Knjiga u pdf. formatu - PALGO centar

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIANALIZAHORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJAU POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJAZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIIzdavačPALGO centarZa izdavačaDušan DamjanovićKneginje Ljubice 14, BeogradTel: + 381 11 30 25 813, faks: + 381 11 30 25 842office@palgo.org, www.palgo.orgUredniciDušan Damjanović, Jelena Jerinić, Tatijana Pavlović-KrižanićLektura i korekturaIvana AndrićIlustracija na koricamaMilan PavlovićPrelom i dizajnTijana DinićŠtampaStandard2, BeogradOva publikacija je sačinjena zahvaljujući podršci Programa „Jačanje lokalnesamouprave u Srbiji, Faza 2“, koji predstavlja zajedničku inicijativu Evropskekomisije i Saveta Evrope. Mišljenja izneta u ovoj publikaciji izražavaju stavoveautora i Savet Evrope ne snosi odgovornost za njih.2

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIANALIZAHORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJAU POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJAZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIBeograd, 2011.3

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJI4. Pregled mehanizama koordinacije u evropskimdržavama33SADRŽAJ4.1. Austrija 344.2. Italija 374.3. Poljska 384.4. Holandija 394.5. Hrvatska 4 14.6. Republika Češka 425. Zaključna razmatranja 435.1. Osnovni problemi u primeni postojećih modela horizontalne i vertikalne 43koordinacije u procesu donošenja odluka od značaja za lokalnusamoupravu5.2. Iskustva evropskih država koja je moguće primeniti da bi se poboljšali44mehanizmi koordinacije u SrbijiKorišćeni izvori 45PREPORUKE ZA MEHANIZME HORIZONTALNEKOORDINACIJEPREPORUKE ZA MEHANIZME VERTIKALNEKOORDINACIJE49555

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIPREDGOVOR6

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIPREDGOVORpreporuke za unapređenje mehanizama vertikalne i horizontalne koordinacije, iz perpsektivenajboljih evropskih iskustava i u svetlu definisanja buduće sveobuhvatne strategijedecentralizacije.Ova publikacija je sačinjena zahvaljujući podršci Programa „Jačanje lokalne samoupraveu Srbiji, Faza 2”, koji predstavlja zajedničku inicijativu Evropske komisije i Saveta Evrope.Cilj Programa je pružanje podrške centralnim i lokalnim vlastima u Srbiji u daljoj razradistrategije decentralizacije i primeni institucionalnih i pravnih reformi u oblasti lokalnesamouprave u Srbiji. Jedna od aktivnosti programa je i jačanje građanskog učešća i podizanjenivoa znanja o lokalnoj samoupravi.PALGO centar poziva sve zainteresovane, posebno predstavnike i predstavnice različitihnivoa vlasti i zaposlene u organima državne uprave i lokalnim upravama, da svojimkomentarima i sugestijama pomognu da se javna diskusija o opisanim problemima nastaviu cilju pronalaženja kvalitetnijih i efikasnijih rešenja. Nadamo se da će ova i drugeanalize na kojima je poslednjih godina radio PALGO centar poslužiti donosiocima odlukakao korisna osnova za definisanje mera javne politike u različitim oblastima od značajaza dalji razvoj lokalne samouprave.Jelena Jerinić8

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIANALIZAHORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA UPOSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZALOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJI9

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIANALIZA10

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIANALIZAHORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA UPOSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZALOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIJelena Jerinić, Tatijana Pavlović-Križanić, septembar-novembar 2010.1. Uvod (postavljanje problema, svrha analize)U Srbiji je od 2002. godine uspostavljen stabilan sistem organizacije lokalne samouprave,koji karakteriše povećanje odgovornosti i transparentnosti postupaka lokalnih vlasti, postepenojačanje stručnosti i kapaciteta zaposlenih u gradskoj, odnosno opštinskoj upravi,poboljšanje kvalifikacione strukture zaposlenih, povećanje kapitalnih budžeta i ulaganjau infrastrukturu itd. U sistemskom smislu, jedna od osnovnih slabosti postojećeguređenja lokalne samouprave kod nas izvire iz još uvek nedovoljne koordinacije organavlasti na republičkom nivou, kako međusobno (horizontalna koordinacija), tako i sa lokalnimsamoupravama (vertikalna koordinacija), u procesu definisanja novih sektorskihpolitika i strategija, izmena postojećih politika i donošenja i izmene propisa, posebnokada se radi o prenošenju novih nadležnosti na lokalne samouprave.Nedovoljna vertikalna koordinacija, koja se ogleda u uglavnom nesistematskom, ad hocuticaju lokalnih samouprava na proces donošenja odluka o pitanjima koja vitalno utiču nanjihov položaj, onemogućava donosioce odluka da propise prilagode potrebama i kapacitetimalokalnih samouprava, što na kraju rezultira donošenjem nedovoljno kvalitetnihpropisa. Ovi propisi se često ne mogu primeniti, njihova primena izaziva nedoumice i problemeu primeni ili se njihov cilj u praksi ne može ostvariti jer mehanizmi primene nisu odgovarajući.Nedovoljna horizontalna koordinacija državnih organa u postupku donošenjapropisa i definisanja sektorskih politika takođe utiče kako na kvalitet propisa, tako i na nivospremnosti državnih organa da odgovore na potrebe gradova i opština u pogledu tumačenjazakonski odredbi i sprovedbenih propisa. Ovakva situacija na duži rok može ozbiljnijeda ugrozi ostvarenje osnovnih prava građana i pravnih lica u oblastima u kojima ostvarenjetih prava zavisi od delovanja lokalne uprave, javnih službi i preduzeća.11

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIANALIZASavremeni koncept javne uprave počiva na efikasnoj saradnji i paralelnom funkcionisanjuizvršnih organa vlasti na svim nivoima upravljanja. Punu realizaciju javnog interesa je nemogućepostići ukoliko se akteri, na koje se odgovarajuća politika odnosi, ne konsultuju veću inicijalnoj fazi oblikovanja sektorske politike ili propisa. Saradnja koja se ostvaruje u završnojfazi, kada je praktično nemoguće uticati na izmenu osnovnih postavki već uspostavljenogsistema regulacije ili je konsultativna funkcija tih aktera samo deklarativna, ne doprinosiostvarenju javnog interesa i cilju zbog koga se određena strategija ili propis donosi.Analiza funkcionisanja horizontalne i vertikalne koordinacije u postupku donošenja odlukaod značaja za lokalnu samoupravu u Srbiji pripremljena je u periodu septembar–novembar2010. godine, a podržala ju je Kancelarija Saveta Evrope u Beogradu. Ideja autorabila je da se za potrebe Nacionalnog saveta za decentralizaciju, Stalne konferencije gradovai opština i resornih ministarstava pripremi analiza pravnog okvira, kao i faktičkogstanja u domenu horizontalne i vertikalne koordinacije u procesu donošenja odluka odznačaja za lokalnu samoupravu, da se analiziraju uočeni problemi i daju preporuke zanjihovo prevazilaženje, odnosno definišu moguća rešenja problema.2. Horizontalna koordinacija organa na republičkomnivou u postupku donošenja odluka od značaja zalokalnu samoupravu2.1. Pravni okvir: postupci donošenja strateških dokumenata i propisa odznačaja za lokalnu samoupravuPre svega, potrebno je, barem okvirno, definisati pojam propisa i strateških dokumenata„od značaja za lokalnu samoupravu”. Procenjuje se da se oko tri četvrtine propisa u svakompravnom sistemu u određenoj meri primenjuju na lokalnom nivou i to skoro u svimoblastima. Ti propisi se odnose na skoro sve oblasti društvenog života, a jedine oblastiza koje bismo mogli reći da ne ulaze u ovu grupu verovatno su odbrana i spoljni poslovi.Za svrhe ove analize, sve propise koji se primenjuju ili su na neki način od značaja za lokalnusamoupravu, možemo podeliti na tri grupe. U prvu grupu spadaju propisi kojima su definisanitemelji sistema lokalne samouprave u jednoj državi – propisi o teritorijalnoj organizaciji,sistemu lokalne samouprave, lokalnom izbornom sistemu, sistemu finansiranja lokalnesamouprave i položaju zaposlenih u organima lokalne samouprave. Zatim, tu su propisikoji uređuju oblasti (pitanja) u izvornoj nadležnosti lokalne samouprave – npr., propisi okomunalnim delatnostima. I, konačno, tu su propisi koji uređuju poverene poslove, koji suverovatno i najbrojniji. Pošto se odnose na toliko raznovrsnih oblasti, u proces donošenjaovih propisa uključen je veliki broj aktera (o čemu će detaljnije biti reči u tački 2.2).12Ono što je ovde rečeno za raznovrsnost propisa kad je reč o oblastima koje uređuju, važii za strateške dokumente – od strategija decentralizacije do akcionih planova u određenimoblastima. Veliki broj strateških dokumenata zahteva sprovođenje određenih merana lokalnom nivou, najčešće od strane organa lokalne samouprave.

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIPod pojmom „propisi” ovde podrazumevamo zakone i podzakonske akte čiji su donosiocivlada (uredbe) i organi državne uprave (pravilnici, naredbe i uputstva). 1 Za jedinice lokalnesamouprave su posebno važni pravilnici, jer se zakonima koji se primenjuju na lokalnomnivou vrlo često ostavlja širok prostor za podzakonsko regulisanje, te od efikasnostinjihovog usvajanja i njihove sadržine u velikoj meri zavisi obavljanje (posebno poverenih)poslova lokalne samouprave. U poslednjih nekoliko godina je bilo primera kašnjenja uusvajanju podzakonskih propisa potrebnih za početak primene određenog zakona, što jeponekad u velikoj meri uticalo na delovanje organa lokalne samouprave.ANALIZAAnalizu koja sledi i definisane preporuke treba interpretirati u smislu ovih prethodnihnapomena.Zakonodavni postupak u Srbiji je uređen pre svega Ustavom, Zakonom o Narodnoj skupštinii Poslovnikom Narodne skupštine, Zakonom o državnoj upravi, Zakonom o Vladi iPoslovnikom Vlade. 2U pogledu zakonodavnog postupka, Ustav predviđa ovlašćene predlagače zakona (član107) i nadležnost Narodne skupštine za usvajanje zakona (član 99), odnosno predsednikaRepublike za njihovo proglašenje (član 113). Zakon o Narodnoj skupštini i Poslovnik oradu Narodne skupštine detaljnije uređuju postupak usvajanja zakona nakon upućivanjapredloga zakona od strane ovlašćenih predlagača – ulogu skupštinskih odbora, raspravuo predlogu zakona i njegovo usvajanje. Zakonom o državnoj upravi na opšti način uređujese postupak pripreme nacrta zakona i drugih akata koje resorna ministarstva predlažuvladi, kao i postupak pribavljanja mišljenja drugih organa državne uprave. Ti postupci subliže uređeni Poslovnikom Vlade.Ovlašćeni predlagači zakona su jedan narodni poslanik, vlada, skupština autonomne pokrajineili 30.000 birača. Zaštitnik građana i Narodna banka Srbije imaju pravo predlaganjazakona iz svoje nadležnosti. Najveći broj predloga zakona u Skupštinu dolazi od vlade. 3Za izradu nacrta zakona zadužena su resorna ministarstva. U skladu sa PoslovnikomVlade, ministarstva pre podnošenja nacrta Vladi pribavljaju mišljenja drugih resornihministarstava i službi Vlade (članovi 46. i 47). O nacrtima zakona predlagač pribavlja mišljenjaRepubličkog sekretarijata za zakonodavstvo, Ministarstva finansija i Kancelarijeza evropske integracije, odnosno ministarstava inostranih poslova ili pravde, za nacrteodređenih zakona. Takođe, mišljenja se pribavljaju i od organa državne uprave sa čijim delokrugomje povezano pitanje na koje se akt odnosi, s tim što Poslovnik ne precizira detaljnijeo kakvoj povezanosti bi trebalo da se radi. Ne postoji posebna odredba koja bi se odnosila nazakone „od značaja za lokalnu samoupravu”.1 O karakteru pojedinih vrsta upravnih propisa videti član 15. Zakona o državnoj upravi.2 Ustav Republike Srbije (Službeni glasnik RS, br. 86/06), Zakon o Narodnoj skupštini (Službeni glasnik RS, br. 9/10), PoslovnikNarodne skupštine (Službeni glasnik RS, br. 52/10), Zakon o državnoj upravi (Službeni glasnik RS, br. 79/05, 101/07),Zakon o Vladi (Službeni glasnik RS, br. 55/05, 71/05, 101/07, 65/08).3 Jednostavna analiza predloga zakona koji trenutno čekaju usvajanje u Narodnoj skupštini, prema podacima sazvanične internet stranice Skupšine (http://www.parlament.gov.rs/content/lat/akta/predzakoni.asp – verzija od23.10.2010.), pokazuje da je od ukupno 92 predloga zakona njih 68 (74 %) predložila Vlada, 16 (17 %) narodni poslanici, i toopozicioni, 5 (6 %) Narodna banka i 3 (3 %) građani.13

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIANALIZAUz obrazloženi nacrt zakona Vladi se obavezno dostavlja i jedan broj priloga (član 40. PoslovnikaVlade): izjava o usklađenosti sa propisima Evropske unije (model izjave je usvojilaVlada); analiza efekata zakona (Poslovnik predviđa sadržaj analize), odnosno posebnoobrazloženje zašto predlagač procenjuje da uz nacrt ne treba da priloži analizu efekata;spisak propisa i drugih opštih akata kojima se nacrt zakona izvršava i rokova u kojima ihtreba doneti. Nije predviđeno da analiza efekata mora sadržati procenu uticaja primenedatog zakona na jedinice lokalne samouprave.Poslovnik Vlade (član 41) gotovo u potpunosti ponavlja odredbu Zakona o državnoj upravi(član 77) o sprovođenju javne rasprave u pripremi zakona. Obaveza sprovođenja javnerasprave postoji ako se zakonom bitno menja uređenje nekog pitanja ili uređuje pitanjekoje posebno zanima javnost. Ako predlagač zakona to ne učini, na to će ga obavezatinadležni odbor Vlade. Poslovnik ne sadrži detaljnije ili objektivnije kriterijume za procenukoji konkretni nacrti zakona moraju proći javnu raspravu, kao ni konkretnije odredbe osprovođenju javne rasprave – načinu sprovođenja, trajanju, izjašnjavanju o predlozimaiznetim u toku javne rasprave i sl. Izmenama i dopunama Poslovnika Vlade ovaj član jedopunjen odredbom da se javna rasprava može sprovoditi i u pripremi strategije razvoja.Takođe, Poslovnik ne sadrži odredbe o eventualnim obavezama konsultovanja zainteresovanihsubjekata u pripremi nacrta zakona ili sprovođenju javne rasprave – na primer, uvezi sa temom ove analize, jedinica lokalne samouprave ili njihove asocijacije.Nakon prijema nacrta generalni sekretar Vlade nacrt dostavlja nadležnom odboru Vlade.O pitanjima „teritorijalne organizacije Republike Srbije, teritorijalne autonomije i lokalnesamouprave” odlučuje Odbor za pravni sistem i državne organe (član 26. Poslovnika Vlade).Poslovnik ne predviđa o kojim pitanjima lokalne samouprave Odbor raspravlja. Odborsastavlja izveštaj za Vladu kojim joj preporučuje da utvrdi ili ne utvrdi predlog zakona.Nakon usvajanja predloga zakona, Vlada ga dostavlja Narodnoj skupštini. Predloge određenihzakona na dnevni red stavlja predsednik Skupštine, s tim što Skupština može odlučitida određeni zakon bude usvojen po hitnom postupku. Razlozi za usvajanje po hitnompostupku uključuju uređivanje pitanja i odnosa nastalih usled okolnosti koje nisu mogleda se predvide, a nedonošenje zakona po hitnom postupku moglo bi da prouzrokuje štetneposledice po život i zdravlje ljudi, bezbednost zemlje i rad organa i organizacija, i ispunjenjemeđunarodnih obaveza i usklađivanje propisa s propisima Evropske unije (član168. stav 2. Poslovnika Narodne skupštine).14U svakom slučaju, pre rasprave u plenumu, o predlozima zakona i amandmanima podnetimna predloge raspravljaju resorni odbori Narodne skupštine. Trenutno postoji 19odbora. Od 2005. godine u Narodnoj skupštini je postojao poseban Odbor za lokalnusamoupravu. Do formiranja ovog odbora je došlo na inicijativu Stalne konferencije gradovai opština. Novim Poslovnikom, usvojenim u julu 2010. godine, znatno je smanjenbroj skupštinskih odbora, te je ukinut poseban odbor za lokalnu samoupravu, a pitanjao kojima je on odlučivao stavljena su u delokrug Odbora za pravosuđe, državnu upravu ilokalnu samoupravu.

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIMeđutim, treba imati u vidu da ovaj odbor neće raspravljati o svim predlozima zakonaod značaja za lokalnu samoupravu već samo o onim koji se odnose na teritorijalnu organizacijuRepublike Srbije, uređenje lokalne samouprave i izbore, finansiranje i način radaorgana i službi jedinica lokalne samouprave, matične knjige (član 51. Poslovnika Narodneskupštine). Drugi predlozi zakona, pa čak i oni koji se tiču poslova u izvornom delokrugulokalne samouprave, biće predmet rasprave pred drugim resornim odborima.ANALIZAPostupak usvajanja uredbi Vlade uređen je Poslovnikom Vlade i skoro identičan postupkuusvajanja predloga zakona od strane Vlade. Osnovne razlike su u tome što u postupkuusvajanja uredbe ne postoji obaveza sprovođenja javne rasprave, što se predlog uredbedostavlja na mišljenje samo Republičkom sekretarijatu za zakonodavstvo i Ministarstvufinansija i što predlog uredbe ne prati analiza efekata.Postupak usvajanja podzakonskih akata uređen je u najvećom meri Zakonom o državnojupravi. Zakon o državnoj upravi kao propise koje donose organi državne uprave navodipravilnike, naredbe i uputstva (član 15). Za ove podzakonske akte koristi se i naziv upravnipropisi. Pravilnikom se razrađuju pojedine odredbe zakona ili propisa Vlade. Naredbomse naređuje ili zabranjuje neko ponašanje u jednoj situaciji koja ima opšti značaj. Uputstvomse određuje način na koji organi državne uprave i imaoci javnih ovlašćenja izvršavajupojedine odredbe zakona ili drugog propisa. Kao što je već rečeno, za jedinice lokalnesamouprave su posebno važni pravilnici.Zakon dalje postavlja ograničenja u pogledu donošenja upravnih propisa (član 16). Ministarstvai posebne organizacije mogu donositi propise samo kad su na to izričito ovlašćenizakonom ili propisom Vlade. Ministarstva i posebne organizacije ne mogu propisomodređivati svoje ili tuđe nadležnosti, niti fizičkim i pravnim licima ustanovljavati pravai obaveze koje nisu već ustanovljene zakonom. Najveći broj upravnih propisa, posebnopravilnika, donose ministarstva. Nacrti propisa se dostavljaju Republičkom sekretarijatuza zakonodavstvo, koji proverava njihovu usaglašenost sa drugim aktima u pravnom sistemui stara se o njihovoj normativno-tehničkoj i jezičkoj valjanosti. 4Može se reći da je detaljnije uređenje procesa usvajanja strateških dokumenata počelo2008. godine, kada je u Poslovnik Vlade uneto još nekoliko odredaba o tome. Strateški dokumentise usvajaju na sličan način kao predlozi zakona, odnosno uredbe Vlade. Obično ihusvaja Vlada, ali ponekad to čini i Narodna skupština. Važećim propisima nisu predviđenikriterijumi kojima bi se mogla objasniti ta razlika. 5 Usvojene strategije uglavnom prate akcioniplanovi, koje, ako ne čine sastavni deo strategije, mogu samostalno usvajati i resornaministarstva. Poslovnikom Vlade je predviđeno da za nacrt strategije razvoja treba pribavitimišljenja Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo i Ministarstva finansija (kao koduredbi), ali se u postupku njihovog usvajanja može sprovesti i javna rasprava. Poslovnik nesadrži detaljnije smernice o tome kada bi trebalo sprovesti takvu raspravu.4 V. član 31. Zakona o ministarstvima (Službeni glasnik RS, br. 65/2008).5 Na primer, od 2005. godine Narodna skupština je usvojila 5 strategija: Strategiju razvoja energetike Republike Srbijedo 2015.godine, Nacionalnu strategiju za borbu protiv korupcije, Nacionalnu strategiju reforme pravosuđa, Strategijunacionalne bezbednosti Republike Srbije, Strategiju odbrane Republike Srbije.15

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIANALIZAIz napred opisanog može se zaključiti da domaći propisi koji uređuju zakonodavni i postupakusvajanja podzakonskih propisa i strateških dokumenata ne poznaju poseban režim,odnosno poseban postupak za donošenje propisa ili usvajanje strateških dokumenata odznačaja za lokalnu samoupravu, čak i kada se radi o propisima iz navedene prve grupe.Član 79. Zakona o lokalnoj samoupravi predviđa da organi i službe jedinica lokalne samouprave,između ostalog, učestvuju, samostalno ili preko svojih asocijacija, u pripremi zakonai drugih propisa čija je sadržina od posebnog značaja za ostvarivanje i razvoj lokalnesamouprave. Isto je predviđeno članom 89, koji navodi uloge asocijacija jedinica lokalnesamouprave. 6 Slične odredbe je sadržao i raniji Zakon o lokalnoj samoupravi iz 2002. godine.7 Međutim, ovo pravo jedinica lokalne samouprave nije ni na koji način operacionalizovano,odnosno nisu predviđene odgovarajuće obaveze organa državne uprave, Vlade iNarodne skupštine da u postupak donošenja propisa uključe jedinice lokalne samouprave,odnosno da ih konsultuju .2.2. Institucionalni okvir: organi, ustanove i radna tela koji na nivouRepublike Srbije donose odluke od značaja za lokalnu samoupravu(raspodela nadležnosti)Imajući u vidu sveobuhvatni i raznovrsni delokrug lokalne samouprave, ne može se napravitini približno iscrpna lista državnih organa i tela koji donose odluke od značaja zalokalnu samoupravu. Osim ministarstava i drugih organa državne uprave, u donošenjuodluka od značaja za lokalnu samoupravu učestvuju i drugi državni organi i organizacije,odnosno tela i strukture unutar državnih organa, posebno u procesu usvajanja strateškihdokumenata.Prilikom analize institucionalnog okvira, prvo bi trebalo definisati osnovne kategorijeodluka od značaja za lokalnu samoupravu i grupe državnih organa koji su nadležni zanjihovo donošenje.2.2.1. Državni organi koji utiču na normativni položaj lokalne samoupraveGlavni organi koji učestvuju u zakonodavnom postupku uopšte jesu resorna ministarstva(i drugi organi državne uprave), Vlada, Narodna skupština i njeni odbori. Njihova uloga uzakonodavnom postupku i postupku usvajanja drugih propisa i strateških dokumenataopisana je u tački 2.1.U ovoj tački će biti detaljnije objašnjena uloga organa koji pripremaju strategije, zakoneili druge propise od značaja za lokalnu samoupravu. U ovoj fazi pripreme propisa koordinacijaje najbitnija. Ključni propisi od značaja za lokalnu samoupravu uređuju statusni166 Član 89. stav 2. Zakona o lokalnoj samoupravi: „Asocijacije jedinica lokalne samouprave zastupaju interese svog članstvapred državnim organima, a posebno u postupku donošenja zakona i drugih akata od značaja za zaštitu, unapređenjei finansiranje lokalne samouprave, kao i drugih propisa od značaja za ostvarivanje poslova jedinice lokalnesamouprave.”7 Službeni glasnik RS, br. 9/02.

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIpoložaj organa lokalne samouprave, njenih javnih službi i preduzeća. Ovi organi obavljajui poslove nadzora ili vrše inspekcijska ovlašćenja u vezi sa praćenjem zakonitosti sprovođenjazakona u ovim oblastima. Ministarstvo koje je nadležno za pripremu krovnihpropisa od značaja za lokalnu samoupravu je Ministarstvo za državnu upravu i lokalnusamoupravu, a ovo ministarstvo ima i veoma važna nadzorna i inspekcijska ovlašćenjau odnosu na lokalnu samoupravu. Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravudonosi propise kojima se uređuje broj i vrsta organa u lokalnoj samoupravi, propisujunjihove nadležnosti i međusobni odnosi, uređuje vrsta lokalnih izbora i način njihovogorganizovanja, definišu radni odnosi i plate zaposlenih u lokalnoj samoupravi itd. U tomsmislu, ovo ministarstvo je nadležno za propise kojima se uređuje institucionalna infrastrukturau lokalnim samoupravama. Treba naglasiti da Ministarstvo za državnu upravunema koordinacionu ili neku posebnu ulogu u donošenju zakona od značaja za lokalnusamoupravu koji nisu direktno u njegovom delokrugu, i koji uglavnom čine prvu grupupropisa identifikovanu u tački 2.1. 8ANALIZASa druge strane se nalazi Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja, koje je nadležnoza propise kojima se uređuje razvojna, pre svega ekonomska infrastruktura, u gradovimai opštinama. Uloga ovog ministarstva podrazumeva izradu analiza razvojnih potreba imogućnosti gradova i opština, pripremu nacrta zakona i drugih propisa u ovoj oblasti,pripremu razvojnih strategija i predlaganje razvojnih programa i projekata, kao i planiranjei sprovođenje neophodnih obuka. To ministarstvo je 2009. godine pripremilo Zakon oregionalnom razvoju, kao i podzakonske propise u ovoj oblasti. Ovo ministarstvo takođe:a. predlaže mere za stvaranje preduslova za smanjenje razlika u stepenu ekonomskerazvijenosti;b. definiše i primenjuje kriterijume i merila za ocenu stepena ekonomske i ukupnedruštvene razvijenosti;c. priprema mapiranje teritorijalnih delova Republike Srbije sa ciljem da se definišestepen regionalne razvijenosti i priprema mere kako bi se povećala konkurentnostnerazvijenih regiona i ukupan stepen njihove društvene razvijenosti.Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja je zaduženo i za deo programiranja IPAfondova iz domena regionalnog razvoja, kao i za obavljanje poslova u vezi sa EU integracijamau domenu usklađenosti propisa u pripremi sa propisima EU. Ni ovo ministarstvonema neku značajniju ulogu u procesu koordinacije aktivnosti na pripremi propisaod značaja za lokalnu samoupravu koji imaju razvojnu komponentu. U tom smisluilustrativan je primer nedostatka koordinacije između Ministarstva za životnu sredinui prostorno planiranje, koje je u finalnoj fazi pripreme novog Zakona o komunalnim delatnostimai Ministarstva ekonomije i regionalnog razvoja, koje već dve godine pripremaStrategiju za restrukturiranje javnih preduzeća (videti Analizu slučaja: Nacrt Strategije za8 Pitanja od značaja za lokalnu samoupravu koja su u delokrugu Ministarstva za državnu upravu i lokalnu samoupravusu: sistem lokalne samouprave i teritorijalne autonomije i izbori za organe lokalne samouprave; radni odnosi u jedinicamalokalne samouprave i autonomnim pokrajinama; teritorijalna organizacija Republike Srbije. V. član 12. Zakona oministarstvima.17

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIANALIZArestrukturiranje javnih komunalnih preduzeća). Nedovoljna koordinacija ova dva organarezultira činjenicom da se zakon koji uređuje osnovna pitanja funkcionisanja komunalneprivrede u Srbiji, kao i zaključivanje javno-privatnih partnerstava u komunalnoj oblastidonosi bez strateških smernica za čije je predlaganje nadležno Ministarstvo ekonomije iregionalnog razvoja.Veliki broj resornih ministarstava je nadležan za izradu nacrta zakona koji su od značajaza lokalnu samoupravu (npr. Ministarstvo finansija, Ministarstvo životne sredine i prostornogplaniranja, Ministarstvo rada i socijalne politike, Ministarstvo ekonomije i regionalnograzvoja, Ministarstvo zdravlja, Ministarstvo prosvete itd.). Praktično bi se mogloreći da su to sva ministarstva u sastavu Vlade Srbije, osim Ministarstva odbrane i Ministarstvaspoljnih poslova, jer obavljaju poslove državne uprave u oblastima u kojima sulokalnoj samoupravi poverene nadležnosti ili u oblastima koje imaju direktnog uticaja narealizaciju izvornih nadležnosti.Slično, i delokrug resornog skupštinskog odbora pokriva samo pitanja sistema lokalnesamouprave, dok se predlozi zakona kojima se uređuju oblasti u (izvornoj ili poverenoj)nadležnosti lokalne samouprave razmatraju u drugim resornim odborima.Pored gore opisanih državnih organa koji učestvuju u postupku donošenja propisa, možese navesti još nekoliko tela i službi Vlade koji mogu da utiču na donošenje odluka od značajaza lokalnu samoupravu.Vlada Srbije je u junu 2009. donela odluku o formiranju Nacionalnog saveta za decentralizaciju,čiji zadatak je da sa Ministarstvom za državnu upravu i lokalnu samoupravuučestvuje u pripremi Strategije decentralizacije Republike Srbije. Za članove Saveta su,pored poslanika u Narodnoj skupštini, izabrani i predstavnici stručnih i akademskih organizacija.Odmah zatim Vlada je usvojila Uredbu o osnivanju Kancelarije Nacionalnogsaveta za decentralizaciju Srbije.Vlada je usvojila Strategiju regulatorne reforme u Republici Srbiji za period od 2008. do2011. godine sa Akcionim planom i započela njenu realizaciju. Kao prioriteti u sprovođenjuregulatorne reforme definisani su, pre svega, unapređenje analize efekata propisa,sistema kontrole kvaliteta prilikom njihovog usvajanja i primene i jednokratno i sveobuhvatnostavljanje van snage ili izmena propisa koji su prevaziđeni i/ili štetni za privredu. Uokviru takozvane „sveobuhvatne reforme propisa“ planirano je ukidanje zastarelih i propisakoji usporavaju efikasnost uprave i privredni rast. Strategijom je predviđeno da sezaposleni na normativnim poslovima u organima lokalne samouprave obuče za sprovođenjeanalize efekata propisa, koja bi trebalo da se sprovodi po jedinstvenoj metodologijina sva tri nivoa vlasti.18Generalni sekretarijat Vlade ima koordinacionu ulogu u postupku usvajanja akata Vlade(kao što je gore opisano u vezi sa usvajanjem predloga zakona). Takođe, njegova koordinacionauloga dolazi do izražaja i kroz staranje o izvršavanju akata Vlade kojima se nalažuobaveze ministarstvima i posebnim organizacijama. Zajedno sa Republičkim sekretarijatom

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIza zakonodavstvo, na osnovu programa rada organa državne uprave, Generalni sekretarijatpriprema godišnji program rada Vlade, odnosno priprema izveštaj o radu Vlade.ANALIZAPočetkom 2009. godine je započeta reforma Generalnog sekretarijata, posebno jačanje njegoveuloge u koordiniranju politika. Podeljen je na četiri sektora, od kojih je jedan Sektor zaplaniranje, nadzor i koordinaciju politika. Unutar tog sektora postoji Odsek za poslove koordinacijei analizu politika, koji obavlja poslove koordinacije politika organa državne uprave,strateškog planiranja, razvoja metodologije planiranja, nadzora realizacije planom utvrđenihposlova i prioriteta organa državne uprave i razvoja metodologije povezivanja poslovaplaniranja sa procesom izrade programskog budžeta.Takođe, još neke službe ili tela Vlade imaju koordinacione uloge u određenim oblastima– npr., Kancelarija za evropske integracije, Tim potpredsednika Vlade za socijalno uključivanjei smanjenje siromaštva i sl.2.2.2. Državni organi koji imaju ključnu ulogu u određivanju finansijskogpoložaja lokalne samoupraveOrgani koji donose ključne odluke od značaja za lokalnu samoupravu a kojima se utičena finansijski položaj lokalne samouprave, kako u domenu normativnog uređivanja (broji karakter prihoda, način upravljanja ovim prihodima i kriterijumi za njihovo dodeljivanje),tako i u domenu konkretne raspodele sredstava iz budžetskih razdela ministarstavai drugih budžetskih korisnika jesu Ministarstvo finansija i Ministarstvo za Nacionalni investicioniplan.Najvažnija uloga koju Ministarstvo finansija ima, a u vezi je sa koordinacijom aktivnostiod značaja za lokalnu samoupravu jeste priprema budžeta Republike Srbije, u kome seopredeljuju transferna sredstva iz opšteg transfera za ujednačavanje razvojnih nejednakostiu Republici Srbiji, na osnovu Zakona o finansiranju lokalne samouprave. Transfernasredstva služe da bi se umanjile razlike u fiskalnom kapacitetu (visini budžeta) izmeđufiskalno bogatijih i fiskalno siromašnijih opština. Ministarstvo finansiranja administrirai dodeljivanje sredstava za obavljanje poslova iz delokruga svih državnih organa i organizacija,a u okviru kojih se planira i dodeljivanje posebnih, takozvanih namenskih transfera,koje odobravaju sektorska ministarstva za tačno određene namene.U ovom segmentu vertikalne koordinacije aktivnosti u vezi sa dodeljivanjem opštegtransfera, ali i namenskih transfera, veoma je važna uloga Komisije za finansiranje lokalnesamouprave, koja je osnovana Zakonom o finansiranju lokalne samouprave iz 2006.godine. Naime, u cilju obezbeđenja načela pravičnosti, efikasnosti i otvorenosti sistemafinansiranja lokalne samouprave i davanja preporuka za njegovo unapređenje, Zakonomje osnovana Komisija za finansiranje lokalne samouprave, koja ima predsednika i desetčlanova, koji se imenuju na period od 5 godina (da bi se premostio četvorogodišnji izborniciklus). Predsednika Komisije i pet članova imenuje Vlada, a pet članova Stalna konferencijagradova i opština, od kojih najmanje tri člana moraju biti predstavnici jedinicalokalne samouprave. Zakonom je uspostavljena obaveza da se komisija sastaje jednom u19

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIANALIZAtri meseca. Odluke Komisije se donose većinom glasova prisutnih članova, pod uslovomda sednici prisustvuje najmanje šest članova Komisije.Nadležnosti Komisije se odnose na analiziranje kriterijuma i merila za dodelu nenamenskihi funkcionalnih transfera i utvrđivanje njihove visine po jedinicama lokalne samouprave,na analiziranje programa za dodeljivanje namenskih transfera u užem smislu,uključujući postupke dodeljivanja i kriterijume za izbor, praćenje vertikalne i horizontalneujednačenosti sistema, stepena zaduženosti jedinica lokalne samouprave i rezultataizmena sistema finansiranja lokalne samouprave, pisanje godišnjih izveštaja, najkasnijedo 30. maja za prethodnu budžetsku godinu, pripremu predloga za izmenu i poboljšanjesistema finansiranja lokalne samouprave itd.Zakonom je propisana obaveza da Ministarstvo finansija dostavlja Komisiji i Stalnoj konferencijigradova i opština podatke o prihodima i rashodima jedinica lokalne samouprave zaprethodnu godinu, najkasnije do 30. aprila tekuće godine. Nadležna ministarstva i drugiorgani i organizacije Republike Srbije i Autonomne pokrajine koji obezbeđuju transferelokalnoj samoupravi, imaju obavezu da do 30. aprila tekuće godine dostave Ministarstvui Komisiji podatke o svim transferima lokalnoj samoupravi, po nameni transfera i po jedinicamalokalne samouprave. Ni četiri godine nakon stupanja na snagu Zakona Komisijanije počela da dobija podatke o kriterijumima i visini dodeljenih sredstava na ime namenskihtransfera od sektorskih ministarstava, a dodeljivanje namenskih transfera gradovimai opštinama ostaje jedna od najmanje transparentnih procedura koje se odnose nalokalnu samoupravu u Srbiji (o tome videti Analizu slučaja: Nedostatak saradnje u koordinacijiraspodele namenskih transfera).Ministarstvo za Nacionalni investicioni plan (NIP) osnovano je u maju 2008. godine, naosnovu izmena Zakona o ministarstvima. Vlada je predvidela osnivanje Ministarstva zaNIP kao organizacionog dela državne uprave u celini zaduženog za pripremu procedura zakonkurisanje iz sredstava nacionalnog investicionog plana, prioritizaciju nacionalnih investicionihprojekata u skladu sa već usvojenim strategijama i razvojnim politikama, obezbeđivanjestručne podrške u procesu pripreme projekata, selekciju i evaluaciju projekata.Štaviše, Ministarstvo za NIP je nadležno za definisanje i primenu postupaka nadzora nadupravljanjem projektima, direktno upravljanje projektima, izveštavanje o upravljanju, kaoi uspostavljanje elektronske baze podataka o sistemu upravljanja projektima. Ni ovo ministarstvonema zapaženu ulogu u koordinaciji aktivnosti u vezi sa lokalnom samoupravom,čak ni kada su u pitanju aktivnosti koje su striktno u njegovom delokrugu.2.3. Oblici horizontalne saradnje u postupku strateškog planiranja idonošenja propisa (institucionalna i ad hoc saradnja)20Kao što je prikazano, propisi detaljnije uređuju zakonodavni postupak od trenutka kadanadležni organ državne uprave već ima pripremljen nacrt zakona i želi da ga prosledi Vladina usvajanje. Isto se odnosi i na akte koje usvaja Vlada i strateške dokumente.

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIPostupak izrade nacrta (zakona ili strateškog dokumenta) nije detaljnije uređen. Postoje,međutim, ustaljeni načini koje slede gotovo sva resorna ministarstva.ANALIZANacrte najčešće izrađuju radne grupe koje imenuju ministri (ili direktori posebnih organizacijaako je izrada nacrta u njihovom delokrugu). U ovim grupama, osim predstavnikaresornog ministarstva, ponekad iz više sektora unutar ministarstva, često učestvujui predstavnici drugih organa državne uprave ili drugih državnih organa, odnosno službi itela Vlade. Kao što će biti prikazano u delu 3, u njima ponekad učestvuju i stručnjaci, odnosnopredstavnici drugih nivoa vlasti.Kao što je opisano ranije, dalji koraci u zakonodavnom postupku su: prikupljanje mišljenjaod drugih organa državne uprave, razmatranje nacrta na sednici resornog odboraVlade, usvajanje predloga zakona od strane Vlade i upućivanje Narodnoj skupštini, razmatranjeu skupštinskim odborima, rasprava i usvajanje zakona na plenarnom zasedanjuSkupštine. Pošto su svi ovi koraci već opisani u prethodnim tačkama, ovde ćemo sedetaljnije osvrnuti samo još na postupak pribavljanja mišljenja na nacrt zakona.Organi kojima je nacrt ili predlog dostavljen radi davanja mišljenja, dostavljaju mišljenjau roku od 10, odnosno 20 dana, ako se radi o sistemskom zakonu. Ako mišljenje ne budedostavljeno u tom roku, smatra se da nije bilo primedaba. Predlagač će ponovo tražitimišljenja ako nacrt izmeni na drugi način ili u većoj meri nego što nalaže usklađivanje sprimedbama iz pribavljenih mišljenja.Kada predlagač dostavlja Generalnom sekretarijatu nacrt ili predlog akta usklađen s primedbamaiz pribavljenih mišljenja za koje je ocenio da ih može prihvatiti, on dostavlja isama mišljenja i izveštaj o javnoj raspravi, ako je vođena. Takođe, posebno je dužan da sepismeno izjasni o primedbama iz mišljenja koje nije prihvatio. Poslovnik ne sadrži detaljnijesmernice u pogledu izveštaja o javnoj raspravi, odnosno prihvatanju ili neprihvatanjuprimedaba koje su iznete u toku javne rasprave.2.4. Situaciona analiza postojećih modela horizontalne koordinacijeprilikom usvajanja propisa i strateških dokumenata u domenu lokalnesamouprave2.4.1. Postavljanje problemaPostupak donošenja propisa kod nas, o kome je bilo više reči u prethodnim delovima ovestudije, još uvek nosi značajne tragove nasleđenog etatističkog modela državne uprave.Iako državna uprava u Srbiji danas ima dovoljno iskustva i sposobnosti za uvođenje novihmodela, koji bi doveli do unapređenja i sistemske koordinacije u vršenju nadležnosti,saradnja ministarstava u domenu donošenja propisa još uvek se svodi na dva osnovnaoblika:a. ad hoc saradnju, ukoliko ministarstvo ili drugi organ koji je prema Zakonu o ministarstvimanadležan za pripremu određenog zakonskog ili podzakonskog akta ilistrateškog dokumenta, proceni da mu je u postupku pripreme nacrta potrebna21

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIANALIZAsaradnja drugih tela i organa; tada se rešenjem predsednika Vlade ili rešenjem resornogministra formira međuresorna radna grupa za pripremu teksta propisa ilistrateškog dokumenta;b. institucionalizovanu saradnju, koja se odnosi na dostavljanje već pripremljenog tekstanacrta propisa ili strategije ostalim ministarstvima i državnim organima kakobi se prikupila njihova mišljenja; ovaj obavezni deo postupka donošenja propisa(prema Pravilniku o Vladi Republike Srbije) formalizovan je; na sednici Vlade na kojojse konačno usvaja predlog teksta dokumenta, konsultovana ministarstva imajupriliku da istaknu svoje stavove o dokumentu i da zatraže da se oni još jednomrazmotre.Broj ministarstava i drugih organa i organizacija državne uprave koji obavljaju poslove državneuprave u oblastima u kojima gradovi i opštine vrše poverene poslove ili u oblastimakoje imaju direktnog uticaja na ostvarenje izvornih nadležnosti lokalne samouprave, veomaje veliki. U prvom redu, tu su Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu,a zatim i Ministarstvo finansija, Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja, kao i drugaresorna ministarstva: Ministarstvo trgovine, Ministarstvo za nacionalni investicioniplan, Ministarstvo za infrastrukturu, Ministarstvo za ljudska i manjinska prava, Ministarstvoza omladinu i sport, Ministarstvo kulture, Ministarstvo životne sredine i prostornogplaniranja, Ministarstvo rada i socijalne politike, Ministarstvo zdravlja, Ministarstvoprosvete.Druga veoma važna grupa organa koja treba da učestvuje u postupcima koordinacije ioblikovanja politika i pripreme propisa od značaja za lokalnu samoupravu jesu organiu sastavu ministarstava, kao što je Uprava za rodnu ravnopravnost, koja je kao organ usastavu formirana u okviru Ministarstva rada i socijalne politike, Poreska uprava u okviruMinistarstva finansija, Republička direkcija za vode, u okviru Ministarstva poljoprivrede,šumarstva i vodoprivrede, Agencija za zaštitu životne sredine, u okviru Ministarstva životnesredine i prostornog planiranja, kao i posebne organizacije, kao što su Republičkadirekcija za imovinu Republike Srbije ili Republički geodetski zavod.Treća grupa državnih organa koji bi trebalo da imaju uticaja na oblikovanje politika odznačaja za lokalnu samoupravu, iako formalno nemaju ulogu „obrađivača“ u postupkupripreme zakonskih i podzakonskih propisa, a sa kojima je neophodno koordinirati procesedonošenja zakona i drugih propisa od značaja za lokalnu samoupravu, jesu tela iorgani obrazovani da bi ostvarili strateške ciljeve u procesu pridruživanja Evropskoj unijii reformi javne uprave (uključujući i lokalnu samoupravu). To su:a. institucije osnovane da bi se ubrzao proces decentralizacije i stvorio nov strateškiokvir za decentralizaciju: Nacionalni savet za decentralizaciju, sa svojom Kancelarijomza decentralizaciju;22b. institucije osnovane da bi se poboljšao kvalitet propisa i smanjio broj nepotrebnihopštih akata: Jedinica za sveobuhvatnu reformu propisa (SRP), odnosno Savet zaregulatornu reformu;

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIc. nezavisne institucije za vansudsku kontrolu obavljanja nadležnosti javne uprave:Zaštitnik građana Republike Srbije, Poverenik za informacije od javnog značaja izaštitu podataka o ličnosti, Agencija za borbu protiv korupcije i Državna revizorskainstitucija.ANALIZANedostatak saradnje državnih organa sa drugim institucijama koje su osnovane da bi seostvarili ključni ciljevi reforme javne uprave se veoma ozbiljno reflektuje na lokalne samouprave,realizaciju njihovih nadležnosti, kao i dalje procese decentralizacije. Nedostatakosmišljene i konzistentne politike i odgovarajuće institucionalne podloge ostavljajuozbiljne posledice na dalji razvoj svih gradova i opština u Srbiji.Analiza slučaja: Nedostatak saradnje u koordinacijiraspodele namenskih transferaZakonom o finansiranju lokalne samouprave iz 2006. godine po prvi put je uvedentransparentan i predvidiv sistem raspodele nenamenskog transfera za ujednačavanjerazvojnih dispariteta između gradova i opština. Dok je utvrđivanje i raspodelanenamenskih transfera iz centralnog budžeta budžetima lokalnih samoupravau potpunosti regulisana, Komisija za finansiranje lokalne samouprave, u kojoj suzastupljeni, sa pet od ukupno jedanaest članova, i predstavnici Stalne konferencijegradova i opština, nema saznanja o načinu raspodele tzv. namenskih transfera,odnosno sredstava koja većina sektorskih ministarstava (i drugih državnih organa,kao što je Agencija za zaštitu životne sredine) raspodeljuje gradovima i opštinamapo različitim osnovima. Namenski transferi su Zakonom o finansiranju lokalne samoupraveuvedeni u cilju finansiranja prenosa nadležnosti sa centralne vlasti nanivo lokalne samouprave i stvaranja mogućnosti učešća centralne vlasti u finansiranjukonkretnih programa i projekata na nivou lokalne samouprave (zdravstvo,obrazovanje, socijalna zaštita, zaštita životne sredine i upravljanje otpadom, podrškaprivlačenju investicija, investicioni projekti u komunalnim delatnostima i dr.). Ničetiri godine nakon stupanja Zakona na snagu nije uspostavljena saradnja izmeđuMinistarstva finansija i sektorskih ministarstava kako bi se na jednom mestu prikupljalii analizirali i javnosti učinili dostupnim podaci o svim transferima sa centralnognivoa vlasti lokalnim samoupravama – po različitim osnovama. Komisija zafinansiranje lokalne samouprave, iako je to deo njene zakonom utvrđene nadležnosti,zbog nedostatka saradnje sa ostalim ministarstvima ni do danas nema podatkeo tome koja sve ministarstva i drugi organi državne uprave dodeljuju namensketransfere, koje su vrste transfera koji se prenose jedinicama lokalne samouprave,kakva je metodologija utvrđivanja ukupne visine ovih transfera, a kakvi kriterijumi imetodologija njihove raspodele.23

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIAnaliza slučaja: Nacrt Zakona o platama u lokalnojsamoupraviANALIZAPosle dužeg perioda neizvesnosti, sporazumno je rešen problem oko nadležnostiza pripremu Zakona o platama zaposlenih u lokalnoj samoupravi (radni naziv) kojise nalazi u „graničnoj zoni” nadležnosti dva ministarstva – Ministarstva finansija iMinistarstva za državnu upravu i lokalnu samoupravu. Sistem zarada u gradskoj,odnosno opštinskoj upravi uređuje propis koji više ne važi za zaposlene u državnojupravi, jer je od 1. januara 2007. godine zamenjen savremenijim Zakonom o platamadržavnih službenika i nameštenika. Od tog datuma, Zakon o platama u državnimorganima i javnim službama i prateći podzakonski propisi primenjuju se samo naodređivanje visine plata zaposlenih u gradskoj, odnosno opštinskoj upravi i javnimslužbama čiji je osnivač lokalna samouprava (domovi kulture, predškolske ustanove,biblioteke, obrazovanje, zdravstvo i socijalna zaštita). Podzakonski propisi(Uredba o koeficijentima za obračun i isplatu plata zaposlenih u javnim službama)sadrže koeficijente kojima se ne odslikava u pravoj meri složenost i odgovornostradnih mesta u pojedinim oblastima uprave i javnim službama, te direktor biblioteke,na primer, ima veću platu od načelnika opštinske uprave, koji obavlja neuporedivosloženije i odgovornije poslove. Poslednje tri godine lokalne samouprave i Stalnakonferencija gradova i opština nisu bile u stanju da jasno definišu ko je ključni akterna republičkom nivou sa kojim bi trebalo otpočeti pregovore o donošenju novogZakona, te su razgovori i sve koordinativne aktivnosti vođene paralelno i simultanosa oba ministarstva (Ministarstvom za državnu upravu i lokalnu samoupravu i Ministarstvomfinansija).Tokom 2010. godine na nivou Vlade Republike Srbije odlučeno je da ovaj zakon pripremiMinistarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu, u saradnji sa Ministarstvomfinansija i uz učešće tog ministarstva. Ministarstvo za državnu upravu ilokalnu samoupravu je osnovalo radnu grupu za pripremu ovog zakonskog akta, učijem sastavu će se naći i predstavnici Ministarstva finansija. Uz podršku stručnjakaSaveta Evrope, Nacrt ovog zakona je pripremljen početkom 2011. godine. U normativnomsmislu, sistem zvanja i koeficijenata bi trebalo da bude preuzet iz Zakona oradnim odnosima u organima lokalne samouprave, koji je takođe još uvek u ranojfazi pripreme. Sa druge strane, imajući u vidu da Ministarstvo finansija RepublikeSrbije od 2006. godine na različite načine kontroliše kako visinu fonda zarada, takoi broj zaposlenih u lokalnoj upravi, čini se, makar u 2011. godini, ovaj sistem neposredneadministrativne kontrole zarada u lokalnoj samoupravi pod uticajem Ministarstvafinansija neće biti menjan. Izmena statusa quo u pogledu zarada u novomZakonu o platama podrazumevala bi izmene makroekonomskog okvira utvrđenogZakonom o budžetu za 2011, čija je osnovna postavka smanjenje javne potrošnje, štomakar za 2011. godinu, sa aspekta Ministarstva finansija, nije moguće.25

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIANALIZA2.4.3. Nerazvijen mehanizam za usklađivanje aktivnosti od značaja za lokalnusamoupravuU Srbiji trenutno ne postoji horizontalni koordinacioni mehanizam koji bi omogućiotekuće usklađivanje strateških i zakonodavnih aktivnosti ministarstava, drugih organauprave i Vlade Republike Srbije u oblasti lokalne samouprave i decentralizacije. Imajućiu vidu neprecizno uređene nadležnosti ministarstava u Zakonu o ministarstvima (tačka2.4.2), činjenica da ne postoji formalizovana saradnja ministarstava u postupku izradepropisa i strategija u oblasti lokalne samouprave ozbiljno dovodi u pitanje kvalitet ostvarenjaustavnih i zakonskih nadležnosti gradova i opština.Analiza slučaja: Nedostatak saradnje sa Jedinicomza sveobuhvatnu reformu propisa – novi zakoninemaju kvalitetnu analizu efekata predloženih mera26Nedostatak saradnje resornih ministarstava sa Jedinicom za sveobuhvatnu reformupropisa ogleda se u činjenici da ni jedan od zakona kojima se uvode sistemskemere u domenu lokalne samouprave i menja način obavljanja izvornih nadležnosti ipoverenih poslova nema adekvatno sprovedenu analizu efekata predloženih mera,koja bi sadržala statističke, makroekonomske, budžetske, demografske i druge pokazateljetrenutnog stanja i planiranih efekata novih mera. Iako je Poslovnikom VladeRepublike Srbije uvedena obaveza da sva ministarstva, odnosno drugi obrađivačiu predlogu nacrta navedu koji su efekti predloženih mera na subjekte na koje će sezakon ili drugi propisi primenjivati, Ministarstva često ovu obavezu prenebregavaju,pa se „analiza efekata“ svodi na nekoliko opštih rečenica o planiranim, odnosnoželjenim političkim ili društvenim efektima predloženih mera. Direktna posledicačinjenice da nove zakone ne prati odgovarajuća analiza efekata jeste menjanje novousvojenihzakona u prvoj godini njihove primene, ili odlaganje početka primenezakona dok se ne stvore svi uslovi za to (na godinu dana ili dve). U cilju unapređenjasituacije, Vlada RS je 2003. godine ustanovila Savet za regulatornu reformu i počelasa primenom Analize efekata propisa (Regulatory Impact Assesment). Ipak, uformi u kojoj se sada priprema, analiza efekata je i dalje od male pomoći lokalnojsamoupravi u razmatranju da li će izmene zakona kojima se utiče na ostvarivanjenadležnosti iz njenog delokruga ili poverenih poslova imati pozitivne, negativne ilineće imati efekte na lokalnu samoupravu, privredu i građane jer nije uspostavljenapraksa koordinacije zakonodavnih aktivnosti sektorskih ministarstava u pripremipropisa sa Savetom za regulatornu reformu, odnosno sa Jedinicom za sveobuhvatnupripremu propisa.

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIANALIZANadležnosti Nacionalnog saveta i Kancelarije su veoma usko i nedovoljno jasno određene.U skladu sa Odlukom, aktivnosti Nacionalnog saveta su do sada uglavnom bile usmerenena pripremu Nacionalne strategije za decentralizaciju. Kancelarija priprema i izdajei mesečni časopis koji se bavi lokalnom samoupravom, regionalizacijom i decentralizacijom„Decentralizator”.U organizacionoj strukturi državne uprave Kancelarija nema upravna ni normativnaovlašćenja. Za sada, Nacionalni savet i Kancelarija nemaju nikakvu koordinativnu ili savetodavnuulogu u zakonodavnom procesu, resorna ministarstva ih ne konsultuju prilikomizrade propisa koji direktno utiču na ostvarenje ustavnih i zakonskih nadležnosti lokalnesamouprave i većina propisa koji su bili u zakonodavnoj proceduri tokom 2009. i 2010. godine,a odnose se na lokalnu samoupravu pripremljeni su bez učešća Nacionalnog savetai Kancelarije. Imajući u vidu veoma značajnu nadležnost koju Kancelarija ima kada je upitanju priprema Nacionalne strategije za decentralizaciju, postavlja se logično pitanjeo kvalitetu funkcionalne veze koju će budući nacrt strategije imati sa drugim strateškimdokumentima i propisima u oblastima za koje su nadležna resorna ministarstva.3. Vertikalna koordinacija u postupku donošenja odlukaod značaja za lokalnu samoupravu u Srbiji3.1. Institucionalni oblici vertikalne koordinacije u postupku donošenjaodluka i glavni akteri u procesuZakon o lokalnoj samoupravi predviđa da predstavnici lokalnih vlasti, samostalno ili prekosvoje asocijacije, imaju pravo da učestvuju u procesu pripreme zakona „od posebnogznačaja za ostvarivanje i razvoj lokalne samouprave”. Međutim, kako je već rečeno, oveodredbe Zakona o lokalnoj samoupravi nisu pretočene u propise kojima je uređen zakonodavnipostupak, u smislu obaveze državnih organa da obezbede to pravo jedinicamalokalne samouprave.U Srbiji postoji jedna asocijacija lokalnih vlasti (Stalna konferencija gradova i opština,SKGO), čije članice su svi gradovi i opštine.SKGO je 2003. godine zaključila sporazum o saradnji sa tada formiranim Ministarstvomza državnu upravu i lokalnu samoupravu. Od 2005. godine SKGO je inicirala potpisivanjenovih sporazuma o saradnji sa resornim ministarstvom, Vladom i Narodnom skupštinom.Između ostalog, kao rezultat sporazuma sa Skupštinom, formiran je posebanOdbor za lokalnu samoupravu.28Kao redak primer institucionalizovanog mehanizma vertikalne koordinacije, treba navestiKomisiju za finansiranje lokalne samouprave, formiranu Zakonom o finansiranjulokalne samouprave iz 2006. godine. Komisija ima predsednika, koga imenuje Vlada, ideset članova, od kojih 5 imenuje Vlada, a 5 Stalna konferencija gradova i opština, nacionalnaasocijacija lokalnih vlasti. Ciljevi Komisije su obezbeđenje načela pravičnosti,

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIefikasnosti i otvorenosti sistema finansiranja lokalne samouprave i davanja preporukaza njegovo unapređenje. Komisija analizira kriterijume i merila za dodelu nenamenskihi funkcionalnih transfera i utvrđivanje njihove visine po jedinicama lokalne samouprave;analizira programe za dodeljivanje namenskih transfera u užem smislu, uključujući postupkedodeljivanja i kriterijume za izbor; prati vertikalnu i horizontalnu ujednačenostsistema, stepen zaduženosti jedinica lokalne samouprave i rezultate izmena sistema finansiranjalokalne samouprave i priprema godišnje izveštaje o tome, i priprema predlogeza izmenu i poboljšanje sistema finansiranja lokalne samouprave.ANALIZA3.2. Ad hoc oblici vertikalne koordinacije u postupku donošenja odlukaKao što je već rečeno, neka resorna ministarstva pozivaju predstavnike lokalnih vlasti,odnosno njihovih asocijacija da učestvuju u radnim grupama za izradu nacrta zakona.Resorna ministarstva često, iako takva obaveza ne postoji, u okviru procesa javne rasprave,pozivaju jedinice lokalne samouprave da daju komentare na pripremljene nacrtezakona. Iz sličnih razloga se organizuju okrugli stolovi, prezentacije i slične rasprave. Tose nekad čini na inicijativu samog resornog ministarstva, a ponekad na inicijativu SKGOili stručnih organizacija.3.3. Situaciona analiza postojećih modela vertikalne koordinacije prilikomusvajanja propisa i strateških dokumenata u domenu lokalnesamouprave3.3.1. Postavljanje problemaSaradnja Vlade RS i Narodne skupštine sa Stalnom konferencijom gradova i opština, kao ipojedinačnim lokalnim samoupravama u Srbiji u domenu oblikovanja sektorskih politikai pripreme propisa od značaja za lokalnu samoupravu je još u ranoj fazi. Iako do sada nijesprovedeno nikakvo empirijsko istraživanje na ovu temu, na osnovu analize postupkapripreme zakonskih i podzakonskih propisa, kao i strateških dokumenata koji su doneseniu poslednjih nekoliko godina u Srbiji, dolazi se do zaključka da su domašaji ove saradnjejoš uvek ograničeni, uprkos različitim oblicima komunikacije i različitim vidovimainstitucionalizovane koordinacije. U tom smislu, dosadašnji kvalitet i rezultati saradnjedržave i lokalne samouprave u celini odslikavaju stanje i probleme sa kojima se Srbija suočavau periodu političke, socijalne i ekonomske tranzicije. Mora se naglasiti da saradnjadva sektora ipak počinje da daje prve značajnije i opipljive rezultate, što navodi na zaključakda je pre svega Vlada Republike Srbije finansijsko i institucionalno jačanje lokalnesamouprave počela da doživljava kao jedan od svojih strateških prioriteta.Poslednjih nekoliko godina uspostavljeno je nekoliko oblika saradnje između državnih organai SKGO, odnosno gradova i opština. Ovi oblici saradnje obuhvataju pojedinačne sporazumeo saradnji koje su potpisali Narodna skupština i pojedini državni organi sa SKGO,učešće u formulaciji nacionalnih strategija i drugih nacionalnih planskih dokumenata i29

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIANALIZAstalne i ad hoc konsultacije. Uprkos dosadašnjim uspesima, glavne odlike odnosa Vlade premaSKGO i lokalnim samoupravama su i dalje fragmentirana saradnja, selektivan i ponekadpolitizovan pristup saradnji sa pojedinačnim jedinicama lokalne samouprave i odsustvo dugoročnoodrživih institucionalnih mehanizama za saradnju sva sektora.3.3.2. Sporazumi o saradnjiKao što je već navedeno, potpisivanje sporazuma često je prvi korak ka uspostavljanju šireginstitucionalnog mehanizma saradnje države sa SKGO i lokalnim samoupravama. U primeredobre prakse spadaju zaključivanje sporazuma o saradnji između SKGO i Vlade, Narodneskupštine, Ministarstva za životnu sredinu i prostorno planiranje, Ministarstva za državnuupravu i lokalnu samoupravu itd. Saradnja SKGO sa ovim ministarstvima pokazuje da je uspehmoguć, pre svega pomoću unapređenja i sistemske institucionalizacije odnosa.3.3.3. Učešće u formulaciji nacionalnih strategija i planskih dokumenataDosadašnje iskustvo u Srbiji kazuje da Vlada najčešće traži partnere u SKGO u fazi formulisanjanacionalnih strategija za čiju je primenu Vlada odgovorna. U Srbiji danas postojidesetak nacionalnih strategija u čijoj je izradi delom učestvovala i SKGO. Strategija zasmanjenje siromaštva, koja je usvojena 2003 godine, trasirala je put za učešće SKGO ustrateškim procesima. Strategija održivog razvoja, nacionalni planovi i akcije za osobesa invaliditetom i za rodnu ravnopravnost, Strategija za mlade, samo su neki od primerasaradnje državnih organa sa SKGO u pripremi nacionalnih razvojnih dokumenata. U tomsmislu, u zemlji se uspostavila dobra praksa konsultovanja SKGO i tokom kreiranja strateškihdokumenata.3.3.4. Učešće u zakonodavnom postupku30Poslednjih nekoliko godina SKGO je konsultovana u postupku izrade zakona, a njeničlanovi su rešenjima ministara imenovani u sastav međuresornih radnih grupa koje supripremale neke od najvažnijih organizacionih sistemskih propisa u domenu lokalne samouprave.Jedan od najsvežijih primera je Nacrt zakona o radnim odnosima u lokalnojsamoupravi, koji priprema Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu. Ministarstvoje uključilo SKGO i u proces izmena Zakona o lokalnim izborima i Zakona o platamau lokalnoj samoupravi. Naravno, državni organi u Srbiji i dalje imaju „monopol” napripremu i predlaganje propisa. Iako u poslednjih nekoliko godina ima sve više veomapozitivnih i vrednih primera u radu pojedinih ministarstava (posebno rad Ministarstvaza državnu upravu i lokalnu samoupravu ili osnivanje i rad Odbora za lokalnu samoupravuNarodne skupštine) u većini slučajeva SKGO (uprkos tome što je nacionalna i jedinaasocijacija lokalnih vlasti u Srbiji) i dalje ima položaj običnog učesnika u javnoj raspravi,čak iako se zakonom menja karakter poverenih ovlašćenja ili definišu pitanja od značajaza ostvarivanje prava građana na lokalnu samoupravu. Posledice nedovoljnog učešća udonošenju propisa trpe ne samo gradovi i opštine, građani i svi drugi korisnici usluga kojimaje ograničeno pravo na lokalnu samoupravu, već i društvo u celini – jer se smanjuje

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJImogućnost da akteri na lokalnom nivou daju svoje mišljenje o kvalitetu predloženih zakonskihrešenja i nameću se rešenja koja je veoma teško sprovesti jer nisu u skladu sazahtevima iz prakse.ANALIZAAnaliza slučaja: rad radne grupe za izradu Nacrtazakona o radnim odnosima u lokalnoj samoupraviMinistarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu je formiralo sredinom 2009.godine Radnu grupu za pripremu Nacrta zakona o radnim odnosima u lokalnoj samoupravi.Radnu grupu čine predstavnici MDULS-a, Republičkog sekretarijata zazakonodavstvo, Ministarstva finansija, SKGO i Službe za upravljanje kadrovima, aposmatračku ulogu imaju predstavnici Sindikata zaposlenih u lokalnoj samoupravi.Stalnu konferenciju gradova i opština u Radnoj grupi predstavlja grad Beograd – pomoćnikdirektora Službe načelnika Gradske uprave, Slavica Stanojević. Rad Radnegrupe podržava Program „Jačanje lokalne samouprave u Srbiji, faza 2“ koji finansiraEU, a sprovodi Savet Evrope. SKGO je partner u ovom Programu.Tokom 2010. godine aktivnosti na pripremi ovog zakonskog teksta su bile veomaintenzivne. MDULS je od početka veoma sistematično uključilo Stalnu konferencijugradova i opština u rad Radne grupe, a pojedinačni gradovi i opštine su uključeniu konsultativni proces koji je sproveden nakon što je pripremljena prva verzija zakonskogteksta. Većina primedbi SKGO, kao i pojedinačnih lokalnih samouprava jeuključena u drugu verziju nacrta. Ova verzija je bila predmet dodatnih razmatranjana proširenoj sednici Radne grupe, koja je održana početkom oktobra 2010. U perioduoktobar 2010 – mart 2011. proces konačne izrade ovog zakonskog teksta je ušaou fazu stagnacije. Iako su predstavnici lokalne samouprave prihvatili u celini predloženitekst koji je predstavljen u oktobru 2010. i koji je trebalo da bude prosleđenVladi RS, predlagač razmatra mogućnost da još jednom izmeni celokupan konceptzvanja u lokalnoj samoupravi, što proces vraća na početak.U svom Programskom dokumentu o funkcionisanju političkog i pravnog sistema, kojije predstavljen na Godišnjoj skupštini Stalne konferencije gradova i opština u decembru2009. godine, SKGO je usvojila preporuku usmerenu ka Vladi Republike Srbije i državnimorganima o neophodnosti daljeg poboljšanja procesa konsultovanja različitih aktera uzakonodavnom procesu, razmatranjem mogućnosti donošenja posebnog zakona kojimbi se uredio proces izrade zakona i podzakonskih akata i konsultativna uloga SKGO i drugihvažnih aktera (komore, privredna udruženja, profesionalne asocijacije) u procesu pripremepropisa ili eventualnom izmenom Poslovnika Vlade i Skupštine kojima bi se institucionalizovaloučestvovanje ovakvih organizacija u zakonodavnom procesu i postupkuformulisanja sektorskih politika.31

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIzakonodavnih inicijativa i konsultovanja SKGO prilikom menjanja propisa od interesa zafunkcionisanja lokalne samouprave, za koje opšti osnov već postoji u potpisanim sporazumimao saradnji.ANALIZA4. Pregled mehanizama koordinacije u evropskimdržavamaNapomena: Uporedni pregled koji sledi ne predstavlja detaljnu analizu mehanizama koordinacijepolitika u oblasti lokalne samouprave u svim odabranim državama, već samo prikaz dostupnih karakterističnihrešenja, koja se mogu upotrebiti za poređenje sa analizom situacije u Srbiji. Razloziza to su, pre svega, obim ove studije, koji ne dozvoljava previše detaljnu analizu, kao i mala dostupnostodgovarajućih zvaničnih izvora na engleskom jeziku, odnosno sličnih uporednih studija naovu temu.Za potrebe ove analize odabrano je šest zemalja, čija će osnovna rešenja u pogledu horizontalnei vertikalne koordinacije u usvajanju odluka od značaja za lokalnu samoupravubiti navedena u ovom delu. Posebno su navedeni obavezni mehanizmi koordinacije predviđenipropisima i oni razvijeni u praksi. Osnovne karakteristike tih rešenja prikazane su iu uporednoj tabeli koja se nalazi u prilogu.U vezi sa koordinacijom centralnih tela u pitanjima relevantnim za lokalnu samoupravu,fokus analize je bio na postojanju posebnih centralnih organa ili tela zaduženih za koordinacijujavnih politika u vezi sa lokalnom samoupravom i posebnih procedura za usvajanjetih politika. Posebna pažnja je posvećena i ulozi ministarstava finansija, odnosnousvajanju politika u vezi sa finansiranjem lokalne samouprave.U pogledu vertikalne koordinacije, u većini evropskih zemalja danas postoje određenimehanizmi konsultovanja lokalnih od strane centralnih vlasti, u pogledu izmena propisaili u postupku donošenja budžeta. U konsultacijama uglavnom učestvuju asocijacijelokalnih vlasti. U mnogim državama, među kojima su i one analizirane ovde, postojeformalne strukture za konsultovanje (konferencije, komisije, radne grupe i sl.) koje seperiodično sastaju (godišnje, polugodišnje i sl.). U složenim državama se ove struktureponekad nalaze na regionalnom nivou, a ponekad na saveznom. 10U većini odabranih zemalja ti mehanizmi su zasnovani na sporazumima između različitihnivoa vlasti. Međutim, ti sporazumi imaju jaču snagu – pravnu ili faktičku – od onih kojisu zaključeni između srpske asocijacije lokalnih vlasti i raznih državnih organa (opisanihu tački 3.1) Sa druge strane, postoje primeri regulisanja zakonima ili propisima slične snage(npr. poslovnikom parlamenta). Sve odabrane države su ratifikovale Evropsku povelju10 Sažet pregled mehanizama konsultovanja u tridesetak zemalja članica Saveta Evrope, videti u: The relationship betweencentral and local authorities, Report of the European Committee on Local and Regional Democracy (CDLR), Situation in2007 – https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?id=1364497&Site=DG1-CDLR&BackColorInternet=B9BDEE&BackColorIntranet=FFCD4F&BackColorLogged=FFC679#P1023_60763 (21.12.2010).33

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIANALIZAo lokalnoj samoupravi, koja predviđa da lokalne vlasti moraju biti konsultovane, u najvećojmogućoj meri, pravovremeno i na odgovarajući način, u procesu planiranja i donošenjaodluka u svim stvarima koje ih se direktno tiču (član 4. stav 6. EPLS).4.1. AustrijaAustrija je federalna država. Obim ove analize dozvoljava samo analizu mehanizama horizontalnei vertikalne koordinacije na centralnom, saveznom nivou, iako slični mehanizmimogu postojati i na nivou federalnih jedinica. Takođe, imajući u vidu da se uporednaanaliza ovde vrši u cilju definisanja preporuka za unapređenje ovakvih mehanizama uSrbiji, koja je unitarna država, taj deo analize nije neophodan.Horizontalna koordinacijaU okviru Sekretarijata austrijske Savezne vlade (Bundeskanzleramt) postoji Odeljenje zakoordinaciju (Odeljenje IV od ukupno sedam odeljenja, Sektion für Koordination), koje je,između ostalog, zaduženo za pripremu vladinih politika i obezbeđivanje konzistentnostiu saradnji saveznih ministarstava u svim oblastima javne politike. 11 Pored toga, Odeljenjeje zaduženo za koordinaciju politika i u pojedinim oblastima, kao što su privredni razvoj,makroekonomija, članstvo Austrije u EU i drugim organizacijama, planiranje i regionalnapolitika na saveznom i nivou federalnih jedinica, strukturna politika i sl.Prema Zakonu o broju, nadležnostima i uspostavljanju saveznih ministarstava, Sekretarijatima status ministarstva. Prema istom Zakonu, Ministarstvo unutrašnjih poslova jenadležno za poslove u vezi sa opštinama i asocijacijama opština, u stvarima koje nisu unadležnosti Sekretarijata. 12Mnogi aspekti zakonodavnog postupka u Austriji nisu detaljno regulisani propisima. 13Nacrte propisa obično izrađuju nadležna ministarstva na osnovu smernica čiji je donosilacUstavna služba Vlade (Verfassungsdienst). 14 Prethodne konsultacije, unutar Vlade,organizuje samo nadležno ministarstvo, obično objavljujući nacrt na svojoj internetstranici. Ministarstvo finansija se konsultuje u ranijim fazama, kada se radi o oblastimakoje dolaze u dodir sa njihovim nadležnostima. Nadležno ministarstvo obično posebnoobaveštava o nacrtu druga ministarstva u čijem delokrugu su određeni aspekti nacrta,kako bi se izbegao veto u Savetu ministara (Vladi). Interno konsultovanje drugih nadležnihministarstava, dakle, nije formalna faza u zakonodavnom postupku, a koordinacijuizmeđu resornih ministarstava i agencija vrši uglavnom Sekretarijat Vlade.3411 Detaljnije o poslovima Odeljenja za koordinaciju: http://www.austria.gv.at/site/3362/default.aspx – na nemačkomjeziku ili http://www.austria.gv.at/site/3859/default.aspx – na engleskom jeziku (21.12.2010).12 Tekst Zakona na nemačkom i engleskom jeziku dostupan je na adresi: http://www.ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfrage=Erv&Dokumentnummer=ERV_1986_76 (21.12.2010).13 Osnovne karakteristike zakonodavnog postupka u Austiji su ovde navedene prema: Better Regulation in Europe: Austria2010, OECD.14 Tekst smernica dostupan je na internet stranici sekretarijata austrijske vlade, na nemačkom jeziku: http://www.bundeskanzleramt.at/DesktopDefault.aspx?TabID=3513&Alias=BKA(21.12.2010).

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJINakon upućivanja nacrta zakona Vladi, Ustavna služba (Verfassungsdienst) proverava njegovuusklađenost sa nacionalnim propisima, pravom EU i međunarodnim pravom, kaoi kvalitet i konzistentnost samog zakonskog teksta. U tom smislu, njena uloga je sličnaulozi Sekretarijata za zakonodavstvo Republike Srbije. Konsultovanje Ustavne službe jeobavezno uvek kada je pokrenut tzv. konsultativni mehanizam (Konsultationsmechanismus),o kome će kasnije biti reči.ANALIZAPredlog zakona koji usvoji Vlada prosleđuje se parlamentu. Najveći deo zakona donosiNacionalno veće (Nationalrat), dok Savezno veće (Bundesrat) uglavnom samo ima pravoveta. 15 Pre odlučivanja u plenumu, o predlozima zakona odlučuju odbori. Tzv. stručni odbori,zaduženi za određenu oblast, formiraju se na početku svakog mandata parlamenta. 16Ako je potrebno, u cilju pojašnjenja, pozivaju se predstavnici resornog ministarstva, kaoi drugi stručnjaci, predstavnici socijalnih partnera i sl. da predstave svoje stavove. Nakonusvajanja u parlamentu, zakon potpisuje predsednik Republike, zakon se proglašava istupa na snagu.Priprema propisa i mera u vezi sa finansiranjem lokalne samouprave je u nadležnosti Ministarstvafinansija. Osnovni principi fiskalnih odnosa između različitih nivoa vlasti suregulisani Fiskalnim ustavnim zakonom iz 1948. godine (Finanz-Verfassungsgesetz). Oni sedetaljnije razrađuju Zakonom o fiskalnom ujednačavanju (Finanzausgleichsgesetz), koji semenja otprilike svake četiri godine. 17Vertikalna koordinacijaAustrija važi za jednu od evropskih država sa posebno dobro razvijenim i delotvornimmehanizmima konsultovanja regionalnih i lokalnih vlasti u procesu donošenja odluka. 18Austrija predstavlja interesantan primer za ovu studiju i zbog toga što su, pored zakona,mehanizmi konsultovanja u velikoj meri razvijeni u praksi i definisani sporazumimaizmeđu tri nivoa vlasti. Kako je Austrija složena država, lokalne vlasti se konsultuju i prilikomdonošenja saveznih propisa i propisa federalnih jedinica.Tzv. „mehanizam konsultovanja” je sporazum između različitih teritorijalnih entiteta,odnosno savezne države, federalnih jedinica i dve asocijacije lokalnih vlasti. Zasnovan jena članu 15a saveznog Ustava Austrije, a kada u njemu učestvuju i opštine, primenjujese i poseban ustavni zakon. Osnovni sporazum o mehanizmu konsultovanja zaključen15 Pravila postupka u Nacionalnom veću, na engleskom jeziku: http://www.parlament.gv.at/ENGL/PERK/RGES/GO-GNR/gog01_P1-8.shtml (21.12.2010)16 Prema podacima sa zvanične internet stranice Nacionalnog veća, početkom 2010. godine bilo je tridesetak takvihodbora.17 Detaljniji podaci o sistemu fiskalnih odnosa između različitih nivoa vlasti: The Fiscal Equalisation System in Austria, dostupnisu na engleskom jeziku na zvaničnoj internet stranici Saveznog ministarstva finansija: http://english.bmf.gv.at/budget/intergovernmentalfi_252/fiscal_equalisation_system.pdf (20.12.2010).18 Za poređenje sa drugim državama članicama Evropske unije videti, npr: Consultation procedures within European states:An assessment of the systems for consultation between central governments and the national associations of local and regionalgovernment, Council of European Municipalities and Regions (CEMR), 2007, str. 15–22.35

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIANALIZAje 1999. godine, sa prevashodnim ciljem da unapredi koordinaciju sistema za fiskalnoujednačavanje. Sporazum se odnosi na pripremu zakona i podzakonskih akata i sadržimnogobrojna pravila, uključujući obaveze razmene informacija, mogućnost sazivanjapregovora u okviru specifičnog foruma za konsultacije (Konsultationsgremium) i podnošenjeparlamentu zajedničkih preporuka foruma za konsultacije o finansijskim aspektimapredloga propisa (Kostentragung).Mehanizam ovlašćuje saveznu državu, federalne jedinice i lokalne vlasti da pokrenu određenopitanje u vezi sa saveznim ili propisima federalnih jedinica, pre svega na osnovubudžetskih opterećenja. Ako se jedna od strana pozove na mehanizam, pregovori suobavezni. Konsultacije između saveznog nivoa i federalnih jedinica su relativno intenzivne,iako često ne budu formalizovane. Konsultacije obično traju četiri nedelje, a poredkonsultacija o samom aktu koji se donosi, vode se i konsultacije o finansijskim uticajimapropisa.Takođe, austrijske asocijacije gradova i opština imaju veoma snažnu poziciju, koja je garantovanaUstavom (član 115. stav 3). 19 Lokalne vlasti učestvuju u zakonodavnom procesuisključivo preko svojih asocijacija. Asocijacije prikupljaju stavove svojih članova o nacrtimazakona i sintetizuju ih u jedinstvene stavove.Resorna ministarstva prosleđuju asocijacijama nacrte zakona u početnim fazama i asocijacijeimaju četiri nedelje da reaguju. U tom periodu asocijacija može tražiti posebnekonsultacije (pregovore sa Saveznom vladom) o datom nacrtu. Posebne konsultacije semogu tražiti pod određenim uslovima, koji su predviđeni sporazumom, npr., kada se radio zakonu koji će imati značajan finansijski uticaj. U svakom slučaju, asocijacije lokalnihvlasti su pozvane da daju svoja mišljenja na nacrte zakona u redovnom postupku opštihkonsultacija (javne rasprave). Asocijacije imaju mogućnost da pokrenu konsultacije i kasnijeu zakonodavnom postupku, nakon što Savezna vlada usvoji predlog zakona. Sporazumpredviđa i da u slučaju da pregovori izostanu ili ne dovedu do rešenja, predstavnicifederalnih jedinica ili lokalnih vlasti mogu pokrenuti postupak pred Ustavnim sudom.U pogledu finansiranja lokalne samouprave, pre nego što Savezna vlada podnese parlamentupredlog zakona o fiskalnom ujednačavanju, obavljaju se konsultacije između saveznogministra finansija i predstavnika federalnih jedinica i lokalnih vlasti.Skupštinskim odborima se dostavljaju stavovi asocijacija lokalnih vlasti, koji se objavljujui na njihovoj internet stranici. Ustav Austrije posebno predviđa da je savezna državaobavezna da o „projektima Evropske unije”, što uključuje i donošenje propisa, informišefederalne jedinice i jedinice lokalne samouprave i omogući im da u razumnom roku iznesusvoje stavove o tome. To, međutim, ne podrazumeva njihovo pravo da o tome tražeposebne konsultacije (pregovore).3619 Član 115. stav 3. saveznog Ustava: „Austrijska asocijacija opština i Austrijska asocijacija gradova su ovlašćene da predstavljajuinterese opština.” Ova odredba uneta je u Ustav 1988. godine.

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJI4.2. ItalijaANALIZAHorizontalna koordinacijaPitanja iz oblasti lokalne samouprave su u Italiji u nadležnosti Ministarstva unutrašnjih poslova,odnosno njegovog Odeljenja za unutrašnje i teritorijalne poslove (Dipartimento per gliaffari interni e territoriali). 20 Ovi poslovi se odnose na sistem lokalne samouprave, odnosnoizbor i funkcionisanje organa lokalne samouprave i finansiranje lokalne samouprave.Dakle, za razliku od većine drugih država, gde su pitanja fiskalnih odnosa između različitihnivoa vlasti i finansiranja lokalne samouprave u delokrugu ministarstva finansija, uItaliji je to u nadležnosti Ministarstva unutrašnjih poslova, u okviru kog postoji Direkcijaza lokalne finansije.Kao i u drugim državama, u oba doma italijanskog parlamenta (Komori predstavnika iSenatu) o predlozima zakona raspravljaju odgovarajući odbori. Kao i u većini drugih primera,ne postoji poseban parlamentarni odbor koji bi raspravljao o svim predlozima zakonakoji imaju uticaj na lokalnu samoupravu. 21Vertikalna koordinacijaZa razliku od Austrije, u Italiji postoje posebna tela formirana u cilju vertikalne koordinacijepolitika – tzv. stalne konferencije. Mehanizmi vertikalne koordinacije su prvobitnobili predviđeni samo za konsultovanje regiona (osamdesetih godina 20. veka), da bi kasnijebili prošireni i na autonomne provincije i lokalne vlasti (sredinom devedesetih).Postoje tri konferencije: Konferencija za odnose države i gradova i lokalnih samouprava (ConferenzaStato-città ed autonomie locali); Stalna konferencija za odnose između države, regiona iautonomnih provincija Trento i Bolzano (Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regionie le Province autonome di Trento e Bolzano) i Zajednička konferencija (Conferenza Unificata).Konferencije su zajednička tela predstavnika različitih nivoa vlasti i imaju savetodavnufunkciju i funkciju donošenja odluka u cilju olakšavanja saradnje između njih. One se posebnobave pravnim okvirom za funkcionisanje lokalne samouprave. Kao i u Austriji, italijanskelokalne vlasti mogu učestvovati u konsultacijama samo preko svojih asocijacija.U Italiji postoji nekoliko takvih asocijacija.Druga od navedenih konferencija takođe saziva ad hoc sastanke o pitanjima u vezi sa politikamaEvropske unije koje mogu biti od značaja za lokalnu samoupravu. Zajedničkakonferencija daje mišljenja o godišnjem zakonu o finansiranju i planskim dokumentimau oblastima privrede i finansija. Takođe, ona ima savetodavnu ulogu u postupku reorganizacijeuprave, posebno u vezi sa prenosom nadležnosti na regione i lokalne vlasti.20 Osnovne informacije o poslovima iz oblasti lokalne samouprave koje obavlja Ministarstvo unutrašnjih poslova dostupnesu na engleskom jeziku na zvaničnoj internet stranici Ministarstva: http://www.interno.it/mininterno/export/sites/default/en/themes/state-local_authority_relations/ (22.12.2010).21 Npr., spisak odbora Senata: http://www.senato.it/english/business/28031/28046/genpagina.htm (20.12.2010).37

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIzakon o zajedničkom komitetu. Pored tog mehanizma, određena resorna ministarstvauključuju predstavnike lokalnih vlasti u ranim fazama izrade nacrta propisa i organizujuneformalne konsultacije. 25ANALIZAPored toga, predstavnici asocijacija učestvuju i u radu različitih nacionalnih konsultativnihtela – npr., Saveta nacionalnog fonda za zaštitu životne sredine, Nacionalnog savetaza zapošljavanje i sl.Zakonom je predviđeno da se Zajednički komitet sastaje najmanje jednom u dva meseca, alise u praksi sastaje jednom mesečno. U okviru Komiteta postoji devet tematskih potkomiteta(za pitanja evropske politike, javnih finansija, obrazovanja, kulture i sporta, zdravstvenezaštite i socijalne politike, infrastrukture, lokalnog razvoja, regionalnog razvoja i zaštiteživotne sredine, javne sigurnosti, ruralnih sredina i poljoprivrede, informacionog društva ijavne statistike). Potkomiteti pripremaju nacrte mišljenja za sastanke Zajedničkog komiteta.Vlada je obavezna da mišljenje Zajedničkog komiteta priloži predlogu zakona koji usvaja.Sa druge strane, poslovnici parlamentarnih domova predviđaju obavezu učešća predstavnikalokalnih vlasti u postupku donošenja zakona od značaja za lokalnu samoupravu.Na primer, član 36. Poslovnika Sejma (donjeg doma parlamenta) predviđa da seu raspravi o aktima koji mogu prouzrokovati promene u funkcionisanju lokalnih vlastimoraju konsultovati nacionalne asocijacije koje su deo Zajedničkog komiteta centralne ilokalnih i regionalnih vlasti.Nacionalne asocijacije mogu da daju svoje mišljenje o predloženim aktima u roku od 14dana od prijema predloga. Mišljenja upućuju ili članovima resornih parlamentarnih odboraili svim članovima Sejma. Takođe, predstavnici lokalnih vlasti mogu da predstavesvoje stavove i na sednicama parlamentarnih odbora.U praksi, Asocijacija poljskih gradova dobija sve predloge zakona i poziva se na učešćena sastancima različitih odbora, a posebno Odbora za lokalnu samoupravu i regionalnupolitiku. Slično je i sa gornjim domom parlamenta, gde postoji Odbor za lokalnu samoupravui državnu upravu.4.4. HolandijaHorizontalna koordinacijaPitanja teritorijalne organizacije i lokalne samouprave su u delokrugu Ministarstva unutrašnjihposlova. U okviru ovog ministarstva postoje dva saveta koja su direktnije zaduženaza ova pitanja i zbog svoje specifičnosti će biti ovde prikazana.Savet za javnu upravu (Raad voor het openbaar bestuur) i Savet za finansijske (fiskalne) odnose(Raad voor de financiële verhoudingen) jesu savetodavna tela vlade i parlamenta. 26 Savet25 Navedeno prema: CEMR (1997), str. 165–172.26 Detaljnije na http://www.rob-rfv.nl/default.aspx?inc=detail&ref_id=English&skin=Rob&type=english (20.12.2010)39

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIANALIZAza javnu upravu se bavi pitanjima strukture i funkcionisanja uprave, u cilju unapređenjadelotvornosti i efikasnosti. Savet za finansijske odnose bavi se fiskalnim odnosima izmeđucentralnog nivoa vlasti, opština i pokrajina.Saveti su osnovani zakonom, nezavisni su i mogu davati mišljenja o određenim pitanjimakada se to od njih zatraži ili na sopstvenu inicijativu. U svakom slučaju, kada saveti dajumišljenje, vlada je obavezna da u roku od tri meseca saopšti svoj stav povodom tog mišljenjadonjem domu parlamenta.U daljem toku zakonodavnog postupka, nakon što vlada usvoji predlog zakona, ne postojeposebni mehanizmi kreirani isključivo za pitanja lokalne samouprave, te ovde tajpostupak neće biti posebno detaljno analiziran. 27 U Holandiji, kao i u drugim državamakoje imaju državne savete koji, između ostalog, imaju i savetodavnu ulogu u postupkuusvajanja propisa, oni ispituju usklađenost predloga sa nacionalnim propisima i pravilimameđunarodnog prava. Kao i drugde, u donjem domu parlamenta će predlog razmatratiodgovarajuće stalno radno telo (odbor).Odbor može organizovati javnu raspravu na koju poziva predstavnike centralnih vlastiili stručnjake, o čemu izveštaj dobijaju svi članovi donjeg doma, a vlada odgovara nanjega.Vertikalna koordinacijaVažeći mehanizmi vertikalne koordinacije i konsultovanja regulisani su Zakonom o opštinamai Zakonom o provincijama (oba iz 1992). Njima je predviđena obaveza vlade da konsultujelokalne vlasti ili tela koja ih predstavljaju u svim pitanjima i o predloženim propisimakoji se odnose na njih. Vlada je dužna da lokalne vlasti obavesti o svojim stavovimai namerama da donese odluke koje se odnose na njih. Mora im omogućiti da izraze svojestavove o tome i daju komentare na nacrte zakona. Predviđeno je da ministar unutrašnjihposlova koordinira usvajanje mera koje utiču na lokalne vlasti i provincije. 28Pored ovih zakonskih mehanizama, od 1987. postoji ustaljena praksa da svaka nova vladazaključuje sporazum sa asocijacijama lokalnih vlasti i provincija (VNG i IPO). Tim sporazumimase predviđaju pravila u međusobnim odnosima tri nivoa vlasti, osnovni principiraspodele javnih fondova i osnovni principi saradnje u određenim oblastima javne politikei novi propisi.Iako su mogući pregovori između centralnih vlasti i pojedinačne lokalne vlasti, konsultacijese obično obavljaju preko asocijacije. Konsultacije se uglavnom obavljaju u odnosimaizmeđu lokalnih vlasti i vlade, ali postoje i kontakti između parlamentarnih domova ipredstavnika lokalnih vlasti.4027 Detaljnije o zakonodavnom postupku u Holandiji, npr. „Better Regulation in the Netherlands”, u: Better regulation inEurope: An assessment of regulatory capacity in 15 member states of the European Union, OECD, 2009.28 Navedeno prema: CEMR (1997), str. 151–158.

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIDo konsultacija obično dolazi na ad hoc osnovi, mada se u određenim oblastima sastancizakazuju u redovnim intervalima. Najvažnija je tzv. konsultativni sastanak svih nivoavlasti, kojim predsedava predsednik vlade, a koji okuplja predsednike obe asocijacije i ministre.Održava se najmanje dva puta godišnje i prati realizaciju zajedničke agende definisanesporazumom između tri nivoa vlasti na početku mandata vlade. Funkcionisanjetih sastanaka je uređeno tzv. Kodeksom o odnosima između nivoa vlasti. 29 Pored toga,redovno se obavljaju i posebne konsultacije u pojedinim oblastima – npr., o budžetu jednomgodišnje, o zaštiti životne sredine dva ili tri puta godišnje i o EU i Savetu Evrope namesečnom nivou.ANALIZA4.5. HrvatskaHorizontalna koordinacijaSlično primerima Poljske i Srbije, nadležnost za sistem lokalne samouprave je u Hrvatskojpoverena Ministarstvu uprave, koje unutar Uprave za politički sustav, državnu upravute lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu ima Sektor za lokalnu i područnu (regionalnu)samoupravu, sa Odjelom za ustrojstvo i razvoj lokalne i područne (regionalne)samouprave i Odjelom za nadzor lokalne i područne (regionalne) samouprave.Međutim, Ministarstvo uprave je zaduženo i za koordinaciju većine aktivnosti predviđenihSmjernicama i načelima za funkcionalnu decentralizaciju i teritorijalni preustroj,samostalno ili u saradnji sa drugim resornim ministarstvima ili udruženjima lokalnih iregionalnih vlasti. Ove smernice je usvojila Vlada Hrvatske u julu 2010. godine.Takođe, Vlada je u oktobru 2010. odlukom formirala i Povjerenstvo za usuglašavanje kriterijaza decentralizaciju poslova državne uprave, telo čiji je zadatak da usaglasi kriterijumeza prenos poslova sa centralnog na druge nivoe vlasti i javnih ovlašćenja na nedržavnatela. Čini ga 9 članova, koji su predstavnici resornih ministarstava, uglavnom na nivoudržavnih sekretara. 30Vertikalna koordinacijaU decembru 2004. godine, Vlada Republike Hrvatske je usvojila Okvirni program decentralizacijeza razdoblje 2004–2007, kojim je predviđena dalja decentralizacija i izmena sistemafinansiranja lokalne samouprave. Takođe, Vlada je imenovala Povjerenstvo za decentralizaciju,koje su činili predstavnici resornih ministarstava i predstavnici asocijacijalokalnih vlasti (Hrvatske zajednice županija i Saveza Udruge gradova i Udruge općina). 31Na čelu Povjerenstva je bio državni sekretar Središnjeg državnog ureda za upravu, a29 Brošura o ovom kodeksu i sporazumima između predstavnika sva tri nivoa vlasti je dostupna na engleskom jeziku nahttp://english.minbzk.nl//subjects/public/publications/@48362/code_of (21.12.2010)30 Odluka preuzeta sa: www.vlada.hr/hr/content/download/145056/2106617/file/85-1.2.pdf (8.11.2010).31 Navedeno prema: Nives Kopajtich-Škrlec, „Od jednostepene do višestepene lokalne samouprave – Lokalna samoupravau Hrvatskoj“, u: Zdravko Zlokapa, Dušan Damjanović (ur.), Modeli organizacije lokalne samouprave: Slovenija, Hrvatska,Bosna i Hercegovina, Makedonija i Srbija, Beograd: Palgo centar, 2008, str. 50–91.41

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIANALIZAčlanovi iz nadležnih ministarstava bili su na nivou pomoćnika ministra i državnih sekretara.Povjerenstvo za decentralizaciju je bilo zaduženo za realizaciju Okvirnog programai u te svrhe je formiralo stručne grupe za oblasti obrazovanja, zdravstva, socijalne zaštite,zaštite životne sredine, poljoprivrede i jačanje fiskalnog kapaciteta. Međutim, kasnije jeocenjeno da Povjerenstvo nije postalo pokretačka snaga procesa decentralizacije, te daje Hrvatska kasnila sa implementacijom programa decentralizacije. 32Kao što je rečeno, u julu 2010. godine, hrvatska vlada je usvojila Smjernice i načela zafunkcionalnu decentralizaciju i teritorijalni preustroj, u formi zaključka. 33 Ovaj dokumentpredstavlja korak u realizaciji Programa gospodarskog oporavka, koji je sadašnja vladausvojila na početku svog mandata, u kome je jedna od mera racionalizacija teritorijalneorganizacije i dalja decentralizacija. Smernice bi trebalo da budu osnov za izradu dugoročnestrategije decentralizacije, da definišu institucionalni i vremenski okvir i glavne nosiocetog procesa. Kao jedno od osnovnih načela buduće strategije, Smernice predviđajuobavezu centralnih vlasti da konsultuju jedinice lokalne i regionalne samouprave. 34Prvi korak predviđen Smernicama je formiranje radne grupe (Radne skupine), koju činepredstavnici resornih ministarstava, naučno-istraživačkih ustanova, privrednog sektora,sindikata i udruženja jedinica lokalne i regionalne samouprave. Radnu grupu je hrvatskavlada formirala 9. septembra 2010. godine. 35Prema odluci, Radna grupa bi trebalo da utvrdi poslove koje bi trebalo preneti sa centralnogna lokalni ili regionalni nivo vlasti, da utvrdi model optimalne teritorijalne organizacijaza obavljanje decentralizovanih poslova, da utvrdi mehanizme obavezne i dobrovoljnesaradnje jedinica lokalne i regionalne samouprave, da analizira učinke teritorijalne reorganizacijena predložene modele. Radnu grupu čine 23 člana, od kojih su 12 predstavnicicentralnog nivoa vlasti, 3 regionalnog i lokalnog nivoa, 6 predstavnika stručnih i akademskihinstitucija, 1 predstavnik sindikata i 1 predstavnik udruženja poslodavaca. PredsednikRadne grupe je ministar uprave, a njegov zamenik državni sekretar Ministarstva uprave.4.6. Republika ČeškaHorizontalna koordinacijaKao i u slučaju prethodno navedenih država, i u Republici Češkoj su pitanja sistema lokalnesamouprave u delokrugu Ministarstva unutrašnjih poslova. Takođe, prema pravilimapostupka vlade, nacrte zakona ispituju odgovarajuće službe vlade (Generalni sekretarijatvlade i pravne službe), odnosno odbori vlade, ako se radi o važnijim pitanjima. 364232 Navedeno prema Izveštaju Evropske komisije o napretku Hrvatske za 2008. godinu, SEC (2008) 2694, str. 8. Preuzetosa: http://www.nhs.hr/download/Izvjesce_o_napretku_RH_2008_hrv.pdf (8.11.2010).33 Tekst ovog dokumenta je dostupan na internet stranici Ministarstva uprave Republike Hrvatske: http://www.uprava.hr/default.aspx?ID=284 (preuzeto 8.11.2010).34 Str. 7 Smernica.35 Odluka o osnivanju i imenovanju radne grupe je dostupna na adresi: http://www.uprava.hr/UserDocsImages/novosti_dokumenti/468-100.pdf(preuzeto 8.11.2010).36 Navedeno prema: A comparative analysis of government offices in OECD countries, OECD, 2004.

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIU postupku pred parlamentom (Senatom), o predlozima zakona se raspravlja u resornimodborima, a o predlozima zakona koji se odnose na sistem lokalne samouprave u Odboruo javnoj upravi, regionalnom razvoju i životnoj sredini.ANALIZAVertikalna koordinacijaOdlukom Vlade iz 2004. godine predviđeno je da ministarstva konsultuju Uniju gradovai opština Češke o predlozima zakona upućenim Parlamentu koji mogu imati uticaj naopštine. Pored toga, postoji i sporazum zaključen između Unije i Vlade 2005. godine, kaoi poseban sporazum o saradnji Unije sa ministarstvom regionalnog razvoja. 37Kao i u nekim drugim državama, i u Češkoj se konsultacije obavljaju preko asocijacija lokalnihi regionalnih vlasti.Najmanje dva puta godišnje se održava sastanak članova vlade i izvršnog odbora asocijacijelokalnih vlasti, na kojima vlada predstavlja predloge zakona i mera javne politike idefinišu se konkretne oblasti saradnje.Takođe, poslovnik Senata predviđa da tela Senata i pojedinačni senatori imaju pravo dazatraže informacije ili objašnjenja od predstavnika centralnih ili lokalnih vlasti, koje su impotrebne da bi doneli odgovarajuće odluke. Predstavnici centralnih i lokalnih vlasti dužnisu da na takav zahtev odgovore najkasnije u roku od 30 dana, osim ako bi to bilo suprotnopropisima o objavljivanju tajni. 385. Zaključna razmatranja5.1. Osnovni problemi u primeni postojećih modela horizontalne ivertikalne koordinacije u procesu donošenja odluka od značaja zalokalnu samoupravuAnaliza propisa i institucionalnog okvira u Srbiji ukazuje na sledeće probleme:1. Pitanja značajna za lokalnu samoupravu nisu posebno prepoznata u postupku donošenjapropisa i usvajanja strategija.Postupak usvajanja propisa i strateških dokumenata je uređen na opšti način i nepravi se razlika u pogledu obaveznih koraka ili obaveznih učesnika u tom postupkuu zavisnosti od sadržine propisa. Određena odstupanja u tom pogledu postoje jedinou pogledu propisa koji se donose u procesu harmonizacije domaćih propisa sapropisima Evropske unije.2. Ne postoji državni organ zadužen za koordinaciju postupka donošenja tih zakona iusvajanja drugih dokumenata.37 Navedeno prema: CEMR (1997), str. 45–50.38 Članovi 12. i 46. Poslovnika. Tekst Poslovnika na engleskom jeziku dostupan je na adresi: http://www.senat.cz/informace/zadosti/zak107-eng.php?ke_dni=23.12.2010&O=8(21.12.2010).43

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIANALIZAOsim u slučaju propisa koji su u delokrugu Ministarstva za državnu upravu i lokalnusamoupravu, ovo ministarstvo (niti neko drugo telo na nivou vlade) nije posebnozaduženo za praćenje usvajanja propisa koji direktno utiču na lokalnu samoupravu.Na primer, Poslovnikom Vlade nije predviđeno u kojim slučajevima bi zanacrte zakona obavezno trebalo pribaviti mišljenje Ministarstva. Slično je i sa ranijimskupštinskim Odborom za lokalnu samoupravu, sada Odborom za pravosuđe,državnu upravu i lokalnu samoupravu.3. Ne postoji institucionalizovani (odnosno, obavezni) način za učešće predstavnikalokalnih vlasti u donošenju propisa i odluka od značaja za lokalnu samoupravu nacentralnom nivou.Učešće predstavnika lokalnih vlasti u donošenju odluka od značaja za lokalnu samoupravuje za sada zasnovano jedino na ad hoc praksi određenih ministarstava,odnosno angažovanju asocijacije lokalnih vlasti da se na neki način uključe u tajproces.5.2. Iskustva evropskih država koja je moguće primeniti da bi se poboljšalimehanizmi koordinacije u Srbiji• Potrebno je odrediti organ državne uprave ili posebno telo koje će biti zaduženo zakoordinaciju donošenja odluka koje su od značaja za, odnosno koje direktno utičuna jedinice lokalne samouprave. Ovaj organ državne uprave moglo bi da budeMinistarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu. Imajući u vidu da je predstavnikMinistarstva za državnu upravu i lokalnu samoupravu, na nivou državnogsekretara, od septembra 2010. godine, član Komisije za finansiranje lokalne samouprave,davanje većih ovlašćenja ovoj komisiji bi posredno ojačalo i očekivanu budućukoordinacionu ulogu Ministarstva. U slučaju formiranja posebnog tela, u njegovočlanstvo bi trebalo uključiti predstavnike lokalnih vlasti i/ili njihovih asocijacija.• Predstavnici lokalnih vlasti bi trebalo da budu uključeni i u tela koja usvajaju važnestrateške dokumente, a posebno nacionalnu strategiju decentralizacije (primerHrvatske).• Propisima koji uređuju zakonodavni postupak bi trebalo definisati obavezne korakeu donošenju odluka (zakona i drugih propisa i strateških dokumenata), kojiuključuju učešće odgovarajućih organa državne uprave, službi i tela Vlade (kaooblika horizontalne koordinacije) i asocijacija lokalnih vlasti (vertikalna koordinacija).Obavezni mehanizmi vertikalne koordinacije, odnosno konsultovanja lokalnihnivoa vlasti mogu se predvideti i zakonom o sistemu lokalne samouprave (primerHolandije).44• Trebalo bi definisati odluke koje nije moguće doneti bez učešća predstavnika lokalnognivoa vlasti, odnosno mehanizme kojima bi predstavnici lokalnog nivoa moglida pokrenu obavezne konsultacije u pogledu određenih pitanja (primer Austrije).

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIKorišćeni izvoriANALIZAPropisi i strateški dokumenti Republike Srbije• Ustav Republike Srbije (Službeni glasnik RS, br. 86/06)• Zakon o državnoj upravi (Službeni glasnik RS, br. 79/05, 101/07 i 95/10)• Zakon o Vladi (Službeni glasnik RS, br. 55/05, 71/05, 101/07, 65/08)• Zakon o ministarstvima (Službeni glasnik RS, br. 65/08)• Zakon o Narodnoj skupštini ( Službeni glasnik RS, br. 9/10)• Zakon o lokalnoj samoupravi iz 2002. godine. (Službeni glasnik RS, br. 9/02)• Zakon o lokalnoj samoupravi (Službeni glasnik RS, br. 129/07)• Poslovnik Vlade (Službeni glasnik RS, br. 61/06 - prečišćen tekst, 69/08, 88/09, 33/10 i 69/10)• Poslovnik Narodne skupštine (Službeni glasnik RS, br. 52/10)• Strategija regulatorne reforme u Republici Srbiji za period od 2008. do 2011. godine sa Akcionim planom.Međunarodni izvoriBetter regulation in Europe: An assessment of regulatory capacity in 15 member states of the European Union, OECD,2009, http://www.oecd.org/document/52/0,3746,en_2649_34141_44216500_1_1_1_1,00.html (20.12.2010).Better Regulation in Europe: Austria 2010, OECD, http://www.oecd-ilibrary.org/content/book/9789264094772-en(20.12.2010).Code of Inter-administrative relations, Ministry of the Interior and Kingdom Relations, Netherlands, http://english.minbzk.nl//subjects/public/publications/@48362/code_of(21.12.2010).A comparative analysis of government office in OECD countries, OECD, 2004, http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/cafrad/unpan024508.pdf (20.12.2010).Consultation procedures within European states: An assessment of the systems for consultation between central governmentsand the national associations of local and regional government, Council of European Municipalities and Regions(CEMR), 2007The Fiscal Equalisation System in Austria, dostupno na engleskom jeziku na zvaničnoj internet stranici Saveznogministarstva finansija http://english.bmf.gv.at/budget/intergovernmentalfi_252/fiscal_equalisation_system.pdf (20.12.2010).Izveštaj Evropske komisije o napretku Hrvatske za 2008. godinu, SEC (2008) 2694, str. 8. Preuzeto sa http://www.nhs.hr/download/Izvjesce_o_napretku_RH_2008_hrv.pdf (20.12.2010).Nives Kopajtich-Škrlec, „Od jednostepene do višestepene lokalne samouprave – Lokalna samouprava u Hrvatskoj“,u: Zdravko Zlokapa, Dušan Damjanović (ur.), Modeli organizacije lokalne samouprave: Slovenija, Hrvatska, Bosnai Hercegovina, Makedonija i Srbija, Beograd: PALGO centar, 2008, str. 50–91.The relationship between central and local authorities, Report of the European Committee on Local and RegionalDemocracy (CDLR), Situation in 2007 – https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?id=1364497&Site=DG1-CDLR&BackColorInternet=B9BDEE&BackColorIntranet=FFCD4F&BackColorLogged=FFC679#P1023_60763 (21.12.2010).White paper on consultation procedures of local and regional authorities in Europe, Council of European Municipalitiesand Regions (CEMR), 199945

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIANALIZAZvanične internet stranice državnih organa u analiziranim evropskim državamaAustrija• Zvanična internet stranica Savezne vlade: http://www.austria.gv.at.• Informacije o Odeljenju za koordinaciju Generalnog sekretarijata austrijske vlade: http://www.austria.gv.at/site/3362/default.aspx – na nemačkom jeziku ili http://www.austria.gv.at/site/3859/default.aspx– na engleskom jeziku (21.12.2010).• Zvanična internet stranica Parlamenta Austrije: http://www.parlament.gv.at/ENGL/PERK/.• Pravila postupka Nacionalnog veća (donjeg doma Parlamenta), na engleskom jeziku: http://www.parlament.gv.at/ENGL/PERK/RGES/GOGNR/gog01_P1-8.shtml(21.12.2010).ItalijaPoljska• Zvanična internet stranica italijanske vlade: http://www.governo.it/.• Osnovne informacije o poslovima iz oblasti lokalne samouprave koje obavlja Ministarstvo unutrašnjihposlova na engleskom jeziku: http://www.interno.it/mininterno/export/sites/default/en/themes/state-local_authority_relations/(22.12.2010).• Zvanična internet stranica italijanskog Parlamenta: http://www.parlamento.it/.• Spisak odbora Senata (gornjeg doma italijanskog parlamenta): http://www.senato.it/english/business/28031/28046/genpagina.htm(21.12.2010).• Poslovnik Senata na engleskom jeziku: http://www.senato.it/english/business/28029/genpagina.htm(21.12.2010).• Zvanična internet stranica Kancelarije predsednika poljske vlade: http://www.premier.gov.pl/en/.• Ministarstvo regionalnog razvoja: http://www.mrr.gov.pl/english/Strony/default.aspx (20.12.2010).• Zvanična internet stranica poljskog Parlamenta (Sejma): http://www.sejm.gov.pl/.• Spisak svih stalnih parlamentarnih odbora na engleskom jeziku: http://www.sejm.gov.pl/english/organy/sc1.htm(18.12.2010).HolandijaHrvatska• Zvanična internet stranica holandske vlade: http://www.government.nl/.• Informacije o Savetu za javnu upravu (Raad voor het openbaar bestuur) i Savetu za finansijske odnose (Raadvoor de financiële verhoudingen) na engleskom jeziku, na njihovom zajedničkoj zvaničnoj internet stranici:http://www.rob-rfv.nl/default.aspx?inc=detail&ref_id=English&skin=Rob&type=english (20.12.2010).• Zvanična internet stranica holandskog Parlamenta: http://www.parlement.nl/.• Zvanična internet stranica Vlade Republike Hrvatske: http://www.vlada.hr/.• Ministarstvo uprave Republike Hrvatske: http://www.uprava.hr.• Zvanična internet stranica Hrvatskog sabora: http://www.sabor.hr/Default.aspx.46Republika Češka• Zvanična internet stranica češke vlade: http://www.vlada.cz/en/.• Zvanična internet stranica češkog Parlamenta (Senata): http://www.senat.cz/index-eng.php.• Poslovnik Senata na engleskom jeziku: http://www.senat.cz/informace/zadosti/zak107-eng.php?ke_dni=23.12.2010&O=8 (21.12.2010).

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIANALIZAPREPORUKE ZA MEHANIZME HORIZONTALNE KOORDINACIJE47

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIANALIZA48

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIPREPORUKEPREPORUKE ZA MEHANIZME HORIZONTALNE KOORDINACIJEViktor Đosan (Victor Giosan), decembar 2010.U predlogu programa „JAČANJE LOKALNE SAMOUPRAVE U SRBIJI (Faza II) 2009–2011” naglašavase postojanje potrebe za daljim poboljšanjima u okviru kreiranja politika i sprovođenjadecentralizacije: koordinacija između ministarstava uključenih u proces reformelokalne samouprave, Stalne konferencije gradova i opština i drugih zainteresovanih strananije uvek bila efikasna i delotvorna tokom prve faze projekta. U kontekstu konačnoguspeha reforme koja za cilj ima decentralizaciju, jedan od važnih koraka je jačanje i poboljšanjemehanizma horizontalne koordinacije.Ove preporuke se ne odnose samo na horizontalnu koordinaciju, koja je usko vezana zarealizaciju strategije decentralizacije, već pre na sve politike i zakonodavstvo u vezi sapitanjima lokalne samouprave uopšte.Najpre, celokupna horizontalna koordinacija karakteristična za pitanja lokalne samouprave(politike i propisi) trebalo bi da bude u potpunosti integrisana u opšti sistem koordinacijei konsultacija na centralnom nivou. Nema potrebe i nije korisno imati dva (iliviše) sistema horizontalne koordinacije na nivou vlade. Međutim, politike decentralizacijesu specifične u tehničkom pogledu i zbog toga je ovom pitanju potrebno posvetitiposebnu pažnju.Možemo da ponudimo tri veće grupe preporuka za konsolidaciju horizontalne koordinacijeu vezi sa strategijom decentralizacije i svim politikama i propisima koji se tiču pitanjaili funkcija lokalne samouprave: preporuke koje se odnose na institucije, preporuke kojese odnose na politike i preporuke koje se odnose na zakone i druge propise.Preporuke koje se odnose na institucijePostojeća struktura centralnog nivoa vlasti u Srbiji je dovoljno komplikovana, sa mnogobrojnimdržavnim institucijama koje imaju sektorsku ili koordinacionu ulogu i koje su, u49

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIPREPORUKEpotpunosti ili delimično, uključene u proces donošenja odluka Vlade Srbije. U ovom kontekstupotrebno je pružiti jasniju sliku o zadacima i ovlašćenjima tih tela i potrebna jenjihova primena u mnogo većoj meri.1. Prvi korak je da se odredi jedna centralna institucija, najbolje bi bilo da to budeministarstvo, koje će biti koordinator i kontrolor kreiranja politika i izrade propisakoji se tiču pitanja lokalne samouprave. To ne znači da će ova institucija biti jedinaodgovorna za kreiranje ili razradu svih politika ili normativno delovanje u vezi salokalnom samoupravom, ali bi ona trebalo da ima važnu ulogu u proveri kvaliteta iusklađenosti ovih dokumenata sa glavnim državnim politikama koje se odnose nalokalnu samoupravu (strategija decentralizacije ili reforme državne uprave), kao ida organizuje proces koordinacije i konsultacija po pitanju ovih dokumenata. Glavnizadaci ove centralne institucije bili bi:a. da procenjuje (ex-ante evaluacija), proverava i verifikuje sve predloge politika inormativnih akata koji imaju uticaj na lokalnu samoupravu;b. da inicira, ako je potrebno, predloge politika ili pravnih akata koji se tiču funkcijalokalne samouprave – uključujući ex-ante evaluaciju uticaja;c. da sugeriše organima koji predlažu određene politike ili pravne akte dodatneanalize njihovih uticaja na lokalnu samoupravu;d. da koordiniše posebne politike u oblasti decentralizacije (ili one koje se odnosena lokalnu samoupravu) i opštu politiku reforme državne uprave;e. da koordiniše politike sektorske decentralizacije u skladu sa okvirnom strategijomdecentralizacije;f. da predlaže posebne postupke u vezi sa određenim instrumentima za ocenuuticaja po pitanju decentralizacije i zadataka/funkcija lokalne samouprave;g. da kreira i odobrava u ime Vlade Srbije skup vrednosti, načela i tehničkih pravilapo kojima bi se decentralizovale sektorske funkcije; ovo se može učiniti na dvanačina: posebnim poglavljem u okviru strategije decentralizacije ili posebnompolitikom ili pravnim aktom (odnosno okvirnim zakonom o decentralizaciji);h. da kreira i predlaže Vladi na usvajanje posebne postupke za koordinaciju i konsultacijesa centralnim državnim institucijama koje se uglavnom bave politikamalokalne samouprave: različitim resornim ministarstvima, državnim telimasa specifičnim međusektorskim ulogama (kao što je Savet za reformu državneuprave, Savet za reformu, Jedinica za sveobuhvatnu reformu propisa i druge);i. da kreira i predlaže Vladi posebne postupke za konsultacije sa strukturamaunutar zakonodavne vlasti (skupštinski odbori, saveti) i/ili predstavnicima organalokalnih vlasti, NVO sektorom ili istraživačkim institucijama;50j. da ex-post procenjuje/ocenjuje uticaj politika decentralizacije (u vezi sa lokalnomsamoupravom);

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIk. da može da naručuje analize uticaja (ex-ante, periodičnih i ex-post) glavnih državnihpolitika u domenu funkcija lokalne samouprave;PREPORUKEl. da sprovodi i prati okvirne (međusektorske) politike decentralizacije – monitoringpolitika sektorske decentralizacije;m. da vrši monitoring rezultata i ishoda politika decentralizacije (u vezi sa lokalnomsamoupravom) na lokalnom nivou;Ova centralna institucija bi trebalo da ima na raspolaganju najadekvatnije alate i instrumentekoji bi joj omogućili da delotvorno sprovodi svoja ovlašćenja i izvršava zadatke.2. Racionalizacija i pojednostavljivanje institucionalnog okvira – U ovom trenutkuprisutna su preklapanja i rascepkanost, naročito po pitanju koordinacije centralnihtela ili tela sa posebnim funkcijama. Uopšteno, bilo bi bolje odreći se ad-hoc odboraili radnih grupa, koje imaju tendenciju širenja geometrijskom progresijom u koriststrogo ograničenog broja stalnih koordinacionih/konsultacionih odbora/savetana centralnom nivou, čiji rad bi koordinisao Generalni sekretarijat Vlade. Takođe,postoji potreba da se preciziraju ovlašćenja i zadaci svih ovih institucija – bilo bikorisno imati opšti pregled funkcija.3. Uspostavljanje posebnog odnosa između centralnog tela za koordinaciju i kontrolu(osnovanog u skladu sa prvom preporukom) i Ministarstva finansija, Ministarstvaza životnu sredinu i prostorno planiranje i Ministarstva ekonomije i regionalnograzvoja, kao i Generalnog sekretarijata Vlade.4. Odustajanje u najvećoj mogućoj meri od ad-hoc procesa koordinacije i konsultacija.Preporuke koje se odnose na politikeOvo je glavna oblast u kojoj su potrebna značajna poboljšanja, naročito u zemljama sasnažnom legalističkom administrativnom kulturom. Preterano stavljanje akcenta napravne akte drastično smanjuje interes za procenu uticaja i predstavlja snažan „podsticaj”za usvajanje ad-hoc rešenja. U ovom kontekstu potrebno je razmotriti sledeće preporuke:1. Prilikom rešavanja problema na nivou lokalne samouprave treba što više stavitiakcenat na politike: svi zakonski predlozi treba da se zasnivaju na političkim dokumentima(strategijama, programima, konkretnim predlozima politike) i treba daih prati odgovarajuća ex-ante procena uticaja. Naročito je poželjno proširiti upotrebupredloga politika kao osnove za zakonodavni proces u ovom domenu (i ne samou njemu). Predlog politike bi trebalo jasno da definiše problem koji treba rešiti, dapostavi jasan cilj koji treba dostići i aktivnosti i instrumente koji bi se pri tom koristili.Pravni akti bi bili konkretni instrumenti za sprovođenje predloga politike.2. Razvijanje konkretnih metodologija za procenu uticaja (uključujući analizu troškovai koristi) koje se odnose na pitanja/funkcije lokalne samouprave, naročito u sledećimoblastima: raspodela nadležnosti lokalnim vlastima, lokalni porezi i prihodi,51

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIPREPORUKEfiskalni odnosi između različitih nivoa vlasti, prostorno i urbano planiranje i razvoj,regionalni razvoj, pružanje javnih usluga.3. Razvijanje i proširivanje upotrebe instrumenata za ex-ante analizu uticaja, uključujućii diskriminativne kriterijume: za složene politike/zakone trebalo bi zahtevatidublju procenu uticaja, za jednostavne politike/zakone dovoljna je osnovna procenauticaja. Ovo zahteva da se na nivou vlade kreiraju i odobre specifične procedurei metodologije, a uz saradnju sa relevantnim institucijama – Generalnim sekretarijatomVlade i Jedinicom za sveobuhvatnu reformu propisa.4. Koliko god je moguće, na parlamentarnom nivou treba proširiti pristup zasnovanna politikama. Za ovo je neophodno ponuditi proširenu stručnu pomoć tehničkomosoblju skupštinskih odbora, kao i poslanicima u Skupštini.5. Unaprediti fazu konsultacija u procesu pripreme politika planiranjem konkretnogperioda za te potrebe (između 1 i 4 nedelje, u zavisnosti od složenosti politike) i proširitiupotrebu elektronskih alata (instrumenti e-vlade).6. Generalno, poboljšati planiranje politika i organizaciju vremena u okviru kreiranjapolitike kako bi se ostavilo dovoljno vremena za pravilnu i kvalitetnu ex-ante procenuuticaja i konsultacije sa glavnim zainteresovanim stranama. Pravi napredaku ovoj oblasti umnogome će unaprediti kvalitet donetih odluka i ukloniti ad-hocrešenja.7. Povećati stručne i institucionalne kapacitete na centralnom nivou, naročito u centralniminstitucijama sa ulogom koordinatora i kontrolora , pre svega u vezi sa kreiranjemi sprovođenjem politika i strateškim planiranjem.Preporuke koje se odnose na zakone i druge propiseUopšteno, preporuke koje se odnose na zakone i propise bi trebalo izvoditi iz preporukakoje se odnose na institucije i politike – njih treba sprovesti u delo putem pravnih akata.Pored ovoga, možemo dati nekoliko važnih posebnih preporuka:1. Neophodno je poboljšati i dodatno objasniti zakone i propise koji se odnose natransparentnost i javnu raspravu uopšte. Ovaj proces zahteva ustanovljavanje jasnihpostupaka i pravovremenost.2. Propisi bi trebalo da omoguće testiranje različitih opcija politika na lokalnom nivou– za šta je potrebno mnogo više pravne fleksibilnosti.523. Konsolidacija konkretnih zakona koji regulišu funkcije lokalne samouprave bi predstavljalakoristan i delotvoran korak ka poboljšanju kvaliteta upravljanja u ovomsektoru. Ovo je vrlo komplikovana i zahtevna aktivnost i trebalo bi je integrisatiu ceo proces konsolidacije zakona u Srbiji i zasnovati na vrlo jasnim konkretnimpolitikama države u vezi sa ovim sektorom.

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIPREPORUKEPREPORUKE ZA MEHANIZME VERTIKALNE KOORDINACIJE53

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIPREPORUKE54

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIPREPORUKEPREPORUKE ZA MEHANIZME VERTIKALNE KOORDINACIJEViktor Đosan (Victor Giosan), decembar 2010.U predlogu programa „JAČANJE LOKALNE SAMOUPRAVE U SRBIJI (Faza II) 2009–2011” naglašavase postojanje potrebe za daljim poboljšanjima u okviru kreiranja politika i sprovođenjadecentralizacije: koordinacija između ministarstava uključenih u proces reformelokalne samouprave, Stalne konferencije gradova i opština i drugih zainteresovanih strananije uvek bila efikasna i delotvorna tokom prve faze projekta. U kontekstu konačnoguspeha reforme koja za cilj ima decentralizaciju, jedan od važnih koraka je jačanje i poboljšanjemehanizama horizontalne koordinacije.Realizacija preporuka koje se tiču horizontalne koordinacije će rešiti i mnoge problemeu vezi sa vertikalnom koordinacijom, pa je prva i glavna preporuka da se uzmu u obzirpredlozi iz prethodnog dokumenta.U izlaganju o vertikalnoj koordinaciji politika i pravnih akata koji se tiču zadataka/funkcijalokalne samouprave održali smo istu strukturu: preporuke koje se odnose na institucije,preporuke koje se odnose na politike i preporuke koje se odnose na zakone i drugepropise.Preporuke koje se odnose na institucijePostojeća struktura centralne i lokalne uprave u Srbiji je dovoljno složena, te bi ovakvevrste preporuka trebalo da ponude fleksibilne aranžmane koji istovremeno pružaju delotvoranokvir.1. Prvi korak je uspostavljanje održivog institucionalnog okvira, koji mora da obuhvatiizvršnu vlast na centralnom nivou, zakonodavnu vlast (Narodnu skupštinu) iasocijaciju lokalnih vlasti (SKGO). Ovo ne zahteva formiranje mnogobrojnih savetai odbora, već je potrebno osmisliti jedan sistem koji bi se sastojao od centralne55

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIPREPORUKEinstitucije sa ulogom koordinatora i kontrolora, Ministarstva finansija, konkretnihskupštinskih odbora zaduženih za pitanja lokalne samouprave i SKGO. Ova strukturabi trebalo da ima jasne procedure rada, delotvorne instrumente za primenupolitika i pravnog okvira i dovoljno političke moći.2. Postepeno poboljšanje planiranja politika, budžeta, zakona i propisa u okviru postojećeginstitucionalnog okvira i odbacivanje ad-hoc pristupa.3. Proširivanje tehničkih sposobnosti za korišćenje e-vlade i e-konsultacija kako bi seomogućilo široko učešće svih opština u procesu.Preporuke koje se odnose na politikeGlavne preporuke koje se odnose na aspekt politika nalaze se u preporukama za mehanizmehorizontalne koordinacije. Kao karakteristične za ovo pitanje neophodno je naglasitisledeće aspekte:1. Predstavljanje procesa vertikalnih konsultacija u posebnim postupcima ex-anteevaluacije svih politika koje se tiču decentralizacije (tj. odnose na lokalnu samoupravu).To znači da bi proces vertikalnih konsultacija trebalo da ima postavljenvremenski rok, jasne ciljeve, kriterijume za odabir učesnikâ, pravila za iznošenje/širenje predloga sa lokalnog nivoa, pravila za opisivanje rezultata i jasna objašnjenjaprihvaćenih i odbijenih predloga.2. Bilo bi dobro poboljšati tehničke i institucionalne kapacitete za pristup zasnovanna politikama na lokalnom nivou. Dugoročno posmatrano, nemoguće je imatiodrživu vertikalnu koordinaciju sa asimetričnim kapacitetima u vezi sa kreiranjem,analizom i planiranjem politika na centralnom i lokalnom nivou.3. Ovo takođe znači da se upotreba pristupa zasnovanog na politikama, u ograničenojmeri, proširi na upravljanje lokalnom samoupravom, naročito na programbudžetskog i strateškog planiranja u opštinama i gradovima. Jedna od ključnihoblasti je i urbano i prostorno planiranje.Preporuke koje se odnose na zakone i druge propise1. Uvođenje konkretnog propisa za regulisanje obaveznog sistema vertikalne koordinacije(vertikalnih konsultacija). Nova regulativa trebalo bi da predviđa minimalanrok (15–30 dana) predviđen za ovaj proces, jasne kriterijume za odabir učesnika,pravila koja se odnose na iznošenje lokalnih predloga, pravila o objašnjenjima prihvaćenih,odnosno odbijenih predloga.562. Uvođenje konkretnih i obaveznih zakonskih zahteva u vezi sa konsultovanjem asocijacijekoja zastupa lokalne samouprave (u Srbiji je to Stalna konferencija gradovai opština).

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJI3. Konsolidovanje zakonodavstva i uklanjanje svakog preklapanja u ovom domenu ipoboljšanje instrumenata i alata za koordinaciju i konsultacije kako bi se poboljšaladelotvornost procesa.PREPORUKE4. Proširivanje prakse konsultacija na lokalnom nivou, uključivanje građana u kreiranjelokalnih politika, naročito prilikom planiranja i programiranja budžeta, urbanogi prostornog planiranja, pružanja glavnih decentralizovanih javnih usluga:komunalnih usluga, socijalnih usluga, obrazovanja i zdravstvene zaštite.57

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIBELEŠKE59

HORIZONTALNA I VERTIKALNA KOORDINACIJA U POSTUPKU DONOŠENJA ODLUKA OD ZNAČAJA ZA LOKALNU SAMOUPRAVU U SRBIJIANALIZACIP - Каталогизација у публикацијиНародна библиотека Србије, Београд352.07(497.11)342.25(497.11)HORIZONTALNA i vertikalna koordinacija upostupku donošenja odluka od značaja zalokalnu samoupravu u Srbiji / [urednici DušanDamjanović, Jelena Jerinić, TatijanaPavlović-Križanić]. - Beograd : PALGO centar,2011 (Beograd : Standard2). - 57 str. ; 26 cmTiraž 500. - Str. 7-8: Predgovor / JelenaJerinić. - Napomene i bibliografske referenceuz tekst.ISBN 978-86-84865-07-860a) Локална самоуправа - СрбијаCOBISS.SR-ID 183864588