Sveske za javno pravo broj 1-2.pdf - Resursni centar civilnog društva

osanskohercegovačku državu uvodile u političku praksustaranja o uspostavljanju socijalnog bla gostanja, zasigurnoneće doći. Reformski put je zatvoren vladavinomu ime naroda koja državni prostor prevodi u nesinhroniziranukonkurenciju “narodnih volja” i blago stanjejednog naroda vezuje za obespravljenje drugog.U prvom dvobroju je u fokusu predstojeća reforma ustavnogprava Bosne i Hercegovine. Manfred Dausteranalizira opšti ustavni okvir i “meke tačke” ustavnestruk ture koje se u usporedbi sa normiranim pravnimprin cipima pokazuju kao pravne nedosljednosti. Slijediprikaz “modeliranja” ustava prema premisama odlukeSejdić/Finci sa popisom propisa koji će se moratiizmijeniti u prvom krugu; autori su saradnici FCJPNedim Kulenović, Inja Hadžialić-Bubalo i Mirza Korajlić.Analiza Farisa Vehabovića je fokusirana na problemkompatibilnosti programskih ciljeva političkih partijasa izmjenama ustava. Pokazaće se da politčke partijeu načelu ne podržavaju one promjene ustavnih odredbibez kojih reforma ne može biti provedena. Problem reformepenzionog sistema (Sanel Karađuz) i analizaslabih mjesta Zakona o javnim nabavkama, posebno upo gledu njegove usklađenosti sa Zakonom o upravnompostupku (Rifat Zlomužica) sljedeći su te mati. Posljednjatema je zamišljena kao repetitorij: Emi na Hasanagićizdvaja najbitnije organizaciono-tehničke karakteristikepravosudnog uređenja i podsjeća na opšta mjesta nadležnostientitetskih sudova.Priložene analize ne nude konačna rješenja. One upućujuna slaba mjesta javnopravnog ustrojstva i ukazuju na zahtjevekoje pred javnopravnu reformu postavljaju pravnistandardi. No, ne smije se zaboraviti ni najvažniji efektpravnih analiza: izgradnja kulture pravnog diskursa izmeđuideološki suporostavljenih (političkih) blokova.Centar za javno pravo rukovodi se ideološki neutralnimekspertizama javnopravnih fenomena. On na pitanja kojaimaju javnopravni karakter nudi normativno usmjereneodgovore koji se rukovode isključivo standardima moderne pravne znanosti i priznatim javnopravnim stečevinama.Analize koje objavljujemo na ovim stranicmaizlaze u susret takvim zahtjevima.Budući da je osnovni zadatak Centra za javno pravo uspostavljanjenaučnih kriterija kao mjerila prema kojimase mora uobličavati javno pravo, prilika je za poziv nasaradnju: naše stranice i institucionalni okviri su otvoreniza saradnike koji se žele okušati u dogmatski utemeljnimi pravno usmjernerim analizama akutnih problema javnogprava iz naše regije. Rado ćemo staviti na raspolaganjenaše resurse analitičarima iz država u regionu koji se osjećajupozvanim i žele se upustiti u diskurs o javnopravnimproblemima.Centar za javno pravo je ujedno i mjesto za individualnai grupna savjetovanja i za pravne ekspertize. Prvi dvobrojSveski za javno pravo ilustrira izbor analiza koje moguposlužiti kao uzor zainteresiranim strankama. Naši ekspertidaju stručne odgovore na pitanja organizacije državnevlasti i državne uprave, na pitanja sadržaja i primjenepropisa Evropske unije i međunarodnopravnihstan darda, na pitanja ustavotvorstva i tumačenja ustavnogprava, kao i na sve srodne probleme parlamentarnog prava,izbornog prava, upravnog prava i prava evropskihintegracija.2

Ma n f r e d Da u s t e r*Die Verfassung von Bosnien und Herzegowina: Unvollkommener Rechtsstaat— Ein DiskursMa n f r e d Da u s t e r*Ustav Bosne i Hercegovine: Nesavršena država — diskursInhaltsverzeichnis:Sadržaj:1. Propädeutika: Wieso und warum unvollkommenerRechtsstaat nach 15 Jahren seit Inkrafttreten derVerfassung ......................................................................2. Prälimina: Verlust von Rechts- undVerfassungskultur ...........................................................3. Ein kurzer, aber erforderlicher Exkurs in eineAuslegungsmethode .......................................................4. Art. I par. 2 der Verfassung „Der Rechtsstaat“ inseinen verfassungsrechtlichen Konturen ........................5. Programmverwirklichung durch einfaches Recht ......31. Propedeutika: zbog čega nedovršena pravnadržava nakon petnaest godina od stupanja na snaguustava .............................................................................2. Preliminarija: gubitak pravne iustavne kulture ...............................................................3. Kratak ali neophodan ekskurs u jednu metodutumačenja .......................................................................4. Čl I/2 Ustava: „pravna država“ u svojimustavnopravnim konturama ............................................5. Ostvarenje programa posredstvom običnog prava .....355999916161. Propädeutika: Wieso und warumunvollkommener Rechtsstaat nach 15 Jahren seitInkrafttreten der Verfassung1. Propedeutika: zbog čega nedovršena pravnadržava nakon petnaest godina od stupanjaUstava na snaguWer im Jahr 2010 über die Verfassung von Bosnien undHerzegowina vom 14. Dezember 1995, die zusammenmit dem Friedensvertrag von Dayton am Ende der seit1992 andauernden kriegerischen Auseinandersetzungenin diesem Staat des westlichen Balkans steht, spricht,kommt unweigerlich auf ihre Unzulänglichkeiten zusprechen. Denn ganz grob gesprochen stellt sie nur einunvollkommenes Organisationsstatut dar, das zum einenden Minimalkonsens der bosnischen Kriegsparteien überdas, was der Gesamtstaat Bosnien und Herzegowina seinsollte, wiedergibt und zum anderen auch den Zeitdruckwiderspiegelt, unter welchem in Rambouillet und Daytondie Friedensverhandlungen geführt wurden. Eine dieserUnzulänglichkeiten besteht im vollständigen Schweigender Verfassung zur rechtsprechenden Gewalt, zu ihrerOrganisation und Aufgaben, über die Richter und ihreUnabhängigkeit und im Fehlen von individuellenJustizgrundrechten. Das macht die Grundaussage desArt. I par. 2 der Verfassung, Bosnien und Herzegowinasei ein Rechtsstaat unvollkommen. Was die weiterenUnzulänglichkeiten der Verfassung anbelangt, ist hierKo još u 2010. godini govori o Ustavu BiH od 14.12. 1995, o ustavu koji datira sa kraja ratnih sukobau ovoj zapadnobalkanskoj zemlji i kojim se okončavamirovni ugovor iz Daytona, ne može zaobići njegovunesavršenost. Kazano grubim jezikom, on predstavljasamo organizacionopravni statut koji na jednojstrani izražava minimalni konsens strana ubosnaskom ratu o tome šta bi zajednička država BiHmorala biti i na drugoj strani odražava vremenskitrenutak u kojem su u Rambouilletu i Daytonuvođeni mirovni pregovori. Jedan od njegovihnedostataka se sastoji u potpunoj ustavnoj šutnji osudskoj vlasti, o njenoj organizaciji i zadacima, osudijama i njihovoj nezavisnosti, kao i u nepostojanju,idividualnih garancija prava na zakonskog sudiju.Tako se ključni stav iz čl. I/2 Ustava BiH, da je BiHpravna država, pokazuje kao nepotpun. Što se tičeostalih nedostataka ovdje o njima ne može biti riječi,posebno ne o hipertrofičnoj politici koja parališe∗Dr. jur. Manfred Dauster, Richter am Oberlandesgericht Münchenund Richter an den Landesberufsgerichten für Heilberufe, für dieArchitekten und für die Mitglieder der Bayerischen Ingenieure-Kammer-Bau, Mitglied des Landesjustizprüfungsamts imStaatsministerium der Justiz und für Verbraucherschutz, ehemaligerRichter des Staatsgerichts Bosnien und Herzegowina.∗Dr. iur. M. Dauster, sudija Višeg zemaljskog suda München,sudija Zemaljskog suda za liječnička zanimanja, za arhitekte i začlanove Bavarske inženjerske komore; član Zemaljske komisije zapolaganje državih ispita pri Ministarstvu pravde i zaštite potrošača,bivši sudija državnog suda BiH.3

nicht der Platz ist, sich mit allen diesen, insbesondereeine hypertrophe, Politik eigentlich lähmendeStaatsorganisation erzeugenden Unzulänglichkeitenauseinanderzusetzen 1 , weil eine solche Darstellung denRahmen dieses Aufsatzes sprengen würde. Der Betrachterdarf dennoch der Verwunderung Ausdruck geben, warumtrotz anhaltender internationaler wie auch innerstaatlicherKritik an diesen Unzulänglichkeiten eine verfassungsrechtlicheBesserung nicht stattgefunden hat. DieserBeitrag kann sich nicht mit allen Gründen, die zumScheitern bisheriger Reformversuche führten, auseinandersetzen,denn ihre Darstellung führte tief in diepolitische Lage von Bosnien und Herzegowina 2 . DasAgieren von Politik und manchen Politikern auf demGebiet der Verfassungspolitik erschließt sich dem westlichenBetrachter rational nicht 3 . Ohne tiefschürfendepolitikwissenschaftliche Analyse, die erkennbar bis heutenicht geleistet ist, wird man den wirklichen Hintergründenfür das verfassungspolitisch kaum als hinnehmbar zubezeichnende Verhalten mancher Protagonisten der nachwir vor überwiegend entlang ethnischer Linien definiertenPolitik auch nicht auf die Spur kommen. Wenn allerdingsmit allen erdenklichen Argumenten – auch denunvernünftigsten – an einem verfassungsrechtlichenZustand mit Zähnen und Klauen festgehalten wird, istdieses Verkrampfen im verfassungsrechtlichen Statusquo mit Machtegoismus bestimmter ethnischer Gruppenzu leicht erklärt.Eine Verfassung, die das Dach einer Gesellschaftorganisiert ist nicht nur eine Satzung, die einen Vereinund seine Organe aufrichtet. Sie strahlt nicht nur auf denStaat und die Politik aus, sondern soll bis in das Lebendes Einzelnen hineinwirken. Sie ist deshalb zu wichtig,als dass sie machtegoistischen Gruppen welcher Couleurauch immer überlassen werden kann. So schein es abergerade in Bosnien und Herzegowina der Fall zu sein.Dies aber ist nur deshalb möglich, weil die Bewohnerdes verfassungsrechtlichen Hauses ein geradezunesavršenu organizaciju države 1 , budući da bi takvoobjašnjenje probilo okvire ovog članka. Posmatračće se, ipak, začuditi da unatoč stalnim internacionalnimi nacionalnim kritikama nije došlo do poboljšanjaUstava. U ovom prilogu nije moguće rasvijetlitirazloge zbog kojih su propali dosadašnji reformskipokušaji. To bi nas uvuklo doboko u analizupolitičkih pozicija unutar BiH 2 . Agiranje politike ipojedinih političara posmatraču sa zapada se nepokazuje kao racionalno 3 . Bez duboke političkeanalize, koja do danas očigledno nije provedena,neće biti moguće rekonstruirati stvarnu pozadinu,jedva prihvatljivog ustavnopravnog držanjapojedinih protagonista koji cijelo vrijeme slijedepolitiku koja je definirana prema etničkoj liniji. Akose, ipak, svim mogućim argumentima — čak ipotpuno nerazumnim — po svaku cijenu održavaovaj ustavnopravni statusu, takva odbrana statusaquo može se jedino objasniti egoizmom vlastiodređenih etničkih grupa.Ustav koji organizira krov društva nije naprostostatut kojim se ustanovljava jedno udruženje iuspostavljaju njegovi organi. On ne zrači samoprema državi i prema politici, nego utiče i na životpojedinca. On je prema tome suviše važan da bi seprepustio egoističnim grupama vlasti, ma koje bojeone bile. Čini se, ipak, da je upravo to u BiH slučaj.Ovo je moguće samo zbog toga što su stanovniciove ustavnopravne kuće uočljivo neizainteresirani1Dauster, Die notleidende Verfassung von 1995: Einer derwesentlichen Hemmschuhe in der Entwicklung von Bosnien undHerzegowina, in: 1989 – 2009 Festschrift 20 Jahre ELSA-Passau e.V, 2009, S. 71 ff.; ders., Deutsche Sicht auf verfassungspolitischesUnvermögen in Bosnien und Herzegowina, Vortrag gehaltenin: Botschaft der Bundesrepublik Deutschland und Heinrich-Böll-Stiftung in Sarajevo: „60 Jahre Grundgesetz: Der UmgangDeutschlands mit seiner Verfassung – Können deutsche Erfahrungenin der Verfassungspolitik für die Diskussion über die Reform derVerfassung von Bosnien und Herzegowina fruchtbar gemachtwerden?“, Sarajevo am 26. und 27. Oktober 20092Ders., a.a.O. S. 83 f.3Eine der pseudo-juristischen Argumentationsstränge ist diejenige,dass jede Änderung der Verfassung die Friedensvertragsfrageneu stelle. Diese Dayton-II-Argumentation ist jedoch verfehlt. Esbesteht keine inhaltliche Verknüpfung zwischen Friedensvertragund Verfassung dergestalt, dass Art. 39 bis 41 des WienerÜbereinkommens über das Recht der Verträge (UNTS Bd.1155, S. 331) Anwendung fänden. Die Verfassung ist originäresinnerstaatliches Recht und ihre Änderung oder Reform folgtausschließlich innerstaatlichen Regeln.1Dauster, Die notleidende Verfassung von 1995: Einer derwesentlichen Hemmschuhe in der Entwicklung von Bosnien undHerzegowina, in: 1989 – 2009 Festschrift 20 Jahre ELSA-Passau e.V, 2009, s. 71 i dalje; isti, Deutsche Sicht auf verfassungspolitischesUnvermögen in Bosnien und Herzegowina, referat u AmbasadiSR Njemačke i Fondaciji Heinrich-Böll u Sarajevu: „60 JahreGrundgesetz: Der Umgang Deutschlands mit seiner Verfassung– Können deutsche Erfahrungen in der Verfassungspolitik fürdie Diskussion über die Reform der Verfassung von Bosnien undHerzegowina fruchtbar gemacht werden?“, Sarajevo, 26. i 27. 10.2009.2Isti, nav. mj., s. 83 i dalje.3Jedan od pseudopravnih argumenata jest da svaka promjenaUstava ponovo otvara pitanje mirovnog ugovora. Ovakav Dayton-II –argument nije, međutim, tačan. Ne postoji sadržajna veza izmeđumirovnog ugovora i Ustava u toj formi da čl. 39 do 41 Bečkekonvencije o ugovorima (UNTD Tom 1155, s. 331) moraju bitiprimijenjeni. Ustav je originerno unutardržavno pravo, i njegovareforma ili promjena slijedi isključivo na osnovu unutardržavnihpravila.4

emerkenswertes Desinteresse an dem Zustand diesesHauses haben. Ein in Verfassungsfragen auch vor demHintergrund der Verfassungsidentität so wichtigergesellschaftlicher Diskurs findet nicht statt. Dasgesellschaftliche Desinteresse damit zu erklären, dassdie Verfassung von 1995 ohne Mitwirkung des Volkeszustande gekommen ist, greift zu kurz. Denn auch dieVerfassungen anderer Staaten in Europa wurden ohneunmittelbare Volksbeteiligung geschaffen, ohne dassdann in der Folgezeit das jeweilige Staatsvolk in einersolchen Interesselosigkeit, ja Apathie an dergesellschaftlichen Grundentscheidung der Verfassungverharrte 4 .2. Prälimina: Verlust von Rechts- undVerfassungskulturza samo stanje u kući. Nema društvenog dikursa oustavnim pitanjima koja se tiču ustavnog identiteta.Nije sasvim tačno da društveni interes ima svojuosnovu samo u činjenici da je Ustav iz 1995.zaključen bez učešća samog naroda. Jer, i ustavidrugih evropskih država su donešeni bezneposrednog učešća naroda, a da nakon togadržavni narod nije u pogledu ključnih društvenihodluka upao u takvu nezainteresiranost, tačnije uapatiju, kako je to slučaj u BiH 4 .2. Preliminarija: gubitak pravne i ustavnekultureDas Desinteresse hat Gründe, die sich einem auswärtigenBetrachter erschließen, wenn er sich näher mit derjüngsten Geschichte des Landes befasst und sich hierbeinicht nur auf die physischen Kriegsfolgen beschränkt,die freilich bis heute in Sarajevo und anderen Orten desLandes ins Auge springen. Die Beseitigung vonunmittelbaren Kriegsschäden hat auch in anderenLändern mit Kriegsereignissen Jahrzehnte gedauert. InMünchen, einer in Deutschland über die Maßenprosperierenden Großstadt, werden die letzten vomZweiten Weltkrieg geschlagenen Lücken im städtischenErscheinungsbild erst dieser Tage geschlossen. DieKriegsereignisse und die ihnen vorausgehendeUnabhängigkeitserklärung haben vielmehr bleibendeund bisher nicht behobene Schäden an der (Rechts-)Kultur von Bosnien und Herzegowina hinterlassen. DieseSchäden in der juristischen Landschaft liefern jedenfallsteilweise ein Erklärungsmuster für das völligeDesinteresse auch der juristischen Akteure an einerBesserung der verfassungspolitischen und damit auchder allgemein-politischen Lage des Landes.Die Schäden an der (Rechts-)Kultur sind schon daranerkennbar, dass die Hauptstadt Sarajevo nicht nur ihrenpoly-ethnischen Kosmos, der sie über Jahrhunderte überden Balkan hinaus bekannt gemacht hat, verloren hat,sondern damit zugleich ihre intellektuelle Diskursfähigkeitund –willigkeit, auf die nicht nur der Rest des Landes,4Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23.Mai 1949 mag hier Beispiel sein. Eine Volksabstimmung über dasGrundgesetz fand nie, auch nicht nach der Wiedervereinigung derbeiden deutschen Staaten am 3. Oktober 1990 statt. Die Geschichteder Wahlbeteiligungen nach 1949 und nach 1990 belegt jedoch,dass die Bürger Deutschlands ihre Verfassung angenommenhaben. Wie sehr die einzelnen Bürger des Landes ihre Verfassungverinnerlicht haben, belegen nicht zuletzt die Zahlen über die beimBundesverfassungsgericht in mehreren Tausenden eingehendenVerfassungsbeschwerden, durch die der einzelne auf der Einhaltungder Grundrechte bestehen kann, die ihm das Grundgesetz eingeräumthat.Razlozi za nezainteresiranost, kako se oni pokazujustranom posmatraču, objašnjivi su ako se neograničavaju samo na fizičke posljedice rata kojeparaju oči, kako u Sarajevu, tako i u drugimmjestima u zemlji. Odstranjivanje neposrednihratnih šteta je trajalo godinama i u drugim zemljamakoje su prošle rat. U Münchenu, koji je za njemačkeprilike nesrazmjerno prosperitetan grad, tek suovih dana zatvorene posljednje praznine koje supostojale od drugog svjetskog rata. Rat je, zajednosa Deklaracijom o nezavisnosti koja mu jeprethodila, prouzrokovao štete u pogledu (pravne)kulture, koje u BiH do sada nisu otklonjene. Šteteu pravnom krajoliku nude djelimično objašnjenjeo potpunoj nezainteresiranosti, čak i akademskiobrazovanih pravnika, za poboljšanjeustavnopolitičke pozicije zemlje, a time i zaopštepolitičko stanje.Gubici u bilansu (pravne) kulture mogu seraspoznati već u činjenici da glavni grad Sarajevonije izgubljen samo u svom poli-etničkom kosmosukoji je stoljećima bio poznat i izvan granicaBalkana, nego i u pogledu svoje intelektualne4Ustav SR Njemačke od 23. maja 1949. može poslužiti kao primjer.Nikada nije došlo do referenduma o Ustavu, također, ni nakonnjemačkog ujedinjenja od 3. oktobra 1990. Historija izlaska naizbore nakon 1949. i nakon 1990. pokazuje međutim da su građaniNjemačke prihvatili svoj ustav. Da su pojedini građani usvojiliovaj ustav ne dokazuej samo broj ustavnih tužbi koje u hiljadamadolaze pred Savezni ustavni sud, a putem koje pojedinac možezahtijevati pridržavanje osnovnih prava onako kako mu ih je Ustavzagarantirao.5

sondern in den Jahren vor der Unabhängigkeit auch dasrestliche Jugoslawien geblickt haben. Die juristischeKulturlandschaft als wichtiges Teilelement von Kulturüberhaupt hat nachhaltig gelitten.Mit der Unabhängigkeit des Landes im Frühjahr 1992verließ Bosnien und Herzegowina – wie schon zuvorKroatien und Slowenien – einen rechtlichen Kulturbereich,der seit den Tagen des Königreichs der Serben, Kroatenund Slowenen in der Lage war, mannigfaltige Einflüsseaus anderen Rechtskulturen zu einer selbständigenjuristischen Phänomenologie zu verarbeiten. Dieintellektuelle Produktivität brach auch zu Zeiten desSozialismus nicht ab oder zusammen. DieUnabhängigkeitserklärungen von Slowenien, Kroatienund Bosnien und Herzegowina brachte diesen auch imVerfassungsrecht bestehenden Rechtsraum zumKollabieren mit der Folge, dass der Diskurs zwischenSarajevo und den anderen anerkannten Zentrenjuristischen Denkens in Belgrad, Ljubljana und Zagrebzum Erliegen kam und bis heute nicht mehr wiedererwecktwerden konnte. Zu der Tatsache, innerhalb einer sehrkurzen Zeit auf sich gestellt und von den gewohntenGesprächspartnern abgeschnitten zu sein, traten diekriegs- und vertreibungsbedingten Abwanderungen auchder juristischen „Intelligenzija“ hinzu, die bewirkten,dass die Verluste bis heute nicht wirklich wettgemachtwerden konnten. Diese kulturelle Vereinsamung, mit dersich durchaus auch ein Bestreben nach „juristischerUnabhängigkeit“ von den Rechtsentwicklungen in denanderen jungen Staaten des westlichen Balkans undzuletzt in Serbien gepaart haben mag, hat nicht zuletzt ander Universität Sarajevo zu einer akademischen Paupertätgeführt, die die Isolierung von denjenigen Rechtsräumenverstärkte, von welchen das frühere Gesamtjugoslawiendurchaus Befruchtungen erfuhr. Die vielen Neugründungenvon Rechtsfakultäten seit der Unabhängigkeithaben diese intellektuelle Paupertät nicht ausgeglichen,sondern allenfalls diversifiziert.Die juristische Verarmung, wie sie sich in den kaummodernisierten Curricula der Rechtsfakultäten nichtbesser niederschlagen kann, hat auch eine„betriebswirtschaftliche Komponente“. War das frühereGesamtjugoslawien auch für juristische Literatur unddamit für öffentliche Rechtsdiskussion durchaus ein„Markt“, ist das in Bosnien und Herzegowina von heutenicht mehr der Fall. Juristische Kultur aber setzt offeneund öffentliche Diskussion mindestens unter denbeteiligten Kreisen voraus. Das leistet Bosnien undHerzegowina im Jahre 2010 nicht und wird es inabsehbarer Zeit auch nicht leisten können. Der Mangelan juristischen, auch an der gerichtlichen Praxisorientierten Periodika, an Kommentaren und anLehrbüchern ist mit Händen zu greifen. GerichtlicheEntscheidungen mag man zwar auf den Internet-Seitender höchsten Gerichte finden. Sie haben jedoch schonsposobnosti vođenja diskursa i spremnost navođenje diskursa po kojem je bio poznat u cijelojzemlji, a u godinama prije nezavisnosti i u ostatkuJugoslavije. Pravni kulturni krug je, kao njegovsastavni element, trajno ugrožavan.Sa nezavisnošću zemlje BiH je u proljeće 1992. –kao što su to ranije učinile Hrvatska i Slovenija –napustila jedno pravno područje kulture koje je odvremena Kraljevine SHS bilo u stanju da preradimnogobrojne uticaje iz drugih pravnih kultura i daga uspostavi u samostalan pravni fenomen.Intelektualna produktivnost nije ni propala niprekinuta za vrijeme socijalizma. Deklariranjenezavisnosti Slovenije, Hrvatske i BiH je vodilokolabiranju ovog pravnog prostora, a on je postojaoi u ustavnom pravu, sa posljedicom da je diskursizmeđu Sarajeva i drugih priznatih centara pravnogmišljenja u Beogradu, Ljubljani i Zagrebuobustavljen i da do danas nije mogao bitiuspostavljen. Uz činjenicu da je u jednom kratkomperiodu zemlja bila orijentirana sama na sebe i daje bila odsječena od partnera sa kojima jekomunicirala, dolaze i izmjene koje su uslovljeneratom i protjerivanjem, ali i odlaskom pravne“inteligencije”, što do danas nije moglo bitinadoknađeno. Ovo kulturno osamljivanje, sa kojimbi se, sve u svemu, mogla spojiti težnja ka “pravnomosamostaljenju” od pravnog razvoja u drugimmladim državama zapadnog Balkana, konačno odonog u Srbiji, nije vodila samo na Univerzitetu uSarajevu do akademskog osiromašenja koje jeopet, ojačalo izolaciju od onih pravnih prostora izkojih je bivša Jugoslavija crpila pravne plodove.Mnoštvo novoosnovanih pravnih fakulteta pouspostavljanju nezavisnosti nije uticalo naotklanjanje ovakvog intelektualnog siromašenja,nego ga je višestruko diversificiralo.Pravno osiromašenje, koje se nije moglo boljeprimijeniti u jedva moderniziranom curriculumupravnih fakulteta, ima i jednu “privrednukomponentu”. Dok je ranija Jugoslavijapredstavljala, i za područje pravne beletristike,jedno “tržište”, u današnjoj BiH to nije slučaj.Pravna kultura pretpostavlja, međutim, otvorenei javne diskusije, bar između krugova na koje seto odnosi. To Bosna i Hercegovina ne omogućujeu 2010. godini i u dogledno vrijeme neće moći6

deswegen keinen Widerhall, weil sie dort abgelegtwerden wie anderswo die Konserven in den Regalen derSupermärkte. Ein öffentliches Echo finden sie allenfallsim Einzelfall, wenn über die Aburteilung des einen oderanderen spektakulären Kriminalfalles in den Boulevardmedienberichtet wird. Sensationsberichter stattungaber ist das, was sie ist, kann jedoch die erforderlicheSachdiskussion nicht ersetzen. Es kann nicht davon dieRede sein, dass etwa die Rechtsprechung des Verfassungsgerichtsvon Bosnien und Herzegowina unterden Praktikern oder den nachgeordneten Gerichtensystematisch aufbereitet beachtet wird.Es ist indessen nicht nur die Verarmung an Rechtskulturim Innern, die auch bei der öffentlich nicht geführtenDebatte über die Notwendigkeit von Verfassungsreformeneine Rolle spielt. Mit dem Friedensvertrag von Daytonhat die sogenannte Internationale GemeinschaftVerantwortung dafür übernommen, dass auch die zivilenZiele des Friedensvertrags von Dayton in Bosnien undHerzegowina verwirklicht werden. Es ist hier nicht derPlatz, zu einer Generalkritik an der seit 1995 andauerndenTätigkeit der Internationalen Gemeinschaft in Bosnienund Herzegowina zu blasen oder Fehler und Erfolge zubilanzieren. Indessen war das Wirken der verschiedeneninternationalen Organisationen zuvörderst des HohenVertreters und seines Amtes mit direkten und indirektenEinflussnahmen auf das Recht von Bosnien undHerzegowina verbunden. Auf den im Land gewachsenenoder immerhin bewusst von Gesamtjugoslawienübernommenen Rechtsbestand nahmen dieseEinflussnahmen wenig Rücksicht. Oft unreflektiert, oftaber auch nicht zuletzt an dem Grundsatz „Wer zahlt,schafft an!“ orientiert wurde „importiert“, was in anderenRechtskulturen unter völlig anderen Bedingungen und ineiner jahrzehntelangen Rechtsentwicklung gewachsenwar. Die Regeln vorsichtiger juristischer„Obstveredelung“, die mit Aufpropfen von Reisern einesBaumes auf einen anderen Obstbaum vorsichtig umgeht,wurden meistens dem Zeitdruck oder dem eigenenunsystematischen Handelns geschuldet außer achtgelassen. Juristische „Veredelung“ hat dies nichthervorbringen können. Die „Verunedelung“ hat Bosnienund Herzegowina nicht gut getan und zu Irritationengeführt, die nicht nur bei interessierten Juristenkreisendas Gefühl aufkommen ließen, Objekt juristischerLaborversuche der Internationalen Gemeinschaft zu sein.Zwar ist der insbesondere im Amt des Hohen Vertretersangesiedelte internationale „Obstbauer“, der einer derwichtigsten Rechtsimporteure war, kurz vor dem immerwieder angekündigten, immer wieder verschobenenEnde seiner internationalen Funktion in den Jahren nach2005 mit Laborversuchen müde geworden. Indessen istdie Gefahr nicht völlig gebannt, denn Bosnien undHerzegowina verfolgt das Endziel einer Mitgliedschaftin der Europäischen Union. Wenn Bosnien undHerzegowina dieses Ziel durch weiteren unreflektiertenomogućiti. Više je nego očigledan nedostatakperiodike koja se orijentira prema sudskoj praksi,nedostatak komentara i udžbenika. Sudske odlukese mogu pronaći na internet stranicama najvišihsudova. No one nemaju nikakav odjek, jer tamo stojekao konzerve na regalima velikih samoposluga.Javni eho dobijaju povremeno, u pojedinimslučajevima, tek kada se u bulevarskoj štampiizbještava o nekom spektakularnom kriminalnomslučaju. Ne može biti ni govora o tome da presudeUstavnog suda BiH sistematski bivaju obrađenemeđu praktičarima ili nižim sudovima.Ne radi se samo o osiromašenju pravne kulture uunutrašnjosti zemlje koja igra određenu ulogu udebati o ustavnoj reformi – koja se, opet, ne vodijavno. Sa mirovnim sporazumom iz Daytona jetzv. internacionalna zajednica preuzela odgovornostza ostvarenje civilnih ciljeva iz dejtonskogmirovnog ugovora u BiH. Ovdje nije mjesto da segeneralno kritikuje internacionalna zajednica injeno djelovanje koje traje od 1995. godine, ili dase bilansiraju njene greške. Međutim, djelovanjerazličitih internacionalnih organizacija je bilo uprvom redu povezano sa direktnim i indirektnimuticajem Visokog predstavnika i njegovih službina pravo BiH. Takav uticaj je nedovoljno uzimao uobzir pravne stečevine koje su nastale u zemlji ilisu svjesno preuzete iz Jugoslavije. Često je potpunonereflektirano, ali često i u skladu sa načelom “koplaća taj i određuje”, importirano to što je izrastalou drugim pravnim kulturama i pod potpunodrukčijim uslovima koji su podrazumijevalizaseban pravni razvoja od više desetljeća. Zbogpritisak vremena i nesistematskog djelovanja neuvažavaju se pravila opreznog pravničkog“oplemenjivanja voća” koja podrazumijevajupažljiv rad pri kalemljenju i prenošenju kalema nadrugu voćku. Ovakvo “prljanje” u BiH nije donijeloništa dobro i vodilo je do iritacija koje nisu samo ukrugovima zainteresiranih pravnika stvarali osjećajda su predemt pravnih laboratorijskih pokusainternacionalne zajednice. Istina, nakon 2005. jepostao umoran internacionalni “voćar” kojegotjelotvoruje, prije svega, služba Visokogpredstavnika i koji stoji pred krajem koji seneprestano najavljuje i odgađa. Opasnost time nijesasvim odstranjena, jer BiH slijedi cilj članstva uEvropskoj uniji. Ako ona očekuje da postigne ovajcilj daljim nereflektiranim reimportom pravnihdobara, do nepodnošljivosti će se pojačati pravna7

3. Ein kurzer, aber erforderlicher Exkurs in eineAuslegungsmethode3. Kratak ali neophodan ekskurs u jednumetodu tumačenjaVerfassungsrecht ganz gleich welchen Landes, so auchdas Verfassungsrecht von Bosnien und Herzegowina,trifft nur politische und gesellschaftliche Grundaussagen.Es muss, was Einzelfragen anbelangt, die sich heute oderin der Zukunft stellen, „dunkel“ bleiben, um der Politik,aber auch der Verfassungsauslegung durch dasVerfassungsgericht die erforderliche Flexibilität zuverleihen, um Antworten auf politischeVeränderungserfordernissen Rechnung zu tragen. Je„dunkler“ eine Verfassung in ihren Detailaussagen ist,umso mehr ist die an der traditionellen Auslegungsmethodikorientierte Verfassungsinterpretation gefordert, auch imWege des Verfassungsvergleichs und derVerfassungstradition, wie sie in Europa seit den Tagendes Konstitutionalismus im 19. Jahrhundert gewachsenist und die den Hintergrund europäischenVerfassungsvergleichs bildet, verfassungsrechtlicheAussagen zu gewinnen, die die Dunkelheiten desVerfassungstextes. Das geht selbstverständlich weit überdie Auslegung einfachen Gesetzes hinaus, die zuvörderstam Gesetzeswortlaut, der Gesetzessystematik, demGesetzeszweck und der gesetzlichenEntstehungsgeschichte orientiert ist, hinaus, ist aber auchund gerade im Falle von Bosnien und Herzegowinaunvermeidbar. Anderenfalls gerät das Verfassungsrechtzu dem Zustand, die Immanuel Kant schon 1795 in seinervölkerrechts- und staatsphilosophischen Schrift zum„Ewigen Frieden“ als „Friedhofsruhe“ beschrieben hat.Sicherlich hat ein solcher methodischer Ansatz nichtsmit Methodenkonservatismus zu tun und verlangt Mutzur Auseinandersetzung. Solange aber eine solcheAuslegungsmethode nicht dazu führt, dass die tragendenBalken des Verfassungsdachs ausgetauscht und das Dachin seinem Erscheinungsbild verändert wird, kann siegerade in Bosnien und Herzegowina herangezogenwerden, um dem Licht in das Dunkel verfassungsrechtlicherAussagen zu bringen. Das gilt nicht zuletzt für dieAussage von Art. I par. 2 der Verfassung, Bosnien undHerzegowina sei ein Rechtsstaat.Ustavno pravo svake zemlje, pa tako i ustavnopravo BiH sadrži samo osnovne političke idruštvene stavove. Ono u odnosu na pojedinačnapitanja, koja se postavljaju danas ili će se postavitiu budućnosti, ostaje “zatamnjeno” kako bi politici,ali i ustavnom tumačenju unutar ustavnog sudstva,ostavilo potrebnu fleksibilnost na osnovu koje bise reagiralo na političke zahtjeve za promjenama.Što je konkretan ustav “tamniji” u detaljnimiskazima, to je tumačenje ustava koje se oslanja natradicionalne metode, u koje ulaze i uporednopravo i ustavna tradicija, kako se ona razvila odkonstitucionalizma 19. stoljeća, zahtjevnija u pogleduiznalaženja ustavnih iskaza koji konkretizirajuzatamnjenja ustavnog teksta. Naravno, todaleko nadilazi tumačenje običnih zakona koje jeu prvoj liniji orijentirano na tekst zakona, nanjegovu sistematiku, na njegovu svrhu i na historijunastanka zakona, ali je upravo u slučaju BiHnezaobilazno. U suprotnom bi ustavno pravo došlou stanje koje je Immanuel Kant još 1795. u svomfilozofsko-pravnom spisu o “vječnom miru” opisaokao “zagrobni mir”. Sigurno je da ovaj metodološkipostulat nema ništa sa meto dološkimkonzervativizmom i da podrazumijeva hrabrostkoju iziskuje rasprava. Sve dok takav metodtumačenja ne vodi prema zamjeni nosećih ustavnihstupova i izmjeni krova on je upravo u BiHprimjenjiv kako bi unijelo svjetlo u tamuustavnopravnih iskaza. To ne važi samo za stavoveiz čl. I/2 Ustava prema kojem je BiH pravnadržava.4. Art. I par. 2 der Verfassung „Der Rechtsstaat“ inseinen verfassungsrechtlichen KonturenArt. I par. 2 der Verfassung vom 14. Dezember 1995bezeichnet den Gesamtstaat von Bosnien undHerzegowina als demokratischen Rechtsstaat. Weiterekonkrete Aussagen, die den Grundsatz vom Rechtsstaatausfüllen könnten, findet man in der Verfassung jedochso gut wie nicht. Das verdeutlicht ein schon oberflächlicher4. Čl. I/2 Ustava: “pravna država” u svojimustavnopravnim konturamaČl. I/2 Ustava od 14. decembra 1995. definiradržavu BiH kao demokratsku pravnu državu.Konkretnijih stavova koji bi ispunili načelo pravnedržave nema u Ustavu. To objašanjava površna9

Vergleich mit Verfassungen anderer europäischer Staatendes 20. oder 21. Jahrhunderts, denen es Anliegen ist, derAussage, einen Rechtsstaat errichten zu wollen, mitweiteren inhaltlichen Vorgaben ein Gesicht zu verleihen.Das kann in unterschiedlicher Regelungsdichte erfolgen.Ein vorverfassungsrechtliches, geradezu allgemeinverbindlichesRegelungsprogramm hierzu gibt eszwar nicht. Der Rechtssatz vom Rechtsstaat erfährtjedoch Inhalt aus den verfassungsrechtlichen Regelnüber die rechtsprechende Gewalt, über die Organisationder Rechtsprechung, die Stellung der Richter undselbstverständlich auch über die individuellen Freiheitenund Rechte.Die Suche nach verfassungsrechtlichen Aussagen überdie rechtsprechende Gewalt, über ihre Organisation unddie Unabhängigkeit der Richter, welchen dieRechtsprechung anvertraut ist, ergibt ein ernüchterndesBild von der Verfassung von Bosnien und Herzegowina.Die Verfassung setzt sich mit den politischenStaatsorganen und ihren Wirkungsweisen undZuständigkeiten auseinander, sie sagt aber nichts überdie klassische Gewaltenteilung, die seit denstaatstheoretischen Überlegungen von Montesquieu inseiner Schrift „Vom Geist der Gesetze“ von 1748 gängigeGrundaussage modernen Verfassungsrechts ist. Was dienirgends erwähnte Rechtsprechung anbelangt, kann nurArt. VI entnommen werden, dass ein Verfassungsgerichtvon Bosnien und Herzegowina errichtet wird, welchesdie in par. 2 des Art. VI näher beschriebenenZuständigkeiten hat. Darin erschöpft sich die Verfassungaber auch schon. Verfassungsgerichte üben jedoch einebesondere Art der Rechtsprechung aus, die weit in dasFeld des Politischen hinausstrahlt und auf die übrigenobersten Staatsorgane und die Ausübung ihrerverfassungsrechtlichen Kompetenzen einwirkt. Aus derErrichtung eines Verfassungsgerichts und aus seinerVerfassungsrechtsprechung lässt sich daher wenig fürden Rechtsstaat im Allgemeinen und seinen Inhaltgewinnen. Zwar haben sich nach 1945 die meistenStaaten in Europa zur Errichtung von eigenenVerfassungsgerichten entschlossen, jedoch gibt esRechtsstaaten, die ohne eigenständige Verfassungsgerichteauskommen.Indem die Verfassung sich jedoch des Spezialproblemsder Verfassungsgerichtsbarkeit wenn auch in der denkbarknappsten Form zuwendet, gibt sie unter dem Obersatzdes Rechtsstaats zu erkennen, dass „Gerichtsbarkeit“,Gerichte und Richter ihr durchaus ein Anliegen sind.Zwar schweigt die Verfassung von 1995 im Weiteren zuden Aufgaben und der Organisation der ihr nichtunbekannten rechtsprechenden Gerichtsbarkeit. ImVerfassungsvergleich mit anderen europäischen Staatenkann Bosnien und Herzegowina wiederum in diesemPunkt des verfassungsrechtlichen Schweigens für sichbeanspruchen, „einzigartig“ zu sein. Unabhängig von derusporedba sa ustavima iz dvadesetog ili izdvadesetiprvog stoljeća drugih evropskih država ukojima je iznešen stav da žele pravnu državupoduprijet nizom sadržajnih odredbi. Ovo se možeizvesti različitim regulativnim sadržajima. Istina,o tome ne postoji predustavni opšteobavezujućiprogram regulacije. Načelo pravne države dobijameđutim sadržaj iz ustavnopravnih propisa osudskoj vlasti, o organizaciji pravosuđa, o mjestusudije i, naravno, o individualnim slobodama ipravima.Ako se traže ustavnopravni iskazi o ustavanojvlasti, o njenoj organizaciji i nezavisnosti sudijakojima je povjereno pravosuđe, dobija seotrežnjujuća slika o Ustavu BiH. Ustav regulirapolitičku organizaciju države i način njenogdjelovanja kao i nadležnosti, ali on ne govori ništao klasičnoj podjeli vlasti koja od državnoteorijskihrazmišljanja Montesquieua iz njegovog djela “Oduhu zakona” iz 1748. uspostavlja prohodan stavmodernog ustavnog prava. Što se tiče pravosuđa,koje nigdje nije spomenuto, može se iz čl. VIzaključiti da će biti ustanovljen Ustavni sud BiHkoji ima nadležnosti pobliže propisane u st. 2 članaVI. I u tome se iscrpljuje Ustavni propis. Ustavnisudovi obavljaju posebnu vrstu pravosuđa kojazrači duboko u područje političkog i utiče na ostalenajviše državne organe kao i na vršenje njihovihustavnopravnih nadležnosti. Za pravnu državu ucjelini i za njene sadržaje se malo toga može dobitiiz institucionalizacije jednog ustavnog suda ili iznjegove prakse. Istina većina evropskih država senakon 1945. odlučila za ustanovljavanje ustavnogsudstva, ali postoje i pravne države koje izlaze nakraj i bez ustavnog suda.Ako se ustav obraća specijalnom problemuustavnog pravosuđa, čak i u najmanjoj mogućojmjeri, u stav o pravnoj državi ulazi da “sudstvo”obuhvata sudove i sudije.Ustavna šutnja o pravosudnoj vlasti vodi nužno donalaza da ne može biti ustanovljen jedan Vrhovnisud BiH. Jer Ustav iz 1995. šuti i o tome. Uustavnopravnoj usporedbi sa ostalim evropskimdržavama, BiH može opet u ovoj tački za sebereklamirati “posebnost”. Nezavisno od činjenice10

in den einzelnen Staaten durchaus unterschiedlichenAusgestaltung des gerichtsförmlichen Instanzenzugskommt in Europa kein Staat ohne Gerichtsorganisationaus, an dessen hierarchischem Ende ein Oberstes Gerichtsteht. Es muss nicht in eine rechtsvergleichendeUntersuchung von Einzelheiten der Zuständigkeitendieser Obersten Gerichte eingetreten zu werden, umfestzustellen, dass vor dem Hintergrund des Fehlenseiner Spitze im gerichtlichen Instanzenzug in Bosnienund Herzegowina kein Gericht im Lande die für ObersteGerichte wesentliche Aufgabe wahrnehmen kann. Siebesteht nicht nur in der Nachprüfung von Entscheidungender nachgeordneten Gerichte, sondern dadurch auchvornehmlich der Wahrung der Einheitlichkeit derRechtsprechung 5 . In zweiter Linie folgt aus dieserAufgabe, dass die Obersten Gerichten das Rechtfortzubilden haben 6 . Indem die Verfassung ein OberstesGericht nicht vorgesehen hat, hat sie das Risiko in Kaufgenommen, dass es zu einem vollständigen einheitlichenRechtsraum landesweit nicht kommen kann. Dasinstitutionelle Säumnis hat aber auch materiell-rechtlicheFolgen, denn wesentliches Merkmal eines Rechtsstaatesist, dass er gleichförmig und unterschiedslosRechtssicherheit für seine Bürger und Einwohnergewährleisten muss. Daran fehlt es, wenn der Staat sichorganisiert, wie es Bosnien und Herzegowina nach Art. Ipar. 3 der Verfassung getan hat, indem er sich gliedstaatlichorganisiert und seinen Gliedkörperschaften nach Art. IIIweitgehende auch gesetzgeberische Zuständigkeitenzugesteht. Dadurch entstehende verschiedeneRechtsräume auf der Ebene des Gesamtstaates und derGliedkörperschaften, die jedoch ohne ein OberstesGericht und ohne dessen Rechtseinheit gerierendeRechtsprechungstätigkeit in Quasi-Unabhängigkeiterwachsen können. Innerhalb solcher quasi-unabhängigenRechtsräume ist gleichförmige, landesweiteRechtssicherheit für den Rechtsuchenden nicht zu finden.Die von den Entitäten errichteten Obersten Gerichtekönnen Ersatz nicht leisten, selbst wenn sie ihrerVerpflichtung nach Art. III par. 3 lit. (b) der Verfassungnachkommen und auch staatlichem Recht vor dem Rechtder Entitäten zur Durchsetzung verhelfen. DasVerfassungsgericht von Bosnien und Herzegowina kannseinerseits keinen vollwertigen Ersatz bieten, denn seineRechtsprechung hat die Verfassung von Bosnien undHerzegowina zum Prüfungsgegenstand, und nicht jededivergierende Rechtsfrage erreicht das Niveau derVerfassung. Noch viel weniger stellt jede abweichendeRechtsauffassung einen Verfassungsverstoß dar.da je u pojedinim državama različitoinstitucionalizirana struktura sudskih instanci, nepostoji ni jedna evropska država bez vrhovnogsuda. Nije potrebno u uporednopravnoj analiziulaziti u pojedinosti o nadležnostima ovih najvišihsudova kako bi se ustanovilo da na pozadininedostatka jednog vrha u sudskoj organizacijiinstanci, ni jedan bosanskohercegovački sud nemože obavljati najbitnije zadatke jednog vrhovnogsuda. Oni se ne sastoje samo u provjeri odlukanižih sudova nego prvenstveno u očuvanjujedinstvenog pravosuđa 5 . Po drugoj liniji iz togzadatka slijedi da najviši sudovi moraju stvaratipravo 6 . Ako Ustav ne predviđa Vrhovni sud, ondaje on svjesno ušao u rizik da ne može na nivoudržave biti uspostavljen potpuno jedinstven pravniprostor. Institucionalni propust ima, međutim,materijalno-pravne posljedice, budući da jenajbitnija osobina pravne države da jednako i bezrazlika može zajamčiti pravnu sigurnost za svojegrađane i stanovnike. Od toga nema ništa ako sedržava, kako je to BiH učinila prema čl. I/3 Ustava,organizira tako da preuzima entitetsko uređenje ientitetima prema čl. III prepušta široka zakonodavnaovlaštenja. Različiti pravni prostori koji ovakonastaju na državnom nivou i na nivou entiteta koji,opet, bez jednog najvišeg suda i bez njegovogsudovanja koje navodi na pravno jedinstvo moguizrasti u kvazi-nezavisnost. Vrhovni sudovi kojesu uspostavili entiteti ne mogu u ovom područjuobavljati zamjenu, čak i onda kada izlaze u susretsvojim obavezama iz čl. III/3 lit. (b) i pomažu dase državno pravo provede pred pravom entiteta.Ustavno pravo BiH ne može sa svoje straneponuditi adekvatnu zamjenu, jer njegovi sudovikao predmet provjere imaju Ustav BiH, a svakodivergentno pitanje ne doseže nivo Ustava. Jošmanje predstavlja svako odvojeno pravno mišljenjekršenje Ustava.5Vgl. für Deutschland etwa Art. 97 Abs. 3 GG; § 1 Abs. 1 desGesetzes zur Wahrung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung derobersten Gerichtshöfe des Bundes vom 19. Juni 1968 (BGBl. I S.661).6Vgl. beispielhaft für die Rechtsbeschwerde § 116 Abs. 1StVollzG.5Usp. za Njemačku npr. čl. 97 st. 3 Ustava; § 1 st. 1 Zakona oočuvanju jedinstva pravosudne prakse najviših saveznih sudova od.19. juna 1968 (BGBl. I, s. 661)6Usp. kao primjer za pravne žalbe § 116 st. 1 StVollzG.11

Das Gericht Bosnien und Herzegowina, das 2002 errichtetworden ist 7 , ist kein Oberstes Gericht 8 , sondern einSondergericht für bestimmte Rechtsgebiete. Es ist nachArt. 8 des Gesetzes über das Gericht von Bosnien undHerzegowina Verwaltungsgericht, soweit Einrichtungendes Gesamtstaats von Bosnien und Herzegowinagehandelt haben, Gericht zur Entscheidung strittigerEigentumsfragen zwischen Staat, Entitäten und demDistrikt von Brcko sowie Konfliktgericht zurEntscheidung von Zuständigkeitsfragen, die zwischenStaat, Entitäten und dem Distrikt von Brcko strittig sind.Zudem entscheidet es nach Art. 9 Abs. 2 lit. (a) durchseine Berufungskammern über Beschwerden gegenEntscheidungen der Zentralen Wahlkommission. DasGericht hat zudem nach Maßgabe von Art. 7strafgerichtliche Zuständigkeiten, die im Wesentlichendie Verfolgung von Kriegsverbrechen aus der Zeitzwischen 1992 und 1995 sowie von Verbrechen derOrganisierten und Wirtschaftskriminalität zum Gegenstandhaben 9 . Zudem entscheidet das Gericht, wo immerin straf rechtlichen Angelegenheiten eine gerichtliche Zuständigkeit nach Maßgabe völkerrechtlicher Verträgebegründet ist 10 . Deswegen kann das Gericht von Bos nienund Herzegowina als Spezialgericht des Gesamt staatsBosnien und Herzegowina bezeichnet werden, das, soweit es zuständig ist, neben, aber nicht über der Gerichtshierarchieder Entitäten steht. Es ist nicht die Spitzeeiner landesweiten Gerichtshierarchie. Schon deshalbkann es die Funktionen nicht ausüben, die üblicherweisein Europa einem Obersten Gericht zukommen. SeineRechtsprechung kann schlimmstenfalls zu einer weiterenDiversifizierung des bosnisch-herzegowinischen Rechtsführen. Zudem hat es auf dem Gebiet des Privat-,Gesellschafts- und Handelsrechts überhaupt keineZuständigkeiten.7Law on the Court of BiH, Official Gazette of BiH No. 29/00.8Dauster, Pravo i Pravda 2007, S. 261 ff.; Pravo i Pravda 2008, S.441 ff.9Dauster, Wie steht es mit der Wahrung der Rechte derVerfahrensbeteiligten in Krisengebieten? – Seminar im Rahmender Zusammenarbeit zwischen der Ukraine und Bayern zu: „DieRechte der Beteiligten im Strafprozess“, Odessa 16. Juni 2010 bis19. Juni 2010.10Zur Geschichte des Gerichts im Zusammenhang mit der Justiz- undStrafrechtsreform der Jahre 2002/2003 Dauster, Das Staatsgerichtvon Bosnien und Herzegowina als Strafgericht, StraFo 2006, S.316 ff.; ders., Bemühungen der Internationalen Gemeinschaft umden Aufbau des Rechtsstaats in Bosnien und Herzegowina, Vortraggehalten vor der Initiative Bayerischer Strafverteidigerinnen undStrafverteidiger e. V. am 11. September 2003; ders., Reforms onCriminal Law in Bosnia and Herzegowina, Vortrag gehalten vor derKriminologischen Fakultät der Universität Sarajevo im Rahmen„Views and Perspectives of Criminal Sciences and the Professionin Current Conditions“ am 19. und 20. März 2001; ders., Rule ofLaw – Judicial Reforms in Bosnia and Herzegovina, George C.Marshall Center for Security Studies: Security Sector Reforms inBosnia and Herzegowina and the Western Balkans, 19. bis 21. Juni2007; The (State) Court of Bosnia and Herzegovina – A SpecialFeature in the Implementation of International Humanitarian Lawby National Judiciary, International Committee of the Red Cross-Regional Conference “Role of the Judiciary in the Implementationof International Humanitarian Law”, Budapest 29. und 30. Oktober2007.Državni sud BiH koji je ustanovljen 2002. 7 nijevrhovni sud 8 , nego poseban sud za određenapravna područja. On je prema čl. 8 Zakona o SuduBiH upravni sud, ako se raspravlja o ustanovamadržave BiH, sud za odluku o spornim vlasničkimpitanjima između države, entiteta i distrkitaBrčko, kao i sud za rješavanje sukoba nadležnostiizmeđu države, entiteta i distrikta Brčko. Uz to,on odlučuje prema čl. 9 st. 2 lit (a) posredstvomžalbenih vijeća o žalbama na odluke Centralneizborne komisije. On uz sve to prema odredbamačl. 7 ima krivičnopravne nadležnosti koje seuglavnom svode na procese protiv odgovornihza ratne zločine koji su počinjeni između 1992.i 1995. godine kao i na organizirani i privrednikriminal 9 . Konačno, sud svaki put odlučuje tamogdje se u području krivičnopravnih stvari mmožeutemeljiti sudska nadležnost prema propisimameđunarodnih ugovora 10 . Zbog toga Sud BiHmože biti označen kao specijalni sud države BiHkoji, u mjeri u kojoj je nadležan, stoji pored, ali ne iiznad sudske hijerarhije entiteta. On već zbog togane može obavljati funkcije koje u Evropi obavljajedan vrhovni sud. Njegovo sudovanje u najgoremslučaju može voditi prema daljoj diversifikacijibosanskoherzegovačkog prava. On uz to nemanadležnosti na području privatnog prava, pravadruštava i trgovačkog prava.7Law of the Court of BiH, Official Gazette of BiH, N° 29/00 (Zakono sudu BiH, Sl. glasnik BiH 29/2000); Parlamentarna skupština BiHje Zakon usvojila 2002. god (Sl. glasnik BiH 16/2002, nap. prev.).8Dauster, Pravo i pravda 2007, s. 261 i dalje; Pravo i pravda, 2008,s. 441 i dalje.9Dauster, Wie steht es mit der Wahrung der Rechte derVerfahrensbeteiligten in Krisengebieten? – Seminar im Rahmen derZusammenarbeit zwischen der Ukraine und Bayern zu: Die Rechteder Beteiligten im Strafprozess, Odessa 16.- 19. 06. 2010.10O historiji suda u vezi sa reformom pravosuđa i krivičnog pravaiz godina 2002/2003, Dauster, Das Staatsgericht von BuH alsStrafgericht, StraFo 2006, s. 316 i dalje; isti, Bemühungen derInternationalen Gemeinschaft um den Aufbau des Rechtsstaatesin BuH, referat pred bavarskim Udruženjem branilaca u krivičnimstvarima, 11. 09. 2003 (neobjavljen rukopis); isti, Reforms onCriminal Law in Bosnia and Herzegowina, referat održan naKriminalističkom fakultetu Univerziteta Sarajevo u okviru„Viewsand Perspectives of Criminal Sciences and the Profession in CurrentConditions“ 19. i 20. 3. 2001; isti, Rule of Law — Judicial Reformsin Bosnia and Herzegovina, George C. Marshall Center for SecurityStudies: Security Sector Reforms in Bosnia and Herzegowina andthe Western Balkans, 19-21. 6. 2007; The (State) Court of Bosniaand Herzegovina — A Special Feature in the Implementation ofInternational Humanitarian Law by National Judiciary, InternationalCommittee of the Red Cross-Regional Conference „Role of theJudiciary in the Implementation of International HumanitarianLaw“, Budapest, 29. i 30. 10. 2007.12

Im Fehlen jeglicher ausdrücklicher Aussage, welchenOrganen die Rechtsprechung anvertraut ist, liegt konsequenterweiseauch das Schweigen der Verfassung zuden Richtern und ihrer besonderen Stellung. Selbst beiden Regelungen über das Verfassungsgericht nach Art.VI übt der Verfassunggeber Zurückhaltung. Auch hierfindet sich kein Wort über die richterliche Unabhängigkeit 11 .Indessen ist ein Rechtsstaat ohne unabhängige Richter,welchen die Rechtsprechung anvertraut ist, nichtvorstellbar. Das ist den Verfassungsstaaten Europas seitdem Konstitutionalismus des 19. JahrhundertsGrundanliegen, die Rechtsprechung unabhängigenRichtern anzuvertrauen. Das hat sich auch invölkerrechtlichen Konventionen niedergeschlagen, auchwenn das Völkerrecht weitgehend Zurückhaltung darüberübt, wie die Staaten ihre Rechtsprechung organisieren.So verlangt etwa Art. 9 Abs. 3 des Internationalen Paktsüber bürgerliche und politische Rechte vom 19. Dezember1966, dass jeder, der unter dem Vorwurf einer strafbarenHandlung festgenommen worden ist oder in Haft gehaltenwird, unverzüglich einem Richter oder einer anderengesetzlich zur Ausübung richterlicher Funktionenermächtigten Amtsperson vorgeführt werden muss.Nichts anderes ergibt die Rechtsprechung desEuropäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, der alsWesensmerkmal von Gerichten die Unabhängigkeit derAmtspersonen sieht, welchen die Rechtsprechunganvertraut ist. Deswegen kann unter dem Programmsatzvon Art. I par. 2 der Verfassung die Kernaussage desRechtsstaats nur darin liegen, dass die Rechtsprechungunabhängigen Richtern anvertraut sein muss.Auch in einem weiteren Punkt hilft die Verfassung vom14. Dezember 1995 bei der Frage danach, wie eigentlichder Rechtsstaat von Bosnien und Herzegowina aussehenwill, auf den ersten Blick nicht sehr viel weiter. Ziehtman im Wege des Vergleichs andere VerfassungenEuropas zu Rate, fällt das Fehlen eines Grundrechtskatalogsin der Verfassung von Bosnien und Herzegowina insAuge. Es sind aber gerade die verfassungsrechtlichenGewährleistungen von Individualrechten, die denRechtsstaat ausmachen und ihm in unterschiedlicherWeise Farbe und Gestalt verleihen. Seit denAuseinandersetzungen um eine bürgerliche Verfassunghaben es die Verfassungen von Europa als Errungenschaftangesehen, die Menschen- und demokratischenTeilhaberechte in einem GrundrechtskatalogKonsekventno uzev, iz činjenice da Ustav ne sadržinikakav izričiti iskaz o tome koji organi su nadležniza sudsku vlast, slijedi ustavna šutnja o sudijama injihovom posebnom statusu. Čak i u propisima oUstavnom sudu iz čl. VI ustavotvorac je vrlosuzdržan. Ni ovdje se ne nalazi ni riječ o sudskojnezavisnosti 11 . Utoliko je nezamisliva pravnadržava bez nezavisnih sudija kojima je povjerenasudska vlast. To je u ustavnoj tradiciji Evropeosnovno pravilo, još od vremena konstitucionalizmadevetnaestog stoljeća. Isto pravilo je našlo primjenui u međunarodnopravnim konvencijama, čak iakoje međunarodno pravo vrlo suzdržano u područjupropisivanja kako države trebaju organiziratisudsku vlast. Tako npr. čl. 9 st. 3 Internacionlanogpakta o gradanskim i političkim pravima od 19.decembra 1966. zahtijeva da svako ko je uhapšenpod optužboim da je počinio neko krivično djeloili je pritvoren, mora biti bez odlaganja privedensudiji ili osobi koja je zakonom ovlaštena daobavlja sudsku funkciju. Ništa drugo ne slijedi izsudske prakse ESLJP koji kao bitnu osobinusudova vidi neovisnost osoba koje obavljajusudsku funkciju. Zbog toga u programskom stavuiz čl. I/2 Ustava mora doći do izražaja temeljniiskaz pravne države da je sudstvo povjereno samonezavisnim sudijama.I još jedna tačka Ustava od 14. decembra 1995. neomogućuje da se pronađe odgovor na pitanje, kakobi zapravo pravna država Bosna i Hercegovinamorala izgledati. Uzmemo li u obzir, ponovo naputu usporedbe, ustave drugih evropskih država,uočava se da nedostaje katalog osnovnih prava.Radi se upravo o ustavnopravnim garancijamaindividualnih prava koja od države čine pravnudržavu i na različite načine joj daju boju i oblik.Od vremena borbe za građanski ustav, evropskiustavi su preuzeli kao vlastitu tekovinu mogućnostda se ljudska prava i demokratska pravasudjelovanja uobliče u jednom katalogu osnovnih11Dunkel spricht im Zusammenhang mit der Amtszeit derVerfassungsrichter Art. VI par. 1 lit. (c) im Zusammenhang mitder Amtszeit der Verfassungsrichter von der Möglichkeit, dass einRichter des Verfassungsgericht durch übereinstimmendes Votumder übrigen Verfassungsrichter aus dem Amt entfernt werden kann,ohne allerdings die näheren Voraussetzungen hierfür zu bestimmen.Im Übrigen hat das Verfassungsgericht sich der Rechtsstellungseiner Richter gemäß Art. VI par. 2 lit. (b) durch seine eigeneGeschäftsordnung angenommen, wobei das Verhältnis diesesSatzungsrechts zum förmlichen Gesetz bisher einer Klärung nichtzugeführt worden ist.11Nejasno govori čl. VI/1 lit (c) u vezi sa trajanjem mandataustavnih sudija, o mogućnosti da jedan sudija bude odstranjeniz službe glasovima ostalih sudija, a da pri tom nije naveo bližepretpostavke. U svemu ostalom je Ustavni sud pravnu pozicijusudija riješio prema čl. VI/2 lit. (b) vlastitim poslovnikom (Pravilaputa), pri čemu je ostao nerazjašnjen odnos ovog statutarnog pravaprema formalnom zakonu.13

zusammenzufassen und dadurch die Ausübung derStaatsgewalt im Interesse des Einzelnen zu begrenzen.Die unterschiedlichen Grundrechtskataloge, mögen sieim Kern auch „nur“ die Freiheiten widerspiegeln, die dieVerfassungsbewegung seit der Französischen Revolutionvon 1789 und ihrer Erklärung der Menschenrechtehervorgebracht hat, enthalten in ihren unterschiedlichenDetails die nationalen Eigenheiten der Staaten und gebendas Gesicht der Gesellschaft wieder, die sich unter demDach einer Verfassung versammelt. Bosnien undHerzegowina fehlt diese grundrechtliche Einfärbung.Immerhin zählt die Verfassung von Bosnien undHerzegowina in Art. II par. 3 wesentliche Individualrechteauf. Die Verfassung gibt diesen Rechten jedoch keinenInhalt, so dass sich Art. II par. 3 wie eine „freiheitsrechtlicheEinkaufsliste“ ansieht. Nur der umfassendeGleichbehandlungsgrundsatz nach Art. II par. 4 machthiervon eine Ausnahme. Farbe und Inhalt erhaltenFreiheitsrechte im Übrigen aber durch die tatbestandlicheBeschreibung der einzelnen Freiheitsbereiche. Das wirdetwa an der Meinungsfreiheit, die sich unter (h) in derListe findet, deutlich. Denn die Reichweite von freierMeinung wurde und wird auch heutzutage durchausunterschiedliche gesehen.Art. II par. 2 nimmt Bezug auf die EuropäischeKonvention zum Schutze der Menschenrechte undGrundfreiheiten vom 4. November 1950 und die zu ihrergangenen Zusatzprotokolle und erklärt sie in Bosnienund Herzegovina für unmittelbar anwendbar. Sie verleihtdiesen Freiheiten Vorrang vor jedem innerstaatlichenRecht. Dies ist dennoch kein vollkommener Ausgleich,denn den Konventionsgrundrechten fehlt das eigenestaatliche Gepräge und Bekenntnis. Sie vermögen esleider nicht, der Verfassung von Bosnien und Herzegowinaein eigenes Gesicht zu geben. Deswegen hat sich dieVerfassung von 1995 auch der identitätsstiftendenWirkweise begeben, die gerade von eigenen, nationalenGrundrechten, in welchen sich der einzelne in seinemFreiheitsdrang wiederfinden kann, ausgehen. Die unterdem Dach der europarechtlichen Gewährleistungenorganisierte Gesellschaft ist „internationalisiert“, bleibtaber im Grunde doch mangels nationaler Aussagen mehroder weniger farblos. Auch die in Art. II par. 1ausgesprochene Verpflichtung des Landes, zur Umsetzungder völkerrechtlich anerkannten Grundfreiheiten einen12Die Bezugnahme auf die völkerrechtlich gewährleisteten GrundundMenschenrechte ist auch deshalb problematisch, weil dieinternationalen Instrumente nur ein Gewährleistungsminimumenthalten, auf das sich die jeweiligen Signatarstaaten hatten einigenkönnen. Das nationale Recht kann durchaus großzügiger sein. Darüberhinaus übersieht die Bezugnahme, dass die einzelnen Grundrechtein den verschiedenen völkerrechtlichen Konventionen inhaltlichnicht übereinstimmen und sich im Einzelfall die grundrechtlichenFreiheitsbereiche auf Konfliktkurs begeben können. Regeln fürsolche Grundrechtskollisionen wurden bisher im bosnischenVerfassungsrecht nicht entwickelt. Die Verweisungsproblematikverschärft sich vor dem Hintergrund, dass die internationalenprava i da na taj način, u interesu pojedinca,ograniče vršenje državne vlasti. Različiti kataloziljudskih prava, čak iako oni u svom jezgruoslikavaju “samo” slobode francuske revolucije iz1789. i njene deklaracije o ljudskim pravima, ulazeu različite nacionalne ustave i sadrže u sopstvenimdetaljima specifičnosti kojima oslikavaju licedruštva koje se okupilo pod krovom jednog ustava.Tako i Ustav BiH nabraja u čl. II/3 najbitnijaindividualna prava. Ustav ovim pravima međutimne daje sadržaj, tako da se čl. II/3 posmatra kaojedinstvena “lista roba koje treba kupiti”. Izuzetakporedstavlja samo obuhvatan stav o jednakomtretmanu prema čl. II/4 Ustava. Ostala prava naslobode dobijaju boju i sadržaj opisom činjeničnihstanja pojedinih prava. To se jasno vidi na primjeruslobode mišljenja koja se nalazi na listi pod (h).Jer, domet slobode mišljenja se danas posmatrarazličito.Čl. II/2 uzima u obzir Evropsku konvenciju zazaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda od 4.novembra 1950. i njene protokole i proglašava ihneposredno primjenjivim u BiH. Time se ovimslobodama daje primat u odnosu na svakounutrašnje pravo. Međutim, to ne predstavljapotpunu nadoknadu, jer u konvencijskim osnovnimpravima se ne nalazi osobiti državni identitet ispecifičan državni stav. Ona ne omogućuju da seUstavu BiH osigura vlastito lice. Zbog toga seUstav iz 1995. uklonio iz područja djelovanja kojeosigurava identiet, a koje polazi upravo od vlastitih,nacionalnih osnovnih prava u kojima se pojedinac,u pogledu svojih sloboda, može pronaći. Društvokoje je organizairano pod krovom evropskihgarantija je “internacionalizirano”, ono ostaje,međutim, manje-više bezbojno zbog toga štonedostaju nacionalni stavovi. Također, obavezadržave da jamči visoki standard u garantiranjuosnovnih sloboda koje su priznate međunarodnimpravom, što je regulirano u čl. II/1, ne pomažemnogo 12 , i može poslužiti “samo” kao ustavno-12Vezivanje za osnovna i ljudska prava koja su zagarantiranameđunarodnim pravom je problematično i zbog toga što internacionalni instrumenti sadrže samo minimalna jamstva na kojase država potpisnica mogla obavezati. Nacionalno pravomože biti bitno velikodušnije. Osim toga previđa se da pojedinaosnovna prava nisu sadržajno jednaka u različitim međunarodnimkonvencijama i da se mogu u pojedinim podučjima zaštićenihsloboda nalaziti na kursu konflikta. U bosanskom Ustavnom pravudo danas nisu razvijena pravila za rješavanje kolizija između14

höchsten Umsetzungsstandard zu gewährleisten, hilfthier wenig 12 und mag „nur“ als verfassungsrechtlichesBeweiskennzeichen für die Völkerrechtsfreundlichkeitder Rechtsordnung von Bosnien und Herzegowinagesehen werden. Denn nach Art. III par. 3 lit. (b) Satz 2sind die allgemeinen Regeln des Völkerrechts Bestandteilsowohl des staatlichen als auch des Rechts derEntitäten.In diesem Zusammenhang muss im Besonderen auf diesogenannten Justizgrundrechte eingegangen werden. DerRechtsstaat sieht den Menschen vor dem Richter. Dennvor Gericht ist der Mensch in unmittelbarer Weiseausgeübter Staatsgewalt ausgesetzt. Damit er derStaatsgewalt nicht ausgeliefert ist, verlangt seine Stellungvor Gericht einen besonderen grundrechtlichen Schutz.Diesem wird mit der Verweisung in Art. II par. 2 auf dieEuropäische Menschenrechtskonvention zwar Rechnunggetragen, die sich in Art. 6 und Art. 7 mit der Stellung desMenschen vor Gericht befasst. Weitere Aussagen zumSchutz des Menschen vor Gericht enthalten etwa Art. 2,4 des Protokolls Nr. 7 zur Konvention zum Schutze derMenschenrechte und Grundfreiheiten vom 22. November1984. Gleichwohl ist dies kein vollkommener Ersatz füreigene innerstaatlicher Gewährleistungen Der Menschvor dem Richter bedarf jedenfalls dann des besonderenAugenmerks einer Verfassung, wenn es um dieVerhängung von Kriminalstrafen oder um sonstigeFreiheitsentziehungen geht. Die Verfassung von Bosnienund Herzegowina sieht dazu jedoch keine Veranlassung,obwohl seit der Errichtung des Staatsgerichts vonBosnien und Herzegowina strafrechtliche Sanktionenvon einem auf der Ebene des Staates errichteten Gerichtsverhängt werden können. Dass die Strafprozessordnungvon 2003 13 einfachgesetzliche Regelungen zum Schutzdes Angeklagten enthält, kann letztlich über dieseverfassungsrechtliche Auslassung nicht hinweg helfen.Über den Menschen als Beschuldigten im Strafverfahrenhinaus ist es grundsätzliches rechtsstaatliches Anliegen,das Verhältnis des Rechtsuchenden vor Gerichtverfassungsrechtlichen Grundregeln zu unterwerfen. Esbeginnt, um es am deutschen Grundgesetz und seinerrechtsstaatlichen Krönung in Art. 19 Abs. 4 GG fest zumachen, damit, dass jedermann, der sich durch dieöffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt sieht,Zugang zu den Gerichten eröffnet sein muss. Wenn erpravni dokaz za međunarodnopravnu otvortenostpravnog uređenja BiH. Jer, opšta pravilameđunarodnog prava su prema čl. III/3 (b) stav 2sastavni dio državnog i entitetskog prava.U tom odnosu se mora posebna pažnja obratiti natakozvana sudska osnovna prava. Pravna državaposmatra ljude pred sudijom. Jer čovjek je zapravotek pred sudom na neposredan način izložendržavnoj vlasti. Kako ne bi bio izručen državnojvlasti njegova pozicija pred sudom mora bitizaštićena na poseban način. O tome, istina, vodiračuna čl. II/2 sa upućivanjem na Evropskukonvenciju o zaštiti ljudskih prava koja se usopstvenim članovima 6 i 7 bavi pozicijom čovjekapred sudom. Dalje iskaze o zaštiti čovjeka predsudom sadrže čl. 2, 4 Protokola br. 7 uz Konvenciju,od 22. novembra 1984. No, ovo nije potpuninadomjestak za vlastite, unutardržavne garancije.Upravo čovjek pred sudom mora biti pod posebnomustavnom pažnjom kada se radi o izricanju krivičnekazne ili kada se radi o nekom drugom ograničenjuslobode. Ustav BiH o tome upravo ne vodi računa,premda se od uspostavljanja Državnog suda BiHkrivične sankcije mogu izricati na nivou države.Krivični postupak iz 2003 13 . sadrži obične zakonskeregule za zaštitu optuženih, tako da od njih nemakoristi izvan ovog ustavnosudskog izostankazaštite. Upravo je pravnodržavni zadatak da seustavnoporavnim regulama potčini pravni odnosoptuženog pred sudom i to izvan statusa u kojemse nalazi optuženi u krivičnom postupku. Topočinje, ako bismo se već orijentirali premanjemačkom ustavu i njegovom pravnodržavnomokrunjenju u čl. 19 st. 4, time da svako ko se smatrapovrijeđenim od strane javne vlasti mora imatiotvoren put pred sudove. Ako on u postupku zaštitesvojih prava već stoji pred jednim sudom ili uMenschenrechtskonventionen die Freiheiten nicht schrankenlosgewähren, sondern sie unter inhaltlich durchaus unterschiedlicheVorbehalte stellen. Welcher Vorbehalt mit welcher Reichweite aberzur Grundrechtseinschränkung, die sich wie in jeder nationalenso auch in der Rechtsordnung von Bosnien und Herzegowinaergeben können, herangezogen werden kann, bleibt im Dunkeln. Sotreten zu den Unsicherheiten in der tatbestandlichen Bestimmungdes Freiheitsbereichs Unwägbarkeiten in der Konkretisierungder Grundrechtsschranken, so dass die Bezugnahme auf dasinternationale Recht durchaus zu einem Danaer-Geschenk mutierenkann.13Official Gazette of Bosnia and Herzegovina No 03/2003.osnovnih prava. Ustavna problematika se zaoštrava s obzirom načinjenicu da internacionalne konvencije ne garantiraju slobodeneograničeno, nego ih sadržajno stavljaju pod različita ograničenja.Kakva se ograničenja i sa kakvim dometima postavljaju u svakomnacionalnom uređenju, sve važi i za BiH, ostaje sasvim zatamnjeno.Tako uz nesigurnost u činjenično stanje prava koja garantirajuslobodu dolaze nemogućnosti određivanja ograničenja ljudskihprava u pogledu njihove konkretizacije, tako da se vezivanje zainternacionalno pravo može pokazati kao mutacija u danajski dar.13Official Gazette of Bosnia and Herzegovina N° 03/2003 (Sl.glasnik BiH 03/2003).15

dann in Verfolgung seiner Rechte vor einem Gericht stehtoder in Auseinandersetzung mit Privaten vor einemGericht sein Recht sucht, verlangt das moderne Bildeines Rechtsstaats nach Justizgrundrechten, die einenprozessualen Mindeststandard garantieren. Fehlen sie,darf an der Ernstlichkeit des Bekenntnisses zumRechtsstaat gezweifelt werden.5. Programmverwirklichung durch einfaches RechtDer „Rechtsstaat“ nach Art. I par. 2 der Verfassung hatKontur. Wie jedes andere verfassungsrechtliche Prinzipenthält er innerhalb dieser Konturen auch einenProgrammauftrag an den staatlichen Gesetzgeber, derwegen immer neuer Herausforderungen im Grunde nievollständig erfüllt werden kann. Im Be reich derrechtsprechenden Gewalt hat der einfache Gesetzgebervon Bosnien und Herzegowina den ihn treffendenProgrammanforderungen jedoch bisher nurunvollkommen Rechnung getragen. Wenn schon aus deneinleitend wiedergegebenen Gründen nicht zu erwartenist, dass der Verfassunggeber in absehbarer Zeitverfassungsrechtliche Abhilfe schafft, steht es demeinfachen Gesetzgeber, solange er dieZuständigkeitsverteilung zwischen Staat und Entitätennach Art. III der Verfassung und das Organisationsrechtder Entitäten, was ihre Rechtsprechung anbelangt,beachtet, unbenommen, durch einfachesJustizorganisationsgesetz einen Obersten Gerichtshof zuschaffen und ihm die Aufgabe übertragen, unterBeachtung von im selben Gesetz zu schaffenderJustizgrundrechte für die Einheit der Rechtsprechunglandesweit Sorge zu tragen. Zieht man Art. III derVerfassung zu Rate, kann aus der Zuständigkeitsverteilungzwischen den gesamtstaatlichen Einrichtungen und denEinrichtungen der beiden Entitäten Föderation Bosnienund Herzegowina und Republika Sprska (vgl. Art. 1 par.3 der Verfassung) zwar geschlossen werden, dass dieRechtsprechung und ihre Organisation vornehmlich dieAufgabe der Entitäten ist. Denn nach Art. III par. 3 lit. (a)üben die Entitäten auf allen Gebieten Staatsgewalt aus,es sei denn, dass die Verfassung diese ausdrücklichgesamtstaatlichen Institutionen zugewiesen hat. Dass esnach Maßgabe der Entitäten-Verfassungen und –GesetzeRechtsprechung gibt und dass diese von den Entitäten-Gerichten nach Maßgabe ihrer Prozess- undGerichtsverfassungsgesetze ausgeübt wird, steht einemgesamtstaatlichen Justiz organisationsgesetz jedoch nichtentgegen Denn es be stehen schon durchgreifendemethodische Bedenken dagegen, dass das Rechtnachgeordneter Körperschaften Mängel, Lücken undUnzulänglichkeiten übergeordneten Rechts auszugleichenin der Lage wäre. Ein solcher schon methodischunzulänglicher Versuch widerspricht zudem auch Art. IIIpar. 3 lit. (b) der Verfassung. Da nach geht nämlich dassporu sa privatnim osobama traži svoje pravo prednekim sudom, moderna slika pravne državezahtijeva pravosudna osnovna prava kojagarantiraju određeni procesnopravni minimalnistandard. Ako ih nema, mora se posumnjati uozbiljnost zaklinjanja u pravnu državu.5. Ostvarenje programa posredstvom običnogprava“Pravna država” prema čl. I/2 ima konturu. Kao isvaki drugi ustavni princip, ona u ovim konturamasadrži i izvjestan programski sadržaj, koji se odnosina zakonodavca, a koji zbog otvorenih zahtjevanikada ne može biti sasvim ispunjen. U područjupravosudne vlasti je bosanskohercegovačkizakonodavac samo djelimično vodio računa otakvim programskim zahtjevima. Ako se već zboggore navedenih razloga ne može očekivati da ćeustavotvorac u dogledno vrijeme uspostavitiustavnu ispomoć, onda je zakonodavac slobodan,sve dok regulira raspodjelu nadležnosti izmeđudržave i entiteta prema čl. III Ustava kao iorganizaciono pravo entiteta u pogledu njihovogpravosuđa, da sam, običnim zakonom, uspostavijedan vrhovni sud i da mu prenese zadatak da uzpoštovanje sudskih osnovnih prava vodi računa ojedinstvenoj parvosudnoj praksi na državnomnivou. Uzmemo li u obzir čl. III Ustava, može se izraspodjele nadležnosti državnih i entitetskihustanova, Federacije i Republike Srpske (usp. čl.I/3 Ustava) zaključiti da je pravosuđe i njegovaorganizacija zadatak entiteta. Jer, prema čl. III/3lit. (a) entiteti vrše na svim razinama državnu vlast,osim ako ih Ustav izričito prenese u nadležnostdržavnih ustanova. Da prema entitetskim ustavimai zakonima postoji sudska vlast i da je premavlastitim procesnim odredbama i propisima oustrojstvu sudova obavljaju entitetski sudovi, nijeu suprotnosti sa državnim zakonom koji bi reguliraoorganizaciju sudova. Jer, postoji ozbiljnametodološka sumnja u mogućnost da pravo nižihtijela može poravnati nedostatke, praznine i slabostinadređenog prava. Takav pokušaj je metodološkinepotpun, a osim toga, i u suprotnosti je sa čl. III/3lit. (b) Ustava. Prema ovom propisu ustavno pravodržave i državni zakoni imaju primat nad pravom16

gesamtstaatliche Verfassungs- und Gesetzesrecht demRecht der Entitäten vor. Wo der Vorrang durchverfassungsrechtliche Lücken der gesamtstaatlichenVerfassung nicht begründet werden kann, sind sieschlechterdings nicht durch Regelungen desnachgeordneten Rechts zu füllen.Mit einem solchen Justizorganisationsgesetz fände dieRechtszersplitterung insbesondere im Privatrecht einEnde und es käme auch auf dem Gebiet des Verwaltungsrechtszu einer landesweiten Rechtsvereinheitlichung.Dasselbe Justizorganisationsgrundgesetzkönnte Aussagen zur richterlichen Unabhängigkeit auchder Richter in den Entitäten haben, ohne dass die Entitätensich auf eine Kompetenzverletzung des Art. III derVerfassung berufen könnten. Dieses Justizorganisationsgesetz,so unvollkommen es im Verhältniszu einer entsprechenden verfassungsrechtlichen Regelungauch wäre, beendete letztendlich auch die dieRechtszersplitterung auf der gesamtstaatlichen Ebene.entiteta. Tamo gdje se primat ne može utemeljitipreko ustavnopravnih praznina državnog Ustava,on se, u najgorem slučaju, mora popuniti propisimanadređenog prava.Sa takvim zakonom o organizaciji sudova bi bilaokončana pravna rascjepkanost, posebno uprivatnom pravu, a i na području upravnog pravabi došlo do ujednačavanja na nivou cijele države.Isti zakon o organizaciji pravosuđa bi mogaosadržati i stavove o sudskoj nezavisnosti, također ientitetskih sudija, ali tako da se entiteti ne bi moglipozvati na povredu nadležnosti iz čl. III Ustava.Takav zakon o organizaciji sudova bi na krajukrajeva, ma kako da je nesavršen u odnosu naodgovarajuću ustavnopravnu regulu, okončaopravnu rascjepkanost na državnom nivou.(sa njemačkog preveo Edin Šarčević )17

Ne d i m Ku l e n o v i ć, In j a Ha ž i a l i ć-Bu b a l o, Mi r z a Ko r a j l i ć*Presuda Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine: Konkretne posljedice– prvi pregledSadržaj1. Uvod ..........................................................................2. Lista propisa ..............................................................3. Presuda Sejdić/Finci i ustavni sistem Bosne iHercegovine3.1.Ustav BiH ..............................................................3.1.1. Vitalni nacionalni interes ................................3.2. Ustavi entiteta3.2.1. Ustav FBiH .....................................................3.2.2. Ustav Republike Srpske ..................................3.2.3. Ustavi kantona .................................................3.3. Izborni zakon BiH ................................................3.4. Zakoni o državnoj službi ......................................3.5. Zakon o fiskalnom vijeću u BiH ..........................3.6. Zakon o konkurenciji ...........................................3.7. Zakon o vijeću ministara ......................................3.8. Zakon o upravi u FBiH .........................................3.9. Poslovnici predstavničkih tijela3.9.1. Poslovnik predstavničkog domaParlamentarne skupštine BiH ....................................18192021212323242626262626273.9.2. Poslovnik Doma narodaParlamentarne skupštine BiH ...................................3.9.3. Poslovnik Predstavničkog domaParlamenta FBiH ......................................................3.9.4. Poslovnik Doma naroda Parlamenta FBiH ....3.9.5. Poslovnik Narodne skupštine RS ...................3.9.6. Poslovnik Vijeća naroda RS ...........................3.10. Pravila Ustavnog suda BiH ................................4. Dom naroda4.1. Opšti pregled ........................................................4.2. Modeli mogućeg izvršenja presude4.2.1. Model 1: minimalno neophodne intervencije..4.2.2. Model 2: maksimalne intervencije .................4.2.3. Model 3: optimalne intervencije .....................5. Predsjedništvo BiH5.1. Činjenično i pravno stanje ...................................5.2. Modeli mogućeg izvršenja presude u predmetuSejdić/Finci .................................................................6. Bilans ........................................................................272828292929293031323333351. UvodOdluka Evropskog suda za ljudska prava u predmetuSejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine 1 , a u kojoj jeSud odredio da postoji kršenje člana 14. u vezi s članom3. Protokola br. 1 Evropske konvencije o ljudskimpravima i osnovnim slobodama (u daljem tekstu:“Evropska konvencija”) koji se odnosi na nemogućnostaplikanata da se kandidiraju na izborima za Dom narodaBosne i Hercegovine, te da postoji povreda člana 1.Protokola br. 12 zbog nemogućnosti aplikanata da sekandidiraju na izborima za Predsjedništvo Bosne iHercegovine značajna je iz najmanje tri razloga. Najprije,to je prvi predmet u kojem se Sud očitovao o povrediProtokola br. 12 u meritumu 2 . Zatim, Sud je iskoristiopriliku da potvrdi temeljno pravilo međunarodnog pravada obaveze preuzete na međunarodnom nivou ne mogu* Autori su diplomirani pravnici i saradnici FCJP.1Aplikacija br. 27996/06 i 34836/06, od 22.12. 2009. (u daljem tekstu:“Sejdić/Finci”). Presuda je objavljena i u Službenim novinama BiHbr. 17/10. Citati presude u tekstu preuzeti su iz prijevoda presude nabosanski jezik, vidi: http://www.mhrr.gov.ba/ured_zastupnika/novosti/?id=1008 (pristupljeno: 15. 11. 2010).2Vidi: Sejdić/Finci, para. 53. povodom značaja širenja opsega zabranenediskriminacije: “[D]ok član 14. Konvencije zabranjuje diskriminacijuu pogledu uživanja prava i sloboda priznatih Konvencijom(istakao N.K.), član 1. Protokola br. 12 proširuje obim zaštite na svaprava predviđena zakonom (istakao N. K.). On na taj način uvodigeneralnu zabranu diskriminacije”.biti izbjegnute pozivanjem na suprotne norme unutrašnjegprava, pa bile one i odredbe samog ustava države 3 , a ukontekstu Bosne i Hercegovine (post facto) odgovornostdržave i za odredbe oktroiranog Ustava 4 , a koja se temeljiu održavanju na snazi takvih odredbi. Konačno, značajPresude nije samo u obavezi prilagođavanja određenihjasno definisanih odredbi Ustava BiH Evropskoj konvenciji,već i povod za analizu više aspekata ustavnogsistema Bosne i Hercegovine u kojem etnokratski elementiprocedurama političkog odlučivanja isključuju iliograničava efektivno učešće ne-konstitutivnih naroda uBiH, ili općenito, apstraktnog građanina. Na taj se na činpodrivaju općeprihvaćeni elementi pravne držav nosti.Suprotno apokaliptičnom predviđanju malteškog sudijeBonella, sama presuda ESLJP u konkretnom predmetu,nije za posljedicu imala “Armagedon” i “rijeke krvi” 5 .3Sejdić/Finci, para. 29 (“Činjenica da predmetni slučaj povlači pitanjekompatibilnosti domaćeg ustava sa Konvencijom je u tom smisluirelevantna”). Vidi, također, Nacrt odredbi o odgovornosti država zameđunarodna protupravna djela, UN Doc A/56/10 (2001), čl. 3(“Međunarodno pravo je mjerodavno za karakterizaciju djela državekao međunarodno protupravnog. Na takvu karakterizaciju ne utječekarakterizacija istog djela kao zakonitog prema unutrašnjem pravu”).Vidi i evoluciju (u par mjeseci), od dopustivosti do merituma, pristupaUstavnog suda BiH pitanju odnosa Ustava BiH i Evropske konvencije:U-5/04 (31. 03. 2006), U-13/05 (26. 05. 2006) i AP-2678/06 (29. 09.2006).4Sejdić/Finci, para. 30.5Sejdić/Finci, općenito Izdvojeno mišljenje sudije Bonella. O (ne)pogodnom trenutku za ukidanje diskriminacije vidi također i OdlukuUstavnog suda BiH u predmetu AP-2678/06, para. 22.18

Naprotiv, letargična politička situacija i održavanjestatusa quo, i pored prvobitnih naznaka “dobre volje” 6 ,ni ovoga puta nije iznevjerila. Sve je konačnu potvrdudobilo i u odbijanju Centralne izborne komisije Bosne iHercegovine da presudi u korist bilo kakvog neposrednogučinka 7 .Treba spomenuti da sama presuda Evropskog suda zaljudska prava ne nudi detaljne smjernice, niti posebnerokove za njeno izvršenje. Zato ovo nije pilotska presudau kojoj Sud pomaže tuženoj Državi da ispravi prepoznateprobleme proizišle iz široko rasprostranjenih ilisistematskih manjkavosti, tako da bi se osiguraloefektivno rješavanje budućih slučajeva koji se tiču istogproblema 8 . Međutim, analizom same presude moguće jeuvidjeti da postoji minimalna razina intervencije u pravnisistem BiH, kojom se izbjegavaju buduće povredeKonvencije i njenih Protokola.U nastavku donosimo najprije osnovni pregled propisakoji se moraju izmijeniti, a zatim pregled konkretnihmodaliteta (mogućeg) provođenja presude Evropskogsuda za ljudska prava, prije svega u pogledu Domanaroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine 9 ,ali i u pogedu svih drugih odredbi u Ustavima entiteta ili6Vidi npr.: Odluka o formiranju radne grupe za provođenje akcijskogplana za izvršenje presude Evropskog suda za ljudska prava uStrazburu u predmetu Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine, VMbroj 53/10 (Službeni glasnik BiH, br. 27/10); Odluka o izmeni odlukeo formiranju radne grupe za provođenje akcijskog plana za izvršenjepresude Evropskog suda za ljudska prava u Strazburu u predmetuSejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine, VM broj 63/10 (Službeniglasnik BiH, br. 30/10). Postavljeni rokovi za pripremu nacrtaamandmana na Ustav BiH (29. 03. 2010), odnosno nacrta Zakona oizmjenama i dopunama Izbornog zakona BiH (15. 04. 2010), nisuispoštovani.7Zbog toga su zabrinutost i kritike institucija Vijeća Evrope zbogpropuštene prilike izmjene državnog Ustava, odnosno izbornogzakona, prije općih izbora u oktobru 2010. bile sasvim su opravdane.Vidi: Rezolucija 1725 (2010), Preporuka 1914 (2010) i OdgovorOdbora ministara usvojenog na 1091. sjedinici od 16.09.2010, Doc.12368. Također, vidi: Christos Pourgourides, Implementacija presudaEvropskog suda za ljudska prava, AS/Jur (2010) 36, od 09.11.2010,nacrt rezolucije i preporuke usvojen jednoglasno od Odbora ministaraVijeća Evrope 17.11.2010.8Nakon petogodišnjeg neizvršenja odluke u predmetu Hirst protivUjedinjenog Kraljevstva (Br. 2), Aplikacija br. 74025/01, od 06. 10.2005 (ticala se izbornog prava zatvorenika), Vijeće Evropskog sudaza ljudska prava u predmetu Greens i M. T. protiv UjedinjenogKraljevstva, Aplikacija br. 60041/08 i 60054/08, od 23. 11. 2010,donijelo je pilotsku presudu, imajući u vidu preko 2500 sličnihaplikacija, u kojoj je odredilo šestomjesečni rok, od konačnostipresude, u kojem Ujedinjeno Kraljevstvo mora donijeti nacrt zakonao izmjeni zakonodavstva koje je određeno kao nekompatibilno saEvropskom konvencijom, te usvojiti takav nacrt u bilo kojem rokukojeg odredi Odbor ministara. U medijima se ističe da je Vijećenacionalnih manjina BiH odlučilo ne podnijeti oko 200 aplikacijaprotiv BiH zbog neprovođenja odluke Sejdić/Finci, već to prepustitisamo gdin. Sejdiću – vidi: “Dervo Sejdić za bh-news: Ponovo samtužio državu BiH”, Bh-News.com, 02. 11. 2010. Čak i ako zanemarimočinjenicu da Vijeće ne podnosi aplikacije, činjenica je da postojidovoljno pojedinaca sa pravnim interesom koji bi mogli u eventualnojponovnoj proceduri pred Evropskim sudom izdejstvovati pilotskupresudu.njihovom drugom zakonodavstvu. Ovi propisi sadrženorme neposredne i posredne diskriminacije, ili naprostonorme koje nisu kompatibilne sa konceptom modernepravne države. U tom smislu, analiza se ne ograničavasamo na striktno neophodne mjere, prema zahtjevu izsame presude Evropskog suda za ljudska prava, većukazuje na sve odredbe čije su modifikacijeneophodne 10 .2. Lista propisaPotrebno je izmijeniti sljedeće pripise:2.1. Ustav Bosne i Hercegovine, članovi IV.1.; IV.3.b),e), f) i g); V, VI.4. stav 3.2.2. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, član 1.Odjeljka B Ustava, potom članovi IV.A.a) 1.1. (1), IV.A.2.6.; IV. A. 2.8.; IV. B. 1.1; IV.B.1.2. (1) i (2);IV.B.2.4.; IV.D. 1.; V.2.7 a) i b); VIII.1.2.3. Ustav Republike Srpske, članovi V.69; V.69.3.;V.3.92.stavovi 5. i 6.2.4. Ustav Kantona Sarajevo, članovi IV.A) 18 a);IV.B)26.; IV B) 27. stav 2.; IV.B) 29a)2.5. Ustav Hercegovačko-neretvanskog kantona,članovi V.A.1.30.; IV. 18. stav 2.; V.A)2.37.; Član V.B)40. i 41. stavovi 1. i 2.; VII.85. stav 1.2.6. Ustav Tuzlanskog kantona, članovi IV.A.I.19a;IV.A.4.26a; VII.84.2.7. Ustav Srednjebosanskog kantona članovi, IV.21;V.A.2a)37; V.B.1.43; V.B.2.49; VII.90.2.8. Ustav Zeničko-dobojskog kantona, član V.B.2.49.2.9. Ustav Bosansko-podrinjskog kantona Goražde, članIV.B.33.stav 4.2.10. Izborni zakon BiH, član 4.19. stavovi 6. i 7.; 8.1,stavovi 1. i 2.; 9.12 i 9.12a potpoglavlja B; 9.13 i 9.14;9.16; 12.3.;9Predsjedništvo BiH biti će predmet posebne analize, imajući u viduda poput Doma naroda (ili u značajnijoj mjeri), mogući modeliprovođenja presude zavise i od opsega nadležnosti, a u konačnici ikaraktera predsjedničkog sistema.10Za druge publikovane naučno-istraživačke radove koji su se bavili,posredno ili neposedno, problematikom presude Sejdić/Finci vidi:Marko Milanović, “Sejdic and Finci v. Bosnia and Herzegovina”,American Journal of International Law, Vol. 104, 2010; SamoBardutzky, “The Strasbourg Court on the Dayton Constitution:Judgment in the case of Sejdić and Finci v. Bosnia and Herzegovina,22 December 2009”, European Constitutional Law Review, Vol. 6,2010, str. 309-333; Š. Džihanović, “Mogući pristup izvršenju odlukeEvropskog suda za ljudska prava u predmetu Sejdić-Finci protivBosne i Hercegovine”, Pravna misao, broj 7-8, 2010, str. 53-80; DinoAbazović, Asim Mujkić, Faris Vehabović, Emir Vajzović (ur.), Mjestoi uloga „Ostalih“ u Ustavu Bosne i Hercegovine i budućim ustavnimrješenjima za Bosnu i Hercegovinu (Sarajevo: Fakultet političkihnauka Univerziteta u Sarajevu, Institut za društvena istraživanja,2010).19

2.11. Zakon o fiskalnom vijeću u Bosni i Hercegovini,član 4.2.12. Zakon o konkurenciji BiH, član 24. stav 2.2.13. Zakon o Vijeću ministara BiH, član 7. stav 2.2.14. Zakon o upravi u FBiH, član 121. stav 2. te član123. stav 3.2.15. Poslovnik Predstavničkog doma Parlamentarneskupštine BiH, član I.4.; III.C.30. stav 2.; III.E.48. i 49;V.123.2.16. Poslovnik Doma naroda PS BiH, članove I.B.4.;I.C.7.; I.D.31. stav 2.; I.D.39. stav 1.; odjeljak X.2.17. Poslovnik Predstavničkog doma PFBiH, članoviII.7. stav 2; VII.6.b)117.2.18. Poslovnik Doma naroda PFBiH, članovi IV.23.;VI.1.34. stav 1.; VI.3.42. stav 1.; 76.; 217.2.19. Poslovnik Narodne skupštine RS, član 3.B.5.111.2.20. Poslovnik Vijeća naroda RS,VI.10.107. stav 1.2.21. Pravila Ustavnog suda BiH, članovi 42. stav 2.; 87.te član 88. stav 2.3. Presuda Sejdić/Finci i ustavni sistem Bosne iHercegovineKao što se vidi postoje mnogobrojne odredabe u pravnomsistemu BiH koje su (in)direktno diskriminirajuće premapripadnicima grupe “Ostalih”, odnosno odredbe za kojenisu kompatibilne sa principom pravne države.3.1. Ustav BiHRelevantne odredbe Ustava BiH koje, shodno presudi upredmetu Sejdić/Finci, imaju diskriminatorski elementjesu odredbe članova IV i V Ustava BiH 11 . Sporneodredbe koje se tiču Doma naroda Parlamentarneskupštine Bosne i Hercegovine, posebno u donosu nazahtjeve presude iz predmeta Sejdić/Finci već suspomenute.Što se tiče drugog doma, tj. Predstavničkog doma, premasamom tekstu Ustava nema diskriminacije u pogledunjegovog sastava. Jer, navode se “članovi” koji gasačinjavaju, bez navođenja konstitutivnih naroda, dok sediskriminacija javlja samo u vezi procedure izborapredsjedavajućeg i zamjenika predsjedavajućeg ovogdoma. Naime, njih biraju članovi Doma naroda, a tufunkciju mogu vršiti samo Srbin, Bošnjak ili Hrvat, kojise rotiraju.Daljnju kočnicu za “Ostale” čini ustavna odredba kojagovori o “vitalnom interesu konstitutivnih naroda”.11Vidi: Sejdić/Finci, str. 5-8.Naime, predložena odluka Parlamentarne skupštine možebiti proglašena destruktivnom po vitalni interesbošnjačkog, hrvatskog ili srpskog naroda većinomglasova iz redova bošnjačkih, hrvatskih ili srpskihdelegata u Domu naroda. Za donošenje takve odluke bitće potrebna saglasnost Doma naroda, izglasana od većinebošnjačkih, većine hrvatskih i većine srpskih delegatakoji su prisutni i glasaju. Ukoliko dođe do ove situacije,predsjedavajući Doma naroda odmah saziva Zajedničkukomisiju, koja se sastoji od tri delegata, od kojih je svakiizabran iz redova bošnjačkih, hrvatskih i srpskih delegata,s ciljem razrješenja tog pitanja. Ukoliko Komisija neuspije doći do rješenja u roku od pet dana, predmet seupućuje Ustavnom sudu koji će po hitnom postupkupreispitati proceduralnu ispravnost slučaja 12 .Konstitutivni narodi donose odluku i o raspuštanju Domanaroda. Naime, Dom naroda se može raspustiti odlukomPredsjedništva (s obzirom na čiji sastav takođe dominiravolja konstitutivnih naroda), ili se može raspustitiodlukom samog Doma. Odluka Doma o raspuštanjumora biti donesena većinom koja uključuje većinudelegata iz najmanje dva naroda, bošnjačkog, hrvatskogili srpskog.S obzirom na široka ovlaštenja Parlamentarne skupštineBiH 13 i na činjenicu da sve zakonodavne odluke morajubiti odobrene od oba doma, jasno je da konstitutivninarodi bez “Ostalih” odlučuju o svim važnim pitanjimauređenja jedne države, samim tim i o ljudskim pravimasvih građana koji žive na njenoj teritoriji.Član V Ustava BiH govori o izboru i trajanju mandata teo proceduri i ovlaštenjima Predsjedništva BiH kao okolektivnom šefu države. Sam Ustav ne spominje naovom mjestu način izbora Predsjedništva. Naime,navedeno je da se njegovi članovi biraju neposredno usvakom entitetu (tako da svaki glasač glasa zapopunjavanje jednog mjesta u Predsjedništvu), u skladusa izbornim zakonom koji donosi Parlamentarnaskupština (o tom zakonu će biti kasnije riječi). “Vitalniinteres” je ovdje također relevantan budući da članPredsjedništva koji se ne slaže s odlukom može odlukuPredsjedništva proglasiti destruktivnom po vitalni interesentiteta za teritoriju s koje je izabran. Sve pod uslovomda to učini u roku od tri dana po njenom usvajanju. Takvaodluka bit će odmah upućena Narodnoj skupštiniRepublike Srpske, ako je tu izjavu dao član s te teritorije;bošnjačkim delegatima u Domu naroda Federacije, akoje takvu izjavu dao bošnjački član; ili hrvatskim12Član IV 3.e) i f) Ustava BiH.13A to su: a) donošenje zakona koji su potrebni za provođenje odlukaPredsjedništva ili za vršenje funkcija Skupštine; b) odlučivanje oizvorima i iznosu sredstava za rad institucija Bosne i Hercegovine i zameđunarodne obaveze Bosne i Hercegovine; c) odobravanje budžetaza institucije Bosne i Hercegovine; d) odlučivanje o saglasnosti zaratifikaciju ugovora; e) ostala pitanja koja su potrebna da se provedunjene dužnosti ili koja su joj dodijeljena zajedničkim sporazumomentiteta.20

delegatima u istom tijelu, ako je tu izjavu dao hrvatskičlan. Ako ta izjava bude potvrđena dvotrećinskomvećinom glasova u roku od 10 dana po upućivanju,osporavana odluka Predsjedništva neće imati učinka 14 .Dakle, samo osobe koja se izjasne kao pripadnici nekogod “konstitutivnih naroda” mogu da se kandidiraju zaDom naroda i za Predsjedništvo.Amandman I na Ustav BiH 15 koji je usvojila Parlamentarnaskupština BiH 25. marta 2009. godine govori o BrčkoDistriktu BiH kao jedinici lokalne samouprave. Za svesporove koji bi bili vezani za status i nadležnost BrčkoDistrikta a koji se može javiti između jednog ili višeentiteta i Brčko Distrikta ili između Bosne i Hercegovinei Brčko Distrikta, nadležan je Ustavni sud BiH. U stavu3. člana VI.4. Ustava BiH koji je usvojen ovimAmandmanom, vidimo diskriminaciju pripadnika“ostalih”. Naime, većina poslanika u Skupštini BrčkoDistrikta koja uključuje najmanje jednu petinu izabranihposlanika iz reda svakog od konstitutivnih naroda možebiti inicijator prethodno spomenutog spora o statusu inadležnostima Brčko Distrikta. Dakle, pripadnici“ostalih” ne mogu uzeti učešće u Skupštini BrčkoDistrikta a vezano za sporove o nadležnosti i statusuBrčko Distrikta.3.1.1. Vitalni nacionalni interesPojam “vitalnog nacionalnog interesa”, odnosi se na nizustavnih odredbi koji reguliraju sastav i sistem odlučivanjaParlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine,Predsjedništva Bosne i Hercegovine i Vijeća ministara.Pojam “vitalnog interesa” funkcionalna je kategorija 16 ine može se posmatrati odvojeno od pojma konstitutivnostinaroda čije vitalne interese štiti. U preambuli UstavaBosne i Hercegovine, Bošnjaci, Hrvati i Srbi jesudefinirani kao “konstitutivni narodi (u zajednici saostalima), i građani Bosne i Hercegovine”. Ukoliko sepojam “vitalnog nacionalnog interesa” posmatra u vezisa članom I Ustava, on jasno razlikuje konstitutivnenarode od nacionalnih manjina, sa namjerom afirmacijekontinuiteta Bosne i Hercegovine kao demokratskemultinacionalne države 17 .14Član V 2.d) Ustava BiH.15Amandman I na Ustav BiH ( Sl.glasnik BiH br. 25/09 )16Funkcionalno, odnosno ekstenzivno tumačenje nekog pojmapodrazumijeva da se on ne tumači restriktivno nego se dopušta šireobrazloženje njegovih funkcija u kontekstu trenutne situacije.Navedeno prema Odluci Ustavnog suda BiH U-8/04 od 25. 06. 2004.god. o vetu na osnovu vitalnog interesa protiv Okvirnog zakona ovisokom obrazovanju.17Namjera afirmacije kontinuiteta Bosne i Hercegovine kaodemokratske multinacionalne države, prema Steiner Christian,Ademović Nedim, Constitution of Bosnia and Herzegovina –Commentary (Sarajevo: Konrad-Adenauer-Stiftung e.V., 2010) jesteda navodeći decidno tri konstitutivna naroda i odvajajući ih od„Ostalih“, a s obzirom na stanje koje je vladalo u državi, željelo seUstav Bosne i Hercegovine, također, nameće kvotasistem za određivanje sastava Doma naroda, imenovanjepredsjedavajućeg i zamjenika predsjedavajućeg domovaParlamentarne skupštine, sastav Predsjedništva Bosne iHercegovine. Pored sistema zasnovanog na kvotama,Ustavom BiH se utvrđuje i način donošenja odluka uDomu naroda, pri čemu se zahtijeva minimalan brojdelegata svakog konstitutivnog naroda.Kako bi se odgovorilo na pitanje da li se u nekojkonkretnoj situaciji radi o pitanju koje se može podvestipod pojam “vitalnog nacionalnog interesa”, neophodnose, u zadatim ustavnim okvirima, rukovoditi vrijednostimai principima koji su od suštinske važnosti za slobodno idemokratsko društvo. Pored toga, zaštita vitalnog interesane smije ugroziti funkcionalnost države i ne smije voditinepotrebnoj dezintegraciji društva, kao neophodnogelementa moderne državnosti.Budući da je Ustav BiH rađen u anglo-američkoj tradiciji,on prepušta veću mogućnost praksi da kreira konkretnarješenja koristeći se prvenstveno evolutivnom metodomtumačenja ustava. Ovo podrzaumijeva da ustav ne smijebiti posmatran kao statičan dokument koji bi protekomvremena postao kočnica društvenom razvoju, već da seustav uvijek i iznova mora tumačiti u svjetlu trenutnihdruštvenih okolnosti.Poseban problem u funckoniranju javnih vlasti predstavljaprincip suvereniteta konstitutivnih naroda i zaštitekolektivnih prava i to, prvenstveno, sa aspekta vladavineprava, ali isto tako i sa aspekta demokratskog pluralizma.Ustavna pravila o funkcioniranju državnih organa, nisuzamišljena tako da proizvedu jaku vladu, već da spriječeda većina donosi odluke koje mogu imati negativneposljedice po druge grupe. Razumljivo je da je upostratnoj situaciji postojalo nedovoljno povjerenjaizmeđu etničkih grupa da se omogući da vlada djelujesamo po principu većine. Posljedica toga je da UstavBosne i Hercegovine osigurava zaštitu interesa konstitutivnihnaroda, ne samo kroz teritorijalne aranžmanekoji odražavaju njihove interese, vec i kroz sastavdržavnih organa i pravila o njihovom funkcioniranju.3.2. Ustavi entiteta3.2.1. Ustav FBiHOdredbe Ustava FbiH 18 u kojima je vidljiva diskriminacija“Ostalih” su odredbe člana 1. poglavlja B.; člana IV.A.a)1.1. (1); IV. A.2.6.; IV. A. 2.8.; IV. B. 1.1; IV.B.1.2. (1) inaglasiti da je svaka od tih grupa jednaka drugoj, da ne postojidominacija niti jedne od njih, čak štaviše ona je zabranjena. Zabranjenaje i teritorijalna segregacija kao i asimilacija.18Službene novine FBiH, br. 1/94, 13/97,16/02, 22/02, 52/02,60/02,18/03, 63/03, 9/04, 20/04, 33/04, 71/05, 72/05, 32/07, 88/08.21

(2); IV.B.2.4.; IV.D. 1.; V.2.7 a) i b); te VIII.1.UstavaFederacije BiH.Član I.5. (2), koji je izmijenjen amandmanom CIX navodida je za prihvatanje simbola Federacije (grba, zastave,himne i pečata) potrebna većina glasova u svakom domuParlamenta Federacije, i to uključujući većinu glasovabošnjačkih, hrvatskih i srpskih delegata u Domu naroda.Ombudsmen Federacije može biti samo pripadnikkonstitutivnog naroda, što proizilazi iz teksta odredbečlana 1. poglavlja B. Ustava.Vezano za zakonodavnu vlast u Federaciji, nju činidvodomo predstavničko tijelo: Predstavnički dom i Domnaroda. U oba doma, prema tekstu Ustava, vidi sediskriminacija “Ostalih”. Najprije, propisano je da uPredstavničkom domu su zastupljena najmanje četiričlana jednog konstitutivnog naroda 19 . Sastav Domanaroda Federacije Bosne i Hercegovine je paritetan takoda svaki konstitutivni narod ima isti broj delegata. Domnaroda sastoji se od pedeset osam delegata, i to posedamnaest delegata iz reda svakog od konstitutivnihnaroda i sedam delegata iz reda “Ostalih”, s tim što oniimaju pravo da ravnopravno učestvuju u postupkuvećinskog glasanja 20 . Delegate Doma naroda birajukantonalne skupštine iz reda svojih delegataproporcionalno nacionalnoj strukturi stanovništva. Brojdelegata za Dom naroda koji se biraju u svakom kantonusrazmjeran je broju stanovnika kantona, s tim što se broj,struktura i način izbora delegata utvrđuju Izbornimzakonom. U Domu naroda bit će najmanje jedan Bošnjak,jedan Hrvat i jedan Srbin iz svakog kantona koji imajunajmanje jednog takvog zastupnika u svom zakonodavnomtijelu. Delegate Bošnjake, Hrvate i Srbe iz svakogkantona biraju zastupnici iz reda tog konstitutivnognaroda u skladu sa izbornim rezultatima u zakonodavnomtijelu tog kantona, a izbor delegata iz reda “Ostalih”uređuje se zakonom 21 .Vitalni nacionalni interes definiran je Ustavom FBiH 22 ipropisano je da se u Ustavnom sudu Federacije Bosne iHercegovine osniva Vijeće za zaštitu vitalnih interesa,kako bi odlučivalo o pitanjima vitalnog interesa, premaproceduri u skladu sa ustavom. Vijeće za zaštitu vitalnoginteresa sastoji se od sedam članova, dva iz svakog19Prvobitni član IV.A.a) 1.1. (1) izmijenjen amandmanom XXXII.20Prvobitni član IV. A.2.6. izmijenjen amandmanom XXXII.21Prvobitni član IV. A. 2.8. izmijenjen amandmanom XXXIV22Član IV.A.5.17 a) dodan je amandmanom XXXVII, i daje definicijuvitalnog nacionalnog interesa: ostvarivanje prava konstitutivnihnaroda da budu adekvatno zastupljeni u zakonodavnim, izvršnim ipravosudnim organima vlasti; identitet jednog konstitutivnog naroda;ustavni amandmani; organizacija organa javne vlasti; jednaka pravakonstitutivnih naroda u procesu donošenja odluka; obrazovanje,vjeroispovijest, jezik, njegovanje kulture, tradicije i kulturno nasljeđe;teritorijalna organizacija; sistem javnog informisanja i druga pitanjakoja bi se tretirala kao pitanja od vitalnog nacionalnog interesa,ukoliko tako smatra 2/3 jednog od klubova delegata konstitutivnihnaroda u Domu naroda.konstitutivnog naroda, i jedan član iz reda “Ostalih”, asudije bira Predstavnički dom i Dom naroda.U članu IV. B. 1.1. nalaze se odredbe o predsjedniku idva potpredsjednika Federacije BiH koji se biraju izrazličitih konstitutivnih naroda. Naime, u izborupredsjednika i dva potpredsjednika Federacije Bosne iHercegovine, najmanje trećina delegata iz klubovabošnjačkih, hrvatskih ili srpskih delegata u Domu narodamogu kandidovati predsjednika i dva potpredsjednikaFederacije Bosne i Hercegovine. Da bi predsjednik i dvapotpredsjednika Federacije Bosne i Hercegovine biliizabrani treba biti prihvaćena zajednička lista tri kandidataza predsjednika i potpredsjednike Federacije, većinomglasova u Zastupničkom domu, a zatim i većinom glasovau Domu naroda, uključujući većinu kluba svakog konstitutivnognaroda 23 .Članom IV.B.2.4. propisano je da se Vlada FederacijeBosne i Hercegovine (premijer/predsjednik Vlade išesnaest ministara) sastoji od osam ministara iz redabošnjačkog, pet ministara iz reda hrvatskog i tri ministraiz reda srpskog naroda. Jednog ministra iz reda “Ostalih”može imenovati premijer/predsjednik Vlade iz kvotenajbrojnijeg konstitutivnog naroda. Vlada ima i premijera/predsjednika Vlade koji ima dva zamjenika, iz različitihkonstitutivnih naroda, koji se biraju iz reda ministara.U odjeljku D. člana IV. Ustava FBiH koji govori odistribuciji ključnih funkcija u strukturi federalne vlastipropisano je da premijer/predsjednik Vlade i zamjenicipremijera/potpredsjednici Vlade ne mogu biti iz redaistog konstitutivnog naroda 24 .I na kantonalnim nivoima vlasti vidljiva je diskriminacija“Ostalih” i to kroz mehanizam zaštite “vitalnihnacionalnih interesa”. Situacija je različita u zavisnostiod toga da li samo jedan predsjedavajući ili njegovzamjenik ili više od jednog predsjedavajućeg ili njegovogzamjenika tvrde da neki zakon spada u listu vitalnihnacionalnih interesa. Naime, ako više od jednog predsjedavajućegili zamjenika predsjedavajućeg zakonodavnogorgana kantona tvrde da neki zakon spada u listuvitalnih interesa za usvajanje takvog zakona potrebna jevećina glasova unutar svakog od klubova konstitutivnihnaroda zastupljenih u datoj skupštini kantona.Predsjedavajući i zamjenici predsjedavajućeg zakonodavnogorgana kantona dužni su da u roku od sedamdana odluče da li neki od zakona, propisa ili akata potpadapod vitalni nacionalni interes. Ako samo jedan predsjedavajućiili zamjenik predsjedavajućeg tvrdi da zakon,propis ili akt potpada pod listu vitalnih interesa,dvotrećinska većina odgovarajućeg kluba jednog odkonstitutivnih naroda datog zakonodavnog organa možeproglasiti da je riječ o pitanju sa liste vitalnih nacionalnihinteresa. U slučaju da dvotrećinska većina jednog od23Član IV.B.1.2. (1) i (2) Ustava FBiH.24Član IV.D.1. Ustava FBiH.22

Ustavima entiteta, i ustavima Kantona, nego se spominjepojam nacionalnih manjina, odnosno “pripadnik nacionalnemanjine” 52 .Članovi koji u Izbornom zakonu BiH sadrže diskriminatorskeodredbe u odnosu na “Ostale” su: član 4.19.stavovi 6. i 7, 8.1, stavovi 1. i 2, 9.12 i 9.12a potpoglavljaB, 9.13 i 9.14. 9.16; te 12.3.Presuda Evropskog suda za ljudska prava 53 u predmetuSejdić/Finci navodi sljedeće sporne članove Izbornogzakona BiH: član 4.19 stavovi 5 – 7, Član 8.1, 9.12a), c)i e).Diskriminacija “Ostalih” se ogleda najprije u odredbamao Centralnoj izbornoj komisiji, kao organu koji je odvitalnog značaja glede provođenja izbora. Naime,Centralna izborna komisija BiH sastoji se od sedamčlanova: dva Hrvata, dva Bošnjaka, dva Srba i jedan izreda “Ostalih” 54 . Takođe, u komisiji za izbor i imenovanjemoraju biti zastupljeni konstitutivni narodi, po dvaBošnjaka, Srbina i Hrvata i jedan iz reda “Ostalih” 55 .Izjašnjenje o pripadnosti konstitutivnom narodu ili grupi“Ostalih” koristi se kao osnov za ostvarivanje prava naizabranu odnosno imenovanu funkciju za koju je uslovizjašnjenje o pripadnosti konstitutivnom narodu ili grupi“Ostalih” u izbornom ciklusu za koji je kandidatska listapodnesena. Kandidat ima pravo da se ne izjasni o svojojpripadnosti konstitutivnom narodu ili grupi “Ostalih” nakandidatskoj listi, ali neizjašnjavanje će se smatrati kaoodustajanje od prava na izabranu, odnosno imenovanufunkciju za koju je uslov izjašnjenje o pripadnostikonstitutivnom narodu ili grupi “Ostalih” 56 .Diskriminatorske odredbe vide se i u izboru članovaPredsjedništva Bosne i Hercegovine koji se neposrednobiraju sa teritorije Federacije Bosne i Hercegovine -jednog Bošnjaka i jednog Hrvata, biraju birači upisani uCentralni birački spisak da glasaju u Federaciji Bosne iHercegovine. Člana Predsjedništva BiH, koji seneposredno bira sa teritorije Republike Srpske - jednogSrbina, biraju birači upisani u Centralni birački spisak daglasaju u Republici Srpskoj 57 .“Ostali” ne mogu biti ni članovi Doma narodaParlamentarne skupštine BiH. Naime, Dom narodaParlamentarne skupštine BiH sastoji se od 15 delegata,od kojih su dvije trećine iz Federacije Bosne i Hercegovine(uključujući pet Hrvata i pet Bošnjaka) i jedna trećina izRepublike Srpske (pet Srba). Bošnjačke odnosno hrvatske52„Pripadnik nacionalne manjine“ podrazumijeva državljanina Bosnei Hercegovine koji ne pripada nijednom od tri konstitutivna naroda.Nacionalnu manjinu čine ljudi istog ili sličnog etničkog porijekla, isteili slične tradicije, običaja, vjerovanja, jezika, kulture i duhovnosti ibliske ili srodne historije i drugih obilježja.”53Sejdić/Finci, str. 11-13.54Član 2.5.1 Zakona.55Član 2.5.4 Zakona.56Član 4.19. stavovi 6. i 7. Zakona.57Član 8.1, stavovi 1. i 2. Zakona.delegate u Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH, izFederacije Bosne i Hercegovine bira bošnjački odnosnohrvatski klub delegata u Domu naroda ParlamentaFederacije Bosne i Hercegovine 58 . (O tome u nastavkupod 4).Delegati iz reda srpskog naroda i iz reda “Ostalih” uDomu naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovinene učestvuju u postupku izbora bošnjačkih odnosnohrvatskih delegata za Dom naroda Parlamentarneskupštine BiH iz Federacije Bosne i Hercegovine.Delegate u Dom naroda Parlamentarne skupštine BiH(pet Srba) iz Republike Srpske bira Narodna skupštinaRepublike Srpske.Pri izboru predsjednika i potpredsjednika FederacijeBiH, takođe se ne spominju “Ostali” jer je propisano danajmanje jedna trećina delegata klubova zastupnikakonstitutivnih naroda u Domu naroda ParlamentaFederacije BiH predlaže kandidate za mjesta predsjednikai potpredsjednika Federacije BiH. Predstavnički domParlamenta Federacije BiH glasa o jednoj ili višezajedničkih listi koju sačinjavaju tri kandidata, uključujućipo jednog kandidata iz svakog konstitutivnog naroda 59 .U članu 9.16 Izbornog zakona BiH propisano je dadelegati u Domu naroda Parlamenta Federacije BiH izreda “Ostalih” mogu učestvovati u izboru kandidata zapredsjednika i potpredsjednika. Međutim, ovom prilikomse neće formirati bilo kakav klub zastupnika “Ostalih” injihov se glas neće računati pri računanju određenevećine u klubovima zastupnika konstitutivnih naroda.Kantonalna zakonodavna tijela biraju 58 delegata u Domnaroda Parlamenta Federacije BiH, 17 iz reda bošnjačkog,17 iz reda srpskog, 17 iz reda hrvatskog naroda i 7 iz reda“Ostalih” 60 .Vijeće naroda Republike Srpske sastoji se od 28 delegata,po osam iz reda bošnjačkog, srpskog, i hrvatskog narodai četiri iz reda “Ostalih” 61 .“Ostali” nemaju pasivno biračko pravo ni da sekandidiraju na mjesto predsjednika i potpredsjednikaRepublike Srpske. Naime, glasači biraju neposrednokandidata iz reda svakog konstitutivnog naroda kojidobije najveći broj glasova. Između ta tri kandidata, pojedan iz svakog konstitutivnog naroda, za predsjednikase bira kandidat koji dobije najveći broj glasova, a dvakandidata koji se po broju osvojenih glasova nalaze nadrugom i trećem mjestu biraju se za potpredsjednike 62 .Da zaključimo, izbori u Bosni i Hercegovini ne mogubiti istinski, opći i jednaki ako postoji diskriminacijagrađana prema nacionalnoj pripadnosti, odnosnonepripadnosti. Oni to nisu zato što postoje čitave58Član 9.12 i 9.12a potpoglavlja B Zakona.59Član 9.13 i 9.14 Zakona.60Član 10.10 Zakona.61Član 11.10. Zakona.62Član 12.3 Zakona.25

Kvorum prilikom odlučivanja u Domu naroda čini devetdelegata, uz uvjet da su prisutna najmanje tri bošnjačka,tri hrvatska i tri srpska delegata 77 .U poglavlju X navedenog Poslovnika posebno se govorio odlukama od vitalnog nacionalnog interesa. Tako seneka se predložena odluka Parlamentarne skupštine BiHmože proglasiti štetnom po vitalni interes bošnjačkog,hrvatskog ili srpskog naroda većinom glasova bošnjačkih,hrvatskih ili srpskih delegata. Za takvu je predloženuodluku u Domu potrebna saglasnost većine bošnjačkih,većine hrvatskih i većine srpskih delegata koji su prisutnii koji glasaju. U slučaju protivljenja većine bošnjačkih,hrvatskih ili srpskih delegata pozivanju na čl. 161 stavPoslovnika, predsjedavajući Doma naroda saziva zajedničkukomisiju sastavljenu od tri delegata, od kojih supo jednoga izabrali bošnjački, hrvatski i srpski delegati,radi rješenja spornoga pitanja. Prijedlog za raspuštanjeDoma, kojeg mogu podnijeti najmanje tri delegata,smatra se usvojenim ako ga odobri većina koja sadrživećinu delegata iz najmanje dvaju naroda.3.9.3. Poslovnik Predstavničkog doma ParlamentaFBiHPoslovnik 78 sadrži sljedeće članove u kojima se nalazesporne odredbe vezano za diskriminaciju “ostalih”: II.7.stav 2 te VII.6.b)117.U članu II.7. stav 2. propisuje da izabrani poslanici ( njih98, biraju se neposredno) u Predstavničkom domu izsvake stranke su osobe sa vrha liste te stranke, premabroju dobijenih glasova. Zamjene za poslanike vrše se odosoba koje slijede na ostatku liste, prema redoslijedu kojizauzimaju na listi, s tim da se u skladu sa UstavomFederacije BiH i Izbornim zakonom BiH vodi računa danajmanje četiri člana jednog konstitutivnog naroda buduzastupljena u Predstavničkom domu ParlamentaFederacije BiH.Izbor Predsjednika i Potpredsjednika Federacije vrši sena osnovu prijedloga zajedničke kandidatske liste, kojupredsjedavajućem Predstavničkog doma dostavljajupredsjednici, odnosno predstavnici Kluba bošnjačkihdelegata, Kluba hrvatskih delegata i Kluba srpskihdelegata u Domu naroda Parlamenta Federacije. Nazajedničkoj kandidatskoj listi nalaze se tri kandidata, kojine mogu biti iz istog konstitutivnog naroda. Predstavničkidom se prethodno izjašnjava o prihvatanju zajedničkekandidatske liste većinom glasova. Izbor se vršiglasanjem, tako što se glasa za listu ili protiv liste.UkolikoPredstavnički dom odbije da prihvati zajedničkukandidatsku listu Kluba bošnjačkih delegata, Klubahrvatskih delegata i Kluba srpskih delegata u Domunaroda Parlamenta Federacije, Dom naroda dužan je77Član I.D.39. stav 1. Poslovnika.78„Službene novine FBiH“, br.2/98, 26/98, 6/03 i 69/07.ponovo razmotriti kandidaturu za predsjednika i dvapotpredsjednika Federacije 79 .3.9.4. Poslovnik Doma naroda Parlamenta FBiHPoslovnik 80 sadrži sljedeće članove u kojima se nalazesporne odredbe vezano za diskriminaciju “ostalih”:IV.23, VI.1.34 stav 1, VI.3.42. stav 1, 76, te 217.Navedeni poslovnik propisuje da se Dom naroda sastojise od pedeset osam delegata i to po sedamnaest delegataiz reda svakog od konstitutivnih naroda i sedam delegataiz reda “Ostalih”. U članu IV.23. navedenog Poslovnikapropisano je da se obrazuju tri kluba 81 delegatakonstitutivnih naroda: Klub delegata bošnjačkog naroda,Klub delegata hrvatskog naroda i Klub delegata srpskognaroda, dok je u članu VI.1.34. u stavu 1. Poslovnikanavedeno da Dom naroda ima predsjedavajućeg i dvapotpredsjedavajuća koji ne mogu biti iz istogkonstitutivnog naroda ili iz reda “Ostalih”.Za razmatranje pitanja iz nadležnosti Doma naroda, zarazmatranje nacrta i prijedloga zakona i drugih općihakata i za pripremanje i obavljanje drugih poslovaobrazuju se stalna i povremena radna tijela Doma naroda.U radno tijelo Doma naroda biraju se članovi iz redadelegata u Domu naroda. Predsjednik i zamjenikpredsjednika radnog tijela biraju se iz sastava članovaradnog tijela s tim da ne mogu biti iz istog konstitutivnognaroda 82 .Dom naroda ima Kolegij koji se sastoji od:predsjedavajućeg, dva potpredsjedavajuća, predsjednikaKluba bošnjačkih delegata, predsjednika Kluba hrvatskihdelegata, predsjednika Kluba srpskih delegata i sekretaraDoma naroda 83 .U članu 117 Poslovnika navedene su odredbe o vitalnomnacionalnom interesu konstitutivnih naroda.Diskriminatorne odredbe u odnosu na “Ostale” vidjivesu i u dijelu Poslovnika koji govori o zakonodavnomprocesu, pa tako Dom naroda može odlučiti da nacrtzakona ili pojedino pitanje iz tog nacrta stavi na javnuraspravu, i to na inicijativu ovlaštenog predlagača zakonaili Kluba bošnjačkih, hrvatskih i srpskih delegata.Amandmane na Ustav Federacije između ostalih mogupredlagati i većina bošnjačkih, hrvatskih i srpskihdelegata u Domu naroda. Predloženi amandman na UstavFederacije usvaja se u Domu naroda prostom većinom,79Član VII.6.b)117. Poslovnika.80„Službene novine FBiH“, br.27/03 i 21/09.81Klubovi naroda obrazuju se kao oblik djelovanja delegata u Domunaroda, posebno u pripremama sjednica Doma naroda, utvrđivanjuprijedloga dnevnog reda sjednica i rješavanju sporova u postupkudonošenja akata Parlamenta Federacije i Doma naroda.82Član VI.3.42. stav 1. Poslovnika.83Član 76. Poslovnika.28

uključujući većinu bošnjačkih, većinu hrvatskih i većinusrpskih delegata 84 .3.9.5. Poslovnik Narodne skupštine RSNa određen način postoji i diskriminacija “Ostalih” kadse govori o službenim jezicima u upotrebi u Narodnojskupštini Republike Srpske. Naime, dok ostali gorenavedeni propisi koriste izraze “bosanski, hrvatski isrpski jezik”, u ovom Poslovniku 85 je navedeno “jeziksrpskog naroda, jezik bošnjačkog naroda i jezik hrvatskognaroda”. Dakle, samim spominjanjem “naroda” vrši sediskriminacija jer nema “Ostalih”. Nema ostalih odredbio diskriminaciji “Ostalih”.3.9.6. Poslovnik Vijeća naroda RSKao i u prethodnom, ni u ovom Poslovniku 86 nije došlado izražaja diskriminacija u odnosu na “Ostale”, ali seona vidi u članu 107 koji govori o upotrebi jezika. Naime,akti Vijeća naroda objavljuju se u “Službenom glasnikuRepublike Srpske” na jeziku kojim se služe Srbi, Bošnjacii Hrvati i na pismima ćirilici i latinici.U ovom poslovniku, kad se govori o Klubovima delegata,pored Klubova tri konstitutivna naroda, spominje se iKlub ostalih.3.10. Pravila Ustavnog suda BiHSporni članovi u Pravilima 87 Ustavnog suda BiH su član42. stav 2. 87. te član 88. stav 2.Naime, članom 42. stav 2. propisano je da se sjednicaUstavnog suda u plenarnom sazivu kojoj ne prisustvujeniti jedan sudija iz reda konstitutivnog naroda odlaže, stim da će se, ukoliko se ista situacija ponovi bezopravdanih razloga, naredna sjednica održati.Iz odredbe člana 87 Pravila vidljivo je da funkcijupredsjednika Ustavnog suda ne može obavljati osobakoja nije pripadnik konstitutivnog naroda. Naime, ovajčlan propisuje da se predsjednik Ustavnog suda birarotacijom između sudija iz konstitutivnih naroda Bosne iHercegovine, s tim da u dva uzastopna mandatapredsjednik Ustavnog suda ne može pripadati istomkonstitutivnom narodu.Član 88 stav 2. u vezi je sa prethodnim članom, a isti jedopunjen Odlukom o izmjenama i dopunama Pravila84Član 217. Poslovnika85Izvor: http://www.narodnaskupstinars.net/lat/pas/poslovnik.htm(pristupljeno: 19.11.2010).86Izvor: http://www.vijecenarodars.net/images/stories/fajlovi/poslovnik-bos.pdf (pristupljeno: 19.11.2010).87Pravila Ustavnog suda BiH (“Službeni glasnik BiH”, br. 60/05,64/08 i 51/09).Ustavnog suda Bosne i Hercegovine 88 . Ovaj član propisujeda ukoliko predsjednik Ustavnog suda prestanebiti član Ustavnog suda ili podnese ostavku prijeredovnog isteka mandata, Ustavni sud će u plenarnojsjednici izabrati nasljednika za preostalo vrijeme mandataiz reda istog konstitutivnog naroda. Ako je, u to vrijeme,prisutan samo jedan sudija iz reda tog konstitutivnognaroda, Ustavni sud može, na plenarnoj sjednici,imenovati sudiju iz bilo kojeg konstitutivnog naroda davrši dužnost predsjednika Ustavnog suda do stupanja nadužnost drugog sudije iz reda istog konstitutivnog naroda,ili do isteka mandata na koji je imenovan.4. Dom naroda4.1. Opšti pregledKao jedan od dva doma Parlamentarne skupštine Bosne iHercegovine Dom naroda svojom strukturom,nadležnostima i ustavnim položajem i odnosom premaPredstavničkom domu odražava složenu strukturu Bosnei Hercegovine. Jedna od njegovih osnovih specifičnostijeste da on ako parlaemntarno tijelo ne fungira (izričito)kao dom u kojem se predstavljaju federalne jedinicesložene državne zajednice, već kao tijelo u kojem suproporcionalno predstavljeni konstitutivni narodi, i totako da njegov sastav nije rezultat neposrednog izbora.Dvije trećine delegata u Domu naroda biraju se izFederacije BiH, i to tako što po pet delegata u ovaj dombiraju bošnjački, odnosno hrvatski delegati u Domunaroda Parlamenta Federacije BiH (gdje pripadnicijednog konstitutivnog naroda biraju pripadnike svogkonstitutivnog naroda), odnosno jedna trećina izRepublike Srpske, koje bira Narodna skupština RepublikeSrpkse. Kvorum čine devet članova, s tim da moraju bitiprisutna po najmanje tri delegata iz svakog konstitutivnognaroda 89 .Ovakvo ustavno rješenje (slično kao i u PredsjedništvuBiH), ne diskriminira direktno samo “Ostale” 90 , već ipripadnike konstitutivnih naroda, i to Bošnjaka i Hrvataiz Republike Srpske, odnosno Srba iz Federacije BiH.Njihov ustavni status u pogledu pasivnog biračkog pravai politički interes su na ovaj način zanemareni.Specifičnosti Doma naroda Parlamentarne skupštineBiH 91 , međutim, nisu spriječile ESLJP da odluči o do-88„Službeni glasnik BiH“, br. 51/09.89Član IV Ustava BiH (izvor: http://www.ccbh.ba/bos/p_stream.php?kat=83, pristupljeno 15. 11. 2010).90Više o problematici definiranja opsega pojma „Ostali“ vidi:Abazović i dr., op. cit. Specifičan problem predstavlja i činjenica dase u (nezvaničnom) prijevodu ustavnog teksta na lokalne jezike izraz„Ostali“ piše malim početnim slovom. U ovom tekstu koristi sevarijanta iz izvornog teksta Aneksa IV.91Vidi: Sejdić/Finci, Izdvojeno mišljenje sudinice Mijović kojem sepridružio sudija Hajiyev („[N]i Ustav BiH ni njen Izborni zakon ne29

pustivosti aplikacije, a u konačnici i da pozitivno odlučio povredi Konvencije i njenih protokola. Naime, Sud jeuzeo u obzir obim zakonodavnih nadležnosti Domanaroda 92 , kako bi zaključio da “dugotrajna nemogućnostaplikanta da se kandidiraju za Dom naroda Parlamentarneskupštine BiH nema objektivno i prihvatljivo opravdanje”93 . Drugim riječima, Sud je pažljivo zaobišao svojprethodni (poznati) dictum o pravima pojedinačnihdržava da određuju pravac sopstvene demokratske vizije,u svijetlu mnogobrojnih načina organizovanja ifunkcionisanja izbornih sistema 94 , tako što što je zaključioda se “nijedna vrsta različitog postupanja koja seisključivo ili u kritičnom obimu zasniva na etničkomporijeklu pojedinca ne može objektivno opravdati usavremenom demokratskom društvu koje je izgrađenona principima pluralizma i poštovanja različitih kultura”95 .4.2. Modeli mogućeg izvršenja presudeU razmatranju mogućih modela izvršenja presude upredmetu Sejdić/Finci u pogledu Doma naroda, trebaimati u vidu distinkciju između minimalno neophodnihintervencija u postojeće ustavno rješenje, sve zbogzadovoljavanja kompatibilnosi sa zahtjevima Evropskekonvencije za zaštitu ljudskih prava i njenih Protokola, tedrugih obuhvatnijih reformi koje bi se bavile samomprirodom i svrhom tog zakonodavnog tijela i njegovompozicijom u zakonodavnom postupku. Sve to nije nužnouslovljeno zahtjevima koji proizilaze iz presude Sejdić/Finci.naroda i “Ostalih” u Domu naroda Parlamenta FederacijeBiH, odnosno Vijeću naroda Republike Srpske, i to takoda se bira jednak broj delegata iz reda “Ostalih” iz obaentiteta.Ako se pogleda postojeći obim nadležnosti Doma naroda,drugi alternativni model ovog rješenja mogao bi bitineposredni izbor članova Doma naroda. To bi riješiloproblem političkog legitimiteta ovog doma Parlamentarneskupštine BiH 96 . U tom smislu, moglo bi biti prihvatljivoi povećanje broja delegata u Domu naroda 97 .Međutim, ovi modeli, koji s real-političke tačkevjerovatno imaju i najviše izgleda za uspjeh, a ujednodonose minimalne interveniraju u ustavni sistem, poredotklanjanja očite nekompatibilnosti ustavnih odredaba saEvropskom konvencijom i njenim Protokolima, neomogućuju sveobuhvatniju ustavnu reformu koja biširoko zahvatila u probleme zakonodavnih procedura nadržavnom nivou. Čak bi se uvođenjem “Ostalih” u Domnaroda samo dodatno zakomplikovao postojeći procesodlučivanja, budući da bi se istovremeno morali naći inovi modeli odlučivanja povodom “vitalnog nacionalnoginteresa”, ili inkorporacijom “Ostalih” (ovo i nijenajsvrsishodnije rješenje) 98 ili njihovim isključivanjem iztog mehanizma (politički gledano ovo nije nimalnoumjesno) iako, pravno uzev, i nije nužno nespojivo sazahtjevima Evropske konvencije i njenih Protokola.Legitimacijski deficit u isključivanju “Ostalih” izodlučivanja o “vitalnom nacionalnom interesu” u Domunaroda, moguće je otkloniti obaveznim učešćem“Ostalih” u odlučivanju o “vitalnom nacionalnominteresu” u Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine.4.2.1 Model 1: minimalno neophodne intervencijeIz svega navedenog slijedi da bi, u trenutnom ustavnommodelu, najjednostavniji način rješavanja uočenihnedostataka u ustavnim rješenjima u pogledu Domanaroda bilo bi uvođenje “Ostalih” u to tijelo, na nivouustavnog teksta, te omogućavanje formiranja njihovogkluba delegata.Trenutno ustavno rješenje posrednog biranja delegata uDom naroda Parlamentarne skupštine BiH moglo bi sekorigovati i utoliko što bi se posredno biranje svihdelegata vršilo preko klubova delegata konstitutivnihpredviđaju bilo kakve kriterije koje bi neko morao da ispunjava kakobi postao kandidat za člana Doma naroda (...) postupak imenovanjačlanova Doma naroda ne zavisi od njihovog članstva u nekojpolitičkoj stranci; ne postoje formalne veze između delegata i glasača,a imena kandidata nisu poznata široj javnosti, uključujući tu i glasače,sve do trenutka njihovog imenovanja od članova entitetskihparlamenata. Jedini formalni uslov je njihovo nacionalnoizjašnjavanje“).92Sejdić/Finci, para. 41.93Sejdić/Finci, para. 50.94Hirst protiv Ujedinjenog Kraljevstva (Br. 2), Aplikacija br.74025/01, od 06.10.2005, para. 61.95Sejdić/Finci, para. 44.96U tom smislu i prijedlog Džihanovića o neposrednom biranjučlanova, tajnim glasanjem, sa otvorenih listi, vidi: Džihanović (fn.10),str. 70; također i prijedlog E. Šarčevića o specifičnom modelu „jedančovjek, četiri glasa“, gdje bi svaki birač svojim glasom odlučivao oizboru svakog člana Doma naroda, vidi: E. Šarčević, Ustav iz nužde(Sarajevo: Rabic/ECLD, 2010), s. 387.97U tom smislu, Džihanović predlaže 41 člana, od kojih je po 11 izreda tri konstitutivna naroda, a 8 članova iz reda „Ostalih“ (koji sebiraju neposredno), vidi: Džihanović (fn.10), str. 70; Udruženjemladih pravnika Bosne i Hercegovine predlaže 23 člana, od kojih je13 iz FBiH (uključujući pet Bošnjaka, pet Hrvata, dvoje Srba i jednogpredstavnika nacionalnih manjina i nacionalno neopredijeljenih), a 10iz Republike Srpske (uključujući petoro Srba, dvoje Bošnjaka, dvojeHrvata i jednog predstavnika nacionalnih manjina i nacionalnoneopredijeljenih), a oni bi se birali posredno: vidi: „Završni dokumentradne grupe Mladih pravnika/ca s prijedlozima novih ustavnih rješenjau Bosni i Hercegovini“, s. 13, na www.boljiustav.ba (pristupljeno:15.11.2010); Aprilski paket ustavnih promjena predviđao je 21 članaDoma naroda, ali bez „Ostalih“ i sa smanjenim nadležnostima – izvor:http://www.fcjp.ba/content/ view/71/110/ (pristupljeno: 14. 11.2010).98Vidi, npr: G. Marković, Učešće “Ostalih” u političkim institucijamaBiH”, u: Abazović, Mujkić, Vehabović i Vajzović (ur.), op. cit, fusnota11.30

4.2.2. Model 2: maksimalne intervencijeKao što je već istaknuto, Dom naroda Parlamentarneskupštine BiH nije strukturiran kao klasični gornji dom usloženim državama. Ako se pođe od opravdanezabrinutosti da se odlučivanje kvalifikovanom večinomu Predstavničkom domu Parlamentarne skupštine BiH,predviđeno u čl. IV. 3. d) Ustava BiH, od takozvanog“entitetskog” može transformirati u “etničko glasanje” 99 ,onda se u Domu naroda kao tijelu predstavljanjakonstitutivnih naroda Bosne i Hercegovine vrši svojevrsnazamjena političke funkcije: ili Dom predstavlja(nepotrebno) dodatni mehanizam etničke blokade prekoinstituta “vitalnog nacionalnog interesa”, ili Dompredstavlja tijelo koje je struktuirano tako da nepotrebnousložnjava zakonodavnu proceduru. Jer, ono nijezamišljeno kao predstavništvo za zaštitu interesafederalnih jedinica u složenoj državi 100 .Zbog toga, jedno od mogućih rješenja koje u pogledukonkretnih posljedica moeže nositi oznaku“maksimalističko”, podrazumijeva potpuno ukidanjeDoma naroda uz prenos mehanizma “vitalnog nacionalnoginteresa” na Predstavnički dom. Model bi mogao bitiunekoliko dorađen ukidanjem dosadašnjeg kvalifikovanognačina glasanja (“entitetsko glasanje”), te uvođenjemodlučivanja prostom večinom kao redovnog oblikaodlučivanja, kao i korištenjem prenesenog mehanizmazaštite “vitalnog nacionalnog interesa” kao neophodnog(i dovoljnog) mehanizma podijele vlasti. U tom smislu,Predstavnički dom bi fungirao kao predstavništvograđana BiH, biranih iz dva entiteta. Tako ne bi postojalade jure diskriminacija “Ostalih”, budući da bi bilaosigruana mogućnost njihovog izbora u Predstavničkidom. Mehanizmi afirmativne diskriminacije, i uvođenjekvota za “Ostale” u Predstavničkom domu, ne bi bilipotrebni s aspekta same Evropske konvencije i njenihProtokola 101 .Ovaj model bi riješio problem trenutne nespojivostiustavnih rješenja vezanih za Dom naroda tako što biuklonio samu instituciju iz ustavnog sistema. Iako ovorješenje s obzirom na trenutnu (faktičku) poziciju ovogtijela u zakonodavnoj proceduri na državnom nivou, nije99Ustavni sud BiH, Odluka o dopustivosti i meritumu, U-13/09(30.01.2010), para. 9 (u odnosu na argumente podnosioca zahtjeva S.Tihića).100Vidi: K. Trnka, „Evolucija procesa odlučivanja u Parlamentarnojskupštini BiH 1996-2007. godine“, u: Proces odlučivanja uParlamentarnoj skupštini BiH. Stanje – komparativna rješenja –prijedlozi, Sarajevo: Fondacija Konrad Adenauer, 2009, str. 77 idalje.101I Aprilski i Butmirski paket ustavnih promjena predviđali supostojanje Predstavničkog doma sa 87 članova gdje su 3 mjesta bilarezervisana za pripadnike „ostalih“, vidi: http://www.fcjp.ba/index.php?option=com_content&task=view&id=71&Itemid=110(pristupljeno: 15. 11. 2010).bez svojih kvaliteta 102 , ono je doktrinalno problematično.Na ovaj način bi se, naime, u potpunosti zanemarilasložena struktura Bosne i Hercegovine. Uklanjanjemkvalifikovanog odlučivanje kao redovnog oblika odlučivanjau Predstavničkom domu — to je bilans ovogrješenja, bi se istovremeno iskompliciralo odlučivanje utom tijelu uvođenjem potencijalno novog mehanizmablokade.Drugo moguće rješenje također ima u vidu trenutnimodel ustavnog uređenja Doma naroda, kao predstavništvakonstitutivnih naroda u Bosni i Hercegovini, bez prisustva“Ostalih”. PU skladu sa ovim modelom bi uloga Domanaroda bila bi značajno izmjenjena budući da bi obimnjegovih ovlaštenja bio značajno sužen, naime, naispitivanje moguće povrede “vitalnog nacionalnoginteresa” konstitutivnih naroda u Bosni i Hercegovini.Konretnije, kod ispitivanja primjenjivosti člana 14. uvezi sa članom 3. Protokola br. 1 na Konvenciju, Velikovijeće Evropskog suda za ljudska prava imalo je u vidusvoju raniju praksu kada je istaklo da se pojam“zakonodavnog organa” mora tumačiti u svjetlu ustavnestrukture svake države, odnosno, ustavne tradicije iobima zakonodavnih nadležnosti tijela koje je u pitanju 103 .Sud je također imao u vidu i travaux préparatoiresKonvencije zaključujući da su države imale u viduspecifičnosti pojedinih političkih sistema gdje postojeneizabrani domovi, te da, iako je jasno da se čl. 3.Protokola broj 1 primjenjuje u svakoj situaciji u kojoj sesastav domova parlamenta ispunjava nepo srednimizborima, ipak je primijetio da je taj član pažljivokoncipiran da bi se izbjegli izrazi koji bi se mogli tumačititako da postoji apsolutna obaveza održavanja izbora zaoba doma u dvodomim sistemima 104 . Specifičnosti Domanaroda, kao tijela koje nije klasični gornji dom, te tijelaza čiji se sastav ne vrše neposredni izvori, Veliko vijećeje riješilo dajući presudan značaj obimu zakonodavnihnadležnosti Doma naroda 105 , te je odredio da izbori zaDom naroda, zbog toga, potpadaju pod član 3. Protokolabr. 1.102Vidi: Mišljenje Venecijanske komisije o ustavnoj situaciji u Bosnii Hercegovini i ovlaštenjima Visokog predstavnika (dokument CDL-AD(2005)004 od 11. 03. 2005), para. 36, 80; Mišljenje Venecijanskekomicije o nacrtu izmjena Ustava BiH (dokument CDL-AD(2006)019od 12. 06. 2006), para. 22.103Sejdić/Finci, para. 40, u vezi sa Matthews protiv UjedinjenogKraljevstva, Veliko vijeće, br. 24833/94, ECHR 1999-I, para. 40.104Ibid.105Veliko vijeće je posebno imalo u vidu sljedeće članove UstavaBiH: čl. IV. stav 3 c) (nijedan zakon ne može biti usvojen bezodobrenja oba doma), član IV. stav 4. (b)-(c) (zajedno sa Predstavničkimdomom odlučuje o izvorima i iznosu sredstava za rad institucijadržave i za međunarodne obaveze BiH, te odobrava budžet zainstitucije BiH), te čl. IV. stav 4 (d) i član V. stav 3 (d) (daje potrebnusaglasnost za ratifikaciju ugovora). Vidi: Sejdić/Finci, para. 41.106U tom pogledu i Aprilski paket (Amandman 2, tačka 8 i 9) iButmirski paket ustavnih promjena, predviđaju suženja ovlaštenjaDoma naroda, gdje bi on imao nadležnost da razmatra da li je zakonkoji je usvojio Predstavnički dom destruktivan po vitalni nacionalni31

Imajući u vidu navedeni ratio decidendi presude Velikogvijeća, tumačenjem a contrario dolazi se do zaključka daizbor sastava Doma naroda, predviđen u sadašnjemmodelu posrednog biranja delegata, ne bi potpadao podčlan 3. Protokola br. 1, u slučaju istog Doma sa značajnosuženim ovlaštenjima, te samim tim nepredviđanjeprisustva “Ostalih” u sastavu Doma ne bi bilo suprotnozahtjevima Evropske konvencije i njenim Protokolima.Takvo tumačenje bi bilo moguće samo u situaciji potpunogprenosa zakonodavne nadležnosti na Predstavničkidom Parlamentarne skupštine BiH. U takvoj konstelacijibi Dom naroda imao samo ulogu u zaštiti “vitalnognacionalnog interesa” nekog konstitutivnog naroda BiH.Stoga, nije jasno da li bi prijedlozi izraženi u Aprilskomi Butmirskom paketu ustavnih promjena prošli ovajtest 106 , osim ako bi se procedura usvajanja ustavnihamandmana na istovjetan način tretirala kao i kodusvajanja zakona — ako bi se, dakle, ograničila naispitivanje povrede “vitalnog nacionalnog interesa”. Tiprijedlozi su pored toga problematični i zato što bi Domanaroda bio postavljen u funkciju posrednoog izboraPredsjedništva BiH, bez učešća “Ostalih” u Domunaroda. Iako takvo riješenje, uz postojanje mogućnostiizbora osobe iz reda “Ostalih” za Predsjednika, a što bizahtijevalo modifikacije u broju potpredsjednika, ne binužno bilo suprotno Evropskoj konvenciji 107 .Ovaj model bi, ipak, bio izrazito poboljšan u slučaju damehanizam za zaštitu “vitalnog nacionalnog interesa” upotpunosti zamijeni “entitetsko glasanje”, kao jedinioblik neophodne blokade zakonodavnog postupka. To bi,međutim, zahtijevalo preciziranje sadržaja i obimastandarda “vitalnog nacionalnog interesa”, koji bi moraobiti kodificiran u samom tekstu Ustava BiH. Topodrazumijeva i eventualne intervencije u proceduramaodlučivanja po pitanju “vitalnog nacionalnog interesa”pred Ustavnim sudom Bosne i Hercegovine. Istovremenobi bilo neophodno u sam Ustavni sud uvesti pripadnike“Ostalih” kako bi zajedno sa ostalim članovima odlučivalio svim pitanjima, uključujući i ona o “vitalnomnacionalnom interesu”. Na taj način bi se zaobišaoustaljeni ustavni običaj prema kojem je, inače, etničkineutralna odredba teksta Ustava BiH sistematskitumačena, odnosno primjenjivana tako što su za sudijebirani pripadnici konstitutivnih naroda.U osnovni problem ovog modela ponovo ulazizanemarivanje složene državne strukture Bosne iHercegovine. Ali, istovremenim neotklanjanjem “entitetskogglasanja” iz Predstavničkog doma Parlamentarneinteres, da usvaja amandmande na Ustav i učestvuje u izboruPredsjedništva. Ako većina članova kluba konstitutivnog naroda neglasa da je zakon destruktivan po vitalni nacionalni interes takavzakon bi bio usvojen 15 dana od dana prijema.107U tom smislu vidi: Mišljenje Venecijanske komicije o nacrtuizmjena Ustava BiH (dokument CDL-AD(2006)019 od 12. 06. 2006),para. 27.skupštine Bosne i Hercegovine, ostalo bi se na modelukoji trenutno postoji u nešto modificiranoj formi. Unjemu bi se uz već etnizirani Predstavnički dom uveli(odnosno ostavili) dodatni mehanizam blokada koji svojudoktrinalnu osnovu imaju u zaštiti kolektivnih pravakonstitutivnih naroda. Ovaj model, međutim, imaumjerene šanse za uspjeh. Za takvu procjenu govoričinjenica da je on dogovaran, odnosno, predlagan kako uAprilskom, tako i u Butmirskom paketu ustavnihpromjena.4.2.3. Model 3: optimalne intervencijeOptimalno rješenje polazi od sveobuhvatnije reformuovog doma Parlamentarne skupštine BiH. Dom narodabi ovdje imao ulogu predstavništva federalnih jedinica,umjesto konstitutivnih naroda, odnosno on bi odražavaou egzaktnoj mjeri složenu ustavnu strukturu BiH. Utakvom domu entiteti bi bili podjednako zastupljeni, bezisticanja nacionalne pripadnosti njihovih članova.Na taj način riješile bi se nekompatibilnosti izmeđutrenutnih ustavnih rješenja i zahtjeva Evropske konvencijei njenih Protokola, s tim da bi ovo rješenje zahtijevaloposebnu analizu pronalaženja optimalnih zakonodavnihovlaštenja takvog doma. U tom bi se smislu na optimalannačin mogli artikulisati politički interesi entiteta.Transformiranjem Doma naroda u Dom entiteta, stvorilabi se i šansa za pojednostavljivanjem sadašnjezakonodavne procedure, uvođenjem usvajanja zakonodavnihpropisa u Predstavničkom domu prostomvećinom, odnosno uklanjanjem kvalifikovanog glasanja(“entitetkog glasanja”), te pozicioniranje Doma entitetakao tjela preko kojeg bi se štitili interesi kako entiteta,tako i konstitutivnih naroda. To bi zahtijevalo isveobuhvatniju pravnu analizu mehanizma “vitalnognacionalnog interesa”, te njegovog prilagođavanjanovom modelu. Imajući u vidu moguće razmjerezakonodavnih ovlaštenja takvog Doma entiteta, rješenjebi moglo uključiti i neposredni izabir sastava tog Doma.Takvo ustavnopravno rješenje moglo bi biti praćeno iznačajnom administrativno-teritorijalnom reorganizacijompostojećih entiteta, i to ukrupnjivanjem kantona uFederaciji Bosne i Hercegovine, odnosno federalizacijomRepublike Srpske uvođenjem jednakog broja kantona, ilidrugih oblika osamostaljenih jedinica, koje bi, također,mogle imati svoje predstavnike u Domu entiteta.Ovaj model podrazumijeva najobuhvatniju reformu,budući da bi, barem u ovom dijelu, promijenio sadašnjuparadigmu etničke konsenzus-demokratije. Predstavničkidom bi mogao piostati stvarno predstavništvo apstraktnihgrađana, a Dom entiteta predstavništvo federalnihjedinica.32

5. Predsjedništvo BiH5.1. Činjenično i pravno stanjeJedna od osnovnih karakteristika Predsjedništva Bosne iHercegovine je da je to institucija sastavljena od tri člana,a ne jedinstvena izvršna funkcija. Tročlano Predsjedništvo,kao i druge državne institucije u Bosni i Hercegovini,kreirane su tako da se dijeli moć između tri konstitutivnanaroda 108 , da ni u jednom državnom organu predstavnikbilo kojeg konstitutivnog naroda nema prevlast. Dakle,strukturirane su tako da ne predstavljaju građane direktno,već da osiguraju zastupljenost konstitutivnih naroda.Predsjedništvo Bosne i Hercegovine se sastoji od tričlana: jednog Bošnjaka i jednog Hrvata, koji se svakibiraju neposredno sa teritorije Federacije, i jednogSrbina, koji se bira neposredno sa teritorije RepublikeSrpske 109 . Članovi Predsjedništva biraju se neposredno usvakom entitetu (tako da svaki glasač glasa zapopunjavanje jednog mjesta u Predsjedništvu) 110 .Ovakvo ustavno rješenje diskriminira ”Ostale”, ali ikonstitutivne narode, Bošnjake i Hrvate iz RepublikeSrpske i Srbe iz Federacije Bosne i Hercegovine, jer suonemogućeni da se kandidiraju i budu izabrani za članaPredsjedništva BiH, tj. nemaju pasivno biračko pravo zaovu državnu funkciju. To znači da postoji diskriminacijau oba entiteta sva tri konstitutivna naroda: Bošnjaka,Srba i Hrvata, kao i “Ostalih”, a posebno se diskriminirajugrađani Bosne i Hercegovine, jer nemaju ista političkaprava u izbornom procesu na cijeloj teritoriji države. Nataj način se ozbiljno ugrožava princip jednakosti građanau pogledu pristupa najvažnijim državnim funkcijama.U predmetu Sejdić/Finci, aplikanti su se pozvali na član1. Protokola br. 12 uz Evropsku konvenciju o ljudskimpravima i temeljnim slobodama, jer im je onemogućenoda se kandidiraju na izborima za Predsjedništvo BiHzbog njihovog romskog i jevrejskog porijekla, što je, ponjihovom mišljenju, dovelo do rasne diskriminacije 111 .Diskriminacija po osnovu etničkog porijekla nekog licapredstavlja jedan od oblika rasne diskriminacije 112 . Dokčlan 14. Konvencije zabranjuje diskriminaciju u pogleduuživanja “prava i sloboda priznatih Konvencijom”, član1. Protokola br. 12. proširuje obim zaštite na “sva pravapredviđena zakonom” 113 . On na taj način uvodi generalnuzabranu diskriminacije. Aplikanti su osporavali ustavneodredbe koje su onemogućile da se kandidiraju na108C. Steiner/N. Ademović, Constitution of Bosnia and Herzegovina- Commentary, Konrad-Adenauer-Stiftung e.V., Sarajevo, 2010, s.639.109Član V, stav 1. Ustava Bosne i Hercegovine.110Član V, tačka 1.(a) Ustava Bosne i Hercegovine.111Sejdić/Finci, tačka 26.112Sejdić/Finci, tačka 43. u vezi sa Timishev protiv Rusije, br.55762/00 i 55974/00, ECHR 2005-XII, tačka 56.113Sejdić/Finci, tačka 53.izborima za Predsjedništvo BiH. Prema tome, ovapritužba odnosi se na “pravo predviđeno zakonom” 114 ,što član 1. Protokola br. 12., prema mišljenju Evropskogsuda za ljudska prava, čini primjenivim. Jurisprudencija(Suda) naročito jasno precizira da “diskriminacija”označava različito postupanje bez objektivnog i razumnogopravdanja prema licima koja su se našla u sličnompoložaju 115 . Značenje pojma “diskriminacije” u članu 1.Protokola br. 12. treba biti identično tumačenju iz člana14. Konvencije 116 . Sud, prema tome, ne vidi razlog daodstupa od utvrđenog tumačenja “diskriminacije”, uprimjeni istog pojma prema članu 1. Protokola br. 12.Neizjašnjavanje aplikanata o svojoj pripadnosti nekomod “konstitutivnih naroda” onemogućilo ih je da sekandidiraju na izborima za Predsjedništvo BiH. Zaidentičan ustavni preduslov već je ustanovljeno dapredstavlja diskriminirajuću razliku u tretmanu koji kršičlan 14. u odnosu na Dom naroda. Slijedi da se ustavneodredbe koje čine aplikante nepodobnim da se kandidirajuna izborima za Predsjedništvo također moraju smatratidiskriminatorskim i kao takve predstavljaju povredučlana 1. Protokola br. 12 117 , a Sud ne smatra da u tomsmislu postoji bilo kakva bitna razlika između Domanaroda i Predsjedništva BiH.5.2. Modeli mogućeg izvršenja presude u predmetuSejdić/FinciCilj izborne reforme Predsjedništva Bosne i Hercegovine,kako bi se provela presuda Sejdić/Finci, nije nužnoobezbijediti mandat za “Ostale”, nego osigurati im pravoda se kandidiraju i osvoje mandat, dakle garantirati impasivno biračko pravo. Modeli će biti podijeljeni u trigrupe: minimalni, optimalni i maksimalni model ustavnihpromjena Predsjedništva BiH. Model 1 podrazumijevaminimalno neophodne intervencije u Ustav BiH samoradi provođenja presude Sejdić/Finci, dok druga dvamodela zahtijevaju obimnije ustavne reforme koje se tičupozicije, nadležnosti i broja članova institucijePredsjedništva BiH, što nužno ne proizilazi iz zahtjevapresude Sejdić/Finci o uklanjanju diskriminacije“Ostalih”. Istina, u presudi nisu državi data nikakva114U tom smislu vidi: član 1.4, stav 1. i 4.19, stav 6. i 7. Izbornogzakona Bosne i Hercegovine (koji mora biti u skladu sa Ustavom BiHi koji samo razrađuje diskriminatorne odredbe člana V Ustava)(Službeni glasnik BiH broj: 23/01, 7/02, 9/02, 20/02, 25/02,4/04,20/04, 25/05, 52/05, 65/05, 77/05, 11/06, 24/06, 32/07, 33/08,37/08 i 32/10).Izvor: http://www.izbori.ba/documents/ZAKONI/POIZpw110508.pdf (pristupljeno: 11.12.2010).115Sejdić/Finci, tačka 55.116U tom smislu vidi: Obrazloženje (Explanatory Report) uz Proto kolbr. 12., tačka 18. Izvor: http://conventions.coe.int/ treaty/en/reports/html/177.htm (pristupljeno: 12.12.2010).117Sejdić/Finci, tačka 56. Predmet Sejdić/Finci je prvi predmet ukojem se Evropski sud za ljudska prava očitovao o povredi Protokolabr. 12 u meritumu.33

uputstva ili smjernice kako da se odstrani ova povreda,no jasno je iz obimne rekonstrukcije činjeničnog ipravnog stanja da su različite opcije moguće i da seočekuje zamjena mehanizama etničkog predstavljanjamehanizmima koji počivaju na građanskom principu 118 .5.2.1. Model 1: minimalno neophodne intervencijeMinimalno neophodne intervencije u Ustav Bosne iHercegovine podrazumijevaju uklanjanje diskriminacije“Ostalih” tako što bi im se u postojećem izbornomsistemu za Predsjedništvo BiH osigura pravo da sekandidiraju i budu izabrani za člana Predsjedništva.Prema ovom rješenju članovi Predsjedništva Bosne iHercegovine birali bi se neposredno u entitetima, dvačlana sa teritorije Federacije i jedan član sa teritorijeRepublike Srpske, a svaki glasač bi glasao za popunjavanjejednog mjesta u Predsjedništvu BiH. Znači, zadržale bise teritorijalne odredbe koje postoje i u sadašnjem sistemuizbora za Predsjedništvo, a značajnu razliku bipredstavljalo to što bi bile uklonjene etničke odredbe,dakle ne bi se propisivali bilo kakvi etnički kriteriji upogledu kandidata. Predsjedništvo Bosne i Hercegovinebi se sastojalo od tri člana, ali samo jedan članPredsjedništva bi mogao istovremeno biti pripadnik istogkonstitutivnog naroda ili grupe “ostalih”.Prema tome, član Predsjedništva koji je izabran izRepublike Srpske ne bi morao više biti Srbin i takvaodredba dala bi pravo svim građanima koji žive uRepublici Srpskoj da se kandidiraju za članaPredsjedništva. Isti bi slučaj bio i sa izborima zaPredsjedništvo u Federaciji Bosne i Hercegovine. Na tajnačin bi diskriminacija “Ostalih” de jure bila eliminisanai model bi bio u skladu sa presudom Evropskog suda zaljudska prava. “Ostali” bi dobili pasivno biračko pravo,kao jedno od osnovnih političkih prava građana usavremenim demokracijama.Najvjerovatniji scenario usklađivanja (sa presudomSejdić/Finci) su ustavni amandmani striktno ograničenina rješavanje izborne diskriminacije, umjesto obimnijegpaketa ustavnih reformi 119 . Ovaj model ima i realne šanseda bude usvojen. U prilog tome ide činjenica da supotrebne minimalne ustavne intervencije kako bi seprovela presuda Sejdić/Finci, ali i činjenica da je većpredlagan u okviru pregovora o ustavnim reformama iz2006. godine.5.2.2. Model 2: optimalne intervencijeOptimalni model ustavnih promjena predstavlja obimnijureformu institucije Predsjedništva BiH, prema kojoj bi se118E. Šarčević (fn. 96), str. 386.119M. Milanović, “Sejdic and Finci v. Bosnia and Herzegovina”,American Journal of International Law, Vol. 104, 2010, s.10.uvela komplikovana procedura posrednih izbora zaPredsjedništvo. Dakle, članove Predsjedništva birala biParlamentarna skupština Bosne i Hercegovine 120 , a i nadležnostiinstitucije Predsjedništva bile bi smanjene 121 .Prema prvom rješenju, Bosna i Hercegovina bi, u okviruovog modela, imala Predsjedništvo koje čine jedanpredsjednik i dvojica potpredsjednika. Diskriminacija“Os talih” bila bi uklonjena tako što bi predstavnici“Ostalih” u Predstavničkom domu 122 Parlamentarneskup štine Bosne i Hercegovine mogli učestvovati uglasanju za izbor predsjednika i dvojice potpredsjednika.Problematičnu činjenicu predstavlja to što bi Domnaroda, u kojem bi bili zastupljeni samo konstitutivninarodi, imao svoju ulogu u posrednom izboru predsjednikai potpredsjednika, međutim prema Mišljenju Venecijanskekomisije 123 to bi ipak bilo u skladu sa Evropskomkonvencijom i njenim pratećim protokolima. Znači,nekompatibilnosti između postojećih ustavnih rješenja izahtjeva Evropske konvencije i njenih Protokola riješilebi se garantiranjem prava “Ostalim” da u Predstavničkomdomu glasaju za članove Predsjedništva po vlastitomizboru, dakle na posredan način bi se uklonila postojećadiskriminacija “Ostalih”.120U tom smislu Aprilski paket ustavnih promjena predlaže dakandidati za članove Predsjedništva BiH mogu biti nominirani od20% članova Doma naroda ili 10% članova Predstavničkog doma.Kandidati bi bili direktno izabrani članovi Parlamentarne skupštineBiH. Klubovi konstitutivnih naroda u Domu naroda većinom glasovasvakog kluba na osnovu nominiranih prijedloga biraju po jednogkandidata što čini listu s tri kandidata. Lista s tri predložena kandidataza predsjednika i dva potpredsjednika BiH upućuje se Predstavničkomdomu na potvrđivanje, vidi: Aprilski paket, Amandman III, tačka 2;Butmirski paket ustavnih amandmana predlaže da kandidati zaPredsjedništvo BiH mogu biti članovi Predstavničkog doma koji nisuizabrani u Dom naroda i koji imaju pismenu podršku najmanje petčlanova Predstavničkog doma. Klubovi konstitutivnih naroda u Domunaroda glasaju o imenovanim kandidatima većinom glasova svakogod klubova, birajući po jednog kandidata iz svakog kluba, a Domnaroda bi listu predloženih kandidata dostavljao Predstavničkomdomu na potvrđivanje. Vidi: Butmirski paket, Amandman na član V,tačku 1. Ustava BiH; Džihanović predlaže da Klubovi konstitutivnihnaroda i Klub članova Doma naroda iz reda nacionalnih manjina inacionalno neopredijeljenih građana nominiraju po jednog kandidatana zajedničku listu za izbor predsjednika i trojice potpredsjednikaBiH. Zajedničku listu razmatrao bi i potvrđivao Predstavnički dom.Predsjednik i potpredsjednici BiH bili bi izabrani nakon što zajedničkulistu odobri Skupština BiH na zajedničkoj sjednici oba doma, većinomglasova izabranih članova oba doma. Vidi: Š. Džihanović, (fn. 10)str.53-80.121Aprilski i Butmirski paket ustavnih promjena predviđa prenosveoma važnih ovlaštenja sa Predsjedništva BiH na Vijeće ministaraBiH, a to su: vođenje vanjske politike zemlje, predlaganje godišnjegbudžeta BiH, imenovanje ambasadora, vođenje pregovora zazaključenje međunarodnih ugovora.122Aprilski i Butmirski paket ustavnih promjena predviđao je trigarantovana mjesta za „ostale“, od ukupno 87 mjesta u Predstavničkomdomu Parlamentarne skupštine BiH.123U tom smislu vidi: Mišljenje Venecijanske komisije o nacrtuizmjena Ustava BiH (CDL-AD(2006)019 od 12. 06. 2006), tačka 27.Izvor: http://www.venice.coe.int/docs/2006/CDL-AD%282006%29019-e.asp?MenuL=ITA (pristupljeno: 2. 12. 2010).34

Ovim rješenjem promijenio bi se i sistem vlasti. Bosna iHercegovina bi postala parlamentarna demokratija 124 , saznatno smanjenim ovlaštenjima institucije PredsjedništvaBiH, što nužno ne proizilazi iz presude Evropskog sudaza ljudska prava. Iako ovaj model predstavlja obimnijeustavne intervencije, ipak ima realne šanse da budeusvojen, pošto je već predlagan u okviru Aprilskog iButmirskog paketa ustavnih promjena.U okviru parametara ovog modela, kao alternativaprvom rješenju, Bosna i Hercegovina bi imala jednogpredsjednika i trojicu potpredsjednika 125 , koji bi setakođer birali posrednim putem. On iziskuje zasupljenost“Ostalih” u Domu naroda, tako da bi njihov klub u Domunominirao jednog kandidata za predsjednika. Provedbaodluke Evropskog suda za ljudska prava u predmetuSejdić/Finci osigurala bi se tako što bi “Ostali” imalizagarantirano mjesto predsjednika, odnosno potpredsjednika,što nije nužno sa aspekta same presude.Na ovaj način bi se u ustavno-pravnom poretku zemljeosigurao demokratski legitimitet izabranih članova PredsjedništvaBiH, kao predstavnika svih građana Bosne iHercegovine.5.2.3. Model 3: maksimalne intervencijeMaksimalne intervencije u Ustav Bosne i Hercegovinepodrazumijevaju ukidanje kolektivnog Predsjedništva iuvođenje institucije jednog predsjednika, kao šefa države.Jednog predsjednika Bosne i Hercegovine, sa smanjenimovlaštenjima, birali bi svi građani Bosne i Hercegovine.Ovakvo rješenje sadrži najviše demokratskih elemenata iodražava politički pluralizam i napredak u usvajanjudemokratskih principa. U prilog takvom zaključku najprijegovori sistem izbora. On podrazumijeva da sepredsjednik Bosne i Hercegovine bira na temelju općeg ijednakog biračkog prava tajnim glasanjem na neposrednimizborima na teritoriji cijele države, premademokratskom pravilu jedan čovjek-jedan glas, međutimovakav model ima i najmanje šanse da bude usvojen.Ovim sistemom izbora omogućio bi se bitan napredakBosne i Hercegovine ka osiguranju efikasnih instrumenatau poštivanju ljudskih prava i osnovnih sloboda.Multietnički sastav se može osigurati na nediskriminacijskinačin biranjem samo jednog predsjednika, koji bi sebirao iz reda konstitutivnih naroda i iz reda ”Ostalih”, i totako da predsjednik iz jednog naroda ne može bitipredsjednik u naredna tri četvorogodišnja mandata 126 .124U prilog tome ide činjenica da bi Predstavnički dom BiH, koji jeprethodno izabran od građana države, donosio odluke o glavnimpolitičkim pitanjima. Predstavnički dom bi birao članovePredsjedništva BiH, a Vijeće ministara bi odgovaralo Predstavničkomdomu.125Vidi: Š. Džihanović (bilj 10), str. 53-80. U tom smislu vidi i„Završni dokument radne grupe Mladih pravnika/ca s prijedlozimanovih ustavnih rješenja u Bosni i Hercegovini“.U ovom rješenju dolazi do izražaja klasični demokratskiprincip običnih i kvalificiranih većina koje se oslanjajuna opšte kvalitete kandidata. Budući da se takoobezbjeđuje ravnopravna konkurencija kandidata iz svihetničkih grupa i izbor na osnovu opšteg biračkog prava,može se zaključiti da model ne doprinosi povredipasivnog biračkog prava. Prema tome, sistemom izborajednog predsjednika Bosne i Hercegovine otklonila bi sepostojeća diskriminacija “Ostalih” i takav sistem izborabio bi u skladu sa presudom Sejdić/Finci.Ovaj model pomijera jednoznačno naglasak sa državezasnovane na jednakosti tri konstitutivna naroda, nadržavu zasnovanu na jednakosti građana 127 . Svi građaniBosne i Hercegovine, na cijeloj teritoriji države, imali bijednako aktivno i pasivno biračko pravo, a jednakostglasačkih prava i nediskriminacija su među najznačajnijimvrijednostima jednog ustavnog sistema.6. BilansJasno je da se svrhu otklanjanja diskriminacije “Ostalih”mora pristupiti izmjeni mnogobrojnih odredbi 128 . Razlozisu nekompatibilnost navedenih odredbi sa zahtijevimaEvropske konvencije za zaštitu ljudskih prava ili,jednostavno, nespojivost takvih normi sa zahtjevom dase država organizira prema principu “pravne države”.126F. Vehabović, Odnos Ustava Bosne i Hercegovine i Evropskekonvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, ACIPS,Sarajevo, 2006, str. 103.127U tom smislu vidi: Mišljenje o ustavnoj situaciji u Bosni iHercegovini i ovlaštenjima Visokog predstavnika (CDL-AD(2005)004od 11. marta 2005.), tačka 104. Izvor: http://www.venice.coe.int/docs/2005/CDL-AD%282005%29004-bos.asp (pristupljeno: 2. 12.2010).128Ustav Bosne i Hercegovine, članovi IV.1; IV.3.b), e), f) i g); V;Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, član 1. Odjeljka B Ustava,potom članovi IV.A.a) 1.1.(1), IV. A.2.6; IV. A. 2.8; IV. B. 1.1;IV.B.1.2. (1) i (2); IV.B.2.4; IV.D. 1; V.2.7 a) i b); VIII.1; UstavRepublike Srpske, članovi V.69; V.69.3; V.3.92. stavovi 5 i 6; UstavKantona Sarajevo, članovi IV.A) 18 a); IV.B)26; IV B) 27. stav 2;IV.B) 29a); Ustav Hercegovačko-neretvanskog kantona, članoviV.A.1.30; IV. 18. stav 2; V.A)2.37; Član V.B) 40 i 41 stavovi 1 i 2;VII.85. stav 1; Ustav Tuzlanskog kantona, članovi IV.A.I.19a;IV.A.4.26a; VII.84; Ustav Srednjebosanskog kantona članovi, IV.21;V.A.2a)37; V.B.1.43; V.B.2.49; VII.90; Ustav Zeničko-dobojskogkantona, član V.B.2.49; Ustav Bosansko-podrinjskog kantonaGoražde, član IV.B.33 stav 4; Izborni zakon BiH, član 4.19 stavovi 6i 7; 8.1, stavovi 1 i 2; 9.12 i 9.12a potpoglavlja B; 9.13 i 9.14; 9.16;12.3; Zakon o fiskalnom vijeću u Bosni i Hercegovini, član 4; Zakono konkurenciji BiH, član 24. stav 2; Zakon o Vijeću ministara BiH,član 7. stav 2; Zakon o upravi u FBiH, član 121 stav 2 te član 123 stav3; Poslovnik Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH,član I.4; III.C.30 stav 2; III.E.48. i 49; V.123; Poslovnik Doma narodaPS BiH, članove I.B.4; I.C.7.; I.D.31. stav 2; I.D.39. stav 1; odjeljakX; Poslovnik Predstavničkog doma PFBiH, članovi II.7 stav 2;VII.6.b)117; Poslovnik Doma naroda PFBiH, članovi IV.23; VI.1.34stav 1; VI.3.42 stav 1; 76; 217; Poslovnik Narodne skupštine RS, član3.B.5.111; Poslovnik Vijeća naroda RS,VI.10.107 stav 1; PravilaUstavnog suda BiH, članovi 42. stav 2; 87. te član 88 stav 2.35

Klasičan primjer normi neusklađenih sa pravnodržavnimzahtjevom jesu recimo norme koje određuju načineodlučivanja u određenim institucijama, poput Ustavnogsuda ili Konkurencijskog vijeća BiH (čiji članovi imajustatus upravnih sudija). Etnicizacija u procesu odlučivanjau takvim slučajevima može imati za posljedicu otvaranjesumnje u nepristrasnost članova i u korektnost samogpostupka. Navedimo kao primjer, da ne postoje“nacionalni interesi” koje jedan nezavisan i nepristrasanupravni sudija mora štititi u postupku procjene(dopuštenosti) koncentracije privrednih subjekata natržištu, u postupku ocjenjivanja eventualne zloupotrebedominantnog položaja ili postojanja zabranjenogsporazuma ili zajedničkog postupanja privrednihsubjekata koji imaju za cilj narušavanje tržišnekonkurencije. Ako prihvatimo da su ovakva pitanjaneutralna u odnosu na interese konstitutivnih naroda, teako prihvatimo da nepristrasan subjekt ne može pristupitiocjenjivanju takvih procesa sa stanovišta destruktivnostipo interese konstitutivnog naroda, onda odredbe otakvom načinu odlučivanja nisu uopće ni potrebne – onesu, šta više, destruktivne po normalne demokratskeprocese u pravnoj državi.Zanimljivo, pravni i političko pitanje u ovom kontekstujeste i opseg promjena Ustava BiH, donosno njegovihdijelova, također i s obzirom na pristup Evropskoj uniji.To je trenutno teško procijeniti, budući da je Bosna iHercegovina još uvijek u pred-kandidatskom statusu 129 .Izvjesno je, međutim, da će se morati izvršiti baremminimalno neophodne intervencije za zadovoljavanjezahtjeva iz predmeta Sejdić/Finci u odnosu na Domnaroda i Predsjedništvo BiH 130 . Istovremeno je potrebnoistaći osnovanu sumnja da će i mnogobrojne odredbekoje omogućuju etnicizaciju biti pravno i političkiprihvatljive u postupku daljih evropskih integracijaBosne i Hercegovine. Zbog toga je potrebno iskoristitišansu stvorenu presudom Evropskog suda u predmetuSejdić/Finci za otklanjanjem sistematkih i suštinskihnedostataka u cjelokupnom pravnom sistemu Bosne iHercegovine i njenih entiteta.129Za određene aspekte ove problematike vidi: E. Šarčević, „Bosniaand Herzegovina and Controversies of EU Integration Process(Constitutional View)“, Zeitschrift für Öffentliches Recht, Vol. 63, br.2, str. 237-249.130Vidi npr.: Evropska komisija, Izvještaj o napretku Bosne i Hercegovineu 2010. godini, SEC (2010) 1331 od 09. 11. 2010, str. 5.Mr. Fa r i s Ve h a b o v i ć*Zašto neće doći do sistematskih ustavnih promjenaSadržaj1. Ustavne prepreke .......................................................2. Zašto je potrebna ustavna reforma? ...........................2.1.Sistemska ustavna reforma ....................................2.2. Od Daytona do Bruxellesa ................................363940423. Dosadašnji pokušaji3.1. „Aprilski paket” ...................................................3.2. „Butmirski paket” ................................................3.3. Pogledajmo budućnost u prošlosti .......................4. Zaključak ...................................................................434445521. Ustavne preprekeNovi Ustav BiH je, sasvim izvjesno, tipičan tranzicionidokument, bez obzira na njegov status ustava. Stvoren jekao dio mirovnog paketa dogovorenog u Daytonu unovembru 1995. godine i prihvaćenog od strane dva entiteta(Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske)i centralne vlade koja je bila međunarodno priznatakao Vlada Republike Bosne i Hercegovine. Ustav BiH jedrugi ustav dogovoren uz međunarodnu pomoć iohrabrenje u okolnostima neprijateljstava na terenu 1 .Gotovo sve ovlasti države su prenesene na dva entiteta– FBiH i RS. On takođe efektivno onemogućava centralnuvlast da vrši ono malo, Ustavom BiH, utvrđenih nad-* Autor je potpredsjednik Ustavnog suda Federacije BiH isaradnik FCJP1Prvi je Ustav Federacije BiH iz marta 1994. godine.ležnosti. On u sebi kombinuje “minimalistički” pristup upogledu državne vlasti i “maksimalistički” pristup upogledu balansa vlasti. Centralne vlasti imaju samonekoliko utvrđenih nadležnosti koje se moraju vršitijedino uz dogovor svih strana, uključujući tu i entitete ikonstitutivne narode. Neki od međunarodnih instrumenataza zaštitu ljudskih prava, ponovna uspostava infrastrukturei rješavanje sporova između entiteta su predmet posebnihsporazuma koji ne čine sastavni dio samog Ustava BiH 2 .Ustav BiH je utvrdio pravni kontinuitet Republike BiH,koja je postala nezavisna od bivše Jugoslavije, podimenom Bosna i Hercegovina i sa modificiranompravnom strukturom. Dvije već postojeće jedinice, RS iFBiH, potvrđene su kao entiteti BiH. Bošnjaci, Srbi,Hrvati (ostali) i građani, opisani su u preambuli Ustava2Fred L. Morrison: The Constitution of Bosnia-Herzegovina, ConstitutionalCommentary. Volume: 13. Issue: 2. Publication Year: 1996, p.145-157.36

BiH, kao “konstitutivni narodi”. Ustavom BiH, državi sudate izuzetno ograničene nadležnosti, a većinu nadležnostije prenio na dva entiteta. Na nivou države, uvedeni sutakvi mehanizmi odlučivanja da je praktično nemogućedonijeti bilo kakvu odluku protiv volje predstavnika bilokog konstitutivnog naroda, odnosno entieta. PoredPredstavničog doma, ustanovljen je i Dom naroda,uveden je veto na osnovu vitalnih interesa za sva trikonstitutivna naroda u oba doma, kao i kolektivnoPredsjedništvo od tri člana, sa Srbinom iz RS, i Bošnjakomi Hrvatom iz FBiH.Struktura državnih institucija je uslovljena nacionalnompripadnošću koja je isključivo vezana i za teritorijalnupripadnost pa je na taj način, u Ustav BiH, instaliranainstitucionalna diskriminacija. Jedini izuzetak u tompogledu predstavlja Ustavni sud čije su nadležnostiregulirane članom VI i u kojem je primijenjen jedinoteritorijalni princip popune Ustavnog suda. Osim preovlađujućeg“nacionalnog” i, kumulativno utvrđenog“teritorijalnog” principa, jasno je da nadležnosti državene mogu obezbijediti mehanizme za stvaranje samoodrživogi prosperitetnog “demokratskog društva”. Posebanproblem predstavlja “entitetsko glasanje” i uvođenje“veta” na osnovu poziva na “vitalni nacionalniinteres” što ionako slabašne državne institucije čininefunkcionalnim i otvorenim za sve vrste opstrukcijeefikasnog upravljanja državom. U takvim okolnostima jesuvišno pomišljati na državu kao servis građana. Ništamanje nije važna odredba o kontinuitetu pravnih propisakoja, de facto, zadržava propise koji su nastali dok je joštrajao rat u BiH i koji su, u pravilu, bili izraz volje samojednog naroda. Neke odredbe tih propisa su bile primjerdiskriminacije građana koji nisu pripadali većinskojetničkoj grupi na području na kojem su važili. Time jezadržan status quo za duži period.Suprotno navedenome, da bi postala članica EU, BiHmora biti sposobna ispuniti obaveze koje idu uz članstvo.Svaka država koja želi pristupiti EU mora imati stabilneinstitucije koje garantiraju demokraciju, vladavinu prava,ljudska prava i poštivanje i zaštitu manjina, funkcioniranjetržišne privrede i sposobnost nošenja s tržišnim natjecanjemunutar EU te sposobnost preuzimanja obavezakoje proizlaze iz članstva, uključujući poštivanje ciljevapolitičke, ekonomske i monetarne unije. BiH trenutno, saovakvim ustavnim okvirom ne može ispuniti te zahtjevekao što ne može ispuniti niti svoje obaveze koje proizilazeiz članstva u Vijeću Evrope u pogledu usklađivanja svogzakonodavstva sa Evropskom konvencijom.Decentralizirana vlast BiH se često poredi sa drugimkonsocijacijskim državama 3 kao što su Švicarska i Belgija.Međutim, u izvještaju Venecijanske komisije jenavedeno:3Arend Lijphart, Consociational Democracy, World Politics, Vol. 21,1969, str. 207-225, i Patterns of Democracy, New Haven-London1999 (Yale UP).“Prije svega, očito je da nadležnosti države Bosnei Hercegovine nisu uporedive sa evropskim federalnimdržavama kao što su Švicarska, Belgija, Austrija,Njemačka ili Rusija. U tim državama zakonodavnavlast je koncentrirana na federalnom nivou, postojijaka federalna izvršna vlast, finansijski resursi suuglavnom kontrolirani od strane federalnog nivoa,a federalni sudovi osiguravaju poštivanje federalnihzakona. Ništa od ovoga se ne može primijeniti naBiH. Sa ovako slabom državom BiH neće biti u mogućnostida napravi progres u pravcu evropskihintegracija 4 .”Ova slabost države BiH je posljedica njezinih poslijeratnihtemelja. Daytonski sporazum je stvorio minimalan brojcentralnih državnih institucija “skrojenih” prvenstvenoda naprave balans koji garantuje jednaku zastupljenostsva tri konstitutivna naroda i osiguranju načina zaštite“vitalnih nacionalnih interesa” svakog od njih. S vremenom,učinjen je niz promjena u vladajućim strukturamazemlje te su stvorene nove institucije centralne vlasti uzjačanje već postojećih iako je zadržan princip jednakenacionalne reprezentacije i zaštite vitalnih nacionalnihinteresa. No, i pored reformi i uspostave novih institucijana državnom nivou, zadržane su i ekvikalentne institucijena nižim nivoima iako se očekivalo da će one nestati,odnosno da će se raspodijeliti odgovornost za provođenjepolitike u određenim područjima, između države i entiteta.Ovaj nedostatak jasne raspodjele odgovornosti inadležnosti sve više otežava funkcioniranje svih nivoavlasti.Koordinacija između različitih nivoa vlasti je takođe navrlo niskom nivou. U posljednjim godinama se čak voderasprave o vraćanju nadležnosti koje su ranije prenesenesa entitetskog na državni nivo. Međutim, i sa do sadaprenesenim nadležnostima, državne nadležnosti iinstitucije su toliko slabe da izvjesno ne mogu osiguratiispunjenje uslova za članstvo u EU. Kao primjer možeposlužiti ono što je Evropska komisija istakla u izvještajuo napretku iz 2008. godine u kojem je istaknuto dacentralnim državnim institucijama nedostaju bilo kakvenadležnosti na području zapošljavanja i socijalne politike.Posljedica toga je da se radno zakonodavstvo razlikujepo entitetima ali i po kantonima te da gotovo ni na jednomnivou nije u skladu sa propisima EU o zdravlju i sigurnostina radu. U izvještaju se takođe navodi da, iako je BiHnedavno ratificirala revidiranu Europsku socijalnupovelju, “nije načinila značajan napredak” u pružanjujednakih uslova u pristupu socijalnoj zaštiti, dok “pravona zdravstveno osigiuranje i druge vrste socijalne zaštite,uključujući naknade za nezaposlene, i dalje ovisi odentiteta i, u određenoj mjeri, od kantona u kojempotencijalni korisnik živi” 5 .4European Commission for Democracy Through Law, Mišljenje oustavnoj situaciji u Bosni i Hercegovini i ovlastima visokogpredstavnika, usvojeno 11-12 mart, 2005.37

U prošlogodišnjem izvodu iz Saopćenja Komisije, Vijećai Evropskog parlamenta se, između ostalog, ističe 6 :“BiH je postigla ograničen napredak u rješavanjupolitičkih kriterija. Domaća politička klima sepogoršala, i izazovi funkcioniranje institucija i huškačkaretorika su se nastavile. Provedbe reformi suspore zbog nedostatka konsenzusa i političke volje isloženog institucionalnog okvira. Zajednička vizijau usmjeravanju zemlje u poduzimanju ključnih reformivezanih za EU ostaju i dalje bitne za daljnjinapredak prema Europskoj uniji. Ispunjavanjeci ljeva i uvjeta koji su postavljeni za zatvaranjeUreda visokog predstavnika (u daljnjem tekstu:OHR) je vrlo važno 7 . Europska unija ne bi moglarazmatrati zahtjev za članstvo u EU sve dok OHR-ane bude zatvoren. Reforma ustavnog okvira u BiH,kako bi se omogućilo institucijama da efikasnofunkcioniraju, su neophodne kao preduslov da Komisijada preporuku o davanje statusa kandidata.U tom smislu, politički lideri države su sudjelovaliu zajedničkoj incijativi EU i Sjedinjenih država kojisu započeli 8 i 9 oktobra u Sarajevu. To sada trebapretvoriti u konkretne rezultate koji će deblokiratiBiH napredak ka EU kroz ustavne promjene, uzobnovljeni domaći konsenzus” 8 .U pogledu demokratije i vladavine prava, učinjen je malinapredak u pokušaju stvaranja funkcionalnih i djelotvornihdržavnih struktura, kao i u pokušajima ustavnereforme, što je ključni prioritet iz Europskog partnerstva.Ustav BiH bio je izmijenjen po prvi put kako bi seregulirao status Brčko Distrikta, što predstavlja velikipomak i korak naprijed.Sistem upravljanja BiH i dalje uključuje međunarodnoprisustvo. Zemlja je postigla određeni napredak ka ispunjavanjuuvjeta za zatvaranje OHR-a i prelazak naojačano prisustvo EU. Međutim, proces je zaustavljenzbog nepostojanja dovoljno političke volje za nastavakreformi. Potrebna je hitna akcija za rješavanje otvorenihpitanja i to posebno raspodjele imovine između državnogi drugih nivoa vlasti, pitanje vojne imovine, te naosiguravanje stabilnog i konstruktivnog političkogokruženja u zemlji. Efikasnost funkcioniranje izvršnih izakonodavnih tijela na državnom nivou je bila nedovoljna.5Commission of the European Communities, “Bosnia and Herzegovina2008 Progress Report,” Brussels, novembar 11, 2008.6Commission of the European Communities, “Bosnia and Herzegovina2009 Progress Report,” Brussels, novembar, 20097To uključuje pet ciljeva: 1) Prihvatljivo i održivo rješavanje pitanjaraspodjele imovine između države i drugih nivoa vlasti; 2) Prihvatljivoi održivo rješenje za pitanje imovine odbrambenih struktura; 3)Okončanje implementacije Konačne odluke o Brčko Distriktu; 4)Fiskalna održivost; and 5) Jačanje vladavine prava, kao i dva uslova:1) potpisivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju i 2) stabilnapolitička situacija.8Priopćenje Komisije, Vijeća i Evropskog parlamenta o napretkuBosne i Hercegovine, 2009. godine.Rad PS BiH još uvijek ometaju neadekvatni tehnički iljudski resursi, a saradnja s Vijećem ministara i parlamentimaentiteta je još nedovoljna. Broj zakona koje jeusvojila PS, a koji se tiču europskih integracija je vrlomali. Vladine institucije, na svim nivoima, i dalje su poduticajem unutarnje političke napetosti i fragmentiranih ineusklađenih politika. Vlasti su dokazale da nisu u mogućnostibrzo imenovati visoke dužnosnike u kratkomvremenskom periodu. Rad Direkcije za europske integracijeje bio onemogućen zbog cjelokupne političke atmosferei neimenovanje direktora za većinu izvještajnograzdoblja. Obavljene su pripreme za provođenje popisa2011. godine ali zakon, na državnom nivou, koji jeključan za ovaj proces, nije usvojen.U odnosu na sudski sistem, uočeno je da mu nedostajekohezija i hijerarhijska uređenost. To sprječava sudoveda osiguraju poštivanje državnih zakona. Postojenajmanje četiri sudska sistema: državni, FBiH, RS iDistrikta Brčko, i svaki djeluje neovisno o drugom. Udržavi postoji 14 ministarstava pravde, svaki s vlastitimsredstvima i zaposlenicima. Iako svaki entitet ima Vrhovnisud, na državnom nivou ne postoji iako bi upravopostojanje Vrhovnog suda na nivou države mogao ublažititrenutnu sudsku konfuziju usklađene primjenezakona proizašlih iz vršenja četiri nadležnosti u ovojoblasti.Institucije vlasti BiH danas nalikuju “etno-federalističke”institucije bivše Jugoslavije, baš kao što i njegov sadašnjiustav nalikuje Ustavu SFRJ iz 1974. godine. Baš kao iUstav SFRJ, Ustav BiH prepoznaje dvije vrste nacionalnihgrupacija — konstitutivne narode i nacionalne manjineuz favorizovanje konstitutivnih naroda. Time se onemogućavajednaka zastupljenost i zaštita prava nacionalnihmanjina. No, budući da je BiH ratificirala niz međunarodnihkonvencija o ljudskim pravima, ne samo Europskekonvencije za zaštitu ljudskih prava, pojedineodredbe Daytonskog Ustava, su u potpunoj suprotnostisa odredbama instrumenata za zaštitu ljudskih i manjinskihprava.Odredbe Izbornog zakona BiH, takođe, krše Evropskukonvenciju o ljudskim pravima. Način izbora članovaPredsjedništva je suprotan Protokolu 12. uz Evropskukonvenciju, a što je potvrđeno i presudom Evropskogsuda za ljudska prava u Strasbourgu u predmetu Finci iSejdić protiv BiH iz decembra 2009. godine. OdredbeIzbornog zakona ograničavaju pravo na kandidiranje irezrerviraju to pravo za pripadnike konstitutivnih naroda,a i pripadnici konstitutivnih naroda imaju to pravo tekukoliko dolaze sa “poželjnog dijela” teritorije 9 .Slična je situacija i sa načinom izbora članova Doma narodaPS BiH. Umjesto da funkcionira kao neka vrstagornjeg doma dvodomnom zakonodavnog tijela koje9„The Purpose of Constitutional Reform in Bosnia and Herzegovina“;GMF Policy Brief, Douglas Davidson, august, 2009.38

obično postoji u drugim saveznim državama, glavnafunkcija Doma naroda, kako to navodi Venecijanska komisija“kao dom u kojem se ostvaruje veto na osnovuvitalnog nacionalnog interesa”. Dom naroda od 15 članovaje uglavnom zauzet odbranom interesa pojedinihkonstitutivnih naroda. Stoga se čini bolje, kako to navodiVeneciijanska komisija “premjestiti ostvarivanje veta naosnovu vitalnog interesa u Predstavnički dom i ukinutiDom naroda”. Nadalje se navodi da, ukoliko i dalje nastavida egzistira, Dom naroda treba prerasti u savjetodavnotijelo slično tijelima u drugim državama kojaimaju sličnu funkciju. Nadalje, Venecijanska komisijasmatra da je neophodno precizirati pojam vitalnog nacionalnoginteresa, odnosno da to ne bi trebalo da budepretjerano široka definicija ali da sadrži fokus na zaštitiprava od posebnog značaja za pojedine naroda, uglavnomu područjima kao što su jezik, obrazovanje i kultura.2. Zašto je potrebna ustavna reforma?Novi model uređenja BiH mora biti prihvatljiv svim građanimai konstitutivnim narodima u BiH kako bi je štoviše osjećali svojom. Bez tog elementa, ona nikada nećefunkcionirati. Osnovni element ustrojavanja jednog društvai države jeste sistem međusobnih odnosa unutardruštva i institucija kako bi država imala efikasne mehanizmeda rješava nepomirljive sukobe u društvu.Jasno je iz svega navedenog da cilj ustavne reforme trebabiti jačanje državnih institucija i stvaranje reprezentativnedemokratske vlade u cilju jasne i efikasne raspodjeleodgovornosti između entitetskih i državnih vlasti te dovođenjedržave u sklad sa svojim međunarodnim obavezama.Na ovaj način bi došlo do usklađivanja mogućnostidržave da se nosi sa uslovima i zahtjevimapravne stečevine Europske unije i postizanja ciljeva kojesu pred sebe postavile vlasti BiH: euro-atlanske integracije.Venecijanska komisija navodi da je “sazrelo vrijeme zaproces preispitivanja sadašnjih ustavnih aranžmana...Ustavna reforma je neizostavna, jer sadašnji aranžmaninisu efikasni, racionalni i nemaju demokratski sadržaj”.Izvještaj Evropske komisije o napretku u BiH u 2008.godini tvrdi da, “sveukupno gledano, prevladava nacionalističkaretorika i lideri BiH nisu, putem reformeustavnog okvira, postigli napredak u stvaranju funkcionalnijihi ekonomski rentabilnijih državnih struktura kojepodržavaju proces evropskih integracija. Iako je u okvirusadašnje ustavne strukture postignut napredak, onasprečava brzo odlučivanje i stoga onemogućava reformei razvijanje kapaciteta za ostvarivanje brzog napretka kaEU”.Kompleksni sistem odlučivanja na državnom nivou tenedostaci u vertikalnoj i horizontalnoj koordinaciji izmeđusvih nivoa vlasti u BiH posljedica su sistemskiugrađene zavisnosti o volji političkih elita. Takav sistemnedovoljno motivira političke lidere da učestvuju i vodepolitiku u državnim institucijama na sadržajan način.Odnosno, institucije države BiH jednostavno nemajuovlasti i autonomije prisiliti političare da ozbiljnoučestvuju u njihovom radu. U takvom institucionalnomokruženju otvaraju se mogućnosti da se sistem potkopavado tačke potpune paralize, čime se onemogućava stvaranjeforuma za vođenje politike. Ova situacija je omogućenainstitucionalnim dizajnom u kojem državna vlasti parlament mogu biti potpuno paralizirani entitetskimgla sanjem, ili nedovoljnom podrškom predstavnika konstitutivnihnaroda, ili mehanizmom vitalnoga nacionalnoginteresa.Prema mišljenju Venecijanske komisije, u takvoj situaciji“zaista mora biti uspostavljena ravnoteža između potrebeda se zaštite interesi svih konstitutivnih naroda, s jednestrane, i potrebe za djelotvornom vladom, s druge”.Međutim, u Ustavu BiH ima dosta odredbi kojeosiguravaju interese konstitutivnih naroda, izmeđuostalog: veto na osnovu vitalnog interesa u PS, dvodomnisistem i kolektivno Predsjedništvo na etničkom osnovu.Kombinirani efekt ovih odredbi djelotvornu vladu činiizuzetno teškom, ako ne i nemogućom.” Sistem je takonefunkcionalan i njim je nemoguće upravljati velikimdijelom zbog toga što ne postoje adekvatni mehanizmikoordinacije i zajednička vizija izgradnje države. Izgradnjadržave do sada je bila predmet političkogkompromisa, što djelimično objašnjava nastanak kompliciranogsistema uprave u kojem su nadležnosti formalnoprenesene na državu, a u stvarnosti se nalaze u formalnimili neformalnim krugovima na entitetskom nivou. Uvećini slučajeva entitetima je dozvoljeno da zadrže svojenadležnosti i finansijsku kontrolu, dok su se ovlastidržave proširile uglavnom na papiru. Ravnoteža snaga sepomjerila tek marginalno u korist države BiH, kojoj idalje nedostaju osnovni elementi autonomije, autoriteta ikredibiliteta.Najslabije državne institucije su one koje dijele ovlasti sentitetima. Većina ih je zapravo rezultat političkog kompromisa,a izgrađene su na osnovu kompleksnog sistemanejasno podijeljenih odgovornosti koje se nerijetkopreklapaju i ovlaštenja koja dozvoljavaju državi, entitetimai drugim institucijama da koegzistiraju i preklapajuse bez jasne hijerarhije i supremacije države. Međutim,da bi BiH napredovala prema integracijama u EU, odnosnoda bi država bila sposobna, u najmanju ruku, uspostavitistandarde i osigurati da te standarde slijede i nižinivoi vlasti, ona mora imati supremaciju i ovlasti za punuprovedbu zakona. Iskustvo nam govori da se ova pitanjane mogu prepustiti neformalnoj saradnji i koordinaciji uBiH.Činjenica je da BiH boluje od mnogih tranzicijskih bolestikao i druge zemlje koje su prošle taj proces, i koje supokazale da se te bolesti mogu tretirati samo dugoročnomi efikasnom integracijom u evropske strukture.39

2.1. Sistemska ustavna reformaŠta se može podvesti pod pojam sitemska ustavna reforma?Koje elemente treba da obuhvati ustavna reformakako bi se napravio prodor u pravcu izgradnje demokratskogdruštva koje bi zamijenilo trenutno kvazi-konsocijacijsko, etno-demokratsko, asimetrično uređenje?BiH, ako se želi moderna država, treba biti ustrojena kaodemokratska država, socijalna i sekularna, sa vladavinomprava (ili pravnom državom) kao jednim od temeljnihprincipa te da je nosilac političke vlasti građanin, dakonstitutivni narodi kao kolektiviteti participiraju uvlasti, da vlast počiva na načelu podjele na zakonodavnu,izvršnu i sudsku, da je decentralizirana i da je državnouređenje regionalnog tipa itd.Sistemska ustavna reforma podrazumijeva da je temeljnoodređenje ustavnog sistema BiH, kao moderne demokratskedržave, uspostava i dosljedno ostvarivanje individualnihi kolektivnih ljudskih prava i sloboda u skladus evropskim i svjetskim standardima, i to na cijelojnjenoj teritoriji. Budućnost BiH nije u stvaranju nacionalnihteritorija i „entiteta”, kao nehistorijskih i krajnjevještačkih tvorevina kojima se poništavaju individualnai kolektivna prava ljudi, nego u stvaranju države građana,regionalno uređene, u skladu sa stoljetnim tradicijamai na toj osnovi zajamčenih tzv. personalnihautonomija, odnosno kolektivnih prava naroda nacijeloj teritoriji BiH.Jedan od ključeva cijelog državnog i ustavnog uređenjaBiH bi trebalo da počiva na građaninu — državljaninu,kojim bi se on/ona doveo u poziciju aktivnog političkogsubjekta na prostoru cijele BiH, odnosno dovođenja ustanje u kojem „sva vlast proizlazi iz naroda i pripadanarodu kao zajednici slobodnih i ravnopravnih državljana”.Drugim riječima, građanin — državljaninBiH, treba da bude „osnova i izvor” vlasti, da je organiziranigrađanin — pripadnik države kao političke zajednice,nosilac suvereniteta, i da vlast vrši na cijelomprostoru države neposredno i preko svojih predstavnika.Vještačkom podjelom jedinstvene teritorije BiH na dvaentiteta i njihovim određivanjem kao izborne osnoveizvršeno je poništavanje građanina BiH kao osnovnogpolitičkog subjekta na cijeloj teritoriji, čime se lišava oneuloge koju građanin danas ima u bilo kojoj demokratskojdržavi svijeta, to jest da je on jednako građanin na cijelojteritoriji svoje države (bez obzira o kakvom obliku državnoguređenja se radi). Građanin je danas „zarobljen”u etno-entitetske granice.U takvoj državnoj zajednici bitno je da se prava konstitutivnihnaroda ne tretiraju kao suverena prava koja seteritorijalno određuju. Ona, međutim, treba da se tretirajukao posebna kolektivna prava, koja nisu prenosiva i nemogu se nametati drugim nacionalnim grupama, nego taprava uživa pripadnik određene nacionalne grupe kao„personalnu autonomiju” koja podrazumijeva njihovojamčenje u ustavu i njihovu zaštitu u institucijama vlasti.Ona se, dakle, trebaju transteritorijalno, neteritorijalnoodređivati i ostvarivati kao sastavni dio korpusa ljudskihprava i sloboda.Ukoliko bi se prava konstitutivnih naroda tretirala kaosuverena prava, onda se ona neminovno moraju teritorijaliziratii jedinstvena državna teritorija etnički podijeliti(etničke državice) te prava većinske nacionalnegrupe u tako podijeljenoj državi nametati drugimnacionalnim grupama. Jer, nema suverene vlasti bezteritorije. Suverena vlast mora imati teritoriju na kojojprovodi svoje odluke. A to je suprotno multietničkombiću BiH. Jedinstvo uz poštivanje različitosti u vidu„personalne autonomije” pripadnika kolektiviteta možebiti osnova izgradnje državnosti BiH.Što se tiče određivanja nosilaca suvereniteta države BiH,ustavna reforma treba kombinirati načelo suverenitetagrađana s načelom ravnopravnosti i posebnih kolektivnihprava nacija, tako da BiH, kao multietnički izmiješanadržava, ne može biti organizirana ni kao unitarna ni kaofederalna država gdje su federalne jedinice države („nacija-država”),nego kao regionalna država gdje se osiguravajedinstvo države, ali i autonomnost regija sa svimsvojim specifičnostima. Regije kao političko-teritorijalnejedinice i zajednice nisu države iako imaju određenedržavne prerogative.Kod unitarnih država, bez obzira na stepen decentralizacije,vršenje funkcija vlasti koncentrirano je u rukamacentralnih organa vlasti i oni dijelom tu vlast povjeravaju,delegiraju, odnosno prenose na organe nižih političkoteritorijalnihjedinica, pri čemu se prava naroda tretirajukao prava nacionalnih manjina. Kod federalnih državapodjela vlasti vrši se između organa federalne države iorgana federalnih jedinica i njihove nadležnosti utvrđenesu ustavom, a jedan od kriterija na osnovu kojih se konstituirajufederalne jedinice jest i etnički kriterij (nacijadržava)— etničke federacije. Federalne jedinice sudržave.Eventualno organiziranje BiH kao regionalne državepodrazumijeva, dakle, organiziranje vlasti na tri nivoa:centralni, regionalni i lokalni, pri čemu postoji ustavomutvrđena podjela vlasti (nadležnosti) između centralnih iregionalnih vlasti. Regije kao političko-teritorijalne zajednicetreba da imaju Ustavom zajamčenu samostalnosti autonomiju, s elementima državne vlasti. Regionalnezajednice se, dakle, razlikuju i od jedinice lokalne samoupravei od federalnih jedinica složene federalne države.Prema tome, organiziranje BiH kao regionalne države biupravo omogućilo da se očuva političko jedinstvo državei istovremeno osigura izražavanje razlika i specifičnostiregionalnih (autonomnih) jedinica. Mada BiH ima bogatuhistorijsku tradiciju u regionalizmu, regionalizam trebada izrazi brojne teritorijalne i druge specifičnosti, ali i da40

taj regionalizam čini političkim uspostavljajući vrlo izraženuteritorijalnu autonomnost i posebnost u okviru države.Pritom se treba imati u vidu da ravnopravnost naroda,kao načina rješavanja nacionalnog pitanja, ne trebanikako izjednačavati s teritorijalizacijom.Oblik vladavine jedne države određuje se po tome kakoje organizirano poglavarstvo države. S obzirom na historijske,nacionalne i druge specifičnosti, BiH bi trebalo dabude republika po obliku vladavine. Veliki broj država,osobito u novije doba, ne slučajno, ističe oblik vladavinei u svom imenu. Time se ustvari ističe demokratskikarakter vlasti. U njenom imenu, dakle, trebalo bi dabude izražen i oblik vladavine, kao garancija njenog demokratskogustroja vlasti. U novijoj historiji BiH je bilaorganizirana kao republika.Podjela vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, svojstvenudemokratskim državama, omogućava uzajamnukontrolu nosilaca zakonodavne, izvršne i sudske vlasti iuspostavu „ravnoteže” vlasti, a time i onemogućavanjezloupotrebe vlasti. Kada je riječ o odnosima između zakonodavne,izvršne i sudske vlasti, ti odnosi treba dapočivaju na načelu parlamentarne demokratije. Multietničkomi multikonfesionalnom biću BiH više odgovara„čisti” parlamentarni sistem, umjesto polupredsjedničkogsistema kakav je sada. Parlament BiH bi trebao biti centarodlučivanja i najviši organ vlasti koji donosi zakone idruge odluke, ali i vrši kontrolu izvršne vlasti. To podrazumijevabitno umanjenje nadležnosti sadašnjeg Predsjedništvakao izvršnog organa vlasti i izbor Predsjednika(Predsjedništva) indirektnim izborom u Parlamentu BiH.Posrednim izborom Predsjednika ojačala bi se ulogaParlamenta, jer politička moć Predsjednika upravo proizlaziiz njegovog neposrednog izbora.Ljudska prava i slobode, kako individualna tako i kolektivna,moraju zauzimati centralno mjesto u budućojustavnoj reformi i ona trebaju biti temelj Ustava u cjelini.Evropska konvencija treba da bude centralni dokumentkoji štiti pojedinačna ljudska prava. Zbog karaktera samoizvršivosti i direktne primjenjivosti Evropske konvencije,buduće ustavno ustrojstvo BiH treba da se temeljina primjeni monističkog pravnog shvaćanja jer se nataj način najbolje može odgovoriti obavezama u integracionimprocesima 10 . Svakako da kolektivna pravakako konstitutivnih naroda, tako i pripadnika manjinamoraju da budu zaštićena u onoj mjeri u kojoj ne ometajudemokratsko funkcionisnje vlasti u BiH i ne krše pravapojedinaca. Moderan ustav mora, pored ljudskih pravatzv. „prve generacije“ uključiti i prava „druge i treće generacije“kao što su socijalna, ekonomska, politička idru ga prava, a koja proizlaze iz Međunarodnog ugovorao građanskim i političkim pravima i Međunarodnogugovora o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima.10Vehabović, Faris (2006). Odnos Ustava Bosne i Hercegovine iEvropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.Sarajevo: ACIPS.S obzirom na ulogu koju treba da ima građanin-državljaninBiH, kao nosilac državnog suvereniteta, legitimitetorgana BiH ne bi bio upitan. Stoga, Predstavnički domtreba biti biran neposredno na teritoriji cijele BiH. Timegrađanin-državljanin BiH, postaje politički subjekt, atako se ujedno otklanja postojeća diskriminacija građanau vezi sa ostvarivanjem pasivnog biračkog prava, jer suim kao pripadnicima konstitutivnih naroda bila uskraćenata prava. Inače, prema Dejtonskom ustavu građanin jesveden na “etno-entitetskog” građanina. Za razliku odsa dašnjeg ustrojstva PS, umjesto sadašnjeg Doma naroda,ukoliko bi BiH bila decentralizovana, regionalna država,regije bi trebale imati znatnu autonomiju, uključujući ipravo da učestvuju u odlučivanju u centralnim vlastima,a zaštita interesa regija bi se ostvarivala u Domu regiju.Zaštita vitalnih nacionalnih interesa bi se, prema takvommodelu, ostvarivala po posebnom mehanizmu, kroz formiranjeklubova naroda i Ostalih u Domu Regija (koji bina taj način imao dvostruku ulogu) uz pravo isticanjaveta po osnovu vitalnog nacionalnog interesa koji možeali i ne mora imati „samo“ suspenzivno dejstvo već biefekat njegovog isticanja imao trajni karakter. Međutim,u takvim okolnostima, lista nacionalnih, odnosno, kolektivnihprava bi morala biti unaprijed precizno definirana.Dobrobiti razvoja društva trebaju uživati svi građani.Stoga je država dužna svojom razvojnom strategijom imjerama ekonomske i socijalne politike poticati i usmjeravatiekonomski i socijalni razvoj u cilju blagostanjasvih građana. Ona će to učiniti u mjeri u kojoj će voditiracionalnu monetarnu, fiskalnu i poreznu politiku, utjecatina razvoj infrastrukture, te osiguravati komunalne idruge interese svih građana BiH. Država mora imatiznačajnu interventnu ulogu u tržišnim odnosima, potičućipritom pozitivna, a suzbijajući negativna djelovanja tržišta.Pritom je potrebno uskladiti mjere ekonomske isocijalne politike.Država se mora starati da osigura uvjete za ostvarivanjeprava na rad kako bi svi radno sposobni građani živjeliod svoga rada, znanja i stvaralaštva, te da se osigura socijalnasigurnost i socijalna zaštita građana. Prema tome,socijalna država je država koja svojom socijalnom politikomomogućava socijalnu sigurnost i pravednost,eliminira nejednakost, sprečava privilegije i štiti sve ugroženekategorija stanovništva, uvažavajući načelo solidarnostii uzajamnosti.Ustavna reforma treba osigurati jedinstvo ekonomskogprostora uz osiguranje pune slobode kretanja osoba, roba,usluga i rada na cijeloj teritoriji BiH, s jedne, i podjelunadležnosti između države i regionalnih i lokalnih zajednica,s druge strane, čime bi se omogućilo jedinstvo urazličitostima, s posebnim svojstvima regionalnih i lokalnihzajednica.Bitne su četiri funkcije države koje zahtijevaju jedinstvenekonomski sistem: (1) uspostava zakonskog okvira tr-41

žišne privrede, (2) vlasnički odnosi i privatizacija, (3)javna infrastruktura, (4) uloga Centralne banke i monetarnai porezna politika. Država treba, dakle, da imaekonomske funkcije koje joj omogućavaju da osiguraprosperitetan i stabilan razvoj, konkurentnost privrede nasvjetskom tržištu i uključivanje u euroatlantske integracijei EU, te rast životnog standarda svih građana.Sistemska ustavna reforma podrazumijeva proširenjenadležnosti države i jačanje položaja institucija BiH čimebi ona dobila konture moderne države. Parlament i Vladana državnom nivou bi morali na raspolaganju imati snažnaovlaštenja i instrumente koji im omogućavaju provođenjenadležnosti.Konstantna primjedba Vijeća Evrope u odnosu na vladavinuprava se odnosi na nepostojanje Vrhovnog sudaBiH. Bez Vrhovnog suda BiH, demokratski princip trodijelnepodjele vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudskune može biti dosljedno provedena. Sve dok ne postojiVrhovni sud, BiH neće postati demokratska država zasnovanana vladavini prava. Minimum nadležnosti Vrhovnogsuda može biti obavezujuće usklađivanje sudskeprakse. Sve drugo može ali ne mora biti nadležnostVrhovnog suda.Ono što se takođe nameće kao prioritet sa aspekta očuvanjaustavnog poretka BiH, predstavlja i nedostatakhijerarhije pravnih normi u pravnom poretku BiH. Bezprioriteta državnih zakona u odnosu na sve druge i bezobaveze usklađivanja tih zakona sa državnim, cijelisistem počiva na staklenim nogama i moguće je u svakommomentu opstruirati državne institucije. Svakako dauporedo sa uspostavom hijerarhije u pravne propise,sljedeći logičan korak bi morao predstavljati proširenjenadležnosti Ustavnog suda BiH u odnosu na ocjenuzakonitosti jer bez mehanizma zaštite utvrđenog principau Ustavu BiH, izvjesno je da bi se iskoristile sve mogućnostida se i dalje nastavi sa opstrukcijama radadržavnih organa.Konačno, lokalna samouprava kao moderno dostignućedemokratskih država u pogledu organiziranja državeblis ke građaninu, treba biti bitna odrednica demokratizacijevlasti i okosnica demokratizacije ukupnih odnosa udruštvu. Lokalna samouprava podrazumijeva ustavnopra vo lokalnog stanovništva da samostalno odlučuje otzv. lokalnim poslovima. Centralni i regionalni organivla sti ne mogu zadirati u samoupravna prava lokalnihzajednica.Lokalna samouprava nije, dakle, samo decentralizacijavlasti, nego je i autonomnost i nezavisnost lokalnih vlastida građani, u okviru Ustava i zakona, samostalno i odgovorno,neposredno i putem svojih demokratski izabranihpredstavnika, odlučuju o lokalnim poslovima uskladu sa svojim interesima i potrebama.Uspostavljanje lokalne samouprave kao bitnogpolitičkog i ustavnog prava neminovno dovodi i donovih odnosa između državnih i regionalnih organa ilokalnih vlasti, odnosno ti odnosi se mogu graditi irazvijati isključivo na osnovama ravnopravnosti isaradnje te na osnovu Ustava i zakona.2. 2. Od Daytona do Bruxellesa (šta je do sadaurađeno)BiH se borila da funkcioniše kao održiva demokratskadržava od dana sticanja neovisnosti 1992. godine. Tri ipo godine rata i etničkog čišćenja je uništilo zajedničkonacionalno jedinstvo koje je postojalo neposredno predsticanje neovisnosti. Republički Ustav, “dopunjen i zamijenjen”11 1995. godine u Daytonu je redefinirao državui podijelio je po etničkim linijama. Međutim, Daytonskisporazum nikada nije niti smatran kao dugotrajni instrumentveć više kao privremeno minimalističko rješenjedo uspostave pune bezbjedonosne i ustavne stabilnosti.Dokaz za ovakvu tvrdnju je sadržan i u činjenici da,između ostalog, Daytonski sporazum i njegov sastavnidio — Ustav BiH, sadržan u Aneksu 4. budu objavljeni udnevnim novinama i to na stranom (engleskom) jezikuali i u očigledno nedovoljno razrađenim aneksima Daytonskogsporazuma 12 .Na žalost, iako je Daytonskim sporazumom okončan otvorenirat u BiH, on je nastavljen političkim sredstvima.Kao rezultat takvog ponašanja političkih subjekata uBiH, Daytonski sporazum je prerastao iz privremenogsporazuma, ograničenog trajanja, u doslovno fosiliziraniupravljački instrument.Međunarodna zajednica, neodlučna u djelovanju radibojazni da bi ponovno otvaranje razgovora o Daytonskomsporazumu moglo inicirati nove sukobe, prećutno jeprihvatila takvo stanje i usmjerila svoje aktivnosti naodržavanje mira izbjegavajući direktno suočavanje sanacionalističkim opstrukcijama u provedbi sporazumareformišući samo rubna područja nedostataka Daytonskogsporazma 13 .Vremenom, ovaj pristup je uspio pročistiti redovepolitičkih partija od opstrukcionista ali i uspostaviti boljusaradnju između međunarodne zajednice i domaćegstanovništva. Tokom vremena, međunarodna zajednicaje u određenoj mjeri uspjela ostvariti neke od izvornihciljeva Daytonskog sporazuma kroz nametanje zakonapotrebnih za stvaranje funkcionalnog modela države.11Član 12. stav 1. Ustava BiH, “Ustav će stupiti na snagu popotpisivanju Opšteg okvirnog sporazuma kao ustavni akt, kojim seamandmanski zamjenjuje i stavlja van snage Ustav Republike Bosnei Hercegovine.”12“The Status and Future of Governing institutions in Bosnia andHerzegovina and the Role of the International Community andUnited”; R. Bruce Hitchner, 6. april 2005.13The Story Behind the Constitutional and Governmental ReformProcess in Bosnia and Herzegovina“; R. Bruce Hitchner VOL. 30:1Winter 2006, THE FLETCHER FORUM OF WORLD AFFAIRSVOL. 30:1 Winter 2006.42

Međutim, obzirom na krupne nedostatke Daytonskogsporazuma u stvaranju temelja za uspostavu funkcionalnedržave, reforme kroz nametanje zakona su imale tek limitiranučinak posebno radi činjenice da u posljednihnekoliko godina visoki predstavnici potpuno napuštajupraksu nametanja zakona i njihov odnos se sve više svodina ohrabrivanje domaćih političara da poduzmu neophodnereformske mjere.U posljednjih nekoliko godina se u BiH pojavilo nizinicijativa za promjene Ustava. To su, prije svih, “UstavSavezne Republike Bosne i Hercegovine”, predstavljenu listu “Novi pogledi”, “Ustav Bosne i Hercegovine”,“Ustav Republike Bosne i Hercegovine”, prijedlog SDPBiH “Prijedlog izmjena i dogradnje Ustava Bosne iHercegovine”, jedina inicijativa koja je, od stranezastupnika SDP BiH u PS BiH, upućena u parlamentarnuproceduru kao i Ustav Republike BiH izrađen od straneSDP BiH.Svaka od ovih inicijativa, samom svojom pojavomzaslužuje dužnu pažnju ali se one moraju posmatrati i sakritičkog aspekta 14 . Naravno da svaka od ovih inicijativaima svojih dobrih i loših strana ali to je i razumljivo jerniti jedan pravni tekst, a posebno prijedlog Ustava, nemože zadovoljiti svakog građanina. Čak i sadašnji UstavBiH, oličen u Annex-u IV ima svojih dobrih strana kaošto su član II/2 sa formulacijom da je Evropska konvencijadirektno primjenjiva u BiH i da ima prioritet na svakimdrugim pravom, pa član III/3.b) koji utvrđuje da su općanačela međunarodnog prava sastavni dio pravnog poretkaentiteta i BiH, odredbe koje reguliraju nadležnostiUstavnog suda u članu VI Ustava kao i još neke drugeodredbe. Međutim, posmatran kao cjelina, sadašnji UstavBiH, kako je ranije navedeno, ne pruža dovoljno prostoraza cjelovit društveni napredak. Svaka ustavna inicijativamora uzeti u obzir i društvene okolnosti u kojima su onapojavljuje, odnosno procijeniti realne mogućnosti da tajtekst dobije širu društvenu podršku od glavnih političkihaktera (ma koliko ta «scena» posljednjih godina izgledaotužno – oličena u nacionalnim strankama i strankama sateretom ratno-zločinačko-separatističke istorije). Samimtim što predstavljaju prijedloge za izmjenu postojećegustavnog uređenja, sve inicijative svakako moraju bitipozitivno promišljane. Sadržinski i konceptualno, one serazlikuju jer neke polaze od postojećeg stanja, a drugepokušavaju revolucionarno, zaboravljajući realnost,uticati na izmjenu trenutnog stanja.Istovremeno, dijelovi akademske zajednice u BiH 15 i14Vehabović Faris, Analiza postojeceg teksta Ustava i prijedloganovih tekstova Ustava, Proces ustavnih promjena u BiH, Centar zaljudska prava, Sarajevo, 2006.15Za poziciju Srba i Hrvata, Žepić Božo, “Pat pozicija u Bosni iHercegovini”, Mostar 2005 i Akademija Nauka i UmjetnostiRepublike Srpske, Republika Srpska — Deset godina dajtonskogmirovnog sporazuma, Banja Luka 2005. Vidjeti takođe studiju uokviru aktivnosti Konrad-Adenauer-Stiftung, od strane KasimaTrnke, Mate Tadića i Mileta Dmičića, Zehn Jahre Implementierungmeđunarodna zajednica 16 “identifikovali” su DaytonskiUstav kao najveću prepreku koja mora biti prevladanarevizijom Ustava čime bi se pomoglo u prevazilaženjuproblema slabe centralne vlasti države koja teži integracijskimprocesima.Tokom 2005. godine, otpočeo je politički dijalog koji jetrajao godinu dana, uz učešće civilnog društva koji suotvoreno pozivali na reformu ustavnog sistema čime suse vladajućim strukturama stvorili uslovi da se učineozbiljni iskoraci u zadovoljenju uslova za članstvo u EUi NATO-u. Ishod ovoga dijaloga je priznanje da BiHtreba da bude izmještenja izvan političke i ustavnestrukture Daytonskog sporazuma u euro-atlanske institucijeEU-a i NATO-a 17 .Dana 11. marta 2005, Venecijanska komisija je objavilaizvještaj kojim je preporučila da bosanska vlada nastaviproces ustavne reforme. U izvještaju se tvrdi da je BiH,unatoč vladinim reformama pod okriljem Daytonskogsporazuma, još uvijek ustavno preslaba da bi dovoljnonapredovala prema europskim integracijama.3. Dosadašnji pokušaji3.1. „Aprilski paket“Prvi izgledniji pokušaj reformiranja Daytonskog Ustava 18desio se 2005. godine u okviru privatne inicijative 19bivšeg zamjenika visokog predstavnika Donalda Haysa 20 .Pregovori su održani u tri odvojena dijela. Prvi - od aprilado novembra 2005. To je uključivalo pripremne razgovoreizmeđu predstavnika stranaka bez znanja javnosti. Drugafaza — od novembra 2005. do januara 2006. godine –bila je više formalna i javna. Stranački lideri su bilidirektno uključeni u ovu fazu razgovora, a američakvon Dayton. Der Weg Bosnien und Herzegowinas in die Zukunft.Sarajevo-Banja Luka 2005.16Vidjeti posebno mišljenje Venecijanske komisije, CDL-AD (2005)004, 11 March 2005; Rezoluciju Parlamentarne skupštine VijećaEvrope 1513 (2006); Markus Bickel, Studien zur LänderbezogenenKonfliktanalyse. Bosnien und Herzegowina, Friedrich-Ebert-Stiftung,November 2005; Otto Luchterhandt, Die Verfassungsdebatte.Zwischenbilanz und Herausforderungen für Bosnien-Herzegowina(neobjavljeni rukopisi).17Beyond Dayton: The Balkans and Euro-Atlantic Integration, U.S.Institute of Peace Event, novembar 2005 (Audio & Transcripts).18Glavni cilj inicijative je izgradnja funkcionalne države. Prijeaprilskog paketa, međunarodna zajednica je podržala važne reformskeprocese u BiH temeljene na prenosu nadležnosti sa entitetskog nadržavni nivo. Pored ovih intervencija na državnom nivou, visokipredstavnik je nametnuo amandmane na ustave oba entiteta tokom2002. godine na način da omogući ista prava za sva tri konstitutivnanaroda na cijeloj teritoriji BiH, a na osnovu odluke Ustavnog suda upredmetu broj U5/99 od 1. jula 2000. godine. Vidjeti Venecijanskukomisiju, 2005. op. cit.19Ovo je zvaničan stav svih političkih partija uključenih u ovajproces.20Prije ove inicijative, nekoliko domaćih političara je pokušalo daotvori debatu o ustavnoj reformi ali je ona propala jer nije imaladovoljnu potporu iz Republike Srpske ali i međunarodne zajednice.43

ambasada je vodila proces uz potporu američkog StateDepartmenta. Na kraju, treća faza je nastavljane tokomfebruara 2006. godine. U toj fazi, bilateralni susreti su seodvijali iza zatvorenih vrata sve dok set ustavnihamandmana nije bio dogovoren sa stranačkim čelnicimau martu 2006. godine. Ove izmjene i dopune su utvrdilenovi okvir za izbor Predsjedništva, uz smanjenje njegovihovlasti; nove nadležnosti su dodijeljene državi,predviđeno je bilo stvaranje dva nova ministarstva i topoljoprivrede i tehnologije, ojačano je Vijeće ministara ipovećan broj članova PS u oba parlamentarna doma.Aprilski paket je često prikazivan kao američka inicijativasa djelimičnim i ograničenim europskom učešćem. Iakoje uloga SAD-u više došla do izražaja u posljednje dvijefaze, Donald Hays je istaknuo kako su zemlje EU bileuključene od samog početka: ”Europski parlament iVenecijanska komisija već su se odredili o potrebi za ovepromjene” 21 . EU je, prvo, obezbijedila finansijska sredstvaza prvu fazu pregovora, drugo, kroz mišljenjeVenecijanske komisije o statusu Ustava BiH 22 obezbijedilapretpostavke za otpočinjanje pregovora i treće EU jepružila deklarativnu podršku putem javnih izjava kako bise stekao dojam neizbježnosti ustavnih promjena. Konačno,Europski parlament je u aprilu 2005. godine usvojiorezoluciju kojom je ukazao na neophodnost stvaranjanovog ustavnog okvira BiH kao održivog modela iapelovao na EK: “kako bi podržao političke snage upronalaženju konsenzusa za reformu političkog okvirakao što je navedeno u Daytonskom sporazumu 23 ”.Bez obzira na ogromnu međunarodnu podršku i velikipolitički pritisak, uključujući pritisak od strane SAD iEU, aprilski paket nije dobio potrebnu većinu uPredstavničkom domu PS BiH u aprilu 2006. godine.Nedostajala su dva glasa da se ostvari potrebna dvotrećinskavećina za usvajanje aprilskog paketa. Neslaganjeoko aprilskog paketa nije bilo isključivo po etničkimlinijama nego, prije svega, unutar etničkih zajednica štoje dovelo do konačnog kolapsa ustavnih amandmana.Iako su sve najvažnije stranke iz Republike Srpske kao iSDA 24 , SDP i HDZ BiH iz FBiH, stajali čvrsto iza aprilskogpaketa, SBiH, kao bošnjačka stranka, koja sepovukla iz pregovora u posljednjoj fazi i HDZ 1990, kaohrvatska stranka proizašla iz pocijepanog HDZ BiH, suodbacili paket. Pored pomenutih, još nekoliko nezavisnihposlanika se priključilo ovakvom stavu. Dva su osnovnarazloga zbog kojih je SBiH odbacio paket: prvo, SBiH jeodbio da odobri bilo kakvo “kozmetičko” ustavno rješenjekoje nije predviđalo ukidanje entiteta RS i ukidanje“entitetskog glasanja”. Drugi razlog za odbacivanje aprilskogpaketa je uvjerenje da bi usvajanje aprilskog21Intervju, Amb. Donald Hays, Washington DC, juli 2006.22Venice Commission 2005.23European Parliament, “EP resolution on the state of regionalintegration in the Western Balkans,” 14. april 2005.24Izuzev jednog člana PS BiH iz SDA koji je glasao protiv ustavnihpromjena.značilo ratifikaciju Daytonskog ustava, koji nikada nijeusvojen u parlamentu. Tim povodom, jedan zapadnidiplomata je primijetio: “vršeći funkciju u parlamentu ibilo kojoj drugoj instituciji uspostavljenoj na osnovuDay tona, SBiH je implicitno ratificirala i prihvatilapravne efekte ustava i struktura stvorenih tim ustavom”.Iako je SBiH trenutno ojačala svoju poziciju, posebnoPresudom Međunarodnog suda pravde iz februara 2007.godine kojom je okrivila bosanske Srbe za genocid uSrebrenici u julu 1995. godine, međunarodna zajednicaje bila nesklona prema platformi SBiH, baziranoj nadržavi bez entiteta, jer su smatrali da je nerealna i nepraktična.“Oni jednostavno ne žele vidjeti da je strukturapostala čvrsta na svojim temeljima i da se ne može izbrisatinešto što funkcioniše više od desetljeća i to protivvolje naroda”. Rasprave o ustavnoj reformi su takođedodatno pocijepale hrvatsku zajednicu — vodeća strankaHrvatskog naroda, HDZ BiH se pocijepao na dva dijelaosnivanjem HDZ 1990, i to prije svega, radi ne slaganja oustavnim reformama i centralizaciji moći u ličnostipredsjednika HDZ BiH, Dragana Čovića. Oba HDZ-akoji su uživali podršku Katoličke crkve i članova hrvatskeposlovne zajednice, i SBiH su politički profitirali ikapitalizirali propast aprilskog paketa na izborima kojisu održani u oktobru 2006. godine koji će biti zapamćenipo izrazito nacionalističkoj retorici. Neuspjeli pokušajustavne reforme je bio u fokusu predizbornih kampanja,posebno predsjednika SBiH, Harisa Silajdžića, koji sevratio politici prije aprilskog paketa i iskoristio priliku dapreuzme nekadašnju ulogu SDA da predstavlja glasnogovornikaBošnjaka ali i Milorada Dodika i SNSD-a uRS-u koji su iskoristili propast aprilskog paketa krozkon frontaciju sa tvrdim stavovima SBiH i Harisa Silajdžića.3.2. Butmirski paketU oktobru 2009. godine, naizgled složni SAD i EU suotpočeli novu seriju razgovora sa domaćim akterima uButmiru u vezi sa mogućim ustavnim promjenama. Sastancisu održani u dva navrata sa predstavnicima najvećihpolitičkih partija. Sadržajno, paket ustavnih promjena,tzv. “Butmirski paket” je bio neka vrsta reduciraneverzije aprilskog paketa.Predstavnici političkih partija, poučeni iskustvima nakonneuspjeha sa aprilskim paketom su se, sa izuzetkomSDA, gotovo pa utrkivali koji će prije odbaciti bilo kakvumogućnost prihvatanja takvog paketa. Posebno otežavajućaokolnost je bila i u tome da se tokom razgovorapaket “smanjivao” u skladu sa željama Milorada Dodikakoji ga, na kraju, ipak nije i prihvatio. Međutim, samačinjenica da se paket prilagođavao željama samo jednestrane, odnosno strane koja je imala najtvrđi stav, odbilaje većinu drugih učesnika da iskreno učestvuju u ovimrazgovorima.Ono što posebno zabrinjava, nakon Butmira, jest činjenica44

da, iako se uložilo jako mnogo truda kako bi se predstavilopotpuno jedinstvo u stavovima SAD-a i EU-a, više jenego jasno da su se, već prilikom pripreme zajedničkogstava u Butmiru, proširile postojeće pukotine u zastupanjujedinstvenog stajališta o procesu ustavnih reformi kojesu još više došle do izražaja prilikom Butmirskihpregovora.3.3. Pogledajmo budućnost u prošlosti: Stav političkihpartija o ustavnim promjenamaDa li je moguće postići dogovor o ključnim ustavnimnedostacima u funkcioniranju BiH i da li će u skorijojbudućnosti doći do sistemskih promjena ustavne struktureBiH u cilju stvaranja efikasne države sposobne zaispunjenje svojih međunarodnih obaveza i sposobne dastvori uslove cjelovitog društvenog napretka u interesusvakog čovjeka? Odogovor na to pitanje se može potražitii u programima političkih partija koje participiraju unovom sazivu PS BiH.Političke partije koje participiraju u Parlamentarnojskupštini BiH3.3.a. SNSD 25Za SNSD, „mirovni sporazum je minimum političkogdogovora u BiH... koji se stalno nalazi na udaru političkihsnaga koje završetkom rata nisu ostvarile svoje ciljeve.Njegova suštinska revizija bi dovela do novih tenzija isukoba u čitavom regionu. Mirovni sporazum i Ustavniokvir moguće je mijenjati samo konsenzusom i iskrenomvoljom entiteta, konstitutivnih naroda i građana u BiH, isamo u pravcu stvaranja efikasnog i nediskriminatorskogsistema, kompatiblinog s evropskim standardima.“3.3.b. SDP 26Svojim programom SDP BiH se zalaže za „Bosnu i Hercegovinukao modernu demokratsku državu po evropskimstandardima u ujedinjenoj Evropi.“ Prema SDP BiH „Saustavno-pravnom strukturom Bosne i Hercegovine, kojaje utvrđena u dejtonskom Ustavu BiH, neizvodljivo jeuspostavljanje jedinstvenog ekonomskog, političkog ipravnog sistema... Budući da uređenju i strukturi, kao imultietničkom biću Bosne i Hercegovine više odgovaraparlamentarni nego polupredsjednički sistem, smatramoda Parlament treba biti centar odlučivanja, a funkcijapredsjednika (Predsjedništva) bila bi svedena na reprezentativnuulogu... Stanovište SDP-a BiH je da postoji“konstitucijska greška” u konstituiranju Bosne i Hercegovinepo dejtonskom Ustavu BiH, budući da entiteti,umjesto Bosne i Hercegovine, imaju prerogative države,tako da država BiH nema mnoge funkcije i organe kojikarakteriziraju državni suverenitet (unutrašnji i vanjski)...Stoga je dejtonski Ustav BiH potrebno radikalno mijenjati,s jedne strane, radi njegovog usklađivanja s Evropskomkonvencijom o ljudskim pravima i temeljnimslobodama i, s druge strane, političko-teritorijalnog ustrojaBiH kao moderne države.”Pored programskih opredjeljenja, SDP BiH je izradioUstav RBiH kao cjelovit pogled SDP BiH na optimalnoustavno uređenje države. Pored ovoga, na posljednjem,5. Kongresu SDP BiH je usvojio i posebnu deklaraciju opogledima ove političke partije na pitanja ustavnogustrojstva BiH sa posebnim akcentom na građanina kaonosioca suvereniteta i procesa deetnizacije BiH, a samimtim i struktura unutar državnih institucija.3.3.c. SDA 27SDA je posebno poglavlje svog Programa posvetila pitanjuustavne reforme. Posebno se ističu sljedeća pitanjakoja trebaju biti riješavana ustavnom reformom:Usklađivanje Ustava BiH sa Evropskom konvencijom;Osnivanje Vrhovnog suda i Tužilaštva BiH;Jednak pristup javnim funkcijama svim građanima bezobzira na nacionalnu, etničku ili vjersku pripadnost;Proširenje nadležnosti koje trebaju omogućiti efikasnofunkcioniranje i primjenu zakona na cijelom teritorijudržave BiH i izvršavanje međunarodnih obaveza,posebno obaveza i uvjeta za članstvo naše zemlje u EU,NATO i drugim euroatlantskim strukturama;Regionalizacija BiH;Uvođenje podijeljenih nadležnosti između državnog idrugih nivoa vlasti;Uspostavu funkcionalnijih i efikasnijih institucija kaošto su predsjednik BiH, Vlada i premijer BiH, uspostavanovih ministarstava na nivou države...;Reduciranje nadležnosti Doma naroda na pitanja kojase odnose na zaštitu vitalnog interesa;Reduciranje entitetskog glasanja.3.3.d. SDS 28SDS se zalaže za „sprovođenje referendurma na kojembi građani Srpske odlučili – da li žele ili ne žele da budu25Dostupan na http://www.snsd.org/dnn/Portals/0/Dokumenti/politickiProgram.pdf26Dostupan na http://www.sdpbihac.ba/download/Dokumenti%20SDP%20BiH/Program%20SDP% 20BiH.pdf27Dostupan na http://www.sda.ba/files/file/Platforma%20SDA%20za%20ustavnu%20reformu.pdf28Dostupan na http://www.sdsrs.com/sajt/dokumenti/Program_SDS.pdf45

dio EU. Smatramo da se ovim pitanjem previše i predugospekulisalo, pogotovo od strane predstavnika zapadnihzemalja, koji su navodno opredjeljenje građana RS koristilikao oproban metod uslovljavanja RS oko daljegnjenog razvlašćivanja, pravdajući to potrebom jačanjainstitucija državne zajednice kako bi ona mogla postatičlanicom EU. SDS smatra da je neophodno zaista čustiglas naroda o ovom pitanju, jer je nedopustivo da se timglasom na bilo koji način manipuliše... Naš stav je da jeRS mnogo izgubila u procesu pristupanja EU, odnosnoda je stušinski podnijela sav teret ove inregracije, samozarad maglovitih i sumnjivih obećanja. (...) Rаt u BiHokončan je Dejtonskim mirovnim sporazumom uz davanjedalekosežnih koncesija srpske strane, a Srpskademokratska stranka ga je prihvatila kao dokument mirai rješenja državnog uređenja BiH kao složene države ukojoj su konstitutivna tri naroda, a čine je dva entieta...Rušenje Dejtonskog mirovnog sporazuma značilo birušenje BiH, a RS u tom slučaju ne bi bila dovedena upitanje i nastavila bi život kao samostalna država.Srpska demokratska stranka u potpunosti je protiv stalnih— nesuvislih i opsesivnih — nastojanja da se ustavnenadležnosti Republike Srpske prenesu na nivo zajedničkihorgana...“3.3.e. HDZ BiH 29„Dosljedno zalaganje HDZ BiH za ustavni i administrativno-teritorijalnipreustroj Bosne i Hercegovine iopravdano zahtijevanje da se uđe u dogovorni preustrojBosne i Hercegovine i osiguranja pune ustavne i stvarnejednakosti sva tri konstitutivna naroda, zbog čega suHrvati često i sankcionirani, danas je rezultiralo sveglasnijim zahtjevima i drugih političkih stranaka, ali ikonkretnim zaključcima i ocjenama relevantnih tijelameđunarodne zajednice o dotrajalosti Daytonskih rješenjai potrebi nužnog preustroja Bosne i Hercegovine tedonošenje novog Ustava Bosne i Hercegovine. RezolucijeEuropskog parlamenta, Vijeća Europe i UN-a ali i velikogbroja istaknutih međunarodnih čimbenika daju nam zapravo ustrajati u nastojanjima da se BiH uredi po mjerisva tri konstitutivna naroda u BiH.HDZ BiH se zalaže za Bosnu i Hercegovinu kao državnuzajednicu triju potpuno ravnopravnih, suverenih i konstitutivnihnaroda Hrvata, Srba i Bošnjaka organiziranuna tri razine vlasti. Svaka od tri razine trebala bi imatizakonodavnu, sudsku i izvršnu vlast.Srednju razinu vlasti ustrojiti s najmanje tri regije. Sarajevokao glavni grad BiH ustrojiti kao Distrikt. Regije,s mogućnošću diskontinuiteta teritorija, utemeljiti na nacionalnom,gospodarskom i kulturnom načelu s istovjetnimnačinom definiranja i ostvarivanja prava naroda,29Dostupan na http://www.hdzbih.org/e-dokumenti/hdz-bih.htmlnacionalnih manjina i građana.“3.3.f. HDZ 1990 30“Došlo je vrijeme da narodi i građani BiH u demokratskojproceduri donesu novi ustav BiH... Daytonski ustav kojiBiH kao državu tri ravnopravna naroda ustrojava krozasimetričnu strukturu; s dominacijom Srba u RepubliciSrpskoj i Bošnjaka u FBiH, ne može osigurati temeljnipreduvjet za stabilnost i samoodrživost, a to je puna institucionalnai stvarana ravnopravnost tri naroda i svihgrađana.BiH bi bila složena država od više federalnih jedinica.Načela i kriteriji po kojima bi se jedinice ustrojile kao injihov broj je središnje mjesto ustavne reforme, a postizanjekonsenzusa oko toga od presudne važnosti. Etničkikriterij jest i mora biti na prvom mjestu, jer je riječo multietničkoj državi. Jasno da se i ostali kriteriji morajurespektirati.”3.3.g. NSRZB 31„Država stalno mora kritički provjeravati svoj oblikorganizacije, redovno ga poboljšavati i modernizovati testalno preispitivati svoje zadaće. Tamo gdje se javni zadacimogu jednako dobro ili bolje ispuniti od straneprivatnih ili slobodnih nosioca usluga, država ih trebaprepustiti istima. To posebno vrijedi za privredne djelatnostidržave.To treba da bude država naše realnosti koju cemo cijenitii poštovati, a koja ce nam stvoriti okvire da možemoraditi i da od toga rada i pravilne raspodjele imamo svisnošljiv život.3.3.h. SBiH 32Ciljevi SBiH, prema programskom određenju, u pogledureforme ustava su:“Usklađivanje Ustava BiH sa Evropskom konvencijom;Otklanjanje mehanizama blokade — entitetsko glasanjeukinuti ili temeljito reformisati; Teritorijalna reorganizacijadržave u skladu sa ekonomskim, geografskim,cestovnim i sl. Kriterijima (decentralizovana BiH sanajmanje 5 regija); Zaštita BH državljanstva svim građanimau dijaspori; Reforma policije u skladu sa Triprincipa Evropske komisije; Eliminacija odredbi kojezabranjuju smanjenje plata i nakada državnih dužnosnikatokom trajanja mandata.”Pored ovoga, SBiH se zalaže za „Model decentralizo-30Dostupan na http://www.hdz1990.org/category/hdz1990/noviustav/31Dostupan na http://www.zaboljitak.ba/wp-content/uploads/2010/09/NSRZB_Izborni_program_2010-2014_Bosanski.pdf32Dostupan na http://www.zabih.ba/images/program%20stranke%20za%20bosnu%20i%20hercegovinu%20u%20periodu%202011.%20-%202015.%20godine.ppt#281,25,P-1 REFORMA USTAVA46

vane BiH sa najmanje pet regija u kojoj etnički faktornije primarni princip decentralizacije...; Ustavna reformamora biti bazirana na stanovištu onog što je potrebnoBiH, a ne onog što je “moguće”; ... jedinstven ekonomskiprostor u BiH.“3.3.i. DNS 33U svom programu DNS je opredijeljen za izgradnjustabilne pravne demokratske i prosperitetne RepublikeSrpske i Bosne i Hercegovine, organizovane i uređene nanajvišim standardima razvijene demokratije u Evropi isvijetu. Pored ovoga, DNS se obavezuje da će usmjeritisvoje djelovanje da se do tog cilja dođe definisanjemBosne i Hercegovine kao decentralizovane državeustanovljene Daytonskim sporazumom.3.3.j. PDP 34PDP, u svom programu, podržava Daytonski sporazum ismatra ga najrealnijom opcijom i osnovnom za normalnofunkcionisanje BiH. “Ovim dokumentom afirmisana jedržavotvornost srpskog naroda u BiH i verifikovano trajnopostojanje Republike Srpske kao najsnažnije garancijenjegovog opstanka. Zato se PDP zalaže, i ubuduće će sezalagati, za BiH kao decentralizovanu državu sastavljenuod dva ravnopravna državotvorna entiteta, od kojih jejedan RS Srpska — teritorijalno i pravno-institucionalnonesporna — sa zagarantovanim nacionalnim pravimakon stitutivnih naroda i nacionalnih manjina koji u njojžive, i zaštitom ljudskih prava i građanskih sloboda, uskladu sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima iosnovnim slobodama, koju je i BiH potpisala. Osnovniproblem BiH nije njen Ustav, već nedostatak povjerenjaizmeđu naroda unutar BiH, odnosno pojedinih njihovihpolitičkih predstavnika. Entitetsko glasanje u Predstavničkomdomu PS BiH, kao značajan institut parlamentarneprocedure, je u funkciji zaštite principa ravnopravnostientiteta, dok je ravnopravnost konstitutivnihnaroda zagarantovana primjenom adekvatnih mehanizamazaštite vitalnih nacionalnih interesa u procesu odlučivanjau Domu naroda PS BiH. Stoga PDP misli da nema potrebeza bilo kakvom promjenom ovih principa ienergično odbija ovu mogućnost.”PDP “Bosnu i Hercegovinu doživljava i dugoročno vidikao izrazito decentralizovanu državu, sui generisfederalno/konfederalnog tipa, sastavljenu od dva ravnopravnaentiteta ... između kojih u budućnosti treba davlada odnos kompeticije u sferi ekonomije, razvoja,stvaralaštva i sl. — i u kojoj su zagarantovana kolektivnanacionalna prava srpskog, bošnjačkog i hrvatskog narodai pradnika nacionalnih manjina, te individualna prava islobode građana, prema najvišim međunarodnim standardima.”33Dostupan na http://www.dnsrs.org/sr_lat/o-nama/program-dns.html34Dostupan na http://www.pdpinfo.net/sadrzaj.php?id=1413.3.k. SBB BiH 35SBB BiH se svojim programom zalaže za “dosljednureformu ustavno-pravnog sistema Bosne i Hercegovineputem konzistentne i koherentne primjene građanskogkoncepta, nasuprot etničkom konceptu, izraženu krozhistorijsku odluku Suda za ljudska prava u Strazburu...36 ”SBB BiH se nadalje obavezuje da će “se zalagati da sepolitičkim kompromisom i pregovaranjem, isključivo uBosni i Hercegovini, u zakonskoj parlamentarnoj proceduri,bez utjecanja izvana, donese Ustav BiH koji ćesvim građanima garantirati jednakost u ostvarivanjuprava.Ustavna reforma je osnovni preduslov da bi BiH moglapostati funkcionalna demokratska država, odnosno da bise izgradile efikasne institucije koje će u demokratskoj idecentralizoranoj zemlji biti servis svih građana BiH ikoje će biti sposobne da ostvaruju svoje zadaće u procesimaeuroatlantskih integracija.”Pored usklađivanja Ustava BiH sa presudom Evropskogsuda za ljudska prava, SBB BiH smatra da “Budućimustavnim uređenjem BiH treba da ima jednog predsjednikai tri potpredsjednika; Ovlasti Vijeća ministara treba dabudu proširene i uspostavljene u kapacitetu vlade; UspostavljanjeUstavnog suda Bosne i Hercegovine sa 10sudija, koji su svi državljani Bosne i Hercegovine; UspostavljanjeVrhovnog suda Bosne i Hercegovine; SBBBIH će se zalagati da državni nivo vlasti dobije dovoljanbroj ovlasti i odgovornosti kako bi BiH bila u stanju ućiu ugovorni odnos s Evropskom unijom i osigurati da sepreuzete obaveze provedu.”3.3.l. DNZ BiH 37DNZ BiH smatra da izostanak „dogovora vladajućihpolitičkih opcija u Bosni i Hercegovini, zapanjujućomstopom nezaposlenosti, eskalacijom siromaštva,odlaskom mladih i stručnih ljudi iz zemlje, geometrijskimrastom korupcije i organiziranog kriminala, greškama isporošću reformi i implementacije Dejtonskog mirovnogsporazuma, kontinuiranim zaostajanjem u razvoju uodnosu na razvijeni svijet, izolacijom i općomnesigurnošću građana, a s ciljem da gradimo BiH pomjeri čovjeka i za bolji život svakog njenog građanina,bez obzira na nacionalnu, vjersku, političku, teritorijalnu,polnu, dobnu i svaku drugu pripadnost, te s opredjeljenjemda se ubrzaju reforme i priključivanje BiH euroatlantskimintegracijama, DNZ BiH… se zalaže za strogu podjeluvlasti i djelovanja zakonodavne, izvršne i sudske vlasti, a35Dostupan na http://www.sbbbh.ba/images/stories/dokumenti/PROGRAMSKA%20DEKLARACIJA%20.pdf36Sejdić and Finci v. Bosnia and Hercegovina, Application nos.27996/06 and 34836/0637Dostupan na http://dnzbih.ba/nacela.html47

odvajanje države od autonomnog civilnog društva smatrajednim od temeljnih pretpostavki za uspostavu demokracijeu savremenoj državi. DNZ BiH se zalaže daunutrašnje ustrojstvo države BiH bude rezultat konsenzusanjenih konstitutivnih naroda na principima racionalnei efikasne države kompatibilne sa evropskomporodicom država koja je uređena na principima Zajedniceregija. DNZ BiH je smatra da je sadašnje unutrašnjeustrojstvo države BiH neefikasno, neracionalno inepodnošljivo skupo, a nemogućnost postizanja konsenzusaza preustroj, rezultat je međusobnog nepovjerenjaaktuelnih političkih predstavnika tri konstitutivna narodau BiH.”3.3.m. Bilans partijskih programaU programima političkih partija, uočava se, već na prvipogled nekoliko značajnih karakteristika:Političke partije iz Republike Srpske (SNSD, SDS, DNS,PDP) se zalažu za status quo u pogledu nadležnosti,teritorijalnog uređenja, zaštite i pozicije srpskog naroda,pozicije Republike Srpske, odnosno za očuvanje rješenjaiz Daytonskog sporazuma (iako je upitno da li jeDaytonski sporazum u cjelosti proveden, odnosno da lisu neke od partija iz Republike Srpske i bile oni političkifaktori koji su vršili opstrukciju njegovog provođenja);Političke partije sa hrvatskim predznakom (HDZ BiH,HDZ 1990, HSP 38 ) se prvenstveno zalažu za ravnopravnosthrvatskog naroda i teritorijalni preustroj Bosne iHercegovine na način da se zagovara federalizacija BiHsa najmanje jednom federalnom jedinicom koja bi imalavećinsko hrvatsko stanovništvo uz garancije da će nadržavnom nivou imati mehanizme blokiranja odluka zakoje se procijeni da su protivne interesima hrvatskognaroda, kako je navedeno u Kreševskoj deklaraciji čiji supotpisnici sve navedene političke partije sa hrvatskimpredznakom uz NSRZB;Treću grupu čine političke partije SDA, SBiH, SBB, kojese zalažu za sistemske ustavne promjene koje omogućavajuubrzane euro-atlantske integracije, sa akcentomna etničku ravnopravnost konstitutivnih naroda i Ostalih;Četvrtu grupu čine političke partije SDP BiH, NSRZB,DNZ BiH koje se takođe zalažu za sistemske ustavnepromjene uz proširenje nadležnosti države kako bi seomogućili integracioni procesi sa akcentom nafunkcionalnost institucija i deetnizaciji političkog djelo-38Program HSP BiH, koji je na izborima 2010. godine postaoparlamentarna stranka u državnom parlamentu, nije dostupan nazvaničnom web portalu ove stranke, međutim obzirom da je i HSPBiH potpisnica Kreševske deklaracije, može se zaključiti, iakoprogramski stavovi u pogledu ustavne reforme nisu dostupni, da iHSP BiH, podržava ove stavove sa određenim odstupanjima u pogleduobuhvata teritorijalne reorganizacije.vanja uz favorizovanje građanskog društva uz poštivanjekolektivnih prava 39 .Na osnovu iznesenih izvoda iz programa političkihpartija koji se odnose na njihov pogled u budućnost (iakobi u nekim slučajevima bilo opravdano reći: u prošlost),a koje će participirati u PS Bosne i Hercegovine, sasvimje jasno da se radi o dijametralno suprotnim pozicijama.I pored suprotnih stavova, evidentno je da postoji nekolikopitanja o kojima postoji saglasnost svih političkihpartija, a ta saglasnost se odnosi na poštivanje ljudskihprava 40 , ukidanje diskriminacije iz Ustava BiH I jednakopravnostinaroda i građana.Ipak, neophodno je napraviti pregled i analizu javnoiznesenih stavova o potrebi sistemske ustavne reformekako bi se, i pored programski utvrđenih dijametralnosuprotnih stavova o pitanju ustavne reforme, mogaoizvući odgovarajući zaključak o spremnosti na reformu iobimu ustavne reforme.3.3.n Javni istupi međunarodne zajednice o ustavnimpromjenama20. juni 2007.U „Nezavisnim novinama“ na str. 2 objavljen je članakpod naslovom „Ugrožavanje Dejtona neće biti tolerisano“u kome se navode zaključci sa sastanka UO PIC-a. Kakose navodi u članku „Upravni odbor izražava svojerazočarenje činjenicom da nije došlo do postizanjanapretka u vezi sa ustavnom reformom, i naglašava dapolitičke stranke nisu uspjele postići dogovor o načinuna koji bi se moglo rješavati pitanje prvog paketa ustavnihamandmana, kao i da vladajuće stranke nisu uspjelepredložiti bilo kakvu usaglašenu alternativu. Upravniodbor još jednom poziva stranačke lidere da što hitnijepokrenu ovaj proces i poduzmu konkretne korake u ciljurješavanja pitanja prvog paketa amandmana dogovorenihu martu 2006. godine.”30. juni 2007.U „Dnevnom avazu“ na str. 8 objavljen je intervju savisokim predstavnikom u BiH, Miroslavom Lajčakom,pod naslovom „Neću trpjeti opstrukcije“ u kome noviVisoki predstavnik iznosi svoj stav prema BiH ireformskim procesima. Kako se navodi u intervjuu,Lajčak o ustavnim promjenam kaže:„Promjene Ustava su veoma bitne. Njima se pokazuje daaktuelni Ustav BiH ne može odgovoriti zahtjevima kojistoje pred vašom zemljom. Ne bi bilo dobro rješenjanametati izvana. Možemo ići onoliko daleko koliko suvaši političari spremni. A Ustav se mora mijenjati. Ne39Odstupanje od ove grupe političkih partija je napravio NSRZBpotpisivanjem Kreševske deklaracije.40Međutim, vjerovatno je da bi i ta saglasnost postala upitna kada bise došlo do sadržaja i obima ustavnih promjena potrebnih za ispunjenjetog cilja.48

želim špekulirati na koji način, da li će biti usvojen cijeliili izmijenjeni aprilski paket ili će se sve provoditiispočetka, od nečeg drugog. Aprilski paket je tu, rezultatje nekog dogovora i ja kanim pitati vaše politicare šta onimisle. Prošlo je neko vrijeme, gdje oni vide izlaz sada.Tražit ću spremnost za neki kompromis i vidjeti kolikovolje za to ima.“...“ Za mene nije bitno trenutno na kojinačin ce se raditi. Hoće li biti formirana komisija priParlamentu, izvan njega, hoce li ona biti ekspertska, isključivood domaćih ljudi ili će u njoj sjediti i stranci ...To je tehničko pitanje.“20. august 2007.U „Oslobođenju“ na str. 2 objavljen je intervju saspecijalnim predstavnikom generalnog sekretara VijećaEvrope (CoE) u BiH, Timom Kartrajtom. Kako se navodiu članku Kartrajt kaže: „CoE je posebno zabrinut zbogjednog važnog pitanja, koje baš i nije jedna odpostprijemnih obaveza BiH, a to je pitanje ustavnereforme. Želio bih jasno reći da CoE neće određivati iligovoriti šta treba uraditi o ovom pitanju. CoE imaodređeni broj standarda, a način na koji se ti standardiispunjavaju je mnogobrojan toliko koliko imamo zemaljačlanica CoE. Ne postoji, dakle, određeni model za ustavnustrukturu. Mi vjerujemo da je ovo suvereno pitanjedržava članica. Ustavna reforma je prva i najvažnijaodgovornost izabranih zvaničnika, predstavnika civilnogdruštva i ostalih interesnih grupa građana. Mi ćemonastaviti pružati savjete i pratiti da bilo koji prijedlogkoji izađe u javnost bude u skladu sa standardima CoE nakoje je pristala BiH.“18. juli 2007.U „Oslobođenju“ na str. 6 objavljen je intervju saameričkim ambasadorom u BiH, Daglasom Meklhejnijem,pod naslovom „Ako neće Dodik, odluke će donijeti drugi“.Kako se navodi u intervjuu, Meklhejni je o ustavnimpromjenama rekao „“Naš je cilj stvoriti ustroj vlasti kojibi bio nešto efikasniji od današnjeg. A na državnoj razinisu oformljene razne stvari koje nisu ni bile pređvidenedejtonskim Ustavom. Možemo govoriti o federalizacijiili centralizaciji, ali što god to bilo, mora biti učinkovitoi da se o tome postigne konsenzus. Najviše me muči štose entitet najčešće identificira kao etnička skupina. Zanimanas zaštita prava pojedinca, i mislim da entiteti, dokgod postoje, moraju predstavljati svakoga. Mene je uvijekzanimalo da imamo stabilnu državnu razinu, sa snažnimopćinama. A tek onda bih sve upitao što žele s nekimsrednjim razinama vlasti. Ali o tome ovdje ne postojikonsenzus”12. septembar 2007.U „Nezavisnim novinama“ na str. 9 objavljen je članakpod naslovom „Ustavnim promjenama do države s manjenivoa vlasti“ u kome se navode izjave odlazećeg američkogambasadora Daglasa Meklhejnija o Ustavu BiH injegovim promjenama. Kako se navodi u članku, Meklhejnije rekao da „“Dejtonski ustav treba promijeniti.Kada sam prvi put pročitao ovaj ustav, bio sam zapanjenkoliko je komplikovan i koliko prepreka morate prećiako želite promijeniti ili usvojiti neki zakon na državnomnivou. Ustav mora biti promijenjen s ciljem stvaranjaefikasnije države, koja će imati manje nivoa vlasti”,istakao je Meklheni“ ... “Svjesni smo da u BiH imapreviše nivoa vlasti, čije se nadležnosti preklapaju i nisuprecizno definisane. Građani ne znaju šta su nadležnostientiteta i kantona. Dakle, ustavna reforma mora težiti kaizgradnji države koja će biti na usluzi građanima”,poručio je Meklheni“.U „Dnevnom avazu“ na str. 5 objavljen je članak podnaslovom „Od trećeg entiteta nema ništa“ u kojem senavodi kako je ambasador Velike Britanije, Metju Rajkroft,poručio na sastanku sa predstavnicima vlasti RS„da od stvaranja trećeg entiteta ili eventualnog otcjepljenjaRS iz BiH nema ništa. Ove opcije, kao i ona o ukidanjuRS, ekstremne su. Svima je jasno da do promjene ustavnoguređenja može doći samo dvotrećinskom većinomglasova u Državnom parlamentu, a za sada realno nemašanse da se izglasa nijedna od njih, naglasio je Rajkroftnakon susreta s Milanom Jelićem, predsjednikom RS.“6. decembar 2007.U „Dnevnom avazu“ na str. 3 objavljen je članak podnaslovom „SAD ostaju u BiH“ u kojem se navodi kako jeDanijel Frid (Daniel Fried), pomoćnik državnog sekretaraSjedinjenih Američkih Država za evropska i evroazijskapitanja, izjavio da „Lideri BiH trebaju sami postićidogovor o ustavnim promjenama. To je mnogo boljenego da to mi izvana namećemo. BiH je uređena tako daimate državu i u njoj dva entiteta. Sada treba vidjeti kakoto može funkcionirati što bolje. Volio bih da stvari idutako daimamo više malih reformi koje poboljšavaju postojećeuređenje nego velike priče o ovome ili onome koje seneće ostvariti. Podjela BiH na tri entiteta ne bifunkcionirala. Svako ima neke ekstremne zahtjeve ibeskorisno je stalno pričati o tome. Umjesto toga, boljeje nadograditi sadašnje aranžmane. Kada BiH uđe u EU,razlike među ljudima koje sada vidimo bit će mnogomanje.“3.3.o. Javni istupi političkih partija o ustavnimpromjenama 4121. juni 2007.U „Oslobođenju“ na str. 4 objavljen je članak pod naslovom„Ivanić: RS nikada neće pristati na samoukidanje“ u41U okviru javnih istupa međunarodnih zvaničnika i predstavnikapolitičkih partija, nisu uključeni istupi tokom 2010. godine jer sapribližavanjem općih izbora 2010. godine, retorika političkihpredstavnika često ne predstavlja istinske stavove, zasnovane naprogramu i opredjeljenjima, već su najčešće sračunati na dobijanjevećeg broja glasova.49

kome se navodi izjava Mladena Ivanića, lidera PDP-a,nakon završetka zajedanja UO PIC-a. Kako se navodi učlanku Ivanić je mišljenja da “Ključ problema leži ipočeo je da se javlja u trenutku kad je odbijen aprilskipaket ustavnih amandmana, a najveću odgovornost za tosnosi Stranka za BiH, kao i opšti politički ambijent uFBiH”, rekao je Ivanić. On je ponovio da RS nikada nećepristati na samoukidanje, kao ni na ukidanje entitetskogglasanja u PS BiH.”U „Dnevnom avazu“ na str. 4 objavljen je članak podnaslovom „Hrvatima je neprihvatljiva dvoentitetska podjelaBiH“ u kome se navodi „Predsjednik HDZBiHDragan Čović na sastanku sa zamjenicom pomoćnikadržavnog sekretara SAD Rozmari di Karlo (RosemaryDi Carlo), održanom u Sarajevu, istakao je da se bezlegalnih i legitimnih predstavnika hrvatskog naroda nemože voditi rasprava o donošenju novog ustava BiH teda je hrvatskom narodu neprihvatljiva sadašnja dvoentitetskapodjela BiH. Čović je kazao kako se HDZBiHdosljedno zauzima za ustavni i administrativno-teritorijalnipreustroj BiH i opravdano zahtijevanje da se uđeu proces dogovornog preustroja BiH i osiguranja puneustavne i stvarne jednakosti sva tri konstitutivna naroda,prenosi Fena. HDZ BiH zalaže se da BiH bude demokratska,decentralizirana i država socijalne pravde, jednakihi standardiziranih kolektivnih prava naroda ipojedinacnih prava građana te za funkcionalnu državujasno definiranih ovlasti, međusobnih odnosa i odgo vornostirazličitih razina vlasti, navedeno je u saopćenju.”U „Dnevnom avazu“ na str. 4 objavljen je članak podnaslovom „O detaljima reforme Ustava treba odlučivatikomisija“ u kome se navode prijedlozi Harisa Silajdžića,lidera SBiH, u vezi sa dokumentom o ustavnim reformamakoji je pripremio OHR. Kako se navodi u članku„Silajdžić je predložio da u dokumentu bude promijenjeni dio u kojem se navodi da se lideri stranaka obavezujuda će „BiH ostati nedjeljiva, demokratska i socijalnadržava zasnovana na vladavini prava“. Lider SBiHsmatra da riječ „socijalna“ treba promijeniti u građanskadržava. U dijelu gdje stoji da je potrebno ostvariti punu iefikasnu zaštitu ljudskih prava, Silajdžić je dodao„uključujući i pravo svih izbjeglih i raseljenih lica da seslobodno vrate u mjesta iz kojih potječu“.U „Oslobođenju“ na str. 5 objavljen je članak podnaslovom „O pravu glasa Hrvata odlučuju susjedi“ ukome se navodi kako je na sastanku lidera SDP BiH iHrvatske između ostalog Zlatko Lagumdžija „preciziraoda se ovom prilikom razgovaralo i o ustavnoj reformi uBiH, naglasivši kako SDPBiH zastupa stav da je BiHdržava sva tri naroda s jednakim pravima na cijelomteritoriju BiH i da ustavne reforme trebaju osigurati dabh. građani imaju ista prava bez obzira u kom dijeludržave žive.“22. juni 2007.U „Oslobođenju“ na str. 4 objavljen je članak podnaslovom „Reforme treba rješavati u paketu“ u kome senavodi stav SDA po pitanju reformi u BiH i prijedlozi zanjihovo rješavanje. Kako se navodi u članku „što se tičereforme Ustava, cilj SDA je, kao prvo, ograničitientitetsko glasanje u Zastupničkom domu ParlamentaBiH samo na pitanja koja se tiču prijenosa nadležnosti saentiteta na državu i podijeljenih nadležnosti. Za sva drugapitanja Zastupnički dom odlučivao bi kao svaki drugidom građana. Nadalje, potrebno je otkloniti opasnost da,ako se ni nakon trećeg kruga glasanja ne izaberepredsjednik i potpredsjednici, BiH ostane bez temeljnihinstitucija Parlamenta, predsjednika ili Predsjedništva iVlade. Ova opasnost bi se otklonila tako što bi izabraniposlanici do izbora novoga saziva obnašali funkciju, aPredsjedništvo i Vlada iz prethodnog saziva nastavili saradom do izbora novih. Također, amandman o Predsjedništvuostao bi na snazi do 1. listopada 2010.”25. juni 2007.U „Nezavisnim novinama“ na str. 9 objavljen je intervjusa Mladenom Ivanićem, liderom PDP-a, pod naslovom„Lajčak ne može smiriti tenzije u BiH“ u kome se navodii mišljenje Ivanića o ustavnim promjenama u BiH. Kakose navodi u članku, Ivanić kaže „Kako će teći dalji procesustavnih promjena ne zavisi od političara iz RS, nitivisokog predstavnika, već opet od političara iz Sarajeva.Ako su oni opredijeljeni za aprilski paket za nas to nećebiti problem i ako su opredijeljeni za početak novihpregovora opet nije problem. Mi smo spremi na pregovorei ništa od nas ne zavisi. Za nas je najprihvatljivije rješenjeusvajanje aprilskog paketa amandmana i najbolje rješenjeda se započne s reformom Ustava, ali možemo razgovaratii na drugim osnovama. Ali, RS nikada neće pristati nasamoukidanje, kao ni na ukidanje entitetskog glasanja uPS BiH, mehanizma koji se nakon svih diskusija, pokazaokao izuzetno važan i presudan za normalan razvoj BiH,sa stanovišta RS. Neka oni već jednom kažu šta hoće i mićemo se tome prilagoditi. Ustavne promjene mogu bitisamo one koje međusobno budu usaglašene u BiH.”27. juni 2007.U „Oslobođenju“ na str. 9 objavljen je članak podnaslovom „Ustavne promjene mogu rezultirati samodogovorom političkih stranaka“ u kome se navodi mišljenjepredsjednika kluba poslanika SDS-a u Predstavničkomdomu Parlamenta BiH, Momčila Novakovića,o uspostavljanju ustavne komisije. Kako se navodi učlanku „zagarantovana“ Parlamentarna komisija koja sekani formirati kako bi se došlo do amandmana na UstavBiH u startu je osuđena na propast. Poslanici koji biučestvovali u njenom radu moraju zastupati interesestranaka i svaki dogovor i rješenja koja ne budu imalaodobrenje političkih partija neće se moći usvojiti i50

primijeniti. Stoga, ako se uspostavi komisija, to je samoporuka i model kako se u stvarnosti neće doći do dogovora”,zaključuje Novaković.“ ... „“Međunarodna zajednica nije uspjela da privoli političke lidere da prihvateustavne promjene koje su sadržane u aprilskom paketu izprošle godine. Ako se želi nastavak dogovora ili nekadruga rješenja, onda ona treba da se postignu na nivoupolitičkih dogovora, a ne kroz parlamentarnu komisiju.Predstavnici međunarodne zajednice trebaju da iznađumodalitete kako da lidere stranaka privole i dovedu zasto gdje će se dogovoriti rješenja za buduće ustavnepromjene u našoj zemlji”, smatra Novaković. No, oncijeni kako je prije novog kruga razgovora o ustavnimpromjenama potrebno zauzeti stav, što traže i određenepolitičke partije, šta sa “aprilskim paketom”, da li gaprihvatiti ili definitivno odbaciti i krenuti sa tim procesomod početka. Kako god da se završe razgovori o ustavnimpromjenama, cijeni Novaković, oni ne mogu niti ćerezultirati sadržinom ništa boljom nego što je topostignuto u rješenjima iz prošle godine.”12. juli 2007.U „Dnevnom avazu“ na str. 10 objavljen je članak podnaslovom „Za SDA i SBiH neprihvatljivo, za dva HDZ-arealno rješenje“ u kome se navode izjave pojedinihpolitičkih partija o mogućnosti uvođenja treceg, hrvatskogentiteta. Kako se navodi u članku „Premijer RS MiloradDodik rekao je da nema ništa protiv toga da i Hrvatidobiju svoju multietnicku federalnu jedinicu u BiH,napominjući da bi to samo ojačalo pozicije RS.“ ... „USDA i SBiH su pri stavu da je ovakav prijedlogneprihvatljiv i da vodi ka daljnjoj dezintegraciji BiH, doku oba HDZ -a Dodikovu inicijativu smatraju realnimpogledom na novo uređenje BiH.“17. septembar 2007.U „Nezavisnim novinama“ na str. 4 objavljen je članakpod naslovom „Najavili potpisivanje „kreševske deklaracije““u kojem se navodi kako su predstavnici političkihpartija sa hrvatskim predznakom ugovorilipotpisivanje zajedničke deklaracije o ustavnim promjenamaza 21. septembar. Kako se navodi u članku „PredsjednikHSS BiH Marko Tadić uvjeren je da će deklaracijabiti potpisana upravo u Kreševu. Tri načela državne vlastiu BiH: paritet u zakonodavnoj i izvršnoj vlasti, nacionalnarotacija na bitnim dužnostima i odlučivanje konsenzusomo najvažnijim državnim pitanjima su dogovorena načela.To su suštinska načela deklaracije koja će zasigurno bitipotpisana”, izjavio je Tadic.“26. februar 2008.U „Nezavisnim novinama“ na str. 9 objavljen je intervjusa Jerkom Ivanovićem Lijanovićem, poslanikom strankeRadom za boljitak u Predstavničkom domu ParlamentaBiH, pod naslovom „PIC mora da uozbilji vladajuću„šestorku““. Kako se navodi u intervjuu Lijanovićsmatra: „Vladajuća “šestorka” je potpisala sporazum ukojem se obvezala da će doći do promjene Ustava. Svatri naroda u BiH zaslužuju da imaju demokratski ustavkao što to imaju demokratske zemlje u svijetu. Mislim dase može primijeniti više modela jer u EU ima kraljevina,federacija, republika... EU ima 27 pojedinačnih entiteta iopet uspješno funkcionira. Za nas je bitno da model kojibude usvajan ima podršku većine i Srba i Hrvata iBošnjaka u BiH i time je prihvatljiv. Političari koji imajuviziju moraju BiH omogućiti da dobije demokratskiustav.“ ... „U BiH ne bi trebalo nijedna politička strankaniti grupa političara da preuzme pravo da odluči koji jemodel dobar. Građanima na referendumu treba ponuditiviše modela i onaj koji dobije većinu u sva tri naroda jemodel koji su odabrali građani ove zemlje, i Srbi i Hrvatii Bošnjaci, s većinskom podrškom.“ ... „vlast treba dasnosi odgovornost ako nije u stanju donijeti novi ustavniti pratiti reformske procese. Ukoliko ne mogu daobezbijede novi ustav BiH, vanredni izbori su jediniizbor za građane ove zemlje. Bolje je svake godinesprovoditi izbore nego izgubiti još 13 godina koje smoveć izgubili od Dejtona.“18. januar 2008.U „Oslobođenju“ na str. 7 objavljen je članak pod naslovom„SDS: Za nas je Dejton sveto pismo“. „PromjeneUstava BiH koje bi dovele do teritorijalne reorganizacijedržave za SDS su potpuno neprihvatljive. „Za SDS,Dejtonski mirovni sporazum je sveto pismo i nikakveustavne promjene koje bi dovele do stvaranje tri ili višefederalnih jedinica SDS neće prihvatiti“, izjavio jeVukota Govedarica, poslanik SDS-a u NSRS.“10. mart 2008.U „Nezavisnim novinama“ na str. 10 objavljen je intervjusa sa Zvonkom Jurišićem, predsjednikom HSP Ðapic DrJurišic, pod naslovom „Nije realno da Hrvati traže trećientitet“. Kako se navodi u intervjuu Jurišić o mogućnostiformiranja trećeg entiteta kaže: „Trenutno je to pitanje nakoje je teško dati odgovor. Bilo bi pošteno prema Hrvatimau BiH reći je li moguće provesti ustavne promjenena području cijele države uključujući i RS. Dakle, ukolikoje RS nedodirljiva, onda ćemo tražiti treću federalnujedinicu unutar FBiH. No, to bi bile ustavne promjenesamo na dijelu BiH. Moguće je rješenje i da se RSorganizira kroz dva ili tri kantona. Sve je stvar dogovora.Ovo govorim zato jer se HSP ne želi odreći Posavine.“Jurišić takođe kaže da idealno rješenje za promjenuUstava BiH „Trenutno ne postoji. Cijeli svijet se baviproblemom BiH i nitko još nije ponudio idealno rješenje.No, ovako uređena BiH će još dugo tapkati u mjestu,odnosno ići unatrag. Sa ovakvom BiH ne mogu bitizadovoljni ni Srbi, ni Bošnjaci, ni Hrvati. Potrebna jeiskrena politička volja, koja sada ne postoji, kako bismozajedno pronašli neko rješenje prihvatljivo za sve.“51

1. mart 2009.„Oslobođenje“ (str.4) objavljuje tekst pod nazivom„Prud ski proces je razvlačenje pameti“, u kojem senavodi da je glavni odbor SDP-a ocijenio da „prudskispo razum ne predstavlja dobru osnovu za ustavnepromjene.”… “. SDP je stava da je „Paket plus” odnosnounapređenje „aprilskog paketa” amandmana na UstavBiH tema o kojoj je ova partija spremna da razgovara.Sve manje od toga neće imati podršku poslanika SDP-au Parlamentu.”… “Nije postojala stvarna ideja da seriješe problemi ustavnog uređenja, već da se na taj načinskrene pažnja sa ozbiljnih pitanja kao što je ekonomskakriza u BiH. Da je tako pokazalo se nakon prudske ibanjalučke izjave gdje su i sami učesnici i akteri iznosilirazličita tumačenja. Propali sastanak u Mostaru jasno jepokazao krah vladajuće trojke, odnosno šestorke. Sve jeto samo dodatno razvlačenje pameti, jer je bilo odvećjasno da nema političkog konsenzusa da se bilo štaprovede”, naglasio je Nermin Nikšić, generalni sekretarSDP-a.3.2.p. Bilans javnih istupa međunarodne zajednice ipolitičkih partija o ustavnoj reformi u BiHVrlo je jasno iz medijskih istupa, kako predstavnikameđunarodne zajednice, tako i predstavnika političkihpartija, da se smanjuje interes za provođenje sušinskeustavne reforme u Bosni i Hercegovini. Pozicija međunarodnezajednice je utoliko delikatnija kada se ima naumu hibernacija u koju je zapao OHR i međunarodnazajednica uopće. Suštinski, to ukazuje na nejedinstvomeđunarodne zajednice o daljnjim pravcima djelovanjau BiH, a letargija OHR-a je samo logičan slijed događaja.Međutim, pat pozicija u kojoj se našla međunarodnazajednica samo dodatno produbljuje krizu u BiH jerpostavljanjem 5+2 formule bez jasne izlazne strategije,dakle “prisilnim” ostankom OHR do ispunjenja uslova iciljeva, uz istovremeno konstantno smanjivanje pragatolerancije anti-daytonskog ponašanja, se nadaljedevalvira uloga međunarodne zajednice i kompromitujenjen stvarni značaj i uloga što neke političke partije vrlovješto koriste i konstantno proširuju opseg djelovanjasuprotno Daytonskom sporazumu, a time i Ustavu BiH,kao dijelu tog sporazuma.Kao i kod bilansa na osnovu programa političkih partija,evidentno je da, sa propašću aprilskog paketa, spremnostna dublje ustavne reforme postepeno slabi i da su i onepolitičke partije, koje su prihvatile aprilski paket, udobroj mjeri odustale od te spremnosti (SNSD, HDZBiH). S druge strane, one političke partije koje su bileprotiv aprilskog paketa, ostale su protiv njegovogusvajanja (SBiH, HDZ 1990), iako, nakon općih izbora2010. godine, u dobroj mjeri marginalizirane zbogneispunjenih obećanja u pogledu ustavne reforme.Konačno, SDA je ostala privržena saglasnosti aprilskompaketu dok je SDP BiH napravio mali otklon od aprilskogpaketa koji nije suštinske prirode već očito iznuđenpoložajem SDP BiH kao opozicione partije koja je težišteza rješavanje ustavne reforme htjela prebaciti na vladajućepartije.Naravno da je prvo pitanje koje se postavlja da li aprilskiili butmirski paket može predstavljati sistemsku reformuUstava BiH? Odgovor je vrlo jednostavan i sadržan unizu analiza koje se odnose na aprilski paket i tiču se,između ostalog, sistema odlučivanja u PS BiH koji uaprilskim paketu nije uopće razmatran ali isto tako nijenapravio nikakav pomak u pravcu deetnizacije BiH istavljanja, bar djelimično, građanina u centar političkogživota. Međutim, i pored toga se mora reći da je aprilskipaket, u trenutnim društvenim uslovima, bio korak upravom smjeru, iako nedovoljan, ukoliko se posmatra saaspekta napretka u uspostavi funkcionalnih institucija inadležnosti države i davanje odgovora koji se postavljajupred državu u integracionim procesima. Konačno, pravopitanje koje se postavlja: da li je u ovim društvenimokolnostima i sa ovakvim političkim stavovima, uopćemoguće očekivati da će ikada doći do ustavne reformekoja će na cjelovit način riješiti sva otvorena ustavnapitanja u cilju postizanja konačnog cilja: sistemskeustavne reforme? Na žalost, odgovor na ovo pitanje jetakođe jednostavan – neće.4. ZaključakPostoji pet ključnih pitanja koja su temeljni uzrok zaneuspjeh ustavnih inicijativa i vjerovatno će predstavljatiuzrok budućih neuspjeha, bilo da se radi o domaćemprojektu ili projektu međunarodne zajednice u ciljuoživljavanja procesa ustavne reforme u BiH koja trebauzeti u obzir u daljnjim naporima za njeno postizanje.IV.1. Prvi set problema je strukturne prirode, a odnosi sena Daytonski sporazum, odnosno institucionalni set-up.Trenutni stavovi političkih partija, bilo da se radi oprogramskim načelima ili javnim istupima, kao i aprilskii butmirski paket, su manjkavi u pogledu dugoročnogrješenja etničkog pitanja ali i upornosti ratnih političkihvođa da u razdoblju nakon sukoba “etnificiraju” politikeu BiH. Doista, pažljivo uravnotežen sistem koji je stvorioDaytonski sporazum, postavio je temelje za političare daslijede rat nenasilnim sredstvima. Nastalo stanje, koje jestavilo akcent na nacionalističke i maksimalističkeplatforme u politici, je potkopao proces reformi i održavazemlju u stanju paralize.IV.2. Drugi set problema je vezan uz psihologiju i mentalitetsvake etničke skupine u uslovima političkog nepovjerenja.Unatoč napretku u mnogim područjima reformi,rašireno nepovjerenje među etničkim zajednicama i daljeje sveprisutno na političkom nivou.IV.3. Treći skup problema odnosi se na fragmentiranuprirodu stranačkog sistema unutar etničkih skupina.52

Nesuglasice oko ustavne reforme nisu samo ograničenena etničke linije, već još pogubnije, unutar svake etničkegrupe koja pokušava iz razgovora o ustavnim reformamaizvući političku korist, mjerenu izbornim rezultatima.IV.4. Četvrti problem stavlja u centar ulogu međunarodnezajednice. Iako su i SAD i EU, prije propasti aprilskog ibutmirskog paketa, predstavljali ove inicijative kao rezultatdomaćih snaga, nedostatak jedinstva unutar međunarodnezajednice pridonijela je propasti ustavnih inicijativa,a nije izvjesno da će u budućnosti biti drugačije.Naprotiv, sa konstantnim smanjivanjem interesa međunarodnezajednice za BiH i zaokupljenošću drugim kriznimpodručjima, izvjesno je da će razlike u stavovimabiti još izraženije. Kao što je član SBiH izjavio prilikompropasti aprilskog paketa: “Bilo je nekoliko pristupa odstrane međunarodne zajednice. Imali ste, na primjer,Venecijansku komisija sa svojim mišljenjem o ustavnimpitanjima, Europski parlament, SAD, različite institucijei organizacije s različitim mišljenjima. Kao rezultat toga,svaki politički vođa koristio je ono što je htio kako biproširio svoje argumente za svoje stavove” 42 . Član SDS-aje naglasio: “Međunarodna zajednica, na kraju, nije došlado potrebnog jedinstva osim u posljednjem trenutku alitada je bilo prekasno. Oni su se trebali držati više postrani” 43 .IV.5. Peti problem se odnosi na nepostojanje obaveze naustavnu lojalnost. Sa svim nedostacima Daytonskog sporazuma,odnosno ustavnog okvira i takav okvir se dodatnosužava dovođenjem u pitanje strukture države i njenihnadležnosti. S obzirom na, generalno, negativne stavovejavnosti spram Dejtonskog sporazuma, i Ustava BiH kaonjegovog sastavnog dijela, poštivanje ustavnog poretkase obično zanemaruje kao ustavna i zakonska obavezasvih građana BiH, pa tako i njenih političara. Nepoštivanjeustavnog poretka se manifestira na više načina, ali kaodva najčešća primjera se mogu navesti nepoštivanjeizraženo kroz javnu retoriku i politiku predstavnika vlasti(uključujući nepoštivanje državnih simbola), te nepoštivanjezakona države kroz neusklađenost zakonodavstvana nižim nivoima vlasti.Međutim, sam čin nepoštivanja ustavnog poretka injegove manifestacije nisu predmet Krivičnog zakonaBiH 44 i entiteta, i samim tim nisu kažnjivi, odnosno,preciznije bi bilo navesti da su te odredbe ograničene na“napad na ustavni poredak” 45 i “ugrožavanje teritorijalne42Intervju, zvaničnik SBiH, Sarajevo, juli 2007.43Intervju, član SDS u Parlamentu BiH, Momčilo Novaković, Sarajevo,juni 2007, povodom propasti aprilskog paketa.44Krivični zakon Bosne i Hercegovine BiH (Službeni glasnik Bosne iHercegovine” br. 3/03, 32/03, 37/03, 54/04, 61/04, 30/05, 53/06,55/06, 32/07, 8/10), nametnut je odlukom Visokog predstavnika iobjavljen u “Službenom glasniku BiH” br. 3/03. Ispravka nametnutogzakona objavljena je u “Službenom glasniku BiH” br. 32/03. Tekstzakona usvojen od strane Parlamentarrne skupštine BiH objavljen jeu “Službenom glasniku BiH” br. 37/03.45Glava XVI Krivičnog zakona, čl. 156. i 157.cjeline” uz preduslov da je napad na ustavni poredak,odnosno ugrožavanje teritorijalne cjeline izveden upotrebomfizičke sile ili prijetnje upotrebom fizičke sile.Tako ograničene odredbe krivičnog zakona u odnosu nasankcioniranje neustavnog ponašanja ne garantuju poštivanjeustavnih normi. S druge strane, Ustavni sud BiH,sa vrlo ograničenim nadležnostima u pogledu sankcioniranjaneustavnog ponašanja, ne predstavlja efikasangarant zaštite ustavnog poretka. Time se poštivanjeustavnog poretka svodi na političku odgovornost akterana političkoj sceni. Međutim, država koja počiva naprostom zbiru nacionalnih korpusa ne može proizvestiodgovornu državnu vlast koja može spriječiti one oblikeneustavnog ponašanja koji izmiču kontroli Ustavnogsuda BiH i krivičnog zakonodavstva BiH.Postoji nekoliko lekcija koje EU i međunarodna zajednicamogu izvući iz prethodnih procesa ustavne reforme uBiH. Prva lekcija je da međunarodna zajednica trebapokazati vodstvo i povratiti vjerodostojnost, djelomičnoizgubljenu, u posljednjih nekoliko godina. Ovaj gubitakvjerodostojnosti je rezultat dvaju faktora koji sepreklapaju. Prvi faktor je rast političke zrelosti domaćihaktera, kao i sve jasnije povlačenje međunarodnezajednice. Gubitak vjerodostojnosti je, prema zajedničkomuvjerenju domaćih aktera, da je međunarodnazajednica nejedinstvena zbog preusmjeravanja fokusa saBiH na druga krizna područja kao što su Irak, Afganistani druga krizna žarišta u svijetu. Pri tome nedostajekreativno vođstvo u rješavanja mnogih izazova sa kojimase BiH suočava.Bez obzira na taj gubitak političke moći, međunarodnazajednica je još uvijek u centru zbivanja i ona imastratešku ulogu u BiH koju mudro treba koristiti. Sobzirom na uloge koji su na stolu, kada su ustavne reformeu pitanju, međunarodna pomoć je još uvijekneophodna, čak iako će samo prisiliti političare da sjednuza sto i razgovaraju o ustavnoj reformi. “Međunarodnazajednica mora biti ta koja će otvoriti novu igru, jer saktualnom političkom klimom, Bosanci to ne moguučiniti sami. 46 ” Međunarodna zajednica na taj način trebada povrati kredibilitet kako bi se mogle provesti sveneophodne reforme prije njenog definitivnog povlačenja.Osim potrebe da pokaže vođstvo i jasan stav, međunarodnazajednica mora naučiti da ustavna reforma može postatinemoguć zadatak ako oni ne stoje ujedinjeni. Inače,“domaći akteri će iskoristiti neslaganja u svoju korist” 47 .Što se tiče EU, ključna pouka je da proces proširenjazahtijeva fleksibilnost u kontekstu BiH. Kao što je jedanzapadni diplomat predložio, EU ne bi trebala tretiratiBosnu kao bilo koju drugu zemlju. “To nije kaotranzicijska zemlja u istočnoj Europi, gdje je dovoljnoreći to je ono što trebate učiniti, učinite to i potom nam se46Intervju, Asim Mujkić, profesor političkih nauka, UniverzitetSarajevo, juni 2007. godine.47Intervju, zvaničnik OHR-a, Sarajevo, juni 2007. godine.53

vratite. Ovaj pristup ne funkcioniše u BiH. Čak i ako jekonsenzus među političkim vođama moguć, kao što suneke reformske priče u prošlosti prikazane kao uspjeh,bilo je potrebno istražiti kako EU može koristiti svojumrkvu djelotvornije, tako da uvjetovanost može boljefunkcionirati u BiH 48 . Ključni izazov stoga je uspostavaprave ravnoteže između domaćeg procesa i podešavanjeprocesa proširenja političkim prilikama u BiH.Nakon Presude Evrospkog suda za ljudska prava u predmetuSejdić/Finci v. BiH, jedan segment ustavne reformese našao u fokusu interesa međunarodne zajednice ilokalnih političkih aktera kao što je to bilo MišljenjeVenecijanske komisije 2005. godine kada je „propao”aprilski paket. Pojačan interes međunarodne zajednicene znači da će konačni ishod izroditi sistemsku ustavnureformu pogotovo jer se postavlja logično pitanje – da lije moguće na bazi etno-demokratske matrice Daytonskogustava, zaista ukinuti diskriminaciju, posebno na načinkoji se propagira među određenim političkih subjektima?Da stvar bude još gora, stiče se dojam da čitav procesprovođenja ove presude kroz ustavnu reformu, kako saaspekta većine lokalnih političkih aktera, tako i sa aspektameđunarodne zajednice ide u potpuno pogrešnom pravcu.Naime, umjesto da se vode rasprave o jednakim pravimaza sve građane uz garanciju kolektivnih prava zakonstitutivne narode i pripadnike onih koji to nisu(Ostali), težište se stavlja na ugroženost i neravnopravnostkonstitutivnih naroda, posebno najmalobrojnijeg i grupeOstalih tj. na pružanje dodatnih prava ovim grupama.Time se ove rasprave dovode u suprotnost i sa Presudom48DPAP Publication - Bosnia and Herzegovina and the EU by NidaGelazis, Woodrow Wilson International Center for Scholars, 22.februar, 2007. godine.Evropskog suda za ljudska prava i Mišljenjem Venecijanskekomisije.To je put koji BiH vodi u daljnje blokade, disfunkcionalnosti konačno, u budućnosti, u disoluciju. Čak iako to nebude konačni ishod, jedno je sigurno – u zemlji u kojoj sene poštuje sopstveni Ustav, kakav god on bio, u kojoj sene poštuju međunarodne obaveze, preuzete od države,bilo da se radi o obavezama iz Daytonskog sporazuma iliSSP-a, a sve radi postojećih blokada u procesu donošenjaodluka, proširenje mogućnosti blokada zarad izjed načavanjaprava konstitutivnih naroda i Ostalih, možezemlju vratiti u opasnu prošlost. Suštinski, programskiutvrđeni, zahtjevi za ravnopravnost među konstitutivnimnarodima ili zadržavanje statusa quo, kriju težnje da sezadrže osvojene političke pozicije jer sve dok BiH i njeneinstitucije bude ustanovljena kao zbir etničkih programa,BiH ne može napraviti nijedan korak naprijed. Posljednjiizbori u BiH upravo pokazuju način na koji nacionalistizbijaju redove i vrlo brzo formiraju međusobno suprotstavljeneetničke blokove na bazi nacionalnih programa isaveza koji nisu sračunati na provođenje reformi ipoboljšanja uslova života građana. Tako formirana vlastne može na dnevnom redu imati sistemsku ustavnureformu jer bi to značilo samoukidanje tih partija što se,sasvim sigurno, neće desiti. Uz letargičnu međunarodnuzajednicu koja je najglasnija u zagovaranju kompromisnih(čitaj polovičnih i loših) rješenja, samo kako bi se ispunilazadata agenda, i kojoj nedostaje jasna strategija uizgradnji države za koju su i bili najodgovorniji tokomposljednjih 15 godina i po čijem diktatu je i skrojenDaytonski sporazum, neuspjeh je zagarantovan.Konačno, apsurdnost stavova političkih partija se možesažeti u činjenici da postoji konsenzus o evropskimintegracijama ali ne postoji konsenzus o državi Bosni iHercegovini.54

Sa n e l Ka r a đ u z*Da li je neophodna reforma penzionog sistema u Bosni i Hercegovini?Sadržaj1. Uvod ...........................................................................2. Karanović protiv BiH .................................................3. (Ne)Sporazum .............................................................4. Dopustivost reforme penzionog sistema na državnomnivou ...............................................................................5. Argumenti u prilog rješavanju penzionog problema/sistema na državnom nivou5.1. Pokrivenost BiH prostora ......................................5.2. Relevantne-pouzdane informacije .........................5.3. Integritet beneficija ................................................5.4. Mehanizmi koordinacije između penzionog fondai porezne uprave ...........................................................5.5. Uspostavljanje zvanične procedure za reguliranjeuplate zaostalih dugovanja ...........................................5.6. Pravne mjere protiv poslodavaca ..........................5.7. Administrativni kapaciteti i upravljanje itransparentnost .............................................................5.8. Integritet socijalnih partnera .................................6. Trendovi u reformi penzionog sistema .......................555556575757575858585859597. Penzioni sistem u BiH ................................................8.Održivost trenutnih penzionih fondova u BiH i prvogstuba penzionog osiguranja ............................................9. Uticaj pojedinačnih varijabli na prihode penzionihkorisnika i punjenje penzionih fondova ..........................9.1 Varijable9.1.a Standardi, konvencije i prava ............................9.1.b Ekonomsko okruženje .......................................9.1.c Finansijska disciplina ........................................9.1.d Oblici socijalnih davanja ...................................9.1.e Uslovi penzionisanja — dobna granica zaodlazak u penziju .......................................................9.1.f Penzijska osnova ................................................9.1.g Penziona akrualna stopa ....................................9.1.h Indeksacija penzija ............................................9.1.i Natalitet, mortalitet — demografske stopeovisnosti .....................................................................9.1.j Visina i izvor budžetskih transfera .....................9.1.k Pokrivenost ........................................................10. Zaključak ..................................................................5960616161616162626262626363631.UvodEvropska komisija je 9. novembra 2010. usvojilaizvještaj 1 o napretku Bosne i Hercegovine (BiH) u 2010.g. u kojem zaključuje da je naša zemlja postigla “malinapredak u rješavanju prioriteta iz Evropskog partnerstvakojim se zahtijevaju mjere potrebne za postizanjefunkcionalnijih i održivih institucionalnih struktura teveće poštivanje ljudskih prava i temeljnih sloboda, kao iusvajanje izmjena ustava”,U izvještaju se posebno kritikuje Ustav Bosne iHercegovine zbog uspostavljanja složene i stoganedjelotvorne državne strukture, koja zloupotrebomkomplikuje i odlaže proces reformi. Navodi se da jerascjepkanost pravnog okvira i postojanje četiri odvojenapravosudna sistema u kojima postoje i politički pritiscinikako ne mogu doprinijeti stvaranju nezavisnog iefikasnog pravosuđa. Dodatne kritike se, između ostalog,odnose na nedostatak koordinacije među državnim ientitetskim i etitetskim i kantonalnim strukturama, gdjemeđu njima postoji preklapanje u nadležnostima, štoglobalno i finansijski icrpljuje državu. Dalje, pomak nepostoji ni u garantovanju građanskih, političkih,ekonomskih i socijalnih prava, a evidentna je korupcija iu javnom i privatnom sektoru. Diskriminacija manjina,žena i hendikepranih osoba je svakodnevnica, pri čemu isam Ustav određenim skupinama garantuje povlaštenaprava svojim relevantnim odredbama.* Autorica je dipl. pravnik i saradnica Centra za javno pravo.1www.delbih.ec.europa.eu/files/docs/2010progress2.pdfNaznačeno je i da izvršavanje odluka Evropskog suda zaljudska prava (Evropski sud) i usklađivanje zakonodavstvasa Evropskom konvencijom za ljudska prava (Evropskakonvencija) ostaje sporno.Izabranim diplomatskim rječnikom upućena je porukaBiH da će ovim tempom provođenja reformi u svimnavedenim oblastima, uz političke opstrukcije i nedostatakaktivnosti i pozitivne inicijacive vlasti, put premaEvropi ostati samo apstraktna floskula. Dakle,neophodno je da vlasti BiH izvrše kapitalne promjene usvom krovnom zakonodavstvu, pri čemu bi trebalo voditiračuna o stvarnoj, a ne samo formalnoj realizaciji osnovnihprava svojih građana i to bez diskriminacije.Nejednakost i nejedinstvenost penzionog sistema u BiHpredstavlja još jednu prepreku u postizanju zado voljavajućegnivoa poštivanja ljudskih prava. Kao polaznatačka za razmišljanje o iniciranju reforme u ovom segmentutreba da posluži presuda Karanović protiv BiH 2 .2. Karanović protiv BiHEvropski sud je u predmetu Karanović utvrdio povreduprava na pravično suđenje zbog neizvršenja odlukeDoma za ljudska prava u predmetu tri penzionera, ĐokoKličković, Anka Pašalić i Duško Karanović 3 . Naloženoje BiH da poduzme individualne i generalne mjere.2Evropski sud za ljudska prava, presuda Karanović protiv BiHod 20.11.2007, dostupna na www.mhrr.gov.ba/PDF/?id=3273CH/02/8923, CH/02/8924 i CH/02/9364, Đoko Kličković,Anka Pašalić i Duško Karanović protiv BiH, Federacije BiH iRS, Odluka o prihvatljivosti i meritumu, od 10. januara 2003.55

Individualne mjere su se sastojale u nalogu da sepodnositelju aplikacije osigura isplata od 2000 EURkao kompenzacija u iznosu razlike između primanepenzije iz Fonda RS i penzije koju bi primao u FederacijiBiH. Kao obeštećenje za nematerijalnu štetu, Evropskisud je dodijelio aplikantu i iznos od 1500 EUR.Generalne mjere se odnose na izvršenje sporne odlukeDoma, tj. osiguranje provođenja neizvršene odluke, takošto će BiH omogućiti prelazak podnositelja aplikacije uFond Federacije BiH.Dodatna primjedba u predmetu Karanović upućuje napostojanje sistemskog problema iz oblasti penzionogosiguranja, koji bi se morao zakonodavno riješiti u ciljuotklanjanja kršenja ljudskih prava u državi. Dakle, ovageneralna tvrdnja o postojanju sistemskog problemaprepuštena je državi BiH da svojom slobodnomprocjenom ispravi situaciju koja sprečava pojedinca dabez diskriminacije ostvari svoja penziona prava.Međutim, odluka Doma za ljudska prava utvrđuje idodatne aspekte povrede, s obzirom da nalaže FederacijiBiH da preduzme sve potrebne zakonske i admi nistrativnemjere kako bi osigurala da podnosioci prijaveviše ne budu diskriminirani u pogledu uživanja svojihprava na penziju, posebno u poređenju s onimpenzionerima koji su ostali u Federaciji BiH tokomoružanog sukoba. Dom je također naložio FederacijiBiH da svakom podnosiocu prijave isplati razliku izmeđupenzije koju bi primao prema Sporazumu o penzijama iiznosa koji bi taj podnosilac prijave dobijao od FondaFBiH.Naime, penzioneri - podosioci prijave, su nakon povratkaiz Republike Srpske (RS) u Federaciju BiH, tražili isplaturazlike penzija iz Penzijsko/mirovinsko-invalidskogfonda FBiH (FBiH fond) i prelazak iz Penzijskoinvalidskogfonda RS (Fond RS) u FBiH Fond. Osnov zaovaj zahtjev je činjenica da su penzije u spornom perioduu RS bile znatno niže nego u Federaciji BiH, jer jeosnovni obračunski plan za određivanje prava napenzijsko-invalidsko osiguranje različit među FondovimaFBiH i RS. Sada su ove razlike značajno umanjene, aliipak postoje.U svrhu ilustriranja finansijskih implikacija koje bi/ćeimati FBiH fond nije na odmet navesti i brojke tereta kojise prebacuje sa jednog fonda na drugi. U slučaju da VladaFBiH odluči zakonski utvrditi samo isplatu razlika upenzijama za registriranih 3788 korisnika, mjesečniefekti isplate bi iznosili 316.307 KM, a godišnji 3.795.690KM. Potpuni prelazak navedenog broja penzionera iz RSFonda u Fond FBiH bi zahtijevao dodatnu sumu od1.336.544 KM, čiji bi godišnji iznos nadmašio 16.000.000KM 4 .4Procjene koje je napravio FBiH Fond3. (Ne)SporazumTri poslijeratna penziona fonda, Društveni fond zapenzijsko i invalidsko osiguranje BiH (sa sjedištem uSarajevu), Zavod za mirovinsko invalidsko osiguranjeMostar (sa sjedištem u Mostaru) i Javni fond za penzijskoi invalidsko osiguranje RS (sa sjedištem u Banja Luci),zaključili su 27. marta 2000. godine Sporazum o međusobnimpravima i obavezama u sprovođenju penzijskog iinvalidskog osiguranja (Sporazum o penzijama) 5 , kojimje je dogovoreno da će fond, koji je do stupanja na snaguovog Sporazuma vršio isplatu penzija korisnicimapenzija, nastaviti sa isplatama istih penzija bez obzira naprivremeno ili stalno mjesto boravka korisnika penzija.Tek u novembru 2000. godine Visoki predstavnik objedinjujesarajevski i mostarski penzioni fond u FondBiH. Svrha zaključivanja Sporazuma o penzijama jerazmjena podataka među fondovima, kao i raspodjelafinansijskih obaveza, posebno zbog povrata raseljenogstanovništva u njihove prijeratne domove.Po ovlaštenju Vlade RS, Fond RS je jednostrano raskinuoSporazum o penzijama u februaru 2002 6 . Pokušajdugoročnijeg rješenja hroničnog nedostatka novca zaisplatu penzija u RS, očekuje se odluka Ustavnog sudaBiH po apelaciji podnesenoj u toku 2009. godine u vezisa sporom koji Fond RS-a vodi protiv Fonda FBiH zapreuzimanje korisnika penzije i nastavljanje isplate svimkorisnicima koji su pravo na penziju do 30. aprila 1992.godine ostvarili na području sadašnje Federacije BiH. Uredovnom postupku, koji je Fond RS pokrenuo 2005. g.je zahtijevao isplatu 175.587.316 KM, bez kamate, kaonaknadu štete odnosno nadoknada za penzije koje jeFond RS u prethodnom periodu isplaćivao za 35.411korisnika, jer smatra da u RS-u ima oko 35.000 penzionerakoji bi trebalo da budu korisnici Fonda FBiH, dok biistovremeno u Fond RS prešlo oko 18.000 penzionera.Svoje zahtjeve Fond RS-a temelji na osnovu predmetaKaranović protiv BiH i odluka Doma za ljudska pravasličnih u 14 predmeta 7 .Površni zaključci iz same odluke Doma za ljudska prava,indiferentan odnos Evropskog suda, kao i predmetni spormeđu penzionim fondovima zaslužuju da budu predmetdetaljne kritike. Nastavak ovog teksta će se koncentrisatisamo na neophodnosti radikalnih promjena u penzionomsistemu u državi, s obzirom da zbog dosadašnjeg nemara,a i nekompetentnosti odgovornih organa vlasti nastajufinansijske štete po građane koje je nemoguće približnoprocijeniti. Novi nalozi za isplatu materijalne inematerijalne štete po uzoru na predmet Karanović suvrlo izvjesni i to i na nacionalnom i na evropskom nivou,5Sl. gl. RS 15/00 od 5. juna 2000, Sl. novine FBiH 24/00 od30. juna 2000.6Sl. gl. RS 10/02 od 4. marta 2002.7www.mojportal.ba, izjava direktora FBiH Fonda ZijadaKrnjića od 19. 11. 2010. godine.56

ukoliko nove političke strukture ne budu imale dovoljnosluha i razumijevanja te prventivno djelovali kako bismanjili daljnje siromašenje budžeta u državi. Stoga senameće zaključak da je jedino logično rješenje stvaranjejednog penzionog fonda na nivou države BiH.4. Dopustivost reforme penzionog sistema nadržavnom nivouSocijalna politika se nalazi u nadležnosti entiteta BiH,dok je jedina uloga državnog nivoa koordinirajuća ulogaMinistarstva civilnih poslova BiH u izvršavanju poslovai zadataka iz oblasti socijalne politike, kao što jezaključivanje ugovora između država o socijalnomosiguranju, u čemu učestvuju i entiteti.U skladu sa Ustavom BiH rješavanje pitanja reformepenzionog sistema na državnom nivou je sprovodivo uskladu sa članom 5.b. (Dodatne nadležnosti) Aneksa 4.Dejtonskog mirovnog sporazuma 8 , obzirom da bi sedogovorom među entitetima penzioni sistem mogaoprenijeti u nadležnost države. Međutim, iako oba entitetabilježe određen pomak u pravcu unaprijeđenja i reformeentitetskih penzionih sistema, Federacija BiH jepokrenula inicijativu u pravcu objedinjavanje dvapenziona fonda u jedan, ali vlasti u RS ne pokazujuinteres za zajedničko rješavanje ovog problema.Očito je da sadašnji Ustav BiH predstavlja funkcionalnukočnicu daljem napretku i razvoju države, s obzirom dadržava, između ostalog, nije u stanju garantovatijednakost svih građana pred zakonom sve dok suodređene nadležnosti povjerene entitetima, pa čak ikantonima. Stoga, država BiH ne može pravdatidiskriminaciju u uživanju ljudskih prava raspodjelomodređenih odgovornosti među svojim entitetima, a kojinemaju namjeru ili mogućnosti na jedinstven načinregulisati i garantovati ista prava pojedincima.Kako penzioni sistem nije jedini segment socijalnepolitike koji vapi za jedinstvenom reformom u BiH, takoi drugi segmenti traže jedinstvenu regulativu, s obziromda su neraskidivo povezani i da se reforma jednih nemože uspješno provesti bez reforme drugih. Da postojeproblemi i u drugim segmentima svjedoči i nedavnousvojena odluka Ustavnog sud BiH 9 , a koja se tičenaknada za porodiljsko odsustvo zaposlenih u državniminstitucijama. One se u RS obračunavaju na jedan način,a u FBiH u skoro svakom kantonu na drugi način. Dakle,bilo bi svrsishodno istovremeno voditi računa o reformicjelokupne socijalne politike u BiH i to na državnomnivou.8„U periodu od 6 mjeseci od stupanja na snagu ovoga Ustava,entiteti će početi pregovore s ciljem uključivanja i drugih pitanjau nadležnost institucija Bosne i Hercegovine, uključujućikorištenje izvora energije, i zajedničke privredne projekte.“9U-12/09 od 28. maja 2010.5. Argumenti u prilog rješavanja penzionogproblema/sistema na državnom nivouBrojni su racionalni aspekti jedinstvenog rješavanja penzionogsistema na državnom nivou, međutim, u nastavkuće biti izlistani samo najbitniji.5.1. Pokrivenost BiH prostoraJedinstveno zakonodavstvo koje obuhvata oba entiteta iBrčko Distrikt, uz primjene jedinstvenog koeficijenta zaobračun penzija, ali i ostvarivanje drugih socijalnih pravakoja su usko vezana za mjesto ostvarivanja penzije, bezobriza na mjesto prebivališta korisnika. Na taj način seneće dovoditi u pitanje sloboda kretanja osiguranika.Primjena takve regulative bi povratila povjerenje osiguranika,obezbijedila bi pravedan i jednak odnos, bezstvaranja pertpostavki za bilo kakav nejednak tretman.5.2. Relevantne-pouzdane informacijeDa bi se oslikalo prošlo stanje kao i trenutna situacija udomenu raspolaganja relevantnim i pouzdanim informacijamamože se navesti: “…Procjena rashoda za penzije,prikazano kao stopa BDP, se uveliko razlikuje od izvorado izvora. Prema podacima Svjetske banke, u FBiH onaiznosi 5.5 % i samo 2.4 % u RS. Procjene koje se nalazeu izvještaju UNDP su veće: u 2006 ove vrijednosti suiznosile 8.69 % u FBiH i 10.41 % u RS....” 10 , a ovo susamo neke od procjena iz tog vremena.Ovakav nedostatak pouzdanih podataka kao izvora iinstrumenata za obradu podataka radi dobijanja rezultatao efektima bilo kakvih reformskih aktivnosti predstavljaproblem za konkretnu izradu analiza i statistika. Uosnovi, svim analizama koje prethode određenim reformamapretpostavka za sticanje realne situacije je korištenjerelevatnih i pouzdanih informacija. Do sada suovakve analize vodile oblikovanjima postojećih penzionihsistema, a ne njihovom potpunom redizajnu. Tačnei pouzdane informacije bi mogle dati bitno drugačije rezultatei upućivati na potrebu stvaranja inovativnih rješenja.Jasno je da bi uspostavom jedinstvenog centralnogregistra kao dijela penzionog sistema BiH struktura iobim rashoda za penzije, i druge relevantne informacijeza kompletan teritorij BiH bile svima kontinuiranodostupne.5.3. Intergitet beneficijaStvarnom revizijom broja osoba koje ostvaruju pravo napenziju i dodatne beneficije pružila bi se mogućnost da10Izvod iz Izvještaja o penzionoj reformi u Bosni i Hercegovini;Prva procjena; Međunarodna organizacija rada, dostupanna: https://www.ilo.int/public/english/region/eurpro/budapest/download/socsec/-pension_report_bosnia_bos.pdf57

se ustanove stvarne potrebe i parava na dodatne beneficije,jer trenutna rješenja u oba entiteta uglavnom štete onimakojima je stvarno neophodan taj novac za siguran i dostojanstvenživot. Kada bi se novac bolje rasporedio, pojedinačniprimaoci tih beneficija bi primali iznose koji biznačajno uticali na njihovu kupovnu moć. Ovo bi svakakomoglo značiti i ukidanje beneficija, njihovog umanjenjaili promjene prava na sticanje povlastica, a veliku uloguprilikom procjene o postojanju opravdanja za sticanjeodređenih beneficija, ima i zdravstvo. Naime, opštepoznataje činjenica da npr. postoji velik broj ostvarenihinvalidnih penzija, pri čemu korisnik ne ispunjava nistarosnu granicu, niti ima ostvarenog radnog staža, ali jena osnovu izdatog medicinskog nalaza ispunio uslove zapenzionisanje.Ukoliko se sprovedu predstojeće planirane reforme naentitetskom nivou, razlike između penzionih sistemaFBiH i RS će biti još veće, pa će se i više problemaakumulirati.5.4. Mehanizmi koordinacije između penzionog fonda iporezne upravePorezna uprava u entitetima RS i FBiH je odgovorna zaprikupljanje doprinosa za penzione fondove. Institucijeiz oblasti socijalnog osiguranja imaju vrlo ograničeneov lasti u procesu prikupljanja doprinosa. Mehanizmi koordinacijeizmeđu porezne uprave i institucija penzionihfondova u RS i FBiH slabo su razvijeni.Integrirani pristup na državnom nivou po pitanju čvršćesaradnje entiteskih poreskih uprava i inspekcija mogaobi biti jedan od ključeva uspješnog redizajna postojećihpenzionih fondova RS i FBiH u fond BiH.5.5. Uspostavljanje zvanične procedure za reguliranjeuplate zaostalih dugovanjaOvo je jedan od dodatnih problema rascjepkanosti penzionogsistema u BiH, jer postojeći mehanizmi nisudjelotvorni. Jedinstvenost sistema bi uveliko olakšaouvođenje pojednostavljenih i efektivnih mehanizamakoji bi konstantno osiguravali i ovu vrstu priliva.5.6. Pravne mjere protiv poslodavacaProbleme pravnih mjera protiv poslodavaca koji ne ispunjavajuzakonske obaveze najbolje ilustrira navod:“…Veliki zaostaci i dugovanja neuplaćenih doprinosa suprisutni kod velikih poslodavaca iz metalno prerađivačkeindustrije (proizvodnja čelika i željeza), rudarstva iproizvodnje celuloze i papira. Također, nema zvaničneprocedure za reguliranje uplate zaostalih dugovanja.Dužnosnici Fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje(Fond PIO) su istakli da su procedure za uplatu zaostalihdugovanja poslodavaca koji krše zakon uglavnomneformalne prirode. Neplaćanje doprinosa stavlja radnikeu iznimno tešku poziciju, s obzirom da zbog toga nemogu ostvariti svoje pravo na penziju” 11 .U aprilu 2005. godine Ustavni sud BiH je donio odlukuda pojedinci mogu podići tužbe protiv poslodavaca kojiim nisu uplaćivali doprinose. Prije ove sudske odluke,jedino je sam fond za penzijsko i invalidsko osiguranjemogao preduzeti pravne mjere protiv poslodavaca 12 .Sasvim je siguno tačna tvrdnja da bi jedno tijelo kojezastupa sve radnike na kompletnoj teritoriji BiH biloekonomičnije i efikasnije u procesu ostvarivanja njihovihprava, umjesto ostvarivanja ovih prava u sudskimpostupcima putem pojedinačnih tužbi.5.7. Administrativni kapaciteti i upravljanje itransparentnostNizak nivo profesionalizma administrativnih kapacitetaFondova u RS i FBiH predstavljaju trenutno jedan odvećih problema u BiH. Problemi neefikasnosti i slabogoperativnog funkcioniranja su evidentni.Kako je kvalitet usluge korisnicima Fondova RS i FBiHpreduslov za razvoj povjerenja u penzioni sistem kodtrenutno zaposlenih neophodno je raditi u pravcu razvojaadministrativnih kapaciteta i upravljanja baziranog naISO standardu. Ovo se može postići preko revizije svihadministrativnih procedura podržanih odgovarajućiminformaciono-tehnološkim hardware i software kapacitetima.Priroda ove vrste kapaciteta vodi prema većojintegraciji, a to znači prema jedinstvenom penzionomsistemu u BiH.Ovakav razvoj treba biti praćen borbom protiv korupcijei nezakonitog upravljanja sredstvima iz penzionih fondova.Uspjeh reforme penzionih sistema jako ovisi odjedinstvenog redizajna i razvoja administrativnih kapacitetai načina upravljanja, uključujući i prateću legislativuovog sistema u BiH. Također, neophodno je korigovatisve nekonzistentnosti i nepravičnosti koje postoje usadašnjem sistemu i ne unositi ih u novi jedinstvenisistem.Nadalje, RS i FBiH bi, bez obzira na prirodu svojihpolitika, trebale biti zainteresirane za što veću transparentnosti bolju kontrolu svih procesa. Uspostavljanjejedinstvenog penzionog sistema bi omogućilo da obaentiteta imaju pristup stvarnim podacima o prikupljenimprihodima, što bi se ogledalo i u stepenu informiranostisamih osiguranika. Ovo bi entitetima omogućilo da nanajbolji način zaštite i svoje interese.Kako je već rečeno, slabi administrativni kapaciteti predstavljajuveliki problem koji je sveprisutan u BiH i u11Izvod iz Izvještaja o penzionoj reformi u Bosni i Hercegovini;Prva procjena; Međunarodna organizacija rada12AP-311/04, od 22. aprila 2005.58

širem smislu. Oba penziona fonda se suočavaju sa problemimakoji se očituju u neefikasnosti i nedjelotvornostioperativnog funkcioniranja.Poboljšana usluga klijentima je neophodna da bi se stvorioveći stepen povjerenja u penzioni sistem i, konkretno,potaklo učešće osiguranika u sistemu osiguranja.5.8. Integritet socijalnih partneraKako je poznato, penzioni sistemi RS i FBiH, zasnivajuse na mehanizmu međugeneracijske solidarnosti. Ovajtemeljni mehanizam ovisi od činjenice da li je trenutnozaposlena generacija odgovorna prema svojoj zakonskojobavezi da izdvaja doprinose u penzione fondove zastariju generaciju. Sistem je poznat pod nazivom Payas–you-go(PAYG).Znači, svaka reforma penzionog sistema u BiH premasistemu bilo zasnovanom ili sistemu koji sadrži elementePAYG mora obratiti veliku pažnju na prihvatanje i podrškunadolazećih generacija, jer će na njihovim će doprinosimasistem funckionirati.Otvoreni razgovori i diskusije svih socijalnih partnerana osnovi pouzdanih informacija trebaju biti temeljemstručnog reformskog procesa penzionog sistema u BiH.Odgovornost u vođenju ovog procesa nije samo na vladinego i na svim socijalnim partnerima. Ovakav pristupvodi razvoju integralne socijalne politike.Ipak, treba imati na umu sociološke, psihološke, historijskeaspekte i činjenice te pažljivo oblikovati i voditire formski proces u cilju izgradnje održivog, punim konsenzusom,razvijenog penzionog sistema na nivou BiH.6. Trendovi u reformama penzionog sistemaU nastojanju da ostvare svoje ciljeve vezane za pitanjaosiguranja socijalne sigurnosti, u najširem, svugdje usvijetu, socijalne interesne grupe i pojedinci su razvilerazličite oblike socijalnih, penzijsko-invalidskih, zdravstvenihi drugih sistema osiguranja.Svaki od učesnika u ovakvim socijalnim sistemima prepoznajuse kao socijalni partneri i mogu se svrstati u nekuod grupa: vlade i njihovi predstavnici, zaposleni i njihovipredstavnici organizovani u sindikate, penzioneri i njihovipredstavnici nerijetko organizovani i kao političkepartije, a u posljednje vrijeme pojavljuju se i nevladineorganizacije kao jako zainteresirane za rješavanje pitanjaiz ovog domena.Tokom vremena, angažujući se na razvoju sistema kojibi trebao osigurati zadovoljenje potreba iz domena socijalnezaštite, socijalni partneri su došli do različitihrje šenja koja su implementirali u svojim okruženjima namanje ili više uspješan način.Tako, razvili su se različiti sistemi koji su uglavnomimali ishodište u modelu zasnovanom na generacijskojsolidarnosti ( PAYG).Kasnije, oblikovanjem ovog modela dolazilo se dorješenja u kojim su obavezni doprinosi postepenodopunjavani dobrovoljnim doprinosima, a u nekimformama ostvarena je puna tranzicija prema modelimapotpuno dobrovoljnih doprinosa zasnovanih naindividulanim, privatnim penzionim računima.U osnovi, kod prvog, PAYG modela, država i njezinaadministracija se stara o penzijskim fondovima kojise pune tako što trenutno zaposleni uplaćuju zakonompropisane obavezne doprinose koji se zatim raspoređujui isplaćuju kao tekuće penzije penizonisanim osobama.Kod drugih, u potpuno individualnom privatnom penzionommodelu 13 , sredstva prikupljaju svi zaposleni individualno, svako za sebe na dobrovoljnoj osnovi, nasvojim privatnim penzijskim računima, koji se najčešćepovjeravaju privatnim investicionim penzijskim fon do vimapod uslovima definiranim pojedinačnim ugovorima.Između ovakva dva krajnja modela nalaze se svi ostalimodeli koji su zapravo u svojevrsnoj tranziciji odjednog prema drugom modelu. Ova tranzicija možebiti dizajnirana i implementirana na više načina. Onise najčešće prepoznaju kao stubovi tako oblikovanogsistema.Uticajni faktori na sve modele penzionih sistema mogu serazvrstati u nekoliko promjenjivih kategorija (varijable),koje mogu biti “tvrde” ili meke”, ovisno o tome u kojojse mjeri može uticati na svaku od njih u okviru svakogod sistema.Tako su tvrde varijable one koje imaju jača ograničenja iteže je uticati na njihovu vrijednost, a meke varijble suone kod kojih postoji veći prostor i različite mogućnostiuticanja na njihovu vrijednost. Ovo je od posebnogznačaja i detalji će biti obrazloženi u dijelu „Varijable” injihovom uticaju na prihode penzionih korisnika.7. Penzioni sistem u BiHSistem se zasniva na načelima uzajamnosti, generacijskesolidarnosti i obaveznosti penzijskog i invalidskogosiguranja 14 , tj. PAYG. Sistemom su obuhvaćeni sviuposlenici u javnom i privatnom sektoru, uključujućivojsku i policiju. Finansijska sredstva za popunjavanjefondova ostvaruju se u potpunosti kao obavezni doprinosizaposlenih za penzijsko i invalidsko osiguranje, kao iprihoda po osnovu dobrovoljnog osiguranja, prihodakoje svojom djelatnošću ostvari nosilac osiguranja.13Kao što je čileanski model penzionog sistema, o kojem ćebi ti više govora u dijelu VIII.14Rizici koje osiguranje pokriva: starost, invalidnost, smrt ifi zička onesposobljenost. Prava koja proizilaze: pravo na starosnu,invalidsku i porodičnu penziju, te novčana naknada zafizičku onesposobljenost.59

Značajnija razlika između Fonda RS u odnosu na fond uFBiH je u prikupljanju sredstava za izdatke za penzije iadministrativne troškove. Fond FBiH izdatke pokrivaisključivo iz obaveznih doprinosa koji se ostvaruju izplata zaposlenih, dok se u Fondu RS izdaci pokrivaju kaodvije trećine ukupnih izdataka za penzije, a razlika sepokriva transferom sredstava iz budžeta 15 RS.Bez obzira na navodne diskriminatorske razlike ufondovima, pitanje je da li je sistem kakav je kod nas uprimjeni funkcionalan i održiv s obzirom i na drugesocio-ekonomske faktore naše zemlje. Ako je svrhapenzionog sistema svake zemlje da služi socijalnojsigurnosti radno penzionisanim osobama, onda ona unašim okolnostima ni blizu nije ispunjena. Penzionerižive na rubu siromaštva i preživaljavaju zahvaljujućipomoći srodnika ili narodnih kuhinja 16 .Osnovni pomaci koji su učinjeni u pravcu reforme ovihsistema su izrađene strategije za penzionu reformu u obaentiteta. U RS je Strategija usvojena, a u FBiH je upućenaVladi na odobravanje. RS je dodatno krajem 2009. g.usvojila Zakon o dobrovoljnim penzijskim fondovima ipenzijskim planovima, kojima se reguliše osnivanje dobrovoljnihpenzijskih fondova. Sadržaj konačnih strategijanije dostupan, ali predviđaju uspostavljanje tristuba osiguranja 17 , pri čemu bi prva dva stuba bila obavezna,a treći dopunski stub. Prvi stub je obavezno državnopenzijsko osiguranje, odnosno sistem međugeneracijskesolidarnosti i socijalnih penzija. Drugi stubje obavezno dopunsko penzijsko osiguranje koje se odnosisamo na zaposlene, a koje administriraju privatnipen zijski fondovi. Treći stub je dobrovoljno dopunskopenzijsko osiguranje, namijenjeno svim građanima, bezobzira da li su zaposleni ili ne.Kao izvor smjernica zasigurno su poslužile StudijaUNDP-a 18 pod nazivom Penziona reforma i sistemi socijalnezaštite u BiH iz novembra 2007. godine, izvještajo reformi penzionih sistema u centralnoj i istočnoj Evropi19 iz 2000. g. Međunarodne organizacije rada (MOR),kao i izvještaj MOR-a 20 iz 2003. godine. Neki indikatori,analize i statistički podaci iz nevedenh zvještaja će bitikorišteni i u ovoj analizi, s obzirom da bi svježiji statističkipodaci i uporedni indikatori prelazili okvir ove analize.15Izvor: http://www.fondpiors.org16Prosječna penzija za oktobar 2010. godine u RS iznosi320,22 KM, a u FBiH za isti period 338,95 KM, a premapodacima sindikata u FBiH i RS, aprilska potrošačka korpaza četveročlanu porodicu iznosila je 1.765,60 KM u FBiH i1.605,60 KM u RSu.17Izvor: www. capital.ba i www.fzmiopio.ba18http://www.undp.ba/upload/publications/Penziona%20reforma%20i%20sistemi.pdf19http://www.ilo.org/public/english/region/eurpro/budapest/download/ceet_report_25_bo.pdf20http://www.ilo.org/public/english/region/eurpro/budapest/download/pension_trends.pdf8. Održivost trenutnih penzionih fondova u BiH iprvog stuba penzionog osiguranjaU kontekstu rastućeg broja starije populacije i sve većegodliva radne snage kao rezultat migracija, sadašnjepenziono osiguranje u BiH se suočava sa problemomnjegove održivosti uopšte. Generalno, stopa izdataka,prema PAYG sistemu je odnos između broja penzionerai broja osiguranika i odnosa između prosječne penzije iprosječne bruto plate.Bilo koji statistički izvještaji o penzijskom osiguranju uFBiH i RSu, ekonomiji u BiH, demografskoj strukturi,natalitetu i mortalitetu, ili slično, da se uzmu kao osnoveza analizu dobijaju se, nedvojbeno, rezultati koji oslikavajuneodržive penzijsko-invalidske sisteme, kako uFBiH tako i u RS.Takav navod potvrđuje procjena iz 200. godine: “…Iakose iznos penzija blago povećavao, penzije su unominalnom iznosu niske i ne omogućavaju obezbjeđenjezadovoljavanja materijalnih i životnih potreba njihovihkorisnika. Podatak da penziju do iznosa 235,85 KMprima 159.720 penzionera što čini 48,94 % od ukupnogbroja penzionera, potvrđuje navedenu konstataciju” 21 .Dakle, izmjenom bilo kojeg od uticajnih faktora kojiznačajno utiču na djelotvornost i funcioniranje penzionogosiguranja poput povećanja finansijske discipline,izmjene uslova za sticanje prava na odlazak u penziju,obračuna penzione osnovice i drugih, nije mogućeostvariti potrebno poboljšanje i dobiti toliko veće izlazeis sistema kako bi korisnici penzija mogli zadovoljitiminimum, neki čak ni minimum, životnih potreba.Unutar oba penziona fonda dosegnuta je struktura zrelepopulacije. Stopa demografske ovisnosti je dosegla 77.7% za teritorij BiH, odnosno 78.6 % za FBiH i 76.4 % zaRS 22 . Stoga, dalje pogoršanje odnosa među brojem penzionerai broja osiguranika, kao posljedice starenja, ali ivisoke stope nezaposlenosti, zahtijeva veću stopudoprinosa ili veće iznose budžetskih transfera, ili će usuprotnom doći do smanjenja iznosa penzija.Kada se problemi penzionih sistema u Bosni i Hercegovinipoput male pokrivenosti, niskog stepena ispunjavanjazakonskih obaveza u formalnoj ekonomiji, nedovoljnostadministrativnih kapaciteta socijalne sigurnosti i drugi,pridodaju navedenoj objektivnoj nemogućnosti djelovanjana uticajne faktore koje će dovesti do održivostisistema, o čemu je prethodno bilo više riječi, zasigurnopostaje jasno da buduća reforma mora biti suštinskiredizajn, a ne samo modifikacija postojećih sistema.Ovo je realno stanje penzionih fondova u BiH i od njegase mora krenuti, bez obzira u kojem pravcu budu išli21BiH, FBiH, Vlada FBiH, Strategija reforme penzijskogsistema u FBiH-prijedlog, mart 2008.god.22UNDP izvještaj60

prijedlozi redizajna penzijsko-invalidskog sistema države.9. Uticaj pojedinačnih varijabli na prihodepenzionih korisnika i punjenje penzionih fondovaKako je već naprijed u tekstu rečeno, uticajni faktori napenzijsko-invalidske sisteme u BiH se prepoznaju i oblikujukao tvrde ili meke varijable u zavisnosti od togakoliko i na koji način se može uticati na njih. Slijedipregled najznačajnijih varijabli koje su općenito relevantneza penzijsko-invalidske sisteme i specifično zapenzione sisteme u FBiH i RS-u.9.1 Varijable9.1.a. Standardi, konvencije i pravaPenzijsko-invalidski sistemi moraju zadovoljiti svemultilateralne i bilateralne konvencije koje su potpisaledržava BiH i njeni entiteti, što znači da je obaveznagarantovati minimalne standarde socijalne sigurnosti.Ova varijabla je tvrda jer je država BiH potpisnicamultilateralnih konvencija, a na putu pridruživanja EUobavezna je da slijedi standarde socijalne sigurnosti kojivaže u EU 23 .9.1.b. Ekonomsko okruženjeEkonomsko okruženje je prvo što se prepoznaje kaotvrda varijabla. Reguliranje, reforma i razvoj ekonomskogokruženja i pripadajućih ekonomskih sistema okruženjaje izuzetno kompleksan proces i nikada nije samo udomenu želja onih koji rade na tome, naprotiv uvijek jepovezan sa svim ostalim sistemima BiH poput npr.političkim sistemom, kao i sa širim ekonomskimokruženjem BiH, što ovu varijablu čini izuzetno teškomza oblikovanje.Zbog svoje složenosti i zahtjeva obima teksta, ovavarijabla se ovdje samo identificira i ne razrađuje sedalje.Ono što može ostati podvučeno u vezi sa ekonomskimokruženjem jeste podsjećanje na najzačajniju činjenicu,a to je da finansijska održivost svakog sistema, pa ipenzijsko-invalidskog, dolazi iz razvijenosti i snage ovevarijable. Zaposleni su ti koji izdvajaju sredstva i takoomogućavaju funkcioniranje sistema. Jako ekonomskookruženje najdirektnije utiče na održivost, snagu i fleksibilnostfinansijske konstrkukcije sistema i njegovureformu.23Evropska socijalna povelja, Evropska konvencija o socijalnojsigurnosti, evropski privremeni sporazumi o sistemima socijalnesigurnosti.9.1.c. Finansijska disciplinaUzimajući u obzir činjenicu da se prostim povećanjembroja zaposlenih povećava i broj sposobnih da izdvajajusredstva za penziono osiguranje, može se zaključiti daje ovakva vrsta povećanja upravo proporcionalna povećavajuobima sredstava u penzionom fondu. Međutim,u stvarnosti, to nije tako 24 . Ovo je stoga što se u područjunovozaposlenih dešavaju najmanje dvije negativnepojave.Prva je neformalna ekonomija kod koje su radnicizaposleni u neformalnim sektorima poput zanatstva,poljoprivrede, internacionalnih nevladinih organizacijai sličnih sektora koji ne izdvajaju zakonom propisanihprocenata na stvarne plaće, nego prijavljuju minimalneplaće zaposlenih. U ovo se ubraja i siva ekonomija.Drugo su svi oni sektori u kojim posluju recimo velikiprivredni sistemi i državne kompanije, velika dioničkadruštva koja sa velikim zakašnjenjem uplaćuju korektnedoprinose na stvarni prihod i stvarni broj zaposlenih.Rad na poboljšanju pravovremene naplate zakonompropisanih doprinosa na stvarne dohotke u dva navedenaslučaja se razmatra pod pojmom finansijske discipline.Finansijsku disciplinu je moguće efikasnije i brže unapređivatiako je centralno rukovođena za čitavo područjeBiH, sa podacima prikupljenim u jednom centalnomregistru. Podaci 25 o obveznicima i korisnicima penzionogosiguranja, organima i organizacijama sistema naplatedoprinosa, kao i njihovo ažuriranje u okviru jedne ovakveadministracije je tačnije i jeftinije. Usvajanjem jednogzakona za kompletan teritorij BiH bi stvorilo atmosferupouzdanog i uređenog sistema.9.1.d. Oblici socijalnih davanjaOblici socijalnih davanja koji se pokrivaju iz penzionihfondova su prije bili dosta široki i pokrivali su mnoge24“…Međutim, smanjenje stope nezaposlenosti nije rezultiralopovećanjem broja platiša doprinosa za socijalnu sigurnost.Premda je stopa učešća zaposlenosti u formalnom smisluniska, veliki broj radnika je zaposlen u raširenoj neformalnojekonomiji. Procjenjuje se da stopa zaposlenosti u neformalnojekonomiji iznosi između 33 % i 50 % stope zaposlenosti u formalnomsektoru.“ — izvod iz Izvještaja o penzionoj reformi uBiH: Prva procjena; Međunarodna organizacija rada.25“…Uprkos činjenici da ne postoje pouzdani podaci o stanovništvu(popis stanovništva nije proveden od 1991.godine),Anketa o radnoj snazi pokazuje da je stopa učešća radne snage(odnos radne snage naspram radno sposobnog stanovništva)u 2008. godini bila 43.9 % (42.4 % za FBiH, 47.0 % za RS,i 36.8 % za Brčko Distrikt), što je ostalo nepromijenjeno uodnosu na 2007. godinu. Također, prema Anketi o radnoj snazi,stopa nezaposlenosti (mjereno u skladu sa definicijama ILO-a)je bila 23.4 % (21.4 % za muškarce i 26.8 % za žene) u 2008.godini, što je manje u odnosu na 29.0 % (26.7 % za muškarcei 32.9 % za žene) koliko je registrirano u 2007.godini.”-izvodiz Izvještaja o penzionoj reformi u Bosni i Hercegovini; Prvaprocjena; Međunarodna organizacija rada.61

kategorije koje se više ne pokrivaju trenutnim fondovimau FBiH i RS. Preostale kategorije su starosna, invalidskai boračka kategorija. Penzioni fondovi koji pružajuosiguranje na ovako svedene kategorije su dosegli svojelimite u ovom pravcu te se ova varijabla prihvaća kaotvrda.9.1.e. Uslovi penzionisanja — dobna granica za odlazaku penzijuDobna granica za odlazak u penziju je jedna od varijabličijom se promjenom obrnuto proporcionalno mijenjabroj korisnika penzionog osiguranja. To znači da se sapovećanjem zakonske starosne dobi za odlazak u penzijumatematički potvrđeno, sigurno, povećava fiskalnasposobnost penzionih fondova.Tako, za odlazak u penziju u sistemu Fonda FederacijeBiH npr. u 2003. godini je dobna granica bila podignutana 65 godina života sa prethodnih 60 godina za muškarcei 55 godina za žene.Posve je očito da je ova varijabla tvrda jer povećanjenjezine vrijednosti preko 65 godina prelazi granice socijalnogukusa, a preko 68 godina bi bilo neozbiljno ineodrživo.Također, izmjena uslova za slučajeve prijevremenogpenzioniranja, poput npr. da se penzija umanjuje za 0.5% za žene i za 1 % za muškarce za svaku godinu prije 65godine ili sličnih rješenja, kako to reguliše važećepenziono zakonodavstvo u FBiH i RS, ne može značajnoda doprinese fiskalnoj oodrživosti sistema jer se ukrajnjem, bez obzira na bilo koju varijaciju na ovu temu,neće obezbijediti nova sredstva niti će se moći podijelitiviše sredstava nego što ih realno ima. Isto tako, opet bezobzira na varijaciju, ne može se usvojiti takav obračunpenzija koji će dovesti do isplata ispod trenutnih najnižihpenzija, koje su ionako neprihvatljivo niske.9.1.f. Penzijska osnovaPenzijska osnova je ono što se entitetskim zakonimauspostavlja kao osnovica koja se koristi za obračunavanjepenzija. U različitim penzionim sistemima različito sedefinira. Rješenja se uglavnom kreću u uzimanju prosjekaplaća koje je penzionisani imao tokom najboljih 15 do 25godina staža osiguranja.Promjena broja najboljih godina staža osiguranja možedovesti do značajnije promjene penzijske osnovice tevarijabla može izgledati kao meka. Međutim, ovdje jevažno istaći karakteristiku ove varijable koja je činiprilično tvrdom, a to je potpuna odsutnost logičnog iutemeljenog kriterija za odabir broja godina.Ovdje se opet javljaju ograničenja, odnosno varijabla nemože poprimiti takve vrijednosti koje će se toliko razlikovatida bi u istom sistemu mogle dati značajno drugačijerezultate. To znači da ako sistem slabo funkcionira,ni promjena vrijednost ove varijable neće proizvestiprihvatljiva rješenja.9.1.g. Penziona akrualna stopaKod određivanja penzione obračunske, akrualne, stopepostoji mogućnost za uzimanje različitih procenataprema različitom broju godina. Npr. obračunska stopamože da iznosi 45 % za prvih 20 godina osiguranja, teda bude uvećana za 2.0 % za svaku godinu osiguranjaiznad 20 godina. Tada za radnika, koji se penzionira sa40 godina staža osiguranja, penzija iznosi 85 % penzioneosnovice.Iz ovog i sličnih primjera se vidi da oblikovanjem ovevarijable za isplatu određenog procenta penzija,penzionisani radnik dobija određeni procenat od penzioneosnovice koji se formira na osnovu potrebe zadovoljenjafunkcionalnosti trenutnog PIO sistema, a ne nekogpravičnog kriterija. Za podešavanje ove varijable imaprostora, slično kao i sa podešavanjem varijable penzioneosnovice, ali, opet slično ima svoje limite u opravdanostivrijednosti koje poprima i zasigurno nije način na koji seneki penzioni sistem može i treba modelirati u nastojanjuda se dobije fiskalno održiv sistem.9.1.h. Indeksacija penzijaIndeksaciju penzija zakon regulira najčešće tako da seona vrši u skladu sa povećanjem prosječne plaće ili sapovećanjem životnih troškova. Ipak postoje i posebninačini poput npr. isplatnog koeficijenta koji se primjenjujeu Fondu Federacije BiH.U suštini zamisli o indeksaciji penzija prema raspoloživimsredstvima nalazi se isplatni koeficijent koji osiguravaočuvanje finansijskog balansa sistema, a definiran jetako da se očekivani ukupni prihod podijeli sa ukupnimosnovnim penzijama.Ova varijabla je tvrda jer se ne može oblikovati i na njuautomatski utiču promjene iz ekonomskog okruženja.Indeksacija penzija održava funkcionalnost postojećegsistema takvim kakav jeste.9.1.i. Natalitet, mortalitet — demografske stopeovisnostiZavisno od konteksta izvještaja, radova, pa čak iprovedenih istraživanja, danas su rašireni termini bijelakuga, starenje društva i slično, i povezuju se bezmalosa svim zemljama EU, istina više sa zapadnim nego saistočnim. Opći trend je da stanovništvo živi duže, a sveje manji broj djece, što dovodi do starenja društava. Takose broj penzionera povećava, a broj novouposlenih sesmanjuje. Ovo opet vodi ka sve nepovoljnijem odnosuzaposlenih prema penzionisanim osobama, što u temeljima62

počinje urušavati sisteme zasnovane na generacijskojsolidarnosti. “…Proces starenja je na horizontu gotovosvih zemalja, …U narednih 20 godina, udio starih će seu mnogim zemljama povećati za trećinu, dok će se brojmladog stanovništva značajno smanjiti” 26 .Za BiH važi sljedeća procjena: “ …U kontekstu rastućegbroja starije populacije i sve većeg odliva radne snagekao rezultat migracija, sadašnja penziona shemaBiH se suočava sa problemom dugoročne održivosti.Generalno, stopa izdataka, prama PAYG sistemu jeproizvod demografske stope ovisnosti (odnos izmeđubroja penzionera i broja osiguranika) te zamjenske stope(odnos između prosječne penzije i prosječne bruto plaće).Unutar obje penzione sheme već je dosegnuta strukturazrele populacije. Stopa demografske ovisnosti je dosegla77.7 % za teritorij BiH, odnosno 78.6 % za FBiH i 76.4% za RS. Stoga, dalje pogoršanje stope demografskeovisnosti, kao posljedice starenja, zahtijeva veću stopudoprinosa ili veće iznose budžetskih transfera, ili će usuprotnom doći do smanjenja iznosa penzija” 27 .Jasno je da je ova varijabla tvrda varijabla.9.1.j Visina i izvor budžetskih transferaIako je ova varijabla meka varijabla u smislu da moželakše poprimati različite vrijednosti, ipak nije od onihkojim se postiže oblikovanje penzionih sistema, već seprije djeluje u pravcu održivosti postojećeg sistema.Uz to, povećani iznosi budžetskih transfera u cilju odr žavanjajednog penzionog sistema nužno destabilizira drugeekonomske sisteme.9.1.k. PokrivenostVarijable pokrivenosti prvenstveno je vezana za poštivanjezakonske regulative koja reguliše oblast penzionogosiguranja, ali i ostale regulative koja je usko vezana zapenzioni sistem. Promjenom ove varijable prema povećanjunjene vrijednosti kroz obezbjeđivanje poštivanjapropisanih obaveza dolazi do povećanja obima doprinosai omogućava smanjenje stope doprinosa Manja stopadoprinosa djeluje stimulirajuće. Ovo bi, opet, smanjiloneformalnu ekonomiju.Inače, povećanje obima formalne ekonomije kao osnovevarijable pokrivenosti vezano je za djelovanje i izvansame penzione politike koje se treba razmatrati usko satržištem rada i administracijom rada.Jedinstvena politika, ista (niža) stopa doprinosa na prostorucijelokupne BiH i jedna zakonska regulativa vodilabi stvaranju atmosfere pravde, jednakosti i povjerenja.26Reforme mirovinskog sustava u Središnjoj i Istočnoj Europi:Izvješćeo restrukturiranju nacionalnih mirovinskih sustavau odabranim zemljama; ILO središnja i istočna Europa27Izvještaj o penzionoj reformi u Bosni i Hercegovini: Prvaprocjena; Međunarodna organizacija rada.Ova varijabla može značajnije da se oblikuje te se možesvrstati među meke varijable.10. ZaključakU osnovi svih analiza koje vode određenim reformamapenzionih fondova u RS i FBiH, nalazi se oblikovanjepostojećih sistema, a ne njihov potpuni redizajn koji bimogao dati bitno drugačije rezultate. Ovakav pristup jeusmjeren na održavanje minimalne funkcionalnosti kojaje u suštini upitna, dok bi temeljno novi penzioni sistemimao šansu da proizvede na samo minimalne efekte negoi da bude jedna nova pokretačka alatka u ekonomskomsistemu BiH.Naravno, jasno je da prelazak sa postojeceg PAYGsistema penzionog osiguranja RS i FBiH na nekidrugi sistem neminovno podrazumijeva kraći ili dužitranzicijski period, posebno ako se ima u vidu kompleksnupolitičku i ekonomsku situaciju u BiH. Pri ovome trebadetaljno razviti plan reforme, čija svrha će biti potpunoredizajnirani penzioni sistem.Tranzicija penzionih sistema u RS i FBiH, o čijoj seneodrživosti u sadašnjem principijelnom obliku govorilokroz uticajne faktore razvrstane u tvrde i meke varijable,prema sistemu budućeg penzionog osiguranja u BiH, kojije gore u tekstu argumentiran, može se u predstojećemperiodu izvesti na tri već pomenuta stuba:1. stub: obavezno državno osiguranje koje je zapravosocijalno osiguranje;2. stub: obavezno+dobrovoljno kod komercijalnihkompanija;3. stub: dobrovoljno individualno osiguranje;1. stub predstavlja obavezno državno osiguranje kojese ogleda u socijalnim penzijama koje država višene obezbijeđuje od obaveznog doprinosa na plaćezaposlenih, nego opštim porezima i porezima na određenevrste luksuznih roba i usluga; 2. stub se sastoji oddoprinosa osiguranika, akumulirani na ličnim računima,kapitaliziraju se u različitim poslovnim investicijama.Cilj je ostvariti što veću dobit, povećati kasniju penzijuosiguranika; i 3. stub predstavlja osiguranje za one osobekoje se žele dodatno osigurati za starost, invalidnost ilismrt hranitelja.Ovakvo rješenje penzionog sistema zasnovanog natri stuba je već dobro rašireno u zemljama tranzicije,posebno u Istočno-evropskim državama, te bi kao takvosmanjilo mogućnost pojave nepredviđenih momenata nanajmanju moguću mjeru.Međutim, svaka država bi trebala da se razvija u pravcuinteresa svojih građana, a ne birokratije koja se u našimokolnostima samo širi, a nikako ne racionalizuje.Predložena tranzicija penzionog osiguranja i sistema naBiH nivou, kako je već objašnjeno, predstavlja optimalno63

ješenje koje bi trebalo da, u skladu sa svjetskim kretanjimaiz domena penzijsko-invalidskih reformskihpravaca, povede penzioni sistem u BiH prema privatniminvesticionim penzionim fondovima. Individualni privatnipenzioni računi u okviru investicionih penzionihfondova, zasigurno bi imali najveću podršku građana, uzposebno zakonodavstvo koje bi vodilo računa o najugroženijimkategorijama građana, ali i starih radnika,koji su već ulagali u stari sistem, osigurao bi se pouzdanpenzioni sistem u BiH.Uzor primjene ovakvog penzionog sistema je Čile 28 ,zemlja koja služi kao svijetao primjer potpune neovisnostipojedinca od penzionog sistema koji nameće država.Obavezno državno penziono osiguranje je ukinuto i svakizaposleni uplaćuje svoje penziono osiguranje jednoj odmnogobrojnih konkurentskih firmi čija je glavnadjelatnost upravljanje penzionim fondovima. Poslodavacmjesečno uplaćuje na privatni penzioni račun zaposlenog10 % njegove plate onoj firmi koju lično izabere, bezikakvih dodatnih naknada državi u ime penzionogosiguranja. Zaposleni ima mogućnost da promjeni osiguravajućufirmu kad god poželi, ali isto tako mu nijesmetnja da promijeni ni poslodavca, koji mu uplaćuje istipostotak od ukupnih primanja na račun firme koju jeodabrao. Osoba se može penzionisati ako je ostvarilauslove za minimalnu penziju, koja je u visini prosječne,iako je starosna granica 65 odnosno 60 godina. Dakle,radni vijek osiguranika zavisi od visine njegovih akumuliranihsredstava na računu.Svaka penziona firma nudi svojim osiguranicimamogućnost projekcije ostvarivanja uslova za odlazak upenziju uz utvrđivanje određenih parametara. Programim omogućava da predvide dužinu svog radnog vijeka uzkonkretne iznose štednje ili obratno, visinu štednjeodređuje za odabrani period godina koje želi da radi.Osiguranik nije vezan za konstantnu i utvrđenu visinuštednje, ona može varirati. Čak ni dugogodišnji prekidrada nije smetnja u realizaciji penzije.Interesantno je da su posljedice ovog penzionog sistemapovećan životni standard, tako što su penzije u prosjekuduplo veće od onih ostvarenih u prethodnom sistemu.Prezimanje sudbine u svoje ruke, Čileanci su nazvali“libertita” (osloboditeljka).Dakle, pozitivna iskustva Čilea se mogu sumirati nasljedeći način:— Lični izbor osiguranika kojem će investicionomfondu povjeriti svoj novac— Lični izbor osiguranika o dužini svog radnog vijeka— Penzioneri imaju svoje lične štedne račune i nezavise od politike ili vlade koja određuje kriterije zapreraspodjelu penzija osiguranicima— Vlada ne nameće kriterije za visinu penzionihkoeficijenata ili ukupnih iznosa28www.pensionreform.org.— Penziona prava se ne moraju realizovatištrajkovima i pregovorima sa vladom— Nema sukcesivnog pooštravanja uslovapenzionisanja— Iznosi penzija ne zavise o kreditnom zaduživanjudržave kod međunarodnih finansijskih institucija.Iako je u uslovima BiH teško povjerovati da bi odgovorniorgani vlasti mogli promovirati ovakav sistem, njegovarealizacija bi sasvim izvjesno bila moguća. U tom slučaju,u periodu tranzicije bi obezbjeđivanje vanjskih izvorafinansiranja bilo opravdano i racionalno. Svi dostupniunutrašnji izvori finansiranja bi trebali biti mobilizirani izagovarana opšta štednja, kako bi se premostilofinansiranje već penzionisanih osoba, ali i onih koji senalaze pred ostvarivanjem prava na penziju. Ovdje bi seaktueliziralo i važno pitanje kapitalizacije imovinesadašnjih PIO RS i FBiH.Stvarnost je da je rijetko koja Vlada spremna poduzetirestriktivne mjere u ime viših ciljeva za svoje cjelokupnostanovništvo, nego obično teži kratkoročnim programimakoji brzo pokazuju rezultate i donose političke poene. Učileanskom slučaju su se rezultati počeli srednjoročnoostvarivati, a troškovi tranzicije bili su plaćeni zato što jepostojala odlučnost vlasti da se reforma sprovede iopozicionisti je nisu mogli sprečiti.Isto tako, interesantno je osvrnuti se na zapažanja kojadolaze iz društava visoko razvijenih tržišnih ekonomija ukojim se navodi neodrživost PAYG sistema, te da je jednaod najvažnijih varijabli svakog penzionog sistema tržišterada (Labur Market) 29 . “…Konačno, najvažnija mjeranije područje penzione politike. Pokretanje reforme natržištu rada Njemačke u cilju stvaranja prilika zazapošljavanje, samim tim i kompletnije radne biografije,posebno na samom dnu raspodjele zarada, koristilo bifinansijskoj imovini za njemački penzioni sistem” 30 .I na kraju, s obzirom da nije moguće izbjeći realnostu svim reformskim procesima, pa tako i penzijskogosiguranja, mora se prodiskutirati trenutna politika uBiH unutar koje se proces odvija.Naravno da postoje intergrativne, ali i deizintergativnepolitike u BiH i da su one realnost i tako ih treba iposmatrati. Sve snage koje nastoje izvesti reformskiproces penzionog sistema u BiH tako da sve kategorijesocijalnih partnera budu zadovoljene i da se pri tomepostigne efekt integracije BiH u jednu modernu evropskudržavu, članicu EU, imaju pravo i obavezu da sekonsolidiraju po ovoj osnovi.29The Reformed Pension System in Germany – a System DynamicsModel for the next 50 years30IZA Policy Paper No. 11;15 Years of Pension Reform inGermany:;Old Successes and New Threats; autor Holger Bonin.64

Ri fat Zl o m u ž i c a*Javne nabavke u BiH: Slabosti i nedorečenosti zakonskih rješenjaSadržaj1. Javne nabavke prema EU-Standardima ...................2. Zakon o javnim nabavkama2.1. Općenito .............................................................2.2. Regulativa poglavlja IV2.2.a. Institucija (Odjeljak I) ...................................2.2.b. Postupak revizije ...........................................2.2.b.a. Rad prvostepenog organa po ulaganjuprigovora ...............................................................656668692.2.b.b. Odnos Zakona o javnim nabavkama iZakona o upravnom postupku BiH u postupkurevizije javnih nabavki ...........................................2.2.b.c. Rad drugostepenog organa po ulaganjužalbe .......................................................................2.2.b.d. Nepravilan postupak — primjeri ...............2.2.b.e. Diskriminacija po osnovu entitetskepripadnosti ..............................................................3. Zaključak ................................................................70717374751. Javne nabavke prema EU-StandardimaBosna i Hercegovina se nalazi na putu za članstvo uEvropskoj uniji (EU). Put za punopravno članstvo uEvropskoj uniji vodi kroz sporazum o stabilizaciji ipridruživanju. Sklapanjem ovoga Sporazuma državi se uevolutivnoj klauzuli potvrđuje status potencijalnog kandidataza članstvo. Kao i ostale zemlje Zapadnog Balkana,BiH će morati implementirati acquis communautaire(pravne stečevine) u svoj državno-pravni sistem. Jednaod oblasti prava koja se mora uskladiti sa zahtjevimaSporazuma Evropske zajednice (EZ) i supsidijarnimpravom je oblast javnih nabavki.U septembru 2004. godine, u Bosni i Hercegovini jeusvojen prvi Zakon o javnim nabavkama na državnomnivou i objavljen je u Službenom glasniku BiH br. 49/04.Ovaj zakon ima za cilj da legislativu javnih nabavki uBosni i Hercegovini dovede na nivo standarda zemaljačlanicaEU 1 . Razumijevanje pravnih zahtjeva zakona ojavnim nabavkama EU je stoga uslov za razumijevanjeZakona o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine.Pravo EU transformira zakon o javnim nabavkama uBosni i Hercegovini, zajedno sa sistemom javnih nabavki.U tom su smislu osnovane nove institucije poput Agencijeza javne nabavke i Ureda za razmatranje žalbi. One garantujusvim ponuđačima, bez obzira da li su domaći iliiz zemalja-članica EU, pravedne i transparentne postupkenabavke i efektivne mehanizme pravnih lijekova.Općenito uzev, oblast javnih nabavki izuzetan značaj imai u zemljama Evropske unije. Ukupna vrijednost javnihnabavki u zemljama EU (u 2002. godini) procjenjena jena 16,3 % BDP. Iako borba protiv korupcije nije primarnicilj propisa o javnim nabavkama, pouzdani i transparentnipostupci javnih nabavki, smanjuju prostor za prevaru ikorupciju, odnosno mogućnost zloupotrebe. Prema* Autor je diplomirani pravnik i saradnik FCJP.1M. Trybus, Pravo i politika javnih nabavki, 2006, s. 7.nekim utemeljenim procjenama 2 , u EU-u se na korupcijuodlije cca 15 % ukupne vrijednosti javnih nabavki, izčega proizlazi da je (u posmatranoj 2002. godini) zbogtoga izgubljeno oko 225 milijardi eura. Prema tome,potencijalne koristi od suzbijanja korupcije u ovoj oblasti,putem unapređivanja sistema javnih nabavki, suvišestruke.Javne nabavke u Evropskoj uniji regulisane su Direktivom2004/18/EZ Evropskog parlamenta i Vijeća o koordinacijipostupaka za dodjelu ugovora o javnoj nabavci radova,javnoj nabavci roba i javnoj nabavci usluga, [2004]Službeni glasnik L-134/114 i Direktivom 2004/17/EZEvropskog parlamenta i Vijeća od 31. 03. 2004.godinekoja koordinira postupke nabavke za organe koji djelujuu sektorima voda, energije, saobraćaja i pošte, [2004]Službeni glasnik L-134/1 3 . Novim propisima su kon solidiranipostojeći tekstovi klasičnih direktiva, pojed nostavljujuse neke odredbe, uvode se moderne i fleksi bilnijetehnike za postupke (okvirni sporazum, konkurentnidijalog, elektronska nabavka itd.). Treba napomenuti dacilj propisa o javnim nabavkama EU nije usklađivanjesvih državnih pravila o javnim nabavkama već uspostavljanjeminimalnog seta zajedničkih pravila koja će štititiosnovne principe iz Sporazuma (nediskriminacija i četirivelike slobode — sloboda prometa robe, usluga, ljudi ikapitala ) u segmentu javnih nabavki. Ova zajedničkapra vila se odnose na:— predmet režima javnih nabavki (definicije ugovornogorgana i javnih ugovora)— definicija dostupnih postupaka javnih nabavki iuslova za njihovu upotrebu— tehničke specifikacije (korištenje standarda)2Preuzeto sa: www.googleusercontent.com, Prevara, korupcijai javne nabavke, www.blic.rs, korupcija u javnim nabavkamagodišnje odnese oko 800 miliona evra, www.slobodnaevropa.org/content/srbija_javne_nabavke/1973854.html, sve preuzeto18. 10. 2010. godine.3Trybus, (bilj. 1), s. 8.65

— pravila oglašavanja (objavljivanje obavještenja ojavnim nabavkama)— kriteriji za kvalifikaciju kandidata i odabir najboljeponude— osnovni zahtjevi po pitanju postupka revizijeCiljevi jedinstvenog sistema javne nabavke su koordiniranoprovođenje postupaka i transparentna dodjelaugovora o javnoj nabavci, jednaki tretman svih učesnikasistema javne nabavke, poticanje tržišnog nadmetanja iodrživog privrednog rasta, unapređenje primjene modelajavno-privatnog partnerstva, te istovremeno pružanjejedinstvene pravne zaštite.Osnovni cilj i svrha Zakona o javnim nabavkama BiH jeda se obezbjedi poštivanje načela preuzetih iz DirektivaEU kao i pravilna primjena postupaka javnih nabavki uskladu s Direktivama EU. Prema izvještajima koje je prikupilaAgencija za javne nabavke za 2008. godinu,ukupna vrijednost javnih nabavki u Bosni i Hercegoviniiznosila je 1.972.330.047,28 KM, što je 8,68 % BDP-a uBosni i Hercegovini 4 .Usvajajući Zakon o javnim nabavkama, Bosna iHercegovina je ispunila svoju obavezu, tj. implementiralaje dio acquis communautaire iz oblasti javnih nabavki.Zakonom je osiguran princip “efikasnosti korištenjajavnih sredstava”, na transparentan način, potičućikonkurenciju među dobavljačima, te integritet javnihnabavki 5 , gdje podmićivanje, pristrasnost ili neetičkoponašanje nemaju mjesta u uspješnom sistemu javnihnabavki. Da li je to zaista tako? Odgovor je predmet oveanalize uz poseban osvrt na postupak revizije javnihnabavki.2. Zakon o javnim nabavkama2.1. OpćenitoZakon o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine 6 sastojise od pedesetsedam članova, podjeljenih u šest poglavlja:poglavlje I — Opće odredbe; poglavlje II — Postupcidodjele ugovora u kategoriji domaćih vrijednosnihrazreda; poglavlje III — Dodjela ugovora ispod domaćihvrijednosnih razreda; poglavlje IV — Primjena Zakona;poglavlje V — Usvajanje podzakonskih akata i poglavljeVI — Prijelazne odredbe, prestanak važenja, stupanje nasnagu. Poglavlja su dalje podijeljena na odjeljke.Od njegovog usvajanja (2004) do danas, Zakon je pretrpioodređene izmjene i dopune.4www.javnenabavke.ba, strategija razvoja sistema jav nihnabavki BiH za period 2010-2015, pruzeto 26. 10. 2010.5Riječ „integritet“ u smislu javnih nabavki označava pravilaponašanja osoba zaduženih za implementaciju postupakajavnih nabavki, više o tome S. L. Schooner, Pravo i politikajavnih nabavki EU, Ciljevi državnog zakona o ugovorima,2006, s. 18.6Službeni glasnik BiH broj:49/04.Svrha i predmet Zakona o javnim nabavkama BiH (udaljnjem tekstu Zakon) propisana je, Poglavljem I, odjeljakI, članom 1. Zakona, gdje su u stavu (1) propisanaprava, dužnosti i odgovornosti učesnika u postupcimanabavke, a u stavu (2) je propisano da se javna nabavkaodnosi na nabavke roba, usluga i radova, a provode je“Ugovorni organi”. Ugovorni organi u skladu sa članom3. Zakona su: svaki organ uprave na državnom, entitetskom,kantonalnom ili lokalnom nivou, svaki javnisubjekt i/ili privredno društvo — koji je osnovan uposebnu svrhu zadovoljavanja potreba od općeg interesa,a nema industrijski ili komercijalni karakter, koji imasvojstvo pravnog lica i koji većinskim dijelom finansirajuorgani na državnom ili lokalnom nivou uprave ili drugijavni subjekti (...). Zakon o javnim nabavkama BiH najedinstven način obuhvatio je sve ugovorne organe izDirektive 17/2004 i Direktive 18/2004, sa određenimrazlikama u komunalnom sektoru. Kada je u pitanjukomunalni sektor, Direktiva 17/2004 koordinira postupkeiz ovog sektora i pokriva ne samo javne organe, većuključuje i privatne kompanije koje nisu direktnofinansirane iz javnih sredstava. Subjekti koji djeluju ukomunalnom sektoru ne djeluju u normalnim tržišnimokolnostima zbog zatvorene prirode njihovih tržišta(monopol ili oligopol) ili zbog posebnih ili ekskluzivnihprava koja im dodjele državni organi (naš Zakon nedefiniše ekskluzivna prava). Pravni ili tehnički monopolograničava (ili čak onemogućuje) konkurenciju 7 . S drugestrane, cijena i kvalitet usluga koje oni nude (voda,energija, transport, poštanske usluge) su vrlo važne zadruštvo i ekonomiju. Stoga vlade žele da zadrže makarindirektnu kontrolu i uticaj na nabavku.Član 6, Odjeljka III, Poglavlja I, Zakona, popisujevrednosne razrede. Stavom (1) je propisano da “vrijednostugovora o javnoj nabavci procjenjuje ugovorni organ napočetku postupka nabavke u skladu sa odredbama stava(5) do stava (8) ovog člana. Ta vrijednost odredit će kojeće se poglavlje ovog zakona primjenjivati na postupakdodjele ugovora, u skladu sa odredbama iz stava (2) istava (3) ovog člana” 8 .Posebno je važan člana 6. Zakona jer on propisuje ukojim slučajevima se primjenju primarni, tj. domaćivred nosni razredi, a u kojim međunarodni vrednosnirazredi.Vrednosni razredi nam određuju koja vrstapostupka javne nabavke će se primjenjivati u konkretnomslučaju.Direktive EU definišu vrste postupaka koji se primjenjuju,vrednosne razrede kao i izuzeća od primjene direktivaEU. Zakon BiH u definisanju postupaka javnih nabavki ucjelosti je preuzeo neke od vrsta postupaka, međutim7Preuzeto sa: www.ceppei.ba, direktive iz oblasti javni nabavkii komparacija sa Zakonom o javnim nabavkama BiH, preuzetodana 17.10.2010.8Zakon o javnim nabakama BiH, član 6. („Službeni glasnikBiH“ broj:49/04).66

postoje razlike, kako u vrsti postupaka tako i u vrednosnimrazredima, i izuzeću od primjene. Direktive EU nalažupravila koja se primjenjuju samo na javne nabavkevisokih vrednosti, iznad određenog vrednosnog razreda.Direktive EU se primjenjuju samo na ugovore, koji zbogsvojih visokih vrednosti mogu biti interesantni stranimkompanijama. Bilo bi nerealno i neefikasno (i tehničkine moguće) objaviti na nivou cijele EU informacije osvakom i najmanjem ugovoru koji se dodjeljuje u zemljamačlanicama EU. To bi kompliciralo, produžavalo ipovećavalo trošak procedure kod malih i jednostavnihugovora. Vrednosni razredi definišu se članom 7 Direktive2004/18 i članom 16 Direktive 2004/17. Komisijasvake dvije godine revidira i verificira vrerdnosnerazrede. Postoje znatne razlike između vrednosnih razredaprema direktivama EU i onih prema Zakonu o javnimnabavkama BiH. Ali, kada se posmatraju vrednosnirazredi prema direktivama EU oni vrijede samo zanabavke koje se objavljuju u Službenom glasniku EU,dok za sve nabavke koje su ispod vrednosnih razreda definisanim u direktivama važe pravila definisana nacionalnimzakonodavstvom zemalja članica, uz uslov da nacionalnazakonodavstva u oblasti javnih nabavki morajuslijediti principe javnih nabavki iz Direktiva EU 9 .Stav 2 a) člana 6 Zakona propisuje: “Kada je vrijednostugovora jednaka ili veća od 30.000,00 KM u slučaju robai usluga ili 60.000,00 KM u slučaju radova, ugovorniorgan primjenjivat će Pravila utvrđena u Poglavlju IIovog Zakona”. To iz konteksta Poglavlja II znači da će seugovori o javnoj nabavci dodjeljivati putem: a) otvorenogpostupka, b) ograničenog postupka s pretkvalifikacijom,c) pregovaračkog postupka s objavljivanjem obavještenjao nabavci, d) pregovaračkog postupka bez objavljivanjaobavještenja o nabavci i e) konkurs za izradu idejnogrješenja. U slučaju kada je vrijednost ugovora niža od30.000,00 KM za robe i usluge, ili 60.000,00 KM zaradove, ugovorni organ primjenivat će Pravila utvrđena uPoglavlju III ovog zakona 10 . Dodjelu ugovora ispoddomaćih vrijednosni razreda reguliše Poglavlje IIIZakona, članom 45, vrste postupaka za dodjelu ugovoraispod domaćih vrednosnih radova, članom 46,konkurentski zahtjev za dostavljanje ponuda, i članom47, direktni sporazum. Međutim, ugovorni organ nijeobavezan na primjenu člana 46 Zakona (Konkurentskizahtjev za dostavljanje ponuda), na ugovore čija jevrijednost ispod 50.000,00 KM za robe i usluge, ili80.000,00 KM za radove. Navedeno proizlazi iz člana45. stav (1) a) i b) Zakona, gdje je propisano da ugovorniorgan za ugovore o nabavci roba, usluga ili radova čija je9Usp. navode u bilj.6, www.ceppei.ba (bilj. 7).10Član 6 Zakona, koji reguliše vrijednosne razrede, pretrpio jeodređene promjene Zakonom o izmjenama Zakona o javnimnabavkama BiH (Sl. glasnik BiH, 12/09), u pogledu granice zaodređivanje onog postupka javne nabavke će se primjenjivati:za robe i usluge je određen iznos od 50.000,00 KM, a za radove80.000,00 KM.vrijednost procjenjena ispod domaćeg vrijednosnograzreda, ugovor “može” dodjeliti u skladu sa Pravilima izPoglavlja II, ili kroz postupak konkurentskog zahtjeva zadostavljanje ponuda (član 46 Zakona).Ugovornom organu, u skladu sa članom 47 Zakona, dataje mogućnost sklapanja ugovora male vrijednosti, čijaprocjenjena vrijednost ne prelazi iznos od 5.000,00 KM,putem direktnog sporazuma. “Direktni sporazumpodrazumjeva postupak u kojem ugovorni organ prikupljaprijedlog cijene ili ponudu od pojedinačnog dobavljača,davaoca usluga ili izvođača radova i pregovara iliprihvata tu cijenu kao uslov za konačni sporazum” 11 . Dabi direktni sporazum bio primjenjiv ugovorni organusvaja interni pravilnik, a isti mora biti u skladu samodelom koji priprema agencija za javne nabavke.U slučaju kada je vrijednost roba ili usluga jednaka iliveća od 500.000,00 KM za državne organe ili 700.000,00KM za lokalne organe ili javne subjekte, odnosno kada jevijednost radova jednaka ili veća od 2.000.000,00 KM,postupak javne nabavke će biti otvoren za međunarodnukonkurenciju, u skladu sa članom 6. stav (3) Zakona.Ugovorni organ u ovom slučaju postupat će po Pravilimautvrđenim u Poglavlju II Zakona. U odnosu na Pravila uPoglavlju II Zakona koji se primjenjuju na domaćivrijednosni razred, kada je postupak otvoren zameđunarodnu konkurenciju, obavještenje o nabavci morasadržavati “sažetak obavještenja na engleskom jeziku” 12 ,te dulje rokove za podnošenje zahtjeva i ponuda. Iznavedenog se vidi da Zakon o javnim nabavkama poznajeviše vrsta postupaka za dodjelu ugovora, kao što su:— otvoreni postupak,— ograničeni postupak s pretkvalifikacijom,— pregovarački postupak s objavljivanjemobavještenja o nabavci,— pregovarački postupak bez objavljivanjaobavještenja o nabavci,— konkurs za izradu idejnog rješenjaiz Poglavlja II Zakona, koji su primjenjivi i zameđunarodnu konkurenciju, te— konkurentski poziv za dostavljanje ponuda, i— direktni sporazumiz Poglavlja III Zakona. Posljednji regulišu postupkejavnih nabavki ispod domaćeg vrijednosnog razreda, tj.regulišu ugovore male vrijednosti, za koje bi se mogloistaći da su interesantni samo lokalnom poduzetništvu.Po pitanju vrste postupaka javnih nabavki, upoređujućiDirektive EU i Zakon o javnim nabavkama BiH, našZakon ne definiše postupak Konkurentskog dijaloga kaoposeban postupak. Ovaj postupak se koristi kod složenih11Čl. 47 (bilj.7).12Čl. 6 stav (3) (bilj.7).67

i kompleksnih javnih nabavki uz posebne uslove i zahtjevekoji moraju biti ispunjeni da bi se ova vrsta postupkamogla primjeniti.Zakonodavni okvir sistema javnih nabavki, kao što jegore navedeno, počiva na Direktivama EU 2004/17 i2004/18, i u dobroj mjeri je usuglašen sa zahtjevima izDirektiva. Međutim, u ovom stadiju pridruživanja BiHEvropskoj uniji, napredak postupku pridruživanja, mjerise, prije svega, stepenom i dinamikom usaglašavanjadomaćih propisa sa acquis communautaire-om. Tako semora konstatirati da Bosna i Hercegovina u ovom dijelunije ostvarila napredak od usvajanja Zakona o javnimnabavkama Bosne i Hercegovine. Naime, u periodu pripremeZakona o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine,Direktive EU 2004/17 i 2004/18 nisu bile na snazi, takoda se neka od rješenja iz Zakona baziraju na starimdirektivama EU, koje su van snage.2.2. Regulativa Poglavlja IV2.2.a. Institucije (Odjeljak I)Zakonom o javnim nabavkama BiH osnovane su Agencijaza javne nabavke (član 48. Zakona) i Ured za razmatranježalbi (član 49. Zakona), kao institucije koje garantujusvim ponuđačima, bez obzira da li su domaći ili iz drugihzemalja, pravedne i transparentne postupke nabavke iefektivne mehanizme pravnih lijekova. Medutim, formiranjeovih institucija je kasnilo, tako da Agencijapostaje operativna tek polovinom 2006.godine, a Urednekoliko mjeseci kasnije. U prelaznom periodu, do formiranjaUreda, ulogu drugostepenih žalbenih institucijaobavljala su entitetska ministarstva finansija, kao i Ministarstvofinancija i trezora BiH. Imajući u vidu posebanznačaj Ureda za razmatranje žalbi u postupku kontrolejavnih nabavki i zaštite interesa učesnika u javnimnabavkama, kašnjenje u uspostavljanju Ureda imalo jenegativne posljedice po funkcionisanje ove oblasti.Agencija za javne nabavke (u daljem tekstu: Agencija) jezakonom osnovana, samostalna upravna organizacija i uvršenju svojih nadležnosti djeluje u skladu sa zakonima idrugim propisima Bosne i Hercegovine, za svoj rad odgovaraVijeću ministara BiH. Agencijom rukovodidirektor i odbor. Direktora Agencije imenuje Vijeće ministara BiH, u saradnji sa Agencijom za državnu službu,i to na period od pet godina. Odbor ima sedam članova, ito, po službenoj dužnosti tri ministra: Ministra finansija itrezora BiH, Ministra finansija FBiH, Ministra finansijaRS i četiri stručnjaka odabrana putem javnog konkursa,na mandat od pet godina. Agencija ima sjedište u Sarajevui dvije filijale u Banja Luci i Mostaru. Agencija je odgovornaza adekvatnu primjenu Zakona o javnim nabavkamaBiH. Unutrašnja organizacija Agencije je uređena Pravilnikomo unutrašnjoj organizaciji Agencije za javnenabavke, koji je potvrdilo Vijeće ministara BiH saglasnočlanu 22. stav (4) Zakona o ministarstvima i drugimorganima uprave Bosne i Hercegovine 13 , na 45. sjedniciodržanoj 24.04.2008.godine. Članom 1. stav (1)Pravilnika utvrđuje se unutrašnja organizacija Agencije ito: organizacione jedinice i njihova nadležnost, načinrukovođenja Agencijom, planiranje i izvršavanje poslova,prava, ovlaštenja i odgovornosti državnih službenika uobavljanju poslova, ukupan broj državnih službenika inamještenika za obavljanje poslova, naziv i rasporedposlova po organizacionim jedinicama, sa opisomposlova za svakog državnog službenika i zaposlenika, iligrupu državnih službenika ili zaposlenika, uslovi upogledu stručne spreme i drugih uslovi za rad naodređenim poslovima, broj pripravnika koji se primaju uradni odnos i uslovi za njihov prijem, i druga pitanja uvezi sa unutrašnjom organizacijom i radom Agencije.Zadaci Agencije su, između ostalog: a) predlaganje izmjenai dopuna Zakona i podzakonskih akata, b) praćenjeprimjene Zakona, c) osmišljavanje priručnika i smjernicaza javne nabavke, d) objavljivanje standardne tenderskedokumentacije i standardnih obrazaca, e) pružanjetehničke i savjetodavne pomoći ugovornim organima idobavljačima, f) objavljivanje, prikupljanje i analiziranjeinformacija o nabavkama dodjeljenim ugovorima o javnojnabavci, g) objavljivanje priručnika i informacija oprogramima obuke, h) podnošenje godišnjeg izvještajaVijeću ministara BiH. Dakle, Agencije za javne nabavke,u okviru svojih nadležnosti odgovorna je za prikupljanje,analizu i objavljivanje informacija u vezi sa postupcimajavnih nabavki i dodijeljenim ugovorima o javnimnabavkama. Nadležnost Agencije prema navedenomzavršava se s dodjelom ugovora. U skladu sa Uputstvomo pripremi i dostavi izvještaja o dodjeli ugovora u postupcimajavnih nabavki iz poglavlja II i poglavlja IIIZakona 14 ugovorni organi su dužni dostavljati izvještaj oprovedenom postupku javne nabavke Agenciji isključivoputem elektronskog sistema za dostavu izvještaja, počevod 01. 01. 2010. godine.Svaki dobavljač u postupku javne nabavke, ukolikosmatra da je tokom postupka prekršen Zakon o javnimnabavkama ili podzakonski akti, ima pravo uložiti prigovorugovornom organu, u pisanoj formi (član 50Zakona). Ako i nakon uloženog prigovora dobavljač nijezadovoljan odlukom ugovornog organa, ima pravo uložitipismenu žalbu Uredu za razmatranje žalbi, kao dru gostepenojinstanci u postupku javne nabavke roba, uslugaili radova 15 . Od početka primjene Zakona do aprila mjeseca2006. godine, kao što je ranije navedeno, reviziju suobavljali Ministarstvo finansija i trezora BiH, Ministarstvofinansija RS i Ministarstvo finansija Federacije BiH,svako u svom domenu. U aprilu mjesecu nadležnostidrugostepenih organa su formalno prešle na Ured, iako13Sl. glasnik BiH br. 5/03, 42/03 i 26/04.14Sl. glasnik BiH br. 81/09.15Čl. 51. st. (5) (bilj. 7).68

suštinski Ured nije otpočeo s radom, dok se na ParlamentuBiH nisu obavila potrebna imenovanja. Dakle, u tomprelaznom periodu postojao je svojevrstan ”vacatio legis”(pravna praznina), jer je Ured primao žalbe na prvostepeneodluke ugovornih organa, ali nije bio u mogućnostida ih rješava. Za to vrijeme ponuđači koji supodnijeli prigovore, čekali su njihovo rješavanje, uzpotpunu vremensku neizvjesnost završetka procedura.Kašnjenje u rješavanju žalbi dovelo je do nagomilavanjapredmeta i neefikasnosti u funkcionisanju Ureda, asamim tim i do štetnih posljedica u postupku javnihnabavki.Ured za razmatranje žalbi (u daljnjem tekstu URŽ) jesamostalna upravna organizacija, osnovana Zakonom, iza svoj rad odgovara Parlamentu BiH, sa sjedištem uSarajevu. URŽ ima šest članova. Tri člana su stručnjaciiz oblasti upravnog prava i/ili upravnog postupka (upravni/administrativničlanovi). Tri ostala člana su stručnjaciiz oblasti javnih nabavki, transporta i strateškogpo slovnog upravljanja (stručni članovi). Kandidati seprijavljuju putem javnog konkursa. Članove, na prijedlogVijeća ministara BiH, imenuje Parlament BiH 16 . URŽrješava po žalbama u drugom stepenu koje uložedobavljači koji imaju legitimni interes za konkretanugovor o javnoj nabavci i koji smatraju da je u tokukonkretnog postupka dodjele ugovora prekršena jedna iliviše odredbi ovog Zakona i/ili pratećih podzakonskihakata. U slučaju kada URŽ odluči da je Zakon o javnimnabavkama prekršen u slučaju postupka javne nabavke,može: a) poništiti odluku ugovornog organa,u cjelosti ilidjelimično, b) naložiti ugovornom organu da ispravipovredu, c) naložiti okončanje postupka javne nabavke, id) dodjeliti naknadu štete žalbeniku.2.2.b. Postupak revizije (Odjeljak II)Pravna zaštita u sistemu javne nabavke u Bosni iHercegovini definisana je čl. 49-52. Zakona. Oveodredbe definišu uspostavu Ureda za razmatranja žalbi,postupanje po prigovoru, žalbeni postupak i postupakpred Sudom BiH.Postupak revizije javne nabavke pokreće se ulaganjemprigovora ugovornom organu. Revizija javnih nabavkinamjerava da pruži djelotvoran pravni lijek u slučajupodnošenja prigovora na bilo koju odluku ugovornogorgana u toku postupka javne nabavke. Pravna zaštita upostupcima javnih nabavki je velika za svaku državukoja nastoji da na ekonomičan način troši sredstva izjavnih prihoda u svrhu nabavki roba, usluga ili radova.Polazeći od navedenog, zaštita prava u postupcima javnihnabavki se ne može shvatiti jedino kao zaštita privatnogekonomskog interesa onog ko podnosi ponudu zarealizaciju određene nabavke koja se finansira od strane16www.javnenabavke.gov.ba, odgovornosti i nadležnostiUreda.države (zaštita prava ponuđača), već se kroz tu zaštitudoprinosi i obezbjeđuje šira konkurencija, koja je osnovnipreduslov za ostvarivanje opšteg javnog interesa upostupcima javnih nabavki. Revizija javnih nabavki uEU regulisana je direktivama o pravnim lijekovima čijije cilj osigurati učinkovito poštivanje bitnih propisa ojavnim nabavkama EZ-a, a to su: Direktiva Vijeća 89/665/EEZ od 21. decembra1989. godine (klasični sektor),Direktiva Vijeća 92/13/EEZ od 25. februara 1992. god.(komunalni/utility sektor) Direktiva Vijeća 2007/66/EZod 11. decembra 2007. godine kojom se izmjenjuju idopunjuju naprijed navedene Direktive vezano uz poboljšanuučinkovitost postupka revizije u vezi s dodjelomugovora o javnim nabavkama.2.2.b.a. Rad prvostepenog organa po ulaganjuprigovoraU skladu sa članom 50 (Prigovori) Zakona “Svakidobavljač koji ima legitiman interes za konkretan ugovoro javnoj nabavci i koji smatra da je ugovorni organ utoku konkretnog postupka dodjele ugovora prekršiojednu ili više odredbi ovog zakona i/ili pratećih podzakonskihakata ima pravo uložiti prigovor na postupak,na način i u rokovima utvrđenim u članu 51. ovog zakona”.Prigovor na javnu nabavku podnosi se ugovornomorganu kao prvostepenoj instanci u žalbenom postupku.Za ulaganje prigovora određen je rok od pet dana od danakada je podnosilac saznao ili je trebalo da sazna za navodnupovredu Zakona, i ne kasnije od jedne godine oddatuma navodne povrede 17 . Iz navedene odredbe vidljivoje da Zakon poznaje subjektivne i objektivne rokove zaulaganje prigovora. Subjektivni rok iznosi pet dana oddana kada je podnosilac saznao ili je trebao da sazna zanavodnu povredu Zakona, a objektivni rok za ulaganjeprigovora je jedna godina od kada je podnosilac saznaoili je trebalo da sazna za navodnu povredu. Poslije istekaobjektivnog roka nezadovoljni dobavljač nema pravo naulaganje prigovora. Bitna karakteristika prigovora je injegova formalnost, jer u skladu sa članom 51. stav (1)valjan je samo onaj prigovor koji je podnesen u pisanojformi.Po prijemu prigovora ugovorni organ će obustavitipostupak dodjele ugovora, te prigovor razmotriti i u rokuod pet dana od dana prijema prigovora donijetiobrazloženu odluku i najkasnije narednog radnog danaobavjestiti podnosioca prigovora o donesenoj odluci.“Ako ugovorni organ propusti da razmotri prigovor uroku utvrđenom u stavu (4) ovog člana ili prigovorodbije, podnosilac prigovora može uložiti pismenu žalbuURŽ-u u roku od pet dana počev od prvog radnog dananakon isteka roka utvrđenog u stavu (4) ovog člana, ili, uslučaju da je ugovorni organ odbio prigovor uprvostepenom postupku, od datuma kada je ugovorni17Isto kao i bilj. 7, član 52 stav (1), bilj. 7.69

organ o tome obavijestio podnosioca prigovora. Kopijapismene žalbe istovremeno će biti dostavljena ugovornomorganu” 18 . Ugovorni organ dužan je obustavite postupakdodjele ugovora u toku, na period od pet dana, nakon štoprimi kopije pismene žalbe podnosioca, osim ako URŽne izda drugačije pismene instrukcije.Kao što je vidljivo iz citiranog člana Zakona rok za podnošenježalbe na obrazloženu odluku ugovornog organaje pet dana od dana prijema odluke. Žalba mora biti upismenom obliku, što je takođe bitna karakteristika.Postupak revizije javne nabavke (prigovor/žalba) možepokrenuti svaki dobavljač koji ima legitiman interesprotiv bilo koje odluke ugovornog organa. Navedenopodrazumjeva da zainteresovani dobavljač može ulagatipravne lijekove predviđene Zakonom na svaki akt ugovornogorgana od momenta objavljivanja obavještenja iliupućivanja poziva za dostavljanje ponuda u postupku izčlana 46 Zakona, pa do okončanja postupka.Po prijemu žalbe u pismenoj formi, URŽ će se uvjeriti daje ugovorni organ obustavio postupak dodjele ugovora utoku, na period od pet dana, osim ukoliko mu URŽdrugačije naloži. Prije isteka ovog roka, URŽ donosi odlukuo tome da li će se izdati privremeni nalog u skladusa stavom (2) ovog člana i o tome obavještava ugovorniorgan najkasnije narednog radnog dana 19 . Na osnovu navedenogmože se zaključiti da bi uz opće izmjene zakona,u članu 50 i riječ “dobavljač” trebalo zamjeniti sa višeapstraktnim terminom “osoba/lice”, a “prekršio jednu iliviše odredbi ovog zakona i/ili pratećih podzakonskihakata” dodati “norme dokumentacije za nadmetanje i/iliostalih akata dodjele ugovora”.2.2.b.b. Odnos Zakona o javnim nabavkama i Zakona oupravnom postupku BiH u postupku revizije javnihnabavkiUpoređujući Zakon o javnim nabavkama BiH sa Zakonomo upravnom postupku BiH uočavamo da isti nisuusklađeni, posebno u dijelu koji reguliše postupakrevizije javnih nabavki.U primjeni propisa potrebno je imati na umu načela lexspecialis derogat legi generali (posebni zakon derogiraopći) i lex posterior derogat legi praevii (kasniji zakonderogira raniji). Supsidijarna primjena zakona podrazumijevaprimjenu onih odredbi općeg zakona koje nisu usuprotnosti s posebnim, tj. u onim segmentima koje posebnimzakonom nisu regulisani.Ako postupak javne nabavke roba, usluga ili radovaposmatramo kao upravni postupak, u kojem je Zakon ojavnim nabavkama specijalni zakon, tada bi Zakon oupravnom postupku bio generalni zakon. Zakonom ojavnim nabavkama BiH nije propisana supsidijarna18Bilj. 12.19Čl. 52 stav (1), bilj. 7.primjena, ali “u upravnim oblastima za koje je zakonompropisan poseban postupak, postupa se po odredbamatog zakona, s tim da se po odredbama ovog zakona postupau svim pitanjima koja nisu uređena posebnim zakonom”20 . O supsidijarnoj primjeni Zakona o upravnompostupku (u daljnjem tekstu: ZUP) nam govori i praksaURŽ-a, gdje je vidljivo iz uvoda rješenja da Ured postupapo Zakonu o javnim nabavkam BiH i Zakonom o upravnompostupku BiH 21 .Zakon o javnim nabavkama BiH (članovi 50-52), upostupku revizije javne nabavke, predviđa ulaganje prigovoranezadovoljnog ponuđača ugovornom organu, tenakon donesene obrazložene odluke (o prigovoru) odstra ne ugovornog organa, nezadovoljni dobavljač imapravo ulaganja žalbe URŽ.ZUP BiH kao pravna sredstva predviđa redovne pravnelijekove, vanredne pravne lijekove, te posebne slučajeveponištavanja, ukidanja i mjenjanja rješenja. Za razliku odZakona o javnim nabavkama, kao redovan pravni lijekpredviđena je samo žalba nezadovoljne stranke.Dakle, članom 213. stav (1) ZUP-a BiH propisano je daprotiv rješenja donesenog u prvom stepenu stranka imapravo žalbe, a član 221. popisuje da se žalba neposrednopredaje ili šalje poštom prvostepenom organu. Nakonprijema žalbe prvostepeni organ, u skladu sa članovima222-226 ZUP-a (rad prvostepenog organa po žalbi), prvoispituje da li je žalba dopuštena, pravovremena i izjavljenaod ovlaštene osobe. Nedopuštenu, nepravovremenu iliod neovlaštene osobe izjavljenu žalbu prvostepeni organodbacit će svojim rješenjem 22 .Analizirajući odredbe ZUP-a BiH, u pogledu žalbenogpostupka, vidljivo je da isti ne poznaje prigovornezadovoljne stranke, ali time stranka nije oštećena, jerima pravo žalbe. Rad prvostepenog organa po žalbi sličanje radu ugovornog organa po izjavljivanju prigovora, pase postavlja pitanje da li je prigovor zaista i neophodan upostupku javne nabavke, da li se time produžuje postupakjavne nabavke, da li se prigovorom, pa zatimizjavljivanjem žalbe otežava dobavljačima, i slično?20Zakon o upravnom postupku BiH, član 3. (Službeni glasnikBiH br. 29/02).21Vidi kao primjer: rješenje URŽ-a broj: U-1243/10 od06.10.2010. godine, rješenje broj:U-691/10 od 09.06.2010..godine, rješenje broj: U-1106/08 od 15.01.2008. godine i sl..22„Ako organ prvog stepena koji je donio rješenje nađe da ježalba opravdana, a nije potrebno provoditi novi ispitnipostupak, može stvar riješiti drugačije i novim rješenjemzamijeniti rješenje koje se žalbom pobija. Kad organ koji jedonio rješenje nađe da je podnesena žalba dopuštena,pravovremena i izjavljena od ovlaštene osobe, a nije u skladus odredbama čl. 223. do 225. ovog zakona novim rješenjemzamijenio rješenje koje se žalbom pobija, dužan je, bezodgađanja, a najkasnije u roku od osam dana od dana prijemažalbe, poslati žalbu organu nadležnom za rješavanje o žalbi.Uz žalbu je dužan priložiti sve spise koji se odnose na predmet“Čl 226. stav (1) i (2), fn. 7.70

Na postavljeno pitanje da li je prigovor zaista i neophodanu postupku javne nabavke, odgovor bi doveo do zaključkada je nepotebno propisivanje dva redovna pravna lijeka.Redovni pravni lijekovi u Zakonu o javnim nabavkamaBiH trebali bi biti usklađeni sa Zakonom o upravnompostupku, gdje će nezadovolji dobavljač koji ima legitimaninteres moći izjaviti žalbu na bilo koju odluku i/iliakt ugovornog oragana, a ugovorni organ će postupiti požalbi kako je to propisano Zakonom o upravnom postupku,članovima 222-226 (rad prvostepenog organa požalbi). Rečenim je djelimično odgovoreno i na ostalapitanja, jer bi se skraćivanjem radnji u postupku bržedolazilo do željenog cilja, odnosno do ugovora o javnojnabavci, a time bi i radnje dobavljača bile olakšane, štovodi i ekonomičnijem postupku.O supsidijarnoj primjeni Zakona o upravnom postupku,u žalbenom postupku, govori i praksa Ureda za razmatranježalbi. Naime, nakon izjavljene žalbe Zajedničkogpoduzetništva “HP Investing” d.o.o. Mostar i Društva zagrađevinarstvo “MIP” d.o.o. Mostar, Ured za razmatranježalbi donio je rješenje 23 kojim se žalba usvaja, poništavajuse akti Ugovornog organa (Grad Mostar) i predmet sevraća na ponovni postupak. U obrazloženju navedenogrješenja URŽ-a je navedeno “prije nego što se upustio umeritorno odlučivanje, ovaj organ je pristupio provjeriformalnih pretpostavki za ulaganje žalbe, koje morajubiti ispunjene na strani žalitelja, kako bi se uopćepristupilo njenom rješavanju, a odnose se na uslovljenepretpostavke u skladu sa članom 227. Zakona o upravnompostupku, odnosno na dopuštenost, blagovremenost iizjavljenost od ovlaštene osobe, odnosno na pretpostavkepropisane čl. 50. i 51. Zakona o javnim nabavkamaBosne i Hercegovine” 24 .Navedeno znatno usporava drugostepeni postupak, asamim tim i sam postupak javne nabavke. Stoga bibuduće hitne izmjene Zakona o javnim nabavkama BiHtrebale da tretiraju ovaj problem i isti razrješe u štoskorije vrijeme, tj. da se novim Zakonom o javnimnabavkama reguliše rad prvostepenog i drugostepenogorgana po žalbi.Analizirajući citiranu odredbu člana 50 Zakona o javnimnabavkama vidljivo je da je ovakvom Zakonskomodredbom smanjen broj ovlaštenih osoba za pokretanjepostupka revizije javne nabavke. Kao što smo ranijenaveli, zaštita prava u postupcima javnih nabavki se nemože shvatiti samo kao zaštita privatnog ekonomskoginteresa onog ko podnosi ponudu, već mora biti idjelotvorna za svaku državu koja nastoji da na ekonomičannačin troši sredstva iz javnih prihoda u svrhu nabavkiroba, usluga ili radova.Hrvatski Zakon o javnim nabavama proširio je broj ovlaštenihosoba za pokretanje pravne zaštite na način da23Broj: U-778/08 od 21.10.2008. godine.24Više o tome vidjeti u rješenju Ureda za razmatranje žalbi,broj:U-778/08 od 02.10.2008. godine.pored nezadovoljne strane u postupku javne nabavke,izjavljivanjem žalbe i drugih zahtjeva, zaštitu prava predDržavnom komisijom može tražiti Ured za javnu nabavuVlade Republike Hrvatske i/ili državno odvjetništvo.Aktivnu legitimaciju za pokretanje pravne zaštite, u skladusa članom 106. Zakona o javnim nabavkama RepublikeSrbije, može da podnese svako lice koje ima interes dazaključi ugovor o konkretnoj javnoj nabaci (u daljemtekstu: podnosilac zahteva). Zahtev za zaštitu prava uslučaju povrede javnog interesa može da podnese Upravaza javne nabavke, javni pravobranilac i državni organ iliorganizacija koja je ovlaštena da vrši nadzor nadposlovanjem naručioca.Iz citiranih odredbi zakona o javnim nabavkama RepublikeHrvatske i Republike Srbije može se zaključitida je krug ovlaštenih osoba za pokretanje postupka revizijejavne nabavke proširen i na državne organe i da suisti (u dijelu pravne zaštite) usaglašeni sa Zakonom oupravnom postupku.U vezi sa navedenim, novim Zakonom o javnim nabavkamaBosne i Hercegovine krug ovlaštenih lica za pokretanjepostupka revizije javne nabavke trebao bi bitiproširen, pored nezadovoljnog dobavljača i na državneorgane, kao što su npr. tužilac, pravobranilac, ombudsmeni drugi organi kad je povrijeđen zakon u korist pojedinacaili pravne osobe, a na štetu javnog interesa. Takvomzakonskom odredbom bio bi i smanjen prostor zaprijevarne i koruptivne radnje, odnosno mogućnostzloupotrebe javnih nabavki, odnosno korupciju unutarugovornih oragana prilikom provođenja postupka dodjeleugovora.2.2.b.c. Rad drugostepenog organa po ulaganju žalbeSvakodnevna realnost razlikuje se od idealističke teorijekoja je formulirana u literaturi i u Vladinim zvaničnimdokumentima, i ne djeluju svi ugovorni organi u skladusa odredbama za dodjelu ugovora. Razlozi su različiti imogu uključivati neznanje i lijenost od strane javnihuposlenika koji radije odaberu popularnu kompaniju,nedostatak odgovarajućih profesionalnih kvalifikacijako je su potrebne za pripremu detaljnog dokumenta specifikacije,ili izaberu određenu, obično manje prihvatljivuponudu, zbog razloga koji se ne odnose na rezultat slučaja(korupcija ili politika) 25 .Kada su u pitanju odluke URŽ-a po žalbi one zavise odfaze potupka javne nabavke tokom koje se odluka donosi(prije zaključivanja ugovora o javnoj nabavci ili nakonzaključivanja ugovora).Kao što je ranije navedeno nezadovoljni dobavljač kojima legitiman interes može izjaviti žalbu na bilo koju odlukuili akt ugovornog organa i koji smatra da je ugovorni25M. Lemke , Pravo i politika javnih nabavki, Centraliziranaprimjena u Poljskoj, 2006, s.301.71

organ prekšio jednu ili više odredbi Zakona ili podzakonskihakata. Žalba se upućuje Uredu za razmatranježalbi, kao drugostepenom organu u postupku, a kopijažalbe se dostavlja prvostepenom organu. Ugovorni organdužan je donijeti obrazloženu odluku o prigovoru u rokuod pet dana od dana prijema prigovora i najkasnijenarednog radnog dana obavjestiti podnosioca prigovorao donesenoj odluci. Podnosilac prigovora može uložitipismenu žalbu URŽ-u u roku od pet dana počev od prvogradnog dana nakon isteka roka od pet dana, ili, u slučajuda je ugovorni organ odbio prigovor u prvostepenompostupku, od datuma kada je ugovorni organ o tome obavijestiopodnosioca prigovora. U skladu sa članom 51.stav (7) Žalba se ne može izjaviti da postupak dodjeleugovora putem direktnog sporazuma iz člana 47. Zakona.Jedini pravni lijek u postupku dodjele ugovora putemdirektnog sporazuma je prigovor nezadovoljnog dobavljača.Vjeruje se da bi žalbeni mehanizmi trebali omogućitiefikasne i brze ispravke grešaka i da bi pravni lijek trebaobiti dostupan makar svakoj firmi koja ima ili je imalapravni interes za dobijanje ugovora 26 . Zakon o javnimnabavkama BiH u dijelu koji reguliše postupak revizijejavnih nabavki je usaglašen sa direktivama EU, u pogleduinstitucija i pravnih lijekova. Međutim Direktivepostavljaju samo minimalne uvjete koje trebaju ispunitipostupci revizije utemeljeni na nacionalnom pravu kakobi se osigurala usklađenost sa zahtjevima koje postavljapravo EZ-a s područja javne nabavke.Iz navedenog se vidi je da je za pravilno postupanjedrugostepenog organa po žalbi potrebna supsidijarnaprimjena Zakona o upravnom postupku BiH, u pogleduispitivanja dopuštenosti, blagovremenosti, te da je žalbaizjavljena od ovlaštene osobe. Kako postupanje drugostepenogorgana po žalbi nije regulisano Zakonom ojavnim nabavkama, donekle je to ispravljeno Poslovnikomo radu Ureda za razmatranje žalbi 27 kojim je propisannačin podnošenja i sadržaj žalbe, način postupanja URŽ-anakon prijema pismene žalbe, način donošenja odluka,nadležnosti URŽ-a, troškovi postupka žalbe, angažovanjevještaka i troškovi vještačenja. Članom 19 Poslovnikapropisano je da se ”žalbeni postupak provodi u skladu sodredbama ZJN-a i ovim Poslovnikom, dok se odredbeZakona o upravnom postupku primjenjuju samo ako određena pitanja nisu regulirana ZJN-om i ovim Poslovnikom”.26Vidi čl. 1 St. 3 direktive Vijeća 89/665/EEZ, koji glasi: Državečlanice su dužne osigurati dostupnost postupaka revizijeprema iscrpnim pravilima koja utvrđuju države članice, baremsvakoj osobi koja jest ili je bila zainteresirana za dobivanjeugovora o posebnoj javnoj nabavci ili javnim radovima, a kojaje pretrpjela ili bi mogla pretrpjeti štetu od navodnog kršenja.Posebno treba naglasiti da države članice mogu zahtijevati daosoba koja traži reviziju mora prije toga obavijestiti tijelo sugovornim ovlastima o navodnom kršenju i o svojoj namjerida traži reviziju.27Broj:URŽ-140/06 od 16. 11. 2006.U skladu sa članom 15 Poslovnika, kod donošenja odlukeo žalbi, URŽ ima ovlasti:a) odbaciti žalbu ako prethodno nije podnesenprigovor nadležnom ugovornom organu,b) odbaciti žalbu kao neblagovremenu, ako je žalbapodnesena poslije isteka rokova iz člana 51. stav (5)ZJN-a,c) odbaciti žalbu kao neurednu, ako podnosilac žalbene dopuni žalbu u roku propisanom članom 3. ovogPoslovnika,d) odbaciti žalbu kao nedozvoljenu ako žalbu nijepodnio dobavljač/ponuđač definiran u članu 50.ZJN-a,e) odbiti žalbu kao neosnovanu, ukoliko utvrdi da nijedošlo do povrede ZJN-a,f) donijeti jednu ili više odluka navedenih u članu 52.stav (3) ili 52. stav (4) ZJN-a, ako je žalba osnovana.(2) Ukoliko žalilac povuče žalbu postupak seobustavlja zaključkom.(3) Pri donošenju odluke URŽ se, u načelu,ograničava na povredu/povrede navedene u žalbi.Poštujući granice žalbenog zahtjeva, URŽ možeraspravljati i o povredi/povredama za koje žalilac nijeznao i nije imao načina da sazna, a koja/e su uticale ilisu mogle uticati na odluku ugovornog organa.Nakon što se uvjeri da su ispunjeni navedeni uslovi URŽće se prvo “uvjeriti da je ugovorni organ obustaviopostupak dodjele ugovora, koji je u toku, na period odpet dana ukoliko mu URŽ drugačije ne naloži” 28 . Svakidobavljač koji ima legitiman interes žalbu može izjavitina: a) objave obavještenja o javnoj nabavci u odnosu napodatke, radnje, postupke i nečinjenja iz objave, b) otvaranjaponuda u odnosu radnje, postupke, nečinjenjavezana uz dokumentaciju nabavke te postupak otvaranjaponuda, c) odluke kojom se odlučuje o pojedinačnompravu iz javne nabavke u odnosu na postupak pregleda iocjene sposobnosti, te postupak pregleda, ocjene i izboranajpovoljnijeg ponuđača, d) istek roka za donošenje odlukeo pojedinačnim pravima iz javne nabavke, e) saznanjada je postupak nabavke proveden na način suprotanovome Zakonu, a najkasnije u roku godine dana od danakada je taj postupak proveden.U slučaju kada URŽ odluči da je Zakon o javnim nabavkamaprekršen u slučaju postupka javne nabavke,URŽ može: a) poništiti odluku ugovornog organa, ucijelosti ili djelimično, b) naložiti ugovornom organu daispravi povredu, c) naložiti okončanje postupka javnenabavke, d) dodjeliti naknadu štete žalbeniku.2.2.b.d. Nepravilan postupak — primjeriIz dosadašnje prakse URŽ može se zaključiti da sunezadovoljni dobavljači široko koristili Zakonske pravne28Isto kao i bilj. 16 (bilj.16).72

lijekove na gotovo sve gore navedene slučajeve. Razloziza izjavljivanje žalbi na odluke ugovornih organa su različitiod neznanja ili lijenost uposlenika u ugovornom organu,namjernih grešaka uposlenika, što podrazumjevakoruptivne radnje, pa do diskiminacije dobavljača poosnovu entitetske, etničke, vjerske i druge pripadnosti.Kao posljedica nepravilog provođenja postupka javnenabavke, može se istaći nedovoljna obučenost uposlenikakod ugovornog organa prilikom provođenja postupkajavne nabavke, što vodi proturječnosti između postavljenihkriterija i odabranog dobavljača. Naime, “jedan”ugovorni organ oglasio je Obavještenje o nabavci u“Službenom glasniku BiH” broj 33/10 od 26. 04. 2010.godine, sa predmetom nadmetanja: nabavka pripremnihradova na izgradnji odjela ginekologije sa pedijatrijom.Nakon provednog postupka, ugovorni organ je donioOdluku o odabiru najpovoljnijeg dobavljača, kojom jekao najpovoljnija izabrana ponuda ponuđača “IzgradnjaTojaga” d.o.o. Mostar i “GP Rad” d.o.o. Konjic. Nezadovoljantakvom odlukom ugovornog organa, Zajedničkopoduzetništvo “HP Investing” d.o.o. Mostar i“MIP” d.o.o., nakon uloženog prigovora, izjavio je žalbuURŽ-u u kojoj se, između ostalog, navodi:— da je na osnovu čl. 11 Zakona o slobodi pristupainformacijama u BiH izvršio uvid u sadržaj prispjelihponuda te da je utvrdio da je Odlukom, br. 03/10-08 od04. 06. 2010. godine, ugovorni organ izvršio izbor najpovoljnijegponuđača i dodjelio ugovor firmi koja kaopravni subjekt nije ni podnijela ponudu “Izgradnja Tojaga”d.o.o. Mostar, već je to učinila u sastavu Zajedničkogpoduzetništva (JV) sa drugom firmom “GP RAD”d.o.o. Konjic.Rješavajući po žalbi URŽ je donio rješenje 29 kojim sežalba ponuđača Zajedničko poduzetništvo “HP Investing”d.o.o. Mostar i “MIP” d.o.o. Mostar usvaja, poništavajuse odgovarajuće odluke 30 . Predmet se vraća prvostepenomorganu u fazu utvrđivanja kavalifikovanosti i prihvatljivostiponuda.U pogledu navoda žalitelja da je “…ugovorni organizvršio izbor napovoljnijeg dobavljača i dodjelio ugovorfirmi koja kao pravni subjekt nije ni podnijela ponudu….., već je to učinila u sastavu zajedničkog poduzetništva(JV) sa drugom firmom ,…., URŽ je “utvrdio da jeugovorni organ u toku provođenja radnji predmetnogpostupka propustio da se pravilno terminološki izrazi, teda pri provođenju svih radnji postupka, počevši od radnjeotvaranja ponuda, analize ponuda, poređenja i ocjeneponuda, pravilno i ujednačeno koristi termine u smislunaziva/identifikacije ponuđača, sve u odnosu na oblik isadržaj predmetne ponude kako je prijavljena na29Broj:U-848/10 od 07. 07. 2010.30Odluka o odabiru najpovoljnijeg dobavljača, broj: 03/10-08od 04. 06. 2010. godine; Obavještenje broj: 03/10-09 od 04.06. 2010. i Odluka o prigovoru broj:03/10-11 od 15.06.2010.predmetno nadmetanje. S tim u vezi “navodi žaliteljakoji se odnose na propuste ugovornog organa u vođenjuzapisnika o otvaranju ponuda jer …u zapisniku str. 3 .XSažetak ponuda primljenih u roku stoji naziv dobaljača“Izgradnja Tojaga” d.o.o. Mostar… te navodi žaliteljada nije niti pravilno donesena … Odluka koja glasi na“Izgradnja Tojaga” d.o.o. Mostar”, URŽ “je u potpunostiprihvatio”, te ugovornom oranu naložio “ispravkuZapisnika o otvaranju ponuda, Zapisnika o analizi ipoređenju ponuda, te donesenih Odluka o rezultatimapostupka”.Korak dalje od navoda žalitelja, je učinio URŽ kada jeugovornom organu naglasio “da je Komisija ugovornogorgana propustila da izvrši detaljnu povjeru u odnosu nasadržaj zahtjeva postavljenih tačkom 5.6. Tenderskogdokumenta, kojom je od ugovornog organa zatraženo daponuđači prilikom pripreme svoje ponude, nedvojbenoispoštuju slijedeća pravila, i to: ... original i sve kopijeponude trebaju biti otkucani ili napisani neizbrisivomtintom. Svi listovi ponude moraju biti čvsto uvezani saoznačenim stranicama”(…) U vezi sa navedenimugovornom organu je naloženo da ponovi radnjepostupka, i da se Komisija ugovornog organa pravilnoodredi o “upućenim zahtjevima postavljenih tačkom 5.6.Tenderskog dokumenta”.U ponovljenom postupku, Komisija za provođenjepostupka javne nabavke radova je “otklonila” greškeuočene od strane drugostepenog organa i analizomponuda, te primjenom kriterija “ekonomski najpovoljnijaponuda”, primjenjujući član 14. Uputstva o primjeniZakona o javnim nabavkama BIH 31 utvrdila rang listuponuda, te direktoru dala preporuku o odabirunajpovoljnijeg ponuđača. U obrazloženju Odluke naprigovor 32 ugovorni organ navodi da “sve nedovoljnodefinisane i nedovoljno precizirane zahtjeve navedene utenderskoj dokumentaciji, ugovorni organ je cijenio naosnovu podzakonskog propisa – uputstva, obzirom da nijedan propust ili nedovoljno definisana greška nemjenjaju bitne uslove ili aspekte ponude jer kriteriji zaodabir ponuđača su čvrsto definisani i primjenjeni.Odbijanjem ekonomski najpovoljnije ponude zbog sitnihpropusta koji se mogu oktloniti i cijeniti prema članu 14.Uputstva o primjeni ZJN narušio bi se principnajefikasnijeg korištenja javnih sredstava s obzirom nasvrhu i predmet javne nabavke”.Na navedenu Odluku ugovornog organa isti ponuđač jeuložio novu žalbu, koju je URŽ usvojio rješenjem 33 teponištio Odluku o izboru najpovoljnijeg dobavljača,Obavještenje 34 i Odluku o prigovoru. Takođe, URŽ jeponištio i Tendersku dokumentaciju i Obavještenje onabavci. U obrazloženju navedenog rješenja, između31Službeni glasnik BiH broj 3/05.32Broj 03/10-19 od 19. 08. 2010.33Broj: U-1183/10 od 07. 09. 2010.34Obavještenje broj:03/10-17 od 05. 08. 2010.73

ostalog, URŽ se ponovo osvrće na tačku 5.6. Tenderskogdokumenta, gdje je ugovorni organ zahtijevao od ponuđačada pripreme sadržaj svih ponuda, na način da ….“original i sve kopije ponude trebaju biti otkucani ilinapisani neizbrisivom tintom. Svi listovi ponude morajubiti čvrsto uvezani sa označenim stranicama. Svi listoviponude, osim neizmjenjene otštampane literature, trebajuparafirati ili potpisati lica koja su ovlaštena da zastupajudobaljača. Sve dopune i izmjene ponude moraju bitičitljive i parafirane od ovlaštenih lica”. Obazlažućiodluku o poništenju postupka javne nabavke, u vezi sanavedenim, URŽ nije prihvatio kvalifikaciju “ugovornogorgana, da se u konkretnom slučaju ne radi o mijenjanjubitnih uslova ili aspekata ponude, odnosno da se sljedstvenotome ne radi o suštinskoj povredi postupka”.Naime, u ponovljenom postupku, slijedeći instrukcijeURŽ-a, Komisija za javnu nabavku u ime ugovornogorgana je zauzela stav, kako su sve ponude dostavljene uneprovidnim kovertama i opečaćene, te “prihvatljive, bezobzira, što su dostavljene bez čvrstog uveza” 35 .Analizirajući prednje navedeno, slijedeći upute iz rješenjaURŽ-a 36 , kojim se “predmet vraća prvostepenom organuu fazu utvrđivanja kvalifikovanosti i prihvatljivostiponuda”, ostaje nejasno na koji je način Komisija zajavnu nabavku trebala postupiti u vezi sa tačkom 5.6.Tenderske dokumentacije. Na postavljeno pitanje jedinilogičan odgovor bi bio da je URŽ, postupajući po prvojžalbi nezadovoljnog dobavljača, trebao u cjelosti poništitipredmetne dokumente i izvedene radnje u postupku.Dostavljanje ponuda koje nisu u skladu sa tenderskomdokumentacijom su u potpunosti neprihvatljive, te kaotakve ne mogu konvalidirati u ponovljenom postupku 37 .Slijedom navedenog, u obrazloženje Odluke URŽ, prihvataisticanje Komisije ugovornog organa da bi “u protivnom,trebalo odbiti sve ponude po principu jednakogtretmana-nediskriminacije”, te da isto prestavlja jedino izakonski prihvatljivo rješenje (…). Međutim, zbog ekonomičnostipostupka, kao i načela postavljenih u članu 1.Zakona o javnim nabakama BiH, URŽ je trebao u cjelostiponištiti predmetne dokumente i izvedene radnje u postupku,rješenjem 38 od 07. 07. 2010. godine, a ne sa zakašnjenjemod dva mjeseca, kako je to uradio rješenjem 39 od07. 09. 2010. godine 40 .35Više o tome vidi Rješenje URŽ-a, broj:U-1183/10 od 07. 09.2010.36Isto kao i bilj. 29 (bilj. 29).37U konkretnom slučaju niti jedna ponuda nije dostavljena uskladu sa tačkom 5.6. Tenderske dokumentacije.38Bilj. 29.39Bilj. 33.40Član 1006 Opšteg imovinskog zakonika za Crnu Goru iz1888. godine: “Što se grbo rodi vrijeme ne ispravi” — što je spočetka nevaljalo (nezakonito), protekom vremena ne postajezakonito.2.2.b.e Diskriminacija po osnovu entitetske pripadnostiU slučaju diskriminacije dobavljača po osnovu entitetskepripadnosti čest razlog za izjavljivanje žalbi nezadovoljnihdobavljača je i neusaglašenost entitetskih propisa sa Zakonomo javnim nabavkama BiH, kao što je to u predmetuInstitut za građevinarstvo “IG” Banja Luka (dobavljač)protiv Grada Mostara (ugovorni organ).Naime, Ugovorni organ, Grad Mostar oglasio je obavještenjeo javnoj nabavci usluga, u “Službenom glasnikuBiH” broj: 52/10, sa predmetom nadmetanja: Nabavkausluga izrade i revizije glavnog projekta vodovoda Buna,Gubavica i Pijesci. U tački 4.4. Tenderske dokumentacije,kao uslov kvalifikovanosti dobavljača, Ugovorni organje postavio uslov da je ponuđač obavezan dostaviti“ovjerenu fotokopiju ovlaštenja za izradu dokumentacijeizdatog od strane Federalnog ministarsva poljoprivrede,vodoprivrede i šumastva – LISTA A” 41 .Nakon donesenog rješenja po prigovoru žalitelj Institutza građevinarstvo “IG” Banja Luka, uložio je žalbuURŽ-u, u kojoj između ostalog navodi: “da smatra da jeoštećen, disriminiran i doveden u neravnopravan položajobaveznim posjedovanjem ovlaštenja Federalnog ministarstva,te da smatra da profesionalnu sposobnost ponuđačazadovoljava i ovlaštenja nadležnog organa uRepublici Srpskoj i Brčko distriktu BiH”.Članom 22. stav (3) Zakona određen je “Minimum kvalifikacionihuslova koje je ugovorni organ odredio za kandidatei ponuđače i broj dokumenata koji su potrebni zanjihovo dokazivanje obavezno treba da budu srazmjernipredmetu ugovora i usklađeni s njim. Oni ne smiju imatiograničavajući efekat na konkurenciju i moraju biti razumni,jasni i precizni. Ugovorni organ će od dobavljačazahtijevati samo one informacije koje su neophodne dabi se utvrdilo da li dobavljač zadovoljava kvalifikacioneuslove koje je postavio ugovorni organ. Ovi uslovi nesmiju onemogućavati ostvarivanje prava dobavljača nazaštitu intelektualne svojine i poslovnih tajni”.Rješavajući po žalbi URŽ je donio rješenje 42 kojim sežalba ponuđača usvaja, i “uvidom u dostavljenu dokumentaciju,te analizim svakon dokaza pojedinačno i unjihovoj međusobnoj vezi, a u odnosu na žalbene navodei propisani zakonski postupak, utvrdio da je predmetnipostupak potrebno poništiti u cjelosti zbog nepravilnopripremljenog sadržaja Tenderskog dokumenta i primjeneistog u daljnjim radnjama postupka” 43 . U obrazloženju41Ovlaštenje se izdaje na osnovu „Pravilnika o uvjetima i kriterijimakoje moraju zadovoljiti ovlaštena pravna lica za obavljanjestručno-tehničkih poslova iz nadležnosti Agencije zavode i načinu izdavanja ovlaštenja“ , kojeg je donio federalniministar poljoprivrede, vodoprivrede i šumarstva, pod brojem:05-1-25-297-1/09od 19. 11. 2009.42Broj: U-981/10 od 25. 08. 2010.43Više o navedenom vidjeti u rješenju URŽ-a broj:U-981/10od 25. 08. 2010.74

ješenja URŽ je zauzeo stav da “Zakon ne poznaje drugaograničenja i zahtjeve za učešće ponuđača u smislukvalifikovanosti istih, osim zahtjeva i dokaza navedenihčlanom 23 do 26 Zakona, te stoga, zakonodavac u odredbičlanom 24 Zakona, propisuje registraciju, koja se imasmatrati upisom u sudski registar subjekata upisa kojevode nadležni sudovi, a kojom se privredni subjektiregistruju da mogu obavljati određenu profesionalnudjelatnost, tako da bi navođenje licence kaokvalifikacionog u smislu i okviru odredbe čl. 24 Zakona,u tendeskoj dokumentaciji predstavljalo ograničavajućiefekat na konkurenciju, što je suprotno osnovnimprincipima Zakona. Nadalje, URŽ ističe da zahtjevanjelicence u okviru zahtijeva za kvalifikacijom ponuđačanije prihvatljivo niti se može prepoznati u okviru odredabaZakona koji se odnose na kvalifikaciju ( ...).Svaki organ uprave dužan je primjenivati važećezakonske propise, pa je Grad Mostar, kao ugovorni organu konkretnom slučaju, pripremajući tendersku dokumentacijuza nabavku usluga izrade i revizije glavnogprojekta vodovoda Buna, Gubavica i Pijesci, bio dužanprimijeniti i odredbe Zakona o vodama FBiH 44 . Konkretnaprojektna dokumentacija mora biti usklađena sa Zakonomo vodama jer član 47 Zakona propisuje da za svako korištenjevode koje prelazi obim opće upotrebe iz člana46. ovog Zakona potrebna je vodna dozvola, u skladu saovim Zakonom. Vodna dozvola potrebna je za sve objektei aktivnosti za koje je ovim Zakonom propisano izdavanjevodne saglasnosti, izuzev za vađenje materijala izvodotoka iz člana 63. i uređenje vodotoka iz člana 80.ovog Zakona 45 . Vodnom dozvolom utvrđuje se namjena,način i uvjeti iskorištavanja vode, režim rada objekata ipostrojenja, način i uvjeti ispuštanja otpadnih voda, načini uvjeti odlaganja krutog i tečnog otpada i drugi uvjeti 46 .Vodni akt izdaje se na pisani zahtjev investitora, odnosnokorisnika, organa nadležnog za izdavanje urbanističkesaglasnosti prema propisima o prostornom uređenju, organanadležnog za izdavanje okolinske dozvole ili organanadležnog za pokretanje postupka za dodjelu koncesijana vodama i vodnom dobru prema propisima o koncesijama47 . U skladu sa članom 139 stav (1) tč. 1. Agencijaza vodno područje nadležna je za izdavanje vodnih akataza zahvatanje vode u količini većoj od 10 litara u sekundi,a ”dokumentaciju koja se podnosi uz zahtjev za izdavanjevodnog akta izrađuje pravno lice koje je registrirano zatu djelatnost” 48 .44Službeni glasnik BiH broj70/06.45Zakon o vodama FBiH, član 115 stav (1).46Čl. 116 stav (1), bilj. 45.47Čl. 120 stav (1), bilj. 45.48Čl. 120 stav (5), bilj. 45.Dakle, projektna dokumentacija na osnovu koje se planiravršiti eksploatacija voda mora dobiti važeće vodnedozvole predviđene Zakonom, a vodne dozvole izdajenadležna Agencija za vode. U skladu sa Zakonom ministarnadležnog ministarstva, je donio Pravilnik o uvjetimai kriterijima koje moraju zadovoljiti ovlaštena pravna licaza obavljanje stručno- tehničkih poslova iz nadležnostiAgencije za vode i načinu izdavanja ovlaštenja. Ovlaštenjeza složene vodne objekte ili aktivnosti iz Liste “A”do sada je dobilo deset (10) pravnih lica, a po njihovomsjedištu može se zaključiti sa su svi iz Federacije Bosne iHercegovine.Analizirajući odredbe Zakona o vodama FBiH i Pravilnikao uvjetima i kriterijima koje moraju zadovoljiti ovlaštenapravna lica za obavljanje stručno- tehničkih poslova iznadležnosti Agencije za vode i načinu izdavanja ovlaštenja,može se zaključiti da isti nemaju diskriminirajućihodredbi, po bilo kom osnovu. Međutim, takve odredbenisu usaglašene sa Zakonom o javnim nabavkama i posjedovanje entitetskih licenci mora biti usaglašeno saZakon o javnim nabavkama na način da važeća licenca izjednog entiteta ima primjenu i u drugom entitetu. Na tajnačin ugovorni organi ne bi imali osnov (namjerni ili nenamjerni) za primjenu ograničavajućeg efekta nakonkurenciju, a dobavljači bi izbjegli diskrimi nirajućipoložaj.3. ZaključakSvaka država bi trebala nastojati da na najefikasniji načintroši javna sredstva, poštujući principe transparentnosti,nediskriminacije, jednakog tretmana svih učesnika upostupku, potičući konkurenciju među dobavljačima, teistovremeno pružanje jedinstvene pravne zaštite. U tomesmislu je 2004. godine, u BiH je usvojen prvi Zakon ojavnim nabavkama na državnom nivou i objavljen je uSlužbenom glasniku BiH br. 49/04. Zakon počiva naDirektivama EU 2004/17 i 2004/18, i u dobroj mjeri jeusuglašen sa zahtjevima iz Direktiva EU. Međutim, uovom stadiju pridruživanja Bosne i Hercegovine EU,napredak Bosne i Hercegovine u postupku pridruživanja,mjeri se, prije svega, stepenom i dinamikom usaglašavanjadomaćih propisa sa acquis communautaire-om. Pa takose može konstatirati da Bosna i Hercegovina u ovomdijelu nije ostvarila napredak od usvajanja Zakona ojavnim nabavkama Bosne i Hercegovine. Naime, uperiodu pripreme Zakona o javnim nabavkama Bosne iHercegovine, Direktive EU 2004/17 i 2004/18 nisu bilena snazi, tako da se neka od rješenja iz Zakona bazirajuna starim direktivama EU, koje su van snage. Međutim,treba napomenuti da cilj propisa o javnim nabavkamaEU nije usklađivanje svih državnih pravila o javnimnabavkama već uspostavljanje minimalnog setazajedničkih pravila koja će štititi osnovne principe izSporazuma u segmentu javnih nabavki. Direktive, zarazliku od uredbi, ne zamijenjuju nacionalne normejednom evropskom normom. Zakon o javnim nabavkamaBosne i Hercegovine na jedinstven način obuhvatio jesve ugovorne organe iz Direktive 17/2004 i Direktive18/2004. Direktive EU definišu vrste postupaka koji se75

primjenjuju, vrijednosne razrede, kao i izuzeća odprimjene direktiva EU. Zakon u definisanju postupakajavnih nabavki u cjelosti je preuzeo neke od vrstapostupaka, međutim postoje i razlike, kako u vrstamapostupaka, tako i u vrijednosnim razredima, u izuzećimaod primjene i sl.. U pogledu vrijednosnih razreda, kojepropisuje Zakon, kod nabavke roba, usluga ili radovaputem Konkurentskog poziva za dostavljanje ponuda(član 46 Zakona), smanjenje iznosa vrijednosnih razredaje nužno ako se želi smanjiti korupcija i efikasno spriječitineodgovorno ponašanje ugovornih organa da vrše podjelujavne nabavke na nepotrebno veći broj istih, što je, moglobi se reći, postala redovna praksa, koja zbog mogućnostiprovođenja nabavki putem Konkurentskih zahtjeva bezjavnog oglašavanja, a time i mogućnost dogovaranjavisina cijena iznad tržišnih, nanosi štetu budžetskimsredstvima ugovornog organa, a time i društvu u cjelini.Kako se radi o nabavkama male vrijednosti, visinuvrijednosnog razreda za javnu nabavku putemKonkurentskog poziva za dostavljanje ponudaneizostavno treba smanjiti na 20.000 maraka, za robe iusluge, odnosno 30.000 maraka za radove, jer su navedeniiznosi primjereniji nabavkama malih vrijednosti.Upoređujući ovu vrstu nabavke sa susjednim zemljamauočljivo je da u Zakonima o javnim nabavkama uHrvatskoj je oko 19.000 maraka, a u Srbiji oko 50.000maraka, neovisno radi li se o robama, uslugama iliradovima. Navedeno smanjenje cenzusa bi značajnijedoprinijelo stvaranju ujednačenije i realnije osnove kao ikod susjednih zemalja, a time i suzbijanju mogućekorupcijePravna zaštita u sistemu javne nabavke u EU regulisanaje direktivama o pravnim lijekovima čiji je cilj osiguratiučinkovito poštivanje bitnih propisa o javnim nabavkamaEZ-a, a to su : Direktiva Vijeća 89/665/EEZ od 21.decembra1989. godine (klasični sektor), Direktiva Vijeća92/13/EEZ od 25. februara 1992. god. (komunalni sektor)Direktiva Vijeća 2007/66/EZ od 11. decembra 2007.godine kojom se izmjenjuju i dopunjuju naprijednavedene Direktive vezano uz poboljšanu učinkovitostpostupka revizije u vezi s dodjelom ugovora o javnimnabavkama.Članovima 50-52 Zakona ispoštovana je odredbaDirektive 89/665/EEZ da “države članice su dužneosigurati dostupnost postupaka revizije prema iscrpnimpravilima koja utvrđuju države članice, barem svakojosobi koja jest ili je bila zainteresirana za dobivanjeugovora o posebnoj javnoj nabavci ili javnim radovima,a koja je pretrpjela ili bi mogla pretrpjeti štetu odnavodnog kršenja. Posebno treba naglasiti da državečlanice mogu zahtijevati da osoba koja traži revizijumora prije toga obavijestiti tijelo s ugovornim ovlastimao navodnom kršenju i o svojoj namjeri da traži reviziju”.Međutim, takva odredba navedene direktive ne zabranjujedržavama da prošire krug ovlaštenika za pokretanjepravne zaštite u postupku javne nabavke. Odredbu člana50. Zakona, potrebno je izmjeniti u pogledu ovlaštenihlica za pokretanje postupka revizije javne nabavke, takoda pored nezadovoljnog dobavljača, aktivnu legitimacijuna pokretanje pravne zaštite imaju i državni organi, kaošto su npr. tužilac, pravobranilac, ombudsmen i drugiorgani kad je povrijeđen zakon u korist pojedinaca ilipravne osobe, a na štetu javnog interesa. Takvom zakonskomodredbom bio bi smanjen prostor za prijevarnei koruptivne radnje, odnosno mogućnost zloupotrebejavnih nabavki, odnosno korupciju unutar ugovornihoragana prilikom provođenja postupka dodjele ugovora.Takođe u istom članu Zakona, riječ “dobavljač” trebalabi se zamjeniti sa više apstraktnim terminom “osoba/lice”, a “prekršio jednu ili više odredbi ovog zakona i/ilipratećih podzakonskih akata”, dodati “propise tenderskedokumentacije za nadmetanje i/ili ostalih akata dodjeleugovora”.Pored navedenog, redovni pravni lijekovi u Zakonu ojavnim nabavkama BiH trebali bi biti usklađeni saZakonom o upravnom postupku, tako da svaka osobakoje imaju aktivnu legitimaciju za pokretanje postupkarevizije javne nabavke, za konkretan ugovor o javnojnabavci i koja smatra da je ugovorni organ u tokukonkretnog postupka dodjele ugovora prekršio jednu iliviše odredbi ovog zakona i/ili pratećih podzakonskihakata, propisa tenderske dokumentacije i/ili ostalih akatadodjele ugovora može izjaviti žalbu, na način i u rokovima(....). Dakle, prigovor, kao redovni pravi lijek, bi sebrisao, a umjesto njega bi došla žalba, koja bi seizjavljivala Uredu za razmatranje žalbi, a predavalaugovornom organu. Jednostavnijim radnjama u postupkubrže bi se dolazilo do željenog cilja, odnosno do ugovorao javnoj nabavci, a time bi i radnje dobavljača bileolakšane, što vodi i ekonomičnijem postupku. Kaoredovno pravno sredstvo, prigovor bi bio opravdan kodpostupaka dodjele ugovora putem direktnog sporazuma,jer zbog male vrijednosti nabavke i ubrzanosti postupkane bi imao svoju svrhu niti bi bio ekonomičan ukoliko bio reviziji odlučivao Ured za razmatranje žalbi.Nadalje, uz cijelovito noveliranje Zakona o javnim nabavkama,potrebno je na jedinstven način regulisati radprvostepenog i drugostepenog organa po izjavljivanjužalbe, u smislu ispitivanja, pored odredbi koje su regulisanevažećim zakonom, i dopuštenost, blagovremenosti izjavljenost od ovaštene osobe.U pogledu nedovoljne obučenosti uposlenika kod ugovornihorgana, Agencija za javne nabavke (AJN), kaosavjetodavni, odnosno organ koji prati provođenje Zakonao javnim nabavkama, mora poduzeti sve mjere kakobi educiranost ugovornih organa bila što bolja. Porednavedenog, mada je svaki postupak javne nabavke pričaza sebe, jedinstveni obrasci za sve korake u postupkujavne nabavke bi u mnogome pomogli ugovornim organima.76

U cilju obezbjeđenja jedinstvenog ekonomskog prostorau Bosni i Hercegovini, koji je neophodan uslov za nesmetanuprimjenu i funkcionisanje principa na kojimZakon počiva (prije svega jednakog tretmana i slobodnekonkurencije, a potom i efikasnog trošenja javnih sredstava),neophodno je pokrenuti inicijativu za usaglašavanjeentitetskih propisa vezano za izdavanje ovlaštenja (licenci),na način da važeća licenca iz jednog entiteta imaprimjenu i u drugom entitetu. Na taj način ugovorni organine bi imali osnov (namjerni ili ne namjerni) za primjenuograničavajućeg efekta na konkurenciju, a dobavljačibi izbjegli diskriminirajući položaj.77

Em i n a Ha s a n a g i ć*Repetitorij: Procedure pred entitetskim ustavnim sudovima — pregledSadržaj1. Uvod .........................................................................2. Načelo ustavnosti i zakonitosti u BiH ......................3. Kontrola ustavnosti i zakonitosti ..............................4. Pravno utemeljenje za djelovanje entitetskihustavnih sudova4.1. Ustavna rješenja u pogledu nadležnostientitetskih ustavnih sudova .........................................4.1.a. Ustavni sud FBiH ..........................................4.1.b. Ustavni sud RS ..............................................4.2. Razlike u ustavnim rješenjima u pogledunadležnosti ..................................................................5. Postupak i odlučivanje pred entitetskim ustavnimsudovima .......................................................................78787979798081815.1. Federacija BiH ....................................................5.2. Republika Srpska ................................................5.3. Pokretanje i tok postupka pred entitetskimustavnim sudovima5.3.a. Pokretanje postupka ......................................5.3.b. Odlučivanje ....................................................5.3.c. Dejstvo odluka ...............................................5.3.d. Javnost rada suda .........................................6. Postupak zaštite vitalnih nacionalnih interesa6.1. Definicija vitalnih interesa konstitutivnih naroda6.2. Postupak zaštite vitalnih interesa predentitetskim ustavnim sudovima .................................7. Zaključni pregled .....................................................8282838384848485871. Uvod2. Načelo ustavnosti i zakonitosti u BiHBudući da je Bosna i Hercegovina podijeljena na dvaentiteta, u svakom od entiteta egzistiraju ustavni sudovikoji u pogledu ocjene ustavnosti zakona, odnosno njihoveusklađenosti sa ustavima entiteta, imaju klasičnunadležnost. Uspostavljanje tzv. regionalnih ustavnihsudova pored državnih ili saveznih ustavnih sudova nijenovina. Bitno je navesti da niti jedan od dva entitetskaustavna suda nema apelacionu nadležnost, odnosnoustavni tekst ne pruža mogućnost pojedincu da se obratijednom od ovih sudova sa zahtjevom za zaštitu ljudskihprava, kao što je to slučaj sa Ustavnim sudom BiH. Takvaustavna rješenja, iako nisu neuobičajena za ustavnesudove, ove sudove ne čine efektivnim zaštitnicimaljudskih prava u punom smislu te riječi. To važi podpretpostavkom da se izuzima njihova uloga u zaštitiljudskih prava kroz vršenje apstraktne nadležnosti,odnosno ocjene ustavnosti ili zaštite kolektivnih prava 1 .Ovo je samo jedna strana problema u radu ustavnihsudova. Tu su još i međusobne razlike entitetskih ustavnihsudova.U nastavku će se prikazati uloga i područja djelovanjaentitetskih ustavnih sudova. Posebno će biti apostorofiranazaštita vitalnih nacionalnih interesa. Biti će uz to ukazanona nadležnosti, sastava i mandata članova ustavnihsudova i na postupke u konkretnim predmetima.∗Autorica je dipl. pravnik i saradnica FCJP.1Centar za ljudska prava Univerziteta u Sarajevu, Ljudskaprava u BiH, Sarajevo 2008, s.66.Bosna i Hercegovina se prema odredbama čl.I/2 UstavaBiH 2 definira kao pravna i demokratska država. Poredtoga, članom III/3. Ustava BiH određeno je da zakoniBiH, ustavi i zakoni entiteta moraju biti u skladu saUstavom BiH. Sa sigurnošću se može reći da je pravniporedak BiH nadređen pravnom poretku entiteta 3 , što jepotvrdio i Ustavni sud BiH 4 .Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine (član V.1.4.)određeno je da ustavi kantona moraju biti u skladu saUstavom Federacije. Na osnovu odredbi o nadležnostiUstavnog suda Federacije možemo zaključiti da svipropisi kantonalnih, gradskih i općinskih vlasti morajubiti u skladu sa Ustavom Federacije. U Ustavu nisusadržane odredbe o odnosu zakona kantona i zakonaFederacije. Načelo zakonitosti u Ustavu Federacije jeutvrđeno izričito samo u odnosu na statut općine i statutgrada koji moraju biti u skladu sa Ustavom Federacije,kantonalnim ustavom i kantonalnim zakonodavstvom.Ustav Republike Srpske sadrži poglavlje “Ustavnost izakonitost” 5 . Odredbama Ustava RS određeno je dazakoni, statuti, drugi propisi i opći akti moraju biti usaglasnosti sa Ustavom, odnosno da propisi i drugi aktimoraju biti u saglasnosti sa zakonom. Također, zabranjujese retroaktivno djelovanje zakona i drugih propisa,2Opći okvirni sporazum za mir u BiH, Aneks IV.3O. Ibrahimagić, Supremacija BiH nad entitetima, Sarajevo1999, s. 9.4Vidi: Ustavni sud BiH, Odluka o meritumu, U-14/02, para. 9,30. 01. 2004.5Poglavlje VII. Ustava RS (Sl. gl. RS br. 21/92).78

osigurava pravo na žalbu i pravo na podnošenje tužbe uupravnom sporu protiv konačnih pojedinačnih akata,kojima državni organi i organizacije koje vrše javnaovlaštenja rješavaju o pravima i obavezama.3. Kontrola ustavnosti i zakonitostiUstav se nalazi na vrhu hijerarhije pravnih normi, zbogtoga načelo ustavnosti nalaže zakonodavcu da u vršenjuzakonodavne nadležnosti poštuje norme sadržane uustavu. Drugi uvjet nalaže obavezu konkretne države dautvrdi granice svoje vlasti u odnosu na ljudska i građanskaprava i slobode.U Bosni i Hercegovini kontrolu ustavnosti i zakonitostivrše posebni sudovi. Uspostavljene su tri institucije ustavnogsudstva: Ustavni sud BiH, i ustavni sudovi entiteta:Ustavni sud Federacije BiH i Ustavni sud RepublikeSrpske. Entitetima je data mogućnost da samostalnourede svoje modele organizacije vlasti i upravljanja, takoda se institucije i oblici unutrašnje organizacije vlastiizmeđu dva entiteta BiH u velikoj mjeri razlikuju. Ovientiteti imaju svoje ustave, kojima se na različite načineuređuje nadležnost i uloga ustavnih sudova. Ustav BiH,zakoni i propisi organa BiH, u okviru njenih ustavnihprava i ovlaštenja, obavezujući su za entitete 6 .4. Pravni osnov za djelovanje entitetskih ustavnihsudovaUstavni sudovi entiteta zasnivaju svoj rad na odgovarajućimpravnim aktima. Za Ustavni sud Federacije BiH,osnovu za vođenje postupka i donošenje odluka, predstavljaju:Ustav FbiH 7 , Poslovnik o radu Ustavnog sudaFBiH 8 , te Zakon o postupku pred Ustavnim sudomFBiH 9 .Za Ustavni sud Republike Srpske relevantni su: UstavRepublike Srpske 10 , Poslovnik o radu Ustavnog sudaRS 11 i Zakon o Ustavnom sudu RS 12 .4.1. Ustavna rješenja u pogledu nadležnosti entitetskihustavnih sudova6Ministarstvo pravde BiH, Priručnik za polaganje stručnogupravnog ispita, 2006. s. 5.7Ustav FBiH (Sl. n. FBiH br. 1/94) i Amandmani na UstavFBiH (Sl. n. FBiH br. 1/94, 13/97, 22/02).8Poslovnik o radu Ustavnog suda FBiH, Sl. n. FBiH br.40/10.9Zakon o postupku pred Ustavnim sudom FBiH, Sl. n. FBiHbr. 6/95, 37/03.10Ustav RS (Sl. gl. RS br. 21/92) i Amandmani na Ustav RS(Sl. gl. RS br. 28/94, 8/96, 13/96, 15/96, 16/96, 21/96,21/02,30/02).11Poslovnik o radu Ustavnog suda RS, (Sl. gl. RS br. 29/05).12Zakon o Ustavnom sudu RS, (Sl. gl. RS br.29/94, 23/98,97/04).4.1.a. Ustavni sud FBiHUstavni sud FBiH je samostalna i nezavisna institucijakojoj je povjereno osiguranje federalne ustavnosti ivršenje drugih nadležnosti koje su određene ustavom.Ovaj sud djeluje kao nezavisna institucija u odnosu nazakonodavnu, izvršnu, pa i sudsku vlast. Ustav FBiHsistemski ne izdvaja Ustavni sud FBiH, nego ga tretira upoglavlju “Sudska vlast Federacije”, što nije uobičajenoza sisteme koji imaju ustavno sudstvo. Ta koncepcijskanekonzistentnost i otežava diferencirano tretiranjeustavnog i redovnog sudstva 13 .Ustavni sud FBiH rješava sporove: između kantona,između kantona i federalne vlasti, između grada injegovog kantona ili federalne vlasti, između općine igrada, između općina i njihovih kantona ili federalnevlasti 14 . Radi se, prema tome, o sporovima o nadležnostiiako to nije izričito određeno odredbama UstavaFederacije. Ovlaštenim podnosiocima zahtjeva smatrajuse svi navedeni subjekti pri čemu se zahtijeva da jepodnosiocu zahtjeva povrijeđeno neko pravo ili mu jenametnuta određena obaveza. Sud će svojom odlukom toutvrditi i odrediti da se otklone nastale posljedice;odnosno posljedice koje su nastale povodom neustavnog(nezakonitog) akta ili radnje. Rješavanje ovih sporovapredstavlja osnovnu funkciju Ustavnog suda FBiH. Zbogsloženosti strukture vlasti u FBiH, pitanje raspodjelenadležnosti između različitih nivoa vlasti postaje joškompleksnije. Osiguranje harmoničnog sistema vlasti uskladu sa Ustavom, te rješavanje različitih sporova kojiproizilaze iz tih odnosa predstavlja temeljnu nadležnostUstavnog suda. Ustavni sud Federacije Bosne iHercegovine ima i druge nadležnosti 15 .13K. Trnka et al., Komentar, Sarajevo, 2004. s. 208.4Čl. IV.C.10. Ustava FBiH (Sl. n. FBiH br. 1/94) i AmandmanomXIV na Ustav FBiH (Sl. n.FBiH br. 13/97)15Čl. IV.C.10.2. Ustava Federacije BiH (Sl.n. FBiH br. 1/94),www.ustavnisudfbih.ba od 06. 12. 2010. Ustavni sud FBiHnadležan je da: na zahtjev Predsjednika Federacije,Potpredsjednika Federacije, Premijera, Zamjenika PremijeraVlade Federacije ili na zahtjev jedne trećine bilo kog domaParlamenta Federacije, utvrđuje da li je prijedlog zakona kojije usvojio neki od domova, ili zakon koji su usvojila oba doma,u skladu sa Ustavom Federacije; na zahtjev Premijera VladeFederacije, Zamjenika Premijera, predsjednika kantona ilijedne trećine poslanika u zakonodavnom tijelu kantona,utvrđuje da li su ustav kantona i amandman na ustav, predloženizakon ili zakon koga je usvojilo to zakonodavno tijelo, u skladusa Ustavom Federacije; na zahtjev Predsjednika Federacije,Potpredsjednika Federacije, Premijera ili Zamjenika premijeraVlade Federacije utvrđuje da li je predloženi ili usvojeni propiskoji donosi organ federalne vlasti u skladu sa UstavomFederacije; na zahtjev Premijera Vlade Federacije, ZamjenikaPremijera ili pak dotičnog kantonalnog predsjednika utvrđujeda li je neki predloženi ili usvojeni propis koje je donijelo nekotijelo kantonalne, gradske ili općinske vlasti u skladu saUstavom Federacije.79

Ustavni sud FBiH osigurava zaštitu ustavnosti, kao jednuod osnovnih, tipičnih nadležnosti svih ustavnih sudova.Ukoliko Sud utvrdi da kantonalni ustavi i amandmani nate ustave, federalni i kantonalni zakoni te drugi propisiorgana federalne, kantonalne, gradske i općinske vlastinisu u skladu sa Ustavom, Sud ih ukida, odnosnoisključuje iz pravnog poretka.Jedna od uobičajenih nadležnosti Ustavnog suda FBiH jei odlučivanje o ustavnim pitanjima koja mu predočiVrhovni sud FBiH, ili neki kantonalni sud, a koja sepojave u toku postupka pred tim sudom 16 . U takvojsituaciji sud će obustaviti postupak i predmet će ustupitiUstavnom sudu. Odluka Ustavnog suda biće obavezujuća,ne samo za sud koji mu je predmet ustupio, nego će imatidjelovanje erga omnes. Najčešće su to slučajevi u kojimajedan od redovnih sudova posumnja u ustavnost zakonakoji bi trebao da primijeni u konkretnom predmetu.Međutim, ne mora da se radi samo o sumnji u ustavnostzakona koji bi trebao da se primijeni, nego i o drugimpitanjima interpretacije.Odlučivanje o vitalnom nacionalnom interesu na nivouFederacije BiH je nadležnost Ustavnog suda koja je bilapredviđena i prvobitnim tekstom Ustavnog sudaFederacije BiH (više u poglavlju 6). Odlučivanje ovitalnom nacionalnom interesu na nivou kantona je novanadležnost Suda uspostavljena sa istim ciljem ostvarivanjaravnopravnosti sva tri konstitutivna naroda na cijelojteritoriji Federacije BiH.Jedna od funkcija (nadležnosti) Ustavnog suda FBiHodnosi se na odlučivanje o smjeni predsjednika ilipotpredsjednika Federacije 17 . Zahtjev Sudu može uputitiParlament Federacije, na osnovu dvotrećinske većineglasova članova oba doma. Zahtjev za smjenupredsjednika ili potpredsjednika Federacije, Parlamentmože uputiti Sudu ako smatra da su prekršili zakletvu ilisu iz drugih razloga nedostojni za vršenje tih funkcija.Konačnu odluku o smjeni donosi Ustavni sud 18 .Odlučivanje o imunitetu je nova nadležnost Suda 19 . Sadaredovni sudovi u konkretnom postupku odgovornostiodlučuju i o prigovoru imuniteta. O žalbi odlučujeUstavni sud kao sud konačne odluke u tim predmetima.16Odredba u st. 3 ovog člana koja se odnosi na Sud za ljudskaprava prestala se primjenjivati u skladu sa Amandmanom LII(čl. 11e.) (Sl. n. FBiH br. 16/02 od 28. 04. 2002).17Tako u Austriji, Ustavnom sudu se može podnijeti tužbaprotiv predsjednika Republike ako se smatra da je u svom radupovrijedio Ustav. Ustavni sud Italije odlučuje o tužbamapodnijetim protiv predsjednika Republike zbog povrede Ustavai zbog krivičnog djela veleizdaje. Usp. N. Pobrić, Ustavnopravo, Mostar, 2000, s. 469.18Član IV.BR.3.(1) koji je izmijenjen Amandmanom LXX (Sl.n. FBiH br. 52/02 od 28. 10. 2002.19Uspostavljena Amndmanom LXIV iz 28. 10. 2002. (Sl. n.FBiH br. 52/02).Među nadležnosti Ustavnog suda FBiH spada i davanjemišljenja. Zamjenik premijera Vlade Federacije BiH jeovlašten da od Ustavnog suda zatraži mišljenje. U ustavunema bližih odredbi o pitanjima na koja bi se mogloodnositi mišljenje, o postupku niti o pravnom dejstvutakvog mišljenja. Moglo bi se pretpostaviti da se možezatražiti mišljenje o ustavnopravnim aspektima pitanja uoblasti uspostavljanja i funkcionisanja ustavnog uređenja.Takva bi mišljenja mogla djelovati autoritetom Ustavnogsuda, ali ne bi mogla proizvesti direktne pravne posljedice.Dosada, Sud je donio šest mišljenja 20 . Vidi se da senjihovo donošenje tražilo uglavnom zbog rješavanjarazličitih pitanja i nedoumica u vezi tumačenja i primjenepropisa 21 .4.1.b. Ustavni sud RSNadležnosti Ustavnog suda Republike Srpske izričito suutvrđene članom 115 Ustava RS. Sud vrši kontrolu iodlučuje o saglasnosti zakona, drugih propisa i općihakata sa Ustavom. Najčešće se ocjenjuje ustavnostzakona. Druga vrsta akata čiju ustavnost kontrolišeUstavni sud RS su oni koje donose organi egzekutive. Izustavnih odredbi Ustava RS proizilazi da je Ustav RSnajviši pravni akt u Republici Srpskoj.Svi druginormativni pravni akti su akti manje pravne snage. Onizbog toga moraju biti u potpunosti u saglasnosti saUstavom RS. Ako Sud utvrdi nesaglasnost zakona saUstavom, uklanja ga iz pravnog poretka. Sud odlučuje osaglasnosti propisa i opštih akata sa zakonom. Veliki jebroj ovih propisa i opštih akata. Njihovi donosioci surazličiti, to su brojne institucije, organi i organizacije. Tiakti su razni pravilnici, uredbe, statuti, odluke, zaključcii dr.Sud rješava sukob nadležnosti između organazakonodavne, izvršne i sudske vlasti. Organizacija vlastiu Republici Srpskoj utemeljena je na načelu podjelevlasti. Odnosi u nadležnostima triju vlasti su jasni i nedolazi do čestih sukoba. U najvećem broju slučajevasukob nadležnosti se javlja između zakonodavne i izvršnevlasti. Ovaj sukob se ogleda u namjeri izvršne vlasti(Vlade) da uredbama za provođenje zakona prekorači20Mišljenja Ustavnog suda FBiH: U-29/10 Sl. n. FBiH br.77/10, U-13/10 Sl. n. FBiH br. 63/10, U-2/10 Sl. n. FBiH br.20/10, U-11/09 Sl. n. FBiH br. 77/09, U-8/05 Sl. n. FBiH br.23/05, U-16/05 Sl. n. FBiH br. 44/05, www.ustavnisudfbih,očitano 11. 12. 2010.21Tako, mišljenje U-29/10 doneseno je povodom traženjazamjenika premijera Gavrila Grahovca o pitanjima koja seodnose na tumačenje i primjenu Zakona o šumama i Uredbe ošumama, zatim mišljenje U-2/10 gdje je zamjenik premijeraVlade FBiH Vjekoslav Bevanda zatražio mišljenje o primjenipropisa o oporezivanju dobitaka od igara na sreću, odnosnomišljenje o pitanjima i nedoumicama koje se odnose natumačenje i važnost odnosno primjenu Zakona o oporezivanjuigara na sreću i zabavnih igara, itd. www.ustavnisudfbih.ba, od11. 12. 2010.80

ovlašćenja. Takvo prekoračenje ogleda se u uvođenjumeritornih odredbi umjesto provedbenih, čime zadire unadležnosti predstavničkog tijela.Sud rješava sukob nadležnosti između organa Republike,grada i opštine. Sukobi akata tri teritorijalno-političkejedinice u Republici Srpskoj postoje, ali nisu brojni.Sukobi koji nastaju prouzrokovani su nedovoljnom ineadekvatnom regulativom. To se posebno odnosi napodručje lokalne uprave. Prema Ustavu RS 22 , grad iopćina su na istoj ravni, što može dovesti do sukobanadležnosti. To uključuje mogućnost i pozitivnog inegativnog sukoba nadležnosti.Sud odlučuje o saglasnosti programa, statuta i drugihopštih akata političkih organizacija sa Ustavom izakonom. U ovakvim slučajevima Sud treba da utvrđujeda li postoje povrede pravne prirode, ne upuštajući se upolitiku. Sud odlučuje o saglasnosti zakona, drugihpropisa i opštih akata Narodne skupštine sa odredbamaUstava o zaštiti vitalnih interesa konstitutivnih naroda (otome više u poglavlju 6). Sud odlučuje o pitanjimaimuniteta u skladu sa Zakonom o imunitetu RS 23 . Ovanadležnost se odnosi na odlučivanje po žalbi protivodluke nadležnog suda povodom pokretanja krivičnog iliparničnog postupka protiv lica koje se pozove na imunitetu smislu člana 3. navedenog Zakona. Ustavni sud možeocjenjivati ustavnost zakona i ustavnost i zakonitostpropisa i općih akata koji su prestali da važe, ako odprestanka važenja do pokretanja postupka nije protekloviše od jedne godine.Dakle, Ustavni sud Republike Srpske nadležan je da vršineposredno (apstraktnu) kontrolu ustavnosti i zakonitosti,te rješava sporove o nadležnosti.4.2. Razlike u ustavnim rješenjima u pogledunadležnostiIzmeđu nadležnosti Ustavnog suda FBiH i Ustavnogsuda RS postoje značajne razlike. Ustavni sud RSnadležan je da vrši i kontrolu usklađenosti podzakonskihakata sa zakonom, dok Ustavni sud Federacije BiH nematakvu nadležnost. U pitanju je ocjena zakonitosti akata.Kontrola zakonitosti akata predstavlja jednu od osnovnihfunkcija ustavnih sudova. Unatoč tome, Ustavni sudFBiH još uvijek ne provodi takvu kontrolu. Ustavni sudRS vrši i opštenadzorne i usmjeravajuće (preventivne)nadležnosti, koje se ogledaju u praćenju pojava odinteresa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti teobavještavanje najviših ustavnih organa o eventualnimproblemima, te daje mišljenja i prijedloge u toj oblasti.Ustavni sud FBiH nema među svojim funkcijamautvrđenu ovakvu nadležnost. Zatim, Ustavni sud RS22Ustav RS, (Sl. gl. RS br. 21/92) i Amandmani na Ustav RS(Sl. gl. RS br. 28/94, 8/96, 13/96, 15/96, 16/96, 21/96,21/02,30/02), čl. 102.23Sl. gl. RS br. 69/02.razmatra i usklađenost programa, statuta i drugih općihakata političkih organizacija sa ustavom i zakonom.Međutim, prema postojećim ustavnim rješenjima, izvanustavne kontrole Ustavnog suda FBiH ostaju propisi iopći akti kompanija i drugih subjekata iz tzv. nevladinogsektora kao što su političke stranke, društveneorganizacije, udruženja građana, fondacije i slično. Ovimznačajan dio društvenih odnosa, pa i ostvarivanja ljudskihprava ostaje bez ustavno-sudske kontrole i zaštite.Pri tome ni Ustavni sud RS nema neke od nadležnostikoje su distribuirane Ustavnom sudu Federacije BiH,kao što je davanje mišljenja, odlučivanje o smjenipredsjednika ili potpredsjednika Republike Srpske, nitiodlučivanje o ustavnim pitanjima koja se pojave predVrhovnim sudom Republike Srpske, ili pred okružnimsudovima (u Federaciji to su Vrhovni sud FBiH ikantonalni sudovi).5. Postupak i odlučivanje pred entitetskim ustavnimsudovimaU postupku pred ustavnim sudovima, jedno odnajznačajnijih je pitanje ovlaštenja za pokretanjepostupka, odnosno, određivanje stranke u postupku,zatim, pitanje protiv kojeg akta se može pokrenuti ustavnispor i način pokretanja postupka pred ustavnim sudom.Karakteristično za postupak pred ustavnim sudom je tošto se u njemu izražava niz elemenata koje poznaju drugipostupci, kao što su građanski, krivični i upravni. Upravoovi postupci, odnosno određene faze, radnje i drugielementi tih postupaka, prenose se na rad ustavnogsuda 24 .Kada govorimo o odlukama entitetskih ustavnih sudova,bitno je razjasniti da li se njihove odluke smatrajupresudom suda u smislu odredbi čl. VI/3.b) Ustava BiH 25 .Ovo je bitno da bismo razjasnili da li se odluke ovihsudova mogu pobijati pred Ustavnim sudom BiH. Ustavnisud BiH je u svojoj jurisprudenciji pojam presuda iz čl.VI/3.b) Ustava BiH tumačio široko. Tako je apelacijumoguće podnijeti, ne samo protiv presude drugog suda umeritumu, već i protiv drugih odluka i rješenja drugihsudova, kojima se negativno utiče na ustavna prava islobode fizičkih ili pravnih lica. U Odluci Ustavnog sudaBiH 26 entitetski ustavni sudovi su “sudovi” u okviruznačenja čl. VI/3.b) Ustava BiH, a efektivnost apelacionekontrole koju vrši Ustavni sud BiH “zaista bi bilaznačajno reducirana ako se protiv presuda ustavnih24S. M. Blagojević, Ustavno sudstvo i ustavni sistem, Titograd1986, s.39, prema N. Pobrić, Ustavno pravo, Mostar, 2000. s.474.25Čl.VI/3.b) Ustava BiH glasi: „Ustavni sud također imadrugostepenu nadležnost u pitanjima koja su sadržana u ovomUstavu, kada ona postanu predmet spora zbog presude bilokojeg suda u BiH“ (www.ccbh.ba/bos, očitanje 11.12.2010).26Odluka Ustavnog suda BiH br. U 5-99, ( Sl. gl. BiH br.3/00).81

sudova entiteta ne bi mogle podnositi apelacije Ustavnomsudu BiH u pogledu njihove saglasnosti sa UstavomBiH 27 .”5.1. Federacija BiHU pogledu sastava Ustavnog suda FBiH, Ustav FBiH učl. IV.C.3.(9) navodi da se Ustavni sud FBiH sastoji oddevet sudija, od kojih su najmanje po dva iz reda sva trikonstitutivna naroda i jedan iz reda “Ostalih”. Ovakvorješenje uvedeno je Amandmanom XLVIII 28 , tako da je iu ovoj instituciji obezbijeđena zastupljenost sva trikonstitutivna naroda, u skladu sa odlukom Ustavnogsuda BiH o kostitutivnosti naroda iz jula 2000. godine 29 .Postupak izbora sudija Ustavnog suda bitno se razlikujeod izbora sudija ostalih sudova. Ovim se postupkomobezbjeđuje transparentnost i jednaka dostupnost ovefunkcije svima koji ispunjavaju predviđene uvjete. UstavFederacije sadrži odredbe koje regulišu sastav Suda,nadležnost i pravno dejstvo odluka. Pokretanje i tokpostupka pred Sudom regulisano je Zakonom o postupkupred Ustavnim sudom FbiH 30 , te Poslovnikom Ustavnogsuda FbiH 31 .Sudije ustavnog suda moraju biti ugledni pravnicinajviših moralnih osobina. Ustavni kriteriji za izborsudija su precizno razrađeni u Zakonu o visokomsudskom i tužilačkom vijeću FBiH 32 . Javni konkursraspisuje Visoko sudsko i tužilačko vijeće. Ovo Vijeće,prema unaprijed utvrđenim kriterijima, vrši rangiranjeprijavljenih kandidata. Predsjednik Federacije usaglasnosti sa oba potpredsjednika predlaže kandidate zasudije. Za imenovanje sudija potrebna je potvrda većinedelegata Doma naroda Parlamenta Federacije koji suprisutni i koji glasaju. Izabrane sudije ostaju na dužnostido 70-te godine. Sudije između sebe biraju predsjednika.Prije stupanja na snagu Zakona o visokom sudskom itužilačkom vijeću FBiH 33 mandat predsjednika je trajaojednu godinu, a sada je ovim Zakonom propisano damandat traje šest godina.Postupak pred Ustavnim sudom Federacije BiH mogupokrenuti samo subjekti koji su na to izričito UstavomFBiH ovlašćeni. Zavisno od vrste spora koji se predSudom rješava, ovlašteni subjekti su određeni Zakonomo postupku pred Ustavnim sudom FBiH 34 .27Ibid.28Sl. n. FBiH br. 16/02 od 28. 04. 2002.29Ustavni sud BiH, Treća djelimična odluka, U-5/98, 01. 07.2000.30Zakon o postupku pred Ustavnim sudom FBiH, (Sl. n. FBiHbr. 6/95, 37/03 čl. 5-30).31Poslovnik o radu Ustavnog suda FBiH, (Sl. n. FBiH br. 40/10čl.2-13).32Sl. n. FBiH br. 22/02, član 22 do 24.33Zakon o visokom sudskom i tužilačkom vijeću FBiH, (Sl. n.FBiH br. 22/02, čl. 24).34Zakon o postupku pred Ustavnim sudom FBiH (Sl. n. FBiHbr. 6/95, 37/03), čl. 31-48.5.2. Republika SrpskaUstav Republike Srpske određuje sastav Ustavnog sudau članu 116, prema kojem Ustavni sud Republike Srpskeima devet članova. Prvobitno je tekst Ustava određivao učl. 116 da Ustavni sud RS ima sedam sudija, te da se onibiraju na period od osam godina i ne mogu biti ponovobirani, i da isto lice ne može biti dvaput birano na funkcijupredsjednika Ustavnog suda. Ova razlika u personalnomsastavu entitetskih ustavnih sudova nije se moglaobjasniti ni pravnim ni drugim razlozima. Promjena ovogčlana nastupila je tek 2002. donošenjem Amandmana od18. 04. 2002. koje je odobrio Visoki predstavnik u Odluciod 19. 04. 2002. Tako su stavovi 1, 2, i 3 člana 116 brisaniAmandmanom CXX, a član je dopunjen tačkom 2Amandmana LXXXVIII, koja glasi: Ustavni sud RS imadevet članova. Na ovaj način uklonjena je ova značajnaantinomija u sastavu ustavnih sudova entiteta.Detaljnije odredbe o sastavu i mandatu sudija, sadržanesu u Zakonu o Ustavnom sudu Republike Srpske 35 , apostupak pred Ustavnim sudom RS regulisan je Zakonomo Ustavnom sudu RS 36 i Poslovnikom 37 .Ustavni sud RS ima predsjednika i osam sudija koji sebiraju u skladu sa Ustavom i Zakonom o postupku predUstavnim sudom. Predsjednika i sudije bira Narodnaskupština na prijedlog predsjednika Republike Srpske.Predsjednik suda bira se iz reda sudija na period od četirigodine. Sud ima dva potpredsjednika koji su iz redadrugih naroda u odnosu na predsjednika Suda.Potpredsjednike bira Sud na period od četiri godine imogu biti birani najviše dva puta uzastopno.Postupak pred Ustavnim sudom Republike Srpskeregulisan je samo dijelom Ustavom Republike Srpske,dok su detaljne odredbe o postupku sadržane u Zakonu oUstavnom sudu RS 38 na čije odredbe upućuje i samUstav.Prema Ustavu, svako može dati inicijativu za pokretanjepostupka za ocjenu ustavnosti i zakonitosti. Zatim,postupak, bez ograničenja, mogu pokrenuti predsjednikRepublike, Narodna skupština i Vlada, a ostali organi,organizacije i zajednice pod uvjetima utvrđenimzakonom.Zakon o Ustavnom sudu RS 39 predviđa da postupak predsudom mogu pokrenuti:35Zakon o Ustavnom sudu RS (Sl. gl. RS br. 29/94, 23/98,97/04).36Čl. 20-44.37Čl. 14-39.38Zakon o Ustavnom sudu RS (Sl. gl. RS br. 29/94, 23/98 i97/04).39Ibid.82

i1. Predsjednik Republike Srpske;2. Narodna skupština;3. Vijeće naroda o pitanjima iz okvira ustavom utvrđenihnadležnosti;4. Vlada Republike Srpske;5. Sud, ako se pitanje ustavnosti i zakonitosti postavi upostupku pred sudom;6. Republički tužilac, ako se pitanje ustavnosti izakonitosti postavi u radu javnog tužilaštva;7. Opština, grad, preduzeće, politička organizacija,odnosno udruženje građana, i druga organizacija, ako jepovrijeđeno njihovo pravo utvrđeno ustavom ilizakonom;8. Organ koji je po Ustavu i zakonu ovlašćen da obustaviizvršenje propisa i drugog opšteg akta zbog njegovenesaglasnosti sa Ustavom i zakonom.5.3. Pokretanje i tok postupka pred entitetskimustavnim sudovimaNajznačajnije odrednice koje se tiču postupka predustavnim sudovima možemo predstaviti na sljedećinačin:5.3.a. Pokretanje postupkaPokretanje postupka pred entitetskim ustavnim sudovimaregulisano je za FBiH, Zakonom o postupku predUstavnim sudom Federacije BiH 40 , PoslovnikomUstavnog suda Federacije BiH 41 i za RS, Poslovnikom oradu Ustavnog suda RS 42 i Zakonom o Ustavnom suduRS 43 .U pogledu pokretanja postupka pred ovim sudovimaprimjetne su razlike.Postupak pred Ustavnim sudom RS pokreće se naprijedlog ili na inicijativu ovlaštenog subjekta, pri čemuse pravi razlika u pravnom dejstvu ova dva akta zapokretanje postupka. Pokretač postupka svojimprijedlogom (zahtjevom) sam pokreće postupak predSudom, dok povodom inicijative Sud prethodno ocjenjujenjenu opravdanost i samo pod uvjetom da Sud pozitivnoocijeni datu inicijativu, on će svojim rješenjem pokrenutipostupak. Kada se pokreće postupak na osnovu prijedloga,onda se smatra pokrenutim danom kada u Ustavnomsudu RS bude primljen prijedlog ovlašćenog podnosioca.40Zakon o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne iHercegovine (Sl. n. FBiH br. 6/95 i 37/03).41Sl. n. FBiH br. 40/10.42Poslovnik o radu Ustavnog suda Republike Srpske (Sl. gl.RS br. 29/05).43Sl. gl. RS br.29/94, 23/98, 97/04.U pogledu inicijative, kojom se inicira pokretanjepostupka, postupak se pokreće aktom (rješenjem)Ustavnog suda o pokretanju postupka. Ovo u slučajuocjene ustavnosti i zakonitosti opšteg akta, a povodomsukoba nadležnosti, postupak se pokreće prijedlogomjednog ili oba organa u sukobu. Također, postupak zaocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti može pokrenuti isam Ustavni sud RS, što nije moguće kada se radi oUstavnom sudu FBiH.U pogledu pokretanja postupka pred Ustavnim sudomFBiH pokuazuju se izvjesna odstupanja. Postupak sesmatra pokrenutim danom prijema zahtjeva ili drugogakta kojim se pokreće postupak pred Ustavnim sudom,koji je neposredno predan Ustavnom sudu od straneovlašćenog podnosioca, odnosno danom kada je predanpreporučeno pošti. Veoma usko je određen krug subjekatakoji su ovlašteni da pokrenu postupak. Preduzeća,ustanove, nevladine orgnizacije, javne službe i drugibrojni subjekti nisu ovlašćeni da pokreću postupke predUstavnim sudom FBiH. Ni Ustavni sud nije ovlašćen dapo vlastitoj inicijativi (ex officio) pokreće postupak. Nijeuspostavljena ni inicijativa koju bi mogli da daju građanii drugi subjekti.Zahtjev za pokretanje postupka i drugi podnesci upućeniSudu, šalju se poštom, neposredno se predaju Sudu uskladu sa propisima, ili se šalju na drugi način određenoje članom 2. Poslovnika Ustavnog suda Federacije BiH 44 .Sudija izvjestilac provjerava da li su ispunjene procesnepretpostavke za vođenje postupka. Ukoliko je podnesaknerazumljiv ili ima neke druge nedostatke, Ustavni sudRS zatražit će od podnosioca da ih otkloni najkasnije uroku od 15 dana. Ustavni sud FBiH ne precizira rok uovakvim slučajevima.Kada Ustavni sud FBiH odbaci zahtjev zbognenadležnosti, može na prijedlog sudije izvjestiocazahtjev uputiti nadležnom sudu ili drugom organu i otome obavijestiti stranku. Za Ustavni sud RS nije izričitoregulisana ova mogućnost.5.3.b. OdlučivanjeUstavni sud Federacije donosi presude, rješenja imišljenja. Presude donosi kada odlučuje u meritumu, usvim drugim slučajevima donosi rješenje. Mišljenje dajesamo povodom zahtjeva zamjenika premijera VladeFederacije BiH.Ustavnost i zakonitost: Ocjena ustavnosti kao najvažnijanadležnost ustavnih sudova jednako je regulisana.Rješenja se podudaraju u pogledu uvjeta za valjanostzahtjeva, i pravnog dejstva odluka. Ustavni sud RS nijeograničen zahtjevom predlagača, odnosno podnosiocainicijative. U slučaju odustanka predlagača, odnosno44Sl. n. FBiH br. 40/10.83

podnosioca inicijative, Sud će nastaviti postupak ako zato ima osnova. Ustavni sud FBiH, ipak odlučuje ugranicama zahtjeva istaknutih u postupku. U slučajuodustanka podnosioca zahtjeva, nije izričito navedeno daSud može nastaviti postupak.Odlučivanje: O pitanjima iz svoje nadležnosti Ustavnisud Republike Srpske, odlučuje donošenjem odluke irješenja 45 . Vidimo da Sud Republike Srpske ne dajemišljenje, te da umjesto presude donosi akt pod nazivomodluka. Međutim, odlukom se rješava o sporu u meritumu,isto kao i u slučaju presude Ustavnog suda FBiH. OdlukeUstavnog suda Federacije donose se većinom glasovasudija. Sudija se ne može uzdržati od glasanja, a glasanjese vrši javno, s tim da Sud može odlučiti da se odlukadonese tajnim glasanjem. Glasanje se vrši podizanjemruke. Ustavni sud Republike Srpske također odlučuje, upravilu, javnim glasanjem. Ovdje se glasanje vrši nesamo dizanjem ruke, već i poimeničnim izjašnjavanjemsudija “za” ili “protiv” prijedloga. Sud donosi odlukevećinom glasova od ukupnog broja sudija.Sjednice: Sjednice Ustavnog suda Federacije održavajuse sa javnom raspravom ili bez javne rasprave. Sjednicase može održati ako prisustvuje većina sudija 46 . Poslijezavršenog raspravljanja, Sud pristupa glasanju i donosiodluku. Javna rasprava zakazuje se kada je potrebnoneposredno raspraviti odnosno razjasniti pitanje značajnoza donošenje odluke. U slučaju Ustavnog suda RepublikeSrpske, sjednica se održava u predmetima u kojima nijeodržana javna rasprava. Sjednica Suda održava se, popravilu, jednom mjesečno 47 . Sjednice oba entitetska sudazakazuje predsjednik Suda, uglavnom, na isti način. Opotrebi održavanja javne rasprave odlučuje Sud nasjednici.Hitnost postupka: Sud može dozvoliti da se u određenimpredmetima hitno postupa. U slučaju Ustavnog sudaFBiH odluka o tome zavisi od značaja predmeta u pitanju.Hitno postupanje može se dozvoliti samo na prijedlogpredsjednika Suda ili sudije izvjestioca. U Ustavnomsudu RS odluku da se po određenom predmetu hitnopostupa, po potrebi, mogu da odrede Ustavni sud RS ipredsjednik Suda. Vidimo da Ustavni sud RS ne dajemogućnost sudiji izvjestiocu da predloži hitno postupanjeu nekom predmetu. Iako u većini faza postupka, sudijaizvjestilac ima važnu ulogu.45Čl. 60. Zakona o Ustavnom sudu RS (Sl. gl. RS br. 29/94,23/98, 97/04).46Čl. 15. Poslovnika Ustavnog suda FBiH (Sl. n. FBiHbr.40/10) određuje da će Predsjednik Suda zakazat sjednicuSuda: 1. kad je Sud odlučio da se sjednica zakaže, 2. kadsazivanje sjednice traži radno tijelo Suda i 3. kad sazivanjesjednice traži predsjednik Suda, odnosno sudija.47Čl. 42. Poslovnika o radu Ustavnog suda RS ( Sl. gl. RS br.29/05) određuje da sjednicu Suda zakazuje predsjednik Sudapo sopstvenoj inicijativi, po zaključku Suda, na zahtjev radnogtijela ili sudije Suda.4.3.c. Dejstvo odlukaSvako kome je povrijeđeno pravo konačnim ili pravomoćnimpojedinačnim aktom donesenim na osnovu odredbikoje su prestale da važe na osnovu odluke Suda,ima pravo tražiti od nadležnog tijela izmjenu tog pojedinačnogakta. U Federaciji BiH nadležno tijelo je dužnoda ponovi postupak i uskladi akt sa odlukom Ustavnogsuda FBiH u roku od 90 dana od dana prijema zahtjeva.U RS-u nije preciziran rok za ponavljanje postupka.Prijedlog za izmjenu konačnog ili pravomoćnogpojedinačnog akta, može se podnijeti u roku od dvijegodine od dana objavljivanja odluke u Službenimnovinama FBiH, Službenom glasniku kantona, odnosnoopćine. Ovakav prijedlog u RS-u može se podnijeti uroku od šest mjeseci od dana objavljivanja odluke uSlužbenom glasniku RS, ako od dostavljanja pojedinačnogakta do donošenja odluke Suda nije proteklo više odjedne godine. Nije jasno zbog čega su postavljeni ovakorazličiti rokovi. Ovo je još jedan pokazatelj kako građanijedne države nemaju jednaku zaštitu svojih prava. Urazličitim entitetima a unutar iste teritorijalne organizacije,građani su podvrgnuti različitom tretmanu.4.3.d. Javnost rada sudaIako je osigurana javnost postupka pred Ustavnim sudomFBiH/RS, i ovdje nailazimo na različitu regulaciju teoblasti. U Poslovniku Ustavnog suda RS 48 postoji posebnopoglavlje sa detaljnim odredbama o javnosti radasuda. Pored regulisanja javnosti postupka, tretiran je posebnoodnos Suda prema medijima. Sekretar Suda dajeakreditive predstavnicima štampe, radija i televizije, naprijedlog njihovih redakcija. U Sudu se, po potrebi, održavajui sastanci sa akreditovanim predstavnicima štampe,radija i televizije i drugih oblika javnog informisanja dabi se obavjestili o radu Suda u određenom periodu, i opitanjima od interesa za javnost. Poslovnik Ustavnog sudaFbiH 49 samo u jednom članu (član 5.) reguliše jav nostpostupka. Pred Ustavnim sudom RS mnogo detaljnije isveobuhvatnije je regulisana javnost u djelovanju Suda.6. Postupak zaštite vitalnih nacionalnih interesa6.1. Definicija vitalnih interesa konstitutivnih narodaIz Odluke Ustavnog suda BiH proizilazi da terminkonstitutivni narodi, implicira da klasifikacija konstitutivninarodi uključuje određena prava na kolektivnoj osnovi, ida upućuje na jednakost konstitutivnih naroda uostvarivanju ovih prava 50 .48Poslovnik o radu Ustavnog suda RS ( Sl. gl. RS br. 29/05).49Poslovnik Ustavnog suda FBiH (Sl. n. FBiH br.40/10).50Slučaj konstitutivnih naroda U-5/98 — III, Sl. gl. BiH br.36/00, Ustavni sud BiH, § 59.84

Ustav BiH ne sadrži katalog vitalnih nacionalnih interesaili definiciju pojma “vitalni nacionalni interes”. Ipak,Ustavni sud BiH ne posmatra vitalni nacionalni intereskonstitutivnih naroda kao pojam bez sadržine, već smatrada on štiti određene principe bez kojih društvo sa “ustavnozaštićenim razlikama” ne može “efektivno funkcionisati”51 .Ustav Federacije 52 u članu 17, kao i Ustav RepublikeSrpske 53 u članu 70, definiraju vitalne nacionalne interesekonstitutivnih naroda na sljedeći način:— ostvarivanje prava konstitutivnih naroda da buduadekvatno zastupljeni u zakonodavnim, izvršnim ipravosudnim organima vlasti;— identitet jednog konstitutivnog naroda;— ustavni amandmani;— organizacija organa javne vlasti;— jednaka prava konstitutivnih naroda u procesudonošenja odluka;— obrazovanje, vjeroispovijest, jezik, njegovanjekulture, tradicije i kulturno nasljeđe;— teritorijalna organizacija;— sistem javnog informisanja i druga pitanja koja bi setretirala kao pitanja od vitalnog nacionalnog interesa,ukoliko tako smatra 2/3 jednog od klubova delegatakonstitutivnih naroda u Domu naroda 54 .Jedan od osnovnih principa ustavnog uređenja BiHpredstavlja ravnopravnost sva tri konstitutivna naroda.Zagarantovan je primjenom adekvatnih mehanizamazaštite vitalnih nacionalnih interesa konstitutivnihnaroda. Svaki od tri kluba konstitutivnih naroda možepreventivno djelovati i zaustaviti donošenje predloženeodluke. To, u slučaju, kada većina delegata odgovarajućegkluba smatra da je ona štetna po vitalni interes toganaroda.6.2. Postupak zaštite vitalnih interesa predentitetskim ustavnim sudovimaSuština ovog instituta je osigurati pravo veta, tako dasvaki konstitutivni narod može da se protivi odluci koju51C. Steiner et al., Constitution of Bosnia and Herzegovina,Commentary, Sarajevo, 2010, s. 72.52Ustav FBiH (Sl. n. FBiH br. 1/94), i Amandman XXXVII,(Sl. n. FBiH br. 16/02).53Ustav RS (Sl. gl. RS br. 21/92).54Navedenu definiciju Mujkić komentira: „...zatim, slijediagresivnije i netolerantnije prakticiranje kolektivnih prava naidentitet konstitutivnih naroda, na organe javne vlasti,obrazovanje (p)ostaje izrazito segregacijskog karaktera,upotreba jezika i pisma agresivnija, naglašenija upotrebanacionalnih simbola, zastava (...) zaključno s etnički čistimsistemom javnog informiranja. Usp. A. Mujkić, Pravda ietnonacionalizam, Sarajevo, 2010, s. 145.ocijeni kao destruktivnu po vitalni nacionalni interestoga naroda. Problem je u mogućnosti da većinsku odlukuo vitalnom nacionalnom interesu jednog konstitutivnognaroda mogu donijeti sudije pripadnici drugih naroda.Navedeno, posebno dolazi do izražaja kada je za odlukuVijeća potreban glas najmanje dvojice sudija 55 .Spominju se različita opravdanja za djelovanje ovihmehanizama. Prije svega, tu su razlozi nacionalneblokade i potreba deblokiranja procesa odlučivanja. Kadadođe do blokade, treba li tražiti politički kompromis ilipravnim sredstvima deblokirati politički procesodlučivanja? Naravno da se problem može postaviti i izdrugog ugla: da li predstavnici jednog naroda mogukorištenjem instituta vitalnog nacionalnog interesasprječavati predstavnike druga dva naroda da donesuneku odluku 56 ? U oba slučaja odgovor je isti, nužan jepolitički kompromis umjesto “izvanpolitičkih”mehanizama deblokade političkih procesa 57 . Postupakzaštite vitalnih nacionalnih interesa postajekontraproduktivan jer je moguće da se u cilju deblokade,odluka donese, ali bez uvažavanja političkih stavovadrugih. Radi se o tome da se o (ne)destruktivnosti nekogpitanja po vitalni nacionalni interes, postavljenom upolitičkom tijelu, odlučuje u sudskom postupku. Na ovajnačin samo se više rasplamsavaju političke frustracije unehomogenoj zajednici kao što je BiH.Uočavamo dva različita načina rješavanja sporova ovitalnim nacionalnim interesima. U početku, proces seodigrava unutar zakonodavstva i podrazumijeva pokušajpostizanja konsenzusa između različitih političkihgrupacija. Ukoliko politički pregovori ne rezultirajukonsenzusom, pitanje napušta okrilje zakonodavstva ipolitičkih pregovaranja i prelazi u djelokrug suda. Vijećeje dio Ustavnog suda, i njegove odluke se donose u imeentitetskih ustavnih sudova.Postupak zaštite vitalnih nacionalnih interesa na nivouentiteta se odvija prema sljedećim procedurama. UUstavnom sudu FBiH/RS osniva se Vijeće za zaštituvitalnih interesa, kako bi odlučivalo o pitanjima vitalnoginteresa. Ovo Vijeće razmatra sva pitanja koja su odvitalnog interesa. Vijeće se sastoji od sedam članova, dvaiz svakog konstitutivnog naroda, i jedan član iz reda“Ostalih”. Ukoliko u Domu naroda FBiH, odnosnoVijeću naroda RS nije moguće postići saglasnost o tomeda li zakon spada u pitanja od vitalnog interesa ili ukolikose na prijedlog amandmana ne dobije saglasnost, formiratće se zajednička komisija od predstavnika Predstavničkogdoma i Doma naroda u slučaju FBiH, a zajednička55Čl. 21. Zakona o Ustavnom sudu RS (Sl. g. RS br. 29/94,23/98, 97/04), čl. V.70. br. Ustav RS (Sl. gl. RS br. 21/92), čl.IV. A. 20 Ustava FBiH (Sl. n. FBiH br. 1/94).56Z. Mijan, Da li je moguće zaštititi ravnopravnostkonstitutivnih naroda u BiH bez instituta vitalnih nacionalnihinteresa, Puls, 2007, s. 14.57Ibid.85

komisija u RS formira se od predstavnika Vijeća narodai Narodne skupštine. Ukoliko Zajednička komisija nepostigne saglasnost, pitanje se prosljeđuje Ustavnomsudu FBiH/RS da donese konačnu odluku da li sepredmetni zakon odnosi na vitalni interes jednog odkonstitutivnih naroda.U Zakonu o postupku pred Ustavnim sudom FederacijeBiH 58 sadržane su odredbe o postupku utvrđivanja postojanjavitalnih interesa jednog od konstitutivnih naroda.Dok, u slučaju Ustavnog suda Federacije BiH, Zakon iPoslovnik sadrže samo nekoliko odredbi o postupkuodlučivanja o zaštiti vitalnog nacionalnog interesa, PoslovnikomUstavnog suda RS 59 detaljno reguliše postupakodredbama člana 42 do člana 59 Postupak za utvrđivanjepostojanja vitalnih interesa konstitutivnih naroda i uFBiH i u RS je hitan. Vijeće će odlučiti o prihvatljivostidvotrećinskom većinom u roku od sedam dana od prijemaobavještenja, odnosno zahtjeva, ako su ispunjeneprocesne pretpostavke, a u roku od mjesec dana odlučujeo meritumu slučajeva koji se smatraju prihvatljivim. Uslučaju da proceduru pokrene dvotrećinska većina jednogod klubova, potreban je glas najmanje dvojice sudija dabi Sud odlučio da se radi o vitalnom interesu. UkolikoSud donese pozitivnu odluku o vitalnom interesu, tajzakon se smatra neusvojenim, te se dokument vraćapredlagaču koji treba pokrenuti novu proceduru. U tomslučaju predlagač ne može ponovo dostaviti isti tekstzakona, propisa ili akta. U slučaju da Sud odluči da sepredmetni zakon ne odnosi na vitalni interes, smatra seda je zakon usvojen/biće usvojen prostom većinom.Vijeće, po pravilu, zakazuje javnu raspravu koja seostvaruje u skladu sa Zakonom i Poslovnikom.Pored Ustava RS 60 , i Poslovnik Ustavnog suda RS 61sadrži definiciju vitalnih nacionalnih interesa, što nijeslučaj sa Poslovnikom Ustavnog suda FbiH 62 . Situacijaje različita pri odlučivanju o prihvatljivosti zahtjeva.Ukoliko Vijeće pri Ustavnom sudu RS odluči da zahtjevnije prihvatljiv, rješenje će dostaviti podnosiocu zahtjevai Narodnoj skupštini RS (Vijeće Ustavnog suda FBiH uovom slučaju dostavlja rješenje samo podnosiocuzahtjeva). Zatim, kad Vijeće Ustavnog suda RS odluči daje zahtjev prihvatljiv, to će utvrditi rješenjem koje sedostavlja podnosiocu zahtjeva (Vijeće drugog entitetskogsuda ovakvo rješenje samo ulaže u spis). Prihvatljivzahtjev se dostavlja na odgovor drugom klubu iliklubovima konstitutivnih naroda i Narodnoj skupštiniRS (kod Ustavnog suda FBiH prihvatljiv zahtjev sedostavlja na odgovor drugom klubu ili klubovimakonstitutivnih naroda, i nije predviđen drugi adresatdostave). Vijeće odlučuje na sjednici, po održanoj javnoj58Sl. n. FBiH br. 6/95, 37/03.59Sl. n. FBiH br. 29/05.60Ustav RS (Sl. gl. RS br. 21/92).61Poslovnik o radu Ustavnog suda RS ( Sl. gl. RS br. 29/05).62Poslovnik Ustavnog suda FBiH (Sl. n. FBiH br. 40/10).raspravi. Odluku o meritumu Vijeće donosi u roku odmjesec dana od dana donošenja rješenja o prihvatljivostizahtjeva. Međutim, u Poslovniku Ustavnog sudaFederacije BiH 63 , u članu 49 je predviđeno da Vijećedonosi odluku o meritumu u roku od trideset dana oddana prijema obavještenja, odnosno zahtjeva.Kod pitanja odlučivanja Vijeća važno je spomenuti da jeKlub delegata iz reda bošnjačkog naroda u Vijeću narodaRS podnio Apelaciju 64 Ustavnom sudu BiH protivOdluke 65 Vijeća za zaštitu vitalnih interesa Ustavnogsuda RS 66 . Apelanti su smatrali da je Zakonom oteritorijalnoj organizaciji Republike Srpske povrijeđenvitalni nacionalni interes Bošnjaka. Međutim, Vijeće jedonijelo navedenu odluku kojom je utvrđeno da dotičnimzakonom nije povrijeđen vitalni interes Bošnjaka.Apelanti, nezadovljni takvom odlukom podnijeli suapelaciju Ustavnom sudu BiH. Ustavni sud BiH jeapelaciju odbacio kao nedopuštenu zbog toga što jeočigledno (prima facie) neosnovana. Apelanti su kasnijetu apelaciju proširili i na odbijanje Vijeća da odluči da lije član 52 stav 2 Poslovnika o radu Ustavnog suda RS uskladu sa šestim stavom člana 70 Ustava RS i članom 21stavom 3 Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske(dopunjenim Amandmanom LXXXII). Apelanti susmatrali da je član 52 stav 2 Poslovnika doveo do povredečl. II/3.e) Ustava BiH i čl. 6 Evropske konvencije zazaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, odnosno da imje povrijeđeno pravo na pravično suđenje.Apelanti iznose da Vijeće prilikom odlučivanja o zahtjevunije primijenilo odredbe Amandmana LXXXII kojim jedopunjen čl. 70 Ustava 67 , već je primijenilo čl. 52 st. 2Poslovnika o radu Ustavnog suda RS 68 prema kojojVijeće o vitalnom interesu u meritumu odlučujedonošenjem odluke dvotrećinskom većinom svih članovaVijeća. Apelanti smatraju da se radi o načinu odlučivanjao pitanju vitalnih interesa, o čemu Ustav RS i Zakon oUstavnom sudu RS sadrže jasne i precizne odredbe 69 .63Ibid.64Apelacija Ustavnom sudu BiH od 07. 09. 2009.65Odluka Ustavnog suda RS UV-2/09, (www.ustavnisud.org,očitanje 11. 12. 2010).66Odluka Ustavnog suda BiH br. AP-2821/09, (www.ccbh.ba/bos, očitanje 11. 12. 2010).67Ustav RS (Sl. gl. RS br. 21/92) i Amandmani na Ustav RS(Sl. gl. RS br. 28/94, 8/96, 13/96, 15/96, 16/96, 21/96, 21/02,30/02), čl. 70 st. 6 glasi: „U slučaju da proceduru prema stavub pokrene 2/3 većina jednog od klubova, potreban je glasnajmanje dvojice sudija da bi sud odlučio da se radi o vitalnominteresu“, www.ustavnisud.org, očitanje 11. 12. 2010.68Poslovnik o radu Ustavnog suda RS (Sl. gl. RS br. 29/05),www.ustavnisud.org očitanje 11. 12. 2010.69Čl. 70 Ustava RS (Sl. gl. RS br. 21/92), i čl. 21 st. 3 Zakonao Ustavnom sudu RS (Sl. gl. RS br. 29/94, 23/98, 97/04)propisuju: „U slučaju da proceduru koja se odnosi na vitalninacionalni interes pokreće dvotrećinska većina jednog odklubova, potreban je glas najmanje dvojice sudija da bi Sudodlučio da se radi o vitalnom interesu“. www.ustavnisud.org,očitanje 11. 12. 2010.86

Apelanti navode da je svrha ovih odredaba da u sastavuVijeća funkciju sudije obavljaju po dva pripadnikasvakog konstitutivnog naroda i jedan sudija iz redaostalih. Time je data mogućnost da najmanje dvojicasudija u Vijeću glasaju pozitivno za odluku da jepovrijeđen vitalni interes. Imajući u vidu ove, kakonavode, istovjetne odredbe Ustava RS i Zakona oUstavnom sudu RS, apelanti smatraju da je odredba člana52. stava 2 Poslovnika o radu Ustavnog suda RSneustavna i nezakonita, te da je postupanje i donošenjeodluke po neustavnoj odredbi Poslovnika takođerneustavno. U tom smislu, apelanti ističu da je Vijećeprilikom glasanja o zahtjevu apelanata imalo četiri glasaza pozitivnu odluku i tri glasa protiv. Apelanti su navelida su tražili od Ustavnog suda RS da uskladi Poslovniksa Ustavom i Zakonom. Prijedlog je odbijen saobrazloženjem da Klub Bošnjaka nema legitimitet datraži izmjenu Poslovnika, nego ima pravo da traži zaštituvitalnog nacionalnog interesa ili ocjenu ustavnosti izakonitosti. Sud nije prihvatio ni prijedlog predsjednikaUstavnog suda RS, da se na njegovu inicijativu odlučujeo izmjenama Poslovnika. Ovdje se uočava da se u jednojapelaciji nalaze, zapravo, dvije apelacije. Ustavni sudBiH odbacio je apelaciju (uključujući sve ove navodekoji de facto predstavljaju dvije apelacije).Uz navedenu odluku Ustavnog suda BiH jedan od sudija,Mirsad Ćeman, dao je izdvojeno mišljenje suprotnoodluci Ustavnog suda. Prema njegovom mišljenju,Ustavni sud je propustio uočiti da je apelant, u konkretnomslučaju, Ustavnom sudu u jednom podnesku (apelacijaod 7. septembra 2009. godine) realno uputio dva podneskai to apelaciju kojom traži zaštitu zbog kršenja “pravazaštićenih Ustavom Bosne i Hercegovine kao i prava(koja su) zaštićena u Evropskoj konvenciji za zaštituljudskih prava i osnovnih sloboda i njenim protokolima...”,te, istovremeno, “zahtjev za ocjenu ustavnosti Poslovnikao radu Ustavnog suda RS, konkretno člana 52. stava 2, saUstavom Bosne i Hercegovine”. Dalje se navodi da jeUstavni sud, u pripremnoj fazi postupka odlučivanja, bioobavezan, u skladu sa članom 20. Pravila Ustavnog suda,pozvati podnosioca apelacije/zahtjeva da uredi podnesak,tj. da “...u određenom roku, a najduže u roku od 30 danate nedostatke otkloni...”. To je moglo, pa i moralo,uključivati poziv za izričitim očitovanjem apelanta/podnosioca zahtjeva o tome da li je i u kojem smisluosim apelacije postavljen i zahtjev za ocjenu ustavnosti.Propuštanjem da apelanta/podnosioca zahtjeva pozoveda otkloni nedostatke u podnesku, a time i sumnju o tomeda li je takav zahtjev uopće postavljen, Ustavni sudočigledno nije postupio prema odredbi vlastitih Pravila,navodi se u datom izdvojenom mišljenju.Koliko je značajno i aktuelno pitanje ocjene ustavnostičlana 52 stava 2 Poslovnika RS, pokazuje činjenica da jepodnesen još jedan zahtjev za ocjenu ustavnosti ovogčlana.U predmetu U 7/10, postupajući po zahtjevima Klubadelegata bošnjačkog naroda u Vijeću naroda RepublikeSrpske, Sulejmana Tihića, zamjenika predsjedavajućegDoma naroda Parlamentarne skupštine BiH i Beriza Belkića,zamjenika predsjedavajućeg Predstavničkog domaParlamentarne skupštine BiH za ocjenu ustavnosti člana52 stav 2 Poslovnika o radu Ustavnog suda RepublikeSrpske (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj 29/05),Ustavni sud BiH je odbacio zahtjeve zbog nenadležnostiUstavnog suda Bosne i Hercegovine za odlučivanje 70 .Na osnovu svega toga nameće se pitanje, da li Vijećedjeluje kao sud ili predstavlja produžetak zakonodavstvaFBiH odnosno RS. Ako se utvrdi da ono nije sud, protivnjegovih presuda ne bi se mogla podnijeti apelacija predUstavnim sudom BiH prema čl. VI/3.b Ustava BiH.Razmatrajući rad Vijeća unutar ustavnih sudova entiteta,pokazuje se da Vijeće djeluje u zakonodavnom svojstvu.Ovakva konstatacija proizilazi iz činjenice da jeupućivanje na Ustavne sudove FBiH/RS dio postupkakoji ima za cilj da riješi nesuglasice unutar domovazakonodavnih tijela entiteta, kada odgađaju usvajanjepredložene legislative. Ipak, određene karakteristikeukazuju više na sudski postupak, nego na zakonodavni.Kada se upućuje na Ustavni sud, pretpostavka je da ontreba postupati sudski, pogotovo nepristrano, objektivnoi bez ikakvih vanjskih uticaja. Imajući u vidu svenavedeno, zaključuje se da se odluka Vijeća možesmatrati presudom u smislu čl. VI/3.b. Ustava BiH.Ustavni sud BiH je mišljenja da se može smatrati daVijeće postupa kao sud, i da se od njega može zahtijevatida postupa sudski kada vrši svoje nadležnosti. Zbog toga,njegova odluka se može smatrati kao presuda suda usmislu čl. VI/3.b. Ustava BiH 71 .Pozivajući se na institut vitalnog nacionalnog interesa,moguće je da se ovaj mehanizam pokrene u pogledu bilokojeg pitanja koje se spominje u zakonu ili drugompravnom aktu. Prema tome ostavljen je prostor i zanjegovu zloupotrebu. Konsekvence se ogledaju uusporavanju postupka stupanja zakona na snagu ifunkcionisanja institucija.7. Zaključni pregledZaštita i praktično ostvarivanje osnovnih vrijednostisvakog demokratskog društva uspostavlja se nezavisnomi nepristrasnom sudskom vlašću. U centru njenogdjelovanja stoji kontrola ustavnosti i zakonitosti. U Bosnii Hercegovini tu ulogu vrše ustavni sudovi, i to na nivou70Preuzeto sa www.ccbh.ba/bos, 20. 12. 2010, odluka jošuvijek nije objavljena u Službenom glasniku BiH, kao ni naweb stranici Suda; osim gore navedenih informacija opodnošenju zahtjeva i donošenju odluke koje su objavljene nanavedenoj web-stranici.7172Izvještaj iz 2003. godine, preuzeto sa www.ustavnisudfbih.ba, očitanje 19. 12. 2010.godine.87

države i na nivou entiteta. Proces stvaranja novogzakonodavstva u BiH i osiguranja njegovog provođenjasložen je i težak, a kompleksnost i neizgrađenostdruštvenih odnosa manifestira se i kroz taj proces unajvažnijim oblastima za BiH.Iz prethodnog prikaza uočavamo da različita ustavnarješenja u pogledu entitetskih ustavnih sudova mogupredstavljati prepreku za efektivnu realizaciju ulogeustavnih sudova u ostvarivanju vladavine prava.Vladavina prava zahtijeva uspostavljanje pravnesigurnosti, a to podrazumijeva efikasan pravni sistem idemokratske institucije. Vladavina prava predstavljaosnovni princip jednakog tretmana svih ljudi predzakonom, te ustavne i stvarne garancije temeljnih ljudskihprava. USAID-ov Izvještaj 72 o stanju vladavine prava uBiH ukazuje na raširene pojave neprovođenja, pa ikršenja ustavnih rješenja, posebno u pogledu ustavnozagarantirane pozicije konstitutivnosti naroda, konstituisanjai funkcionisanja institucija vlasti i ostvarivanjuprava građana. Ocijenjeno je da je od suštinske važnostiodlučnije i brže provođenje započete reforme pravosuđa,uključujući i unapređivanje kontrole ustavnosti i zakonitosti.U tom cilju, trebalo bi izvršiti izmjene entitetskih ustava.To vidimo i na primjeru obaveze entiteta na usklađivanjesvojih ustava sa Ustavom BiH, što je i učinjeno tek nakonintervencije Visokog predstavnika. Jedino rješenje jeusvajanje novih amandmana na ustave entiteta i natemelju ustavnih odredbi izvršiti odgovarajuća usklađivanjaPoslovnika i Zakona o postupku pred ustavnimsudovima entiteta, u pogledu asimetrija izloženih uprethodnim poglavljima. Postojeće nadležnosti nisuadekvatno podijeljene, i u budućnosti bi trebalo doći doredistribucije nadležnosti ustavnih sudova kako bi svakiispunjavao svoju ulogu zaštitnika ljudskih i ustavnihprava građana.88