台灣半總統制下「少數政府」的存續：2000~2004 - 東吳大學

台 灣 半 總 統 制 下 「 少 數 政 府 」 的 存 續 :2000~2004 5定 不 適 當 , 因 為 這 涉 及 研 究 者 對 於 半 總 統 制 概 念 的 接 受 程 度 以 及 對 於 我 國 憲政 體 制 定 位 的 不 同 見 解 。 2在 半 總 統 制 下 , 政 府 存 續 兼 具 實 權 總 統 的 角 色 以 及 國 會 不 信 任 投 票 機 制和 解 散 權 的 作 用 , 故 半 總 統 制 下 的 少 數 政 府 研 究 並 非 純 粹 議 會 制 下 少 數 政 府理 論 以 及 總 統 制 經 驗 下 分 立 政 府 的 理 論 所 能 有 效 解 釋 。 3 本 文 仍 採 用 「 少 數政 府 」 一 詞 以 描 繪 政 黨 輪 替 後 總 統 所 屬 政 黨 與 國 會 多 數 不 一 致 時 的 現 象(Laver and Shepsle, 1996: 262; Strom, 1990), 而 捨 分 立 政 府 概 念 , 係 前 者可 凸 顯 本 文 的 研 究 焦 點 , 即 內 閣 的 存 續 仰 賴 議 會 多 數 支 持 。 4 此 外 , 現 有 國內 文 獻 對 於 我 國 政 黨 輪 替 後 政 府 運 作 , 雖 不 乏 相 關 的 討 論 或 研 究 , 但 或 偏 重2. 譬 如 湯 德 宗 (2005) 認 為 台 灣 在 1997 年 修 憲 後 即 是 「 總 統 制 」 類 型 中 的 「 弱 勢 總 統 制 」, 其 理 由 在於 : 一 、 總 統 可 以 任 免 行 政 院 院 長 、 指 揮 行 政 ; 二 、 即 使 法 案 在 立 法 院 覆 議 失 敗 , 行 政 院 院 長 亦 不 需 辭職 , 因 此 法 案 覆 議 不 等 於 信 任 投 票 , 而 現 行 憲 法 規 劃 的 立 法 院 不 信 任 投 票 制 度 形 同 虛 設 。 此 說 有 其 立 論基 礎 , 但 不 信 任 投 票 在 我 國 是 否 形 同 虛 設 , 還 有 待 時 間 的 檢 驗 , 尚 難 斷 言 , 國 民 黨 不 敢 「 倒 閣 」, 並 不表 民 進 黨 作 為 在 野 黨 時 不 會 。 相 對 的 , 如 採 議 會 制 形 容 我 國 現 制 , 則 明 顯 的 不 妥 。 首 先 , 議 會 制 下 元 首是 虛 位 的 , 即 使 在 某 些 特 殊 時 刻 元 首 可 能 具 有 實 際 的 政 治 實 權 , 如 歷 史 上 英 王 在 任 命 首 相 上 亦 曾 發 生 因人 選 難 產 而 有 短 暫 主 導 權 之 例 , 但 終 究 屬 於 非 常 態 的 情 況 。 如 前 所 述 , 我 國 總 統 並 非 虛 位 , 故 自 然 非 純粹 的 議 會 制 。3. 議 會 制 的 經 驗 無 法 完 全 套 用 在 我 國 , 典 型 議 會 制 下 的 元 首 是 虛 位 的 , 對 於 政 府 的 存 續 雖 非 完全 無 介 入 的 空 間 和 權 力 , 但 無 法 與 半 總 統 制 下 實 權 總 統 的 角 色 相 提 並 論 , 因 此 Strom( 1990) 的 研究 受 限 於 議 會 制 經 驗 為 主 , 無 法 有 效 描 繪 和 解 釋 半 總 統 制 下 實 權 總 統 的 角 色 。 相 對 的 , 純 粹 以 美國 分 立 政 府 的 觀 點 來 解 釋 台 灣 政 黨 輪 替 後 政 府 的 形 成 和 存 續 , 尤 其 採 用 選 民 投 票 行 為 的 角 度 來 解釋 , 基 本 上 是 錯 誤 地 理 解 我 國 政 府 形 成 和 之 後 存 活 的 邏 輯 。 在 我 國 的 半 總 統 制 下 , 選 民 投 票 選 舉總 統 和 國 會 議 員 僅 是 政 府 形 成 過 程 的 第 一 階 段 , 選 舉 結 果 架 構 分 立 政 府 與 否 的 結 構 性 基 礎 , 但 無法 完 全 決 定 其 後 來 的 發 展 型 態 。 因 為 在 第 二 階 段 , 即 選 舉 完 之 後 , 相 關 的 政 治 行 動 者 如 總 統 和 國會 中 的 政 黨 , 可 以 決 定 要 不 要 避 開 分 立 政 府 或 少 數 政 府 。 換 言 之 , 確 立 政 府 型 態 的 真 正 重 頭 戲 是在 選 舉 完 才 要 開 始 , 而 非 結 束 。 即 使 這 個 階 段 組 成 了 , 再 下 一 個 階 段 還 可 能 面 臨 政 府 的 瓦 解 和 更替 。4. 另 一 經 常 被 用 的 概 念 是 「 分 立 政 府 」, 依 Laver and Shepsle(1991: 252) 的 定 義 , 分 立 政 府 是 當 總 統職 位 由 一 個 政 黨 所 掌 控 , 並 且 至 少 國 會 中 的 一 院 是 由 另 一 個 政 黨 所 控 制 時 的 政 府 型 態 。 捨 分 立 政 府 而 擇少 數 政 府 , 在 於 「 少 數 」 一 詞 似 較 能 凸 顯 本 文 題 旨 政 府 的 存 續 之 挑 戰 , 相 對 的 「 分 立 」 一 詞 較 無 法 表 達這 樣 的 意 涵 。 儘 管 如 此 , 這 並 不 代 表 使 用 「 分 立 政 府 」 的 概 念 來 指 涉 同 一 事 實 就 不 恰 當 , 而 繫 於 研 究 者的 研 究 問 題 或 對 於 相 關 概 念 的 接 受 程 度 。 關 於 分 立 政 府 的 系 統 性 研 究 , 請 參 閱 吳 重 禮 (2000a、2000b、2006) 一 系 列 重 要 作 品 。

6 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 四 期演 繹 式 的 政 府 組 成 之 推 演 或 建 構 各 種 府 會 關 係 的 複 雜 類 型 學 , 這 類 研 究 在 普遍 性 的 命 題 上 已 達 相 當 程 度 , 但 較 缺 乏 在 個 案 下 對 政 治 行 動 者 在 不 同 階 段 的行 為 和 策 略 之 實 證 分 析 , 本 文 試 圖 補 現 有 研 究 之 不 足 。本 文 是 針 對 台 灣 的 個 案 研 究 , 在 研 究 時 程 方 面 , 以 2000 年 5 月 20 日 陳水 扁 先 生 就 任 總 統 後 至 2004 年 5 月 19 日 為 止 之 第 一 任 任 期 為 研 究 時 程 。 其中 在 2000 年 5 月 20 日 至 2002 年 1 月 31 日 第 四 屆 立 法 院 運 作 期 間 , 國 民 黨在 形 式 上 擁 有 一 百 一 十 五 席 , 超 過 立 法 院 總 席 次 二 百 二 十 五 席 的 一 半 ; 在 2002年 2 月 1 日 至 2004 年 5 月 20 日 屬 第 五 屆 立 法 院 運 作 期 間 , 民 進 黨 囊 括 最 多席 次 , 成 為 國 會 最 大 黨 , 但 卻 未 能 得 到 過 半 席 次 , 依 舊 是 「 少 數 政 府 」。 研究 時 程 限 制 在 陳 總 統 第 一 任 任 期 內 , 係 配 合 資 料 的 限 制 。 雖 然 研 究 時 程 未 能擴 及 民 進 黨 執 政 時 期 的 所 有 期 間 , 但 本 文 所 提 出 的 研 究 觀 點 對 台 灣 個 案 而言 , 相 當 程 度 上 仍 具 普 遍 性 。本 文 除 第 一 節 前 言 外 , 第 二 節 從 事 文 獻 的 檢 閱 並 在 此 基 礎 上 勾 勒 研 究 理論 基 礎 , 第 三 節 說 明 研 究 途 徑 與 研 究 方 法 , 第 四 節 探 討 少 數 政 府 存 續 的 制 度條 件 , 第 五 節 分 析 少 數 政 府 存 活 的 執 政 者 行 動 和 策 略 , 第 六 節 再 就 反 對 黨 的策 略 選 擇 , 第 七 節 則 是 結 論 。國 內 關 於 半 總 統 制 政 府 的 研 究 , 如 吳 玉 山 (2001、2002)、Wu(2000、2002)和 林 繼 文 (2000) 的 研 究 , 清 楚 的 將 台 灣 歸 類 在 半 總 統 制 體 系 之 下 。 雖 然 吳玉 山 也 使 用 「 府 會 分 立 」 一 詞 , 但 他 們 並 沒 有 逕 採 分 立 政 府 或 少 數 政 府 概 念來 指 涉 台 灣 的 府 會 狀 態 。 吳 玉 山 對 於 組 閣 和 府 會 關 係 有 很 多 關 於 類 型 建 構 的深 入 討 論 , 林 繼 文 (2000) 以 演 繹 法 的 形 式 制 度 論 為 主 , 建 構 半 總 統 制 運 作的 賽 局 模 式 與 總 統 、 內 閣 與 國 會 的 均 衡 關 係 , 但 他 們 的 作 品 對 於 台 灣 少 數 政府 的 存 續 較 少 實 證 分 析 。 黃 德 福 (2000) 採 用 Laver 和 Schofield(1990) 等 人關 於 政 府 組 成 的 理 論 , 將 政 黨 輪 替 後 的 政 府 型 態 定 位 為 「 一 黨 少 數 政 府 」

台 灣 半 總 統 制 下 「 少 數 政 府 」 的 存 續 :2000~2004 7(single-party minority), 並 將 此 一 少 數 政 府 放 在 半 總 統 制 類 型 下 。 該 文 探討 民 進 黨 少 數 政 府 的 組 成 策 略 、 黨 政 關 係 的 實 際 運 作 、 少 數 政 府 與 其 他 政 黨的 競 爭 與 合 作 模 式 及 民 進 黨 與 其 他 政 黨 的 政 策 立 場 與 選 民 基 礎 , 但 少 數 政 府的 存 續 仍 留 下 進 一 步 深 化 探 討 的 空 間 。 李 俊 達 (2002) 則 以 議 會 制 經 驗 為 基礎 , 從 倒 閣 權 的 行 使 析 論 少 數 政 府 的 成 因 , 惟 此 一 研 究 較 忽 略 我 國 半 總 統 制的 特 性 , 以 及 政 治 行 動 者 的 目 標 、 互 動 與 抉 擇 。 此 外 , 另 有 若 干 文 獻 對 少 數政 府 或 分 立 政 府 的 形 成 和 影 響 加 以 討 論 ( 吳 東 野 ,2001; 高 朗 ,2001; 周 育仁 ,2002), 但 偏 向 制 度 的 靜 態 分 析 和 運 作 之 檢 討 。 因 此 , 讓 我 們 回 顧 國 外關 於 政 府 形 成 (government formation) 與 存 活 (survival) 的 研 究 , 以 汲 取 相關 研 究 資 源 。傳 統 上 , 關 於 政 府 形 成 和 存 續 之 研 究 主 要 集 中 在 議 會 制 政 府 經 驗 , 並 以聯 合 政 府 (coalition government) 的 研 究 為 核 心 。 然 而 少 數 政 府 的 現 象 並 非僅 僅 是 聯 合 政 府 問 題 的 一 項 子 題 而 已 , 事 實 上 它 已 經 成 為 政 府 形 成 研 究 的 獨立 課 題 。 尤 其 , 在 Strom(1990) 的 作 品 之 後 , 相 關 研 究 更 有 助 於 此 一 趨 勢發 展 。 在 另 一 方 面 ,1980 年 代 末 期 之 後 興 起 的 關 於 美 國 總 統 制 分 立 政 府 現 象的 探 討 , 相 關 文 獻 亦 大 量 湧 現 。 雖 然 「 少 數 政 府 」 與 「 分 立 政 府 」 係 源 於 不同 的 制 度 經 驗 , 一 為 議 會 制 , 另 一 為 總 統 制 , 但 就 內 涵 亦 有 其 共 通 之 處 , 即均 涉 及 「 執 政 黨 和 議 會 中 多 數 黨 不 一 致 下 的 政 府 型 態 以 及 行 政 立 法 的 關 係 」現 象 。 二 者 的 差 別 在 於 , 議 會 制 下 存 在 著 政 府 組 成 和 存 活 問 題 , 所 以 有 關 其少 數 政 府 的 研 究 文 獻 , 焦 點 涵 蓋 政 府 如 何 組 成 , 同 時 又 如 何 存 活 下 去 。 在 議會 制 下 , 很 少 會 去 探 討 少 數 政 府 的 表 現 ; 一 直 要 到 Strom 的 研 究 之 後 , 對 此才 有 比 較 具 體 的 關 懷 。 相 對 的 , 總 統 制 分 立 政 府 的 研 究 文 獻 , 集 中 在 探 討 此種 政 府 為 何 形 成 以 及 其 表 現 如 何 的 問 題 。 在 總 統 制 下 , 並 不 會 去 探 討 政 府 的存 活 問 題 , 因 為 總 統 除 非 被 彈 劾 下 台 , 否 則 其 任 期 固 定 。雖 然 我 國 的 憲 政 體 制 並 非 議 會 制 , 也 與 總 統 制 有 異 , 因 此 以 歐 陸 各 國 經驗 為 核 心 的 議 會 制 少 數 政 府 研 究 以 及 奠 基 於 美 國 總 統 制 為 主 要 經 驗 所 開 創 的分 立 政 府 研 究 , 不 見 得 完 全 適 合 套 用 在 台 灣 案 例 的 研 究 上 。 但 半 總 統 制 終 究

8 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 四 期是 相 對 上 較 「 晚 熟 」 的 制 度 , 5 在 1990 年 代 後 才 較 為 更 多 的 新 興 民 主 國 家所 採 用 , 6 因 此 關 於 這 種 制 度 下 政 府 形 成 與 存 續 的 探 討 , 除 了 法 國 第 五 共 和的 「 共 治 」 案 例 廣 受 矚 目 外 , 仍 乏 系 統 性 的 研 究 。 半 總 統 制 政 府 組 成 和 運 作的 研 究 , 相 當 程 度 借 助 現 有 議 會 制 和 總 統 制 的 研 究 觀 點 , 特 別 是 前 者 , 這 既無 法 避 免 , 亦 具 有 理 論 整 合 的 意 義 。本 文 採 用 「 少 數 政 府 」 的 概 念 , 因 此 先 討 論 相 關 文 獻 和 理 論 。 對 於 形 成少 數 政 府 的 系 統 性 研 究 , 包 括 Herman and Pope(1973)、Von Beyme(1985)、Strom(1990) 等 人 。Herman 與 Pope 的 觀 點 主 要 集 中 在 政 黨 體 系 的 條 件 , 其後 Von Beyme(1985) 的 看 法 也 集 中 在 政 黨 體 系 和 政 黨 特 質 , 而 其 歸 納 的 原因 中 也 略 為 談 到 了 半 總 統 制 體 系 的 案 例 , 即 政 府 組 成 是 一 項 複 雜 的 工 作 , 而且 籌 組 多 數 聯 合 又 十 分 耗 時 , 因 此 看 守 政 府 (caretaker governments) 便 經 常用 來 填 補 此 一 危 機 時 刻 的 需 求 , 半 總 統 制 體 系 ( 威 瑪 共 和 與 芬 蘭 ) 和 義 大 利即 是 。Sartori(1976: 177-178) 在 探 討 溫 和 多 黨 體 系 時 , 也 分 析 了 單 一 政 黨少 數 政 府 形 成 的 原 因 。Strom(1990) 是 此 一 研 究 課 題 的 集 大 成 者 。 在 結 構 、文 化 的 層 面 解 釋 少 數 政 府 的 形 成 外 , 從 理 性 抉 擇 途 徑 下 關 於 政 府 組 成 理 論 的角 度 出 發 , 少 數 政 府 的 形 成 , 可 以 是 理 性 計 算 下 的 結 果 , 不 必 然 是 政 黨 合 作失 敗 下 的 悲 劇 產 物 。Strom 修 正 短 期 利 益 的 職 位 取 向 聯 合 模 型 , 代 之 極 大 化長 期 利 益 的 理 性 計 算 。 在 野 黨 的 行 為 , 可 以 是 基 於 理 性 的 計 算 , 政 黨 的 領 導者 不 一 定 只 會 考 量 短 期 目 標 , 也 會 考 量 長 期 目 標 。 由 於 我 們 的 研 究 焦 點 在 於政 府 形 成 之 後 不 斷 地 存 續 現 象 之 解 釋 , 因 此 對 於 少 數 政 府 「 形 成 」 之 文 獻 ,5. 當 然 , 德 國 威 瑪 共 和 早 在 1930 年 代 便 採 行 半 總 統 制 。 而 芬 蘭 在 二 十 世 紀 初 也 已 奠 立 半 總 統制 的 基 礎 , 在 1919 年 憲 法 下 , 最 高 行 政 權 屬 於 總 統 , 總 統 享 有 任 命 政 府 、 向 國 會 提 出 法 案 、 解 散國 會 及 頒 佈 命 令 等 權 力 , 並 負 責 監 督 行 政 機 關 之 運 作 。 在 1988 年 之 前 , 總 統 是 由 三 百 位 選 舉 人 所組 成 的 選 舉 人 團 間 接 選 出 。 如 果 我 們 對 Duverger 的 定 義 做 較 寬 鬆 的 解 釋 , 芬 蘭 仍 屬 典 型 的 半 總 統制 ( 林 繼 文 ,2000:157)。 但 半 總 統 制 逐 漸 成 為 泛 歐 洲 國 家 廣 受 歡 迎 的 模 型 (Roper, 2002), 特別 是 在 後 共 的 東 歐 和 前 蘇 聯 地 區 , 為 數 不 少 的 國 家 採 行 這 種 政 府 體 制 , 也 是 1990 以 後 的 事 。6. 依 照 Robert Elgie(2005) 的 觀 察 , 共 有 五 十 五 個 採 用 半 總 統 制 的 國 家 。 當 然 , 不 同 的 定 義 下 的 半 總統 制 國 家 數 量 一 定 會 有 所 不 同 。

台 灣 半 總 統 制 下 「 少 數 政 府 」 的 存 續 :2000~2004 9不 必 有 太 冗 長 的 討 論 , 在 此 我 們 知 道 , 少 數 政 府 的 出 現 除 了 結 構 性 和 制 度 性的 條 件 外 , 政 治 行 動 者 在 這 樣 的 結 構 和 條 件 下 的 理 性 計 算 及 策 略 考 量 十 分 關鍵 。 如 果 這 樣 的 因 素 對 政 府 的 形 成 發 生 作 用 , 對 政 府 的 存 續 也 會 有 所 影 響 。進 一 步 來 看 , 少 數 政 府 有 兩 種 基 本 類 型 :「 形 式 上 的 少 數 政 府 」(formalminority government) 與 「 實 質 的 少 數 政 府 」(substantive minority government)。「 形 式 上 的 少 數 政 府 」 或 稱 「 偽 裝 下 的 多 數 政 府 」(minority government indisguise), 縱 然 國 會 裡 一 個 或 數 個 特 定 政 黨 沒 有 獲 得 內 閣 職 位 , 但 是 仍 然 給內 閣 堅 定 支 持 的 承 諾 與 協 定 , 故 形 成 與 多 數 內 閣 很 相 像 的 少 數 內 閣 ( 林 怡 君 ,2003)。 所 以 這 種 政 府 在 形 式 上 , 其 組 成 內 閣 的 政 黨 並 未 在 國 會 中 擁 有 過 半的 席 次 , 但 實 質 上 此 一 內 閣 政 府 可 以 獲 得 來 自 議 會 中 他 黨 明 確 而 穩 定 的 外 部支 持 , 且 足 以 支 撐 國 會 多 數 , 在 Strom 的 研 究 中 有 十 四 個 案 例 屬 於 這 種 情 況 ,佔 所 有 其 研 究 案 例 的 百 分 之 十 一 (Strom, 1990: 95)。 另 外 約 佔 將 近 九 成 的 一百 一 十 一 個 案 例 , 則 是 實 質 的 少 數 政 府 , 這 種 政 府 也 許 有 外 部 政 黨 的 支 持 ,但 通 常 缺 乏 形 式 上 的 少 數 政 府 所 具 有 的 外 部 政 黨 明 確 支 持 協 定 , 且 仍 無 法 構成 立 法 的 多 數 。 絕 大 多 數 的 少 數 內 閣 通 常 都 是 單 一 政 黨 內 閣 , 且 屬 於 這 種 實質 的 少 數 政 府 。 由 於 這 種 政 府 並 未 擁 有 國 會 的 多 數 支 持 , 所 以 必 須 與 一 個 或數 個 沒 有 參 與 內 閣 的 政 黨 持 續 磋 商 , 以 期 能 繼 續 執 政 , 並 且 獲 得 這 些 政 黨 對內 閣 提 出 法 案 的 支 持 。少 數 政 府 建 構 國 會 多 數 以 求 存 續 的 策 略 , 涉 及 兩 個 層 面 :「 支 持 者 的 一致 性 」(membership consistency)、「 政 府 的 讓 步 」(government concessions)。「 支 持 者 的 一 致 性 」 指 的 是 少 數 政 府 尋 求 一 致 性 的 盟 友 , 擁 有 穩 定 的 外 部 政黨 支 持 。 簡 單 的 說 ,「 支 持 者 的 一 致 性 」 是 立 法 多 數 基 礎 的 一 致 性 程 度 有 多高 之 問 題 , 這 裡 有 三 種 類 型 或 組 合 情 況 , 第 一 種 是 極 端 的 一 致 性 , 亦 即 上 述的 「 形 式 的 少 數 政 府 」, 國 會 中 政 黨 的 支 持 , 通 常 是 在 政 府 形 成 前 的 階 段 即透 過 協 議 而 成 , 此 種 外 部 支 持 的 協 議 具 有 三 項 條 件 , 分 別 是 : 具 有 正 式 而 明確 的 契 約 、 廣 泛 的 政 策 選 項 及 超 越 短 期 的 合 作 關 係 (Strom, 1990: 62)。 第 二種 是 與 前 述 對 比 的 另 一 極 端 類 型 , 是 透 過 隨 不 同 案 例 (case by case) 尋 求 最

10 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 四 期小 讓 步 而 建 立 的 多 數 , 即 形 成 所 謂 「 變 動 的 多 數 」(shifting majorities) 或 「 特殊 的 聯 合 」(ad hoc coalition)。 處 於 這 兩 種 極 端 類 型 的 是 中 間 的 組 合 , 譬 如和 特 定 的 政 黨 ( 或 若 干 政 黨 ) 針 對 單 一 議 題 領 域 尋 求 長 期 合 作 , 或 者 相 反 的是 在 短 期 內 針 對 廣 泛 的 議 題 類 型 尋 求 合 作 。無 論 是 上 述 三 種 類 型 中 的 哪 一 種 , 其 實 少 數 政 府 的 運 作 必 然 涉 及 讓 步 。讓 步 則 包 括 職 位 和 政 策 兩 個 面 向 。 從 定 義 上 來 看 , 少 數 政 府 之 所 以 成 為 「 少數 」, 便 是 未 完 成 政 府 職 位 的 讓 步 ; 即 使 如 此 , 執 政 黨 仍 可 提 供 其 他 相 關 的次 級 內 閣 職 位 (subcabinet-office), 如 政 府 的 分 支 部 門 或 政 府 企 業 , 讓 予 在野 黨 以 換 取 法 案 和 政 策 上 的 合 作 。上 述 純 屬 職 位 的 讓 步 , 另 外 在 政 策 的 讓 步 上 , 則 存 在 兩 種 型 態 , 一 是 政府 透 過 不 同 議 題 之 讓 步 , 以 換 取 特 定 議 題 的 支 持 , 譬 如 政 府 在 教 育 政 策 上 向某 一 代 表 特 定 少 數 語 言 的 黨 派 讓 步 , 以 換 取 其 對 外 交 政 策 的 支 持 即 是 。 這 是一 種 採 互 助 投 票 (logrolling) 的 手 段 , 以 達 成 立 法 多 數 支 持 的 效 果 。 另 一 種政 策 上 的 讓 步 , 則 是 政 府 在 特 定 的 議 題 上 讓 步 , 以 交 換 政 黨 在 更 廣 泛 而 非 單一 特 定 的 政 策 議 題 上 之 奧 援 。 透 過 政 策 為 中 心 的 讓 步 以 建 構 多 數 支 持 的 策略 , 係 透 過 對 不 同 的 政 策 (policy-by-policy) 為 基 礎 。 最 佳 的 做 法 , 是 前 述所 謂 隨 著 不 同 政 策 而 與 特 定 的 「 法 案 支 持 黨 」(legislative supporting party)合 作 。 因 此 政 府 為 贏 得 立 法 支 持 , 可 能 隨 著 不 同 具 體 立 法 項 目 而 尋 求 不 同 政黨 支 持 , 此 即 依 賴 變 動 的 (shifting) 政 黨 立 法 支 持 。 不 過 , 此 種 策 略 雖 可 充分 運 用 機 會 以 彈 性 處 理 立 法 議 題 (Strom, 1990: 97), 但 此 法 亦 有 其 缺 點 , 因為 缺 乏 穩 定 的 政 黨 支 持 , 立 法 當 然 易 受 挫 (Elgie, 2001: 19)。上 述 的 研 究 限 於 議 會 制 經 驗 , 其 研 究 結 果 無 法 涵 蓋 半 總 統 制 中 實 權 總 統的 角 色 , 但 由 於 半 總 統 制 內 閣 運 作 仍 仰 賴 議 會 信 任 , 是 故 這 些 分 析 少 數 政 府如 何 尋 求 立 法 多 數 的 架 構 仍 具 啟 發 性 。 相 對 的 , 在 總 統 制 分 立 政 府 的 情 況 下 ,只 有 Cox and Kernell(1991) 嘗 試 系 統 性 地 歸 納 總 統 的 策 略 選 項 。 根 據 他 們的 研 究 , 決 策 者 擁 有 三 項 選 擇 策 略 : 協 商 (bargaining within the beltway)、 訴諸 民 意 (go public) 與 獨 自 奮 戰 (go it alone)。Seligman and Covington(1996)

台 灣 半 總 統 制 下 「 少 數 政 府 」 的 存 續 :2000~2004 11也 指 出 , 總 統 欲 建 立 所 需 的 統 治 聯 合 , 牽 涉 不 同 性 質 的 行 動 者 的 整 合 , 因 此這 種 聯 合 可 區 分 為 三 個 層 次 : 菁 英 層 次 (the elite level)、 中 間 團 體 層 次 (theintermediary level)、 大 眾 層 次 (the mass public level)。在 菁 英 層 次 , 係 以 總 統 職 位 和 總 統 個 人 為 主 的 菁 英 聯 合 , 此 處 總 統 職 位涉 及 總 統 的 幕 僚 人 士 , 而 我 們 不 應 將 他 們 視 為 單 一 行 動 者 。 總 統 的 聯 合 , 就是 從 總 統 的 白 宮 相 關 幕 僚 之 菁 英 整 合 開 始 。 在 中 間 團 體 層 次 上 , 主 要 是 聯 邦機 構 的 領 導 人 , 包 括 國 會 、 官 僚 、 政 黨 、 利 益 團 體 與 大 眾 傳 播 媒 體 等 , 這 些團 體 的 適 當 聯 合 是 總 統 統 治 聯 合 成 功 的 關 鍵 。 譬 如 , 法 案 要 能 成 為 「 法 律 」,必 須 經 由 國 會 通 過 , 而 國 會 的 立 法 又 仰 賴 利 益 團 體 的 支 持 。 同 樣 的 , 總 統 也需 要 官 僚 體 系 合 作 以 實 踐 法 律 和 政 策 。 在 大 眾 層 次 上 , 過 去 由 於 大 眾 既 非 決策 參 與 者 , 也 不 見 得 是 對 政 策 很 感 興 趣 的 觀 察 者 , 尤 其 是 當 行 政 和 立 法 間 重要 政 策 的 決 定 , 早 已 透 過 內 在 既 定 機 制 完 成 時 。 因 此 , 總 統 並 不 會 將 大 眾 因素 列 為 首 要 考 慮 。 然 而 , 由 於 當 前 民 意 調 查 的 很 普 遍 , 隨 手 可 得 , 傳 播 媒 體亦 無 所 不 在 , 這 已 使 得 民 意 扮 演 更 重 要 的 角 色 。再 者 , 以 美 國 總 統 制 為 例 的 研 究 顯 示 , 總 統 需 要 建 構 所 謂 「 策 略 性 的 特殊 聯 合 」(ad hoc coalitions) 與 「 戰 略 性 的 穩 定 聯 合 」(strategic coalitions)以 爭 取 國 會 多 數 的 兩 種 模 式 。「 策 略 性 的 特 殊 聯 合 」 主 要 建 立 在 不 同 的 議 題基 礎 上 , 當 總 統 為 實 現 議 程 上 不 同 的 重 要 議 題 時 , 他 必 須 為 此 建 構 相 對 應 的策 略 性 聯 合 。 而 「 戰 略 性 的 穩 定 聯 合 」, 則 是 建 構 在 較 寬 廣 的 支 持 架 構 下 ,並 非 僅 針 對 單 一 議 題 , 因 此 參 與 的 聯 合 伙 伴 乃 支 持 總 統 議 程 上 絕 大 部 分 的 議題 , 而 非 僅 止 於 某 項 重 要 議 題 , 是 故 其 基 礎 也 就 相 形 較 為 穩 固 (Seligman andCovington, 1996: 73)。 兩 相 比 較 可 清 楚 發 現 ,「 策 略 性 的 特 殊 聯 合 」 不 免 流於 「 變 動 的 多 數 」, 而 「 戰 略 性 的 穩 定 聯 合 」 中 政 黨 支 持 當 然 較 為 穩 定 。「 戰略 性 的 穩 定 聯 合 」 與 「 策 略 性 的 特 別 聯 合 」 內 涵 與 前 述 議 會 制 少 數 政 府 運 作中 「 支 持 者 的 一 致 性 」 與 「 政 策 讓 步 」 之 策 略 相 近 , 最 終 而 言 根 本 的 區 別 在於 : 此 一 立 法 多 數 是 長 期 穩 定 的 型 態 、 還 是 隨 不 同 議 題 而 來 的 變 動 多 數 這 兩種 主 要 做 法 。 如 此 , 議 會 制 和 總 統 制 的 相 關 研 究 也 就 能 接 上 軌 道 , 形 成 我 國

12 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 四 期半 總 統 制 的 分 析 架 構 , 而 這 個 重 點 在 於 總 統 和 執 政 黨 有 無 試 圖 在 立 法 院 中 建立 立 法 的 多 數 聯 盟 , 不 論 是 變 動 的 多 數 , 或 長 期 而 穩 定 的 多 數 。但 上 述 面 向 尚 有 所 不 足 ,Bergman(1993) 化 繁 為 簡 提 出 了 一 項 制 度 解 釋 ,探 討 政 府 組 成 遊 戲 規 則 本 身 的 解 釋 力 。 按 其 觀 察 , 此 種 遊 戲 規 則 可 區 分 為 「 正面 規 則 」(positive rule) 和 「 負 面 規 則 」(negative rule) 兩 類 , 前 者 指 的 是政 府 須 積 極 獲 得 議 會 支 持 , 具 體 設 計 如 政 府 組 成 後 須 先 接 受 議 會 的 信 任 投 票支 持 , 不 論 是 採 絕 對 多 數 決 制 或 相 對 多 數 決 制 ; 後 者 指 的 是 政 府 組 成 後 僅 須消 極 地 為 議 會 所 容 忍 (tolerated), 因 此 政 府 由 元 首 正 式 任 命 後 , 無 須 議 會 積極 的 信 任 投 票 支 持 , 只 要 議 會 不 通 過 不 信 任 投 票 即 可 維 續 不 墜 , 少 數 政 府 的出 現 主 要 即 發 生 於 負 面 規 則 的 政 府 組 成 設 計 (Bergman, 1993: 57)。 此 外 ,Elgie and Maor(1992) 對 法 國 第 五 共 和 在 1988 年 至 1991 年 間 Rocard 總 理 時期 的 少 數 政 府 存 續 研 究 顯 示 , 少 數 政 府 的 存 續 仰 賴 以 下 兩 種 情 況 之 一 :( 一 ) 某種 支 持 的 約 定 : 關 係 的 ( 正 式 且 較 長 期 而 廣 泛 的 協 議 )、 或 結 果 的 ( 隨 不 同 議題 的 非 正 式 合 作 承 諾 )、 或 行 為 的 ( 限 於 特 定 領 域 的 正 式 協 議 )。 7 ( 二 ) 存 在 著某 種 少 數 政 府 可 以 憑 藉 依 存 的 特 定 憲 政 機 制 , 如 信 任 投 票 和 解 散 國 會 等 之 機制 。 上 述 假 設 雖 與 Strom 觀 點 頗 有 交 集 , 但 其 似 乎 更 為 清 晰 , 因 為 該 研 究 在 探討 行 動 者 的 選 擇 之 餘 , 亦 同 時 兼 顧 新 制 度 論 所 強 調 的 制 度 遊 戲 規 則 因 素 。最 後 , 由 於 政 府 的 存 續 涉 及 主 要 政 治 行 動 者 的 目 標 設 定 , 因 此 再 輔 以 相關 的 理 論 做 更 進 一 步 的 解 析 。 現 有 理 論 對 行 動 者 所 面 臨 不 同 目 標 的 爭 取 , 存在 兩 種 較 基 本 的 不 同 假 定 : 一 是 所 謂 「 職 位 的 追 求 」(office–seekingassumption), 另 一 是 「 政 策 追 求 的 假 定 」(policy-seeking assumption, 以 下簡 稱 「 政 策 取 向 」)。 前 者 認 為 政 黨 主 要 目 標 在 於 贏 得 選 舉 取 得 政 權 , 而 政7. Paloheimo(2001) 針 對 芬 蘭 的 觀 察 , 也 有 類 似 的 情 況 , 少 數 政 府 往 往 必 須 隨 著 議 題 的 不 同 不 斷 尋 求 外在 的 支 持 , 就 像 身 處 於 泥 沼 之 地 , 必 須 經 常 移 轉 陣 地 , 但 終 究 有 可 能 陷 入 困 境 。 加 上 芬 蘭 總 統 的 權 力 常 僅 止於 形 式 上 的 , 因 此 在 若 干 情 況 下 總 統 也 會 試 圖 影 響 立 法 議 題 , 諸 如 在 法 案 送 達 總 統 所 屬 之 政 府 相 關 政 策 會 議前 , 總 統 便 與 部 長 們 進 行 非 正 式 的 討 論 , 或 透 過 媒 體 公 開 訴 求 其 理 念 。 再 者 , 當 總 統 與 政 府 間 意 見 不 合 時 ,總 統 也 可 能 採 取 解 散 議 會 一 途 以 彰 顯 其 權 威 於 政 府 之 上 , 迄 2000 年 為 止 , 總 統 解 散 議 會 的 情 況 共 有 七 次 。

台 灣 半 總 統 制 下 「 少 數 政 府 」 的 存 續 :2000~2004 13策 不 過 是 工 具 性 的 價 值 (Downs, 1957: 28;Laver and Shepsle, 1996: 19), 所以 也 可 以 說 是 「 權 力 取 向 」; 後 者 認 為 政 黨 的 主 要 動 機 不 在 於 追 求 政 府 職 位 ,以 獲 取 短 期 的 執 政 利 益 , 而 是 會 考 慮 長 期 的 政 策 影 響 力 , 並 因 而 放 棄 可 能 獲取 職 位 的 機 會 。Strom(1990) 對 於 少 數 政 府 的 研 究 係 建 立 在 上 述 假 定 下 的 整合 性 理 論 (Elklit, 1999), 尤 其 在 後 來 研 究 中 Strom and Muller(1999) 除 運用 前 述 兩 種 假 定 外 , 並 加 入 「 選 票 的 追 求 」(vote-seeking) 這 項 政 黨 追 求 的目 標 , 整 合 了 三 個 層 面 : 政 府 職 位 、 政 策 、 選 票 。 然 而 ,Strom 對 少 數 政 府的 研 究 相 當 凸 顯 政 策 取 向 的 中 心 地 位 , 或 至 少 政 策 追 求 的 動 機 大 過 職 位 追 求的 動 機 之 上 , 少 數 政 府 才 得 以 組 成 並 存 活 。 然 而 , 本 文 卻 假 定 , 在 台 灣 案 例中 ,「 職 位 取 向 」( 權 力 取 向 ) 是 政 治 行 動 者 的 主 要 目 標 , 尤 其 是 陳 總 統 和國 民 黨 。 但 擬 說 明 的 是 , 此 種 對 執 政 者 或 在 野 黨 所 做 的 策 略 性 選 擇 , 是 在 制度 性 限 制 下 的 選 擇 , 亦 即 總 統 任 命 行 政 院 院 長 不 需 要 立 法 院 同 意 。綜 合 以 上 的 文 獻 和 理 論 , 本 文 主 要 兼 採 制 度 的 與 行 為 的 分 析 , 在 制 度 的部 分 將 著 重 政 府 組 成 的 制 度 設 計 , 尤 其 是 行 政 院 院 長 的 產 生 方 式 , 並 探 討Bergman(1993) 的 命 題 。 在 行 為 的 部 分 , 將 分 別 解 析 執 政 黨 和 反 對 黨 的 策略 選 擇 。本 文 研 究 途 徑 主 要 參 考 新 制 度 論 (new institutionalism)(March andOlsen, 1984) 的 觀 點 , 同 時 強 調 制 度 和 行 為 的 分 析 ; 在 研 究 方 法 上 除 了 進 行文 獻 分 析 外 , 並 採 用 深 度 訪 談 法 (in depth interview or intensive interview),以 補 文 獻 資 料 之 不 足 。 以 下 分 別 說 明 之 :

14 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 四 期新 制 度 論 的 提 出 及 其 後 續 發 展 , 對 當 代 政 治 學 研 究 的 影 響 既 深 且 鉅 。 舊 有 制度 論 被 認 為 忽 略 個 體 層 次 的 行 為 分 析 , 新 制 度 論 則 強 調 制 度 和 行 動 者 之 間 互 動 所產 生 的 政 治 後 果 和 政 治 影 響 。 新 制 度 論 尚 可 區 分 為 三 種 取 向 : 理 性 選 擇 制 度 論(rational choice institutionalism)、 歷 史 制 度 論 (historical institutionalism) 與社 會 學 的 (sociological institutionalism) 取 向 (Hall and Taylor, 1996; Koelble,1995; Thelen and Steinmo, 1992; Peters, 2000)。理 性 選 擇 制 度 論 , 假 定 人 是 理 性 的 , 能 掌 握 決 策 所 需 之 訊 息 , 形 成 偏 好順 序 , 追 求 效 用 的 極 大 化 。 制 度 之 所 以 重 要 , 在 於 其 作 為 策 略 的 情 境 , 對 自利 行 為 所 產 生 的 制 約 。 譬 如 在 經 典 的 「 囚 徒 困 境 賽 局 」(prisoner’s dilemmagame) 案 例 中 , 當 規 則 ( 制 度 ) 改 變 時 , 囚 徒 的 選 擇 ( 背 叛 、 合 作 或 其 它 )也 隨 之 改 變 , 因 為 規 則 架 構 了 囚 徒 用 來 極 大 化 自 我 利 益 的 選 項 。 因 此 , 在 真實 的 政 治 世 界 中 , 制 度 會 界 定 ( 或 至 少 限 制 ) 政 治 行 動 者 追 求 其 利 益 時 所 能採 取 的 選 項 (Thelen and Steinmo, 1992: 7)。 歷 史 制 度 論 同 樣 認 同 制 度 作 為提 供 政 治 行 動 者 界 定 其 策 略 和 利 益 的 情 境 之 觀 點 , 但 認 為 制 度 不 僅 形 塑 行 動者 採 取 的 策 略 , 更 影 響 目 標 的 建 立 (Thelen and Steinmo, 1992: 8)。 換 言 之 ,制 度 不 僅 形 塑 利 益 與 意 見 , 並 能 左 右 政 治 人 物 的 目 標 (Koelble, 1995: 232-233;Thelen and Steinmo, 1992: 7)。 此 外 , 歷 史 制 度 論 與 理 性 選 擇 途 徑 並 非 相 對立 , 歷 史 制 度 論 也 有 強 調 理 性 選 擇 途 徑 為 基 礎 關 於 行 動 者 理 性 自 利 的 途 徑(Rosamond, 2000: 118)。 只 不 過 在 偏 好 形 成 (preference) 方 面 , 理 性 選 擇制 度 論 與 歷 史 制 度 論 有 更 明 顯 的 分 歧 , 前 者 假 定 行 動 者 能 掌 握 決 策 所 需 之 訊息 , 形 成 偏 好 順 序 , 追 求 效 用 的 極 大 化 , 後 者 認 為 不 一 定 能 夠 如 此 。 整 體 而言 , 歷 史 制 度 論 者 主 張 , 制 度 在 形 塑 政 治 與 歷 史 時 扮 演 比 理 性 選 擇 觀 點 更 廣闊 的 角 色 (Thelen and Steinmo, 1992: 7-8)。 因 此 , 歷 史 主 義 則 善 於 做 出 較 為全 觀 性 及 歷 史 性 的 補 充 。

台 灣 半 總 統 制 下 「 少 數 政 府 」 的 存 續 :2000~2004 15歷 史 制 度 論 常 運 用 「 路 徑 依 循 」(path -dependent) 的 概 念 , 解 釋 制 度 如何 受 到 歷 史 的 影 響 , 而 產 生 制 度 依 循 發 展 的 觀 點 。 整 體 而 言 , 理 性 選 擇 學 派擅 於 解 答 行 動 者 於 某 一 特 定 時 空 環 境 下 的 利 益 偏 好 與 選 擇 。 然 而 行 動 者 在 不同 時 期 會 產 生 利 益 偏 好 的 改 變 , 如 果 將 這 些 不 同 的 利 益 偏 好 串 連 起 來 , 將 會產 生 理 性 選 擇 學 派 無 法 解 釋 行 動 者 在 不 同 時 期 選 擇 行 為 的 矛 盾 現 象 。最 後 是 社 會 學 的 途 徑 , 其 與 本 文 關 係 較 小 , 該 途 徑 認 為 制 度 仰 賴 更 大 的社 會 與 文 化 的 「 宏 觀 」(macro) 層 次 變 項 所 決 定 , 個 人 相 當 程 度 只 是 一 個 依賴 、 不 重 要 的 變 項 。 本 文 認 為 個 人 和 行 動 者 層 次 因 素 仍 十 分 重 要 , 因 此 並 不同 意 此 一 途 徑 可 以 運 用 在 本 文 的 研 究 。本 文 的 分 析 層 次 兼 含 制 度 和 行 動 者 層 次 ( 含 個 人 和 政 黨 之 團 體 層 次 , 但政 黨 不 一 定 是 單 一 行 動 者 ), 在 探 討 政 府 組 成 的 制 度 結 構 對 行 動 者 選 擇 所 產生 的 制 約 , 以 及 解 釋 一 次 又 一 次 少 數 政 府 成 功 組 成 背 後 的 長 期 制 度 因 素 時 ,比 較 接 近 歷 史 制 度 論 觀 點 ; 而 在 進 一 步 微 觀 分 析 行 動 者 在 制 度 條 件 、 特 定 時間 點 上 的 策 略 和 利 益 計 算 , 諸 如 倒 閣 與 否 ,「 職 位 取 向 」 或 「 政 策 取 向 」 的分 析 時 , 則 又 藉 助 理 性 抉 擇 的 制 度 論 。 如 前 述 , 歷 史 制 度 論 也 不 排 除 理 性 選擇 途 徑 中 關 於 行 動 者 理 性 自 利 的 觀 點 , 故 本 文 兼 採 這 兩 種 觀 點 , 探 討 制 度 和行 為 的 作 用 。 對 於 制 度 的 因 素 , 作 者 關 注 行 政 院 院 長 產 生 遊 戲 規 則 和 倒 閣 與解 散 權 之 設 計 , 尢 其 是 前 者 ; 對 於 行 動 者 層 次 的 分 析 , 在 本 文 中 亦 佔 有 關 鍵的 角 色 , 也 涉 及 到 以 下 研 究 方 法 中 深 度 訪 談 的 輔 助 運 用 。本 文 採 取 質 性 的 研 究 方 法 , 除 蒐 集 相 關 文 獻 資 料 進 行 分 析 外 , 並 輔 以 深度 訪 談 法 。 在 文 獻 分 析 方 面 , 包 括 學 術 文 獻 資 料 、 報 章 雜 誌 相 關 報 導 以 及 政府 與 政 黨 官 方 文 書 之 蒐 集 。 有 關 於 政 黨 與 政 府 之 間 關 係 和 互 動 , 報 章 雜 誌 的報 導 不 少 , 這 些 資 料 不 一 定 全 然 可 信 , 但 仍 可 作 為 初 步 參 考 的 資 料 。 特 別 是 ,經 過 多 種 資 料 的 比 對 , 也 可 以 成 為 重 要 的 資 料 來 源 。 本 研 究 主 要 運 用 「 立 法

16 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 四 期院 新 聞 知 識 管 理 系 統 」 提 供 之 新 聞 資 料 查 詢 , 輔 以 「 聯 合 知 識 庫 」、「 中 時新 聞 資 料 庫 」 之 運 用 , 儘 可 能 同 時 引 證 兩 家 報 社 以 上 的 資 料 。在 深 度 訪 談 法 方 面 , 由 於 此 種 方 法 適 合 探 索 性 的 新 研 究 , 而 國 內 關 於 少數 政 府 之 研 究 , 幾 無 正 式 論 文 引 證 相 關 政 治 人 物 的 觀 點 , 顯 有 不 足 之 處 , 本文 採 此 方 法 希 望 略 補 現 有 文 獻 在 方 法 上 不 足 之 處 。 深 度 訪 談 可 以 提 出 較 深 入的 問 題 , 問 題 可 以 隨 著 受 訪 者 之 答 案 或 反 應 而 有 所 改 變 , 做 更 深 入 追 蹤 。 同時 , 深 入 訪 談 所 強 調 的 訪 問 者 與 受 訪 者 之 間 的 互 動 關 係 , 對 於 一 些 問 題 的 誤解 , 可 以 當 場 釐 清 以 增 加 訪 問 結 果 之 準 確 性 。在 本 文 中 作 者 引 用 了 以 下 幾 位 立 法 委 員 和 行 政 官 員 的 訪 談 內 容 , 包 括 :王 拓 ( 民 進 黨 籍 立 法 委 員 , 第 五 屆 第 一 、 二 會 期 幹 事 長 : 訪 談 時 間 :2004/06/10)、 李 文 忠 ( 民 進 黨 籍 立 法 委 員 , 第 四 屆 第 三 會 期 幹 事 長 , 訪 談 時間 :2005/02/23)、 林 濁 水 ( 民 進 黨 籍 立 法 委 員 ,2002 年 擔 任 民 進 黨 中 央 政策 會 執 行 長 , 訪 談 時 間 :2003/12/25)、 卓 榮 泰 ( 民 進 黨 籍 立 法 委 員 ,2002年 曾 參 與 民 進 黨 立 院 黨 團 黨 務 改 造 提 案 、 擔 任 社 會 發 展 部 主 任 , 訪 談 時 間 :2003/11/14)、 陳 其 邁 ( 民 進 黨 籍 立 法 委 員 , 第 五 屆 第 三 會 期 幹 事 長 , 訪 談 時間 :2003/10/26)、 丁 守 中 ( 國 民 黨 籍 立 法 委 員 , 總 統 罷 免 案 提 案 人 , 訪 談 時間 :2004/07/12)、 龐 建 國 ( 親 民 黨 籍 委 員 , 訪 談 時 間 :2004/05/25)、 孫 大千 ( 親 民 黨 籍 委 員 , 訪 談 時 間 :2005/03/22)、 陳 建 銘 ( 台 灣 團 結 聯 盟 委 員 )、蘇 盈 貴 ( 台 灣 團 結 聯 盟 : 第 五 屆 第 二 會 期 總 召 、 無 黨 籍 委 員 :2004/07/05)、林 信 義 ( 行 政 院 副 院 長 、 經 建 會 主 委 、 經 濟 部 部 長 :2005/04/25)、 李 應 元 ( 行政 院 秘 書 長 、 民 進 黨 中 央 黨 部 副 秘 書 長 ,2004/07)、 林 佳 龍 ( 行 政 院 發 言 人 ,2004/01/14)、 匿 名 之 國 民 黨 委 員 ( 第 五 屆 第 六 會 期 黨 團 書 記 長 , 訪 談 時 間 :2005/03/20)。訪 談 對 象 以 立 法 委 員 較 多 , 係 因 他 們 處 於 行 政 立 法 互 動 上 的 第 一 線 , 且擁 有 提 出 不 信 任 投 票 權 。 訪 談 對 象 未 及 陳 總 統 和 相 關 政 黨 之 主 席 , 如 國 民 黨主 席 連 戰 和 親 民 黨 主 席 宋 楚 瑜 等 , 乃 訪 談 之 限 制 , 但 並 不 妨 礙 本 文 的 論 證 和結 論 。 在 國 內 , 就 算 是 從 事 個 別 立 法 委 員 本 人 之 訪 談 都 相 當 不 易 , 更 遑 論 訪

台 灣 半 總 統 制 下 「 少 數 政 府 」 的 存 續 :2000~2004 17談 總 統 或 黨 主 席 等 政 治 領 導 人 ; 且 即 使 訪 談 到 這 些 決 策 者 , 他 們 也 未 必 吐 露真 言 。 這 也 涉 及 深 度 訪 談 法 的 限 制 , 因 此 , 本 文 中 政 治 人 物 的 訪 談 內 容 僅 作為 輔 助 性 。 只 不 過 雖 是 輔 助 性 , 但 如 與 這 個 領 域 中 現 有 文 獻 中 的 實 證 資 料 相比 , 應 屬 較 豐 富 而 具 有 相 當 的 引 證 和 閱 讀 價 值 。 關 於 未 能 接 受 訪 問 的 幾 位 領導 者 想 法 和 意 見 , 在 陳 總 統 部 分 , 其 著 有 相 關 回 憶 錄 , 對 若 干 事 件 有 相 當 清楚 的 交 待 , 此 外 , 並 參 考 報 章 媒 體 報 導 之 內 容 。 在 連 戰 和 宋 楚 瑜 方 面 , 主 要亦 引 據 報 章 媒 體 報 導 , 儘 可 能 查 證 二 份 以 上 的 內 容 , 同 時 僅 做 少 量 的 引 用 。2000 年 5 月 20 日 陳 總 統 就 職 , 任 命 唐 飛 擔 任 行 政 院 院 長 , 並 組 成 「 全民 政 府 」, 在 野 黨 雖 然 偶 有 爭 取 組 閣 權 之 議 , 但 總 統 始 終 未 予 接 受 。 唐 飛 於2000 年 10 月 間 去 職 後 , 陳 總 統 任 命 民 進 黨 籍 的 張 俊 雄 接 任 , 其 後 張 俊 雄 於2002 年 2 月 下 台 , 由 游 錫 堃 接 續 , 以 迄 陳 總 統 四 年 任 期 終 了 , 並 未 再 更 換 行政 院 院 長 。 這 段 期 間 行 政 院 院 長 更 替 之 情 形 , 如 表 一 所 示 。 在 張 俊 雄 任 內 ,民 進 黨 在 立 法 院 中 的 席 次 與 唐 飛 時 期 相 同 , 而 在 游 錫 堃 任 內 , 雖 然 由 於 2001年 立 委 改 選 後 民 進 黨 躍 升 為 第 一 大 黨 , 但 其 席 次 仍 未 過 半 , 且 即 使 再 加 上 台聯 的 席 次 , 亦 是 如 此 。 不 論 是 何 種 情 形 , 少 數 政 府 卻 能 持 續 存 續 , 究 竟 制 度在 其 中 扮 演 何 種 作 用 ?

18 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 四 期表 一陳 水 扁 總 統 第 一 任 任 期 中 行 政 院 院 長 的 更 替行 政 院 院 長 的 變 動就 任去 職日 期 原 因 日 期 原 因唐 飛 2000.5.20張 俊 雄 2000.10.68游 錫 堃2002.2.1新 任 總 統 就 職 :陳 水 扁 總 統 就 職 , 原 任 行2000.10.5政 院 院 長 蕭 萬 長 去 職 , 總統 任 命 新 任 院 長 。原 行 政 院 院 長 請 辭 :總 統 任 命 新 任 院 長 。 2002.1.31立 法 院 改 選 :第 五 屆 立 法 院 改 選 後 , 原2005.1.31行 政 院 院 長 去 職 , 總 統 任命 新 任 院 長 。個 人 請 辭 : 唐 飛 以 健 康 理 由 提出 辭 職 , 但 因 與 總 統 在 核 四 政策 上 理 念 不 合 有 關 。國 會 改 選 : 第 五 屆 立 法 院 選舉 , 依 過 去 憲 政 習 慣 請 辭 ; 總統 並 未 慰 留 。國 會 改 選 : 依 過 去 憲 政 習 慣 請辭 ; 總 統 並 未 慰 留 。資 料 來 源 : 作 者 自 行 整 理 而 成 。本 節 主 要 探 討 我 國 半 總 統 制 下 少 數 政 府 存 續 的 制 度 條 件 , 析 論 制 度 是 否為 解 釋 少 數 政 府 存 活 的 一 項 重 要 因 素 , 並 比 較 台 灣 的 制 度 設 計 在 半 總 統 制 國家 中 的 特 色 。 此 處 論 及 之 制 度 在 於 政 府 組 成 的 相 關 設 計 , 主 要 有 三 : 行 政 院院 長 的 產 生 方 式 、 立 法 院 不 信 任 投 票 、 總 統 解 散 立 法 院 。 至 於 選 舉 制 度 對 少數 政 府 形 成 之 影 響 , 屬 於 間 接 因 素 , 不 在 本 文 討 論 範 圍 。如 前 所 述 ,Bergman(1993) 指 出 政 府 組 成 遊 戲 規 則 本 身 具 有 解 釋 力 。 按其 觀 察 , 少 數 政 府 的 出 現 主 要 產 生 於 「 負 面 規 則 」(negative rule) 的 政 府 組成 設 計 , 即 政 府 由 元 首 正 式 任 命 後 , 無 須 議 會 積 極 的 信 任 投 票 支 持 , 只 要 議8. 游 錫 堃 的 去 職 係 發 生 於 陳 總 統 第 二 任 期 的 2005 年 1 月 31 日 , 因 第 六 屆 立 法 院 選 舉 , 依 過 去憲 政 習 慣 請 辭 , 總 統 並 未 慰 留 。

台 灣 半 總 統 制 下 「 少 數 政 府 」 的 存 續 :2000~2004 19會 不 通 過 不 信 任 投 票 , 政 府 即 可 維 續 不 墜 ; 換 言 之 , 政 府 組 成 後 僅 須 消 極 地為 議 會 所 容 忍 (tolerated) 便 可 存 續 。 很 顯 然 的 , 我 國 現 行 憲 法 含 增 修 條 文 關於 政 府 組 成 ( 籌 組 ) 之 設 計 , 符 合 這 項 命 題 。 此 處 「 政 府 組 成 」 方 式 係 以 行政 院 院 長 的 產 生 為 討 論 核 心 , 關 於 此 點 , 我 國 憲 法 第 五 十 五 條 規 定 :「 行 政院 院 長 由 總 統 提 名 , 經 立 法 院 同 意 任 命 之 。」 在 1997 年 修 憲 之 前 , 行 政 院 院長 的 產 生 須 依 循 上 述 兩 項 憲 法 的 必 備 程 序 , 一 是 由 總 統 行 使 提 名 權 , 二 是 立法 委 員 行 使 同 意 權 。 然 而 , 在 1997 年 修 憲 時 , 憲 法 原 有 規 定 修 改 為 :「 行 政院 院 長 由 總 統 任 命 之 …… 憲 法 第 五 十 五 條 之 規 定 停 止 適 用 」。 9 也 就 是 行 政院 院 長 由 總 統 直 接 任 命 , 不 再 經 由 立 法 院 同 意 。 當 然 , 論 者 也 有 主 張 憲 法 第五 十 七 條 所 規 定 :「 行 政 院 依 左 列 規 定 , 對 立 法 院 負 責 」 並 未 改 變 , 因 此 ,基 於 行 政 院 必 須 向 立 法 院 負 責 之 憲 政 規 範 , 便 產 生 立 法 院 對 行 政 院 最 高 首 長的 產 生 是 否 仍 具 有 決 定 權 , 而 出 現 總 統 是 否 必 須 任 命 立 法 院 中 多 數 黨 ( 或 政黨 聯 盟 ) 所 推 出 人 選 的 憲 法 義 務 之 爭 議 。 無 論 如 何 , 憲 政 的 事 實 是 ,2000 年政 黨 輪 替 後 , 歷 任 行 政 院 院 長 均 由 陳 總 統 直 接 任 命 , 從 未 經 過 立 法 院 同 意 。我 國 半 總 統 制 運 作 很 明 顯 屬 於 向 總 統 權 力 傾 斜 或 總 統 優 勢 的 類 型 。由 此 可 見 , 行 政 院 院 長 由 總 統 直 接 任 命 , 不 再 經 由 立 法 院 同 意 的 設 計 ,是 陳 總 統 得 以 不 斷 地 自 由 選 擇 行 政 院 院 長 而 不 必 憂 慮 立 法 院 多 數 反 對 之 關 鍵制 度 條 件 。 從 「 反 事 實 的 分 析 來 看 (counterfactuals)」 方 法 ( 按 : 此 種 論 證是 建 立 在 與 事 實 相 反 的 條 件 下 展 開 , 其 基 本 型 態 是 :「“ 如 果 ” 當 時 是 情 況 C(or not C), 則 結 果 會 是 E(or not E)」), 10 如 果 我 國 行 政 院 院 長 之 任 命9. 對 於 增 修 條 文 刪 除 行 政 院 院 長 由 立 法 院 行 使 同 意 權 之 規 定 , 曾 有 三 分 之 一 以 上 立 法 委 員 提 出 釋 憲 聲請 , 質 疑 修 憲 的 正 當 性 , 但 大 法 官 並 未 受 理 。 依 照 《 大 法 官 審 理 案 件 法 》 規 定 , 無 論 疑 義 、 爭 議 或 違 憲 解 釋 ,提 出 聲 請 的 機 關 或 立 法 委 員 都 必 須 是 行 使 職 權 , 適 用 憲 法 。 提 出 聲 請 是 基 於 行 使 何 項 職 權 , 如 何 適 用 憲 法 並應 在 聲 請 書 中 敘 明 , 否 則 即 欠 缺 受 理 之 要 件 。 由 於 當 時 聲 請 時 並 未 說 明 係 行 使 何 種 職 權 , 故 未 予 受 理 ( 吳 庚 ,2004:371)。10. 所 謂 反 事 實 的 分 析 , 即 結 論 是 根 據 並 沒 有 發 生 的 事 實 所 作 的 推 斷 , 由 於 現 實 上 無 法 溯 及 既 往 , 以 實現 反 事 實 條 件 C, 該 推 論 無 法 在 現 實 上 獲 得 真 正 的 驗 證 , 故 僅 具 間 接 的 經 驗 性 意 涵 (Fearson,1990)。 因 此 , 反 事 實 分 析 是 一 種 「 心 智 上 的 實 驗 」(mental experiments)、「 思 慮 上 的 實 驗 」( thought experiments), 而 有 別 於 科 學 實 驗 室 裡 的 具 體 實 驗 (Nye, 2000: 47-50)。 由 於 反 事

20 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 四 期需 要 經 過 立 法 院 同 意 , 則 陳 水 扁 總 統 是 否 能 夠 成 功 的 一 再 任 命 同 黨 人 士 出 任行 政 院 院 長 , 以 及 少 數 政 府 是 否 能 夠 延 續 , 答 案 將 有 很 大 的 不 同 。上 述 係 就 我 國 的 案 例 來 看 , 在 此 擬 進 一 步 從 比 較 半 總 統 制 的 經 驗 加 以 探究 。 在 現 有 文 獻 中 相 當 系 統 而 明 確 列 舉 半 總 統 國 家 案 例 的 , 首 推 Robert Elgie(2005), 本 文 參 考 該 文 的 判 定 , 並 以 「 自 由 之 家 」(Freedom House) 最 新2007 年 評 比 中 被 列 為 完 全 自 由 (free) 的 半 總 統 國 家 者 為 基 礎 , 並 納 入 俄 羅斯 和 烏 克 蘭 這 兩 個 不 屬 完 全 自 由 但 係 屬 半 總 統 制 運 作 中 廣 受 重 視 的 案 例 , 故總 共 有 二 十 四 個 國 家 , 而 在 作 者 蒐 集 到 較 完 整 的 憲 法 資 料 下 , 共 有 二 十 一 個國 家 , 如 表 二 所 列 。對 於 半 總 統 制 下 總 統 和 國 會 對 於 總 理 產 生 的 主 導 權 , 可 將 Bergman(1993)的 「 正 面 規 則 」(positive rule) 和 「 負 面 規 則 」(negative rule) 轉 換 為 為 二種 模 式 :「 國 會 中 心 」( 國 會 主 導 )、「 總 統 中 心 」( 總 統 主 導 ), 以 突 顯總 統 和 國 會 在 決 定 總 理 人 選 上 的 角 色 , 並 將 這 二 十 一 個 國 家 予 以 歸 類 。 純 按憲 法 本 身 的 設 計 來 看 , 偏 向 「 總 統 中 心 」 的 國 家 僅 有 台 灣 、 法 國 、 馬 利 與 秘魯 等 四 個 國 家 , 但 在 實 務 運 作 上 , 法 國 必 須 排 除 。 雖 然 法 國 第 五 共 和 憲 法 規定 總 統 可 直 接 任 命 總 理 , 然 而 當 總 統 和 國 會 多 數 不 一 致 時 卻 形 成 三 次 的 「 共治 」 政 府 , 而 出 現 少 數 政 府 的 案 例 只 有 在 1988 至 1991 年 羅 卡 (Michel Rocard)內 閣 間 (Morel, 1996: 41)。 關 鍵 在 於 法 國 實 際 憲 政 慣 例 下 總 統 會 任 命 國 會 多數 黨 的 領 袖 為 總 理 , 且 常 有 總 理 會 在 就 任 時 主 動 向 國 民 議 會 提 出 信 任 投 票 。因 此 , 法 國 憲 法 對 總 理 產 生 方 式 的 設 計 雖 是 偏 向 總 統 主 導 , 在 實 務 上 則 偏 向於 國 會 為 中 心 的 模 式 , 也 因 此 並 不 會 如 同 台 灣 一 樣 容 易 形 成 少 數 政 府 。 準 此 ,實 際 憲 政 運 作 不 一 定 和 憲 法 規 定 百 分 之 百 一 致 , 表 二 主 要 依 據 憲 法 規 定 , 因為 無 法 一 一 確 認 每 個 國 家 的 實 務 運 作 是 否 與 憲 法 規 定 有 異 , 但 至 少 呈 現 最 基本 的 制 度 規 範 。實 的 推 論 是 一 種 心 智 上 的 實 驗 , 此 種 方 法 提 供 我 們 在 缺 乏 如 同 科 學 的 實 驗 室 之 條 件 下 , 透 過 一種 與 事 實 相 反 的 條 件 的 假 設 分 析 , 能 從 事 精 密 的 因 果 關 係 的 論 證 , 並 助 於 搜 尋 單 一 重 要 的 解 釋因 素 (Nye, 2000: 47-50)。Przeworski( 1995) 即 曾 指 出 , 比 較 研 究 必 然 隱 含 反 事 實 的 推 論 。

台 灣 半 總 統 制 下 「 少 數 政 府 」 的 存 續 :2000~2004 21此 外 , 俄 羅 斯 和 烏 克 蘭 , 在 實 際 運 作 上 總 統 的 權 力 不 小 , 亦 可 納 入 偏 向「 總 統 中 心 」 的 模 式 。 在 俄 羅 斯 , 若 國 家 杜 馬 (State Duma, 國 會 下 議 院 )三 次 不 同 意 總 統 所 提 人 選 時 , 總 統 可 以 逕 自 任 命 總 理 、 解 散 杜 馬 , 並 安 排 新的 國 會 選 舉 。 因 此 , 給 予 總 統 某 種 最 後 的 決 定 權 和 抗 衡 國 會 的 權 力 , 傾 向 於介 於 總 統 中 心 和 國 會 中 心 之 間 的 類 型 。 然 而 在 實 務 運 作 上 , 總 統 在 總 理 人 選的 決 定 上 擁 有 相 當 主 導 權 , 因 此 在 1999 年 12 月 至 2001 年 5 月 間 也 形 成 少 數政 府 。 在 烏 克 蘭 , 政 府 隸 屬 總 統 領 導 , 總 統 得 經 國 會 同 意 後 任 命 或 撤 換 總 理 ,表 面 上 傾 向 「 國 會 中 心 」, 實 務 上 偏 向 「 總 統 中 心 」, 也 出 現 過 少 數 政 府 。在 另 一 方 面 , 當 總 理 產 生 的 主 導 權 偏 向 國 會 時 , 就 很 少 看 到 有 少 數 政 府的 出 現 。 本 文 無 法 確 認 所 有 民 主 的 半 總 統 制 國 家 情 況 是 否 如 此 , 但 從 若 干 重要 的 半 總 統 制 案 例 來 看 , 傾 向 是 這 樣 。 譬 如 , 除 了 法 國 外 , 在 芬 蘭 , 組 成 擁有 國 會 多 數 支 持 的 多 黨 聯 合 政 府 幾 乎 是 常 態 。 在 波 蘭 , 雖 然 在 1991 年 10 月到 1993 年 9 月 間 曾 有 少 數 政 府 , 但 尚 屬 聯 合 政 府 型 態 , 而 非 一 黨 少 數 政 府 。主 要 是 因 總 理 人 選 需 經 由 國 會 同 意 , 為 了 讓 同 意 權 的 行 使 可 以 順 利 通 過 , 總統 可 能 會 考 慮 讓 其 他 政 黨 參 加 內 閣 , 以 便 內 閣 同 意 權 得 以 順 利 通 過 , 因 而 形成 聯 合 政 府 的 可 能 性 極 高 。

22 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 四 期表 二國 家台 灣(Taiwan)馬 利(Mali)秘 魯(Peru)法 國(France)俄 羅 斯(Russia)烏 克 蘭(Ukraine)芬 蘭(Finland)波 蘭(Poland)立 陶 宛(Lithuania)民 主 的 半 總 統 制 國 家 中 關 於 總 理 產 生 方 式 : 憲 法 的 規 定總 理 產 生 方 式總 統 任 命 行 政 院 院 長 ( 無 需 國 會 同 意 )總 統 任 命 總 理 ( 無 需 國 會 同 意 )總 統 任 命 總 理 ( 無 需 國 會 同 意 )總 統 任 命 總 理 ( 無 需 國 會 同 意 )( 憲 政 慣 例 須 經 國 會 信 任 投 票 或 任 命 國 會 多 數 黨 人 士 )總 統 提 名 總 理 人 選 , 須 經 下 院 的 國 會 - 國 家 杜 馬 (State Duma) 的 同意 才 能 通 過 , 而 當 國 會 杜 馬 三 次 都 不 同 意 其 人 選 時 , 總 統 可 以 逕 自任 命 總 理 、 解 散 杜 馬 , 並 安 排 新 的 國 會 選 舉 。政 府 隸 屬 總 統 領 導 。總 統 得 經 國 會 同 意 後 任 命 或 撤 換 總 理議 會 選 舉 總 理 , 然 後 由 總 統 任 命 之 。 總 統 配 合 總 理 的 提 議 , 任 命 其他 部 會 首 長 。在 總 理 被 選 舉 前 , 議 會 中 的 團 體 就 政 策 計 畫 和 政 府 的 組 成 進 行 談判 , 在 這 些 談 判 結 果 的 基 礎 上 , 總 統 向 議 會 告 知 總 理 被 提 名 人 , 如被 提 名 人 獲 議 會 公 開 投 票 的 過 半 數 以 上 選 票 , 即 告 當 選 。如 果 該 被 提 名 人 未 獲 應 有 的 過 半 多 數 票 , 則 依 前 述 同 樣 程 序 須 產 生另 一 位 被 提 名 人 。 如 果 這 第 二 位 被 提 名 人 未 獲 議 會 過 半 的 選 票 , 另一 公 開 投 票 須 舉 行 之 , 在 這 次 的 投 票 中 , 獲 最 多 票 者 即 宣 告 當 選 。總 統 提 名 總 理 人 選 , 須 國 會 下 院 賽 姆 的 同 意 :1. 總 統 雖 然 可 以 任 命 總 理 和 內 閣 , 但 是 在 十 四 日 內 必 須 獲 得 國 會 的信 任 。2. 如 果 國 會 不 通 過 信 任 案 , 則 要 在 十 四 日 內 提 出 自 己 的 總 理 和 內 閣人 選 , 而 總 統 必 須 加 以 任 命 。3. 若 是 國 會 下 院 賽 姆 無 法 提 出 人 選 , 則 主 動 權 又 回 到 總 統 手 上 , 他可 以 再 度 任 命 總 理 並 依 總 理 的 建 議 任 命 內 閣 , 然 後 由 新 內 閣 在 十四 日 內 要 求 國 會 給 予 信 任 。 如 果 國 會 再 不 通 過 信 任 案 , 則 總 統 就要 解 散 國 會 。總 理 由 總 統 提 名 經 國 民 議 會 同 意 產 生 或 撤 換 。在 透 過 選 舉 以 產 生 新 內 閣 之 前 , 總 統 負 有 維 繫 國 家 運 作 的 權 力 與 責任 。如 果 總 理 辭 職 , 總 統 要 在 十 五 日 內 提 出 自 己 的 總 理 和 內 閣 人 選 。偏 總 統 為 中 心或 扁 國 會 為 中 心偏 總 統 中 心偏 總 統 中 心偏 總 統 中 心偏 總 統 中 心( 憲 政 慣 例 偏 國會 中 心 )介 於 總 統 中 心 和國 會 中 心 之 間( 憲 政 慣 例 偏 總統 中 心 )偏 國 會 中 心( 憲 政 慣 例 偏 總統 中 心 )偏 國 會 中 心偏 國 會 中 心偏 國 會 中 心

台 灣 半 總 統 制 下 「 少 數 政 府 」 的 存 續 :2000~2004 23葡 萄 牙(Portugal)奧 地 利(Austria)愛 爾 蘭(Ireland)蒙 古(Mongolia)總 統 根 據 選 舉 結 果 任 命 總 理總 統 根 據 總 理 所 提 出 的 內 閣 名 單 任 命 內 閣 成 員總 理 對 總 統 及 國 民 議 會 負 責總 統 得 以 在 總 理 傷 害 民 主 體 制 , 並 經 過 參 議 院 的 同 意 時 解 散 內 閣總 理 由 總 統 任 命 , 副 總 理 與 部 長 則 由 總 理 提 名 、 總 統 任 命總 統 根 據 議 會 的 提 名 來 任 命 總 理在 總 理 的 建 議 下 , 總 統 得 以 重 組 或 解 散 眾 議 院兩 會 通 過 之 法 案 須 經 總 統 簽 署總 統 僅 有 外 交 權 與 對 外 宣 戰 權 , 但 須 經 聯 邦 議 會 與 國 家 議 會 所 共 組的 聯 邦 會 議 同 意 。總 統 經 與 國 會 多 數 黨 或 多 數 黨 聯 盟 協 商 , 若 無 多 數 黨 則 與 國 會 所 有政 黨 協 商 , 向 國 會 提 出 總 理 候 選 人 , 而 總 理 之 任 命 、 替 換 及 解 職 需由 國 會 決 定 。偏 國 會 中 心偏 國 會 中 心偏 國 會 中 心偏 國 會 中 心南 韓(South Korea)總 理 由 總 統 提 名 經 國 民 議 會 同 意 產 生 。偏 國 會 中 心羅 馬 尼 亞 總 統 任 命 總 理 和 組 成 政 府 經 由 國 會 的 信 任 投 票 同 意 。 偏 國 會 中 心保 加 利 亞(Bulgaria)斯 洛 維 尼 亞(Slovenia)克 羅 埃 西 亞(Croatia)聖 多 美 及普 林 西 比(Sao Tomeand Principe)納 米 比 亞(Namibia)維 德 角(Cape Verde)總 統 必 須 任 命 多 數 黨 提 名 者 組 成 內 閣如 果 總 理 候 選 人 無 法 在 七 天 內 組 成 新 政 府 , 總 統 必 須 任 命 第 二 大 黨的 提 名 者 擔 任 總 理當 內 閣 組 成 缺 乏 共 識 時 , 總 統 可 以 解 散 國 會 重 新 選 舉總 統 經 國 會 協 商 後 提 出 總 理 人 選 , 並 經 國 會 祕 密 投 票 產 生 。如 該 人 選 無 法 獲 得 多 數 票 時 , 總 統 必 須 於 14 天 內 重 新 提 名 總 理 候 選人 。如 該 名 候 選 人 仍 無 法 獲 得 多 數 票 時 , 則 由 國 會 黨 團 或 10 名 以 上 國 會議 員 即 可 提 名 總 理 候 選 人 。如 仍 然 沒 有 任 何 候 選 人 得 到 多 數 同 意 時 , 總 統 得 以 解 散 國 會 召 開 大選 , 除 非 國 會 能 在 84 小 時 內 投 票 產 生 總 理內 閣 成 員 任 命 由 總 理 提 名 經 國 會 同 意 。總 統 提 名 經 由 國 會 同 意 任 命 之政 府 必 須 要 在 三 十 天 內 組 成 , 如 果 無 法 在 三 十 天 內 組 成 總 統 可 以 再增 加 三 十 天 , 如 果 政 府 無 法 組 成 , 這 時 總 統 則 必 須 要 另 外 任 命 其 他人 為 總 理 。總 統 任 命 總 理 , 在 國 會 中 獲 得 相 對 多 數 席 位 的 政 黨 擁 有 優 先 組 閣權 , 由 於 該 國 為 多 黨 制 , 沒 有 政 黨 可 以 獲 得 絕 對 多 數 的 席 次 , 故 經常 會 出 現 少 數 政 府 以 及 共 治 的 情 形 。由 總 統 任 命 總 理總 理 由 全 國 人 民 大 會 提 名 , 並 經 總 統 任 命 , 總 理 向 大 會 負 責 。資 料 來 源 : 作 者 自 行 整 理 而 成 (International Constitutional Law, 2007)。偏 國 會 中 心偏 國 會 中 心偏 國 會 中 心偏 國 會 中 心偏 總 統 中 心偏 國 會 中 心

24 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 四 期綜 上 所 述 , 本 文 認 為 , 從 我 國 個 案 和 比 較 經 驗 來 看 , 我 國 行 政 院 院 長 由總 統 直 接 任 命 無 需 國 會 同 意 , 在 半 總 統 制 國 家 中 是 相 當 罕 見 的 , 也 是 少 數 政府 得 以 不 斷 存 續 的 一 項 關 鍵 制 度 條 件 。前 述 總 統 任 命 行 政 院 院 長 無 需 立 法 院 同 意 之 制 度 設 計 , 可 以 解 釋 少 數 政府 不 斷 籌 組 而 延 續 生 命 , 但 由 於 立 法 委 員 仍 可 藉 由 不 信 任 投 票 迫 使 少 數 政 府瓦 解 , 那 麼 接 下 來 應 該 進 一 步 探 討 的 是 , 不 信 任 投 票 的 設 計 與 少 數 政 府 的 存活 有 何 關 係 ?我 國 憲 法 增 修 條 文 賦 予 立 法 院 得 經 全 體 立 法 委 員 三 分 之 一 以 上 連 署 , 對行 政 院 院 長 提 出 不 信 任 案 。 不 信 任 案 提 出 七 十 二 小 時 後 , 應 於 四 十 八 小 時 內以 記 名 投 票 表 決 之 。 如 經 全 體 立 法 委 員 二 分 之 一 以 上 贊 成 , 行 政 院 院 長 應 於十 日 內 提 出 辭 職 , 並 得 同 時 呈 請 總 統 解 散 立 法 院 ; 不 信 任 案 如 未 獲 通 過 , 一年 內 不 得 對 同 一 行 政 院 院 長 再 提 不 信 任 案 。 上 述 設 計 賦 予 立 法 院 掌 有 終 結 行政 院 院 長 職 務 , 即 所 謂 「 倒 閣 」 之 致 命 武 器 。 以 國 民 黨 和 親 民 黨 為 主 的 「 泛藍 」 立 法 委 員 在 席 次 上 一 直 超 過 半 數 , 提 案 所 需 三 分 之 一 以 上 委 員 連 署 並 不困 難 , 至 於 需 要 全 體 委 員 二 分 之 一 以 上 通 過 固 非 易 事 , 但 倘 若 反 對 黨 委 員 團結 一 致 , 仍 舊 有 相 當 機 會 通 過 。 為 何 「 泛 藍 」 從 未 成 功 發 動 「 倒 閣 」?首 先 , 從 比 較 憲 政 的 經 驗 來 看 , 半 總 統 制 和 議 會 制 國 家 均 存 在 不 信 任 投票 的 制 度 , 但 倒 閣 本 來 就 不 容 易 成 功 , 在 議 會 制 國 家 中 如 英 國 和 德 國 , 於 二次 戰 後 近 六 十 年 期 間 , 不 信 任 案 都 不 超 過 二 次 ; 在 半 總 統 制 國 家 , 如 法 國 ,其 第 五 共 和 的 歷 史 中 , 僅 發 生 過 一 次 倒 閣 成 功 的 例 子 , 即 1962 年 國 會 推 翻 龐畢 度 政 府 , 以 示 對 戴 高 樂 違 憲 修 改 總 統 選 舉 方 式 的 不 滿 。 因 此 , 一 旦 民 進 黨少 數 政 府 組 成 後 , 反 對 黨 欲 進 一 步 透 過 不 信 任 投 票 令 其 瓦 解 , 其 實 並 不 如 事先 立 法 院 擁 有 同 意 權 的 行 使 來 得 有 利 。其 次 , 憲 法 增 修 條 文 也 規 定 , 總 統 於 立 法 院 通 過 對 行 政 院 院 長 之 不 信 任案 後 十 日 內 , 經 諮 詢 立 法 院 院 長 後 , 得 宣 告 解 散 立 法 院 。 當 然 , 諮 詢 僅 是 程

台 灣 半 總 統 制 下 「 少 數 政 府 」 的 存 續 :2000~2004 25序 上 的 意 義 , 總 統 發 佈 解 散 立 法 院 的 命 令 無 需 立 法 院 院 長 同 意 。 合 理 的 推 論 ,當 立 法 院 通 過 不 信 任 案 時 , 陳 總 統 有 極 大 的 誘 因 會 隨 之 解 散 立 法 院 , 除 非 立法 院 正 值 重 新 改 選 後 不 久 , 提 高 其 解 散 立 法 院 之 成 本 。 此 種 制 度 機 制 的 邏 輯 ,使 得 倒 閣 的 結 果 極 易 與 被 解 散 而 喪 失 委 員 身 份 之 狀 態 掛 勾 ; 立 法 委 員 發 動 倒閣 , 其 結 果 幾 乎 等 同 逼 使 陳 總 統 解 散 立 法 院 , 因 此 反 對 黨 立 法 委 員 並 無 發 動不 信 任 案 的 強 烈 動 機 。 對 此 ,國 民 黨 在 核 四 爭 議 階 段 曾 發 動 罷 免 總 統 , 認 為 這 是 更 根 本 的 手 段 , 丁 守中 委 員 有 以 下 的 分 析 :不 信 任 案 在 現 在 憲 法 規 定 裡 面 , 立 委 也 受 到 一 個 風 險 , 要 被 解 散 , 在 立 委之 間 如 果 沒 有 共 識 的 話 , 他 們 也 不 會 提 這 個 沒 有 共 識 的 , 有 的 選 舉 他 還 沒有 準 備 好 , 問 題 的 癥 結 是 你 沒 有 辦 法 制 衡 到 總 統 , 沒 有 辦 法 給 總 統 壓 力 。而 且 對 著 不 信 任 案 的 同 志 , 前 面 是 唐 飛 , 後 面 張 俊 雄 , 老 實 講 也 沒 有 針 對他 , 畢 竟 他 不 是 頭 。即 使 是 提 倒 閣 , 也 很 難 , 他 指 出 :一 倒 閣 以 陳 水 扁 的 個 性 一 定 會 重 選 , 重 選 是 不 是 會 選 得 好 , 不 一 定 …, 國民 黨 裡 面 有 花 大 把 銀 子 才 選 上 的 , 他 才 選 上 怎 麼 會 給 你 倒 閣 , 他 不 願 意 。親 民 黨 籍 立 委 龐 建 國 也 有 以 下 的 分 析 :這 是 為 什 麼 立 法 院 裡 不 信 案 的 連 署 都 是 雷 聲 大 , 雨 點 小 , 有 人 要 提 罷 免案 , 有 人 要 提 不 信 任 案 , 最 後 都 沒 有 真 正 的 提 出 來 , 都 沒 有 在 院 會 裡 面 成案 , 原 因 其 實 呢 , 解 散 重 新 改 選 成 本 效 益 方 面 划 不 划 算 , 當 然 是 很 多 委 員很 重 要 的 思 考 點 。 在 這 種 狀 況 下 , 雖 然 委 員 有 提 不 信 任 案 的 權 力 , 也 有 一些 委 員 同 仁 會 在 一 定 時 機 , 包 括 八 掌 溪 、 核 四 案 時 , 都 會 有 這 樣 的 聲 音 和動 作 出 現 , 可 是 最 後 都 沒 有 真 正 成 為 事 實 。 沒 有 成 為 非 常 認 真 行 動 的 原因 , 當 然 也 是 衡 量 利 弊 得 失 的 結 果 , 如 果 這 邊 通 過 不 信 任 案 , 那 邊 解 散 ,重 新 選 舉 , 那 利 弊 得 失 如 何 , 這 裡 面 的 確 , 一 個 是 台 灣 的 選 舉 過 程 很 辛 若 ,花 費 很 龐 大 , 再 加 上 是 勝 算 。台 聯 的 蘇 盈 貴 委 員 是 曾 經 是 不 信 任 投 案 的 提 案 人 , 他 也 有 同 樣 的 觀 察 :倒 閣 的 法 案 是 我 提 出 的 , 民 進 黨 簽 完 之 後 都 撤 簽 了 , 因 為 他 們 的 中 央 黨 部說 , 怎 麼 可 以 倒 自 己 的 閣 。 親 民 黨 還 有 幾 個 人 敢 簽 , 國 民 黨 根 本 不 敢 簽 ,為 什 麼 呢 ? 國 內 整 個 選 舉 的 部 分 , 目 前 的 風 氣 , 我 們 不 要 說 風 氣 不 好 , 基本 上 它 所 要 花 費 的 人 力 , 物 力 , 時 間 都 太 長 了 , 所 以 大 家 玩 不 起 那 個 遊 戲 。

26 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 四 期因 為 你 倒 閣 之 後 , 接 下 來 就 是 國 會 被 解 散 , 接 下 來 就 是 國 會 重 新 改 選 , 所以 在 目 前 這 種 政 治 生 態 裡 面 , 即 使 對 整 個 內 閣 的 部 分 再 不 齒 , 或 覺 得 再 無能 , 再 看 不 起 , 基 本 上 他 也 不 敢 倒 閣 。最 後 , 比 較 倒 閣 、 解 散 權 與 行 政 院 院 長 的 產 生 方 式 等 三 項 制 度 作 用 可 以發 現 , 最 關 鍵 的 制 度 變 數 仍 然 在 於 行 政 院 院 長 由 總 統 直 接 任 命 這 項 因 素 。 因為 , 假 定 反 對 黨 倒 閣 成 功 , 總 統 也 隨 之 解 散 立 法 院 , 且 改 選 後 反 對 黨 獲 得 明確 過 半 多 數 , 但 倘 若 總 統 不 願 意 釋 出 行 政 院 院 長 人 選 的 決 定 權 , 仍 堅 持 任 命自 己 想 要 的 行 政 院 院 長 , 則 反 對 黨 還 是 無 法 爭 取 到 組 閣 權 。 準 此 , 本 文 已 經相 當 清 楚 勾 勒 出 我 國 半 總 統 制 下 少 數 政 府 存 續 的 制 度 條 件 , 但 從 新 制 度 論 的觀 點 而 言 , 制 度 與 行 動 者 的 關 係 是 互 動 的 , 在 制 度 層 次 的 分 析 之 餘 , 仍 須 就個 人 的 、 行 為 的 層 次 加 以 探 討 , 才 是 完 整 的 解 釋 。前 述 已 就 我 國 半 總 統 制 下 少 數 政 府 存 續 的 制 度 條 件 加 以 鋪 陳 和 討 論 , 在本 節 和 下 一 節 中 , 擬 進 一 步 此 制 度 條 件 下 分 別 探 討 執 政 黨 和 反 對 黨 的 行 為 和策 略 。 根 據 作 者 的 研 究 , 可 以 將 陳 總 統 和 民 進 黨 政 府 在 此 一 制 度 規 則 下 的 策略 和 抉 擇 歸 納 如 下 :陳 總 統 明 確 拒 斥 「 共 治 」 與 聯 合 政 府 的 選 擇 , 這 樣 的 作 為 是 符 合 政 府 形成 理 論 中 「 職 位 取 向 」 所 假 定 : 政 治 行 動 者 係 追 求 權 力 的 極 大 化 , 但 也 與 其認 定 憲 政 體 制 是 「 向 總 統 制 傾 斜 的 雙 首 長 制 」 的 主 觀 判 斷 有 關 ( 陳 水 扁 ,2001:126)。 所 以 , 雖 然 本 文 將 我 國 憲 政 體 制 概 念 化 為 「 半 總 統 制 」, 但 實 際 運 作應 屬 向 總 統 傾 斜 的 半 總 統 制 。 從 陳 總 統 對 於 在 野 黨 的 態 度 可 以 清 楚 顯 示 這 一點 ( 陳 水 扁 ,2001:126):我 心 裡 明 白 , 其 實 在 野 黨 要 的 是 「 阿 扁 當 選 總 統 , 但 要 交 出 執 政 權 與 組 閣

台 灣 半 總 統 制 下 「 少 數 政 府 」 的 存 續 :2000~2004 27權 …。我 沒 有 用 民 進 黨 人 士 組 閣 , 而 是 邀 請 國 民 黨 籍 、 具 有 軍 方 背 景 、 非 本 省 籍的 唐 飛 先 生 組 閣 , 如 果 我 有 私 心 , 我 能 有 這 種 雅 量 和 心 胸 接 納 唐 院 長嗎 ?… 當 時 我 們 已 經 全 盤 想 過 , 民 進 黨 在 國 會 是 少 數 , 若 要 籌 組 像 是 議 會制 國 家 的 聯 合 政 府 , 不 要 說 是 憲 政 體 制 不 容 許 , 台 灣 過 去 也 從 來 沒 有 這 種經 驗 。由 於 是 以 總 統 制 來 定 位 憲 政 體 制 的 運 作 方 向 , 因 此 就 無 所 謂 組 聯 合 政 府的 必 要 性 , 特 別 是 其 所 指 出 的 議 會 制 型 態 的 聯 合 政 府 , 然 而 陳 總 統 ( 陳 水 扁 ,2001) 也 提 到 :台 灣 過 去 數 十 年 來 都 是 一 黨 執 政 , 朝 野 政 黨 缺 乏 合 作 互 信 基 礎 , 一 下 要 有黨 對 黨 協 商 結 果 的 聯 合 政 府 , 不 是 那 麼 容 易 的 事 , 所 以 我 們 只 能 逐 步 漸進 , 從 全 民 政 府 過 渡 到 聯 合 政 府 。陳 總 統 雖 然 表 面 上 曾 有 「 從 全 民 政 府 過 渡 到 聯 合 政 府 」 之 說 , 但 實 質 上是 排 拒 的 , 因 為 並 無 任 何 行 動 。 至 第 五 屆 立 法 委 員 選 舉 前 , 陳 總 統 有 鑑 於 國會 中 立 法 的 困 境 , 又 明 確 提 出 「 聯 合 政 府 」 的 概 念 , 表 示 不 管 選 舉 結 果 如 何 ,都 將 籌 組 聯 合 政 府 和 國 會 多 數 執 政 聯 盟 ( 總 統 府 ,2001a、2001c), 後 來 陳總 統 在 「 世 紀 首 航 」 一 書 中 , 亦 明 確 承 諾 將 組 成 聯 合 政 府 :所 以 , 年 底 選 舉 不 管 結 果 如 何 , 我 一 定 會 組 成 聯 合 政 府 。 過 去 一 些 經 驗 、教 訓 、 過 程 , 讓 我 在 深 思 熟 慮 後 決 定 籌 組 聯 合 政 府 , 但 組 閣 權 仍 在 執 政 黨 ,我 們 會 釋 出 行 政 資 源 , 我 們 沒 有 預 設 立 場 , 也 沒 有 已 經 確 定 的 合 作 對 象 ,我 們 不 會 排 除 任 何 可 能 , 但 有 一 點 不 變 的 是 , 組 閣 權 在 執 政 黨 而 不 在 在 野黨 。然 而 , 從 作 者 訪 談 國 民 黨 委 員 和 幾 位 民 進 黨 立 委 、 政 務 官 可 以 得 知 , 陳總 統 和 黨 內 以 及 在 野 黨 均 無 正 式 討 論 籌 組 聯 合 政 府 之 事 宜 。 首 先 , 在 國 民 黨方 面 , 陳 總 統 是 否 曾 經 透 過 管 道 向 國 民 黨 主 席 連 戰 或 黨 中 央 表 達 組 成 聯 合 政府 的 意 願 ? 當 我 們 詢 問 丁 守 中 委 員 時 , 他 斬 釘 截 鐵 地 回 答 :沒 有 。 那 時 候 他 的 聯 合 政 府 就 是 用 一 個 國 民 黨 的 人 ( 按 : 指 的 是 唐 飛 ),這 就 是 他 的 聯 合 政 府 。其 次 , 在 民 進 黨 黨 內 , 王 拓 委 員 提 到 :陳 總 統 的 決 策 核 心 有 沒 有 討 論 這 個 問 題 , 我 並 不 知 道 。… 黨 團 沒 有 討 論 這

28 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 四 期個 問 題 。李 文 忠 委 員 也 回 答 :我 認 為 完 全 沒 有 。…, 應 該 由 民 進 黨 組 成 聯 合 政 府 , 可 是 當 時 雙 方 面 顯 然都 沒 有 意 願 。黨 內 有 無 正 式 討 論 聯 合 政 府 事 宜 , 曾 任 行 政 院 發 言 人 的 林 佳 龍 也 同 樣 指出 :沒 有 , 那 時 民 進 黨 還 處 於 勝 利 的 氣 氛 中 , 泛 藍 則 因 選 輸 總 統 , 兵 敗 如 山 倒 ,李 登 輝 又 要 離 開 , 修 憲 又 把 國 大 廢 掉 , 親 民 黨 出 來 又 要 威 脅 國 民 黨 。 那 時候 , 各 自 沈 浸 在 失 敗 或 勝 利 的 氣 氛 中 , 無 暇 他 顧 。全 民 政 府 結 束 之 後 , 雖 然 第 五 屆 立 委 改 選 後 民 進 黨 成 為 第 一 大 黨 , 但 在後 來 的 各 個 階 段 中 , 依 然 席 次 維 持 未 過 半 的 狀 態 。 同 時 , 政 府 組 成 型 態 的 決策 權 , 基 本 上 完 全 操 之 在 總 統 個 人 。 11陳 總 統 任 期 內 既 未 籌 組 聯 合 政 府 , 也 未 建 構 「 共 治 」 型 政 府 , 那 麼 是 否曾 經 嘗 試 在 立 法 院 中 形 成 過 半 數 的 立 法 聯 盟 ?政 黨 輪 替 後 雖 然 時 民 進 黨 黨 主 席 林 義 雄 曾 表 示 :「 政 黨 合 作 應 以 議 題 和其 他 政 黨 合 作 , 今 天 這 個 議 題 可 以 和 這 個 政 黨 合 作 , 另 一 個 議 題 也 可 以 和 別的 政 黨 合 作 , 因 此 他 認 為 民 進 黨 應 以 理 想 和 其 他 黨 派 合 作 ( 鄭 益 浚 ,2000)」。但 陳 總 統 則 表 示 :「 既 然 是 全 民 政 府 , 也 就 沒 有 政 黨 合 作 與 協 商 的 問 題 ( 林晨 柏 ,2000)。」 其 後 在 2001 年 12 月 間 第 五 屆 立 委 選 後 , 復 因 民 進 黨 成 為立 院 第 一 大 黨 , 更 無 籌 組 國 會 多 數 的 強 烈 動 機 。民 進 黨 黨 內 對 於 陳 水 扁 未 曾 試 圖 籌 組 執 政 聯 盟 的 作 法 意 見 分 歧 ; 12 尤 其11. 總 統 大 選 中 , 民 進 黨 總 統 競 選 總 部 於 討 論 選 舉 訴 求 時 , 曾 有 核 心 幹 部 主 張 打 出 「 聯 合 政 府 」, 但 陳 水扁 和 部 分 核 心 幕 僚 都 不 同 意 ( 尹 乃 菁 ,2000)。12. 民 進 黨 立 委 周 伯 倫 曾 呼 籲 陳 總 統 必 須 儘 速 籌 組 國 安 聯 盟 , 否 則 在 野 聯 盟 再 次 集 結 , 民 進 黨 往後 仍 會 很 難 做 事 , 但 黨 內 看 法 分 歧 , 請 參 閱 「 儘 速 結 盟 ? 民 進 黨 內 有 歧 見 」( 中 國 時 報 ,2001b)。

台 灣 半 總 統 制 下 「 少 數 政 府 」 的 存 續 :2000~2004 29黨 籍 立 法 委 員 頗 有 微 詞 。2001 年 5 月 18 日 , 陳 總 統 確 實 曾 提 出 擬 在 選 後 籌組 「 國 會 多 數 執 政 聯 盟 」; 在 第 五 屆 立 委 選 舉 前 , 也 提 出 「 國 家 安 定 聯 盟 」之 構 想 。 陳 總 統 對 於 這 個 機 制 具 體 型 態 做 出 說 明 : 13… 如 果 以 純 粹 法 理 來 說 , 依 照 中 華 民 國 憲 法 增 修 條 文 第 三 條 , 行 政 院 院 長由 總 統 任 命 之 , 當 然 , 有 關 閣 揆 的 任 命 是 屬 於 總 統 職 權 , 絕 對 無 庸 置 疑 。個 人 在 去 年 五 月 二 十 日 就 任 中 華 民 國 總 統 , 所 以 民 進 黨 是 目 前 的 執 政 黨 ,這 也 是 事 實 。 不 過 , 阿 扁 以 及 作 為 執 政 黨 的 民 進 黨 , 我 們 願 意 展 開 誠 意 ,拿 出 善 意 , 希 望 在 選 後 針 對 有 關 國 家 的 重 大 方 針 、 重 要 事 項 , 及 大 家 所 關切 的 閣 揆 人 選 , 或 聯 合 政 府 中 的 相 關 人 事 , 都 能 有 機 會 徵 詢 、 採 納 跨 黨 派「 國 家 安 定 聯 盟 」 的 高 見 及 建 議 , 就 像 經 發 會 一 樣 。雖 然 , 國 安 聯 盟 被 陳 總 統 定 位 為 邁 向 聯 合 政 府 的 必 要 機 制 , 但 其 具 體 內涵 仍 顯 模 糊 不 清 , 而 且 聯 合 政 府 的 實 踐 需 要 透 過 政 黨 間 的 正 式 協 議 , 國 安 聯盟 並 未 明 確 觸 及 這 一 關 鍵 條 件 , 反 而 較 像 是 爭 取 個 別 在 野 黨 和 無 黨 籍 立 委 所形 成 的 特 殊 立 法 聯 合 , 非 關 政 府 的 組 成 , 故 此 一 機 制 與 聯 合 政 府 的 關 連 性 亦相 當 薄 弱 。 由 於 第 五 屆 立 委 選 後 民 進 黨 躍 升 為 立 法 院 中 的 第 一 大 黨 , 國 安 聯盟 的 構 想 又 告 中 斷 。 同 時 , 在 野 黨 不 再 有 要 求 陳 總 統 讓 出 組 閣 權 的 條 件 , 親民 黨 主 席 宋 楚 瑜 亦 表 示 總 統 已 獲 得 相 當 程 度 的 閣 揆 任 命 主 導 權 , 國 安 聯 盟 其實 已 沒 有 那 麼 大 的 存 在 必 要 。其 後 , 府 會 分 治 的 局 面 始 終 如 一 , 新 政 府 並 未 扭 轉 「 朝 小 野 大 」 的 處 境 ,在 此 一 背 景 下 , 陳 總 統 於 於 2002 年 7 月 7 日 透 過 出 訪 非 洲 友 邦 的 特 別 時 機 再次 拋 出 國 安 聯 盟 的 構 想 。 14何 以 必 須 籌 組 國 安 聯 盟 ? 陳 總 統 認 為 , 由 於 朝 野對 抗 , 只 有 充 實 實 力 , 方 能 求 和 ; 且 未 來 國 安 聯 盟 將 限 於 國 會 , 不 會 涉 及 行政 資 源 的 問 題 ( 陳 敏 鳳 ,2002; 中 國 時 報 ,2002a)。 國 安 聯 盟 的 建 構 , 關 鍵作 者 曾 就 民 進 黨 黨 內 是 否 曾 經 正 式 討 論 過 建 立 穩 定 的 國 會 多 數 聯 盟 之 問 題 , 訪 談 林 濁 水 委 員 , 林委 員 答 道 :「 沒 有 ! 比 較 關 切 這 個 問 題 , 在 想 這 個 問 題 , 而 認 為 要 處 理 的 , 大 概 只 有 我 和 沈 富 雄 。」13. 同 上 。14. 值 得 留 意 的 是 , 在 陳 總 統 任 期 內 於 海 外 提 出 重 大 的 政 策 或 公 共 議 題 , 並 不 只 一 次 ,2004 年 9 月 1 日亦 於 出 訪 國 外 時 提 出 「 放 棄 解 散 權 」 的 相 關 憲 改 主 張 , 每 次 均 引 發 國 內 議 論 , 諒 是 總 統 刻 意 採 取 的 議 題操 作 策 略 。

30 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 四 期不 在 台 聯 , 更 不 會 是 親 民 黨 , 而 是 國 民 黨 內 的 所 謂 本 土 派 立 法 委 員 。 15不 過 ,陳 總 統 回 國 後 並 未 將 此 主 張 付 諸 實 行 , 因 此 不 僅 未 能 組 成 國 安 聯 盟 , 且 由 於赤 裸 裸 的 將 其 戰 略 形 諸 於 外 , 更 加 深 在 野 黨 的 戒 心 , 並 使 本 來 有 可 能 結 盟 的國 民 黨 本 土 派 立 委 為 之 退 縮 。 16在 前 面 文 獻 和 理 論 的 討 論 中 曾 言 及 少 數 政 府 建 構 國 會 多 數 以 求 存 續 的 策略 , 涉 及 「 支 持 者 的 一 致 性 」(membership consistency)。「 支 持 者 的 一 致性 」 指 的 是 少 數 政 府 尋 求 一 致 性 的 盟 友 , 擁 有 穩 定 的 外 部 政 黨 支 持 , 是 與 立法 多 數 基 礎 的 一 致 性 程 度 有 多 高 之 問 題 。 亦 即 執 政 黨 是 否 尋 求 與 在 野 黨 形 成 某種 支 持 的 約 定 , 不 論 是 屬 於 正 式 且 較 長 期 而 廣 泛 的 協 議 , 或 隨 不 同 議 題 的 非 正式 合 作 承 諾 , 或 者 限 於 特 定 領 域 的 正 式 協 議 。 換 言 之 , 即 是 否 存 在 長 期 、 一 致的 「 支 持 性 政 黨 」(supporting party), 或 「 立 法 的 支 持 性 政 黨 」(legislativesupporting party)?從 某 種 程 度 來 看 , 民 進 黨 的 少 數 政 府 在 立 法 院 中 並 非 完 全 孤 軍 奮 戰 , 台聯 可 以 算 是 民 進 黨 的 戰 略 性 伙 伴 。 民 進 黨 與 台 聯 的 關 係 , 從 較 嚴 謹 的 指 標 來看 , 仍 不 符 前 述 Elgie and Maor(1992) 所 提 出 少 數 政 府 存 活 仰 賴 的 條 件 之 一 ,政 黨 間 存 在 某 種 支 持 的 約 定 (agreement)。Elgie and Maor 所 指 的 約 定 , 不15. 這 些 本 土 派 委 員 頓 時 成 為 各 方 勢 力 關 注 的 焦 點 , 若 干 人 急 於 澄 清 並 無 意 加 入 , 但 亦 有 人 表 明 , 如 若 方向 正 確 , 為 拼 經 濟 可 考 慮 加 入 , 如 陳 宏 昌 ( 何 明 國 ,2002; 中 國 時 報 ,2002b)。16. 王 拓 委 員 也 認 為 當 時 建 立 聯 合 的 多 數 之 時 機 己 錯 過 :「 想 要 在 國 會 中 組 成 所 謂 的 他 們 講 的 國安 聯 盟 , 在 我 來 看 是 虛 晃 一 招 , 因 為 你 到 最 後 還 是 要 付 出 代 價 , 也 就 是 說 , 你 可 以 去 爭 取 無 黨 的這 些 人 , 他 們 絕 大 多 數 都 是 利 益 掛 帥 的 。」 迨 至 2002 年 , 由 於 國 會 席 次 居 劣 勢 的 情 況 未 能 改 善 ,使 得 陳 總 統 所 標 榜 的 「 拚 經 濟 、 大 改 革 」 的 施 政 目 標 處 處 受 阻 , 黨 內 人 士 對 籌 組 國 會 多 數 的 呼 聲仍 未 止 息 , 如 六 月 十 日 民 進 黨 中 常 會 中 , 中 常 委 洪 奇 昌 便 當 面 向 陳 總 統 指 出 , 府 院 應 一 同 聯 手 ,在 選 前 最 後 一 會 期 組 成 拚 經 濟 的 多 數 聯 盟 , 連 宋 配 成 形 後 , 國 民 黨 內 有 部 份 人 士 對 宋 楚 瑜 的 強 勢確 有 相 當 疑 慮 , 因 此 , 總 統 府 應 儘 速 結 合 這 些 國 民 黨 人 士 , 組 成 多 數 聯 盟 , 一 同 拚 經 濟 。 但 顯 然未 為 陳 總 統 所 採 ( 鄭 益 浚 ,2003)。

台 灣 半 總 統 制 下 「 少 數 政 府 」 的 存 續 :2000~2004 31必 然 是 長 期 正 式 的 「 協 議 」(contact)、「 聯 盟 」(alliance), 一 種 事 實 上的 合 作 約 定 或 承 諾 也 屬 之 。 這 種 未 加 入 政 府 , 但 在 實 際 的 法 案 給 予 政 府 支 持的 在 野 黨 , 是 一 種 政 府 的 支 持 性 政 黨 。Blondel and Cotta(1996: 5-6) 特 別 指出 , 支 持 性 政 黨 與 非 支 持 性 政 黨 並 非 基 於 二 分 法 加 以 區 別 , 因 為 政 黨 內 部 對政 府 的 支 持 是 否 是 團 結 一 致 , 有 時 不 易 判 定 ; 另 外 , 反 對 黨 也 可 能 在 某 些 法案 上 支 持 政 府 , 因 此 對 支 持 性 政 黨 的 理 解 , 應 視 其 為 一 種 漸 增 性 的(incremental) 支 持 , 亦 即 一 般 而 言 該 政 黨 對 政 府 的 政 策 以 及 政 府 本 身 或 多或 少 都 給 予 支 持 。 在 少 數 政 府 的 情 況 下 , 支 持 性 政 黨 的 型 態 有 多 種 可 能 , 如政 黨 間 可 能 有 明 確 協 議 以 建 構 政 府 的 多 數 , 或 政 府 獲 得 來 自 外 部 政 黨 的 明 確支 持 , 又 或 形 成 變 動 的 多 數 。以 此 觀 之 , 民 進 黨 與 台 聯 之 間 , 不 曾 有 過 黨 對 黨 的 任 何 長 期 正 式 協 議 ,事 實 上 也 無 所 謂 法 案 上 明 確 合 作 的 約 定 和 承 諾 , 兩 黨 在 立 法 院 當 中 更 未 建 立黨 團 和 黨 團 之 間 正 式 的 互 動 機 制 。 作 者 訪 談 台 聯 黨 立 委 陳 建 銘 是 否 兩 黨 中 央有 過 正 式 的 協 議 , 陳 委 員 很 明 確 的 回 答 :「 沒 有 」, 另 外 , 對 於 兩 黨 是 否 建立 正 式 的 黨 團 對 黨 團 的 互 動 機 制 , 他 也 答 道 :我 們 在 立 法 院 裡 面 這 些 相 關 法 案 的 協 商 是 case by case。 所 以 在 這 一 部 分 ,政 黨 和 政 黨 之 間 還 是 有 一 定 立 場 的 區 隔 存 在 , 對 於 所 需 要 通 過 的 政 策 , 民進 黨 有 這 方 面 需 求 , 而 需 要 台 聯 幫 忙 配 合 的 時 候 , 我 們 再 進 行 政 黨 的 溝通 , 這 是 case by case, 針 對 不 同 的 狀 況 。民 進 黨 籍 委 員 卓 榮 泰 的 回 答 也 一 樣 :黨 團 和 黨 團 之 間 沒 有 什 麼 直 接 的 連 動 , 因 為 就 某 些 議 來 看 , 台 聯 也 不 見 得站 在 和 民 進 黨 一 樣 立 場 , 所 以 黨 團 之 間 沒 有 完 全 密 合 的 連 動 , 但 在 某 些 議題 上 面 , 大 家 的 立 場 相 同 , 根 本 不 需 要 做 任 何 溝 通 , 立 場 就 一 致 。所 以 , 兩 黨 的 合 作 , 僅 是 一 種 默 契 , 是 基 於 意 識 型 態 的 接 近 性 及 因 李 登輝 先 生 與 陳 總 統 新 政 府 的 友 好 關 係 所 搭 建 和 扮 演 「 準 支 持 性 黨 」 的 角 色 。 關鍵 的 是 , 即 使 我 們 將 台 聯 視 為 忠 貞 的 支 持 性 政 黨 , 但 仍 未 能 形 成 立 法 的 多 數 。除 了 缺 乏 長 期 穩 定 的 支 持 性 政 黨 支 撐 立 法 所 需 的 過 半 席 次 外 , 民 進 黨 政 府 也未 有 隨 著 不 同 議 題 的 「 法 案 支 持 政 黨 」 之 奧 援 , 這 主 要 源 於 「 泛 綠 」 與 「 泛

32 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 四 期藍 」 根 深 蒂 固 的 對 立 結 構 , 民 進 黨 很 難 尋 求 台 聯 以 外 泛 藍 政 黨 的 合 作 。 通 常能 夠 獲 得 朝 野 政 黨 支 持 通 過 的 法 案 , 都 屬 於 較 不 重 要 、 較 不 具 意 識 型 態 的 議題 , 當 然 亦 無 關 乎 朝 野 政 黨 角 力 之 全 局 。 台 聯 與 民 進 黨 的 關 係 , 既 存 在 合 作的 空 間 , 但 亦 有 競 爭 的 關 係 。兩 黨 合 作 的 空 間 在 於 兩 方 面 , 一 是 民 進 黨 政 府 需 要 台 聯 的 支 持 , 二 是 這項 支 持 具 備 意 識 型 態 和 政 策 立 場 的 基 礎 。 雖 然 民 進 黨 加 上 台 聯 在 立 院 中 的 席次 仍 未 過 半 , 但 沒 有 台 聯 的 支 持 , 民 進 黨 政 府 處 境 將 更 為 艱 難 ; 因 此 , 民 進黨 在 某 種 程 度 上 有 求 於 台 聯 。 當 然 , 台 聯 作 為 一 個 十 三 席 左 右 的 小 黨 , 依 其本 身 力 量 並 無 實 力 實 踐 任 何 其 所 主 張 的 法 案 和 政 策 , 就 此 而 言 , 台 聯 亦 仰 賴民 進 黨 的 合 作 。在 意 識 型 態 方 面 , 有 關 台 灣 獨 立 和 台 灣 認 同 的 議 題 上 , 台 聯 和 民 進 黨 同屬 「 泛 綠 」, 而 與 國 民 黨 和 親 民 黨 以 及 新 黨 所 代 表 的 「 泛 藍 」 勢 力 對 峙 , 兩黨 的 意 識 型 態 仍 屬 相 容 , 並 無 根 本 的 矛 盾 。 但 在 另 一 方 面 , 由 於 我 國 立 法 委員 選 舉 多 席 次 選 區 之 選 舉 制 度 的 誘 導 , 兩 黨 亦 存 在 著 競 爭 的 關 係 , 同 樣 的 情況 也 發 生 在 「 泛 藍 」 勢 力 。 在 戰 略 上 , 台 聯 基 於 選 票 市 場 的 競 爭 關 係 , 採 取所 謂 「 基 本 教 義 」 的 鮮 明 立 場 , 試 圖 爭 取 「 深 綠 」 選 民 , 以 便 和 民 進 黨 執 政後 傾 向 往 中 間 移 動 的 溫 和 路 線 有 所 區 隔 。 因 此 , 台 聯 於 立 法 院 中 的 政 策 和 法案 立 場 就 存 在 與 民 進 黨 的 分 歧 之 可 能 性 。 對 此 同 樣 的 , 立 委 陳 建 銘 有 以 下 清楚 的 分 析 :民 進 黨 執 政 之 後 必 須 要 向 中 間 靠 攏 , 因 為 任 何 一 個 執 政 黨 所 表 達 的 執 政 態度 必 定 是 趨 向 中 性 , 也 就 是 所 謂 的 全 民 政 府 。 民 進 黨 所 堅 持 的 基 本 立 場 ,左 派 的 光 譜 , 必 須 要 透 過 另 外 的 政 治 論 述 去 彌 補 民 眾 的 認 知 和 信 仰 , 這 一部 分 台 聯 對 主 體 意 識 的 論 述 , 扮 演 一 個 非 常 重 要 的 推 手 角 色 。 所 以 民 進 黨在 整 個 執 政 的 路 途 上 , 台 聯 是 不 可 或 缺 的 幫 手 , 也 是 一 個 對 手 …, 是 採 取一 種 競 合 性 的 關 係 。同 樣 的 , 曾 為 台 聯 委 員 的 蘇 盈 貴 也 有 以 下 很 寫 實 的 描 述 :台 聯 跟 民 進 黨 的 合 作 和 支 持 , 是 從 爭 取 選 民 認 同 這 個 角 度 裡 面 去 做 思 考 ,並 不 是 說 台 聯 跟 民 進 黨 就 會 合 作 , 民 進 黨 的 政 策 台 聯 就 會 支 持 …, 但 一 般來 講 , 像 科 技 保 護 法 , 就 是 八 吋 晶 圓 廠 , 如 果 不 去 支 持 民 進 黨 , 等 於 背 棄

台 灣 半 總 統 制 下 「 少 數 政 府 」 的 存 續 :2000~2004 33了 自 己 的 選 民 , 你 背 棄 了 選 民 , 其 實 你 就 是 被 選 民 背 棄 , 這 是 互 相 的 因 果關 係 。台 聯 並 非 執 政 黨 , 在 政 策 和 議 題 立 場 上 較 無 顧 忌 , 許 多 民 進 黨 不 方 便 或不 敢 主 張 的 , 台 聯 有 較 大 的 揮 灑 空 間 , 諸 如 「 台 生 條 款 」 以 及 「 公 民 投 票 法 」等 法 案 。 在 一 方 面 , 台 聯 在 重 大 法 案 上 通 常 支 持 民 進 黨 立 場 , 包 括 重 大 政 黨對 決 中 均 是 , 如 行 政 院 提 出 的 每 一 次 覆 議 ( 包 括 「 財 政 收 支 劃 分 法 」、「 公投 法 」、「 三 一 九 真 相 條 例 」) 以 及 總 統 提 名 的 人 事 案 ( 第 五 屆 立 法 院 正 副院 長 、 考 試 院 院 長 、 大 法 官 、 監 察 委 員 、 考 試 委 員 ) 等 ; 但 另 一 方 面 , 在 若干 涉 及 兩 岸 問 題 的 法 案 上 , 台 聯 則 不 惜 和 民 進 黨 或 行 政 院 對 抗 , 諸 如 八 吋 晶圓 廠 、 大 陸 新 娘 等 議 題 , 甚 至 , 曾 出 現 要 求 內 閣 部 長 下 台 。綜 合 上 述 分 析 , 台 聯 扮 演 著 準 支 持 性 政 黨 的 角 色 , 但 與 民 進 黨 之 間 並 無正 式 的 協 議 , 至 多 是 隨 著 不 同 議 題 所 形 成 的 非 正 式 合 作 , 仍 未 能 建 構 穩 定 的立 法 多 數 。與 前 面 一 點 相 關 的 是 , 不 論 政 府 和 執 政 黨 委 員 是 否 主 觀 上 清 楚 地 意 識 到其 策 略 和 手 段 為 何 , 審 視 整 體 運 作 結 果 卻 可 以 很 清 楚 地 辨 識 出 , 他 們 處 在 一種 只 能 隨 著 不 同 案 例 (case by case) 建 構 立 法 多 數 的 情 境 , 也 就 是 採 取 最 不穩 定 的 「 變 動 的 立 法 多 數 」 作 為 。 前 述 林 義 雄 所 述 的 , 政 黨 合 作 應 以 議 題 和其 他 政 黨 合 作 , 今 天 這 個 議 題 可 以 和 這 個 政 黨 合 作 , 另 一 個 議 題 也 可 以 和 別的 政 黨 合 作 之 說 , 即 體 現 逐 案 建 構 多 數 的 策 略 。 但 由 於 台 聯 作 為 準 支 持 性 政 黨仍 未 足 以 支 撐 過 半 多 數 , 且 與 國 民 黨 或 親 民 黨 就 特 定 議 題 而 尋 求 個 別 合 作 的機 會 , 在 藍 綠 陣 營 高 度 對 立 之 下 也 幾 乎 不 可 得 。 從 作 者 訪 談 民 進 黨 立 法 委 員 ,黨 內 對 此 一 處 境 頗 有 微 辭 , 且 對 執 政 黨 團 突 破 少 數 政 府 的 策 略 感 到 失 望 。 1717. 譬 如 林 濁 水 委 員 認 為 :「 政 策 沒 有 整 合 何 來 的 立 法 策 略 ?」; 李 文 忠 委 員 也 是 持 類 似 的 看 法李 委 員 認 為 基 本 上 並 沒 有 什 麼 策 略 。 雖 然 有 很 多 不 同 的 做 法 , 但 在 他 來 看 則 是 亂 無 章 法 。 比 較 值

34 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 四 期對 於 逐 案 建 構 立 法 多 數 的 現 象 , 本 文 以 2000 年 至 2004 年 間 , 在 政 府 和立 法 院 間 的 重 大 對 決 案 例 , 進 一 步 呈 現 策 略 和 效 果 。 所 謂 重 大 對 決 案 例 , 係指 行 政 和 立 法 機 關 間 , 以 及 朝 野 政 黨 間 , 在 有 關 法 案 和 人 事 案 上 的 競 爭 與 角力 過 程 中 , 直 接 涉 及 憲 法 相 關 制 衡 機 制 的 啟 動 , 如 行 政 院 覆 議 的 行 使 、 立 法院 對 於 其 他 院 級 機 關 人 事 同 意 權 的 行 使 及 立 法 院 院 長 和 副 院 長 的 選 舉 , 或 者為 民 進 黨 政 府 本 身 視 為 重 大 的 政 策 和 法 案 , 而 具 有 高 度 代 表 性 者 , 包 括 : 工時 案 、 財 劃 法 覆 議 、 核 四 案 、 公 投 法 覆 議 、 考 試 院 院 長 、 副 院 長 ( 暨 監 察 院 、司 法 院 ) 人 事 同 意 權 行 使 及 2002 年 2 月 間 立 法 院 院 長 和 副 院 長 選 舉 等 。 根 據研 究 結 果 , 這 幾 次 憲 政 層 次 的 重 大 對 決 , 均 符 合 預 期 的 逐 案 建 構 多 數 的 作 法 。上 述 案 例 中 , 政 府 和 執 政 黨 試 圖 爭 取 部 分 在 野 黨 以 及 無 黨 籍 委 員 的 支持 , 而 成 功 案 例 的 有 二 項 : 財 政 收 支 劃 分 法 的 覆 議 (2002 年 ) 及 考 試 院 院 長同 意 權 投 票 (2002 年 )。 其 中 前 者 算 是 少 數 政 府 抗 衡 在 野 黨 成 功 的 經 典 案 例 ,當 時 在 野 黨 錯 估 形 勢 , 包 括 國 民 黨 立 委 楊 文 欣 、 陳 宏 昌 , 以 及 林 炳 坤 、 陳 進丁 二 名 加 入 國 民 黨 團 的 無 黨 籍 委 員 , 還 有 親 民 黨 二 名 原 住 民 立 委 林 春 德 、 林正 二 , 均 未 按 照 在 野 黨 的 立 場 投 票 , 另 國 民 黨 立 委 曾 蔡 美 佐 則 投 出 廢 票 , 新黨 吳 成 典 最 後 未 投 票 均 屬 之 ( 羅 如 蘭 等 ,2002; 蕭 旭 岑 、 王 雪 美 ,2002; 林新 輝 ,2002)。 其 中 高 孟 定 與 高 金 素 梅 還 曾 於 投 票 前 夕 明 確 表 示 支 持 行 政 院( 林 新 輝 等 ,2002)。 相 對 的 , 泛 綠 陣 營 展 現 高 度 的 團 結 , 一 百 零 一 票 全 數支 持 覆 議 案 ( 當 時 張 花 冠 仍 為 無 黨 籍 )。 後 者 考 試 院 長 的 同 意 權 投 票 , 原 本未 被 看 好 的 姚 嘉 文 最 後 以 剛 好 過 半 的 一 百 一 十 三 票 驚 險 過 關 , 在 同 意 票 中 除民 進 黨 團 加 上 台 聯 黨 團 的 一 百 零 二 票 外 , 其 餘 十 一 票 來 自 國 民 黨 與 無 黨 籍 委員 。 18 除 上 述 兩 個 案 例 外 , 整 體 而 言 , 少 數 政 府 獲 勝 的 情 況 並 不 多 見 , 這 種得 討 論 的 像 是 可 以 拿 來 攻 擊 對 方 的 , 譬 如 黨 產 條 例 , 可 藉 此 制 衡 在 野 黨 的 , 雖 然 是 輸 了 , 但 至 少它 有 一 些 社 會 的 效 益 。 也 就 是 說 , 民 進 黨 在 立 法 院 裡 面 雖 然 輸 了 , 可 是 在 社 會 上 可 以 贏 回 來 , 如2001 年 選 舉 時 「 在 怎 麼 野 蠻 」 宣 傳 的 成 功 。18. 其 中 楊 文 欣 和 林 南 生 , 是 導 致 泛 綠 軍 最 後 扭 轉 考 試 院 院 長 同 意 權 戰 局 的 最 後 兩 張 票 。 楊 文 欣 在 民 進 黨團 總 召 柯 建 銘 及 其 父 親 楊 天 生 的 遊 說 下 , 一 直 坐 在 議 場 後 方 休 息 室 等 候 進 場 投 票 , 林 南 生 則 是 投 下 最 後一 票 。 當 時 林 南 生 開 出 「 必 須 領 票 達 一 百 一 十 四 張 , 才 願 意 進 場 投 票 」 的 條 件 , 有 領 票 , 但 是 投 下 無 效

台 灣 半 總 統 制 下 「 少 數 政 府 」 的 存 續 :2000~2004 35情 況 其 實 在 2004 年 之 後 仍 未 有 改 變 。 由 此 可 知 , 少 數 政 府 雖 然 存 活 , 但 無 法掌 控 國 會 的 多 數 , 透 過 不 同 法 案 向 個 別 在 野 黨 或 無 黨 籍 委 員 爭 取 支 持 , 是 非常 困 難 的 , 立 法 院 的 主 導 權 傾 向 操 之 於 在 野 黨 手 中 。從 大 部 分 政 府 和 執 政 黨 委 員 的 態 度 中 可 以 歸 納 出 , 為 了 讓 法 案 能 夠 順 利通 過 ,「 協 商 與 溝 通 」 乃 是 必 要 手 段 。 協 商 與 溝 通 之 所 以 必 要 , 有 兩 個 主 要因 素 , 一 是 「 少 數 政 府 」 為 求 法 案 通 過 , 亦 不 得 不 協 商 與 溝 通 尋 求 多 數 支 持 ,二 是 制 度 上 存 在 著 黨 團 的 協 商 制 度 , 19協 商 成 為 必 要 程 序 。 作 者 訪 談 政 府 官員 包 括 行 政 院 林 信 義 副 院 長 及 李 應 元 秘 書 長 , 他 們 都 很 強 調 協 商 與 溝 通 的 必要 性 , 在 民 進 黨 委 員 部 分 , 也 強 調 黨 團 協 商 的 重 要 性 , 如 陳 景 峻 的 分 析 :民 進 黨 在 國 會 是 少 數 , 國 親 又 在 議 案 上 採 取 合 作 , 確 實 非 常 困 難 。 往 往 用黨 團 協 商 的 方 式 , 儘 量 來 加 以 採 取 黨 政 的 協 商 , 進 行 立 法 院 的 協 調 , 用 這種 機 制 來 化 解 每 一 個 案 子 都 要 去 表 決 的 窘 境 , 這 是 在 這 幾 年 中 可 以 看 到 的 。卓 榮 泰 , 他 雖 同 樣 則 指 出 協 商 的 重 要 性 , 但 也 說 明 民 進 黨 在 其 中 的 困 境 :在 立 法 的 過 程 裡 面 , 我 們 現 在 的 機 制 是 朝 野 協 商 佔 很 重 的 份 量 , 就 算 是 在付 委 之 後 , 到 了 委 員 會 裡 審 查 過 了 , 都 還 不 是 直 接 送 到 院 會 裡 去 , 而 還 要經 過 朝 野 協 商 的 機 制 。 在 朝 野 協 商 時 我 們 真 的 需 要 委 曲 求 全 , 真 的 是 要 斷手 斷 腳 , 可 能 一 個 法 案 己 經 支 離 破 碎 的 感 覺 。…, 我 們 就 是 有 很 多 法 案 卡在 程 序 委 員 會 不 能 進 來 , 或 卡 在 朝 野 協 商 不 能 通 過 , 這 樣 的 例 子 非 常 多 。票 的 立 法 院 正 副 院 長 王 金 平 與 江 丙 坤 兩 人 , 將 昨 天 的 領 票 數 推 到 一 百 一 十 五 張 , 意 外 促 成 林 南 生 進 場 投票 , 扭 轉 投 票 情 勢 ( 陳 嘉 宏 ,2002; 羅 如 蘭 等 ,2002; 蕭 旭 岑 ,2002)。19. 黨 團 協 商 制 度 的 建 立 , 源 於 第 四 次 修 憲 後 立 委 人 數 擴 增 ( 由 一 百 六 十 四 名 增 為 二 百 二 十 五 名 ), 為 使國 會 議 事 能 夠 順 利 運 作 , 並 建 立 起 以 朝 野 政 黨 互 動 為 國 會 運 作 核 心 的 新 機 制 。 所 謂 的 「 黨 團 」, 依 「 立法 院 組 織 法 」 第 三 十 三 條 之 規 定 , 由 立 法 委 員 依 其 所 屬 的 政 黨 組 成 , 每 一 個 黨 團 至 少 須 有 六 人 以 上 , 但於 立 法 委 員 選 舉 得 票 率 已 達 百 分 之 五 以 上 之 政 黨 不 在 此 限 , 政 黨 席 次 不 足 此 一 門 檻 者 或 無 黨 籍 委 員 , 得加 入 其 他 黨 團 , 或 合 組 六 人 以 上 之 政 團 。「 立 法 院 職 權 行 使 法 」 亦 規 定 , 為 協 商 議 案 或 解 決 爭 議 事 項 ,得 由 院 長 或 各 黨 團 向 院 長 請 求 進 行 黨 團 協 商 ( 第 六 十 八 條 )。 黨 團 協 商 經 由 各 黨 團 代 表 達 成 共 識 後 , 應簽 名 作 成 協 商 結 論 , 此 一 結 論 尚 須 由 各 團 負 責 人 簽 名 。 黨 團 協 商 逾 四 個 月 而 無 法 達 成 共 識 , 則 由 院 會 定期 處 理 ( 第 七 十 一 條 )。

36 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 四 期少 數 政 府 常 需 仰 賴 協 商 才 能 獲 得 在 野 黨 的 支 持 , 比 較 明 確 的 案 例 , 如 「 刑事 訴 訟 法 部 分 條 文 修 正 案 」( 搜 索 權 由 檢 察 官 回 歸 法 院 )、「 律 師 法 」、「 營造 業 法 」、「 民 用 航 空 法 部 分 條 文 修 正 案 」、「 不 動 產 證 券 化 條 例 」、「 自由 貿 易 港 區 管 理 條 例 」、「 農 業 金 融 法 」、「 金 融 監 督 管 理 委 員 會 組 織 條 例 」等 都 是 。 相 對 於 行 政 部 門 和 執 政 黨 強 調 溝 通 與 協 商 的 作 法 , 作 者 同 樣 就 此 訪問 在 野 黨 委 員 , 以 他 們 的 角 度 和 理 解 , 卻 認 為 政 府 和 執 政 黨 傾 向 採 取 對 抗 的態 度 。 而 倘 若 黨 團 協 商 無 法 達 成 共 識 , 則 只 好 進 行 表 決 , 而 一 旦 訴 諸 表 決 ,在 野 黨 幾 乎 都 贏 。 20協 商 的 成 功 有 時 需 要 透 過 政 黨 間 或 委 員 間 彼 此 讓 步 , 以 取 得 妥 協 , 但 讓步 過 多 也 會 使 得 法 案 成 為 在 野 黨 所 主 導 , 如 「 政 府 採 購 法 」 立 法 時 , 行 政 機關 亦 不 再 堅 持 而 多 採 國 民 黨 智 庫 版 條 文 通 過 ( 宮 能 慧 ,2001);「 宗 教 直 航 」、「 小 三 通 」、「 勞 工 縮 短 工 時 案 」、「 老 人 福 利 津 貼 案 」 屬 於 國 民 黨 團 主 導 ,並 非 行 政 院 和 民 進 黨 的 版 本 ( 蔡 慧 貞 ,2000)。 在 野 黨 有 各 種 不 觸 及 牴 觸 憲法 的 變 通 方 法 可 迫 使 行 政 部 門 讓 步 , 如 不 直 接 在 原 法 案 上 增 加 預 算 , 而 是 退回 由 行 政 部 門 自 己 重 編 ; 或 以 決 議 和 各 種 可 能 的 方 式 , 迫 使 行 政 部 門 接 受 。行 政 部 門 和 執 政 黨 委 員 為 了 推 動 法 案 通 過 , 採 取 包 括 協 商 和 溝 通 的 許 多策 略 , 但 仍 未 能 主 導 法 案 的 制 定 , 國 會 主 導 權 向 國 民 黨 和 親 民 黨 為 主 的 反 對黨 傾 斜 。 的 確 , 目 前 實 證 研 究 顯 示 , 國 民 黨 和 親 民 黨 之 間 通 常 在 法 案 上 立 場一 致 ( 黃 秀 端 ,2003; 陳 鴻 鈞 ,2004); 但 在 特 殊 法 案 上 還 是 可 能 出 現 分 歧 ,除 了 「 黨 產 處 理 條 例 」, 像 是 「 江 浙 閩 粵 反 共 救 國 軍 補 發 薪 餉 處 理 條 例 草 案 」是 親 民 黨 所 提 , 但 國 民 黨 也 並 未 支 持 , 親 民 黨 憤 而 揚 言 針 對 已 三 讀 通 過 的 馬英 九 版 本 的 「 財 政 收 支 劃 分 法 」 加 以 翻 案 ( 國 會 小 組 ,2002)。 然 而 , 在 野黨 之 間 的 分 歧 終 究 並 不 多 見 , 在 重 大 法 案 和 高 度 政 治 性 法 案 , 國 民 黨 和 親 民20. 親 民 黨 委 員 龐 建 國 便 分 析 指 出 :「 立 法 院 中 出 現 決 議 的 情 勢 , 必 須 有 動 員 , 開 始 數 人 頭 , 表達 正 反 立 場 , 只 要 國 親 立 場 一 致 , 只 有 數 人 頭 , 基 本 上 我 們 會 居 於 優 勢 。」 民 進 黨 委 員 陳 景 峻 也指 出 :「 必 須 要 碰 到 表 決 , 大 概 民 進 黨 贏 的 機 會 很 少 , 一 表 決 完 蛋 , 一 表 決 就 輸 了 。 所 以 真 的 只有 透 過 協 商 的 機 制 來 化 解 。」

台 灣 半 總 統 制 下 「 少 數 政 府 」 的 存 續 :2000~2004 37黨 的 立 場 均 是 一 致 的 。總 統 在 憲 政 體 制 下 缺 乏 和 行 政 院 的 直 接 連 繫 , 因 此 陳 總 統 究 竟 有 無 嘗 試建 立 某 種 程 度 的 政 策 主 導 機 制 以 及 更 進 一 步 尋 求 統 治 聯 盟 , 以 突 破 少 數 政 府在 國 會 中 的 困 境 ?在 憲 法 層 次 上 , 國 家 安 全 會 議 可 能 是 總 統 唯 一 能 名 正 言 順 地 召 集 包 括 行政 院 院 長 和 重 要 部 會 首 長 開 會 的 機 制 , 但 仍 非 定 期 會 議 。 根 據 作 者 的 研 究 ,陳 總 統 第 一 任 任 期 中 , 至 少 召 開 過 十 一 次 「 高 層 會 議 」。 這 些 會 議 依 總 統 府正 式 對 外 新 聞 稿 所 示 , 有 時 只 稱 「 高 層 會 議 」, 有 時 則 稱 「 國 安 高 層 會 議 」,亦 有 特 別 針 對 財 經 事 項 的 「 財 經 高 層 會 議 」, 並 不 一 致 。 實 則 這 些 會 議 的 性質 並 非 正 式 的 國 家 安 全 會 議 , 性 質 上 都 屬 國 家 安 全 會 議 相 關 的 高 層 會 議 , 但查 「 國 家 安 全 會 議 組 織 法 」 與 「 國 家 安 全 會 議 議 事 規 則 」, 均 未 明 文 規 定 此類 會 議 的 法 律 地 位 。 這 十 一 次 會 議 的 事 由 集 中 在 加 入 WTO 及 參 與 APEC 事由 、 因 應 美 國 遭 到 恐 怖 份 子 暴 力 攻 擊 事 件 ( 九 一 一 事 件 )、SARS 疫 情 , 因 應美 伊 開 戰 情 勢 等 。 21 其 中 尚 且 包 括 非 屬 國 防 、 外 交 和 兩 岸 事 務 以 及 國 家 重 大變 故 之 財 經 事 務 的 高 層 會 議 。進 一 步 來 看 , 學 者 研 究 , 在 總 統 制 下 總 統 想 要 有 效 治 理 與 實 現 政 策 , 必須 建 立 所 需 的 統 治 聯 合 (governing coalition), 這 包 括 菁 英 層 次 、 中 間 團 體層 次 與 大 眾 層 次 等 (Seligman and Covington, 1996)。 總 統 倘 透 過 執 政 資 源 和有 效 領 導 力 , 尚 可 透 過 上 述 多 層 次 的 統 治 聯 合 形 成 對 國 會 中 在 野 黨 的 夾 擊 或施 壓 , 促 成 法 案 通 過 。 在 半 總 統 制 下 , 總 統 的 處 境 有 些 類 似 此 一 情 況 , 陳 總21. 陳 總 統 也 曾 於 2001 年 10 月 9 日 在 總 統 府 召 開 一 項 性 質 上 難 以 定 位 的 會 議 , 當 時 是 由 陳 總 統 主 持 「 九一 一 專 案 工 作 簡 報 」, 由 各 相 關 部 會 向 各 政 黨 與 國 會 領 袖 簡 報 九 一 一 事 件 後 政 府 因 應 作 為 。 由 於 這 項 會議 是 由 「 相 關 部 會 向 各 政 黨 與 國 會 領 袖 簡 報 」, 係 政 府 向 政 黨 之 民 間 團 體 作 報 告 , 因 此 在 性 質 上 不 宜 視為 體 制 內 的 會 議 。

38 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 四 期統 並 未 朝 向 建 立 多 層 次 的 統 治 聯 合 。 由 於 陳 總 統 在 大 選 前 承 諾 將 於 當 選 後 退出 黨 務 運 作 , 因 此 , 在 當 選 後 隨 即 辭 去 民 進 黨 中 常 委 職 務 , 並 在 執 政 初 期 建立 各 式 涵 蓋 府 、 院 、 黨 的 政 策 協 調 機 制 , 如 表 三 。 其 中 ,「 九 人 小 組 會 議 」在 民 進 黨 後 來 進 行 所 謂 的 「 黨 政 同 步 」 改 革 之 前 , 扮 演 最 主 要 的 決 策 機 制 。 22「 九 人 小 組 會 議 」 於 2000 年 11 月 21 日 首 次 召 開 , 會 議 由 總 統 親 自 主 持 , 除總 統 外 , 成 員 包 括 副 總 統 、 總 統 府 秘 書 長 、 行 政 院 院 長 、 行 政 院 秘 書 長 、 民進 黨 黨 主 席 、 民 進 黨 秘 書 長 、 民 進 黨 立 院 黨 團 總 召 集 人 和 幹 事 長 等 八 人 。 九人 小 組 會 議 不 僅 討 論 政 務 , 也 包 括 黨 務 、 選 務 問 題 ( 陳 水 扁 ,2001,187-188)。23 「 黨 政 同 步 」 後 九 人 小 組 會 議 便 停 止 運 作 , 可 見 該 機 制 僅 屬 一 時 的 權 宜 之計 , 且 其 效 果 也 不 明 顯 。22. 引 自 訪 談 民 進 黨 立 法 委 員 陳 其 邁 的 資 料 。23. 九 人 小 組 會 議 召 開 後 , 為 強 化 朝 野 之 間 的 協 商 , 行 政 院 方 面 也 成 立 了 「 五 人 小 組 」。 成 員 包括 副 院 長 賴 英 照 擔 任 召 集 人 , 秘 書 長 邱 義 仁 負 責 與 國 民 黨 團 對 話 溝 通 , 曾 任 行 政 院 秘 書 長 的 政 務委 員 張 有 惠 出 面 和 民 進 黨 團 聯 繫 , 與 親 民 黨 部 分 立 委 關 係 良 好 的 人 事 局 長 朱 武 獻 則 出 面 與 親 民 黨和 無 黨 籍 對 話 , 而 退 輔 會 主 委 楊 德 智 則 負 責 與 軍 方 頗 有 淵 源 的 新 黨 黨 團 接 觸 ( 李 祖 舜 ,2000; 王時 齊 ,2000)。

台 灣 半 總 統 制 下 「 少 數 政 府 」 的 存 續 :2000~2004 39表 三總 統 運 用 的 非 制 度 性 機 制執 政 團 隊 內 部 整 合機 制 時 間 性 質 說 明府 、 院 、 黨 首 長 非正 式 會 面2000.5.20新 政 府1. 總 統 與 謝 長 廷 主 席 每 週 在 總 統 府 內 共 進 午 餐 。2. 總 統 與 呂 副 總 統 、 行 政 院 唐 飛 院 長 每 週 於 總 統 府 內 固 定 會 面 一 次 。成 立 之 初府 、 院 、 黨 秘 書 長 2000.7.26 府 、 院 、 黨 三 大 秘 書 長 層 級 的 協 調 會 報 。協 調 會 報九 人 小 組 會 議 2000.11.21 會 議 由 總 統 親 自 主 持 , 除 總 統 外 , 成 員 包 括 副 總 統 、 總 統 府 秘 書 長 、 行政 院 院 長 、 行 政 院 秘 書 長 、 民 進 黨 主 席 、 民 進 黨 秘 書 長 、 民 進 黨 立 院 黨團 總 召 集 人 和 幹 事 長 等 八 人 。 九 人 小 組 會 議 不 僅 討 論 政 務 , 也 包 括 黨務 、 選 務 問 題黨 政 協 調 會 議 2002 黨 政 同步 後參 加 成 員 包 含 行 政 院 副 院 長 ( 主 持 )、 秘 書 長 、 發 言 人 、 黨 團 三 長 、 總統 府 代 表 、 黨 部 代 表 、 有 關 部 會 之 首 長 。 針 對 當 前 特 定 政 策 法 案 於 推 動時 可 能 面 臨 的 問 題 或 效 應 , 作 政 治 性 的 討 論 及 沙 盤 推 演 。大 溪 會 議 2002.8.24 性 質 為 府 、 院 、 黨 之 高 層 會 議 , 參 與 會 議 中 來 自 總 統 府 、 行 政 院 與 民 進黨 之 人 士 包 括 有 : 總 統 陳 水 扁 、 副 總 統 呂 秀 蓮 、 總 統 府 秘 書 長 陳 師 孟 、國 安 會 秘 書 長 邱 義 仁 、 國 安 會 副 秘 書 長 張 榮 豐 、 總 統 府 顧 問 陳 博 志 、 行政 院 院 長 游 錫 堃 、 副 院 長 林 信 義 、 秘 書 長 劉 世 芳 、 外 交 部 長 簡 又 新 、 經濟 部 長 林 義 夫 、 財 政 部 長 李 庸 三 、 央 行 總 裁 彭 淮 南 、 主 計 長 林 全 、 陸 委會 主 委 蔡 英 文 、 民 進 黨 副 秘 書 長 游 盈 隆 、 民 進 黨 中 國 事 務 部 主 任 蕭 美 琴 。三 芝 會 議 2002.9.8 性 質 為 府 、 院 、 黨 之 高 層 會 議 。外 部 社 會 整 合機 制 時 間 性 質 說 明跨 黨 派 小 組 2000.9.20 為 凝 聚 全 民 共 識 、 促 進 族 群 和 諧 、 維 護 臺 海 和 平 及 發 展 兩 岸 關 係 , 陳 總統 指 示 以 任 務 編 組 方 式 設 置 跨 黨 派 小 組 。 此 小 組 為 總 統 整 合 民 意 、 制 訂有 關 兩 岸 關 係 政 策 之 諮 詢 機 構 。 跨 黨 派 小 組 由 中 央 研 究 院 院 長 李 遠 哲 擔任 召 集 人 , 成 員 另 包 括 : 白 光 勝 、 朱 惠 良 、 沈 君 山 、 吳 豐 山 、 吳 東 昇 、明 居 正 、 林 明 成 、 林 濁 水 、 林 子 儀 、 范 光 群 、 洪 冬 桂 、 梁 丹 丰 、 陳 添 枝 、曹 興 誠 、 黃 崑 虎 、 黃 昭 元 、 曾 貴 海 、 趙 永 清 、 蔡 同 榮 、 蕭 新 煌 、 顏 建 發 、沈 富 雄 等 共 二 十 三 人 。政 黨 領 袖 高 峰 會 2000.10.19/10.21./10.27經 濟 發 展 諮 詢 委 2001.7.824員 會 議~8.26為 進 行 朝 野 政 黨 的 溝 通 , 陳 總 統 分 別 與 親 民 黨 主 席 宋 楚 瑜 、 新 黨 主 席 郝龍 斌 、 國 民 黨 主 席 連 戰 會 面 。陳 總 統 為 主 任 委 員 , 王 永 慶 、 辜 振 甫 、 王 金 平 、 蕭 萬 長 四 位 為 副 主 任 委 員朝 野 政 黨 領 袖 會 議 2001.9.15 朝 野 政 黨 為 落 實 經 發 會 的 各 項 共 識 而 召 開朝 野 領 袖 防 治SARS 疫 情 會 議2003.5.1 出 席 會 議 人 員 包 括 行 政 院 院 長 游 錫 堃 、 立 法 院 院 長 王 金 平 、 國 民 黨 副 主 席 林澄 枝 、 親 民 黨 副 主 席 張 昭 雄 、 台 聯 主 席 黃 主 文 、 新 黨 主 席 郁 慕 明 、 民 進 黨 秘書 長 張 俊 雄 、 立 法 院 無 黨 籍 聯 盟 召 集 人 瓦 歷 斯 . 貝 林 、 國 安 會 秘 書 長 康 寧 祥 、行 政 院 副 院 長 林 信 義 、 行 政 院 大 陸 委 員 會 主 任 委 員 蔡 英 文 、 行 政 院 衛 生 署 署長 涂 醒 哲 、 行 政 院 秘 書 長 劉 世 芳 、 總 統 府 秘 書 長 邱 義 仁 。資 料 來 源 : 由 作 者 自 行 整 理 而 成 ( 陳 水 扁 :2001; 總 統 府 ,2000、2001b、2003)。24. 「 經 發 會 籌 備 委 員 會 」 於 2001 年 7 月 22 日 召 開 , 大 會 則 於 2001 年 8 月 24 至 26 日 召 開 。

40 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 四 期此 外 , 陳 總 統 曾 於 任 期 內 至 少 召 開 兩 次 非 制 度 性 的 高 層 會 議 , 試 圖 涵 蓋府 、 院 、 黨 在 內 的 整 體 新 政 府 團 隊 高 層 人 士 。 第 一 次 會 議 是 於 2002 年 8 月24 日 的 「 大 溪 會 議 」, 25 第 二 次 則 是 兩 週 後 9 月 8 日 的 「 三 芝 會 議 」。 此 類會 議 之 性 質 十 分 特 殊 , 並 非 正 式 的 政 策 決 定 會 議 , 但 卻 又 作 出 具 有 約 束 行 政院 政 策 的 指 導 性 方 針 。 會 議 並 非 體 制 內 的 機 制 , 介 於 「 官 方 」 與 「 半 官 方 」之 間 。 此 種 會 議 在 新 政 府 執 政 前 半 段 時 期 出 現 , 顯 見 陳 總 統 和 執 政 團 隊 欠 缺有 效 的 政 策 協 調 和 整 合 機 制 , 因 此 需 要 在 常 態 的 憲 政 體 制 之 外 , 另 闢 路 徑 。此 種 機 制 可 因 應 憲 政 體 制 設 計 之 不 足 , 有 助 於 執 政 團 隊 內 部 政 策 決 定 和 團 隊成 員 的 互 動 , 不 過 根 本 上 沒 有 解 決 國 會 中 建 構 立 法 多 數 的 需 求 , 看 不 出 對 於解 決 外 部 面 對 立 法 院 中 的 法 案 和 政 策 推 動 的 困 境 有 所 實 質 幫 助 。 此 種 機 制 並非 長 遠 之 計 , 故 後 來 就 未 聞 此 種 會 議 有 繼 續 籌 辦 的 案 例 。陳 總 統 召 開 「 九 人 小 組 會 議 」、「 大 溪 會 議 」、「 三 芝 會 議 」 以 及 「 黨政 同 步 」 後 府 院 黨 的 協 調 機 制 , 試 圖 強 化 執 政 團 隊 內 部 的 決 策 整 合 , 但 並 未及 於 跨 黨 派 的 菁 英 整 合 。 由 李 遠 哲 擔 任 召 集 人 的 , 有 關 兩 岸 問 題 的 「 跨 黨 派小 組 」, 則 因 在 野 黨 並 未 參 與 , 而 難 有 進 展 。 因 此 , 即 使 在 菁 英 或 中 間 團 體的 聯 合 層 次 , 在 國 會 之 外 亦 未 成 功 。 陳 總 統 任 命 唐 飛 組 成 所 謂 的 「 全 民 政 府 」,未 形 成 真 正 跨 黨 派 的 菁 英 的 聯 合 。 在 菁 英 層 次 上 , 朝 野 一 直 處 於 對 立 和 分 裂的 狀 態 , 唐 飛 內 閣 所 謂 的 「 全 民 政 府 」、「 清 流 共 治 」 時 期 , 口 號 大 於 實 質 ,並 未 解 決 此 一 問 題 。在 大 眾 和 社 會 的 層 次 方 面 , 由 於 菁 英 分 裂 、 政 黨 對 立 , 人 民 直 接 選 舉 的總 統 最 可 能 採 行 的 是 訴 諸 民 意 , 具 體 而 言 , 即 直 接 向 民 眾 訴 求 政 府 的 立 場 和主 張 , 尋 求 多 數 民 眾 支 持 , 進 一 步 透 過 直 接 民 主 的 力 量 迂 迴 向 反 對 黨 掌 握 多數 的 立 法 院 施 加 壓 力 。 但 陳 總 統 在 這 方 面 的 策 略 也 不 穩 定 。25. 此 次 參 與 會 議 中 來 自 總 統 府 、 行 政 院 與 民 進 黨 之 人 士 包 括 有 : 總 統 陳 水 扁 、 副 總 統 呂 秀 蓮 、 總 統 府 秘書 長 陳 師 孟 、 國 安 會 秘 書 長 邱 義 仁 、 國 安 會 副 秘 書 長 張 榮 豐 、 總 統 府 顧 問 陳 博 志 、 行 政 院 院 長 游 錫 堃 、副 院 長 林 信 義 、 秘 書 長 劉 世 芳 、 外 交 部 長 簡 又 新 、 經 濟 部 長 林 義 夫 、 財 政 部 長 李 庸 三 、 央 行 總 裁 彭 淮 南 、主 計 長 林 全 、 陸 委 會 主 委 蔡 英 文 、 民 進 黨 副 秘 書 長 游 盈 隆 、 民 進 黨 中 國 事 務 部 主 任 蕭 美 琴 。

台 灣 半 總 統 制 下 「 少 數 政 府 」 的 存 續 :2000~2004 41歸 納 本 節 以 上 的 分 析 , 陳 總 統 和 民 進 黨 政 府 在 拒 斥 「 共 治 」 與 聯 合 政 府之 餘 , 並 未 真 正 建 構 立 法 的 多 數 聯 盟 , 而 其 做 法 是 隨 著 不 同 法 案 和 政 策 議 題建 構 立 法 的 多 數 。 陳 總 統 雖 試 圖 建 構 統 治 的 聯 合 , 但 著 力 不 深 , 且 僅 及 於 執政 團 隊 的 部 分 菁 英 整 合 ; 民 進 黨 政 府 也 採 取 協 商 、 溝 通 , 但 對 突 破 國 會 困 境而 言 效 果 仍 十 分 有 限 。本 節 主 要 探 討 在 野 政 黨 的 行 為 和 策 略 , 首 先 討 論 「 泛 藍 」 陣 營 內 部 政 黨間 關 係 在 各 階 段 的 變 遷 , 其 次 勾 勒 可 能 的 倒 閣 時 機 , 再 就 未 能 倒 閣 之 餘 所 採取 的 策 略 。在 野 政 黨 的 關 係 左 右 著 國 會 多 數 的 實 質 內 涵 , 從 2000 年 至 2004 年 間 國民 黨 、 親 民 黨 和 新 黨 間 依 彼 此 間 的 互 動 關 係 , 區 分 為 三 個 主 要 階 段 :1. 分 散 的 在 野 政 黨 勢 力 階 段時 間 是 從 2000 年 5 月 20 日 政 黨 輪 替 以 迄 同 年 11 月 初 的 階 段 , 以 連 、 宋為 首 的 國 民 黨 和 親 民 黨 , 因 總 統 大 選 的 矛 盾 關 係 , 選 後 兩 股 勢 力 並 未 形 成 政黨 間 合 作 , 國 、 親 、 新 在 野 三 黨 處 於 鬆 散 的 互 動 關 係 。 國 民 黨 的 丁 守 中 委 員認 為 :「 國 親 才 經 過 激 烈 的 競 爭 , 是 分 裂 的 。」 民 進 黨 的 林 濁 水 也 認 為 :「 國民 黨 當 時 的 狀 況 和 宋 楚 瑜 結 怨 很 深 , 相 互 猜 忌 。」儘 管 如 此 , 國 民 黨 一 黨 擁 有 立 院 過 半 的 席 次 , 執 政 的 民 進 黨 則 席 次 不 到三 分 之 一 , 在 野 黨 派 仍 取 得 立 法 優 勢 ,「 工 時 案 」 即 是 最 佳 的 例 證 。2.「 在 野 聯 盟 」 組 成 的 階 段此 一 階 段 約 從 2000 年 10 月 初 核 四 案 風 暴 後 至 2003 年 2 月 初 , 可 進 一 步以 2002 年 2 月 第 五 屆 立 法 院 運 作 為 時 間 點 分 為 二 個 時 期 , 前 一 個 時 期 也 就 是

42 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 四 期在 此 之 前 張 俊 雄 擔 任 行 政 院 院 長 期 間 , 國 民 黨 既 是 立 法 院 中 第 一 大 黨 , 且 10月 間 行 政 院 宣 告 停 建 核 四 引 發 朝 野 衝 突 和 憲 政 風 暴 , 帶 來 國 、 親 、 新 三 黨 的合 作 , 在 野 黨 合 作 集 結 成 為 「 在 野 聯 盟 」, 擁 有 過 半 多 數 ( 李 清 如 、 李 濠 仲 ,2000); 在 第 二 個 時 期 , 民 進 黨 已 成 為 國 會 中 第 一 大 黨 , 行 政 院 院 長 則 是 游錫 堃 。在 第 一 個 時 期 , 核 四 案 引 發 行 政 院 和 立 法 院 之 間 嚴 重 的 衝 突 , 帶 來 朝 野政 黨 的 分 合 效 應 , 其 不 僅 促 使 宋 楚 瑜 對 於 陳 總 統 提 出 召 開 「 政 黨 領 袖 圓 桌 會議 」 的 建 議 , 從 原 先 支 持 配 合 態 度 轉 為 「 絕 對 不 可 能 」( 林 新 輝 ,2000);抑 且 使 得 宋 楚 瑜 與 連 戰 之 間 有 合 作 共 同 抗 衡 陳 總 統 的 理 由 。 對 此 , 時 任 行 政院 發 言 人 的 林 佳 龍 有 以 下 的 描 述 :國 民 黨 慢 慢 的 經 過 核 四 案 而 開 始 反 撲 , 宋 楚 瑜 則 選 擇 和 連 戰 合 作 , 一 起 來罷 免 陳 總 統 的 時 候 , 這 個 局 的 形 勢 就 變 了 , 局 就 回 到 政 黨 政 治 和 責 任 政治 , 這 時 由 張 俊 雄 來 繼 任 閣 揆 , 之 後 也 是 風 雨 飄 搖 。 泛 藍 再 集 結 之 後 , 就扮 演 一 個 國 會 的 多 數 , 這 個 時 間 到 2001 年 的 立 委 選 舉 , 將 近 一 年 之 久 ,這 是 泛 藍 的 黃 金 時 間 , 它 在 國 會 中 有 明 顯 過 半 數 , 有 絕 對 多 數 , 所 以 張 俊雄 階 段 是 最 辛 苦 的 。相 對 的 , 在 游 錫 堃 院 長 的 階 段 , 行 政 院 的 處 境 雖 然 未 有 根 本 突 破 , 但 沒有 張 俊 雄 院 長 那 麼 艱 難 。但 我 們 也 不 宜 高 估 三 黨 合 作 的 力 量 ,「 在 野 聯 盟 」 在 性 質 上 不 僅 未 達 一般 聯 合 理 論 中 結 盟 或 同 盟 的 情 況 , 充 其 量 僅 具 非 正 式 的 合 作 行 為 。 三 黨 間 彼此 仍 存 戒 心 , 親 民 黨 和 新 黨 等 小 黨 均 不 免 會 顧 慮 被 矮 化 的 可 能 。 時 任 親 民 黨立 院 副 總 召 的 李 慶 安 委 員 便 強 調 , 三 黨 並 非 結 盟 , 而 是 合 作 , 且 祗 限 當 初 三黨 圓 桌 會 議 上 提 出 的 六 大 議 題 。 時 任 新 黨 立 院 總 召 的 賴 士 葆 也 坦 言 , 三 黨 合作 對 各 黨 而 言 , 還 是 有 風 險 的 ( 李 濠 仲 ,2000)。在 第 二 個 時 期 , 雖 然 民 進 黨 在 立 院 中 躍 升 為 第 一 大 黨 , 但 陳 總 統 沈 醉 於勝 選 的 氣 氛 中 , 未 採 取 進 一 步 籌 組 聯 合 政 府 或 建 構 國 會 多 數 的 行 動 。 相 對 的 ,國 民 黨 由 於 再 次 敗 選 , 連 戰 其 實 面 臨 黨 內 地 位 的 挑 戰 以 及 國 民 黨 自 身 是 否 會分 裂 的 巨 大 壓 力 , 宋 楚 瑜 之 親 民 黨 的 關 鍵 力 量 在 此 時 明 確 選 擇 和 國 民 黨 展 開

台 灣 半 總 統 制 下 「 少 數 政 府 」 的 存 續 :2000~2004 43緊 密 的 合 作 關 係 , 防 止 泛 藍 勢 力 的 崩 盤 。 對 照 後 來 2005 年 第 六 屆 立 委 選 後 「 扁宋 會 」, 宋 楚 瑜 在 這 一 階 段 中 卻 選 擇 與 陳 水 扁 合 作 , 充 分 顯 示 出 , 泛 藍 國 會多 數 的 成 與 敗 , 取 決 於 宋 之 親 民 黨 的 策 略 選 擇 。3.「 國 、 親 結 盟 」 的 緊 密 合 作 階 段時 間 是 約 從 2003 年 2 月 初 以 迄 2004 年 陳 總 統 第 一 任 之 任 期 結 束 。2003年 2 月 14 日 國 民 黨 主 席 連 戰 和 親 民 黨 主 席 共 同 簽 署 「 國 親 政 黨 聯 盟 備 忘 錄 」,完 成 「 連 宋 配 」 參 選 2004 年 總 統 與 副 總 統 的 歷 史 新 局 , 國 、 親 兩 黨 關 係 由 第二 階 段 的 「 在 野 聯 盟 」, 提 昇 至 更 進 一 步 的 聯 盟 階 段 。 國 親 結 盟 雖 是 使 兩 黨走 向 緊 密 合 作 的 階 段 , 但 在 性 質 上 仍 未 達 「 緊 密 聯 盟 的 政 黨 」(closely alliedparties) 的 程 度 。 所 謂 「 緊 密 聯 盟 的 政 黨 」, 係 指 兩 個 政 黨 相 當 緊 密 地 結 合在 一 起 , 以 至 於 看 起 來 就 像 是 同 一 個 團 體 , 而 非 是 兩 個 政 黨 。 德 國 的 「 基 督教 民 主 聯 盟 」(Christian Democratic Union, 簡 稱 CDU) 和 「 基 督 教 社 會 聯盟 」(Christian Social Union, 簡 稱 CSU)、 在 這 兩 個 國 家 中 的 兩 黨 之 間 , 經常 因 為 簽 訂 共 同 協 定 , 故 可 被 視 為 同 一 個 政 黨 (Lijphart, 1999: 69;Blondel,1968: 185)。 某 些 政 黨 只 是 因 為 選 舉 時 方 便 而 結 合 , 故 可 稱 之 為 「 權 宜 的 婚姻 」(marriages of convenience)。 在 單 一 選 區 中 , 小 型 及 中 型 政 黨 對 於 組 成此 類 聯 盟 有 特 別 強 大 的 動 機 , 但 是 此 類 選 舉 聯 盟 (electoral alliances) 乃 是 「 特別 的 」、「 臨 時 的 」 以 及 「 變 動 的 」(Lijphart, 1999: 81)。 國 親 合 作 性 質 上介 於 「 緊 密 結 盟 的 政 黨 」 和 「 權 宜 的 婚 姻 」 之 間 , 而 更 偏 向 後 者 。 即 使 如 此 ,國 親 的 合 作 , 使 得 新 政 府 在 國 會 中 面 臨 更 大 的 挑 戰 。從 「 分 散 的 在 野 勢 力 」 到 「 在 野 聯 盟 」 的 組 成 , 以 至 於 「 國 、 親 的 結 盟 」,在 野 政 黨 的 關 係 更 為 密 切 , 倒 閣 的 實 力 理 應 同 步 增 強 , 對 於 陳 總 統 和 民 進 黨而 言 壓 力 愈 來 愈 大 。 然 而 , 從 政 黨 的 勢 力 消 長 來 看 , 由 於 第 五 屆 立 委 選 舉 後

44 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 四 期民 進 黨 成 為 第 一 大 黨 , 似 乎 重 挫 國 民 黨 爭 取 組 閣 權 的 正 當 性 。 26 以 下 , 歸 納四 年 中 新 政 府 可 能 遭 逢 倒 閣 的 時 機 , 這 些 時 間 點 的 勾 勒 , 在 於 說 明 最 有 利 在野 黨 倒 閣 的 進 行 ; 在 這 些 時 間 點 上 若 未 能 倒 閣 , 其 它 的 時 間 更 不 可 能 ; 同 時 ,這 些 時 間 點 的 討 論 , 可 以 動 態 呈 現 在 野 黨 在 不 同 階 段 中 的 處 境 和 對 倒 閣 利 弊的 計 算 及 其 態 度 。1.「 全 民 政 府 」 組 成 時2000 年 3 月 18 日 總 統 選 舉 後 , 在 三 月 底 陳 總 統 有 意 邀 請 唐 飛 擔 任 行 政院 院 長 時 , 國 民 黨 即 有 爭 取 組 閣 權 , 要 求 陳 水 扁 進 行 「 共 治 」 之 議 。 國 民 黨雖 然 同 意 唐 飛 個 人 出 任 閣 揆 , 不 再 參 與 國 民 黨 黨 務 , 但 間 接 要 求 陳 總 統 應 該讓 唐 飛 擁 有 組 閣 權 。 其 後 七 月 上 旬 , 國 民 黨 較 強 勢 要 求 組 閣 權 , 主 張 該 黨 握有 立 法 院 多 數 席 次 , 由 其 取 得 組 閣 權 力 , 是 落 實 「 雙 首 長 制 」 精 神 。 但 陳 總統 並 未 讓 步 , 並 指 在 野 黨 若 不 認 同 新 任 總 統 的 新 民 意 , 則 必 須 訴 諸 「 倒 閣 」。民 進 黨 立 法 委 員 中 也 同 樣 有 人 建 議 國 民 黨 應 提 出 不 信 任 案 , 讓 國 會 重 新 改選 , 接 受 最 新 民 意 考 驗 , 屆 時 如 國 民 黨 能 獲 得 過 半 數 席 次 , 即 可 組 閣 。 國 民黨 在 這 一 階 段 中 , 雖 有 倒 閣 之 提 議 , 卻 無 倒 閣 之 決 心 , 黨 內 不 僅 未 能 形 成 一體 的 戰 略 共 識 , 僅 止 於 零 星 而 虛 弱 的 個 別 呼 聲 。回 到 歷 史 的 情 境 來 看 , 當 時 是 台 灣 第 一 次 政 黨 輪 替 執 政 , 激 烈 的 總 統 大選 甫 結 束 , 社 會 需 要 療 傷 止 痛 。 新 政 府 肇 建 , 國 人 對 「 全 民 政 府 」 的 觀 念 雖感 陌 生 , 但 鑑 於 社 會 對 政 黨 的 負 面 觀 感 , 也 有 非 常 高 的 期 待 。 政 黨 間 儘 管 對組 閣 型 態 存 有 歧 見 , 但 對 於 倒 閣 所 引 發 的 政 治 對 抗 , 客 觀 上 並 無 明 顯 條 件 ,主 觀 上 亦 乏 濃 厚 的 願 望 , 倒 閣 如 何 可 行 ? 曾 經 發 動 總 統 罷 免 案 的 國 民 黨 丁 守中 委 員 分 析 指 出 :26. 即 使 如 此 , 民 進 黨 立 法 的 困 境 不 僅 並 未 減 弱 , 反 有 增 強 的 趨 勢 , 根 據 民 進 黨 王 拓 委 員 的 觀 察 :「 因 為 國 民 黨 和 親 民 黨 選 輸 了 之 後 , 在 立 法 委 員 選 舉 讓 民 進 黨 成 為 第 一 大 黨 , 所 以 他 們 這 種 團 結的 想 法 更 凝 聚 。 尤 其 是 在 幾 次 立 法 院 重 大 的 投 票 事 件 發 生 後 , 開 除 了 人 , 如 覆 議 案 、 考 試 院 院 長選 舉 , 開 除 了 幾 個 黨 員 後 他 們 內 部 的 凝 聚 力 更 強 , 或 他 們 黨 紀 的 威 脅 就 比 較 成 型 。 所 以 在 這 種 情況 之 下 , 朝 野 之 間 重 大 議 案 的 表 決 或 重 大 事 件 的 表 決 的 時 候 , 他 們 很 團 結 。」

台 灣 半 總 統 制 下 「 少 數 政 府 」 的 存 續 :2000~2004 45他 ( 陳 總 統 ) 又 是 新 民 意 , 又 喊 出 「 全 民 政 府 , 清 流 共 治 」, 要 退 出 政 黨的 活 動 , 不 兼 任 黨 主 席 ; 再 加 上 長 期 這 些 政 府 部 門 內 事 務 官 所 升 上 來 的 政務 官 , 沒 有 政 黨 輪 替 的 觀 念 , 所 以 在 多 方 的 勢 力 運 作 之 下 , 國 會 顯 得 較 難抗 衡 。 一 直 到 他 貿 然 地 廢 核 四 , 國 家 經 濟 往 下 滑 , 才 有 相 當 足 夠 的 社 會 反對 基 礎 , 才 形 成 在 野 的 聯 盟 。國 民 黨 欲 行 倒 閣 , 還 有 待 積 蓄 能 量 並 俟 適 當 的 時 機 出 手 。 黨 籍 的 立 法 院院 長 王 金 平 也 認 為 , 行 政 院 院 長 唐 飛 已 在 軌 道 上 運 作 , 立 法 院 沒 有 理 由 倒 閣( 凌 珮 君 ,2000)。2. 張 俊 雄 「 少 數 政 府 」 組 成 時唐 飛 下 台 , 全 民 政 府 宣 告 終 結 。 張 俊 雄 接 任 行 政 院 院 長 後 , 民 進 黨 再 也難 以 「 全 民 政 府 」 自 居 , 開 啟 真 正 屬 於 民 進 黨 政 府 的 時 期 。 在 張 俊 雄 接 任 之際 , 國 民 黨 立 委 即 揚 言 倒 閣 ( 張 青 、 陳 素 玲 ,2000; 羅 如 蘭 ,2000)。 張 內閣 組 成 之 時 未 獲 國 會 多 數 支 持 , 但 在 野 黨 卻 仍 未 倒 閣 。 包 括 國 民 黨 在 內 的 在野 政 黨 在 此 一 階 段 雖 有 提 出 不 信 任 案 以 進 行 倒 閣 之 議 , 但 屬 少 數 意 見 。 27 立院 中 在 野 黨 多 數 委 員 或 基 於 內 閣 改 組 非 倒 閣 之 條 件 , 或 認 為 倒 閣 未 能 解 決 僵局 , 反 帶 來 社 會 的 不 安 , 更 有 持 倒 閣 後 國 民 黨 席 次 只 會 減 少 之 見 , 因 此 反 對倒 閣 。 也 有 認 為 陳 總 統 並 無 籌 組 聯 合 政 府 之 意 , 少 數 內 閣 又 不 可 行 , 倒 閣 是唯 一 解 決 之 道 。 整 體 而 言 , 在 野 政 黨 雖 未 支 持 張 俊 雄 內 閣 , 但 因 各 種 顧 慮 ,倒 閣 之 政 治 能 量 不 足 ; 同 時 , 國 、 親 兩 黨 的 關 係 仍 處 於 分 散 的 在 野 政 黨 勢 力狀 態 , 並 非 行 動 一 致 的 合 作 關 係 。既 然 在 野 黨 無 法 成 功 倒 閣 , 那 麼 有 權 力 讓 張 俊 雄 下 台 的 , 就 只 剩 下 陳 總統 。 不 過 , 從 陳 總 統 邏 輯 來 看 , 卻 認 為 因 為 是 有 他 在 背 後 力 挺 的 結 果 , 在 野黨 才 沒 能 倒 閣 成 功 。 陳 總 統 在 《 相 信 台 灣 : 阿 扁 總 統 向 人 民 報 告 》 一 書 中 即指 出 :從 張 院 長 上 任 那 一 天 開 始 , 部 分 在 野 黨 勢 力 就 已 積 極 運 作 , 想 要 把 張 院 長27. 持 倒 閣 立 場 者 , 在 國 民 黨 內 包 括 委 員 朱 立 倫 以 及 「e 世 代 聯 盟 」 如 陳 鴻 基 等 , 而 親 民 黨 中 對 外 亦 表 示有 意 倒 閣 者 , 則 只 有 陳 朝 容 委 員 。 國 民 黨 籍 的 立 法 院 院 長 和 中 央 黨 部 秘 書 長 林 豐 正 等 都 不 支 持 倒 閣 行 動 ,因 此 這 些 少 數 意 見 幾 乎 無 法 發 揮 什 麼 作 用 ( 張 青 ,2000; 羅 如 蘭 、 樊 嘉 傑 ,2000; 邱 慧 君 、 陳 志 平 ,2000)。

46 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 四 期拉 下 台 , 因 此 張 院 長 就 任 至 今 可 說 是 風 雨 飄 搖 。 但 是 , 無 論 搖 撼 閣 揆 的 力量 再 大 , 我 都 扛 下 來 , 我 向 張 院 長 強 調 , 我 寧 願 總 統 被 罷 免 , 也 要 力 保 他的 閣 揆 位 置 。 在 我 的 力 保 之 下 , 張 院 長 坐 鎮 行 政 院 的 情 勢 總 算 逐 漸 穩 定 ,因 此 我 鼓 勵 張 院 長 出 國 訪 問 、 累 積 聲 望 , 讓 張 院 長 有 更 多 磨 練 機 會 ( 陳 水扁 ,2004:122-123)。因 而 , 陳 總 統 所 謂 「 力 保 」 張 俊 雄 閣 揆 的 位 置 , 就 是 當 時 沒 有 把 他 換 下來 而 已 , 並 非 有 何 積 極 作 為 。 準 此 , 這 裡 凸 顯 出 我 國 半 總 統 制 的 一 項 特 質 ,即 當 在 野 黨 並 無 發 動 倒 閣 時 , 內 閣 的 存 續 相 當 程 度 仰 賴 總 統 的 支 持 , 而 非 單純 的 國 會 的 信 任 與 否 。3. 停 建 核 四 之 憲 政 風 暴 時由 於 總 統 大 選 完 後 , 國 民 黨 和 親 民 黨 之 間 存 在 一 定 程 度 矛 盾 和 緊 張 關係 , 核 四 風 暴 提 供 彼 等 合 作 的 契 機 。 國 民 黨 、 親 民 黨 與 新 黨 等 在 野 黨 , 遂 由大 選 後 鬆 散 的 反 對 陣 營 , 迅 速 集 結 為 「 在 野 聯 盟 」, 連 戰 與 宋 楚 瑜 的 「 連 、宋 會 」 旋 即 舉 行 。停 建 核 四 引 發 政 黨 輪 替 以 來 最 嚴 重 的 憲 政 風 暴 , 立 法 院 動 用 十 二 次 表決 , 以 「 行 政 院 不 尊 重 立 法 院 , 罔 顧 憲 政 體 制 」 為 由 , 拒 絕 讓 行 政 院 院 長 張俊 雄 接 受 施 政 質 詢 , 同 時 無 限 期 擱 置 中 央 政 府 總 預 算 的 審 議 時 程 ( 郭 瓊 俐 ,2000)。 立 法 院 將 張 俊 雄 請 出 議 場 , 張 成 為 我 國 憲 政 中 上 第 一 位 被 立 法 院 列為 「 不 受 歡 迎 人 物 」 的 行 政 院 院 長 。 此 外 , 在 野 政 黨 終 止 所 有 與 民 進 黨 的 朝野 協 商 , 並 發 動 進 行 倒 閣 與 罷 免 總 統 之 提 案 。 此 時 在 野 黨 所 蓄 積 的 「 反 扁 」能 量 達 到 前 所 未 有 的 高 峰 , 確 為 進 行 倒 閣 的 最 佳 時 機 。倒 閣 是 由 親 民 黨 率 先 提 出 , 罷 免 案 則 是 由 國 民 黨 主 攻 , 由 此 兩 黨 的 戰 略目 標 不 同 。 在 行 政 院 於 10 月 27 日 宣 佈 停 建 核 四 的 第 二 天 , 親 民 黨 立 院 黨 團立 即 召 開 記 者 會 表 示 將 提 出 不 信 任 案 , 此 議 立 即 獲 得 新 黨 之 支 持 , 但 國 民 黨則 表 示 不 輕 言 倒 閣 。 28 國 民 黨 另 於 28 日 由 立 委 丁 守 中 領 銜 , 發 動 罷 免 總 統 。28. 在 國 民 黨 立 院 黨 團 方 面 , 原 本 政 策 會 執 行 長 洪 玉 欽 以 「 避 免 更 形 增 加 社 會 不 安 」 的 理 由 , 強 調 國 民 黨立 院 黨 團 不 會 採 取 倒 閣 手 段 , 但 是 秘 書 長 林 豐 正 一 席 話 「 國 民 黨 不 輕 言 倒 閣 、 但 也 不 排 除 倒 閣 」, 則 讓情 勢 扭 轉 ( 步 明 薇 、 陳 鳳 英 ,2000; 樊 嘉 傑 ,2000)。

台 灣 半 總 統 制 下 「 少 數 政 府 」 的 存 續 :2000~2004 47對 於 罷 免 案 , 親 民 黨 未 表 反 對 , 親 民 黨 主 席 宋 楚 瑜 的 態 度 則 較 為 謹 慎 ( 林 新輝 ,2000)。至 於 新 黨 , 則 對 國 民 黨 的 罷 免 案 表 示 支 持 。 至 此 , 在 野 黨 形 成 倒 閣 和 罷免 並 進 的 策 略 , 但 以 罷 免 案 為 優 先 推 動 。 國 民 黨 和 親 民 黨 在 立 法 院 中 的 處 境不 同 , 影 響 兩 黨 對 於 倒 閣 和 罷 免 策 略 的 差 異 。 對 於 作 為 立 法 院 中 第 一 大 黨 的國 民 黨 而 言 , 現 有 立 法 委 員 席 次 本 居 優 勢 , 倒 閣 成 功 , 在 我 國 憲 政 體 制 下 雖等 於 間 接 反 映 對 總 統 的 不 信 任 , 但 畢 竟 傷 不 到 總 統 本 人 , 且 倒 閣 後 總 統 必 定會 解 散 立 院 , 重 新 選 舉 後 立 法 院 中 國 民 黨 席 次 在 親 民 黨 和 黨 內 親 李 登 輝 勢 力( 其 後 的 台 聯 ) 的 出 走 情 況 下 , 只 會 有 減 無 增 。 一 位 不 願 具 民 的 國 民 黨 立 法委 員 受 訪 者 深 刻 的 分 析 指 出 ,「 與 其 倒 閣 面 臨 解 散 , 不 如 維 持 現 有 微 弱 過 半多 數 的 優 勢 」。因 此 , 對 國 民 黨 而 言 , 倒 閣 並 非 最 佳 選 擇 。 相 對 的 , 國 民 黨 盤 算 著 若 罷免 能 一 舉 成 功 , 則 重 新 開 啟 總 統 大 選 , 國 民 黨 將 可 重 拾 政 權 。 但 對 於 親 民 黨而 言 , 並 無 此 種 顧 慮 , 由 於 總 統 大 選 中 宋 楚 瑜 囊 括 百 分 之 三 十 六 的 選 票 , 倒閣 所 帶 來 的 改 選 反 而 讓 親 民 黨 能 提 早 壯 大 其 勢 力 , 若 愈 晚 改 選 則 宋 的 選 票 實力 愈 難 成 比 例 的 移 轉 至 立 委 的 席 次 上 。 這 是 為 什 麼 呈 現 出 親 民 黨 主 攻 倒 閣 ,但 國 民 黨 主 攻 罷 免 的 原 因 。 不 過 , 罷 免 對 親 民 黨 而 言 , 亦 是 只 賺 不 賠 , 因 罷免 成 功 總 統 改 選 , 宋 楚 瑜 的 機 會 遠 勝 連 戰 。 但 宋 楚 瑜 和 親 民 黨 的 操 作 不 若 國民 黨 急 切 , 由 國 民 黨 於 第 一 線 操 作 , 成 則 皆 蒙 其 利 , 敗 則 受 民 意 反 彈 之 傷 害較 小 。在 野 黨 最 後 雖 換 得 總 統 公 開 道 歉 , 政 府 宣 布 續 建 核 四 , 還 有 一 紙 令 朝 野各 自 解 讀 的 司 法 院 大 法 官 會 議 釋 字 520 號 釋 憲 文 外 , 所 謂 倒 閣 和 罷 免 終 成 昨日 黃 花 。4. 五 屆 立 院 民 進 黨 依 然 少 數 時第 五 屆 立 法 委 員 選 舉 後 民 進 黨 成 為 第 一 大 黨 , 政 黨 消 長 的 產 生 已 如 上 所述 。 國 民 黨 選 前 對 於 聯 合 政 府 和 組 閣 權 的 提 議 , 在 選 後 完 全 沈 寂 , 連 戰 並 言 :我 選 前 就 主 張 多 數 黨 或 多 數 黨 聯 盟 組 閣 。 民 進 黨 已 是 第 一 大 黨 , 加 上 台 聯

48 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 四 期奧 援 , 席 次 已 達 百 席 ; 國 民 黨 願 尊 重 新 民 意 、 尊 重 民 進 黨 及 其 結 盟 政 黨 組成 政 府 的 權 利 。民 進 黨 既 已 握 有 組 閣 權 , 就 沒 有 必 要 再 組 體 制 外 的 國 安 聯 盟 , 無 論 基 於 政治 理 念 或 選 後 形 勢 , 國 民 黨 都 不 會 參 加 國 安 聯 盟 。 但 是 只 要 有 需 要 , 他 願意 和 民 進 黨 或 陳 水 扁 總 統 共 商 國 是 , 讓 國 民 黨 成 為 國 家 安 定 、 繁 榮 的 中 心和 重 心 ( 陶 允 正 、 蕭 旭 岑 ,2001; 中 國 時 報 ,2001a)。親 民 黨 主 席 宋 楚 瑜 的 態 度 也 類 似 , 即 陳 總 統 已 獲 得 相 當 程 度 的 閣 揆 任 命主 導 權 , 國 安 聯 盟 已 無 存 在 必 要 , 其 說 法 如 下 :這 是 民 眾 對 陳 總 統 有 期 待 , 陳 總 統 及 民 進 黨 已 取 得 籌 組 新 政 府 主 導 權 , 選前 提 出 的 國 安 聯 盟 已 沒 那 麼 必 要 。…, 親 民 黨 只 求 善 盡 在 野 黨 責 任 , 做 一個 優 質 在 野 黨 , 以 理 性 制 衡 、 專 業 問 政 , 他 和 親 民 黨 不 會 反 賓 為 主 、 越 俎代 庖 , 也 不 希 望 看 到 有 任 何 個 人 或 政 黨 干 擾 陳 總 統 主 導 新 政 府 的 重 組 …,有 多 少 立 委 席 次 , 就 講 多 少 話 , 陳 總 統 有 權 選 擇 結 盟 對 象 , 我 不 會 反 賓 為主 , 畢 竟 民 進 黨 有 八 十 七 席 , 但 只 有 十 幾 席 的 人 若 想 要 主 導 , 就 是 逾 越 民主 體 制 及 民 眾 期 待 ( 羅 紹 平 、 林 新 輝 ,2001; 黃 福 其 、 羅 紹 平 ,2001)。固 然 , 民 進 黨 成 為 國 會 第 一 大 黨 後 , 握 有 主 導 政 府 組 成 的 更 大 的 正 當 性 ,但 席 次 仍 未 過 半 , 倘 在 野 政 黨 緊 密 合 作 且 有 抗 衡 民 進 黨 之 意 志 , 仍 可 藉 由 倒閣 爭 取 組 閣 權 。 斯 時 , 國 、 親 兩 黨 佔 有 國 會 的 過 半 席 次 優 勢 , 而 且 立 法 院 是「 新 國 會 」, 總 統 於 倒 閣 後 行 使 解 散 權 的 風 險 和 成 本 大 增 。 當 然 , 選 舉 中 國 、親 兩 黨 委 員 之 間 也 因 選 戰 的 競 爭 關 係 , 迭 有 衝 突 之 發 生 , 是 否 能 緊 密 合 作 也確 實 有 疑 問 , 丁 守 中 委 員 即 指 出 :而 且 那 個 時 候 另 外 一 個 爭 議 是 , 國 、 親 立 委 在 選 舉 中 結 下 了 恩 怨 , 大 家 合作 的 氣 氛 就 降 低 了 , 就 被 各 個 擊 破 了 。 你 們 兩 個 沒 有 辦 法 有 效 地 結 合 在 一起 , 那 當 然 就 得 面 對 這 種 情 形 。5. 2004 總 統 大 選 後 連 宋 否 定 總 統 合 法 性 時2004 年 3 月 20 是 我 國 第 十 一 屆 總 統 副 總 統 選 舉 投 票 日 , 開 票 之 後 , 因連 戰 和 宋 楚 瑜 否 定 此 次 選 舉 的 合 法 性 及 陳 水 扁 總 統 當 選 的 合 法 性 和 正 當 性 ,遂 提 出 「 選 舉 無 效 之 訴 」 和 「 當 選 無 效 之 訴 」, 並 於 總 統 府 前 之 凱 達 格 蘭 大道 率 領 民 眾 進 行 多 日 的 抗 爭 活 動 。 連 、 宋 兩 位 主 席 和 國 、 親 兩 黨 除 選 擇 上 述司 法 救 濟 和 街 頭 抗 爭 手 段 外 , 並 未 在 立 法 院 中 對 當 時 的 行 政 院 提 出 倒 閣 。 從

台 灣 半 總 統 制 下 「 少 數 政 府 」 的 存 續 :2000~2004 49作 者 訪 問 在 野 黨 委 員 所 得 的 角 度 來 看 , 此 時 之 所 以 未 能 發 動 倒 閣 , 歸 納 有 以下 原 因 :(1) 泛 藍 內 部 態 度 不 一 : 當 時 的 焦 點 在 於 總 統 選 舉 的 爭 議 , 如 擴 及 對行 政 院 院 長 的 倒 閣 , 恐 抗 爭 失 焦 。(2) 內 部 對 是 否 要 繼 續 抗 爭 有 爭 議 , 如 馬 英九 便 持 明 顯 不 同 意 見 ; 再 者 , 倒 閣 可 能 加 深 社 會 的 動 盪 不 安 , 中 間 選 民 和 內部 力 量 未 必 支 持 。(3) 泛 藍 僅 有 微 弱 的 多 數 ,「 無 黨 聯 盟 」 未 必 支 持 此 一 行 動 。以 上 五 個 時 點 中 , 在 野 政 黨 僅 於 第 二 個 和 第 三 個 時 點 曾 發 動 或 有 意 發 動倒 閣 。 在 第 一 個 時 點 唐 飛 全 民 政 府 時 , 輿 論 普 遍 反 應 不 差 , 倒 閣 之 正 當 性 最弱 , 在 野 黨 僅 有 組 閣 權 之 爭 , 而 未 嘗 以 發 動 倒 閣 作 為 手 段 。 在 第 四 和 第 五 個階 段 中 , 在 野 黨 並 無 任 何 關 於 發 動 倒 閣 之 提 議 。雖 然 本 文 討 論 了 各 個 可 能 的 倒 閣 時 間 點 , 但 從 我 國 的 經 驗 來 看 , 總 統 任命 行 政 院 院 長 已 無 需 立 法 院 同 意 , 故 陳 總 統 堅 持 少 數 政 府 也 係 憑 藉 此 一 制 度條 件 。 除 非 在 野 黨 提 出 倒 閣 , 否 則 少 數 政 府 即 可 存 續 不 墜 。 然 而 , 即 便 倒 閣改 選 後 在 野 黨 仍 係 多 數 , 甚 至 贏 得 更 多 席 次 , 總 統 也 極 可 能 堅 持 任 命 少 數 黨人 士 組 閣 , 致 使 在 野 黨 之 倒 閣 變 的 毫 無 意 義 。從 行 動 者 的 目 標 分 析 來 看 , 除 了 選 舉 考 量 的 解 釋 外 , 有 兩 種 基 本 不 同 的觀 點 : 一 是 強 調 「 職 位 取 向 」, 另 一 是 強 調 「 政 策 取 向 」。 台 灣 的 情 況 是 ,包 括 國 民 黨 和 親 民 黨 在 內 的 在 野 黨 並 未 受 邀 組 成 聯 合 政 府 , 因 此 少 數 政 府 的組 成 , 並 非 聯 合 政 府 籌 組 的 失 敗 , 或 在 野 政 黨 將 政 策 的 影 響 力 列 為 比 職 位 取得 更 高 的 目 標 , 因 此 以 「 政 策 取 向 」 來 解 釋 少 數 政 府 組 成 背 後 行 動 者 的 目 標設 定 , 並 不 完 全 適 用 在 台 灣 經 驗 上 。國 民 黨 的 目 標 並 不 一 致 , 對 於 「 共 治 」 和 聯 合 政 府 的 認 知 不 清 , 黨 內 人士 的 偏 好 各 不 相 同 , 爭 取 組 閣 權 和 要 求 聯 合 政 府 的 主 張 長 期 並 存 , 本 質 上 仍是 符 合 「 權 力 取 向 」 觀 點 。 對 國 民 黨 而 言 , 由 於 形 式 上 擁 有 國 會 過 半 數 議 席 ,因 此 取 得 行 政 院 院 長 一 職 並 獲 取 整 個 組 閣 權 , 形 成 民 進 黨 的 總 統 和 國 民 黨 的

50 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 四 期內 閣 之 「 共 治 」, 乃 是 國 民 黨 在 喪 失 總 統 寶 座 後 還 可 掌 握 執 政 權 的 機 會 , 因此 應 屬 權 力 極 大 化 的 首 要 目 標 。 相 對 的 , 與 民 進 黨 共 組 「 聯 合 政 府 」 之 議 ,內 涵 並 不 明 確 , 雖 然 聯 合 政 府 使 國 民 黨 成 為 內 閣 中 的 執 政 黨 派 , 並 分 享 執 政權 , 但 未 必 取 得 關 鍵 的 行 政 院 院 長 一 職 ; 因 此 , 相 對 於 要 求 陳 水 扁 讓 出 組 閣權 , 這 僅 是 次 佳 選 擇 。 國 民 黨 不 僅 在 對 外 的 論 述 和 主 張 上 不 一 致 , 在 策 略 上更 未 以 提 出 不 信 任 案 作 為 達 成 該 目 標 的 有 效 手 段 。 在 有 關 國 民 黨 爭 取 組 閣 權和 聯 合 政 府 的 過 程 中 , 親 民 黨 與 國 民 黨 立 場 並 不 完 全 一 致 , 並 未 聞 親 民 黨 黨主 席 宋 楚 瑜 明 確 表 達 支 持 的 態 度 。 29 整 體 而 言 , 我 國 在 野 黨 策 略 計 算 並 非Strom 等 理 論 所 強 調 「 政 策 取 向 」 所 能 有 效 解 釋 。反 對 黨 經 由 不 斷 地 嘗 試 和 摸 索 , 轉 變 了 策 略 。 不 信 任 案 提 出 的 目 的 , 原是 國 會 欲 藉 由 倒 閣 , 迫 內 閣 總 辭 而 重 新 改 組 、 更 替 政 府 , 進 而 產 生 國 會 多 數所 能 接 受 之 政 策 與 內 閣 新 人 事 , 或 反 對 黨 藉 由 改 選 取 得 國 會 多 數 , 從 而 根 本上 取 得 組 閣 權 。 倒 閣 既 與 組 閣 權 脫 鈎 , 且 反 對 黨 在 少 數 政 府 下 若 能 善 用 政 治結 構 中 可 加 以 發 揮 的 權 力 , 則 立 法 院 對 行 政 院 的 制 衡 , 又 不 必 以 倒 閣 為 唯 一且 最 有 效 之 手 段 。 換 言 之 , 當 國 會 的 立 法 程 序 和 制 度 結 構 提 供 反 對 黨 愈 大 的立 法 影 響 力 時 , 則 反 對 黨 愈 會 採 取 以 立 法 為 主 要 競 技 場 , 而 捨 不 信 任 案 ( 倒閣 ) 來 抗 衡 行 政 部 門 , 其 結 果 反 而 鞏 固 少 數 政 府 存 續 的 機 會 (Strom, 1990)。申 言 之 , 在 野 黨 立 法 委 員 先 行 採 取 預 算 和 法 案 的 杯 葛 , 較 之 逕 自 發 動 倒閣 , 自 然 是 合 於 成 本 的 計 算 。 國 民 黨 的 策 略 明 顯 由 早 期 傾 向 爭 取 組 閣 權 , 轉變 到 後 期 以 立 法 院 議 事 運 作 為 主 戰 場 的 政 策 取 向 或 立 法 取 向 。 換 言 之 ,「 政策 取 向 」 的 作 為 , 乃 是 因 為 「 職 位 取 向 」 逐 漸 不 可 行 , 而 逐 漸 形 成 , 而 非 行動 者 目 標 設 定 的 優 先 順 位 。 無 論 如 何 , 最 終 而 言 , 國 民 黨 因 放 棄 倒 閣 , 使 得府 會 分 治 的 政 府 型 態 延 續 , 雖 然 行 政 和 之 立 法 間 衝 突 不 斷 , 少 數 政 府 卻 能 存活 。29. 宋 楚 瑜 曾 表 示 , 現 行 體 制 確 有 窒 礙 難 行 之 處 , 而 台 灣 民 主 發 展 過 又 欠 缺 籌 組 聯 合 政 府 的 經 驗 , 為 了 穩定 政 局 , 新 政 府 應 儘 速 建 立 政 黨 協 商 機 制 , 邀 集 朝 野 主 要 政 黨 針 對 國 家 重 大 政 策 交 換 意 見 ( 羊 曉 東 ,2000)。

台 灣 半 總 統 制 下 「 少 數 政 府 」 的 存 續 :2000~2004 51從 上 述 關 於 反 對 黨 的 策 略 分 析 來 看 , 很 明 顯 倒 閣 並 非 其 最 有 利 的 選 擇 ,再 加 上 如 第 四 節 中 關 於 不 信 任 投 票 制 度 的 分 析 所 述 , 倒 閣 本 來 就 不 易 。 因 此 ,綜 合 策 略 因 素 和 制 度 條 件 , 也 就 造 成 陳 總 統 能 一 再 地 任 命 新 的 行 政 院 院 長 ,而 反 對 黨 也 一 再 地 容 忍 少 數 政 府 延 續 的 特 殊 現 象 。 這 篇 研 究 主 要 探 討 我 國 半 總 統 制 下 , 在 2000 年 至 2004 年 政 黨 輪 替 後 陳總 統 執 政 的 第 一 任 任 期 中 , 在 國 會 中 並 未 擁 有 明 確 過 半 席 次 支 持 的 民 進 黨 政府 , 卻 能 夠 不 斷 存 續 之 現 象 。 本 文 借 助 議 會 制 和 總 統 制 相 關 研 究 觀 點 和 理 論 ,以 形 成 一 項 關 於 半 總 統 制 下 台 灣 案 例 的 分 析 架 構 ; 在 這 個 架 構 中 , 本 文 從 比較 的 觀 點 勾 勒 台 灣 半 總 統 制 關 於 政 府 形 成 的 制 度 特 徵 , 同 時 探 討 執 政 者 與 在野 政 黨 的 策 略 抉 擇 。 在 分 析 的 層 次 上 兼 顧 制 度 和 個 人 層 次 , 藉 由 報 章 文 獻 的報 導 , 陳 總 統 個 人 的 專 書 , 並 輔 以 質 性 的 政 治 人 物 訪 談 資 料 , 分 析 政 治 行 動者 的 選 擇 。 其 中 執 政 黨 的 分 析 , 特 別 著 重 總 統 的 角 色 和 作 為 , 同 時 亦 試 圖 描繪 在 野 政 黨 合 縱 連 橫 的 關 係 以 及 可 能 的 倒 閣 時 機 和 策 略 選 擇 。本 文 研 究 發 現 , 在 特 殊 半 總 統 制 制 度 條 件 下 所 形 成 的 行 動 者 策 略 選 擇 ,乃 是 解 釋 少 數 政 府 存 續 的 關 鍵 因 素 , 而 這 個 因 素 是 在 一 個 動 態 的 政 黨 相 對 實力 的 變 遷 和 歷 史 情 境 中 呈 現 。 制 度 的 因 素 雖 無 法 完 全 解 釋 少 數 政 府 的 存 續 ,但 確 實 存 在 著 一 項 關 鍵 的 制 度 條 件 , 即 總 統 任 命 行 政 院 院 長 無 需 立 法 院 同 意的 設 計 ; 相 對 的 , 不 信 任 投 票 和 解 散 權 之 間 的 關 係 , 雖 也 發 揮 部 分 作 用 , 但相 對 有 限 。 前 者 使 得 陳 總 統 得 以 獨 斷 的 任 命 不 同 的 行 政 院 院 長 , 使 得 少 數 政府 不 斷 地 延 續 , 而 無 需 考 量 反 對 黨 的 意 見 ; 後 者 則 是 由 於 不 信 任 案 通 過 後 ,立 法 院 隨 之 可 能 遭 受 總 統 的 解 散 , 因 此 對 反 對 黨 的 立 法 委 員 而 言 , 倒 閣 之 後亦 形 成 終 結 自 己 的 任 期 , 且 重 新 投 入 選 舉 , 成 本 太 大 , 這 是 無 法 倒 閣 的 制 度基 礎 。 此 一 解 釋 證 之 於 若 干 在 野 黨 的 受 訪 者 意 見 , 也 獲 得 確 認 。 然 而 , 此 一制 度 的 解 釋 仍 須 輔 以 行 動 者 的 目 標 設 定 策 略 選 擇 之 分 析 , 並 放 在 一 個 動 態

52 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 四 期的 、 歷 史 的 情 境 中 來 理 解 , 才 能 夠 更 深 入 掌 握 台 灣 少 數 政 府 存 續 的 原 因 。 因為 倒 閣 無 法 發 動 或 成 功 , 源 於 在 野 政 黨 倒 閣 的 總 體 意 志 不 存 在 , 而 倒 閣 的 總體 意 志 之 所 以 不 存 在 , 並 非 僅 止 於 倒 閣 後 改 選 成 本 問 題 , 因 為 在 其 他 國 家 倒閣 成 本 也 一 樣 不 小 。 更 關 鍵 的 仍 在 於 改 選 後 , 依 陳 總 統 的 立 場 和 個 性 仍 還 是可 以 再 任 命 另 一 位 他 想 要 的 人 選 , 繼 續 延 續 少 數 政 府 , 在 野 黨 不 一 定 就 能 取得 組 閣 權 。 因 此 , 國 民 黨 由 早 期 階 段 傾 向 爭 取 組 閣 權 , 轉 變 到 後 期 的 以 立 法院 議 事 運 作 為 主 戰 場 的 政 策 取 向 或 立 法 取 向 , 是 很 自 然 的 現 象 。 反 對 黨 的 策略 , 卻 更 進 一 步 使 得 少 數 政 府 得 以 存 續 不 敗 。相 對 的 , 陳 總 統 非 常 清 楚 展 現 其 立 場 , 即 在 組 閣 權 上 毫 無 退 縮 之 意 , 此舉 不 論 是 出 於 明 確 的 目 標 的 認 知 與 策 略 的 運 用 , 客 觀 上 無 疑 是 向 反 對 黨 宣告 , 除 非 倒 閣 , 否 則 不 可 能 改 變 現 狀 。 透 過 憲 法 賦 予 總 統 的 行 政 院 院 長 任 命權 , 陳 總 統 在 不 同 階 段 中 透 過 任 命 新 的 行 政 院 院 長 , 以 「 除 舊 佈 新 」 的 手 段 ,因 應 當 時 新 政 府 的 挑 戰 , 如 此 延 續 少 數 政 府 組 成 的 模 式 。從 我 們 分 析 的 四 年 時 間 中 , 府 會 之 間 的 對 立 與 衝 突 不 斷 , 憲 政 僵 局 頻 仍 ,沒 有 任 何 跡 象 顯 示 少 數 政 府 的 存 活 是 反 對 黨 所 樂 見 ; 同 時 , 也 沒 有 任 何 證 據顯 示 陳 總 統 和 民 進 黨 政 府 建 構 了 穩 定 的 國 會 多 數 ; 台 聯 確 實 扮 演 立 法 上 的 「 準支 持 性 政 黨 」, 但 仍 不 足 以 支 撐 過 半 的 多 數 。 陳 總 統 和 民 進 黨 既 未 進 行 「 政府 的 多 數 聯 合 」, 亦 未 建 立 穩 定 的 「 立 法 的 多 數 聯 合 」, 只 能 以 「 逐 案 建 構多 數 」 的 作 法 , 以 達 「 變 動 的 多 數 聯 合 」 因 應 在 形 式 上 國 會 席 次 未 過 半 的 困境 。「 逐 案 建 構 多 數 」 的 作 法 , 可 以 說 是 在 一 個 沒 有 明 確 執 政 戰 略 下 的 選 擇 。陳 總 統 和 民 進 黨 也 嘗 試 運 用 憲 法 上 或 憲 法 以 外 的 權 力 , 尋 求 建 立 執 政 團 隊 的協 調 機 制 和 政 策 決 定 平 台 、 以 及 某 種 程 度 的 統 治 聯 合 , 但 仍 無 法 直 接 處 理 國會 中 少 數 的 困 境 。藉 由 本 文 的 研 究 發 現 可 知 , 有 關 少 數 政 府 和 分 立 政 府 的 研 究 , 較 成 熟 和細 緻 的 實 證 研 究 與 理 論 , 主 要 仍 來 自 議 會 制 和 美 國 總 統 制 的 經 驗 。 因 此 , 台灣 的 半 總 統 制 體 制 雖 然 與 議 會 制 、 總 統 制 有 別 , 但 由 於 兼 具 兩 種 制 度 的 特 色 ,故 現 階 段 整 合 以 歐 陸 各 國 經 驗 為 核 心 的 議 會 制 少 數 政 府 研 究 , 以 及 奠 基 於 美

台 灣 半 總 統 制 下 「 少 數 政 府 」 的 存 續 :2000~2004 53國 總 統 制 為 主 要 經 驗 所 開 創 的 分 立 政 府 研 究 所 累 積 的 理 論 , 對 於 探 討 我 國 半總 統 制 政 府 的 運 作 仍 不 可 或 缺 。 這 可 以 分 成 兩 方 面 , 一 是 必 須 兼 顧 總 統 角 色和 國 會 內 部 的 政 黨 行 為 , 二 是 必 須 同 時 分 析 政 府 的 存 活 以 及 存 活 之 餘 細 部 的政 治 行 動 者 之 行 為 。 本 文 從 這 樣 的 理 論 基 礎 出 發 , 相 當 程 度 有 別 於 現 有 文 獻側 重 國 會 內 部 的 研 究 , 而 忽 略 總 統 的 角 色 , 或 強 調 的 形 式 制 度 的 演 繹 途 徑 和模 型 建 構 所 忽 略 的 細 部 行 為 層 面 。 本 研 究 限 於 資 料 性 質 雖 以 陳 總 統 第 一 任 的任 期 為 限 , 實 則 主 要 結 論 仍 具 有 擴 延 至 陳 總 統 任 期 內 所 有 時 程 的 基 礎 。如 果 我 國 憲 政 體 制 仍 維 持 總 統 任 命 行 政 院 院 長 無 需 立 法 院 同 意 之 設 計 ,則 未 來 在 2008 年 5 月 之 後 若 形 成 少 數 政 府 , 則 這 樣 的 政 府 能 夠 繼 續 存 活 的 可能 性 仍 非 常 高 。 從 本 研 究 來 看 , 少 數 政 府 的 存 活 並 不 表 示 政 府 實 質 上 的 有 效統 治 , 也 不 表 示 在 野 黨 的 容 忍 和 接 受 。 政 府 表 面 上 的 存 活 卻 伴 隨 著 行 政 和 立法 的 僵 局 , 使 得 憲 政 機 關 無 法 有 效 的 連 作 , 如 監 察 委 員 遲 遲 無 法 產 生 即 是 顯例 。 因 此 , 從 本 研 究 對 實 際 政 治 可 能 的 意 義 來 看 , 未 來 我 國 仍 應 避 免 少 數 政府 現 象 的 延 續 。 而 這 可 從 兩 方 面 著 手 , 一 是 行 為 層 面 , 二 是 制 度 層 面 。就 行 為 層 面 來 看 , 應 該 討 論 的 是 , 當 制 度 條 件 不 變 時 , 政 治 人 物 仍 然 可以 努 力 的 部 分 。 作 者 淺 見 認 為 , 如 果 總 統 所 屬 政 黨 在 國 會 中 並 未 有 過 半 議 席時 , 且 當 憲 法 並 沒 有 修 改 的 情 況 下 , 總 統 和 在 野 黨 領 袖 應 致 力 籌 組 聯 合 政 府 。至 於 建 構 立 法 的 多 數 聯 盟 , 是 屬 於 退 而 求 其 次 的 做 法 。 因 為 聯 合 政 府 所 帶 來的 「 職 位 的 聯 合 」 必 然 同 時 產 生 「 立 法 的 聯 合 」, 而 是 較 穩 定 的 聯 合 ; 是 以 ,聯 合 政 府 才 是 建 構 立 法 的 多 數 聯 盟 的 根 本 之 道 。 此 外 , 如 果 某 一 在 野 政 黨 已單 獨 在 立 法 院 中 取 得 明 確 的 過 半 席 次 , 此 時 行 政 院 院 長 的 人 選 首 應 尊 重 該 政黨 的 態 度 , 總 統 應 考 慮 透 過 以 黨 對 黨 的 正 式 協 商 進 行 人 選 的 磋 商 , 甚 至 逕 自讓 出 人 選 的 決 定 權 予 在 野 黨 , 近 似 「 共 治 」 政 府 的 誕 生 亦 非 不 可 。 以 上 是 不待 修 憲 就 可 以 做 的 , 政 治 人 物 如 果 有 妥 協 和 共 識 , 亦 能 在 制 度 的 侷 限 下 創 造憲 政 慣 例 。就 制 度 層 面 來 看 , 如 本 研 究 所 示 , 總 統 任 命 行 政 院 院 長 無 需 立 法 院 同 意之 設 計 乃 是 少 數 政 府 存 續 的 制 度 性 關 鍵 因 素 , 因 此 , 若 要 避 開 少 數 政 府 在 制

54 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 四 期度 上 的 根 本 做 法 即 是 改 變 此 一 制 度 設 計 。 釜 底 抽 薪 之 道 , 即 在 回 復 我 國 憲 法原 有 的 立 法 院 對 行 政 院 院 長 的 同 意 權 。 制 度 具 有 強 制 力 , 不 依 賴 政 治 人 物 的主 觀 意 願 ; 一 旦 立 法 院 具 有 同 意 權 , 則 總 統 不 得 不 提 出 立 法 院 可 以 接 受 的 人選 , 這 時 總 統 和 國 會 才 有 正 式 的 互 動 機 制 , 而 不 論 聯 合 政 府 或 共 治 也 更 有 制度 上 的 誘 因 。 當 然 , 制 度 上 的 變 革 需 要 修 改 憲 法 , 而 憲 法 修 正 需 要 立 法 院 通過 修 憲 案 和 全 國 選 舉 人 投 票 二 階 段 高 難 度 的 門 檻 , 誠 屬 不 易 。 況 且 , 一 旦 涉及 修 憲 , 必 然 觸 及 整 體 中 央 政 府 體 制 的 定 位 , 這 也 是 無 法 避 免 的 。 如 果 國 人有 共 識 , 主 要 政 黨 對 憲 改 有 共 識 , 則 好 好 研 究 我 國 憲 政 體 制 的 定 位 , 亦 是 可以 樂 觀 期 待 的 。 只 不 過 是 , 在 制 度 沒 有 更 改 以 前 , 政 治 人 物 還 是 可 以 尋 求 歷史 的 機 會 , 創 造 良 好 的 憲 政 風 範 。

台 灣 半 總 統 制 下 「 少 數 政 府 」 的 存 續 :2000~2004 55Bergman Torbjörn. 1993. “Formation Rules and Minority Governments.”European Journal of Political Research 23, 1: 55-66.Blondel, Jean. 1968. “Party Systems and Patterns of Government in WesternDemocracies.” Canadian Journal of Political Science 1, 2: 180-203.Blondel, Jean and Maurizio Cotta. 1996. Party and Government: An Inquiry intoRelationship between Governments and Supporting Parties in LiberalDemocracies. London: Macmillan Press Ltd.Cox, Gary W., and Samuel Kernell. 1991. “Introduction: Governing a DividedEra.” in Gary W. Cox and Samuel Kernell. eds. The Politics of DividedGovernment: 1-10. Boulder, CO: Westview Press.Downs, Anthony. 1957. An Economic Theory of Democracy. New York: Happerand Row.Duverger, Maurice. 1980. “A New Political System Model: Semi-PresidentialGovernment.” European Journal of Political Research 8, 2: 165-187.Elgie, Robert and Moshe Maor. 1992. “Accounting for the Survival of MinorityGovernments: An Examination of the French Case. 1988-1991.” WestEuropean Politics 15, 4: 57-74.Elgie, Robert. 2001. “What is Divided Government?” in Robert Elgie. ed.Divided Government in Comparative Perspective: 1-20. New York: OxfordUniversity Press.Elgie, Robert. 2003. “Semi-Presidentialism: Concepts, Consequences andContesting Explanations.” Proceeding of a Conference on Semi-Presidentialismand Nascent Democracies. 24-25 October 2003. Taipei: Institute ofPolitical Science Academia Sinica.

56 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 四 期Elgie, Robert. 2005. “A Fresh Look at Semipresidentialism: Variations on ATheme.” Journal of Democracy 16, 3: 98-112.Elklit, Jorgen. 1999. “Party Behavior and the Formation of Minority CoalitionGovernments: Danish Experiences from the 1970s and 1980s.” in WolfgangMuller and Kaare Strom. eds. Policy, Office or Votes?: How PoliticalParties in Western Europe Make Hard Decisions: 63-88. New York:Cambridge University PressFearon, James D. 1990. “Counterfactuals and Hypothesis Testing in PoliticalScience.” World Politics 43, 1: 169-195.Hall, Peter A. and Rosemary C. R. Taylor. 1996. “Political Science and theThree New Institutionalism.” Political Studies 44, 4: 936-957.Herman, Valentine and John Pope. 1973. “Minority Government in WesternDemocracies.” British Journal of Political Sciences 3: 191-212.International Constitutional Law. 2007. inhttp://www.oefre.unibe.ch/law/icl/index.html. Latest updated 7 December 2007.Koelble, Thomas A. 1995. “The New Institutionalism in Political Science andSociology.” (Review Article) Comparative Politics 27: 231-243.Laver, Michael and Norman Schofield. 1990. Multiparty Government: thePolitics of Coalition in Europe. Oxford: Oxford University Press.Laver, Michael and Kenneth A. Shepsle. 1991. “Divided Government: Americanis not ‘exceptional’.” Governance 4: 250-269.Laver, Michael and Kenneth A. Shepsle. 1996. Making and BreakingGovernments: Cabinets and Legislatures in Parliamentary Democracies.New York: Cambridge University Press.Lijphart, Arend. 1999. Patterns of Democracy Government: Forms andPerformance in Thirty-Six Countries. New Haven, Ct: Yale UniversityPress.

台 灣 半 總 統 制 下 「 少 數 政 府 」 的 存 續 :2000~2004 57March, J. G. and J. P. Olsen. 1984. “The New Institutionalism: OrganizationalFactors in Political Life.” American Political Science Review 78: 738-49.Morel, Laurence. 1996. “France: Party Government at Last?” in Jean Blondeland Maurizio. eds. Party and Government: An Inquiry into Relationshipbetween Governments and Supporting Parties in Liberal Democracies:40-60. London: Macmillan Press Ltd.Nye, Jr., Joesph S. 2000. Understanding International Conflicts: An introduction toTheory and History. New York: Long man.Peters, B. Guy. 2000. Institutional Theory in Political Science: The NewInstitutionalism. London: Pinter.Przeworski, Adam. 1995. “The Role of Theory in Comparative Politics: ASymposium,” World Politics 48, 1: 1- 49.Paloheimo, Heikki. 2001. “Divided Government in Finland: From aSemi-Presidential to a Parliament Democracy.” in Robert Elgie. ed. DividedGovernment in Comparative Perspective: 86-105. New York: OxfordUniversity Press.Roper, Steven D. 2002. “Are All Semipresidential Regimes the Same? AComparison of Premier-Presidential Regime.” Comparative Politics 34, 3:253-72.Rosamond, Ben. 2000. The Theories of European Integration. London: MacmillanPress.Sartori, Giovanni. 1976. Parties and Party System: A Framework of Analysis.Cambridge: Cambridge University Press.Sartori, Giovanni. 1997. Comparative Constitutional Engineering: An Inquiryinto Structures, Incentives and Outcomes. 2nd edition. New York: NewYork University Press.Seligman, Lester G. and Cary R. Covington. 1996. “Presidential Leadership with

58 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 四 期Congress: Change, Coalition, and Crisis.” in James A. Thurber. ed. Rivalsfor Power: 64-85. Washington, DC: Congressional Quarterly Press.Shugart, Mathew S. and John M. Carey. 1992. Presidents and Assemblies:Constitutional Design and Electoral Dynamics. Cambridge: CambridgeUniversity Press.Strom, Kaare. 1990. Minority Government and Majority Rule. Cambridge:Cambridge University Press.Strom, Kaare and Wolfgang C. Muller. 1999. Policy, Office, or Votes? HowPolitical Parties in Western Europe Make Hard Decisions. Cambridge:Cambridge UniversityThelen, Kathleen and Steven Steinmo. 1992. “Historical in ComparativePolitics.” in Steven Steinmo et al. eds. Structuring Politics: HistoricalInstitutionalism in Comparative Analysis: 1-33. Cambridge: CambridgeUniversity Press.Von Beyme, Klaus. 1985. Political Parties in Western Democracies. England:Gower.Wu, Yu-shan. 2000. “The ROC’s Semi-presidentialism at Work: UnstableCompromise, Not Cohabitation.” Issues and Studies 36, 5: 1-40.Wu, Yu-shan. 2002. “Appointing the Prime Minister: President vs. Parliament.”Proceeding of a Conference on “Challenges for Taiwan’s Democracy in thePost-Hegemonic Era.” 7-8 June 2002. Taipei: Institute for National PolicyResearch.尹 乃 菁 。2000。〈 全 民 政 府 理 念 , 扁 營 曾 有 意 見 〉。《 中 國 時 報 》2000/04/02:2。王 時 齊 。2000。〈 五 人 溝 通 小 組 , 今 首 度 開 會 〉。《 聯 合 晚 報 》2000/11/24:2。中 國 時 報 。2001a。〈 展 望 未 來 , 連 戰 : 尊 重 民 進 黨 組 閣 權 〉。《 中 國 時 報 》

台 灣 半 總 統 制 下 「 少 數 政 府 」 的 存 續 :2000~2004 592001/12/04:4。中 國 時 報 。2001b。〈 儘 速 結 盟 ? 民 進 黨 內 有 歧 見 〉。《 中 國 時 報 》2001/12/05:3。中 國 時 報 。2002a。〈 總 統 組 國 安 聯 盟 , 目 的 在 求 和 只 限 國 會 〉。《 中 國 時 報 》2002/07/08:3。中 國 時 報 。2002b。〈 加 盟 ? 國 民 黨 立 委 紛 自 清 〉。《 中 國 時 報 》2002/07/09:羊 曉 東 。2000。〈 以 倒 閣 反 制 調 降 政 府 舉 債 上 限 ? 民 進 黨 內 有 「 異 」 見 , 親民 黨 不 支 持 〉。《 中 國 時 報 》2000/07/19:2。何 明 國 。2002。〈 徐 中 雄 、 王 昱 婷 表 明 不 會 加 入 國 安 聯 盟 ; 陳 宏 昌 、 陳 根 德 :拚 經 濟 可 考 慮 參 加 〉。《 聯 合 報 》2002/07/09:3。步 明 薇 、 陳 鳳 英 。2000。〈 親 民 黨 揚 言 倒 閣 , 國 新 兩 黨 不 排 除 支 持 〉。《 工商 時 報 》2000/10/28:2。李 祖 舜 。2000。〈 政 院 五 人 小 組 , 賴 英 照 領 軍 〉。《 中 時 晚 報 》2000/11/25:2。李 俊 達 。2002。〈 我 國 少 數 政 府 存 立 之 因 : 倒 閣 不 可 能 性 之 探 討 〉。 私 立 東海 大 學 碩 士 論 文 。李 清 如 、 李 濠 仲 。2000。〈 專 訪 王 金 平 談 當 前 政 治 僵 局 〉。《 新 新 聞 》718:54-60。李 濠 仲 。2000。〈 國 會 成 為 在 野 聯 盟 主 戰 場 〉。《 新 新 聞 》717:68-70。吳 玉 山 。2001。〈 合 作 還 是 對 立 ? 半 總 統 制 府 會 分 立 下 的 憲 政 運 作 〉。 明 居正 、 高 朗 主 編 《 憲 政 體 制 新 走 向 》:165-209。 台 北 : 新 台 灣 人 文 教 基 金會 。吳 玉 山 。2002。〈 半 總 統 制 下 的 內 閣 組 成 與 政 治 穩 定 : 比 較 俄 羅 斯 、 波 蘭 與中 華 民 國 〉。《 俄 羅 斯 學 報 》2:229-265。吳 庚 。2004。《 憲 法 的 解 釋 與 適 用 》。 台 北 : 三 民 書 局 。吳 東 野 。2001。〈 多 數 政 府 ? 少 數 政 府 : 雙 首 長 制 憲 政 運 作 的 省 思 〉。 論 文發 表 於 《 政 黨 政 治 與 選 舉 競 爭 》 學 術 研 討 會 。90 年 10 月 6 日 。 台 北 :

60 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 四 期國 家 政 策 基 金 會 。吳 重 禮 。2000a。〈 美 國 分 立 性 政 府 研 究 文 獻 之 評 析 : 兼 論 台 灣 地 區 政 治 發 展 〉。《 問 題 與 研 究 》39,3:75-101。吳 重 禮 。2000b。〈 美 國 分 立 性 政 府 運 作 的 爭 議 : 以 公 共 行 政 與 政 策 為 例 〉。《 歐 美 月 刊 》32,2:271-316。吳 重 禮 。2006。〈 憲 政 設 計 、 政 黨 政 治 與 權 力 分 立 : 美 國 分 立 政 府 的 運 作 經驗 及 其 啟 示 〉。《 問 題 與 研 究 》45,3:133-166。林 怡 君 。2003。〈 少 數 政 府 的 理 論 與 實 際 - 以 挪 威 和 法 國 第 四 共 和 為 例 〉。國 立 中 山 大 學 碩 士 論 文 。林 晨 柏 。2000。〈 陳 水 扁 : 唐 飛 將 退 出 政 黨 活 動 〉。《 中 國 時 報 》2000/03/30:2。林 新 輝 。2000。〈 罷 免 總 統 , 宋 楚 瑜 傾 向 不 支 持 〉。《 聯 合 報 》2000/10/29:3。林 新 輝 。2002。〈 林 春 德 、 林 正 二 打 獵 , 宋 勸 不 回 〉。《 聯 合 報 》2002/02/20:3。林 新 輝 等 。2002。〈 無 黨 籍 立 委 「 自 由 表 達 」, 高 孟 定 、 金 素 梅 支 持 政 院 〉。《 聯 合 報 》2002/02/19:3。林 繼 文 。2000。〈 半 總 統 制 下 的 三 角 政 治 均 衡 〉。 林 繼 文 編 《 政 治 制 度 》:135-175。 台 北 : 中 央 研 究 院 中 山 人 文 社 會 科 學 研 究 所 。邱 慧 君 、 陳 志 平 。2000。〈 倒 閣 ,e 世 代 聯 盟 積 極 運 作 〉。《 中 國 時 報 》2000/10/05:2。周 育 仁 。2002。〈 少 數 政 府 對 行 政 立 法 互 動 之 影 響 〉。《 政 治 學 報 》34:17-30。高 朗 。2001。〈 評 析 我 國 少 數 政 府 與 聯 合 政 府 出 現 的 時 機 與 條 件 〉。《 理 論與 政 策 》15,1:1-11。凌 珮 君 。2000。〈 王 金 平 : 現 在 沒 有 倒 閣 理 由 〉。《 聯 合 報 》2000/07/16:2。宮 能 慧 。2001。〈 政 府 採 購 法 修 正 , 朝 野 協 商 通 過 〉。《 工 商 時 報 》2001/12/28:2。湯 德 宗 。2005。〈 新 世 紀 憲 改 工 程 — 弱 勢 總 統 制 改 進 方 案 〉。《 權 力 分 立 新

台 灣 半 總 統 制 下 「 少 數 政 府 」 的 存 續 :2000~2004 61論 》:59-104。 台 北 : 三 民 書 局 。張 青 、 陳 素 玲 。2000。〈 若 組 少 數 政 府 , 國 民 黨 揚 言 倒 閣 〉。《 聯 合 報 》2000/10/04:2。張 青 。2000。〈 倒 閣 說 , 王 金 平 不 贊 同 〉。《 聯 合 報 》2000/10/05:4。郭 瓊 俐 。2000。〈12 次 表 決 , 張 俊 雄 「 請 出 去 」〉。《 聯 合 報 》2000/11/01:3。陳 水 扁 。2001。《 世 紀 首 航 : 政 黨 輪 替 五 百 天 的 沈 思 》。 台 北 : 圓 神 出 版 社 。陳 水 扁 。2004。《 相 信 台 灣 : 阿 扁 總 統 向 人 民 報 告 》。 台 北 : 圓 神 出 版 社 。陳 嘉 宏 。2002。〈 壓 倒 藍 駱 駝 , 靠 楊 文 欣 、 林 南 生 兩 根 「 稻 草 」〉。《 中 國時 報 》2002/06/22:3。陳 敏 鳳 。2002。〈 國 安 聯 盟 運 作 , 只 限 國 會 〉。《 聯 合 報 》2002/07/08:4。陳 鴻 鈞 。2004。〈 從 記 名 投 票 中 看 台 灣 國 會 中 政 黨 之 互 動 : 第 三 屆 第 一 會 期至 第 五 屆 第 二 會 期 〉。 東 吳 大 學 政 治 學 系 碩 士 論 文 。國 會 小 組 。2002。〈 立 院 清 倉 , 朝 野 互 鬥 〉。《 中 國 時 報 》2002/01/18:2。陶 允 正 、 蕭 旭 岑 。2001。〈 連 戰 尊 重 民 進 黨 組 閣 : 願 隨 時 與 民 進 黨 或 扁 共 商國 是 〉。《 聯 合 報 》2001/12/04:4。黃 秀 端 。2003。〈 少 數 政 府 在 國 會 的 困 境 〉。《 台 灣 政 治 學 刊 》7,2:1-46。黃 德 福 。2000。〈 少 數 政 府 與 責 任 政 治 : 台 灣 「 半 總 統 制 」 之 下 的 政 黨 競 爭 〉。《 問 題 與 研 究 》39,12:1-23。黃 福 其 、 羅 紹 平 。2001。〈 宋 楚 瑜 : 扁 可 主 導 新 政 府 , 李 勿 反 賓 為 主 〉。《 聯合 報 》2001/12 /03:2。蔡 慧 貞 。2000。〈 老 人 津 帖 , 政 院 版 快 淪 陷 , 內 政 部 心 情 差 〉。《 中 國 時 報 》2000/06/24:2。樊 嘉 傑 。2000。〈 親 民 黨 發 動 倒 閣 , 新 黨 支 持 〉。《 中 國 時 報 》2000/10/28:2。蕭 旭 岑 、 王 雪 美 。2002。〈 財 劃 法 覆 議 案 , 泛 藍 七 人 跑 票 , 昨 天 下 午 就 知 大勢 已 去 〉。《 聯 合 報 》2002/02/20:3。蕭 旭 岑 。2002。〈 國 民 黨 漏 夜 釘 人 , 跑 了 林 南 生 關 鍵 票 〉。《 聯 合 報 》

62 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 四 期2002/06/22:3。鄭 益 浚 。2000。〈 陳 水 扁 : 組 閣 時 間 不 多 了 〉。《 中 時 晚 報 》2000/03/24:3。鄭 益 浚 。2003。〈 洪 奇 昌 籲 , 府 院 組 拚 經 濟 多 數 聯 盟 〉。《 中 時 晚 報 》2003/06/10:2。羅 如 蘭 。2000。〈 國 民 黨 立 委 籲 勿 組 少 數 政 府 , 否 則 有 倒 閣 之 虞 〉。《 中 國時 報 》2000/10/04:2。羅 如 蘭 、 樊 嘉 傑 。2000。〈 倒 閣 ? 立 院 朝 野 意 見 不 一 〉。《 中 國 時 報 》2000/10/05:4。羅 紹 平 、 林 新 輝 。2001。〈 宋 楚 瑜 : 無 意 藉 政 黨 合 作 換 取 利 益 〉。《 聯 合 報 》2001/12/04:4。羅 如 蘭 等 。2002。〈 試 院 人 事 案 , 姚 嘉 文 驚 險 過 關 , 張 博 雅 意 外 落 馬 〉。《 中國 時 報 》2002/06/22:1。總 統 府 。2000。〈 跨 黨 派 小 組 成 立 緣 由 〉《 特 別 專 輯 2000》。http://www.president.gov.tw/2_special/point/index.html。2007/12/09。總 統 府 。2001a。〈 總 統 發 表 電 視 錄 影 談 話 〉《 總 統 府 新 聞 稿 90/05/18》。http://www.president.gov.tw/php-bin/dore2+/list.php4?issueDate=&issueYY=&issueMM=&issueDD=&title=%C1%60%B2%CE%B5o%AA%ED%B9q%B5%F8%BF%FD%BCv%BD%CD%B8%DC&content=&_section=3&_pieceLen=50&_orderBy=issueDate%2Crid&_desc=1。2007/12/07。總 統 府 。2001b。〈 總 統 出 席 「 經 濟 發 展 諮 詢 委 員 會 議 」 預 備 會 議 〉。《 總統 府 新 聞 稿 90/07/22》。http://www.president.gov.tw/php-bin/prez/shownews.php4?Rid=5877。2007/12/09。總 統 府 。2001c。〈 總 統 籌 組 「 國 家 安 定 聯 盟 」 談 話 〉《 總 統 府 新 聞 稿90/11/24》。http://www.president.gov.tw/php-bin/dore2+/list.php4?issueDate=&issueYY=&issueMM=&issueDD=&title=%C1%60%B2%CE%C4w%B2%D5%A1u

台 灣 半 總 統 制 下 「 少 數 政 府 」 的 存 續 :2000~2004 63%B0%EA%AEa%A6w%A9w%C1p%B7%F9%A1v%BD%CD%B8%DC&content=&_section=3&_pieceLen=50&_orderBy=issueDate%2Crid&_desc=1。2007/12/07。總 統 府 。2003。〈 總 統 召 開 「 朝 野 領 袖 防 治 SARS 疫 情 會 議 」〉《 總 統 府 新聞 稿 92/05/01》。http://www.president.gov.tw/php-bin/prez/shownews.php4?issueDate=&issueYY=&issueMM=&issueDD=&title=%B4%C2%B3%A5%BB%E2%B3S%A8%BE%AAvSARS%AC%CC%B1%A1%B7%7C%C4%B3&content=&_section=3&_pieceLen=50&_orderBy=issueDate%2Crid&_desc=1&_recNo=0。2007/12/09。

64 東 吳 政 治 學 報 /2007/ 第 二 十 五 卷 第 四 期The Survival of Minority Governments underSemi-Presidentialism: Taiwan, 2000~2004Hong-ming Chen *The minority government has existed since 2000 under Taiwan’ssemi-presidential system. How was it able to form and survive successfullywithout real challenges from the opposition parties? Does it mean that thePresident Chen Shui-bian and the DPP government have actually gained control ofthe majority of seats in the Legislative Yuan by winning the support of themajority of the legislators? These questions are by no means new ones. However,we still lack an adequate understanding of them. This paper, based on a theoreticalframework of semi-presidentialism, uses qualitative data, including in-depthinterviews, and explores the experience of Taiwan’s minority governments from2000 to 2004. Looking at the topic from a new institutionalist perspective, theauthor analyzes the different political actors’ goals and strategic choicesconcerning the rules of government formation and survival under the ROC’sconstitutional structure. The study shows that both institutional and behavioralfactors should be included simultaneously in order to answer the researchquestions. Namely, the political actions of the president and the opposition partiesare the main focus of the study, except for constitutional design. In addition, thestudy discusses historical context and analyzes the strengths of political actors andthe relationships among them at different times.Key words: semi-presidentialism, minority government, divided government,new institutionalism, vote of no confidence* Assistant Professor, Center for General Education, Chung Yuan Christian University.