Sudske odluke - Pravni fakultet u Zagrebu
Sudske odluke - Pravni fakultet u Zagrebu
Sudske odluke - Pravni fakultet u Zagrebu
You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
Izbor presuda Europskog suda<br />
Gradivo za nastavu prava EU<br />
izabrali i uredili<br />
Siniša Rodin<br />
Tamara Ćapeta<br />
Iris Goldner Lang<br />
Ovo je PDF otisak rukopisa koji je u<br />
pripremi za tisak<br />
Citirati kao:<br />
Rodin, S., Ćapeta T. i Goldner Lang I. (ur.),<br />
Izbor presuda Europskog suda, Novi<br />
informator, Zagreb 2009<br />
1
Kazalo<br />
Predgovor<br />
O odlukama Europskog suda i kako ih čitati<br />
Presude Europskog suda<br />
Izravni učinak i nadređenost prava EU nacionalnom pravu<br />
Predmet 26/62, Van Gend en Loos, [1963] ECR 1<br />
Predmet 6/64 Costa v. ENEL [1964] ECR 585<br />
Predmet 106/77 Simmenthal II [1978] ECR 629<br />
Je li pravo Zajednice nadređeno nacionalnom ustavnom pravu?<br />
Predmet 11/70 Internationale Handelsgesellschaft mbH protiv Einfuhr- und<br />
Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel [1970] ECR 1125<br />
Predmet Solange I – Presuda Saveznog ustavnog suda SR Njemačke<br />
Predmet Solange II – Presuda Saveznog ustavnog suda SR Njemačke<br />
Horizontalni izravni učinak Osnivačkih ugovora<br />
Učinci uredbi<br />
Predmet 36/74, Walrave and Koch v. Association Union Cycliste Internationale [1974]<br />
ECR 1405<br />
Predmet 43/75 Gabrielle Defrenne v. Société anonyme belge de navigation aérienne<br />
Sabena [1976] ECR 455<br />
Mišljenje g. Nezavisnog odvjetnika Poiares Madura od 23. svibnja 2007. u predmetu<br />
C-438/05 International Transport Workers’ Federation and Finnish Seamen’s Union v<br />
Viking Line ABP and OÜ Viking Line Eesti [2007] ECR I-10779<br />
Predmet 34/73 Fratelli Variola S.p.A. v Amministrazione italiana delle Finanze [1973]<br />
ECR 981<br />
Predmet 93/71Orsolina Leonesio v Ministero dell'agricoltura e foreste [1972] ECR<br />
287<br />
Predmet 39/72 Commission v Italy [1973] ECR 101<br />
Vertikalni izravni učinak direktiva<br />
Predmet 41/74 Yvonne van Duyn v Home Office [1974] ECR 1337<br />
2
Predmet 148/78 Criminal proceedings against Tullio Ratti, 1979 [ECR] 1629<br />
Predmet 8/81 Ursula Becker v Finanzamt Münster-Innenstadt, 1982 [ECR] 53<br />
Predmet 152/84 Marshall [1986] ECR 723<br />
Što su tijela državne vlasti?<br />
Predmet C-188/89 A. Foster and others v British Gas plc. [1990] ECR I-3313<br />
Predmet C-405/01 Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española v<br />
Administración del Estado 2003 [ECR] I-10391<br />
Imaju li direktive horizontalni izravni učinak?<br />
Predmet C-91/92 Paola Faccini Dori v. Recreb Srl. [1994] ECR I-3325<br />
Mišljenje g. nezavisnog odvjetnika Lenza od 9. veljače 1994. u predmetu C-91/92<br />
Paola Faccini Dori v Recreb Srl [1994] ECR I-03325<br />
Interpretativni učinci prava Unije<br />
3969<br />
Predmet 14/83 Sabine von Colson i Elizabeth Kamann v Land Nordrhein-Westfalen<br />
[1984] ECR 1891<br />
Predmet C-106/89 Marleasing SA v La Comercial Internacional de Alimentacion SA<br />
[1990] ECR I-4135<br />
Predmet 80/86 Criminal proceedings against Kolpinghuis Nijmegen BV [1987] ECR<br />
Predmet C-105/03 Criminal proceedings against Maria Pupino [2005] ECR I-5285<br />
Odgovornost države za štetu zbog povrede prava Zajednice<br />
Spojeni predmeti C-6/90 i C-9/90 Andrea Francovich and Danila Bonifaci and others v<br />
Italian Republic [1991] ECR I-5357<br />
Spojeni predmeti C-46/93 i C-48/93 Brasserie du Pêcheur SA v Bundesrepublik<br />
Deutschland and The Queen v Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame<br />
Ltd and others. [1996] ECR I -1029<br />
Rana praksa interpretacije pojma mjera s istovrsnim učinkom iz članka 28 UEZ<br />
Procureur du Roi v Benoît and Gustave Dassonville [1974] ECR 837<br />
Predmet 120/78 Rewe-Zentral AG v Bundesmonopolverwaltung für Branntwein<br />
(Cassis de Dijon) [1979] ECR 649<br />
Ograničavanje dosega članka 28 UEZ<br />
Predmet C-145/88 Torfaen Borough Council v B & Q plc. [1989] ECR 3851<br />
Spojeni predmeti C-267/91 i C-268/91 Criminal proceedings against<br />
Bernard Keck and Daniel Mithouard [1993] ECR I-6097<br />
Predmet C-368/95 Vereinigte Familiapress Zeitungsverlags- und vertriebs GmbH v<br />
Heinrich Bauer Verlag [1997] ECR I-3689<br />
Opravdanje ograničenja trgovine<br />
Predmet 90/86 Criminal proceedings against Zoni [1988] ECR 4285<br />
3
Predmet C-470/93 Verein gegen Unwesen in Handel und Gewerbe Köln e.V. v Mars<br />
GmbH. [1995] ECR I-1923<br />
Mišljenje nezavisnog odvjetnika Poiares Madura u predmetu C-434/04 Jan-Erik<br />
Anders Ahokainen Mati Leppik v Virallinen syyttäjä<br />
Sloboda pružanja usluga<br />
C-55/94 Reinhard Gebhard v Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di<br />
Milano [1995] ECR I-4165<br />
Sloboda kretanja radnika<br />
C-292/89 The Queen v Immigration Appeal Tribunal, ex parte Gustaff Desiderius<br />
Antonissen [1991] ECR I-745<br />
Standardi zaštite temeljnih prava u EU<br />
Predmet 4/73 J. Nold, Kohlen- und Baustoffgroßhandlung v Commission of the<br />
European Communities [1974] ECR 491<br />
Predmet C-159/90 Društvo za zaštitu nerođene djece (SPUC) v. Stephen Grogan i<br />
ostali [1991] ECR I-4685<br />
Zaštita temeljnih prava, test proporcionalnosti i odnos s tržišnim slobodama<br />
Predmet C-112/00 Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzüge v.<br />
Republik Ősterreich [2003] ECR I-5659<br />
Predmet C-36/02 Omega [2004] ECR I-9609<br />
Vanjski odnosi Europske unije<br />
Predmet 22/70 Commission of the European Communities v Council of the European<br />
Communities - European Agreement on Road Transport (ERTA) [1971] ECR 263<br />
Izravni učinak međunarodnih ugovora koji obvezuju Zajednicu<br />
Predmet 12/86 Meryem Demirel v Stadt Schwäbisch Gmünd [1987] ECR 3719<br />
Predmet C192/89 S. Z. Sevince v Staatssecretaris van Justitie [1990] ECR I-3461<br />
Interpretacija međunarodnih ugovora koji obvezuju Zajednicu<br />
Predmet 270/80 Polydor Limited and RSO Records Inc. v Harlequin Records Shops<br />
Limited and Simons Records Limited [1982] ECR 329<br />
Predmet C-268/99 Aldona Malgorzata Jany and Others v Staatssecretaris van Justitie<br />
[2001] ECR I-8615<br />
4
Predgovor<br />
Europski sud u Luxembourgu svojom je praksom znatno pridonijeo razvoju prava Europske<br />
unije. Analiza njegove prakse postala je sastavnim dijelom pravničkog obrazovanja u Europi.<br />
Ova zbirka presuda nastala je kao didaktičko gradivo za studente predmeta Europsko javno<br />
pravo na Pravnom <strong>fakultet</strong>u Sveučilišta u <strong>Zagrebu</strong>. Međutim, ona je namjenjena ne samo<br />
studentima i nastavnicima, već i svim pravnim praktičarima koji će se s problemima prava EU<br />
susretati u svakodnevnoj praksi. Kriteriji prema kojima su presude izabrane uglavnom<br />
odražavaju njihovu relevantnost za razvoj prava EU. Dodatni kriterij kojime smo se vodili bio<br />
je didaktički, odnosno, kriterij jasnoće izričaja i tematike pojedine presude. Presude se odnose<br />
na više tematskih cjelina koje su važne za razumijevanje temeljnih koncepata prava EU i<br />
funkcioniranja njenog pravnog sustava. Međutim, ovdje prezentirani izbor nije iscrpan i<br />
obuhvaća tek manji dio tema složene luksemburške realnosti. Na savjesnom je čitatelju da<br />
dodatno istraži praksu Europskog suda.<br />
Presude su tijekom proteklih pet godina s engleskog jezika preveli nastavnici Pravnog<br />
<strong>fakultet</strong>a i kvalificirani prevoditelji. Osim presuda Europskog suda, u izboru se nalaze i<br />
mišljenja nezavisnih odvjetnika (engl. Advocate General) pri Europskom sudu, te dvije<br />
presude Saveznog ustavnog suda SR Njemačke.<br />
Sve presude Europskog suda i mišljenja nezavisnih odvjetnika dostupni su na web stranicama<br />
Europske unije na adresi http://eur-lex.europa.eu na svim službenim jezicima Europske unije.<br />
U hrvatskom prijevodu koji donosi ovo izdanje presude su uređene tako da je iz njih izbačen<br />
tehnički dio, dok je zadržano obrazloženje presude. Nekoliko presuda reproducirano je samo<br />
u relevantnom dijelu. Kako bi čitatelji ipak stekli uvid u integralni izgled presuda Europskog<br />
suda, primjera radi, presuda u predmetu Pupino prevedena je u cijelosti, zajedno s tehničkim<br />
dijelom.<br />
Presude su obrađene na slijedeći način. Na početku stoji kratki urednički tekst. Njegova je<br />
svrha objasniti razloge iz kojih je presuda u pitanju bitna. Time smo željeli čitateljima ukazati<br />
na što valja obratiti pažnju pri čitanju. Ondje gdje se činjenice ne vide dobro iz teksta presude,<br />
prepričane su u tom uvodnom dijelu. Nakon toga slijedi prijevod teksta kako je objavljen na<br />
web stranicama EU. Na početku se prenosi sažetak. Takav sažetak ne sastavlja Europski sud<br />
već njegov odjel za istraživanje i dokumentaciju, po proglašenju presude. Iza toga slijedi tekst<br />
<strong>odluke</strong> Europskog suda.<br />
Tijekom vremena, format presuda se mijenjao. Rane presude nemaju vlastitu numeraciju<br />
paragrafa, te je ona dodana radi lakšeg snalaženja. Kako bi se razlikovala od službene<br />
numeracije (koja služi za citiranje), urednici su upotrijebili slova umjesto brojki. Naslovi<br />
presuda citirani su prema engleskoj verziji dostupnoj na internetu.<br />
Presuda se tipično citira na slijedeći način:<br />
Predmet C-188/89 A. Foster and others v British Gas plc. [1990] ECR I-3313<br />
5
Pri tome, slovo C označava da se radi o predmetu o kojemu je odlučivao Europski sud, dok<br />
slovo T označava da je o predmetu odlučivao Sud prvog stupnja. Broj koji slijedi nakon slova,<br />
u našem primjeru broj 188/89 označava redni broj presude i godinu zaprimanja podneska<br />
kojime započinje postupak. U ovom primjeru predmet je zaprimljen kao 188. predmet 1989.<br />
godine. Nakon toga, navedena su imena stranaka. Ako je riječ o prethodnom postupku<br />
temeljem čl. 234 UEZ, tada su to stranke u postupku pred nacionalnim sudom. U takvom<br />
slučaju iz prvog paragrafa presude vidi se koji nacionalni sud je uputio zahtjev za odluku o<br />
prethodnom pitanju Europskom sudu. Kratica ECR na engleskom jeziku stoji za „European<br />
Court Reports“ – izvješća europskog suda, što je službena zbirka sudske prakse koju izdaje<br />
Europski sud. Godina u uglatim zagradama označava godište sveska u kojem je presuda<br />
objavljena. Rimski broj I, nakon toga, ponovno ukazuje da je riječ o presudi Europskog suda<br />
koja je objavljena u svesku I, za razliku od Suda prvog stupnja, čije se presude objavljuju u<br />
svesku II. Arapski broj koji slijedi iza rimskog broja označava broj početne stranice<br />
objavljenog predmeta, uključujući i mišljenje nezavisnog odvjetnika, ako ono postoji.<br />
Ugodno čitanje!<br />
Urednici<br />
6
�apomena o numeraciji članaka Osnivačkih ugovora:<br />
Budući da ovdje objavljene presude obuhvaćaju duže vremensko razdoblje, numeracija<br />
članaka Osnivačkih ugovora koji se spominju u tekstu nije ista kao danas, temeljem Ugovora<br />
iz Nice. Potpuna renumeracija članaka provedena je Ugovorom iz Amsterdama koji je na<br />
snazi od 1999. godine. Zbog lakšeg snalaženja izradili smo usporednu tablicu stare i nove<br />
numeracije.<br />
Broj čl. Ugovora o EEZ na koji se poziva<br />
sudska odluka<br />
5 10<br />
12 Više ne postoji<br />
30 28<br />
34 29<br />
36 30<br />
52 43<br />
57 47<br />
58 48<br />
59 49<br />
60 50<br />
75 71<br />
85 81<br />
113 133<br />
169 226<br />
170 227<br />
173 230<br />
177 234<br />
189 249<br />
190 253<br />
215 288<br />
228 300<br />
238 310<br />
Kratice:<br />
EZ – Europska zajednica<br />
EEZ – Europska ekonomska zajednica<br />
EU – Europska unija<br />
UEZ – Ugovor o Europskoj zajednici<br />
Broj čl. Ugovora o EZ temeljem ugovora iz<br />
Ugovora iz Nice<br />
7
UEEZ – Ugovor o Europskoj ekonomskoj zajednici<br />
UEU – Ugovor o Europskoj uniji<br />
8
O odlukama Europskog suda i kako ih čitati<br />
Siniša Rodin<br />
Europski sud u Luxembourgu najviše je sudsko tijelo Europske zajednice i Europske unije.<br />
Svojom je praksom značajno pridonio razvoju prava Zajednice i Unije. Njegova opća<br />
nadležnost definirana je člankom 220 UEZ. Prema toj odredbi, "Europski sud i Sud prvog<br />
stupnja, svaki u granicama svoje nadležnosti, imaju zadaću osigurati poštivanje prava u<br />
interpretaciji i primjeni Ugovora." 1<br />
Europski sud ima više grana nadležnosti. Od posebnog je interesa za razvoj prava Zajednice<br />
njegova nadležnost odlučivanja o prethodnim pitanjima koja mu temeljem Čl. 234 UEZ<br />
upućuju nacionalni sudovi. Presude koje je Europski sud donio temeljem prethodnih pitanja<br />
predstavljaju pretežni dio ove zbirke presuda.<br />
Jedan manji dio presuda u ovoj zbirci odnosi se na nadležnost Europskog suda temeljem Čl<br />
226 Ugovora o EZ kojime je uređen postupak zbog povrede prava Zajednice. U takvim<br />
postupcima Europski sud odlučuje o tužbama Europske komisije protiv određene države<br />
članice za koju Europska komisija smatra da je povrijedila pravo Zajednice.<br />
Treća kategorija gradiva koje sadrži ova zbirka su mišljenja nezavisnih odvjetnika (eng.<br />
Advocate General). Nezavisni odvjetnici su službenici Europskog suda koji svojim<br />
mišljenjima bacaju dodatno svjetlo na slučaj koji Europski sud rješava. Njihova mišljenja<br />
nemaju snagu izvora prava ali predstavljaju izuzetno jak izvor argumentativnog autoriteta.<br />
Mišljenja se često citiraju i koriste u pravnoj argumentaciji.<br />
a. O strukturi i značaju odluka Europskog suda i kako ih čitati<br />
Struktura i značaj odluka Europskog suda uvelike se razlikuju od strukture i značaja sudskih<br />
odluka na kakve smo navikli u hrvatskom pravu.<br />
Odluke hrvatskih sudova sastoje se od uvoda u kojem se iznose osnovni tehnički podaci o<br />
strankama, sudu i postupku, izreke presude u kojoj sud odlučuje o predmetu spora ili, ako je<br />
riječ o kaznenom postupku, krivnji, te obrazloženja. Pri tome je u pravničkoj zajednici opće<br />
prihvaćeno shvaćanje kako je izreka presude ta koja stvara pravo, ali isključivo inter partes –<br />
između stranaka u sporu. Ostali dijelovi sudske <strong>odluke</strong> ne shvaćaju se kao izvor prava, niti su<br />
relevantni izvan konteksta konkretnog spora. Samo rješavanje spora razumije se silogistički,<br />
pri čemu se činjenice podvode pod primjenjivu pravnu normu. Stoga se i u obrazloženju<br />
sudskih odluka navode samo one činjenice koje su relevantne za primjenu pravne norme koja<br />
je odlučujuća za donošenje sudske <strong>odluke</strong>. Odluke Europskog suda su drugačije strukturirane<br />
i imaju drugačiji značaj.<br />
Općenito govoreći, i u Europskom pravu izreka <strong>odluke</strong> Europskog suda predstavlja izvor<br />
prava. Međutim, obrazloženja odluka Europskog suda su izuzetno bitna. U praksi, takva<br />
obrazloženja mogu biti napisana na više od 20 stranica, a u sebi sadrže pravne pretpostavke,<br />
sudsko shvaćanje prava i društvenog konteksta, te druge relevantne činjenice koje Europski<br />
sud smatra bitnima za donošenje konkretne <strong>odluke</strong>. Kada jednom Europski sud zauzme<br />
određeno pravno shvaćanje o značenju određene pravne norme, to će, u pravilu, učiniti u<br />
1 The Court of Justice and the Court of First Instance, each within its jurisdiction, shall ensure that in the<br />
interpretation and application of this Treaty the law is observed.<br />
9
obrazloženju svoje <strong>odluke</strong>. Kasnije <strong>odluke</strong> suda temeljiti će se na takvim pravnim<br />
shvaćanjima. Stoga je razumljivo da je najzanimljiviji dio teksta odluka Europskog suda<br />
upravo onaj koji se nalazi u obrazloženju. Osim toga, u obrazloženjima svojih odluka<br />
Europski sud opsežno izlaže pravna stajališta stranaka u sporu, intervenijenata u spor,<br />
primjerice vlada država članica, te nezavisnog odvjetnika koji je prethodno objavio svoje<br />
mišljenje.<br />
U postupku povodom prethodnih pitanja koja Europskom sudu temeljem Čl. 234 Ugovora o<br />
EZ upućuju nacionalni sudovi, obrazloženja presuda imaju i dodatni značaj. Postupak<br />
prethodnih pitanja je postupak komunikacije, diskursa, nacionalnih sudova s Europskim<br />
sudom. Pri tome Europski sud obavlja i važnu didaktičku ulogu, pojašnjavajući značenje<br />
prava Zajednice ne samo nacionalnim sudovima već i najširoj publici. Iako su sudionici tog<br />
diskursa sudovi, budući da se <strong>odluke</strong> Europskog suda objavljuju, građani država članica iz<br />
njih mogu saznati kakvo značenje Europski sud pridaje određenim pravnim pravilima ili<br />
konceptima. Odluke Europskog suda široko se komentiraju, te se na taj način jača njihova<br />
legitimnost. Transparentnost i široka dostupnost takvog međusudskog diskursa jača<br />
legitimnost pravnog poretka Zajednice i njegovu opću prihvaćenost u društvu, što je naročito<br />
bitno u situacijama gdje Europski sud razvija postojeće pravo u novom smjeru.<br />
Na ovome je mjestu potrebno reći da izgradnja koherentne sudske prakse i principjelno<br />
ustrajanje na njoj ne izvire, kako se često puta pogrešno smatra, iz common law tradicije. U<br />
biti, struktura i značaj odluka Europskog suda sličniji su strukturi i značaju odluka njemačkog<br />
Saveznog ustavnog suda, nego odlukama common law sudova. Riječ je tek o tome da<br />
Europski sud svoja pravna shvaćanja ne mijenja često, a kada ih promijeni, ona to posebno<br />
naglasi, te istakne razloge zbog kojih je tako postupio. 2<br />
Pri tome još jedna napomena. Uzimajući u obzir veliki značaj obrazloženja i njihovu snagu<br />
uvjerljivosti, te činjenicu da su upravo obrazloženja predmetom profesionalnog i javnog<br />
diskursa, postavlja se pitanje na koje dijelove obrazloženja je potrebno obratiti posebnu<br />
pozornost. Na to pitanje nema konačnog odgovora ali je ipak moguće dati nekoliko općih<br />
uputa. Ponajprije, važno je razlikovati ono što je Europski sud rekao obiter dictum, od onoga<br />
što predstavlja samu bit presude. 3 Treće, često je važno pročitati obrazloženje u cjelini te, ne<br />
tražeći "čarobnu rečenicu" kojom se rješava bit spora, pokušati razumjeti što je sud u stvari<br />
želio reći u širem kontekstu.<br />
Važno je zapaziti i strategiju Europskog suda da ono što kaže usput tj. obiter u ranijoj presudi,<br />
kasnije ugradi u obrazloženje biti spora u nekoj kasnijoj presudi.<br />
b. Motivacija i obrazloženje odluka Europskog suda<br />
U Hrvatskoj nije uobičajeno misliti da sudovi, kada donose <strong>odluke</strong>, imaju za to određenu<br />
motivaciju pored one koja proizlazi iz same norme koju primjenjuju. Razlozi sudskih odluka<br />
koji se navode u obrazloženju prikazuju se kao da su isključivo pravno motivirani. Sudska je<br />
odluka takva kakva jest stoga što tako propisuje pravo. Funkcija je obrazloženja da višem<br />
sudu i strankama učini razvidnom vezu između norme i pravno relevantnih činjenica na<br />
kojima se sudska odluka temelji. No je li to doista tako? Ne uzimaju li sudovi ipak, kada<br />
ECR I-6097<br />
2 Kao npr. u poznatom predmetu Keck. Spojeni predmeti C-267/91 i C-268/91, Keck i Mithuard [1993]<br />
3 Namjerno izbjegavamo riječ "izreka" tj. engl. "holding" kako ne bismo stvorili zabunu u odnosu na<br />
strukturalni dio presude koji se tako zove.<br />
10
donose presude, u obzir određene društvene vrijednosti, društvene ciljeve ili vrijednosti i<br />
ciljeve pravnog poretka a da to izričito ne govore?<br />
U praksi Europskog suda takva je razlika između motivacije i obrazloženja razvidna. Moguće<br />
je zapaziti dva glavna motiva koji su prisutni u relevantnim odlukama: (a.) zaštititi<br />
subjektivna prava fizičkih i pravnih osoba na način da im se priznaju subjektivna prava<br />
izravno temeljem direktiva i osigura njihova pravna zaštita pred nacionalnim sudovima te, (b.)<br />
disciplinirati države članice i potaknuti ih na pravovremenu, ispravnu, potpunu i učinkovitu<br />
provedbu prava Zajednice u njihovim nacionalnim pravnim poretcima. Navedeni se ciljevi<br />
teško mogu objasniti isključivo pravnim argumentima stoga što u sebi sadrže jasnu politiku<br />
jačanja pravnog poretka Europske zajednice.<br />
Rečena motivacija Europskog suda obrazložena je različitim interpretativnim metodama koje<br />
osiguravaju pravni temelj za konkretnu odluku.<br />
c. Ekonomski, društveni i povijesni kontekst odluka Europskog suda<br />
Odluke Europskog suda temelje se na pravnim obrazloženjima i motivirane su određenim<br />
ciljevima. Povrh toga, one ne stoje u izolaciji od društvene okoline, već ih sud donosi svjestan<br />
ekonomskog i društvenog konteksta.<br />
Ekonomski kontekst izvor je i pozadina europskog integracijskog poduhvata. Ostvarivanje<br />
ekonomske integracije, najprije kroz zonu slobodne trgovine, a kasnije kroz carinsku uniju,<br />
zajedničko tržište i dalje, postavlja okvire djelovanja i za Europski sud. U gotovo svakoj<br />
odluci ES može se identificirati ekonomska pozadina, čak ako ES o tome izričito i ne govori.<br />
Donoseći odluku u predmetu Van Gend en Loos koji se naizgled bavi trivijalnim pitanjem<br />
carinjenja ureaformaldehida ES je svjestan ciljeva ekonomske integracije i postavlja si pitanje<br />
što bi se dogodilo ako bi svaka država članica mogla odstupiti od obaveza koje je preuzela<br />
ugovorom. S jedne strane ES želi naglasiti ozbiljnost preuzetih obaveza, a s druge strane želi<br />
spriječiti negativne ekonomske, ali i pravne posljedice koje bi mogle nastupiti.<br />
Drugi dobar primjer iz kojeg vidimo kako ES uzima u obzir ekonomski društveni kontekst, ali<br />
i ekonomske posljedice svoje <strong>odluke</strong> nalazimo u predmetu Defrenne II. Tadašnji Čl. 119 UEZ<br />
prema kojemu žene moraju primati jednaku plaću za jednaki rad kao muškarci ima duboku<br />
ekonomsku pozadinu koje je ES svjestan. Ako bi neke države mogle plaćati žene manje nego<br />
muškarce, to bi dovelo do nejednakih uvjeta na tržištu, i roba proizvedena nisko plaćenim<br />
"ženskim radom" bila bi konkurentnija na tržištu. S druge strane ES je svjestan društvenog<br />
konteksta i socijalne politike Zajednice u kojoj načelo rodne jednakosti zauzima značajno<br />
mjesto. Drugim riječima, ES se informira ekonomskim i društvenim kontekstom i kroz<br />
obrazloženja svojih odluka daje svima do znanja kako ga on interpretira.<br />
Konačno, ES dobro pazi ne samo na pravne, već i na ekonomske i društvene učinke svojih<br />
odluka, te kako će njegove <strong>odluke</strong> biti prihvaćene u državama članicama. Takvih je primjera<br />
mnogo. Primjerice, ES je čekao s donošenjem <strong>odluke</strong> u predmetu �old 4 u kojemu je<br />
uspostavio važnu praksu zaštite temeljnih prava, dok Francuska nije ratificirala Europsku<br />
konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Slično, u novijem predmetu Omega,<br />
4 Predmet 4/73 J. �old, Kohlen- und Baustoffgroßhandlung v Commission of the European<br />
Communities, [1974] ECR 491, presuda od 14. svibnja 1974. Francuska je ratificirala Europsku konvenciju 3.<br />
svibnja 1974.<br />
11
5 Europski sud prihvatio je ograničenje slobode pružanja usluga kako bi osnažio jednu od<br />
temeljnih vrednota njemačkog ustava – ljudsko dostojanstvo.<br />
Ukratko, ekonomski i društveni kontekst ima dvostruku informativnu ulogu. S jedne strane<br />
kontekst predstavlja izvor relevantnih informacija i racionalnu podloga sudskih odluka. S<br />
druge strane ES je svjestan da samo one <strong>odluke</strong> koje su smještene u ekonomski i društveni<br />
kontekst mogu zadobiti široko prihvaćanje.<br />
Pravo Zajednice, ali i pravo općenito, pa tako i hrvatsko pravo, ne egzistiraju izvan šireg<br />
konteksta, te da su sudske <strong>odluke</strong> koje ne uzimaju u obzir širi kontekst u kojemu se donose<br />
besmislene, bez obzira koliko bile pravno utemeljene.<br />
Na kraju nekoliko zapažanja o povijesnom kontekstu odluka koje su predmetom razmatranja<br />
ovog izdanja. No, najprije valja reći da povijesni kontekst, u biti, predstavlja ekonomski i<br />
socijalni kontekst vremena u kojemu su konkretne <strong>odluke</strong> bile donesene, sagledan s određene<br />
vremenske distance.<br />
Prikazane <strong>odluke</strong> Europskog suda protežu se kroz više od četrdeset godina europske povijesti<br />
i zahvaćaju nekoliko različitih razdoblja: stagnaciju tijekom sedamdesetih i prvog dijela<br />
osamdesetih, znatno dinamičniji razvoj koji je uslijedion sredinom i u drugoj polovici<br />
osamdesetih godina, te razdoblje naglog širenja i transformacije EU krajem 20. i početkom<br />
21. stoljeća.<br />
Kada se govori o stagnaciji obično se misli na spori ekonomski razvoj koji je bio popraćen<br />
usporenim radom europskih institucija. Tome valja pridodati proširenje Zajednice na<br />
Ujedinjeno Kraljevstvo, Irsku i Dansku 1973. godine kojemu su prethodili izuzetno teški<br />
pregovori financijske naravi koji su uključivali brojna druga pitanja, prvenstveno zajedničku<br />
poljoprivrednu politiku na kojoj je inzistirala Francuska. Također je bitno da je u srpnju 1968.<br />
godine kompletirana carinska unija tako da su u sedamdesetima države pokušavale pokrenuti<br />
europsku integraciju korak dalje što se pokazalo težim nego što se očekivalo. Tako je<br />
Zajednica u sedamdesete godine ušla s ambicioznim planovima jačanja zajedničkih politika i<br />
proširenja, te usporednog jačanja budžeta. Takve okolnosti koje su poznate i pod imenom<br />
euroskleroze odredile su i djelovanje Europskog suda. Neke od izuzetno važnih sudskih<br />
odluka koje se odnose na tržišnu integraciju donesene su upravo u tom razdoblju. 6 Te su<br />
<strong>odluke</strong> donesene u kontekstu usporenog razvoja Zajednice i motivacije suda da je pokrene.<br />
Druga polovica osamdesetih godina razdoblje je dinamičnijeg razvoja Zajednice. Početkom<br />
osamdesetih Zajednicu karakterizira rascjepkanost tržišta po nacionalnim linijama i znatan<br />
broj ne-carinskih prepreka koje su države uvodile pod izgovorom zaštite javnog zdravlja,<br />
sigurnosti i drugih nacionalnih interesa. Za predsjednika Komisije 1985. godine dolazi<br />
Jacques Delors kojega se smatra zaslužnim za stavljanje u funkciju projekta unutrašnjeg<br />
tržišta – Europe bez granica za kretanje dobara, usluga, ljudi i kapitala. Taj cilj konačno je<br />
ostvaren 1992. godine. U međuvremenu je 1987. prihvaćen Jedinstveni europski akt (engl.:<br />
Single European Act) kojim su aktivnosti zajednice proširene na nove zajedničke politike i<br />
kojime je institucionalizirana Europska politička suradnja, koja se kasnije razvila u drugi stup<br />
Europske unije – Zajedničku vanjsku politiku i politiku sigurnosti.<br />
U devedesetim godinama XX. Stoljeća Europska zajednica uklapa se u Europsku uniju.<br />
Dolazi do stvaranja strukture tzv. tri stupa u kojoj Europska zajednica njeno pravo čine prvi,<br />
5 Predmet C-36/02 Omega Spielhallen- und Automatenaufstellungs-GmbH v Oberbürgermeisterin der<br />
Bundesstadt Bonn [2004] I-9609<br />
ECR 649<br />
6 Primjerice, <strong>odluke</strong> u predmetima 8/74 Dassonville [1974] ECR 837 i 120/78 Cassis de Dijon [1979]<br />
12
nadnacionalni stup. Sve <strong>odluke</strong> prikazane u ovom izdanju, osim <strong>odluke</strong> u predmetu Pupino,<br />
odnose se na prvi stup Europske unije. Dogradnja tri stupa Unije i razvoj zajedničkih politika,<br />
te proces demokratizacije donošenja odluka obilježavaju politički kontekst u devedesetima<br />
sve do 2005. godine. Veliko proširenje na istok Europe 1. svibnja 2004. godine drugo je<br />
značajno obilježje tog razdoblja, a izrada Nacrta Ugovora o Europskom ustavu, debata koja se<br />
o njemu vodila i odbacivanje na referendumima u Francuskoj i Nizozemskoj, te prihvaćanje i<br />
problemi oko ratifikacije Lisabonskog ugovora obilježili su razdoblje od 2000. do 2009.<br />
godine.<br />
I na kraju ove točke još jedna napomena. Prema Poslovniku ES, države članice mogu<br />
podnijeti svoja pravna shvaćanja Sudu i to redovito čine. ES ponekad njihova shvaćanja<br />
prihvaća, a ponekad ne. Pri tome valja znati da je za ES izuzetno teško obrazlagati <strong>odluke</strong><br />
koje idu suprotnim smjerom od onoga koji sugeriraju države članice. U takvim slučajevima<br />
argumentacija Suda mora biti naročito uvjerljiva. Upućujemo čitatelja da čitajući presude<br />
obrati pozornost na okolnost je li ES podržao shvaćanja država članica ili odlučio suprotno, te<br />
kakve su bile posljedice u širem društvenom i političkom kontekstu.<br />
d. O značaju i društvenoj funkciji objavljivanja sudskih odluka<br />
Objavljivanje sudskih odluka postalo je gotovo banalnom rutinom u mnogim pravnim<br />
sustavima. Oslanjanje na autoritet sudskih odluka više nije ograničeno na common law pravne<br />
sustave, već se široko prakticira u pravnim sustavima koji se temelje na tradiciji rimskog<br />
prava. Tijekom proteklih petnaest godina zbirke sudske prakse postale su opće dostupne i<br />
pretražive u elektroničkom obliku. Njihova opća dostupnost snažno utječe na nacionalnu<br />
pravnu kulturu, shvaćenu kao zbir obrazaca pravno usmjerenog ponašanja i stavova 7 koja čini<br />
dio šireg sustrava zajedničkih uvjerenja, vrijednosti, običaja, ponašanja i institucija koji se<br />
učenjem prenose s generacije na generaciju. 8<br />
Pod određenim pretpostavkama korisnost objavljivanja sudskih presuda uopće nije upitna.<br />
Zbog jasnoće iznosimo nekoliko najvažnijih argumenata koji svjedoče o tome:<br />
1<br />
• <strong>Sudske</strong> <strong>odluke</strong> predstavljaju iskaz prava, moguće i izvor prava (u najmanju ruku<br />
inter partes), te stoga moraju biti javno dostupne (funkcija stvaranja prava);<br />
• <strong>Sudske</strong> <strong>odluke</strong> snagom svojih argumenata (engl.: persuasive authority) utječu na<br />
druge sudove i pridonose ujednačavanju sudske prakse (argumentativna funkcija);<br />
• Kao konkretizacija prava sudske <strong>odluke</strong> određuju značenje prava i smanjuju<br />
pravnu nesigurnost (semantička funkcija);<br />
• Transparentnost sudskih odluka uvjet je njihove legitimnosti, a to se najbolje može<br />
ostvariti tako da se ishod sudskog postupka prezentira javnosti (demonstrativna i<br />
legitimacijska funkcija);<br />
• Transparentnost pridonosi samodisciplini sudaca budući da izlaže njihov rad<br />
javnom nadzoru (korektivna funkcija);<br />
• Objavljene sudske <strong>odluke</strong> potiču javni diskurs o funkcioniranju pravnog sustava i<br />
potpomažu korektivnu funkciju kroz javno mnijenje; (pluralistička funkcija);<br />
7 David Nelken, Using the Concept of Legal Culture, (2004) 29 Australian Journal of Legal Philosophy,<br />
8 Bates, D., Human adaptive strategies: Ecology, culture and politics. New York: Allyn & Bacon<br />
(1991); see also Hirsch, E.D. THE NEW FIRST DICTIONARY OF CULTURAL LITERACY, NY, 2004<br />
13
• Daju zakonodavcu povratne informacije o tome kako se pravo primjenjuje u praksi<br />
(demokratska funkcija) i informaciju građanima kako se štite njihova subjektivna<br />
prava (informativna funkcija);<br />
• Stvaraju podlogu za učenje prava, kako na sveučilištu, tako i u profesionalnim<br />
krugovima (didaktička funkcija).<br />
Gore navedeni razlozi vrijede pod pretpostavkom da je pravno rezoniranje pri donošenju<br />
odluka nešto više od puke silogističke vježbe u kojoj konkluzija nužno sadrži samo ono što je<br />
već sadržano u premisama. Ukoliko je sudačka zadaća da tek konkretiziraju i izraze ono što je<br />
već odredio zakonodavac, tada snaga argumenata sudske <strong>odluke</strong> nije potrebna, budući da je<br />
sve već zadano, a građani nemaju što raspravljati ili učiti iz sudskh odluka, osim onoga što je<br />
već ionako zapisano u zakonima. Drugim riječima, smisleno objavljivanje sudskih presuda<br />
moguće je u okolnostima gdje se sucima priznaje da imaju ulogu koja izlazi iz okvira<br />
mehaničke primjene prava.<br />
14
<strong>Sudske</strong> <strong>odluke</strong><br />
Predmet 26/62, Van Gend en Loos, [1963] ECR 1<br />
Poduzeće Van Gend en Loos uvezlo je određenu količinu urea formaldehida (UFD) iz<br />
Njemačke u Nizozemsku. Pri uvozu je naplaćena carina u iznosu od 8% vrijednosti robe.<br />
Odluka se temeljila na nizozemskoj carinskoj tarifi koja je stupila na snagu 1960. (nakon<br />
stupanja na snagu Ugovora o EEZ). Kao posljedica primjene nove carinske tarife, carina je<br />
povećana s 3% na 8%. Do povećanja je došlo, ne zbog povećanja carinskih stopa, već zbog<br />
prebacivanja UFD iz jednog carinskog razreda u drugi. Na taj način nije povećana carinska<br />
stopa na uvoz UFD, već je UFD prebačen u drugi carinski razred u kojemu se primjenjuje viša<br />
carinska stopa. Van Gend en Loos pokrenuo postupak pred nizozemskim carinskim sudom<br />
(Tariefcommissie) tražeći poništenje <strong>odluke</strong> carinske uprave pri čemu se pozivao na tadašnji<br />
čl. 12. Ugovora o EEZ. Navedeni članak propisivao je slijedeće:<br />
"Države članice će se suzdržati od međusobnog uvođenja novih carina na uvoz (…) i<br />
od povećanja onih koje se već primjenjuju u njihovoj međusobnoj trgovini."<br />
Carinski sud je pokrenuo prethodni postupak pred Europskim sudom temeljem članka 177<br />
Ugovora o EEZ. Ta pravna norma danas je sadržana u čl. 234 UEZ. Pri tome je od ES<br />
zatražio interpretaciju Čl. 12 Ugovora o EEZ i postavio mu slijedeća pitanja:<br />
„1. Ima li čl. 12 Ugovora o EEZ izravnu primjenu na području države članice,<br />
odnosno, mogu li se državljani takve države, temeljem toga članka, pozivati na zaštitu<br />
subjektivnih prava koja su sudovi dužni štititi?“; te<br />
„2. U slučaju da je odgovor pozitivan, predstavlja li primjena uvozne carine od 8% na<br />
uvoz ureaformaldehida s porijeklom iz SR Njemačke, koja je naplaćena tužitelju u<br />
postupku pred nacionalnim sudom, nezakonito povećanje carine u smislu čl. 12<br />
Ugovora o EEZ, ili je riječ o razboritoj promjeni carine primjenjive prije 1. ožujka<br />
1960. godine koju, iako je urodila povećanjem s aritmetičke točke gledišta, svejedno<br />
ne treba smatrati zabranjenom temeljem čl. 12.“<br />
U nastavku slijedi tekst <strong>odluke</strong> ES u predmetu Van Gend en Loos. Budući da je riječ o jednoj<br />
od ranih odluka ES, njena struktura ne odgovara strukturi današnjih odluka. Dodatno, u doba<br />
njenog objavljivanja pojedini odlomci nisu bili numerirani. Numeracija odlomaka ubačena je<br />
iz didaktičkih razloga i zbog lakše orjentacije u tekstu. Današnje <strong>odluke</strong> ES označuju<br />
paragrafe arapskim brojkama, te smo, razlikovanja radi, u ranoj praksi ES paragrafe označili<br />
slovima.<br />
Tekst <strong>odluke</strong> ES<br />
Prvo pitanje<br />
A – nadležnost suda<br />
15
a. Vlade Nizozemske i Belgije osporavaju nadležnost suda temeljem činjenice da se<br />
prethodno pitanje ne odnosi na interpretaciju, već na primjenu Ugovora u kontekstu<br />
ustavnog prava Nizozemske, te da, posebice, ovaj sud nije nadležan odlučivati u<br />
takvom slučaju, imaju li odredbe Ugovora o EEZ prednost pred zakonodavstvom<br />
Nizozemske, ili pred drugim ugovorima koje je Nizozemska zaključila, te koji su<br />
inkorporirani u nizozemsko nacionalno pravo. Kako se ističe, rješenje takvog<br />
problema spada u isključivu nadležnost nacionalnih sudova, u skladu s odredbama<br />
članaka 169 i 170 Ugovora.<br />
b. Međutim, u ovom predmetu od Suda nije zatraženo da odluči o primjeni Ugovora<br />
prema načelima nacionalnog prava Nizozemske, što ostaje zadaća nacionalnih sudova,<br />
već je od njega zatraženo da, u skladu sa subparagrafom (A) prvog paragrafa članka<br />
177 Ugovora, interpretira opseg članka 12 rečenog Ugovora, u okviru konteksta prava<br />
Zajednice, i upučujući na njegove učinke prema pojedincima. Stoga je navedeni<br />
argument pravno neutemeljen.<br />
c. Nadalje, vlada Belgije navodi da Sud nije nadležan zbog toga što, bez obzira kakav<br />
odgovor na prvopostavljeno pitanje Carinskoga suda dao, takav odgovor ne može<br />
imati nikakvu važnost za postupak koji se vodi pred Carinskim sudom.<br />
d. Međutim, da bi Sud u ovom slučaju mogao imati nadležnost, nužno je samo da se<br />
postavljeno pitanje jasno odnosi na interpretaciju Ugovora. Razlozi koji su mogli<br />
navesti nacionalni sud ili sudište da postavi određena pitanja, kao i važnost koju takav<br />
sud pripisuje takvim pitanjima u kontekstu predmeta koji rješava, isključeni su iz<br />
sudbenog nadzora koji obavlja Europski sud. Iz teksta pitanja koja su nam upućena<br />
proizlazi da se ona odnose na interpretaciju Ugovora. Ovaj sud stoga ima nadležnost<br />
odgovoriti na njih. Ovaj je argument stoga također neutemeljen.<br />
B – o meritumu predmeta<br />
e. Prvo pitanje koje upućuje Carinski sud jest ima li članak 12 Ugovora izravnu primjenu<br />
u nacionalnom pravu u smislu da građani država članica mogu temeljem tog članka<br />
postavljati zahtjev na prava koja nacionalni sud mora štititi.<br />
f. Da bi se utvrdilo mogu li odredbe nekog međunarodnog ugovora imati tako široke<br />
učinke, nužno je razmotriti duh, opću shemu i tekst tih odredaba.<br />
g. Cilj je Ugovora o EEZ da se uspostavi zajedničko tržište čije je funkcioniranje od<br />
izravnog interesa za stranke u Zajednici. To implicira da je ovaj Ugovor više od<br />
ugovora koji stvara tek uzajamne obaveze između država koje su mu stranke. To<br />
proizlazi iz preambule Ugovora koja se poziva ne samo na vlade, već i na narode. To<br />
je također još preciznije potvrđeno osnivanjem institucija kojima su dodjeljena<br />
suverena prava, što utječe ne samo na države članice, već i na njihove građane.<br />
Nadalje, mora se primijetiti da su državljani država članica koje su udružene u<br />
Zajednicu pozvani da surađuju u funkcioniranju Zajednice posredstvom Europskog<br />
parlamenta i Gospodarskog i socijalnog vijeća.<br />
h. Pored toga, zadaća koju Europskom sudu dodjeljuje članak 177, čiji je cilj da se<br />
osigura jedinstvena interpretacija Ugovora od strane nacionalnih sudova i sudišta,<br />
potvrđuje da su države prihvatile da pravo Zajednice ima autoritet na kojega se njihovi<br />
građani mogu pozivati pred tim sudovima i sudištima.<br />
16
i. Zaključak koji se iz toga izvodi jest da Zajednica predstavlja novi pravni poredak<br />
međunarodnoga prava u čiju su korist države ograničile svoja suverena prava, premda<br />
u ograničenim područjima, te čiji su subjekti ne samo države članice već i njihovi<br />
građani.<br />
j. Neovisno od zakonodavstva država članica, pravo Zajednice ne samo da propisuje<br />
obaveze za pojedince, već je zamišljeno i da im dodjeljuje prava koja su postala<br />
dijelom njihovog pravnog nasljeđa. Ta prava nastaju ne samo kada su izričito<br />
propisana Ugovorom, već i temeljem obaveza koje Ugovor, na jasno određen način,<br />
propisuje pojedincima, državama članicama i institucijama Zajednice.<br />
k. S obzirom na opću shemu Ugovora u odnosu na carine i pristojbe s istovrsnim<br />
učinkom, valja naglasiti da članak 9 koji Zajednicu temelji na carinskoj uniji,<br />
uključuje kao jednu od svojih bitnih odredaba, zabranu takvih carina i pristojbi. Ta<br />
odredba smještena je na početku dijela Ugovora koji određuje „temelje Zajednice.“ Ta<br />
je odredba primjenjena i objašnjena člankom 12.<br />
l. Tekst članka 12 sadrži jasnu i bezuvjetnu zabranu koja nije pozitivna već negativna<br />
obaveza. Ta obaveza, štoviše, nije kvalificirana nikakvom rezervom država članica<br />
koja bi njegovu primjenu učinila ovisnom o donošenju pozitivnih zakonodavnih mjera<br />
nacionalnog prava. Sama narav ove zabrane čini je idealno prilagođenom da bi mogla<br />
proizvoditi izravne učinke u pravnim odnosima između država članica i njihovih<br />
subjekata.<br />
m. Primjena članka 12 ne iziskuje nikakvu zakonodavnu intervenciju država članica.<br />
Činjenica da su adresati obaveze ovoga članka države članice koje su time podvrgnute<br />
negativnoj obavezi, ne implicira da njihovi građani ne mogu imati korist od takve<br />
obaveze.<br />
n. Dodatno, argument koji se temelji na člancima 169 i 170 Ugovora, koji su isticale tri<br />
vlade koje su podnijele svoja zapažanja Sudu u podnescima, krivo je postavljen.<br />
Činjenica je da ti članci Ugovora ovlašćuju Komisiju i države članice da podnesu<br />
tužbu Sudu protiv država koje nisu ispunile svoje obaveze iz Ugovora, ne znači da se<br />
pojedinci ne mogu pozivati na te iste obaveze, ukoliko bude takva prilika, pred<br />
nacionalnim sudom. Činjenica da Ugovor daje Komisiji mogućnost da osigura da<br />
obaveze propisane Ugovorom budu ispunjene, ne isključuje mogućnost da se pojedinci<br />
pozivaju na povrede tih istih obaveza u tužbama koje podnose nacionalnim sudovima.<br />
o. Ograničenje pravne zaštite zbog povrede članka 12 od strane država članica na<br />
postupke koji se vode temeljem članaka 169 i 170 otklonilo bi svaku izravnu pravnu<br />
zaštitu subjektivnih prava njihovih državljana. Postoji rizik da bi posizanje za<br />
postupkom koji se vodi temeljem tih članaka bilo neučinkovito, ukoliko bi se takav<br />
postupak pokrenuo nakon primjene nacionalne mjere koja je suprotna odredbama<br />
Ugovora.<br />
p. Srčanost pojedinaca koji štite svoja prava predstavlja učinkoviti pravni nadzor,<br />
pridodan nadzoru koji je temeljem članaka 169 i 170 dodijeljen na brigu Komisiji i<br />
državama članicama.<br />
q. Iz rečenoga proizlazi da, prema duhu, općoj shemi i tekstu ugovora, Članak 12 valja<br />
interpretirati na način da on proizvodi izravne učinke i stvara subjektivna prava koja<br />
nacionalni sudovi moraju štititi.<br />
17
Drugo pitanje<br />
A – Nadležnost Suda<br />
r. Temeljem primjedaba belgijske i nizozemske vlade, tekst ovog pitanja, čini se da<br />
iziskuje, prije nego što se na njega odgovori, ocjenu Suda o carinskoj klasifikaciji<br />
ureaformaldehida uvezenog u Nizozemsku. O toj klasifikaciji Van Gend & Loos i<br />
Inspektor za carine i trošarine u Zaandamu imaju različito shvaćanje, s obzirom na<br />
carinsku tarifu iz 1947. godine. Ovo pitanje jasno, ne poziva na interpretaciju<br />
Ugovora, već se tiče primjene nizozemskih carinskih propisa na klasifikaciju<br />
aminoplasta, što je izvan nadležnosti koja je Europskom sudu dodijeljena temeljem<br />
subparagrafa (A), prvog paragrafa, članka 177.<br />
s. Stoga Sud nema nadležnost razmatrati prethodno pitanje koje mu je uputio Carinski<br />
sud.<br />
t. Međutim, stvarno značenje pitanja koje je uputio Carinski sud jest, je li, pravno<br />
gledano, stvarno povećanje carine koja se obračunava na određeni proizvod kao<br />
rezultat, ne povećanja carinske stope, već kao rezultat nove klasifikacije proizvoda što<br />
proizlazi iz promjene njegova carinskog opisa, suprotno zabrani propisanoj člankom<br />
12 Ugovora.<br />
u. Promatrano na taj način, postavljeno pitanje odnosi se na interpretaciju te odredbe<br />
Ugovora, preciznije, na značenje koje treba pridati konceptu carina koje su se<br />
primjenjivale prije nego što je Ugovor stupio na snagu. Stoga je sud nadležan donijeti<br />
odluku o tom pitanju.<br />
B – o meritumu predmeta<br />
v. Iz teksta i opće scheme članka 12 Ugovora proizlazi da se, kako bi se utvrdilo jesu li<br />
carine ili pristojbe s istovrsnim učinkom bile povećane suprotno zabrani sadržanoj u<br />
rečenom članku, mora voditi računa o carinama i pristojbama koje su se stvarno<br />
primjenjivale na dan stupanja na snagu Ugovora. Nadalje , s obzirom na zabranu iz<br />
članka 12 Ugovora, takvo nezakonito povećanje može proizići iz promjene carina koje<br />
dovode do klasifikacije proizvoda u razred koji je jače ocarinjen, te iz stvarnog<br />
povećanja carinske stope.<br />
w. Od male je važnosti na koji je način povećanje carine nastupilo, kada je, nakon što je<br />
Ugovor stupio na snagu, isti proizvod u istoj državi članici bio opterećen višim<br />
iznosom carine.<br />
x. Primjena članka 12, u skladu s gore navedenom interpretacijom, ulazi u nadležnost<br />
nacionalnog suda, koji mora ispitati je li proizvod koji se carini, u ovom slučaju<br />
ureaformaldehid, koji potječe iz SR Njemačke, ocarinjen temeljem carinskih mjera<br />
koje je uvela Nizozemska, a koje propisuju višu carinu od one koja se primjenjivala 1.<br />
siječnja 1958. godine.<br />
y. Sud nije nadležan provjeravati valjanost sukobljenih shvaćanja koja su mu podnesena<br />
o tom pitanju, te o njima moraju odlučiti nacionalni sudovi.<br />
18
Odluka o troškovima i Operativni dio <strong>odluke</strong> su izostavljeni<br />
19
Predmet 6/64 Costa v. E�EL [1964] ECR 585<br />
U ovome predmetu Europski sud utvrdio je načelo nadređenosti prava Zajednice u odnosu na<br />
nacionalno pravo. Također, u ovom predmetu, nakon predmeta Van Gend en Loos, dodatno<br />
su definirane odrednice „novog pravnog poretka“. Kako je riječ o ranoj odluci ES, numeracija<br />
odlomaka ubačena je naknadno zbog lakšeg snalaženja u tekstu.<br />
Mirovni sudac iz Milana (Giudice Conciliatore) zastao je s postupkom i uputio Europskom<br />
sudu temeljem članka 177 EEZ [sada 234 UEZ] pitanja vezana uz interpretaciju odredaba<br />
UEZ o državnim monopolima komercijalne naravi. Spor je nastao kada je Flaminio Costa<br />
odbio platiti jedan bagatelni račun za potrošnju električne energije obrazlažući to tvrdnjom da<br />
je nacionalizacija talijanskih poduzeća za proizvodnju i distribuciju električne energije bila<br />
suprotna odredbama Ugovora o EEZ kojima se zabranjuju državni monopoli komercijalnog<br />
karaktera.<br />
Tekst presude<br />
a. Temeljem rješenja od 16. siječnja 1964. koje je ispravno dostavljeno sudu, Mirovni<br />
sudac iz Milana, uzimajući u obzir Čl. 177 [sada 234] Ugovora od 25. ožujka 1957. o<br />
osnivanju EEZ, koji je inkorporiran u talijansko pravo Zakonom br. 1203 od 14.<br />
listopada 1957., i uzimajući u obzir tvrdnju da su Zakon br. 1643 od 6. prosinca 1962 i<br />
Predsjednički dekreti doneseni za njegovu provedbu suprotni člancima 102, 93, 53 i<br />
37 spomenutog ugovora, zastao je s postupkom i odlučio da se sudski spis dostavi<br />
Europskom sudu.<br />
O primjeni Čl. 177 [Ugovora o EEZ, sada Čl. 234 Ugovora o EZ]<br />
O prigovoru da je namjera koja stoji iza pitanja da se uz pomoć Čl. 177 dobije odluka o<br />
sukladnosti nacionalnog prava s ugovorom<br />
b. Temeljem ovog članka, nacionalni sudovi protiv čijih odluka, kao što je to slučaj u<br />
ovom predmetu, ne postoji pravno sredstvo, moraju se obratiti Europskom sudu, tako<br />
da može donijeti odluku o prethodnom pitanju interpretacije Ugovora, uvijek kada mu<br />
se takvo pitanje postavi. Ta odredba ne daje Sudu nadležnost niti da primjenjuje<br />
Ugovor na konkretni slučaj, niti da odlučuje o valjanosti odredbi nacionalnog prava u<br />
odnosu na Ugovor, kao što bi to mogao učiniti temeljem Čl. 169.<br />
c. Međutim, Sud je ovlašten iz neprikladno formuliranog pitanja nacionalnog suda<br />
izdvojiti ona pitanja koja se tiču interpretacije Ugovora. Posljedično, Sud mora<br />
donijeti odluku ne o pravovaljanosti talijanskog zakona u odnosu na Ugovor, već samo<br />
o interpretaciji gore spomenutih članaka u kontekstu pravnih pitanja koje je naveo<br />
Mirovni sudac.<br />
O prigovoru da interpretacija nije potrebna<br />
d. Prigovara se da je milanski sud zatražio interpretaciju Ugovora koja nije potrebna za<br />
rješenje spora o kojemu odlučuje.<br />
20
e. S obzirom da je Čl. 177 utemeljen na jasnoj podjeli funkcija između nacionalnih<br />
sudova i Europskog suda, on ne može ovlastiti Europski sud niti da utvrđuje činjenice<br />
spora, niti da kritizira osnovu i svrhu zahtjeva za interpretaciju.<br />
O prigovoru da sud ima obavezu primijeniti nacionalno pravo<br />
f. Talijanska vlada ističe da je zahtjev Mirovnog suca apsolutno nedopušten stoga što<br />
nacionalni sud koji ima obavezu primjeniti nacionalno pravo ne smije koristiti pravno<br />
sredstvo iz Čl. 177.<br />
g. Za razliku od običnih međunarodnih ugovora, Ugovor o EEZ je stvorio vlastiti pravni<br />
sustav koji, stupanjem Ugovora na snagu, postao sastavni dio pravnih sustava država<br />
članica te koji su njihovi sudovi obvezni primjenjivati.<br />
h. Stvarajući Zajednicu na neodređeno vremensko razdoblje, s vlastitim institucijama,<br />
vlastitom osobnošću, vlastitim pravnim nadležnostima te nadležnošću zastupanja na<br />
međunarodnoj razini te, posebno, stvarnim ovlastima koje proizlaze iz ograničavanja<br />
suverenosti ili prijenosa ovlasti s država na Zajednicu, države članice su ograničile<br />
svoja suverena prava, iako unutar ograničenog broja područja, te su tako stvorile<br />
pravni sustav koji obvezuje kako njihove državljane, tako i njih same.<br />
i. Integracija odredbi koje proizlaze iz Zajednice u zakone država članica te, općenitije,<br />
odredbe i duh Ugovora, logično uskraćuju državama članicama mogućnost da daju<br />
prednost jednostranoj i naknadnoj mjeri pred pravnim sustavom koji su prihvatile na<br />
temelju reciprociteta. Takva mjera stoga ne može biti protuslovna tom pravnom<br />
sustavu.<br />
j. Izvršna snaga prava Europske zajednice ne može se razlikovati od jedne države do<br />
druge zbog pridržavanja naknadnih domaćih zakona,a da to ne ugrozi ostvarenje<br />
ciljeva Ugovora koji su navedeni u čl.5(2) i dovede do diskriminacije koja je<br />
zabranjena čl.7.<br />
k. Obveze preuzete Ugovorom o osnivanju Zajednice ne bi bile bezuvjetne, već samo<br />
uvjetne, kada bi mogle biti dovedene u pitanje naknadnim zakonodavnim aktima<br />
potpisnica. Tamo gdje Ugovor daje pravo državama članicama da djeluju jednostrano,<br />
to se navodi u jasnim i preciznim odredbama (na primjer članci 15, 93 (3), 223, 224 i<br />
225). Zahtjevi država članica za dopuštenjem da se odstupi od Ugovora podliježu<br />
posebnom postupku odobrenja (na primjer članci 8(4), 17(4), 25,26,73, treći podstavak<br />
članka 93 (2) i 226) koji bi izgubio svoju svrhu kada bi države članice mogle odbaciti<br />
svoje obveze pomoću običnog zakona.<br />
l. Prvenstvo (engl. precedence) prava Zajednice potvrđeno je čl.189 kojim je uredba<br />
"obvezujuća" te "izravno primjenjiva u svim državama članicama". Ova odredba koja<br />
ne podliježe nikakvom ograničenju,bila bi posve besmislena kada bi neka država<br />
mogla jednostrano poništiti njene učinke pomoću zakonske mjere koja bi mogla imati<br />
jaču pravnu snagu od prava Zajednice.<br />
m. Iz svega navedenoga slijedi da pravo koje proizlazi iz Ugovora, tog neovisnog izvora<br />
prava, ne bi moglo, zbog svoje posebne i originalne prirode, biti zamijenjeno domaćim<br />
zakonskim odredbama bez obzira na to kako su one formulirane, a da pri tome ne<br />
izgubi svoj karakter prava Zajednice te da se pri tome ne dovede u pitanje sam pravni<br />
temelj Zajednice.<br />
n. Prijenos prava i obveza koji proizlaze iz Ugovora, sa pravnih sustava država članica<br />
na pravni sustav Zajednice, povlači za sobom trajno ograničenje njihovih suverenih<br />
prava nad čime ne može prevladati naknadni jednostrani akt koji nije u skladu s<br />
pojmom Zajednice. Sukladno tome, čl.177 mora se primjeniti bez obzira na bilo koji<br />
domaći zakon svaki put kada se pojave pitanja koja se odnose na tumačenje Ugovora.<br />
21
[U nastavku <strong>odluke</strong> slijedi rasprava imaju li odredbe o zabrani državnih monopola<br />
komercijalnog karaktera izravni učinak i stvaraju li subjektivna prava.]<br />
22
Predmet 106/77 Simmenthal II [1978] ECR 629<br />
U ovome predmetu Europski sud je razjasnio koje su posljedice izravnog učinka i<br />
nadređenosti europskog prava za nacionalne sudove, odnosno, što mora učiniti nacionalni sud<br />
kada se suoči s normom nacionalnog prava koja je suprotna pravu Zajednice s izravnim<br />
učinkom.<br />
Činjenice su slijedeće. Pretore iz mjesta Susa zatražio je od Europskog suda da interpretira<br />
odredbe Uredbe 805/68 o Zajedničkom tržištu govedinom i teletinom. Nakon što je dobio<br />
odgovor ES, Pretore je odlučio da su takse propisane talijanskim zakonom suprotne pravu<br />
Zajednice i naredio Ministarstvu financija povrat uplaćenih taksi s kamatom. Ministarstvo<br />
financija uložilo je žalbu. Pretore je zaključio da pravni problem koji rješava uključuje sukob<br />
prava Zajednice i nacionalnog prava koje je doneseno kasnije od normi europskog prava. O<br />
tom je pitanju već bio odlučivao talijanski Ustavni sud koji smatra da je pitanje sukladnosti<br />
talijanskog prava s međunarodnim pravom pitanje ustavnosti o kojemu ima odlučivati<br />
Ustavni sud. Drugim riječima, talijanski ustavni sud smatra da je obveza redovnih sudova<br />
postaviti pitanje ocjene ustavnosti pred ustavnim sudom, da bi mogao izuzeti iz primjene<br />
normu nacionalnog prava. Nesiguran u ispravnost <strong>odluke</strong> Ustavnoga suda, Pretore upućuje<br />
Europskom sudu pitanje interpretacije Ugovora o EZ.<br />
Tekst presude<br />
1. Rješenjem od 28. srpnja 1977., koje je Sud zaprimio 29. kolovoza 1977., Pretore iz Suse<br />
uputio je Sudu na odlučivanje temeljem članka 177 [sada 234] Ugovora o EEZ [sada Ugovor<br />
o EZ] dva pitanja koja se odnose na načelo izravne primjene prava Zajednice kako je<br />
propisano Čl. 189 [sada 249] Ugovora, u svrhu određivanja učinaka tog načela u situaciji kada<br />
je pravilo prava Zajednice u neskladu s naknadno donesenom odredbom nacionalnog prava.<br />
2. Prikladno je upozoriti na činjenicu da je u ranijoj fazi postupka Pretore zatražio od Suda<br />
prethodno mišljenje o pitanjima koja su bila osmišljena da mu omoguće donijeti odluku o<br />
pitanju jesu li veterinarske i zdravstvene pristojbe koje se naplaćuju na uvoz govedine i<br />
teletine temeljem pročišćenog teksta talijanskih veterinarskih i javnozdravstvenih zakona, čija<br />
je stopa posljednji puta utvrđena u prilogu Zakona br. 1239 od 30. prosinca 1970. (Gazzeta<br />
ufficiale No. 26 od 1. veljače 1971.), sukladne s Ugovorom i određenim Uredbama, posebice<br />
s Uredbom Vijeća (EEC) br. 805/68 od 27. lipnja 1968. o Zajedničkoj organizaciji tržišta<br />
govedinom i teletinom (O.J. posebno englesko izdanje 1968. (I) str. 187).<br />
3. Uzimajući u obzir odgovore koje je Sud dao u odluci od 15. prosinca 1976. u predmetu<br />
3/76 (Simmenthal s.p.a. v. Italian Minister for Finance, [1976] ECR 1871), Pretore je odlučio<br />
da propisivanje pristojbi o kojima je riječ nije u skladu s odredbama prava Zajednice, te je<br />
naredio Državnoj financijskoj upravi da vrati nezakonito ubrane i naplaćene pristojbe, zajedno<br />
s kamatama.<br />
4. Protiv tog rješenja Državna financijska uprava je podnijela žalbu.<br />
5. Uzimajući u obzir argumente koje su isticale stranke tijekom žalbenog postupka Pretore je<br />
odlučio da se u sporu radi o sukobu između određenih pravila prava Zajednice i naknadno<br />
donesenog nacionalnog zakona, odnosno, rečenog zakona br. 1239/70.<br />
23
6. Ukazao je da za rješenje spora takve vrste, prema nedavno donesenim odlukama talijanskog<br />
Ustavnog suda (presude br. 232/75 i 205/76), pitanje sukladnosti zakona s Čl. 11 Ustava mora<br />
biti upućeno Ustavnom sudu.<br />
7. Uzimajući u obzir dobro utvrđenu praksu Europskog suda o primjeni prava Zajednice u<br />
pravnim sustavima država članica te, probleme koji bi mogli nastati ukoliko bi nacionalni<br />
sud, umjesto da na vlastitu inicijativu odluči da zakon koji sprečava punu pravnu snagu i<br />
učinak prava zajednice nije primjenjiv, morao postaviti pitanje ustavnosti, Pretore je Sudu<br />
uputio dva pitanja, kako slijedi:<br />
(A) S obzirom da u skladu s Čl. 189 [sada 234] ugovora o EEZ [sada EZ], te u skladu s<br />
utvrđenom praksom Suda Europskih zajednica, izravno primjenjive odredbe prava<br />
Zajednice moraju imati potpun, cjelovit i jednak učinak u pravnim sustavima<br />
država članica, kako bi se zaštitila subjektivna prava stvorena u korist pojedinaca,<br />
bez obzira na bilo kakva nacionalna pravna pravila ili praksu država članica, treba<br />
li doseg navedenih odredbi interpretirati tako da svaka naknadno donesena<br />
nacionalna mjera koja je u sukobu s tim odredbama [prava Zajednice] mora biti<br />
zanemarena, bez da se čeka na eliminaciju tih mjera od strane nadležnog<br />
nacionalnog zakonodavca (derogacija) ili neke druge ustavom određene vlasti<br />
(proglašenje neustavnosti), posebice u slučaju druge alternative gdje, s obzirom da<br />
nacionalno pravo ima puni učinak sve dok nije oglašeno neustavnim, nije moguće<br />
primjenjivati pravo Zajednice, te posljedično, osigurati da je ono potpuno i<br />
jedinstveno primjenjeno, te na taj način zaštititi subjektivna prava stvorena u korist<br />
pojedinaca?<br />
Podnesci sudu<br />
(B) Nastavno na prvo pitanje, u okolnostima gdje pravo Zajednice priznaje da<br />
zaštita subjektivnih prava nastalih kao rezultat izravne primjene odredaba prava<br />
Zajednice može biti odgođena dok se od strane nadležnih nacionalnih vlasti ne<br />
ukinu odredbe nacionalnog prava koje su mu suprotne, treba li takvo ukidanje u<br />
svim slučajevima imati retroaktivne učinke, tako da bi se izbjegli štetni učinci na<br />
subjektivna prava?<br />
8. Zastupnik talijanske vlade u svojim usmenim primjedbama ukazuje Sudu na odluku<br />
Ustavnog suda Italije br. 163/77 od 22. prosinca 1977. donesenu povodom pitanja ustavnosti<br />
koja su postavili sudovi u Milanu i Rimu. Tim odlukama je odlučeno da određene odredbe<br />
Zakona br. 1239 od 30 prosinca 1970., uključujući i one o kojima je riječ u postupku koji vodi<br />
Pretore iz Suse, nisu u skladu s Ustavom.<br />
9. Predlaže se da, s obzirom da su sporne <strong>odluke</strong> ukinute odlukom o neustavnosti, pitanja koja<br />
postavlja Pretor više nisu bitna, te više nije potrebno na njih davati odgovor.<br />
10. U vezi s tim pitanjem treba imati na umu da, u skladu sa svojom ustaljenom praksom,<br />
Europski sud smatra da je zahtjev za prethodno pitanje temeljem Čl. 177. Ugovora valjano<br />
podnesen, tako dugo dok ga ne povuče sam sud koji ga je uputio, ili dok njegovu odluku ne<br />
ukine viši sud povodom žalbe.<br />
11. Presuda na koju se upućuje, koja je donesena u postupku koji ni na koji način nije povezan<br />
24
s postupkom koja je dala povoda za upućivanje prethodnog pitanja ovom sudu ne može<br />
dovesti do takvog rezultata i Sud ne može utvrđivati njene učinke na treće stranke.<br />
12. Prethodni prigovor koji upućuje Vlada Italije mora stoga biti odbijen.<br />
Meritum predmeta<br />
13. Glavna svrha prvog pitanja je da se utvrdi koje posljedice proizlaze iz izravne primjene<br />
odredbe prava Zajednice u slučaju njegove nesukladnosti s naknadno donesenom zakonskom<br />
normom države članice.<br />
14. Izravna primjena u takvim okolnostima znači da pravna pravila Zajednice moraju biti u<br />
potpunosti i jedinstveno primjenjiva u svim državama članicama od dana stupanja na snagu i<br />
tako dugo dok su na snazi.<br />
15. Te su odredbe stoga izravan izvor prava i obveza za sve na koje se odnose, bez obzira je li<br />
riječ o državama članicama ili pojedincima, ako su stranke pravnih odnosa temeljem prava<br />
Zajednice.<br />
16. Ta se posljedica isto tako odnosi i na svaki nacionalni sud čija je zadaća da, kao državno<br />
tijelo države članice, štiti, u predmetima u okvirima svoje nadležnosti, subjektivna prava koja<br />
za pojedince nastaju temeljem prava Zajednice.<br />
17. Nadalje, sukladno s načelom nadređenosti [engl. precedence] prava Zajednice, odnos<br />
između odredaba Ugovora i izravno primjenjivih mjera institucija s jedne strane i nacionalnog<br />
prava država članica, s druge strane, je takav da te odredbe i mjere [prava Zajednice] ne samo<br />
da stupanjem na snagu čine svaku suprotnu im odredbu nacionalnog prava automatski<br />
neprimjenjivom već, u mjeri u kojoj su one integralni i pravno nadređen dio pravnog poretka<br />
koji je primjenjiv na području svake države članice, također sprečavaju valjano prihvaćanje<br />
novih zakonodavnih mjera ukoliko bi one bile u neskladu s odredbama prava Zajednice.<br />
18. Doista, svako priznanje da nacionalne zakonodavne mjere, koje zadiru u područje u kojem<br />
Zajednica ima zakonodavne ovlasti, ili koje su na drugi način u neskladu s odredbama prava<br />
Zajednice, imaju ikakve pravne učinke, bilo bi jednako odricanju učinkovitosti obavezama<br />
koje su države članice temeljem Ugovora preuzele bezuvjetno i bez mogućnosti opoziva, te bi<br />
to ugrozilo same temelje Zajednice.<br />
19. Isti zaključak proizlazi iz strukture Čl. 177 [234] Ugovora koji propisuje da svaki sud ili<br />
sudište države članice ima pravo podnijeti zahtjev Sudu, uvijek kada smatra da je odluka o<br />
prethodnom pitanju interpretacije ili valjanosti koje se odnosi na pravo Zajednice nužno da bi<br />
mu omogućilo da donese presudu.<br />
20. Učinkovitost te odredbe bila bi narušena ukoliko bi nacionalni sud bio spriječen<br />
primjenjivati pravo Zajednice u skladu s odlukom ili praksom [Europskog] Suda.<br />
21. Iz rečenoga slijedi da svaki nacionalni sud mora, u predmetima iz svoje nadležnosti,<br />
primjenjivati pravo Zajednice u potpunosti, te štititi subjektivna prava koja ono stvara za<br />
pojedince, te sukladno tome, mora izuzeti iz primjene svaku odredbu nacionalnog prava koja<br />
bi mu mogla biti suprotna, bez obzira je li donesena prije ili nakon pravnog pravila Zajednice.<br />
25
22. Sukladno tome, sve odredbe nacionalnog pravnog sustava i svaka zakonodavna, upravna<br />
ili sudska praksa koja bi mogla narušiti učinkovitost prava Zajednice na način da odrekne<br />
nacionalnom sudu koji je nadležan primijeniti takvo pravo, ovlast da u vrijeme primjene učini<br />
sve što je nužno da izuzme iz primjene nacionalne zakonske odredbe koje bi mogle spriječiti<br />
pravna pravila Zajednice da imaju punu pravnu snagu i učinak, suprotni su sa zahtjevima koji<br />
čine samu bit prava Zajednice.<br />
23. To bi bila situacija u slučaju sukoba odredbe prava Zajednice i naknadno donesenog<br />
nacionalnog zakona, ukoliko bi razrješenje spora bilo rezervirano za tijelo koje ima vlastitu<br />
diskreciju, različito od suda koji je pozvan primijeniti pravo Zajednice, pa čak i u slučaju ako<br />
bi takva prepreka punoj učinkovitosti prava Zajednice bila samo privremenog karaktera.<br />
24. Stoga, na prvo pitanje treba odgovoriti da nacionalni sud koji je u okvirima svoje<br />
nadležnosti pozvan primijeniti odredbe prava Zajednice ima obavezu priznati puni učinak tim<br />
odredbama, uskračujući na vlastitu inicijativu, ako je potrebno, primjenu svake suprotne<br />
odredbe nacionalnog prava, čak ako je ona donesena i kasnije [od norme prava Zajednice], te<br />
nije potrebno da sud traži ili čeka prethodno stavljanje izvan snage takve <strong>odluke</strong> zakonom ili<br />
na drugi ustavom propisan način.<br />
25. Bitni dio drugog pitanja je može li, pod pretpostavkom da se prihvati da zaštita<br />
subjektivnih prava nastalih temeljem odredaba prava Zajednice može biti suspendirana dok<br />
nacionalne odredbe koje bi mogle biti u suprotnosti s njima ne budu stavljene izvan snage od<br />
strane nadležnih vlasti, takvo stavljanje izvan snage u svakom slučaju imati ineograničeni<br />
retroaktivni učinak tako da spriječi da subjektivna prava o kojima je riječ na bilo koji način<br />
budu ugrožena.<br />
26. Iz odgovora na prvo pitanje slijedi da nacionalni sudovi moraju štititi subjektivna prava<br />
koja nastaju temeljem odredbi pravnog poretka Zajednice, te da nije potrebno da ti sudovi<br />
traže ili čekaju stavljanje nacionalnih mjera izvan snage od strane nacionalnih tijela koja su na<br />
to ovlaštena, ili bilo kakvih nacionalnih mjera koje bi mogle otežati izravnu i trenutnu<br />
primjenu pravila Zajednice.<br />
27. Stoga se čini da drugo pitanje nema svrhe.<br />
Odluka o troškovima<br />
28. Troškovi vlade Republike Italije i Komisije Europskih zajednica koje su podnijele svoje<br />
primjedbe Sudu ne mogu se nadoknaditi.<br />
29. Budući da je ovaj postupak, u mjeri u kojoj se to odnosi na stranke u glavnom postupku,<br />
po svojoj prirodi tek jedan korak u postupku koji vodi Pretore iz Suse, odluku o troškovima<br />
donijeti će Pretore.<br />
Operativni dio<br />
Sud, dajući odgovor na pitanja koja mu je rješenjem od 28. srpnja 1977. uputio Pretore iz<br />
Suse, presuđuje:<br />
Nacionalni sud koji je pozvan, u okvirima svoje nadležnosti, primijeniti odredbe prava<br />
Zajednice, ima obavezu priznati puni učinak tim odredbama, uskračujući na vlastitu<br />
inicijativu, ako je potrebno, primjenu svake pravu Zajednice suprotne odredbe nacionalnog<br />
26
prava, čak ako je ona donesena kasnije, i nije potrebno da sud traži ili čeka prethodno<br />
stavljanje takvih odredaba izvan snage zakonom ili na drugi ustavom propisan način.<br />
27
Predmet 11/70 Internationale Handelsgesellschaft mbH protiv Einfuhr- und<br />
Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel [1970] ECR 1125<br />
Ovaj je predmet važan zbog toga što je Europski sud naglasio da se valjanost prava Zajednice<br />
ne može ocjenjivati prema kriterijima nacionalnog prava, uključujući i kriterije temeljnih<br />
prava zajamčenih nacionalnim ustavima, već samo u kontekstu prava Zajednice kao<br />
neovisnog izvora prava. Europski sud inzistira na nadređenosti europskog prava, dok<br />
istovremeno razvija doktrinu zaštite temeljnih prava u pravu Zajednice.<br />
U ovom se predmetu postavilo pitanje valjanosti dvije uredbe o sustavu izvoznih dozvola i<br />
depozita za koje je tužitelj tvrdio da se ne bi smjele primjenjivati u Njemačkoj, jer su suprotne<br />
odredbama o zaštiti temeljnih prava kako ih štiti njemački Ustav.<br />
Tekst presude:<br />
1. Zahtjevom od 18. ožujka 1970. zaprimljenim u Sudu 26. ožujka 1970., Verwaltungsgericht<br />
u Frankfurtu na Majni, temeljem članka 177 Ugovora o EEZ-u, postavio je Europskom sudu<br />
dva pitanja o valjanosti sustava izvoznih dozvola i depozita koji su s njima povezani – dalje u<br />
tekstu “sustav depozita” – predviđenih Uredbom Vijeća br. 120/67/EEC od 13. lipnja 1967. o<br />
zajedničkoj organizaciji tržišta žitarica (Službeni list posebno izdanje 1967., str. 33) Uredbom<br />
Komisije br. 473/67/EEC od 21. kolovoza 1967. o uvoznim i izvozim dozvolama (Službeni<br />
list 1967., br. 204, str. 16).<br />
2. Iz osnova zahtjeva za prethodnom odlukom proizlazi da je Verwaltungsgericht do sada<br />
odbijao prihvatiti valjanost odredaba u pitanju te da iz tog razloga smatra nužnim stati na kraj<br />
postojećoj pravnoj nesigurnosti. Prema procjeni Verwaltungsgericht-a, sustav depozita je<br />
protivan određenim strukturnim načelima nacionalnog ustavnog prava koja se moraju štititi u<br />
okviru prava Zajednice, s posljedicom da nadređenost nadnacionalnog prava mora ustuknuti<br />
pred načelima njemačkog Ustava. Preciznije, sustav depozita je protivan načelima slobode<br />
djelovanja i raspolaganja, ekonomske slobode i proporcionalnosti koji proizlaze iz članaka<br />
2(1) i 14 Ustava. Obveza uvoza i izvoza koja proizlazi iz izdavanja dozvola, zajedno sa<br />
depozitima koji su s njome povezani, predstavlja pretjeranu intervenciju u slobodu<br />
raspolaganja u trgovini, budući da se cilj Uredbi mogao postići intervencijskim metodama<br />
koje bi imale manje ozbiljne posljedice za zaštitu temeljnih prava u pravnom sustavu<br />
Zajednice.<br />
3. Posezanje za pravnim pravilima ili pojmovima nacionalnog prava kako bi se ocijenila<br />
valjanost mjera usvojenih od strane institucija Zajednice imala bi nepovoljne učinke na<br />
ujednačenost i učinkovitost prava Zajednice. Valjanost takvih mjera se može ocjenjivati samo<br />
u svjetlu prava Zajednice. Zapravo, pravo koje proizlazi iz Ugovora, neovisnog izvora prava,<br />
po samoj svojoj prirodi ne može biti nadjačano pravilima nacionalnog prava, bilo kojeg<br />
oblika, bez da bude lišeno svog svojstva prava Zajednice i bez da bude dovedena u pitanje<br />
pravna osnova same Zajednice. Stoga valjanost mjere Zajednice ili njen učinak u državi<br />
članici ne mogu ovisiti o navodima da je ona protivna bilo temeljnim pravima kako je ono<br />
formulirano ustavom te države bilo načelima nacionalne ustavne strukture.<br />
4. Međutim, potrebno je ispitati je li zanemareno neko analogno jamstvo sadržano u pravu<br />
Zajednice. Zapravo, poštivanje temeljnih prava predstavlja sastavni dio općih pravnih načela<br />
koja Europski sud štiti. Zaštita takvih prava, iako insprirana ustavnim tradicijama zajedničkim<br />
državama članicama, mora se osiguravati u okviru strukture i ciljeva Zajednice. Stoga se mora<br />
28
utvrditi, u svjetlu sumnji koje je izrazio Verwaltungsgericht, krši li sustav depozita prava<br />
temeljne prirode čije se poštivanje mora osigurati u pravnom sustavu Zajednice.<br />
Prvo pitanje (zakonitost sustava depozita)<br />
5. Prvim pitanjem Verwaltugsgericht pita jesu li poduzimanje izvoza na temelju trećeg<br />
podstavka članka 12(1) Uredbe 120/67, podnošenje depozita koji je s tim povezano i gubitak<br />
depozita u slučaju da do izvoza nije došlo tijekom valjanosti izvozne dozvole, u skladu s<br />
pravom.<br />
6. Prema riječima, trinaestog odlomka Preambule Uredbe 120/67, “nadležna tijela moraju biti<br />
u poziciji konstantnog praćenja kretanja trgovine kako bi mogla procijeniti trendove na tržištu<br />
i primijeniti mjere... kako je potrebno” te “je s tim ciljem potrebno predvidjeti izdavanje<br />
uvoznih i izvoznih dozvola popraćenih podnošenjem depozita kojim se jamči izvršavanje<br />
transakcija za koje su takve dozvole tražene”. Iz navedenoga i iz opće sheme Uredbe slijedi<br />
da je sustav depozita namijenjen tome da bude jamstvo da će se uvoz i izvoz za koje su<br />
dozvole zatražene zaista izvršiti kako bi se Zajednici i državama članicama osiguralo precizno<br />
znanje o namjeravanim transakcijama.<br />
7. Ovo znanje, zajedno s drugim dostupnim informacijama o stanju tržišta, nužno je kako bi<br />
se omogućilo nadležnim tijelima razborito korištenje instrumenata intervencije, običnih i<br />
iznimnih, koji su im na raspolaganju radi jamčenja funkcioniranja sustava cijena<br />
uspostavljenog Uredbom, poput kupnje, pohrane, distribucije, fiksiranja promjenjivih premija<br />
i izvoznih naknada, primjene zaštitnih mjera i odabira mjera namijenjenih izbjegavanju<br />
skretanja trgovine. Ovo je još nužnije budući da implementacija zajedničke poljoprivredne<br />
politike uključuje veliku financijsku odgovornost Zajednice i država članica.<br />
8. Stoga je nužno da su nadležnim tijelima dostupne ne samo statističke informacije o stanju<br />
tržišta već i precizne prognoze budućeg uvoza i izvoza. Budući da su države članice temeljem<br />
članka 13 Uredbe br. 120/67 dužne izdavati uvozne i izvozne dozvole bilo kojem podnositelju<br />
zahtjeva, prognoza bi izgubila svaki značaj kada dozvole ne bi uključivale ovlaštenike s<br />
obvezom djelovanja temeljem istih. A obveze ne bi bile djelotvorne kada se njihovo<br />
poštivanje ne bi osiguravalo prikladnim sredstvima.<br />
9. Odabir depozita za tu svrhu od strane zakonodavca Zajednice se ne može kritizirati u<br />
svjetlu činjenice da je sustav prilagođen dobrovoljnoj prirodi zahtjeva za dozvolom te da ima<br />
dvostruku prednost pred drugim mogućim sustavima u jednostavnosti i djelotvornosti.<br />
10. Sustav puke deklaracije o obavljenom izvozu i o neiskorištenim dozvolama, kakvog je<br />
predložio tužitelj u glavnoj tužbi, ne bi, iz razloga svoje naknadne prirode i odsustva bilo<br />
kakvog jamstva primjene, bio sposoban pružiti nadležnim tijelima sigurne podatke o<br />
trendovima u kretanju robe.<br />
11. Slično, sustav naknadnih globa bi uključivao znatne administrativne i pravne komplikacije<br />
u stadiju <strong>odluke</strong> i provedbe, koje bi bile pogoršane činjenicom da relevantni trgovci mogu biti<br />
izvan dosega intervencije agencija zbog svojeg nastana u drugoj državi članici, budući da<br />
članak 12 Uredbe nameće državama članicama obavezu izdavanja dozvola bilo kojem<br />
podnositelju zahtjeva “neovisno o mjestu njegovog nastana u Zajednici.”<br />
29
12. Stoga proizlazi da zahtjev za uvoznim i izvoznim dozvolama koje za svoje ovlaštenike<br />
uključuju obvezu izvršavanja predloženih transakcija uz jamstvo depozitom predstavlja<br />
metodu koja je i nužna i prikladna kako bi se omogućilo nadležnim tijelima određivanje<br />
njihovih intervencija na tržištu žitarica na najučinkovitiji način.<br />
13. Načelo sustava depozita se stoga ne može osporiti.<br />
14. Međutim, potrebno je ispitati mogu li se određena detaljna pravila sustava depozita<br />
osporiti u svjetlu načela istaknutih od strane Verwaltungsgericht-a, osobito u pogledu navoda<br />
tužitelja u glavnom predmetu da je teret depozita pretjeran za trgovinu, u mjeri da krši<br />
temeljno pravo.<br />
15. Kako bi se ocijenio stvarni teret depozita na trgovinu, potrebno je voditi računa ne toliko o<br />
iznosu depozita koji se plaća – naime 0.5 obračunskih jedinica za 1000 kg – koliko o<br />
troškovima i taksama povezanim s njegovim podnošenjem. U ocjeni ovog tereta, ne može se<br />
voditi računa o gubitku samog depozita budući da su trgovci prikladno zaštićeni odredbama<br />
Uredbe koje se odnose na okolnosti koje se priznaju kao viša sila.<br />
16. Troškovi povezani s depozitom ne predstavljaju iznos koji bi bio disproporcionalan<br />
ukupnoj vrijednosti robe u pitanju i drugim troškovima trgovine. Stoga proizlazi da tereti koji<br />
proizlaze iz sustava depozita nisu pretjerani te da su normalna posljedica sustava organizacije<br />
tržišta osmišljenog radi ispunjavanja zahtjeva općeg interesa, definiranog u članku 39<br />
Ugovora, koji nastoji osigurati pravičan standard života za poljoprivrednu zajednicu uz<br />
osiguravanje da namjernice dolaze do potrošača po razumnim cijenama.<br />
17. Tužitelj u glavnom postupku također ističe da gubitak depozita u slučaju neizvršavanja<br />
obveze uvoza ili izvoza zapravo predstavlja globu ili kaznu za čije uspostavljanje Ugovor nije<br />
ovlastio Vijeće i Komisiju.<br />
18. Ovaj argument se temelji na pogrešnoj analizi sustava depozita koji se ne može izjednačiti<br />
s kaznenom sankcijom budući da je samo jamstvo da će se dobrovoljno preuzeta obveza<br />
ispuniti.<br />
19. Konačno, argumenti na koje se poziva tužitelj u glavnom postupku, a koji se temelje prvo<br />
na činjenici da odijeli Komisije tehnički nisu u poziciju iskoristiti informacije koje pribavlja<br />
kritizirani sustav tako da su one lišene praktične korisnosti, i drugo na činjenici da je roba<br />
koje se tiče ovaj spor podvrgnuta sustavu unutarnjeg procesuiranja, su irelevantni. Ovi<br />
argumenti ne mogu dovesti u pitanje stvarni princip sustava depozita.<br />
20. Iz svih ovih razmatranja slijedi da činjenica da sustav dozvola koji uključuje obvezu, onih<br />
koji se za nju prijave, uvoza ili izvoza zajamčenu depozitom, ne predstavlja kršenje nekog<br />
prava temeljne prirode. Sustav depozita predstavlja prikladnu metodu, za svrhe članka 40(3)<br />
Ugovora za izvršavanje zajedničke organizacije poljoprivrednih tržišta te također udovoljava<br />
zahtjevima članka 43.<br />
Drugo pitanje (pojam više sile)<br />
21. Drugim pitanjem Verwaltungsgericht pita, u slučaju da Sud potvrdi valjanost osporavane<br />
odredbe Uredbe br. 120/67, je li članak 9 Uredbe Komisije br. 473/67, usvojene radi provedbe<br />
prve Uredbe, u skladu s pravom budući da isključuje gubitak depozita samo u slučajevima<br />
30
više sile.<br />
22. Iz temelja zahtjeva za prethodnom odlukom proizlazi da sud smatra pretjeranim i<br />
protivnim gore navedenim načelima odredbu članka 1 (sic) Uredbe br. 473/67 čiji je učinak<br />
ograničavanje otkazivanja obveze uvoza i izvoza i vraćanje depozita samo na “okolnosti koje<br />
se mogu smatrati slučajevima više sile”. U svjetlu svog iskustva, Verwaltungsgericht smatra<br />
da je ta odredba preuska, ostavljajući izvoznike podložne gubitku depozita u okolnostima u<br />
kojima se izvoz nije mogao obaviti iz opravdanih razloga koji se ne mogu povezati sa<br />
slučajevima više sile u strogom značenju tog pojma. Sa svoje strane, tužitelj u glavnom<br />
postupku smatra da je ta odredba prestroga jer ograničava vraćanje depozita na slučajeve više<br />
sile ne vodeći računa o planovima uvoznika ili izvoznika koji su opravdani razlozima<br />
komercijalne prirode.<br />
23. Pojam više sile usvojen u uredbama o poljoprivredi vodi računa o specifičnoj prirodi<br />
odnosa u javnom pravu između trgovaca i nacionalne administracije kao i o ciljevima tih<br />
uredbi. Iz tih ciljeva kao i iz pozitivnih odredbi uredbi u pitanju slijedi da pojam više sile nije<br />
ograničen na apsolutnu nemogućnost već da se mora razumjeti u smislu neobičnih okolnosti,<br />
izvan kontrole uvoznika ili izvoznika, čije se posljedice, usprkos primjeni dužne pažnje, nisu<br />
mogle izbjeći osim uz trošak prekomjernog gubitka. Taj pojam podrazumijeva dovoljnu<br />
fleksibilnost u pogledu ne samo prirode događaja na koji se poziva već i u pogledu pažnje<br />
koju je izvoznik trebao primjenjivati te obima gubitaka koje je trebao podnijeti.<br />
24. Proizlazi da se slučajevi gubitka koje sud navodi kao one koji nameću neopravdan i<br />
prekomjeran teret uvozniku odnose na situacije u kojima do izvoza nije došlo ili zbog krivnje<br />
samog izvoznika ili kao posljedica njegove greške ili iz čisto komercijalnih motiva. Kritike<br />
članka 9 Uredbe br. 473/67 stoga u stvarnosti dovode do zamjene motiva koji se temelje<br />
isključivo na interesu i ponašanju određenih trgovaca za sustav predviđen u javnom interesu<br />
Zajednice. Sustavom uspostavljenim kroz načela Uredbe br. 120/67, implementacijom Uredbe<br />
br. 473/07, namjerava se trgovce osloboditi njihove obveze samo u slučajevima u kojima se<br />
uvozna ili izvozna transakcija nije mogla izvršiti u razdoblju valjanosti dozvole kao posljedica<br />
događaja koje spominje navedena odredba. Izvan takvih događaja, za koje se ne mogu<br />
smatrati odgovornima, uvoznici i izvoznici dužni su postupati u skladu s odredbama uredbi o<br />
poljoprivredi i ne mogu ih zamijeniti za motive koji se temelje na njihovom vlastitom<br />
interesu.<br />
25. Stoga proizlazi da je ograničavanjem otkazivanja obveze izvoza i vraćanja depozita na<br />
slučajeve više sile zakonodavac Zajednice usvojio odredbu koja je, bez nametanja<br />
nepotrebnog tereta uvoznicima ili izvoznicima, prikladna za osiguravanje normalnog<br />
funkcioniranja organizacije tržišta žitarica, u općem interesu kako je definirano člankom 39<br />
Ugovora. Proizlazi da se nijedan argument protiv valjanosti sustava depozita ne može<br />
temeljiti na odredbama koje ograničavaju vraćanje depozita na slučajeve više sile.<br />
Odluka o troškovima<br />
26. Troškovi koje su imale vlada Kraljevine Nizozemske, vlada Savezne Republike Njemačke<br />
i Komisija Europskih zajednica, koje su podnijele opservacije Sudu, su nenadoknadivi.<br />
27. Budući da ovaj postupak, u mjeri kojoj se tiče stranaka u glavnom postupku, ima prirodu<br />
koraka u postupku koji se vodi pred Verwaltungsgericht-om u Frankfurtu na Majni, odluka o<br />
31
troškovima je predmet za taj sud.<br />
Operativni dio<br />
Sud<br />
kao odgovor na pitanje postavljeno od strane Verwaltungsgericht-a u Frankfurtu na Majni,<br />
zahtjevom tog suda od 18. ožujak 1970., odlučuje:<br />
Ispitivanje postavljenih pitanja ne otkriva niti jedan razlog koji bi mogao utjecati na valjanost:<br />
(1) trećeg podstavka članka 12(1) Uredbe Vijeća br. 120/67/EEC od 13. lipnja 1967. koji<br />
uvjetuje izdavanje uvoznih i izvoznih dozvola podnošenjem depozita kojim se jamči<br />
izvršavanje obveze uvoza ili izvoza tijekom razdoblja valjanosti dozvole;<br />
(2) članka 9 Uredbe Komisije br. 473/67/EEC od 21. kolovoza 1967. čiji je učinak<br />
ograničavanje otkazivanja obveze uvoza ili izvoza i vraćanja depozita samo na okolnosti<br />
koje se mogu smatrati slučajevima više sile.<br />
32
Solange I – Presuda Saveznog ustavnog suda SR �jemačke<br />
BVerfGE 37, 271, 2 BvL 52/71, presuda od 29. svibnja 1974.<br />
Riječ je o presudi Saveznog ustavnog suda SR Njemačke. Nakon što je dobio presudu<br />
Europskog suda u predmetu Internationale Handelsgesellschaft, njemački je sud pokušao<br />
osporiti primjenu prava Zajednice pred Saveznim ustavnim sudom SR Njemačke, uputivši mu<br />
pitanje ustavnosti navedenih mjera. Savezni ustavni sud smatra da standardi zaštite temeljnih<br />
prava u Europskoj zajednici nisu na razini zaštite koju temeljem njemačkog Temeljnog<br />
zakona pruža Savezni Ustavni sud. Zbog toga je izjavio da namjerava i dalje kontrolirati<br />
ustavnost prava Zajednice, tako dugo (njem. solange) dok ti standardi ne dosegnu potrebnu<br />
razinu.<br />
Sažetak:<br />
Tako dugo dok proces integracije nije napredovao tako daleko da pravo Zajednice ima katalog<br />
temeljnih prava kojega je prihvatio parlament i koji ima potvrđenu valjanost, koji je usporediv<br />
i prikladan s katalogom temeljnih prava koji je sadržan u Temeljnom zakonu, upućivanje<br />
prethodnog pitanja od strane suda Savezne republike Njemačke Saveznom ustavnom sudu, u<br />
sudskom postupku, nakon što je pribavljena presuda Europskog suda temeljem Čl. 177<br />
Ugovora [Nica=234 op. prev.], je dopušteno i nužno ukoliko njemački sud smatra da je<br />
pravno pravilo prava Zajednice, kako ga je interpretirao Europski sud, a koje je relevantno za<br />
njegovu odluku, neprimjenjivo u mjeri u kojoj je ono suprotno nekom od temeljnih prava iz<br />
Temeljnog zakona.<br />
Odluka Drugog senata od 29. svibnja 1974. -- 2 BvL 52/71 – u postupku za ocjenu ustavnosti<br />
a) obaveze izvoza propisane Čl. 12(1)(iii) Uredbe Vijeća EEZ 120/67 od 13. lipnja<br />
1967., koja propisuje obavezu pologa depozita i njegovog oduzimanja ukoliko izvoz<br />
nije izvršen tijekom roka valjanosti;<br />
b) Čl. 9 Uredbe Vijeća EEZ 120/67, Uredbe Komisije 473/67 od 21. kolovoza 1967,<br />
suspenzija i nalog za podnošenje Upravnog suda u Frankfurtu n/M od 24. studenoga<br />
1971. ( II/2 -- E 228/69).<br />
Tekst presude:<br />
Nijedno temeljno pravo propisano Temeljnim zakonom ne predstavlja prepreku primjeni Čl.<br />
12 (1) (iii) Uredbe Vijeća EEZ od 13. lipnja 1967., i Čl. 9 Uredbe Komisije EEZ 120/67 od<br />
13. lipnja 1967, i Čl. 9 Uredbe Komisije EEZ 473/67 od 21. kolovoza 1967., u interpretaciji<br />
koju im je dao Europski sud.<br />
Izvadak iz obrazloženja:<br />
A.<br />
Njemačko uvozno/izvozno poduzeće podnjelo je Upravnom sudu u Frankfurtu n/M zahtjev za<br />
poništenje <strong>odluke</strong> koju je donijelo Einfuhr- und Vor-ratsstelle für Getreide und Futtermittel<br />
(EVSt), kojim se oduzima izvozni polog u iznosu od DM 17,026.47, nakon što je poduzeće<br />
tek djelomično iskoristilo izvoznu dozvolu za izvoz 20.000 tona mljevenog kukuruza.<br />
33
1. odluka se temelji na Čl. 12 (1) (iii) Uredbe Vijeća EEZ 120/67 od 13. lipnja 1967 i na Čl. 9<br />
Uredbe Komisije 473/67 od 21. kolovoza 1967.<br />
Čl. 12(1) Uredbe EEZ 120/67 glasi:<br />
"1. Uvoz u Zajednicu i izvoz iz nje, svih proizvoda navedenih u Čl. 1, podvrgnuto je obavezi<br />
podnošenja uvozne ili izvozne dozvole koju podnositeljima zahtjeva izdaju države članice,<br />
bez obzira gdje im je sjedište na području Zajednice …<br />
Izdavanje takvih dozvola uvjetovano je pologom depozita koji jamči da će se uvoz ili izvoz<br />
izvršiti tijekom razdoblja valjanosti dozvole; depozit će biti oduzet, u potpunosti ili u dijelu,<br />
ukoliko transakcija ne bude provedena, ili ukoliko bude tek djelomično provedena u<br />
propisanom razdoblju."<br />
Čl. 8 (2) of Uredbe EEZ 473/67 glasi:<br />
"(2) Temeljem Čl. 9 ove Uredbe, ukoliko obaveza uvoza ili izvoza nije izvršena tijekom roka<br />
valjanosti dozvole, depozit će biti oduzet…"<br />
Čl. 9 Uredbe EEZ 473/67 glasi:<br />
"(1) Ukoliko je uvoz ili izvoz, tijekom razdoblja valjanosti dozvole, onemogućen okolnostima<br />
koje se mogu smatrati višom silom, te se podnese zahtjev da se te okolnosti uzmu u obzir,<br />
tada:<br />
(a) u slučajevima navedenim u paragrafu (2)(a) do (d), obaveza uvoza ili uvoza prestaje i<br />
depozit se ne oduzima.<br />
(b) u slučajevima navedenim u paragrafu (2)(e) do (h), razdoblje valjanosti licence se<br />
produžava za razdoblje za koje nadležno tijelo smatra nužnim, zbog posljedica tih okolnosti.<br />
Nadležno tijelo, na zahtjev, može odlučiti da obaveza izvoza ili uvoza prestaje i da se depozit<br />
ne uzima.<br />
(2) Slijedeće okolnosti imaju se smatrati višom silom u smislu paragrafa (1), u mjeri u kojoj<br />
su one razlog za neizvršenje obaveze od strane uvoznika ili izvoznika:<br />
(a) rat i građanski nemiri;<br />
(b) državne zabrane uvoza i izvoza;<br />
(c) sprečavanje plovidbe aktima suverene vlasti;<br />
(d) brodolom;<br />
(e) pomorska šteta na brodu ili robi;<br />
(f) štrajk;<br />
(g) prekid navigacije zbog leda ili niskog vodostaja;<br />
(h) oštećenje stroja.<br />
Primjena"klauzule produženja" nema se smatrati višom silom u smislu Paragrafa 1.<br />
34
(3) Ukoliko nadležno tijelo prizna kao višu silu u smislu Paragrafa 1, druge okolnosti osim<br />
onih navedenih u Paragrafu 2, ono mora s time upoznati Komisiju: kada to čini mora se<br />
očitovati primjenjuje li se paragraf (1)(a) ili paragraf (1)(b).<br />
(4)…<br />
(5) Uvoznik ili izvoznik mora dokazati okolnosti koje smatra višom silom temeljem službeno<br />
ovjerenih isprava."<br />
2. Upravni sud je najprije pribavio prethodno mišljenje Europskog suda temeljem Čl. 177<br />
Ugovora o osnivanju Europske ekonomske zajednice (dalje u tekstu "Ugovor), o tome jesu li<br />
citirana pravila propisa zakonita u smislu prava Europske ekonomske zajednice. U presudi<br />
Europskog suda od 17. prosinca 1970. u predmetu 11/70, zakonitost osporavanih propisa je<br />
potvrđena (tako i u predmetu od 10. ožujka 1971 u predmetu 37/70).<br />
Rezoniranje Europskog suda je slijedeće: nacionalna pravna pravila ne mogu imati prvenstvo<br />
pred pravom Zajednice zbog njihova autonomnog statusa. Pravila prava Zajednice čija se<br />
valjanost osporava predstavljaju nužno i prikladno sredstvo koje omogućuje vlastima da<br />
provode nužnu intervenciju na tržištu žitarica. Sustav izvoznih depozita uspostavljen je zbog<br />
toga što se zahtjevi za dozvole podnose temeljem slobodne <strong>odluke</strong> poduzeća, te stoga što u<br />
odnosu na sve druge zamislive sustave ima dvostruku prednost jednostavnosti i učinkovitosti.<br />
Radnje koje se provode isključivo u interesu pojedinih poduzetnika moraju ustuknuti pred<br />
sustavom koji je uspostavljen u javnom interesu zajednice. Oduzimanje depozita nije niti<br />
novčana niti prekršajna kazna, već osiguranje za ispunjenje obaveze koja je preuzeta<br />
dobrovoljno. Sustav iznimaka u slučaju više sile je odredba koja je zamišljena kao jamstvo<br />
normalnog funkcioniranja organizacije tržišta žitaricama, bez da se prekomjerno opterećuju<br />
uvoznici i izvoznici. Koncept više sile je fleksibilan, budući da nije ograničen na slučajeve<br />
apsolutne nemogućnosti, već se također proteže i na slučajeve koji uključuju neuobičajene<br />
situacije koji su izvan nadzora imatelja licence, posljedice kojih se, usprkos svim mjerama<br />
predostrožnosti, mogu izbjeći samo uz neproporcionalni trošak.<br />
3. Upravni sud zastao je s postupkom odlukom od 24. studenoga 1971. i zatražio odluku<br />
Saveznog ustavnog suda temeljem Čl. 100(1) Temeljnog zakona, je li obaveza izvoza koja<br />
postoji temeljem prava Europske zajednice, te povezana obaveza plaćanja izvoznog depozita,<br />
sukladna s Temeljnim zakonom te, ukoliko jest, je li pravilo prema kojemu se depozit smije<br />
vratiti uplatitelju samo u slučaju više sile sukladno s Temeljnim zakonom.<br />
...<br />
Upravni sud zauzima shvaćanje da se pravo Zajednice može prosuđivati na okolnost<br />
sukladnosti s Temeljnim zakonom; ono ne može imati prvenstvo nad nacionalnim pravom u<br />
potpunosti.<br />
4. Savezni Ministar pravosuđa koji je podnio podnesak u ime Savezne vlade, smatra zahtjev<br />
[Saveznom ustavnom sudu] nedopuštenim, budući da Čl.100(1) Temeljnog zakona nije niti<br />
izravno niti analogijom, primjenjiv na propise EEZ.<br />
Zahtjev je dopušten<br />
35
1. Bitno prethodno pitanje za ovu presudu, je pobliže, iako ne još konkluzivno određenje<br />
odnosa između ustavnog prava Savezne republike Njemačke i prava Europske zajednice koja<br />
je stvorena temeljem Ugovora o osnivanju Europske ekonomske zajednice (dalje u tekstu<br />
govori se o pravu Zajednice). Ovaj slučaj iziskuje samo razjašnjenje odnosa između jamstava<br />
temeljnih prava iz Temeljnog zakona i pravila sekundarnog prava Europske ekonomske<br />
zajednice čija je provedba u rukama upravnih vlasti u Saveznoj republici Njemačkoj.<br />
Trenutno ne postoji ništa što bi podupiralo gledište da pravila Ugovora o osnivanju EEZ,<br />
dakle, primarno pravo Zajednice, mogu biti u sukobu s odredbama Temeljnog zakona<br />
Savezne republike Njemačke. Jednako tako, može ostati otvoreno pitanje primjenjuju li se isti<br />
razlozi na odnos između Temeljnog zakona izvan kataloga temeljnih prava i prava Zajednice,<br />
kao što se primenjuju prema slijedećim razlozima na odnos između jamstava temeljnih prava<br />
iz Temeljnog zakona i sekundarnog prava Zajednice.<br />
2. Ovaj sud – u skladu s pravom koje je razvio Europski sud – pridružuje se široko<br />
prihvaćenom gledištu da pravo Zajednice nije niti sastavni dio nacionalnog pravnog sustava<br />
niti međunarodno pravo, već da tvori neovisni sustav prava koji proizlazi iz autonomnog<br />
pravnog izvora. (BVerfGE 22, 293 [296]; 31, 145 [173f.]). Budući da Zajednica nije država,<br />
posebice ne federalna država, već je sui generis zajednica u procesu postupne integracije,<br />
međudržavna institucija u smislu Čl. 24(1) Temeljnog zakona. Iz toga slijedi da, u načelu,<br />
dvije pravne sfere stoje neovisno i jedna pored druge u svojoj valjanosti, te da, posebice,<br />
nadležna tijela Zajednice, uključujući Europski sud, moraju odlučiti o obvezujućoj snazi,<br />
interpretaciji i poštivanju prava Zajednice, a nadležna nacionalna tijela o obvezujućoj snazi,<br />
interpretaciji i poštivanju ustavnog prava Savezne republike Njemačke. Europski sud ne<br />
može, s obvezujućim učinkom, odlučivati o sukladnosti prava Zajednice s Temeljnim<br />
zakonom , niti može Savezni ustavni sud odlučivati je li i s kojim implikacijama, pravilo<br />
sekundarnog prava Zajednice sukladno s primarnim pravom Zajednice. To ne stvara nikakve<br />
materijalne poteškoće. Stoga, iz posebnog odnosa koji je nastao između Zajednice i njenih<br />
članica, proizlazi da je osnivanjem Zajednice, prvo i ponajprije, obaveza nadležnih tijela,<br />
posebice dvaju sudova koji imaju zadaću sudbenog nadzora – Europskog suda i Saveznog<br />
ustavnog suda – svojim odlukama osiguravati sukladnost dvaju pravnih sustava. Samo<br />
ukoliko je to neuspješno, može doći do sukoba koji iziskuje donošenje zaključaka o odnosu<br />
načela između dvije gore navedene sfere.<br />
Stoga, u ovom slučaju, kako bi se opravdao zaključak da pravo Zajednice mora uvijek<br />
prevladati nad nacionalnim ustavnim pravom, jer bi inače Zajednica bila dovedena u pitanje,<br />
nije dovoljno tek govoriti o nadređenosti prava Zajednice u odnosu na nacionalno ustavno<br />
pravo. Pravo zajednice nije dovedeno u pitanje niti onda kada, iznimno, ono ne može<br />
nadjačati kogentno ustavno pravo, kao što ni međunarodno pravo nije dovedeno u pitanje<br />
temeljem Čl. 25 Temeljnog zakona koji propisuje da opća pravila međunarodnog prava imaju<br />
prednost samo pred običnim saveznim pravom, te kao što drugi (strani) pravni sustav nije<br />
doveden u pitanje kada se izuzme temeljem javnog interesa Savezne republike Njemačke.<br />
Obveze Savezne republike Njemačke (i svig država članica) temeljem Ugovora, temeljem<br />
smisla i duha Ugovora, nisu jednostrane, već također obvezuju i Zajednicu koju su osnovale,<br />
te ona izvršava svoje obaveze kako bi razrješila sukob koji se ovdje pretpostavlja, t.j.<br />
prihvatila sustav koji je sukladan s krutim konceptom ustavnog prava Savezne republike<br />
Njemačke. Prizivati takav sukob stoga nije, samo po sebi, povreda ugovora, već u europskim<br />
tijelima stavlja u funkciju ugovorni mehanizam koji razrješava sukob na političkoj razini.<br />
3. Čl. 24 Temeljnog zakona uređuje transfer suverenih prava na međudržavne institucije. To<br />
se ne smije shvatiti doslovce. Kao i svaka ustavna odredba slične temeljne naravi, Čl. 24<br />
36
Temeljnog zakona mora se shvatiti i interpretirati u ukupnom kontekstu Temeljnog zakona.<br />
To znači da on ne otvara put izmjeni temeljne strukture Temeljnog zakona koja čini temelj<br />
njegova identiteta, bez formalnog amandmana Temeljnog zakona, t.j. ona ne otvara takav put<br />
temeljem zakonodavstva jedne međudržavne institucije. Svakako, nadležna tijela Zajednice<br />
mogu prihvatiti propise koje nadležna ustavna tijela Njemačke ne bi mogla prihvatiti<br />
temeljem Temeljnog zakona, i koji su usprkos tome valjani i treba ih izravno primjenjivati u<br />
Saveznoj republici Njemačkoj.<br />
4. Dio Temeljnog zakona koji uređuje temeljna prava je neotuđivi, bitni dio valjanog<br />
Temeljnog zakona Savezne republike Njemačke, i tvori dio ustavne strukture Temeljnog<br />
zakona. Čl. 24 Temeljnog zakona ne dopušta, bez rezerve, da ga se podvrgne dodatnim<br />
uvjetima. Pri tome je od ključne važnosti sadašnje stanje integracije Zajednice. Zajednica još<br />
uvijek nema demokratski legitimiran parlament koji se izravno bira općim pravom glasa koji<br />
ima zakonodavne ovlasti i kojemu su tijela Zajednice koja imaju ovlast donošenja propisa u<br />
potpunosti odgovorna na političkoj razini; posebice, ona [Zajednica] još uvijek nema,<br />
kodificirani katalog temeljnih prava čiji je sadržaj pouzdano i nedvosmisleno određen za<br />
budućnost na isti način kao što je to sadržaj Temeljnog zakona, te stoga dopušta usporedbu i<br />
odluku o tome je li, u relevantno vrijeme, standard prava Zajednice u odnosu na temeljna<br />
prava koja općenito obvezuju u Zajednici, dugoročno prikladan, u odnosu na standard<br />
temeljnih prava propisan Temeljnim zakonom (uz moguće amandmane), na način koji ne<br />
prekoračuje spomenuta ograničenja propisana Čl. 24 Temeljnog zakona. Tako dugo dok<br />
takva pravna sigurnost u pogledu temeljnih prava, koju ne jamče isključivo <strong>odluke</strong> Europskog<br />
suda, nije ostvarena tijekom daljnje integracije Zajednice, rezerva koja se izvodi iz Čl. 24<br />
Temeljnog zakona je primjenjiva. Stoga se ovdje radi o pravnim teškoćama koje proizlaze<br />
isključivo iz kontinuiranog procesa integracije zajednice koji je još nestabilan i koji će završiti<br />
zajedno sa sadašnjom prijelaznom fazom.<br />
Stoga, privremeno, u hipotetskom slučaju sukoba između prava Zajednice i dijela nacionalnog<br />
ustavnog prava ili, preciznije, jamstava temeljnih prava iz Temeljnog zakona, javlja se pitanje<br />
koji pravni sustav ima prvenstvo, tj. koji pravni sustav isključuje onaj drugi. U takvom<br />
sukobu pravnih pravila jamstva temeljnih prava iz Temeljnog zakona prevladava tako dugo<br />
dok nadležna tijela Zajednice ne otklone sukob pravnih pravila u skladu s mehanizmima koje<br />
propisuje Ugovor.<br />
5. Iz odnosa Temeljnog zakona i prava Zajednice kako su upravo opisani proizlaze slijedeći<br />
zaključci u vezi s nadležnošću Europskog suda i Saveznog ustavnog suda.<br />
a) U skladu s pravilima Ugovora o nadležnosti, Europski sud nadležan je odlučivati o pravnoj<br />
valjanosti pravnih pravila prava Zajednice (uključujući i nepisane norme prava Zajednice za<br />
koje smatra da postoje) i o njihovoj interpretaciji. Međutim, on ne odlučuje o incidentalnim<br />
pitanjima nacionalnog prava Savezne republike Njemačke (ili bilo koje druge države članice)<br />
s obvezujućim učinkom za tu državu. Iskazi sadržani u obrazloženjima njegovih presuda<br />
prema kojima određeni aspekt pravnog pravila prava Zajednice ima ili je sukladan prema<br />
svom sadržaju s ustavnim pravilom nacionalnog prava – u ovom slučaju s jamstvima<br />
temeljnih prava Temeljnog zakona, predstavljaju neobvezujuće pravno shvaćanje (obiter<br />
dicta).<br />
U okviru svoje nadležnosti Europski sud odlučuje o sadržaju prava Zajednice s obvezujućim<br />
učinkom za sve države članice. Sukladno tome, temeljem Čl. 177 Ugovora, sudovi Savezne<br />
republike Njemačke moraju pribaviti presudu Europskog suda prije nego što postave pitanje<br />
37
sukladnosti norme prava Zajednice koja je bitna da bi mogli donijeti odluku koja uključuje<br />
pitanje jamstava temeljnih prava zajamčenih Temeljnim zakonom.<br />
b) Kao što proizlazi iz prethodno navedenoga, Savezni ustavni sud nikada ne odlučuje o<br />
valjanosti ili nevaljanosti pravnih pravila prava Zajednice. Jedino što može je doći do<br />
zaključka da takvo pravilo [prava Zajednice] tijela vlasti ili sudovi Savezne Republike<br />
Njemačke ne mogu primjeniti, ukoliko je ono u suprotnosti s pravnim pravilom Temeljnog<br />
zakona koje se odnosi na temeljna prava. On može, (upravo kao i vice versa Europski sud)<br />
sam odlučiti o incidentalnim pitanjima prava Zajednice u mjeri u kojoj zahtjevi propisani Čl.<br />
177 Ugovora, koji također obvezuju i Savezni ustavni sud, nisu prisutni, ili ukoliko presuda<br />
Europskog suda koja prema pravu Zajednice obvezuje Savezni ustavni sud ne prevlada.<br />
6. Temeljna prava mogu biti zajamčena pravom na mnogo načina i mogu uživati brojne vrste<br />
sudske zaštite. Kako pokazuju prethodne <strong>odluke</strong>, Europski sud također smatra da je nadležan<br />
svojim odlukama štititi temeljna prava u skladu s pravom Zajednice. S druge strane, jedino<br />
Savezni ustavni sud ima pravo štititi temeljna prava koja su zajamčena Temeljnim zakonom.<br />
Nijedan drugi sud ne može ga lišiti te obaveze koju mu propisuje ustavno pravo. Stoga,<br />
sukladno tome, uvijek kada građani Savezne republike Njemačke imaju pravni zahtjev za<br />
sudskom zaštitom njihovih temeljnih prava zajamčenih Temeljnim zakonom, njihov status ne<br />
može trpjeti ograničenja samo zbog toga što na njih izravno utječu pravni akti tijela državne<br />
vlasti ili sudova Savezne Republike Njemačke koji se temelje na pravu Zajednice. Inače bi<br />
mogla nastati osjetna praznina u sudbenom nadzoru, upravo u pogledu najosnovnijeg statusa<br />
prava građana. Štoviše, ništa drugačije od onoga što se primjenjuje na federalnu državu čiji se<br />
ustav temelji na slobodi i demokraciji ne može se primjeniti na ustav zajednice država, koja<br />
ima ustav koji se temelji na slobodi i demokraciji: to ne šteti Zajednici i njenom ustavu koji se<br />
temelji na slobodi i demokraciji, te u mjeri u kojoj njene članice svojim ustavima daju<br />
snažnija jamstva slobodama svojih građana, to isto vrijedi i za Zajednicu.<br />
7. Preciznije, sudbeni nadzor Saveznog ustavnog suda mjeri se isključivo prema mjerilima<br />
ustavnog prava Savezne republike Njemačke, i prema preciznijim pravilima propisanima<br />
Zakonom o Saveznom ustavnom sudu.<br />
a) U postupku sudbenog nadzora povodom prethodnog pitanja suda, [upućenog Saveznom<br />
ustavnom sudu] uvijek se radi o pitanju ocjene odredbe zakona. Budući da je tradicionalna<br />
razlika koja u nacionalnom pravu postoji između odredaba formalnog zakona i uredbe koja se<br />
temelji na formalnom zakonu u pravu Zajednice nepoznata, svaka odredba propisa Zajednice<br />
je u smislu poslovnika Saveznog ustavnog suda zakonska odredba.<br />
b) Početna prepreka nadležnosti Saveznog ustavnog suda nastaje temeljem činjenice da on<br />
može odlučivati samo o aktima njemačke državne vlasti, t.j. o odlukama sudova, upravnim<br />
aktima tijela vlasti i mjerama ustavnih tijela Savezne republike Njemačke. Iz tog razloga<br />
Savezni ustavni sud smatra nedopuštenim ustavne tužbe kojima građani Savezne republike<br />
Njemačke osporavaju izravno uredbe Zajednice (BVerfGE 22, 293 [297]).<br />
c) Ako uredbu Zajednice provodi tijelo upravne vlasti Savezne republike Njemačke, ili o njoj<br />
odlučuje sud u Saveznoj republici Njemačkoj, riječ je o obnašanju njemačke državne vlasti i u<br />
tom postupku tijela upravne vlasti i sudovi su također obavezni poštivati ustavno pravo<br />
Savezne republike Njemačke. Kako propisuje procesno pravo Saveznog ustavnog suda,<br />
ukoliko netko zanemari ustavnu tužbu, koja je dopuštena tek nakon što budu iscrpljena sva<br />
druga pravna sredstva, iznimka propisana Čl. 90(2) Zakona o Saveznom ustavnom sudu ne<br />
38
može se razmatrati u slučaju koji uključuje osporavanje upravnog akta koji se temelji na<br />
pravnom pravilu prava Zajednice. Zaštita temeljnih prava provodi se tako što će sud koji<br />
odlučuje o tome uputiti prethodno pitanje Saveznom ustavnom sudu u postupku sudbenog<br />
nadzora ustavnosti pred Ustavnim sudom. Imajući u vidu posebne, gore naznačene, značajke<br />
odnosa između nacionalnog ustavnog prava i prava Zajednice, taj postupak iziskuje određene<br />
prilagodbe koje je Savezni ustavni sud smatrao nužnima i u ranije odlučenim slučajevima.<br />
Stoga, primjerice, već je bio odlučio u okviru postupka sudbenog nadzora, da postojeće<br />
pravno shvaćanje u odnosu na primjenu prava u skladu s ustavom nije u skladu s Temeljnim<br />
zakonom. Odlučeno je da su određene odredbe u neskladu s odredbama o jednakosti, bez<br />
njihovog proglašenja ništavima. Također je odlučeno da su propisi prihvaćeni od<br />
Okupacijskih sila u neskladu s Temeljnim zakonom te je obvezana Savezna vlada da poduzme<br />
korake kako bi ih Njemački zakonodavac uskladio s Temeljnim zakonom. Razvijen je<br />
preventivni sudbeni nadzor ratifikacijskih zakona. U samoj je naravi tih ranijih odluka da se<br />
Savezni ustavni sud može ograničiti, u slučajevima poput ovoga, na odluku o neprimjeni<br />
pravnog pravila prava Zajednice od strane upravnih vlasti Savezne republike Njemačke, u<br />
mjeri u kojoj su one suprotne jamstvima temeljnih prava zajamčenih Temeljnim zakonom.<br />
Koncentracija ove ovlasti odlučivanja u rukama Saveznog ustavnog suda ne samo da je nužna<br />
s motrišta ustavnog prava, iz istih razloga koji su naveli Sud da odluči o tzv. monopolu<br />
odbacivanja, već je i u interesu Zajednice i njenog prava.<br />
Prema zamisli Čl. 100(1) Temeljnog zakona, zadaća je Saveznog ustavnog suda da spriječi<br />
sve njemačke sudove da osujete volju zakonodavca, na način da propuste primjeniti zakone<br />
koje je prihvatio zakonodavac, a koje ti sudovi smatraju suprotnima Temeljnom zakonu.<br />
(BVerfGE 1, 184 (197); 2, 124 [129]). Nacionalni zakoni stoga uživaju zaštitu svoje<br />
valjanosti vis-à-vis sudova koji bi im željeli osporiti valjanost na ustavnoj osnovi. Slično je s<br />
pravilom sadržanim u Čl. 100(2) Temeljnog zakona temeljem kojega se u slučajevima sumnje<br />
stvara li neko opće pravilo međunarodnog prava, prava i obaveze za pojedince, mora zatražiti<br />
mišljenje Saveznog ustavnog suda. Stoga, temeljna zamisao Čl. 100 iziskuje da valjanost<br />
prava Zajednice u Saveznoj republici Njemačkoj bude zaštićena od narušavanja na isti način<br />
kao i valjanost nacionalnog prava.<br />
Rezultat je slijedeći: tako dugo dok proces integracije nije napredovao tako daleko da pravo<br />
Zajednice također ima katalog temeljnih prava koji je prihvatio parlament i koji ima<br />
potvrđenu valjanost, koji je prikladan u usporedbi s katalogom temeljnih prava kojega sadrži<br />
Temeljni zakon, zahtjev za donošenjem <strong>odluke</strong> o prethodnom pitanju ustavnosti kojega<br />
Saveznom ustavnom sudu upućuju sudovi u Saveznoj republici Njemačkoj u postupku<br />
sudbenog nadzora, a nakon što je pribavljena presuda Europskog suda temeljem Čl. 177<br />
Ugovora, je dopušten i nužan ukoliko njemački sud smatra da se pravno pravilo prava<br />
Zajednice koje je bitno za donošenje <strong>odluke</strong> ne može primjeniti u interpretaciji koju mu je dao<br />
Europski sud, stoga što je [takvo pravilo prava Zajednice] suprotno jednom od temeljnih<br />
prava zajamčenih Temeljnim zakonom.<br />
39
Solange II – Presuda Saveznog ustavnog suda SR �jemačke<br />
Predmet BVerfGE 73, 339, 2 BvR 197/83, presuda od 22. listopada 1986.<br />
Riječ je o presudi Saveznog ustavnog suda SR Njemačke u kojoj ovaj sud mijenja svoje stav<br />
iz Solange I. Savezni ustavni sud smatra da su standardi zaštite temeljnih prava u Europskoj<br />
zajednici u međuvremenu dosegli razinu zaštite koju temeljem njemačkog Temeljnog zakona<br />
pruža Savezni Ustavni sud. Zbog toga je izjavio da, tako dugo dok je tome tako, ne namjerava<br />
više kontrolirati ustavnost prava Zajednice.<br />
Sažetak:<br />
1. a) Europski sud je "zakoniti sud" u smislu Čl. 101(1) Temeljnog zakona. On je suvereno<br />
sudsko tijelo osnovano Ugovorima o osnivanju Zajednice, koje, temeljem i u okviru zakonito<br />
zasnovane nadležnosti i postupaka, u načelu, donosi konačne <strong>odluke</strong> o pravnim pitanjima, kao<br />
neovisan sud, i u skladu s pravom i pravnim standardima.<br />
b) Procesno pravo Saveznog vrhovnog suda ispunjava pravne zahtjeve slobodne sudske<br />
rasprave, što je postupak koji dopušta prikladno pravo na obranu i pravo na slobodni izbor<br />
branitelja.<br />
2. Tako dugo dok Europska zajednica, posebice praksa Europskog suda, općenito osiguravaju<br />
učinkovitu zaštitu temeljnih prava u odnosu na suverene ovlasti Zajednice, [zaštitu] koja se<br />
može smatrati materijalno sličnom zaštiti temeljnih prava koju bezuvjetno propisuje Ustav, te<br />
u mjeri u kojoj ona [sudska praksa] općenito štiti bitni sadržaj temeljnih prava, Savezni<br />
ustavni sud više neće koristiti svoju nadležnost kako bi odlučivao o primjenjivosti<br />
sekundarnog prava Zajednice koje se navodi kao pravna osnova za akte njemačkih sudova ili<br />
vlasti u okviru suverene nadležnosti Savezne republike Njemačke, i [Savezni ustavni sud] više<br />
neće nadzirati takve propise prema standardima temeljnih prava propisanih Temeljnim<br />
zakonom; prethodna pitanja [Saveznom ustavnom] sudu temeljem Čl. 100(1) Temeljnog<br />
zakona u tu su svrhu nedopuštena.<br />
Rješenje Drugog senata od 22. listopada 1986. -- 2 BvR 197/83 – u postupku ustavne tužbe<br />
poduzeća W. protiv <strong>odluke</strong> Saveznog upravnog suda od 1. prosinca 1982. -- 7 C 87.78 --<br />
Tekst presude:<br />
Ustavna tužba se odbacuje.<br />
Izvadak iz obrazloženja:<br />
A.<br />
I.<br />
1. Poslovna djelatnost podnositelja ustavne tužbe uključuje uvoz konzerviranih gljiva iz<br />
država izvan Europske zajednice u Saveznu republiku Njemačku; takav uvoz je u dosegu<br />
prava Zajednice.<br />
...<br />
40
2. Prema shvaćanju Osmog vijeća Saveznog vrhovnog suda u socijalnim stvarima, obaveza<br />
poštivanja sekundarnog zakonodavstva Zajednice, kako je interpretira Europski sud, ne može<br />
biti ograničena temeljnim pravima zajamčenima Temeljnim zakonom, kako se primjenjuju u<br />
Saveznoj Republici Njemačkoj. S time u vezi Vijeće smatra da su načela presude od 29.<br />
svibnja 1974. izvan snage: imajući u vidu sve jaču tendenciju da ustavnopravna shvaćanja u<br />
pravu Zajednice, temeljem prakse Europskog suda postaju sve preciznija i diferenciranija, ne<br />
postoji ozbiljna opasnost da bi zaštita temeljnih prava, kako ih jamči ustavno pravo, mogla<br />
biti potkopana u njihovoj biti. Tako dugo dok je njihova bit zaštićena pravom Zajednice,<br />
obaveza nacionalnog prava da se poštuje pravo Zajednice u pojedinačnim slučajevima ne<br />
može biti zanijekano.<br />
Isto vrijedi (prema shvaćanju Osmog vijeća) za prigovore procesnopravne naravi: Ukoliko se,<br />
pri njihovoj primjeni u Saveznoj Republici Njemačkoj, ne može pozivati na temeljna prava<br />
zajamčena Temeljnim zakonom kako bi se suprotstavilo pravnim pravilima prava Zajednice<br />
kako ih interpretira Europski sud, isto mora vrijediti i u pogledu temeljnih prava procesne<br />
naravi, u odnosu na postupke koji vode takvoj interpretaciji. U svom postupku, Europski sud<br />
je vezan samo svojim vlastitim procesnim normama. Na isti način, preduvjet "ispravnosti i<br />
jasnoće" kojega podnositelj tužbe izvodi iz primjedbi u presudi BVerfGE 52, 187 (201), čiji je<br />
predmet obaveza nacionalnog suda da slijedi presude Europskog suda, ne proizvodi nikakav<br />
drugi rezultat, budući da, prema shvaćanju Osmog vijeća, taj dio presude ne postavlja nikakve<br />
preduvjete za obvezujuće učinke prethodnih odluka [Europskog suda]; njime se tek odlučuje o<br />
situaciji kada reakcija Europskog suda ne daje potpun odgovor na pravno pitanje koje je bitno<br />
za donošenje <strong>odluke</strong>.<br />
3. a) Deseto građansko vijeće Saveznog vrhovnog suda, citirajući relevantnu presudu<br />
Europskog suda (MILCH-, FETT- UND EIERKONTOR GmbH v. HAUPTZOLLAMT<br />
SAARBRÜCKEN [29/68]), ustvrdilo je da nacionalni sud ima pravo tražiti novu prethodnu<br />
odluku od Europskog suda u istom predmetu, ukoliko prva prethodna odluka nije dovoljno<br />
razjasnila pitanje koje je upućeno. U skladu s načelima koja je u vezi s novim prethodnim<br />
pitanjima o već odlučenim stvarima razvio Ustavni sud, dodatno prethodno pitanje<br />
Europskom sudu dolazi u obzir ne samo u slučajevima kada prethodna odluka nije dovoljno<br />
jasna; to će također biti prikladno kada je novo prethodno pitanje koje je jednako ranijemu<br />
utemeljeno na novim činjenicama koje bi mogle dovesti Europski sud do nalaza koji su<br />
različiti od onih u ranijem prethodnom pitanju.<br />
Pod tim uvjetima, međutim, u ovom se postupku nisu postojali razlozi, (kako smatra Deseto<br />
građansko vijeće), koji bi bili dovoljni za podnošenje ponovljenog prethodnog pitanja<br />
Europskom sudu.<br />
...<br />
II.<br />
Ne može se presuditi da presuda Saveznog upravnog suda krši temeljna prava podnositelja<br />
tužbe, kako su propisana Čl. 12(1) i 2(1) u vezi s Čl. 20(3) Temeljnog zakona (načela<br />
proporcionalnosti i pravne sigurnosti).<br />
1. Nedopuštene su tvrdnje podnositelja tužbe da presude Europskog suda i Uredbe Komisije<br />
br. 1412/76 i 2284/76, kako ih interpretira taj sud, krše temeljna prava zajamčena Temeljnim<br />
zakonom, te da ih stoga njemačke vlasti i sudovi ne smiju primjenjivati tijekom spornog<br />
41
azdoblja, u području na koje se primjenjuje Temeljni zakon; prethodno pitanje o uredbama<br />
upućeno ovom sudu od strane Vrhovnog upravnog suda temeljem Čl. 100(1) Temeljnog<br />
zakona isto bi tako bilo nedopušteno.<br />
a) Čl. 24(1) Temeljnog zakona omogućuje otvaranje pravnog sustava Savezne Republike<br />
Njemačke na takav način da isključivo pravo Savezne Republike na nadzor svoje sfere<br />
suverenosti može biti povučeno, te se u okviru te sfere suverenosti, može dati prostora za<br />
izravnu valjanost i primjenu prava koje izvire iz drugog izvora.<br />
(vidi BVerfGE 37, 271 [280]; 58, 1 [28]; 59, 63 [90]). Istina je da Čl. 24(1) Temeljnog zakona<br />
sam po sebi ne daje mogućnost izravne valjanosti i primjene prava propisanog od strane neke<br />
međunarodne institucije, niti on izravno ne uređuje odnos između takvog prava i domaćeg<br />
prava (primjerice, pitanje prvenstva njihove primjene). Unutarnja valjanost i primjena, kao i<br />
moguće unutarnje prvenstvo valjanosti ili primjene međunarodnih ugovora (uključujući i one<br />
kojima se u ovom slučaju radi), ne proizlazi izravno iz općeg međunarodnog prava.<br />
Međunarodno pravo kako trenutno stoji, ne sadrži nikakvo opće pravilo koje proizlazi iz<br />
suglasne prakse država, ili nesumnjive pravne prihvaćenosti, koje bi propisivalo da države<br />
imaju obavezu inkorporirati svoje međunarodne ugovore u svoje domaće pravo, te im priznati<br />
temeljem svog domaćeg prava prvenstvo u valjanosti ili primjeni nasuprot nacionalnom<br />
pravu. Unutarnje prvenstvo valjanosti ili primjene nastaje isključivo temeljem primjene<br />
pravnog naputka koji ima takav učinak u nacionalnom pravu, i to vrijedi i u pogledu<br />
međunarodnih ugovora čiji sadržaj obvezuje stranke [države] da osiguraju unutarnje<br />
prvenstvo valjanosti ili primjene. Čl. 24(1) [Temeljnog zakona], međutim, čini ustavnopravno<br />
mogućim da se međunarodnim ugovorima kojima se na međunarodne institucije prenose<br />
suverena prava, kao i pravu prihvaćenom od strane takvih institucija prizna prvenstvo<br />
valjanosti i primjene u odnosu na nacionalno pravo Savezne Republike, temeljem prikladne<br />
primjene naputka propisanog unutarnjim pravom. Upravo to se dogodilo u slučaju Ugovora o<br />
Europskoj zajednici i prava prihvaćenog na njihovoj osnovi od strane tijela Zajednice, kada je<br />
prihvaćen Akt o pristupanju Ugovorima temeljem Čl. 24(1) i 59(2), prva rečenica, Temeljnog<br />
zakona. Neposredna valjanost propisa prava Zajednice za Saveznu republiku i njihovo<br />
prvenstvo u primjeni pred nacionalnim pravom proizlazi iz primjene pravnog naputka<br />
propisanog Aktom o pristupanju Ugovoru o EEZ koji se odnosi i na Čl. 189(2) Ugovora o EZ.<br />
b) Ovlast koja se dodjeljuje temeljem Čl. 24(1) Temeljnog zakona, međutim, ima granice koje<br />
su propisane ustavnim pravom. Ta odredba ne prenosi ovlast da se cesijom predaju suverena<br />
prava međunarodnim institucijama, kao niti identitet prevladavajućeg ustavnog poretka<br />
Savezne Republike, na način da se razbije njegov temeljni okvir, to jest, njegova temeljna<br />
struktura. To posebice vrijedi u pogledu zakonodavnih instrumenata međunarodnih institucija<br />
koji, možda kao rezultat odgovarajuće interpretacije ili razvoja odgovarajućeg ugovornog<br />
prava, može potkopati bitne, strukturalne dijelove Temeljnog zakona. Bitni dio koji ne može<br />
biti narušen i koji pripada temeljnom okviru ustavnog poretka na snazi, u svakom slučaju<br />
predstavljaju pravna načela koja su temelj odredbama Temeljnog zakona o temeljnim pravima<br />
(vidi BVerfGE 37, 271 [279]; 58, 1 [30 f.]).<br />
Čl. 24 (1) Temeljnog zakona, uz uvjete, dopušta da se tim pravnim načelima pristupa ovisno o<br />
kontekstu. U mjeri u kojoj je suverena vlast dodjeljena nekoj međunarodnoj instituciji u<br />
okviru značenja Čl. 24(1), koja je u položaju u okviru suverene sfere Savezne Republike,<br />
ograničiti bitni sadržaj temeljnih prava propisanih Temeljnim zakonom, nužno je da, ukoliko<br />
to uključuje odricanje od pravne zaštite koja postoji temeljem odredaba Temeljnog zakona,<br />
umjesto toga postoje jamstva primjene temeljnih prava koja su sadržajno i prema svom<br />
42
učinku bitno slična zaštiti temeljnih prava koju bezuvjetno propisuje Temeljni zakon. Kao<br />
opće pravilo, to će iziskivati sustav zaštite temeljnih prava od strane neovisnih sudova kojima<br />
je dodjeljena prikladna nadležnost te, posebice, ovlast sudbenog nadzora nad i odlučivanja o<br />
činjeničnim i pravnim pitanjima koja su prikladna za određeni pravni zahtjev za zaštitom<br />
prava, te od sudova koji svoje <strong>odluke</strong> donose temeljem valjanog postupka koji priznaje pravo<br />
na pravično suđenje i koje pruža sredstva tužbe ili obrane, koja su prikladna za predmet spora<br />
i za dostupnost slobodno izabrane stručne pomoći, te čije <strong>odluke</strong>, ukoliko je to nužno, sadrže<br />
prikladne i učinkovite sankcije za povredu temeljnih prava.<br />
c) Ovaj je Sud objasnio u svojoj presudi od 29. svibnja 1974. (vidi BVerfGE 37, 271<br />
[280ff.]), da, imajući u vidu trenutno stanje integracije koje je bilo dosegnuto u to vrijeme,<br />
standardi temeljnih prava u pravu Zajednice, koje općenito obvezuje u okvirima Europske<br />
zajednice, nije još pokazivalo razinu pravne sigurnosti da bi [ovaj] Sud mogao zaključiti da bi<br />
taj standard trajno mogao zadovoljiti standarde temeljnih prava propisane Temeljnim<br />
zakonom, bez obzira na moguće izmjene, na takav način da granice propisane Člankom 24(1)<br />
Temeljnog zakona o primjeni sekundarnog prava Zajednice unutar suverenog područja<br />
Savezne Republike ne bi bile povrijeđene. [Ovaj] Sud je rekao da je Zajednici još uvijek<br />
nedostajao parlament legitimiran izravnim demokratskim sredstvima koji se zasniva na općem<br />
pravu glasa, koji bi imao zakonodavne ovlasti i kojemu bi institucije Zajednice nadležne za<br />
donošenje propisa bile u potpunosti politički odgovorne; posebice, Zajednica tada nije imala<br />
kodificirani katalog temeljnih prava; praksa Europskog suda, kakva je tada bila, nije sama po<br />
sebi jamčila nužnu pravnu sigurnost. U mjeri u kojoj je pravna sigurnost bila neostvarena<br />
tijekom kasnije integracije, rezerva izvedena iz Čl. 24 ostaje na snazi. Ovaj Sud je sukladno<br />
tome odlučio u gore spomenutoj presudi: tako dugo dok proces integracije nije napredovao do<br />
toga da bi pravo Zajednice također imalo katalog temeljnih prava koji bi prihvatio parlament i<br />
koji je potvrđene valjanosti, koji je usporediv s katalogom temeljnih prava koji propisuje<br />
Temeljni zakon, upućivanje prethodnog pitanja od strane suda Savezne republike Njemačke<br />
Saveznom ustavnom sudu, u sudskom postupku, nakon što je pribavljena presuda Europskog<br />
suda temeljem Čl. 177 Ugovora [Nica=234 op. prev.], je dopušteno i nužno ukoliko njemački<br />
sud smatra da je pravno pravilo prava Zajednice, kako ga je interpretirao Europski sud, a koje<br />
je relevantno za njegovu odluku, neprimjenjivo u mjeri u kojoj je ono suprotno nekom od<br />
temeljnih prava iz Temeljnog zakona. (BVerfGE 37, 271 [285]). U tom je predmetu odlučeno<br />
da je prethodno pitanje temeljem Čl. 100(1) Temeljnog zakona dopušteno, ali u datim<br />
okolnostima, nije bilo pravno utemeljeno. Svojom presudom od 25. srpnja 1979. (BVerfGE<br />
52, 187 [202f.]), ovo Vijeće je izričito ostavilo otvorenim pitanje jesu li, odnosno, u kojoj<br />
mjeri su (imajući u vidu politički i pravni razvoj koji se u Europskim poslovima mogao zbiti u<br />
međuvremenu), načela postavljena presudom od 29. svibnja 1974. mogla i nadalje opravdati<br />
neograničenu valjanost u odnosu na buduća prethodna pitanja o pravnim pravilima<br />
sekundarnog prava Zajednice.<br />
d) Prema mišljenju ovog Vijeća, u međuvremenu je, u okvirima suverene nadležnosti<br />
Europske zajednice, uspostavljena mjera zaštite temeljnih prava koja je po svojoj zamisli,<br />
sadržaju i načinu provedbe u bitnome usporediva sa standardima temeljnih prava koje<br />
propisuje Temeljni zakon. Sve glavne institucije Zajednice su od tada priznale na pravno<br />
relevantan način da će se, u obnašanju svojih ovlasti i u ostvarivanju ciljeva Zajednice, voditi,<br />
kao pravnom obavezom, poštivanjem temeljnih prava, posebice onih koja su dio ustava<br />
država članica, te onima iz Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.<br />
Nema odlučujućih čimbenika koji bi nekoga mogli navesti na zaključak da standard temeljnih<br />
prava koji je bio ostvaren temeljem prava Zajednice nije prikladno konsolidiran ili da je samo<br />
privremene naravi.<br />
43
aa) Taj standard temeljnih prava je, tijekom vremena, posebice u praksi Europskog suda,<br />
sadržajno formuliran, konsolidiran i prikladno zajamčen.<br />
U ranim godinama, Europski je sud odbijao istraživati tvrdnje stranaka da <strong>odluke</strong> Visoke<br />
vlasti krše načela njemačkog ustavnog prava, posebice Čl. 2 i 12 Temeljnog zakona. (Stork<br />
v.High Authority [1/58]); isticao je da nije ovlašten osiguravati poštivanje pravnih pravila<br />
domaćeg prava na snazi u jednoj ili drugoj državi članici, čak ako bi ono uključivalo načela<br />
ustavnog prava, te je objasnio da "pravo Zajednice kako se primjenjuje u okvirima Ugovora o<br />
Europskoj zajednici za ugljen i čelik ne sadrži nikakva opća načela, izričita ili druga, koja bi<br />
jamčila opstojnost stečenih prava (President etc. v. High Authority [36--38/59 and 40/59]). U<br />
idućem je razdoblju Europski sud pojasnio da opća načela prava Zajednice čije je poštivanje<br />
obavezan štititi, uključuju temeljna prava pojedinca (vidi Stauder v. City of Ulm [29/69]).<br />
Uistinu, u predmetu Internationale Handelsgesellschaft (INTERNATIONALE<br />
HANDELSGESELLSCHAFT [11/70]) presudio je da na valjanost mjera Zajednice ili njihov<br />
učinak u određenoj državi članici ne mogu utjecati tvrdnje da su one suprotne temeljnim<br />
pravima kako ih jamči ustav te države članice ili načelima njene ustavne strukture. Ipak<br />
[europski] Sud bi još uvijek morao razmotriti jesu li analogna jamstva temeljnih prava koja<br />
postoje temeljem prava Zajednice, a koja čine dio temeljnih načela prava Zajednice, koja je<br />
Sud obavezan štititi, bila zanemarena. Budući da zaštitu takvih prava jamče ustavne tradicije<br />
država članica ona također moraju biti primjenjiva u okviru strukture i ciljeva Zajednice.<br />
Bitni korak (iz motrišta Temeljnog zakona) Europski sud učinio je u svojoj presudi u<br />
predmetu Nold (J. NOLD KG v. E.C. Commission [4/73]) kada je odlučio da u odnosu na<br />
zaštitu temeljnih prava mora krenuti od ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama:<br />
"stoga ne smije dopustiti mjere koje nisu u skladu s temeljnim pravima koja priznaju i jamče<br />
ustavi tih država". Temeljem općih načela prava Zajednice, tako određenih i toga sadržaja,<br />
Europski sud se u slijedećem razdoblju pozivao na temeljna prava kako su priznata ustavima<br />
država članica, kao na obavezan standard pri sudbenom nadzoru mjera koje donose tijela<br />
Zajednice, u okviru njihovih sfera nadležnosti. Zajedno s izričitim jamstvima sloboda<br />
sadržanih u samim Osnivačkim ugovorima (vidi npr. Čl. 7, 48 et seq., 59 et seq. i67 et seq.<br />
Ugovora o EEZ), središnje mjesto zauzimaju, naravno, temeljna prava i slobode koji se<br />
odnose na ekonomske aktivnosti, poput prava vlasništva i slobode poduzimanja ekonomskih<br />
aktivnosti (vidi Nold [supra]; Hauer v. Land Rheinland-Pfalz [44/79]). Pored toga, [Europski<br />
sud] pozivao se, kao na standard prosudbe, na druga temeljna prava, poput slobode<br />
udruživanja, opće načelo jednakog postupanja i zabranu arbitrarnih akata, vjerske slobode i<br />
zaštitu obitelji (vidi UNION SYDICALE v. E.C. Council [175/73]; Ruckdeschel [117/76 and<br />
16/77]).<br />
Europski sud je u svojim odlukama općenito priznavao i ustrajno primjenjivao načela koja<br />
proizlaze iz vladavine prava, zabrane pretjeranog djelovanja i srazmjernosti, kao opća načela<br />
prava, da bi ostvario ravnotežu između ciljeva zajedničkog interesa pravnog sustava zajednice<br />
i zaštite bitnog sadržaja temeljnih prava (Više novijih primjera u presudama<br />
INTERNATIONALE HANDELSGESELLSCHAFT [supra]; HAUER [aupra]; TESTA v.<br />
BUNDESANSTALT FÜR ARBEIT [41, 121 i 796/79]; HEIJN [94/83]; FEARON v. IRISH<br />
LAND COMMISSION [182/83]; ALTOLE [240/83]; usporedi M. Hilf in EuGRZ 1985, 647<br />
na str. 649). Priznao je zabranu retroaktivnosti kao izraz temeljnog načela pravne sigurnosti te<br />
pravilo o zabrani dvostrukog kažnjavanja (vidi RACKE [98/78]; REGINA v. KENT KIRK<br />
[63/83]; BOEHRINGER [7/72]), te slično, obavezu koja proizlazi iz vladavine prava, da se<br />
pojedinačni akti obrazlože. (vidi INTERMILLS v. E:C: COMMISSION [323/82];<br />
NETHERLANDS v. E:C: COMMISSION [296 and 318/82]; M. Hilf, loc. cit na str. 650). U<br />
predmetu JOHNSTON v. THE CHIEF CONSTABLE OF THE ROYALULSTER<br />
44
CONSTABULARY (predmet 222/84) Sud, pozivajući se na ustavne tradicije zajedničke svim<br />
državama članicama i na Čl. 13 Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava, kategorizirao<br />
je pravo na učinkovitu sudsku zaštitu osobnih prava kao sastavni dio jamstava temeljnih prava<br />
u pravu Zajednice. Pravo na pravično suđenje smatra bitnim sastavnim dijelom pravednog<br />
procesnog sustava. (vidi predmet PECASTAING v. BELGIAN STATE [98/79]).<br />
U svrhu određenja sadržaja i dosega temeljnih prava u pravu Zajednice, Sud se također<br />
pozivao na Europsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i njen dodatni<br />
protokol. Vidi RUTILI (36/75).<br />
bb) Europski parlament, Vijeće i Komisija Zajednice prihvatili su 5. travnja 1977. godine<br />
slijedeću zajedničku deklaraciju(O.J. 1977, C 103/1):<br />
Europski parlament, Vijeće i Komisija,<br />
Budući da se Ugovori o osnivanju Europske zajednice temelje na načelu vladavine prava;<br />
Budući da je Europski sud priznao da se pravo, osim i povrh pravnih pravila sadržanih u<br />
Ugovorima i sekundarnom zakonodavstvu Zajednice sastoji i od općih načela prava, posebice<br />
od temeljnih prava, načela i prava na kojima se temelji ustavno pravo država članica;<br />
Budući da su, posebice, sve države članice stranke Europske konvencije za zaštitu ljudskih<br />
prava i temeljnih sloboda potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. godine,<br />
prihvaćaju slijedeću deklaraciju:<br />
1. Europski parlament, Vijeće i Komisija naglašavaju veliku važnost koju pridaju zaštiti<br />
temeljnih prava, kako ona proizlaze, posebice, iz ustava država članica i iz Europske<br />
konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.<br />
2. Pri zaštiti svojih ovlasti i pri ostvarivanju ciljeva Europske zajednice, oni poštuju i<br />
nastavit će poštivati ta prava.<br />
Europsko vijeće prihvatilo je 7/8. travnja 1978. deklaraciju o demokraciji koja glasi:<br />
Izbor članova Skupštine [Europskog parlamenta op. SR] izravnim univerzalnim pravom glasa<br />
je događaj od izuzetne važnosti za budućnost Europske zajednice i živa demonstracija ideala<br />
demokracije kojega dijeli narod u njima.<br />
Stvaranje Zajednice, koja je temelj sve tješnje unije između naroda Europe, na što poziva<br />
Rimski ugovor, označio je odlučnost njenih osnivača da ojačaju zaštitu mira i slobode.<br />
Šefovi država i vlada potvrđuju svoju volju, kako je ona izražena u Kopenhaškoj deklaraciji o<br />
europskom identitetu, kako bi osigurali da drage vrijednosti njihovih političkih i moralnih<br />
poredaka budu poštivane i kako bi zaštitili načela predstavničke demokracije, vladavine<br />
prava, socijalne pravde i poštivanja ljudskih prava.<br />
Primjena tih načela implicira politički sustav pluralističke demokracije koji jamči, kako<br />
slobodno izražavanje mišljenja unutar ustavnog ustrojstva vlasti, tako i postupke koji su nužni<br />
za zaštitu ljudskih prava.<br />
Šefovi država i vlada pridružuju se Zajedničkoj deklaraciji Skupštine, Vijeća i Komisije<br />
kojom su te institucije izrazile svoju odlučnost za poštivanje temeljnih prava u ostvarivanju<br />
ciljeva Zajednice.<br />
Svečano izjavljujemo da su poštivanje i održavanje predstavničke demokracije i temeljnih<br />
prava u svakoj državi članici bitni elementi članstva u Europskoj zajednici.<br />
e) U usporedbi sa standardom temeljnih prava propisanim Temeljnim zakonom, može biti da<br />
jamstva zaštite temeljnih prava koja su do sada uspostavljena odlukama Europskog suda,<br />
budući da su se razvijala prirodno, od slučaja do slučaja, još uvijek sadrže praznine u mjeri u<br />
kojoj specifična pravna načela koja priznaje Temeljni zakon ili po svojoj prirodi, sadržaju ili<br />
dosegu temeljnog prava, još uvijek nisu bili predmetom odlučivanja [Europskog] suda.<br />
45
Međutim, ono što je odlučujuće je načelni stav koji [Europski] sud u ovoj fazi zauzima prema<br />
obavezama Zajednice u pogledu obaveza poštivanja temeljnih prava, prema inkorporaciji<br />
temeljnih prava u pravo Zajednice, te pravna veza tog prava (u toj mjeri) s ustavima država<br />
članica i s Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava, kao što je također bitna<br />
praktična važnost koja je dosegnuta u zaštiti ljudskih prava, kada [Europski] sud primjenjuje<br />
pravo Zajednice. Iako gore navedene deklaracije institucija Europske zajednice i Europskog<br />
vijeća nemaju formalnu narav ugovornog prava i, premda, Zajednica kao takva nije stranka<br />
Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava, ti instrumenti su kako dio prava Zajednice,<br />
tako i od pravnog značaja u pogledu odnosa Zajednice s njenim državama članicama: one<br />
formalno svjedoče o dosegnutom pravnom shvaćanju država koje su stranke Ugovora i<br />
institucija Zajednice, o obvezi Zajednice da jamči temeljna prava kako ona proizlaze iz ustava<br />
država članica, te zbog toga što su ona temeljna načela koja imaju pravnu valjanost poput<br />
primarnog prava Zajednice; svojim jednoglasnim svjedočenjem o namjeri primjene<br />
Osnivačkih ugovora u praksi, one su također od pravnog značaja za međunarodno pravo, u<br />
pogledu određenja sadržaja Ugovora.<br />
Deklaracije također jačaju jurisdikciju Europskog suda i obvezu da temeljem prava Zajednice<br />
osigura zaštitu tih temeljnih prava i pravnih načela koja ona uključuju, u skladu sa svojim<br />
poslovnikom. Taj poslovnik, u odnosu na pristup sudu, vrste postupka, ovlasti suda da<br />
provodi sudbeni nadzor i donosi <strong>odluke</strong>, procesna načela i učinak njegovih odluka, ustrojeni<br />
su na način koji, općenito, jamči učinkovitu zaštitu temeljnih prava koja se ima smatrati<br />
materijalno sličnom bezuvjetnoj zaštiti temeljnih prava temeljem Temeljnog zakona.<br />
...<br />
Budući da je ovo Vijeće svojom presudom od 29. svibnja 1974. godine primjetilo da<br />
Zajednica nema parlament koji bi bio legitimiran na izravan i demokratski način i konstituiran<br />
temeljem općeg prava glasa, koji ima zakonodavne ovlasti i kojemu su institucije koje imaju<br />
nadležnost donositi propise u potpunosti politički odgovorne, to je bio element opisa stanja<br />
integracije kako je izgledala u to vrijeme. Osnova za taj nalaz je shvaćanje da zaštita<br />
temeljnih prava mora započeti već u fazi zakonodavstva, a parlamentarna odgovornost pruža<br />
u tu svrhu prikladni zaštitni mehanizam.<br />
...<br />
f) U svjetlu takvog razvoja mora se zaključiti da, tako dugo dok Europske zajednice, posebice<br />
sudska praksa Europskog suda, općenito osiguravaju učinkovitu zaštitu temeljnih prava od<br />
suverenih ovlasti Zajednice, zaštitu koja se može smatrati materijalno sličnom zaštiti<br />
temeljnih prava koju bezuvjetno propisuje Temeljni zakon, te u mjeri u kojoj je općenito<br />
zaštićen bitni sadržaj temeljnih prava, Savezni ustavni sud se više neće koristiti svojom<br />
nadležnošću kako bi odlučivao o primjenjivosti sekundarnog prava Zajednice koje se navodi<br />
kao pravna osnova za akte njemačkih sudova ili tijela vlasti u suverenoj nadležnosti Savezne<br />
Republike Njemačke, i više neće provoditi sudbeni nadzor takvih propisa prema standardima<br />
zaštite temeljnih prava sadržanih u Temeljnom zakonu. Prethodna pitanja [Saveznom<br />
ustavnom] Sudu temeljem Čl. 100(1) [Temeljnog zakona] u tu svrhu nisu dopuštena.<br />
46
Predmet 36/74, Walrave and Koch v. Association Union Cycliste Internationale [1974]<br />
ECR 1405<br />
U ovom predmetu riječ je o slobodi kretanja radnika, što je jedna od četiri tržišne slobode u<br />
Europskoj uniji. Glavno pitanje je može li se profesionalni biciklist pozvati na zabranu<br />
diskriminacije u zapošljavanju propisanu Ugovorom o EEZ, pri osporavanju odredbe statuta<br />
privatne biciklističke udruge koja mu zabranjuje zapošljavanje na temelju državljanstva.<br />
Pravno gledano riječ je o pitanju mogu li odredbe Osnivačkih ugovora imati horizontalne<br />
učinke, odnosno, mogu li se fizičke i pravne osobe pred nacionalnim sudovima pozivati na<br />
subjektivna prava koja proizlaze izravno iz Osnivačkih ugovora ne samo u odnosu na državu,<br />
već i u odnosu na druge pravne subjekte.<br />
Tekst presude:<br />
1.Rješenjem od 15. svibnja 1974. kojega je Sud zaprimio 24. svibnja 1974.,<br />
Arrondissementsrechtbank Utrecht uputio je temeljem Čl. 177 Ugovora o EEZ različita<br />
pitanja koja se odnose na interpretaciju prvog paragrafa Čl. 7, na Čl. 48 i na prvi paragraf Čl.<br />
59 Ugovora o EEZ, te na Uredbu Vijeća br. 1612/68 od 15. listopada 1968. (O.J. L257, str. 2)<br />
o slobodi kretanja radnika u Zajednici.<br />
2. Osnovno je pitanje treba li te članke i Uredbu interpretirati na način da su im odredbe<br />
Pravilnika Međunarodne udruge biciklista (Union Cycliste Internationale) koja se odnose na<br />
svjetska prvenstva u biciklizmu na srednje pruge, prema kojima "pacemaker" [onaj koji<br />
određuje ritam] mora imati isto državljanstvo kao i "stayer" [biciklist koji vozi neposredno iza<br />
motora koji određuje ritam] suprotne.<br />
3. Ta su pitanja postavljena u tužbi protiv Međunarodne unije biciklista i nizozemske i<br />
španjolske biciklističke federacije od strane dva nizozemska državljana koji obično sudjeluju<br />
u utrkama takvog tipa kao određivači ritma, i koji smatraju da su navedene odredbe Pravilnika<br />
MUB diskriminatorne.<br />
4. Imajući u vidu ciljeve Zajednice, bavljenje sportom je predmetom prava Zajednice samo u<br />
mjeri u kojoj predstavlja ekonomsku aktivnost u smislu Čl. 2 Ugovora.<br />
5. Kada takva aktivnost ima narav zaposlenja uz naknadu ili naplatne usluge, tada ona spada u<br />
doseg članaka 48 do 51 ili 59 do 66, Ugovora, ovisno o situaciji.<br />
6. Te odredbe koje daju učinak općem pravilu iz Čl. 7 Ugovora, zabranjuju svaku<br />
diskriminaciju utemeljenu na državljanstvu pri obavljanju aktivnosti na koje se odnose.<br />
7. S time u vezi, točna narav pravnog odnosa temeljem kojega se pružaju usluge nije bitna, s<br />
obzirom da se pravilo o zabrani diskriminacije u jednakoj mjeri odnosi na svaku vrstu rada ili<br />
usluga.<br />
8. Ta se zabrana, međutim, ne odnosi na sastavljanje sportskih timova, posebice nacionalnih<br />
timova, čije je sastavljanje pitanje isključivo sportskog interesa, te kao takvo nema ništa<br />
zajedničkog s ekonomskom aktivnošću.<br />
47
9. To ograničenje dosega odredaba o kojima je riječ mora, međutim, ostati ograničeno na<br />
svoje prave ciljeve.<br />
10. Uzimajući u obzir gore navedeno, nacionalni sud mora odrediti narav aktivnosti o kojoj<br />
odlučuje, te odlučiti posebice čine li "pacemaker" i "stayer" tim u sportu o kojemu je riječ, ili<br />
ne.<br />
11. Odgovori se daju u okvirima prava Zajednice kako je gore određeno.<br />
12. Postavljena pitanja odnose se na interpretaciju Čl. 48 i 59, te u manjoj mjeri Čl. 7<br />
Ugovora.<br />
13. U osnovi se ona odnose na mogućnost primjene rečenih odredaba na pravne odnose koji<br />
ne spadaju u javno pravo, na određenje njihovog teritorijalnog dosega u svjetlu sportskih<br />
pravila koja donosi svjetska federacija, te na izravnu primjenu nekih od tih odredaba.<br />
14. Glavno pitanje u vezi sa svim člancima koji se navode je, mogu li se pravila međunarodne<br />
sportske federacije smatrati suprotnima Ugovoru.<br />
15. Tvrdi se da se zabrane sadržane u tim člancima [Ugovora o EEZ] odnose isključivo na<br />
ograničenja koja imaju izvor u aktima vlasti, a ne na ona koja proizlaze iz pravnih akata osoba<br />
ili udruga koji nisu dio javnog prava.<br />
16. Člancima 7, 48, 59 zajednička je zabrana, u područjima njihove primjene, svake<br />
diskriminacije utemeljene na državljanstvu.<br />
17. Zabrana takve diskriminacije ne primjenjuje se samo na akte javnih vlasti već se proteže i<br />
na pravila bilo kakve druge naravi kojima je svrha na zajednički način uređivati zaposlenje uz<br />
naknadu i pružanje usluga.<br />
18. Zabrana prepreka slobodi kretanja osoba između država članica, kao i sloboda pružanja<br />
usluga, što su temeljni ciljevi Zajednice sadržani u Čl. 3(c) Ugovora, bili bi narušeni ukoliko<br />
bi se zabrana prepreka državnog porijekla mogla neutralizirati preprekama koje proizlaze iz<br />
pravne autonomije udruga ili organizacija koje nisu dio javnog prava.<br />
19. Štoviše, budući da se uvjeti na radu u različitim državama članicama ponekad uređuju<br />
odredbama zakona ili uredbi, a ponekad ugovorima ili drugim aktima koje donose ili<br />
prihvaćaju privatne osobe, ograničenje zabrane o kojoj je riječ na akte javne vlasti, stvorilo bi<br />
rizik stvaranja nejednakosti u njihovoj primjeni.<br />
20. Iako se treći paragraf Čl. 60 i Članci 62 i 64 u području pružanja usluga odnose posebice<br />
na zabranu državnih mjera, to ne narušava opću narav odredbi Čl. 59 koji ne razlikuje izvore<br />
restrikcija koje treba ukloniti.<br />
21. Štoviše, utvrđeno je da se Čl. 48 koji se odnosi na zabranu svake diskriminacije temeljem<br />
državljanstva u pogledu zaposlenja uz naknadu, odnosi i na ugovore i pravila koji ne potječu<br />
od javne vlasti.<br />
22. Čl. 7(4) Uredbe br. 1612/68 određuje da se zabrana diskriminacije primjenjuje na ugovore<br />
i sve druge kolektivne odredbe o zapošljavanju.<br />
48
23. Aktivnosti na koje se odnosi Čl. 59 ne treba prema njihovoj naravi razlikovati od onih u<br />
Čl. 48, već samo temeljem činjenice da se one obavljaju izvan ugovora o radu.<br />
24. Ta jedna jedina razlika ne može opravdati restriktivniju interpretaciju dosega slobode koju<br />
treba zaštititi.<br />
25. Slijedi da nacionalni sud koji odlučuje o valjanosti ili učincima odredbe sadržane u<br />
pravilima sportske organizacije može uzeti u obzir odredbe Čl. 7, 48 i 59 Ugovora.<br />
26. Nacionalni sud postavio je pitanje opsega u kojemu se pravilo o zabrani diskriminacije<br />
može primjenjivati na pravne odnose nastale u kontekstu aktivnosti sportske federacije<br />
svjetskih razmjera.<br />
27. Sud je također pozvan odlučiti može li pravni položaj ovisiti o tome održava li se sportsko<br />
natjecanje u Zajednici ili izvan nje.<br />
27. Zbog toga što je imperativne naravi, pravilo o zabrani diskriminacije primjenjuje se pri<br />
prosudbi svih pravnih odnosa, u mjeri u kojoj se ti odnosi, zbog mjesta gdje su nastali ili zbog<br />
mjesta gdje proizvode učinke, mogu locirati unutar područja Zajednice.<br />
28. Zadaća je nacionalnog suca odlučiti mogu li se takvi odnosi ondje locirati, uzimajući u<br />
obzir činjenice svakog posebnog slučaja, a što se tiče pravnih učinaka tih odnosa, nacionalni<br />
sudac mora odrediti posljedice svake povrede pravila o zabrani diskriminacije.<br />
30. Konačno, nacionalni sud postavio je pitanje imaju li prvi paragraf Čl. 59 i moguće prvi<br />
paragraf Čl. 7 Ugovora, izravne učinke u pravnim poretcima država članica.<br />
31. Kako smo pokazali, cilj Čl. 59 je zabrana u području pružanja usluga, inter alia, svake<br />
diskriminacije utemeljene na državljanstvu osobe koja pruža usluge.<br />
32. U sektoru koji se odnosi na usluge, Čl. 59 predstavlja provedbu pravila zabrane<br />
diskriminacije koje u području opće primjene Ugovora formulira Čl. 7, a u području<br />
zaposlenja uz naknadu Čl. 48.<br />
33. Stoga, kako je već ranije odlučeno (Presuda od 3. prosinca 1974. u predmetu 33/74 Van<br />
Binsbergen), Čl. 59 sadrži, od isteka prijelaznog razdoblja, bezuvjetnu zabranu koja u<br />
pravnim poretcima država članica, u području pružanja usluga i u pogledu državljana država<br />
članica, sprečava nametanje prepreka ili ograničenja koja se temelje na državljanstvu<br />
osobama koje pružaju usluge.<br />
34. Stoga je na postavljeno pitanje potrebno odgovoriti da nakon isteka prijelaznog perioda<br />
prvi paragraf Čl. 59, u svakom slučaju u mjeri u kojoj se odnosi na zabranu svake<br />
diskriminacije temeljem državljanstva, stvara subjektivna prava koja nacionalni sudovi<br />
moraju štititi.<br />
Odluka o troškovima<br />
35. Troškovi Komisije Europskih zajednica koja je podnijela svoje primjedbe Sudu ne mogu<br />
se nadoknaditi.<br />
49
36. Budući da je ovaj postupak u pogledu stranaka u glavnom postupku tek jedan korak u<br />
postupku pred nacionalnim sudom, odluku o troškovima donijeti će taj sud.<br />
Operativni dio<br />
Na toj osnovi Sud,<br />
Odgovarajući na pitanja koja mu je uputio Arrondissementsrecthbank Utrecht, odlučio je:<br />
1. Uzimajući u obzir ciljeve Zajednice, bavljenje sportom je predmetom prava Zajednice<br />
samo u mjeri u kojoj to predstavlja ekonomsku aktivnost u smislu Čl. 2 Ugovora.<br />
2. Zabrana diskriminacije utemeljene na državljanstvu sadržana u Čl. 7, 48 i 59 Ugovora ne<br />
utječe na sastavljanje sportskih timova, posebice nacionalnih timova, čije je formiranje pitanje<br />
čisto sportskog interesa i kao takvo nema ništa zajedničkog s ekonomskom aktivnošću.<br />
3. Zabrana takve diskriminacije ne primjenjuje se samo na akte javne vlasti već se proteže i na<br />
pravila bilo kakve druge naravi kojima je cilj kolektivno uređivati zaposlenje za naknadu i<br />
usluge.<br />
4. Pravilo o zabrani diskriminacije primjenjuje se na prosudbu svih pravnih odnosa u mjeri u<br />
kojoj se ti odnosi zbog mjesta gdje su nastali ili zbog mjesta gdje proizvode učinke, mogu<br />
locirati na području Zajednice.<br />
5. Prvi paragraf Čl. 59 u svakom slučaju, u mjeri u kojoj se odnosi na zabranu diskriminacije<br />
utemeljene na državljanstvu, stvara subjektivna prava koja nacionalni sudovi moraju štititi.<br />
50
Predmet 43/75 Gabrielle Defrenne v. Société anonyme belge de navigation aérienne<br />
Sabena [1976] ECR 455<br />
Glavni problem na koji je morao odgovoriti Europski sud je mogu li odredbe Ugovora o EEZ,<br />
konkretno Čl. 119 [danas Čl. 141 UEZ] imati horizontalni izravni učinak. Predmet je bitan i<br />
zbog konkretizacije načela jednake plaće za jednaki rad muškaraca i žena. Riječ je o članku<br />
Ugovora koji od država članica zahtijeva određenu pozitivnu obavezu. Riječ je o socijalnoj<br />
politici Zajednice, a ne o jednom od ciljeva nabrojenih u Čl. 3 Ugovora o EEZ. Predmet je<br />
zanimljiv i stoga što je ES ograničio vremenske učinke svoje <strong>odluke</strong>.<br />
Tekst presude:<br />
1. Odlukom od 23. travnja 1975, primljene u Tajništvu Suda 02. svibnja 1975, Cour du travail<br />
iz Bruxellesa, je po članku 177. Ugovora o Europskoj zajednici postavio dva pitanja o učinku<br />
i implementaciji članka 119. Ugovora koji se odnosi na načelo jednake plaće za jednak rad<br />
muškaraca i žena.<br />
2. Ova pitanja su se pojavila u kontekstu postupka između stjuardese i njenog poslodavca,<br />
Sabena S.A., radi naknade koju tužiteljica traži u glavnom postupku po osnovi da je, u<br />
razdoblju od 15. veljače 1963. i 01. veljače 1996., kao radnica trpila diskriminaciju u plaći s<br />
obzirom na muške kolege koji su obavljali jednaki rad u svojstvu stjuarda.<br />
3. Prema odluci u kojoj je sadržano prethodno pitanje, stranke se slažu da je rad stjuardese<br />
identičan radu stjuarda i u ovim okolnostima nije sporno postojanje diskriminacije u plaći na<br />
štetu stjuadese tijekom navedenog razdoblja.<br />
Prvo pitanje (izravan učinak članka 119.)<br />
4. Prvo je pitanje uvodi li članak 119. Ugovora izravno u nacionalno pravo načelo da<br />
muškarci i žene moraju primati jednaku plaću za jednak rad i da li, stoga, neovisno od ikakve<br />
nacionalne norme ovlašćuje radnike da pokrenu postupak pred nacionalnim sudom kako bi<br />
osigurali poštivanje tog načela.<br />
5. Ako je odgovor na ovo pitanje pozitivan, postavlja se i pitanje od kojeg se datuma mora<br />
priznati takav učinak.<br />
6. Na zadnji dio prvog pitanja će se odgovoriti zajedno odgovorom na drugo pitanje.<br />
7. Pitanje izravnog učinka čl. 119. se mora razmotriti u svijetlu prirode načela jednake plaće,<br />
cilja ove odredbe i njenog mjesta u shemi Ugovora.<br />
8. Članak 119. ima dvostruki cilj.<br />
9. Prvo, u svijetlu različitog stupnja razvoja socijalnog zakonodavstva u različitim državama<br />
članicama, cilj članka 119. je izbjeći situaciju u kojoj poduzeća s poslovnim nastanom u<br />
državama koje su stvarno provele načelo jednake plaće trpe štetu u tržišnoj utakmici unutar<br />
51
Zajednice u odnosu na poduzeća s poslovnim nastanom u državama koje još nisu eliminirale<br />
diskriminaciju ženskih radnika u pogledu plaće.<br />
10. Drugo, ova odredba predstavlja dio socijalnih ciljeva Zajednice, koja nije samo<br />
ekonomska unija, već je ujedno usmjerena, kroz zajedničku akciju, na osiguravanje socijalnog<br />
napretka i na traženje neprestanog poboljšanja uvijeta života i rada svojih naroda, kao što<br />
naglašava Preambula Ugovora.<br />
11. Ovaj cilj je naglašen stavljanjem članka 119. u poglavlje posvećeno socijalnoj politici čija<br />
prva odredba, članak 117., ističe potrebu za promicanjem poboljšanih uvjera rada i<br />
poboljšanog životnog standarda radnika, kako bi se omogućila njihova harmonizacija uz<br />
održavanje napretka.<br />
12. Ovaj dvostruki cilj, koji je ujedno ekonomski i socijalan, pokazuje da načelo jednake<br />
plaće predstavlja dio temelja Zajednice.<br />
13. Nadalje, ovo objašnjava zašto je Ugovor propisao potpunu provedbu tog načela do kraja<br />
prve faze tranzicijskog razdoblja.<br />
14. Stoga, u interpretaciji ove odredbe, nije moguće temeljiti argumente na zakašnjenju i<br />
otporu koji su u nekim državama članicama odgodili stvarnu implementaciju ovog temeljnog<br />
načela.<br />
15. Osobito, budući da se članak 119. pojavljuje u kontekstu harmonizacije radnih uvjeta uz<br />
održavanje napretka, može se otkloniti prigovor da bi zahtjeve iz ovog članka bilo moguće<br />
poštivati na druge načine nego povećavanjem najniže plaće.<br />
16. Po zahtjevima članka 119. stavak 1., države članice su dužne osigurati i očuvati primjenu<br />
načela da muškarci i žene moraju primati jednaku plaću za jednaki rad.<br />
17. Stavci 2. i 3. istog članka dodaju niz detalja koji se odnose na pojamove plaće i rada<br />
navedene u stavku 1.<br />
18. Radi provedbe ovih odredbi, mora se označiti razlika u polju primjene članka 119.<br />
između, prvo, izravne i neskrivene diskriminacije koju je moguće identificirati već pomoću<br />
kriterija jednakog rada i jednake plaće na koje se odnosi predmetni članak, i drugo, neizravne<br />
i prikrivene diskriminacije koju se može identificirati samo pomoću jasnijih provedbenih<br />
mjera Zajednice ili države.<br />
19. Bilo bi nemoguće ne priznati da potpuna provedba cilja članka 119., kroz eliminaciju<br />
svake diskriminacije, izravne ili neizravne, između muškaraca i žena radnika, ne samo unutar<br />
pojedinih poduzeća već i unutar cijelih grana industrije i čak cijelog ekonomskog sustava,<br />
može u određenim slučajevima uključivati razradu kriterija čija provedba čini nužnom<br />
poduzimanje odgovarajućih mjera na razini Zajednice i država.<br />
20. Ovo stajalište je još potrebnije u svijetlu činjenice da mjere Zajednice o ovom pitanju, o<br />
kojima će biti riječi u odgovoru na drugo pitanje, provode članak 119. s gledišta proširenja<br />
uskog pojma jednakog rada, u skladu osobito s odredbama Konvencije br. 100 Međunarodne<br />
organizacije rada, o jednakoj plaći, iz 1951., čiji članak 2. uspostavlja načelo jednake plaće da<br />
rad “jednake vrijednosti”.<br />
52
21. Među oblike izravne diskriminacije koje je moguće identificirati već pomoću kriterija iz<br />
članka 119. nužno je uključiti osobito one koji imaju svoj izvor u zakonskim odredbama ili<br />
kolektivnim ugovorima i koji se mogu otkriti na temelju čiste pravne analize situacije.<br />
22. Ovo je osobito primjenjivo na slučajeve u kojima muškarci i žene primaju nejednaku<br />
plaću za jednak rad obavljan u istom javnom ili privatnom poduzeću ili usluzi.<br />
23. Kao što je utvrđeno u samoj odluci kojom je postavljeno prethodno pitanje, u takvoj<br />
situaciji sud je u poziciji da utvrdi sve činjenice koje mu omogućuju da odluči prima li<br />
radnica nižu plaću nego njen muški kolega koji obavlja jednake poslove.<br />
24. U najmanju ruku u takvoj situaciji je članak 119. izravno primjenjiv i stoga može stvoriti<br />
subjektivna prava koja sudovi moraju štititi.<br />
25. Nadalje, što se tiče jednakog rada, kao opće pravilo, nacionalne zakonske odredbe<br />
usvojene radi provedbe načela jednake plaće u pravilu jednostavno reproduciraju sadržaj<br />
pojmova iz članka 119. koji se odnose na izravne oblike diskriminacije.<br />
26. Belgijsko zakonodavstvo je osobito prikladno za ilustraciju ovog stajališta budući da<br />
članak 14. Kraljevskog dekreta br. 40 od 24. listopada 1967. o zapošljavanju žena samo<br />
predviđa pravo radnica na pokretanje postupaka pred odgovarajućim sudom radi primjene<br />
načela jednake plaće iz članka 119. i jednostavno se poziva na taj članak.<br />
27. Nije moguće pozivati se na pojmove iz članka 119. kako bi se osporio ovaj zaključak.<br />
28. Prvo, nemoguće je iznijeti argument protiv izravnog učinka koji bi se temeljio na upotrebi<br />
riječi “načelo” u ovom članku budući da se u jeziku Ugovora ovaj pojam koristi posebno da bi<br />
označio fundamentalnu prirodu određenih odredbi, kao što se, na primjer, vidi i iz naslova<br />
prvog dijela Ugovora koji je posvećen “načelima” i iz članka 113. po kojem se trgovinska<br />
politika Zajednice temelju na “jedinstvenim načelima”.<br />
29. Kada bi se ovaj pojam oslabio tako da se svede na razinu nejasne deklaracije, to bi<br />
neizravno utjecalo na same temelje Zajednice i na koherentnost njenih vanjskih odnosa.<br />
30. Također je nemoguće iznijeti argumente koji bi se temeljili na činjenici da se članak 119.<br />
izričito odnosi samo na “države članice”.<br />
31. Doista, kao što je Sud već utvrdio u drugim područjima, činjenica da su određene odredbe<br />
Ugovora formalno upućene državama članicama ne sprječava istovremeni prijenos prava na<br />
pojedinca koji ima interes da se ispune obveze propisane tim odredbama.<br />
32. Sam tekst članka 119. pokazuje da on nameće država dužnost da obavezno postignu<br />
određeni rezultat unutar odreženog razdoblja.<br />
33. Na učinkovitost ove odredbe ne može utjecati činjenica da određene države članice nisu<br />
ispunile Ugovornu obvezu i da zajedničke institucije nisu dovoljno energično reagirale na<br />
ovaj propust djelovanja.<br />
53
34. Prihvatiti suprotno stajalište bi značilo riskirati pomicanje kršenja prava na status<br />
interpretativnog načela i usvajanje takvog stajališta ne bi bilo u skladu sa zadatkom kojeg<br />
Sudu povjerava članak 164. Ugovora.<br />
35. Konačno, pozivanje na “države članice” članak 119. aludira na one države u ostvarivanju<br />
svih svojih funkcija koje mogu korisno doprinijeti provedbi načela jednake plaće.<br />
36. Stoga, suprotno izjavama koje su dane tijekom postupka, ova odredba je daleko od toga da<br />
samo prenosi stvar u nadležnost nacionalnim zakonodavnim tijelima.<br />
37. Stoga se pozvanje na “države članice” u članku 119. ne može tumačiti na način da<br />
isključuje intervenciju sudova u izravnoj primjeni Ugovora.<br />
38. Nadalje, ne može se prihvatiti prigovor da bi primjena načela jednake plaće od strane<br />
nacionalnih sudova predstavljala izmjene samostalnih sporazuma koji su zaključeni privatno<br />
ili u području industrijskih odnosa kao što su pojedinačni ugovori i kolektivni ugovori o radu.<br />
39. Zapravo, budući da je članak 119. po svojoj prirodi kogentan, zabrana diskriminacije<br />
između muškaraca i žena se ne odnosi samo na djelovanje javnih tijela, nego i na sve<br />
sporazume koji kolektivno reguliraju plaćeni rad kao i na ugovore između pojedinaca.<br />
40. Odgovor na prvo pitanje stoga mora biti da se na načelo jednake plaće sadržano u članku<br />
119. može oslanjati pred nacionalnim sudovima i da ti sudovi imaju dužnost osigurati zaštitu<br />
prava koje ova odredba daje pojedincima, a osobito u pogledu onih oblika diskriminacije koji<br />
izravno proizlaze iz zakonskih odredbi ili kolektivnih ugovora o radu kao i u slučajevima gdje<br />
muškarci i žene primaju nejednaku plaću za jednak rad koji se obavlja u istom javnom ili<br />
privatnom poduzeću ili usluzi.<br />
Drugo pitanje (provedba Čl. 119 i ovlasti Zajednice i država članica<br />
41. Drugo pitanje traži odgovor je li Čl. 119 postao primjenjiv u državama članicama<br />
temeljem mjera koje su prihvatila tijela Europske ekonomske zajednice, ili se nacionalni<br />
zakonodavac mora smatrati jedinim nadležnim u toj stvari.<br />
42. U skladu s onime što je već rečeno, prikladno je spojiti ovo pitanje s problemom datuma<br />
od kojega se za Čl. 119 mora smatrati da ima izravne učinke.<br />
43. U svjetlu ovih problema najprije je potrebno ustanoviti kronološki red mjera koje je<br />
donijela Zajednica kako bi se osigurala provedba odredbe čija se interpretacija traži.<br />
44. Čl. 119 propisuje da će se primjena načela jednake plaće jednoobrazno osigurati<br />
najkasnije do kraja prve faze prijelaznog razdoblja.<br />
45. Informacije koje je dostavila Komisija otkrivaju postojanje važnih razlika i nesukladnosti<br />
u provedbi ovog načela koje postoje između različitih država.<br />
46. Iako je, u nekim državama članicama, ovo načelo već uvelike ostvareno u praksi i prije<br />
stupanja Ugovora na snagu, bilo temeljem izričitih ustavnih i zakonskih odredaba, bilo<br />
54
temeljem socijalne prakse uspostavljene kolektivnim ugovorima o radu, u drugim državama<br />
puna provedba ovog načela trpi dugačke odgode.<br />
47. U svjetlu te situacije, 30. prosinca 1961., neposredno pred istek roka određenog Čl. 119,<br />
države članice prihvatile su rezoluciju o harmonizaciji iznosa plaća za muškarce i žene koja je<br />
imala namjeru odrediti detalje nekih aspekata sadržaja načela jednake plaće, istovremeno<br />
odgodivši njegovu primjenu tijekom određenog razdoblja, u skladu s planom.<br />
48. Temeljem odredaba te rezolucije, svaka diskriminacija, izravna i posredna, trebala je biti u<br />
potpunosti eliminirana do 31. prosinca 1964.<br />
49. Informacije koje je dostavila Komisija ukazuju da je nekoliko izvornih država članica<br />
propustilo ispuniti tu Rezoluciju, te iz tog razloga, u kontekstu zadaća koje su joj povjerene<br />
Člankom 155 Ugovora, Komisija je sazvala predstavnike vlada i industrije kako bi se proučila<br />
situacija i dogovorile mjere koje su potrebne kako bi se osigurao napredak prema punom<br />
ispunjenju cilja kojega propisuje Čl. 119.<br />
50. To je dovelo do izrade nekoliko uzastopnih izvješća o situaciji u izvornim državama<br />
članicama od kojih najnovije, datirano 18. srpnja 1973., ponavlja sve činjenice.<br />
51. U zaključku tog izvješća Komisija je najavila svoju namjeru da protiv onih država članica<br />
koje do tog datuma nisu ispunile svoje obaveze koje propisuje Čl. 119 pokrene postupak<br />
temeljem Čl. 169 Ugovora, zbog propusta da se poduzmu potrebne mjere, iako nakon tog<br />
upozorenja nije slijedila nikakva daljnja akcija.<br />
52. Nakon slične razmjene mišljenja s nadležnim tijelima u novim državama članicama<br />
Komisija je u svom izvješću od 17. srpnja 1974. izjavila da se, što se tiče tih država, Čl. 119 u<br />
potpunosti primjenjuje od 1. siječnja 1973. i od tog datuma položaj novih država članica je<br />
izjednačen s položajem izvornih država članica.<br />
53. Sa svoje strane, kako bi ubrzao punu provedbu Čl. 119 Vijeće je 10. veljače 1975.<br />
prihvatilo Direktivu br. 75/117 o aproksimaciji zakona država članica koji se odnose na<br />
primjenu načela jednake plaće za muškarce i žene (O.J. L45, str. 19).<br />
54. Ta Direktiva propisuje daljnje detalje o određenim materijalnim aspektima Čl. 119, te<br />
također prihvaća različite odredbe čija je svrha u biti poboljšanje pravne zaštite radnika koji<br />
su pretrpjeli štetu zbog propusta da se primjeni načelo jednake plaće propisano člankom 119.<br />
55. Čl. 8 rečene Direktive dopušta državama članicama razdoblje od godunu dana da prihvate<br />
prikladne zakone, uredbe i administrativne propise.<br />
56. Iz izričitih odredbi Čl. 119 slijedi da primjena načela da muškarci i žene moraju primati<br />
jednaku plaću mora biti u potpunosti osigurana i bespovratna do kraja prve faze prijelaznog<br />
razdoblja, odnosno, do 1. siječnja 1962.<br />
57. Bez obzira na njegove moguće učinke u pogledu ohrabrivanja i ubrzavanja pune provedbe<br />
Čl. 119, Rezolucija država članica od 30. prosinca 1961. bila je neučinkovita u smislu bilo<br />
kakve valjane promjene roka koji je određen Ugovorom.<br />
55
58. U stvari, osim temeljem specifičnih odredaba, Ugovor se može mijenjati samo temeljem<br />
postupka za izmjenu u skladu s člankom 236.<br />
59. Štoviše, iz rečenoga slijedi da je, u odsustvu prijelaznih odredbi, načelo sadržano u Čl.<br />
119 u potpunosti primjenjivo u novim državama članicama od časa stupanja na snagu<br />
Ugovora o pristupanju, tj. od 1. siječnja 1973. godine.<br />
60. Ta se pravna situacija nije mogla izmjeniti temeljem Direktive br. 75/117 koja je<br />
prihvaćena temeljem Čl. 100 koji uređuje aproksimaciju zakonodavstva, te koja je bila<br />
zamišljena za poticanje ispravne provedbe Čl. 119 donošenjem niza mjera koje je trebalo<br />
prihvatiti na nacionalnoj razini kako bi se, posebice, eliminirali posredni oblici diskriminacije,<br />
ali nije mogla umanjiti učinke tog članka niti promijeniti njegove vremenske učinke.<br />
61. Iako je Čl. 119 izričito upućen državama članicama utoliko što im propisuje obavezu da<br />
osiguraju, u propisanom roku, te nakon toga primjenjuju, načelo jednake plaće, tako preuzeta<br />
obaveza država članica ne isključuje nadležnost Zajednice u toj stvari.<br />
62. Upravo suprotno, postojanje nadležnosti na strani Zajednice vidi se iz činjenice da Čl. 119<br />
postavlja jedan od ciljeva socijalne politike propisanih Ugovorom, koji čine predmet Glave III<br />
koja je smještena u Trećem dijelu Ugovora koji uređuje politike Zajednice.<br />
63. S obzirom da Čl. 119 ne upućuje izravno na moguće mjere koje u svrhu provedbe<br />
socijalne politike treba poduzimati Zajednica, prikladno je uputiti na opću shemu Ugovora, te<br />
na smjerove djelovanja koje Ugovor propisuje, poput onih propisanih člancima 100, 155, te<br />
gdje je prikladno, Čl. 235.<br />
64. Kako smo pokazali u odgovoru na prvo pitanje, nikakva provedbena mjera, bez obzira je<br />
li donesena od institucija Zajednice ili od nacionalnih tijela ne smije imati štetne posljedice za<br />
izravnu primjenu Čl. 119.<br />
65. Stoga na drugo pitanje treba odgovoriti da je primjena Čl. 119. od strane izvornih država<br />
članica morala biti u potpunosti osigurana od 1. siječnja 1962. tj. od početka druge faze<br />
prijelaznog razdoblja, a od strane novih država članica od 1. siječnja 1973., tj. od stupanja na<br />
snagu Ugovora o pristupanju.<br />
66. Prvi od ovih rokova nije izmjenjen Rezolucijom država članica od 30. prosinca 1961.<br />
67. Kako je naznačeno u odgovoru na prvo pitanje, Direktiva Vijeća br. 75/117 ne utječe na<br />
izravni učinak Čl. 119, a rok za provedbu određen tom direktivom, ne utječe na rokove koje<br />
propisuju Čl. 119 Ugovora o EEZ i Ugovora o pristupanju.<br />
68. Čak i u područjima u kojima Čl. 119 nema izravne učinke ta se odredba ne može<br />
interpretirati na način da pridržava nacionalnom zakonodavcu isključivu ovlast za provedbu<br />
načela jednake plaće, s obzirom da, u mjeri u kojoj je takva provedba potrebna, ona može biti<br />
ostvarena kombinaciom mjera Zajednice i nacionalnih mjera.<br />
Vremenski učinci ove presude<br />
69. Vlade Irske i Ujedinjenog Kraljevstva upozorile su Sud na moguće gospodarske<br />
posljedice priznavanja izravnog učinka odredbama Čl. 119, s obzirom da bi takva odluka, u<br />
56
mnogim područjima gospodarskog života, mogla uroditi podnošenjem tužbi koje bi se<br />
odnosile na proteklo razdoblje u kojemu su takvi učinci nastali.<br />
70. Veliki broj postupaka koji bi mogle pokrenuti osobe na koje se to odnosi, što poduzeća<br />
nisu mogla predvidjeti, mogao bi ozbiljno utjecati na financijsku situaciju takvih poduzeća, pa<br />
čak i neka od njih otjerati u stečaj.<br />
71. Iako se praktične posljedice svake sudske <strong>odluke</strong> moraju brižljivo uzeti u obzir, bilo bi<br />
nemoguće ići tako daleko da se umanji objektivnost prava i kompromitira njegova buduća<br />
primjena temeljem mogućih posljedica koje bi iz takve sudske <strong>odluke</strong> mogle proizići u<br />
prošlosti.<br />
72. Ipak, u svjetlu ponašanja nekoliko država članica, kao i stajališta koja je prihvatila<br />
Komisija i više puta podnijela zainteresiranim krugovima, prikladno je, iznimno, uzeti u obzir<br />
činjenicu da su, tijekom dužeg razdoblja, stranke bile navođene da nastave s praksom koja je<br />
bila suprotna Čl. 119, iako takva praksa nije bila zabranjena njihovim nacionalnim pravom.<br />
73. Činjenica da, usprkos upozorenjima, Komisija protiv država članica na koje se to odnosilo<br />
nije temeljem čl. 169 pokrenula postupak zbog propusta da ispune svoju obavezu, vjerovatno<br />
je učvrstilo netočni dojam o učincima Čl. 119.<br />
74. U tim okolnostima prikladno je odlučiti da, s obzirom da opća razina za određenje iznosa<br />
plaće ne može biti poznata, važni razlozi pravne sigurnosti koji pogađaju sve uključene<br />
interese, kako javne tako i privatne, čine u načelu nemogućim otvaranje ovog pitanja u<br />
pogledu prošlosti.<br />
75. Stoga se na izravni učinak Čl. 119 ne može pozivati kako bi se isticali zahtjevi o<br />
razdobljima plaće koji prethode donošenju ove presude, osim u pogledu onih radnika koji su<br />
već pokrenuli sudski postupak ili postavili sličan zahtjev.<br />
Odluka o troškovima [ispušteno]<br />
Operativni dio<br />
Na toj osnovi Sud, odgovarajući na pitanja koja mu je uputio Cour du Travail, Brussels,<br />
odlukom od 23. travnja 1975., odlučio je:<br />
1. Na načelo da muškarci i žene moraju primati jednaku plaću, koje je propisano člankom<br />
119, može se pozivati pred nacionalnim sudovima. Ti sudovi imaju obavezu osigurati zaštitu<br />
prava koja ta odredba dodjeljuje pojedincima, posebice u slučaju onih oblika diskriminacije<br />
koji svoj izvor imaju u zakonskim odredbama ili kolektivnim ugovorima o radu, kao i kada<br />
muškarci i žene za jednaki rad u istom poduzeću ili za iste usluge, u privatnom ili javnom<br />
sektoru, primaju nejednaku plaću.<br />
2. Primjena Čl. 119 trebala je biti u potpunosti osigurana od strane izvornih država članica od<br />
1. siječnja 1962., od početka druge faze prijelaznog razdoblja, a od strane novih država<br />
članica od 1. siječnja 1973., dana stupanja na snagu Ugovora o pristupanju. Prvi od ovih<br />
rokova nije izmjenjen Rezolucijom država članica od 30. prosinca 1961.<br />
57
3. Direktiva Vijeća br. 75/117 ne isključuje izravni učinak Čl. 119 i razdoblje koje ta direktiva<br />
određuje za ispunjenje njom propisanih obaveza ne utječe na rokove koje propisuje Čl. 119<br />
Ugovora o EEZ i Ugovorima o pristupanju.<br />
4. Čak i u područjima u kojima Čl. 119 nema izravni učinak, tu odredbu ne može se<br />
interpretirati na način da nacionalni zakonodavac ima pridržano isključivo pravo provoditi<br />
načelo jednake plaće, s obzirom da, u mjeri u kojoj je takva provedba potrebna, ona može biti<br />
ostvarena kombinacijom mjera Zajednice i nacionalnih mjera.<br />
5. Osim u pogledu radnika koji su već pokrenuli sudski postupak ili postavili istovrsni<br />
zahtjev, na izravni učinak Čl. 119 ne može se pozivati u tužbama koje se odnose na razdoblja<br />
primanja plaće koja prethode datumu ove presude.<br />
58
Mišljenje g. nezavisnog odvjetnika Poiares Madura od 23. svibnja 2007. u predmetu C-<br />
438/05 International Transport Workers’ Federation and Finnish Seamen’s Union v<br />
Viking Line ABP and OÜ Viking Line Eesti [2007] ECR I-10779<br />
Mišljenje nezavisnog odvjetnika Madura prezentira se da bi se potaknulo razmišljanje o<br />
razlozima zbog kojih pojedine odredbe Osnivačkih ugovora imaju, odnosno, nemaju<br />
horizontalni izravni učinak.<br />
Izbor iz Mišljenja, bilješke ispuštene<br />
36. Stoga, u srži problema leži slijedeće pitanje: implicira li Ugovor da, kako bi se osiguralo<br />
valjano funkcioniranje zajedničkog tržišta, odredbe o slobodama kretanja štite prava tržišnih<br />
sudionika, ne samo ograničavajući ovlasti tijela vlasti država članica već, isto tako,<br />
ograničavajući autonomiju drugih?<br />
37. Neki komentatori predlagali su odlučno negativan odgovor na to pitanje i njihov je glavni<br />
argument bio das u pravila o zaštiti tržišne utakmice dovoljna kako bi se regulirale prepreke<br />
valjanom funcioniranju zajedničkog tržišta koje postavljaju nedržavni akteri. Drugi su pak,<br />
ukazivali da radnje privatnih osoba, tj. radnje koje u konačnici ne potječu od države, a na koje<br />
se ne primjenjuju pravila o tržišnoj utakmici, mogu također narušavati valjano funkcioniranje<br />
zajedničkog tržišta, te da bi bilo pogrešno kategorički isključiti takve radnje iz područja<br />
primjene pravila o slobodi kretanja.<br />
38. Vjerujem da je drugo navedeno shvaćanje realističnije. Njega podupire i sudska praksa.<br />
Sud je priznao da pravila o slobodi kretanja mogu ograničiti autonomiju pojedinaca, posebice<br />
u svojim presudama u predmetima Commission v. France i Schmidberger. Oba slučaja<br />
oslanjaju se u osnovi na obrazloženju da radnje osoba privatnog prava mogu ugroziti ciljeve<br />
odredaba o slobodi kretanja. Posljedično, Sud je odlučio da se pojedincima ne smije dopustiti<br />
da djeluju bez prikladnog uzimanja u obzir prava koje drugi pojedinci imaju temeljem<br />
odredaba o slobodi kretanja. U predmetu Commission v France, cilj nasilnih protestnih akata<br />
francuskih farmera bio je da se drugima uskrati sloboda prodaje ili uvoza povrća iz drugih<br />
država članica. U Schmidbergeru narušavanje slobode kretanja nije bilo ni izbliza tako<br />
ozbiljno. Ono što je, međutim, bitno je da je sud odvagivao slobodu izražavanja skupine<br />
demonstranata u odnosu na pravo transportnog poduzeća da slobodno prevozi robu iz jedne<br />
države članice u drugu i, na taj način, primjenio je načelo slobode kretanja dobara na<br />
horizontalan način.<br />
39. Moglo bi se primjetiti da se u Schmidbergeru radilo o tužbi koju je podnjela privatna<br />
stranka protiv države. Takav postupak je uobičajen u mnogim, ako ne i u svim, nacionalnim<br />
pravnim sustavima, gdje se u građanskim postupcima ne može pozivati na ustavne odredbe<br />
kao na nezavisnu pravnu osnovu. To je posredan način uvođenja horizontalnog učinka<br />
ustavnih prava, na način da ih se izvodi iz obaveze prema kojoj država mora intervenirati u<br />
situacijama kada su ustavna prava jedne privatne stranke u postupku ugrožena radnjama druge<br />
privatne stranke. Prirodan i jednako čest način priznavanja normativne snage ustavnim<br />
pravima u horizontalnim odnosima je taj da ih se smatra obaveznima za sudove kada odlučuju<br />
u sporovima između privatnih stranaka. Bez obzira interpretiraju li neku klauzulu ugovora,<br />
pravila o tužbi za naknadu štete, ili odlučuju o zahtjevu za privremenu mjeru, sud mora, kao<br />
tijelo državne vlasti, donijeti odluku koja poštuje ustavna prava stranaka. Razgraničenje<br />
59
subjektivnih prava na taj način poznato je kao "mittelbare Drittwirkung, ili posredni<br />
horizontalni učinak. Rezultat je da ustavna pravila kojih je adresat država, postaju primjenjiva<br />
između privatnih stranaka, što ukazuje da je "vlast treća strana u svakoj privatnoj tužbi i to u<br />
obliku prava i suca koji ga primjenjuje."<br />
40. S obzirom na razgraničenje pojedinih pravnih sfera, posredni horizontalni učinak može se<br />
razlikovati od izravnog horizontalnog učinka u obliku; ipak, razlika u sadržaju ne postoji. To<br />
objašnjava zbog čega se smatra da je presuda u Defrenne priznala "izravni horizontalni učinak<br />
Čl. 141, iako je Sud interpretirao horizontalni učinak te odredbe kao obavezu nacionalnih<br />
sudova. To također objašnjava zbog čega je argument koji je Komisija isticala u tom<br />
predmetu, da bi Sud trebao odbaciti izravni horizontalni učinak, stoga što odredbe o slobodi<br />
kretanja i njihove derogacije, nisu zamišljene da bi se primjenjivale između privatnih<br />
stranaka, već odbačen u sudskoj praksi. Ukoliko je Schmidberger trebalo odlučiti kao privatnu<br />
parnicu između transportnog poduzeća i demonstranata, Sud bi još uvijek morao odvagnuti<br />
između prava transportnog poduzeća na slobodu kretanja i prava demonstranata da<br />
demonstriraju. Doista, sadašnji predmet mogao se, teoretski, pojavit pred Sudom u okviru<br />
postupka protiv finskih vlasti, zbog propusta da spriječe kolektivnu akciju protiv Viking Line.<br />
To ne bi utjecalo na sadržaj problema: kako pomiriti pravo Viking Linea na slobodu kretanja s<br />
pravom na udruživanje i štrajk koje imaju FSU i ITF?<br />
Na kakvu vrstu privatnog djelovanja se primjenjuju pravila o slobodi kretanja?<br />
41. U svakom slučaju, to ne znači da se pravila o slobodi kretanja uvijek mogu uvesti u igru u<br />
postupku protiv privatnih osoba. Normativna i socio-ekonomska moć koju ima državna vlast<br />
podrazumjeva da takva vlast ima, po definiciji, znatan potencijal da utječe na ispravno<br />
funkcioniranje zajedničkog tržišta. To je naglašeno činjenicom da, bez obzira jesu li, formalno<br />
gledano, općenite naravi, aktivnosti državnih vlasti nikada ne stoje same za sebe. One<br />
označavaju širi politički izbor i stoga utječu na svakoga tko želi ostvarivati svoja prava na<br />
slobodu kretanja, unutar njihove nadležnosti. Štoviše, državna vlast će u manjoj mjeri nego<br />
privatni gospodarski subjekti biti sklona prilagodbi svojeg ponašanja kao odgovor na<br />
komercijalne poticaje koji osiguravaju normalno funkcioniranje tržišta. Stoga se doseg pravila<br />
o slobodi kretanja proteže na svako djelovanje ili nedjelovanje države koje otežava ili čini<br />
manje privlačnim ostvarivanje prava na slobodu kretanja.<br />
[ostatak Mišljenja izostavljen]<br />
60
Predmet 34/73 Fratelli Variola S.p.A. v Amministrazione italiana delle Finanze [1973]<br />
ECR 981<br />
Republika Italija donijela je zakon kojime je uvela "iskrcajnu pristojbu" u iznosu od 30 Lira<br />
po metričkoj toni žitarica koje se iskrcavaju u talijanskim lukama. Postupak je pokrenulo<br />
poduzeće Fratelli Variola protiv talijanske carinske uprave, tražeći oglašavanje takve<br />
pristojbe nezakonitom jer je suprotna uredbi. Tršćanski sudac pokrenuo je pred Europskim<br />
sudom prethodni postupak. Dok je svojim ranijim odlukama u predmetima Van Gend en<br />
Loos, Costa v. ENEL i Simmenthal II, Europski sud odlučivao o izravnom učinku i<br />
nadređenosti Osnivačkih ugovora u odnosu na nacionalno pravo, u ovom predmetu objasnio<br />
je kakav je status uredbi u nacionalnim pravnim porecima država članica i kakve obaveze<br />
proizlaze za države u primjeni uredbi.<br />
Sažetak<br />
1. Koncept "pristojbi s istovrsnim učinkom" u kontekstu propisa o poljoprivredi mora<br />
imati isto značenje kao i u čl. 9. et seq. Ugovora.<br />
2. Zabrana svih carinskih pristojbi i pristojbi s istovrsnim učinkom odnosi se na sve<br />
pristojbe koje se naplaćuju u trenutku uvoza, odnosno zbog uvoza, koje specifično<br />
utječu na uvozne proizvode, a ne i proizvode proizvedene u vlastitoj državi, i koje<br />
imaju isti restriktivni učinak na slobodno kretanje dobara kao i carinske pristojbe.<br />
Sukladno tome, pristojba koja se naplaćuje isključivo na uvozna dobra zbog razloga<br />
što su ona istovarena u domaćim lukama predstavlja "pristojbu s istovrsnim učinkom"<br />
te je zabranjena.<br />
3. Zbog svoje naravi i mjesta u sustavu izvora prava Zajednice, Uredbe imaju neposredni<br />
učinak te, sukladno tome, dodjeljuju prava privatnim strankama, te su ta prava<br />
nacionalni sudovi obavezni štititi. Izravna primjena Uredbi znači da su njihovo<br />
stupanje na snagu i njihova primjena, u korist ili protiv onih na koje se one odnose,<br />
nezavisni od bilo kakvih mjera prihvaćanja u nacionalni pravni poredak. Zakonska<br />
odredba nacionalnog prava koja ponavlja sadržaj izravno primjenjivog pravila prava<br />
Zajednice ne može ni na koji način utjecati na izravni učinak, niti nadležnost<br />
Europskog suda propisanu Ugovorom (o EZ).<br />
4. U odsustvu valjanih odredaba koje bi propisivale drugačije, stavljanje Uredbe izvan<br />
snage ne znači ukidanje subjektivnih prava koja su njome stvorena.<br />
5. Zakonska odredba nacionalnog prava ne može stajati na putu izravnoj primjeni Uredbi<br />
Zajednice i drugim odredbama prava Zajednice u nacionalnim pravnim poretcima<br />
država članica. Inače bi bio ugrožen bitni značaj pravnih pravila Zajednice kao i<br />
temeljno načelo nadređenosti pravnog sustava Zajednice. To je pogotovo tako u<br />
pogledu dana stupanja na snagu pravnih pravila Zajednice i nastanka subjektivnih<br />
prava. Sloboda da države članice, bez izričitog dopuštenja izmjene dan stupanja na<br />
snagu pravnog pravila Zajednice, isključena je zbog potrebe da se osigura jedinstvena i<br />
istovremena primjena prava Zajednice na čitavom području Zajednice.<br />
Tekst presude:<br />
61
1. Rješenjem od 12. siječnja 1973. kojega je Sud zaprimio 27. veljače 1973., Predsjednik<br />
Suda u Trstu zatražio je od Suda odluku o prethodnom pitanju interpretacije Uredbe Vijeća br.<br />
19. od 4. travnja 1962. i Uredbe br. 120/67/EEC od 13. lipnja 1967. o Zajedničkoj organizaciji<br />
tržišta žitaricama, te je zatražio odgovor na određena pitanja koja se odnose na izravni učinak<br />
pravila prava Zajednice u pravnim poretcima država članica.<br />
Prvo pitanje<br />
2. Prvim pitanjem od Suda se traži da utvrdi je li koncept pristojbi s istovrsnim učinkom koji<br />
se spominje u čl. 18 i 20 Uredbe br. 19/62 i čl. 18 i 21 Uredbe 120/67 isti kao i onaj koji se<br />
spominje u čl. 9 et seq. Ugovora.<br />
3. Odredbe Ugovora koje državama članicama u kontekstu trgovine unutar Zajednice<br />
zabranjuju određivanje pristojbi s istovrsnim učinkom kao carine zamišljene su kako bi se<br />
unutar Zajednice osiguralo slobodno kretanje dobara. Odredbe Uredbi o ustrojstvu<br />
poljoprivrednog tržišta, u odnosu na trgovinu unutar Zajednice, imaju istu svrhu u mjeri u<br />
kojoj zabranjuju propisivanje svih carina ili mjera koje imaju istovrsni učinak. Te odredbe, u<br />
mjeri u kojoj one propisuju sličnu zabranu u odnosu na uvoz iz trećih država, imaju svrhu<br />
osigurati jednake uvjete na vanjskim granicama država. (op. SR. na vanjskim granicama<br />
Zajednice). Ne postoje razlozi koji bi opravdali različitu interpretaciju koncepta "pristojbi s<br />
istovrsnim učinkom" kako je to propisano čl. 9 et seq. Ugovora s jedne strane i članaka 18 i<br />
20 Uredbe 19/62 i čl. 18 i 21 Uredbe 120/67, s druge strane.<br />
Drugo pitanje<br />
4. Drugim pitanjem Sud je upitan da odluči predstavljaju li pristojbe koje se naplaćuju<br />
isključivo na uvozna dobra i to isključivo zbog činjenice što su ta dobra istovarena u<br />
nacionalnim lukama (bez obzira na činjenicu dolaze li iz država članica ili trećih država),<br />
"pristojbu s istovrsnim učinkom kao i carine", što je zabranjeno gore spomenutim odredbama<br />
Uredbi.<br />
5. Iz spisa se vidi da se u konkretnom slučaju radi o pristojbi pod nazivom "iskrcajna<br />
pristojba" propisanoj talijanskim Zakonom br. 82 od 9. veljače 1963. o pomorskim<br />
pristojbama i taksama koje se naplaćuju na dobra koja dolaze iz inozemstva i iskrcavaju se u<br />
nacionalnim lukama i dokovima čekajući konačni ili privremeni uvoz. Za žitarice ta iskrcajna<br />
pristojba iznosi 30 Lira po metričkoj toni. (op. S.R.: 30 Lira iznosi od prilike 0,02 €) Prihod<br />
ubran od pristojbe namjenjen je gradnji i održavanju lučkih instalacija.<br />
6. Zabrana svih carina i pristojbi s istovrsnim učinkom odnosi se na sve pristojbe koje se<br />
naplaćuju u vrijeme ili zbog razloga uvoza, te koje specifično utječu na uvozni proizvod, a ne<br />
utječu na proizvod proizveden u vlastitoj državi, te koje imaju isti restriktivni učinak na<br />
slobodu kretanja dobara kao i carinska pristojba. Naplata takve pristojbe, koliko god ona bila<br />
mala, zajedno s administrativnim formalnostima koje proizvodi, predtstavlja narušavanje<br />
slobodnog kretanja dobara.<br />
Pitanja 3 i 6<br />
7. Trećim i šestim pitanjem od Suda je zatraženo da odluči treba li Čl. 18 i 20 Uredbe br.<br />
19/62 i Čl. 18 i 21 Uredbe br. 120/67 smatrati kao pravila koja su izravno primjenjiva u<br />
62
državama članicama koja stoga dodjeljuju subjektivna prava koja nacionalni sudovi moraju<br />
štititi.<br />
8. Drugim paragrafom Čl. 189. Ugovora (op. SR.: danas čl. 249 Ugovora o EZ (Nica))<br />
propisano je da "Uredbe imaju opću primjenu", te da su "izravno primjenjive u svim<br />
državama članicama." Sukladno tome, zahvaljujući svojoj naravi i mjestu u sustavu izvora<br />
prava Zajednice, Uredbe imaju neposredni učinak i dodjeljuju subjektivna prava koja su<br />
nacionalni sudovi dužni štititi. Stoga odgovor mora biti potvrdan.<br />
Pitanja 4 i 5<br />
9. Četvrtim i petim pitanjem Sud je u biti upitan da odluči mogu li se sporne odredbe Uredbi<br />
mogu uvesti u nacionalne pravne poretke država članica internim mjerama koje ponavljaju<br />
sadržaj odredaba prava Zajednice na takva način da je njihov sadržaj pretvoren u nacionalno<br />
prava i da se utječe na nadležnost ovog Suda.<br />
10. Izravna primjena Uredbe znači da su njeno stupanje na snagu i njena primjena u korist ili<br />
protiv onih na koje se odnosi neovisni od bilo kakvih mjera prihvaćanja u nacionalnom pravu.<br />
Temeljem obaveza koje proizlaze iz Ugovora i koje su preuzete njegovom ratifikacijom,<br />
države članice imaju obavezu da ne narušavaju izravnu primjenjivost koja je inherentna<br />
Uredbama i drugim pravilima prava Zajednice. Strogo poštivanje ove obaveze je nužni uvjet<br />
istovremene i jednake primjene propisa Zajednice na čitavom području Zajednice.<br />
11. Preciznije, države članice imaju obavezu da ne uvode bilo kakve mjere koje bi mogle<br />
utjecati na nadležnost Suda da odlučuje o bilo kojem pitanju koje se tiče interpretacije prava<br />
Zajednice ili o valjanosti nekog akta institucija Zajednice, što znači, da su nedopušteni svi<br />
postupci kojima bi se narav pravnih pravila prava Zajednice, kao takvih, sakrila od onih na<br />
koje se ta pravila odnose. Temeljem čl. 177 [sada čl. 234 EEZ] Ugovora, na nadležnost<br />
Europskog suda ne utječu nikakve odredbe nacionalnog prava koje bi išle za konverzijom<br />
pravnog pravila Zajednice u pravno pravilo nacionalnog prava.<br />
Sedmo pitanje<br />
12. Sedmim pitanjem Sud je upitan da odluči ostaju li subjektivna prava dodijeljena privatnim<br />
osobama temeljem Čl. 18 i 20 Uredbe br. 19/62 valjanima i nakon što je Uredba br. 120/67<br />
stupila na snagu.<br />
13. Čl. 33 Uredbe 120/67 propisuje da su njome propisani aranžmani na snazi od 1. srpnja<br />
1967., te da se od istog dana ukida Uredba 19/62. U odsustvu valjane odredbe koja bi<br />
propisivala drugačije, ukidanje Uredbe ne znači ukidanje subjektivnih prava koja je Uredba<br />
stvorila. Štoviše, zabrana da države članice propisuju pristojbe s istovrsnim učinkom kao<br />
carine, sadržana u čl. 18 i 20 Uredbe br. 90/62, ukinuta je Čl. 18 i 21 Uredbe br. 120/67. Iz<br />
toga slijedi da prava koja nastaju za privatne osobe temeljem Čl. 18 i 20 Uredbe br. 19/62<br />
ostaju na snazi, bez prekida, i nakon što je Uredba br. 120/67 stupila na snagu.<br />
Osmo pitanje<br />
14. Osmim pitanjem od Suda se traži odluka može li država članica, prihvaćanjem zakonske<br />
odredbe nakon što su sporne Uredbe stupile na snagu, izmjeniti datum početka primjene<br />
zabrane naplate pristojbi s istovrsnim učinkom. Iz spisa je jasno da je ovo pitanje potaknuto<br />
talijanskim Zakonom br. 447 od 24. lipnja 1971. temeljem kojega su ukinute statističke i<br />
63
administrativne pristojbe, koje je ovaj Sud u odluci od 1. srpnja 1961. u predmetu 24/68, te u<br />
odluci od 18. studenoga 1970. u predmetu 8/70, oglasio suprotnim odredbama prava<br />
Zajednice koje zabranjuju naplatu pristojbi koje imaju istovrsni učinak kao carine. Talijanski<br />
zakon propisuje da se ukidanje [pristojbi] primjenjuje tek od dana stupanja zakona na snagu,<br />
tj. od 1. kolovoza 1971., osim u pogledu administrativne pristojbe na dobra uvezena iz drugih<br />
država članica koja se ukida s učinkom od 30. lipnja 1968.<br />
15. Zakonska odredba nacionalnog prava ne može stajati na putu izravnoj primjeni, u<br />
nacionalnim pravnim poretcima država članica, Uredbama Zajednice i drugim odredbama<br />
prava Zajednice, uključujući i zabranu naplate mjera s istovrsnim učinkom kao carine<br />
propisanu čl. 9 et seq. Ugovora o EEZ. Inače bi bio ugrožen bitni značaj pravnih pravila<br />
Zajednice kao i temeljno načelo nadređenosti pravnog sustava Zajednice. To je pogotovo tako<br />
u pogledu dana stupanja na snagu pravnih pravila Zajednice i nastanka subjektivnih prava.<br />
Sloboda da države članice, bez izričitog dopuštenja izmjene dan stupanja na snagu pravnog<br />
pravila Zajednice, isključena je zbog potrebe da se osigura jedinstvena i istovremena primjena<br />
prava Zajednice na čitavom području Zajednice.<br />
Odluka o troškovima<br />
[izostavljena]<br />
Operativni dio<br />
Sud, odgovarajući na pitanja koja mu je uputio Predsjednik Suda u Trstu, rješenjem od 12.<br />
siječnja 1973., odlučio je:<br />
O pitanju 1<br />
1. Koncept "pristojbe s istovrsnim učinkom" temeljem Čl. 18 i 20 Uredbe 19/62 i Čl. 18 i 21<br />
Uredbe 120/67 mora se uzeti da ima isto značenje kao Čl. 9 et seq. Ugovora.<br />
O pitanju 2<br />
2. Pristojba koja se naplaćuje isključivo na uvezena dobra, samo zbog toga što su utovarena u<br />
nacionalnoj luci predstavlja "pristojbu s istovrsnim učinkom kao carina" te je zabranjena Čl.<br />
18 i 20 Uredbe 19/62 i Čl. 18 i 21 Uredbe 120/67, u mjeri u kojoj se odnosi na uvoz žitarica,<br />
bez obzira dolaze li iz država članica ili iz trećih država.<br />
Pitanja 3 i 6<br />
3. Odrebe Čl. 18 i 20 Uredbe br. 19/62 i Čl. 18 i 21 Uredbe br. 120/67 koje državama<br />
članicama zabranjuju naplatu svih pristojbi s istovrsnim učinkom kao carine su izravno<br />
primjenjive u državama članicama i sukladno tome dodjeljuju subjektivna prava privatnim<br />
osobama koja nacionalni sudovi moraju štititi.<br />
Pitanja 4 i 5<br />
4. Zakonske mjere nacionalnog prava koje ponavljaju tekst izravno primjenjivog pravila<br />
prava Zajednice ne mogu ni na koji način utjecati na izravnu primjenu [prava Zajednice], niti<br />
na nadležnost [Europskog] Suda propisanu Ugovorom.<br />
64
Pitanje 7<br />
5. Prava stvorena u korist privatnih osoba temeljem Čl. 18 i 20 Uredbe br. 19/62 ostaju na<br />
snazi, bez prekida, nakon što je Uredba br. 120/67 stupila na snagu.<br />
Pitanje 8<br />
6. Izravni učinak Čl. 18 i 20 Uredbe br. 19/62 i Čl. 18 i 21 Uredbe br. 120/67 ima prednost<br />
pred svim nacionalnim mjerama koje idu za time da izmjene dan od kojega su te odredbe<br />
postale primjenjive.<br />
65
Predmet 93/71Orsolina Leonesio v Ministero dell'agricoltura e foreste [1972] ECR 287<br />
Odlučujući povodom prethodnog pitanja Europski sud pojasnio je pravnu narav uredbi i<br />
njihove učinke u nacionalnom pravu.<br />
Činjenice su slijedeće. Izložena viškovima mlijeka na tržištu, Europska je zajednica, u okviru<br />
zajedničke poljoprivredne politike, odlučila uvesti mjere da se viškovi mlijeka smanje. Jedna<br />
od takvih mjera bila je uredba kojom se proizvođače mlijeka potiče na prestanak takve<br />
proizvodnje i klanje krava muzara. Da bi ih se na to potaklo, Vijeće je uredbom propisalo<br />
subvencije na koje imaju pravo proizvođači koji se odluče na klanje krava muzara, a Komisija<br />
je temeljem te uredbe donijela provedbenu uredbu. Gospođa Leonesio, talijanska državljanka,<br />
zaklala je svoje krave muzare, te zatražila da joj talijansko Ministarstvo financija isplati<br />
uredbom previđene subvencije. Iako je donijelo načelno pozitivnu odluku kojom odobrava<br />
plaćanje, Ministarstvo je isplatu odgodilo, tvrdeći da mu za to nisu alocirana sredstva iz<br />
talijanskog proračuna, o čemu je odluku ovlašten donijeti samo talijanski parlament. Stoga je<br />
gospođa Leonesio podnijela zahtjev pred nacionalnim sudom tražeći da Ministarstvu naloži<br />
isplatu.<br />
Tekst presude:<br />
1. Temeljem rješenja od 3. studenog 1971. koje je sudski registar zaprimio 17. studenog<br />
1971., Pretore iz Lonata podnio je Sudu dva pitanja koja se tiču tumačenja Uredbe Vijeća<br />
(EEZ) br. 1957/69 od 6. listopada 1969. i Uredbe Komisije (EEZ) br. 2195/69 od 4. studenog<br />
1969. koje se prvenstveno odnose na dodijelu subvencija farmerima za klanje njihovih krava<br />
muzara.<br />
2. Prvo pitanje traži da Sud odluči „jesu li odredbe Uredbe br. 1957/69 i Uredbe br. 2195/69<br />
izravno primjenjive u talijanskom pravnom poretku te, ako je na to pitanje dan pozitivan<br />
odgovor, stvaraju li subjektivna prava koja nacionalni sudovi moraju štititi“. Drugo pitanje<br />
pita, u biti, da li, kada su uvjeti propisani člankom 5(1) i (2) i člancima 6 i 9 Uredbe br.<br />
2159/69 ispunjeni, te uredbe, utoliko koliko se tiču subvencija za klanje, dodjeljuju farmerima<br />
u pitanju pravo u odnosu na državu članicu kojoj pripadaju na plaćanje te subvencije, a da je<br />
to pravo takvo da mu nacionalni sud mora pružiti trenutnu zaštitu i da ga država ne može<br />
ograničiti dodatnim uvjetima, posebice u vezi s razdobljem dozvoljenim za plaćanje temeljem<br />
članka 10 Uredbe br. 2159/69.<br />
3. Ta su pitanja postavljena Sudu temeljem činjenice da je tužiteljica u glavnom postupku<br />
vjerovala da je ispunila sve uvjete o kojima ovisi dodjeljivanje subvencija za klanje krava<br />
muzara temeljem navedenih uredbi te je stoga pred Pretora iz Lonata podnijela zathtjev da se<br />
talijanskom Ministarstvu poljoprivrede i šumarstva naredi da isplati subvenciju. Dodatno,<br />
temeljem dokumenata priloženih predmetu, čini se da su nacionalne vlasti odobrile subvenciju<br />
temeljem „privremenog odobrenja“, ali su suspendirali plaćanje, držeći ga ovisnim o tome da<br />
talijanski parlament prethodno usvoji zakonodavne odredbe kojima se alociraju nužni<br />
fondovi.<br />
4. Budući da su ta dva pitanja usko povezana, na njih se može odgovoriti zajedničkim<br />
odgovorom.<br />
66
5. Drugi paragraf članka 189 Ugovora predviđa da uredba ima „opću primjenu“ i da „jest ...<br />
izravno primjenjiva u svim državama članicama“. Stoga, zbog svoje prirode i svoje svrhe u<br />
sustavu izvora prava Zajednice ona ima izravni učinak i jest, kao takva, sposobna stvarati<br />
subjektivna prava koja nacionalni sudovi moraju štititi.<br />
6. Budući da se radi o novčanim pravima prema državi, ta prava nastaju kada se ispune uvjeti<br />
propisani uredbom i nije moguće na nacionalnoj razini podvrgnuti njihovo ispunjenje<br />
donošenju provedbenih mjera, osim onih koje zahtjeva sama uredba. Na postavljeno pitanje<br />
treba odgovoriti u svjetlu tih navoda.<br />
7. U vezi s uvjetima koje farmer mora ispuniti da bi mogao zahtijevati plaćanje subvencije, u<br />
vezi s tijelima vlasti koja su obvezna platiti subvenciju i u vezi s rokom u kojem je nužno<br />
obaviti plaćanje, potrebno je uzeti u obzir članke 1 do 4 i 12 Uredbe br. 1975/69 i članke 3, 7,<br />
9 i 10 Uredbe br. 2159/69.<br />
8. Članak 1 Uredbe br. 1975/69 predviđa da „farmeri koji imaju barem dvije krave muzare<br />
mogu, temeljem prijave, primiti subvenciju za klanje pod uvjetima koji su specificirani niže“,<br />
u iznosu predviđenom u članku 3(1) te Uredbe na 200 obračunskih jedinica za svaku zaklanu<br />
kravu muzaru.<br />
9. Članak 2 te uredbe predviđa da „je dodijela subvencije, posebice, podložna pisanom<br />
preuzimanju obveze od strane primatelja da: (A) odustane u potpunosti od proizvodnje<br />
mlijeka i (B) organizira klanje svih krava muzara na svojoj farmi tijekom razdoblja koje će se<br />
odrediti, a najkasnije do 30. travnja 1970.“<br />
10. Članak 4(1) iste Uredbe predviđa da će se „farmerima koji imaju dvije do pet krava<br />
muzara subvencija isplatiti kada podnositelj zahtjeva podnese dokaz da je poduzeo radnju<br />
koju zahtjeva članak 2(B)“.<br />
11. Članak 12 Uredbe predviđa da će Europski fond za poljoprivredno vođenje i garancije,<br />
odjel za vođenje, vratiti državama članicama 50 posto subvencije u pitanju, što implicira da su<br />
države članice dužne isplatiti te subvencije farmerima.<br />
12. Prema članku 3 Uredbe br. 2159/69 „prijava za dodjelu subvencija podnosi se nadležnom<br />
tijelu koje imenuje svaka država članica tijekom razdoblja od 1. do 20. prosinca 1969.“ te<br />
treba sadržavati određene informacije i izjave.<br />
13. Članak 7 te Uredbe predviđa da „razdoblje klanja koje se spominje u članku 2(B) Uredbe<br />
(EEZ) br. 1975/69 traje od 9. veljače do 30. travnja 1970.“<br />
14. Članak 9 iste Uredbe određuje način na koji farmeri trebaju podnijeti dokaz predviđen<br />
člankom 4(1) Uredbe br. 1975/69.<br />
15. Članak 10 Uredbe br. 2159769 predviđa da „će se plaćanje subvencije predviđene<br />
člankom 4(1) ... Uredbe (EEZ) br. 1975/69 izvršiti unutar dva mjeseca od podnošenja dokaza<br />
o klanju u skladu s člankom 9 ove Uredbe.“<br />
16. Iz članka 5(1) Uredbe br. 2195/69 slijedi da dodjela subvencije dodatno ovisi o nalazu<br />
Komisije „da se može odobriti nastavak postupka za podnesenu prijavu“, a koji nalaz je dan u<br />
67
vezi sa svim prijavama podnesenim temeljem članka 3 te Uredbe, člankom 1(A) Uredbe br.<br />
140/70.<br />
17. Članak 10 Uredbe br. 1975/69 ovlašćuje Komisiju da odobri državama članicama<br />
„nametanje dodatnih uvjeta“ za dodjelu subvencija u pitanju, a članak 19 Uredbe br. 2195/69<br />
nabraja takve uvjete te zahtjeva od država članica da obavijeste Komisiju u odgovarajućim<br />
slučajevima o odredbama koje su usvojile temeljem tog članka. Poznato je, međutim, da<br />
Italija nije iskoristila takvu mogućnost. Također je utvrđeno da je Republika Italija usvojila<br />
tehničke mjere predviđene člancima 4, 5(2), 6, 8 i 11 Uredbe br. 2195/69.<br />
18. Učinak svih tih odredbi jest da, jednom kad su uvjeti predviđeni Uredbama br. 1975/69 i<br />
2195/69 ispunjeni, te uredbe dodijeljuju farmerima pravo, koje nacionalni sudovi moraju<br />
štititi, na plaćanje subvencije za klanje od strane države članice kojoj pripadaju; takva se<br />
prava mogu ostvariti u svakom slučaju po isteku razdoblja od dva mjeseca od podnošenja<br />
dokaza o izvršenom klanju kao što predviđa članak 10 Uredbe br. 2195/69.<br />
19. Od tog trenutka, gore spomenute uredbe daju farmeru pravo da zahtjeva plaćanje<br />
subvencije onemogućavajući državu članicu da se poziva na argumente utemeljene na bilo<br />
kakvim zakonodavnim odredbama ili administrativnoj praksi da zadrži takvo plaćanje.<br />
Ovakav zaključak podupire i sedmi odlomak preambule Uredbe br. 2195/69 koji naglašava da<br />
„treba osigurati da su subvencije plaćene u svim državama članicama unutar istog razdoblja“.<br />
20. Bez obzira na sve navedeno, talijanska vlada smatra da uredbe u pitanju ne stvaraju pravo<br />
na plaćanje subvencije kada nacionalni zakonodavac nije alocirao nužne fondova u tu svrhu.<br />
21. Prvi paragraf članka 5 Ugovora predviđa da će „države članice poduzeti sve odgovarajuće<br />
mjere, bilo opće ili posebne, da osiguraju ispunjenje obveza koje nastaju temeljem ovog<br />
Ugovora ili su rezultat djelovanja institucija Zajednice.“ Kada bi se prihvatila primjedba<br />
talijanske vlade, to bi rezultiralo stavljanjem farmera u toj državi u lošiju poziciju od farmera<br />
u drugim državama članicama uz zanemarivanje temeljnog pravila koje zahtjeva ujednačenu<br />
primjenu uredbi u cijeloj Zajednici. Štoviše, Uredbe br. 1975/69 i 2195/69 iscrpno predviđaju<br />
uvjete o kojima ovisi nastanak individualnih prava u pitanju, a među njima se ne nalaze<br />
razlozi proračunske prirode.<br />
22. Da bi se primjenjivale s istom snagom na državljane svih država članica, uredbe Zajednice<br />
postaju dio njihova pravnog sustava, primjenjive unutar teritorija država članica koje moraju<br />
dozvoliti da izravni učinak predviđen člankom 189 djeluje tako, da oslanjanje pojedinaca na<br />
njega ne može biti spriječeno domaćim propisima ili praksom.<br />
23. Proračunske odredbe država članica ne mogu, stoga, štetiti izravnoj primjeni odredbi<br />
Zajednice i kao posljedici, ostvarenju subjektivnih prava stvorenih takvim odredbama.<br />
24. Troškovi koje je imala vlada Republike Italije i troškovi Komisije Europskih zajednica<br />
koja je Sudu podnijela primjedbe ne mogu biti povraćeni. Kako je ovaj postupak, što se tiče<br />
stranaka glavnog postupka, po prirodi samo korak u postupku koji se odvija pred<br />
nacionalmim sudom, odluka o troškovima stvar je nacionalnog suda.<br />
Sud,<br />
u odgovoru na pitanja koja mu je podnio Pretore di Lonato rješenjem tog suda datiranim 3.<br />
studenog 1971., ovdje odlučuje:<br />
68
1. Uredba Zajednice ima izravni učinak i jest, kao takva, sposobna je stvarati subjektivna<br />
prava koja nacionalni sudovi moraju štititi. Novčana potraživanja prema državi,<br />
dodijeljena takvom uredbom, nastaju kada se ispune uvjeti predviđeni uredbom i<br />
njihovo ostvarenje ne može se podvrgnuti na nacionalnoj razini provedbenim<br />
odredbama, osim onim koje bi mogla zahtjevati sama uredba.<br />
2. Jednom kada su uvjeti predviđeni Uredbama br. 1975/69 i 2195/69 ispunjeni, te<br />
uredbe dodjeljuju farmerima pravo, koje njihovi nacionalni sudovi moraju štititi, na<br />
primanje subvencije za klanje od strane države članice kojoj pripadaju; takva prava<br />
mogu se u svakom slučaju ostvariti po isteku razdoblja od dva mjeseca koji teku od<br />
podnošenja dokaza o izvršenom klanju kao što predviđa članak 10 Uredbe br. 2195/69<br />
Od tog trenutka, gore spomenute uredbe daju farmeru pravo da zahtjeva plaćanje<br />
subvencije onemogućavajući državu članicu da se poziva na argumente utemeljene na<br />
bilo kakvim zakonodavnim odredbama ili administrativnoj praksi da zadrži takvo<br />
plaćanje.<br />
69
Predmet 39/72 Commission v Italy [1973] ECR 101<br />
U ovom predmetu Europski sud je pojasnio obveze država kada primjenjuju uredbe. Komisija<br />
je tužila Italiju Europskom sudu u postupku iz članka 226 (tada 169) EZ, tražeći da Sud<br />
donese deklaratornu presudu kojom utvrđuje da je Italija povrijedila svoje obveze utemeljene<br />
na uredbama. Riječ je o istim povredama kao u predmetu Leonesio. Komisija je, smatrala da<br />
je Italija povrijedila svoju obvezu temeljem uredbe s jedne strane zakašnjelim<br />
zakonodavstvom, a s druge neprikladnim načinom provedbe.<br />
Tekst presude:<br />
1. Temeljem prijave podnesene registru 3. srpnja 1972. Komisija je pred Europski sud<br />
podnijela zahtjev temeljem članka 169 za utvrđenje da je, ne poduzimajući mjere nužne da na<br />
svom teritoriju omogući djelotvornu primjenu sustava premija za klanje krava muzara u<br />
zadanom razdoblju (dalje „premije za klanje“) i premija za povlačenje mlijeka i mliječnih<br />
prozvoda s tržišta (dalje: „premije za netrgovanje), Republika Italija povrijedila obveze<br />
propisane Uredbom Vijeća br. 1975/69 od 6. listopada 1969. kojom se uvodi sustav premija<br />
za klanje krava i za povlačenje mlijeka i mliječnih prozvoda s tržišta (OJ L 70, str. 1) i Uredbe<br />
Komisije br. 2159/69 od 4. studenog 1969. kojom se uspostavljaju metode primjene gore<br />
spomenute Uredbe (OJ L 278, str. 6).<br />
(...)<br />
O prethodnom prigovoru<br />
8. Tužena, bez ulaženja u meritum spora, tvrdi da nastavak postupka koji je započela<br />
Komisija nije više moguć zbog okolnosti koje su nastupile.<br />
Teškoće koje su izvorno odgodile plaćanje premija za klanje su riješene, plaćanje tih premija<br />
je u tijeku, te je stoga raison d'être postupka koji je pokrenula Komisija nestao.<br />
Što se tiče propusta plaćanja premija za netrgovanje, situacija je u međuvremenu postala<br />
nepopravljiva, jer više fizički nije moguće retroaktivno ispuniti obeze koje su trebale biti<br />
ispunjene u razdoblju koje su propisale odredbe Zajednice u pitanju.<br />
U tim okolnostima tužba koju je podnijela Komisija izgubila je svrhu u oba navoda, tako da<br />
Sudu jedino preostaje da odluči da nema razloga da donosi odluku.<br />
9. Cilj tužbe temeljem članka 169 utvrđen je obrazloženim mišljenjem Komisije, te čak i kad<br />
je povreda ispravljena nakon proteka roka predviđenog paragrafom 2 istog članka, nastavak<br />
postupka i dalje ima cilj.<br />
Taj cilj postoji u ovom predmetu jer je, što se tiče premija za klanje, obveza Republike Italije<br />
daleko od toga da bude u potpunosti izvršena; nije riješeno pitanje plaćanja kamata na dug<br />
onima koji su na to ovlašteni, a prigovori koje je stavila Komisija tijekom postupka tiču se ne<br />
samo odgode u primjeni uredbe, već i određenih metoda primjene koje su u stvari oslabile<br />
njenu djelotvornost.<br />
70
10. Što se tiče neizvršenja odredbi koje se tiču premija za netrgovanje, tužiteljici se u svakom<br />
slučaju ne može dozvoliti da se oslanja na svršeni čin kojeg je sama autor da bi izbjegla<br />
sudski postupak.<br />
11. Štoviše, u svjetlu, kako odgode u izvršenju obveze, tako i definitivnog odbijanja, presuda<br />
Suda temeljem članaka 169 i 171 Ugovora može biti od bitnog interesa za uspostavu temelja<br />
odgovornosti koju država članica ima kao rezultat svoje povrede, prema drugim državama<br />
članicama, Zajednici ili privatnim strankama.<br />
12. Prethodni prigovor koji je stavila tužiteljica valja stoga odbiti.<br />
Meritum<br />
13. Prikladno je razmotriti odvojeno način na koji je tužena provela odredbe o premijama za<br />
klanje i njeno odbijanje da provede odredbe o premijana za netrgovanje.<br />
1. U vezi premija za klanje<br />
14. Uredbe Vijeća i Komisije odredile su precizne rokove za provođenje sustava premija za<br />
klanje.<br />
Djelotvornost dogovorenih mjera ovisna je o poštivanju tih rokova jer te mjere mogu ostvariti<br />
svoj cilj u potpunosti samo ako se provode istovremeno u svim državama članicama u vrijeme<br />
utvrđeno temeljem ekonomske politike koju je ostvrivalo Vijeće.<br />
Dodatno ovome, kao što je Sud naveo u svojoj presudi od 17. svibnja 1972. (predmet 93/71<br />
Orsolina Leonesio, zahtjev Pretora iz Lonata za odluku o prethodnom pitanju), Uredbe br.<br />
1975/69 i 2195/69 dodijelile su farmerima pravo na primanje premije od trenutka kad su se<br />
ostvarili svi uvjeti predviđeni uredbama.<br />
Stoga se čini da odgađanje od strane Republike Italije ispunjavanja obveza koje su im<br />
propisane uvođenjem sustava premija za klanje pretstavlja samo po sebi povredu njenih<br />
obveza.<br />
15. Osim ove odgode u provedbi, Komisija također prigovara i načinu na koji je talijanska<br />
vlada provela odredbe sustava u pitanju.<br />
Ova se kritika tiče posebice činjenice da su odredbe prava Zajednice onemogućene<br />
procedurom za njihovu provedbu koju su prihvatile talijanske vlasti i da te iste vlasti nisu<br />
uzele u obzir produljenje roka koji je odobren za klanje.<br />
16. Dok je talijanski zakon br. 935 ograničen na nužne financijske odredbe za provedbu<br />
sustava premija za klanje i na ovlašćivanje vlade da donese potrebne administrativne mjere za<br />
provedbu uredbi Zajednice, talijanska uredba od 22. ožujka 1972. predviđa, u prvom članku,<br />
da se „smatra da su odredbe uredbi uvrštene u ovu uredbu.“<br />
Sadržajno, uredba u pitanju se, osim što sadrži nekoliko procesnih odredbi nacionalne prirode,<br />
ograničava na ponavljanje odredbi Uredbi Zajednice.<br />
71
17. Slijedeći takav postupak, talijanska je vlada dovela u pitanje kako pravnu prirodu<br />
primjenjivih odredbi tako i datum od kada one stupaju na snagu.<br />
Prema članku 189 i 191 Ugovora, uredbe su, kao takve, izravno primjenjive u svim državama<br />
članicama i stupaju na snagu samo temeljem njihovog objavljivanja u Službenom listu<br />
Zajednica, od datuma koji je njima određen, ili u nedostatku takvog, od datuma koji predviđa<br />
Ugovor.<br />
Stoga su suprotne Ugovoru sve metode provedbe koje imaju za rezultat stvaranje prepreka<br />
izravnom učinku uredbi Zajednice i ugrožavanje njihove simultane i jednoobrazne primjene u<br />
cijeloj Zajednici.<br />
18. Osim toga, provedbene mjere koje su predvidjeli zakon br. 935 i uredba od 22. ožujka<br />
1972. ne uzimaju u obzir produljenje roka dozvoljenog za klanje Uredbom br. 580/70, tako da<br />
su talijanski farmeri dovedeni u zabludu u pogledu produljenja vremena dozvoljenog za<br />
klanje krava koje su se otelile između 1. travnja i 30. svibnja 1970.<br />
Povreda od strane Republike Italije stoga postoji ne samo zbog odgode u provedbi sustava već<br />
i zbog načina kojim je proveden dekretom.<br />
2. U vezi premija za netrgovanje<br />
19. Povreda stavljanja u primjenu odrebi Uredbi br. 1975/69 i 2195/69 u pogledu premija za<br />
netrgovanje postoji zbog namjernog odbijanja talijanskih vlasti da ih provedu.<br />
Tužena opravdava to odbijanje teškoćama u uspostavi djelotvorne i ozbiljne inspekcije i<br />
kontrole količina mlijeka kojima se nije trgovalo, već su prenamijenjene u druge svrhe,<br />
uzimajući u obzir kako specijalne karakteristike talijanske poljoprovrede tako i nedostatak<br />
odgovarajuće administracije na nižim razinama.<br />
U svakom slučaju, prema talijanskoj vladi, mjere donesene s namjerom ograničenja<br />
proizvodnje mlijeka bile su neprikladne potrebama talijanskog gospodarstva, koje<br />
karakterizira nedovoljna proizvodnja hrane.<br />
Tijekom rasprave pri prihvaćanju Uredbe br. 1975/69 Vijeća, talijanska je delegacija javno<br />
iznijela te teškoće i izrazila u to vrijeme jasnu rezervaciju u pogledu provedbe Uredbe.<br />
U tim okolnostima, ne treba se podnositi tužba protiv Republike Italije zato što je odbila<br />
provesti na svom nacionalnom teritoriju odredbe koje su usvojene usprkos njenom<br />
protivljenju koje je izrekla.<br />
20. Prema trećem paragrafu članka 43(2) Ugovora, na temelju kojeg je donesena Uredba br.<br />
1975/69, uredbe su valjano prihvaćene u Vijeću čim se ispune uvjeti koje predviđa taj članak.<br />
Temeljem članka 189, uredbe obvezuju države članice 'u potpunosti'.<br />
72
Stoga se ne može prihvatiti da država članica može na nekompletan ili selektivan način<br />
primijeniti odredbe uredbe Zajednice tako da odbaci određene aspekte zakonodavstva<br />
zajednice kojima se protivila ili koje smatra suprotnima svojim nacionalnim interesima.<br />
21. Posebice, što se tiče provedbe mjera ekonomske politike kojima je namjera eliminirati<br />
viškove određenih proizvoda, država članica koja propusti poduzeti, u okviru potrebnog roka i<br />
simultano s ostalim državama članicama, mjere koje mora poduzeti, podriva djelotvornost<br />
odredbi dogovrenih zajednički, te istovremeno ostvaruje nezasluženu prednost na štetu svojih<br />
partnera u pogledu slobodnog kretanja robe.<br />
22. Što se tiče obrane utemeljene na pripremnom radu na usvajanju Uredbe br. 1975/69,<br />
objektivni opseg pravila koje su prihvatile zajedničke institucije ne može se modificirati<br />
rezervacijama ili prigovorima koje države članice stavljaju u vrijeme kad se pravila<br />
formuliraju.<br />
Jednako tako, praktične teškoće koje se pojave u stadiju kad mjera Zajednice treba biti<br />
promijenjena ne mogu dozvoliti državi članici da jednostrano odluči ne poštivati svoje<br />
obveze.<br />
Institucionalni sustav Zajednice omogućuje određenoj državi članici potrebna sredstva da<br />
osigura da njene teškoće budu razumno razmotrene u okviru i po načelima zajedničkog tržišta<br />
i legitimnih interesa drugih država članica.<br />
23. U tom pogledu, razmatranje uredbi o kojima je riječ i instrumenata kojima su izmijenjene<br />
otkriva da je zakonodavac Zajednice, specijalnim odrebama, u mnogim pitanjima uzeo u obzir<br />
specifične teškoće Republike Italije.<br />
U tim okolnostima, bilo koja praktična teškoća u provedbi ne može se prihvatiti kao<br />
opravdanje.<br />
24. Omogućavajući državama članicama da od Zajednice imaju koristi, Ugovor im također<br />
propisuje i obvezu da poštuju njegova pravila.<br />
Ako država jednostrano prekrši, u skladu sa svojim nacionalnim interesima, ravnotežu između<br />
prednosti i obveza koje nastaju temeljem članstva u Zajednici, to dovodi u pitanje jednakost<br />
država članica pred pravom Zajednice i stvara diskriminaciju na račun njihovih državljana, i<br />
iznad svega, državljana one države koja se time postavlja izvan pravila Zajednice.<br />
25. Takvo kršenje obaveze solidarnosti koju su države članice prihvatile činjenicom njihova<br />
pristupanja Zajednici, suprotno je samim temeljima pravnog poretka Zajednice.<br />
Stoga se čini da je, namjerno odbijajući dati učinak, na svom teritoriju, jednom od sustava<br />
predviđenih uredbama br. 1975/69 i 2195/69, Republika Italija povrijedila svoje obveze koje<br />
je preuzela temeljem članstva u Europskoj ekonomskoj zajednici.<br />
Odluka o troškovima<br />
26. Temeljem članka 69(2) Pravila postupka, neuspješnoj stranci bit će naređeno da plati<br />
troškove.<br />
73
Zahtjevi tužene nisu prihvaćeni.<br />
Operativni dio<br />
Sud,<br />
Ovime:<br />
1. utvrđuje da je Republika Italija, ne poduzimajući mjere nužne za djelotovrnu primjenu<br />
na njenom teritoriju i u okviru propisanih rokova sustava premija za klanje krava<br />
muzara i za povlečenje mlijeka i mliječnih proizvoda s tržišta, povrijedila obveze koje<br />
je imala temeljem Uredbe Vijeća br. 1975/69 od 6. listopada 1969. i Uredbe Komisije<br />
br. 2195/69 od 4. studenog 1969;<br />
2. naređuje tuženoj da plati troškove.<br />
74
Predmet 41/74 Yvonne van Duyn v Home Office [1974] ECR 1337<br />
Ovaj je predmet bitan jer je njime Europski sud nagovijestio da bi direktive mogle imati<br />
izravni učinak. Članak 189 (sada 249) Ugovora o Europskoj zajednici ne govori izričito o<br />
tome.<br />
Ministarstvo unutarnjih poslova Ujedinjenog Kraljevstva zabranilo je ulazak u državu<br />
nizozemskoj državljanki Yvonne van Duyn koja se ondje namjeravala zaposliti u<br />
Scijentološkoj crkvi. Ujedinjeno Kraljevstvo obeshrabruje Scijentološku crkvu iz razloga<br />
javnog interesa. Osnivački ugovori jamče slobodu kretanja radnika, ali dopuštaju da ta<br />
sloboda može biti ograničena javnim interesom. Relevantna direktiva propisuje pod kojim se<br />
uvjetima država smije pozivati na javni interes kako bi ograničila slobodu kretanja radnika.<br />
Problem koji se postavlja u ovom predmetu je može li se pojedinac pred nacionalnim sudom<br />
pozivati na direktivu u postupku protiv države.<br />
Predmet je zanimljiv i zbog toga što je formulirao marginu diskrecije, koncept koji je nakon<br />
dugo vremena ponovno postao aktualan početkom XXI stoljeća u predmetima Schmidberger i<br />
Omega. Također je bitan zbog koncepta javnog interesa. Međutim valja reći, da je pristup<br />
javnom interesu koji je Europski sud imao u ovom predmetu u kasnijoj praksi izmjenjen, te da<br />
bi, da se odlučuje danas, predmet vjerovatno imao drugačiji ishod. Danas Europski sud stoji<br />
na shvaćanju da ono što je iz razloga javnog interesa zabranjeno državljanima drugih država<br />
članica, mora biti zabranjeno i vlastitim državljanima.<br />
Sažetak<br />
1. Budući da ograničenja načela slobode kretanja radnika na koja se države članice mogu<br />
pozvati zbog razloga javnoga poretka, javne sigurnosti ili javnoga zdravlja podliježu kontroli<br />
sudova, uvjet iz stavka 3. ne sprečava da odredbe članka 48. daju pojedincima prava koja oni<br />
mogu ostvarivati pred nacionalnim sudovima, te koja ti sudovi moraju štititi.<br />
2. Bilo bi nespojivo s obvezujućim učinkom što ga direktive imaju na temelju članka 189. kad<br />
bi se dotičnim osobama načelno onemogućilo pozvati se na obveze koje one propisuju.<br />
Posebice, u slučajevima kad su tijela Zajednice direktivom obvezala države članice da<br />
poduzmu određeno djelovanje, koristan učinak takvog akta bio bi oslabljen kad bi se<br />
pojedincima onemogućilo da se na njega pozovu pred nacionalnim sudovima i kad bi se tim<br />
sudovima onemogućilo da ga uzmu u obzir kao element prava Zajednice. Članak 177. koji<br />
nacionalnim sudovima daje ovlast upućivati Sudu pitanja o valjanosti i tumačenju svih akata<br />
institucija Zajednice, bez ikakve razlike, podrazumijeva i da se pojedinci na te akte mogu<br />
pozivati pred nacionalnim sudovima.<br />
U svakom je pojedinom slučaju potrebno ispitati jesu li narav, opći smisao i tekst odredbe o<br />
kojoj je riječ takvi da mogu imati izravan učinak na odnose između država članica i<br />
pojedinaca.<br />
3. Članak 3. (1) Direktive Vijeća br. 64/221 od 25. veljače 1964. o koordinaciji posebnih<br />
mjera glede kretanja i boravka stranih državljana koje opravdavaju razlozi javnoga poretka,<br />
javne sigurnosti ili javnoga zdravlja za pojedincima daje prava koja oni mogu ostvarivati pred<br />
nacionalnim sudovima države članice, te koja ti sudovi moraju štititi.<br />
75
4. Pojam javnoga poretka u kontekstu Zajednice, a osobito kad se rabi kao opravdanje za<br />
odstupanje od nekog temeljnog načela prava Zajednice, mora se interpretirati restriktivno<br />
kako se ne bi dopustilo da njegov opseg jednostrano određuje svaka pojedina država članica,<br />
bez da bude podložan kontroli institucija Zajednice.<br />
Unatoč tome, osobite okolnosti koje opravdavaju pozivanje na pojam javnoga poretka mogu<br />
biti različite u različitim zemljama i u različitim razdobljima, pa je stoga u vezi s time<br />
potrebno nadležnim nacionalnim tijelima ostaviti slobodu procjene u granicama koje postavlja<br />
Ugovor.<br />
5. Članak 48. Ugovora o EEZ i članak 3. (1) Direktive br. 64/221 moraju se interpretirati na<br />
način da država članica, prilikom nametanja ograničenja opravdanih razlozima javnoga<br />
poretka, ima pravo, kad je riječ o osobnom ponašanju dotičnoga pojedinca, uzeti u obzir<br />
činjenicu da je taj pojedinac član određenog tijela ili organizacije čije aktivnosti ta država<br />
članica smatra društveno štetnima, ali koje u toj državi nisu nezakonite, unatoč činjenici da<br />
državljanima te države članice koji se žele zaposliti na sličnim poslovima u istim tijelima ili<br />
organizacijama nisu nametnuta nikakva ograničenja.<br />
Tekst presude:<br />
1. Nalogom podkancelara od 1. ožujka 1974., koji je Sudu podnesen 13. lipnja, Odjel Lorda<br />
kancelara Visokoga suda Engleske Sudu je, prema članku 177. Ugovora o EEZ-u, uputio tri<br />
pitanja koja se odnose na tumačenje određenih odredaba prava Zajednice glede slobode<br />
kretanja radnika.<br />
2. Ta su se pitanja javila u postupku što ga je protiv Ministarstva unutarnjih poslova UK-a<br />
pokrenula žena nizozemskog državljanstva kojoj je uskraćeno dopuštenje ulaska u Ujedinjeno<br />
Kraljevstvo kako bi se tamo zaposlila kao tajnica u "Scientološkoj crkvi".<br />
3. Dopuštenje ulaska uskraćeno je u skladu s politikom Vlade Ujedinjenog Kraljevstva u<br />
odnosu na navedenu organizaciju, čije aktivnosti ona smatra društveno štetnima.<br />
Prvo pitanje<br />
4. Prvim pitanjem od Suda se traži da kaže je li članak 48. Ugovora o EEZ-a izravno<br />
primjenjiv na način da pojedincima daje prava koja oni mogu ostvarivati pred sudovima<br />
određene države članice.<br />
5. Članak 48. (1) i (2) predviđa da će se sloboda kretanja radnika osigurati do kraja<br />
prijelaznog razdoblja i da ta sloboda podrazumijeva "ukidanje svake diskriminacije na temelju<br />
državljanstva između radnika iz država članica u pogledu zapošljavanja, plaće i ostalih uvjeta<br />
rada i zapošljavanja".<br />
6. Te odredbe državama članicama nameću točno određenu obvezu koja ne zahtijeva<br />
donošenje nikakvih dodatnih mjera niti od strane institucija Zajednice niti od strane država<br />
članica, te koja im, u odnosu na njenu provedbu, ne daje nikakve diskrecijske ovlasti.<br />
7. Stavak 3., koji definira prava koja se izvode iz načela slobode kretanja radnika, ta prava<br />
podvrgava ograničenjima opravdanim razlozima javnoga poretka, javne sigurnosti ili javnoga<br />
76
zdravlja. Primjena tih ograničenja, međutim, podliježe sudskoj kontroli, tako da pravo države<br />
članice da se pozove na ograničenja ne sprječava odredbe članka 48., u koje je ugrađeno<br />
načelo slobode kretanja radnika, da za pojedincima daju prava koja oni mogu ostvarivati i<br />
koja nacionalni sudovi moraju štititi.<br />
8. Odgovor na prvo pitanje stoga mora biti potvrdan.<br />
Drugo pitanje<br />
9. Drugim pitanjem od Suda se traži odgovor je li Direktiva Vijeća br. 64/221 od 25. veljače<br />
1964. o koordinaciji posebnih mjera glede kretanja i boravka stranih državljana koje<br />
opravdavaju razlozi javnoga poretka, javne sigurnosti ili javnoga zdravlja izravno primjenjiva<br />
na način da pojedincima daje prava koja oni mogu ostvarivati pred sudovima države članice.<br />
10. Iz naloga kojim se upućuje zahtjev za prethodno mišljenje proizlazi da je jedina odredba<br />
Direktive koja je u ovom slučaju mjerodavna sadržana u članku 3. (1) koji predviđa da "se<br />
mjere donesene zbog razloga javne politike ili javne sigurnosti temelje isključivo na osobnom<br />
ponašanju dotičnoga pojedinca".<br />
11. Ujedinjeno Kraljevstvo primjećuje da se, budući da članak 189. Ugovora pravi razliku<br />
između učinaka koji se pripisuju uredbama, direktivama i odlukama, stoga mora pretpostaviti<br />
da, je donijevši direktivu, a ne uredbu, Vijeće sigurno imalo namjeru da taj akt ima učinak<br />
drukčiji od učinka uredbe, pa da prema tome ne bude ni izravno primjenjiv.<br />
12. Međutim, ako su na temelju odredaba članka 189. uredbe izravno primjenjive, pa prema<br />
tome mogu po samoj svojoj naravi imati izravne učinke, iz toga ne slijedi da i druge<br />
kategorije akata navedenih u tom članku ne mogu nikada imati slične učinke. Bilo bi<br />
nespojivo s obvezujućim učinkom što ga direktive imaju na temelju članka 189. kad bi se<br />
dotičnim osobama načelno onemogućilo pozvati se na obveze koje one propisuju. Posebice bi<br />
u slučajevima kad su tijela Zajednice direktivom obvezala države članice da poduzmu<br />
određeno djelovanje, koristan učinak takvog akta bio oslabljen kad bi se pojedincima<br />
onemogućilo da se na njega pozovu u postupku pred nacionalnim sudovima i kad bi se tim<br />
sudovima onemogućilo da ga uzmu u obzir kao element prava Zajednice. Članak 177. koji<br />
nacionalnim sudovima daje ovlast upućivati Sudu pitanja o valjanosti i tumačenju svih akata<br />
institucija Zajednice, bez ikakve razlike, podrazumijeva i da se pojedinci na te akte mogu<br />
pozivati pred nacionalnim sudovima. U svakom je pojedinom slučaju potrebno ispitati jesu li<br />
narav, opća zamisao i tekst odredbe o kojoj je riječ takvi da mogu imati izravan učinak na<br />
odnose između država članica i pojedinaca.<br />
13. Time što predviđa da se mjere poduzete zbog razloga javnog poretka moraju temeljiti<br />
isključivo na osobnom ponašanju dotičnoga pojedinca, članak 3. (1) Direktive br. 64/221 ima<br />
za svrhu ograničiti diskrecijske ovlasti koje nacionalni zakoni u pravilu dodjeljuju tijelima<br />
nadležnim za ulazak i izgon stranih državljana. Kao prvo, ta odredba utvrđuje obvezu koja ne<br />
podliježe nikakvoj iznimci niti uvjetu i koja, zbog same svoje naravi, ne zahtijeva intervenciju<br />
niti jednim aktom, bilo od strane institucija Zajednice ili država članica. Kao drugo, budući da<br />
su države članice time obvezane da, prilikom provedbe klauzule koja predviđa odstupanje od<br />
jednog od temeljnih načela Ugovora u korist pojedinaca, ne uzimaju u obzir čimbenike koji<br />
nisu u vezi s osobnim ponašanjem, potrebno je da zbog pravne sigurnosti dotičnih osoba te<br />
osobe imaju mogućnost pozvati se na tu obvezu iako je ona utvrđena u zakonodavnom aktu<br />
koja nema automatski izravni učinak u cjelini.<br />
77
14. Ako bi se u vezi sa značenjem i točnim domašajem te odredbe javila pitanja tumačenja, ta<br />
pitanja mogu riješiti sudovi, uzimajući u obzir i postupak predviđen člankom 177. Ugovora.<br />
15. Prema tome, odgovor na drugo pitanje je da članak 3. (1) Direktive Vijeća br. 64/221 od<br />
25. veljače 1964. pojedincima daje prava koja oni mogu ostvarivati pred sudovima države<br />
članice i koja nacionalni sudovi moraju štititi.<br />
Treće pitanje<br />
16. Trećim se pitanjem od Suda traži da donese odluku o tome moraju li se članak 48.<br />
Ugovora i članak 3. Direktive br. 64/221 interpretirati na način da<br />
"država članica, u izvršavanju svoje obveze da mjeru poduzetu zbog razloga javnoga poretka<br />
temelji isključivo na osobnom ponašanju dotičnoga pojedinca, ima pravo, kad je riječ o<br />
osobnom ponašanju, uzeti u obzir:<br />
(a) činjenicu da je taj pojedinac član ili da je bio član tijela ili organizacije čije aktivnosti<br />
država članica smatra protivnima javnome interesu, ali koje u toj državi nisu nezakonite;<br />
(b) činjenicu da se taj pojedinac u državi članici namjerava zaposliti u takvome tijelu ili<br />
organizaciji, u situaciji kad državljanima te države članice koji se žele zaposliti na sličnim<br />
poslovima u tom tijelu ili organizaciji nisu nametnuta nikakva ograničenja."<br />
17. Prvo je potrebno razmotriti može li članstvo u određenom tijelu ili organizaciji samo po<br />
sebi predstavljati osobno ponašanje u smislu članka 3. Direktive br. 64/221. Iako prijašnje<br />
članstvo neke osobe u pravilu ne može opravdati odluku o uskrati prava na slobodu kretanja<br />
unutar Zajednice toj osobi, ipak se sadašnje članstvo, koje odražava njeno sudjelovanje u<br />
aktivnostima toga tijela ili organizacije, te identificiranje s njenim ciljevima i planovima,<br />
može smatrati dobrovoljnim činom dotične osobe, pa prema tome i dijelom njenoga osobnog<br />
ponašanja u smislu citirane odredbe.<br />
18. U vezi s ovim trećim pitanjem uz to se javlja i problem kakva se važnosti mora pripisati<br />
činjenici da aktivnosti organizacije o kojoj je riječ, a koje država članica smatra protivnima<br />
javnome interesu, unatoč tome nisu zabranjene nacionalnim pravom. Potrebno je naglasiti<br />
kako se pojam javnoga poretka u kontekstu Zajednice, a osobito kad se rabi kao opravdanje za<br />
odstupanje od temeljnog načela slobode kretanja radnika, mora interpretirati restriktivno kako<br />
se ne bi dopustilo da njegov opseg jednostrano određuje svaka pojedina država članica, bez<br />
kontrole institucija Zajednice. Unatoč tome, osobite okolnosti koje opravdavaju pozivanje na<br />
pojam javnoga poretka mogu biti različite u različitim zemljama i u različitim razdobljima, pa<br />
je stoga u toj stvari nadležnim nacionalnim tijelima potrebno ostaviti slobodu procjene u<br />
granicama koje postavlja Ugovor.<br />
19. Iz naprijed navedenoga slijedi da, ako su nadležna tijela države članice jasno definirala<br />
svoj stav u pogledu aktivnosti određene organizacije i ako su, smatrajući te aktivnosti<br />
društveno štetnima, poduzele upravne mjere za njihovo suzbijanje, od države se članice ne<br />
može tražiti da, prije nego što se pozove na pojam pravnoga poretka, te aktivnosti proglasi<br />
nezakonitima, ako se primjena takve mjere ne smatra prikladnom u tim okolnostima.<br />
20. To pitanje na kraju postavlja kao problem i to ima li država članica pravo, zbog razloga<br />
javnoga poretka, onemogućiti državljaninu druge države članice da prihvati zaposlenje na<br />
78
njenome području u određenom tijelu ili organizaciji, u situaciji kad njenim vlastitim<br />
državljanima nisu nametnuta nikakva slična ograničenja.<br />
21. S time u vezi potrebno je kazati da, iako je u Ugovor ugrađeno načelo slobode kretanja<br />
radnika bez ikakve diskriminacije na temelju državljanstva, on u članku 48. (3) dopušta<br />
ograničenja prava koja proizlaze iz toga načela, opravdana razlozima javnoga poretka, javne<br />
sigurnosti ili javnoga zdravlja. Prema uvjetima naprijed citirane odredbe, tim ograničenjima<br />
između ostalog podliježu pravo prihvaćanja stvarno ponuđenog zaposlenja, pravo slobodnog<br />
kretanja unutar područja države članice u tu svrhu, te pravo boravka u državi članici u svrhu<br />
zaposlenja. Prema tome, učinak takvih ograničenja, kad se primjenjuju, je takav da se<br />
državljaninu jedne države članice može uskratiti dopuštenje za ulazak na područje druge<br />
države članice i pravo prebivanja u njoj.<br />
22. Nadalje, jedno od načela međunarodnoga prava, za koje se ne može smatrati da ga Ugovor<br />
o EEZ-u ne uzima u obzir u odnosima između država članica, jest da država ne može vlastitim<br />
državljanima uskratiti pravo ulaska ili prebivanja.<br />
23. Iz toga slijedi da država članica može, kada to smatra potrebnim, državljaninu druge<br />
države članice zbog razloga javnoga poretka uskratiti pogodnosti koje proizlaze iz načela<br />
slobode kretanja radnika u slučaju kada taj državljanin želi prihvatiti određeno zaposlenje<br />
koje mu je ponuđeno, čak i kad ta država članica vlastitim državljanima ne nameće nikakvo<br />
slično ograničenje.<br />
24. Prema tome, odgovor na treće pitanje mora biti da se članak 48. Ugovora o EEZ-u i<br />
članak 3. (1) Direktive br. 64/221 trebaju interpretirati na način da država članica, prilikom<br />
propisivanja ograničenja opravdanih razlozima javnoga poretka, ima pravo, kad je riječ o<br />
osobnom ponašanju dotičnoga pojedinca, uzeti u obzir činjenicu da je taj pojedinac član<br />
određenog tijela ili organizacije čije aktivnosti ta država članica smatra društveno štetnima, ali<br />
koje u toj državi nisu nezakonite, unatoč činjenici da državljanima te države članice koji se<br />
žele zaposliti na sličnim poslovima u istim tijelima ili organizacijama nisu nametnuta nikakva<br />
ograničenja.<br />
25. Troškovi što su ih pretrpjeli Ujedinjeno Kraljevstvo i Komisija Europskih zajednica, koje<br />
su Sudu podnijele očitovanja, ne nadoknađuju se, a kako, kad je riječ o strankama u glavnome<br />
sporu, ovaj postupak predstavlja samo jedan od koraka u postupku koji je u tijeku pred<br />
nacionalnim sudom, odluku o troškovima donosi taj sud.<br />
S te osnove<br />
SUD<br />
u odgovoru na pitanje koja mu je uputio Visoki sud nalogom od 1. ožujka 1974. presuđuje<br />
sljedeće:<br />
1. Članak 48. Ugovora o EEZ-u ima izravni učinak u pravnim porecima država članica i<br />
pojedincima daje prava koja nacionalni sudovi moraju štititi.<br />
2. Članak 3. (1) Direktive Vijeća br. 64/221 od 25. veljače 1964. o koordinaciji posebnih<br />
mjera glede kretanja i boravka stranih državljana koje opravdavaju razlozi javnoga poretka,<br />
79
javne sigurnosti ili javnoga zdravlja daju pojedincima prava koja oni mogu ostvarivati pred<br />
nacionalnim sudovima države članice i koja nacionalni sudovi moraju štititi.<br />
3. Članak 48. Ugovora o EEZ-u i članak 3. (1) Direktive br. 64/221 moraju se interpretirati na<br />
način da država članica, prilikom nametanja ograničenja opravdanih razlozima javnoga<br />
poretka, ima pravo, kad je riječ o osobnom ponašanju dotičnoga pojedinca, uzeti u obzir<br />
činjenicu da je taj pojedinac član određenog tijela ili organizacije čije aktivnosti ta država<br />
članica smatra društveno štetnima, ali koje u toj državi nisu nezakonite, unatoč činjenici da<br />
državljanima te države članice koji se žele zaposliti na sličnim poslovima u istim tijelima ili<br />
organizacijama nisu nametnuta nikakva ograničenja.<br />
80
Predmet 148/78 Criminal proceedings against Tullio Ratti, 1979 [ECR] 1629<br />
Presuda u predmetu Ratti je važna je zbog toga što je u njoj Europski sud pojasnio da<br />
direktive mogu imati izravni učinak po isteku implementacijskog roka. Sud je takvu odluku<br />
obrazložio načelom estoppel, prema kojemu se nitko, pa niti država, ne može pozivati na svoj<br />
vlastiti propust sebi u korist.<br />
Sažetak:<br />
1. Bilo bi nespojivo s obvezujućim učinkom što ga direktive imaju na temelju članka 189.<br />
Ugovora o EEZ-u kad bi se dotičnim osobama načelno onemogućilo pozvati se na obveze<br />
koje one nameću. Posebice bi, u slučajevima kad su tijela Zajednice direktivom obvezala<br />
države članice da poduzmu određeno djelovanje, djelotvornost takvog akta bila oslabljena kad<br />
bi se osobama onemogućilo da se na njega pozovu u sudskim postupcima i kad bi se<br />
nacionalnim sudovima onemogućilo da ga uzmu u obzir kao element prava Zajednice. Stoga<br />
se država članica koja u propisanim rokovima nije donijela provedbene mjere propisane<br />
direktivom ne može braniti protiv pojedinaca pozivajući se na vlastiti propust da izvrši obveze<br />
koje proizlaze iz direktive. Iz toga slijedi da nacionalni sud, od kojega osoba koja je postupila<br />
prema odredbama direktive zatraži da ne primijeni nacionalnu odredbu koja nije u skladu s<br />
direktivom, neugrađenom u unutarnji pravni poredak države članice koja nije ispunila svoju<br />
obvezu, mora taj zahtjev prihvatiti ako je obveza o kojoj je riječ bezuvjetna i dovoljno<br />
određena. Podložno tim rezervama, nakon proteka roka utvrđenog za provedbu te direktive<br />
država članica ne može na takvu osobu primijeniti svoje unutarnje pravo koje još nije<br />
uskladila s direktivom, čak i ako ono predviđa kaznene sankcije.<br />
S druge strane, sve dok ne protekne rok u kojem su države članice obvezne ugraditi odredbe<br />
direktive u svoje unutarnje pravne poretke direktiva ne može imati izravni učinak. Takav<br />
učinak nastaje tek po proteku propisanoga roka, i to u slučaju kad dotična država članica ne<br />
ispuni svoju obvezu.<br />
2. Združeni učinak članaka 3. do 8. Direktive br. 73/173 takav je da se u promet mogu staviti<br />
samo ona otapala koja su "u skladu s odredbama ove direktive i njenoga priloga", te da države<br />
članice nemaju pravo, usporedo s pravilima utvrđenim navedenom direktivom za uvoz, za<br />
domaće tržište zadržati drukčija pravila. Iz sustava što ga je uvela Direktiva br. 73/173 tako<br />
proizlazi da, kad je riječ o klasifikaciji, pakiranju i označavanju otapala, država članica ne<br />
može u svoje nacionalno zakonodavstvo uvesti uvjete koji su restriktivniji od onih utvrđenih<br />
direktivom o kojoj je riječ, odnosno koji su čak iscrpniji ili u svakom slučaju drukčiji, te da se<br />
ta zabrana nametanja nepredviđenih ograničenja primjenjuje kako na izravno stavljanje<br />
proizvoda u promet na domaćem tržištu, tako i na uvezene proizvode.<br />
3. Direktiva br. 73/173 mora se interpretirati na način da nacionalne odredbe ne smiju<br />
propisivati da se na ambalaži mora nalaziti izjava o prisutnosti sastojaka proizvoda o kojima<br />
je riječ izvan okvira onoga što je utvrđeno tom direktivom.<br />
4. Kada, u skladu s člankom 100. Ugovora, direktive Zajednice predviđaju usklađivanje mjera<br />
potrebnih kako bi se osigurala zaštita zdravlja ljudi i životinja i utvrdili postupci Zajednice za<br />
nadzor nad poštivanjem tih mjera, primjena članka 36. prestaje biti opravdana, pa se od tada<br />
81
moraju obavljati odgovarajuće kontrole i poduzimati zaštitne mjere u okviru naznačenom<br />
usklađujućom direktivom.<br />
5. Nacionalne odredbe koje izlaze iz okvira onoga što je utvrđeno Direktivom br. 73/173 u<br />
skladu su s pravom Zajednice isključivo ako su donesene u skladu s postupkom i<br />
formalnostima propisanim člankom 9. te Direktive.<br />
6. Ako je jedna država članica ugradila odredbe određene direktive u svoj unutarnji pravni<br />
poredak prije proteka u njoj propisanog roka, ta činjenica ne može proizvesti nikakav učinak u<br />
odnosu na druge države članice.<br />
7. Budući da direktiva, zbog svoje naravi, propisuje obveze samo državama članicama, to<br />
znači da se pojedinac ne može pozvati na načelo "legitimnih očekivanja" prije proteka roka<br />
propisanog za njenu provedbu.<br />
8. Direktiva br. 77/728 Vijeća Europskih zajednica od 7. studenoga 1977., a osobito njen<br />
članak 9., ne mogu u odnosu ni na jednog pojedinca koji je postupio u skladu s odredbama te<br />
direktive prije proteka roka za prilagodbu propisanog za državu članicu proizvesti nikakav<br />
učinak koji bi bio takav da ga nacionalni sudovi mogu uzeti u obzir.<br />
Tekst presude:<br />
1. Nalogom od 8. svibnja 1978., koji je na Sudu zaprimljen 21. lipnja 1978., Kazneni<br />
magistratski sud u Milanu uputio je Sudu prethodno pitanje na temelju članka 177. Ugovora o<br />
EEZ-u nekoliko pitanja o interpretaciji dviju direktiva Vijeća o usklađivanju zakona, propisa i<br />
upravnih odredaba država članica, prva od kojih je ona pod brojem 73/173/EEZ od 4. lipnja<br />
1973. koja se odnosi na klasifikaciju, pakiranje i označavanje opasnih pripravaka (otapala)<br />
(O.J. L 189, str. 7), a druga pod brojem 77/728/EEZ od 7. studenoga 1977. koja se odnosi na<br />
klasifikaciju, pakiranje i označavanje boja, lakova, tiskarske tinte, ljepila i sličnih proizvoda<br />
(O.J. L 303, str. 23).<br />
2. Ta su pitanja postavljena u kontekstu kaznenog postupka protiv odgovorne osobe jednog<br />
poduzeća koje proizvodi otapala i lakove kojoj je stavljeno na teret da je povrijedila određene<br />
odredbe talijanskog Zakona br. 245 od 5. ožujka 1963. (Službeni list [Gazetta ufficiale] od 21.<br />
ožujka 1963., str. 1451) koje od proizvođača proizvoda koji sadrže benzen, toluen i ksilen<br />
zahtijeva da na ambalažu tih proizvoda stave oznaku na kojoj se navodi ne samo činjenica da<br />
su te tvari prisutne, već i njihov ukupni postotak, a posebno i postotak benzena.<br />
3. Što se tiče otapala, to je zakonodavstvo u relevantno vrijeme trebalo biti izmijenjeno kako<br />
bi se uskladilo s direktivom br. 73/173 od 4. lipnja 1973., čije su odredbe države članice<br />
trebale ugraditi u svoje unutarnje pravne poretke najkasnije do 8. prosinca 1974., a koju<br />
obvezu talijanska vlada nije ispunila.<br />
4. Ta bi izmjena imala za posljedicu ukidanje odredbe talijanskoga zakona čija se povreda<br />
okrivljeniku stavlja na teret, pa bi se prema tome izmijenili i uvjeti za primjenu kaznenih<br />
sankcija sadržanih u zakonu o kojemu je riječ.<br />
5. Kad je riječ o pakiranju i označavanju lakova, Vijeće je u relevantno vrijeme donijelo<br />
Direktivu br. 77/728 od 7. studenoga 1977. , ali su na temelju njenoga članka 12. države<br />
82
članice imale vremena donijeti zakone, propise i upravne odredbe potrebne za usklađivanje s<br />
njome do 9. studenoga 1979.<br />
6. Ugradnja odredaba te direktive u talijanski unutarnji pravni poredak mora osim toga imati<br />
za posljedicu i ukidanje odredaba talijanskog zakona čija se povreda okrivljeniku stavlja na<br />
teret.<br />
7. Kad je riječ o pakiranju i označavanju kako otapala tako i lakova koje proizvodi njegovo<br />
poduzeće, okrivljenik je u jednom slučaju postupio u skladu s odredbama Direktive br. 73/173<br />
(otapala), koje talijanska vlada nije ugradila u svoj unutarnji pravni poredak, a u drugom<br />
slučaju s odredbama Direktive br. 77/728 (lakovi) koje države članice moraju provesti do 9.<br />
studenoga 1979.<br />
8. Odgovori na postavljena pitanja, od kojih se prva četiri tiču Direktive br. 73/173, a peto<br />
Direktive br. 77/728, nacionalnome sudu moraju omogućiti donijeti odluku o tome mogu li se<br />
kazne propisane talijanskim Zakonom br. 245 za povredu njegovih odredaba primijeniti u<br />
predmetu o kojemu je riječ.<br />
A. – Interpretacija Direktive br. 73/173<br />
9. Ta je direktiva donesena na temelju članka 100. Ugovora i Direktive Vijeća br. 67/548/EEZ<br />
od 27. lipnja 1967. (Službeni list, Posebno englesko izdanje 1967., str. 234), izmijenjene 21.<br />
svibnja 1973. (Službeni list od 25. lipnja 1973., br. L 167, str. 1) o opasnim tvarima, kako bi<br />
se osiguralo usklađivanje zakona, propisa i upravnih odredaba država članica koji se odnose<br />
na klasifikaciju, pakiranje i označavanje opasnih pripravaka (otapala).<br />
10. Ta se direktiva pokazala potrebnom jer su se na opasne tvari i pripravke u državama<br />
članicama primjenjivala pravila koja su se značajno razlikovala, osobito u pogledu<br />
označavanja, pakiranja i klasifikacije prema stupnju rizika što ga navedeni proizvodi<br />
predstavljaju.<br />
11. Te su razlike predstavljale prepreku trgovini i slobodnom kretanju robe i izravno su<br />
utjecale na stvaranje i funkcioniranje tržišta opasnim pripravcima kao što su otapala, koji se<br />
redovito upotrebljavaju u industrijskim, poljoprivrednim i obrtničkim djelatnostima, kao i<br />
kućanstvima.<br />
12. Da bi se uklonile te razlike, Direktiva sadrži određeni broj izričitih odredaba glede<br />
klasifikacije, pakiranja i označavanja proizvoda o kojima je riječ (članak 2. (1), (2) i (3) te<br />
članci 4., 5. i 6.).<br />
13. Kad je riječ o članku 8., na koji se nacionalni sud osobito pozvao, a koji predviđa da<br />
države članice ne mogu zbog razloga klasifikacije, pakiranja ili označavanja zabraniti,<br />
ograničiti niti zapriječiti stavljanje u promet opasnih pripravaka koji zadovoljavaju uvjete<br />
Direktive, on, iako utvrđuje općenitu obvezu, nema samostalno značenje, jer predstavlja tek<br />
potrebnu dopunu materijalnim odredbama sadržanim u naprijed navedenim člancima kojima<br />
je cilj osigurati slobodno kretanje proizvoda o kojima je riječ.<br />
14. Države su članice bile dužne provesti Direktivu br. 73/173, u skladu s njenim člankom 11.<br />
u roku od 18 mjeseci od njene notifikacije.<br />
83
15. Ta je notifikacija prema svim državama članicama izvršena 8. lipnja 1973.<br />
16. Rok od 18 mjeseci protekao je 8. prosinca 1974., a do trenutka kad su se zbili događaji<br />
relevantni za ovaj predmet, odredbe direktive nisu bile provedene unutar talijanskoga<br />
unutarnjeg pravnog poretka.<br />
17. U tim se okolnostima nacionalni sud, utvrdivši da "postoji očito protuslovlje između<br />
pravila Zajednice i talijanskoga unutarnjeg prava", zapitao "koji bi od dva skupa pravila<br />
trebao imati prvenstvo u predmetu pred sudom" te je Sudu uputio prvo pitanje koje glasi:<br />
"Je li Direktiva Vijeća br. 73/173/EEZ od 4. lipnja 1973., a osobito njen članak 8., izravno<br />
primjenjivi propis koji za pojedince osniva subjektivna prava koja nacionalni sudovi moraju<br />
štititi?"<br />
18. U vezi s tim pitanjem javlja se opći problem pravne naravi odredaba direktive donesene<br />
na temelju članka 189. Ugovora.<br />
19. U tom pogledu, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, koja je posljednji put potvrđena<br />
presudom od 1. veljače 1977. u predmetu 51/76 Nederlandse Ondernemingen (1977) 1 ECR<br />
126, iako su prema članku 189. uredbe izravno primjenjive, pa time zbog same svoje naravi<br />
mogu proizvoditi izravne učinke, to ne znači da druge kategorije akata obuhvaćene tim<br />
člankom ne mogu nikada proizvoditi slične učinke.<br />
20. Bilo bi nespojivo s obvezujućim učinkom što ga direktive imaju na temelju članka 189.<br />
kad bi se dotičnim osobama načelno onemogućilo pozvati se na obveze koje one propisuju.<br />
21. Posebice bi, u slučajevima kad su tijela Zajednice direktivom obvezala države članice da<br />
poduzmu određeno djelovanje, djelotvornost takvoga akta bila oslabljena kad bi se osobama<br />
onemogućilo da se na njega pozovu u sudskim postupcima i kad bi se nacionalnim sudovima<br />
onemogućilo da ga uzmu u obzir kao element prava Zajednice.<br />
22. Stoga se država članica koja u propisanom roku nije donijela provedbenu mjeru propisanu<br />
direktivom ne može braniti protiv pojedinaca pozivajući se na vlastiti propust da izvrši obveze<br />
koje proizlaze iz direktive.<br />
23. Iz toga slijedi da nacionalni sud, od kojega osoba koja je postupila prema odredbama<br />
direktive zatraži da ne primijeni nacionalnu odredbu koja nije u skladu s direktivom,<br />
neugrađenom u unutarnji pravni poredak države članice koja nije ispunila svoju obvezu, mora<br />
taj zahtjev prihvatiti ako je obveza o kojoj je riječ bezuvjetna i dovoljno određena.<br />
24. Stoga odgovor na prvo pitanje mora biti da nakon proteka roka utvrđenog za provedbu<br />
određene direktive, država članica ne može na osobu koja je postupila prema zahtjevima iz te<br />
direktive primijeniti svoje unutarnje pravo koje još nije uskladila s direktivom, čak i ako ono<br />
predviđa kaznene sankcije.<br />
25. U drugom pitanju nacionalni sud u biti pita može li, prilikom ugradnje odredaba direktive<br />
o otapalima u svoj unutarnji pravni poredak, država kojoj je ona upućena propisati "obveze i<br />
ograničenja koja su određenija i iscrpnija, odnosno u svakom slučaju različita od onih<br />
utvrđenih direktivom", a koja osobito zahtijevaju da se na ambalaži istaknu informacije koje<br />
prema direktivi nisu obvezne.<br />
84
26. Združeni učinak članaka 3. do 8. Direktive 73/173 je takav da se u promet mogu staviti<br />
samo ona otapala koja su "u skladu s odredbama ove direktive i njenoga priloga", te da države<br />
članice nemaju pravo, usporedo s pravilima utvrđenim navedenom direktivom za uvoz, za<br />
domaće tržište zadržati drukčija pravila.<br />
27. Iz sustava što ga je uvela Direktiva br. 73/173 tako proizlazi da, kad je riječ o klasifikaciji,<br />
pakiranju i označavanju otapala, država članica ne može u svoje nacionalno zakonodavstvo<br />
uvesti uvjete koji su restriktivniji od onih utvrđenih direktivom o kojoj je riječ, odnosno koji<br />
su čak iscrpniji ili u svakom slučaju drukčiji, te da se ta zabrana nametanja nepredviđenih<br />
ograničenja primjenjuje kako na izravno stavljanje proizvoda u promet na domaćem tržištu,<br />
tako i na uvezene proizvode.<br />
28. Na drugo pitanje što ga je postavio nacionalni sud mora se odgovoriti na taj način.<br />
29. U trećem pitanju nacionalni sud pita može li se nespojivom s navedenom direktivom<br />
smatrati obveza da se na ambalaži otapala koji se stavlja u prodaju naznači da on sadržava<br />
benzen, toluen i ksilen, te pri tome navede ukupni postotak tih tvari i posebno postotak<br />
benzena na temelju članka 8. Zakona br. 245 od 5. ožujka 1963.<br />
30. Članak 8. talijanskoga Zakona br. 245 od 5. ožujka 1963. utvrđuje obvezu da "kad otapala<br />
sadrže benzen, toluen i ksilen na ambalažu proizvoda koji se stavljaju u prodaju mora se<br />
staviti oznaka da su u otapalima prisutne te tvari, ukupni postotak tih tvari i, posebno,<br />
postotak benzena …".<br />
31. Međutim, članak 5. Direktive br. 73/173 zahtijeva da se u svim slučajevima na<br />
pakiranjima jasno i neizbrisivo naznači prisutnost tvari koje su kategorizirane kao otrovne<br />
prema članku 2., kao što je benzen, te da se osim toga na njima navede, ali samo u određenim<br />
slučajevima, prisutnost tvari koje su kategorizirane kao štetne, kao što su toluen i ksilen u<br />
koncentracijama višim od 5%.<br />
32. S druge strane, nije obvezno ni na koji način naznačiti postotak tih tvari, bilo pojedinačno<br />
ili skupno.<br />
33. Tako odgovor nacionalnom sudu mora biti da se Direktiva br. 73/173 mora interpretirati<br />
na način da nacionalne odredbe ne smiju propisivati da se na ambalaži mora nalaziti izjava o<br />
prisutnosti sastojaka proizvoda o kojima je riječ izvan okvira onoga što je utvrđeno tom<br />
direktivom.<br />
34. Četvrto je pitanje sročeno na sljedeći način: "Predstavljaju li unatoč tome navedene<br />
nacionalne odredbe, koje se bez razlike primjenjuju na svu robu stavljenu u promet na<br />
domaćem tržištu, prepreku, zabranu ili ograničenje za promet tom robom i njeno slobodno<br />
kretanje, čak i ako su te odredbe donesene s ciljem da se osigura veća zaštita fizičke sigurnosti<br />
korisnika proizvoda o kojima je riječ?"<br />
35. To pitanje ima na umu na članak 36. Ugovora koji dopušta iznimke u vezi sa slobodnim<br />
kretanjem robe u mjeri u kojoj su opravdane zbog razloga javne sigurnosti ili zaštite zdravlja i<br />
života ljudi i životinja.<br />
85
36. Kada, u skladu s člankom 100. Ugovora, direktive Zajednice predviđaju usklađivanje<br />
mjera potrebnih kako bi se osigurala zaštita zdravlja ljudi i životinja i utvrdili postupci<br />
Zajednice za nadzor nad poštivanjem tih mjera, primjena članka 36. prestaje biti opravdana,<br />
pa se od tada moraju obavljati odgovarajuće kontrole i poduzimati zaštitne mjere u skladu s<br />
okvirom naznačenim usklađujućom direktivom.<br />
37. Direktiva br. 73/173 predviđa da, kada određena država članica utvrdi da određeni opasni<br />
pripravak, iako zadovoljava zahtjeve iz te direktive, unatoč tome predstavlja opasnost za<br />
zdravlje i sigurnost, ona može primijeniti, privremeno i podložno nadzoru Komisije, zaštitnu<br />
mjeru predviđenu člankom 9. u skladu s postupkom utvrđenim tim člankom.<br />
38. Iz toga slijedi da su nacionalne odredbe koje izlaze iz okvira onoga što je utvrđeno<br />
Direktivom br. 73/173 u skladu su s pravom Zajednice isključivo ako su donesene u skladu s<br />
postupkom i formalnostima propisanim člankom 9. te Direktive.<br />
B. – Interpretacija Direktive Vijeća br. 77/728/EEZ od 7. studenoga 1977.<br />
39. U petom pitanju nacionalni sud pita je li Direktiva Vijeća br. 77/728/EEZ od 7. studenoga<br />
1977., a osobito njen članak 9., neposredno i izravno primjenjiva u pogledu obveza prema<br />
kojima se države članice od datuma notifikacije te direktive moraju suzdržati od djelovanja u<br />
slučaju kad je određena osoba, vodeći se opravdanim očekivanjem, postupila u skladu s<br />
odredbama te direktive prije proteka roka u kojemu se država članica mora uskladiti s<br />
navedenom direktivom.<br />
40. Cilj te direktive analogan je cilju Direktive br. 73/173 u tome što utvrđuje slična pravila za<br />
pripravke koji su namijenjeni korištenju kao boje, lakovi, tiskarska tinta, ljepila i slični<br />
proizvodi, a sadrže opasne tvari.<br />
41. Članak 12. te Direktive predviđa da je države članice moraju provesti u roku od 24<br />
mjeseca od njene notifikacije koja se dogodila 9. studenoga 1977.<br />
42. Taj rok još nije protekao i države članice kojima je Direktiva upućena imaju vremena do<br />
9. studenoga 1979. ugraditi odredbe Direktive 77/728 u svoje unutarnje pravne poretke.<br />
43. Iz toga slijedi da će, iz razloga iznesenih u obrazloženju odgovora na prvo pitanje<br />
nacionalnoga suda, Direktiva moći proizvoditi učinke opisane u odgovoru na prvo pitanje tek<br />
po proteku propisanoga roka, i to ako država članica ne postupi prema njenim odredbama, a<br />
osobito prema njenome članku 9.<br />
44. Dok taj datum ne prođe, države članice ostaju slobodne u tom području.<br />
45. Ako je jedna država članica ugradila odredbe direktive u svoj unutarnji pravni poredak<br />
prije proteka njome propisanoga roka, ta činjenica ne može proizvesti nikakav učinak u<br />
pogledu drugih država članica.<br />
46. Zaključno se može reći da, budući da direktiva, zbog svoje naravi, nameće obveze samo<br />
državama članicama, to znači da se pojedinac ne može pozvati na načelo "legitimnih<br />
očekivanja" prije proteka roka propisanog za njenu provedbu.<br />
86
47. Stoga odgovor na peto pitanje mora biti da Direktiva br. 77/728 Vijeća Europskih<br />
zajednica od 7. studenoga 1977., a osobito njen članak 9., ne mogu u odnosu ni na jednog<br />
pojedinca koji je postupio u skladu s odredbama te direktive prije proteka roka za prilagodbu<br />
propisanog za državu članicu proizvesti nikakav učinak koji bi bio takav da ga nacionalni<br />
sudovi mogu uzeti u obzir.<br />
[odluka o troškovima izostavljena]<br />
S te osnove, Sud<br />
u odgovoru na pitanja koja mu je uputio Magistratski kazneni sud u Milanu nalogom od 8.<br />
svibnja 1978. presuđuje sljedeće:<br />
1. Nakon proteka roka utvrđenog za provedbu određene direktive država članica ne može na<br />
osobu koja je postupila prema zahtjevima iz te direktive primijeniti svoje unutarnje pravo ako<br />
ga još nije uskladila s direktivom, čak i ako ono predviđa kaznene sankcije.<br />
2. Iz sustava što ga je uvela Direktiva br. 73/173 tako proizlazi da, kad je riječ o klasifikaciji,<br />
pakiranju i označavanju otapala, država članica ne može u svoje nacionalno zakonodavstvo<br />
uvesti uvjete koji su restriktivniji od onih utvrđenih direktivom o kojoj je riječ, odnosno koji<br />
su čak iscrpniji ili u svakom slučaju drukčiji, te da se ta zabrana nametanja nepropisanih<br />
ograničenja primjenjuje kako na izravno stavljanje proizvoda u promet na domaćem tržištu,<br />
tako i na uvezene proizvode.<br />
3. Direktiva br. 73/173 mora se interpretirati na način da nacionalne odredbe ne smiju<br />
propisivati da se na ambalaži mora nalaziti izjava o prisutnosti sastojaka proizvoda o kojima<br />
je riječ izvan okvira onoga što je utvrđeno tom direktivom.<br />
4. Nacionalne odredbe koje izlaze iz okvira onoga što je utvrđeno Direktivom br. 73/173 u<br />
skladu su s pravom Zajednice isključivo ako su donesene u skladu s postupkom i<br />
formalnostima propisanim člankom 9. te Direktive.<br />
5. Direktiva br. 77/728 Vijeća Europskih zajednica od 7. studenoga 1977., a osobito njen<br />
članak 9., ne mogu u odnosu ni na jednog pojedinca koji je postupio u skladu s odredbama te<br />
direktive prije proteka roka za prilagodbu propisanog za državu članicu proizvesti nikakav<br />
učinak koji bi bio takav da ga nacionalni sudovi mogu uzeti u obzir.<br />
87
Predmet 8/81 Ursula Becker v Finanzamt Münster-Innenstadt, 1982 [ECR] 53<br />
U ovom predmetu Europski sud nastavio je razvijati svoju praksu vezanu uz izravni učinak<br />
direktiva. Sud je pojasnio da, iako direktiva u cjelini državama članicama ostavlja široku<br />
diskreciju, one norme direktive koje propisuje jasnu i bezuvjetnu obavezu za države članice<br />
imaju izravni učinak.<br />
Sažetak<br />
1. Bilo bi nespojivo s obvezujućim učinkom što ga direktive imaju na temelju članka 189.<br />
Ugovora o EEZ-u kad bi se dotičnim osobama načelno onemogućilo pozvati se na obveze<br />
koje one nameću. Posebice bi u slučajevima kad su tijela Zajednice direktivom obvezala<br />
države članice da poduzmu određeno djelovanje, djelotvornost takve mjere bila umanjena kad<br />
bi se osobama onemogućilo da se na nju pozovu u postupku pred Sudom i kad bi se<br />
nacionalnim sudovima onemogućilo da je uzmu u obzir kao element prava Zajednice. Stoga<br />
se država članica koja u propisanom roku nije donijela provedbenu mjeru propisanu<br />
direktivom ne može braniti protiv pojedinaca pozivajući se na vlastiti propust da izvrši obveze<br />
koje proizlaze iz direktive. Dakle, kad god se odredbe direktive sadržajno gledajući čine<br />
bezuvjetnima i dovoljno određenima, a provedbene mjere nisu donesene u propisanom roku,<br />
na te se je odredbe moguće pozvati protiv bilo koje nacionalne odredbe koja nije u skladu s<br />
direktivom odnosno u slučaju kad te odredbe definiraju prava koja pojedinci mogu ostvarivati<br />
protiv države.<br />
2. Iako Šesta direktiva Vijeća 77/388 o usklađivanju zakonodavstva država članica koje se<br />
odnosi na porez na promet državama članicama nedvojbeno daje različite stupnjeve diskrecije<br />
glede provedbe nekih njenih odredaba, pojedincima se zbog toga ne može uskratiti pravo<br />
pozivanja na bilo koju odredbu koju je s obzirom na njen konkretan sadržaj moguće odvojiti<br />
od opće cjeline odredaba, te odvojeno primjeniti. To najniže jamstvo za osobe koje trpe štetu<br />
zbog neprovedbe direktive posljedica je obvezujuće naravi obveze koju državama članicama<br />
nameće treći stavak članka 189. Ugovora o EEZ-u. Ta bi obveza postala potpuno<br />
nedjelotvorna kad bi se državama članicama dopustilo da, zbog svoje neaktivnosti, ponište i<br />
one učinke koje određene odredbe direktive mogu proizvoditi na temelju svoga sadržaja.<br />
3. Članak 13. C Direktive 77/388 na države članice ni na koji način ne prenosi pravo<br />
postavljanja uvjeta glede izuzeća predviđenih dijelom B niti ikakvog njihovog ograničavanja.<br />
On državama članicama samo pridržava pravo da osobama koje imaju pravo na ta izuzeća u<br />
većoj ili manjoj mjeri dopuste da se same odluče za oporezivanje ako smatraju da je to u<br />
njihovome interesu.<br />
4. U sustavu predviđenom Direktivom 77/388 osobe koje imaju pravo na izuzeće se u<br />
trenutku kad to izuzeće iskoriste s jedne strane nužno odriču prava na odbitak ulaznog poreza,<br />
a s druge strane, budući da su izuzete od plaćanja poreza, na osobu koja ih slijedi u lancu<br />
isporuke ne mogu prenijeti nikakv teret, tako da to u načelu ne može utjecati na prava trećih<br />
osoba.<br />
5. Od 1. siječnja 1979. ugovaratelj kredita koji nije prenio porez na promet osobama koje ga<br />
slijede u lancu isporuke mogao se pozvati na odredbu o izuzeću od plaćanja tog poreza na<br />
poslove ugovaranja kredita iz članka 13. B (d) 1. Direktive 77/388, ako ta direktiva nije bila<br />
provedena, a država se protiv njega nije mogla pozvati na neprovedbu Direktive.<br />
88
Tekst presude:<br />
Obrazloženje<br />
1. Nalogom od 27. studenoga 1980., koji je na Sudu zaprimljen 14. siječnja 1981., Financijski<br />
sud (Finanzgericht) u Muensteru uputio je Sudu na prethodno mišljenje prema članku 177.<br />
Ugovora o EEZ-u pitanje o tumačenju članka 13. B (d) 1. Šeste direktive 77/388/EEZ od 17.<br />
svibnja 1977. o usklađivanju zakonodavstva država članica koje se odnosi na porez na promet<br />
– zajednički sustav poreza na dodanu vrijednost: jedinstvena osnova ocjene (O.J. 1977, L 145,<br />
str. 1) kako bi utvrdio može li se od 1. siječnja 1979. ta odredba smatrati izravno<br />
primjenjivom u Saveznoj Republici Njemačkoj s obzirom na činjenicu da ta država članica<br />
nije u propisanom roku donijela mjere potrebne za osiguranje njene provedbe.<br />
Pozadina spora<br />
2. Potrebno se prisjetiti da je Šesta direktiva, koja je donesena 17. svibnja 1977., u svom<br />
članku 1. predvidjela da države članice trebaju najkasnije do 1. siječnja 1978. donijeti<br />
potrebne zakone, propise i upravne odredbe kako bi svoje sustave poreza na dodanu<br />
vrijednost izmijenile u skladu sa zahtjevima Direktive. Određeni broj država članica,<br />
uključujući i Saveznu Republiku Njemačku, nije uspio u propisanome roku napraviti potrebne<br />
izmjene, pa je stoga Vijeće, Devetom direktivom, 78/583/EEZ od 26. lipnja 1978. o<br />
usklađivanju zakonodavstva država članica koje se odnosi na porez na promet (O.J. 1978, L<br />
194, str. 16), za te države članice produžilo rok utvrđen člankom 1. Šeste direktive do 1.<br />
siječnja 1979.<br />
3. Savezna je Republika Njemačka Šestu direktivu provela tek donošenjem Zakona od 26.<br />
studenoga 1979. (Bundesgesetzblatt I, str. 1953), koji je stupio na snagu 1. siječnja 1980.<br />
4. Iz naloga kojim je predmet upućen Sudu vidljivo je kako je u svojim mjesečnim prijavama<br />
poreza na promet za razdoblje od ožujka do lipnja 1979. tužiteljica u glavnom sporu, koja<br />
obavlja samostalnu djelatnost ugovaranja kredita, podnosila zahtjeve za izuzeće od plaćanja<br />
poreza na svoje poslove, tvrdeći da je članak 13. B (d) 1. obvezao države članice da od<br />
plaćanja poreza na dodanu vrijednost inter alia izuzmu i "dodjelu i ugovaranja kredita", te da<br />
je ta direktiva dio nacionalnoga prava od 1. siječnja 1979.<br />
5. Na temelju spisa predmeta čini se kako je tužiteljica u glavnom sporu obavijestila Porezni<br />
ured (Finanzamt) o iznosu svoga prometa i o ulaznom porezu koji je platila, te u isto vrijeme<br />
tvrdila kako ima pravo na izuzeće predviđeno člankom 13. B (d) 1. Direktive. Stoga je svaki<br />
put u odnosu na iznos porezne obveze i odbitak ulaznog poreza navela "NIŠTA".<br />
6. Porezni ured (Finanzamt) nije prihvatio te prijave te je, u privremenim obavijestima o<br />
razrezu za mjesece o kojima je riječ, zaračunao porez na promet na poslove tužiteljice u<br />
glavnom sporu, u skladu s nacionalnim zakonodavstvom koje tada još nije bilo izmijenjeno,<br />
podložno odbitku ulaznoga poreza.<br />
7. Nakon što joj je odbačen prigovor, tužiteljica u glavnom sporu žalila se protiv tih razreza<br />
Financijskome sudu (Finanzgericht), pozivajući se na naprijed navedenu odredbu Direktive.<br />
8. U svojoj obrani pred Financijskim sudom, Porezni je ured ustvrdio kako u razdoblju o<br />
kojemu je riječ Šesta direktiva još nije bila provedena u Saveznoj Republici Njemačkoj. Uz to<br />
je tvrdio kako sve države članice dijele mišljenje o tome da se članak 13. B ne može smatrati<br />
89
odredbom koja stvara izravno primjenjivo pravo, s obzirom na činjenicu da je tom odredbom<br />
državama članicama ostavljena diskreciona sloboda.<br />
9. Radi rješavanja tog pitanja Financijski je sud Sudu uputio sljedeće pitanje:<br />
"Je li odredba sadržana u Glavi X., članku 13. B (d) 1. Šeste direktive Vijeća 77/388/EEZ od<br />
17. svibnja 1977. o usklađivanju zakonodavstva država članica koje se odnosi na porez na<br />
promet – zajedničkom sustavu poreza na dodanu vrijednost: jedinstvena osnova ocjene, glede<br />
izuzeća poslova ugovaranja kredita od plaćanja poreza na promet u Saveznoj Republici<br />
Njemačkoj postala izravno primjenjivom od 1. siječnja 1979.?"<br />
10. Tužiteljica u glavnom sporu nije imala punomoćnika u postupku pred Sudom. Njeno je<br />
mišljenje poduprla Komisija, koja je Sudu podnijela argumente kojima je željela dokazati da<br />
su pojedinci mogli zatražiti korištenje pogodnosti iz članka 31. B (d) 1. Šeste direktive.<br />
11. Porezni ured i Vlada Savezne Republike Njemačke su, s druge strane, iznijeli nekoliko<br />
argumenata kojima su željeli dokazati kako se na odredbu o kojoj je riječ nije bilo moguće<br />
pozvati u razdoblju prije nego što su u Saveznoj Republici Njemačkoj stupile na snagu<br />
odgovarajuće provedbene odredbe, to jest tijekom porezne godine 1979. Vlada Francuske<br />
Republike izrazila je isto mišljenje.<br />
Bit predmeta<br />
12. Porezni ured, Vlada Savezne Republike Njemačke i Vlada Francuske Republike ne<br />
osporavaju činjenicu da se pojedinci u određenim okolnostima mogu pozvati na odredbe<br />
direktiva, što je jasno iz sudske prakse Suda, ali tvrde kako se takav učinak ne može pripisati<br />
odredbi o kojima je riječ u glavnome sporu.<br />
13. Francuska vlada smatra kako je cilj poreznih direktiva postupno uskladiti sustave<br />
oporezivanja različitih nacionalnih sustava, a ne zamijeniti ih sustavom oporezivanja<br />
Zajednice. To važi i za Šestu direktivu koja sadrži skup odredaba za koje se uvjeti provedbe u<br />
velikoj mjeri prepuštaju diskrecionoj slobodi država članica. S obzirom na osobito veliki broj<br />
mogućnosti koje su prema Direktivi otvorene državama članicama, francuska je vlada<br />
mišljenja da direktiva u cjelini ne može proizvoditi nikakve učinke u državama članicama<br />
prije donošenja mjerodavnih nacionalnih zakonodavnih mjera.<br />
14. U svakom se slučaju, zbog diskrecione slobode, ovlasti i mogućnosti koje članak 13. daje<br />
državama članicama, odredbama toga članka ne može pripisati nikakav izravni učinak. To<br />
mišljenje dijeli i Vlada Savezne Republike Njemačke,<br />
15. Porezni ured, kojega je poduprla Vlada Savezne Republike Njemačke, skreće pozornost i<br />
na koherentnost poreznog sustava uspostavljenog Direktivom, a osobito na probleme koji<br />
proizlaze iz lanca oporezivanja, koji je značajka poreza na dodanu vrijednost. Smatra kako se<br />
izuzeće poput onoga koje je predviđeno člankom 13. B (d) 1. ne može odvojiti od svoga<br />
konteksta, a da se pritom ne poremeti čitavi mehanizam poreznoga sustava o kojemu je riječ.<br />
16. U odgovoru na te argumente, a u svjetlu sudske prakse Suda o učinku direktiva, problem<br />
koji se javio potrebno je razmotriti u vezi sa samom Direktivom i s dotičnim sustavom<br />
oporezivanja.<br />
Učinak direktiva općenito<br />
90
17. Prema trećemu stavku članka 189. Ugovora "direktive su, u pogledu rezultata koji se<br />
moraju ostvariti, obvezujuće za svaku državu članicu kojoj su upućene, a odabir oblika i<br />
načina ostvarenja tih rezultata prepušten je nacionalnim vlastima."<br />
18. Iz te je odredbe jasno kako države kojima je direktiva upućena imaju obvezu ostvariti<br />
određeni rezultat koji se mora ispuniti prije proteka roka utvrđenog samom direktivom.<br />
19. Iz toga slijedi da se učinci direktive, kad god je ona pravilno provedena, protežu na<br />
pojedince putem provedbenih mjera koje donese dotična država članica (presuda od 6. svibnja<br />
1980. u predmetu 102/79, Commission v Belgium (1980) ECR 1473).<br />
20. Ipak, posebni se problemi javljaju kad država članica pravilno ne provede direktivu, a<br />
osobito kad se odredbe direktive ne provedu do kraja razdoblja propisanog u tu svrhu.<br />
21. Iz dobro utvrđene sudske prakse Suda, kao i iz najnovije presude od 5. travnja 1979. u<br />
predmetu 148/78, Pubblico ministero v Ratti (1979) ECR 1629, proizlazi da iako su propisi<br />
prema članku 189. izravno primjenjivi, a time zbog svoje naravi i sposobni proizvoditi izravne<br />
učinke, to ne znači da druge kategorije mjera obuhvaćene tim člankom nikad ne mogu<br />
proizvoditi slične učinke.<br />
22. Bilo bi nespojivo s obvezujućim učinkom što ga direktive imaju na temelju članka 189.<br />
kad bi se dotičnim osobama načelno onemogućilo pozvati se na obveze koje one nameću.<br />
23. Posebice bi u slučajevima kad su tijela Zajednice direktivom obvezala države članice da<br />
poduzmu određeno djelovanje, djelotvornost takve mjere bila umanjena kad bi se osobama<br />
onemogućilo da se na nju pozovu u postupku pred Sudom i kad bi se nacionalnim sudovima<br />
onemogućilo da je uzmu u obzir kao element prava Zajednice.<br />
24. Stoga se država članica koja u propisanom roku nije donijela provedbenu mjeru propisanu<br />
direktivom ne može braniti protiv pojedinaca pozivajući se na vlastiti propust da izvrši obveze<br />
koje proizlaze iz direktive.<br />
25. Dakle, kad god se odredbe direktive sadržajno gledajući čine bezuvjetnima i dovoljno<br />
određenima, a provedbene mjere nisu donesene u propisanom roku, na te se je odredbe<br />
moguće pozvati protiv bilo koje nacionalne odredbe koja nije u skladu s direktivom odnosno<br />
u slučaju kad te odredbe definiraju prava koja pojedinci mogu ostvarivati protiv države.<br />
26. Pitanjem što ga je Financijski sud postavio Sudu nastoji se utvrditi može li se za članak<br />
13. B (d) 1. Direktive smatrati da ima takvu narav. Prema toj odredbi "države članice izuzet<br />
će sljedeće poslove pod uvjetima koje će propisati kako bi osigurale pravilnu i jednostavnu<br />
primjenu izuzeća i spriječile svaku mogućnost utaje, izbjegavanja ili zlouporabe: …(D): 1.<br />
Dodjela i ugovaranje kredita …".<br />
Sustav predviđen Direktivom i kontekst članka 13.<br />
27. Budući da određuje izuzetu uslugu i osobu koja ima pravo na izuzeće, odredba je sama po<br />
sebi dovoljno određena da se na nju pojedinac može pozvati te da ju sud može primijeniti.<br />
Međutim, preostaje razmotriti može li se pravo na izuzeće koje se na temelju nje dodjeljuje<br />
smatrati bezuvjetnim, uzimajući u obzir opći sustav predviđen Direktivom, kontekst u koji se<br />
smješta članak 13., kao i posebne značajke sustava oporezivanja u okviru kojega se to izuzeće<br />
treba primijeniti.<br />
28. Kad je riječ o općem sustavu predviđenom Direktivom, prvi argument koji je potrebno<br />
razmotriti temelji se na činjenici da je odredba o kojoj je mišljenje zatražio nacionalni sud<br />
91
sastavni dio usklađujuće direktive koja u pogledu raznih stvari državama članicama daje<br />
diskrecionu slobodu koja podrazumijeva ovlasti i mogućnosti izbora.<br />
29. Iako Šesta direktiva državama članicama nedvojbeno daje različite stupnjeve diskrecije<br />
glede provedbe nekih njenih odredaba, pojedincima se zbog toga ne može uskratiti pravo<br />
pozivanja na bilo koju odredbu koju je s obzirom na njen konkretan sadržaj moguće odvojiti<br />
od opće cjeline odredaba, te odvojeno primjeniti. To najniže jamstvo za osobe koje trpe štetu<br />
zbog neprovedbe direktive posljedica je obvezujuće naravi obveze koju državama članicama<br />
nameće treći stavak članka 189. Ugovora o EEZ-u. Ta bi obveza postala potpuno<br />
nedjelotvorna kad bi se državama članicama dopustilo da, zbog svoje neaktivnosti, ponište i<br />
one učinke koje određene odredbe direktive mogu proizvoditi na temelju svoga sadržaja.<br />
30. Dakle, nije se moguće pozvati na općenitu narav direktive o kojoj je riječ i slobodu izbora<br />
koju ona, u drugim područjima, ostavlja državama članicama da bi se zanijekao bilo kakav<br />
učinak odredbama na koje se sadržajno gledajući moguće u dobru svrhu pozvati pred Sudom<br />
čak i ako direktiva kao cjelina nije provedena.<br />
31. Kad je riječ o kontekstu u koji se smješta članak 13., Porezni ured, kojega su poduprli<br />
Vlada Savezne Republike Njemačke i Francuska Republika, osobito skreće pozornost na<br />
slobodu izbora koju državama članicama pridržava uvodna rečenica dijela B toga članka, u<br />
kojoj se navodi kako će države članice priznati pravo na izuzeće "pod uvjetima koje će<br />
utvrditi kako bi osigurale pravilnu i jednostavnu primjenu izuzeća i spriječile svaku<br />
mogućnost utaje, izbjegavanja ili zlouporabe". Tvrdi se da, zbog tog dodatka, odredbe o<br />
izuzeću sadržane u članku 13. nisu bezuvjetne. Dakle, na njih se nije moguće pozvati dok se<br />
ne utvrde spomenuti uvjeti.<br />
32. U tom je pogledu prvo potrebno primijetiti kako spomenuti "uvjeti" ni na koji način ne<br />
utječu na definiciju sadržaja niti priznatog izuzeća.<br />
33. Spomenuti "uvjeti" imaju za cilj osigurati pravilnu i jednostavnu primjenu izuzeća. U<br />
sporu s poreznim obveznikom koji može dokazati da se njegov porezni položaj zapravo može<br />
svrstati u jednu od kategorija izuzeća utvrđenih u Direktivi, država se članica ne može pozvati<br />
na svoj propust donošenja upravo onih odredaba kojima je cilj olakšati primjenu toga izuzeća.<br />
34. Osim toga, "uvjeti" se odnose na mjere namijenjene sprječavanju svake mogućnosti utaje,<br />
izbjegavanja ili zlouporabe. Država članica koja nije poduzela mjere predostrožnosti koje su u<br />
tu svrhu potrebne ne može se braniti vlastitim propustom kako bi poreznome obvezniku<br />
odbila priznati izuzeće koje on može legitimno tražiti prema Direktivi, osobito zbog toga što,<br />
u pomanjkanju posebnih odredaba o tom pitanju, nema ničega što bi tu državu spriječilo da<br />
primijeni bilo koju mjerodavnu odredbu svoga općeg poreznog zakonodavstva namijenjenu<br />
suzbijanju utaje poreza.<br />
35. Argument koji se zasniva na uvodnoj rečenici članka 13. B mora se stoga odbiti.<br />
36. U potporu mišljenju da se na odredbu o kojoj je riječ nije moguće pozvati, Porezni ured,<br />
Vlada Savezne Republike Njemačke i Francuska Republika upućuju i na dio C članka 13. koji<br />
glasi kako slijedi: "Mogućnost izbora. Države članice mogu poreznim obveznicima dati<br />
mogućnost izbora glede oporezivanja u slučaju: … (b) poslova obuhvaćenih dijelom B (d) …<br />
Države članice mogu ograničiti opseg tog prava izbora, te će utvrditi pojedinosti njegove<br />
primjene".<br />
37. Njemačka vlada naglašava kako je mogućnost izbora predviđena tom odredbom<br />
"pridržana za države članice" i kako je Savezna Republika Njemačka tu ovlast iskoristila tek u<br />
članku 9. provedbenoga zakona. Nije dopušteno unaprijed isključiti tu pravnu mogućnosti<br />
92
izbora. Njemačka vlada tvrdi kako se, s obzirom na to da je ta ovlast pridržana za države<br />
članice i na mogućnost ograničavanja opsega prava izbora i utvrđivanja pojedinosti njegove<br />
primjene koje ona podrazumijeva, ne može se smatrati kako odredba na koju se tužiteljica u<br />
glavnom sporu predstavlja bezuvjetno pravilo.<br />
38. Tvrdnje koje idu tu tom smjeru temelje se na netočnom shvaćanju značenja članka 13. C.<br />
Na temelju ovlasti koje ta odredba na nju prenosi, država članica može dopustiti osobama<br />
koje imaju pravo na izuzeća predviđena direktivom da se odreknu svog prava na izuzeće u<br />
svim slučajevima ili u određenim granicama ili podložno određenim iscrpnim pravilima.<br />
Treba, međutim, naglasiti kako naprijed spomenuta odredba predviđa da, u slučaju kad država<br />
članica upotrijebi tu ovlast, ostvarivanje prava izbora koje je priznato uz te uvjete predstavlja<br />
pitanje o kojemu odlučuje sam porezni obveznik, a ne država.<br />
39. Iz toga slijedi da članak 13. C na države članice ni na koji način ne prenosi pravo<br />
postavljanja uvjeta glede izuzeća predviđenih dijelom B, niti ikakvoga njihovog<br />
ograničavanja. On državama članicama samo pridržava pravo da osobama koje imaju pravo<br />
na ta izuzeća u većoj ili manjoj mjeri dopuste da se same odluče za oporezivanje ako smatraju<br />
da je to u njihovome interesu.<br />
40. Iz tog razloga odredba na koju su se pozvali Porezni ured i Vlada Savezne Republike<br />
Njemačke da bi dokazali uvjetovanost izuzeća nije mjerodavna za položaj poreznoga<br />
obveznika koji je jasno iskazao svoju namjeru da iskoristi izuzeće priznato direktivom, jer<br />
izražavanje te namjere nužno isključuje ostvarivanje prava izbora predviđenog člankom 13. C.<br />
Sustav poreza na dodanu vrijednost<br />
41. U potporu mišljenju da se pojedinci ne mogu pozvati na članak 13. B (d) 1., Porezni ured,<br />
kojega je poduprla Vlada Savezne Republike Njemačke, iznosi razne iscrpne argumente na<br />
temelju posebnih značajki dotičnoga poreznog sustava, a to je lanac oporezivanja koji je<br />
svojstven porezu na dodanu vrijednost i koji proizlazi iz mehanizma prava na odbitak. Porezni<br />
ured smatra kako prekidanje tog lanca učinkom izuzeća može imati negativne posljedice za<br />
interese kako same osobe koja je izuzeta od plaćanja poreza, tako i poreznih obveznika koji<br />
ga slijede ili mu čak prethode u lancu isporuke. Porezni ured skreće pozornost i na<br />
komplikacije koje bi mogle nastati za porezne vlasti zbog primjene odredaba direktive prije<br />
ikakve prilagodbe mjerodavnoga nacionalnog prava.<br />
42. U vezi s time, Porezni ured prvo tvrdi kako bi, ovisno o okolnostima, izuzeće predviđeno<br />
direktivom moglo ići na štetu samoj osobi koja na njega ima pravo, ako pruža usluge<br />
poreznim obveznicima koji ispunjavaju uvjete za odbitak. Štete mogu nastati i za osobu koja<br />
iskoristi izuzeće, u slučaju korekcije odbitaka za kapitalna dobra koja se prema članku 20.<br />
Direktive mogu izvršiti tijekom razdoblja od pet godina. Porezni ured spominje i teškoće koje<br />
mogu proizići iz primjene odredaba koje se odnose na izdavanje računa iz članka 22. (3) (b)<br />
Direktive, prema kojima se na računima koji se odnose na oporezive isporuke usluga mora<br />
jasno iskazati iznos poreza na dodanu vrijednost. Prema članku 21. (1) (c), u slučaju izuzetih<br />
isporuka usluga takvo iskazivanje dovodi do neovisne porezne obveze. U skladu s člankom<br />
17. (2), primatelj isporučenih usluga ne može ni pod kojim uvjetima oduzeti porez koji se<br />
duguje prema toj odredbi kao ulazni porez. Stoga, priznanje izuzeća predstavlja značajan<br />
nedostatak za ugovaratelje kredita koji su izdali račune na kojima je iskazan iznos poreza.<br />
43. Porezni ured osobito stavlja naglasak na poremećaj uzrokovan činjenicom da bi se izuzeće<br />
moglo tražiti a posteriori, na štetu poreznih obveznika koji su u poslovnom odnosu s osobom<br />
izuzetom od plaćanja poreza, te ju u lancu poslova bilo slijede ili joj prethode.<br />
93
44. U tom je pogledu potrebno istaknuti kako se u sustavu predviđenom direktivom osobe<br />
koje imaju pravo na izuzeće u trenutku kad to izuzeće iskoriste s jedne strane nužno odriču<br />
prava na odbitak ulaznog poreza, a s druge strane, budući da su izuzete od plaćanja poreza, na<br />
osobu koja ih slijedi u lancu isporuke ne mogu prenijeti nikakav teret, tako da to u načelu ne<br />
može utjecati na prava trećih osoba.<br />
45. Argumenti koje su iznijeli Porezni ured i Savezna Republika Njemačka glede remećenja<br />
uobičajenog obrasca prijenosa obveze poreza na dodanu vrijednost su prema tome<br />
neutemeljeni ako je porezni obveznik izrazio namjeru iskoristiti mogućnost izuzeća priznatog<br />
Direktivom, te snositi posljedice svoga izbora.<br />
46. I konačno, kad je riječ o argumentu što ga je iznio Porezni ured glede poremećaja koji<br />
nastaje kad porezni obveznici traže izuzeće prema Direktivi a posteriori, potrebno je<br />
primijetiti kako taj prigovor nije relevantan za slučaj poreznog obveznika koji je zatražio<br />
pogodnost izuzeća prilikom podnošenja porezne prijave i koji zbog toga ne zaračunava porez<br />
primateljima svojih usluga, pa to ne utječe na treće osobe.<br />
47. U pogledu administrativnih teškoća općenitije naravi koje bi navodno mogle nastati zbog<br />
primjene izuzeća predviđenog Direktivom, u situaciji kad porezno zakonodavstvo i upravna<br />
praksa još nisu prilagođeni na način da uzmu u obzir nove čimbenike koje uvodi pravo<br />
Zajednice, dovoljno je istaknuti da kad bi se takve teškoće javile, one bi bile posljedica<br />
neprovedbe Direktive o kojoj je riječ od strane države članice u roku koji je u tu svrhu<br />
propisan. Posljedice te situacije moraju snositi upravna tijela i one se ne mogu prebaciti na<br />
porezne obveznike koji se oslanjaju na ispunjenje točno određene obveze koju ta država ima<br />
prema pravu Zajednice od 1. siječnja 1979.<br />
48. Iz naprijed navedenog proizlazi da se moraju odbiti i argumenti izneseni glede sustava<br />
oporezivanja koji je predmet Direktive.<br />
49. Sud, stoga, na postavljeno mu pitanje odgovora da se nakon 1. siječnja 1979. ugovaratelj<br />
kredita koji nije prenio porez na promet osobama koje ga slijede u lancu isporuke mogao<br />
pozvati na odredbu o izuzeću od plaćanja tog poreza na poslove ugovaranja kredita iz članka<br />
13. B (d) 1. Šeste direktive Vijeća od 17. svibnja 1977. o usklađivanju zakonodavstva država<br />
članica koje se odnosi na porez na promet – zajedničkom sustavu poreza na dodanu<br />
vrijednost: jedinstvena osnova ocjene, ako ta direktiva nije bila provedena, a država se protiv<br />
njega nije mogla pozvati na neprovedbu Direktive.<br />
[Odluka o troškovima izostavljena]<br />
Izreka<br />
S tog osnova<br />
Sud<br />
u odgovoru na pitanja koja mu je postavio Financijski sud u Muensteru nalogom od 27.<br />
studenoga 1980. presuđuje sljedeće:<br />
Nakon 1. siječnja 1979. ugovaratelj kredita koji nije prenio porez na promet osobama koje ga<br />
slijede u lancu isporuke mogao se pozvati na odredbu o izuzeću od plaćanja tog poreza na<br />
poslove ugovaranja kredita iz članka 13. B (d) 1. Šeste direktive Vijeća 77/388/EEZ od 17.<br />
svibnja 1977. o usklađivanju zakonodavstva država članica koje se odnosi na porez na promet<br />
94
– zajedničkom sustavu poreza na dodanu vrijednost: jedinstvena osnova ocjene, ako ta<br />
direktiva nije bila provedena, a država se protiv njega nije mogla pozvati na neprovedbu<br />
Direktive.<br />
95
Predmet 152/84 Marshall [1986] ECR 723<br />
Predmet Marshall važan je jer je Europski sud nagovijestio da direktive ne mogu imati<br />
horizontalni izravni učinak, odnosno, da se fizičke i pravne osobe ne mogu na njih pozivati u<br />
sporovima koje vode protiv drugih fizičkih i pravnih osoba. Pri tome je Europski sud široko<br />
interpretirao koncept države, smatrajući da je konkretni pravni odnos vertikalan.<br />
Tekst presude:<br />
1. Odlukom od 12. ožujka 1984. koju je Sud zaprimio 19. lipnja 1984., Žalbeni sud Engleske i<br />
Walesa uputio je Sudu na prethodno mišljenje temeljem članka 177 (234) UEZ dva pitanja o<br />
interpretaciji Direktive Vijeća br. 76/207/EEC od 9. veljače 1976. o provedbi načela jednakog<br />
postupanja prema muškarcima i ženama u pogledu pristupa zaposlenju, profesionalnom<br />
usavršavanju i napredovanju, te o uvjetima na radu (O.J. 1976., L39, p.40)<br />
2. Pitanja su postavljena tijekom postupka između gospođice M. H. Marshall (dalje u tekstu<br />
tužiteljica) i Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority (Teaching)<br />
(dalje u tekstu tuženik) o pitanju je li otkaz uručen tužiteljici u skladu s člankom 6(4) Zakona<br />
o spolnoj diskriminaciji iz 1975. i s pravom Zajednice.<br />
3. Tužiteljica, rođena 4. veljače 1918. bila je zaposlena kod tuženika od lipnja 1966. do<br />
ožujka 1980. Od 23. svibnja 1974. radila je temeljem ugovora o radu kao viša dijetetičarka.<br />
4. Na dan 31. ožujka 1980., odnosno, približno četiri tjedna nakon što je napunila 62 godine<br />
života, tužiteljici je uručen otkaz, bez obzira na činjenicu da je izrazila želju da nastavi radni<br />
odnos do 65 godina života, odnosno, do 4. veljače 1983.<br />
5. Kako proizlazi iz zahtjeva za odluku o prethodnom pitanju, jedini razlog za otkaz bila je<br />
činjenica da je tužiteljica žena koja je navršila "dob za umirovljenje" koju tuženik primjenjuje<br />
na žene.<br />
6. S time u vezi, iz dokumenata kojima raspolaže sud, čini se da tuženik od 1975. godine<br />
slijedi opću politiku prema kojoj je "uobičajena dob za umirovljenje ona u kojoj se počinju<br />
isplaćivati mirovine iz sustava mirovinskog obrazovanja." Žalbeni sud ističe da, iako ugovor o<br />
radu koji je zaključila tužiteljica ne spominje izričito tu politiku, ona predstavlja implicitni dio<br />
ugovora."<br />
7. Članci 27(1) i 28(1) Zakona o socijalnoj sigurnosti iz 1975., zakonodavstva Ujedinjenog<br />
Kraljevstva koje uređuje mirovine, propisuju da državne mirovine pripadaju muškarcima koji<br />
navrše 65 i ženama koje navrše 60 godina života. Zakonodavstvo ne nameće nikakvu obavezu<br />
umirovljenja u dobi u kojoj se stječe pravo na primanje državne mirovine. Ako zaposlenik<br />
nastavi raditi nakon te dobi, isplata državne mirovine, ili mirovine koja se isplaćuje temeljem<br />
nekog drugog mirovinskog aranžmana, se odgađa.<br />
8 Međutim, tuženik je bio spreman, prema svojoj apsolutnoj diskreciji, odreći se svoje<br />
politike umirovljenja u odnosu na određenog pojedinca, u određenim okolnostima, i u stvari<br />
96
se uzdržao od primjene navedene politike prema tužiteljici na način da ju je zadržao u radnom<br />
odnosu tijekom dvije godine koje su uslijedile nakon što je navršila dob od 60 godina.<br />
9. Imajući u vidu da je pretrpjela financijsku štetu koja se sastoji od razlike između njene<br />
zarade kao zaposlenice tuženika i njene mirovine, te s obzirom da je izgubila zadovoljstvo<br />
koje je imala obavljajući svoj posao, tužiteljica je podnijela tužbu protiv tuženika pred<br />
Industrijskim sudom. Pri tome je isticala da joj uručeni otkaz, na dan i iz razloga koje navodi<br />
tuženik, predstavlja diskriminatorno postupanje temeljem spola izvršeno od strane tuženika, te<br />
sukladno tome, nezakonitu diskriminaciju suprotnu Zakonu o spolnoj diskriminaciji i pravu<br />
Zajednice.<br />
10. Industrijski sud odbio je zahtjev tužiteljice u mjeri u kojoj se temelji na povredi Zakona o<br />
spolnoj diskriminaciji, budući da čl. 6(4) tog zakona dopušta diskriminaciju utemeljenu na<br />
spolu, ukoliko nastaje temeljem "odredaba koje se odnose na umirovljenje"; Industrijski sud<br />
zauzeo je shvaćanje da tuženikova opća politika predstavlja takvu odredbu. Međutim,<br />
Industrijski sud prihvatio je zahtjev tužiteljice da je povrijeđeno načelo jednakog postupanja<br />
propisano Direktivom 76/207.<br />
11. Odlučujući povodom žalbe, Žalbeni radni sud potvrdio je presudu prvostupanjskog suda o<br />
prvoj, ali je ukinuo odluku o drugoj točci, obrazlažući to na način da, iako je otkaz povrijedio<br />
načelo jednakog postupanja propisano gore navedenom Direktivom, pojedinac se ne može<br />
pozivati na takvu povredu pred sudom ili sudištem u Ujedinjenom Kraljevstvu.<br />
12. Tužiteljica se protiv te <strong>odluke</strong> žalila Žalbenom sudu. Ističući da je tuženik osnovan<br />
temeljem Čl. 8(1)A(B) Zakona o državnoj zdravstvenoj službi iz 1977. godine, te je stoga<br />
"emanacija države", Žalbeni sud uputio je slijedeća prethodna pitanja Europskom sudu:<br />
(1) "Je li davanje otkaza tuženika tužiteljici temeljem politike (koju tuženik primjenjuje),<br />
nakon što je navršila 60 godina života, te temeljem isključivog razloga što je tužiteljica žena<br />
koja je navršila uobičajenu dob za odlazak u mirovinu koja se primjenjuje na žene, akt<br />
diskriminacije koji je zabranjen Direktivom o jednakom postupanju.<br />
(2) Ukoliko je odgovor na pitanje (1) potvrdan, može li se tužiteljica u okolnostima ovog<br />
slučaja pozivati na Direktivu o jednakom postupanju pred nacionalnim sudovima ili<br />
sudištima, bez obzira na nekonzistentnost (ako postoji) između Direktive i Čl. 6(4) Zakona o<br />
spolnoj diskriminaciji."<br />
Relevantne pravne odredbe<br />
13. Čl. 1(1) Direktive 76/207 propisuje: "Cilj ove Direktive je da u državama članicama<br />
provede načelo jednakog postupanja prema muškarcima i ženama u pogledu pristupa<br />
zaposlenju, uključujući napredovanje, profesionalnom usavršavanju, te u pogledu uvjeta na<br />
radu te, pod uvjetima navedenima u paragrafu (2), socijalne sigurnosti. To se načelo naziva<br />
"načelom jednakog postupanja."<br />
14. Čl. 2(1) Direktive propisuje: "…načelo jednakog postupanja znači da ne smije biti<br />
nikakve diskriminacije temeljem spola, bilo izravno, bilo posredno, posebice uzimanjem u<br />
obzir bračnog ili obiteljskog stanja."<br />
97
15. Čl. 5(1) Direktive propisuje: "Primjena načela jednakog postupanja s obzirom na uvjete na<br />
radu, uključujući i uvjete koji uređuju otkaz, znači da se muškarcima i ženama moraju jamčiti<br />
isti uvjeti, bez diskriminacije temeljem spola." Čl. 5(2) Direktive propisuje: "U ostvarenju tog<br />
cilja države članice moraju poduzeti mjere koje su nužne da se osigura da:<br />
(A) se ukinu svi zakoni, uredbe i administrativni propisi suprotni načelu jednakog postupanja;<br />
(B) se sve odredbe suprotne načelu jednakog postupanja koje su sadržana u kolektivnim<br />
ugovorima, individualnim ugovorima o radu, unutarnjim pravilima poduzeća ili u pravilima<br />
koja uređuju samostalna zanimanja ili profesije ukinu, odnosno, da se mogu proglasiti<br />
ništavima, ili izmijeniti;<br />
(C) Zakoni, uredbe i administrativni propisi suprotni načelu jednakog postupanja moraju se<br />
izmijeniti kada razlog zaštite koji ih je izvorno inspirirao više nije opravdan; kada se slične<br />
odredbe uključe u kolektivne ugovore, od radnika i uprave mora se zatražiti potrebna<br />
izmjena."<br />
16 Čl. 1(2) Direktive propisuje: "U cilju osiguravanja postupne provedbe načela jednakog<br />
postupanja u stvarima socijalne sigurnosti, Vijeće će, djelujući temeljem prijedloga Komisije,<br />
prihvatiti odredbe koje određuju sadržaj, opseg i način njegove provedbe."<br />
17. Temeljem posljednje navedene odredbe Vijeće je prihvatilo Direktivu 79/7/EEC od 19.<br />
prosinca 1978. o postupnoj provedbi načela jednakog postupanja prema muškarcima i ženama<br />
u stvarima socijalne sigurnosti (O.J. 1979, L6, p.24) koje su države članice prema njenom Čl.<br />
8(1) morale prenijeti u svoje nacionalno pravo u roku od 6 godina nakon notifikacije.<br />
Direktiva se, prema Čl. 3(1) primjenjuje na:<br />
(A) Zakonske aranžmane koji pružaju zaštitu od slijedećih rizika: bolesti, invaliditeta,<br />
starosti, nezgoda na radu i profesionalnih oboljenja, nezaposlenosti;<br />
(B) Socijalnu pomoć, u mjeri u kojoj joj je namjera dopuna ili zamjena zakonskim<br />
aranžmanima koji se navode ad (A)."<br />
18. Prema Čl. 7(1) Direktiva se primjenjuje: "... ne utječući na pravo država članica da iz<br />
njenog dosega isključe:<br />
(A) Određivanje dobi za stjecanje mirovine za potrebe dodjele starosne mirovine, te<br />
moguće posljedice na druga socijalna prava;" (...)<br />
19. S obzirom na sustav socijalnog osiguranja na radu, Čl. 3(3) Direktive propisuje da će, u<br />
cilju osiguranja provedbe načela jednakog postupanja u takvim sustavima, "... Vijeće,<br />
postupajući temeljem prijedloga Komisije, prihvatiti odredbe koje određuju sadržaj, doseg i<br />
način njegove primjene." Na dan 5. svibnja 1983., Komisija je podnijela Vijeću prijedlog<br />
Direktive o provedbi načela jednakog postupanja prema muškarcima i ženama temeljem<br />
sustava socijalnog osiguranja na radu (O.J. 1983. C 134, p.7). Predložena Direktiva bi se,<br />
prema Čl. 2(1), primjenjivala na "… prava čija je svrha dopuna ili zamjena prava koja<br />
propisuju zakonski sustavi socijalnog osiguranja." Vijeće se još nije očitovalo o tom<br />
prijedlogu.<br />
98
20. Pored tužiteljice i tuženika, svoja zapažanja Sudu su podnijeli Ujedinjeno Kraljevstvo i<br />
Komisija.<br />
Prvo pitanje<br />
21. Prvim pitanjem Žalbeni sud želi utvrditi mora li se, ili ne, Čl. 5(1) Direktive 76/207<br />
interpretirati u smislu da opća politika otkazivanja koju slijedi državna vlast, a koja [politika]<br />
uključuje otkaz ženi isključivo zbog toga što je navršila ili prešla dob koja je kvalificira za<br />
državnu mirovinu, a ta je dob temeljem nacionalnog zakonodavstva različita za muškarce i<br />
žene, predstavlja diskriminaciju prema spolu koja je suprotna toj Direktivi.<br />
22. Tužiteljica i Komisija smatraju da je na prvo pitanje potrebno odgovoriti potvrdno.<br />
23. Kako navodi tužiteljica, navedena granica životne dobi spada u pojam "uvjeti na radu" u<br />
smislu Čl. 181) i 5(1) Direktive 76/207. Široka interpretacija tog pojma, prema njenom<br />
shvaćanju, opravdana je u svjetlu jednog od ciljeva Ugovora o EEZ, i to da se "… omogući<br />
stalno poboljšanje životnih i radnih uvjeta naroda država članica", te u svjetlu teksta zabrane<br />
diskriminacije što propisuju gore navedeni članci Direktive 76/207, te Čl. 7(1) Uredbe Vijeća<br />
br. 1612/68 od 15. listopada 1968. o slobodi kretanja radnika u Zajednici (O.J., posebno<br />
englesko izdanje 1968 (II) p. 475).<br />
24. Tužiteljica nadalje ističe da eliminacija diskriminacije temeljem spola čini dio pravnog<br />
korpusa temeljnih ljudskih prava i stoga dio općih načela prava Zajednice. U skladu s<br />
praksom Europskog suda za ljudska prava, ta temeljna načela moraju se interpretirati široko i,<br />
s druge strane, sve iznimke, poput rezerve koju propisuje Čl. 1(2) Direktive 76/207 u pogledu<br />
socijalne sigurnosti, moraju se interpretirati restriktivno.<br />
25. Dodatno, tužiteljica smatra da iznimka koju propisuje Čl. 7(1) Direktive 79/7 u odnosu na<br />
određivanje dobi za odlazak u mirovinu u svrhu starosne mirovine nije bitna jer, za razliku od<br />
predmeta 19/81 (Burton v. British Railways Board [1982] ECR 555), ovaj se predmet ne<br />
odnosi na određivanje dobi za odlazak u mirovinu. Štoviše, u ovom predmetu ne postoji veza<br />
između ugovorom određene dobi za odlazak u mirovinu i dobi u kojoj se stječe pravo na<br />
mirovinu iz sustava socijalnog osiguranja.<br />
26. Komisija naglašava da niti tuženikova politika zapošljavanja, niti državni sustav<br />
socijalnog osiguranja ne čini odlazak u mirovinu obaveznim čim osoba navrši dob za stjecanje<br />
mirovine. Upravo suprotno, odredbe nacionalnog zakonodavstva uzimaju u obzir slučaj<br />
kontinuiranog rada nakon uobičajene dobi za stjecanje mirovine. U takvim okolnostima bilo<br />
bi teško opravdati davanje otkaza ženi iz razloga koji se temelje na njenom spolu i dobi.<br />
27. Komisija se također poziva na činjenicu da je Sud priznao da jednako postupanje prema<br />
muškarcima i ženama predstavlja temeljno načelo prava Zajednice.<br />
28. Tuženik, suprotno tome, ističe da se mora uzeti u obzir, u skladu s predmetom Burton,<br />
vezu za koju tvrdi da postoji, između dobi za odlazak u mirovinu koju je odredio u kontekstu<br />
svoje politike otkazivanja i dob u kojoj se stječe pravo na starosnu mirovinu temeljem<br />
državnog sustava socijalne sigurnosti u Ujedinjenom Kraljevstvu. Propisivanje različite dobi<br />
za obavezni prekid ugovora o radu odražava samo najnižu dob koju određuje taj sustav,<br />
99
udući da muški zaposlenici smiju nastaviti s radom dok ne navrše 65 godina, upravo iz<br />
razloga što oni nisu zaštićeni odredbama o državnoj mirovini prije nego što navrše tu dob, dok<br />
zaposlenice – žene – imaju mogućnost koristiti se tom zaštitom od 60. godine života.<br />
29. Tuženik smatra da odredba o državnoj mirovini predstavlja aspekt socijalne sigurnosti i<br />
stoga ne spada u doseg Direktive 76/207, beć Direktive 79/9 koja ostavlja državama<br />
članicama pravo da propišu različitu dob svrhu određivanja prava na državnu mirovinu. udući<br />
da je situacija ista kao i u predmetu Burton, određivanje različite dobi za odlazak u mirovinu<br />
ugovorom o radu u vezi s različitom najnižom dobi za stjecanje mirovine za muškarce i žene,<br />
temeljem nacionalnog zakonodavstva, ne predstavlja nezakonitu diskriminaciju koja bi bila<br />
suprotna pravu Zajednice.<br />
30. Ujedinjeno Kraljevstvo, koje također zauzima isto shvaćanje, ističe da postupanje može<br />
biti diskriminatorno čak i u pogledu razdoblja nakon odlaska u mirovinu, onda kada<br />
postupanje o kojemu je riječ, nastaje izvan radnog odnosa, ili kada se radni odnos nastavlja i<br />
nakon uobičajene dobi za odlazak u mirovinu koja je utvrđena ugovorom [o radu].<br />
31. Ujedinjeno Kraljevstvo ističe, da u okolnostima ovog slučaja, ne postoji diskriminacija u<br />
uvjetima na radu, budući da različito postupanje izvire iz uobičajene dobi za odlazak u<br />
mirovinu, koja je povezana s različitom dobi u kojoj se stječe pravo na državnu mirovinu.<br />
32. Sud, na prvom mjestu, primjećujeda se pitanje interpretacije koje mu je upućeno ne odnosi<br />
na pristup zakonskim ili profesionalnim mirovinskim sustavima, odnosno, na uvjete za isplatu<br />
starosne mirovine, već na određivanje granice za odlazak u starosnu mirovinu u vezi s<br />
prekidom rada temeljem opće politike koja se primjenjuje na otkaze. Stoga se pitanje odnosi<br />
na uvjete koji se primjenjuju na otkaz i treba ga razmatrati u okviru Direktive br. 76/207.<br />
33. Čl. 5(1) Direktive br. 76/207 propisuje da primjena načela jednakog postupanja u pogledu<br />
uvjeta na radu, uključujući i uvjete koji se primjenjuju na otkaz, znači da muškarcima i<br />
ženama moraju biti zajamčeni jednaki uvjeti bez diskriminacije utemeljene na spolu.<br />
34. U svojoj odluci u predmetu Burton, Sud je već rekao da se pojmu "otkaz" koji je sadržan u<br />
toj odredbi mora dati široko značenje. Sukladno tome, dobna granica za obavezni otkaz<br />
radnika temeljem opće politike poslodavca koja se primjenjuje na umirovljenje, spada u<br />
pojam "otkaz" interpretiran na taj način, čak ako otkaz podrazumjeva pravo na mirovinu.<br />
35. Kako je Sud naglasio u svojoj odluci u predmetu Burton, Čl. 7 Direktive 79/7 izričito<br />
propisuje da ta Direktiva ne isključuje pravo država članica da iz njenog dosega isljuče<br />
određivanje dobi za stjecanje mirovine u svrhu dodjeljivanja starosne mirovine, te moguće<br />
posljedice za druga socijalna prava koja spadaju u sustav socijalnog osiguranja. Sud je stoga<br />
priznao da prava koja su povezana s nacionalnim sustavom koji propisuje različitu najnižu<br />
dob za odlazak u mirovinu za muškarce i žene može biti izvan dosega ranije spomenute<br />
obaveze.<br />
36. Međutim, imajući u vidu temeljnu važnost načela jednakog postupanja koje je Sud<br />
potvrdio u brojnim prilikama, Čl. 1(2) Direktive 76/207, koji isključuje stvari socijalne<br />
sigurnosti iz dosega te Direktive, mora se interpretirati usko. Sukladno tome, iznimka od<br />
zabrane diskriminacije temeljem spola koju propisuje Čl. 7(1) (A) Direktive 79/7, primjenjuje<br />
se isključivo na određivanje dobi za odlazak u mirovinu u svrhu dodjeljivanja starosne<br />
mirovine i mogućih posljedica na druga prava.<br />
100
37. S time u vezi mora se naglasiti da se, s obzirom da se iznimka propisana Čl. 7 Direktive<br />
79/7 odnosi na posljedice koje dob za odlazak u mirovinu ima za prava iz socijalnog<br />
osiguranja, ovaj predmet odnosi na otkaz u smislu Čl. 5 Direktive br. 76/207.<br />
38. Sukladno tome, odgovor na prvo pitanje koje je Sudu uputio Žalbeni sud mora biti da se<br />
Čl. 5(1) Direktive br. 76/207 mora interpretirati u smislu da opća politika otkaza koja<br />
uključuje otkaz ženi isključivo zbog toga što je navršila dob koja je kvalificira za državnu<br />
mirovinu, a ta dob je, prema nacionalnom zakonodavstvu različita za muškarce i za žene,<br />
predstavlja diskriminaciju utemeljenu na spolu suprotnu toj direktivi.<br />
Drugo pitanje<br />
39. Budući da je na prvo pitanje odgovoreno potvrdno, potrebno je razmotriti mogu li se<br />
pojedinci pred nacionalnim sudovima i sudištima pozivati na Čl. 5(1) Direktive 76/207.<br />
40. Tužiteljica i Komisija smatraju da na to pitanje treba odgovoriti potvrdno. Oni posebice<br />
ističu, u pogledu Čl. 2(1) i 5(1) Direktive br. 76/207, da su te odredbe dovoljno jasne da bi<br />
omogućile nacionalnim sudovima da ih primjenjuju bez zakonodavne intervencije država<br />
članica, u najmanju ruku, kada je riječ o izravnoj diskriminaciji.<br />
41. U prilog tom shvaćanju tužiteljica ističe da direktive mogu dodjeljivati pojedincima<br />
subjektivna prava na koja se oni mogu pozivati izravno pred sudovima država članica;<br />
nacionalni sudovi zbog obvezujuće snage direktiva, u vezi s Člankom 5 Ugovora o EEZ [sada<br />
čl. 10 Ugovora o EZ], imaju obavezu priznati učinak odredbama direktiva, kada je to moguće,<br />
posebice kada interpretiraju ili primjenjuju relevantne odredbe nacionalnog prava (odluka od<br />
10. travnja 1984. u predmetu 14/83, Von Colson and Kamman v. Land Nordrhein-Westfalen<br />
[1984] ECR 1891). Kada između nacionalnog prava i prava Zajednice postoji nesklad koji ne<br />
može biti otklonjen takvom interpretacijom, tužiteljica smatra da nacionalni sud ima obvezu<br />
odredbu nacionalnog prava koja je suprotna direktivi proglasiti neprimjenjivom<br />
42. Komisija je mišljenja da su odredbe Čl. 5(1) Direktive 76/207 dovoljno jasne i bezuvjetne<br />
da bi se na njih moglo pozivati pred nacionalnim sudom. One se stoga mogu primjeniti<br />
nasuprot Čl. 6(4) Zakona o spolnoj diskriminaciji čija se primjena, kako proizlazi iz odluka<br />
Žalbenog suda proširila na pitanje obaveznog umirovljenja, te je stoga postao neučinkovit u<br />
svrhu sprečavanja otkaza utemeljenih na različitoj dobi za odlazak u mirovinu za muškarce i<br />
žene.<br />
43. Tuženik i Ujedinjeno Kraljevstvo, nasuprot tome, predlažu da se na drugo pitanje<br />
odgovori odriječno. Oni priznaju da direktiva može, u određenim posebnim okolnostima,<br />
imati izravni učinak protiv države članice u mjeri u kojoj se država ne može oslanjati na svoj<br />
vlastiti propust da ispuni obavezu propisanu direktivom. Međutim, oni smatraju, da direktiva<br />
nikada ne može nametati obaveze izravno pojedincima, te da može imati izravni učinak samo<br />
u odnosu na državu članicu u svojstvu javne vlasti [iure imperii], a ne na državu kao<br />
poslodavca [iure gestionis]. Kao poslodavac država se ne razlikuje od privatnih poslodavaca.<br />
Stoga ne bi bilo ispravno stavljati osobe zaposlene kod države u bolji položaj od onih koji su<br />
zaposleni kod privatnog poslodavca.<br />
44. U vezi s pravnim položajem tuženikovih zaposlenika, Ujedinjeno Kraljevstvo ističe da su<br />
oni u istom položaju kao i zaposlenici privatnih poslodavaca. Iako, prema ustavnom pravu<br />
Ujedinjenog Kraljevstva, zdravstvene vlasti osnovane temeljem Zakona o državnoj<br />
101
zdravstvenoj službi iz 1977., s izmjenama temeljem Zakona o zdravstvenim uslugama iz<br />
1980. i drugim amandmanima, predstavljaju tijela Krune, a njihovi su zaposlenici službenici<br />
Krune, ipak se upravljanje Državnom zdravstvenom službom od strane zdravstvenih vlasti<br />
smatra odvojenim od središnje državne uprave, te se njeni zaposlenici ne smatraju javnim<br />
službenicima.<br />
45. Konačno, i tuženik i Ujedinjeno Kraljevstvo zauzimaju shvaćanje da odredbe Direktive<br />
76/207 nisu niti bezuvjetne niti dovoljno jasne i precizne da bi mogle imati izravni učinak.<br />
Direktiva predviđa određeni broj mogućih iznimaka čije detalje imaju propisati države<br />
članice. Nadalje, tekst Čl. 5 je dosta neprecizan i iziskuje prihvaćanje mjera za svoju<br />
provedbu.<br />
46. Potrebno je podsjetiti da, u skladu s dobro ustaljenom praksom Suda (posebice odlukom<br />
od 19. siječnja 1982. u predmetu 8/81 Becker v. Finanzamt Münster-Innenstadt [1982] ECR<br />
53), uvijek kada su odredbe Direktive, u pogledu predmeta koji uređuju, bezuvjetne i<br />
dovoljno precizne, na te se odredbe pojedinci mogu pozivati protiv države, kada ta država<br />
propusti provesti direktivu u nacionalnom pravu do isteka roka propisanog za provedbu<br />
direktive, ili kada [država] propusti provesti direktivu na ispravan način.<br />
47. To shvaćanje temelji se na argumentu da bi tvrditi, u načelu, da se oni na koje se direktiva<br />
odnosi ne mogu pozivati na njome propisane obaveze bilo u suprotnosti s obvezatnom<br />
snagom koju Čl. 189 [Ugovora o EEZ, sada Čl. 249 Ugovora o EZ] dodjeljuje direktivama. Iz<br />
toga Sud izvodi da se država članica koja u zadanom roku nije prihvatila provedbene mjere<br />
koje nalaže direktiva, ne može, protiv pojedinaca, pozivati na svoj vlastiti propust da ispuni<br />
obaveze koje direktiva propisuje.<br />
48. U pogledu argumenta da se pojedinci ne mogu pozivati na direktivu, mora se naglasiti da<br />
prema Čl. 189 Ugovora o EEZ, obavezna snaga direktiva, koja predstavlja osnovu za<br />
mogućnost pozivanja na direktivu pred nacionalnim sudom, postoji samo u odnosu na svaku<br />
državu članicu kojoj je [direktiva] upućena. Slijedi da direktiva, sama po sebi, ne može<br />
nametati obaveze pojedincima, te da se protiv takve osobe, same po sebi, ne može pozivati na<br />
odredbe direktive. Stoga je u ovom slučaju potrebno ispitati može li se za tuženika smatrati da<br />
je djelovao u svojstvu pojedinca.<br />
49. S time u vezi potrebno je ukazati da kada se osoba uključena u sudski postupak može<br />
pozivati na direktivu protiv države, ona to može učiniti bez obzira na svojstvo u kojemu<br />
država nastupa, bez obzira nastupa li kao poslodavac ili kao državna vlast. U oba je slučaja<br />
nužno spriječiti da se država okoristi svojim vlastitim propustom da ispuni obaveze propisane<br />
pravom Zajednice.<br />
50. Zadaća je nacionalnog suda da primjeni ovo shvaćanje na okolnosti svakog pojedinog<br />
slučaja; međutim, Žalbeni sud je naveo u zahtjevu za prethodno pitanje, da je tuženik –<br />
Southampton and South West Hampshire Area Health Authority (teaching) javna vlast.<br />
51. Argument koji ističe Ujedinjeno Kraljevstvo, da bi mogućnost pozivanja na odredbe<br />
direktive protiv tuženika koji djeluje u svojstvu državnog tijela dalo povoda arbitrarnom i<br />
nepravednom razlikovanju između prava državnih zaposlenika i prava privatnih zaposlenika,<br />
ne navodi na drugačiji zaključak. Takvo razlikovanje moglo se lako izbjeći da je država<br />
članica o kojoj se radi ispravno provela direktivu u nacionalno pravo.<br />
102
52. Konačno, u vezi s pitanjem može li se odredba Čl. 5(1) Direktive 76/207 koja primjenjuje<br />
načelo jednakog postupanja propisano Čl. 2(1) iste Direktive, smatrati, u mjeri u kojoj je riječ<br />
o njenom sadržaju, bezuvjetnom i dovoljno preciznom da bi se na nju pojedinci mogli<br />
pozivati protiv države, mora se reći da ta odredba, sama po sebi, zabranjuje svaku<br />
diskriminaciju utemeljenu na spolu u pogledu uvjeta na radu koji uređuju otkaz i to na<br />
općeniti način i jednoznačno. Ta odredba je stoga dovoljno precizna da bi se na nju mogli<br />
pozivati pojedinci i da bi je nacionalni sudovi mogli primjenjivati.<br />
53. Kao slijedeće, nužno je razmotriti može li se zabrana diskriminacije koju propisuje<br />
Direktiva smatrati bezuvjetnom, u svjetlu iznimaka koje su njome propisane, te u svjetlu<br />
činjenice da, prema Čl. 5(2) Direktive, države članice moraju donijeti mjere koje su nužne da<br />
se osigura primjena načela jednakog postupanja u kontekstu nacionalnog prava.<br />
54. Prvo, u pogledu rezerve sadržane u Čl. 1(2) Direktive 76/207 koja se odnosi na primjenu<br />
načela jednakog postupanja u stvarima socijalne sigurnosti, mora se primijetiti da, iako<br />
rezerva ograničava doseg direktive ratione materiae, ona ne propisuje nikakve uvjete u<br />
pogledu primjene tog načela u području njegove primjene, a posebice ne u odnosu na Čl. 5<br />
Direktive. Slično tome, iznimke od Direktive 76/207 propisane njenim Čl. 2 nisu relevantne<br />
za ovaj predmet.<br />
55. Slijedi da Čl. 5 Direktive 76/207 ne dodjeljuje državama članicama pravo da ograniče<br />
primjenu načela jednakog postupanja u njegovom polju primjene, niti da ga podvrgnu kakvim<br />
uvjetima, te je navedena odredba dovoljno precizna i bezuvjetna da bi se na nju mogli<br />
pozivati pojedinci pred nacionalnim sudom kako bi izbjegli primjenu bilo kakvih nacionalnih<br />
odredaba koje nisu usklađene s Čl. 5(1).<br />
56. Sukladno tome, odgovor na drugo pitanje mora biti da se na Čl. 5(1) Direktive Vijeća br.<br />
76/207 od 9. veljače 1976., koji zabranjuje svaku diskriminaciju utemeljenu na spolu u<br />
pogledu uvjeta na radu, uključujući i uvjete koji uređuju otkaz, može pozivati protiv državne<br />
vlasti koja nastupa u svojstvu poslodavca, kako bi se izbjegla primjena bilo kakvih<br />
nacionalnih mjera koje nisu u skladu s Čl. 5(1).<br />
Operativni dio<br />
Na toj osnovi, Sud, odgovarajući na pitanja koja mu je uputio Žalbeni sud, rješenjem od 12.<br />
ožujka 1984., donosi odluku:<br />
(1) Čl. 5(1) Direktive br. 76/207 mora se interpretirati da opća politika otkaza koja uključuje<br />
otkaz ženi isključivo zbog toga što je navršila dob koja je kvalificira za državnu mirovinu, a ta<br />
dob je, prema nacionalnom zakonodavstvu različita za muškarce i za žene, predstavlja<br />
diskriminaciju utemeljenu na spolu suprotnu toj direktivi.<br />
(2) Čl. 5(1) Direktive Vijeća br. 76/207 od 9. veljače 1976., koji zabranjuje svaku<br />
diskriminaciju utemeljenu na spolu u pogledu uvjeta na radu, uključujući i uvjete koji uređuju<br />
otkaz, može pozivati protiv državne vlasti koja nastupa u svojstvu poslodavca, kako bi se<br />
izbjegla primjena bilo kakvih nacionalnih mjera koje nisu u skladu s Čl. 5(1).<br />
103
Predmet C-188/89 A. Foster and others v British Gas plc. [1990] ECR I-3313<br />
Ovaj je predmet važan jer je Europski sud razvio kriterije koje određena organizacija ili tijelo<br />
mora zadovoljiti da bi se moglo smatrati državom za potrebe vertikalnog izravnog učinka<br />
direktiva. U predmetu Marshall Europski sud odlučio je da tijelo javnog zdravstva ispunjava<br />
te uvjete, ali nije pobliže odredio kriterije. To je učinio odlukom u ovom predmetu.<br />
Tekst presude:<br />
1. Nalogom od 4. svibnja 1989., koji je na Sudu zaprimljen 29. svibnja 1989., Dom lordova<br />
uputio je Sudu na prethodno mišljenje prema članku 177. Ugovora o EEZ-u pitanje o<br />
tumačenju Direktive Vijeća 76/207/EEZ od 9. veljače 1976. o provedbi načela jednakog<br />
postupanja prema muškarcima i ženama u pogledu pristupa zaposlenju, stručnoj izobrazbi i<br />
napredovanju, te u pogledu uvjeta rada (O.J. 1976 L 39, str. 40).<br />
2. To se pitanje postavilo u postupku između A. Foster, G. A. H. M. Fulford-Brown, J.<br />
Morgan, M. Roby, E. M. Salloway i P. Sullivan (u daljnjem tekstu: "žaliteljice u glavnome<br />
postupku"), žena koje su prethodno bile zaposlene u poduzeću British Gas Corporation (u<br />
daljnjem tekstu: "BGC"), te poduzeću British Gas plc (u daljnjem tekstu: "tuženik u glavnome<br />
postupku"), sljedniku prava i obveza BGC-a, a u odnosu na njihovo prisilno umirovljenje iz<br />
BGC-a.<br />
3. Na temelju Zakona o plinu iz 1972., koji je u relevantno vrijeme uređivao pitanja vezana za<br />
BGC, BGC je bio javno komunalno poduzeće nadležno za razvoj i održavanje sustava<br />
opskrbe plinom u Velikoj Britaniji koje je imalo monopol u opskrbi plinom.<br />
4. Članove uprave BGC-a imenovao je nadležni državni tajnik. On je imao ovlast i BGC-u<br />
davati smjernice općeg karaktera u vezi s pitanjima koja utječu na nacionalni interes, te upute<br />
glede upravljanja poduzećem.<br />
5. BGC je bio obvezan državnome tajniku podnositi periodična izvješća o obavljanju svojih<br />
poslova, upravljanju i programima. Ta su se izvješća potom upućivala pred oba doma<br />
Parlamenta. Prema Zakonu o plinu iz 1972., BGC je osim toga imao pravo, uz suglasnost<br />
državnoga tajnika, Parlamentu podnositi prijedloge zakona.<br />
6. BGC je bio obvezan izvršavati uravnoteženi proračun tijekom dvije uzastopne financijske<br />
godine. Državni mu je tajnik mogao naložiti da mu isplati određena sredstva odnosno da<br />
izdvoji sredstva za određene svrhe.<br />
7. BGC je privatiziran na temelju Zakona o plinu iz 1986. Kao posljedica privatizacije,<br />
osnovano je poduzeće British Gas plc, tuženik u glavnome postupku, na koje su prenesena<br />
prava i obveze BGC-a s datumom 24. kolovoza 1986.<br />
8. BGC je od žaliteljica u glavnome postupku zahtijevao da otiđu u mirovinu na razne datume<br />
u razdoblju od 27. prosinca 1985. do 22. srpnja 1986., po navršenju 60 godina života. Ta su<br />
umirovljenja odražavala opću politiku koju je vodio BGC, a to je da je od svojih zaposlenika<br />
zahtijevao da odu u mirovinu po navršenju dobi u kojoj bi stekli pravo na državnu mirovinu<br />
104
prema britanskome zakonodavstvu, to jest 60 godina života za žene i 65 godina života za<br />
muškarce.<br />
9. Žaliteljice u glavnome postupku, koje su željele nastaviti raditi, pokrenule su postupke za<br />
naknadu štete pred britanskim sudovima, tvrdeći da je njihovo umirovljenje od strane BGC-a<br />
bilo protivno članku 5. (1) Direktive 76/207. Prema toj odredbi, "primjena načela jednakog<br />
ponašanja u pogledu uvjeta rada, uključujući i uvjete koji se odnose na otkaz ugovora o radu,<br />
znači da se muškarcima i ženama jamče isti uvjeti bez diskriminacije na temelju spola.<br />
10. Kako se navodi u nalogu Doma lordova, stranke u glavnome postupku suglasne su da su,<br />
na temelju presude Suda u predmetu 152/84 Marshall v Southampton and South-West<br />
Hampshire Area Health Authority [1986] ECR 723, otkazi ugovora o radu bili protivni članku<br />
5. (1) Direktive 76/207. Suglasne su i da ti otkazi ugovora o radu nisu nezakoniti prema<br />
britanskom zakonodavstvu koje je bilo na snazi u relevantno vrijeme, te da se prema<br />
prethodnim presudama Doma lordova to zakonodavstvo ne može tumačiti na način sukladan<br />
Direktivi 76/207. Među strankama je sporno pitanje je li moguće pozvati se na članak 5. (1)<br />
direktive protiv BGC-a.<br />
11. U tim je okolnostima Dom lordova prekinuo postupak i Sudu na prethodno mišljenje<br />
uputio sljedeće pitanje:<br />
"Je li BGC (u relevantno vrijeme) bio takvo tijelo da su žaliteljice imale pravo pred engleskim<br />
se sudovima izravno pozvati na Direktivu Vijeća 76/207 od 9. veljače 1976. o provedbi načela<br />
jednakog postupanja prema muškarcima i ženama u pogledu pristupa zaposlenju, stručnoj<br />
izobrazbi i napredovanju, te u pogledu uvjeta rada, a time i imati pravo na tužbu za naknadu<br />
štete zbog toga što je politika umirovljenja BGC-a bila protivna toj direktivi?<br />
12. Za potpuniji prikaz činjeničnog stanja u predmetu, mjerodavnog zakonodavstva<br />
Zajednice, tijeka postupka i pisanih očitovanja podnesenih Sudu, koji se u nastavku spominju<br />
ili o kojima se raspravlja samo u mjeri u kojoj je to potrebno za obrazloženje <strong>odluke</strong> Suda,<br />
upućujemo na Izvješće za raspravu.<br />
Nadležnost Suda<br />
13. Prije razmatranja pitanja što ga je uputio Dom lordova, prvo se mora primijetiti, kao<br />
prethodno pitanje, da je Ujedinjeno Kraljevstvo ustvrdilo kako nije na Sudu EZ-a, već na<br />
nacionalnim sudovima da, u kontekstu nacionalnog pravnog sustava, utvrde je li moguće<br />
pozvati se na odredbe direktive protiv tijela kao što je BGC.<br />
14. Pitanje koje učinke imaju mjere koje su donijele institucije Zajednice, a osobito je li<br />
moguće na te se mjere pozvati protiv određenih kategorija osoba nužno podrazumijeva<br />
tumačenje članaka Ugovora koji se odnose na mjere što su ih donijele institucije i mjere<br />
Zajednice o kojima je ovdje riječ.<br />
15. Iz toga slijedi da je, u postupcima po zahtjevima za prethodno mišljenje, Sud EZ-a<br />
nadležan utvrditi protiv kojih se kategorija osoba moguće pozvati na odredbe određene<br />
direktive. Na nacionalnom je sudu, pak, da odluči pripada li stranka u postupku koji se vodi<br />
pred njime nekoj od tako definiranih kategorija.<br />
Pozivanje na odredbe direktive protiv tijela kao što je BGC<br />
105
16. Sud je bio dosljedan u mišljenju (vidi presudu u predmetu 8/81 Becker v Hauptzollamt<br />
Münster-Innenstadt [1982] ECR 53, paragrafi 23. do 25.) da, ako su tijela Zajednice<br />
direktivom obvezala države članice da poduzmu određeno djelovanje, djelotvornost takve<br />
mjere bila bi umanjena kad bi se osobama onemogućilo da se na nju pozovu u postupku pred<br />
sudom i kad bi se nacionalnim sudovima onemogućilo da je uzmu u obzir kao element prava<br />
Zajednice. Stoga se država članica koja u propisanom roku nije donijela provedbenu mjeru<br />
propisanu direktivom ne može braniti protiv pojedinaca pozivajući se na vlastiti propust da<br />
izvrši obveze koje proizlaze iz direktive. Dakle, kad god se odredbe direktive sadržajno<br />
gledajući čine bezuvjetnima i dovoljno određenima, a provedbene mjere nisu donesene u<br />
propisanom roku, na te se je odredbe moguće pozvati protiv bilo koje nacionalne odredbe koja<br />
nije u skladu s direktivom odnosno u slučaju kad te odredbe definiraju prava koja pojedinci<br />
mogu ostvarivati protiv države.<br />
17. Sud je nadalje istaknuo u svojoj presudi u predmetu 152/84 Marshall, paragraf 49., da kad<br />
se osoba može pozvati na direktivu protiv države, ona to može učiniti bez obzira na svojstvo u<br />
kojem država nastupa, bilo kao poslodavac ili javna vlast. U oba je slučaja potrebno spriječiti<br />
da država izvuče korist iz vlastitoga propusta da ispuni obveze prema pravu Zajednice.<br />
18. Polazeći od tih razmatranja, Sud je u nizu predmeta presudio da se na bezuvjetne i<br />
dovoljno određene odredbe direktive moguće pozvati protiv organizacija ili tijela koja su<br />
podlijegala nadležnosti ili kontroli države odnosno koja su imala posebne ovlasti, šire od onih<br />
koje proizlaze iz uobičajenih pravila primjenjivih na odnose među pojedincima.<br />
19. Sud je tako presudio da se na odredbe direktive moguće pozvati protiv poreznih vlasti<br />
(naprijed citirana presuda u predmetu 8/81 Becker i presuda u predmetu C-221/88 ECSC v<br />
Acciaierie e Ferriere Busseni (in liquidation) [1990] ECR I-495), lokalnih ili regionalnih<br />
vlasti (presuda u predmetu 103/88 Fratelli Costanzo v Comune di Milano [1989] ECR 1839),<br />
ustavom utvrđenih neovisnih tijela nadležnih za održavanje javnoga reda i sigurnosti (presuda<br />
u predmetu 222/84 Johnston v Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary [1986] ECR<br />
1651), te javnih tijela koja pružaju javnozdravstvene usluge (naprijed citirana presuda u<br />
predmetu 152/84 Marshall).<br />
20. Iz naprijed navedenoga slijedi da se tijelo, bez obzira na njegov pravni oblik, kojemu je na<br />
temelju mjere koju je donijela država u nadležnost stavljeno pružanje javne usluge pod<br />
kontrolom države, te koje u tu svrhu uma posebne ovlasti, šire od onih koje proizlaze iz<br />
uobičajenih pravila primjenjivih na odnose među pojedincima, u svakom slučaju uvrštava<br />
među tijela protiv kojih je moguće pozvati se na odredbe direktive sposobne proizvesti izravni<br />
učinak.<br />
21. U pogledu članka 5. (1) Direktive 76/207, potrebno je primijetiti kako je u naprijed<br />
citiranoj presudi u predmetu Marshall, stavku 52., Sud presudio da je ta odredba bezuvjetna i<br />
dovoljno određena da se na nju pojedinac može pozvati i da ju nacionalni sudovi mogu<br />
primjenjivati.<br />
22. Odgovor na pitanje upućeno od Doma lordova mora stoga biti da se na članak 5. (1)<br />
Direktive Vijeća 76/207 od 9. veljače 1976. može pozvati u zahtjevu za naknadu štete protiv<br />
tijela, bez obzira na njegov pravni oblik, kojemu je, na temelju mjere koju je donijela država,<br />
stavljeno u nadležnost pružanje javne usluge pod kontrolom države i koje u tu svrhu ima<br />
posebne ovlasti, šire od onih koje proizlaze iz uobičajenih pravila primjenjivih na odnose<br />
među pojedincima.<br />
106
[odluka o troškovima izostavljena]<br />
SUD<br />
u odgovoru na pitanje koja mu je uputio Dom lordova nalogom od 4. svibnja 1989. presuđuje<br />
sljedeće:<br />
Na članak 5. (1) Direktive Vijeća 76/207/EEZ od 9. veljače 1976. o provedbi načela jednakog<br />
postupanja prema muškarcima i ženama u pogledu pristupa zaposlenju, stručnoj izobrazbi i<br />
napredovanju, te u pogledu uvjeta rada može se pozvati u zahtjevu za naknadu štete protiv<br />
tijela, bez obzira na njegov pravni oblik, kojemu je, na temelju mjere koju je donijela država,<br />
stavljeno u nadležnost pružanje javne usluge pod kontrolom države i koje u tu svrhu ima<br />
posebne ovlasti, šire od onih koje proizlaze iz uobičajenih pravila primjenjivih na odnose<br />
među pojedincima.<br />
107
Predmet C-91/92 Paola Faccini Dori v. Recreb Srl. [1994] ECR I-3325<br />
Predmet Faccini Dori zaključuje raspravu o mogućim horizontalnim izravnim učincima<br />
direktiva. Prema ustaljenom shvaćanju ES one ne mogu imati takve učinke. U horizontalnom<br />
pravnom odnosu Europski sud je potvrdio da direktive nemaju horizontalni izravni učinak.<br />
Tekst presude:<br />
Sažetak:<br />
1. Odredbe članka 1. (1) i (2) te članka 5. Direktive 85/577 koja se odnosi na zaštitu potrošača<br />
u odnosu na ugovore sklopljene izvan poslovnih prostorija bezuvjetne su i dovoljno određene<br />
u pogledu utvrđivanja osoba u čiju su korist donesene i najkraćeg roka u kojem se mora<br />
predati obavijest o otkazivanju. Premda članci 4. i 5. direktive državama članicama<br />
ostavljaju određenu slobodu u vezi sa zaštitom potrošača u slučaju kad trgovac ne pruži<br />
informaciju o pravu otkazivanja te glede određivanja roka i uvjeta otkazivanja, ta sloboda ne<br />
onemogućava određivanje minimalnih prava koja se potrošačima moraju osigurati.<br />
2. Mogućnost pozivanja na direktive protiv državnih tijela temelji se na činjenici da je prema<br />
članku189. direktiva obvezujuća samo u odnosu prema svakoj državi članici kojoj je upućena<br />
te je donesena kako bi spriječila državu od pokušaja da izvuče korist iz vlastitog<br />
nepridržavanja prava Zajednice. Bilo bi neprihvatljivo kada bi se država, u slučaju kad<br />
zakonodavac Zajednice od nje zahtijeva donošenje određenih propisa, čija je svrha urediti<br />
odnose države ili državnih tijela prema pojedincima te pojedincima dati određena prava,<br />
mogla pozvati na neizvršavanje svojih obveza te time pojedincima uskratiti pogodnosti tih<br />
prava.<br />
Proširenje ovog načela na područje odnosa između pojedinaca imalo bi učinak priznavanja<br />
ovlasti Zajednici da ozakoni obveze pojedinaca s trenutnim učinkom, a ona ima nadležnost<br />
tako postupiti samo kad je ovlaštena donositi uredbe.<br />
Iz toga proizlazi da se, ako se u propisanom roku ne donesu mjere za provedbu, pojedinac ne<br />
može pozvati na direktivu kako bi potraživao pravo protiv drugog pojedinca niti takvo pravo<br />
može ostvariti na nacionalnom sudu.<br />
3. Ako se u propisanom roku ne donesu mjere za provedbu Direktive 85/577 koja se odnosi na<br />
zaštitu potrošača u odnosu na ugovore sklopljene izvan poslovnih prostorija, potrošači ne<br />
mogu iz same direktive izvesti pravo otkazivanja u odnosu na trgovce s kojima su sklopili<br />
ugovor izvan poslovnih prostorija niti takvo pravo ostvariti na nacionalnom sudu.<br />
4. Obveza država članica koja proizlazi iz direktive, a odnosi se na postizanje rezultata<br />
predviđenog direktivom, te njihova dužnost prema članku 5. Ugovora da poduzmu sve<br />
odgovarajuće mjere, opće ili posebne, obvezuje sva tijela država članica, uključujući i sudove<br />
kad je riječ o stvarima koje potpadaju u njihovu nadležnost. Iz toga proizlazi da je prilikom<br />
primjene nacionalnoga prava, bilo da je doneseno prije ili poslije direktive, nacionalni sud<br />
koji ga je pozvan interpretirati obvezan to učiniti što je više moguće u svjetlu teksta i svrhe<br />
direktive, kako bi postigao rezultat kojemu teži direktiva, te time postupio u skladu s trećim<br />
stavka članka 189. Ugovora.<br />
108
5. Ako država članica ne udovolji obvezi provedbe direktive koju ima prema trećem stavku<br />
članka 189. Ugovora, te ako rezultat koji je propisan direktivom nije moguće postići<br />
interpretacijom nacionalnog prava od strane sudova, pravo Zajednice obvezuje države članice<br />
da nadoknade štetu koja je nanesena pojedincima neprenošenjem direktive, pod uvjetom da su<br />
ispunjena tri uvjeta, i to: svrha direktive mora biti dodjela prava pojedincima, na temelju<br />
odredbi direktive mora biti moguće utvrditi sadržaj tih prava i mora postojati uzročna veza<br />
između kršenja obveze države i pretrpljene štete. U tim je okolnostima dužnost nacionalnog<br />
suda poduprijeti pravo oštećenih osoba da ishode obeštećenje u skladu s nacionalnim pravom<br />
koje uređuje odgovornost (za štetu).<br />
Tekst presude:<br />
1. Nalogom od 24. siječnja 1992. koji je na Sudu zaprimljen 18. ožujka 1992., Mirovni sudac<br />
u Firenci (Guidice Conciliatore di Firenze) , Italija, uputio je Sudu zahtjev za odluku o<br />
prethodnom pitanju prema članku 177. Ugovora o EEZ-u pitanje o interpretaciji Direktive<br />
Vijeća 85/577/EEZ koja se odnosi na zaštitu potrošača u odnosu na ugovore sklopljene izvan<br />
poslovnih prostorija (OJ 1985 L 372, str. 31, u daljnjem tekstu "direktiva") te o mogućnosti<br />
pozivanja na tu direktivu u postupcima između trgovca i potrošača.<br />
2.Pitanje je postavljeno u postupku između Paole Faccini Dori iz Monze, Italija i poduzeća<br />
Recreb Srl ("Recreb").<br />
3. Iz naloga kojim se traži odluka o prethodnom pitanju proizlazi da je 19. siječnja 1989.<br />
Interdiffusion Srl sklopio ugovor s gospođicom Faccini Dori o dopisnom tečaju engleskog<br />
jezika na glavnoj željezničkoj stanici u Milanu, a da mu se ona prethodno nije prva obratila.<br />
Dakle, ugovor je sklopljen izvan poslovnih prostorija Interdiffusiona.<br />
4. Nekoliko dana kasnije, gospođica Faccini Dori je putem preporučenog pisma od 23.<br />
siječnja 1989. dotičnu tvrtku obavijestila da otkazuje svoju narudžbu. Tvrtka je odgovorila 3.<br />
lipnja 1989. da je svoje potraživanje ustupila Recreb-u. Dana 24. lipnja 1989. gospođica<br />
Faccini Dori pismeno se obratila Recreb-u potvrđujući da je otkazala predbilježbu za tečaj i<br />
navodeći između ostaloga da se poziva na pravo otkazivanja predviđeno direktivom.<br />
5. Iz preambule direktive jasno je da je cilj direktive poboljšati zaštitu potrošača te ukloniti<br />
neusklađenosti između nacionalnih prava koja pružaju takvu zaštitu, a koje neusklađenosti<br />
mogu utjecati na funkcioniranje zajedničkog tržišta. Prema četvrtoj uvodnoj izjavi preambule,<br />
u slučajevima kada se ugovori sklapaju izvan poslovnih prostorija trgovca, u pravilu je<br />
trgovac taj koji započinje pregovore za koje je potrošač potpuno nepripremljen te je zbog toga<br />
često zatečen. U većini slučajeva potrošač nije u mogućnosti usporediti kvalitetu i cijenu<br />
takve ponude s drugim ponudama. Prema toj istoj uvodnoj izjavi, takav element iznenađenja<br />
općenito govoreći postoji ne samo kod ugovora sklopljenih na kućnom pragu, već i kod<br />
drugih vrsta ugovora kod kojih trgovac preuzima inicijativu izvan svojih poslovnih prostorija.<br />
Stoga je svrha direktive, kako je naznačeno u petoj uvodnoj izjavi njene preambule, dati<br />
potrošaču pravo otkazivanja tijekom razdoblja od barem sedam dana kako bi mu se<br />
omogućilo procijeniti obveze koje proizlaze iz ugovora.<br />
6. Dana 30. lipnja 1989. Recreb je od Mirovnoga suca u Firenci zatražio da naredi gospođici<br />
Faccini Dori da mu isplati dogovorenu svotu s kamatama i troškovima.<br />
109
7. Nalogom od 20. studenog 1989. sudac je gospođici Faccini Dori naredio da plati navedene<br />
svote. Ona je uložila prigovor na taj nalog istome sucu. Ponovo je navela da je otkazala<br />
ugovor pod uvjetima propisanim direktivom.<br />
8. Međutim, opće je poznato da u relevantno vrijeme Italija nije bila poduzela korake kako bi<br />
direktivu prenijela u nacionalno pravo, premda je rok određen za njezin prijenos istekao 23.<br />
prosinca 1987. Italija je direktivu prenijela tek donošenjem Zakonodavne uredbe (Decreto<br />
Legislativo) br. 50 od 15. siječnja 1992. (GURI, redovni dodatak br. 27 od 3. veljače 1992.,<br />
str. 24) koja je stupila na snagu 3.ožujka 1992.<br />
9. Nacionalni sud nije bio siguran može li ipak primijeniti odredbe direktive usprkos tome što<br />
ona u relevantno vrijeme nije bila prenesena.<br />
10. Zbog toga je sud uputio sljedeće pitanje Sudu na prethodno mišljenje:<br />
"Može li se Direktiva Zajednice 85/577/EEZ od 20. prosinca 1995. smatrati dovoljno<br />
određenom i iscrpnom, a ako može, je li ona mogla, u razdoblju nakon proteka 24-mjesečnog<br />
roka danog državama članicama da se usklade s direktivom, a prije datuma na koji se<br />
talijanska država s njome uistinu uskladila, proizvoditi učinke između pojedinaca i talijanske<br />
države te između samih pojedinaca?"<br />
11. Direktiva od država članica zahtijeva da donesu određene propise čija je svrha urediti<br />
pravne odnose između trgovaca i potrošača. Imajući u vidu prirodu spora koji je nastao<br />
između potrošača i trgovca, pitanje koje je postavio nacionalni sud otvara dva problema, koja<br />
je potrebno razmotriti zasebno. Prvi je jesu li odredbe direktive koje se odnose na pravo<br />
otkazivanja bezuvjetne i dovoljno određene. Drugi je problem je li moguće pozvati se na<br />
direktivu koja od država članica zahtijeva donošenje određenih propisa čija je svrha urediti<br />
odnose između privatnih osoba, u sudskim postupcima između takvih osoba, ako nisu<br />
donesene mjere za prijenos direktive u nacionalno pravo.<br />
Jesu li odredbe direktive koje se odnose na pravo otkazivanja bezuvjetne i dovoljno određene<br />
12. Članak 1. (1) direktive predviđa da se direktiva primjenjuje na ugovore sklopljene između<br />
trgovca koji dobavlja robu i pruža usluge te potrošača, i to bilo na putu koji organizira trgovac<br />
izvan svojih poslovnih prostorija ili tijekom posjeta trgovca potrošaču u njegovom domu ili na<br />
njegovom radnom mjestu, ako do posjeta nije došlo na izričitu želju potrošača.<br />
13. Članak 2. navodi da se "potrošačem" smatra fizička osoba koja u poslovima obuhvaćenim<br />
ovom direktivom djeluje u svrhe za koje se može smatrati da su izvan područja njenog posla<br />
ili struke, dok se "trgovcem" smatra fizička ili pravna osoba koja, u predmetnim poslovima<br />
djeluje u svom poslovnom i profesionalnom svojstvu.<br />
14. Te su odredbe dovoljno određene da omoguće nacionalnom sudu odrediti kome se i u čiju<br />
korist propisuju obveze. U tom pogledu nisu potrebne nikakve posebne provedbene mjere.<br />
Nacionalni sud se može ograničiti na provjeravanje je li ugovor skopljen pod okolnostima<br />
koje su opisane u direktivi i je li skopljen između trgovca i potrošača prema definicijama iz<br />
direktive.<br />
15. Kako bi se zaštitili potrošači koju su pod takvim okolnostima sklopili ugovore, članak 4.<br />
direktive predviđa da su trgovci dužni dati potrošačima pismenu obavijest o pravu otkazivanja<br />
110
uz ime i adresu osobe u odnosu na koju mogu ostvariti to pravo. U članku se navodi i da se, u<br />
slučaju članka 1. (1), ta obavijest potrošaču mora dati u vrijeme sklapanja ugovora. I na kraju,<br />
taj članak predviđa da države članice moraju osigurati da njihovo nacionalno zakonodavstvo<br />
propiše odgovarajuće mjere za zaštitu potrošača za slučajeve kada se spomenuta obavijest<br />
uskrati potrošaču.<br />
16. Nadalje, prema članku 5. (1) direktive, potrošač mora imati pravo odreći se učinaka svoga<br />
djelovanja slanjem obavijesti u roku koji nije kraći od sedam dana od trenutka kada ga je<br />
trgovac obavijestio o njegovim pravima u skladu s uvjetima koje propisuje nacionalno pravo.<br />
Članak 5. (2) predviđa da davanje takve obavijesti mora imati učinak oslobađanja potrošača<br />
od bilo koje obveze iz ugovora.<br />
17. Doduše, članci 4. i 5. državama članicama ostavljaju određenu slobodu u vezi sa zaštitom<br />
potrošača u slučajevima kada trgovac ne pruži informaciju te u određivanju roka i uvjeta<br />
otkazivanja. Međutim, to nema utjecaja na određenost i bezuvjetnost odredbi direktive o<br />
kojima je riječ u ovom slučaju. Dopuštena sloboda ne onemogućava određivanje minimalnih<br />
prava. Članak 5. predviđa da je obavijest o otkazivanju potrebno dati u roku koji nije kraći od<br />
sedam dana od trenutka kada je potrošač primio propisanu obavijest od trgovca. Zbog toga je<br />
moguće odrediti minimalnu zaštitu koja mora u svakom pogledu biti pružena.<br />
18. Dakle, što se tiče prvoga pitanja, odgovor nacionalnom sudu mora biti da su članak 1. (1),<br />
članak 2. i članak 5. direktive bezuvjetni i dovoljno određeni u pogledu određivanja osoba<br />
radi čije su koristi doneseni te najkraćeg roka u kojemu je potrebno dati obavijest o<br />
otkazivanju.<br />
Je li moguće pozvati se na odredbe direktive koje se odnose na pravo otkazivanja u<br />
postupcima između potrošača i trgovca<br />
19. Drugo pitanje koje je postavio nacionalni sud odnosi se konkretnije na pitanje mogu li,<br />
ako se u propisanom roku ne donesu mjere za prijenos direktive, potrošači iz same direktive<br />
izvesti pravo otkazivanja u odnosu na trgovce s kojima su sklopili ugovore te to pravo<br />
ostvariti na nacionalnom sudu.<br />
20. Kako Sud dosljedno smatra od svoje presude u predmetu 152/84 Marshall v Southampton<br />
and South-West Hampshire Health Authority [1986] ECR 723, stavak 48., direktiva sama po<br />
sebi ne može nametnuti obveze pojedincu, pa se na nju kao takvu nije moguće pozvati protiv<br />
pojedinca.<br />
21. Nacionalni sud primjećuje da kad bi učinci bezuvjetnih i dovoljno određenih, ali ne i<br />
prenesenih direktiva bili ograničeni na odnose između državnih tijela i pojedinaca, tada bi to<br />
značilo da bi zakonska mjera djelovala kao takva samo između određenih pravnih subjekata,<br />
dok prema talijanskom zakonodavstvu, kao i prema zakonodavstvima svih suvremenih država<br />
utemeljenih na vladavini prava, država podliježe zakonu poput bilo koje druge osobe. Kada bi<br />
se na direktivu moglo pozvati samo protiv države, tada bi to bilo ravno kazni za nedonošenje<br />
zakonskih mjera za prijenos kao da je riječ o odnosu čisto privatne prirode.<br />
22. Ovdje je potrebno jedino konstatirati da se, kao što je jasno iz presude u citiranom<br />
predmetu Marshall (stavci 48. i 49.), sudska praksa u vezi s mogućnošću pozivanja na<br />
direktive protiv državnih tijela temelji na činjenici da je prema članku 189. direktiva<br />
111
obvezujuća samo u odnosu na "svaku državu članicu kojoj je upućena". Ta sudska praksa<br />
nastoji spriječiti "državu da izvuče korist iz vlastitog nepridržavanja prava Zajednice".<br />
23. Bilo bi neprihvatljivo kada bi se država, u slučaju kad zakonodavac Zajednice od nje<br />
zahtijeva donošenje određenih propisa čija je svrha urediti odnose države ili državnih tijela<br />
prema pojedincima te pojedincima dati određena prava, mogla pozvati na neizvršavanje<br />
svojih obveza te time pojedincima uskratiti pogodnosti tih prava. Stoga je Sud priznao da se je<br />
protiv države (ili državnih tijela) moguće pozvati na određene odredbe direktiva o sklapanju<br />
ugovora o javnim radovima ili direktiva o usklađivanju poreza na promet (vidi presudu u<br />
predmetu 103/88 Fratelli Costanzo v Comune di Milano (1989) ECR 1839 i presudu u<br />
predmetu 8/81 Becker v Finanzamt Muenster-Innenstadt (1982) ECR 53).<br />
24. Proširenje takve sudske prakse na područje odnosa između pojedinaca imalo bi učinak<br />
priznavanja ovlasti Zajednici da ozakoni obveze pojedinaca s trenutnim učinkom, a ona ima<br />
nadležnost tako postupiti samo kad je ovlaštena donositi uredbe.<br />
25. Iz toga proizlazi da, ako se u propisanom roku ne donesu mjere za prijenos direktive,<br />
potrošači ne mogu iz same direktive izvesti pravo otkazivanja u odnosu na trgovce s kojima<br />
su sklopili ugovor niti takvo pravo mogu ostvariti na nacionalnom sudu.<br />
26. Potrebno je isto tako imati na umu da, u skladu sa stajalištem Suda koje on zauzima od<br />
svoje presude u predmetu 14/83 Von Colson and Kamann v Land Nordrhein-Westfalen<br />
(1984) ECR 1891, stavak 26., obveza država članica koja proizlazi iz direktive, a odnosi se na<br />
postizanje rezultata predviđenog direktivom, te njihova dužnost prema članku 5. Ugovora da<br />
poduzmu sve odgovarajuće mjere, opće ili posebne, obvezuje sva tijela država članica,<br />
uključujući i sudove kad je riječ o stvarima koje potpadaju u njihovu nadležnost. Iz presuda<br />
Suda u predmetu C-106/89 Marleasing v La Comercial Internacional de Alimentacion (1990)<br />
ECR I-4135, stavak 8. i u predmetu C-334/92 Wagner Miret v Fondo de Garantia Salarial<br />
(1993) ECR I-6911, stavak 20., jasno je da je, prilikom primjene nacionalnoga zakona, bilo da<br />
je donesen prije ili poslije direktive, nacionalni sud koji ga je pozvan interpretirati obvezan to<br />
učiniti što je više moguće u svjetlu teksta i svrhe direktive, kako bi postigao rezultat kojemu<br />
teži direktiva, te time postupio u skladu s trećim stavka članka 189. Ugovora.<br />
27. Ako rezultat koji je propisan direktivom nije moguće postići interpretacijom, tada treba<br />
imati na umu da, u smislu presude u spojenim predmetima C-6/90 i C-9/90 Francovich and<br />
Others v Italy (1991) ECR I-5357, stavak 39., pravo Zajednice obvezuje države članice<br />
nadoknaditi štetu nanesenu pojedincima neprenošenjem direktive, pod uvjetom da su<br />
ispunjena tri uvjeta. Prvo, svrha direktive mora biti dodjela prava pojedincima. Drugo, na<br />
temelju odredbi direktive mora biti moguće utvrditi sadržaj tih prava. Konačno, mora<br />
postojati uzročna veza između kršenja obveze države i pretrpljene štete.<br />
28. Nedvojbena svrha direktive u vezi s ugovorima sklopljenim izvan poslovnih prostorija jest<br />
dodjela prava pojedincima te je isto tako sigurno da je moguće utvrditi minimalni sadržaj tog<br />
prava samim pozivanjem na odredbe direktive (vidi stavak 17. ove presude).<br />
29. Tamo gdje je pretrpljena šteta, a ta šteta je nastala zbog toga što je država prekršila svoju<br />
obvezu, dužnost je nacionalnog suda poduprijeti pravo oštećenih potrošača da ishode<br />
obeštećenje u skladu s nacionalnim pravom koje uređuje odgovornost (za štetu).<br />
112
30.Stoga, u odnosu na drugo pitanje koje je postavio nacionalni sud, odgovor mora biti da ako<br />
se u propisanom roku ne donesu mjere za prijenos direktive, potrošači ne mogu iz same<br />
direktive izvesti pravo otkazivanja u odnosu na trgovce s kojima su sklopili ugovor niti takvo<br />
pravo mogu ostvariti na nacionalnom sudu. Međutim, prilikom primjene odredbi nacionalnog<br />
zakona, bilo da su donesene prije ili poslije direktive, nacionalni ih sud mora interpretirati što<br />
je više moguće u svjetlu teksta i svrhe direktive.<br />
[odluka o troškovima izostavljena]<br />
SUD<br />
u odgovoru na pitanje koje mu je uputio Mirovni sudac u Firenci nalogom od 24. siječnja<br />
1992., presuđuje sljedeće:<br />
Članci 1. (1), 2. i 5. Direktive Vijeća 85/577/EEC od 20. prosinca 1985. koja se odnosi na<br />
zaštitu potrošača u odnosu na ugovore sklopljene izvan poslovnih prostorija bezuvjetni su i<br />
dovoljno određeni u pogledu utvrđivanja osoba u čiju su korist doneseni te najkraćeg roka u<br />
kojem se mora predati obavijest o otkazivanju.<br />
Ako se u propisanom roku ne donesu mjere za prijenos Direktive 85/577, potrošači ne mogu<br />
iz same direktive izvesti pravo otkazivanja u odnosu na trgovce s kojima su sklopili ugovor<br />
niti takvo pravo mogu ostvariti na nacionalnom sudu. Međutim, prilikom primjene odredbi<br />
nacionalnog zakona, bilo da su donesene prije ili poslije direktive, nacionalni ih sud mora<br />
interpretirati što je više moguće u svjetlu teksta i svrhe direktive.<br />
113
Mišljenje g. nezavisnog odvjetnika Lenza od 9. veljače 1994. u predmetu C-91/92 Paola<br />
Faccini Dori v Recreb Srl [1994] ECR I-03325<br />
Prema shvaćanju Europskog suda direktive ne mogu imati horizontalne izravne učinke. No,<br />
možda bi ih ipak trebale imati. Nezavisni odvjetnik Lenz u svom mišljenju ističe razloge pro<br />
et contra. Ovo mišljenje potiče na razmišljanje je li stav Europskog suda opravdan.<br />
Tekst mišljenja (bilješke izostavljene):<br />
Gospodine predsjedniče, članovi Suda,<br />
A. Uvod<br />
1. U zahtjevu za prethodno mišljenje što ga je uputio mirovni sudac (giudice conciliatore) u<br />
Firenci, a koji se sada nalazi pred Sudom, postavlja se pitanje tumačenja i primjene Direktive<br />
Vijeća 85/577/EEZ o zaštiti potrošača u odnosu na ugovore sklopljene izvan poslovnih<br />
prostorija. U slučaju da odgovor na pitanje o primjenjivosti direktive bude potvrdan,<br />
nacionalni sud zanima koje su pravne posljedice njene primjene na razdoblje između datuma<br />
do kojega je trebala biti provedena (23. prosinca 1987.) i datuma kad je uistinu i prenesena u<br />
talijansko pravo (2. ožujka 1992.), kako glede odnosa između pojedinaca i države, tako i<br />
glede odnosa između pojedinaca samih. Dok pitanje o učincima direktive u odnosima između<br />
pojedinaca i države očito ima hipotetski značaj za donošenje <strong>odluke</strong> u predmetu pred<br />
nacionalnim sudom, pitanje učinka neprovedene direktive na odnose između pojedinaca<br />
samih tiče se poprilično prijepornog pitanja horizontalnog izravnog učinka direktiva.<br />
2. Spor proizlazi iz ugovora o dopisnom tečaju engleskoga jezika koji je sklopljen u blizini<br />
glavnog željezničkog kolodvora u Milanu. Stranka u glavnome postupku koja je uložila<br />
prigovor na nalog, gđa Dori, se, da bi se oslobodila obveza iz tog ugovora, pozvala na pravo<br />
na odustanak predviđeno člankom 5. Direktive 85/577.<br />
3. Nacionalni sud ne daje iscrpne informacije ni o činjenicama ni o materijalnom sadržaju<br />
direktive, već samo primjećuje kako su pruženi "dokazi o sklapanju ugovora izvan poslovnih<br />
prostorija poduzeća koje pruža uslugu i o ostvarenju prava na odustanak od njega ".<br />
4. Nacionalni sud smatra potrebnim razmotriti tvrdnju gđe Dori da bi se za Direktivu 85/577<br />
trebalo smatrati da je potpuno na snazi u Italiji. On ima određene dvojbe glede točnosti te<br />
tvrdnje, između ostalog, i s obzirom na tekst članka 189. Ugovora o EEZ-u i činjenicu da ne<br />
postoji obveza objave direktiva. Međutim, budući da je sadržaj nekih direktiva određen i u<br />
biti poput sadržaja uredbe, postavlja se pitanje može li direktiva u takvom slučaju dobiti<br />
"zakonodavnu snagu" iznad učinaka što ih direktive same po sebi imaju. Nacionalni se sud<br />
poziva na sudsku praksu Suda i njene rezultate dijelom ocjenjuje nezadovoljavajućima, kad iz<br />
nje, primjerice, proizlazi da određena mjera ima zakonodavnu narav između nekih subjekata,<br />
a ne i u odnosu na druge. Zauzeo je stajalište da je potrebno prethodno mišljenje, zbog toga<br />
što je "jedino izvjesno to da su učinci direktiva neizvjesni".<br />
5. Pitanja koja su Sudu upućena na prethodno mišljenje glase:<br />
"Može li se Direktiva Zajednice 85/577/EEZ od 20. prosinca 1985. smatrati dovoljno<br />
određenom i iscrpnom, a ako može, je li ona mogla, u razdoblju nakon proteka 24-mjesečnog<br />
roka danog državama članicama da se usklade s direktivom, a prije datuma na koji se<br />
114
talijanska država s njome uistinu uskladila, proizvoditi učinke između pojedinaca i talijanske<br />
države te između pojedinaca samih?"<br />
6. Na početku su u postupku sudjelovale stranke u glavnome postupku, Komisija, te<br />
njemačka, grčka i talijanska vlada. Sud je od svih država članica zatražio mišljenje o pitanju<br />
što ga je postavio nacionalni sud o tome "može li se pojedinac koji je u sporu s nekim drugim<br />
pojedincem izravno pozvati na odredbe direktive koja nije prenesena u nacionalno pravo u<br />
utvrđenom roku", a to je potaknulo i francusku vladu da podnese pisano očitovanje. Na kraju<br />
su u usmenom postupku sudjelovali predstavnici danske, njemačke, grčke, francuske,<br />
talijanske, nizozemske i britanske vlade. Svi predstavnici vlada država članica, osim<br />
predstavnika grčke vlade, tvrdili su, kao i Komisija, kako je potrebno poduprijeti dotadašnju<br />
sudsku praksu Suda. Usmeni je postupak otkrio složenost predmeta, iako argumenti za i protiv<br />
uglavnom imaju dodirne točke. Na pojedinačne ću se argumente vratiti nakon što dadem<br />
pravnu ocjenu.<br />
B. Rasprava<br />
I. Određena i bezuvjetna narav Direktive 85/577<br />
1. Opća ocjena Direktive 85/577<br />
7. Prvim pitanjem nacionalni sud pita jesu li odredbe direktive određene i bezuvjetne, što je<br />
sine qua non za izravnu primjenjivost. Svoje pitanje nacionalni sud nije usmjerio ni prema<br />
jednoj određenoj odredbi direktive, iako sve one nisu potencijalno primjenjive u ovome<br />
predmetu.<br />
8. Kada je riječ o slobodi odlučivanja država članica u pogledu prijenosa Direktive 85/577 u<br />
nacionalno pravo, polazna pretpostavka je da su državi članici otvorene razne mogućnosti u<br />
kontekstu njene slobode odabira "oblika i metoda" Ona može odredbe direktive ugraditi u<br />
neki postojeći zakonski propis, donijeti poseban zakon ili se u posebnom zakonu pozvati na<br />
opća načela građanskog prava.<br />
9. Osim toga, u određenim okolnostima, sadržaj Direktive 85/577 državama članicama<br />
ostavlja manevarski prostor za njenu provedbu na razne načine. Na primjer, članak 3.<br />
državama članicama omogućuje odlučiti da će se direktiva primjenjivati samo na ugovore u<br />
vrijednosti većoj od određenog minimalnog iznosa. Zadnja rečenica članka 4., koja trgovce<br />
obvezuje na davanje pisane obavijesti o određenim pojedinostima, državama članicama<br />
ostavlja razmjerno široku slobodu odlučivanja u smislu utvrđivanja "odgovarajućih mjera<br />
zaštite potrošača u slučajevima kad informacije iz ovoga članka nisu pružene".<br />
10. Pravo potrošača na odustanak utvrđeno člankom 5. središnji je element direktive, a ono se<br />
treba ostvariti "u skladu s postupkom utvrđenim nacionalnim pravom". Ta formulacija daje<br />
mjesta dvojbi o tome je li ovdje riječ o pozivanju na opća načela građanskog prava – poput<br />
pravila koje se odnosi na priopćavanje izjave o namjeri – ili o neovisnim pravilima koje treba<br />
utvrditi u provedbenoj mjeri.<br />
11. Članak 7. predviđa da su pravni učinci odustanka uređeni nacionalnim pravom. Samo<br />
nazivlje koje se upotrebljava (u njemačkoj je inačici prvo upotrijebljen izraz "Ruecktritt"<br />
[povlačenje], a potom izraz "Widerruf" [opoziv]) pokazuje da se pravu na odustanak mogu<br />
115
pripisati najrazličitiji pravni učinci. Ovisno o fazi do koje se došlo u izvršenju ugovora, može<br />
se predvidjeti da iz opoziva, povlačenja ili otkazivanja proizlaze najrazličitiji pravni učinci.<br />
12. Prema tome, direktiva u određenim okolnostima državama članicama ostavlja manevarski<br />
prostor za izvršavanje njihove zakonom utvrđene slobode odlučivanja. Međutim, u svrhu<br />
ovoga predmeta, možda je dovoljno ograničiti se na tumačenje i primjenu onih odredaba koje<br />
sadrže minimalno jamstvo za potrošače što ih treba zaštititi.<br />
13. Iako nacionalni sud nije naveo niti jednu posebnu odredbu direktive koja bi bila<br />
mjerodavna za činjenično stanje predmeta, čini se kako je primjena članaka 1. i 5. neizbježna.<br />
Članak 1. definira domašaj direktive ratione materiae, a članak 5. ustanovljava pravo<br />
potrošača na odustanak. Svaki bi od tih članaka stoga trebao zadovoljiti uvjete bezuvjetnosti i<br />
određenosti o kojima, prema sudskoj praksi Suda, ovisi izravna primjenjivost određene<br />
odredbe direktive.<br />
2. Članak 1. Direktive 85/577<br />
14. Članak 1. (1) Direktive 85/577 glasi kako slijedi:<br />
"Ova se Direktiva primjenjuje na ugovore prema kojima trgovac dobavlja robu ili pruža<br />
usluge potrošaču, a koji su sklopljeni:<br />
- na putovanju koje organizira trgovac izvan svojih poslovnih prostorija, ili<br />
- tijekom posjeta trgovca<br />
(i) potrošaču u njegovom domu ili u domu nekog drugog potrošača;<br />
(ii) potrošaču na njegovom radnom mjestu;<br />
ako do posjeta nije došlo na izričiti zahtjev potrošača."<br />
15. Taj je stavak sam po sebi određen i bezuvjetan, jer obuhvaća jasno definirane činjenične<br />
elemente, kao što je putovanje koje organizira trgovac ili posjet trgovca potrošaču u njegovom<br />
domu ili na njegovom radnom mjestu. Štoviše, moje je mišljenje da članak 1. (1) ne pruža<br />
nikakve mogućnosti proširenog tumačenja jer bi to podrazumijevalo odricanje od primjene tih<br />
činjeničnih elemenata, koji su bitni sastojci.<br />
16. Članak 1. (2), koji domašaj direktive proširuje na način da obuhvaća neke ugovore<br />
sklopljene tijekom posjeta trgovca potrošaču se, prema onome što je moguće prosuditi, u<br />
svrhu odlučivanja u ovome predmetu može zanemariti, jer nema dokaza da je ugovor<br />
sklopljen tijekom posjeta gđi Dori u njenom domu ili na njenom radnom mjestu na njezin<br />
zahtjev.<br />
17. Stoga se u ovoj fazi može smatrati da je članak 1. (1) dovoljno određen da ispunjava<br />
uvjete za izravnu primjenu.<br />
18. S druge strane, primjena stavaka (3) i (4) članka 1. mogla bi se pokazati problematičnom<br />
jer se svaki od njih poziva na "uvjete slične onima koji su opisani u stavku 1. ili stavku 2."<br />
Upitno je proširuju li stavci 3. i 4. članka 1. domašaj direktive ratione materiae u odnosu na<br />
116
stavke 1. i 2. na način da obuhvaćaju i druge potrošačke ugovore koji nisu sklopljeni u<br />
prostorijama trgovca – kao na primjer na javnim cestama ili javnim mjestima – odnosno ne<br />
uključuju li oni u domašaj direktive prijevarne poslove sklopljene na mjestima ili u<br />
činjeničnim okolnostima obuhvaćenim stavcima 1. i 2.<br />
19. To bi pitanje moglo imati praktičnu važnost za donošenje <strong>odluke</strong> u ovome predmetu jer –<br />
kao što se već vidjelo u odnosu na stavak 2. – nema dokaza da je sporni ugovor sklopljen<br />
tijekom putovanja što ga je trgovac organizirao ili tijekom posjeta trgovca gđi Dori u njenome<br />
domu ili na njenome radnom mjestu, kao što zahtijeva stavak 1.<br />
20. Stoga se potrebno usmjeriti na pitanje može li se članak 1. (3) i (4) tumačiti na način da u<br />
domašaj direktive uključuje i ponude za sklapanje ugovora dane na drugim mjestima ili u<br />
drugim činjeničnim situacijama. Članak 1. (3) i (4) glase kako slijedi:<br />
"(3) Ova se Direktiva primjenjuje na ugovore za čije je sklapanje potrošač dao ponudu pod<br />
uvjetima sličnim onima koji su opisani u stavku 1. ili stavku 2., iako ta ponuda za potrošača<br />
nije bila obvezujuća prije njenoga prihvaćanja od strane trgovca.<br />
(4) Ova se Direktiva primjenjuje i na ugovorne ponude što ih je trgovac dao pod uvjetima<br />
sličnim onima koji su opisani u stavku 1. ili stavku 2., ako je potrošač vezan svojom<br />
ponudom."<br />
21. Sve stranke koje su sudjelovale na raspravi upitane su smatraju li da je direktiva<br />
primjenjiva na glavni postupak. Neke su odgovorile niječno, a druge potvrdno. Dakle,<br />
odgovor na to pitanje ni u kojem slučaju nije očigledan. Ako se, uz to u obzir uzme i činjenica<br />
da je direktiva dovela do prijepora u akademskim radovima, mišljenja sam da je teško moguće<br />
smatrati da stavci (3) i (4) članka 1. imaju onu razinu određenosti koja je potrebna da bi<br />
određena odredba direktive bila izravno primjenjiva.<br />
22. S druge pak strane, Sud je pozvan dati obvezujuće tumačenje direktive. Stoga u odgovoru<br />
na pitanje nacionalnoga suda, tom sudu može dati kriterije koje su ovome potrebni da bi<br />
mogao riješiti predmet.<br />
23. Naslov direktive daje naslutiti da joj je svrha općenito se primjenjivati na sve ugovore<br />
ugovorene izvan poslovnih prostorija. Preambula to potvrđuje. Četvrta uvodna izjava u<br />
preambuli glasi kako slijedi:<br />
"budući da je posebnost ugovora sklopljenih izvan poslovnih prostorija trgovca u tome što je<br />
u pravilu trgovac onaj koji potiče pregovore o sklapanju ugovora, za što potrošač nije<br />
pripremljen ili što ne očekuje; budući da potrošač često ne može usporediti kakvoću i cijenu<br />
dotične ponude s drugim ponudama; budući da taj element iznenađenja općenito govoreći ne<br />
postoji samo u slučaju ugovora sklopljenih na kućnom pragu, već i u slučaju drugih oblika<br />
ugovora što ih trgovac sklapa izvan svojih poslovnih prostorija".<br />
24. Riječi "pod uvjetima sličnim onima koji su opisani u stavku 1. ili stavku 2." mogle bi se, s<br />
obzirom na pozadinu drugih oblika ugovora "što ih trgovac sklapa izvan svojih poslovnih<br />
prostorija" iz preambule, protumačiti u smislu da bi se njima trebali obuhvatiti i ugovori<br />
ugovoreni u prostornim i činjeničnim uvjetima koji se razlikuju od onih što se spominju u<br />
stavku 1. S druge strane, postoji bitna razlika između stavaka 3. i 4. s jedne strane, te stavaka<br />
1. i 2. s druge, budući da oni uzimaju u obzir ponudu za sklapanje ugovora. Prema tome,<br />
117
smatram kako je točno ono mišljenje prema kojemu stavci 3. i 4. proširuju učinke direktive i<br />
na moguće prijevarne poslove.<br />
25. U pomanjkanju obvezujućeg tumačenja stavaka (3) i (4) članka 1. od strane Suda, te<br />
odredbe prema mome mišljenju nisu dovoljno određene i bezuvjetne da bi se mogle izravno<br />
primijeniti.<br />
26. Na nacionalnome je sudu da odredbe primijeni na činjenice iz glavnoga postupka.<br />
Nacionalni je sud očito krenuo od pretpostavke da činjenično stanje predmeta potpada u<br />
domašaj direktive ratione materiae. Sud neće ocjenjivati važnost zahtjeva za prethodno<br />
mišljenje za donošenje <strong>odluke</strong> u predmetu. Stoga je na nacionalnome sudu da iz naprijed<br />
iznesenih razmatranja izvuče potrebne zaključke za predmet što ga rješava.<br />
3. Članak 5. Direktive 85/577<br />
27. Primjenjivost direktive od praktične je koristi za potrošača samo ako se on može pozvati<br />
na pravo na odustanak predviđeno člankom 5. da bi se oslobodio obveza iz ugovora<br />
sklopljenog izvan prostorija trgovca. Gđa Dori se u glavnome postupku izričito pozvala na<br />
članak 5. direktive.<br />
28. Kao što sam već napomenuo u svojim općenitim primjedbama o slobodi odlučivanja<br />
država članica u pogledu prijenosa Direktive 85/577 u nacionalno pravo, članak 5. (1) sročen<br />
je na način da ostavlja slobodu u pogledu toga gdje će u nacionalnom pravnom sustavu i s<br />
kojim sadržajem uvjeti za ostvarenje prava na odustanak biti uređeni. Zakonodavac Zajednice<br />
očito je krenuo od pretpostavke da se uvjeti za ostvarenje prava na odustanak mogu<br />
razlikovati od jedne do druge države članice, jer dopušta da se odustanak priopći "u skladu s<br />
postupkom utvrđenim nacionalnim pravom". Moje je mišljenje da ta fleksibilnost u provedbi<br />
direktive nije spojiva s njenom izravnom primjenjivošću.<br />
29. To da je odredba o kojoj je riječ dovoljno određena mogla bi se najviše pretpostaviti iz<br />
ograničene perspektive glavnoga postupka u kojemu – koliko je vidljivo iz dokumenata u<br />
posjedu Suda – ugovor nije ni na koji način bio izvršen. Obavijest o ostvarenju prava na<br />
odustanak u roku od sedam dana tada bi predstavljala minimalni zahtjev za nastup pravne<br />
posljedice opisane u članku 5. (2), a to je sljedeće:<br />
"Davanje obavijesti ima učinak oslobađanja potrošača od bilo kakvih obveza iz otkazanog<br />
ugovora".<br />
Oslobađanje potrošača od njegovih ugovornih obveza može se, dakle, protumačiti kao<br />
minimalno jamstvo za potrošača. Smatram stoga da članak 5. Direktive 85/577 ispunjava<br />
uvjete za izravnu primjenjivosti samo podložno naprijed navedenim rezervama.<br />
II. Učinci direktive koja još nije provedena<br />
1. Odnosi između pojedinca i države<br />
30. U slučaju da odgovor na pitanje je li direktiva dovoljno određena bude potvrdan,<br />
nacionalni sud želi znati je li direktiva mogla proizvoditi učinke između pojedinca i talijanske<br />
države nakon što je protekao rok za njenu provedbu, a prije nego što je uistinu i provedena.<br />
Kao što je Sud dosljedno presuđivao, nakon proteka roka propisanog za provedbu, pojedinac<br />
118
se protiv države članice u prekršaju može izravno pozvati na odredbu direktive koja mu ide u<br />
prilog, a bezuvjetna je i određena. U takvim okolnostima država članica ne smije izvući korist<br />
iz svoga ponašanja koje je protivno Ugovoru.<br />
31.Taj učinak koji se pripisuje direktivama, a koji se može opisati i kao vertikalni izravni<br />
učinak, pruža zadovoljavajuću zaštitu pravnih interesa pojedinaca jedino ako je direktiva<br />
namijenjena i prikladna za proizvodnju učinaka u takvim vertikalnim pravnim odnosima.<br />
Direktiva neće biti izravno primjenjiva ako obvezu o kojoj je riječ nema država, već privatna<br />
osoba.<br />
32. Međutim, upravo je o tome riječ u glavnome postupku. Obvezu oslobođenja stranke od<br />
ugovornih obveza nema država, već druga ugovorna stranka. Činjenica da se na direktivu<br />
moguće pozvati protiv države i svih njenih institucija ništa ne pomaže u rješavanja<br />
konkretnog pitanja u sporu između privatnih osoba. Kako bi svladao tu prepreku, Sud je u<br />
svojoj sudskoj praksi razvio razne pristupe.<br />
(a) Široko značenje pojma države<br />
33. Da bi se mogle odrediti široke granice izravne primjenjivosti direktiva, pojam države<br />
mora se shvatiti u najširem smislu. Ta široka definicija obuhvaća lokalne ili regionalne vlasti,<br />
javne vlasti, te tijela koja se nalaze pod nadležnošću države , čak i u obliku nacionaliziranih<br />
poduzeća. Ono što je izazvalo najviše kritika je uključenje poduzeća pod kontrolom države u<br />
definiciju države. Kad nacionalni sud kaže da "zakonodavna mjera proizvodi učinak između<br />
određenih pojedinaca koji podliježu nekom pravnom sustavu, a ne drugih" , on nedvojbeno<br />
ima na umu slučajeve kad je bilo moguće pozvati se na direktivu protiv nacionaliziranog<br />
poduzeća u svojstvu poslodavca, ali ne i protiv privatne osobe.<br />
34. Moja je procjena da je sudska praksa Suda koja se temelji na širokoj definiciji države<br />
potpuno smislena. Ona se ne odnosi samo na nositelje izravne javne vlasti, već i na nositelje<br />
neizravne javne vlasti. Unatoč tome, granica proširenja definicije države zasigurno je<br />
dosegnuta kad je poduzeće koje kontroliraju javna tijela povezano s državom, dok promjena<br />
većine unutar nadzornih tijela znači da je isto to poduzeće privatno poduzeće.<br />
(b) Obveza svih državnih institucija da primjenjuju pravo Zajednice na temelju tumačenja<br />
35. Drugi način postizanja najšire moguće primjene direktiva koje su trebale biti prenesene u<br />
nacionalno pravo, ali još nisu ili su nedostatno prenesene, sastoji se u obvezivanju svih javnih<br />
tijela da poduzmu sve odgovarajuće mjere u granicama svoje nadležnosti, opće ili posebne,<br />
kako bi osigurali ispunjenje obveze država članica koja proizlazi iz direktive. Ta obveza koju<br />
Zajednica nameće nacionalnim institucijama znači, na primjer, da su nacionalnu sudovi dužni<br />
tumačiti i primjenjivati svoje nacionalno pravo, potpuno koristeći diskrecijsku slobodu, u<br />
skladu sa zahtjevima prava Zajednice.<br />
36. Obveza osiguranja djelotvornosti prava Zajednice putem tumačenja ne odnosi se samo na<br />
zakonodavstvo doneseno u svrhu provedbe direktive, već i na nacionalni pravni sustav u<br />
cjelini. I javna je uprava obvezana postupati u skladu s direktivama, koja je obveza<br />
usporediva s onom kojoj podliježu nacionalni sudovi.<br />
37. Međutim, mogućnost tumačenja nacionalnog prava u skladu s pravom Zajednice je po<br />
svojoj naravi ograničena. Te su granice vidljive kad Sud govori o obvezama svih javnih vlasti<br />
119
prema pravu Zajednice da poduzmu odgovarajuće mjere "u granicama svoje nadležnosti".<br />
Prema tome, granice tumačenja prava predstavljaju i granice ovlasti nacionalnih sudova da<br />
osiguraju provedbu neprovedenih direktiva u nacionalnom pravu.<br />
(c) Pravo na naknadu štete od države<br />
38. Treće rješenje koje je se pokušava primijeniti radi optimiziranja sudske zaštite pojedinca u<br />
slučaju prethodne povrede obveze države članice da provede direktivu u propisanom roku<br />
sastoji se u priznavanju prava na naknadu štete na temelju prava Zajednice. U takvom slučaju<br />
pojedinac može podići tužbu protiv države zbog gubitka prava ili nepostojanja pravne zaštite.<br />
Država je obvezna nadoknaditi štetu privatnoj osobi na temelju odgovornosti koju ima prema<br />
pravu Zajednice.<br />
Među-zaključak<br />
39. (aa) Dakle, ukoliko se pitanje nacionalnoga suda odnosi na učinke Direktive 85/577 u<br />
odnosima između pojedinca i talijanske države u razdoblju od proteka roka propisanog za<br />
prijenos direktive u nacionalno pravo do njene stvarne provedbe, njegovu je pozornost<br />
potrebno usmjeriti na postojanje prava na naknadu štete na temelju prava Zajednice.<br />
40. (bb) Drugo pitanje – na koje Sud u konačnici također ne treba odgovoriti – tiče se opsega<br />
u kojem nacionalni sud može donijeti odluku u predmetu u kontekstu svoje obveze (opisane u<br />
odjeljku II. 1. (b)) da svoje nacionalno pravo tumači u skladu s pravom Zajednice.<br />
41. Komisija je pružila informacije o talijanskom građanskom pravu kako u svojem pisanom<br />
očitovanju, tako i na raspravi, te je spomenula dvije odredbe koje su, prema njenome<br />
mišljenju, prikladne za provedbu prava na odustanak.<br />
42. Sud ne može odlučivati o primjeni nacionalnoga prava. Teret koji se pojedincima<br />
neizravno nameće predloženim tumačenje Sud je, doduše, dopustio u predmetu Marleasing.<br />
Kako je s pravom prigovoreno, odustanak od ugovora pretpostavlja postojanje prava na<br />
odustanak. Sud je dužan odlučiti o tom uvjetu kad mu se postavi pitanje o učincima direktive<br />
na međusobne odnose pojedinaca u prijelaznom razdoblju – to jest od kraja razdoblja za<br />
prijenos do stvarne provedbe. Pozvati se u tom kontekstu na obveze koje za nacionalni sud<br />
proizlaze iz prava Zajednice i na njegovu isključivu nadležnost za tumačenje nacionalnog<br />
prava značilo bi ignorirati stvarni problem.<br />
2. Horizontalna primjenjivost direktiva<br />
43. Odgovor što ga dosljedna sudska praksa Suda daje na pitanje o učincima neprovedene<br />
direktive na pravne odnose između privatnih osoba – poznatima i pod nazivom horizontalni<br />
učinak – izravan je i jasan: direktiva sama po sebi pojedincima ne može nametati obveze.<br />
44. Obrazloženje Suda za ovo je sljedeće: " … prema članku 189. Ugovora o EEZ-u,<br />
obvezujuća narav direktive, koja predstavlja osnovu za mogućnost pozivanja na direktivu<br />
pred nacionalnim sudom, postoji samo u odnosu na 'svaku državu članicu kojoj je upućena'. Iz<br />
toga slijedi da direktiva sama po sebi ne može nametati obveze pojedincima, te da se na<br />
određenu odredbu direktive kao takve nije moguće pozvati protiv takve osobe".<br />
120
45. Dakle, naglasak se nedvojbeno stavlja na odbijanje nametanja tereta privatnoj osobi.<br />
Prema tekstu Ugovora, obveza se nameće samo državama članicama kojima je direktiva<br />
upućena.<br />
46. Ovdje bi se mogla povući crta i zaključiti kako je postojeću sudsku praksu potrebno<br />
poduprijeti.<br />
47. Takav mi se pristup, međutim, ne čini zadovoljavajućim. Nakon presuda u predmetima<br />
Foster i Marleasing , u akademskim se krugovima čulo sve više poziva da se direktivama<br />
dade horizontalni učinak. Kad je riječ o članovima Suda, dosad su se nezavisni odvjetnik Van<br />
Gerven i, nedavno, nezavisni odvjetnik Jacobs izjasnili u prilog horizontalne primjenjivosti<br />
direktiva – iako ne u odgovoru na pitanja koja su se ticala odlučivanja u predmetima koje je<br />
sud tada rješavao.<br />
48. Razmatranja koja idu u prilog horizontalnom učinku direktiva nalaze uporište u nastojanju<br />
da se osigura korektnost prema korisniku odredbe za koju je zakonodavac Zajednice imao<br />
namjeru da bude obvezujuća, a ne da se njegov položaj na neodređeno vrijeme prepusti<br />
raspoloženju države članice koja ne ispunjava svoje obveze.<br />
49. Čini mi se kako je u vrijeme dovršenja unutarnjeg tržišta – područja bez unutarnjih<br />
granica – kad se donosi sve više usklađujućih odredaba koje uređuju pravne odnose između<br />
privatnih osoba, primjereno preispitati učinak direktiva. U preambuli Direktive 85/577,<br />
zakonodavac Zajednice se potpuno nedvosmisleno pozvao na potrebu približavanja<br />
zakonodavstva: "budući da svaka neujednačenost tog zakonodavstva može izravno utjecati na<br />
funkcioniranje zajedničkog tržišta; budući da je stoga potrebno približiti zakone na tom<br />
području".<br />
50. Najistaknutiji među argumentima u prilog horizontalnom učinku direktiva je onaj koji se<br />
odnosi na jednakost uvjeta tržišnog natjecanja. Osim toga, ako nema horizontalnog učinka,<br />
one osobe u državama članicama koje postupaju u skladu s pravom Zajednice često su<br />
stavljene u nepovoljan položaj.<br />
51. Načelo zabrane diskriminacije, koje se ubraja među temeljna prava, također se postavlja u<br />
prilog davanju horizontalnog učinka direktivama, i to iz nekoliko točaka gledišta. Kao prvo,<br />
nije zadovoljavajuće da pojedinci podliježu različitim pravilima ovisno o tome nalaze li se u<br />
usporedivim pravnim odnosima s nekim tijelom koje je povezano s državom ili s privatnom<br />
osobom. Kao drugo, protivno je zahtjevima unutarnjega tržišta da pojedinci podliježu<br />
različitim zakonima u raznim državama članicama, iako je Zajednica donijela usklađujuće<br />
mjere.<br />
52. Ako se te neujednačenosti održe, to bi se protivilo zacrtanom cilju približavanja<br />
zakonodavstava. Taj se zaključak ne može pobiti tvrdnjom da je narav direktiva takva da su<br />
uvjeti između država članica nužno različiti sve dok se direktive ne prenesu u nacionalno<br />
pravo. Takva bi se nejednakost trebala dopustiti jedino u razdoblju koje je propisano za<br />
provedbu. Jedan je od ciljeva direktiva da nakon proteka tog razdoblja prevladaju usporedivi<br />
uvjeti.<br />
53. Argument koji se odnosi na diskriminaciju dobio je još veću težinu nakon stupanja na<br />
snagu Ugovora iz Maastrichta te uvođenja građanstva Unije, ugrađenog u Ugovor o EZ-u.<br />
Prema namjerama ugovornih stranaka, Ugovor o Europskoj Uniji obilježava "novu fazu u<br />
121
procesu europskih integracija pokrenutih osnivanjem Europskih zajednica". Članci 3a. i 7a.<br />
Ugovora o EZ-u naglašavaju važnost unutarnjega tržišta. Članci 2., 3. i 3a. Ugovora o EZ-u<br />
promiču veće jedinstvo u ekonomskoj politici. Članak 3. (s) poziva na davanje doprinosa<br />
jačanju zaštite potrošača. Iscrpnije odredbe u tom smislu nalaze se u članku 129a. Uvođenje<br />
građanstva Unije budi očekivanje da će građani Unije uživati jednakost, barem pred pravom<br />
Zajednice.<br />
54. U slučaju direktiva čiji je sadržaj takav da im je svrha proizvesti učinke između privatnih<br />
osoba i u koje su ugrađene odredbe namijenjene zaštiti slabije stranke, očito je da<br />
neprenošenje tu direktivu lišava korisnog učinka (effet utile). Nakon proteka razdoblja za<br />
prijenos, potrebno je omogućiti primjenu zaštitnih odredaba čiji je sadržaj određen i<br />
bezuvjetan. Za onu odredbu direktive koju je zakonodavac imao namjeru učiniti obvezujućom<br />
treba se priznati da ima materijalni učinak, a ponašanje države članice protivno Ugovoru ne bi<br />
smjelo predstavljati prepreku uživanju pravnih položaja koji su sami po sebi dovršeni.<br />
55. Ako se želi podržati horizontalni izravni učinak direktiva, potrebno je krenuti od<br />
pretpostavke da se utemeljenost i funkcioniranje tog učinka bitno razlikuju u odnosu na<br />
situaciju kad direktive imaju vertikalni izravni učinak. Budući da, prema tradicionalnom stavu<br />
o izravnoj primjenjivosti direktiva, ponašanje države članice protivno pravu Zajednice izravno<br />
utječe na pravne odnose između pojedinca i države, treća osoba koja je privatna osoba nema<br />
nikakvoga utjecaja na provedbu direktive. Argumenti i pravna načela izneseni u potporu<br />
izravne primjenjivosti direktiva u odnosu na državu članicu u smislu da država članica nema<br />
pravo okoristiti se svojim ponašanjem protivnim pravu Zajednice se u međusobnim odnosima<br />
između privatnih osoba ne primjenjuju više od pozivanja na sankcionirajuću narav izravnoga<br />
učinka u odnosu na državu.<br />
56. Izravna primjenjivost direktiva između privatnih osoba izgubila bi karakter prigovora, što<br />
ga izvodi iz svoje funkcije "pozivanja" na povoljnu odredbu. Izravno primjenjivoj odredbi<br />
direktive pripisali bi se naprotiv učinci erga omnes, pa bi se izjednačila s izravno primjenjivim<br />
odredbama Ugovora. Odredba direktive koja proizvodi horizontalne učinke sudjelovala bi u<br />
prvenstvu prava Zajednice, što bi bilo poželjno u interesu postizanja ujednačene i djelotvorne<br />
primjene prava Zajednice.<br />
57. Iako se horizontalni učinak direktiva čini poželjnim iz naprijed iznesenih razloga, postoje<br />
značajni argumenti i protiv takve promjene u sudskoj praksi.<br />
58. Ti se argumenti redovito pozivaju na tekst članka 189. Ugovora o EEZ-u i narav direktiva,<br />
koje su obvezujuće samo za države članice, i to samo u pogledu rezultata što ih je potrebno<br />
ostvariti.<br />
59. Moje je mišljenje da se ti argumenti mogu pobiti. Osobito što se tiče, kao prvo, slobode<br />
dane državama članicama u pogledu izbora oblika i metoda provedbe direktiva, ta sloboda<br />
ostaje u cijelosti netaknuta sve do proteka prijelaznoga razdoblja. A čak i nakon toga, države<br />
članice zadržavaju – i onda kad pojedinačne odredbe imaju izravni učinak – diskrecijski<br />
prostor kad god je to namjera direktive. Samo je određeni dio odredaba direktiva prikladan za<br />
horizontalnu primjenjivost. Što se tiče ostalih, države članice se, nakon proteka razdoblja za<br />
prijenos, nemaju pravo pozvati na slobode koje su im priznate samo u svrhu propisne<br />
provedbe direktive u utvrđenom roku.<br />
122
60. Obveza države članice da postigne namjeravane rezultate direktive nastaje odmah po<br />
stupanju te direktive na snagu. Kad je riječ o rezultatima koji se nastoje postići direktivom,<br />
države članice obično nemaju nikakve diskrecijske slobode. Neki od tih rezultata su,<br />
primjerice, pobrinuti se da zaštitne odredbe direktive postanu obvezujuće najkasnije do kraja<br />
razdoblja za provedbu. Obvezujuća narav tih pravila je – kao što sam već napomenuo –<br />
namjera zakonodavca Zajednice i inherentna je naravi direktiva. Direktive nisu mjere nižega<br />
ranga, već su, u svrhu provedbe, upućene državama članicama koje na temelju Ugovora imaju<br />
obvezu prenijeti ih u svoje nacionalno pravo potpuno i pravovremeno.<br />
61. Moje je mišljenje da narav direktiva nije prepreka njihovome posjedovanju horizontalnog<br />
učinka. A to ne bi ni izbrisalo granicu između uredbi i direktiva, jer direktive ne mogu imati<br />
izravne učinke sve dok ne protekne razdoblje za prijenos i jedino u slučaju jasnih i<br />
bezuvjetnih odredaba.<br />
62. Još jedan argument protiv horizontalne primjenjivosti direktiva odnosi se na teret<br />
nametnut trećim osobama, jer da on nije u skladu s vladavinom prava. Taj se argument<br />
zapravo ne može odmah odbaciti. Upitno je mogu li se privatnoj osobi čije je ponašanje<br />
zakonito prema pravilima nacionalnoga pravnog poretka nametnuti tereti na temelju<br />
neprovedene direktive koja joj nije upućena, a u odnosu na što ona uz to neće imati nikakvo<br />
pravno sredstvo protiv države članice u prekršaju.<br />
63. Zbog razloga pravne sigurnosti horizontalni učinak direktiva čini mi se iznimno<br />
problematičnim gledajući sa stajališta treće osobe kojoj je teret nametnut. Činjenica da su<br />
privatnim osobama neizravno bili nametnuti tereti kao posljedica izravno primjenjivih<br />
direktiva – na primjer, zbog nepravilnosti počinjenih u javnom nadmetanju koje dovode u<br />
pitanje i pravni položaj drugih ponuditelja, a moguće i izvođača , odnosno zbog učinka takvih<br />
direktiva koji proizlazi iz njihovoga tumačenja u skladu s pravom Zajednice u sporu između<br />
poduzeća na koje se primjenjuje privatno pravo – ne može poništiti rezerve što ih<br />
horizontalni učinak izaziva iz razloga vladavine prava.<br />
64. Osnovni uvjet za nametanje tereta građaninu putem zakonodavnih mjera je njihova<br />
konstitutivna objava u službenome glasilu. Taj uvjet ne ispunjavaju direktive donesene na<br />
temelju Ugovora o EEZ-u. Praksa objavljivanja direktiva u Službenome listu Europskih<br />
zajednica kao mjera čija objava nije uvjet za njihovu primjenjivost ništa ne pomaže u toj<br />
situaciji. Objava u Službenome listu Europskih zajednica je samo deklarativna i nije uvjet za<br />
stupanje direktiva na snagu, što se ponekad razjašnjava bilješkom u kojoj se navodi datum kad<br />
je direktiva notificirana državama članicama, budući da direktive stupaju na snagu na<br />
temelju notifikacije. Činjenica da je moguće upoznati se s određenom mjerom ne zamjenjuje<br />
njenu konstitutivnu objavu.<br />
65. Kad je riječ o direktivama koje su donesene i koje će biti donesene nakon stupanja na<br />
snagu Ugovora iz Maastrichta 1. studenoga 1993., situacija je bitno drukčija. Prema članku<br />
191. Ugovora o EZ-u i direktive se moraju objaviti u Službenome listu Zajednice. Prigovor<br />
koji se temelji na neobjavljivanju stoga se više ne može istaknuti protiv horizontalnog učinka<br />
tih novijih direktiva.<br />
66. Iz razloga pravne sigurnosti, koja predstavlja jedno od temeljnih prava građanina kojemu<br />
je nametnut određeni teret, javnost od sada mora biti pripremljena na činjenicu da će se<br />
direktivama u budućnosti morati priznati posjedovanje horizontalnoga izravnog učinka. S<br />
naprijed navedenim stavovima što su ih zauzeli članovi suda treba se složiti i iz tih razloga.<br />
123
67. Ono na što se poziva u korist privatnih osoba kojima je nametnut teret i protiv<br />
horizontalnog učinka direktiva je načelo opravdanih očekivanja. Očekivanja koja zaslužuju<br />
zaštitu zasigurno postoje, jer privatna osoba nametanje dodatnih tereta ne mora smatrati<br />
velikim problemom dok god postupa zakonito u kontekstu svoga nacionalnoga pravnog<br />
sustava. S druge strane, nakon što je direktiva objavljena i nakon što je proteklo razdoblje za<br />
prijenos, teret je moguće predvidjeti. Želio bih postaviti pitanje je li očekivanje da će<br />
nacionalni zakonodavac postupati protivno pravu Zajednice vrijedno zaštite.<br />
68. Protiv horizontalnog učinka direktiva ističe se jedan argument koji polazi od<br />
demokratskog načela. Prema tom argumentu, demokratski deficit, koji je ionako predmet<br />
pritužbi u kontekstu zakonodavstva Zajednice, još se više povećava kad se u provedbi<br />
direktiva zaobilaze nacionalni parlamenti.<br />
69. Kad je riječ o navodnom demokratskom deficitu, želio bih napomenuti, s jedne strane da<br />
su se prava Europskoga parlamenta da surađuje u izradi zakonodavstva Zajednice postupno<br />
povećala donošenjem Jedinstvenog europskog akta i Ugovora iz Maastrichta. S druge strane,<br />
smatram da se ne može tvrditi da se nacionalni zakonodavci zaobilaze.<br />
70. Tijekom razdoblja za prijenos nacionalni zakonodavac ima potpunu slobodu odabrati<br />
oblik i način prijenosa direktive u nacionalno pravo. Čak i nakon proteka razdoblja za<br />
prijenos, nacionalni zakonodavac i dalje ima i obvezu prenijeti direktivu i određenu<br />
diskrecijsku slobodu u ispunjenju te obveze na ovaj ili onaj način koliko to direktiva dopušta.<br />
U okviru nacionalnoga pravnog sustava pravni učinak između osoba kojima je upućeno<br />
zakonodavstvo o kojemu je riječ imale bi samo odredbe direktiva ili zaštitna pravila koja su<br />
dovoljno određena da se na njih moguće pozvati a da ih prethodno nije potrebno ugraditi, te<br />
koje stoga nacionalni zakonodavac mora preuzeti. Moje je mišljenje da je neutemeljen strah<br />
da će doći do jaza između pravne situacije tijekom prijelaznoga razdoblja koje prethodi<br />
prijenosu direktive u nacionalno pravo i u razdoblju nakon toga, budući da se odredbe<br />
prikladne za horizontalnu primjenu moraju naći i u provedbenoj mjeri.<br />
71. Prigovor da bi priznanje horizontalnog izravnog učinka direktivama dovelo do većeg<br />
nemara država članica prema njihovom prijenosu nije mi uvjerljiv, jer nacionalni<br />
zakonodavac i dalje ostaje odgovoran za njihovu provedbu u cijelosti. Načelno priznanje<br />
horizontalnog učinka možda bi ohrabrilo države članice da izvrše prijenos u propisanom roku,<br />
i time spriječe horizontalnu primjenu od strane vlasti i sudova Zajednice i država članica.<br />
Mišljenja sam da su argumenti koji se odnose na edukativni učinak horizontalne<br />
primjenjivosti u određenoj ravnoteži, pa ne pretežu ni za ni protiv.<br />
72. Prije zaključka želio bih još napomenuti da ako se direktivama prizna horizontalni učinak,<br />
trebale bi se izvući potrebne posljedice glede pravne zaštite. Na taj bi se način one mogle<br />
osporavati – kao što se to mogu uredbe i <strong>odluke</strong> – prema drugome stavku članka 173.<br />
73. U konačnici smatram kako zbog razloga pravne sigurnosti nije moguće predvidjeti da<br />
direktive imaju retroaktivni horizontalni učinak. Međutim, kad je riječ o budućnosti, čini mi<br />
se da je, podložno spomenutim ograničenjima, horizontalni učinak potreban u interesu<br />
ujednačene i djelotvorne primjene prava Zajednice. Mišljenja sam da su tereti što ih nameće<br />
privatnim osobama razumni, jer nisu veći od ograničenja koja bi se na njih primjenjivala da je<br />
dotična država članica postupala u skladu s pravom Zajednice. I na kraju, onaj tko će se<br />
morati nositi s rizikom sudskog postupka je osoba koja se poziva na bezuvjetnu i dovoljno<br />
određenu odredbu direktive.<br />
124
C. Zaključak<br />
74. S obzirom na prethodna razmatranja, smatram da odgovor na pitanje nacionalnoga suda<br />
treba biti sljedeći:<br />
(1) Članak 1. (1) i članak 5. Direktive 85/577/EEZ imaju onu razinu određenosti koja je<br />
potrebna za izravnu primjenjivost jer je iz njih moguće izvesti minimalno jamstvo glede<br />
odustanka od učinaka ugovora koji još nije izvršen. Što se tiče ostaloga, direktiva državama<br />
članicama u više situacija ostavlja manevarski prostor u pogledu mjera za prijenos direktive u<br />
nacionalno pravo.<br />
(2) (a) Na temelju dosadašnje sudske prakse, neprovedena direktiva može imati učinke u<br />
odnosu na državu ukoliko su sve javne vlasti, a osobito sudovi, dužni poduzeti sve<br />
odgovarajuće mjere, opće ili posebne, kako bi osigurali ispunjenje obveza koje proizlaze iz<br />
direktive.<br />
(b) Nedostaci u provedbi direktive mogu dovesti do stvaranja obveze države članice da<br />
nadoknadi štetu privatnoj osobi u čiju su korist odredbe direktive donesene.<br />
(3) U skladu s onim što je Sud dosljedno presuđivao, neprovedena direktiva ne može imati<br />
izravne učinke u odnosima između privatnih osoba. Ta se sudska praksa treba poduprijeti iz<br />
razloga pravne sigurnosti u odnosu na prošle situacije.<br />
(4) Kad je riječ o budućnosti, čini se kako će biti potrebno da se, u interesu ujednačene i<br />
djelotvorne primjene prava Zajednice, na temelju Ugovora o EZ-u pravo razvija u smjeru<br />
priznavanja opće primjenjivosti dovoljno određenim i bezuvjetnim odredbama u direktivama,<br />
a kako bi se odgovorilo na legitimna očekivanja što ih građani Unije gaje nakon ostvarenja<br />
unutarnjeg tržišta i stupanja na snagu Ugovora o Europskoj uniji.<br />
125
Predmet 14/83 Sabine von Colson and Elizabeth Kamann v Land �ordrhein-Westfalen<br />
[1984] ECR 1891<br />
U ovom je predmetu Europski sud prvi puta objasnio da osim izravnih, direktive mogu imati i<br />
posredne, odnosno, interpretativne učinke u nacionalnom pravu. Interpretativnu obvezu<br />
nacionalnih sudova Europski je sud utemeljio na klauzuli lojalnosti (sadržanoj u članku 10<br />
(prije 5) Ugovora o EZ). Odluka je bitna i zbog objašnjenja koje je Sud dao o kriterijima koje<br />
trebaju ispuniti sankcije koje država izabere za sankcioniranje povrede prava na rodnu<br />
jednakost.<br />
Sažetak<br />
1. Iako treći stavak članka 189 Ugovora državama članicama ostavlja slobodu glede izbora<br />
načina i sredstava koji osiguravaju provedbu Direktive, ta sloboda ne utječe na obvezu<br />
nametnutu svim državama članicama kojima je direktiva upućena da, u okviru svojih<br />
nacionalnih pravnih sustava, donesu sve mjere potrebne kako bi se osigurala puna<br />
djelotvornost direktive, u skladu s ciljem kojemu ona teži.<br />
Obveza država članica koja proizlazi iz direktive, a odnosi se na postizanje rezultata<br />
predviđenog direktivom, te njihova dužnost prema članku 5 Ugovora da poduzmu sve<br />
odgovarajuće mjere, opće ili posebne, kako bi osigurale ispunjenje te obveze, obvezuje sva<br />
tijela država članica, uključujući i sudove kad je riječ o stvarima koje potpadaju u njihovu<br />
nadležnost. Iz toga slijedi da je, prilikom primjene nacionalnoga prava, a osobito odredaba<br />
nacionalnog zakona posebno donesenog radi provedbe direktive, nacionalni sud obvezan<br />
svoje nacionalno pravo tumačiti u svjetlu teksta i svrhe direktive, kako bi se postigao rezultat<br />
iz trećega stavka članka 189.<br />
2. Direktiva br. 76/207/EEZ ne zahtijeva da diskriminacija na temelju spola glede pristupa<br />
zaposlenju podliježe sankciji kojom bi se poslodavcu koji je počinio diskriminaciju nametnula<br />
obveza sklopiti ugovor o radu s kandidatom koji je bio žrtva diskriminacije.<br />
Kad je riječ o sankcijama za bilo koju diskriminaciju koja se može počiniti, Direktiva ne<br />
sadrži niti jednu bezuvjetnu i dovoljno određenu obvezu na koju bi se pojedinac mogao<br />
pozvati u svrhu dobivanja posebne naknade prema Direktivi u slučaju nedonošenja<br />
provedbene mjere u propisanom roku, ako takvo što nije predviđeno ili dopušteno<br />
nacionalnim pravom.<br />
Iako, kad je riječ o nametanju sankcije za povredu zabrane diskriminacije, Direktiva br.<br />
76/207/EEZ državama članicama ostavlja slobodu izbora između različitih rješenja prikladnih<br />
za postizanje njenoga cilja, ona ipak zahtijeva da, ako država članica odluči sankcionirati<br />
povrede te zabrane dosuđivanjem naknade, ta naknada, da bi bila djelotvorna i imala<br />
odvraćajući učinak, mora u svakom slučaju biti primjerena u odnosu na pretrpljenu štetu, pa<br />
stoga mora biti veća od samo simbolične naknade, kao što je na primjer naknada samo<br />
troškova pretrpljenih u vezi s prijavom. Na nacionalnome je sudu da tumači i primijeni<br />
zakonodavstvo doneseno radi provedbe Direktive u skladu sa zahtjevima prava Zajednice, u<br />
mjeri u kojoj mu nacionalno pravo daje slobodu to učiniti.<br />
Tekst presude<br />
126
1. Nalogom od 6. prosinca 1982., koji je na Sudu zaprimljen 24. siječnja 1983., Radni sud<br />
(Arbeitsgericht) u Hammu uputio je Sudu na prethodnu odluku temeljem članka 177 Ugovora<br />
o EEZ-u nekoliko pitanja o tumačenju Direktive Vijeća br. 76/207/EEZ od 9. veljače 1976. o<br />
provedbi načela jednakog postupanja prema muškarcima i ženama u pogledu pristupa<br />
zaposlenju, stručnoj izobrazbi i napredovanju, te uvjeta rada (Službeni list 1976, L 39, str.<br />
40).<br />
2. Ta su pitanja postavljena u tijeku postupka između dviju kvalificiranih socijalnih radnica,<br />
Sabine von Colson i Elisabeth Kamann, i Sjeverne Rajne-Vestfalije. Iz obrazloženja naloga za<br />
upućivanje zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je Zatvor Werl, u kojemu su smješteni<br />
isključivo muški zatvorenici, a kojim upravlja pokrajina Sjeverna Rajna-Vestfalija, odbio<br />
zaposliti tužiteljice u glavnome postupku zbog razloga vezanih za njihov spol. Službenici<br />
nadležni za zapošljavanja svoje su odbijanje da zaposle tužiteljice opravdali navođenjem<br />
problema i rizika vezanih za primanje u službu ženskih kandidata i iz tih su razloga umjesto<br />
njih u službu primili muške kandidate iako su oni imali lošije kvalifikacije.<br />
3. Radni sud u Hammu presudio je da je došlo do diskriminacije te je zauzeo stav da je prema<br />
njemačkome pravu jedina sankcija za diskriminaciju u zapošljavanju naknada za<br />
vertrauensschaden, a to je gubitak što su ga kandidati koji su žrtve diskriminacije pretrpjeli<br />
zbog vjerovanja da neće biti diskriminacije u zasnivanju radnoga odnosa. Ta je naknada<br />
predviđena stavkom 611a (2) Građanskoga zakonika (Bürgerliches Gesetzbuch).<br />
4. Prema toj odredbi, u slučaju diskriminacije glede pristupa zaposlenju, poslodavac odgovara<br />
za "naknadu štete nastale zbog gubitka što ga je radnik pretrpio zbog oslanjanja na očekivanje<br />
da zasnivanje radnoga odnosa neće biti spriječeno tom povredom (načela jednakog<br />
postupanja)". Smatra se kako se tom odredbom provodi Direktiva Vijeća br. 76/207.<br />
5. Stoga je Radni sud utvrdio da, prema njemačkome pravu, može naložiti naknadu samo<br />
putnih troškova što ih je tužiteljica von Colson pretrpjela u vezi s prijavom na to radno mjesto<br />
(7,20 DEM), te da tužiteljicama ne može usvojiti ostale tužbene zahtjeve.<br />
6. Međutim, da bi mogao odrediti koja se pravila prava Zajednice primjenjuju u slučaju<br />
diskriminacije glede pristupa zaposlenju, Radni je sud Sudu EZ-a uputio sljedeća pitanja:<br />
"1. Proizlazi li iz Direktive Vijeća br. 76/207/EEZ od 9. veljače 1976. o provedbi načela<br />
jednakog postupanja prema muškarcima i ženama u pogledu pristupa zaposlenju, stručnoj<br />
izobrazbi i napredovanju, te uvjeta rada da se diskriminacija na temelju spola u odnosu na<br />
pristup zaposlenju (nesklapanje ugovora o radu zbog kandidatovog spola; davanje prednosti<br />
drugome kandidatu zbog njegovoga spola) mora sankcionirati obvezivanjem poslodavca o<br />
kojemu je riječ da sklopi ugovor o radu s kandidatom koji je bio žrtva diskriminacije?<br />
2. Ako je odgovor na pitanje br. 1 potvrdan, u načelu:<br />
127<br />
a) je li poslodavac obvezan sklopiti ugovor o radu samo ako se, uz to što je utvrđeno<br />
da je donio subjektivnu odluku na temelju kriterija koji se odnose na spol, može<br />
utvrditi i da kandidat koji je bio žrtva diskriminacije objektivno gledajući, a prema<br />
prihvatljivim kriterijima odabira, ima bolje kvalifikacije za to radno mjesto od<br />
kandidata s kojim je sklopljen ugovor o radu;
128<br />
b) odnosno, je li poslodavac obvezan zaposliti kandidata koji je bio žrtva<br />
diskriminacije i ako kandidat koji je bio žrtva diskriminacije i prihvaćeni kandidat<br />
objektivno gledajući imaju jednake kvalifikacije, premda se može utvrditi da je<br />
poslodavac donio subjektivnu odluku na temelju kriterija koji se odnose na spol;<br />
c) i konačno, ima li kandidat koji je bio žrtva diskriminacije pravo biti zaposlen čak i<br />
ako objektivno gledajući ima lošije kvalifikacije od prihvaćenoga kandidata, ali se<br />
utvrdi da ga je poslodavac zbog spola unaprijed isključio iz odlučivanja na temelju<br />
prihvatljivih kriterija?<br />
3. U slučaju kad je bitna objektivna ocjena kandidatovih kvalifikacija u smislu pitanja br. 2.<br />
(a), (b) i (c), treba li o tome u cijelosti odlučiti sud te koji se kriteriji i postupovna pravila u<br />
vezi s dokazima i teretom dokazivanja u tom pogledu primjenjuju?<br />
4. Ako je odgovor na pitanje br. 1 potvrdan, u načelu:<br />
- ako za određeno radno mjesto ima više od dva kandidata i ako je više osoba zbog<br />
spola unaprijed isključeno iz odlučivanja na temelju prihvatljivih kriterija, ima li svaka od tih<br />
osoba u načelu pravo da joj se ponudi sklapanje ugovora o radu?<br />
- je li sud u takvom slučaju obvezan sam izabrati između kandidata koji su bili žrtve<br />
diskriminacije?<br />
- ako je odgovor na prvo potpitanje negativan, koje su još sankcije prema<br />
materijalnom pravu moguće?<br />
5. Ako je odgovor na pitanje br. 1 negativan, u načelu:<br />
- koju sankciju predviđaju odredbe Direktive br. 76/207/EEZ za slučaj kad je utvrđeno<br />
da je došlo do diskriminacije u vezi s pristupom zaposlenju?<br />
- moraju li se u tom pogledu razlikovati slučajevi opisani u pitanju br. 2 (a), (b) i (c)?<br />
6. Je li Direktiva br. 76/207/EEZ, kako je tumači Europski sud u svojim odgovorima na<br />
naprijed postavljena pitanja, izravno primjenjiva u Saveznoj Republici Njemačkoj?"<br />
7. Prvenstveni je cilj tih pitanja utvrditi jesu li države članice prema Direktivi br. 76/207<br />
obvezne predvidjeti pravne posljedice ili posebne sankcije za slučaj diskriminacije glede<br />
pristupa zaposlenju (pitanja br. 1 do 5) i mogu li se pojedinci, kad je to primjereno, pozvati na<br />
odredbe Direktive pred nacionalnim sudovima ako Direktiva nije u propisanim rokovima<br />
prenesena u nacionalni pravni poredak (pitanje br. 6).<br />
A. Pitanje br. 1<br />
8. U svom prvom pitanju Radni sud u biti pita zahtijeva li Direktiva br. 76/207 da<br />
diskriminacija na temelju spola u pitanjima pristupa zaposlenja bude sankcionirana<br />
obvezivanjem poslodavca krivog za diskriminaciju da sklopi ugovor o radu s kandidatom koji<br />
je bio žrtva diskriminacije.
9. Kako navodi Radni sud, iz uvodnih izjava preambule Direktive i iz samih njenih odredaba<br />
jasno je da su prema Direktivi države članice obvezne donijeti propise koji predviđaju<br />
djelotvorne sankcije. Prema mišljenju toga suda djelotvorna je samo naknada u naravi koja<br />
podrazumijeva primanje u službu osoba koje su bile žrtve diskriminacije.<br />
10. Kako navode tužiteljice u glavnome sporu, time što je pravo na naknadu ograničio samo<br />
na vertrauensschaden, stavak 611a (2) Građanskoga zakonika (Bürgerliches Gesetzbuch)<br />
isključio je mogućnost naknade koja se dodjeljuje prema općim pravilima prava. Prema<br />
Direktivi br. 76/207, države su članice obvezne donijeti odgovarajuće mjere s ciljem<br />
izbjegavanja diskriminacije u budućnosti. Stoga treba prihvatiti da se stavak 611a (2) ne treba<br />
uzeti u obzir. Posljedica toga bila bi da je poslodavca potrebno obvezati da sklopi ugovor o<br />
radu s kandidatom koji je bio žrtva diskriminacije.<br />
11. Vlada Savezne Republike Njemačke svjesna je nužnosti djelotvornog prijenosa Direktive,<br />
ali naglašava činjenicu da, prema trećemu stavku članka 189 Ugovora o EEZ-u, svaka država<br />
članica ima slobodu izbora kad je riječ o pravnim posljedicama koje moraju proizlaziti iz<br />
povrede načela jednakog postupanja. Njemačka vlada osim toga tvrdi kako njemački sudovi<br />
mogu, na temelju nacionalnog privatnog prava i u skladu sa sadržajem Direktive, pronaći<br />
prikladna rješenja koja zadovoljavaju kako načelo jednakoga postupanja, tako i interese svih<br />
stranaka. I konačno, značajna pravna posljedica je, prema njenome mišljenju, dostatna kako bi<br />
se osiguralo poštivanje načela jednakog postupanja, a ta bi posljedica trebala uslijediti tek ako<br />
je žrtva diskriminacije imala bolje kvalifikacije za dotično radno mjesto od ostalih kandidata.<br />
Ona se ne bi trebala primijeniti kad kandidati imaju jednake kvalifikacije.<br />
12. Danska vlada smatra kako je Direktiva državama članicama namjerno ostavila slobodu<br />
izbora sankcija u skladu sa svojim nacionalnim prilikama i pravnim sustavima. Države bi<br />
članice trebale sankcionirati povrede načela jednakog postupanja na isti način kao što<br />
sankcioniraju slične povrede nacionalnih pravila u odnosnim područjima koja nisu uređena<br />
pravom Zajednice.<br />
13. Ujedinjeno Kraljevstvo je također mišljenja da se državama članicama treba prepustiti<br />
izbor mjera koje smatraju odgovarajućima kako bi osigurale ispunjenje svojih obveza prema<br />
Direktivi. Direktiva ne sadrži nikakve naznake o mjerama koje bi države članice trebale<br />
donijeti, a pitanja upućena Sudu sama po sebi jasno ukazuju na poteškoće koje se javljaju<br />
prilikom određivanja odgovarajućih mjera.<br />
14. Komisija smatra da, premda je namjera Direktive prepustiti državama članicama izbor i<br />
određivanje sankcija, prijenos Direktive mora unatoč tome proizvesti djelotvorne rezultate.<br />
Načelo djelotvornog prijenosa Direktive zahtijeva da sankcije budu takve naravi da kandidatu<br />
koji je bio žrtva diskriminacije pruže odgovarajuću naknadu, a da za poslodavca predstavljaju<br />
sredstvo pritiska koje ne bi bilo mudro zanemariti, te koje bi ga potaknulo na poštivanje<br />
načela jednakog postupanja. Nacionalna mjera koja predviđa naknadu štete samo u odnosu na<br />
stvarno pretrpljene gubitke zbog oslanjanja na određeno očekivanje (vertrauensschaden) nije<br />
dostatna kako bi se osiguralo poštivanje toga načela.<br />
15. Treći stavak članka 189 glasi: "Direktiva je, u pogledu rezultata koji se moraju ostvariti,<br />
obvezujuća za svaku državu članicu kojoj je upućena, ali prepušta nacionalnim vlastima<br />
odabir oblika i načina." Iako ta odredba državama članicama ostavlja slobodu glede izbora<br />
načina i sredstava koji osiguravaju provedbu Direktive, ta sloboda ne utječe na obvezu<br />
nametnutu svim državama članicama kojima je direktiva upućena da, u svojim nacionalnim<br />
129
pravnim sustavima, donesu sve mjere potrebne kako bi se osigurala puna djelotvornost<br />
direktive, u skladu s ciljem kojemu ona teži.<br />
16. Stoga je potrebno razmotriti Direktivu br. 76/207 kako bi se utvrdilo zahtijeva li ona od<br />
država članica da predvide posebne pravne posljedice ili sankcije za povredu načela jednakog<br />
postupanja glede pristupa zaposlenju.<br />
17. Svrha je te direktive u državama članicama provesti načelo jednakog postupanja prema<br />
muškarcima i ženama, i to osobito na način da se muškarcima i ženama pruže stvarno jednake<br />
mogućnosti kad je riječ o pristupu zaposlenju. S tim ciljem članak 2 definira načelo jednakog<br />
postupanja i njegove granice, a članak 3 (1) utvrđuje domašaj tog načela osobito kad je riječ o<br />
pristupu zaposlenju. Članak 3 (2) (a) predviđa da države članice trebaju poduzeti mjere<br />
potrebne kako bi se osiguralo ukidanje svih zakona, propisa i upravnih odredaba protivnih<br />
načelu jednakog postupanja.<br />
18. Članak 6 obvezuje države članice da u svojim nacionalnim pravnim sustavima donesu<br />
mjere koje su potrebne kako bi se svim osobama koje se smatraju žrtvama diskriminacije<br />
omogućilo "ostvariti zaštitu svojih prava u sudskome postupku". Iz te odredbe slijedi da su<br />
države članice obvezne donijeti mjere koje su dostatno djelotvorne da mogu postići cilj<br />
Direktive i osigurati da se dotične osobe na te mjere mogu stvarno pozvati pred nacionalnim<br />
sudovima. Te mjere mogu, na primjer, uključiti odredbe koje poslodavca obvezuju da<br />
kandidatu koji je bio žrtva diskriminacije ponude radno mjesto ili da mu dadu primjerenu<br />
financijsku naknadu, sve to po potrebi popraćeno sustavom novčanih kazni. Direktiva,<br />
međutim, ne propisuje neku određenu sankciju, već državama članicama ostavlja slobodu<br />
izbora između različitih rješenja prikladnih za postizanje njenoga cilja.<br />
19. Odgovor na prvo pitanje stoga treba biti da Direktiva br. 76/207 ne zahtijeva da<br />
diskriminacija na temelju spola glede pristupa zaposlenju podliježe sankciji kojom bi se<br />
poslodavcu koji je počinio diskriminaciju nametnula obveza sklopiti ugovor o radu s<br />
kandidatom koji je bio žrtva diskriminacije.<br />
B. Pitanja br. 2, 3 i 4<br />
20. Na drugo, treće i četvrto pitanje nije potrebno odgovoriti jer su ona postavljena isključivo<br />
pod pretpostavkom da je poslodavac obvezan ponuditi radno mjesto kandidatu koji je bio<br />
žrtva diskriminacije.<br />
C. Pitanja br. 5 i 6<br />
21. U svom petom pitanju Radni sud u biti pita je li, osim prava na sklapanje ugovora o radu,<br />
iz Direktive moguće izvesti i neku drugu sankciju za slučaj diskriminacije. Pitanjem br. 6 želi<br />
se saznati mogu li se osobe koje su pretrpjele štetu pozvati na direktivu, ispravno<br />
protumačenu, pred nacionalnim sudovima.<br />
22. Nemoguće je uspostaviti stvarno jednake mogućnosti bez odgovarajućeg sustava sankcija.<br />
To proizlazi ne samo iz stvarne svrhe Direktive, već konkretnije i iz njenoga članka 6 koji,<br />
time što podnositeljima prijava za određeno radno mjesto koji su bili žrtve diskriminacije<br />
omogućuje zatražiti sudsku zaštitu, priznaje da ti kandidati imaju prava koja mogu koristiti<br />
pred sudovima.<br />
130
23. Iako, kako je rečeno u odgovoru na pitanje br. 1, za punu provedbu Direktive nije<br />
potreban nikakav konkretan oblik sankcije za nezakonitu diskriminaciju, to ipak<br />
podrazumijeva da ta sankcija mora biti takva da jamči stvarnu i djelotvornu sudsku zaštitu.<br />
Osim toga, ona mora imati i stvarni odvraćajući učinak na poslodavca. Iz toga slijedi da kad<br />
država članica odluči sankcionirati povredu zabrane diskriminacije dodjelom naknade, ta<br />
naknada mora u svakom slučaju biti primjerena u odnosu na pretrpljenu štetu.<br />
24. Kao posljedica toga, čini se kako nacionalne odredbe koje ograničavaju pravo na naknadu<br />
štete osobama koje su bile žrtve diskriminacije u pogledu pristupa zaposlenju samo na<br />
simbolični iznos, kao što je na primjer naknada troškova pretrpljenih u vezi s podnošenjem<br />
prijave, ne bi zadovoljile zahtjeve djelotvornog prijenosa direktive<br />
25. O naravi sankcija koje su u Saveznoj Republici Njemačkoj predviđene u odnosu na<br />
diskriminaciju glede pristupa zaposlenju, a osobito o pitanju isključuje li pravilo iz stavka<br />
611a (2) Građanskoga zakonika mogućnost naknade na temelju općih pravila prava pred<br />
Sudom se dugo raspravljalo. Njemačka je vlada u usmenom postupku tvrdila da ta odredba<br />
nužno ne isključuje primjenu općih pravila prava o naknadi. Nacionalni je sud jedini koji<br />
može odlučiti o tom pitanju koje se tiče tumačenja njegovoga nacionalnog prava.<br />
26. Međutim, obveza država članica koja proizlazi iz direktive, a odnosi se na postizanje<br />
rezultata predviđenog direktivom, te njihova dužnost prema članku 5 Ugovora da poduzmu<br />
sve odgovarajuće mjere, opće ili posebne, kako bi osigurale ispunjenje te obveze, obvezuje<br />
sva tijela država članica, uključujući i sudove kad je riječ o stvarima koje potpadaju u njihovu<br />
nadležnost. Iz toga slijedi da su, prilikom primjene nacionalnoga prava, a osobito odredaba<br />
nacionalnog zakona posebno donesenog radi provedbe Direktive br. 76/207, nacionalni<br />
sudovi obvezni svoje nacionalno pravo tumačiti u svjetlu teksta i svrhe direktive, kako bi se<br />
postigao rezultat iz trećega stavka članka 189.<br />
27. S druge strane, kako pokazuju naprijed iznesena razmatranja, Direktiva ne sadrži niti<br />
jednu bezuvjetnu i dovoljno određenu obvezu glede sankcija za diskriminaciju na koju bi se<br />
pojedinci mogli pozvati u svrhu dobivanja posebne naknade prema Direktivi u slučaju<br />
nedonošenja provedbene mjere na vrijeme, ako takvo što nije predviđeno ili dopušteno<br />
nacionalnim pravom.<br />
28. Ipak, nacionalnom je sudu potrebno ukazati na činjenicu da iako, kad je riječ o nametanju<br />
sankcije za povredu zabrane diskriminacije, Direktiva br. 76/207/EEZ državama članicama<br />
ostavlja slobodu izbora između različitih rješenja prikladnih za postizanje njenoga cilja, ona<br />
ipak zahtijeva da, ako država članica odluči sankcionirati povrede te zabrane dosuđivanjem<br />
naknade, ta naknada, da bi bila djelotvorna i imala odvraćajući učinak, mora u svakom slučaju<br />
biti primjerena u odnosu na pretrpljenu štetu, pa stoga mora biti veća od samo simbolične<br />
naknade, kao što je na primjer naknada samo troškova pretrpljenih u vezi s prijavom. Na<br />
nacionalnome je sudu da tumači i primijeni zakonodavstvo doneseno radi provedbe Direktive<br />
u skladu sa zahtjevima prava Zajednice, u mjeri u kojoj mu nacionalno pravo daje slobodu to<br />
učiniti.<br />
Troškovi<br />
29. Troškovi koje su pretrpjele vlade Danske i Savezne Republike Njemačke, Ujedinjeno<br />
Kraljevstvo i Komisija Europskih zajednica, koji su Sudu podnijeli pisana očitovanja, ne<br />
nadoknađuju se. Budući da, kad je riječ o strankama u glavnome sporu, ovaj postupak ima<br />
131
narav jednog od koraka u postupku koji je u tijeku pred nacionalnim sudom, odluku o<br />
troškovima donosi taj sud.<br />
S te osnove,<br />
Sud<br />
u odgovoru na pitanja koja mu je uputio Radni sud u Hammu nalogom od 6. prosinca 1982.<br />
presuđuje sljedeće:<br />
1. Direktiva br. 76/207/EEZ ne zahtijeva da diskriminacija na temelju spola glede pristupa<br />
zaposlenju podliježe sankciji kojom bi se poslodavcu koji je počinio diskriminaciju nametnula<br />
obveza sklopiti ugovor o radu s kandidatom koji je bio žrtva diskriminacije.<br />
2. Kad je riječ o sankcijama za bilo koju diskriminaciju koja se može počiniti, Direktiva ne<br />
sadrži niti jednu bezuvjetnu i dovoljno određenu obvezu na koju bi se pojedinac mogao<br />
pozvati u svrhu dobivanja posebne naknade prema Direktivi u slučaju nedonošenja<br />
provedbene mjere u propisanom roku, ako takvo što nije predviđeno ili dopušteno<br />
nacionalnim pravom.<br />
3. Iako, kad je riječ o nametanju sankcije za povredu zabrane diskriminacije, Direktiva br.<br />
76/207/EEZ državama članicama ostavlja slobodu izbora između različitih rješenja prikladnih<br />
za postizanje njenoga cilja, ona ipak zahtijeva da, ako država članica odluči sankcionirati<br />
povrede te zabrane dosuđivanjem naknade, ta naknada, da bi bila djelotvorna i imala<br />
odvraćajući učinak, mora u svakom slučaju biti primjerena u odnosu na pretrpljenu štetu, pa<br />
stoga mora biti veća od samo simbolične naknade, kao što je na primjer naknada samo<br />
troškova pretrpljenih u vezi s prijavom. Na nacionalnome je sudu da tumači i primijeni<br />
zakonodavstvo doneseno radi provedbe Direktive u skladu sa zahtjevima prava Zajednice, u<br />
mjeri u kojoj mu nacionalno pravo daje slobodu to učiniti.<br />
132
Predmet C-106/89 Marleasing SA v La Comercial Internacional de Alimentacion SA<br />
[1990] ECR I-4135<br />
U ovom je predmetu Europski sud razjasnio da se obveza usklađene interpretacije, odnosno<br />
posredni učinak europskog prava, odnosi na cjelokupno nacionalno pravo, a ne samo na ono<br />
usvojena u svrhu provedbe direktive. Tako su nacionalni sudovi obvezni pokušati usklađeno<br />
protumačiti i norme nacionalnog prava koje vremenski prethode direktivi u skladu s kojom se<br />
moraju interpretirati. Odluka otvara i pitanje granica obveze usklađene sudske interpretacije.<br />
Sažetak<br />
1. Obveza država članica koja proizlazi iz direktive, a odnosi se na postizanje rezultata<br />
predviđenog direktivom, te njihova dužnost prema članku 5 Ugovora da poduzmu sve<br />
odgovarajuće mjere, opće ili posebne, kako bi osigurale ispunjenje te obveze, obvezuje sva<br />
tijela država članica, uključujući i sudove kad je riječ o stvarima koje potpadaju u njihovu<br />
nadležnost. Iz toga slijedi da je, prilikom primjene nacionalnoga prava, bilo da su odredbe o<br />
kojima je riječ donesene prije ili poslije direktive, nacionalni sud koji ga je pozvan<br />
interpretirati obvezan to učiniti što je više moguće u svjetlu teksta i svrhe direktive, kako bi<br />
postigao rezultat kojemu teži direktiva, te time postupio u skladu s trećim stavka članka 189<br />
Ugovora.<br />
2. Nacionalni sud koji sudi u predmetu koji potpada u domašaj Direktive 68/151 o<br />
koordinaciji zaštitnih mjera koje države članice zahtijevaju od trgovačkih društava u smislu<br />
drugoga stavka članka 58 Ugovora radi zaštite interesa članova i drugih, s ciljem<br />
ujednačavanja tih zaštitnih mjera u cijeloj Zajednici, obvezan je svoje nacionalno pravo<br />
interpretirati u svjetlu svrhe i teksta te direktive, kako bi spriječio utvrđenje ništavosti<br />
osnivanja javnog trgovačkog društva s ograničenom odgovornošću iz razloga koji nisu<br />
navedeni u članku 11 direktive. I sami se ti razlozi moraju strogo interpretirati, u svjetlu te<br />
svrhe, kako bi se osiguralo da se ništavost osnivanja zbog nezakonitosti ciljeva društva ili<br />
njihove suprotnosti javnome poretku mora isključivo shvatiti u smislu da se odnosi na ciljeve<br />
trgovačkoga društva na način kako su opisani u osnivačkome aktu ili statutu.<br />
Tekst presude<br />
1. Nalogom od 13. ožujka 1989., koji je na Sudu zaprimljen 3. travnja 1989., Prvostupanjski<br />
sud i istražni magistratski sud br. 1 u Oviedu uputio je Sudu na prethodnu odluku prema<br />
članku 177 Ugovora o EEZ-u pitanje interpretacije članka 11 Direktive Vijeća 68/151/EEZ od<br />
9. ožujka 1968. o koordinaciji zaštitnih mjera koje države članice zahtijevaju od trgovačkih<br />
društava u smislu drugoga stavka članka 58 Ugovora radi zaštite interesa članova i drugih, s<br />
ciljem ujednačavanja tih zaštitnih mjera u cijeloj Zajednici.<br />
2. Ta su se pitanja postavila u sporu između trgovačkog društva Marleasing SA, tužitelja u<br />
glavnome postupku, i određenog broja tuženika, uključujući i La Comercial Internacional de<br />
Alimentacion SA (u daljnjem tekstu: "La Comercial"). La Comercial su, u obliku javnoga<br />
trgovačkog društva s ograničenom odgovornošću, osnovale tri osobe, uključujući i Barviesa<br />
SA, koja je uložila vlastitu imovinu.<br />
133
3. Iz obrazloženja naloga kojim se traži odluka o prethodnom pitanju očito je kako Marleasing<br />
prvenstveno zahtijeva, na temelju članaka 1261 i 1275 španjolskoga Građanskog zakonika,<br />
prema kojemu ugovori bez svrhe odnosno oni čija je svrha nezakonita nemaju pravnoga<br />
učinka, da se utvrdi da je društveni ugovor o osnivanju La Comerciala ništav zbog toga što<br />
osnivanje trgovačkog društva nije imalo svrhu, te zbog toga što je to bio fiktivni pravni posao,<br />
izvršen radi prijevare vjerovnika Barviese SA, suosnivača tuženoga trgovačkog društva. La<br />
Comercial je tvrdio kako tužbu treba u cijelosti odbaciti osobito iz razloga što članak 11<br />
Direktive 68/151, koji iscrpno navodi slučajeve kad se može naložiti ništavosti osnivanja,<br />
među njima ne predviđa nepostojanje svrhe.<br />
4. Nacionalni je sud primijetio kako je, u skladu s člankom 395 Akta o uvjetima za<br />
pristupanje Španjolske i Portugalske Republike Europskim zajednicama (Službeni list 1985. L<br />
302, str. 23), Kraljevstvo Španjolske bilo obvezno provesti direktivu od datuma pristupa, ali<br />
to na datum naloga kojim se traži prethodna odluka još nije bilo učinjeno. Zauzevši stoga stav<br />
da se u dotičnom sporu pojavio problem koji se tiče interpretacije prava Zajednice, nacionalni<br />
je sud Sudu uputio sljedeće pitanje:<br />
"1. Je li članak 11 Direktive Vijeća 68/151/EEZ od 9. ožujka 1968., koja nije provedena u<br />
nacionalno pravo, izravno primjenjiv tako da može spriječiti utvrđenje ništavosti osnivanja<br />
javnog trgovačkog društva s ograničenom odgovornošću zbog razloga koji nije naveden u<br />
tome članku?"<br />
5. Za potpuniji prikaz činjeničnog stanja u glavnome postupku, mjerodavnih pravila Zajednice<br />
i nacionalnih pravila, te očitovanja podnesenih Sudu upućuje se na Izvještaj za raspravu . Njih<br />
se u nastavku spominje ili se o njima raspravlja samo u mjeri u kojoj je to potrebno za<br />
obrazloženje <strong>odluke</strong> Suda.<br />
6. Kad je riječ o pitanju može li se pojedinac pozvati na direktivu protiv nacionalnoga prava,<br />
potrebno je napomenuti da je Sud bio dosljedan u mišljenju da direktiva sama po sebi<br />
pojedincu ne može propisivati obveze, pa da se stoga protiv takve osobe nije moguće pozvati<br />
na određenu odredbu direktive (presuda u predmetu 152/84 Marshall v South-West<br />
Hampshire Area Health Authority (1986) ECR 723).<br />
7. Međutim, iz dokumenata u posjedu Suda očito je kako nacionalni sud u biti nastoji utvrditi<br />
je li nacionalni sud koji sudi u predmetu koji potpada u domašaj Direktive 68/151 obvezan<br />
svoje nacionalno pravo interpretirati u svjetlu teksta i svrhe te direktive kako bi spriječio<br />
utvrđenje ništavosti osnivanja javnog trgovačkog društva s ograničenom odgovornošću iz<br />
razloga koji nije naveden u članku 11 direktive.<br />
8. Da bi se moglo odgovoriti na to pitanje, potrebno je napomenuti, kako je Sud istaknuo u<br />
svojoj presudi u predmetu 14/83 Von Colson and Kamann v Land Nordrhein-Westfalen<br />
[1984] ECR 1891, stavak 26, da obveza država članica koja proizlazi iz direktive, a odnosi se<br />
na postizanje rezultata predviđenog direktivom, te njihova dužnost prema članku 5 Ugovora<br />
da poduzmu sve odgovarajuće mjere, opće ili posebne, kako bi osigurale ispunjenje te obveze,<br />
obvezuje sva tijela država članica, uključujući i sudove kad je riječ o stvarima koje potpadaju<br />
u njihovu nadležnost. Iz toga slijedi da je, prilikom primjene nacionalnoga prava, bilo da su<br />
odredbe o kojima je riječ donesene prije ili poslije direktive, nacionalni sud koji ga je pozvan<br />
interpretirati obvezan to učiniti što je više moguće u svjetlu teksta i svrhe direktive, kako bi<br />
postigao rezultat kojemu teži direktiva, te time postupio u skladu s trećim stavka članka 189<br />
Ugovora.<br />
134
9. Iz toga slijedi da zahtjev prema kojemu se nacionalno pravo mora interpretirati u skladu s<br />
člankom 11 Direktive 68/151 sprječava interpretaciju odredaba nacionalnoga prava koje se<br />
odnose na javna trgovačka društva s ograničenom odgovornošću na način da se ništavost<br />
osnivanja javnoga trgovačkog društva s ograničenom odgovornošću može naložiti iz razloga<br />
koji nisu među onima koji su iscrpno navedeni u članku 11 direktive o kojoj je riječ.<br />
10. Kad je riječ o interpretaciji članka 11 direktive, a osobito članka 11 (2) (b), potrebno je<br />
napomenuti kako ta odredba zabranjuje da se pravima država članica predvidi sudsko<br />
utvrđenje ništavosti iz razloga koji nisu među onima koji su iscrpno navedeni u direktivi,<br />
među kojima se nalazi razlog nezakonitosti ciljeva trgovačkoga društva ili njihove suprotnosti<br />
javnome poretku.<br />
11. Prema mišljenju Komisije, izraz "ciljevi trgovačkoga društva" mora se interpretirati u<br />
smislu da se odnosi isključivo na ciljeve trgovačkoga društva na način kako su opisani u<br />
osnivačkome aktu ili statutu. Iz toga, prema mišljenju Komisije, slijedi da se utvrđenje<br />
ništavosti osnivanja trgovačkoga društva ne može temeljiti na aktivnostima koje ono stvarno<br />
obavlja, kao što je na primjer prijevara osnivačevih vjerovnika.<br />
12. Ta se tvrdnja mora prihvatiti. Kao što je jasno naznačeno u preambuli Direktive 68/151,<br />
njena je svrha ograničiti slučajeve u kojima može doći do ništavosti osnivanja i retroaktivni<br />
učinak utvrđenja ništavosti kako bi se osigurala "pravna sigurnost glede odnosa između<br />
trgovačkih društava i trećih osoba, te između članova" (šesta uvodna izjava). Nadalje, zaštita<br />
trećih osoba "mora se osigurati uz pomoć odredaba koje u najvećoj mogućoj mjeri<br />
ograničavaju razloge zbog kojih obveze preuzete u ime trgovačkog društva ne bi bile valjane".<br />
Iz toga, dakle, slijedi da se svaki razlog za ništavost osnivanja predviđen člankom 11 direktive<br />
mora interpretirati strogo. U tim se okolnostima riječi "ciljevi trgovačkoga društva" moraju<br />
shvatiti u smislu da se odnose na ciljeve trgovačkoga društva na način kako su opisani u<br />
osnivačkome aktu ili statutu.<br />
13. Odgovor na upućeno pitanje stoga mora biti da je nacionalni sud koji sudi u predmetu koji<br />
potpada u domašaj Direktive 68/151 obvezan svoje nacionalno pravo interpretirati u svjetlu<br />
svrhe i teksta te direktive, kako bi spriječio utvrđenje ništavosti osnivanja javnog trgovačkog<br />
društva s ograničenom odgovornošću iz razloga koji nisu navedeni u članku 11 direktive.<br />
Troškovi<br />
14. Troškovi koje je pretrpjela Komisija Europskih zajednica, koja je Sudu podnijela<br />
očitovanje, ne nadoknađuju se. Budući da, kad je riječ o strankama u glavnome postupku,<br />
ovaj postupak predstavlja samo jedan od koraka u postupku koji je u tijeku pred nacionalnim<br />
sudom, odluku o troškovima donosi taj sud.<br />
Izreka<br />
S te osnove<br />
SUD (Šesto vijeće)<br />
u odgovoru na pitanje koje mu je uputio Prvostupanjski sud i istražni magistratski sud br. 1 u<br />
Oviedu nalogom od 13. ožujka 1989. presuđuje sljedeće:<br />
135
Nacionalni sud koji sudi u predmetu koji potpada u domašaj Direktive 68/151/EEZ od 9.<br />
ožujka 1968. o koordinaciji zaštitnih mjera koje države članice zahtijevaju od trgovačkih<br />
društava u smislu drugoga stavka članka 58 Ugovora radi zaštite interesa članova i drugih, s<br />
ciljem ujednačavanja tih zaštitnih mjera u cijeloj Zajednici, obvezan je svoje nacionalno pravo<br />
interpretirati u svjetlu svrhe i teksta te direktive, kako bi spriječio utvrđenje ništavosti<br />
osnivanja javnog trgovačkog društva s ograničenom odgovornošću iz razloga koji nisu<br />
navedeni u članku 11 direktive.<br />
136
Predmet 80/86 Criminal proceedings against Kolpinghuis �ijmegen BV [1987] ECR<br />
3969<br />
U ovom je predmetu Europski sud potvrdio postojanje obveze nacionalnih sudova da<br />
interpretiraju nacionalno pravo u skladu s europskim pravom. Pri tome je Sud postavio neke<br />
granice obvezi usklađene interpretacije. Sudovi nemaju takvu obvezu ako bi usklađena<br />
interpretacija dovela do nastanka ili otežanja kaznene odgovornosti pojedinca.<br />
Sažetak<br />
1. Kad god se odredbe direktive s obzirom na njihov sadržaj čine bezuvjetnima i dovoljno<br />
određenima, pojedinac se na te odredbe može pozvati protiv države koja u propisanom roku<br />
nije provela direktivu u nacionalnom pravu ili koja ju nije provela pravilno.<br />
Međutim, prema članku 189 Ugovora o EEZ-u, obvezujuća narav direktive, koja predstavlja<br />
osnovu za mogućnost pozivanja na tu direktivu pred nacionalnim sudom, postoji samo u<br />
odnosu na "svaku državu članicu kojoj je upućena". Iz toga slijedi da direktiva sama po sebi<br />
ne može nametati obveze pojedincu, te da se protiv te osobe pred nacionalnim sudom nije<br />
moguće pozvati na određenu odredbu direktive kao takve.<br />
2. U primjeni nacionalnoga prava, a osobito odredaba nacionalnog zakona koji je posebno<br />
donesen radi provedbe direktive, nacionalni su sudovi obvezni svoje nacionalno pravo<br />
interpretirati u svjetlu teksta i svrhe direktive kako bi se postigao rezultat iz trećega stavka<br />
članka 189 Ugovora.<br />
Međutim, ta je obveza ograničena općim pravnim načelima koja su dio prava Zajednice, a<br />
osobito načelima pravne sigurnosti i neretroaktivnosti. Stoga direktiva, sama po sebi i<br />
neovisno o nacionalnom pravu što ga je država članica donijela radi njene provedbe, ne može<br />
imati učinak utvrđenja kaznene odgovornosti ili otegotnih okolnosti u odnosu na osobe koje<br />
postupaju protivno odredbama te direktive.<br />
Tekst presude<br />
1. Nalogom od 3. veljače 1986., koji je na Sudu zaprimljen 14. ožujka 1986., Okružni sud u<br />
Arnhemu uputio je Sudu na prethodno odlučivanje prema članku 177 Ugovora o EEZ-u četiri<br />
pitanja o interpretaciji prava Zajednice u pogledu učinka direktive prema nacionalnom pravu<br />
države članice koja još nije donijela mjere potrebne za provedbu te direktive.<br />
2. Ta su se pitanja postavila u kaznenom postupku pokrenutom protiv jednog poduzeća koje<br />
vodi kafić zbog toga što je radi prodaje i isporuke uskladištilo piće koje je nazvalo "mineralna<br />
voda", a koje se zapravo sastojalo od vode iz slavine s dodatkom ugljičnoga dioksida.<br />
Poduzeću je stavljena na teret povreda članka 2 Uredbe o inspekciji (Keuringsverordening)<br />
Općine Nijmegen koji zabranjuje skladištenje, radi prodaje i isporuke, proizvoda namijenjenih<br />
trgovini i ljudskoj potrošnji koji su neispravnog sastava.<br />
3. Pred sucem za trgovačke sporove (politierechter), državni se odvjetnik (officier van justitie)<br />
pozvao između ostalog na Direktivu Vijeća 80/777/EEZ od 15. srpnja 1980. o usklađivanju<br />
zakonodavstva država članica koje se odnosi na iskorištavanje i stavljanje u promet prirodne<br />
137
mineralne vode (Službeni list 1980, L 229, str. 1). Ta Direktiva osobito predviđa da države<br />
članice trebaju donijeti mjere potrebne kako bi se osiguralo da se kao prirodna mineralna voda<br />
u promet može staviti samo voda koja se crpi iz tla države članice i koju je nadležno tijelo te<br />
države članice priznalo kao prirodnu mineralnu vodu koja zadovoljava uvjete iz odredaba<br />
Priloga I., odjeljka I. Direktive. Ta je odredba Direktive trebala biti provedena u roku od četiri<br />
godine nakon notifikacije Direktive, to jest do 17. srpnja 1984., ali nizozemsko je<br />
zakonodavstvo izmijenjeno tako da je stupilo na snagu tek 8. kolovoza 1985., dok su se<br />
kaznena djela koja su okrivljeniku u glavnome postupku stavljena na teret dogodila 7.<br />
kolovoza 1984.<br />
4. U tim je okolnostima Okružni sud Sudu uputio sljedeća pitanja:<br />
(1) Može li se tijelo države članice (u ovome slučaju tijelo kaznenog progona) protiv<br />
državljana te države članice pozvati na odredbu direktive u slučaju koji nije obuhvaćen<br />
vlastitim zakonodavstvom te države ili provedbenim odredbama?<br />
(2) Ako direktiva nije provedena, je li nacionalni sud dužan dati izravni učinak odredbama<br />
direktive koje su podobne za takvo postupanje čak i kad dotični pojedinac ne traži izvođenje<br />
nekog prava na temelju tih odredaba?<br />
(3) Kad se od nacionalnoga suda traži da interpretira neko nacionalno pravilo, treba li se<br />
odnosno može li se taj sud u svojoj interpretaciji ravnati prema odredbama primjenjive<br />
direktive?<br />
(4) Bi li odgovori na pitanja br. 1, 2 i 3 bili drukčiji da na relevantni datum (u ovom slučaju 7.<br />
kolovoza 1984.) još nije bio protekao rok koji je država članica imala za prilagodbu<br />
nacionalnoga prava?"<br />
5. Za potpuniji prikaz činjeničnog stanja u glavnome postupku, mjerodavnih pravila Zajednice<br />
i nacionalnih pravila, te očitovanja podnesenih Sudu upućuje se na Izvještaj za raspravu . Njih<br />
se u nastavku spominje ili se o njima raspravlja samo u mjeri u kojoj je to potrebno za<br />
obrazloženje <strong>odluke</strong> Suda.<br />
6. Prva se dva pitanja tiču mogućnosti da se odredbe direktive koja još nije provedena u<br />
nacionalno pravo države članice o kojoj je riječ primjenjuju kao takve.<br />
7. U tom je pogledu potrebno podsjetiti da, prema utvrđenoj sudskoj praksi Suda (osobito<br />
presudi od 19. siječnja 1982. u predmetu 8/81 Becker v Finanzamt Muenster-Innenstadt<br />
(1982) ECR 53), kad god se odredbe direktive s obzirom na njihov sadržaj čine bezuvjetnima<br />
i dovoljno određenima, pojedinac se na te mjere može pozvati protiv države koja u<br />
propisanom roku nije provela direktivu u nacionalno pravo ili koja ju nije provela pravilno.<br />
8. To se mišljenje temelji na stavu da bi bilo nespojivo s obvezujućim učinkom što ga<br />
direktive imaju na temelju članka 189 kad bi se dotičnim osobama načelno onemogućilo<br />
pozvati se na obveze koje one nameću. Na temelju toga Sud je zaključio da se država članica<br />
koja u propisanom roku nije donijela provedbenu mjeru propisanu direktivom ne može braniti<br />
protiv pojedinaca pozivajući se na vlastiti propust da izvrši obveze koje proizlaze iz direktive.<br />
9. U svojoj presudi od 26. veljače 1986. u predmetu 152/84 Marshall v South-West<br />
Hampshire Area Health Authority (1986) ECR 723, Sud je, međutim, naglasio kako prema<br />
138
članku 189 Ugovora o EEZ, obvezujuća narav direktive, koja predstavlja osnovu za<br />
mogućnost pozivanja na direktivu pred nacionalnim sudom, postoji samo u odnosu na "svaku<br />
državu članicu kojoj je ona upućena". Iz toga slijedi da direktiva sama po sebi pojedincu ne<br />
može nametati obveze, te da se protiv takve osobe pred nacionalnim sudom nije moguće<br />
pozvati na odredbu direktive kao takve.<br />
10. Odgovor na prva dva pitanja stoga treba biti da se nacionalno tijelo protiv pojedinca ne<br />
može pozvati na odredbu direktive koja je trebala biti provedena u nacionalno pravo, ali se to<br />
još nije dogodilo.<br />
11. Trećim se pitanjem želi utvrditi u kojoj mjeri nacionalni sud može ili mora direktivu uzeti<br />
u obzir kao pomoć pri interpretaciji određenog pravila nacionalnoga prava.<br />
12. Kao što je Sud ustvrdio u svojoj presudi od 10. travnja 1984. u predmetu 14/83 Von<br />
Colson and Kamann v Land Nordrhein Westfalen (1984) ECR 1891, obveza država članica<br />
koja proizlazi iz direktive, a odnosi se na postizanje rezultata predviđenog direktivom, te<br />
njihova dužnost prema članku 5 Ugovora da poduzmu sve odgovarajuće mjere, opće ili<br />
posebne, kako bi osigurale ispunjenje te obveze, obvezuje sva tijela država članica,<br />
uključujući i sudove kad je riječ o stvarima koje potpadaju u njihovu nadležnost. Iz toga<br />
slijedi da je, prilikom primjene nacionalnoga prava, a osobito odredaba nacionalnog prava<br />
posebno donesenog radi provedbe direktive, nacionalni sud obvezan svoje nacionalno pravo<br />
interpretirati u svjetlu teksta i svrhe direktive, kako bi se postigao rezultat iz trećega stavka<br />
članka 189 Ugovora.<br />
13. Međutim, ta obveza nacionalnoga suda da se prilikom interpretacije odgovarajućih pravila<br />
svoga nacionalnog prava pozove na sadržaj direktive ograničena je općim pravnim načelima<br />
koja su dio prava Zajednice, a osobito načelima pravne sigurnosti i neretroaktivnosti. Tako je<br />
u svojoj presudi od 11. lipnja 1987. u predmetu 14/86 Pretore di Salò v X (1987) ECR … Sud<br />
presudio da direktiva ne može, sama po sebi i neovisno o nacionalnom pravu što ga je država<br />
članica donijela radi njene provedbe, imati učinak utvrđivanja ili otežavanja kaznene<br />
odgovornosti osoba koje postupaju protivno odredbama te direktive.<br />
14. Odgovor na treće pitanje stoga treba biti da je prilikom primjene svoga nacionalnog<br />
zakonodavstva sud države članice to zakonodavstvo obvezan interpretirati u svjetlu teksta i<br />
svrhe direktive, kako bi postigao rezultat iz trećeg stavka članka 189 Ugovora, ali da direktiva<br />
ne može, sama po sebi i neovisno o nacionalnom pravu što ga je država članica donijela radi<br />
njene provedbe, imati učinak utvrđivanja ili otežavanja kaznene odgovornosti osoba koje<br />
postupaju protivno odredbama te direktive.<br />
15. Pitanje može li se na odredbe direktive kao takve pozvati pred nacionalnim sudom<br />
postavlja se samo ako dotična država članica nije u propisanom roku provela direktivu u<br />
nacionalno pravo ili ako ju je provela nepravilno. Na prva je dva pitanja odgovoreno niječno.<br />
Međutim, na te odgovore nema nikakvog utjecaja to što na relevantni datum još nije bio<br />
protekao rok za prilagodbu nacionalnoga prava. Kad je riječ o trećemu pitanju koje se tiče<br />
ograničenja koja se prema pravu Zajednice mogu nametnuti u odnosu na obvezu ili ovlast<br />
nacionalnoga suda da pravila svoga nacionalnog prava interpretira u svjetlu te direktive, na to<br />
nema nikakvog utjecaja je li ili nije protekao rok propisan za provedbu.<br />
139
16. Odgovor na četvrto pitanje stoga treba biti da na naprijed iznesene odgovore nema<br />
nikakvog utjecaja to što na relevantni datum još nije bio protekao rok u kojem je država<br />
članica trebala prilagoditi nacionalno pravo.<br />
Odluka o troškovima<br />
Troškovi<br />
17. Troškovi koje su pretrpjeli nizozemska vlada, talijanska vlada, Ujedinjeno Kraljevstvo i<br />
Komisija Europskih zajednica, koji su Sudu podnijeli očitovanja, ne nadoknađuju se. Budući<br />
da, kad je riječ o strankama u glavnome postupku, ovaj postupak predstavlja samo jedan od<br />
koraka u postupku koji je u tijeku pred nacionalnim sudom, odluku o troškovima donosi taj<br />
sud.<br />
Izreka<br />
S te osnove<br />
Sud (Šesto vijeće)<br />
presuđuje:<br />
(1) Nacionalno se tijelo protiv pojedinca ne može pozvati na odredbu direktive koja je trebala<br />
biti provedena u nacionalno pravo, ali se to još nije dogodilo.<br />
(2) Prilikom primjene svoga nacionalnog zakonodavstva, sud države članice je to<br />
zakonodavstvo obvezan interpretirati u svjetlu teksta i svrhe direktive, kako bi se postigao<br />
rezultat iz trećega stavka članka 189 Ugovora, ali direktiva ne može, sama po sebi i neovisno<br />
o nacionalnom pravu donesenom radi njene provedbe, imati učinak utvrđivanja ili otežavanja<br />
kaznene odgovornosti osoba koje postupaju protivno odredbama te direktive.<br />
(3) Na naprijed iznesene odgovore nema nikakvog utjecaja to što na relevantni datum još nije<br />
bio protekao rok u kojem je država članica trebala prilagoditi nacionalno pravo.<br />
140
Predmet C-105/03 Criminal proceedings against Maria Pupino [2005] ECR I-5285<br />
Ovim je predmetom Europski sud proširio doktrinu o posrednom učinku prava Zajednice i na<br />
akte donesene u okviru trećeg stupa, u konkretnom slučaju na okvirne <strong>odluke</strong>. Temelj za<br />
postojanje obveze usklađene interpretacije jest načelo lojalnosti, jednako kao i u prvom stupu,<br />
bez obzira na to što ono ne postoji kao pisano načelo u Ugovoru o EU. Odluka nadalje<br />
raspravlja i o granicama obveze usklađenog tumačenja, te utvrđuje da ona prestaje ako bi to<br />
značilo tumačenje contra legem.<br />
Integralni tekst <strong>odluke</strong> Suda:<br />
PRESUDA SUDA (Velikog vijeća)<br />
16. lipnja 2005. (*)<br />
(Suradnja policije i pravosudnih tijela u kaznenim stvarima – Članci 34. E U-a i 35. EU-a –<br />
Okvirna odluka 2001/220/PUP – Položaj žrtava u kaznenom postupku – Zaštita ranjivih osoba<br />
– Saslušanje maloljetnika u svojstvu svjedoka – Učinci okvirne <strong>odluke</strong>)<br />
U predmetu<br />
ZAHTJEV za prethodnu odluku prema članku 35. EU-a što ga je uputio sudac zadužen za<br />
prethodna ispitivanja na Sudu u Firenci (Tribunale di Firenze) (Italija), odlukom od 3. veljače<br />
2003., a koji je na Sudu zaprimljen 5. ožujka 2003., u kaznenom postupku protiv<br />
Marije Pupino<br />
SUD (Veliko vijeće)<br />
u sastavu V. Skouris, predsjednik, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, R. Silva de<br />
Lapuerta i A. Borg Barthet, predsjednici vijeća, N. Colneric, S. von Bahr, J. N. Cunha<br />
Rodrigues (izvjestitelj), P. Kūris, E. Juhász, G. Arestis i M. Ilešič, suci<br />
Nezavisna odvjetnica: J. Kokott,<br />
Tajnik: L. Hewlett, glavni upravni službenik,<br />
uzevši u obzir pisani postupak, a nakon rasprave održane 26. listopada 2004.,<br />
razmotrivši očitovanja podnesena u ime:<br />
- gđe Pupino, koju zastupaju M. Guagliani i D. Tanzarella, odvjetnici (avvocati),<br />
- talijanske vlade, koju zastupa I. M. Braguglia, u svojstvu zastupnika pred Sudom, a<br />
pomaže mu P. Gentili, državni odvjetnik (avvocato dello Stato),<br />
141
- grčke vlade, koju zastupaju A. Samoni-Rantou i K. Boskovits, u svojstvu zastupnika<br />
pred Sudom,<br />
- francuske vlade, koju zastupaju R. Abraham, G. de Bergues i C. Isidoro, u svojstvu<br />
zastupnika pred Sudom,<br />
- nizozemske vlade, koju zastupaju H. G. Sevenster i C. Wissels, u svojstvu zastupnika<br />
pred Sudom,<br />
- portugalske vlade, koju zastupa L. Fernandes, u svojstvu zastupnika pred Sudom,<br />
- švedske vlade, koju zastupaju A. Kruse i K. Wistrand, u svojstvu zastupnika pred<br />
Sudom,<br />
- vlade Ujedinjene Kraljevine, koju zastupaju R. Caudwell i E. O'Neill, u svojstvu<br />
zastupnika pred Sudom, a pomaže im M. Hoskins, odvjetnik (barrister),<br />
- Komisije Europskih zajednica, koju zastupaju M. Condou-Durande i L. Visaggio, u<br />
svojstvu zastupnika pred Sudom,<br />
saslušavši mišljenje nezavisne odvjetnice na zasjedanju 11. studenoga 2004.,<br />
donosi sljedeću<br />
presudu<br />
1. Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 2., 3. i 8. Okvirne <strong>odluke</strong><br />
Vijeća 2001/220/PUP od 15. ožujka 2001. o položaju žrtava u kaznenom postupku (SL<br />
2001 L 82, str. 1; 'Okvirna odluka').<br />
2. Zahtjev je upućen u kontekstu kaznenog postupka protiv gospođe Pupino, odgojiteljice<br />
u vrtiću optužene za nanošenje ozljeda djeci koja su u vrijeme kad se događaj zbio bila<br />
mlađa od pet godina.<br />
Pravna pozadina<br />
Pravo Europske unije<br />
Ugovor o Europskoj uniji<br />
3. Članak 34. (2) EU-a, u inačici koja proizlazi iz Amsterdamskoga ugovora, koji čini dio<br />
VI. glave Ugovora o Europskoj uniji, naslovljen "Odredbe o suradnji policije i<br />
pravosudnih tijela u kaznenim stvarima" predviđa sljedeće:<br />
142<br />
'Vijeće poduzima mjere te, koristeći se odgovarajućim oblicima i postupcima<br />
navedenim u ovoj glavi, promiče suradnju koja pridonosi postizanju ciljeva Unije. U
tu svrhu, jednoglasnom odlukom donesenom na prijedlog bilo koje države članice ili<br />
Komisije, Vijeće može:<br />
…<br />
143<br />
b) donositi okvirne <strong>odluke</strong> radi usklađivanja zakona i drugih propisa država članica.<br />
Okvirne <strong>odluke</strong> obvezuju države članice u pogledu rezultata što ga treba postići, ali<br />
nacionalnim vlastima prepuštaju odabir oblika i metoda. One nemaju izravan učinak;<br />
…'<br />
4. Članak 35. EU-a predviđa:<br />
'1. Europski sud nadležan je, pod uvjetima utvrđenim u ovome članku, donijeti<br />
prethodnu odluku o valjanosti i tumačenju okvirnih odluka i odluka, o tumačenju<br />
konvencija donesenih na temelju ove glave, kao i o valjanosti i tumačenju mjera za<br />
njihovo provođenje.<br />
2. Izjavom danom u trenutku potpisivanja Amsterdamskoga ugovora ili u nekom<br />
kasnijem trenutku, svaka država članica može prihvatiti nadležnost Suda EZ-a za<br />
donošenje prethodne <strong>odluke</strong> iz stavka 1.<br />
3. Država članica koja daje izjavu na temelju stavka 2. određuje:<br />
a) da bilo koji sud te države protiv čijih odluka u nacionalnom pravu nema<br />
pravnoga lijeka može od Europskog suda zatražiti prethodnu odluku o pitanju<br />
koje se pojavilo u postupku koji je pred njim u tijeku, a koje se odnosi na<br />
valjanost ili tumačenje akta iz stavka 1., ako taj sud smatra da mu je odluka o<br />
tom pitanju potrebna za donošenje presude, ili<br />
b) da bilo koji sud te države može od Europskog suda zatražiti prethodnu odluku<br />
o pitanju koje se pojavilo u postupku koji je pred njim u tijeku, a koje se odnosi<br />
na valjanost ili tumačenje akta iz stavka 1., ako taj sud smatra da mu je odluka<br />
o tom pitanju potrebna za donošenje presude.<br />
…'<br />
5. Informacije objavljene u Službenome listu Europskih zajednica od 1. svibnja 1999.<br />
(SL 1999 L 114, str. 56) na dan stupanja na snagu Amsterdamskoga ugovora pokazuju<br />
kako je Talijanska Republika dala izjavu na temelju članka 35 (2) EU-a kojom je<br />
prihvatila nadležnost Europskog suda za odlučivanje u skladu s člankom 35 (3) (b)<br />
EU-a.<br />
Okvirna odluka<br />
6. Članak 2 Okvirne <strong>odluke</strong>, naslovljen 'Poštivanje i priznanje', predviđa sljedeće:<br />
'1. Svaka će država članica osigurati da u njenome kaznenopravnom sustavu žrtve<br />
imaju stvarnu i odgovarajuću ulogu. Nastavit će ulagati najveće moguće napore kako<br />
bi osigurala da se tijekom postupka sa žrtvama postupa uz dužno poštovanje njihovoga
ljudskog dostojanstva, te će priznati prava i legitimne interese žrtava s posebnim<br />
naglaskom na kazneni postupak.<br />
2. Svaka će država članica osigurati da se sa žrtvama koje su osobito ranjive<br />
postupa na poseban način, najbolje prilagođen njihovim prilikama.'<br />
7. Članak 3 Okvirne <strong>odluke</strong>, naslovljen 'Saslušanja i pružanje dokaza' predviđa:<br />
'Svaka će država članica žrtvama zajamčiti mogućnost da tijekom postupka budu<br />
saslušane i podnesu dokaze.<br />
Svaka će država članica poduzeti odgovarajuće mjere kako bi osigurala da njena tijela<br />
ispituju žrtve samo u mjeri u kojoj je to potrebno za svrhu kaznenoga postupka.'<br />
8. Članak 8 Okvirne <strong>odluke</strong>, naslovljen 'Pravo na zaštitu', u stavku 4. predviđa:<br />
144<br />
'Svaka će država članica osigurati, ako bude potrebno žrtve, a osobito one najranjivije,<br />
zaštititi od učinaka svjedočenja na javnoj raspravi, da te žrtve mogu odlukom suda<br />
imati pravo dati iskaz na način koji će omogućiti postizanje tog cilja, uz pomoć svih<br />
odgovarajućih sredstava u skladu s njenim osnovnim pravnim načelima.'<br />
9. Prema članku 17 Okvirne <strong>odluke</strong>, svaka je država članica 'najkasnije do 22. ožujka<br />
2002.' obvezna donijeti zakone, propise i upravne odredbe potrebne za usklađivanje s<br />
Okvirnom odlukom.<br />
Nacionalno zakonodavstvo<br />
10. Članak 392 talijanskoga Zakonika o kaznenom postupku (Codice di procedura penale;<br />
u daljnjem tekstu: "ZKP"), koji se nalazi u V. knjizi, II. dijelu, VII. glavi, pod<br />
naslovom 'Prethodna ispitivanja i prethodno saslušanje', predviđa sljedeće:<br />
'1. Tijekom prethodnih ispitivanja, državno odvjetništvo i ispitanik mogu od suca<br />
zatražiti da dokaze izvodi uz primjenu posebnih mjera:<br />
a) kad ima opravdanih razloga vjerovati da se svjedok ne može saslušati na javnoj<br />
raspravi zbog bolesti ili ozbiljne zapreke;<br />
b) kad, na temelju određenih činjenica, ima opravdanih razloga vjerovati da je<br />
svjedok izložen nasilju i prijetnjama, odnosno kad mu se nudi ili obećava<br />
novac ili druge pogodnosti kako bi ga se navelo da ne svjedoči odnosno da<br />
lažno svjedoči.<br />
…<br />
1a. U postupcima za kaznena djela iz članaka 600a, 600b, 600d, 609a, 609c, 609d i<br />
609g Kaznenoga zakonika [koji se odnose na seksualna kaznena djela ili kaznena djela<br />
sa seksualnom pozadinom], državno odvjetništvo i ispitanik mogu zatražiti da se<br />
osobe mlađe od 16 godina saslušaju uz primjenu posebnih mjera, čak i kad nije riječ o<br />
slučajevima iz stavka 1.
…'<br />
11. Članak 398 (5a) ZKP-a predviđa:<br />
145<br />
'U ispitivanjima povodom kaznenih djela iz članaka 600a, 600b, 600d, 609a, 609c,<br />
609d i 609g Kaznenoga zakonika, kad izvođenje dokaza uključuje maloljetnike mlađe<br />
od 16 godina, sudac nalogom određuje mjesto, vrijeme i posebne okolnosti izvođenja<br />
dokaza, ako je zbog stanja maloljetnika to prikladno i potrebno. U takvim se<br />
slučajevima saslušanje može održati izvan suda, u posebnim prostorima, a ako takvih<br />
nema, u maloljetnikovu domu. Iskazi svjedoka moraju se u cijelosti dokumentirati<br />
upotrebom opreme za zvučno i audiovizualno snimanje. Ako oprema za snimanje ili<br />
tehničko osoblje nisu dostupni, sudac će se poslužiti postupkom vještačenja ili<br />
tehničkog savjetovanja. O razgovoru se mora voditi i zapisnik. Transkripti snimljenih<br />
zapisa napravit će se isključivo na zahtjev stranaka.'<br />
Činjenična pozadina i upućeno pitanje<br />
12. Iz naloga za prethodnu odluku proizlazi kako se u kaznenome postupku protiv gđe<br />
Pupino navodi da je ona u siječnju i veljači 2001. počinila nekoliko kaznenih djela<br />
'zlouporabe stegovnih mjera' u smislu članka 571 talijanskoga Kaznenog zakonika<br />
('KZ') na štetu određenog broja svojih učenika koji su u to vrijeme bili mlađi od pet<br />
godina, i to na način da ih je redovito udarala, prijetila im da će im dati sredstva za<br />
smirenje i zalijepiti flaster preko usta, te im je zabranila ići na zahod. Na teret joj se<br />
stavlja i da je u veljači 2001. jednome učeniku nanijela 'teške ozljede' iz članaka 582,<br />
585 i 576 KZ-a, u vezi s njegovim člankom 61 (2) i (11), udarivši ga tako da mu je<br />
prouzročila laganu oteklinu na čelu. Postupak pred Sudom u Firenci u fazi je<br />
prethodnog ispitivanja.<br />
13. Sud koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku u vezi s time navodi kako se prema<br />
talijanskome pravu kazneni postupak sastoji od dvije odvojene faze. U prvoj fazi, to<br />
jest u fazi prethodnog ispitivanja, državno odvjetništvo obavlja ispitivanja i, pod<br />
nadzorom suca zaduženog za prethodna ispitivanja, prikuplja dokaze na temelju kojih<br />
će ocijeniti treba li odustati od kaznenog progona ili predmet proslijediti na suđenje.<br />
Konačnu odluku o nastavku kaznenoga progona ili odbacivanju optužbe donosi sudac<br />
zadužen za prethodna ispitivanja po okončanju neformalnog ročišta.<br />
14. Odluka o upućivanju ispitanika na suđenje otvara drugu fazu postupka, to jest<br />
kontradiktornu fazu u kojoj ne sudjeluje sudac koji je bio zadužen za prethodna<br />
ispitivanja. Pravi postupak počinje s tom fazom. U pravilu se tek u ovoj fazi moraju<br />
izvoditi dokazi na prijedlog stranaka i u skladu s načelom kontradiktornosti. Sud koji<br />
je uputio zahtjev za prethodnu odluku navodi kako se upravo tijekom suđenja podnesci<br />
stranaka mogu prihvaćati kao dokaz u tehničkom smislu riječi. U tim se okolnostima<br />
dokazi koje je državno odvjetništvo prikupilo tijekom faze prethodnih ispitivanja kako<br />
bi moglo odlučiti hoće li pokrenuti kazneni postupak predlaganjem upućivanja na<br />
suđenje ili će zatražiti zatvaranje predmeta moraju podvrgnuti protuispitivanju tijekom<br />
pravog suđenja da bi dobili vrijednost 'dokaza' u punom smislu.<br />
15. Međutim, nacionalni sud navodi kako postoje izuzeća od tog pravila, utvrđena<br />
člankom 392 ZKP-a, koja dopuštaju izvođenje dokaza u ranijoj fazi, to jest tijekom
146<br />
razdoblja prethodnih ispitivanja, prema odluci suca zaduženog za prethodna ispitivanja<br />
i u skladu s načelom kontradiktornosti, i to putem posebnog istražnog postupka.<br />
Dokazi prikupljeni na taj način imaju istu dokaznu snagu kao i dokazi prikupljeni u<br />
drugoj fazi postupka. Članak 391 (1a) ZKP-a uveo je mogućnost primjene posebnog<br />
postupka prilikom uzimanja iskaza od žrtava određenog ograničenog broja kaznenih<br />
djela (seksualna kaznena djela ili kaznena djela sa seksualnom pozadinom), mlađih od<br />
16 godina, čak i kad nije riječ o slučajevima predviđenim stavkom 1 toga članka.<br />
Članak 398 (5a) ZKP-a istome sucu dopušta i naložiti izvođenje dokaza u slučaju<br />
ispitivanja koja se tiču kaznenih djela iz članka 392 (1a) ZKP-a, uz primjenu posebnih<br />
mjera koje omogućuju zaštitu dotičnih maloljetnika. Prema tvrdnjama nacionalnoga<br />
suda, ta dodatna odstupanja imaju za cilj zaštititi, s jedne strane, dostojanstvo, čednost<br />
i osobnost maloljetnoga svjedoka, a s druge, autentičnost dokaza.<br />
16. U ovome je predmetu u kolovozu 2001. državno odvjetništvo zatražilo od suca<br />
zaduženog za prethodna ispitivanja da uzme iskaze osmero djece, svjedoka i žrtava<br />
kaznenih djela zbog kojih je gđa Pupino bila ispitivana, primjenom posebnog postupka<br />
za izvođenje dokaza u ranijoj fazi, u skladu s člankom 392 (1a) ZKP-a, s<br />
obrazloženjem da se to izvođenje dokaza ne može odgoditi za fazu suđenja zbog<br />
iznimno mlade dobi svjedoka, neizbježnih promjena u njihovome psihičkom stanju i<br />
mogućeg procesa potiskivanja sjećanja. Državno je odvjetništvo zatražilo i da se<br />
dokazi izvode uz primjenu posebnih mjera navedenih u članku 398 (5a) ZKP-a prema<br />
kojima se saslušanje treba odvijati u posebno opremljenom prostoru na način da se<br />
zaštiti dostojanstvo, privatnost i mir dotičnih maloljetnika, uz mogućnost uključivanja<br />
stručnjaka za dječju psihologiju zbog osjetljive i ozbiljne naravi činjenica i poteškoća<br />
prouzročenih mladošću žrtava. Gđa Pupino se usprotivila tom zahtjevu, tvrdeći kako<br />
on ne potpada niti u jednu od kategorija slučajeva predviđenih člankom 392 (1) i (1a)<br />
ZKP-a.<br />
17. Sud koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku navodi kako bi se, prema nacionalnim<br />
odredbama o kojima je riječ, zahtjev državnoga odvjetništva trebao odbaciti. Te<br />
odredbe ne predviđaju primjenu posebnog istražnog postupka niti posebnih mjera<br />
glede prikupljanja dokaza, kad je riječ o činjenicama koje se stavljaju na teret tuženici,<br />
iako nema razloga koji bi isključio proširenje te odredbe i na slučajeve koji nisu<br />
obuhvaćeni člankom 392 (1) ZKP-a u kojima je žrtva maloljetnik. Mnoga kaznena<br />
djela isključena iz domašaja članka 392 (1) mogla bi se pokazati puno ozbiljnijima za<br />
žrtvu od onih o kojima je riječ u toj odredbi. A upravo je o tome, prema mišljenju<br />
nacionalnog suda, ovdje riječ, jer je prema tvrdnjama državnoga odvjetništva, gđa<br />
Pupino zlostavljala nekoliko djece mlađe od pet godina, čime im je nanijela psihičke<br />
traume.<br />
18. Smatrajući kako 'osim pitanja postojanja odnosno izravnog učinka prava Zajednice',<br />
nacionalni sud mora 'svoje nacionalno pravo tumačiti po slovu i duhu odredaba<br />
Zajednice', te imajući dvojbe glede sukladnosti članaka 392 (1a) i 398 (5a) ZKP-a s<br />
člancima 2, 3 i 8 Okvirne <strong>odluke</strong>, budući da odredbe tog zakonika ograničavaju<br />
mogućnosti suca zaduženog za prethodna ispitivanja da primijeni posebni istražni<br />
postupak za prikupljanje dokaza u ranijoj fazi postupka, te posebne mjere za njihovo<br />
prikupljanje na seksualna kaznena djela ili kaznena djela sa seksualnom pozadinom,<br />
sudac zadužen za prethodna ispitivanja na Sudu u Firenci odlučio je prekinuti postupak<br />
i od Suda Europske zajednice zatražiti odluku o domašaju članaka 2., 3. i 8. Okvirne<br />
<strong>odluke</strong>.
�adležnost Suda EZ-a<br />
19. Prema članku 46. (b) EU-a, odredbe ugovora o EZ-u, EZAE-u i EZUČ-u koje se<br />
odnose na ovlasti Suda EZ-a i vršenje tih ovlasti, uključujući i odredbe članka 234 EZa,<br />
primjenjuju se na odredbe VI. glave Ugovora o Europskoj uniji pod uvjetima<br />
utvrđenim člankom 35 EU-a. Iz toga slijedi da se sustav predviđen člankom 234 EZ-a<br />
može primijeniti na nadležnost Suda da donosi prethodne <strong>odluke</strong> na temelju članka 35<br />
EU-a, podložno uvjetima utvrđenim tom odredbom.<br />
20. Kako je utvrđeno u stavku 5 ove presude, Talijanska je Republika u izjavi koja je<br />
počela proizvoditi učinke 1. svibnja 1999., kad je na snagu stupio Amsterdamski<br />
ugovor, naznačila kako prihvaća nadležnost Suda EZ-a da donosi <strong>odluke</strong> o valjanosti i<br />
tumačenju akata iz članka 35 EU-a u skladu s pravilima utvrđenim stavkom 3 (b) toga<br />
članka.<br />
21. Kad je riječ o aktima iz članka 35 (1) EU-a, članak 35 (3) (b) EU-a predviđa, riječima<br />
istovjetnim onima iz prvoga i drugoga stavka članka 234 EZ-a, da 'svaki sud' države<br />
članice može 'od Suda EZ-a zatražiti prethodnu odluku' o pitanju koje se pojavilo u<br />
predmetu koji je u postupku pred njime te o 'valjanosti i tumačenju' tih akata, 'ako<br />
smatra da mu je odluka o tom pitanju potrebna za donošenje presude'.<br />
22. Nije sporno, prvo, da sudac nadležan za prethodna ispitivanja u kaznenom postupku,<br />
kao što je onaj pokrenut u ovome predmetu, obnaša sudbenu dužnost, tako da ga se<br />
mora smatrati 'sudom države članice' u smislu članka 35 EU-a (vidi u tom smislu, u<br />
vezi s člankom 234 EZ-a, spojene predmete C-54/94 i C-74/94 Cacchiarelli and<br />
Stanghellini [1995] ECR I-391 i spojene predmete C-74/95 i C-129/95 X [1996] ECR<br />
I-6609), i, drugo, da je Okvirna odluka, donesena na temelju članaka 31 i 34 EU-a,<br />
jedan od akata iz članka 35 (1) EU-a, u odnosu na koje Sud može donijeti prethodnu<br />
odluku.<br />
23. Iako je, stoga, Europski sud u načelu nadležan odgovoriti na postavljeno pitanje,<br />
francuska i talijanska vlada su unatoč tome stavile prigovor nedopuštenosti zahtjeva<br />
koji je podnesen, tvrdeći kako odgovor Suda ne bi bio koristan za rješavanje spora u<br />
glavnome postupku.<br />
24. Francuska vlada tvrdi kako nacionalni sud nastoji umjesto nacionalnoga<br />
zakonodavstva primijeniti određene odredbe Okvirne <strong>odluke</strong>, unatoč tome što prema<br />
samome tekstu članka 34 (2) (b) EU-a okvirne <strong>odluke</strong> ne mogu imati takav izravni<br />
učinak. Ona nadalje ističe da je, kako to priznaje i sam nacionalni sud, tumačenje<br />
nacionalnoga prava u skladu s Okvirnom odlukom nemoguće. U skladu sa sudskom<br />
praksom Europskog suda, načelo da se nacionalno pravo mora tumačiti u skladu s<br />
pravom Zajednice ne može voditi tumačenju contra legem niti pogoršanju položaja<br />
pojedinca u kaznenome postupku, na temelju same Okvirne <strong>odluke</strong>, a to je upravo ono<br />
što bi se dogodilo u glavnome postupku.<br />
25. Talijanska vlada kao svoj glavni argument navodi da su okvirne <strong>odluke</strong> i direktive<br />
Zajednice potpuno različiti i odvojeni izvori prava, pa da stoga okvirna odluka ne<br />
147
148<br />
može nacionalnome sudu nametnuti obvezu tumačenja nacionalnoga prava u skladu s<br />
pravom Zajednice, kao što je obveza koju je Europski sud utvrdio u svojoj sudskoj<br />
praksi koja se odnosi na direktive Zajednice.<br />
26. Ne dovodeći izričito u pitanje dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku, švedska<br />
vlada i vlada Ujedinjenog Kraljevstva općenito govoreći raspravljaju na isti način kao<br />
talijanska vlada, te osobito ističu međuvladinu narav suradnje između država članica u<br />
kontekstu VI. glave Ugovora o Europskoj uniji.<br />
27. I konačno, nizozemska vlada naglašava granice postavljene u odnosu na obvezu<br />
tumačenja nacionalnoga prava u skladu s pravom Zajednice i postavlja pitanje može li<br />
se, ako se pretpostavi da se ta obveza primjenjuje na okvirne <strong>odluke</strong>, ona primijeniti u<br />
slučaju glavnoga postupka, imajući na umu upravo te granice.<br />
28. Kako se navodi u stavku 19 ove presude, sustav predviđen člankom 234 EZ-a može se<br />
primijeniti na članak 35 EU-a, podložno uvjetima utvrđenim u članku 35.<br />
29. Baš kao članak 234 EZ-a, tako i članak 35 EU-a predviđa da zahtjev za prethodnu<br />
odluku koji se upućuje Europskom sudu podliježe uvjetu da nacionalni sud 'smatra da<br />
mu je odluka o tom pitanju potrebna za donošenje presude', što znači da se sudska<br />
praksa Europskog suda o dopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku prema članku 234<br />
EZ-a u načelu može primijeniti i na zahtjeve za prethodnu odluku koji se Europskom<br />
sudu podnose prema članku 35 EU-a.<br />
30. Iz toga slijedi da se pretpostavka relevantnosti u vezi s pitanjima što su ih nacionalni<br />
sudovi uputili na prethodnu odluku može obarati samo u izvanrednim slučajevima, kad<br />
je potpuno očito da tumačenje prava Zajednice koje se traži nije ni u kakvoj vezi sa<br />
stvarnim činjenicama glavnoga spora niti s njegovom svrhom, odnosno kad je problem<br />
hipotetske naravi, a Sud pred sobom nema činjeničnog ni pravnog materijala<br />
potrebnog za davanje korisnog odgovora na postavljena pitanja. Osim u takvim<br />
slučajevima, Sud je u načelu obvezan donijeti prethodnu odluku o pitanjima koja se<br />
tiču tumačenja akata iz članka 35 (1) EU-a (vidi, na primjer, u vezi s člankom 234 EZa,<br />
predmet C-355/97 Beck and Bergdof [1999] ECR I-4977, stavak 22, te predmet C-<br />
17/03 VEMW and Others [2005] ECR I-0000, stavak 34).<br />
31. Uzimajući u obzir tvrdnje francuske, talijanske, švedske i nizozemske vlade, te vlade<br />
Ujedinjenog Kraljevstva, treba ispitati primjenjuje li se, kako nacionalni sud<br />
pretpostavlja, a francuska, grčka i portugalska vlada i Komisija tvrde, obveza<br />
nacionalnih vlasti da svoje nacionalno pravo tumače što je moguće više u svjetlu teksta<br />
i svrhe direktiva Zajednice s istim učincima i u istim granicama i kad je dotični akt<br />
okvirna odluka donesena na temelju VI. glave Ugovora o Europskoj uniji.<br />
32. Ako se primjenjuje, potrebno je odrediti, kako su primijetile francuska, talijanska i<br />
švedska vlada, te vlada Ujedinjenog Kraljevstva je li očito da odgovor na postavljeno<br />
pitanje ne može imati konkretan učinak na rješenje spora u glavnome postupku, s<br />
obzirom na granice koje su dio obveze tumačenja nacionalnoga prava u skladu s<br />
pravom Zajednice.<br />
33. Na početku je potrebno reći da je tekst članka 34 (2) (b) EU-a izravno nadahnut<br />
tekstom trećega stavka članka 249 EZ-a. Članak 34 (2) (b) EU-a okvirnim odlukama
daje obvezujući značaj u smislu da one 'obvezuju' države članice 'u pogledu rezultata<br />
što ga treba postići, ali nacionalnim vlastima prepuštaju odabir oblika i metoda'.<br />
34. Obvezujući značaj okvirnih odluka, sročen na način istovjetan onome iz trećega stavka<br />
članka 249 EZ-a, nacionalnim vlastima, a osobito nacionalnim sudovima, nameće<br />
obvezu tumačenja nacionalnog prava u skladu s pravom Zajednice.<br />
35. Činjenica da je, na temelju članka 35 EU-a, nadležnost Suda EZ-a prema VI. glavi<br />
Ugovora o Europskoj uniji uža nego prema Ugovoru o EZ-u, kao i činjenica da ne<br />
postoji potpun sustav mjera i postupaka osmišljenih radi osiguranja zakonitosti akata<br />
institucija u kontekstu VI. glave ni na koji način ne poništavaju taj zaključak.<br />
36. Bez obzira na stupanj integracije predviđen Amsterdamskim ugovorom u procesu<br />
stvaranja što čvršćeg saveza među narodima Europe u smislu drugoga stavka članka 1<br />
EU-a, potpuno je razumljivo da su autori Ugovora o Europskoj uniji smatrali korisnim<br />
predvidjeti, u kontekstu VI. glave toga ugovora, mogućnost korištenja pravnih<br />
instrumenata s učincima sličnim onima predviđenim Ugovorom o EZ-u, kako bi<br />
djelotvorno pridonijeli ostvarenju ciljeva Unije.<br />
37. Važnost nadležnosti Suda za donošenje prethodne <strong>odluke</strong> prema članku 35 EU-a<br />
potvrđuje činjenica da, prema članku 35 (4), svaka država članica, bez obzira je li ili<br />
nije dala izjavu u skladu s člankom 35 (2), ima pravo Sudu podnositi izjave o<br />
predmetu ili pisana očitovanja u slučajevima koji proizlaze iz članka 35 (1).<br />
38. Ta bi nadležnost bila u najvećem dijelu lišena svoga korisnog učinka kad pojedinci ne<br />
bi imali pravo pozivati se na okvirne <strong>odluke</strong> da bi dobili usuglašeno tumačenje<br />
nacionalnoga prava pred sudovima država članica.<br />
39. U potporu svome stavu, talijanska vlada i vlada Ujedinjenog Kraljevstva tvrde kako,<br />
za razliku od Ugovora o EZ-u, Ugovor o Europskoj uniji ne sadrži obvezu sličnu onoj<br />
utvrđenoj u članku 10 EZ-a, na koji se Europski sud u svojoj sudskoj praksi<br />
djelomično pozivao kako bi opravdao obvezu tumačenja nacionalnoga prava u skladu<br />
s pravom Zajednice.<br />
40. Ta se tvrdnja mora odbiti.<br />
41. Drugi i treći stavak članka 1 Ugovora o Europskoj uniji predviđaju da taj ugovor<br />
označava novu fazu u procesu stvaranja što čvršćeg saveza među narodima Europe i<br />
da je zadaća Unije, koja se temelji na Europskim zajednicama, dopunjena politikama i<br />
oblicima suradnje utvrđenima tim ugovorom, urediti odnose između država članica i<br />
između njihovih naroda na način koji pokazuje dosljednost i solidarnost.<br />
42. Uniji bi bilo teško svoju zadaću djelotvorno izvršavati kad načelo lojalne suradnje,<br />
koje od država članica osobito zahtijeva da poduzmu sve odgovarajuće mjere, opće ili<br />
posebne, kako bi osigurale ispunjenje svojih obveza prema pravu Europske unije, ne bi<br />
bilo obvezujuće i za područje suradnje policije i pravosudnih tijela u kaznenim<br />
pitanjima, koje se k tome u cijelosti temelji na suradnji između država članica i<br />
institucija, kako je nezavisna odvjetnica točno istaknula u stavku 26 svoga Mišljenja.<br />
149
43. U svjetlu svih naprijed iznesenih razmatranja, Sud zaključuje kako je načelo tumačenja<br />
u skladu s pravom Zajednice obvezujuće u odnosu na okvirne <strong>odluke</strong> donesene u<br />
kontekstu VI. glave Ugovora o Europskoj uniji. Prilikom primjene nacionalnoga<br />
prava, nacionalni sud koji je pozvan tumačiti ga to mora učiniti što je više moguće u<br />
svjetlu teksta i svrhe okvirne <strong>odluke</strong> radi postizanja rezultata koji slijedi i tako<br />
poštivati članak 34 (2) (b) EU-a.<br />
44. Ipak, potrebno je primijetiti kako je obveza nacionalnog suda da se prilikom tumačenja<br />
odgovarajućih pravila svoga nacionalnog prava pozove na sadržaj okvirne <strong>odluke</strong><br />
ograničena općim načelima prava, i to osobito načelima pravne sigurnosti i<br />
neretroaktivnosti.<br />
45. Osobito, ta načela sprječavaju da ta obveza dovede do utvrđenja kaznene odgovornosti<br />
ili otegotnih okolnosti osoba koje postupaju protivno odredbama okvirne <strong>odluke</strong> na<br />
temelju samo te <strong>odluke</strong>, neovisno o provedbenom zakonu (vidi, na primjer, u vezi s<br />
direktivama Zajednice, spojene predmete C-74/95 i C-129/95 X [1996] ECR I-6609,<br />
stavak 24 i spojene predmete C-387/02, C-391/02 i C-403/02 Berlusconi and Others<br />
[2005] ECR I-0000, stavak 74).<br />
46. Međutim, odredbe koje su predmet ovog zahtjeva za prethodnu odluku ne tiču se<br />
opsega kaznene odgovornosti dotične osobe, već vođenja postupka i načina izvođenja<br />
dokaza.<br />
47. Obveza nacionalnog suda da se prilikom tumačenja odgovarajućih pravila svoga<br />
nacionalnoga prava pozove na sadržaj okvirne <strong>odluke</strong> prestaje kada se nacionalno<br />
pravo ne može primijeniti tako da se postigne rezultat koji bi bio u skladu s rezultatom<br />
predviđenim tom okvirnom odlukom. Drugim riječima, načelo tumačenja u skladu s<br />
pravom Zajednice ne može služiti kao osnova za tumačenje nacionalnog prava contra<br />
legem. To načelo ipak zahtijeva da, kad je to potrebno, nacionalni sud razmotri<br />
nacionalno pravo u cjelini kako bi mogao ocijeniti koliko se daleko može ići u<br />
njegovoj primjeni a da se ne postigne rezultat protivan rezultatu predviđenom<br />
okvirnom odlukom.<br />
48. U ovom predmetu, kako je nezavisna odvjetnica istaknula u stavku 40 svoga Mišljenja,<br />
nije očito da je tumačenje nacionalnog prava u skladu s okvirnom odlukom<br />
nemoguće. Na nacionalnom je sudu da odredi je li, u ovom predmetu, tumačenje<br />
nacionalnog prava koje je u skladu s pravom Zajednice moguće.<br />
49. Sud će uz tu rezervu odgovoriti na postavljeno pitanje.<br />
Pitanje upućeno na prethodnu odluku<br />
50. Svojim pitanjem nacionalni sud u biti pita trebaju li se članci 2, 3 i 8 (4) Okvirne<br />
<strong>odluke</strong> tumačiti na način da nacionalni sud mora imati mogućnost dopustiti maloj djeci<br />
koja, kao što je ovdje slučaj, tvrde da su bile žrtve zlostavljanja, da dadu iskaz uz<br />
primjenu mjera koje im jamče odgovarajuću razinu zaštite, izvan javne rasprave i prije<br />
njenoga održavanja.<br />
150
51. Prema članku 3 Okvirne <strong>odluke</strong>, svaka je država članica obvezna žrtvama zajamčiti<br />
mogućnost da tijekom postupka budu saslušane i podnesu dokaze, te poduzeti<br />
odgovarajuće mjere kako bi osigurala da njena tijela ispituju žrtve samo u mjeri u<br />
kojoj je to potrebno za svrhu kaznenoga postupka.<br />
52. Prema člancima 2 i 8 (4) Okvirne <strong>odluke</strong>, svaka je država članica obvezna uložiti<br />
najveće moguće napore kako bi osigurala da se tijekom postupka sa žrtvama postupa<br />
uz dužno poštovanje njihova osobnog dostojanstva, kako bi osigurala da se sa žrtvama<br />
koje su osobito ranjive postupa na poseban način, najbolje prilagođen njihovim<br />
prilikama, te kako bi osigurala da, kad je žrtve, a posebno one najranjivije, potrebno<br />
zaštititi od učinaka svjedočenja na javnoj raspravi, te žrtve mogu odlukom suda imati<br />
pravo dati iskaz na način koji će omogućiti postizanje tog cilja, uz primjenu svih<br />
odgovarajućih sredstava u skladu s njenim osnovnim pravnim načelima.<br />
53. Okvirna odluka ne definira pojam ranjivosti žrtve u smislu članaka 2 (2) i 8 (4).<br />
Međutim, neovisno o tome je li žrtvina maloljetnost u pravilu dovoljna da bi se takvu<br />
žrtvu svrstalo u kategoriju osobito ranjivih osoba u smislu Okvirne <strong>odluke</strong>, ne može se<br />
poreći da kad mala djeca, kao u ovom slučaju, tvrde kako su bila zlostavljana, i to od<br />
strane odgojitelja, ta su djeca prikladna da budu svrstana u tu kategoriju osobito s<br />
obzirom na njihovu dob te narav i posljedice kaznenih djela čijim se žrtvama smatraju,<br />
a kako bi mogli uživati posebnu zaštitu koju zahtijevaju naprijed spomenute odredbe<br />
Okvirne <strong>odluke</strong>.<br />
54. Niti jedna od triju odredaba Okvirne <strong>odluke</strong> o kojoj je odluku zatražio nacionalni sud<br />
ne utvrđuje iscrpna pravila za provedbu u njima navedenih ciljeva, a ti su ciljevi prije<br />
svega osigurati da se s osobito ranjivim žrtvama 'postupa na poseban način, najbolje<br />
prilagođen njihovim prilikama', te da im se pruži pogodnost posebnih mjera glede<br />
saslušanja koje svim žrtvama mogu zajamčiti da će se s njima postupati uz dužno<br />
poštovanje njihovoga osobnog dostojanstva i da će im se dati prilika da budu saslušani<br />
i podnesu dokaze, te osigurati da se te žrtve ispituju 'samo u mjeri u kojoj je to<br />
potrebno za svrhu kaznenoga postupka'.<br />
55. Prema zakonodavstvu o kojem je riječ u glavnome postupku, iskaz dan tijekom faze<br />
prethodnih ispitivanja u pravilu se mora ponoviti na suđenju kako bi dobio punu<br />
dokaznu vrijednost. Ipak, u određenim se slučajevima može dopustiti da se iskaz dade<br />
samo jednom, i to tijekom prethodnih ispitivanja, a da pritom ima istu dokaznu<br />
vrijednost, ali uz primjenu drugačijih mjera od onih koja se primjenjuju na suđenju.<br />
56. U tim okolnostima, za postizanje ciljeva koji se nastoje ostvariti naprijed spomenutim<br />
odredbama okvirne <strong>odluke</strong> potrebno je da nacionalni sud ima mogućnost da, u odnosu<br />
na osobito ranjive žrtve, primijeni poseban postupak, kao što je posebni istražni<br />
postupak za prikupljanje dokaza u ranijoj fazi predviđen pravom države članice, kao i<br />
posebne mjere za uzimanje iskaza koje su također predviđene, ako takav postupak<br />
najbolje odgovara stanju u kojem se nalaze te žrtve i potreban je za sprječavanje<br />
gubitka dokaza, svođenje ponavljanja ispitivanja na najmanju moguću mjeru i<br />
sprječavanje štetnih posljedica koje bi te žrtve mogle pretrpjeti zbog davanja iskaza na<br />
suđenju.<br />
151
57. Potrebno je istaknuti kako, prema članku 8 (4) Okvirne <strong>odluke</strong>, uvjeti za davanje<br />
iskaza koji su utvrđeni moraju u svakom slučaju biti u skladu s osnovnim pravnim<br />
načelima dotične države članice.<br />
58. Osim toga, u skladu s člankom 6 (2) EU-a, Unija mora poštivati temeljna prava<br />
zajamčena Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda<br />
potpisanom u Rimu 4. studenoga 1950. ('Konvencija'), te ona koja proizlaze iz<br />
ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama, kao opća načela prava.<br />
59. Okvirna se odluka stoga mora tumačiti na način da se poštuju temeljna prava,<br />
uključujući osobito pravo na pošteno suđenje koje je utvrđeno člankom 6 Konvencije,<br />
a tumači ga Europski sud za ljudska prava.<br />
60. Zadaća je nacionalnog suda da osigura da – ako se pretpostavi da je prema talijanskom<br />
pravu u ovom slučaju moguća primjena posebnog istražnog postupka i posebnih mjera<br />
za uzimanje iskaza, imajući na umu obvezu tumačenja nacionalnog prava u skladu s<br />
pravom Zajednice – kazneni postupak protiv gđe Pupino, gledan u cjelini, zbog<br />
primjene tih mjera ne bude nepošten u smislu članka 6 Konvencije, kako ga tumači<br />
Europski sud za ljudska prava (vidi, na primjer, presude ECHR-a od 20. prosinca<br />
2001., P.S. v Germany, od 2. srpnja 2002., S.N. v. Sweden, Reports of judgments and<br />
decisions 2002-V, od 13. veljače 2004., Rachdad v France, te odluka od 20. siječnja<br />
2005., Accardi and Others v. Italy, zahtjev 30598/02).<br />
61. U svjetlu svih naprijed iznesenih razmatranja, odgovor na pitanje mora biti da se<br />
članci 2, 3 i 8 (4) Okvirne <strong>odluke</strong> moraju tumačiti u smislu da nacionalni sud mora<br />
imati mogućnost dopustiti maloj djeci koja, kao što je ovdje slučaj, tvrde da su bila<br />
žrtve zlostavljanja, da dadu iskaz u skladu s mjerama koje im jamče odgovarajuću<br />
razinu zaštite, na primjer, izvan javne rasprave i prije njenoga održavanja. Nacionalni<br />
sud ima obvezu uzeti u obzir sva pravila nacionalnoga prava i tumačiti ih što je<br />
moguće više u svjetlu teksta i svrhe Okvirne <strong>odluke</strong>.<br />
Troškovi<br />
62. Kako ovaj postupak, kad je riječ o strankama u glavnom sporu, predstavlja jedan od<br />
koraka u postupku pred nacionalnim sudom, odluku o troškovima donosi taj sud.<br />
Troškovi koje su nastali u vezi s podnošenjem očitovanja Sudu, osim onih koje su<br />
podnijele te stranke, ne nadoknađuju se.<br />
S te osnove, Sud (Veliko vijeće) presuđuje:<br />
152<br />
Članci 2, 3 i 8 (4) Okvirne <strong>odluke</strong> Vijeća 2001/220/PUP od 15. ožujka 2001. o<br />
položaju žrtava u kaznenom postupku moraju se tumačiti u smislu da nacionalni sud<br />
mora imati mogućnost dopustiti maloj djeci koja, kao što je ovdje slučaj, tvrde da su<br />
bila žrtve zlostavljanja, da dadu iskaz u skladu s mjerama koje im jamče odgovarajuću<br />
razinu zaštite, na primjer, izvan javne rasprave i prije njenoga održavanja.<br />
Nacionalni sud treba uzeti u obzir sva pravila nacionalnoga prava i tumačiti ih što je<br />
moguće više u svjetlu teksta i svrhe Okvirne <strong>odluke</strong>.
[Potpisi]<br />
___________________________________________________________________________<br />
* Jezik predmeta: talijanski<br />
153
Spojeni predmeti C-6/90 i C-9/90 Andrea Francovich and Danila Bonifaci and others v<br />
Italian Republic [1991] ECR I-5357<br />
Ova je odluka važna jer je njome Europski sud prvi put objasnio da je u pravu Zajednice<br />
sadržano načelo odgovornosti države za štetu nastalu pojedincu povredom prava Zajednice. U<br />
ovom se predmetu povreda sastojala u neprovođenju direktive u nacionalno pravo. Osim što<br />
je uspostavio mogućnost nastanka odgovornosti države za štetu, Sud je također objasnio<br />
uvjete pod kojima će takva odgovornost nastati.<br />
Sažetak<br />
1. Pravo države članice kojoj je direktiva upućena da izabere između nekoliko mogućih<br />
sredstava ostvarivanja rezultata koji direktiva nalaže ne isključuje mogućnost da pojedinci<br />
pred nacionalnim sudovima ostvaruju prava čiji sadržaj može biti dovoljno jasno određen na<br />
osnovi odredaba same direktive.<br />
2. Iako su odredbe Direktive 80/978 o zaštiti zaposlenika u slučaju insolventnosti poslodavca<br />
dovoljno jasne i bezuvjetne u pogledu određenja osoba koje imaju pravo na jamstva i u<br />
pogledu sadržaja jamstva, kada država članica u propisanom razdoblju ne prihvati nikakve<br />
provedbene mjere, pojedinci ne mogu ostvarivati ta prava pred nacionalnim sudovima budući<br />
da odredbe direktive ne identificiraju osobu koja ima obavezu pružiti jamstvo, a ne može se<br />
smatrati da tu obavezu ima država isključivo zbog toga što je propustila donijeti provedbene<br />
mjere u propisanom razdoblju.<br />
3. Puna učinkovitost pravnih pravila Zajednice bila bi narušena i zaštita prava koja ona<br />
stvaraju bila bi oslabljena ukoliko pojedinci ne bi mogli dobiti naknadu štete kada su njihova<br />
prava povrijeđena zbog povrede prava Zajednice za koju se odgovornom može smatrati<br />
država članica. Takva mogućnost naknade štete od strane države članice je posebno nužna<br />
kada je puna učinkovitost pravnih pravila Zajednice uvjetovana prethodnim djelovanjem<br />
države i kada, posljedično, u odsustvu takvog djelovanja, pojedinci pred nacionalnim<br />
sudovima ne mogu ostvarivati prava koja im je stvorilo pravo Zajednice.<br />
Slijedi da je načelo prema kojemu država mora biti odgovorna za gubitak i štetu prouzročenu<br />
pojedincima zbog povrede prava Zajednice za koju je odgovorna država inherentno sustavu<br />
koji je stvorio Ugovor.<br />
Slijedeća osnova za obavezu država članica da nadoknade takav gubitak i štetu nalazi se u Čl.<br />
5 Ugovora (danas Čl. 10), temeljem kojega one moraju poduzimati sve prikladne mjere, kako<br />
opće tako i posebne, kako bi osigurale provedbu prava Zajednice i posljedično, kako bi<br />
poništile nezakonite posljedice povrede prava Zajednice.<br />
4. Iako je odgovornost država članica za naknadu gubitka i štete prouzročenih pojedincima<br />
zbog povrede prava Zajednice za koju je država odgovorna zahtjev prava Zajednice, uvjeti<br />
pod kojima nastaje pravo na naknadu štete ovise o naravi povrede prava Zajednice koja je<br />
dovela do gubitka i štete koja je bila prouzročena.<br />
U slučaju da država članica koja propusti ispuniti svoju obavezu koja se temelji na trećem<br />
paragrafu Čl. 189 Ugovora, da poduzme sve mjere koje su nužne kako bi se ostvario rezultat<br />
koji propisuje direktiva, puna učinkovitost tog pravila prava Zajednice traži da mora postojati<br />
pravo na naknadu štete kada se steknu tri uvjeta, tj. prvo, kada rezultat propisan direktivom<br />
dodjeljuje pojedincima subjektivna prava; drugo, da je temeljem odredaba direktive moguće<br />
154
odrediti sadržaj tih prava; i treće, da postoji kauzalna veza između povrede obaveze države i<br />
gubitka i štete koju su pretrpjele oštećene stranke.<br />
U odsustvu ikakvog zakonodavstva Zajednice, država mora popraviti posljedice gubitka i<br />
štete koju je prouzročila u skladu s pravnim pravilima nacionalnog prava o odgovornosti za<br />
štetu. Ipak, relevantni materijalni i procesni uvjeti koje propisuje nacionalno pravo države<br />
članice ne smiju biti manje povoljni od onih koji se odnose na slične zahtjeve koji se podnose<br />
temeljem nacionalnog prava, te ne smiju biti takvi da naknadu štete čine gotovo nemogućom<br />
ili pretjerano teškom.<br />
Tekst presude<br />
1. Rješenjima od 9. srpnja i 30. prosinca koja je Sud zaprimio 8. siječnja i 15. siječnja, Pretura<br />
di Vicenza (u predmetu C-6/90) i Pretura di Bassano del Grappa (u predmetu C-9/90) uputili<br />
su Sudu, temeljem čl. 177 Ugovora o EEZ, prethodna pitanja o interpretaciji trećeg paragrafa<br />
čl. 189 Ugovora o EEZ i Direktive Vijeća 80/987/EEZ od 20. listopada 1980. o usklađivanju<br />
zakona država članica koji se odnose na zaštitu zaposlenika u slučaju insolventnosti<br />
poslodavca (Official Journal 1980 L 283, str. 23).<br />
2. Ta pitanja bila su postavljena tijekom postupka koji su pokrenuli Andrea Francovich i<br />
Danila Bonifaci i drugi (dalje u tekstu "tužitelji") protiv Republike Italije.<br />
3. Direktiva 80/987 ima za cilj jamčiti zaposlenicima minimalnu razinu zaštite temeljem prava<br />
Zajednice, u slučaju insolventnosti poslodavca, bez obzira na povoljnije odredbe koje bi<br />
mogle postojati u pravu država članica. Posebice, ona propisuje posebna jamstva za plaćanje<br />
neplaćenih potraživanja po osnovi plaća.<br />
4. Temeljem čl. 11 države članice moraju prihvatiti zakone i druge propise koji su nužni za<br />
provedbu direktive u razdoblju koje je isteklo 23. listopada 1983. Republika Italija nije<br />
ispunila tu obvezu, te je njen propust Sud zabilježio u presudi u predmetu 22/87 Commission<br />
v Italy ([1989] ECR 143).<br />
5. G. Francovich, stranka u glavnom postupku u predmetu C-6/90 radio je za CDN Elettronica<br />
SnC in Vicenza, ali je na svoj račun primao tek sporadične uplate svoje plaće. Stoga je<br />
pokrenuo postupak pred Sudom u Vicenci koji je tuženiku naredio da plati otprilike 6 milijuna<br />
Lira. U pokušaju da izvrši tu presudu, sudski izvršitelj Suda u Vicenci nije imao uspjeha. G.<br />
Francovich je tada zatražio pravo da od Republike Italije dobije jamstva koja propisuje<br />
Direktiva 89/987, ili alternativno, naknadu štete.<br />
6. U predmetu C-9/90 Danila Bonifaci i 33 druga zaposlenika podnijeli su tužbu pred Pretura<br />
di Bassano del Grappa, ističući da su bili zaposleni kod poduzeća Gaia Confezioni Srl, koje je<br />
proglasilo insolventnost 5. travnja 1985. Kada je radni odnos prestao, tužitelji su potraživali<br />
253 milijuna Lira, što se iskazivalo kao dug insolventnog poduzeća. Više od pet godina nakon<br />
insolventnosti nije im bilo ništa plaćeno, te im je stečajni upravitelj rekao da je čak ni<br />
djelomična naplata u njihovu korist nije vjerovatna. Sukladno tome tužitelji su pokrenuli<br />
postupak protiv Republike Italije u kojemu su isticali da joj, u svjetlu njene obaveze da<br />
provede Direktivu 80/987 s učinkom od 23. listopada 1983., sud mora odrediti da im isplati<br />
dugovane iznose plaća, u najmanju ruku za posljednja tri mjeseca, ili da alternativno plati<br />
naknadu štete.<br />
7. U tim okolnostima je nacionalni sud uputio slijedeća prethodna pitanja, koja su u oba<br />
predmeta identična:<br />
155
156<br />
(1) U sustavu prava Zajednice na snazi, ima li fizička osoba koja je oštećena<br />
propustom države članice da provede Direktivu 80/897 – a propust je potvrđen<br />
presudom Europskog suda – pravo tražiti od države da prizna učinak odredbama<br />
direktive koje su dovoljno precizne i bezuvjetne, na način da se izravno pozove na<br />
pravo Zajednice protiv države članice koja ga je povrijedila, tako da dobije jamstva<br />
koja je država trebala sama pružiti, a u svakom slučaju da traži naknadu gubitka i štete<br />
koju je pretrpjela u odnosu na odredbe u pogledu kojih se to pravo ne može<br />
primijeniti?<br />
(2) Treba li odredbe čl. 3 i 4. Direktive Vijeća 80/987 interpretirati da znače da kada<br />
država ne iskoristi mogućnost da propiše granice temeljem čl. 4, sama država mora<br />
platiti potraživanja zaposlenika u skladu s čl. 3?<br />
(3) Ukoliko je odgovor na Pitanje 2 negativan, Sud je upitan da odgovori koje je<br />
najniže jamstvo koje država članica mora pružiti ovlaštenom zaposleniku temeljem<br />
Direktive 80/987 kako bi osigurala da se za udio iznosa koji se plaća tom zaposleniku<br />
može smatrati da učinkovito provodi Direktivu.<br />
8. Za potpuniji prikaz činjeničnog stanja u glavnome postupku, mjerodavnih pravila Zajednice<br />
i nacionalnih pravila, te očitovanja podnesenih Sudu upućuje se na Izvještaj za raspravu . Njih<br />
se u nastavku spominje ili se o njima raspravlja samo u mjeri u kojoj je to potrebno za<br />
obrazloženje <strong>odluke</strong> Suda.<br />
9. Prvo pitanje koje upućuju nacionalni sudovi postavlja dva problema koje treba razmotriti<br />
odvojeno. Prvo, ono se odnosi na izravni učinak direktive koja određuje prava zaposlenika i,<br />
drugo, na postojanje i opseg odgovornosti države za štetu koja proizlazi iz povrede njenih<br />
obaveza temeljem prava Zajednice.<br />
Izravni učinak odredaba direktive koja određuje prava zaposlenika<br />
10. Prvi dio prvog pitanja koje su podnijeli nacionalni sudovi nastoji odrediti moraju li se<br />
odredbe direktive koja određuje prava zaposlenika interpretirati na način da znače da osobe na<br />
koje se ona odnosi mogu ostvariti ta prava protiv države pred nacionalnim sudovima, u<br />
nedostatku provedbenih mjera donesenih u propisanom razdoblju.<br />
11. Prema dobro utvrđenoj sudskoj praksi, država članica koja nije donijela mjere za<br />
provedbu koje direktiva traži da budu donesene u propisanom razdoblju, ne može se, protiv<br />
pojedinaca pozivati na svoj vlastiti propust da ispuni obveze koje direktiva uključuje. Stoga,<br />
uvijek kada su odredbe direktive, što se tiče njihovog sadržaja, bezuvjetne i dovoljno<br />
precizne, na te se odredbe, u odsustvu provedbenih mjera koje su trebale biti donesene u<br />
propisanom razdoblju, može pozivati protiv bilo koje odredbe nacionalnog prava koja je<br />
suprotna direktivi, ili u mjeri u kojoj odredbe direktive određuju prava pojedinaca u odnosu na<br />
državu (presuda u predmetu 8/81 Becker v Finanzamt Muenster-Innenstadt [1982] ECR 53).<br />
12. Stoga je nužno provjeriti jesu li odredbe Direktive 80/987 koja određuje prava zaposlenika<br />
bezuvjetne i dovoljno precizne. Potrebno je razmotriti tri točke: identitet osoba koje imaju<br />
pravo na propisano jamstvo, sadržaj tog jamstva, te identitet osoba koje moraju pružiti<br />
jamstvo. S time u vezi postavlja se posebno pitanje može li se država smatrati odgovornom za<br />
pružanje jamstva temeljem činjenice da nije prihvatila nužne provedbene mjere u propisanom<br />
razdoblju.<br />
13. S obzirom na, prvo, identitet osoba koje imaju pravo na jamstvo, treba primijetiti da se,<br />
prema čl. 1(1) direktiva primjenjuje na potraživanja zaposlenika koja se temelje na ugovorima
o radu ili radnom odnosu, te koja postoje u odnosu na poslodavce koji su u stanju<br />
insolventnosti u smislu čl. 2(1) koji određuje okolnosti u kojima se za poslodavca mora<br />
smatrati da je u stanju insolventnosti. Čl. 2(2) upućuje na nacionalno pravo u pogledu<br />
definicije koncepta "zaposlenika" i "poslodavca". Konačno, čl. 1(2) propisuje da države<br />
članice mogu, iznimno i pod određenim uvjetima, isključiti potraživanja određenih kategorija<br />
zaposlenika koje su navedene u aneksu Direktive.<br />
14. Te odredbe su dovoljno precizne i bezuvjetne da bi nacionalni sud mogao odlučiti treba li<br />
ili ne osobu smatrati osobom koja bi na osnovi direktive trebala imati koristi. Nacionalni sud<br />
treba jedino provjeriti je li osoba o kojoj je riječ zaposlena osoba prema nacionalnom pravu,<br />
te je li isključena iz dosega direktive u skladu s čl. 1(2) i Aneksom 1 (u vezi s nužnim<br />
uvjetima za takvo isključenje vidi presude u predmetu 22/87 Commission v Italy, citiranu<br />
supra, paragrafi 18 do 23 i predmetu C-53/88 Commission v Greece [1990] ECR I-3917,<br />
paragrafi 11 do 26), te nakon toga utvrditi postoji li jedna od situacija insolventnosti koju<br />
propisuje čl. 2 direktive.<br />
15. S obzirom na sadržaj jamstva, čl. 3 Direktive propisuje da se moraju poduzeti mjere kako<br />
bi se osiguralo plaćanje dospjelih potraživanja koja se temelje na ugovorima o radu ili radnom<br />
odnosu, te koja se odnose na plaću za razdoblje prije dana koji će odrediti država članica, koja<br />
može izabrati jednu od tri mogućnosti: (a) dan nastanka insolventnosti poslodavca; (b) dan<br />
obavijesti o otkazu koja se upućuje zaposleniku o kojemu je riječ zbog insolventnosti<br />
poslodavca; (c) dan nastanka insolventnosti poslodavca ili dan kada je ugovor o radu ili radni<br />
odnos raskinut zbog insolventnosti poslodavca.<br />
16. Ovisno o izboru za koji se odluči, država članica ima mogućnost, temeljem čl. 4(1) i (2),<br />
ograničiti odgovornost na rok od tri mjeseca ili osam tjedana, izračunan u skladu s detaljnim<br />
pravilima koja propisuje taj članak. Konačno, čl. 4(3) propisuje da države članice mogu<br />
ograničiti odgovornost kako bi izbjegle plaćanje iznosa koji izlaze iz okvira socijalnih ciljeva<br />
Direktive. Kada iskoriste tu mogućnost države članice moraju obavijestiti Komisiju o<br />
metodama koje su upotrijebile za ograničenje odgovornosti. Dodatno, čl. 10 propisuje da<br />
Direktiva ne utječe na mogućnost da države članice poduzmu mjere za sprečavanje zloporaba,<br />
a posebice za odbijanje smanjenja odgovornosti u određenim okolnostima.<br />
17. Čl. 3 Direktive stoga ostavlja državama članicama diskreciju u određivanju dana od<br />
kojega se plaćanje potraživanja mora osigurati. Međutim, kako već implicitno proizlazi iz<br />
prakse Suda (vidi presudu u predmetu 71/85 Netherlands v FNV [1986] ECR 3855 i predmetu<br />
286/85 McDermott and Cotter v Minister for Social Welfare and Attorney General [1987]<br />
ECR 1453, paragraf 15), pravo države članice da izabere između nekoliko mogućih načina<br />
ostvarivanja rezultata koji propisuje direktiva ne isključuje mogućnost da pojedinci pred<br />
nacionalnim sudovima ostvaruju prava koja se mogu dovoljno precizno odrediti već i<br />
temeljem samih odredaba direktive.<br />
18. U ovom slučaju, rezultat koji propisuje Direktiva o kojoj je riječ je jamstvo da će dospjela<br />
potraživanja zaposlenika biti plaćena u slučaju insolventnosti njihovog poslodavca. Činjenica<br />
da čl. 3 i 4(1) i (2) ostavljaju državi članici određenu diskreciju u pogledu načina utvrđivanja<br />
jamstva i ograničenja njegovog iznosa, ne utječu na jasnu i bezuvjetnu narav rezultata koji se<br />
mora ostvariti.<br />
19. Kao što su ukazali Komisija i tužitelji, najniži iznos jamstva koji propisuje Direktiva<br />
moguće je odrediti uzimajući u obzir dan izbor koji dovodi do najmanjeg iznosa odgovornosti<br />
za jamstvenu instituciju. Taj dan je onaj kada nastupa insolventnost poslodavca, budući da su<br />
druga dva dana, dan obavijesti o otkazu izdan zaposleniku i dan kada je ugovor o radu ili<br />
radni odnos prestao, prema uvjetima koje propisuje čl. 3, nužno kasniji dani od dana nastanka<br />
157
insolventnosti, te stoga određuju duže razdoblje u pogledu kojega se mora osigurati plaćanje<br />
potraživanja.<br />
20. Mogućnost ograničenja jamstva temeljem čl. 4(2) ne čini određivanje najnižeg jamstva<br />
nemogućim. Iz teksta tog članka slijedi da države članice imaju mogućnost ograničiti jamstva,<br />
koja pripadaju zaposlenicima, na određeno razdoblje koje prethodi danu koji spominje čl. 3.<br />
Ta razdoblja su određena u odnosu na svaki od tri dana koji čl. 3 propisuje, tako da je uvijek<br />
moguće odrediti u kojoj je mjeri država članica mogla umanjiti jamstvo koje propisuje<br />
direktiva, ovisno o danu koji bi bila izabrala da je prenijela direktivu u nacionalno<br />
zakonodavstvo.<br />
21. Što se tiče čl. 4(3) prema kojemu države članice mogu ograničiti odgovornost kako bi<br />
izbjegle plaćanje iznosa koji izlaze iz okvira socijalnih ciljeva direktive, i čl. 10 koji propisuje<br />
da direktiva ne utječe na mogućnost da države članice poduzimaju mjere koje su nužne za<br />
izbjegavanje zloporaba, treba primijetiti da država članica koja nije ispunila svoju obavezu da<br />
provede direktivu ne može osporavati prava koja direktiva stvara u korist pojedinaca,<br />
oslanjajući se na izbor mogućnosti ograničavanja iznosa jamstva koji je morala izvršiti da je<br />
poduzela mjere koje su nužne za provedbu direktive (u odnosu na analognu mogućnost u vezi<br />
s prevencijom zloporaba u fiskalnim stvarima, vidi presudu u predmetu 8/81 Becker v<br />
Finanzamt Muenster-Innenstadt [1982] ECR 53, paragraf 34).<br />
22. Stoga treba odlučiti da su odredbe o kojima je riječ bezuvjetne i dovoljno precizne što se<br />
tiče sadržaja jamstva.<br />
23. Konačno, što se tiče identiteta osoba koje imaju obavezu pružiti jamstvo, čl. 5 Direktive<br />
propisuje:<br />
"Države članice će propisati detaljna pravila za ustrojstvo, financiranje i rad<br />
jamstvenih institucija, prihvaćajući posebice slijedeća načela:<br />
(a) imovina institucija mora biti nezavisna od operativnog kapitala poslodavca i mora<br />
biti nedostupna u postupku insolventnosti;<br />
(b) poslodavci moraju pridonositi financiranju, osim u slučaju da je ono u potpunosti<br />
osigurano od javne vlasti;<br />
(c) obaveze institucija ne smiju ovisiti o činjenici jesu li obaveze plaćanja doprinosa<br />
ispunjene."<br />
24. Ističe se da, s obzirom da Direktiva propisuje mogućnost da jamstvene institucije mogu<br />
biti u potpunosti financirane od strane javne vlasti, nije prihvatljivo da država članica može<br />
osujetiti učinke direktive ističući da je mogla zahtijevati od drugih osoba da snose dio<br />
financijskog tereta.<br />
25. Taj se argument ne može prihvatiti. Iz odredaba Direktive slijedi da država članica mora<br />
organizirati prikladni sustav institucionalnih jamstava. Temeljem čl. 5. države članice imaju<br />
široku diskreciju u odnosu na ustrojstvo, rad i financiranje jamstvenih institucija. Činjenica,<br />
na koju ukazuje Komisija, da direktiva predviđa kao jednu između više mogućnosti, da takav<br />
sustav može biti u potpunosti financiran od strane javnih vlasti ne može značiti da se državu<br />
može identificirati kao osobu koja mora platiti neplaćena potraživanja. Obveza plaćanja leži<br />
na jamstvenim institucijama, te država ima ovlast jedino osigurati da se jamstvene institucije<br />
financiraju potpuno od strane javne vlasti. U takvim okolnostima država preuzima obvezu<br />
koja, u načelu, nije njena vlastita.<br />
26. Sukladno tome, iako su odredbe direktive o kojoj je riječ dovoljno precizne i bezuvjetne u<br />
pogledu određenja osoba koje imaju pravo na jamstvo i u pogledu sadržaja tih jamstava, ti<br />
158
elementi nisu dovoljni da bi omogućili pojedincima da se oslanjaju na te odredbe pred<br />
nacionalnim sudovima. Te odredbe ne identificiraju osobu koja ima obvezu osigurati jamstvo,<br />
a država se ne može smatrati obveznom samo zbog toga što je propustila prihvatiti<br />
provedbene mjere u propisanom roku.<br />
27. Odgovor na prvi dio prvog pitanja stoga mora biti da odredbe Direktive 80/987 koje<br />
određuju prava zaposlenika valja interpretirati da znače da osobe o kojima je riječ ne mogu<br />
ostvarivati ta prava protiv države pred nacionalnim sudovima ako u propisanom roku nisu bile<br />
prihvaćene nikakve provedbene mjere.<br />
Odgovornost države za gubitak i štetu koja proizlazi iz povrede njenih obveza koje se<br />
temelje na pravu Zajednice<br />
28. U drugom dijelu prvog pitanja nacionalni sud želi odrediti ima li država članica obvezu<br />
nadoknaditi gubitak i štetu koju su pretrpjeli pojedinci zbog propusta države da provede<br />
direktivu 80/987.<br />
29. Nacionalni sud stoga postavlja pitanje postojanja i opsega odgovornosti države za gubitak<br />
i štetu koja proizlazi iz povrede njenih obaveza koje se temelje na pravu Zajednice.<br />
30. Taj problem mora se razmotriti u svjetlu općeg sustava Ugovora i njegovih temeljnih<br />
načela.<br />
(a) Postojanje odgovornosti države za štetu kao načelno pitanje<br />
31. Na početku je potrebno imati na umu da je Ugovor o EEZ stvorio svoj vlastiti pravni<br />
sustav koji je integriran u pravne sustave država članica i koji su njihovi sudovi obvezni<br />
primjenjivati. Subjekti tog pravnog sustava nisu samo države članice već i njihovi građani.<br />
Isto tako kao što propisuje obveze za pojedince, pravo Zajednice je zamišljeno i da im<br />
dodjeljuje prava koja postaju dio njihovog pravnog nasljeđa. Ta prava nastaju ne samo kada<br />
su izričito zajamčena Ugovorom, već također i temeljem obveza koje Ugovor propisuje, na<br />
jasno određen način, kako pojedincima, tako i državama članicama i institucijama Zajednice<br />
(vidi presudu u predmetu 26/62 Van Gend en Loos [1963] ECR 1 i predmetu 6/64 Costa v<br />
ENEL [1964] ECR 585).<br />
32. Nadalje, prema dobro utvrđenoj praksi Suda, nacionalni sudovi koji imaju zadaću<br />
primjenjivati odredbe prava Zajednice u području koje je u njihovoj nadležnosti, moraju<br />
osigurati da ta pravila imaju puni učinak i moraju štititi prava koja pravo Zajednice dodjeljuje<br />
pojedincima (vidi posebice presudu u predmetu 106/77 Amministrazione delle Finanze dello<br />
Stato v Simmenthal [1978] ECR 629, paragraf 16, i predmetu C-213/89 Factortame [1990]<br />
ECR I-2433, paragraf 19).<br />
33. Puna učinkovitost prava Zajednice bila bi narušena i zaštita prava koje ono jamči bila bi<br />
oslabljena kada pojedinci ne bi mogli dobiti naknadu kada su njihova prava povrijeđena<br />
povredom prava Zajednice za koju se može smatrati odgovornom država članica.<br />
34. Mogućnost naknade od države članice je posebno nužna kada, kao što je ovdje slučaj,<br />
puna učinkovitost prava Zajednice ovisi o prethodnom djelovanju države članice i gdje,<br />
sukladno tome, u odsustvu takvog djelovanja pojedinci pred nacionalnim sudovima ne mogu<br />
ostvarivati prava koja im je dodijelilo pravo Zajednice.<br />
35. Slijedi, da je načelo prema kojemu država mora biti odgovorna za gubitak i štetu koju su<br />
pojedinci pretrpjeli zbog povrede prava Zajednice za koju se država članica može smatrati<br />
odgovornom, inherentno sustavu Ugovora.<br />
159
36. Slijedeća osnova na kojoj se temelji obveza države članice da nadoknadi takav gubitak i<br />
štetu može se naći u čl. 5 Ugovora, temeljem kojega države članice moraju poduzimati sve<br />
prikladne mjere, opće i posebne, kako bi osigurale ispunjenje svojih obveza koje proizlaze iz<br />
prava Zajednice. Među njima je i obveza da se ponište nezakonite posljedice povrede prava<br />
Zajednice (u odnosu na analognu odredbu čl. 86 Ugovora o Europskoj zajednici za ugljen i<br />
čelik, vidi presudu u predmetu 6/60 Humblet v Belgium [1960] ECR 559).<br />
37. Iz svega prethodno rečenog slijedi da je načelo prava Zajednice da države članice imaju<br />
obvezu nadoknaditi gubitak i štetu koju su pojedinci pretrpjeli zbog povrede prava Zajednice<br />
za koju se one mogu smatrati odgovornima.<br />
(b) Uvjeti odgovornosti države za štetu<br />
38. Iako odgovornost države za štetu nastaje temeljem prava Zajednice, uvjeti pod kojima<br />
odgovornost za štetu daje pravo na naknadu štete ovise o naravi povrede prava Zajednice koja<br />
je dovela do gubitka i štete.<br />
39. Kada, kao u ovom slučaju, država članica propusti ispuniti svoju obvezu koja proizlazi iz<br />
trećeg paragrafa čl. 189 Ugovora da poduzme sve mjere nužne za ostvarivanje rezultata koji<br />
direktiva propisuje, puna učinkovitost tog pravila prava Zajednice zahtijeva da mora postojati<br />
pravo na naknadu štete, pod uvjetom da su ispunjena tri uvjeta.<br />
40. Prvi od tih uvjeta je da rezultat koji direktiva propisuje mora sadržavati dodjelu<br />
subjektivnih prava pojedincima. Drugi uvjet je da temeljem odredaba direktive mora biti<br />
moguće odrediti sadržaj tih prava. Konačno, treći uvjet je da postoji uzročna veza između<br />
povrede obveze države i gubitka i štete koju su pretrpjele oštećene strane.<br />
41. Ti su uvjeti dovoljni da stvore subjektivno pravo pojedinaca da ostvari naknadu štete i to<br />
se pravo temelji izravno na pravu Zajednice.<br />
42. Uz tu ogradu, država mora nadoknaditi gubitak i štetu koje je prouzročila na osnovi<br />
nacionalnih pravnih pravila primjenjivih na naknadu štete. U odsustvu prava Zajednice,<br />
unutrašnji pravni poredak svake države članice mora odrediti nadležne sudove i propisati<br />
detaljna procesna pravila za postupke kojima je svrha da potpuno zaštite prava koja pojedinci<br />
izvode iz prava Zajednice. (vidi presudu u predmetu 60/75 Russo v AIMA [1976] ECR 45,<br />
predmet 33/76 Rewe v Landwirstschaftskammer Saarland [1976] ECR 1989 i predmet 158/80<br />
Rewe v Hauptzollamt Kiel [1981] ECR 1805).<br />
43. Nadalje, materijalna i procesna pravila za naknadu gubitka i štete koja propisuje<br />
nacionalno pravo države članice ne smiju biti manje povoljna od onih koja se primjenjuju na<br />
slične nacionalne tužbe, i ne smiju biti sročena tako da ostvarivanje naknade štete čine gotovo<br />
nemogućim ili pretjerano teškim (u vezi s analognim problemom povrata poreza naplaćenog<br />
suprotno pravu Zajednice vidi presudu u predmetu 199/82 Amministrazione delle Finanze<br />
dello Stato v San Giorgio [1983] ECR 3595).<br />
44. U ovom slučaju, povreda prava Zajednice od strane države članice zbog njenog propusta<br />
da provede Direktivu 80/987 u propisanom roku, potvrđena je presudom suda. Rezultat koji<br />
Direktiva traži uključuje dodjelu prava na jamstvo plaćanja zaposlenicima njihovim<br />
neplaćenih potraživanja plaća. Kao što je jasno iz ocjene prvog dijela prvog pitanja, sadržaj<br />
tog prava može se odrediti temeljem odredaba Direktive.<br />
45. Sukladno tome, nacionalni sud mora, u skladu s nacionalnim pravilima o odgovornosti za<br />
štetu, priznati pravo zaposlenika na naknadu gubitka i štete koju su pretrpjeli kao rezultat<br />
propusta države da provede direktivu.<br />
160
46. Stoga odgovor na pitanje koje je postavio nacionalni sud mora biti da država članica mora<br />
nadoknaditi gubitak i štetu koju je propustom da provede Direktivu 80/987 prouzročila<br />
pojedincima.<br />
Drugo i treće pitanje<br />
47. Imajući u vidu odgovor na prvo pitanje koje je uputio nacionalni sud, nema potrebe<br />
odlučivati o drugom i trećem pitanju.<br />
[odluka o troškovima izostavljena]<br />
Operativni dio<br />
Na toj osnovi, Sud, odgovarajući na pitanja koja su mu uputili Pretura di Vicenza (u predmetu<br />
C-6/90) i Pretura di Bassano del Grappa (u predmetuC-9/90), rješenjima od 9. srpnja 1989. i<br />
30. prosinca 1989., donosi odluku:<br />
1. Odredbe Direktive Vijeća 80/987/EEZ od 20. listopada 1980 o prilagodbi prava država<br />
članica koje se odnosi na zaštitu zaposlenika u slučaju insolventnosti poslodavca, koja<br />
određuje prava zaposlenika, mora se interpretirati tako da znači da osobe o kojima je riječ ne<br />
mogu ostvarivati ta prava protiv države pred nacionalnim sudovima ako u propisanom<br />
razdoblju nisu bile donesene nikakve provedbene mjere.<br />
2. Država članica mora nadoknaditi gubitak i štetu koji su nastali zbog propusta države da<br />
provede Direktivu 80/987/EEZ.<br />
161
Spojeni predmeti C-46/93 i C-48/93 Brasserie du Pêcheur SA v Bundesrepublik<br />
Deutschland and The Queen v Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame<br />
Ltd and others. [1996] ECR I -1029<br />
U ovom predmetu Europski sud objasnio je da odgovornost države nastaje i zbog povrede<br />
norme europskog prava koja ima izravni učinak. Također je utvrdio da mogućnost nastanka<br />
odgovornosti ovisi o tome ima li država diskreciju u odlučivanju, te je naveo uvjete koji se u<br />
takvoj situaciji primjenjuju.<br />
Relevantne činjenice ovih predmeta su sljedeće: U prvom predmetu, Brasserie du Pêcheur,<br />
francuska pivovara, zahtjeva naknadu štete od Njemačke jer je 1981. bila prisiljena prekinuti<br />
svoj izvoz piva u Njemačku. Razlog je bio što su nadležne njemačke vlasti smatrale da<br />
njihovo pivo ne zadovoljava njemačke propise o čistoći piva. Navedeni su njemački propisi,<br />
međutim, bili suprotni članku 30 EZ (danas čl. 28), što je potvrđeno u prethodnom postupku<br />
pred Europskim sudom. U predmetu Factortame, grupa poduzeća traži naknadu štete koju je<br />
pretrpjela zbog nemogućnosti registracije u britanski registar brodova. Navedeno im je bilo<br />
onemogućeno britanskim zakonom koji je, međutim, bio suprotan članku 52 Ugovora o EZ<br />
(danas čl. 43), što je potvrđeno u prethodnom postupku pred Europskim sudom.<br />
Tekst presude (izabrani dijelovi)<br />
(…)<br />
Odgovornost države za akte i propuste nacionalnog zakonodavca suprotne pravu Zajednice<br />
(prvo pitanje u oba predmeta C-46/93 i C-48/93)<br />
16 Prvim pitanjem, oba nacionalna suda u biti pokušava utvrditi je li načelo da su države<br />
dužne naknaditi štetu uzrokovanu pojedincima povredom prava Zajednice koja se može<br />
pripisati državi, primjenjivo kad je za povredu u pitanju odgovoran nacionalni zakonodavac.<br />
17 U spojenim predmetima C-6/90 i 9/90 Francovich i ostali [1991] ECR I-5357, paragraf 37,<br />
Sud je smatrao da je načelo prava Zajednice da je država članica obvezna naknaditi gubitak i<br />
štetu uzrokovanu pojedincima povredama prava zajednice za koje ju se može držati<br />
odgovornom.<br />
18 Njemačka, irska i nizozemska vlada smatraju da su države članice dužne naknaditi gubitak<br />
ili štetu uzrokovanu pojedincu samo u slučajevima u kojima povrijeđene odredbe nemaju<br />
izravni učinak: u predmetu Francovich i drugi Sud je jednostavno pokušao popuniti prazninu<br />
u sustavu zaštite prava pojedinaca. Sve dok nacionalno pravo pruža pojedincima pravo na<br />
tužbu koja im omogućava ostvarivanje prava po odredbama prava Zajednice s izravnim<br />
učinkom, nepotrebno je u slučajevima u kojima su takve odredbe povrijeđene, priznati im<br />
također pravo na naknadu utemeljeno izravno na pravu Zajednice.<br />
19 Ovo se shvaćanje ne može prihvatiti.<br />
20 Sud je dosljedno smatrao da je pravo pojedinaca da se oslone na odredbe Ugovora s<br />
izravnim učinkom pred nacionalnim sudovima samo minimalno jamstvo i nije dovoljno samo<br />
po sebi da osigura potpunu i cjelokupnu implementaciju Ugovora (vidi posebice Predmet<br />
162
168/85 Komisija protiv Italije [1986] ECR 2945, paragraf 11, Predmet C-120/88 Komisija<br />
protiv Italije [1991] ECR I-621, paragraf 10, i C-119/89 Komisija protiv Španjolske [1991]<br />
ECR I-641, paragraf 9). Svrha tog prava jest da osigura da odredbe prava Zajednice<br />
prevladaju nacionalne odredbe. Ono ne može u svakom slučaju osigurati pojedincima koristi<br />
temeljem prava koja su im dana pravom Zajednice, a posebno ne može osigurati da se<br />
izbjegne šteta kao posljedica povrede prava Zajednice koja se može pripisati državi članici.<br />
Kao što je vidljivo iz paragrafa 33 <strong>odluke</strong> u predmetu Francovich i drugi, puna učinkovitost<br />
prava Zajednice bila bi narušena ako pojedinci ne bi mogli dobiti naknadu kada su njihova<br />
prava povrijeđena povredom prava Zajednice.<br />
21 To će se dogoditi u slučajevima u kojima pojedinac koji je žrtva neprenošenja direktive i<br />
koji se ne može osloniti na neke njezine odredbe izravno pred nacionalnim sudom jer su one<br />
nedovoljno precizne i bezuvjetne, podigne tužbu radi naknade štete protiv nesavjesne države<br />
članice zbog povrede trećeg stavka članka 189 Ugovora. U takvim okolnostima, kakve su bile<br />
u predmetu Francovich i drugi, svrha naknade jest, popraviti štetne posljedice propuštanja<br />
države članice da prenese direktivu u odnosu na korisnike te direktive.<br />
22 Tim više je tako kad se radi o povredi prava koje je izravno dodijeljeno odredbom<br />
Zajednice i na koje se pojedinci imaju pravo osloniti pred nacionalnim sudovima. U tom<br />
slučaju, pravo na naknadu je nužni pratitelj izravnog učinka odredbe Zajednice čija je povreda<br />
uzrokovala pretrpljenu štetu.<br />
23 U ovom predmetu nije sporno da su odredbe Zajednice u pitanju, članak 30 Ugovora u<br />
predmetu C-46/93 i članak 52 u predmetu C-48/93, imaju izravni učinak u smislu da<br />
dodjeljuju pojedincima prava na koja su se oni ovlašteni pozivati izravno pred nacionalnim<br />
sudovima. Povreda takvih odredbi može zahtijevati naknadu štete.<br />
(…)<br />
Uvjeti pod kojima država postaje odgovorna za akte i propuste nacionalnog zakonodavca koji<br />
su suprotni pravu Zajednice (drugo pitanje u predmetu C-46/93 i prvo pitanje u predmetu C-<br />
48/93)<br />
37 Ovim pitanjima, nacionalni sudovi pitaju Sud da specificira uvjete pod kojima je pravo na<br />
naknadu gubitka i štete uzrokovane pojedincima povredama prava zajednice koje se mogu<br />
pripisati državi, u pojedinim okolnostima, zajamčeno pravom Zajednice.<br />
38 Iako pravo Zajednice nameće odgovornost države, uvjeti pod kojima ta odgovornost<br />
rezultira pravom na naknadu štete ovise o prirodi povrede prava Zajednice koja je dovela do<br />
gubitka i štete (Francovich i ostali, paragraf 38).<br />
39 Kako bi se utvrdili ti uvjeti, prvenstveno treba voditi računa o načelima inherentnim<br />
pravnom poretku Zajednice koji čine temelj odgovornosti države, a to su prvo, puna<br />
djelotvornost pravila Zajednice i djelotvorna zaštita prava koje ta pravila dodjeljuju i, drugo,<br />
obveza suradnje nametnuta državama članicama člankom 5 Ugovora (Francovich i ostali,<br />
paragrafi 31 do 36).<br />
163
40 Uz to, kako naglašava Komisija i nekoliko vlada koje su podnijele primjedbe, potrebno se<br />
osvrnuti i na sudsku praksu Suda o izvanugovornoj odgovornosti Zajednice.<br />
41 Kao prvo, drugi stavak članka 215 Ugovora poziva se, u pogledu izvanugovorne<br />
odgovornosti Zajednice, na opća načela zajednička pravima država članica, iz kojih se, u<br />
nedostatku pisanih pravila, Sud također nadahnjuje u drugim područjima prava Zajednice.<br />
42 Kao drugo, pretpostavke pod kojima država može biti odgovorna za naknadu štete<br />
uzrokovanu pojedincima povredom prava Zajednice se ne mogu, u nedostatku posebnih<br />
opravdanja, razlikovati od onih koje uređuju odgovornost Zajednice u sličnim okolnostima.<br />
Zaštita prava koje pojedinci crpe iz prava Zajednice ne može varirati ovisno o tome je li<br />
nacionalno tijelo ili tijelo Zajednice odgovorno za štetu.<br />
43 Sustav pravila koja je Sud razradio u odnosu na članak 215 Ugovora, a posebno u vezi s<br />
odgovornošću za zakonodavne mjere, uzima u obzir, između ostalog, složenost situacija koje<br />
se uređuju, poteškoće u primjeni ili tumačenju tekstova te posebice granicu diskrecije na<br />
raspolaganju autoru dotičnog akta.<br />
44 Stoga, u razvoju sudske prakse o izvanugovornoj odgovornost Zajednice, posebno u<br />
odnosu na zakonodavne mjere koje uključuju izbore ekonomske politike, Sud je imao u vidu<br />
široku diskreciju koja stoji na raspolaganju institucijama prilikom implementacije politika<br />
Zajednice.<br />
45 Strogi pristup zauzet prema odgovornosti Zajednice u ostvarivanju njenih zakonodavnih<br />
aktivnosti je posljedica dva shvaćanja. Kao prvo, čak i u slučajevima u kojima je zakonitost<br />
mjera podvrgnuta sudskoj ocjeni, ostvarivanje zakonodavne funkcije ne smije biti ometeno<br />
mogućnošću tužbi za naknadu štete kad god opći interes Zajednice zahtjeva usvajanje<br />
zakonodavnih mjera koje mogu štetno djelovati na pojedinačne interese. Kao drugo, u<br />
zakonodavnom kontekstu obilježenom ostvarivanjem široke diskrecije, koji je bitan za<br />
implementaciju neke politike Zajednice, Zajednica ne može snositi odgovornost osim ako<br />
dotična institucija nije očito i teško zanemarila granice ostvarivanja svojih ovlasti (Spojeni<br />
predmeti 83/76, 94/76, 4/77, 15/77 i 40/77 HNL i drugi protiv Vijeća i Komisije [1978] ECR<br />
1209, odlomci 5 i 6).<br />
46 Nacionalni zakonodavac nema, kao institucije Zajednice, sustavno široku diskreciju kada<br />
djeluje u području koje uređuje pravo Zajednice. Pravo Zajednice može mu nametnuti obveze<br />
da postigne pojedini rezultat, ili obveze da nešto čini ili propušta koje smanjuju njegovu<br />
granicu diskrecije, katkad u bitnoj mjeri. Tako je, na primjer, kada, kao u okolnostima<br />
predmeta Francovich i drugi, članak 189 Ugovora stavlja državu članicu u obvezu da<br />
poduzme u zadanom vremenskom razdoblju sve potrebne mjere potrebne radi postizanja<br />
rezultata koji zahtjeva direktiva. U takvom slučaju, činjenica da nacionalni zakonodavac treba<br />
poduzeti potrebne mjere nema nikakvog utjecaja na odgovornost države članice zbog propusta<br />
da prenese direktivu.<br />
47 Nasuprot tome, kada država članica djeluje u području u kojem ima široku diskreciju,<br />
usporedivu s onom institucija Zajednice u provedbi politika Zajednice, uvjeti pod kojima ona<br />
može postati odgovorna moraju načelno biti jednaki onima pod kojima institucije Zajednice<br />
postaju odgovornim u usporedivoj situaciji.<br />
(…)<br />
164
51 U takvim okolnostima, pravo Zajednice daje pravo na naknadu ako su ispunjenje tri<br />
pretpostavke: povrijeđeno pravno pravilo mora imati za cilj dodjelu prava pojedincima;<br />
povreda mora biti dovoljno ozbiljna; i mora postojati izravna uzročna veza između povrede<br />
obveze države i štete koju su pretrpjele oštećene strane.<br />
52 Kao prvo, ti uvjeti zadovoljavaju potrebe pune djelotvornosti pravila prava Zajednice i<br />
djelotvorne zaštite prava koja ta pravila dodjeljuju.<br />
53 Kao drugo, ti uvjeti odgovaraju po sadržaju onima koje je Sud odredio u odnosu na članak<br />
215 u svojoj sudskoj praksi vezanoj uz odgovornost Zajednice za štetu uzrokovanu<br />
pojedicima protupravnim zakonodavnim mjerama koje su usvojile njezine institucije.<br />
54 Prvi uvjet je očito zadovoljen u slučaju članka 30 Ugovora, odredbe relevantne u predmetu<br />
C-46/93, i u slučaju članka 52, odredbe relevantne u predmetu C-48/93. Dok članak 30<br />
nameće zabranu državi članici, on ipak uzdiže prava pojedinaca koja nacionalni sudovi<br />
moraju štititi (Predmet 74/76 Iannelli & Volpi protiv Meroni [1977] ECR 557, paragraf 13).<br />
Jednako tako, bit članka 52 je u dodjeli prava pojedincima (Predmet 2/74 Reyners [1974]<br />
ECR 631, paragraf 25).<br />
55 Vezano uz drugi uvjet, u odnosu na odgovornost Zajednice po članku 215 i u odnosu na<br />
odgovornost države za povrede prava Zajednice, odlučni test za utvrđivanje da je povreda<br />
prava Zajednice dovoljno ozbiljna jest u tome je li država članica ili odnosna institucija<br />
Zajednice očito i teško zanemarila granice svoje diskrecije.<br />
56 Čimbenici koje nadležni Sud može uzeti u obzir uključuju jasnoću i preciznost<br />
povrijeđenog pravila, mjeru diskrecije koja je ostavljena tim pravilom nacionalnom tijelu ili<br />
tijelu Zajednice, činjenicu jesu li povreda i uzrokovana šteta namjerni ili nenamjerni, može li<br />
se pogrešna primjena prava ispričati ili ne, činjenicu da je stajališe institucije Zajednice moglo<br />
pridonijeti propustu i usvajanju ili zadržavanju nacionalnih mjera ili praksi suprotnih pravu<br />
Zajednice.<br />
57 U svakom slučaju, povreda prava Zajednice će zasigurno biti dovoljno ozbiljna ako se<br />
nastavila usprkos presudi kojom je dotična povreda utvrđena, ili prethodnoj odluci ili sudskoj<br />
praksi Suda o tom pitanju iz koje je jasno da je dotično ponašanje predstavljalo povredu.<br />
(…)<br />
79 Obveza naknade gubitka ili štete uzrokovane pojedincima ne može, međutim, ovisiti o<br />
uvjetu koji se temelji na bilo kojem pojmu krivnje koji nadilazi taj pojam u smislu dovoljno<br />
ozbiljne povrede prava Zajednice. Nametanje takvog dodatnog uvjeta bilo bi jednako<br />
dovođenju u pitanje prava na naknadu utemeljenog na pravnom poretku Zajednice.<br />
165
Predmet 8/74 Procureur du Roi v Benoît and Gustave Dassonville [1974] ECR 837<br />
Ovaj je predmet bitan jer je Sud po prvi put definirao pojam mjera s istovrsnim učinkom kao<br />
količinska ograničenja iz članka 30 Ugovora o EEZ (danas 28 UEZ). Definicija koju je dao<br />
Sud vrlo je široka te obuhvaća sve nacionalne mjere koje imaju učinak ili samo mogu imati<br />
učinak da ometaju trgovinu između država članica. Time je postalo nebitno da li nacionalne<br />
mjere u pitanju diskriminiraju uvozne proizvode u odnosu na domaće. Test o kojem ovisi je li<br />
mjera dozvoljena ili ne jest ima li ona aktualni ili potencijalni učinak ograničavanja uvoza.<br />
Sažetak<br />
1. Sva trgovinska pravila što su ih donijele države članice, a koja mogu, izravno ili neizravno,<br />
stvarno ili potencijalno, ometati trgovinu unutar Zajednice trebaju se smatrati mjerama s<br />
istovrsnim učinkom kao količinska ograničenja.<br />
2. Sve dok u Zajednici ne postoji sustav koji bi potrošačima jamčio autentičnost oznake<br />
porijekla određenoga proizvoda, države članice mogu poduzimati mjere za sprječavanje<br />
nepoštene prakse u vezi s time, pod uvjetom da su te mjere razumne i da ne predstavljaju<br />
sredstvo arbitrarne diskriminacije ili prikriveno ograničavanje trgovine između država<br />
članica.<br />
Stoga, kad jedna država članica zahtijeva potvrdu o porijeklu koju uvoznici određenog<br />
autentičnog proizvoda, na zakoniti način stavljenog u slobodan promet u nekoj drugoj državi<br />
članici, mogu teže pribaviti od uvoznika tog istog proizvoda koji se nabavlja izravno iz zemlje<br />
porijekla, to predstavlja mjeru s učinkom istovrsnim kao količinsko ograničenje koje je<br />
zabranjeno Ugovorom.<br />
3. Ugovor o ekskluzivnom uvozu potpada pod zabranu iz članka 85 kada pravno ili stvarno<br />
sprječava uvoz dotičnih proizvoda iz drugih država članica na područje za koje vrijedi<br />
ekskluzivni uvoz od strane osoba koje nisu ekskluzivni uvoznik.<br />
4. Ugovor o ekskluzivnom uvozu može negativno utjecati na trgovinu između država članica i<br />
može imati učinak ometanja tržišnoga natjecanja ako ekskluzivnome uvozniku omogućuje<br />
spriječiti paralelni uvoz iz drugih država članica na područje za koje vrijedi ekskluzivni uvoz<br />
zahvaljujući kombiniranom djelovanju ugovora i nacionalnog propisa koji zahtijeva<br />
isključivo određena sredstva dokazivanja porijekla proizvoda.<br />
Kako bi se ocijenilo je li o tome riječ, potrebno je imati na umu ne samo prava i obveze koji<br />
proizlaze iz odredaba Ugovora, već i pravni i gospodarski kontekst u koji je on smješten, a<br />
osobito moguće postojanje sličnih ugovora sklopljenih između istoga proizvođača i<br />
ekskluzivnih uvoznika s poslovnim nastanom u drugim državama članicama.<br />
Razlike u cijenama za koje se utvrdi da postoje između država članica pokazatelji su koje je<br />
potrebno uzeti u obzir.<br />
Tekst presude<br />
1. Presudom od 11. siječnja 1974., koja je u Tajništvu Suda zaprimljena 8. veljače 1974.,<br />
Prvostupanjski sud u Bruxellesu uputio je Sudu na prethodnu odluku prema članku 177<br />
Ugovora o EEZ-u dva pitanja o tumačenju članaka 30, 31, 32, 33, 36 i 85 Ugovora o EEZu<br />
koja se odnose na zahtjev izdavanja službenog dokumenta od strane vlade zemlje izvoznice<br />
za proizvode koji nose oznaku porijekla.<br />
2. Prvim se pitanjem pita predstavlja li nacionalna odredba koja zabranjuje uvoz robe koja<br />
166
nosi oznaku porijekla mjeru s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje u smislu članka<br />
30 Ugovora, ako tu robu ne prati službeni dokument što ga je izdala vlada zemlje izvoznice<br />
kojim se potvrđuje pravo na tu oznaku.<br />
3. To se pitanje postavilo u kontekstu kaznenoga postupka pokrenutog u Belgiji protiv<br />
trgovaca koji su u skladu s propisima nabavili pošiljku škotskog viskija stavljenog u slobodan<br />
promet u Francuskoj i uvezli ga u Belgiju a da pritom nisu imali potvrdu o porijeklu izdanu od<br />
britanskih carinskih vlasti, cime su prekršili belgijska pravila.<br />
4. Iz spisa predmeta i usmenog postupka proizlazi da trgovac koji u Belgiju želi uvesti škotski<br />
viski koji je već u slobodnom prometu u Francuskoj takvu potvrdu može pribaviti samo uz<br />
velike poteškoće, za razliku od uvoznika koji uvozi izravno iz zemlje proizvođača.<br />
5. Sva trgovinska pravila što su ih donijele države članice, a koja mogu, izravno ili neizravno,<br />
stvarno ili potencijalno, ometati trgovinu unutar Zajednice trebaju se smatrati mjerama koje su<br />
po učinku istovrsne količinskim ograničenjima.<br />
6. Sve dok u Zajednici ne postoji sustav koji bi potrošačima jamčio autentičnost oznake<br />
porijekla određenoga proizvoda, država članica koja namjerava poduzeti mjere za<br />
sprječavanje nepoštene prakse u vezi s time, to može učiniti pod uvjetom da su te mjere<br />
razumne i da potrebna sredstva dokazivanja ne predstavljaju smetnju trgovini između država<br />
članica, te da su dostupna svim državljanima Zajednice.<br />
7. Bez obzira na to jesu li takve mjere ili nisu obuhvaćene člankom 36, one ni u kojem<br />
slučaju, u skladu s načelom izrečenim u drugoj rečenici toga članka, ne smiju predstavljati<br />
sredstvo arbitrarne diskriminacije ili prikriveno ograničavanje trgovine između država<br />
članica.<br />
8. To može biti slučaj s formalnostima što ih jedna država članica zahtijeva u svrhu<br />
dokazivanja porijekla proizvoda koje bez velikih poteškoća zapravo mogu ispuniti jedino<br />
izravni izvoznici.<br />
9. Stoga kad jedna država članica zahtijeva potvrdu o porijeklu koju uvoznici određenog<br />
autentičnog proizvoda, na zakoniti način stavljenog u slobodan promet u nekoj drugoj državi<br />
članici, mogu teže pribaviti od uvoznika tog istog proizvoda koji se nabavlja izravno iz zemlje<br />
porijekla, to predstavlja mjeru s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje, što je<br />
zabranjeno Ugovorom.<br />
10. Drugim se pitanjem pita je li Ugovor, koji zajedno s nekim nacionalnim pravilom koje se<br />
odnosi na potvrde o porijeklu ima takav učinak da ograničava tržišno natjecanje i negativno<br />
utječe na trgovinu između država članica, ništav ako se tim ugovorom ekskluzivnome<br />
uvozniku samo dopušta iskoristiti to pravilo u svrhu sprječavanja paralelnog uvoza ili mu se<br />
ne zabranjuje to učiniti.<br />
11. Ugovor o ekskluzivnom uvozu potpada pod zabranu iz članka 85 kada pravno ili stvarno<br />
sprječava uvoz doticanih proizvoda iz drugih država članica na podruje za koje vrijedi<br />
ekskluzivni uvoz od strane osoba koje nisu ekskluzivni uvoznik.<br />
12. Naime, ugovor o ekskluzivnom uvozu može negativno utjecati na trgovinu između država<br />
članica i može imati učinak ometanja tržišnoga natjecanja ako ekskluzivnome uvozniku<br />
omogućuje spriječiti paralelni uvoz iz drugih država članica na područje za koje vrijedi<br />
ekskluzivni uvoz zahvaljujući kombiniranom djelovanju ugovora i nacionalnog propisa koji<br />
167
zahtijeva isključivo određena sredstva dokazivanja porijekla proizvoda.<br />
13. Kako bi se ocijenilo je li o tome riječ, potrebno je imati na umu ne samo prava i obveze<br />
koji proizlaze iz odredaba Ugovora, već i pravni i gospodarski kontekst u koji je on smješten,<br />
a osobito moguće postojanje sličnih ugovora sklopljenih između istoga proizvođača i<br />
ekskluzivnih uvoznika s poslovnim nastanom u drugim državama članicama.<br />
14. U vezi s time, ako se u jednoj državi članici cijene drže na značajno višoj razini u odnosu<br />
na cijene koje vrijede u drugoj državi članici, to može opravdati pokretanje istrage o tome<br />
koristi li se ekskluzivni ugovor u svrhu da se uvoznicima onemogući pribaviti sredstva<br />
dokazivanja porijekla proizvoda o kojemu je riječ, što ih zahtijevaju nacionalna pravila onoga<br />
tipa o kojemu je riječ u dotičnome pitanju.<br />
15. Međutim, činjenica da ugovor samo ovlašćuje uvoznika pozvati se na takvo nacionalno<br />
pravilo odnosno da ga ne sprječava to učiniti sama po sebi taj ugovor ne čini ništavim.<br />
Odluka o troškovima<br />
16. Troškovi što su ih pretrpjele vlade Belgije i Ujedinjenog Kraljevstva, kao i Komisija<br />
Europskih zajednica, koji su Sudu podnijeli očitovanja, ne nadoknađuju se.<br />
17. Budući da, kad je riječ o strankama u glavnome postupku, ovaj postupak predstavlja samo<br />
jedan od koraka u postupku koji je u tijeku pred Prvostupanjskim sudom u Bruxellesu, odluku<br />
o troškovima donosi taj sud.<br />
Izreka<br />
S te osnove<br />
Sud<br />
u odgovoru na pitanja što mu ih je uputio Prvostupanjski sud u Bruxellesu svojom presudom<br />
od 11. siječnja 1974, presuđuje:<br />
1. Kad jedna država članica zahtijeva potvrdu o porijeklu koju uvoznici određenog<br />
autentičnog proizvoda, na zakoniti način stavljenog u slobodan promet u nekoj drugoj državi<br />
članici, mogu teže pribaviti od uvoznika tog istog proizvoda koji se nabavlja izravno iz zemlje<br />
porijekla, to predstavlja mjeru s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje, što je<br />
zabranjeno Ugovorom.<br />
2. Činjenica da ugovor samo ovlašćuje uvoznika pozvati se na takvo nacionalno pravilo<br />
odnosno da ga ne sprječava to učiniti sama po sebi taj ugovor ne čini ništavim.<br />
168
Predmet 120/78 Rewe-Zentral AG v Bundesmonopolverwaltung für Branntwein (Cassis<br />
de Dijon) [1979] ECR 649<br />
Ovom odlukom Europski sud nadogradio je praksu iz predmeta Dassonville uspostavom<br />
načela uzajamnog priznanja. Temeljem tog načela, proizvodi koji zadovoljavaju standarde za<br />
prodaju u jednoj državi članici moraju se moći zakonito prodavati u drugim državama<br />
članicama. Kako je definicija zabranjenih mjera time toliko proširena da obuhvaća velik broj<br />
nacionalnih mjera donesenih iz razloga koji se mogu smatrati opravdanima, u ovom je<br />
predmetu Europski sud istovremeno otvorio dodatnu mogućnost opravdavanja nacionalnih<br />
mjera koje predstavljaju prepreku trgovini. Moguća opravdanja koja Sud naziva<br />
„obvezujućim zahtjevima“ (engl. mandatory requirements) brojnija su od onih koja su<br />
nabrojana u članku 36 UEEZ (sada 30 UEZ).<br />
Tekst presude<br />
1. Rješenjem od 28. travnja 1978. koje je Sud zaprimio 22. svibnja, Hessisches Finanzgericht<br />
(Financijski sud, Hessen) uputio je Sudu dva pitanja temeljem čl. 177 Ugovora o EEZ, tražeći<br />
interpretaciju čl. 30 i 37 Ugovora o EEZ, u svrhu ocjene sukladnosti odredaba njemačkog<br />
prava koje se odnose na prodaju alkoholnih pića, a koje određuju najmanju dopuštenu jačinu<br />
alkohola za različite kategorije alkoholnih proizvoda s pravom Zajednice.<br />
2. Iz rješenja kojime se odluka traži proizlazi da tužitelj u glavnoj stvari namjerava uvesti<br />
određenu količinu pića "Cassis de Dijon" koje potječe iz Francuske, u svrhu prodaje u<br />
Saveznoj Republici Njemačkoj.<br />
3. Stav koji je zauzela Uprava za monopole utemeljen je na čl. 100 Zakona o monopolu na<br />
destilirana alkoholna pića (Branntweinmonopolgesetz), te na pravilima koja je donijela<br />
Uprava za monopole temeljem te odredbe, a čiji je učinak da se za određene kategorije likera i<br />
drugih žestokih alkoholnih pića utvrđuje najmanji dopušteni sadržaj alkohola (Verordnung<br />
über den Mindestweingeistgehalt von Trinkbranntweinen, od 28. veljače 1958.,<br />
Bundesanzeiger br. 48 od 11. ožujka 1958.). Navedene odredbe propisuju da je prodaja<br />
voćnih likera, poput Cassis de Dijona dopuštena pod uvjetom da sadrže najmanje 25%<br />
alkohola, dok postotak sadržaja alkohola u proizvodu o kojemu je riječ, a koji se slobodno<br />
prodaje kao takav u Francuskoj iznosi između 15% i 20%.<br />
4. Tužitelj smatra da određivanje minimalnog sadržaja alkohola njemačkim pravom dovodi do<br />
rezultata da se dobro poznata alkoholna pića koja se proizvode u drugim državama članicama<br />
Zajednice ne mogu prodavati u SR Njemačkoj, te da navedene odredbe stoga predstavljaju<br />
ograničenje slobodnog kretanja roba između država članica, koje prelazi okvire trgovinskih<br />
pravila koje države članice smiju donositi. Tužitelj smatra da je riječ o mjeri koja ima<br />
istovrsni učinak kao količinsko ograničenje na uvoz, što je suprotno čl. 30 Ugovora o EEZ.<br />
Nadalje, budući da je riječ o mjeri koja je prihvaćena u kontekstu upravljanja monopolom<br />
alkoholnih pića, tužitelj smatra da je riječ također o povredi čl. 37, prema kojemu države<br />
članice moraju postupno prilagoditi sve državne monopole komercijalne naravi kako bi<br />
osigurale da na kraju prijelaznog razdoblja u odnosu na uvjete pod kojima se dobra nabavljaju<br />
ili prodaju ne postoji nikakva diskriminacija državljana država članica.<br />
5. Kako bi donio odluku u ovom sporu, Financijski sud iz Hessena uputio je Sudu slijedeća<br />
dva pitanja:<br />
169
170<br />
1. Mora li se koncept mjera s istovrsnim učinkom kao količinska ograničenja na uvoz<br />
shvatiti na način da znači da se taj koncept odnosi i na određenje najmanje količine<br />
sadržaja alkohola u alkoholnim pićima, što propisuje njemački Zakon o monopolu na<br />
žestoka pića, što dovodi do rezultata da tradicionalni proizvodi drugih država članica<br />
čiji je sadržaj alkohola niži od propisanoga, ne može slobodno cirkulirati u SR<br />
Njemačkoj?<br />
2. Može li se na određenje takvog najnižeg dopuštenog sadržaja alkohola odnositi<br />
koncept "diskriminacije s obzirom na uvjete pod kojima se roba nabavlja i prodaju…<br />
između državljana država članica", kako je propisano čl. 37 Ugovora o EEZ.<br />
6. Nacionalni sud stoga traži pomoć u interpretaciji kako bi mogao procijeniti je li uvjet<br />
najnižeg sadržaja alkohola u dosegu, bilo zabrane svih mjera s učinkom istovrsnim<br />
količinskim ograničenjima u trgovini između država članica što je propisano čl. 30 Ugovora,<br />
bilo zabranom svake diskriminacije u pogledu uvjeta pod kojima se dobra nabavljaju i prodaju<br />
između državljana država članica u smislu čl. 37.<br />
7. S time u vezi valja primijetiti da se čl. 37 odnosi specifično na državne monopole<br />
komercijalne naravi. Ta je odredba stoga nebitna za nacionalne odredbe koje se ne odnose na<br />
specifičnu funkciju javnog monopola – tj. njegovo isključivo pravo – već se primjenjuju<br />
općenito na proizvodnju i prodaju alkoholnih pića, bez obzira odnosi li se na njih monopol o<br />
kojemu je riječ, ili ne. Budući da je to slučaj, učinak mjere koju spominje nacionalni sud mora<br />
se ispitati isključivo u odnosu na uvjete koje propisuje čl. 30, kako to od nas traži prvo<br />
pitanje.<br />
8. U odsustvu zajedničkih pravila koja se odnose na proizvodnju i prodaju alkohola –<br />
prijedlog uredbe Komisija je podnijela Vijeću 7. prosinca 1976. (O.J. C 309, str. 2) i Vijeće ga<br />
još nije prihvatilo – države članice uređuju sve što se odnosi na proizvodnju i prodaju<br />
alkohola i alkoholnih pića na svom vlastitom području. Prepreke kretanju unutar Zajednice<br />
koje proizlaze iz različitosti nacionalnih zakona koji se odnose na prodaju proizvoda o kojima<br />
je riječ, moraju biti prihvaćene u mjeri u kojoj se te mjere mogu priznati kao nužne da bi se<br />
zadovoljili obavezni uvjeti (mandatory requirements) koji se odnose posebice na učinkovitost<br />
fiskalnog nadzora, zaštitu javnog zdravlja, poštenje trgovinskih transakcija i zaštitu potrošača.<br />
9. Vlada SR Njemačke, kao umješač u postupku, iznosi različite argumente koji, prema<br />
njenom shvaćanju, opravdavaju primjenu odredaba koje se odnose na najniži sadržaj alkohola<br />
u alkoholnim pićima, navodeći razloge koji se s jedne strane odnose na zaštitu javnog<br />
zdravlja, a s druge na zaštitu potrošača od nepoštene trgovinske prakse.<br />
10. Što se tiče zaštite javnog zdravlja, njemačka vlada ističe da je svrha utvrđivanja najnižeg<br />
sadržaja alkohola nacionalnim zakonodavstvom izbjegavanje širenja alkoholnih pića na<br />
nacionalnom tržištu, posebice alkoholnih pića s niskim sadržajem alkohola, budući da, prema<br />
njenom shvaćanju, takvi proizvodi mogu lakše dovesti do tolerancije na alkohol nego pića s<br />
visokim postotkom alkohola.<br />
11. Takvi razlozi nisu odlučujući budući da potrošači na tržištu mogu pribaviti izuzetno široki<br />
raspon slabo ili umjereno alkoholiziranih proizvoda, te budući da se veliki udio alkoholnih<br />
pića s visokim sadržajem alkohola koja se slobodno prodaju na njemačkom tržištu općenito<br />
konzumira u razrijeđenom obliku.<br />
12. Njemačka vlada također ističe da je određivanje niže granice alkoholnog sadržaja za<br />
određene likere zamišljeno za zaštitu potrošača od nepoštene prakse proizvođača i distributera<br />
alkoholnih pića. Taj se argument temelji na shvaćanju da snižavanje sadržaja alkohola<br />
osigurava kompetitivnu prednost u odnosu na pića s višim sadržajem alkohola, budući da<br />
alkohol, zbog visokog poreznog opterećenja, predstavlja daleko najskuplji sastojak pića.
Nadalje, kako smatra njemačka vlada, kada bi se dopustilo da alkoholni proizvodi slobodno<br />
cirkuliraju bez obzira na sadržaj alkohola u njima, uvijek kada je to u skladu s propisima koji<br />
vrijede u državi u kojoj su proizvedeni, to bi imalo isti učinak kao da je na razini Zajednice<br />
propisan zajednički standard najnižeg dopuštenog sadržaja alkohola koji odgovara standardu<br />
u državi koja propisuje najniži sadržaj alkohola. To bi dovelo do situacije u kojoj su svi uvjeti<br />
u tom području neprimjenjivi, budući da je niža dopuštena granica takve vrste nepoznata u<br />
pravu nekoliko država članica.<br />
13. Kako ispravno primjećuje Komisija, određivanje granica u odnosu na sadržaj alkohola u<br />
pićima može dovesti do standardizacije proizvoda koji ulaze na tržište, kao i njihovog<br />
označavanja, a u interesu veće transparentnosti trgovinskih transakcija i tržišne ponude. Ipak,<br />
taj argument ne može se protegnuti tako daleko da znači da je određivanje najmanje količine<br />
alkohola bitno jamstvo poštenja trgovinskih transakcija, budući da se na jednostavan način<br />
može osigurati da se kupcima prenesu prikladne informacije tako što će se propisati obveza<br />
isticanja porijekla i sadržaja alkohola na pakiranju proizvoda.<br />
14. Iz rečenoga je jasno da zahtjevi koji se odnose na najniži sadržaj alkohola u alkoholnim<br />
pićima ne služe svrsi koja je u općem interesu, i kao takvi nemaju prednost pred zahtjevima<br />
slobodnog kretanja roba, što je jedno od temeljnih pravila u Zajednici. U praksi, glavni učinak<br />
uvjeta takve naravi je promicanje alkoholnih pića koja imaju visoki sadržaj alkohola,<br />
isključivanjem s nacionalnog tržišta proizvoda iz drugih država članica koji ne odgovaraju<br />
tom opisu. Stoga proizlazi da jednostrani uvjet najniže količine alkohola za potrebe prodaje<br />
alkoholnih pića koji je propisan pravilima države članice predstavlja prepreku trgovini koja je<br />
suprotna odredbama čl. 30 Ugovora. Ne postoji valjani razlog zašto alkoholna pića, pod<br />
uvjetom da su zakonito proizvedena i prodavana u jednoj državi članici, ne bi mogla biti<br />
uvezena u bilo koju drugu državu članicu; prodaja takvih proizvoda ne može biti podvrgnuta<br />
zakonskoj zabrani prodaje pića sa sadržajem alkohola koji je niži od granice koju su postavila<br />
nacionalna pravila.<br />
15. Posljedično, na prvo je pitanje potrebno odgovoriti na način da koncept "mjera s<br />
istovrsnim učinkom kao količinska ograničenja na uvoz" sadržan u čl. 30 Ugovora, valja<br />
shvatiti tako da znači da je određivanje najnižeg sadržaja alkohola u alkoholnim pićima za<br />
ljudsku konzumaciju temeljem zakonodavstva države članice također podvrgnuto zabrani<br />
koju propisuje ta odredba, kad se radi o uvozu alkoholnih pića koja se zakonito proizvode i<br />
prodaju u drugoj državi članici.<br />
Odluka o troškovima<br />
[izostavljena]<br />
Na tim osnovama,<br />
Sud,<br />
u odgovoru na pitanja koja mu je postavio Financijski sud iz Hessena rješenjem od 28. travnja<br />
1978., ovime odlučuje:<br />
Koncept "mjera s istovrsnim učinkom kao količinska ograničenja na uvoz" sadržan u čl. 30<br />
Ugovora, valja shvatiti tako da znači da je određivanje najnižeg sadržaja alkohola u<br />
alkoholnim pićima za ljudsku konzumaciju temeljem zakonodavstva države članice također<br />
171
podvrgnuto zabrani koju propisuje ta odredba, kad se radi o uvozu alkoholnih pića koja se<br />
zakonito proizvode i prodaju u drugoj državi članici.<br />
172
Predmet C-145/88 Torfaen Borough Council v B & Q plc. [1989] ECR 3851<br />
Ovaj predmet dobar je primjer široke interpretacije pojma „mjere s istovrsnim učinkom“,<br />
kakvu je Europski sud usvojio još u predmetu Dassonville. Iako je i ovaj predmet presuđen u<br />
skladu s ranijom praksom o pitanju ograničenja trgovine, u ovom se predmetu već osjećaju<br />
prve naznake buduće promjene sudske prakse do koje će doći u predmetu Keck.<br />
Sažetak<br />
Čl. 30 Ugovora valja interpretirati na način da znači da se zabrana koju propisuje ne odnosi<br />
na nacionalna pravila koja zabranjuju maloprodajnim trgovinama otvaranje njihovih trgovina<br />
nedjeljom, pod uvjetom da restriktivni učinci na trgovinu u Zajednici koji bi mogli iz toga<br />
proizaći, ne premašuju učinke koji su sastavni dio pravila takve vrste.<br />
Takva pravila koja uređuju radno vrijeme maloprodajnih trgovina, koja se primjenjuju<br />
jednako na domaće i uvozne proizvode, ostvaruju cilj koji je opravdan u odnosu na pravo<br />
Zajednice, budući da odražavaju određeni politički i ekonomski izbor u mjeri u kojoj je<br />
njihova svrha osigurati da se radno i neradno vrijeme uredi na takav način da odgovara<br />
nacionalnim ili regionalnim socio-kulturalnim značajkama, te budući da nisu osmišljena kako<br />
bi uređivala obrazac trgovine između država članica.<br />
Tekst presude:<br />
1 Rješenjem od 25. travnja 1988., koje je Sud zaprimio 24. svibnja 1988, Cwmbran<br />
Magistrates' Court, United Kingdom, uputio je sudu na prethodnu odluku temeljem čl. 177<br />
Ugovora o EEZ, tri pitanja o interpretaciji čl. 30 i 36 Ugovora o EEZ, kako bi ocjenio<br />
sukladnost nacionalnih pravila koja zabranjuju trgovinu nedjeljom, s tim odredbama.<br />
2 Pitanja su se pojavila u postupku između Torfaen Borough Council (dalje u tekstu TBC) i B<br />
& Q plc, ranije B & Q ( Retail ) Limited (dalje u tekstu B & Q), koji upravlja "uradi-sam"<br />
trgovinama i vrtnim centrima.<br />
3 TBC ističe da B & Q krši Čl. 47 i 59 Zakona o trgovinama u Ujedinjenom Kraljevstvu iz<br />
1950. godine, time što otvara svoje trgovačke prostore u svrhu usluživanja kupaca nedjeljom,<br />
u svrhu različitu od one dopuštene koju navodi Peti Dodatak Zakona. Stoga ističe da je B & Q<br />
dužan platiti novčanu kaznu u iznosu od 1000 Funti.<br />
4 Peti Dodatak Zakona o trgovinama navodi pojedinačne artikle koji se, iznimno, smiju<br />
prodavati nedjeljom. Ti artikli uključuju, alkoholna pića, određenu hranu, duhan, novine i<br />
druge proizvode za svakodnevnu uporabu.<br />
5 Pred nacionalnim sudom B & Q ističe da čl. 47 Zakona o trgovinama predstavlja mjeru koja<br />
ima učinak istovrstan količinskim ograničenjima uvoza, u smislu čl. 30 Ugovora o EEZ, koja<br />
se ne može opravdati temeljem čl. 36 Ugovora o EEZ, niti bilo kakvim obvezujućim<br />
zahtjevom (engl. mandatory requirement).<br />
173
6 TBC poriče da zabrana trgovine nedjeljom predstavlja mjeru s istovrsnim učinkom kao<br />
količinsko ograničenje, budući da se primjenjuje jednako i na domaće i na uvezene proizvode,<br />
te ne stavlja uvozne proizvode u nepovoljni položaj.<br />
7 Nacionalni sud utvrdio je da u ovom slučaju, zabrana trgovine nedjeljom ima učinak<br />
smanjenja ukupne prodaje B & Q, te da aproksimativno 10% dobara koja B & Q prodaje<br />
dolazi iz drugih država članica, što podrazumijeva odgovarajuće smanjenje uvoza iz drugih<br />
država članica.<br />
8 Nakon što je to utvrdio, nacionalni sud zauzeo je shvaćanje da predmet otvara pitanja<br />
interpretacije prava Zajednice. Stoga je zatražio od Suda da odgovori na slijedeća prethodna<br />
pitanja:<br />
"(1) Kada država članica zabrani otvaranje maloprodajnih trgovačkih prostora za prodaju<br />
nedjeljom, osim u odnosu na neke određene artikle čija je prodaja dopuštena, te kada je<br />
učinak te zabrane apsolutno smanjenje prodaje dobara u tim prostorima, uključujući i dobra<br />
koja se proizvode u drugim državama članicama te kada se odgovarajuće smanji količina<br />
uvoza dobara iz drugih država članica, je li takva zabrana mjera s istovrsnim učinkom kao<br />
količinsko ograničenje uvoza u smislu čl. 30 Ugovora?<br />
(2) Ukoliko je odgovor na Pitanje 1 pozitivan, može li se takva mjera opravdati nekom od<br />
iznimaka sadržanih u čl. 36, ili nekom drugom iznimkom koju priznaje pravo Zajednice?<br />
(3) Utječe li na odgovor na pitanja 1 i 2 bilo koji čimbenik koji bi mogao mjeru o kojoj je<br />
riječ okvalificirati kao arbitrarnu diskriminaciju ili prikriveno ograničenje trgovine između<br />
država članica, odnosno, je li mjera nesrazmjerna, ili na drugi način neopravdana?"<br />
9 Za potpuniji prikaz pravne pozadine i činjenica glavnog postupka, tijek postupka i pisane<br />
primjedbe podnesene Sudu upućuje se na Izvještaj za raspravu . Njih se u nastavku spominje<br />
ili se o njima raspravlja samo u mjeri u kojoj je to potrebno za obrazloženje <strong>odluke</strong> Suda.<br />
Prvo pitanje<br />
10 Prvim pitanjem nacionalni sud želi utvrditi odnosi li se koncept mjera s istovrsnim<br />
učinkom kao količinska ograničenja, u smislu čl. 30 Ugovora, također i na odredbe koje<br />
zabranjuju maloprodajnim trgovinama otvaranje svojih poslovnih prostora nedjeljom, ukoliko<br />
je učinak zabrane takav da, u apsolutnom smislu, ograničava prodaju dobara u tim prostorima,<br />
uključujući i dobra uvezena iz drugih država članica.<br />
11 Kao prvo, potrebno je istaknuti da se nacionalna pravila koja maloprodajnim trgovinama<br />
zabranjuju otvaranje poslovnih prostora nedjeljom primjenjuju jednako na uvozne i domaće<br />
proizvode. U principu, prodaja proizvoda uvezenih iz drugih država članica nije otežana u<br />
odnosu na prodaju domaćih proizvoda.<br />
12 Nadalje, potrebno je podsjetiti da je u svojoj presudi od 11. srpnja 1985. u spojenim<br />
predmetima 60 i 61/84 Cinéthèque SA and Others v Fédération nationale des cinémas français<br />
[1985] ECR 2618, srpnja 1985., Sud odlučio, u odnosu na zabranu najma video kazeta koja<br />
se primjenjuje jednako na domaće i uvozne proizvode, da takva zabrana nije u skladu s<br />
načelom slobode kretanja roba koje je propisano Ugovorom, osim ukoliko prepreke trgovini u<br />
174
Zajednici koje zbog nje nastaju ne prelaze ono što je nužno kako bi se osiguralo postizanje<br />
cilja koji takva zabrana želi ostvariti, te samo ukoliko je takav cilj opravdan u odnosu na<br />
pravo Zajednice.<br />
13 U tim okolnostima nužno je, u predmetu poput ovoga, najprije razmotriti idu li pravila<br />
poput ovih, za ostvarivanjem cilja koji je opravdan u odnosu na pravo Zajednice. U pogledu<br />
tog pitanja, Sud je već bio odlučio u svojoj presudi od 14. srpnja 1981., u predmetu 155/80<br />
Oebel [1981] ECR 1993, da nacionalna pravila koja uređuju radno vrijeme, dostavu i prodaju<br />
kruha i pekarske industrije, predstavljaju legitimni dio ekonomske i socijalne politike, koji je<br />
u skladu s ciljevima javnog interesa za čijim ostvarivanjem ide Ugovor.<br />
14 Isti razlozi moraju se primijeniti u pogledu nacionalnih pravila koja uređuju radno vrijeme<br />
maloprodajnih prostora. Takva pravila odražavaju određeni politički i ekonomski izbor u<br />
mjeri u kojoj je njihova svrha osigurati da radno i neradno vrijeme bude uređeno u skladu s<br />
nacionalnim ili regionalnim socio-kulturalnim značajkama te, kako pravo Zajednice danas<br />
stoji, takva odluka stoji na državama članicama. Nadalje, takva pravila nisu osmišljena kako<br />
bi uređivala obrazac trgovine između država članica.<br />
15 Drugo, nužno je utvrditi prelaze li učinci takvih nacionalnih pravila ono što je nužno da bi<br />
se ostvario cilj za čijim ostvarivanjem teže. Kako stoji u čl. 3 Direktive Komisije br.<br />
70/50/EEC od 22. prosinca 1969. (Official Journal, English Special Edition 1970 ( I ), str. 17),<br />
zabrana koju propisuje čl. 30, odnosi se na nacionalne mjere koje uređuju prodaju proizvoda<br />
ukoliko restriktivni učinak takvih mjera na slobodu kretanja dobara prelazi učinke koji su<br />
nerazdvojni dio trgovinskih pravila.<br />
16 Pitanje jesu li učinci specifičnih nacionalnih pravila u tim granicama je pitanje o kojem<br />
treba odlučiti nacionalni sud.<br />
17 Stoga odgovor na prvo pitanje mora biti da se čl. 30 Ugovora mora interpretirati na način<br />
da znači da se zabrana koju propisuje ne primjenjuje na nacionalna pravila koja zabranjuju<br />
maloprodajnim trgovinama otvaranje prostora nedjeljom, ukoliko restriktivni učinci na<br />
trgovinu u Zajednici koji iz toga proizlaze ne prekoračuju učinke koji su nerazdvojni dio<br />
pravila takve vrste.<br />
Drugo i treće pitanje<br />
18 U svjetlu odgovora na prvo pitanje nije nužno odgovarati na drugo i treće.<br />
Odluka o troškovima [izostavljena]<br />
Operativni dio<br />
Na toj osnovi,<br />
SUD (Šesto vijeće),<br />
odgovarajući na pitanja koja mu je Rješenjem od 25. travnja 1988. godine uputio Cwmbran<br />
Magistrates' Court, Ujedinjeno Kraljevstvo, presudio je:<br />
Čl. 30 Ugovora mora se interpretirati na način da znači da se zabrana koju propisuje ne<br />
odnosi na nacionalna pravila koja zabranjuju maloprodajnim trgovinama otvaranje njihovih<br />
175
prostora nedjeljom, pod uvjetom da restriktivni učinci na trgovinu u Zajednici koji iz te<br />
zabrane mogu proisteći ne prelaze učinke koji su nerazdvojni dio pravila takve vrste.<br />
176
Spojeni predmeti C-267/91 i C-268/91 Criminal proceedings against Bernard Keck and<br />
Daniel Mithouard [1993] ECR I-6097<br />
Ovaj predmet predstavlja preokret u sudskoj praksi vezanoj uz čl. 30 UEEZ (danas 28 UEZ).<br />
Doseg tog članka ovom je odlukom sužen. Sud je reinterpretirao svoju definiciju mjera s<br />
istovrsnim učinkom danu još u predmetu Dassonville, te jedan dio nacionalnih mjera izvadio<br />
izvan dosega te definicije, što do tada nije bio slučaj. Ako mjera nije u dosegu članka 28 UEZ,<br />
ona nije ni zabranjena, pa je nije nužno opravdavati pred Sudom kako bi se dalje mogla<br />
primjenjivati na uvezene proizvode. U predmetu Keck, Sud je napravio razlikovanje između<br />
mjera koje se odnose na karakteristike proizvoda i potpadaju po doseg članka 28, i mjere koje<br />
se odnose na uređenje načina prodaje koje, uz određene uvjete, nisu u dosegu zabrane iz<br />
članka 28. Prvi tip nacionalnih mjera nameće uvezenim proizvodima dodatni teret u odnosu<br />
na domaće proizvode, dok drugi tip mjera u pravilu na jednak način pogađa i domaće i uvozne<br />
proizvode. Stoga radimo razliku između mjera s dvostrukim i mjera s jednostrukim teretom.<br />
Sažetak<br />
Svaka mjera koja može, izravno ili neizravno, stvarno ili potencijalno, ometati trgovinu<br />
unutar Zajednice predstavlja mjeru koja je po učinku izjednačena s količinskim ograničenjem,<br />
zabranjenim između država članica na temelju članka 30 Ugovora.<br />
Ta definicija obuhvaća prepreke slobodnom kretanju robe koje nastaju kad se, u situaciji<br />
neusklađenih zakonodavstava, na robu koja dolazi iz drugih država članica u kojoj je<br />
zakonito proizvedena i stavljena u promet primjenjuju pravila kojima se utvrđuju zahtjevi što<br />
ih takva roba treba ispuniti (poput onih koji se odnose na naziv, oblik, veličinu, težinu, sastav,<br />
predstavljanje, označavanje, pakiranje). To je tako čak i kad se ta pravila bez razlike<br />
primjenjuju na sve proizvode, osim ako se njihova primjena može opravdati ciljem javnog<br />
interesa koji ima prednost nad slobodnim kretanjem robe.<br />
S druge strane, primjena nacionalnih odredaba koje ograničavaju ili zabranjuju određene<br />
načine prodaje na proizvode iz drugih država članica ne ometa trgovinu između država<br />
članica u smislu te definicije, sve dok se te odredbe primjenjuju na sve relevantne trgovce koji<br />
obavljaju djelatnost na nacionalnome području i sve dok na isti način utječu, pravno i<br />
stvarno, na stavljanje u promet domaćih proizvoda i proizvoda iz drugih država članica. Ako<br />
su ti uvjeti ispunjeni, primjena takvih pravila na prodaju proizvoda iz neke druge države<br />
članice koji ispunjavaju zahtjeve što ih je utvrdila ta država nije takve naravi da bi im<br />
onemogućila pristup tržištu ili da bi taj pristup ometala išta više nego što ometa pristup<br />
domaćim proizvodima. Takva pravila stoga ne potpadaju u domašaj članka 30 Ugovora.<br />
Iz toga slijedi da članak 30 Ugovora treba tumačiti na način da se ne primjenjuje na<br />
zakonodavstvo države članice kojim se nameće opća zabrana preprodaje uz gubitak.<br />
Tekst presude:<br />
1 Dvjema presudama od 27. lipnja 1991., zaprimljenima na Sudu 16. listopada 1991.,<br />
Regionalni sud u Strasbourgu uputio je Sudu na prethodnu odluku prema članku 177<br />
Ugovora o EEZ-u dva pitanja o tumačenju pravila Ugovora koja se odnose na tržišno<br />
natjecanje i slobodu kretanja unutar Zajednice.<br />
177
2 Ta su se pitanja postavila u vezi s kaznenim postupkom pokrenutim protiv g. Kecka i g.<br />
Mithouarda, koji se kazneno gone zbog preprodaje proizvoda u neizmijenjenom stanju po<br />
cijenama nižim od njihove stvarne nabavne cijene ("preprodaja uz gubitak"), što je protivno<br />
članku 1 francuskoga Zakona br. 63-628 od 2. srpnja 1963., izmijenjenog i dopunjenog<br />
člankom 32 Naredbe br. 86-1243 od 1. prosinca 1986.<br />
3 U svojoj su obrani g. Keck i g. Mithouard tvrdili kako opća zabrana preprodaje uz<br />
gubitak, utvrđena tim odredbama, nije u skladu s člankom 30 Ugovora i s načelima<br />
slobodnog kretanja osoba, usluga i kapitala, te slobodnog tržišnog natjecanja na području<br />
Zajednice.<br />
4 Zauzevši stav da treba zatražiti tumačenje određenih odredaba prava Zajednice, Regionalni<br />
je sud prekinuo oba postupka i Sudu na prethodnu odluku uputio sljedeće pitanje:<br />
"Je li zabrana preprodaje uz gubitak u Francuskoj prema članku 32 Naredbe br. 86-1243 od 1.<br />
prosinca 1986. u skladu s načelima slobodnog kretanja robe, usluga i kapitala, slobodnog<br />
tržišnog natjecanja na zajedničkom tržištu i nediskriminacije na temelju državljanstva,<br />
utvrđenima Ugovorom o osnivanju EEZ-a od 25. ožujka 1957., a osobito njegovim člancima<br />
3 i 7, budući da bi francusko zakonodavstvo moglo narušavati tržišno natjecanje:<br />
(a) prvo, zbog toga što kao kazneno djelo određuje samo preprodaju uz gubitak te što iz<br />
domašaja zabrane isključuje proizvođača koji na tržištu može slobodno prodavati proizvod što<br />
ga proizvodi, obrađuje ili poboljšava, pa makar i neznatno, po cijeni nižoj od njegove cijene<br />
koštanja;<br />
(b) drugo, zbog toga što, osobito u pograničnim područjima, narušava tržišno natjecanje<br />
između različitih trgovaca na temelju njihovoga državljanstva i mjesta u kojem imaju<br />
poslovni nastan."<br />
5 Za potpuniji prikaz činjeničnog stanja u glavnome postupku i pisanog očitovanja<br />
podnesenog Sudu upućuje se na Izvještaj za raspravu . Njih se u nastavku spominje ili se o<br />
njima raspravlja samo u mjeri u kojoj je to potrebno za obrazloženje <strong>odluke</strong> Suda.<br />
6 Na početku je potrebno primijetiti kako odredbe Ugovora koje se odnose na slobodno<br />
kretanje osoba, usluga i kapitala na području Zajednice nemaju utjecaja na opću zabranu<br />
preprodaje uz gubitak, koja se tiče stavljanja robe u promet. Te odredbe stoga nisu relevantne<br />
za pitanje o kojemu je riječ u glavnome postupku.<br />
7 Zatim, kad je riječ o načelu nediskriminacije, utvrđenom u članku 7 Ugovora, iz naloga<br />
kojima se traži prethodno mišljenje cini se kako nacionalni sud dovodi u pitanje sukladnost<br />
zabrane preprodaje uz gubitak s tom odredbom, jer da se poduzeća koja su njome obuhvaćena<br />
mogu dovesti u nepovoljan položaj u odnosu na konkurente u državama članicama gdje je<br />
preprodaja uz gubitak dopuštena.<br />
8 Međutim, činjenica da poduzeća koja obavljaju djelatnost prodaje u različitim državama<br />
članicama podliježu različitim zakonodavnim odredbama, od kojih neke zabranjuju, a druge<br />
dopuštaju preprodaju uz gubitak, ne predstavlja diskriminaciju u smislu članka 7 Ugovora.<br />
Nacionalno zakonodavstvo o kojemu je riječ u glavnom postupku primjenjuje se na svaku<br />
djelatnost prodaje koja se obavlja na nacionalnom području, bez obzira na državljanstvo onih<br />
178
koji su u nju uključeni (vidi presudu u predmetu 308/86 Ministère Public v Lambert [1988]<br />
ECR 4369).<br />
9 I konačno, iz pitanja upućenog na prethodnu odluku čini se kako nacionalni sud traži<br />
pojašnjenje glede mogućih negativnih učinaka pravila o kojima je riječ na tržišno natjecanje<br />
isključivo se pozivajući na temeljna načela Zajednice utvrđena u članku 3 Ugovora, ali ne i<br />
na posebna provedbena pravila Ugovora na području tržišnoga natjecanja.<br />
10 U tim okolnostima, s obzirom na pisane i usmene argumente iznesene pred Sudom, a u<br />
cilju davanja korisnoga odgovora sudu koji je uputio zahtjev za prethodno mišljenje, potrebno<br />
je razmotriti zabranu preprodaje uz gubitak iz perspektive slobodnoga kretanja robe.<br />
11 Na temelju članka 30, zabranjena su količinska ograničenja uvoza između država članica<br />
i sve mjere koje su po učinku s njima izjednačene. Sud je bio dosljedan u mišljenju da svaka<br />
mjera koja može, izravno ili neizravno, stvarno ili potencijalno, ometati trgovinu unutar<br />
Zajednice predstavlja mjeru s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje.<br />
12 Nacionalno zakonodavstvo koje propisuje opću zabranu preprodaje uz gubitak nije<br />
namijenjeno uređivanju trgovine robom između država članica.<br />
13 Takvo zakonodavstvo, doduše, može ograničiti obujam trgovine, a time i obujam prodaje<br />
proizvoda iz drugih država članica, u onoj mjeri u kojoj trgovcima oduzima mogućnost<br />
korištenja jedne od metoda unaprjeđenja prodaje. Međutim, ostaje otvoreno pitanje je li takva<br />
mogućnost dovoljna da bi se zakonodavstvo o kojemu je riječ moglo okarakterizirati kao<br />
mjera koja je po učinku izjednačena s količinskim ograničenjem uvoza.<br />
14 S obzirom na to da su trgovci sve skloniji pozivati se na članak 30 Ugovora radi<br />
osporavanja svih pravila čiji je učinak takav da ograničavaju njihovu trgovačku slobodu čak i<br />
kad ta pravila nisu usmjerena na proizvode iz drugih država članica, Sud smatra potrebnim<br />
preispitati i razjasniti svoju sudsku praksu u vezi s tim pitanjem.<br />
15 Počevši s predmetom "Cassis de Dijon" (predmet 120/78 Rewe-Zentral v<br />
Bundesmonopolverwaltung fuer Branntwein [1979] ECR 649), u sudskoj se praksi utvrđuje<br />
da prepreke slobodnom kretanju robe koje nastaju kad se, u situaciji neusklađenih<br />
zakonodavstava, na robu koja dolazi iz drugih država članica u kojoj je zakonito proizvedena i<br />
stavljena u promet primjenjuju pravila kojima se utvrđuju zahtjevi što ih takva roba treba<br />
ispuniti (poput onih koji se odnose na naziv, oblik, veličinu, težinu, sastav, predstavljanje,<br />
označavanje, pakiranje) predstavljaju mjere s jednakim učinkom, zabranjene člankom 30. To<br />
je tako čak i kad se ta pravila bez razlike primjenjuju na sve proizvode, osim ako se njihova<br />
primjena može opravdati ciljem javnoga interesa koji ima prednost nad slobodnim kretanjem<br />
robe.<br />
16 Nasuprot tome, suprotno onome što je prethodno odlučeno, primjena nacionalnih<br />
odredaba koje ograničavaju ili zabranjuju određene načine prodaje na proizvode iz drugih<br />
država članica ne ometa trgovinu između država članica, u smislu presude Dassonville<br />
(predmet 8/74 [1974] ECR 837), sve dok se te odredbe primjenjuju na sve relevantne trgovce<br />
koji obavljaju djelatnost na nacionalnom području i sve dok na isti način utječu, pravno ili<br />
stvarno, na stavljanje u promet domaćih proizvoda i proizvoda iz drugih država članica.<br />
17 Ako su ti uvjeti ispunjeni, primjena takvih pravila na prodaju proizvoda iz neke druge<br />
države članice koji ispunjavaju zahtjeve što ih je utvrdila ta država nije takve naravi da bi im<br />
179
onemogućila pristup tržištu ili da bi taj pristup ometala išta više nego što ometa pristup<br />
domaćim proizvodima. Takva pravila stoga ne potpadaju u domašaj članka 30 Ugovora.<br />
18 Prema tome, odgovor što ga treba dati nacionalnom sudu jest da članak 30 Ugovora o<br />
EEZ-u treba tumačiti na način da se ne primjenjuje na zakonodavstvo države članice kojim se<br />
propisuje opća zabrana preprodaje uz gubitak.<br />
Odluka o troškovima<br />
Troškovi<br />
19 Troškovi što su ih pretrpjele francuska i grčka vlada i Komisija Europskih zajednica, koji<br />
su Sudu podnijeli očitovanja, ne nadoknađuju se. Budući da, kad je riječ o strankama u<br />
glavnome postupku, ovaj postupak predstavlja samo jedan od koraka u postupku koji je u<br />
tijeku pred nacionalnim sudom, odluku o troškovima donosi taj sud.<br />
Izreka<br />
S te osnove,<br />
Sud<br />
u odgovoru na pitanja što mu ih je uputio Regionalni sud u Strasbourgu, dvjema presudama<br />
od 27. lipnja 1991., presuđuje:<br />
Članak 30 Ugovora o EEZ-u treba tumačiti na način da se ne primjenjuje na zakonodavstvo<br />
države članice kojim se nameće opća zabrana preprodaje uz gubitak.<br />
180
Predmet C-368/95 Vereinigte Familiapress Zeitungsverlags- und vertriebs GmbH v<br />
Heinrich Bauer Verlag [1997] ECR I-3689<br />
Ovaj predmet služi kao primjer da formalno razlikovanje (iz predmeta Keck) mjera koje se<br />
odnose na karakteristike proizvoda i mjera koje se odnose na način prodaje nije moguće<br />
mehanički primijeniti kako bi se zaključilo je li neka nacionalna mjera obuhvaćena zabranom<br />
iz članka 28 UEZ. Predmet također objašnjava na koji se način mjere koje su obuhvaćene<br />
zabranom mogu opravdavati.<br />
Sažetak<br />
Primjena nacionalnih propisa koji ograničavaju ili zabranjuju određene prodajne aranžmane<br />
na proizvode iz drugih država članica nije takva da bi mogla otežati, izravno ili posredno,<br />
stvarno ili potencijalno, trgovinu između država članica, pod uvjetom da se te odredbe<br />
primjenjuju na sve relevantne trgovce koji djeluju na državnom području i pod uvjetom da na<br />
isti način, pravo i stvarno, utječu na prodaju domaćih proizvoda i onih iz drugih država<br />
članica.<br />
To nije slučaj kada zakonodavstvo države članice na svom području zabranjuje prodaju<br />
periodike koja sadrži igre ili natjecanja za nagradu. Čak i kada je takvo zakonodavstvo<br />
usmjereno protiv metode promocije prodaje, ono se odnosi na stvarni sadržaj proizvoda, u<br />
mjeri u kojoj nagradne igre u pitanju čine sastavni dio magazina u kojem se objavljuju, i ne<br />
tiču se načina prodaje. Štoviše, budući da se od trgovaca koji imaju poslovni nastan u drugim<br />
državama članicama traži da izmjene sadržaj periodike, zabrana o kojoj je riječ otežava<br />
pristup takvih proizvoda tržištu države članice uvoznice, te posljedično, otežava slobodu<br />
kretanja roba. Takvo zakonodavstvo, stoga, predstavlja, načelno, mjeru s istovrsnim učinkom<br />
u smislu čl. 30 Ugovora.<br />
Ako se država članica, temeljem čl. 30 Ugovora, poziva na važne razloge javnog interesa,<br />
poput održavanja raznolikosti tiska, kako bi opravdala pravila koja bi mogla narušiti slobodu<br />
kretanja dobara, takvo opravdanje mora se interpretirati u svjetlu općih načela prava, posebice<br />
u svjetlu temeljnih prava. Ta prava uključuju slobodu izražavanja, kako je propisana čl. 10<br />
Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Zabrana prodaje<br />
publikacija koje nude šansu sudjelovanja u nagradnim igrama može, u tom kontekstu,<br />
ograničiti slobodu izražavanja. Čl. 10, međutim, dopušta odstupanja od te slobode, u svrhu<br />
održavanja raznolikosti tiska, u mjeri u kojoj je to propisano pravom i nužno u demokratskom<br />
društvu.<br />
Čl. 30 Ugovora o EZ valja interpretirati na način da ne sprečava primjenu zakonodavstva<br />
države članice čiji je učinak takav da, na njenom teritoriju, zabranjuje distribuciju periodike<br />
proizvedene u drugoj državi članici od strane distributera koji ima poslovni nastan u drugoj<br />
državi članici, kada takva periodika sadrži nagradne igre ili natjecanja koji se zakonito<br />
organiziraju u toj državi, pod uvjetom da je takva zabrana razmjerna cilju održavanja<br />
raznolikosti tiska i da se taj cilj ne može ostvariti manje restriktivnim sredstvima.<br />
To pretpostavlja, između ostaloga, da su tiskovine koje nude mogućnost dobivanja nagrade u<br />
igrama, slagalicama ili natjecanjima, u odnosu tržišne utakmice s malim novinskim<br />
izdavačima za koje se smatra da nisu u mogućnosti ponuditi usporedive nagrade, te bi<br />
mogućnost dobivanja nagrade dovela do promjene u potražnji.<br />
181
Nadalje, nacionalna zabrana ne smije predstavljati prepreku prodaji tiskovina koje, iako<br />
sadrže nagradne igre, slagalice ili natjecanja, ne daju čitateljima koji borave u državi članici o<br />
kojoj je riječ mogućnost dobivanja nagrade. Nacionalni sud odredit će jesu li ti uvjeti<br />
ispunjeni temeljem studije nacionalnog tržišta tiskovina.<br />
Tekst presude:<br />
1 Rješenjem od 15. rujna 1995., koje je Sud zaprimio 29. studenoga 1995., Handelsgericht<br />
Wien (Trgovački sud u Beču), uputio je Sudu prethodno pitanje temeljem čl. 177 Ugovora o<br />
EZ, o interpretaciji čl. 30 tog Ugovora.<br />
2 To pitanje pojavilo se u postupku koji je pokrenulo Vereinigte Familiapress<br />
Zeitungsverlags- und vertriebs GmbH (`Familiapress'), austrijski izdavač novina, protiv<br />
Heinrich Bauer Verlag, izdavača novina s poslovnim nastanom u Njemačkoj, tražeći presudu<br />
kojom bi tuženik morao prestati prodavati, u Austriji, izdanja koja čitateljima nude mogućnost<br />
sudjelovanja u nagradnim igrama, jer da je to suprotno austrijskom zakonu o nelojalnoj<br />
tržišnoj utakmici iz 1992. godine (Gesetz über unlauteren Wettbewerb 1992., dalje u tekstu<br />
UWG).<br />
3 Heinrich Bauer Verlag izdaje tjedni magazin "Laura" u Njemačkoj, te ga također distribuira<br />
u Austriji. Broj od 22. veljače 1995. godine sadržavao je križaljku. Čitatelji koji pošalju<br />
ispravno rješenje imaju pravo ući u izvlačenje za dvije nagrade od 500 DM. U istom su broju<br />
dvije druge nagradne igre za nagradu od 1000 DM, odnosno, 5000 DM. Te se nagrade također<br />
dodjeljuju temeljem izvlačenja, između osoba koje su poslale točne odgovre. Naredni brojevi<br />
časopisa također pozivaju čitatelje da igraju slične igre. U svakom je izdanju naznačeno da će<br />
slijedeći tjedan biti još više nagradnih igara.<br />
4 Kako stoji u zahtjevu za prethodno pitanje, takva je praksa suprotna austrijskom pravu.<br />
Paragraf 9a(1)(1) UWG sadrži opću zabranu nuđenja potrošačima besplatnih darova koji su<br />
povezani s prodajom dobara ili pružanjem usluga. Paragraf 9a(2)(8) UWG dopušta nagradne<br />
igre i izvlačenja za koje "vrijednost potencijalnih individualnih dobitaka, koja se dobije kada<br />
se ukupni broj nagrada podjeli s brojem vaučera koji se distribuiraju, ne prelazi 5 Šilinga, a<br />
ukupna vrijednost nagrada koje se dijele ne prelazi 300.000 Šilinga". Ova je odredba,<br />
međutim, temeljem amandmana iz 1993. godine, proglašena neprimjenjivom na tiskovine.<br />
Sukladno tome, od tada više ne postoje iznimke u pogledu zabrane za izdavače koji izdaju<br />
periodiku i pozivaju potrošače da sudjeluju u izvlačenju.<br />
5 Budući da u njemačkom Zakonu o nelojalnoj tržišnoj utakmici (Gesetz gegen den<br />
unlauteren Wettbewerb) ne postoje slične odredbe, bečki je sud zauzeo gledište da zabrana<br />
prodaje periodike temeljem UWG potencijalno utječe na trgovinu unutar Zajednice. Stoga je<br />
zastao s postupkom i uputio slijedeće pitanja Sudu na prethodnu odluku:<br />
"Treba li čl. 30 Ugovora o EZ interpretirati na način da isključuje primjenu zakonodavstva<br />
države članice A koje zabranjuje poduzeću koje ima poslovni nastan u državi članici B, da<br />
prodaje u državi članici A periodiku proizvedenu u državi članici B, pod uvjetom da takva<br />
periodika sadrži nagradne igre, natjecanja, ili igre koje se zakonito organiziraju u državi<br />
članici B?"<br />
6 Temeljem čl. 30 Ugovora, količinska ograničenja uvoza i sve mjere koje imaju istovrsni<br />
učinak zabranjeni su između država članica.<br />
182
7 Prema ustaljenoj praksi Suda, svaka mjera koja može otežati, izravno ili posredno, stvarno<br />
ili potencijalno, trgovinu unutar Zajednice, predstavlja mjeru koja ima istovrsni učinak kao<br />
količinska ograničenja (predmet 8/74 Procureur du Roi v Dassonville [1974] ECR 837,<br />
paragraf 5).<br />
8 Valja također imati na umu da, u skladu s praksom, počevši od <strong>odluke</strong> u predmetu Cassis de<br />
Dijon (Case 120/78 Rewe-Zentral v Bundesmonopolverwaltung für Branntwein [1979] ECR<br />
649), u odsustvu harmoniziranog zakonodavstva, prepreke slobodi kretanja roba koje<br />
proizlaze iz primjene pravila koja propisuju uvjete koje roba mora ispuniti (poput uvjeta koji<br />
se odnose na opis, oblik, veličinu, težinu, sastav, prezentaciju, označavanje, pakiranje) na<br />
proizvode koji dolaze iz drugih država članica u kojima se zakonito proizvode i prodaju,<br />
predstavljaju mjere s istovrsnim učinkom koje su zabranjene čl. 30, čak i kada se takva pravila<br />
primjenjuju bez razlike na sve proizvode, osim ako je njihova primjena opravdana ciljevima<br />
javnog interesa koji ima prednost pred slobodom kretanja roba (spojeni predmeti C-267/91<br />
and C-268/91 Keck and Mithouard [1993] ECR I-6097, paragraf 15).<br />
9 Suprotno tome, primjena nacionalnih propisa koji ograničavaju ili zabranjuju određene<br />
načine prodaje na proizvode iz drugih država članica ne ometa izravno niti neizravno, stvarno<br />
niti potencijalno, trgovinu između država članica u smislu presude Dassonville, sve dok se te<br />
odredbe primjenjuju na sve relevantne trgovce koji obavljaju djelatnost na nacionalnom<br />
području i sve dok na isti način utječu, pravno ili stvarno, na stavljanje u promet domaćih<br />
proizvoda i proizvoda iz drugih država članica (Keck i Mithouard, paragraf 16.).<br />
10 Austrijska Vlada tvrdi da predmetna zabrana ne dolazi u doseg članka 30 Ugovora. Prema<br />
njezinom mišljenju, mogućnost da se čitateljima tiskovine ponudi sudjelovanje u nagradnim<br />
igrama je samo metoda promicanja prodaje, stoga se radi o načinu prodaje u smislu presude<br />
Keck i Mithouard.<br />
11 Iako je relevantno nacionalno zakonodavstvo usmjereno protiv metode promicanja<br />
prodaje, Sud smatra da se u ovom slučaju tiče stvarnog sadržaja proizvoda, jer su nagradne<br />
igre o kojima se radi sastavni dio časopisa u kojemu se pojavljuju. Slijedom toga, nacionalno<br />
zakonodavstvo o kojemu se radi, primijenimo li ga na činjenice predmeta, ne odnosi se na<br />
način prodaje u smislu presude Keck i Mithouard.<br />
12 Štoviše, budući da od poduzetnika s poslovnim nastanom u drugim državama članicama<br />
traži da izmijene sadržaj tiskovine, predmetna zabrana otežava pristup tržištu države članice<br />
uvoznice proizvodu o kojem se radi, čime ometa slobodu kretanja roba. Stoga se načelno radi<br />
o mjeri s istovrsnim učinkom u smislu članka 30 Ugovora.<br />
13 Austrijska Vlada i Komisija tvrde, međutim, da je cilj spornog nacionalnog zakonodavstva<br />
očuvanje raznolikosti tiska, što može činiti prevladavajući zahtjev (overriding requirement) u<br />
primjeni članka 30.<br />
14 Ističu da je ubrzo nakon što je Gesetz über die Deregulierung des Wettbewerbs (Zakon o<br />
dereguliranju tržišnog natjecanja) stupio na snagu u Austriji 1992. liberaliziravši među<br />
ostalim priređivanje nagradnih igara, nastala snažna konkurencija između izdavača tiskovina,<br />
kao rezultat ponude sve većih darova, a posebno prilike za sudjelovanjem u nagradnim<br />
igrama.<br />
183
15 U strahu da mali izdavači dugoročno neće moći izdržati tu nemilosrdnu konkurenciju,<br />
austrijski je zakonodavac 1993. isključio tisak iz primjene Paragrafa 9a(2)(8) UWG-a koji,<br />
kako je spomenuto u odlomku 4 ove presude, do određene mjere ovlašćuje priređivanje<br />
nagradnih igara i izvlačenja vezanih uz prodaju proizvoda ili pružanje usluga.<br />
16 U obrazloženju priloženom spornom zakonu, austrijska Vlada istaknula je da, s obzirom na<br />
relativno nisku prodajnu cijenu tiskovina, a pogotovo dnevnih novina, postoji rizik da će<br />
kupci pripisati veću važnost mogućnosti osvajanja zgoditka nego kvaliteti tiskovine, bez<br />
obzira na ograničenja iznosa nagrade koja postavlja članak 9a(2)(8) UWG-a (obrazloženje<br />
Vladinog prijedloga zakona, RV 365 Blg No 18. GP).<br />
17 Austrijska Vlada i Komisija također ukazuju na visok stupanj koncentracije tiska u<br />
Austriji. Austrijska Vlada ističe da je u ranim 1990-ima tržišni udio najveće tiskovne<br />
grupacije u Austriji bio 54.5%, dok je u Ujedinjenom Kraljevstvu bio 34.7% a u Njemačkoj<br />
23.9%.<br />
18 Očuvanje raznolikosti tiska može činiti prevladavajući zahtjev koji opravdava<br />
ograničavanje slobode kretanja roba. Ta raznolikost pridonosi zaštiti slobode izražavanja,<br />
koju štiti članak 10 Europske konvencije o ljudskim pravima i temeljnim slobodama i koje je<br />
jedno od temeljnih prava koja jamči pravni poredak Zajednice (vidi predmet C-353/89<br />
Komisija v. Nizozemska [1991] ECR I-4069, paragraf 30, i predmet C-148/91 Vereiniging<br />
Veronica Omroep Organisatie v Commissariaat voor de Media [1993] ECR I-487, paragraf<br />
10).<br />
19 Međutim, Sud je također u više navrata utvrdio (Cassis de Dijon, citirano gore; predmet C-<br />
238/89 Pall [1990] ECR I-4827, paragraf 12 i predmet C-470/93 Mars [1995] ECR I-1923,<br />
paragraf 15) da odredbe nacionalnog prava o kojima se radi moraju biti proporcionalne cilju<br />
koji se želi postići i da se taj cilj ne smije moći postići mjerama koje su manje restriktivne za<br />
trgovinu unutar Zajednice.<br />
20 Istina je da je, u predmetu C-275/92 Schindler [1994] ECR I-1039, paragraf 61, koji se<br />
ticao slobode pružanja usluga, Sud utvrdio da posebne osobine lutrija opravdavaju<br />
prepuštanje dovoljnog stupnja diskrecije nacionalnim vlastima da utvrde što je potrebno u<br />
svrhu zaštite igrača i, gledano šire u svjetlu društvenih i kulturnih osobitosti svake države<br />
članice da osiguraju red u društvu, s obzirom na način djelovanja, veličine uloga i raspodjelu<br />
dobiti koju lutrije postižu. Sud je stoga smatrao da nacionalna tijela trebaju ocijeniti ne samo<br />
je li nužno ograničiti djelovanje lutrija već i treba li ih zabraniti, pod uvjetom da ta<br />
ograničenja nisu diskriminatorna.<br />
21 Nagradne igre poput onih o kojima se radi u glavnom postupku nisu, međutim, usporedive<br />
s lutrijama čija su se svojstva razmatrala u Schindleru.<br />
22 Činjenice na kojima se temeljila ta presuda ticale su se, kako je Sud izričito istaknuo,<br />
isključivo lutrija velikog opsega, u odnosu na koje je diskrecija nacionalnih tijela opravdana<br />
zbog visokog rizika kaznenih djela ili prevare, s obzirom na moguće iznose uloga i dobitnih<br />
iznosa koji se mogu ponuditi igračima (paragrafi 50, 51 i 60).<br />
23 Suprotno tome, slične teškoće za očuvanje reda u društvu nisu prisutne u ovom predmetu.<br />
Izvlačenja o kojima se radi malog su opsega i ulozi su manji; ona ne čine samostalnu<br />
184
gospodarsku aktivnost već su samo jedan aspekt uredničkog sadržaja časopisa; prema<br />
austrijskom zakonodavstvu, nagradne igre su zabranjene samo u tisku.<br />
24 Nadalje, valja primijetiti da kada se država članica poziva na važne razloge javnog interesa<br />
kako bi opravdala pravila koja bi mogla narušiti uživanje slobode kretanja roba, takva<br />
opravdanja valja također interpretirati u svjetlu općih načela prava, posebice u svjetlu<br />
temeljnih prava. (vidi predmet C-260/89 ERT [1991] ECR I-2925, paragraf 43).<br />
25 Ta temeljna prava uključuju slobodu izražavanja kako je propisana čl. 10 Europske<br />
konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (predmet ERT, paragraf 44).<br />
26 Zabrana prodaje publikacija koje nude mogućnost sudjelovanja u nagradnim igrama i<br />
natjecanjima može ograničiti slobodu izražavanja. Čl. 10 Europske konvencije za zaštitu<br />
ljudskih prava i temeljnih sloboda, međutim, dopušta odstupanja od te slobode, u svrhu<br />
održavanja raznolikosti tiska, u mjeri u kojoj su ona propisana pravom i nužna u<br />
demokratskom društvu (vidi presudu Europskog suda za ljudska prava od 24. studenoga 1993.<br />
u predmetu Informationsverein Lentia and Others v Austria Series A No 276).<br />
27 U svjetlu razloga navedenih u paragrafima 19 do 26 ove presude, stoga valja utvrditi je li<br />
nacionalna zabrana, poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, srazmjerna cilju<br />
održavanja raznolikosti tiska i može li se taj cilj ostvariti mjerama koje su manje restriktivne,<br />
kako za trgovinu unutar Zajednice, tako i za slobodu izražavanja.<br />
28 Zbog toga je potrebno najprije odlučiti jesu li novine koje nude mogućnost da se dobije<br />
nagrada u igrama, slagalicama ili natjecanjima u tržišnoj utakmici s onim malim izdavačima<br />
novina za koje se smatra da ne mogu ponuditi usporedive nagrade i u čiju je zaštitu<br />
osmišljeno sporno zakonodavstvo, te drugo, predstavlja li takva mogućnost pobjeđivanja,<br />
poticaj na kupnju koji bi mogao izazvati promjenu u potražnji.<br />
29 Na nacionalnom je sudu da temeljem istraživanja austrijskog tržišta tiskovina odluči jesu li<br />
ti uvjeti ispunjeni.<br />
30 Pri provođenju takvog istraživanja [nacionalni sud] morati će odrediti tržište proizvoda u<br />
pitanju i uzeti u obzir tržišne udjele pojedinih izdavača ili skupina izdavača, te tržišne<br />
trendove.<br />
31 Štoviše, nacionalni sud će također morati procijeniti opseg u kojemu, iz motrišta potrošača,<br />
određeni proizvod može biti zamjenjen novinama koje ne nude nagrade, uzimajući u obzir sve<br />
okolnosti koje mogu utjecati na odluku o kupovini, kao što je prisustvo oglasa na naslovnoj<br />
stranici kojim se upućuje na mogućnost dobitka nagrade, vjerovatnost dobitka, vrijednost<br />
nagrade, ili mjera u kojoj dobitak ovisi o testu koji iziskuje određenu mjeru genijalnosti,<br />
vještine ili znanja.<br />
32 Belgijska i nizozemska vlada smatraju da austrijski zakonodavac nije mogao prihvatiti<br />
mjere koje bi bile manje restriktivne za slobodu kretanja roba, osim potpune zabrane<br />
distribucije novina koje daju mogućnost dobitka nagrade, kao što je zacrnjivanje ili<br />
izbacivanje stranica na kojima se nagradne igre objavljuju u primjercima novina koji se<br />
stavljaju na austrijsko tržište, ili poput izjave da se austrijski čitatelji ne kvalificiraju za<br />
mogućnost dobitka.<br />
185
33 Dokumenti dostupni Sudu sugeriraju da zabrana o kojoj je riječ ne bi predstavljala<br />
prepreku prodaji novina ukoliko bi bila poduzeta neka od gore navedenih mjera. Ukoliko<br />
nacionalni sud utvrdi da je to bilo moguće, zabrana bi bila nesrazmjerna.<br />
34 U svjetlu navedenih razloga, odgovor koji valja dati nacionalnom sudu je da se članak 30<br />
Ugovora o EZ mora interpretirati na način da ne sprečava primjenu zakonodavstva države<br />
članice čiji je učinak zabrana distribucije, na njenom teritoriju, periodike proizvedene u<br />
drugoj državi članici koja sadrži nagradne slagalice ili nagradne igre koje se zakonito<br />
organiziraju u drugoj državi članici, od strane poduzeća koje ima poslovni nastan u drugoj<br />
državi članici, pod uvjetom da je zabrana razmjerna cilju održavanja raznolikosti tiska i da taj<br />
cilj ne može biti ostvaren manje restriktivnim sredstvima. To pretpostavlja, između ostaloga,<br />
da su novine koje nude mogućnost dobitka nagrade u igrama, slagalicama ili natjecanjima u<br />
tržišnom natjecanju s malim izdavačima novina za koje se smatra da nisu u mogućnosti<br />
ponuditi usporedive nagrade, te da mogućnost dobitka može dovest do promjene u potražnji.<br />
Nadalje, nacionalna zabrana ne smije predstavljati prepreku prodaji novina koje, iako sadrže<br />
nagradne igre, slagalice ili natjecanja, ne daju čitateljima koji borave u državi članici o kojoj<br />
je riječ, mogućnost dobitka. Nacionalni će sud odrediti jesu li ti uvjeti ispunjeni, temeljem<br />
istraživanja relevantnog nacionalnog tržišta tiskovina.<br />
Odluka o troškovima [izostavljena]<br />
Operativni dio<br />
Na toj osnovi,<br />
SUD<br />
odgovarajući na pitanje koje mu je, rješenjem od 15. rujna 1995. godine uputio<br />
Handelsgericht Wien, presudio je<br />
Čl. 30 Ugovora o EZ mora se interpretirati na način da ne sprečava primjenu zakonodavstva<br />
države članice čiji je učinak zabrana distribucije, na njenom teritoriju, periodike proizvedene<br />
u drugoj državi članici koja sadrži nagradne slagalice ili nagradne igre koje se zakonito<br />
organiziraju u drugoj državi članici, od strane poduzeća koje ima poslovni nastan u drugoj<br />
državi članici, pod uvjetom da je zabrana razmjerna cilju održavanja raznolikosti tiska i da taj<br />
cilj ne može biti ostvaren manje restriktivnim sredstvima. To pretpostavlja, između ostaloga,<br />
da su novine koje nude mogućnost dobitka nagrade u igrama, slagalicama ili natjecanjima u<br />
tržišnom natjecanju s malim izdavačima novina za koje se smatra da nisu u mogućnosti<br />
ponuditi usporedive nagrade, te da mogućnost dobitka može dovest do promjene u potražnji.<br />
Nadalje, nacionalna zabrana ne smije predstavljati prepreku prodaji novina koje, iako sadrže<br />
nagradne igre, slagalice ili natjecanja, ne daju čitateljima koji borave u državi članici o kojoj<br />
je riječ, mogućnost dobitka. Nacionalni će sud odrediti jesu li ti uvjeti ispunjeni, temeljem<br />
istraživanja relevantnog nacionalnog tržišta tiskovina.<br />
186
Predmet 90/86 Criminal proceedings against Zoni [1988] ECR 4285<br />
187<br />
Ovaj predmet daje se kao primjer što znači i kako se provodi test proporcionalnosti.<br />
Naime, nacionalne mjere zabranjene člankom 28 (prije 30) Ugovora o EZ mogu se<br />
opravdati pod uvjetom da postoji legitimni cilj koji se njima postiže te da mjere taj cilj<br />
ostvaruju na proporcionalan način.<br />
Tekst presude:<br />
1. Rješenjem od 19. ožujka 1986. zaprimljenim u sudskom registru 26. ožujka 1986., Pretura<br />
di Milano obratila se Sudu sa zahtjevom za prethodnu odluku temeljem članka 177 Ugovora o<br />
EEZ o interpretaciji članaka 30 i 36 Ugovora o EEZ, sa svrhom da ustanovi da li su<br />
nacionalne odredbe koje zabranjuju prodaju proizvoda od tijesta napravljenog od obične<br />
pšenice ili mješavine obične pšenice i durum pšenice kompatibilne s pravom Zajednice.<br />
2. Pitanje se postavilo u postupku između talijanskog javnog tužitelja i jednog talijanskog<br />
veletrgovca, Giorgia Zonija, koji je iz Njemačke uvezao proizvode od tijesta napravljene od<br />
mješavine obične pšenice i durum pšenice. Gospodin Zoni optužen je pred Preturom iz<br />
Milana zbog povrede članka 29 Zakona br. 580 od 4. srpnja 1967, (Gazzetta Ufficiale, br. 189<br />
od 29. srpnja 1967.) koji uređuje proizvodnju i prodaju proizvoda od tijesta (dalje: Zakon o<br />
proizvodima od tijesta).<br />
3. Članak 29 Zakona o proizvodima od tijesta predviđa da se za industrijsku proizvodnju<br />
suhog tijesta, koje se može čuvati neko vrijeme prije konzumacije, može koristiti samo<br />
durum pšenica. S druge strane, članak 33 i prvi paragraf članka 50 istog Zakona dozvoljavaju<br />
upotrebu obične pšenice za pripremu svježeg tijesta u malim količinama, namijenjenog za<br />
trenutačnu upotrebu, te za pripremu tijesta namijenjenog izvozu.<br />
4. Prvi paragraf članka 36 Zakona o proizvodima od tijesta zabranjuje prodaju u Italiji tijesta<br />
čije se karakteristike razlikuju od onih propisanih tim Zakonom, posebice, suhog tijesta<br />
napravljenog od obične pšenice ili mješavine obične i durum pšenice. Drugi paragraf članka<br />
50 Zakona predviđa da se navedena zabrana prodaje također primjenjuje na uvezeno tijesto.<br />
5. Kako je objasnila talijanska vlada, dva su razloga navela zakonodavca da zahtijeva od<br />
proizvođača tijesta da koriste isključivo durum pšenicu. S jedne strane, zakonodavac je<br />
nastojao garantirati kvalitetu tijesta, jer se tijesto načinjeno samo od durum pšenice kuha<br />
mnogo bolje. S druge strane, želio je promovirati razvoj uzgoja durum pšenice, jer<br />
proizvođači durum pšenice mogu prodavati gotovo isključivo na tržištu proizvodima tijestom<br />
u Zajednici i nemaju stvarnu mogućnost prebaciti se na proizvodnju drugih žitarica u regijama<br />
Mezzogiorna u kojima su uspostavljeni.<br />
6. U svoju je obranu gospodin Zoni tvrdio da primjena članka 29 Zakona o proizvodima od<br />
tijesta na uvezenu tjesteninu nije u skladu s člankom 30 Ugovora o EEZ. U tim okolnostima<br />
nacionalni je sud, rješenjem od 19. ožujka 1986., uputio sljedeće prethodno pitanje<br />
Europskom sudu:<br />
„Treba li članak 30 i 36 Ugovora o EEZ interpretirati da znači da je obveza propisana<br />
zakonom države članice o isključivoj upotrebi durum pšenice u proizvodnji suhe tjestenine<br />
namijenjene prodaji na teritoriju te države članice zakonita ako se utvrdi da ta obveza:<br />
(1) jest nametnuta isključivo zato da bi se očuvala bolja svojstva tijesta<br />
proizvedenog samo od durum pšenice;
(2) ne podrazumijeva nikakvu diskriminaciju na štetu proizvoda s istim<br />
karakteristikama koji dolaze iz drugih država članica, ili diskriminaciju protiv<br />
trgovaca tim proizvodima u Zajednici, utoliko što su i trgovci u navedenoj<br />
državi članici također subjekti istih ograničenja;<br />
(3) nije uvedena s protekcionističkim ciljem da pogoduje domaćim proizvodima na<br />
štetu proizvoda proizvedenih drugdje u Zajednici, a koji imaju iste<br />
karakteristike?“<br />
188
7. Za potpuniji uvid o činjenicama, tijeku postupka i navodima podnesenim Sudu upućuje se<br />
na Zapisnik s rasprave. Njih će se ovdje spominjati ili o njima raspravljati samo onoliko<br />
koliko je nužno za obrazloženje Suda.<br />
8. Pitanje koje je postavio nacionalni sud odnosi se, u biti, na to je li u skladu s člancima 30 i<br />
36 Ugovora o EEZ proširiti i na uvozne proizvode zabranu, kao što je ona sadržana u Zakonu<br />
u proizvodima od tijesta, prodaje tijesta načinjenog od obične pšenice ili mješavine obične i<br />
durum pšenice.<br />
(a) Postojanje prepreke trgovini<br />
9. Potrebno je prisjetiti se stalne sudske prakse (vidi prvenstveno presudu od 11. srpnja 1974.<br />
u predmetu 8/74 Procureur du Roi v Dassonville [1974] ECR 837), prema kojoj se zabrana iz<br />
članka 30 Ugovora o EZZ mjera s istovrsnim učinkom kao količinska ograničenja na uvoz<br />
odnosi na „sva trgovačka pravila država članica koja mogu ometati, izravno ili posredno,<br />
aktualno ili potencijalno, trgovinu unutar Zajednice.“<br />
10. Sud je također konzistentno smatrao (vidi prvenstveno presudu od 20. veljače 1979. u<br />
predmetu 120/78 REWE v Bundesmonopolverwaltung fuer Branntwein [1979] ECR 649) da,<br />
u nedostatku zajedničkih pravila, prepreke trgovini unutar Zajednice koje nastaju zbog razlika<br />
u nacionalnim pravima koja se odnose na sastav proizvoda moraju biti prihvaćene ukoliko su<br />
nacionalni propisi, koji se primjenjuju bez razlike na domaće i uvezene proizvode, nužni da se<br />
zadovolje obvezujući zahtjevi kao što je zaštita potrošača i pravedna trgovina. Međutim, Sud<br />
je također smatrao da takvi propisi moraju biti proporcionalni ciljevima koji se njima<br />
ostvaruju i da, ako država članica ima na raspolaganju manje ograničavajuće mjere za<br />
postizanje istih ciljeva, ona mora upotrijebiti te mjere.<br />
11. Treba primijetiti da zabrana prodaje proizvoda od tijesta napravljenih od obične pšenice ili<br />
od mješavine obične i durum pšenice jest prepreka uvozu proizvoda od tijesta zakonito<br />
proizvedenih u drugim državama članicama iz obične pšenice ili miješavine obične i durum<br />
pšenice. Stoga preostaje utvrditi da li se takva prepreka može opravdati temeljem zaštite<br />
ljudskog zdravlja iz članka 36 Ugovora ili temeljem imperativnih zahtjeva kao što su oni<br />
navedeni gore.<br />
(b) Mogućnost opravdanja prepreke u pitanju temeljem zaštite javnog zdravlja<br />
12. Talijanska vlada upozorila je Sud na problem upotrebe kemijskih aditiva i boja koji se,<br />
kako tvrdi, često upotrebljavaju da tijestu napravljenom od obične pšenice ili od mješavine<br />
obične i durum pšenice daju organoleptičke karakteristike, posebice jantarnu boju, koja se<br />
pojavljuje prirodno u tjestenini napravljenoj isključivo od durum pšenice. Tvrdi da unošenje<br />
velikih količina takvih kemijskih aditiva i boja može imati štetne posljedice za ljudsko<br />
zdravlje.<br />
13. U odgovoru na pitanje koje je postavio Sud, međutim, talijanska je vlada priznala da nema<br />
dokaza u prilog tvrdnje da tjestenina načinjena od obične pšenice ili od mješavine obične i<br />
durum pšenice nužno sadrži kemijske aditive ili boje.<br />
189
14. Opća zabrana prodaje uvezene tjestenine načinjena od obične pšenice ili od mješavine<br />
obične i durum pšenice stoga je u svakom slučaju suprotna načelu proporcionalnosti i nije<br />
opravdana razlogom zaštite javnog zdravlja temeljem članka 36 Ugovora.<br />
(c) Mogućnost opravdanja prepreke u pitanju temeljem nekih imperativnih zahtjeva<br />
15. Tvrdi se da je zabrana prodaje tjestenine načinjene od obične pšenice ili od mješavine<br />
obične i durum pšenice nužna da se zaštite potrošači, osigura poštena trgovina te, konačno,<br />
dade puni učinak zajedničkoj organizaciji tržišta u području žitarica.<br />
16. Argumenti koji se daju na prvom mjestu, naime, da Zakon o proizvodima od tijesta nastoji<br />
zaštiti potrošača nastojanjem da osigura bolju kvalitetu tjestenine, koja je talijanski proizvod<br />
duge tradicije, ne može se prihvatiti. Legitimno je pokušati omogućiti potrošačima koji<br />
pridaju specijalna svojstva proizvodima od tijesta napravljenim isključivo od durum pšenice<br />
da učine svoj izbor temeljem takvih obzira. Bez obzira na to, kako je Sud već naglasio<br />
(presuda od 9. prosinca 1981. u predmetu 193/80 Komisija protiv Italije [1981] ECR 3019, i<br />
od 12. ožujka 1987. u predmetu 178/84 Komisija protiv Njemačke [1987] ECR 1227), takva<br />
se mogućnost može osigurati sredstvima koja ne sprečavaju uvoz proizvoda koji se zakonito<br />
proizvodi i prodaje u drugim državama članicama i, posebice, „obveznim stavljanjem<br />
odgovarajućih oznaka o prirodi prodavanog proizvoda“.<br />
17. Nadalje treba napomenuti da je talijanski zakonodavac ovlašten ne samo zahtijevati<br />
popisivanje sastojaka u skladu s odredbama Direktive Vijeća o označavanju i prezentaciji<br />
hrane (Službeni list 1979, L33, str. 1) već u potpunosti slobodan ograničiti opis „tijesto<br />
napravljeno od durum pšenice“ na proizvode od tijesta napravljene isključivo od durum<br />
pšenice.<br />
18. Kako je tjestenina proizvod koji se služi u restoranima, treba dodati da je moguće<br />
uspostaviti sustav informiranja potrošača o prirodi tjestenine koja mu se nudi.<br />
19. Stavljen je prigovor da odgovarajuće oznake o prirodi prodavanog proizvoda ne bi<br />
dostajale da talijanski potrošači postanu odgovarajuće svjesni prirode tjestenine koju kupuju,<br />
budući da izraz „tijesto“ njima sugerira da je proizvod načinjen isključivo od durum pšenice.<br />
20. Taj prigovor valja odbaciti. S jedne strane, kako je jasno iz članaka 33 i 50 Zakona o<br />
proizvodima od tijesta, sam talijanski zakonodavac koristi izraz „tijesto“ kad govori o<br />
proizvodima načinjenim od obične pšenice ili od mješavine obične i durum pšenice, naime o<br />
svježem tijestu i tjestenini namijenjenoj za izvoz. S druge strane, članak 29 definira što se<br />
podrazumijeva pod izrazom „tijesto načinjeno od durum pšenice“. Talijanski zakonodavac<br />
dakle sam koristi izraz „durum pšenica“ da opiše jedan tip tijesta, što svjedoči da je izraz<br />
„tijesto“ generički pojam i ni na koji način ne navodi na to da je u njegovoj proizvodnji<br />
korištena samo durum pšenica.<br />
190
21. Na drugom mjestu, tvrdi se da navođenje sastojaka tjestenine načinjene od obične pšenice<br />
ili od mješavine obične i durum pšenice ne bi osiguralo poštenu trgovinu. Tvrdi se da, kako<br />
danas stoje analitičke tehnike, nije moguće provjeriti točnost prikazane informacije, što<br />
rezultira time da proizvođači tijesta mogu navesti veću proporciju durum pšenice od one koja<br />
je doista prisutna u proizvodu od tijesta. Imajući u vidu razliku u cijeni između durum pšenice<br />
i obične pšenice, proizvođači stoga mogu naplatiti potrošačima višu cijenu nego što je to<br />
opravdano proporcijom doista upotrebljene durum pšenice. S obzirom na to, tvrdi se da jedino<br />
zabrana prodaje tjestenine načinjene od obične pšenice može spriječiti ovakvo pogrešno<br />
predstavljanje.<br />
22. Taj argument također treba odbaciti. Dovoljno je primijetiti da talijanska vlada u svakom<br />
slučaju ima na raspolaganju manje ograničavajuće sredstvo za osiguranja poštene trgovine;<br />
ograničavanje opisa „tijesto načinjeno od durum pšenice“ na tjesteninu sačinjenu isključivo<br />
od durum pšenice, omogućilo bi talijanskim potrošačima da izraze svoje preferencije za<br />
proizvode na koje su navikli i jamčilo bi da je razlika u cijeni doista opravdana razlikom u<br />
kvaliteti.<br />
23. Kao treće, tvrdi se da osiguravanjem ulaska na tržište uzgajivačima, Zakon o proizvodima<br />
od tijesta dopunjava zajedničku poljoprivrednu politiku u sektoru žitarica, čiji je cilj<br />
omogućiti zagarantiranu zaradu uzgajivačima durum pšenice određivanjem interventne cijene<br />
durum pšenice na razini bitno višoj od one za običnu pšenicu, i potaknuti ih, davanjem<br />
izravnih poticaja proizvodnji, da uzgajaju durum pšenicu. Ukidanje Zakona o proizvodima od<br />
tijesta navelo bi talijanske proizvođače da koriste običnu pšenicu za tjesteninu namijenjenu<br />
talijanskom tržištu. Tako bi durum pšenica postupno izgubila svoj put na tržište, što bi dovelo<br />
do viškova koji zahtijevaju daljnju interventnu kupnju financiranu iz proračuna Zajednice.<br />
24. Talijanska vlada nadalje tvrdi da će, bez garantiranog ulaska na tržište, uzgoj durum<br />
pšenice nestati iz regije Mezzogoirno gdje se prakticira. Taj nestanak značit će napuštanje<br />
zemlje, jer su mogućnosti prelaska na druge vrste usjeva gotovo nepostojeće, te će dovesti do<br />
emigracije praćene teškim socijalnim i ekološkim posljedicama.<br />
25. Prvo treba naglasiti da je u pitanju protezanje Zakona o proizvodima od tijesta na uvezene<br />
proizvode te da pravo Zajednice ne zahtjeva od zakonodavca da ukine Zakon u pogledu<br />
proizvođača tijesta uspostavljenih na talijanskom teritoriju.<br />
26. Nadalje treba istaknuti da, kao što je Sud držao u svojoj presudi od 23. veljače 1988. u<br />
predmetu 216/84 (Komisija protiv Francuske) [1988] ECR 793), jednom kad Zajednica<br />
uspostavi zajedničku tržišnu organizaciju u pojedinom sektoru, države se članice moraju<br />
suzdržati od poduzimanja unilateralnih mjera čak kad je moguće i da te mjere podupiru<br />
zajedničku politiku Zajednice. Na Zajednici je, a ne na državama članicama, da traži rješenje<br />
opisanog problema u kontekstu zajedničke poljoprivredne politike.<br />
27. Konačno, treba zamijetiti da trendovi u izvoznim tržištima pokazuju da konkurencija<br />
utemeljena na kvaliteti radi u korist durum pšenice. Statistike koje su podnesene Sudu<br />
pokazuju stalni porast u tržišnom udjelu proizvođača tjestenine načinjene isključivo iz durum<br />
pšenice u drugim državama članicama u kojoj se već suočavaju s konkurencijom tjestenine<br />
načinjena od obične pšenice ili od mješavine obične i durum pšenice. U tim okolnostima,<br />
jasno je da strahovi koje je izrazila talijanska vlada u pogledu nestanka uzgoja durum pšenice<br />
nisu utemeljeni.<br />
191
28. U skladu s time, odgovor na pitanje nacionalnog suda jest da proširenje zabrane prodaje<br />
tjestenine načinjena od obične pšenice ili od mješavine obične i durum pšenice na uvozne<br />
proizvode kao ono sadržano u talijanskom Zakonu o proizvodima od tijesta nije u skladu s<br />
člancima 30 i 36 Ugovora.<br />
Odluka o troškovima<br />
(Ispuštena)<br />
Operativni dio<br />
Na temelju toga,<br />
SUD,<br />
U odgovoru na pitanje podneseno od strane Preture iz Milana rješenjem od 19. ožujka 1986.<br />
odlučuje kako slijedi:<br />
Proširenje zabrane prodaje tjestenine načinjena od obične pšenice ili od mješavine obične i<br />
durum pšenice na uvozne proizvode kao ono sadržano u talijanskom Zakonu o proizvodima<br />
od tijesta nije u skladu s člancima 30 i 36 Ugovora.<br />
192
Predmet C-470/93 Verein gegen Unwesen in Handel und Gewerbe Köln e.V. v Mars<br />
GmbH. [1995] ECR I-1923<br />
I ovaj predmet, uz predmet Zoni, daje se kao primjer što znači i kako se provodi test<br />
proporcionalnosti. Naime, nacionalne mjere zabranjene člankom 28 (prije 30) Ugovora o EZ<br />
mogu se opravdati pod uvjetom da postoji legitimni cilj koji se njima postiže te da mjere taj<br />
cilj ostvaruju na proporcionalan način.<br />
Tekst presude<br />
1 Rješenjem od 11. studenog 1993, koje je Sud zaprimio 17. prosinca 1993, Landgericht<br />
Koeln (Regionalni sud, Koeln) uputio je Sudu prethodno pitanje temeljem čl. 177 Ugovora o<br />
EZ o interpretaciji čl. 30 tog Ugovora.<br />
2 To se pitanje pojavilo u postupku između udruge za borbu protiv nelojalne tržišne utakmice,<br />
Verein gegen Unwesen in Handel und Gewerbe Koeln eV i Mars GmbH (dalje u tekstu<br />
“Mars”) vezano uz upotrebu određene prezentacije za trgovinu sladolednih prutića marke<br />
Mars, Snickers, Bounty i Milky Way.<br />
3 Mars uvozi tu robu iz Francuske gdje je zakonito proizvodi i pakira poduzeće koji je u<br />
vlasništvu američke grupacije Mars Inc., Mc Lean, u jedinstvenu prezentaciju za distribuciju<br />
po cijeloj Europi.<br />
4 U ključno vrijeme, sladoledni prutići bili su prezentirani u omotima označenim s “+10%”.<br />
Ta prezentacija bila je izabrana kao dio kratke reklamne kampanje koja je pokrivala cijelu<br />
Europu tijekom koje je količina svakog proizvoda povećana za 10%.<br />
5 Prema stavku 1 Zakona o nelojalnoj tržišnoj utakmici (Gesetz gegen unlauteren<br />
Wettbewerb, dalje u tekstu “UWG”) mogu se pokrenuti postupci kako bi se suzbila praksa<br />
nepoštene konkurencije, dok se prema stavku 3 tog Zakona mogu pokrenuti postupci kako bi<br />
se suzbila upotreba obmanjujućih informacija. Nadalje, prema stavku 15 Zakona o<br />
ograničenjima tržišne utakmice (Gesetz gegen Wettbewerbs-beschraenkungen dalje u tekstu<br />
"GWB"), sporazumi između poduzeća kojima se ograničava sloboda jedne od stranaka na<br />
određivanje cijena u ugovorima sklopljenim s trećim strankama u svrhu opskrbe robom su<br />
ništavi.<br />
6 Tužitelj je pokrenuo postupak na temelju tih odredaba pred sudom u Koelnu (Landgericht<br />
Koeln) kako bi spriječio upotrebu oznake “+10% “ u Njemačkoj.<br />
7 Tužitelj tvrdi, prije svega, da će potrošač sigurno pretpostaviti da je prednost na koju<br />
upućuje oznaka “+10%” data bez povećanja cijene, budući da je proizvod čiji je sastav samo<br />
malo promijenjen a koji se prodaje po višoj cijeni ne daje nikakvu prednost. Zato, kako ne bi<br />
obmanuo potrošača, trgovac na malo mora zadržati cijenu koju je prije naplaćivao. Budući da<br />
je navedeno označavanje bilo obvezujuće za trgovinu na malo u pogledu određivanja cijene za<br />
prodaju potrošaču, ono je predstavljalo povredu stavka 15 GWB-a što je trebalo okončati u<br />
skladu sa stavkom 1 UWG-a.<br />
8 Drugo, tužitelj u glavnom postupku tvrdi da je način na koji je oznaka “+10%” unesena u<br />
prezentaciju dao potrošaču utisak da je proizvod povećan za količinu koja odgovara obojanom<br />
193
dijelu omota. Obojani dio obuhvaćao je znatno više od 10% ukupne površine omota i to je,<br />
prema mišljenju tužitelja obmanjivalo i zato je bilo suprotno stavku 3 UWG-a.<br />
9 Tijekom postupka je Landesgerich Koeln rješenjem od 10. studenog 1992. donio<br />
privremenu mjeru protiv tuženika. Landesgerich je zauzeo stav da su navedene prezentacije,<br />
kojima se prenosi ideja da je veća količina proizvoda, zanemariva u kvantitativnom smislu,<br />
bila ponuđena bez povećanja cijene, ograničavale slobodu trgovanja na malo u pogledu<br />
određivanja cijena.<br />
10 Kada je trebao presuditi o sadržaju predmeta, Landesgerich Koeln je odlučio uputiti<br />
sljedeće pitanje Sudu:<br />
“Da li je u skladu s načelima slobode kretanja roba zabraniti trgovinu sladolednim prutićima u<br />
određenoj prezentaciji koji su proizvedeni u drugoj državi članici i tamo zakonito stavljeni na<br />
tržište u istoj prezentaciji koja je opisana u zahtjevu,<br />
(1) iz razloga što (nova) prezentacija može potrošačima dati utisak da se roba nudi za istu<br />
cijenu kao i u staroj prezentaciji,<br />
(2) iz razloga što vizualna prezentacija nove karakteristike “+10% sladoleda” daje<br />
potrošačima utisak da su se ili volumen ili težina proizvoda znatno povećali?”<br />
Primjenjivost čl. 30 Ugovora<br />
11. Prvo pitanje koje je potrebno ispitati je predstavlja li zabrana trgovanja robom koja na<br />
svom omotu ima reklamnu oznaku kao što je ona o kojoj se radi u glavnom postupku mjeru s<br />
istovrsnim učinkom količinskom ograničenju u smislu članka 30 Ugovora.<br />
12. Prema praksi Suda, članak 30 je namijenjen zabranjivanju svih trgovinskih pravila država<br />
članica koja su sposobna ometati, izravno ili neizravno, stvarno ili potencijalno, trgovinu<br />
unutar Zajednice (v. odluku u predmetu 8/74 Procureur du Roi v Dassonville [1974] ECR<br />
837, para. 5). Sud je rekao da su, u odsustvu harmonizacije zakonodavstava, člankom 30<br />
zabranjene prepreke slobodi kretanja roba koje su posljedica primjene, na proizvode iz drugih<br />
država članica u kojima su zakonito proizvedeni i stavljeni na tržište, pravila koja ti proizvodi<br />
moraju ispuniti, kao što su ona koja se odnose, na primjer, na njihovu prezentaciju,<br />
označavanje, ambalažu, čak i kada se ta pravila jednako primjenjuju na domaće i na uvezene<br />
proizvode (odluka u spojenim predmetima C-267/91 and C-268/91 Keck and Mithouard<br />
[1993] ECR I-6097, para. 15).<br />
13. Iako se primjenjuje na sve proizvode bez razlike, zabrana kao što je ona o kojoj se radi u<br />
glavnom postupku, koja se odnosi na stavljanje na tržište u državi članici proizvoda s istim<br />
reklamnim oznakama kao što se koriste u drugim državama članicama, je po prirodi takva da<br />
ometa trgovinu unutar Zajednice. Ona može prisiliti uvoznika na prilagođavanje prezentacije<br />
svojih proizvoda s obzirom na mjesto gdje se oni stavljaju na tržište i posljedično na snošenje<br />
dodatnih troškova ambalaže i oglašavanja.<br />
14. Takva zabrana stoga ulazi u doseg članka 30 Ugovora.<br />
Razlozi opravdavanja na koje se poziva<br />
15. Ustaljeno je pravo da prepreke trgovini unutar Zajednice koje proizlaze iz odredaba<br />
nacionalnog prava moraju biti prihvaćene ukoliko takve odredbe mogu biti opravdane kao<br />
nužne radi zadovoljavanja prevladavajućih zahtjeva koji se odnose, inter alia, na zaštitu<br />
194
potrošača i pravednu trgovinu. Međutim, kako bi bile dopustive, takve odredbe moraju biti<br />
proporcionalne cilju kojem teže te mora biti nemoguće ostvariti taj cilj mjerama koje bi bile<br />
manje restriktivne za trgovinu unutar Zajednice (v. <strong>odluke</strong> u predmetima 120/78 Rewe -<br />
Zentral [1979] ECR 649; C-238/89 Pall [1990] ECR I-4827, para. 12; C-126/91 Yves Rocher<br />
[1993] ECR I-2361, para. 12).<br />
16. U glavnom postupku se tvrdi da je zabrana opravdana s dva pravna temelja, koji su<br />
naznačeni u prvom i drugom dijelu prethodnog pitanja.<br />
Očekivanja potrošača da je ranije naplaćivana cijena zadržana<br />
17. Tvrdi se da oznaka "+ 10%" može navesti potrošače da misle kako se “novi” proizvod<br />
nudi po istoj cijeni po kojoj je prodavan “stari” proizvod.<br />
18. Kao što je istaknuo nezavisni odvjetnik u paragrafima 39 do 40 mišljenja, o pretpostavci<br />
da potrošač očekuje da cijena ostane jednaka, sud koji je postavio prethodno pitanje smatra da<br />
bi potrošač mogao biti žrtva prijevare u smislu stavka 3 UWG te da bi ponuda ispunjavala<br />
očekivanja potrošača ako se cijena ne bi povećala, ali tada bi se postavilo pitanje o primjeni<br />
stavka 15 GWB koji proizvođačima zabranjuje nametanje cijena trgovcima na malo.<br />
19. Što se tiče prve mogućnosti, potrebno je prvo primijetiti da Mars nije profitirao od<br />
promocijske kampanje kako bi povećao prodajne cijene i da ne postoje dokazi da su trgovci<br />
na malo sami podizali njegove cijene. U svakom slučaju, puka mogućnost da bi uvoznici i<br />
trgovci na malo mogli povećati cijenu proizvoda i da bi posljedično potrošači mogli biti<br />
prevareni nije dovoljna za opravdavanje opće zabrane koja može ometati trgovinu unutar<br />
Zajednice. Ta činjenica ne sprječava države članice u djelovanju, prikladnim mjerama, protiv<br />
dokazanih akcija koje imaju učinak obmanjivanja kupaca.<br />
20. Što se tiče druge mogućnosti, načelo slobode trgovine na malo u pogledu određivanja<br />
cijena, koje je predviđeno sustavom nacionalnog prava i koje je namijenjeno osobito<br />
osiguravanju potrošačima istinske cjenovne utakmice, ne može opravdati prepreku trgovini<br />
unutar Zajednice kakva je u pitanju u glavnom postupku. Ograničenje nametnuto trgovcu na<br />
malo da ne povećava svoje cijene je u stvari u pogodno za potrošača. Ono ne proizlazi iz<br />
nikakve ugovorne odredbe i ima učinak zaštite potrošača od svakog oblika obmane. Ono ne<br />
sprječava trgovce na malo u naplaćivanju različitih cijena i primjenjuje se samo tijekom<br />
kratkog trajanja reklamne kampanje o kojoj se radi.<br />
Vizualna prezentacija oznake "+ 10%" i njen navodni obmanjujući učinak<br />
21. Sve strane prihvaćaju da je oznaka "+ 10%" sama po sebi točna.<br />
22. Međutim, smatra se da je mjera u pitanju opravdana jer će vrpca s oznakom "+ 10%" koja<br />
zauzima više od 10% ukupne površine omota navesti jedan broj potrošača koji nije neznatan u<br />
vjerovanje da je povećanje veće od onog koje se predstavlja.<br />
23. Takvo opravdanje se ne može prihvatiti.<br />
24. Za razumno opreznog potrošača se može smatrati da zna da ne postoji nužno veza između<br />
veličine reklamne oznake koja se odnosi na povećanje količine proizvoda i veličine tog<br />
povećanja.<br />
195
25. Odgovor na prethodno pitanje stoga mora biti da se članak 30 Ugovora mora interpretirati<br />
tako da sprječava nacionalnu mjeru da zabrani uvoz i prodaju proizvoda zakonito stavljenog<br />
na tržište u drugoj državi članici, čija se veličina povećala tijekom kratke reklamne kampanje<br />
i čiji omot ima oznaku "+ 10%",<br />
a) iz razloga što ta prezentacija može navesti potrošače da misle da je cijena ponuđenih<br />
dobara jednaka onoj po kojoj su se proizvodi ranije prodavali u svojoj staroj prezentaciji,<br />
b) iz razloga što nova prezentacija daje dojam potrošaču da su se volumen i težina proizvoda<br />
znatno povećali.<br />
Odluka o troškovima<br />
[dio ispušten kao nepotreban za nastavu]<br />
Operativni dio<br />
Iz navedenih razloga,<br />
SUD (Peto vijeće),<br />
u odgovoru na pitanje koje mu je postavio Landgericht Koeln, rješenjem od 11. studenog<br />
1993., ovime odlučuje:<br />
Članak 30 Ugovora treba interpretirati tako da sprječava nacionalnu mjeru da zabrani uvoz i<br />
prodaju proizvoda zakonito stavljenog na tržište u drugoj državi članici, čija se veličina<br />
povećala tijekom kratke reklamne kampanje i čiji omot ima oznaku "+ 10%",<br />
c) iz razloga što ta prezentacija može navesti potrošače da misle da je cijena ponuđenih<br />
dobara jednaka onoj po kojoj su se proizvodi ranije prodavali u svojoj staroj prezentaciji,<br />
d) iz razloga što nova prezentacija daje dojam potrošaču da su se volumen i težina proizvoda<br />
znatno povećali.<br />
196
Mišljenje nezavisnog odvjetnika Poiares Madura u predmetu C-434/04 Jan-Erik Anders<br />
Ahokainen Mati Leppik v Virallinen syyttäjä<br />
Ovo mišljenje nezavisnog odvjetnika Madura vrlo pregledno iznosi sudsku praksu i teoriju o<br />
provedbi testa proporcionalnosti. Mišljenje jasno objašnjava da se test proporcionalnosti može<br />
provoditi na tri različita načina: (i) kao test prikladnosti, koji pita može li nacionalna mjera<br />
uopće ostvariti namjeravani legitimni cilj; (ii) kao test nužnosti, koji pita postoji li manje<br />
restriktivna alternativa koja postiže isti legitimni cilj; i (iii) kao test proporcionalnosti stricto<br />
sensu, koji balansira između nacionalnog interesa koji se nudi kao opravdanje i interesa<br />
ostvarenja slobode kretanja robe (ili druge tržišne slobode), te ponekad zahtjeva da države<br />
smanje razinu očekivane zaštite interesa ponuđenog kao opravdanje.<br />
Prijevod mišljenja nezavisnog odvjetnika (izabrani dijelovi)<br />
[Paragrafi 1-23 izostavljeni]<br />
23. U biti, načelo proporcionalnosti uključuje razmatranje troškova i koristi mjere koju<br />
donosi država članica u svjetlu različitih interesa koje pravna pravila Zajednice smatraju<br />
vrijednima zaštite. Jednom kada je nacionalna mjera, u načelu, zabranjena temeljem članka 28<br />
UEZ, država članica mora dokazati da je korist od te mjere za javni interes koji priznaje<br />
Zajednica veća od troškova koji proizlaze iz ograničenja koja su tom mjerom nametnuta<br />
tržišnim slobodama. [...] ... Europski sud, kada odlučuje o proporcionalnosti mjera koje<br />
donose države članice, u praksi primjenjuje jedan ili više od tri pod-testa.<br />
24. Prvi je test prikladnosti: mjera o kojoj je riječ mora doista pridonositi postizanju cilja za<br />
čijim ostvarivanjem stremi. Primjerice, u predmetu Aragonesa Sud je odlučio da su propisi<br />
koji ograničavaju oglašavanje alkoholnih pića prikladni za zaštitu javnog zdravlja. Za razliku<br />
od toga u Commission v United Kingdom (UHT milk), Sud je odlučio da propis koji zahtijeva<br />
dodatno tretiranje toplinom, u Ujedinjenom Kraljevstvu, uvoznog UHT mlijeka, nije<br />
prikladno sredstvo za zaštitu javnog zdravlja. Sud je primijetio da je Ujedinjeno Kraljevstvo<br />
prihvatilo jedan dio uvoza bez inzistiranja na drugom toplinskom tretmanu, te je uočio da<br />
"nije dokazano da je javno zdravlje u Ujedinjenom Kraljevstvu bilo narušeno takvim uvozom,<br />
ma i u najmanjoj mjeri." Pitanje o kojem treba odlučiti kada se primjenjuje test prikladnosti je<br />
proizvodi li mjera uopće kakvu korist za legitimne interese na koje se država članica poziva.<br />
Kada to nije slučaj, mjera, po definiciji, krši načelo proporcionalnosti.<br />
25. Drugi test odnosi se na nužnost mjere. Preciznije: odnosi se na pitanje postoji li<br />
alternativna mjera koja je realno dostupna, a koja bi zaštitila legitimne interese države članice<br />
jednako učinkovito, ali bi bila manje restriktivna za slobodno kretanje roba. Drugim riječima:<br />
može li država članica, usmjeravajući sličnu količinu svojih resursa u neku alternativnu<br />
mjeru, postići isti rezultat, uz manju štetu za trgovinu unutar Zajednice? Presuda u predmetu<br />
UHT milk, ponovno pruža ilustraciju. Ujedinjeno Kraljevstvo nastojalo je opravdati sustav<br />
posebnih uvoznih dozvola za UHT mlijeko temeljem interesa zaštite zdravlja životinja.<br />
Međutim, Sud je odlučio da je sustav izdavanja uvoznih dozvola "otežao trgovinu unutar<br />
Zajednice što ... bi moglo biti isključeno bez da se utječe na učinkovitost zaštite zdravlja<br />
životinja i bez povećavanja administrativnih ili financijskih tereta koji nastaju pri ostvarivanju<br />
tog cilja." Naravno, ukoliko država članica može dokazati da bi prihvaćanje alternativne<br />
mjere imalo štetni učinak na druge legitimne interese (primjerice na temeljna prava), tada bi<br />
197
se to moralo uzeti u obzir. Tipično, propust da se izabere manje restriktivna alternativa<br />
predstavlja povredu načela proporcionalnosti.<br />
26. Akademski tekstovi često upućuju na treći test kao test "proporcionalnosti stricto sensu".<br />
Taj aspekt ocjene proporcionalnosti može se izraziti slijedećim pravilom: što je veći stupanj<br />
štete za načelo slobode kretanja roba, to veća mora biti važnost zaštite javnog interesa na koji<br />
se država članica poziva. Stoga države članice moraju pokazati da je razina zaštite koju su<br />
odlučile dati svojim legitimnim interesima razmjerna sa stupnjem uplitanja koje to<br />
prouzrokuje trgovini unutar Zajednice. Razlika u odnosu na drugi test je u tome što, kao<br />
rezultat trećeg testa, država članica može imati obvezu prihvatiti mjeru koja je manje<br />
restriktivna za trgovinu unutar Zajednice, čak ako bi to dovelo do niže razine zaštite njenih<br />
legitimnih interesa. U okviru ovog testa, Sud obično dopušta državama članicama određenu<br />
količinu diskrecije pri izboru željene razine zaštite koja se pruža javnom interesu o kojemu je<br />
riječ. Ipak, različite države članice mogu pripisivati različitu vrijednost legitimnim interesima<br />
koje smatraju vrijednima zaštite. Sud ovaj test primjenjuje strože samo kada pravo Zajednice<br />
već jasno određuje zajedničku razinu zaštite legitimnog interesa koji se razmatra. U takvim<br />
slučajevima država članica mora savladati veći teret kada nastoji opravdati mjere koje<br />
ograničavaju slobodu kretanja. Primjerice, u nizu slučajeva koji se odnose na zaštitu<br />
potrošača, Sud je u stvari utvrdio povredu načela proporcionalnosti stricto sensu. Primjerice u<br />
odluci u predmetu Estée Lauder, Sud je odlučio da države članice kada prihvaćaju mjere za<br />
zaštitu potrošača koje utječu na trgovinu unutar Zajednice, moraju prilagoditi razinu zaštite<br />
"pretpostavljenim očekivanjima prosječnog potrošača koji je razumno dobro informiran i<br />
razumno pažljiv i obazriv." Međutim, veći dio odluka Suda o proporcionalnosti koncentrira se<br />
na prvi i drugi test.<br />
27. Mjera koja ne prolazi ukupni test proporcionalnosti predstavlja, riječima članka 30<br />
"prikriveno ograničenje trgovine između država članica." Takva su ograničenja jasno<br />
zabranjena.<br />
28. Međutim, sudbeni nadzor temeljem članka 30 ovdje ne prestaje. Dodatno ocjeni<br />
proporcionalnosti kako je gore opisana, mjere koje donose države članice koje ulaze u doseg<br />
članka 28 UEZ moraju zadovoljiti dodatni uvjet. Mjera ne smije "predstavljati sredstvo<br />
arbitrarne diskriminacije." To, ponovno iziskuje ocjenu proporcionalnosti, ali iz drugačije<br />
perspektive.<br />
29. Odluka u predmetu Conegate pruža jasan primjer. Mišljenje Nezavisnog odvjetnika<br />
informira nas o tom slučaju u kojem je bila riječ o "Love Love Dolls", "Miss World Specials",<br />
"Rubber Ladies" i "Sexy Vacuum Flasks". Netko bi se mogao upitati o čemu je točno riječ.<br />
Ostavljajući neopravdanu znatiželju po strani, za svrhu ove analize dovoljno je znati da su<br />
vlasti Ujedinjenog Kraljevstva smatrale te proizvode nepristojnima i opscenima, te su stoga<br />
zabranile njihov uvoz. Sud je prihvatio da bi razlozi javnog morala mogli opravdati takvu<br />
zabranu, ali je odlučio da se Ujedinjeno Kraljevstvo ne može na njih oslanjati "kako bi<br />
zabranilo uvoz roba iz drugih država članica, kada njegovo vlastito zakonodavstvo ne<br />
zabranjuje proizvodnju ili prodaju istih roba na njegovom vlastitom teritoriju." Zabranjujući<br />
samo uvoz opscenih proizvoda, zabrana koju je uvelo Ujedinjeno Kraljevstvo predstavlja<br />
diskriminaciju. Ta je diskriminacija bila arbitrarna, i stoga nedopuštena, stoga što za nju nije<br />
postojalo objektivno opravdanje – ili ako je postojalo, Ujedinjeno Kraljevstvo nije moglo<br />
dokazati da je takvo različito postupanje prema uvoznoj i domaćoj robi bilo proporcionalno.<br />
198
30. Diskriminacija nije "arbitrarna" kada je opravdana i proporcionalna. U predmetu<br />
Deutscher Apothekerverband, Sud je odlučio da njemačko zakonodavstvo koje zabranjuje<br />
izravnu prodaju lijekova na internetu od strane ljekarni ima veći utjecaj na ljekarne koje imaju<br />
sjedište u drugim državama članicama zbog toga što "za ljekarne koje nemaju sjedište u<br />
Njemačkoj internet pruža značajniji način da ostvare izravan pristup njemačkom tržištu."<br />
Ipak, Sud je odlučio da zabrana, usprkos tome što ima različiti učinak može biti opravdana<br />
temeljem članka 30 EZ u mjeri u kojoj se primjenjuje na lijekove koji se izdaju na recept:<br />
[...]<br />
Drugim riječima, određeni stupanj različitog postupanja, ili štetnog učinka na uvezene<br />
proizvode može se prihvatiti ukoliko je proporcionalan objektivnim razlikama između<br />
domaćih i uvoznih proizvoda. Ovdje test proporcionalnosti služi svrsi razlikovanja između<br />
prihvatljive diskriminacije i arbitrarne diskriminacije.<br />
31. Sukladno tome, sudbeni nadzor mjera koje donose države članice, koji se provodi<br />
temeljem članka 30 UEZ, iziskuje primjenu jedne ili kombinaciju slijedećih metoda ocjene:<br />
testa prikladnosti, testa nužnosti, kontrole proporcionalnosti stricto sensu, te ocjene<br />
predstavlja li mjera sredstvo arbitrarne diskriminacije, što ponovno, uključuje ocjenu<br />
proporcionalnosti diskriminatornog učinka koji mjera proizvodi.<br />
32. U okviru prethodnog postupka, konačna ocjena proporcionalnosti često se ostavlja sudu<br />
koji upućuje pitanje. Zadaća je Suda da sudu koji upućuje pitanja pruži normativne kriterije<br />
koje treba koristiti.<br />
[...]<br />
199
C-55/94 Reinhard Gebhard v Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di<br />
Milano [1995] ECR I-4165<br />
Predmet Gebhard objašnjava razliku između slobode pružanja usluga i prava poslovnog<br />
nastana. Važan je zbog toga što je Sud u njemu uspostavio pravilo, koje je kasnije ponovio u<br />
brojnim presudama, kojim je utvrdio uvjete koji moraju biti zadovoljeni da bi nacionalne<br />
mjere koje bi mogle otežati ili učiniti manje atraktivnom korištenje navedenih temeljnih<br />
tržišnih sloboda bile dopuštene.<br />
Sažetak<br />
1. Državljanin države članice koji vodi strukovnu djelatnost na stabilnoj i trajnoj osnovi u<br />
drugoj državi članici gdje iz stalnog poslovnog nastana pruža usluge djelatne profesije,<br />
između ostalih, i državljanima te države, dolazi u doseg poglavlja koje se odnosi na pravo<br />
poslovnog nastana, a ne u doseg poglavlja koje se odnosi na usluge.<br />
2. Kako proizlazi iz trećeg paragrafa Čl. 60 Ugovora, pravila o slobodi pružanja usluga<br />
odnose se, u najmanju ruku kada se pružatelj usluga preseli kako bi mogao pružati usluge, na<br />
situaciju u kojoj se osoba preseli iz jedne države članice u drugu, ne u svrhu poslovnog<br />
nastana, već kako bi se tamo bavila svojim djelatnostima na privremenoj osnovi.<br />
Privremena narav djelatnosti o kojima je riječ mora biti određena u svjetlu njenog trajanja,<br />
redovnosti obavljanja, periodičnoj naravi i kontinuitetu. To ne znači da se pružatelj usluga u<br />
smislu Ugovora u državi primateljici ne može opremiti nekom vrstom infrastrukture<br />
(uključujući ured, poslovni prostor ili prostor za konzultaciju), u mjeri u kojoj je takva<br />
infrastruktura nužna u svrhu obavljanja usluga o kojima je riječ.<br />
3. Mogućnost da državljanin države članice koristi svoje pravo poslovnog nastana i uvjeti za<br />
korištenje tim pravom, moraju biti određeni u svjetlu djelatnosti koje namjerava obavljati na<br />
teritoriju države članice primateljice.<br />
Kada pokretanje specifične djelatnosti nije podvrgnuto nikakvim pravilima u državi<br />
primateljici, državljanin bilo koje države članice ima pravo osnovati poslovni nastan i<br />
obavljati tu djelatnost ondje. S druge strane, kada je pokretanje ili obavljanje određene<br />
djelatnosti podvrgnuto određenim uvjetima u državi članici primateljici, državljanin druge<br />
države članice koji namjerava obavljati tu djelatnost, mora, u načelu, ispuniti te uvjete.<br />
Ti uvjeti, koji se mogu sastojati, posebice, od obveze posjedovanja određenih diploma,<br />
pripadnosti određenom profesionalnom tijelu, ili ispunjavanja određenih pravila<br />
profesionalnog ponašanja, ili ispunjavanja uvjeta koji se odnose na korištenje profesionalnih<br />
titula, moraju ispuniti određene zahtjeve ako bi mogli otežati ili učiniti manje atraktivnom<br />
korištenje temeljne slobode zajamčene Ugovorom, kao što je sloboda poslovnog nastana.<br />
Postoje četiri takva zahtjeva: moraju se primjenjivati na nediskriminatoran način; moraju biti<br />
opravdani imperativnim razlozima koji su u općem interesu; moraju biti prikladni za<br />
ostvarivanje cilja za čijim ostvarivanjem teže; te ne smiju ići preko onoga što je nužno kako bi<br />
taj cilj ostvarili.<br />
Što se tiče uvjeta koji se odnose na posjedovanje kvalifikacija, država članica mora uzeti u<br />
obzir istovrijednost diploma te, ako je nužno, pristupiti usporedbi znanja i kvalifikacija koje<br />
traže njena vlastita pravila sa znanjima i kvalifikacijama osobe o kojoj je riječ.<br />
200
Tekst presude:<br />
1. Rješenjem od 16. prosinca 1993. koje je sud zaprimio 8. veljače 1994. Consiglio Nazionale<br />
Forense (Državno vijeće Odvjetničke komore) uputilo je Sudu kao prethodno pitanje<br />
temeljem Čl. 177 Ugovora o EZ dva pitanja interpretacije Direktive Vijeća 77/249/EEZ od<br />
22. ožujka 1977. o olakšavanju učinkovitog korištenja slobode pružanja usluga pravnicima<br />
(OJ 1977 L 78, p. 17).<br />
2. Pitanja su se postavila tijekom disciplinskog postupka kojega je protiv g. Reinharda<br />
Gebharda pokrenulo Vijeće staleža odvjetnika i pravnih savjetnika Milana (talijanski.:<br />
Consiglio dell' Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano, dalje u tekstu "milanska<br />
odvjetnička komora") optužujući ga za kršenje njegove obaveze propisane Zakonom br. 31 od<br />
9. veljače 1982. o slobodi pružanja usluga za pravnike koji su državljani država članica<br />
Europske zajednice (GURI Br. 42 od 12. veljače1982.), što se temelji na tvrdnji da je na<br />
trajnoj osnovi obavljao profesionalnu djelatnost u Italiji, u odvjetničkom uredu koji je sam<br />
osnovao, te da je koristio titulu "avvocato" (odvjetnik).<br />
3. Prema sudskom spisu i informacijama koje je Sud dobio u odgovorima na pisana pitanja, g.<br />
Gebhard, njemački državljanin, ovlašten je obavljati praksu kao Rechtsanwalt (odvjetnik) u<br />
Njemačkoj od 3. kolovoza 1977. Član je odvjetničke komore Stuttgarta gdje je "nezavisni<br />
suradnik" u sklopu odvjetničkog ureda (Bürogemeinschaft)., iako nema svoj vlastiti<br />
odvjetnički ured u Njemačkoj.<br />
4. G. Gebhard od ožujka 1978. boravi u Italiji gdje živi sa svojom suprugom koja je<br />
državljanka Italije i njihovo troje djece. Njegov dohodak se oporezuje u potpunosti u Italiji,<br />
njegovoj državi prebivališta.<br />
5. G. Gebhard obavljao je profesionalnu djelatnost u Italiji od 1. ožujka 1978., ispočetka kao<br />
suradnik (con un rapporto di libera collaborazione) u okviru odvjetničkog ureda pravnika koji<br />
obavljaju zajedničku praksu u Milanu, a kasnije, od 1. siječnja 1980. do 1989. kao pridruženi<br />
član (associato) istog ureda. U tom uredu protiv njegovih djelatnostiinije bilo nikakve kritike.<br />
6. Na dan 30. srpnja 1989. g. Gebhard otvorio je vlastiti odvjetnički ured u Milanu u kojemu<br />
talijanski odvjetnici i pravni savjetnici rade u suradnji s njime. U odgovoru na pisano pitanje<br />
koje mu je uputio ovaj Sud, g. Gebhard je izjavio da im je dao naputak da s vremena na<br />
vrijeme zastupaju talijanske stranke u sudskim postupcima u Italiji.<br />
7. G. Gebhard priznaje da je njegova djelatnost u Italiji u biti nesporna: pomaganje i<br />
zastupanje njemačkih govornika (65% prihoda), te zastupanje talijanskih govornika u<br />
Njemačkoj i Austriji (30% prihoda). Preostalih 5% pripisuje se pomaganju talijanskim<br />
odvjetnicima čije stranke imaju probleme vezane uz njemačko pravo.<br />
8. Određeni broj talijanskih odvjetnika, uključujući i talijanske odvjetnike s kojima je g.<br />
Gebhard udružen od 1989., podnijeli su pritužbu Odvjetničkoj komori Milana. Žale se da<br />
koristi titulu avvocato na zaglavlju papira koji se koriste u profesionalne svrhe, da titulu<br />
avvocato koristi izravno pred Tužiteljstvom i Sudom u Milanu, te da obavlja profesionalnu<br />
praksu u "Odvjetničkom uredu Gebhard".<br />
9. Odvjetnička komora Milana zabranila je g. Gebhardu da koristi titulu avvocato. Nakon<br />
toga, 19. rujna 1991., odlučila je pokrenuti disciplinski postupak protiv njega, temeljem<br />
osnove da je prekršio obaveze propisane Zakonom br. 31/82, na način da je obavljao<br />
profesionalnu djelatnost u Italiji na trajnoj osnovi u uredu koji je sam osnovao koristeći se<br />
titulom avvocato.<br />
10. Na dan 14. listopada 1991. g. Gebhard zatražio je od Odvjetničke komore Milana da ga se<br />
upiše na popis članova Komore. Njegov zahtjev temeljio se na Direktivi Vijeća 89/48/EEC<br />
201
od 21. prosinca 1988. o općem sustavu priznanja visokoškolskih diploma koje se stječu nakon<br />
završetka profesionalnog obrazovanja i treninga u trajanju od najmanje tri godine (OJ 1989 L<br />
19, str. 16) i na činjenici da je završio razdoblje desetgodišnjeg treninga u Italiji. Ne čini se da<br />
je Vijeće Komore donijelo ikakvu formalnu odluku o tom zahtjevu.<br />
11. Disciplinski postupak pokrenut 19. rujna 1991. završen je odlukom od 30. prosinca 1992.<br />
kojom je Vijeće odvjetničke komore Milana odredilo g. Gebhardu kaznu suspenzije od<br />
obavljanja profesionalne djelatnosti u trajanju od šest mjeseci.<br />
12. G. Gebhard se žalio protiv te <strong>odluke</strong> Državnom odvjetničkom vijeću (Consiglio Nazionale<br />
Forense) i pri tome pojasnio da se žali i protiv implicitnog odbacivanja njegovog zahtjeva za<br />
upis na popis odvjetnika. Posebice, u žalbi je isticao da mu Direktiva 77/249 daje pravo<br />
obavljati profesionalne djelatnosti iz vlastitog odvjetničkog ureda u Milanu.<br />
13. Direktiva 77/249 primjenjuje se na djelatnosti pravnika koje se obavljaju kao pružanje<br />
usluga. Ona propisuje da pravnik koji pruža usluge mora prihvatiti profesionalnu titulu koja se<br />
koristi u državi članici iz koje dolazi, izraženu na jeziku ili na jednom od jezika te države, s<br />
naznakom profesionalne organizacije koja ga je ovlastila da obavlja praksu, ili s naznakom<br />
suda pred kojim ima pravo obavljati praksu temeljem prava te države (Čl. 3).<br />
14. Direktiva čini razliku između (a) djelatnosti koje se odnose na zastupanje stranaka u<br />
pravnim postupcima ili pred javnim vlastima i (b) svih drugih djelatnosti.<br />
15. Obavljajući djelatnosti koje se odnose na zastupanje, pravnik mora poštivati pravila<br />
profesionalnog ponašanja u zemlji primateljici, bez obzira na njegove obaveze u državi članici<br />
iz koje dolazi (Čl. 4(2)). Što se tiče obavljanja svih ostalih djelatnosti, pravnik je i dalje<br />
podvrgnut uvjtima i pravilima profesionalnog ponašanja države članice iz koje dolazi, osim u<br />
odnosu na pravila, koji god im je izvor, koja se odnose na profesiju u državi članici<br />
primateljici, posebice na pravila koja se odnose na inkomptibilnost obavljanja pravničke<br />
djelatnosti s obavljanjem drugih djelatnosti u toj državi, na profesionalnu tajnu, odnose s<br />
drugim pravnicima, zabranu da isti pravnik zastupa stranke koje imaju međusobno suprotne<br />
interese i tajnost (Čl. 4(4)).<br />
16. Čl. 4(1) Direktive 77/249 propisuje da se "Djelatnosti koje se odnose na zastupanje<br />
stranaka u sudskim postupcima ili pred tijelima javne vlasti, moraju obavljati u svakoj državi<br />
članici primateljici pod uvjetima koji su propisani za pravnike koji imaju poslovni nastan u toj<br />
državi, uz iznimku uvjeta koji traže prebivalište ili registraciju pri profesionalnoj organizaciji<br />
u toj državi."<br />
17. Direktiva 77/249 je provedena u Italiji temeljem Zakona br. 31/82, kojega Čl. 2 propisuje:<br />
"[Državljanima država članica koji su ovlašteni obavljati odvjetničku praksu kao pravnici u<br />
državi članici iz koje dolaze] dopušteno je obavljati profesionalne djelatnosti pravnika na<br />
privremenoj osnovi, u parničnim i izvanparničnim stvarima, u skladu s detaljnim pravilima<br />
koje propisuje ova Glava.<br />
U svrhu obavljanja profesionalnih djelatnosti o kojima govori prethodni paragraf, zasnivanje<br />
poslovnog nastana u vidu odvjetničkog ureda, glavnog ureda ili podružnice, nije dopušteno na<br />
teritoriju Republike."<br />
18. U tim okolnostima Državno odvjetničko vijeće zastalo je s postupkom i uputilo prethodna<br />
pitanja Sudu:<br />
"(a) je li Čl. 2 Zakona br. 31 od 9. veljače 1982 o slobodi pružanja usluga za pravnike koji su<br />
državljani država članica Europske zajednice (prihvaćenog u svrhu provedbe Direktive Vijeća<br />
77/249/EEZ od 22. ožujka 1977), koji zabranjuje "osnivanje poslovnog nastana na teritoriju<br />
202
Republike, bilo kao odvjetnički ured, ili kao glavni ured ili podružnicu", u skladu s pravilima<br />
koja propisuje ta direktiva, s obzirom na činjenicu da se u direktivi ne spominje mogućnost da<br />
bi se otvaranje ureda mogla interpretirati kao odraz namjere pravnika da svoje djelatnosti ne<br />
obavlja na privremenoj ili povremenoj osnovi, već na trajnoj osnovi;<br />
(b) koji su kriteriji koje valja primjeniti u procjeni jesu li djelatnosti privremene naravi, s<br />
obzirom na trajnu i opetovnu narav usluga koje pružaju pravnici koji se praksom bave u<br />
okviru sustava koji spominje gore spomenuta direktiva od 22. ožujka 1977."<br />
19. U svjetlu teksta prethodnih pitanja, valja zapamtiti da je Sud konzistentno smatrao da nije<br />
nadležan odlučivati o sukladnosti nacionalnih mjera s pravom Zajednice. Ipak, Sud je<br />
nadležan pružiti nacionalnom sudu sve kriterije za interpretaciju prava Zajednice koji bi mu<br />
mogli omogućiti da odluči o pitanju sukladnosti u svrhu donošenja <strong>odluke</strong> u predmetu koji<br />
rješava (vidi posebice predmet C-63/94 Groupement National des Négociants en Pommes de<br />
Terre de Belgique (Belgapom) [1995] ECR I-0000, paragraf 7).<br />
20. Situaciju u kojoj državljanin Zajednice koji se preseli u drugu državu članicu Zajednice<br />
kako bi tamo obavljao ekonomsku djelatnost uređuje poglavlje Ugovora o slobodi kretanja<br />
radnika, ili poglavlje o pravu poslovnog nastana, ili poglavlje o uslugama, a primjena jedne od<br />
te tri glave isključuje primjenu ostalih.<br />
21. Budući da se upućena prethodna pitanja odnose u biti na koncepte "poslovnog nastana" i<br />
"pružanja usluga", poglavlje o radnicima može se zanemariti, budući da nije bitno za ta<br />
pitanja.<br />
22. Odredbe glave o uslugama su podredne onima iz glave o pravu poslovnog nastana zbog<br />
toga što, prvo, prvi paragraf Čl. 59 pretpostavlja da i pružatelj i primatelj usluge o kojoj je<br />
riječ "imaju poslovni nastan" u dvije različite države članice i, drugo, zbog toga što prvi<br />
paragraf Čl. 60 određuje da se odredbe koje se odnose na usluge primjenjuju samo ako se ne<br />
primjenjuju odredbe koje se odnose na pravo poslovnog nastana. Stoga je potrebno razmotriti<br />
doseg koncepta "poslovnog nastana".<br />
23. Pravo poslovnog nastana propisano Čl. 52 do 58 Ugovora zajamčeno je i pravnim<br />
osobama u smislu Čl. 58 i fizičkim osobama koje su državljani država članica Zajednice. U<br />
skladu s propisanim iznimkama i uvjetima, on dopušta pokretanje i obavljanje svih vrsta<br />
djelatnosti samozaposlenih osoba na teritoriju bilo koje druge države članice, osnivanje i<br />
poslovanje poduzeća i agencija, podružnica ili ovisnih društava.<br />
24. Slijedi da osoba može osnovati poslovni nastan, u smislu Ugovora, u više od jedne države<br />
članice – posebice, kada je riječ o poduzećima, tako da osnuje zastupstva, podružnice ili<br />
ovisna poduzeća (Čl. 52) i, kako je Sud odlučio ranije, u slučaju pripadnika profesija,<br />
osnivanjem drugog profesionalnog sjedišta (vidi predmet 107/83 Ordre des Avocats au<br />
Barreau de Paris v Klopp [1984] ECR 2971, paragraf 19).<br />
25. Koncept poslovnog nastana u smislu Ugovora je stoga veoma širok, te dopušta državljanu<br />
Zajednice da sudjeluje na stabilnoj i trajnoj osnovi u gospodarskom životu države članice<br />
različite od njegove države porijekla, te da pri tome zarađuje, pridonoseći na taj naćin<br />
gospodarskoj i društvenoj međuovisnosti unutar Zajednice, u području djelatnosti<br />
samozaposlenih osoba (o tome vidi predmet 2/74 Reyners v Belgium [1974] ECR 631,<br />
paragraf 21).<br />
26. Za razliku od toga, kada se pružatelj usluga preseli u drugu državu članicu, odredbe<br />
poglavlja o uslugama, posebice treći paragraf Čl. 60, predviđaju da će svoje djelatnosti ondje<br />
obavljati na privremenoj osnovi.<br />
203
27. Kao što je pokazao Nezavisni odvjetnik, privremena narav djelatnosti o kojima je riječ<br />
mora se odrediti u svjetlu, ne samo trajanja pružanja usluga, već također i u svjetlu njihove<br />
redovitosti, periodičnosti i kontinuiteta. Činjenica da je pružanje usluga privremeno, ne znači<br />
da se pružatelj usluga u smislu Ugovora ne može opremiti s nekim oblikom infrastrukture u<br />
državi članici primateljici (uključujući ured, službeni prostor ili prostor za konzultacije), u<br />
mjeri u kojoj je takva infrastruktura nužna za svrhu pružanja usluga o kojima je riječ.<br />
28. Ipak, tu situaciju valja razlikovati od one u kojoj se nalazi g. Gebhard koji, kao<br />
državljanin države članice, obavlja profesionalnu djelatnost na stabilnoj i trajnoj osnovi u<br />
drugoj državi članici gdje pruža usluge iz stalnog profesionalnog sjedišta, između ostalih, i<br />
državljanima te države. Takav državljanin potpada u doseg odredaba poglavlja koje se odnosi<br />
na pravo poslovnog nastana, a ne poglavlja koje se odnosi na usluge.<br />
29. Odvjetnička komora Milana ističe da se za osobu poput g. Gebharda ne može smatrati da,<br />
za potrebe Ugovora, ima poslovni nastan u državi članici, u njegovom slučaju u Italiji, ako<br />
nije član profesionalnog tijela te države (odvjetničke komore op. prev.), ili u najmanju ruku<br />
ako ne obavlja svoje djelatnosti u suradnji ili zajedno s osobama koje su pripadnici tog tijela.<br />
30. Taj se argument ne može prihvatiti.<br />
31. Odredbe koje se odnose na pravo poslovnog nastana uređuju pokretanje i obavljanje<br />
djelatnosti (vidi posebice presudu u predmetu Reyners, paragrafe 46 i 47). Članstvo u<br />
profesionalnom tijelu može biti uvjet za pokretanje i obavljanje određenih djelatnosti. Ono,<br />
samo po sebi, ne može biti konstitutivni uvjet poslovnog nastana.<br />
32. Proizlazi da pitanje je li državljanu države članice moguće koristiti njegovo pravo<br />
poslovnog nastana, kao i pitanje uvjeta za korištenje tim pravom mora biti odlučeno u svjetlu<br />
djelatnosti koje osoba namjerava obavljati na teritoriju države članice primateljice.<br />
33. Temeljem drugog paragrafa Čl. 52, sloboda poslovnog nastana mora se ostvarivati<br />
temeljem uvjeta koje pravo države gdje se poslovni nastan ostvaruje propisuje za svoje<br />
vlastite državljane.<br />
34. U slučaju da specifične djelatnosti o kojima je riječ nisu uređene nikakvim pravilima u<br />
državi primateljici, tako da državljani te države članice ne moraju imati nikakve posebne<br />
kvalifikacije za njihovo obavljanje, državljanin druge države članice ima pravo poslovnog<br />
nastana na teritoriju prve države, te pravo obavljanja tih djelatnosti ondje.<br />
35. Međutim, pokretanje i obavljanje određenih djelatnosti samozaposlenih osoba može biti<br />
uvjetovano poštivanjem određenih odredaba koje propisuju zakoni i drugi propisi, a koji su<br />
opravdani općim dobrom, poput pravila koja se odnose na organizaciju, kvalifikacije,<br />
profesionalnu etiku, nadzor i odgovornost (vidi predmet C-71/76 Thieffry v Conseil de l'<br />
Ordre des Avocats à la Cour de Paris [1977] ECR 765, paragraf 12). Takve odredbe mogu<br />
zahtijevati, posebice, da je obavljanje određene djelatnosti ograničeno na imaoce diplome,<br />
potvrde ili drugog dokaza formalnih kvalifikacija, na osobe koje su članovi nekog<br />
profesionalnog tijela, ili na osobe koje su podvrgnute posebnim pravilima nadzora, kakav je<br />
već slučaj. One mogu također propisivati uvjete za uporabu profesionalnih titula, kao što je<br />
avvocato.<br />
36. Kada je pokretanje ili obavljanje neke određene djelatnosti podvrgnuto takvim uvjetima u<br />
državi članici primateljici, državljani drugih država članica koji namjeravaju obavljati tu<br />
djelatnost moraju ih, u pravilu, ispuniti. Zbog toga Čl. 57 propisuje da Vijeće donosi<br />
direktive, poput direktive 89/48, za uzajamno priznanje diploma, potvrda i drugih dokaza<br />
formalnih kvalifikacija ili, ako je to slučaj, za usklađivanje nacionalnog prava koje se odnosi<br />
na pokretanje i obavljanje djelatnosti samozaposlenih osoba.<br />
204
37. Međutim, iz prakse Suda proizlazi, da nacionalne mjere koje bi mogle otežati ili učiniti<br />
manje atraktivnim, korištenje temeljnim slobodama koje jamči Ugovor, moraju ispuniti četiri<br />
uvjeta: moraju se primjenjivati na nediskriminatoran način; moraju biti opravdane<br />
imperativnim razlozima koji su u općem interesu; moraju biti prikladne za ostvarivanje cilja<br />
za čijim ostvarivanjem teže; te ne smiju ići preko onoga što je nužno kako bi taj cilj ostvarile.<br />
(vidi predmet C-19/92 Kraus v Land Baden-Württemberg [1993] ECR I-1663, paragraph 32).<br />
38. Slično tome, kada primjenjuju svoje nacionalno pravo, države članice ne smiju ignorirati<br />
znanje i kvalifikacije koje je osoba o kojoj je riječ prethodno stekla u drugoj državi članici<br />
(vidi predmet C-340/89 Vlassopoulou v Ministerium für Justiz, Bundes- und<br />
Europaangelegenheiten Baden-Württemberg [1991] ECR I-2357, paragraf 15). Posljedično,<br />
one moraju uzeti u obzir istovrijednost diploma (vidi odluku u predmetu Thieffry, paragrafe<br />
19 i 27), te, ako je to nužno, pristupiti usporedbi znanja i kvalifikacija koje traže njena vlastita<br />
pravila sa znanjem i kvalifikacijama osobe o kojoj je riječ (vidi odluku u predmetu<br />
Vlassopoulou, paragraf 16).<br />
39. Sukladno tome, odgovor na pitanja koja je uputilo Državno odvjetničko vijeće treba biti:<br />
- privremenu narav pružanja usluga, što propisuje treći paragraf Čl. 60 Ugovora o EZ, treba<br />
određivati u svjetlu njenog trajanja, redovitosti, periodičnosti i kontinuiteta;<br />
- davatelj usluga, u smislu Ugovora, može se opremiti u državi članici primateljici<br />
infrastrukturom koja mu je nužna u svrhu obavljanja usluga o kojima je riječ;<br />
- državljanin države članice koji obavlja profesionalnu djelatnost na stabilnoj i trajnoj osnovi<br />
u drugoj državi članici gdje pruža usluge iz stalnog poslovnog sjedišta, između ostalih,<br />
državljanima te države, potpada u doseg odredaba glave koja se odnosi na pravo poslovnog<br />
nastana, a ne odredaba glave koja se odnosi na usluge;<br />
- mogućnost da državljanin države članice koristi svoje pravo poslovnog nastana i uvjeti za<br />
obavljanje istog prava moraju se određivati u svjetlu djelatnosti koje namjerava obavljati na<br />
teritoriju države članice primateljice;<br />
- kada pokretanje neke specifične djelatnosti nije uređeno nikakvim pravilima u državi članici<br />
primateljici, državljanin druge države članice ima pravo poslovnog nastana na teritoriju prve<br />
države i pravo obavljanja te djelatnosti ondje. S druge strane, ako je pokretanje ili obavljanje<br />
neke specifične djelatnosti podvrgnuto određenim uvjetima u državi članici, državljanin druge<br />
države članice koji namjerava obavljati tu djelatnost mora, u načelu ispuniti te uvjete;<br />
- međutim, nacionalne mjere koje bi mogle otežati ili učiniti manje atraktivnim korištenje<br />
temeljnim slobodama koje jamči Ugovor moraju ispuniti četiri uvjeta: moraju se primjenjivati<br />
na nediskriminatoran način; moraju biti opravdane imperativnim razlozima koji su u općem<br />
interesu; moraju biti prikladne za ostvarivanje cilja za čijim ostvarivanjem teže; te ne smiju ići<br />
preko onoga što je nužno kako bi taj cilj ostvarile.<br />
- slično tome, države članice moraju uzeti u obzir istovrijednost diploma te, ako je nužno,<br />
pristupiti usporedbi znanja i kvalifikacija koje traže njena vlastita pravila sa znanjima i<br />
kvalifikacijama osobe o kojoj je riječ.<br />
[Odluka o troškovima izostavljena]<br />
[Operativni dio jednak je tč. 39 <strong>odluke</strong>]<br />
205
Predmet C-292/89 The Queen v Immigration Appeal Tribunal, ex parte Gustaff<br />
Desiderius Antonissen [1991] ECR I-745<br />
Ovaj predmet primjer je kako Europski sud analiza slobodu kretanja radnika, kako gleda na<br />
ograničenja te slobode, odnosno, što smatra dopuštenim. Činjenice predmeta su slijedeće: g.<br />
Antonissen, belgijski državljanin, je nakon dolaska u Ujedinjeno Kraljevstvo, 1984. godine,<br />
bezuspješno pokušavao pronaći posao. Pošto je osuđen na zatvorsku kaznu zbog zloporabe<br />
droga, nacionalne vlasti odlučile su ga deportirati. Pred Europskim sudom se postavilo pitanje<br />
imaju li samo zakonito zaposleni državljani država članica pravo na boravak u drugoj državi<br />
članici, ili i oni koji tek traže zaposlenje. Također se postavilo pitanje utvrđivanja<br />
prihvatljivog vremenskog razdoblja u kojemu pojedinac ima pravo boraviti na području druge<br />
države članice kao tražitelj zaposlenja.<br />
Tekst presude<br />
(Paragrafi 1-9 ispušteni)<br />
9. S tim u vezi, tvrdilo se da je, prema strogom izričaju članka 48 Ugovora, državljanima<br />
Zajednice dano pravo slobode kretanja unutar država članica samo sa svrhom prihvaćanja<br />
stvarno danih ponuda za zaposlenje (članci 48(3)(a) i (b)) dok se za pravo boravka na<br />
teritoriju države članice navodi da je u svrhu zaposlenja (članak 48(3)(c)).<br />
10. Takva interpretacija bi isključivala pravo državljana države članice da se slobodno kreće i<br />
boravi na teritoriju druge države članice kako bi tamo tražio zaposlenje, te se ne može<br />
podržati.<br />
11. Doista, kao što je Sud dosljedno držao, sloboda kretanja radnika predstavlja jedan od<br />
temelja Zajednice i, posljedično se odredbe koje predviđaju tu slobodu moraju široko<br />
interpretirati (v. osobito odluku od 3. lipnja 1986. u predmetu Case 139/85 Kempf v<br />
Staatssecretaris van Justitie [1986] ECR 1741, para. 13).<br />
12. Nadalje, stroga interpretacija članka 48(3) bi ugrozila stvarne šanse da će državljanin<br />
države članice koji traži zaposlenje pronaći zaposlenje u drugoj državi članici, te bi,<br />
posljedično, učinila tu odredbu neučinkovitom.<br />
13. Slijedi da se članak 48(3) mora interpretirati da nabraja, na način koji nije taksativan,<br />
određena prava koja koriste državljanima država članica u kontekstu slobode kretanja radnika<br />
te da ta sloboda također sadrži pravo državljana država članica na slobodno kretanje na<br />
teritoriju drugih država članica te na boravak tamo u svrhu traženja zaposlenja.<br />
14. Nadalje, takva interpretacija Ugovora odgovara onoj od strane zakonodavca Zajednice,<br />
kao što se čini iz odredaba usvojenih radi implementacije načela slobode kretanja, osobito čl.<br />
1 i 5 Uredbe (EEZ) br. 1612/68 Vijeća od 15. listopada 1968 o slobodi kretanja radnika unutar<br />
Zajednice (Official Journal, English Special Edition 1968 (II), p. 475) koje pretpostavljaju da<br />
su državljani Zajednice ovlašteni kretati se kako bi tražili zaposlenje, te stoga boraviti u<br />
drugoj državi članici.<br />
15. Stoga se mora utvrditi može li pravo, temeljem čl. 48 i odredaba Uredbe br. 1612/68 (gore<br />
citirane), na boravak u drugoj državi članici u svrhu traženja zaposlenja biti podvrgnuto<br />
vremenskom ograničenju.<br />
206
16. U tom pogledu, mora se na prvom mjestu istaknuti da se učinkovitost čl. 48 osigurava u<br />
mjeri u kojoj zakonodavstvo Zajednice ili, u njegovom odsustvu, zakonodavstvo država<br />
članica daje osobama o kojima se radi razumno vrijeme u kojem se mogu obavijestiti, na<br />
teritoriju države članice o kojoj se radi, o ponudama zaposlenja koje odgovaraju njihovim<br />
profesionalnim kvalifikacijama te poduzeti, ako je to primjereno, potrebne korake kako bi se<br />
zaposlili.<br />
17. Nacionalni sud se pozvao na deklaraciju zabilježenu u bilješkama Vijeća u vrijeme<br />
usvajanja ranije spomenute Uredbe br. 1612/68 i Direktive Vijeća 68/360/EEZ (od istog<br />
datuma) o uklanjanju prepreka boravku unutar Zajednice za radnike iz država članica te<br />
njihove obitelji (Official Journal, English Special Edition 1968 (II), p. 485). Ta deklaracija<br />
glasi kako slijedi:<br />
“Državljanima država članica u smislu članaka 1 [direktive] koji se sele u drugu državu<br />
članicu kako bi tamo tražili posao dozvolit će se minimalni period od tri mjeseca u tu svrhu; u<br />
slučaju da nisu pronašli zaposlenje do kraja tog razdoblja, njihov boravak na teritoriju te<br />
druge države može se privesti kraju.<br />
Međutim, ako bi o gore spomenutim osobama trebala biti preuzeta briga od strane nacionalne<br />
pomoći (socijalnih davanja) u toj drugoj državi tijekom spomenutog perioda, može ih se<br />
pozvati da napuste teritorij te druge države.”<br />
18. Međutim, ovakva deklaracija se ne može koristiti u svrhu interpretacije odredbe<br />
sekundarnog zakonodavstva kada se, kao u ovom slučaju, izričaj odredbe u pitanju ne poziva<br />
na sadržaj deklaracije. Deklaracija stoga nema pravni značaj.<br />
19. Sa svoje strane, Ujedinjeno kraljevstvo i Komisija tvrde da, po članku 69(1) Uredbe<br />
Vijeća (EEZ) br. 1408/71 o primjeni modela socijalne sigurnosti na zaposlene osobe, na<br />
samozaposlene osobe i na članove njihovih obitelji koji se sele unutar Zajednice (verzija<br />
konsolidirana Uredbom Vijeća (EEZ) br. 2001/83 od 2. lipnja 1983., Official Journal 1983 No<br />
L 230, p. 6), države članice mogu ograničiti na tri mjeseca razdoblje tijekom kojeg državljani<br />
drugih država članica mogu boraviti na njihovom teritoriju radi traženja zaposlenja. Prema<br />
odredbi u pitanju, nezaposlena osoba koja je stekla pravo na naknadu u državi članici pa ode u<br />
drugu državu članicu tražiti zaposlenje tamo zadržava pravo na tu naknadu tijekom<br />
maksimalnog razdoblja od tri mjeseca.<br />
20. Taj argument se ne može prihvatiti. Kao što je nezavisni odvjetnik ispravno primijetio, ne<br />
postoji nužna veza između prava na naknadu za zapošljavanje u državi članici porijekla i<br />
prava boravka u državi primateljici<br />
21. U odsustvu odredaba Zajednice koje bi propisivale period tijekom kojeg državljani<br />
Zajednice koji traže zaposlenje u državi članici mogu tamo ostati, period od šest mjeseci, kao<br />
što je propisan nacionalnim zakonodavstvom o kojem se radi u glavnom postupku, ne djeluje<br />
u načelu nedovoljnim da bi omogućio osobama o kojima se radi da se obavijeste, u državi<br />
članici primateljici, o ponudama zaposlenja koje bi odgovarale njihovim profesionalnim<br />
kvalifikacijama te da poduzmu, kada je to prikladno, potrebne korake kako bi se zaposlili te,<br />
stoga, ne ugrožava učinkovitost načela slobodnog kretanja.<br />
22. Stoga se, u odgovoru na pitanje koje je podnio nacionalni sud, mora navesti da nije<br />
protivno odredbama prava Zajednice o slobodi kretanja radnika da zakonodavstvo države<br />
207
članice predviđa da se državljanina druge države članice koji je ušao u prvu državu kako bi<br />
tražio zaposlenje može tražiti da napusti teritorij te države (uz mogućnost žalbe) ako on nije<br />
pronašao zaposlenje nakon šest mjeseci, osim ako osoba o kojoj se radi ne pruži dokaze da<br />
nastavlja tražiti zaposlenje i da ima istinske šanse zaposliti se.<br />
Odluka o troškovima<br />
(dio ispušten kao nepotreban za nastavu)<br />
Operativni dio<br />
Iz tih razloga,<br />
SUD,<br />
u odgovoru na pitanje podneseno od strane High Court of Justice, Queen' s Bench Division,<br />
naredbom od 14. lipnja 1989, ovime odlučuje:<br />
Nije protivno odredbama prava Zajednice o slobodi kretanja radnika da zakonodavstvo države<br />
članice predviđa da se državljanina druge države članice koji je ušao u prvu državu kako bi<br />
tražio zaposlenje može tražiti da napusti teritorij te države (uz mogućnost žalbe) ako on nije<br />
pronašao zaposlenje nakon šest mjeseci, osim ako osoba o kojoj se radi ne pruži dokaze da<br />
nastavlja tražiti zaposlenje i da ima istinske šanse zaposliti se.<br />
208
Predmet C-405/01 Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española v<br />
Administración del Estado 2003 [ECR] I-10391<br />
U ovom predmetu riječ je o tome da je Španjolska zakonom rezervirala dužnosti kapetana i<br />
prvog časnika brodova španjolske trgovačke mornarice samo za španjolske državljane. Takva<br />
zabrana ograničava slobodu kretanja radnika budući da diskriminira s obzirom na<br />
državljanstvo. Španjolska se, kako bi opravdala tu diskriminatornu mjeru pozvala na iznimku<br />
javne službe iz Čl. 39(4) Ugovora o EZ. Kako tvrdi španjolska Vlada, kapetani i prvi časnici<br />
imaju javne ovlasti (ovlasti bilježnika, matičara i javne vlasti) što opravdava spomenutu<br />
zabranu zapošljavanja državljana drugih država članica na te položaje.<br />
Ovaj predmet uključen je u zbirku iz dva razloga. Prvo, jer govori o izuzetku od tržišnih<br />
sloboda, te drugo, kako bi se pokazalo da Europski sud u različitim pravnim kontekstima<br />
različito definira pravne pojmove, konkretno, pojam države. Prisjetimo se predmeta Marshall<br />
i Foster gdje je Europski sud proširio pojam “tijela državne vlasti” kako bi proširio doseg<br />
primjene direktiva ratione personae. U ovom predmetu, Europski sud je usko interpretirao<br />
koncept države i javne vlasti kako bi proširio, što je moguće više, slobodu kretanja radnika.<br />
Izvadak iz teksta presude<br />
40. S druge strane, iznimka propisana Čl. 39(4) EC ne odnosi se na radna mjesta koja, iako<br />
ulaze u doseg koncepta države ili drugih tijela javnog prava, ipak ne uključuje pravne osobe<br />
koje imaju zadaće koje pripadaju javnoj službi u u užem smislu (Commission v Belgium ,<br />
paragraf 11, i Commission v Greece, paragraf 2), niti, a fortiori, ne uključuje zaposlenje kod<br />
privatne fizičke ili pravne osobe, bez obzira na to kakve su dužnosti zaposlenika (Commission<br />
v Spain, paragraf 33, i Commission v Italy, paragraf 25).<br />
41. Iz prakse Suda je također jasno da Čl. 39(4), kao iznimka od temeljnog načela da radnici u<br />
Zajednici moraju uživati slobodu kretanja i da ne smiju trpjeti diskriminaciju, taj članak treba<br />
interpretirati na način da se njegov doseg ograniči na ono što je strogo nužno za zaštitu<br />
interesa koje ta odredba prepušta na zaštitu državama članicama (vidi posebice predmet<br />
225/85 Commission v Italy [1987] ECR 2625, paragraf 7).<br />
42. U ovom slučaju, španjolsko pravo dodjeljuje kapetanima i prvim časnicima trgovačkih<br />
brodova pod španjolskom zastavom, prvo, prava koja su u vezi s održavanjem sigurnosti i<br />
obnašanjem policijskih ovlasti, posebice u slučaju opasnosti na brodu, zajedno s, u prikladnim<br />
slučajevima, ovlasti provođenja istrage, prisile i kažnjavanja, koje su šire od zahtjeva da se<br />
pridonosi održavanju javne sigurnosti na čije su poštivanje pojedinci obavezani, te drugo,<br />
ovlasti javnog bilježnika te ovlasti registracije rođenja, sklapanja braka i evidencije smrti,<br />
koje se ne mogu objasniti isključivo obavezama zapovijedanja brodom. Takve dužnosti<br />
predstavljaju sudjelovanje u obnašanju prava temeljem ovlasti koje dodjeljuje javno pravo u<br />
svrhu zaštite općeg interesa države pod čijom je zastavom brod.<br />
43. Činjenica da su kapetani zaposlenici privatne fizičke ili pravne osobe, sama po sebi nije<br />
dovoljna da se isključi primjena Čl. 39(4) EZ, budući da je utvrđeno da, kako bi obnašali<br />
javne dužnosti koje su im dodjeljene, kapetani djeluju kao predstavnici javne vlasti,<br />
obavljajući službu od općeg interesa za državu pod čijom je zastavom brod.<br />
44. Ipak, pozivanje na iznimku od slobode kretanja radnika koju propisuje Čl. 39(4) EZ ne<br />
može se opravdati samo na osnovi da su prava, koja se obnašaju temeljem ovlasti koje<br />
dodjeljuje javno pravo, nositeljima spomenitih dužnosti dodjeljena nacionalnim pravom.<br />
Pored toga potrebno je da se takva prava zbiljski koriste na redovnoj osnovi od strane onih<br />
kojima su dodijeljena, te da ne predstavljaju tek mali dio njihovih aktivnosti. Doista, kako je<br />
istaknuto u paragrafu 41 ove presude, doseg te iznimke mora se ograničiti na ono što je strogo<br />
209
nužno za zaštitu općeg interesa države članice o kojoj je riječ, a taj interes ne može biti<br />
ugrožen ukoliko ovlasti koje su dodijeljene temeljem javnog prava, a koje se koriste tek<br />
sporadično, čak i iznimno, imaju državljani drugih država članica.<br />
45. Iz izjave suda koji je uputio prethodno pitanje i izjave španjolske Vlade jasno je da su<br />
položaj kapetana i prvog časnika u španjolskoj trgovačkoj mornarici položaji u kojima je<br />
obnašanje dužnosti zastupanja države pod čijom zastavom brod plovi, u praksi tek<br />
povremeno.<br />
210
Predmet 4/73 J. �old, Kohlen- und Baustoffgroßhandlung v Commission of the<br />
European Communities [1974] ECR 491<br />
Ovaj je predmet važan zbog toga što je u njemu Europski sud identificirao podlogu za zaštitu<br />
temeljnih prava u pravnom poretku Zajednice. Sud naglašava da inspiraciju za zaštitu<br />
temeljnih prava crpi iz ustavnih tradicija zajedničkih svim državama članicama i<br />
međunarodnih sporazuma za zaštitu ljudskih prava na kojima su surađivale ili čije su<br />
potpisnice države članice. Zanimljivost je i da se ovaj predmet bavi odlukom Komisije<br />
temeljem nekadašnjeg Ugovora o Europskoj zajednici za ugljen i čelik.<br />
Sažetak<br />
1. Komisija ima pravo odobriti trgovinske propise koji ograničavaju pravo na izravnu opskrbu<br />
gorivom zbog potrebe racionaliziranja distribucije, pod uvjetom da se ti propisi primjenjuju na<br />
sličan način na sva predmetna poduzeća.<br />
2. Temeljna prava sastavni su dio općih načela prava čije poštivanje osigurava Sud.<br />
U zaštiti tih prava Sud je obvezan crpiti inspiraciju iz ustavnih tradicija zajedničkih svim<br />
državama članicama i ne može poduprijeti mjere koje nisu u skladu s temeljnim pravima<br />
utvrđenim i osiguranim Ustavima država članica.<br />
Slično, međunarodni sporazumi za zaštitu ljudskih prava, na kojima su surađivale ili čije su<br />
potpisnice države članice, mogu pružiti smjernice koje treba slijediti u okviru prava<br />
Zajednice.<br />
3. Ako su prava vlasništva zaštićena ustavnim pravima svih država članica i ako su slične<br />
garancije date u pogledu njihovog prava da slobodno biraju i bave se trgovinom ili<br />
profesijom, prava koja su time dodijeljena, daleko od toga da predstavljaju neograničeno<br />
pravo, moraju se promatrati u svjetlu socijalne funkcije vlasništva i aktivnosti koje su time<br />
zaštićene.<br />
Iz tog razloga, prava ove prirode zaštićena su pravom, uvijek podložno ograničenjima<br />
propisanim u skladu s javnim interesom.<br />
U pravnom poretku Zajednice također se čini legitimnim da ova prava budu, ako je potrebno,<br />
podložna određenim ograničenjima opravdanim općim ciljevima Zajednice, pod uvjetom da je<br />
sadržaj tih prava ostavljen netaknut.<br />
Gore navedene garancije ne mogu se ni u kojem pogledu proširiti na zaštitu pukih trgovinskih<br />
interesa ili mogućnosti, čija je nesigurnost dio same biti ekonomske aktivnosti.<br />
Tekst presude:<br />
1. Tužbom podnesenom 31. siječnja 1973. poduzeće J. Nold, komanditno društvo koje obavlja<br />
poslove trgovine na veliko ugljenom i građevinskim materijalom u Darmstadtu, zatražilo je –<br />
u konačnoj verziji svojih zaključaka – da Sud poništi odluku Komisije od 21. prosinca 1972.<br />
koja dozvoljava nove uvjete poslovanja Ruhrkohle AG. (OJ 1973, L 120, str. 14 ), i kao<br />
211
podredno, da proglasi odluku ništavom i neprimjenjivom u mjeri u kojoj se odnosi na<br />
tužitelja.<br />
Tužitelj se u biti protivi činjenici da je odluka ovlastila agenciju za prodaju ugljena iz Ruhra<br />
da pruža izravnu opskrbu ugljenom uz zaključenje fiksnih dvogodišnjih ugovora koji<br />
stipuliraju kupnju barem 6000 meričkih tona godišnje za domaći sektor i sektor malih<br />
potrošača, količine koja uvelike prelazi njenu godišnju prodaju u tom sektoru, i da je odluka<br />
time oduzela njegov status izravnog trgovca na veliko.<br />
Dopustivost tužbe<br />
2. Komisija nije osporavala dopustivost tužbe.<br />
S druge strane, Ruhrkohle AG i Ruhrkohle-Verhauf GmbH, umješači, su tvrdili da je tužba<br />
nedopustiva jer tužitelj nema pravni interes.<br />
Zapravo smatraju da bi u slučaju da tužitelj pobijedi u sporu i dobije poništenje <strong>odluke</strong> od 21.<br />
prosinca 1972., odluka Suda imala učinak oživljavanja trgovinskih pravila koja su bila na<br />
snazi prije onih koja predstavljaju sadržaj predmetne <strong>odluke</strong>.<br />
Tužitelj ne udovoljava zahtjevima prethodnih pravila pa bi, neovisno o ishodu tužbe, izgubio<br />
status izravnog trgovca na veliko.<br />
3. Ova tvrdnja se ne može prihvatiti<br />
U stvari, ako se osporavana odluka ukine na temelju navedenih prigovora, Komisija bi,<br />
najvjerojatnije, morala zamijeniti odobrena trgovinska pravila novim odredbama koje bi bile<br />
usklađenije s tužiteljevim položajem.<br />
Prema tome, ne može se poreći da tužitelj ima interes u traženju poništaja predmetne <strong>odluke</strong>.<br />
O meritumu<br />
4. Tužitelj nije specificirao, u vezi temelja za poništenje predviđenih člankom 33 Ugovora o<br />
EZUČ, one temelje na kojima zasniva svoju tužbu protiv osporavane <strong>odluke</strong>.<br />
5. U svakom slučaju, znatan dio njegovih tvrdnji se mora izravno odbiti, u mjeri u kojoj se<br />
navedeni prigovori ne odnose na odredbe osporavane <strong>odluke</strong> Komisije, već na tužiteljevu<br />
vezu s umješačima.<br />
6. U mjeri u kojoj se prigovori odnose na Komisijinu odluku, tužiteljeve pisane i usmene<br />
tvrdnje se sadržajno pozivaju na temelj povrede osnovnog postupovnog zahtjeva i na temelj<br />
povrede Ugovora ili bilo kojeg pravila povezanog s njegovom primjenom.<br />
Ti temelji se izvode, posebice, glede novih uvjeta propisanih za pravo izravne nabave iz<br />
ugljenokopa, iz nedostatnog obrazloženja osporavane <strong>odluke</strong>, iz diskriminacije protiv<br />
tužitelja, i iz navedenih kršenja njegovih temeljnih prava.<br />
212
U vezi prigovora nedostatnog obrazloženja i diskriminacije<br />
7. Odlukom od 27. studenog 1969. Komisija je odobrila, na temelju članka 66(1) i (2)<br />
Ugovora o EZUČ, spajanje većine rudarskih trgovačkih društava Ruhra u jedno trgovačko<br />
društvo, Ruhrkohle AG.<br />
Po članku 2(1) ove <strong>odluke</strong> novo društvo je bilo dužno podnijeti Komisiji na odobrenje svaku<br />
promjenu u svojim uvjetima poslovanja.<br />
Takav zahtjev je Ruhrkohle AG podnio Komisiji 30. lipnja 1972.<br />
Komisijino odobrenje je dodijeljeno odlukom od 21. prosinca 1972, koja je predmet ovog<br />
spora.<br />
Propisi koje je Odluka potvrdila postavljaju nove uvjete prema kojima se ugovara minimalna<br />
količina koju prodavatelji moraju prodati kako bi stekli pravo na izravnu isporuku od<br />
proizvođača.<br />
Posebice, izravna isporuka je predmet uvjeta prema kojem će prodavatelj zaključiti<br />
dvogodišnji ugovor koji ne preuzima manje od 6000 metarskih tona godišnje za domaće i<br />
manje potrošačke sektore.<br />
8) Prigovoreno je da je Komisija dopustila da Ruhrkohl AG arbitrarno ispravi ovaj zahtjev,<br />
tako da je uzimajući u obzir količinu i prirodu godišnje prodaje, podnositelj zahtijeva izgubio<br />
pravo na izravnu isporuku i stavljen je u položaj na kojem se mora suočiti putem posrednika<br />
sa svim poslovnim poteškoćama koje to uključuje.<br />
Prvo, podnositelj zahtijeva smatra diskriminatornim da, što nije slučaj sa ostalim poduzećima,<br />
treba izgubiti pravo na izravnu isporuku od proizvođača i treba stoga biti u lošijem poožaju u<br />
odnosu na ostale prodavatelje koji nastavljaju koristiti ovu prednost.<br />
Drugo, poziva se na članak 65 stavak 2 koji u sličnom slučaju koji je razmotren prema članku<br />
66 potvrđuje sporazume o zajedničkoj prodaji samo ako će takvi sporazumi dovesti do<br />
„substancijalnih poboljšanja u proizvodnji i distribuciji“ navedenih proizvoda.<br />
9) U zaključku koji se nalazi u Odluci Komisija je naglasila da je svjesna da uvođenje novih<br />
općih uvjeta poslovanja može značiti da veliki broj prodavatelja može izgubiti pravo na<br />
izravnu kupovinu od proizvođača, zbog njihove nesposobnosti da preuzmu obveze koje su<br />
prethodno navedene.<br />
Time se ova mjera smatra opravdanom u pogledu potrebe Ruhrkohle AG, uzimajući u obzir<br />
značajan pad u prodaji ugljena, da racionalizira vlastiti marketinški sustav na način da<br />
ograniči izravna poslovna udruživanja prodavateljima koji djeluju na dostatnoj razini.<br />
Uvjet da prodavatelji ugovoraju minimalnu godišnju količinu ustvari ima namjeru osigurati da<br />
rudnici ugljena mogu redovito prodavati vlastite proizvode i u količinama koje su prilagođne<br />
njihovoj sposobnosti proizvodnje.<br />
10) Iz objašnjenja koje su dali Komisija i umješači proizlazi da se nametanje prethodno<br />
navedenih kriterija može opravdati na temelju, ne samo tehničkih uvjeta koji se odnose na<br />
rudnike ugljena, već i na temelju posebnih ekonomskih poteškoća koje su nastale uslijed<br />
recesije u proizvodnji ugljena.<br />
Stoga proizlazi da se ti kriteriji, utemeljeni Upravnim aktom opće primjene, ne mogu smatrati<br />
diskriminatornim a, za potrebe zakona, razmotreni su u Odluci od 21. prosinca 1972.<br />
213
U svezi provedbe navedenih kriterija, ne navodi se da se prema podnostelju zahtjeva postupa<br />
drukčije nego prema ostalim poduzećima koja nisu ispunila zahtjeve koji su postavljeni novim<br />
propisima, gubeći pri tome prednost za izravnu kupovinu od proizvođača.<br />
11) Ovi podnesci se stoga moraju odbaciti.<br />
O prigovoru utemeljenom na navodnom kršenju temeljnih prava<br />
12) Podnositelj zahtjeva konačno tvrdi da je prekršena većina njegovih temeljnih prava, koja<br />
uključuju ograničenja uvedena novim trgovinskim propisima koje je odobrila Komisija imaju<br />
učinak uskraćivanja izravne isporuke, ugrožavajući ujedno profitabilnost poduzeća i slobodan<br />
razvoj poslovne aktivnosti, do točke ugrožavanja samog postojanja.<br />
Na taj način, Odlukom se krši, u odnosu na podnositelja zahtijeva, njegovo pravo srodno<br />
vlasničkom pravu, kao i pravo na slobodno provođenje poslovne aktivnosti, koje je zaštićeno<br />
Ustavom Republike Njemačke i ustavima ostalih država članica te različitim međunarodnim<br />
ugovorima, uključujući posebno Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda od<br />
4. studenog 1950. i Protokol uz Konvenciju od 20. ožujka 1952.<br />
13. Kako je Sud već ustanovio, temeljna prava čine sastavni dio općih načela prava čije<br />
poštovanje Sud osigurava.<br />
U zaštiti tih prava Sud je obvezan crpiti inspiraciju iz ustavnih tradicija zajedničkih svim<br />
državama članicama i ne može poduprijeti mjere koje nisu u skladu s temeljnim pravima<br />
utvrđenim i osiguranim Ustavima država članica.<br />
Slično, međunarodni sporazumi za zaštitu ljudskih prava, na kojima su surađivale ili čije su<br />
potpisnice države članice, mogu pružiti smjernice koje treba slijediti u okviru prava<br />
Zajednice.<br />
Tvrdnje tužitelja moraju biti ispitane u svjetlu ovih načela.<br />
14. Ako su prava vlasništva zaštičena ustavnim pravom svih država članica i ako su slična<br />
jamstva dana s obzirom na njihovo pravo slobodnog izbora i obavljanja tržišne aktivnosti ili<br />
profesije, tako zajamčena prava, koja se ne mogu shvatiti kao neograničena, moraju biti<br />
razmotrena u svjetlu društvene svrhe vlasništva i aktivnosti koje su njime zaštičene.<br />
Zbog tog razloga, prava ovakve prirode su zaštičena pravnim propisima koji su uvijek<br />
podvrgnuti ograničenjima propisanima u skladu s javnim interesom.<br />
Slično, unutar pravnog poretka Zajednice čini se legitimnim da bi takva prava bila<br />
podvrgnuta, ako je to nužno, određenim ograničenjima koja su opravdana sveukupnim<br />
ciljevima koje Zajednica želi postići pod uvjetom da sadržaj tih prava ostaje neokrnjen.<br />
Što se tiče jamstva danih konkretnom trgovačkom društvu, ona ni u kojem slučaju ne mogu<br />
biti shvaćena tako široko da osiguravaju puki poslovni interes ili prilike društva čija<br />
neizvjesnost čini samu biti ekonomske aktivnosti.<br />
15. Poteškoće navedene od strane tužitelja su u stvarnosti rezultat ekonomske promjene, a<br />
ne osporavane <strong>odluke</strong>. Na tužitelju je bilo da suočen s ekonomskim promjenama koje su<br />
izazvane recesijom u proizvodnji ugljena prihvati situaciju i sam poduzme nužne<br />
prilagodbe.<br />
16. Zbog svih gore navedenih razloga tvrdnje moraju biti odbačene.<br />
17. Sukladno zahtjev mora biti odbijen.<br />
214
C-159/90 Društvo za zaštitu nerođene djece (SPUC) v. Stephen Grogan i ostali [1991]<br />
ECR I-4685<br />
Predmet Grogan ukazuje na problem koji nastaje kada u sukob dođu temeljna ljudska prava<br />
zajamčena ustavom jedne države članice i temeljne tržišne slobode zajamčene Ugovorom o<br />
EZ. U ovom je predmetu Europski sud izbjegao je riješiti taj sukob.<br />
Sažetak<br />
1.Nacionalni sud ili tribunal nije ovlašten iznijeti predmet pred Sud putem zahtjeva za<br />
donošenjem <strong>odluke</strong> o prethodnom pitanju na temelju članka 177 Ugovora ukoliko se spor<br />
pred tim sudom ne vodi u pogledu onoga za što je ovlašten donijeti odluku koja bi mogla uzeti<br />
u obzir prethodno pitanje. Isto tako, Europski sud nije nadležan odlučivati o zahtjevu za<br />
prethodno pitanje ukoliko je, u vrijeme kada je upućen, postupak pred sudom koji ga upućuje<br />
već završio.<br />
2. Medicinski prekid trudnoće, koji se obavlja u skladu s pravom države u kojoj se obavlja,<br />
predstavlja uslugu u smislu čl. 60 Ugovora.<br />
3. Pružanje informacija o određenoj gospodarskoj djelatnosti ne podrazumijeva pružanje<br />
usluga u smislu čl. 60 Ugovora ako se informacije ne pružaju u ime određenog gospodarskog<br />
subjekta već iskazuju tek slobodu izražavanja.<br />
Kao posljedica toga, nije suprotno pravu Zajednice da država članica u kojoj je medicinski<br />
prekid trudnoće zabranjen, zabrani studentskim udrugama pružanje informacija o nazivu i<br />
mjestu klinika u nekoj drugoj državi članici gdje se dobrovoljni prekid trudnoće zakonito<br />
obavlja, kao i načine kontaktiranja tih klinika, gdje spomenute klinike nemaju nikakvog<br />
udjela u pružanju spomenutih informacija.<br />
Tekst presude<br />
1 Nalogom od 5. ožujka 1990., koji je Sud zaprimio 23. svibnja 1990., Visoki sud Irske<br />
uputio je Sudu kao prethodno pitanje na temelju čl. 177 UEZ-a tri pitanja o interpretaciji<br />
prava Zajednice, posebice čl. 60 Ugovora.<br />
2 Pitanja su proizašla iz postupka koji je pokrenulo Društvo za zaštitu nerođene djece u Irskoj<br />
protiv Stephena Grogana i četrnaest drugih djelatnika studenskih udruga u svezi objavljivanja<br />
posebnih informacija u Irskoj koje se odnose na naziv i mjesto klinika u drugim državama<br />
članicama gdje se medicinski prekid trudnoće obavlja.<br />
3 Pobačaj je oduvijek zabranjen u Irskoj, isprva temeljem common law, a kasnije i zakonski.<br />
Relevantne odredbe koje su trenutno na snazi su stavci 58 i 59 Zakona o kaznenim djelima<br />
protiv osoba, iz 1861., što je ponovno potvrđeno u Zakonu o zdravstvu (i planiranju obitelji)<br />
iz 1979.<br />
215
4 Ustavni amandman iz 1983. godine koji je odobren referendumom i uključen u čl. 40,<br />
stavak 3, treći podstavak irskog Ustava, propisao je sljedeće: "Država priznaje pravo na život<br />
nerođenog djeteta i, s dužnim obzirom na jednako pravo majke na život, jamči da će<br />
zakonima poštovati i, koliko je to izvedivo, braniti i podržavati to pravo."<br />
5 Prema irskim sudovima, (Visoki sud, presuda iz 19. prosinca 1986., i Vrhovni sud, presuda<br />
iz 16. ožujka 1988., državni odvjetnik (na strani Društva za zaštitu nerođene djece u Irskoj)<br />
protiv Open Door savjetovališta i Dublin Wellwoman centra [1988] Irska izvješća 593),<br />
zabranjeno je na temelju čl. 40.3.3 irskog Ustava pomagati trudnicama da putuju u<br />
inozemstvo kako bi obavile pobačaj, između ostalog informirajući ih o nazivu i mjestu<br />
posebne klinike ili klinika gdje se pobačaji obavljaju ili navodeći ih kako stupiti u kontakt s<br />
tim klinikama.<br />
6 Društvo za zaštitu nerođene djece u Irskoj, podnositelj tužbe u glavnom postupku, udruga je<br />
osnovana po irskom pravu, čija je svrha spriječiti legalizaciju pobačaja, te podržavanje,<br />
obrana i promicanje ljudskog života od trenutka začeća. 1989/90. Stephen Grogan i ostali<br />
branjenici u glavnom postupku bili su djelatnici studentskih udruga koje su objavljivale<br />
određena studentska izdanja. Ta su izdanja sadržavala informacije o dostupnosti zakonitog<br />
pobačaja u Ujedinjenom Kraljevstvu, naziv i mjesto niza klinika za pobačaje u zemlji i kako<br />
stupiti u kontakt s njima. Nesporno je da studentske udruge nisu bile povezane s klinikama u<br />
drugim državama članicama.<br />
7 U rujnu 1989. Društvo za zaštitu nerođene djece u Irskoj zatražilo je od branjenika, u<br />
svojstvu djelatnika svojih udruga, da ne objave spomenute informacije tijekom nastavne<br />
godine 1989./90.. Branjenici nisu odgovorili, te je stoga Društvo za zaštitu nerođene djece u<br />
Irskoj pokrenulo postupak pred Visokim sudom zbog donošenja <strong>odluke</strong> da je objavljivanje<br />
takvih podataka nezakonito i zbog donošenja sudske zabrane koja bi spriječila to<br />
objavljivanje.<br />
8 Prema presudi od 11. listopada 1989., prije nego što odluči o zabrani koju je zatražio<br />
podnositelj zahtjeva, Visoki sud je odlučio uputiti određena pitanja Europskom sudu za<br />
donošenje <strong>odluke</strong> o prethodnom pitanju na temelju čl. 177 UEZ-a. Protiv te presude uložena<br />
je žalba, te je 19. prosinca 1989., Vrhovni sud odobrio traženu zabranu, ali nije odbio odluku<br />
Visokog suda da pitanja uputi Europskom Sudu na donošenje <strong>odluke</strong> o prethodnom pitanju.<br />
Štoviše, svakoj od stranaka je dopušteno da se obrati Visokom sudu kako bi promijenili<br />
odluku Vrhovnog suda s obzirom na odluku o prethodnom pitanju koju bi trebao donijeti<br />
Europski sud.<br />
9 Kako je već naznačio u presudi od 11. listopada 1989., Visoki sud smatrao je da je slučaj<br />
stvorio poteškoće u interpretaciji prava Zajednice; stoga je obustavio postupak i uputio<br />
sljedeća pitanja Europskom sudu za donošenje <strong>odluke</strong> o prethodnom pitanju:<br />
"1. Je li organizirana djelatnost ili postupak obavljanja pobačaja ili medicinskog<br />
prekida trudnoće obuhvaćana definicijom "usluga" iz čl. 60 Ugovora?<br />
216<br />
2. U odsustvu mjera koje idu za usklađivanjem prava država članica, a koje se tiču<br />
organizirane djelatnosti ili postupka obavljanja pobačaja, može li država članica<br />
zabraniti objavljivanje određenih informacija o nazivu, mjestu i načinima<br />
kontaktiranja određene klinike ili klinika u drugim državama članicama gdje se<br />
pobačaji obavljaju?
217<br />
3. Ima li osoba u državi članici A, subjektivno pravo temeljem prava Zajednice,<br />
objaviti određene informacije o nazivu, mjestu i načinu kontaktiranja određene klinike<br />
ili klinika u državi članici B gdje se pobačaji obavljaju, kad je obavljanje pobačaja<br />
zabranjeno Ustavom i Kaznenim zakonom države članice A, ali je zakonito pod<br />
određenim uvjetima u državi članici B?"<br />
10 Upućuje se na Izvješće o saslušanju zbog podrobnijeg opisa činjenica slučaja i tijeka<br />
postupka, te su pisane zabilješke predane Sudu, koje se spominju ili o kojima se raspravlja od<br />
sada nadalje samo u mjeri potrebnoj za prosudbu Suda.<br />
�adležnost Suda<br />
11 U svom pisanom podnesku, Komisija navodi kako nije jasno je li nalog kojim su upućena<br />
pitanja za prethodno pitanje donesen u kontekstu postupka koji se vodi povodom glavne tužbe<br />
ili u kontekstu postupka za odobrenje privremene mjere.<br />
12 Kako je Sud odlučio u presudi u predmetu Pardini (Predmet 338/85 Pardini v Ministero<br />
del commercio con l' estero [1988] ECR 2041, paragraf 11), nacionalni sud ili tribunal nije<br />
ovlašten iznijeti slučaj pred Sudom putem zahtjeva za donošenjem <strong>odluke</strong> o prethodnom<br />
pitanju na temelju članka 177 Ugovora ukoliko se spor ne vodi pred istim, u kontekstu spora u<br />
kojemu je nadležan donijeti odluku koja bi mogla uzeti u obzir prethodno pitanje. Suprotno<br />
tome, Europski Sud nije nadležan odlučivati o zahtjevu za prethodno pitanje ukoliko je u<br />
vrijeme kada je upućen, postupak pred sudom koji ga upućuje već završio.<br />
13 Što se tiče ovih postupaka, ako je Visoki sud uputio zahtjev ovom Sudu u pogledu<br />
postupaka u tijeku, treba se napomenuti da ga je Vrhovni sud izričito ovlastio da prilagodi<br />
odobrenu zabranu s obzirom na odluku o prethodnom pitanju koju bi trebao donijeti Europski<br />
Sud. Ukoliko je, s druge strane, zahtjev za prethodnim pitanjem podnesen u kontekstu<br />
glavnog postupka, Visoki sud će morati donijeti odluku o meritumu spora. To znači da će u<br />
oba slučaja sud koji podnosi zahtjev biti pozvan donijeti presudu koja bi mogla uzeti u obzir<br />
odluku o prethodnom pitanju. Sukladno tome, ovlašten je uputiti pitanja Sudu na temelju čl.<br />
177 Ugovora i Sud ih je nadležan razmotriti.<br />
14 Društvo za zaštitu nerođene djece u Irskoj smatra da se u ovim postupcima ne postavlja<br />
pitanje prava Zajednice i da Sud ne bi trebao donijeti odluku vezanu za upućena pitanja.<br />
Prvo, branjenici u glavnom postupku nisu objavili informacije u pogledu određene<br />
gospodarske djelatnosti, što priječi primjenu pravila Ugovora o slobodnom pružanju usluga<br />
čije se tumačenje zahtijeva. Drugo, budući da su informacije objavljene samo u Irskoj, i u<br />
nijednoj drugoj državi članici, te se odredbe Ugovora ne mogu primijeniti.<br />
15 U ovom pogledu, dovoljno je primijetiti kako okolnosti koje navodi Društvo za zaštitu<br />
nerođene djece u Irskoj predstavljaju samu bit pitanja koja postavlja nacionalni sud. Sukladno<br />
tome, iako mogu biti uzete u obzir pri odgovaranju na ta pitanja, one nisu bitne za određivanje<br />
je li Sud nadležan odlučiti o zahtjevu za donošenje <strong>odluke</strong> o prethodnom pitanju (vidi presudu<br />
u predmetu 180/83 Moser v Land Baden-Wuerttemberg [1984] ECR 2539). Sukladno tome,<br />
potrebno je nastaviti razmatrati pitanja nacionalnog suda.<br />
Prvo pitanje
16 U prvom pitanju nacionalni sud, u biti, pokušava utvrditi predstavlja li medicinski prekid<br />
trudnoće koji je obavljen u skladu s pravom države u kojoj se obavlja, uslugu u smislu čl. 60<br />
Ugovora o EEZ.<br />
17 Prema prvom paragrafu te odredbe, uslugama se smatraju one usluge obuhvaćene<br />
Ugovorom, a koje se pružaju uz naplatu, ukoliko na njih ne utječu odredbe koje se odnose na<br />
slobodu kretanja dobara, kapitala ili osoba. Odlomak (d) drugog paragrafa čl. 60 izričito<br />
propisuje da su profesionalne djelatnosti obuhvaćene definicijom usluga.<br />
18 Potrebno je odlučiti da je prekid trudnoće, koji se zakonito obavlja u nekoliko država<br />
članica, medicinska djelatnost koja se pruža uz naplatu i može se obavljati kao dio<br />
profesionalne djelatnosti. U svakom slučaju, Sud je već odredio u presudi u slučaju Luisi and<br />
Carbone (spojeni predmeti 286/82 i 26/83 Luisi and Carbone v Ministero del Tesoro [1984]<br />
ECR 377, paragraf 16) da medicinske djelatnosti spadaju pod čl. 60 Ugovora.<br />
19 Društvo za zaštitu nerođene djece u Irskoj, međutim, tvrdi da se obavljanje pobačaja ne<br />
može smatrati uslugom, po osnovi da je iznimno nemoralan i da podrazumijeva uništavanje<br />
života ljudskog bića, točnije nerođenog djeteta.<br />
20 Koliko god bio velik značaj tog argumenta s moralne strane, on ne mogu utjecati na<br />
odgovor na prvo pitanje nacionalnog suda. Nije na Sudu da svojom prosudbom zamjeni<br />
prosudbu zakonodavca u onim državama članicama gdje se aktivnosti o kojima je riječ<br />
zakonito obavljaju.<br />
21 Sukladno tome, odgovor na prvo pitanje nacionalnog suda mora biti da se medicinski<br />
prekid trudnoće koji se obavlja u skladu s pravom države u kojoj se obavlja, smatra uslugom,<br />
temeljem čl. 60 Ugovora.<br />
Drugo i treće pitanje<br />
22 Uzimajući u obzir činjenice slučaja, Sud smatra da, u drugom i trećem pitanju, nacionalni<br />
sud u biti nastoji utvrditi protivi li se pravu Zajednice da država članica u kojoj je medicinski<br />
prekid trudnoće zabranjen, zabrani studentskim udrugama objavljivanje informacija o imenu i<br />
mjestu klinika u nekoj drugoj državi članici gdje se dobrovoljni prekid trudnoće zakonito<br />
obavlja, kao i načine kontaktiranja tih klinika, ako spomenute klinike nemaju nikakvog udjela<br />
u objavljivanju spomenutih informacija.<br />
23 Iako se pitanja nacionalnog suda općenito odnose na pravo Zajednice, Sud smatra da se<br />
naglasak treba staviti na odredbe čl. 59 i dalje Ugovora o EEZ-a, koje se bave slobodom<br />
pružanja usluga i argumentom koji se poziva na ljudska prava, koji su opširno obrađeni u<br />
zabilješkama koje su predane Sudu.<br />
24 Prvo, što se tiče odredbi čl. 59 Ugovora, koje zabranjuju ograničenje slobode pružanja<br />
usluga, očito je iz činjenica slučaja da je veza između djelatnosti studentskih udruga čiji su<br />
djelatnici gosp. Grogan i ostali branjenici i medicinskih prekida trudnoće koji se obavljaju u<br />
klinikama u drugim državama članicama, preslaba da bi se zabrana objavljivanja informacija<br />
mogla smatrati ograničenjem po čl. 59 Ugovora.<br />
25 Okolnosti u pitanju u glavnom postupku u kojima studentske udruge koje su objavljivale<br />
informacije nisu povezane s klinikama čije su adrese objavili, razlikuju se od okolnosti iz<br />
218
presude u GB-INNO-BM (slučaj C-362/88 GB-INNO-BM v Confédération du Commerce<br />
Luxembourgeois [1990] I-667), u kojem je Sud smatrao da se zabrana distribucije reklama<br />
mogla smatrati preprekom slobodnom kretanju dobara i stoga se morala preispitati u vidu čl.<br />
30, 31 i 36 UEZ-a.<br />
26 Informacije na koje se odnose pitanja nacionalnog suda nisu objavljivane u ime određenog<br />
gospodarskog subjekta u drugoj državi članici. Naprotiv, informacija se smatra iskazivanjem<br />
slobode izražavanja i slobode pružanja i primanja informacija, neovisno o gospodarskoj<br />
djelatnosti koju obavljaju klinike osnovane u drugoj državi članici.<br />
27 Slijedi da se, u svakom slučaju, zabrana objavljivanja informacija u okolnostima sličnim<br />
onima iz glavnog postupka ne može smatrati ograničenjem temeljem čl. 59 Ugovora.<br />
28 Kao drugo, potrebno je razmotriti argument branjenika u glavnom postupku da je<br />
navedena zabrana, budući da se temelji na ustavnom amandmanu koji je odobren 1983.,<br />
suprotna čl. 62 UEZ-a, koji propisuje da države članice ne smiju uvoditi nova ograničenja na<br />
slobodu pružanja usluga nakon što je Ugovor stupio na snagu.<br />
29 Dovoljno je primijetiti , što se tiče tog argumenta, da čl. 62, koji je nadopuna čl. 59, ne<br />
može zabraniti ograničenja koji ne spadaju u doseg čl. 59.<br />
30 Kao treće i posljednje, branjenici u glavnom postupku smatraju da zabrana poput one u<br />
pitanju krši temeljna prava, posebice prava slobode izražavanja i slobode pružanja i primanja<br />
informacija, zaštićenih čl. 10(1) Europske konvencije o ljudskim pravima.<br />
31 Prema, između ostalog, presudi iz 18. lipnja 1991. u Elliniki Radiophonia Tileorasi (slučaj<br />
C-260/89 Elliniki Radiophonia Tileorasi v Dimotiki Etairia Pliroforissis [1991] ECR I-2951,<br />
paragraf 42), gdje nacionalno zakonodavstvo spada u polje primjene prava Zajednice, Sud,<br />
kada je od njega zatraženo da donese odluku o prethodnom pitanju, mora pružiti nacionalnom<br />
sudu sve potrebne elemente tumačenja kako bi mu omogućio da procijeni usklađenost tih<br />
propisa s temeljnim pravima - kako je posebno navedeno u Europskoj konvenciji o ljudskim<br />
pravima - čije poštivanje Sud osigurava. Međutim, Sud nema takve nadležnosti u pogledu<br />
nacionalnog zakonodavstva koje je izvan okvira prava Zajednice. S obzirom na činjenice<br />
slučaja i na zaključke koje je Sud prihvatio u okvirima čl. 59 i 62 Ugovora, to se čini točnim u<br />
pogledu navedene zabrane pred nacionalnim sudom.<br />
32 Odgovor na drugo i treće pitanje nacionalnog suda mora biti da nije suprotno pravu<br />
Zajednice da država članica u kojoj je medicinski prekid trudnoće zabranjen, zabrani<br />
studentskim udrugama odavanje informacija o imenu i mjestu klinika u nekoj drugoj državi<br />
članici gdje se dobrovoljni prekid trudnoće zakonito obavlja, kao i načine kontaktiranja tih<br />
klinika, gdje spomenute klinike nemaju nikakvog udjela u odavanju spomenutih informacija.<br />
Odluka o troškovima<br />
Troškovi<br />
Troškovi koje su pretrpjele Republika Irska i Komisija EEZ-a, koje su Sudu podnijele<br />
očitovanja, ne nadoknađuju se. Budući da, kad je riječ o strankama u glavnom postupku, ovaj<br />
postupak predstavlja samo jedan od koraka u postupku koji se vodi pred nacionalnim sudom,<br />
odluku o troškovima donosi taj sud<br />
219
Operativni dio<br />
Po ovoj osnovi,<br />
SUD,<br />
u odgovoru na pitanja što mu ih je uputio Visoki sud u Irskoj nalogom 5. ožujka 1990., ovako<br />
je odlučio:<br />
1. Medicinski prekid trudnoće, obavljen u skladu sa zakonom države u kojoj se obavlja,<br />
podrazumijeva uslugu po čl. 60 Ugovora;<br />
2. Nije suprotno pravu Zajednice da država članica u kojoj je medicinski prekid trudnoće<br />
zabranjen, zabrani studentskim udrugama objavljivanje informacija o imenu i mjestu klinika<br />
u nekoj drugoj državi članici gdje se dobrovoljni prekid trudnoće zakonito obavlja, kao i<br />
načine kontaktiranja tih klinika, gdje spomenute klinike nemaju nikakvog udjela u objavi<br />
spomenutih informacija.<br />
220
Predmet C-112/00 Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzüge v.<br />
Republik Ősterreich [2003] ECR I-5659<br />
Predmet Schmidberger, predstavlja primjer sudske prakse Europskog suda vezane uz sukob<br />
temeljnih tržišnih sloboda i temeljnih prava. Predmet je važan jer se iz njega vide kriteriji<br />
temeljem kojih države članice mogu opravdati ograničenja tržišnih sloboda pozivajući se na<br />
zaštitu temeljnih prava.<br />
Tekst presude:<br />
1. Nalogom od 1. veljače 2000, koji je Sud zaprimio 24. ožujka 2000, Oberlandesgericht<br />
Innsbruck (Viši pokrajinski sud u Innsbrucku) predao je zahtjev za donošenje <strong>odluke</strong> o<br />
šest prethodnih pitanja prema Članku 234 EZ radi tumačenja Članka 30, 34 i 36<br />
Ugovora EZ (sada, poslije amandmana, Članci 28 EZ, 29 EZ i 30 EZ) zajedno s<br />
Člankom 5 Ugovora EZ (sada Članak 10 EZ) te radi utvrđivanja uvjeta odgovornosti<br />
države članice za štetu nanesenu pojedincima kršenjem prava Zajednice.<br />
2. Ta su pitanja postavljena u sudskom postupku između Eugena Schmidbergera,<br />
Internationale Transporte und Planzüge ('Schmidberger') i Republike Austrije u svezi s<br />
dopuštenjem koje su nadležne vlasti te države članice implicitno dale skupini za<br />
zaštitu okoliša da organizira demonstracije na autocesti Brenner, uslijed čega je ta<br />
autocesta bila potpuno zatvorena za promet gotovo 30 sati.<br />
�acionalno pravo<br />
3 Paragraf 2 Versammlungsgesetz-a (Zakona o javnom okupljanju) iz 1953<br />
s kasnijim amandmanima (VslgG') navodi:<br />
'(1) Osoba koja želi organizirati javni sastanak ili bilo kakav sastanak otvoren javnosti koji<br />
nije ograničen na pozvane goste mora o tome pismeno obavijestiti nadležne vlasti<br />
(Paragraf 16) barem 24 sata prije predloženog događaja, navodeći svrhu, mjesto i vrijeme<br />
sastanka. Obavijest mora stići do nadležnih vlasti barem 24 sata prije vremena<br />
predloženog sastanka.<br />
2) Na zahtjev će vlasti izdati potvrdu koja se odnosi na obavijest...'<br />
4 Paragraf 6 VslgG navodi:<br />
'Sastanci čija je svrha u suprotnosti s kaznenim pravom ili čije bi održavanje moglo<br />
dovesti u opasnost javni red ili zajedničko dobro biti će zabranjeni.<br />
5 Paragraf 16 VslgG navodi:<br />
'U smislu sadašnjega zakona, uobičajeno značenje «vlasti» je:<br />
a) na područjima na kojemu ima takve ovlasti, Federalna policija<br />
b) na području gdje Landeshauptmann (pokrajinski predsjednik vlade) ima svoje sjedište<br />
u vladi, gdje nema federalne policije, Sicherheitsdirektion (služba sigurnosti);...<br />
c) na svim drugim područjima, the Bezirksverwaltungsbehörde (okružna upravna vlast)'.<br />
6 Paragraf 42 (1) Strassenverkehrsordnung (Zakon o cestama) iz 1960, s kasnijim<br />
izmjenama ('StVO') zabranjuje prijevoz teške robe teretnim vozilima s prikolicom<br />
221
subotom od 15.00h do ponoći i nedjeljom i bankovnim praznicima od ponoći do 22.00h<br />
ukoliko najveća dopuštena težina vozila za prijevoz teške robe ili teretnog vozila s<br />
prikolicom prelazi 3,5 tone. Nadalje, prema Paragrafu 42(2) tijekom razdoblja navedenih<br />
u Paragrafu 42(1), kretanje vozila za prijevoz teške robe, povezanih kamiona i kamiona s<br />
čvrstom šasijom čija najveća dopuštena težina prelazi 7,5 tona je zabranjeno. Dopuštene<br />
su neke iznimke, osobito za prijevoz mlijeka, pokvarljive hrane ili životinja za klanje (s<br />
izuzetkom prijevoza stoke na autocestama).<br />
7 Prema Paragrafu 42 (6) StVO, kretanje vozila za prijevoz teških tereta čija najveća<br />
dopuštena težina prelazi 7,5 tona zabranjeno je između 22.00h i 05.00 h. Ta se zabrana ne<br />
odnosi na kretanje vozila koja proizvode buku ispod određene granice.<br />
8 U skladu s Paragrafom 45 (2) et seq. StVO, odstupanja od pravila o korištenju<br />
prometnica mogu se dopustiti na temelju pojedinačnih molbi i pod određenim uvjetima.<br />
9 Paragraf 86 StVO navodi:<br />
'Protestne povorke. Ukoliko nije drugačije određeno, kada se cesta koristi za sastanke na<br />
otvorenom, javne ili tradicionalne povorke, mjesne blagdane, parade ili slična okupljanja,<br />
organizatori to moraju unaprijed najaviti vlastima...'<br />
Glavni sudski postupak i prethodna pitanja podnesena za donošenje <strong>odluke</strong><br />
10 Prema dokumentaciji glavnog postupka, 15. svibnja 1998, Transitforum Austria Tirol,<br />
udruga za «zaštitu biosfere u alpskim predjelima» obavijestila je Bezirkshauptmannschaft<br />
Innsbruck (pokrajinsku vladu u Innsbrucku) prema Paragrafu 2VslgG i Paragrafu 86 StVO<br />
o demonstracijama koje će se održati od 11.00h u petak 12. lipnja 1998 do 15.00 h u<br />
subotu 13. lipnja 1998. na autocesti Brenner (A13) zbog čega će ta autocesta biti<br />
zatvorena za sav promet na dijelu od Europabrücke servisne postaje do carinarnice<br />
Schönberg (Austrija).<br />
11. Istoga dana, predsjednik udruge održao je konferenciju za tisak poslije koje su<br />
austrijski i njemački mediji proširili informacije o zatvaranju autoceste Brenner.<br />
Njemačke i austrijske vozačke udruge također su obaviještene te su i one pružale<br />
praktične informacije vozačima, savjetujući ih da osobito izbjegavaju tu autocestu tijekom<br />
navedenog razdoblja.<br />
12. 21. svibnja 1998. Bezirkshauptmannschaft traži da Sicherheitsdirektion für Tirol<br />
(Uprava za sigurnost u Tirolu) dade upute vezane uz predložene demonstracije. 3. lipnja<br />
1998. Sicherheitsdirektor je izdao naredbu da demonstracije ne treba zabraniti. 10. lipnja<br />
1998. sazvan je sastanak članova različitih mjesnih vlasti kako bi se osiguralo da<br />
demonstracije prođu mirno.<br />
13 S obzirom na činjenicu da su demonstracije bile zakonite prema austrijskom pravu,<br />
Bezirkshauptmannschaft donosi odluku da se ne zabrane, ne uzimajući pri tome u obzir<br />
mogućnost da se tom odlukom prekrši pravo Zajednice.<br />
14 Demonstracije su organizirane na dogovorenom mjestu i u dogovoreno vrijeme.<br />
Uslijed toga se vozila za prijevoz teških tereta koja su trebala koristiti autocestu Brenner<br />
nisu mogla kretati od 09.00 h u petak 12. lipnja 1998. Autocesta je ponovo otvorena za<br />
promet u subotu 13. lipnja 1998. oko 15.30 h, uz zabranu kretanja kamiona težih od 7,5<br />
tona tijekom određenih sati u subotu i nedjelju prema austrijskim zakonima.<br />
15 Schmidberger je međunarodno transportno poduzeće sa sjedištem u Rot an der Rot-u<br />
(Njemačka) koje posjeduje šest spojenih vozila za prijevoz teških tereta sa 'smanjenom<br />
222
emisijom buke i čađi'. Glavna djelatnost je prijevoz drveta iz Njemačke u Italiju i olova iz<br />
Italije u Njemačku. Vozila uglavnom koriste autocestu Brenner za tu svrhu.<br />
16. Schmidberger je podnio tužbu Landesgericht-u u Innsbrucku (Pokrajinskom sudu u<br />
Innsbrucku) (Austrija) i tražio odštetu u iznosu od ATS 140 000 protiv Republike Austrije<br />
jer njegovih pet kamiona nije moglo koristiti autocestu Brenner tijekom četiri uzastopna<br />
dana budući da je, prvo, četvrtak 11. lipnja 1998 bio bankovni praznik u Austriji, dok su<br />
13. i 14. lipnja 1998. bili subota i nedjelja te, drugo, austrijsko zakonodavstvo zabranjuje<br />
kretanje kamiona čija težina prelazi 7,5 tona vikendom i tijekom bankovnih praznika. Ta<br />
autocesta je jedina tranzitna prometnica za njihova vozila između Njemačke i Italije.<br />
Činjenica da austrijske vlasti nisu zabranile demonstracije i i intervenirale kako bi<br />
spriječile zatvaranje te dionice prometnice znači ograničavanje slobodnog kretanja robe.<br />
Budući da se ne može opravdati pravom na slobodu izražavanja i slobodu okupljanja<br />
demonstranata, ograničenje je kršenje prava Zajednice za koje države članice snose<br />
odgovornost. U sadašnjem slučaju, šteta koju je Schmidberger pretrpio sastojala se od<br />
nemogućnosti kretanja teških vozila za prijevoz robe (ATS 50 000), fiksnih troškova za<br />
vozače (ATS 5 000) i gubitka dobiti iz koncesija na plaćanje dopušteno klijentima zbog<br />
značajnog kašnjenja u prijevozu robe i nemogućnosti da se realizira šest putovanja između<br />
Njemačke i Italije (ATS 85 000).<br />
17 Republika Austrija smatra da zahtjev treba odbaciti jer je odluka da se demonstracije<br />
ne zabrane donesena poslije detaljnog ispitivanja činjenica, da su informacije o datumu<br />
zatvaranja autoceste Brenner oglašene unaprijed u Austriji, Njemačkoj i Italiji, i da<br />
demonstracije nisu dovele do većih zastoja u prometu ili drugih incidenata. Ograničenje<br />
slobodnog kretanja zbog demonstracija dopušteno je ukoliko zapreka koja se time stvara<br />
nije stalna niti ozbiljna. Procjena uključenih interesa trebala bi biti u korist slobode<br />
izražavanja i okupljanja, budući da se temeljna prava ne smiju kršiti u demokratskom<br />
društvu.<br />
18 Nakon što je utvrđeno da Schmidberger nije dokazao niti da su njegovi kamioni morali<br />
koristiti autocestu Brenner 12. i 13. lipnja 1998 niti da nije bilo moguće, nakon što je<br />
doznao da će doći do demonstracija, promijeniti put kako bi se izbjegao gubitak,<br />
Landesgericht Innsbruck je odbacio optužbu presudom od 23 rujna 1999 budući da<br />
transportno trgovačko društvo nije podnijelo teret dokazivanja (prema austrijskom<br />
stvarnom pravu) zahtjeva zbog novčanog gubitka niti je ispunilo svoju obvezu (prema<br />
austrijskom procesnom pravu) da predoči sve činjenice na kojima se zahtjev zasniva i koje<br />
su potrebne za rješavanje spora.<br />
19 Schmidberger je podnio žalbu protiv presude Oberlandesgericht Innsbruck, te smatra<br />
da je potrebno uzeti u obzir zahtjeve prava Zajednice, ukoliko se potraživanja temelje<br />
barem djelomično na pravu Zajednice.<br />
20 Smatra se potrebnim u tom smislu utvrditi ponajprije: zahtijeva li načelo slobodnog<br />
kretanja roba, po mogućnosti zajedno s Člankom 5 Ugovora, od države članice da osigura<br />
otvorenost važnijih tranzitnih prometnica i ima li ta obveza prednost pred temeljnim<br />
pravima kao što je sloboda izražavanja i sloboda okupljanja koje jamče Članci 10 i 11<br />
Europske konvencije o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda ('ECHR').<br />
21 Ako je tako, nacionalni sud postavlja drugo pitanje: je li kršenje prava Zajednice tako<br />
utvrđeno dovoljno ozbiljno da se postavi pitanje državne odgovornosti. Postavljaju se<br />
pitanja tumačenja osobito pri utvrđivanju stupnja preciznosti i jasnoće Članka 5 kao i<br />
Članaka 30, 34 i 36 Ugovora.<br />
223
22 U ovom slučaju moglo je doći do poptrebe utvrđivanja državne odgovornosti bilo<br />
uslijed nedostatka u zakonodavstvu – ukoliko austrijsko zakonodavstvo nije uskladilo<br />
zakone o slobodi okupljanja s obvezama koje nastaju prema pravu Zajednice, osobito<br />
prema načelu slobodnog kretanja robe – ili zbog administrativne pogreške – budući da su<br />
nadležne nacionalne vlasti dužne zbog obveze suradnje i odanosti utvrđenih Člankom 5<br />
Ugovora tumačiti nacionalni zakon tako da bude u skladu sa zahtjevima Ugovora s<br />
obzirom na slobodno kretanje roba, u mjeri u kojoj su obveze koje proizlaze iz prava<br />
Zajednice izravno primjenjive.<br />
23 Treće, sud traži upute u pogledu prirode i raspona prava na odštetu utemeljenog na<br />
odgovornosti država članica. Postavlja pitanje koliko su zahtjevi strogi u pogledu dokaza<br />
uzroka i količine štete do koje je došlo kršenjem prava Zajednice uslijed zakonodavstva ili<br />
administrativnog djelovanja i želi znati, osobito, postoji li pravo na odštetu također tamo<br />
gdje se iznos odštete može odrediti samo općenitom procjenom.<br />
24 Na kraju, sud ima sumnje u pogledu nacionalnih zahtjeva za utvrđivanjem prava na<br />
kompenzaciju na temelju odgovornosti države članice. Postavlja pitanje jesu li austrijska<br />
pravila o teretu i standardu dokaza i obvezi podnošenja svih činjenica potrebnih za<br />
razrješenje spora u skladu s načelom zakonske učinkovitosti, budući da se prava<br />
utemeljena na pravu Zajednice ne mogu uvijek definirati ab initio u potpunosti i tražitelj<br />
ima istinskih teškoća u točnom iznošenju svih činjenica koje zahtijeva austrijski zakon.<br />
Tako, u ovom slučaju, sadržaj prava na kompenzaciju utemeljenog na odgovornosti<br />
države članice je toliko nejasan, s obzirom na prirodu i opseg, da je potrebno podnijeti<br />
zahtjev za donošenje <strong>odluke</strong> o prethodnom pitanju. Razlozi presude prvostepenog suda će<br />
vjerojatno ograničiti potraživanja utemeljena na pravu Zajednice odbacivanjem traženja<br />
na temelju načela nacionalnog prava zaobilazeći time iz formalnih razloga relevantna<br />
pitanja prava Zajednice.<br />
25 Uzimajući u obzir da je razrješenje spora zahtijevalo tumačenje prava Zajednice,<br />
Oberlandesgericht Innsbruck je odlučio suspendirati sudski postupak i uputiti zahtjev<br />
Sudu za donošenjem <strong>odluke</strong> o sljedećim prethodnim pitanjima:<br />
'1. Treba li načela slobodnog kretanja robe prema Članku 30 et seq Ugovora EZ (sada<br />
Članak 28 et seq EZ), ili druge odredbe prava Zajednice tumačiti u smislu toga da je<br />
država članica obvezna, bilo apsolutno ili barem koliko je to razumno moguće, držati veće<br />
tranzitne prometnice slobodnima od svih ograničenja i zapreka, inter alia, zahtijevajući da<br />
se održavanje političkih demonstracija na tranzitnoj prometnici, o čemu je javnost<br />
obaviještena, ne odobri ili se mora kasnije razići ukoliko ili čim se može održati na mjestu<br />
izvan tranzitne prometnice sa sličnim učinkom na svijest javnosti?<br />
2. S obzirom na činjenicu da država članica u svojim nacionalnim uredbama o slobodi i<br />
pravu okupljanja nije ukazala da se u procjenjivanju važnosti slobode okupljanja u odnosu<br />
prema javnom interesu moraju poštivati načela prava Zajednice, prvenstveno temeljne<br />
slobode, i u ovom slučaju, odredbe o slobodnom kretanju robe, predstavljaju li odobrene i<br />
održane političke demonstracije u trajanju od 28 sati što je zajedno s prethodnom<br />
nacionalnom općom zabranom vožnje tijekom praznika dovelo do zatvaranja važne<br />
tranzitne prometnice za prijevoz robe unutar Zajednice, inter alia, većini vozila za teški<br />
teret tijekom 4 dana s kratkim prekidom od nekoliko sati, dovoljno ozbiljno kršenje prava<br />
Zajednice da se pokrene pitanje odgovornosti države članice prema načelima prava<br />
Zajednice, ukoliko su ostali zatjevi za takvom odgovornošću zadovoljeni?<br />
3 Ukoliko nacionalne vlasti odluče da nema ničega u odredbama prava Zajednice, osobito<br />
onima koje se odnose na slobodno kretanje robe i opću dužnost suradnje i solidarnosti<br />
prema Članku 5 Ugovora EZ (sada Članak 10 EZ) i prema tome nema razloga zbog<br />
224
kojega bi se spriječile i zabranile političke demonstracije u trajanju od 28 sati koje zajedno<br />
s već postojećom nacionalnom općeprimjenjivom zabranom vožnje tijekom praznika<br />
dovedu do zatvaranja izuzetno važne tranzitne prometnice za prijevoz roba unutar<br />
Zajednice inter alia za većinu prometa teškim teretima tijekom četiri dana, uz kratak<br />
prekid od nekoliko sati, predstavlja li ta odluka dovoljno ozbiljno kršenje prava Zajednice<br />
da se pokrene pitanje odgovornosti države članice prema načelima prava EU, uz uvjet da<br />
su ostali uvjeti za takvu odgovornost zadovoljeni?<br />
4. Može li se smatrati da cilj službeno odobrene političke demonstracije, naime zalaganje<br />
za zdrav okoliš i privlačenje pozornosti na opasnost za javno zdravlje koje predstavlja<br />
stalno povećavanje tranzitnog prometa vozila za prijevoz teških tereta, pripada višem redu<br />
nego odredbe prava Zajednice o slobodnom kretanju roba prema Članku 28 EZ?<br />
5. Postoji li gubitak koji je doveo do potraživanja utemeljenog na državnoj odgovornosti<br />
ukoliko osoba koja je pretrpjela štetu može dokazati da je mogla steći dobit, u ovom<br />
slučaju od međunarodnog transporta roba putem vozila za prijevoz teških tereta kojima<br />
raspolaže, koja nisu mogla prometovati zbog demonstracija u trajanju od 28 sati, ali ne<br />
može dokazati gubitak specifičnog transportnog putovanja?<br />
6. Ako je odgovor na 4. Pitanje negativan:<br />
Kako bi se udovoljilo obvezi suradnje i solidarnosti prema Članku 5 Ugovora EZ (sada<br />
Članak 10 EZ) o nacionalnim vlastima, osobito sudovima, kao i načelu učinkovitosti,<br />
mora li se primjena nacionalnih pravila materijalnog ili procesnog prava koja ograničavaju<br />
mogućnost potraživanja koja su dobro utemeljena prema pravu Zajednice, kao što je u<br />
ovom slučaju potraživanje utemeljeno na odgovornosti države, biti odgođeno dok se ne<br />
postigne puno objašnjenje sadržaja potraživanja na temelju prava Zajednice, ako je to<br />
potrebno poslije upućivanja zahtjeva za donošenje <strong>odluke</strong> o prethodnom pitanju<br />
Europskom sudu?<br />
Dopuštenost<br />
26 Republika Austrija ima određene sumnje u vezi s dopuštenosti ovog zahtjeva i u osnovi<br />
prihvaća da su pitanja koja je Oberlandesgericht Innsbruck uputio samo hipotetička i<br />
nevažna za rješavanje spora u glavnom postupku.<br />
27 Tužba koju je pokrenuo Schmidberger tražeći utvrđivanje odgovornosti države članice<br />
za kršenje prava Zajednice zahtijeva da trgovačko društvo priloži dokaze o istinskoj šteti<br />
koja je nanesena zbog navodnog kršenja.<br />
28 Na dva nacionalna suda koji su se bavili ovim sporom, Schmidberger nije dokazao<br />
postojanje specifičnog pojedinačnog gubitka i nije specifičnim dokazima potkrijepio<br />
tvrdnju da su vozila za prijevoz teških tereta morala koristiti autocestu Brenner za<br />
transport između Njemačke i Italije na dane kada su se tamo odvijale demonstracije;<br />
također, nije dokazao da se poštivala obveza ublažavanja štete za koju se tvrdi da je<br />
nanesena, davanjem objašnjenja zašto nije mogao koristiti niti jednu drugu prometnicu<br />
osim one koja je bila zatvorena.<br />
29 Pod tim okolnostima, odgovori na upućena pitanja nisu potrebni da bi sud kojemu je<br />
slučaj upućen mogao donijeti odluku, a zahtjev za donošenje <strong>odluke</strong> o prethodnom pitanju<br />
je preuranjen dok god se nisu utvrdila činjenice i dok relevantni dokazi nisu podneseni<br />
sudu.<br />
225
30 Prema utvrđenoj sudskoj praksi, postupak predviđen Člankom 234 EZ je instrument<br />
suradnje između Europskog suda i nacionalnih sudova kojim Europski sud daje<br />
nacionalnim sudovima svoje tumačenje prava Zajedniced koje je potrebno za donošenje<br />
presude u slučajevima o kojima moraju odlučiti (vidi npr. inter alia, Joined Cases C-<br />
297/88 i C-197/89 i Dzodzi (1990) ECR I-3763, paragraf 33; Casse C-231/89<br />
Gmurzynska-Bscher (1990) ECR I-4003, paragraf 18; Case 83/91 Meilicke (1992) ECR I-<br />
4871, paragraf 22, i Case C-413/99 Baumbast i R (2002) ECR I-7091, paragraf 31).<br />
31 U kontekstu te suradnje, nacionalni sud zadužen za spor jedini ima izravna saznanja o<br />
činjenicama koje su dovele do spora i mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku, te<br />
odrediti u svjetlu specifičnih okolnosti slučaja kako potrebu za podnošenjem zahtjeva za<br />
donošenje <strong>odluke</strong> o prethodnom pitanju, tako i relevantnost pitanja koja upućuje Sudu. U<br />
skladu s tim, tamo gdje se pitanja odnose na tumačenje prava Zajednice, Europski sud, u<br />
načelu, mora donijeti odluku (vidi, inter alia, Slučaj C-415/93 Bosman (1995), ECR I-<br />
4921, paragraf 59; Case C-379/98 PreussenElektra (2001) ECR I-2099, paragraf 38; Case<br />
C-153/00 Der Weduwe (2002) ECR I-00000, paragraf 31 i Slučaj C-318/00 Bacardi-<br />
Martini i Cellier des Dauphins (2003) ECR I-00000, paragraf 41).<br />
32 No, Sud također smatra da u posebnim okolnostima može razmotriti uvjete pod kojima<br />
mu je nacionalni sud uputio zahtjev za donošenje <strong>odluke</strong> o prethodnom pitanju (vidi u tom<br />
smislu gore navedeni PreussenElektra, paragraf 39). Duh suradnje koji mora prevladati u<br />
postupku zahtjeva za donošenjem <strong>odluke</strong> o prethodnom pitanju zahtijeva da nacionalni<br />
sud ima u vidu funkciju povjerenu Europskom sudu, a to je da pridonese vršenju pravde u<br />
državama članicama a ne da daje mišljenja o općim ili hipotetičkim pitanjima (Bosman,<br />
paragraf 60; Der Weduwe, paragraf 32, i Bacardi-Martini i Cellier des Dauphins, paragraf<br />
42).<br />
33 Tako, Sud smatra da nema pravo donijeti odluku o prethodnom pitanju postavljenom<br />
od strane nacionalnog suda ukoliko je očito da tumačenje ili procjena vrijednosti uredbe<br />
prava Zajednice koju taj sud traži nije u vezi s činjenicama glavne tužbe ili njezinom<br />
svrhom, ili ukoliko je problem hipotetički ili ukoliko Sud ne raspolaže potrebnim<br />
činjeničnim ili pravnim materijalima da bi mogao pružiti koristan odgovor na postavljena<br />
pitanja (vidi Bosman, paragraf 61, i Bacardi-Martini i Cellier des Dauphins, paragraf 43).<br />
34. U ovom slučaju, pitanja upućena od strane nacionalnog suda ne pripadaju niti jednoj<br />
niti drugoj situaciji navedenoj u sudskoj praksi prema prethodnom paragrafu.<br />
35. Tužbom koju je podnio, Schmidberger traži odštetu od Republike Austrije za štetu<br />
koju je nanijelo navodno kršenje prava Zajednice, a sastoji se od činjenice da austrijske<br />
vlasti nisu zabranile demonstracije zbog kojih je autocesta Brenner zatvorena za sav<br />
promet u trajanju od gotovo 30 sati.<br />
36. Iz toga slijedi da je zahtjev za tumačenjem prava Zajednice podnesen od strane<br />
nacionalnog suda neprijeporno nastao u kontekstu istinskog spora između stranaka u<br />
glavnom postupku te se prema tome ne može smatrati hipotetičkim.<br />
37. Nadalje, očito je iz naloga za upućivanjem zahtjeva da je nacionalni sud naveo<br />
precizno i iscrpno razloge zašto smatra potrebnim za rješenje spora uputiti Sudu različita<br />
pitanja o tumačenju prava Zajednice uključujući osobito ona koja se odnose na faktore<br />
koje treba uzeti u obzir kada se prikupljaju dokazi o šteti koju je navodno pretrpio<br />
Schmidberger.<br />
38. Nadalje, slijedi iz primjedbi koje su države članice podnijele kao odgovor na zahtjev<br />
za donošenje <strong>odluke</strong> o prethodnom pitanju, kao i Komisija u skladu s Člankom 23 Statuta<br />
226
Europskog suda da su im informacije tog reda omogućile da utvrde svoj stav o svim<br />
pitanjima koja su postavljena Sudu.<br />
39 Jasno je iz drugog paragrafa Članka 234 EZ da nacionalni sud treba odlučiti u kojoj<br />
fazi postupka treba uputiti zahtjev za donošenje <strong>odluke</strong> o prethodnom pitanju Europskom<br />
sudu (vidi Joined Cases 36/80 i 71/80 Irish Creamery Milk Suppliers Association and<br />
Others (1981) ECR 735, paragraf 5, i Case C-236/98 JämO (2000) ECR I-2189, paragraf<br />
30).<br />
40 Jednako se tako ne može poreći da je sud koji je podnio zahtjev za donošenje <strong>odluke</strong> o<br />
prethodnom pitanju definirao prema svim pravnim standardima činjenični i pravni<br />
kontekst zahtjeva za tumačenjem prava EZ i da je pružio Sudu sve potrebne informacije<br />
koje mu omogućavaju da korisno odgovori na taj zahtjev.<br />
41 Nadalje, logično je da sud koji je uputio zahtjev traži od Suda, ponajprije, da utvrdi<br />
koji se tipovi odštete mogu uzeti u obzir u svrhu utvrđivanja odgovornosti država članica<br />
za kršenje prava Zajednice te da traži objašnjenje pitanja uključuje li kompenzacija<br />
odštetu samo za štetu koja je faktički pretrpljena ili također i za gubitak dobiti utemeljen<br />
na općenitim procjenama, te treba li i u kojoj mjeri žrtva nastojati izbjeći ili ublažiti<br />
gubitak, - prije nego što nacionalni sud presudi na temelju specifičnih dokaza koje<br />
Europski sud smatra relevantnima za procjenu štete koju je Schmidberger faktički<br />
pretrpio.<br />
42 Na kraju, u kontekstu tužbe za utvrđivanje odgovornosti države članice, sud koji<br />
upućuje zahtjev postavlja pitanje Europskom sudu ne samo o zahtjevu da postoji šteta i<br />
oblicima koje može imati te detaljnim pravilima o dokazivanju u tom pogledu, nego<br />
smatra potrebnim postaviti nekoliko pitanja o drugim zahtjevima koje treba zadovoljiti<br />
kada se postavlja traženje utemeljeno na takvoj odgovornosti, te osobito traži odgovor na<br />
pitanje znači li držanje relevantnih nacionalnih vlasti u glavnom slučaju kršenje prava<br />
Zajednice i je li to kršenje takvo da navodnoj žrtvi daje pravo na odštetu.<br />
43 U svjetlu ranije rečenoga, ne može se tvrditi da u pogledu glavnog postupka Sud mora<br />
donijeti odluku o pitanju koje je hipotetičko ili irelevantno za presudu koju nacionalni sud<br />
mora donijeti.<br />
44 Naprotiv, iz ovih razmatranja slijedi da pitanja koja je uputio taj sud odgovaraju<br />
objektivnoj potrebi u svrhu rješavanja spora koji je u tijeku, na kraju kojega mora donijeti<br />
presudu uzimajući u obzir odluku Europskog suda i informacije iznesene u toj odluci,<br />
osobito u nalogu za upućivanjem zahtjeva, te može korisno odgovoriti na ta pitanja.<br />
45 Slijedom navedenog, zahtjev za donošenjem <strong>odluke</strong> o prethodnom pitanju koji je<br />
uputio Oberlandesgericht Innsbruck se prihvaća.<br />
Pitanja upućena za prethodnu odluku.<br />
46 Treba primijetiti na početku da pitanja koja postavlja nacionalni sud iznose dva<br />
različita, ali povezana problema.<br />
47 Prvo, Sud treba odlučiti je li činjenica da je autocesta Brenner bila zatvorena za sav<br />
promet gotovo 30 sati bez prekida u okolnostima poput onih u glavnom postupku,<br />
dovoljna da se smatra ograničavanjem slobodnog kretanja robe te se time treba smatrati<br />
kršenjem prava Zajednice. Drugo, pitanja se specifično odnose na okolnosti u kojima se<br />
može utvrditi odgovornost zemlje članice s obzirom na štetu počinjenu pojedincima<br />
uslijed kršenja prava Zajednice.<br />
227
48 Što se tiče drugog pitanja, nacionalni sud traži posebno objašnjenje je li, i ako jest, u<br />
kojoj mjeri, pod okolnostma poput onih u navedenom slučaju, kršenje prava Zajednice –<br />
ukoliko se utvrdi – dovoljno očigledno i ozbiljno da se država članica pozove na<br />
odgovornost. Također postavlja pitanje Sudu o prirodi i dokazima za štetu koju treba<br />
nadoknaditi.<br />
49 Budući da, logično, drugi niz pitanja treba proučiti samo ako je odgovor na prvo<br />
pitanje, kako je definirano u prvoj rečenici paragrafa 47 sadašnje presude, pozitivan, Sud<br />
najprije mora donijeti odluku o različitim točkama vezanim uz taj problem, što je u biti<br />
predmet prvog i četvrtog pitanja.<br />
50 U svjetlu dokaza prema dokumentaciji glavnog slučaja koji je poslao sud, te pisanih i<br />
usmenih primjedbi predočenih Europskom sudu, ta se pitanja moraju razumjeti kao<br />
nastojanje da se odredi može li se činjenica da vlasti u državi članici nisu zabranile<br />
demonstracije čiji je prvenstveni cilj zaštita okoliša što je dovelo do potpunog zatvaranja<br />
važne tranzitne prometnice, kao što je to autocesta Brenner, u trajanju od gotovo 30 sati<br />
bez prekida, kvalificirati kao neopravdano ograničenje slobodnog kretanja robe, što je<br />
temeljno načelo izneseno u Člancima 30 i 34 Ugovora zajedno s Člankom 5 istoga,<br />
ukoliko je potrebno.<br />
Postoji li ograničenje slobodnog kretanja robe.<br />
51 Treba reći na početku da je slobodno kretanje robe jedno od temeljnih načela<br />
Zajednice.<br />
52. Tako, Članak 3 Ugovora EZ (sada, poslije amandmana, Članak 3 EZ), uključen u prvi<br />
dio pod naslovom «Načela» navodi u pod-paragrafu (c) da u svrhu utvrđenu Člankom 2<br />
Ugovora aktivnosti Zajednice moraju uključivati unutarnje tržište, što znači ukidanje<br />
prepreka inter alia slobodnom kretanju roba između država članica.<br />
53 Drugi paragraf Članka 7a Ugovora EZ (sada, poslije amandmana, Članak 14 EZ)<br />
navodi da unutarnje tržište treba uključivati područje bez unutarnjih granica gdje je<br />
slobodno kretanje roba osigurano u skladu s odredbama Ugovora.<br />
54 To je temeljno načelo provedeno prvenstveno prema Člancima 30 i 34 Ugovora.<br />
55 Posebno, Članak 30 navodi da se količinska ograničenja na uvoz i sve mjere koje imaju<br />
istovrstan učinak među državama članicama zabranjuju. Jednako, Članak 34 zabranjuje<br />
količinska ograničenja izvoza i sve mjere koje imaju istovrsni učinak među državama<br />
članicama.<br />
228<br />
56. Počevši od presude u Slučaju 8/74 Dassonville (1974) ECR 837, paragraf 5), dobro je<br />
utvrđena sudska praksa da se te odredbe, smještene u kontekst, moraju razumjeti sa<br />
svrhom uklanjanja svih prepreka, izravnih ili neizravnih, stvarnih ili potencijalnih, protoku<br />
trgovine unutar Zajednice (vidi, u tom pogledu, Case C-265/95 Komisija protiv<br />
Francuske (1997) ECR I-6959, paragraf 29).<br />
57 Na taj način Sud je smatrao da, kao neophodni instrument za realizaciju tržišta bez<br />
unutrašnjih granica, Članak 30 ne zabranjuje samo državne mjere koje same po sebi<br />
stvaraju ograničenja trgovine između država članica, nego također i na situaciju kada<br />
država članica ne prihvati mjere potrebne da bi se uklonile prepreke slobodnom kretanju<br />
robe koje nije uzrokovala sama država (gore navedeno: Komisija protiv Francuske,<br />
paragraf 30).
58 Činjenica da država članica nije poduzela ništa, ili nije poduzela odgovarajuće mjere<br />
da spriječi postavljanje prepreka slobodnom kretanju robe koje su nastrale osobito<br />
djelovanjem privatnih osoba na njezinu teritoriju usmjerenih protiv proizvoda iz drugih<br />
država članica smatra se jednakom preprekom trgovini unutar Zajednice kao i pozitivno<br />
djelovanje (gore navedeno: Komisije protiv Francuske, paragraf 31).<br />
59 U skladu s time, Članci 30 i 34 Ugovora zahtijevaju ne samo da se države članice<br />
suzdrže donošenja mjera ili ponašanja koje bi moglo biti prepreka trgovini, nego također<br />
zajedno s Člankom 5 Ugovora, da poduzmu sve potrebne i odgovarajuće mjere da<br />
osiguraju da se temeljna sloboda poštuje na njihovu teritoriju (gore navedeno: Komisija<br />
protiv Francuske, paragraf 32). Članak 5 Ugovora zahtijeva da države članice poduzmu<br />
sve odgovarajuće mjere, bilo opće ili posebne, da osiguraju izvršenje obveza koje<br />
proizlaze iz Ugovora i suzdrže se od bilo kakvih mjera koje mogu ugroziti postizanje<br />
ciljeva tog Ugovora.<br />
60 Imajući u vidu temeljnu ulogu dodijeljenu slobodnom kretanju robe u sustavu<br />
Zajednice, osobito za dobro funkcioniranje unutrašnjeg tržišta, obveza svake države<br />
članice da osigura slobodno kretanje proizvoda na svom teritoriju poduzimanjem<br />
potrebnih i odgovarajućih mjera kako bi se spriječilo bilo kakvo ograničenje uslijed<br />
djelovanja pojedinaca primjenjuje se bez potrebe razlikovanja među slučajevima gdje<br />
takvo djelovanje utječe na protok uvoza ili izvoza i onih koje se odnose samo na tranzitni<br />
prijevoz robe.<br />
61 Paragraf 53 presude u gore navedenom slučaju Komisija protiv Francuske pokazuje da<br />
je slučaj koji je doveo do presude bio povezan ne samo s uvozom nego i tranzitom kroz<br />
Francusku proizvoda iz drugih država članica.<br />
62 Slijedi da u situaciji kao što je ona u glavnom postupku, gdje su nadležne nacionalne<br />
vlasti suočene s ograničenjem djelotvornog provođenja temeljne slobode Ugovora, kao što<br />
je slobodno kretanje robe, do kojega može doći djelovanjem pojedinaca, moraju poduzeti<br />
odgovarajuće korake kako bi osigurale tu slobodu u određenoj državi članici čak i, kao što<br />
je slučaj u glavnoj raspravi, ta roba samo prolazi kroz Austriju na putu u Italiju ili<br />
Njemačku.<br />
63 Treba dodati da je obveza država članica tim važnija kada se odnosi na veliku tranzitnu<br />
prometnicu kao što je autocesta Brenner, koja je jedna od glavnih kopnenih poveznica za<br />
trgovinu između sjeverne Europe i sjeverne Italije.<br />
64 U svjetlu onoga što je rečeno, činjenica da nadležne vlasti države članice nisu zabranile<br />
demonstracije koje su dovele do potpunog zatvaranja važne tranzitne prometnice kao što<br />
je autocesta Brenner gotovo na 30 sati može ograničiti trgovinu robom unutar Zajednice i<br />
mora se stoga smatrati mjerom s učinkom jednakim kvantitativnom ograničenju koje je, u<br />
načelu, inkompatibilno s obvezama prema pravu Zajednice koje proizlaze iz članaka 30 i<br />
34 Ugovora, zajedno s Člankom 5 istoga, osim ako se nedonošenje zabrane može<br />
objektivno opravdati.<br />
Može li se ograničenje opravdati<br />
65 U kontekstu četvrtog pitanja, sud koji ga je uputio zahtjev želi znati je li svrha<br />
demonstracija od 12. i 13. lipnja 1998 tijekom kojih su demonstranti nastojali privući<br />
pozornost na prijetnju okolišu i javnom zdravlju uslijed stalnog povećanja kretanja vozila<br />
s teškim teretom na autocesti Brenner i nagovoriti nadležne vlasti da pojačaju mjere da se<br />
taj promet smanji kao i zagađivanje do kojega uslijed toga dolazi na vrlo osjetljivom<br />
229
području Alpa – takva da onemogućava izvršenje obveza prema pravu Zajednice koje se<br />
odnosi na slobodno kretanje robe.<br />
66. No, čak i ako zaštita okoliša i javnog zdravlja, osobito na tom području, može pod<br />
određenim uvjetima biti opravdani cilj u javnom interesu koji može opravdati ograničenje<br />
temeljnih sloboda zajamčenih Ugovorom, uključujući slobodno kretanje roba, treba<br />
primijetiti, kao što je Nezavisni odvjetnik naglasio u paragrafu 54 svog Mišljenja, da<br />
specifični ciljevi demonstracija nisu bitni u sudskom postupku poput onoga koji je<br />
pokrenuo Schmidberger, u kojemu se nastoji utvrditi odgovornost države članice u<br />
pogledu navodnog kršenjaprava Zajednice, budući da se ta odgovornost izvodi iz činjenice<br />
da nacionalne vlasti nisu spriječile postavljanje prepreke prometu na autocesti Brenner.<br />
67 Doista, u svrhu utvrđivanja uvjeta pod kojima država članica može biti odgovorna i<br />
osobito s obzirom na pitanje je li prekršila pravo Zajednice, mora se uzeti u obzir samo<br />
djelovanje ili nedjelovanje koje se toj državi članici može pripisati.<br />
68 U sadašnjem slučaju, treba uzeti u obzir samo cilj koji su imale nacionalne vlasti pri<br />
donošenju implicitne <strong>odluke</strong> da odobre ili da ne zabrane demonstracije o kojima se radi.<br />
69 Očito je iz spisa u glavnom slučaju da su austrijske vlasti djelovale u skladu s<br />
poštivanjem temeljnih prava demonstranata na slobodu izražavanja i slobodu okupljanja<br />
koje jamči Europska konvencija o ljudskim pravima i austrijski ustav.<br />
70 U nalogu za upućivanje zahtjeva za donošenjem <strong>odluke</strong> o prethodnom pitanju,<br />
nacionalni sud također postavlja pitanje ima li načelo slobodnog kretanja robe koje jamči<br />
Ugovor veću važnost od tih temeljnih prava.<br />
71. Prema utvrđenoj sudskoj praksi, temeljna prava čine sastavni dio općih načela prava<br />
čije poštivanje osigurava Sud. U tu svrhu Sud se inspirira ustavnim tradicijama<br />
zajedničkim državama članicama i uputama koje daju međunarodni ugovori za zaštitu<br />
ljudskih prava u kojima su države članice surađivale i čije su potpisnice. Europski sud za<br />
ljudska prava ima u tom pogledu posebnu važnost (vidi, inter alia, Case C-260/89 ERT<br />
(1991) ECR I-2925, paragraf 41; Case C-274/99 P Connolly protiv Komisije (2001) ECR<br />
I-1611, paragraf 37, i Case C-94/00 Roquette Freres (2002) ECR I-9011, paragraf 25).<br />
72 Načela uspostavljena tom sudskom praksom ponovo su afirmirana u preambuli<br />
Jedinstvenog europskog akta i kasnije u Članku F.2 Ugovora o Europskoj Uniji (Bosman,<br />
gore navedeno, paragraf 79). Prema toj odredbi, 'Unija mora poštovati temeljna prava,<br />
koja su zajamčena Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda<br />
potpisanom u Rimu 4. studenog 1950. i kako ona proizlaze iz ustavnih tradicija<br />
zajedničkih državama članicama, kao opća načela prava EZ.'<br />
73 Slijedi da su mjere koje su inkompatibilne s poštivanjem ljudskih prava neprihvatljive<br />
u Zajednici (vidi, inter alia, ERT, gore citirano, paragraf 41, i Case C-299/95 Kremzow<br />
(1997) ECR I-2629, paragraf 14).<br />
74 Tako, budući da Zajednica i države članice moraju poštivati temeljna prava, zaštita tih<br />
prava je opravdani interes koji, u načelu, opravdava ograničenje obveza koje propisuje<br />
pravo Zajednice, čak i u slučaju temeljne slobode koju jamči Ugovor kao što je slobodno<br />
kretanje robe.<br />
75 Ustaljena je sudska praksa da u slučajevima gdje, kao u glavnom postupku, nacionalna<br />
situacija ulazi u područje prava Zajednice i Sudu se upućuje zahtjev za donošenje <strong>odluke</strong><br />
o prethodnom pitanju, Sud mora pružiti nacionalnim sudovima sve kriterije tumačenja<br />
potrebne za utvrđivanje je li ta situacija kompatibilna s temeljnim pravima čije poštivanje<br />
230
Sud osigurava i koje proizlaze osobito iz Europske konvencije o ljudskim pravima (vidi u<br />
tom smislu inter alia Slučaj 12/86 Demirel (1987) ECR 3719, paragraf 28).<br />
76 U sadašnjem slučaju, nacionalne su se vlasti rukovodile potrebom poštivanja temeljnih<br />
prava koja jamče kako Europski sud za ljudska prava tako i Ustav države članice u odluci<br />
da se dopusti ograničavanje jedne od temeljnih sloboda utvrđenih Ugovorom.<br />
77 Slučaj tako postavlja pitanje potrebe pomirivanja zahtjeva za zaštitom temeljnih prava<br />
Zajednice s onima za zaštitom temeljne slobode utemeljene u Ugovoru, i pitanje opsega<br />
slobode izražavanja i slobode okupljanja koje jamče Članci 10 i 11 Europske konvencije o<br />
ljudskim pravima, te slobodnog kretanja robe, gdje je ova prva poslužila kao opravdanje<br />
za ograničavanje druge.<br />
78 Prvo, dok je slobodno kretanje robe jedno od temeljnih načela Ugovora, ono se pod<br />
određenim okolnostima može ograničiti zbog razloga navedenih u Članku 36 Ugovora, ili<br />
zbog zahtjeva vezanih uz javni interes, u skladu s dosljednom sudskom praksom<br />
Europskog suda počevši od presude u Case 120/78 Rewe-Zentral ('Cassis de Dijon')<br />
(1979) ECR 649.<br />
79 Drugo, dok su temeljna prava o kojima je riječ u glavnom postupku jasno priznata u<br />
Europskoj konvenciji o ljudskim pravima i čine temeljne stupove demokratskog društva,<br />
ipak slijedi iz teksta paragrafa 2 Članaka 10 i 11 Konvencije da su i sloboda izražavanja i<br />
sloboda okupljanja također podložne nekim ograničenjima koja se mogu opravdati<br />
ciljevima u javnom interesu, ukoliko su odstupanja u skladu sa zakonom, ukoliko su<br />
motivirana jednim ili više opravdanih ciljeva prema tim odredbama i kao takva potrebna u<br />
demokratskom društvu, tako da su opravdana velikom društvenom potrebom i u skladu su<br />
s opravdanim ciljem koji se želi postići (vidi u tom smislu CaseC-368/95 Familiapress<br />
(1997) ECR I-3689, paragraf 26, Case C-60/00 Carpenter (2002) ECR I-6279, paragraf 42<br />
i Europski sud za ljudska prava, Steel i Drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva, presuda od<br />
23 rujna 1998, Izviješća o presudama i odlukama 1998-VII, &101).<br />
80 Tako, za razliku od drugih temeljnih prava utvrđenih u Konvenciji, kao što su pravo na<br />
život ili zabrana mučenja i neljudskog i ponižavajućeg postupanja ili kazne, za koje ne<br />
postoje ograničenja, niti sloboda izražavanja niti sloboda okupljanja koju jamči Europska<br />
konvencija o ljudskim pravima nisu apsolutne nego se trebaju promatrati u odnosu prema<br />
društvenoj namjeni.<br />
Slijedom toga, provođenje tih prava može se ograničiti, pod uvjetom da ograničenja<br />
odgovaraju ciljevima od općeg interesa i ne znače, uzimajući u obzir cilj ograničenja,<br />
nesrazmjerno i neprihvatljivo narušavanje koje bi dovelo u pitanje samu bit zajamčenih<br />
prava (vidi u tom smislu Case C-62/90 Komisija protiv Njemačke (1992) ECR I-2575,<br />
paragraf 23, i Case C-404/92 PX protiv Komisije (1994) ECR I-4737, paragraf 18).<br />
81 Pod tim okolnostima, treba odmjeriti interese uzimajući u obzir sve okolnosti slučaja<br />
kako bi se odredila pravična ravnoteža između tih interesa.<br />
82. Nadležne vlasti imaju u tom pogledu široku marginu prosudbe. Ipak, treba utvrditi<br />
jesu li ograničenja postavljena na trgovinu unutar Zajednice proporcionalna u svjetlu<br />
opravdanog cilja, naime, u ovom slučaju, zaštite temeljnih prava.<br />
83 Što se tiče glavnog slučaja, treba naglasiti na početku da se okolnosti koje ga<br />
karakteriziraju jasno razlikuju od onih koje su dovele do presude u gore navedenom<br />
slučaju Komisija protiv Francuske, kojega Schmidberger navodi kao presedan u tužbi<br />
protiv Austrije.<br />
231
84 Usporedbom s činjenicama na koje upućuje Sud u paragrafima 38 do 53 u presudi u<br />
gore navedenom slučaju Komisija protiv Francuske, treba primijetiti, prvo: da su se<br />
demonstracije u pitanju u glavnom postupku održale poslije zahtjeva za autorizacijom koji<br />
je podnesen na temelju nacionalnog prava i nakon što su nadležne vlasti odlučile da ih ne<br />
zabrane.<br />
85 Drugo, zbog prisutnosti demonstranata na autocesti Brenner, cestovni je promet bio<br />
zapriječen na jednoj prometnici, jednom prilikom i u trajanju od gotovo 30 sati. Nadalje,<br />
zapreka slobodnom kretanju robe do koje je došlo zbog demonstracija bila je ograničena u<br />
usporedbi s zemljopsinim opsegom i težinom prekida u slučaju koji je doveo do presude u<br />
navedenom slučaju Komisija protiv Francuske.<br />
86 Treće, nije sporno da su tim demonstracijama građani iskazivali svoja temeljna prava<br />
iskazujući javno mišljenje koje smatraju važnim za društvo; nije sporno niti da svrha tih<br />
javnih demonstracija nije bila ograničiti trgovinu robom određenog tipa niti iz određenog<br />
izvora. Za razliku od toga, u slučaju Komisija protiv Francuske, cilj demonstranata bio je<br />
sprečavanje kretanja određenih proizvoda podrijetlom iz država članica izvan Francuske<br />
Republike, ne samo sprečavanjem transporta robe u pitanju, nego također i uništavanjem<br />
te robe u tranzitu u ili kroz Francusku, čak i kad je već bila izložena u dućanima država<br />
članica.<br />
87 Četvrto, u ovom slučaju nadležne su vlasti poduzele različite administrativne mjere<br />
kako bi se koliko god je to moguće ograničio prekid cestovnog prometa. Te su vlasti,<br />
uključujući policiju, kao i organizatori demonstracija i različite vozačke organizacije<br />
surađivali kako bi se osiguralo da demonstracije mirno prođu. Dosta prije datuma kada su<br />
najavljene demonstracije, pokrenuta je kampanja obavještavanja u medijima i vozačkim<br />
organizacijama u Austriji i susjednim zemljama, i određene su različite alternativne<br />
prometnice, tako da su ekonomski operateri na vrijeme obaviješteni o ograničenjima<br />
prometa na datum i na mjestu predloženih demonstracija te su mogli na vrijeme poduzeti<br />
korake da zaobiđu ta ograničenja. Nadalje, sigurnosne mjere su poduzete na mjestu<br />
demonstracija.<br />
88 Nadalje, nije sporno da izolirani incident u pitanju nije doveo do opće klime<br />
nesigurnosti koja bi nepovoljno djelovala na trgovinu unutar Zajednice u cjelini, za razliku<br />
od ozbiljnih i ponavljanih narušavanja javnog reda u slučaju navedene presude Komisije<br />
protiv Francuske.<br />
89 Na kraju, s obzirom na druge mogućnosti koje je Schmidberger predvidio s obzirom na<br />
demonstracije, uzimajući široku marginu diskrecije država članica pod okolnostima poput<br />
onih u ovom slučaju, nadležne nacionalne vlasti imale su pravo smatrati da bi zabrana<br />
demonstracija mogla biti neprihvatljivo narušavanje temeljnih prava demonstranata na<br />
okupljanje i mirno izražavanje mišljenja u javnosti.<br />
90 Propisivanje strožih uvjeta u pogledu mjesta – na primjer, pokraj autoceste Brenner – i<br />
trajanja – ograničeno na samo nekoliko sati za demonstracije o kojima je riječ moglo se<br />
shvatiti kao pretjerano ograničenje kojim bi se akcija lišila bitnog dijela svog opsega. Dok<br />
nadležne nacionalne vlasti moraju nastojati ograničiti u što većoj mjeri neizbježne učinke<br />
demonstracija na javnoj autocesti na slobodno kretanje, moraju taj interes također<br />
uskladiti s interesom demonstranata koji žele privući pozornost javnosti za svoje ciljeve.<br />
91 Akcije tog tipa obično donose smetnje ne-sudionicima, osobito u pogledu slobode<br />
kretanja, no smetnje se u načelu mogu tolerirati ako je cilj u osnovi javno i zakonito<br />
izražavanje mišljenja.<br />
232
92 U tom pogledu, Republika Austrija smatra, bez kontradikcija u tom pogledu, da su sva<br />
druga rješenja mogla izazvati reakcije koje bi bilo teško kontrolirati i koje bi mogle<br />
uzrokovati mnogo teže narušavanje trgovine unutar Zajednice kao i javnog mira, kao što<br />
su nezakonite demonstracije, sukobi između simpatizera i protivnika skupine koja je<br />
organizirala demonstracije ili nasilja od strane demonstranata koji bi smatrali da se krše<br />
njihova temeljna prava.<br />
Prema tome, nacionalne su vlasti imale pravo, uzimajući u obzir široka diskreciona prava<br />
koja imaju, smatrati da se zakonski cilj ne bi mogao postići u ovom slučaju mjerama koje<br />
bi manje ograničavale trgovinu unutar Zajednice.<br />
94 U svjetlu ovih razmatranja, odgovor na prvo i četvrto pitanje mora biti da je činjenica<br />
da vlasti države članice nisu zabranile demonstracije pod okolnostima kao što su u<br />
glavnom slučaju nije u suprotnosti s Člancima 30 i 34 Ugovora, te Članka 5 istoga.<br />
Uvjeti za odgovornost države članice.<br />
95 Iz odgovora na prvo i četvrto pitanje slijedi da, s obzirom na sve okolnosti slučaja kao<br />
što je ovaj, nadležne nacionalne vlasti nisu prekršile pravo Zajednice za što bi trebale<br />
odgovarati.<br />
96 Pod tim okolnostima, nema potrebe za donošenjem <strong>odluke</strong> o drugim upućenim<br />
pitanjima koja se odnose na uvjete potrebne da se država članica smatra odgovornom za<br />
štetu nanesenu pojedincima kršenjem prava EZ.<br />
Odluka o troškovima<br />
Troškovi<br />
97 Troškovi kojima su se izložile vlade Austrije, Grčke, Italije, Nizozemske i Finske, te<br />
Komisije, su nepovratni. Budući da je ovaj sudski postupak za stranke u glavnom<br />
sudskom postupku jedna faza u postupku pred nacionalnim sudom, odluka o troškovima<br />
prepušta se tom sudu.<br />
Operativni dio<br />
NA TEMELJU TOGA,<br />
Sud<br />
KAO ODGOVOR NA PITANJA koja je uputio Oberlandesgericht Innsbruck nalogom od<br />
1 veljače 2000, donosi odluku da:<br />
Činjenica da vlasti države članice nisu zabranile demonstracije u okolnostima kao što su u<br />
navedenom slučaju nije u suprotnosti sa Člancima 30 i 34 Ugovora EZ (sada, poslije<br />
amandmana, Članaka 28 i 29 Ugovora ) zajedno s Člankom 5 Ugovora EZ (sada Članak<br />
10 EZ).<br />
233
Predmet C-36/02 Omega [2004] ECR I-9609<br />
Predmet Omega, kao i Schmidberger, predstavlja primjer sudske prakse Europskog suda<br />
vezane uz sukob temeljnih tržišnih sloboda i temeljnih prava. Iz predmeta se vidi da standardi<br />
zaštite temeljnih prava koje će Europski sud uzimati u obzir ne moraju biti jednaki u svim<br />
državama članicama, pod uvjetom da nacionalna mjera koja ide za zaštitom takvog temeljnog<br />
prava prolazi na testu proporcionalnosti.<br />
Tekst presude:<br />
1. Ovaj zahtjev za donošenje <strong>odluke</strong> o prethodnom pitanju odnosi se na interpretaciju Čl. 49<br />
do 55 Ugovora o EZ o slobodi pružanja usluga, te članaka 28 do 30 o slobodi kretanja roba.<br />
2. Pitanje koje je Europskom sudu uputio Savezni upravni sud Njemačke postavljeno je u<br />
žalbenom postupku pokrenutom zbog pogrešne primjene prava pred tim sudom. Žalbu je<br />
uputilo poduzeće Omega Spielhallen- und Automatenaufstellungs-GmbH (Omega)<br />
osporavajući sukladnost zabrane koju je 14. rujna 1994. prihvatila policijska uprava Bonn, s<br />
pravom Zajednice.<br />
Činjenice, glavni postupak i upućeno pitanje<br />
3. Omega, njemačko poduzeće, od 1. kolovoza 1994. vodi poslovanje instalacije poznate pod<br />
imenom "laserdrome", koja se redovito koristi za vježbanje laserskog sporta u Bonnu<br />
(Njemačka). Instalacija se koristi i nakon 14. rujna 1994., nakon što je 18. studenoga 1994.<br />
Omega, od Upravnog suda u Kölnu, pribavila dozvolu za nastavak rada na privremenoj<br />
osnovi. Oprema koju Omega koristi u svom prostoru, a koja uključuje lasersko automatsko<br />
oružje s ciljnikom i senzore koji se pričvršćuju u hodnicima gdje se vježba pucanja izvodi, ili<br />
na jakne koje nose igrači, izvorno je nastala kao dječja igračka koju je bilo moguće kupiti na<br />
slobodnom tržištu. Ta se oprema pokazala tehnički neprikladnom te se Omega, neodređenog<br />
dana nakon 2. prosinca 1994., obratila britanskom poduzeću Pulsar International Ltd. (koji je<br />
naknadno postao Pulsar Advanced Games Systems Ltd., dalje u tekstu Pulsar). Ugovor o<br />
franšizi s pulsarom zaključen je tek 29. svibnja 1997.<br />
4. Čak i prije javnog otvaranja Laserdromea, dio građanstva izražavao je svoje protivljenje<br />
projektu. Početkom 1994., bonska policija naredila je Omegi da pribavi precizni opis načina<br />
kako se igra koja bi se priređivala u Laserdromeu izvodila, te je pismom od 22. veljače 1994.<br />
upozorila o svojoj namjeri da igru zabrani u slučaju da bi igrom bilo moguće simulirati<br />
ubijanje ljudi. Omega je odgovorila 18. ožujka 1994. godine da igra uključuje tek gađanje<br />
senzora koji su instalirani u hodnicima poligona.<br />
5. Primjetivši da je cilj igre koja se igra u Laserdromeu također i pogađanje senzora<br />
smještenih na jaknama igrača, bonska policija prihvatila je 14. rujna 1994. naredbu protiv<br />
Omege, zabranjujući joj organizirati ili dopuštati, u svom poslovnom prostoru, izvođenje<br />
igara čiji je cilj pucanje na ljudske mete korištenjem laserske zrake ili drugih tehničkih<br />
sredstava (npr. infracirvenih), pri čemu bi se pucnjevi koji pogađaju metu registrirali,<br />
simulirajući ubijanje ljudi. Za kršenje zabrane zaprijećena je kazna od DEM 10.000, za svaku<br />
odigranu igru suprotnu naredbi.<br />
234
6. Ta je naredba donesena temeljem ovlasti koju policiji daje Čl. 14(1) Zakona Sjevernog<br />
Porajnja-Zapadne Falačke o policiji (njem. Ordnungsbehördengesetz Nordrhein Westfalen,<br />
op. prev.), koji propisuje:<br />
Policijske vlasti mogu u pojedinačnim slučajevima poduzmati mjere nužne za otklanjanje<br />
rizika javnom redu ili sigurnosti.<br />
7. Temeljem zabrane od 14. rujna 1994., igre koje su se izvodile u poslovnom prostoru<br />
Omege predstavljale su prijetnju javnom redu, budući da su akti simuliranog homicida i<br />
trivijalizacija nasilja koja iz toga proizlazi suprotni temeljnim vrijednostima koje prevladavaju<br />
u javnom mnijenju.<br />
8. Regionalna uprava Köln odbacila je prigovor Omege protiv navedene zabrane 6. studenoga<br />
1995. Presudom od 3. rujna 1998., Upravni sud Köln odbacio je tužbu koja je uslijedila. Žalbu<br />
Omege odbacio je i Viši upravni sud Sjevernog Porajnja Zapadne Falačke 27. rujna 2000.<br />
9. Omega je podnijela žalbu zbog pogrešne primjene prava Saveznom upravnom sudu. U<br />
prilog žalbi ističe, između brojnih drugih navoda, da osporavana zabrana krši pravo<br />
Zajednice, posebice, slobodu pružanja usluga zajamčenu člankom 49 UEZ, budući da se u<br />
Laserdromeu morala koristiti oprema i tehnologija koju pribavlja britansko poduzeće Pulsar.<br />
10. Savezni upravni sud zauzima shvaćanje da temeljem nacionalnog prava žalba Omege<br />
mora biti odbijena. Međutim, sud nije siguran je li taj rezultat sukladan s pravom Zajednice,<br />
posebice s člancima 49 do 55 UEZ o slobodi pružanja usluga i s člancima 28 do 30 Ugovora o<br />
EZ o slobodi kretanja roba.<br />
11. Kako navodi Savezni upravni sud, Viši upravni sud ispravno je zaključio da komercijalna<br />
eksploatacija igre ubijanja u Omeginom Laserdromeu predstavlja povredu ljudskog<br />
dostojanstva, koncepta koji jamči prva rečenica Paragrafa 1(1) Njemačkog Ustava.<br />
12. Savezni upravni sud ističe da je ljudsko dostojanstvo ustavno načelo koje se može<br />
povrijediti bilo ponižavajućim postupanjem prema protivniku, o čemu se ovdje ne radi, bilo<br />
poticanjem ili ohrabrvanjem igrača na stav koji odriče svakoj osobi temeljno pravo koje treba<br />
priznati i poštivati, u konkretnom slučaju, simulacijom fiktivnih akata nasilja u svrhu igre.<br />
Sud ističe da takvo kardinalno ustavno načelo poput ljudskog dostojanstva ne smije ustuknuti<br />
u kontekstu zabave, te da, prema nacionalnom pravu, temeljna prava na koja se poziva<br />
Omega, ne mogu promijeniti takvu ocjenu.<br />
13. Što se tiče primjene prava Zajednice, Savezni upravni sud smatra da sporna zabrana krši<br />
slobodu pružanja usluga zajamčenu Čl. 49. UEZ. Omega je sklopila ugovor o franšizi s<br />
britanskim poduzećem koje je spriječeno pružati usluge njemačkim strankama, dok<br />
istovremeno pruža slične usluge u državi članici u kojoj je osnovano. Moglo bi se također<br />
raditi i o povredi slobode kretanja roba zajamčene člancima 28 do 30 UEZ, u mjeri u kojoj<br />
Omega namjerava steći robu u Ujedinjenom Kraljevstvu, te ih kasnije koristiti za opremanje<br />
Laserdromea, posebice, naprave za lasersko ciljanje.<br />
14. Nacionalni sud smatra da postupak u glavnoj stvari daje mogućnost da se detaljnije odrede<br />
uvjeti koje pravo Zajednice propisuje za ograničavanje određene kategorije usluga, ili na uvoz<br />
određenih roba. Ističe da, temeljem prakse Europskog suda, prepreke slobodi pružanja usluga<br />
koje proizlaze iz nacionalnih mjera koje se primjenjuju bez diskriminacije, mogu biti<br />
235
dopuštene samo ako su te mjere opravdane važnim razlozima javnog interesa, te takve da<br />
jamče postizanje namjeravane svrhe, te ne idu izvan onoga što je nužno da tu svrhu ostvare.<br />
Za procjenjivanje potrebe za takvim mjerama kao i za procjenu njihove proporcionalnosti nije<br />
bitno je li neka druga država članica poduzela drugačije zaštitne mjere (predmet C-124/97<br />
Läärä and Others [1999] ECR I-6067, paragrafi 31, 35 i 36; predmet C-67/98 Zenatti [1999]<br />
ECR I-7289, paragrafi 29, 33 i 34).<br />
15. Nacionalni sud pita, je li, u svjetlu <strong>odluke</strong> u predmetu C-275/92 Schindler [1994] ECR I-<br />
1039, postojanje zajedničkog pravnog koncepta u svim državama članicama preduvjet da bi<br />
jedna od država članica mogla ograničiti po vlastitoj diskrecionoj ocjeni, određenu kategoriju<br />
roba ili usluga koji su zaštićeni Ugovorom o EZ. Ako odluku u predmetu Schindler treba<br />
interpretirati na taj način, moglo bi se pokazati teškim potvrditi osporavanu zabranu, ako se ne<br />
bi mogao dokazati zajednički pravni koncept država članica u pogledu procjene igara za<br />
zabavu koje simuliraju ubijanje.<br />
16. Sud navodi da <strong>odluke</strong> Läärä i Zenatti , donesene nakon <strong>odluke</strong> u predmetu Schindler,<br />
mogu stvoriti dojam da Europski sud više ne stoji čvrsto na stajalištu da je uvjet za<br />
ograničenje slobode pružanja usluga postojanje zajedničkog pravnog koncepta u državama<br />
članicama. Ako je to slučaj, ističe, pravo Zajednice više ne bi sprečavalo potvrdu zabrane.<br />
Zbog fundamentalne važnosti načela ljudskog dostojanstva, u pravu Zajednice i njemačkom<br />
pravu, nema potrebe ocjenjivati proporcionalnost nacionalne mjere koja ograničava slobodu<br />
pružanja usluga.<br />
17. U tim okolnostima Savezni upravni sud odlučio je zastati s postupkom i uputiti<br />
Europskom sudu slijedeće prethodno pitanje:<br />
Je li sukladno odredbama Ugovora o EZ o slobodi pružanja usluga i odredbama o slobodi<br />
kretanja roba, nacionalnim pravom zabraniti određenu komercijalnu djelatnost – u ovom<br />
slučaju vođenje tzv. Laserdromea, što uključuje simuliranje ubojstva – stoga što krši<br />
vrijednosti zajamčene ustavom?<br />
Dopuštenost upućenog pitanja<br />
18. Policijske vlasti Bonna sumnjaju u dopuštenost upućenog pitanja, preciznije, u<br />
primjenjivost prava Zajednice na temeljne slobode u ovom sporu. Prema njihovom gledištu,<br />
zabrana od 14. rujna 1994. nije utjecala ni na kakve operacije prekogranične naravi i stoga<br />
nije mogla ograničiti temeljne slobode koje jamči Ugovor. Prigovaraju da, na dan kada je<br />
naredba prihvaćena, instalacija koju je Pulsar ponudio Omegi nije još bila isporučena, a<br />
nikakav ugovor o franšizi nije nalagao Omegi da prihvati varijantu igre na koju se naredba<br />
odnosi.<br />
19. Treba, ipak, podsjetiti, da prema dobro utvrđenoj sudskoj praksi, jedino nacionalni sudovi<br />
koji rješavaju spor, koji moraju snositi odgovornost za sudske <strong>odluke</strong> koje donose, mogu<br />
odrediti, u svjetlu posebnosti svakog pojedinog slučaja, kako potrebu da se prethodno pitanje<br />
uputi kako bi mogli donijeti presudu, tako i bitnost pitanja koja upućuju sudu. Slijedom toga,<br />
kada pitanje koje se upućuje uključuje interpretaciju prava Zajednice, Sud, u načelu, mora<br />
donijeti odluku (vidi, inter alia, predmet C-379/98 PreussenElektra [2001] ECR I-2099,<br />
paragraf 38; predmet C-390/99 Canal Satélite Digital [2002] ECR I-607, paragraf 18; predmet<br />
C-373/00 Adolf Truley [2003] ECR I-1931, paragraf 21; predmet C-18/01 Korhonen and<br />
236
Others [2003] ECR I-5321, paragraf 19; predmet C-476/01 Kapper [2004] ECR I-0000,<br />
paragraf 24).<br />
20. Štoviše, iz navedene sudske prakse također slijedi da Sud može odbiti donošenje <strong>odluke</strong> o<br />
prethodnom pitanju koje mu je uputio nacionalni sud samo kada je potpuno razvidno da<br />
interpretacija prava Zajednice koja se traži nema nikakve veze sa stvarnim činjenicama u<br />
glavnom sporu, ili njegovom svrhom, kada je problem hipotetski, ili kada Sud pred sobom<br />
nema činjenično i pravno gradivo koje je nužno da bi mogao dati koristan odgovor na pitanja<br />
koja su mu upućena (vidi PreussenElektra, paragraf 39; Canal Satélite Digital , paragraf 19;<br />
Adolf Truley, paragraf 22; Kapper, paragraf 25).<br />
21. To ovdje nije slučaj. Čak kada bi dokumenti dostavljeni Sudu dokazivali da, u vrijeme<br />
kada je naredba donesena, 14. rujna 1994. godine, Omega nije formalno zaključila ugovor o<br />
nabavi ili ugovor o franšizi s poduzećem osnovanim u Ujedinjenom Kraljevstvu, dovoljno je<br />
primijetiti da, imajući u vidu narav i sadržaj naredbe koji su okrenuti budućnosti, naredba<br />
može ograničiti budući razvoj ugovornih odnosa između stranaka. Stoga, pitanje koje<br />
postavlja sud koji upućuje pitanje, koje se tiče interpretacije odredaba Ugovora koje jamče<br />
slobodu pružanja usluga i slobodu kretanja roba, nije razvidno nepovezano sa stvarnim<br />
činjenicama u glavnoj stvari ili s njenom svrhom.<br />
22. Stoga je pitanje koje je uputio Savezni upravni sud dopušteno.<br />
Upućeno pitanje<br />
23. Svojim pitanjem sud koji ga upućuje pita, prvo, je li zabrana neke ekonomske aktivnosti<br />
zbog razloga zaštite temeljnih vrijednosti koje propisuje nacionalni ustav, kao što je u ovom<br />
slučaju, ljudsko dostojanstvo, sukladna s pravom Zajednice, i drugo, je li mogućnost koju<br />
imaju države članice, da iz takvih razloga ograniče temeljne slobode koje jamči Ugovor,<br />
posebice, slobodu pružanja usluga i slobodu kretanja roba, uvjetovana time da se ograničenje<br />
temelji na pravnom konceptu koji je zajednički svim državama članicama, kao što bi se to<br />
moglo naslutiti iz <strong>odluke</strong> u predmetu Schindler.<br />
24. Kao prethodni problem, potrebno je odrediti u kojoj mjeri ograničenje za koje sud koji<br />
upućuje pitanje smatra da postoji, može utjecati na slobodu pružanja usluga i slobodu kretanja<br />
roba koje su uređene različitim odredbama Ugovora.<br />
25. S time u vezi, ovaj Sud nalazi da osporavana naredba, kada zabranjuje Omegi da vodi<br />
poslovanje svog laserdroma, u obliku igre koju je razvio Pulsar, a koja se zakonito prodaje u<br />
Ujedinjenom Kraljevstvu, posebice, temeljem sustava franšize, utječe na slobodu pružanja<br />
usluga koje Čl. 49 UEZ jamči pružateljima usluga i osobama koje primaju te usluge, a koji<br />
imaju mjesto poslovanja u drugim državama članicama. Štoviše, u mjeri u kojoj primjena<br />
oblika igre koju je razvio Pulsar uključuje uporabu posebne opreme, koja se također zakonito<br />
prodaje u Ujedinjenom Kraljevstvu, zabrana koja je propisana Omegi vjerovatno će je<br />
odvratiti od kupovine opreme o kojoj je riječ, te stoga narušiti slobodu kretanja roba koju štiti<br />
Čl. 28 UEZ.<br />
26. Ipak, kada nacionalna mjera utječe i na slobodu pružanja usluga i na slobodu kretanja<br />
roba, Sud će je, u načelu, ocijeniti u odnosu na samo jednu od tih dviju temeljnih sloboda,<br />
ukoliko je jasno da je, u okolnostima slučaja, jedna od tih sloboda potpuno sekundarna u<br />
237
odnosu na drugu, te joj se može priključiti (o tome vidi Schindler, paragraf 22; Canal Satélite<br />
Digital, paragraf 31; predmet C-71/02 Karner [2004] ECR I-0000, paragraf 46).<br />
27. U okolnostima ovog slučaja, aspekt slobode pružanja usluga nadjačava slobodu kretanja<br />
roba. Policijske vlasti Bonna i Komisija Europske zajednice su ispravno ukazale da<br />
osporavana naredba ograničava uvoz roba samo u mjeri u kojoj se to odnosi na opremu koja<br />
je specifično izrađena za zabranjenu varijantu laserske igre, ta da je to neizbježna posljedica<br />
zabrane koja je propisana u vezi s pružanjem usluga koje pruža Pulsar. Stoga, kako je<br />
zaključila Nezavisna odvjetnica u paragrafu 32 njenog Mišljenja, nije potrebno poduzimati<br />
nezavisno ocjenjivanje sukladnosti naredbe s odredbama Ugovora koje uređuju slobodu<br />
kretanja roba.<br />
28. U pogledu opravdanja ograničenja slobode pružanja usluga koje propisuje naredba od 14.<br />
rujna 1994., Čl. 46 UEZ, koji se ovdje primjenjuje temeljem Čl. 55 UEZ, dopušta ograničenja<br />
koja su dopuštena zbog razloga javnog interesa, javne sigurnosti ili javnog zdravlja. U ovom<br />
slučaju, dokumenti pred sudom ukazuju da osnova na koju su se oslanjale policijske vlasti<br />
Bonna kada su donijele naredbu o zabrani, izričito spominje činjenicu da aktivnost o kojoj je<br />
riječ predstavlja opasnost za javni interes. Štoviše, pozivanje na opasnost po javni interes<br />
spominje se i u paragrafu 14(1) OBG NW (njem. Ordnungsbehördengesetz Nordrhein<br />
Westfalen, op. prev.), koji policijskim vlastima daje ovlast da poduzimaju nužne mjere kako<br />
bi odvratile takvu opasnost.<br />
29. U ovom postupku nije sporno da je osporavana naredba bila prihvaćena nezavisno o bilo<br />
kakvim razlozima koji bi bili vezani uz državljanstvo pružatelja ili primatelja usluga koje su<br />
zabranjene. U svakom slučaju, s obzirom da mjere za osiguranje javnog interesa spadaju u<br />
razloge isključenja protupravnosti ograničenja slobode pružanja usluga koje propisuje Čl. 46<br />
UEZ, nije nužno provjeravati primjenjuju li se te mjere bez razlike na domaće pružatelje<br />
usluga i one iz drugih država članica.<br />
30. Ipak, mogućnost da se država članica osloni na razlog isključenja protupravnosti koji<br />
propisuje Ugovor ne isključuje sudbeni nadzor mjera koje taj razlog primjenjuju (predmet<br />
41/74 Van Duyn [1974] ECR 1337, paragraf 7). Dodatno, koncept javnog interesa u kontekstu<br />
Zajednice, pogotovo kao razlog isključenja protupravnosti odstupanja od temeljnog načela<br />
slobode pružanja usluga mora se interpretirati usko, tako da doseg tih mera ne mogu<br />
jednostrano određivati države članice, bez ikakve kontrole institucija Zajednice (vidi analogno<br />
za slobodu kretanja radnika, Van Duyn, paragraf 18; predmet 30/77 Bouchereau [1977] ECR<br />
1999, paragraf 33). Stoga se na javni interes može pozivati samo ukoliko postoji dovoljno<br />
ozbiljna prijetnja temeljnom interesu društva (predmet C-54/99 Église de Scientologie [2000]<br />
ECR I-1335, paragraf 17).<br />
31. Međutim, ostaje činjenica da posebne okolnosti koje mogu opravdati pozivanje na<br />
koncept javnog interesa mogu biti različite od jedne države do druge i od jednog vremena do<br />
drugog. Nadležne nacionalne vlasti stoga moraju imati marginu prosudbe u granicama koje<br />
propisuje Ugovor (Van Duyn , paragraf 18, i Bouchereau, paragraf 34).<br />
32. U ovom su slučaju nadležne vlasti zauzele stav da su aktivnosti na koje se odnosi naredba<br />
o zabrani predstavljale prijetnju javnom interesu zbog činjenice da, u skladu s konceptom koji<br />
preladava u javnom mnijenju, komercijalna eksploatacija igara koje uključuju simulirano<br />
ubijanje ljudskih bića, krši temeljnu vrijednost koja je zaštićena nacionalnim ustavom,<br />
posebice ljudsko dostojanstvo. Kako smatra Savezni ustavni sud, nacionalni sudovi koji su<br />
238
odlučivali u tom predmetu dijele i potvrdili su koncept zahtjeva za zaštitu ljudskog<br />
dostojanstva na čemu se osporavana naredba temelji, a taj koncept stoga treba smatrati<br />
usklađenim sa zahtjevima njemačkog Temeljnog zakona (Ustava op. prev.)<br />
33. U tom kontekstu valja podsjetiti da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, temeljna<br />
prava čine sastavni dio općih načela prava, poštivanje kojih osigurava (Europski) Sud, te u tu<br />
svrhu, Sud se inspirira ustavnim tradicijama zajedničkim državama članicama i smjernicama<br />
koje daju međunarodni ugovori za zaštitu ljudskih prava na kojima su države članice<br />
surađivale ili kojih su potpisnice. Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih<br />
sloboda u tom smislu ima posebno značenje (vidi, inter alia, predmet C-260/89 ERT [1991]<br />
ECR I-2925, paragraf 41; predmet C-274/99 P Connolly v Commission [2001] ECR I-1611,<br />
paragraf 37; predmet C-94/00 Roquette Frères [2002] ECR I-9011, paragraf 25; predmet C-<br />
112/00 Schmidberger [2003] ECR I-5659, paragraf 71).<br />
34. Kao što ističe Nezavisna odvjetnica u paragrafima 82 do 91 svojeg Mišljenja, pravni<br />
poredak Zajednice neporecivo stremi osigurati poštivanje ljudskih prava, kao općem načelu<br />
prava. Stoga ne može biti dvojbe da je cilj zaštite ljudskog dostojanstva sukladan s pravom<br />
Zajednice, te je u tom smislu nebitno da načelo poštivanja ljudskog dostojanstva u Njemačkoj<br />
ima poseban status kao samostalno temeljno pravo.<br />
35. Budući da i Zajednica i države članice moraju štititi temeljna prava, zaštita tih prava je<br />
legitimni interes koji, u načelu, opravdava ograničenja obaveza koje propisuje pravo<br />
Zajednice, čak i temeljnih sloboda koje jamči Ugovor, poput slobode pružanja usluga (u vezi<br />
sa slobodom kretanja roba vidi Schmidberger, paragraf 74).<br />
36. Ipak, mjere koje ograničavaju slobodu pružanja usluga mogu biti opravdane razlozima<br />
javnog interesa samo ukoliko su one nužne za zaštitu interesa za čiju zaštitu su namjenjene, te<br />
samo u mjeri u kojoj se ti ciljevi ne mogu ostvariti manje restriktivnim mjerama (u vezi sa<br />
slobodom kretanja kapitala vidi Église de Scientologie, paragraf 18).<br />
37. U tom smislu nije nužno da restriktivna mjera koju su prihvatile vlasti države članice<br />
odgovara konceptu koji je zajednički svim državama članicama u pogledu točnog načina na<br />
koji se temeljno pravo ili legitimni interes o kojemu je riječ valja zaštititi. Iako se u paragrafu<br />
60 <strong>odluke</strong> u predmetu Schindler Sud pozvao na moralne, vjerske ili kulturne razloge koji su<br />
naveli sve države članice da ograniče organiziranje lutrija i drugih novčanih igara , nije bila<br />
namjera Suda da, spominjući taj zajednički koncept, formulira opći kriterij za procjenu<br />
proporcionalnosti bilo koje nacionalne mjere koja ograničava obavljanje neke ekonomske<br />
aktivnosti.<br />
38. Upravo suprotno, iz dobro utvrđene sudske prakse nakon <strong>odluke</strong> u predmetu Schindler<br />
proizlazi da potrebu za donošenjem i ocjenu proporcionalnosti prihvaćenih mjera ne treba<br />
isključiti samo zbog toga što je jedna država članica izabrala sustav zaštite koji je različit od<br />
onoga koji je prihvatila druga država članica (s time u vezi vidi, Läärä , paragraf 36; Zenatti,<br />
paragraf 34; predmet C-6/01 Anomar and Others [2003] ECR I-0000, paragraf 80).<br />
39. U ovom slučaju potrebno je primjetiti, prvo, da, prema navodima suda koji je uputio<br />
pitanje o komercijalnoj eksploataciji igara koje uključuju simulaciju akata nasilja prema<br />
ljudskim bićima, posebice na način da predstavljaju akte ubojstva, odgovara razini zaštite<br />
ljudskog dostojanstva koje nacionalni ustav nastoji zajamčiti na teritoriju Savezne Republike<br />
Njemačke. Također valja primjetiti da, zabranjujući samo varijantu laserske igre čiji je cilj<br />
239
pucanje na ljudske mete, koji stoga oponaša ubijanje ljudi, osporavana naredba nije<br />
prekoračila ono što je nužno za zaštitu cilja koji žele ostvariti nadležne nacionalne vlasti.<br />
40. U tim okolnostima, naredba od 14. rujna 1994. ne može se smatrati mjerom koja<br />
neopravdano potkopava slobodu pružanja usluga.<br />
41. U svjetlu gornjih razmatranja, odgovor na pitanje mora biti da pravo Zajednice ne<br />
zabranjuje da neka ekonomska aktivnost koja se sastoji od komercijalne eksploatacije igara<br />
koje simuliraju akte ubojstva, bude podvrgnuta nacionalnoj zabrani koja je prihvaćena zbog<br />
razloga javnog interesa, stoga što ta aktivnost vrijeđa ljudsko dostojanstvo.<br />
[odluka o troškovima izostavljena]<br />
Operativni dio<br />
Na toj osnovi Europski sud (Prvo vijeće) odlučio je:<br />
Pravo zajednice ne zabranjuje da neka ekonomska aktivnost koja se sastoji od komercijalne<br />
eksploatacije igara koje simuliraju akte ubojstva bude podvrgnuta nacionalnoj zabrani koja je<br />
prihvaćena zbog razloga zaštite javnog interesa, stoga što takva aktivnost vrijeđa ljudsko<br />
dostojanstvo.<br />
240
Predmet 22/70 Commission of the European Communities v Council of the European<br />
Communities - European Agreement on Road Transport (ERTA) [1971] ECR 263<br />
Ovaj predmet važan je jer je Europski sud razvio doktrinu implicitnih ovlasti Zajednice,<br />
temeljem koje Zajednica ima one ovlasti u međunarodnim odnosima, koje temeljem<br />
Osnivačkih ugovora ima na unutarnjem planu. To znači da ovlast za zaključivanje<br />
međunarodnih ugovora postoji ne samo kada je izričito propisana Ugovorom, već uvijek onda<br />
kada Zajednica ima ovlast uređivati neko pitanje u okvirima Zajednice. Sud je također<br />
pojasnio da kada Zajednica iskoristi ovlast da neko pitanje uredi na unutarnjem planu, njena<br />
implicitna ovlast da to pitanje uredi na međunarodnom planu postaje isključiva. Dodatno,<br />
predmet je važan jer je Europski sud rekao da je nadležan odlučivati o zakonitosti svih akata<br />
Zajednice, bez obzira kako se zvali, ukoliko proizvode pravne učinke.<br />
Sažetak<br />
1. Zajednica uživa sposobnost uspostave ugovornih veza s trećim državama, vezanih uz cijelo<br />
područje ciljeva definiranih Ugovorom. Ta ovlast ne proizlazi samo iz izričite dodjele<br />
temeljem Ugovora, već može jednako tako proisticati iz drugih odredaba Ugovora i mjera<br />
koje su, u okviru tih odredaba, usvojile institucije Zajednice.<br />
Konkretno govoreći, kad god Zajednica u cilju provedbe zajedničke politike predviđene<br />
Ugovorom usvoji odredbe kojima propisuje zajednička pravila, u kojem god obliku ona bila,<br />
države članice više nemaju pravo prema trećim zemljama preuzimati obveze koje utječu na ta<br />
pravila ili mijenjaju njihov doseg, djelujući same ili čak zajednički.<br />
Imajući u vidu provedbu odredaba Ugovora, sustav unutarnjih mjera Zajednice stoga se ne<br />
može odvojiti od sustava vanjskih odnosa.<br />
2. Ovlasti Zajednice u području prijevoza protežu se na odnose koji proizlaze iz<br />
međunarodnog prava, čime uključuju potrebu za sporazumima s trećim zainteresiranim<br />
državama. Ova je ovlast prenesena na zajednicu Uredbom Vijeća br. 543/69 o harmonizaciji<br />
određenog socijalnog zakonodavstva vezanog uz cestovni prijevoz.<br />
3. U skladu s ciljem kojeg propisuje članak 164, tužba za poništenje mora stoga biti dostupna<br />
u odnosu na sve mjere donesene od strane institucija za koje je zamišljeno da imaju pravne<br />
učinke, bez obzira na njihovu narav ili oblik.<br />
4. U slučaju poništenja, Zapisnik Vijeća morao bi se smatrati nepostojećim, a sporna bi se<br />
pitanja morala ponovno razmotriti kako bi se došlo do rješenja u skladu s pravom Zajednice.<br />
Stoga je neosporivo da Komisija ima interes za podizanje tužbe protiv Zapisnika Vijeća<br />
vezanog uz koordinaciju između država članica.<br />
5 Što se tiče sporazuma u području prijevozne politike, Komisija je ovlaštena davati<br />
prijedloge i voditi pregovore, a na Vijeću je da sklopi sporazum.<br />
6 S obzirom na pregovore koji su započeli prije nego je za to Zajednica postala ovlaštena,<br />
dvije institucije o čijim se ovlastima neposredno radi, naime Vijeće i Komisija, dužne su se<br />
složiti o primjerenim metodama suradnje kako bi se obranili interesi Zajednice; u<br />
241
pregovorima između vlada, države članice su u svako doba obvezne djelovati zajednički u<br />
interesu i u ime Zajednice, u skladu sa svojim obvezama iz članka 5 Ugovora.<br />
7. Iako članak 235 ovlašćuje Komisiju da poduzme „sve prikladne mjere“ također i u<br />
području vanjskih odnosa, on ne stvara obvezu već Vijeću daje mogućnost, a propust da se ta<br />
mogućnost iskoristi ne može utjecati na valjanost Zapisnika.<br />
8. Zahtjev za navođenje razloga u slučaju uredbi, direktiva i odluka, kojeg propisuje članak<br />
190, ne može biti postavljen od strane Komisije protiv Zapisnika Vijeća u kojem je sama<br />
Komisija sudjelovala.<br />
Tekst presude<br />
1 Prema tužbi podnesenoj 19. svibnja 1970., Komisija Europskih zajednica zatražila je<br />
poništenje zapisnika sastanka (u daljnjem tekstu: Zapisnik, op.prev.) Vijeća od 20. ožujka<br />
1970., povodom pregovaranja i sklapanja od strane država članica Zajednice, pod okriljem<br />
Ekonomske komisije za Europu Ujedinjenih nacija, Europskog sporazuma o radu posada<br />
vozila uključenih u međunarodni cestovni prijevoz (engl. ERTA – European Road Transport<br />
Agreement).<br />
2 Kao prethodni prigovor, Vijeće je ustvrdilo da je tužba nedopuštena budući da sporni<br />
Zapisnik nije akt čija je zakonitost otvorena ispitivanju prema prvom odlomku članka 173<br />
Ugovora o EZ-u.<br />
3 Da bi se riješilo po ovom pitanju, prije svega je nužno utvrditi koja je ustanova, na<br />
relevantan datum, bila ovlaštena pregovarati i sklopiti ERTA.<br />
4 <strong>Pravni</strong> učinak Zapisnika različit je ovisno o tome uzme li se da se u njemu radi o korištenju<br />
ovlasti prenesenih na Zajednicu, ili priznanju koordinacije država članica u obavljanju ovlasti<br />
koje su ostale povjerene njima samima.<br />
5 Stoga, da bi se odlučilo o prigovoru nedopuštenosti, nužno je prije svega utvrditi je li u<br />
vrijeme donošenja spornog Zapisnika nadležnost za pregovaranje i sklapanje ERTA-e bila<br />
povjerena Zajednici ili državama članicama.<br />
1 – Početno pitanje<br />
6 Komisija zauzima stav da članak 75 Ugovora, koji je na Zajednicu prenio široko definirane<br />
ovlasti s ciljem provedbe zajedničke prijevozne politike, mora biti primijenjen i na vanjske<br />
odnose, u jednakoj mjeri kao i na domaće mjere u predviđenom području primjene.<br />
7 Komisija smatra da bi puni učinak te odredbe bio ugrožen kad se ovlasti koje ona prenosi,<br />
naročito ovlast donošenja „svih prikladnih odredaba“, u smislu pododlomka (1)(c) citiranog<br />
članka, ne bi protezale na sklapanje sporazuma s trećim državama.<br />
8 Čak i da ta ovlast prvotno nije obuhvaćala čitavo područje prijevoza, tvrdi se da bi težila<br />
tome da postane opća i isključiva gdje i koliko god bi se implementirala zajednička politika u<br />
tom području.<br />
242
9 Vijeće, s druge strane, tvrdi da se, budući da Zajednica ima samo one ovlasti koje su na nju<br />
prenesene, ovlast preuzimanja ugovornih obveza s trećim državama ne može podrazumijevati<br />
ako Ugovor to izričito ne predviđa.<br />
10 Konkretno govoreći, članak 75 odnosi se samo na interne mjere Zajednice i ne može se<br />
tumačiti tako da dopušta sklapanje međunarodnih ugovora.<br />
11 Čak i kad to ne bi bilo tako, takva ovlast ne bi mogla biti opća i isključiva, već u najboljem<br />
slučaju konkurentna ovlastima država članica.<br />
12 U odsustvu izričitih odredaba Ugovora o pregovaranju i sklapanju međunarodnih ugovora<br />
u području prijevozne politike – kojoj kategoriji ERTA u bitnome pripada – nužno je okrenuti<br />
se općem sustavu prava Zajednice u području odnosa s trećim državama.<br />
13 Članak 210 propisuje: „Zajednica ima pravnu osobnost.“<br />
14 Ova odredba, smještena na početku šestog dijela Ugovora posvećenog „općim i zaključnim<br />
odredbama“, znači da u svojim vanjskim odnosima Zajednica uživa sposobnost uspostave<br />
ugovornih veza s trećim državama, vezanih uz cijelo područje ciljeva definiranih u prvom<br />
dijelu Ugovora kojemu je šesti dio dopuna.<br />
15 Da bi se u pojedinom predmetu utvrdila ovlast Zajednice da sklapa međunarodne ugovore,<br />
potrebno je obratiti pažnju na cijelu shemu Ugovora, a ne samo na njegove materijalne<br />
odredbe.<br />
16 Takva ovlast ne proizlazi samo iz izričite dodjele temeljem Ugovora – kao što je to slučaj s<br />
člancima 113 i 114 u pogledu sporazuma o tarifama i trgovini, te s člankom 238 u pogledu<br />
sporazuma o pridruživanju – već može jednako tako proisticati iz drugih odredaba Ugovora i<br />
mjera koje su, u okviru tih odredaba, usvojile institucije Zajednice.<br />
18 Konkretno govoreći, kad god Zajednica u cilju provedbe zajedničke politike predviđene<br />
Ugovorom usvoji odredbe kojima propisuje zajednička pravila, u kojem god obliku ona bila,<br />
države članice više nemaju pravo prema trećim zemljama preuzimati obveze koje utječu na ta<br />
pravila, djelujući same ili čak zajednički.<br />
18 Kad i ukoliko takva zajednička pravila nastanu, jedino je Zajednica u položaju da preuzme<br />
i izvrši ugovorne obveze prema trećim zemljama, koje utječu na cijelo područje primjene<br />
pravnog sustava Zajednice.<br />
19 Imajući u vidu provedbu odredaba Ugovora, sustav unutarnjih mjera Zajednice stoga se ne<br />
može odvojiti od sustava vanjskih odnosa.<br />
20 Prema članku 3(e), usvajanje zajedničke politike u području prijevoza izričito je<br />
spomenuto među ciljevima Zajednice.<br />
21 Prema članku 5, države članice dužne su s jedne strane poduzeti sve prikladne mjere da bi<br />
osigurale ispunjenje obveza koje proizlaze iz Ugovora ili su rezultat djelovanja institucija, a s<br />
druge strane suzdržati se od bilo kakve mjere koja bi mogla ugroziti postizanje ciljeva<br />
Ugovora.<br />
243
22 Čitaju li se ove dvije odredbe zajedno, iz njih slijedi da, u onoj mjeri u kojoj se pravila<br />
Zajednice donose u svrhu postizanja ciljeva Ugovora, države članice ne mogu izvan okvira<br />
institucija Zajednice preuzimati obveze koje bi mogle utjecati na ta pravila ili izmijeniti<br />
njihov doseg.<br />
23 Prema članku 74, ciljevi Zajednice u području prijevoza trebaju se ostvarivati u okviru<br />
zajedničke politike.<br />
24 Imajući to u vidu, članak 75 (1) upućuje Vijeće da donese zajednička pravila , a također i<br />
„sve druge prikladne odredbe“.<br />
25 Prema pododlomku (a) iste odredbe, ta su zajednička pravila primjenjiva „na međunarodni<br />
prijevoz u ili iz teritorija države članice ili preko teritorija jedne ili više država članica“.<br />
26 Ova odredba se jednako tako bavi prijevozom iz ili u treće zemlje, u pogledu onog dijela<br />
putovanja koji se odvija na teritoriju Zajednice.<br />
27 Time ta odredba pretpostavlja da se ovlasti Zajednice protežu na odnose koji proizlaze iz<br />
međunarodnog prava, čime uključuju potrebu za sporazumima s trećim zainteresiranim<br />
državama u području o kojem se radi.<br />
28 Premda je istina da članci 74 i 75 izričito ne prenose na Zajednicu ovlast sklapanja<br />
međunarodnih ugovora, stupanje na snagu Uredbe Vijeća br. 543/69 o harmonizaciji<br />
određenog socijalnog zakonodavstva vezanog uz cestovni prijevoz (OJ L 77, str. 49), 25.<br />
ožujka 1969., nužno je prenijelo na Zajednicu ovlast sklapanja svih ugovora s trećim<br />
državama koji se odnose na materiju uređenu tom uredbom.<br />
29 Ova dodjela ovlasti je, štoviše, izričito priznata člankom 3 navedene uredbe koji propisuje:<br />
„Zajednica će stupiti u sve pregovore s trećim državama koji se mogu pokazati nužnim u<br />
svrhu provedbe ove uredbe.“<br />
30 Budući da materija ERTA-a dolazi u doseg Uredbe 543/69, Zajednica je dobila ovlast<br />
vođenja pregovora i sklapanja spornog ugovora od dana stupanja na snagu navedene uredbe.<br />
31 Ove ovlasti Zajednice isključuju mogućnost konkurirajućih ovlasti država članica, budući<br />
da bi bilo kakvi koraci poduzeti izvan okvira institucija Zajednice bili u neskladu s jedinstvom<br />
zajedničkog tržišta i jedinstvenom primjenom prava Zajednice.<br />
.<br />
32 Ovo je pravno shvaćanje u svjetlu kojega se mora razriješiti pitanje dopustivosti tužbe.<br />
2 – Dopuštenost tužbe<br />
33 Vijeće je osporilo dopuštenost tužbe po različitim osnovama, na temelju prirode spornog<br />
Zapisnika, a u manjoj mjeri na temelju navodnog nedostatka interesa Komisije za predmet,<br />
njezinog ranijeg stava, te činjenice da tužba nije pravovremena.<br />
(A) Tvrdnje o naravi Zapisnika od 20. ožujka 1970.<br />
34 Vijeće smatra da Zapisnik od 20. ožujka 1970. nije akt čija je zakonitost podložna<br />
ispitivanju, u smislu prve rečenice prvog odlomka članka 173.<br />
244
35 Taj Zapisnik, kako se tvrdi, po svojoj formi, predmetu i sadržaju nije ni uredba, ni odluka<br />
niti direktiva u smislu članka 189.<br />
36 On zaista nije bio ništa više od koordinacije politika među državama članicama pod<br />
okriljem Vijeća. Kao takav nije stvarao nikakva prava, nametao nikakve obveze niti mijenjao<br />
ijedan pravni odnos.<br />
37 Ta tvrdnja, kaže se, ima osobitu težinu jer u slučaju spora među institucijama dopuštenost<br />
tužbe treba ocijeniti osobito strogo.<br />
38 Prema članku 173, Sud je dužan ocijeniti zakonitost „akata Vijeća... osim preporuka i<br />
mišljenja“.<br />
39 Budući da su jedino „preporuke i mišljenja“ – koji prema posljednjem odlomku članka 189<br />
nisu pravno obvezujuće naravi - isključeni iz dosega tužbe za poništenje dostupne državama<br />
članicama i institucijama, članak 173 uzima sve mjere usvojene od strane institucija za koje je<br />
zamišljeno da imaju pravnu snagu kao akte podložne ispitivanju Suda.<br />
40 Cilj ovog ispitivanja je osigurati, kao što to traži članak 164, poštivanje prava u tumačenju<br />
i primjeni Ugovora.<br />
41 Bilo bi nedosljedno ovom cilju tumačiti uvjete dopuštenosti tužbe toliko restriktivno da se<br />
dostupnost tog postupka ograniči samo na vrste mjera spomenute u članku 189.<br />
42 Tužba za poništenje mora stoga biti dostupna u odnosu na sve mjere donesene od strane<br />
institucija za koje je zamišljeno da imaju pravne učinke, bez obzira na njihovu narav ili oblik.<br />
43 Narav spornog Zapisnika mora se utrditi u svjetlu svega spomenutog.<br />
44 U toku sastanka od 20. ožujka 1970., nakon razmjene stavova između članova Vijeća i<br />
predstavnika Komisije, Vijeće je donijelo niz „zaključaka“ o stajalištu koje vlade država<br />
članica trebaju zauzeti u odlučujućim pregovorima oko ERTA-e.<br />
45 Ovi su se zaključci dijelom ticali cilja, a dijelom postupka vođenja pregovora.<br />
46 U pogledu cilja kojeg treba postići, Vijeće je prihvatilo pregovarački stav usmjeren ka<br />
prilagodbi ERTA-e odredbama sustava Zajednice, uz pristajanje na određena odstupanja od<br />
tog sustava koja bi Zajednica morala prihvatiti.<br />
47 Imajući u vidu tako uspostavljen cilj, Vijeće je pozvalo Komisiju da u prikladnom roku i u<br />
skladu s odredbama članka 75 Ugovora podnese nužne prijedloge s ciljem izmjena uredbe<br />
543/69.<br />
48 U pogledu postupka vođenja pregovora, Vijeće je u skladu s planom akcije o kojem je<br />
odlučilo na prethodnim sastancima donijelo odluku da pregovore treba provesti i zaključiti<br />
šest država članica, koje bi postale ugovorne strane ERTA-e.<br />
49 Kroz cijele pregovore i pri sklapanju sporazuma, države bi djelovale zajednički, uz stalno<br />
usklađivanje shvaćanja prema uobičajenom postupku, u bliskoj suradnji s institucijama<br />
245
Zajednice, pri čemu bi delegacija države članice koja trenutno predsijeda Vijećem djelovala<br />
kao glasnogovorništvo.<br />
50 Iz zapisnika s rasprave Vijeća 9 nije vidljivo da je Komisija podnijela bilo kakav prigovor<br />
određenju cilja pregovora od strane Vijeća.<br />
51 S druge strane, Komisija je podnijela izričitu rezervaciju u vezi s postupkom pregovaranja,<br />
ustvrdivši da shvaćanje koje je Vijeće usvojilo nije u skladu s Ugovorom, konkretno s<br />
člankom 228.<br />
52 Iz gore spomenutog slijedi da se Zapisnik Vijeća ticao pitanja koje potpada pod ovlast<br />
Zajednice, i da države članice stoga nisu mogle djelovati izvan okvira zajedničkih institucija.<br />
53 Stoga se čini da, u onoj mjeri u kojoj su se ticali cilja pregovora kako ga je odredilo Vijeće,<br />
Zapisnik od 20. ožujka 1970. nije mogao biti puki izraz ili priznanje dobrovoljne<br />
koordinacije, već je bio osmišljen da bi propisao plan akcije obvezujuć kako za institucije<br />
tako i za države članice, koji bi se u konačnici trebao odraziti u bitnom sadržaju uredbe.<br />
54 U dijelu zaključaka koji su se ticali postupka pregovaranja, Vijeće je usvojilo odredbe<br />
prema kojima se u određenim okolnostima moglo odstupiti od postupka propisanog<br />
Ugovorom za pregovore s trećim državama i sklapanje sporazuma.<br />
55 Slijedom toga, Zapisnik od 20. ožujka 1970. imao je nedvosmislene pravne učinke kako na<br />
odnose između Zajednice i država članica, tako i na odnose između institucija.<br />
(B) Alternativne tvrdnje o dopuštenosti<br />
56 Vijeće tvrdi da analiza posljedica koje bi poništenje Zapisnika od 20. ožujka 1970. moglo<br />
imati potvrđuje da je taj Zapisnik lišen svakog pravnog učinka.<br />
57 Takvo bi poništenje otkazalo priznanje koordinacije između država članica, ali ne bi<br />
utjecalo ni na stvarno postojanje te koordinacije niti na kasnije postupke tih država u<br />
pregovorima oko ERTA-e.<br />
58 Vijeće tvrdi da tužba Komisije stoga ne može postići svoj cilj, čime je lišena svakog<br />
smisla.<br />
59 Prema članku 174, „ako je tužba osnovana, Europski sud će dotični akt proglasiti<br />
ništavim.“<br />
60 Kad bi se tako postupilo, Zapisnik Vijeća morao bi se smatrati nepostojećim u onoj mjeri u<br />
kojoj bi ga Sud poništio; stranke u postupku tada bi se vratile na svoje prvotne položaje,<br />
nakon čega bi morale ponovno razmotriti sporna pitanja kako bi ih razriješile u skladu s<br />
pravom Zajednice.<br />
61 Stoga je neosporivo da Komisija ima interes za podizanje ove tužbe.<br />
9 Ovdje se doslovno radi o zapisniku (eng. „minutes“), a ne o aktu koji se presudom osporava (Zapisnik s<br />
velikim Z – u engleskom izvorniku „proceedings).<br />
246
62 Nadalje, Vijeće smatra da Komisija treba biti isključena od pokretanja takve tužbe budući<br />
da je sama odgovorna za nastanak sporne situacije, time što je propustila pravodobno poduzeti<br />
korake nužne za provedbu ovlasti Zajednice podnošenjem prikladnih prijedloga Vijeću.<br />
63 Međutim, budući da se pitanja koja je Komisija postavila Sudu tiču institucionalne<br />
strukture Zajednice, dopuštenost tužbe ne može ovisiti o prethodnim propustima ili greškama<br />
tužitelja.<br />
64 Nadalje, ocjena prigovora koje je podnijelo Vijeće može se provesti samo kao dio<br />
razmatranja merituma spora.<br />
65 Na koncu, Vijeće tvrdi da je tužba nepravovremena, budući da se u Zapisniku of 20.<br />
ožujka 1970. radi samo o ponavljanju načela izloženih na ranijim sastancima Vijeća, zadnji od<br />
kojih se održao 17. i 18. ožujka 1969.<br />
66 Zapisnik od 20. ožujka 1970. ne može se međutim promatrati samo kao potvrda prethodnih<br />
rasprava, budući da je Uredba 543/69 od 25. ožujka 1969. uvela odlučujuću promjenu u<br />
raspodjeli ovlasti između Zajednice i država članica u području koje je predmet pregovora.<br />
67 Zbog svih navedenih razloga, tužba je dopuštena.<br />
3 – Meritum<br />
68 Suštinski, Komisija osporava valjanost Zapisnika od 20. ožujka 1970. na temelju toga što<br />
je doveo do kršenja odredaba Ugovora, konkretno članaka 75, 228 i 235 u pogledu raspodjele<br />
ovlasti između Vijeća i Komisije, a time i do kršenja prava koja je Komisija bila dužna<br />
ostvariti u toku pregovora oko ERTA-e.<br />
(A) Tvrdnje o kršenju članaka 75 i 228<br />
69 Komisija tvrdi da, s obzirom na ovlasti povjerene Zajednici prema članku 75, Zajednica je<br />
trebala voditi pregovore i sklopiti ERTA-u u skladu s postupkom koji joj je propisan člankom<br />
228(1).<br />
70 Iako Vijeće prema tim odredbama može u svakom pojedinačnom predmetu odlučiti je li<br />
korisno sklopiti ugovor s trećom državom, ono ne može diskrecijski odlučiti treba li to učiniti<br />
kroz međuvladine ili kanale Zajednice.<br />
71 Odlučivši da će postupiti kroz međuvladine kanale, onemogućilo je Komisiji izvršenje<br />
zadatka koji joj je povjeren u području pregovora s trećim državama.<br />
72 U odsustvu konkretnih odredaba Ugovora primjenjivih na pregovaranje i sklapanje<br />
sporazuma o kojem se radi, primjerena se pravila moraju izvesti iz općeg i bitnog sadržaja<br />
članaka Ugovora koji se primjenjuju na pregovore poduzete oko ERTA-e.<br />
73 Raspodjela ovlasti za pregovaranje i provedbu ERTA-e među institucijama Zajednice mora<br />
se utvrditi s punim obzirom kako prema odredbama o zajedničkoj prijevoznoj politici, tako<br />
prema onima koje uređuju sklapanje sporazuma od strane Zajednice.<br />
247
74 Prema članku 75 (1), na Vijeću je da donese odgovarajuće mjere u svrhu provedbe<br />
zajedničke prijevozne politike, u obliku uredbe ili na drugi način, djelujući po prijedlogu<br />
Komisije i nakon konzultacija s Gospodarskim i socijalnim vijećem i Skupštinom.<br />
75 Prema članku 228 (1), ako je potrebno sklopiti ugovor s jednom ili više trećih država ili<br />
međunarodom organizacijom, o takvim ugovorima treba pregovarati Komisija, a sklopiti ih<br />
treba Vijeće, pri čemu Komisiji mogu biti povjerene šire ovlasti.<br />
76 Podredno, budući da su se pregovori odvijali pod okriljem Ekonomske komisije za Europu<br />
Ujedinjenih nacija, prvi odlomak članka 116 također se mora uzeti u obzir. Prema tom<br />
odlomku, počevši od kraja prijelaznog razdoblja, države članice će „postupati u okviru<br />
međunarodnih organizacija gospodarske naravi samo zajedničkom akcijom“, a provedba<br />
takve zajedničke akcije je u ovlasti Vijeća, koje temelji svoje <strong>odluke</strong> na prijedlozima<br />
podnesenim od strane Komisije.<br />
77 Čitaju li se ove odredbe povezano, jasno je da su države članice, kad god je neko pitanje<br />
predmetom zajedničke politike, obvezne postupati zajednički u svakom pojedinačnom slučaju<br />
kako bi obranile interese Zajednice.<br />
78 Taj je zahtjev za zajedničkim postupanjem zapravo ispunjen u Zapisniku od 20. ožujka<br />
1970., koji u tom smislu ne daje povoda kritici.<br />
79 Nadalje, uzevši navedene odredbe kao cjelinu, iz njih a posebno iz članka 228 (1) slijedi da<br />
je pravo sklapanja navedenog sporazuma pripadalo Vijeću.<br />
80 Komisija je sa svoje strane bila dužna postupiti na dva načina: kao prvo, ostvarivanjem<br />
svog prava da podnese prijedloge, što proizlazi iz članka 75 (1) i prvog odlomka članka 116;<br />
kao drugo, u svom svojstvu pregovarača sukladno prvom pododlomku članka 228 (1).<br />
81 Međutim, ovakva bi se raspodjela ovlasti među institucijama tražila samo u slučaju da su<br />
pregovori bili poduzeti u trenutku kad je dodjela ovlasti Zajednici već nastupila, bilo samim<br />
Ugovorom ili mjerama koje su poduzele institucije.<br />
82 U vezi s tim, nužno je imati na umu da je raniji nacrt ERTA-e bio donesen 1962., u<br />
vrijeme kad je ovlast za sklapanje tog ugovora bila povjerena državama članicama budući da<br />
zajednička prijevozna politika nije bila dovoljno razvijena.<br />
83 Faza pregovora čiji je dio bio sporni Zapisnik nije bila usmjerena ka izradi novog<br />
sporazuma, već jednostavno k tome da se u nacrt iz 1962. uvedu izmjene nužne da se<br />
omogući svim ugovornim strankama da ratificiraju sporazum.<br />
84 Pregovori oko ERTA-e stoga su karakterizirani činjenicom da se njihov početak i znatan<br />
dio rada obavljenog pod okriljem Ekonomske komisije za Europu dogodio prije nego što su<br />
ovlasti prenesene na Zajednicu Uredbom 543/69.<br />
85 Stoga se čini da je 20. ožujka 1970. Vijeće djelovalo u situaciji kad više nije uživalo<br />
potpunu slobodu postupanja u odnosima s trećim državama, sudionicima istih pregovora.<br />
248
86 U toj fazi pregovora, dati trećim državama do znanja da postoji nova raspodjela ovlasti<br />
unutar Zajednice moglo je ugroziti uspješan ishod pregovora, kao što je uostalom priznao<br />
predstavnik Komisije u toku rasprave Vijeća.<br />
87 U takvoj situaciji, dvije institucije o čijim se ovlastima neposredno radilo, naime Vijeće i<br />
Komisija, bile su dužne sporazumjeti se o primjerenim metodama suradnje u skladu s<br />
člankom 15 Ugovora o uspostavi jedinstvenog Vijeća i jedinstvene Komisije Europskih<br />
zajednica, kako bi se na najučinkovitiji način obranili interesi Zajednice.<br />
88 Iz zapisnika sastanka od 20. ožujka 1970. je jasno da Komisija nije na formalan način<br />
iskoristila svoje pravo na podnošenje prijedloga koje joj je dostupno prema člancima 75 i 116.<br />
89 Komisija nije zahtijevala niti puku primjenu članka 228 (1) u smislu svojeg prava na<br />
vođenje pregovora.<br />
90 Može se stoga prihvatiti da su države članice, provevši pregovore i sklopivši sporazum u<br />
isto vrijeme i na način kako je odlučilo Vijeće, postupile i postupaju u interesu i u ime<br />
Zajednice, u skladu sa svojim obvezama iz članka 5 Ugovora.<br />
91 Stoga, odlučivši u tim okolnostima o zajedničkom postupanju država članica, Vijeće nije<br />
iznevjerilo svoje obveze koje proizlaze iz članaka 75 i 228.<br />
92 Zbog navedenih razloga, tužbu treba odbiti.<br />
(B) Druge tvrdnje koje je izložila Komisija (članak 235; propuštanje navođenja razloga)<br />
93 Podredno, Komisija tvrdi da je Vijeće, s obzirom na zahtjeve vezane uz provedbu<br />
zajedničke prijevozne politike, ako je već propustilo utemeljiti svoju mjeru na članku 75,<br />
trebalo barem iskoristiti ovlasti koje je na njega prenio članak 235.<br />
94 Sa svoje strane, Vijeće zauzima stav da je bilo nepotrebno pribjeći toj odredbi budući da su<br />
postojala sredstva zajedničkog postupanja država članica; štoviše, Komisija nikad nije<br />
pokazala inicijativu i podnijela takav prijedlog, kao što se zahtijeva u navedenoj odredbi.<br />
95 Iako članak 235 ovlašćuje Vijeće da poduzme „sve prikladne mjere“ također i u području<br />
vanjskih odnosa, on ne stvara obvezu već Vijeću daje mogućnost, a propust da se ta<br />
mogućnost iskoristi ne može utjecati na valjanost Zapisnika.<br />
96 Ova se tvrdnja stoga mora odbiti.<br />
97 Komisija također tvrdi da u spornom Zapisniku nije naznačena pravna osnova na kojoj se<br />
temelje, niti su u njima navedeni razlozi.<br />
98 Ove zahtjeve nameće članak 190 u odnosu na uredbe, direktive i <strong>odluke</strong>. Oni se ne mogu<br />
protezati na mjere posebne naravi kao što je Zapisnik od 20. ožujka 1970.<br />
99 Sudjelovanje Komisije u stvarnom radu Vijeća pružilo joj je sve pravne mehanizme koje<br />
članak 190 osigurava trećim strankama koje pogađaju mjere spomenute u tom članku.<br />
249
100 Tužbu stoga treba odbiti.<br />
101 Prema članku 69 (2) Pravila postupka, neuspješna stranka dužna je platiti troškove ako je<br />
to zatraženo u podnesku uspješne stranke.<br />
102 U ovom slučaju nijedna stranka nije zatražila troškove.<br />
103 Stranke stoga trebaju snositi vlastite troškove.<br />
Sud ovime:<br />
1. Odbija tužbu.<br />
2. Nalaže strankama da snose vlastite troškove.<br />
250
Predmet 12/86 Meryem Demirel v Stadt Schwäbisch Gmünd [1987] ECR 3719<br />
Ovaj je predmet bitan jer je Europski sud potvrdio da međunarodni ugovori mogu u pravnom<br />
poretku Zajednice imati izravni učinak. Uvjeti su isti kao i za druge izvore prava Zajednice.<br />
Sud je utvrdio da obveza koja proizlazi iz odredbe takvog međunarodnog sporazuma ima<br />
izravni učinak ukoliko je jasna, precizna i bezuvjetna te ne ovisi o donošenju naknadnih<br />
provedbenih mjera, što je potrebno interpretirati imajući u vidu tekst, svrhu i narav ugovora.<br />
Sažetak<br />
1. Ugovor kojega je zaključilo Vijeće temeljem Čl. 228 i 238 Ugovora o EEZ je, u mjeri u<br />
kojoj se to odnosi na Zajednicu, akt jedne od institucija Zajednice u smislu Čl. 177(1)(b)<br />
te, od svojeg stupanja na snagu odredbe takvog ugovora tvore sastavni dio pravnog<br />
sustava Zajednice. U okviru tog sustava, (Europski) Sud je nadležan davati <strong>odluke</strong> o<br />
prethodnim pitanjima o interpretaciji takvog ugovora.<br />
U slučaju odredaba Sporazuma o pridruživanju koje se odnose na slobodu kretanja<br />
radnika, ne može se baciti sumnja na nadležnost Suda argumentom da se, u slučaju<br />
"mješovitih" ugovora, njegova nadležnost ne proteže na odredbe u slučajevima kada su<br />
države članice preuzele obaveze koristeći se svojim vlastitim ovlastima. Budući da je<br />
sloboda kretanja radnika, temeljem Čl. 48 et seq. Ugovora o EEZ jedno od područja koja<br />
uređuje taj ugovor, obaveze koje se odnose na slobodu kretanja spadaju u ovlasti koje su<br />
na zajednicu prenesene Člankom 238 (Ugovora o EEZ).<br />
Niti se može nadležnost (Europskog) Suda dovesti u pitanje temeljem činjenice da je, u<br />
području slobode kretanja radnika, kako pravo Zajednice u ovom času stoji, na državama<br />
članicama da propišu pravila koja su nužna da bi se na njihovom teritoriju dao učinak<br />
odredbama ugovora, ili odlukama koje donosi Vijeće pridruživanja. Osiguravajući<br />
poštivanje obavezama koje proizlaze iz ugovora kojega zaključuju institucije Zajednice,<br />
države članice ispunjavaju, u okviru sustava Zajednice, obavezu u odnosu na Zajednicu<br />
koja je preuzela odgovornost za ispravnu primjenu Ugovora.<br />
2. Odredba ugovora kojega je Zajednica zaključila s državom koja nije članica, mora se<br />
smatrati izravno primjenjivim kada, uzimajući u obzir njegov tekst i svrhu, te narav samog<br />
ugovora, takva odredba sadrži jasnu i preciznu obavezu koja u svojoj provedbi i učincima<br />
nije potvrgnuta prihvaćanju ikakvih naknadnih mjera.<br />
To nije slučaj s Člankom 12 Sporazuma kojim se uspostavlja pridruživanje između EEZ i<br />
Turske, te s Čl. 36 Dodatnog protokola kada se čita zajedno s Čl. 7 Ugovora. Spomenuti<br />
Čl. 12 i Čl. 36 u biti služe kako bi se uspostavio program, dok Čl. 7, koji ne čini ništa više<br />
nego što propisuje ugovornim stranama opću obavezu da surađuju kako bi ostvarile<br />
ciljeve sporazuma, ne može izravno dodijeliti pojedincima subjektivna prava koja im već<br />
nisu dodjeljena drugim odredbama Sporazuma.<br />
Iako je dužnost (Europskog) Suda da osigura poštivanje temeljnih prava u području prava<br />
zajednice, on nema ovlast ispitivati sukladnost nacionalnog prava koje se nalazi izvan dosega<br />
prava Zajednice s Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.<br />
Tekst presude:<br />
251
1. Naredbom od 11. prosinca 1985. koju je Tajništvo Suda zaprimilo 17. siječnja 1986.<br />
godine, Verwaltungsgericht Stuttgart (Upravni sud) uputio je Sudu kao prethodno pitanje<br />
temeljem čl. 177 Ugovora o EEZ dva pitanja o interpretaciji Čl. 7 i 12 Sporazuma kojim<br />
se uspostavlja pridruživanje između Europske ekonomske Zajednice i Turske (dalje u<br />
tekstu "Sporazum") potpisanog u Ankari 12. rujna 1963, te zaključenog u ime Zajednice<br />
temeljem Odluke Vijeća od 23. prosinca 1963. (O.J. 1973 C 113 str.2), te Čl. 36<br />
Dodatnog protokola (dalje u tekstu "Protokol") potpisanog u Briselu 23. studenoga 1970.<br />
i zaključenog u ime Zajednice temeljem Uredbe Vijeća br. 2760/72 od 19. prosinca 1972.<br />
(O.J. 1973 C 113, str. 18).<br />
2. Pitanja su se pojavila temeljem tužbe za poništenje Naredbe za izlazak iz države,<br />
popraćene prijetnjom izgona, koju je grad Scwaebisch Gmünd, nakon što joj je istekla<br />
viza, donio protiv turske državljanke, gospođe Meryem Demirel. Gospođa Demirel je<br />
supruga turskog državljanina koji je živio i radio u SR Njemačkoj od ulaska u tu zemlju<br />
1979. godine u svrhu priključivanja svojoj obitelji. Ona je došla kako bi se pridružila<br />
svom suprugu, temeljem vize koja je bila valjana samo u svrhu posjete, a nije bila izdana<br />
u svrhu spajanja obitelji.<br />
3. Iz Naredbe Upravnog suda proizlazi da su uvjeti za spajanje obitelji za državljane država<br />
koje nisu članice, koji su ušli u SR Njemačku u svrhu spajanja obitelji bili postroženi<br />
1982. i 1984. godine temeljem amandmana na Okružnicu koju je izdala Savezna zemlja<br />
Baden-Württemberg, po Ministru unutrašnjih poslova te Savezne zemlje, temeljem<br />
Zakona o strancima. Ti amandmani su povisili s tri na osam godina razdoblje tokom<br />
kojega strani državljanin mora imati kontinuirano i zakonito boravište na teritoriju<br />
Njemačke. Suprug gospođe Demirel u vrijeme događaja koji su doveli do postupka u<br />
glavnoj stvari nije bio ispunio taj uvjet.<br />
4. Upravni sud u Stuttgartu, kojemu je bio upućen zahtjev za poništenje Naredbe prema<br />
kojoj gospođa Demirel mora napustiti državu, uputio je slijedeća pitanja Europskom<br />
sudu:<br />
(1) Propisuju li Čl. 12 Sporazuma o pridruživanju između EEZ i Turske, te Čl. 36<br />
Dodatnog protokola, zajedno s Čl. 7 Sporazuma o pridruživanju, zabranu koja je<br />
temeljem prava Zajednice izravno primjenjiva u državama članicama, da se uvode<br />
dodatne restrikcije slobodi kretanja koja se primjenjuje na turske radnike koji<br />
zakonito borave u državi članice, kada se takve restrikcije odnose na promjenu<br />
već postojeće administrativne prakse<br />
(2) Valja li izraz "sloboda kretanja" u Sporazumu o pridruživanju razumjeti na način<br />
da ona turskim radnicima koji borave u državi članici daje pravo da dovedu<br />
maloljetnu djecu i supruge kako bi s njima živjeli?<br />
5. Zahtjev za prethodno pitanje raspraviti će se na glavnoj raspravi kako bi se potpunije<br />
razmotrile činjenice u glavnom postupku, propisi njemačkog zakonodavstva, Sporazum i<br />
njegov Protokol, tijek postupka, te primjedbe koje su podnesene temeljem Čl. 20<br />
Protokola o Statutu Europskog suda, što se na ovom mjestu spominje ili raspravlja samo<br />
u onoj mjeri koja je nužna za donošenje <strong>odluke</strong> pred ovim Sudom.<br />
�adležnost Suda<br />
6. Budući da u svojim pisanim podnescima Vlada SR Njemačke i Ujedinjenog kraljevstva<br />
osporavaju nadležnost Suda da interpretira odredbe Sporazuma i Protokola o slobodi<br />
252
kretanja radnika, prikladno je razmotriti pitanje nadležnosti suda prije nego što se donese<br />
odluka o pitanjima koja je uputio nacionalni sud.<br />
7. Najprije valja istaknuti da, kao što je sud odlučio u svojoj presudi od 30. travnja 1974. u<br />
predmetu 181/73 Haegeman v. Belgium (1974 ECR 449), Ugovor koji Vijeće zaključi<br />
temeljem Čl. 228 i 238 Ugovora je, u mjeri u kojoj se to odnosi na Zajednicu, akt jedne<br />
od institucija Zajednice u smislu Čl. 177(1)(b), te, od stupanja na snagu, odredbe takvog<br />
ugovora čine sastavni dio pravnog sustava Zajednice. U okviru tog sustava Sud je<br />
nadležan donositi <strong>odluke</strong> o prethodnim pitanjima o interpretaciji takvog Ugovora.<br />
8. Ipak, Njemačka vlada i Ujedinjeno kraljevstvo zauzimaju stajalište da se, u slučaju<br />
"mješovitih" ugovora, poput Ugovora i protokola o kojima je ovdje riječ, interpretativna<br />
jurisdikcija Suda ne proteže na odredbe temeljem kojih su države članice preuzele<br />
obaveze u odnosu na Tursku, koristeći se svojim vlastitim ovlastima, što je slučaj u<br />
pogledu odredbi o slobodi kretanja radnika.<br />
9. S time u vezi dovoljno je reći da ovdje upravo to nije slučaj. Budući da je Sporazum o<br />
kojemu je riječ, Sporazum o pridruživanju koji stvara posebne privilegirane veze s<br />
državom koja nije članica, koja mora, barem u određenoj mjeri, sudjelovati u sustavu<br />
Zajednice, Čl. 238 mora nužno davati ovlast Zajednici da jamči za obaveze prema<br />
državama koje nisu članice u svim područjima na koja se odnosi Ugovor. Budući da je<br />
sloboda kretanja radnika, temeljem Čl. 48 et seq. Ugovora o EEZ, jedno od područja na<br />
koje se odnosi taj Ugovor, slijedi da obveze vezane uz slobodu kretanja spadaju u ovlasti<br />
koje Zajednici dodjeljuje Čl. 238. Stoga, se uopće ne postavlja pitanje ima li Sud<br />
nadležnost odlučivati o interpretaciji odredbe mješovitog sporazuma koje sadrže obavezu<br />
koju mogu preuzeti samo države članice u području svojih ovlasti.<br />
10. Nadalje, nadležnost suda ne može se dovesti u pitanje temeljem činjenice da je u<br />
području slobode kretanja radnika, kako pravo Zajednice u ovom času stoji, na državama<br />
članicama da propišu pravila koja su nužna kako bi se na njihovom teritoriju dao učinak<br />
odredbama sporazuma ili odlukama koje treba prihvatiti Vijeće pridruživanja.<br />
11. Kako je Sud odlučio u svojoj presudi od 26. listopada 1982 u predmetu 104/81<br />
Hauptzollamt Mainz v. Kupferberg [1982] ECR 3641, kada osiguravaju poštivanje<br />
obaveza koje proizlaze iz ugovora kojega su zaključile institucije zajednice, države<br />
članice ispunjavaju, u okviru sustava Zajednice, obvezu u odnosu na Zajednicu, koja je<br />
preuzela odgovornost za valjanu provedbu ugovora.<br />
12. Sukladno tome, Sud je nadležan interpretirati odredbe o slobodi kretanja radnika koje se<br />
nalaze u Sporazumu i Protokolu.<br />
Pitanja upućena Sudu<br />
13. Prvim pitanjem Upravni sud nastoji, u biti, utvrditi predstavljaju li Čl. 12 Sporazuma i Čl.<br />
36 Protokola, kada se čitaju zajedno s Čl. 7. Sporazuma, pravila prava Zajednice koja su<br />
izravno primjenjiva u unutrašnjim pravnim poretcima država članica.<br />
14. Odredbe ugovora koji je Zajednica zaključila s državom koja nije članica moraju se<br />
smatrati izravno primjenjivima uvijek kada, s obzirom na njihov tekst i svrhu, te na narav<br />
samog ugovora, odredba sadrži jasnu i bezuvjetnu obavezu koja u svojoj provedbi ili<br />
učincima nije podvrgnuta prihvaćanju bilo kakvih naknadnih mjera.<br />
15. Temeljem članaka 2 do 5, Sporazum predviđa pripremnu fazu koja treba omogućiti<br />
Turskoj da ojača svoje gospodarstvo uz pomoć Zajednice, prijelaznu fazu koja služi<br />
253
postupnom uspostavljanju carinske unije i približavanju ekonomskih politika, te završnu<br />
fazu koja se temelji na carinskoj uniji i bližoj koordinaciji ekonomskih politika.<br />
16. Po svojoj strukturi i sadržaju, Sporazum označava činjenica da, općenito, propisuje<br />
ciljeve pridruživanja te postavlja smjernice za ostvarivanje tih ciljeva, bez da sam po sebi<br />
propisuje detaljna pravila kako će se to ostvariti. Detaljna pravila propisana su<br />
protokolima pridodanim Sporazumu tek u pogledu određenih posebnih stvari, a ti su<br />
protokoli kasnije zamjenjeni Dodatnim protokolom.<br />
17. Kako bi se ostvarili ciljevi propisani Sporazumom, njegov Čl. 22 dodjeljuje ovlasti za<br />
donošenje odluka Vijeću pridruživanja koje se sastoji od članova vlada država članica i<br />
članova vijeća i komisije, s jedne strane, te članova turske vlade, s druge strane.<br />
18. Glava II Sporazuma koja uređuje provedbu prijelazne faze, sadrži dva poglavlja o<br />
carinskoj uniji i poljoprivredi, te treće poglavlje koje sadrži ostale ekonomske odredbe.<br />
Čl. 12 o slobodi kretanja radnika dio je tih ostalih odredbi.<br />
19. Čl. 12 Sporazuma propisuje da će se u svrhu postupnog međusobnog osiguravanja<br />
slobode kretanja radnika, ugovorne strane voditi člancima 48, 49 i 50 Ugovora o<br />
osnivanju Zajednice.<br />
20. Čl. 36 Protokola propisuje da će se sloboda kretanja osigurati postupnim fazama u skladu<br />
s načelima koja propisuje Čl. 12 Sporazuma, između kraja 12. i 22. godine nakon<br />
stupanja Sporazuma na snagu, te da će Vijeće pridruživanja odlučiti o pravilima koja su u<br />
tu svrhu potrebna.<br />
21. Čl. 36. Protokola daje Vijeću pridruživanja isključivu ovlast propisivanja detaljnih pravila<br />
za postupno ostvarivanje slobode kretanja radnika u skladu s političkim i ekonomskim<br />
razlozima koji proizlaze, posebice, iz postupnog uspostavljanja carinske unije i<br />
približavanja ekonomskih politika, u skladu s takvim aranžmanima koje bi Vijeće<br />
pridruživanja moglo smatrati nužnima.<br />
22. Jedina odluka koju je u toj stvari Vijeće pridruživanja prihvatilo je Odluka br. 1/80 od 19.<br />
prosinca 1980., koja, s obzirom na turske radnike koji su već valjano integrirani u radnu<br />
snagu države članice, zabranjuje sve dodatne restrikcije uvjeta koji se primjenjuju na<br />
pristup zaposlenju. S druge strane, u području spajanja obitelji nije prihvaćena nikakva<br />
slična odluka.<br />
23. Ispitivanje Čl. 12 Sporazuma i Čl. 36 Protokola, stoga otkriva da oni, u biti, služe<br />
uspostavi programa, te da nisu dovoljno precizni i bezuvjetni kako bi mogli izravno<br />
uređivati slobodu kretanja radnika.<br />
24. Sukladno tome, iz Čl. 7 Sporazuma nije moguće izvesti zabranu uvođenja dodatnih<br />
restrikcija za spajanje obitelji. Čl. 7, koji je smješten u Poglavlje I Sporazuma koje<br />
uređuje načela pridruživanja, propisuje vrlo općenito da ugovorne strane moraju poduzeti<br />
sve prikladne mjere, opće ili posebne, kako bi osigurale ispunjavanje obaveza koje<br />
proizlaze iz Sporazuma, te da se moraju suzdržavati od poduzimanja bilo kakvih mjera<br />
koje bi mogle ugroziti ostvarivanje ciljeva Sporazuma. Ta odredba ne čini ništa drugo<br />
nego što propisuje ugovornim stranama opću obvezu suradnje na ostvarivanju ciljeva<br />
sporazuma i ne može izravno dodijeliti prava pojedincima ako im takva prava već nisu<br />
dodjeljena drugim odredbama Sporazuma.<br />
25. Sukladno tome, odgovor koji valja dati na prvo pitanje je da Čl. 12 i Čl. 36 Protokola,<br />
kada se čitaju zajedno s Čl. 7 Sporazuma, ne predstavljaju takva pravila prava Zajednice<br />
koja su izravno primjenjiva u unutrašnjim pravnim porecima država članica.<br />
254
26. Drugim pitanjem nacionalni sud nastoji utvrditi odnosi li se koncept "sloboda kretanja" u<br />
smislu Sporazuma na uvjete temeljem kojih se bračni drug i maloljetna djeca turskog<br />
radnika, koji radi na području zajednice, mogu pridružiti istome.<br />
27. U svjetlu odgovora na prvo pitanje, na drugo pitanje nije potrebno odgovoriti.<br />
28. U odnosu na pitanje ima li Čl. 8 Europske konvencije o ljudskim pravima ikakve važnosti<br />
za odgovor na to pitanje, valja primjetiti da, kako je Sud odlučio u svojoj presudi od 11.<br />
srpnja 1985. godine u spojenim predmetima 60 i 61/84, Cinetheque v. Federation<br />
Nationale des cinemas Francais [1985] ECR 2605, na str. 2618, iako je dužnost Suda da<br />
osigura poštivanje temeljnih prava u području prava Zajednice, Sud nema ovlast ispitivati<br />
sukladnost nacionalnog zakonodavstva koje je izvan dosega prava Zajednice s<br />
Europskom konvencijom o ljudskim pravima. U ovom slučaju je razvidno iz odgovora na<br />
prvo pitanje da, u ovom času, nijedna odredba prava Zajednice ne određuje uvjete pod<br />
kojima države članice moraju dopustiti spajanje obitelji turskih radnika koji su zakonito<br />
nastanjeni u Zajednici. Slijedi da nacionalna pravila o kojima je riječ u glavnom<br />
postupku, nisu morala provoditi odredbu prava Zajednice. U takvim okolnostima, Sud<br />
nije nadležan odlučivati jesu li nacionalna pravila poput onih o kojima je riječ sukladna s<br />
načelima sadržanim u Čl. 8 Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava.<br />
Odluka o troškovima (izostavljena)<br />
Na toj osnovi Sud<br />
Odgovarajući na pitanja koja mu je uputio Verwaltungsgericht Stuttgart Naredbom od 11.<br />
prosinca 1985. odlučio je:<br />
Čl. 12 Sporazuma kojim se uspostavlja pridruživanje između EEZ i Turske, potpisan u Ankari<br />
12. rujna 1963, te koji je u ime Zajednice zaključen temeljem Odluke Vijeća od 23. prosinca<br />
1963, te Čl. 36 Dodatnog protokola potpisanog u Brisselu 23. studenoga 1970 i zaključenog u<br />
ime zajednice temeljem Uredbe Vijeća br. 2760/72 od 19. prosinca 1972, kada se čitaju<br />
zajedno s Čl. 7 Sporazuma, ne predstavljaju pravila prava Zajednice koja su izravno<br />
primjenjiva u unutrašnjim pravnim porecima država članica.<br />
255
Predmet C192/89 S. Z. Sevince v Staatssecretaris van Justitie [1990] ECR I-3461<br />
Sud je predmetu Sevince odredio status prava koje nastaje temeljem ovlasti predviđenih<br />
međunarodnim ugovorom koji obvezuje Zajednicu – tzv. sekundarno asocijacijsko pravo.<br />
Sud je ustvrdio da i <strong>odluke</strong> Vijeća pridruživanja također čine sastavni dio pravnog sustava<br />
Zajednice i mogu imati izravni učinak temeljem istih kriterija kao i sam ugovor.<br />
Sažetak<br />
1. Odredbe Vijeća pridruživanja osnovanog sporazumom o pridruživanju, prihvaćene za<br />
provedbu sporazuma o pridruživanju koji je Vijeće zaključilo s trećom državom, čine sastavni<br />
dio pravnog sustava Zajednice, na isti način kao i sam sporazum, i to od časa njihovog<br />
stupanja na snagu, tako da je Sud, koji je temeljem Čl 177 Ugovora (danas 234 UEZ)<br />
nadležan odlučivati o sporazumu, koji je prihvaćen kao akt institucija [Zajednice], također<br />
nadležan odlučivati o njihovoj interpretaciji, što vodi k jedinstvenoj primjeni prava Zajednice.<br />
2. Poput odredaba ugovora koje Zajednica zaključuje s trećim državama, odredbe koje donosi<br />
Vijeće pridruživanja koje je osnovano temeljem sporazuma o pridruživanju kako bi osiguralo<br />
provedbu njegovih odredaba, moraju se smatrati izravno primjenjivima kada, s obzirom na<br />
njihov izričaj, svrhu i narav, kao i izričaj, svrhu i narav sporazuma o pridruživanju, sadrže<br />
jasnu i preciznu obvezu koja u svojoj provedbi ili učincima nije podvrgnuta donošenju bilo<br />
kakvih dodatnih mjera. Ti su uvjeti ispunjeni temeljem Čl. 2(1)(b ) i 7 Odluke br. 2/76 i trećeg<br />
odlomka Čl. 6(1) i Čl. 13 Odluke br. 1/80, koje je donijelo Vijeće pridruživanja osnovano<br />
Sporazumom o pridruživanju između EEZ i Turske, kako bi se osigurala postupna provedba<br />
slobode kretanja radnika koje propisuju odredbe koje uspostavljaju program, tako da te<br />
odredbe imaju izravan učinak u državama članicama Zajednice<br />
S time u vezi, malo je važno da je propisana mogućnost donošenja nacionalnih provedbenih<br />
mjera, budući da takve mjere ne odražavaju nikakvu diskrecijsku ovlast, kao što je malo<br />
važno što se takve <strong>odluke</strong> ne objavljuju, budući da neobjavljivanje može spriječiti samo<br />
njihovu primjenu u odnosu na pojedince, te kao što je malo važno što se sigurnosne klauzule<br />
mogu primjeniti samo odlukom država članica, budući da se te sigurnosne klauzule<br />
primjenjuju samo u specifičnim situacijama.<br />
3 . Čl. 2(1)(b ) of Odluke br. No 2/76 i treći odlomak Čl. 6(1 ) i Čl. 13 Odluke br. 1/80, koje<br />
je prihvatilo Vijeće pridruživanja osnovano Sporazumom o pridruživanju između EEZ i<br />
Turske, jamče turskom radniku, nakon određenog razdoblja zakonitog zaposlenja u državi<br />
članici, pristup bilo kojem plaćenom zaposlenju po njegovom izboru. Zakonitost zaposlenja u<br />
smislu tih odredaba, čak i pod pretpostavkom da nije nužno uvjetovano posjedovanjem<br />
propisno izdane dozvole boravka, svejedno pretpostavlja stabilnu i sigurnu situaciju u<br />
položaju člana radne snage. Sukladno tome, izraz „zakonito zaposlenje“ u tim odredbama ne<br />
obuhvaća situaciju turskog radnika koji ima dozvolu stupiti u zaposlenje u razdoblju u kojemu<br />
je suspendiran učinak <strong>odluke</strong> kojom mu se odbija pravo boravka, protiv koje je podnesena<br />
žalba koja je odbijena.<br />
Tekst presude<br />
256
1 Odlukom od 1. lipnja 1989., koja je dostavljena Sudu 8. lipnja 1989., Raad van State<br />
(nizozemski sud posljednjeg stupnja u upravnim pitanjima) podnio je Sudu zahtjev za<br />
donošenje <strong>odluke</strong> o prethodnom pitanju prema članku 177 Ugovora o EEZ, postavivši tri<br />
pitanja o interpretaciji pojedinih odredbi Odluka br 2/76 od 20. prosinca 1976. i 1/80 od 19.<br />
rujna 1980. Vijeća pridruživanja, osnovanog Sporazumom o pridruživanju između Europske<br />
ekonomske zajednice i Turske, potpisanim u Ankari 12. rujna 1963., sklopljenim u ime<br />
Zajednice Odlukom Vijeća 64/732/EEC od 23. prosinca 1963. (objavljeno u Službenom<br />
glasniku 1973 C 113, str. 1, u daljnjem tekstu „Sporazum“).<br />
2 Pitanja su postavljena u postupku kojeg je pokrenuo g. S.Z. Sevince, državljanin Turske,<br />
protiv Staatssecretaris van Justitie (državnog tajnika za pravosuđe) u vezi s njegovim<br />
odbijanjem da mu izda dozvolu boravka u Nizozemskoj.<br />
3 Iz dokumenata pred Sudom vidljivo je da je g. Sevinceu 11. rujna 1980. odbijeno<br />
produženje dozvole boravka koja mu je izdana 22. veljače 1979., temeljem toga što su<br />
obiteljske okolnosti koje su opravdavale izdavanje dozvole prestale postojati. Žalba<br />
podnesena protiv te <strong>odluke</strong> imala je puni suspenzivni učinak i konačno je odbijena od strane<br />
Raad van Statea 12. lipnja 1986. U razdoblju u kojem se koristio suspenzivnim učinkom<br />
žalbe, g. Sevince je stekao potvrdu o zaposlenju, koja je bila valjana sve do donošenja gore<br />
navedene presude Raad van Statea, donesene 12. lipnja 1986.<br />
4 Tvrdeći da je u Nizozemskoj niz godina bio u radnom odnosu s plaćom, 13. travnja 1987. g.<br />
Sevince je uložio zahtjev za izdavanje dozvole boravka. U svrhu potpore svojem zahtjevu,<br />
oslanjao se na članak 2(1)(b) Odluke br. 2/76, prema kojemu turski radnik koji je pet godina<br />
bio zakonito zaposlen u državi članici Zajednice ima u toj državi članici slobodan pristup bilo<br />
kojem plaćenom zaposlenju po svom izboru, kao i na treći odlomak članka 6(1) Odluke br.<br />
1/80, prema kojemu turski radnik koji je propisno registriran kao pripadnik radne snage u<br />
državi članici ima u toj državi članici slobodan pristup bilo kojem plaćenom zaposlenju po<br />
svom izboru nakon četiri godine zakonitog zaposlenja. Njegov je zahtjev implicitno odbijen<br />
od strane nizozemskih tijela.<br />
5 Žalba protiv te <strong>odluke</strong> podnesena je Raad van Stateu, koji je odlučio prekinuti postupak dok<br />
Sud pravde ne donese odluku o sljedećim pitanjima:<br />
(1) Treba li se članak 177 Ugovora o EEZ-u interpretirati tako da sud države članice<br />
može (a u ovom predmetu i mora) postaviti Sudu pravde zahtjev za donošenje <strong>odluke</strong><br />
o prethodnom pitanju koje se tiče interpretacije odluka Vijeća pridruživanja o kojima<br />
se ovdje radi, konkretno Odluka br. 2/76 i/ili br. 1/80, ako se pred tim sudom postavi<br />
takvo pitanje a sud smatra da mu je odluka o njemu nužna kako bi donio presudu?<br />
257<br />
(2) Ako je na prvo pitanje odgovoreno potvrdno:<br />
Trebaju li se naredne odredbe smatrati primjenjivima na pravne sporove u zemljama<br />
Europske zajednice: članak 2(1)(b) Odluke br. 2/76 i/ili članak 6(1) Odluke br. 1/80, te<br />
članak 7 Odluke br. 2/76 i/ili članak 13 Odluke br. 1/80?<br />
(3) Ako je na drugo pitanje odgovoreno potvrdno:<br />
Što treba razumijevati pod pojmom 'zakonito zaposlenje' u članku 2(1)(b) Odluke br.<br />
2/76 i/ili člankom 6(1) Odluke br. 1/80 (u svjetlu članka 7 Odluke br. 2/76 i/ili članka<br />
13 Odluke br. 1/80)? Treba li uzeti da se taj pojam odnosi na zaposlenje u razdoblju
kad osoba o kojoj se radi posjeduje dozvolu boravka u skladu sa zakonima vezanim uz<br />
strance – uz podredno šire pitanje uključuje li se zaposlenje u kojem je ta osoba mogla<br />
biti dok je čekala na konačnost i pravomoćnost <strong>odluke</strong> o dozvoli boravka – ili samo na<br />
zaposlenje koje se može smatrati zakonitim prema zakonima o zapošljavanju stranaca?<br />
6 Upućuje se na Izvješće o saslušanju radi podrobnijeg opisa činjenica slučaja, tijeka<br />
postupka, podnesaka i argumenata stranaka, koji se spominju ili o kojima se raspravlja od<br />
sada nadalje samo u mjeri nužnoj za prosudbu Suda.<br />
Prvo pitanje<br />
7 Prvo pitanje nacionalnog suda u suštini znači može li se prema članku 177 Ugovora o EEZu<br />
dati interpretacija Odluka br. 2/76 i 1/80.<br />
8 Kao uvodnu primjedbu, treba imati na umu da, kao što je Sud više puta dosljedno ustvrdio,<br />
odredbe sporazuma kojeg je sklopilo Vijeće prema člancima 228 i 238 Ugovora o EEZ-u čine<br />
sastavni dio pravnog sustava Zajednice od časa stupanja na snagu tog sporazuma (vidi<br />
presude u predmetu 12/86 Demirel [1987] ECR 3719, odlomak 7. i u predmetu 30/88 Grčka<br />
protiv Komisije [1989] ECR 3711, odlomak 12.).<br />
9 Sud je također ustvrdio da, budući da su neposredno vezane sa Sporazumom kojem daju<br />
pravni učinak, <strong>odluke</strong> Vijeća pridruživanja čine sastavni dio pravnog sustava Zajednice, na<br />
isti način kao i sam Sporazum, i to od časa njihovog stupanja na snagu (vidi presudu u<br />
predmetu 30/88 Grčka protiv Komisije [1989] ECR 3711, supra, odlomak 13.).<br />
10 Budući da je Sud nadležan donijeti odluku o prethodnom pitanju vezanom uz Sporazum,<br />
ukoliko se radi o aktu kojeg je usvojila jedna od institucija Zajednice (vidi presudu u<br />
predmetu 181/73 Haegeman [1974] ECR 449), Sud je također nadležan donijeti odluku o<br />
interpretaciji odluka koje je usvojilo tijelo osnovano Sporazumom i odgovorno za njegovu<br />
provedbu.<br />
11 Ta je tvrdnja osnažena činjenicom da je cilj članka 177 Ugovora o EEZ-u osigurati<br />
jedinstvenu primjenu, u cijeloj Zajednici, svih odredaba koje čine dio pravnog sustava<br />
Zajednice, kao i osigurati da se njihova interpretacija ne mijenja s obzirom na značenje koje<br />
im pridaju različite države članice (vidi presudu u predmetu 104/81 Kupferberg [1982] ECR<br />
3641 i u spojenim predmetima 267 do 269/81 SPI i SAMI [1983] ECR 801).<br />
12 Stoga treba reći, u odgovoru na prvo pitanje koje je postavio Raad van State, da<br />
interpretacija Odluka br. 2/76 i 1/80 pada u doseg članka 177 Ugovora o EEZ-u.<br />
Drugo pitanje<br />
13 Drugo pitanje koje je postavio Raad van State je imaju li članci 2(1)(b) i 7 Odluke br. 2/76<br />
i članci 6(1) I 13 Odluke br. 1/80 izravan učinak na području država članica.<br />
14 Da bi se priznao njihov izravni učinak, odredbe <strong>odluke</strong> Vijeća pridruživanja moraju<br />
zadovoljiti iste uvjete koji se primjenjuju na odredbe samog Sporazuma.<br />
258
15 U Demirelu, supra, Sud je ustvrdio da odredbu sporazuma kojeg je sklopila Zajednica s<br />
državama koje nisu članice treba smatrati izravno primjenjivom kad, s obzirom na njezin<br />
izričaj i svrhu i narav samog sporazuma, odredba sadrži jasnu i preciznu obvezu koja u svojoj<br />
provedbi ili učincima ne podliježe donošenju bilo kakvih dodatnih mjera (odlomak 14.). Isti<br />
se kriteriji primjenjuju u odlučivanju o tome mogu li odredbe <strong>odluke</strong> Vijeća pridruživanja<br />
imati izravan učinak.<br />
16 Kako bi se utvrdilo zadovoljavaju li relevantne odredbe Odluka br. 2/76 i 1/80 te kriterije,<br />
prije svega je nužno ispitati njihov izričaj.<br />
17 Članak 2(1)(b) Odluke br. 2/76 i treći odlomak članka 6(1) Odluke br. 1/80 podržavaju na<br />
jasan, precizan i bezuvjetan način pravo turskog radnika da, nakon niza godina u zakonitom<br />
zaposlenju u državi članici, na slobodan pristup bilo kojem plaćenom zaposlenju po njegovom<br />
izboru.<br />
18 Slično tome, članak 7 Odluke br. 2/76 i članak 13 Odluke br. 1/80 sadrže nedvosmislenu<br />
„standstill“ klauzulu kojom se zabranjuje uvođenje novih restrikcija pristupu zaposlenju za<br />
radnike koji zakonito borave i zaposleni su na području država ugovornica.<br />
19 Stajalište da odredbe odluka Vijeća pridruživanja o kojima se radi u glavnom postupku<br />
mogu biti izravno primijenjene na situaciju turskih radnika propisno registriranih kao dio<br />
radne snage države članice, potvrđeno je svrhom i naravi odluka čiji su te odredbe dio, kao i<br />
Sporazuma na koji se odnose.<br />
20 Prema članku 2(1) Sporazuma, njegova svrha je poticati neprekidno i uravnoteženo jačanje<br />
trgovinskih i gospodarskih veza između stranaka, a on uspostavlja između Europske<br />
ekonomske zajednice i Turske pridruživanje koje predviđa pripremno razdoblje kojim se<br />
Turskoj omogućava da ojača svoje gospodarstvo uz pomoć Zajednice, prijelazno razdoblje za<br />
postepenu uspostavu carinske unije i usklađivanje ekonomskih politika, te završno razdoblje<br />
temeljeno na carinskoj uniji koje uključuje blisku koordinaciju ekonomskih politika (vidi<br />
presudu u predmetu 12/86 Demirel, supra, odlomak 15.). Što se tiče slobode kretanja radnika,<br />
članak 12 Sporazuma, koji je dio Glave II. vezane uz provedbu prijelaznog razdoblja,<br />
predviđa da se ugovorne strane sporazumno vode člancima 48, 49 i 50 Ugovora o EEZ-u kako<br />
bi među sobom postepeno osigurale slobodu kretanja radnika. Članak 36 Dodatnog protokola<br />
potpisanog 23. studenog 1970., pridodanog Sporazumu o pridruživanju između Europske<br />
ekonomske zajednice i Turske, sklopljenog Uredbom Vijeća ( EEC ) br. 2760/72 od 19.<br />
prosinca 1972. ( Official Journal 1973 C 113, str. 17, odsad nadalje "Dodatni protokol")<br />
postavlja rokove za postepeno ostvarivanje te slobode kretanja i predviđa da će Vijeće<br />
pridruživanja odlučiti o propisima nužnim u tu svrhu.<br />
21 Vijeće pridruživanja usvojilo je Odluke br. 2/76 i 1/80 s ciljem provedbe članka 12<br />
Sporazuma i članka 36 Dodatnog protokola za koji je, u presudi Demirel, supra, Sud ustvrdio<br />
da je u suštini namijenjen utvrđivanju programa. Stoga se preambula Odluke 2/76 izričito<br />
poziva na članak 12 Sporazuma i članak 36 Dodatnog protokola, a članak 1 <strong>odluke</strong> razrađuje<br />
detaljne aranžmane za prvo razdoblje implementacije članka 36 Dodatnog protokola. Treći<br />
recital preambule u Odluci 1/80 spominje poboljšanje, u socijalnoj sferi, uvjeta dostupnih<br />
radnicima i članovima njihovih obitelji u vezi s aranžmanima uvedenim Odlukom br. 2/76<br />
Činjenica da navedene odredbe Sporazuma i Dodatnog protokola u suštini utvrđuju program<br />
ne sprječava izravni učinak odluka Vijeća pridruživanja koje u određenim područjima daju<br />
učinak programima predviđenim Sporazumom.<br />
259
22 Na zaključak da članci Odluka br. 2/76 i 1/80 spomenuti u drugom pitanju nacionalnog<br />
suda mogu imati izravan učinak ne može utjecati činjenica da članak 2(2) Odluke br. 2/76 i<br />
članak 6(3) Odluke br. 1/80 predviđaju uspostavu postupaka za primjenu prava dodijeljenih<br />
turskim radnicima prema nacionalnim propisima. Te odredbe naprosto pojašnjavaju obvezu<br />
država članica da donesu nužne upravne mjere za provedbu tih odredbi, čime države članice<br />
nisu ovlaštene uvjetovati ili ograničiti primjenu preciznog i bezuvjetnog prava koje <strong>odluke</strong><br />
Vijeća pridruživanja daju turskim radnicima.<br />
23 Slično tome, članak 12 Odluke br. 2/76 i članak 29 Odluke br. 1/80, prema kojima su<br />
države članice dužne svaka sa svoje strane poduzeti sve nužne mjere u svrhu provedbe<br />
odredaba <strong>odluke</strong>, naprosto naglašavaju obvezu provedbe međunarodnog ugovora u dobroj<br />
vjeri, na koju se obvezu uostalom poziva i članak 7 samog Sporazuma.<br />
24 Nadalje, izravni učinak odredaba spornih u glavnom postupku ne može se osporavati samo<br />
zbog toga što Odluke br. 2/76 i 1/80 nisu bile objavljene. Iako neobjavljivanje tih odluka<br />
može spriječiti njihovu primjenu na pojedinca, pojedinac nije time lišen prava da se u odnosu<br />
na tijelo s javnim ovlastima pozove na prava koja mu te <strong>odluke</strong> dodjeljuju.<br />
25 Što se tiče zaštitnih klauzula koje omogućavaju ugovornim stranama odstupanje od<br />
odredaba kojima se daju određena prava turskim radnicima propisno registriranim kao dio<br />
radne snage države članice, treba primijetiti da se one primjenjuju samo na specifične<br />
situacije. Izvan specifičnih situacija koje mogu potaknuti njihovu primjenu, postojanje takvih<br />
klauzula ne može samo po sebi utjecati na izravnu primjenjivost prirođenu odredbama od<br />
kojih se dopušta odstupanje (vidi presudu u predmetu 104/81 Kupferberg, supra).<br />
26 Iz svega rečenog slijedi da u odgovoru na drugo pitanje Raad van Statea treba reći da<br />
članak 2(1)(b) Odluke br. 2/76 i/ili članak 6(1) Odluke br. 1/80, kao i članak 7 Odluke br.<br />
2/76 i/ili članak 13 Odluke br. 1/80 imaju izravan učinak u državama članicama Europske<br />
zajednice.<br />
Treće pitanje<br />
27 Trećim pitanjem nacionalni sud želi utvrditi pokriva li izraz „zakonito zaposlenje“ sadržan<br />
u članku 2(1)(b) Odluke br. 2/76 i u trećem odlomku članka 6(1) Odluke br. 1/80 situaciju kad<br />
je turski radnik ovlašten raditi u razdoblju u kojem je odgođeno djelovanje <strong>odluke</strong> kojom mu<br />
se odbija pravo boravka, protiv koje je uložio žalbu.<br />
28 Kako bi se odgovorilo na to pitanje, prvo treba reći da se gore navedene odredbe tiču samo<br />
položaja turskog radnika u smislu zaposlenja, a ne spominju njegov položaj u vezi s pravom<br />
boravka.<br />
29 Unatoč tome, činjenica je da su ta dva aspekta osobne situacije turskog radnika usko<br />
povezana i da dodjeljujući takvom radniku, nakon određenog razdoblja zakonitog zaposlenja<br />
u državi članici, pristup bilo kojem plaćenom zaposlenju po njegovom izboru, te odredbe<br />
nužno impliciraju – budući da bi inače pravo koje daju turskom radniku bilo lišeno svakog<br />
učinka – postojanje prava boravka za osobu o kojoj se radi, barem u tom trenutku.<br />
260
30 Zakonitost zaposlenja u smislu tih odredaba, čak i pod pretpostavkom da nije nužno<br />
uvjetovano posjedovanjem propisno izdane dozvole boravka, svejedno pretpostavlja stabilnu i<br />
sigurnu situaciju u položaju člana radne snage.<br />
31 Konkretno govoreći, iako zakonito zaposlenje u određenom razdoblju dovodi do<br />
priznavanja prava boravka po okončanju tog razdoblja, nezamislivo je da turski radnik<br />
zamišlja da ispunjava taj uvjet, čime bi mu se priznalo da ima to pravo, naprosto zato što se,<br />
nakon što su mu nacionalna tijela u tom razdoblju odbila izdati valjanu dozvolu boravka a on<br />
je potom iskoristio nacionalnim pravom zajamčeno pravo na žalbu protiv tog odbijanja,<br />
okoristio suspenzivnim učinkom koji proizlazi iz žalbe, zbog čega je mogao na privremen<br />
način prije okončanja spora dobiti ovlast boravka i zaposlenja u državi članici o kojoj se radi.<br />
32 Sukladno tome, izraz „zakonito zaposlenje“ sadržan u članku 2(1)(b) Odluke br. 2/76 i u<br />
trećem odlomku članka 6(1) Odluke br. 1/80 ne obuhvaća situaciju turskog radnika koji je<br />
pravno ovlašten stupiti u zaposlenje samo zbog suspenzivnog učinka žalbe koju je uložio u<br />
razdoblju prije donošenja konačne <strong>odluke</strong> nacionalnog suda, ali to u svakom slučaju vrijedi<br />
samo pod uvjetom da taj sud odbije njegovu žalbu.<br />
33 Stoga u odgovoru na treće pitanje nacionalnog suda treba reći da izraz „zakonito<br />
zaposlenje“ u članku 2(1)(b) Odluke br. 2/76 i u trećem odlomku članka 6(1) ne obuhvaća<br />
situaciju turskog radnika koji je ovlašten stupiti u zaposlenje u razdoblju u kojemu je<br />
suspendiran učinak <strong>odluke</strong> kojom mu se odbija pravo boravka, protiv koje je podnesena žalba<br />
koja je odbijena.<br />
Odluka o troškovima<br />
Troškovi<br />
34 Troškovi Vlade Savezne Republike Njemačke, Vlade Kraljevine Nizozemske i Komisije,<br />
koji su podnijeli primjedbe Sudu, nepovratni su. Budući da ovaj postupak, što se tiče stranaka<br />
u glavnom postupku, ima narav koraka u parnici koja traje pred nacionalnim sudom, odluku o<br />
troškovima treba donijeti taj sud.<br />
Operativni dio<br />
Na tim temeljima,<br />
SUD,<br />
U odgovoru na pitanja podnesena od strane Raad van State Nizozemske, odlukom od 1. lipnja<br />
1989. ovime presuđuje:<br />
(1) Interpretacija Odluke br. 2/76 od 20. prosinca 1976. i Odluke br. 1/80 od 19. rujna 1980.<br />
Vijeća pridruživanja osnovanog Sporazumom o pridruživanju između Europske ekonomske<br />
zajednice i Turske dolazi u doseg članka 177 Ugovora o EEZ-u.<br />
(2) Članak 2(1)(b) Odluke br. 2/76, citiran gore, i članak 6(1) Odluke br. 1/80, citiran gore,<br />
kao i članak 7 Odluke br. 2/76 i članak 13 Odluke br. 1/80 imaju izravan učinak u državama<br />
članicama Europske zajednice.<br />
261
(3) Izraz „zakonito zaposlenje“ u članku 2(1)(b) Odluke br. 2/76, citiranom gore, i trećem<br />
odlomku članka 6(1) Odluke br. 1/80, citiranom gore, ne obuhvača situaciju turskog radnika<br />
koji je ovlašten stupiti u zaposlenje u razdoblju u kojemu je suspendiran učinak <strong>odluke</strong> kojom<br />
mu se odbija pravo boravka, protiv koje je podnesena žalba koja je odbijena.<br />
262
Predmet 270/80 Polydor Limited and RSO Records Inc. v Harlequin Records Shops<br />
Limited and Simons Records Limited [1982] ECR 329<br />
Predmet Polydor objašnjava kako se interpretiraju međunarodni ugovori koji obvezuju<br />
Zajednicu. Sud je objasnio da je pri interpretaciji potrebno uzeti u obzir cilj i svrhu ugovora.<br />
Zbog toga, čak ako neki međunarodni ugovor sadrži identični tekst kao pravo Zajednice (tzv.<br />
zrcalne odredbe), njegova interpretacija može biti različita, ukoliko su cilj i svrha Ugovora<br />
različiti od zrcalne odredbe u pravu Zajednice.<br />
Sažetak<br />
1. Sličnost izraza koji se koriste u Čl. 30 i 36 Ugovora o EEZ, s jedne strane i u Čl. 14(2) i 23<br />
Ugovora između EEZ i Portugalske republke, s druge strane, nije dovoljan razlog da bi se na<br />
odredbe Ugovora primjenila sudska praksa (Europskog) Suda koja u kontekstu Zajednice<br />
određuje odnos između zaštite industrijskog i komercijalnog prava vlasništva i odredaba o<br />
slobodi kretanja roba.<br />
Iako propisuje bezuvjetno ukidanje određenih ograničenja trgovine između Zajednice i<br />
Portugala, kao što su količinska ograničenja i mjere s istovrsnim učinkom, Ugovor nema istu<br />
svrhu (engl. purpose) kao Ugovor o EEZ, u mjeri u kojoj Ugovor o EEZ ide za<br />
ujedinjavanjem nacionalnih tržišta u jedinstveno tržište koje što je moguće više nalikuje<br />
domaćem tržištu. Slijedi da se u kontekstu Ugovora (s Portugalom op. prev.) ograničenja<br />
trgovine robom mogu smatrati opravdanima temeljem zaštite industrijskog i komercijalnog<br />
prava vlasništva u situacijama u kojima to ne bi bilo moguće unutar Zajednice.<br />
2. Pravna zaštita autorskih prava od strane vlasnika, ili od strane osoba koje je ovlastio,<br />
zaštićenih pravom države članice od uvoza i prodaje gramofonskih ploča koje su zakonito<br />
proizvedene i stavljene na tržište Portugalske republike temeljem dopuštenja vlasnika je<br />
dopuštena temeljem zaštite industrijskog i komercijalnog vlasništva u smislu Čl. 23 Ugovora<br />
između EEZ i Portugalske republike, te stoga ne predstavlja ograničenje trgovine koje bi bilo<br />
zabranjeno temeljem Čl. 14(2) Ugovora. Takva pravna zaštita ne predstavlja sredstvo<br />
arbitrarne diskriminacije ili prikriveno ograničenje trgovine između Zajednice i Portugala u<br />
smislu rečenog Čl. 23.<br />
Tekst presude:<br />
1. Rješenjem od 15. svibnja 1980. koje je Sud zaprimio 8. prosinca 1980., The Court of<br />
Appean of England and Wales uputio je Sudu temeljem Čl. 177 Ugovora o EEZ zahtjev<br />
za prethodnu odluku o četiri pitanja interpretacije Čl. 14(2) i 23 Ugovora između<br />
Europske ekonomske zajednice i Portugalske republike, potpisan u Briselu 22. srpnja<br />
1972., koji je zaključen i prihvaćen u ime Zajednice temeljem Uredbe Vijeća (EEZ) br.<br />
2844/72 od 19. prosinca 1972. (O.J. posebno englesko izdanje (31. prosinca) (L 301) str.<br />
166)<br />
2. Glavni postupak odnosi se na tužbu zbog povrede autorskih prava podnesenu protiv dva<br />
britanska poduzeća – Harlequin Record Shops Limited i Simons Records Limited (dalje u<br />
tekstu "Harlequin" i "Simons), koja su se specijalizirala za uvoz i prodaju gramofonskih<br />
ploča koje uvoze iz Portugala i prodaju u Ujedinjenom Kraljevstvu, a koje nose pop<br />
263
glazbu skupine poznate kao "The Bee Gees", bez prethodno pribavljene suglasnosti<br />
vlasnika autorskih prava, ili njegove isključive licence u Ujedinjenom Kraljevstvu.<br />
3. Vlasnik autorskih prava nosača zvuka o kojima je riječ, RSO Records Inc. (dalje u tekstu<br />
"RSO") dodijelio je povezanom poduzeću Polydor Ltd. (dalje u tekstu "Polydor")<br />
isključivu licencu za proizvodnju i distribuciju, u Ujedinjenom Kraljevstvu, gramofonskih<br />
ploča i kazeta koje reproduciraju te snimke. Ploče i kazete koje reproduciraju istu snimku<br />
bile su proizvedene i prodavane u Portugalu od strane dva poduzeća inkorporirana prema<br />
portugalskom pravu, i ta su poduzeća u Portugalu bila ovlaštenici licence koju im je dao<br />
RSO. Simons je kupovao ploče koje su nosile te snimke u Portugalu kako bi ih uvezao u<br />
Ujedinjeno Kraljevstvo u svrhu prodaje. Harlequin je kupovao određeni broj tih ploča od<br />
Simonsa u svrhu maloprodaje.<br />
4. Court of Appeal je utvrdio da su prema engleskom pravu Harlekin i Simons povrijedili Čl.<br />
16(2) Zakona o autorskim pravima iz 1956. (Copyright Act, 1956, op. prev.). Ta odredba<br />
propisuje da autorska prava krši onaj tko bez dozvole vlasnika autorskih prava uveze neki<br />
predmet u Ujedinjeno Kraljevstvo, ako je prema njegovom znanju, proizvodnja tog<br />
predmeta predstavljala povredu autorskog prava, odnosno, ako bi predstavljala takvu<br />
povredu da je takav predmet proizveden na mjestu kamo se uvozi.<br />
5. Harlequin i Simons ističu da se vlasnik autorskih prava ne može pozivati na to pravo kako<br />
bi ograničio uvoz proizvoda u državu članicu Zajednice, ukoliko je takav proizvod bio<br />
zakonito stavljen na tržište u Portugalu, od strane vlasnika autorskih prava ili uz njegovu<br />
suglasnost. U prilog toj tvrdnji poduzeća se oslanjaju na Čl. 14(2) i 23 Ugovora između<br />
Europske ekonomske zajednice i Portugalske republike iz 1972. (dalje u tekstu "Ugovor"),<br />
ističući da se te odredbe temelje na istim načelima kao i članci 30 i 36 Ugovora o EEZ, te<br />
ih sukladno tome valja interpretirati na sličan način.<br />
6. Kako bi mogao procijeniti taj zahtjev obrane, Court of Appeal uputio je Europskom sudu<br />
prethodno pitanje o slijedećim pitanjima:<br />
1. Je li tužba podnesena od strane poduzeća A koja ide za zaštitom njegovih<br />
autorskih prava u Ujedinjenom Kraljevstvu, od gramofonskih ploča koje su<br />
zakonito proizvedene i prodavane u Portugalu temeljem licence odobrene na<br />
osnovi jednakih autorskih prava u Portugalu, mjera s istovrsnim učinkom kao<br />
količinsko ograničenje na uvoz u smislu Čl. 14(2) spomenutog Ugovora od 22.<br />
srpnja 1972. između Europske ekonomske zajednice i Portugala?<br />
2. Ukoliko je odgovor na prvo pitanje pozitivan:<br />
(A) je li takva tužba podnesena od strane poduzeća opravdana u smislu Čl. 23<br />
spomenutog Ugovora od 22. srpnja 1980., za zaštitu spomenutih autorskih<br />
prava u Ujedinjenom kraljevstvu?<br />
(B) Pretstavlja li takva tužba podnesena od strane poduzeća sredstvo arbitrarne<br />
diskriminacije ili prikriveno ograničenje trgovine između Portugala i<br />
Europske ekonomske zajednice?<br />
3. Je li Čl. 14.(2) spomenutog Ugovora od 22. srpnja 1980. izravno primjenjiv na<br />
pojedince u Europskoj ekonomskoj zajednici, uzimajući u obzir posebice Uredbu<br />
Vijeća Europske ekonomske zajednice od 19. prosinca 1972. kojom se daje učinak<br />
spomenutom Ugovoru?<br />
4. Može li se uvoznik gramofonskih ploča koje se spominju u Pitanju 1, kada uvozi u<br />
Ujedinjeno Kraljevstvo u svojoj obrani od tužbe poduzeća A za povredu njihovih<br />
autorskih prava u Ujedinjenom Kraljevstvu oslanjati na Čl. 14(2) spomenutog<br />
ugovora od 22. srpnja 1972. ?<br />
7. Prema dobro utvrđenoj praksi Suda, uživanje prava industrijskog i komercijalnog<br />
vlasništva od strane vlasnika, uključujući i komercijalnu eksploataciju autorskih prava,<br />
264
kako bi se spriječio uvoz u državu članicu proizvoda iz druge države članice u kojoj je taj<br />
proizvod bio zakonito stavljen na tržište od strane vlasnika autorskih prava, ili uz njegov<br />
pristanak, predstavlja mjeru s učinkom istovrsnim količinskim ograničenjima, u smislu Čl.<br />
30 Ugovora o EEZ i ta mjera nije opravdana zbog potrebe zaštite industrijskog i<br />
komercijalnog vlasništva u smislu Čl. 36 Ugovora.<br />
8. Prva dva pitanja, koja se mogu razmotriti zajedno, u biti nastoje odrediti moraju li se Čl.<br />
14(2) i 23 Ugovora s Portugalom interpretirati na isti način. Kako bi se moglo odgovoriti<br />
na ta pitanja nužno je analizirati odredbe u svjetlu cilja i svrhe (engl. object and purpose,<br />
op. prev.) Ugovora, te u svjetlu njegovog teksta.<br />
9. Temeljem Čl. 228 Ugovora, učinak ugovora je da obvezuje jednako Zajednicu i njene<br />
države članice. Relevantne odredbe Ugovora glase:<br />
Čl. 14(2)<br />
Količinska ograničenja na uvoz biti će ukinuta 1. siječnja 1973. i sve mjere s istovrsnim<br />
učinkom kao količinska ograničenja na uvoz biti će ukinuta najkasnije do 1. siječnja 1975.<br />
Čl. 23<br />
Ugovor ne isključuje zabrane ili ograničenja uvoza … koja su opravdana temeljem … zaštite<br />
industrijskog i komercijalnog vlasništva … Takve zabrane ili ograničenja ne smiju<br />
predstavljati sredstvo arbitrarne diskriminacije ili prikriveno ograničenje trgovine između<br />
stranaka Ugovora.<br />
10. Kako stoji u Preambuli, svrha je Ugovora da se učvrste i prošire ekonomski odnosi<br />
između Zajednice i Portugala, te da se osigura, imajući u vidu fer uvjete tržišne utakmice,<br />
skladni razvoj trgovine u svrhu doprinosa radu na izgradnji Europe. U tom cilju ugovorne<br />
strane odlučile su postupno ukinuti gotovo sve prepreke trgovini, u skladu s odredbama<br />
GATT-a o osnivanju zona slobodne trgovine.<br />
11. Temeljem Čl. XXIV (8) GATT-a, zona slobodne trgovine je "skupina dva ili više<br />
carinskih područja u kojima su pristojbe i drugi restriktivni trgovinski propisi … ukinuti u<br />
pogledu gotovo čitave trgovine između sastavnih područja, a u pogledu proizvoda koji<br />
imaju porijeklo na tim područjima."<br />
12. U ostvarivanju gore spomenutog cilja Ugovor ide za liberalizacijom trgovine robom<br />
između Zajednice i Portugala Prema Čl. 2 Ugovor primjenjuje, u skladu s posebnim<br />
uređenjem predviđenim za određene proizvode, na proizvode s porijeklom iz Zajednice ili<br />
iz Portugala, koji su uvršteni u Poglavlja 25 do 99 briselske nomenklature.<br />
13. S time u vezi Čl. 3 do 7 Ugovora propisuju ukidanje carina i pristojbi s istovrsnim<br />
učinkom u trgovini između Zajednice i Portugala. Isto načelo primjenjuje i Čl. 14 na<br />
količinska ograničenja i mjere s istovrsnim učinkom. Te su odredbe dopunjene Čl. 21 koji<br />
propisuje zabranu fiskalnih mjera ili prakse diskriminatorne naravi, te Čl. 22 koji ukida<br />
sva ograničenja plaćanja koja se odnose na trgovinu robom. Štoviše, Čl. 26 i 28 Ugovora<br />
sadrže određena pravila o tržišnoj utakmici, državnim potporama i dumpingu. Temeljem<br />
Čl. 32 osniva se zajednički odbor koji je odgovoran za administraciju Ugovora i za<br />
osiguranje njegove ispravne primjene.<br />
14. Odredbe Ugovora o ukidanju ograničenja trgovine između Zajednice i Portugala izražene<br />
su na način koji je u nekoliko aspekata sličan onome koji pozna Ugovor o EEZ kada je<br />
riječ o ukidanju ograničenja trgovini unutar Zajednice (engl. intra-Community trade, op.<br />
prev.). Harlequin i Simons ističu posebice sličnost odredaba Čl. 14(2) i 23 Ugovora s<br />
jedne strane, i odredaba Čl. 30 i 36 Ugovora o EEZ, s druge strane.<br />
15. Međutim, takva sličnost odredbi nije dovoljan razlog da bi se na odredbe Ugovora (s<br />
Portugalom, op. prev.) mogla primijeniti gore spomenuta sudska praksa, koja u kontekstu<br />
265
Zajednice određuje odnos između zaštite prava industrijskog i komercijalnog vlasništva i<br />
pravila o slobodi kretanja roba.<br />
16. Doseg te sudske prakse mora se, doista, odrediti svjetlu "ciljeva i aktivnosti" Zajednice,<br />
kako ih definiraju Čl. 2 i 3 Ugovora o EEZ. Kako je Sud već imao priliku naglasiti u<br />
različitim kontekstima, Ugovor o EEZ, osnivanjem zajedničkog tržišta i postupnim<br />
ujednačavanjem ekonomskih politika država članica, nastoji ujediniti nacionalna tržišta u<br />
jedinstveno tržište koje ima značajke domačeg tržišta.<br />
17. Uzimajući u obzir te ciljeve, Sud je, inter alia, u svojoj presudi od 22. lipnja 1976. u<br />
predmetu 119/75 Terrapin (overseas) Ltd. v. Terranova Industrie C.A. Kapferer & Co.<br />
[1976] ECR 1039, interpretirao Čl. 30 i 36 Ugovora o EEZ na način da znače da<br />
teritorijalna zaštita koju pravu industrijskog i komercijalnog vlasništva pruža nacionalno<br />
pravo ne smije imati za učinak opravdavanje izolacije nacionalnih tržišta, niti učinak koji<br />
vodi umjetnoj podjeli tržišta, te da se, posljedično, vlasnik prava industrijskog ili<br />
komercijalnog vlasništva zaštićenog pravom države članice ne može pozivati na to pravo<br />
kako bi spriječio uvoz proizvoda koji se zakonito prodaje u drugoj državi članici od strane<br />
samog vlasnika, ili uz njegov pristanak.<br />
18. Razlozi koji su doveli do takve interpretacije Čl. 30 i 36 Ugovora o EEZ ne primjenjuju se<br />
u kontekstu odnosa između Zajednice i Portugala, kako su oni određeni Ugovorom. Iz<br />
Ugovora proizlazi da, iako Ugovor propisuje bezuvjetno ukidanje određenih ograničenja<br />
trgovine između Zajednice i Portugala, poput količinskih ograničenja i mjera s istovrsnim<br />
učinkom, Ugovor nema istu svrhu kao Ugovor o EEZ, u mjeri u kojoj Ugovor o EZ, kako<br />
je već rečeno, ide za stvaranjem jedinstvenog tržišta koje što je više moguće nalikuje<br />
domaćem tržištu.<br />
19. Slijedi da u kontekstu Ugovora, ograničenja trgovine robom mogu biti opravdana<br />
temeljem zaštite industrijskog i komercijalnog vlasništva u situaciji u kojoj njihovo<br />
opravdanje ne bi bilo moguće unutar Zajednice.<br />
20. U ovom slučaju, takva je razlika više nego nužna, u mjeri u kojoj instrumenti koje<br />
Zajednica ima na raspolaganju da bi ostvarila jednaku primjenu prava Zajednice i<br />
postupno ukidanje razlika u zakonodavstvu unutar zajedničkog tržišta nemaju ekvivalenta<br />
u kontekstu odnosa između Zajednice i Portugala.<br />
21. Iz rečenoga slijedi da je zabrana uvoza u Zajednicu proizvoda koji imaju porijeklo iz<br />
Portugala, koja se temelji na zaštiti autorskih prava, opravdana u okviru pravnog uređenja<br />
ugovora o slobodnoj trgovini uspostavljenog Ugovorom, temeljem prve rečenice Čl. 23.<br />
Nalazi nacionalnog suda ne ukazuju ni na kakav čimbenik koji bi dopustio zaključak da<br />
pravna zaštita autorskog prava u takvom slučaju predstavlja sredstvo arbitrarne<br />
diskriminacije ili prikrivenog ograničenja trgovine u smislu druge rečenice tog članka.<br />
22. Iz svih tih razloga, odgovor koji se mora dati na prva dva pitanja je da pravna zaštita<br />
autorskih prava temeljem prava države članice od strane vlasnika ili osoba koje je<br />
ovlastio, od uvoza i prodaje gramofonskih ploča koje su zakonito proizvedene i stavljene<br />
na tržište u Portugalskoj republici od strane ovlaštenika licence koju je dodijelio vlasnik<br />
autorskih prava, opravdana razlozima zaštite industrijskog i komercijalnog vlasništva u<br />
smislu Čl. 23 Ugovora, te stoga ne predstavlja sredstvo arbitrarne diskriminacije niti<br />
prikriveno ograničenje trgovine između Zajednice i Portugala.<br />
23. U svjetlu odgovora na prva dva pitanja, nije potrebno dati odgovor na treće i četvrto<br />
pitanje.<br />
[odluka o troškovima i izreka izostavljeni]<br />
266
Predmet C-268/99 Aldona Malgorzata Jany and Others v Staatssecretaris van Justitie<br />
[2001] ECR I-8615<br />
Predmet je važan jer je u njemu Europski sud potvrdio da Europski sporazumi o pridruživanju<br />
mogu imati izravni učinak. Iz presude je vidljivo stajalište Europskog suda o cilju i svrsi te<br />
kategorije ugovora, što uvjetuje njihovu interpretaciju. Europski sporazumi po cilju i svrsi, te<br />
po sadržaju, slični su Sporazumima o stabilizaciji i pridruživanju, uključujući i onaj između<br />
Europske zajednice i njenih država članica i Hrvatske.<br />
Tekst presude:<br />
1. Odlukom od 15. srpnja 1999, koju je Sud zaprimio 19. srpnja 1999,<br />
Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage (Područni sud, Den Hague) uputio je u<br />
zahtjevu za donošenje <strong>odluke</strong> o prethodnom pitanju temeljem Čl. 234 UEZ pet pitanja<br />
o interpretaciji članaka 44 i 58 Europskog ugovora koji zasniva pridruživanje između<br />
Europskih zajednica i njihovih država članica, s jedne strane, i Republike Poljske, s<br />
druge strane, koji je zaključen i potvrđen, u ime Zajednice, Odlukom Vijeća i<br />
Komisije 93/743/Euratom, ECSC, EC od 13. prosinca 1993 (OJ 1993 L 348, str. 1)<br />
(Sporazum o pridruživanju između Zajednice i Poljske), te članaka 45 i 59 Europskog<br />
sporazuma koji zasniva pridruživanje između Europskih zajednica i njihovi država<br />
članica, s jedne strane, i Češke Republike, s druge strane, koji je zaključen i potvrđen,<br />
u ime Zajednice, Odlukom Vijeća i Komisije 94/910/ECSC, EC, Euratom od 19<br />
prosinca 1994 (OJ 1994 L 360, str. 1), (Sporazum o pridruživanju između Zajednice i<br />
Češke Republike).<br />
2. Pitanja su se pojavila u postupcima koje su ga. Jany i ga. Szepietowska, koje su<br />
poljske državljanke, te ga. Padevetova, ga. Zacalova, ga. Hrubcinova i ga.<br />
Überlackerova, koje su Češke državljanke, pokrenule protiv Državnog sekretara<br />
Nizozemske za pravosuđe (Državni sekretar), osporavajući meritorno odbijanje<br />
njihovih prigovora na njegove ranije <strong>odluke</strong> kojima im se odbija izdati dozvola<br />
boravka koja bi im omogućila da rade kao samozaposlene prostitutke.<br />
Sporazum o pridruživanju između Zajednice i Poljske<br />
3. Sporazum o pridruživanju između Zajednice i Poljske potpisan je u Brisselu 16.<br />
prosinca 1991. i stupio je na snagu 1. veljače 1994., temeljem Čl. 121, paragraf 2.<br />
4. Kako stoji u Čl. 1(2), ciljevi Sporazuma o pridruživanju između Zajednice i Poljske<br />
su, inter alia, da se stvori prikladni okvir za politički dijalog između stranaka, koji<br />
dopušta razvoj bliskih političkih odnosa između njih, da se promiče širenje trgovine i<br />
skladni gospodarski odnosi kako bi se pospješio dinamični gospodarski razvoj i<br />
napredak u Republici Poljskoj, te kako bi se pružio prikladan okvir za postupnu<br />
integraciju te zemlje u Zajednicu. Temeljem 15 odlomka Preambule Sporazuma o<br />
pridruživanju, konačni cilj Republike Poljske je pristupanje Zajednici.<br />
5. Odredbe Sporazuma o pridruživanju između Zajednice i Poljske koje su relevantne za<br />
predmet pred nacionalnim sudom nalaze se u Glavi IV koja nosi naslov "Kretanje<br />
radnika, sloboda poslovnog nastana, pružanje usluga".<br />
6. Čl. 37(1) Sporazuma o pridruživanju između zajednice i Poljske, koji se nalazi u Glavi<br />
IV, Poglavlje I, koje nosi naslov "Kretanje radnika", propisuje:<br />
267
Temeljem uvjeta i načina primjenjivih u svakoj državi članici:<br />
- postupanje prema radnicima poljskog državljanstva koji su zakonito zaposleni<br />
na području države članice biti će, u odnosu na vlastite državljane, bez bilo<br />
kakve diskriminacije temeljem državljanstva, u pogledu uvjeta na radu,<br />
naknade za rad ili otpuštanja,<br />
- ...<br />
7. Članak 44(3) i (4) Sporazuma između Zajednice i Poljske koji se nalazi u Glavi IV,<br />
Poglavlje II, koje nosi naslov "Sloboda poslovnog nastana" propisuje:<br />
Svaka država članica jamči, od stupanja na snagu ovog Sporazuma, postupanje koje nije<br />
manje povoljno od onoga koje se primjenjuje na svoja vlastita poduzeća i državljane, u<br />
odnosu na poslovni nastan poljskih poduzeća i državljana, kako je to propisano Čl. 48, te u<br />
radu poljskih poduzeća i državljana, jamči postupanje koje nije manje povoljno od onog koje<br />
se primjenjuje prema vlastitim poduzećima i građanima.<br />
U svrhu ovog Ugovora:<br />
...<br />
(a) poslovni nastan znači<br />
(i) u pogledu državljana, pravo da se pokrenu i vode gospodarske djelatnosti u<br />
svojstvu samozaposlenih osoba, te pravo da se osnuju poduzeća i upravlja<br />
poduzećima, posebice poslovnim društvima koja takve osobe stvarno kontroliraju.<br />
Samozaposlenje i poslovni poduhvati državljana ne obuhvaćaju traženje<br />
zaposlenja ili prihvaćanje zaposlenja na tržištu rada, niti ne daju pravo pristupa<br />
tržištu rada druge strane. Odredbe ovog Poglavlja ne primjenjuju se na one koji<br />
nisu isključivo samozaposleni.<br />
(c) gospodarske djelatnosti posebice uključuju djelatnosti industrijskog značaja, djelatnosti<br />
komercijalnog značaja, djelatnosti obrtnika i profesionalne djelatnosti.<br />
8. Član 53(2) Sporazuma o pridruživanju između Zajednice i Poljske propisuje:<br />
Odredbe ove Glave primjenjuju se uz ograničenja koja su opravdana temeljem javnog<br />
interesa, javne sigurnosti ili javnog zdravlja.<br />
9. Čl. 58(1) Sporazuma o pridruživanju između Zajednice i Poljske, koji se nalazi u Glavi IV,<br />
Poglavlje IV, koje nosi naslov "Opće odredbe", propisuje:<br />
U svrhu Glave IV ovog Sporazuma, ništa u tom Sporazumu ne sprečava Stranke da<br />
primjenjuju svoje zakone i propise o ulasku, boravku, radu, uvjetima na radu i pravu<br />
poslovnog nastana fizičkih osoba, te pružanju usluga, pod uvjetom da se, kada se primjenjuju,<br />
ne primjenjuju na način koji bi poništio ili ugrozio korist koje pripadaju bilo kojoj Stranci<br />
temeljem posebnih odredaba ovog Sporazuma.<br />
...<br />
268
Sporazum o pridruživanju između Zajednice i Češke Republike<br />
10. Sporazum o pridruživanju između Zajednice i Češke Republike potpisan je u<br />
Luxembourgu na dan 4. listopada 1993. i u skladu s njegovim Čl. 123, stupio je na snagu 1.<br />
veljače 1995.<br />
11. Članci 1(2), 38(1), 45(3), 45(4)(a)(i) i 45(4)(c), 54(1) i 59(1) Sporazuma o pridruživanju<br />
između Zajednice i Češke Republike sadrže odredbe koje su slične onima propisanima u<br />
Člancima 1(2), 37(1), 44(3), 44(4)(a)(i) i44(4)(c), 53(1) 58(1) Sporazuma o pridruživanju<br />
između Zajednice i Poljske, čiji je tekst sažeto prikazan ili reproduciran u paragrafima 4 i 6 do<br />
9, gore u tekstu.<br />
Nacionalno zakonodavstvo<br />
12. Temeljem Čl. 11(5) nizozemskog Zakona o (a) ulasku i izgonu stranaca (b) nadzoru<br />
stranaca koji borave u Nizozemskoj (c) graničnoj kontroli) (dalje u tekstu Zakon o strancima)<br />
od 13. siječnja 1965. (Staatsblad 1965, str. 40), s izmjenama, dozvole boravka u Nizozemskoj<br />
mogu se uskratititi svakom strancu temeljem javnog interesa.<br />
13. Temeljem politike koju u provedbi te odredbe slijedi Državni sekretar, kako stoji u Glavi<br />
B 12 Okružnice o strancima, državljani država koje nisu države članice imaju pravo na<br />
dozvolu boravka samo ukoliko je njihova prisutnost na državnom teritoriju takva da služi<br />
bitnom nacionalnom gospodarskom interesu, ili ako važni humanitarni razlozi ili obaveze koji<br />
proizlaze iz međunarodnih ugovora traže izdavanje takve dozvole.<br />
14. Temeljem stavka 4.2.3 Glave B 12 Okružnice o strancima, državljani država koje nisu<br />
države članice, s kojima su Europska zajednica ili njene države članice zaključile Sporazum o<br />
pridruživanju, poput onih s Republikom Poljskom ili Češkom Republikom, kako bi dobili<br />
dopusnicu za poslovni nastan kao samozaposlene osobe u Nizozemskoj, u smislu tih ugovora<br />
moraju:<br />
(a) ispuniti uvjete koji se općenito primjenjuju na pristup djelatnosti kao<br />
samozaposlene osobe, te posebne uvjete koji se primjenjuju na obavljanje<br />
planirane djelatnosti;<br />
(b) imati dostatne financijske resurse;<br />
(c) ne smiju predstavljati opasnost za javni mir, javni interes ili nacionalnu<br />
sigurnost.<br />
15. Temeljem Okružnice o strancima, zahtjev za poslovni nastan mora se odbiti ukoliko se<br />
djelatnost koju osoba o kojoj je riječ namjerava obavljati uobičajeno obavlja u svojstvu<br />
zaposlene osobe. U svrhu takvog zahtjeva, podnositelj može podnijeti dokumentaciju koja<br />
potječe, ukoliko je moguće, od nezavisnih osoba ili tijela, koja opisuje funkcije koje osoba o<br />
kojoj je riječ namjerava obavljati, poput dokaza o registraciji pri upisniku gospodarske<br />
komore ili pri profesionalnoj udruzi, potvrdu poreznih vlasti koja potvrđuje da takva osoba<br />
plaća porez na dodanu vrijednost, kopiju ugovora o kupoprodaji ili najmu prostora za<br />
poslovne svrhe, ili financijsko izvješće koje je pripremio računovođa ili računovodstveno<br />
poduzeće. Ukoliko postoji sumnja da podaci koje je podnio podnositelj zahtjeva predstavljaju<br />
izmišljeni aranžman, zahtjev za zasnivanje poslovnog nastana mora se također podnijeti<br />
Ministarstvu gospodarstva koje će provjeriti namjerava li takva osoba stvarno provoditi<br />
djelatnost kao samozaposlena osoba .<br />
269
Spor u glavnom postupku<br />
16. Ga. Jany, Ga. Szepietowska, Ga. Padevetova, Ga. Zacalova, Ga. Hrubcinova i Ga.<br />
Überlackerova ističu da borave u Nizozemskoj na različite nadnevke između svibnja 1993. i<br />
listopada 1996., temeljem Zakona o strancima. Sve rade u Amsterdamu kao prostitutke u<br />
izlozima.<br />
17. Temeljem <strong>odluke</strong> kojom je zahtjev upućen :<br />
- Ga. Jany plaća najamninu vlasniku prostora gdje obavlja svoju djelatnost. Njen mjesečni<br />
prihod iznosi otprilike između NLG 1 500 i NLG 1 800. Ima računovođu koji joj izrađuje<br />
obračun poreza;<br />
- Ga. Szepietowska obavlja svoju djelatnost tri do četiri puta tjedno u iznajmljenom prostoru.<br />
Tvrdi da je njen neto mjesečni prihod otprilike između NLG 1 500 i NLG 1 800. Njen<br />
računovođa je prvi puta obračunao porez 1997. godine;<br />
- Ga. Padevetova podnjela je račune koji se odnose na prihode i rashode za 1997. godinu, što<br />
je financijska godina koju je obradio njen računovođa;<br />
- Ga. Hrubcinova plaća najamninu vlasnici prostora u kojemu obavlja svoju djelatnost. Njen<br />
računovođa jamči da ispunjava porezne obaveze. Ona se vraća u Češku Republiku dva do tri<br />
puta godišnje;<br />
- Ga. Überlackerova plaća najamninu vlasnici prostora u kojem obavlja svoju djelatnost.<br />
Prema procjeni koju je poreznim vlastima podnio njen računovođa, njen godišnji obrt iznosi<br />
NLG 35 000. Budući da svakog mjeseca radi 10 dana u Amsterdamu, a ostatak vremena<br />
boravi u Češkoj Republici, nizozemske vlasti sumnjaju boravi li ona stvarno u Nizozemskoj.<br />
18. Šest podnositeljica tužbe u glavnom postupku podnjele su zahtjev povjereniku regionalne<br />
policije nadležnom za dozvole boravka za Amsterdam-Amstelland, kako bi mogle raditi kao<br />
samozaposlene prostitutke, temeljem uvjerljivih humanitarnih razloga. Njihove zahtjeve je<br />
odbio Državni sekretar. Tužiteljice u glavnom postupku su tada, protiv tih odluka, podnjele<br />
žalbu Državnom sekretaru. Odlukama od 6. veljače 1997., ti su prigovori proglašeni<br />
neosnovanima zbog toga što je prostitucija zabranjena djelatnost, odnosno, zbog toga što, u<br />
najmanju ruku nije društveno prihvatljiv oblik rada, te se ne može smatrati bilo redovnim<br />
zaposlenjem, bilo profesijom.<br />
19. Presudama od 1. srpnja 1997. Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage odlučio je da<br />
su žalbe protiv <strong>odluke</strong> Državnog sekretara od 6. veljače osnovane, te je ukinuo osporavane<br />
<strong>odluke</strong> zbog toga što nisu bile obrazložene. Arrondissementsrechtbank je istaknuo da je 1988.<br />
godine Državni sekretar odobrio dozvolu boravka talijanskoj prostitutki kako bi joj omogućio<br />
da radi, te je na taj način priznao da je prostitucija gospodarska djelatnost. Ne može se<br />
prihvatiti shvaćanje navedeno u ukinutim odlukama, da izraz "gospodarske djelatnosti<br />
samozaposlenih osoba" koji se koristi u Sporazumu o pridruživanju između Zajednice s jedne<br />
strane, te Poljske i Češke Republike s druge strane, nema isto značenje kao izraz "djelatnosti<br />
samozaposlenih osoba" koji stoji u Čl. 52 Ugovora o EZ (sada nakon izmjena Čl. 43 EZ).<br />
270
20. Ipak, sud koji je uputio prethodno pitanje, odlučio je u svojim presudama od 1. srpnja<br />
1997. godine da se tužiteljice ne mogu pozivati na izravni učinak Čl. 44(3) Sporazuma o<br />
pridruživanju između Zajednice i Poljske, niti na Čl. 45(3) Sporazuma o pridruživanju između<br />
Zajednice i Češke Republike. Zauzeo je shvaćanje da odgovori na pitanja koja s time u vezi<br />
postavljaju tužiteljice, ne daju povoda ikakvoj osnovanoj sumnji, tako da nije nužno uputiti<br />
njihove predmete Europskom sudu na prethodno odlučivanje.<br />
21.U istim presudama, Arrondissementsrechtbank također ističe da su neki oblici prostitucije,<br />
poput prostitucije u izlogu i ulične prostitucije, dopušteni u Nizozemskoj, te da su čak pravno<br />
uređeni na općinskoj razini, temeljem propisa kojima se utvrđuju područja na kojima se mogu<br />
nuditi usluge prostitucije.<br />
22. Odlukama od 12. lipnja, 23. lipnja, 3. srpnja i 9. srpnja 1998., Državni sekretar donio je<br />
novu odluku o prigovorima koje su uputile tužiteljice u glavnom postupku, te ih je sve oglasio<br />
neosnovanima.<br />
23. Tužbe koje su tužiteljice podnijele sudu koji je uputio prethodno pitanje idu za<br />
poništenjem tih novih odluka Državnog sekretara.<br />
Pitanja upućena na donošenje <strong>odluke</strong> o prethodnom pitanju<br />
24. Budući da je zauzeo shvaćanje da, u takvim okolnostima, predmeti iziskuju interpretaciju<br />
dva Sporazuma o pridruživanju između Zajednice i Poljske i Češke Republike,<br />
Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage odlučio je zastati s postupkom i uputiti slijedećih<br />
pet pitanja (Europskom) sudu na donošenje <strong>odluke</strong> o prethodnom pitanju:<br />
1. Mogu li se poljski i češki državljani izravno oslanjati na Sporazume u smislu da imaju<br />
pravo, vis-a-vis država članica, isticati da svoje pravo na ulazak i boravak izvode iz prava<br />
propisanog člankom 44 Sporazuma s Poljskom i članka 45 Sporazuma s Češkom<br />
Republikom, kako bi započeli i obavljali gospodarske djelatnosti kao samozaposlene osobe, te<br />
kako bi osnovali poduzeće i upravljali poduzećem, bez obzira na politiku koju država članica<br />
o kojoj je riječ vodi s time u vezi?<br />
2. Ukoliko je odgovor na to pitanje pozitivan: ima li država članica, temeljem Čl. 58<br />
Sporazuma s Poljskom i Čl. 59 Sporazuma s Češkom republikom, slobodu da podvrgne pravo<br />
ulaska i boravka uvjetima poput onih koji su sadržani u politici koju slijedi Nizozemska, koji<br />
uključuju uvjet da stranac mora, pri obavljanju poslovne djelatnosti, imati prikladna sredstva<br />
za uzdržavanje (u skladu s Glavom A 4/4.2.1. Okružnice iz 1994. godine, to znači neto<br />
dohodak koji je u najmanju ruku jednak razini uzdržavanja u smislu Općeg zakona o<br />
socijalnoj skrbi)?<br />
3. Dopuštaju li Čl. 44 Sporazuma s Poljskom i Čl. 45 Sporazuma s Češkom Republikom, da<br />
prostitucija bude isključena iz pojma gospodarskih djelatnosti samozaposlenih osoba<br />
temeljem toga što prostitucija ne spada u opis početnih rečenica Čl. 44(4) i (c) Sporazuma s<br />
Poljskom, te Čl. 45(4) početne rečenice i (c) Sporazuma s Češkom republikom, iz razloga<br />
moralne naravi, temeljem toga što je prostitucija zabranjena u (većini) pridruženih država<br />
članica, te temeljem činjenice da se postavljaju problemi slobode djelovanja prostitutki i<br />
njihove nezavisnosti, a koje je teško nadzirati?<br />
271
4. Dopuštaju li Čl. 43 (ranije Čl. 52) Ugovora o EZ iČl. 44 Sporazuma s Poljskom, kao i Čl.<br />
45 Sporazuma s Češkom Republikom, razlikovanje izemeđu pojmova djelatnosti<br />
samozaposlenih osoba i gospodarskih djelatnosti samozaposlenih osoba, koji su sadržani u<br />
tim odredbama, tako da djelatnosti koje obavljaju prostitutke u svojstvu samozaposlenih<br />
osoba spadaju u okvir pojma koji koristi Čl. 43 (ranije Čl. 52) Ugovora o EZ, ali ne i u okvir<br />
pojma koji se koristi u navedenim člancima Sporazuma o pridruživanju.<br />
5. Ako je odgovor na prethodno pitanje taj da je razlika koja se u njemu navodi dopustiva:<br />
(a) Je li u skladu sa člankom 44 Sporazuma s Poljskom i člankom 45 Sporazuma s<br />
Republikom Češkom i sa slobodom poslovnog nastana čijem ostvarivanju su namijenjene te<br />
odredbe postaviti minimalne uvjete samozaposlenim osobama spomenutim u stavku (3) tih<br />
članaka u pogledu raspona njihovih djelatnosti te također postaviti ograničanja kakva su<br />
sljedeća:<br />
- poduzetnik mora obavljati rad za koji se zahtijeva vještina:<br />
- mora postojati plan poslovanja;<br />
- poduzetnik mora (također) brinuti o upravljanju poslovanjem a ne (samo) o izvršnim<br />
(proizvodnim) djelatnostima;<br />
- poduzetnik mora nastojati osigurati trajnost poduzeća, što znači, inter alia, da mora imati<br />
prvenstveno mjesto prebivališta (residence) u Nizozemskoj;<br />
- moraju postojati investicije, i mora se ući u dugoročne obaveze?<br />
(b) Pružaju li članak 44 Sporazuma s Poljskom i članak 45 Sporazuma s Republikom Češkom<br />
opravdanje za nesmatranje samozaposlenom svake osobe koje je ovisna o ili dužna osobi koja<br />
ju je regrutirala i/ili postavila na rad, iako je utvrđeno da, između osobe o kojoj se radi i te<br />
treće strane, nema odnosa zaposlenja, protiv kojeg pojam samozaposlen iz stavka (4) članaka<br />
44 i 45 Sporazuma nastoji postaviti prepreku?<br />
Prvo i drugo pitanje<br />
25. Na početku treba zabilježiti da je 27. rujna 2001. Sud donio <strong>odluke</strong> u predmetima C-63/99<br />
Gloszczuk [2001] ECR I-6369 i C-257/99 Barkoci and Malik [2001] ECR I-6557, koje su se<br />
dijelom odnosile na pitanja slična prvom i drugom pitanju postavljenim u ovom predmetu.<br />
26. Što se tiče prvog pitanja, koje se bavi izravnim učinkom i dosegom članka 44(3)<br />
Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske i članka 45(3) Sporazuma o<br />
pridruživanju između Zajednica i Republike Češke, Sud je odlučio, u paragrafu 1 operativnog<br />
dijela odluka u Gloszczuk i Barkoci and Malik, da se te odredbe moraju konstruirati tako da<br />
uspostavljaju, u odgovarajućim dosezima primjene dvaju Sporazuma, precizno i bezuvjetno<br />
načelo koje je dovoljno operativno da bi se moglo primjeniti od strane nacionalnogt suda i<br />
koje stoga može regulirati pravni položaj pojedinaca. Izravan učinak koji se stoga mora<br />
priznati tim odredbama znači da poljski i češki državljani koji se oslanjaju na te odredbe<br />
imaju pravo pozvati se na njih pred sudovima države članice primateljice, premda vlasti te<br />
države ostaju ovlaštene primijeniti na te državljane svoje vlastite nacionalne zakone i propise<br />
u pogledu ulaska, boravka i poslovnog nastana, u skladu sa člankom 58(1) Sporazuma o<br />
pridruživanju između Zajednica i Poljske i člankom 59(1) Sporazuma o pridruživanju između<br />
Zajednica i Republike Češke.<br />
27. Sud je također odlučio, u paragrafu 2 operativnog dijela odluka u Gloszczuk i Barkoci and<br />
Malik, da pravo poslovnog nastana, kako je definirano člankom 44(3) Sporazuma o<br />
272
pridruživanju između Zajednica i Poljske i člankom 45(3) Sporazuma o pridruživanju između<br />
Zajednica i Republike Češke, znači da su prava ulaska i boravišta, kao posljedice prava<br />
poslovnog nastana, dodijeljena poljskim odnosno češkim državljanima koji se žele baviti<br />
djelatnostima industrijskog ili trgovinskog karaktera, djelatnostima obrta ili djelatnostima<br />
zanimanja u državi članici. Međutim iz članka 58(1) Sporazuma o pridruživanju između<br />
Zajednica i Poljske i članka 59(1) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Republike<br />
Češke slijedi da ta prava ulaska i boravka nisu apsolutne privilegije, utoliko što njihovo<br />
vršenje može, pod određenim okolnostima, biti ograničeno pravilima države članice<br />
primateljice koja reguliraju ulazak, boravak i nastan poljskih i čeških državljana.<br />
28. Slijedi da odgovor na prvo pitanje mora biti:<br />
- članak 44(3) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske i članak 45(3)<br />
Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Republike Češke se moraju interpretirati tako<br />
da uspostavljaju, unutar odgovarajućih dosega primjene tih dvaju Sporazuma, precizno i<br />
bezuvjetno načelo koje je dovoljno operativno da bi ga primijenio nacionalni sud i koje stoga<br />
može regulirati pravni položaj pojedinaca.<br />
Izravan učinak koji se stoga mora priznati tim odredbama znači da poljski i češki državljani<br />
koji se oslanjaju na te odredbe imaju pravo pozvati se na njih pred sudovima države članice<br />
primateljice, premda vlasti te države ostaju ovlaštene primijeniti na te državljane svoje vlastite<br />
nacionalne zakone i propise u pogledu ulaska, boravka i poslovnog nastana, u skladu sa<br />
člankom 58(1) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske i člankom 59(1)<br />
Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Republike Češke.<br />
- Pravo poslovnog nastana, kako je definirano člankom 44(3) Sporazuma o pridruživanju<br />
između Zajednica i Poljske i člankom 45(3) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i<br />
Republike Češke, znači da su prava ulaska i boravka, kao posljedice prava poslovnog nastana,<br />
dodijeljena poljskim i češkim državljanima koji se žele baviti djelatnostima industrijskog ili<br />
trgovinskog karaktera, djelatnostima obrta ili djelatnostima zanimanja u državi članici.<br />
Međutim, iz članka 58(1) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske i članka<br />
59(1) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Republike Češke slijedi da ta prava<br />
ulaska i boravka nisu apsolutne privilegije, utoliko što njihovo vršenje može, pod određenim<br />
okolnostima, biti ograničeno pravilima države članice primateljice koja reguliraju ulazak,<br />
boravak i nastan poljskih i čeških državljana.<br />
29. Što se tiče drugog pitanja, u vezi usklađenosti ograničenja postavljenih na pravo<br />
poslovnog nastana imigracijskim zakonima države članice primateljice, osobito zahtjeva za<br />
primjerenim financijskim sredstvima, s izričitim uvjetom navedenim u članku 58(1)<br />
Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske i članku 59(1) Sporazuma o<br />
pridruživanju između Zajednica i Republike Češke, treba primijetiti da je u paragrafu 3<br />
oprativnog dijela odluka u Gloszczuk i Barkoci and Malik, Sud utvrdio da članci 44(3) i 58(1)<br />
Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske, čitani zajedno, i članci 45(3) i 59(1) )<br />
Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Republike Češke, čitani zajedno, u načelu ne<br />
sprječavaju sistem prethodne kontrole koja čini izdavanje dozvole ulaska i ostanka od strane<br />
ovlaštenih imigracijskih vlasti podvrgnuto uvjetu da podnositelj zahtjeva mora pokazati da se<br />
istinski namjerava primiti djelatnosti kao samozaposlena osoba bez da se istovremeno zaposli<br />
ili da ima pristup javnim sredstvima, i da posjeduje, od početka, dovoljna financijska sredstva<br />
i da ima razumne šanse za uspjeh.<br />
273
30. Sama svrha materijalnih zahtjeva kao što su oni navedeni u dijelu 4.2.3 Glave B 12<br />
Okružnice o strancima, osobito zahtjeva da poljski i češki državljani koji se žele nastaniti u<br />
državi članici primateljici moraju od početka imati dovoljna financijska sredstva da bi se<br />
bavili djelatnošću u pitanju kao samozaposlene osobe, te osposobiti ovlaštena tijela te države<br />
da obave takve kontrole i oni su prikladni za osiguravanje da se takav cilj ostvari.<br />
31. Odgovor na drugo pitanje zato mora biti da članci 44(3) i 58(1) Sporazuma o<br />
pridruživanju između Zajednica i Poljske, čitani zajedno, i članci 45(3) i 59(1) ) Sporazuma o<br />
pridruživanju između Zajednica i Republike Češke, čitani zajedno, u načelu ne sprječavaju<br />
sistem prethodne kontrole koja čini izdavanje dozvole ulaska i ostanka od strane ovlaštenih<br />
imigracijskih vlasti podvrgnuto uvjetu da podnositelj zahtjeva mora pokazati da se istinski<br />
namjerava primiti djelatnosti kao samozaposlena osoba bez da se istovremeno zaposli ili da<br />
ima pristup javnim sredstvima, i da posjeduje, od početka, dovoljna financijska sredstva i da<br />
ima razumne šanse za uspjeh.<br />
Materijalni zahtjevi kao što su oni navedeni u dijelu 4.2.3 Glave B 12 Okružnice o strancima,<br />
osobito zahtjev da poljski i češki državljani koji se žele nastaniti u državi članici primateljici<br />
moraju od početka imati dovoljna financijska sredstva da bi se bavili djelatnošću u pitanju kao<br />
samozaposlene osobe su upravo osmišljeni kako bi osposobili ovlaštena tijela te države da<br />
obave takve kontrole i oni su prikladni za osiguravanje da se takav cilj ostvari.<br />
Četvrto pitanje<br />
32. Svojim četvrtim pitanjem, kojeg je najbolje ispitati prije trećeg, nacionalni sud u biti pita<br />
jesu li po pravilnoj konstrukciji članka 44(4)(a)(i) Sporazuma o pridruživanju između<br />
Zajednica i Poljske i članka 45(4)(a)(i) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i<br />
Republike Češke, gospodarske djelatnosti samozaposlenih osoba tamo spomenutih različite<br />
po značenju i dosegu od djelatnosti samozaposlenih osoba spomenutih u članku 52 Ugovora,<br />
tako da djelatnost prostitucije izvršavana u samozaposlenom svojstvu potpada pod potonji<br />
izraz, ali ne pod prethodni.<br />
33. Prema ustaljenoj sudskoj praksi, bavljenje djelatnošću kao samozaposlena osoba ili<br />
pružanje usluga za naknadu se mora smatrati gospodarskom djelatnošću u smislu članka 2<br />
Ugovora o EZ (sada, nakon izmjena članak 2 UEZ) pod uvjetom da je obavljani posao pravi i<br />
učinkovit i da nije takav da bi se smatrao sasvim marginalnim i sporednim (v., inter alia,<br />
Joined Cases C-51/96 and C-191/97 Deliege [2000] ECR I-2549, paragrafi 53 i 54).<br />
34. Budući da je osnovna karakteristika odnosa zaposlenosti u smislu članka 48 Ugovora o EZ<br />
(sada, nakon izmjena, članak 39 UEZ) činjenica da određeno vrijeme osoba pruža usluge za i<br />
pod rukovodstvom druge osobe za koje dobiva naknadu, bilo koja djelatnost koju osoba<br />
obavlja izvan odnosa podređenosti se mora klasificirati kao djelatnost kojom se bavi u<br />
samozaposlenom svojstvu za svrhe članka 52 Ugovora (v. Case C-107/94 Asscher [1996]<br />
ECR I-3089, paragrafi 25 i 26).<br />
35. S obzirom na interpretaciju članka 44(4)(a)(i) Sporazuma o pridruživanju između<br />
Zajednica i Poljske i članka 45(4)(a)(i) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i<br />
Republike Češke, potrebno je istaknuti da se, po vrlo ustaljenoj sudskoj praksi, međunarodni<br />
ugovor mora interpretirati ne samo pozivanjem na pojmove s kojima je sročen nego i u svjetlu<br />
njegovih ciljeva. Članak 31. Bečke konvencije od 23. svibnja 1969. o ugovornom pravu kaže<br />
u tom pogledu da se ugovor mora interpretirati u dobroj vjeri u skladu s običnim značenjem<br />
274
koje se pridaje njegovim pojmovima u njihovom kontekstu i u svjetlu njegovog predmeta i<br />
svrhe (v., inter alia, u tom pogledu, Opinion 1/91 [1991] ECR I-6079, paragraf 14, Case C-<br />
312/91 Metalsa [1993] ECR I-3751, paragraf 12, and Case C-416/96 Eddline El-Yassini<br />
[1999] ECR I-1209, paragraf 47).<br />
36. Što se tiče Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske, važno je imati na umu<br />
da je, po 15. uvlaci njegove preambule i članku 1(2), svrha tog Sporazuma uspostavljanje<br />
asocijacije osmišljene radi promicanja širenja trgovine i usklađenih gospodarskih odnosa<br />
između Ugovornih stranaka kako bi se potaknuo dinamičan gospodarski razvoj i blagostanje<br />
Republike Poljske, s ciljem podupiranja njenog pridruživanja Zajednicama. Predmet<br />
Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Republike Češke je sličan, ako što pokazuje<br />
18. uvlaka njegove prembule i članak 1(2).<br />
37. Ne postoji ništa u kontekstu i svrsi Sporazuma o pridruživanju između Zajednica, s jedne<br />
strane, i Poljske i Republike Češke, s druge, što bi sugeriralo da su namjeravali dati izrazu<br />
gospodarske djelatnosti samozaposlene osoba ikakvo značenje drugačije od njegovog običnog<br />
značenja gospodarske djelatnosti koju obavlja osoba izvan ikakvog odnosa podređenosti s<br />
obzirom na rad ili naknadu i uz svoju vlastitu odgovornost.<br />
38. Posljedično, ne može se razabrati razlika u značenju između djelatnosti samozaposlne<br />
osobe spomenutih u članku 52 Ugovora i gospodarskih djelatnosti samozaposlne osobe<br />
spomenutih u članku Article 44(4)(a)(i) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i<br />
Poljske i članku 45(4)(a)(i) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Republike Češke,<br />
39. Osim toga, ne postoji ništa u tim Sporazumima što bi upućivalo na to da su stranke<br />
Sporazuma namjeravale ograničiti slobodu poslovnog nastana koju daju poljskim i češkim<br />
državljanima na jednu ili više kategorija djelatnosti koje se obavljaju u svojstvu<br />
samozaposlene osobe:<br />
40. Ova tvrdnja nije u suprotnosti s činjenicom da je, u parag. 52 presude u predmetu<br />
Gloszczuk i parag. 55 presude u predmetu Barkoci i Malik, Sud presudio da tumačenje članka<br />
52 Ugovora, kako se vidi iz sudske prakse, ne može biti prošireno na članak 44(3) Sporazuma<br />
o pridruživanju između Zajednice i Poljske ili na članak 45(3) Sporazuma o pridruživanju<br />
između Zajednice i Češke Republike.<br />
41. U parag. 47-53 presude u predmetu Gloszczuk i parag. 50-56 presude u predmetu Barkoci<br />
i Malik, Sud se osvrnuo na pitanje usklađenosti ograničenja koje imigracijsko zakonodavstvo<br />
države članice domaćina nameće na pravo poslovnog nastana, a ne na pitanje tumačenja<br />
pojma “gospodarske djelatnosti kao samozaposlene osobe” koji se koristi u Sporazumima o<br />
pridruživanju. Tamo je Sud odbacio argument da, budući da je pravo poslovnog nastana<br />
propisano ovim Sporazumima jednako pravu poslovnog nastana propisanom člankom 52<br />
Ugovora, primjena od strane nadležnih tijela države članice domaćina nacionalnih<br />
migracijskih pravila koja zahtijevaju da poljski i češki državljani dobiju dozvolu ulaska i<br />
boravka sama po sebi čini neučinkovitim prava dana tim osobama temeljem članka 44(3)<br />
Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske ili članka 45(3) Sporazuma o<br />
pridruživanju između Zajednica i Češke Republike:<br />
42. Posljedično, daleko od uspostavljanja razlike između gospodarskih djelatnosti kao<br />
samozaposlene osobe temeljem članka 44(4)(a)(i) Sporazuma o pridruživanju između<br />
Zajednica i Poljske te članka 45(4)(a)(i) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Češke<br />
275
Republike, s jedne strane, i članka 52 Ugovora s druge strane, analiza koju je Sud proveo u<br />
predmetima Gloszczuk i Barkoci i Malik bila je zasnovana na pretpostavci da ti pojmovi<br />
imaju isto značenje i opseg.<br />
43. Kako bi se dao koristan odgovor na četvrto pitanje također je potrebno ispitati da li se<br />
prostitucija koja se obavlja u svojstvu samozaposlene osobe može smatrati gospodarskom<br />
djlatnošću u okviru značenja članka 44(4)(a)(i) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica<br />
i Poljske i članka 45(4)(a)(i) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Češke Republike.<br />
Vlade Nizozemske i Češke Republike tvrde da ne moze. Vlada Velike Britanije, druge strane,<br />
zauzima stav da je prostitucija nedvojbeno djelatnosti komercijalnog karaktera.<br />
44. U tom pogledu potrebno je napomenuti da, prema tekstu članka 44(4)(a)(i) Sporazuma o<br />
pridruživanju između Zajednica i Poljske i članku 45(4)(a)(i) Sporazuma o pridruživanju<br />
između Zajednica i Češke Republike, načelo zabrane diskriminacije propisano stavkom 3 obje<br />
odredbe obuhvaća i pravo pokretanja i vođenja gospodarskih djelatnosti kao samozaposlene<br />
osobe te pravo osnivanja i upravljanja poduzećima.<br />
45. Članak 44(4)(c) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske i članak 45(4)(c)<br />
Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Češke Republike definiraju gospodarske<br />
djelatnosti kao djelatnosti industrijskog karaktera, djelatnosti komercijalnog karaktera,<br />
djelatnosti obrtnika i profesionalne djelatnosti.<br />
46. Međutim, uz izuzetak španjolske i francuske verzije, verzije ovih odredaba na svim<br />
jezicima, uključujući poljsku i češku verziju, dodaju definiciji navedenoj u prethodnim<br />
paragrafima riječi koje znače «posebice», «između ostalog» ili «naročito», što izražava<br />
nedvosmislenu namjeru sporazumnih stranaka da ne ograničavaju pojam gospodarskih<br />
djelatnosti isključivo na navedene djelatnosti.<br />
47. Prema postojećoj sudskoj praksi, jedna jezična verzija višejezičnog teksta prava Zajednice<br />
ne može imati prednost pred svim drugim verzijama, budući da jedinstvena primjena pravila<br />
Zajednice zahtijeva da ona budu tumačena u skladu sa stvarnom namjerom osobe koja ih je<br />
pisala i ciljevima te osobe, posebno u svijetlu verzija sastavljenih na svim jezicima (vidi,<br />
između ostalog, predmet 29/69 Stauder [1969] ECR 419, parag. 3 i predmet C-219/95 P<br />
Ferriere Nord v. Commission [1997] ECR I-4411. parag. 15). Do istog se zaključka mora doci<br />
kada se, kao u ovom predmetu, dvije jezične verzije razlikuju od svih drugih, tim više budući<br />
da članak 120 Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske i članak 122 Sporazuma<br />
o pridruživanju između Zajednica i Češke Republike propisuju da su ti Sporazumi također<br />
valjani na svakom jeziku na kojem su sastavljeni.<br />
48. Budući da je tako, i bez potrebe ulaženja u pitanje da li se, kao sto je navela Vlada Velike<br />
Britanije, prostitucija može smatrati komercijalnom djelatnošću, dovoljno je utvrditi da je<br />
prostitucija djelatnost kojom pružatelj zadovoljava zahtjev primatelja za naknadu bez<br />
proizvodnje ili prijenosa materijalnih dobara.<br />
49. Posljedično, prostitucija je pružanje usluga za naknadu koja, kako je navedeno gore u<br />
parag. 33, ulazi u pojam „gospodarske djelatnosti“.<br />
50. Zbog toga odgovor na četvrto pitanje mora biti da članak 44(4)(a)(i) Sporazuma o<br />
pridruživanju između Zajednica i Poljske i članak 45(4)(a)(i) Sporazuma o pridruživanju<br />
između Zajednica i Češke Republike moraju biti protumačeni tako da „gospodarske<br />
276
djelatnosti kao samozaposlene osobe“ koje propisuju te odredbe imaju isto značenje i opseg<br />
kao i „djelatnosti u svojstvu samozaposlene osobe“ iz članka 52 Ugovora.<br />
Djelatnost prostitucije koja se obavlja u svojstvu samozaposlene osobe može se smatrati<br />
uslugom koja se pruža za naknadu i zato je obuhvaćena tim pojmovima:<br />
Treće pitanje<br />
51. Svojim trećim pitanjem nacionalni sud u biti pita da li članak 44 Sporazuma o<br />
pridruživanju između Zajednica i Poljske i članak 45 Sporazuma o pridruživanju između<br />
Zajednica i Češke Republike, moraju biti protumačeni tako da znače da prostitucija nije<br />
obuhvaćena tim odredbama zbog toga što se ne može smatrati gopodarskom djlatnošću koja<br />
se obavlja u svojstvu samozaposlene osobe, kako je definirano u odredbama:<br />
- s obzirom na svoju ilegalnu prirodu;<br />
- iz razloga javnog morala;<br />
- zbog toga što bi bilo teško kontrolirati da li osobe koje se bave tom djelatnošću mogu<br />
slobodno postupati i zbog toga nisu, u stvarnosti, stranke prikrivenih radnih odnosa.<br />
52. Prema Komisiji, treće pitanje djelomično je zasnovano na krivoj pretpostavci. U većini<br />
država članica prostitucija kao takva nije zabranjena, već se zabrane više odnose na određene<br />
šire fenomene kao što je ulično nuđenje usluga prostitucije, bijelo roblje, prostitucija<br />
maloljetnika, svodništvo i nezakonit boravak radnika.<br />
53. Vezano uz pitanje prikrivenih radnih odnosa, Komisija primjećuje da članak 58<br />
Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske i članak 59 Sporazuma o pridruživanju<br />
između Zajednica i Češke Republike ovlašćuju državu članicu domaćina da nametne<br />
sadržajne zahtjeve kojima se dopuštaju stroge provjere kako bi se utvrdilo da li su prostitutke<br />
koje se žele samozaposliti na njenom teritoriju istinski samozaposlene radnice i da li to ostaju<br />
nakon što su primljene tamo.<br />
54. Nasuprot tome, nizozemska i belgijska Vlada tvrde da se prostitucija ne može tretirati kao<br />
djelatnost koja se obavlja u svojstvu samozaposlene osobe u okviru značenja Sporazuma o<br />
pridruživanju između Zajednica i Poljske i Češke Republike, budući da nije moguće utvrditi<br />
da li je prostitutka dobrovoljno došla u državu članicu domaćina ili obavlja svoje djelatnosti<br />
slobodno. Iako prostitucija ostavlja dojam neovisnosti, budući da kaznena zabrana svodništva<br />
znači da bilo koji radni odnos mora biti organiziran ilegalno, prostitutke su obično u<br />
podređenom odnosu u odnosu na svodnika.<br />
55. Kao što je već ustanovljeno u paragrafu 50 ove presude, prostitucija je gospodarska<br />
djelatnost u okviru značenja članka 44(4)(a)(i) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i<br />
Poljske i članka 45(4)(a)(i) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Češke Republike.<br />
56. Što se tiče pitanja nemoralnosti te djelatnosti, koje je postavio nacionalni sud, mora se<br />
imati na umu da, kao što je Sud već prethodno smatrao, nije na Sudu da zamijeni svojom<br />
procjenom zakonodavstvo države članice u kojoj se navodna nemoralna djelatnost obavlja<br />
legalno (vidi, vezano uz abortus, predmet C-159/90 Society for the Protection of Unborn<br />
277
Children Irelan [1991] ECR I-4685, paragraf 20, i vezano uz lutrije, predmet C-275/92<br />
Schindler [199] ECR I-1039, paragraf 32).<br />
57. Daleko od toga da je zabranjena u svim državama članicama, prostitucija se tolerira, čak<br />
regulira u većini država članica, osobito u državama članicama koje su uključene u ovaj<br />
predmet.<br />
58. Istina je, kao što proizlazi iz članka 53 iz Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i<br />
Poljske i članka 54 Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Češke Republike, koje<br />
nacionalni sud nije spominjao u svojim pitanjima, da država članica domaćin može odstupati<br />
od primjene odredaba tih Sporazuma koje propisuju poslovni nastan na temelju, između<br />
ostalog, javnog interesa.<br />
59. Ipak, kao što su ispravno navele Vlada Ujedinjenog Kraljevstva i Komisija, prema sudskoj<br />
praksi Suda korištenje izuzetka javnog interesa od strane nacionalnih vlasti pretpostavlja da<br />
postoji stvarna i dovoljno ozbiljna prijetnja jednom od temeljnih interesa društva (vidi spojene<br />
predmete 115/81 i 116/81 Adoui and Cornuaille [1982] ECR 1665, parag. 8, predmet C-<br />
348/96 Calfa [1999] ECR I-11, parag. 21, i o tumačenju odredaba usvojenih u kontekstu<br />
sporazumnih aranžmana između Europske Ekonomske Zajednice i Turske, predmet C-340/97<br />
Nazli [2000] ECR I-857, parag. 56-61).<br />
60. Iako pravo Zajednice ne postavlja državama članicama jedinstvenu ljestvicu vrijednosti u<br />
pogledu procjene ponašanja koje se može smatrati suprotno javnom interesu, ponašanje se ne<br />
može smatrati dovoljno ozbiljne prirode da bi se opravdalo ograničenje ulaska u ili boravka<br />
na teritoriju države članice državljana druge države članice kada prva država članica ne<br />
usvoji, u pogledu istog ponašanja svojih državljana, represivne mjere ili druge istinske i<br />
učinkovite mjere s namjerom sprečavanja takvog ponašanja (Adoui and Cornuaille, citirano<br />
gore, parag. 8).<br />
61. Posljedično, ponašanje koje država članica prihvati u pogledu vlastitih državljana ne može<br />
se smatrati da predstavlja istinsku prijetnju javnom interesu u kontekstu Sporazuma o<br />
pridruživanju između Zajednica i Poljske i onog između Zajednica i Češke Republike.<br />
Primjenjivost izuzetka javnog interesa navedenog u člancima 53 i 54 tih Sporazuma zato<br />
ovisi, u slučaju poljskih i čeških državljana koji se žele baviti prostitucijom na teritoriju<br />
države članice domaćina, o uvjetu da je ta država usvojila učinkovite mjere za nadziranje i<br />
sprečavanje djelatnosti te vrste u slučaju kada se njima bave njeni državljani.<br />
62. Taj uvjet nije zadovoljen u ovom slučaju. Kao što je istaknuto u parag. 21 ove presude,<br />
prostitucija u izlozima i ulična prostitucija dozvoljene su u Nizozemskoj i tamo su regulirane<br />
na općinskom nivou.<br />
63. U svom trećem pitanju, nacionalni sud također aludira na teškoće u nadziranju uvjeta pod<br />
kojima se obavlja prostitucija i na posljedični rizik da odredbe o poslovnom nastanu<br />
Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske te Češke Republike mogu biti<br />
zloupotrebljene pri primjeni na poljske i češke državljane koji bi u stvarnosti mogli željeti<br />
upotrijebiti ih kao način da dobiju pristup na tržište rada države članice domaćina.<br />
64. U tom pogledu, Sporazumi o pridruživanju između Zajednica, s jedne strane, i Poljske te<br />
Češke Republike, s druge strane, ne daju državljanima Sporazumnih Stranaka nikakvo pravo<br />
pristupa tržištu rada druge stranke. Nadalje, ti Sporazumi izričito propisuju da se<br />
278
samozaposlenim radnicima ne daje nikakvo pravo traženja posla ili zapošljavanja. Kao što<br />
Komisija točno ističe, Sporazumi o pridruživanju su različiti od Ugovora, koji daje nekoliko<br />
temeljnih sloboda državljanima država članica istovremeno, uključujući prava na rad kao<br />
zaposlene i samozaposlene osobe, i zato kod Ugovora nije važno detaljno pogledati status<br />
radnika.<br />
65. Budući da se članak 33(3) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske i članak<br />
45(3) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Češke Republike primijenjuju samo na<br />
osobe koje su isključivo samozaposlene, u skladu sa zadnjom rečenicom članka 44(4)(a)(i)<br />
odnosno članka 45(4)(a)(i) tih Sporazuma, potrebno je odrediti da li djelatnost planirana u<br />
državi članici primateljici od strane osoba koji su korisnici tih odredbi jest akstivnost koja se<br />
obavlja u svojstvu zaposlene ili samozaposlene osobe (vidi Gloszczuk, paragraf 57, and<br />
Barkoci and Malik, paragraf 61).<br />
66. U tom pogledu jasno je iz odgovora na drugo pitanje, koji se nalazi u paragrafu 31 ove<br />
presude, da članci 44(3) i 58(1) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske, čitani<br />
zajedno, te članci 45(3) i 59(1) Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Češke<br />
Republike, čitani zajedno, ne sprečavaju, u načelu, sustav prethodne kontrole koji izdavanje<br />
dozvole ulaska i ostanka od strane imigracijskih vlasti čini ovisnim o tome da tražitelj pokaže<br />
da doista (genuinly) namjerava započeti neku djelatnost kao samozaposlena osoba bez da se<br />
istovremeno zaposli, i da su substantivni zahtjevi kao oni iz sekcije 4.2.3. Poglavlja B 12<br />
Cirkulara o strancima uobličeni upravo zato da omoguće nadležnim vlastima države članice<br />
primateljice da provede takve provjere te da su prikladni za osiguranje postizanja takvog cilja.<br />
67. U tim okolnostima, kako tvrdi nezavisni odvetnik u točkama 137 i 138 svog Mišljenja,<br />
teškoće s kojima se mogu susresti nadležne vlasti države članice primateljice kad provode<br />
provjere poljskih i čeških državljana koji se žele poslovno nastaniti u toj državi u svrhu<br />
obavljanja djelatnosti prostitucije ne mogu dozvoliti tim vlastima da konačno pretpostave da<br />
svaka djelatnost te vrste znači da je osoba u pitanju u prikrivenom odnosu zaposlenja te da<br />
kao posljedicu odbiju zahtjev za poslovni nastan samo temeljem toga što se planirana<br />
djelatnost uobičajeno obavlja u odnosu zaposlenja.<br />
68. Nizozemska vlada nije ni na koji drugi način obrazložila presumpciju da osobu koja se<br />
bavi prostitucijom čiju osobnu i radnu slobodu ograničava njen svodnik – situacija koja je<br />
pokrivena, kad je to odgovorajuće, kaznenim pravom države članice primateljice – treba<br />
tretirati kao osobu u odnosu zaposlenja.<br />
69. Nadalje, opća presumpcija da je odnos zavisnosti između određenih osoba koje se bave<br />
prostitucijom i njihovih svodnika jednak zaposlenju, čak kad bi i bila valjana temeljem<br />
nacionalnog prava, izvadila bi jednu gospodarsku djelatnost izvan aranžmana slobode<br />
poslovnog nastana uvedene Sporazumima o pridruživanju između Zajednica i Poljske i Češke<br />
Republike a nije osporeno da se prostitucija može obavljati bez ikakvog elementa svodništva.<br />
Kako slijedi iz paragrafa 39 ove presude, takav rezultat ne bi bio u skladu s namjerom<br />
ugovornih strana ovih Sporazuma.<br />
70. Na nacionalnom je sudu da u svakom pojedinom slučaju utvrdi, u svjetlu podnesenih<br />
dokaza, jesu li zadovoljeni uvjeti koji bi omogućili da se osoba u pitanju bavi prostitucijom u<br />
samozaposlenom statusu, to jest:<br />
279
- izvan bilo kakvog odnosa podređenosti što se tiče izbora te djelatnosti, uvjeta rada i uvjeta<br />
stjecanja plaće;<br />
- pod osobnom odgovornošću te osobe; i<br />
- u zamjenu za nagradu koja se toj osobi plaća izravno i u cijelosti.<br />
71. Slijedi da odgovor na treće pitanje mora biti da se članak 44 Sporazuma o pridruživanju<br />
između Zajednica i Poljske i članak 45 Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Češke<br />
Republike treba protumačiti s učinkom da prostitucija jest gospodarska djelatnost koju obavlja<br />
samozaposlena osoba kako navode te odredbe, kada se ustanovi da je obavlja osoba koja<br />
pruža tu uslugu:<br />
- izvan bilo kakvog odnosa podređenosti što se tiče izbora te djelatnosti, uvjeta rada i uvjeta<br />
stjecanja plaće;<br />
- pod osobnom odgovornošću te osobe; i<br />
- u zamjenu za naknadu koja se toj osobi plaća izravno i u cijelosti.<br />
Na nacionalnom je sudu da odredi u svakom pojedinom slučaju, u svjetlu podnesenih dokaza,<br />
jesu li ti uvjeti ispunjeni.<br />
Peto pitanje<br />
72. S obzirom na negativni odgovor na četvrto pitanje, nije potrebno odgovoriti na peto<br />
pitanje. Sud koji je postavio pitanja zahtjevao je odgovor na to pitanje samo u slučaju<br />
potvrdnog odgovora na četvrto pitanje.<br />
Troškovi<br />
73. Troškovi nizozemske, belgijske, francuske, talijanske i vlade Ujedinjenog Kraljevstva,<br />
koje su podnijele primjedbe Sudu, ne mogu se povratiti. Budući da je ovaj postupak, za<br />
stranke u glavnom postupku, samo korak u postupku koji se odvija pred nacionalnim sudom,<br />
odluka o troškovima jest stvar za taj sud.<br />
Na temelju toga,<br />
SUD,<br />
U odgovoru na pitanja koja mu je postavio Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage<br />
odlukom od 15. srpnja 1999. ovdje odlučuje:<br />
1. Članak 44(3) Europskog sporazuma o pridruživanju između Europskoh zajednica i njihovih<br />
država članica, s jedne strane, i Republike Poljske, s druge strane, koji je u ime Zajednica<br />
sklopljen i potvrđen Odlukom 93/743/Euratom, EZUČ, EZ Vijeća i Komisije od 13. prosinca<br />
280
1993. i članak 45(3) Europskog sporazuma o pridruživanju između Europskoh zajednica i<br />
njihovih država članica, s jedne strane, i Češke Republike, s druge strane, koji je u ime<br />
Zajednica sklopljen i potvrđen Odlukom 94/910/Euratom, EZUČ, EZ Vijeća i Komisije od<br />
19. prosinca 1994. mora se protumačiti kao da uspostavlja, u okviru područja primjene svakog<br />
od tih dvaju Sporazuma, precizno i bezuvjetno načelo koje je dovoljno operacionalno da bi ga<br />
mogli primijeniti nacionalni sudovi i koje je stoga sposobno uređivati pravne pozicije<br />
pojedinaca.<br />
Izravni učinak koji se stoga mora priznati tim odredbama znači da se poljski i češki državljani<br />
koji se oslanjaju na te odredbe imaju pravo pozvati na njih pred sudovima države članice<br />
primateljice, bez obzira na činjenicu da vlasti te države ostaju ovlaštene primijeniti i na te<br />
državljane svoje vlastite zakone i druge propise u pogledu ulaska, ostanka i poslovnog<br />
nastana, u skladu s člankom 58(1) gore navedenog Sporazuma s Republikom Poljskom i<br />
člankom 59(1) gore navedenog Sporazuma s Češkom Republikom.<br />
2. Pravo poslovnog nastana, kako je definirano člankom 45(3) gore navedenog Sporazuma s<br />
Republikom Poljskom i člankom 45(3) gore navedenog Sporazuma s češkom Republikom,<br />
znači da su prava ulaska i boravka, kao sastavni dijelovi prava poslovnog nastana, dodijeljena<br />
poljskim i češkim državljanima koji žele obavljati djelatnosti industrijskog ili komercijalnog<br />
karaktera, djelatnosti obrta ili slobodnih profesija u državi članici.<br />
Međutim, iz članka 58(1) gore navedenog Sporazuma s Republikom Poljskom i članka 59(1)<br />
gore navedenog Sporazuma s Češkom Republikom slijedi da prava ulaska i boravka nisu<br />
apsolutne privilegije, utoliko što se njihovo izvršavanje može, u određenim okolnostima,<br />
ograničiti pravilima države članice primateljice koja uređuju ulazak, ostanak i poslovni nastan<br />
poljskih i čeških državljana.<br />
3. Članci 44(3) i 58(1) gore navedenog Sporazuma s Republikom Poljskom, čitani zajedno, i<br />
članci 45(3) i 59(1) gore navedenog Sporazuma s Češkom Republikom, čitani zajedno ne<br />
sprečavaju, u načelu, sustav prethodne kontrole koji izdavanje dozvole ulaska i ostanka od<br />
strane imigracijskih vlasti čini ovisnim o tome da tražitelj pokaže da doista (genuinly)<br />
namjerava započeti neku djelatnost kao samozaposlena osoba bez da se istovremeno zaposli<br />
ili zatraži pristup javnim fondovima, i da posjeduje, od početka, dovoljno financijskih<br />
sredstava za obavljanje djelatnosti u pitanju kao samozaposlena osoba te ima razumnih šansi<br />
za uspjeh.<br />
Substantivni zahtjevi kao oni iz sekcije 4.2.3. Poglavlja B 12 Netherlands<br />
Vreemdelingencirculaire (Cirkulara o strancima), posebice zahtjevi da poljski i češki<br />
državljani koji se žele poslovnio nastaniti u državi članici primateljici moraju od samog<br />
početka imati dovoljno financijskih resursa da bi obavljali djelatnost u pitanu u<br />
samozaposlenom svojstvu, uobličeni su upravo zato da omoguće nadležnim vlastima te<br />
države da obave takve provjere i prikladni su za osiguranje postizanja tog cilja.<br />
4. Članak 44(4)(a)(i) gore navedenog Sporazuma s Republikom Poljskom i članak 45(4)(a)(i)<br />
gore navedenog Sporazuma s Češkom Republikom moraju se protumačiti tako da izraz<br />
gospodarske djelatnosti kao samozaposlene osobe koji spominju te odredbe ima isto značenje<br />
i područje primjene kao izraz djelatnosti samozaposlenih osoba u članku 52 Ugovora o EZ<br />
(sad, nakon amandmana, članak 43 EZ).<br />
281
Djelatnost prostitucije koja se obavlja u samozaposlenom svojstvu može se smatrati uslugom<br />
koja se pruža za naknadu te je stoga pokrivena obima od tih izraza.<br />
5. Članak 44 Sporazuma o pridruživanju između Zajednica i Poljske i članak 45 Sporazuma o<br />
pridruživanju između Zajednica i Češke Republike treba protumačiti s učinkom da prostitucija<br />
jest gospodarska djelatnost koju obavlja samozaposlena osoba kako navode te odredbe, kada<br />
se ustanovi da je obavlja osoba koja pruža tu uslugu:<br />
- izvan bilo kakvog odnosa podređenosti što se tiče izbora te djelatnosti, uvjeta rada i uvjeta<br />
stjecanja plaće;<br />
- pod osobnom odgovornošću te osobe; i<br />
- u zamjenu za naknadu koja se toj osobi plaća izravno i u cijelosti.<br />
Na nacionalnom je sudu da odredi u svakom pojedinom slučaju, u svjetlu podnesenih dokaza,<br />
jesu li ti uvjeti ispunjeni.<br />
282