052724

達 拉 斯 日 報
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星 期 一 2024 年 5 月 27 日 Monday May 27, 2024
移 民 資 訊 Immigrate Information
文 献 综 述
关 于 美 国 移 民 政 策 的 变 化 动 因 , 大 多 数 文 献
认 为 是 政 治 、 经 济 、 文 化 等 因 素 综 合 交 叉 作 用 的
结 果 ; 也 有 人 认 为 , 美 国 的 移 民 政 策 始 终 基 于 国
家 利 益 和 经 济 发 展 的 需 要 , 经 历 了 自 由 开 放 、 限
制 移 民 和 高 度 选 择 三 个 阶 段 。 国 内 外 学 界 很 少 将
美 国 入 境 移 民 政 策 作 为 专 门 研 究 对 象 , 相 关 分 析
主 要 包 括 在 美 国 整 体 移 民 政 策 研 究 之 中 。 既 有 文
献 有 三 个 方 面 内 容 有 待 进 一 步 探 讨 : 第 一 , 文 献
侧 重 于 关 注 每 个 时 期 移 民 政 策 的 综 合 动 因 , 但 对
较 长 时 段 内 影 响 美 国 移 民 政 策 变 迁 的 关 键 因 素 探
讨 较 少 ; 第 二 , 学 者 们 较 多 关 注 美 国 移 民 政 策 的
变 化 , 但 对 变 化 背 后 的 决 策 机 制 和 变 迁 路 径 关 注
较 少 ; 第 三 , 对 美 国 移 民 政 策 在 不 同 政 府 时 期 松
紧 程 度 的 反 复 变 化 关 注 较 少 。 直 到 最 近 , 才 有 学
者 研 究 了 美 国 移 民 政 策 的 “ 钟 摆 化 ” 问 题 。 如 史
书 丞 认 为 , 美 国 政 府 对 墨 西 哥 的 移 民 政 策 存 在 立
场 钟 摆 化 、 法 案 钟 摆 化 和 执 法 模 式 钟 摆 化 。
在 以 往 文 献 的 基 础 上 , 本 文 试 图 探 究 美 国 入
境 移 民 政 策 的 形 成 机 制 , 通 过 引 入 “ 利 益 集 团 ”
和 “ 政 党 政 治 ” 这 两 个 概 念 , 解 释 近 20 年 来 美 国
入 境 移 民 政 策 的 限 制 性 因 素 和 政 策 变 化 幅 度 。 本
文 的 初 步 假 设 是 : 在 美 国 的 入 境 移 民 政 策 决 策 机
制 中 , 利 益 集 团 构 成 了 主 要 外 因 , 政 党 政 治 则 是
最 重 要 的 内 因 , 它 们 共 同 决 定 了 美 国 入 境 移 民 政
策 的 限 制 性 变 化 幅 度 。
为 研 究 美 国 入 境 移 民 政 策 的 变 化 幅 度 , 本 文
参 考 了 荷 兰 学 者 海 因 · 德 哈 斯 概 述 的 DEMIGPOLI-
CY 数 据 库 的 方 法 :
一 方 面 , 明 确 移 民 、 美 国 入 境 移 民 政 策 的 内
涵 和 内 容 。 关 于 “ 移 民 ” 的 定 义 , 大 多 数 国 家 采
用 联 合 国 的 定 义 , 认 为 凡 旅 居 国 外 至 少 一 年 的 人
就 算 移 民 。 移 民 政 策 通 常 被 定 义 为 国 家 制 定 和 颁
布 的 旨 在 影 响 移 民 流 动 的 数 量 、 来 源 、 方 向 和 内
部 构 成 的 规 则 ( 即 法 律 、 法 规 和 措 施 )。 在 实 践
中 , 移 民 政 策 有 时 是 由 相 互 矛 盾 的 措 施 组 成 的
“ 混 合 袋 ”。 因 此 , 瑞 普 · 格 伦 和 他 的 团 队 按 照
移 民 从 进 入 迁 入 地 到 被 接 纳 为 合 法 公 民 的 过 程 ,
将 移 民 政 策 分 为 三 大 类 , 入 境 政 策 、 停 留 政 策 和
融 合 政 策 。 我 们 将 关 注 的 焦 点 放 在 入 境 政 策 , 即
研 究 移 民 从 迁 出 地 以 合 法 或 非 法 方 式 进 入 迁 入 地
的 过 程 中 , 迁 入 地 政 府 制 定 和 颁 布 的 规 则 。 美 国
入 境 移 民 政 策 的 内 容 , 以 执 行 的 政 策 工 具 为 依
据 , 可 以 分 为 入 境 签 证 、 入 境 禁 令 , 技 术 能 力 ,
机 构 能 力 , 驱 逐 出 境 , 拘 留 , 合 法 化 等 几 类 。 其
中 , 技 术 能 力 包 括 增 加 边 境 电 子 检 测 设 备 和 修 建
边 境 墙 ; 机 构 能 力 是 指 对 移 民 执 法 机 构 人 员 和 制
度 的 调 整 ; 合 法 化 即 让 境 内 非 法 滞 留 移 民 变 成 合
法 入 境 。
另 一 方 面 , 界 定 美 国 入 境 移 民 政 策 的 变 化 方
向 和 幅 度 。 其 一 , 引 入 “ 限 制 性 ” 这 个 概 念 , 判
断 入 境 移 民 政 策 的 变 化 方 向 。 判 定 标 志 是 , 与 以
前 法 律 或 制 度 框 架 相 比 , 它 是 否 扩 大 或 限 制 了 目
标 群 体 的 权 利 。 限 制 性 的 变 化 有 “ 负 ” 和
“ 正 ”。 其 二 , 将 限 制 性 变 化 的 幅 度 , 分 为 “ 微
调 变 化 ”“ 轻 微 变 化 ”“ 中 度 变 化 ”“ 重 大 变
化 ”, 依 次 分 别 编 码 为 “1、2、3、4”。 划 分 的
标 准 是 政 策 的 覆 盖 程 度 和 偏 离 程 度 。 依 照 覆 盖 程
度 和 偏 离 程 度 这 两 个 标 准 : 现 行 政 策 发 生 局 部 调
整 或 延 续 , 并 只 影 响 部 分 移 民 类 别 的 为 “ 微 调 变
化 ”; 现 行 政 策 发 生 局 部 调 整 或 延 续 , 但 影 响 整
体 移 民 类 别 的 为 “ 轻 微 变 化 ”; 现 行 政 策 发 生 根
本 变 化 , 影 响 部 分 移 民 类 别 的 为 “ 中 度 变 化 ”;
现 行 政 策 发 生 根 本 变 化 , 影 响 整 体 移 民 类 别 的 为
“ 重 大 变 化 ”。 同 时 , 如 果 同 一 政 府 时 期 发 生 了
一 次 以 上 “ 重 大 变 化 ” 或 三 次 以 上 “ 中 度 变
化 ”, 那 么 我 们 判 断 美 国 政 府 这 一 时 期 的 入 境 移
民 政 策 为 “ 重 大 变 化 ”。 对 其 他 层 次 的 判 断 也 是
基 于 这 一 标 准 。
二 美 国 入 境 移 民 政 策 的 决 策 机 制 和 影 响 因 素
影 响 美 国 入 境 移 民 政 策 的 因 素 众 多 , 我 们 需
要 从 中 筛 选 真 正 起 作 用 的 关 键 变 量 。 为 此 , 本 文
首 先 研 究 了 美 国 入 境 移 民 政 策 的 决 策 机 制 , 辨 明
究 竟 是 哪 些 机 构 和 组 织 掌 握 着 美 国 入 境 移 民 政 策
制 定 权 , 它 们 的 作 用 路 径 是 什 么 , 进 而 有 助 于 我
们 进 一 步 辨 析 哪 些 关 键 因 素 影 响 了 决 策 主 体 制 定
入 境 移 民 政 策 。
( 一 ) 美 国 入 境 移 民 政 策 的 决 策 机 制
美 国 入 境 移 民 政 策 的 决 策 机 制 包 括 总 统 、 国
务 院 、 国 土 安 全 部 、 司 法 部 、 劳 工 部 和 国 会 参 众
两 院 及 其 下 属 各 委 员 会 等 。 国 会 在 入 境 移 民 政 策
制 定 上 有 着 绝 对 的 权 力 , 这 是 美 国 政 治 实 践 的 产
物 。 美 国 对 移 民 采 取 控 制 措 施 始 于 1798 年 , 当
时 , 国 会 授 权 总 统 驱 逐 他 认 为 对 国 家 的 “ 和 平 与
安 全 构 成 威 胁 ” 的 人 。1876 年 , 最 高 法 院 规 定 控
制 移 民 是 国 会 的 权 力 , 使 各 州 法 律 失 去 效 力 。 大
约 在 这 个 时 期 , 国 会 开 始 制 定 法 律 , 对 移 民 进 行
分 类 限 制 。 总 之 , 在 长 期 政 治 实 践 中 , 一 方 面 国
会 掌 握 立 法 权 , 制 定 移 民 政 策 的 总 体 法 律 框 架 ,
授 权 总 统 移 民 执 法 的 范 围 ; 另 一 方 面 , 国 会 还 掌
握 财 政 权 , 审 议 和 批 准 ( 或 否 决 ) 政 府 移 民 执 法
的 资 金 预 算 案 。 同 时 , 由 于 移 民 问 题 属 于 美 国 内
部 事 务 , 一 项 移 民 法 案 往 往 是 先 经 众 议 院 通 过 ,
然 后 到 参 议 院 通 过 , 最 后 由 总 统 签 署 才 能 生 效 。
这 又 形 成 了 对 国 会 的 分 权 和 制 衡 。
在 某 种 程 度 上 , 总 统 也 有 制 定 入 境 移 民 政 策
的 权 力 。 其 一 , 通 过 拥 有 对 移 民 法 案 的 最 终 审 核
和 签 署 权 , 总 统 也 分 享 了 国 会 的 立 法 权 。 总 统 如
果 否 决 了 一 项 移 民 法 案 , 那 么 , 该 法 案 需 在 众 议
院 再 次 投 票 , 并 获 得 超 三 分 之 二 的 高 票 才 能 最 终
生 效 。 其 二 , 总 统 还 有 很 强 的 执 法 自 主 权 。 总 统
可 以 绕 过 国 会 法 律 授 权 , 通 过 行 政 命 令 的 方 式 ,
颁 布 移 民 法 令 以 逐 步 推 动 改 革 事 项 ; 同 时 , 总 统
领 导 下 属 各 职 能 部 门 ( 如 国 务 院 、 国 土 安 全 部 、
司 法 部 和 劳 动 部 ) 在 移 民 执 法 的 方 式 和 力 度 上 有
着 极 大 的 选 择 空 间 。 此 外 , 美 国 法 院 系 统 和 地 方
政 府 , 也 在 一 定 程 度 上 影 响 入 境 移 民 政 策 的 制
定 。 但 在 美 国 入 境 移 民 政 策 的 形 成 过 程 中 , 国 会
和 总 统 是 最 主 要 的 决 策 行 为 体 , 因 为 这 两 个 行 为
体 与 美 国 入 境 移 民 政 策 的 制 定 有 直 接 相 关 性 。 而
国 会 和 总 统 的 政 党 属 性 , 以 及 两 者 背 后 的 利 益 集
团 是 影 响 移 民 政 策 制 定 的 关 键 因 素 。
( 二 ) 关 键 影 响 因 素
国 会 和 总 统 是 美 国 移 民 政 策 的 决 策 主 体 , 政
党 、 利 益 集 团 、 智 库 、 新 闻 媒 体 和 选 民 等 政 策 参
与 者 会 传 递 对 决 策 主 体 的 支 持 或 压 力 , 直 接 或 间
接 影 响 国 会 和 总 统 的 政 策 选 择 。 而 政 党 和 利 益 集
团 是 其 中 最 为 关 键 的 影 响 因 素 , 这 是 由 利 益 集 团
和 政 党 的 内 涵 和 功 效 所 决 定 的 。
1. 政 党 的 影 响
政 党 指 代 表 一 定 的 阶 级 、 阶 层 或 集 团 , 并 为
其 利 益 而 斗 争 的 政 治 组 织 。 每 个 政 党 都 是 特 定 公
共 群 体 的 代 表 者 和 拥 护 者 。 在 美 国 , 民 主 党 和 共
和 党 交 替 执 政 , 代 表 着 不 同 的 公 共 群 体 , 形 成 了
区 别 于 彼 此 的 意 识 形 态 。 美 国 很 多 人 认 为 , 共 和
党 较 为 倾 向 企 业 界 , 民 主 党 则 倾 向 劳 工 。 一 般 认
为 美 国 民 主 党 属 于 左 翼 政 党 或 自 由 派 , 倾 向 于 支
持 移 民 , 而 共 和 党 则 属 于 右 翼 政 党 或 保 守 派 , 通
常 支 持 限 制 性 入 境 移 民 政 策 。 但 是 , 左 翼 和 右 翼
政 党 在 移 民 问 题 上 内 部 分 裂 。 通 常 , 右 翼 市 场 自
由 主 义 者 和 左 翼 世 界 主 义 者 被 认 为 是 支 持 移 民
的 , 而 右 翼 文 化 保 守 主 义 者 和 左 翼 经 济 保 护 主 义
者 预 计 将 采 取 更 严 格 的 政 策 立 场 。 因 此 , 民 主 党
和 共 和 党 的 立 场 可 能 会 因 移 民 类 别 而 产 生 变 化 ,
在 部 分 移 民 问 题 上 能 达 成 共 识 。
美 国 两 党 在 入 境 移 民 政 策 上 的 共 识 和 差 异 ,
从 两 个 方 面 直 接 影 响 着 总 统 和 国 会 的 政 策 偏 好 。
两 党 的 共 识 , 使 美 国 从 19 世 纪 中 期 开 始 逐 步 推 行
限 制 性 入 境 移 民 政 策 。 而 两 党 的 分 歧 会 造 成 入 境
移 民 政 策 的 变 化 , 因 为 总 统 的 移 民 政 策 立 场 受 其
政 党 属 性 的 直 接 影 响 , 而 总 统 通 过 国 会 两 院 的 本
党 领 袖 和 议 会 党 团 影 响 着 国 会 的 立 法 进 程 。 总 统
影 响 力 的 大 小 , 通 常 由 执 政 党 在 国 会 两 院 议 员 的
占 比 所 决 定 。 然 而 在 总 统 没 有 换 届 的 情 况 下 , 美
国 入 境 移 民 政 策 也 会 发 生 变 迁 。 这 是 因 为 在 不 同
决 策 层 面 —— 行 政 和 立 法 、 政 府 和 重 要 游 说 团 体
—— 之 间 存 在 妥 协 和 讨 价 还 价 的 需 要 , 可 能 会 促
使 政 府 淡 化 最 初 的 意 识 形 态 立 场 。 这 可 能 是 双 向
的 。 例 如 , 商 业 游 说 团 体 的 影 响 可 能 导 致 移 民 言
论 相 对 “ 强 硬 ” 的 共 和 党 最 终 采 取 不 那 么 严 格 的
政 策 , 而 在 移 民 问 题 上 持 自 由 立 场 的 民 主 党 可 能
决 定 在 选 举 战 略 中 放 弃 一 些 政 策 主 张 , 去 获 得 担
心 高 移 民 率 选 民 的 支 持 。
2. 利 益 集 团 的 影 响
从 狭 义 来 讲 , 利 益 集 团 是 自 立 于 政 府 或 政 党
之 外 , 并 试 图 影 响 公 共 政 策 的 组 织 , 但 广 义 来
讲 , 它 是 具 有 共 同 利 益 或 态 度 , 并 希 望 对 政 府 施
加 影 响 以 达 到 某 一 目 的 的 一 群 人 的 集 合 。 本 文 结
合 两 种 定 义 将 利 益 集 团 界 定 为 自 立 于 政 府 或 政 党
之 外 , 具 有 共 同 利 益 或 态 度 , 并 希 望 对 政 府 施 加
影 响 以 影 响 公 共 政 策 的 有 组 织 或 无 组 织 的 群 体 。
在 移 民 问 题 中 , 根 据 对 移 民 的 动 机 和 态 度 不 同 ,
利 益 集 团 大 致 可 分 为 四 类 : 其 一 , 支 持 移 民 的 经
济 利 益 集 团 基 于 对 劳 动 力 和 技 术 的 需 求 , 主 张 放
宽 签 证 限 制 , 有 限 打 击 移 民 非 法 入 境 , 并 考 虑 使
部 分 滞 留 者 合 法 化 ; 其 二 , 反 对 移 民 的 经 济 利 益
集 团 基 于 对 就 业 安 全 和 社 会 福 利 的 担 忧 , 主 张 限
制 签 证 发 放 , 严 厉 打 击 非 法 移 民 , 将 境 内 滞 留 者
快 速 遣 返 ; 其 三 , 支 持 移 民 的 族 裔 利 益 集 团 基 于
亲 缘 和 文 化 同 情 , 主 张 用 温 和 的 手 段 打 击 移 民 非
法 入 境 , 推 动 滞 留 者 合 法 化 ; 其 四 , 反 对 移 民 的
族 裔 利 益 集 团 基 于 对 文 化 统 一 丧 失 的 担 忧 , 主 张
用 零 容 忍 的 手 段 打 击 移 民 非 法 入 境 , 反 对 滞 留 者
合 法 化 。
这 些 利 益 集 团 主 要 通 过 两 条 路 径 影 响 总 统 和
国 会 对 入 境 移 民 政 策 的 选 择 , 它 们 分 别 是 游 说 、
影 响 选 举 。 游 说 , 主 要 是 通 过 参 加 立 法 听 证 会 的
方 式 进 行 院 内 游 说 , 采 用 广 告 、 社 交 媒 体 、 群 众
示 威 等 方 式 进 行 草 根 游 说 , 通 过 与 国 会 议 员 保 持
私 交 关 系 进 行 个 人 游 说 。 影 响 国 会 中 期 选 举 和 总
统 大 选 的 行 为 主 要 表 现 为 将 议 员 或 官 员 关 于 移 民
问 题 的 言 论 和 行 为 整 理 为 评 估 报 告 , 分 发 给 本 利
益 集 团 选 民 , 并 传 播 到 媒 体 , 帮 助 或 阻 碍 候 选 人
赢 得 竞 选 ; 同 时 , 还 会 向 符 合 本 集 团 利 益 的 候 选
人 提 供 政 治 捐 款 。 总 之 , 利 益 集 团 会 通 过 多 种 路
径 选 出 符 合 自 身 利 益 取 向 的 候 选 人 , 从 而 影 响 政
府 相 关 议 案 的 决 策 过 程 和 结 果 , 以 达 到 维 护 本 集
团 利 益 的 目 标 。
虽 然 利 益 集 团 和 政 党 是 影 响 国 会 和 总 统 政 策
选 择 的 关 键 性 因 素 , 但 这 并 不 意 味 着 其 他 社 会 因
素 ( 例 如 普 通 选 民 、 新 闻 媒 体 、 大 众 舆 论 和 智
库 ) 等 不 会 影 响 总 统 和 国 会 的 政 策 偏 好 , 只 是 利
益 集 团 与 普 通 选 民 相 比 更 具 凝 聚 力 和 执 行 力 , 并
且 通 过 资 源 优 势 塑 造 和 引 导 大 众 舆 论 。 这 印 证 了
奥 尔 森 集 体 行 动 的 逻 辑 , 利 益 团 体 比 普 通 选 民 群
体 更 小 , 因 此 更 具 效 率 , 其 利 益 诉 求 也 更 清 晰 和
直 接 被 总 统 和 国 会 感 知 。
综 上 , 政 党 和 利 益 集 团 在 多 大 程 度 上 影 响 美
国 入 境 移 民 政 策 的 变 化 是 本 文 关 注 的 核 心 问 题 。
但 政 党 和 利 益 集 团 这 两 个 概 念 无 法 直 接 量 化 , 只
能 通 过 其 最 显 著 特 征 衡 量 其 地 位 或 态 度 差 异 。 政
党 这 个 概 念 最 显 著 的 特 征 是 民 主 党 和 共 和 党 何 者
为 执 政 党 , 以 及 两 者 在 国 会 参 众 两 院 何 者 为 多 数
党 。 利 益 集 团 这 个 概 念 最 显 著 的 特 征 是 其 态 度 是
反 对 移 民 还 是 支 持 移 民 , 以 及 其 态 度 背 后 的 动 机
是 经 济 的 还 是 文 化 的 。
三 澳 门 回 归 “9· 11” 事 件 后 美 国 入 境 移 民 政
策 的 变 迁
( 一 ) 小 布 什 政 府 (2001—2008 年 ): 收 紧
移 民 政 策 和 限 制 移 民
“9· 11” 事 件 发 生 后 , 小 布 什 政 府 改 变 了 克
林 顿 政 府 时 期 相 对 宽 松 的 移 民 入 境 政 策 。 美 国 自
此 形 成 了 以 国 家 安 全 和 执 法 考 虑 为 主 的 移 民 制
度 。 主 要 表 现 在 :
第 一 , 强 化 入 境 审 查 和 边 境 管 控 。 美 国 国 会
两 院 未 经 过 正 式 协 商 , 迅 速 通 过 了 两 部 与 移 民 问
题 相 关 的 法 律 。 一 是 2001 年 10 月 通 过 的 《 爱 国
法 》, 该 法 案 与 入 境 移 民 政 策 相 关 的 要 点 是 : 加
强 执 法 部 门 驱 逐 疑 似 恐 怖 主 义 分 子 人 士 的 权 力 ;
健 全 对 持 学 生 签 证 者 的 监 察 机 制 和 系 统 ; 美 国 国
务 院 根 据 全 国 犯 罪 资 料 中 心 数 据 , 对 所 有 移 民 签
证 申 请 人 进 行 审 查 , 使 入 境 签 证 手 续 更 加 复 杂 。
二 是 2002 年 5 月 通 过 的 《 加 强 边 境 安 全 法 》, 该
法 案 的 要 点 是 : 对 被 认 定 为 支 持 恐 怖 组 织 的 国 家
限 制 发 放 非 移 民 签 证 ; 收 缩 留 学 签 证 额 度 并 加 强
审 查 ; 增 加 美 国 移 民 局 调 查 和 巡 视 人 员 的 数 量 。
第 二 , 机 构 重 组 , 提 高 边 境 治 理 能 力 。“9·
11“ 事 件 后 , 美 国 移 民 局 糟 糕 的 执 法 表 现 , 使 得
民 怨 沸 腾 , 因 此 改 造 移 民 局 势 在 必 行 。 但 如 何 改
革 成 为 美 国 国 会 参 众 两 院 以 及 民 主 党 与 共 和 党 的
主 要 分 歧 。 经 过 几 个 月 的 辩 论 ,2002 年 11 月 , 众
议 院 以 295 票 对 132 票 通 过 了 《 国 土 安 全 法 》, 随
后 该 法 案 在 参 议 院 也 获 通 过 。 按 照 该 法 案 , 国 土
安 全 部 被 建 立 起 来 , 而 移 民 局 被 拆 分 后 并 入 国 土
安 全 部 。
第 三 , 强 化 执 法 力 度 , 应 对 移 民 非 法 入 境 ,
同 时 尝 试 推 动 移 民 治 理 法 律 体 系 变 革 。 面 对 日 益
突 出 的 移 民 非 法 入 境 问 题 ,2005 年 10 月 , 布 什 总
统 提 出 要 加 强 边 境 和 境 内 执 法 , 但 同 时 实 施 针 对
非 法 移 民 的 “ 临 时 工 人 计 划 ”。 布 什 总 统 的 提 议
在 众 参 两 院 形 成 了 内 容 相 差 巨 大 的 方 案 , 最 终 参
议 院 采 取 妥 协 方 式 , 放 弃 通 过 全 面 改 革 方 案 , 而
只 将 内 容 限 制 在 加 强 边 境 安 全 上 ,2006 年 9 月 通
过 的 《 安 全 围 栏 法 》 获 总 统 签 署 后 , 国 土 安 全 部
开 始 在 原 有 的 边 境 线 基 础 上 , 大 规 模 地 建 设 南 部
边 境 的 围 栏 , 长 度 超 过 1000 千 米 , 大 约 占 整 个 美
墨 边 境 线 的 1/3, 并 且 主 要 是 以 先 进 的 技 术 铺 设 的
无 形 隔 离 带 。2007 年 初 , 小 布 什 政 府 提 出 了 2007
版 移 民 法 案 , 试 图 解 决 非 法 移 民 的 居 留 问 题 和 建
立 移 民 积 分 制 , 但 在 参 议 院 未 获 通 过 。
( 二 ) 奥 巴 马 政 府 (2009—2016 年 ): 限 制
性 相 对 较 少
奥 巴 马 执 政 后 延 续 了 小 布 什 的 部 分 移 民 政
策 , 主 要 表 现 在 :
第 一 , 强 化 边 境 执 法 管 理 。2009 年 执 政 后 ,
奥 巴 马 延 续 了 小 布 什 时 期 对 美 墨 边 境 的 强 化 管
理 , 继 续 修 筑 虚 拟 边 境 隔 离 墙 , 安 装 传 感 器 和 摄
像 头 。 同 时 ,2010 年 8 月 , 移 民 海 关 执 法 局 发 布
指 导 意 见 , 加 强 驱 逐 有 犯 罪 记 录 的 外 国 人 。 据 统
计 , 奥 巴 马 政 府 在 前 5 年 共 计 遣 返 190 万 人 , 与 布
什 政 府 8 年 遣 返 200 万 人 的 数 据 基 本 持 平 。
第 二 , 暂 缓 遣 返 部 分 滞 留 者 。2012 年 6 月 15
日 , 奥 巴 马 政 府 绕 过 国 会 , 推 出 “ 童 年 入 境 者 暂 缓
遣 返 程 序 ”。 同 年 8 月 16 日 , 美 国 国 土 安 全 部 和 美
国 公 民 及 移 民 服 务 局 正 式 启 动 了 这 一 政 策 。 按 照 该
政 策 ,16 岁 之 前 进 入 美 国 且 是 在 校 生 、 高 中 毕 业 生
或 退 伍 军 人 的 非 法 移 民 将 被 暂 缓 遣 返 并 可 以 获 得 合
法 化 机 会 。 皮 尤 研 究 中 心 评 估 认 为 , 奥 巴 马 政 府 的
“ 童 年 入 境 者 暂 缓 遣 返 程 序 ”, 使 约 170 万 移 民 被
暂 缓 遣 返 , 其 中 85% 的 人 是 拉 美 裔 。
第 三 , 呼 吁 国 会 采 取 行 动 , 进 行 全 面 的 移 民
政 策 改 革 。 参 议 院 两 党 的 各 4 位 议 员 , 在 2013 年
4 月 提 出 了 《2013 年 边 境 安 全 、 经 济 机 会 、 移 民
现 代 化 法 案 》, 主 要 内 容 是 增 加 签 证 数 量 和 种
类 , 提 供 非 法 移 民 获 得 公 民 身 份 的 路 线 图 和 加 强
边 境 安 全 。 该 草 案 在 参 议 院 获 得 通 过 后 , 白 宫 发
布 的 一 份 研 究 报 告 显 示 , 该 法 案 通 过 增 加 劳 动 市
场 高 需 求 的 工 人 、 可 增 加 资 本 投 资 和 提 高 整 体 生
产 力 , 导 致 更 多 企 业 家 在 美 国 创 办 公 司 从 而 促 进
经 济 增 长 。 但 该 法 案 在 共 和 党 人 占 多 数 的 众 议 院
依 旧 受 到 抵 制 。
第 四 , 绕 过 国 会 , 颁 布 移 民 新 政 。2014 年 中
期 选 举 后 , 民 主 党 失 去 了 国 会 两 院 的 控 制 权 , 但
奥 巴 马 政 府 仍 以 行 政 令 推 动 移 民 治 理 体 系 改 革 。
其 一 , 为 高 科 技 人 才 、 高 校 毕 业 生 、 投 资 移 民 提
供 签 证 程 序 的 便 利 等 。 其 二 , 扩 大 暂 缓 递 解 非 法
移 民 的 范 围 , 据 测 算 这 将 使 得 约 500 万 名 非 法 移
民 受 益 。 但 这 次 暂 缓 递 解 的 行 政 令 , 很 快 被 得 克
萨 斯 州 和 其 他 25 个 州 提 起 诉 讼 。 奥 巴 马 进 行 上 诉
后 , 美 国 联 邦 最 高 法 院 进 行 了 裁 决 , 维 持 了 得 克
萨 斯 州 联 邦 地 区 法 院 关 于 “ 冻 结 ” 移 民 改 革 的 裁
决 。
未 完 待 续
利 益 集 团 、 政 党 与 美 国 的 入 境 移 民 政 策 变 迁
“9· 11” 事 件 后 , 美 国 政 府 推 动 了 移 民 政 策 改 革 , 试 图 在 实 现 经 济 发 展
利 益 的 同 时 , 减 少 移 民 给 美 国 社 会 带 来 的 负 面 影 响 。 但 是 , 移 民 政 策 改 革 的
反 复 不 仅 没 有 从 根 本 上 改 变 经 济 衰 微 的 现 状 , 反 而 激 化 了 美 国 社 会 的 矛 盾 。
通 过 比 较 研 究 美 国 四 届 政 府 入 境 移 民 政 策 的 变 迁 可 以 发 现 美 国 入 境 移 民 政 策
的 形 成 主 要 受 利 益 集 团 和 政 党 政 治 的 影 响 , 两 者 共 同 决 定 了 美 国 的 入 境 移 民
政 策 限 制 性 变 化 幅 度 。 政 党 政 治 影 响 了 美 国 总 统 和 国 会 的 移 民 政 策 偏 好 , 而
利 益 集 团 则 是 美 国 入 境 移 民 政 策 调 整 的 主 要 动 力 。
移 民 为 美 国 带 来 资 金 、 技 术 、 劳 动 力 等 生 产 要 素 的 同 时 , 也 对 美 国 的 就
业 市 场 、 国 家 安 全 和 社 会 稳 定 等 方 面 带 来 一 定 的 负 面 影 响 。 进 入 21 世 纪 , 美
国 社 会 在 移 民 问 题 上 产 生 了 巨 大 分 歧 , 尤 其 在 移 民 进 入 美 国 的 方 式 、 类 别 、
数 量 等 方 面 存 在 较 强 对 立 态 度 。 这 种 对 立 映 射 在 美 国 政 治 上 的 具 体 表 现 为 :
奥 巴 马 政 府 推 动 相 对 宽 松 的 入 境 移 民 政 策 , 特 朗 普 政 府 执 行 极 度 紧 缩 的 入 境
移 民 政 策 , 拜 登 政 府 又 提 出 非 常 宽 松 的 入 境 移 民 政 策 。 针 对 美 国 入 境 移 民 政
策 的 反 复 调 整 变 化 , 本 文 提 出 并 试 图 回 答 的 问 题 是 : 究 竟 哪 些 因 素 在 美 国 入
境 移 民 政 策 制 定 中 发 挥 关 键 作 用 ? 这 些 因 素 又 通 过 何 种 机 制 和 路 径 使 美 国 入
境 移 民 政 策 发 生 变 迁 ?