국민기초생활보장제도 수급자 선정기준의 문제점과 개선방안에 관한 ...

2006학년도국민기초생활보장제도 수급자 선정기준의문제점과 개선방안에 관한 사례연구- 서천군을 중심으로 -A Case Study on the Recipients' Eligibility ofthe National Basic Livelihood Security System원광대학교행정대학원사회복지학과최 회 성

국민기초생활보장제도 수급자 선정기준의문제점과 개선방안에 관한 사례연구- 서천군을 중심으로 -A Case Study on the Recipients' Eligibility of theNational Basic Livelihood Security System지 도 교 수 원 석 조이 논문을 사회 복 지 학석사 학위논문으로 제출함2006년4월원광대학교행정대학원사회복지학과최 회 성

최회성의 사회복지학석사 학위논문을 인준함심 사 위 원심 사 위 원 장 김 종 인 (인)심 사 위 원 김 흥 주 (인)심 사 위 원 원 석 조 (인)원광대학교행정대학원2006년6월

목차국문초록영문초록ⅳⅵ제1장 서 론 1제1절 연구목적 1제2절 연구의 범위 및 방법 3제2장 국민기초생활보장제도와 수급자 선정기준 관련논의 4제1절 공공부조의 개념과 필요성 4제2절 국민기초생활보장법의 성립배경과 제도추진 경과 7제3절 국민기초생활보장 수급자 선정기준 10제3장 국민기초생활보장제도 수급자 선정기준의 사례 분석 18제1절 소득인정액 관련 사례분석 18제2절 부양의무자 관련 사례분석 22제3절 특례기준 관련 사례분석 26제4절 기초생활보장수급자 선정사례 비교분석 33제4장 국민기초생활보장수급자 선정기준의 문제점과 개선방안 36제1절 문제점 37제2절 개선방안 48제5장 결 론 55참고문헌 58- i -

표 목 차 기초생활보장법제정 추진경과 9 가구별 최저생계비(2005, 2006) 11 2006년도 부양능력 판정기준표(재산의 소득환산액 기준) 13 소득환산율 산출방식 14 기초생활보장수급자 선정사례 비교 33 수급자수와 구성비율(2004년) 36 지역별 국민기초생활보장 수급률 37 OECD 각국의 재산환산 기준표 50 부양의무자 기준의 개선방안 53그 림 목 차 국민기초생활보장 수급자 선정기준의 변화 10 소득인정액 산정방식 11 소득평가액 산정방식 12 부양의무자 기준의 적용 도해 15- iii -

국문초록국 민기초 생활보장제도 수급자 선정기준의 문 제점과개선방안에 관한 사례연구- 서천군을 중심으로 -최 회 성국민기초생활보장제도는 저소득 빈곤층과 신체적 및 정신적 취약계층을 대상으로 최저한의 생계보장을 목적으로 실시하고 있는 정부의 복지제도로서 사회적 안전망의 최하위고 기초생활의 생활위험에 대응한 제도이다. 따라서 이제도는 빈곤취약계층의 생활 전반의 위험을 보장하기 위하여 생계유지를 위한현금급여와 최저한의 소비를 위협받고 있는 생활에 대한 현금급여로 구성되어있다.이처럼 기초생활보장제도는 이전의 잔여적 ․ 시혜적 성격의 복지와는 달리하는 법의 전반적인 내용이 수급자의 권리를 중심으로 변경되었으며, 근로유인을 위해 자활사업과 근로활동을 연계하여 최저생활보장을 위한 계기를 마련하는 등 모든 국민에게 적용되는 보편적 복지제도로 전환하였다. 그러나 이제도가 획기적인 제도임에도 불구하고 6년 동안 실시해오면서 많은 성과도있음에도 아직도 많은 취약계층이 기초수급자 선정기준의 강화로 생활의 어려움을 겪는 등 선정기준의 비합리성이 지적되고 있다.따라서 본 연구는 2000년 10월 이후 2005년 12월까지 기초생활보장수급자선정기준에 따른 사례의 문제 진단을 통하여 기초수급자 선정의 문제점과 개- iv -

선방안을 제시하였다. 이를 위해 본 연구는 다음과 같이 5개의 장으로 나누어구성되었다.제1장에서는 연구목적과 연구방법 및 범위를 제시하였다.제2장에서는 국민기초생활보장 기준의 선정이론으로서 공공부조 개념과 필요성, 기초생활보장법의 성립배경과 제도추진 경과, 수급자선정기준의 중요 기준이되는 소득인정액 기준, 부양의무자기준, 특례기준 등의 중요내용을 살펴보았다.제3장에서는 기초수급자 선정함에 있어 사례를 통하여 분석하며 문제를 진단하였다.제4장에서는 사례의 문제 진단을 통하여 제기된 다양한 문제점과 개선방안을 제시하였다.마지막 제5장의 결론에 있어서 앞의 고찰과정에서 검출된 내용을 요약하고우리의 과제를 제시하였다.이 같은 사례연구를 통하여 개선 방안은 다음과 같이 제시하였다.첫째, 수급자 선정 기준과 관련하여 소득인정액 기준에 있어 추정소득, 근로소득공제, 소득인정액의 기준이 되는 재산의 소득환산율 등이 현실적이며 합리적으로 적용되어야 할 것이다.둘째, 부양의무자기준과 관련하여 부양의무자 선정기준을 완화하여 사각지대의 저소득층보호가 절대적으로 필요하고, 부양의무자 범위의 단계적 축소를통하여 실질적인 부양의무를 이행할 수 있도록 하여야 할 것이며, 부양의무자가 있으나 가족관계단절로 실제 부양을 안 하는 경우 공무원이 반드시 사실확인을 하도록 하여 보호하는 방안을 적극 필요하다.셋째, 특례기준과 관련하여 사각지대의 폭을 줄일 수 있도록 재산, 의료, 교육, 자활과 관련된 특례기준을 대폭완화하고 공공부분과 민간부분의 연계를통하여 보호대상자들에게 효과적인 복지서비스를 제공토록 하여야 한다.- v -

AbstractA Case Study on the Recipients' Eligibility of theNational Basic Livelihood Security SystemChoe, Hoe SeongDepartment of Social WelfareGraduate School of Public AdministrationWonkwang UniversityOver the last few decades, the rapid economic growth enabled Korea toenforce the protection of low-income classes, leading a subseq uent decreasein number of Livelihood Protection recipients. However, the economic crisisat the end of 1997 has brought a massive unemployment. It caused a greatincrease in the poor and number of Livelihood Protection recipients.Poverty caused by the economic crisis was a major social problem at thattime. Therefore, the establishment of a social safety net was necessary forcoping with this serious social problem. I n order to secure the minimumstandard of living, the Government has made a new social assistancepolicy and enacted the National Basic Livelihood Security Act inSeptember, 1999. It has been enforced as of October, 2000 with one year ofpreparation.Some of the changes include full coverage of the social safety net tosecure the basic livelihood protection for the low-income class, a- vi -

comprehensive poverty countermeasure to enhance recipients’ ability toself-support, and strengthening of the rights of the recipients and socialresponsibility regarding poverty.And in order to secure the basic livelihood for the low-income classearning less than the minimum cost of living, living expenses are providedfor these households regardless of their age and ability to work.Now the new public assistant system, the National Basic LivelihoodSecurity System(NBLSS) is being settled down. However, some recipientsare continuously appealing to the local government for the eligibility of theNBLSS. They have pointed out that there are blind spots in it.The purpose of this study was to find out the problems of the eligibilityof the NBLSS and suggest feasible policy alternatives. For the purpose, theprevious studies on the NBLSS were reviewed and some cases ofrecipients who have troubles in the income, supporters and exceptionalstandard of eligibility were gathered and analysed.On the results of this case study, the alternatives for resolving theproblems are suggested as follows;First, the income standard of eligibility should be realized and rationaliz ed.Second, the supporters standard of eligibility must be more generous andbe abolished step by step.Third, the exceptional standard of eligibility have to be reduced either tosolve the problem of blind spots in the NBLSS.- vii -

제1장 서론제1절 연구목적1997년 외한위기로 인하여 저소득층 국민의 실직과 가족해체, 자살, 노숙자증가, 빈부격차의 심화 등 다양한 사회문제가 발생하자 정부는 생계유지가 어려운 생활보호대상자 및 저소득 실직자 등을 한시적 생활보호대상자로 선정하여 생계비, 의료비, 자녀학비 등을 지원함으로써 저소득층의 생활안정을 지원하였다. 그럼에도 불구하고 많은 저소득층이 빈곤선 이하의 생활을 하는 사회안전망의 사각지대는 여전히 해소되지 않고 있었다. 이러한 상황에서 기존의생활보호 제도로는 이를 해결할 수 없다고 인식하는 정부는 생산적 복지 1) 이념을 바탕으로 1999년 9월 7일 국민기초생활보장법을 제정하고, 2000년 10월 1일을 기해 시행하였다.국민기초생활보장제도의 도입은 자본주의 사회에서 빈곤의 책임을 개인에게만 돌리지 않고 국가가 책임을 져야 한다는 복지국가 이념으로부터 시작한다.그리고 헌법 제34조에 명시된 생존권적 기본권에 근거하여 최저생계비 수준 이상의 국민생활을 보장하여야 할 국가와 지방자치단체의 법률상의 의무를명시하고, 이와 같은 수준의 생존권은 국민들의 권리임을 분명히 하고 있어기존의 국가의 재량에 의한 자선적 생활보호급여에서 법적인 보장을 받는 권리성 급여로 전환하는 의미를 가지고 있다(문진영, 2002).그러나 사람들은 국민기초생활보장법이 시행됨에 따라 근로무능력자 뿐만아니라 근로능력자가구까지 모두 다 최저생활을 보장받고 있다고 믿고 있는듯하다. 하지만 실상은 그러하지 못하다. 각 분야의 전문연구자로 구성된 「국1) 생산적복지는 정부가 소외계층들이 자활할 수 있는 토대를 마련해주기 위해 복지 정책을 쓸때를 말한다. 예로 들면 일자리창출, 서민주택건설 등 사회적 약자들의 세 감면 등을 생산적 복지를 위한 정책이라고 할 수 있다.- 1 -

민기초생활보장평가단」조사에 따르면 상당수의 근로무능력자들이 여전히 기초보장수급자에서 제외된 채 어렵게 살아가고 있고, 탈락자 가구의 3/4가량이최저생계비 이하의 소득을 보이고 있는 것으로 나타났다. 그리고 기초생활보장제 수급신청을 냈다가 심사에서 탈락한 가구의 77.3%가 최저생계비 이하의소득에 머무르고 있고, 이중 23.9%는 최저생계비의 절반에도 미달하는 것으로 조사됐다. 이러한 가구들이 탈락한 사유를 조사한 결과 부양의무자 기준미달이 45.3%로 가장 많고, 그 밖에는 소득기준 미달 17.1%, 재산기준 미달13.2%순으로 나타났다(국민기초생활보장제도평가단, 2001).특히 문제가 되는 것은 이들 가구의 63%가 자신들이 탈락된 것 자체를 부당하다고 생각하고, 특히 탈락사유가 부양의무자 기준인 경우 탈락을 부당하다고 보는 비율이 73.8%나 됐다는 데 있다. 이후 매년 기초수급자 선정기준이 다소 완화되었으나 아직도 현실과 상당한 괴리감이 있고, 그것이 많은 수급권자를 방치하게 되는 요인이 되고 있다는 것이 문제라고 할 수 있다.이에 노무현 정부는 복지이념을 참여복지 2) 로 정하고 1 저소득층 위주를 탈피하여 전체 국민을 대상으로 하며, 소득보장 위주에서 의료 ․ 보육 ․ 주거 ․ 환경 ․ 문화 등 의 ․ 식 ․ 주 전반의 생활권 보장으로 그 범위를 확대하는복지의 보편주의, 2 복지는 1차적으로 국가의 책임이며, 외교 ․ 안보 등과 함께 국가가 당연히 공급해야 하는 인프라이자 공공재라는 국가의 책임주의, 3정책형성 과정에 주체로서 참여하며, 서비스의 선택 ․ 제공 및 평가과정에 이용자(참여주의)로서 참여하고, 보건 ․ 복지에 대해 더 많이 알고, 더 많이 누릴능력을 계발함으로써 더 많은 혜택을 누림을 지향하는 국민의 참여 등 세 가지 복지이념을 제시하였다(보건복지부, 2003). 이와 같은 참여복지의 시각에서 보는 복지와 경제, 분배는 선순환 관계로서 이원적 ․ 대립적 구조가 아니2) 노 당선자가 사회복지분야 공약의 기본 개념으로 내세운 것으로서, 그간의 복지시책이 저소득층을 중심으로 하는 것이었다면 참여복지는 중산, 서민층을 포함한 모든 국민을 위한 것이라 할 수 있다. 또한 정책을 수립하고 시행하는 과정에서 수요자인 국민이 적극 참여하여 국민이 원하고 주문하는대로이루어지는 정책이다.- 2 -

며, 복지증진을 통해 경제가 성장하고 경제성장을 통해 복지가 증진 될 수 있다는 것이다.한편 국민기초생활보장제도에 관한 연구는 적지 않다. 기존의 연구는 제도적 ․ 양적 연구에 치우쳐 있다. 다시 말해 국민기초생활보장제도의 대상, 급여,전달체계 등의 문제점을 통계자료를 중심으로 분석하는 연구가 대부분이라는것이다.본 연구는 이러한 문제의식을 가지고 현재까지 진행되어온 기초수급자 선정기준의 문제점을 사례를 통해 분석하고, 이를 토대로 개선방안을 모색하는 데그 목적이 있다.제2절 연구의 범위 및 방법본 연구는 국민기초생활보장제도 전반에 있어서 기초수급자 복지서비스 전달에 제일 중요하게 작용하는 수급자 선정기준에 연구의 범위를 한정하였다.본 논문의 연구 내용은, 제1장 서론으로 연구목적, 연구의 범위와 방법을제시하였고, 제2장에서는 공공부조의 개념과 필요성, 국민기초생활보장법의성립배경과 제도추진 경과, 국민기초생활보장 수급자 선정기준 등을 고찰해보았다. 제3장에서는 소득인정액기준, 부양의무자 기준, 특례기준 등의 사례를 분석하고, 제4장에서는 기초생활보장제도 수급자 선정기준의 문제점과 개선방안을 제시하였으며, 제5장에서는 결론을 맺었다.한편 본 연구는 사례연구이다. 2000년 10월 1일부터 2005년 12월 31일까지국민기초수급자로 책정되어 복지서비스를 지급받고 있는 충남 서천군 수급권자중에서 기초 수급자 책정에 있어서 법적으로 문제점이 발생된 사례를 선정하여분석하였다. 선정사례의 연구를 위한 분석 틀은 사례개요, 대상자 생활실태, 개입과정, 문제 진단 등으로 구분하였다. 그 밖에 국내외 관련 서적과 각종 문헌과 통계자료, 조사자료, 인터넷 사이트에서 제공되는 자료를 참고하였다.- 3 -

제2장 국민기초생활보장제도와 수급자 선정기준 관련논의제1절 공공부조의 개념과 필요성1. 공공부조 개념사회보장제도 가운데 하나인 공공부조는 사회보험과 함께 사회복지제도의주요한 부분으로 국민의 최저 생활보장을 목적으로 하며 특히 생활능력을 상실한 사람들에 대하여 국가가 최저생활을 보장하고 자립을 촉진하여 절대적인빈곤에 대한 제도적인 대처방법이다. 공공부조의 용어는 Public Assistance(미국), National Assistance(영국), Socialce(프랑스)와 같이 다양한 용어가사용되고 있다. 우리나라는 공적 부조, 사회부조, 국민부조, 빈곤구제정책, 무기여-소득보장정책 등의 이름으로도 일컬어지고 있으나, 1995년 사회보장기본법이 제정되면서 공식적으로 그 명칭을 ‘공공부조’라 하게 되었다.공공부조제도는 생활유지능력이 없는 빈곤한 생활상태에 있는 자들을 대상으로 하기 때문에 사람들이 빈곤상태에 있는지 여부를 객관적으로 판단하는자산조사를 실시하고 있다. 또한 이들이 자신의 근로능력으로 독립적인 생활을 할 수 있는지 또는 부양할 친족이 있는지 여부를 판단하는 상태조사를 실시하고 있다. 따라서 자산조사와 상태조사를 실시한 후에 그 결과에 따라 서로 다른 처지에 있는 사람들을 서로 다르게 처분하고 있다.공공부조는 도움을 필요로 하는 사람들에 대한 가족이나 민간에 의한 원조인 사적 부조가 아니라 국가나 지방자치단체와 같은 공공기관에 의한 원조이다. 따라서 원조를 제공하는 주체가 다르다.공공부조에 대한 개념은 연구자와 기관에 따라 서로 다르게 정의되고 있다.앞에서 언급한 바와 같이 사회보장기본법에 따르면 공공부조란 사회보장제도의 하나로서 모든 국민이 인간다운 생활을 영위하도록 하기 위해 국가 및 지- 4 -

방자치단체의 책임 하에 생활유지능력이 없거나 생활이 어려운 국민의 최저생활을 보장하고 자립을 지원하는 제도를 말한다.그리고 공공부조를 국가책임 하에 도움을 요하는 사람들에게 무기여 급여를 제공하는 제도”라고 정의하기도 하고(장인협, 1992: 188), 또한 공공부조를빈곤한 생활상태에 있으며 자신의 능력으로 독립적인 생활이 불가능한 요보호상태에 있는 자의 신청 또는 청구에 근거하여, 국가가 정한 자립생활을하기에 부족한 생활수요에 대하여, 국가나 지방자치단체가 전액공부부담에 의해 실시하는 보조적 급부이며, 사후적으로 대응하는 내셔널 미니엄을 달성하기 위한 최종적인 공적구제제도”라고 정의하기도 한다(장동일, 1995: 13).그리고 공적 부조는사회보험과 함께 국민의 건강하고 문화적인 최저생활에 대한 보장을 목적으로 하며, 더욱이 생활능력을 상실한 자들과 일정한 생활수준에 미달한 자들에 대하여 국가가 그들의 최저생활과 자립촉진을 목적으로 하여 수립한 가장 직접적이며, 최종적인 경제적 보호제도”라고 정의하는경우도 있다(최일섭 ․ 이인재, 1996).또한 “공공부조 프로그램은 가난한 사람, 노인, 시각장애인, 다른 장애를 가진 사람같이 도움을 받아 마땅한 가난한 사람들과 아동을 양육하는 편모 또는편부가정들이 각자의 현재의 상황이 개선될 것 같지 않고, 그리고 다른 원조수단을 이용할 수 없을 때 이러한 사람들에게 도움을 주기 위해 제공되는 공공 프로그램”이라고 정의되기도 한다(DiNitto, Diana M.& Dye, Thomas R,1987: 87).이상의 서로 다른 정의를 참고하여 공공부조를 다음과 같이 정의 할 수 있다. 공공부조란 국가가 빈곤한 국민들의 최저생활을 국고에서 무기여 급여를통해 보장하는 제도이며, 이는 일정한 수준 이하의 소득, 재산을 소유하고경제적으로 빈곤한 생활을 하고 있으며, 자신의 능력으로 독립적인 생활이 불가능하거나 부양의무자의 도움을 받을 수 없어 보호를 필요로 하는 상태에 있는 자를, 국가가 신청에 근거하여 또는 직권으로 자산조사와 상태조사를 실시- 5 -

한 후, 수급자로 결정되면 이들에 대해 건강하고 문화적인 최저한도의 기초생활을 유지할 수 있도록 공적인 최후의 안정망이라 할 수 있다.2. 공공부조의 필요성빈곤의 역사는 인류의 역사와 함께 한다. 공공부조는 빈곤이 사회문제로 대두된 이래 오랫동안 국가가 빈곤문제를 해결하기 위한 시책으로 행하여 왔다.공공부조가 일찍이 발전하기 시작한 서구에서는 빈곤문제 해결을 위한 노력이종교기관과 민간에서 자선적 또는 구호적 차원에서 이루어지기도 하였다.하지만 그러한 노력은 종교개혁 이래 쇠퇴해져가다가 구빈법이 탄생한 이래국가가 공적인 차원에서 국민의 세금을 재원으로 하는 공공부조를 실시하게되었다.Rejda(1988: 353-354)는 공공부조를 제공하는 배경을 다음과 같이 제시하고 있다. 첫째, 빈민은 사회보험 및 기타 공공 소득보장 프로그램의 혜택을 받지 못하기 때문에, 공공부조를 통해서 빈민과 그 가족을 보호해주어야 한다.둘째, 어떤 사람들은 보조소득을 제공하여 보호될 필요가 있다. 예를 들면 사회보험 및 기타 공공 소득보장 프로그램에서 얻어지는 급여가 적절하지 않은사람들, 재정 자원이 적거나 없는 사람들, 특별 욕구가 필요한 사람들에게는보조소득이 필요하다. 셋째, 어떤 사람들은 최저생활을 유지하기 어렵다. 대표적 예가 신체적․심리적․정서적 문제를 가진 사람들이다. 따라서 이들에게는 공공부조를 제공하여 이들의 어려움을 보상해주어야 한다. 넷째, 빈민에 대한 사회 가치가 변화했다. 인간 존엄과 관련된 가치는 경제적 관점에서 표현되는것이 아니다(노병일, 2001).공공부조는 현대 사회보장제도의 한 축을 이루고 있는 제도이다. 우리나라의 사회보장 기본법에 따르면 사회보장은 사회보험, 공공부조, 사회복지서비스로 구성된다. 사회보험(고용보험, 산재보험, 국민연금, 의료보험)은 일차적 안전망이라 불리는 반면 공공부조는 주로 이차적 안전망으로 불리며 국민적 최- 6 -

소한을 보장하기 위한 가장 기본적인 제도로 평가되고 있다. 공공부조는 빈민들의 최저생활을 보장해 주는 긍정적인 측면이 있는 반면, 실시과정에서 낙인화, 근로의욕상실, 복지종속성, 공공재정부담 등과 관련된 문제가 또 다른 해결과제로 제시되고 있다. 때문에 공공부조는 꼭 필요한 사회복지제도이다.제2절 국민기초생활보장법의 성립배경과 제도추진 경과1. 국민기초생활보장법의 성립배경가. 경제위기의 도래IMF 경제위기로 인하여 생계유지가 어려운 저소득층의 생활안정을 위하여생활보호, 실업급여, 공공근로, 노숙자보호, 한시생활보호, 생업자금융자 등 사회안전망사업 실시되었다. 그러나 많은 저소득층이 사회보장의 혜택을 전혀받지 못하는 사각지대가 존재하여 국가가 모든 국민의 기본적인 생활을 제도적으로 보장해야할 필요성이 대두되었다. 또한 단순생계지원이 아닌 수급자의자립자활을 촉진하는 생산적 복지지향의 종합적 빈곤대책이 필요하게 되었다.나. 생활보호법의 문제점 보완우리나라의 전형적인 공공부조법인 생활보호법은 건국 이래 일제의 유물인조선구호령에 의지하여 오다가 1961년에 군사정권에 의해 법률 913호로 제정되었다. 당시 생활보호법은 생계보호만을 불완전하게 실시하다가 1969년에가서야 시행령이 제정되었다. 이후 경제성장과 더불어 빈부격차가 사회격차가사회 문제화 되고 복지국가 건설이 주창되어 왔다. 그럼에도 불구하고 1982년, 1997년 각각 법개정과정을 거쳤으나 아직 구빈법 수준을 벗어나지 못하고 있었다.- 7 -

외환위기에 따른 경제 불황과 사회전반의 구조조정 움직임에 따른 초유의대량실업으로 인해 빈곤문제가 더욱 악화되는 상황에서, 극빈층과 저소득층의기본적인 생활을 보장하기 위해서는 생활보호제도를 대폭 확충해야 했다. 그럼에도 불구하고, 생활보호법은 보호대상을 인구 통계학적으로 특정 범주의사람들만 제한적으로 편협하게 규정하고 있었다. 때문에 사회안전망의 사각지대에 놓인 극빈층과 저소득층의 생존이 위기에 처하게 되었다. 이렇듯 외환위기에 따른 대량실업을 맞이하여 생활보호법은 2차적 사회안전망으로서의 기능을 제대로 수행하지 못하였다는 비판을 받게 되었다. 그래서 한시생활보호법 3) 이 등장했지만 어디까지나 한시적일 뿐 저소득층의 기본적인 생활을 보장하기 위한 근본적인 해결은 될 수 없었다.이에 199년에 정부는 국민에게 인간다운 최저생활을 보장하고 절대적 빈곤문제를 적극적으로 해결하기 위하여 생산적 복지이념을 바탕으로 동년 9월 7일 국민기초생활보장법을 제정함으로써 가족의 부양을 받지 못하는 최저생계비 이하의 가구에 대한 최저생활을 제도적으로 보장받을 수 있도록 하는 종합적인 빈곤대책을 마련하게 되었다. 동법은 하위법령 제정 후 2000년 10월 1일부터 시행되었다. 이에 기초한 국민기초생활보장제도는 지난 40여 년간의시혜적 단순보호차원의 생활보장제도로부터 저소득층에 대한 국가의 책임을강화하여 우리나라에서 가난을 없애려는 복지시책으로의 대전환을 의미하며,국가의 보호가 필요한 절대빈곤층의 기초생활을 국가가 보장하되, 종합적 자활지원서비스의 체계적 지원을 통해 생산적 복지를 구현하고자 하는데 그 의의가 있다(최정일, 2004).2. 기초생활보장제도 추진경과생활보호법을 대체하는 국민기초생활보장법이 정부의 생산적 복지 이념과3) 1997년 말의 외환위기를 계기로 긴박한 실업난에 대처하고자 기존의 생활보호제도를 확대하여 보호한제도이다. 그러나 임시방편인 생계지원책으로 이후 보완하여 1999년 9월 국민기초생활보장법이 탄생하게 되었다.- 8 -

시민단체, 정당, 정부 등 전국민적 합의를 바탕으로 1999년 9월 7일 제정되었고, 1년여 준비기간을 거쳐 2000년 10월 1일부터 시행되었다.즉, 추진경과를 간략히 살펴보면 다음과 같다. 1998년 기본적인 생활을 제도적으로 보장해야할 필요성 대두되어 45개 시민단체가「국민기초생활보장법제정추진연대회의」를 구성하였고, 1998년 10월 국민회의 이성재의원외 102인이 국민생활보장법 발의를 하였다. 이후 1999년 6월 21일 대통령께서 '생산적 복지'를 새로운 국정이념으로 채택하고 국민기초생활보장법의 제정방침을 밝혔고, 1999년 8월 12일 국회 본회 의결로 1999년 9월 7일 공포되어2000년 10월 기초생활보장법이 시행되게 되었다(참조). 기초생활보장법제정 추진경과제 도법 제정추진경과주요변화내용- 1998년 45개 시민단체가「국민기초생활보장법 제정추진연대회의」를 구성하여 제정 청원- 1998년 10월 국민기초생활보장법 발의(국민회의 이성재의원외 102인)- 1999년 6월 21일 대통령께서 '생산적 복지'를 새로운 국정이념으로 채택하고 국민기초생활보장법의 제정방침을 밝힘- 1999년 7월 국민기본생활보장법 발의(한나라당 김홍신의원외 131인)- 1999년 9월 7일 국민기초생활보장법 공포- 1999년 10월 1일 국민기초생활보장추진준비단 발족- 1999년 12월 1일 2000년 최저생계비 공표- 2000년 2월 17일 국민기초생활보장법시행령․시행규칙 공청회- 2000년 2월 17일~3월 7일 국민기초생활보장법시행령․시행규칙 입법예고- 2000년 4월 1일 시․군․구별 기초생활보장추진단 구성- 2000년 7월 27일 국민기초생활보장법시행령 제정․공포- 2000년 8월 18일 국민기초생활보장법시행규칙 제정․공포- 2000년 10월 1일 제도 시행자료 : 보건복지부, 「국민기초생활보장제도소개」, 2006.- 9 -

제3절 기초생활보장수급자 선정기준 4)국민기초생활보장제도의 수급자 선정기준으로서 수급권자의 범위는부양의무자가 없거나 부양의무자가 있어도 부양능력이 없거나 또는 부양을 받을 수 없는 자로서, 소득인정액이 최저생계비 이하인 자(국민기초생활보장법 제5조 제1항)로 규정하고 있다. 즉 수급자로 선정되기 위해서는 소득인정액 기준과 부양의무자 기준을 동시에 충족시켜야 한다. 또한 이러한 조건의 수급권자에 해당하지 아니하여도 생활이 어려운 자로서 일정기간 동안 이 법이 정하는 급여의 일부가 필요하다고 보건복지부 장관이 정하는 자는 수급자로 본다(국민기초생활보장법 제5조 제2항).2003년부터 변화된 수급자의 선정기준은 소득인정액 도입에 따라 수급자 선정기준이 소득평가액 기준, 재산기준, 부양의무자기준에서 소득인정액 기준, 부양의무자 기준의 2개 기준으로 통합하였다(참조). 국민기초생활보장 수급자 선정기준의 변화변경 전(’02년까지)변경 후(’03년부터)- 소득평가액기준 ·········> 소득평가액 ─┐│- 재산기준․금액기준․실물기준(주택, 농지, 승용차)─┐││····>재산의 소득환산액│(실물기준 폐지)─┘│····>│─┘1 소득인정액기준- 부양의무자기준 ··················································> 2 부양의무자기준자료 : 보건복지부 ,「국민기초생활보장사업안내」, 2003.4) 제3절의 내용은 주로 보건복지부,「국민기초생활보장 사업안내」, 2003 ․ 2005 ․ 2006의 내용을 요약․ 정리한 것임- 10 -

1. 소득인정액 기준소득인정액은 가구별로 산정된 소득인정액을 가구규모별 최저생계비와 비교하여 수급자 선정 및 급여액 결정을 하는 것으로서 개별가구의 소득평가액과 재산의 소득환산액을 합산한 금액을 말한다(참조). 소득인정액 산정방식소득인정액 = 소득평가액 + 재산의 소득환산액= (재산 - 기초공제액 - 부채) × 소득환산율= 실제소득 - 가구특성별 지출비용 - 근로소득공제자료 : 보건복지부 ,「국민기초생활보장사업안내」, 2006.소득인정액 기준이란 수급권자 가구의 소득인정액이 가구별 최저생계비 이하가 되어야 한다는 것이다. 참고로 2006년도 가구별 최저생계비를 살펴보면다음과 같다. 가구별 최저생계비(2005, 2006)가구규모 1인 2인 3인 4인 5인 6인2006(원/월) 418,309 700,849 939,849 1,170,422 1,353,242 1,542,3822005(원/월) 401,466 668,504 907,929 1,136,332 1,302,918 1,477,800주: 7인 이상 가구의 경우, 1인 증가시마다 189,140원씩 증가(7인 가구 1,731,522원)자료 : 보건복지부, 「국민기초생활보장사업안내」, 2006가. 소득평가액소득평가액은 과 같이 개별가구의 실제 소득에서 가구 특성에 따른지출요인과 근로를 유인하기 위한 금액을 뺀 소득금액을 말한다.- 11 -

소득평가액 = 실제소득 소득평가액 산정방식- 가구특성에 따른 지출요인을 반영한 금품- 근로활동을 통해 얻은 소득에 대한 공제액자료 : 보건복지부, 「국민기초생활보장사업안내」, 2006.여기서 말하는 실제소득이란 근로소득, 사업소득(농업소득, 임업소득, 어업소득, 기타 사업소득), 재산소득(임대소득, 이자소득), 기타 소득(사전이전소득, 부양비, 공적이전소득), 추정소득을 합산한 금액으로 퇴직금, 현상금, 보상금 등정기적으로 지급되는 것으로 볼 수 없는 금품과 교육, 보육, 기타 이와 유사한금품을 제외한 금액이다.나. 재산의 소득환산액2002년까지 1~2인 가구는 3,100만원, 3~4인 가구는 3,600만원, 5인 이상가구는 3,800만원의 재산 소유자까지만 보호하여 왔으나, 2003년부터는 재산의 소득환산제를 시행하고 있다.재산의 소득환산제란 기본재산 규모를 초과하는 일반재산, 금융재산(생활준비금 300만원 공제), 승용차 등 재산금액을 소득으로 환산하여 수급자의 소득에합산하는 제도이다(참조).- 12 -

2006년도 부양능력 판정기준표(재산의 소득환산액 기준)수급권자가구부양의무자가구1인2인3인4인5인6인부양능력판정소득1인 2인 3인 4인 5인 6인재산의소득환산액소득재산의소득환산액소득재산의소득환산액소득재산의소득환산액소득재산의소득환산액없음 5084113 140162 185미약50~10 84~13 113~1 140~1 162~2 185~235475767740463911335있음 100 134 163 191 213 235없음 5084113 140162 185미약50~1344784~16859113~19769140~22579162~24686소득185~269있음 134 168 197 225 246 269없음 5084113 140162 185미약50~16 84~19 113~2 140~2 162~2 185~257697989963726537598있음 163 197 226 253 275 298없음 5084113 140162 185미약50~1916784~22579113~25389140~28198162~303106185~326있음 191 225 253 281 303 326없음 5084113 140162 185미약50~21 84~24 113~2 140~3 162~3 185~37486961061143675032547있음 213 246 275 303 325 347없음 5084113 140162 185미약50~2358284~26994113~298104140~326114162~347122185~370있음 235 269 298 326 347 370(단위 : 만원)재산의소득환산액8294104114122130주: 부양능력 판단 : ‘부양의무자가구 재산의 소득환산액’과 ‘수급권자가구 및 부양의무자 가구의 최저생계비합의 100분의 42’를 비교하고, 부양의무자가구의 실제소득을 기준으로 판단자료 : 보건복지부, 「국민기초생활보장사업안내」, 2006.2003년부터는 재산을 소득으로 환산한 금액과 수급자의 실제소득을 합산한금액(소득인정액)이 수급자 선정기준이 될 뿐만 아니라 생계비 지급기준으로도활용된다.- 13 -

소득환산제의 시행으로 현재 소득이 낮으나 재산이 기준을 다소 초과하는 저소득 계층의 보호범위가 현행 재산기준으로 볼 때 약 1.5배 확대되었다. 2002년에는 4인 가구 기준으로 최고 3,600만원의 재산보유자까지 보호하여 왔으나,2006년도에 공제되는 수급권자 재산범위특례 규정에 있어서는 노인, 중증장애인 등 근로능력이 없는 자로만 구성된 가구는 소득환산에서 제외하는데 있어 단재산가액이 6,000만원 이내로, 금융재산이 지역별 기본 재산액 이하이고 소득환산율이 100% 적용되는 승용차가 없는 가구에 한하여 특례규정을 두고 있다.소득환산율은 일반재산의 경우에는 지역별 전세가격 등 재산수준, 신규 수급자 규모 등을 감안하여 기본재산액을 초과하는 일반재산을 2년 동안에 최대한사용하는 경우의 월 4.17% 환산율을 적용하며, 금융재산의 경우 현금으로 쉽게바꿀 수 있는 점을 고려하여 일반재산의 1.5배 수준의 월 6.26% 환산율을 적용하고, 승용차를 보유하는 경우 기초생활보장 수급자로 선정 보호하기 곤란하다는 현재의 국민 정서를 감안하여 월 100% 환산율을 적용된다(참조). 소득환산율 산출방식재산의 종류 일반재산 금융재산 승 용 차소득환산율 월 4.17% 월 6.26% 월 100%자료 : 보건복지부, 「국민기초생활보장사업안내」, 2006.2. 부양의무자 기준부양의무자 기준의 규정에 있어서 다음의 요건에 해당하는 자로서 적용을한다(기초생활보장법 제5조, 시행령 제4조․제5조).1 부양의무자가 없는 경우2 부양의무자가 있어도 부양능력이 없는 경우3 부양의무자가 부양능력이 미약한 경우로서 수급권자에 대한 부양비 지- 14 -

원을 전제로 부양능력이 없는 것으로 인정하는 경우4 부양능력 있는 부양의무자가 있어도 부양을 받을 수 없는 경우를 말한다.요컨대 부양능력이 있는 부양의무자로부터 부양을 받고 있는 가구는 수급권자의 범위에 해당하지 않는다는 것이다(참조). 부양의무자 기준의 적용 도해부양의무자 유 부양능력 유 부양이행 부양의무자기준 X부양불능․기피 등 부양의무자기준 ○(부양능력 미약)수급권자에 대한부양비 지원을 전제로 선정부양의무자기준 △부양능력 무 부양의무자기준 ○부양의무자 무 부양의무자기준 ○자료 : 보건복지부, 「국민기초생활보장사업안내」, 2006.3. 특례기준가. 재산범위특례(수급권자 재산범위의 특례)재산범위특례 적용대상자로는 노인, 중증장애인 등 근로능력이 없는 자로만구성된 가구는 소득환산 대상에서 제외(단, 재산가액이 6,000만원 이내로, 금융재산이 지역별 기본재산액 이하이고 소득환산율이 100% 적용되는 승용차가 없는 가구에 한함)된다. 지역별 기본재산액은 대도시 3,800만원, 중소도시 3,100만원, 농어촌2,900만원이다. 적용대상자에 있어서 근로능력이 없는- 15 -

자로는 18세 미만의 자, 65세 이상의 자(다만, 종전 노령기준에 의하여 근로능력이 없는 수급자로 인정된 경우에는 64세도 포함), 임산부(임신 중에 있거나 분만 후 6월 미만의 여자), 장애인고용촉진 및 직업재활촉진법 시행령 제4조에 의한 중증장애인, 보건복지부장관이 정하는 질병 또는 부상에 해당하지아니하는 질병, 부상 또는 그 후유증으로 3월 이상의 치료 또는 요양이 필요한 자, 공익근무요원 등 법률상 의무를 이행중인 자를 말한다.나. 의료급여 특례의료급여 특례 적용대상자로는 실제 소득에서 6개월 이상 지속적으로 지출되는 의료비를 공제하면 수급자 선정요건에 해당하나, 수급자 선정 이후에는공제 대상 지출이 발생하지 않아 소득일정액이 최저생계비를 초과하는 가구에해당된다.급여내용으로 의료급여는 지속적인 의료비 지출을 요하는 가구원 개인에 대해서만 지급한다. 즉 1종 의료급여는 보건복지부장관이 정하여 고시하는 희귀난치성 질환자와 2종 의료급여로는 보건복지부장관이 정하여 고시하는 희귀난치성 질환을 제외한 기타 질환자를 말한다.다. 교육급여특례교육급여 적용대상자로는 실제소득에서 중․고등학생 학비(입학급, 수업료)로지출되는 비용을 공제하면 수급자 선정요건에 해당하나, 수급자 선정 이후에는 공제 대상 지출이 발생하지 않아 소득인정액이 최저생계비를 초과하는 가구가 해당된다.급여내용으로 교육급여는 해당 학생 개인만 지급하고, 해산급여, 장제급여는교육급여 특례수급자가 출산 또는 사망 시 지급(구민건강보험법에 의하여 해산비, 장례비를 지급받는 수급자는 해당금액을 차감하여 지급)된다.- 16 -

라. 자활급여 특례자활급여 특례 적용대상자로는 수급자가 자활근로, 자활공동체, 자활인턴 등자활사업에 참가하여 발생한 소득으로 인하여 소득인정액이 최저생계비를 초과한 경우에 해당된다.기준초과의 판정시점은 자활사업에 참가하여 발생한 소득으로 인하여 3개월 평균 소득인정액이 선정기준을 초과하는 시점이므로 그 다음달부터 자활급여 특례자로 선정(다만, 보장기관이 자활사업을 실시하지 못하는 달은 평균산정기간에서 제외)된다.즉 일반수급자에서 자활급여 특례자로 지정되기 전까지의 기간 동안에는 생계, 주거급여는 다음의 기준에 의하여 지급되고 나머지 급여는 해당 수급자가구에 계속 지급하며, 전월 소득인정액이 최저생계비 초과하는 경우는 당월생계, 주거급여 지급하지 않고 전월 소득인정액이 최저생계비 이하인 경우는당월 생계, 주거급여를 지급한다.급여내용으로 생계, 주거급여 중지된다. 단, 자활급여특례자를 보장기관의귀책사유로 자활사업에 참여시키지 못하거나 사업기간 단축 등 부분적으로 실시되어 가구의 소득인정액이 최저생계비이하인 경우는 지급(수급자 본인의 귀책사유로 미 참여시는 제외)한다.생계, 주거급여 지급시 전체 가구원수 기준으로 급여액 산정하고, 자활급여는 해당자 개인에 대하여 자활근로, 자활공동체, 자활인턴 등에 참가할 수 있도록 자활급여를 계속 지급한다.자활특례기간은 자활사업에 참가하여 발생한 소득으로 인하여 소득인정액이선정 기준을 초과하여 생계급여 등을 중지한 달로부터 3년간으로 한정한다.- 17 -

제3장 국민기초생활보장제도 수급자 선정기준의 사례 분석제1절 소득인정액기준 관련 사례분석국민기초생활보장 수급자 선정사례에 있어서 소득인정액과 관련하여 2000년 10월 1일 이후에 선정된 수급자의 소득평가액 및 재산의 소득환산액을 기준하여 책정 및 관리를 해오면서 문제가 된 일용근로자 소득문제, 사전이전소득 문제, 재산의 소득환산의 문제점 등의 사례를 분석하고자 한다.1. 소득평가액 기준가. 사례개요1년 전 남편과 이혼하여 임시고용직에 근무하며 자녀를 부양하고 있는 여성이 가장인 모자가정 사례.나. 생활실태수급대상자 나A씨는 '99년 1월경 자녀는 본인이 양육하기로 하고 남편과협의 이혼하고 친정집에서 와서 자녀를 부양하고 있으나 허리 디스크로 심한노동은 할 수 없어 자녀의 부양에 어려움을 호소하였다.특히, 자녀 허B는 가슴뼈가 휘어서 심장을 압박하여 수술을 하여야 하나 수술비가 부족하여 결단을 내리지 못하고 있는 실정이어서 수술비 해결 방안을모색하고 있는 실정이었다.현재 거처는 시골 친정집도 생활이 어려워 수급자 혜택을 보고 있는 관계로부양의무자인 모친으로부터도 자녀의 수술비 등을 도움을 받을 수 없는 처지- 18 -

였다.또한 시골집의 주거 환경이 열악하여 생활이며 아이들 학교 다니는 문제 등으로 큰 불편을 겪으며 지내고 있었다. 이후 재차 면사무소에 방문하여 자녀의 병원 문제를 해결 할 수 있는 방법모색 하던 중, 자녀의 부족한 수술비를충청남도 모자가정 지원금 100만원을 지원 받게 되어 자녀의 수술을 마치게되었다.그러나 자녀의 수술이 잘되어 한시름을 놓았으나 그것도 잠시 세대주 나A씨는 계속하여 집에서 지낼 수가 없어 취업 문제 등을 상담하여와 모자가정기술교육 또는 고용촉진 직업훈련 등을 받아서 자격증을 취득한 후에 좀더 나은 여건에서 일을 할 수 있도록 하면 어떻겠냐고 권유하였다. 이에 나A씨는앞으로 기회가 있으면 직업 훈련 받을 것임을 의사 밝히고 돌아갔다.이후 나A씨는 직업훈련(모자가정 직업훈련-피부미용)을 받으며 그 동안 일용직으로 있던 (주)동방아그로 부여공장을 2001. 6.22자로 퇴직하게 되었다.계속하여 3개월간 피부미용 훈련과정을 수료한 후 미용실이나 또는, 개인적으로 피부 미용 관리를 하면서 경험도 쌓고 앞으로 그런 쪽에서 취업을 했으면하고 원하고 있으나 아직 시골에서의 취업문이 좁으며 보수도 적어서 앞날이불투명하나 희망을 갖고 수료할 때까지 열심히 다닐 것을 권유하여 수료를 마치게 되었으나, 자녀의 2차 수술관계로 재취업을 하지 못하고 자녀의 교육관계 등으로 인근 면에 이사하면서 조그만 연립주택을 장만하고 전에 다니던 직장에 재취업하여 자녀를 부양하며 지내고 있다.수입원은 몸이 허약하여 자주 쉬는 관계로 50만원 ~ 70만원미만으로 수입원이 일정하지 않아 부족분은 정부의 생계비지원 통해 충당하고 있다.다. 개입과정- 2000년 9월 : 기초수급자 신청- 2000년 10월 : 기초수급자 책정(모자가정)- 19 -

- 2001년 5월 : 직업훈련 상담- 2001년 6월 : 미용 직업훈련학원 입원- 2004년 11월 : 충남공동모금회 학습장비 지원대상자 선정조사라. 문제진단현재 세대주 나A씨는 (주)동방아그로에서 근무(디스크치료 중), 자녀인 허B는 심장질환으로 2차에 걸쳐 수술을 하였으며(서천고등학교 재학), 막내 허C는 동강중학교에 재학하나 허리디스크 초기로 물리치료 받고 있어 가족모두가질병을 앓으며 지내고 있는 저소득 모자가정이다. 이에 장기적 의료비 경감방안으로 2종에서 1종으로 변경보호가 요구되는 가정이나 현행 의료법으로 해결할 수 없는 문제점으로 남는다.특히 세대주는 경미한 질병을 앓고 있어 치료기간이 명시된 진단서가 제출은 어려우나 경제활동을 하기에도 어려움이 따르고 있어, 직장을 다니다 쉬면은 전 월의 소득원을 적용하는 현 소득적용에 문제점이 제기되고 있다. 또한본인의 의지도 문제가 되어 직장을 다니다 쉬면서 진단서를 제출하면 보충급여를 제공하여 생활하는 데 큰 어려움이 없기 때문에 나태를 조장하는 한 원인을 국가가 제공하고 있다고 볼 수 있다.2. 재산의 소득환산액기준가. 사례개요승용차 및 화물자동차를 이전하였으나 명의가 남아있어 어렵게 선정된 사례.나. 생활실태수급대상자 세대주 김A씨는 첫 번째 처(권B)와는 1999년 10월에 협의 이혼하고, 두 번째처(박C)는 1999년 12월에 재혼하였으나 2001년 고물상을- 20 -

비롯하여 모든 재산 팔아서 가출하였다. 그 당시 고물상(서천고물상)을 운영하였으나, 처(박C)가 재산. 수입 및 지출 등 모든 것을 관리하고 있었다. 당시에도망할 때 김A씨의 명의로 된 승합자동차 및 화물자동차 8대를 누군가에게명의 이전 없이 팔았으나 고스란히 김A씨 명의로 되어 있어서 계속 체납자로남아있었다.또한 건강보험료 역시 장기간 체납(1999년 5월 ~ 2005년 3월 현재까지)으로 체납액은 3,032,590원이며 보험료 미납으로 질병이 중한데도 병원 치료를받지 못하고 있는 상태였다. 세대주 김A씨는 고물상을 운영 할 당시에 자기집에서 일하던 남산리 김D씨의 집에서 신세를 지다가, 군산지역 고물상에서’04.9월 ~ 11월까지 경비로 일을 하기도 하였으나, 당뇨 합병증으로 숨이 가쁘고 힘이 없어서 더 이상 일을 할 수가 없어서 다시 서천읍 화금리로 다시이사와 김E씨의 월 세집 방1칸에서 신세를 지고 있었다.특히 자(김E)는 월 20만원씩 주기로 하고 친분이 있는 할머니가 키우고 있으나, 양육비 4개월 이상 밀린 상태이고 수급자로써 지원을 받으면 아이를 데리고 와서 키울 계획이었다.다. 개입과정- 2005년 3월 16일 : 기초수급자 신청- 2005년 3월 23일 : 금융재산조회 및 소득, 재산조회- 2005년 3월 28일 : 기초수급자 책정라. 문제진단처음 수급자 신청시 ct는 몸을 심하게 떨고 있었으며, 한눈에 보기에도 질병이 중하다는 것을 알 수 있었다. 또한 차량(8대) 문제는 사실조사 확인하여 처리하였으나, 재무담당에서 체납자를 보호 한다는 것에 대하여 반발이 있었으나 납득시키고 수급자 책정을 통하여 중증인 알콜 치료를 도와 건강이 호- 21 -

전되어 비정기적으로 고물 수집생활을 시작하였다.그러나 ct는 다시 알콜을 시작하고 계속적인 질병 재발 및 악화 등 악순환이계속되고 있어 근본적인 문제 해결이 요구되었다.제2절 부양의무자 기준 관련 사례분석국민기초생활보장 수급자 선정사례에 있어서 부양의무자 기준과 관련하여부양의무자가 없는 경우, 부양의무자가 있어도 부양능력이 없는 경우, 부양능력이 있어도 부양받을 수 없는 경우 등의 선정사례를 기준하여 독거노인, 가정위탁아동, 중증장애인 등 저소득 취약계층의 문제점의 사례를 분석하고자한다.1. 부양의무자가 없는 경우가. 사례개요70평생을 부양자없이 살아온 무의탁독거노인의 사례.나. 생활실태기초수급대상자 백A씨 미혼으로 70평생을 홀로 지내온 무의탁 독거노인으로 현재는 관절장애로 거동이 불편한 상태로 지내고 있다.백A씨는 거동이 어려워 대부분 하루시간을 집에서 보내고 있으며, 가끔씩마을 부녀회장이 왕래하여 교회, 시장, 병원 외출시 모시고 다니며 보살펴 주고 있다.2003년도 9월초 생활실태 조사차 방문하였을 때 거동이 그다지 불편하지않아 문밖출입 하는 데 별 어려움이 없었다.- 22 -

당시의 어려움은 구옥 건물로 비가 오면 습기가 많아 지내기가 곤란하고 거동이 불편하여 부식 등을 해결하여 지내기가 곤란하다고 하여, 계속하여 홀로지내기가 어려우니 군내의 노인요양시설에 들어가 여생을 보내는 것을 권하니생각해보겠다고 하며 아직은 그다지 필요성을 인식하지 못하는 같아 몇 가지궁금한 점을 물어본 후 상담을 종결하고 돌아왔다.이후 이장을 통하여 자주 요양시설 입소를 권유하였으나 별 반응이 없어 더이상 권유하지 않고 필요한 밑반찬서비스를 제공하여 부식의 어려움을 해결해주었다.2005년 2월 친척의 도움으로 잠시 서울로 전출하여 지내다가 다시 이곳으로 내려와 예전처럼 마을 부녀회장의 도움을 받으며 지내고 있는 실정이다.백A씨는 전 ․ 답 및 주택 또한 전무인 자로 주위의 도움에 의존하여 생활하고있으며, 주택은 구옥으로 낡아 긴급 보수를 요하나 재산 및 근로 능력이 없어보수를 하지 못하고 있는 상태이다.2005년 금융자산조회 결과 금융재산 7,000,000원이 정기예탁 되어있어 이자수입(금융재산이율 3.8%) 28,205원 적용하였으며, 소득은 무료임차료 33,000원을 적용하였다.다. 개입과정- 1998년 9월 : 장애인등록- 2000년 9월 : 기초수급자 신청- 2000년 10월 : 기초수급자 책정라. 문제진단무의탁 독거노인 백A씨는 슬하에 자녀가 없고 ‘98년 9월 장애등록이후 거동장애로 홀로 일상생활을 자유스럽게 할 수가 없게 되자, 기초급여 및 마을주민들의 도움으로 생활하고 있다. 담당자의 몇 차례 요양시설을 권유하였으- 23 -

나 예전의 좋지 않은 인식이 몸에 배어 계속하여 혼자 지내기를 좋아하여 편히 여생을 보낼 수 있는 환경이 있음에도 요양원 입소를 거절하여 주위의 안타까움을 사고 있다.따라서 홀로 지내는 독거노인을 위하여 요양원 정원이 초과되지 않는 범위내에서 최대한 설득하여 입소토록 하는 방안이 필요하고 이에 따른 요양원의확대도 요구된다.또한 요양시설에 입소하지 못하여 마을 주민들의 도움에 의하여 전적으로생활하는 대상자에게는 보호자에게 보호수당의 지급 필요성이 제기된다.2. 부양능력이 있어도 부양받을 수 없는 경우가. 사례개요배우자와 자녀의 가족관계가 단절된 기초수급자 선정사례.나. 생활실태기초수급대상자 이A씨는 전답이 전무하고 부양자가 있으나 도움을 전혀 주지 않아 2004년 2월말 어려움을 있음을 이장님을 통하여 민원을 접수하게 되었다.수급대상자 이A씨는 슬하에 2남2녀의 자녀가 있으나 배우자와 가정불화로인하여 8년 전부터 헤어진 후(사실상 이혼한 상태며 호적상 부부관계 등재됨)현재까지 왕래가 없어 도움을 전혀 받지 못하고 있는 상태이다.따라서 자녀들도 모친이 부친과 불화를 일으키자 전혀 왕래가 없어 사실상가족관계가 단절된 상태이다.2년 전까지 공공근로를 통한 어렵게 생계를 꾸려왔으나 연령관계로 지금은근로를 할 수가 없어 이웃주민의 도움으로 근근하게 생계를 연명하고 있는 실정이다.- 24 -

특히 2003년 12월 충청남도 공동모금회로부터 한시적 생계비를 지원 받는등 어려운 저소득 가정으로 기초보장을 통한 자활근로 및 의료혜택을 간절히바라고 있었다.2004년 2월 자녀의 소득을 조회결과 출가한 1녀는 350만원, 2녀는 380만원의 소득원이 확인되었다. 따라서 출가한 자녀는 당시 30%부양비를 적용하게 되어있는데 가족관계가 단절되어 부양비 0원으로 적용하였으며, 또한 1남은 단순노무 100만원, 2남은 회사원 160만원의 소득원이 확인되었다. 여기서2남은 소득원은 부양비 판정기준으로 보면 부양능력 있음으로 적용되어 부친이 수급자로 보호를 받을 수 없게 되었다.그러나 왕래가 없고 마을 주민들의 인우보증확인서 제출로 자녀의 부양비를모두 0원으로 적용하여 수급자 보호를 받게 되었다. 소득원으로 사전이전소득5만원과 재산으로 구옥 건물 평가액 5백만원을 적용하였다.다. 개입과정- 2003년 2월 : 기초수급자 신청- 2003년 3월 : 기초수급자 책정(자활근로 조건부수급자)- 2004년 4월 : 집수리사업실시- 2005년 1월 : 조건부수급자 중지(연령초과)라. 문제진단오래전(8년)부터 배우자 및 자녀들과 가족관계가 단절되어 왕래가 없어 2년전 공공근로를 통하여 생계를 유지해 왔으나 작년부터 연령관계로 일자리를찾지 못하여 소득이 없게 되자 마을 주민의 도움으로 근근하게 생활하고 있어기초보장 보호(조건부수급자)를 통한 자활근로 및 의료급여를 보호를 받고 있는 가정이다.2005년 4월11일 배우자와 전화상담 한 결과 알콜 질환으로 배우자 및 자- 25 -

녀를 부양하지 못하고 가족들 모두한테 도움을 받지 못하고 있으며 자녀들 역시 생활이 어려워 도움을 주지 못하고 있다고 하면서 왕래를 하지 못하는 사실을 확인하였다.현 기초보장법 규정에 의하면 부양자가 부양능력이 있으면서 부양하지 않을경우 부양비를 징수할 수 있도록 되어있으나 현실적으로 적용하는 데 문제가있다. 즉 현실적으로 전혀 왕래하지 않은 부양자와 수급권자의 가족관계 단절의 문제를 어떻게 규정하는가의 문제이다.제3절 특례기준 관련 사례분석국민기초생활보장 수급자 선정사례에 있어서 특례기준과 관련하여 수급권자 재산범위특례, 개인단위 보장에 따른 수습권자 범위의 특례인 의료급여, 교육급여, 자활급여 특례 등의 선정사례를 통하여 대상자의 선정에 따른 특례대상자의 문제점의 사례를 분석하고자 한다.1. 재산특례 기준가. 사례개요근로능력이 없는 노인세대에 관련된 사례나. 생활실태노인세대로 근로능력이 없으며 슬하에 자녀들이 있으나 모두 사업 실패 및뚜렷한 직장이 없어 부양능력이 미약하고, 세대주 나A는 건강이 매우 좋지 않아 의료 지원이 필요한 세대임. 소득원은 처의 임시근로 100천원으로 파악 되었다.본인의 금융재산은 정보통신부(생계정기예금) 5,000천원 - 300만원(기본공- 26 -

제) = 2,000천원, 처의 조B : 총 금융재산 정보통신부(생계정기예금) 20,000천원, 자녀인 나C 세대의 총 금융재산은 교보생명(개인연금저축21C슈퍼골드연금보험 개인정액형) 4,479천원, 자녀인 나D 세대의 총 금융재산 삼성생명(뉴기쁨둘행복셋연금보험개인1종) 4,832천원, 자녀인 나E 세대 총 금융재산정보통신부(저축예금) 8,671천원 과 동량동(온라인자립예탁금) 4,049천원으로부양비 37천원 적용하여 소득사항으로는 책정기준에 부합되었으나, 일반재산에 있어서 건물, 토지, 금융재산 등의 총 재산가액이 38,211천원 재산기준을초과하였다. 그러나 재산특례기준을 적용하여 수급자 책정기준에 적합하여 보호를 받고 있는 노인세대이다.다. 개입과정- 2004년 7월 : 기초수급자 신청- 2004년 7월 : 금융재산 및 소득조회- 2004년 7월 : 기초수급자 책정(재산특례)- 2005년 6월 : 본인 및 부양의무자 금융재산 및 소득조회라. 문제진단근로능력이 없는 노인세대이나 재산이 일반재산 기준 2,900만 원 이상 초과 되었으나 재산특례기준에 적합하여 보호를 받고 있다. 슬하에 3남 2녀의자녀를 두었으나 별다른 도움을 받지 못하고 있으며, 본인 소유의 건물, 대지외의 약간의 금융재산을 보유하고 있으나 생활하는 데 어려움과 노인성 질환등으로 수급자 보호를 필요로 하여 이에 따른 보호를 받고 있다.당시의 본인 소유의 금융재산은 2,400만원으로 이자 수입은 적지만 기초수급자로서는 상당한 금융자산을 소유하고 있어 현실의 정서로는 이해하기 어려운 특례기준의 문제점을 안고 있는 사례이다.- 27 -

2. 의료특례 기준가. 사례개요갑작스런 급성백혈병 진단으로 인해 의료비 혜택을 받고자 의료특례 신청을하였던 사례.나. 생활실태의료특례 1종 대상 김A는 급성 전골수구성 백혈병(C93)으로 희귀 난치병으로 2004.6.12일 진단 후 2004.6.14치료를 시작했으며, 카톨릭 대학교 성모병원에서 치료중인 상태며 현재 항암치료 3번을 받음. 예상치료기간 6 ~ 12개월(이후 최소 3년 관찰이 필요) 으로 예상치료비는 약 3,000 ~ 3,500만원으로 2004.6.10일부터 15일까지 6일간 치료기간 치료비 2,144,495원 납부하였으나 계속될 진료비부담으로 인하여 의료급여를 신청한 세대이다.가족은 남편인 김B는 서천경찰서 경장으로 근무하고 있으며, 또한 자녀인김C는 선천성 심장질환으로 현재 2차례 수술을 받았다. 후유증으로 간질 증상이 있으며 이모가 간병하고 있다.부양의무자인 남편의 부모 김K(친부모)는 전남 장흥에 거주하면서 농업에종사하고 있으며, 딸이 어린이집을 운영하다 실패하여 건물 경매 건을 낙찰받았으나 채무가 1억 4천 이상으로 실제 재산은 없으며, 시골에서 농사를 하면서 본인들의 생활유지를 어렵게 하고 있는 관계로 진료비를 지원해주기 어려운 가정형편이다. 따라서 부양의무자 소득, 재산기준은 부양능력 없음으로판정되었다.장인인 박P는 장항소재 그랜드예식장을 운영하였으나 부도로 인해 넘어가고 소유하고 있는 건물과 토지는 가압류 및 경매진행상태로 채무가 14억 1천5백만으로 재산인정액은 부채 7억8백만으로 채무가 너무 많아 금융기간을 방문할 수없어 등기부등본 채무서류를 제출하였으며, 채무 및 부도로 인해 외부- 28 -

출입도 거의 없이 생활하고 실정이다.남편은 경찰관이나 부채관계로 봉급 등이 압류상태이다. 주거는 아파트에서무료임차하고 있으나 채무관계로 경매가 진행 중이다.다. 개입과정- 2004년 7월 : 의료급여 신청- 2004년 7월 : 본인 및 부양의무자의 금융재산과 소득조회- 2004년 7월 : 의료특례 1종으로 수급자 책정라. 문제진단희귀난치성질환으로 의료비 지출이 상당함에도 불구하고 남편의 근로소득으로 인해 어렵게 책정된 가구이다. 급여신청자의 의료비 지출 예상금액 등을서류로 제출해야 하는 문제점 등이 있으며 진단 시까지 소요되는 각종 검사비용 등은 사후에 보상받을 방법이 없어 수급자 책정 시까지 상당히 많은 의료비용이 소요된다.3. 교육특례 기준가. 사례개요모친의 폐결핵 및 늑막염 질환으로 경제적 어려움을 겪고 있는 저소득가정의 자녀의 교육급여 선정사례.나. 생활실태교육특례대상자 최A의 가족은 부모님과 3형제로 구성되었으며, 주거환경은이모집 가옥을 무료임차여 지내고 있다. 특히 모친은 폐결핵, 결핵성 늑막염(A162) 매일 병원에 다니며 약물가료를 하면서 지내고 있는 실정이다.- 29 -

모친의 부양의무자 친정부모는 종천면에 거주 하면서 국가유공자연금(애국지사를 제외한 연금)으로 생활하는 관계로 도움을 받지 못하고 있으며, 기타부양의무자는 없는 상태이다.모친은 축협(소속 : 진주햄)에서 비정규 직원으로 일을 하다가 산부인과 질병(상피내암)으로 그만두고 강동성심병원에 입원하여 수술치료를 받았으며, 또한 폐결핵 및 결핵성늑막염이란 진단을 받고 정기적인 검진과 약물치료를 하고 있다(치료기간: 6개월 이상).부친은 마서면 소재 삼양교통에서 운전직으로 일을 하고 있으나 남편의 소득만으로는 병원비 및 수업료를 비롯하여 생활하기에는 어려운 실정이다.이에 서천고등학교와 서천여자정보에 재학 중인 자녀의 수업료 내기가 어려워 다음 학기에 수업료를 어디에서 마련할까 고민이 되어 교육급여를 신청하게 되었다.맞벌이를 해야지만 유지되는 가정형편인데, 모친이 질병으로 일을 하지 못하고 있어 경제적으로 어려움에 처해 있어 자녀의 교육급여 모친의 의료급여지원을 절실히 바라고 있었다.가족의 소득으로 부친은 상시고용소득 1,100,000원을 신고하였으며, 친정부모님의 부양비 123,632원, 국민연금 126,285원, 기타소득(사적이전-무료임대) 으로 55,000원(친정 언니 집-제3자의 집적용 ), 사적이전소득:100,000원(친정언니-경제적 형편 양호), 재산의 소득산정액 : 0원(재산은 '89년 식 승용차 1대뿐, 차령 10년 이상→ 보장기관인정차량으로 적용)으로 적용하였다.따라서 소득인정액은 총 1,378,632원이며 여기서 두 자녀 학자금(415,500원)을 공제하여 교육급여 특례대상자 선정보호가 해당되었다. 모친의 질병이 완쾌되고 다시 취업하여 안정적인 생활을 할 수 있도록 학자금지원 필요한 가정이다.다. 개입과정- 2005년 3월 : 교육급여 신청- 30 -

- 2005년 3월 : 본인 및 부양의무자의 금융재산과 소득조회- 2005년 4월 : 교육특례 수급자 책정라. 문제진단부친이 직장을 다니고 있으나 수입이 많지 않고, 모친도 질병으로 매일 병원에 다니고 있는 저소득 가정으로 두자녀의 교육비 감당이 어려워 교육특례급여를 받아야만 살아갈 수 있는 가정이다. 특히 교육비와 더불어 모친의 의료비 등이 이중으로 경제적 고통을 안고 살아가는 세대이다. 현재 수업료 외기성회비와 학교 운영비는 혜택을 보지 못하는 교육급여의 문제점으로 수업료외 교육비는 모두 부모가 부담을 하게 되어 많은 자녀를 둔 저소득가정은 교육비 해결에 많은 애로를 겪고 있다.4. 자활특례 기준가. 사례개요자녀의 부양비 등으로 수급자 선정이 어려워 조건부 자활특례자로 선정된 사례.나. 생활실태자활특례자 나A씨는 남편이 2000.6.20 사망 하자 혼자 남의 논(한산이씨소유) 선제 8마지기를 지었으나 현재는 서천으로 전입(2002.03.11)후 자활근로사업(취로사업)으로 생계유지를 해오고 있다.부양의무자인 2남 1녀 중 1남은 인천 부평에서 용접관련업체에서 근무하고있으며, 1녀는 전자회사에서 근무하고 있다.2남은 현재 서해대학교 재학하고 있는 관계로 대학 수업료 납부 등의 경제적 어려움이 많아 계속하여 자활근로를 원하고 있는 실정이다.2005.09.01 ~ 09.30 일까지 참여(주4일 근무)를 살펴 보면은 총 근로일수는 15일, 금여는 255,000원,실비 : 45,000원, 8월 월차수당 : 없음으로 하- 31 -

여 총 지급금액 : 300,000원(급여+실비+월차수당)이다.따라서 월 소득적용으로 255,000원(급여+월차수당) 소득인정액으로 적용하였다. 공제사항으로 → 근로소득(자활공공근로) => 255,000원 * 30% =76,500원을 적용하였다.그러나 자활특례자로 생계비 및 자활장려금은 지급하지 않았으며. 재산은 전세보증금 2,500만원 외에 재산은 없는 저소득가정으로 파악되었다.다. 개입과정- 2000년 10월 : 기초수급자책정- 2002년 2월 : 조건부 자활급여특례자 변경보호- 2004년 6월 : 자녀 윤B 취업관계로 조건부 수급자 중지라. 문제진단남편이 갑작스런 사망으로 자녀들이 교육비 및 생활비의 가중으로 자활근로를 통하여 살아오고 있는 자활특례가정이다. 특히 2남 외에 다른 자녀는 취업을 하였으나 수입원이 그리 많지 않아 모친을 도와줄 수 없고, 대학자녀를 둔가정으로 대학 수업료 등의 경제적 어려움이 많음을 상기 상담사례에서 엿볼수가 있다.그러나 취업하고 있는 자녀의 수입은 80만원 미만으로 신고 되어있으며, 자녀의 대학에 들어가는 경비가 어디서 충당하고 있는지가 문제다. 수입원이 월30만원으로 생활하고 있는 가정으로는 이해하기 곤란한 문제점을 가진 가정이라 생각할 수가 있다. 즉 취업한 자녀의 도움이 없이는 납득이 가지 않아상담과정에서 자녀의 수입원이 정당하게 밝혀지지 않은 문제점이 있음을 알수가 있다.- 32 -

제4절 기초생활보장수급자 선정사례 비교분석국민기초생활보장 수급자 선정에 있어서 소득인정액기준, 부양의무자기준,특례기준과 관련하여 대표적 선정사례를 비교하면 와 같다. 기초생활보장수급자 선정사례 비교사례 개 요 선정기준상의 문제점1▶ 남편과 이혼한 후 임시고용직에 근무하며 자녀를 부양하고 있는 여성이 가장인 모자가정- 질병으로 자주 직장을 쉬게 되므로 인하여 전 월의 소득을 적용하는 현 소득적용기준이 문제점으로 제기되고 있음.2345678▶ 승용차 및 화물자동차를이전하였으나 명의가 남아있어 어렵게 선정된세대▶ 70평생을 부양자없이 살아온 무의탁 독거노인세대▶ 배우자와 자녀의 가족관계가 단절된 세대▶ 근로능력이 없는노인세대▶ 급성백혈병 진단으로 의료비 혜택을 받고자 의료특례 신청한 세대▶ 모친의 폐결핵 등 질환으로 어려움을 겪고 있는 가구▶ 자녀의 부양비 관계로수급자선정이 어려워 자활특례자로 선정된 세대- 자동차를 사실상 처분하였어도 명의가 그대로 남아 있으면 사실증명이 어려운 현실을 감안할 때자동차 운행여부 확인 등에 조사의 비중이 요구되고 있음.- 거동불편으로 지속적인 간병인 및 도우미 지원이요구되고 있으며- 간병인, 도우미 등에게 보호자 수당의 지급 필요성이 제기됨.- 자녀가 부양능력이 있어 부양비를 징수하여야 하나 가족관계 단절로 부양비 징수는 현실적 적용이 곤란함.- 금융재산이 2400만원 소유하고 선정된 세대로서(재산특례기준 적용) 현실의 정서와는 맞지 않은 문제점을 안고 있다.- 진단기간 등으로 의료특례 기준이 적용되어 장기간 입원 치료할 경우 많은 의료비를 부담을 안고있음.- 교육특례가구로서 교육비 외 기성회비, 운영비등의 추가 교육비와 의료비등의 이중고를 안고있음.- 대학생 자녀를 부양하는 세대로서 수입원이 사실적으로 규명되지 않고, 또한 수입원 추적이 어려워 현 전산망을 통한 소득원 조회의 한계점이 대두됨.- 33 -

또한 대표적 사례들을 비교 분석해 보면 다음과 같다.사례1의 경우 남편과 이혼한 후 임시고용직에 근무하며 자녀를 부양하고 있는 여성이 가장인 모자가정 사례를 통하여 문제점을 진단하였다. 이 모자가정의 경우는 본인과 자녀들이 질병으로 자주 병원에 다니고 있으며, 특히 세대주가 잦은 질환으로 직장을 쉬면서 매달 추정소득 및 전월소득 적용으로 생계급여가 수시 변동되어 소득적용에 있어서 기준적용 시점 등이 문제점으로 제기되고 있다.사례2의 경우 승용차 및 화물자동차를 이전하였으나 명의가 남아있어 어렵게 선정된 세대의 사례를 통하여 문제점을 진단하였다. 이 세대의 경우 자동차를 실제로는 소유하고 있지 않으나 명의가 등재되어 담당자의 사실 확인이절대적으로 필요로 하고 있다. 그러나 자동차 기준의 강화로 인하여 담당자판단으로 기준적용에 한계점을 안고 있다.사례3의 경우 70평생을 부양자 없이 살아온 무의탁 독거노인 세대로서 사례를 통하여 문제점을 진단하였다. 이 세대는 부양자가 없는 관계로 본인의실제소득과 재산 외는 별다른 선정기준 적용을 받지 않는 세대이다. 특히 고령으로 근로능력이 없고 거동이 어려워 주위의 도움이 절대적으로 필요로 하고 있으나 도우미 등 자원이 부족하여 재가보호가 어려워 시설보호를 통한 선정 전환의 필요성이 제기된다.사례4의 경우 배우자와 자녀의 가족관계가 단절된 세대로서 사례를 통하여문제점을 진단하였다. 이 세대는 세대주가 알콜중독으로 배우자 및 자녀를 돌보지 않아 가족들이 모두 가출하여 왕래하지 않아 가족관계가 단절되었으나,자녀가 부양능력이 있음에도 불구하고 수급자 선정을 하였다. 따라서 자녀한테 부양비를 징구하도록 되어있으나, 현실적으로 연락이 없고 왕래하지 않아자녀한테 부양비 징구가 어렵다. 이에 관계규정 완화를 통하여 가족관계가 단절된 세대에 한하여 특례규정을 신설하여 적극적인 보호가 필요하다.- 34 -

사례5의 경우 재산특례기준에 의한 근로능력이 없는 노인세대 사례를 통하여 문제점을 진단하였다. 이 세대는 금융자산을 책정당시 2,400만원을 보유하고 있었으며, 금융자산 외에 토지 등을 보유하여 일반기준 적용할 경우에 기초선정에서 제외되나 재산특례적용으로 선정보호를 받고 있는 세대이다. 그러나 수급자의 경우 금융자산의 과다 보유는 현 국민정서와 맞지 않는 문제점으로 대두되고 있어 보완책이 필요하다고 볼 수 있다.사례6의 경우 배우자의 급성백혈병 진단으로 인해 의료비 혜택을 받고자 의료특례 신청한 세대로서 사례를 통하여 문제점을 진단하였다. 이 세대는 희귀난치성질환으로 의료비 지출이 많음에도 불구하고 세대주가 상시근로자인 관계로 어렵게 의료특례자로 선정되었다. 특히 선정되기까지 많은 진단비용과더불어 장기간 입원치료를 통해서만 의료급여혜택을 볼 수가 있기 때문에 경제적 어려움이 많다. 따라서 의료특례선정의 완화가 절실히 요구되고 있다.사례7의 경우 모친의 폐결핵, 늑막염 등 질환의 어려움과 자녀의 교육비등이중고를 겪고 있는 저소득 교육특례가정을 사례를 통하여 문제점을 진단하였다. 이 세대는 두 자녀가 교육특례를 받고 있으나 모친의 질환과 남편의 적은보수로 어렵게 생계를 유지하고 있다. 특히 자녀의 수업료 외에는 혜택이 없어 의료비등과 연계된 혜택이 요구된다.사례8의 경우 자녀의부양비로 수급자선정이 어려워 자활특례자로 선정된세대로서 사례를 통하여 문제점을 진단하였다. 이 세대는 대학생 자녀를 부양하며 조건부 자활특례대상자로 보호를 받고 있다. 그런데 취업한 자녀가 있으나 소득이 정확히 추적되지 않아 구두상담을 통하여 소득을 적용하여 소득전산 조회의 한계점이 나타나고 있다. 따라서 미혼인 자녀가 부모와 같이 동거하지 않는 경우는 부양비를 적용하지 않는 방안이 모색되어 자활특례자가 자립의지를 더 한층 고취시켜 자립생활의 기반을 다질 수 있도록 해야 된다.- 35 -

제4장 국민기초수급자 선정기준의 문제점과 개선방안2000년 10월부터 시행되는 기초생활보장법은 다음과 같은 문제가 발생되고또한 발생할 여지가 높아 제2의 시회안전망 구실을 제대로 할 수 없을 것 같이 보인다.원래 기초생보법의 대상은 제1차 사회안전망인 4대 보험만으로 보장할 수 없는 저소득 실직자, 실업급여 소진자, 실업급여 미수급자 등 사회보장사각지대에 있는 한계계층을 포괄하여 저소득층의 시회안전망 구실을 하여야만 되는것이다.2004년 12월 기준으로 국민기초생활보장수급자는 아래의 과 같이 약142만4천명(75만3천가구)으로 전 인구 대비 국민기초생활수급자의 비율인수급률은 2.9%이다(참조). 수급자의 종류별로 보면, 일반수급자가 대부분(93.9%)이고, 시설수급자는 6.1%이다. 따라서 생활보호대상자 확대수준은고용보험의 성숙도, 실업률, 경제성장률 등과 연계하여 신축적으로 설정되지만우리나라의 경우는 매년 확대되고 있다. 수급자수와 구성비율(2004년)(단위: 명, %)구 분 계 일반수급자 시설수급자수급자수 1,424,088 1,337,714 86,374구성비 100.0 93.9 6.1자료 : 보건복지부,「국민기초생활보장수급자현황」, 2005.- 36 -

지역별 국민기초생활보장 수급률(단위: %)전국서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 제주2.9 1.7 3.2 3.2 2.3 3.8 2.8 1.6 1.8 3.9 3.7 4.1 5.9 6.7 4.6 3.2 3.7주: 수급률 = 지역의 수급자수/지역의 전체인구 × 100자료 : 보건복지부, 「국민기초생활보장수급자현황 」, 2005.그런데 국민기초생활보장제도의 기본이 되는 기초생활보장법, 시행령 ․ 규칙, 세부지침 등을 시행하는 과정에서 수급권자의 선정기준에 있어서 소득인정액기준, 재산기준, 부양의무자기준, 특례기준 등에서 많은 문제점이 발생되고 있다. 앞서 제시한 사례에서도 문제 진단을 통하여 다양한 문제점을 제시하였지만 이를 구체적으로 보면 다음과 같다.제1절 문제점1. 소득인정액기준소득인정액기준은 이원화된 수급자 선정방식의 합리성을 제고하고 근로유인을 달성하기 위하여 2002년도부터 실질적으로 적용하여 왔으나, 기존수급자를 대거 탈락시키는 등 많은 문제점을 도출하고 있다. 즉, 소득 및 재산조사를 통하여 얻은 소득을 환산하여 공제하고 나머지 부족분을 지급하는 보충급여제도를 도입하였으나 실제적으로는 수급대상자 조사에 있어서 상시고용소득, 임시고용소득, 일일고용소득 등의 있어서 소득적용은 상시고용 외는 합리적인 소득적용이 어렵다. 또한 추정소득, 이자소득, 임차소득, 기타소득 등에다양한 소득적용 기준에 있어서 현실적으로 부합되지 않은 요소가 많다.- 37 -

가. 추정소득의 적용현행 추정소득적용기준은 조건부 수급자에 대하여 소득파악이 곤란할 경우를 대비하여 일정한 기준 일을 적용하고 있다. 특히 조건부 수급자의 소득 파악이 어려운 경우에 한 달에 9일의 소득을 추정하도록 한 것은 실제 소득이추정소득에 못 미치는 수급권자를 탈락시키는 조항이고, 또한 일반수급자의경우 근로가 불분명할 때 사회복지공무원이 추정소득을 9일이상 적용하게 되어있어 담담공무원이 임의적으로 추정소득을 적용할 수밖에 없는 문제점으로수급대상자들이 실제소득이 없는데도 근로유인이라는 명목아래 많은 최저생계비에도 못 미치는 급여를 받는 불이익을 당하고 있다.나. 근로소득 공제제도의 유명무실2인 가구의 아들이 취업상태로 소득이 70만원으로 수급권자가 될 수 없고집에서 놀 경우에는 최저생계비 30만원 ~ 60만원까지의 생활수준이 보장되고 의료비가 면제되어 실제로 노는 것이 더 나은 결과가 나올 수 있다. 이는국민의 정부의 정책기조인 생산적 복지에 정면으로 위배된 것이다.다. 근로 유인조건 불이행으로 인한 급여 중지수급권자의 사회적 기본권 보장을 위한 생계급여는 기본급여에 따라 주어지는 보충적인 급여이지만 노동을 조건으로 지급되는 조건부 급여가 아니다. 그러나 정부는 복지병의 방지와 근로의욕의 고취를 위한 명목으로 조건부급여제도를 도입하여 직업교육, 공공근로, 자활사업 등의 사업에 참가조건으로 생계비를 지급하도록 했고, 근로능력이 있는 수급권자가 알선된 작업장에서 일하지 않을 경우에는 수급권을 박탈할 수 있도록 규정함으로 근로능력이 있어도실업상태에서 수급권자에서 배제되거나 급여를 중지 당하게 될 것이다.이 제도는 모법의 기본 취지에 맞지 않고 단기적으로는 제도의 대상자를 줄이는 효과가 있지만 중장기적으로는 빈곤 덫을 초래하여 제도에 필요한 예산- 38 -

규모를 늘리는 효과를 가지는 역효과를 유발시킨다.라. 금융자산 조사로 인한 사생활 침해 빈곤탈피 불가능생활보호대상자 선정을 위한 재산조사 시에 특별한 경우 이외에는 금융자산등의 다른 재산은 파악하지 않고 단지 부동산 및 전월세 계약서상에 나타난보증금으로 재산을 파악하였다. 금융실명제 실시 후에도 금융자산에 대한 조사를 하지 않은 이유는 수급권자의 사생활 침해에 대한 우려때문이다. 그러나국기법의 수급권자들은 금융정보제공 동의서에 도장을 찍는 절차를 거쳐야만수급권 신청을 할 수 있고, 금융자산 조사의 범위는 부양의무자, 부양의무자의배우자 및 직계혈족으로 확대되어 있는 조치는 정부에서 수급권자를 일단 잠재적 부정수급자로 간주하고 각 가구 가구원의 금융거래를 모조리 들추어내기때문에 많은 행정비용과 개인의사생활 침해라는 인권의 문제를 유발시킨다.또한 일반납세자, 자영업자들의 탈세가 심각한 수준임에도 이들에게는 금융자산 조사를 샅샅이 하지 않는 상태에서 공공부조 대상자들에게만 유독 가혹하게 부양의무자의 가족까지 금융자산조사는 형평성에 어긋난다.마. 부채에 대한 이자의 소득공제 불허정부에서는 부채는 순재산가액 산정에서 제외되었기 때문에 부채에 대한 이자는 소득에서 공제하지 않는다고 한다. 따라서 빚이 많은 가정 중에 실제로총소득은 최저생계비 이상이나 이자를 지급하고 난 순소득은 최저생계비 이하인 가구가 제외되고 있다. 그러나 저량(stock)으로서의 부채와 부채로부터 파생되는 지급이자(flow)는 별개의 것으로서 소득에서 공제해주더라도 2중 수혜가 되는 것은 아니며, 오히려 부채를 인정하면 이자는 자동적으로 인정이 되는 것이 더 논리적이다. 또한 정부에서는 지급이자에 대하여 소득공제를 해줄경우에 수급권자가 되기 위하여 빚을 갚지 않고 버티는 경우가 있을 수 있기때문에 안 된다고 한다.- 39 -

바. 공중제도의 문제점친인척간의 부채 불인정과 서비스부채 - 노령, 저학력, 장애, 환자 등의 실제 사정이 어려운 수급권자는 공증을 받을 엄두를 못 내고 법률지식이 많고서류를 다 갖추는 데 필요한 경비를 부담할 수 있는 고학력의 젊은 사람이 이제도를 이용하는 경향이 있다.사. 소득산정방법의 난해소득산정방법은 가구원 소득에서 빼는 것(국가유공자의 연금 등), 타법령지원책에 기재하고 급여액 산출시 최저생계비에서 소득평가액과 함께 공제하는것(TV수신료, 쓰레기봉투값, 복지전화료), 공적이전소득으로 산정하는 것(위생비/조례, 교통수당/경로연금) 등으로 복잡하여 담당 사회복지사가 실수를 하기쉽고 수급권자들은 무엇이 무엇인지 설명을 해도 도저히 납득을 못하는 실정이다.아. 지역별 최저생계비기준 획일화지역별(대도시, 중소도시, 농어촌 등)최저생계비기준의 획일화로 인한 거주지별 형평성 문제가 제기되고 있다. 소득인정액기준에 있어 가구별로 산정된소득인정액을 가구별로 최저생계비와 비교하여 수급자 선정 및 급여액을 결정하고 있는데, 최저생계비 기준이 지역별로 차등이 없어 서울, 부산 등 대도시지역의 저소득층에게는 현 최저생계비기준으로는 최저한의 삶을 유지할 수 없는 불합리한 수혜를 받고 있다.자. 비상식적 소득인정액 선정기준소득인정액 제도란 일정부분의 재산의 초과분은 조금씩 팔아서 매달 생계비로 쓸 수 있다는 가정 하에 총재산에서 기본재산을 뺀 나머지 재산에 대해 일정한 이자율을 적용하여 소득으로 간주하는 제도이다. 기본재산에는 최소 주- 40 -

거기준을 충족시킬 수 있을 정도의 주거용 재산, 결혼비, 장례비, 의료비, 전셋값 이상에 대비한 저축 등이 포함된다. 보건복지부는 2002년 8월 28일 중앙생활보장위원회를 열어 소득인정액 제도의 핵심내용인 재산의 소득환산액시행방안을 확정하였다. 이 제도는 제도 자체만으로 보면, 기존 이원화된 기준보다 합리적일 수 있다. 그러나 재산의 소득환산제시행은 오히려 치명적일 수있다. 그 이유는 다음과 같다.첫째, 기존 수급권자 중 어느 정도의 소득과 재산이 있는 수급자는 부정 수급자로 바라보는 경향이 내재해 있다. 이는 새롭게 2만 5천 가구가 수급자가될 수 있는 기회를 갖는 대신, 기존 수급권자 중 소득과 재산기준을 아슬아슬하게 넘지 않아 수급자가 될 수 있었던 5천 가구는 아예 수급권을 박탈당하고, 그 아래 위치하는 2만 5천가구는 수급액이 삭감된다는 사실에서 드러난다. 또한 현실적으로, 신규로 수급자가 될 수 있는 사람들은 제도를 잘 몰라서신청하지 못할 가능성이 있다. 결국 소득인정액 제도는 기존의 수급자들만을탈락시키고 말 공산이 커 오히려 수급자의 수가 줄어들 수 있다.둘째, 재산의 소득환산시 기초공제 대상이 되는 기본재산액이 너무 낮게 책정되었고, 나머지 재산에 적용되는 소득환산율은 지나치게 높다. 소득환산은수급(신청)자의 총재산에서 기본공제액을 빼고 나머지 재산에 소득환산율을곱한 금액을 말한다. 기본공제액은 농어촌, 중소도시, 대도시 순으로 나누어각각 2,900만원, 3,100만원, 3,800만원이고 환산율은 부동산 4.17%, 금융재산 6.26%, 자동차 100%이다. 만약 자동차의 재산가가 천만 원이면 월 소득이 천만 원인 것으로 간주되고, 금융재산이 1백 만 원이면 월 소득이 6만2천6백 원(연간 이자소득이 75만1천2백원), 그리고 부동산이 1억원이라면 월 소득이 291만 9천원(연간 소득 3천5백3십만원)으로 적용된다. 기초공제액의 경우 지역별 차이를 인정했다고는 하나 실 거래가 기준으로 보면 거의 현실성이없는데다가, 기초공제액을 제외한 나머지 재산의 소득환산율도 비현실적이다.- 41 -

2. 재산기준엄격한 재산기준으로 소득이 낮으나 재산이 기준을 다소 초과하여 보호를받지 못하는 저소득계층 보호강화 목적으로 재산의 소득환산제를 시행하면서재산의 중요기준이 되는 금액기준, 자동차기준 등의 문제점을 살펴보기로 한다.가. 금액 기준가장 중요한 문제점은 그 기준이 시가원칙으로 바뀌어 실제적 기준이 너무높다는 점이다. 기존 생활보호사업의 재산기준은 과표기준으로 2,900만원 /한시적 생활보호사업 - 공시지가 기준으로 4,400만원 비해 기초생보법의 기준은 시가로 농어촌은 2,900만원, 중소도시는3,100만원, 대도시는 3,800만원으로 정해졌다.현행 과표기준인 2900만원이 시가기준으로 전환하면서 시가환산율이 전혀반영되지 못했고, 특히 한시 생활보호대상자의 재산기준인 4400만원보다 현저하게 낮아졌다. 기초생보법의 금액기준은 최소 2-3배정도 강화된 것으로대상자 수도 대폭 축소된 것으로 보인다.재산종류별 가격산정 방법에서 건축물의 경우 1 시가 확인이 안될 때, →2기준시가가 있는 아파트나 연립주택 해당, 시가를 60-70% 반영을 적용 →3 건물분 시가표준액 - 시가를 30-40% 반영과 토지지분의 공시지가에 시가환산지수를 적용한 금액을 합산하게 된다. 선정대상자 수가 획일적인 시가적용시 보다 다소 늘어날 것이다.이런 재산기준은 재산의 처분을 강제하여 대상자들의 자립을 어렵게 하며,재산처분에 따른 소득이 소진된 이후 수급자로 편입될 것이다. 특히 재산이위 기준 이상이나 소득이 전혀 없거나 극히 낮을 경우, 재산의 처분이 어려울경우 이들은 보호의 사각지대로 남을 것이다.- 42 -

나. 자동차기준자동차기준은 금액기준의 한계점을 보완하고, 일정 규모 이상의 자동차를소유하고 있으면서 수급권자로 선정될 경우 나타날 수 있는 수급자간 형평성문제와 국민기초생활보장제도에 대한 왜곡된 인식을 방지하는 역할을 하고 있다. 하지만 논리적 근거 부족과 2000년도 수급자 선정과정에서 자동차기준에의해 탈락된 경우가 다수 발생했다. 현 제도를 안정적으로 정착시키기 위해서는 보다 장기적인 안목을 가지고 기준이 설정되어야 한다. 현행기준에서 생업용 차량은 직접적으로 소득발생을 위한 게 아니라면 인정하지 않는다. 예로1500cc 미만인 경우에 한해 적용하고 있어 생업용 자동차에 대해서 재산으로인정하지 않는 미국 공공부조제도의 기준보다 더 엄격하다고 할 수 있다.3. 부양의무자 기준국민기초생활보장제도는 부양의무자를 제5조의 규정의 의한 수급권자를 부양할 책임이 있는 자로서 수급권자의 직계혈족 및 그 배우자, 생계를 같이 하는 2촌 이내 혈족으로 규정하고 있다. 이 복지제도가 장기적으로 가족구조에도 영향을 미칠 수 있다는 점에서 부양의무자 기준은 장기적으로 가구를 분리시켜 노인의 빈곤을 더 악화시킬 수 있는 개연성이 있으므로 이러한 점의 신중한 고려가 필요하다.가. 기준의 문제부양의무자기준으로 인하여 보호가 필요함에도 불구하고 수급자로 선정되지못하는 여러 유형의 가구가 있다. 부양의무자가가 실제 부양의사도 없고, 부양하지도 않음에도 불구하고 부양하는 것으로 처리되어 생활이 어려운 노동무능력자들 조차 수급자에서 탈락하는 경우가 발생하고 있는 것이다.현행 부양의무자 범위는 때로는 너무나 비현실적인 경우가 있다. 그 중에서- 43 -

도 특히 사망한 자녀의 배우자(며느리, 사위)에게 부양의무를 부과하는 등 너무나 비현실적인 기준이라고 할 수 있다. 또한 실제 가족관계가 단절되어 있는데도 부양의무자인 관계로 인하여 수급자로 선정되지 못하는 경우가 많이발생하고 있음을 알 수 있다.그리고 부양능력이 있는지 없는지를 판단하는 기준으로 사용되는 소득기준과 재산기준에도 문제가 많다. 현행 기준으로는 농촌에 연로한 부모님 중 한분이 살아 계시고 부양의무자인 자녀가 서울에서 거주하며 한 달에 100만원을 벌고 있다고 한다면, 그 자녀는 부양능력이 있는 것으로 간주되어 농촌에거주하는 어르신은 아무리 생활이 어려워도 원칙적으로 수급자로 선정될 수없도록 되어 있다. 그 자녀가 서울에서 거주하면서 월세로 30만원을 지출하는등 부모님에게 생활비를 제대로 보낼 수 없는 형편이라고 하더라도 마찬가지이다. 또한 자녀가 실질소득이 전혀 없는 상태라고 하더라도 명목상의 재산이있다고 한다면(예를 들어 작은 사업을 하고 있지만 부채가 많아 이자 상환 등으로 인해 생활이 매우 곤란한 경우) 그 부모님은 생활이 아무리 어렵다고 하더라도 수급자로 선정될 수 없다.또한 부양의무자 가구에 고등학생이나 대학생이 있거나 아픈 사람이 있는등 지출요인이 많아 수급신청자에게 부양의 의무를 다하지 못한다고 하더라도그 수급권자는 수급자로 선정될 수 없게 되어 있다. 부양능력여부를 판별하는데 있어서도 재산기준과 소득기준을 동시에 만족하도록 되어 있는 규정이 문제이고, 또한 부양의무자가구의 소득이나 재산이 양가구 최저생계비 합의120%, 혹은 재산기준 합의 120%이 넘기만 하면 무조건 부양능력이 있는 것으로 판단하도록 되어 있는 현행 기준은 요호보자를 방치하게 만드는 요인이되기도 한다.부양의무자 범위로 인해 수급자로 선정되지 못한 사례의 문제점으로 첫째,부양의무자가 소득과 재산은 많은데 부모와 몇 십 년 동안 따로 살고 있는 경우가 많다. 대상자가 어려서 자녀를 돌보지 않고 생활하다가 늙고 병들고 재- 44 -

산이 없다고 부양의무자에게 부양의무를 부과하는 것은 불합리하다고 본다(가족관계 단절). 둘째, 대상자가 어릴 적 나쁜 행실로 인하여 현재 자녀들과의관계가 끊긴 상황에서도 자녀가 능력이 있으면 부양을 하라고 하는 건 모순이 있다.또한 부양능력기준으로 인하여 수급자로 선정되지 못하는 사례의 문제점으로 첫째, 농촌의 경우 대부분 수급자가 노인세대인데, 부양의무자 중 한사람이라도 부양능력이 있는 경우 제외되게 되어 보호를 필요로 하는 수급자 가구를보호하기가 어렵다. 물론 보장비용 징수라는 제도가 있기는 하지만 부모님의입장에서 자식과의 관계를 단절하려고 하지 않는 이상 우리 부모님들은 절대수용하지 않을 것이다. 실제로 부양능력이 있는 자녀가 있다고 해도 부모님에게 매달 용돈이나 생활비를 드린다는 것이 거의 이루어지지 않고 있기 때문이다. 즉, 가구원이 1인인 수급자 할머니의 딸이 서울에서 직장생활을 해서 월100만원을 벌고 있는 경우이다. 둘째, 부양의무자 소득초과로 인해 보호 중지된 경우. 부양의무자 세대의 부채가 1억이 넘는데도 부채이자 상환에 대한 공제가 되지 않아 소득초과로 중지 된다는 것이다.나. 적용의 문제기준만이 아니라 기준을 적용하는 데도 문제가 많다. 예를 들어 부양비 징구 문제로 자식에게 해가 될까 봐 수급권을 포기하는 노인들이 많이 있으며,부양능력이 있는 부양의무 자녀가 부양을 기피하면, 부양기피로 인정하고 수급권자를 보호해야 하는데, 차후에 부양비 부과 등 후속절차 등을 생각 할 때난감한 생각이 들어 적극적인 보호를 기피하게 되는 사례도 있다. 또한 부양의사가 있으나 최저생계비 수준만큼을 부양하지 못하는 경우 부양의무자를 부양기피자로 처리할 수도 없어 수급권자를 그대로 방치해 두는 경우도 있고,복지전담공무원에게는 부양 의사를 밝히면서 실제로는 부양을 하지 않아 그피부양자인 수급권자가 방치되는 경우가 발생되고 있다. 이렇듯 부양의무자가- 45 -

여러 사정상 실제 부양을 하고 있지 못한 경우는 복지부의 지침상 복지전담공무원이 적극적으로 보호하도록 되어 있으나 현실은 여러 가지 이유로 인해 그원칙이 지켜지지 않고 있는 것이다.여기서 부양비 징구 문제로 자식에게 해가 될까봐 수급권을 포기하는 사례의 문제점을 구체적으로 살펴보면 첫째, 보장비용징수를 이야기하면 자식한테해가될까 싶어 실제부양을 받지 않고 있으나 본인스스로 보호를 포기하기 경우이다. 둘째, 부양능력 있는 부양의무자가 있어 부양을 받지 못하는 경우다.즉, 왕래를 하고 있으므로 부양기피는 아니며, 부양비 징구도 노인스스로 꺼리고 있어 보호대상자가 되지 못하기 때문이다. 셋째, 부양능력 있는 부양의무자녀가 있을 경우 부양기피로 인정하고 보호를 행해야 할 경우가 있는데 차후에 부양비 부과 등 후속절차 등을 생각 할 때 난감한 생각이 들며 적극적인보호를 기피하게 된다.또한 부양의무자의 부양 인정과 관련한 현 제도의 맹점으로 인해 불이익을받는 사례의 문제점으로 첫째, 부양의무자가 부양능력은 있다고 인정되나 실제 부양을 하지 않거나 미약한 경우이다. 이경우의 예를 들면 부양능력있는부양의무자는 도움을 주겠다고 하나 실제 도움의 규모가 최저생계비 기준을못 미칠 경우에도 부양의무자가 부양을 하는 것으로 보아 책정을 못해주고 있는 가구와 부양능력자가 부양기피는 아니나 모에게 생활비를 최저생계비 이하로 보내어 줄 때, 그리고 부양의무자가 실제 부양을 하지 않으면서 수급권자를 선정하려고 하면 부양의무자가 부양을 하겠다고 하여 수급자 선정을 못하는 경우이다.둘째, 부양의무자가 부양능력은 있다고 인정되나 실제 부양할 수 없는 형편일 경우이다. 예를 들면 부양의무자 소득초과로 인해 보호 중지된 경우와 부양의무자 세대의 부채가 1억원이 넘는데도 부채이자 상환에 대한 공제가 되지 않아 소득초과로 중지되는 경우이다.이상과 같이 부양의무자기준 때문에 탈락한 가구들의 경우 실제로 부양의무- 46 -

자가 부양을 하고 있는지에 대한 평가단의 조사 결과, ‘실제 부양한다’는 가구는 39.2%에 불과하였고, 실제 부양하고 있지 않은 가구가 60.8%로 나타나부양의무자 기준이 하루 빨리 현실화되어야 한다는 점을 알 수 있다. 또한 왜도움을 받지 못하는 지에 대한 조사 결과 ‘부양의무자의 가정 형편이 어려워서’라고 응답한 사람이 50.6%로 가장 중요한 요인으로 나타났고, ‘부양의무자가 기피해서’는 11.4%이었으며, ‘부양의무자와 연락이 안되어서’라고 응답한사람도 5.1%나 되었다. 즉, 부양의무자와 연락도 되지 않는데도 부양능력기준을 적용하여 수급권을 박탈당하고 있는 가구가 있다는 것이 현실이다(국민기초생활보장제도평가단, 2001).4. 특례기준국민기초생활보장법상 수급권자 범위의 특례범위는 크게 재산, 의료, 교육,자활의 특례기준으로 나누어 볼 수가 있다. 즉, 특례기준은 기초수급자 선정기준으로 인하여 타락된 신청자가 많았고, 이에 대한 반발이 있자 그들을 보호하기 위한 특례기준이 마련되었다. 그러나 이 특례대상에도 들어가지 못하고최저생활을 유지 못하는 저소득층은 빈곤에 허덕일 수밖에 없다. 국민기초생활보장법에서는 이러한 저소득층을 차상위계층이라고 부르는데, 이들은잠재 빈곤층으로서 언제라도 상황이 변호되면 쉽게 절대빈곤으로 전락하여 급여의 대상이 될 수 있다는 점에서 주목해야 한다(이영희, 2003). 이같이 상황에서 열거한 특례기준의 문제점으로 첫째, 재산의 특례기준(수급권자 재산범위의 특례)은 현 재산가액 6,000만원 이내로 규정하고 있는 관계로 인하여 근로무능력자가 재산으로 수입원이 발생되지 않음에도 재산가액의 규정의 문제로 수급자가 되지 못하는 경우가 많다.둘째, 의료특례기준 문제로 현행 6개월 이상 지속적으로 지출되는 의료비를공제하여 수급자 요건에 선정되면 개인단위 의료특례의 혜택을 주고 있어, 장- 47 -

기적인 중증 질환자 외는 의료특례혜택을 볼 수 없는 불합리한 규정이다.셋째, 교육급여 특례기준의 문제점으로 적용대상자 범위이다. 현행 적용대상자는 중․ 고등학생에 한정되어 있어, 저소득층 가구의 자녀가 대학에 입학할경우에는 다시 빈곤층으로 전락되어 빈곤의 악순환을 유발시키는 요인이 있다.넷째, 자활급여 특례 문제점으로는 의료급여 외는 생계, 주거비등의 복지급여를 받을 수 없고, 자활근로 급여액이 너무 적어 근로유인을 촉진할 수 없다는 것이다.이상과 같이 특례기준은 현실과 많은 괴리감으로 형식적인 특례기준으로 전락될 수 있음으로 현실적인 세부기준과 더불어 국민들이 가까이 체감할 수 있는 특례기준의 보완이 절실히 필요하다.제2절 개선방안1. 소득인정액기준의 개선방안소득인정액 문제점을 중심으로 개선방안을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 추정소득의 근로일수 9일상의 강제적용 사항을 없애고, 추정소득 부과자 규정도삭제하여 수급자대상자 실질소득을 적용하고 근로유인을 최대로 하는 적정한근로환경을 조성하도록 해야 한다. 둘째, 현 근로소득 공제적용 범위를 장애인, 자활근로자, 학생 외 일반수급자까지 확대하고 또한 현 공제율 범위 30%를 50%로 상향하여 근로를 기피하는 요인을 없애도록 현 규정을 완화하여 일반화해야 될 것이다. 셋째, 직업교육, 공공근로, 자활사업 등의 사업에 참가조건으로 하는 근로 유인조건 불이행으로 인한 급여 중지를 지양하고 직업교육을 활성화여 전문적인 직업훈련을 통하여 재 취업기회를 제공하도록 획기적인자활근로 유인정책을 수립 시행토록 해야 한다.넷째, 부양의무자에 대한 금융자산조사에 있어서는 사생활 침해 요소가 있- 48 -

는 만큼 부양의무자의 금융자산 조회는 지양하고 수급자에 대하여 정부는 제도의 바람직한 시행을 통하여 수급권자 가정의 재산형성을 도와주어 빈곤탈피를 할 수 있도록 하여야 하고 지역별 재산액기준까지는 이자소득을 없애는 등자립기반을 구축할 수 있도록 해야 한다. 다섯째, 부채의 이자를 수급자와 부양 의무자에게는 적용되지 않도록 하여 부채로 어려움을 겪는 저소득층에게는 이 제도의 보완이 절대적으로 필요한 만큼 적정한 부채에 대한 이자의 소명자료를 제출하면 공제를 해 줄 수 있도록 하고 이를 악용하는 소수의 사람들을 우려하여 실제로 빚을 많이 지고 있는 수급권자들을 제외시켜서는 안된다. 여섯째, 수급자가 부채로 인하여 공증을 받을 시에는 재산에 있어서 공제를 받을 수 있는데 절차의 어려움이 있어 다수가 이용하지 못하고 있어 진정으로 수급권자의 생존권 보장을 위하여 존재한다면 공증제도의 이용이 필요한수급권자를 위한 서비스의 강화가 필요하다. 일곱째, 소득을 산정함에 있어서종류가 많고 난해하여 복지담당공무원도 조사에 어려움이 있는 만큼 학력이낮은 수급권자들이 쉽게 이해하고 혹시 잘못 적용된 부분이 있으면 항의할 수있도록 소득산정에 대하여 단순화 및 일원화가 필요하다. 여덟째, 최저생계비기준 획일화에 대한 지역별 차등을 두어야 한다. 또한 매년 지역별 최저생계비를 계측하도록 하여 최저한의 생계유지가 되도록 해야 할 것이다. 끝으로,소득인정액의 기준이 되는 재산의 소득환산율 등이 현실적으로 적용되어야 할것이다. 일반 저소득층과 수급자가 재산에 대한 소득환산율이 높아 실제 소득이 없음에도 규정상 강제 적용되는 문제점으로 현실과는 맞지 않아 소득환산율의 강제적용 규정의 삭제가 필요하다.2. 재산기준의 개선방안재산기준 문제점을 중심으로 개선방안을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 재산의 공제가 되는 기본재산액의 합리화다. 즉, 재산의 이자소득을 제외한 재산액- 49 -

은 현 재산가액을 기준으로 대폭 상향하여 소득이 없는 재산으로 복지수혜 대상에 제외되는 일이 없도록 하는 것이다. 그리고 특수 욕구를 지닌 가구(예를들어 가구원 모두가 근로무능력자인 가구, 만성 질환자나 중증장애인 등을 보호하고 있는 가구 등)를 금액기준 적용 대상에서 제외하고, 장기적으로는 선진외국과 같이 주거 등 최소한의 필수 재산 등을 제외해야 한다(참조). OECD 각국의 재산환산 기준표국가미국핀란드독일룩셈부르그노르웨이영국자산기준주거용 주택, 한 근로자 당 자동차 한 대, 가사용품, 생명보험, 현금$1,500 및 장례비 $1,500은 면제현금, 주식 등의 유동자산은 소득에 포함. 그러나 출근용 차, 주거용주택, 가구집기는 제외됨금융자산외의 자산 중 DM2,500(US$1,170)은 면제, 주거용 서민주택은면제, 민간기관이나 친지로부터 받은 선물 등은 큰 자산가치가 없는한 면제주거용 주택은 면제부모나 이혼한 전 남편(부인)으로부터의 비교적 큰 액수의 돈이나 재산은 소득으로 인정, 친지나 민간기관으로부터의 송금은 소득으로 간주, 재산매각, 사적 보험금은 소득으로 간주, 서민주택은 면제L3,000(US$4,800)의 유동성 예금이나 현금은 면제, 주거용 주택 제외,주거외 목적의 부동산은 시장가격으로 환산. 생명보험 등은 면제, 재산총액이 L3,000-L8,000이면 단계별로 공제, 주거용 주택 이외의 매각용 공가는 6개월간 제외되나 그 후부터는 재산으로 간주, 재산이L8,000(US$12,700) 이상이면 생계비 지급 대상에서 제외, 부양자녀 몫의 재산이 L3,000 이상일 경우에는 자녀용 생계비 지급 안함.자료 : 양미경(2001:34, 재인용) “국민기초생활보장수급자 선정기준 적용실태와 개선방안에 관한 연구”, 경성대학교 사회복지대학원 석사학위 논문.- 50 -

또한 냉정히 평가하자면 국민기초생활보장제도의 재산기준은 현행 생활보호제도의 재산기준보다도 가혹해졌다고 할 수 있다. 물론 한시 생활보호대상자의 선정은 경제위기를 맞아 한시적으로 적용되는 제도이지만, 여러 실증적인자료가 입증하듯이, 현재 경제회복의 어려움으로 실업자가 지속적으로 늘어가는 현실을 감안할 때, 재산기준을 최소한 과거 한시적 생활보호대상자의 재산기준으로 상향조정되어야 할 것이다. 둘째, 자동차기준 문제에 있어서 승용자동차생업용의 인정기준을 완화하여 승용차 사용여부에 따라 업무 효율의 차이가 큰 경우 예외로 인정할 필요가 있으며 질병 및 장애 등에 따라 불가피하게사용하게 되는 경우, 해석의 엄격성을 완화해야 하고 1500cc 미만의 경우 차량이 10년 이상이면 예외 규정에 해당하나 이를 완화하여 국내 평균소유연수초과 및 근로의 불가피성이 입증되는 경우에 한하여 제한할 필요가 있다. 즉,자동차기준을 합리적으로 적용할 수 있도록 세부 규정의 강화가 필요하다.3. 부양의무자 기준의 개선방안부양의무자기준의 개선방안은 다음과 같이 제시할 수 있다. 첫째, 부양의무자 선정기준의 완화이다. 현재 재산특례 등으로 기준이 조금씩 완화되고 있기는 하지만 여전히 가족에게 큰 부담을 주고 있는 것이 사실이다. 서구복지국가들에서는 한국과 같은 공공부조제도에서 부양의무자 규정이 없다. 그 이유는 사회복지제도들의 수급단위는 기본적으로 핵가족이기 때문이다. 이것은 산업사회의 생활양식이 핵가족 중심으로 결정되기 때문이다.한국은 문화적 특수성과 사회 관습상 의무부양자 기준을 완전히 폐지하기란힘들다. 그래서 기존의 부양능력을 판단하는 기준을 대폭 증가시켜 실질적인부양능력자를 선별하는 것이다. 가족부양을 촉진할 수 있는 인센티브 시스템도입 등의 제도 보완을 통하여 가족해체를 방지하여야 할 것이다. 그리고 실제로 부양을 받지 못하는 경우에는 수급권자가 될 수 있도록 부양의무자 기준- 51 -

의 현실성 있고 탄력적인 적용이 절실히 필요하다. 둘째, 부양의무자 범위의단계적 축소가 우선적으로 필요하다. 특히 조부모와 손자녀 간에 그리고 생계를 같이 하는 형제간, 그리고 부모와 자녀의 배우간의 부양의무를 부과하는것은 현실 여건상 비현실적인 측면이 많다. 따라서 직계혈족 중 부모-자녀 간부양의무만 두고, 조부모와 손자녀, 형제간, 부모와 며느리(사위)간에는 기준부과하지 않는 것이 바람직 할 것이다. 그리고 부모 자녀 간에 부양의무를 부과한다고 하더라도 노동능력자의 부양의무를 좀더 엄격하게 하고 노동능력이없는 사람에게는 부양의무 부과를 폐지, 혹은 완화할 필요가 있다. 다시 말해서 자녀에게는 2명의 부모만 계시지만 부모의 입장에서는 여러 명의 자녀가존재할 수 있다. 부모가 어느 정도 재산이나 소득이 있다고 하더라도 같이 동거하고 있지는 않지만 부양해야 할 자녀가 여러 명일 수 있다. 따라서 부모자녀와의 부양의무도 노동능력이 없는 사람에게는 좀더 완화된 기준을 적용할필요가 있다(참조).셋째, 부양의무자가 있으나 가족관계단절로 실제 부양을 안 하는 경우 공무원이 반드시 사실 확인을 하도록 하여 보호하는 방안을 강구해야 할 것이다.수급권자 중 가족관계 단절을 주장하는 사람들의 경우 반드시 주변 사람들의사실 확인을 거쳐 수급자로 선정하게 하고 부양비 징구는 면제해야 할 것이다. 그리고 부양의무자의 특수사정이 더욱더 고려될 필요가 있다. 현행 기준상부양의무자가구에 장애인이나 만성질환자, 학생 등이 있는 경우는 그 사정이어느 정도 고려되기는 하지만 부양의무자 재산인정에 있어서 부채분은 인정되지 않고 있다. 결국 부양능력 조사 시에도 소득평가액(인정액)개념 도입(적극적 의료비 공제, 부채 공제 등)하는 것이 바람직하다. 그렇다고 하더라도 부양의무자 조사가 다른 조사에 비해 정확하게 이루어지지 않은 채 처리되고 있는현재의 상황을 볼 때, 무엇보다도 부양의무자의 부양능력을 제대로 조사할 수있는 ‘일할 전문가 충분히 배치하기’와 ‘일할 여건 만들어 주기’와 같은 인프라 구축이 더 급선무라고 할 수 있다.- 52 -

부양의무자 기준의 개선방안개선방안1-1. 부양의무자범위의 단계적 축소(손자녀/형제): 직계혈족 중 부모-자녀간 부양의무만 두고, 손자녀에게는 기준부과하지 않음=>형제간에 기준을부과하지 않음.1-1-1. 노동무능력자는 부양의무 폐지1-2. 가족관계단절로 실질부양을 안하는 경우 공무원이 반드시 사실확인을 하도록 하여 보호방안 강구(전담공무원 재량에 맡김)1-3. 부양능력판별 소득기준(재산기준)의 조정1-4. 부양의무자의 특수사정 고려세부관련조치▽ 초단기- 2촌 혈족간, 결혼한 딸, 사망한 자녀의 배우자의 부양의무 폐지.▽ 중기- 조부모와 손자녀간 부양의무 폐지▽ 초단기- 가족관계단절을 주장하는 사람들의 경우반드시 주변 사람들의 사실확인을 거쳐 가능한한 수급자로 선정케 하고.. 부양비 징구 면제▽ 초단기- 양가구 소득이나 재산기준 합의 120%에서 150% 이상으로 상향조정▽ 중기- 부양의무자 재산기준 폐지▽ 초단기- 부양의무자 재산인정에 있어서 부채분 공제▽ 중기- 부양능력 조사시 소득평가액(인정액)개념도입(의료비 공제, 부채 공제 등)자료 : 허선(2002: 9), “기초생활보장제도 부양의무자 기준 개선방향 모색을 위한 토론회자료집”.4. 특례기준의 개선방안첫째, 수급자 및 부양의무자의 재산범위 기준의 범위를 대폭완화하고 적극적인 홍보를 통하여 해당 대상자가 누락되는 경우가 없도록 해야 한다. 또한수급권자 재산범위의 특례대상자중 근로능력이 없는 자는 소득이 없는 재산가- 53 -

액(건축물 등)을 비적용 해야 된다. 왜냐하면 건축물 등이 시가로 1억 이상이되어도 실제로는 매월 생계유지할 수 있는 소득원이 발생하지 않기 때문이다.둘째, 의료급여 특례대상자의 경우 현 의료비 6개월 이상의 장기적 진단 및의료비 지출공제에서 3개월 이상으로 대폭 축소한 의료비 공제가 필요하다.질병이 1월 이상만 되어도 합병증 등이 수반되어 가족모두가 질병의 공포에서 벗어나기가 어렵고 또한 제때 의료혜택을 받지 못하면 장기간 질병과 채무에 시달려 가정이 파탄에 이르는 경우가 많기 때문이다.셋째, 수급자 자녀의 교육특례로 적용범위를 현 중 ․ 고생에서 대학까지 적용범위를 단계적으로 확대하여 저소득층 자녀에게 적정한 교육기회를 확대하여 근본적인 빈곤의 세대전승을 차단되도록 하여야 할 것이다.넷째, 조건부 자활근로자 등에 있어서 근로유인을 활성화를 위해서는 최소한의 현실에 맞는 적정한 임금이 지급되어야 한다. 또한 동절기에는 예산의연계성 관계로 근로를 못하는 요인도 발생하는 바, 이에 대한 철저한 예산확보 및 자립의지를 고취할 수 있도록 전문적인 교육훈련 등이 보완되어야 할것이다.- 54 -

제5장 결 론2000년 10월부터 시행되는 국민기초생활보장법은 여러 과제를 안고 있다.즉, 기초수급자 선정기준, 급여체계, 자활사업, 전달체계 개선의 문제점 등의많은 과제를 않고 6년에 걸쳐 시행해오면서 매년 제도의 보완을 해왔으나, 아직도 제도의 보완이 미비하여 저변에는 사각지대의 많은 저소득층이 이 제도권에 들어오지 못하고 어려움을 겪고 있다. 본 논문에서는 기초생활보장제도선정기준에 있어서 제도의의와 그 이론을 살펴보았고, 사례를 통하여 문제를진단하였으며, 또한 선정기준을 문제점과 개선방안 제시하였다. 앞의 고찰과정에서 검출된 내용을 요약하고 우리의 과제를 제시하는 것으로서 결론을 마무리하고자 한다.기초생보법의 선정기준을 종합하여 볼 때, 소득기준이 상향조정되고 근로능력 기준이 철폐되었기 때문에 늘어날 수 있는 수급권자를 재산, 부양의무자,승용차 기준 등으로 줄일 수 있도록 설계되어 있다.따라서 실제로 수급권자로 선정되지 못한 사람들 중에는 실제로 생활수준이최저생계비에 못 미치는 경우가 많아서 많은 민원이 제기가 되고 있으며, 또한 이들은 등재된 주소지에 살고 있지 않거나, 부양의무자 규정 때문에 탈락하였으나 실제로 부양의무자가 부양을 하지 않거나, 부양비가 적거나, 소득이없는데도 재산규정 때문에 탈락하였으나 재산의 소득화가 어려운 가구들이다.정부에서 이들에 대한 생계를 보장해 주지 못한다면 민간 차원에서라도 구호체제를 가동시켜 이들을 보호해 줄 수 있는 보완적인 방안이 강구되어야 할것이다국민기초생활보장법의 수급자 선정 기준과 관련하여 소득인정액 기준에 있어 1 추정소득 강제적용은 없어지고 실제소득이 부과되어야 하며, 2 현 근로소득 공제적용 범위를 장애인, 자활근로자, 학생 외 일반수급자까지 확대하- 55 -

고 또한 현 공제율 범위 30%를 50%로 상향토록 하고, 3 자활사업 등의 사업에 참가조건으로 하는 근로 유인조건 불이행으로 인한 급여 중지를 지양하고 직업교육을 활성화여 전문적인 직업훈련을 통하여 재 취업기회를 제공토록하며, 4 부양 의무자에 대한 금융자산조사에 있어서는 사생활 침해 요소가있는 만큼 부양의무자의 금융자산 조회는 지양되도록 현실적인 개선이 필요하고, 5 부채의 이자를 수급자와 부양 의무자에게는 적용되지 않도록 하여 부채로 어려움을 겪는 저소득층에게는 이 제도의 보완이 절대적으로 필요하며,6 공증제도의 이용이 필요한 수급권자를 위한 서비스의 강화가 필요하며, 7소득산정에 대하여 단순화 및 일원화가 되도록 하고 8 최저생계비기준 획일화에 대한 지역별 차등을 두어 현실적인 생계보장이 되어야 하며, 9 소득인정액의 기준이 되는 재산의 소득환산율 등이 현실적으로 적용되어야 할 것이다.재산기준에 있어서는 재산의 금액이 합리적으로 완화되고, 승용차 세부기준을 강화하여 효율적인 자동차 적용기준 마련이 시급하다. 부양의무자기준과관련하여 1 부양의무자 선정기준의 완화하여 사각지대의 저소득층보호가 절대적으로 필요하며 2 부양의무자 범위의 단계적 축소를 통하여 실질적인 부양의무를 이행할 수 있도록 하여야 할 것이며, 3 부양의무자가 있으나 가족관계단절로 실제 부양을 안 하는 경우 공무원이 반드시 사실 확인을 하도록하여 보호하는 방안이 필요하다. 특례기준과 관련하여 사각지대의 폭을 줄일수 있도록 재산, 의료, 교육, 자활과 관련된 특례기준을 대폭완화하고 공공부분과 민간부분의 연계를 통하여 보호대상자들에게 효과적인 복지서비스를 제공토록 하여야 한다.이상과 같이 선정기준의 개선에 있어서는 기초생보법의 시행령과 시행규칙의 지침을 현실을 감안하여 최저빈민계층이 법적으로 보호를 받을 수 있도록시행령과 규칙이 개선되어야 한다. 그리고 관련된 제도를 정비하고 예산을 확보하고 지역사회 단체에서 주도적으로 참여할 수 있도록 기초 인프라를 정비- 56 -

하는 것이다.요컨대, 정부에서는 선거용으로 생색만 내기 위한 법이 아니라 진정으로 가장 고통 받고 소외된 계층의 짐을 덜어주고 최저생계비까지 생계수준을 보장해주겠다는 의지를 가졌다는 것을 입증하기 위해, 법에 명시되어 있는 빈민의인권 존중과 사회권 보호에 대한 기본적인 의식을 바탕으로 진정으로 적정 수급권자를 모두 보장해줄 수 있는 제도를 수행하여야 할 것이다. 그리고 시행령과 시행 지침의 확정에 시민단체의 비판에 귀를 기울이고 개선방안을 대폭수렴하여야 할 것이다.또한 이런 문제의 궁극적인 해결은 제도의 보완과 예산의 증액을 통하여 가능하다. 그러나 예산을 무한정 늘릴 수도 없는 것이 현실이다. 따라서 기초생활보장과 자활을 통한 생산성복지 이념의 실현을 동시에 추구하여야 할 것이다. 다시 말해서, 기초생활보장 선정기준의 전반적인 제도개선을 통하여 사각지대를 축소하고 좀더 나은 체계적이고 안정적인 복지서비스를 제공하여 우리의 복지이념인 행복한 삶을 달성하여야 할 것이며, 이를 위해 우리 모두가 역량을 모아야 할 것이다.- 57 -

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