Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich

RZECZPOSPOLITA POLSKARzecznik Praw ObywatelskichIrena LIPOWICZRPO - 654450 - I/ll/NC00-090 Warszawa Tel. centr. 0-22 551 77 00Al. Solidarności 77 Fax 0-22 827 64 53Trybunał KonstytucyjnyWarszawaWniosekRzecznika Praw ObywatelskichNa podstawie art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) oraz art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawyz dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147z późn. zm.)wnoszę ostwierdzenie niezgodności art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemieoświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze. zm.) z art. 92 ust. 1 KonstytucjiRzeczypospolitej Polskiej.UzasadnienieLiczne skargi obywateli zwróciły moją uwagę na kwestię braku ustawowychregulacji odnoszących się do przeprowadzania rekrutacji do przedszkoli i szkół publicznych.Materia ta jest obecnie w całości regulowana przez akt wykonawczy wydany na podstawieart. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Przywołane upoważnienie ustawowe nie

3upoważnienia, powinien określać zatem wszystkie merytoryczne i proceduralne kwestiezwiązane z rekrutacją do szkół i przedszkoli.Do zakresu spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu, zgodnie z art.22 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty może należeć również określenie maksymalnejliczby szkół ponadgimnazjalnych, o przyjęcie do których można ubiegać się równocześnie.Upoważnienie ustawowe w tym zakresie ma charakter fakultatywny.Należy podkreślić, że elementem konstytucyjnego prawa do nauki jest gwarancjapowszechnego i równego wykształcenia (tak np. wyrok Trybunału Konstytucyjnegow sprawie o sygn. SK 18/99). Wykluczenie możliwości wzięcia udziału w rekrutacjistanowi zatem ograniczenie w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw. Musi więcspełniać wymogi przewidziane przez art. 31 ust. 3 Konstytucji.Określenie maksymalnej liczby szkół ponadgimnazjalnych, o przyjęcie do którychmożna się ubiegać jest uzasadnione koniecznością zapewnienia przejrzystości rekrutacji.Pozwala ono bowiem uczniom na dokonanie realnej oceny szans na przyjęcie do wybranejplacówki. Brak podobnej normy oznaczałby, że najlepsi uczniowie mogliby zostać przyjęcido wielu szkół jednocześnie pozostawiając swoich rówieśników w stanie częstodługotrwałej niepewności co do ostatecznych wyników rekrutacji. W praktyceprowadziłoby to do sytuacji, w której tylko najlepsi uczniowie mieliby faktyczny wpływ nawybór placówki, do której będą uczęszczać. Tymczasem należy podkreślić, że osobybiorące udział w rekrutacji do szkół ponadgimnazjalnych zwykle objęte są obowiązkiemnauki (nie ukończyły jeszcze 18 lat). Zasady rekrutacji muszą zatem uwzględniać w równejmierze potrzeby wszystkich uczniów, niezależnie od ich umiejętności i talentów.Przywołane ograniczenie jest zatem uzasadnione koniecznością ochrony konstytucyjnegoprawa do nauki. Należy podkreślić, że art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświatyumożliwia wszystkim absolwentom gimnazjów udział w rekrutacji do wszystkich typówszkół ponadgimnazjalnych. Przepis jest więc zgodny z konstytucyjnym zakazem naruszeniaistoty wolności i praw, spełnia także wymóg, aby ograniczenia w korzystaniuz konstytucyjnych praw i wolności zostały unormowane w ustawie.Mając powyższe na względzie, należy uznać, że przepis jednoznacznie wskazujeprzedmiot regulacji.

4Art. 22 ust. 1 pkt 1 nie zawiera jednak żadnych wytycznych dotyczących treścirozporządzenia. Merytoryczny kształt aktu wykonawczego, a więc wszystkie konkretnerozwiązania w nim zastosowane, zależą zatem w całości od uznania organu upoważnionegodo wydania rozporządzenia.Należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę na fakt,że konstytucyjnie niedopuszczalne jest takie sformułowanie upoważnienia, które w istocieupoważnia nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy, lecz dosamodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawynie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek. Przepisy upoważnienia dowydania rozporządzenia powinny bowiem wyznaczać co najmniej w sposób ogólny, leczjednocześnie dostatecznie wyraźny kierunek unormowań, jakie mają nastąpić w drodzerozporządzenia (tak np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o sygn. aktK 12/99, K 16/01, K 56/02).Obowiązek takiej konstrukcji upoważnienia ustawowego wynika bezpośrednioz art. 92 ust. 1 Konstytucji. Należy zauważyć, że przyznanie nieograniczonych uprawnieńprawodawczych organom władzy wykonawczej stanowiłoby również naruszenie zasadypodziału władzy określonej w art. 10 Konstytucji (oznaczałoby przejęcie wykonywaniafunkcji władzy ustawodawczej przez władzę wykonawczą) oraz suwerenności narodu(funkcja prawodawcza nie byłaby sprawowana przez wybranych w powszechnychwyborach przedstawicieli suwerena). Art. 92 ust. 1 Konstytucji ma zatem pierwszorzędneznaczenie dla zapewnienia realizacji podstawowych zasad ustroju Rzeczypospolitej.Oznacza to, że ustawodawca nie może zrezygnować z nałożonego na niego obowiązkuprzestrzegania zasad konstrukcji upoważnień ustawowych nawet w sytuacji, w którejwydaje się, że mogłoby to być uzasadnione względami praktycznymi. Należy podkreślić, żeTrybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że w porządku prawnym proklamującymzasadę podziału władzy, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawawewnętrznego powszechnie obowiązującego, zasadnicza regulacja nie może być domenąprzepisów wykonawczych. Nie jest dopuszczalne, aby prawodawczym decyzjom organuwładzy wykonawczej pozostawić kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnejaktami podustawowymi (tak np. wyroki sprawach o sygn. akt U 8/05, K 25/95, U 19/97,K 12/99, K 8/01, P 1/01, K 37/03, K 50/02, K 28/05).

8grona kandydatów tych osób, które najlepiej spełniają ustanowione wymogi. O ile zatemistnieje możliwość zapewnienia pełnej i równej dostępności do udziału w naborze do szkół,o tyle zastosowanie tej zasady do samej rekrutacji do konkretnej placówki publicznej jestnie tylko niemożliwe (ze względu na ograniczoną liczbę miejsc), ale także niecelowe.W odniesieniu do warunków przyjmowania uczniów do przedszkoli i szkół zasadapowszechnej dostępności oznacza zatem wyłącznie równe prawo do ubiegania sięo przyjęcie do szkoły oraz, w szerszej interpretacji, stanowi gwarancję, że kryteriadecydujące o przyjęciu do szkoły będąjasne, niearbitralne i niedyskryminacyjne. Nie wnosiona jednak żadnej nowej treści normatywnej, która nie wynikałaby z konstytucyjnego prawado nauki i zasady równości. W szczególności nie wskazuje ona żadnego z konstytucyjniedopuszczalnych warunków i trybów przyjmowania do szkół i przedszkoli publicznych. Niemoże być zatem uznana za wytyczne w rozumieniu art. 92 ust. 1 Konstytucji.Art. 58 ust. 2 ustawy o systemie oświaty wskazuje także, że dla publicznychplacówek, w których będzie realizowany obowiązek szkolny, wyznacza się obwody.Zgodnie z obecnym stanem prawnym, obowiązek szkolny realizowany jest w szkołachpodstawowych i gimnazjach (absolwent gimnazjum nie jest nim zatem objęty, jeżeli jednaknie ukończył 18 lat w dalszym ciągu obejmuje go obowiązek nauki, który uczeń możerealizować w szkole dowolnego typu). Z konstytucyjnej gwarancji powszechności prawa donauki, ustawowego obowiązku szkolnego oraz zasady ustanawiania obwodów dla placówek,w których realizowany jest obowiązek szkolny wydaje się wynikać nakaz takiegoukształtowania zasad rekrutacji, który uniemożliwia odmowę przyjęcia dziecka do jegoobwodowej szkoły podstawowej i gimnazjum. Odmienna interpretacja przepisówdopuszczałaby bowiem sytuację, w której dziecko objęte obowiązkiem szkolnym niezostałoby przyjęte do żadnej placówki publicznej w okolicy swojego miejsca zamieszkania.Stanowiłoby to zaś naruszenie konstytucyjnego prawa do nauki.Należy jednak zauważyć, że przepis bezpośrednio ustanawiający zasadę, zgodniez którą dzieci mające miejsce zamieszkania w obwodzie danej szkoły podstawowej lubgimnazjum przyjmowane są do niej z urzędu, został wyrażony jedynie w rozporządzeniuwydanym na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty (§ 4 i § 5rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunkówi trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów

9szkół do innych Dz. U. Nr 26, poz. 232 z późn. zm.). Tymczasem wydaje się, żerozwiązanie, zgodnie z którym ustawa nie gwarantuje każdemu dziecku miejsca w szkolepodstawowej i gimnazjum pozostawiając władzy wykonawczej dowolność stworzenia zasadprzyjmowania dzieci do szkół obwodowych, stanowi naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji.Prowadzi bowiem do sytuacji, w której to władza wykonawcza, z pominięciem władzyustawodawczej, stwarza podstawy realizowania zasadniczych konstytucyjnych prawi wolności jednostki. W takich sytuacjach rozporządzenie nie jest bowiem wydawane w celuwykonania ustawy, ale w celu uzupełnienia treści, który powinny znaleźć się w ustawie.Należy także zauważyć, że nawet w sytuacji, w której istnienie obwodów dla szkółmiałoby zostać uznane za wytyczne w rozumieniu art. 92 ust. 1 Konstytucji, a zawarta wnich wskazówka zostałaby uznana za wystarczającą do rekonstrukcji woli ustawodawcy, nieoznaczałoby to zgodności z Konstytucją art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy. Obwodów nie ustala siębowiem dla szkół publicznych prowadzonych przez podmioty inne niż jednostka samorząduterytorialnego (art. 58 ust. 2 ustawy o systemie oświaty), dla szkół ponadgimnazjalnychwszystkich typów, dla przedszkoli, a także dla szkół specjalnych, szkół integracyjnych,szkół dwujęzycznych, szkół dla mniejszości narodowych i etnicznych oraz społecznościposługujących się językiem regionalnym, szkół sportowych, mistrzostwa sportowego orazszkół artystycznych (art. 58 ust. 2a ustawy o systemie oświaty). Tymczasem w praktyce torekrutacja do tych placówek wymaga najbardziej precyzyjnych zasad przeprowadzanianaboru. Gmina ma bowiem obowiązek zapewnienia miejsca w szkole podstawowej orazw gimnazjum każdemu zamieszkującemu na jej terenie dziecku, liczba miejsc wpozostałych placówkach jest zaś zwykle ograniczona. Osoby, które nie zostaną przyjęte dowybranej szkoły podstawowej lub gimnazjum mogą zatem realizować swoje prawo donauki w innej placówce tego samego typu, osoby nieprzyjęte do pozostałych typów szkółlub do przedszkola mogą zaś nie mieć takiej możliwości.Kryteria rekrutacji a także kwestie związane z procedurą przeprowadzania naboru doplacówek publicznych decydują zatem nie tylko o możliwości realizowania prawa do naukiw wybranym przedszkolu czy szkole, ale często przesądzają o możliwości realizowaniaprawa do nauki w wybranym typie szkół bądź, w przypadku osób nieobjętych obowiązkiemnauki, nawet w jakimkolwiek typie szkół. Zasady te w praktyce stanowią zatem podstawędo nakładania ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw. Z tego

10względu, przepisy regulujące kwestię rekrutacji powinny spełniać wymogi przewidzianew art. 31 ust. 3 Konstytucji. Oznacza to między innymi, że powinny być one określonew ustawie. Należy także zauważyć, że zgodnie z orzecznictwem TrybunałuKonstytucyjnego (tak np. wyroki Trybunału w sprawach o sygn. U 3/97, K 19/95)upoważnienia ustawowe nie mogą delegować prawa do wkraczania w materię zastrzeżonąwyłącznie dla materii ustawowej.Zgodnie z art. 60 ust. 1 pkt 6 ustawy o systemie oświaty, statut szkoły lub placówkipublicznej powinien określać zasady rekrutacji uczniów. Oczywiste jest jednak to, że tezasady nie mogą być sprzeczne z prawem powszechnie obowiązującym - zarówno ustawą osystemie oświaty, jak i wydanymi na jej podstawie rozporządzeniami. Przywołany przepisw żaden sposób nie określa zatem samych warunków rekrutacji, nie określa też, któreelementy systemu przyjmowania uczniów do szkół powinny być uregulowane w aktachprawa powszechnie obowiązującego, a które w statutach szkół. Art. 60 ust. 1 pkt 6 ustawyo systemie oświaty, ze względu na wysoki stopień ogólności, nie może być zatem uznany zawytyczne w rozumieniu art. 92 ust. 1 Konstytucji.Ustawa o systemie oświaty nie zawiera żadnych innych przepisów dotyczącychprzyjmowania uczniów do szkół i przedszkoli. W tej sytuacji wybór możliwych rozwiązań,zarówno w kwestii ustanawiania kryteriów, jak i procedury rekrutacji, należy do organuupoważnionego do wydania rozporządzenia. To minister właściwy do spraw oświatyi wychowania samodzielnie określa szczegółowość zasad ustanowionych w rozporządzeniu.W zależności od swojego uznania może on pozostawić niemal nieograniczoną swobodęustanawiania warunków i trybu przyjmowania uczniów konkretnym szkołom luburegulować tę kwestię kompleksowo w akcie wykonawczym. Minister decyduje o różnicachw procesie rekrutacji do poszczególnych typów szkół. Konieczność istnienia różnic wynikaz obiektywnych okoliczności, nie zostały one jednak w ogóle uwzględnione w ustawie. Tow rozporządzeniu uregulowane są także wszelkie kryteria naboru, w tym kwestiepierwszeństwa w rekrutacji dla niektórych grup, a także cała procedura przyjmowaniauczniów (a więc wszystkie czynności w tym warunki składania podań o przyjęcie doplacówki i składania odwołań od decyzji negatywnych). Rozporządzenie nie jest zatemaktem wykonawczym, merytorycznie i funkcjonalnie związanym z ustawą ale aktem

11samoistnym, który reguluje całość materii przyjmowania uczniów do przedszkoli i szkółoraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych.Należy podkreślić, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, brakstanowiska ustawodawcy w przepisie upoważniającym w jakiejś sprawie musi byćinterpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej.Upoważnienie nie może się opierać na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nimnie wymienionych, nie podlega także wykładni rozszerzającej ani celowościowej (takTrybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. U 3/87) Trybunał uznaje, że w materiinormowania wolności i praw człowieka i obywatela unormowanie ustawowe cechowaćmusi zupełność. W sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej ozakres korzystania z wolności i praw w żadnym przypadku podstawa prawnarozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego animieć rangi niższej od ustawy (tak Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. U 5/97). Nieulega wątpliwości, że zasady pierwszeństwa w przyjmowaniu do placówek są niezbędnymelementem warunków rekrutacji. Ze względu na fakt, że stanowią one ograniczeniew korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw, powinny być one jednak określonew ustawie. Nie mogą zatem wynikać jedynie z rozporządzenia.Tymczasem w kwestii przeprowadzania naboru do przedszkoli i szkół, w związku zbrakiem wytycznych pozwalających na rekonstrukcję woli ustawodawcy, wszystkieregulacje kluczowe dla realizacji i ograniczenia konstytucyjnego prawa do nauki znajdująsię wyłącznie w akcie normatywnym rangi podustawowej. Należy podkreślić, że stan tennie jest skutkiem przekroczenia granic upoważnienia ustawowego przez ministrawłaściwego do spraw oświaty i wychowania, ale wynika z niewłaściwie sformułowanegoupoważnienia ustawowego. Kwestie związane z przyjmowaniem uczniów do szkół musząbyć, przynajmniej w zakresie koniecznym do zapewnienia realizacji konstytucyjnego prawado nauki, określone w akcie prawa powszechnie obowiązującego (a więc nie mogą wynikaćjedynie z wewnętrznie obowiązującego statutu placówki).Konsekwencje braku odpowiednich regulacji ustawowych w opisanej materii sąszczególnie widoczne w przypadku rekrutacji do przedszkoli. Minister Edukacji Narodowejw rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświatywskazał grupy dzieci, które będą przyjmowane do tych placówek w pierwszej kolejności

12(§2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie warunków i trybuprzyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół doinnych). Materia ta, właśnie ze względu na brak stosownych wytycznych, została określonaw rozporządzeniu całkowicie dowolnie. Tymczasem ogranicza ona sferę konstytucyjnychwolności i praw. Dzieci, które nie spełniają uwzględnionych w rozporządzeniu wymogów,mają mniejsze szanse na przyjęcie do przedszkola publicznego. W wielu miejscowościach,ze względu na niewielką liczbę miejsc w placówkach, często oznacza to dla nich wręcz brakmożliwości skorzystania z nauki i opieki w jakimkolwiek publicznym przedszkolu naterenie gminy, w której mieszkają. Efektem braku odpowiednich wskazówek na poziomieustawy są również wątpliwości dotyczące możliwości pozyskiwania i przetwarzania danychosobowych rodziców i dzieci biorących udział w rekrutacji do placówek, a także przypadkiustanawiania kryteriów rekrutacji stanowiących naruszenie konstytucyjnej gwarancjirówności wobec prawa. Brak regulacji uniemożliwia również pełną i skuteczną kontrolęlegalności postępowania rekrutacyjnego do przedszkoli i szkół, nie istnieją bowiem przepisymogące stanowić wzorzec kontroli.W związku z powyższym, mając na względzie konieczność ochrony praw i wolnościczłowieka i obywatela, wnoszę jak na wstępie.Z uwagi na wagę spraw regulowanych przez przepisy wykonawcze wydane napodstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, wnoszę jednocześnie, wprzypadku stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucjąkwestionowanego przepisu, o skorzystanie przez Trybunał z możliwości odroczenia utratymocy obowiązującej tego przepisu na okres 12 miesięcy.