Vývoj územného a správneho členenia na Slovensku - Politické vedy

POLITICKÉ VEDY / POLITICAL SCIENCESČasopis pre politológiu, najnovšie dejiny, medzinárodné vzťahy,bezpečnostné štúdiá / Journal for Political Sciences, Modern History,International Relations, security studiesURL časopisu / URL of the journal: http://www.fpvmv.umb.sk/politickevedyAutor(i) / Author(s): Mesíková EleonóraČlánok / Article: Vývoj územného a správneho členenia na Slovensku /Development of Territorial and Public Administration inSlovakiaVydavateľ / Publisher: Fakulta politických vied a medzinárodných vzťahov – UMBBanská Bystrica / Faculty of Political Sciences andInternational Relations – UMB Banská BystricaOdporúčaná forma citácie článku / Recommended form for quotation of the article:MESÍKOVÁ, E. 2008. Vývoj územného a správneho členenia na Slovensku. In Politické vedy.[online]. Roč. 11, č. 3 – 4, 2008. ISSN 1338 – 5623, s. 72 – 96. Dostupné na internete:.Poskytnutím svojho príspevku autor(i) súhlasil(i) so zverejnením článku nainternetovej stránke časopisu Politické vedy. Vydavateľ získal súhlas autora / autorov spublikovaním a distribúciou príspevku v tlačenej i online verzii. V prípade záujmupublikovať článok alebo jeho časť v online i tlačenej podobe, kontaktujte redakčnúradu časopisu: politicke.vedy@umb.sk.By submitting their contribution the author(s) agreed with the publication of the articleon the online page of the journal. The publisher was given the author´s / authors´permission to publish and distribute the contribution both in printed and online form.Regarding the interest to publish the article or its part in online or printed form, pleasecontact the editorial board of the journal: politicke.vedy@umb.sk.

VÝVOJ ÚZEMNÉHO A SPRÁVNEHO ČLENENIA NASLOVENSKUELEONÓRA MESÍKOVÁ*Politické vedy / štúdieRESUMEDuring the history was Slovakia an integral part of other units such as Great Moravia, HungarianMonarchy, Austrian-Hungarian Monarchy or the First Czechoslovak Republic from the 9thcentury until 1933. But we have to say that it does not mean that Slovakia did not have itsown tradition of public and territorial administration.Najstaršia územná organizácia sa sformovala v období Veľkomoravskejríše (r. 833-907). V tomto rannom období boli viac osídlené najmä Podunajskáa Východoslovenská nížina. Kotliny na strednom Považí, Turci, Liptove, Ponitría Pohroní boli osídlené v menšom rozsahu. Na východnom Slovensku bolaosídlená hlavne Hornádska a Košická kotlina a stredné Potopolie. Nízkou mierouosídlenia sa vyznačuje južná oblasť krajiny, Juhoslovenská kotlina. Strediskomúzemnej správy sa stali včasnostredoveké hrady, i keď zväčša išlo o pevnostimiestnych veľmožov. Obdobie Veľkej Moravy môžeme teda charakterizovať akosystém hradného zriadenia. Mnohé z nich boli strediskami druhostupňovej územnejsprávy veľkomoravského štátu. 1 Pre Veľkú Moravu strategicky významnýmicentrami boli Nitra (Nitrava) ako kniežacie sídlo, Devín (Dowina) a Bratislava(Brezalauspure). 2 Nitrianske kniežatstvo, vládcom ktorého bolo knieža Pribina,možno chápať ako výsledok dlhodobého hospodárskeho, politického i vojenskéhoprocesu na tomto území. Mojmír, knieža staromoravského kniežatstva, spojilv roku 833 obe kniežatstvá do jedného celku, ktorý je známy pod jedným názvomVeľká Morava alebo Veľkomoravská ríša. Štátnou formou veľkomoravského štátubola centralizovaná monarchia. Štátna moc bola zverená do rúk panovníka, ktorýbol zároveň aj jej najvyšším orgánom. Celý štát sa označoval ako kráľovstvo*PhDr. Eleonóra Mesíková pôsobí na Katedre politológie Fakulty politických vieda medzinárodných vzťahov Univerzity Mateja Bela v Banskej Bystrici.1Hradiská sa nachádzali v Bratislave, Devíne, Nitre, Starom Tekove, Mužli-Čenkove, Ducovom, SpišskýchTomášoviciach-Čingove, Žehre-Dreveníku, Zemplíne, Šarišských Sokoloviciach, Brekove a Kusíne.2IŠTOK, R., MATLOVIČ, R., MICHAELI, E.: Geografi a verejnej správy. FHaPV PU, Prešov 1999.72

Politické vedy / štúdie– regnum. 3 Panovník bol najvyšším správnym, súdnym, ako aj zákonodarnýmorgánom a súčasne aj hlavným veliteľom vojska. Boli zriadené špeciálne dvorskéúrady, kde najvyšším centrálnym úradníkom a správcom celého dvora bolnádvorný župan – comes, palatii, palatinus. Územie centrálnych oblastí štátu saďalej členilo na župy.Po zániku Veľkomoravskej ríše sa územie Slovenska postupne včleňovalo doformujúceho sa uhorského štátu. Tento vývoj však prebiehal pozvoľne a v určitýchobdobiach bolo slovenské územie kontrolované českými vojskami (obdobie II. pol.10. storočia) na Západnom Slovensku a poľským štátom (obdobie 11. storočia)takmer na celom území. Po roku 1018 sa územie Slovenska začalo definitívnevčleňovať do Uhorska. Proces územného včleňovania sa Slovenska do uhorskéhoštátu sa začal po roku 1018, a na prelome 11. a 12. storočia bola jeho hlavná fázaukončená. 4 Existencia údelného kniežatstva v juhozápadnej časti Slovenska v 10.storočí je dôkazom osobitného postavenia územia Slovenska v rámci formujúcehosa uhorského štátu. Centrom kniežatstva, ktoré zaniklo v roku 1108, bola Nitra.Uhorské kráľovstvo si územnú organizáciu budovalo na báze veľkomoravskejhradnej tradície. Začiatkom 10. storočia sa posilnilo postavenie náčelníka Arpáda,a nástupníctvo generácií Arpádovho rodu bolo uznávané. Avšak, po porážke priLechu (r. 955), ktorú utrpeli od franských kráľov, Maďari začali venovať väčšiupozornosť správe územia. Rozbitie rodovej organizácie a založenie uhorskéhoštátu sa uskutočnilo za vlády Gejzu a Štefana I.. 5Územie uhorského štátu sa členilo na komitáty. V odbornej literatúre tentopojem neskôr nahradili hradské španstvá. Boli to vyššie organizačné útvary v rámcihradného zriadenia. Komitátna sústava vznikla ako spôsob organizácie a správyveľkého kráľovského majetku. 6 Panovníkovi v tomto období patrilo prakticky celéúzemie štátu. Centrom kráľovskej správy bol kráľovský dvor, kráľovská kúria,v ktorej jednotlivé funkcie hodnostárov boli postupne diferencované. Najvyššímfunkcionárom na kráľovskom dvore bol palatín alebo náhradník, ktorý v 11.storočí okrem súdnej a správnej právomoci zastával aj funkciu taverníka, čiže3ŠUTAJ, Š.: Dejiny verejnej správy na Slovensku. FVS UPJŠ, Košice 2003, s. 7.4KOVÁČ, D. a kol.: Kronika Slovenska I. Od najstarších čias do konca 19. storočia. Fortuna Print&Adox, Bratislava 1998.5ŠUTAJ, Š.: Dejiny verejnej správy na Slovensku. FVS UPJŠ, Košice 2003, s. 10.6Tomuto stavu sa prisudzuje pojem „patrimónia“ – odvodený z rímskeho práva a predstavuje princíp,podľa ktorého sa právna zvrchovanosť nad územím a poddanými odvodzuje od vlastníctva pôdy.73

Politické vedy / štúdiesprávcu kráľovských fi nancií. V 12. storočí sa ďalej vyprofi lovali samostatnéfunkcie taverníka a dvorného radcu. Najvyšším ústredným orgánom kráľovstvabola kráľovská rada - senatas, ktorej členov menoval a odvolával panovníkprostredníctvom správcu kráľovského majetku. V každom komitáte bol župan,ktorého už menoval a odvolával sám kráľ. Župan na svojom území zastávali funkciu sudcu, vojenského veliteľa a hospodárskeho správcu. Začiatkom 12.storočia bola zriadená funkcia - zástupca župana, ktorá sa od 13. storočianazývala podžupan. Strediskom správy v každom komitáte bol hrad – civitas(k najstarším komitátnym hradom patrí Nitra, Bratislava, Komárno, Starý Tekov,Trenčín a Zemplín).Komitáty vznikali na území Slovenska postupne. Najstaršie hradské španstvávznikli koncom 10. storočia (na prelome 10. a 11. storočia). Patrí k nim Bratislavský,Mošovský, Rábsky, Komárňanský, Ostrihomský, Novohradský (neskôr zaberalaj územia Hontu), Turniansky, Trenčiansky a Nitriansky komitát. Začiatkom11. storočia funkciu komitátu už vykonával Tekovský komitát a neskôr vznikolHontiansky, Zemplínsky a Užský komitát a tiež komitát Novum Castrum, ktorýzahŕňal územie Abova, Heveša a Šariša. Začiatkom 12. storočia sa sformovalGemerský komitát, neskôr v II. pol. 12. storočia Spišský komitát. V I. pol. 13.storočia sa z komitátu Novum Castrum vyčlenil Šarišský komitát. Rozsiahlekráľovské územie na strednom Slovensku bolo pomerne málo zaľudnenéi zalesnené. Budovalo sa už síce od 12. storočia, no správny celok – Zvolenskýkomitát - bol vytvorený až neskôr, a to začiatkom 14. storočia. Okrem uvedenýchkomitátov vznikali mnohé ďalšie, predovšetkým v pohraničných oblastiach.Štefan I. pomocou staršej hradnej veľkomoravskej a franskej tradície rozdelilsvoju „doménu“ na menšie správne, vojenské a súdne oblasti – kráľovské komitáty,hradné španstvá, ktoré sa ďalej členili na hradné obvody. Strediskom komitátovboli kráľovské hrady – castra, civitates 7 . Ekonomickú základňu predstavovalačasť kráľovských majetkov, tzv. hradné majetky, s ktorými hospodárilo hradnéobyvateľstvo, čiže kráľovskí poddaní. Časť hradného majetku sa neskôr vyčlenilav prospech hradných rytierov, ktorí v prípade potreby nastupovali do komitátnehovojska pod vedením župana. Ďalšia časť kráľovského majetku výhradne slúžilapre potreby kráľovského dvora. Jednalo sa o majetky patriace do osobitnejorganizácie, pôsobiacej nezávisle. Tvorili ju predovšetkým dvorce – menšie7ŠUTAJ, Š.: Dejiny verejnej správy na Slovensku. FVS UPJŠ, Košice 2003, s. 10.74

Politické vedy / štúdiehospodárske strediská, na ktorých žili kráľovskí poddaní, vykonávajúci rozličnéslužby pre kráľovský dvor a zásobovali ho poľnohospodárskymi a remeselníckymislužbami. Kráľovské majetky sa časom zmenšovali a to procesom donáciív prospech svetských a cirkevných feudálov. Vyvolalo to veľké znepokojeniehlavne u slobodného kráľovského obyvateľstva – servientov, ktoré sa sformovaloz kráľovského vojska a služobníkov. Hrozilo im, že stratia svoju nezávislosť (ktorúim kráľovské komitáty zaručovali) v dôsledku donácií kráľovského majetku. To ichviedlo k pretvoreniu kráľovských komitátov na nové ustanovizne, a zo servientovsa neskôr stali zemani. 8V administratívnom vývoji mala v tomto období značný význam inštitúciahodnoverných miest, zriadená v roku 1231. Hodnoverným mestom sa mohlastať každá kapitula alebo konvent vlastniaci hodnovernú pečať. 9 Ich činnosťspočívala vo vydávaní hodnoverných svedectiev – listín – o majetkoprávnychpokonaniach a prevodoch. 10Prvá významná reforma štátnej správy v Uhorsku, a teda i na Slovenska,bola uskutočnená na začiatku 11. storočia Štefanom I., prvým uhorským kráľomz rodu Arpádovcov. Rozhodujúcou udalosťou formovania uhorského štátu bolvznik monopolu vlastníctva pôdy. V I. pol. 11. storočia dynastia Arpádovcovzískala nadvládu nad dovtedajšími užívateľmi pôdy, čo bolo i právne potvrdené.Vlastníctvo sa realizovalo dvomi spôsobmi – súkromné pozemkové vlastníctvopanovníckeho rodu, na ktorom pracovali otroci a sluhovia, tzv. dominikál; pôda vovlastníctve poddaných, za ktorú poskytovali naturálne dávky, tzv. rustikálna pôda. 11V I. pol. 11. storočia sa v rámci vlastníctva pôdy v Uhorsku zaužívala zásada, žeobdarovania pôdou kráľom Štefanom I. sú dedičné na všetkých potomkov, avšakobdarovania neskoršími panovníkmi sa chápali ako dedičné iba v mužskej línii.Stoličné zriadenie na SlovenskuKráľovským servientom sa už v 30-tych rokoch 13. storočia podarilo zmocniťsúdnej samosprávy, čo možno pokladať za vznik zemianskych stolíc. Ďalším8ŽUDEL, J.: Stolice na Slovensku. Obzor, Bratislava 1984.9Ako hodnoverné miesta na Slovensku pôsobili tri kapituly – Bratislavská, Nitrianska a Spišská a päťkonventov – Turčiansky, Zoborský, Svätobeňadický, Jasovský a Leleský.10KOVÁČ, D. a kol.: Kronika Slovenska I. Od najstarších čias do konca 19. storočia. Fortuna Print&Adox, Bratislava 1998.11ŠUTAJ, Š.: Dejiny verejnej správy na Slovensku. FVS UPJŠ, Košice 2003, s. 11.75

Politické vedy / štúdiedôležitým medzníkom vo vývoji zemianskych stolíc boli kráľovské dekréty, ktoréupravovali práva šľachty. Šľachta tak získala právo voliť predstaviteľov šľachtickejsamosprávy. A práve tu dochádza ku premene komitátov na nové územnosprávnejednotky, spočívajúce na šľachtickej samospráve, na stolice.Stoličná organizácia však na území Slovenska nevznikla naraz a rovnomerne.Proces premeny komitátov na stolice je rôzny. Preto aj stabilizácia územného rozsahua hraníc bola značne zdĺhavá a komplikovaná. V značnej miere bola ovplyvňovanáfyzicko-geografickými podmienkami, stratégiou potrieb štátu, majetkovými záujmamimagnátnych rodov, ako aj cirkevno-právnymi pomermi. 12Hlavným orgánom stoličnej samosprávy bola generálna kongregácia. 13Generálna kongregácia rozhodovala o všetkých zásadných otázkach. Schvaľovalaštatúty, ktorých cieľom bolo upraviť život v stolici; vyhlasovala krajinské zákonya nariadenia panovníka, či ústredných uhorských alebo dvorských úradov. Ďalejvolila poslancov do krajinského snemu, kontrolovala činnosť a hospodáreniestoličných úradníkov a prerokúvala významné ekonomické, administratívne,politické a vojenské záležitosti a problémy. Keďže činnosť stolice mala spočiatkusúdny charakter, odrazilo sa to i v generálnej kongregácii, ktorá spolu so súdnoustolicou vytvárala spoločný orgán, tzv. sedriu. Táto sa neskôr od generálnejkongregácie kompetenčne i inštitucionálne odčlenila. Proces odčlenenia bol všakzdĺhavý, začal sa v 14. storočí a v niektorých ďalších stoliciach až v 18. storočí.Na čele stolice stál župan – comes, a od 15. storočia to bol už hlavný župan.Župan bol menovaný panovníkom spomedzi najväčších feudálov stolice naneobmedzené obdobie (v niektorých stoliciach sa táto funkcia i dedila). Vzhľadomna pôvod župana a prostredie, z ktorého pochádzal, presadzovali sa i záujmystoličnej šľachty na kráľovskom dvore. Župani sa riadiacej funkcii stolice venovalilen veľmi málo, a preto hlavným výkonným funkcionárom stolice bol podžupan(pôvodne bol súkromným zamestnancom hlavného župana), ktorý častokrátzastával aj funkciu kastelána hradu na županových majetkoch. 1412Niektoré stolice presahovali dnešné hranice Slovenskej republiky a tak zasahovali do susednýchúzemí: na juhu do Maďarska, na severe do Poľska a na východe územia do Ukrajiny.13Pod pojmom „kongregácia“ chápeme stoličné zhromaždenie, ktorého sa zúčastňovali všetci šľachtici,patriaci do stolice, zástupcovia slobodných kráľovských a banských miest a majetnejší poddaní. Avšak,začiatkom 16. storočia sa ho mohli zúčastňovať už len šľachtici.14Do konca 15. storočia nemala stolica žiadny vplyv na menovanie podžupanov. Neskôr sa už generálna kongregácia mohlavyjadrovať i k výberu podžupanov a po r. 1723 ich mohla aj voliť.76

Politické vedy / štúdiePrávomoc podžupana bola veľmi rozsiahla a vzťahovala sa na celúagendu stoličnej správy. Za predstaviteľov stoličnej samosprávy sa považovaliaj slúžni, ktorí boli pôvodne sudcami kráľovských servientov. Boli volenígenerálnou kongregáciou a okrem súdnictva pôsobili aj v politickej správe, privyberaní štátnej dane a cirkevného desiatku. V 15. storočí sa ich rady ďalejrozrástli o ich zástupcov – podslúžnych (od 16. storočia boli volení generálnoukongregáciou). Medzi ďalších volených funkcionárov stolice patrili: zástupcapodžupana, prísažní (spolusudcovia, zúčastňujúci sa na zasadnutiach sedrie),fi škál, notár, podnotári a vyberači daní. Okrem volených funkcionárov malastoličná správa aj zmluvných zamestnancov, ako napr. zememerač, lekár,archivár, správca stoličného domu a väznice, i mnohé ďalšie funkcie.Územne sa každá stolica ďalej členila na slúžnovské okresy – spočiatku naštyri, v niektorých stoliciach sa ich počet zvýšil a v iných zase znížil. 15Iné správne útvary v období stoličného zriadeniaOkrem stoličnej správy sa už v 14. storočí vytvorili aj panstvá, tzv. domíniá.Boli to menšie územné útvary a členili sa na kráľovské, cirkevné a feudálnepanstvá. Ich význam spočíval v spravovaní majetku konkrétnym vlastníkom,ktorého sídlom bol hrad. 16 Hrad bol v správe hradného kastelána, ktorý spoluso svojou rodinou a ostatným služobníctvom vykonával všetky potrebné funkciea práce (hospodárske, súdne, správne i vojenské). 17V období stredoveku nastalo aj zvýšenie významu osobitných správnychútvarov, ktorými boli mestá. Ich základom boli predovšetkým trhové osady, kde savytvárali mestské komunity (podľa vzoru nemeckého osídľovania) a tieto dostávalivýsady – privilégiá, ktoré im umožňovali plniť hospodárske funkcie v existujúcomhospodárskom systéme. 1815ŽUDEL, J.: Stolice na Slovensku. Obzor, Bratislava 1984.16TIBENSKÝ, J. (ed.): Slovensko 1. Dejiny. Obzor, Bratislava 1971.17Tamtiež.18Súbory mestských výsad a mestské zákonníky boli vypracované podľa nemeckého vzoru a takprispôsobené domácim pomerom na Slovensku. Najrozšírenejším mestským právom bolo magdebursképrávo, ktoré sa ujalo v Trnave, v spišských a niektorých ďalších banských mestách.77

Politické vedy / štúdiePrvky samosprávneho charakteru možno identifikovať v kráľovských mestách,najmä v slobodných kráľovských a banských mestách. 19 Mestá mali značný stupeňnezávislosti a základom organizácie mestskej správy bol volený predstaviteľmesta – richtár a jeho pomocníci – mestská rada, magistrát. V niektorých mestáchexistovala aj funkcia mešťanostu, ktorý spravoval administratívnu agendu mestaa mnohé ďalšie povolania (kat, drábi, poslovia, strážcovia, hájnici...). Bol volenýna jedno funkčné obdobie a do jeho kompetencie patrilo spravovanie mestskýchúčtov a hospodárstvo. V 18. storočí tvorili mestskú radu richtár a dvanástiprísažní – senátori. Ich členstvo v mestskej rade bolo honorované a doživotné.O obranu mesta, mestské brány a opevnenia sa staral mestský kapitán. Mestskéhospodárstvo spravoval komorník a medzi ďalších zamestnancov, ktorých mestozamestnávalo, patrili napr. prokurátor, správca špitálu, trhový dozorca, inšpektora vyberač daní. Písomná agenda patrila do kompetencie notára a jeho úradu.Správna kompetencia orgánov mesta sa vzťahovala na celé územie, patriacemestu a na všetkých v ňom bývajúcich a žijúcich obyvateľov. Výnimkou všakboli šľachtici a cirkevní hodnostári. Mestá nepodliehali stoličnému systému, alepriamo panovníkovi. Mestám prislúchali aj určité súdne kompetencie, ktoré saneskôr rozšírili a tak vznikli mestské súdy. 20V rámci slobodných kráľovských miest existovali ešte dve skupiny miest.Prvú skupinu tvorili tavernícke mestá, ktoré boli takto pomenované podľataverníka. Vývin taverníckych miest sa konštituoval v 15. storočí a trval až doroku 1848. Druhou skupinou boli personálne mestá, ktoré konštitučne podliehalipod právomoc kráľovského personela. Správa obcí spadala do rúk zemepánaa rozlišovali sa tri typy zemepanských obcí: slobodné, poddanské a obce sozmiešaným obyvateľstvom. Toto členenie na obecnej úrovni zotrvalo až doroku 1876, kedy do platnosti vstúpil nový obecný zákon.Nemožno však opomenúť skutočnosť, že na územiach uhorského štátu,okupovaných Osmanskou ríšou, sa vytvorila osobitná územno-správna19Do uvedenej kategórie miest patrili: Bratislava, Svätý Jur, Pezinok, Modra, Trnava, Komárno, Skalica,Trenčín, Nová Baňa, Kremnica, Banská Štiavnica, Banská Belá, Pukanec, Krupina, Zvolen, BanskáBystrica, Ľubietová, Brezno, Kežmarok, Levoča, Prešov, Sabinov, Bardejov a Košice.20MARSINA, R.: Vývoj správy miest v stredoveku. In: Marsina, R. (ed.): Vývoj správy miest na Slovensku.Osveta, Martin 1984.78

Politické vedy / štúdieorganizácia, Osmanská správa, ktorá sa sformovala hlavne po dobytí Budínav roku 1591. 21Jozefínska reforma verejnej správyMária Terézia po nástupe na trón bola vystavená zaťažkávajúcej skúške,a to riešeniu medzinárodných konfl iktov, keďže jej nástupníctvo na trón nebolosusednými krajinami akceptované. Pomocou svojich poradcov realizovala reformy,centralizovala a modernizovala štát. Prevažná časť jej reforiem bola ovplyvnenáosvietenskými ideami, pochádzajúcimi z Francúzska. Podarilo sa jej dosiahnuťzvolenie jej manžela Františka Lotrinského za nemeckého cisára.Podnetom na prijatie reforiem boli rozpory medzi panovníkom a šľachtouv otázkach reformných snáh Jozefa II.. Uhorská šľachta, kontrolujúc stoličnúexekutívu, bránila a spomaľovala realizáciu reforiem Jozefa II.. 22 Avšak, v roku1785 sa začala uskutočňovať významná reforma verejnej správy a územnosprávnehousporiadania Uhorska, ktorú vypracoval sám panovník. Podstatareformy spočívala v zrušení stavovskej samosprávy a jej nahradenie štátnouadministratívou. Panovník tak odstránil funkcie hlavných županov a na ichmiesto vymenoval kráľovských komisárov, ktorým zveril vedenie vyšších,novovytvorených správnych oblastí – dištriktov, ktoré teritoriálne zahŕňali niekoľkopôvodných stolíc. 23 Generálne kongregácie boli z politického života vylúčené,volené stoličné úradníctvo bolo poštátnené, výsadné územia ako aj privilegovanépostavenie slobodných kráľovských a banských miest boli zrušené. Počet stolícklesol, ich územie sa rovnomernejšie rozdelilo na nižšie administratívne jednotkya územná organizácia krajiny sa tak zjednodušila.Po zriadení dištriktov prikročil Jozef II. k reorganizácii stolíc a slúžnovskýchokresov. Tým automaticky došlo k redukcii počtu stolíc, čo bolo hlavným cieľompanovníkovej reformy – dosiahnuť zníženie úradníctva a s tým spojených výdavkov.21Najmenšími jednotkami osmanskej ríše boli „náhije“ na čele s „čeribašim“ a vyššími jednotkami boli„sandžaky“, ktoré riadili „sandžakbegovia“.22ŽUDEL, J.: Jozefínska reforma územnej organizácie Uhorska s osobitným zreteľom na Slovensko.Geografi cký časopis č. 24, 1972, s. 313-327.23Dištrikty boli zriadené ako nadstoličné územné útvary, čím sa vytvoril medzičlánok, od ktorého saočakávalo efektívnejšie riadenie územia. Celkovo sa zriadilo 10 dištriktov, no podstatná časť územiaSlovenska sa nachádzala v troch: Nitriansky so sídlom v Nitre, Banskobystrický so sídlom v BanskejBystrici a Košický so sídlom v Košiciach.79

Politické vedy / štúdieReforma sa výraznejšie dotkla slúžnovských okresov, ktoré boli neprimeranerozčlenené do stolíc a viedli úsilie o vytvorenie vyvážených administratívnychcelkov, čo bolo hlavnou príčinou ich reorganizácie. 24 Reforma ďalej nenechalanepovšimnuté ani výsadné mestá. Tieto boli zrušené a včlenené do tej stolice,na hraniciach ktorej sa nachádzali. 25Jozefínska reforma bola zrušená v roku 1790, zrušil ju sám panovník predsvojou smrťou. Územno-správne členenie sa vrátilo do stavu pred rokom 1785.Avšak, i napriek krátkej existencii mala reforma verejnej správy veľký význam,pretože bola predzvesťou ďalšieho vývoja územno-správneho usporiadaniaúzemia na Slovensku v 19. storočí.Z jozefínskych reforiem mimoriadny význam nadobudli reformy v oblasticirkevného a školského života. Najvýznamnejšou z náboženských reforiembol tzv. tolerančný patent, ktorý bol vydaný v októbri 1781 26 , a ktorý deklarovalnáboženskú a občiansku rovnoprávnosť tak pre evanjelikov, ako aj kalvínovi pravoslávnych. Z reforiem hospodársko-sociálneho významu, najväčší významsa pripisuje zrušeniu nevoľníctva v Uhorsku v roku 1785, ktoré jednotne určilopoddanské povinnosti, čím sa upravili poddanské pomery, odstránila sa osobnánesloboda poddaných, ktorí sa mohli slobodne sťahovať, rozhodovať o svojommajetku, dávať deti na štúdiá až do obdobia revolúcie 1848 – 1849.V uhorskej krajinskej správe sa Habsburgovci presadili ako absolutistickípanovníci. Najvýraznejšie sa to prejavilo počas vládnutia Márie Terézie a JozefaII., ktorí formou dekrétov, resp. rôznych patentov, zavádzali do života spoločnostirozličné, a v zásade na tú dobu pokrokové reformy. Verejná správa sa tak podriadilaústredným orgánom štátu a osobe panovníka.Počas revolučných udalostí bola 16. septembra 1848 vo Viedni vytvorená prváSlovenská národná rada so sídlom v Myjave. Na území ovládanom povstalcamiv podbradliansko-podjavorinskej oblasti, boli položené základy slovenskejverejnej správy. 27 Revolučný pohyb v roku 1848 priniesol významný prelom vo24Územné členenie slúžnych okresov malo byť také, aby slúžni mohli pohodlne vykonávať svoju funkciua spravovať územie z jedného centra bez výnimky na ročné obdobie. Pri ich vymedzení sa preto dôrazkládol na fyzickogeografi ckú polohu, najmä reliéf a riečnu sieť.25KOVÁČ, D. a kol.: Kronika Slovenska I. Od najstarších čias do konca 19. storočia. Fortuna Print&Adox, Bratislava 1998.26ŠUTAJ, Š.: Dejiny verejnej správy na Slovensku. FVS UPJŠ, Košice 2003, s. 20.27ŠUTAJ, Š.: Dejiny verejnej správy na Slovensku. FVS UPJŠ, Košice 2003, s. 20.80

Politické vedy / štúdieformovaní územno-správneho usporiadania územia na Slovensku. Základomnovej úpravy stoličnej správy sa stal princíp ľudového zastupiteľstva, ktorý taknahradil generálnu kongregáciu, a bol prijatý stavovským snemom v Bratislavevo forme zákona o novej stoličnej úprave.Územná reorganizácia v období Bachovho absolutizmu (r. 1850-1860)Po porážke maďarskej revolúcie, bol viedenskou vládou v Uhorsku nastolenýpolitický režim známy ako Bachov absolutizmus, čo sa výrazne prejavilo ajv územnej reorganizácii verejnej správy. Cisárske nariadenie z 1. novembra1849 zrušilo uhorskú ústavu z roku 1848 a začalo sa obdobie neoabsolutizmu.Uhorsko zostalo formálne korunnou dŕžavou s jednotnou správou v rámci piatichvojenských dištriktov. 28 Bolo prijaté tzv. Geringerovo provizórium (r. 1850-1853),neskôr defi nitívum (r. 1853-1860). Tu je však potrebné zdôrazniť, že Bachovskéa Jozefínske dištrikty na seba územne nenadväzovali. Stolice sa zrušili a vznikaližupy, ktoré riadili komisári a teda stratili aj samosprávny charakter. Kompetenciažúp bola obmedzená na oblasť politickej a daňovej správy, súdna moc bolazverená osobitným úradom. Z teritoriálneho hľadiska by sa dalo povedať, žežupy nadväzovali na stolice, avšak boli zaznamenané pomerne veľké zmenyhraníc. Územno-správna organizácia Bachovho absolutizmu z historickéhohľadiska a významu bola síce odôvodnená a v porovnaní s Jozefínskou reformouprogresívnejšia, avšak svoj trvalejší význam v praxi neuplatnila.Čo sa týka obdobia defi nitíva, došlo už len k malým zmenám. Boli zriadenémiestodržiteľské oddelenia, ktoré sa územne zhodovali s predchádzajúcimidištriktmi. Podobne ako dištrikty, aj miestodržiteľské oddelenia sa členili na župya tie sa ďalej členili na okresy. Systém sa dotváral Silvestrovskými patentmi 29z decembra 1851, ktoré utvrdili smerovanie k absolutizmu. V roku 1959 Bachovneoabsolutizmus padol.Novú situáciu vytváral Októbrový diplom z roku 1860, ktorý predpokladalv Uhorsku nové konštitučné a federatívne usporiadanie, pričom vychádzal28Na území Slovenska tak celkom vzniklo päť dištriktov. Okrem troch sídiel bratislavského predmostia(Rusovce, Jarovce, Čuňovo) a časti Rábska župa (predmostie Györu v okolí Sapu), patriacich doŠopronského dištriktu, patrilo do Bratislavského a Košického dištriktu.29Prvý patent odvolal oktrojovanú ústavu, druhý patent potvrdil zrušenie poddanstva, rovnosť ľudí predzákonom, ochranu cirkví uznaných štátom, ale zrušil občianska práva. Tretí zakotvoval princíp novejorganizácie správy a usporiadania monarchie.81

Politické vedy / štúdiez historických práv jednotlivých konštitučných krajín. 30 Dištrikty boli zrušené,obnovila sa miestna samospráva stolíc. Októbrový diplom slovenské národnézáujmy úplne ignoroval. V roku 1861 Februárový patent (ústava) uviedolOktóbrový patent do praxe. Ústava sa vzťahovala na celú monarchiu. V porovnanís Októbrovým diplomom posilňovala jednotu ríše, jej centrálnu moc a obmedzovalaautonómne zákonodarné a výkonné právomoci. Očakávania uhorských poslancovsa nenaplnili (Uhorsko malo pôvodne dostať vládu, snem, obnovenie župnéhozriadenia), a preto odmietli zasadnúť do rozšírenej ríšskej rady. Panovníkuhorský snem rozpustil a v krajine zaviedol provizórium. Ďalej rozpustil aj stoličnéa mestské samosprávy, do žúp menoval kráľovských komisárov a zriadil osobitnévojenské súdy. V septembri 1865 zvolal panovník uhorský snem, zrušil úradníckuvládu a neskôr i februárovú ústavu. 31Keďže radikálne maďarské hnutie bolo pod vplyvom provizória utlmenéa zatlačené do úzadia, táto nepriaznivá situácia vytvorila vhodné podmienky preslovenské národné hnutie. Slováci vystúpili s požiadavkou na zriadenie slovenskejúzemnej samosprávy pod názvom Hornouhorské slovenské okolie, ktoré malov rámci Uhorska tvoriť autonómnu národnú krajinu so 7 župami so svojbytnoua národnou suverenitou Slovenského národa, zakotvenou v Memorandeslovenského národa (r. 1861)Územná organizácia v období dualizmu (r. 1867-1918)Národnostný zákon, ktorý uhorský snem prijal bol súčasťou rakúskouhorskéhovyrovnania. Zakotvoval princíp jednotného uhorského politickéhonároda, v ktorom každý občan bol rovnoprávnym členom, a to aj bez ohľadu najazyk a národnostnú príslušnosť. Pre obdobie po rakúsko-uhorskom vyrovnanív roku 1867, je charakteristický návrat uhorskej správnej sústavy k tradíciámpôvodnej uhorskej správy na princípe municipálneho zriadenia, teda došlok obnoveniu samosprávy – úroveň žúp a slobodných kráľovských miest. Správužúp a miest riadil municipálny výbor ako zastupiteľský orgán, ktorý okrem hlavnéhožupana vymenúval aj úradný aparát župy. 32 Municipálny výbor sa členil na 2 časti.Jednu tvorili virilisti (osoby platiace najvyššie priame dane) a druhou súčasťou boli30ŠUTAJ, Š.: Dejiny verejnej správy na Slovensku. FVS UPJŠ, Košice 2003, s. 25.31Tamtiež, s. 25.32TIBENSKÝ, J. (ed.): Slovensko 1. Dejiny. Obzor, Bratislava 1971.82

Politické vedy / štúdievolení občania, ktorí spĺňali určitý predpísaný cenzus - boli vzdelaní a prináležal imnejaký majetok. Ďalej to boli ešte osoby „ex offo“ – podžupan, hlavný notár a iní. Načele župy stál hlavný župan, ktorý ako štátny úradník bol podriadený uhorskémuministerstvu vnútra a bol menovaný vládou. Dôležitú funkciu v župnom systémezohrával aj podžupan. Právomoci žúp sa za čias dualizmu neustále zmenšovaliv prospech ministerstiev, a tým že niektoré agendy sa poštátnili, zverili sa takosobitným rezortným úradom. 33Verejná správa v období dualizmu (duálny systém) bola dvojstupňová. ÚzemieUhorska sa delilo na župy a tie ďalej na slúžnovské okresy, ktorých výkonnýmiorgánmi boli okresné slúžnovské úrady. Najnižšou zložkou župného systému boliobecné a obvodné notariáty a obecné zastupiteľstvá.V duálnych počiatkoch sa župy svojím názvom a teritoriálnym vymedzenímzhodovali so stolicami pred rokom 1848. Neskôr došlo k zmenám, ktoré sastotožňovali s drobnými úpravami, realizovanými v období Bachovho absolutizmu.Komunikačný systém v značnej miere vplýval na vytváranie slúžnovských okresov.Dualizmus sa stal rozhodujúcim obdobím pre vznik slúžnovských okresov, ktorésa stali podstatou vzniku okresov v Československu. 34 Pri vymedzení okresnýchúzemí sa postupovalo podľa princípu čo najlepšieho zachovania prístupu centrak ostatným častiam okresu.Zmeny nastali aj v správe miest. Reforma mestskej správy bola realizovanáv roku 1870, v zmysle ktorej boli slobodným kráľovským mestám práva zrušené.Boli zriadené municipálne mestá, ktoré samosprávne jednotky zrovnoprávnili sožupami. Na ich čele stál hlavný župan, ktorý súčasne zastával funkciu – zástupcavlády. O administratívne záležitosti sa staral mešťanosta, ktorý predsedal mestskejrade, ktorá bola výkonným orgánom municipálneho výboru. Štatút municipálnychmiest spočiatku prislúchal všetkým slobodným kráľovským mestám. V roku 1877sa ich počet znížil (Bratislava, Košice, Banská Štiavnica a Komárno) a ostatnýmvýznamnejším bol priradený štatút mesta so zriadeným magistrátom (boli to hlavnebývalé privilegované mestá, ktoré sa vyformovali zo zemepanských miest). 3533ŽUDEL, J.: Stolice na Slovensku. Obzor, Bratislava 1984.34V roku 1882 bolo na území Slovenska 92 okresov, do roku 1910 sa ich počet zvýšil na 102 okresov,čo si automaticky vyžiadalo potrebu vytvorenia menších administratívnych celkov.35Ich samosprávnym orgánom bolo mestské zastupiteľstvo, na čele ktorého stál mešťanosta. Výkonnýmorgánom bola volená mestská rada, ktorej úlohou bolo usmerňovať a kontrolovať činnosť úradnéhoaparátu – magistrátu, ktorý si museli samosprávne inštitúcie fi nancovať z vlastných zdrojov.83

Okrem miest so zriadeným magistrátom existovali ešte aj veľké a malé obce. I keďveľké obce nemali magistrát, dokázali plniť zákonom stanovené úlohy aj sami.Malé obce však už na túto agendu nestačili, a preto sa združili so susednýmiobcami so spoločných obvodov.V roku 1894 do administratívy vstupuje nový prvok civilné štátne matriky,ktoré od svojho vzniku fungovali paralelne s cirkevnými matrikami.Obdobie vzniku Československej republiky (r. 1918-1922)V októbri 1918 v Prahe prijal Národný výbor zákon o utvorení československéhoštátu, ku ktorému sa prihlásila aj Slovenská národná rada v Deklarácii slovenskéhonároda, tzv. Martinská deklarácia. 36 Záujmy Slovenska v Národnom výborezastával V. Šrobár, ktorý bol v novembri 1918 poverený vedením dočasnejvlády pre Slovensko. Po vzniku Československej republiky sa župné zriadeniezachovalo iba ako provizórium so zmenenou politickou podstatou. Samosprávnafunkcia žúp bola potlačená a moc bola tak sústredená do rúk župana, štátnehoúradníka menovaného vládou. V dôsledku vytýčenia hranice s Maďarskom, došloaj k územným zmenám župných hraníc 37 , v dôsledku čoho boli župy rozčlenenédo 95-ich slúžnovských okresov.Tendencia zatláčania samosprávy do úzadia sa prejavila aj v mestách.Municipálne mestá (predtým župy) takmer zanikli. V roku 1920 ako municipálnemestá i naďalej zotrvali: Bratislava, Komárno, Banská Štiavnica s Banskou Beloua Košice. Ostatné poklesli na úroveň miest so zriadeným magistrátom, no niektoréz nich boli preradené na úroveň veľkých miest. V mestách okrem zastupiteľstievexistovali ešte aj ďalšie orgány štátnej správy - notárske úrady. Starostovia bolimenovaní vládou, notárom a ďalším štátnym úradníkom prináležalo v mestskomzastupiteľstve hlasovacie právo. 38Reformy verejnej správy v období rokov 1923 – 1927V zmysle Zákona č. 126/1920 Sb. z. a n., ktorým boli uhorské župys prvostupňovými slúžnovskými úradmi zrušené, sa vytvorili veľžupy36ŠUTAJ, Š.: Dejiny verejnej správy na Slovensku. FVS UPJŠ, Košice 2003, s. 28.37IŠTOK, R., MATLOVIČ, R., MICHAELI, E.: Geografi a verejnej správy. FHaPV PU, Prešov 1999,s.100.38KARPAT, J.: Samospráva v diferenciácii miest na Slovensku. In: Marsina, R. (ed.): Vývoj správy miestna Slovensku. Osveta, Martin 1984.84Politické vedy / štúdie

Politické vedy / štúdies prvomeštiackymi okresnými úradmi. Slovensko tak bolo rozdelené na 6 veľžúp,ktoré priamo spadali pod ministerstvá. Túto reformu možno považovať za výraznýmedzník vo vývoji územno-správneho usporiadania Slovenska, pretože poprvýkrát v histórii sa upustilo od regiónov, ktoré s menšími obmenami existovaliuž takmer 900 rokov.Župa bola spravovaná župným úradom, na čele ktorého stál župan, menovanývládou. Tento vykonával politickú správu v celej župe. Ďalším orgánom boložupné zastupiteľstvo (volené občanmi), ktorého právomoci sa vzťahovali naekonomickú, správnu, normotvornú, poradnú a správno-súdnickú problematiku.Župné zastupiteľstvá si zo svojich radov delegovali svojich zástupcov do župnéhovýboru a všetky župy vstúpili do župného zväzu. Jeho pôsobnosť bola zameranána riešenie hospodárskych otázok, ktoré si vyžadovali vzájomnú spoluprácukonkrétnych žúp.Pri definícií veľžúp sa vychádzalo z existujúcich územných celkov uhorskéhožupného zriadenia (Bratislavská, Nitrianska, Považská, Zvolenská, Podtatranskáa Košická). Až po súčasnosť, ani v jednej vývojovej etape nedošlo k zmeneuvedených územno-správnych zriadení. 39 Veľžupy sa ďalej členili na politickéokresy (79), ktoré len čiastočne územne nadväzovali na bývalé slúžnovskéokresy. Na čele každého okresu stál okresný náčelník s okresným úradom. Ďalšímorgánom bol okresný výbor (volený občanmi) a jeho pôsobnosť bola obdobná akov prípade župného zastupiteľstva, až na výnimku normotvornej činnosti.Zmeny nastali aj v správe miest. Zrušené boli municipálne mestá a mestáso zriadeným magistrátom. Väčšie mestá sa pretransformovali na mestás regulovaným magistrátom (Bratislava, Košice) a ostatné municipálne mestáa mestá so zriadeným magistrátom sa transformovali do veľkých obcí. Štátnusprávu v mestách vykonával notár, samosprávnu agendu viedol mestský úrad –mestské zastupiteľstvo, mestská rada a starosta.Ďalšia reforma verejnej správy nadobudla účinnosť v roku 1928 (Zákon č.125/1927 Sb. z. a n.) a spočívala v zavedení krajinského zriadenia. Z uvedenéhovyplynulo, že územie Československa bolo rozdelené na 4 kraje alebo krajiny:česká, moravsko-sliezska, slovenská a podkarpatskoruská. Slovensko tak tvorilojednu z uvedených krajín, na čele ktorej stál krajinský prezident, ktorý bol zároveňaj prednostom krajinského úradu, ako i predsedom krajinského zastupiteľstva39SLAVÍK, V.: Vývoj územno-správneho usporiadania Slovenska do r. 1990. Geografia č. 5, 2/1997,s. 48-53.85

(54 členov – z čoho 2/3 podľa pomerného zastúpenia a 1/3 menovaná vládouspomedzi odborníkov). Do pôsobnosti krajinského zastupiteľstva spadala správna,ekonomická, normotvorná a súdna problematika. Majetok krajiny spravovalkrajinský výbor, ktorý bol volený z krajinského zastupiteľstva (12 stálych členova 12 náhradníkov). Hlavným mestom Slovenska a sídlom krajinských orgánovbola Bratislava. Neskôr bola zriadená expozitúra krajinského prezidentav Košiciach. 40Krajina sa priamo členila na okresy. Správa spadala do pôsobnosti okresnýchúradov, na čele s okresným náčelníkom. Ďalším orgánom bolo okresnézastupiteľstvo (2/3 členov boli volení občanmi, 1/3 menovaná ministrom vnútra).Spomedzi členov okresného zastupiteľstva sa vytvoril okresný výbor (8 stálychčlenov a 8 náhradníkov), ktorého kompetencie boli obdobné ako kompetenciekrajinského zastupiteľstva, avšak s výnimkou normotvornej činnosti.Slovensko sa členilo na 77 okresov a medzi úrovňou krajiny a okresu,neexistovali žiadne medzistupne. Územný rozsah a vymedzenie okresov bolotakmer totožné s predchádzajúcim obdobím (výnimkou boli Liptovský Mikuláša Kremnica). Najnižšou správnou jednotkou bola obec, ktorej orgánmi boli obecnézastupiteľstvo, obecná rada a starosta (počet členov obecného zastupiteľstvazávisel od počtu obyvateľstva). Ďalej boli ešte zriadené štatutárne mestá, resp.obce, ktorých obecné zriadenie a pôsobnosť upravovali osobitné krajinské zákony.Štatutárnu povahu mesta mali Bratislava a Košice (starostu menovala vládaspomedzi členov mestského predstavenstva) 41 .K výrazným zmenám pomerov vo verejnej správe došlo po prijatí mníchovskéhodiktátu (30.9.1938) v Žiline. Medzinárodnopolitický, ako aj vnútropolitický vývojmali podiel na tom, že bola v Žiline (6.10.1938) prijatá Dohoda o slovenskejautonómii. Bola vymenovaná autonómna vláda, avšak v dôsledku Viedenskejarbitráže, Slovensko stratilo 10 390 m 2 územia na južnom Slovensku, ktoré bolopričlenené k Maďarsku. Zložitá situácia pred vypuknutím II. svetovej vojny takvyostrila, a 14. marca 1939 vznikol samostatný Slovenský štát. 4240ŽUDEL, J.: Administratívne zriadenie od najstarších čias do r. 1969. In: PLESNÍK, P. a kol.: Maláslovenská vlastiveda. Obzor, Bratislava 1989, s. 276-283.41BAXA, B.: Veřejná správa. In: Československá vlastivěda pro nejvyšší třídu středních škol. NPNaK,Praha 1936, s. 110-115.42V marci 1939 Maďarsko obsadilo ďalšie územie na východe Slovenska (v okresoch Snina a Sobrance).V dôsledku pohraničných zmien boli zriadené nové okresy: Dobšiná, Hnúšťa a Lovinobaňa. Časti územína juhu krajiny, ktoré neboli okupované boli pričlenené k susedným okresom. Na západnom Slovenskusa namiesto okresného sídla Skalica stal Holíč. Na Slovensku bolo celkom 60 okresov.86Politické vedy / štúdie

Politické vedy / štúdieKrajinské zriadenie zostalo v platnosti do konca roku 1939, avšak už v júli1940 bol prijatý zákon o verejnej správe, v zmysle ktorého došlo aj k územnosprávnemuusporiadaniu Slovenska. Administratívne sa Slovenský štát delil na 6žúp (Bratislavská so sídlom v Bratislave; Nitrianska so sídlom v Nitre; Trenčianskaso sídlom v Trenčíne; Pohronská so sídlom v Banskej Bystrici; Tatranská so sídlomv Ružomberku; Šarišsko-zemplínska so sídlom v Prešove) a 61 okresov. Územiežúp takmer nadviazalo na pôvodné veľžupy z obdobia rokov 1923-1927. Výkonsprávnych záležitostí spadal do pôsobenia mestskej správy, na čele ktorej stálvládny komisár, ktorému bol pri výkone mestských záležitostí nápomocný poradnýzbor, menovaný županom. Kategória štatutárnych miest bola na mestskej úrovnizrušená. Územno-správna organizácia bola dvojstupňová: prvý stupeň tvorilimestá a obce, a druhý stupeň tvorili okresy. Táto štruktúra územno-správnehousporiadania štátu sa stala východiskovou pre zmeny, ktoré boli realizovanékoncom 40-tych rokov 20. storočia.Počas SNP v roku 1944 bol na povstaleckom území vytvorený systémnárodných výborov. K obnove budovania systému ich činnosti dochádza ažv povojnovom období. V obciach to boli miestne národné výbory a v mestách,mestské národné výbory. Plnili funkciu zastupiteľského orgánu štátnej mocia správy v jednotlivých územno-správnych celkoch na troch hierarchickyusporiadaných úrovniach: župa, mesto a obec. 43 K zmenám došlo aj v matričnomsystéme, pričom štát prevzal aj cirkevné matriky, a od roku 1950 bola vytvorenájednotná sústava štátnych matrík, vedená národnými úradmi.Krajské zriadenie v rokoch 1949 – 1960V zmysle Zákona č. 280/1948 Sb. o krajskom zriadení, vstúpila dňa1.2.1949 do platnosti reforma územno-správneho usporiadania štátu. Jej prijatiebolo ovplyvnené s nástupom komunistického režimu v roku 1948. Zaviedolsa byrokratický trojstupňový systém národných výborov a akákoľvek formasamosprávy bola zlikvidovaná. Reforma po prvýkrát priniesla územno-správnejednotky – kraje, ktoré boli regionálnymi (nadokresnými) správnymi celkami.Pri ich vzniku boli uplatňované predovšetkým ekonomické a politické princípy,43Národné výbory ako orgán štátnej správy, boli zakotvené nariadením Košického vládneho programuz 5.5.1945. Boli ním zrušené obecné zastupiteľstvá a predstavenstvá, obecné úrady, obvodné a okresnénotárske úrady. Činnosť národných výborov bola neskôr niekoľkokrát upravovaná novelami právnychnoriem.87

Politické vedy / štúdiepričom išlo hlavne o zásadu, aby novovytvorené územno-správne jednotky bolipribližne rovnaké.Na Slovensku tak vzniklo celkom 6 stredne veľkých krajov: Bratislavský kraj sosídlom v Bratislave; Nitriansky – Nitra; Žilinský – Žilina; Banskobystrický – BanskáBystrica; Prešovský – Prešov; Košický – Košice. V porovnaní s predchádzajúcimobdobím sa novým centrom stalo mesto Žilina. Vplyv dovtedajších stolíc sauž pri územnom vymedzení krajov neprejavil, avšak vplyv veľžúp sa prekonaťnepodarilo. 44Kraje sa členili na okresy, ktorých počet sa oproti krajinským zriadeniamzvýšil z pôvodných 77 na 95 okresov. Najväčšie zmeny v okresnom členení bolizaznamenané v Banskobystrickom kraji. V roku 1954 získala Bratislava osobitnýštatút. Obec, resp. okres Vysoké Tatry, boli vyňaté spod krajskej správy a stali satak priamo podriadené Zboru povereníkov.Správa obcí a miest sa opierala o systém národných výborov, ktorý sa zaviedolaž v povojnovom období. V roku 1949 boli osobitným zákonom zriadené vojenskéobvody - útvary, do pôsobnosti ktorých spadali teritóriá vojenských výcvikovýchpriestorov.Krajské zriadenie v rokoch 1960 - 1990Reorganizácia územno-správneho usporiadania, ktorá vošla do platnosti1.7.1960, je známa ako redukcia krajov a okresov.Hlavným oficiálnym zdôvodnením tejto reformy bolo prispôsobiť územie krajovekonomickým oblastiam, ktoré sa vytvárali na základe hospodárskeho rozvojakrajiny. 45 Pri územnom vymedzovaní nových krajov sa prihliadalo i na politickéa správne dôvody. Dôležitú úlohu zohrala excentrická poloha Bratislavy, čo viedloi k vyčleneniu samostatnosti kraja na západnom území Slovenska. Vytvorilisa tak 3 kraje: Západoslovenský kraj so sídlom v Bratislave, vznikol zlúčenímBratislavského a Nitrianskeho okresu, z ktorých bol ale vyčlenený okres Prievidza;Stredoslovenský so sídlom v Banskej Bystrici, ktorý vznikol na princípe zlúčeniaŽilinského a Banskobystrického okresu a pripojením oblasti Hornej Nitry (okresPrievidza) z Nitrianskeho kraja; Východoslovenský kraj so sídlom v Košiciachvznikol vzájomným zlúčením Košického a Prešovského okresu. V roku 1968 sa44ŽUDEL, J.: Stolice na Slovensku. Obzor, Bratislava 1984.45STŘÍDA, M. (ed): Oblasti Československa. SPN, Praha 1963.88

Politické vedy / štúdiezmenilo administratívne postavenie Bratislavy, ktorá sa tak stala samostatnouúzemnou jednotkou na úrovni kraja. 46V lete roku 1969 boli zrušené kraje a územie Slovenska tak tvorili len okresy.Táto zmena sa však nadlho neuplatnila, pretože zákonom SNR z 28.12.1970 bolikraje znovu obnovené a svoju činnosť začali opäť vykonávať od 1.1.1971. 47Reorganizáciou verejnej správy došlo i k redukcii počtu okresov. V rokoch1960 – 1968 sa územie troch krajov členilo na 33 okresov. V záujme zlepšeniavýkonu verejnej správy došlo v roku 1968 k úprave okresného členenia. 48Jednotlivé stupne verejnej správy (kraj, okres, mesto/obec) sa podobneako v predchádzajúcom období, opierali o systém národných výborov. Národnévýbory svojou organizačnou formou zlikvidovali samosprávnu administratívuverejnej správy. Politická štruktúra monopolného postavenia komunistickej stranycentrálne riadila a kontrolovala výkon činností národných výborov, na základe čohomôžeme usúdiť, že i voľby do národných výborov boli len formálnym aktom, a tedanezodpovedali demokratickým princípom slobodnej politickej súťaže.Vývoj po roku 1989Zmena politicko-ekonomického zriadenia v roku 1989 výrazným spôsobomzasiahla aj sféru verejnej správy na Slovensku, ktorá bola poznačená spoločenskýmzriadením, ktoré na našom území pretrvávalo takmer päťdesiat rokov. Slovenskárepublika vznikla ako nástupca totalitného a silne centralizovaného štátu.Deväťdesiate roky priniesli dôležité zmeny, avšak tieto neboli vykonané systémovo.V r. 1990 boli položené základy nového, demokratického modelu verejnej správy.Ich cieľom bolo odstrániť nedostatky centralizovaného riadenia štátnej správy,ktorá bola vykonávaná prostredníctvom národných výborov. Sústava národnýchvýborov, ktoré vo svojich územných obvodoch koncentrovali výkon štátnej mocia správy, a v obmedzenom rozsahu aj miestnej samosprávy, zanikla. Po roku46V roku 1969 došlo k dočasnej zmene administratívneho členenia, ktorému ešte predchádzalo prijatieÚstavného zákona č. 143/1968 Zb. o československej federácii, v zmysle ktorého 1.1.1969 vznikli Českásocialistická republika a Slovenská socialistická republika.47SLAVÍK, V.: Vývoj územno-správneho usporiadania Slovenska do r. 1990. Geografia č. 5, 2/1997,s. 48-53.48Vznikli tak 4 nové okresy: Veľký Krtíš, Stará Ľubovňa, Svidník a Vranov nad Topľou. Ďalej bol v roku1969 pôvodný celostný okres Košice rozdelený na Košice-vidiek a Košice-okolie. V priebehu rokov1960 – 1990 bolo na Slovensku zriadených celkom 38 okresov.89

Politické vedy / štúdie1990 sa namiesto centralistického princípu a direktívnej vrchnostenskej správyzhora, začal uplatňovať princíp subsidiarity. V zmysle tohto princípu je potrebnériadiť verejné veci a ich správu vykonávať na úrovni, ktorá je najbližšie k úloháma vzniknutým problémom. Princíp nemá v záujme odstrániť zásahy štátu, alemá charakter decentralizácie moci. Idea reformy verejnej správy vznikla eštev podmienkach Československej federatívnej republiky. Zásady novej organizácieverejnej správy, položené v roku 1990, sa týkali všetkých jej stupňov a zložiek.Ústavným zákonom Federálneho zhromaždenia č. 294/1990 Zb. boli zrušenépríslušné ustanovenia o národných výboroch a zakotvila sa miestna samosprávana úrovni obcí. Z uvedenej ústavnoprávnej novely vzišli zákony o obecnomzriadení, zákon SNR č. 369/1990 Zb. a zákon Českej národnej rady č. 367/1990Zb., teda už v roku 1990 vznikol v Slovenskej a Českej republike základ novéhousporiadania verejnej správy. Postulát miestnej samosprávy sa prvýkrát objaviluž v Programovom vyhlásení vlády ešte Československej federatívnej republikyz 3. júla 1990. 49 Zmeny v organizácii miestnej verejnej správy viedli k zánikucentralizovaného modelu trojstupňovej sústavy orgánov štátnej správy (Krajskénárodné výbory, Okresné národné výbory, Miestne národné výbory), ktoré takspájali správu a hospodárske zriadenie štátu a obcí do jedného celku. Koncepciaorganizácie verejnej správy bola založená na organizačnom odčlenení štátnychorgánov od orgánov samosprávy obcí a miest. Cieľom tejto reformy miestnejverejnej správy bolo hlavne zabezpečiť plnenie funkcií štátu jeho orgánmi a obce,resp. mestá, kreovať ako právnické osoby s vlastnou pôsobnosťou. Miestnasamospráva tak prevzala z organizácie verejnej správy postavenie orgánov štátnejmoci a hospodárskeho riadenia. Miestna verejná správa sa začala budovať akoduálny model orgánov miestnej štátnej správy a orgánov miestnej samosprávy.Uvedenými zmenami dochádza k výraznej zmene v budovaní miestnej verejnejsprávy, ktoré je postavené na občianskom princípe zdola v duchu – slobodnáobec v slobodnom štáte.Myšlienka, budovať miestnu verejnú správu na princípe samosprávy, malazásadný význam z hľadiska posilnenia politického statusu občana v rozvojidemokracie. Prvé demokratické voľby do samosprávnych orgánov, ktoré sakonali 23.-24.11.1990 (zákon č. 346/1990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávyobcí), vytvorili nový priestor a podmienky pre obnovu občianskych aktivít49CABAJ, T.: In: To bola realita, takto to fungovalo. In: Verejná správa 15-16/2007, s. 31.90

Politické vedy / štúdiea rozvoj miestnej demokracie. Zákonom o obecnom zriadení boli zadefinovanésamosprávne funkcie obce, ktorá vystupovala ako právnická osoba. Na obceprešli práva a povinnosti bývalých národných výborov v oblastiach, vymedzenýchv zmysle zákona o obecnom zriadení č. 369/1990 Zb. a zákona č. 518/1990 Zb.o prechode zakladateľskej alebo zriaďovateľskej funkcie národných výborov naobce, ústredné orgány štátnej správy a orgány miestnej štátnej správy. Avšak,samosprávy už od samotného vzniku bojovali s problémami, ktoré spočívaliv nesúlade medzi vymedzením politickej samostatnosti a ekonomickýmimožnosťami pre vlastný rozvoj. 50 Kým politicky miestne samosprávy už nebolipodriadené centrálnej vláde, tak svoje programové ciele mohli stanoviť len dovýšky svojho fi nančného rozpočtu.Ďalšou dôležitou zákonnou úpravou, ktorá podstatne ovplyvnila konštituovanieduálneho systému miestnej verejnej správy, bol zákon č. 472/1990 Zb. o organizáciimiestnej štátnej správy. Súčasne s formovaním miestnej samosprávy, reformaverejnej správy súbežne riešila aj otázku budovania novej štruktúry a funkciívýkonnej moci štátnej správy. Najvhodnejším územným sídelným útvarom sa stalokres. Na okresnú úroveň sa preniesla časť výkonu moci štátu, ale väčšia časťagendy pripadla na prvostupňové úrady všeobecnej a špecializovanej štátnejsprávy, zriadenej na úrovni obvodov (resp. okresov, ak neboli zriadené obvody).Vytvorila sa tak základná a univerzálna sústava miestnych správnych orgánov,ktoré vykonávali svoju pôsobnosť na viacerých úsekoch štátnej správy. Od roku1991 bola v zmysle zákona o organizácii miestnej štátnej správy rozdelená agendapôvodne 38 okresných národných výborov a 4 krajských národných výborov do38 okresných úradov a 121 obvodných úradov. Popri úradoch, ktoré vznikli, t. j.38 okresných úradov a 121 obvodných úradov všeobecnej štátnej správy, bolizriadené aj úrady špecializovanej štátnej správy a to tak na úrovni okresnej,ako i obvodnej. Okresným a obvodným úradom ako orgánom štátnej správy,prináležal výkonný a nariaďovací charakter ich činnosti na základe zákonova iných právnych predpisov, ale i ďalších opatrení vlády a ústredných orgánovštátnej správy. Úrady vznikali podľa požiadaviek rezortných ministerstiev, čím saenormne zvýšil počet úradníkov. Miestne orgány štátnej správy v tomto období50K 31.12.1989 bolo na Slovensku 2694 obcí. V zmysle zákona o obecnom zriadení sa vytvorilo doroku 1991 až 2835 miestnych samospráv – z nich 2704 nemalo viac ako 5-tisíc obyvateľov, 1165 malomenej ako 500 obyvateľov.91

Politické vedy / štúdiepredstavovali značne členitý a komplikovaný systém, a preto vznikali pochybnostio efektívnom fungovaní tohto systému. Už vtedy sa zrodila myšlienka konštituovaťracionálnejší model miestnej štátnej správy, ktorý by spočíval vo vytvoreníhorizontálnej integrácie niektorých miestnych orgánov štátnej správy (napr.školské správy, úrady životného prostredia, Zbor požiarnej ochrany a pod.) dojedného funkčného celku, resp. úradu, ktorý by v rámci svojho územného obvoduzabezpečoval podstatný rozsah úloh štátnej správy. Samozrejme, rozhodnutiatakéhoto druhu si vyžadovali dôslednú vecnú analýzu.Reformné zmeny boli potvrdené a zakotvené aj v Ústave SR, prijatej v roku1992. Všetky úlohy a zámery reformy sa však nepodarilo naplniť súbežne. Kýmsa ústredné orgány štátnej správy postupne etablovali v novej reformnej štruktúre,nové významné zmeny sa museli vykonať v roku 1996 pri organizácii miestnejštátnej správy. Zmeny miestnej štátnej správy v roku 1996 umožnili centrálnejvláde odovzdať správu vybraných kompetencií a časť (1/5) verejných financií dosprávy krajských a okresných úradov. Podľa zákona č. 222/1996 Z. z. o organizáciimiestnej štátnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov, ktorý vychádzalzo schváleného dvojstupňového územno-správneho členenia, miestna štátnaspráva bola vykonávaná do konca roka 2002 krajskými a okresnými úradmi (79okresných úradov a 8 krajských úradov štátnej správy). Úrady sa riadili ústavou,ústavnými zákonmi a inými právnymi predpismi v medziach uznesení vlády,smernicami, ako i ďalšími opatreniami ústredných orgánov štátnej správy. Krajskéa okresné úrady spolupracovali pri dodržiavaní zákonnosti verejného poriadku,ochrany práv a slobôd občanov.Absencia paralelného vzniku samosprávy vyšších územných celkov vtedypredstavovala nedostatok komplexnosti v štruktúre verejnej správy, čo saodrazilo i v nižšej efektívnosti fungovania štátnej správy. 51 Pôvodne existovalitri návrhy členenia územného správneho usporiadania horizontálnej integráciemiestnej štátnej správy. 52 Prvým bol župný variant, ktorý predpokladal obnovupôvodného župného systému s prihliadnutím na súčasné ekonomické, geografickéa demografi cké podmienky. Druhým bol oblastný variant, ktorý predpokladalzriadenie 8-ich územných oblastí krajov. Tretím návrhom bolo zachovanie51ŠIKULA, M. a kol.: Ekonomické a sociálne súvislosti integrácie Slovenska do EÚ. Ústav slovenskeja svetovej ekonomiky SAV, Bratislava 2003, s. 46.52CABAJ, T.: In: To bola realita, takto to fungovalo. In: Verejná správa 15-16/2007, s. 33.92

Politické vedy / štúdieúzemného usporiadania bývalých troch krajov, pričom by mala Bratislavapostavenie samostatného kraja. Vláda sa priklonila k druhému variantu, nazáklade čoho bol prijatý zákon č. 302/2001 Z. z. o samospráve vyšších územnýchcelkov. Ďalšie zmeny boli v roku 2001 vykonané Ústavou SR a zákonmi NR SR,a to konkrétne v orgánoch samosprávy, najmä pri formovaní vyšších územnýchsamosprávnych celkov a v rozšírení pôsobnosti obcí. 53Na prelome rokov 2003 a 2004 prebehlo na úseku štátnej správy Slovenskejrepubliky niekoľko ďalších systémových zmien. Uznesením vlády SR č.371/2003 zo dňa 14.5.2003, bola schválená „Koncepcia usporiadania miestnejštátnej správy“, v zmysle ktorej boli od 1.1.2004 namiesto okresných úradovkreované obvodné úrady štátnej správy (v počte 50), a krajské úrady štátnejsprávy zostali zachované (v počte 8) ako druhostupňové správne orgány. 54 Nazáklade uvedeného, krajským úradom prislúchalo postavenie služobného úraduvo vzťahu k osobám, vykonávajúcim štátnu správu a verejnú službu nielenv pôsobnosti krajského úradu, ale i na obvodných úradoch v jeho územnejpôsobnosti. Obvodné úrady boli zriadené ako miestne orgány štátnej správy,avšak bez právnej subjektivity. Obvodné úrady vykonávali pôsobnosť vo veciachvšeobecnej vnútornej správy, na úseku živnostenského podnikania, vo veciachcivilnej ochrany a v oblasti riadenia štátu v krízových situáciách mimo obdobiavojny a vojnového stavu.Zároveň boli zriadené aj viaceré špecializované miestne orgány štátnej správy,ktoré sú v podriadenosti príslušného ústredného orgánu štátnej správy – Krajskýúrad životného prostredia, Krajský lesný úrad, Krajský stavebný úrad, Krajskýpozemkový úrad, Krajský úrad pre cestnú dopravu a pozemné komunikácie,Ústredie sociálnych vecí, rodiny a služieb zamestnanosti, Krajský školský úrad,oblasť zdravotníckych služieb prešla do rezortu Ministerstva zdravotníctvaSR. Vytvorením veľkého množstva orgánov špecializovanej štátnej správydošlo k roztriešteniu štátnej správy, čím sa pre občana zvýšila neprehľadnosťv organizačnom usporiadaní verejnej správy.Súčasný vývoj verejnej správy na Slovensku sa vyznačuje stálou existenciouduplicít v rámci jej pôsobností, následkom čoho je už spomínaná neprehľadnosť53Zákon NR SR č. 302/2001 Z. z. o samospráve vyšších územných celkov a Zákon SNR č. 369/1990Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov.54Zákon NR SR č. 515/2003 Z. z. o Krajských úradoch a Obvodných úradoch a o zmene a doplneníniektorých zákonov.93

Politické vedy / štúdiesprávy vecí verejných, ale zároveň i zvýšené náklady na správu, neprehľadnosťlegitímneho konania, sťažené podmienky pre vymáhateľnosť práva - čímsa vytvárajú podmienky pre korupciu a klientelizmus. Ďalším problémom súi nevyriešené záležitosti v majetkovom vlastníctve, týkajúce sa vysporiadaniavlastníckych vzťahov, problémy pri delimitácii majetku štátu na obce, mestáa vyššie územné celky – či už sú to cesty, pozemky alebo ďalšie využívanie budov.Napríklad aj J. Králik uvádza, že „štát nemá vysporiadané majetkové vzťahy anipod štátnymi cestami, letiskami, železničnými trasami, lesnými cestami alebovojenskými objektami“. 55 Spôsobuje to značné ťažkosti pri uchádzaní sa o granty,ako aj pri samotnom spracovaní projektov, určených na podporu regionálnehorozvoja z fondov Európskej únie.Doterajšie výsledky reformy verejnej správy aj napriek deklarovaniuznižovania stavu počtu zamestnancov, jednoznačne potvrdzujú väčší početštátnych úradníkov, čo možno odôvodniť aj náročnosťou agend na jednotlivýchúsekoch štátnej správy. Niektoré ústredné orgány štátnej správy naopak požadujúzvýšiť počet zamestnancov v záujme odstránenia neúmernej zaťaženosti, čomôže mať neblahý dosah na ďalšiu byrokratizáciu verejného sektora. 56 V každomprípade by mala byť rozhodujúca efektivita a kvalita služieb občanovi.K 30. septembru 2007 v zmysle zákona č. 254/2007 Z. z. zanikli krajskéúrady. 57 Avšak, problémy vo verejnej správe sa zrušením krajských úradov úplnenevyriešili, aj keď cieľom ich zrušenia bolo dosiahnuť vyššiu efektivitu a kvalituvýkonu štátnej správy. Presun konkrétnych pôsobností zo zrušených krajskýchúradov na obvodné úrady a ministerstvá, ustanovujú osobitné zákony. Zrušenímkrajských úradov sa posilnilo samostatné postavenie obvodných úradov, ktoré sastali právnickou osobou. Sú rozpočtovou organizáciou a finančnými vzťahmi súnapojené na rozpočet Ministerstva vnútra SR. Na obvodné úrady (50) sa presunulačasť pôsobnosti na úseku matrík, problematika verejných zbierok a štátnychsymbolov. Na 8 obvodných úradov v sídlach krajov napr. prešla agenda vydávaniaosobitných značení a preukazov vozidiel ZŤP, pôsobnosť na úsekoch krízových55KRÁLIK, J.: Samospráva a jej miesto v politickom systéme. FPVaMV, Banská Bystrica 2007, s. 78.56KLUS, M.: Byrokracia a byrokratizácia vo verejnom sektore. In: Politické vedy č. 3/2006, ročník V.s. 75 – 82.57Zákon č. 254/2007 Z. z. o zrušení krajských úradov a o zmene a doplnení zákona č. 515/2003 okrajských a obvodných úradoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení nálezu Ústavnéhosúdu SR č. 263/2006 Z. z.94

Politické vedy / štúdieštábov krajských úradov, integrovaného záchranného systému, civilnej ochranya krízového riadenia. Na rezort vnútra sa presunula časť pôsobnosti, týkajúcejsa konania v oblasti štátneho občianstva, matrík a živnostenského podnikania.Niektorým ministerstvám takto podľa pôsobnosti pribudne druhostupňový výkonštátnej správy.Zmeny, ktoré boli v spoločnosti vyvolané zmenou politického systému po roku1989, a taktiež aj jeho postupnou transformáciou, sa týkali inštitúcií, ktoré verejnáspráva hromadne zastrešuje. Reforma verejnej správy by mala spĺňať najmäkritérium, aby každá zmena v sústave a činnosti orgánov verejnej správy pomohlaobčanovi, aby jeho záujmy, ktoré sa realizujú cez sústavu orgánov verejnej správy,boli realizovateľné jednoduchšie, prehľadnejšie a efektívnejšie.Literatúra:BAXA, B.: Veřejná správa. In: Československá vlastivěda pro nejvyšší třídustředních škol. NPNaK, Praha 1936CABAJ, T.: In: To bola realita, takto to fungovalo. In: Verejná správa 15-16/2007IŠTOK, R., MATLOVIČ, R., MICHAELI, E.: Geografia verejnej správy. FHaPVPU, Prešov 1999KARPAT, J.: Samospráva v diferenciácii miest na Slovensku. In: Marsina, R. (ed.):Vývoj správy miest na Slovensku. Osveta, Martin 1984KLUS, M.: Byrokracia a byrokratizácia vo verejnom sektore. In: Politické vedy č.3/2006, ročník V.KOVÁČ, D. a kol.: Kronika Slovenska I. Od najstarších čias do konca 19. storočia.Fortuna Print &Adox, Bratislava 1998KRÁLIK, J.: Samospráva a jej miesto v politickom systéme. FPVaMV, BanskáBystrica 2007MARSINA, R.: Vývoj správy miest v stredoveku. In: Marsina, R. (ed.): Vývoj správymiest na Slovensku. Osveta, Martin 1984SLAVÍK, V.: Vývoj územno-správneho usporiadania Slovenska do r. 1990.Geografi a č. 5, 2/1997STŘÍDA, M. (ed): Oblasti Československa. SPN, Praha 1963ŠIKULA, M. a kol.: Ekonomické a sociálne súvislosti integrácie Slovenska do EÚ.Ústav slovenskej a svetovej ekonomiky SAV, Bratislava 2003ŠUTAJ, Š.: Dejiny verejnej správy na Slovensku. FVS UPJŠ, Košice 200395

Politické vedy / štúdieTIBENSKÝ, J. (ed.): Slovensko 1. Dejiny. Obzor, Bratislava 1971ŽUDEL, J.: Administratívne zriadenie od najstarších čias do r. 1969. In: Plesník,P. a kol.: Malá slovenská vlastiveda. Obzor, Bratislava 1989ŽUDEL, J.: Jozefínska reforma územnej organizácie Uhorska s osobitnýmzreteľom na Slovensko. Geografi cký časopis č. 24, 1972ŽUDEL, J.: Stolice na Slovensku. Obzor, Bratislava 1984Zákon SNR č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisovZákon SNR č. 472/1990 Zb. o usporiadaní miestnej štátnej správyZákon NR SR č. 221/1996 Zb. o územnom a správnom usporiadaní Slovenskejrepubliky v znení neskorších predpisovZákon č. 222/1996 Z. z. o organizácii miestnej štátnej správy a o zmene a doplneníniektorých zákonovZákon NR SR č. 302/2001 Z. z. o samospráve vyšších územných celkov a ZákonSNR č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov.Zákon NR SR č. 515/2003 Z. z. o Krajských úradoch a Obvodných úradocha o zmene a doplnení niektorých zákonovZákon č. 254/2007 Z. z. o zrušení krajských úradov a o zmene a doplnení zákonač. 515/2003 o krajských a obvodných úradoch a o zmene a doplnení niektorýchzákonov v znení nálezu Ústavného súdu SR č. 263/2006 Z. z.96