1 Vážené kolegyně, vážení kolegové, dovolte mi, abych ... - IS VŠFS

Mezi problémy, které si nesporně zasluhují zvýšenou pozornost, mj. patří otázka vhodnémíry, úrovně či intenzity regulace a dozoru. Z teoretického hlediska zde musí jít především ometodologii a pak i metodiku tvorby odpovídajících kritérií umožňujících nalezení tétoúrovně, a to např. tak, že problém bude formulován jako optimalizační úloha podloženádefinicí výše zmíněných kritérií. V literatuře není dosud uvedený problém takto řešen,přestože se praxe trvale potýká s problémy nedostatečné regulace, resp. s existencí regulačněnepokrytých míst na straně jedné a s přeregulací, resp. s několikanásobnou regulací jednohoprocesu či subjektu na straně druhé.Největší pozornost vědeckých pracovníků byla dosud v této oblasti věnována otázcevymezení takové organizační podoby systémů regulace a dozoru, která by minimalizovalapotenciální nevýhody existujících systémů a maximalizovala jejich potenciální výhody. Vsoučasné teorii převažuje názor, že úkolem vynucovat dodržování právních předpisůregulujících finanční trh má být pověřen specializovaný státní orgán (orgán státní správy)zřízený za tímto účelem – profesionální regulátor, který je také nadán pravomocí schvalovatprováděcí předpisy k účinným zákonným normám a spíše více než méně je spojen s výkonemdozoru. Jedním z důvodů, proč je existence takového orgánu považována za nezbytnou, je to,že účastnící finančního trhu (zejména jednotlivci a malé firmy jako majitelé úspor a/neboinvestoři) nejsou schopni obhájit svá práva, a to zejména nedotknutelnost svých finančníchprostředků, před soudními orgány. Ztráty úspor vkladatelů a/nebo investic individuálních ikolektivních investorů (mj. i penzijních fondů, jejichž význam pro existenci finančních trhů jezcela eminentní) mají negativní důsledky nejen v ekonomické, ale také v sociální a politickéoblasti. Důvodem pro existenci tohoto orgánu je dále i to, že ochrana investorů, která byspočívala pouze v postihu trestných činů v oblasti spoření a investování na finančním trhu,není dostatečně efektivní. Z hlediska efektivní ochrany investorů je účelné zajistit průběžnoukontrolní činnost, dozor nad relativně široce vymezenými činnostmi uskutečňujícími se nafinančním, potažmo kapitálovém trhu. Regulační a dozorová činnost musí mít jak represivní,tak preventivní povahu, musí mít v sobě jak statické, tak dynamické prvky, tuhost i flexibilitu,musí využívat aktivizující i tlumící postupy a její základní poslání musí být vždy spojeno sudržováním a prohlubováním vzájemné důvěry všech účastníků finančního trhu. V současnéliteratuře byl již tento přístup mnohokrát zmiňován, avšak dosud nebyl dostatečně komplexněanalyzován z teoretického hlediska.Kromě již zmíněných problémů a otázek je nutno konstatovat, že v literárních pramenechneexistuje shoda názorů ani na řadu dalších zásadních otázek. Shoda není např. ani v tom,jaký model regulace a dozoru je optimální, zda funkcionální nebo institucionální, ajednoznačná odpověď nebyla dosud zformulována na otázku, zda je účelné, aby existovalapouze jediná nebo více regulačních autorit. V různých zemích je tato otázka řešena různě,přičemž značný vliv na současný stav mají i zakořeněné tradice. Ani tuto otázku však nelzeuspokojivě řešit, aniž by byla definována teoretická a metodologická hlediska aplikovatelná vtéto analýze. Totéž lze aplikovat i na velmi často pokládanou otázku, a to jaký prostor má býtvymezen pro statutární regulaci a kolik prostoru má být ponecháno pro samosprávnéregulující instituce a jakým způsobem a jakou rychlostí má probíhat delegace regulačních adozorových pravomocí. Názory se rozcházejí i v otázce pravděpodobných trendů vývojeregulace a dozoru nad finančním trhem. Není zcela jasné ani to, do jaké míry lze modelyregulace a dozoru, které byly dosud aplikovány v zemích s vyspělým finančním trhem použít,v zemích, kde tyto trhy teprve vznikají, tj. zda a jak použité modely modifikovat. I těmitootázkami se chceme v naší výzkumné práci zabývat, a to jak v obecné poloze, tak i v kontextučeského finančního trhu.3

Regulace a dozor není obvykle ani s to obsáhnout všechny stránky dění na finančních trzích.Spolu s dimenzí regulace a dozoru existuje i dimenze etická. Vztahy mezi těmito dimenzeminejsou dosud podrobněji prozkoumány, natož analyzovány, a v dostupné literatuře dosud aninebyl učiněn pokus vymezit teoretická a metodologická východiska pro tuto analýzu, přestožei tato otázka má značný význam, a to nejenom teoretický. Formulování těchto východisekmůže podle našeho názoru přispět k objektivizaci rozhodovacích procesů týkajících se volbysystémů regulace a dozoru.Za jednu z nejsložitějších otázek, na kterou se chceme pokusit nalézt alespoň částečnouodpověď (dělat si větší ambice by mohlo být považováno za přílišné přehnané), je otázkadostatečně průkazného, teoreticky obhajitelného a metodologicky správného vymezeníkategorie „efektivnost regulace a dozoru“. Jsme si plně vědomi toho, že bez obecnějipřijatelného vymezení této kategorie, a to včetně stanovení kvalitativně nezpochybnitelných akvantitativně vyčíslitelných kritérií, bude většina úvah a rozhodnutí, které se jí zaštiťují,pouhým klišé, které věci spíše škodí, než prospívá.Závěrem mi dovolte seznámit Vás s deklarovaným cílem navrženého a schválenéhograntového projektu, který je definován ve dvou rovinách, a to v oblasti teorie a v oblastipraxe.Cílem výzkumu v oblasti teorie je:1. vymezit základní teoretická a metodologická východiska pro analýzy systémů regulace adozoru nad finančním trhem;2. analyzovat základní souvislosti mezi stupněm rozvoje finančního trhu a odpovídajícímsystémem regulace a dozoru zajišťujícím optimální a efektivní míru těchto činností přiúnosných nákladech;3. definovat kvalitativní a kvantitativní kritéria efektivního fungování systémů regulace adozoru nad finančním trhem a pomocí těchto kritérií vymezit teoreticky optimální strukturuorganizace těchto systémů.Cílem výzkumu pro oblast praxe je umožnit objektivizaci rozhodovacích procesů v oblastisystémů regulace a dozoru, jejímž podkladem bude vymezení kritérií efektivnosti regulace adozoru a kritérií týkajících se organizační struktury regulace a dozoru.Doba výzkumu je stanovena na dva roky a předpokládané výstupy zahrnují dvě dílčí azávěrečnou výzkumnou zprávu, uspořádání vědecké konference k výsledkům vědeckéhoúkolu a publikování monografie obsahující hlavní výsledky výzkumu.Pavlát, VladislavJak se mění a kam směřují finanční trhy ve světě?(sborník z 2. ročníku mezinárodní konference Aktuální vývoj finančních trhů, jejich regulacea dozor, Vysoká škola finanční a správní, 2005)Fenomén „finančních trhů“ není snadné ani popsat, ani analyzovat. Snažily se o to celégenerace ekonomů a finančníků. Jejich výzkumy přinesly řadu brilantních teoretickýchmodelů i pragmatických přístupů pro praxi.4

V reálném světě však ani ideální aplikace teoretických modelů nevede k odstraněnípraktických problémů a nedostatků ve fungování finančního systému, který se stále vyvíjí amění.A právě tyto neustálé změny si vynucují, aby se úsilí mezinárodní finanční komunityorientovalo na cesty k dosažení takové míry finanční stability, která by umožňovala conejméně poruchový chod ekonomiky. Tento požadavek dnes platí ve světovém měřítku.Ačkoliv hrozbu poruch stability finančního systému nikdy nelze úplně eliminovat, je snahahledat optimální způsoby, jak poruchám předcházet, a pokud se to nezdaří, nalézat způsoby,jak vzniklá „onemocnění“ léčit tak, aby pacient nezemřel.1. Jak se změnil finanční trh za posledních 15 let?„Finanční trh“ lze obecně chápat jako součást finanční sféry, v níž probíhá peněžní směnafinančních produktů. Finanční trh lze dále chápat jako strukturu, která má více součástí(segmentů) a dimenzí a kterou lze zkoumat z různých hledisek (např. podle předmětuobchodů, způsobu obchodování, způsobu placení, podle doby trvání transakcí, podle objemuobchodů, podle územního rozvrstvení obchodů, podle obchodujících subjektů apod.).Finanční trhy ve světě se během posledních 30 let vyznačovaly rostoucí složitostí:(1) Jejím markantním projevem je - již při prvním povrchním pohledu - růst počtudisponibilních druhů finančních produktů, spojený zároveň i s rozvojem finančních služeb aspolu s tím také s posuny v uplatnění různých finančních produktů a změnou jejich významuve finanční praxi.(2) Ruku v ruce s touto diferenciací produktů a služeb jde obrovský kvantitativní nárůstobjemů obchodů na finančních trzích, odrážející celkový proces pokračujícího ekonomickéhorůstu.(3) Přitom dynamika růstu finančních trhů je relativně velmi vysoká a je spojena s rostoucírychlostí průběhu finančních transakcí, s dynamizací obchodování.(4) Tyto procesy se promítají do významných změn struktury finančních trhů. 1(5) Ještě důležitější změnou než dosud uvedené změny však nesporně je rostoucí volatilita arostoucí nejistota, která dnes patří k výrazným charakteristickým znakům finančních trhů, aťjde o kterýkoliv jejich segment – o trhy cenných papírů, o úvěrové trhy, devizové trhy, trhyderivátů nebo i o trhy s pohledávkami nebo právy, i když projevy volatility a nejistoty se nakaždém z těchto trhů projevují nestejnou měrou.(6) Rostoucí složitost finančních trhů se promítá mj. i v tom, že jednotlivé segmentyfinančního trhu sice fungují relativně samostatně a v „klidných dobách“ fungují zdánlivěautonomně, avšak leckdy stačí pouhý závan studenějšího větru – nebo dokonce jen očekávánítakového závanu – k tomu, aby určitý tržní segment prudce zareagoval. Tím to ovšem anizdaleka nekončí, neboť takové prudší reakce se mohou lavinovitě přelévat do jiných segmentůtrhu. Jsou-li známy přenosové cesty různých reakcí (a jejich zkoumání dnes patří mezinesporné úkoly teoretického zkoumání), pak lze snáze předvídat i hrozbu případných poruch,v praxi jim předcházet a odvracet je.Ve svém vystoupení pro ilustraci strukturálních změn probíhajících na finančním trhu prozjednodušení volím příklad kapitálového trhu jako segmentu finančního trhu, na kterém sespoluvytvářejí finanční základy ekonomického rozvoje. Důvodem této volby je rovněž to, žejsou k dispozici úplnější srovnatelné údaje (alespoň pro segment burzovních obchodů) než propeněžní trh.2. Vývoj věcné struktury finančních trhů1 O některých dílčích aspektech těchto změn pojednávám později.5

Segment burzovních obchodů nesporně je významným indikátorem celkového rozvojekapitálového trhu, který probíhal během posledních 15 let. Uváděné údaje ze statistikySvětové federace burz se týkají obchodování členských burz této vrcholové mezinárodníorganizace „burzovního průmyslu“.Tab. č. 1Vývoj tržní kapitalizace a objemů obchodů s akciemi na členských burzách Světovéfederace (1990- 2003, mld. USD)1990 2003 přírůstek v %--------------------------------------------------------------------------------tržní kapitalizace 9 400 31 202 + 179objem obchodů 6 211 33 330 + 516--------------------------------------------------------------------------------Pramen: „The Significance of the Exchange Industry“, WFE, July 2004Absolutní růst objemů burzovních obchodů s akciemi výrazně stoupl a zároveň vzrostla idynamika tohoto růstu. Tyto skutečnosti vedly k tomu, že v posledních letech značně stoupladůvěra v burzovní trhy, i když jejich relativní váha v celkovém objemu burzovních imimoburzovních obchodů s akciemi klesala. Rozhodující úloha burz v cenotvorném procesuvšak se nejen nesnížila, ale naopak zvýšila.Burzovní akciové trhy zůstávají na vyspělých kapitálových trzích rozhodujícím segmentempro financování rozvoje akciových společností. Jsou dynamickou částí trhů, avšak vzhledemk riziku představují tržní segment s relativně významným prvkem nestability.Sortiment produktů obchodovaných na burzách se rozšířil. Na burzách ve světě se dnesobchoduje s širokou škálou investičních nástrojů. Na rozdíl od situace na počátku 90tých letminulého století, na většině burz fungují sofistikované elektronické systémy obchodování.Tab. č. 2Počet burz Světové federace burz obchodujících s finančními deriváty (r. 2004):. Celkem 44 z 59, v tom:. FUT na akcie ……………….22 burz. FUT na index ………………19 burz. OPCE na akcie ……………...25 burz. OPCE na indexy ……………18 burzPramen: „The Significance of the Exchange Industry“, WFE, July 2004K nejdramatičtějšímu růstu došlo u burzovních obchodů s finančními deriváty, jejichž objemv posledních letech se ročně zvyšoval v průměru o 30 %.Paleta finančních derivátů je dnes mnohem pestřejší než byla ještě před deseti – patnácti lety.Na burzách ve světě se dnes obchoduje (tak jako již dříve) především s různými druhy futuresa různými druhy opcí a zvýšil se počet podkladových aktiv, od nichž se tyto nástroje odvozují.Výrazně stoupl zejména počet druhů futures a opcí na různé indexy. Rozšířil se i trhsyntetických derivátů.Tab. č. 36

Produkty obchodované na členských burzách Světové federace burzAKCIEDERIVÁTY- běžné Opce na- preferenční - akciePodílové listy- indexyHybridy- úrokovou míruDLUHOPISY- měny- státní - produkty fondů- společností Futures na- obcí a měst - akcieJINÉ PRODUKTY- indexy- repo operace s akciemi - úrokovou míru- reversní repo s akciemi - měny- pokladniční poukázky Práva - varanty- střednědobé směnky (subskripční a/nebo kryté)Pramen: statistiky Světové federace burzTržní segment finančních derivátů však je nejen nejdynamičtějším, ale také nejrizikovějšímprvkem kapitálového trhu. „Dvojí tvář“ tohoto tržního segmentu pramení z dvojí funkcetohoto finančního nástroje – jako nástroje spekulace a jako nástroje jištění. Těžko říci, která znich má dnes větší význam: pro atraktivnost a dynamiku rozvoje finančních trhů mározhodující význam spekulace, kdežto pro stabilitu finančních trhů má rozhodující významfunkce jištění. Reálnou skutečností však je to, že spekulant s deriváty kráčí po minovém poli,které kdykoliv může vybuchnout. Neslavným příkladem této riskantní chůze je případ dříveslavné banky Barings. I tento případ - mimo jiné - svědčí o tom, že ani přísná regulacefinančních trhů nemůže zcela zabránit selháním, což ovšem není argumentem proti jejíexistenci a nutnosti.Také trh dlouhodobých dluhopisů se ve sledovaném období uplynulých 15 let značně rozrostl.Tento trh tradičně představuje ve struktuře finančních trhů konservativní a nejstabilnějšíprvek. Ani obecný pokles úrokové míry nebránil této expanzi. K tomu, aby rentiéři jakomajitelé největší části dlouhodobých státních a korporátních obligací byli ochotni držetznačnou část svého majetku v těchto dluhopisech, stačí úroková míra nepřevyšující 2% perannum. S dlouhodobými dluhopisy se obchoduje na většině burz na světě.K věcné struktuře finančních trhů ve světě lze závěrem konstatovat toto: i přes záplavunejrůznějších statistických údajů o finančních trzích nejsou k dispozici spolehlivé celkovéúdaje, a proto i většina mezinárodních organizací může pracovat pouze s odhady. Považuje sevšak za nesporné, že v posledních 15 letech došlo ve věcné (produktové) struktuře finančníchtrhů ve světě zejména k těmto posunům:(1) trvale stoupal podíl finančních derivátů na celkových objemech obchodů na finančníchtrzích (tj. na kapitálovém trhu, na peněžním trhu i na devizovém trhu),(2) zvyšoval se podíl mimoburzovních obchodů na obchodech na FT,(3) vzrůstal podíl obchodů s produkty investičních fondů na obchodech na KT,(4) stoupal podíl elektronicky uskutečňovaných transakcí,(5) rostl podíl mezinárodních transakcí.7

V odpovědi na otázku, zda tyto trendy (a které z nich) budou dále pokračovat a do jaké mírybudou modifikovány, dnes mezi odborníky panují rozdílné názory a diskuse o tom pokračují.3. K vývoji teritoriální struktury finančních trhů a finančních center ve světěVývoj teritoriální struktury finančního trhu ve světě je tradičním předmětem analýz. Základníobraz teritoriální struktury finančních trhů, který se vytvořil již před rokem 1989 v tehdejšíkapitalistické části světa, na první pohled i dnes zůstává v podstatě nezměněn. Ve skutečnostivšak i zde v průběhu posledních 15 let působí síly, které tento obraz začaly měnit.Tabulka č. 4Teritoriální struktura obchodů s akciemi na burzách v r. 2004 (v USD a v %)Oblast mil.USD v %Severní Amerika 21 797 025 52Evropa a StředníVýchod 13 752 716 32ASIE 7 887 640 16Celkem 42 121 577 100Pramen: viz tab. č. 1Existují sice stále tatáž velká světová finanční centra jakožto hlavní ohniska světového děníve finanční sféře, avšak postupně se začala měnit jejich podoba a spolu s tím i poměr sil mezinimi.Největším světovým finančním centrem zůstává stále oblast Severní Ameriky (kde dominujíUSA ), které si zachovává svou převahu. V Evropě jako tradičním finančním centru se jakonová velká síla se vyprofilovala EU, která usiluje o propojení původně partikulárních zájmůřady zemí do velkého proudu. Zdá se však, že Evropa poněkud zaostává ve svém rozvoji zaUSA i Japonskem. Hegemonní pozice Japonska v Asii dále sílí. V této části světa však sezačíná rýsovat zárodek nového finančního centra – Číny.Při podrobnějším pohledu však ani výše uvedená hlavní finanční centra nepředstavujíhomogenní celky, nýbrž jsou vnitřně diferencována. Tradiční specializace řady významnýchcenter (jako je např. Londýn nebo New York), spojená s obrovskými zkušenostmi v nichoperujících subjektů, dodnes magicky přitahuje kapitál z nejrůznějších částí světa. To se vblízké budoucnosti sotva změní.Významnou skutečností, která do jisté míry již začala měnit situaci, je změna pohledu na čas iprostor – totiž v tom smyslu, že ekonomicko-finanční vzdálenost mezi jednotlivýmisvětovými centry se značně zmenšila: obrazně řečeno z New Yorku do Tokia je dnes stejněblízko jako do Londýna anebo koneckonců do kterékoliv jiného místa na světě disponujícíhomoderní infrastrukturou, tj. zapojeného do elektronického styku. Obchody dnes lze uzavírat,aniž bychom se sešli s protistranou. Je však otázkou, zda přece jen osobní kontakt a osobníjednání není větší zárukou než elektronický podpis. Na to zřejmě odpoví až budoucnost.Tyto úvahy však nic nemění na tom, že koncentrace kapitálu a jeho finanční moci spolu spotřebnou infrastrukturou a zkušenými profesionály na určitém místě i dnes odpovídáracionalitě finančního podnikání, a také proto význam velkých finančních světových center v8

systému složité sítě finančních vztahů ve světě zůstává zachován. Není vyloučeno, že i dáleporoste.Přesto však i zde je mnoho nových prvků: ruku v ruce s rostoucí složitostí finanční sféry,finančních vztahů a finančních trhů je pozorováno zostření konkurence a tendence kekoncentraci kapitálové síly ve větších podnikatelských subjektech. Toto jsou tendence, ojejichž dalším pokračování stěží lze pochybovat. Jsou totiž generovány rostoucí nejistotou arostoucím rizikem na finančních trzích a zároveň jsou i sebezáchovnou reakcí.4. K přínosům a novým výzvám spojeným s aplikací moderní techniky, organizace ařízení na finančních trzíchV dějinách nalézáme bezpočet příkladů rozporuplných efektů a důsledků technickéhopokroku. Uveďme jen jeden z mnoha příkladů: vynález Dieselova motoru umožnil netušenýrozvoj automobilismu, avšak vyvolal obrovský růst potřeby ropy a s rozvojem automobilovédopravy spojené permanentní znečišťování ovzduší a zhoršení životního prostředí.V učebnicích finančnictví jsou inovace spojené s aplikací moderní techniky, organizace ařízení obvykle prezentovány bezkonfliktně. Skutečnost však je složitější.Je např. nesporné, že aplikace počítačů ve finanční sféře vedla k obrovskému urychleníobchodních transakcí a s nimi spojených operací a zároveň umožnila i pokles jednotkovýchnákladů. Je nesporné, že zpracování údajů moderními prostředky výpočetní techniky vykazujevětší spolehlivost než při tradičním ručním pracování. Nesporné je i to, že aplikace počítačůve finanční sféře značně zvyšuje možnosti účinné kontroly. Obrovský pokrok do finančnísféry vneslo i rychlé rozšíření internetu.Zároveň jsou zde i nechtěné důsledky. I bezchybně fungující počítače obsluhují lidé, – abohužel – někdy i lidé s nekalými úmysly. Odtud dnešní potřeba budovat a neustále zlepšovatsystémy interní kontroly, aby se omezila možnost zneužití výhod moderní techniky k získáníosobního prospěchu. Vnější kontrola totiž dnes již nestačí.Jiný příklad: V konkurenčním prostředí je každé urychlení průběhu obchodních transakcí nazákladě využití počítačů jedním z momentů, vedoucích k zostřování konkurenčního boje.Odtud nutnost stále znovu a znovu investovat do rozvoje HW i SW.Poslední příklad: Moderní výpočetní technika je vysoce produktivní, ale zároveň i zranitelná.Jakýkoliv výpadek proudu může finančním institucím způsobit obrovské finanční ztráty.Předejít tomu mohou zdvojováním nebo ztrojováním systémů, tedy opět nákladnýmiinvesticemi. Těmito příklady jsem chtěl připomenout to, že zavádění inovací je spojeno sinvesticemi nejen na začátku, ale i po jejich realizaci a po určité době (někdy i před uplynutímpředpokládané doby jejich amortizace) vzniká nutnost dalších, obvykle ještě nákladnějšíchinvestic. To je cenou pokroku.Při zavádění inovací ve finanční sféře obvykle vzniká i možnost jejich zneužití. Důvodemmůže být neexistence nebo nedokonalost předpisů, které lze obcházet nebo prostěnedodržovat, nebo tímto důvodem je úmysl. Přítomnost organizovaného zločinu ve finančnísféře, jehož činnost je usnadňována využíváním moderní výpočetní techniky, je jedním zdominantních problémů dnešní doby. Řešení však zřejmě není jen otázkou represivní regulacea dozoru, ale i prevence a promyšlené výchovy. Nehledě na to, že drakonická opatření mohoumít na finanční trhy devastující účinky, ať již jde o kterýkoliv segment těchto trhů.9

Nakonec ještě poznámka ke standardizaci finančních produktů, procedur a jejich evidence.Tento proces, který dnes probíhá nejen v národním, ale i v mezinárodním měřítku, dnessměřuje nejen k původnímu cíli, tj. k usnadnění finančních transakcí a ke snížení nákladů, alesměřuje i k posílení možnosti prevence proti poruchám a selháním i k represi podvodu azločinu.5. Rostoucí význam mezinárodní spolupráce v oblasti finančních trhů: hledání optimálníregulace a dozoru jako ochrany před nejistotou, nestabilitou a rizikemV posledním desetiletí se velmi výrazně rozvíjela mezinárodní spolupráce různých institucífinanční sféry. Jde přitom o spolupráci mezi státními orgány, centrálními bankami,mezinárodními organizacemi, jako je Světová banka, Mezinárodní měnový fond, IOSCO,Basilejská banka pro mezinárodní platby, Světová federace burz cenných papírů, Mezinárodníobchodní komora, Mezinárodní asociace pro standardizaci apod.Zvýšená aktivita mezinárodních organizací svědčí o tom, že finanční sféra pociťuje naléhavounutnost komunikace a spolupráce směřující k nalézání cest a prostředků ochrany před rostoucínejistotou, nestabilitou a rizikem.Zdrojem této nejistoty jsou spolu s procesy, které souvisejí s technickým pokrokem, taképostupující proces internacionalizace, globalizační a integrační tendence, postupné otevíránínárodních ekonomik na základě deregulace mezinárodního obchodu a řada dalšíchskutečností.Existuje naléhavá potřeba nalézat efektivní prostředky, jak čelit měnovým a finančním krizím,neboť dnešní propustnost ekonomických hranic umožňuje rychlé šíření krizí po celém světě.Existuje potřeba hledat a nalézat efektivní nástroje k boji proti inflaci. Existuje nutnost bránitlegalizaci výnosů z nejrůznější trestné činnosti, zejména z činnosti drogových mafií. Vposledních letech k tomu přibyla i nutnost čelit mezinárodnímu finančnímu terorismu.Finanční vztahy byly, jsou a budou velice křehkou součástí ekonomického systému, kterou jenutno chránit. Efektivní hospodářská politika jednotlivých zemí, efektivní mezinárodníspolupráce a efektivní regulace a dozor nad finanční sférou jsou nepostradatelnými nástroji ktomu, aby se finanční svět stal bezpečnějším, než dnes je.Závěrem: Jaký bude finanční systém v budoucnu?Americký ekonom profesor Rose napsal ve své učebnici „Kapitálové a peněžní trhy“ jižkoncem 80. let toto: „Nikdo neví jistě, jak bude finanční systém vypadat v budoucnu.Rozumné se zdají být předpovědi počítající s menším počtem větších a diversifikovanějšíchinstitucí, které budou schopny přežít rostoucí konkurenci a které vydrží neustálé fluktuacenejisté ekonomiky. Finanční instituce musí a budou věnovat větší pozornost managementurizika. Bude to éra soupeření a konkurence, pokusů a omylů.“ 2Tato vize se během posledních 15 let postupně naplňovala a neztrácí na své aktuálnosti, jak otom svědčí např. současná jednání v Basileji o omezení rizik a uplatnění přísnějšíchregulačních kriterií.2 Rose, P. S. : Peněžní a kapitálové trhy, Praha, Victoria Publishing, b. r., str. 1012.10

Dnes sice také přesně nevíme, kam finanční systém směřuje a jaká bude jeho konkrétnípodoba, leccos však již tušíme, i když některé procesy jsou ještě skryty pod povrchem.Prozkoumat je a dozvědět se o tom více je velkou výzvou pro teorii i pro praxi. Je to výzvou ipro účastníky této konference.Šulc, JaroslavPoznámky k aktuálnímu vývoji finančních trhů a dozoru nad nimi(sborník z 2. ročníku mezinárodní konference Aktuální vývoj finančních trhů, jejich regulacea dozor, Vysoká škola finanční a správní, 2005)Poznámka první, makroekonomická: Dozor jako stabilizační prvekDiskutujeme situaci na českém finančním trhu. Diskutujeme ji až v nečekaně příznivémmakroekonomickém klimatu. Aniž by bylo třeba jakkoliv démonizovat dynamikuekonomického růstu, tak není zas důvod ji zavrhovat, protože mnoho tak výrazněsyntetických ukazatelů ekonomie nemá.Pokud se odvoláme na oficiální data ČSÚ, tak proti čtyřletému průměru 2,9 % tempapřírůstku je loňský vzestup hrubého domácího produktu o nyní odhadovaná 4 % zřejmýmsignálem o citelném zlepšení růstového výkonu této ekonomiky. Navíc byl dosažen připoměrně vysoké výchozí základně dané 3,7 % tempem přírůstku z předchozího roku 2003.Nelze přitom přehlédnout, že zmíněné – mimochodem velmi stabilní – tempo přírůstkučeského HDP je v obou letech oproti dynamice v zemích Evropské unie vyšší o více než otřetinu a vůči našemu nejvýznamnějšímu obchodnímu partneru – Německu – jde o dynamikuvyšší téměř trojnásobně. Pokud se navíc Německo zotaví z dlouhodobé stagnace (a určitépředpoklady k tomu vidím v jeho rostoucí exportní výkonnosti), v závěsu za ním by se mohlavyvézt i naše ekonomika podle rčení, že z bohatě prostřeného stolu hojnosti jistě tu a tamupadnou drobty.Podobně příznivé výsledky vykazuje český zahraniční obchod či platební bilance; to proúplnost- zabývat se jimi nebudu, podobně jako dalšími makročísly, kde dlouhodobě budí znepokojenísnad jen poměrně vysoká a špatně zvládaná nezaměstnanost.Hovořím o těchto stabilizovaných makročíslech jen proto, že na jejich pozadí je nutné sipromítat vývoj finančního trhu, který je vždy jakýmsi specifickým, ale poměrně věrnýmzrcadlem věcného ekonomického dění.Tato stabilita je nepochybně podepřena i navenek málo viditelnou dozorovou činností namístě i od stolu, a lhostejno, zda mám na mysli dozorové aktivity Úřadu pro dohled naddružstevními záložnami, či Komise pro cenné papíry, bankovního dozoru ČNB či odboru 32nebo 35 ministerstva financí. To, že přestaly přibývat položky v seznamech vytunelovanýchfondů, kampeliček nebo bank s deprivačními dopady na aktéry finančních trhů, je také – amožná především – zásluha i jejich systematického monitoringu a v případě nutnosti inekompromisních preventivních zásahů. Nemá se chválit den před večerem – ale i v tyto dnya týdny probíhá poměrně skrytá rozsáhlá operace v sektoru družstevních záložen: Vždyť ze 42funkčních spořitelních družstev vloni jich ke konci ledna tohoto roku, kdy vypršela lhůta, jichvíce než polovina – přesně 22 – nebylo schopno splnit podmínky novelizovaného zákona az trhu odcházejí. Odcházejí tiše a zatím bez skandálů.11

Jestliže o situaci na finančním trhu poslední analýza ministerstva financí hovoří pozitivněv tom smyslu, že tento trh je, cituji „…rozvíjející se a stabilizovaný 3 “, a s tímto hodnocenímse rád ztotožňuji, pak nepochybně nejen na základě zjištění, že většina impulsů nynějšíhoekonomického růstu má poměrně zdravý základ, neboť je tažen dále se zlepšující exportnívýkonností, masivní investiční a spotřebitelskou poptávkou (pozor na vliv půjček, tam jde oproblém se strukturou domácností, kdy růst je tažen i těmi. které půjčkami nesmyslně dotujísvé nerovnovážné rodinné rozpočty), ale také kvalitním dozorem.Nediskutuji nyní nutnost jeho integrace – svůj názor na metodu „velkého třesku“ a naustavení jednoho nezávislého dozorového orgánu jsem zde prezentoval před třemi lety adodnes nemám důvod tento názor měnit.Poznámka druhá, strukturální: Dozor jako zoufající si divákCo zasluhuje pozornost, je chování sektoru domácností v této dekádě a sledování impulsůk jeho změnám. Z čísel, které mám k dispozici, lze sestavit jen pravděpodobnou hypotézu opříčinách jejich poněkud neobvyklého rozhodování, ústícího při vysoké dynamice růstu úspor- za poslední čtyři roky v průměru o téměř 4 procenta meziročně - do citelné změny vestruktuře úspor. Na „vině“ je v klimatu relativně rychlého růstu příjmů v kombinaci spoměrně dlouhou periodou nízké inflace velmi agresivní mediální aktivita zástupců určitýchfinančních lobbies. Co mám na mysli?Stručně pár čísel: Hovoříme-li o úsporách domácností, pak nyní již hovoříme o sumě vyšší,než bilion korun – před rokem v tuto dobu měly domácnosti na účtech ve všech formáchúspor s výjimkou kapitálu investovaného do nemovitostí částku 1,354 bilionu korun. Dělenopočtem domácností to znamená, že průměrná česká rodina měla vloni v pololetí našetřenopřes 341 tisíc Kč, když před čtyřmi lety to bylo „jen“ 215 tisíc korun. Nejde mi o absolutníčástky, ale o podobu či spíše o změnu alokace těchto úspor. Za zmíněné čtyři roky nebylomožno přehlédnout především poměrně dramatický odliv peněz z dříve tak preferovanýchtermínovaných vkladů v bankách: ty měly ve struktuře úsporných vkladů ještě v roce 2001naprosto dominantní pozici – z každé uspořené desetikoruny byly na termínovaném vkladuvíce než čtyři koruny, ale vloni již jen dvě koruny a pár desetníků! Sestup na polovinu budípozornost.Byla obliba termínovaných vkladů na přelomu století jen otázkou konzervativnosti českérodiny, zajímavých úrokových sazeb, důvěryhodnosti kamenných bank, či dobře zvládnutéreklamy bank jako silných mediálních aktérů? Nevím, možná od každého důvodu trošku.Nešlo jen o pokles obliby termínovaných vkladů: Stejně razantně – zhruba na polovinu,poklesl ve struktuře úspor domácností i podíl vkladů v cizí měně. Jestli však za tyto roky kleslkurs dolaru ze zhruba 40 korun pod pětadvacet korun a koruna zpevnila i vůči dalším měnám,tak tam se odlivu peněz asi nelze moc divit.Bilanční princip říká, že dramatické poklesy musejí být doprovázeny i dramatickými růsty:Ano, tato strukturální rošáda probíhá na pozadí zdvojnásobení objemu úspor ve stavebníchspořitelnách – a také nenápadného, ale systematického posilování zůstatků na účtechúčastníků jak v penzijních fondech, tak v životních pojišťovnách. Ještě se k tomu krátcevrátím v souvislosti se závěrečnou poznámkou o penzijní reformě.3 Srovnej: Ministerstvo financí, Zpráva o vývoji finančního trhu v roce 2004, Praha, květen 200512

„Úprk“ do stavebního spoření, kterému se chci v této poznámce věnovat především, byl asijednou z nejsofistikovanějších operací na finančním trhu za posledních deset let – od dobypřesunu cca deseti miliard korun, pocházejících většinou z restitučních náhrad oprávněnýchosob a alokovaných do znovuobjevených kampeliček, z nichž se poté v rychlosti více než osmmiliard vytunelovalo (a to snad nyní nehrozí, dnešní dozor je mnohem akceschopnější než tenpřed deseti lety, a soudům to nebude také snad trvat tak dlouho jako v případě DZ PRIA, kdebyla klíčová osoba ing. Zoubek pravomocně odsouzena k nepodmíněnému trestu teprveminulý měsíc po šest či sedm let se táhnoucím procesu).Dodnes však nevím, zda přesun peněz na účty stavebních spořitelen byl operací skutečně odpočátku velmi dobře řízenou, či operací zcela spontánní, využívající jen souběhu okolností.Podstatné je – a proto o tom hovořím na konferenci o regulaci a dozoru –, že v ní byl státnídozor degradován do pozice pasivního diváka, v lepším případě statisty, byť dobřeinformovaného, ale s minimem šancí do děje efektivně zasáhnout.Většina účastníků konference jsou pamětníci, tak jen stručně: Na samém počátku, někdykoncem roku 2001, kdy už probleskly zprávy o neudržitelném trendu předstihu rozpočtovýchvýdajů nad příjmy a o odhodlání tehdy ještě Zemanovy vlády trend začít otáčet, byl vcelkunenápadný dotaz redaktora TV PRIMA na tehdejšího ministra financí Ing. Jiřího Rusnoka,zda ve vějíři budoucích vládních úspor se bude uvažovat i s úsporami – rozumějme súsporami v podobě redukce státní podpory – také ve stavebním spoření. A ministr neměl jinoumožnost, než přikývnout – šetřit se bude všude. Je totiž jen několik málo případů, kdy můžeministr či třeba guvernér centrální banky veřejně lhát – třeba když jde o termín a výšidevalvace, měnové reformy a tak. Ale tady by každá jiná než pravdivá odpověď byla špatná,protože by zavdala prostor pro spekulace.I tak bylo na problém zaděláno a útok na zvýšené čerpání státního rozpočtu bylnekompromisně zahájen. Ještě téhož dne byla hlavní televizní zprávou večera právě tatovcelku okrajová zmínka ministra. I ta však stačila k rozvíjení dalekosáhlých úvah o tom, zdastátní podporu úplně zrušit, či jen omezit, zda ji poskytovat – podobně jako u penzijníhopřipojištění – jen dospělým účastníkům, nebo nadále od kolébky, zda a proč měnit vázacídobu, zda příspěvek dát jen tehdy, půjdou-li úspory na řešení bytových potřeb, zda státnípříspěvek doplnit ještě daňovým bonusem, zda ji odvodit od procentuálního výnosu státníchdluhopisů jako v Rakousku, či od rodinného stavu účastníků jako v Německu atd., atd.Výsledek mohl být jen jeden: protože noviny dobře čtenářům prodávají hlavně špatné zprávy,tak pod systematicky stupňovanou hrozbou, že příště bude hůř, tedy že tok peněz, kterédomácnosti na státním příspěvku fasují, se určitě ztenčí, došlo k vyprovokování naprostonebývalého zájmu o podpis dalších a dalších smluv. Čísla: Jestli v roce 2000 tu bylo při 4,2milionech domácností přes 3,4 milionu platných smluv, tak v letech 2001 a 2002 jich bylouzavřeno vždy dalších 1,4 milionu a v roce 2003 dokonce 2,1 milionu.Ten, kdo tuto operaci spustil, musel dobře vědět, že od chvíle, kdy odpovědný a seriózně sechovající ministr připustí změnu podmínek přiznávání státní podpory, tak do doby, nežlegislativní útvar jeho ministerstva zpracuje první podobu návrhu novely příslušného zákona anež ta projde celým martyriem legislativního kolečka (počínaje kolegiem ministra, přesvnitřní a vnější připomínkové řízení, jednání s dotčenými institucemi – zde tedy se stavebnímispořitelnami – až po finále prvního a druhého čtení v Poslanecké sněmovně Parlamentu aobdobně v Senátu), uplynou přinejmenším dva roky plus termín účinnosti.13

Nespletl se. Po celou tuto dobu tak byla média živena jednou hrozivější zprávou než druhou.Výsledek vyrazil dech i expertům: Zatímco v roce 2000 šlo na státní příspěvek necelých osmmiliard korun (7,7 mld. Kč), a to se zdálo být hodně, a proto ty úvahy o zmrazení a ještě lépeo snížení tohoto v jádru mandatorního výdaje, tak už jen načasování akce do závěru roku2001 (státní podpora se přiznávala za daný rok tehdy, jestli byla smlouva uzavřena do konceprosince) vyvolalo potřebu převést na účty „vánočních“ klientů v tomto roce 9,3 mld. Kč.Boom měl teprve přijít: po skončení celé operace to už je 15 miliard korun ročně.Dvojnásobek původní sumy státní podpory. Jestli na přelomu let 1999 – 2000 bylo na účtechstavebních spořitelen cca 100 miliard korun, dnes je to čtvrt bilionu!V situaci, kdy Česká republika v zásadě vyřešila bytovou otázkou pro drtivou většinu ze čtyřmilionů domácností a kdy poslední průzkum veřejného mínění hovoří o tom, že téměř 90 %respondentů necítí potřebu se svým bydlením něco dělat, tu nyní existuje více než 6 milionůsmluv s primárním cílem umožnit jejich aktérům řešit jejich (většinou neexistující) bytovýproblém, ať již novou výstavbou či rekonstrukcí.Jinými slovy: Pod vcelku racionálním heslem hledejme způsoby, jak přispět k obnověrozpočtové rovnováhy jsme byli svědky operace, která výsledně byla fakticky jejím pravýmopakem. Tlak na čerpání státního příspěvku se za čtyři roky prakticky zdvojnásobil, a tovýhledově ještě alespoň pro období příštích pěti, šesti let.Tolik nutno dodat k jinak prostému konstatování o jedné zdánlivě drobné strukturální změněve struktuře úspor domácností a o jedné fintě, jak lze vcelku beztrestně tunelovat státnírozpočet. Je to tristní, ale státní dozor v tomto případě mohl jen tiše a vcelku bezmocněpřihlížet.Poznámka třetí a poslední – penzijně reformníZ dat, která jsou k dispozici o postojích domácností k penzijní reformě lze – pokud beremečísla z průzkumů názorů hodnověrně velkých skupin dotázaných – dovodit zhruba tolik, žeplatí dva tristní závěry:• počet těch osob, kterým se již podařilo vsugerovat myšlenku, že penzijní reforma jepředevším hrozba jejich budoucí životní úrovni, je mnohem více, než počet osob, co jivnímají spíše jako příležitost mít své starobní důchody výrazně méně znivelizované a tudížméně rovnostářské, než jaké je mají důchodci nynější, odkázaní na „jánošíkovský“ solidárnímodel zakotvený v roce 1995 do podoby zákona 155/1995 Sb.;• míra obav z penzijní reformy roste úměrně s postupujícím věkem: a tak paradoxně nejvíceobav z reformy mají již dnešní penzisté!? Ti se nepokrytě bojí, že jim bude jejich beztakskrovný důchod brzy snížen. Obavy vyslovují také lidé v těsně předdůchodovém věku: buďže se poslanci utrhnou a schválí nějakou novou, závratně vysokou hranici důchodového věku– viz sobotní noviny z minulého týdne, kde favorit příštích voleb mluví vážně o možnostiodejít do penze až v 71 letech – nebo, že se na ně už nedostane peněz.Je přitom poněkud morbidním faktem, že ani jedné, ani druhé vyděšené skupiny občanů sepenzijní reforma ať již v jakékoliv podobě fakticky netýká – až na lidi představujícígeriatrické zázraky žijící tu a tam v mizivém počtu mezi námi. Ti ostatní totiž včas zemřou atzv. velké penzijní reformy se nedožijí.V této psychóze se nelze moc divit přešlapovaní politiků, kteří do kyselého jablka reformynemají odvahu příliš kousat. Kupodivu i tak panuje vcelku obecná shoda o specifické povazeúspor v penzijních fondech, tedy o tom, že jde o kapitál určený výhradně k doplněnískrovných příjmů z budoucího základního státního nárokového starobního důchodu – a totéžplatí třeba o penězích v důchodotvorných smlouvách u životních pojišťoven, kteréžto rovněžmusejí mít přísný režim zvlášť obezřetného investování. Přesto se znovu a znovu lze setkat s14

postesky nad přísnou regulací v penzijních fondech, nad zbytečným omezováním varietinvestičního portfolia: a světe div se, suma sumárum i nad nízkými výnosy respektive nadpomalým zhodnocováním úspor účastníků (přitom lze odhadnout, že i letošní zisky penzijníchfondů budou absolutně opět nejvyšší v historii).Soudím, že ani v tomto případě by se neměl podobnými stesky státní dozor nechat zbytečněrozptylovat: Za stabilitu systému doplňkových penzí totiž hlavní díl odpovědnosti nakonecponese on.To ale neznamená, že by snad neměl detailně zkoumat, zda penzijní fondy nezneužívají třebaprostoru při promítání svých specifických úmrtnostních tabulek do přepočtu výše doživotníchstarobních penzí, či při posuzování ekonomiky fondů, především toho, nakolik jsou nákladychodu penzijního fondu zbytečně zatěžovány parazitními provizními náklady dealerů přiakvizici již jinde připojištěných účastníků. Přestože je zde tlak konkurence jakýmsisamočinným regulátorem nákladovosti, ani této odpovědnosti za racionální chod systémudoplňkových důchodů by se dozor zříkat neměl – protože nejde jen o penzijní připojištění, alei o mnohdy zbytečně vysoké provizní náklady u životních pojistek, případně nabídkyproduktu, který klient fakticky nepotřebuje, ale profituje z nich jen takzvaný finanční„poradce“.Ale to už je téma etiky, finančního ombudsmana či vytvoření uceleného systému na ochranuspotřebitele na finančním trhu. Třeba se o tom budeme bavit na příští konferenci.1. Úvod do problematikyKřivohlávek, VáclavDozor v pojišťovnictví(studie, Vysoká škola finanční a správní, 2005, nepublikováno)Soukromé pojištění lze charakterizovat jako specifickou finanční službu.Pojišťovnictví, jako sektor finančního trhu, se stalo za poslední dvě století významnýmsektorem, kde se kumulují velké finanční prostředky. Pojišťovny jsou dnes - stejně jakopenzijní fondy, banky a další subjekty finančního trhu – významnými prvky tohoto trhukaždého státu.Koncentrace pojišťovnictví, rostoucí množství pojistných produktů ale i mezinárodnícharakter pojišťoven a existence finančních skupin či finančních konglomerátů si vynucujenejen funkční dozor nad pojišťovnami na úrovni státu, ale současně také funkční dozor naúrovni mezinárodní.Právně - směrnicemi ES - není přímo upravena forma existence a aktivity dozorůčlenských zemí Evropské unie. Diskuse o společných postupech a problematice dozoru vevztahu k výkonu kontrolních aktivit je vedena ve Výboru evropských dozorových orgánův pojišťovnictví a zaměstnaneckém penzijním pojištění. Návrhy Směrnic Evropskýchspolečenství jsou připravovány Evropskou Komisí, pro kterou je z tohoto hlediska poradnímorgánem Evropský výbor pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění. Zastoupenyjsou v něm všechny členské státy Evropské unie, obvykle na úrovni zástupců ministerstevfinancí, jednání se zúčastňují jako pozorovatelé také zástupci Norska, Lichtenštejnska a15

Islandu, čímž je nepřímo zajišťován obdobný přístup k základním problémům nejen v rámcisoučasných dvaceti pěti členských států Evropské unie, ale v rámci celého Evropskéhohospodářského prostoru.Pro kvalitní výkon jakéhokoliv dozoru, tedy i dozoru v pojišťovnictví, je nezbytnézachovat dva základní principy, a to: princip nezávislosti a princip rovnovážného stavu.Nezávislost orgánu dozoru je pojmem velmi často diskutovaným, názory na obsah imíru nezávislosti se liší. Obsahově lze obecně poměrně jednoduše vymezit nezávislost dozoruvůči státu, ale i vůči trhu, jako nezávislost politickou, finanční, personální a nezávislostfunkční – věcnou. Diskuse se rozvine až při hodnocení míry nezávislosti dozoru. Každáspolečnost, každý stát může chápat míru nezávislosti jinak, v závislosti na svých potřebách,na podmínkách formování dozoru i trhu i v závislosti na dalších zcela konkrétníchparametrech, rozdílných ve svém výčtu i obsahu.Rovnovážný stav není pojmem zcela běžným v kontextu s tématem dozoruv pojišťovnictví, má však svou vnitřní logiku tak jako ve filozofii, fyzice a dalších přírodníchči společenských vědách. Vychází ze skutečnosti, že každý systém se v čase dostane dovnitřního rovnovážného stavu. Tento stav může být sice narušen, ale následně se systémvnitřními změnami dostane opět do dalšího rovnovážného stavu. A tak vývoj pokračuje.Narušení systému může být pozitivní nebo negativní, systém vždy reaguje směrem k vnitřnírovnováze. A takovým systémem je i trojice prvků: „regulátor (tvůrce právních norem)“ –„dozor (kontrola dodržování právních norem)“ – „trh (subjekty, řídící se právními normami)“.Každý impuls vyvolaný jedním z uvedených tří prvků způsobí změny v obou zbývajících asystém se dostává opět do rovnovážného stavu.2. Dozor v pojišťovnictví na území současné České republikyTak jako pojišťovnictví na území dnešní České republiky má svou téměřstoosmdesátiletou tradici (První česká vzájemná pojišťovna byla v Praze založena v roce1827), má svou tradici i dozor v pojišťovnictví. Prvním důležitým zákonem o státním dozoruv historii moderního pojišťovnictví v Rakousku byl císařský patent z roku 1852. Systémmateriálního dozoru byl následně zaveden v prvním z evropských států opět v Rakousku,pojišťovacím regulativem z roku 1880. (Na nezbytnou existenci dozoru poukazuje např. Dr.Lukáš ve Sborníku věd právních a státních, již před sto lety, v roce 1905, kde uvádí, že„Soukromé pojišťovny měly by samy, chtějí-li správně porozumět svým zájmům zasazovati seo udržení státního dozoru, bez něhož je jejich existence ohrožena. Jakákoliv nováhospodářská nebo sociální krise může mnoho z nich najednou smésti s povrchu a dosaditinamísto nich stát nebo korporace veřejné…“). Hlavním účelem dozoru bylo kontrolovat,zda založení a vedení pojišťovny poskytuje trvalou záruku splnitelnosti převzatýchzávazků. V zájmu pojistníků i pojistitelů.Od roku 1918 převzalo nově vzniklé Československo všechny právní prameny,zabývající se problematikou pojištění a pojišťovnictví, včetně státního dozoru. Po následnýchzměnách společenských a změnách zákonů, týkajících se státního dozoru v pojišťovnictví, se16

datuje opětovná existence soukromého pojištění a státního dozoru v pojišťovnictví až proobdobí po společenských změnách v roce 1989.Právní rámec pro výkon dozoru v pojišťovnictvíPo roku 1989 byl právní rámec pro existenci a výkon dozoru v pojišťovnictví, a todozoru státního, vytvořen zákonem ČNR č. 185/1991 Sb., o pojišťovnictví. Tímto zákonembyl státem vytvořen právně prostor pro demonopolizaci pojišťovnictví. Upravil podmínkypodnikání v soukromém pojišťovnictví, stanovil způsob kontroly tohoto podnikání státnímdozorem – ministerstvem financí. Novela zákona, provedená zákonem č. 320/1993 Sb.,stanovila pojišťovnám povinnost vykazovat solventnost a vytvářet technické rezervy. Výkonstátního dozoru byl podle tohoto zákona orientován především na činnosti povolovací amateriální kontrolní činnosti.Po několika dílčích novelách přinesl zásadní změny až zákon č. 363/1999 Sb., opojišťovnictví, s prováděcí vyhláškou č. 75/2000 Sb. Dal k dispozici státnímu dozoruv pojišťovnictví nové nástroje pro výkon kontroly, upravil jeho sankční možnosti.Z materiálního dozoru se novým zákonem upravují dozorové aktivity na dozor finanční.Usnesení vlády č. 555 ze dne 9. 6. 1999 pak vytvořilo možnost pro personální a materiálníposílení dozorového orgánu.Současně s novým zákonem o pojišťovnictví byl projednán a schválen jiný významnýzákon, který také obsahuje povinnosti státního dozoru (Zákon č. 168/1999 Sb., o pojištěníodpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla). Mimo jiné se tímto zákonem vztahujevýkon státního dozoru i na Českou kancelář pojistitelů.I když základní legislativní změny v období do roku 1999 vytvořily dostatečný prostorpro nově se vyvíjející tržní prostředí i pro výkon státního dozoru, bylo třeba v souvislostis přípravou vstupu České republiky do Evropské unie harmonizovat právo s právemEvropských společenství a současně vytvořit základní předpoklady pro režim „volnéhoposkytování služeb“ v rámci přeshraničních aktivit pojišťoven v EU i ve světě. Tento vývojsebou samozřejmě nesl nové povinnosti dozoru v tuzemsku i povinnosti spolupráce s dozoryzahraničními. Postupně byly schváleny:• zákon č. 37/2004 Sb., o pojistné smlouvě,• novela zákona č. 363/1999 Sb., o pojišťovnictví, zákonem č. 39/2004, Sb.,• zákon č. 38/2004 Sb., o pojišťovacích zprostředkovatelích a likvidátorech pojistnýchudálostí,• novela zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenouprovozem vozidla, zákonem č. 47/2004.Kromě zákona o pojistné smlouvě (tento zákon neuvádí potřebu prováděcí vyhlášky)byly schváleny postupně prováděcí vyhlášky k zákonům č. 38/2004 Sb., (Vyhláška č.582/2004), č. 39/2004 Sb., (Vyhláška č. 303/2004) a č. 47/2004 Sb., (Vyhláška č. 205/1999ve znění vyhlášky č. 309/2004). Veškeré uvedené legislativní změny se týkaly jak pojistitelů apojistníků, tak aktivit státního dozoru v pojišťovnictví.Dosud poslední schválenou legislativní změnou, která se dotýká významně aktivitstátního dozoru v pojišťovnictví, je zcela nový „zákon o finančních konglomerátech“. Zákon17

je implementací směrnice 2002/87/EC Evropského parlamentu a Rady z 16. prosince 2002 odoplňkovém dozoru úvěrových institucí, pojišťoven a obchodníků s cennými papíry vefinančním konglomerátu. Zavádí obezřetný dozor, který se týká především kapitálovévybavenosti a koncentrace rizik na úrovni konglomerátu, operací uvnitř skupiny, vnitřníhořídícího a kontrolního systému na úrovni konglomerátu a dostatečně zkušeného adůvěryhodného managementu.Institucionální formování dozoruZákon o pojišťovnictví uvádí, že „Státní dozor v pojišťovnictví vykonává zejménav zájmu ochrany spotřebitele ministerstvo“. Tímto ministerstvem je Ministerstvo financí a odvzniku samostatné České republiky, tj. od 1. ledna 1993 působil státní dozor v pojišťovnictvíjako odbor ministerstva, vedený ředitelem.V souvislosti s legislativními změnami v roce 1999 a v kontextu vládního usnesení č.555 byl od 1. září 2000 vytvořen na ministerstvu financí Úřad státního dozoruv pojišťovnictví a penzijním připojištění, opět na úrovni odboru, který zabezpečující v plnémrozsahu výkon státního dozoru v pojišťovnictví. Současně také tento „Úřad“ z poziceregulátora (Ministerstvo financí), zabezpečoval veškeré legislativní aktivity, týkající sesektoru pojišťovnictví.Snahou dozoru bylo průběžně, a to již od roku 1993, v souladu se zahraničními trendy,vytvoření nezávislého dozorového orgánu mimo Ministerstvo financí. Postupně byl sicevytvořen výše zmíněný Úřad, ale stále jako součást ministerstva. V posledních letech je snahao vytvoření samostatného dozoru v pojišťovnictví nahrazena záměrem vytvoření jednotnéhodozoru nikoliv pouze pro pojišťovnictví, ale dozoru nad celým finančním trhem.3. Dozor v pojišťovnictví ve státech EU a ve světěKaždý stát má zájem na zdravém, finančně silném a stabilním finančním sektoru nejenjako celku, ale i jeho jednotlivých částí – sektor pojišťovnictví nevyjímaje. Vývoj pojistnýchtrhů ve světě probíhal v různých státech různě v čase i kvalitě, byl ovlivněn nejenvnitrostátními zájmy, ale také situací ve světě. Obdobnou variabilitu má i vývoj dozoru, resp.státního dozoru v pojišťovnictví. To je i důvodem, že lze jen velmi obtížně vzájemněporovnávat a vyhodnocovat nejlepší institucionální bázi dozoru – dozor samostatný – dozoragregovaný s dozorem v bankovnictví nebo i s dozorem nad kapitálovým trhem. Ať je aleinstitucionální podoba dozoru v pojišťovnictví jakákoliv, musí dozor zabezpečovat věcně svépovinnosti ochrany spotřebitele nejenom uvnitř státu, ale současně i stále narůstajícípovinnosti k zahraničním partnerským dozorům (Jsou dány platnými zákony, směrnicemi ES,dohodnutými doporučeními nadnárodních výborů či pracovních komisí,….) Příkladem můžebýt i „Protokol o spolupráci orgánů dozoru členských států Evropského společenství,především s ohledem na aplikaci směrnic o životním pojištění a neživotním pojištění“ jižz roku 1997, který vymezuje základní cíle spolupráce, specifikuje názor na obchodní činnostpojišťoven, povolení rozšíření oblasti činnosti, definuje základní pojmy, charakterizujeněkteré situace, do kterých se může pojišťovna dostat a možná řešení, zabývá se nezbytnouvzájemnou výměnou informací.18

3.1. Lamfalussyho členění finančního trhuV červenci 2000 byla na základě rozhodnutí Rady EU ustavena pracovní skupina„Výbor moudrých“ vedená baronem Alexandrem Lamfalussym s cílem vypracovat analýzumechanismů regulace kapitálových trhů a navrhnout možnosti jejich adaptace na podmínkyglobálních finančních trhů. Výsledkem práce této skupiny byl návrh čtyřstupňovéhomechanismu přijímání, schvalování a kontroly implementace regulatorních předpisů prooblast kapitálových trhů na úrovni EU, pro který se vžil název Lamfalussyho proces.V období 2002 – 2004 byla problematika rozšířena na zbývající sektory finančních služeb.Nová organizační struktura výborů pro finanční služby byla schválena směrnicí Evropskéhoparlamentu a Rady 2005/1/ES.Organizační struktura výborů pro finanční služby a základní aktivity podle čtyř úrovníLamfalussyho členění:Pojišťovnictví Bankovnictví Kapitálový trha zaměstnanecké (Banking) včetně kolektivníhopenzijní fondyinvestování(Insurance and(Securities)OccupationalPensions Funds)úroveň č. 1právní normy, zejména směrnice a nařízení, přijaté v souladu s procedurou spolurozhodováníRadou a Evropským parlamentem. Primární legislativa upravuje charakter a rozsahprováděcích opatření, které na základě návrhu Evropské komise budou schvalovány naúrovni č. 2.úroveň č. 2prováděcí předpisyk primární legislativěpřijaté Evropskoukomisíúroveň č. 3promítnutí primární asekundárnílegislativy posílenímspoluprácedozorových orgánůE I O P C E B C E S CC E I O P S C E B S C E S Rúroveň č. 4Vynucování evropských právních norem zajištěním spolupráce EK, členských států adozorových institucí. Vymáhání práva EU je ve výhradní pravomoci Evropské komise.Vysvětlivky:EIOPCEBCEuropean Insurance and Pensions CommitteeEvropský výbor pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištěníEuropean Banking CommitteeEvropský bankovní výbor19

ESCCEIOPSCEBSCESREuropean Securities CommitteeEvropský výbor pro cenné papíryCommittee of European Insurance and Occupational Pension SupervisorsVýbor evropských dozorových orgánů v pojišťovnictví a zaměstnaneckémpenzijním pojištěníCommittee of European Banking SupervisorsVýbor evropských orgánů bankovního dohleduCommittee of European Securities RegulatorsVýbor evropských dozorových orgánů nad kapitálovým trhem3.2. Výbor evropských dozorových orgánů v pojišťovnictví a zaměstnaneckémpenzijním pojištěníRozhodnutím Evropské komise č. 2004/7/ES ze dne 7. ledna 2004 byl zřízen Výborevropských dozorů v pojišťovnictví a zaměstnaneckém penzijním připojištění se sídlem veFrankfurtu nad Mohanem, jako nástupnická organizace „Konference dozorů v pojišťovnictvíčlenských zemí EU“. Je poradním orgánem Evropské komise, zpracovává stanoviskak legislativě pojišťovnictví a penzijního pojištění, dává doporučení na úpravu legislativyplatné. Členy jsou představitelé dozorových orgánů členských států, jednání se zúčastňují ipředstavitelé Norska, Lichtensteinska a Islandu, takže problematika dozorů v pojišťovnictví azaměstnaneckém penzijním pojištění diskutovaná a řešená CEIOPS respektuje celý evropskýhospodářský prostor - EHS. Rozpočet je hrazen z členských příspěvků jednotlivých zemí,jeho výše je odrazem hlasovacích práv členských zemí.Práva a povinnosti dozorů v mezinárodní spolupráci v rámci EHS byly formuloványjiž v roce 1997 „Protokolem o spolupráci orgánů dozoru členských států Evropskéhospolečenství, především s ohledem na aplikaci směrnic o životním pojištění a o neživotnímpojištění“. Obecně bylo cílem tohoto dokumentu stanovit jednotné povolení a jediný dohledpředevším nad finanční situaci pojistitele pouze prostřednictvím příslušných orgánůdomovské členské země a požadovat zintenzivnění jejich spolupráce. Cíl protokolu zůstává aždo současnosti v platnosti, zásady v protokolu uvedené se postupně zpřesňují a doplňují tak,jak jsou schvalovány nové směrnice ES a na základě průběžně získávaných poznatků azkušeností.3.3. Mezinárodní asociace dozorů v pojišťovnictvíPoměrně pozdě, až v roce 1994, byla založena mezinárodní asociace dozorův pojišťovnictví (International Association of Insurance Supervisors – IAIS), která na bázidobrovolného členství sdružuje již více než 120 členů - dozorových orgánů - z celého světa.Společné postupy členských dozorů IAIS byly formulovány do 28 základních principů(Insurance Core Principles), schváleny výročním zasedáním v roce 2003 v Singapuru.Obsahují základní zásady pojišťovnictví (ZZP), které musí být respektovány regulátorem,dozorem, pojistiteli i zprostředkovateli, má-li být systém dozoru v pojišťovnictví účinný.Poskytují všeobecně akceptovaný rámec pro regulaci sektoru pojišťovnictví a pro dozor nadním následovně:ZZP č.1Podmínky pro účinný dozor nad pojišťovnictvím20

Dozor v pojišťovnictví se opírá o určitou politiku, institucionální a právní rámec dozoru nadfinančním sektorem, o dobře vyvinutou a efektivní infrastrukturu finančního trhu a o výkonnéfinanční trhy.ZZP č.2 Cíle dozoruZákladní cíle dozoru jsou jasně deklarované.ZZP č.3 Úřad dozoru• má přiměřené pravomoci, právní ochranu a finanční zdroje k tomu, aby plnil své funkcea uplatňoval své pravomoci,• jeho činnost je nezávislá, z výkonu svých funkcí a pravomocí se odpovídá,• zaměstnává nebo si najímá, školí a udržuje dostatečný počet pracovníků na vysokéodborné úrovni,• řádným způsobem zachází s důvěrnými informacemi.ZZP č.4 Proces dozoruÚřad dozoru realizuje své funkce transparentním a odpovědným způsobem.ZZP č.5 Spolupráce a sdílení informací mezi orgány dozoruÚřad dozoru spolupracuje s ostatními subjekty dozoru a sdílí s nimi informace, ovšems podmínkou dodržení požadavku důvěrnosti informací.ZZP č.6 Udělování oprávnění (licencí)Dříve než pojistitel začne působit v nějaké jurisdikci, musí získat příslušné oprávnění.Požadavky pro udělení oprávnění jsou srozumitelné, objektivní a veřejné.ZZP č.7 Vhodnost osobDůležití majitelé, členové představenstva, řídící pracovníci, auditoři a pojistní matematicipojistitele jsou způsobilí a vhodní k plnění svých úloh. K tomu je potřebné, aby sevyznačovali příslušnou bezúhonností, schopnostmi, zkušenostmi, praxí a kvalifikací.ZZP č.8 Změny v kontrole a převody portfoliíÚřad dozoru projednává a schvaluje nebo zamítá návrhy osob na získání významnéhovlastnictví nebo jakéhokoliv jiného podílu v pojistiteli, které by vedly k tomu, že by takováosoba přímo nebo nepřímo, sama nebo se společníkem dosáhla kontroly nad pojistitelem.ZZP č.9 Řízení společnostiVe struktuře řízení společnosti jsou uznávána a chráněna práva všech zúčastněných stran.Úřad dozoru vyžaduje, aby se dodržovaly všechny platné normy řízení společnosti.ZZP č.10 Interní kontrolaÚřad dozoru vyžaduje od pojišťoven, aby měly zavedeny interní kontrolní mechanismy,které by odpovídaly podstatě a rozsahu jejich podnikání.ZZP č.11 Analýza trhuÚřad dozoru využívá všechny dostupné zdroje, aby mohl sledovat a analyzovat všechnyfaktory, které by mohly mít dopad na pojistitele a pojišťovací trhy. Podle potřeby vyvozujezávěry a přijímá opatření.ZZP č.12 Podávání zpráv dozoru a vnější sledováníÚřad dozoru dostává nezbytné informace k tomu, aby mohl zvnějšku účinně monitorovat avyhodnocovat stav každého pojistitele i pojišťovacího trhu.ZZP č.13 Kontroly na místěÚřad dozoru provádí kontroly na místě aby prověřil, zda pojišťovna provozuje činnostv souladu se zákony a požadavky, které na ně klade dozor.ZZP č.14 Preventivní a korekční opatřeníÚřad dozoru přijímá preventivní a korekční opatření, která jsou včasná, vhodná a nutná prodosažení cílů dozoru nad pojišťovnictvím.ZZP č.15 Prosazení nápravy a sankceÚřad dozoru má právo vynutit si přijetí korekčních opatření a v případě potřeby může nazákladě jasně a objektivně stanovených a zveřejněných kritérií uvalit na pojišťovnu sankce.21

ZZP č.16 Likvidace a ukončení pojišťovací činnostiPrávní a regulační rámec stanoví možnosti, jak mohou pojišťovny řádným způsobemukončit svou činnost. Definuje nesolventnost a určuje kritéria a postupy řešení přinesolventnosti. V případě likvidačního řízení zákon upřednostňuje ochranu pojistníků.ZZP č.17 Dozor nad skupinami pojišťovenÚřad dozoru vykonává dozor nad pojišťovnami jako jednotlivými subjekty i jako nad členyskupin pojišťoven.ZZP č.18 Vyhodnocení a řízení rizikÚřad dozoru od pojišťoven požaduje, aby dokázaly rozpoznat rozsah rizik jimž čelí a aby jeefektivně vyhodnocovaly a řídily.ZZP č.19 Pojišťovací činnostVzhledem k tomu, že pojišťování je přijímání rizika, úřad dozoru od pojišťoven požaduje,aby vyhodnocovaly a řídily rizika, která upisují, a to zejména přes zajištění, a aby mělynástroje ke stanovení přiměřené výše částek pojistného.ZZP č.20 ZávazkyÚřad dozoru od pojišťoven vyžaduje, aby dodržely předpisy pro stanovení adekvátníchtechnických rezerv a jiných pasiv a pro tvorbu rezerv na zajištěné dobytné částky. Úřaddozoru má jak pravomoc tak schopnost vyhodnotit přiměřenost technických rezerv av případě potřeby vyžadovat, aby byly zvýšeny.ZZP č.21 InvesticeÚřad dozoru od pojišťoven vyžaduje, aby dodržovaly předpisy, týkající se investičníchaktivit. Tyto předpisy obsahují požadavky pokud jde o investiční politiku, složení aktiv,oceňování, diverzifikaci, přiřazování aktiv a pasiv a řízení rizik.ZZP č.22 Deriváty a obdobné závazkyÚřad dozoru vyžaduje, aby pojišťovny dodržovaly předpisy pro používání derivátů aobdobných závazků. Tyto předpisy se zabývají omezeními v použití těchto nástrojů apožadavky na zveřejňování a také interními kontrolními mechanismy a sledovánímsouvisejících hodnot.ZZP č.23 Přiměřenost kapitálu a solventnostÚřad dozoru požaduje, aby pojišťovny dodržovaly stanovený režim solventnosti. Tentorežim zahrnuje požadavky kapitálové přiměřenosti a vyžaduje vhodné formy kapitálu, kteréby pojišťovnám umožnily vstřebat značné nepředpokládané ztráty.ZZP č.24 ZprostředkovateléÚřad dozoru stanoví požadavky na chování zprostředkovatelů buď přímo nebo přes dozornad pojišťovnami.ZZP č.25 Ochrana zákazníkaÚřad dozoru stanoví minimální požadavky, které určují jak mají pojišťovny azprostředkovatelé v dané jurisdikci, včetně zahraničních pojišťoven prodávajících produktyv přeshraničním styku, jednat se zákazníky. Požadavky zahrnují poskytování aktuálních,úplných a relevantních informací zákazníkům jak předtím, než se uzavře pojistná smlouva,tak do okamžiku, kdy dojde ke splnění všech závazků podle smlouvy.ZZP č.26 Informace, zveřejňování a transparentnost vůči trhuÚřad dozoru od pojišťoven vyžaduje, aby včas dávaly k dispozici relevantní informace azúčastněným stranám tak poskytly jasnou představu o svých obchodních činnostech a finančnísituaci a aby jim umožnily pochopit rizika, kterým jsou vystaveny.ZZP č.27 PodvodÚřad dozoru vyžaduje, aby pojišťovny a zprostředkovatelé přijali nezbytná opatření zaúčelem odvracení, zjišťování a napravování pojišťovacích podvodů.ZZP č. 28 Boj proti praní špinavých peněz a proti financování terorismu22

Úřad dozoru požaduje, aby pojistitelé a zprostředkovatelé, a to alespoň ti, kteří nabízejíprodukty životního pojištění nebo jiné pojištění charakteru investice, v souladus Doporučeními pro boj proti praní špinavých peněz, která vydala operační skupina profinanční akce (Recommendations of the Financial Action Task Force on Money LaunderingFATF), přijímali účinná opatření k odvracení, zjišťování a ohlašování případů praníšpinavých peněz a financování terorismu.Uvedené základní zásady pojišťovnictví by měly sloužit jako základní měřítko proregulátora, dozor i trh, ve všech právních řádech. V zájmu finanční stability sektorupojišťovnictví by měla být poskytována orgánům dozoru nutná podpora, kterou potřebují prosplnění zásad.4. Státní dozor v pojišťovnictví České republikyStátní dozor v pojišťovnictví, ale také státní dozor v penzijním připojištění vykonáváMinisterstvo financí, od roku 2000 prostřednictvím Úřadu státního dozoru v pojišťovnictví apenzijním připojištění – odboru ministerstva. Úřad zabezpečuje také v plném rozsahulegislativní aktivity ministerstva pro oblast pojišťovnictví, částečně, v předem vymezenémrozsahu, také legislativní aktivity náležející Ministerstvu práce a sociálních věcí pro oblastpenzijního připojištění se státním příspěvkem. Jako odbor nemá a ani nemůže mít svůjsamostatný rozpočet, jeho pracovníci jsou pracovníky ministerstva, náklady na činnost jsouplně hrazeny státním rozpočtem. Až do září roku 2005 bylo jeho 67 pracovníků členěno dodevíti oddělení:• Legislativní a právní v pojišťovnictví• Licencí v pojišťovnictví• Metodiky a standardizace činnosti dozoru• Kontroly v pojišťovnictví I (kontrola pojišťoven)• Kontroly v pojišťovnictví II (kontrola všech ostatních subjektů trhu kroměpojišťoven)• Legislativní a právní v penzijním připojištění• Kontroly penzijních fondů (kromě kontroly jejich investování, které v souladu sezákonem zabezpečuje Komise pro cenné papíry)• Analytiky a statistiky• Vnějších vztahů v pojišťovnictví a penzijním připojištěníOd října roku 2005 se struktura Úřadu změnila, je členěn do 4 oddělení, s celkovýmpočtem 41 pracovníků následovně:• Právní a licence (kromě legislativy, kterou v plném rozsahu zabezpečuje odborlegislativy finančního trhu)• Metodika a analytika• Kontrola v pojišťovnictví• Kontrola penzijního připojištění (kromě kontroly investování penzijních fondů,kterou, v souladu se zákonem, zabezpečuje Komise pro cenné papíry a kroměkontroly státního příspěvku, kterou zabezpečuje samostatné oddělení 905ministerstva)4.1. Základní aktivity státního dozoru23

Základními aktivitami současného státního dozoru v pojišťovnictví jsou zejménačinnosti povolovací (licenční) a schvalovací, registrační, kontrolní („od stolu“ i „na místě“),analytické a statistické, metodicko poradenské.Státní dozor řeší stížnosti občanů, spolupracuje na návrzích či přímo navrhuje některéprováděcí vyhlášky k zákonům, spolupracuje s tuzemskými a se zahraničními dozorovýmiorgány, zabezpečuje průběžně aktivní spolupráci v ustavených pracovních skupinách,výborech a podvýborech, zajišťuje další kvalitativní odborný růst pracovníků dozoru.Uvedené aktivity jsou formulovány jednak v zákonech a prováděcích vyhláškáchk těmto zákonům v návaznosti na právo ES, jednak v doporučeních světových asociací (IAIS,IOPS, …) a dalších institucí (Světová banka, Mezinárodní měnový fond,…).Nárůst povinností státního dozoru lze pro období po roce 2005 očekávat zejménaz aplikace zákona o dozoru nad finančními konglomeráty, směrnice ES o solventnosti II az rozšíření mezinárodních aktivit pojistitelů a pojišťovacích zprostředkovatelů v rámci„evropského pasu“, tj. volného přeshraničního poskytování služeb.Jakub, FrantišekTeoretická kriteria hodnocení efektivnosti systémů regulace a supervize a jejichorganizační struktury(dílčí výzkumná zpráva, Vysoká škola finanční a správní, 2005, nepublikováno)ÚvodHodnocení efektivnosti, často chápáno jako hodnocení výkonnosti, je spojováno především sesoukromým sektorem, kde existují jasné vazby mezi akcionáři (společníky) a manažery danéspolečnosti. Je také pravdou, že u privátních firem je daleko jednodušší najít vhodnéparametry, na základě nichž lze posoudit a měřit, zda je firma úspěšná, zda plní stanovené cílea dosahuje očekávané výsledky. Finanční poměrové ukazatele, které se používají asinejčastěji, vycházejí především z účetních výkazů, tedy z rozvahy a výkazu zisku a ztrátspolečnosti.Pokud jde o instituce veřejného sektoru a v užším slova smyslu orgány státní správy,hodnocení efektivnosti není tak častým jevem a pokud ano, je nutné vycházet z jiných kritériínež tomu je u soukromého sektoru. Je rovněž zřejmé, že s ohledem na jiný systém financovánía odměňování a zejména pak na odlišný předmět činnosti nelze použít stejné finančníukazatele, podle kterých lze jednoznačně číselně vyjádřit efektivnost či výkonnost dané státníinstituce. Přesto existují principy a modely, jež je možné plně aplikovat tak, abychom sivšichni jako uživatelé veřejných služeb dokázali udělat obrázek, jak která instituce funguje.Pro účely této zprávy se omezím na zkoumání efektivnosti resp. stanovení teoretickýchkritérií pro její hodnocení u orgánů zajišťujících regulaci a dozor nad finančním trhem.Efektivnost celého systému regulace a supervize a samotné organizační struktury pak budeodvozena od efektivnosti činnosti jednotlivých institucích regulujících finanční trh. Nicméněteprve na základě meziinstitucionálního nebo mezinárodního srovnání je možné přijmoualespoň částečné závěry o tom, která organizační struktura nebo systém regulace je24

efektivnější. Omezením pro takové závěry však bude nejen absence relevantníchsrovnatelných dat a hodnotících kritérií, ale zejména odlišnosti v hodnocení výkonnosti.Ve zdůvodnění návrhu na přidělení grantu pro tento výzkumný projekt je uvedena hypotéza,která vychází z předpokladu, že rozvinutost finančního systému dané země přímo determinujemíru regulace a dozoru, a to včetně jejich efektivnosti. Navíc platí, že v různých zemíchv různé době existují různé podmínky pro výkon efektivní regulace a dozoru nad finančnímtrhem. Abychom se mohli samotnou efektivností zabývat dále, je nutné podle mého názoruzkoumat čtyři spolu navzájem související oblasti. Za prvé jde o analýzu systémů regulace adozoru finančního trhu jako takových. Ta je předmětem jiné dílčí zprávy k tomuto projektu.Za druhé se jedná o definování a vymezení efektivnosti, za třetí je nutné její hodnocenízasadit do celého systému manažerských procesů a konečně za čtvrté stanovit kritéria, nazákladě kterých bude možné efektivnost explicitně či implicitně měřit nebo jinak posoudit.1. Efektivnost jako základ úspěchu1.1. Definice efektivnostiAbychom mohli alespoň teoreticky řešit úlohu stanovení kritérií pro hodnocení efektivnostisystémů regulace a dozoru nad finančním trhem, musíme nejprve zvládnout definovánípojmu efektivnosti. Pokud bychom vyšli z encyklopedické definice, tak efektivnost (českyúčinnost) můžeme chápat jako poměr mezi přínosem (účinkem) nějaké činnosti a nákladyspojenými s jejím prováděním, včetně množství vynaložené práce.Od obecného vymezení bychom se měli pokusit také o jednotné porozumění efektivnostifinančního trhu. V této zprávě se budeme zabývat především trhem kapitálovým jako jednéz jeho součástí. Jeho hlavní úlohou v tržních podmínkách je jednak produkovat cenu kapitálua jednak zajistit jeho efektivní alokaci od těch, kteří ho mají dočasný přebytek k tě, kteří honevlastní, ale potřebují ho pro svůj další rozvoj, tedy od investorů ke společnostem, které zaúčelem získání kapitálu emitují různé druhy cenných papírů. Protože finanční trhy a tedy itrhy kapitálu trpí různými projevy neefektivnosti (např.informační asymetrie), vzniklapostupně jejich regulace. Jejím záměrem bylo tyto nedokonalosti eliminovat a prostřednictvímdozoru zajistit rovnost podmínek pro všechny účastníky trhu a zajistit transparentnost astabilitu celého finančního systému.1.2. Přístupy k hodnocení efektivnostiPřístupů k řešení teoretického i praktického úkolu - hodnocení efektivnosti regulace a dozorunad finančním trhem - může být hned několik. To jisté míry bude záležet, pro jaké účelychceme efektivnost hodnotit. Buď budeme mezi sebou porovnávat výkonnost vícedozorových institucí navzájem, ať už v rámci jedné nebo několika zemí, nebo budeme chtíthodnotit vždy jednotlivou dozorovou autoritu.Pro oba účely lze využít mj. kvantitativní ukazatele. V případě komparace budeme muset proobjektivnější srovnání absolutní čísla jako výsledky jednotlivých indikátorů přepočítat naměrnou jednotku (např. počet zaměstnanců apod.). Při mezistátním porovnání je nutné vždypřihlédnout k velikosti země, rozvinutosti ekonomiky, finančního trhu nebo k počtu obyvatel.U druhého přístupu - hodnocení jednotlivé instituce - se budeme pokoušet o dosaženíkonkrétních výsledků, abychom mohli explicitně měřit efektivnost regulace a výkonu dozoru.V obou případech je ale klíčové, aby konstrukce používaných ukazatelů vycházela ze stejnýchprincipů a aby měly stejnou datovou základnu. Jinak by výsledky byly do značné míryzkresleny a v jejich vypovídací schopnost limitovaná. Přesto jsou jednotlivá hodnocení a25

2. Hodnocení efektivnosti jako součást manažerských procesů2.1. Cíle a plánování činnostiHodnocení efektivnosti je prakticky vždy spojeno s procesem plánování. Plánování slouží proto, aby se statutární cíle mohly lépe promítnout do denní činnosti. Je důležité, aby systém bylpyramidovitý. Jinými slovy, je nutné plánovat nejen na úrovni celé organizace, ale i menšíchorganizačních útvarů, týmů a jednotlivců, aby všichni věděli, jak se podílejí na plnění úkolů adosahování cílů.V dlouhodobém plánu by měly být definovány tzv. statutární cíle, které chceme jako regulátorplnit. Tyto cíle jsou stálé, nicméně způsob jejich naplňování se může v čase měnit, a tov souvislosti se změnami okolních podmínek, mezi které patří například úprava právníchnorem, stav domácí i zahraničních ekonomik a finančních trhů, očekávané události a trendydalšího vývoje, vlastní personální, finanční a technické zdroje. Střednědobé plány by mělyobsahovat strategický výhled na 3-5 let dopředu s definováním strategických cílů aočekávaných žádoucích výsledků. Tyto cíle v sobě zahrnují hlavní oblasti, ve kterých danáinstituce hodlá plnit své statutární cíle. Zároveň představují střednědobou koncepci rozvoječinnosti. V krátkodobých operačních plánech na 1 rok jsou pak rozpracovány do detailnějšíchúkolů a priorit. Ty musíme precizně zdůvodnit, popsat, jak je chceme splnit resp. jaké aktivityvyvineme, jaké nástroje použijeme a jaké výsledky při jejich splnění očekáváme resp. jak sepodílejí na plnění statutárních a strategických cílů. Způsob plnění jednotlivých úkolů by měloplně respektovat principy nejlepší praxe.Abychom mohli tyto manažerské procesy dobře zvládnout, je nezbytné se ohlednout zpět aex-post si vyhodnotit naší efektivnost resp. výkonnost v předchozím období. Pomocírůzných dopředu stanovených kritérií se snažíme mapovat, jak jsou předešlé cíle splněny ajaké konkrétné výsledky jsme dosáhli. Ukazatele musí být definovány tak, abychom skutečněměřili resp. hodnotili to, co potřebujeme. Hodnocení nám musí dát reálný obrázek o tom, dojaké míry se nám činnost daří a do jaké máme rezervy pro další zlepšování.2.2. Principy pro stanovení cílů a jejich účelProcesy definování a dosahování cílů jsou důležitým manažerským nástrojem pro zlepšovánívýkonnosti dané instituce. Pro přípravu jednotlivých plánů, stanovení cílů a úkolů je důležitýkonsultační proces. Jedná se o záměr zachytit názory hlavních „stakeholderů“, tedyzaměstnanců na všech stupních řízení a uživatelů našich služeb. Proto je nutné dopředustanovit, kdo je uživatel našich služeb, co je pro něj důležité, co potřebuje, co od nás očekáváa jaké jsou jeho dosavadní zkušenosti s naší prací. V našem případě půjde o účastníkyfinančního trhu (investoři a regulované finanční instituce). Důležitý je také fakt, kdo a jakbude rozhodovat o konečné podobě statutních a strategických cílů a plánu činnosti. Schválenécíle musí být dobře vyvážené mezi připomínkami z konsultačního procesu a potřebamiregulátora.To, že zainteresujeme do konsultačního procesu i širší okruh zaměstnanců, se odrazí veskutečnosti, že se všichni daleko snadněji ztotožní s definovanými cíly, vezmou je za své, cožby se mělo pozitivně odrazit také v kvalitě a rychlosti jejich plnění. Jsou to právě zaměstnancina nejnižší stupních řízení, kteří mohou často včas identifikovat požadavky účastníků trhu nazměnu regulačních pravidel a postupů ve výkonu dozoru tak, aby byly efektivnější. Může takdojít k omezení pravděpodobnosti nežádoucích vlivů na plnění úkolů. Proto je nutné vědět,jak je možné stanovené cíle šířit napříč organizací, jak bude jejich plnění monitorováno a jakbude motivována a ohodnocena dobrá výkonnost. Dobře zainteresovaní a informovaní27

zaměstnanci zajistí, že šíření cílů v rámci instituce i navenek bude rychlé a snadné. Je třeba,aby každý jednotlivec věděl, co má dělat a nesl za to také určitou míru odpovědnosti.Dalšími možnými cestami pro názorové vstupy do procesu plánování jsou různé poradnípanely složené z uživatelů našich služeb, profesní asociace, ale i obdržené stížnosti k našípráci. Regulátoři využívají i názory z různých průzkumů, kde se snaží zjistit dopady jejichopatření nebo spokojenost s regulací. To vše umožňuje sebereflexi a zpětnou vazbu, což bymělo být impulsem pro nastavení takových cílů, které povedou ke zkvalitnění a zefektivněnínaší činnosti.Protože není možné, aby cíle a úkoly v plánu činnosti pokrývaly celou oblast regulace adozoru, je nutné vždy stanovit priority. Obvykle se jedná o 5-10 hlavních strategických cílůpro střednědobé období. Ty musí být náročné, tedy ambiciózní na straně jedné a realistickéna straně druhé. O jejich plnění se budeme v daných termínech zodpovídat. Jak už bylořečeno, v případě regulátorů finančního trhu jde nejčastěji o parlament, vládu popř.ministerstvo financí. Pro tyto účely musíme mít dopředu zajištěny spolehlivé informace ovýkonnosti činnosti tak, aby relevantní orgány mohli ověřit efektivnost naší práce. Prezentacevýsledků regulátora nesmí být až příliš rozsáhlá a detailní, aby byla zachována maximálnípřehlednost a srozumitelnost pro všechny kategorie uživatelů. Někdy jsou zpracováványzprávy právě podle toho, komu jsou určeny. Důležité je publikování výsledných hodnotícíchukazatelů, aby si všichni mohli nastavit svá očekávání.Pokud budou uživatelé nespokojenis naší výkonností, potom je nebude zajímat jen samotný rozbor problémů, ale zejména, coděláme pro jejich vyřešení.2.3. Měřitelnost plnění cílůZ hlediska public relations bychom měli rovněž zvážit takové cíle, jejichž plnění je dobřeměřitelné tak, abychom dokázali jasně, pokud možno na přehledných číslech, dokladovatvazbu naší činnosti na spokojenost koncových uživatelů („stakeholderů“). V případěregulátorů finančního trhu půjde zejména o investory, ale i další účastníky trhu, tedyregulované subjekty. Proč? Protože regulátoři či dozorové instituce jsou placeny buď zestátního rozpočtu a potom na jejich činnost přispívá každý daňový poplatník nebo z příspěvkůod účastníků trhu a potom jsou to právě tyto subjekty, které mají nepochybně právo vědět, jakefektivně je nakládáno s jejich finančními prostředky.Platí obecně, že pokud mají být cíle dobře stanoveny, je nutné je podrobit pěticharakteristikám. Každý by měl být SMART - specific, measurable, achievable, relevant,timed: specifikovaný - mělo by být jasné a srozumitelné, co chceme dosáhnout, měřitelný - mělo by být možné cíl kvantitativně nebo jinak měřit či posoudit, abychommohli konstatovat, do jaké míry byl cíl splněn, dosažitelný - cíl by měl být realistický, tzn. vycházet sice s ambiciózních, ale ireálných představ, důležitý - měli bychom se snažit o dosažení takových cílů, které jsou pro nás skutečnědůležité a nikoliv těch, které jsou buď jednoduše dosažitelné nebo měřitelné, časovaný - cíl by měl být vázán lhůtou, do kdy má být splněn.Při definování cílů budeme často stát před kompromisem mezi kvantitou a kvalitou činnosti.Není důležité jen to, co chceme dosáhnout, ale i jak. Tato otázka však velmi úzce souvisís náklady na naši činnost. Pokud bychom stanovili sebeušlechtilejší cíle, ovšem jejichdosažení by překročilo naše rozpočtové možnosti, potom jsou nastaveny špatně a my jako28

manažeři jsme selhali. Musíme vždy vycházet ze znalosti našich kapacitních možností (např.personálních, technických) a finančních zdrojů, které máme k dispozici pro jejich dosažení.Dosažení žádného cíle by nemělo být závislé na externích faktorech více než na regulátoroviresp. dozorující instituce. Například důvěra v penzijní systém závisí do jisté míry na vládnípolitice a na ekonomickém cyklu. Cíle musí být dobře vyvážené v krátkodobém adlouhodobém horizontu. Ne vždy jsou cíle jasně formulovány, nebo je definováno hnedněkolik cílů, které konkurují jiným, jež jsou sledovány jinými orgány státní správy, anebojsou cíle těžko měřitelné resp. nevhodné pro hodnocení z pohledu jejich dosažení. Proto jenutné stanovit priority.Je zřejmé, že v dlouhodobém plánování bychom si měli vymezit skutečně jen klíčovéstatutární cíle (maximálně do 5 bodů), zatímco ve střednědobém a krátkodobém výhledu tomůže být větší počet strategických cílů a operačních úkolů. Obě skupiny jsou nezaměnitelné.Proto je snadnější si dávat cíle na nižších stupních řízení, protože zde je hmatatelných akrátkodobě dosažitelných výsledků více. Existuje ale nebezpečí, že takových cílů si dámemnoho bez ohledu na jejich důležitost a kvalitu.Některé cíle si stanovujeme až na základě splnění ukazatelů, které nám umožní nastavit tzv.benchmark. Tato skutečnost může přispět k jejich reálnosti. Svou roli sehrává i skutečnost,jaké má regulátor a dozor postavení v rámci státní správy, komu je podřízen, komu seodpovídá a komu podává pravidelné zprávy. Jeho cíle by měly být v souladu s prioritaminapříklad vlády. Není rovněž rozumné klást si úkoly v oblastech, kde je naše činnost kvalitnía kde se „stakeholdeři“ buď cítí spokojeni nebo se nevyjadřují kriticky.Regulace a dozor nad finančním trhem jsou zaměřeny spíše na prevenci než na dosaženíněčeho v pozitivním smyslu. Při plnění jednotlivého cíle musí regulátor posuzovat hnedněkolik aspektů. Například při ochraně investorů se jedná o to, jakou úroveň ochrany zvolit,do jaké míry mohou být investoři na základě dosavadních zkušeností a znalostí a přizohlednění stupně rozvoje trhu odpovědni za svá rozhodnutí, jak odlišit ochranu profesionálůa neprofesionálů, zda zvolit jiné nástroje při ochraně fyzických a právnických osob apod.Naopak u měnových autorit tomu je naopak, protože například stanovení inflačního cíle zestrany centrální banky lze poměrně přesně změřit a tak lze vyhodnotit úspěšnost měnovépolitiky. Proto by mohly být regulatorní cíle pro finanční trh stanoveny jako prevence protinežádoucím jednáním a výsledkům. Takové cíle by byly doplněny strategií a principyfungování regulátora. Mandát a cíle regulátora by tak byly přesnější, což by vytvořilo většíprostor pro jasnější vymezení odpovědnosti vůči všem uživatelům.Charles Goodhart ve svých příspěvcích polemizoval s tím, zda britská FSA plní všechny svéstatutární cíle. Jeden z nich - omezení finanční kriminality – předpokládá korektní data orozsahu spáchaných zločinů, které však neexistují. Nelze říci, že k omezení kriminality došlona základě činnosti FSA nebo tím, že je méně případů odhaleno a vyřešeno. Jeho závěr tak je,že nelze přesně změřit dosažení takových statutárních cílů.2.4. Kategorie jednotlivých cílůPředně je třeba zdůraznit, že rozhodnutí, jaký typ cílů budeme využívat pro naše plánovánívždy závisí na tom, co je primárně předmětem naší činnosti. Něco jiného je stanovit cíle prosoukromý výrobní podnik, něco jiného pro veřejný sektor, něco jiného pro výzkumný ústav.Jaké kategorie (typy) cílů tedy rozlišujeme?:29

založené na objemu výstupů - u takových cílů existuje potencionální konflikt kvalityvýstupů při splnění stanovené kvantity. Teto typ cílů je nevhodný pro instituce, kterévykonávají poradenství nebo výzkum. Takovým příkladem může být v oblastiregulace finančního trhu počet provedených kontrol u obchodníků s cennými papírynebo bank za jeden rok. Počet může být dán absolutně, tzn. že musí být provedenoalespoň 20 kontrol, nebo relativně, tzn. že musí být provedeno alespoň o 25% vícekontrol oproti předcházejícímu období. Požadavek na co největší počet inspekcí můženěkdy být na úkor kvality a hloubky jejich provedení; založené na kvalitě výstupů - u takových cílů je primární kvalita, přesnost a včasnostvýstupů a procesů. Jde zejména o spokojenost uživatelů služeb nebo překonání jejichočekávání. Na základě vyhodnocení splnění těchto cílů jsme schopni definovat tzv.průměrného uživatele. Abychom byli schopni vyhodnocení, musíme zajistit relevantnídata přímo od uživatelů, a to nejčastěji pomocí různých průzkumů a dotazníků.Důležité je zjistit sílu názoru, to jestli je uživatele spokojen zcela, docela nebo je spíšenebo zcela nespokojen. Rovněž jde o to, jestli si svůj názor nechá pro sebe nebo jestlinapříklad doporučí službu někomu jinému. Takovým příkladem mohou být účinnostnové právní úpravy slučitelné s direktivami EU nebo obezřetnostních pravidel propodnikání poskytovatelů finančních služeb, které přispějí k lepšímu systému řízenírizik, anebo na základě průzkumu zvýšení spokojenosti „stakeholderů“ s regulatornímiopatřeními minimálně o 10% nebo zlepšení informovanosti zákazníků při prodejifinančních produktů; založené na efektivnosti - u takových cílů je důležité sledovat poměr mezi vstupy avýstupy. Pro zvýšení efektivnosti máme vesměs dvě možnosti - buď omezíme vstupypři požadavku na stejný objem a kvalitu výstupů, nebo zvýšíme požadavek na objema kvalitu výstupů při zachování stejně velkých vstupů. Pro měření efektivnosti je nutnémít k dispozici informace o nákladech, které souvisí s naší činností, tedy cenu vstupů.Náklady by pak měly být sledovány podle jednotlivých výstupů za činnost.V některých případech je ovšem složité měřit efektivnost.Kategorie cílů založených na efektivnosti se dále mohou dělit na cíle, které mají vztahke vstupním nákladům na jednotku. Nicméně to je opět složité sledovat u institucíprovádějících poradenství a výzkum. Pro lepší vyjádření nákladů je možné používatváhy jednotlivých vstupů (zdrojů) potřebných na dosažení požadovaných výstupů. Tyse však musí přezkoumávat kvůli novým postupům a metodám práce, novýmtechnologiím, které bezprostředně ovlivňují produktivitu naší práce. Námi definovanýcíl může být vyjádřen ve fyzické formě, tzn. počtem výstupů, anebo ve finanční formě.Nevýhodou takto stanovených cílů je například, že pokud je vstupem pracovní síla,nedají se zohlednit schopnosti a dovednosti, objem přesčasů, délka standardnípracovní doby. Druhou podskupinou jsou cíle založené na úsporách. Jedná se oprocentní roční zlepšení efektivnosti, tedy úsporu administrativních nákladů. Přikonstrukci cílů založených na efektivnosti je nutné sledovat rozpočtová omezení,motivace zaměstnanců, tržní vlivy, benchmark, musíme přezkoumávat systémy aprocesy řízení, tlačit na zodpovědnost a transparentnost vůči veřejnosti, a toprostřednictvím externí kontroly. Takovým příkladem cílů mohou být snížení běžnýchvýdajů na sběr a zpracování informací od regulovaných subjektů pomocí automatizacečásti procesů nebo na základě cost-benefit analýzy zvýšit efektivnost regulatorníchopatření pomocí snížení nákladů na zasílání informací regulátorovi minimálně o 5%; založené na finančním výkonu - takové cíle je možné definovat zejménav konkurenčním prostředí. Jsou založeny na ukazatelích vycházejících z finančníchvýkazů společností (např. míra návratnosti aktiv nebo návratnost pracovního kapitálunebo krytí režijních nákladů apod.). Takovým příkladem může být zvýšení objemu30

zákaznického majetku u poskytovatelů investičních služeb minimálně o 20%, a topomocí flexibilnější právní úpravy umožňující nabízet i inovativní finanční produkty; interní podpůrné sloužící pro management. Takovým příkladem může být délkasprávních řízení.2.5. Eliminace rizik při neplnění cílůUž při samotném procesu přípravy a stanovení cílů je nutné velmi obezřetně vnímat rizika,která ohrožují jejich plnění. K eliminaci rizik musíme nejprve identifikovat příslušná rizika,posoudit nejen jejich úroveň, ale také následky v případě nesplnění cílů, na základě tohorozhodnout o alokaci zdrojů a o použití eliminačních nástrojů. V rámci vnitřních kontrolníchmechanismů musí existovat i jasné postupy pro omezení takových selhání: omezit počet stanovených cílů, je nutné velmi dobře definovat priority, cíle stanovit jasně, ambiciózně, ale také realisticky, velmi dobře balancovat mezi cíly zaměřenými na kvantitu (objem) a kvalitu, zajistit zainteresovanost zaměstnanců do procesu přípravy a plnění úkolů, eliminují setak nežádoucí motivace a zvýší se pocit ztotožnění, cíle by měly být dobře měřitelné, aby nevznikaly pochyby, zda došlo či nedošlok jejich plnění a ke zlepšení výkonnosti, cíle musí být zaměřené na výsledky, dostatečné objemy výstupů nestačí, splnění cílů musí být dobře napojené se systémy motivování a odměňování, plnění cílů musí být aktivně a pravidelně monitorováno a vyhodnocováno a poté ireportováno orgánům, kterým jsme za svou činnost odpovědní.3. Hodnocení efektivnosti ve veřejném sektoru3.1. Vstupy, výstupy a výsledkyI když je hodnocení v privátním sektoru přeci jen jednodušší, protože může využít celou řadukvantitativních kritérií jako jsou zisk, ukazatele rentability, likvidity nebo zadluženosti, přestona hodnocení výkonnosti veřejné správy nemůžeme rezignovat. Právě naopak. Zájem oveřejné služby obecně roste, a proto musí sílit tlak i na jejich kvalitu. I každý orgán státnísprávy si musí nejprve definovat své statutární cíle. Přitom musí vycházet z finančních zdrojů,které má k dispozici na pořízení vstupů (pracovní síla, technické a materiální vybavení,budovy, informační technologie apod.), které přispívají ke splnění cílů. Při jejich pořízení jenutné dbát na maximální hospodárnost. Pomocí vstupů budeme, pokud možno, conejefektivněji (maximum výstupů při daných vstupech) produkovat celou řadu výstupů, tedyvýrobků, služeb apod., které dodáváme koncovým uživatelům („stakeholderům“). Nicméněklíčovým faktorem jsou výsledky, to znamená dopady, jaké bude mít naše činnost. Abyvýsledky byly účinné, musí mít skutečné a pozitivní dopady. Celý tento proces je prozjednodušení a lepší představu znázorněn na obrázku.Obr.Zdroj: Financial Services Autority - Our approach to Performance Evaluation, January 200231

Nejdůležitějším a také nejsložitějším úkolem je hodnotit výsledky resp. jak jednotlivé výstupypřispěly k dosaženým výsledkům. I když je naším hlavním záměrem zlepšovat výsledky,musíme sledovat i vstupy a výstupy. Důležité je, aby výsledky byly dosaženy při přijatelnýchnákladech. V této souvislosti je nutné rozlišit mezi měřením, kdy výsledkem hodnocení bývázpravidla přesná číselná hodnota nějakého indikátoru a samotným hodnocením, které bývázaloženo nejenom na kvantitativních, ale i kvalitativních kritériích. V tomto ohledu je třebaměření chápat spíše jen jako podmnožinu celkového hodnocení. Někdy dochází ke zpožděnímezi výstupy a výsledky, někdy je těžké identifikovat, jaký podíl na výsledcích má činnostsamotné společnosti a jaký mají externí vlivy.Pro proces stanovení cílů můžeme obecně rozlišit dva přístupy: cíle zaměřené podle toho, jaké chceme dosahovat výsledky - outcomes-focusedtargets, cíle zaměřené podle toho, jaké chceme produkovat výstupy - outputs-focused targets.Statutární cíle nemohou být hodnoceny přímo ve své celistvosti, protože jsou definoványpříliš obecně a široce. Proto jsou pro každý takový cíl, jak je už i výše zmíněno, definoványstrategické cíle a výsledky, které jsou velmi důležitou spojnicí mezi statutárními cíli avýstupy. Plnění cílů na základě existence výstupu (např. vytvoření analýzy, zprávy,provedení kontroly, vytvoření monitorovacího systému apod.) je poměrně snadnovyhodnotitelné a ověřitelné. Oproti tomu dosahování výsledků, tedy reálné dopady našíčinnosti na trh a jeho účastníky (např. vyšší informovanost investorů, vyšší povědomíveřejnosti o principech fungování finančního trhu, větší transparentnost obchodování, zvýšeníúrovně vnitřní kontroly firem apod.) již tak snadno vyhodnotitelné není. K takovémuhodnocení je třeba nejprve výsledky dobře vymezit, abychom mohli určit, jak naše činnostpřispívá k plnění cílů, určit hodnotící kritéria a při vlastním vyhodnocení mít zejména kdispozici potřebná data svědčící o splnění stanovených kritérií a tím též o dosažení činedosažení výsledků. Pokud nemáme vhodné informace a ukazatele, tak se musíme pokusitshromáždit takové důkazy, aby bylo možné mj. najít i nedokonalosti v naší činnosti.To, co bylo řečeno pro proces plánování a definování cílů platí do značné míry i pro proceshodnocení efektivnosti činnosti. Už při stanovení cílů bychom měli uvažovat o kritériích,pomocí nichž budeme chtít efektivnost či výkonnost posoudit. Takové ukazatele zvolímepodle daného cíle, podle toho, kdo je koncovým uživatelem a jaké informace potřebujemek našemu hodnocení. Pokud si v rámci definování cílů stanovujeme i cílovou úroveňvýkonnosti pomocí sledovaných ukazatelů, měli bychom použít nějaký benchmark a data ohistorické výkonnosti. Plnění cílů je tak lépe srovnatelné, ať už s předcházejícím obdobímnebo s průměrnou výkonností nám srovnatelných institucí. Regulátor by pak měl býthodnocen zejména podle toho, jak se zlepšili jeho služby, ne kolik cílů splnil. Dobřestanovené cíle by měly zlepšit efektivitu činnosti. Naopak špatně definované cíle mohoupotlačit motivaci managementu a zaměstnanců k vyšší výkonnosti, potlačit jejich vztahk odpovědnosti. Problém hodnocení může spočívat i v neúplném seznamu ukazatelů, cožmůže vést k tomu, že se zaměříme sice na splnění kritérií, ale samotné cíle zůstanou bohuželnesplněny.Součástí celého hodnotícího systému je tedy vymezení určité strategie včetně stanovenípříslušných cílů, úkolů a očekávaných výsledků činnosti, termínu pro jejich splnění (popř.také zamýšlené úrovně výkonnosti podle daných parametrů), definování kritérií prohodnocení efektivnosti resp. dosažení výsledků, průběžné monitorování plnění, konečné32

zhodnocení včetně porovnání v čase a komparace s podobnými institucemi, interní i externíověření výsledků, prezentace navenek pro koncové uživatele („stakeholdery“).Způsob využití hodnocení a měření efektivnosti či výkonnosti závisí na typu dané organizace,jejím postavení a předmětu činnosti, manažerské kultuře a také na skutečnosti, zda, jak a kýmjsou tyto informace využívány, jinými slovy na struktuře „stakeholderů“. Navíc může dojít kezměnám ve způsobu hodnocení (měření) výkonnosti, což může negativně ovlivnit výsledky.Někdy může dokonce dojít k úpravě definování cílů, potom se ale musí změnit i kritéria prohodnocení jejich plnění. Provedené změny se musí dobře vysvětlit a prezentovat.3.2. Požadavky na informační systém k hodnocení efektivnostiUž několikrát bylo výše uvedeno, že pokud se máme seriózně zabývat hodnocenímefektivnosti naší činnosti na základě předem stanovených kritérií, potom musíme mít zajištěnpřístup k takovým informacím, které nám umožní výkonnost skutečně posoudit a popřípaděměřit. V této souvislosti je často uváděna zkratka FABRIC, která označuje počáteční písmenacharakteristik, který byl měl dobrý systém pro hodnocení efektivnosti splňovat. Počátečnípísmena jsou odvozena od anglického názvu vlastností, protože takto je definovalo ve svýchanalýzách britské Ministerstvo státní pokladny, Úřad vlády, Úřad národního auditora,Auditorská komise a Národní statistický úřad v březnu roku 2001. Informační systém by mělbýt: cílený (focused) – systém by měl sloužit k hodnocení a měření těch cílů a výsledků,které chce daná instituce skutečně dosáhnout, vhodný (appropriate) – systém by měl být komplexní a přiměřený ve vztahuk jednotlivým skupinám uživatelů, vyvážený (balanced) – systém by měl pokrývat všechny důležité oblasti naší činnosti,měl by tedy sloužit k měření toho, co chceme hodnotit, protože existuje nebezpečí, žese zaměříme na snadné a krátkodobé věci, robustní (robust) – systém by měl být odolný proti organizačním změnám a výměněosob, které systém řídí, jednotný (integrated) – systém by měl být integrovaný do procesu plánování amanažerského řízení; všichni by měli rozumět tomu, jak jejich práce přispívák naplnění cílů a být podle toho také motivováni, což posiluje spolehlivost a přesnostpořizovaných informací, nákladově efektivní (cost-effective) – užitek z informačního systému by měl být vyššínež náklady na jeho provoz.Podobně můžeme charakterizovat požadavky na data, která pro hodnocení potřebujeme.Předně je třeba zdůraznit, že data musí být konzistentní s přístupem regulace podle rizikovostijednotlivých subjektů a s principy nejlepší praxe. Data nám musí umožnit adekvátněmonitorovat a hodnotit rizika související s regulací. Další neméně důležitou otázkou je, jakénáklady na pořízení informací (sběr, přenos, uchování, využití) musíme vynaložit. Ty musíbýt nižší než užitek z takto pořízených dat.Při rozhodování o struktuře informací musíme vědět, jaká data potřebujeme a za jakýmúčelem, kdo je bude zpracovávat, prezentovat a využívat. Data musí být dobře specifikovaná,abychom z minima položek a ukazatelů dostali maximální objem výstupních informacík měření efektivnosti. Podle toho stanovíme požadavky na jejich spolehlivost, přesnost,ověřitelnost a rychlou dostupnost. Informace by měly být dostatečně konzistentní, protoženěkteré cíle jsou dlouhodobějšího charakteru, a rozsáhlé včetně časových řad, abychom mohlisrovnávat různá časová období a abychom hodnotili to, co potřebujeme.33

Pokud pro hodnocení výkonnosti nepoužíváme jen naše vlastní informace, ale i externí, paktaková data by měla pocházet jen od důvěryhodných prodejců, které jsou obecně známí auznávaní. Ten, kdo pracuje i s externími daty, by měl vědět, jaké postupy prodejce datpoužívá při jejich sběru případně zpracování. Struktura interních a externích dat musí býtsrovnatelná, abychom je mohli zpracovávat zároveň. Celý datový systém je poté externěověřován k omezení rizik.3.3. Požadavky na jednotlivá hodnotící kritériaDříve než si každá instituce definuje své parametry pro posouzení efektivnosti či výkonnosti,jinými slovy pro hodnocení, jak se nám daří dosahovat očekávaných výsledků, je nutné sivyjasnit, jaké vlastnosti by hodnotící kritéria měla splňovat: důležité - kritérium by mělo být vždy svázané s určitým statutárním a strategickýmcílem a také očekávaným výsledkem. Je lepší i nedokonale hodnotit ve vztahu k cílům,něž některé ignorovat, vyhnout se nežádoucím motivacím - kritérium resp. celý soubor parametrů by nemělbýt jednostranně zaměřený, aby se předešlo nechtěným projevům a jednáním (např.ukazatele, které se soustředí jen na rychlost a kvantitu bez potřebné kvality služeb), odpovídající - kritérium by mělo hodnotit a měřit to, co daná instituce skutečněpotřebuje, co může ovlivnit její činnost. Je vhodné stanovit cíle právě už ve vztahuk jednotlivým skupinám uživatelů. To umožní lépe definovat priority a odpovědnost.Někdy je složité pomocí různých ukazatelů přesně stanovit poměr, jakým se samaorganizace podílela na dosaženém výsledku. Některá kritéria mohou vypovídat o víceaspektech činnosti (např. počet stížností není jen o kvalitě služeb, ale i o ochotěuživatelů si stěžovat a přesvědčení, že jejich stížnost bude vyřízena), dobře a jasně definované - kritérium musí být dobře srozumitelné všem skupinámuživatelů. Definici je možné rozlišit podle zainteresovanosti uživatelů na více a ménědetailní. K tomu musíme zajistit sběr relevantních dat a rovněž i adekvátní prezentacivýsledků, aktuální - musíme rozhodnout, jak často a rychle budeme dané kritérium měřit, abybyla zajištěna aktuálnost výsledků. Rovněž je nutné sledovat, aby samotné kritériumresp. jeho nadefinování odpovídalo našim aktuálním potřebám. To určíme na základěpožadavků na efektivitu vynaložených nákladů na straně jedné a na přesnost na stranědruhé, spolehlivé - kritérium musí být dostatečně přesné ve vztahu k účelu použití. Jednotlivýukazatel musí zaznamenat významné změny na základě reprezentativního vzorkupříslušných dat. Pokud je na plnění ukazatelů navázáno i odměňování, je nutnénezávislé přezkoumávání tohoto systému, porovnatelné v čase - kritérium resp. jeho vymezení by mělo být pokud možno conejstálejší, aby byly minimalizovány změny ve výpočtech. Jedině tak je možnévytvořit dostatečné časové řady, které nám umožní mezičasové srovnání a takékomparaci mezinstitucionální a mezinárodní. Pokud k takové změně musí dojít, jenutné vysvětlit, jak to ovlivní hodnocení, ověřitelné - kritérium resp. jeho výsledek musí být podroben kontrole a ověření nazákladě dat a relevantních dokumentů.3.4. Příklady některých kritérií pro hodnocení efektivnostiV této kapitole budou zmíněny jen některé příklady kritérií používaných pro hodnoceníefektivnosti (výkonnosti) regulace a dozoru nad finančním trhem, jak je prezentovala britská34

Financial Services Authority. Každý ukazatel je podroben testu sedmi charakteristik, které byměl parametr pro hodnocení splňovat (viz. kapitola 3.3.). Proto je u všech uvedeno i to, jestlise váže k některému ze strategických cílů, které jsou definovány v jednotlivých oblastechfinančního trhu rozděleného na firmy (poskytovatelé finančních služeb), trhy, spotřebitele(investoři) a regulaci. Přímé ukazatele ke strategickým výsledkům přímé testování, jakou důvěru mají spotřebitelé k regulátorovi a poskytovatelůmfinančních služeb - klesající důvěra ještě nemusí znamenat nenaplňování cíle, protožesvou roli může sehrávat např. nevhodný nákup finančního produktu a ztráta jehohodnoty; pro průzkum potřebujeme reprezentativní vzorek; odpověď bude záležet i naekonomickém cyklu; k testování by se mělo přikročit minimálně jednou ročně; přímé testování, jak investoři rozumí rizikům a potřebě finančního plánování - můžese měnit v delším časovém období, kdy sehrávají roli i jiné faktory; pro průzkumpotřebujeme reprezentativní vzorek, což může být nákladné; důležité je nastavitbenchmark; Předběžné či doplňkové ukazatele podíl škol, kde se vyučuje o osobních financích - nutnost přímého testování; použítjen doplňkově, protože existuje jen nepřímá vazba na oblast spotřebitelů a tedy menšínapojení na konečné výsledky; tento indikátor lze chápat jako předchůdce předchozíhoukazatele, který měří povědomost investorů o investičních rizicích; i když se výsledkytěchto předběžných indikátorů vyvíjejí dobře, po několika letech se může při testováníukázat, že jejich vliv na výsledky nebyl tak významný; přímé testování, kdo je regulátor, co dělá, co může a co nemůže - existuje pouzenepřímá vazba, protože znát regulátora je jeden z bodů povědomí; problém, že častějise píše o negativních případech; Ukazatele dokládající zjištěné skutečnosti procento spotřebitelů, kterým poklesne v delším časovém období hodnota finančníhoproduktu - indikátor nemusí být příliš spolehlivý kvůli ostatním vlivům; svou rolisehrává nákup nevhodného produktu nebo špatné poradenství; potřebovali bychomvíce informací o kvalitě nabízení a prodeje produktů a důvodech nákupů; je možnésrovnávat podle jednotlivých typů produktů nebo poskytovatelů finančních služebnebo investorů; změny počtu stížností na firmy poté, co regulátor provedl osvětovou akci - ovlivněnomírou povědomí investorské veřejnosti a aktivitou regulátora; záleží také naspolehlivosti dat, které firmy prezentují regulátorovi o stížnostech; je možné hodnotitrelativně často; poměr stížností vyřizovaných ombudsmanem ke stížnostem vyřizovaným firmami -ukazatel vypovídá o určité kvalitě vyřizování stížností ze strany firem; důležité, o jakéstížnosti jde a jaký tlak vyvíjí regulátor na kvalitu vyřizování stížností; z pohleduhodnocení efektivnosti regulace jde o slabší vazbu a výsledek proto nelze přeceňovat;je možné hodnotit relativně často; procento klientů, kteří se stěžovali - existuje přímá vazba na plnění jednoho zestatutárních cílů – posilovat důvěru investorů; záleží na průzkumu, což může býtnákladné; Ukazatele z průzkumů mínění mezi uživateli35

názory panelu účastníků trhu - jak funguje regulátor, jaké existují regulatorní překážkypro rozvoj trhu a jejich příčiny; názory se mohou lišit podle jednotlivých uživatelů;názory nemusí být otevřené kvůli obavě z odplaty od regulátora; ukazatele o dopadu regulatorních opatření na tržní konkurenci - jde o kvalitativníhodnocení, což může být problematické pro případné meziroční srovnání; jeprováděno pomocí analýzy zisků a nákladů na zavedení jednotlivých regulací; počet a povaha nových licencí a naopak počet a povaha odejmutých licencí -ovlivněno strukturou žadatelů a ekonomickým cyklem; vhodné je čtvrtletní sledování; Ukazatele k tzv. „neviditelným“ výsledkům změny v úrovni rizik u jednotlivých firem - ovlivněno metodami pro omezení rizik atypem rizik; indikátor souvisí s vnitřními kontrolními mechanismy; porušení pravidel, slabiny systému boje s finanční kriminalitou a s legalizací výnosůz trestné činnosti - problémem je, že řada případů může být vyšetřena až za dlouhoudobu; obtížná je i srovnatelnost, protože jednotlivé případy mohou být různě závažné; počet firem, které regulátor považuje za rizikové, jak z hlediska porušení zákona, takz hlediska finanční kriminality - záleží na vnitřním posouzení regulátora, protoexistuje jen nepřímá vazba na plnění některého z cílů; indikátor ukazuje na efektiviturisk based přístupu resp. jak se daří eliminovat selhání jednotlivých finančníchsubjektů resp. dopady; pokud nedojde k selhání s následkem poškození investorů, nenízájem nebo není vhodné publikování problému a potom tedy mluvíme o neviditelnýchvýsledcích; často se uveřejňují jen celkové počty firem v jednotlivých rizikovýchkategoriích a regulátor může zveřejnit různé programy na omezení rizik; Ukazatele k bezprostředním výsledkům fiktivní nákupy finančních služeb ke zjištění kvality jejich nabízení - regulátor by měldopředu stanovit standardy pro nabízení a prodej služeb a produktů, a také minimálníinformace, které investor musí předem obdržet; je to do určité míry subjektivníindikátor a jeho provedení může být i nákladné; porušení obezřetnostních pravidel - nepřímá vazba, porušení mohou mít různouzávažnost; tento ukazatel pomáhá při identifikování rizikových subjektů; úroveň služeb regulátora - existuje přímá vazba na spotřebitele; jedná se o druhý krokpo zjištění, jestli známe regulátora (viz. doplňkový indikátor); Ukazatele k činnosti regulátora a jeho výstupům počet správních řízení, počet dokončených správních řízení a procento těch, kdeodvolací orgán popř. soud rozhodnou stejně - problém může být někdy dlouhá dobapro konečné rozhodnutí a také různá míra závažnosti jednotlivých případů; počet žádostí, jejich vyřízení v 1, 3 a 6 měsících - tyto indikátory mohou svádět dělatdobře viditelné a měřitelné věci a opomenout některé důležitější;Další množina kritérií byla převzata z výroční zprávy Australské komise pro cenné papíry ainvestice (ASIC). Ukazatele k dodržování zákonů Počet uvězněných osob Počet civilních žalob Procento úspěšných sporů (cíl 70%) Dodatečně obvinění na základě činnosti ASIC36

Ukazatele podporující důvěru a informovanost investorů Objem kapitálu, kterého se týká požadavek na kompenzace anebo zmrazení aktiv Počet regulátorem vyřízených stížností na nesprávné chování poskytovatelůfinančních služeb Počet návštěv internetových stránek regulátora Počet volání na informační linku regulátora Ukazatele k rychlosti a dostupnosti informací o regulovaných společnostech Data dodaná včas ze strany firem Počet využití databází regulátora Ukazatele ke zlepšení výkonnosti finančního systému Počet vydaných licencí Počet souhlasů s inovativními finančními produkty nebo produkty omezujícímináklady Ukazatele k finančnímu a personálnímu vybavení regulátora Počet zaměstnanců regulátora a meziroční změna Objem vyplácených mezd u regulátora3.5. Balanced scorecard modelK měření výkonnosti jak v privátních společností, tak i veřejných institucích se používábalanced scorecard model. Jedná se o metodu, která určitým způsobem reagovala na přílišúzké chápaní hodnocení výkonnosti zaměřené jen na finanční stránku, tedy na účetní zisk aztrátu popřípadě její měření pomocí poměrových ukazatelů vycházejících právě z hlavníchúčetních výkazů rozvahy a výsledovky. To často vede k tomu, aby byl hlavní důraz kladen nasledování krátkodobých cílů a nikoliv dlouhodobých jako jsou například vztahy s klíčovýmiuživateli, zlepšování vzdělanostní struktury zaměstnanců apod.Model balanced scorecard je kombinací finančních a nefinančních ukazatelů. U této metodysledujeme a hodnotíme jednak obchodní procesy, abychom dělali jen to, co skutečněpotřebujeme resp. co žádají naši zákazníci, jednak finance, aby náš rozpočet resp. nakládánís finančními prostředky bylo efektivní, jednak vzdělávání, aby docházelo k nepřetržitémurozvoji dovedností a znalostí našeho personálu, a jednak zákazníky, aby se cítili spokojeni.Protože tento model byl vyvinut primárně pro soukromý sektor, zdá se na první pohled, ženení aplikovatelný na instituce poskytující veřejné služby. Přesto australská Komise procenné papíry a investice (ASIC) se pokusila o implementaci této metody, a to tak, že pouzeupravila hlavní nosné cílové skupiny pro hodnocení. Sledování obchodních procesů jechápáno jako činnost směřující k rychlejšímu a zejména efektivnější vynucování dodržováníprávních norem, k efektivnějšímu přijímání potřebných zákonů včetně rychlých změn (pokudjsou nutné). Skupina finance má podobnou charakteristiku, to znamená, že jde zejména okontrolu nákladů resp. efektivní vynakládání našich rozpočtových prostředků na základěstanovených priorit. Rovněž vzdělávání je chápáno jako permanentní učení se. Naopakzákazníci (orgány regulace a dozoru finančního trhu nic nevyrábějí a nemají zákazníky v tomobvyklém významu) jsou nově pojímání jako investorská veřejnost a účastníci finančního trhua jde tedy o sledování dopadů naší činnosti právě na tyto uživatele („stakeholdery“), opodporu jejich důvěry a poskytování kvalitních informací.3.6. Hodnocení výkonnosti specifických projektů37

Modely hodnocení počítají i s tím, že v rámci celé instituce je realizován speciální projekt,který zasahuje do činnosti většiny organizačních útvarů. To znamená, že i řízení takovéhoprojektu je od tradičního liniového odlišné. Je vhodné, aby projekty byly zaměřeny vždy naněkolik nejdůležitějších oblastí finančního trhu, a proto jsou podporovány ty, které majímožnost oslovit co nejširší okruh uživatelů. Součástí celkového hodnocení efektivnosti čivýkonnosti pak musí být i zpráva, jaké projekty jsou realizovány, jaké mají dosáhnoutvýsledky a jak přispějí k dosažení statutárních cílů. Výstupem projektů mohou být právěsamotné výsledky, které chceme dosáhnout, nebo postup, jak k nim dojdeme.Příkladem projektů v oblasti finančních trhů může být vliv regulace na způsoby nabízenífinančních produktů, jejich prodeje a poradenství. Výstupem bude například popis rizik ahlavních nedostatků při propagaci a prodeji ve vztahu k jednotlivým produktům popřípaděskupinám investorů. Pozitivním výsledkem pak může být, že lidé nebudou kupovat nevhodnéfinanční produkty a budou dostávat kvalitní poradenské služby včetně úplných informací onabízených produktech. Dalším projektem může být analýza rizik poklesu hodnotynakoupených produktů. Výstupem jsou ukazatele pro identifikaci případných škod a nástroje,jak je eliminovat. Výsledkem může být snížení rozptylu hodnoty finančních produktů aeliminace negativního trendu nebo rizika špatného ocenění. Dalším projektem zaměřeným naretailové zákazníky poskytovatelů investičních služeb může být analýza rizik jejich selhánínásledkem změn profilu zákazníků a finančních produktů. Výstupem bude identifikaceobezřetnostních rizik a návrhy na jejich řízení včetně regulatorních opatření. Výsledkempotom bude méně úpadků poskytovatelů služeb. Jiným příkladem může být projekt vytvořeníinformačního systému pro monitorování transakcí na finančním trhu. Výstupem budenepochybně dodávka samotného systému, ale jedním z výsledků by měl menší výskytnestandardních operací, především takových, které manipulují trh s cennými papíry.Každý výsledek je nutné precizně dokumentovat. To znamená, že musí například dojít kexpertnímu posouzení kvality poskytnuté služby nebo k rozhovoru s investory tak, abychomskutečně mohli prohlásit, že došlo ke zvýšení kvality finančních služeb a že investoři jsoulépe informováni o rizicích souvisejících s nákupem nevhodného produktu. To může býtvelmi nákladné. Jedním z indikátorů pozitivního trendu bude počet stížností naoblast poradenství nebo na způsoby prodeje produktů.4. Příklady systémů hodnocení efektivnosti4.1. Velká BritánieVe Velké Británii je velmi propracovaných systém regulace. Ten je založen na měřenírizikovosti jednotlivých regulovaných firem, jinými slovy na posouzení pravděpodobnostijejich selhání. Tzv. risk based přístup vychází jak z kvantitativních, tak kvalitativníchparametrů. Další popis celého systému je daleko složitější a není předmětem této studie.Britská FSA má pro svou činnost stanoveny 4 statutární cíle: Posilovat důvěru trhuDůvěra sama o sobě je psychologickou záležitostí, proto jde zejména o omezenípravděpodobnosti události, která by mohla důvěru narušit, identifikovat příslušná rizika aeliminovat je. Cílem FSA není dosažení nulové hranice tržních selhání, protože je to praktickynereálné. Zvyšovat povědomí investorské veřejnostiTento cíl spočívá v poskytování přiměřených informací a rad o principech fungování trhu.Vždy je důležitý obsah (např. oblasti možného poškození investorů, rizika, co může rizika38

omezit) a způsob dodání takové informace (např. tištěné materiály, televizní nebo rozhlasovýpořad, speciální kurzy). Zajistit ochranu investorůOchrana investorů musí být přiměřená podle rizika investice, typu transakce, podle zkušenostíinvestorů a stupně jejich znalostí, možností přístupu k informacím a podle pravděpodobnostivzniku problému resp. selhání regulovaného subjektu. Na druhé straně investor musí býtodpovědný za svá investiční rozhodnutí, a proto ochrana nikdy nesmí být absolutní (např.nejde o eliminaci tržních rizik). Pokud přesto dojde k poškození investorů, musí být zjištěnaúroveň takové škody a její dopady, popsány zjištění regulátora a opatření, která přijal. Omezit finanční kriminalituOmezení kriminality je možné doložit konkrétními činnostmi, jinak je nutné mezičasové nebomeziinstitucionální srovnání, abychom prokázali omezení. K tomu je možné využít indikátory(viz. kapitola 3.4.)4.2. KanadaOffice of the Superintendent of Financial Institutions (Úřad dohledu nad finančnímiinstitucemi - OSFI) implementoval systém hodnocení výkonnosti na základě dosaženýchvýsledků. Pro tyto účely OSFI stanovil 5 strategických cílů. Pro jeden z nich - zabránitnepřiměřeným ztrátám - jsou regulované subjekty zařazeny do jedné z pěti klasifikačníchskupin od 0-bezrizikové do 4-kde bezprostředně hrozí bankrot finanční instituce. OSFIsleduje pohyby mezi jednotlivými stupni, délku setrvání subjektu v jednom stupni a důvodypro tuto skutečnost. Pokles o dva stupně je indikátorem velmi vážných problémů u danéfirmy.Úspěch regulátora obecně spočívá v eliminaci rizik, které souvisejí s regulací resp.s regulovanými subjekty včetně jejich schopnosti rizika řídit a vytvořit funkční kontrolnímechanismy. To je považováno za efektivnější než ex-post zprávy o ztrátách, které finančnítrh utrpěl. Nejde jen o finanční ztráty, ale i o ztrátu důvěry, transparentnosti apod.Pro tyto účely OSFI sleduje podíl jednotlivých institucí na celkových aktivech v sektoru, kdepůsobí, počítá index rizikové expozice jako vážený počet hodnocených firem, kde vyššístupeň rizikovosti má větší váhu. Hodnotí se i efektivita zásahů vůči regulovaným firmám, ato ve třech stupních – silný pokrok v eliminaci rizikovosti, přijatelný a slabý. U společností,které se dostanou do potíží, OSFI počítá míru návratnosti neboli index zmeškané intervence.Čím vyšší míra návratnosti, zásah byl efektivnější a včasnější. Regulátor provádí také ex-postanalýzu chyb, aby byla zajištěna zpětná vazba a omezilo se jejich opakování v budoucnosti.4.3. AustrálieAustralian securities and investment commission (ASIC) má přístup více zaměřený na splněnídefinovaných cílů. Jak už bylo zmíněno v kapitole 3.5., ASIC využívá Balanced Scorecardmodel se zkoumáním čtyřech výše uvedených oblastí (finance, vzdělávání, uživatelé,regulatorní procesy). Ke každé pak zpracovávají zprávy o jejich stavu a vývoji.Vedle toho ASIC sleduje i plnění některých operačních cílů. Jde například o procentovyhraných soudních sporů (min.70%) nebo počet a procento ukončených vyšetřovánív jednom roce, počet volání na infolinku a procento volajících, kteří byli okamžitěuspokojeni. Tyto ukazatele jsou sice užitečné, ale samy o sobě nic nemusí říkat o39

efektivnosti. Proto je nutné tato kritéria resp. jejich hodnoty zasadit do komplexního přístupuzaměřeného na výsledky.5. Další kritéria efektivnostiAbychom mohli konstatovat, že sytém regulace a dozoru pracuje efektivně, musíme stanovitkritéria, podle kterých budeme toto tvrzení dokládat a hodnotit. Některá jsou již zmíněnav kapitolách 3.4. a 4, některá další se objeví v této části. Obecně je lze rozdělit na kvalitativnía kvantitativní.5.1. Kvalitativní kritériaMěření efektivnosti regulace a dozoru pomocí kvalitativních kritérií bude vesměssubjektivnější než prostřednictvím ukazatelů kvantitativních. Nicméně určitě mají své místo aje třeba je zohlednit při teoretických východiscích týkajících se hodnocení výkonnosti. Navícněkteré kvalitativní ukazatele budou pomocně doprovázeny některými kvantitativnímivyjádřeními, u jiných vystačíme pouze se slovním popisem.V této souvislosti je třeba upozornit, že některé níže uvedené parametry nejsou ani taksamotnými kritérii pro hodnocení efektivnosti regulace a výkonu dozoru, jako spíše jenpředpoklady pro účinnou regulaci, některé lze považovat dokonce za obojí.5.1.1. Standardy IOSCOMezinárodní organizace komisí pro cenné papíry (IOSCO) schválila září roku 1998 Cíle aprincipy regulace trhu s cennými papíry jako součást standardů, které by měly všechnyinstituce dohlížející nad kapitálovým trhem uplatňovat ve své činnosti.a) Odpovědnost dozorové instituce musí být jasně vymezena, nejlépe zákonem: každá dozorová instituce by měla úzce spolupracovat s ostatními státními orgány apartnerskými dozorovými autoritami; měla by existovat adekvátní právní ochrana pracovníků dozoru.b) Dozorový orgán by měl být při svém rozhodování nezávislý na politické, výkonné moci ana účastnících trhu a měl by být zodpovědný za svou činnost: nezávislost by měla být posílena stabilitou finančních zdrojů, které dozor potřebujepro svou činnost; zodpovědnost by měla být podpořena transparentností při výkonu dozoru; je nutné respektovat důvěrnost některých citlivých informací a povinnost mlčenlivosti; proti rozhodnutí dozorové instituce by měla existovat možnost odvolání se k soudu,který jej může přezkoumat.c) Dozorová instituce by měla mít adekvátní pravomoci, přiměřené zdroje a schopnostik výkonu svých činností: dostatečné pravomoci by se měly týkat zejména oblasti licencování, výkonu inspekcí,vyšetřování a vynucování dodržování zákonů; zdroje financování by měly umožnit plnit úkoly a získat zkušené zaměstnance provýkon dozoru; musí být zajištěno průběžné vzdělávání zaměstnanců.d) Dozorová instituce by měla uplatňovat jasné a stálé regulatorní procesy: činnost musí být transparentní pro veřejnost a účastníky trhu; přístupy k jednotlivým účastníkům trhu musí být rovné;40

měla by existovat možnost zveřejňovat výsledky šetření a poskytovat veřejnostitakové informace, které mohou mít vliv na její rozhodování; poskytování informací musí respektovat práva dotčených osob a ochranu osobníchúdajů; měl by se podílet na vzdělávání investorů a ostatních účastníků trhu.e) Pracovníci dozorové instituce by se měli při své činnosti řídit nejvyššími profesionálnímistandardy, včetně standardů jejich důvěryhodnosti: aby nevyužívali informace získané při své činnosti ve svůj prospěch nebo prospěchjiných osob; aby zachovávali povinnost mlčenlivosti a chránili osobní data.Závěr:Dá se tedy říci, že pokud dozorová instituce splňuje výše uvedené standardy, její činnost jeefektivní? Neplatí to bezezbytku, protože samotné standardy vymezují jen rámec či principypro konkrétní činnost jednotlivých pracovníků a vždy tedy bude záležet na jejichzkušenostech a dovednostech, jak kvalitní bude regulace a dozor na denní bázi. Nicméně lzekonstatovat, že standardy dávají dobrý a nutný základ. Zejména požadavek na transparentnostčinnosti a rovný přístup ke všem účastníkům trhu může mít vliv na hodnocení efektivnostiregulace a výkonu dozoru.5.1.2. Hodnocení mezinárodních organizacíRegulace a výkon dozoru nad finančním trhem se staly předmětem hodnotících zpráv zestrany mezinárodních institucí. Jejich hodnocení, ať se jedná o Evropskou komisi,Mezinárodní měnový fond, Světovou banku či OECD jsou určitým kritickým pohledem navybranou oblast, který lze brát na zřetel při hodnocení efektivnosti regulace. I když se jedná oposouzení subjektivní, přesto vychází k mnoha objektivních faktů a také z informací, které odané hodnocené oblasti poskytly odpovědné státní orgány, ale i účastníci finančního trhu.Zprávy či výzkumy se vždy snaží o komplexní náhled a prvek subjektivity je tak do značnémíry potlačen.Jako příklad jsou vybrány pravidelné hodnotící zprávy před přistoupením ČR k Evropské unii(viz. níže), které se týkaly finančních služeb na kapitálovém trhu. Od roku 1996 vyznívalaspíše kriticky. Od vzniku Komise pro cenné papíry se pak zlepšovalo. Přesto přetrvávalyněkteré kritické připomínky, zejména v oblasti pravomocí a zdrojů pro výkon dozoru. Rovněžhodnocení Evropské banky pro obnovu a rozvoj (EBRD) z let 1999 – 2000, které proběhlov rámci projektu „Reforma kapitálového trhu v České republice“ kritizuje nemožnost Komisevydávat podzákonné předpisy (vyhlášky) a nedostatečné personální a materiální zabezpečenía plná finanční závislost na státním rozpočtu. Při hodnocení Světové banky a Mezinárodníhoměnového fondu z podzimu roku 2000 se vycházelo ze standardů mezinárodní organizaceIOSCO. I tato zpráva opakovala doporučení posílit nezávislosti Komise a zlepšit personálníhoi materiálního zajištění státního dozoru. Lze tedy shrnout, že prakticky všechna mezinárodníhodnocení dlouhodobě upozorňovala na určité nedostatky v legislativě kapitálového trhu,především na podmínky (materiální a personální) pro efektivní a standardní výkon dozorunad kapitálovým trhem.Pravidelná zpráva Evropské komise za rok 2001 o pokroku České republiky v procesupřistoupení, 2001, str. 3241

(…) Situace na českých kapitálových trzích se pomalu zlepšuje. Komise pro cenné papíryhraje aktivnější roli a pokrok byl učiněn i v legislativě. Právní prostředí se přizpůsobilostandardům EU tím, že od 1. ledna 2001 vstoupily v platnost tři zákony: novela Obchodníhozákoníku, zákona o cenných papírech a zákona o obligacích. V projednávání je další novelatýkající se pravomocí Komise pro cenné papíry. Cílem je zvýšit regulatorní a donucovacípravomoci Komise pro cenné papíry a převést dohled nad penzijními fondy z Ministerstvafinancí na Komisi pro cenné papíry. (…) Dohled nad finančním sektorem se zlepšil, alepotřebuje více posílit především u nebankovního sektoru. Dohled nad finančním sektoremprovádějí tři orgány, ČNB, Ministerstvo financí a Komise pro cenné papíry. Svou dozorčípráci koordinují na základě třístranné dohody. Dozorčí orgány mají společný cíl vytvořitsystém jednotného dohledu, kterého je naléhavě potřeba. Dále je potřeba se začít prosazovatdozor založený na sledování rizik a dozor nad finančními konglomeráty. (…)Pravidelná zpráva Evropské komise za rok 2002 o pokroku České republiky v procesupřistoupení, 2002 4 (2002 Annual Regular Report on the Czech Republic’s Progress towardsAccession), str. 43(…) The non-bank financial sector is still relatively small but stands ready to play a biggerrole in intermediation. Market capitalization of the equity market plunged from roughly29.5% of GDP in 1997 to a mere 15.7% of GDP in 2001. This drastic decrease must beassessed partially as the result of an adjustment process of voucher privatization relatedinflation of investment funds on the market. However, the equity market is characterizedby low liquidity reflecting both demand and supply shortcomings. The bond market hasdeveloped better and comprises a sizeable volume of corporate bonds and governmentbonds. Capitalization of this market amounted to 14.9% of GDP in 2001, up from 10.4%of GDP in 1997. In particular insurance companies and – after a far-reachingconsolidation process - pension funds seem to be well placed for expansion. (…) Thecompletion of privatization and enhanced supervision have helped the stability of thefinancial sector. Further efforts to strengthen supervision in the non-banking sector,however, remains essential. Supervision of the financial sector is carried out by threebodies, the CNB, the Ministry of Finance and the Czech Securities Commission. They coordinatetheir supervisory work on the basis of a trilateral agreement. The aim of thesupervisory bodies is to jointly develop a system of consolidated supervision, but, as yetno consensus has been achieved in this area. Supervision of the insurance sector, which isthe responsibility of the Ministry of Finance continues to require special attention becauseof the long-acknowledged capacity problems. (…)str. 49(...) The capacity of the Securities Commission has been reinforced although strongerregulatory powers would be welcome to improve supervision of financial services. (...)str. 58(...) In the area of investment services and securities markets an amendment to the SecuritiesCommission Act was adopted in June 2002, which reinforces the position of the SecuritiesCommission, widening the obligations for information provision by market participantsand granting the Securities Commission the authority to issue secondary legislation. (...)(...) The competencies of the Ministry of Finance and the Securities Commission in capitalmarkets supervision will need to be clarified to ensure that the independence of the4 Oficiální překlad hodnotící zprávy není v tuto chvíli ještě k dispozici.42

Commission is beyond question. The Securities Commission was strengthened by a June2002 amendment, which widened the obligations for information provision by marketparticipants and gave it powers of secondary legislation. Staffing (133) is adequate, withno significant increases planned. Further strengthening of the independence of theSecurities Commission would be welcome, particularly in terms of financialindependence, with its operations not being funded from the State budget. (...)Zdroj: Komise pro cenné papíryZávěr:Hodnocení mezinárodních institucí je často používaným kvalitativním kritériem proposouzení výkonnosti regulace a výkonu dozoru. I když se jedná o subjektivní názor, prveksubjektivity je s ohledem na internacionalizaci hodnotících týmů do určité míry eliminován.Navíc konečný výsledek je vždy vztahován k nejlepší dostupné mezinárodní praxi. Tedyv tomto případě se tak děje ve vztahu k mezinárodním standardům IOSCO (viz. kapitola5.1.1.).5.1.3. Rozvinutost ekonomiky a finančního trhuI když je rozvinutost ekonomiky a trhu zařazena pod kvalitativní kritéria, tak je zřejmé, žeposouzení, jaká země má či nemá rozvinuté hospodářství, je otázkou mnohamakroekonomických ukazatelů sledovaných i mezinárodními organizacemi. Všeobecně se máza to, že rozvinutost ekonomiky a domácího finančního trhu jsou determinantou pro míru jehoregulace a dozoru. Samozřejmě, že míra regulace, její systém, formy, metody, nástroje arozsah jsou důležité i pro její efektivnost.Výchozí předpoklady, způsob vzniku finančního trhu a další podmínky pro jeho rozvoj sev jednotlivých zemích liší podle stupně rozvinutosti národních ekonomik a s ohledem nakulturně-právní zvyklosti. Finanční trh v České republice se formoval na počátku 90 let.minulého století, kdy byly schváleny první právní normy upravující toto prostředí. Vzniksamotného kapitálového trhu a jeho regulace byly do značné míry předurčeny masovoukupónovou privatizací, která znamenala bezplatné převedení podílů ve státem vlastněnýchspolečnostech na drobné investory. Ve dvou vlnách tak v průběhu roku 1995 existovalo vícejak 1700 společnosti, jejichž akcie byly přijaty k obchodování na veřejném trhu. Rovněž početregulovaných subjektů, tedy obchodníků s cennými papíry, fondů kolektivního investováníbyl v porovnání s velikostí naší ekonomiky velmi vysoký.Nicméně v průběhu dalších let došlo k významným majetkovým přesunům, což znamenalo,že většina z emisí přestala být likvidní a vhodná pro veřejné obchodování. Pokles poptávky poakciích znamenal pokles jejich cen. Tento fakt byl doprovázen některými protizákonnýmitransakcemi, zejména pak v oblasti kolektivního investování. To mělo za následekdramatický pokles hodnoty majetku ve fondech a ztrátu důvěry drobných investorů. Podobnásituace byla i v bankovním sektoru, kde řada bank zbankrotovala. Na jejich záchranu siceexistovalo několik stabilizačních plánů, ale jejich efekt byl prakticky nulový. Celá situace pakbyla ještě umocněna zhoršujícími se makroekonomickými ukazateli, což vyvrcholiloměnovou krizí v roce 1997.Nestandardnost vzniku kapitálového trhu byla dále doprovázena právním prostředím, kteréumožnilo, aby regulace a dozor neměly podobu, na základě které by bylo možné plnit jejichhlavní poslání a statutární cíle. Dozor byl příliš administrativní, nemohl se opřít o silnézákonné pravomoci a nástroje. Komise pro cenné papíry vznikla až v roce 1998, tedy cca 5 letpo vzniku kapitálového trhu. Přezkoumání všech do té doby udělených licencí bylonezbytným prvním krokem pro standardizaci poměrů. Bylo tak nutné eliminovat subjekty,43

které nesplňovaly základní předpoklady pro podnikání na finančním trhu odvozené odstandardní praxe z vyspělých trhů.Podobný vývoj bylo možné sledovat i v bankovním sektoru a sektoru družstevních záložen.Příčiny tohoto stavu a poškození mnoha tisíc vkladatelů byly obdobné - liberální licenčnípolitika, špatná legislativa a slabý dohled bez patřičných pravomocí.Klasickým projevem rozvinutosti finančního trhu je jeho institucionální struktura.Institucionální strukturou trhu se rozumí zejména ta skutečnost, jestli a popřípadě jak jsourozvinuty základní instituce finančního trhu. Jedná se například o účastníky trhu resp.poskytovatele finančních služeb (banky, obchodníci s cennými papíry, jednotky kolektivníhoinvestování, penzijní fondy a pojišťovny, veřejné trhy (burza cenných papírů), instituce provypořádání a zúčtování obchodů (clearingové centrum ČNB, centrální depozitář), pro vedeníevidence finančních nástrojů, dále o jejich strukturu resp. strukturu finančních konglomerátů av neposlední řadě o samotné dozorové orgány. Pokud budeme chtít tuto oblast zkoumatdaleko detailněji, musíme analyzovat i úroveň a formy spolupráce dozorových institucí, jejichpravomoci, používané nástroje a systémy či přístupy k dohledu.Když mluvíme o spolupráci dohledů, je třeba zdůraznit, že se nejedná jen o kooperaci akoordinaci činnosti domácích regulátorů nad konsolidovanými celky, ale i dozorovýchinstitucí různých zemí, tedy přeshraničně (různé obdoby memorand of understanding). Dále jenutné k tomu připojit i spolupráci dozorů se seberegulujícími autoritami. Tady musíme zmínitnejen různá profesní sdružení, ale například i burzy cenných papírů, které většinou pracují načlenském principu a tudíž sebereguluce je jedním z aspektů, který musí být v jejich činnostiuplatňován. Tato spolupráce spočívá zejména v předávání informací např. o neobvyklýchobchodech, nebo o plánování a poté zobecněném vyhodnocování provedených kontrol.Pokud mluvíme o přístupech k dohledu, jedná se zejména o risk based přístup, tedy dozorzaložený na hodnocení pravděpodobnosti selhání konkrétního regulovaného subjektu.Závěr:Rozvinutost finančního trhu je typickým příkladem parametru, na který lze pohlížet z oboustran. Jak už bylo výše uvedeno, vyspělost trhu je možné považovat za určující pro míruregulace, ale z druhé strany samotné efektivnost regulace ovlivňuje, jak se finanční trh budevyvíjet resp. jaké podmínky pro jeho další rozvoj budou dlouhodobě vytvářeny. Jinými slovy,pokud regulace nebude účinná a její míra dobře nastavená, to znamená, že bude existovatnapříklad přeregulace, potom trh trpí nezájmem finančních zprostředkovatelů a investorů. Tisvé aktivity přesunou na atraktivnější trhy. Naopak, pokud nebude trh regulován a efektivnědohlížen, potom absentují rovné podmínky pro všechny účastníky trhu a existují určitéasymetrie. To se dříve nebo později také odrazí v odlivu investorů.Je zřejmé, že i samotná struktura trhu dává teprve předpoklad pro výkon regulace a dozoru.Nicméně na druhou stranu, je to regulátor, který určuje svou činnosti prostor pro rozvoj trhuvčetně počtu subjektů na něm působících. Lze rovněž předpokládat, že pokud budou různéformy spolupráce na dobré úrovni a čím rozvinutější bude systém dohledu podle rizikovostijednotlivých subjektů (risk based přístup), tím i regulace a dozor budou efektivnější.5.1.4. Situace na finančním trhuTento parametr je jen určitou podmnožinou toho předchozího. Situaci na finančním trhu lzeposoudit podle mnoha kvalitativních i kvalitativních ukazatelů. Jen některé však lze44

vztáhnout na efektivnost regulace a dozoru. Jedná se například o stabilitu finančního trhu jakocelek nebo vybraného segmentu, což může být posuzováno mj. například počtem krachůinstitucí poskytujících finanční a investiční služby. Čím méně defaultních situací, tímefektivnější dozor. Nicméně tuto úměru nelze zcela absolutizovat, protože sebeúčinější dohlednemůže zabránit kolapsu privátních společností, za nimiž vždy stojí jejich management,uplatňované systémy řízení a vnitřní kontroly.Regulátor nemůže zdaleka eliminovat všechna rizika spojená s finančním trhem. Proto i navyspělých trzích dochází čas od času k úpadku jednotlivých subjektů, nestabilitě a khlubokým systémovým krizím, které jsou doprovázeny nepříznivými makroekonomickýmiukazateli vývoje těchto zemí. Většina z nich ale má tržní základ a s účinností regulace souvisíjen okrajově. Blíže se finanční stabilitou jako projevu efektivní regulace zabývá kapitola 7.Závěr:Situace na finančním trhu může být posuzována z mnoha hledisek. Jedná se jak okvantitativní vyjádření, tak více subjektivní kvalitativní pohled. I samotná efektivnostregulace utváří atmosféru na trhu. Pokud by byl dozor neúčinný, vyvolalo by to na trhunegativní očekávání, což by se samozřejmě odrazilo v poklesu zájmu investorů o daný trhnebo jeho segment. Naopak dobrá situace na trhu může být odrazem i kvalitní a efektivníregulace a dozoru. Vždy však bude záležet, jaká konkrétní pomocná kritéria použijeme pronaše hodnocení.5.1.5. Institucionální struktura regulace a vnitřní organizační struktura dozoruVývoj institucionálního rámce regulace finančního trhu je ovlivněn řadou faktorů. Jde jednako stav regulovaného prostředí, personální, finanční a technické zabezpečení dozoru. Nutnotaké počítat s politickou situací, velikostí a otevřeností ekonomiky. To vše zvyšuje nároky navýkon regulace a dozoru a na jejich efektivnost.Samotná institucionální a vnitřní organizační struktura je důležitým předpokladem proúčinnou regulaci. Nicméně analýza této oblasti je velmi obsáhlá a sama o sobě budepředmětem samostatné studie. Nicméně, pokud bychom měli hledat vztah mezi institucionálnístrukturou regulace a dozoru a jejich efektivností, tak je třeba zodpovědně říci, že v současnédobě lze jen těžko tuto souvislost empiricky ověřit. Ve světě existuje několik modelů, jinakřečeno systémů regulace resp. její institucionální podoby, a to od zcela roztříštěné strukturypodle jednotlivých sektorů finančního trhu, přes částečně integrovaný model, až pojednotného (single) regulátora. Zvláštní model poté představuje funkcionální model, který odsebe odděluje prudential (obezřetnostní) dohled od market (integrita trhu a ochrana investorů)regulace. Určit, který systém je nejefektivnější vyžádá ještě určitý čas, protože k integračnímzměnám došlo ve většině zemí teprve nedávno.Pokud jde o vnitřní organizační strukturu jednotlivých dohledových autorit, pak opět záleží natom, jaký celkový model regulace a dozoru je uplatňován. Ve vnitřní struktuře může opětexistovat sektorové nebo funkcionální členění. Jestliže prvně jmenované vychází z principu,že každý organizační útvar je odpovědný za výkon dozoru nad jedním typem finančníinstituce nebo lépe řečeno, jedním sektorem finančního trhu (banky, pojišťovny, kapitálovýtrh), pak druhý vychází z předpokladu dohledu podle jednotlivých typů rizik a transakcínapříč finančním trhem. Je třeba říci, že v posledních letech je to právě tato struktura, která sevětšinou prosazuje.45

Závěr:Ať už jde o institucionální podobu regulace a dozoru nebo jen o jejich vnitřní organizačnístrukturu, v obou případech se jedná o vytvoření předpokladu pro co nejhladší a nejúčinnějšíčinnost dohledové autority. Přesto u vnitřní organizační struktury to neplatí absolutně, protožetu určuje samotná dozorová instituce. Pokud tedy zvolí špatné řešení, je to projev jejíneefektivnosti.V současné době řada zemí, kde už proběhla integrace regulace a dozoru, bude obhajovatprávě jimi vybraný model. Nicméně v této oblasti je konečné řešení ponecháno na národníchautoritách tak, aby zvolily pokud možno co nejoptimálnější variantu, které bude nejvíceodpovídat podmínkám v té které zemi. Špatná struktura může významně zvýšit náklady naregulaci a činnost dozoru, což by mohlo ohrozit plnění statutárních cílů a očekávané výsledky.5.1.6. Právní prostředí a slučitelnost s normami EUKvalita právních norem nepochybně sehrává klíčovou roli pro zajištění efektivní regulace adozoru. V tomto případě se tedy jedná, stejně jako u dvou předešlých parametrů, spíše opředpoklad, nikoliv o kritérium, podle kterého bychom mohli ať už objektivně nebosubjektivně měřit efektivnost. Velmi podstatnou součástí legislativy musí být i přesněvymezené poslání, cílů a pravomocí dozorových institucí. Čím lépe budou tyto aspektydefinovány, čím účinnější nástroje bude mít dohled k dispozici, tím by pravděpodobnostúčinné regulace měla být vyšší.Na tomto místě je třeba zmínit i frekvenci legislativních změn. Pokud budou zákony až příliščasto měněny, stane se právní prostředí jak pro dozorové instituce, tak pro účastníky trhuméně přehledné, což může způsobit vážné problémy na obou stranách. Na straně dozoru jdezejména o neustále změny vnitřních postupů, metodik, tlak na vzdělávání pracovníků.Předvídatelnost v jeho rozhodování tak bude daleko složitější. Na straně účastníků trhu jdezejména o náklady na přizpůsobování se novým zákonům, možnost většího výskytu správníchdeliktů způsobených neznalostí či nepřipraveností na novou legislativu. Časté změny s seboupřinášejí také větší počet dotazů a žádostí o právní stanovisko, což samozřejmě vážedodatečné zdroje regulátora. To vše může výrazně oslabit efektivní výkon dozoru.Časté změny zákonů budou zároveň znamenat projev určité neefektivnosti v činnosti téinstituce, která zákony připravuje. Na jejich omluvu, alespoň v zemích, které se na počátkutisíciletí připravovaly na vstup do Evropské unie, lze konstatovat, že změn v evropskýchnormách bylo velké množství a reagovat na všechny ve velmi krátkém čase bylo velmiobtížné.Závěr:Kvalita právního prostředí je nepochybně důležitým předpokladem pro efektivnost regulace adozoru. V tomto případě tedy nemůžeme mluvit o kritériu pro její hodnocení. Jiná situacevšak nastává, pokud je to samotný regulátor, který se podílí na tvorbě legislativních norem, aťuž jde o primární či sekundární (vyhlášky) právní normy. Pak nese i odpovědnost za jejichkvalitu včetně nutnosti novelizací. Pokud tedy zákony umožňují výskyt negativních situací natrhu, nejsou dostatečně ochráněny oprávněné zájmy investorů, není možné, aby dozorováinstituce plnila svou roli, aby účinně vynucovala dodržování právních norem, potom regulacenemůže být označena za efektivní. Náklady na ní převáží nad přínosy (př. náklady na časténovely zákonů). Potom nelze dosáhnout ani očekávaných výsledků.5.1.7. Plnění poslání a cílů regulace a dozoru46

Každý regulátor, každá dozorová instituce má definováno své poslání a cíle činnosti. Můžetak být učiněno jednak zákonem (je častější případ), jednak vnitřním předpisem. I když jejichpřesné vymezení se může stát od státu lišit, jedná se pouze o určité modifikace, a proto lzeobecně říci, že posláním regulátora (dozoru) je posilovat důvěru všech účastníků ve finančnítrh. Jeho cílem by pak mělo být zejména řádné fungování, stabilita, integrita a rozvojfinančního trhu, ochrana investorů (spotřebitelů) a v neposlední řadě podpora osvěty v tétooblasti. Efektivnost lze pak měřit podle toho, zda-li se daří toto poslání a cíle naplňovat.Takové vyhodnocení by mělo probíhat minimálně na roční bázi v rámci komplexního procesuplánování činnosti.V této souvislosti je nutno zdůraznit, že úlohou regulace není a nemůže být úplná eliminacevšech rizik na finančním trhu, zabránění úpadku jednotlivých subjektů působících nakapitálovém trhu nebo přebírání odpovědnosti managementu a akcionářů jednotlivýchsubjektů za jejich hospodaření. Dozor nemůže svou činností nahrazovat odpovědnostinvestorů a zákazníků za jejich investiční rozhodnutí či výběr konkrétního poskytovateleinvestiční služby. Rovněž není vyšetřovatelem trestné činnosti, jeho úkolem je alespolupracovat s orgány činnými v trestním řízení.Závěr:Přínosem plnění poslání a statutárních cílů regulace je samozřejmě zvyšující sedůvěryhodnost a respekt samotného regulátora. To jsou nezbytné atributy pro to, aby se jehoopatření setkávala s porozuměním a podporou účastníků trhu. Výsledkem této snahy budeprostředí, kde regulátor jde příkladem trhu a proto lze očekávat kultivovanější tržní vztahy.Je zřejmé, že činnost instituce, která by neplnila své úkoly, musí být zákonitě neefektivní abylo by tak nutné hledat příčiny a možná řešení k nápravě tohoto nepříznivého stavu.5.1.8. Činnost profesních sdruženíDalším z kvalitativních ukazatelů může být nejen počet, ale zejména kvalita činnostiprofesních asociací, které by se měly určitou, přesně danou měrou podílet na regulaci trhu.Seberegulace je nedílnou součástí celého regulatorního rámce. Činnost asociací se zaměřujezejména na oblast pravidel, které jdou nad rámec běžných zákonů a často se dotýkají oblastietiky podnikání, vztahů ke klientům a nejlepší praxe na trhu. Vedle prosazování zájmů svýchčlenů se jednotlivá sdružení pokouší o vytvoření etického kodexu, podílí se na připomínkáchke změnám legislativních norem, zvyšují odbornou úroveň svých členů, poskytují informačníservis pro své členy a ostatní uživatele (investory) a v neposlední řadě se podílejí na osvětěveřejnosti.Závěr:Podle kvality práce asociací lze soudit, jak rozvinutý bude finanční trh. Mělo by platit, že čímje kvalitnější činnost profesních sdružení, tím by trh měl být rozvinutější a tedykultivovanější. Protože seberegulace je součástí celého regulatorního rámce, lze konstatovat,že lepší seberegulace znamená i efektivnější regulaci jako celek. Kultivovanost trhu se projevímj. nižším výskytem delikventního jednání, což umožní dozorové instituci vázat daleko lépesvé zdroje. Na druhé straně, i přes sebelepší statutární regulaci, může absence seberegulacevést k anomáliím, které negativně ovlivní vnímání investorů. Jedná se zejména o oblast etikypodnikání, tedy principů, které často nejsou v zákonem sice taxativně vyjmenovány, přestojejich obsah lze z nich implicitně dovodit.5.1.9. Ekonomická vzdělanost obyvatelV tomto bodě nejde ani tak o vzdělání jako takové, ale spíše o povědomí o základníchprincipech fungování finančních trhů a rizicích s tím souvisejících. Zejména v ČR se po47

skončení kupónové privatizace stal téměř každý dospělý občan akcionářem, ovšem většinaz nich neměla a nemá žádné znalosti, jak s nabytými cennými papíry naložit. Proto tato oblastpatří ve vyspělých zemích k jednomu ze statutárních cílů regulace, protože je ve hře důvěrainvestorů. Prostřednictvím různých osvětových programů a akcí je snaha, aby stávající ipotencionální investoři získali důležité informace, zejména pak o rizicích, které si musí přiinvestování všichni uvědomit.Závěr:Přínosem vyššího povědomí obyvatel bude například eliminaci mnoha nedorozumění, kterávznikají v důsledku nepochopení základních principů fungování finančních trhů a rizikvyplývajících z investování. To se může projevit ve sníženém počtu podaných stížností narůzné poskytovatele finančních služeb nebo v menším objemu poškozených/podvedenýchklientů. Tento fakt bude znamenat nižší náklady na regulaci, například formou nižších nárokůna různé garanční systémy, které zajišťují alespoň částečnou kompenzaci investorů přikolapsů poskytovatele investičních služeb nebo banky. Dozor se tak stává efektivnější.5.2. Kvantitativní kritéria5.2.1. Interní kritéria ve vztahu k dozorové instituciPod interními kritérii ve vztahu k dozoru se rozumí takové parametry, které nějakýmzpůsobem charakterizují činnost regulátora a dozorového orgánu, zejména pak ve vztahuk naplňování jeho statutárních a strategických cílů. Na jedné straně se bude jednat o kritériaz oblasti výkonu kontrolních pravomocí a vynucování dodržování právních norem, na stranědruhé půjde o ukazatele týkající se personálního a finančního vybavení dozorové instituce.Interní kritéria vesměs charakterizují činnost samotného regulátora a jeho výstupy případněvýsledky, anebo dokládají zjištěné skutečnosti. To je jejich hlavní rozdíl oproti externímkritériím.5.2.1.1. Oblast kontroly a vynucování dodržování zákonůKritérií, které by charakterizovaly aktivitu dozoru lze samozřejmě nalézt celou řadu. Nicméněproblémem může být jejich interpretace ve vztahu k posouzení, zda činnost regulátora adozorové instituce je efektivní či nikoliv. Ve většině zkoumaných případů lze totižkonstatovat, že každý ukazatel resp. jeho číselné vyjádření je možné interpretovat různě a přizávěrečném hodnocení je nutné brát v úvahu daleko více faktorů. Proto bude nutné dále hledatspolečného jmenovatele, který by blíže specifikoval jednotlivé souvislosti.Přestože se bude jednat o ukazatele vyplývající z prostředí českého finančního trhu a přestožese právní řády v různých zemí liší, řada paramentů bude použitelná obecně, jak vyplývá užz předchozích kapitol (viz. 3.4. a 4.). U každého kritéria půjde o jeho definování, interpretacia poté charakteristiku váhy, zda je či není relevantní ve vztahu k efektivnosti.• Počet provedených kontrol a počet podaných námitekJak už bylo výše uvedeno, každá dozorová instituce musí být nadána dostatečnýmikontrolními pravomocemi, které plní jednak preventivní, ale i represivní roli. Nepochybněpočet provedených kontrol je ukazatel, který významně charakterizuje aktivitu dozoru.Rozlišit musíme kontroly na místě (on-site) a na dálku (off-site). Obě mají trochu jiné cíle.Zatímco inspekce prováděná přímo na místě má většinou komplexnější charakter, kdydochází k posouzení činnosti regulovaného subjektu jako celek, kontrola na dálku může mítjen dílčí povahu, kdy na základě vyžádaných dokumentů dochází k posouzení jednotlivýchoblastí činnosti nebo obchodních transakcí. Obě formy kontroly pak mohou být plánovanénebo neplánované.48

Jako příklad je vybrán počet státních on-site kontrol vykonaných Komisí pro cenné papíryv letech 1998-2002 u obchodníků s cennými papíry. I když v tabulce nejsou zachycena dataza poslední 2 roky, interpretace kritéria by tím neměla být ovlivněna.Tab.1 Počet státních kontrol provedených na místě u obchodníků s cennými papíryRok Počet kontrol Podané námitky protiprotokolu o kontrolePodané odvolání protirozhodnutí onámitkách1998 31 2 01999 48 11 42000 26 10 62001 46 16 62002 25 23 17Zdroj: Komise pro cenné papíryV dubnu roku 1998 Komise vznikla a zaměření činnosti se teprve hledalo. Rovněž takpersonální vybavení bylo nutné stabilizovat a zkvalitnit. Poměrně nízké číslo podanýchnámitek ke kontrolním protokolům může být dáno nízkou detailností kontrolních závěrů nebotaké jejich bezrozporností a nekonfliktností ve vztahu ke kontrolovaným subjektům. Velkýpokles inspekcí v roce 2000 byl zapříčiněn personální nestabilitou a konflikty ve vedeníinstituce, což samozřejmě vedlo k výraznému poklesu aktivity i efektivnosti. Naopak rok2001 byl ve znamení prudkého nárůstu kontrol, zejména pak u obchodníků s cennými papíry,což bylo zapříčiněno prvními vážnými problémy některých poskytovatelů investičních služebs negativními dopady na investory, jejich důvěru, ale také kredibilitu dozoru. Rostoucí početpodaných námitek byl pak odrazem kontrolních zjištění, která byla vesměs závažná a sahalaaž k samému jádru existence daného subjektu a k pokračování jeho podnikatelské činnosti nafinančním trhu. Při plánování inspekční činnosti byl zohledněn fakt, že činnost obchodníkůposkytujících půjčky a úvěry bez povolení, lze považovat za velmi rizikovou. Proto bylastanovena priorita provést inspekce právě u těchto obchodníků a dále pak u obchodníků, kteříprovádí portfolio management. Poklesu inspekcí v roce 2002 byl dán jednak realokací zdrojůzaměřených na potencionálně nejrizikovější subjekty a částečné přesunu kapacit ve prospěchkontrol na dálku.Dozor podle rizikovosti (risk based approach) je založen na posouzení rizikovosti(pravděpodobnosti), že se nepodaří plnit zákonem stanovené cíle regulace a dozoru. Pro tytoúčely je každému regulovanému subjektu přidělen interní rizikový rating. Dozor poté alokujesvé zdroje právě na ty subjekty, jejichž rating je nejnižší a pravděpodobnost jejich selhání jevyšší. Zároveň je nutné zohlednit případné dopady selhání jednotlivého subjektu na investorya na finanční trh jako celek. Celý systém risk based přístupu předpokládá dostatek kvalitníchinformací získávaných od dozorovaných subjektů a jejich efektivní zpracování.Závěr:Nákladem kontroly jsou vynaložené finanční prostředky na její provedení, to znamená mzdapříslušných pracovníků a ostatní náklady (doprava, technika apod.). Hlavním výstupem jekontrolní protokol. Očekávaným výsledkem je pak menší výskyt případů porušení zákona.Dochází tedy k plnění statutárního cíle – ochrana investorů. Přínosem kontrolní činnosti jejak prevence, jejíž projevem je odrazení od páchání činů v rozporu se zákonem, ale i represev případě, že k porušení zákona už došlo.49

Čím vyšší bude intenzita kontrol, ať už na místě nebo na dálku, tím více se dá předpokládat,že jejich preventivní úloha bude vyšší. Neplatí to však bezezbytku a v každé situaci.Preventivní význam bude závislý na kvalitě provedení kontroly, to znamená na profesionalitěinspektorů. Ta je dána vzdělanostní strukturou, zkušenostmi, znalostmi a speciálnímidovednostmi jednotlivých pracovníků dozoru. Další determinantou četnosti a kvality jsoukapacitní možnosti dozoru. Velmi důležitou roli hraje také rozvinutost, momentální stav asituace na trhu. Jinými slovy méně rozvinutý trh s větší pravděpodobností výskytu defaultníchsituací (např. selhání jednotlivých subjektů), nebo trh procházející krizí v určitém segmentubude vyžadovat větší intenzitu kontrol než trh stabilizovaný. To znamená, že efektivnostregulace a dozoru měřená počtem kontrol je ovlivněna jejich kvalitou, ne tak počtem. Čímvyšší kvalita inspekce, tím vyšší efektivnost dozoru.Pokud bychom chtěli srovnávat mezi sebou vícero dozorových institucí, je nutné použítpoměrové ukazatele, tedy takové, které pracují s přepočtem na jednotku. V případěprovedených kontrol by asi nejlepší bylo stanovení jejich počtu na jednoho zaměstnancedozoru. Takové kritérium lépe zohlední kapacitní vybavení jednotlivých institucí.• Počet zjištěných porušení zákonaZprvu je nutné konstatovat, že v této fázi se bude jednat o podezření, nikoliv o konečnýverdikt, že by k porušení zákona došlo. Další dokazování by případně bylo předmětemzahájeného správního řízení.Správní delikty se liší podle své povahy, závažnosti a doby jejich trvání. Podle toho jev případě prokázání správního deliktu volen i příslušný druh sankce. Počet zjištěnýchporušení je opět ovlivněn jednak kvalitou inspekce (viz. výše), ale i chováním jednotlivýchsubjektů, což přímo souvisí s rozvinutostí trhu a jeho stavem. Dá se předpokládat, že nateprve se rozvíjejících trzích, s utvářející se finanční kulturou bude počet deliktů vyšší.Zároveň je zřejmé, že v této fázi rozvoje trhu se na mnoho zákonných ustanovení teprveutváří názor regulátora, takže účastníci trhu nemusí mít jasno, jak k jednotlivým spornýmbodům bude dozor přistupovat.Závěr:V tomto případě platí obdobné závěry jako v předešlé situaci u počtu provedených kontrol.Čím vyšší bude počet zjištěných podezření z porušení zákona, tím více se dá předpokládat, žepokud budou správní delikty později prokázány a budou uloženy sankce, tak preventivní irepresivní úloha dozoru bude nabývat na významu.Efektivnost regulace měřená počtem zjištěných a dokázaných správních deliktů je závislá nakvalitě kontroly a schopnostech inspektorů a dále na stavu příslušného segmentu finančníhotrhu. Nedá se tedy říci, že by existovala jasná úměra mezi počtem porušení zákona aefektivitou regulace a dozoru. Může být zjištěno mnoho deliktů a dozor přesto nemusí býtefektivní. Například nedokáže podezření porušení zákona prokázat a potrestat, a to kvůli svénekvalitní činnosti nebo kvůli nedostatečným kompetencím. Naopak nemusí být zjištěnyžádné delikty a dozor bude efektivní, protože jeho preventivní role je absolutní a situace natrhu je taková, že účastníci trhu si nedovolí ve své činnosti používat zakázané praktiky.Svou roli nehraje jen počet porušení zákona, ale i jejich klasifikace. Něco jiného je spáchatsprávní delikt formou opomenutí něčeho (např. nepředložení výroční zprávy v dané lhůtě),něco jiného je aktivní činnost směřující k poškození investorů. Výsledkem efektivního50

dohledu by měla být eliminace obojího, nicméně primárně jde zejména o omezení takovýchselhání, které by měla za následek ztrátu důvěry investorů ve finanční systém jako takový.• Počet zahájených správních řízení• Počet vydaných rozhodnutí• Počet podaných rozkladů (zamítnuté rozklady, vyhovění rozkladu)Správní řízení je zahájeno v případě, že kontrolou nebo jinak existuje podezření na porušenízákona a je nutné další šetření. Od toho je třeba odlišit tzv. návrhová řízení, která jsouzahajována na základě podání účastníka trhu např. v případě žádosti o udělení povolení neboudělení souhlasu k něčemu nebo s něčím. V tomto druhém případě podle mého názoruneexistuje vazba mezi efektivitou a počtem takových řízení, protože ta jsou zahajována nazákladě projevu vůle účastníka řízení a nikoliv dozorové instituce. Proto budu tento typ řízenídále ignorovat.Zvláštním typem řízení je poté rozkladové řízení zahájené na základě podaného rozkladu zestrany účastníka trhu. Protože tento typ řízení je podobný návrhovým řízením v prvnímstupni, nelze jej podle mě použít pro analýzu efektivnosti. I když jedna odlišnost přeci jenexistuje. Kvalita rozhodnutí v prvním stupni může mít vliv na úvaze účastníka trhu, zdarozklad podá či ne. Pokud tato rozhodnutí budou kvalitní a podložená právní a věcnouargumentací, může účastník trhu zvážit, že náklady na rozkladové řízení by byly vyšší nežpravděpodobnost úspěchu a rozklad nepodá.Nicméně pro tyto účely by určitě byla daleko významnější data o počtu zamítnutých rozkladů,tedy potvrzení prvostupňových rozhodnutí, o počtu rozhodnutí zrušených a vrácených zpět doprvního stupně k novému projednání a rozhodnutí a v neposlední řadě o počtu vyhověnírozkladu a změně původního rozhodnutí. Je zřejmé, že by šlo hledat určitou vazbu meziefektivností dozoru a počtem zamítnutých rozkladů. Jinými slovy, čím více zamítnutýchrozkladů, tím více efektivní je dozor. A naopak, čím více zrušených a změněných rozhodnutí,tím méně efektivní dozor, protože v případě nutnosti nového projednání a rozhodnutí tytoúkony s sebou nesou další nové náklady, což snižuje poměr mezi přínosy a náklady tohotoukazatele. Nicméně i toto kritérium může být ovlivněno kvalitou podaných rozkladů, a protopřímá úměra nemusí být tak zjevná.V případě sankčních správních řízení je ale jejich počet bezprostředně závislý na efektivnostiprováděných kontrol resp. dozorové činnosti jako celek. V tabulce je ukázán vývoj za oblastobchodníků s cennými papíry a dá se říci, že čísla kopírují počet vykonávaných kontrol (viz.tab. 1). Z toho vyplývá, že pro toto kritérium budou platit i podobné závěry.Tab. 2 Počet návrhových správních řízení v oblasti obchodování s cennými papíry1998 1999 2000 2001 2002Počet správních řízení 109 889 5 119 260 233Počet podaných rozkladů 16 85 4 10 10Zdroj: Komise pro cenné papíryTab. 3 Počet sankčních správních řízení v oblasti obchodování s cennými papíry1998 1999 2000 2001 2002Počet správních řízení 27 58 39 46 195 Obsahuje více než 320 správních řízení ve věci přelicencování, více než 340 řízeními o udělení předchozíhosouhlasu a více než 170 řízeními o odejmutí povolení na vlastní žádost.51

Počet podaných rozkladů 19 38 16 13 5Zdroj: Komise pro cenné papíryV tabulkách č.3-7 jsou zachycena data o kategoriích rozhodnutí, která byla vydána Komisípro cenné papíry v letech 1998-2002 v oblasti obchodníků s cennými papíry. Jedná se jak onávrhová, tak sankční řízení. Zároveň jsou zde uvedeny informace o počtu podanýchrozkladů. Jak lze vypozorovat, míra nápadu rozhodnutí rozkladem dosahuje v roce 1998necelých 26%, v roce 1999 a 2000 necelých 13%, v roce 2001 cca 7,5% a v roce 2002dokonce necelých 5%. Na základě toho lze usuzovat, že se efektivnost regulace měřenápočtem napadených rozhodnutí, postupně zlepšovala. Nicméně bylo by vhodné ještěanalyzovat počet oprávněných rozkladů.Tab. 3 Přehled rozhodnutí ve správních řízeních za rok 1998VydanáKategorie rozhodnutíprvostupňová Podanérozhodnutí rozkladyOdejmutí povolení podle § 86 odst. 1 zákona ocenných papírech (sankce)7 (5)Rozhodnutí o pozastavení povolení k obchodovánís CP5 (0)Rozhodnutí o uložení pokuty 14 (12)Odejmutí povolení z důvodu závažných změnv předpokladech pro výkon činnostiOdejmutí povolení z důvodu prohlášení konkurzu namajetek obchodníka2 (1)4 (0)Odejmutí povolení na vlastní žádost obchodníka 51 (0)Rozhodnutí o udělení/neudělení předchozího souhlasu 53 (15)Rozhodnutí o neudělení povolení k obchodování s CP 2 (1)Rozhodnutí o povolení k výkonu činnosti makléře 3 (0)Rozhodnutí o udělení povolení k obchodování s CP 0 (0)Rozhodnutí o zastavení správního řízení (odpadl důvod- § 30 správního řádu)5 (0)Celkem 136 (35)Zdroj: Komise pro cenné papíryTab. 4 Přehled rozhodnutí ve správních řízení za rok 1999VydanáKategorie rozhodnutíprvostupňovározhodnutíPodanérozkladyPotvrzení platnosti povolení v rámci přelicencování 65 (0)Změna povolení v rámci přelicencování 44 (13)52

Zrušení povolení v rámci přelicencování 129 (26)Zastavení správního řízení ve věci přelicencování(povolení bylo odejmuto na vlastní žádost)Odejmutí povolení podle § 86 odst. 1 zákona ocenných papírech (sankce)Rozhodnutí o pozastavení povolení k obchodovánís CP86 (0)10 (3)8 (4)Rozhodnutí o uložení pokuty 40 (31)Odejmutí povolení z důvodu závažných změnv předpokladech pro výkon činnostiOdejmutí povolení z důvodu prohlášení konkurzu namajetek obchodníka7 (0)8 (0)Odejmutí povolení na vlastní žádost obchodníka 178 (0)Rozhodnutí o udělení/neudělení předchozího souhlasu 346 (44)Rozhodnutí o neudělení povolení k obchodování s CP 4 (2)Rozhodnutí o povolení k výkonu činnosti makléře 16 (0)Rozhodnutí o udělení povolení k obchodování s CP 2 (0)Rozhodnutí o změně povolení k obchodování v rámcipřelicencování (autoremedura)Rozhodnutí o zastavení správního řízení (odpadl důvod- § 30 správního řádu)10 (0)4 (0)Celkem 957 (123)Zdroj: Komise pro cenné papíryTab. 5 Přehled rozhodnutí ve správních řízení za rok 2000Kategorie rozhodnutíVydanáPodanéprvostupňovározkladyrozhodnutíOdejmutí povolení podle § 86 odst. 1 zákona o cennýchpapírech + pokuta1 (1)Rozhodnutí o pozastavení povolení k obchodovánís CP1 (1)Rozhodnutí o uložení pokuty 19 (12)Odejmutí povolení z důvodu závažných změnv předpokladech pro výkon činnostiOdejmutí povolení z důvodu uložení zákazu činnostisoudem nebo správním orgánemOdejmutí povolení z důvodu prohlášení konkurzu namajetek obchodníka2 (11 (1)0 (0)Odejmutí povolení na vlastní žádost obchodníka 6 (0)Rozhodnutí o předchozím souhlasu s volbou nebojmenováním člena představenstva nebo dozorčí rady104 (4)53

Rozhodnutí o neudělení povolení k obchodování s CP 0 (0)Rozhodnutí o udělení povolení k obchodování s CP 3 (0)Rozhodnutí o rozšíření povolení k obchodování s CP 1 (0)Rozhodnutí o povolení k výkonu činnosti makléře 5 (0)Rozhodnutí o zastavení správního řízení (důvod řízeníodpadl - § 30 správního řádu)15 (0)Celkem 158 (20)Zdroj: Komise pro cenné papíryTab. 6 Přehled rozhodnutí ve správních řízení za rok 2001Kategorie rozhodnutíRozhodnutí o vydání povolení k výkonu činnostiobchodníka s cennými papíryRozhodnutí o změně rozsahu povolení k výkonu činnostiobchodníka s cennými papíryRozhodnutí o odnětí povolení k výkonu činnosti obchodníkas cennými papíry na vlastní žádostRozhodnutí o změně rozsahu povolení pobočkyzahraničního obchodníka s cennými papíryRozhodnutí o udělení registrace registrovanýmzprostředkovatelůmRozhodnutí o neudělení registrace registrovanýmzprostředkovatelůmRozhodnutí o schválení člena představenstva, dozorčí rady,osob fakticky řídících obchodníka s cennými papíryRozhodnutí o neschválení člena představenstva, dozorčírady, osob fakticky řídících obchodníka s cennými papíryVydanáprvostupňovározhodnutíPodanérozklady4 (0)15 (0)14 (0)3 (0)37 (0)3 (0)128 (0)13 (10)Rozhodnutí o schválení dražebního řádu 14 (0)Rozhodnutí o schválení kvalifikované účasti na obchodníkus cennými papíry4 (0)Zastavení správního řízení 15 -Odejmutí povolení podle § 86 odst. 1 zákona o cennýchpapírech1 (0)Rozhodnutí o pozastavení povolení k obchodování s CP 0 (0)Rozhodnutí o uložení pokuty 25 (12)Rozhodnutí o zákazu nepovolené činnosti 2 (1)Rozhodnutí o zastavení správního řízení (důvod řízeníodpadl - § 30 správního řádu)18 (0)54

Celkem 306 (23)Zdroj: Komise pro cenné papíryTab. 7 Přehled rozhodnutí ve správních řízení za rok 2002Kategorie rozhodnutíRozhodnutí o vydání povolení k výkonu činnosti obchodníkas cennými papíryRozhodnutí o změně rozsahu povolení k výkonu činnostiobchodníka s cennými papíryRozhodnutí o neschválení změny rozsahu povolení k výkonučinnosti obchodníka s cennými papíryRozhodnutí o odnětí povolení k výkonu činnosti obchodníkas cennými papíryRozhodnutí o změně rozsahu povolení pobočky zahraničníhoobchodníka s cennými papíryRozhodnutí o udělení registrace registrovanýmzprostředkovatelůmRozhodnutí o neudělení registrace registrovanýmzprostředkovatelůmRozhodnutí o schválení člena představenstva, dozorčí rady,osob fakticky řídících obchodníka s cennými papíryRozhodnutí o neschválení člena představenstva, dozorčírady, osob fakticky řídících obchodníka s cennými papíryVydanáprvostupňovározhodnutíPodanérozklady4 (0)17 (0)2 (1)16 (0)4 (0)16 (0)1 (0)79 (0)21 (8)Rozhodnutí o schválení dražebního řádu 5 (0)Rozhodnutí o schválení kvalifikované účasti naobchodníkovi s cennými papíryRozhodnutí o neschválení kvalifikované účasti naobchodníkovi s cennými papíry9 (0)1 (0)Zastavení správního řízení 12 -Rozhodnutí o udělení povolení k výkonu činnosti makléře 23 (0)Rozhodnutí o udělení povolení k výkonu činnosti makléře –změna rozsahu makléřské licence15 (0)Rozhodnutí o odejmutí povolení k výkonu činnosti makléře 2 (0)Rozhodnutí o uložení pokuty 1 (0)Rozhodnutí o rozkladu 9 (0)Rozhodnutí o uložení pokuty 9 (2)Ostatní rozhodnutí 5 155

Celkem 242 12Zdroj: Komise pro cenné papíryZávěr:Nákladem správního řízení a vydání rozhodnutí jsou opět vynaložené finanční prostředky najeho vedení, to znamená mzda příslušných pracovníků a ostatní náklady (poštovné, výslechy,shromažďování důkazů apod.). I v tomto případě, stejně jako u počtu provedených kontrol bybylo při srovnání několika dozorových institucí lepší přepočítat počet zahájených/vedenýchsprávních řízení na jednoho zaměstnance. Hlavním výstupem je příslušné rozhodnutí.Očekávaným výsledkem je pak menší výskyt případů porušení zákona. To znamená, žeobdobně jako u kontrolní činnosti je hlavním přínosem jak prevence, tak i represe.U počtu správních řízení je nutné odlišit návrhová a ta, která ze svého popudu zahajujedozorový orgán. Jak už jsem uvedl návrhová řízení resp. jejich počet není relevantnímkritériem. Naopak počet sankčních řízení je dán nejen výsledky státních kontrol, jejichkvalitou provedení, ale také stupněm rozvoje finančního trhu. Na trzích s vyspělou finančníkulturou předpokládáme méně delikventního jednání než na trzích teprve se rozvíjejících.Samozřejmě na druhé straně je možné, že na rozvinutých trzích budou používány dalekosofistikovanější praktiky více zakrývající případné porušení zákona a tudíž takové jednánínemusí být dozorovým orgánem odhaleno, a to až do doby, než příslušní pracovníci získajízkušenosti a know-how ho odkrýt a účinně postihovat.V této souvislosti je třeba odlišit také počet nově zahájených správních řízení od počtu jižvedených správních řízení. Zatímco počet nově zahájených řízení je závislý na novýchžádostech (není relevantní ukazatel) popřípadě počtu ukončených kontrol u sankčních řízení,tedy v tomto druhém případě na kvalitě inspekcí (je relevantní ukazatel), počet již vedenýchsprávních řízení není jako takový kritériem vypovídacím o efektivnosti regulace a dozoru.Daleko důležitějším je spíše jejich délka (viz.níže).U rozkladových řízení není ve vztahu k měření efektivnosti regulace a dozoru ani tak důležitýjejich počet, jako spíše počet zamítnutých rozkladů. Čím je vyšší, dá se usuzovat, že dozorpracuje kvalitněji, protože nevznikají další dodatečné náklady na pokračující řízení. Naopakv případě uznání rozkladu a nutnosti nového rozhodnutí nebo změny původního rozhodnutílze konstatovat, že dozorová instituce pochybila a nepracuje tedy zcela efektivně.• Délka vedených správních řízeníPokud mluvíme o délce správních řízení, můžeme brát v úvahu jak návrhová na základěpodnětu účastníka řízení, tak ta, která jsou zahajována z podnětu dozorového orgánu. Jejichdélka poměrně dobře vypovídá o efektivnosti regulace. Samozřejmě, že tento ukazatel jeovlivněn počtem řízení. Na základě předchozích závěrů nelze zjednodušeně konstatovat to, žečím více správních řízení, tím větší efektivita. Naopak čím více správních řízení, tím větší tlakna kapacitní možnosti dozoru a proto se dá předpokládat, že jejich délka bude větší.Časová náročnost správních řízení je také dána využitelností pracovního fondu, tedybezprostřední efektivností činnosti těch pracovníků, kteří řízení vedou. Na druhé straně délkařízení závisí i na míře kooperace ze strany účastníka řízení, ať už se jedná o kvalitu podánížádosti nebo ochotě spolupracovat při vedení sankčního správního řízení. Dalším faktorem,který sehrává svou roli, je nepochybně kvalita zákonů resp. možnosti regulátora a dozoruvynutit si požadované dokumenty. Pokud je ale vše na standardní úrovni, pak právě kvalitapersonálu a efektivnost jejich práce je klíčová pro délku správního řízení.56

Pro účely měření délky správního řízení je nutné odlišit řízení vedené v prvním stupni asprávní řízení v rozkladovém (odvolacím) řízení. Pro návrhová řízení v prvním stupni častoexistuje lhůta 60 dní, ve které by standardně mělo být rozhodnuto. V některých případech(např. schvalování osob do orgánů nebo nabídky převzetí) jsou lhůty ještě kratší a v případě,že dozor nerozhodne, má se zato, že s návrhem souhlasí. Pro sankční v prvním stupni takoválhůta obecně neexistuje, nicméně proti nečinnosti dozoru platí, že pokud nezahájí řízenív určité době od zjištění deliktu nebo neuloží sankci, pak dojde k prekluzi. Na druhé straně urozkladových řízení vesměs lhůta není. Jejich délka je ovlivněna nejen efektivností činnostiodpovědných pracovníků, ale i tzv. rozkladových komisí často složených z externistů, kteřídávají v daných kauzách svá doporučení.Závěr:Přínosem vedených správních řízení v co nejkratších lhůtách je posílení důvěryhodnostičinnosti regulátora a dozoru. Hlavním výsledkem standardní délky správních řízení je většíspokojenost uživatelů služeb regulátora. Pokud se lhůty pohybují dlouhodobě v určitémčasovém rozpětí, přispívá to nepochybně k větší předvídatelnosti v rozhodovací činnostidozoru a účastníci trhu tak předběžně mohou odhadnout náklady, které s řízením budou zastandardních okolností spojeny. Správní řízení vedené v optimální délka pak snižují vázanostpersonálních, technických, ale i finančních kapacit ze strany regulátora.• Počet uložených sankcí• Objem a počet uložených peněžitých pokut• Objem a počet zaplacených pokut• Počet odejmutí povolení• Počet nápravných opatřeníV následující časti je spojeno hned několik kritérií možných pro měření efektivnosti regulacea dozoru. Všechna kritéria jsou si podobná, nicméně ve vztahu k jejich vhodnosti použití jsoumezi nimi rozdíly. Počet uložených sankcí v sobě zahrnuje jednak počet peněžitých pokut,jednak nápravná opatření, ale i další sankce, které je dozorová instituce zmocněna použít zezákona (např.odejmutí povolení, dočasní pozastavení licence, uvalení nucené správy atd.). Toznamená, že druhé kritérium – počet a objem uložených peněžitých pokud je podmnožinouprvně jmenovaného. Nicméně jedna věc je pokutu uložit, druhá je vynutit si její skutečnézaplacení. Další dvě kritéria – počet odejmutí povolení a počet nápravných opatření jakojednoho z druhů sankce jsou také podmnožinou prvního kritéria – počet uložených sankcí.Od peněžitých pokut se liší jen svým dopadem. Odejmutí povolení víceméně znamená konecpodnikání na finančním trhu, nápravné opatření dává po jeho akceptování další možnostk činnosti.V následující tabulce je ukázáno, že se počet uložených pokut od roku 1998 do roku 2001zvětšoval, jejich celková výše a skutečné zaplacení však tento rostoucí trend nekopíroval.V roce 2002 dokonce došlo k výraznému snížení počtu uložených pokut, nicméně jejichobjem byl vyšší oproti předcházejícím rokům. Tento fakt může být způsoben, řekněme,sankční politikou dozoru, jinými slovy, jaká hladina výše pokut, je nastavena za spácháníjednotlivých správních deliktů. Ta se může v čase měnit a ovlivňovat tak objem uloženýchpokut. Dalším faktorem, který sehrává svou úlohu, je struktura správních deliktů. Toznamená, že i když je správních deliktů méně a tedy i počet uložených pokut je méně, jejichzávažnost může být vysoká a tomu tedy odpovídají i vyšší pokuty. Vyšší pokuta může býtdána také recidivou, tedy opakovaností spáchání správního deliktu, anebo délkou jeho trvání.Závažnost deliktu, doba jeho trvání, opakovanost má vliv nejen na výši případně uložené57

pokuty, ale i na druhu sankce obecně. U nejzávažnějších deliktů tak může dojít až k odejmutípodnikatelského oprávnění.Tab. 8 Přehled pravomocně uložených pokut za porušení povinností v oblasti obchodovánís cennými papíry.RokPočet pravomocněuložených pokutObjem pravomocněuložených pokut(Kč)Skutečně zaplaceno(Kč)1998 2 300.000 300.0001999 17 15.550.000 3.250.0002000 19 59.780.000 1 1.780.0002001 28 8.602.000 8.237.0002002 8 23.750.000 1.750.000Celkem 74 107.982.000 15.317.000Zdroj: Komise pro cenné papíry1 Objem je ovlivněn pokutou ve výši 50 mil. Kč uloženou společnosti Vltava.Závěr:Přínosem ukládaných sankcí, včetně peněžitých sankcí je obecně jejich represivní charakter.To znamená odstrašující účinek před případnou recidivou, což zároveň naplňuje i preventivníroli. Výsledky měření efektivnosti dozoru podle výše uvedených pěti kritérií je možnésledovat na výskytu nových případů. To znamená, že pokud je dozor efektivní, měl bypostupně klesat výskyt správních deliktů a finanční trh jako celek by se měl pročišťovat. Toby mělo pozitivní efekt i na kvalitu poskytovaných finančních služeb a nabízených produktů.Dalším výsledkem může být snížení počtu subjektů působících na finančním trhu nebohledání prostoru pro regulatorní arbitráž, jinými slovy přesunutí své činnosti do oblastí, kdejsou regulatorní požadavky mírnější. Nákladem jsou výdaje vynaložené na vedené správnířízení a zpracování rozhodnutí, to znamená mzda pracovníků dozoru a další dodatečnénáklady.Jak už je uvedeno výše, záleží do značné míry na politice regulátora v oblasti vynucovánídodržování právních norem. Zároveň je nutné poznamenat, že až teprve pravomocně uloženésankce a také zaplacené pokuty mají právní účinek a míra výtěžnosti (vynucení) uloženýchsankcí také vypovídá o efektivnosti dohledu.• Objem vyplacených kompenzací• Počet selhání poskytovatelů finančních služebToto kritérium je velmi citlivým barometrem efektivnosti regulace a zejména pak výkonudozoru. Jedná se o poskytnutí náhrady investorům v případě selhání obchodníka s cennýmipapíry. Podobné kompenzační schéma existuje i pro vkladatele bankovních ústavů. I kdyžžádný dozor nemůže pracovat s nulovou pravděpodobností selhání regulovaného subjektu,přesto je nutné, aby usiloval o její omezení na co nejmenší míru.Objem vyplacených kompenzací nezávisí jen na počtu selhání účastníků trhu, ale i nalegislativní úpravě. V této souvislosti jde především o určení výše náhrady za zpronevěřenéprostředky, podmínky pro výplatu resp. obecně pro spuštění kompenzačního schématu, jinýmislovy, v jakých případech je náhrada vůbec vyplácena, jak bude kalkulována, co je základnoupro její výpočet, nebo jak je určen okruh adresátů finanční kompenzace. To jsou všechnoparametry, které velmi významně determinují objem náhrad.58

Závěr:Přínosem systému finanční kompenzace v případě selhání finanční ústavu, je posilovánídůvěry investorů. Nicméně systém nesmí být nastaven tak, aby podporoval morální hazardinvestorské veřejnosti, aby nahrazoval osobní odpovědnost za učiněná rozhodnutí. V žádnémpřípadě tak nemůže jít o náhrady při poklesu tržní hodnoty portfolia cenných papírů. Protinesporným přínosům schématu existují nemalé náklady. Proto je velmi důležité, z jakýchzdrojů jsou prostředky na případné finanční kompenzace.Čím je objem vyplacených náhrad menší, tím je regulace a dozor efektivnější. Nicméně aniv případě spuštění systému kompenzací, nelze bezezbytku prohlásit, že dozor je neefektivní,protože v řadě případů selhání finančních společností může jít o páchání trestné činnosti a tése jen obtížně čelí s předstihem.• Počet nestandardních operacíNestandardními operacemi se pro tyto účely rozumí takové transakce, které vykazují některéneobvyklé znaky. Může jít jednak o obchody, které jsou vyhodnoceny jako podezřeléz hlediska zákonů proti legalizaci výnosů z trestné činnosti, anebo obchody neobvykléz jiných důvodů, kde vzniká podezření na nekalé praktiky na finančním trhu. V tomto případěse jedná hlavně o insider trading (obchodování s využitím důvěrných informací) a různé jinémanipulace s trhem (např.obchody na základě fiktivní poptávky a nabídky, šířenínepravdivých finančních informací s dopadem na kurz cenného papíru).Závěr:Přínosem odhalování takových nestandardních operací je samozřejmě zachování integrityfinančního trhu tím, že zůstane transparentní, zůstane místem, kde se obchoduje za fair ceny.K naplnění tohoto předpokladu je však nutné, nejen neobvyklou transakci identifikovat, ale iprokázat porušení zákona a sankcionovat. Potom má toto kritérium i preventivně-represivnícharakter. Proti tomu existují náklady, které se týkají zejména provozování efektivníhomonitorovacích a informačního systému. Ty bývají ve skutečnosti nemalé, protože se jedná osofistikované technologie. Nicméně regulace a dozor bude efektivnější, pokud míraúspěšnosti při odhalování nestandardních operací bude vyšší. Je zřejmé, že jejich absolutnípočet se bude lišit podle vyspělosti finančního trhu. I když v rozvinutějších zemích budezřejmě počet případů nižší, jejich sofistikovanost bude ale vyšší a zejména pak schopnost jeprokázat složitější. To klade daleko vyšší požadavky na kvalifikovanost personálu dozorovéinstituce.• Počet podaných trestních oznámení• Počet obviněných, obžalovaných a odsouzených osobPočet podaných trestních oznámení je vhodným kritériem pro posouzení efektivnosti dozorujen částečně a nelze ho přeceňovat. Samotné podání trestního oznámení nemusí nic znamenat.I když by se mělo opírat například o závěry z provedených kontrol popřípadě z vedenýchsprávních řízení a jako takové by mělo být podáno jen v případech, kdy má dozorový orgánpodezření, že nedošlo jen ke spáchání správního deliktu, ale i trestnému činu, často se stává,že daný prohřešek není klasifikován jako trestný čin a řízení je tak zastaveno. Trestníoznámení podaná Komisí pro cenné papíry v oblasti obchodníků s cennými papíry se týkalanejčastěji porušování povinnosti při správě cizího majetku (8 případů), zneužívání informacív obchodním styku (7 případů, zejména v souvislosti s odkupy akcií) a neoprávněnéhopodnikání (5 případů). Relevantnějším ukazatelem je však počet obviněných, obžalovaných apoté odsouzených osob.59

Tab. 9 Počet podaných trestních oznámení v oblasti obchodování s cennými papíryRokPočet podaných trestních oznámení1998 21999 32000 62001 42002 7Zdroj: Komise pro cenné papíryZávěr:Jak už bylo výše uvedeno, počet odsouzených osob je zřejmě lepším kritériem pro posouzeníefektivnosti dozoru než počet podaných trestních oznámení. Nicméně neplatí to absolutně,protože v tomto případě je konečné číslo z větší části závislé nikoliv na dozorové instituci, alena aktivitě ostatních složek státního aparátu (policie, soudy). Dozorová instituce jako iniciátortrestního řízení spolupracuje na vyšetřování s orgány činnými v trestním řízení a to s seboupřináší i náklady. Jestliže dojde k pravomocnému odsouzení osob, kteří spáchali nejensprávní, ale i trestní delikt, má tato skutečnost represivní i preventivní roli stejně jako tomu jeu kontrolní a vynucovaní činností dozoru.• Počet podaných žalobV tomto případě jde o žaloby, které podaly účastníci trhu proti rozhodnutí regulátora. Žalobuje možné podat, pokud byly předtím vyčerpány všechny řádné popř. mimořádné opravnéprostředky. Jinými slovy, jestliže regulátor rozhodne ať už v návrhovém správním řízení,nebo v řízení zahájeném z jeho vlastního podnětu (př. řízení o uložení sankce), negativně resp.v neprospěch regulované společnosti, ta má možnost podat žalobu k soudu. Efektivnostregulace je pak možné posoudit ani ne tak podle počtu samotných žalob, ale zejména nazákladě kritéria, které hodnotí, kolik žalob bylo oprávněných a kolik nikoliv.Závěr:Hlavním přínosem tohoto ukazatele je nezávislé posouzení zákonnosti, tedy kvality činnostiregulátora a spokojenost uživatelů. Čím menší počet žalob či lépe řečeno oprávněných žalob,tím je jeho činnost efektivnější, protože tím méně dodatečných nákladů je s jejich vedenímvázáno.• Počet stížnostíStížnosti lze rozdělit na čtyři skupiny. První z nich se týká samotného dozoru resp. instituce,která ho provádí. Většinou jde o stížnosti na nekvalitní práci inspektorů, formu jejich chování,anebo jejich podjatost. Může se tak dít i na základě skutečností, které byly zjištěny v rámcikontroly a společnosti se tak snaží odvést kapacitu a pozornost dohledu někam jinam. I kdyžtento typ stížností může být vyvolán subjektivním hodnocením ze strany stěžovatele, jde ovelmi dobrý indikátor, do jaké míry je regulace a dohled efektivní resp. jaká je spokojenostuživatelů. Je třeba také zmínit, že řadu stížností mohou na adresu kvality dohledu zaslatsamotní účastníci trhu resp. regulované subjekty.Druhým typem stížností adresovaných regulátorovi jsou podání investorů na činnost a kvalituslužeb regulovaných subjektů. Třetí skupinou jsou také stížnosti investorů na regulovanésubjekty, ale v tomto případě jsou adresovány přímo daným společnostem. Poslední skupinu60

tvoří stížnosti jedné regulované společnosti na druhou. Ty mohou být motivovány vyřizováníúčtů, konkurenčním bojem nebo také nejasností ve výkladu některých regulatorních pravidel.Závěr:Přínosem podaných stížností, a to všech typů, je určitá zpětná vazba, ať už na výkon dozorunebo kvalitu poskytovaných finančních služeb. Nicméně i stížnosti na regulované subjekty senepřímo týkají efektivnosti regulace. Čím menší bude jejich počet, tím bude dozorefektivnější, tím méně nákladů a kapacit spotřebují odpovědi jako reakce na ně. Hlavnímvýsledkem je větší spokojenost investorů, jejichž zájmy mají být primárně chráněny (jeden zestatutárních cílů) a finanční prostředí, které se těší jejich větší důvěře.Pro konečné posouzení tohoto parametru je však nutné vést přehled o tom, kolik stížností bylooprávněných zcela nebo alespoň částečně a kolik jich bylo neoprávněných. Rovněž jedůležité, jak se stížnostmi naložily regulované subjekty, pokud byly adresovány přímo nim. Ito, v jaké lhůtě a kvalitě je podání vyřízeno, je indikátorem pro hodnocení efektivnosti. Až nazákladě těchto čísel je možné posoudit, do jaké míry je výkon dozoru skutečně efektivní.K tomu by nemělo sloužit jen absolutní číslo o počtu stížností, ale i jeho meziroční změna.• Počet vyřízených dotazů prostřednictvím informační linky• Počet návštěv webových stránek regulátoraObě výše uvedená kritéria vypovídají o zájmu o informace, které regulátor poskytujeinvestorské veřejnosti. U dotazů před informační linku záleží, zda půjde o tzv. zelenoubezplatnou linku nebo linku placenou. I to může hrát roli, kolik dotazů bude podáno. Nicméněbez ohledu na tuto skutečnost je důležité, jak a v jaké lhůtě bude dotaz vyřízen. To znamená,zda příslušný pracovník bude schopen poskytnout vyčerpávající odpověď a zda tak můžeučinit prakticky bezprostředně.U počtu návštěv webových stránek regulátora nemusí jít jen o vyhledávání konkrétníinformace, ale také o určitou edukativní úlohu řady dokumentů, které jsou zde dostupné jakpro laiky, tak i pro profesionály (míněno regulované finanční společnosti).Závěr:Oba ukazatele jsou kritériem pro měření povědomí o existenci regulátora finančního trhu, otom, co dělá, jaké má kompetence, jak může investorům pomoci, o znalosti principůfungování finančního trhu. Hlavním výsledkem profesionálního vyřízení dotazů nebozpracování webové prezentace je vytvoření prostředí, které se těší větší důvěře investorů aposkytovatelů finančních služeb, a budování informované investorské veřejnosti.Pouze na základě počtu dotazů nebo návštěv nelze přijmout žádné silné závěry. Jejich většípočet ještě nemusí znamenat více či méně efektivní regulaci. Více dotazů může indikovatvětší zájem širší veřejnosti o informace z důvodu transparentnější prostředí, tzn. že se doinvestování na finančním trhu pouští více lidí. V tomto případě by to byl odraz mj. i dobré aefektivní regulace. Na druhé straně větší počet dotazů může signalizovat menší znalosti oprincipech fungování trhu. Nicméně by bylo možné posoudit až na základě jejich rozboru aklasifikace.61

Pro hodnocení efektivnosti bude důležité, jak profesionálně a v jaké lhůtě byly dotazyvyřízeny. Jinými slovy, jak kvalitní služby je regulátor schopen zabezpečit. Čím kratší doba,tím lze konstatovat, že je činnost efektivnější, protože to mj. neváže další dodatečné nákladyna zjišťování potřebných informací.5.2.1.2 Oblast personální a finančníFinanční a personální vybavenost dozorové instituce nenabízí žádná kritéria, pomocí nichž lzepřímo posoudit efektivnost výkonu dozoru. Jedná se spíše o předpoklady, při jejichž splněnímůže dozor fungovat efektivně. To znamená, že samotný dozor resp. jeho kvalita je určennapříklad vzdělanostní strukturou, odborností a zkušenostmi zaměstnanců, finančním atechnickým vybavením. Jako příklad je opět vybráno období v činnosti Komise pro cennépapíry.• Velikost rozpočtuFinanční vybavenost dozoru je vždy velmi důležitým předpokladem determinujícím jehoefektivitu. Je zřejmé, že instituce se stabilními finančními zdroji v dostatečné výši budev dlouhodobém horizontu za jinak daných standardních podmínek fungovat lépe, než institucebojující o každou korunu. Navíc požadavek na stabilní rozpočet je i jedním ze standardůMezinárodní organizace komisí pro cenné papíry (viz. kapitola 5.1.).Při zkoumání finanční vybavenosti je nutné rozlišit běžné neinvestiční výdaje od kapitálovýchinvestičních výdajů. Zatímco hlavní položkou u prvně jmenované skupiny jsou platyzaměstnanců dozoru (oblast mezd a vliv jejich výše na efektivitu budu zkoumat dále), u druhépoložky jsou to dlouhodobé investice, např. do technického vybavení.Tab. 10 Rozpočet Komise pro cenné papíry2002 2003 2004Rozpočet KCP ( v tis. Kč) 103 333Běžné výdaje79 233z toho: platy42 094Kapitálové výdaje 24 100Zdroj: Komise pro cenné papíry115 010 125 01390 122 95 51348 885 49 58624 888 29 500Závěr:Dá se předpokládat, že čím vyšší rozpočet dozorové instituce, tím lepší může být personální ahmotné zabezpečení (informační technologie, vybavenost výpočetní technickou, speciálnímisoftwary). Vždy však bude záležet na hospodárnosti využití finančních prostředků a způsobujejich alokace. Pokud má instituce vysoký rozpočet, který je však směřován např. doluxusního autoparku, luxusního vybavení kanceláří, kdy zároveň absentuje moderní výpočetnítechnika, přesto nebudou naplněny předpoklady pro kvalitní výkon dozoru. To samé lze říci io alokaci mzdových prostředků. Jestliže dobře zaplatím jen velmi úzkou skupinu odborníků aostatní zaměstnanci budou placeni podprůměrně, i když jejich výsledky budou dobré, lzev delším období předpokládat vysokou fluktuaci a negativní dopad na efektivnost.Propracovaný systém odměňování tak hraje klíčovou roli i pro motivování pracovníků.62

I když samotná výše rozpočtu není indikátorem, ale spíše předpokladem, lze jeho výši použítdo poměrových ukazatelů, pomocí nichž už lze hodnotit efektivnost regulace a dozoru,zejména pak pro účely porovnání několika regulátorů mezi sebou.• Počet zaměstnanců a jejich struktura• Průměrný plat• Fluktuace zaměstnancůSystemizovaný počet zaměstnanců od roku 1999 do roku 2002 rostl, což bylo zapříčiněnosnahou o posilovaní dozorové instituce. Nicméně systemizovaný počet udává pouze limit promíru zaměstnanosti. V tomto ohledu je určitě důležitějším ukazatelem průměrný skutečnýpočet zaměstnanců. I když i ten rostl, je vidět, že instituce nebyla nikdy 100% personálněobsazena. Samotný počet zaměstnanců, ať už systemizovaný nebo průměrný skutečný, sám osobě nemůže vypovídat o efektivnosti regulace a dozoru. Jedná se stejně jako u výše rozpočtuo určitý předpoklad, kdy v případě jeho naplnění, jsou dány podmínky pro efektivní výkondozoru. Daná čísla lze spíše použít do nějakých vybraných poměrových ukazatelů a případněje porovnat s ostatními srovnatelnými institucemi a poté by teprve bylo možné vyslovit soud oefektivnosti.Pro lepší rozlišení je ale nutné, abychom zkoumali i strukturu zaměstnanosti, to znamenákolik pracovníků vykonává přímo dozor nad finančním trhem a kolik slouží pouze jakopodpora, ať už administrativní nebo technická. Jak je vidět z tabulky, tak strukturazaměstnanců Komise pro cenné papíry se v letech posouvala ve prospěch specialistů nainspekce. Z toho lze usuzovat, že čím více odborných pracovníků, tím více může dozorováinstituce alokovat své zdroje na svou primární činnost – dozor – a tím lepší by měla být iefektivnost. Samozřejmě, jak už mnohokrát zaznělo, tento předpoklad platí, pokud se budejednat o kvalitní zaměstnance, s patřičným vzděláním, dovednostmi a zkušenostmi.Nezanedbatelnou roli sehrává i dostatečná motivace. V této souvislosti se často mluvízejména o finanční stránce. Takto lze konstruovat ukazatel průměrné mzdy. A opět platí, žečím lépe budou placeni pracovníci dozoru, zejména pak speciální odbornosti, tím větší budejejich motivace, tím lepší budou podávat výkony a efektivnost regulace a dozoru bude vyšší.Tento vyslovený předpoklad má však dvě omezení. Jedno spočívá v tom, že ve stání správě(a Komise je její součástí) jsou platy dané tarifními tabulkami. To znamená, že kritériumprůměrné mzdy je vždy ovlivněno mírou naplněnosti systemizovaného počtu míst. Jinýmislovy, čím méně skutečných zaměstnanců, tím při daném rozpočtu budou průměrné mzdyvyšší. Na druhou stranu, tím nižší budou personální zdroje pro pokrytí veškeré činnosti.Ukazatel průměrné mzdy tak působí oběma směry. Na jedné straně motivuje pracovníkyk podávání lepších výkonů, na druhé straně jejich vyšší mzda je způsobena i mj. nízkounaplněností pracovních míst a může tak dojít k neefektivitám ve výkonu dozoru.Na rozdíl od dvou výše uvedených ukazatelů, které lze samotné charakterizovat jen jakopředpoklad k efektivnosti, míra fluktuace pracovníků může být jak předpokladem, takkritériem pro měření efektivnosti. Pro účely tohoto výzkumu bude měřená podílemukončených pracovních poměrů a průměrného skutečného počtu zaměstnanců. Na příkladu jedobře ilustrován velmi neutěšený stav v roce 1999, kdy byla činnost Komise praktickyparalyzována vnitřními rozpory a z toho vyplývajícími neefektivními řídícími procesy.Z toho lze podle mého názoru usuzovat, že její činnost byla značně neefektivní. Naopakv dalších letech 2000-2002 se míra fluktuace dostala na standardní úroveň a efektivitaregulace a dozoru šla výrazně nahoru. V tomto aspektu lze míru fluktuace použít jako63

kritérium. Na druhé straně nízkou fluktuaci je možné považovat i za předpoklad pro kvalitníregulaci.Tab. 11 Personální charakteristiky Komise pro cenné papíry1999 2000 2001 2002 2003 2004Systemizovaný počet 127 133 133 146 146 143zaměstnancůz toho:DozorAdministrativní podpora7558795479549353Počet inspektorů 49 55 63 89 90 95Průměrný skutečný 110 115 119 131 137 133počet zaměstnancůPrůměrný plat 22820 22133 20675 23560Počet přijatých39 30 47 30 31 39zaměstnancůPočet ukončených72 23 28 23 29 47pracovních poměrůMíra fluktuace 65,5% 20,0% 23,5% 17,5% 21% 35%Zdroj: Komise pro cenné papíryZávěr:Většinu indikátorů popisujících finanční a personální vybavenost dozorové instituce je možnébrát jako předpoklady pro jejich činnost. Pokud bude indikátor vykazovat lepší čísla (vyššírozpočet, vyšší počet a lepší struktura zaměstnanců ve prospěch specialistů, vyšší průměrnámzda), je naplněn předpoklad pro kvalitnější dozor. Je třeba dodat, že to platí za podmínkyhospodárného využití finančních a personálních kapacit. Nicméně pomocí těchto ukazatelůnelze přímo měřit efektivnost. Avšak pro účely srovnání mezi jednotlivými institucemi lzenapříklad výši rozpočtu přepočíst na jednoho zaměstnance nebo obyvatele dané země.U kritéria míry fluktuace zaměstnanců je možné říci, že jeho použití je oboustranné, jednakjako předpokladu, jednak jako ukazatele, pomocí něhož lze sledovat a hodnotit efektivnost.Velká fluktuace se zpravidla odrazí ve zhoršené kontinuitě činnosti, horších řídícíchprocesech, zmenšené předvídatelnosti v rozhodovací praxi, v méně kvalitním výkonuinspekcí, což bude mít v konečné instanci dopad na nižší efektivnost.5.2.2 Externí kritériaExterní kritéria slouží pro hodnocení, do jaké míry efektivnost regulace a výkonu dozoruovlivňují situaci a vývoj na finančním trhu. Dá se to vyjádřit i obráceně, jak fakta stojícímimo regulátora dokládají efektivnost jeho činnosti. To znamená, že existuje vzájemnépůsobení mezi trhem a regulací. Síla této vazby je dána respektem regulátora, tedy do jakémíry ho trh vnímá jako partnera či instituci, která prostřednictvím svých rozhodnutí ovlivňujedění na trhu. Dá se předpokládat, že u nezávislých centrálních bank bude tento respekt vyššínež u poměrně nově vytvářených institucí dozoru nad kapitálovým trhem.V případě externích kritérií jde vesměs o tržní ukazatele resp. takové indikátory, kterépopisují situaci a vývoj na finančním trhu. Směřují spíše k výsledkům činnosti regulátora než64

k jeho výstupům. Jinými slovy vazba mezi jeho činností a jednotlivým ukazatelem je nepřímáresp. zprostředkovaná přes výstupy, na které se zaměřují interní kritéria (viz. kapitola 5.2.1.).Vypovídací schopnost kritérií musí být umocněna změnovým vyjádřením, tzn. porovnánímv čase. Jen tak je možné relevantně sledovat, jak se regulatorní opatření odrazí ve změnáchukazatelů.• Tržní kapitalizace a její poměr k GDP• Objem obchodování na regulovaném veřejném trhu• Počet primárních veřejných úpisů akcií (IPO)• Objem portfoliových a přímých (zahraničních) investic• Objem vkladů v bankách• Objem majetku ve správě obchodníků s cennými papíry, ve fondech kolektivníhoinvestování, v penzijních fondech či pojistného v pojišťovnách podle jednotlivýchdruhů pojištění• Počet aktivních investorů (zákazníků) poskytovatelů finančních služeb• Počet poskytovatelů finančních služeb s rozlišením na jednotlivé sektoryVšechna výše uvedená kritéria mají podobnou konstrukci a vazbu mezi výkonností regulátoraa charakteristikou trhu. Za jinak nezměněných podmínek platí, že čím větší pozitivní změnaindikátoru, tím efektivnější je regulace a výkon dozoru. Jak už bylo uvedeno, vztah mezi nimije však nepřímý. Regulátor při své činnosti usiluje o splnění svých statutárních cílů. Těmiobecně jsou zajišťovat ochranu investorů, podporovat rozvoj finančního trhu a přispívat kosvětě v této oblasti. Prostřednictvím mnoha výstupů je sledováno dosažení požadovaných aočekávaných výsledků. Mezi ty nepochybně patří i vytvoření transparentního investorskéhoprostředí, což se odrazí ve zvýšeném objemu obchodování, růstu tržní kapitalizace, objemuportfoliových i přímých investic a objemu prostředků spravovaných poskytovateli finančníchslužeb. Je zřejmé, že svou roli sehrává daleko více faktorů a že se jedná o určité zjednodušení,nicméně pro účely teoretických východisek jde o zjednodušení akceptovatelné. Nicméněv žádném případě nelze tento vztah v praxi příliš přeceňovat. Stejné srovnání je možné častosledovat u vazby mezi výkonností vládní exekutivy a růstem HDP. I zde platí, že vliv vládyna HDP je jen omezený a tržní ekonomika a hospodářský cyklus jdou víceméně svou cestou.Přesto zmiňme alespoň některé z ostatních faktorů, které ovlivňují vývoj na trhu a tedy ihodnoty výše uvedených parametrů: makroekonomické ukazatele (vývoj inflace, HDP, zadluženosti veřejných rozpočtů,platební a obchodní bilance, zaměstnanosti, úrokových sazeb apod.); rozvinutost finančního trhu resp. míra plnění jeho hlavních funkcí - čím menší jerozvinutost trhu, tím je riziko pro další využití potenciálu ekonomiky vyšší (zhoršenástruktura kapitálu, odliv úspor do zahraničí); stupeň privatizace - čím více firem je privatizováno a jejich akcie přijatyk obchodování na regulovaném trhu, tím více investičních příležitostí a tím větší jeatraktivita trhu v očích potencionálních investorů; otevřenost ekonomiky resp. globalizace finančních trhů - liberalizace toku kapitálu aslužeb napomáhá konkurenčnímu prostředí a zvyšuje přístupnost trhu pro širokouškálu finančních zprostředkovatelů; tady je důležitým faktem i to, zda je daná zeměsoučástí nějakého nadnárodního uskupení; podmínky pro podnikání, právní prostředí včetně daňové a účetní legislativy - kvalitaprávních norem zajišťujících vyvážené transparentní prostředí pro podnikání nafinančním trhu a pro nezbytnou míru ochrany investorů sehrává stále důležitější rolipři soutěžení jednotlivých zemí o příliv investic;65

vzdělanostní struktura obyvatel - kvalifikovanější pracovní síla, tzn. předpokladkvalitnější finančních služeb umocňuje zájem finančních zprostředkovatelů ainvestorů; míra korupce - tento fakt může negativně ovlivnit vnímání investorů, protože snižujetransparentnost obchodních vztahů a finančního trhu jako takového; politické události, přírodní katastrofy a jiné neočekávané skutečnosti(např.teroristické útoky).Závěr:Výše zmíněná kritéria tvoří soubor parametrů, který vychází ze stejných východisek. Jinýmislovy, čím jsou ekonomické prostředí a finanční trhy přívětivější pro domácí i zahraničníinvestory, čím budou tyto ukazatele vykazovat lepší hodnoty. V tomto souboru hraje svouroli, i když zřejmě ne primární, i efektivnost regulace a výkonu dozoru nad finančním trhem.To znamená, že účinnější regulace bude vytvářet lepší předpoklady pro dobře fungujícífinanční trh. Ten bude atraktivnější a aktivita na něm bude vyšší. To se odrazí jak v počtuinvestorů a finančních zprostředkovatelů, tak ve vyšších objemech obchodování, přímých iportfoliových investic nebo finančních prostředků uložených či investovaných skrze finančníinstituce. Je zřejmé, že tržních kritérií existuje mnohem více a v tomto případě se jedná pouzeo jejich vzorek.• Počet selhání regulovaných subjektů• Počet poškozených klientů• Objem zpronevěřeného či jinak znehodnoceného majetku (kromě tržního)Počet selhání regulovaných subjektů, počet poškozených investorů a objem zpronevěřenéhomajetku jsou specifická kritéria, které mají velmi úzkou vazbu na měření výkonnosti regulacea dozoru. I když platí, že žádný dozor finančního trhu nemůže absolutně eliminovat všechnaselhání finančních institucí a přestože za společnost je odpovědný její management, vlivregulace není nezanedbatelný. Proto je možné tyto ukazatele brát jako součást jak interních,tak externích kritérií. Tvoří ucelený soubor vzájemně provázaných ukazatelů, které na sebenavazují a úzce souvisejí. Rovněž mají spojitost s objemem prostředků, které jsou vyplacenyna investorské kompenzace z různých garančních systémů. I když jejich objem, jak už bylouvedeno, nezávisí jen na počtu selhání účastníků trhu, ale i na legislativní úpravě.Selhání regulovaného subjektu (myšleno jako porušení zákonů) ještě nemusí znamenat přímépoškozené zákazníka ve smyslu finanční ztráty. Existuje řada forem selhání, která mají spíšeformální nebo psychologický charakter. Stejně tak poškození investora ještě nemusí přímoznamenat zpronevěru finančních prostředků. Za poškození je nutné počítat i ztrátu důvěry,která se může projevit například tlakem na změnu finančního zprostředkovatele. V tomtopřípadě tedy zákazník nemusel nutně utrpět finanční ztrátu, ale vinou selhání svéhodosavadního poskytovatele finančních služeb, musel vynaložit transakční náklady na změnubanky či správce svých aktiv.Pokud mluvíme o znehodnoceném majetku, je třeba velmi striktně oddělovat aktiva, kdepoklesla jejich hodnota vlivem působení ryze tržních vlivů. To znamená, že v tomto případědochází k pohybu kurzu cenných papírů jednak na základě tržních vlivů (hospodářskévýsledky firem, makroekonomické ukazatele), jednak na základě nahodilých událostí(politické, přírodní katastrofy apod.).Závěr:66

Čím nižší hodnoty budou vykazovat výše uvedená kritéria, pak lze regulaci označit zaefektivnější. Nicméně neplatí to absolutně. Efektivnost lze v tomto případě dosáhnoutprostřednictvím inspekční činnosti. Jejím přínosem resp. výsledkem bude zachovánítransparentnějšího a důvěryhodnější prostředí finančních trhů.5.3. Průzkumy veřejného míněníSpeciální kritéria, podle kterých lze posoudit efektivnost regulace a výkon dozoru nadfinančním trhem, jsou taková, jejichž výsledky získáme na základě různých průzkumůveřejného mínění. Je zřejmé, že závěry se budou lišit s ohledem na použité metody. Rovněžcíl průzkumu, jaká cílová skupina je oslovena, jak a jaké jsou kladeny otázky a v neposlednířadě osoba zadavatele sehrávají svou roli. Jinými slovy, záleží, kdo si daný průzkum nechádělat. Vesměs by se však mělo jednat o nezávislá šetření, tedy jejich výsledky by neměly býtpoplatné osobě zadavatele.Zajímavé je, že při průzkumech je možné obdržet „hodnoty“ jak pro kvantitativní, takkvalitativní kriteria. Jak už bylo v kapitole 3.4. uvedeno, přímé testování je velmi častoumetodou k získání informací, na základě nichž regulátoři často ověřují, jak se jim dařínaplňovat své cíle.Co tedy lze pomocí průzkumů měřit? Jednak může jít o elementární povědomí širokéinvestorské veřejnosti o samotné existenci regulátora, o jeho úloze, pravomocích, jak jimmůže pomoci, nebo naopak, jaká jsou jeho omezení. Průzkumy ověřují i důvěru, jakouinvestoři projevují vůči regulátorovi nebo poskytovatelům finančních služeb, dále znalostiinvestorů o základních principech fungování finančního trhu, o finančních produktech aslužbách, o rizicích, která s investováním souvisejí.Regulátoři se snaží o zvyšování finanční gramotnosti široké veřejnosti, protože jedním s jejichstatutárních cílů bývá i rozvoj trhu a každý dospělý jedinec je potencionální investor. Napodporu toho organizují různé projekty vzdělávání, které se snaží prostřednictvím informací ofungování trhu s finančními produkty, rizicích, které s investování souvisejí, přispět kezvýšení ochrany investorů a eliminaci podvodných jednání ze strany poskytovatelů finančníchslužeb.Cílovou skupinou těchto programů bývá drobný investor – začínající nebo pokročilý, učiteléstředních a vyšších odborných škol, starostové měst a obcí, státní zaměstnanci, soudci, státnízástupci, vyšetřovatelé a v případě specializovaných kurzů i poskytovatelé služeb nakapitálovém trhu a emitenti cenných papírů. Forem, jak informace pro tyto cílové skupinyzprostředkovat, je celá řada, přes různé tištěné osvětové materiály, brožury, letáky, články apublikace, pokračujíc nabídkou seminářů, přednášek, konferencí a panelových diskusí, až pointernetovou prezentaci, televizní a rozhlasové pořady či specializované soutěže.6. Faktory ovlivňující efektivnost regulace a výkon dozoru6.1. Nezávislost a odpovědnost regulátoraNa celosvětové úrovni se vedou diskuse, jaká míra nezávislosti na straně jedné aodpovědnosti na straně druhé má být svěřena regulátorům finančního trhu. Objevují se hlasy,které varují před tím, aby regulátoři byli příliš nezávislí, protože se tak mohou vymknoutz vlivu vládní exekutivy a nepodléhali by tak určité politické kontrole. To vede k závěrům, ženezávislost a odpovědnost jdou zákonitě proti sobě a nemohou existovat vedle sebe. Ukazuje67

se však, že dobře vymezená a vhodně konstruovaná odpovědnost naopak může podpořitnezávislost dané instituce.Jak tedy pojem nezávislosti chápat? Velmi často, alespoň pokud jde o české prostředí, je totoslovo spojováno se správními úřady. Nicméně při jeho použití zjistíme, že toto slovní spojenívyvolává nepochopení či odmítavou reakci. Nicméně nezávislost neznamená, že by si danáinstituce mohla dělat cokoliv bez ohledu na zákony, ani to, že by neměl žádnou odpovědnosta v neposlední řadě ani to, že by se mělo jednat o jakýsi stát ve státě pevně ohraničenýpomyslnou zdí. Už vůbec není možné pojem nezávislosti srovnávat s anarchií.Naopak nezávislým správním úřadem je takový orgán státní správy, který musí mít z hlediskasvého specifického poslání i speciální postavení, nezávislé na výkonné politické moci aregulovaných subkjektech. I on musí dodržovat zákony, musí poskytovat informace o svéčinnosti a hospodaření, musí být transparentní a předvídatelný ve své rozhodovací praxi.Nezávislost má několik rozměrů. Primární je však nezávislost při rozhodování v konkrétníchšetřených případech, kdy nesmí docházet k intervencím ze strany politické reprezentace. Jinéto je u koncepčních otázek, kde se naopak očekává široká odborná diskuse. Právě uregulátorů finančního trhu je nezbytné, aby jejich rozhodování bylo profesionální a vedenočistě na odborné platformě. Vydané rozhodnutí a jeho dodržování musí být tímto orgánem ivymáháno. Jedině tak může dostát svému poslání a cílům.Například při diskusích předcházejících ustavení Komise pro cenné papíry se plněprojevovala nezkušenost s obdobnou institucí v České republice. Každý dokázal pochopit,proč musí existovat silná centrální banka a Nejvyšší kontrolní úřad, ale málokdo rozuměltomu, proč musí být kapitálový trh resp. subjekty na něm se pohybující pečlivě regulovány aproč by k tomu měla vzniknout speciální instituce.Nicméně regulace je nutná právě v těch oblastech lidské činnosti, kde subjekt s příslušnýmpodnikatelským oprávněním nakládá či obhospodařuje finanční prostředky nebo jiné formymajetku třetích osob, kde existuje jistá asymetrie v přístupu k informacím, kde vedle sebeexistují profesionálové a neprofesionálové. Regulace musí být velmi citlivá a vyvážená.V ideálním případě by její funkce měla spočívat pouze v jakési prevenci. Již samotnáexistence respektované a důvěryhodné instituce s dostatečnými mechanismy pro případnýúčinný zásah by měla odradit „podnikavce“ od nekalých praktik.Na příkladech ze zahraničí lze sledovat, že silný, profesionální a nezávislý regulátor můževýrazně přispět k dobře fungujícímu finančnímu trhu. Často však dělá problém, jak definovatjeho odpovědnost. Nejčastěji jí rozumíme právní a morální povinnost starat se o integritu trhua ochranu investorů. Jinými slovy jde o odpovědnost za ztráty a nezdary v činnosti regulátora.Úspěch a neúspěch je poté konfrontován s cíli, které si regulátor vytyčil resp. které mu ukládázákon. Regulátoři by měli být odpovědni těm autoritám, které na ně delegují jejich mandát.Nejčastěji půjde o vládní exekutivu nebo zákonodárné sbory a v nejširším slova smyslu oveřejnost, která by měly mít přehled a kontrolu nad jejich činností.Odpovědnost plní minimálně čtyři hlavní funkce: zajišťuje veřejnou kontrolu nad činností regulátora. Ta může mít několik úrovní, odzákonodárné - parlamentní kontroly počínaje, přes kontrolu exekutivní - vládní naúrovni ministerstva, dále soudní a konče kontrolou ze strany různých uživatelů(„stakeholderů“), ať už se jedná o spotřebitele nebo profesionální účastníky trhu;68

zajišťuje a podporuje zákonnost. Nejde jen o to, že regulátor je ustaven na základězákona včetně rozsahu svého mandátu, cílů a pravomocí, ale také o to umět vysvětlitsvou existenci a činnost širší veřejnosti. Pokud se toto podaří, měly by být omezenypartikulární privátní vlivy, které mohou snížit důvěryhodnost a poškodit reputaciregulátora v očích investorů; zlepšuje řízení regulátora. Nezávislost, odpovědnost, transparentnost a integrita jsoučtyři aspekty, které utvářejí systém řízení; zvyšuje výkonnost a efektivnost regulátora. Odpovědnost nutí vytvářet pravidla prorozhodování v určitých situacích a tak je omezen prostor pro ad hoc neočekávanářešení. To přispívá ke zvýšení efektivnosti v činnosti regulátora.Z výše uvedených funkcí vyplývá, že jsou určitou kombinací politické a ekonomickédimense. Regulátoři finančního trhu se na rozdíl od centrálních bank (pokud vycházímez toho, že centrální banka je primárně odpovědná za měnovou politiku) potýkají z dalekoširším rozsahem agendy, většími rozmanitostmi ve způsobech vynucování platných zákonů,v sankčních nástrojích, a proto vymezení jejich odpovědnosti není tak snadné a musí býtzaloženo na komplexní úrovni. Aby se tak mohlo stát, je nutné velmi kvalitně definovat cíleregulátora, které musejí být podloženy jeho důvěryhodnou a transparentní činností. Nejdevšak jen o odpovědnost regulátora, ale i ostatních účastníků trhu – akcionářů, investorů,manažerů a zákazníků či dalších státních institucí (policie, státní zástupci, soudy).6.2. Transparentnost - základ odpovědnostiObecně existují čtyři základní stavební kameny pro vhodné nastavení přiměřenýchregulatorních procesů: nezávislost, odpovědnost, transparentnost a integrita. Transparentnostpodporuje ostatních tři elementy a je stejně jako odpovědnost motorem pro zachovánínezávislosti. Jejím důsledným uplatňováním je eliminováno riziko nepřijatelných zásahů dovýkonu regulace a dozoru.Transparentností regulátora ať už finančního trhu nebo centrální banky jako měnové autorityse obecně rozumí dodržování takových postupů, které vytvoří prostředí, kde jeho rozhodováníbude trhem předvídatelné a informace poskytované veřejnosti korektní a včas přístupné.Zatímco transparentnost v případě centrální banky je vedena snahou o eliminaci tržníchspekulací, u regulátorů finančního trhu, jejichž úkolem je dozor a vynucování platnýchzákonů, se jedná o podporu integrity trhu, tedy zachování rovných podmínek pro všechnyjeho účastníky. Dá se tedy předpokládat, že rozhodování regulátora by mělo být dobřezdůvodněné a obdobné v podobných případech.Dalším příkladem informační otevřenosti je konsultační proces při vytváření pravideluplatňovaných na finančním trhu. Je obvyklé, že regulátor zveřejní své návrhy a účastníci trhuse mohou k němu v dané lhůtě vyjádřit. Tento postup opět vede k zachování rovného přístupua snadnější predikovatelnosti v rozhodovací praxi.Svou roli sehrává i právní ochrana zaměstnanců regulátora, jasná pravidla pro jejich případnépropuštění nebo zainteresovanost na kvalitních výstupech a v neposlední řadě také standardyjejich chování tak, aby se zamezilo potencionálnímu konfliktu zájmů či náchylnosti k různýmprojevům úplatkářství. Z pohledu zajištění integrity má dále význam způsob jmenování aodvolávání vedoucích osob odpovědných za jeho chod a činnost regulátora, anebo oblastinterního auditu, který by měl na denní bázi identifikovat a eliminovat procesní selhání připlnění statutárních cílů. Zajištění integrity tak rovněž podporuje důvěryhodnost a efektivnostregulátora.69

I přesto je její zachování náročné, a to zejména kvůli obraně proti politickým zásahům avlivům ze strany regulovaných subjektů. Právě tyto zásahy vedou k umožnění beztrestnéhoporušování zákonů a regulatorních pravidel. V nejhorších případech to může vést ažk přehlížení insolventnosti finančních institucí, což se odrazí na vyšších nákladech pro daňovépoplatníky, na které kolaps finančních prostředkovatelů většinou v konečném kontextudopadne. Taková situace může přerůst až ve finanční nestabilitu a systémové problémy.6.3. Typy odpovědnostiPro účely vymezení odpovědnosti je vhodné rozlišovat několik jejich typů:• ex ante - jedná se o odpovědnost při tvorbě regulace a pravidel, kdy je možné návrhydát předem k diskusi formou veřejného konsultačního procesu;• ex post - jedná se o odpovědnost za zpracování různých zpráv, které dokumentujíhospodaření a činnost regulátora. Zprávy jsou předkládány orgánům, kterým seregulátor zodpovídá ze své činnosti (parlament, vláda apod.);• vysvětlovat - jedná se odpovědnost, která vyžaduje umění osvětlit své regulatornípostupy a poslání;• opravovat - jedná se o odpovědnost zlepšit své regulatorní postupy v případě výskytuchyby;• procesní - jedná se o odpovědnost za procedurální postupy, např. při vedení správníhořízení;• hmotná (funkční) - jedná se o odpovědnost, kde je nutné, aby jednotlivé úkonyregulátora byly v souladu s jeho sledovanými cíli;• osobní - jedná se o odpovědnost, kterou nese každý vedoucí zaměstnanec regulátora;• finanční - jedná se o odpovědnost za dobré výsledky hospodaření, tedy zejména zatransparentní nakládání s finančními prostředky daňových poplatníků (pokud jeinstituce financována ze státního rozpočtu);• výkon - jedná se o odpovědnost za efektivnost a výkonnost regulátora a za splněnístatutárních cílů. To je posuzováno na základě různých kritérií.7. Finanční stabilita jako projev efektivní regulace7.1. Definice finanční stabilityOtázky finanční stability a její zranitelnosti se začaly na celosvětové úrovni velmi intenzivnědiskutovat v souvislosti s výskytem krize v jihovýchodní Asii, Rusku a později téžv Argentině. Při pokusech o její definování se ukázalo, že je často snadnější vymezenínestability. Důležitým podpůrným aspektem pro zachování finanční stability je pružnostfinančního systému. Jinými slovy, jak se selhání jedné finanční instituce odrazí ve fungováníostatních a také trhu jako celku. Platí totiž, že kolaps jednotlivého finančníhozprostředkovatele ještě nemusí znamenat vznik finanční krize či projev nestability. Dokoncenaopak, může vést k posílení efektivnosti a stability systému. V tomto pojetí je finančnístabilita takovým stavem, kde je finanční systém schopen v dlouhodobém horizontu a bezvýkyvů efektivně alokovat úspory a vyhledávat investiční příležitosti. Někdy je chápána jakospolehlivost či zdravost finančního systému jako takového.V jiném pojetí je finanční stabilita ztotožněna se situací bez bankovní krize a s cenovoustabilitou aktiv. Výhodou tohoto přístupu je, že nabízí parametry, které lze exaktně pozorovata pomocí nichž je možné určit, zda systém je stabilní či ne. Naopak není založen nakomplexním pohledu na sílu finančního systému, protože spokojit se s definicí, kteráodkazuje na pouhou absencí bankovní krize, je zřejmě mělké a ne dostačující.70

A.Crockett vychází z toho, že finanční stabilita je stavem, kdy jednak klíčové finančníinstituce jsou stabilní a existuje vysoká důvěra v plnění jejich smluvních závazkův dlouhodobém horizontu bez vnějších intervencí, a jednak klíčové trhy jsou stabilní a jejichúčastníci mohou obchodovat za ceny, které odrážejí fundamentální sílu ekonomiky a aktiv anetrpí dramatickými výkyvy. Nicméně v tomto pohledu je nutné ozřejmit, které klíčovéfinanční instituce máme na mysli a co je považováno za cenovou stabilitu na finančníchtrzích.7.2. Role regulátora při zajištění finanční stabilitySamotný regulátor a dozor nemůže být sám odpovědný za zdraví finančního systému. Záležítaké na celkové makroekonomické politice, měnové stabilitě a kvalitě finančního sektoru.S touto otázkou úzce souvisí role centrální banky, jejíž mandát je dnes posouván z „pouhého“zajištění měnové (cenové) stability na zabezpečení finanční stability jako celek. Proto jeněkdy centrální banka pověřována i úlohou dohlížitele nejen nad finančním zdravím(obezřetnostním podnikání) jednotlivých firem, ale i nad systémem jako celek. Dochází takk integraci makroobezřetnostního (založený na omezení rizik, která by vedla k velkýmekonomickým ztrátám) a mikroobezřetnostního (založený na omezení rizikovosti jednotlivýchfinančních institucí a na dohledu nad ochranou investorů) přístupu k dohledu.Kvalitní dohled podporuje disciplinu na trhu a uplatňování nejlepší praxi (tzv.best practice).Sledování finanční stability je dlouhodobý proces a nejedná se jen o nějaký ad hoc nástrojv případě výskytu krizové situace. Je ovlivňována třemi proměnnými: makroekonomické prostředí, které je posuzováno jednak podle fiskální pozice státu,míry inflace a podle krátkodobých reálných úrokových sazeb, struktura bankovního sektoru resp. finančního sektoru, který je posuzován napříkladpodle podílu státem nebo zahraničními subjekty vlastněných bank (zahraničnímateřské společnosti jsou schopny nabídnout propracované know-how, kvalitníprocesy risk managementu a corporate governance), podle míry koncentrace danéhosektoru (objem aktiv vlastněných určitým procentem finančních institucí apod.), institucionální prostředí, jinými slovy, jak jsou rozvinuty ostatní infrastruktura trhu alegislativní prostředí.Na rozdíl od soudního vynucování je pravomoc regulátora finančního trhu postihovatprotizákonná jednání založena na proaktivním přístupu. Jedná se tedy vždy o rozhodnutídozorového orgánu na základě vlastních zjištění. Vymáhání dodržování právních norem jejedním z prostředků k dosažení statutárních cílů regulátora. Pro tyto účely je vybaven různýminástroji, mezi které patří například inspekce a různé druhy sankcí. Jejich uplatňování musísledovat žádoucí výsledky, jinými slovy jejich použití by mělo být spojeno s větším přínosemnež náklady. Proto se regulátor zaměřuje na takové případy, které s sebou nesou vysokériziko poškození investorů nebo trhu jako celek.V této souvislosti je nutné předem definovat strategii a priority činnosti. Politika vynucováníby měla být založena na dobré vyváženosti mezi prevencí a represí. Nicméně výkonnostregulátora zřejmě nemůže být posuzována na základě počtu vyřešených případů či počtuobviněných, ale spíše na celkovém dojmu z investorského prostředí, tedy zda jsourespektována elementární zákonná pravidla.Pro měření finanční stability je někdy využíván index zdravosti finančního systému (FSSI).Ten se skládá ze dvou kvantitativních proměnných - ukazatele kapitálové přiměřenosti (CAR)a poměr ztrátových úvěrů - půjček (NPLs). Často se hovoří o tom, že pro zvýšení vypovídací71

schopnosti FSSI by bylo vhodné do něj zahrnout i další indikátory, které v sobě agreguje tzv.CAMEL přístup. Ten vychází nejen z ukazatele kapitálové přiměřenosti (C), ale i kvalityaktiv (A), spolehlivosti a přiměřenosti manažerských procesů (M), dále z výše zisku (E) alikvidity (L). Nicméně pro jeho použití v současné době chybí relevantní data tak, aby mohlodojít k širšímu mezinárodnímu srovnání. Proto je častěji využíváno užší vymezení FSSIzaložené na dvou proměnných.Otázkou zůstává, jak zvolit váhu pro jejich zastoupení v indexu. Kvůli nedostatkupropracovaných teoretických modelů nejsou uplatňovány speciální váhy, jenom je nutnéobrátit vliv ztrátových úvěrů na index, aby obě proměnné působily stejným směrem. IndexFSSI je následně vážen tak, aby byl podpořen význam finančního zprostředkování v danézemi. Právě pro tyto účely je třeba zvolit váhu, ke které bude index poměřován. Často sejedná o poměr bankovních úvěrů pro privátní sektor na GDP. To znamená, že v ekonomikáchs malým a nerozvinutým úvěrovém trhem, budou náklady na řešení finanční nestability nižší.FSSI=úvěry/GDP*{1/2 (CAR+NPLs)}Index je omezen na bankovní sektor. To by ale nemělo působit problémy, protože ve většinězemí tento sektor sehrává rozhodující roli. Naopak někteří autoři (Barth, Caprio, Levine)využívají pro konstrukci FSSI a hodnocení dopadu regulace a dohledu jiné ukazatelez výkonnosti bankovního sektoru. Například Kent a Debelle měří finanční stabilitu výšíočekávaných makroekonomických ztrát a pravděpodobností výskytu různých poruch finančnísystému.Corsetti, Petenti a Roubini vytvořili index finanční slabosti (křehkosti) založeného naztrátových úvěrech a na informacích o výskytu rozmachu úvěrového trhu. Nevíce známýindex, který se pokouší o měření síly finančního systému je Moody´s Bank Financial StrengthRatings, který zahrnuje bankovní finanční zásady, hodnotu franšíz a diverzifikaci aktiv ačinnosti. Přestože tento index vylučuje externí vlivy, počítá s riziky, které ovlivňují bankovnípodnikání, jako například síly a výhled ekonomiky, struktura a slabost finančního systému akvalita bankovní regulace a dohledu.7.3. Systémy řízení a dobrá regulatorní praxeJednotlivé vazby a systémy kontroly v oblasti regulace finančního trhu mají dopad na vládu,dozorovou instituci, finanční instituce a soukromý korporátní sektor. Finanční instituce nesouhlavní odpovědnost za implementaci kvalitních systémů řízení a za udržení důvěry svýchklientů. Zároveň jako věřitelé (pokud uvažujeme např. bankovní subjekty) mají eminentnízájem, aby i správa a řízení korporátní sféry, tedy soukromých společností, byla efektivní.Uplatňování dobrého řízení finančních institucí a nejlepší praxe podporuje efektivní alokacizdrojů v ekonomice a přispívá ke spolehlivosti a zdraví finančního systému.Regulátoři a dozorové instituce finančního trhu jsou odpovědnosti za podporu a sledováníimplementace přiměřených systémů řízení a kontrolních mechanismů v rámci činnostifinančních zprostředkovatelů. To ale znamená, že i samotní regulátoři by měli mít zavedenyefektivní kontrolní systémy a jimi používané regulatorní procesy musí být transparentní. Jentak bude jejich činnost založena na důvěryhodnosti a respektu. Pokud by tomu tak nebylo,regulátor ztratí svou kredibilitu, což by mohlo vyústit v morální hazard a v nestabilitu na trhu.72

V neposlední řadě, dobrá regulatorní praxe nemůže být zcela uplatňována bez dobréhosystému řízení celého veřejného sektoru. Dobrá praxe ve veřejném sektoru znamená absencikorupce a efektivní právní a soudní systém. Jedná se tak o zbývající článek spojitého řetězcevztahů, na nichž je založena finanční stabilita.Stejně jako je složité definovat finanční stabilitu, tak je těžké vymezit dobré regulatorníprocesy. Nicméně, pokud se pokusíme o jejich definici, tak jde zejména o schopnost efektivněřídit naše zdroje a formulovat, implementovat a vynucovat přiměřenou obezřetnostní politikua regulaci a plnit stanovené statutární cíle.Dozor nad finančním sektorem je možná důležitější než regulace jiných oblastí ekonomiky,které si to žádají, protože nástroje k vynucování právních norem, druhy sankcí a možnostodejmutí podnikatelských oprávnění mohou mít výrazné dopady na soukromý sektor a napráva investorů a ostatních „stakeholderů“. Proto je nezbytné, aby existovaly vysoce kvalitníkontrolní procesy proti zneužití těchto kompetencí.Pro potřeby posouzení regulatorních procesů se používá index kvality řízení regulátora (RGI).Ten odpovídá vážené kombinaci splnění principů nejlepší praxe, která je vymezenamezinárodními organizacemi (např. IOSCO – viz. kap.5.1.1). To je zjišťováno na základěhodnocení FSAP (Financial Sector Assessment Program). Jednotlivé váhy jsou pak odvozenyod metodologie, kterou zpracovaly v roce 2003 Sundararajan, Das a Yossifov pro podobnýindex uplatňovaný v monetární a finanční politice. Platí, že index kvality řízení regulátora jevyšší u rozvinutých ekonomik.Hodnotící stupnice: 1-noncompliance, 2- partial compliance, 3-broader compliance,4-full compliance, nebo se uvede not applicableSCOREij= [0*noncomplianceij+ 0,33*partial complianceij +0,66 broad complianceij + fullcomplianceij]*100RGIi = 1/n (∑ SCOREij) j= [1, n], kde n je počet zkoumaných charakteristik u jednotlivýchregulátorů.ZávěrZpracování této studie ukázalo, že problematika definování teoretických kritérií prohodnocení efektivnosti systémů regulace a výkonu dozoru nad finančním trhem je velmikomplexní. Nejde pouze o vymezení samotných kvalitativních a kvantitativních kritérií, ale io zasazení efektivnosti činnosti regulátorů do širšího kontextu plánování, stanovení cílů atvorby manažerských postupů.Velkou pozornost je třeba věnovat hodnocení efektivnosti, či v užším slova smyslu jejíměřitelnosti. Na příkladu kritéria - plnění statutárních cílů regulace - se ukazuje, že je někdyvelmi obtížné změřit efektivnost na základě dostupných informací. Jinými slovy není možnévždy exaktně určit vztah mezi vstupy, výstupy a výsledky.Studie také ukázala, že kritérií, které lze použít pro hodnocení efektivnosti je celá řada a vždyzáleží na přístupu každé jednotlivé země, které z nich využije. Do značné míry je to odvozenood historických zvyklostí, právního prostředí, vyspělosti ekonomiky a od velikosti finančníhotrhu.73

V neposlední řadě je nutné otázku efektivnosti regulace posoudit i ve vztahu k faktorům, kteréji bezprostředně ovlivňují. Je nutné ji konfrontovat se systémy a různými modely či přístupyk regulaci a dozoru nad finančním trhem. Institucionální uspořádání regulace a vnitřníorganizační struktura dozorové instituce sehrává velmi důležitou roli.Ukazuje se, že uplatňování dobrých regulatorních postupů je dobrým předpokladem prozajištění finanční stability, která je projevem efektivní regulace.Použitá literatura:• Financial Services Autority - Our approach to Performance Evaluation, January 2002• HM Treasure, Cabinet Office, National Audit Office - Setting Key Targets forExecutive Agencies: A Guide, November 2003• HM Treasure, Cabinet Office, National Audit Office, Audit Commission, Office forNational Statistics - A Framework for Performance Information• Hupkes Eva, Quintyn Marc, Tailor Michael W. - The Accountability of FinancialSector Supervisors: Principles and Praktice, International Monetary Fund WorkingPaper 05/51• Das Udaibir S., Quintyn Marc, Chenard Kina – Does Regulatory Governance Matterfor Financial System Stability? An Empirical Analysis, International Monetary FundWorking Paper 04/89• Pavlát Vladimír, Kubíček Antonín - Regulace a dozor nad kapitálovými trhy, Vysokáškola finanční a správní 2004• Liška Václav, Gazda Jan: Kapitálové trhy a kolektivní investování:, kapitola Praktickézkušenosti z fungování regulatorního orgánu českého kapitálového trhu, ProfessionalPublishing 2004• Hanzlík Martin, Husták Zdeněk, Jakub František, Musílek Petr, Pokorný Jiří, ŠimáčekMilan, Topinka Jan, vedoucí autorského kolektivu Ježek Tomáš: Průvodcekapitálovým trhem (učebnice pro střední a vysoké školy), kapitola Regulacekapitálového trhu, Fortuna, a.s. 2004• Vybrané dokumenty Komise pro cenné papíry (plány činnosti, zprávy o činnosti ahospodaření)• Výroční zpráva ASIC – Australské komise pro cenné papíry a investice za rok 2004• Klimeš Lumír - Slovník cizích slov, SPN 1981Další literatura k tématu:• Baldwin Robert Cave Martin - Understanding Regulation: Theory, Strategy andPractice, Oxford University Press 1999• Cameron Alan - Measuring regulatory success, Financial Regulator, Vol 5 No 4, 2001• Ferran Elis, Goodhart Charles - Regulating Financial Services and Markets in theTwenty First Century, Hart Publishing, Oxford – Portland, Oregon 2001• Friedman Milton, Goodhart Charles - Money, Inflation and the Constitutional Positionof the Central Bank, Institute of Economic Affairs, London 2003• Goodhart Charles, Hartman Philips, Llewellyn David, Rojas-Suarez Liliana -Financial Regulation: why, how and where now? Routledge, London and New York1998• Issing Otmar - Should we have faith in central banks? Institute of Economic Affairs,London 200274

• Sparrow M. K. - The Regulatory Craft: Controlling risks, solving problems andmanaging compliance, Brookings Institution Press, Washington 2000• Taylor Michael - Twin Peaks: A regulatory structure for the new century, No 20,Centre for the Study of Financial Innovation, London 1995• Taylor Michael - Regulatory Leviathan: Will Super-SIB work?, CTA FinancialPublishing, London 1997Kubíček, AntonínThe Objectivity of Integrating the Regulation and Supervision of Financial Markets andthe Possibilities of its Practical Implementation 6(sborník z mezinárodní konference Perspektivy bankovnictví po roce 2000 ve světě a v Českérupublice, Sezská univerzita v Opavě, Obchodně-podnikatelská fakulta v Karviné, 2005)1. IntroductionRecent research in the field of regulation and supervision of the financial market is aimedat finding and defining theoretical and methodological bases for analysing existing systemsand basic relations between the development stage of this market and corresponding systemof regulation and supervision, so as to ensure the optimum and efficient range of theseactivities while respecting acceptable costs, and lastly to define quality and quantity criteriafor efficient operating of the systems of regulation and supervision of the financial market,and to define theoretically the optimum organizational structure of the systems using theabove mentioned criteria.It is necessary for the effort and the possibility of their realization to be based andconsequently elaborated respecting deep and valid knowledge of objectively working trends,which objectively define the content and scale of relations and processes, subjects andobjects which should exist and work in this sphere, but also their form and ways of theirrealisation and selfrealisation. It is essential, in accordance with these efforts, chosen startingpoints and model forms of relations, processes, subjects and objects created on their base, tocompare their identity with or differences from the forms of their real, practical and mainlysubjective application. The possibility of such comparison and the level of its application isof course directly connected with the level of the knowledge of reality, with the feasibility ofsettled objectives and last but not least with the possibility of suggesting changes within theexisting form and, in case of consensus with their principle and form, of their subsequentrealization. Regarding the enormous complexity, relevance and expensiveness of everythinghapenning in the mentioned sphere it is very difficult to come to such consensus andtherefore it is essential to pursue with maximum prudence and coordination all partial stepswhich must unconditionally be taken to achieve more complex solutions. Activities such asthe “Big Bang” are possible only exceptionally and such operations are mostly both factuallydifficult and time demanding. The factual, in complex meaning, and time demands aresignificantly increasing at present and characterised by globalization, internationalization,integration, intellectualization, institutionalization and who knows what else. Existing6 The contribution has been made within the grant project:“Theoretical and methodological bases forthe analyses of the systems of regulation and supervision of financial markets“, for which the authorhas got a grant from the Grant Agency of the Czech Republic.75

dimensions are becoming almost automatically totally different, and misunderstanding oreven neglect of the fact is, in my opinion, unacceptable and could result in serious problems.Another partial issue, though in my opinion a very relevant one, to be solved today withinthe studied area is the issue, or better to say the problem of integration of the regulation andsupervision of the financial market, maybe better to say markets. Objective changes inmarket economies unconditionally necessitate corresponding changes in the system ofregulation and supervision of financial markets. Such changes have already beenimplemented in a lot of countries with more advanced financial markets than those in theCzech Republic, and here I mean especially EU member countries. In our country suchchanges are in preparation. It is impossible not to point out that it is the preparation, namely asignificant change of its course and results which took place a few weeks ago, that made meaccelerate the elaboration of my views on it. I am convinced that it is not positive change, buton the contrary that there are a lot of risks which can have negative impacts. The effort toavoid them or at least to explain them is thus one of basic reasons why I have prepared thiscontribution.2. Systems of regulation and supervision and efforts of their optimizationThe contribution dealing with the issue of integration of the regulation and supervision offinancial markets cannot be complete without at least a very brief remark 7 concerning itssystems, their classification, main types and the effort to optimize them and thus ensure themost efficient meeting of their basic objectives and tasks.The existing development of the regulation and supervision is connected with a vast set ofspecific systems, proving a lot of differences and diversities. The differences reflect thefunctioning of a lot factors, e.g. different historical development in individual countries,different structures of financial systems, different political systems and their traditions andlast but not least the size of areas of individual countries and that of their financial sectors.Besides the above mentioned differences, different systems have as well a lot of identical andgeneral characteristics, e.g. the basic objective of regulation and supervision, which can beunderstood as the preservation of the integrity of the financial market, namely the protectionof investors, in its concrete forms, together with retaining its maximum functionality andefficiency.However, the individual systems differ in many specific items, especially in what theyregulate, whether they regulate subjects acting in certain subsegments of the financial market,or the subjects activities in the same or different subsegments, what is the extent and depth ofthe regulation and supervision, whether the regulation and supervision are executed by one ormore subjects, what are the powers of this subject or subjects, etc. Some of the mentioneditems are of qualitative character, others of quantitative one, and it is also possible toencounter their combination.2.1 Classification of the systems of regulation and supervisionThe systems of regulation and supervision are partly based on legal standardsapproved by legislative bodies according to a proposal of an authorized subject (sometimes7 V. Pavlát, A. Kubíček: Regulation and Supervision of Cupital Markets, pp. 12 - 4076

we meet such terms as the top regulator or the regulator of higher grade) and brought toperfection in implementing provisions issued by the regulatory body (usually called theregulator), and partly on the ways and forms of controlling activities (control, monitoring,supervision) carried out by supervision bodies, which can either make part of the regulator orbe independent. Numerous classifications have been created for an easier orientation inindividual systems according to specific items which constitute these systems. As an exampleI would like to give a classification used in the above mentioned publication. 81. The subject of regulation – institutional or functional systems2. The extent of regulation – universal (general, all-embracing, or so-called megasystems)or specialized systems3. The number of regulators of the financial sphere – systems with one or severalregulators4. The position of the regulator in the system of state institutions - centralized ordecentralized systems, or a combination of both5. The powers of the regulator – autonomous or subordinate systems6. The democratic nature of the regulator´s functioning – systems of the state regulationand supervision or systems with the elements of self-regulation of the regulatedorganizations or their craft associations7. The way the regulator´s activity is financed – either systems fully financed by themeans of the regulated organisations or the systems fully financed by the means of the8. national budget, or systems financed in a combined way9. The way the regulation and supervision are exercised by the regulator – systems whichuse more formal and bureaucratic approach to solve the problems of regulation andsupervision, or systems which lay the primary emphasis on the content (factual) sideof a problem.The above mentioned characteristics, which are intentionally given here as contradictions,however, do not occur in their absolute form in practice. Every concrete system ofregulation and supervision is mostly a combination of individual elements while theimportance of some of them is predominant. It is necessary and very difficult at the sametime, while creating this real “mixture”, to keep a proper rate of combination, and that ofcompatible elements only. Although a generally acceptable optimal model is in practicealmost unreachable, there is a theoretical possibility to create it by a combination ofcompatible elements. As an example we might possibly mention an autonomous functionalsystem containing the elements of self-regulation, financed by the means of regulatedsubjects, which is factual, transparent and flexible, and it is necessary to add: relativelyinexpensive and efficient. And it is, of course, possible to formulate quite easily an idea ofthe opposite to the optimal system defined that way. The created classification is anessential basis for a practical comparison of real systems existing in individual nationaleconomies, as well as for the creation of models of their further possible development.Similarly it creates the basis for the typology of these real systems and their possible futureforms.2.2 Current main types of regulation and supervision of the financial marketThere are three main types of the regulation and supervision of financial markets in thecontemporary world:8 V. Pavlát, A. Kubíček: The Regulation and Supervision of Capital Markets, p. 1377

a. A mega-system, in which the only one universal regulator of the wholefinancial sphere ensures the regulation and supervision of the whole financialadministration realized in a given national economy. I am going to deal withthis type in greater detail in the following part of my contribution because Iconsider it to be generally the most progressive;b. a system based on the existence of a pair of regulators, each of them being incharge of administration related to the regulation and supervision of thefinancial market;c. a system of regulation and supervision which is carried out by one or morespecialized regulators.As an example of the first type it is possible to mention the systems introducedquite recently in Great Britain, the Federal Republic Germany and Austria, which in myopinion represent one of the best possible forms of a reaction to the trends in thedevelopment of financial markets; the second type, which is also called “a twin”, iscurrently used in Australia, and the third one exists for example in Italy, where theregulation and supervision of the capital market as a segment of the financial market isvested in one specialized institution, other segments being regulated by one or morespecialized regulatory institutions.Before any further deeper analysis of the mega-system it is necessary to say alreadyhere that it is usually internally differentiated. However, within this all-embracing systemthere are usually parts which fulfil the functions previously performed by independentregulatory subjects, and focused on the regulation and supervision of a certain group ofinstitutions – banks, insurance companies, subjects of collective investing, securitiesdealers, etc., in an institutional system, or to certain sets of activities – securities dealing,collective investing, supplementary pension insurance, etc., in a functional system ofregulation and supervision.In the patterns used until now, the main types of systems of regulation were dividedin such a way to see clearly the prevailing trend of development leading to uniting separatesystems of regulation and supervision of individual segments of the financial market into asole, universal and all-embracing entity – a mega-system or, in other words, an integratedhomogenous system. However, this point of view is not only a view expressing anintention of the author, it is in the first place the necessity to emphasize the objectivity ofthe relationship between the development trends of the regulation and supervision, and theelementary development trend of the current financial market as a complex, internallydifferentiated system which moreover –with growing internationalization and globalization– will in future undoubtedly head for even more complex forms and ways of integration ofthe regulation and supervision of financial markets.2.3 Optimization of regulation and supervision of financial markets and its possiblemethodsIn any period of the current as well as the future development of the financial market,the views on the level and range of regulation differ considerably. The only thing they have in78

common is that the regulation has never been optimal. According to the views you mayencounter on the level of individual subjects of the financial market, it is usually too severeand costly, not efficient enough, even unnecessary, etc. Under certain conditions of thefinancial market situation, such assessment and the like can be agreed upon even by thosesubjects that under different conditions have different views resulting from their differentinterests. Such situation is usually called overregulation, which is mostly a considerablesimplification. Under different conditions that can be associated, in a simplified way, withanother stage of the business cycle and its usual excesses aimed at maintaining the so farachieved profit rate, the same subjects can consider the regulation too low, toothless, rigid,unable to predict future development, etc. but again too expensive and not efficient enough.This state is usually called, in a very simplified way, underregulation. Besides those twoextremes there is also a third state, in my opinion more frequent, in which the views onregulation and supervision differ according to the interests of individual groups of subjectsoperating on financial markets represented by investors on the one hand and financial servicesprovided.The above mentioned facts and a whole range of other opinions result, both in theoryand practice, in a permanent effort to optimize the regulation. Generally, it can be stated thatthis effort is carried out mostly in two levels, first in understanding the substance ofoptimization and its defining and consequently in realization of the defined. In any case, thethird level of this effort, the level of permanent improvement of the result achieved in theprevious two levels, cannot be neglected.As far as the understanding or definition of an optimum system of regulation andsupervision of the financial market is concerned, this issue was mentioned, though verybriefly, in subchapter 2.1, so now I am going to be more specific about the above mentionedand to show some possible ways how to achieve the required.First, let us raise the question what is "required" of financial markets regulation andsupervision. Because I neither can nor want to deal with all the pleiad of possible answers andtheir analysis and assessment now, I will help myself out of it by something more or lessagreed upon by the majority of theorists and practitioners, by an example of the definition ofthe role and objectives of the Securities Commission in Article 2 Section 2 of the Actno.15/1998 of the Collection of Laws, as amended: "The role of the Commission is tostrengthen investors' and issuers' confidence in the capital market. The objective of theCommission is to contribute to the protection of investors and the development of the capitalmarket and to support education in this area." We may encounter similar definitions, somebrief, others florid, not only in legislation but also in numerous publications of various naturepublished almost anywhere in the world in the past, at present and, undoubtedly, in the future,too. At the International Conference on Regulation and Supervision, organized by VSFS in2003, I defined the basic objective of the regulation and supervision as follows: "maintenanceand further development of a fully functioning financial market, namely in all its particularforms and shapes, to enable it to fulfill its basic purpose . . . " 9 At the same time, it isnecessary to emphasize that besides these basic, general, irrefutable, strategic objectives it isalways necessary to define also the objectives and tasks concerning the changes in thefinancial system which took place in the past or are showing in outline as probable trends ofdevelopment. In a modern dynamically developing economy, regulation and supervision mustnot lag behind the dynamism of financial markets development bringing new problems all thetime, whose positive solution - in favour of investors - the existing regulation and supervisionshould contribute to.9 In: Regulation and supervision of financial markets. Proceedings of International Konference, VSFS, Prague,June 24 – 25, 2003, p. 2879

If we consider an optimum system of regulation and supervision, then theseconsiderations must unambiguously result in the premise of its maximum flexibility, whichwould not only secure a fast reaction to current problems by means of repressive measures(negative regulation) but also anticipate potential negative situations and apply the complex ofits preventive measures in advance (positive regulation). Unfortunately, most of the currentlyused systems of regulation and supervision meet the prerequisite of flexibility andcombination of suppression and prevention only partially.When solving the optimization of the system of regulation and supervision, it isimpossible to avoid the problem of efficiency of the institutions running the system. Theefficiency of the whole system cannot depend on an optimum combination of its compatibleelements only. As far as the costs are concerned, changes in the system are mostly connectedwith relatively high, but more or less nonrecurring costs, whereas the operation of executivebodies of regulation and supervision claims permanent supply of financial means. From thispoint of view, it is very important to define a set of materialized quantitative as well asqualitative indicators of results (positive or even negative) achieved by these bodies andcompare them with the costs incurred. The procession of such a set of indicators isunfortunately still nascent and any complex agreement does not seem impending. There arestill such extreme views as "the most effective regulation is no regulation at all". Theelaboration of these issues will be the objective of our research team in the near future.3. Basic trends of the future development of financial markets and system of theirregulation and supervisionI have already mentioned some basic trends of the future development of financialmarkets, such as internationalisation, globalisation, integration, intellectualisation, etc. Now, Iwould like to deal with two concrete forms of applying those trends, and than also with thereflection of those changes in required and partly also accomplished modifications of thesystem of regulation and supervision.3.1. Financial conglomeratesThe establishment of conglomerates, i.e. simply said economic subjects formed byjoining units of various fields in the only one large complex, has been a momentousmanifestation of trends in the economy since the last century. This phenomenon is quite newin the financial sphere mostly because the possibilities of free movement among individualsegments of the financial market, at national and international scale, were until recentlyrelatively considerably restricted due to the elements built in the existing regulatory systems.We can mention, for example, the strict separation, in force until recently in many countries,of commercial banking from securities dealing, as well as the separation of insuranceactivities from other fields of financial dealing. The gradual development of conglomerates,even in the financial sphere, could have occurred only at the moment of weakening of thefield principle of regulation, and more generally at the moment when, as an important part ofobjective trends gaining ground in the field of financial market regulation, the principles ofderegulation and harmonization were recognised by political will and projected into therelevant legal norms. It is also important to mention, and I will deal with this issue in greaterdetail in the following chapter, that this step has not been until now and cannot be verypenetrative, and it is just because not everything is clear and solved down to the last detail andwe do not wish for any unpleasant surprise.80

Financial conglomerates are usually defined as: ‘a group of companies under commoncontrol whose exclusive or prevailing activities are based on services provision in at least twofinancial sectors (i.e. banking, securities, and insurance) 10There are not only financial conglomerates but also mixed conglomerates in thefinancial sphere which are mainly focused on trading or other industrial activities, but at leastone regulated financial unit functioning within the framework of their overall structure mustbe included.We may distinguish five types of financial conglomerates according to the form of theirinternal structure:1. groups in which individual companies mutually own significant stakes in othercompanies within the given group2. groups which are headed by a licensed holding group superior to other companieswhich are members of the group3. groups which are headed by a non-licensed holding group superior to other membersof the group4. groups with highly integrated companies5. groups with a different structure_The above mentioned types are, on the basis of their historical development, more or lessconnected with the individual national economies and, on top of that, they are regulated bylegal regulations which are far from being fully compatible mostly because this is a new andnot quite known issue, and various political and professional groups perceive it differentlyand their worries are different too. That is why these financial conglomerates regulated it withdifferent intensity and by means of different instruments.3.2 Financial derivativesBy financial derivatives we mean, for example for the purpose of our law of capital marketdealings:a) options and investment instruments stipulated by this law,b) financial forward contracts (namely futures, forwards and swaps) concerninginvestment instruments stipulated by this law,c) difference contracts and similar instruments for the transfer of interest rate orexchange rate risks,d) instruments enabling transfer of credit risks,e) other instruments which result in the right to financial compensation, and thevalue of which is derived primarily from the investment securities rate, index,interest rate, exchange rate or the commodity price 11 .In addition to the above mentioned financial derivatives there exist a lot of otherswhich our legislative has not accepted and our practice has not managed to term yet. They10 The supervision of financial conglomerates. A report by the Tripartite Group of Banks, Securities andInsurance Regulators, July 1995, p. 1311 Article 33 Section 3 of the Act no. 256/2004 of the Collection of Laws, dealing with business activities incapital markets81

epresent the most dynamically developing and at the same time, from the viewpoint of thepossibility of their rational and effective regulation and supervision, also the most problematicobjects of the financial market. A few weeks ago, not only me but also the members of theInternational Conference about the Situation on Financial Markets could listen to the opinionof one of our most erudite specialists saying that these investment instruments and insufficientregulation of trade (or maybe better quasi-trade) represent a significant threat not only for thedevelopment but even for the existence of national financial markets (an organized marketwith these instruments in the Czech Republic has not, luckily, come into existence yet), butalso for international financial markets and not only for them. One of the most importantregulation principles, in my opinion, was breached on derivatives markets, namely the abilityto enter the market was offered only to such investment instruments which are by their naturetransparent, clear and controllable and such is also their trading, including their content andaims.The popularity of financial derivatives originates in the possibility to use them in twoways: on the one hand they successfully hedge securities dealings against possible risks and,on the other hand they are suitable for speculations. While the first way results in the riskreduction, which is an important factor of investor protection, the second way is connectedwith substantial risk increase, i.e. threat to investors, which could, together with aconsiderable institutionalisation growth in this segment, have fatal consequences.Taking into consideration what has been said and the fact that not only the volume ofderivatives trading but also the volatility on capital markets have considerably increased, it isquite understandable that the regulators have paid, in the last few years, a great attention tothe speculative use of derivatives. Their effort – to elaborate and further develop methods ofregulation and supervision of the activities of financial market institutions which deal withderivatives – is hampered by their unfinished integration at national as well as internationallevels, while integration and globalisation of derivatives trading is already in a more advancedstage. Since the mid 90s of the last century, it has particularly been the Committee forTechnological Issues of IOSCO 12, which, in cooperation with the Basel Committee for BankSupervision operating with the Bank for International Payments in Basel, has been dealingwith the issue of regulation and supervision in the field of financial derivatives trading onfinancial markets.3.3 Main issues concerning regulation and supervision over financial conglomerates andbusiness with financial derivatesAs an attentive reader must know a number of issues of regulation and supervisionhave been already mentioned above, in addition to that they are mutually connected orsometimes even identical.The key problem of regulation and supervision over financial conglomerates is the factthat these subjects represent heterogeneous group of companies with different kinds ofbusiness in individual segments of financial system. Some of these activities are subject toregulation and supervision but some not according to in which countries the companies arelocated.Supervision over financial conglomerates deals with relatively wide range ofphenomena and processes -the most important is examining of capital adequacy i.e. findingout if the capital of given financial conglomerate is sufficient for covering his business risk,12 International Organisation of Securities Commissions82

and then a number of other specific problems as e.g. risk resulting from financial relationshipsinside the conglomerate, danger of so-called infection, examining of transparency oflegislation and management etc. Traditional feature of supervision over performance ofindividual structural components is a practice where each supervisory body monitors only onetype of regulated companies without sufficiently developed contacts with other regulators.This practice is not suitable and sufficient for supervision over financial conglomeratesbecause only individual parts of the whole are being monitored and analyzed. It is almostimpossible to get an overall overview on business risks concerning financial conglomerateswithout mutual co-ordination of activities of individual specialized regulators.Gradual integration of regulation and supervision on national and also supranationallevel is, in my opinion, one of the most crucial way which is important to be followed in orderto minimize if not totally eliminate consequences of this issue.If we talk about regulation and supervision in the area of financial derivates thecardinal problem is to define and create proper information basis. One of the results ofactivities of international organizations that I have mentioned in preceding sub-section isrecommendation to apply so-called minimal standard at supervision over firms doing businesson supranational level, especially in such cases when the scope of transactions of regulatedcompanies is significant. Elaborating these standards supposes initial compilation of list ofitems (information) that are considered to be essential for risk monitoring related to using ofderivates – loan risk, risk of liquidity, market risk connected with business of derivates.Another step is compiling of these items into catalogue containing compact file of informationbeing considered as a minimal standard.The aim of supervisory bodies is to pursue a scope using of derivates i.e. monitorvolume of businesses being concluded by regulated companies and to identify trends of theiruse. This information must be sorted out according to individual types of derivates i.e. forswaps, financial futures, forwards a options and simultaneously according to if it concernsstock exchange or out of stock exchange transactions i.e. to monitor the risks really connectedwith them. It is also important to follow if the regulated companies with shown derivates geton doing business themselves and use them for securing their transactions. Qualitativeinformation is information on organizational structure of regulated companies, on systems oftheir internal control, on their policy and practice related to measuring and managing of risksrelevant to derivates. Supervisory bodies can get this information from various reports beingprepared by relevant departments of regulated companies for management of the companye.g. report on internal audit etc.Without saying that doing business with derivates is connected solely with financialconglomerates of supranational provenience, this connection cannot be ignored and objectiverequirement of integration of regulation and supervision over financial markets is beingstrengthened. Another significant relevant aspect is using of derivates by subjects from allsegments of financial market, wide scale of markets where transactions with them are beingmade and also technological integration of complex implementation of these deals beginningfrom supply and finished with their settlement. In my opinion, everything calls for gradual,thoughtful, multilaterally secured but urgent initiation of integration- first of all where it hasnot been instituted and where the reached level even requires it.4. Integration of regulation and supervision over financial markets and its CzechdistinctivenessI have already mentioned two of three basic trends specifying development offinancial market –i.e. deregulation and harmonization. I dare say some notes on this issue.Supporters of liberal conceptions that mind any regulations are quite benevolent about83

egulation of financial market but if they hear about integration they are usually very critical. Iwould like to assure them of the fact that for most theorists and practicians of regulation of thefinancial market tendency for deregulation is fundamental and that integration can beunderstood as removing of overlap and useless requiring of unimportant information,bureaucracy and petrifaction of unneeded and obsolete matters but also as objectivelyessential step enabling deeper knowledge of substance of regulated, faster reaction to newsubjects, objects, processes and relations and problems connected with this origin, higherlevel of accepted solutions, larger share of positive regulation and increasing its effectiveness..As for the trend of harmonization, it is, in my opinion, the crucial one forunderstanding of objectiveness of integration of regulation and supervision as a form of itsharmonization with objective developing trends of financial markets having been mentionedabove. Integration, internationalization and globalization of financial markets requires thesame level of regulation and supervision. The most important things is that this simplerelation -that is not simple from the perspective of its practical implementation, must beunderstood by relevant state authorities and first of all politicians and enable its realization.4.1. Existing procedures of integration used in selected countriesThe contents of this paper cannot serve as an entire description of all existingprocedures and changes in organization of regulation and supervision in individual nationaleconomies nor detailed specification of one of those. It would be beyond capabilities of thisconference as well. Therefore I refer my readers to relevant parts of publication 13 having beenissued before and drive our attention to several of given countries.At present, working classical mega-regulators are to be found in Great Britain,Germany, and Austria. Institutions like FSA, BAFin and FMA are well-known to specialists.In Great Britain where the process of integration was finished as of December 1 st ,2001 there was a change in responsibilities of Bank of England that saved its responsibility inthe area of stability of financial system but responsibility concerning supervision overfinancial market has been transferred to FSA. Co-ordination of activity among the centralbank, FSA and ministry of finance has been agreed on the basis of accepted memorandum.All the three institutions meet regularly on Permanent Committee discussing all systemproblems.In Germany, an increasing significance of integrated financial strategies and financialconglomerates was clearly defined reason for origin of BAFin. A reform of German system ofregulation and supervision was supported by novella of the main legal norms related tofinancial sphere: Act on Banks, Act on Supervision over Insurance Companies, Act onSecurity Transactions and Act on Stock Exchange of Securities. As for the relation betweenBAFin and Bundesbank in Germany exists so-called dual system. According to this systemBundesbank participates in bank supervision in co-operation with Bundesinstitution forsupervision over financial services. “By comparison with some ideas existing in CR, theBundesbank does not perform key function of banking supervision it is done by BAFinbecause only it is authorized by executive functions.” 14In Austria there has been the sole regulator – FMA since April 2002. Austrian federalministry of finance transferred all responsibilities in the area of banking supervision,supervision over security market, insurance companies and pension funds. Responsibilitiesand rights of this institution have been stated in Act on Supervision over Financial Market.13 V. Pavlát, A. Kubíček: The Regulation and Supervision of Capital Markets, str. 67 - 1009 Peter Baier: Šance a rizika při vytváření integrovaného finančního dozoru v ČR, Pojistný obzor 9/2004, příloha84

4.2 Specifics of integrating the regulation and supervision of the financial market in CRThe first official and generally valid document, in which the intention of creating acertain level of an integrated relationship among individual organs of the regulation andsupervision of the Czech financial market was simply formulated, was represented by the15/1998C/L Law about The Comission for Securities and changes and completion ofspecial laws, especially its Part 6 “The Cooperation with Other Institutions andAdministrative Bodies”, which defines in §§ 16 – 20 the basis and forms of mutualcooperation of KCP (Commission for Securities), ČNB (Czech National Bank) and MF ČR(Ministry of Finance CR) and is more specific about it in the relation of KCP to individualabove mentioned partners and in addition to The Chamber of Auditors of The CzechRepublic and to relevant administrative bodies and institutions of other states with thecompetence in the area of the capital market regulation. It is also necessary to mention acompletion of the Law about The Czech National Bank with § 60a worded this way: “TheCzech National Bank in cooperation with the Ministry of Finance and the Comission forSecurities will create a system of mutual cooperation in the capital market area at the latestin three months since the operation of a special statue ( 1 April 1998, AK remark). Nosubstantial changes were done in the mentioned provisions of the 15/1998C/L Law withthe exception of § 20 – International cooperation, which was cancelled and with asubstantialy wider extent included into § 26 – The Duty of Discreetness and InternationalCooperation.While preparing new laws compatible with EU Laws which came into force on 1 May2004, the problems of integrating the regulation and supervision were already discussedbut it was underlined in the government proposal of the law about the entrepreneurialactivities on the capital market that: “The problems of dubble supervision will be solvedonly in the new conception of a consistent national supervision of the financial market.” 10Then because of the above mentioned fact there was a surprising contribution of thedeputy minister of finance of that period, Ing Jaroslav Šulc, CSc, at an internationalconference held by the College of Finance and Administration with the subject “TheRegulation and Supervision of the Financial Markets” on 24 – 25 th June 2003, where hegave to the surprise of other supervision bodies – ČNB (Czech National Bank), KCP(Commission for Securities),The Office for Supervision of Cooperative Savings Banksand other participants, too an integral proposal of the integrating of the regulation andsupervision of the financial market in CR with enough arguments, though not fullydetailed. 11 A contribution of doc. Ing Jan Frait, CSc, the senior director and a member ofbankers´board ČNB was not so surprising. The contribution was called “The banksupervision and the stability of financial system” and was presented at the conference heldby VŠB-TU (Mining University) Ostrava 3 September 2003 with the subject “TheFinancial Management of Firms and Financial Institutions”, from which I would like togive at least a quotation that in my oppinion is possible to be taken as a perfect predictionof contemporary stage in this area:”Countries which decided to create an integratedsupervision institution as a more or less autonomous part of the central bank chose thisway a solution which uses natural preferences of the central bank it smartly eliminates10 The government proposal of the law about the entrepreneurial activities on the capital market, pg 122,www.sec.cz11 The regulation and supervision of financial markets, The international conference file, pg 40-4685

potencional conflicts and risks at the same time.” 12 It is possible to characterize the end ofthe year 2003 from the point of view of the development of oppinions in the problems inquestion by a quotation from the daily papers Právo: “ The financial market in the Czechrepublic will be supervised from 2009 – 2010 only by one institution instead of currentfour ones. The supervision of cooperative savings banks and banks should be united in twoyears, the control of insurance companies and pension funds will be amalgameted with thesupervision of the capital market at first, in 2006.The two risen institutions should beunited at least before the acceptance of euro.” 13During the remaining part of the year 2003 and the beginning of 2004 the Ministry ofFinance CR was taking care especially to the activities related to accepting, publishing andensuring a without-problem operation of new laws related to regulating capital market,which came into force on 1 May 2004 – the Law of trading on the capital market, the Lawof group investments, the Law of bonds and so called Law of changes, and at the sametime the problems of the integration and supervision were taken more care.The result of all negotiations, which took part in that time, was in my oppinion a veryserious decission which accepted the objectivity of the proces of integrating the regulationand supervision of the financial market and at the same time it took into consideration thereal stage of the development of this market in CR, too, it estimated correctly thepossibilities and the time horizon of its future development at last but not at least thedeepness and the extent of all existing risks and necessary preparing and realizing stepsensuring the implementation of this objective trend into the Czech economic systemwithout – of course while continuously monitoring, analyzing, evaluating and eventualcorrecting realized steps - redundant and its substance devaluating consequences. Thisdetermination was adopted by the Czech government valid decision on 12 May 2004 nr452 and besides others individual phases of integrating and organizational steps related totheir realization were determined here. In correspondence with the above mentioneddecision the Ministry of Finance prepared a government law proposal, the aim of whichwas the realization of the first period of the integration – uniting the supervision of thecapital market (KCP) and the supervision of insurance companies for pension additionalinsurance (MF) into the new originated Comission for the financial market and transferingthe supervision of cooperative savings banks to ČNB. This proposal was adopted by thegovernment in the decision nr 611 on 21 June 2005. First reading took place at 45 thmeeting of the Parliament and the proposal was commanded to be dealt with by the budgetcommittee and by the permanent commission for banking, which has not been done yet.On the basis of the above mentioned assessment, I must state that I was very surprisedby the government resolution no.1079 from August 24, 2005 on the change in the intention tointegrate the state supervision of financial market into a single institution 14 and by the reasonsfor that change as mentioned in part III of the document ref.no.1338/05 that was prepared bythe Ministry of Finance and served as a basis for government proceedings. 15The essence of the proposed change is a significant shortening of the integrationprocess - it should be fully completed in 2008 - and with effect from April 1, 2006 all thesupervision should become an organizational part of the Czech National Bank.12 www.cnb.cz13 Právo, 25/11 200314 www.vláda.cz15 www.mfcr.cz86

I can agree, though with some reservations, with the views of the SecuritiesCommission in its press release from August 11, 2005 and especially in the followingmaterials: "Institutional arrangement of supervision - key factors" and "Alternatives tointegrated supervision arrangement in the CR" 16 , prepared by the Securities Commission.Now let me mention a few of my own comments and doubts about the proposedchange, which, I hope, the Parliament won't pass. I have formulated them as questions for theauthors of the material for government proceedings."Are you sure that• the current level of development of the Czech financial market really requiresacceleration of the integration process of its regulation and supervision?• it is really the best solution to transfer all the secondary regulation and all thesupervision to an institution whose main mission lies somewhere else and whereregulation and supervision will always be on the second place at the best, althougha similar solution has already proved inappropriate?• this transfer is sufficiently justified by the current importance of banking institutionson the Czech financial market or even by the possibility of higher level salaries inthe Czech National Bank?• passing the legislation enabling the integration represents a sufficient legislativebasis for such a performance of regulation and supervision that would enablean efficient fulfillment of the objective mission, targets and tasks and alsothe development of regulation and supervision?• it is correct to speak exclusively about the integration of supervision if supervisionis mainly "an operational and feedback institute" for primary and secondaryregulation and the material mentions only primary and secondary legislation, maybefor fear of the requirement to include primary regulation in the integrated system?• it would not be really better to establish a relatively new and independent institutionof secondary regulation and supervision, on the right foundations and at the righttime, entitled with all the necessary rights and obligations which would enable itto fulfill the tasks concerning its mission and target?Understandably, there would be a lot more other questions, comments and topics, butlet's wait for the answers to the questions raised so far before we decide to formulate others.In that way the other questions will be of higher quality.Thank you for your time and attention which you paid to my contribution.References1) V.Pavlát, A.Kubíček: Regulace a dozor nad kapitálovými trhy. Praha: VŠFS, 2003,ISBN 80-86754-13-8.2) P.Musílek: Trhy cenných papírů. Praha: Ekopress, 2002, ISBN 80-86119-55-6.3) V.Pavlát a kol.: Kapitálové trhy. 2.vyd. Praha: Professional Publishing, 2005, ISBN 80-86419-87-84) Regulace a dozor nad finančními trhy. Sborník z mezinárodní konference. Praha: VŠFS,2003, ISBN 80-86754-04-95) Aktuální vývoj finančních trhů jejich regulace a dozor. Sborník z mezinárodní konference.Praha:VŠFS, 2005, ISBN 80-86754-39-116 www.sec.cz87

6) Peter Baier: Šance a rizika při vytváření integrovaného finančního dozoru v ČR. In:Pojistný obzor. 2004, vol. 81, no.9, app.www.sec.cz; www.mfcr.cz; www.cnb.cz; www.vlada.cz;Jakub, FrantišekCesta k lepší evropské regulaci(studie, Vysoká škola finanční a správní, 2005, nepublikováno)ÚvodOrgány Evropské unie stále častěji diskutují a hledají cesty, jak zajistit lepší legislativu aregulaci a omezit nadbytečnou administrativní zátěž, které jsou vystaveny podnikatel= aobčané na území EU. Mají za to, že příliš velké náklady negativně ovlivňujíkonkurenceschopnost, inovace a efektivnost, což znevýhodňuje evropskou ekonomiku vesrovnání s globálními výzvami. Evropská komise proto přijala závazek ke kvalitnější regulacijako součást Strategie růstu a zaměstnanosti.1. Projekt na omezení administrativní zátěže1.1. Plán EUUž v roce 2005 zahájila Evropská komise realizaci projektu, který se zaměřuje namodernizaci a zjednodušení legislativy EU. Od jara 2006 má pak i mandát od Rady EU naidentifikaci překážek a vyčíslení nákladů na administrativu spojenou s evropskými pravidlyv různých oblastech podnikání. V tomto případě tedy nejde o použité pojmu regulacev souvislosti s dohledem nad určitým sektorem, např. finančního trhu či hospodářské soutěže,ale o regulaci v širším slova smyslu. Cílem projektu pak není odstranění regulace jako takové,ale její zlepšení a zefektivnění tak, aby byla jasná, aktuální, účinná a srozumitelná pro svéuživatele – podnikatele a občany EU.Proč taková snaha vůbec vznikla? Evropská komise si uvědomuje, že bez odstraněníadministrativních překážek bude zbytečně tlumena ekonomická aktivita a podnikatelskésubjekty nebudou moci plně využít výhody vnitřního trhu EU. Jde o to, aby evropské normybyly implementovány a aplikovány efektivně. Postupem času se však naopak některé z nichstaly neužitečné a „spotřebované“. Náklady na straně podnikatelů vynakládané na vyplňovánírůzných zpráv a formulářů brání produktivněji využít čas pracovníků firem ve prospěchinovací a zachování konkurenceschopnosti.V první fázi komunitárního projektu půjde zejména o identifikaci prioritních oblastí, kterýmby mělo být příslušné úsilí věnováno. Zde se vychází ze zkušeností čtyř zemí, které projektyomezení administrativní zátěže už realizovaly. Patří mezi ně Česká republika, Nizozemí,Dánsko a Velká Británie.V další fázi půjde o stanovení relativně omezeného počtu evropských norem, které budoudetailněji analyzovány tak, aby mohlo být na základě rychlých a jednoduchých modifikacíadministrativních požadavků dosaženo viditelného a pokud možno vyčíslitelného posunu(„low hanging fruit“).Je nutné vnímat i tu skutečnost, že řada nákladů vzniká při transpozici EU norem donárodních právních řádů. Nicméně problémem mohou být rozdíly mezi jednotlivými zeměmi,pokud jde o přesnou implementaci a aplikaci evropských norem resp. sladění některých88

egulatorních pravidel. To v konečném důsledku omezuje volný pohyb osob a služeb mezizeměmi (cross border), velikost vnitřního trhu EU a v neposlední řadě konkurenci a různéinovace. Omezení nákladů na úrovni EU by tak nemělo být nahrazeno jinou zátěží, kterou napodnikatelské subjekty uvalí národní požadavky. Jde tedy o omezení administrativní zátěžebez ohledu na původ jejího vzniku.Je tak zjevné, že vytyčeného cíle nemůže Evropská komise dosáhnout bez úzké spolupráces členskými zeměmi. Ta se musí odehrávat ve dvou rovinách. Tou první je nadnárodníúroveň, lépe řečeno komunitární, kdy se jedná o zaměření se na evropskou regulaci. Toudruhou je úroveň vnitrostátní, kdy mohou v rámci jednotlivých zemí či regionů probíhat nebouž probíhají projekty s cílem zkvalitnit národní legislativu. Stejně jako na národní úrovni, kdemusí na projektu spolupracovat několik ústředních orgánů státní správy, tak i na úrovni EU jeto výzva hned pro několik ředitelství. Ty budou analyzovat předpisy ve své gesci aidentifikovat informační povinnosti, které z nich pro privátní firmy vyplývají.1.2. Cíle projektuNa základě dosavadních zkušeností z jednotlivých zemí se ukazuje, že právě stanovenípolitického kvantitativního cíle pro omezení zátěže je vhodným impulsem pro akceleraciprojektu. Evropská komise by chtěla jít stejným směrem.Jak už jsem uvedl výše, ve čtyřech zemích již tyto projekty proběhly. Dánsko a Nizozemí sistanovily cíl omezit zátěž až o 25% v pětiletém horizontu, v České republice 20%. Tyto cílejsou chápány jako čisté, to znamená, že pokud vzniknou v tomto období náklady nové, jsoujiž zahrnuty v konečném cíli. Výsledky z Dánska ukázaly, že 40% a v některých oblastechdokonce až 95% zátěže pochází z EU norem. Jako jeden z přínosů celého projektu je uváděnpříklad, kde 75 tis. malých podnikatelů bylo zbaveno povinnosti dělat povinný audit.V Nizozemí tvůrci přistoupili ke stanovení cílů také na jednotlivých ministerstvech. Ve VelkéBritánii se ukázalo, že oblastmi s největší administrativní zátěží, které mají svůj původv regulaci EU, jsou cla, daň z přidané hodnoty a různé zprávy a výkazy pro statistickásledování. Ve Francii si stanovili úkol omezit administrativní zátěž o 20 procent nejen profirmy, ale i pro občany.Právě oblast statistiky je jednou z klíčových, kde vzniká na úrovni EU nejvíceadministrativních úkonů směrem k podnikatelské sféře. Dalšími pak jsou zemědělství,zaměstnanost a daň z přidané hodnoty. Rovněž některé další sektory je vhodné ještě podrobitanalýze: stravování, zdravotnictví, bezpečnost a životní prostředí.Existují různé metody, jak připravit příslušné návrhy na zjednodušení regulace:- risk-based přístupReguluji a alokuji své zdroje do oblastí, kde hrozí největší nebezpečí. Tento přístup byměl sloužit nejen k vynucování regulace, ale i k rozhodnutí, zda vůbec regulovatpříslušnou oblast. Risk-based je hojně využíván v rámci regulace finančních trhů a sloužína základě několika kvantitativních a kvalitativních kritérií k hodnocení firem operujícíchna trhu s cennými papíry resp. ke stanovení jejich rizikovosti z hlediska ohroženífungování trhu. Na základě toho pak dozorová autorita alokuje své zdroje a stanovífrekvenci inspekcí na dálku či na místě.- alternativy k regulaciTam, kde je to možné, využít místo regulace jiné možnosti. Nicméně je nutné počítats vyhodnocením dopadu takové alternativy.- výjimky pro malé a střední podniky (SMEs)89

Podle odhadů jsou SMEs 5krát více administrativně zatíženy než velké společnosti.Znamená to, že regulace může být pro ně zrušena tam, kde náklady převyšují přínosy.Evropská komise by měla na počátku roku 2007 předložit Akční plán pro měřeníadministrativních nákladů a omezení administrativní zátěže. Navrhla, aby cílem projektu naúrovni EU bylo snížit administrativní zátěž o 25% do konce roku 2012. Ekonomický přínostakového kroku se odhaduje ve zvýšení HDP až o 1,5% nebo v absolutním vyjádření o 150mld. EUR. Dosažení cíle a rychlost se může lišit podle toho, jestli stačí pro omezeníadministrativních nákladů jen zásah Evropské komise popř. ostatních relevantních evropskýchorgánů nebo je nutná součinnost s členským státy. To záleží mj. na tom, jaký původ mápříslušná zátěž. Přitom není vyloučeno, že budou stanoveny i některé specifické cíle projednotlivé sektory, a to zejména tam, kde je administrativní zátěž největší a její omezení bybylo viditelné a navíc proveditelné bez významných změn primární legislativy.Evropská komise definovala priority pro úspěšnou realizaci celého projektu. Ona sama proléta 2005-2008 plánuje 100 návrhů (do roku 2006 realizována cca polovina), kdy se omezeníadministrativní zátěže projeví přímo v legislativním a pracovním programu tak, aby byly viděthmatatelné ekonomické přínosy. Komise identifikovala pro léta 2006-2009 dalších 43 novýchiniciativ na zjednodušení legislativního rámce.Pokud jde o další priority, Komise se musí zaměřit i na systematický proces hodnocenídopadů jednotlivých právních návrhů. Ke kvalitě hodnocení by se měl vyjadřovat novězaložený nezávislý Výbor. Komise rovněž musí zesílit vynucování evropského práva.Z důvodu hladkého zajištění celého projektu by každá nová či staronová Komise mělav prvním půlroce svého mandátu provést inventuru návrhů očekávané legislativy.To samé se týká i Rady a Evropského parlamentu, které by měly zrušit zastaralou legislativu azajistit kodifikaci ve stávající úpravě. V kodifikačním plánu (integrace všech změn dopůvodní normy) je připraveno 500 legislativních norem EU, která mají nahradit cca 2000současných norem. Komise dokončila 85 z nich (ty nahrazují dnešních 300 norem), z toho 52již bylo dokonce přijato. Celý program by měl být ukončen do konce roku 2008.Na úrovni členských států jde pak zejména o zlepšení aplikace komunitárního práva asystematické hodnocení jeho ekonomických a sociálních dopadů a dopadů na životní prostředí(tzv.cost-benefit analýzy), vedení konzultací s experty a profesními institucemi a v neposlednířadě i o ex-post hodnocení již existující legislativy. I když řada států má své plány nazjednodušení legislativy, bez ohledu na tuto skutečnost jsou realizována i ad hoc opatření jakojsou zavedení e-governmentu nebo centrálních míst pro obsluhu občanů (one stop shopping).1.3. Standardní nákladový model a model EUPro měření administrativní zátěže je využíván Standardní nákladový model zpracovanýnizozemským ministerstvem financí. Pomocí něho se vypočte administrativní zátěž, kterávyplývá z právní norem. Administrativními náklady se poté rozumí takové náklady, sekterými se podniky, občané, neziskový sektor a veřejná správa setkávají při plnění různýchpovinností. Tyto náklady je nutné odlišovat od nákladů, které souvisejí s přizpůsobením selegislativě EU. Omezení administrativních nákladů je tak zaměřeno na efektivnější informačnítoky, nikoliv na změny základních legislativních norem. Proto by mělo být v praxi snadnějiproveditelné.90

Standardní nákladový model má za cíl identifikovat povinnosti, které musí subjekty plnit vevztahu k veřejným autoritám nebo vůči třetím stranám, ať už se tak děje s využitím vlastníchzaměstnanců a v rámci jejich pracovního fondu, nebo jsou povinnosti plněny s pomocí externífirmy (povinný subjekt nese náklad na odměnu této firmě). Z hlediska metodického je rovněžnezbytné rozlišit administrativní náklady – informace, které jsou poskytovány ashromažďovány i bez právního podkladu a administrativní zátěž – informace poskytované jenz důvodu uložené zákonné povinnosti.17 zemí EU již v současné době zahájilo práce na projektu, 4 země včetně ČR již práciukončily. Tabulka č.1 udává přehled vybraných zemí, oblasti, kde byl projekt na národníúrovni realizován a v jakých proběhne měření administrativních nákladů.Tab.1Zdroj: Commission Working Document COM (2006) 691Z tabulky č.2 vyplývá, že nejvyšší podíl administrativních nákladů na HDP mají v Řecku aMaďarsku - 6,8%, naopak nejnižší podíl je ve Finsku, Švédsku a Velké Británii - 1,5%. Českérepublice patří sedmé místo, kdy podíl dosahuje jen 3,3%, což je mírně pod průměrem EU(3,5%). Je třeba si ale uvědomit, že jde o podílový ukazatel a záleží také na rozvinutosti zeměresp. absolutní výši HDP.Tab.2Zdroj: Commission Working Document COM (2006) 69191

Následující tabulka č.3 ukazuje v procentuálním vyjádření nárůstu HDP díky omezeníadministrativních nákladů. Největší pozitivní efekt z omezení administrativních nákladů(alespoň pokud jde o nárůst HDP) by mělo Maďarsko a Řecko (2,6 resp. 2,4%), kde nákladytvoří nejvyšší podíl na HDP; naopak nejmenší efekty by to přineslo Velké Británii (0,5%),Švédsku, Finsku, Dánsku, Irsku a Belgii (společně s Lucemburskem). Česká republika jepřesně na průměru EU-25 a nárůst HDP by činil 1,3%.Tab.3Zdroj: Commission Working Document COM (2006) 691EU unie zpracovala svůj vlastní model - EU model čistých administrativních nákladů, kterývychází se Standardního nákladového modelu. Proč? Kvůli lepší srovnatelnosti dosaženýchdat, která by mohla vést ke zpracování návrhů na vytvoření jakési best practice. I kdyžexistuje mnoho podobností mezi oběma modely, má EU model i určitá specifika, např.zahrnuje informační povinnosti nejen vůči orgánům státní správy, ale i vůči spotřebitelům.Administrativní náklady mají původ ve čtyřech zdrojích:- mezinárodní právo, které musí být vždy transponováno, pokud se stát ke konkrétnímunávrhu připojil či se zavázal k jeho transpozici;- EU právo, kdy část je aplikována přímo v členských státech (Regulations-Nařízení) ačást, která musí být transponována (Directives-Směrnice). Některé EU a národnínormy přenášejí opatření z mezinárodních závazků (Kyoto protokol, WTO) a některénárodní a regionální závazky jsou důsledkem EU legislativy;- národní právo;- regionální či komunální právo.Tabulka č.4 rozděluje náklady právě podle původu jejich vzniku. Náklady v kategorii Apocházejí z povinností uložených přímo od EU nebo jiné mezinárodní legislativy. Nákladyv kategorii B mají svůj původ v mezinárodní legislativě, ale vnikají na základě způsobu jejíimplementace do národní jurisdikce. Skupina C jsou povinnosti uložené výhradně národnímprávním řádem. Podle dosavadních zjištění se ukazuje, že většina administrativních nákladůvzniká právě na národní či mezinárodní úrovni (skupiny C a A).Tab.492

Zdroj: Commission Working Document COM (2006) 691Je třeba říci, že mezi zeměmi mohou existovat podstatné rozdíly díky metodickým (některézemě používají pro měření administrativních nákladů původní náladový model a některémodifikovaný EU model) a jiným (např. kulturním) odlišnostem. Důležité je velmi přesněvědět, odkud administrativní zátěž pochází. Pokud tomu je výhradně na základě povinnostíuložených domácí autoritou včetně toho, kdy domácí regulátor něco přidá k původnípovinnosti přebírané z EU norem (gold-plating), tj. skupina C a B, potom by mělo býtjednodušší ji posoudit a případně eliminovat jako zbytečnou. Na druhé straně, pokud se jednáo povinnost čistě transponovanou z EU směrnic, tj. skupina A, potom se musí jednat okolektivní rozhodnutí a proces je dlouhodobější.Pro usnadnění možnosti porovnání výsledků dosažených v jednotlivých zemích je vhodné zaadministrativní zátěž považovat informační povinnosti. Například ve Velké Británii byloidentifikováno 20 tis. takových povinností, v Dánsku jen 1,1 tis. a Nizozemí 3 tis.Evropská komise musí zvolit mezi třemi variantami rozsahu měření administrativních nákladůna plnění informačních povinností. Buď budou měřeny povinnosti pocházející jen z nařízení asměrnic EU (včetně povinností vyplývajících z mezinárodního práva), nebo z nařízení,směrnic EU a také z tzv. implementačních opatření, které jsou vydávány na podporutranspozice směrnic do národní jurisdikce, anebo informační povinnosti ze všech zdrojůlegislativy. I když pro komplexnost by asi bylo nezbytné provést měření dle třetí varianty,Evropská komise zvolila druhou variantu s tím, že informační povinnosti vyplývající jenz národní legislativy budou měřit členské země. Komise rovněž počítá se stanovením určitýchpriorit, to znamená, že pro měření budou použity jen některé sektory podnikání, které jsounejvíce „zasaženy“ administrativní zátěží (např. zemědělství, potravinářství, doprava,statistika, pracovní trh, zdravotnictví, účetnictví).1.4. Zásady pro omezování administrativní zátěžeKomise již přijala některé návrhy na zjednodušení legislativy. Jako příklady jsou uváděnyzejména oblasti volného pohybu osob resp. pracovníků, kde se jedná o opatření k posíleníspolupráce národních systémů sociálního zabezpečení, oblast účetnictví, kde je změněnahranice, od které musí společnosti plnit určité informační povinnosti, dále pak oblastplatebního styku, životního prostředí, cel, letecké přeprava atd. Některá opatření jsou stáleještě rozpracována, zejména pak v oblasti zemědělství, stavebnictví, statistiky, ochranyspotřebitelů a standardů pro finanční reporting.Kdybych si měl jako příklad vybrat oblast regulace finančních trhů, pak návrhy zatím směřujíke kodifikací sedmi směrnic k cenným papírům (UCITS) a k přepracování návrhu pravidelsolventnosti pro pojišťovny (Solvency II), kde je nutné v návaznosti na rozvoj bankovníhosektoru a risk managementu posoudit způsob nastavení alokace kapitálu. Dále se počítá s93

evizí Opaření o dani z přidané hodnoty k finančním službám a pojišťovnictví a s revizí akonsolidací mezinárodních účetních standardů, kde musí dojít k aktualizaci, zjednodušení aomezení nákladů.K redukci administrativní zátěže na evropské či národní úrovni může dojít několika způsoby:- omezit frekvenci předkládání informací (mnoho informačních povinností je nutné plnitměsíčně; pokud dojde k omezení, nutně to neznamená, že by byly ohroženy původnílegislativní záměry regulace),- eliminovat duplicity v plnění informačních povinností (stejná povinnost je uložena ve vícerozákonech),- preferovat elektronickou podobu předkládání informací, pokud je to možné (tato formaumožní dosáhnout významných úspor),- stanovit prahy a umožnit některé úlevy či zjednodušení pro SMEs, pro které administrativnínáklady znamenají velkou zátěž,- uplatňovat tzv. risk-based přístup (požadovat informace jen po takových firmách popř.sektorech podnikání, které představují největší riziko),- omezit ty informační povinnosti, které již nejsou aktuální z hlediska platné legislativy.Evropská komise musí na počátku roku 2007 potvrdit svůj návrh na stanovení 25%-ního cílepro omezení administrativní zátěže, stanovit oblasti, kde dojde k měření výšeadministrativních nákladů za účelem omezení zátěže, schválit metodiku pro provedenívlastního měření a v neposlední řadě odsouhlasit oblasti, kde relativně snadno v krátkodobémhorizontu je možné provést kroky, na základě nichž dojde ke snížení zátěže. Během celéhoprojektu může Komise přijít rovněž s dílčími cíli v jednotlivých sektorech.2. Situace v České republice2.1. Projekt snižování administrativní zátěžeAnalýzu administrativní zátěže podnikatelských subjektů provedl v České republice Úřadvlády. Tak jako tomu je u projektu na úrovni EU, tak i v tomto případě jde o analýzuinformačních povinností, které musí plnit podnikatelé na základě platných právních norem.Analýza měla identifikovat jednak výši administrativních zátěže a jednak její původ, jinýmislovy, na základě čeho byla informační povinnost do našeho právního řádu implementována.Na tomto projektu Úřad vlády úzce spolupracoval s jednotlivými ministerstvy a ostatnímiorgány státní správy. Ty během roku 2005 s pomocí podnikatelské sféry změřily zátěž, kterávyplývá z předpisů v jejich gesci. Plánovaný cíl byl stanoven na úrovni 20%-ního sníženíadministrativní zátěže do roku 2010.2.2. Výsledky měřeníCelková administrativní zátěž byla vypočtena na 86 mld. Kč, a to u 245 právních předpisů(120 zákonů a 125 prováděcích vyhlášek) v gesci 24 úřadů. Zákony a vyhlášky v soběobsahují uložení celkem 2168 informačních povinností. Nejvyšší podíl na celkové zátěži majíministerstvo práce a sociálních věcí, ministerstvo zemědělství, ministerstvo zdravotnictví,ministerstvo financí, ministerstvo životního prostředí, ministerstvo průmyslu a obchodu aministerstvo dopravy. Jejich zátěž dosahuje 81 mld. Kč, což je 94% celkové zátěže (viz.tabulka č.5). Jen pro zajímavost je rovněž uvedena zátěž způsobená předpisy v gesci dnes jižbývalé Komise pro cenné papíry (od 1.4.2006 integrována do ČNB). V tomto případě jezajímavé, že celková finanční zátěž je podprůměrná, ale pokud jde o počet předpisů (14, tj.6% ze všech) a informačních povinností (61, tj. 3% ze všech), patřila KCP spíšek nadprůměru a předčila například i ministerstvo financí a je srovnatelná s ministerstvem94

dopravy a životního prostředí. To znamená, že administrativní zátěž na úrovni jednotlivýchúřadů není přímo úměrná s počtem právních předpisů a uložených informačních povinností.Tab.5Počet právníchpředpisůPočet informačníchpovinnostíAdministrativnízátěž (mld. Kč)%-ní podílna celkové zátěžiMPSV 16 108 20,142 23MZem 47,5 495 18,851 22MZdr 15,5 146 17,319 20MF 13 52 7,265 8MŽP 10,3 89 6,657 8MPO 22,3 108 6,517 8MD 9 82 4,299 5KCP 14 61 0,123 0,1Zdroj: Úřad vlády-Analýza administrativní zátěže podnikatelů v ČR, 2006Zajímavé je rovněž se podívat na výsledky z hlediska původu administrativní zátěže. Pokudse jedná o počet informačních povinností, tak 51% (z celkového počtu 2168) tvoří typovinnosti, které byly uloženy národními orgány (skupina C), 36%, které byly co do obsahutransponovány z evropských předpisů (skupina B) a jen 13%, které vyplývají z EU norem(české úřady je vůbec neměnily – skupina A).Pokud jde o finanční vyjádření, tak z celkové zátěže připadá 76% (cca 65,5 mld. Kč) napovinnosti uložené v rámci ČR – skupina C, a shodně po 12% (cca 10,5 mld. Kč) napovinnosti vyplývající z norem EU (k nám přeneseny beze změn – skupina A, nebo sezměnami – skupina B). U tohoto ukazatele se mírně lišíme od Dánska a Nizozemí, kdeadministrativní náklady u skupiny A jsou vyšší než u skupiny B. Pokud jde o skupinu C, takve všech třech zemích jsou tyto náklady nejvýznamnější, nicméně jejich podíl v ČR jeznatelně nejvyšší. Z toho plyne, že největší počet a nejvyšší administrativní zátěž propodnikatele v ČR pramení z naší domácí legislativy bez ohledu na právo EU.Mezi úřady, které způsobují velkou administrativní zátěž z norem EU patří ministerstvoinformatiky a Český telekomunikační úřad (100%), ministerstvo průmyslu a obchodu 57% aministerstvo zemědělství 49%. Na druhém pólu stojí ministerstvo školství a spravedlnosti,které naopak „zatěžují“ jen povinnostmi uloženými v rámci ČR.Z hlediska identifikace právních předpisů analytický materiál Úřadu vlády uvádí 15 zákonů a3 prováděcí předpisy, které dohromady vyvolávají administrativní zátěž ve výši 75,6 mld. Kč,což je 88% z celkové zátěže. Patří mezi ně zejména zákon o potravinách a tabákovýchvýrobcích (téměř 13 mld. Kč), o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění (cca 8 mld. Kč),o organizaci a provádění sociálního zabezpečení (7,7 mld. Kč). I v tomto výčtu s ohledem napůvod dominují informační povinnosti uložené českými úřady (58,5 mld. Kč, tj. 78%). Natranspozici z EU norem zbývá zátěž „jen“ za cca 17 mld. Kč. Výjimku zde tvoří právě zákono potravinách a tabákových výrobcích, kde je poměr přesně opačný. Transpozice EUlegislativy tvoří 55% z celkové zátěže uvalené touto normou.Protože tento projekt byl v České republice realizován poprvé, jeho výsledky nelzepřeceňovat a je nutné počítat s určitou statistickou odchylkou vyvolanou nedokonalostmi anezkušenostmi při sběru a vyhodnocení dat (např. stanovení reprezentativního vzorkupodnikatelských subjektů, se kterými bylo spolupracováno při měření administrativní zátěže).95

Vedle této analýzy vznikl projekt eStat.cz-efektivní stát, který v průběhu let 2004-2006realizoval několik dílčích tématických projektů se změřením na zefektivněníadministrativních procesů a státní „mašinérie“ (např. Restrukturalizace orgánů dozoru nadpodnikáním, Reforma ústředních orgánů státní správy). V letošním roce by se pak mělo jednato projekt Debyrokratizace, jehož cílem je vytvořit transparentní a závazná pravidla propřípravu legislativních norem. To souvisí již s uvedenou cost-benefit analýzou, jinými slovys analýzou, která identifikuje přínosy nového zákona resp. regulace, ale i náklady na jejíimplementaci na straně všech dotčených stran; tedy i podnikatelských subjektů a občanů.Pokud by náklady byly vyšší než přínosy, znamená to, že potřeba takové normy jepřinejmenším diskutabilní.ZávěrCest pro lepší regulaci je hned několik. Jednak jde o eliminaci celkové administrativní zátěže,o snížení administrativních nákladů, omezení resp. stanovení jen takových informačníchpovinností, které k něčemu a pro někoho mají skutečný význam, dále pak o pečlivé zvažováníokruhu podnikatelských subjektů, které administrativně zatížit, a v neposlední řadě o rozsah aperiodicitu informačních povinností. Rovněž nelze opomenout formy či způsoby, jak jsouinformační povinnosti vymáhány resp. plněny (písemně nebo elektronicky). Za tímto účelemby v budoucnu měla být každá předkládaná právní norma, která obsahuje administrativnízátěž, doprovázena tzv. cost-benefit analýzou, jinými slovy, jaké přínosy norma přinese a jakénáklady s její implementací jsou spojeny.Použitá literatura:Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the EuropeanEconomic and Social Committee and the Committee of the Regions – A strategic review ofBetter Regulation in the European Union, COM(2006) 689, Brusel 14.11.2006Commission working document – First progress report on the strategy for the simplificationof the regulatory environment, COM(2006) 690, Brusel 14.11.2006Commission working document – Measuring administrative costs and reducing administrativeburdens in the European Union, COM(2006) 691, Brusel 14.11.2006Economic Policy Committee - EU administrative burdens: Taking forward countryexperiences, ECFIN/EPC(2006)REP/55367, Brusel 26.9.2006Úřad vlády ČR – Snižování administrativní zátěže v České republice, Analýza administrativnízátěže podnikatelů, Praha 2006www.eStat.czSybol, DavidMožné metodické postupy analýz výkonnosti systémů regulace a dohledu nad kapitálovýmtrhem(studie, nepublikováno)96

ÚVODAnalýza výkonnosti systémů. Zdánlivě jednoduše řešitelný problém. Stačí definovatjednotlivé pojmy, vymezit kroky k řešení problému, použít vhodné nástroje aněkolikastránková práce, kvalitní práce, je na stole. Přesně to jsem si myslel, když jsempřikývnul na nabídku vytvořit práci na toto téma. Už při shromažďování informací jsem sistále více začal uvědomovat, že kvalitní zpracování tohoto tématu nebude jednoduchouzáležitostí. A nejen to. Snad poprvé pracuji na tématu u něhož mám již na počátku tušení, ženebude mít jednoznačný závěr. Už jen samotná problematika optimálního systému regulace adohledu je velmi problematická a existuje celá řada názorů na jeho tvorbu, z nichž každýmůže být pravdivý stejně tak jako nepravdivý. Záleží na geografických, časových,ekonomických a dalších podmínkách, které musíme brát v úvahu při aplikaci daného formátusystému regulace a dohledu nad vybraným kapitálovým trhem. Když problémový je užsamotný základ, jak problémová může být analýza tohoto základu?První část této práce je věnována stručné analýze klasifikace systémů regulace adohledu. Existuje mnoho nejrůznějších kritérií, podle kterých můžeme klasifikovat jednotlivésystémy a pokud se chci zaměřit především na analýzu těchto systému, neměl bych tuto částopomíjet. Součástí této části jsou také údaje o využívání jednotlivých druhů systémů ve světě.Druhá část se věnuje samotným přístupům k možným analýzám výkonnosti regulace adohledu nad kapitálovými trhy. Již na tomto místě bych měl upozornit, že slovo „výkonnost“je v této práci chápáno jako „efektivnost“. Nejde tedy o výkonnost daného systému za každoucenu. I když k tomu také může docházet a jistě i dochází. V této části půjde především o to,zda je možné analyzovat výkonnost (efektivnost) systému regulace a dohledu nadkapitálovými trhy jak z kvantitativního hlediska, tak z hlediska kvalitativního. Především ukvalitativního hlediska bych se chtěl zmínit o problému „subjektivní hodnocení“ a zda lzetento problém eliminovat nebo alespoň minimalizovat.1. SYSTÉMY REGULACE A DOHLEDU NA FINANČNÍCH TRZÍCH1.1. Teoretická východiskaV této části použiji některá tvrzení a závěry, které jsem již použil ve své práci „Modelyregulace a dohledu na finančních trzích“, kterou jsem psal v první polovině roku 2006.Tenkrát jsem vycházel z teze: regulace a dohled na finančních trzích jsou nezbytně nutné.Existuje totiž názor, že optimální regulace je žádná regulace. Podle mého názoru není sámfinanční trh schopen ochránit potenciální a stávající investory a zabezpečit tak jejich investice.V takovém případě zde musí nutně chybět vůle investorů využívat svých volných peněžníchprostředků s cílem jejich zhodnocení. Proto je zde nutná regulace a dohled. Takto napsanétvrzení by jistě vyvolalo mnoho argumentů o jeho nesprávnosti. Já sám bych byl jednímz těch, kteří by s ním v tomto znění nesouhlasili. Přikláněl bych se k tvrzení – proto je zdenutný takový stupeň regulace a dohledu, který bude posilovat důvěru investorů a emitentůinvestičních nástrojů a bude přispívat k rozvoji kapitálového trhu. Takovýmto způsobem bylidefinovány cíle a poslání Komise pro cenné papíry v zákoně č. 15/1998 Sb. v platném znění.Právě definování cíle nebo lépe řečeno cílů bývá považováno za první krok k tvorběkonečného modelu. Je zřejmé, že cíle jednotlivých regulačních a dozorových orgánův různých zemích mohou být stanoveny odlišně, vzhledem k především politickým,ekonomickým a sociálním faktorům, ze kterých se vychází. Podívejme se na stanovené cíleMezinárodní organizace komisí pro cenné papíry (IOSCO) a některých zemí.Mezinárodní organizace komisí pro cenné papíry stanoví pořadí cílů regulace a dohledunad kapitálovými trhy takto: 1. ochrana investorů, 2. zabezpečení férovosti, výkonností atransparentnosti trhů, 3. omezování systémového rizika. Britská FSA definuje své „statutárnícíle“ takto: „(a) udržovat důvěru ve finanční systém, (b) snažit se, aby veřejnost porozumělafinančnímu systému včetně povědomí výhod a rizik spojených s různými druhy investování97

nebo jinými finančními činnostmi, (c) zabezpečovat vhodný stupeň ochrany spotřebitelů,s ohledem na různé stupně rizik spojených s různými druhy investování nebo jinýmitransakcemi, s ohledem na různý stupeň zkušeností a odborných znalostí, které různíspotřebitelé mohou mít s různými druhy regulované činnosti, s potřebou po radách a přesnýchinformacích, které spotřebitelé mohou mít, a s ohledem na obecný princip, že spotřebitelémají nést odpovědnost za svá rozhodnutí, (d) omezovat rozsah, v kterém firmy finančníchslužeb mohou být využívány pro účely spojené s finanční kriminalitou.Švédský orgán pro regulaci a dohled spatřuje své cíle v činnosti: 1. ochraně investorů, 2.dosahování potřebné výkonnosti, 3. v dobré ochraně spotřebitelů 15Jak je patrné převládají slova ochrana ve vztahu k investorům, zabezpečení výkonností aomezování rizik a finanční kriminality. Dílčími cíly k těmto hlavním cílům by mělo býtzajištění průhlednosti finančního trhu, zabezpečení a distribuce relevantních informací azabezpečení hospodářské soutěže mezi institucemi podnikajícími na finančním trhu.1.2. Klasifikace modelů (systémů) regulace a dohleduV průběhu dosavadního vývoje regulace a dohledu vzniklo na základě působenírůznorodých faktorů velké množství systémů regulace a dohledu, které vykazují mnohoodlišných a specifických zvláštností. Tuto rozdílnost jednotlivých systémů lze připsatpůsobení mnoha faktorů mezi která patří rozdílný historický vývoj, odlišná strukturafinančního systému, odlišný politický systém a tradice a v neposlední řadě také velikost danézemě a jejího finančního sektoru.Jednoznačné odlišení existujících systémů není jednoduchou záležitostí. Důvody lzenajít mimo jiné i v nejednotnosti používané terminologie. Nelze se proto při srovnáváníjednotlivých systémů spokojit jen s použitou terminologií bez její bližší analýzy. Tak lze přijítna to, že to co se jevilo na první pohled jako odlišné, skrývá shodné nebo alespoň podobnéprvky a naopak. Z těchto důvodů je srovnávání systémů regulace a dohledu nad kapitálovýmitrhy v jednotlivých zemích nesnadné a nelze je provádět mechanicky.Existující systémy regulace a dohledu vykazují přes celou řadu rozdílností také řadushodných, obecných rysů. Mezi tyto obecné rysy patří, mimo jiné, zejména základní cílsystémů regulace a dohledu, za který lze považovat ochranu investora spolu se zachovánímfunkčnosti kapitálového trhu.Abychom mohli hovořit o systémech a ne jen o systému, musí existovat řadaspecifických prvků kvantitativní i kvalitativní povahy, kterými se jednotlivé systémy odlišují.Na základě těchto jednotlivých specifik lze zkomponovat daný konkrétní systém regulace adohledu. Jednotlivé prvky však nelze kombinovat libovolně. Takovými kombinacemi by totižmohla byla narušena celistvost daného systému a efektivnost jeho fungování.Pro lepší orientaci v jednotlivých modelech byla vytvořena klasifikační kritéria,stanovená na základě specifických prvků, ze kterých jsou jednotlivé modely složeny. Můžemetak nalézt teoretické vymezení modelů podle:1. předmětu regulace – institucionální, funkcionální, regulace podle „cílů“2. rozsahu regulace – univerzální, specializovaný3. počtu orgánů regulace – jediný orgán, dvojice spolupůsobících orgánů, více orgánů4. postavení regulátora v systému státních institucí – centralizovaný, decentralizovaný,smíšený5. pravomoci a odpovědnosti orgánů regulace – autonomní (nezávislý), podřízený6. demokratičnosti fungování regulátora – zahrnující samoregulaci, bez samoregulace7. způsobu financování – z prostředků regulovaných subjektů, ze státního rozpočtu,kombinovaný způsob financování15 Pavlát V., Kubíček A.: Regulace a dozor nad kapitálovými trhy, 2004, str. 2898

8. způsobu provádění regulace a dohledu – formálně byrokratický přístup versusvěcný; rigidní versus pružný; transparentní versus netransparentníSchválně jsem uvedl, že se jedná o teoretické vymezení modelů. V praxi se takto čistémodely nevyskytují, jedná se o kombinaci jednotlivých prvků. Podrobnější informace o těchtokritériích lze nalézt ve zde již jednou uvedené publikaci. 16Ve světě existují tři přístupy k tvorbě struktury regulace a dohledu nad příslušnýmfinančním trhem. Tento přístup vychází z prvního klasifikačního kritéria, tzn. předměturegulace a kombinace ostatních kritérií. Jedná se tedy o:1. institucionální přístup (regulace a dohled jsou rozděleny podle jednotlivýchtypů institucí)2. funkcionální přístup (regulace a dohled jsou prováděny na základě prováděnýchobchodních aktivit bez ohledu na to kdo je jejich poskytovatel)3. přístup „podle cílů“ (regulace a dohled jsou organizovány podle jejichstanovených cílů)1.2.1 Institucionální přístupInstitucionální přístup je takový přístup, kdy jsou regulace a dohled vykonávány nadjednotlivými kategoriemi finančních institucí a jsou stanoveny různé regulační a dozorovéinstituce pro všechny aktivity, které tyto finanční instituce vykonávají.Jak je patrné z níže uvedeného schématu, existují tři typy regulačních a dozorovýchinstitucí, které soustřeďují svojí aktivitu na tři části finančního trhu – banky, pojišťovny aobchodníky s cennými papíry. Regulační a dozorové orgány kontrolují poskytovatelefinančních služeb na jednotlivých trzích, monitorují jejich činnosti a výstupy vůči danémutržnímu segmentu. Každý z orgánů je vysoce specializován na svůj vlastní okruh činností.Výhodou tohoto systému je skutečnost, že nedochází k duplicitním kontrolám a nákladyna systém se snižují. Tento přístup je obzvláště efektivní v případě, že regulované finančníinstituce jsou zcela homogenní a nepřekračují hranice tržního segmentu, ve kterémvykonávají svoji činnost. V současné době však dochází k situacím, kdy finanční instituce doté doby působící pouze v jednom segmentu, získávají oprávnění vykonávat svoji činnosti iv dalším nebo dokonce ve všech segmentech. V těchto případech se objevují nedostatkytohoto přístupu, které mají za následek duplicitní kontroly, deformování pravidel hospodářskésoutěže a konflikty mezi cíly jednotlivých regulačních a dozorových orgánů.16 Pavlát V., Kubíček A.: Regulace a dozor nad kapitálovými trhy, 2004, str. 12 – 2399

Schéma č. 1 – Institucionální uspořádání regulace a dohleduBankyPojišťovnyObchodníci s cennými papíryDozor nad finančníinfrastrukturouvypořádáníplatební systémobchodní systémDozor nad finančníinfrastrukturouvypořádáníplatební systémobchodní systémDozor nad finančníinfrastrukturouvypořádáníplatební systémobchodní systémPrudentialsupervisorprudentialsupervisionPrudentialsupervisorprudentialsupervisionPrudentialsupervisorprudentialsupervisionDohled nad řízenímobchodníchzáležitostíDohled nad řízenímobchodníchzáležitostíDohled nad řízenímobchodníchzáležitostítržní chovánítržní chováníochrana spotřebiteletržní chováníochrana spotřebiteleZdroj: OECD Report Supervision of Financial Services in the OECD Area1.2.2 Funkcionální přístupV případě funkcionálního uspořádání regulace a dohledu je regulační a dozorová činnostzaměřena na jednotlivé obchodní činnosti, např. přijímání vkladů, životní pojištění, obchodys cennými papíry, upisování cenných papírů apod., bez ohledu na poskytovatele těchto služeb.Z toho vyplývá, že daná obchodní aktivita bude regulována a dozorována stejným způsobemnezávisle na tom zda jí poskytne bankovní subjekt, pojišťovna nebo společnost obchodujícís cennými papíry.Tento přístup vyžaduje kvalitně vytvořený soubor norem a opatření, které stanovujípodmínky, za kterých může daný podnikatelský subjekt „překročit“ hranice svých obvykleposkytovaných služeb. Tento způsob představuje řešení spíše pro regulaci a dohled naintegrovaných a rozvinutých finančních trzích.Schéma č. 2 – Funkcionální uspořádání regulace a dohledu100

Bankovní dozorDozor nad pojištěnímDozor nad obchodys CPstabilitasystémutržníchovánístabilitasystémutržníchovánístabilitasystémutržníchováníprudentialsupervisionochranaspotřebitelePrudentialsupervisionochranaspotřebitelePrudentialsupervisionochranaspotřebitelebankypojišťovnyobchodníci s CPpřijímání vkladůpojišťovací obchodyobchody s CPpřijímání vkladůpojišťovací obchodyobchody s CPpřijímání vkladůpojišťovací obchodyobchody s CPZdroj: OECD Report Supervision of Financial Services in the OECD Area1.2.3 Regulace a dohled „podle cílů“V systému zaměřeném na cíle, mají jednotlivé regulační a dohledové orgány stanovenouodpovědnost za každý cíl finanční politiky bez ohledu, které finanční instituce a které jejichčinnosti tyto cíle ovlivňují.Uvedené schéma č. 3 názorně ukazuje jak jeden subjekt regulace a dohledu (nejedná seo centrální banku) má na starost prudential supervision 17 a zajišťuje stabilitu všech finančníchinstitucí. Jiné regulační subjekty mají cíle zaměřené na služby, které jednotlivé finančníinstituce poskytují, ne tržní chování nebo transparentnost finančních institucí.Základní výhodou tohoto systému je vysoká efektivita na velmi integrovaných trzích ana trzích kde ve velké míře působí finanční konglomeráty a společnosti fungující v různýchsektorech finančního trhu.Naproti tomu, velkou nevýhodou může být výskyt duplicit v provádění kontrol nebotaké jejich nedostatek v případě nejednoznačně vymezených cílů a stanovení zodpovědnostiza jejich plnění.Schéma č. 3 – Uspořádání regulace a dohledu „podle cílů“17 Tento výraz nemá přesný český ekvivalent – lze ho chápat jako regulaci obezřetného podnikání finančníchinstitucí a dohled nad nimi – to vše zaměřené na finanční zdraví, likviditu a solventnost finančních institucí101

Dozor nad finančníinfrastrukturouPrudentialsupervisionDozor nad tržnímchovánímvypořádací systémplatební systémobchodní systémvýkon prudentialsupervisiontržní chováníochrana spotřebitelůkomerční bankykomerční bankykomerční bankypojišťovnypojišťovnypojišťovnyobchodníci s CPobchodníci s CPobchodníci s CPZdroj: OECD Report Supervision of Financial Services in the OECD Area1.3. Optimální model regulace a dohleduTakřka v každém okamžiku by bylo možné uspořádat mezi regulovanými subjektyanketu týkající se názoru na míru uplatňování regulace a dohledu. V časech, kdy se trhpříznivě vyvíjí by byla odpověď regulovaných subjektů – trh je „příliš“ regulován akontrolován, regulace a dohled jsou pro nás přítěží, zvyšují se tak naše náklady. V případěexistujících problémů narušujících hladký průběh činnosti na daném finančním trhu by bylaodpověď opačná – regulace a dohledu je málo, kdyby jí bylo dost, nebylo by žádnýchproblémů.Jak je vidět, konkrétní podoba odpovědi závisí na konkrétních podmínkách v danémčase a na daném místě. Z toho lze usuzovat, že nelze nalézt plně optimální systém, který lzeobecně využívat. Podle mého názoru se dá tato situace přirovnat k riziku, které nelzeeliminovat, lze jej jen minimalizovat. Rozdíl je jen v tom, že v případě optimalizace je třebaklást důraz ne na minimalizaci ale maximalizaci kladných stránek charakteristických rysůoptimálního systému. Mezi tyto charakteristické rysy patří:a) potřeba zdokonalování systémů regulace a dohleduV posledních dvou desetiletích došlo k významným změnám na finančních trzích arovněž organizační struktura ekonomiky doznala značných změn, vznikly nové produkty azvýšil se počet finančních konglomerátů, jejichž existence vnesla do regulace a dohledunetušené problémy. Tradiční hranice, které vymezovali tři základní sektory (banky,pojišťovny, obchodníky s cennými papíry), jsou stále více smazávány. Proto systémyzaložené na dodržování těchto tradičních hranic, ztrácejí na své efektivitě. Počet a dimenzejejich nevýhod začíná převyšovat výhody.V úvahách o optimální podobě systému je třeba klást důraz na schopnost takovéhosystému pružně reagovat na vznikající situace na daném finančním trhu a to nejen ex post(tzn. uplatňovat represivní stránku své činnosti), ale také nelze opomíjet stránku pružnéprevence, tzn. schopnost předem předvídat vznik negativních situací a tím tak předemochránit investora. Je třeba uvědomit si, že regulace a dohled nesmí zaostávat za vývojemtrhu, ale na druhé nemůže tento vývoj předbíhat.b) cíle regulace a dohledu102

Cílům byla již věnována pozornost na předchozích stránkách této prácec) způsob provádění regulace a dohleduTato charakteristika v sobě skrývá především způsob realizace ochrany investora.Základním stavebním kamenem činnosti regulace a dohledu jsou existující právní předpisy,jejichž hlavním cílem je ochrana investora proti různým manipulacím, machinacím,zneužívání interních informací a přímým podvodům. Je však nezbytné uvědomit si, že zdepůsobí záporná úloha faktoru času – normotvorný proces vyžaduje často relativně dlouhoudobu a v době kdy vstoupí daný předpis v platnost, nemusí již odpovídat reálnému stavufinančního trhu. Tím je zužován prostor pro účinnou ochranu investorů.V existující praxi dochází k vytváření právních norem různé síly, počínaje zákony, přesvyhlášky až po administrativní pokyny. Podle mého názoru by bylo nejoptimálnější tvořit conejobecnější normy nejvyššího stupně u nichž je normotvorný proces nejzdlouhavější a nazměny reagovat vydáváním podzákonných norem. Tyto normy nesmídovolovat nejednoznačný výklad a nesmí mít demotivující účinek na investory. Nedodrženíobou těchto skutečností by mohlo zapříčinit negativní dopady na realizaci ochrany investora.d) otázka – jediný nebo více regulátorů?Co se týče počtu regulačních a dozorových orgánů, existují v současné době tři hlavnítypy regulace a dohledu nad finančními trhy.mega-systém – regulace a dohled jsou svěřeny univerzálnímu regulátoru, kterývykonává svoji činnosti vůči všem finančním institucím v dané ekonomicedvojice regulátorů („dvojčata“) – každý z regulátorů vykonává svoji činnost nadurčeným segmentem subjektů a činnostíjeden nebo více specializovaných regulátorů – jednotlivé segmenty jsou svěřeny jednénebo více specializovaným institucímVýznamným trendem posledních let je snaha o sjednocení (integraci) regulace a dohledupod jediného regulátora, tzv. mega-regulátora. Otázce integrace bude věnována část tétopráce.e) nezávislost orgánů regulace a dohleduPožadavek nezávislosti orgánů regulace a dohledu souvisí zejména s definováním cílůregulace a dohledu, postavením orgánů v soustavě státních orgánů a vymezením jejichpravomoci a odpovědnosti. Pojem nezávislosti orgánů regulace a dohledu nelze v žádnémpřípadě absolutizovat. Tato „nezávislost“ má vždy své omezení, minimálně v existujícíchprávních normách, které upravují postavení, oblasti působení, vztahy k jiným orgánům státnísprávy, povinnosti, pravomoci a odpovědnost daného orgánu regulace a dohledu.f) efektivnost (výkonnost) orgánů regulace a dohleduNázory na otázky efektivnosti (výkonnosti) nejsou zdaleka jednotné. Rozporuplnouotázkou nadále zůstává jakým způsobem by mělo docházet k měření efektivnosti danýchsystémů. Na jedné straně jsou zde navrhována ekonomická kritéria kvantitativního charakteru(náklady-výnosy, vstupy-výstupy, a další), na druhé straně jsou zmiňovány různé jiné faktory,jako například stabilizující efekt finančního trhu pro tržní systém. Podle mého názoru, by mělbýt kladen větší důraz na druhou skupinu faktorů; ekonomická kritéria by však neměla býtv žádném případě opomíjena.Po bližším prozkoumání daných charakteristik je zřejmé, že nelze vytvořit jeden jedinýoptimální systém fungující v kterémkoliv čase na jakémkoliv místě. Vždy záleží nakonkrétních podmínkách a co nejvhodnějším nastavení jednotlivých prvků daného systému.Podle mého názoru lze říci, že nejoptimálnější je nejen takový systém regulace a dohledu,který má nejvhodněji nastavené své prvky vzhledem k existujícím podmínkám na danémfinančním trhu, ale také žádný systém regulace a dohledu. Musely by však existovat takovépodmínky, které by tuto situaci umožňovaly. Bližší analýze efektivnosti (výkonnosti) orgánůregulace a dohledu je věnována druhá část této práce.103

2. ANALÝZA VÝKONNOSTI SYSTÉMŮ REGULACE A DOHLEDUJak už jsem se zmínil v předchozí kapitole, neexistuje jednotný názor na optimálnízpůsob analyzování výkonnosti existujících či potenciálních systémů regulace a dohledu.V zásadě existují tři základní možné přístupy k bližšímu analyzování výkonnosti určitéhosystému regulace a dohledu:1. využití ekonomických kritérií kvantitativního charakteru2. jiné faktory spíše kvalitativního charakteru3. vhodná kombinace faktorů z obou skupin2.1. Ekonomická kritéria kvantitativního charakteruJednotlivé systémy regulace a dohledu jsou tvořeny na jedné straně jednou nebo víceinstitucemi, které vykonávají svoji regulační a dozorovou činnost a na straně druhéinstitucemi, které této činnosti podléhají. Systém není tvořen pouze institucemi jakotakovými, ale také vazbami mezi nimi. Ekonomická kritéria by měla proto sledovat jakinstituce fungující v daném systému, tak vztahy mezi těmito institucemi.Většinu informací, které jsou zapotřebí k analýze výkonnosti daného systému, lze naléztve výročních zprávách analyzovaných institucí. Takto získané informace můžeme použítněkolika způsoby:a) statický model – slouží pouze ke konstatování, že bylo dosaženo určitého výsledkub) dynamický model – získané údaje jsou porovnány s údaji z předchozího nebopředchozích obdobíc) komparativní model – srovnání údajů národním a mezinárodní měřítkuStatický modelZákladem pro využití tohoto modelu je znalost předem stanovených cílů sledovanéinstituce v dané oblasti. Tento cíl je poté porovnán se skutečnými údaji a na základě toho jestanoveno zda byl daný cíl splněn. Model může být využit na základě číselných údajů (např.počet vykonaných kontrol v daném roce bude 500 při nákladech 500.000 Kč. Poté je zjištěno,že kontrol proběhlo pouze 300 při nákladech 600.000 Kč. Na základě tohoto se dá tvrdit, žefungování takového orgánu je neefektivní.) nebo na základě slovního tvrzení (Zajištěnídozoru nad domácím finančním trhem v návaznosti na jeho integraci do ČNB 18 – lze říci, žetento cíl byl splněn.)Tento pohled na analýzu efektivnosti je velmi hrubý. Podle mého názoru je totiž možnédosáhnout cíle i neefektivním způsobem, např. za cenu vyšších nákladů, zpřísnění regulačníchopatření apod. Proto považuji tento model za nejméně přesný. Určitě by měl být vždy doplněnpodrobnější analýzou vazeb zkoumaných veličin na další oblasti fungování instituce.Dynamický modelZákladem dynamického modelu je srovnání údajů z jednoho roku s údaji roku či rokůpředcházejících. Podmínkou využití tohoto způsobu analýzy je srovnatelnost údajů v čase.V některých případech se totiž může stát, že údaje v jednom roce jsou získané podle jinémetodiky než údaje v letech předchozích. Je proto velmi nutné zjišťovat, zda v danésledované oblasti nedošlo ke změnám v metodice výpočtu analyzovaných údajů.Tímto způsobem můžeme sledovat celou řadu ekonomických údajů (např. počtyzaměstnanců, mzdové náklady, vývoj provozních nákladů, počet provedených kontrol apod.),18 Výroční zpráva ČNB z roku 2005(www.cnb.cz/www.cnb.cz/cz/o_cnb/hospodareni/download/vyrocni_zprava_2005.pdf)104

jak už jsem zmínil, získaných především z výročních zpráv a zpráv o hospodaření zkoumanéinstituce.Průměrný počet zaměstnanců ČNB2001 2002 2003 2004 20051455 1479 1477 1464 1433Zdroj: Roční zprávy o hospodaření ČNB z jednotlivých letCelkové mzdové náklady na zaměstnance ČNB (v mil. Kč)2001 2002 2003 2004 2005675 751 785 860 891Zdroj: Roční zprávy o hospodaření ČNB z jednotlivých letMzdové náklady na jednoho zaměstnance ČNB (v tis. Kč)2001 2002 2003 2004 2005463,91 507,75 531,48 587,43 621,77Uvedené tabulky uvádí celkový průměrný počet zaměstnanců, celkové mzdové nákladya mzdové náklady na jednoho zaměstnance v jednotlivých letech. Je vidět, že zatímco početzaměstnanců se nijak razantně nemění, mzdové náklady každým rokem rostou, a to i v letechkdy došlo k poklesu počtu zaměstnanců. Pro analýzu týkající se výkonnosti systému regulacea dohledu, jehož je ČNB součástí, by bylo třeba získat podrobnější údaje o mzdovýchnákladech a počtu zaměstnanců působících pouze v oblasti regulace a dohledu.Provozní náklady ČNB2500provozní náklady (v mil. Kč)200015001000500mimořádné nákladyprovoz objektůsprávní činnostzaměstnanci02001 2002 2003 2004 2005Zdroj: Roční zpráva o výsledku hospodaření ČNBZ uvedeného grafu je vidět v jakých oblastech došlo ke snížení, resp. zvýšení nákladův jednotlivých letech. Pokud bych se měl vrátit opět k analýze výkonnosti systému regulace adohledu, musím opět poznamenat, že bych musel znát konkrétnější údaje, týkající se pouzeregulační a dozorové činnosti ČNB. Nicméně chci poznamenat, že mnou uvedené údaje,tabulky a grafy nejsou uváděny zbytečně. Jde o nástin možností přístupu k hodnocení dat proúčely zjišťování efektivnosti obecně. Pro konkrétnější zaměření oblasti zkoumání (právě nasystém regulace a dohledu) je samozřejmě zapotřebí využít podrobnější a hlubší údaje,nicméně z uvedené oblasti.105

Komparativní modelCílem tohoto modelu je srovnání získaných údajů v národním a mezinárodním měřítku.V národním měřítku lze srovnávat určité údaje při aplikaci různým systémů regulace adohledu nad kapitálovým trhem konkrétní země. Toto srovnání sebou nese řadu úskalí,vzhledem k tomu, že dochází k porovnávání skutečného systému fungujícího v dané zemi ajiného potenciálně fungujícího systému. Tato srovnání se dělají především v zemích, kdedochází k integraci v oblasti regulace a dohledu. Mezi tyto země patří i Česká republika, kdedošlo k integraci regulace a dohledu pod jedinou instituci – ČNB.Otázka mezinárodního srovnání je velmi problematická. Vypovídací schopnostjednotlivých ukazatelů z mezinárodního hlediska je omezená: Různé země nelze mechanickysrovnávat, aniž by se přihlédlo např. k jejich velikosti (posuzované opět z různých hledisek,mj. i z hlediska jejich vnitřní správní členitosti, územní rozlohy, vybavení informačnítechnologií, apod.), k rozměrům nebo historickému vývoji kapitálového trhu atd. 19Pokud bych se v této části zaměřil na otázku integrace regulace a dohledu, pak by bylijistě využitelné dva indexy – FAU Index (Financial Authorities Unification Index) a CBFAIndex (the Central Bank as Financial Authority Index).Budeme-li považovat integraci v oblasti regulace a dohledu pro účely této analýzy zazávislou proměnnou, potom můžeme pro jednotlivé státy stanovit tzv. Financial AuthoritiesUnification Index (FAU Index). Tento index je založený na informacích, kolik regulačních adozorových orgánů ve sledovaných 79 zemích se podílí na regulaci a dohledu ve třechtradičních sektorech – bankovnictví, pojišťovnictví a obchody s cennými papíry. Na základěvstupních informací byly vytvořeny číselné hodnoty, které ukazují jak vysoký je stupeňintegrace v dané zemi.Čím vyšší je stupeň integrace v dané zemi, tím vyšší hodnoty nabývá FAU Index.Význam jednotlivých hodnot:7 = jediný orgán pro všechny tři sektory (celkový počet orgánů regulace a dohledu = 1)5 = jediný orgán pro sektor bankovnictví a jediný orgán pro oblast obchodování s cennýmipapíry (celkový počet orgánů regulace a dohledu = 2)3 = jediný orgán pro oblast pojišťovnictví a obchodů s CP nebo jediný orgán pro oblastpojišťovnictví a bankovnictví (celkový počet orgánů regulace a dohledu = 2)1 = speciální orgány pro každý sektor (celkový počet orgánů regulace a dohledu = 3)Tento index má však i své nedostatky. Jak jste si mohli všimnout, žádná hodnotanevyjadřuje situaci, kdy v rámci jednoho sektoru vykonává regulaci a dohled více orgánů.V tomto případě mohou nastat dvě situace. V případě, že v jednom sektoru existují dvaorgány, z nichž jeden z vykonává svoji činnost i v jiném sektoru nebo sektorech, pak sedoporučuje přičíst k dané hodnotě indexu 1. V případě, že v jednom sektoru existují dvaorgány a žádný z nich nevykonává svoji činnost v jiném sektoru, pak se od hodnoty indexu 1odečítá.Tvůrci tohoto indexu dále uvádí, že existují kvalitativní charakteristiky, které nepřevedlina kvantitativní bázi a tudíž nejsou zahrnuty v daném indexu. Jedná se především o celkovoupovahu daného regulačního a dozorového orgánu, tzn. stupeň jeho nezávislosti na politickémsystému, stupeň odpovědnosti, sledované cíle a další ekonomické veličiny.Hodnoty FAU indexů v jednotlivých zemích ukazuje tabulka.V jednotlivých zemích je role centrální banky rozdílná. Číselná hodnota CBFA Indexu(the Central Bank as Financial Authority Index) ukazuje míru zapojení centrální banky cobyregulačního a dozorového orgánu v jednotlivých sektorech.Význam jednotlivých hodnot:19 Pavlát V., Kubíček A.: Regulace a dozor nad kapitálovými trhy, 2004, str. 37106

1 = centrální banka se nepodílí na výkonu regulace a dohledu v žádném sektoru2 = centrální banka se podílí na výkonu regulace a dohledu v jednom sektoru3 = centrální banka se podílí na výkonu regulace a dohledu ve dvou sektorech4 = centrální banka se podílí na výkonu regulace a dohledu ve všech třech sektorechTabulka č. 1 – Regulace a dohled v 79 zemích (leden 2004)ZeměBankovnísektorObchody s cennýmipapíryPojišťovacísektor FAU CBFAAlbánie CB S I 1 2Argentina CB S S 1 2Austrálie BI BI, S BI 6 1Bahamy CB S I 1 2Belgie BS S I 5 1Bělorusko CB S I 1 2Bolívie B BS SI 3 1Bosna CB, B1, B2 SI I 0 2Botswana CB S I 1 1Brazílie CB S CB, I 2 3Bulharsko CB S I 1 2Česká republika CB S Ss 1 2Dánsko U U U 7 1Egypt CB S I 1 2Ekvádor BI S BI 3 1El Salvador BI S BI 3 1Estonsko U U U 7 1Filipíny CB CB, S I 2 3Finsko BS BS I 5 1Francie CB, B1, B2, B3 CB, S I 1 3Gruzie CB S I 1 2Guatemala BI S BI 3 1Hongkong CB S I 1 2Chile B SI SI 3 1Chorvatsko CB S I 1 2Indie CB, B S I 0 2Irsko CB CB CB 7 4Island U U U 7 1Itálie CB CB, S I 2 3Izrael CB S, I I 2 2Jamajka CB SI SI 3 2Japonsko U U U 7 1Jižní Afrika CB SI SI 3 2Jižní Korea U U U 7 1Jordánsko CB S I 1 2Kanada BI Ss * BI 3 1Kazachstán CB S CB 3 3Kolumbie BI S BI 3 1Kypr CB S I 1 2Litva CB S I 1 2Lotyšsko U U U 7 1Lucembursko BS BS I 5 1Maďarsko U U U 7 1Makedonie CB S -- 1 2107

Malajsko CB S CB 3 3Malta U U U 7 1Mauritius CB SI SI 3 2Mexiko BS BS I 5 1Moldavsko CB S -- 1 2Německo U U U 7 1Nikaragua U U U 7 1Nizozemí CB CB, S I 2 3Norsko U U U 7 1Nový Zéland CB S I 1 2Pákistán CB CB, SI SI 4 3Panama CB S I 1 2Peru BI S BI 3 1Polsko B B, S I1, I2 1 1Portugalsko CB CB, S I 2 3Rakousko U U U 7 1Rumunsko CB S I 1 2Rusko CB S I 1 2Řecko CB S I 1 2Singapur CB CB CB 7 4Slovensko CB SI SI 2 2Slovinsko CB S I 1 2Srí Lanka CB S I 1 2Španělsko CB, BS * CB, S I 1 3Švédsko U U U 7 1Švýcarsko BS BS I 5 1Thajsko CB S I 1 2Trinidad a Tobago CB S I 1 2Tunisko CB S I 1 2Turecko B G I 1 1Ukrajina CB S -- 1 2Uruguay BS, CB BS, CB I, CB 6 4USA CB, B S, Ss * I, IS * 0 2Velká Británie U U U 7 1Venezuela B S S 1 1Zdroj: Masciandaro, La reforma delle autorita, 2004* regionální orgányB … regulace a dohled bankovního sektoruCB … centrální bankaBI … regulace a dohled bankovního sektoru a pojišťovacího sektoruBS … regulace a dohled bankovního sektoru a obchodů s cennými papíryI … regulace a dohled pojišťovacího sektoruS … regulace a dohled obchodů s cennými papírySI … regulace a dohled pojišťovacího sektoru a obchodů s cennými papírySs … státní nebo regionální regulace a dohledU … univerzální orgán regulace a dohleduTabulka dává přehled o užívaných modelech regulace a dohledu po celém světě. Každézemi je přiřazena číselná hodnota obou výše zmíněných indexů. Analýza dat ukazuje ženejčastěji využívané modely mají povahu vysokého stupně integrace (sjednocení) spolus nízkým zapojením centrální banky (19 zemí) nebo nízkého stupně integrace s vyšším108

zapojením centrální banky (41 zemí). Z toho vyplývá zajímavý závěr. Rozhodování o počtu apodobě regulačních a dozorových orgánů je ovlivněno stupněm zapojení centrální banky dovýkonu regulace a dohledu a to ve vztahu nepřímo úměrném.Kromě indexů ukazuje tabulka také, které instituce vykonávají dozorovou a regulačníčinnost v kterých segmentech. Zajímavou informací je skutečnost, že v případě integrovanýchsystémů, vykonává až na výjimky regulaci a dohled univerzální orgán. Jen ve dvou zemíchdošlo ke sjednocení regulační a dozorové činnosti „pod střechu“ centrální banky. Těmitozeměmi jsou Irsko a Singapur. Tento stav může být způsoben obavami politického aparátu opříliš velkou koncentraci moci ve prospěch centrální banky, jejíž cíle jsou směřovány jinýmsměrem než je výkon regulace a dohledu nad celým finančním trhem.Na závěr této kapitoly bych chtěl poznamenat, že ani jeden z výše zmíněných indexůnebere v potaz faktor velikosti daného finančního trhu nebo faktor stupně rozvoje finančníchkonglomerátů a jejich působení na daném finančním trhu. Především druhý faktor se zdá býtve světle současných událostí na finančních trzích velmi významným a neměl by býtopomíjen.Výše zmíněná tabulka v tuto chvíli již 100% neplatí. V některých zemích, např. Českárepublika, již proběhl integrační proces a struktura regulace a dohledu je již jiná.Ekonomická kritéria kvantitativního charakteru jsou v dnešní době široce využívána.Regulatorní a dozorové instituce zveřejňují své výroční zprávy o svém hospodaření aumožňují tak získat informace pro základní kvantitativní hodnocení. Záměrně říkám základní,protože se domnívám, že k plnohodnotnému hodnocení výkonnosti celého systému nestačípouze tyto zveřejněné údaje, nýbrž je nutné znát i údaje obvykle v těchto výročních zpráváchnezveřejňované. Např. v případě mzdových nákladů by bylo dobré vytvořit podrobnějšístupňovitou analýzu, protože jistě existuje velký rozdíl mezi nejvyšším a nejnižším platem. Atakto bych mohl pokračovat. Jak už jsem již uvedl, největším problémem využití informacíkvantitativního charakteru je mezinárodní srovnání, kde je třeba hlubší analýza a je otázkouzda časové a ekonomické náklady na takovéto analýzy nepřevyšují přínosy z nich.2.2. Kritéria kvalitativního charakteruK hodnocení výkonnosti orgánů regulace a dozoru nad kapitálovým trhem lze využít ikvalitativního přístupu. Jeho určitou slabinou však je nebezpečí subjektivismu na straněhodnotitele.V podstatě by mělo jít o pokud možno co nejvšestrannější posouzení toho, zda danýorgán při své činnosti plní funkce, které mu byly svěřeny a současně k posouzení toho, zdadaný orgán svou činností reálně přispívá k hladkému fungování kapitálového trhu. V obojímpřípadě tedy jde o to, jak daný orgán zabezpečuje „službu“ opravňující jeho existenci.Rozhodující přitom není jen pohled vlády nebo jiného oficiálního hodnotitele, ale i pohledzainteresované veřejnosti.Popsaný kvalitativní přístup může být uplatňován v praxi jednotlivých zemí, avšak sotvaby jej bylo možné využít ke srovnání mezi zeměmi. Příklad zemí s úspěšně fungujícímkapitálovým trhem, k jehož řádnému fungování přispívá i orgán regulace a dozoru,v mezinárodním měřítku působí jako vzor hodný napodobení. Země s dlouhodobouzkušeností regulace a dozoru nad kapitálovým trhem, jako např. V. Británie, USA, Kanada aj.se zejména v posledním desetiletí 20. století staly vzorem pro jiné země, v nichž se kapitálovýtrh teprve začal rozvíjet nebo které stály před reformou zaostávajícího systému regulace adozoru. Tento „demonstrační efekt“ je stále velmi významný. 2020 Pavlát V., Kubíček A.: Regulace a dozor nad kapitálovými trhy, 2004, str. 37,38109

Nemohu nic jiného než souhlasit s autory pokud se jedná o subjektivismus v oblastikvalitativního hodnocení výkonnosti. Pro každého jednotlivého hodnotitele může být určitéhledisko více či méně významné a tím pádem může tvořit menší či větší podíl na konečnémhodnocení. Položil jsem si otázku, zda lze eliminovat či alespoň minimalizovat subjektivníhledisko v hodnocení? Bohužel nedokáži nalézt jednoznačnou odpověď. Rád bych věřil tomu,že to lze, ale nemám dostatečné znalosti psychologie, sociologie a jistě se najdou i dalšíobory, které by mi dokázaly podat více či méně konkrétní odpovědi.Rovněž souhlasím s tvrzením o problematice využití kvalitativního přístupuv mezinárodním měřítku. Různý stupeň vývoje kapitálových trhů, jejich úloha v národních imezinárodních ekonomikách, geografické, politické a další aspekty zvyšují časovou afinanční náročnost na uplatňování analýz založených na kvalitativních informacích.Kvalitativní přístup k hodnocení výkonnosti regulace a dozoru jsou podle mého názorupředevším o analýze naplňování základních a dílčích cílů, stanovených regulačním adozorovým orgánem. Do této oblasti by jistě mohla spadat diskuse o efektivnosti samotnýchcílů. Pokud bude cíl nastaven tak, že nebude přispívat k hladkému fungování finančního trhunebo ho bude naopak narušovat, pak je takový cíl už sám o sobě neefektivní ať už bude plněnjakýmkoliv způsobem.Co se týče vzoru v podobě regulace a dohledu v USA, V. Británii a dalších zemích,podařilo se mi nalézt článek, podle kterého dochází i v těchto zemích (konkrétně USA)k problémům v oblasti regulace a dohledu.Americké kapitálové trhy už delší dobu nejsou konkurenceschopné nejdůležitějšímfinančním centrům Evropy a Asie. Situace je natolik vážná, že minulý měsíc dokonce MichaelBloomberg, starosta New Yorku, vyjádřil své obavy v článku s názvem "Pro záchranu NewYorku se poučme od Londýna".Jsou obavy oprávněné?Jak ovšem tvrdí představitelé americké CCMR, tedy Committee on Capital MarketsRegulation, přestože je určité narušení obrovského podílu amerických kapitálových trhů naupisování globálního majetku, obchodování a financování v průběhu času přirozené, tentofakt sám o sobě nedokáže spolehlivě vysvětlit proč:- bylo v loňském roce v USA provedeno pouze 5 % globálních IPO, když v roce 2000dosáhl tento podíl 50%,- podíl USA na celkové hodnotě kapitálu získaného 10 největšími zeměmi na světěpoklesl z 41% v roce 1995 na 27,9% v roce letošním,- pokles IPO v USA narušil tradiční výhodu amerických trhů, tedy nižší náklady nakapitál,- private equity společnosti (fondy soukromého kapitálu), které v roce 1980 téměřneexistovaly, v loňském roce samy financovaly více než 200 milard dolarůkapitálových závazků (je ovšem férové dodat, že "private-equity" financování je vsoučasnosti na vzestupu prakticky v celém světě)- významný nárůst využívání soukromých amerických trhů je nezpochybnitelnýmdůkazem, že regulace a soudní spory odrazují od vstupu na veřejný trhKomise tvrdí, že regulace a soudy samozřejmě hrají hlavní roli při ochraně investorů aúčinném fungování kapitálových trhů. Avšak rozsáhlá regulace, problematická implementacea prakticky bezdůvodné soudní pře prý způsobují, že se kapitálové trhy stávají méněatraktivními, a proto méně konkurenceschopnými ostatním světovým finančním centrům.Za hlavního viníka je asi nejčastěji označován tzv. Sarbanes-Oxley act. Byla vydána vroce 2002 a patří mezi nejvýznamnější regulace zavedené po krachu společnosti Enron. Jejímhlavním záměrem bylo zabránit vzniku dalšího podobného skandálu. Ministr financí USAHank Paulson (bývalý šéf Goldman Sachs) ovšem nedávno řekl, že Sarbanes-Oaxley,zpřísňující regulaci firem v období po kolapsu Enronu, je realizována způsobem, který může110

stvořit nová rizika pro americkou ekonomiku. Sarbanes-Oxley zkrátka zašla příliš daleko.Neblaze proslulá sekce 404 (více viz dále) významně zvýšila administrativní břemenospolečností. Obzvláště menší firmy na to doplácejí.Je ovšem třeba dodat i to, že finančníci na Wall Street jsou oproti svým kolegům vLondýně pomalí pokud jde o zavádění elektronického obchodování. A nemalou roli hrají itvrdší imigrační kontroly po 11. září 2001. Pro šéfy nadnárodní firmy je snazší uspořádatschůzku v Londýně, než např. v New Yorku či Chicagu.Podle týdeníku The Economist existují 4 zásadní problémy, které podkopávajíkonkurenceschopnost amerických burz:1. Sekce 404Nejproblematičtější část Sarbanes-Oxley. Nařizuje roční "interní kontrolní zprávu",která musí být potvrzená auditory a podepsána dvěma vedoucími činiteli firmy. Více mozkůpotřebných k podpisu zprávy ovšem zároveň výrazně zvýšilo náklady. Někteří lidé říkají, žetoto opatření bylo zavedeno s přílišnou horlivostí. Výdaje na audity se nafoukly brzy pozavedení tohoto zákona. Od té doby sice opět klesly, ale stále obnášejí několik miliónů dolarůročně pro firmy s tržní kapitalizací 1 miliarda dolarů. Protože mnoho z těchto nákladů navyhovění směrnici je fixních, velké společnosti se s nimi snadněji vypořádají. Některé maléfirmy však právě toto uvádějí jako důvod, proč své akcie upsaly na londýnské burze (AIM);platí to pro přibližně 50 amerických firem, většina z nich „odešla“ do Anglie po roce 2004.Stovky dalších to zvažují.Reformátoři ovšem trvají na tom, že většinu ustanovení Sarbanes-Oxley není třebapředělávat či rušit. Pouze je upravit tak, aby byly postaveny na rizikovějším základě. Toznamená mířit z velké části ke stejným cílům, ovšem poskytnout firmám a auditorům vícevolnosti při jejich dosahování.2. Soudní sporyAkcionáři v USA mají na jednu stranu příliš málo práv (více viz dále) při jednání spředstavenstvem firmy, zároveň však byli obdařeni příliš velkou mocí při soudních sporech.Soukromé vymáhání práva formou žalob "ukřivděných" skupin proti organizacím znamenalo150 miliónů dolarů v roce 1995. V roce 2004 však již tato částka doslova explodovala naúroveň 3,5 miliard dolarů. Mnoho obchodníků hodnotí americký právní systém ještě méněpříznivě než samotnou Sarbanes-Oxley. Objevují se dokonce výrazy jako džungle. Většinafirem, které se účastní fúzí v USA, musí možné právní problémy automaticky zahrnout dovyčíslování nákladů kontraktu. Podle některých výzkumů nicméně to nejhorší už pominulo.Cornerstone Research zjistil, že v letošním roce proběhlo 120 případů na základě žalob výšezmíněných "ukřivděných" skupin, což oproti 179 loňským znamená pokles. Jenomže výšeodškodného neustále stoupá, z 1,1 miliardy dolarů v roce 1999 na 3,5 miliardy v loňskémroce.3. Práva akcionářůAmerika je možná státem volného konání, ovšem akcionářům v této zemi jsou upíránaurčitá základní práva. Například mají jen omezené slovo při volbě vedení společnosti, narozdíl od investorů např. v Británii, a musejí bojovat s představenstvem (v daném roce jemožné zvolit pouze část nového vedení, takže většina akcionářů nemůže propustit celé vedenífirmy najednou). Přidejme k tomu narůstající počet příkladů bránění se proti "jedovatým"převzetím a fakt, že například (opět na rozdíl od Británie) o výši platů vedoucích představitelůfirmy rozhoduje správní rada a nikoliv akcionáři.4. RegulaceExistují tři hlavní zdroje obav: jak se finanční kontroloři vzájemně ovlivňují sesoukromým sektorem, jak docházejí ke svým rozhodnutím a roztříštěná podoba pravidel.111

Nitky všech tří obav vedou k SEC (americká obdoba Komise pro cenné papíry). Jednou bylaobviněna z příliš pomalého konání, v těchto dnech je jejím zřejmým problémem naopakhyperaktivita.Někteří by byli rádi, kdyby se SEC začala více podobat britskému regulátorovi, FSA. Tasi získala přízeň za svůj přístup, který je postavený spíše na principech než na tvrdýchpravidlech a preferuje "pošťouchnutí" než násilí. A navíc je dobře známo, že FSA jeúspěšnější v analyzování potenciálních nákladů a přínosů navrhovaných regulatorních změn.Může to být i proto, že zaměstnává více ekonomů než právníků.Jak odstranit nedostatky?CCMR přišla před několika dny s řadou doporučení (konkrétně jich je 32), jakproblematická místa napravit. Komise např. píše, že prý podporuje majoritu spíše nežpluralitu, což je podle ní úhelný kámen akcionářských práv. Proto prý bude zkoumat, jak bytoto mohlo nejlépe fungovat.SEC a další samoregulační organizace by měly regulační proces postavit na rizikovějšímzákladu a brát přitom v potaz náklady a přínosy nových nařízení. Při zvažování nákladů apřínosů nových předpisů by dále regulátoři měli v co největší možné míře vycházet zempirických důkazů. A např. SEC by měla pravidelně testovat, zda existující předpisypřiměřeným standardům nákladů a přínosů skutečně vyhovují. A jestliže bude pro malé firmypříliš obtížné plnit ustanovení i reformované Sekce 404 (v duchu nastíněných návrhů), pak byměla SEC doporučit Kongresu, aby tyto firmy zbavil nutnosti mít potvrzení od regulátora. 21Z tohoto článku je patrné nejen možné využití kvalitativních přístupů k hodnocenívýkonnosti určitého systému, ale také problém v subjektivním hodnocení. To co je podlenázorů jedné strany vhodné, nemusí být nutně vhodné podle názorů někoho jiného. S tímtoproblémem jsem se setkal i v případě systému regulace a dohledu v České republice, přesnějiřečeno v oblasti integrace tohoto systému. Původní návrh postupné (ve dvou krocích)integrace byl po určité (a ne zrovna krátké) době zamítnut a k integraci došlo v jednomjediném kroku. Tento způsob se zamlouval ČNB a Ministerstvu financí, nikoliv však Komisipro cenné papíry. I přes tento problém byl jednokrokový integrační proces přijat. Z toho jepatrné, že využití kvalitativního přístupu k hodnocení výkonnosti systému regulace a dohledunení problematické jen z mezinárodního, ale i národního hlediska.ZÁVĚRV úvodu této práce jsem naznačil své obavy z nejednoznačného závěru co se týčeoptimální podoby analýzy systémů regulace a dohledu nad kapitálovými trhy. Myslím si, žese tato obava naplnila. I přesto, že jsem se pokusil podrobněji analyzovat dva hlavní přístupyk možnému způsobu analýzy výkonnosti (kvantitativní a kvalitativní), nemohu stoprocentněříci, že je některý z nich lepší či horší. Jejich využití je problematické předevšímv mezinárodním hledisku a ukázalo se, že se řada problémů ukazuje i národní dimenzi. Tvrdiljsem a nadále tvrdím, že pokud se zkoumá něco samo o sobě problematické je toto zkoumánítaké problematické. Optimální nastavení systému regulace a dohledu je problémem, kterýspadá do teoretické roviny a jehož praktická aplikace má takřka nulovou pravděpodobnost.Stejně je to podle mého názorů s optimálním přístupem k analýze výkonnosti konkrétníhosystému regulace a dohledu nad kapitálovými trhy. Vždy je nutné vzít v úvahu konkrétnípodmínky, ze kterých daný systém vychází a v kterých se nachází. Za úvahu také stojí21 Martin Zika – Wall Street ztrácí svůj vliv na světové peníze, 18.2.2006http://www.penize.cz/zpravy/4861/wall-street-ztraci-svuj-vliv-na-svetove-penize/?IDP=1112

náklady na analýzu a přínosy z této analýzy. Mohlo by se totiž stát, že časové a finančnínáklady na podrobnou analýzu určitého systému by převýšili celkové finanční, ale inefinanční přínosy z ní. V takovém případě je třeba snížit míru podrobnosti takové analýzynebo hledat jiné možnosti k jejímu uskutečnění.Mnoho systémů regulace a dohledu prochází v současné době změnami integračníhorázu. Jsou zvažována pro a proti, často na základě analýz, které stojí na základech mnoupopsaných přístupů. Myslím si, že integrační trend a otázka co možná nejoptimálnější podobyregulace a dohledu nad kapitálovými trhy, možnosti analýzy výkonnosti stávajících apotenciálních systémů stojí za zvýšenou pozornost a je zapotřebí odborné diskuse na tatotémata.BIBLIOGRAFIE1) Pavlát V., Kubíček A. – Regulace a dozor nad kapitálovými trhy, 2004 VŠFS Praha,ISBN 80-86754-13-82) Capuano R., Carozzi A.M., De Chiara R. – Overview of the model of regulatory andsupervisory authorities on financial markets, 20053) Aktuální vývoj finančních trhů, jejich regulace a dozor – sborník z 2. ročníkumezinárodní konference, 14.-15. června 2005 VŠFS, ISBN 80-86754-39-14) Webové stránky:www.sec.cz (Komise pro cenné papíry)www.mfcr.cz (Ministerstvo financí České republiky)www.cnb.cz (Česká národní banka)www.ecb.int (Evropská centrální banka)www.penize.czBibenina, NataliaBurzovnictví ruské federace(bakalářská práce – vybraná kapitola 4)Systém regulace a dozoru nad ruským burzovnictvím 1Federální úřad pro finanční trhyFederální komise pro cenné papíry byla federálním výkonným orgánem v rámci uskutečňovánístátní politiky na trhu cenných papírů. Podle nařízení prezidenta Ruské Federace ze dne 9.3.2004byla tato komise zrušena. Tímtéž nařízením byl založen Federální úřad pro finanční trhy.113

Federální úřad pro finanční trhy je federálním výkonným orgánem, který vydává právnípředpisy, provádí regulaci a dozor nad finančními trhy kromě pojišťovací, bankovní a auditorskéčinností.Základní úlohou práce Federálního úřadu pro finanční trhy je zabezpečení stálé činnostiruského finančního trhu, zvýšení jeho efektivnosti i přitažlivosti pro investice a zvýšeníprůzračnosti a zmírnění investičních rizik. Tyto úlohy se řeší cestou kontroly činností účastníkůfinančních trhů, vytvořením právních opatření, která definují podmínky emise, obchodovánís cennými papíry. Dále cestou kontroly činnosti profesionálních účastníků a též účetnímistandardy.Základní činnosti Federálního úřadu pro finanční trhy 22 : Regulace emise a následného obchodování s emitovanými cennými papíry včetněuskutečňování státní registrace emitovaných cenných papírů a výkazů o výsledkuemise, a též registrace prospektu emitenta. Regulace a dozor nad emitenty, profesionálními účastníky trhu cenných papírů a jejichsamoregulačními organizacemi, fondy kolektivního investování, hypotečnímizprostředkovateli, Penzijním fondem Ruské Federace, státní řídicí společností a nadkomoditními burzami. Generalizace praktik aplikace právních norem ve sféře burzovnictví a zpracovánípředloh pro vládu Ruské Federace pro zdokonalení zákonů. Zabezpečení informačního rozvoje na trhu cenných papíru podle legislativy RuskéFederace. Výzkum a rozvoj finančních trhů.Federální úřad pro finanční trhy řídí vláda Ruské Federace, která jmenuje vedoucího ajeho zástupce.Vedoucí úřadu nese personální odpovědnost za splnění povinností uložených jemu nazákladě oprávnění k činnosti v dané sféře.Federální úřad pro finanční trhy zahrnuje 9 ředitelství a provádí svou činnost prostřednictvím14. teritoriálních úřadů. 2Komise pro komoditní burzyKomise pro komoditní burzy podléhá Federálnímu úřadu pro finanční trhy. Byla založenaspolečným nařízením Federálního úřadu pro finanční trhy, Ministerstvem pro ekonomickýrozvoj a obchodování Ruské Federace, Ministerstvem zemědělství Ruské Federace a Federálníantimonopolní agenturou. Komise uděluje licence pro činnosti burzovních zprostředkovatelů aburzovních brokerů, které uskutečňují komoditní futures a opční obchody v burzovnímobchodování.Činnost Komise se řídí ústavním právem Ruské Federace, federálními zákony,nařízeními a vyhláškami prezidenta Ruské Federace, právními akty vydanými vládou RuskéFederace, nařízeními Federálního úřadu pro finanční trhy.Působnost Komise pro komoditní burzy 23 : vydává licence k činnosti komoditních burz22 Federalny zakon o rynke cennych bumag N 39-FЗ 22.4.199623 Federaljnyj zakon „О tovarnych birzhach i birzhevoj torgovle“ od 20 února 1992 г. N 2383-I114

provádí a kontroluje licencování burzovních zprostředkovatelů a brokerůkontroluje dodržování burzovní legislativyorganizuje výzkum činnosti a následný rozvoj burzvypracovává metodická doporučení pro přípravu burzovních dokumentůorganizuje prozkoumávání žalob účastníků burzovního obchodování, které setýkají se zneužití či narušení legislativy v burzovním obchodovánívypracovává a prezentuje vládě Ruské Federace návrhy na vylepšenízákonodárství o komoditních burzáchKomise pro komoditní burzy může v rámci své pravomoci 24 : odmítnout vydání licence k burzovní činnosti, pokud jsou zakladatelskédokumenty a předpisy burzovního obchodování v nesouladu s požadavkystanovenými zákonem „O komoditní burze a burzovním obchodování“ odebrat burze licenci či pozastavit její činnost, pokud burza porušujezákonodárství zasílat burzovnímu zprostředkovateli nařízení o ukončení činnosti, kteráodporuje zákonodárství udělit burze nebo burzovnímu zprostředkovateli sankci, pokud porušilizákonodárství, neuskutečnili nebo uskutečnili nevhodně výkon nařízený Komisí uvalit na burzu nucenou správu zařídit po dohodě s orgány finanční kontroly Ruské Federace audit burz iburzovních zprostředkovatelů vyžadovat od burz, zúčtovacích institucí (clearingových center) a burzovníchzprostředkovatelů předložení účetních dokladů poslat soudu nebo arbitrážnímu soudu materiály pro uplatnění zákonemstanovených sankcí burze a jejím členům, pokud byla porušena legislativa, av případě zjištění příznaků zločinu předat materiály odpovídajícímu orgánutrestního řízeníObsah a organizace práce Komise pro komoditní burzy: Členy Komise tvoří zastupitelé federálních výkonných orgánů, burzovníchsvazů, asociací, jiná veřejná sdružení podnikatelů a znalci. Předsedou Komise je vedoucí nebo zástupce vedoucího Federálního úřadu profinanční trhy. Předseda Komise může mít dva zástupce, kteří jsou vybíráni z členů Komise. Do činnosti předsedy komise patří:- organizuje činnost Komise- určuje povinnosti svým zástupcům- svolává mimořádné schůze Komise a předsedá na těchto schůzích- prezentuje vládě Ruské Federace výroční zprávy Komise- v případě nutnosti zakládá pracovní skupiny, které jsou tvořenyčleny Komise, pracovníky Federálního úřadu pro finanční trhy aznalci daných problémů spadajících do kompetence komise Členové Komise jsou povinni uchovávat komerční tajemství, které je jim známopři výkonu funkce kontroly nad činností burz a účastníků burzovníhoobchodování. Rozhodnutí Komise jsou právoplatná, pokud je přítomna nadpoloviční většinačlenů. Rozhodnutí Komise se schvalují veřejného hlasování většinovým podílem24 Federaljnyj zakon „О tovarnych biržach i birževoj torgovle“ od 20 února 1992 г. N 2383-I115

hlasů přítomných členů Komise. Pokud by došlo k rovnosti hlasů, rozhodujícímje hlas předsedy Komise. Členům se nepovoluje přenechávání hlasovacích práv jiným osobám. Rozhodnutí Komise se zapisuje do protokolu, který je podepsán předsedouKomise nebo zástupcem předsedy Komise. K tomu musí mít zástupce udělenépovolení od předsedy Komise. Organizačně-technické zabezpečení činnosti Komise provádí Federální úřad profinanční trhy. 3Ostatní regulátoři3.1 Centrální banka Ruské FederaceCentrální banka Ruské Federace je výkonným orgánem. Podle Ústavy Ruské Federace jehlavním úkolem Centrální banky ochrana a péče o stabilitu ruské měny - rublu.Centrální Banka Ruska má následující působnost 25 :stanovuje podmínky činnosti menových burz k organizování a provádění operacíspojených s nákupem a prodejem cizí měnyvydává, omezuje a ruší licenci pro činnost devizových burz, licence se vydává nadobu minimálně 5 letprovádí kontrolu nad uskutečňovanými měnovými operacemi věřitelskýchorganizací a devizových burzCentrální Banka Ruska provádí též dozor nad věřitelskými organizacemi, které jsouaktivními účastníky organizovaných trhů.3.2 Prezident Ruské FederacePro realizaci působnosti prezidenta byla zformována Administrace Prezidenta Ruské Federace,jejíž vznik je zakotven v Ústavě RF. Administrace Prezidenta je státním orgánem, kterýzabezpečuje činnosti prezidenta. Nejdůležitější činnosti v rámci její působnosti je přípravanávrhu zákonů prezidenta (tj. využití jeho zákonodárné iniciativy), dále nařízení a vyhlášekprezidenta.Administrace prezidenta RF spolupracuje se státními vládními orgány RF, požaduje odnich a dostává nutné informace. Administrace spolupracuje se subjekty RF prostřednictvímsvých oddělení. Administrace Prezidenta RF, je složená z různých pododdělení a má rozvinutoustrukturu.Jedním z oddělení Administrace, které spolupracuje se subjekty RF, je Hlavní kontrolníředitelství Prezidenta RF. 2625 Federaljnyj zakon „O Centraljnom banke Rossijskoj Federacii (Banke Rossii)“116

5 Federaljnyj zakon „O Centraljnom banke Rossijskoj Federacii (Banke Rossii)“Hlavní kontrolní ředitelství realizuje ústavní kontrolní plnomoc Prezidenta RF. Provádíkontrolu nad činnostmi výkonných orgánů RF a subjektů RF ve vztahu k zákonům, nařízením avyhláškám prezidenta. Připravuje pro Prezidenta informace o výsledku kontroly. Ředitelství mánásledující pravomoci:Vyžadovat od výkonných orgánů a subjektů RF doklady nezbytné pro prováděníkontroly.Informovat vedoucí výkonných orgánů a subjektů o přestoupení zákona a poslézenařizovat nápravu Podávat prezidentovi, výkonným orgánům a subjektům návrhy o přizváník zodpovědnosti a pozastavení činnosti úředních osob do přijetí rozhodnutí o výsledkukontroly.Zásadními úlohami Hlavního kontrolního ředitelství Prezidenta RF je: součinnost s výkonnými orgány a subjekty RF koordinace činnosti kontrolních a dozorových orgánů s výkonnými orgány a subjektyRF zasílání dokumentů o přestupcích úřadům prokuratury, úřadům vnitřních záležitostí avládním výkonným orgánům1. ÚvodKubíček, Antonín – Pavlát, VladislavK integraci regulace a dohledu nad finančními trhy a možnostem její praktickérealizace 27(příspěvek pro vědecký sborník ACTA VŠFS)Současný výzkum v oblasti regulace a dohledu nad finančním trhem se snaží mj. nalézt adefinovat teoretická a metodologická východiska analýz jejich existujících systémů,analyzovat základní souvislosti mezi stupněm rozvoje tohoto trhu a odpovídajícím systémemregulace a supervize zajišťujícím optimální a efektivní míru těchto činností při únosnýchnákladech a konečně definovat kvalitativní a kvantitativní kritéria efektivního fungovánísystémů regulace a dozoru nad finančním trhem a pomocí těchto kritérií vymezit teoretickyoptimální strukturu organizace těchto systémů.Tyto snahy a možnost jejich reálného naplnění je nezbytné založit a následně postupněrozpracovávat na hlubokých a empiricky ověřených objektivně působících trendů, kteréobjektivně vymezují obsah a rozsah vztahů a procesů, subjektů i objektů, které by měly v tétooblasti existovat a působit. Současně s těmito snahami, zvolenými východisky a na jejich6 Burcev, B. B. Organizacija sistemy gosudarstvennogo financovogo kontrolja v Rossijskoj Federaci. Moskva:Dashkov i K, 2005. 354s27 Příspěvek je zpracován v rámci řešení projektu:“Teoretická a metodologická východiska analýz systémů regulace a dozorunad finančními trhy“, na který byl udělen grant Grantovou agenturou ČR117

základě vytvořenými modelovými podobami vztahů, procesů, subjektů i objektů je nezbytnéporovnávat jejich shodu či odlišnost od podob jejich reálné, praktické a především subjektivníaplikace.Možnost této komparace a úroveň jejího využití je pochopitelně bezprostředně svázánas úrovní znalosti reality, s reálností stanovených cílů a v neposlední řadě i s možnostínavrhovat změny ve stávající úpravě a v případě dosažení konsensu s jejich podstatou iformou i jejich následná realizace. Při obrovské složitosti, závažnosti a nákladnosti všeho, cose v uvedené oblasti odehrává, je dosažení takového konsensu velmi obtížné. Proto je třebavždy postupovat s maximální uvážlivostí a s maximální provázaností všech dílčích kroků,které je nutné bezpodmínečně uskutečnit k dosažení komplexnějších řešení. Akce typu „BigBang“ jsou možné jen zcela výjimečně.Příprava významnějších změn v oblasti regulace a dohledu je vždy věcně i časově velmináročná. V současné době, kdy probíhají globalizační, internacionalizační a integračníprocesy ve všech částech stále více informačně propojeného světa, tato věcná a časovánáročnost ještě vzrůstá. Dříve obvyklé dimenze se mění a nerespektování nebo dokoncepřehlížení tohoto faktu může působit značné problémy.Jedním z problémů, kde v současnosti dozrává potřeba změny, je otázka integrace regulace adohledu nad finančním trhem, resp. nad finančními trhy. Objektivní změny, ke kterýmdochází v tržních ekonomikách, vyžadují i odpovídající změny v systému regulace a dohledunad finančními trhy. V řadě zemí s vyspělejšími finančními trhy než je finanční trh v ČR - amáme nyní především na mysli některé členské země EU - byly takové změny již realizoványdříve než u nás.2. Systémy regulace a dozoru a snahy o jejich optimalizaci.Zpracování příspěvku věnovaného problematice integrace regulace a dozoru nad finančnímitrhy se neobejde alespoň bez velmi stručné zmínky 28 o jejích systémech, jejich klasifikaci,hlavních typech a o snahách je optimalizovat a tak zabezpečit co nejefektivnější plnění jejichzákladních cílů a úkolů.Dosavadní vývoj regulace a dozoru je spojen s rozsáhlou množinou jejích konkrétníchsystémů, které vykazují mnoho odlišností a specifických zvláštností Tyto odlišnosti odrážejípůsobení mnoha faktorů, jako je např. rozdílný historický vývoj jednotlivých zemí, odlišnástruktura finančního systému, různý politický systém a jeho tradice a v neposlední řadě takévelikost dané země a jejího finančního sektoru. Vedle těchto rozdílů vykazují však různésystémy i celou řadu shodných, obecných rysů jako je např. základní cíl regulace a dozoru, zakterý je možno považovat zachování integrity finančního trhu spojené především s ochranouinvestorů, ve všech jejich konkrétních podobách, spolu se zachováním jeho maximálnífunkčnosti a efektivnosti.Jednotlivé systémy však se zároveň liší řadou specifických prvků, a to zejména tím, kteréskutečnosti regulují, zda regulují subjekty působící v určitých subsegmentech finančního trhu,nebo činnosti subjektů týchž nebo různých subsegmentů, jaký je rozsah a hloubka regulace adozoru, zda regulační a dozorovou činnost vykonává jediný nebo více subjektů, jakou má28 Podrobněji viz.: Pavlát,V., Kubíček A. Regulace a dozor nad kapitálovými trhy, str. 12-40118

tento subjekt nebo subjekty pravomoc atd. Některé z uvedených prvků mají kvalitativní a jinékvalitativní povahu a je možno se setkat i s jejich kombinací.2.1 Klasifikace systémů regulace a dozoruSystémy regulace a dozoru jsou založeny jednak právními normami schválenýmizákonodárnými orgány na návrh k tomu oprávněného subjektu (někdy se zde setkávámes termíny jako vrcholový regulátor nebo regulátor vyššího stupně) a precizoványv prováděcích podzákonných normách vydávaných regulačním orgánem (běžně nazývanýmregulátor) a jednak způsoby a formami kontrolních praktik (dozor, dohled, supervize)prováděných dozorovými orgány, které mohou být organizačně součástí regulátora nebomohou být samostatné.Pro snazší orientaci v jednotlivých systémech byla vytvořena řada klasifikací, a to podlespecifických prvků, ze kterých jsou tyto systémy složeny. Pro ilustraci je zde uvedenaklasifikace použitá ve výše citované publikaci. 29 Tato klasifikace pracuje s osmi dáleuvedenými hledisky:1. Předmět regulace – institucionální či funkcionální systémy2. Rozsah (záběr) regulace – univerzální (všeobecné, všezahrnující neboli tzv. megasystémy)či specializované systémy3. Počet regulátorů finanční sféry – systémy s jediným či několika regulátory4. Postavení regulátora v systému státních institucí – systémy centralistické čidecentralizované respektive kombinace obou forem5. Pravomoc regulátora – autonomní či podřízené systémy6. Demokratičnost fungování regulátora – systémy státní regulace a dozoru či systémys prvky samoregulace regulovaných organizací respektive jejich profesních sdružení7. Způsob financování regulátorovy činnosti – systémy plně financované z prostředkůregulovaných organizací či systémy plně financované z prostředků státního rozpočturespektive systémy financované kombinovaným způsobem8. Způsob provádění regulace a dozoru regulátorem – systémy uplatňující spíše formálnía byrokratický přístup k řešení otázek regulace a dozoru či systémy, které kladouprimární důraz na obsahovou (věcnou) stránku problému.Výše uvedené charakteristiky, které jsou zde záměrně uváděny jako protiklady, se ovšemv praxi v této čisté podobě nevyskytují. Každý konkrétní systém regulace a dozoru je většinoukombinací jednotlivých prvků, při čemž váha některých z nich je obvykle převládající.Právě při vytváření tohoto reálného „mixu“ je nezbytné a zároveň i velmi obtížné udržetvhodnou míru kombinace, a to výlučně kompatibilních prvků. Přestože platí, že obecněpřijatelný optimální model je v praxi téměř nedosažitelný, je teoreticky možné ho kombinacíkompatibilních prvků vytvořit. Jako příklad je možno např. uvést autonomní funkcionálnísystém obsahující prvky samoregulace, financovaný z prostředků regulovaných subjektů,věcný, transparentní a flexibilní s nezbytným dodatkem: relativně nenákladný a výkonný.K takto vymezenému optimálnímu systému je pochopitelně možné relativně snadnonaformulovat i představu jeho opaku.29 Pavlát,V, Kubíček, A. Regulace a dozor nad kapitálovými trhy, str.13119

Vytvořená klasifikace je nezbytným východiskem pro praktické srovnávání existujícíchreálných systémů v jednotlivých národních ekonomikách i pro vytváření možných kombinacírůzných prvků pro další možný vývoj systémů regulace a dohledu. Od klasifikace různýchsystémů vede cesta k typologii systémů, která zahrnuje i jejich možné budoucí podoby.2.2. Současné hlavní typy regulace a dohledu nad finančním trhemV současném světě v podstatě existují tři hlavní typy regulace a dohledu nad finančními trhy:a) mega-systém, kdy jediný univerzální regulátor celé finanční sféry zajišťuje regulaci adozor nad veškerými finančními agendami realizovanými v dané národní ekonomice;další část tohoto příspěvku se tímto typem systému zabývá podrobněji, protože jejřešitelé grantového projektu považují za nejprogresivnějšíb) systém založený na existenci dvojice regulátorů, z nichž každý zabezpečuje částagend spojených s regulací a dozorem nad finančním trhemc) systém regulace a dozoru, který provádí jeden nebo více specializovanýchregulátorůJako příklad prvého typu je možno uvést systémy ve Velké Británii, Spolkové republiceNěmecko či v Rakousku, které představují jednu z možných forem reakce na objektivně seprosazující trendy ve vývoji finančních trhů. Druhý typ, který bývá také na zýván „dvojče“(twin) je v současné době využíván v Austrálii. Třetí typ existuje např. v Itálii, kde regulace adozor nad kapitálovým trhem jako segmentem finančního trhu je svěřena jedné specializovanéinstituci další segmenty jsou pak regulovány jednou nebo i několika specializovanýmiregulačními institucemi.Pro další hlubší analýzu mega-systému je nezbytné již na tomto místě konstatovat, že uvedenýsystém je obvykle vnitřně diferencován. V rámci tohoto všezahrnujícího systému totižobvykle existují jeho části, které nyní plní funkce, které dříve při existenci institucionálníhosystému byly vykonávány samostatnými regulátory orientovanými na regulaci a superviziurčitého souboru institucí – banky, pojišťovny, subjekty kolektivního investování,obchodníky s cennými papíry aj. Zároveň v tomto všezahrnujícím systému existují také části,které byly při existenci funkcionálního systému orientovány na regulaci a dohled na určitésoubory činností – obchodování s cennými papíry, kolektivní investování, penzijnípřipojištění apod.V dosud použitých schématech byly uvedené hlavní typy systémů regulace a rozčleněny tak,aby byla jasně zřetelná převládající vývojová tendence vedoucí ke slučování dosudoddělených systémů regulace a dozoru nad jednotlivými segmenty finančního trhu v jedinýuniverzální a všezahrnující celek – mega systém nebo jinak vyjádřeno integrovaný jednotnýsystém. Tento pohled je pohledem zdůrazňujícím objektivnost vazby tendence vývojeregulace a dohledu se základní vývojovou tendencí soudobého finančního trhu jako složitého,vnitřně diferencovaného systému, který navíc – při prosazující se internacionalizaci aglobalizaci – bude v budoucnu nepochybně směřovat i ke složitějším formám a způsobůmintegrace regulace a dohledu nad finančními trhy.2.2 Optimalizace regulace a dohledu nad finančními trhy a její možné cestyV různých obdobích dosavadního vývoje finančního trhu a jeho regulace a supervizeexistovaly mnohdy značně rozdílné názory na úroveň a rozsah této regulace. Ani dnes tomu120

není jinak. Co však odlišné názory spojuje, je vědomí toho, že regulace a dohled nadfinančními trhy nikdy není optimální.Podle názorů, s nimiž se lze setkat na úrovni jednotlivých subjektů finančního trhu, je rozsahtéto regulace většinou příliš velký, nákladný, málo efektivní. Výjimkou není ani úplnéodmítání regulace, i když již méně hlasité než v minulosti.V určitých situacích na finančním trhu se na kritickém hodnocení regulace nad finančnímitrhy shoduji i subjekty, které nepochybují o nezbytnosti její existence. V určitých situacích sepak obvykle hovoří o přeregulaci nebo podregulaci, i když většinou jde o značnézjednodušení.Za příznivého vývoje konjunktury se někomu regulace jeví jako přehnaná a zbytečněnákladná. Za nepříznivého vývoje konjunktury, kdy ve finanční sféře dochází k různýmselháním, je naopak regulace prohlašována za nedostatečnou a neschopnou uchránit tuto sférupřed podobnými problémy.Rozdílnost názorů na regulaci a dohled je podmíněna i rozdílnými zájmy jednotlivých skupinasubjektů působících na finančních trzích - zjednodušeně vzato, protikladnými zájmyinvestorů a poskytovatelů finančních služeb.Z těchto skutečností pramení permanentní snaha o optimalizaci regulace a dohledu nadfinančními trhy. Obecně je možno konstatovat, že tato snaha se realizuje převážně ve dvouúrovních, a to nejprve ve vymezení žádoucí „optimalizace“ a poté v realizaci definovanéoptimalizace. V žádném případě ovšem nelze opomenout třetí úrovni této snahy, a to úroveňtrvalého zdokonalování výsledku dosaženého v obou předchozích úrovních.Pokud jde o poznání, respektive definici optimálního systému regulace a dohledu nadfinančním trhem je nutno si nejprve položit otázku co je smyslem a cílem regulace a dohledunad finančními trhy.Na tomto místě se nelze zabývat celou plejádou možných odpovědí na tuto otázku a jejichanalýzou a hodnocením. Lze však - jako příklad - uvést to, na čem je více méně shoda mezivětšinou teoretiků i praktiků zabývajícími se touto problematikou v ČR: totiž příklademdefinice poslání a cílů Komise pro cenné papíry, kterou dostala do vínku při svém založenív roce 1998 : „Posláním Komise je posilovat důvěru investorů a emitentů investičníchnástrojů v kapitálový trh. Cílem Komise je přispívat k ochraně investorů a k rozvojikapitálového trhu a podporovat osvětu v této oblasti.“ 30S obdobnými definicemi, stručnějšími nebo naopak košatějšími, se lze setkat nejen v právníchnormách, ale i v nesčetném množství publikací různého charakteru vydávaných téměřkdekoliv na světě, a to v minulosti, současnosti a nepochybuji o tom, že i v budoucnosti. Namezinárodní konferenci věnované problematice regulace a dozoru, kterou pořádala VŠFSv roce 2003, byl. základní cíl regulace a dozoru definován takto: „…zachovat a dále rozvíjetplně funkční finanční trh, a to ve všech jeho konkrétních formách a podobách, aby bylschopen plnit své základní poslání…..“ 3130 Srv. §2 odst. 2 zákona č.15/1998 Sb.31 In: Regulace a dozor nad finančními trhy. Sborník z mezinárodní konference, VŠFS, Praha 24.-25.6.2003, str.28121

Současně je ovšem třeba zdůraznit, že kromě takto formulovaných základních, obecných,nevyvratitelných, strategických cílů je třeba vždy definovat i cíle a úkoly související sezměnami finančního systému, které nastaly v minulém období nebo se rýsují jakopravděpodobné vývojové tendence. V moderním, dynamicky se rozvíjejícím hospodářstvínesmí regulace a dozor zaostávat za dynamikou vývoje finančních trhů, která s sebou vždypřináší nové a nové problémové situace, k jejichž pozitivnímu řešení – ve prospěch investorů– má existující regulace a dohled přispívat.Uvažujeme-li tedy o optimálním systému regulace a dohledu, pak tyto úvahy mají mimo jinéjednoznačně vyústit v předpoklad jeho maximální pružnosti, která by zabezpečovala nejenrychlou reakci na vzniklé problémy uplatněním represivních složek jeho činnosti (negativníregulace), ale který by také dovedl předvídat možný vznik negativních situací a předem kesplnění svých cílů uplatnil komplex preventivních složek své činnosti (pozitivní regulace).Většina dnes používaných systémů regulace a dohledu je bohužel schopna plnit předpokladpružnosti a předpoklad kombinace represe a prevence jen částečně.Při řešení zadání optimalizace systému regulace a dozoru není možné se vyhnout aniproblému výkonnosti orgánů a institucí, jejichž činnostmi se daný systém realizuje, a taks větší či menší efektivností naplňují jemu stanovené cíle a úkoly. Efektivnost celého systémunemůže tedy být v žádném případě závislá pouze na optimálním spojení jeho jednotlivýchkompatibilních prvků. Z hlediska nákladů jsou změny v systému převážně spojeny s relativněvysokými, ale více či méně jednorázovými náklady, kdežto činnost výkonných orgánůregulace a dozoru nárokuje trvalý přísun finančních prostředků k jejímu zabezpečení. Z tohotohlediska je nesmírně důležité definovat soubor maximálně objektivizovaných kvantitativních ikvalitativních ukazatelů výsledků činnosti (pozitivních a snad i negativních ?) orgánu čiorgánů regulace a dohledu a dosažené výsledky porovnávat s vynaloženými náklady na jejichdosažení. Zpracování takového souboru ukazatelů je stále ve stavu zrodu a o nějakékomplexní shodě nebude asi ještě dlouho možno hovořit. Existuje zde totiž stále i extrémnínázor, že „nejefektivnější regulace je žádná regulace“, tj. že všechny problémy může vyřešitsám trh. Naštěstí nejde o většinový názor.3. Základní tendence dalšího vývoje finančních trhů a systému jejich regulace adohleduV předcházejícím textu byla zmínka o některých základních tendencích dalšího vývojefinančních trhů jako např. internacionalizace, globalizace a integraci. Na tomto místě budevěnována pozornost dvěma konkrétním podobám prosazování těchto tendencí a odrazu těchtozměn v systému regulace a dohledu.3.1 Finanční konglomerátyVznik konglomerátů, tj. zjednodušeně řečeno ekonomických subjektů vzniklých soustředěnímjednotek různých oborů v jediném velkém celku, je významným projevem trendůprosazujících se v ekonomice v podstatě již celé minulé století. Ve finanční sféře je však tentofenomén poměrně novým jevem, a to především proto, že možnosti volného pohybu mezijednotlivými segmenty finančního trhu, a to v národním i mezinárodním měřítku, byly až donedávné doby poměrně silně omezovány prvky zabudovanými v existujících regulačníchsystémech. Jako příklady je zde možno uvést přísné oddělení komerčního bankovnictví odpodnikání v oblasti cenných papírů platné až donedávna v řadě zemí.a právě tak i zřetelnéoddělení pojišťovatelské činnosti od jiných oborů finančního podnikání. Teprve v okamžiku122

oslabení oborového principu regulace a obecněji od okamžiku, kdy jako významná složkaprosazujících se objektivních trendů v oblasti regulace finančního trhu byly politickou vůlíuznány a do příslušných právních norem promítnuty zásady deregulace a harmonizace, mohlodojít k postupnému rozvoji konglomerátů i ve finanční sféře. Není ale v žádném případě odvěci připomenout, že tento krok nebyl a dosud ani nemůže být příliš rasantní, a to prostěproto, že není zdaleka vše jasné a dořešené do všech možných důsledků.Finanční konglomeráty bývají obvykle definovány jako: „…jakákoliv skupina společností podspolečnou kontrolou , jejíž výhradní nebo převažující činnosti spočívají v poskytování služebv nejméně dvou finančních sektorech (tj. v bankovnictví, v oblasti cenných papírů av pojišťovnictví) 32Vedle finančních konglomerátů se ve finanční sféře pohybují i smíšené konglomeráty, kterése orientují převážně na obchodování nebo na průmyslové činnosti, avšak jejich součástí jenejméně jedna regulovaná finanční jednotka působící v rámci jejich celkové struktury.Z hlediska způsobu vnitřní organizace je možno rozlišovat pět typů finančních konglomerátů:1. skupiny, v nichž jednotlivé společnosti navzájem vlastní významné podíly v ostatníchspolečnostech dané skupiny2. skupiny, v jejichž čele stojí licencovaná holdingová společnost, která je nadřazenanad ostatní společnosti, které jsou členy skupiny3. skupiny, v jejímž čele stojí nelicencovaná holdingová společnost, nadřazená nadostatní členy skupiny4. skupiny, jejichž společnosti jsou vysoce integrovány5. skupiny s jiným uspořádánímVýše uvedené typy jsou na základě historického vývoje více či méně spojeny s jednotlivýminárodními ekonomikami a jsou navíc regulovány podle právní úpravy, která není v žádnémpřípadě zdaleka plně kompatibilní, a to především proto, že jde o novou ne dosud zcelazažitou problematiku. Různé politické a odborné garnitury otázku konglomerátů různěchápou a mají z ní různou úroveň obav, a proto ji také regulují s různou intenzitou a pomocíodlišných nástrojů.3.2 Finanční derivátyFinanční deriváty představují nejdynamičtěji se rozvíjející a zároveň ovšem z hlediskamožnosti jejich racionální a efektivní regulace a dozoru i nejproblémovější objekty finančníhotrhu.Finančními deriváty se rozumí např. pro účely našeho zákona o podnikání na kapitálovémtrhu:a) opce na v tomto zákoně uvedené investiční nástroje,b) finanční termínové smlouvy (zejména futures, forwardy a swapy) na investičnínástroje uvedené v tomto zákoně,c) rozdílové smlouvy a obdobné nástroje pro přenos úrokového nebo kursového rizika,d) nástroje umožňující přenos úvěrového rizika,32 The supervision of financial conglomerates. A report by the Tripartite Group of Banks, Securities and insuranceregulators, July 1995, str.13123

e) jiné nástroje, ze kterých vyplývá právo na vypořádání v penězích a jejichž hodnota seodvozuje zejména z kurzu investičního cenného papíru, indexu, úrokové míry, kurzuměny nebo ceny komodity. 33 ,K nim se pojí i další nástroje, které naše legislativa dosud nestačila akceptovat a naše praxedosud nestačila ani pojmenovat.Právě tyto investiční nástroje a nedostatečná regulace obchodování (nebo snad lépe quasiobchodování)s nimi představuje významnou hrozbu nejen pro vývoj a dokonce samotnouexistenci národních finančních trhů (náš organizovaný trh s těmito nástroji ještě bohudíkv podstatě neexistuje), ale i mezinárodních finančních trhů a nejenom jich. Právě na trzíchfinančních derivátů byla jedna z nejdůležitějších zásad regulace: totiž zásada umožnit vstupna trh pouze takovým investičním nástrojům, které jsou svou podstatou transparentní,srozumitelné a regulovatelné a stejně takové jsou i procesy obchodování s nimi, a to včetnějejich obsahu a cílů.Obliba finančních derivátů pramení z možnosti jejich využití v dvojím směru: jednak úspěšněslouží k zajišťování obchodů s cennými papíry proti riziku a jednak jsou vhodné kespekulaci.Zatím co při prvním způsobu využívání derivátů dochází k omezování rizika, což jevýrazným prvkem ochrany investorů, druhá stránka jejich využívání je naopak spojenas výrazným růstem rizika, tj. s ohrožením investorů, což s výrazným růstem institucionalizacei v tomto segmentu finančních trhů může vést až k fatálním důsledkům.Vzhledem k výše uvedenému a dále i k tomu, že v posledním období se objemy obchodůs deriváty výrazně zvýšily a vzrostla i volatilita na kapitálových trzích, je zcela pochopitelné,že právě spekulační využití derivátů se v posledních letech stalo středem pozornostiregulátorů. Jejich snaha – vypracovávat a rozvíjet metody regulace a dozoru nad činnostíinstitucí finančního trhu, které pracují s deriváty - však je výrazně ztěžována jejichnedokončenou integrací, a to jak v národním, tak mezinárodním měřítku, zatímco integrace aglobalizace v samotném obchodování s deriváty je v mnohem pokročilejším stádiu. Odpoloviny 90-tých let minulého století se otázkou regulace dozoru v oblasti využívánífinančních derivátů na finančních trzích zabývá zejména Výbor pro technické otázkyIOSCO 34 ve spolupráci s tzv. Basilejským výborem pro bankovní dohled působícím při Bancepro mezinárodní platby v Basileji.3.3 Hlavní problémy regulace a dohledu nad finančními konglomeráty a obchodys finančními derivátyKlíčovým problémem regulace a dozoru nad finančními konglomeráty je skutečnost, že tytosubjekty představují heterogenní skupinu podniků s různými druhy podnikání v jednotlivýchsegmentech finančního systému. Některé z těchto činností podléhají regulaci a dohledu, avšakněkteré nikoliv, a to podle toho, ve kterých zemích jsou tyto podniky lokalizovány.Dohled nad finančními konglomeráty se zabývá relativně širokým okruhem jevů a procesů, znichž nejvýznamnější je zkoumání kapitálové přiměřenosti, tj. zjišťování, zda kapitál danéhofinančního konglomerátu je dostatečný pro krytí jeho podnikatelských rizik a dále pak řadoudalších specifických problémů, jako je např. riziko plynoucí z finančních vztahů uvnitř33 Srv. §3 odst.3 zákona č.256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu34 Mezinárodní organizace Komisí cenných papírů - International Organisation of Securities Comissions124

konglomerátu, nebezpečí tzv. nákazy, zkoumání transparentnosti právní struktury a strukturyřízení aj.Tradičním rysem dohledu nad chováním jednotlivých strukturálních složek konglomerátu jepraxe, při které každý z dozorových orgánů monitoruje pouze jeden druh regulovaných firem,aniž by měl dostatečně rozvinuté kontakty s ostatními regulátory. Tato praxe však není prodohled nad finančními konglomeráty vhodná a dostačující, neboť jsou monitorovány aanalyzovány pouze jednotlivé části celku, avšak nikoliv celek jako takový. Získat celkovýpřehled o rizicích podnikání finančního konglomerátu je ovšem bez vzájemné koordinacečinnosti jednotlivých specializovaných regulátorů téměř nemožné.Postupná integrace regulace a dohledu, a to nejen na národní, ale i nadnárodní úrovni se tedyjeví jako jedna ze základních cest, kterou je nezbytné nastoupit, aby byly důsledky tohotoproblému alespoň minimalizovány, i když nikoliv zcela eliminovány.Pokud jde o regulaci a dohled v oblasti finančních derivátů, základním problémem zde jedefinovat a vytvořit vhodnou informační základnu. Jedním z výsledků činnosti mezinárodníchorganizací je mj. doporučení, aby při dohledu nad firmami působícími v nadnárodním měřítkubyl uplatňován tzv. minimální standard, a to zejména v těch případech, kdy rozsah transakcíregulovaných firem je významný. Vypracování těchto standardů předpokládá, že nejprve budesestaven seznam položek (informací), které orgány dohledu pokládají za nezbytné prosledování rizik spojených s využíváním derivátů - úvěrové riziko, riziko likvidity, tržní rizikospojené s obchodováním s deriváty. Dalším krokem je sestavení těchto položek do podobykatalogu, obsahujícího ucelený soubor informací, které jsou považovány za minimálnístandard.Úkolem orgánů dohledu je sledovat rozsah využívání derivátů, tj. především monitorovatobjemy obchodů, které uzavírají regulované firmy a identifikovat trendy jejich využívání.Tyto informace se musí třídit podle jednotlivých typů derivátů, tj. pro swapy, financialfutures, forwardy a opce a zároveň i podle toho, zda jde o burzovní nebo o mimoburzovníobchody, tj. sledovat, s kterými riziky jsou tyto obchody skutečně spojeny. Pro orgánydohledu je též důležité sledovat, zda regulované firmy s vykazovanými deriváty samy dáleobchodují nebo zda jich využívají k jištění svých obchodů. Za kvalitativní informace jsou pakoznačovány informace o organizační struktuře regulovaných firem, o systémech jejich vnitřníkontroly, o jejich politice a praxi týkající se měření a řízení rizik spojených s deriváty.Dozorové orgány mohou získávat tyto informace z různých zpráv, které připravují příslušnéútvary regulovaných firem pro vedení společnosti, např. ze zpráv o průběhu a výsledcíchvnitřního auditu apod.Aniž lze tvrdit, že obchodování s deriváty je spojeno výlučně s finančními konglomeráty anavíc nadnárodní provenience, je toto spojení nezanedbatelné a tady i dále umocňujeobjektivní požadavek integrace regulace a dozoru nad finančními trhy. Za další, nesporněvýznamný aspekt je v této souvislosti nutno považovat využívání derivátů subjekty ze všechsegmentů finančního trhu, rozsáhlou plejádu trhů, na kterých jsou obchody s nimiuskutečňovány a konečně i technologickou integraci komplexní realizace těchto obchodů, a tood jejich nabídky až po jejich vypořádání. Vše zde jednoznačně hovoří pro postupné,promyšlené, všestranně zabezpečené, ale neodkladné zahájení integrace, a to především tam,kde ještě zahájena nebyla a kde to dosažená úroveň rozvoje finančního trhu nejen dovoluje,ale přímo vyžaduje.125

4. Integrace regulace a dozoru nad finančními trhy a její česká specifikaV souvislosti se soudobými trendy vývoje finančních trhů a jejich regulace byla již zmínka oderegulaci a harmonizaci. Většina teoretiků i praktiků regulace finančního trhu považuje tytoprocesy za objektivní trend vývoje. V současné době rovněž převládá názor, že zvýšení podílupozitivní regulace a zároveň také zvýšení její efektivnosti lze dosáhnout věcnou a organizačníintegrací institucí, které se regulací a dohledem na finanční trhy zabývají.4.2. Dosavadní postupy integrace použité ve vybraných zemíchNa přelomu starého a nového tisíciletí se v řadě zemí s vyspělým finančním trhem prosadilamyšlenka přechodu od několika orgánů regulace a dohledu nad finančním trhem k jedinému,jednotnému orgánu.O možnosti a účelnosti tohoto kroku se již ve druhé polovině 90tých let mezi teoretiky ipraktiky intenzivně diskutovalo. Byly rozebírány klady i zápory spojené s vytvořenímsystému jediného „národního“ orgánu regulace a dohledu. O těchto otázkách dnes již existujepoměrně obsáhlá literatura. Velmi významnou úlohu při formování názorů na pozitivní inegativní efekty spojené se sjednocením orgánů regulace a dohledu sehrála diskuse na fóručetných mezinárodních setkání, na nichž si vyměňovali názory zástupci teorie i praxe.Výsledkem těchto názorových střetnutí byl především názor, že snaha o zefektivnění regulacea dohledu nad finančními trhy je zcela legitimní: možnost zvýšit efektivnost regulace adohledu na základě organizačních změn, tj. integrací národních orgánů, byla teoretickydostatečně průkazně zdůvodněna a dostatečně průkazně byla teoreticky zdůvodněna ipotenciální rizika spojená s tímto krokem. S nejfundovanějšími příspěvky v té době přicházelizejména britští odborníci. 35Jedním z důvodů, proč se mezinárodní finanční komunita začala tak intenzivně zabývatotázkou možnostmi zefektivnění regulace a dohledu bylo rostoucí přesvědčení, že omezinárodní finanční stabilitu nelze trvale usilovat bez adekvátních kroků v oblasti účinnékontroly rizik. I když se teoretici zcela neshodují ve vymezení pojmu mezinárodní finančnístability, v praxi je cíl snah o její zachování zcela jasný: zabránit vzniku nadměrných rizik,které by vedly k chaosu a rozvratu finanční sféry. V tom se soudobé úsilí v oblastizabezpečení mezinárodní finanční stability plně shodují s tradičními cíli národních orgánůregulace a dohledu nad finančními trhy.Dlouholeté snahy o řízení finančních rizik, které vedly k přijetí Basilejských dohod (Basel I)v rámci basilejské Banky pro mezinárodní platby (BIS) a které pokračují v podobězpřísněných opatření zahrnujících – na rozdíl od předchozích aranžmá – již také operačníriziko (tzv. Basel II), se takto na přelomu tisíciletí prolínají s úsilím Mezinárodního fóra profinanční stabilitu. Hledání nových forem organizačního uspořádání orgánů regulace adohledu na finanční trhy tedy logicky doplňuje hledání cest k zachování mezinárodní finančnístability.Paralelně s teoretickou diskusí již kolem r.2000-2001 začal probíhat také empirický výzkum.V krátké době byly soustředěny významné poznatky z velkého počtu zemí. Pozitivní roli zde35 Přípravy na přechod k jednotnému orgánu regulace a dozoru započaly ve V.Británii ještě před tím, než o vzniku SFA bylodefinitivně rozhodnuto. Od rozhodnutí o jejím vzniku do zahájení její činnosti však uběhlo plných 5 let. Britské úřady nechtělyriskovat žádné problémy, a proto postupovaly velmi uvážlivě.126

mj. sehrála OECD, která již kolem r.2002 zmapovala situaci v oblasti regulace a dohledu nadfinančními trhy v členských zemích této organizace. 36Empirické výzkumy umožnily prohloubit i teorii zejména tím, že poskytly základní orientačníkonkrétní údaje – mimo jiné - o cílích orgánů regulace a dohledu v jednotlivých zemích, oúkolech těchto orgánů a jejich aktivitách, o dělbě práce mezi různými orgány, o jejich vedenía struktuře vedení, o zdrojích financování apod.Soustředění těchto základních informací umožnilo prohloubit klasifikaci a typologii orgánůregulace a dohledu 37 . Za fundamentální přínos v této oblasti nutno považovat metodologii,kterou při svém rozboru uplatnila OECD.Vzhledem k tomu, že orgány regulace a dozoru většiny států publikují informace na svýchwebových stránkách, je tím značně usnadněno i soustavné sledování vývoje v této oblasti. 38Empirické výzkumy prokázaly velkou rozmanitost v koncepci i v praktickém prováděníčinností spojených s regulací a dohledem a pochopitelně také v organizačním uspořádáníorgánů regulace a dohledu. 39V posledních letech se potvrzuje trend postupného přechodu k některé z forem jednotnéhoorgánu regulace a dohledu, který byl signalizován již v průběhu výše zmíněných diskusí napřelomu tisíciletí.V současné době je regulace, resp. dohled nad finanční sférou integrován v jiné instituci nežje centrální banka v Belgii ( Commission Bancaire, Financiere et des Assurances – od r.2004),Dánsku (Finanstilstynet – od r.1988), Estonsku (Estonian Financial Supervision Autority – odr. 2002), Lotyšsku (Finance and Capital market Commission – od r.2000), Lucembursku(Commission du Surveillence du Secteur Financier- od r.1999 ) , Maďarsku (HungarianFinancial Supervisory Autority – od r.2000), na Maltě ( Malta Financial Services autority – odr.2002), v Rakousku ( FMA - od r.2002), SRN (BAFin - od r.2001), Švédsku(Finansinspektionen – od r.1991) a V. Británii ( The Financial Services Autority - SFA,založena 1997, funguje od r.2001) .Vztah mezi regulací a dohledem je ve V.Británii, Švédsku a Lotyšsku řešen tak, žeregulátor oprávněn vydávat právně závazná regulatorní pravidla a zároveň také vykonávatdohled. V Německu, Rakousku, Dánsku, Estonsku a Maďarsku instituce vykonávající dohledmají jen omezenou pravomoc vydávat regulatorní právní předpisy anebo tuto pravomocnemají vůbec (tj. jsou pověřeny pouze výkonem přísl. funkcí).36 O výsledky tohoto průzkumu se mj. opírá vynikající rozbor J. Fraita „Bankovní dohled a stabilita finančního systému“uveřejněný na webových stránkách ČNB. V krátké době se empirický výzkum, zahájený ve V.Británii, rozšířil i na další země,takže již v r.2003 byly po ruce údaje prakticky téměř ze všech států světa. V r.2005 již byly k dispozici základní údaje oregulaci a dohledu o 456 orgánech, které fungují ve 180 státech. (Srv. Courtis, Neil (ed.). How Countries Supervise theirBanks, Insurers and Securities Markets 2005. London: Central Banking Publications. ISBN 1 902 182 332).37 S využitím výsledků výše uvedených výzkumů i existující teoretické literatury ČNB uveřejnila na svých webových stránkáchjako metodické materiály dva významné, obsažné příspěvky. Srv. „Institucionální uspořádání finanční regulace a dohledu vEvropské unii a úloha bank Evropského systému centrálních bank ve finanční regulaci a dohledu“(www.cnb.cz..), a rovněžmateriál „ Institucionální uspořádání finanční regulace a dohledu ve světě“ (www.cnb.cz ).38 Nepochybně však zde stále zůstává mnoho bílých míst. Většina orgánů regulace a dohledu sice dnes již uveřejňuje základníinternetové informace v angličtině, avšak poměrně značná část informací je k dispozici pouze v národních jazycích. Tím sedetailní výzkum stává dosti obtížným.39 Řadu údajů týkajících se orgánů regulace a dohledu v různých zemích uvedených v publikaci V.Pavlát, A.Kubíček:Regulace a dozor nad kapitálovými trhy ( str. 67-100) by dnes bylo možno doplnit novými údaji. Základní tendencezaznamenané v této publikaci však nedoznaly zásadních změn.127

Na jedné straně tak fungují orgány typu britské FSA, na druhé straně pak orgány typu BAFin.Ve Velké Británii, kde byl proces integrace dovršen k 1.12.2001, došlo v této souvislostik novému vymezení pravomoci Bank of England, která si zachovala svou pravomoc v oblastiodpovědnosti za celkovou stabilitu finančního systému, avšak pravomoc dozoru nadfinančním trhem přenechala FSA. Koordinace činnosti mezi centrální bankou, FSA aministerstvem financí byla dohodnuta na základě přijatého memoranda. Všechny tři institucese pravidelně scházejí ve Stálém výboru, který projednává vznikající systémové problémy.V Německu bylo jednoznačně deklarovaným důvodem pro vznik BAFinu (Bundesanstaltfuer Finanzdientsleistungsaufsicht, od r.2002 ) rostoucí význam integrovaných finančníchstrategií a finančních konglomerátů. Reforma německého systému regulace a dozoru bylapodložena novelizací hlavních právních norem týkajících se finanční sféry: zákona o bankách,zákona o dozoru nad pojišťovnami, zákona o obchodování s cennými papíry a zákona o burzecenných papírů. Pokud jde o vztah mezi BAFinem a Bundesbank, v Německu existuje tzv.duální systém. Podle něho se Spolková banka podílí na bankovním dozoru ve spolupráci seSpolkovým ústavem pro dozor nad finančními službami. „Oproti některým představám, kterév ČR existují, nevykonává klíčovou funkci bankovního dozoru Spolková banka, nýbržBAFin, poněvadž pouze on je pověřen exekutivními funkcemi.“ 40V Rakousku funguje jako jediný regulátor Finanzmarktaufsichtsbehoerde - FMA (od dubna2002). Na tuto instituci byly z rakouského Spolkového ministerstva financí přeneseny veškerépravomoci v oblasti bankovního dohledu, dozoru nad trhy cenných papírů, nad pojišťovnami inad penzijními fondy. Pravomoc této nové instituce byla zakotvena v zákoně o dozoru nadfinančním trhem.V Irsku, ve Slovenské republice a v České republice (od r.2006) je bankovní dohledintegrován v centrálních bankách těchto zemí.Sektorový model se samostatnými regulátory dosud existuje ze „starých“ členských zemív Řecku, Španělsku a Portugalsku (kde bankovní dohled vykonávají centrální banky), z„nových“ členských zemí v Polsku, ve Slovinsku, na Kypru a v Litvě. Sektorový modelfunguje rovněž v Rumunsku.Naproti tomu v Bulharsku došlo v r. 2003 k částečné integraci regulace a dohledu vytvořenímKomise pro finanční supervizi (Financial Supervision Commission), která dohlíží na subjektyfungující na trhu cenných papírů, na pojišťovny a další subjekty finanční sféry. Bulharskánárodní banka si zachovává svou dosavadní pravomoc v oblasti bankovní regulace ibankovního dohledu.Ve Francii existuje poměrně složitý model slučující prvky sektorové a funkcionálníorganizace, v němž je bankovním dohledem pověřena bankovní komise. Ve Finsku je dohlednad bankami a kapitálovým trhem a investičními službami integrován v centrální bance.Pojišťovnictví má samostatnou regulatorní instituci.V Nizozemí a v Itálii – v zemích, kde tradičně existovalo sektorové uspořádání - mělo dojítk přechodu od sektorového k funkcionálnímu modelu v r.2005 integrací regulace a dohledunad obezřetným podnikáním v centrální bance. 4140 ????41 Tento proces dosud není ukončen.128

Výše uvedená fakta nasvědčují, že v EU jako celku postupně krystalizuje mírná převahaintegrovaných institucí regulace a dohledu nad finanční sférou, i když s četnýmimodifikacemi. Úloha centrálních bank se v tomto uspořádání soustřeďuje zejména na funkcivěřitele poslední instance. V některých zemích si centrální banky zachovávají svou původníregulatorní úlohu, v jiných zemích je tato role vázána na úzkou spolupráci s jinými orgány(zejména s ministerstvy financí).Situace v Evropské unii, kde v posledním desetiletí nastal poměrně výrazný odklon odsektorové integrace, však se dosti podstatně liší od ostatního světa: sektorová integrace vevětšině zemí zůstává zachována.Základní obecné důvody, uváděné pro vysvětlení přechodu k integrovaným (nebo částečněintegrovaným) systémům v jednotlivých zemích jsou velmi blízké. Většinou bývají tytodůvody podepřeny i dalšími argumenty ve prospěch integrace, které pramení z odlišnésituace finančních sektoru v jednotlivých zemích. 424.2 Specifika procesu integrace regulace a dohledu nad finančním trhem v ČRPrvní oficiální a obecně platný dokument, v kterém byl jednoznačné formulován záměrvytvoření určité úrovně integrovaného propojení jednotlivých orgánů regulace a dozoru nadčeským finančním trhem, představoval zákon č.15/1998 Sb., o Komisi pro cenné papíry a ozměně a doplnění zvláštních zákonů, a to především jeho Díl 6 „Spolupráce s jinýmiinstitucemi a správními úřady“, který ve svých §§ 16 – 20 vymezuje podstatu a formyvzájemné spolupráce KCP, ČNB a MF ČR, dále je konkretizuje ve vztahu KCP k jednotlivýmuvedeným partnerům a navíc ještě ke Komoře auditorů ČR a k příslušným správním úřadům ainstitucím jiných států působícím v oblasti dozoru nad kapitálovým trhem.Nelze opomenout ani změnu zákona o České národní bance, do kterého byl doplněn § 60a veznění: „Česká národní banka ve spolupráci s Ministerstvem financí a Komisí pro cenné papíryvypracují nejpozději do tří měsíců od účinnosti zvláštního zákona (1.4.1998, pozn.AK)systém vzájemné spolupráce v oblasti kapitálového trhu. V dosud provedených noveláchzákona č.15/1998 Sb., nedošlo v uvedených ustanoveních k podstatným změnám s výjimkou§ 20 – Mezinárodní spolupráce, který byl zrušen a s podstatně širším obsahem zahrnut do § 26– Povinnost mlčenlivosti a mezinárodní spolupráce.Při přípravě nových zákonných norem, kompatibilních s právem ES, které nabyly účinnostik 1.5.2004, se sice již diskutovaly otázky integrace regulace a dozoru, ale ve Vládním návrhuzákona o podnikání na kapitálovém trhu bylo zdůrazněno, že: „Problematika dvojího dozorubude řešena až v nové koncepci jednotného státního dozoru nad finančním trhem.“ 43Ve skutečnosti však se postupně rýsovaly odlišné přístupy k této otázce nejméně o rok dříve.Např. tehdejší náměstek ministra financí Ing. Jaroslava Šulc, CSc. na mezinárodní konferencipořádané ve dnech 24. – 25. 6. 2003 Vysokou školou finanční a správní na téma „Regulace adozor nad finančními trhy“, předložil v podstatě ucelený a vyargumentovaný - i když zdaleka42 Bylo by zajímavé prozkoumat, do jaké míry se do úvah o přechodu od sektorové integrace a zejména pak do konečnéhorozhodnutí o realizaci tohoto přechodu promítaly konkurenční zájmy sektorových institucí. V diskusích před r.2000 lze mj.nalézt i náznak obav z aplikace mocenského přístupu.43 Vládní návrh zákona o podnikání na kapitálovém trhu, str.122, www.sec.cz129

ještě nikoliv do všech podrobností dopracovaný - návrh na integraci regulace a dozoru nadfinančním trhem v ČR. 44S odlišnou koncepcí v témže roce vystoupil Ing. Jan Frait, CSc., vrchní ředitel a tehdejší členbankovní rady ČNB, ve svém referátu nazvaném „Bankovní dohled a stabilita finančníhosystému“, na konferenci pořádané VŠB-TU Ostrava 3. 9. 2003 na téma „Finanční řízenípodniků a finančních institucí“. V tomto referátu mj. uvedl toto: „Země, které se rozhodlyvytvořit integrovanou dozorovou instituci jako více či méně autonomní složku centrálníbanky, tak volily řešení, které využívá přirozených předností centrální banky a zároveňelegantně eliminuje potencionální konflikty a rizika.“ 45Závěr roku 2003 je pak možno z hlediska posunu názorů na sledovanou problematikucharakterizovat citátem z deníku Právo: „Na finanční trh v České republice bude od roku2009 až 2010 dohlížet jediná instituce namísto současných čtyř. Za dva roky by se měl sloučitdozor nad družstevními záložnami a bankami, nejdříve v roce 2006 bude sloučena kontrolepojišťoven a penzijních fondů s dozorem nad kapitálovým trhem. Dvě vzniklé instituce by seměly spojit nejpozději před přijetím eura.“ 46Zbytek roku 2003 a počátek roku 2004 byly věnovány na MF ČR především činnostemspojeným se schválením, publikováním a zabezpečením plynulého a bezproblémového nabytíúčinnosti nových zákonných norem spojených s regulací kapitálového trhu, které vstoupilyv platnost 1.5.2004 – zákon o podnikání na kapitálovém trhu, zákon o kolektivníminvestování, zákon o dluhopisech a tzv. změnový zákon a zároveň, se zvýšená pozornostvěnovala i problematice integrace a dozoru.Výsledkem jednání, která v této době proběhla, bylo rozhodnutí plně akceptující objektivituprocesu integrace regulace dozoru nad finančním trhem. Toto rozhodnutí bralo v úvahu reálnýstav rozvoje finančního trhu v ČR a správně odhadovalo možnosti a časový horizont jehobudoucího rozvoje. V neposlední řadě docenilo také hloubku a rozsah existujících ipotenciálních rizik a připravilo nezbytné přípravné i realizační kroky nutné k implementacipředpokládaných změn.Toto rozhodnutí bylo schváleno usnesením vlády ČR ze dne 12.5.2004 č. 452:Mimo jiné vněm byly vymezeny jednotlivé fáze integrace a organizační kroky s souvisící s jejichrealizací. V souladu s uvedeným usnesením Ministerstvo financí ČR připravilo vládní návrhzákona, jehož cílem byla realizace první etapy integrace – spojení dozoru nad kapitálovýmtrhem (KCP) a dozoru nad pojišťovnami a penzijním připojištěním (MF) do nově vznikléKomise pro finanční trh a předvedení dozoru nad družstevními záložnami na ČNB. Tentonávrh schválila vláda usnesením č. 611 ze dne 21.6.2005. První čtení proběhlo na 45. schůziPoslanecké sněmovny PČR a návrh zákona byl přikázán k projednání rozpočtovému výboru astálé komisi pro bankovnictví, k čemuž dosud nedošlo.Necelé dva měsíce poté však došlo k neočekávanému obratu: bylo navrženo výrazné zkráceníprocesu integrace státního dozoru do jediné instituce tak, aby s účinností od 1. dubna 2006byl veškerý dohled organizačně začleněn do České národní banky. 4744 Regulace a dozor nad finančními trhy, Sborník z mezinárodní konference, VŠFS, 2003, str. 40-4645 www.cnb.cz46 Právo, 25.11.200347 Srv. usnesení vlády č. 1079 ze dne 24.8. 2005 o změně v záměru integrovat státní dozor nad finančním trhem do jedinéinstituce (www.vlada.cz) i důvody této změny, tak jak byly uvedeny v části III. materiálu č.j. 1338/05, který byl zpracován MFa sloužil jako podklad pro jednání vlády (www.mfcr.cz).130

Realizace integrace jednotného dohledu do ČNB proběhla ke stanovenému termínu. Přestožepoměrně krátká doba činnosti jednotného dohledu neumožňuje hlubší hodnocení, lzekonstatovat, že se výkon činností bankovního dohledu, dohledu na kapitálový trh i dohledu napojistné trhy v nové organizační podobě pozitivně rozvíjí.5. ZávěrO tom, zda se splní naděje, které mezinárodní finanční komunita a instituce odpovědnév jednotlivých zemích za provádění regulace a dohledu nad finančními trhy vkládají do výšecharakterizovaných změn, zatím lze spíše jen spekulovat. Tím spíše, že prozatím v podstatěpro hodnocení výsledků činnosti orgánů regulace a dohledu (zejména jejich efektivnosti, resp.celkové výkonnosti) jsou k dispozici převážně dílčí metody a postupy.Teprve praktické zkušenosti získané v časovém horizontu nejméně 3-5 let umožní vytvořit sipředstavu o tom, jaké reálné klady a zápory realizované změny přinesly. Zřejmě však by byloneodpustitelným omylem a priori předpokládat definitivnost realizovaných organizačníchzměn. 48Finanční trhy se dnes rozvíjejí značným tempem a mění se i jejich struktura. Váhajednotlivých segmentů finančních trhů se postupně mění, což je mj. důsledkem rychleprobíhajících inovací všeho druhu. V polovině devadesátých let se např. stěží dal odhadnoutobrovský růst úlohy kolektivního investování a penzijních fondů nebo míra znásobení jejichaktiv. I tyto změny byly jednou z příčin, proč v některých zemích došlo k opuštěnísektorového modelu regulace a dohledu.Také český finanční trh v posledních letech prochází významnými změnami, které se běhemdalšího jeho vývoje mohou promítnout do potřeby dalších modifikací v oblasti regulace adohledu. Předem nelze vyloučit ani možnost změny dosavadního zakotvení aktivit v tétooblasti v jiných institucích včetně vzniku orgánů typu BAFin nebo SFA. Pozitivním rysemdosavadních diskusí o organizačních změnách v oblasti regulace a dohledu v době, kdy tytozměny byly připravovány, mj. bylo i to, že představitelé jednotlivých institucí předemneodmítali myšlenku, že v ČR v budoucnu může např. dojít i k přesunu bankovního dohledudo jiné instituce než je centrální banka. 49Podnětem k dalšímu zamýšlení nad potenciálním vývojem v oblasti orgánů regulace adohledu je rovněž očekávaný přechod k EURu, který pravděpodobně bude úzce spjat is redefinováním úlohy centrální banky. Ani koncepce dalšího politicko-ekonomickéhoNázory Komise pro cenné papíry na tuto otázku byly uvedeny v její tiskové zprávě z 11.8.2005 a zejména v materiálech„Institucionální uspořádání dozoru – hlavní faktory“ a „Alternativy uspořádání integrovaného dozoru v ČR (www.sec.cz),které KCP v této souvislosti zpracovala.48 Názor, že český výzkum prováděný v oblasti regulace a dohledu dnes je zbytečný, protože všechno již bylo vyřešeno, lzepřinejmenším také označit za omyl.49 Pregnantně to vyjádřil Jan Frait, když uvedl, že umístění bankovního dohledu v centrální bance za určitých okolnostínemusí být nezbytně nutné: „ …tvůrci měnové politiky musí být vždy v těsném kontaktu s dozorovými orgány. … stabilitafinančního systému závisí významně na makroekonomické stabilitě, takže i pro dozorové orgány jsou důležité informace odtvůrců měnové politiky. Je proto přirozené, že nutnost spolupráce obou stran vede k jednoduchému řešení - umístěníbankovního dohledu přímo v centrální bance. To ale opět neznamená absolutní nutnost umístění bankovního dohledu vcentrální bance, primárně jde o otázku kvality a rychlosti informačních toků. Pokud finančnímu sektoru dominují velkéfinanční konglomeráty, mohou být koneckonců v období finančních krizí informace od integrovaného dozoru lepší a včasnějšínež od jednotlivých sektorových regulátorů.“ (Frait, J. Bankovní dohled a stabilita finančního systému - www.cnb.cz)131

vývoje EU, jejíž jsme členy, se nemůže v dohledné budoucnosti nepromítnout na přístupuk regulaci a dohledu, a to nejen pokud jde o finanční činnosti a finanční trhy.Z těchto důvodů pokládáme za důležité i nadále rozvíjet teoretický i empirický výzkumprocesů probíhajících na finančních trzích, výzkum jejich dynamiky i struktury, a účinkůtohoto reálného, objektivního vývoje na regulaci a dohled nad těmito trhy.132