Politika Europske unije na području pravosuđa i unutarnjih poslova ...

K. TURKALJ, Politika Europske unije na području pravosuđa i unutarnjih poslova...Zb. Prav. fak. Sveuč. Rij. (1991) v. 27, br. 2, str. 1127-1158 (2006) 1127Politika Europske unije na područjupravosuđa i unutarnjih poslova s posebnimosvrtom na postupke odlučivanjaMr. sc. Kristian Turkalj, načelnikUDK: 341.64::061.1EUOdjel za EU institucije i politike Ur.: 6. veljače 2006.Ministarstvo vanjskih poslova i Pr.: 31. listopada 2006.europskih integracija, ZagrebStručni članakMaterija europskog pravosuđa i unutarnjih poslova desetljećima serazvijala izvan institucionalnog okvira Europske zajednice. Tek jeosnivanjem Europske unije te kasnije usvajanjem Tampere programadošlo do njegove institucionalizacije i dinamičnog razvoja i podizanja narazinu jedne od politika Europske unije. U radu se analiziraju različitipostupci donošenja odluka na području pravosuđa i unutarnjih poslovate međusobni odnosi između glavnih tijela u tim postupcima. Poznavanjeanaliziranog procesa odlučivanja i njegovih glavnih čimbenika imapored teoretske i praktičnu vrijednost budući da se upravo kroz proceseodlučivanja promoviraju i štite različiti interesi. Može se raditi ointeresima pojedinaca, različitih interesnih skupina, pa i država. KakoEU politika pravosuđa i unutarnjih poslova ima sve značajnije vanjskopolitičke elemente, tako sve više odluka koje se donose na razini EU imajuizravne učinke i na treće države uključujući među njima i Hrvatsku.Ključne riječi: Europska unija, pravosuđe i unutarnji poslovi, Schengenskisustav, postupci donošenja odluka u EU.I. UvodPravosuđe i unutarnji poslovi spadaju među najmlađe politike Europskeunije. Proces prerastanja suradnje država u pogledu pojedinih pitanja pravosuđai unutarnjih poslova u politiku EU tekao je postupno i razmjerno sporo. Tekposljednjih godina svjedoci smo iznimno dinamičnog razvoja ovog područja narazini EU. Pri tome je korisno podsjetiti da se radi o pitanjima koja su još donedavno smatrana bitnim sastojkom nacionalnog suvereniteta. Na području

K. TURKALJ, Politika Europske unije na području pravosuđa i unutarnjih poslova...1128 Zb. Prav. fak. Sveuč. Rij. (1991) v. 27, br. 2, str. 1127-1158 (2006)pravosuđa i unutarnjih poslova, države su dugo ljubomorno čuvale svoju punukompetenciju za predmetna pitanja. Navedeni pristup i danas dolazi do izražajakroz osjetljivost i suzdržanost država za prenošenje pojedinih pitanja na EU.U tom kontekstu, nekoliko posljednjih godina donijelo je donedavnonezamislive promjene. Pravosuđe i unutarnji poslovi afirmirali su se kaonajpropulzivnija politika EU koja sada ima jasan cilj: uspostavu prostora slobode,sigurnosti i pravde. Cilj EU je osiguravanje svojim građanima visoki stupanjsigurnosti unutar prostora slobode, sigurnosti i pravde, provođenjem zajedničkihakcija među državama članicama na području policijske i pravosudne suradnjeu kaznenim stvarima, te prevencijom i suzbijanjem rasizma i ksenofobije". Ugovor o EU, osim što postavlja sam cilj politike pravosuđa i unutarnjih poslova,ujedno definira i mjere kojm se postavljeni cilj treba ostvariti. S jedne strane, toje jačanjem policijske i pravosudne suradnje u borbi protiv raznih oblikakriminala, a s druge strane, to je usklađivanjem kaznenih zakonodavstava državačlanica. No, mjere za progresivnu uspostavu prostora slobode, sigurnosti ipravde, nisu samo sadržane u Ugovoru o EU, one su predviđene i Ugovorom oosnivanju EZ. Ostvarivanje tog cilja može se postići usvajanjem mjera napodručju upravljanja vanjskim granicama, viza, azila, migracija te pravosudnesuradnje u građanskim stvarima. Brzina kojom se, na ovom području, usvajaju propisi gotovo je nepratljiva.Nema područja pravne stečevine koja raste ovom brzinom. No, ta je brzinaupravo bila omogućena promjenama nastalim u procesu odlučivanja. Sve dok suse odluke donosile konsenzusom napredak se mjerio milimetrima. Postupnimprebacivanjem pojedinih područja pravosuđa i unutarnjih poslova u, tzv. prvistup odlučivanja, diže se i učinkovitost procesa odlučivanja. Danas, posebicenakon što su u prosincu 2004. donesene važne odluke, možemo govoriti opravosuđu i unutarnjim poslovima kao politici koja postoji i koja se kreira narazini Europske unije.Na kompleksnost EU politike pravosuđa i unutarnjih poslova, te načinadonošenja odluka na tom polju, utječe niz čimbenika između kojih se posebicelanak Članak 2. Ugovora o EU postavlja Uniji cilj održavanje i razvoj Unije kao prostora slobode,sigurnosti i pravde u kojem je osigurana sloboda kretanja ljudi popraćena s odgovarajućim mjeramau odnosu na kontrolu vanjskih granica, azil, migracije i sprječavanje i suzbijanje kriminala. Vidičl. 2. Ugovora o EU potpisanog 26. veljače 2001. Tekst Ugovora objavljen je u Official JournalC80/1 iz 2001. Konsolidirana verzija ugovora objavljena je u: Consolidated versions of the Treatyon European Union and of the Treaty establishing the European Community, Official Journal C325of 24. 12. 2002., str. 11. Vidi čl. 2. 29. Ugovora o EU, ibid., str. 21. Vidi čl. 30. i 31. u svezi s člankom 2. 29. Ugovora o EU, ibid., str. 2123. 21-23.Ugovor o EU za usklađivanje zakonodavstva koristi riječ "approximation", a ne "harmonization"budući da cilj usklađivanja nije stvaranje jednog jedinstvenog pravnog sustava, već ono cilja nausvajanje minimalnih pravila o konstitutivnim elementima kaznenog dijela i kazni za područjeorganiziranog kriminala, terorizma i protuzakonite trgovine drogama. Vidi: čl. 31. (e) u svezi čl.29. Ugovora o EU, ibid., str. 21-22. Vidi čl. 61. Ugovora o osnivanju EZ, ibid., str. 5. 57.

K. TURKALJ, Politika Europske unije na području pravosuđa i unutarnjih poslova...Zb. Prav. fak. Sveuč. Rij. (1991) v. 27, br. 2, str. 1127-1158 (2006) 1129ističu povijest nastanka ove EU politike, brojnost i raznovrsnost pitanja koje onapokriva, kao i iznimno kompleksna struktura same Europske unije i njezinihosnivačkih ugovora. Nadalje, dodatnu otegotnu okolnost za razumijevanjefunkcioniranja sustava predstavlja brojnost čimbenika uključenih u kreiranjepolitike pravosuđa i unutarnjih poslova, kako onih na nacionalnoj razini tako ionih na razini EU. Konačno, projekt izgradnje EU je iznimno dinamičan proceskoji sa sobom nosi i stalne promjene osnivačkih ugovora, ali i ostalih propisa EU.Navedena dinamika stvara situaciju u kojoj je iznimno teško pratiti nastalepromjene, a s time povezane jasne slike o pozitivnom zakonodavstvu EU. Ovusituaciju najbolje ilustrira primjer, o kojem će kasnije biti podrobnije riječi,naknadne izmjene sustava odlučivanja propisanog Ugovorom iz Nice. Naime,sustav odlučivanja predviđen Ugovorom iz Nice značajno je izmijenjen OdlukomVijeća 2004, a koja izmjena nije vidljiva u osnivačkom ugovoru. Navedeno jedovelo do toga da Ugovor iz Nice, koji je još uvijek na snazi, u stvari ne održavapravo stanje stvari, te je promjena poznata u pravilu samo onima koji sesvakodnevno bave EU politikom pravosuđa i unutarnjih poslova. Možemozaključiti da učestale promjene dovode do nepreglednosti samog sustava tepravne stečevine u cjelini. Zbog toga se za potpuno razumijevanje pozitivnogsustava EU potrebno vratiti pretečama politike pravosuđa i unutarnjih poslova.Složenost strukture osnivačkih ugovora utječe na pravnu osnovu, temeljemkojeg se proces odlučivanja vodi. U tom pogledu treba razlikovati postupketemeljene na Ugovoru o EZ od postupaka predviđenih Ugovorom o EU. Dakle,radi se o razlici donošenja propisa u prvom stupu u odnosu na propise doneseneu druga dva stupa EU. Sukladno toj razlici govori se o "pravu Zajednice" zapropise prvoga stupa, dok se za zakonodavstvo usvojeno na području vanjske isigurnosne politike te za dio pravosuđa i unutarnjih poslova koristi izraz "pravoEU". Glavne karakteristike procesa odlučivanja, a time i njihove međusobnerazlike, najbolje dolaze do izražaja kroz ulogu glavnih tijela EU u procesuodlučivanja. U pravilu odlučivanje u okviru Zajednice podrazumijeva važnuulogu za Europsku komisiju, Europski parlament i Europski sud pravde, dok kod,tzv. međuvladinog odlučivanja presudnu ulogu imaju države članice, s tim da jeuloga Europske komisije značajno ograničena, a uloga Europskog suda praktičkine postoji. Iz razlikovanja ova dva temeljna načina odlučivanja proizlaze irazlike u pogledu forme u kojoj se pojedine odluke mogu pojaviti. Tako Ugovoro EZ poznaje uredbe, direktive, odluke i sporazume, a Ugovor o EU predviđaokvirne odluke, odluke, zajedničke pozicije i konvencije. Razlikovanje izmeđuova dva osnovna sustava odlučivanja trebalo bi stupanjem Ustava EU izgubiti naEU politika pravosuđa i unutarnjih poslova pokriva sljedeća područja: azil, migracije, vize,kontrola vanjskih granica i Schengenski sustav, organizirani kriminal, terorizam, suzbijanjetrgovine droga, policijska, carinska, te pravosudna suradnja u građanskim i kaznenim stvarima. Vidi infra str. 1. 17.Vidi čl. 24. 249. st. 2. Ugovora o osnivanju Europske zajednice, op. cit., str. 140.Vidi čl. 34. Ugovora o EU, op. cit., str. 24.

K. TURKALJ, Politika Europske unije na području pravosuđa i unutarnjih poslova...1130 Zb. Prav. fak. Sveuč. Rij. (1991) v. 27, br. 2, str. 1127-1158 (2006)značenju budući da on ukida podjelu EU na stupove te uvodi jedinstveni sustavpravnih propisa. 10U ovom radu prvenstveno se govori o postupcima odlučivanja na područjuEU politike pravosuđa i unutarnjih poslova. Pri tome valja imati na umu, da seveći dio postupaka obrađenih u ovom radu primjenjuje i za sve ostale EUpolitike, te se izrečeno ne treba isključivo ograničavati samo na područjepravosuđa i unutarnjih poslova. Razumijevanje procesa odlučivanja u EU odiznimnog je značenja za zaštitu i promociju različitih interesa. Interesi na koje seodluke EU odnose mogu biti različite vrste te mogu pogađati kako pojedinca,tako i različite interesne skupine pa i pojedine države. Premda se EUzakonodavstvo prvenstveno odnosi na države članice, brojne EU odluke imajuučinke i na različite grupe trećih država. To se također odnosi na područjepravosuđa i unutarnjih poslova kod kojeg je sve više izražena vanjsko političkadimenzija suradnje po pitanjima kao što su migracije, vize, azil, organiziranikriminal itd. Najbolji primjer jedne takve odluke je uključivanje neke države nalistu država čiji državljani za ulazak u EU trebaju imati vizu. No, broj takvihodluka u stalnom je porastu. Stoga, dobro poznavanje procedure omogućujeusmjeravanje aktivnosti na promociji vlastitog interesa prema onim etapama isudionicima postupka odlučivanja koji su ključni za konačno oblikovanjeodluke.II. Preteče današnje EU politike na području pravosuđa iunutarnjih poslovaPodručje pravosuđa i unutarnjih poslova posljednjih godina razvija seiznimnom brzinom. No, to nije uvijek bilo tako. Počeci su bili teški i iznimnospori. Štoviše u zadnjih šest godina napravilo se znatno više negoli u četrdesetakgodina koje su tome prethodile. U ovom dijelu daje se prikaz onoga što jeprethodilo današnjoj EU politici pravosuđa i unutarnjih poslova, te se iznoserazlozi zbog kojih je integracija na ovom području išla sporije nego što je bioslučaj s nekim drugim EU politikama.Kad govorimo o pretečama današnje suradnje država članica EU na područjupravosuđa i unutarnjih poslova, s jedne strane, mislimo na širi međunarodnikontekst suradnje na tom području te s druge strane, na prve neformalne oblikesuradnje država članica nastale izvan institucionalnog okvira Europske zajednice.Radni pokušaji organiziranja suradnje na području pravosuđa i unutarnjihposlova imali su funkcionalnistički pristup. Države su uspostavljale međunarodnatijela sa striktno ograničenim odgovornostima i zadatcima na onim područjima10 Vidi čl. I33. Ustava Europske unije (Treat establishing a Constitution for Europe) objavljenogVidi čl. I-33. Ustava Europske unije (Treat establishing a Constitution for Europe) objavljenogu Official Journal of the European Union, C 310, vol 47, 16. 12. 2004., str. 46. Tekst Ustava EUvidi na web-stranici EU: http://europa.eu.int/eur-lex/lex/JOHtml.do?uri=OJ:C:2004:310:SOM:EN:HTML.

K. TURKALJ, Politika Europske unije na području pravosuđa i unutarnjih poslova...Zb. Prav. fak. Sveuč. Rij. (1991) v. 27, br. 2, str. 1127-1158 (2006) 1131gdje se moglo definirati zajednički cilj takve suradnje. Primjer takve suradnje jeInterpol. Osnovan 1946., kao mala pretežno zapadno-europska agencija koja jepostupno prerasla u globalnu organizaciju. Unatoč činjenici da je Interpolznačajno povećao svoje članstvo, do danas nije promijenio svoj funkcionalnističkipristup suradnji između država te se nije pretvorio u supranacionalnuorganizaciju. 111. Skupina PompidouNa području pravosuđa i unutarnjih poslova, u početku je razvoj suradnjeizmeđu država članica EZ tekao iznimno sporo te je uveliko bio determiniranunutarnjo-političkom situacijom u Francuskoj. Naime, francuski predsjednik deGaulle protivio se svim onim mjerama koje su mogle potkopati suverenostdržava članica, a u to vrijeme smatralo se da su pitanja pravosuđa i unutarnjihposlova suštinske sastavnice nacionalne suverenosti. Upravo je zbog toga, sve do1969., svaki razvoj suradnje između država članica EZ bio blokiran. Nakon smrtipredsjednika De Gaullea naslijedio ga je Pompidou koji je policijsku suradnju naeuropskoj razini smatrao korisnom, ali je kao gaullist morao voditi računa ovelikom otporu koji je za takvu suradnju postojao u njegovom političkom bloku.Zbog toga je s razvojem suradnje morao ići oprezno i postupno. Na njegovu jeinicijativu pod okriljem Vijeća Europe osnovana Skupina za suzbijanje zlouporabei protuzakonite trgovine droga, koja je kasnije postala poznata pod nazivomSkupina Pompidou. Pompidouova rana smrt imala je izravnih posljedica zabudućnost razvoja EU politike pravosuđa i unutarnjih posljedica. Izbor negaullistaGiscard d’Estaingea za predsjednika Francuske doveo je do potpunogzaokreta u politici Francuske prema suradnji država članica EZ-a na područjupravosuđa i unutarnjih poslova.2. Skupina TreviNa sastanku Vijeća ministara pravosuđa i unutarnjih poslova 1975. u Rimujednoglasno je odlučeno da se stvori stalna skupina za policijsku i pravosudnusuradnju u kaznenim stvarima. Prvi sastanak novostvorene međuvladine skupineodržan je sljedeće godine u Luxembourgu, a skupina je postala poznata podnazivom Skupina Trevi. Glavni je cilj skupine bio unaprjeđenje policijskesuradnje država članica EZ u borbi protiv terorizma. Skupina Trevi je bilaneformalno međuvladino tijelo bez stalnog administrativnog osoblja, sjedišta iproračuna. Rad Skupine bio je organiziran na isti način kao i rad Vijeća ministara.Država članica koja je predsjedavala EZ bila je zadužena za organizaciju radaSkupine tijekom svog šestomjesečnog predsjedavanja. Kako bi se osigurao11 Vidi: Occhipinti, J. D., Justice and Home Affairs, u Nugent, N., (ed.) European UnionEnlargement, Palgrave Macmillan, 2004., str. 199-201., Guomarch, A., Cooperation in the Fieldsof Policing and Judicial Affairs, u New Challenges to the European Union: Policies and PolicMaking, Dartmouth Publishing Compan Limited, Dartmouth, 1997.

K. TURKALJ, Politika Europske unije na području pravosuđa i unutarnjih poslova...1132 Zb. Prav. fak. Sveuč. Rij. (1991) v. 27, br. 2, str. 1127-1158 (2006)kontinuitet u radu kasnije je uspostavljena TROIKA sastavljena od predstavnikaprošlog, trenutnog i budućeg predsjedništva. Skupina Trevi je djelovala na trirazličite razine: ministarskoj, visokih dužnosnika te kroz radne skupine. Naministarskoj razini Skupina se sastajala jednom u šest mjeseci. Visoki dužnosnicisastajali su se češće kako bi koordinirali rad radnih skupina, te kako bi pripremilisastanak na ministarskoj razini. Radne skupine bile su sastavljene od stručnjaka,državnih dužnosnika, policijskih inspektora te državnih odvjetnika. Prva radnaskupna osnovana je 1977. i bavila se borbom protiv terorizma. Naknadno sustvorene i ostale radne skupine i to: Radna skupina Trevi II. zadužena zaopremanje policije te za pitanja javnog reda, Radna skupina Trevi III. zaduženaza teški kriminal i za pitanja droga, Radna skupina Trevi IV. zadužena za analizuučinaka ukidanja unutarnjih granica na rad policije.Unatoč ambicioznim planovima Skupina Trevi stalno je u svom radu nailazilana probleme zbog nepostojanja tajništva kao središnjeg tijela, s tzv. institucionalnim pamćenjem. Uslijed toga je organizacija, ali i koordinacija rada bila otežanate bez mogućnosti učinkovitog nadzora provedbe, evaluacije dogovorenih mjerakao i, ovisno o potrebi, njihove pravodobne modifikacije. Zaključno za SkupinuTrevi možemo reći da je to bio forum za razmjenu mišljenja i informacija teidentifikaciju najbolje prakse između država članica EZ-a koji je nastao izvaninstitucionalnog okvira EZ-a. Uslijed toga, njegov rad nije bio podvrgnut nadzoruEuropskog parlamenta i Europskog suda pravde. Formalno uključivanje pravosuđai unutarnjih poslova u institucionalni okvir moralo je čekati do osnivanjaEuropske unije Ugovorom iz Maastrichta 1993.3. Schengenska skupinaSkupina Trevi nije jedina preteča današnje EU politike na području pravosuđai unutarnjih poslova. Pored nje je 1985. osnovana Schengenska skupina sazadatkom analize učinaka ukidanja unutarnjih granica. Premda su državeBeneluxa prve ukinule unutarnje granice, ovo pitanje dolazi na dnevni red tek1984., nakon prosvjeda prijevoznika zbog sporih i birokratiziranih graničnihkontrola. Tada Njemačka i Francuska u Saarbrukenu sklapaju Sporazum u ciljuukidanja unutarnjih granica između dviju država. Već sljedeće godine sklopljenje Schengenski sporazum između pet članica EZ-a (Njemačke, Francuske,Belgije, Nizozemske i Luxembourga). Occhipinti ističe kako svrha Schengenskogsporazuma nije bila samo uklanjanje unutarnje granične kontrole, već su setakođer trebala osigurati policiji bolja sredstva za učinkovitu borbu protivprekograničnog kriminala te suzbijanja ilegalnih migracija. 12 Schengenskimsporazumom za cilj je postavljena ideja ukidanja unutarnjih granica te je zanjegovu realizaciju bilo potrebno sklopiti dodatni provedbeni sporazum. Takvimprovedbenim sporazumom trebalo je detaljno utvrditi sve potrebne promjene uorganizaciji policije kako bi se omogućilo slobodno kretanje preko unutarnjih12 Occhipinti, op.cit., str. 200.

K. TURKALJ, Politika Europske unije na području pravosuđa i unutarnjih poslova...Zb. Prav. fak. Sveuč. Rij. (1991) v. 27, br. 2, str. 1127-1158 (2006) 1133granica bez narušavanja sigurnosti država. Ujedno je trebalo dogovoritijedinstvena pravila za pitanja migracija na zajedničkoj vanjskoj granici. Uskorose pokazalo kako je puno lakše bilo postići sporazum oko načelnih političkihciljeva, kao što je postupno ukidanje unutarnjih granica, negoli konkretneprovedbene mjere.Schengenski provedbeni sporazum konačno je potpisan u lipnju 1990., ali jenjegova primjena odgođena najprije do 1993. te potom ponovno na neodređenovrijeme budući da se nisu ispunili uvjeti za njegovu primjenu. Krajem 1994.,države su započele razgovore o provedbi Schengenskog provedbenog sporazumau jednom probnom vremenskom razdoblju, te su se uskoro dogovorile daprimjena započne 26. ožujka 1995. i da traje u probnom razdoblju od trimjeseca.Značajna pojednostavljenja prekograničnog prometa osoba, ukidanjemkontrole osoba, uvođenjem novog mehanizma policijske suradnje ostvarena su uokviru sustava iz Schengenskog sporazuma. Pritom se ne radi o mjerama koje setemelje na Ugovoru o EZ, već o posebnom ugovornom putu pojedinih državačlanica. Hardegen za Schengenski sustav zaključuje da se u stvari radi o "Europidviju brzina". 13 S vremenom se ideja Schengenskog prostora slobode kretanjasve više razvijala, te je konačno formalno priznata Jedinstvenim europskimaktom 1986. godine. Schengenski sporazum i Jedinstveni europski akt dali supotreban poticaj za stvaranjem trećeg stupa Ugovorom o osnivanju EU. No,unatoč formalnog uključivanja pravosuđa i unutarnjih poslova u institucionalniokvir EU, razvoj na ovom području još će se jedno vrijeme odvijati iznimnosporo.4. Od Maastrichta do NiceUgovorom iz Maastrichta došlo je do modificiranja ranijeg Ugovora oosnivanju Europske zajednice, pri čemu sama Europska zajednica (EZ) nijeukinuta, već su dodana neka nova područja djelovanja. 14 Time ona prerasta izgospodarske integracije (Europske zajednice) u političku integraciju (Europskuuniju) koja ima određene posebnosti i vlastite ciljeve različite od onih Europskezajednice. S obzirom na specifičnu strukturu novonastale Europske unije (EU)13 Herdegen M., Europsko pravo, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci, Rijeka, 2002., str. 37.O nastanku Schengenskog acquisa vidi također: Goldner, I., Free Movement of Third Countr CountrNationals in the European Union: Policies, Developments and Limitations, Zbornik Pravnogfakulteta u Zagrebu, br. 53, (3), Zagreb, 2003., str. 4142. 941-942.14 Ugovor iz Maastrichta potpisan je . 7. veljače 12., 1992., a stupio je na snagu 1. studenog 13. 1993.Prvobitne članice EU bile su: Francuska, Njemačka, Nizozemska, Belgija, Luxembourg, Italija,Portugal, Španjolska, Danska, Velika Britanija, Irska i Grčka. Danas EU ima 25 država članica stime da su Austrija, Finska i Švedska postale članice EU 1. siječnja 1995., a Cipar, Češka, Estonija,Mađarska, Malta, Litva, Latvija, Poljska, Slovenija i Slovačka postale su punopravne članice EU 1.svibnja 2004. Church za Ugovor o EU kaže da je to najdalekosežnija i cjelovita ustavna promjenau povijesti Europske zajednice. Vidi: Church, C., Treat on European Union u: Desmon, D. (ed.),Encclopaedia of the European Union, Lnne Lnne Rienner Publishers, London, 2000., str. 463.

K. TURKALJ, Politika Europske unije na području pravosuđa i unutarnjih poslova...1134 Zb. Prav. fak. Sveuč. Rij. (1991) v. 27, br. 2, str. 1127-1158 (2006)može se reći da je Ugovor iz Maastrichta utemeljio EU na tri temeljna elementaodnosno na tri stupa: stup Europskih zajednica, stup zajedničke vanjske isigurnosne politike te stup pravosuđa i unutarnjih poslova. Kada govorimo ostupu Europskih zajednica onda uvijek mislimo na tri organizacije koje je ona svremenom apsorbirala: Europsku zajednicu za ugljen i čelik utemeljenu 1952.,Europsku ekonomsku zajednicu utemeljenu 1957. i Euroatom utemeljen 1957. Upogledu preostala dva stupa treba reći da je njihov razvoj upravo započeoosnivanjem EU. Za ovaj rad najzanimljviji je stup pravosuđa i unutarnjihposlova.Stvaranjem okvira za suradnju na području pravosuđa i unutarnjih poslova,Ugovor iz Maastrichta napravio je revolucionaran iskorak u odnosu na ranijeosnivačke ugovore. Ugovor iz Maastrichta izričito je priznao zajednički interesza koordinaciju na devet različitih područja pravosuđa i unutarnjih poslova, alibez definiranja ikakvih ciljeva tih politika. 15 Radi se o sljedećih devet područjasuradnje: politika azila, migracija, zlouporaba droga, suzbijanje međunarodnihprijevara, vanjske granice, pravosudna suradnja u građanskim stvarima,pravosudna suradnja u kaznenim stvarima te policijska i carinska suradnja.Ugovor iz Maastrichta za donošenje odluka za pitanja pravosuđa i unutarnjihposlova ne koristi institucionalni okvir Zajednice, već stvara odvojenu strukturuu okviru trećeg stupa. Za razliku od stupa Europske zajednice u kojem važi, tzv."Community method" donošenja odluka, u trećem se stupu odluke i dalje donoseu okviru međuvladine suradnje. Time je potvrđeno načelo suverene odgovornostidržava članica za ova iznimno osjetljiva područja. Međuvladin način donošenjaodluka podrazumijeva jednoglasno donošenje odluka od strane Vijeća, a nainicijativu država članica ili Europske komisije. 16 Upravo je takav načinodlučivanja spriječio značajniji napredak u kreiranju EU politike na područjupravosuđa i unutarnjih poslova. Slijedom početnih neuspjeha u pogledudonošenja odluka za područje pravosuđa i unutarnjih poslova, s promjenamaosnivačkih ugovora slijedit će i promjene u načinu odlučivanja koje će sve višeići prema odlučivanju kvalificiranom većinom te postupnom jačanju ulogeEuropskog parlamenta.Daljnje važne promjene dogodile su se 1997. Ugovorom iz Amsterdama,kada je dio pravosuđa i unutarnjih poslova uključen u prvi stup (stup Europskihzajednica), dok je dio ostao u trećem stupu pod nazivom "policijska i pravosudnasuradnja u kaznenim stvarima" (Police and judicial cooperation in criminalmatters). 17 U prvi stup u poglavlje pod nazivom "slobodno kretanje osoba"15 Više o tome vidi: Guomarch, Guomarch, Guomarch, A., Cooperation in the Fields of Policing and Judicial Affairs,u New Challenges to the European Union: Policies and PolicMaking, Dartmouth PublishingCompan Limited, Dartmouth, 1997., str. 124-127.16 Vidi: Craig, P., Grainne de Burca, EU Law - Text, Cases, and Materials, 2nd ed., OxfordUniversit Press, New York, 18., 1998., str. 2. 2. 29.17 Ugovor iz Amsterdama potpisan je 2. listopada 1. 1997. u Amsterdamu, a stupio je na snagu 1.svibnja 1999. Tekst Ugovora vidi: Consolidated version of the Treat Treat establishing the EuropeanCommunit, Official Journal C340/3. C340/93. Svrha donošenja Ugovora iz Amsterdama bila je, s jedne

K. TURKALJ, Politika Europske unije na području pravosuđa i unutarnjih poslova...Zb. Prav. fak. Sveuč. Rij. (1991) v. 27, br. 2, str. 1127-1158 (2006) 1135prebačene su odredbe glede viza, azila, migracija te pravosudne suradnje ugrađanskim stvarima. Nadalje, posebnim protokolom uz Ugovor iz Amsterdama,Schengenski acquis je integriran u pravni okvir EU. 18 Važan napredak u odnosuna Ugovor iz Maastrichta predstavlja definiranje cilja djelovanja EU na područjupravosuđa i unutarnjih poslova. U tom pogledu Ugovor iz Amsterdama postavljazahtjev postizanja "slobode kretanja pod istovremenim jamstvom sigurnostigrađana kroz izgradnju prostora slobode, sigurnosti i pravde". 19 Time je definiranglavni cilj djelovanja EU na području pravosuđa i unutarnjih poslova: uspostavaprostora slobode, sigurnosti i pravde (tzv. Area of freedom, security and justice– ASJ AFSJ). Navedeni cilj određen je za djelovanje u oba stupa pri čemu su u trećemstupu ujedno određene tri metode putem kojih se treba ostvariti zadani cilj: a)tijesnom suradnjom policijskih i carinskih službi država članica uz pomoćEuropola; b) tijesnom pravosudnom suradnjom država članica i c) harmonizacijomodređenih dijelova kaznenog zakonodavstva. 20U EU za razvoj područja pravosuđa i unutrašnjih poslova od presudnevažnosti je sastanak Europskog vijeća u Tampereu 1999. godine, koji je isključivobio posvećen problematici daljnjeg razvoja politike pravosuđa i unutarnjihposlova. Na sastanku je usvojen prvi višegodišnji program (Tampere programa)koji je definirao aktivnosti EU za razdoblje od 1999. do 2004. 21 ProvedbuTampere programa karakterizira intenzivna zakonodavna djelatnost EU usmjerenana uspostavu pravnog okvira suradnje država članica EU na području pravosuđai unutarnjih poslova.Daljnje promjene dogodile su se 2001. Ugovorom iz Nice, pri čemu jezadržana podjela pravosuđa i unutarnjih poslova između dvaju stupova. 22 Ustrane, usmjerena na jačanje relevantnosti Unije kao takve, a s druge strane, priprema EU zaizazove proširenja na Istok. Vidi: Dinan, (eds.), op. cit., str. 8-10. Također vidi: Peers, S., Justiceand home affairs: decision-making after Amsterdam, European Law Review, br. 25., Sweet &Maxwell and Contributors, 2000., 183-191.18 Naime, sam Schengenski sustav nastao je izvan okvira EU 185. 1985. kada je dio država članicaEU (Francuska, Njemačka, Belgija, Nizozemska i Luxembourg) odlučilo postupno ukinuti nadzorzajedničkih graničnih prijelaza. Ugovorom iz Amsterdama, Schengenski acquis je integriran uokvir EU te je time Europski sud pravde dobio nadležnost interpretiranja Schengenskog acquisa.Vidi: Consolidated version of the Treat Treat establishing the European Communit, Communit, Protocol (No.2) integrating the Schengen acquis into the framework of the European Union, Official JournalC340/93. Također vidi Mathijsen, P. S. R. F., A Guide to European Union Law, Sweet & Maxwell,8th ed., London, 2004., str. 186-187.19 Vidi preambulu Ugovora iz Amsterdama, op. cit., str. 5. Također o tome vidi: Bodiroga- BodirogaVukobrat, N., Posebnosti pravne prirode Europske unije, Zbornik radova Pravnog fakulteta uSplitu, god. 38., Split, 2001., str. 360-361.20 Vidi: Craig, Grainne de Burca, op. cit., str. 43.21 Tekst zaključaka sa sastanka Europskog vijeća iz Tamperea, 15 i 16. listopada 1999. 1. vidi namrežnoj stranici: http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/00200-r1.en9.htm. Višeo zaključcima iz Tampere vidi: Goldner, op. cit., str. 4243. 4243. 4243. 4243. 4243. 4243. 4243. 4243. 4243. 4243. 942-943. 4243. 4243. 4243. 4243. 4243. 4243. 4243. 4243. 4243.22 Ugovor iz Nice potpisan je 26. veljače 2001. Tekst Ugovora objavljen je u Official JournalC80/1 iz 2001. Konsolidirana verzija ugovora objavljena je u: Consolidated versions of the Treatyon European Union and of the Treaty establishing the European Community, Official Journal C325

K. TURKALJ, Politika Europske unije na području pravosuđa i unutarnjih poslova...1136 Zb. Prav. fak. Sveuč. Rij. (1991) v. 27, br. 2, str. 1127-1158 (2006)prvom stupu sada se relevantne odredbe nalaze u trećem dijelu Ugovora oEuropskim zajednicama koji se odnosi na Zajedničke politike i to pod naslovom"Vize, azil, migracije i ostale politike vezane uz slobodu kretanja ljudi". 23 Utrećem stupu relevantne odredbe stavljene su u poglavlje pod nazivom "odredbeo policijskoj i pravosudnoj suradnji u kaznenim stvarima". 24 Navedenimodredbama, Europskoj uniji je postavljen cilj da svojim građanima pruži visokistupanj sigurnosti unutar prostora sigurnosti, slobode i pravde. Novosti koje je naovo područje donio Ugovor iz Nice odnose se na uvođenje dviju novih europskihinstitucija (Europol i Eurojust) radi jačanja policijske i pravosudne suradnje ukaznenim stvarima. 25 Dakako, najvažnija novina je da se po prvi puta za određenapitanja s područja pravosuđa i unutarnjih poslova uvodi odlučivanje kvalificiranomvećinom. 26 Treba napomenuti da je glavna svrha revizije Osnivačkog ugovora uNici bila pripremiti institucije EU za proširenje. Stoga, ostale dogovoreneizmjene ne zadiru u bitna pitanja i učinjene su samo one koje su bile političkiprijeporne. 27Daljnje aktivnosti EU na ovom području uvelike će biti određene novimvišegodišnjim programom za razvoj suradnje na području pravosuđa i unutarnjihposlova (Haški program) te posebice Planom aktivnosti za provedbu Haškogprograma kojeg je Europsko vijeće usvojilo u lipnju 2005. Potrebno je istaknutida će glavno težište Haškog programa biti, u prvom redu, na operacionalizacijisuradnje uspostavljene Tampereom, a manje na stvaranju novog EUzakonodavstva.5. Ustav EUJedan od dokumenata koji bi mogao dati novi zamah jačanju suradnje napodručju pravosuđa i unutarnjih poslova je nedavno usvojeni Ustav EU. 28Ukoliko Ustav stupi na snagu nastat će značajne promjene u strukturi EU. Ustav,naime, napušta podjelu EU na stupove te bi došlo do nestajanja ranijih sastavnicaof 24.12.2002. Vidi također: Bonde, J. P., The Treat of Nice - explained, Copenhagen, 2001., str.5-40.23 Vidi čl. 616. 61-69. Ugovora iz Nice, Consolidated version.., ibid., str. 57-61.24 Vidi: čl. 242. 29-42. Ugovora iz Nice, ibid., str. 21-28. 2128.25 Vidi: čl. 30. i 31. Ugovora iz Nice, ibid., str. 22-23. 2223. 2223. 2223.26 Vidi st. 3. čl. 6. 67. Ugovora iz Nice, ibid., str. 60.27 Glavna svrha usvajanja Ugovora iz Nice bila je izmjena Osnivačkog ugovora u dijelu ukojem uređuje institucije EU, a to se smatralo preduvjetom za uspješno širenje Unije na državesrednje i istočne Europe. Vidi o tome: Čapeta, T., Vidačak, I., Ugovor iz Nice, Bilten Europskogdokumentacijskog centra, br. 53., Institut za međunarodne odnose i Europski dokumentacijskicentar, Zagreb, 2001., str. 1-12.28 Vidi: Ustav Europske unije, op. cit., str. 1465. 1-465. Analizu Ustava Europske unije vidi: Laude,Y., The European Union Constitutional treat treat treat treat treat treat treat treat treat treat treat an Analsis, Analsis, Analsis, Analsis, Analsis, Analsis, Analsis, Analsis, Analsis, Analsis, Analsis, Analsis, Analsis, Analsis, Analsis, Europe information, Special reportsupplement to Europe information 2883, EIS, Bruxelles, 2004. Više o pripremama teksta Ustavau dijelu koji se odnosi na pitanja pravosuđa i unutarnjih poslova vidi: Goldner, op. cit., str. 944-946.

K. TURKALJ, Politika Europske unije na području pravosuđa i unutarnjih poslova...Zb. Prav. fak. Sveuč. Rij. (1991) v. 27, br. 2, str. 1127-1158 (2006) 1137- Ugovora o Europskoj uniji i Ugovora o Europskim zajednicama. Ustav sesastoji od četiri glavna dijela. U prvom dijelu definiraju se ciljevi EU,institucionalni okvir (glavna tijela EU), nadležnosti te pitanje članstva u EU.Drugi dio sadrži povelju o temeljnim pravima kao što su sloboda, jednakost,solidarnost, pravda. Treći dio posvećen je politikama EU i njezinom funkcioniranju.U tom dijelu jedno poglavlje posebno se bavi prostorom slobode, sigurnosti ipravde. Osim općih odredbi ovo poglavlje dijeli se na četiri tematske cjeline: a)policijski nadzor granice, azil i migracije, b) pravosudna suradnja u građanskimstvarima, c) pravosudna suradnja u kaznenim stvarima te d) policijska suradnja. 29Konačno, četvrti dio ustava sadrži opće i završne odredbe vezanih uz ratifikacijui stupanje Ustava na snagu.Treba istaknuti da područje pravosuđa i unutarnjih poslova spada u rijetkapodručja u kojima prema Ustavu, Europska unija svoje nadležnosti i dalje dijeli sdržavama članicama odnosno, u kojima ona nema isključivu nadležnost. 30 Tokonkretno znači da Unija nije jedina koja može predlagati donošenje pojedinihpropisa već da ona tu ovlast dijeli s državama članicama. Premda u donošenjuodluka Vijeće ima najjaču poziciju, u područjima u kojima je pravo inicijativeograničeno samo u korist Unije niti jedna odluka se ne može donijeti bez prijedlogaKomisije kojim ona započinje zakonodavni proces. Time je tekst takvih odlukauveliko ovisan o načinu razmišljanja u samoj Europskoj komisiji. Za razliku odtoga u područjima gdje Unija dijeli pravo inicijative s državama članicama, ulogadržava je znatno jača od samog početka zakonodavnog postupka.Na kraju razmatranja povijesti nastanka EU politike pravosuđa i unutarnjihposlova, može se zaključiti da ovaj dio pravne stečevine (dio koji se odnosi napodručje pravosuđa i unutarnjih poslova) karakteriziraju dvije važne značajke: 1)radi se o najmlađem području pravne stečevine i 2) trenutno se radi o zakonodavnonajdinamičnijem i najpropulzivnijem području EU. Pored toga, ovo područje sveje više u središtu država članica i to ne samo u pogledu onoga što se događa narazini Unije, već također i onoga što se u tom pogledu događa na vanjskopolitičkomplanu.III. Promjene sustava odlučivanja – od jednoglasnosti do odlučivanjakvalificiranom većinom1. Sustav odlučivanja prema Ugovoru iz MaastrichtaZa vrijeme važenja Ugovora iz Maastrichta (od 1. studenog 1993. do 1.svibnja 1999.), Europska zajednica je imala isključive ovlasti samo u pogleduvrlo ograničenog broja pitanja s područja pravosuđa i unutarnjih poslova. Njezine29 Vidi Poglavlje IV. Prostor "Prostor slobode, sigurnosti i pravde, pravde", članke 252. 257-277. Ustava EU, ibid.,str. 193-209.30 Sukladno čl. 42. st. 3. Ustava EU države članice imaju pravo inicijative po pitanjima policijskei pravosudne suradnje u kaznenim stvarima. Vidi čl. 42. Ustava EU, ibid., str. 32.

K. TURKALJ, Politika Europske unije na području pravosuđa i unutarnjih poslova...Zb. Prav. fak. Sveuč. Rij. (1991) v. 27, br. 2, str. 1127-1158 (2006) 1139dogovoriti. To je ponekad dovodilo do rješenja koja su išla čak i ispod općeprihvaćenih standarda. 33Ugovor iz Amsterdama sadrži i odredbe kako se treba urediti sustav odlučivanja nakon isteka prijelaznog razdoblja. Ovo je posebice relevantno ukoliko seuzme u obzir, da je prijelazno razdoblje isteklo 1. svibnja 2004. Ugovor propisujeda će, nakon petogodišnjeg prijelaznog razdoblja, Vijeće donijeti jednoglasnuodluku uz konzultiranje Europskog parlamenta s ciljem uvođenja kvalificiranevećine i suodlučivanja s Europskim parlamentom za sva pitanja iz Glave IVUgovora o Europskoj zajednici. 343. Sustav odlučivanja prema Ugovoru iz NiceNo, čak i prije isteka prijelaznog razdoblja, pravila odlučivanja su djelomičnoizmijenjena Ugovorom iz Nice. Promjene su provedene na način da su pitanjagrađanskog prava, osim onih koja se odnose na obiteljsko pravo, podvrgnutaodlučivanju kvalificiranom većinom te postupku suodlučivanja. 35 Pored toga,Ugovor iz Nice je za pojedine mjere s područja politike azila, 36 predvidio istisustav odlučivanja uz uvjet da se najprije usvoje zajednička pravila i osnovnanačela za to područje. 37 U praksi to se za najveći dio politike azila dogodilotijekom 2003. i 2004., uz izuzetak pitanja postupka odlučivanja o zahtjevu za azilu kojima se mjere, odnosno zajednička pravila i osnovna načela nisu usvojila dokraja 2004. Time je i prije isteka prijelaznog razdoblja, a stupanjem Ugovora izNice na snagu (1. veljače 2003.) još jedan dio materije pravosuđa i unutarnjihposlova prešao u sustav odlučivanja uobičajen za prvi stup.Deklaracijom uz Završni akt Ugovora iz Nice, države članice su se dogovorileda će Vijeće usvojiti odluku kojom bi se do isteka prijelaznog razdoblja svapreostala pitanja podvrgnula postupku suodlučivanja. No, Vijeće navedenuodluku nije donijelo u predviđenom roku. Štoviše za vrijeme irskog predsjedavanjaEU, predmetna odluka uopće nije stavljena na dnevni red Vijeća. Slijedom toga,konzultativni postupak uz jednoglasno odlučivanje u Vijeću primjenjivao se je idalje na pitanja kontrole unutarnjih i vanjskih granica, legalne i ilegalne33 Primjer za to je Direktiva Vijeća o objedinjavanju obitelji koja je dovela do pokretanjapostupka za poništavanjem pojedinih odredbi koje idu ispod minimalnih standarda zaštite ljudskihprava pred Europskim sudom od strane Europskog parlamenta. Vidi: Case C-540/03 Parlament v.Vijeće, osporavanje triju odredbi Direktive 2003/86 OJ L 251/12.34 Vidi: st. 2. čl. 6. 67. Ugovora iz Amsterdama, op. cit., str. 5. 57.35 Vidi: st. 5. čl. 6. 67. Ugovora iz Nice, op. cit., str. 61.36 Radi se o mjerama vezanim uz status izbjeglica i to: (a) pitanje kriterija i mehanizamaodređivanja države članice nadležne za razmatranje zahtjeva za azil, (b) pitanje minimalnihstandarda za prihvat tražitelja azila, (c) pitanje minimalnih standarda za kvalifikaciju trećihdržavljana kao izbjeglica, (d) pitanje minimalnih standarda i procedura za priznavanje i oduzimanjeizbjegličkog statusa. Također, isto je predviđeno za mjere davanja privremene zaštite iseljenimosobama. Vidi st. 1. i st. 2. (a) čl. 63. Ugovora iz Nice, str. 58-59.37 Vidi: st. 5. čl. 6. 67. Ugovora iz Nice, op. cit., str. 61.

K. TURKALJ, Politika Europske unije na području pravosuđa i unutarnjih poslova...1140 Zb. Prav. fak. Sveuč. Rij. (1991) v. 27, br. 2, str. 1127-1158 (2006)migracije, proceduru odlučivanja o azilu te obiteljske aspekte suradnje država ugrađanskim stvarima.4. Odluka Vijeća 2004/927/EC o izmjeni postupka odlučivanja za područjapokrivena Glavom IV. Ugovora o osnivanju EZSvijest o potrebi mijenjanja načina odlučivanja na području pravosuđa iunutarnjih poslova sve je više sazrijevala u Europskoj uniji. Pitanje izmjenepravila, prva je u lipnju 2004. pokrenula Europska komisija svojom komunikacijom o budućnosti EU politike pravosuđa i unutarnjih poslova. 38 Slijedio ju jeEuropski parlament u listopadu iste godine usvajanjem preporuke kojom jepozvao na uvođenje postupka suodlučivanja te na uvođenje normalne jurisdikcijeEuropskog suda pravde za sva područja obuhvaćena Glavom IV. Ugovora oEuropskoj zajednici. 39 Istodobno je nizozemsko predsjedništvo pripremalo novivišegodišnji program za pravosuđe i unutarnje poslove kasnije nazvan Haškiprogram. U prvom nacrtu Haškog programa, kojeg je nizozemsko predsjedništvopredstavilo na neformalnom sastanku ministara pravosuđa i unutarnjih poslova30. rujna i 1. listopada 2004. u Hagu, predloženo je donošenje odluke (odlukepredviđene st. 2., čl. 67. Ugovora o osnivanju EZ) o uvođenju suodlučivanja zasva pitanja iz Glave IV. Ugovora o osnivanju Europske zajednice. No, kakoministri pravosuđa i unutarnjih poslova nisu mogli postići konsenzus ovo jepitanje proslijeđeno Vijeću za opće poslove koje je pripremalo sastanakEuropskog vijeća na kojem je bilo predviđeno usvajanje Haškog programa.Konačno, kompromis je postignut te je suodlučivanje prošireno na sva pitanja uzizuzetak legalnih migracija i naravno, pitanja koja su i dalje ostala u trećem stupu(policijska i pravosudna suradnja u kaznenim stvarima).Nizozemsko predsjedništvo je odmah po postizanju kompromisa iznijeloformalni prijedlog odluke o izmjeni postupka odlučivanja kojom se uvodiodlučivanje kvalificiranom većinom te postupak suodlučivanja. Premda jeprijedlog bio kritiziran od strane Europskog parlamenta i Europske komisijezbog činjenice da su i dalje određena pitanja pravosuđa i unutarnjih poslovaostala u sustavu jednoglasnog odlučivanja i konzultiranja Parlamenta te da suizostale odredbe o normalnoj jurisdikciji Europskog suda pravde, 40 odluka je ipakusvojena u prosincu 2004. 41 Navedena odluka predstavlja provedbu političkog38 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament Area ofFreedom, Securit and Justice: Assessment of the Tampere programme and future orientations,COM (2004) 401, 2. lipnja 2004., str. 5.39 Recommendation of October 14, 2004 (INI/2004/215).(INI/2004/2175).40 Više o kritičkim stavovima Europskog parlamenta i Europske komisije vidi: Peers, S.,Transforming decision-making on EC immigration and aslum law, European Law Review, vol.30., 2005., str. 289-290.41 Council decision of 22 December 2004 providing for certain areas covered b b Title IV of PartThree of the Treat establishing the European Communit to be governed b the procedure laiddown in Article 251 of that Treat (2004/927/EC), (2004/2/EC), L 396 36 od 31. prosinca 2004., str. 45-46. 4546.

K. TURKALJ, Politika Europske unije na području pravosuđa i unutarnjih poslova...Zb. Prav. fak. Sveuč. Rij. (1991) v. 27, br. 2, str. 1127-1158 (2006) 1141dogovora koji je postignut na sastanku Europskog vijeća 5. studenog 2004.,kojom prilikom su se šefovi država i vlada dogovorili da se najkasnije do 1.travnja 2005., promijeni način donošenja odluka za sva pitanja migracija, azila,viza i kontrole granica. Jedini izuzetak bile su legalne migracije za koje suNjemačka i Austrija inzistirale da se odluke i dalje donose jednoglasno.Dakle, Vijeće ministara je tada usvojilo jednu vrlo važnu odluku koja ćeimati značajne učinke za daljnji razvoj EU politike pravosuđa i unutarnjihposlova. Njome je proširena primjena postupka odlučivanja kvalificiranomvećinom na niz područja na kojima su se do tada odluke donosile jednoglasno.Promjenama u postupku odlučivanja značajno je ojačala uloga Europskogparlamenta i Europske komisije u zakonodavnom procesu relevantnom za pitanjapolitike pravosuđa i unutarnjih poslova. S jedne strane, Europska komisija jedobila monopol nad pravom predlaganja zakonskih tekstova za najveći diopitanja s područja pravosuđa i unutarnjih poslova. Time je de facto uloga državačlanica, a time i Vijeća, značajno smanjena budući da mogu odlučivati samo otekstovima koje predlaže Komisija. Istodobno je umjesto postupka konzultiranjaEuropskog parlamenta za pretežni dio pitanja uveden postupak suodlučivanja(uz izuzetke koje smo već ranije spomenuli) čime je Europski parlament napokondobio stvarne ovlasti na području pravosuđa i unutarnjih poslova.Usvajanjem ove odluke nastala je značajna promjena pravnog okvira EZ-a zadonošenje odluka na području pravosuđa i unutarnjih poslova. Navedenapromjena odrazit će se kako na postojeće tako i buduće zakonske prijedloge.U odnosu na prijedloge koji se već raspravljaju, za njih se više neće trebatipostići jednoglasnost u Vijeću čime će se vjerojatno olakšati postizanje sporazumao nekim prijedlozima koji su već dugo blokirani interesima pojedinih država.Primjer ovakve situacije, najbolje ilustrira prijedlog Uredbe o pograničnomprometu čiji su sada izgledi za usvajanje znatno veći usprkos snažnom protivljenjupojedinih država. 42 No, ova Odluka utječe i na zakonodavne prijedloge koji supredviđeni Haškim programom, a o kojima će se uskoro otvoriti rasprava. 43Navedeni utjecaj trebao bi se prvenstveno očitovati na lakši način postizanjadogovora, a time i na veću propulzivnost zakonodavne aktivnosti. Konačno,predmetne promjene imat će utjecaja i na sklapanje međunarodnih ugovora oreadmisiji koji se više neće tretirati ako mješoviti ugovori. Sukladno navedenomza njihovo stupanje na snagu neće biti potrebna ratifikacija u svim državamačlanicama. Time će se znatno olakšati njihovo sklapanje s trećim državama.42 Valja istaknuti da je navedena uredba od izravnog interesa za RH te da bi ista, ukoliko budeusvojena, mogla dovesti čak do suspenzije režima pograničnog prometa između RH i Slovenijeuspostavljenog Sporazumom o pograničnom prometu i suradnji. Upravo zbog toga, nastalepromjene u postupku odlučivanja od iznimne su važnosti kako bi se kroz novo uspostavljeni sustavnajbolje mogli zaštiti interesi RH i RS. Pri tome RS bi mogla biti nadglasana u Vijeću, ali se nadapodršci u EP koji je puno liberalniji u svojim stajalištima od Vijeća.43 Detaljnu analizu učinka Odluke Vijeća od 22. prosinca 2004. na postojeće i budućezakonodavne prijedloge vidi: Peers, S., Transforming decision-making on EC immigration andaslum law, European Law Review, vol. 30., 2005., str. 295-296.

K. TURKALJ, Politika Europske unije na području pravosuđa i unutarnjih poslova...Zb. Prav. fak. Sveuč. Rij. (1991) v. 27, br. 2, str. 1127-1158 (2006) 1143razumijevanje procesnih pravila. Pitanje koje se samo nameće odnosi se narazloge koji su doveli do nastanka ovako složenog sustava odlučivanja u EU.Razlozi brojnosti postupaka posljedica su različitih rješenja proizašlih izstalnih sučeljavanja dviju temeljnih koncepcija promišljanja Europske unije. 46Već na samim začecima ideje europskog integriranja, u određenim krugovimapostojala je ideja o stvaranju federalne Europe te stvaranju europskog ustavakojim bi se definirala podjela vlasti između federalne Europe i država članica.No, takve ideje nisu naišle na podršku u svim državama. Posebice se takvompristupu protivila Velika Britanija koja nije bila spremna prihvatiti ništa što jeišlo preko razine međuvladine suradnje. 47 Prihvatljivi put izgradnje Europeosmislio je Jean Monnet. Njegov pristup podrazumijevao je sukcesivno uvođenjepojedinih elemenata federalizma (kako federalnih institucija tako i federalnihovlasti) po pojavljivanju problema koji se na razini Zajednice mogu uspješnijeriješiti nego na nacionalnoj razini. Dakle, umjesto stvaranja federalne Europejednim jedinstvenim aktom Monnet se založio za postupnu federalizaciju. 48Radilo se o neofunkcionalnom pristupu koji podrazumijeva izgradnju Europekroz trajan proces pri čemu se supranacionalni elementi šire na sve veći brojpodručja. Takav trajan proces značio je i stalno sučeljavanje dviju suprotstavljenihkoncepcija procesa europskog integriranja: federalističkog i međuvladinogkoncepta EU. Dakle, EU se pola stoljeća razvijala metodom postepenog uvođenjafederalnih elemenata praćenog stalnim odmjeravanjem snaga dviju suprotstavljenih koncepcija. Još uvijek nije pogođena prava ravnoteža između dvajupristupa, koja bi bila prihvatljiva za sve države članice te se sukob koncepcijanastavlja i danas. No, može se zaključiti da EU danas ima značajne federalneovlasti i institucije, ali sve dok sustav unutarnje i vanjske sigurnosti bude i daljebio međuvladinog karaktera, neće se moći govoriti o EU kao federalnojdržavi. 49Sukob koncepcija provlačio se godinama kroz različita pitanja postupkaodlučivanja. Tako su postojali različiti stavovi oko toga koji bi se postupci trebalinalaziti u okviru odlučivanja Zajednice, a koji bi trebali ostati izvan tog okvira.Navedeni sukob koncepcija dalje se prenosi na pitanja podjele vlasti, odnosno46 Više o osnovnim teorijama gospodarskog i političkog integriranja Europe vidi: Moravcsik,A., Integration Theor, Theor, u: Dinan, D., (ed.) Encclopedia of the European Union, Lnne RiennerPublishers, London, 2000., str. 278-291. 2821.47 Vidi: Hartle, Hartle, T. C., The Founadations of European Communit Law, 4th ed., OxfordUniversit Press, New York, 18., 1998., str. 50.; Lipgens, ., W., A Histor Histor of European Integration 145 1945-1947: The Formation of the European Unit Movement, Clarendon Press, Oxford, 1982., str. 45.48 Pinder, J., Federalism, u: Dinan, D., (ed.) Encclopedia of the European Union, Lnne RiennerPublishers, London, 2000., str. 231-234. 231234.49 Serdel govori o postupnom razvoju federalne Europe, ali da će do ostvarenje tog cilja proćidesetljeća. Za uspjeh federalizma važno je postizanje konsenzusa o tome koja područja političkogodlučivanja pripadaju središtu, a koja trebaju biti pridržana periferiji. Vidi: Smerdel, B., Temeljniproblemi ustavnog izbora u Europskoj uniji: pokušaj preliminarne prosudbe rezultata Konvencije obudućnosti Europe, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, br. 53, (3), Zagreb, 2003., str. 509-527.

K. TURKALJ, Politika Europske unije na području pravosuđa i unutarnjih poslova...1144 Zb. Prav. fak. Sveuč. Rij. (1991) v. 27, br. 2, str. 1127-1158 (2006)nadležnosti između glavnih tijela Europske unije. Pitanje koje je stalno u središtusvake rasprave o izmjeni osnivačkih ugovora odnosi se na ovlasti koje bi trebaloimati Vijeće (kao tijelo u kojem su zastupljeni interesi država), a koje bi seovlasti mogle dati ili podijeliti s Europskom komisijom, Europskim parlamentomi Europskim sudom pravde. Na to se nadovezuje pitanje načina donošenja odlukau Vijeću. Trebaju li se one donositi jednoglasno ili se mogu donositi kvalificiranomvećinom. Konačno, do koje mjere treba Europskom parlamentu dopustiti stvarnuulogu u procesu odlučivanja.Pitanje načina postupka odlučivanja u izravnoj je korelaciji s dinamikomrazvoja pojedinog područja. To je posebice vidljivo na području pravosuđa iunutarnjih poslova čiji je pravi razvoj uslijedio tek nakon što je veliki dio pitanjaprebačen u okvir Europske zajednice te tamo predviđenog sustava odlučivanja.Zaključno možemo reći da su sučeljavanja oko svih tih pitanja rezultirala vrlokompleksnim načinom donošenja odluka u Europskoj uniji. S obzirom na to daanaliza svih načina odlučivanja nadilazi svrhu ovog rada, u članku ćemo seograničiti samo na zakonodavne procese te na postupke koji su relevantni zapodručje pravosuđa i unutarnjih poslova. Radi se o četiri zakonodavna postupkapredviđena Ugovorom o Europskoj zajednici (postupak konzultacija, postupaksuodlučivanja, postupak suradnje te postupak davanja pristanka) te postupakodlučivanja za pitanja policijske i pravosudne suradnje u kaznenim stvarima(treći stup).2. Zakonodavni postupci u okviru Europske zajednicei. Postupak konzultacija (consultation procedure)Postupak konzultacija je zakonodavni postupak u kojem Vijeće ministaramora, prije donošenja odluke, konzultirati Europski parlament te u kojem Vijećenije vezano mišljenjem Europskog parlamenta. U velikom broju slučajevaugovor predviđa obvezu konzultiranja Europskog parlamenta. No, Vijeće segodinama konzultiralo s Parlamentom i u onim slučajevima za koje to nije biloposebno propisano Ugovorom. 50 Postupak konzultacija se do nedavno najčešćekoristio za pitanja pravosuđa i unutarnjih poslova obuhvaćena Glavom IV.Ugovora o osnivanju EZ-a, odnosno za pitanja vanjskih i unutarnjih granica,viza, azila, migracija i pravosudne suradnje u građanskim stvarima. DonošenjemOdluke o izmjeni postupka odlučivanja u prosincu 2004. za sva pitanja iz GlaveIV. Ugovora o osnivanju EZ-a, uz izuzetak legalnih migracija, uvedeno jeodlučivanje kvalificiranom većinom te postupak su-odlučivanja. 51 Time je ovavrsta postupka izgubila dosadašnje značenje u kreiranju prostora slobode,sigurnosti i pravde.50 Mathijesen, op. cit., str. 65.51 Council decision of 22 December 2004 providing for certain areas covered b b Title IV of PartThree of the Treat establishing the European Communit to be governed b the procedure laiddown in Article 251 of that Treat (2004/927/EC), (2004/2/EC), L 396 36 od 31. prosinca 2004., str. 45-46. 4546.

K. TURKALJ, Politika Europske unije na području pravosuđa i unutarnjih poslova...Zb. Prav. fak. Sveuč. Rij. (1991) v. 27, br. 2, str. 1127-1158 (2006) 1145U ovom postupku proces donošenja odluka započinje prijedlogom Komisije.Tijekom pripreme nacrta prijedloga, Komisijine službe prikupljaju podatke idokaze iz različitih izvora. Nakon što je prijedlog pripremljen, iznosi se predKomisiju na odlučivanje. Ukoliko ga Komisija usvoji, prijedlog se šalje Vijeću.U okviru Vijeća razmatranje Komisijinog prijedloga započinje u radnimskupinama Vijeća. Ukoliko se na razini radnih skupina ne postigne dogovor okokonačnog teksta pravnog akta isti se prosljeđuje na razmatranje Odboru stalnihpredstavnika. Nakon konzultiranja Parlamenta, Vijeće donosi odluku. Kao štosmo već rekli, ukoliko se Odbor stalnih predstavnika suglasi s Komisijinimprijedlogom, on se usvaja bez rasprave na sljedećoj sjednici Vijeća. Ukoliko sena Odboru stalnih predstavnika ne postigne dogovor, prijedlog se raspravlja naVijeću. Postigne li se na Vijeću sporazum, prijedlog postaje dijelom zakonodavstva Zajednice. U suprotnom, Komisija treba odlučiti hoće li i dalje inzistiratina usvajanju svog prijedloga, ili će ga sama izmijeniti, ili će ga povući.Premda u ovom postupku Vijeće ima dominantnu ulogu, niti jedna se odlukane može donijeti bez prijedloga Komisije kojim ona započinje zakonodavniproces. Pored toga, Komisija može svoj prijedlog izmijeniti u bilo kojem trenutkusve dok Vijeće nije donijelo konačnu odluku. Važno je napomenuti da Vijećemože usvojiti pravni akt koji predstavlja izmjenu ili dopunu prijedloga Komisijesamo jednoglasnom odlukom. 52 Dakle, teoretski Komisija bi uz podršku samojedne države mogla spriječiti Vijeće u usvajanju odluke koja se razlikuje odnjenog prijedloga. U praksi, Komisija će nastojati prilagoditi svoj prijedlog kakobi se osiguralo usvajanje odluke na Vijeću. 53 Mišljenje Parlamenta nije obvezujućeniti za jednu od institucija. Premda se postupak konzultacija uvijek označava kaozakonodavna ovlast Parlamenta, takva kvalifikacija je kriva i može uputiti napogrješan zaključak. 54 Važno je napomenuti da, premda mišljenje Parlamenta neobvezuje, traženje mišljenja, kada je predviđeno Ugovorom, predstavlja bitanelement zakonodavnog procesa te propuštanje konzultiranja Parlamenta možedovesti do ništavosti usvojenog akta.ii. Postupak suodlučivanja (co-decision procedure)Zakonodavni postupak zajedničkog odlučivanja Vijeća i Parlamenta običnose naziva postupkom suodlučivanja. Uvođenje ove vrste zakonodavnog postupkaUgovorom iz Maastrichta, te širenjem njegove primjene i jačanjem ulogeParlamenta u Ugovoru iz Amsterdama, predstavlja značajan korak u jačanjuzakonodavnih ovlasti Parlamenta. 55 Ujedno, predmetne promjene predstavljajudaljnju demokratizaciju zakonodavnog procesa te samih institucija budući da sejedino sastav Europskog parlamenta bira na neposrednim izborima. Za politiku52 Vidi: čl. 250. Ugovora o osnivanju Europske zajednice, op. cit., str. 141.53 Hartle, , T. . C., .,The Founadtions of European Communit Law, 4th ed., Oxford Universit UniversitPress, New York, 18., 1998., str. 38.54 Westlake, M., A modern Guide to the European Parliament, London, 1994, str. 134.55 Mathijsen, op. cit., str. 6. 69.

K. TURKALJ, Politika Europske unije na području pravosuđa i unutarnjih poslova...1146 Zb. Prav. fak. Sveuč. Rij. (1991) v. 27, br. 2, str. 1127-1158 (2006)pravosuđa i unutarnjih poslova EU ova vrsta postupka je Odlukom o izmjenipostupka odlučivanja iz prosinca 2004, 56 postala najvažniji zakonodavni postupakbudući da Vijeće na taj način donosi sve odluke koje se tiču vanjskih i unutarnjihgranica, viza, azila, migracija i pravosudne suradnje u građanskim stvarima.Jedini izuzetak predstavlja područje legalnih migracija te pitanja obuhvaćenatrećim stupom. Stupanjem na snagu Ustava primjena postupka suodlučivanjatrebala bi se proširiti na nova područja te postati redovitim zakonodavnimpostupkom za usvajanje europskih zakona i europskih okvirnih zakona.S obzirom na to da se pretežni broj pitanja s područja pravosuđa i unutarnjihposlova odlučuje upravo primjenom postupka suodlučivanja, korisno je opisatisve etape kroz koje prolazi prijedlog pravnog akta prije negoli bude konačnousvojen. Radi se o najsloženijem zakonodavnom postupku koji je regulirančlankom 251. Ugovora o Europskoj zajednici. 57 Postupak se pokreće na prijedlogEuropske komisije koja šalje prijedlog zakonodavnog akta Europskom parlamentui Vijeću. Zakonodavni tekst može proći kroz tri čitanja prije negoli budeusvojen. U prvom čitanju dolazi do usvajanja prijedloga ukoliko Europskiparlament nije predložio nikakve izmjene ili su predložene izmjene prihvaćeneod strane Vijeća. 58 U protivnom, tekst ide u drugo čitanje u kojem Vijeće usvajazajedničku poziciju te ju prosljeđuje Parlamentu. Europska komisija takođerprosljeđuje Parlamentu vlastitu poziciju. Potom Europski parlament ima trimogućnosti. On može prijedložnu zajedničku poziciju prihvatiti ili odbiti te timedovesti do usvajanja ili odbacivanja zakonodavnog prijedloga, odnosno možepredložiti izmjene zajedničke pozicije. Ukoliko predloži izmjene tada se ide utreće čitanje u kojemu je sada odluka na Vijeću da predmetne izmjene potvrdi iliodbaci. U slučaju da Vijeće odbaci predložene izmjene dolazi do sazivanjaOdbora za mirenje koji je sastavljen od jednakog broja predstavnika Vijeća iParlamenta. Odbor ima zadatak postići dogovor oko zajedničkog teksta. 59Ukoliko je odbor za mirenje uspio dogovoriti zajednički tekst zakonodavnogakta, za njegovo je usvajanje potrebna još i potvrda Vijeća i Parlamenta. Uslučaju da nije potvrđen u jednoj od navedenih institucija ili u slučaju da seOdbor za mirenje nije mogao dogovoriti oko zajedničkog teksta smatrat će se dazakonodavni akt nije usvojen.Posebnost ovog postupka očituje se kroz pravo Europskog parlamenta da uraznim etapama postupka suštinski utječe na konačnu odluku. Zasigurnonajvažnija ovlast Parlamenta je da apsolutnom većinom svojih zastupnika možespriječiti Vijeće u usvajanju odluke. No, on također apsolutnom većinom svojihzastupnika može predložiti izmjene teksta, te ukoliko takve izmjene Vijećeprihvati, odluka je usvojena u izmijenjenom obliku. Nadalje, predstavniciParlamenta zajedno s predstavnicima Vijeća sudjeluju, u tzv. Odboru za mirenje56 Vidi supra str. 1. 17.57 Vidi: čl. 251. Ugovora iz Nice, op. cit., str. 133.58 Vidi: st. 2. čl. 251. Ugovora iz Nice, ibid., str. 133.59 Vidi: st. 3. i 4. čl. 251. Ugovora iz Nice, ibid., str. 133.

K. TURKALJ, Politika Europske unije na području pravosuđa i unutarnjih poslova...Zb. Prav. fak. Sveuč. Rij. (1991) v. 27, br. 2, str. 1127-1158 (2006) 1147koji ima zadatak postizanje dogovora o zajedničkom tekstu Vijeća i Parlamenta.Konačno, i u ovoj završnoj etapi postupka suodlučivanja, Parlament jednako kaoi Vijeće može odbiti usvajanje pravnog akta. Ovlasti EK u postupku suodlučivanja sastoje se u pravu podnošenja prijedloga. Te ovlasti ne bi imale velikoznačenje kada bi se njezini prijedlozi mogli lako mijenjati. No, kako je posadašnjem zakonodavstvu, Vijeću potrebna jednoglasna odluka da bi mogaousvojiti odluku koja se razlikuje od prijedloga Komisije, 60 Komisijine ovlastipredlaganja uopće nisu nevažne. Dakako, Vijeće može odbiti usvajanje mjeraukoliko Komisija ne izmijeni svoj prijedlog. No, ukoliko je Komisija odlučna,ona ima dobru poziciju na prisiljavanje Vijeća na kompromis. 61 Položaj Komisijeje na kraju postupka suodlučivanja (u etapi kada je osnovan, tzv. Odbor zamirenje) nešto slabiji. Naime, tekst koji je usvojio Odbor za mirenje, Vijećemože usvojiti kvalificiranom većinom unatoč činjenici protivljenja Komisije.Dakle, u ovoj etapi postupka za izmjenu prijedloga Komisije više nije potrebnajednoglasna odluka. 62iii. Postupak suradnje (co-operation procedure)Zakonodavne ovlasti Europskog parlamenta povećane su 1986. JedinstvenimEuropskim aktom uvođenjem postupka suradnje koji je predviđao da zakonodavniprijedlog prolazi dva čitanja prije usvajanja. 63 U ovom postupku, Vijeće skvalificiranom većinom donosi, nakon prijedloga Komisije i nakon mišljenjaEuropskog parlamenta, zajedničku poziciju koja potom ide u drugo čitanje uEuropski parlament. Ukoliko Europski parlament prihvati zajedničku pozicijuVijeća ili se o njoj ne očituje u roku od tri mjeseca, Vijeće je može usvojitikvalificiranom većinom. U suprotnom, ukoliko je Europski parlament odbiozajedničku poziciju, Vijeće je može usvojiti jedino jednoglasnom odlukom. 64Primjena ovog postupka je Ugovorom iz Amsterdama svedena samo na malibroj slučaja, te je praktički eliminirana iz primjene. 65 Većina pitanja koja su bilapodvrgnuta pod postupak suradnje prebačena je u postupak suodlučivanja, te seovaj postupak danas isključivo primjenjuje za područje gospodarske i monetarneunije. Ovlasti Komisije su u postupku suradnje najviše zaštićene. Naime, ukolikoParlament predloži izmjene Komisijinog prijedloga, a koje su Komisijineprihvatljive, Vijeće može usvojiti izmijenjeni prijedlog samo ukoliko postignejednoglasnost u Vijeću. Mogućim stupanjem na snagu Ustava EU doći će dopotpunog napuštanja ove vrste zakonodavnog postupka.60 Vidi: članak 250. Ugovora o osnivanju EZ, op. cit., str. 133.61 Hartle, Hartle, op. cit., str. 43.62 Hartle, Hartle, op. cit., str. 44.63 Također vidi: Herdegen M., Europsko pravo, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci, Rijeka,2002., str. 131.64 Vidi čl. 252. Ugovora o osnivanju EZ, op. cit., str. 134.65 Hartle, Hartle, op. cit., str. 40.

K. TURKALJ, Politika Europske unije na području pravosuđa i unutarnjih poslova...1148 Zb. Prav. fak. Sveuč. Rij. (1991) v. 27, br. 2, str. 1127-1158 (2006)iv. Postupak davanja suglasnosti (assent procedure)Postupak davanja suglasnosti je zakonodavni postupak u kojem je Vijeću zadonošenje odluke potrebna suglasnost Europskog parlamenta pri čemu on samomože prihvatiti ili odbiti zakonodavni prijedlog bez mogućnosti predlaganjaizmjena. 66 Ovaj postupak uveden je Jedinstvenim Europskim aktom 1986., te jeod tada doživio promjene glede polja primjene. Tako je sukladno Ugovoru izAmsterdama sužena primjena ove procedure samo na četiri slučaja: ozbiljne itrajne povrjede neke od država članica, 67 primanje novih članova, 68 postupakizbora zastupnika u Parlamentu 69 te u slučaju sklapanja međunarodnih ugovora. 70U cilju uvođenja reda u zakonodavne postupke Ustav EU je postupak davanjasuglasnosti prebacio pod naslov "posebni zakonodavni postupci", te mu jepromijenio ime "u postupak davanja odobrenja". 71 Ukoliko Ustav EU stupi nasnagu ovaj će se postupak primjenjivati za usvajanje europskih zakona ieuropskih okvirnih zakona.v. Odlučivanje u okviru trećeg stupaOdlučivanje u trećem stupu, odnosno na području policijske i pravosudnesuradnje u kaznenim stvarima prvenstveno je međuvladinog karaktera. Odlukese donose jednoglasno bez mogućnosti nadglasavanja bilo koje države članice. 72Europska komisija nema isključivo pravo inicijative, kao što je to slučaj sazakonodavnim postupcima prvoga stupa, već tu ovlast dijeli sa svakom državomčlanicom. 73 Ovlasti Europskog parlamenta ograničene su samo na pravo da budekonzultiran bez mogućnosti stvarnog utjecaja na sadržaj konačne odluke.Europski sud pravde nema nikakvu nadležnost nad aktima koji se usvajaju.Dakle, u trećem stupu pravilo je da se odluke donose jednoglasno, no iznimnoodluke se mogu donijeti i kvalificiranom većinom. Također, dio odluka, koje seodnose na isključivo proceduralna pitanja, donosi se običnom većinom. 743. Načini glasovanja u VijećuU načelu govorimo o tri načina na koji se usvajaju odluke u Vijeću:jednoglasno, ili kvalificiranom, ili običnom većinom. Što se jednoglasnosti tiče66 Vidi: Duff, A., The Treaty of Amsterdam, Text and Commentary, Federal Trust, London, 1997,str. 143.67 Vidi: čl. (1) 7(1) Ugovora o EU, op. cit., str. 14.68 Vidi: čl. 4. 49. Ugovora o EU, op. cit., str. 31.69 Vidi: čl. 10. 190. Ugovora o osnivanju EZ, op. cit., str. 122.70 Vidi: čl. 303. Ugovora o osnivanju EZ, op. cit., str. 16271 Izraz na engleskom jeziku "assent procedure" zamijenjen je izrazom "approval procedure".Vidi čl. III-396. Ustava EU, op.cit., str. 288.72 Vidi: čl. 34. Ugovora o EU, ibid., str. 32.73 Vidi: čl. 34., st. 2. Ugovora o EU, ibid., str. 32.74 Vidi: čl. 34., st. 4. Ugovora o EU, ibid., str. 32.

K. TURKALJ, Politika Europske unije na području pravosuđa i unutarnjih poslova...Zb. Prav. fak. Sveuč. Rij. (1991) v. 27, br. 2, str. 1127-1158 (2006) 1149ona je najjače izražena u drugom i trećem stupu te ukoliko se ne postignekonsenzus svih država članica nije moguće donijeti odluku. Zbog toga ovaj načindonošenja odluka karakterizira dogovaranje oko najmanjeg zajedničkog nazivnikaoko kojeg se sve države mogu složiti. Rezultat takvog odlučivanja često suiznimno komplicirana i nejasna rješenja koja ne donose željeni napredak. No,premda jednoglasnost prevladava u trećem stupu ipak se iznimno za neka pitanjaodluke donose kvalificiranom ili običnom većinom. 75Situacija je uveliko drugačija u stupu Europske zajednice gdje se odlukedonose u pravilu kvalificiranom većinom, a samo iznimno običnom većinom.Način odlučivanja u Vijeću razlikuje se po Ugovoru iz Nice u odnosu na UstavEU. Prema Ugovoru iz Nice, Vijeće, ukoliko drugačije nije propisano, odlukedonosi većinom glasova. Kada se pri odlučivanju traži kvalificirana većina ondase za usvajanje odluke traži 62 glasa ukoliko je prijedlog inicirala Komisija,odnosno 62 glasa iz 10 država članica ukoliko je do prijedloga došlo na druginačin. Pri tome treba voditi računa da svaka država ima glasačku moć ovisnu obrojnosti stanovništva. Velike države, poput Njemačke i Francuske imaju po 10glasova, dok države poput Finske i Irske imaju 3 glasa. Navedena odredba i brojglasova koji pripada svakoj državi članici doživjeli su daljnje promjene 1.siječnja 2005., temeljem Protokola o proširenju Europske unije uz Ugovor izNice. 76 Ustav kao opće pravilo propisuje odlučivanje kvalificiranom većinomosim u slučajevima kada je samim Ustavom predviđeno drugačije. Pri tomeUstav kvalificiranu većinu definira na drugačiji način. Prema definiciji iz Ustava,za odluku je potrebno najmanje 55% članova Vijeća od čega 15 država članicakoje predstavljaju najmanje 65% stanovništva Europske unije. No, ukolikoVijeće donosi odluku mimo inicijative Europske komisije ili ministra vanjskihposlova EU, tada je za usvajanje odluke kvalificiranom većinom potrebnonajmanje 72% članova Vijeća koji predstavljaju države članice s najmanje 65%stanovništva EU. 774. Sustav odlučivanja predviđen Ustavom EUUstav će ako i kada stupi na snagu, unijeti daljnje izmjene u postojećenadležnosti EZ-a na ovom području. Predviđeno je daljnje širenje ovlasti gledemigracija i azila, razjašnjenje ovlasti glede politike viza te kontrole granica iuvođenja normalne jurisdikcije Europskog suda na sva ova područja.Stupanjem Ustava na snagu doći će do značajnih promjena u zakonodavnompostupku koje će se odraziti i na međusobne odnose i ovlasti glavnih tijela EU.75 Ibid.76 lanak Članak 205. Ugovora o osnivanju Europske zajednice, op. cit., str. 126.20. 126.-207. Više o načinimaglasovanja u Vijeću vidi Craig, P., Grainne de Burca, op. cit., str. 142-143. Tekst Protokola vidi:Protocols adopted at Nice, Consolidated versions of the Treaty on European Union and of theTreaty establishing the European Community, Official Journal C325 of 24. 12. 2002., str. 163-166.77 Vidi: čl. I25. I-25. Ustava EU, op. cit., str. 3. 37.

K. TURKALJ, Politika Europske unije na području pravosuđa i unutarnjih poslova...1150 Zb. Prav. fak. Sveuč. Rij. (1991) v. 27, br. 2, str. 1127-1158 (2006)Redovita procedura za usvajanje europskih zakona i europskih okvirnih zakonaprolazi kroz nekoliko različitih etapa. 78 Europska komisija podnosi prijedlog aktaEuropskom parlamentu i Vijeću. Parlament potom usvaja stajalište u prvomčitanju te ga prosljeđuje Vijeću. Ukoliko se Vijeće suglasi s takvim stajalištemParlamenta, akt se usvaja sukladno njegovom stajalištu. Ukoliko se Vijeće nesloži sa stajalištem Parlamenta, ono će usvojiti vlastito stajalište te ga proslijeditiParlamentu na razmatranje. Pri tome Vijeće je dužno izvijestiti Parlament orazlozima zbog kojih je usvojilo vlastito stajalište. Nakon proteka tri mjeseca odprosljeđivanja stajališta Vijeća, Parlament može potvrditi stajalište Vijeća i timese akt smatra usvojenim na način kako ga je predložilo Vijeće. No, Parlamentmože, većinom glasova, odbiti stajalište Vijeća i tada se smatra da akt nijeusvojen. Konačno, Parlament može, većinom glasova, predložiti amandmane nastajalište Vijeća. Tako izmijenjeni tekst dostavlja se Vijeću i Komisiji namišljenje. Tri mjeseca od zaprimanja izmijenjenog teksta, Vijeće dvotrećinskomvećinom može odobriti ili odbiti sve amandmane. Ukoliko Vijeće odobriamandmane akt se smatra usvojen. U slučaju da je Komisija dala negativnomišljenje na amandmane Parlamenta, tada je za usvajanje navedenih amandmanapotrebna jednoglasna odluka Vijeća. Ukoliko Vijeće odbije amandmane, tada seu roku šest mjeseci saziva Odbor za mirenje koji je sastavljen od jednakog brojapredstavnika Vijeća i Parlamenta. Cilj je Odbora postizanje sporazuma okozajedničkog teksta u roku od šest tjedana. Ukoliko Odbor za mirenje ne uspije uroku šest tjedana dogovoriti zajednički tekst smatrat će se da akt nije usvojen.No, ukoliko je Odbor uspio dogovoriti zajednički tekst tada ga Parlament,većinom glasova, i Vijeće, kvalificiranom većinom, moraju usvojiti u narednomroku od šest tjedana. U protivnom će se smatrati da akt nije usvojen.Ustav pored redovite procedure na području pravosuđa i unutarnjih poslovapredviđa određene iznimke u pogledu prava predlaganja zakonodavnih akata.Iznimke se odnose na policijsku i pravosudnu suradnju u kaznenim stvarima. 79Na tim područjima pravo inicijative Europska komisija dijeli s državamačlanicama. U tom pogledu moglo bi se reći da se radi o ostacima iz ranije podjeleEU na stupove. No, za razliku od ranije procedure kada je i samo jedna jedinadržava članica mogla iznijeti prijedlog sada se za podnošenje prijedloga tražibarem jedna četvrtina država članica. 80 Time je uloga država članica uzakonodavnom postupku daljnje sužena. Ukoliko je prijedlog pokrenut nainicijativu država članica to će se djelomično odraziti i u daljnjim etapamazakonodavnog postupka. Tako, npr. za razliku od redovite procedure kadaEuropska komisija ima dužnost informiranja Parlamenta o svojem stajalištu uslučajevima kada se Vijeće nije suglasilo sa stajalištem Parlamenta, takva obvezaEuropske komisije ne postoji u situacijama kada je usvajanje akta pokrenuto naprijedlog država članica. Također se ne primjenjuje niti odredba koja traži78 Vidi čl. III36. III-396. Ustava EU, ibid., str. 288.79 Vidi čl. III263. III-263. Ustava EU, ibid., str. 15. 195. 15. 15.80 Ibid.

K. TURKALJ, Politika Europske unije na području pravosuđa i unutarnjih poslova...Zb. Prav. fak. Sveuč. Rij. (1991) v. 27, br. 2, str. 1127-1158 (2006) 1151jednoglasnost u odlučivanju Vijeća kada je Komisija dala negativno mišljenje oamandmanima Parlamenta. 81 Dakle, može se zaključiti da zakonodavna procedurapredviđena Ustavom EU, s jedne strane dovodi do daljnjeg smanjivanja utjecajaindividualnih država članica, a s druge strane daljnje jača ulogu Europskogparlamenta u procesu usvajanja europskih pravnih akata.V. ZaključakPolitika Europske unije na području pravosuđa i unutarnjih poslova upotpunosti se afirmirala u zadnjih nekoliko godina. Na to su utjecale različiteokolnosti među kojima posebno mjesto zauzimaju i promjene u pogledudonošenja odluka na ovom području. Cjelokupni razvoj politike pravosuđa iunutarnjih poslova može se podijeliti na četiri vremenska razdoblja. U prvomrazdoblju, koje obuhvaća najdulji vremenski period od nastanka Europskezajednice do stvaranja Europske unije 1993. godine, suradnja država na ovompodručju odvijala se izvan institucionalnog okvira Europske zajednice. Zbogtoga ovo razdoblje možemo nazvati izvaninstitucionalnim razvojem suradnjekojega karakterizira funkcionalistički i isključivo međuvladin način suradnjedržava po pojedinim pitanjima pravosuđa i unutarnjih poslova. NastankomEuropske unije, započinje razdoblje institucionalizacije i suradnje uključivanjempravosuđa i unutarnjih poslova u institucionalnu strukturu EU. U ovom razdobljusuradnja država i dalje se primarno temelji na klasičnom međuvladinom načinudogovaranja koji ima za posljedicu spor napredak suradnje te postizanjeograničenih rezultata. Prava afirmacija politike pravosuđa i unutarnjih poslova uEU započinje u trećem razdoblju, sastankom Europskog vijeća 1999., u Tampereute usvajanjem petogodišnjeg programa (tzv. Tampere program). Upravo jeTampere program unio potrebnu političku odlučnost koja je rezultirala u iznimnojzakonodavnoj dinamici. Stoga, bi se moglo reći da je ovo razdoblje bilo ključnoza nastanak politike Europske unije na ovom području. Završetkom Tampereprograma u 2004. započelo je razdoblje Haškog programa kojega karakterizirakonsolidacija stvorene pravne stečevine na području pravosuđa i unutarnjihposlova.Kao što je gore rečeno, u razvoju politike pravosuđa i unutarnjih poslovaznačajnu ulogu imale su i promjene koje su se događale vezano za postupkedonošenja odluka. Od početnog razdoblja kada su se sve odluke donosilekonsenzusom, postupno se sve više u odlučivanje o pitanjima pravosuđa iunutarnjih poslova uvodila, tzv. metoda Zajednice koja je podrazumijevaladonošenje odluka kvalificiranom većinom. Jedno po jedno područje postupno jeprebacivano iz trećeg stupa u prvi stup. Navedeno je imalo za posljedicu jačanjauloge Europske komisije i Europskog parlamenta. Uslijed toga Europskakomisija postala je pokretačka snaga u izgradnji, tzv. prostora sigurnosti, slobode81 Vidi str. 15. čl. III36. III-396. Ustava EU, ibid., str. 291. 21. 21. 21.

K. TURKALJ, Politika Europske unije na području pravosuđa i unutarnjih poslova...1152 Zb. Prav. fak. Sveuč. Rij. (1991) v. 27, br. 2, str. 1127-1158 (2006)i pravde, a jačanjem uloge Europskog parlamenta jačala je i demokratskalegitimacija donesenih odluka. Europski parlament je s vremenom postao stvaranakter u kreiranju odluka. Tu svoju novu poziciju može prvenstveno zahvalitipravu veta na usvajanje odluka od strane Vijeća, odnosno na pravu predlaganjaizmjena predloženih odluka. Navedeni razvoj trebao je doživjeti značajan daljnjipoticaj usvajanjem Ustava EU, ali je zbog propasti referenduma u Francuskoj iNizozemskoj budući razvoj teško predvidjeti.Glavne karakteristike procesa odlučivanja, a time i njihove međusobnerazlike, najbolje dolaze do izražaja kroz ulogu glavnih tijela EU u procesuodlučivanja. Pod tijelima koja imaju glavnu ulogu u kreiranju odluka EU napodručju pravosuđa i unutarnjih poslova prvenstveno se misli na Europskukomisiju, Vijeće ministara i Europski parlament. Svaka od ovih institucija urazličitoj etapi procesa ima dominantnu ulogu. Tako EK dominira u početnojetapi u kojoj se odlučuje o tome treba li neko pitanje regulirati na razini EU ilise isto pitanje može na zadovoljavajući način regulirati na nacionalnoj razini. Upravilu u svim pitanjima, osim onih pitanja koja su još uvijek ostala u trećemstupu, EK ima monopol nad inicijativom, te samo o njoj ovisi hoće li dozakonodavnog postupka uopće doći. U trećem stupu ona to pravo dijeli sdržavama te je time njezina pozicija značajno oslabljena. Jednom, kada jeprijedlog zakonodavnog akta usvojen od strane EK, težište odlučivanja seprebacuje na Vijeće ministara i Europski parlament. Pri tome treba voditi računada se ove dvije institucije često razlikuju u pristupu pojedinom pitanju. Načelnobi se moglo reći da je Europski parlament puno liberalniji i progresivniji u svojimstajalištima od Vijeća ministara čiji su stavovi prvenstveno determiniraninacionalnim interesom.Za razliku od prepoznatljivih načina odlučivanja karakterističnim za pojedinenacionalne pravne sustave, sustav odlučivanja u EU je znatno kompleksniji. Zato postoji niz razloga, od kojih se mogu izdvojiti složena struktura osnivačkihugovora, veliki broj različitih vrsta propisa te brojnost postupaka. Kompleksnastruktura EU dovela je do pojave velikog broja postupaka u kojima se donoseodluke. Uloga i značaj pojedine vrste postupaka odlučivanja vremenom semijenjala tako da su neki postupci u jednom trenutku predstavljali dominantannačin stvaranja pravne stečevine, a u drugom razdoblju skoro u potpunostiizgubili na značenju. Danas, u kreiranju EU politike pravosuđa i unutarnjihposlova posebice se ističu dva postupka: postupak suodlučivanja te postupak zapravne propise trećeg stupa. Postupak suodlučivanja svoju dominantnu pozicijumože zahvaliti nedavnoj Odluci Vijeća 2004/927/EC koja ga je promovirala unajvažniji zakonodavni postupak za sva pitanja koja se tiču vanjskih i unutarnjihgranica, viza, azila, migracija i pravosudne suradnje u građanskim stvarima.Jedini izuzetak za koji i dalje vrijedi postupak konzultacija predstavlja područjelegalnih migracija. Postupci odlučivanja u trećem stupu i dalje predstavljajujedini način stvaranja pravne stečevine za pitanja policijske i pravosudne suradnjeu kaznenim stvarima. No, ukoliko Ustav ipak stupi na snagu, primjena postupkasuodlučivanja trebala bi se proširiti i na preostala područja, te postati redovitim

K. TURKALJ, Politika Europske unije na području pravosuđa i unutarnjih poslova...1154 Zb. Prav. fak. Sveuč. Rij. (1991) v. 27, br. 2, str. 1127-1158 (2006)13. Herdegen, M., Europsko pravo, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci, Rijeka,2002.14. Hix, S., The political sstem of the European Union, The European Union Series,Palgrave, New York, 1999.15. Hartle, T. C., The Foundations of European Communit Law, četvrto izdanje,Oxford Universit Press, New York, 18. 1998.16. Ludlow, P., The Making of the New Europe: The European Councils in Brusselsand Copenhagen 2002, European Council Commentar, Vol. 2, no. 1.,EuroComment, Brussels, 2004.17. Mathijsen, P. S. R. F., A Guide to European Union Law, 8. izd., Sweet & Maxwell,London, 2004.18. Majstorović, I., Propisi Europske unije koji se odnose na obiteljsko pravo,Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, br. 53 (3), Zagreb, 2003., str. 582. 759-782. 582.19. Mileta, V., ABC Europske unije, leksikon temeljnih pojmova, 2. izd., Školskenovine, Zagreb, 1997.20. Moravcsik, A., Integration Theor, Theor, u: Dinan, D., (ed.) Encclopedia of theEuropean Union, Lnne Rienner Publishers, London, 2000., str. 278-291. 2821.21. Monar, J., Justice and Home Affairs, European Union: Annual Review; vol. 42,afl. 2003-2004, str. 117-133.22. Norman, P., The Accidental Constitution: the Stor of the European Convention,EuroComment, Brussels, 2003.23. Nugent, N., The European Commission, Palgrave, New York, 2001.24. Nugent, N., Decision-making Procedures, u: Dinan, D., (ed.) Encclopedia of theEuropean Union, Lnne Rienner Publishers, London, 2000., str. 117-121.25. Occhipinti, J. D., Justice and Home Affairs, European Union Enlargement / ed. bNeill Nugent, Palgrave Macmillan, 2004.26. Peers, S., Transforming Decision-making on EC Immigration and Aslum Law,European Law Review; vol. 30, afl. 2, 2005., str. 285-296.27. Peers, S., The Treat of Nice and the Treat structure: repainting the pillars?, TheTreat of Nice and beond / ed. b Mads Andenas and John A. Usher, 2003.28. Pejčinović, M., "Kratak prikaz povijesti europskih integracija" u: Hrvatska iEuropa, Europski pokret Hrvatske, Europski dom Zagreb, Zagreb, 1997.29. Sajko, K., Uredba Europskog vijeća br. 44/2001. o sudskoj nadležnosti, priznanjui ovrsi odluka u građanskim i trgovačkim predmetima od 22. prosinca 2000. ihrvatske parnične stranke, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, br. 53 (3),Zagreb, 2003., str. 653-670.30. Smerdel, B., Temeljni problemi ustavnog izbora u Europskoj uniji: pokušajpreliminarne prosudbe rezultata Konvencije o budućnosti Europe, ZbornikPravnog fakulteta u Zagrebu, br. 53 (3), Zagreb, 2003., str. 509-527.31. Sessa, Đ., Načela prava Europske zajednice, Hrvatska pravna revija, Inženjerskibiro, Zagreb, 2001., str. 1-11.32. Staples, H., Decision-making in justice and home affairs, u The Aslum acquisHandbook, ed. R J. van Kruken, T. M. C. Asser Press, The Hague, 2000., str. 37-41.33. Turkalj, K., Borba protiv terorizma na razini Europske unije, Hrvatska pravnarevija, vol II., br. 10., Zagreb 2002., str. 1-15.

K. TURKALJ, Politika Europske unije na području pravosuđa i unutarnjih poslova...Zb. Prav. fak. Sveuč. Rij. (1991) v. 27, br. 2, str. 1127-1158 (2006) 115534. Turkalj, K., Pravni i institucionalni okvir za prilagodbu hrvatskog pravosuđa iunutarnjih poslova u procesu pregovora za punopravno članstvo u EU, ZbornikPravnog fakulteta u Zagrebu, br. 58, Zagreb, 2005.35. Turkalj, K., Pregovori za punopravno članstvo u EU u dijelu koji se odnosi napravosuđe i unutarnje poslove, Pravo i porezi, RRif, br. 5, Zagreb, 2005., str. 83-100.36. Walker, N., In Search of the Area of Freedom, Securit and Justice: a ConstitutionalOdsse, Europe’s Area of Freedom, Securit and Justice / ed. b Neil Walker,Oxford Universit Press, 2004.37. Ustav Europske unije (Treat establishing a Constitution for Eruope) objavljen jeu Official Journal of the European Union, C 310, vol 47, 16. 12. 2004.38. Ugovor iz Nice, Consolidated versions of the Treaty on European Union and ofthe Treaty establishing the European Community, Official Journal C325 of24.12.2002.39. Ugovor iz Amsterdama, Consolidated version of the Treat Treat establishing theEuropean Communit, Official Journal C340/93. C340/3.40. Zaključci Europskog vijeća sa sastanka u Bruxellesu studenog 2004. zajedno susvojenim Haškim programom41. Zaključci Vijeća ministara pravosuđa i unutarnjih poslova sa sastanka 2/3. lipnja2005. na kojem je usvojen Akcijski plan za provedbu Haškog programa42. Council Decision of 22 December 2004 providing for certain areas covered bTitle IV of Part Three of the Treat establishing the European Communit to begoverned b the procedure laid down in Article 251 of that Treat (2004/927/EC),(2004/2/EC),L 396 od 31. prosinca 2004., str. 45-46.SummarEuropean Union Justice and Home Affairs Policywith Special Emphasis on Decision-Making ProcessThe paper analses development of the European Union Justice and HomeAffairs polic as a polic related to the ver sensitive issues of state sovereignt.Apart from the introductor part and the conclusions, the paper consists of threeparts. The first part of the paper is dealing with the origins and developments ofthe Justice and Home Affairs (JHA) co-operation between the EU member states.It could be said that development in polic has undergone four different stages.In the first stage, it dealt with classical intergovernmental cooperation betweenthe EC member states completel outside the EU institutional framework. Thesecond stage was characterized b the institutionalization of JHA cooperation,b its inclusion in the Third Pilar of the EU Treat. The third stage, the so called"Tampere period", was the period of the highest legislative dnamics with a viewof establishment of an "area of freedom, securit and justice" in the EU. In thisperiod the JHA cooperation finall became a real EU polic. Last period could

K. TURKALJ, Politika Europske unije na području pravosuđa i unutarnjih poslova...1156 Zb. Prav. fak. Sveuč. Rij. (1991) v. 27, br. 2, str. 1127-1158 (2006)be called "the Hague period" which started with adoption of Hague program inDecember 2004 and which will govern justice and home affairs area until 2009.It is envisaged that the Hague period will be primaril characterized b theconsolidation of the acquis communautaire in the field of JHA.The second part takes an in-depth view of the changes in decision makingprocess. Decision-making process is in direct correlation with the dnamism ofJHA polic. The author studies the progress of decision making process throughit changes form unit to qualified majorit.In the third part the paper examines present decision making sstemregulated b the Treat of Nice and succeeding legislation. A major progress hasbeen achieved in 2004 b introduction of co-decision procedure and qualifiedmajorit for the most parts of the justice and home affairs polic. The decisionstaken at the EU level can affect not onl interests of individual and differentgroups, but also interests of the states. Furthermore, taking into account risingimportance of the external dimension of the EU JHA polic, it become vercommon that EU decisions concern not onl interests of the Member States, butalso interests of the third countries, among which are candidate countries likeCroatia. Although the future of the EU Constitution is not visible in this moment,additional attention is given to the decision-making sstem envisaged b the EUConstitution.Key words: European Union, Justice and Home Affairs policy, Schengensystem, decision-making processes within EU.ZusammenfassungPolitik der Europäischen Union auf demGebiet der Rechtsprechung und innererAngelegenheiten unter besonderer Betonungder EntscheidungsverfahrenDie Materien der europäischen Rechtsprechung und innerer Angelegenheitenhat sich Jahrzehnte hindurch außerhalb des institutionellen Rahmens derEuropäischen Gemeinschaft entwickelt. Erst durch die Gründung derEuropäischen Union sowie später durch die Anerkennung des Programms vonTampere kam es zu ihrer Institutionalisierung und dnamischen Entwicklungwomit sie die Ebene einer der Politiken der Europäischen Union erreichten. Inder Arbeit werden die unterschiedlichen Verfahren bei der Entscheidungsfällungauf dem Gebiet der Rechtsprechung und der inneren Angelegenheiten analsiertsowie die gegenseitigen Beziehungen zwischen den Hauptkörpern bei diesenVerfahren. Die Kenntnis des analsierten Entscheidungsprozesses sowie dessenHauptfaktoren hat neben theoretischem auch praktischen Wert, da gerade

K. TURKALJ, Politika Europske unije na području pravosuđa i unutarnjih poslova...Zb. Prav. fak. Sveuč. Rij. (1991) v. 27, br. 2, str. 1127-1158 (2006) 1157Entscheidungsprozesse unterschiedliche Interessen promovieren und schützen.Es kann sich um die Interessen des Einzelnen, verschiedener Interessengruppen,ja sogar auch Staaten handeln. Da die EU-Politik der Rechtsprechung und derinneren Angelegenheiten immer wichtigere außenpolitische Elemente hat, habenimmer mehr Entscheidungen, die auf EU-Ebene gefällt werden, eine direkteWirkung auch auf dritte Staaten, unter denen sich auch Kroatien befindet.Schlüsselwörter: Europäische Union, Rechtsprechung und innereAngelegenheiten, Schengen-System, Verfahren derEntscheidungsfällung in der EU.SommarioPOLITICA DELL’UNIONE EUROPEANEL CAMPO DELLA GIUSTIZIA E DEGLI AFFARI INTERNICON PARTICOLARE RIGUARDO AL PROCESSO DIDECISIONENell’articolo si analizza lo sviluppo della politica dell’Unione Europeanel campo della giustizia e degli affari interni (GAI) come politica correlatacon questioni molto sensibili di sovranità statale. A parte l’introduzione e leconclusioni, l’articolo consiste di tre parti. La prima parte si occupa delle originie degli sviluppi della cooperazione tra gli stati membri dell’UE nel campo dellagiustizia e degli affari interni. Si potrebbe affermare che lo sviluppo della politicaha attraversato quattro diverse fasi. Nella prima epoca si è lavorato alla classicacooperazione intergovernativa tra gli stati membri dell’UE completamente aldi fuori del quadro istituzionale dell’UE. Nella seconda fase si è realizzatal’istituzionalizzazione della cooperazione di GAI, mediante la sua inclusionenel Terzo Pilastro del Trattato dell’UE. La terza fase, il cosiddetto "periodoTampere", si è caratterizzata per la maggiore dinamica legislativa, con la visionedella creazione di una "area di libertà, sicurezza e giustizia" nell’UE. In questoperiodo la cooperazione di GAI divenne definitivamente una reale politicadell’UE. L’ultimo periodo potrebbe essere definito "periodo L’Aja", che è iniziatocon l’adozione del Programma de L’Aja nel dicembre 2004 e che governerà ilcampo di GAI sino al 2009. Si ritiene che il periodo L’Aja sarà caratterizzatoprincipalmente dal consolidamento dell’acquis communautaire nel campo GAI.La seconda parte offre una visione approfondita dei cambiamenti nel processodi decisione. Il processo di decisione è in diretta correlazione con il dinamismodella politica di GAI. L’autore discute il progresso del processo di decisioneattraverso la sostituzione dell’unanimità con la maggioranza qualificata.Nella terza parte l’autore esamina il presente sistema di decisione regolatodal Trattato di Nizza e successiva legislazione. Il maggior progresso è stato

K. TURKALJ, Politika Europske unije na području pravosuđa i unutarnjih poslova...1158 Zb. Prav. fak. Sveuč. Rij. (1991) v. 27, br. 2, str. 1127-1158 (2006)raggiunto nel 2004 attraverso l’introduzione del processo di codecisione edella maggioranza qualificata per la maggior parte della politica di GAI. Ledecisioni prese a livello dell’UE possono influenzare non solo interessi diindividui e gruppi differenti, ma anche interessi di stati. Inoltre, tenendo contodella crescente importanza della dimensione esterna della politica di GAIdell’UE, diventa veramente comune che le decisioni dell’UE riguardino non solointeressi di stati membri, bensì pure interessi di paesi terzi, tra i quali vi sonopaesi candidati come la Croazia. Nonostante il futuro del Trattato costituzionaledell’UE in questo momento non sia chiaro, si esamina ulteriormente il sistema didecisione concepito dal Trattato costituzionale.Parole chiave: Unione Europea, giustizia e affari interni, sistema diSchengen, processi di assunzione delle decisioni nell’UE.