Zbornik radova - Pravni Fakultet

ISSN 0584-9063Zbornik radovaPRAVNOG FAKULTETA U SPLITUSPLIT 2010.GOD. 47, BROJ 1 (95)

ZBORNIK RADOVA PRAVNOG FAKULTETA U SPLITUCOLLECTED PAPERS OF THE LAW FACULTY OF THE UNIVERSITY OF SPLITIzdavač / PublisherPravni fakultet Sveučilišta u Splitu, Domovinskog rata 8, SplitMeđunarodno uredništvo / International Editorial Boardprof. Kenneth S. Gallant(Director of Clinical Programs University of Idaho Legal Aid Clinic USA)prof. dr. hab. Jan Lopuski(Law Faculty University of Tourin-Poland)prof. dr. Joseph Marko(Institut Fur Öffentliches Recht Graz-Austria)prof. dr. sc. Herwigg Roggemann(Freie Universität Berlin Deutschland)Uredništvo / Editorialprof. dr. sc. Boris Buklijaš, prof. dr. sc. Duško Lozina,prof. dr. sc. Slavko Šimundić, doc. dr. sc. Vilma Bulat-Pezelj,doc. dr. sc. Željko Radić (tajnik uredništva)Glavni i odgovorni urednk / Editor in Chiefprof. dr. sc. Arsen BačićPrevoditelj i lektor za engleski jezik/English Language Editor: Tania Blažević, prof.Lektor: Vini Knežević, prof.Adresa uredništva: Pravni fakultet u Splitu – Zbornik radovaDomovinskog rata 8, 21000 SplitTel.: 021/393-555 Fax: 021/393597zbornik@pravst.hrhttp://www.pravst.hr/zbornik radova.htmČasopis izlazi u 4 broja godišnje (cijena broja 100,00 kuna)Narudžbe slati na adresu uredništva s naznakom„Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu“Broj žiro-računa: 2330003-1100030638Naklada 300 primjeraka/ Realizacija ASTER - SPLITIzdano uz financijsku potporu Ministarstva znanosti, obrazovanja i športa Republike HrvatskeTekstovi objavljeni u časopisu referiraju seu bazama podataka: Current Legal Theory, EBSCO,Google Scholar, Hrčak, Scientific Commons, Scopus

ZBORNIK RADOVA PRAVNOG FAKULTETA U SPLITUGod. 47 Broj 1 (95) Split, 2010.RADOVI SA SIMPOZIJASADRŽAJProf. dr. sc. Branko Babac, dr. sc. Marko Babić“Naučavanje i praxis o tzv. ‘paralelizmu nadležnostî’ Ustavnoga suda iUpravnoga suda u području zaštite ‘ustavnih pravicâ’ - Neka kritičkarazmatranja(Izvorni znanstveni rad) ........................................................................................1Prof. dr. sc. Zoran R. TomićUpravni spor i upravno sudovanje u savremenoj Srbiji - Neki reformskiproblemi i pravci noveliranja(Izvorni znanstveni rad) ......................................................................................21Dr. sc. Boris Ljubanović, docentUpravni ugovori i upravno sudovanje(Pregledni znanstveni rad) ..................................................................................37Mr. sc. Zoran Pičuljan, mr. sc. Bosiljka Britvić VetmaPrimjena i evolucija upravnog spora pune jurisdikcije(Pregledni znanstveni rad) ..................................................................................53Dr. sc. Dario Đerđa, docentNeka rješenja novog uređenja upravnog spora u hrvatskoj(Pregledni znanstveni rad) ..................................................................................65Dr. sc. Marko ŠikićVremenski okviri odlučivanja u hrvatskom upravnom sporu(Pregledni znanstveni rad) ..................................................................................93Inga Vezmar BarlePravni lijekovi u upravnosudskom postupku(Stručni rad) ...................................................................................................... 113Ljiljana Karlovčan-ĐurovićUsmena rasprava u upravnosudskom postupku(Stručni rad) ......................................................................................................131Marija KriletićUpravnoračunski spor(Stručni rad) ......................................................................................................143I

PRAVNE ZNANOSTIDr. sc. Vilma Pezelj, docentŽene u bratovštinama srednjovjekovnih dalmatinskih gradova(Pregledni znanstveni rad) ................................................................................155Dr. sc. Daniela Gračan, docent, mr. sc. Sonja VizjakPravo na pristup pravosuđu u pitanjima okoliša(Pregledni znanstveni rad) ................................................................................175Ante VukovićNagrada za rad i naknada troškova za stečajnog upravitelja(Stručni rad) ......................................................................................................191PRIKAZIConstitutional design for divided societies – Integration or Accomodation?,Edited by Sujit Choudhry, Oxford University Press, Oxford 2008, p. 474Prikazao: prof. dr. sc. Arsen Bačić ....................................................................207Sanja Barić: Zakonodavna delegacija i parlamentarizam u suvremenimeuropskim državama, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci i “Organizator”,Zagreb 2009., str. 337Prikazao: dr. sc. Petar Bačić .............................................................................. 211Prof.dr.sc. Petar Novoselec: Uvod u gospodarsko kazneno pravo,Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb 2009., str. 226Prikazala: Tihana Benčić ..................................................................................215Nicholas Abercrombie, Stephen Hill, Bryan S. Turner:Rječnik sociologije, Naklada Jesenski i Turk, Zagreb, studeni 2008., str. 568.Prikazala: Ranka Jeknić ....................................................................................221Steven Greer: The european convention on human rights – achievements,problems and prospects,Cambridge University Press, Cambridge 2006, p. 365Prikazala: Sanja Čule ........................................................................................225II

Međunarodni simpozij iz kaznenog prava suzbijanje organiziranogkriminala i međunarodno, europsko i nacionalno kazneno pravo naprimjeru Njemačke, Hrvatske, Srbije i Bosne i Hercegovine– Split, 15. svibnja 2009. godinePrikazali: Marija Pleić i Ivan Vukušić ..............................................................229III

ZBORNIK RADOVA PRAVNOG FAKULTETA U SPLITUGod. 47 Broj 1 (95) Split, 2010.SYMPOSIUM PAPERSCONTENTProf. dr. sc. Branko Babac, dr. sc. Marko Babić,Doctrine and practice of the so-called ‘parallelism of competence’ of theconstitutional court and administrative court in the area of protectionof ‘constitutional rights’ – some critical considerations-(Original scientific paper) .....................................................................................1Dr. sc. Zoran R. Tomić, professor of LawAdministrative dispute and the administrative adjudication process incontemporary serbia -some problems of reform and amendment directions-(Original scientific paper) ...................................................................................21Dr. sc. Boris Ljubanović, associate professorAdministrative contracts and administrative judication process(Review article) ...................................................................................................37Zoran Pičuljan, LL. M., Bosiljka Britvić Vetma, LL. M.Application and evolution of full jurisdiction administrative dispute(Review article) ...................................................................................................53Dr. sc. Dario Đerđa, associate professorsome solutions of the new provision of adminitrative disute in croatia(Review article) ...................................................................................................65Dr. sc. Marko Šikić, associate professorTime frames for reaching decisions in croatian administrative disputes(Review article) ...................................................................................................93Inga Vezmar Barle, JudgeLegal remedies in administrative court proceedings(Professional paper) .......................................................................................... 113Ljiljana Karlovčan-Đurović, JudgeVerbal hearings in administrative judicial procedure(Professional paper) ..........................................................................................131Marija Kriletić, JudgeAdministrative-computational dispute(Professional paper) ..........................................................................................143V

LEGAL PAPERDr. sc. Vilma PezeljWomen in medieval dalmatian towns’ confraterities(Review article) .................................................................................................155Dr. sc. Daniela Gračan, mr. sc. Sonja VizjakRight to access to justice in environmental matters(Review article) .................................................................................................175Ante VukovićAward for fees and costs of the bankruptcy administrator(Professional paper) ..........................................................................................191REVIEWSConstitutional design for divided societies – Integration or Accomodation?,Edited by Sujit Choudhry, Oxford University Press, Oxford 2008, p. 474Reviewed by: prof. dr. sc. Arsen Bačić .............................................................207Sanja Barić: Zakonodavna delegacija i parlamentarizam u suvremenimeuropskim državama Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci i “Organizator”,Zagreb 2009., str. 337Reviewed by:: dr. sc. Petar Bačić ...................................................................... 211Prof.dr.sc. Petar Novoselec: Uvod u gospodarsko kazneno pravo,Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb 2009., str.226Reviewed by: Tihana Benčić ............................................................................215Nicholas Abercrombie, Stephen Hill, Bryan S. Turner:Rječnik sociologije, Naklada Jesenski i Turk, Zagreb, studeni 2008., str. 568.Reviewed by: Ranka Jeknić ..............................................................................221Steven Greer: The european convention on human rights – achievements,problems and prospects,Cambridge University Press, Cambridge 2006, p. 365Reviewed by: Sanja Čule ..................................................................................225VI

Međunarodni simpozij iz kaznenog prava suzbijanje organiziranogkriminala i međunarodno, europsko i nacionalno kazneno pravo naprimjeru Njemačke, Hrvatske, Srbije i Bosne i Hercegovine – Split, 15.svibnja 2009. godineReviewed by: Marija Pleić i Ivan Vukušić........................................................229VII

RADOVI SA SIMPOZIJAUPRAVNI SPOR I UPRAVNO SUDOVANJELA JUSTICE ADMINISTRATIVE ET LECONTENTIEUX ADMINISTRATIFHRVATSKO-FRANCUSKI UPRAVNOPRAVNI DANIJOURNEES JURIDIQUES ET ADMINISTRATIVESFRANCO-CROATESPokrovitelj / PatronageProf. dr. sc. Ivan ŠIMONOVIĆ, Ministar pravosuđa / Ministre de la justiceSplit, 26. i 27. listopada 2009.Organizatori / OrganisateursSveučilište u Splitu / Université de SplitPravni fakultet u Splitu / Faculté de Droit de SplitSveučilište Panthéon Assas, Pariz II / Université Panthéon-Assas, Paris IIDržavni savjet Francuske / Conseil d’Etat de FranceCentar za europsku dokumentaciju i istraživanja / Centre de recherches et dedocumentation européennes – R. Schuman (Split)

Dr. sc. Branko Babac i dr. sc. Marko Babić: “Naučavanje i praxis o tvz “pararelizmu nadležnosti”...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 1.-20.Dr. sc. Branko Babac, redoviti profesorPravnoga fakulteta Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u OsijekuDr. sc. Marko Babić, sudacUstavnoga suda Republike HrvatskeNAUČAVANJE I PRAXIS O TZV. ‘PARALELIZMUNADLEŽNOSTÎ’ USTAVNOGA SUDAI UPRAVNOGA SUDA U PODRUČJUZAŠTITE ‘USTAVNIH PRAVICÂ’- NEKA KRITIČKA RAZMATRANJAUDK: 342 : 347. 9Primljeno: 15. 12. 2009.Izvorni znanstveni radNaučavanje i praxis o tzv. ‘paralelizmu nadležnosti’ Ustavnoga suda i Upravnoga suda upodručju zaštite ‘ustavnih pravicâ’ podvrglo se kritičnim razmatranjima povodom jednoga slučajaizbora ustavnoga sudca od strane Hrvatskoga sabora. Odnosni slučaj pokupio je bio iznimnupozornost javnosti, posebice zato, kako se to tvrdilo, što jedna od izabranih pristupnicâ ne biispunjavala sve ustavno propisane pretpostavke, i to, s jedne strane,.pretpostavku duljine radnogaiskustva u pravničkoj struci (15 godinâ), te, s druge strane, pretpostavku ‘istaknutosti u pravničkojstruci’.U sklopu razr’ješivanja odnosnoga slučaja došlo je do niištenja odluke Hrvatskoga sabora oizboru odnosne pristupnice, i to s presudom Upravnoga suda Republike Hrvatske (po quasiupravnojtužbi jedne od neizabranih pristupnicâ), i do dokidanja presude potonjega suda s odlukomUstavnoga suda Republike Hrvatske (po ustavnoj tužbi izabrane pristupnice, dotično one čiji jeizbor bio osporenim pred Upravnim sudom).Odlučujući se na dokidanje presude Upravnoga suda, i to postupajući kao da je sudom punejurisdikcije, Ustavni sud je istakao da je Upravni sud pogr’ješno ocijenio pravovaljanost izborapristupnice čiji je izbor osporen, a to zato što je potonja izabrana na dužnost ustavnoga sudca podjednakim pretpostavkama kao i ostali pristupnici, te da je Upravni sud povr’jedio ustavno jamstvoodnosne pristupnice stavljajući je u nejednak položaj sproću svih ostalih pristupnika, uključujući ipodnositeljicu quasi-upravne tužbe.U svezi s razr’ješivanjem odnosnih prijeporâ želi se ovdje pokazati, načelno i praktičnoprihvaćajući pravorijek Ustavnoga suda, da upravno sudište nije nadležnim odlučivati o ‘ustavnimpravicama’ te da je ustavno-pravno bilo ispravnijim poništiti presudu upravnoga sudišta, i to snaslova sukoba nadležnosti izmedju tijela vlasti zakonodavne i tijela vlasti sudbene, dakle poništitia ne dokinuti ...1

Dr. sc. Branko Babac i dr. sc. Marko Babić: “Naučavanje i praxis o tvz “pararelizmu nadležnosti”...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 1.-20.2Ključne riječi: vrhovništvo nacionalno , ustavno-sudbeno nadziranje ,ustavotvorstvo , ‘paralelizam nadležnosti’, ustavni sudac ,upravna sudbenost , sudbeno nadziranje zakonitosti , quasiupravnatužba , predhodni pravni put , ustavna tužba ,ustavna pravica , ovlast diskrecionarna ...1. Pravni položaj ‘ustavnoga sudišta’ (tribunal constitutionnel ;constitutional court ) i ‘izabiranje ustavnih sudaca’ (élection des membres dutribunal constitutionnel ; election of constitutional judges ) jest, raspredajućiovdje samo o nekim najvažnijim stvarima, iznimno osebujnim unutar hrvatskeinačice ustroja ‘odvojenosti vlastî” (séparation des puissances ; separation ofpowers ), naime da mu, s jedne strane, članove-ustavne sudce bira Hrvatski Saborkao ‘predstavničko tijelo gradjanâ i nositelj zakonodavne vlasti u RepubliciHrvatskoj’ (Sabor croate comme corps représentatif des citoyens et titulairede la puissance législative dans la République de Croatie ; Croatian sabor as arepresentitative body of citizens and as a holder of legislative power in Croatia),dočim, s druge strane, tako ustrojeno ustavno sudište odlučuje, osim svega, o‘ustavnim tužbama’ (plainte constitutionelle ; constitutional complaint ),medjutim u suvislosti pripadajuće mu ovlasti ‘preispitivati ustavnost zakona’(décider la constitutionnalité de la loi ; to decide on the contitutionality of thelaw ) što ga donese ono isto predstavničko tijelo gradjanâ.Pravni položaj ustavnoga sudišta ovistnim je isključivo o naredjenjimazasebnoga ustavnog zakona, a sâmo njegovo postupanje, pa i postupanje uodlučivanju o ‘ustavnim pravicama’ (droits de constitution ; constitutionalrights ) po crti ‘ustavnih tužbî’, uredjuje sâmo ustavno sudište svojim vlastitimPoslovnikom.Okolnost da sâmo ‘ustavno sudište’ propisuje svoje vlastito postupanje(svojim vlastitim Poslovnikom) nije, ne računajući ono što je o odvojenostivlastî neposredno gore rečenim, vezanim ni za kakve druge institucije vrhovnedržavne vlasti, što je nešto jačom inačicom nego što je ona francuska s njihovim‘Ustavnim vijećem’ (Conseil constitutionnel ; Constitutional Council ).Naime, postupanje, ali i ustrojstvo te funkcioniranje potonjega tijela uredjuje se“organskim zakonom” (loi organique ; organic law ), što će reći s zakonom :(a) projekt kojega se ne smije raspravljanju i glasovanju prve sjednice Državneskupštine (Assemblée nationale ; National Parliament ) podvrgnuti prije istekaroka od 15 danâ od dana podnošenja ; (b) kojega se smije, za slučaj nesuglasnostidviju skupštinâ (Državna skupština i Senat), usvojiti samo s absolutnom većinomsvih zastupnikâ (Državne skupštine) ; (c) kojega se ne smije proglasiti prije negošto Ustavno vijeće objavi njegovu suglasnost s Ustavom 1 .1Isp. za, i to : (a) hrvatsku inačicu ‘ustroja odvojenosti vlastî - u članku 4. Us.R.Hr.-Proč., supra, usvezi s člancima 125. - 131. toga Ustava ; (b) ustavno-pravni položaj Ustavnoga suda - u odredbenicamaUstavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, Narodne Novine br. 99/99, 29/02, 49/02 (proč.tekst)(Us.z.Us.s.), u svezi s člancima 125. - 131. Ustava Republike Hrvatske, Narodne Novine br. 56/90,135/97, 8/98 (proč. tekst), 113/00, 124/00 (proč. tekst), 28/01, 41/01 (proč. tekst), 55/01 (ispr. proč. teksta)

Dr. sc. Branko Babac i dr. sc. Marko Babić: “Naučavanje i praxis o tvz “pararelizmu nadležnosti”...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 1.-20.2. Pravni položaj ‘upravnoga sudišta’ (tribunal administratif ; administrativecourt ) i ‘izabiranje upravnih sudaca’ (élection des juges administratifs ;election of administrative judges ) nisu toliko osebujni koliko u ustavnih sudaca.Glasom hrvatskih zakonâ u pravilu je samo upravno sudište vlastno u upravnimprijeporima rješavati. Takva okolnost jest rezultatom stanovite premda ne dugepovijesne tradicije, a to je da je povodom uspostavljanja Banovine Hrvatske (1939.)iz kraljevske Jugoslavije (1918. - 1941.) naslijedjeni Upravni sud u Zagrebu za‘upravne stvari’ (choses administratives ; administrative affairs ) proglašen‘jednim, jedinim i vrhovnim upravnim sudištem’ (cour administrative à Zagrebcomme une cour seule, unique et suprême ; administrative court at Zagreb asone sole, unique and supreme ) - za Banovinu Hrvatsku (1939. - 1941.). U takvomobliku i s takvim pravnim položajem zadržala ga je je i Nezavisna Država Hrvatska((N.D.H. (1941. - 1945.)).Tako se, i u suvremeno doba, s posebnom odredbenicama zakona propisalo daupravne prijepore u pravilu odlučuje Upravni sud Republike Hrvatske (upravnosudište). Glasom Zakona o sudovima (2005., 2007., 2008.), upravno sudišteodlučuje o tužbama protiv konačnih upravnih akata te obavlja i druge poslove štoih se s zakonom odredi. U upravnim prijeporima odlučuje vijeće sastavljeno odtrojice sudaca. Sudce upravnoga sudišta bira se kao i sudce redovitih sudova, anjihova povlastica nepovredljivosti je istom kao i ona od redovitih sudaca.Medjutim, iz okolnosti što je upravno sudište, inače uspostavljeno unutar općegasudbenog ustrojstva kao i bilo koji drugi sud, jedino specijalizirano za presudjivanjeupravnih prijeporâ kao jedne od vrsti prijeporâ o kojima sudovi općenito odlučuju,da se postupak pred tim sudom u biti ne razlikuje od onoga opće-parbenoga, da suovlasti upravnoga sudišta u upravljanju postupkom, poglavito uzimajući u obzir i tošto taj sud nije nadležan odgadjati ovrhu upravnoga akta što ga se s tužbom osporava,gotovo iste kao i one od suda parbenoga, da Vrhovni sud Republike Hrvatske(Vrhovni sud) odlučuje o nekim pravnim lijekovima protiv odlukâ upravnogasudišta, teško je ne zaključiti da to sudište imade zapravo karakter redovitoga sudaali nadležnoga za presudjivanje upravnih prijeporâ a ipak ne onoga osebujnogaupravnoga sudišta u francuskomu, dotično svojstvenom, smislu riječi 2 .(Us.R.Hr.-Proč.). ; (c) izabiranje ustavnih sudaca - u člancima 5. - 9. Us.z.Us.s., supra, u svezi s člancima125. - 131. Us.R.Hr.-Proč., supra ; (c) Hrvatskoga sabora kao “predstavničkoga tijela gradjanâ ... , etc. - učlanku 70. Us.R.Hr.- Proč., supra ; (d) odlučivanje o ‘ustavnim tužbama’ - u podstavku 4. članka 128.Us.R.Hr.-Proč., supra, u svezi s podstavcima 1. - 3. članka 128. toga Ustava, te u svezi s člancima 62. -80. Us.z.Us.s., supra ; (e) uredjivanje unutarnjega ustrojstva ustavnoga sudišta - u Poslovniku Ustavnogasuda Republike Hrvatske, Narodne Novine br. 181/03, 16/06 (Psl.Us.s.), u svezi s stavkom 3. članka 131.Us.R.Hr.-Proč., supra ; (f) ustrojstvo, funkcioniranje i postupanje francuskoga Ustavnog vijeća (Conseilconstitutionnel ) - u članku 63. Ustava Republike Francuske od god. 1958., etc. (Us.R.Fr.-58.), u svezi sčlankom 46. toga Ustava ...2Do uspostavljanja Banovine Hrvatske (1939. - 1941.), tada postojeći upravni sud u Zagrebu djelovaoje kao jedan od šest prvostupanjskih upravnih sudova ali pod žezlom kraljevskoga Državnog savjeta kaovrhovnoga upravnog sudišta Kraljevine Srbâ, Hrvatâ i Slovenaca (Kraljevina SHS (1918. - 1929.)), dotičnoKraljevine Jugoslavije (1929. - 1941.). S uspostavljanjem Banovine Hrvatske (1939. - 1941.) postaje tajupravni sud jedinim i vrhovnim upravnim sudištem, i to bez obzira je li bila riječ o upravnoj stvari iz dosegavaženja poredaka Banovine ili dosega važenja poredaka Kraljevine Jugoslavije (samo : vanjski poslovi,novac i, dijelom vojska). Dotada, to je, znači, bio “pravi” zasebni upravni sud u sklopu zasebnoga “upravnog3

Dr. sc. Branko Babac i dr. sc. Marko Babić: “Naučavanje i praxis o tvz “pararelizmu nadležnosti”...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 1.-20.3. Kaže se da se, ustavno, zajamčuje ‘sudbeni nadzor zakonitosti pojedinačnihakata upravnih vlasti i tijelâ koja imadu javne ovlasti’ (u daljnjemu : ‘javnoupravnatijela’), dakle tijela koja ne imadu svojstvo kakvoga ‘sudišta’ (uukupnosti bi potonja s onim ‘javno-upravnim tijelima’ činila ‘javno-pravnatijela’), što znači da glasom Ustava nije dopuštenim postojanje tijela čija bipojedinačna odlučenja, u što se ubraja kako pojedinačne akte u formalnomsmislu riječi (npr. upravne akte), tako i druge čine, djela ili propuste javnih vlastî,izmicala sudbenomu nadziranju zakonitosti (‘sveopćost sudbenoga nadziranjazakonitosti upravnoga djelovanja’ (pangénéralité du contrôle judiciaire de lalégalité de l’action administrative ; pangenerality of judicial review of legalityof administrative action )). U skrajnjemu, to znači da bi se ustavnu tužbu protivpojedinačnih akata ‘javno-upravnih tijelâ’ smjelo podnijeti tek nakon što takviakti postadnu ‘pravomoćnim’ (autorité de la chose jugée ; valid(ated) beforelaw)) - takvim postaju, što je samo drugčije rečenim, tek nakon što je icrpljenpravni put nadziranja sudbenoga (‘iscrpljenost predhodnoga nadziranjasudbenoga’ (épuisement du précédant contrôle judiciaire ; exhaustion of aprecedent judicial review )).Kaže se, medjutim, isto tako ustavno, da svatko imade pravo Ustavnom sudupodnijeti ‘ustavnu tužbu’ (plainte constitutionnelle ; constitutional complaint)kada smatra da mu je pojedinačnim aktom tijela državne vlasti, tijela jedinicelokalne ili regionalne samouprave ili pravne osobe s javnim ovlastima (‘sudovi’i ‘javno-upravna tijela’ (tribunaux et corps publico-administratifs ; courtsand public administration bodies ), s kojim je odlučeno o njegovim pravima iobvezama ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivoga djela, povr’jedjeno ljudskopravo ili temeljna sloboda zajamčena Ustavom, ili ustavom zajamčeno pravona lokalnu i regionalnu samoupravu (‘ustavno pravo’, u daljnjemu : ‘ustavnapravica’).Kaže se, u svezi s tim, i to da se ustavnu tužbu smije, kada je i koliko je zbogpovr’jede ustavnih pravicâ neki drugi pravni put dopuštenim, podnijeti tek nakonšto je takav drugi pravni put iscrpljen, a u stvarima u kojima je dopuštenim ‘upravnispor’ (contentieux administratif ; administrative litigation ) ili ‘revizija’ (appelen troisième instance ; appeal on third instance ) u parničnom ili izvanparničnomsudovanja”, doslovce po uzoru na francuski model - koji je bio uzorom kraljevskom zakonodavcu - unutarkojega se oštro razlučuje ‘sudbenost sudačku’ (juridiction judiciaire ; juge judiciare ) od ‘upravnesudbenosti’ (juridiction administrative ; juge administratif ). Drugim riječima, kako se to tamo smatra,(javna) uprava imade svoju ‘vlastitu’ od one opće odjelitu sudbenost - isp. G. Vedel et P. Delvolvé, Droitadministratif , Presses Universitaires de France, Paris, 1992., sv. 1., str. 45., 79. - 80., 87., 95. - 96. , 97.- 115. U nas, odredjene prijepore, upravne stricto sensu , odlučuju drugi sudovi, npr. upravni prijepor oizvlaštenju odlučuje županijski sud nadležan po mjestu gdje neketnina leži (forum rei sitae ) - isp. u stavku2. članka 21-a.Zakona o izvlaštenju; Narodne Novine br. 9/94, 35/94, 112/00 (Odl. Ust.s.R.Hr.), 141/01,79/06 (Z.Izv.), u svezi s člancima 42-a. - 42-h. toga Zakona, kao i u svezi s člankom 23. Zakona o sudovima,Narodne Novine br. 150/05, 16/07, 113/08 (Z.Sud.). Isp. et B. Babac, Upravno pravo - Odabrana poglavljaiz teorije i praxisa , Pravni fakultet Sveuč. J. J. Strossmayera u Osijeku, Osijek, 2004., str. 797. - 819.,posebice str. 815. - 819. ; B. Babac, Upravno postupovno pravo - Odabrana poglavlja , izdavatelj isti, supra,Osijek, 1998., str. 151. - 196. .Za izbor i razr’ješivanje sudaca - isp. u člancima 117. - 123. Us.R.Hr.-Proč.,supra, posebice u članku 123. toga Ustava . ...4

Dr. sc. Branko Babac i dr. sc. Marko Babić: “Naučavanje i praxis o tvz “pararelizmu nadležnosti”...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 1.-20.postupku - tek nakon što je odlučeno i o takvim pravnim lijekovima (‘iscrpljenostpredhodnoga pravnog puta’ (épuisement du précédent recours juridique ;exhaustion of a preceding recourse by law )) 3 .4. ‘Iscrpljenost predhodnoga pravnog puta’ kao predpostavka dopustivostipodnošenja ustavne tužbe, uz, s tim u svezi, ustavnu ‘zajamčenost sveopćegasudbenoga nadziranja zakonitosti djelovanja javno-upravnih tijelâ’ dovodido toga da predmetkom ustavno-sudbenoga propitkivanja mogu samo i jedino biti‘odluke sudbene’, i to :a/ odluke redovitih sudova u gradjanskim, kaznenim i trgovačkim stvarima- po crti iscrpljenosti puta žalbenoga, ili i puta revizijskoga, kada je i koliko jerevizija dopuštenom ;b/ odluke Upravnoga suda - po okolnosti da u odlučivanju o upravnimprijeporima i drugim stvarima za koje je nadležnim figurira kao prva i posljednjainstancija ;c/ odluke raznih sudova - po crti vršenja ‘sudbenoga nadziranja zakonitostipojedinačnih akata javno-pravnih tijelâ’ u svim ostalim stvarima.Okolnost pak da bi za zaštitu ‘ustavnih pravicâ’ mogao biti još koji pravniput dopuštenim implicira da se o takvim pravicama odlučuje u dvije instancije.Instancijom prvoga stupnja bilo bi neko ‘sudište’ i, zasada, postoje dva takvaslučaja : (a) upravno sudište - po pravnom putu ‘quasi-upravne tužbe’ (‘quasiupravniprijepor’), naime po ‘zahtjevu za zaštitu ustavom zajamčene praviceili slobode, kada su potonji povr’jedjeni konačnim pojedinačnim aktom ane bi bila osiguranom druga sudska zaštita’ ; (b) redoviti sud - po pravnomputu ‘zaštite od nezakonite radnje’, dotično po ‘zahtjevu za zaštitu ustavomzajamčene pravice ili slobode kada su potonji povr’jedjeni nezakonitomradnjom službene osobe u tijelima državne vlasti ili ovlaštene osobe u kojojpravnoj osobi a ne bi bila osiguranom druga sudska zaštita’. Instancijomdrugoga stupnja jest ‘ustavno sudište’ - po pravnom putu ‘ustavne tužbe’ (toč.2., supra) protiv odlučenjâ upravnoga sudišta ili redovitoga suda kako ih se gorenaznačilo.Drugim riječima, ‘iscrpljenost predhodnoga pravnog puta’ kao predpostavkadopustivosti podnošenja ustavne tužbe znači da su akti drugih, javno-upravnih,tijelâ samo posredno predmetkom preispitivanja povodom ‘ustavne tužbe’,3Isp. za, i to : (a) ustavnu ‘zajamčenost sveopćega nadziranja zakonitosti djelovanja javnih vlastî’ - ustavku 2. članka119. Us.R.Hr.-Proč., supra ; (b) dopustivost ustavne tužbe - u stavku 1. članka 62. Us.z.Us.s.,supra, u svezi s podstavkom 4. članka 128. Us.R.Hr.-Proč., supra ; (c) ‘iscrpljenost predhodnoga pravnogputa’ kao pretpostavka dopustivosti ustavne tužbe - u stavcima 2. i 3. članka 62. Us.z.Us.s., supra ; (c)‘pravomoćnost’ upravnih odlučenjâ - u članku 12. Zakona o općemu upravnom postupku, Narodne Novinebr. 53/91, 103/96 (Z.U.P.), u svezi s odredbenicama Zakona o upravnim sporovima, Narodne Novine br.53/91, 9/92, 77/92 (Z.U.S.) ; (d) pravo na podnošenje ‘ustavne tužbe’ i postavljanje odredjenicâ ‘ustavnepravice’ - u stavku 1. članka 62. Us.z.Us.s., supra, u svezi s podstavkom 4. člancima 128. i 132. Us.R.Hr.-Proč., supra ; (e) ‘iscrpsti predhodni pravni put’ kao pretpostavka dopustivosti ‘ustavne tužbe’ - u stavcima2. i 3. članka 62. Us.z.Us.s., supra, u svezi s člancima 382. - 400. Zakona o parničnom postupku, NarodneNovine br. 53/91, 91/92, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 2/07 (Odl.Us.s.), 84/08, 123/08 (ispr.)(Z.P.P.)), ičlancima 6., 66. i 67. Z.U.S., supra ...5

Dr. sc. Branko Babac i dr. sc. Marko Babić: “Naučavanje i praxis o tvz “pararelizmu nadležnosti”...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 1.-20.jer ‘iscrpljenost predhodnoga pravnog puta’ znači zapravo ‘iscrpljenostpredhodnoga puta zaštite sudbene’ a obuhvaćala bi, slovom ustavnoga zakona,različite pravne putove, i to :(a) pravni put na neko sudište koje bi, da li glasom Ustava ili Ustavnoga zakonabilo nadležnim za odlučivanje o zaštiti nekih posebice specificiranih ‘ustavnihpravicâ’, s čim u svezi iskrsava problem ‘quasi-upravnoga spora’ (isp. supra) -glasom članka 66. Z.U.S., kao i problem pravnoga puta s pomoću ‘tužbe protivnezakonite radnje’ (isp. supra) - glasom članaka 67. - 76. potonjega Zakona ;(b) pravni put s pomoću izvanrednih pravnih lijekova što ih Ustavni zakonizrijekom naznačuje, a to su ‘revizija’ u parničnom ili izvanparničnom sudbenompostupku, te pravni put s pomoću ‘upravnoga spora’ ;(c) pravni put s pomoću ‘zahtjeva za sudbenim nadziranjem zakonitostidjelovanja javno-upravnih tijelâ‘ glasom zakonâ i sudbenoga praxisa s kojim serazradjuje ono izričito ustavno zajamčenje ‘sveopćosti nadziranja sudbenoga’ -u svim ostalim slučajevima 4 .5. Kako je to izloženim, naime s obzirom na ‘sveopćost nadziranja sudbenoga’(isp. podtoč. 1.), ne bi se moglo u hrvatskomu pravnom sustavu ni zamisliti akamoli dopustiti ‘situaciju da bi postojale pravne stvari za koje ne bi bila osiguranasudbena zaštita’ (inexistence de la protection judiciaire ; inexistence of thejudicial protection ), pa se tako ne bi moglo u stvarima zaštite ‘ustavnih pravicâ’zamisliti - ne bi to bilo dopustivim, tzv. ‘paralelizam nadležnostî’ (parallélismede compétences ; parallelism of competences ), naime upravnoga sudišta iustavnoga sudišta. Povod pak i izvorište naučavanju o ‘paralelizmu nadležnosti’jesu u svezi s onim ‘quasi-upravnim sporom’ glasom članka 66. Z.U.S. i s‘tužbom zbog nezakonite radnje’ - glasom članaka 67. - 76. Z.U.S. - potonja bi,eto, mogla poslužiti oblikovanju naučavanja o ‘paralelizmu nadležnsoti’ nekogaredovitog sudišta i ustavnoga sudišta.Dakle, povod takvomu naučavanju daje, posebice, ona osebujna iz pravnogasustava bivše države, dotično SR Hrvatske (1945. (1963). - 1989.)), naslijedjenaodredbenica Zakona o upravnim sporovima (Z.U.S., članak 66.) glasom koje “ozahtjevu za zaštitu ustavom zajamčenoga prava i slobode čovjeka i gradjanina,4Isp. za, i to : (a) ‘zajamčenost sveopćega nadziranja zakonitosti djelovanja javnih vlastî’ - u stavku2. članka119. Us.R.Hr.-Proč., supra ; (b) ‘paralelizam nadležnosti’ - J. Omejec, Odnos Ustavnoga sudai Upravnoga suda u kontroliranju javne uprave u Republici Hrvatskoj ,“Reforma upravnoga sudstva iupravnoga postupanja”, H.A.Z.U., Zagreb, 2006., str. 81. - 96. ; A. Radolović, Položaj Ustavnoga sudaRepublike Hrvatske u odlučivanju o upravnim stvarima , u : Upravno pravo - Aktualnosit upravnogasudovanja i upravne prakse - 2008., Inžinjerski biro, Zagreb, 2008., str. 7. - 13. ; (c) dopustivost ustavnetužbe - u stavku 1. članka 62. Us.z.Us.s., supra, u svezi s podstavkom 4. članka 128. Us.R.Hr.-Proč.,supra; (d) sudbene odluke u gradjanskim, kaznenim i trgovačkim stvarima (podtoč. a/, supra) - u člancima16. - 26. Zakona o sudovima, Narodne Novine br. 150/05, 16/07, 113/08 (Z.Sud.) ; (e) odluke upravnogasudišta (podotoč. b/, supra) - u članku 23. Z.Sud., supra, u svezi s odredbenicama Z.U.S., supra ; (f) ostaleodluke sudova (podtoč. c/, supra) - npr. u člancima 66., 67. - 76. Z.U.S., supra, u svezi s člancima 16. -26. Z.Sud., supra, te u svezi s stavkom 2. članka 19. Us.R.Hr.-Proč., supra ; (g) ‘quasi-upravnu tužbu’,etc. - u članku 66. Z.U.S., supra, u svezi s stavkom 2. članka 19. Us.R.Hr.-Proč., supra ; (h) ‘tužbu zbognezakonite radnje’ - u člancima 67. - 76. Z.U.S., supra ; (i) ustavno sudište kao ‘sudište pune sudbenosti’- u podstavku 4. članka 128. Us.R.Hr.-Proč., supra, u svezi s člancima 76. i 77. Us.z.Us.s., supra ...6

Dr. sc. Branko Babac i dr. sc. Marko Babić: “Naučavanje i praxis o tvz “pararelizmu nadležnosti”...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 1.-20.ako je takva sloboda ili pravo povr’jedjeno konačnim pojedinačnim aktom”(koji ne imade svojstvo upravnoga akta glasom članka 6. Z.U.S., koji bi bio neštokao ‘quasi-upravni akt’), “a nije osuguranom druga sudska zaštita, odlučujesud nadležan za upravne sporove odgovarajućom primjenom ovoga zakona”(u daljnjemu : ‘quasi-upravni spor’). U istom smislu, i na isti način, povodomtakvom naučavanju figurira jednako tako iz pravnoga sustava bivše države,dotično SR Hrvatske (1945. (1963). - 1989.)), naslijedjena odredbenica Zakona oupravnim sporovima (Z.U.S., članci 67. - 76.) glasom kojih “o zahtjevu za zaštituustavom zajamčenoga prava i slobode čovjeka i gradjanina, ako je takvasloboda ili pravo povr’jedjeno nezakonitom radnjom službene ili ovlašteneosobe odlučuje redoviti sud po tužbi zbog nezakonite radnje’.Isto tako, izvorištem takvomu naučavanju jest ustavno-sudbeni praxis, naimestav našega ‘ustavnog sudišta’ - izražen u njegovomu praxisu in continuo (odgod. 1991., pa nadalje) - da postoje slučajevi u kojima u nas nije predvidjenanikakva sudbena zaštita protiv konačnih pojedinačnih akata nekih tijelâ (npr.odluke Hrvatskoga sabora o izboru ustavnih sudaca) ili pravnih osobâ s javnimovlastima (npr. izbor predsjednika Hrvatske gospodarske komore od strane njezineskupštine), pa da se prije podnošenja ustavne tužbe mora u takvim slučajevimabaš pravni put ‘quasi-upravnoga spora’ (isp. toč. 2., supra) iscrpsti 5 .6. Takav praxis, stav, ustavnoga sudišta implicira više stvari, i to :a/ Prvom implikacijom takvoga praxisa jest to da se u potpunosti previdjavaženje odredbenice Ustava o zajamčenosti ‘sveopćega sudbenoga nadziranjazakonitosti pojedinačnih akata svih javno-upravnih tijelâ’ bez iznimke, štoznači da ne bi, dakle, važila odredbenica Ustava koja glasi : “zajamčuje se sudskukontrolu zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imadujavne ovlasti”.b/ Drugom implikacijom takvoga praxisa jest da ‘upravno sudište’ u odnosnimslučajevima ne bi prijepornu stvar ispitivalo kao ‘sudište pune sudbenosti’(tribunal à pleine juridiction ; tribunal of full jurisdiction ), već samo s motrištada li je s prijepornim ‘quasi-upravnim aktom’ povr’jedjeno Ustavom zajamčenopravo ili sloboda. Medjutim, u praxisu to sudište postupa u cijelosti baš kaoono pune sudbenosti, s tim što je za primijetiti, osim toga, da odnosna ustavnaodredbenica (stavak 2. članka 19.) zajamčuje ne nadziranje ‘ustavnosti’ (contrôledu point de vue de la constituionnalité ; control from the constitutional point ofview ) - što bi ex constitutione trebalo biti isključivom nadležnošću ‘ustavnoga5Isp. za, i to : (a) ‘iscrpljenost predhodnoga pravnog puta’ kao pretpostavka dopustivosti ustavnetužbe - u stavcima 2. i 3. članka 62. Us.z.Us.s., supra ; (b) ‘zajamčenost sveopćega nadziranja zakonitostidjelovanja javnih vlastî’ - u stavku 2. članka119. Us.R.Hr.-Proč., supra ; (c) dopustivost ustavne tužbe - ustavku 1. članka 62. Us.z.Us.s., supra, u svezi s podstavkom 4. članka 128. Us.R.Hr.-Proč., supra ; (d)‘quasi-upravnu tužbu’, etc. - u članku 66. Z.U.S., supra, u svezi s stavkom 2. članka 19. Us.R.Hr.-Proč.,supra ; (e) ‘tužbu zbog nezakonite radnje’ - u člancima 67. - 76. Z.U.S., supra ; (f) ustavno sudište kao‘sudište pune sudbenosti’ - u podstavku 4. članka 128. Us.R.Hr.-Proč., supra, u svezi s člancima 76. i 77.Us.z.Us.s., supra ; (g) dopustivost upravnoga prijepora - u člancima 1. - 65. Z.U.S., supra - medju timanalazi se, u članku 60., ona o ‘podrednoj primjeni Zakona o parničnom postupku’, Narodne Novinebr.53/91, 91/92, 112/99, 117/03, 88/05, 2/07, (Odl. Us.s.) (Z.P.P.). ...7

Dr. sc. Branko Babac i dr. sc. Marko Babić: “Naučavanje i praxis o tvz “pararelizmu nadležnosti”...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 1.-20.sudišta’, već nadziranje ‘zakonitosti’ (contrôle du point de vue de la légalité ;control from the legal point of view ) - što bi ex constitutione trebalo biti pridanoprije svega ‘sudovima’, uključujući tu, dašto, i onaj upravni ...c/ Trećom implikacijom takvoga praxisa jest, što proizlazi iz onoga prvog, dasâmo ustavno sudište oduzimlje svojim ovlastima narav ‘isključivosti’, naimeisključivost ovlasti na preispitivanje pravomoćnih pojedinačnih akata javnihvlasti s motrišta zaštite ‘ustavnih pravicâ’ (compétence exclusive de la courconstitutionnelle concernant la protection des droits de constitution ; exclusivecompetence of consitutional court concerning the protection of constitutionalrights ) ...d/ Četvrtom implikacijom takvoga praxisa jest da ‘ustavno sudište’ preispitujeono što je već ispitanim, što znači da postupa kao ‘drugostupanjska instancija’(cour constitutionnelle comme telle de deuxième instance ; constitutional courtas appeal court ) sproću ‘upravnoga sudišta’ kao, tako ispada, ‘prvostupanjskeinstancije’ (tribunal administratif comme celui de première instance ;administrative court as a court of first instance ), ali što znači da se, onda, neimade ononqrečenoga ‘paralelizma nadležnostî’ (parallélisme de compétences;parallelism of compétences ) već ‘hierarhiju nadležnostî’ (hiérarchie decompétences ; hierarchy of competences ) ...e/ Petom implikacijom takvoga praxixa jest da ‘ustavno sudište ustežesâmomu sebi punu sudbenost’ (cour constitutionnelle se soustrait soi-même àla pleine juridiction ; constitutional court eludes his proper full jurisdiction ),naime na način što u pravilu, premda ne i uvijek, osporenu odluku, pa i osporenuodluku upravnoga sudišta, bez preispitivanja činjenicâ jedino dokida i vraćanadležnom tijelu, zapravo sudištu, na ponovno odlučivanje, s čim u svezi trebadvije stvari istaknuti.Kada se to ispravno razumije, čisto slovom Ustava proizlazi da ustavnom sudištupripada puna sudbenost kada odlučuje o zaštiti ‘ustavnih pravicâ’ (‘ustavnosudište kao sudište pune sudbenosti’ (cour constitutionnelle comme une courà pleine juridiction ; constitutional court as a court of full jurisdiction )), a to je,za smatrati je, jedino ispravnim, jer se tamo, parafrazirano, veli da “Ustavni sud... odlučuje povodom ustavne tužbe što ju pojedinac ili pravna osoba podnesuprotiv pojedinačnih odlukâ javno-pravnih tijelâ s kakvima se povr’jedjujenjihove ‘ustavne pravice’ ”, što s motrišta vršenja takve ovlasti, dotično kretanjaunutar svoje vlastite sudbenosti, znači razr’ješivati sva prijeporna pravna pitanja,dakle i materijalno-pravna i postupovno-pravna i ovršno-pravna, etc.Osim toga, u jednom od skorašnjijih slučajeva, a bila je riječ o prijeporuoko izbora ustavnoga sudca, ustavno sudište jest razr’ješivalo i razr’ješilo svaprijeporna pitanja - pravna, činjenična, postupovna, ne vraćajući predmnijevanonadležnom tijelu - ‘upravnom sudištu’ - stvar na donošenje nove odluke, štoznači da je postupilo kao sud pune sudbenosti. Ta i još neke odluke pokazuju8

Dr. sc. Branko Babac i dr. sc. Marko Babić: “Naučavanje i praxis o tvz “pararelizmu nadležnosti”...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 1.-20.da se, premda vrlo sporo, polako počima mijenjati praxix ustavnoga sudišta uprosudjivanju svoje vlastite sudbenosti 6 .7. Treba od povoda i izvorišta odnosnomu naučavanju razlučiti stvarne razloge.Stvarnim razlogom takvomu naučavanju, a i onomu praxisu ustavnoga sudišta, jestokolnost da zakonodavac nije usustavljeno uredio onu inače ustavno zajamčenu‘sveopćost sudbenoga nadziranja’, već samo u pojedinačnim slučajevima.Pri tomu, zakonodavac (poslije donošenja Ustava, dotično od 22. prosinca1990., pa nadalje), a prije njega ustavotvorac (prigodom donošenja Ustava,dotično u ustavotvornomu procesu do 22. prosinca 1990.), nije uočio ni nespojivostodredaba članaka 66. - 76. Z.U.S. - s kojima se jamči zaštitu ‘ustavne pravice’u slučajevima ‘nepostojanja druge pravne zaštite’ - kada bi bile povr’jedjenepojedinačnim aktom (koji ne imade karakter upravnoga akta), ili pojedinačnomradnjom službene osobe ili ovlaštene osobe koje pravne osobe (koja ne imadekarakter pravnoga akta), s odredbom kojom taj isti Ustav jamči ‘sveopćostsudbenoga nadziranja zakonitosti djelovanja javno-upravnih tijelâ’. A to jenešto više nego što je ‘nepostojanje uskladjenosti s Ustavom’ (inexistence de laconcordance à la constitution ; inexistence of harmony to the constitution ).U svezi s tim, ono što je ispalo najgorim, jest ne samo izazivanje dojma, veći nastajanje grube stvarnosti, naime da bi, da su, odnosne odredbenice Z.U.S.ostale na snazi i nakon donošenja Ustava (22. prosinca 1990.) i Ustavnog zakonaza provodjenje toga Ustava (22. prosinca 1990.). Isto tako, i u istim i daljnjimprilikama, nije uočenim da ‘zajamčivanje sudbenoga nadziranja zakonitostidjelovanja javno-upravnih tijelâ’ zapravo znači da predmetkom daljnjeganadziranja, dotično po ‘ustavnim tužbama’, koliko štogod ne bi glasom Ustavaili Ustavnoga zakona izravno bilo stavljeno u nadležnost ustavnoga sudišta (npr.,odluke Državnoga sudbenog vijeća o izboru, razr’ješenju, etc., sudaca redovitih ispecijaliziranih sudova), postaju samo i jedino odluke sudbene (isp. u toč. 4.) 7 .6Isp. za, i to : (a) ustavnu zajamčenost ‘sveopćega sudbenog nadziranja javno-upravnih tijelâ’(podtoč. a/, supra) - u stav ku 2. članka 19. Us.R.Hr.-Proč., supra ; s tim u svezi : (b) sudbenost upravnogasudišta (podtoč. b/, supra) - upravno sudište kao ‘sudište zakonitosti’ - u člancima 1., 10., 39. - 42. Z.U.S.,supra ; upravno sudište kao, iznimno, ‘sudište pune sudbenosti’ - B. Babac, Upravno pravo - Odabranapoglavlja iz teorije i praxisa ... , supra, str. 945., bilj. br. 193., u oslonu na V. Ivančević et al., Zakon oupravnim sporovima - s komentarom i sudskoj praksom , Narodne Novine, Zagreb, 1958., uz članke 27.(24.), 8. (7.) u svezi s člankom 42. (40.), 64. (65.), 63. (64.), 42. (40.) odnosnoga Zakona, Narodne Novinebr. 53/91, 9/92, 77/92 (Z.U.S.)(u zagradama jest naznaka članaka Zakona o upavnim sporovima iz god.1952.) ; et I. Krbek, Upravno pravo , S. A., Beograd, 1956., sv. II., str. 242. et s. ; (c) susprezanje ustavnogasudišta od toga da bude ‘sudištem pune sudbenosti’ (podtoč. c/, supra) - npr. u Odluci toga sudišta br.U-III-443/09, Narodne Novine br. 65/09 ; isto tako i ranije, npr., u Rj.Us.s..br. U-III-2854/03 od 27.veljače 2004. - isp. J. Omejec, Odnos Ustavnoga suda i Upravnoga suda u kontroliranju javne uprave uRepublici Hrvatskoj ... , supra, str. 81. - 96., posebice str. 89. - 91. ; (d) ‘paralelizam nadležnostî’ versus‘hierarhija nadležnosti’ (toč. d/ supra) - u stavku 3. članka 62. Us.z.Us.s., supra, u svezi s podstavkom4. članka 128. Us.R.Hr.-Proč., supra ; .(e) ustavno sudište kao ‘sudište pune sudbenosti’ - u članku 62.Us.z.Us.s., supra, u svezi s podstavkom 4. članka 128. Us.R.Hr.-Proč., supra ; posebice dolazi to doizražaja u u Odluci toga sudišta br. U-III-443/09, Narodne Novine br. 65/09. U svezi s problemom ‘opsegaupravne sudbenosti’ (portée de la juridiction administrative ; scope of the administrative jurisdiction) -G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ... , supra, t. 2., str. 51. et s. ...7Isp. za, i to : (a) ‘sveopćost nadziranja sudbenoga’ - u stavku 2. članka 19. Us.R.Hr.-Proč., supra,u svezi s člankom 3. toga Ustava ; (b) ‘zahtjev za zaštitu ustavom zajamčene pravice ili slobode ...9

Dr. sc. Branko Babac i dr. sc. Marko Babić: “Naučavanje i praxis o tvz “pararelizmu nadležnosti”...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 1.-20.8. Počevši s dobom kada je bio donijetim i stupio na snagu Ustav RepublikeHrvatske (22. prosinca 1990.), stvarna postupanja hrvatskoga ustavotvorcai zakonotvorca kretala su se - što namjerno, što nenamjerno - načelno po crti‘paralelizma nadležnosti’, uz premda ne usustavljeno ali postupno i ne bašprečesto pribjegavanje propisivanju nadležnostî postojećim sudbenostima, dotičnosudištima iz područja, kako kaže Ustav, ‘sudbenoga nadziranja zakonitostipojedinačnih akata upravnih vlasti i tijelâ koja imadu javne ovlasti’.Prvo, ‘paralelizma nadležnosti’ držalo se, i to dosljedno, ustavno sudištei, zahvaljujući, premda ne samo, njegovomu praxisu, hrvatska pravna stvarnostotrpjela jednu nadasve nezgodnu nuzgrednost, a to je što je (i) to ‘uspavljivalo’zakonodavca da se žurno pozabavi izvršenjem svoje obveze da onu ustavnuzajamčenost ‘sudbenoga nadziranja zakonitosti pojedinačnih akata upravnihvlasti i tijelâ koja imadu javne ovlasti’ usustavljeno uredi.Drugo, djelomično se povodeći za praxisom ustavnoga sudišta kao nekimzakriljem, a djelomično s tim što odnosnoj odredbenici Ustava nije posvećivalagotovo nikakvu pažnju, a kamoli poduzela kakve teoretski i praktično važnerazrade, ustavno-pravna teorija ostala je potpuno po strani sproću toga problema,a ona upravno-pravna držala se čvrsto naučavanja o upravnom aktu, pokušavajućikadkada, i to baš u svrhe pojačanja pravne zaštite protiv nezakonitih djelovanja‘javno-upravnih tijelâ’, širiti njegovo značenje, posebice s obzirom na izvjesnorelativno kruto odredjenje ‘upravnoga akta’ i ‘upravnoga prijepora’ kaojednih od počelâ ‘upravnoga uredjenja’ (régime administratif ; administrativeregime) 8 .kada su potonje povr’jedjene konačnim pojedinačnim aktom a ne bi bila osiguranom druga sudskazaštita’ - u članku 66. Z.U.S., supra, u svezi s člancima 23. - 44. toga Zakona ; (c) ‘zahtjev za zaštituustavom zajamčene pravice ili slobode ... kada su potonje povr’jedjene nezakonitom radnjom službeneili ovlaštene osobe, a ne bi bila osiguranom druga sudska zaštita’ - u člancima 67. - 76. Z.U.S., supra;(d) dopuštenost ‘ustavne tužbe’ - u članku 62. Us.z.Us.s., supra, u svezi s podstavkom 4. članka 128.Us.R.Hr.-Proč., supra ; (e) rok za uskladjivanje zakonâ i drugih propisâ s Ustavom od god. 1990. - u članku4. Ustavnog zakona za provedbu Ustava Republike Hrvatske, Narodne Novine br. 56/90 (Us.Z.Us.-90) :taj je ustavni zakon stupio na snagu kada i Ustav, dakle s danom 22. prosinca 1990. god., što znači da sesve zakone i drugi propise bilo moralo s Usavom uskladiti najkasnije do 22. prosinca 1992. god. ...8Isp. za, i to : (a) stupanje na snagu Ustava Republike Hrvatske - isp. u stavku 1. članka 140., NarodneNovine br. 56/90 : ta se odredba izgubila u njegovomu pročišćenom tekstu, Narodne Novine br. 41/01,55/01 (ispr. proč. teksta) - isp. u prijelaznim odredbenicama, Us.R.Hr.-Proč., supra ; (b) ‘paralelizamnadležnosti’ - u bilj., supra ; (c) zakonodavstvo odnoseće se na razradu ustavne zajamčenosti ‘sudbenoganadziranja upravnih vlasti i tijelâ koja imadu javne ovlasti’ - npr., i to : (ca) u (c) odlučenja raznih‘agencijâ’ - u smislu podvrgnutosti njihovih konačnih akata upravnoj sudbenosti, primjerice, i to : (ca)Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja - u članku 58. Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja, Narodne Novinebr. 122/03, u svezi s člankom 57. (i ostalima) toga Zakona ; (cb) odlučenja Hrvatske agencije za nadzorfinancijskih uslugâ - u članku 19. Zakona o Hrvatskoj agenciji za nadzor financijskih uslugâ, NarodneNovine br. 140/05 ; (cc) odlučenja Hrvatskoga zavoda za telekomunikacije - u stavcima 3. i 4. članka13. Zakona o telekomunikacijama, Narodne Novine br. 122/03, 158/03 (ispr.), 60/04, 70/05 ; treba, pritomu, naglasiti da akti odnosnih i drugih agencijâ podliježu upravno-sudbenomu nadziranju, neodvisno otomu imadu li svojstvo upravnoga akta ili ne ; (d) odlučenja o javnim nabavama - u članku 162. Zakonao javnoj nabavi, Narodne Novine br. 110/07, 125/08 ; (e) odlučenja o podjeljivanju koncesijâ - u članku38. Zakona o koncesijama, Narodne Novine br. 125/08, u svezi s člankom 162. Zakona o javnoj nabavi,suprra ; (f) odlučenja izboru, dotično o imenovanju ili razr’ješenju raznih dužnosnikâ, kao i presudestegovnih sudova ili vijećâ odredjenih komorâ - J. Omejec, Odnos Ustavnoga suda i Upravnoga suda10

Dr. sc. Branko Babac i dr. sc. Marko Babić: “Naučavanje i praxis o tvz “pararelizmu nadležnosti”...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 1.-20.9. ‘Uspavanost’ zakonodavca, s jedne strane, ‘ustrajnost’ ustavnoga sudištau svojemu praxisu ‘paralelizma nadležnosti’, s druge strane, i ‘zaostajanje’pravne teorije, s treće strane, nisu bile, možda nisu ni mogle biti, uznemiravane,ili postati unemirenim, i to doduše sve do, ali samo do, iskrsavanja jednogaprijepornog slučaja izbora ustavnoga sudca (svibanj 2008. god.), iskrsavanja usklopu onih protutočjâ kako ih se do sada propitkivalo. Naime, odluka o izborustanovite pristupnice za ustavnoga sudca bila je osporenom s pomoću pravnogaputa ‘quasi-upravne tužbe’ (isp. u toč. 5., supra), i to nakon što je odnosnapristupnica kao izabrani sudac već bila stupila na dužnost. Upravno sudište je usklopu razr’ješavanja osporenja izbora ustavnoga sudca kao ‘quasi-upravnogaprijepora’ poništilo odluku Hrvatskoga sabora o izboru i vratilo mu stvar naponovno odlučivanje, s tim što bi, glasom Z.U.S., Hrvatski sabor bio ‘vezanpravnim shvaćanjima upravnoga sudišta i njegovim primjedbama u svezis postupkom’. Tako se došlo do paradoksa da osporenje izbora ili razr’ješenjaredovitih sudaca ide izravno na ustavno sudište, dočim bi osporavanje izboračlanova potonjega išla na upravno sudište - po pravnom putu ‘quasi-upravnetužbe’ (isp. u toč. 5. i 6., supra), ili na redovito sudište - po pravnom putu ‘tužbezbog nezakonite radnje’ (isp. u toč. 5. i 6, supra), a potom na ustavno sudište - popravnom putu ‘ustavne tužbe’ (isp. u toč. 6., supra).Naime, ustavno je sudište dokinulo s ustavnom tužbom osporenu presuduupravnoga sudišta, ali postupajući na neki način kao sud pune jurisdikcije : onoje: (a) ustavnu tužbu usvojilo, te je slijedom tomu (b) osporenu presudu dokinulo,ali (c) nije predmet vratilo upravnomu sudištu radi možebitnoga donošenja novepresude ili rješenja, smatrajući da ‘s obzirom na osobite okolnosti slučaja, ...,da upravno sudište nije dužno umjesto osporene presude donijetu novu,jer je ustavno sudište donijelo meritornu odluku o povredi ustavnih pravâpodnositeljice ustavne tužbe’. Ustavno je sudište, dodatno, ovako obrazložilosvoje motrište o nevraćanju predmeta upravnomu sudištu na ponovno odlučivanje,što parafrazirano izlazi na ovo : “Vraćanje na ponovni postupak cjelokupnogapredmeta upravnom sudištu ponovno bi otvorilo pravnu mogućnost da nezadovoljnastranka, nakon provedbe upravno-sudbenoga postupka u skladu s člankom 66.Z.U.S., podnese ustavnu tužbu i pokrene postupak pred ustavnim sudištem u istojustavno-sudbenoj stvari o kojoj je ovom odlukom meritorno odlučeno ; u svjetluokolnosti konkretnoga slučaja, takvo rješenje ne imade racionalnoga temelja nitirazumnoga opravdanja, posebice stoga što je glasom stavka 2. članka 77. Ustavnogzakona upravno sudište dužno ‘pri donošenju novoga akta iz stavka 2. članka76. Ustavnog zakona ... dužno poštivati pravna motrišta izražena u odluciu kontroliranju javne uprave u Republici Hrvatskoj ... , supra (i tamo citirane propise) ; (g) dužnostizakonodavca u slučaju da je za primjenu Ustava prijeko potrebitim donijeti kakav zakon - u stavku 1.članka 3. Us.Z.Us.-90, supra : bilo mu je dužnošću akve zakone, a tu pripada i onaj za razradu ustavnogazajamčenja ‘sveopćosti nadziranja sudbenoga’, donijeti najkasnije u roku od godinu dana, dotično do 22.prosinca 1991. godine ; (h) ‘upravno uredjenje’ - G. Vedel - P. Delvolvé, Droit administrtif ... , supra,t. 1., str. 97. - 708., posebice str. 97. - 115., 227. - 231., 276. - 326., 536. - 537., 538. - 551. ; et B. Babac,Upravno pravo - Odabrana poglavlja iz teorije i praxisa ... , supra, str. 524., 3. et s., 147. et s., 216. et s.,295. et s., 515. et s., 617. et s., 821. et s. ...11

Dr. sc. Branko Babac i dr. sc. Marko Babić: “Naučavanje i praxis o tvz “pararelizmu nadležnosti”...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 1.-20.kojom se dokida akt kojim je podnositelja ustavne tužbe (bila) povr’jedjenaustavna pravica’ ”.Medjutim, odlučivanje u smislu takvih i sličnih stavova, što bi za implikacijuu konačnici imalo dokidanje članka 66. Z.U.S., predpostavlja promjenu, u praxisuustavnoga sudišta, u praxisu temeljenom na tzv. ‘paralelizmu nadležnosti’, akonkretni slučaj povodom kojega se ovaj ogled pisalo bio je izvrsnim povodom zato. Premda ne izričito, ustavno je sudište, odlučujući narečeni slučaj ipak učinilokorak k nekomu ‘ustavotvornom obratu’ : ono je postupilo kao ‘sudište punesudbenosti’ - razr’ješilo je predmetnu stvar u cijelosti, dotično raspravivši svaprijeporna pravna pitanja i nije vratilo predmnijevano nadležnom tijelu, a to jeupravno sudište, stvar na ponovno postupanje. Dodatno, ustavno je sudište pravilnorazr’ješilo stvar s motrišta zaštite ‘ustavnih pravicâ’ ustavnoga sudca čiji je izborbio osporenim, dotično poništenim ; nu, to je učinjeno na propitljiv način, dotičnone po crti ispitivanja ustavnosti propisa i razr’ješivanja sukoba nadležnosti, ine ništenjem, već po crti usvajanja ustavne tužbe, uz predhodno zapr’ječivanjenastupa pravnih učinaka presude upravnoga sudišta o ništenju odluke Hrvatskogasabora o izboru ustavnoga sudca 9 .Epilogue : ‘Zaključne prosudbe izvan predmetnosti i suvislosti’ (conclusionhors du texte et du contexte ; conclusions outside of the text and of thecontext)I. ‘Uspavanost’ zakonodavca, s jedne strane, ‘ustrajnost’ ustavnoga sudišta usvojemu praxisu ‘paralelizma nadležnosti’, s druge strane, i ‘zaostajanje’ pravneteorije, s treće strane, nisu bile, možda nisu ni mogle biti, uznemiravane, ili postati9Isp. za, i to : (a) postupak izabiranja u kojemu je došlo do osporavanja izbora ustavnoga sudca uslijedu javnoga poziva od 27. veljače 2008. god. što ga je nadležni saborski odbor objavio u NarodnimNovinama br. 26/08. od 29. veljača 2008. god., te u natječajno gradivo toga Odbora, posebice u Prijedlogodluke o izboru tri sudca Ustavnoga suda, pod br. 6521-I-08, od 7. svibnja 2008., te u Odluku Hrvatskogasabora od 9. svibnja 2008. o izboru tri ustavna sudca, Narodne Novine br. 55/08, kao i u zapisniku s njegovesjednice od 9. svibnja 2008. po istom predmetku.; (b) ‘zahtjev za zaštitu ustavom zajamčene pravice ilislobode kada je potonja povr’jedjena konačnim pojedinačnim aktom, a ne bi bila osigurana drugasudbena zaštita’ (‘quasi-upravna tužba’) - u članku 66. Zakona o upravnim sporovima, Narodne Novinebr. 53/91, 9/92, 77/92 (Z.U.S.), u svezi s člancima 23. - 65. toga Zakona, kao i u svezi s člankom 1., 11-a.i 12. Zakona o općemu upravnom.postupku, Narodne Novine br. 53/91, 9/92, 103/96 (Odl. Us.s.)(Z.U.P.);‘tužbu zbog nezakonite radnje’ - u člancima 67. - 76. Z.U.S., supra ; medjutim, stvari će se morati punodrugčije prosudjivati u smslu novoga Zakona o općem uprapvnom postupku, Narodne Novine br. 47/09- koji na snagu stupa 1. siječnja 2010. godine, medjutim, to je dašto stvarju zasebnoga raspredanja ; (c)značenje ‘radnoga iskustva u poslovima pravne struke’ te ‘istaknutosti pravnika’ sproću izbora ustavnihsudaca - u stavku 1. članka 5. Us.z.Us.s., supra, u svezi s stavkom 1. članka 125. Us.R.Hr.-Proč., supra ;(d) vršenje ovlasti diskrecionarne - B. Babac, Upravno pravo - Odabrana poglavlja iz teorije i praxisa..., supra, str. 181. - 216. ; isp. et : D. Aviani, Diskrecijska ocjena u upravnom pravu nekih europskihdržavâ i Europske unije , Zbornik radova Pravnoga fakulteta Sveuč. u Splitu, Split, 1998., str. 177. -196. ; G. Vedel - P. Delvolvé, Droit administratif ... , supra, .2., str. 516. - 536. ; I. Krbek, Diskrecionaocjena , J.A.Z.U. (sada : H.A.Z.U.), Zagreb, 1937., str., posebice, 69. - 76., 230. - 245., 397. - 489. ; P.Alexeeff, L’État - le Droit et le Pouvoir discrétionnaire des autorités publiques , Revue internationale dela Théorie du droit, Brno, 1928./1929., Année III., str. 195. - 219. ; (e) ‘vezanost tuženoga tijela pravnimshvaćanjima upravnoga sudišta i njegovim primjedbama sproću postupka’ - u članku 62. Z.U.S., supra,ali što je ustavno sudište zapriječilo - s tim što je, ne vraćajući stvar natrag upravnom sudištu, razr’ješiloslučaj osporenja izbora ustavnoga sudca kao ‘sudište pune jurisdikcije’ - isp. u Odl. Us.s. br. br. U-III-443/09, Narodne Novine br. 65/09 ...12

Dr. sc. Branko Babac i dr. sc. Marko Babić: “Naučavanje i praxis o tvz “pararelizmu nadležnosti”...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 1.-20.unemirenim, i to doduše sve do, ali samo do, iskrsavanja jednoga prijepornogslučaja izbora ustavnoga sudca (svibanj 2008. god.), iskrsavanja u sklopu onihprotutočjâ kako ih se do sada propitkivalo.Posebice, nije se uočilo okolnost da ‘iscrpljenost predhodnoga pravnogputa’ kao predpostavka dopustivosti podnošenja ustavne tužbe, uz, s tim u svezi,ustavnu ‘zajamčenost sveopćega sudbenoga nadziranja zakonitosti djelovanjajavno-upravnih tijelâ’ dovodi do toga da predmetkom ustavno-sudbenogapropitkivanja mogu samo i jedino biti ‘odluke sudbene’, a da ‘iscrpljenostpredhodnoga pravnog puta’ poprima, po crti narečene zajamčenosti, oblik‘iscrpljenosti predhodnoga puta sudbenoga’, bez obzira o kojemu je i kakvomuje sudištu riječ, osim glasom Ustava ili Ustavnoga zakona ne bila propisanomnadležnost ustavnoga sudišta (kao, npr., za preispitivanje odlukâ Državnogasudbenog vijeća).Okolnost pak da bi za zaštitu ‘ustavnih pravicâ’ mogao biti još koji pravniput dopuštenim implicira da se o takvim pravicama odlučuje u dvije instancije.Instancijom prvoga stupnja bilo bi neko ‘sudište’ i, zasada, postoje dva takvaslučaja : (a) upravno sudište - po pravnom putu ‘quasi-upravne tužbe’ (‘quasiupravniprijepor’), te (b) redoviti sud - po pravnom putu ‘zaštite od nezakoniteradnje’. Instancijom drugoga stupnja ispada ‘ustavno sudište’ - po pravnom putu‘ustavne tužbe’ (toč. 2., supra) protiv odlučenjâ upravnoga sudišta - po ‘quasiupravnojtužbi’, ili redovitoga suda - po ‘tužbi zbog nezakonite radnje’.II. Suprotivno tomu, kako se to ovdje razumijevalo, čisto slovom Ustavaproizlazi da ustavnom sudištu pripada puna sudbenost kada odlučuje o zaštiti‘ustavnih pravicâ’ (‘ustavno sudište kao sudište pune sudbenosti’, što smotrišta vršenja takve ovlasti, dotično kretanja unutar svoje vlastite sudbenosti,znači razr’ješivati sva prijeporna pravna pitanja, dakle i materijalno-pravna ipostupovno-pravna i ovršno-pravna, etc.Na potonji način ‘ustavno sudište’ i jest vršilo svoje ovlasti, i to po pravnomputu ‘ustavne tužbe’, odlučujući o prijeporu oko izbora ustavnoga sudca, kada jerazr’ješivalo i razr’ješilo sva prijeporna pitanja - pravna, činjenična, postupovna,ne vraćajući predmnijevano nadležnom tijelu - upravnom sudištu - stvar nadonošenje nove odluke.Naime, ustavno je sudište dokinulo s ustavnom tužbom osporenu presuduupravnoga sudišta, ali postupajući na neki način kao sud pune jurisdikcije : onoje: (a) ustavnu tužbu usvojilo, te je slijedom tomu (b) osporenu presudu dokinulo,ali nije predmet vratilo upravnomu sudištu radi možebitnoga donošenja novepresude ili rješenja, smatrajući da ‘s obzirom na osobite okolnosti slučaja, ...,da upravno sudište nije dužno umjesto osporene presude donijetu novu,jer je ustavno sudište donijelo meritornu odluku o povredi ustavnih pravapodnositeljice ustavne tužbe’.III. Drugim riječima, ustavno je sudište pravilno razr’ješilo stvar smotrišta zaštite ‘ustavnih pravicâ’ ustavnoga sudca čiji je izbor bio13

Dr. sc. Branko Babac i dr. sc. Marko Babić: “Naučavanje i praxis o tvz “pararelizmu nadležnosti”...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 1.-20.osporen, dotično poništen - od strane upravnoga sudišta po pravnomu putu‘quasi-upravne tužbe’.Nu, to nije izvedeno na najpravilniji način - a to bi bilo po crti ispitivanjaustavnosti propisa i razr’ješivanja sukoba nadležnostî izmedju različitih vlasti -Hrvatskoga sabora kao vlasti zakonodavne i upravnoga sudišta kao vlasti sudbene,što uključuje i ništenje presude upravnoga sudišta.To je izvedeno po crti usvajanja ustavne tuže, uz predhodno zapr’ječivanjenastupa pravnih učinaka presude upravnoga sudišta o ništenju odluke Hrvatskogasabora o izboru ustavnih sudaca, te s zapr’ječivanjem da upravno sudište ponovnorazmotri stvar - budući da su pravna shvaćanja ustavnoga suda obvezatnim za bilokoje tijelo na kojega se njegovo odlučenje odnosi.IV. Odredbenicama novoga Zakona o općemu upravnom postupku - koji stupana snagu 1. siječnja 2010. god. (Z.U.P.-10) - predvidjene su stanovite novine,takve da bi zasigurno puno toga promijenilo od onogha što je ovdje rečenim da subile uzete u obzir (a to nije bilo slučajem), o čemu samo nekoliko primjedbi.Prvo, sproću nekadašnjega Zakona o općemu upravnom postupku (1991.),izvedeno je objedinjavanje instituta ‘konačnosti upravnoga odlučenja’ (autoritéde la chose définitivement décidée ; administratively valid(ated) before law )) -što (je) znači(lo) ‘svojstvo upravnoga odlučenja da protiv njega ne pristojiredoviti pravni lijek unutar upravnoga postupka, ali na podlozi kojega jestranka stekla neke pravice ili su joj naložene kakve obveze’, s institutom‘pravomoćnosti’ (autorité de la chose jugée ; valid(ated) before law )) - štoznači ‘svojstvo upravnoga odlučenja da protiv njega više ne pristoji vodjenjeupravnoga prijepora’, i ta dva instituta preoblikovalo u institut ‘načela zaštitestečenih pravâ stanaka’ (principe de protection des droits que les parties ontacquis ; principle of protection of rights acquired by the parties ).Drugo, s nekim novim odredbenicama potpuno preuredilo sustav redovitihi izvanrednih pravnih lijekova - s tim što se iscrpljenjem ‘žalbe’ izravno - kaoredovitoga pravnog lijeka (ako je isključenom - onda s donošenjem rješenjaprvostupanjskoga), ili pak s iscrpljenjem ‘žalbe’ protiv odlučenja o ‘prigovoru’- kao medjutomnom pravnom lijeku, ili pak s iscrpljenjem ‘prigovora zbogpovr’jede pravicâ u pružanju javnih uslugâ’ - kao samostalnoga pravnog lijeka,otvara put ‘vodjenju upravnoga prijepora’, a to znači izazivlje ‘preispitivanjezakonitosti cjelokupnoga djelovanja upravnih vlastî i tijelâ koja imadu javneovlasti’, uključujući tu i ‘javne službe’ i ‘upravne ugovore’. Drugim riječima, poiscrpljenju odnosnih pravnih lijekova bio bi ‘pravni put upravnoga prijepora’općenito dopuštenim, predmnijevano premda ne i nužno - na ‘upravno sudište’.V. Odredbenicama novoga Zakona o općemu upravnom postupku (Z.U.P.-10) -veličine od najjače smjerodavnosti za postupovno-pravno prosudjivanje posebice,i za pravno rasudjivanje općenito, bitno su promijenjenim, a da je, pri tom, teškoprosuditi smjerove razvoja budućega sudbenog praxisa i pravnoga teoretiziranjau nas.14

Dr. sc. Branko Babac i dr. sc. Marko Babić: “Naučavanje i praxis o tvz “pararelizmu nadležnosti”...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 1.-20.Otvorenim je svakako pitanje da li ‘preispitivanje zakonitosti cjelokupnogadjelovanja upravnih vlastî i tijelâ koja imadu javne ovlasti’, uključujući tu i‘javne službe’ i ‘upravne ugovore’, i to s pomoću ‘pravnoga puta upravnogaprijepora’, znači oživotvorenje onoga ustavnog zajamčenja, ili je pak riječ oanglo-saxonskoj koncepciji sudbenoga nadziranja uprave, dašto u prikrivenomobliku.U narečenom smislu, biti će, osim svega, važnim dvije stvari : kako će serazvijati ‘koncepcija upravnoga prijepora’ (conception de contentieuxadministratif ; conception of administrative litigation ), i koliko će se afirmiratirazlučivanje ‘rasudjivanje javno-pravno’ od ‘rasudjivanja privatno-pravnoga’(raisonnement publico-juridique versus raisonnement -juridico-privé ; publiclaw reasoning versus private law reasoning ) u hrvatskoj pravnoj svijesti ihrvatskoj pravnoj stvarnosti, dakle :(a) Prvo, već i narečene veoma sažete naznačnice navješćuju nužnost promjene‘koncepcije upravnoga prijepora’ - u svakom slučaju prijelaz od koncepcije‘osporavanja formalnoga pojedinačnog upravnog akta’ k koncepciji o‘osporavanju čina’ (djelâ, propustâ) javno-pravnih tijela relativno neodvisno o‘pravnom liku i obliku’ u kojemu se pojavljuju (pojedinačni akt, upravni ugovor,pružanje javne usluge, etc.).(b) Drugo, kolika je vjerojatnost da će se u hrvatskomu pravnom teoretiziranju,u hrvatskomu sudbenom i upravnom praxisu, i, općenito u hrvatskoj pravnojsvijesti i stvarnosti razlučbeno razvijati ‘rasudjivanje javno-pravno’ sproću‘rasudjivanja privatno-pravnoga’ ostaje, kraj dosadašnjih, moglo bi se reći,cik-cak vrludanjâ čas u jednomu čas u drugomu smjeru, stvarju zasebnogapropitkivanja, procjenjivanja i proučavanja ... 1010Isp. za, i to : (a) ustavno zajamčenje ‘sveopćega sudbenog nadziranja’ - u stavku 2. članka 19. Us.R.Hr.-Proč., supra ; (b) ‘iscrpljenost predhodnoga pravnog puta’ kao pretpostavka dopuštenosti ‘ustavne tužbe’ -u stavcima 2. i 3. članka 62. Us.z.Us.s., supra, u svezi s podstavkom 4. članka 128. Us.R.Hr.-Proč., supra ; (c)‘quasi-upravnu tužbu’ - u članku 66. Z.U.S., supra, u svezi s člancima 23. - 65. toga Zakona ; (d) ‘ustavnupravicu’ kao pravnu veličinu za postupanje po ‘ustavnim tužbama’ - u stavku 1. članka 62. Us.z.Us.s.,supra, u svezi s podstavkom 4. članka 128. Us.R.Hr.-Proč., supra ; (e) ‘ustavno sudište’ kao ‘sudište punesudbenosti sproću ustavnosti i zakonitosti’ - u članku 128. Us.R.Hr.-Proč., supra, u svezi s odredbenicamaUs.z.Us.s., supra ; (f) odlučenje o ‘quasi-upravnoj tužbi’ radi osporednja izbora ustavnoga sudca - u Odl.Us.s. br. U-III-443/2009 od 30. travnja 2009. god., Narodne Novine br. 65/09, str. 50. et s. U svezi s toč.IV. i V. teksta - isp. u stavku 3. članka 101., stavku 4. članka 122., stavku 3. članka 154., stavku 4. članka155., članku 156., članku 157. u svezi s člankom 158 Z.U.P.-10 Inače, ne govori se o razlučivanju‘javnoga prava’ sproću ‘privatnoga prava’, već o razlučivanju ‘javno-pravnoga rasudjivanja’ sproću‘privatno-pravnoga rasudjivanja’ : ono prvo razlučivanje jest naravi ‘pravno-razredbene’ (sub specieclassificationis ) - razvrstavanje pravnih granâ i podgranâ, a ovo drugo jest naravi ‘meta-juridičke’ (subspecie considerationis ) - način umovanja koji predhodi bilo kojemu iskustvu i pravnom umovanju, inameće im se kao ‘datost’, a u ovomu ogledu se i zastupa takvo, potonje aopriorističko, motrište - isp. G.Radbruch, Rechtsphilosophie , C. F. Mülller Verlag, Heidelberg, 2003.(1973. ,1914.,1932.), str. 119. - 123.Za ‘pravno-razredbeno’, po motrištu izraženom ovdje : pogr’ješno, razmatranje odnosnoga razlučivanja - isp.D. Oliver, Pourquoi n’y a-t-il pas vraiment de distinction entre droit public et droit privé en Angleterre,Revue internationale de droit comparé, Paris, 2001., 2/01, str. 327. – 338.15

Dr. sc. Branko Babac i dr. sc. Marko Babić: “Naučavanje i praxis o tvz “pararelizmu nadležnosti”...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 1.-20.VRELA :a/ Književnostxx. John ALDER, Constitutional and Administrative Law , Macmillan, London,1994. (1989.).xx. Juraj ANDRASSY, Medjunarodno pravo , Školska knjiga, Zagreb, 1971.xx. Paul ALEXÉEFF, L’État - le Droit - et le Pouvoir discrétionnaire des autoritéspubliques , in Revue Internationale de la Théorie du droit , Brno, 1928./1929., pp. 195. -219. (usp. hrv. prijevod, Pravni vjesnik, Osijek, 1997., 1 – 2/97, pp. 102. – 121., prevoditeljje prof. dr. sc. Branko Babac).xx. Damir AVIANI, Diskrecijska ocjena u upravnomu pravu nekih europskihdržava i Europske Unije , Zbornik radova Pravnoga fakulteta Sveučilišta u Splitu, split,1998., pp. 177. – 196.xx. Branko BABAC, Ogled o obnovi naučavanja o naredbi u hrvatskim upravnimznanostima , in Pravni vjesnik, Osijek, 1999., 1 - 2/99, pp. 65. - 122.xx. Branko BABAC, O ’činidbi javne službe’ kao kategoriji - Neka paradigmatičkarazmatranja s motrišta rekonstrukcije ’javne funkcije’ , Pravni vjesnik, Osijek, 1998.,1 - 4/98, pp. 3. - 26.xx. Branko BABAC, Sur quelques notions générales concernant la délimitation entrela juridiction de la Cour Constitutionnelle (ci-après ’la juridiction constitutionnellejudiciaire’)et la juridiction du Médiateur dans le domaine de la protection des droitsde l’homme et des libertés fondamentatales - Le cas du droit croate , in Actes de IV eRencontres informelles des médiateurs nationaux européens, Paris, mars 1995. (objavljenona hrvatskomu jeziku, Pravni vjesnik, Osijek, 1 - 4/94, pp. 5. - 14.).xx. Branko BABAC, Obnova hrvatskoga gradjanskog društva - Politička kontrolai državna uprava , Pravni fakultet Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayear u Osijeku, Osijek,1994.xx. Marko BABIĆ, Kako ishod upravnoga prijepora o konvalidaciji može bitipredhodnim pitanjem za odlučenje prijepora parbenoga , Pravni vjesnik, Osijek,2003., 3 – 4/03., pp. 123. – 150.xx. Marko BABIĆ, O nekim postupovno-pravnim i opće-teorijskim prijeporima usvezi s jednom dopunom Zakona o obveznim odnosima , Ekonomski vjesnik, Osijek,2001., 1 – 2/01.xx. Marko BABIĆ, O nekim postupovnim stranama pretvorbe društvenovlasničkogapoduzeća , Pravni vjesnik, Osijek, 1 – 2/02, str. 235. – 270.xx. Harold J. BERMAN, Legal Reasoning , art. in International Encclopaedia of theSocial Science, Collier-Macmillan, N. Y., 1972.xx. Ivo BORKOVIĆ, Kontrola uprave putem redovitih sudova (tzv. Anglo-američkisistem kontrole) , Split, Zbornik radova Pravnoga fakulteta u Splitu, br. XV./1978.xx. Milan BOSANAC et al. ur., Rječnik sociologije i socijalne psihologije , Informator,Zagreb, 1977.16

Dr. sc. Branko Babac i dr. sc. Marko Babić: “Naučavanje i praxis o tvz “pararelizmu nadležnosti”...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 1.-20.xx. Jean-Marie BRETON, L’État et la legalité: Contribution à une dialectique dela démocratie , in Revue du droit public, 1/97, str. 181. – 213.xx. Bertold EISNER i Marijan HORVAT, Rimsko pravo , Zagreb, 1948.xx. Ademar ESMEIN, Éléments de droit constitutionnel - Français et étranger,Recueil Sirey, Paris, 1921.(1895.).xx. Madeleine GRAWITZ, Méthodes des sciences sociales , Presses Universitaires deFrance, Paris, 1996. (1976.).xx. Friedrich A. von HAYEK, The Political Ideal of the Rule of Law , National Bankof Egypt, Caire, 1955.xx. Leon HOMO, Les institutions politiques romaines , A. Michel, Paris, 1970.(1927.).xx. Branko HORVAT, Politička ekonomija socijalizma , Globus, Zagreb, 1986.xx. Ioannes PAULUS II., Centessimus Annus , u M. Valković ur., Sto godinakatoličkoga socialnog nauka, Kršćanska sadašnjost, Zagreb, 1991.xx. Papa IOANNES PAULUS II., Sollicitudo Rei Socialis , okružnica od 30. prosinca1987., in Sto godina ..., etc., supra.xx. Velimir IVANČEVIĆ, Karakter tužbe i presude u upravnomu sporu , Našazakonitost, Zagreb, 4/55.xx. Velimir IVANČEVIĆ, Odgovornost države za štetu nanesenu gradjanimaprotupravnim protupravnim ponašanjem službenih osoba , Naša zakonitost, Zagreb,1 - 2/64.xx. Velimir IVANČEVIĆ, Institucije upravnoga prava , Pravni fakultet Sveučilišta uZagrebu, Zagreb, 1983.xx. Velimir IVANČEVIĆ, Milivoj IVČIĆ i Ivan LALIĆ, Zakon o upravnim sporovimas komentarom i sudskom praksom , Narodne Novine, Zagreb, 1958.xx. Ivo KRBEK, Upravno pravo I., J. Š., Zagreb, 1929.xx. Ivo KRBEK, Diskreciona ocjena , H.A.Z.U., Zagreb, 1937.xx. Ivo KRBEK, Dioba vlasti , Hrvatski bibliografski izdavački zavod, Zagreb, 1942.xx. Ivo KRBEK, Ustavno sudovanje , H.A.Z.U., Zagreb, 1960.xx. Ivo KRBEK, Upravno pravo , knjige (I./1955.), (II./1957.), (III./1957.), S. A.,Beograd.xx. Ivan MECANOVIĆ, Ustrojstvo i djelovanje javnoga sektora , Pravni fakultetSveučilišta J. J. Strossmayera u Osijeku, Osijek, 1995., sv. I., II.xx. Lucio MENDIETA Y NUNEZ, Théorie des groupements sociaux - suivi d’uneetude sur le droit social , M. Rivière et Cie, Paris, 1957. (traduction de l’espagnolaméricain).xx. Anto MILUŠIĆ, Ustrojstvo vlasti u Banovini Hrvatskoj , Pravni vjesnik, Osijek,1990., 3 - 4/99, str. 329. – 342.xx. Charles L. de MONTESQUIEU, De l’esprit des lois , Librairie Garnier Frères, Paris,s. a.17

Dr. sc. Branko Babac i dr. sc. Marko Babić: “Naučavanje i praxis o tvz “pararelizmu nadležnosti”...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 1.-20.xx. Pierre MOOR, Droit administratif , Éd. Staempfli, Berne, 1991. - 1994., vol. I. -III.xx. Dawn OLIVER,, Pourquoi n’y a-t-il pas vraiment de distinction entre droitpublic et droit privé en Angleterre , Revue internationale de législation comparée, Paris,2001., 2/01, str. 327. – 338.xx. Vladimir PAVLAKOVIĆ, Banovina Hrvatska, Binoza, Zagreb, 1939.xx. Eugen PUSIĆ, Hrvatska središnja državna uprava i usporedni upravni sustavi ,Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 1997.xx. Eugen PUSIĆ, Nauka o upravi , Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb,1993.(1961.).xx. Eugen PUSIĆ, Kriza pravnoga sistema , in J. Jerovšek et al., eds., Kriza, blokade,perspektive, Globus, Zagreb, 1985., pp. 260. - 300.xx. Eugen PUSIĆ, Kamo vodi poplava propisa , in Naša Zakonitost, Zagreb, 11 -12/78, str. 109. - 112.xx. Hugues RABAULT, La notion de droit public en droit adminstratif allemand ,in R.D.P., 1/97, pp. 111. - 142.xx. Gustav RADBRUCH, Rechtsphilosophie , K. F. Koehler Verlag, Stuttgart, 1973.(1914.,1932.).xx. Jovan STEFANOVIĆ, Ustavno pravo F.N.R.J. i komparativno , Š.K., Zagreb, I.,II., 1956.xx. Giovanni TARELLO, La nouvelle rhétorique et le droit - Argumentum “acohaerentia” et l’analyse de la pratique des organes judiciaires , in Revue internationalede philosophie, 1979., str. 294. - 302. (hrvatski prijevod (prev. B. Babac), u Pravni vjesnik,1988., 1 - 2/88, str. 139. - 142.)).xx. Georges VEDEL et Pierre DELVOLVÉ, Droit administratif , Presses Universitairesde France, Paris, 1992., t. 1., 2.xx. Max WEBER, Wirtschaft und Gesellschaft - Grundriss der verstehendenSoziologie , J. C. B. Mohr (Paul Siebeck), Tübingen, 1976.(1922.).xx. Max WEBER, Die protestantische Ethik und der Geist des Kapitalismus, J. C. B.Mohr (Paul Siebeck), Tuebingen, 1976.(1922.).b/ Propisi (od većega značenja):xx. Ustav Republike Hrvatske, Narodne Novine br. 56/90, 135/97, 8/98 (“pročišćenitekst“), 113/00, 124/00 (“pročišćeni tekst“), 28/01, 41/01 (“pročišćeni tekst“), 55/01 (ispravak“pročišćenoga teksta“)(Us.R.Hr.-Proč.). –xx. Ustavni Zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, Narodne Novine br. 49/02(Us.Z.Us.s.). –xx. Ustavni Zakon o pravima nacionalnih manjinâ, Narodne Novine br. 155/02(Us.Z.Mnj.).xx. Zakon o Vladi Republike Hrvatske, Narodne Novine br. 101/98, 15/00, 41/01(“pročišćeni tekst“), 117/01.,199/03. (Z.Vld.).18

Dr. sc. Branko Babac i dr. sc. Marko Babić: “Naučavanje i praxis o tvz “pararelizmu nadležnosti”...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 1.-20.xx. Zakon o općemu upravnom postupku, Narodne Novine br. 53/91, 103/96 (Odl.Us.s.). 1. siječnja 2010. god. stupa na snagu novi Zakon o općemu upravnom postrupku,Narodne Novine br. 47/09.xx. Zakon o upravnim sporovima, Narodne Novine br. 53/91, 9/92, 77/92. (Z.U.S.).xx. Zakon o državnom sudbenom vijeću, Narodne Novine br. 58/93, 49/99, 31/00,107/00 (Odl.Us.s.), 129/01 (Z.D.S.V.). -xx. Zakon o sudovima, Narodne Novine br. 150/05, 16/07, 113/08 (Z.Sud.).xx. Zakon o državnom odvjetništvu, Narodne Novine br. 51/01 (Z.Drž.Odv.).xx. Zakon o javnom bilježništvu, Narodne Novine br. 78/93, 29/94 (Z.Jav.Bilj.).xx. Zakon o odvjetništvu, Narodne Novine br. 9/94, 117/08 (Z.Odv.).xx. Zakon o parničnom postupku, Narodne Novine br. 53/91, 91/92, 112/99, 117/03,88/05, 2/07, (Odl. Us.s.) (Z.P.P.).xx. Zakon o hrvatskom državljanstvu, Narodne novine br. 53/91, 70/91, 28/92, 113/93(Odl.Us.s.R.Hr.) (Z.Hr.Drž.).xx. Zakon o izvlaštenju, Narodne Novine br. 9/94, 35/94, 112/00 (Odl.Us.s.), 114/01,79/06 (Z.Izv.).xx. Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, Narodne Novine br. 91/96,137/99 (Odl.Us.s.), , 22/00 (Odl.Us.s.),73/00, 114/01, 141/06, 146/08 (Z.Vls.Stv.). –19

Dr. sc. Branko Babac i dr. sc. Marko Babić: “Naučavanje i praxis o tvz “pararelizmu nadležnosti”...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 1.-20.DOCTRINE AND PRACTICE OF THE SO-CALLED‘PARALLELISM OF COMPETENCE’ OF THECONSTITUTIONAL COURT AND ADMINISTRATIVECOURT IN THE AREA OF PROTECTIONOF ‘CONSTITUTIONAL RIGHTS’– SOME CRITICAL CONSIDERATIONS-The doctrine and practice of the so called ‘parallelism of competence’ of the Constitutionaland Administrative Courts in the area of protection of ‘constitutional rights’ was subject to criticalconsiderations in a case of constitutional court judge election by the Croatian parliament. This casegathered extraordinary public attention particularly, as it was claimed, because one of the chosencandidates did not fulfil all the constitutionally determined prerequisites which included a prescribedlength of work experience in the legal profession (15 years), and a requirement of ‘outstandingachievement in the legal profession.’Related to solving pertinent arguments, the aim is to demonstrate, accepting in principle andin practice Constitutional Court adjudication, that administrative courts are not responsible forreaching decisions on ‘constitutional law and freedoms’. Furthermore it would be constitutionallymore just to quash and not repeal an administrative court judgement and this should be done on thebasis of conflict of authority between the bodies of legislative and judicial power.Key words: national leadership, constitutional-judicial monitoring,constitution making, parallelism of competence, constitutionaljudge, administrative jurisdiction, judicial monitoring oflegality, quasi-administrative lawsuit, previous legal path,constitutional lawsuit, constitutional rights, discretional powers20

Dr. Zoran R. Tomić: Upravni spor i upravno sudovanje u savremenoj SrbijiZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 21.-35.Dr. sc. Zoran R. Tomić, redovni profesorPravnog fakulteta Univerziteta u BeograduUPRAVNI SPOR I UPRAVNO SUDOVANJEU SAVREMENOJ SRBIJI- Neki reformski problemi i pravci noveliranja -UDK: 342. 9. 096 (497.11)Primljeno: 15. 12. 2009.Izvorni znanstveni radPreobražaj upravnog pravosuđa je deo ukupne reforme pravosuđa u Srbiji. Promene u upravnompravosuđu podrazumevaju naročito kako noveliranje Zakona o upravnim sporovima, tako iotklanjanje izvesnih praznina, manjkavosti i anahronosti u Zakonu o uređenju sudova - kao i njihovomeđusobno usklađivanje i saobražavanje međunarodnim standardima i Ustavu Srbije. U Zakonu oupravnim sporovima valja učiniti znatna popravljanja i dodavanja: od definisanja upravne stvari,mogućnosti da se spor vodi i o zakonitosti drugih pojedinačnih akata, do pružanja jasnijeg i širegpravnog osnova za održavanje usmene rasprave u upravno-sudskom postupku i za sudsko rešavanjeu punoj jurisdikciji - i druga, pomenuta (i nepomenuta) u ovome tekstu. Od 1. 1. 2010. godine uSrbiji treba da počne da radi Upravni sud, koji će rešavati sve upravne sporove. Njegova unutrašnjaorganizacija i procesna podela rada između sedišta Suda i pripadajućih odeljenja nisu za sada pravnouređeni. Po slovu Zakona o uređenju sudova, Vrhovni kasacioni sud će rešavati samo po vanrednimpravnim lekovima, pri čemu mi smatramo da ima mesta tumačenju da će biti, po izričito propisanomposebnom zakonskom osnovu, i žalbeni, drugostepeni sud. Važno je takođe predvideti da stranka imaubuduće pravo na vanredni pravni lek - zahtev za vanredno preispitivanje sudske odluke Upravnogsuda, pred Vrhovnim kasacionim sudom. Ali, nema celovitog sistema upravnog sudstva bez redovnedvostepenosti upravnog spora i dve odvojene, specijalizovane instance upravnog sudovanja, pomogućstvu sa vrhovnim upravnim sudom na čelu.Ključne reči: upravno pravosuđe, reforma, upravni spor, upravno-sudskipostupak, dvostepenost; pravna zaštita“Literatura, ipak, nečemu služi. Ljudskoj savesti”(Danilo Kiš u eseju “Između nade i beznađa”).U V O DSadržina ovoga rada tiče se funkcionisanja jednog dela novog sudskog sistemau Srbiji postavljenog pravosudnim zakonima iz 2008. godine, 1 a na podlozi Ustava1To su: Zakon o uređenju sudova, Zakon o sudijama, Zakon o Visokom savetu sudstva, Zakon ojavnom tužilaštvu, Zakon o Državnom veću tužilaca, Zakon o sedištima i područjima sudova i javnihtužilaštava - svi objavljeni u “Službenom glasniku RS”, br. 116/08. od 22. 12. 2008. godine.21

Dr. Zoran R. Tomić: Upravni spor i upravno sudovanje u savremenoj SrbijiZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 21.-35.Srbije iz 2006. godine. Posredi je upravno pravosuđe, tj. upravni spor i upravnosudovanje. Usredsrediću se mahom na neke pravne praznine i manjkavostinjihovog današnjeg i sutrašnjeg pravnog uređenja počev od 1. 1. 2010. godine.Tako, već je uveliko druga polovina 2009. godine, a dva noseća, ujedno svojimsolucijama umnogome prevaziđena propisa iz oblasti upravno-procesnog prava,koja vode poreklo iz Savezne Republike Jugoslavije - Zakon o opštem upravnompostupku (iz 1997. godine, dalje: “ZUP”) 2 i Zakon o upravnim sporovima (iz 1996.godine, dalje: “ZUS”) 3 - nisu korenito novelirani. No, nadalje razmatram samopitanja upravnog spora i upravno-sudskog postupka, pretežno de lege ferenda,uključujući tu i pojedine važnije nedoumice organizacionog karaktera.22I. NEKA PRETHODNA PODSEĆANJA1. - Sedes materiae upravnog prava je uređivanje i oživotvorenje javnopravnihpozicija građana i njihovih kolektiviteta, na osnovu i u primeni ustava i zakona.Odmereno precizirati javne individualne slobode, prava i obaveze, proklamovaneopštim pravnim aktima, prioritetna je uloga organa državne i nedržavnejavne uprave. Osim toga, ključno je što isti pravni korpus institucionalizuje iprocesualizuje upravnu kontrolu i, naročito, sudsku kontrolu upravnog rada. Zaupravno delovanje, ali i za upravno-sudsko presuđivanje neophodno je i čistopravničko i upravno znanje iz odgovarajuće oblasti, kao i iskustvo, svest o pravdii pravnoj sigurnosti, o ukupnoj društvenoj klimi i dejstvima norme na socijalnerelacije. Tradicionalno snabdevena autoritativnošću, javna uprava obavlja javnuslužbu, delikatnu, raznoliku i svakodnevnu delatnost od opšteg interesa. Zbognjenog značaja, principi demokratije i vladavine prava nalažu da se vršenjeupravne vlasti podvrgne sudskoj kontroli zakonitosti, kao spoljnoj i defi nitivnojpravnoj kontroli. Taj sudski nadzor, ta krucijalna pravna zaštita treba da budepotpuna, objektivna, stalna i kompetentna. 42. - Upravno suđenje je rešavanje pravnih sporova zapodenutih tužbom naupravne akte ili na “upravno ćutanje” za koje se sumnja da su protivpravni. 52“Službeni list SRJ”, br. 33/97.3“Službeni list SRJ”, br. 46/96.4V. primerice, I, Krbek, Pravo jugoslovenske javne uprave, III, Fukcioniranje i upravni spor, Zagreb,1963, str. 259-358.5Za ilustraciju, navodim neke odabrene krupnije inostrane bibliografske jedinice posvećeneupravnom sporu i upravnom sudovanju: J.-M. Auby - R. Drago: Traité de contentieux administratif, 2 vol,3. éd. Paris, 1984; Ch. Debbasch - J.-C. Ricci: Contentieux administratif, 4. éd, Paris, 1985; R. Chapus;Droit du contentieux administratif, 3. éd, Paris, 1989; B. Pacteaux: Contentieux administratif, 2. éd Paris1990; 1990; M. Long - P. Weil - G. Braibant: Les grands arręts de la jurisprudence administrative, 8. éd,Paris 1984; P. Fanachi: La justice administrative, Paris, 1992; Contentieux administratif, Paris, 1997;Ch. Debbasch - J-C. Ricci, Contentieux administratif, Paris, 1994; J. Boulos - M. Darmon, Contentieuxcommunautaire, Paris, 1997; N. Achterberg - C. H. Ule: Verwaltungsprozessrecht, München, 1983; S.Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungsprocezessrecht, 4. Auflage, Munchen, 2006;Friedhelm Hufen, Verwaltungsprozesserechts, 6. Auflage, Munchen, 2005; L. Adamovich: L. Fridrich- E. Loebenstein - B. Schimetschek: Die Entwicklung der österreichischen Verwaltungsgerichtsbarkeit,

Dr. Zoran R. Tomić: Upravni spor i upravno sudovanje u savremenoj SrbijiZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 21.-35.Tužilac, najčešće onaj o čijim je pravima, obavezama ili pravnim interesimaodlučivano u upravnom postupku određenim upravnim aktom, nezadovoljannjime - smatrajući da je pravna norma povređena na njegovu štetu - traži od sudadelotvornu i nepristrasnu pravnu zaštitu. Preciznije, tužbom se u prvom reduzahteva uklanjanje nezakonitih činodejstvovanja organa javne uprave, uključujučitu i njeno nezakonito pasivno držanje (tzv. ćutanje uprave) u konketnom slučaju.Taj zadatak se poverava bilo sudovima opšte nadležnosti (obično u upravnimodeljenjima, odvojenim od građanskih i krivičnih), bilo - što je u savremenodoba dominantno - specijalizovanim osamostaljenim sudskim telima, upravnimsudovima.3. - U uporednom pravu, u pogledu rešavanja upravnih sporova, obično serazlikuju dva glavna modela. Prvi je angloamerički - gde su rečeni sporovi(paralelno sa ostalim pravnim sporovima) u rukama klasičnog, redovnogsudstva - sudova opšte nadležnosti. Tako je u engleskom i američkom pravu, alii u Holandiji, Mađarskoj, Rumuniji, Slovačkoj (i dr.), kao i u sadašnjoj Srbijido kraja 2009. godine. Drugi model je francuski - koji se odlikuje specijalnomupravno-sudskom nadležnošću (tzv. administrativnih sudova, opštih i posebnih) upogledu većine sporova nastalih delovanjem organa i organizacija javne uprave.Postoji i niz prelaznih i mešovitih sistema, ne retko u kombinaciji sa ustavnosudskomnadležnošću. Angloamerički model sudske kontrole uprave 6 ima, kaoosnovne, engleski i američki ogranak. Francuski model sudske kontrole uprave- sistem specijalnog upravnog sudstva, prihvaćen je od značajnog broja država naevropsko-kontinentalnom tlu. To su Nemačka, Italija, Austrija, Švajcarska, Finska,Grčka, Turska, Portugalija, Španija, Hrvatska, Slovenija, Crna Gora, Bugarska,Srbija (Upravni sud počinje sa radom 1. 1. 2010. godine), itd. Podrazumevajuse međusobne, manje ili veće razlike, naročito u organizaciji sudstva i samompostupku kontrole između pojedinih zemalja. 74. - O sudskoj kontroli uprave u Srbiji može se govoriti još od Ustava iz 1869.godine. U njemu je pisalo da Državni savet (organ koji ima svoje poreklo još iz1805, za vreme Karađorđevog ustanka), pored drugog, “razmatra i rešava žalbeprotiv ministarskih rešenja u spornim administrativnim pitanjima” (član 90. tač.3). Tim ustavom “upravna vlast dolazi sada pod sudsku kontrolu,” a “Državnisavet se...prvi put javlja kao administrativni sud” 8 . Ustavna zamisao je potvrđenai razrađena Zakonom o poslovnom redu u Državnom savetu od 1870. U njemuWien-New York, 1976; E. Guiccardi: La guistizia amministrativa, 3, ed. Padova, 1954; V. Bachelet:La guistizia amministrativa nella constituzione italiana, Milano, 1966; M. S. Giannini: La guistiziaamministrativa, Rome, 1972; C. E. Gallo: Contributo allo studio della invalidita degli atti processualinel guidizio amministrativo, Milano, 1983; D. R. Bosshart: Die Anfechtungsobjekte der allgemeinenVerwaltungsgerichtsbarkeit in Land und Kantonnen, Zürich, 1965, itd.6V. I. Borković, “Kontrola uprave putem redovnih sudova (tzv. angloamerički sistem kontrole)”,Split, “Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu”, br. XV/1978, str. 13-25.7V. Z. R. Tomić, Opšte upravno pravo, peto, skraćeno i osavremenjeno izdanje, Beograd, 2009, str.343-345.8D. Danić, Razvitak administrativnog sudstva u Srbiji i ostale skupljene rasprave iz javnog prava,Beograd, 1926, str. 28.23

Dr. Zoran R. Tomić: Upravni spor i upravno sudovanje u savremenoj SrbijiZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 21.-35.se utvrđuje (član 35): “Administrativni spor jeste spor između privatnog lica sjedne i upravne vlasti s druge strane, a postoji onde, gde je naredbom ili rešenjemupravne vlasti pravo privatnog lica povređeno protivu zakonskih naređenja. Potome, nije spor onde, gde je zakonom ostavljeno ministru ili upravnoj vlastikako da postupi, oceni ili reši stvar”. Nezavisno od nekih prigovora na njegovunedovoljnu efikasnost, stoji konstatacija da je ovim u Srbiji “uvedeno...pravoadministrativno sudstvo i stavljena upravna vlast pod pravnu kontrolu jednogtela, koje je, u duhu francuske teorije o podeli vlasti, bilo u sastavu same izvršnevlasti, ali je, od nje nezavisno, rešavalo sporove između građana i upravne vlasti ujednom postupku, koji je, podešavan po sudskom postupku, pružao bitne garancijeza pravnu pravilnost donetih rešenja.” 9U kasnijim srpskim ustavima, 10 praćenim odgovarajućim zakonima, Državnisavet zadržava poziciju upravnog suda u Srbiji. 11 Tako je bilo i u Ustavu iz 1903.godine (član 144). Prema Vidovdanskom ustavu iz 1921. godine (čl. 101-102), uKraljevini SHS postoji Državni savet i upravni sudovi. Naredne godine biva donetZakon o Državnom savetu i upravnim sudovima. 12 Glavni zadatak ovih sudovaje bio da rešavaju “sporove upravnopravne prirode”, pri čemu je Državni savetvrhovni upravni sud (čl. 1. i 5). U početku, bilo je šest prvostepenih upravnihsudova (u Celju, Zagrebu, Sarajevu, Beogradu, Skoplju i Dubrovniku). “Upravnisudovi sude po administrativnim sporovima. Administrativni spor je spor samoizmeđu pojedinca ili pravnog lica s jedne i upravne vlasti s druge strane; a postojionde, gde je aktom upravne vlasti povređeno kakvo pravo ili kakav neposrednilični interes tužioca, zasnovan na zakonu” (član 15. stav 1). Državni savet jerešavao u drugom stepenu o žalbama protiv presuda upravnih sudova, a u prvomstepenu - protiv ukaza i ministarskih rešenja (član 17). Načelne procesne odnosepravne zaštite u trouglu pojedinac - upravna vlast - upravni sud, odslikavala jesledeća odredba: “Pojedinac, kome je pravo ili neposredni lični interes zasnovanna zakonu povređen nezakonitim aktom upravne vlasti, ima pravo žalbe samo najednu višu upravnu vlast. Protiv odluke te upravne vlasti može podneti tužbu samoupravnom sudu. Ako je ta vlast ministar, tužba se podnosi Državnom savetu”(član 18). U pogledu izvršenja sudskih presuda, pažnju zaslužuje i norma po kojoj“u koliko presude Državnog saveta i upravnih sudova zahtevaju izdavanje novogupravnog akta, a upravna vlast ga ne donese u roku od tri meseca od kada joj jedostavljena presuda, ima onaj, u čiju je korist doneta presuda pravo da se žaliDržavnom savetu. Državni savet u tom slučaju donosi rešenje kojim se potpunozamenjuje upravni akt” (član 43). Prema Ustavu Kraljevine Jugoslavije od 1931.godine, “Državni savet je vrhovni upravni sud” (član 99), a ostaju i niži upravnisudovi (član 98).9S. Sagadin, Upravno sudstvo, Beograd, 1940, str. 182.10V. Ustavi i vlade Kneževine Srbije, Kraljevine Srbije, Kraljevine SHS i Kraljevine Jugoslavije(1835-194), Beograd, 1988.11L. Kostić, Administrativno pravo, III, Nadziranje uprave, Beograd, 1939, str. 59-62.12“Službene novine”, br. 111 od 22.V 1922, sa izmenama 1929. i 1930.24

Dr. Zoran R. Tomić: Upravni spor i upravno sudovanje u savremenoj SrbijiZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 21.-35.Posle Drugog svetskog rata, u Jugoslaviji je upravni spor uveden 1952.godine. 13 Postavljen je kao oblik sudske kontrole nad zakonitošću upravnih akata,nad zakonitošću rešavanja u upravnim stvarima. U upravno-sudskom postupku,po tužbi, ostvarivala se redovna zaštita prava i pravnih interesa pojedinaca iorganizacija kada oni nisu bili zadovoljni konačnim ishodom drugostepenog,žalbenog upravnog postupka. Sudsku zaštitu po osnovu Zakona o upravnimsporovima (ZUS) pružala su posebna veća vrhovnih sudova narodnih republika,kao i Vrhovnog suda FNRJ. ZUS je najpre noveliran 1964. godine, a sledećegodine biva sačinjen prečišćen zakonski tekst. Posle desetak godina došlo je doNovele (1976. godine), u vidu izdavanja formalno novog zakona koji je menjannekoliko puta, premda ne suštinski. U Srbiji je još na snazi ZUS iz 1996. godine (izondašnje Savezne Republike Jugoslavije), do donošenja novog istovrsnog teksta.U pogledu sudske nadležnosti za rešavanje upravnih sporova, ZUS upućuje namerodavno pravo Srbije u pogledu uređenja sudova. Tako, do 1.1. 2010. godine,nadležnost za rešavanje upravnih sporova ostaje (u smislu zadržanih odredaba čl.14-20. starog Zakona o sudovima 14 ) podeljena između sudova opšte nadležnosti -okružnih sudova i Vrhovnog suda Srbije (koji imaju posebna upravna odeljenja). 15Tako, ovde imamo jednu protivurečnost. Reč je o dvostrukosti položaja sadašnjegVrhovnog suda Srbije (VSS): on je vrhovni sud države i najveći prvostepeni sud uupravnoj oblasti; takođe, odlučuje i po pravnim lekovima, u skladu sa ZUS-om. 16Od 1. 1. 2010. godine Zakon o uređenju sudova iz 2008. godine (dalje: “ZOUS”)predviđa početak rada Upravnog suda (jednog, za celu teritoriju Srbije), koji ćesuditi sve upravne sporove (član 29. ZOUS). Vrhovni kasacioni sud biće nadležanza odlučivanje “vanrednim pravnim sredstvima izjavljenim na odluke sudovaRepublike Srbije”, pa i na one donete u upravnim sporovima (član 30. ZOUS).13Zakon o upravnim sporovima (“Službeni list FNRJ”, br. 23/52).14“Službeni glasnik RS”, br. 46/91, 60/01, 18/92, 71/92.15I danas VSS u upravnom sporu odlučuje: (1) o zakonitosti konačnih upravnih akata državnih(republičkih) organa, ako zakonom nije drugačije određeno (tj. ako nisu stavljeni u nadležnost okružnihsudova); (2) po žalbama (kada je ona izričito zakonski predviđena) na odluke okružnih sudova; (3) povanrednim pravnim lekovima protiv pravnosnažnih odluka sudova (okružnih, kao i veća samog VSS).Okružni sudovi rešavaju o zakonitosti konačnih upravnih akata: (1) Republičkog fonda penzijskoinvalidskogosiguranja, prema prebivalištu osiguranika, odnosno korisnika prava (mesna nadležnost);(2) u slučajevima u kojima nije nadležan drugi sud, tj. VSS - a to znači, po pravilu, po tužbama protivkonačnih upravnih akata nedržavnih organa i organizacija sa javnim ovlašćenjima, odnosno onih vršilacakoji obavljaju prenete upravne poslove. (sve to u smislu člana 14. tač. 7. - za okružne sudove, i člana 17.stav 1, tač. a/, b/, dj/ i z/ - za VSS).16U tom smislu i Lj. Pljakić, “Moguća unutrašnja organizacija upravnog suda i sudske uprave uRepublici Srbiji, “Pravni informator”, Beograd, 10/05. str. 3-4.25

Dr. Zoran R. Tomić: Upravni spor i upravno sudovanje u savremenoj SrbijiZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 21.-35.II. TEMELJ AKTUELNOG PRAVNOG REŽIMAUPRAVNOG SPORA U SRBIJITemelj pravnog režima upravnog spora/suđenja u Srbiji čine dve ustavnepostavke: Prva - “Svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom većstanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovimpravima i obavezama...” (“Pravo na pravično suđenje” - član 32. Ustava). Druga -“Zakonitost pojedinačnih akata kojima se odlučuje o pravu, obavezi ili na zakonuzasnovanom interesu podleže preispitivanju pred sudom u upravnom sporu, akou određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita” (član198. stav 2). Takođe, postoji mogućnost podnošenja ustavne žalbe Ustavnomsudu Srbije - protiv upravnih i drugih pojedinačnih akata i službenih radnji kojimapovređuju ili uskraćuju osnovna ljudska i manjinska prava i slobode zamejčeneUstavom - “ako su isrpljena ili nisu predviđena druga pravna sresdsta za njihovuzaštitu” (član 170). Šta više, imajući u vidu citirane ustavne odredbe o “Pravu napravično suđenje” (član 32), Zakon o Ustavnom sudu 17 propisuje da se ustavnažalba “može izjaviti i ako nisu iscrpljena pravna sredstva, u slučaju kada jepodnosiocu žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku” (član 82). 18III. UPRAVNI SPOR I UPRAVNO SUĐENJE U SRBIJI DE LEGEFERENDAa. Sadržinska i procesna strana1. - Najpre, ne smatram suvišnim da u “sutrašnjem” ZUS-u (ili/i u ZUP-u)bude okvirno definisana - kao opredeljejući elemenat upravnog akta - “upravnastvar”, u ravni ključnih pojmova. Recimo: “Upravna stvar je pojedinačna nespornasituacija od javnog interesa u kojoj neposredno iz pravnih propisa proizlazi potrebada se autoritativno odredi pravilo ponašanja”. 19 U hrvatskom ZUP, “upravnomstvari smatra se svaka stvar u kojoj javnopravno telo u upravnom postupku rješavao pravima, obavezama ili pravnim interesima fizičke ili pravne osobe ili drugih17“Službeni glasnik RS”, br. 109/07.18Pitanje od kada se računa početak razumnosti roka u upravno-procesnom pravu Hrvatske postavljase i u sudskoj praksi i u tamošnjoj pravnoj teoriji. Kod toga naročito zaslužuje pažnju diskusija o razlikamau stanovištima Evropskog suda za ljudska prava u Strazburu, Upravnog suda Hrvatske i Ustavnog sudaHrvatske, sa jasnim zaokretima u viđenju toga pitanja. V. primerice kod M. Šikić, “Pravo na suđenje urazumnom roku u praksi Upravnog suda Hrvatske”, “Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci”, 30,I, str. 352-354, 358, 363.19Ovakvo određenje dato je u jednom, u srpskoj pravničkoj javnosti već pomalo zaboravljenomPrednacrtu zakona o upravnim sporovima (2005-2006. godina), sačinjenom za potrebe ondašnjegministarstva nadležnog za upravu (i potom međunarodno verifikovanom), od strane profesora pravnihfakulteta Dragana Milkova iz Novog Sada i Zorana Tomića iz Beograda.26

Dr. Zoran R. Tomić: Upravni spor i upravno sudovanje u savremenoj SrbijiZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 21.-35.stranaka..., neposredno primenjujući zakone, druge propise i opće akte kojima seuređuje odgovarajuće upravno područje” (član 2). 202. - Zatim, predmet upravnog spora, pored ispitivanja zakonitosti upravnogakta, mogla bi da bude i zakonitost drugih pojedinačnih akata, ali samo ako jeto posebnim zakonom izričito predviđeno. 21 Takođe, bilo bi korisno ako bi se uZUS vratilo ranije pravno sredstvo, sastavljeno od dva intrumenta: To je zaštitaustavom zajemčenih prava od konačnog pojedinačnog akta i službene radnje, ako- u nekom slučaju - nije obezbeđena druga sudska zaštita. Nju poznaje važećehrvatsko pravo (čl. 66-76. hrvatskog ZUS-a). 22 Time bi se, hipotetički, pro futurozasigurno od jednog broja ustavnih žalbi rasteretio i Ustavni sud Srbije (imajući uvidu pomenutu odredbu člana 170. Ustava).3. - Što se tiče tzv. negativne enumeracije u upravnom sporu, tj. pravnih stvariu pogledu kojih je upravni spor isključen (član 9. stav 1. srpskog ZUS-a), pažnjupobuđuju slučajevi opisani u tački 2. toga člana: akti doneseni u stvarima u kojimaje po izričitoj odredbi zakona isključen upravni spor a nije predviđena neka drugasudska zaštita. Sa stanovišta Ustava Srbije, apriorno isključenje svake sudskezaštite protiv rešavajućih autoritativnih pojedinačnih akata je apsolutno neustavno(član 198. stav 2), a protivno je i članu 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskihprava i osnovnih sloboda (Rim, 1950. godina, sa kasnijim dodatnim protokolima).S tim u vezi, doista ima važnih upravnih stvari gde je u Srbiji posebnim zakonomisključena sudska zaštita od nezakonitih upravnih akata. Tako je, primera radi,u Zakonu o oružju i municiji, na više mesta 23 (čl. 8, 11a, 11b, 24), ili u Zakonuo planiranju i izgradnji 24 , kod odluke o prestanku prava korišćenja građevinskogzemljišta (član 86). Ti slučajevi, kao civilizacijski zastareli, morali bi što preda nestanu. A u međuvremenu, došla bi u obzir primena pravnih puteva zaštitenavedenih u prethodnoj tački ovog teksta.Što se tiče isključenja upravnog spora protiv akata donetih u stvarima u kojimaneposredno na osnovu ustavnih ovlašćenja odlučuje Narodna skupština RepublikeSrbije i predsednik Republike (u smislu stava 1. tačka 3. ZUS-a Srbije), moglobi se smatrati da to i nisu upravnopravni već politički akti, izvan svake pravnekontrole (osim one po ustavnoj žalbi pred Ustavnim sudom!?) - pa je upravnosudskuzaštitu protiv njih, de lege ferenda, suvišno izričito isključivati. 254. - Smatram takođe da je postojeća zakonska odredba o mogućnosti da se,povodom podnete tužbe, traži odlaganje izvršenja osporenog akta od strane organa20“Narodne novine”, br. 47/09.21U tom smislu i član 1. Zakona o upravnom sporu Republike Crne Gore (“Službeni list CG”, br.60/03).22Zakon o upravnim sporovima (“Narodne novine”, br. 53/91, 9/92, 77/92).23“Službeni glasik RS”, br. 9/92, 4/98 i 39/03.24“Službeni glasnik RS”, br. 47/03 i 34/06.25Izgleda da je (is)to stanovište i hrvatskog ZUS-a koji te i takve akte uopšte i ne pominje u kontekstuonog jednog-jedinog slučaja “negativne enumeracije” (član 9). Nasuprot, crnogorski zakon expliciteisključuje upravno-sudsku zaštitu protiv istovrsnih akata, kao i onih donetih u stvarima u kojima je sudskazaštita obezbeđena izvan upravnog spora (član 8. toga teksta).27

Dr. Zoran R. Tomić: Upravni spor i upravno sudovanje u savremenoj SrbijiZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 21.-35.nadležnog za izvršenje - deplasirana, kao potpuno neučinkovita (član 16. srpskogZUS-a, kao i tekst člana 17. hrvatskog ZUS-a). Umesto nje, bilo bi nalazimumesno da se u ZUS ugrade dva mehanizma. Prvi - da se predvidi mogućnost dasam sud, po zahtevu tužioca, odloži izvršenje osporenog akta, i to ako bi izvršenjenanelo tužiocu štetu koja bi se teško mogla popraviti a odlaganje nije protivnojavnom interesu, niti bi se odlaganjem nanela veća nenadoknadiva šteta protivnojstranci. Drugi - da se propiše da, pod prethodno rečenim uslovima, sud ima iovlašćenje da na zahtev tužioca svojim rešenjem izrekne privremenu meru kojomse, do donošenja presude, uređuje stanje povodom kojeg se vodi upravni spor(razume se, ako je to uopšte moguće po prirodi stvari). 265. - U odnosu na pravnu zaštitu od “ćutanja uprave”, u srpskom ZUP-u iZUS-u još uvek nisu uklađeni, odnosno precizirani rokovi u kojima je (najkasnije)organ dužan da donese rešenje po zahtevu stranke, odnosno po žalbi u drugomstepenu. Naime, oni su u srpskom ZUP-u dati na mesece (čl. 208. i 237), a uZUS-u na dane (član 26). Novi hrvatski ZUP (član 101) je, kao i tamošnji ZUS, isam prešao na računanje po danima. 27 Držim da je tako i stranke i za organe, pa iza sud u upravnom sporu povoljnije i sigurnije.6. - U pogledu usmene rasprave u upravno-sudskom postupku, poznato jeda je još državna zajednica Srbija i Crna Gora u Zakonu o ratifikaciji pomenuteEvropske konvencije (2003. godine, njegov član 3. tačka 3) 28 stavila sledećurezervu: 29 “Pravo na javnu raspravu predviđeno članom 6. stav 1. Konvencije nećeuticati na primenu načela da u upravnim sporovima sudovi u Srbiji po pravilune održavaju javne rasprave...”. Mislim da je u noveliranom ZUS-u - poreddosadašnjih krajnje suženih pravnih pretpostavki za održavanje usmene rasprave(u praksi i nekorišćenih, član 33. ZUS-a) - neophodno, radi procesne ravnotežeu zaštiti stranaka i trećih zainteresovanih lica, bar predvideti usmenu raspravu uupravnom sporu kao obaveznu ako je u upravnom postupku učestvovalo dve iliviše stranaka sa suprotnim interesima. Rečju, tvrdim da srpsko upravno pravosuđejoš nije zrelo za formulu određivanja usmene rasprave “u svakom slučaju kada tostranke traže”. 307. - Nije zgoreg da se srpski zakonodavac bliže pozabavi i situacijom kadaje osporeni akt ništav, pa sud to konstatuje, bez obzira na eventualnu formalnuneperfektnost tužbe. Sva je prilika da bi pri tome valjalo predvideti da sud možeda donosi i deklaratorne presude kojima oglašava pred njega iznete akte ništavim(pošto na ništavost ionako pazi po službenoj dužnosti - član 39. stav 2).26O privremenoj meri v. član 14. crnogorskog Zakona o upravnom sporu.27Uporedi sa M. Šikić, “Pitanja uređenja i primjene pravne zaštite od šutnje uprave u RepubliciHrvatskoj”, “Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci”, 29, 1, str. 491-532, nar. 502-504.28“Službeni list SCG”, br. 9/03.29Tako je i sa stavljenom rezervom u odnosu na nejavnu senicu u upravnom sporu, odnosno javnuraspravu u hrvatskom upravno-sudskom postupku (član 34. ZUS-a) - v. Đerđa, “Upravni spor u RepubliciHrvatskoj: sadašnje stanje i pravci reforme”, “Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci”, 29, 1, str.124.30To je solucija iz člana 28. stav 2. crnogorskog ZUS-a, za sud možda i previše zahtevna.28

Dr. Zoran R. Tomić: Upravni spor i upravno sudovanje u savremenoj SrbijiZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 21.-35.8. - Isto tako, predlažem da se potencijalni tipovi slučajeva sudskog rešavanjau punoj jurisdikciji minucioznije i na jednom mestu zakonski popišu: 31 kako onido kojih može doći pri rešavanju neposredno po tužbi, tako i oni u izvršenjupravnosnažne presude o koju se tužena strana oglušila. Stojim na stanovištu da - upoređenju sa sadašnjim pravnim režimom - sudska puna jurisdikcija treba da budezakonski (pa time i u stvarnosti) utvrđena kao pravilo (a ne kao redak izuzetak!),i to naročito u dvema grupama slučajeva: a) kada je sam sud, u upravno-sudskompostupku, utvrđivao činjenično stanje; 32 b) kada organ, tužena strana ne postupi popravnosnažnoj sudskoj presudi, bilo pasivno, bilo aktivno. Sud bi u slučajevimanerešavanja u punoj jurisdikciji - uprkos ispunjenosti zakonskih uslova za to -držim bio dužan da takvo svoje postupanje potanko obrazloži. Uz to bi, delege ferenda, recimo išlo taksativno nabrajanje onih upravnih stvari koje su,samom svojom kakvoćom, nespojive sa sudskim rešavanjem u punoj jurisdikciji(izdavanje uverenja ili pojedinih vrsta dozvola i sl.). Bilo bi tim povodom umesnoi upućivanje na posebne zakone. Tako član 9. srpskog Zakona o bankama 33 samizričito zabranjuje sudsku punu jurisdikciju u upravnim stvarima vezanim zabankarske dozvole.U hrvatskom ZUS-u izričito piše da je - uvaži li tužbu u sporu protiv “ćutanjauprave” - sud ovlašćen, ili da “odredi u kom će smislu tužena strana donijeti rešenjeili će presudom riješiti upravnu stvar”, znači upustiti se u punu jurisdikciju (član42. stav 5). Drugačije je u aktuelnom srpskom ZUS-u, u smislu sasvim suženihovlašćenja suda u istovetnoj situaciji: “...presudom će uvažiti tužbu i narediti danadležni organ donese rešenje”. Držim da je ipak dovoljno da u datom kontekstusud samo naznači pravac budućeg donošenja upravnog rešenja, dok bi - u miljeu“upravnog ćitanja” - čak i samo zakonsko ovlašćenje za neposrednu sudsku punujurisdikciju, ipak smatram bio krupan i nepotreban “zalogaj”.9. - Stojim na stanovištu da pitanje odgovornosti, posebno naknade štete kojuje neko pretrpeo zbog potpunog izostanka ili pak neblagovremenog izvršenjapravnosnažnih presuda iz upravnih sporova - treba da nađe prikladno mesto unovom ZUS-u Srbije (u šta dalje ovde ne mogu ulaziti).b. Organizaciona strana1. - Posmatrano sa organizacione strane upravnog sudovanja u Srbiji - zakonskise, ponavljam, predviđa jedan-jedini Upravni sud sa sedištem u Beogradu koji31Stoga cenim pravno-tehnički korisnim što je crnogorski zakonodavac u jednom članu, tj. na jednommestu nastojao da poređa sve moguće slučajeve sudskih ovlašćenja na rešavanje u punoj jurisdikciji.Međutim, ovde ne ulazim u pitanje oprvdanosti sadržine svakog od njih i pripadajućih uslova (reč je očlanu 35. toga propisa).32U pogledu povezanosti usmene rasprave, utvrđivanja činjeničnog stanja i punesudske jurisdikcije, uporedi sa Đerđa, op., cit., str. 126.33“Službeni glasnik RS”, br. 17/07.29

Dr. Zoran R. Tomić: Upravni spor i upravno sudovanje u savremenoj SrbijiZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 21.-35.počinje sa radom od 2010. godine. 34 On može imati sudska odeljenja van sedištasuda u kojima “trajno sude i preduzimaju ostale sudske radnje” (član 13. stav 2.ZOUS-a). Ustanovljena su tri takva odeljenja: u Kragujevcu Nišu i Novom Sadu.Upravni sud će rešavati sve domaće upravne sporove (prema članu 29. ZOUS-a) -umesto podeljene nadležnosti između Vrhovnog suda Srbije i upravnih odeljenjaokružnih sudova, kakvo je stanje po propisima koji se primenjuju do kraja tekućegodine. A upravni sporovi su u Srbiji sve raznovrsniji i poslednjih godina upadljivobrojniji, složeniji, delikatniji. I za društvo i za građane, upravni sporovi su bili iostali nasušna kategorija sudskih procesa, kao konstitutivni elemenat vladavineprava i pravne zaštite građana i pravnih lica od državne/javne samovolje u primenizakona na konkretne situacije. Otuda je za čuđenje da, za sada, pravno uopštenije uređena organizacija rada Upravnog suda i njegovih odeljenja, naročitoprocesna podela rada između njih i sedišta Suda (tako, nije sasvim izvesno gde bise predavale tužbe - u sedištu ili u odeljenju Suda i sl.).2. - Ostala je i pravna praznina u pogledu pitanja koji je sud nadležan daodlučuje po žalbi na odluke Upravnog suda, u slučajevima, odnosno materijamagde je takav pravni lek, u rangu redovnog, posebno zakonski predviđen. Naime,“protiv odluke donesene u upravnom sporu žalba se može izjaviti samo ako jeto predviđeno zakonom u određenim stvarima” (član 18. stav 1. ZUS-a). Tako,sam ZUS propisuje da “nedozvoljenu ili neblagovremenu žalbu ili žalbu koju jeizjavilo neovlašćeno lice odbaciće rešenjem sud protiv čije je odluke izjavljenažalba” - a “protiv tog rešenja dozvoljena je posebna žalba”, procesnog karaktera(član 50. stav 2). Takođe, posebna sudska žalba - ali sadržinskog karaktera! -uvedena je, za sada, jedino u oblasti prava boraca, vojnih invalida i porodica palihboraca 35 .Na napred postavljeno pitanje drugostepene sudske nadležnosti počev od2010. godine, moguća su dva dijametralno suprotna odgovora, oba nedostatna sastanovišta važećeg prava u Srbiji. Prvi - po kojem bi po toj i takvoj izuzetnoj sudskojžalbi odlučivao sam Upravni sud u petočlanom veću. Obrazloženje skiciranogstava je da je zakonski predviđeno da Vrhovni kasacioni sud odlučuje u upravnomsporu jedino po vanrednim pravnim lekovima, a žalba u upravnom sporu, vele,ipak nije od takvih. Drugi - po kojem bi drugostepeni sud u posmatranoj situaciji,na kraju krajeva, bio Vrhovni kasacioni sud. Jer, zakonski nije predviđeno daUpravni sud bude drugostepena instancija u odnosu na svoje sopstvene odluke.A u pogledu Vrhovnog kasacionog suda piše da odlučuje “i o drugim stvarimapredviđenim zakonom” (član 30, in fi ne ZOUS-a) - pa se tako njegova drugostepenanadležnost spram Upravnog suda može propisati i posebnim zakonom kojim bise izričito uvela sudska žalba u određenoj materiji. Uz to, žalba je standardnodevolutivni pravni lek, o kojem odlučuje viši, a ne isti organ, odnosno sud. A34Čak je u jednoj radnoj verziji (iz leta 2008. godine) ZOUS-a pisalo da upravne sporove rešavajuodeljenja apelacionih sudova - dakle bez osnivanja posebnog, Upravnog suda! - što je bila ozbiljnaindikacija namere snižavanja nivoa upravnog pravosuđa.35Zakon o osnovnim pravima boraca, invalida i porodica palih boraca (“Službeni lit SRJ”, br. 24/98,29/98, 25/00 - Odluka tadašnjeg Saveznog ustavnog suda; “Službeni glasnik RS”, br. 101/05).30

Dr. Zoran R. Tomić: Upravni spor i upravno sudovanje u savremenoj SrbijiZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 21.-35.upravno-sudska žalba u postojećem pravu Srbije, po potencijalno propisanoj,veoma retkoj upotrebi pre nalikuje vanrednom nego redovnom pravnom sredstvu(premda je po dejstvima nesumnjivo redovni pravni put unutar sudske zaštite).Imajući u vidu predočene argumente, u trenutnoj zakonskoj konstelaciji pristajemuz drugonavedeno gledište kao ispravnije i sistemski ujednačenije.3. - Po slovu zakona, (i) u upravnom sporu, Vrhovni kasacioni sud će rešavati“o vanrednim pravnim sredstvima” na odluke Upravnog suda (po već navedenomčlanu 30. ZOUS-a). No, to praktično znači da će u Srbiji od 1. 1. 2010. godine -ako se regulativa ZUS-a u toj “tački” do tada ne promeni - Vrhovni kasacioni sudod vanrednih pravnih lekova (ostavljam ovde po strani žalbu) odlučivati maltenejedino po zahtevu za zaštitu zakonitosti javnog tužioca. Jer, aktuelni, od stranke čestokorišćeni vanredni pravni lek - zahtev za vanredno preispitivanje pravnosnažnesudske odluke u upravnom sporu je de lege lata dopušten samo protiv odlukasudova “čija nadležnost u upravnom sporu nije određena za celu teritoriju” države(po članu 18. stav 2. važećeg vremešnog ZUS-a). A nadležnost Upravnog suda“pokriva” celu Srbiju. Stoga bi kod izmena ZUS-a bilo neophodno predvideti da sepredmetni pravni lek podnosi baš protiv pravnosnažne odluke Upravnog suda. Štose tiče eventualne mogućnosti ponavljanja postupka sprovedenog pred Vrhovnimkasacionim sudom pri rešavanju po zahtevu za zaštitu zakonitosti (i retkoj sudskojžalbi), ovo vanredno sudsko pravno sredstvo, znači ponavljanje sudskog postupka- uglavnom vezano za situacije kada je sam sud utvrđivao činjenično stanje uupravnom sporu (što je već ex lege osetno sužena mogućnost, član 51. ZUS-a) -biće od 1. 1. 2010. godine praktično još ograničenije.Isto tako, u merodavnim propisima nije rečeno da sam Upravni sud rešavai po vanrednom pravnom sredstvu - zahtevu za ponavljanje pred njim vođenogsudskog postupka u upravnom sporu. A tako nešto je logično po smislu i domašajuodnosnog nedevolutivnog pravnog sredstva. 36Da napomenem, isto tako, da se u Srbiji umnožavaju tipovi pravnih predmetakod kojih je klasična dvostepenost upravnog postupka zakonom isključena. Nesamo u upravnom rešavanju Vlade, ministarstava i upravnih državnih organizacija,već i centralne banke, kao i različitih nezavisnih regulatornih tela, a i drugihorgana u određenim slučajevima. To je dodatni razlog da pravno uređivanjeprocesnih i organizacionih pitanja upravnog sudovanja bude bespogovornona nivou savremenih evropskih dostignuća kako zaštite individualnih pravnihsituacija fizičkih i pravnih lica i objektivne zakonitosti - tako i delotvornostisudskog funkcionisanja i sudijskog rada u ostvarivanju te dragocene, nezamenljivemisije.4. - Uz rečeno, ponovo ističem: u novoj organizaciji srpskog pravosuđa (kao niu samom važećem ZUS-a) nije prihvaćena dvostepenost odlučivanja u upravnom36Primerice u hrvatskom ZUS-u su predviđena dva vanredna pravna sredstva: zahtev za zaštituzakonitosti Vrhovnom sudu Hrvatske (član 21) i ponavljanje postupka (čl. 52. i sl.). A u crnogorskomZUS-u - takođe uz izostanak žalbe kao redovnog sudskog pravnog leka - postoje jedino “vanredni pravniljekovi” (član 40): zahtev za vanredno preispitivanje sudske odluke pred Vrhovnim sudom Crne Gore(član 41, na koji su ovlašćeni i stranka i državni tužilac!) i zahtev za ponavljanje postupka (čl. 47. i sl.).31

Dr. Zoran R. Tomić: Upravni spor i upravno sudovanje u savremenoj SrbijiZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 21.-35.sporu - s jednim ili više upravnih sudova kao prvostepenih, pa čak se ne propisujeni dvostepenost u okviru samog Upravnog suda. 37 Rečju, nema još ni normativnihnagoveštaja modela dvostepenog upravnog sudstva, a kamoli osnivanja vrhovnogupravnog suda kao druge i najviše redovne upravno-sudske instancije. A za takonešto postoje, već niz godina, ozbiljni stručni i naučni argumenti, uz pozivanjena proverena uporedna iskustva. Ukratko, najkrupniji razlozi preko potrebnoguvođenja sistema upravnog sudstva i u srpsko pravo su 38 : ad 1 - podizanje nivoačuvanja pravnog integriteta fizičkih i pravnih lica, stranaka u upravnim odnosima,posebno u konstelaciji sa sve češćom propisima predviđenom jednostepenošćuupravnog rešavanja; ad 2 - izgrađivanje kvalitetne i ustaljene sudske prakse koja ćesvojom razumljivošću, ozbiljnošću i obrazloženošću dopunjavati po prirodi rigidneformalnopravne izvore - blagotvorno povratno utičući na pravilnost i jedinstvenostupravnog postupanja, na legalno i legitimno zadovoljenje javnih interesa; ad 3 -rasterećenje sudova opšte nadležnosti od narastujećg talasa upravnih sporova kaosudskih predmeta specifične kakvoće, osobito u poređenju sa onim krivičnim iparničnim; ad 4 - davanje bitnog doprinosa političko-pravnom geslu o relativnojrazdvojenosti i ravnoteži krucijalnih državnih funkcija – s obzirom da, u prisustvuupravnih sudova, klasični sudovi prestaju da se mešaju u upravne poslove.Teorijski uzev, umesto dosadašnje “odlazeće” nadležnosti domaćeg opštegsudstva u Srbiji, moguća su bar tri modela rekonstrukcije sudske nadležnostiza rešavanje upravnih sporova. Sva tri podrazumevaju osnivanje jednog ili višeupravnih sudova, u rangu specijalizovanih, posebnih i nezavisnih organa.Prvi potencijalni tip je: Prvostepeni upravni sudovi prema teritorijisadašnjih okružnih, odnosno ubuduće viših sudova - i jedan vrhovni upravni sudkao poslednja upravno-sudska instanca. Čini mi se da bi takvo rešenje za Srbijubilo nerealno, a, prema količini upravnih sporova, i nepotrebno razuđeno zbogprevelikog broja tako nanizanih nižih upravnih sudova.Drugi model: Prvostepeni upravni sudovi koji bi područno”pokrivali”relativnokrupnije teritorijalne zajednice unutar Srbije – pratili bi (prema nekom merilu,recimo prebivalištu stranke, ili sedištu pravnog lica) globalnu teritorijalnustrukturu države (s obzirom na broj pokrajina, regiona ili slično). U tom smislu,postojala bi primerice tri ili četiri (možda i još neki više) osnovna upravna suda -recimo na nivou budućih apelacionih sudova u Srbiji - i jedan upravni sud na nivoumatične države. Ovaj poslednji, redovno u svojstvu drugostepenog upravnog suda(po izuzetku, u određenim slučajevima, i kao prvostepena i kao završna instanca),a svakad u ulozi vrhovnog žreca. To je i na evropskom prostoru poznata pravnamatrica. Ukazujem i na slično zakonsko stanovište iz Kraljevine SHS i prveJugoslavije: “Upravni sud zasedava u istom mestu gde i Apelacioni Sud i imaistu prostornu nadležnost sa njime” (u smislu člana 6. starog Zakona o Državnom37Za hrvatsko pravo, u pogledu dvostepenosti upravnog suđenja de lege ferenda - “za” i “protiv”- upućujem na Đerđa (i odrednice tamo navedene - op., ct., str. 113 i sl., 132-134), osobito na problemsuđenja u razumnom roku s tim u vezi.38V. za ilustraciju rad “Pred vratima upravnog sudstva” (u Z. Tomić, Struka i politika, Beograd, 2003,str. 309-320).32

Dr. Zoran R. Tomić: Upravni spor i upravno sudovanje u savremenoj SrbijiZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 21.-35.Savetu i upravnim sudovima iz 1922. godine). Ne bi nipošto škodilo ni postepenoosnivanje usko specijalizovanih (u prvome redu, računskog, socijalnog, kao idrugih) upravnih sudova, posvećenih razrešavanju samo određenih vrsta upravnihsporova.Treći tip organizacije upravnog sudovanja bio bi: Samo jedan upravnisud na nivou Srbije kao celine - Upravni sud Srbije koji bi rešavao sve upravnesporove na republičkom nivou. Pravni lekovi na njegove odluke bili bi upućivaniVrhovnom sudu Srbije, odnosno od sledeće godine - Vrhovnom kasacionom sudu,najvišem sudu opšte nadležnosti. Ne bi dakle postojao poseban, najviši upravnisud Srbije. Potonji, trećeopisani put nastajanja specijalne sudske nadležnostiza rešavanje upravnih sporova u Srbiji, taj narečeni pokušaj makar delimičnog“izvlačenja” upravnih sporova iz delokruga sudova opšte nadležnosti - izgledakao najlakši, najjednostavniji i najbrže izvodljiv poduhvat (slična postavka je,podsećam, na snazi je u Hrvatskoj, Sloveniji, Crnoj Gori). Baš zakva pravnaregulativa, kako višekratno naznačih, počinje da se primenjuje u Srbiji počev od1. 1. 2010. godine.Sve u svemu, zakonsko opredeljenje za jedan-jedini republički upravni sud,ne znači rađanje sistema upravnog sudstva u Srbiji, nego serviranje jednognedovršenog hibridnog obrasca s kojim, čini mi se, ipak (o)stajemo na pola putado najboljih evropskih recepata. Takođe, taj novouvedeni Upravni sud Srbijebiće verovatno zatrpan upravnim sporovima praktično u onoj meri u kojoj je toproteklih godina bio republički vrhovni sud. No, ako je formiranje Upravnog sudaSrbije samo prvi korak ka predstojećem ubrzanom stvaranju zrelog, dvospratnogupravnog pravosuđa - onda takav, makar i zakasneli potez, vredi pozdraviti ipodržati. Ipak, “obrazloženje” da je jedan upravni sud za celu teritoriju Srbije“primeren našim sadašnjim prilikama”, te da bi dvostepena upravno-sudska skalau ovom trenutku bila skupa - teško može izdržati ozbiljnu kritiku. Uvek su naduge staze najskuplji bili kolebanje, neznanje i površni pravni odgovori. Razumese, obrazovanje i usavršavanje upravnog, a osobito i onog specifičnog sudijskogkadra za raspetljavanje upravnih sporova - stalni je proces koji treba (a moraloje odavno!) odmah započeti. Zasebne visoke nacionalne upravne škole (kao štoje francuska ENA) i instituti za javnu upravu su već poduže svetska stvarnost ineminovnost razvijene opšte i pravne kulture.Iz prethodno predočenih razloga, mišljenja sam da je (i) za Srbiju profuturo optimalna jedino ona druga, odnosno srednja strateška solucijaupravnog sudovanja. Ta opcija donosi zaokruženost, kompletnost samostalne ispecijalizovane upravno-sudske šeme, a bez preteranog gomilanja prvostepenihupravnih sudova. U tom kontekstu, uloga pretpostavljenog vrhovnog upravnogsuda bila bi u ujednačavanju sudske prakse onih nekoliko osnovnih upravnihsudova. Ujedno, prihvatanjem izloženog umerenog, cenim racionalnog prilaza,stvorio bi se u upravnim sporovima prostor za šire, redovnije korišćenje sudskogodlučivanja u punoj jurisdikciji, uz primereno održavanje usmene rasparve.Jer, specijalizovano upravno sudstvo bi - kada se usvoji tužba i poništi osporeni33

Dr. Zoran R. Tomić: Upravni spor i upravno sudovanje u savremenoj SrbijiZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 21.-35.upravni akt kao nezakonit - po pravilu samo bilo u stanju (stičući vremenom sveviše osobenog upravnog umeća) da neposredno meritorno odluči i o pravu strankeu datom slučaju (pa i da joj dosudi naknadu eventualno pretrpljeljene štete),nevraćajući dotični pravni predmet nadležnom organu javne uprave na ponovnorešavanje. Ovim bi bio ispunjen jedan od uslova za rast poverenja u sudstvo,u brzinu i obuhvatnost dostizanja pravde. A i sama javna uprava bi iz takvogsinhronizovanog postupanja upravno-sudskog sklopa izvukla konsekventnupouku.Dakle, u Srbiji se u jesen 2009. godine nalazimo najzad pred zdanjemupravnog sudstva. Politička je volja da se u njega udje “na mala vrata” oprezno,polako, rekao bih – plašljivo i nedovoljno. Nasuprot, nezanemarljivi argumentinauke i struke nalažu drugačije, promišljeno i dubioznije – ”veliko”, celovito itrajno a nepretenciozno rešenje: Sistem dvostepenog upravnog sudstva, na čelusa Vrhovnim upravnim sudom. Dakako, uz prethodne odgovarajeće ustavnepromene.IV. ZAKLJUČNA RAZMATRANJA1. - Razvoj upravnog spora, odnosno sudska kontrola uprave u Srbiji može sepratiti i analizirati uglavnom od druge polovine devetnaestog stoleća. A današnja i“sutrašnja” (od 1. 1. 2010. godine) - savremena Srbija, posle više godina pripremase za otpočinjanje rada Upravnog suda, jednog za celu tritoriju države. S drugestrane, budući Vrhovni kasacioni sud bi (i) u upravnom sporu rešavao samo povanrednim po pravnim lekovima, pri čemu je sudska žalba u upravnom sporuSrbiji redak izuzetak (iako po pravnim dejstvima, “redovno pravno sredstvo”).No, pored solidne ustavne podloge, sistem pravne kontrole uopšte, a i samesudske zaštite građana i njihovih kolektiviteta u upravnim stvarima posebno, se- u ovome radu opisanim (i drugim, nepomentim) propustima, manjkavostimai anahronizmima - dobrano otanjuje i zamagljuje. Da li to aktuelni državniodlučioci, svesno ili nesvesno, “čuvaju” aparat javne uprave od celovite, završnei najvažnije - sudske kontrole upravnih akata, odnosno delom “zaklanjaju” sameupravno-sudsko odluke od više sudske provere!? Ili je to jednostavno samo nemari marginalizovanje upravnog u odnosu na druge delove pravosuđa?2. - Ukratko: znatno noveliranje srpskog ZUS-a je imperativ. Ne samo radiusklađivanja sa Ustavom i respktabilnim međunarodnim standardima, nego iradi otklanjanja protivurečnosti između njega i važećeg ZOUS-a. Ovaj potonji upunom obimu počinje da se primenjuje od 1. 1. 2010. godine, pri čemu bi nekenjegove solucije u pogledu upravnog pravosuđa bilo nužno što pre preispitati,značajno dopuniti ili/i izmeniti.3. - Najvažniji razlozi uvođenja sistema upravnog sudstva u srpsko pravosu: (a) podizanje nivoa čuvanja pravne zaštite fizičkih i pravnih lica, stranaka uupravnim odnosima; (b) izgrađivanje kvalitetne i ustaljene sudske prakse koja34

Dr. Zoran R. Tomić: Upravni spor i upravno sudovanje u savremenoj SrbijiZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 21.-35.će svojom razumljivošću, ozbiljnošću i obrazloženošću dopunjavati neelastičneformalnopravne izvore - blagotvorno povratno utičući na pravilnost i jedinstvenostupravnog postupanja, na legalno i legitimno zadovoljenje javnih interesa; (c)rasterećenje sudova opšte nadležnosti od narastujećg talasa upravnih sporova,kao sudskih predmeta specifične kakvoće, u poređenju s krivičnim i parničnim;(d) davanje osetnog doprinosa političko-pravnom geslu o relativnoj razdvojenostii ravnoteži krucijalnih državnih funkcija, s obzirom da se - uspostavljenjemupravnog suda ili više upravnih sudova, kao specijalizovanih i posvećenihupravnim sporovima - sudovi opšte nadležnosti prestaju da mešaju u pravnapitanja upravnih poslova.ADMINISTRATIVE DISPUTE AND THE ADMINISTRATIVEADJUDICATION PROCESS IN CONTEMPORARY SERBIA-Some problems of reform and amendment directions-The subject of this paper is the functioning of one part of the new judicial system in Serbia putin place by judicial law in 2008, and based on the Serbian Constitution of 2006. It deals with theadministrative judiciary, i.e. administrative dispute and the administrative adjudication process. Itfocuses mainly on some legal gaps and insufficiencies of their current and future legal regulationcommencing from 1.1.2010. It is already the second half of 2009, and the two fundamental, mostlyexceeded regulations, together with their solutions from the area of administrative-procedural lawhave not been radically amended. This law is derived from the Federal Republic of Yugoslavia fromthe General Administrative Procedure Act (of 1977 further referred to in the text as “ZUP”) and theAdministrative Dispute Act (of 1996 further referred to as “ ZUS”). However, further on, only oneissue in administrative dispute and administrative judicial procedure is discussed, mainly de legeferenda, including some important contentions of an organisational character.Key words: administrative judiciary, reform, administrative dispute,administrative- judicial procedure, two-stage; legal protection35

Doc. dr. sc. Boris Ljubanović: Upravni ugovori i upravno sudovanjeZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 37.-52.Dr. sc. Boris Ljubanović, docentPravnog fakulteta Sveučilišta u OsijekuUPRAVNI UGOVORI I UPRAVNO SUDOVANJEUDK: 342.9 (4)Primljeno: 25. 12. 2009.Pregledni znanstveni radAutor u članku razmatra upravne ugovore i rješavanje sporova iz upravnih ugovora. Nakonuvodnih općih napomena, bavi se pojmom i karakteristikama upravnog ugovora. Prikazuje uređenjeupravnih ugovora po novom hrvatskom upravno postupovnom pravu, a zatim iznosi o rješenjimafrancuskog i njemačkog prava glede upravnih ugovora. Posebno raspravlja o mogućim načinimarješavanja sporova koji proizlaze iz upravnih ugovora, te traži odgovor na pitanje kome povjeritirješavanje tih sporova, je li redovitim sudovima, specijaliziranim upravnim sudovima ili neovisnimupravnim tijelima. U zaključnom razmatranju iznosi da je upravni ugovor javnopravni, to je institutupravnog prava, što znači javnog prava, te je stoga najbolje rješenje da o tužbama koje se odnosena upravne ugovore rješavaju prvostupanjski upravni sudovi i, povodom žalbe, drugostupanjskiupravni sud. Ti sudovi moraju ispunjavati uvjete neovisnih sudova iz čl. 6. Europske konvencijeza zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, a njihovi su suci, naročiti zbog višegodišnje prakse,specijalisti za upravno pravo i rješavanje upravnih sporova.Ključne riječi: upravni ugovor, upravno sudovanje, upravni spor, upravnopravo1. OPĆE NAPOMENEInstitut upravnog ugovora nije poznat u hrvatskom pravnom sustavu. Onjemu se malo zna čak i u našoj stručnoj pravničkoj javnosti. Prihvaćen je teknovim Zakonom o općem upravnom postupku iz 2009. godine (ZUP) 1 , koji ćese primjenjivati od 1. siječnja 2010. Zbog te činjenice, u ovo su vrijeme postaliaktualni radovi naših upravnopravnih pisca u kojima se razmatra problematikaupravnih ugovora. 2 Pri tome osobitu pozornost, pored ostalog, privlači pitanjepravne prirode onih ugovora koje otprije predviđa hrvatsko zakonodavstvo, aprema nekim su svojim karakteristikama odgovarajući upravnim ugovorima.Takvi su npr. ugovor o koncesiji 3 , ugovor o javnoj nabavi, te ugovor o javnim1Narodne novine, br. 47/09.2V. Ivo Borković, Upravni ugovori, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 30/2, 1993., str.428.-429., Dario Đerđa, Posebnosti upravnih ugovora, Upravno pravo-aktualnosti upravnog sudovanja iupravne prakse - 2008. Inženjerski biro, Zagreb, str. 14. – 37., Branko Babac, Upravno pravo, Odabranapoglavlja iz teorije i praxisa, Pravni fakultet Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, 2004., str.27.3V. Zakon o koncesijama, Narodne novine, br. 125/08.37

Doc. dr. sc. Boris Ljubanović: Upravni ugovori i upravno sudovanjeZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 37.-52.uslugama. 4 Postavlja se pitanje jesu li to ugovori građanskog, dakle privatnogprava, ili ugovori upravnog, što znači javnog prava? S obzirom da, kako je većrečeno, naše upravno pravo nije predviđalo posebne tzv. upravne ugovore, nanavedene su se ugovore primjenjivala pravila građanskog prava, što se očituje i učinjenici da se oni nalaze u sustavu nadzora redovitih sudova, a ne Upravnog sudaRepublike Hrvatske. Nakon stupanja na snagu ZUP-a, na upravne će se ugovoreprimjenjivati odredbe ZUP-a, glede pitanja koja su njime normirana. Za ostalapitanja i dalje će se primjenjivati pravila građanskog prava, osim ako ne buduuređena nekim drugim posebnim zakonima. Upravne tužbe koje se odnose naupravne ugovore upravni će sudovi rješavati tek od 1. siječnja 2012., tj. nakonstupanja na snagu novog Zakona o upravnim sporovima.Prihvaćanje i propisivanje upravnog ugovora dio je sveukupne reforme hrvatskejavne uprave. Riječ je, naime, o uspostavljanju osebujnih upravnopravnih odnosaizmeđu javne uprave i privatnih osoba, koji se zasnivaju na njihovoj suglasnoj volji,a ne na autoritativnom i jednostranom upravnom aktu. Na taj se način ostvarujejedan od standarda europske javne uprave, i to onaj koji zahtijeva aktivnu ulogugrađana u odnosima s javnom upravom, njihovo djelatno sudjelovanje u upravnimposlovima u što većem broju upravnih područja.382. POJAM I KARAKTERISITKE UPRAVNOG UGOVORASvaki je ugovor suglasno očitovanje volja dvaju ili više subjekata zbogpostizanja dopuštenih pravnih učinaka. To je dvostrani pravni posao jer, za razlikuod jednostranih pravnih poslova, nastaje tek ako je došlo do suglasnog očitovanjavolje dvaju strana. Sve ovo se odnosi i na upravne ugovore s tim da oni, kakoćemo dalje vidjeti, imaju određene specifičnosti po kojima se razlikuju od ostalihvrsta ugovora.Upravni ugovor se može odrediti kao pravni posao što ga država ili drugojavnopravno tijelo 5 sklapa s trećim osobama, fizičkim ili pravnim, koji je usmjerenna postizanje stanovitog cilja za koji postoji širi društveni interes, i to pod uvjetimakoji su predviđeni posebnim pravilima.Postoji i jedna druga definicija upravnog ugovora, naime da je to ugovorsklopljen u ime jednog ili više javnih subjekata, a prema režimu javnog prava 6Što se specifičnosti upravnih ugovora tiče, francuski autori naglašavaju da seradi o ugovorima između nejednakih strana, jer tijelo javne vlasti nastupa s jačompravnom voljom, te pri izvršavanju ugovora raspolaže nekim javnim ovlastima. 74V. Zakon o javnoj nabavi, Narodne novine, br. 110/07., 125/08.5Javnopravno tijela su tijela državne uprave i druga državna tijela, tijela jedinica lokalne i područne(regionalne) samouprave, te pravne osobe koje imaju javne ovlasti (v. čl. 1. ZUP-a.).6Usp. J. M. Auby, Droit administratif special, Deuxierne Edition, Paris, Sirey, 1966., str. 28.7Administration has the privilege to take what steps are necessary to enforce or supervise the contract,without invoking the assistance of the administrative courts. B. Nicholas, French Law of Contract, Oxford,

Doc. dr. sc. Boris Ljubanović: Upravni ugovori i upravno sudovanjeZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 37.-52.Doista se može reći da upravne ugovore obilježavaju određene posebne i većeovlasti javnopravnih tijela koje su povezane sa svrhom koja se tim ugovorimaželi postići, s tim da je uvijek posrijedi širi društveni interes. Prigodom sklapanjaupravnog ugovora javnopravno tijelo redovito nastupa kao subjekt javnogaprava, te stoga ima veće ovlasti koje proizlaze iz prvenstva javnog interesa kogazastupa. To znači da u odnosu prema drugoj ugovornoj strani ima nadređeni, značipovoljniji položaj. Takav položaj javnopravnog tijela dolazi do izražaja i tijekomizvršavanja ugovora, osobito kada druga strana neuredno izvršava svoje ugovorneobveze ili ih uopće ne izvršava. 8Prema svemu, sklapanjem upravnog ugovora dvije strane stupaju u upravnopravniodnos, u kojem javnopravno tijelo kao nositelj autoriteta javne vlasti ima važnijemjesto, jači pravni položaj. Suprotno tome, kod građanskopravnih ugovora objese strane nalaze u jednakom pravnom položaju, što znači da ni jedna strana nemabilo nadređenu, bilo podređenu ulogu. Na razlike između upravnih ugovora igrađanskih ugovora upućuje i njemačka literatura upravnog prava. Navodi se daupravni ugovor (Verwaltungs vertrag) stvara, mijenja ili poništava pravni odnos usferi javnoga prava, dok građanski ugovor isto to čini u sferi privatnoga prava. 9Treba naglasiti da svaki ugovor u kojem se na jednoj strani nalazi javnopravnotijelo nije upravni ugovor. Stoga valja razlikovati ugovore uprave od upravnihugovora. Ugovori uprave su svi ugovori kod kojih se na jednoj strani pojavljujejavnopravno tijelo. To znači da se u kategoriju ugovora uprave svrstavaju kakougovori privatnog prava, tako i upravni ugovori. Upravni su ugovori, dakle tekjedna vrsta ugovora uprave. Francuski autor Laubadere govori o dvije kategorijeugovora kod kojih je na jednoj strani javnopravno tijelo, a to su upravni ugovori(contracts administratifs) i ugovori građanskog prava (contracts de droit commun,ou de droit prive). 10 Prema francuskoj pravnoj teoriji, razlika između ugovoraprivatnog prava u kojima je jedna strana javnopravno tijelo i upravnih ugovoraje u tome što predmet upravnog ugovora mora uvijek biti usmjeren na obavljanjejavne službe, kao i da su posebne ovlasti pridržane javnopravnom tijelu (clausesexorbitantes du droit commun). 11Slijedom navedenog, možemo navesti karakteristike upravnih ugvora, a te su:- najmanje jedna strana ugovora uvijek je javnopravno tijelo1992., str. 27.; Usp. i Neville Brown, John S. Bell, French Administrative Law, Clarendon press, Oxford,1998., str. 202.8V. Borković, rad cit. u bilj. 2. str. 428., Đerđa, rad cit. u bilj. 2. str. 31.9Usp. Mahendra P. Sing, German Administrative Law in Common Law Perspective, Max-PlanckInstitut, Springer, 2001., str. 94.10Andre de Laubadere, Franck Moderne, Pierre Delvolve: Traite des Contracts Administratifs, Paris,L.G.D.J., 1983., str. 126.11Mada Babac upozorava da, iznimno, i ugovori sklopljeni isključivo između osoba privatnogaprava mogu biti upravnim kada jedna od takvih strana ima punomoć (mandat) nekog javnopravnog tijela,ili je koncesionar javnih radova u sklopu izgrađivanja nacionalnih puteva, ili djeluje za račun nekogjavnopravnog tijela. V. Babac, rad cit. u bilj. 2., str. 27. Njemačko pravo upravne ugovore temelji namaterijalnom kriteriju, a svojstvo subjekata nema bitnu ulogu. Ugovor je upravni tj. javnopravni zato jerse na njega primjenjuju norme za javnopravne ugovore, bez obzira na činjenicu tko su ugovorne strane.39

Doc. dr. sc. Boris Ljubanović: Upravni ugovori i upravno sudovanjeZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 37.-52.- svrha i cilj upravnog ugovora je ispunjenje nekog šireg društvenog interesa- javnopravno tijelo nastupa kao nositelj autoriteta javne vlasti i pridržava sebiposebne ovlasti (clauses exorbitantes du droit commun)- pri sklapanju i izvršavanju upravnih ugovora vrijede posebni uvjeti, s tim dasu, u pravilu, predviđeni posebnim propisima- sporove koji proizlaze iz upravnih ugovora rješavaju specijalizirani upravnisudovi ili neovisna upravna tijela koja uvažavaju standarde iz čl. 6. Europskekonvencije o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda.Smijemo zaključiti da su upravni ugovori i po svojem nazivu i po svojojprirodi – javnopravni. Oni su predmet upravnog prava i predstavljaju upravnumateriju, te stoga sporovi koji iz njih proizlaze spadaju pod jurisdikciju upravnihsudova ili spomenutih neovisnih upravnih tijela koja postoje npr. u Austriji(unabhaengige Verwaltungssenate).3. UPRAVNI UGOVORI PREMA NOVOM HRVATSKOM UPRAVNOPOSTUPOVNOM PRAVUŠto se upravnih ugovora tiče, ZUP je normirao tek osnovna pitanja tih ugovora.Njihovo pobliže uređenje prepušteno je posebnim zakonima, ali i upravnoj teupravnosudskoj praksi.U Smjernicama za izradu novog Zakona o općem upravnom postupkuRepublike Hrvatske 12 glede upravnih ugovora stoji:«Tijelo javne vlasti može umjesto donošenja upravnog akta zaključiti upravniugovor sa strankom u odnosu na koji bi inače donio upravni akt, ako je takavugovor u određenoj vrsti upravnih stvari izričito dopušten.Pravni odnos upravnog prava može se ugovorno uspostaviti, izmijeniti iliponištiti, ako to nije u suprotnosti s pravnim poretkom.»Kako su u izradi Smjernica sudjelovali njemački pravni stručnjaci predloženoje, suglasno njihovim shvaćanjima, da ZUP normira dvije vrste upravnih ugovora,i to tzv. koordinirane i tzv. subordinirane upravne ugovore.Koordinirani upravni ugovori su ugovori između tijela javne vlasti jednakogili gotovo jednakog položaja i razine. Sklapaju se npr. zbog uspostave partnerstvaili prevladavanja ograničenih mogućnosti lokalne zajednice ili zajedničkogfinanciranja škola ili održavanja zajedničkih infrastrukturnih objekata.Subordinirani upravni ugovori su ugovori između stranaka koje se nalaze upoziciji nadređenosti, odnosno podređenosti. Mogu se sklopiti u kada postoji12Ove su Smjernice usvojne na sjednici Vlade Republike Hrvatske od 25. siječnja 2008. Izrađenesu u okviru CARDS 2003. pod naslovom: »Potpora reformi javne uprave i državne službe i Središnjegdržavnog ureda za upravu «.40

Doc. dr. sc. Boris Ljubanović: Upravni ugovori i upravno sudovanjeZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 37.-52.izričito ovlaštenje, ili u slučaju odlučivanja temeljem diskrecijske ocjene, kada zarješavanje određenog pitanja nije neophodno donositi upravni akt.Naš zakonodavac nije prihvatio koordinirane upravne ugovore, što se obrazlažečinjenicom da oni prema svojoj prirodi nisu javnopravni, te se stoga javnopravnirežim na njih ne može u potpunosti primijeniti. 13Odredbe o upravnim ugovorima sadržane su u čl. 150. do 154. ZUP-a. Tusu propisani uvjeti za sklapanje upravnih ugovora, razlozi za njihovu ništetnost,izmjena upravnih ugovora zbog promijenjenih okolnosti, raskid upravnih ugovora,te prigovor na upravni ugovor.Prema odredbi čl 150. st 1. javnopravno tijelo i stranka sklapaju upravni ugovoro izvršavanju prava i obveza utvrđenih u rješenju kojim je riješena upravna stvar,ako je zakonom propisano sklapanje takvoga ugovora. Iz cit. zakonske odredbeproizlazi sljedeće. Prvo: Upravni ugovor je ugovor između javnopravnog tijelai adresata upravnog akta. Time su subjekti sklapanja upravnog ugovora uvijekodređeni – s jedne strane to je javnopravno tijelo, a s druge adresat upravnogrješenja. Drugo: Upravni ugovor sklapa se s ciljem uređenja izvršavanja pravai obveza utvrđenih rješenjem. Treće: Upravni se ugovor može sklopiti samonakon donošenja rješenja. Sklapanje upravnog ugovora s ciljem reguliranjaupravnopravnog odnosa koji već otprije nije riješen upravnim aktom nije moguće.Proizlazi da se upravni ugovor može sklopiti tek po završetku upravnog postupka,te je stoga upitno je li on uopće dio toga postupka. I potom, upravni je ugovor teksredstvo uređenja izvršavanja prava i obveza o kojima je odlučeno pojedinačnimpravnim aktom, a ne institut koji omogućava javnopravnim tijelima stupanje upravne odnose i na drugi način, a ne samo putem upravnog akta. Četvrto: Upravnise ugovor može sklopiti samo kada je to propisano posebnim zakonom.U st. 2. do 4. čl. 150. predviđeno je da upravni ugovor ne smije biti protivanizreci rješenja i prinudnim propisima, ne smije biti sklopljen protivno javnominteresu ili na štetu trećih osoba. Ako sadržaj upravnog ugovora ima pravni učinakna prava trećih osoba, za njegovu je valjanost potrebna suglasnost tih osoba. Učl. 150. st. 4. ZUP-a izričito je određeno da se upravni ugovor sklapa u pisanomobliku.ZUP normira, u odredbama čl. 151., ništetnost upravnog ugovora. Upravni jeugovor ništetan: prvo, ako je protivan rješenju zbog izvršenja kojeg je sklopljen,te drugo, iz razloga ništetnosti koji su propisani zakonom koji uređuje obvezneodnose. Vidimo da je predviđen razlog ništetnosti koji je karakterističan samo zaupravni ugovor (ako je protivan rješenju zbog izvršenja kojeg je sklopljen), alisu predviđeni i opći razlozi ništetnosti (propisani zakonom koji uređuje obvezneodnose). 14 Upravni ugovor je ništetan i kad je ništetan dio tog ugovora, osim ako13Tako i Đerđa, rad cit. u bilj. 2., str. 21.14Ovakva pravna regulacija susreće se i u njemačkom pravu. U par. 59. st. 1. Zakona o upravnompostupku (Verwaltungsfahrensgesetz) propisano je da će javnopravni ugovor biti ništetan iz istih razlogakoje za ništetnost ugovora propisuje njemački Građanski zakonik. No i sam Zakon o upravnom postupkunavodi razloge ništetnosti specifične za upravne ugovore.41

Doc. dr. sc. Boris Ljubanović: Upravni ugovori i upravno sudovanjeZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 37.-52.proizvodi pravne učinke i bez tog dijela. Na temelju tužbe stranke ili javnopravnogtijela, ništetnost upravnog ugovora utvrđuje sud nadležan za upravne sporove.Zakon sadrži i odredbu, čl. 152., koja se odnosi na mogućnost izmjene ugovorazbog promijenjenih okolnosti. Propisuje da ako bi zbog okolnosti nastalih nakonsklapanja ugovora, a koje se nisu mogle predvidjeti u vrijeme sklapanja ugovora,ispunjenje ugovorne obveze za jednu ugovornu stranu postalo bitno otežano, tastrana može zahtijevati da se ugovor izmijeni sukladno nastalim okolnostima. No,o izmjeni upravnog ugovora ugovorne se strane moraju suglasiti.Prema odredbi čl. 153. ZUP-a javnopravno tijelo ima ovlast jednostranoraskinuti upravni ugovor u ovim slučajevima: (1) kad se javnopravno tijelo istranka ne suglase o izmjeni ugovora ili ako javnopravno tijelo ili treće osobeuključene u upravni ugovor na takvu izmjenu ne pristanu, (2) ako stranka neispunjava obveze iz upravnog ugovora, s tim da ako je neispunjivanjem obvezeiz ugovora javnopravnom tijelu nastala šteta, to tijelo ima pravo od strankepotraživati naknadu štete, (3) kad je to potrebno radi otklanjanja teške i neposredneopasnosti za život i zdravlje ljudi i javnu sigurnost, ako se to ne bi moglo otklonitidrugim sredstvima kojima bi se manje diralo u stečena prava. U slučaju pod (2),dakle ako stranka ne ispunjava ugovorne obveze, javnopravno tijelo jednostranoće (dakle mora) raskinuti upravni ugovor, što jasno ukazuje na jači, nadređenipoložaj toga tijela u upravnom ugovoru. Prihvatljivo je stajalište prema kojembi pravo jednostranog raskida ugovora trebala biti tek krajnja mjera, s tim da bijavnopravno tijelo drugim mjerama, prema načelu razmjernosti, trebalo nastojatiprimorati stranku na ispunjenje njezinih ugovornih obveza. 15 Javnopravno tijeloraskida upravni ugovor rješenjem, u kojem moraju biti navedeni i obrazloženirazlozi raskida i određen iznos štete ukoliko je javnopravnom tijelu šteta nastala.Protiv rješenja o raskidu upravnog ugovora može se pokrenuti upravni spor. Na tajje način predviđena zaštita stranke u slučaju kada javnopravno tijelo nezakonitoraskine upravni ugovor.No, zaštita stranke ustanovljena je i u slučaju neispunjenja obveza iz upravnogugovora od strane javnopravnog tijela, i to putem prigovora na upravni ugovor,koji je reguliran u čl. 154. ZUP-a. Prema toj odredbi, stranka može izjavitiprigovor zbog toga što javnopravno tijelo ne ispunjava ugovorne obveze, stim da se prigovorom može zahtijevati i naknada štete nastale neispunjenjemugovora. Prigovor se izjavljuje i predaje tijelu koje prema zakonu obavlja nadzornad javnopravnim tijelom s kojim je stranka sklopila upravni ugovor. To tijeloodlučuje o prigovoru (što je ZUP propustio izričito navesti) i to rješenjem protivkojeg se može pokrenuti upravni spor. Možemo naglasiti, da je to jedini ZUP-ompredviđena slučaj u kojem je prigovor devolutivan pravni lijek.Iz izloženog je vidljivo da je, pored ostaloga, rješavanje sporova zbogneispunjena obveza iz upravnih ugovora povjereno specijaliziranim upravnimsudovima.15Usp. Dario Đerđa, Upravni ugovori u posebnim upravnim područjima, Izlaganje na savjetovanju«Novi Zakon o općem upravnom postupku», Novi informator, Zagreb, 17. rujna 2009. (rad u tisku).42

Doc. dr. sc. Boris Ljubanović: Upravni ugovori i upravno sudovanjeZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 37.-52.4. UPRAVNI UGOVORI U FRANCUSKOMI NJEMAČKOM PRAVUInstitut upravnih ugovora poznat je u većem broju europskih država (takou Francuskoj, Italiji, Njemačkoj, Španjolskoj), ali je nepoznat u nekim našimsusjednim državama (npr. u Sloveniji). U angloameričkom pravnom sustavu nepostoji institut upravnog ugovora. U tom sustavu vrijede pravila općeg prava(Common law) koja se primjenjuju bez obzira je li u pitanju pojedinac ili javnavlast. To znači da postoji jednaka primjena općeg prava, neovisno o tome je li upitanju ugovor u kojemu je jedna strana javnopravno tijelo. Ovdje će biti govorao nekim najosnovnijim postavkama upravnih ugovora francuskog prava, iz kojegje taj institut i ponikao, a zatim i njemačkog prava pošto su hrvatska rješenja vrloslična rješenjima toga prava.4.1. Upravni ugovori u francuskom pravuBrojni instituti upravnog prava podrijetlom su iz Francuske (javna služba,koncesije i dr.). Institut upravnog ugovora također je nastao u Francuskoj krajem19. i početkom 20 st., te je tamo i najrazvijeniji, kako u teoriji, tako i u praktičnojprimjeni. Za pravni režim francuskih upravnih ugovora karakteristično je daprimaran utjecaj imaju pravila koja je razvila judikatura tj. upravnosudska praksa(tzv. contract par détermination de la jurisprudence), u prvom redu Državnogsavjeta (Conseil d’Etat), upravnih sudova (Tribunaux Administratifs, CoursAdministratives d’Appel), ali i Tribunal des Conflicts koji rješava sukobenadležnosti između sudova opće nadležnosti i upravnih sudova. 16 S druge strane,pojedine vrste upravnih ugovora uređene su zakonskim putem, naime materijalnii formalni elementi ugovora određeni (determinirani) su zakonskom normom(tzv. contrat par détermination de la loi). Temeljem ovakvog pravnog režimadolazimo do pojma upravnog ugovora par nature, tj. ugovora koji je upravnizato što ispunjava kriterije (les criteres du contrat administratif) koje je postavilaupravnosudska praksa (La solution jurisprundentielle) neovisno o tome što ga nitijedan zakon nije proglasio upravnim. Bitno je istaknuti da se prema tim kriterijimaodlučuje o tome koji će sud odlučivati o sporu iz ugovora – upravni sud ili sudopće nadležnosti.Kriteriji upravnosudske prakse za upravne ugovore:(1) Kriterij stranaka (les parties au contract). Prema tom kriteriju jedna odstrnaka u upravnom ugovoru mora biti pravna osoba javnog prava (une personnemorale de droit public).16Više o ustroju sudbene vlasti u Francuskoj vidi na: http://en.wikipedia.org/wiki/Judiciary_of_France43

Doc. dr. sc. Boris Ljubanović: Upravni ugovori i upravno sudovanjeZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 37.-52.(2) Kriterij cilja (l´objet même du contract). Po njemu upravni je ugovor onajčiji je objekt vezan uz obavljanje javne službe, odnosno onaj kojim pojedinacdobija pravo i dužnost neposrednog obavljanja javne službe.(3) Kriterij posebnih ovlasti (les clauses exorbitantes du droit commun) ili tzv.derogativna klauzula (clauses dérogatories). Po ovom kriteriju (klauzuli) strankeprihvaćaju ugovorom predviđena odstupanja od općeg prava. Javnopravnom tijeludaju se posebne, veće ovlasti (npr. da jednostrano mijenja odredbe ugovora), jerto više pogoduje ostvarenju šireg društvenog interesa. 17 Međutim, u slučaju daizmjena ugovornih odredbi ima za posljedicu uvećanje troškova, te se na taj načinruši «financijska ravnoteža ugovora», druga ugovorna strana ima pravo potraživatinaknadu od javnopravnog tijela zbog ponovne uspostave «financijske ravnoteže».Ako naknadu ne ostvari sporazumno s javnopravnim tijelom, druga strana ju možepotraživati pred upravnim sudom. 18Iznesenom treba dodati da Državni savjet (Conseil d’Etat) definira clauseexorbitante kao klauzulu kojoj je cilj da strankama da prava i nametne obvezekoje su takve prirode da ne mogu biti ugovorene niti prihvaćene od bilo koga uokviru građanskog i trgovačkog prava. 19Navedeni kriteriji upućuju na jasnu razliku između upravnog i privatnopravnogugovora. U upravnom ugovoru javnopravno tijelo ulazi u ugovorni odnos kaonositelj autoriteta javne vlasti, kojemu je zadaća zaštita i ostvarenje javnoginteresa. Javni je interes dominantan kod upravnog ugovora i zbog njegove zaštitejavnopravno tijelo nastupa s jačim ovlastima od druge ugovorne strane. Ciljupravnog ugovora je obavljanje javne službe. Riječ je o razlikama zbog kojih je,u francuskom pravu, svaki spor povodom upravnih ugovora izuzet iz nadležnostisudova opće nadležnosti i stavljen u nadležnost specijaliziranih upravnih sudova.Francuska pravna teorija i praksa upravne ugovore vrsta uglavnom premaobjektu ugovora. Najvažnija je podjela na ugovore o koncesioniranoj javnoj službi(Les contrats des concession de service public) i ugovore o javnim nabavama (Lesmarchés public). Ugovorom o koncesioniranoj javnoj službi daje se pojedincu(u pravilu privatnoj osobi) pravo i dužnost obavljanja djelatnosti koja se smatrajavnom službom, s tim da on svoju djelatnost naplaćuje od korisnika službe.Koncesionar je odgovoran za obavljanje djelatnosti javne službe. Tipičan primjerovog ugovora u Francuskoj je onaj koji se odnosi na vodoopskrbu. Koncesionardobija od strane javnopravnog tijela pravo i dužnost opskrbe stanovništva vodomna određenom području i tu svoju uslugu naplaćuje od korisnika. Koncesionar jeprema korisnicima u privatnopravnom ugovornom odnosu, a prema koncedentuu javnopravnom (upravnom) ugovornom odnosu. Ugovorom o javnim nabavama17http://playmendroit.free.fr/droit_administratif/les_criteres_du_contrat_administratif.htm18Usp. Neville Brown, John S. Bell, rad cit. u bilj. 7., str. 206.19la clause ayant pour objet de conférer aux parties des droits ou de mettre à leur charge des obligations,étrangers par leur nature à ceux qui sont susceptibles d’être librement consentis par quiconque dans lecadre des lois civiles et commerciales. Vidjeti: http://www.marche-public.fr/Marches-publics/Definitions/Entrees/Clause-exorbitante.htm44

Doc. dr. sc. Boris Ljubanović: Upravni ugovori i upravno sudovanjeZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 37.-52.osiguravaju se posebni predmeti ili usluge potrebne za obavljanje javne službe,što znači da je cilj i ovog ugovora ostvarenje šireg društvenog interesa. 20Pored navedenih, u Francuskoj su poznate i druge vrste upravnih ugovora,tako ugovor o zauzimanju javnih dobara (Les contrats d’occupation du domainepublic), ugovor o upisu javnih zajmova (Les contrats d’emprunt public), ugovor ojavno privatnom partnerstvu (Les contrats de partenariat public-privé) i dr.Francuski su upravni ugovori izraz tendencije da se javna uprava ne služiisključivo upravnim aktom, ali ni klasičnim privatnopravnim ugovorom. Oni suzapravo «srednji put », jer osiguravaju određenu suborordinaciju javnopravnogtijela, ali ne na tako izričito jednostran i autoritativan način kao u slučaju upravnogakta.4.2. Upravni ugovori u njemačkom pravuZa razliku od Francuske u kojoj na pravnu regulaciju upravnih ugovora,kako smo vidjeli, najveći utjecaj ima upravnosudska praksa, u njemačkomsu pravu upravni ugovori pravno uređeni Zakonom o upravnom postupku(Verwaltungsfahrensgesetz), par. 54. do par. 62., potom posebnim federalnimi državnim zakonima, te nekim odredbama njemačkog Građanskog zakonika.Sudska praksa je i u Njemačkoj važan izvor prava upravnih ugovora ali nematako velik utjecaj kao u Francuskoj. Njemački autori također govore o upravnimugovorima kao aktima koji omogućavaju javnopravnim tijelima stupanje u pravneodnose i na drugi način, a ne samo putem upravnog akta. Naglašavaju javno pravnikarakter upravnih ugovora i jurisdikciju upravnih sudova u slučajevima sporova iztih ugovora. Potonje navedeno ukazuje na važnu razliku između privatnopravnihugovora i javnopravnih (upravnih) ugovora . 21Njemačke zakonske odredbe poznaju institut javnopravnog ugovora(Öffentlich-rechtlicher Vertrag). U par. 54. Zakona o upravnom postupkupredviđeno je da pravni odnos u području javnog prava može nastati, izmijenitise ili poništiti javnopravnim ugovorom, ako to nije u suprotnosti s pravnimpropisima. Javnopravno tijelo može okončati upravni postupak sklapanjemjavnopravnog ugovora bez donošenja upravnog akta. Vidimo da cit. zakonskaodredba omogućava voditelju upravnog postupka da, umjesto jednostranog i20Više o vrstama upravnih ugovora u Francuskoj vidi: Neville Brown, John S. Bell, rad cit u bilj 7.str. 204. i d.21...but quite often the administration also acts of contracts, private and public. Private contractsmade by the administration stand on the same footing as contracts between any private persons. They areregulated by the German Civil Code and disputes with respect of them are settled by the ordinary courts.Public, also called administrative, contracts are subject-matter of administrative law and any disputes withrespect fall within the jurisdiction of the administrative courts. The law on the administrative contracts inGermany is not as developed as in France. But unlike France, in Germany it has been codified in the Lawon Administrative Proceedings. It is also supplemented by the Special Federal and Land laws, judicialprecedents, and the German Civil Code. Mahendra P. Singh, rad. cit. u bilj. 9. str . 94.45

Doc. dr. sc. Boris Ljubanović: Upravni ugovori i upravno sudovanjeZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 37.-52.autoritativnog odlučivanja donošenjem upravnog akta, sa strankom sklopi upravniugovor.Par. 55. i par 56. njemačkog Zakona o upravnom postupku reguliraju ugovoro nagodbi (Vergleichsvertrag) i ugovor o razmjeni (Austauschvertrag) kaojavnopravne ugovore.Ugovor o nagodbi javnopravno tijelo može sklopiti, u skladu s par. 54., akopostoji neizvjesnost o činjeničnom i/ili pravnom pitanju, a javnopravno tijelo smatrada će se sklapnjem nagodbe ta neizvjesnost otkloniti. Prema njemačkom Zakonuo upravnom postupku je, dakle moguće sklapanje nagodbe između javnopravnogtijela (voditelja postupka) i stranke u postupku. Ugovor o nagodbi, iznosi se,doprinosi efikasnosti i ekonomičnosti jer omogućava brzo okončanje postupka ismanjenje njegovih troškova. Hrvatsko pravo ovu mogućnost ne poznaje. PremaZUP-u, nagodbu mogu postići samo stranke, u cijelosti ili o pojedinim spornimpitanjima, a službena je osoba dužna tijekom cijelog postupka nastojati postićinagodbu 22Ugovor o razmjeni javnopravno tijelo može sklopiti, u skladu s par. 54., kadaje potrebno stranku obvezati na neku protučinidbu (najčešće plaćanje novčanogiznosa) za činidbu javnopravnog tijela. Protučinidba mora biti razmjerna ipovezana s činidbom javnopravnog tijela. Kao primjer ove vrste ugovora može senavesti slučaj kada graditelj stambene zgrade ima obvezu izgradnje parkirališnihmjesta za svaku stambenu jedinicu, ali on tu obvezu zbog objektivnih prostornihograničenja ne može izvršiti. Javnopravno tijelo ga može osloboditi navedeneobveze, ako se obveže da će umjesto parkirališnih mjesta izgraditi i urediti npr.dječije igralište u toj gradskoj četvrti.Njemački Zakon o upravnom postupku normira i formu javnopravnih ugovora(par 57.), kada je potrebna suglasnost trećih osoba i suglasnost drugih javnopravnihtijela na upravni ugovor (par 59.), ništetnost javnopravnog ugovora (par. 59.)izmjenu ili ukidanje javnopravnog ugovora zbog promijenjenih okolnosti (par.60.), izvršenje javnopravnog ugovora ( par. 61.), te supsidijarnu primjenu propisa( par 62.).Njemačka upravnopravna teorija upravne ugovore dijeli na koordiniranejavnopravne ugovore (Koordinationsrechtlihevertrag) i subordinirane javnopravneugovore (Subordinationsrechtlichvertrag) 23 . Koordinirani javnopravni ugovorisu oni koji su sklopljeni između tijela javne vlasti jednakog ili gotovo jednakogpoložaja i razine (npr. ugovor između dvaju ili više javnopravnih tijela o obavljanjunekog posla). Budući da kod tih ugovora izostaje subordinacija tj. jača pravna voljajedne ugovorne strane, što je kako smo već ranije iznosili karakteristika upravnihugovora, mogu se svrstati u privatnopravne ugovore. Stoga i nisu regulirani uZakonu o upravnom postupku. Subordinirani javnopravni ugovori su, kako je većrečeno, oni u kojima jedna ugovorna strana ima jaču pravnu volju, tj. istupa kao4622V. čl. 57. ZUP-a.23Npr. Harald Eberhard, Der verwaltungsrechtliche Vertrag: ein Beitrag zur Handlungsformenlerhe,Springer, Wien, 2005., str. 194., Mahendra P. Singh, rad cit. u bilj. 8. str . 95.

Doc. dr. sc. Boris Ljubanović: Upravni ugovori i upravno sudovanjeZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 37.-52.nositelj autoriteta javne vlasti. Vrste javnopravnih ugovora koje smo gore naveli,te koji su regulirani Zakonom o upravnom postupku, smatraju se podvrstamasubordiniranih javnopravnih ugovora.5. RJEŠAVANJE SPOROVA IZ UPRAVNIH UGOVORA.UPRAVNO SUDOVANJEPitanje koje se ovdje postavlja je tko će rješavati sporove koji proizlaze izupravnih ugovora? Hoće li to biti redoviti sudovi ili specijalizirani sudovi zaupravne sporove ili neovisna upravna tijela. S tim u svezi je i pitanje jesu liupravni ugovori ugovori građanskog, to će reći privatnoga prava, ili su to ugovoriupravnog, pa prema tome javnog prava?Riječ je o za Republiku Hrvatsku aktualnim pitanjima, posebno zbog mogućegnačina normiranja instituta upravnih ugovora i rješavanja sporova povodom tihugovora.Uzevši u obzir tradicionalan utjecaj francuskog i njemačkog upravnog pravana upravna prava ostalih zemalja kontinentalne Europe, pa dakako i Hrvatske,ukratko ćemo prikazati kako su na navedena pitanja odgovorile te dvije države,naime Francuska i Njemačka.U Francuskoj su sve do početka 20. st. upravni ugovori smatrani ugovorimaprivatnoga prava, tako da su slijedom toga o sporovima koji su iz njih proizlaziliodlučivali sudovi opće nadležnosti. Iznimka od toga pravila bili su oni upravniugovori koji su posebnim dekretima bili stavljeni u nadležnost specijaliziranihupravnih ugovora. 24 Prekretnica u shvaćanju o nadležnosti za rješavanje sporovaglede upravnih ugovora nastala je odlukom francuskog Državnog savjeta uslučaju Terrier. Conseil départment pokrajine Saóne et Loira je odlučio provestideratizaciju na način da se svakom građaninu isplati novčani iznos po ubijenojštetočini. Građani su se odazvali u ogromnom broju, tako da su financijskasredstva predviđena za tu svrhu veoma brzo potrošena. Stoga građaninu Terrierunije isplaćen odgovarajući novčani iznos za ubijene štetočine, te je on pokreniospor protiv odluke kojom mu je isplata uskraćena. Dražavni se savjet proglasionadležnim za rješavanje tog spora. Prihvaćeno je gledište da je javna služba uprirodi upravnih ugovora, kao i da sporovi koji proizlaze iz sudjelovanja u javnojslužbi spadaju u nadležnost specijaliziranih upravnih sudova 25 , odnosno u to dobau Francuskoj uglavnom u nadležnost Državnog savjeta. 2624Takon npr. dekret iz 1806. godine određuje da sporovi iz ugovora o javnim nabavama spadaju podjurisdikciju upravnih sudova.25O tome vidjeti Neville Brown, John S. Bell, rad cit. u bilj. 7., str. 130., također vidjeti http://www.utexas.edu/law/academics/centers/transnational/work_new/french/case.php?id=101926Pored Državnog savjeta, određeni dio ograničene upravnosudbene nadležnosti imali su lokalnisudovi naziva Conseil de Prefecture.47

Doc. dr. sc. Boris Ljubanović: Upravni ugovori i upravno sudovanjeZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 37.-52.Nakon Drugog svjetskog rata značajno se povećao broj upravnih sporovapred Državnim savjetom, koji više nije bio u mogućnosti rješavati predmete urazumnom roku. Do 1953. godine bilo je neriješeno oko 26000 predmeta. Takvostanje dovelo je, 1953. godine, do velike reforme upravnog pravosuđa i upravnihsporova. Tadašnji Conseil de Prefecture postaju Tribunaux Administratifs idobivaju veliki dio nadležnosti Državnog savjeta. Tribunaux Administratifspostaju prvostupanjski upravni sudovi u upravnim stvarima, pa i u sporovima izupravnih ugovora. Mjesna se nadležnost određuje prema mjestu gdje se upravniugovor izvršava. 27 No, 1987. godine provedena je nova reforma upravnogpravosuđa i upravnih sporova uvođenjem Cours Administratives d’Appel kojipostaju drugostupanjski upravni sudovi, te kao takvi odlučuju o žalbama protivodluka Tribunaux Administratifs, u tzv. le plein contentieux nadležnosti u kojuspadaju i sporovi iz upravnih ugovora 28 . Državni savjet ima funkciju vrhovnogupravnog suda, s tim da je nadležan i za sporove iz nekih upravnih ugovora. Naime,nadležnost upravnih sudova za sporove iz upravnih ugovora različito je predviđenaza pojedine vrste upravnih ugovora. Tako npr. u sporovima iz upravnih ugovorakoje izvršava strana osoba, ili upravnih ugovora koje se odnose na prekomorskapodručja, Državni savjet odlučuje u prvom i posljednjem stupnju. 29Treba napomenuti da su sporovi iz upravnih ugovora, u Francuskoj, uglavnomsporovi pune jurisdikcije, jer pravnu osnovu spora gotovo bez izuzetaka činipovreda subjektivnih prava. To znači da u tim sporovima sud ne rješava samopitanje zakonitosti ugovora (kao u slučajevima spora o zakonitosti), već rješava ičinjenična i pravna pitanja zbog što potpunije zaštite prava građana 30U Njemačkoj su sporovi iz upravnih ugovora također u nadležnosti upravnihsudova, što govori da se njihov pravni režim razlikuje od onoga koji imajuprivatnopravni ugovori. Prena odredbi par. 6. Zakona o upravnim sporovima(Verwaltungsgerichtsordnung) upravni su sudovi nadležni za sve sporove javnogprava koji nisu ustavnog karaktera i koji nisu saveznim zakonom izričito povjereninekom drugom sudu. 31 Njemačka, kao i Francuska, ima trostupanjski sustavupravnog sudovanja. Prvostupanjski upravni sudovi su Verwaltungsgerichte,drugostupanjski su Oberwaltungsgerichte, a funkciju vrhovnog upravnog sudištaobavlja Bundesverwaltungsgericht.Na temelju izloženih rješenja francuskog i njemačkog prava, kao i praktičnihiskustava u tim zemljama, moguće je izreći ocjenu da su upravni ugovori ugovoriupravnog, dakle javnoga prava. Oni imaju drukčiji pravni režim od onoga koji jepredviđen za ugovore privatnoga prava. Strankama se upravnog ugovora ne može27Više o nadležnosti Tribunaux Administratif vidi: Code de Justice Administratif, Livre II.28Više o le plein contentiux vidi na: http://www.gymnopedie-juridique.net/tribadmin/pleincontentieux.html29Usp. Borković, rad cit. u bilj. 2., str. 431.30Pobliže o sporu o zakonitosti i sporu pune jurisdikcije vidi: Branko Babac, Upravno postupovnopravo – odabrana poglavlja, Pravni fakultet Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, Osijek,1998., str. 171.31Verwaltungsgerichtsordnung, Bundesgesetzblat I, s. 686/1991. i 2840/2007.48

Doc. dr. sc. Boris Ljubanović: Upravni ugovori i upravno sudovanjeZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 37.-52.dati takva sloboda koju imaju stranke privatnopravnih ugovora, jer bi ona moglaugroziti javni interes, osobito zbog komercijalizacije javnih djelatnosti. 32 Sporovekoji nastaju povodom upravnih ugovora rješavaju sudovi koji su specijalizirani zaupravne sporove (tzv. upravno sudovanje), s tim da postoji i drugostupanjski takavsud kao žalbeni sud koji ima ovlast utvrđivati činjenice, kao i prvostupanjski sud,a ne samo ispitivati povredu prava, materijalnog i postupovnog.Reformska nastojanja Republike Hrvatske u grani upravno pravo uključuju,pored normiranja upravnih ugovora (v. pod 3.), propisivanje načina rješavanjasporova koji iz njih proizlaze. Pri tome se dosljedno slijedi pravna stečevinaEuropske unije (acquis communautaire) koja se odnosi na upravno pravo i pravnuzaštitu od različitih oblika upravnog djelovanja, a koriste se i iskustva europskihzemalja, poglavito francuska, njemačka i austrijska, dakako i ona koja se tičuupravnih ugovora i tijela koja rješavaju sporove iz tih ugovora.Jedna od karakteristika upravnih ugovora je, kako je već navedeno, da sporovekoji iz njih proizlaze u pravilu rješavaju specijalizirani upravni sudovi. Važnoje naglasiti da se prema shvaćanju Europskog suda pravde i na upravne sudoveprimjenjuje čl. 6. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnihsloboda kao dio acquis communautaire, što znači da se primjenjuje i standardprema kojem «svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristranisud pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj». Ovom se odredbom,dakle jamči i pravo na pravičan i javni postupak.Prema praksi koju je uspostavio Europski sud za ljudska prava opći elementipojma pravičnog postupka, koji vrijede za stranke u svakom sudskom postupku,su: prvo, pravo stranaka da budu nazočne radnjama u postupku i saslušane prijedonošenja odluke; drugo, pravo stranke da u postupku poduzima sve radnje kojemože poduzeti protivna stranka; te treće, sudske odluke moraju biti obrazložene.Obrazloženje sudske odluke je jamstvo pravičnog postupanja jer pridonosi vrsnoćiodluke, daje informacijsku osnovicu za odluku (bez koje stranke ne bi moglepobijati odluku pravnim lijekovima) i potvrđuje čast i dostojanstvo osobe o čijimse pravima odlučuje. 33U sklopu reforme upravnog sudovanja u Hrvatskoj, do danas su obavljeni važniposlovi s ciljem usklađivanja zakonskih propisa o upravnim sporovima s acquiscommunautaire, povećanja efikasnosti upravnosudskog postupka, skraćivanjatrajanja toga postupka i smanjenja velikog broja neriješenih predmeta.Prije od svega drugog, sagledani su problemi i poteškoće u djelovanjuUpravnog suda Republike Hrvatske. Postupak pred tim sudom traje prekomjerenodugo (prosječno preko tri godine), što znači da se ne ostvaruje europski standarddonošenja odluke u razumnom roku. Zaostaci su Upravnog suda iznimno veliki(krajem 2008. godine bilo je gotovo 37000 neriješenih predmeta), s tim da je broj32Usp. Mahendra P. Singh, rad cit. u bilj. 9., str. 97.33D.J. Galligan, Due Process and Fair Procedures; A Study of Administrative Procedures, ClarendonPress, 1996., str. 431. i d.49

Doc. dr. sc. Boris Ljubanović: Upravni ugovori i upravno sudovanjeZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 37.-52.podnesenih upravnih tužbi iz godine u godinu sve veći. 34 Pri svemu tome Upravnisud nije sud pune jurisdikcije, on ne provodi rasprave i ne utvrđuje činjenice, štoznači da upravni spor rješava na temelju činjeničnog stanja utvrđenog u upravnompostupku.Zatim je izrađen, uz značajnu pomoć austrijskih i njemačkih stručnjaka,Strateški dokument i Smjernice za izradu nacrta novog Zakona o upravnimsporovima. 35 Nakon toga je izrađen i od strane Vlade Republike Hrvatske upućenHrvatskom saboru Prijedlog Zakona o upravnim sporovima (ZUS). 36 Prema tomePrijedlogu, ZUS će stupiti na snagu tek 1. siječnja 2012.S obzirom na moguća rješenja odlučivanja o upravnim sporovima (redovitisudovi,ili neovisna upravna tijela koja ispunjavaju pretpostavke iz čl. 6. Europskekonvencije o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda, ili neovisni upravni sudovi),spomenuti Strateški dokument i Smjernice se opredjeljuju za ovo potonje, dakle zapravnu zaštitu putem specijaliziranih upravnih sudova i to od svih oblika upravnogdjelovanja (uključivo i upravne ugovore). Pored toga u spomenutim dokumentimase predlaže: nadležnost upravnih sudova za utvrđivanje činjenica i primjenu prava;obvezna usmena i javna rasprava u postupku pred prvostupanjskim sudom; ovlastsuda da sam meritorno odluči o predmetu (tzv. reformacijska odluka); mogućnostda spor rješava sudac pojedinac; dvije instancije upravnog sudovanja (četiriupravna suda prvog stupnja i to u Osijeku, Rijeci, Splitu i Zagrebu, te Visokiupravni sud u Zagrebu).Navedena su rješenja uglavnom unesena u ZUS. 37 No, na upravne se ugovoreodnose poglavito sljedeće odredbe Prijedloga:- predmet upravnog spora je ocjena zakonitosti sklapanja, raskidanja iizvršavanja upravnih ugovora (čl. 3. st. 1. toč. 3.);- upravni sudovi odlučuju o tužbama protiv upravnih ugovora i izvršavanjaupravnih ugovora (čl. 13. st. 2. toč. 3.);- u sporovima koji se odnose na upravne ugovore mjesno je nadležan upravnisud na čijem se području nalazi sjedište javnopravnog tijela koje je stranka ugovoraili njegova područna jedinica (čl. 14. st. 4.);- tužbom kojom se pokreće upravni spor može se zahtijevati raskidanje ilioglašavanje ništetnim upravnog ugovora, odnosno izvršavanje obveze iz upravnogugovora (čl. 22. st. 1. i 2. toč. 4.);- uz glavni zahtjev tužbom se može zahtijevati povrat stvari i naknada štetekoju je počinio tuženik (čl. 22. st. 3.);34Za statističke podatke Upravnog suda Republike Hrvatske vidi: http://www.upravnisudrh.hr/stat.html35Ove je dokumente Vlada Republike Hrvatske prihvatila na sjednici održanoj 12. rujna 2008.36Nedavno je obavljeno prvo čitanje toga Prijedloga u Hrvatskom saboru.37Kažemo «uglavnom» jer su predviđeni izuzeci, tako od načela usmene rasprave, načela izjašnjavanjastranaka, samostalnog utvrđivanja činjenica od strane suda. Vidi čl. 6. st. 2., čl. 7. st. 2. i čl. 8. st. 1.ZUS-a.50

Doc. dr. sc. Boris Ljubanović: Upravni ugovori i upravno sudovanjeZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 37.-52.- ako sud utvrdi da tuženik nije postupio sukladno...upravnom ugovoru,presudom će usvojiti tužbeni zahtjev i naložiti postupanje u primjerenom roku(čl. 57. st. 4.);- ako sud utvrdi da je upravni ugovor ništetan ili da ga iz opravdanih razlogatreba raskinuti, presudom će usvojiti tužbeni zahtjev te ugovor oglasiti ništetnimili ga raskinuti (čl. 57. st. 5.);- kad sud presudom raskine ili oglasi ništetnim upravni ugovor, ujedno ćeodlučiti o naknadi pretrpljene štete ugovornih stranaka i roku za naknadu, kadagod to smatra primjerenim (čl. 59. st. 2.).6. ZAKLJUČAKPonajprije, pohvalne se riječi mogu izreći zbog toga što je hrvatski pravnisustav prihvatio upravne ugovore. Riječ je o jednom, ali važnom elementu reformenaše javne uprave, koji je već otprije poznat i afirmiran u mnogim europskimdržavama.Prema predviđenim uvjetima za sklapanje upravnog ugovora, taj se ugovormože odnositi samo na izvršavanje prava i obveza utvrđenih u rješenju kojim jeriješena upravna stvar, i to kada je zakonom propisano sklapanje takvog ugovora.Vrijeme će pokazati je li zakonodavac trebao učiniti korak dalje, te predvidjetimogućnost sklapanja upravnog ugovora umjesto donošenja rješenja u pojedinojupravnoj stvari. Tim prije što prema ZUS-u, upravni sud ima i ovlast presudomusvojiti tužbeni zahtjev i ugovor oglasiti ništetnim ili ga raskinuti, te ujednoodlučiti o naknadi pretrpljene štete ugovorne stranke.Podršku treba dati i brojnim novim odredbama ZUS-a, među kojima su iodredbe koje se tiču upravnih ugovora, jer će se njihovom dosljednom primjenom,vjerujemo, poboljšati i osuvremeniti naše upravno sudovanje. Predloženi model,prema kojem su predmet upravnog spora i upravni ugovori, te stoga o tužbi kojase odnosi na te ugovore odlučuje u prvom stupnju mjesno nadležan upravni sud, au drugom stupnju Visoki upravni sud, smijemo ocijeniti kao najprihvatljiviji. Tostoga što su upravni ugovori javnopravni, oni su instituti upravnog prava, daklejavnog prava i predstavljaju upravnu materiju. Pored toga, suci su upravnih sudova,osobito zahvaljujući višegodišnjoj praksi, specijalisti za upravno pravo i rješavanjeupravnih sporova. Pri svemu tome, za upravne sudove vrijede standardi iz čl. 6.Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, prema gledištuEuropskog suda pravde. To znači da i upravni sudovi, a ne samo sudovi kojiodlučuju u građanskim i kaznenim predmetima, moraju biti neovisni i nepristrani,provoditi pravičan i javni postupak, te donositi svoje odluke u razumnom roku.S obzirom da stupanje na snagu ZUP-a i ZUS-a nije usklađeno, upravni ugovoriće se moći sklapati, pod predviđenim zakonskim uvjetima, od 1. siječnja 2010.(jer će toga dana stupiti na snagu ZUP), dok će se tužbe upravnom sudu koje se51

Doc. dr. sc. Boris Ljubanović: Upravni ugovori i upravno sudovanjeZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 37.-52.tiču upravnih ugovora moći rješavati tek od 1. siječnja 2012. (kada će stupiti nasnagu ZUS). Ovaj bi se raskorak mogao ublažiti ranijim stupanjem na snagu svih,ili barem nekih odredaba ZUS-a.ADMINISTRATIVE CONTRACTS AND ADMINISTRATIVEJUDICATION PROCESSIn this paper, administrative contracts and dispute resolution in administrative contracts areanalysed. After a general introduction, the concept and characteristics of administrative contractsare discussed. Also, the regulation of administrative contracts according to the new Croatianadministrative procedure law is presented. Then, the solutions of French and German law in relationto administrative contracts are discussed. In particular, the possible ways of resolving disputesemerging from administrative contracts are provided and the answer to the question of whom toentrust the resolution of those disputes is sought. That is, should it be by regular courts, specialisedadministrative courts or by independent administrative bodies? In the conclusion, analysis revealsthat the administrative contract is legally public. It is the institution of administrative law whichsignifies public law. Therefore, the best solution is that lawsuits related to administrative contractsare resolved by first instance administrative courts and appeals by the second instance administrativecourt. These courts must fulfil the conditions of the independent courts according to article 6 of theEuropean Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms. The judgesof these courts, especially because of their many years of experience, are specialists in administrativelaw and the resolution of administrative disputes.Key words: administrative contract, administrative judication process,administrative dispute, administrative law52

Mr. sc. Zoran Pičuljan i mr. sc. Bosiljka Britvić Vetma :Primjena i evolucija upravnog spora pune...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 53.-64.Mr. sc. Zoran Pičuljan, državni tajnikMinistarstva pravosuđaMr. sc. Bosiljka Britvić Vetma, asistenticaPravnog fakulteta Sveučilišta u SplituPRIMJENA I EVOLUCIJA UPRAVNOGSPORA PUNE JURISDIKCIJEUDK: 342.9.096Primljeno: 25. 11. 2009.Pregledni znanstveni radPolazeći od osnovnih teorijskih opredjeljenja upravnog spora pune jurisdikcije u pravuRepublike Hrvatske, pokušat ćemo ukazati na značaj potrebe : smjelijeg i češćeg korištenja ustanovepune jurisdikcije, i novih rješenja u zakonodavstvu, koja bi potaknula efikasnije ostvarivanje ciljevaupravnog spora pune jurisdikcije i pridonijela efikasnijoj pravnoj zaštiti. Motiv za to : brže rješavanjesporova, sudska praksa mora započeti s liberalnijim tumačenjem potrebe tužbe, te preko tužbenogpetita, po vlastitoj inicijativi, pretvarati sporove o zakonitosti u sporove pune jurisdikcije. Jednak bimotiv trebao inspirirati sudsku praksu i pri prekoračenju zabrane, da se upravni sporovi rješavajuna podlozi činjenica utvrđenih u upravnom postupku. Sud treba i sam utvrđivati činjenično stanje.Ova zadaća je od odlučujuće važnosti u vrijeme kad se ljudska prava jako priznaju i štite i kad jedržavna vlast po zakonu zadužena za višestruke javne interese, na koje se, ovisno o slučaju, pozivajuoni koji traže pravdu ili koji im se suprostavljaju. Autoritet upravnog suda mora biti jamstvo strancida se o njezinim pravima i dužnostima odlučivalo na najkvalitetniji način, stoga ističemo kakoje ulaženje u upravni spor pune jurisdikcije u skladu s institutom zaštite prava građana. Naime,upravo u takvim sporovima suci tradicionalno imaju najšire ovlasti. Ne samo da mogu poništiti, veći izmijeniti, odnosno preurediti upravnu odluku, pa čak je i zamijeniti vlastitom odlukom. Upravnisudac odlučuje istovremeno po pravu i činjenicama, po istim uvjetima kao i pravosudni sudac kadadonosi presude u sporovima između privatnih osoba.Ključne riječi : Upravni sud, upravni spor pune jurisdikcije, spor ozakonitosti1. UVODSudska kontrola uprave u Republici Hrvatskoj obavlja se u upravnom sporu. 1Kako je već poznato, u hrvatskoj teoriji i praksi postoje različite podjele upravnihsporova s obzirom na razne kriterije od kojih se polazi pri tim podjelama. Sastajališta problema koji je ovdje postavljen, a svakako i inače najbitnija je podjelana sporove o zakonitosti i sporove pune jurisdikcije. 2 U osnovnim kriterijama za1Zakon o upravnim sporovima, Narodne Novine, broj 53/91, 9/92 i 77/92.2U francuskoj teoriji kritizirana je ovakva klasifikacija upravnih sporova, smatrajući da prirodu spora53

Mr. sc. Zoran Pičuljan i mr. sc. Bosiljka Britvić Vetma :Primjena i evolucija upravnog spora pune...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 53.-64.ovu podjelu razlike leže u praktičnim i teorijskim postojanjima. U praksi postojeobje ove vrste upravnih sporova. No, većinom ne u čistom obliku, već u nizuprijelaznih mješovitih oblika. Pravilo je da sud odlučuje u sporu o zakonitostiupravnog akta, ali je sudu ostavljeno ovlaštenje da odluči u sporu pune jurisdikcije,ukoliko smatra da su ispunjeni zakonom predviđeni uvjeti. Nadležnost sudovau sporovima o zakonitosti utvrdio je Zakon o upravnim sporovima generalnomklauzulom s negativnom enumeracijom. Naprotiv, nadležnost je sudova u sporovimapune jurisdikcije regulirana enumerativnom metodom, tako da je isključeno, dabi se spor pune jurisdikcije mogao voditi u stvarima, koje za to nisu predviđenezakonskim putem. 3 Uvjet da sud riješi samu stvar je pretpostavka da podacipostupka pružaju pouzdan osnov za to. Dosta dileme izaziva ova pretpostavka ineka shvaćanja su ograničavajući faktori u primjeni pune jurisdikcije. 4Razlikovanje počiva u prvom slučaju na okolnosti, je li je neki akt upravnevlasti pogrešan ili nije, a kako se normalno takvo ispitivanje odnosi samo napitanje zakonitosti, takav se spor i naziva sporom o zakonitosti.Drugi put se može uzeti da je predmet upravnog spora neka konkretna pravnasituacija, koju treba utvrditi, osnovati ili modificirati sam sud. Pojedini piscioznačavaju tu drugu vrstu upravnih sporova na različite načine, od kojih odgovarajoš najviše suštini same stvari izraz “spor o materijalnom izvršenju pravnihpravila”. No osim toga upotrebljava se u francuskoj literature i izraz “contentieuxau fond”, odnosno “contentieux de pleine jurisdiction”, 5 čemu je vrlo sličantalijanski termin “la giurisdizione di merito”, 6 odnosno dosta slično njemačkorazlikovanje “volle und beschränkte Verwaltungsgerichtsbarkeit”. 7 Mada ti izrazinisu najsretniji, jer nazočnu pojavu, karakterističnu s obzirom na predmet spora,suviše povezuju s načinom rješavanja i opsegom sudskih ovlaštenja, ipak je izraz“spor pune jurisdikcije” stekao zavičajnost u zemlji, gdje je stvoren (u Francuskoj),treba vezati za prirodu parnice, za prirodu predmeta spora. Na temelju tih kritika izvršena je u francuskojteoriji upravnog spora podjela upravnih sporova na subjektivne i objektivne sporove. Za prirodu sporavezana je i pravna snaga sudskih odluka. Presuda donijeta u objektivnim sporovima, djeluje erga omnes,a presuda donijeta u subjektivnom sporu djeluje aux parties en cause.Vidi : Chapus, René, Droit du contentieux administratif, 13. ed., Montchrestien, Paris, 2006., str.1102. - 1109.3Po gledištu koje je zauzeo profesor Krbek, sporovi pune jurisdikcije nemaju neku zaokruženucijelinu i kada se daju u nadležnost, onda se to po pravilu čini točnim nabrajanjem takvih slučajeva. Zakono upravnim sporovima je odstupio od takvog pravila pa je sporove pune jurisdikcije dao u nadležnostsudovima na temelju generalne klauzule uz izvjesna ograničenja koja se ne tiču materije iz koje nastajespor pune jurisdikcije. Sud može riješiti meritorno samu upravnu stvar iz bilo koje upravne materije ako sukumulativno ispunjena dva uvjeta : ako priroda stvari dozvoljava sudu meritorno odlučivanje i ako podacipostupka pružaju pouzdanu osnovu za meritornu odluku.Vidi : Krbek, Ivo, Pravo jugoslavenske javne uprave, knjiga III., str. 283. – 285.4Pitanje je, o kojim je podacima riječ, je li je riječ o podacima prikupljenim samo u upravnompostupku ili je riječ o podaci prikupljenim u upravnom i upravnosudskom postupku.5Bigot, Grégoire, Introduction historique au droit administratif depuis 1789., 1 ed., PressesUniversitaires de France, Paris, 2002., str. 123.6Cassese, Sabino, Corso di diritto amministrativo, Dott. A. Giuffrè Editore, Milano, 2004., str. 56.7Ibid.54

Mr. sc. Zoran Pičuljan i mr. sc. Bosiljka Britvić Vetma :Primjena i evolucija upravnog spora pune...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 53.-64.a i daleko preko granica, pa ga zato često susrećemo i u našoj domaćoj pravnojliterature.Kada se analiziraju odredbe Zakona o upravnim sporovima koje su mjerodavneza postupak pred Upravnim sudom Republike Hrvatske postavlje se pitanje jeli se Upravni sud kad odlučuje po pravilima o upravnom sporu može smatratisudom u smislu odredbe članka 6. Konvencije o ljudskim pravima i temeljnimslobodama. 8Nakon uvida i raščlambi odgovarajućih odredbi Zakona o upravnim sporovimaprema mišljenju Ustavnog suda Republike Hrvatske koje je izraženo u odluciUstavnog suda br. U – I – 745 / 1999 od 8. studenog 2000. godine kojom jeodlukom Ustavni sud pokrenuo postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i ukinuoneke odredbe Zakona o izvlaštenju, Upravni sud nije sud pune jurisdikcije. Ovo seposebno odnosi na odredbe o ovlastima suda da samostalno utvrđuje činjeničnostanje te u svezi s time provede usmenu raspravu. 92. ODNOS HRVATSKOG I FRANCUSKOG UPRAVNOG SPORAPUNE JURISDIKCIJEKad je riječ o sporu pune jurisdikcije postoji suglasnot teoretičara francuskogupravnog prava da štiti subjektivna prava koja proizlaze iz pojedinačnih akata ičina. Postoji i u velikoj mjeri suglasnost o stupnju i obimu ovlaštenja suda. Sudje ovlašten ne samo poništiti upravni akt, nego i izmijeniti ga – reformirati ilizamijeniti (supstituira) svojom odlukom i donijeti odluku o novčanoj naknadi.Spor pune jurisdikcije po našem pravu ima izvjesne karakteristike francuskogspora pune jurisdikcije, ali u izvjesnim točkama on odstupa od spora pune8Vidi : Zakon o potvrđivanju Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i Protokola br. 1,4, 6, 7 i 11. uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (“Narodne Novine” – Međunarodniugovori br. 18/97 od 28. listopada 1997.). Pročišćeni tekst Konvencije zajedno s protokolima objavljen jeu “Narodnim Novinama” – Međunarodni ugovori br. 6/99, od 18. svibnja 1999. a njegov ispravak u broju8/99. Ratifikacijom i objavom u “Narodnim Novinama” kao službenom glasilu Republike Hrvatske ta jeKonvencija, prema članku 140. Ustava postala dio unutarneg pravnog poretka Republike Hrvatske.9Što se tiče utvrđivanja činjeničnog stanja Upravni sud ih u pravilu ne utvrđuje, već prema odredbistavka 1. članka 39. ZUS-a, rješava spor na podlozi činjenica koje su utvrđene u upravnom postupku.Vezanost upravnog suda na činjenično stanje u upravnom postupku primjereno je temeljnoj karakteristiciupravnog spora o zakonitosti upravnog akta.Potrebno je napomenuti da samo u nekoliko zakonom predviđenih situacija Upravni sud može, akose na to odluči, i sam utvrđivati činjenično stanje. Tako prema odrebi stavka 3., članka 39. ZUS Upravnisud može sam utvrđivati činjenično stanje i na njegovoj podlozi donijeti presudu, odnosno rješenje: akobi poništenje osporenog upravnog akta i ponovno vođenje postupka kod nadležnog tijela izazvalo zatužitelja štetu koja bi se teško mogla popraviti ili ako je na temelju javnih isprava ili drugih dokaza uspisima predmeta očito da je činjenično stanje drugčije od onoga utvrđenog u upravnom postupku ili akoje u istom sporu već jednom poništen upravni akt, a nadležno tijelo nije postupilo po presudi. Upravni sudtakođer i u slučaju tzv. „šutnje administracije“ imao priliku, ako se odluči uvažiti tužbu i presudom riješitiupravnu stvar (umjesto da vrati predmet tuženoj strani i odrediti u kojem smislu ima donijeti rješenje),samostalno utvrditi činjenično stanje (članak 42. stavak 5. ZUS)55

Mr. sc. Zoran Pičuljan i mr. sc. Bosiljka Britvić Vetma :Primjena i evolucija upravnog spora pune...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 53.-64.jurisdikcije u francuskom pravu. Sličnost hrvatskog spora pune jurisdikcije safrancuskim ogleda se naročito u sljedećem.Objekt tužbe u sporu pune jurisdikcije može biti zahtjev za naknadu štete ipovrat stvari, kao i zahtjev za poništenje akta (on se može postaviti uz zahtjev zaponištenje upravnog akta) uz istovremeno rješavanje same upravne stvari.Sporove pune jurisdikcije rješava isti sud koji rješava sporove o zakonitostiupravnih akata.Nadležni sud rješavajući o sporu pune jurisdikcije ima ovlaštenje meritornoriješiti predmet. Naime, sud može svojom presudom utvrditi, stvoriti, modificiratiili ukinuti neku pravnu situaciju.Međutim, spor pune jurisdikcije u usporedbi sa francuskim sporom punejurisdikcije ima ograničeni karakter u tom smislu što nema pojedine odkarakteristika koje ima francuski spor pune jurisdikcije. Ograničenost hrvatskogspora pune jurisdikcije ogleda se naročito u sljedećem :Hrvatski spor pune jurisdikcije se može neposredno voditi samo protiv kakvogupravnog akta, a ne i u vezi sa kakvom radnjom državnog tijela.Spor pune jurisdikcije u našem pravu ne može se zasnovati posebnomupravnosudskom tužbom. 10 , 11 , 12Rokovi za tužbu sudu za zasnivanje spora pune jurisdikcije su različiti. 13U hrvatskom pravu ne postoji u čistom obliku spor pune jurisdikcije, ukakvom ova vrsta sporova postoji u francukom pravu – ovo zbog toga što je u10Tužbeni zahtjev u našem sporu nije podvrgnut različitim postupcima. Pri raspravljanju tužbe sudodlučuje hoće li će se spor riješiti samo poništenjem osporenog akta, odnosno zamijeniti ga svojomodlukom. Sud se obično pri toj odluci rukovodi razlozima koji su osnov za uvažavanje tužbe. Lakše seodlučuje da sam riješi upravnu stvar ako je osporenim aktom pogrešno riješeno pravno pitanje, ako je načinjenično stanje primijenjen materijalni propis, koji nije odgovarajući propis, ako materijalni propis nijenikako primijenjen ili ako je primijenjen odgovarajući materijalni propis, ali je pogrešno utvrđen smisaoneke njegove odredbe. Sud se izuzetno odlučuje na rješenje spora primjenom spora pune jurisdikcije kadatreba utvrđivati činjenično stanje da bi se sporna stvar pravilno riješila.11U sporu o zakonitosti, sporovi se odnose samo na zakonitost upravnog akta. Razlog za tužbuje striktno ograničen na pitanje zakonitosti akta i tužbeni zahtjev se svodi na traženje da se konstatiranezakonitost akta.12Tužba s punom jurisdikcijom u francuskom upravnom pravu uključuje ugovorne sporove, novčanesporove, te fiskalne sporove. Svi sporovi koje se mogu pojaviti u ugovornoj materiji između uprave injenog sugovarača su sporovi pune jurisdikcije. Ovdje su ovlaštenja suda izuzetno široka; on može osuditiupravu na isplatu naknade, međutim može i sam proglasiti poništenje (raskid) ugovora ili sankcije uodnosu na sugovarača. Također, on može i osigurati ispunjenje ugovora zamjenjujući upravu.Vidi : Darcy, Gilles et Paillet, Michel, Contentieux administratif, Dalloz, Paris, 2000., str. 213.13Rok u francuskom upravnom pravu generalno iznosi dva mjeseca od dana donošenja predhodneupravne odluke. Međutim, spor oko javnih radova ne podliježe ovom roku jer nije podređen pravilu opredhodnom odlučivanju; bilo da je riječ o štetama nastalim izvođenjem radova ili tržištu javnih radova,žalilac se uvijek može direktno obratiti sudu. Dok, primjerice (represivni spor itd.), kod specijalnihupravnih sporova pune jurisdikcije rokovi su različiti, i iznose od pet dana u izbornoj materiji do dvamjeseca, u skladu s općim pravnim poretkom, u materiji mirovina.Vidi : Debbasch, Charles et Ricci, Jean Claude, Contentieux administratif, 7 ed., Dalloz, Paris, 2001.,str. 312.56

Mr. sc. Zoran Pičuljan i mr. sc. Bosiljka Britvić Vetma :Primjena i evolucija upravnog spora pune...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 53.-64.našem pravu najveći broj sporova koji u francuskom pravu imaju karakter sporapune jurisdikcije u nadležnosti sudova opće nadležnosti, kao što su primjerice:1. imovinsko – pravni sporovi koji proistječu iz ugovora koje državna upravazaključuje sa pravnim osobama ili pojedincima; 2. sporovi o naknadi štetenastale iz radnje državne uprave izvršenih suglasno zakonu; 3. sporovi u vezi saodgovornošću službenika u državnim tijelima. Što se tiče materije poreza, kojaje u francuskom pravu predmet spora pune jurisdikcije, ona je u našem pravupredmet spora o zakonitosti upravnog akta. Sva navedena odstupanja našegspora pune jurisdikcije ukazuju na to da naš spor pune jurisdikcije nije pravi sporpune jurisdikcije i da on, u stvari, predstavlja jednu varijantu spora o zakonitostiupravnih akata.U francuskom upravnom pravu ono što se raspravljalo u sporu o zakonitosti nemože se raspravljati u sporu pune jurisdikcije i obrnuto. 14U upravnom sporu mogu se idealno zamisliti tri stupnja sudskih ovlaštenja: prvii najniži stupanj je konstatacija određenih činjenica; drugi je stupanj poništenje(anulacija) određenog pravnog akta, a treći je stupanj – meritorno odlučivanjeu obliku zasnivanja, modifikacije ili ukidanja određene pravne situacije. Tojgradaciji sudskih ovlaštenja može se dati i jezično diferenciranje samih upravnihsporova, koje prema opsegu tih ovlaštenja možemo razlikovati kao sporove o14Pravni režim tužbe zbog prekoračenja ovlasti i spora pune jurisdikcije u francuskom upravnompravu se znatno razlikuje :Široko shvaćena prihvatljivost tužbi zbog prekoračenja ovlasti na temelju kriterija interesa zadjelovanje je mnogo šira nego u sporovima pune jurisdikcije, gdje je nužno postojanje povrede nekogprava.Postupak u kojem od 1864. godine trijumfira ukidanje obveze posredovanja odvjetnika samo upredmetima prekoračenja ovlasti s jedne strane, dok su s druge strane rokovi samo naizgled jednaki.Iako rok od dva mjeseca u oba slučaja počinje teći s danom donošenja upravne odluke, u sporovima punejurisdikcije početak roka označava u prvom redu pravilo prethodne odluke, (koja sama po sebi pokrećerok), a u drugom redu činjenica da, za razliku od tužbe zbog prekoračenja ovlasti, implicitna odluka oodbijanju ne prekida rok za pokretanje spora, te on prestaje tek nakon proteka četverogodišnjeg rokazastare.Sudac je u području prekoračenja ovlasti liberalniji glede pokretanja spora nego kod pune jurisdikcije,gdje spor može pokrenuti samo onaj koji se pozove na neko pravo. Nasuprot tome, odbijanje sudskeodluke ne može se dopustiti u sporovima zbog prekoračenja ovlasti, dok je to moguće u sporovima punejurisdikcije.Ovlasti suca vrše razdiobu između dvije vrste sporova, budući da kod prekoračenja ovlasti sudacispituje da li je akt zakonit ili ne : u prvom slučaju poništava ga, a u drugom odbija tužbu. No, kod sporapune jurisdikcije, ne zadovoljava se samo poništenjem, nego ispravlja akt, a može i dosuditi odštetu.Vidi : Brisson, Jean – François, Le recours pour excès de pouvoir, Ellipses, Paris, 2004.B. Pacteau, Du recours pour excès pouvoir au recours de plein juridiction?, Rev. Adm., Paris, 1999.Dalloz Professionnels, Pratique du contentieux administrative – L’évolution du contentieuxadministrative, Dalloz, Paris, 2001.57

Mr. sc. Zoran Pičuljan i mr. sc. Bosiljka Britvić Vetma :Primjena i evolucija upravnog spora pune...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 53.-64.konstataciji, sporove anulacije i sporove meritornog odlučivanja. 15 , 16 Sadašnje sehrvatsko pravo odnosi sasvim negativno prema sporovima, kojima bi bila jedinasvrha konstatacija; Zakon o upravnim sporovima ne spominje ni na kome mjestuni u kome obliku tužbu oko konstatacije, koja je toliko karakteristična za francuskopravo, 17 a kome je čitav sustav Zakona o upravnim sporovima u toliko mnogostvari ipak vrlo blizak, već se bavi isključivo problemom poništenja, odnosnomeritornog odlučivanja.Za naš sustav upravnog spora tipični su sporovi poništenja (anulacije) upravnihakata. To su sporovi u kojima se uloga suda, prvenstveno, sastoji u tome da seispita i utvrdi odnos upravnog akta prema samome zakonu, te način primjenezakona (materijalnog i formalnog) na stranku, odnosno njen zahtjev. Sporovio zakonitosti upravnog akta, u nas, predstavljaju, dakle pravilo. Iako je spor ozakonitosti za sustav našeg upravnog spora tipičan, spor pune jurisdikcije, kao“netipičan”, nije od manjeg značenja za sustav upravnog spora, pa ni za sampravni sustav uopće.U Francuskoj tužba u sporu pune jurisdikcije podliježe taksi i mora bitiprotokolirana. Osim toga, tužbe koje se podnose Državnom savjetu moraju bitipodnesene od strane odvjetnika pri Državnom savjetu. 1815Konstatacija, anulacija i meritorno rješavanje predstavlja tri razna stupnja sudskog ovlaštenja, pričemu, u pravilu, viši stupanj ovlaštenja uključuje niži stupanj (tako naročito meritorno rješavanje uključujekasaciju). Ovaj administrativni spor, koji se može pred upravnim sudom najviše okončati anulacijomodnosnog upravnog akta, zovemo spor anulacije, a onaj administrativni spor, koji može, upravni sudokončati vlastitim meritornim rješavanjem, spor pune jurisdikcije.Krbek, Ivo, Diskreciona ocjena, Jugoslavenska akademija znanosti i umjetnosti, Zagreb, 1937., op.cit., str. 106.16No pretežni dio francuske teorije spaja ova tri para pojmova, tako da na jednoj strani dobiva sporo materijalnom izvršenju pravnih pravila = subjektivni upravni spor, a na drugoj strani spor o zakonitostiakta upravne vlasti = spor o anulaciji i = objektivni upravni spor. Ne ulazeći ovdje u pitanje, je li je ovoidentificiranje potpuno ispravno i za samo francusko pozitivno pravo (iscrpna kritika ovog identificiranjakod Bonnarda), posve je sigurno, da se ono ne može usvojiti kao neko opće teoretskopravno pravilo.Vidi : Gohin, Olivier, Contentieux administratif, 3 ed., Litec, Paris, 2002.17Ta je tužba u francuskom pravu posljedica – barem doktrirano – strogog lučenja između uprave iredovnih sudova, tako da redovni sudovi, rješavajući neko građanskopravno pitanje, uz koje se pojaviproblem zakonitosti nekog upravnog akta, - ne može dovršiti parnicu prije nego što upravni sud, putempokrenutog „recours appréciation“ konstatira, je li je konkretni akt zakonit. U slučaju nezakonitosti sudsamo označava taj akt „éntaché d’illégalité“ bez drugih posljedica u svojoj kompetenciji, dajući svojomocjenom redovnom sudu podlogu za njegov judikat u građanskoj stvari.Očigledno se u prilog eventualne recepcije tog instituta u hrvatskom pravu ne mogu navoditi oniidejni razlozi, na kojima je ta tužba građena u francuskom pravu. Ali bi se dalo raspravljati o praktičnimrazlozima s obzirom na okolnost, da sadašnje zakonodavstvo ni na koji način ne uređuje pitanje, kako trebada postupaju redovni sudovi, kada se u građanskim parnicama pojavi kao prethodno pitanje zakonitostnekog upravnog akta.Vidi : Peiser, Gustave, Contentieux administratif, 14 ed., Paris, Dalloz, 2006.18Ovo tijelo raspolaže monopolom zastupanja pred Državnim savjetom i Kasacionim sudom, kojeosigurava šezdeset odvjetničkih službi koje čine bilo individulani odvjetnici bilo, od prije nekolikogodina, građanska profesionalna udruženja koja grupiraju dvojicu ili trojicu odvjetnika. Dakle, riječ jeo staležu čiji je broj ograničen i čiji članovi imaju položaj službenika u ministarstvu. Oni prate cijeluproceduru. Reforme iz 1953. i 1987. godine smanjile su u praksi značaj ovog monopola, prebacujućiodređeni broj nadležnosti sa Državnog savjeta na sudove pred kojima mogu zastupati i drugi odvjetnici.58

Mr. sc. Zoran Pičuljan i mr. sc. Bosiljka Britvić Vetma :Primjena i evolucija upravnog spora pune...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 53.-64.U Francuskoj se broji na tisuće presuda donijete u upravnom sporu punejurisdikcije, dok to u nas nije slučaj. Uzrok je, smatra se, “stavljanje” stranke ušto povoljniji položaj. U našim uvjetima to nije razloga za jednako postupanje.Razloga za “izbjegavanje” spora pune jurisdikcije ima više. Sud je preopterećen,postoji strah od prevaljivanja poslova uprave na sud kroz spor pune jurisdikcije,kao i strah da bi uprava prepuštala sudu da rješava umjesto nje složene predmete,uzrok je svakako i shvaćanje da je upravni spor u pravilu samo spor o zakonitosti.To shvaćanje je naslijeđeno iz prošlosti kada je upravni spor to i bio. Spor punejurisdikcije je kao pravno sredstvo zasnovano na općoj klauzuli u neposrednojprošlosti pa je i to činjenica koja je bila od utjecaja na formiranje pravne svijesti.Kao mjerilo u ovom razmatranju trebalo bi uzeti i efekt ovlaštenja koje je sudkoristio u rješavanju pojedinačnih upravnih sporova, jer razlikovanje spora punejurisdikcije od spora o zakonitosti po predmetu spora nije dovoljno pouzdankriterij. Naime i jedan i drugi spor su dosta često u određenoj mjeri sporovi ozakonitosti i sporovi za zaštitu subjektivnih prava.Primjeri iz hrvatske sudske prakse pokazuju da se položaj stranke u sporu nijemijenjao u tijeku sudskog postupka. Primjeri pokazuju da rješavajući meritornosamu stvar sud je štitio pojedinačna prava građana i istovremeno doprinosioučvršćivanju same zakonitosti kao načela pravnog poretka, položaj stranke u sporuostao je isti tijekom cijelog spora. Točnije rečeno, položaj koga stranke imaju usporu o poništenju upravnog akta nije imalo potrebe mijenjati. Spor je raspravljenna temelju tužbe, odgovara na tužbu i ostalih spisa predmeta. U ovom pogleduspor pune jurisdikcije razlikuje se od francuskog spora o materijalnom izvršenju.Tamo su stranke u prvom redu, a akt iz koga proizlaze u drugom redu. Čak ako jeriječ o sporu o pravima iz upravnih ugovora sam ugovor se ne osporava. Strankese spore oko ostvarivanja prava utvrđenih u tom ugovoru. Zbog toga i nastajuodređene razlike u odnosu na osobine francuskog spora o materijalnom izvršenjupravnih pravila.Francusko upravno pravo je u prednosti kada je riječ o oblicima angažiranjasuda radi izvršenja presude od strane uprave. Uprava se ne može po našem pravuobratiti sudu za objašnjenje nejasne presude ili sa zahtjevom da sud ukaže nanačin izvršenja presude. Zakon o upravnim sporovima takve oblike suradnje nijekonstatirao. Ista primjedba se odnosi i na mogućnost suradnje sa strankama u ciljuotklanjanja teškoća pri izvršavanju presude.Rastavljanje spora o zakonitosti od spora pune jurisdikcije znatno je lakšeprovoditi, kad se presudom poništava osporeno rješenje i ujedno meritorno sudi,jer nam već sama presuda daje sigurno uporište za utvrđenje, je li je u određenojupravnoj stvari uopće došlo do spora pune jurisdikcije. Ali tu se, nezavisno odhrvatskog reguliranja, nameće teoretsko pitanje, je li je načelno moguće govoritiPred Državnim savjetom sporovi za koje je ranije bilo obvezno zastupanje odvjetnika, kao što su sporoviza prekoračenje ovlasti ili fiskalni sporovi, to više nisu jer se oni rješavaju u posljednjem stupnju gdje jezastupanje obavezno.Vidi : Gaudement, Yves, Droit administratif, 18 ed., L.G.D.J, Paris 2005.59

Mr. sc. Zoran Pičuljan i mr. sc. Bosiljka Britvić Vetma :Primjena i evolucija upravnog spora pune...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 53.-64.o sporu pune jurisdikcije tamo, gdje je sud odbio tužbu kao neosnovanu nalazeći,da osporenim rješenjem nije povrijeđeno nikakvo tužiteljevo pravo (dakle unaknadnim sporovima). Je li je izrijekom dispozitiva, da se tužba odbija, riješenojedino pitanje spora o zakonitosti ili se može u istoj izreci tražiti oblik meritornepresude u sporu pune jurisdikcije ? Logičnim rezoniranjem ne bi bilo naročito teškoodgovoriti, da za pojam spora pune jurisdikcije nije odlučan ishod spora, baš kaošto to nije bitno niti za spor o zakonitosti, već da je jedino odlučeno da je u sporupune jurisdikcije sud o zahtjevu tužitelja na neki način presudio. No kod naknadnihsporova pune jurisdikcije takvo rezoniranje vodi do nedoglednih poteškoća, da sepojam spora pune jurisdikcije postavlja suviše široko, te da se između spora ozakonitosti i spora pune jurisdikcije uopće izbriše svaka granica, jer izreka, dasud “odbija tužbu” obrazloženjem, da osporenim aktom nije nanesena nikakvapovreda tužiteljevih prava, - jednako je karakteristično za spor o zakonitosti i zaspor pune jurisdikcije. Svaki spor podređen je i određenoj proceduri. Smatra se dase razlike u proceduri vremenom smanjuju i izvjesni su autori prognozirali da ćese procedure koje važe za ove dvije tužbe na kraju spojiti u jednu. 19 Ali one su zasada sačuvale svoju autonomiju. 203. ZAKLJUČNO RAZMATRANJEUpravni spor pune jurisdikcije nije čest u praksi. Ovakva situacija u sudskojpraksi ne znači da mogućnost meritornog odlučivanja suda treba eliminirati izZakona. Ona prije svega ukazuje na potrebu preformuliranja zakonskih odredbi usmislu preciznijih formulacija i povećanja stupnja obveznosti odlučivanja u sporupune jurisdikcije.Kada razmotrimo pojedine karakteristike upravnog spora pune jurisdikcijemoramo biti svjesni obima i ovlaštenja upravnog suda. Spor pune jurisdikcijesadrži ovlaštenja koja su veća od ovlaštenja za poništenje upravnog akta, sadržiovlaštenja da sud svojom odlukom mijenja ili supstituira upravni akt.Zahtjev stranke bi trebao “opredijeliti” vrstu spora, naime spor o zakonitostise vodi o aktu, a spor pune jurisdikcije među strankama. Spor o zakonitosti i sporpune jurisdikcije, trebala bi biti dva najvažnija oblika upravnog spora u hrvatskompravu. Odgovor na pitanje : kakvog je sadržaja sudska odluka kojom se upravnispor raspravlja bi istovremeno morao biti i odgovor na pitanje, je li je to spor pune19Više o tome :Gaudement, Yves et Stirn, Bernard, Les grands avis du Conseil d’Etat, Dalloz, Paris, 2008.Peiser, Gustave, Contentieux administratif, 14 ed., Paris, Dalloz, 2006.Turpin, Dominique, Contentieux administratif, 3 ed., Hachette Supérieur, Paris, 2005.20Intezitet ovlaštenja sadržanog u odluci kojom se spor okončava mjerilo je za razlikovanje sporova naspor o zakonitosti i spor pune jurisdikcije. On točno ocjenjuje da je postupak suda u oba spora istovijetando presuđenja (postupak može biti identičan), u pogledu ispitivanja činjenica i ocjene.60

Mr. sc. Zoran Pičuljan i mr. sc. Bosiljka Britvić Vetma :Primjena i evolucija upravnog spora pune...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 53.-64.jurisdikcije ili spor o zakonitosti. Pored teorijskih značaja ovo razlikovanje ima ipraktični značaj jer je i pravni režim ovih dvaju vrsta sporova različit.U prilog sporu o zakonitosti se u vezi s našom praksom posebno mogu iznijetisljedeći argumenti. Sud u upravnom sporu cijeni formalnu i materijalnu stranuzakonitosti osporenog akta, što znači da on ispituje je li je rješenje donijelonadležno tijelo, je li je na konkretan odnos pravilno primjenjen odgovarajućimaterijalni zakonski propis, je li je pravilno vođen postupak pred tijelima, te jeli je pravilno i potpuno utvrđeno činjenično stanje. Na taj način sud razmatra iocjenjuje problematiku svakog datog slučaja, a tuženo je tijelo vezano svakimstavom suda kako u pogledu pravilne primjene propisa tako i u pogledu utvrđivanjačinjeničnog stanja. U prilog sporu pune jurisdikcije su u vezi s našom praksomizlagani naročito sljedeći argumenti : Sud u upravnom sporu ne ograničava sesamo na ispitivanje zakonitosti već ulazi u suštinu same stvari, ne donosi samoodluku o tome ima li stranka ili nema određena prava, oko čega se i vodi spor.Presude u sporu o zakonitosti ne rješavaju realne probleme iz života već seograničavaju na rješavanje apstraktno – pravnih pitanja zakonitosti, poprimajuusljed toga formalistički karakter i teško su razumljive i prihvatljive za stranku iuopće širi krug ljudi. Ako sud poništi odlukom nezakoniti akt, on predmet ponovnovraća tuženom tijelu da bi ovaj ponovno rješavao. Ovaj, opet, često inzistira nasvojim stavovima, odugovlači postupak iz ovih ili onih razloga itd. Na taj načinspor o zakonitosti postaje nedovoljno efikasan instrument zaštite prava stranaka,odnosno osiguranja zakonitosti rada uprave. Nekad postaje i upravno besmislenoponištavati akt i upućivati ga na novi postupak umjesto da sud sam riješi sporniodnos i tako osigura brzu i efikasnu pravdu, dakle zakonitost.Nedvojbeno je da se tužbe trebaju razlikovati po prirodi parnice, prirodipredmeta spora, po karakteru parnice, po zahtjevu postavljenom sudu, u sadržajusudske odluke donijete na temelju tužbe, pravnoj snazi sudskih odluka, u značajnojrazlici u širini ovlasti suca (sudac je u području spora o zakonitosti liberalnijiglede pokretanja spora nego kod pune jurisdikcije, kao i u proceduri). To značida, zbog zakonodavnih promjena ili promjene sudske prakse, pravni put spora ozakonitosti može biti proširen ili sužen. Iz tih promjena ne treba zaključivati radili se o nazadovanju ili napredovanju spora o zakonitosti. Upravni spor pokazujese kao sastavljeni spor, savršeno heterogen, za razliku od spora o zakonitosti.Trebalo bi razmisliti i o primjeni načela obveze posredovanja odvjetnika, režimbi trebao u nekim točkama biti liberalniji u pitanju rokova, morala bi postojatimogućnost odustajanja od pokretanja spora.Upravni sud bi trebao u sporu pune jurisdikcije ocijeniti ne samo zakonitostupravnog akta, nego ako utvrdi postojanje nezakonitosti treba sam meritorno riješitisporno pitanje. Na taj način sud djeluje prilikom rješavanja konkretnog pitanjaumjesto nadležnog tijela. Zato bismo mogli reći da spor o zakonitosti i spor punejurisdikcije funkcioniraju kao “par” pokrivajući tako većinu radnji pokrenutihpred upravnim sudom. Moguća nova zakonodavna rješenja koja apsolutnopodupiru upotrebu spora pune jurisdikcije može samo uzrokovati još veću zbrku61

Mr. sc. Zoran Pičuljan i mr. sc. Bosiljka Britvić Vetma :Primjena i evolucija upravnog spora pune...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 53.-64.u upravnom sudstvu – jer moramo biti svjesni da je spor o zakonitosti dugo bioprivilegirani instrument hrvatskog upravnog suca. Naravno, da mora postojatikonkurencija među sporovima, i znamo da je spor pune jurisdikcije učinkovitiji,u smislu da je njime lakše polučiti konkretnije i sigurnije rezultate, a ujedno itrenutne. Ovdje se manifestirao i (kada se radi o najspektakularnijim odredbama)utjecaj (i / ili pritisak) pravne prakse Europskog suda za ljudska prava, čiju težinumožemo procijeniti i o kojemu znamo da privilegira uporabu pune jurisdikcije i dačinjenično inzistira na njoj u svim sporovima za koje smatra da spadaju u njegovopodručje nadležnosti. Njegove presude idu u sličnom smjeru, kojim se predviđada sporovi s punom jurisdikcijom napreduju kako u zamislima, tako i u stvarnosti,jer su žurniji, manje dramatični i razarajući od čistog poništenja, no ipak spor ozakonitosti treba “živjeti” i to sve bolje.Moramo imati na umu da se upravni sud do sada, vrlo rijetko koristio, i onakoograničenim, mogućnostima donošenja završne odluke u upravnoj stvari. S drugestrane smo svjesni da su se europski standardi u pogledu upravnog sudovanjapromijenili. Stoga bi zapostavljanje spora o zakonitosti moglo izazvati daljnjepovećanje zaostataka. Ipak držimo da spor o zakonitosti neće izumrijeti : razlikepo kojima se razlikuju u odnosu na tužbu s punom jurisdikcijom ostaju značajnei ne čini se izglednim njegovo prevladavanje (jer spor o zakonitosti ima olakšanipristup i značaj odluka, odnosno uvjeta prihvaćanja tužbe i posljedice poništenjau sporu). Bilo bi pogrešno vjerovati da je spor time što predstavlja spor punejurisdikcije sucu pogodniji za točnu kontrolu (osobito) proporcionalnosti težinesankcije nasprem težine sankcioniranog ponašanja. U tom je smislu takođerprikladan i spor o zakonitosti, ukoliko nema za cilj “ograničenu kontrolu”, negonormalnu (maksimalnu) kontrolu, a poglavito ono što bi se trebalo nazvati punomkontrolom proporcionalnosti. Drugim riječima, dva spora žive jedan uz drugog,sudaraju se i dodiruju rubovima, jedan od njih je spor pune jurisdikcije, dok jedrugi spor o zakonitosti. Koji li će prevladati?Ta pozicija je, međutim, u francuskom upravnom pravu uključivala velikepoteškoće za treće strane u ugovoru, kojima je definitivno uskraćena bilo kakvamogućnost pokretanja spora. Rješenje je pronađeno u teoriji odvojivih akata (actesdétachablés). 21 Ona se sastoji u tome da se smatra da su određeni jednostrani aktiodvojivi od samog ugovora i mogu biti predmetom tužbe zbog prekoračenja ovlasti.Teorija je prvo kodificirana za akte koji prethode ugovoru (sklapanju), a zatim,nakon određenih uvjeta, i za akte koji slijede nakon ugovora (izvršavanja).Isto tako, treba pronaći granicu da se nadležnost upravnih tijela za rješavanjene bi prebacila na sud u nedozvoljenoj mjeri. Pitanje je u svakom trenutku, s jednestrane, što smo mi u stanju ostvariti od onog što bi bilo poželjno. A s druge strane,što odgovara našim posebnim prilikama, našem specifičnom povijesnom putu,pa i našim dugoročnim interesima. Pravila upravnog spora trebalo bi u svakomslučaju modificirati na način da sud može uvijek utvrditi činjenično stanje kadaje to potrebno.21Vidi : Chapus, René, Droit administrative general, Tome 1, Montchrestien, Paris, 2001.62

Mr. sc. Zoran Pičuljan i mr. sc. Bosiljka Britvić Vetma :Primjena i evolucija upravnog spora pune...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 53.-64.Svakako u igru, pri utvrđivanju ukupnog broja sporova pune jurisdikcije vrloveliku ulogu igra političko pitanje, je li je korisno i zašto je potrebno sudovimadavati tako veliko ovlaštenje (komponenta istinske pravne države je potreba daje upravo nadgleda upravni sud). 22 Sadašnje poteškoće tiču se, u velikoj mjeri,problema definiranja polja primjene; to su problemi granica, graničnih slučajevakoji zahtijevaju sistematizaciju koja još nije u potpunosti izvršena.APPLICATION AND EVOLUTION OF FULLJURISDICTION ADMINISTRATIVE DISPUTEStarting from the fundamental theoretical orientations of full jurisdiction administrative disputein law in the Republic of Croatia, an attempt will be made to present important needs. These arebolder and more frequent use of the institution of full jurisdiction, and new solutions in legislaturewhich would encourage more efficient achievement of the aims of administrative full jurisdictiondispute and contribute to more effective legal protection. The motive for this is: quicker disputeresolution. Legal practice must start with a liberal interpretation of the need for legal action, andthrough the legal claim, upon its own initiative, transform disputes on legality into full jurisdiction22Tako primjerice u francuskom upravnom pravu razlikujemo, između ostalih :- fi skalni spor u kojem sudac može izmijeniti odluku kojom je određena svota osporene pristojbe.Fiskalni spor se u osnovi tiče poreza na prihod i takse na dodatnu vrijednost; on ima veliki ekonomski,socijalni, financijski i politički značaj. Pojedini predmeti odnose se na milijune franaka. Njegov značaj jedanas povećan zbog ekonomskih i socijalnih utjecaja fiskalnih mjera;- izborni spor, koji karakterizira sučeva ovlast ispravljanja rezultata kojeg je proglasilo izbornopovjerenstvo, a time i promjenu izabranih kandidata. Riječ je o upravnim izborima za lokalna tijela,savjete sveučilišta, industrijske komore, kao i za izbore tijela Europske unije, kod kojih sudac raspolažene samo ovlaštenjima da poništi rezultete izbora već i, u određenim slučajevima, da proglasi izabranimaone za koje smatra da su dobili na izborima;- spor o civilnim i vojnim mirovinama, gdje je sudac zadužen “osobno se izjasniti o pravimazainteresiranih strana“- spor (svakako manje važna, ali zanimljiva) o podjeli i korištenju “komunalnih dobara” : imajućiosobito u vidu početno davanje nadležnosti vijećima prefektura, Zakoni od 10. lipnja 1793. i 9. ventôse-aXII godine se ne procjenjuju samo po tome što su tu vrstu sporu prepustili upravnom sudstvu, nego i potome što su od njega načinili spor pune jurisdikcije;- spor o zgradama u derutnom stanju, koji je ustrojen Zakonom o izgradnji i stanovanju. Osim što jesudac zakonskim tekstovima ovlašten odrediti rokove za izvršavanje radova koje je odredio gradonačelnik,te službeno autorizirati njihovo izvršenje, on može izmijeniti “gradonačelnikovu mjeru”, te posebno,narediti rušenje zgrade, dok je gradonačelnik odredio sanacijske radove;- spor o klasifi ciranim instalacijama za zaštitu okoliša, koja je danas uređena Zakonom o okolišu,preuzimanjem zakona od 9. srpnja 1976. godine (nakon što ga je preuzeo odlukom od 15. listopada 1810.godine, a zatim zakonom od 19. prosinca 1917. godine). Dok su se ti zakoni do 1992. godine ograničavalina izjavu da se odluke koje donose prefekti zbog svojih odredbi “mogu predati upravnom sudstvu”, dobroje utvrđeno da upravni sud može dati autorizaciju za iskorištavanje koju je prefekt uskratio, ili izmijenitiuvjete kojima se usklađuju mjere o autorizaciji.- spor o zdravstveno neispravnim zgradama: (Zakon o javnom zdravstvu). Prema pravnoj praksispadaju u područje pune jurisdikcije, bilo u slučaju sporova protiv prefektorskih odluka kojima seproglašava zdravstvena neispravnost, bilo u slučaju sporova protiv odredbi kojima se naređuju radovi iliodlučuje o zabrani stanovanja.Vidi : Turpin, Dominique, Contentieux administratif, 3 ed., Hachette Supérieur, Paris, 2005.63

Mr. sc. Zoran Pičuljan i mr. sc. Bosiljka Britvić Vetma :Primjena i evolucija upravnog spora pune...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 53.-64.disputes. The same motive should also inspire court practice concerning exceeding court ordersso that administrative disputes are resolved on the basis of the facts established in administrativeproceedings. The court itself must also establish the facts. This task is of decisive importance andcomes at a time when human rights are well recognised and protected and when the government bylaw has obligations towards many public interests that those seeking justice refer to or protest against,depending on the situation. The authority of the administrative court must be a guarantee to the partythat his/her rights and duties were decided upon in the best way, Therefore it is emphasised thatinvesting in administrative dispute of full jurisdiction be according to the institution of protection ofcitizen rights. That is, it is precisely in such disputes that judges traditionally have had the broadestpowers. Not only can they quash but they amend, that is, amend the administrative judgement andeven replace it with their own judgement. The administrative judge decides simultaneously accordingto the law and facts under the same conditions as the judicial judge when reaching judgementsbetween private individuals.Key words: Administrative Court, administrative full jurisdiction dispute,dispute on legality64

Doc dr. sc. Dario Đerđa: Neka rješenja novog uređenja upravnog spora u HrvatskojZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 65.-92.Dr. sc. Dario Đerđa, docentPravnog fakulteta u Sveučilišta RijeciNEKA RJEŠENJA NOVOG UREĐENJAUPRAVNOG SPORA U HRVATSKOJUDK: 342. 9. 096 (497.5)Primljeno: 25. 11. 2009Pregledni znanstveni radCilj je ovoga rada proučiti usporednu praksu njemačkog i austrijskog upravnosudskog pravate je usporediti s pozitivnim hrvatskim propisima koji uređuju upravne sporove te PrijedlogomZakona o upravnim sporovima koji je Sabor nakon prvog čitanja prihvatio na sjednici dana 3.srpnja 2009. godine. Time se nastoji utvrditi koliki će odmak učiniti hrvatsko upravnosudsko pravodonošenjem novoga Zakona. Zbog ograničenog opsega ovoga rada analiziraju se samo neka pitanjaovoga Prijedloga Zakona, tj. predmet upravnog spora – kao temeljno pitanje osiguranja sudskezaštite od rada uprave, zatim pitanje sastava suda koji će voditi upravne sporove te, konačno, pitanjeodržavanja usmene rasprave, koja su pobudila žestoke rasprave između hrvatskih i stranih pravnihstručnjaka. Nadamo se da će ovaj rad doprinijeti boljem razumijevanju ovih pitanja u hrvatskojjavnosti, ali i eventualnom poboljšavanju nekih zakonskih rješenja.Ključne riječi: upravni spor, upravni sud, predmet spora, sastav suda,usmena rasprava, Hrvatska, Njemačka, Austrija.1. UVODSudski nadzor zakonitosti rada uprave, pa tako i institut upravnog spora,jedno je od najbitnijih pitanja upravnog prava svake države. Zajamčeni stupanjsudske zaštite baš kao i njezina učinkovitost, ključni su elementi pri ocjeni svakogmodernog pravnog sustava. Načelo sudske zaštite štiti pojedinaca kojem su pravapovrijeđena te preventivno sprječava prekoračenje ovlasti izvršne i upravne vlastina štetu građana. Kako se primjena velike većine europskog prava nalazi u nadzoruupravnih sudova i Europska unija izuzetnu važnost pridaje upravnom sudovanju. 1Upravno sudovanje nerijetko se svodi na upravni spor, kao nadzornu djelatnostsudova pri ocjeni postupaju li tijela državne uprave u skladu s pravnim normama, 21Vidi u Kujundžić, Ivica, Upravno sudstvo u Hrvatskoj i zemljama Europske unije, Upravno pravo iupravni postupak u praksi – aktualna pitanja i problemi, Inženjerski biro, Zagreb, 2006., str. 7.2Jacobini, Horace B., An Introduction to Comparative Administrative Law, Oceana Publications, NewYork, London, 1991., str. 10. U Hrvatskoj pravnoj literaturi Borković je upravni spor odredio kao «obliksudske kontrole nad upravom i to u prvom redu kontrole upravnog (pojedinačnog, individualnog) akta».Borković, Ivo, Upravno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2002., str. 483. I Dupelj upravni spor određujena isti način. Dupelj, Željko, Donošenje odluka u upravnom sporu, Pravo i porezi, god. 12., br. 3., 2003.,str. 38.65

Doc dr. sc. Dario Đerđa: Neka rješenja novog uređenja upravnog spora u HrvatskojZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 65.-92.premda se ta dva pojma sasvim ne preklapaju. 3 Međutim, može se ustvrditi kakoje upravni spor najznačajniji vid sudskog nadzora zakonitosti upravnog akta teupravo o ispravnom ustroju ovoga pravnog instituta uvelike ovisi učinkovitostsudskog nadzora nad djelatnošću uprave u svakoj državi. 4 Sudski nadzor nadradom uprave usmjeren je ponajprije na zaštitu prava građana, međutim vrlosnažne implikacije ima i na gospodarstvo svake države s obzirom da trgovina iulaganja općenito velikim dijelom ovise upravo o odlukama javnopravnih tijela. 5Konačno, učinkoviti rad upravnih sudova uvelike pridonosi i transparentnosti radauprave, predstavlja važnu ulogu u borbi protiv korupcije te je osnovna poluga uustroju zakonite, učinkovite i moderne uprave.Republika Hrvatska danas provodi intenzivnu reformu javne uprave. Takodanas hrvatska javna uprava prolazi kroz opsežne procese koji uključuju primjenunovih strukturnih, funkcionalnih, personalnih i drugih mjera. 6 Jedan od najvažnijihreformskih zahvata usmjerenih na zaštitu prava i pravnih interesa građana, ali ina zaštitu javnog interesa ogleda se upravo u donošenju novog Zakona o općemupravnom postupku, koji će na snagu stupiti 1. siječnja 2010. godine. 7 No, reformaupravnopostupovnog zakonodavstva, u stopu je praćena i reformom upravnogspora, koja bi u obzir trebala uzeti nova rješenja Zakona o općem upravnompostupku, ali i najnovije europske standarde upravnog sudovanja. 8Važeći hrvatski Zakon o upravnim sporovima 9 temelji se uglavnom naodgovarajućem jugoslavenskom zakonu iz 1952. godine, dopunjenom 1965.3O tome više u Krbek, Ivo, O upravnom sporu, Hrestomatija upravnog prava, Društveno veleučilišteu Zagrebu, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 2003., str. 229.-230.4Tako, primjerice, Dupelj ukazuje kako već i sama mogućnost pokretanja upravnog spora utječe naslužbenu osobu tijela koje vodi upravni postupak, tako da ovaj prilikom rješavanja upravne stvari dalekoviše obraća pozornost kako na sam postupak, tako i na utvrđivanje svih činjenica i okolnosti relevantnih zadonošenje zakonitog rješenja. Dupelj, Željko, Upravni spor – oblik sudske kontrole nad upravom, Pravoi porezi, god. 7., br. 10., 1997., str. 31.5Vidi Woehrling, Jean-Marie, Judicial Control of Administrative Authorities in Europe:toward acommon model, Hrvatska javna uprava, god. 6, br. 3, 2006., str. 36.6U političkom i pravnom sustavu Republike Hrvatske od 1991. godine do danas uvedene su znatnepromjene koje se mogu vezati uz kontinuiran proces reforme i modernizacije javne uprave. Uveden je,primjerice sustav lokalne samouprave; počela je liberalizacija i privatizacija nekih javnih službi, kao štosu telekomunikacije, opskrba energijom, zdravstvo, obrazovanje i sl.; znatno je povećan broj posebnihupravnih postupaka; pojavile su se nove regulatorne i nadzorne agencije; počela je masovna informatizacijai internetizacija po obrascu elektroničke vlade i uprave; uvedena su nova strukturna rješenja itd. VidiKoprić, Ivan, u Reforma hrvatske državne uprave, Hrvatska akademija znanosti i umjetnosti, Zagreb,2006., str. 41.7Zakon o općem upravnom postupku, Narodne novine, br. 47/09.8U tu se svrhu upravni spor u Hrvatskoj treba uskladiti s kriterijima članka 6. Europske konvencijeza zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Narodne novine – Međunarodni ugovori, br. 18/97., ičlanka 47. Povelje o temeljnim pravima Europske unije, Charter of Fundamental Rights of the EuropeanUnion, Official Journal, C 364, 2000., a koji su i temeljni zahtjevi usklađivanja s kriterijima 23. poglavlja„Pravosuđe i temeljna ljudska prava“ za pristupanje Europskoj uniji. No, valja naglasiti kako pravoEuropske unije nema propisana pravila o upravnom sporu niti u uredbama niti u direktivama te stoga ovopodručje u državama članicama ostaje izvan neposrednog i posrednog pravnog uređenja Unije.9Zakon o upravnim sporovima, Službeni list SFRJ, br. 4/77. i 36/77. te Narodne novine, br. 53/91.,9/92. i 77/92.66

Doc dr. sc. Dario Đerđa: Neka rješenja novog uređenja upravnog spora u HrvatskojZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 65.-92.godine. 10 Novi Zakon o upravnim sporovima donesen je 1977. godine, 11 no temeljnikoncept upravnog spora ovim se zakonom u bitnome nije značajno izmijenio.Samo nekoliko dana nakon njegovog donošenja, člankom 39. Zakona o redovnimsudovima ustrojen je i specijalizirani Upravni sud Republike Hrvatske kojem jeu nadležnost stavljeno odlučivanje u upravnim sporovima. 12 Nakon proglašenjasuverenosti i samostalnosti Republike Hrvatske nije donesen novi kojim bi seuredili upravni sporovi, već se Zakonom o preuzimanju Zakona o upravnimsporovima preuzeo postojeći republički Zakon. 13 Iako je time u hrvatski pravnisustav preuzet tekst Zakona iz 1977. godine u njemu su ipak izvršene brojneizmjene. Zakon je zatim još dva puta izmijenjen tijekom 1992. godine. 14 Međutim,hrvatski zakonodavac je nakon toga nizom zakona kojima se uređuju posebnaupravna područja, a ne upravni spor, kao što je npr. službeničko pravo, lokalnai područna (regionalna) samouprava, izvlaštenje itd., izvan postojećeg Zakona iegzistencijalnog sustava upravnog sudstva počeo uređivati i određena postupovnapitanja, pa čak i nadležnost za rješavanje sporova. 15S obzirom da je preuzimanje Zakona o upravnim sporovima u Hrvatskojpravno-tehnički provedeno vrlo loše, s obzirom da ovaj Zakon u mnogome neodgovara najnovijim standardima sudske zaštite u pravu država članica Europskeunije, ali niti suvremenim shvaćanjima hrvatske pravne znanosti i struke, u okviruprilagodbe hrvatskog zakonodavstva pravnoj stečevini Europske unije pristupilose donošenju novoga zakona kojim bi se uredio sudski nadzor zakonitosti radauprave. Potreba za novim zakonom koji će urediti upravne sporove posebnoje naglašena donošenjem novoga Zakona o općem upravnom postupku, čija jeodgovarajuća primjena značajno proširena sa koncepta donošenja upravnih akatai na pravnu zaštitu građana od drugih postupanja javne uprave.Međutim, prilikom izrade Prijedloga Zakona o upravnim sporovima uznanstvenoj i stručnoj javnosti vodile su se žestoke rasprave o nekim predloženimrješenjima. Štoviše, radna skupina CARDS 2004 Twinning projekta sugerirala jeneka rješenja prihvaćanje kojih i danas izaziva dvojbe u hrvatskoj javnosti. Stoga jecilj ovoga rada proučiti usporednu praksu njemačkog i austrijskog upravnosudskogprava, jer su članovi radne skupine Twinning projekta upravo iz ovih država. Ovarješenja uspoređuju se sa pozitivnim hrvatskim propisima koji uređuju upravne10Zakon o upravnim sporovima, Službeni list FNRJ, br. 23/52. i 21/65.11Zakon o upravnim sporovima, Službeni list SFRJ, br. 4/77.12Zakon o redovitim sudovima, Narodne novine, br. 5/77. Do ustroja Upravnog suda upravne sporoveu Hrvatskoj rješavao je odjel za upravne sporove Vrhovnog suda Hrvatske, koji je faktično djelovao kaoupravni sud.13Zakon o preuzimanju zakona o upravnim sporovima, Narodne novine, br. 53/91.14Zakon o izmjenama Zakona o preuzimanju Zakona o upravnim sporovima, Narodne novine, br.9/92. i 77/92.15O razvoju upravnog spora u Hrvatskoj više vidi u Medvedović, Dragan, Upravno sudstvo uHrvatskoj: prilog za povijesni pregled, Zbornik odluka Upravnog suda Republike Hrvatske 1977.-2002.,Narodne novine, Zagreb, 2002., str. 1.-35. Ujedno vidi i Borković, Ivo, Upravno sudovanje i upravni sporu Hrvatskoj u vremenu od 1990. do danas, Zbornik odluka Upravnog suda Republike Hrvatske 1977.-2002., Narodne novine, Zagreb, 2004.67

Doc dr. sc. Dario Đerđa: Neka rješenja novog uređenja upravnog spora u HrvatskojZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 65.-92.sporove te Prijedlogom Zakona o upravnim sporovima koji je Sabor nakon prvogčitanja prihvatio na sjednici dana 3. srpnja 2009. godine. Time se nastoji utvrditikoliki će odmak učiniti hrvatsko upravnosudsko pravo donošenjem novoga Zakona.No, zbog ograničenoga opsega ovoga rada analiziraju se samo neka pitanja, tj.predmet upravnog spora – kao temeljno pitanje osiguranja sudske zaštite od radauprave, zatim pitanje sastava suda koji će voditi upravne sporove te, konačno,pitanje održavanja usmene rasprave, koja su pobudila žestoke rasprave izmeđuhrvatskih i stranih pravnih stručnjaka. Međutim, u Prijedlogu Zakona susrećese još cijeli niz značajnih izmjena koje će u bitnom izmijeniti upravnosudskuzaštitu građana u Hrvatskoj, kao npr. ustroj dvostupanjskog upravnog sudstva is tim otvorena mogućnost ulaganja žalbe na presude upravnih sudova, odgodniučinak tužbe, pravo sudova da utvrđuju činjenično stanje, obvezno donošenjereformacijskih sudskih odluka itd. Nadam se da će ovaj rad doprinijeti boljemrazumijevanju ovih pitanja u hrvatskoj javnosti, ali i eventualnom poboljšavanjunekih zakonskih rješenja.U početku je još važno naglasiti kako je upravno sudovanje u Njemačkojorganizirano kao sustav specijaliziranih sudova 16 u tri stupnja. U saveznimdržavama u prvom stupnju odlučuju upravni sudovi (njem. Verwaltungsgerichte),u drugom visoki upravni sud (njem. Oberverwaltungsgericht iliVerwaltungsgerichthof), a u trećem stupnju odluke donosi Savezni upravni sud(njem. Bundesverwaltungsgericht). Svaka savezna država mora imati najmanjejedan upravni sud, ali i samo jedan visoki upravni sud. Štoviše, postoji i mogućnostda više saveznih država ima jedan visoki upravni sud. Danas u Njemačkoj djeluje52 prvostupanjska upravna suda, 16 visokih upravnih sudova te Savezni upravnisud. Nadležnosti i pravila postupka na federalnoj razini uređeni su Uredbom oupravnim sudovima (njem. Verwaltungsgerichtsordnung) iz 1962. godine. 17Upravni spor u Austriji vodi se pred samo jednim sudom – Upravnim sudomsa sjedištem u Beču. U Austriji je upravni spor ustrojen kao jednostupanjski,čime ustrojstveno odgovara organizaciji hrvatskog upravnog spora. Postupovnapitanja uređena su samo na federalnoj razini Zakonom o Upravnom sudu (njem.Vervaltungsgerichtshofsgesetz) iz 1953. godine. 1816Pored sustava upravnih sudova u Njemačkoj je ustrojen sustav redovitih sudova te sustavi drugihspecijaliziranih sudova, tj. financijski, radni i socijalni sudovi.17Verwaltungsgerichtsordnung, Bundesgesetzblatt, I s. 686/1991., I s. 1010/2008. O upravnomsporu u Njemačkoj prije 1962. godine više vidi u Bachof, Otto, German administrative law with specialreference to the latest developments in the system of legal protection, International and Comparative LawQuarterly, vol. 2., no. 2. 1953., str. 874.-880. O ustroju upravnog sudstva u Njemačkoj vidi i Leithoff,Ralf, Introduction to the Public Administrative Jurisdiction in Germany, Hrvatska javna uprava, god. 6,br. 3, 2006., str. 27.-28.18Verwaltungsgerichtshofsgesetz, Bundesgesetzblatt, 10/85., 136/01., 124/02., 89/04. i 4/08., Oupravnom sporu u Austriji više vidi u Adamovich, Ludwig K., Funk, Bernd-Christian, AllgemeinesVerwaltungsrecht, Springer, Wien, 1987., str. 444.-462.68

Doc dr. sc. Dario Đerđa: Neka rješenja novog uređenja upravnog spora u HrvatskojZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 65.-92.2. PREDMET UPRAVNOG SPORAŠirina sudske zaštite građana od djelovanja javne uprave ogleda se ponajprijeu pitanju pravnoga uređenja predmeta upravnog spora. Stoga će se upravo ovomepitanju najprije posvetiti pozornost u analizi sadašnje i buduće usklađenostihrvatskog upravnosudskog prava s praksom razvijenom u Njemačkoj i Austriji.Predmet upravnog spora u Njemačkoj postavljen je vrlo široko već uTemeljnom zakonu gdje se propisuje kako mogućnost obratiti se sudu ima svakaosoba kojoj je javna vlast povrijedila neko pravo. 19 Ovom je ustavnom odredbom,nadzor nad svim radnjama javnopravnih tijela, pod kojim pojmom se u Njemačkojpodrazumijevaju sva tijela izvršne i upravne vlasti, stavljen u nadležnost upravnihsudova. Ona je u njemačkom pravnom sustavu toliko važna, da se sudska zaštita nemože uskratiti niti posebnim zakonima samo u precizno propisanim slučajevima.No, kako je ova odredba ipak ustavne prirode, njezina daljnja razrada susreće seu članku 40. stavak 1. Uredbe o upravnim sudovima, koja propisuje da se upravnispor u Njemačkoj može voditi u svim javnopravnim sporovima koji nisu ustavneprirode, ako nadležnost za rješavanje takvoga spora nije zakonom izričito stavljenau nadležnost nekog drugoga suda. Sporovi ustavne prirode vode se pred ustavnimsudovima, 20 dok je nadležnost za rješavanje određenih javnopravnih sporovapropisima stavljena u nadležnost financijskih ili socijalnih sudova. Naravno, unatočovakvom pravnom određenju, u nekim je slučajevima rješavanje upravnih stvarii u Njemačkoj ostalo u nadležnosti redovitih sudova. 21 Propisivanjem nadležnostiupravnih sudova sustavom generalne klauzule s negativnom enumeracijom uovoj je državi riješeno pitanje eventualnih propusta u određivanju nadležnostiupravnih sudova što se pokazuje vrlo dobrim rješenjem. Stoga je za utvrđivanjeje li rješavanje konkretnog predmeta u nadležnosti upravnih sudova, u Njemačkojje presudno razlučiti je li predmet spora u području javnog ili privatnog prava, tezatim je li predmet spora u području upravnog ili ustavnog prava.Sljedeće što svakako valja primijetiti iz analize navedenih odredbinjemačkog pravnog sustava jeste da sudska zaštita pred upravnim sudovima nijeuvjetovana vrstom radnje, odnosno odluke javnopravnih tijela, čime je predmetspora također postavljen vrlo široko. Tako u Njemačkoj osoba tužbom možezahtijevati poništavanje donesenog upravnog akta (njem. Anfechtungsklage),ali i donošenje upravnog koji je javnopravno tijelo propustilo donijeti u roku19Članak 19. stavak 4. Temeljnog zakona. Grundgesetz, Bundesgesetzblatt, 1/1949., I s. 606/2009.Prije 1945. godine samo su se zakonom taksativno propisani upravni akti mogli pobijati pred upravnimsudovima.20Upravni sudovi ne mogu odlučivati o ljudskim pravima i temeljnim slobodama zajamčenimTemeljnim zakonom, već to mogu činiti samo ustavni sudovi.21Kao primjerice određivanje naknade za izvlaštenu nekretninu sukladno članku 14. stavak 3.Temeljnog zakona, ili naknade štete proizašle iz javnopravnih obveza koje nisu utvrđene u javnopravnimugovorima, sukladno članku 40. stavak 2. Uredbe o upravnim sudovima ili naknade štete u slučajustavljanja izvan snage zakonitog upravnog akta sukladno članku 49. stavak 6. Zakona o upravnompostupku, Verwaltungsverfahrensgesetz, Bundesgesetzblat I, s. 102/2003. i 718/2004.69

Doc dr. sc. Dario Đerđa: Neka rješenja novog uređenja upravnog spora u HrvatskojZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 65.-92.(njem. Verpfl ichtungsklage). 22 Pred upravnim sudovima mogu se utužiti i drugapostupanja javnopravnih tijela, koja nemaju obilježje upravnog akta, što se čini tzv.općom tužbom za postupanje (njem. allgemeine Leistungsklage), kojom strankaod suda zahtijeva da naloži javnopravnom tijelu poduzimanje ili uzdržavanje odpoduzimanja neke radnje koja nema obilježja upravnog akta. Konačno, tužbom semože zahtijevati i utvrđivanje postojanja ili nepostojanja nekog pravnog odnosa iliutvrđivanje ništavosti upravnog akta (njem. Feststellungsklage). No, ovaj razlogza podnošenje tužbe je ipak podredan, te tužitelj može ovu tužbu uložiti samokada se spor ne može voditi temeljem drugih vrsta tužbi. 23 Međutim, vrste tužbinisu ograničene samo na ove četiri, već ih svaka savezna država može propisivatii svojim zakonima. Međutim, većina takvih tužbi svodi se na tužbu za izmjenuprava ili pravnog odnosa (njem. Gestaltungsklage) ili na neku podvrstu gorenavedenih tužbi. Postavljanje više različitih vrsta tužbi za pokretanje upravnogspora u Njemačkoj nije samo pravnoteorijski zanimljivo, već ima i svoju praktičnuimplikaciju. Dvije prvonavedene vrste tužbi, usmjerene na pobijanje, odnosnodonošenje upravnog akta, nalaze se u posebnom pravnom režimu u brojnimpitanjima vođenja upravnog spora te sud po njima, u nekim pitanjima postupka,postupa drugačije negoli u sporovima pokrenutim drugim vrstama tužbi.Konačno, upravni spor se u Njemačkoj može voditi i o zakonitostipodzakonskih propisa donesenih temeljem saveznog zakona te o zakonitostidrugih općih akata jedinica lokalne samouprave i drugih javnopravnih tijela. Ovajpostupak pokreće se tužbom za ocjenu zakonitosti opće norme (njem. abstrakteNormenkontrolleklage), a spor vode visoki upravni sudovi, osim kada je propisanoda zakonitost podzakonskih propisa ocjenjuju ustavni sud pojedine države. 24Dakle, kao što se može zaključiti predmet upravnog spora u Njemačkojpostavljen je vrlo široko. Tako u predmet upravnog spora ulaze pitanja zakonitosti,ali i neopravdanog propuštanja donošenja upravnih akata, zakonitosti drugihpostupanja javnopravnih tijela te utvrđivanje postojanja ili nepostojanja pravnogaodnosa i ništavosti upravnih akata. Širenjem predmeta upravnog spora s upravnihakata i na druge javne radnje javnopravnih tijela lista subjektivnih upravnihsporova u Njemačkoj je znatno proširena. Konačno, njemačko pravo utvrdiloje mogućnost vođenja objektivnog upravnog spora, tj. spora o zakonitosti nekihpodzakonskih propisa i drugih općih akata donesenih od nadležnih tijela državačlanica, jedinica lokalne samouprave i drugih javnopravnih osoba. Međutimpredmet upravnog spora uvijek je samo ispitivanje zakonitosti, a ne i svrhovitostite sudovi u Njemačkoj ne mogu nadzirati primjenu slobodne ocjene, već samoutvrditi da je javnopravno tijelo prekoračilo svoje ovlasti vezane uz odlučivanjetemeljem slobodne ocjene.Predmet upravnog spora u Austriji postavljen je znatno uže negoli u Njemačkoj.Ustavno jamstvo vođenja upravnih sporova i u Austriji je, baš kao i u Njemačkoj,22Članak 42. Uredbe o upravnim sudovima.23Članak 43. Uredbe o upravnim sudovima.24Članak 47. Uredbe o upravnim sudovima.70

Doc dr. sc. Dario Đerđa: Neka rješenja novog uređenja upravnog spora u HrvatskojZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 65.-92.sadržano u članku 129. Austrijskog federalnog ustava, 25 gdje je propisano kakozakonitost javne uprave trebaju osigurati neovisna upravna vijeća u državama,Sud za pitanja azila i Upravni sud. Austrijsko pravo sustavom enumeracije jeodredilo predmet vođenja upravnih sporova, čime je iz sudske zaštite isključilosve slučajeve koji se ne mogu podvesti pod odredbu članka 130. Federalnogustava. 26 Sukladno ovome članku, Upravni sud odlučuje o tužbama koje se odnosena nezakonitost odluka javnopravnih tijela i neovisnih upravnih vijeća te o kršenjuobveze ovih tijela da donesu odluku. Ovdje se upravni spor, dakle može pokrenutizbog povrede subjektivnih prava osobe do koje je došlo obavljanjem izravnihupravnih ovlasti i sredstava prisile javne vlasti u formi upravnog akta te zbogpropuštanja javnopravnog tijela da u propisanom roku donese traženu odluku,odnosno zbog šutnje uprave. 27 Dakle, predmet upravnog spora u Austriji su samoodluke (njem. Bescheid) javnopravnih tijela, tj. upravni akti, ali ne i drugi aktiuprave, kao što su npr. akti poslovanja. Štoviše, upravni spor se ne može voditiniti u slučaju kada javnopravno tijelo odbije postupiti u drugim slučajevima osimprilikom donošenja upravnog akta. Konačno, predmet upravnog spora u Austriji jei naputak, no ovo se pitanje zbog svoje specifičnosti u ovome radu neće detaljnijerazmatrati. 28 Kako u Austriji upravni ugovori nemaju poseban pravni režim, svesporove vezane uz ugovore sklopljene između javnopravnih tijela i privatnihosoba rješavaju sudovi opće nadležnosti, baš kao i sporove u svezi s naknadomštete koju je građaninu ili pravnoj osobi počinila uprava, pa ovi predmeti nisu unadležnosti Upravnog suda.Iz nadležnosti Upravnog suda pa tako i od predmeta vođenja upravnog spora,baš kao i u Njemačkoj, Ustavom su izuzete stvari koje ulaze u nadležnosti Ustavnogsuda. Međutim, u nekim slučajevima, kao što su npr. pravo na udruživanje i javnookupljanje – o istom upravnom aktu postupak može voditi i Ustavni i Upravni sud,no svatko sa svog predmeta razmatranja. Tako će Ustavni sud nadzirati poštivanjeustavnih prava, a Upravni provedbu zakona. Stoga u brojnim slučajevima, pitanjenadležnosti Upravnog ili Ustavnog suda u Austriji ovisi samo o pitanju je li pravokoje je povrijeđeno zajamčeno Ustavom ili zakonom. Iz nadležnosti Upravnogsuda nadalje su izuzete patentne stvari te stvari u kojima konačnu odluku donoseneovisni savezni odbori, ako zakonom nije izričito propisano da se protiv njihoveodluke može pokrenuti upravni spor. 29 U Austriji danas postoji nekoliko neovisnihsaveznih odbora koji imaju sudsku prirodu, a koji odlučuju o upravnim stvarimakao primjerice Neovisni savezni odbor za zaštitu okoliša (njem. Unabhängiger25Bundes-Verfassungsgesetz, Bundesgesetzblatt, 232/1945., 1013/1994., 47/2009.26Neki autori smatraju da je predmet upravnog spora u austrijskom pravu uređen generalnomklauzulom s negativnom enumeracijom, dok drugi smatraju da u austrijskom pravu ne postoji generalnaklauzula, jer bi to značilo da su nadležnosti upravnog suda vrlo široko postavljene, pa se ne bi izričitonavodili slučajevi u kojima se upravni spor može voditi. S ovim stajalištem slaže se i Tratar. Tratar,Boštjan, Novi Zakon o upravnem sporu: s pojasnil i stvarnim kazalom, Legat, Lesce, 2006., str. 87.27Članak 132. Austrijskog federalnog ustava.28Vidi članak 130. stavak 1. u svezi s člankom 81a. stavak 4. Federalnog ustava.29Članak 133. Austrijskog federalnog ustava.71

Doc dr. sc. Dario Đerđa: Neka rješenja novog uređenja upravnog spora u HrvatskojZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 65.-92.Umweltsenat) ili Neovisni savezni odbor za financije (njem. UnabhängigerFinanzsenat).Dakle, razvidno je kako je predmet upravnog spora u Austriji postavljenprilično usko, barem u odnosu na njemačko zakonodavstvo. On je usmjerensamo na tužbe protiv upravnih akata – zbog njihove nezakonitosti, odnosnoneopravdanog propuštanja donošenja, dok ulaganje tužbi kojima se pobijaju drugioblici upravnog postupanja, zakonitost i izvršavanje upravnih ugovora, ili zahtjevaocjena zakonitosti podzakonskih propisa i drugih općih akata, nije dopuštena. Iovdje je, kao i u Njemačkoj, spor usmjeren samo na ispitivanje zakonitosti, ane i svrhovitosti rada uprave, slijedom čega niti austrijski Upravni sud ne moženadzirati primjenu slobodne ocjene.Predmet upravnog spora u Hrvatskoj u najvećem dijelu nalikuje na austrijskopravno rješenje. Upravni spor je u Hrvatskoj člankom 6. Zakona o upravnimsporovima izuzetno usko postavljen te se može voditi samo protiv upravnogakta. Ovaj Zakon ujedno je propisao i što se sve podrazumijeva upravnim aktom,definirajući ga kao svaki akt kojim državna tijela i pravne osobe u vršenju javnihovlasti rješavaju o stanovitom pravu ili obvezi određenog pojedinca ili pravneosobe u kakvoj upravnoj stvari. Iako se ova definicija u hrvatskom zakonodavstvune razlikuje u bitnom od pravnoteorijske definicije upravnog akta, 30 ona se ubrojnim slučajevima u praksi nije pokazala dovoljno preciznom, ponajprije stogašto je izravno vezana uz pojam upravne stvari, te je Upravni sud donio cijeli nizodluka u kojima određuje je li konkretan akt koji je donijelo neko javnopravnotijelo upravni akt ili nije. 31 Tako u Hrvatskoj danas najčešće upravo sudska praksaUpravnog suda određuje koji se akti mogu smatrati upravnim stvarima, 32 a krug30Vidi Borković, Upravno pravo, op. cit., str. 358. te 362.-363.31O aktualnosti ovoga pitanja svjedoči i izuzetno bogata praksa Upravnog suda Republike Hrvatske,koji je u svojem izboru odluka od 1977. do 2007. godine istaknuo preko 250 presuda koje se vezuju uzpravnu prirodu akata javnopravnih tijela. Vidi Upravni sud Republike Hrvatske, Zbornik odluka 1977.-2002., Narodne novine, Zagreb, 2004., str. 1.-155., Upravni sud Republike Hrvatske, Izbor odluka 2003.,Narodne novine, Zagreb, 2004., str. 1.-28., Upravni sud Republike Hrvatske, Izbor odluka 2004., Narodnenovine, Zagreb, 2005., str. 1.-25., Upravni sud Republike Hrvatske, Izbor odluka 2005., Narodne novine,Zagreb, 2006., str. 1.-18., Upravni sud Republike Hrvatske, Izbor odluka 2006., Narodne novine, Zagreb,2007., str. 3.-21. te, Upravni sud Republike Hrvatske, Izbor odluka 2007., Narodne novine, Zagreb, 2008.,str. 1.-9.32Upravni sud Republike Hrvatske je tako, primjerice, zauzeo pravno shvaćanje da su po svojojprirodi upravni akti odluke kojima se odlučuje o primanju u državnu službu, prestanku službe, pitanjimapoložaja, prava, obveza i odgovornosti državnih službenika, imenovanja ravnatelja javnih ustanova, vidiUpravni sud Republike Hrvatske, Us-6497/97, od 25. studenog 1999., odluke o oduzimanju stručnih iznanstvenih zvanja, vidi Upravni sud Republike Hrvatske, Us-1294/00, od 7. prosinca 2000., odluke opravima studenta, vidi Upravni sud Republike Hrvatske, Us-11421/2000, od 27. ožujka 2002., odluke oisplati dospjelih primanja iz mirovinskog i invalidskog osiguranja, vidi Upravni sud Republike Hrvatske,Us-4597/96, od 5. svibnja 1999., priključivanja na elektro-energetsku mrežu, vidi Upravni sud RepublikeHrvatske, Us-7273/96, od 4. ožujka 1998., dozvole za građenje na određenim lokacijama, vidi Upravnisud Republike Hrvatske, Us-3696/96 od 5. veljače 1998., odluke o sječi drvne mase, vidi Upravnisud Republike Hrvatske, Us-9027/99, od 6. prosinca 2000., i sl. Medvedović upozorava kako o ovompitanju ima i promjena stavova Upravnog suda, međutim razlog tome ponajprije nalazi u izmijenjenojmaterijalnopravnoj regulaciji pojedinih područja ili materija. Medvedović, Dragan, Glavni smjerovimodernizacije općeg upravnog postupka, Reforma upravnog sudstva i upravnog postupanja, Hrvatskaakademija znanosti i umjetnosti, Zagreb, 2006., str. 45.72

Doc dr. sc. Dario Đerđa: Neka rješenja novog uređenja upravnog spora u HrvatskojZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 65.-92.ovih akata u nekoliko je navrata proširen i odlukama Ustavnog suda RepublikeHrvatske. 33 Naravno, ova praksa ne može se ocijeniti dobrom, jer značajnoopterećuje upravni sud te stvara osjećaj pravne nesigurnosti. 34I razlozi zbog kojih se upravni akt može pobijati izričito su navedeni u Zakonu,čime je značajno doprinijeto preciznosti predmeta upravnog spora. Tako, članak10. taksativno propisuje da se upravni akt može pobijati samo ako u aktu nije uopćeili nije pravilno primijenjen zakon, propis utemeljen na zakonu ili drugi zakonitodonesen propis ili samoupravni opći akt; ako je akt donesen od nenadležnog tijela;ako se u postupku koji je aktu prethodio nije postupilo prema pravilima postupka,a osobito što činjenično stanje nije pravilno utvrđeno, ili što je iz utvrđenihčinjenica izveden nepravilan zaključak u pogledu činjeničnog stanja. Konačno,Zakon istovremeno izričito određuje da nema nepravilne primjene propisa kada jenadležno tijelo rješavalo po slobodnoj ocjeni na temelju i u granicama ovlaštenjakoje mu je dano pravnim propisima, u skladu sa svrhom u kojoj je ovlaštenjedano. To znači da ocjena pravilnosti upravnog akta donesenog temeljem slobodneocjene izlazi iz dosega jurisdikcije Upravnog suda te nije predmet osporavanjau upravnom sporu. No, razlog pokretanja upravnog spora i u Hrvatskoj je šutnjauprave pa se tako upravni spor može pokrenuti i kad nadležno tijelo o zahtjevu,odnosno o žalbi stranke nije donijelo odgovarajući upravni akt, čime se hrvatskopravo ne razlikuje od navedenih primjera iz usporednog prava. 35 Štoviše, uupravnom sporu danas se u Hrvatskoj, putem akcesornog zahtjeva, može tražiti ipovrat oduzetih stvari, kao i naknada štete koja je tužitelju nanesena izvršenjemakta koji se osporava. 36Mogućnost izuzimanja rješavanja nekih stvari od upravnog spora propisana jei u Hrvatskoj. Tako se upravni spor ne može voditi u stvarima u kojima je sudskazaštita osigurana izvan upravnog spora. Dakle, zakonodavac je ipak otvoriomogućnost izuzimanja nekih upravnih stvari od rješavanja Upravnog suda, alisamo uz ispunjenje uvjeta iz članka 19. stavak 2. Ustava Republike Hrvatske,koji jamči sudsku kontrolu zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijelakoja imaju javne ovlasti. 37 Tako, za razliku do Njemačke u Hrvatskoj se danas33Ustavni sud Republike Hrvatske je primjerice stao na gledište da je akt koji donosi Fond zaprivatizaciju u postupku kontrole provođenja pretvorbe poduzeća nakon izdane suglasnosti za namjeravanupretvorbu upravni akt, Ustavni sud Republike Hrvatske, U-III-665/95, od 28. travanja 1999., Narodnenovine, br. 49/99., da je odluka o dodjeli koncesije upravni akt, Ustavni sud Republike Hrvatske, U-II-722/1995, od 2. travanja 1997., Narodne novine, br. 41/97., baš kao i odluka o opozivu koncesije, Ustavnisud Republike Hrvatske, U-III-261/1996, od 6. travanja 1998., Narodne novine, br. 57/98., da je i potvrdaAgencije za rekonstruiranje i razvoj o suglasnosti na pretvorbu upravni akt, Ustavni sud RepublikeHrvatske, U-III-168/96, od 14. siječanja 2000., Narodne novine, br. 14/00. i sl.34Definicija upravne stvari u hrvatskom zakonodavstvu konačno je dana u članku 2. novog Zakona oopćem upravnom postupku.35Članak 8. Zakona o upravnim sporovima.36Članak 11. Zakona o upravnim sporovima.37Članak 9. Zakona o upravnim sporovima. U Hrvatskoj su od rješavanja pred Upravnim sudomtrenutno izuzeti samo sporovi u svezi s izvlaštenjem. Tako je člankom Članak 42.a Zakona o izvlaštenju,Narodne novine, br. 9/94., 35/94., 112/00, 114/01. i 79/06., propisano da se protiv drugostupa njskogrješenja o izvlaštenju može podnijeti tužba mjesno nadležnom županijskom sudu. Štoviše, članak 21a.73

Doc dr. sc. Dario Đerđa: Neka rješenja novog uređenja upravnog spora u HrvatskojZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 65.-92.ne može voditi upravni spor protiv nezakonitog postupanja uprave, ali niti protivupravnih ugovora čije je rješavanje u nadležnosti redovitih sudova. 38 Upravnispor u Hrvatskoj nije moguće voditi niti protiv općih akata, što se također smatravelikim propustom hrvatskog zakonodavstva. 39Međutim, pred Upravnim sudom u Hrvatskoj se danas vode sporovi koji su iu njemačkom i u austrijskom pravu u nadležnosti ustavnih sudova. To su sporoviza zaštitu ustavom zajamčenog prava i slobode čovjeka i građanina, kada je takvopravo ili sloboda povrijeđena konačnim pojedinačnim aktom, a nije osiguranadruga sudska zaštita. Protiv ovih akata osigurana je sudska zaštita, ali u tzv. «kvaziuprvanomsporu», koji se vodi prema članku 66. Zakona o upravnim sporovima, teputem ustavne tužbe zbog povrede ljudskih prava i temeljnih sloboda zajamčenihUstavom pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske, prema članku 62. Ustavnogzakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske. 40 Međutim, kako se ovdje radi ozaštiti ustavnih prava i sloboda, prema konceptima njemačkog i austrijskog prava,ovi sporovi trebali bi biti u nadležnosti ustavnih, a ne upravnih sudova, posebnoako su povrede učinjene aktima vlasti ili drugim neupravnim aktima.Pod sve izraženijim pritiskom usmjerenim na jačanje pravne zaštite pravagrađana, koja je u hrvatskom pravnom sustavu posebno došla do izražajadonošenjem novog Zakona o općem upravnom postupku, 41 Hrvatska je širenjestavak 2. istoga Zakona propisao je da se sva sudska zaštita u postupku izvlaštenja osigurava sukladnopravilima članaka 42a. do 42h. koju uređuju rješavanje sporova upravo pred županijskim sudovima.38I upravni ugovori su svoje zakonsko uređenje u Hrvatskoj konačno našli u člancima 150. do 154.novog Zakona o općem upravnom postupku.39Kako je u Hrvatskoj ustavnosudski nadzor ograničen samo na apstraktnu kontrolu ustavnosti izakonitosti „drugih propisa“, otvorenim ostaje pitanje ustavnosti i zakonitosti općih akata tijela državnei javne vlasti koji se ne mogu smatrati propisima. Omejec ističe kako se ovdje radi o jednom od najtežih inajslabije istraženih problema hrvatskog pravnog poretka, osobito stoga što ustavnu nadležnost Ustavnogsuda, ograničenu na apstraktnu kontrolu ustavnosti i zakonitosti „propisa“, nije dopušteno proširivatiniti jednim zakonom, pa je apstraktna kontrola ustavnosti i zakonitosti općih akata danas u Hrvatskojizvan granica nadležnosti Ustavnog suda. Problem je dodatno otežan i činjenicom da ni ustavotvoracni zakonodavac nisu odredili što se smatra „drugim propisom“ u smislu članka 128. stavak 2. Ustava.Ustavni sud pod pojmom „drugi propis“ u smislu navedene odredbe najčešće podrazumijeva „propisdonesen unutar zakonskog ovlaštenja od strane nadležnog tijela državne vlasti radi provedbe zakona,odnosno propis kojega tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i druge pravne osobes javnim ovlastima donose unutar svog djelokruga utvrđenog Ustavom i zakonom. Dakle, pod drugimpropisom podrazumijeva se akt općeobveznog karaktera, donesen od strane nadležnih tijela državne vlastiili tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te drugih pravnih osoba s javnim ovlastima,koji uređuje odnose na općenit način i koji se odnosi u pravilu na neodređeni krug adresata“. Ustavni sudRepublike Hrvatske, Rješenje br. U-II-318/2003 i U-II-643/2003, od 9. travnja 2003., Narodne novine,br. 72/03. Omejec nadalje ukazuje kako problem nadzora zakonitosti i ustavnosti ovdje nije u cijelostiriješen, jer neki opći akti iz samoupravnog djelokruga lokalnih jedinica, ali i drugi opći akti tijela izvršnei javne vlasti nemaju općenormativna pravna obilježja, pa stoga ne podliježu ustavnosudskoj kontroliustavnosti i zakonitosti. Omejec, Jasna, Prilog reformi upravnog spora – odnosi između upravnog iustavnog sudovanja u Republici Hrvatskoj, Upravno pravo i upravni postupak u praksi – aktualna pitanjai problemi, Inženjerski biro, Zagreb, 2006., str. 19.-21.40Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, Narodne novine, br. 49/02.41Novi Zakon o općem upravnom postupku člancima 155. do 157. predvidio je mogućnost ulaganjaprigovora protiv postupanja pružatelja javnih usluga kojim su korisniku ovih usluga povrijeđena pravaili pravni interesi, protiv postupanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se nedonosi rješenje, a kojim je osobi povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes te protiv neizdavanja tražene74

Doc dr. sc. Dario Đerđa: Neka rješenja novog uređenja upravnog spora u HrvatskojZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 65.-92.predmeta upravnog spora prihvatila kao iznimno važnu zadaću. Prijedlog Zakonao upravnim sporovima pri tome je pokušao ustrajati na dosadašnjem zakonskompristupu te je izričito propisao i predmet upravnog spora i iznimke od njegovavođenja. Tako članak 3. Prijedloga Zakona utvrđuje kako predmet upravnogspora može biti ocjena zakonitosti pojedinačne odluke kojom je javnopravnotijelo odlučilo o pravu i obvezi u upravnoj stvari, tj. ocjena zakonitosti upravnogakta; 42 ocjena zakonitosti postupanja javnopravnog tijela kojim je u upravnimstvarima povrijeđeno pravo, obveza i pravni interes stranke; te ocjena zakonitostisklapanja i raskidanja te izvršavanja upravnih ugovora. Naravno, i dalje jezadržana mogućnost pokretanja upravnih sporova u slučaju šutnje uprave. No,pasivnost uprave nastoji se proširiti sa sadašnjeg koncepta usmjerenog samo nadonošenje prvostupanjskog upravnog akta ili odluke po žalbi, i proširiti na svadruga postupanja koja javnopravno tijelo prema zakonu treba poduzeti. No, velikanovina u hrvatskom pravnom sustavu svakako je i otvaranje mogućnosti ocjeneustavnosti i zakonitosti općih akata jedinica lokalne i područne (regionalne)samouprave i pravnih osoba koje imaju javne ovlasti koja nije u nadležnostiUstavnog suda Republike Hrvatske, kao predmeta vođenja objektivnog upravnogspora.Dakle, kao što se lako dade primijetiti, Prijedlogom Zakona o upravnimsporovima predmet upravnog spora u Hrvatskoj značajno se nastoji proširiti teuskladiti sa predmetom regulacije ili odgovarajuće primjene novog Zakona oopćem upravnom postupku. Tako će se u upravnom sporu ubuduće odlučivatio zakonitosti upravnih akata, ali i o zakonitosti drugih radnji uprave te ozakonitosti i izvršavanju upravnih ugovora, baš kao i o zakonitosti podzakonskihopćenormativnih akata koji danas izmiču ovom nadzoru. Širenje konceptaupravnog spora na sva postupanja uprave svakako je pohvalno s aspekta zaštiteprava građana, koja mogu biti povrijeđena ne samo upravnim aktima već i drugimpostupanjima uprave. S druge strane, pod nadzor zakonitosti ovim su PrijedlogomZakona stavljeni akti koji su u potpunosti bili ispušteni od ovog oblika sudskognadzora. Iz Prijedloga Zakona opravdano je izostavljena pravna zaštita ustavomzajamčenih prava i sloboda čovjeka i građanina koja nije počinjena donošenjemupravnog akta. Tako bi o ovim stvarima u budućnosti u Hrvatskoj trebao odlučivatisamo Ustavni sud temeljem ustavne tužbe.Međutim, njemački utjecaj u Prijedlogu Zakona u nekim je dijelovima ipakuzeo više mjesta negoli je to nužno. Tako je primjerice člankom 22. PrijedlogaZakona propisan i sadržaj tužbenog zahtjeva u pojedinim slučajevima. Po uzoru nanjemačku Uredbu o upravnim sudovima, Prijedlog Zakona određuje da se tužbommože zahtijevati: poništavanje ili oglašavanje ništavosti pojedinačne odlukekojom se rješava upravna stvar; donošenje pojedinačne odluke koja nije donesenaobavijesti javnopravnog tijela o uvjetima, načinu i postupku ostvarivanja ili zaštite prava ili pravnoginteresa osobe u nekoj upravnoj stvari.42Valja primijetiti kako se pojam „upravnog akta“ u novodonesenim hrvatskim zakonima ipakizbjegava, na uštrb pojma „rješenje“ u Zakonu o općem upravnom postupku te pojma „odluka“ uPrijedlogu Zakonu o upravnim sporovima.75

Doc dr. sc. Dario Đerđa: Neka rješenja novog uređenja upravnog spora u HrvatskojZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 65.-92.u propisanom roku; postupanje koje je tuženik sukladno propisima, pojedinačnojodluci ili upravnom ugovoru obvezan izvršiti; te raskidanje ili oglašavanjeništetnim upravnog ugovora, odnosno izvršavanje obveze iz upravnog ugovora.Naravno, odredba sukladno kojoj se uz glavni zahtjev tužbom može zahtijevatipovrat stvari i naknada štete koju je počinio tuženik, i dalje je zadržana u hrvatskomupravnosudskom pravu, u koje je ujedno unesena i odredba koja se susreće uNjemačkoj, a sukladno kojoj se upravni spor može pokrenuti i tužbom za utvrđenjepostojanja ili nepostojanja prava, obveze ili pravnog odnosa, ali samo iznimno, akose specifično pravo ne može ostvariti drugačijim tužbenim zahtjevom. 43 Ovakvoodređenje prihvatljivo je u Njemačkoj gdje je upravni spor propisan generalnomklauzulom s negativnom enumeracijom. U takvom sustavu ovakve odredbe imajuinstruktivnu ulogu kojom bi trebale ukazati građanima u kojim sve slučajevimamogu pokrenuti upravni spor i što sve tužbom mogu zahtijevati. Ujedno, načelnose postavlja i pitanje je li potrebno posebno propisivanje tužbenog zahtjeva zautvrđenje postojanja ili nepostojanja prava, obveze ili pravnog odnosa, s obziromda će se pravo, obveza ili pravni odnos nastati, odnosno utvrditi upravnim aktom, apobijanje kojega je već predviđeno jednom tužbom. Štoviše, ukoliko javnopravnotijelo ne izvrši svoje obveze ili ne uspostavi u praksi stanje utvrđeno upravnimaktom, tužitelj uvijek može zahtijevati od suda da javnopravnom tijelu naložipostupanje koje je ono sukladno propisima, pojedinačnoj odluci ili upravnomugovoru obvezno izvršiti. Stoga se ovaj tužbeni razlog također može podvestipod već propisane. Drugo pitanje koje se može javiti vezano uz ovaj zahtjev jest,ako se on ne vezuje uz postojeći upravni akt ili šutnju uprave, a što kao podrednizahtjev niti ne može, u kojem se roku i od kojega trenutka ova tužba uopće možeuložiti?Iznimke od vođenja upravnog spora nisu se u bitnom izmijenile. Tako seupravni spor i dalje ne može se voditi samo u stvarima u kojima je sudska zaštitaosigurana izvan upravnog spora. Konačno, upravni spor ne može se voditi nitiprotiv postupovne odluke javnopravnog tijela, već se takva odluka može pobijatisamo u tužbi protiv odluke o glavnoj stvari. 44Čini se kako se predmet upravnog spora u Prijedlogu Zakona značajno udaljiood austrijskog i postojećeg hrvatskog koncepta te se približio njemačkom. Štoviše,prilikom izbora nomotehničkih rješenja došlo je do stanovitog miješanja ova dvasustava, što je rezultiralo i nekim, možda, nepotrebnim normama u PrijedloguZakona. Širenje sudske zaštite svakako je pohvalno, no preuzimanje baš svihnomotehničkih rješenja ne čini se nužnim, posebno s obzirom da je nomotehnikahrvatskog zakona u pogledu predmeta upravnog spora danas ipak bolja negoli jeona u njemačkom, ali i austrijskom zakonu, u kojima ove odredbe nisu grupiranena jednome mjestu niti tako koncizno uređene. No, u Prijedlogu Zakona predmet43No, čini se da će se spor ovom vrstom tužbe moći pokrenuti uistinu rijetko, s obzirom da sepostojanje prava, obveze ili pravnog odnosa najčešće utvrđuje deklaratornim upravnim aktom, pa će setako utvrđivanje ovih uvjeta činiti tužbom uloženom protiv upravnog akta ili, u slučaju šutnje uprave, zanjegovo donošenje.44Članak 4. Prijedloga Zakona o upravnim sporovima.76

Doc dr. sc. Dario Đerđa: Neka rješenja novog uređenja upravnog spora u HrvatskojZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 65.-92.upravnog spora postavljen je na znatno suvremeniji način te vjerno prati temeljnipostupovni zakon u području javne uprave – Zakon o općem upravnom postupku,a time i najnovije tendencije hrvatskog upravnog prava.3. SASTAV SUDAVrlo zanimljivo pitanje koje se postavlja u kontekstu reforme upravnog sporau Hrvatskoj svakako je i pitanje sastava suda koji će rješavati konkretne upravnesporove. Drugim riječima, ovdje se postavilo pitanje treba li upravni sud rješavatiu vijećima ili može rješavati i po sucima pojedincima što bi moglo značajnopridonijeti pravovremenosti rješavanja, ali i negativno utjecati na rasuđivanjeopćenito.Upravni sudovi u Njemačkoj u pravilu odlučuju u peteročlanim vijećimasastavljenim od tri suca i dva suca porotnika. No, suci porotnici mogu sudjelovatisamo u donošenju presuda u predmetima u kojima je provedena usmena rasprava.Oni su isključeni od odlučivanja u predmetima u kojima se nije provela usmenarasprava te nisu ovlašteni donositi rješenja kojima se uređuju postupovna pitanja. 45No, svakako treba naglasiti kako u Njemačkoj, na prvostupanjskim upravnimsudovima vijeće može predmet ustupiti jednom od svojih članova koji će tada opredmetu odlučivati kao sudac pojedinac. Naravno, vijeće je ovdje ograničeno sdva uvjeta koji moraju biti kumulativno ispunjeni da bi se to moglo učiniti. Sporse može ustupiti na rješavanje sucu pojedincu samo ako predmet upravnog sporanije činjenično ili pravno zahtjevan za rješavanje te kada pravna stvar koja jepredmet upravnog spora nema izniman značaj. No, valja naglasiti kako u praksiustupanje predmeta na rješavanje sucu pojedincu i nije tako rijedak slučaj, odnosnoda se na ovaj način u Njemačkoj riješi gotovo 80% pokrenutih upravnih sporova.Iako navedeni uvjeti moraju biti kumulativno ispunjeni, oni su ujedno i priličnodiskrecione prirode. Kako su određeni vrlo nedefiniranim pojmovima, kao što su„činjenično ili pravno zahtjevan predmet“ te „predmet bez iznimnog značaja“,njihovo ispunjavanje uvelike ovisi o slobodnoj ocjeni svakoga vijeća. Štoviše,ova se odluka donosi prije detaljnog razmatranja spora i poduzimanja pojedinihprocesnih radnji, pa može ostaviti i pogrešan dojam. Svjesno mogućih previdaprilikom ustupanja predmeta sucu pojedincu, njemačko zakonodavstvo je ipakotvorilo mogućnost da u slučaju kada sudac pojedinac sam ocijeni da je predmetspora od iznimnog značaja ili da je činjenično ili pravno zahtjevan za rješavanje,on rješavanje spora ponovo prenese na vijeće. Doduše, kako bi se održala kvalitetarješavanja suca pojedinca, Uredba o upravnim sudovima propisuje još dvaograničenja u ustupanju rješavanja spora: jedno osobno i jedno procesno. Tako sepredmet ponajprije ne može ustupiti na rješavanje sucu pojedincu na probnomeradu u prvoj godini nakon njegova imenovanja, a ne može se ustupiti niti ako45Članak 5. stavak 3. Uredbe o upravnim sudovima.77

Doc dr. sc. Dario Đerđa: Neka rješenja novog uređenja upravnog spora u HrvatskojZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 65.-92.je pred vijećem već provedena usmena rasprava, osim kada je u međuvremenudonesena privremena ili djelomična presuda. 46Visoki upravni sudovi u Njemačkoj odluke donose u vijećima sastavljenim odtroje sudaca. Međutim, svaka država svojim zakonom može propisati i da se vijećemože sastojati od petoro sudaca, od kojih su dvojca i ovdje suci porotnici. Štoviše,kada visoki upravni sud rješava u prvom stupnju, vijeće može biti sastavljeno iod sedmoro sudaca od kojih su dvojca suci porotnici. 47 Konačno Savezni upravnisud odlučuje u vijećima od petoro sudaca, a kada rješava spor bez provođenjausmene rasprave može rješavati i u vijeću sastavljenom od trojce sudaca. NaSaveznom upravnom sudu predviđena je i mogućnost odlučivanja u proširenimvijećima, no u takvom se sastavu odlučuje samo u slučaju kada jedno vijeće želiodstupiti od odluke koju je donijelo drugo vijeće ili prošireno vijeće. Štoviše,ovom se vijeću može uputiti i upit za rješavanjem nekog pitanja od iznimnevažnosti, ako vijeće koje rješava spor smatra da je to korisno za razvoj pravaili za njegovu jednoobraznu primjenu. Prošireno vijeće može odlučivati samo opravnim pitanjima te nije obvezno provoditi usmenu raspravu, a odluka donesenaod proširenog vijeća obvezuje vijeće koje je iniciralo njezino donošenje. 48Dakle, u Njemačkoj je pravilo rješavati upravne sporove u vijećima, i to najčešćeu vijećima od petorice sudaca. U rad vijeća uključeni su suci profesionalci i suciporotnici, čime se želi otvoriti utvrđivanje upravne pravde i građanima, a ne samoprofesionalcima. Međutim, uloga sudaca profesionalaca u odlučivanju daleko jeizraženija. U svrhu ubrzavanja rješavanja sporova neki određeni predmeti mogu seustupiti sucu pojedincu. Ovdje su propisana i određena ograničenja koja smjerajuponajprije na zaštitu prava stranaka u sporu. Međutim, ustupanje predmeta odvijeća sucu pojedincu, samo temeljem slobodne ocjene vijeća utemeljene nanepreciznim standardima, također je u suprotnosti s pravom stranke na donošenjeodluke od kolegijalnog tijela. Konačno, predviđena je i mogućnost rješavanjapredmeta u širem sastavu, ali samo kada dođe do razilaženja u sudskoj praksiili kada je u svrhu rješavanja nekog spora potrebno riješiti pitanje od značajaiznimnog za zajednicu u cjelini.Nasuprot njemačkim, u Austriji su odredbe o sastavu Suda znatno jednostavnije.U Austriji Sud u pravilu odlučuje u vijećima od petorice sudaca. Svi suci Upravnogsuda su profesionalci. 49 I ovdje postoji mogućnost da se spor za čije je rješavanjenadležno vijeće od petorice sudaca, riješi pred tzv. „užim vijećem“ koje se sastojiod predsjednika vijeća, suca izvjestitelja i najviše pozicioniranog suca tog vijeća.No, ova uža vijeća odlučuju samo o nekim postupovnim pitanjima i pitanjimakoja se ne javljaju kao osnovni tužbeni zahtjev, kao što su npr. prekid postupka,odlučivanje o zahtjevu za obnovu postupka kada je u sporu odlučivalo vijeće46Članak 6. Uredbe o upravnim sudovima.47Članak 9. stavak 3. Uredbe o upravnim sudovima.48Članak 11. Uredbe o upravnim sudovima. Odredbe o proširenim vijećima mogu se odgovarajućeprimijeniti i na ustroj ovih vijeća na visokim upravnim sudovima, kada ovi donose pravomoćne odluke.49Članci 2. i 11. Zakona o Upravnom sudu.78

Doc dr. sc. Dario Đerđa: Neka rješenja novog uređenja upravnog spora u HrvatskojZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 65.-92.od troje sudaca, odlučivanje o zahtjevu za povrat u prijašnje stanje kada je sporzavršen ili se vodi pred vijećem od trojce sudaca, odlučivanje o tužbi za naknadutroškova nastalih nakon okončanja spora i sl. Iznimno, odlučivanje u užem sastavumoguće je i na prijedlog predsjednika vijeća ili suca izvjestitelja u sporovimao pravnoj stvari koja je „prilično jednostavna“ ili kada je slična takva riješenaprethodnim presudama Suda. No, uže vijeće može u svakome trenutku odlučitida se postupak nastavi voditi pred vijećem od petoro sudaca. Ovdje austrijskozakonodavstvo, slično kao i njemačko, u svrhu ubrzavanja i pojednostavljivanjarješavanja postupka također otvara mogućnost sužavanja sastava vijeća nadležnogza rješavanje. No, baš kao i u Njemačkoj, i u Austriji postoji mogućnost da se vijećeod petoro sudaca proširi s još četvoricom, ako donesena odluka ili odluka kojutreba donijeti odstupa od prethodnih odluka Upravnog suda te ako je pravno pitanjekoje treba riješiti pred Upravnim sudom već riješeno, ali na različite načine. 50 Sveodluke koje Upravni sud donosi prikuplja Ured za dokumentiranje i istraživanjeUpravnog suda, a zadaća je voditelja ovog Ureda podnijeti predsjedniku Sudasvaki predmet u kojem presuda odstupa od postojeće sudske prakse. Tada se oveodluke razmatraju u vijeću sastavljenom od devetoro sudaca koji utvrđuju nadaljevažeću praksu.Dakle, iako Upravni sud u Austriji donosi odluke u vijeću sastavljenom odpriličnog broja članova i ovdje je predviđena mogućnost da se u opravdanimslučajevima sastav ovoga vijeća suzi, odnosno proširi, ovisno o potrebi ubrzanjarješavanja spora ili odlučivanja o važećoj sudskoj praksi.Pitanje sastava Upravnog suda u Hrvatskoj je danas riješeno na specifičannačin koji se ipak razlikuje i od njemačkog i od austrijskog rješenja. Sastav Sudauređen je člankom 3. stavak 2. Zakona o upravnim sporovima, koji određuje dau upravnim sporovima Sud odlučuje u vijećima sastavljenim od trojce sudaca,osim u postupku ponavljanja postupka kada sud rješava u vijeću sastavljenom odpet sudaca. 51 Dakle, u Hrvatskoj nije predviđena mogućnost rješavanja po sucupojedincu, kao niti u suženom sastavu suda, a što je bio predmet nekih primjedbiradne skupine CARDS 2004 Twinning pojecta. 52 No, ovdje je važno još naglasitida su na Upravnom sudu, sukladno Zakonu o sudovima, 53 ustrojeni sudski odjelikoji se sastoje od sudaca koji odlučuju o stvarima iz srodnih upravnih područja.Na sjednicama sudskih odjela Upravnog suda razmatraju se pitanja značajna zaprimjenu propisa iz pojedinih upravnih područja kao i nacrti zakona kojima seuređuju pitanja iz djelokruga samog suda. Pravno shvaćanje prihvaćeno na sjednicisudskog odjela obvezno je za sva vijeća tog sudskog odjela. Dakle, razmatranje50Članci 11. i 12. Zakona o Upravnom sudu.51Članak 54. Zakona o upravnim sporovima.52CARDS 2004 Twinning projekt: Podrška učinkovitijem, djelotvornijem i modernijem upravljanjui radu Upravnog suda Republike Hrvatske, Strateški dokument za izradu nacrta novog Zakona oupravnim sporovima, točke III.2.e. i III.3.c. te CARDS 2004 Twinning projekt: Podrška učinkovitijem,djelotvornijem i modernijem upravljanju i radu Upravnog suda Republike Hrvatske, Nacrt smjernica zanovi Zakon o upravnim sporovima, točka II.5.53Članci 32. do 36. Zakona o sudovima, Narodne novine, br. 150/05., 16/07. i 113/08.79

Doc dr. sc. Dario Đerđa: Neka rješenja novog uređenja upravnog spora u HrvatskojZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 65.-92.važnih pitanja u Hrvatskoj danas nije u nadležnosti proširenog sudskog vijeća, većsudskih odjela koji svojim pravnim shvaćanjima obvezuju vijeća na jednoobraznuprimjenu prava.U Prijedlogu Zakona o upravnim sporovima pitanje sastava suda koji odlučujeu upravnim sporovima nastojalo se približiti dobroj praksi iz usporednog prava.Tako je usvojeno rješenje sukladno kojem upravni sudovi i Visoki upravni sudrješavaju u vijećima sastavljenim od tri suca. Dakle, u Hrvatskoj se slijedi austrijskoi hrvatsko pozitivnopravno rješenje prema kojem upravne sporove rješavaju samosuci profesionalci. No, s ciljem povećanja učinkovitosti rada upravnih sudova,prihvaćeno je modificirano njemačko rješenje sukladno kojem upravni spor uokviru prvostupanjskog suda može rješavati i sudac pojedinac, ali samo o tužbamaprotiv pojedinačne odluke javnopravnog tijela donesene neposrednim rješavanjemu upravnom postupku osim kad je upravna stvar iz razloga javnog interesaneposredno riješena jer je to bilo nužno za poduzimanje hitnih mjera radi zaštiteživota i zdravlja ljudi ili imovine veće vrijednosti, te o tužbama u predmetimakoji se rješavaju temeljem pravomoćne presude donesene u oglednom postupku.Dakle, smatra se da je u postupcima neposrednog rješavanja, tj. kada se upravnipostupak može voditi bez provođenja ispitnog postupka, zbog načelne izvjesnostičinjeničnog stanja još u upravnom postupku nepotrebno spor rješavati u vijeću.Štoviše, pretpostavlja se da će se ovdje uglavnom sporovi voditi oko primjenematerijalnog prava, s obzirom da prvostupanjsko javnopravno tijelo prema članku113. stavak 3. novog Zakona o općem upravnom postupku, mora samo saslušatistranku ili provesti ispitni postupak, ako stranka u žalbi zahtijeva da joj se omogućiizjašnjavanje o činjenicama i okolnostima koje su važne za rješavanje stvari ili dase ispitni postupak provede. S druge strane, kako je u oglednom postupku upravnispor riješen na jednom ili nekoliko oglednih primjera, smatra se da je dovoljno damogućnost primjene ove odluke na prekinuti postupak razmotri sudac pojedinacte sam riješi predmet. 54 Time se prihvatio koncept rješavanja jednostavnih sporovaod suca pojedinca, a ujedno se pokušala isključiti subjektivna prosudba vijećaprilikom povjeravanja rješavanja ovih slučajeva. Stoga je utvrđen zakonski kriterij,čime se na objektivan način razlučilo kada će se spor pred upravnim sudom voditipred vijećem, a kada pred sucem pojedincem.Sukladno Prijedlogu Zakona o upravnim sporovima Visoki upravni sudodlučuje u vijeću sastavljenom od pet sudaca samo u postupcima ocjene ustavnostii zakonitosti općeg akta jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ipravnih osoba koje imaju javne ovlasti, koji nije u nadležnosti Ustavnog sudaRepublike Hrvatske, s obzirom da pri tome odlučuje o važnim pitanjima kojaimaju opću primjenu. Interni ustroj suda te održavanje sjednica sudskih odjela,kao i donošenje pravnih shvaćanja sudskih odjela koja obvezuju sudska vijećačini se dobrom praksom te bi s time i dalje trebalo nastaviti, posebno s obziromda odlučivanje upravnih sudova u proširenim vijećima Prijedlogom Zakona nijepropisano. Međutim, problem jednoobrazne primjene prava vjerojatno će se54Članak 15. Prijedloga Zakona o upravnim sporovima.80

Doc dr. sc. Dario Đerđa: Neka rješenja novog uređenja upravnog spora u HrvatskojZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 65.-92.aktualizirati zbog ustroja četiri prvostupanjska upravna suda. Stoga će jedna odzadaća Visokog upravnog suda u odlučivanju po žabama protiv presuda upravnihsudova i rješenja protiv kojih je dopuštena žalba, svakako biti i unificiranje sudskeprakse koju će upravni sudovi ubuduće morati slijediti.Vezano uz sastav suda koji rješava upravne sporove, može se ustvrditi da jeu Hrvatskoj, zauzeto moderno, ali ne pretjerano liberalno rješenje. Zbog što većeučinkovitosti u rješavanu sporova, prihvaćeno je temeljno rješenje rješavanjaupravnih sporova u vijećima sastavljenim od trojce sudaca, kako pred upravnimsudovima tako i pred Visokim upravnim sudom. Istovremeno je utvrđenorješavanje nekih prvostupanjskih upravnih sporova pred sucem pojedincem, alisamo u jednostavnim upravnim stvarima, koje su zakonom izričito propisane.Dakle, ocjena, je li predmet upravnog spora jednostavan za rješavanje, je li onod značaja ili nije, je li činjenično ili pravno složen, nije ostavljeno na slobodnuprocjenu vijeću već je određeno zakonom, čime se zaštita prava stranka izuzimaod slobodne ocjene sudskoga vijeća, a posebno neujednačene procjene različitihsudskih vijeća, i tako dodatno osigurava. Međutim, zbog opće važnosti pitanjaustavnosti i zakonitosti općih akata o ovome pitanju Visoki upravni sud uvijekodlučuje u proširenom sastavu od pet sudaca.4. USMENA RASPRAVAProblematika zakonskog normiranja usmene rasprave kao obvezne u upravnomsporu u hrvatskoj znanstvenoj i stručnoj javnosti posljednjih je godina uzimalasve više pozornosti. Postavlja se pitanje je li u upravnom sporu nužno provestiusmenu raspravu?; ima li ona odlučujući učinak na zaštitu prava stranaka irješavanje upravne stvari?; te hoće li se usmenom raspravom značajno usporitivođenje upravnih sporova? Stoga će se u daljnjem tekstu pozornost posvetiti joši ovome pitanju.Rješavanje upravnog spora u Njemačkoj zasniva se na obveznom održavanjuusmene rasprave, koja se u njemačkom pravu javlja i kao jedno od temeljnihnačela vođenja upravnog spora. Tako, u ovoj državi, usmena rasprava služi zaizjašnjavanje stranaka te razjašnjenje svih pravnih i činjeničnih pitanja o kojimase sudionici imaju pravo izjasniti. Slijedom toga, upravni sud može riješitiupravni spor bez vođenja usmene rasprave samo iznimno. Zakonom je propisanoda se usmena rasprava u upravnom sporu ne mora provesti samo ako su se stim suglasile sve stranke u sporu. Međutim, obveza održavanja usmene raspraveodnosi se isključivo na donošenje presuda, ali ne i rješenja, 55 što znači da seusmena rasprava neće nužno provesti niti u slučajevima kada se upravna stvar nerješava presudom.55Članak 101. Uredbe o upravnim sudovima.81

Doc dr. sc. Dario Đerđa: Neka rješenja novog uređenja upravnog spora u HrvatskojZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 65.-92.Kako bi stranke što bolje zaštitile svoja prava Uredba o upravnim sporovimaujedno propisuje da se stranke na raspravu moraju pozvati što prije, po mogućnostičim se odredi dan kada će se rasprava održati, a pozivi im se moraju uručitinajmanje dva tjedna prije njezinog održavanja. Kada se rasprava održava predSaveznim upravnim sudom, pozivi se strankama moraju uručiti čak četiri tjednaprije njezina održavanja. No, iz opravdanih razloga dopuštena je korekcijaovoga, prilično strogog pravila, te u hitnim slučajevima predsjednik vijeća možeskratiti rok između dostave poziva i održavanja same rasprave. Naravno, ovdje sepostavlja pitanje tumačenja pojma „hitnosti“ slučaja te slobodne procjene ovogapojma od predsjednika vijeća. Njemačka Uredba ujedno propisuje i da kada godse rasprava može održati, i presuda donijeti, bez nazočnosti pozvane stranke tomora biti naznačeno u pozivu. 56Usmenu raspravu otvara i vodi predsjednik vijeća. Predsjednik vijeća ili sudacizvjestitelj najprije izlažu kratak sadržaj spora, a zatim stranke dobivaju pravoiznijeti svoja stajališta i pojasniti zahtjeve. Sud treba među strankama raspravitisva činjenična i pravna pitanja spora. Kada utvrdi da je predmet spora dovoljnoraspravljen, predsjednik vijeća zaključiti će raspravu. Međutim, zaključenjerasprave sud ne obvezuje te on može, ako to smatra potrebnim, odlučiti da seona ponovno otvori. O usmenoj raspravi vodi se zapisnik, koji se sastavlja premapravilima Zakonika o građanskom postupku. 57Dakle, vođenje usmene rasprave u upravnom sporu u njemačkom pravu jeobveza suda izuzev u slučajevima kada se sve stranke u sporu suglase kakorasprava nije potrebna te kada se u sporu ne rješava o usvajanju ili odbijanjutužbe. Strankama se načelno jamči pravo na kvalitetnu pripremu za održavanjeusmene rasprave propisujući minimalne rokove koji moraju proteći od dostavepoziva do dana održavanja rasprave, no iz opravdanih razloga temeljem svojeocjene predsjednik suda rokove može skratiti i tako stranci uskratiti ovo pravo.Za razliku od njemačkog prava, austrijsko pravo je u i pogledu održavanjausmene rasprave znatno restriktivnije. Tako se u Austriji usmena raspravamora održati samo ako tužitelj, u roku za podnošenje tužbe, odnosno tuženikili zainteresirana osoba, u roku za davanje odgovora na tužbu, zahtijevaju da seusmena rasprava održi 58 te kada sudac izvjestitelj, predsjednik vijeća ili vijećeu cjelini smatraju da je za rješavanje spora potrebno provesti usmenu raspravu.Dakle, u Austriji se susreće jedan naizgled obvezan razlog za vođenje usmenerasprave te jedan fakultativan. Time je strankama dana mogućnost da kada godocijene da će svoja prava zaštititi na usmenoj raspravi, inzistiraju na njezinomodržavanju. Prema formulaciji ove odredbe moglo bi se zaključiti da sud u timslučajevima mora provesti usmenu raspravu. No, kako bi spriječili stranku da,pozivajući se na svoje pravo, zlonamjerno opstruira vođenje upravnog spora,austrijski zakonodavac je ovlastio Upravni sud da unatoč zahtjevu stranaka za56Članak 102. Uredbe o upravnim sudovima.57Članci 103. do 105. Uredbe o upravnim sudovima.58Takav zahtjev kasnije se može povući samo uz suglasnost svih ostalih stranaka.82

Doc dr. sc. Dario Đerđa: Neka rješenja novog uređenja upravnog spora u HrvatskojZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 65.-92.provođenjem usmene rasprave odluči da se rasprava ipak ne održi u taksativnonavedenim slučajevima: ako utvrdi da postupak treba obustaviti ili tužbu odbaciti;da odluku treba poništiti jer ju je donijelo nenadležno tijelo; da odluku treba poništitizbog povrede pravila postupka; da odluku treba poništiti, sukladno sudskoj praksiUpravnog suda, zbog pogrešne primjene materijalnog prava; da niti tuženik nitizainteresirana treća osoba nisu podnijele odgovor na tužbu, a iz svega proizlazi dapobijanu odluku treba poništiti; te da iz podnesaka stranaka podnesenih u postupkupred Upravnim sudom i spisa upravnog postupka proizlazi da usmena rasprava nemože doprinijeti daljnjem razjašnjenju stvari, a to se ne protivi članku 6. stavak1. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. 59 Dakle,austrijski zakonodavac smatra da u ovim slučajevima usmena rasprava ne možedoprinijeti rješavanju spora, jer je on već riješen ili je sud i bez vođenja usmenerasprave već utvrdio da je u upravnom postupku došlo do povrede zakonitosti. No,Sud uvijek ima mogućnost, kada god to smatra korisnim za razrješenje upravnogspora, odrediti održavanje usmene rasprave te je i provesti.O održavanju usmene rasprave odlučuje predsjednik vijeća, koji ujedno i pozivastranke. Austrijski Zakon propisuje kako su stranke obvezne nazočiti usmenojraspravi. No, ujedno propisuje da izostanak neke od stranka s rasprave ne sprječavanjezino održavanje, pa slijedom toga, niti donošenje presude. Rasprava je javna,ali vijeće, zbog zaštite privatnosti stranaka ili javnoga poretka, može odlučiti da sejavnost izuzme s rasprave. No, ovo isključenje javnosti ipak je samo uvjetno, jerje djelomična nazočnost javnosti ipak dopuštena. U ovome slučaju svaka strankamože zahtijevati da raspravi nazoče „tri osobe od njezina povjerenja“, kako bijavnost rasprave, iako u ograničenom obliku, ipak bila osigurana.Raspravu otvara, njome predsjeda te je zatvara predsjednik vijeća, koji ujednopazi i na održavanje reda pred Sudom. Rasprava započinje izvješćem sucaizvjestitelja, nakon čega se raspravlja o predmetu spora. Predsjednik vijeća trebase pobrinuti da se u raspravi utvrde sve činjenice. O eventualnim prigovorima navođenje postupka, kao i o svim zahtjevima koji se postave tijekom postupka, Sudodlučuje rješenjem. Tijekom rasprave obvezno se vodi zapisnik, čiji sadržaj jetakođer propisan ovim Zakonom. Tako on treba sadržavati imena članova vijeća,zapisničara, stranaka i njihovih zastupnika, kao i najvažnije zaključke rasprave,a osobito sve zahtjeve stranaka. U Austriji dominira načelan stav da se usmenarasprava mora provesti na jednom ročištu, a vijeće svojom odlukom može prekinutiusmenu raspravu samo iz važnih razloga. 60Dakle, iako se sam tijek usmene rasprave u bitnom ne razlikuje u njemačkom iaustrijskom pravu, načelan pristup nužnosti provođenja usmene rasprave izmeđuova dva pravna sustava vrlo je izražen. Za razliku od njemačkog prava, usmenarasprava u Austriji je ponajprije sredstvo utvrđivanja činjenica u sporu te jestoga Sudu dana sloboda hoće li raspravu održati ili ne. Drugim riječima, očitou austrijskom sustavu prevladava opravdano shvaćanje kako usmena rasprava59Članak 39. Zakona o Upravnom sudu.60Članak 40. Zakona o Upravnom sudu.83

Doc dr. sc. Dario Đerđa: Neka rješenja novog uređenja upravnog spora u HrvatskojZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 65.-92.usporava donošenje odluke i poskupljuje vođenje postupka te kada nije nužna zarješavanje spora ne treba je niti provoditi. Da je usmena rasprava zakonodavnaiznimka, može se zaključiti iz formulacije članka 39. stavak 1. Zakona oUpravnom sudu u kojoj su propisani slučajevi kada se ona provodi. Međutim,čak i kada stranke inzistiraju na njezinom provođenju Sud može riješiti stvar beznjezinog održavanja, ako je ispunjen koji od relativno vrlo ekstenzivnih taksativnonavedenih uvjeta.Hrvatski Zakon o upravnim sporovima, propisujući rješavanje upravnih sporovau pravilu kao sporova o zakonitosti upravnog akta, postavlja usmenu raspravu kaoiznimku. Tako ovaj Zakon člankom 34. propisuje kako u upravnim sporovimasud rješava na nejavnoj sjednici, međutim, ako zbog složenosti upravne stvariili nekog drugog razloga Sud utvrdi da usmena rasprava može doprinijeti boljemrazjašnjenju stanja stvari, ima mogućnost da je održi. Štoviše, pravo zatražitiprovođenje usmene rasprave Zakon priznaje i stranci, no ne propisuje obvezuSuda da po traženju stranke i postupi. Po ovome je pitanju hrvatski Zakon ipakrestriktivniji od austrijskog, ma koliko na njega nalikovao.No, kada vijeće odluči da se usmena rasprava održi, predsjednik vijeća trebaodrediti dan kada će se ona održati te na raspravu pozvati stranke i zainteresiraneosobe ako ih ima. I naš Zakon, baš kao i austrijski, izričito propisuje da izostanakstranke s usmene rasprave ne zadržava rad Suda, no izostanku stranke ne pridajeznačenje niti odustanka od tužbe niti slaganja s tužbenim navodima. Zakonodređuje da će se u takvom slučaju podnesci stranaka pročitati, a ako na raspravune dođu niti tužitelj niti tuženik, a rasprava se ne odgodi, 61 Sud će spor raspravitibez prisutnosti stranaka. Tijek rasprave u Hrvatskoj također se u bitnome nerazlikuje od primjera iz usporednog prava. Na raspravi riječ najprije dobiva sudacizvjestitelj, koji izlaže stanje i bit spora ne dajući svoje mišljenje. Nakon togatužitelj dobiva riječ kako bi obrazložio tužbu, pa tuženik i druge zainteresiraneosobe da obrazlože svoje stavove. 62Međutim, treba naglasiti kako Upravni sud vrlo rijetko vodi usmenukontradiktornu raspravu, koja je prema odredbi članka 34. stavak 2. Zakona oupravnim sporovima i tako neobavezna. Štoviše, i Dupelj ističe kako se u Hrvatskojusmena rasprava treba održati samo u onom slučaju kada se radi o složenojupravnoj stvari i kada je sudskom vijeću – uz nazočnost stranaka – potrebnoodređeno objašnjenje kako bi se otklonile određene nejasnoće i kontradiktornosti. 63I Krijan sugerira da se u upravnom postupku usmenu raspravu treba održati samou složenim upravnim stvarima, kad je potrebno sudskom vijeću neko razjašnjenjestanja stvari uz sudjelovanje stranaka, tako što će one na raspravi iznijeti potrebnaobjašnjenja kojima će se otkloniti određene nejasnoće, kontradiktornosti i sl.61Odgoda rasprave, prema članku 35. stavak 2. Zakona o upravnim sporovima, trebala bi biti iznimka,jer se propisuje kako se rasprava može odgoditi samo iz važnih razloga, a o odgodi rasprave odlučujevijeće.62Članci 34. do 38. Zakona o upravnim sporovima.63Dupelj, Donošenje, op. cit., str. 39.84

Doc dr. sc. Dario Đerđa: Neka rješenja novog uređenja upravnog spora u HrvatskojZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 65.-92.On nastavlja da bi danas u Hrvatskoj utvrđivanje činjeničnog stanja na usmenojraspravi trebalo činiti iznimno, posebno stoga što Upravni sud upravni spor rješavana podlozi činjenica koje su utvrđene u upravnom postupku. 64 No, Garešić smatrakako su odredbe članka 34. Zakona o upravnim sporovima, sukladno kojima se uupravnim sporovima rješava u nejavnoj sjednici, dakle temeljem načela posrednosti,pismenosti i nekontradiktornosti, unatoč tome što Sud zbog složenosti spornestvari ili ako utvrdi da je to potrebno radi boljeg rješenja stanja stvari može odlučitida se usmena rasprava provede, nije u skladu s člankom 6. Europske konvencijeza zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Ona smatra da bi Upravni sud kadaodlučuje o građanskom pravu ili obvezi stranke „u pravilu trebao zakazati usmenuraspravu da bi omogućio ostvarenje načela usmenog saslušanja stranke, načelakontradiktornosti, te što bolju jednakost procesnopravnih sredstava stranaka, jerta načela predstavljaju srž prava na pravičan postupak iz članak 6. Konvencije“.Ujedno je mišljenja i da bi Sud morao odrediti usmenu raspravu kada god tostranka zahtijeva, a ne sam procjenjivati opravdanost zahtjeva stranke. 65Čini se da je, kada je ratificirao ovu Konvenciju, Hrvatski sabor i sam biosvjestan neusklađenosti Zakona o upravnim sporovima i Europske konvencije, sobzirom da je tom prigodom stavio rezervu u pogledu održavanja javne rasprave uupravnosudskom postupku prema članku 6. Konvencije. Pozivajući se na odredbučlanka 34. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima, prema kojoj o upravnimsporovima Sud rješava u nejavnoj sjednici, člankom 4. Zakona o potvrđivanjuKonvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i Protokola br. 1., 4., 6.,7. i 11. uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, 66 propisano jeda Republika Hrvatska ne može jamčiti održavanje javne rasprave kad Upravnisud odlučuje o zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti, jer on u praviluodlučuje u nejavnoj sjednici. Ovom je rezervom, iako zakonito, u Hrvatskoj znatnoumanjena razina i kvaliteta zaštite koja se građanima i ostalim subjektima pružau okviru upravnog spora, a što je dovelo i do kritiziranja ovoga rješenja. 67 Dozaključka kako u Hrvatskoj nisu ispunjene pretpostavke tražene Konvencijom došaoje i Ustavni sud Republike Hrvatske još 2000. godine. U Presudi U-I/745/1999. 68Ustavni sud je između ostalog utvrdio da je jedna od pretpostavki da bi se Upravni64Krijan, Pero, Komentar Zakona o upravnim sporovima sa sudskom praksom, Informator, Zagreb,2001., str. 164.65Garešić, Jasna, O upravnom sporu pred Upravnim sudom Republike Hrvatske u svjetlu čl. 6.Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilištau Rijeci, vol. 19., Supp., 1998., str. 999.-1000.66Zakon o potvrđivanju Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i Protokola br. 1., 4.,6., 7. i 11. uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Narodne novine – Međunarodniugovori, br. 18/97., 6/99., 8/99. i 14/02.67Koprić je primjerice isticao kako izostanak usmene kontradiktorne javne rasprave te s time povezannedostatak mogućnosti nadziranja utvrđenog činjeničnog stanja znatno ograničava mogućnosti Upravnogsuda da utječe na smanjenje pogrešaka u upravnom postupanju. Koprić, Ivan, Upravno sudovanje u svjetluprilagodbe standardima EU-a, Reforma upravnog sudstva i upravnog postupanja, Hrvatska akademijaznanosti i umjetnosti, Zagreb, 2006., str. 58.-59.68Ustavni sud Republike Hrvatske, Presuda U-I/745/1999, od 8. studenog 2000. godine, Narodnenovine, br. 112/00.85

Doc dr. sc. Dario Đerđa: Neka rješenja novog uređenja upravnog spora u HrvatskojZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 65.-92.sud mogao smatrati sudom pune jurisdikcije, davanje ovome Sudu prava i dužnostiodrediti i održati usmenu i kontradiktornu raspravu kad god je riječ o tužbi protivupravnog akta kojim je odlučeno o nekom građanskom pravu ili obvezi, odnosnokada to stranka u postupku zahtijeva, a koja pretpostavka u Zakonu o upravnimsporovima nije ispunjena.Istaknuti nedostatci hrvatskog pravnog sustava nastojali su se prevladatiPrijedlogom Zakona o upravnim sporovima, u kojem je usmenoj raspravi danoveliko značenje. Tako je već u „Temeljnim odredbama“ člankom 7. PrijedlogaZakona utvrđeno načelo usmene rasprave sukladno kojem sud odlučuje o tužbenomzahtjevu na temelju usmene, neposredne i javne rasprave. Bez održavanja usmenerasprave upravni spor se može riješiti samo u slučajevima propisanim Zakonomo upravnim sporovima. Dakle, vođenje usmene rasprave u Prijedlogu Zakonaodređeno je generalnom klauzulom uz pobrojene slučajeve kada se ona nećeprovesti. Razlozi za rješavanje upravnog spora bez vođenja usmene raspravepropisani su člankom 39. Prijedloga Zakona. To je ponajprije slučaj kada jetuženik priznao tužbeni zahtjev u cijelosti; zatim u predmetu u kojem se rješavatemeljem pravomoćne presude donesene u oglednom postupku; ako sud utvrdida pojedinačna odluka ili postupanje sadrži nedostatke koji sprječavaju ocjenunjihove zakonitosti; ili, konačno, ako su činjenice nesporne, a stranke izričito nezahtijevaju održavanje rasprave. Iako je provođenje usmene rasprave u svim ovimslučajevima načelno uistinu nepotrebno, najprije treba primijetiti da se ovdje radio ovlasti Suda, a ne i o njegovoj obvezi, što znači da u svim ovim slučajevimasud ipak može provesti usmenu raspravu ako to smatra potrebnim za utvrđivanječinjenica ili pružanje strankama mogućnosti zaštititi svoja prava. Međutim, izuzevu posljednje navedenom slučaju, sud nema previše slobode u izostavljanju ovogdijela upravnog spora. Time je položaj stanaka svakako ojačan, no samo sa aspektamogućnosti zaštite prava, a ne i ostvarivanja pravovremene upravne pravde.Što se ostalih pitanja vezanih uz održavanje javne rasprave tiče, niti ovdjenema značajnih odstupanja od njemačkih i austrijskih usporednopravnih primjeraniti pozitivnih zakonskih rješenja. Tako ročište za raspravu zakazuje predsjednikvijeća ili sudac pojedinac, koji ujedno na ročište poziva stranke te svjedoke ivještake. Ovdje se slijedi njemački primjer, pa je propisano da, ako se presudamože donijeti i bez nazočnosti stranke u raspravi, to mora biti navedeno u pozivu.Poziv za usmenu raspravu strankama se mora uručiti najmanje osam dana prijeodržavanja ročišta na koje su pozvani, što u neku ruku otežava njihov položaj uodnosu na položaj stranaka u upravnom sporu u Njemačkoj, no ne treba s umasmetnuti da su stranke uključene u spor te su do održavanja rasprave podnijelenajmanje jedan, a ponekad i više podnesaka. 69 Štoviše u prilog primjene oveodredbe svakako će ići i izmjena propisa o dostavi novog Zakona o općemupravnom postupku. 7069Članak 40. Prijedloga Zakona o upravnim sporovima.70Iako članci 85. i 86. nisu značajno izmijenili posrednu dostavu, izmjene koje su izvršene u svezi sosobnom dostavom u značajnom su olakšale ovu vrstu dostave te skratile njezino trajanje, iako na štetuprava stranaka.86

Doc dr. sc. Dario Đerđa: Neka rješenja novog uređenja upravnog spora u HrvatskojZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 65.-92.Prema članku 41. Prijedloga Zakona usmena rasprava je javna, a sud javnostmože isključiti za cijelu raspravu ili njezin dio ako to zahtijevaju razlozi zaštiteprivatnosti, tajnosti podataka i drugi zakonom propisani razlozi. O isključenjujavnosti odlučuje se rješenjem koje mora biti obrazloženo i javno objavljeno.Raspravu otvara i predmet raspravljanja objavljuje predsjednik vijeća ilisudac pojedinac, koji ujedno utvrđuju jesu li došle sve pozvane osobe, a akonisu provjerava jesu li uredno pozvane i jesu li opravdale svoj izostanak. Akostranka ili drugi sudionik postupka, bez opravdanog razloga ne dođe na ročište, anjezino je prisustvovanje nužno za rješavanje upravnog spora, ili napusti ročištebez dopuštenja suda, sud je može novčano kazniti, ali ne može okončati spor.Ovom se odredbom uvelike štite prava stranaka, ali se stranke ujedno i motivirada opstruiraju vođenje spora, posebno kad su novčana kazna i obveza koja ćese stranci nametnuti u nesrazmjeru. Raspravom rukovode predsjednik vijeća ilisudac pojedinac. Sudac izvjestitelj ili sudac pojedinac izlaže sažetak spora i dotada utvrđeno činjenično stanje, nakon čega započinje rasprava među strankama.Kada sud ocijeni da je predmet raspravljen dovoljno da se može donijeti presuda,rasprava se zaključuje, a vijeće se povlači na vijećanje i glasovanje. Tijekomvijećanja i glasovanja vijeće može odlučiti da se glavna rasprava ponovo otvoriako je to potrebno radi dopune postupka ili razjašnjenja pojedinih važnih pitanja.Konačno, o usmenoj raspravi vodi se zapisnik.Dakle, kao što se iz dane analize može vidjeti buduće hrvatsko rješenje bitiće bliže njemačkom negoli austrijskom shvaćanju nužnosti održavanja usmenerasprave, kakvo je primjerice danas. No, mišljenja o bezuvjetnoj obveznostiprovođenja usmene rasprave ipak nisu jedinstvena u hrvatskoj stručnoj javnosti.Tako primjerice, Jurić-Knežević smatra da usmena rasprava u upravnim stvarimaipak ne bi trebala biti obvezna, posebno ako se u obzir uzmu dva stupnja odlučivanjau upravnom i eventualna dva stupnja u sudskom postupku, ističući da ovdje ipak„treba naći pravu mjeru“. 71 Stoga bi, prema njezinom mišljenju, Upravnom sudutrebalo omogućiti da usmenu raspravu provede kada god je to prema ocjeni sudapotrebno, ali ga i obvezati da je provodi uvijek kada to zatraži jedna od stranakau sporu.Sve u svemu može se zaključiti kako će se ubuduće, ako odredbe članka 7. i39. Prijedloga Zakona u neizmijenjenom obliku stupe na snagu, usmena raspravamorati gotovo uvijek provoditi. Uistinu, ako tuženik u odgovoru na tužbu ilitijekom spora prizna tužbeni zahtjev u cijelosti, ne postoji razlog da se vodi usmenarasprava i da se spor odmah ne okonča. Isto važi i za rješavanje spora temeljempresude donesene u oglednom postupku, koji se može provesti kada je u više oddeset prvostupanjskih sudskih postupaka na istom sudu predmet tužbe iste pravneili činjenične prirode ili iste i pravne i činjenične prirode, u kojem će slučajusud rješenjem odabrati jedan ili više postupaka kao ogledne, a ostale prekinuti.Po završetku oglednog postupka sud će nastaviti rješavati prekinute postupkesukladno oglednom postupku. Međutim, sud ovdje ipak, sukladno članku 51.71Jurić-Knežević, Dunja, u Reforma upravnog sudstva i upravnog postupanja, op. cit., str. 100.87

Doc dr. sc. Dario Đerđa: Neka rješenja novog uređenja upravnog spora u HrvatskojZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 65.-92.stavak 2. Prijedloga Zakona, ima obvezu zatražiti od stranaka pisano očitovanjezahtijevaju li vođenje usmene rasprave. Ovdje se sudu, kao i u austrijskom pravu,ipak otvara mogućnost da donese presudu bez održavanja rasprave, ako ocjenida se taj predmet činjenično i pravno bitno ne razlikuje od riješenog oglednogpredmeta te ako su činjenice u tom predmetu utvrđene. Treći razlog kada sud nemora provesti usmenu raspravu jest slučaj kada sud utvrdi da pojedinačna odlukaili postupanje sadrži nedostatke koji sprječavaju ocjenu njihove zakonitosti. Ovdjese misli na najteže povrede načela zakonitosti kao što je npr. slučaj kad je rješenjedoneseno u stvari iz sudske nadležnosti ili u stvari o kojoj se ne može rješavatiu upravnom postupku, ako se njegovim izvršenjem čini kazneno djelo, ako ga jedonijelo stvarno nenadležno tijelo i sl., kada zbog nužnosti stavljanja izvan snagetakvoga akta nije potrebno provoditi usmenu raspravu. Konačno, usmena raspravane mora se provesti niti ako su činjenice nesporne, a stranke izričito ne zahtijevajunjezino održavanje. Iz ove je odredbe razvidno da je svrha usmene rasprave uHrvatskoj ponajprije zaštita prava stranaka, a tek onda utvrđivanje činjeničnogstanja, čime se nova hrvatska rješenja značajno približuju njemačkom pravnomuzoru.Na kraju treba primijetiti kako iz zakona jasno ipak ne proizlazi zašto se tolikoinzistira na usmenom očitovanju pri zaštiti prava stranaka kada stranke imajumogućnost u svako vrijeme obratiti se sudu te se izjasniti o zahtjevima i navodimadrugih stranaka te svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet spora. 72Uvođenje usmene rasprave je više negoli poželjno u svim slučajevima kadaće ona doprinijeti pravilnom rješavanju upravnog spora, no ovo bi rješenje uvećini slučajeva moglo usporiti donošenje presude i uspostavu upravne pravde.Stoga će ovo pitanje, ako ga sudovi ne budu restriktivno tumačili dovesti dousporavanja okončanja upravnih postupaka, posebno u kontekstu novouvedenogdvostupanjskog ustroja upravnog sudstva i mogućnosti ulaganja žalbe na presudeupravnih sudova.5. ZAKLJUČAKU sveobuhvatnoj reformi hrvatske javne uprave jedna od najvažnijih zadaćazakonodavca svakako je osigurati potpun, pravedan i učinkovit sustav sudskognadzora rada svih javnopravnih tijela koji svojim odlukama, ali i drugimpostupanjima mogu povrijediti prava i pravne interese građana i drugih osoba.U tu je svrhu posljednjih godina u stručnoj i znanstvenoj javnosti istaknuto višenedostataka važećeg Zakona, ali i važnih upravnosudskih instituta prepoznatih upravu Europske unije i njezinih država članica, koje bi hrvatsko pravo svakakotrebalo uzeti u obzir. Izmjena Zakona o upravnim sporovima nužna je i u kontekstuusklađivanja hrvatskog zakonodavstva s pravnom stečevinom Europske unije.72Vidi članak 6. Prijedloga Zakona.88

Doc dr. sc. Dario Đerđa: Neka rješenja novog uređenja upravnog spora u HrvatskojZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 65.-92.Ovdje je važno naglasiti da sama Unija svojim pravom ne propisuje posebneodredbe o ustroju i postupanju sudova u obavljanju sudskog nadzora uprave udržavama članicama. Svi propisi o ovom pitanju izvlače se iz Europske konvencijeza zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i Povelje o temeljnim pravima Europskeunije. Štoviše, čak se i prava pojedinih država članica u određenim ustrojstvenimi postupovnim pitanjima značajno razlikuju. Tako primjerice većina europskihdržava danas ima ustrojen dvostupanjski ili trostupanjski sustav upravnih sudova.Ove države ujedno, kroz žalbeni postupak, imaju osiguran i nadzor postupanjanižih sudova. Međutim, u Austriji primjerice, upravnosudski nadzor nad radomuprave obavlja samo Upravni sud kao sud prvog i posljednjeg stupnja. Nadalje, uupravnom sporu u nekim državama pobijati se mogu svi akti i postupanja javneuprave, i općeg i pojedinačnog karaktera, dok je u nekim državama predmetupravnog spora još uvijek samo ocjena zakonitosti odluke o upravnoj stvari. Oddržave do države razlikuju se i uvjeti za podnošenje tužbe, rok u kojem se onamože uložiti, odgodni učinak tužbe te, konačno, ovlasti suda u postupanju. Takosudovi u nekim državama moraju sami utvrđivati činjenično stanje, dok u drugimamogu kao relevantno uzeti stanje utvrđeno u upravnim postupcima. Pri tome unekim državama nužno je provesti usmenu raspravu, dok je u drugim državamaovo ovlast, ali ne i obveza suda. Konačno, u nekim državama sudovi imajusamo kasatorne, a u drugima i reformacijske ovlasti pri odlučivanju o predmetuupravnog spora.U ovoj šarolikoj paleti najrazličitijih rješenja koja se susreću u usporednompravu, Hrvatska bi trebala izabrati ona koja će na odgovarajući način zaštitiprava građana, ali im u isto vrijeme osigurati i pravovremenu upravnu pravdu.Iz naprijed izloženog moguće je uočiti kako u hrvatskom pravnom poretku nijemoguće samo preslikati njemačka ili austrijska pravna rješenja, niti bi to uopćebilo dobro. Štoviše, potrebno je iz svakog od usporednih sustava izabrati ononajbolje, prilagoditi to hrvatskim pravnim, ali i društvenim uvjetima, te takodonijeti moderan zakon, koji će u našem pravnom poretku ispraviti sve nedostatkedanas uočene u upravnosudskoj praksi, ali i unijeti dobra usporedna rješenja.6. PRAVNI IZVORI:Bundes-Verfassungsgesetz, Bundesgesetzblatt, 232/1945., 1013/1994., 47/2009.CARDS 2004 Twinning projekt: Podrška učinkovitijem, djelotvornijem i modernijemupravljanju i radu Upravnog suda Republike Hrvatske, Strateški dokument za izradunacrta novog Zakona o upravnim sporovima.CARDS 2004 Twinning projekt: Podrška učinkovitijem, djelotvornijem i modernijemupravljanju i radu Upravnog suda Republike Hrvatske, Nacrt smjernica za novi Zakon oupravnim sporovima.Charter of Fundamental Rights of the European Union, Offi cial Journal, C 364,2000.89

Doc dr. sc. Dario Đerđa: Neka rješenja novog uređenja upravnog spora u HrvatskojZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 65.-92.Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Narodne novine –Međunarodni ugovori, br. 18/97.Grundgesetz, Bundesgesetzblatt, 1, 1949, I, 606, 2009.Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, Narodne novine, br. 49/02.Verwaltungsverfahrensgesetz, Bundesgesetzblat I, s. 102/2003. i 718/2004.Verwaltungsgerichtshofsgesetz, Bundesgesetzblatt, 10/85., 136/01., 124/02., 89/04. i4/08.Verwaltungsgerichtsordnung, Bundesgesetzblatt, I s. 686/1991., I s. 1010/2008.Zakona o izvlaštenju, Narodne novine, br. 9/94., 35/94., 112/00, 114/01. i 79/06.Zakon o općem upravnom postupku, Narodne novine, br. 47/09.Zakon o potvrđivanju Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda iProtokola br. 1., 4., 6., 7. i 11. uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda,Narodne novine – Međunarodni ugovori, br. 18/97., 6/99., 8/99. i 14/02.Zakon o redovitim sudovima, Narodne novine, br. 5/77.Zakona o sudovima, Narodne novine, br. 150/05., 16/07. i 113/08.Zakon o upravnim sporovima, Službeni list SFRJ, br. 4/77. i 36/77. te Narodne novine,br. 53/91., 9/92. i 77/92.Zakon o upravnim sporovima, Službeni list FNRJ, br. 23/52. i 21/65.Zakon o upravnim sporovima, Službeni list SFRJ, br. 4/77.Upravni sud Republike Hrvatske, Us-11421/2000, od 27. ožujka 2002.Upravni sud Republike Hrvatske, Us-1294/00, od 7. prosinca 2000.Upravni sud Republike Hrvatske, Us-3696/96 od 5. veljače 1998.Upravni sud Republike Hrvatske, Us-4597/96, od 5. svibnja 1999.Upravni sud Republike Hrvatske, Us-6497/97, od 25. studenog 1999.Upravni sud Republike Hrvatske, Us-7273/96, od 4. ožujka 1998.Ustavni sud Republike Hrvatske, U-I/745/1999, od 8. studenog 2000. godine, Narodnenovine, br. 112/00.Ustavni sud Republike Hrvatske, U-II-722/1995, od 2. travanja 1997., Narodne novine,br. 41/97.Ustavni sud Republike Hrvatske, U-III-168/96, od 14. siječanja 2000., Narodne novine,br. 14/00.Ustavni sud Republike Hrvatske, U-III-261/1996, od 6. travanja 1998., Narodnenovine, br. 57/98.Ustavni sud Republike Hrvatske, U-II-318/2003 i U-II-643/2003, od 9. travnja2003., Narodne novine, br. 72/03.Ustavni sud Republike Hrvatske, U-III-665/95, od 28. travanja 1999., Narodnenovine, br. 49/99.Upravni sud Republike Hrvatske, Us-9027/99, od 6. prosinca 2000.90

Doc dr. sc. Dario Đerđa: Neka rješenja novog uređenja upravnog spora u HrvatskojZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 65.-92.7. LITERATURA:Adamovich, Ludwig K., Funk, Bernd-Christian, Allgemeines Verwaltungsrecht,Springer, Wien, 1987.Bachof, Otto, German administrative law with special reference to the latestdevelopments in the system of legal protection, International and Comparative LawQuarterly, vol. 2., no. 2. 1953.Borković, Ivo, Upravno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2002.Borković, Ivo, Upravno sudovanje i upravni spor u Hrvatskoj u vremenu od 1990. dodanas, Zbornik odluka Upravnog suda Republike Hrvatske 1977.-2002., Narodne novine,Zagreb, 2004.Dupelj, Željko, Donošenje odluka u upravnom sporu, Pravo i porezi, god. 12., br. 3.,2003.Dupelj, Željko, Upravni spor – oblik sudske kontrole nad upravom, Pravo i porezi,god. 7., br. 10., 1997.Jacobini, Horace B., An Introduction to Comparative Administrative Law, OceanaPublications, New York, London, 1991.Garešić, Jasna, O upravnom sporu pred Upravnim sudom Republike Hrvatske u svjetlučl. 6. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Zbornik Pravnogfakulteta Sveučilišta u Rijeci, vol. 19., Supp., 1998.Koprić, Ivan, Upravno sudovanje u svjetlu prilagodbe standardima EU-a, Reformaupravnog sudstva i upravnog postupanja, Hrvatska akademija znanosti i umjetnosti,Zagreb, 2006.Krijan, Pero, Komentar Zakona o upravnim sporovima sa sudskom praksom,Informator, Zagreb, 2001.Kujundžić, Ivica, Upravno sudstvo u Hrvatskoj i zemljama Europske unije, Upravnopravo i upravni postupak u praksi – aktualna pitanja i problemi, Inženjerski biro, Zagreb,2006.Leithoff, Ralf, Introduction to the Public Administrative Jurisdiction in Germany,Hrvatska javna uprava, god. 6, br. 3, 2006.Medvedović, Dragan, Glavni smjerovi modernizacije općeg upravnog postupka,Reforma upravnog sudstva i upravnog postupanja, Hrvatska akademija znanosti iumjetnosti, Zagreb, 2006.Medvedović, Dragan, Upravno sudstvo u Hrvatskoj: prilog za povijesni pregled,Zbornik odluka Upravnog suda Republike Hrvatske 1977.-2002., Narodne novine, Zagreb,2002.Omejec, Jasna, Prilog reformi upravnog spora – odnosi između upravnog i ustavnogsudovanja u Republici Hrvatskoj, Upravno pravo i upravni postupak u praksi – aktualnapitanja i problemi, Inženjerski biro, Zagreb, 2006.Reforma hrvatske državne uprave, Hrvatska akademija znanosti i umjetnosti, Zagreb,2006.Tratar, Boštjan, Novi Zakon o upravnem sporu: s pojasnil i stvarnim kazalom, Legat,Lesce, 2006.Woehrling, Jean-Marie, Judicial Control of Administrative Authorities in Europe:towarda common model, Hrvatska javna uprava, god. 6, br. 3, 2006.91

Doc dr. sc. Dario Đerđa: Neka rješenja novog uređenja upravnog spora u HrvatskojZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 65.-92.SOME SOLUTIONS OF THE NEW PROVISIONOF ADMINITRATIVE DISUTE IN CROATIAThe aim of this paper to examine the comparative practice of German and Austrian administrativejudicial law and to then compare them with the positive Croatian regulations on administrativedisputes, and also with the Administrative Disputes Bill which Parliament after the first readingaccepted on July 3, 2009. Hence, an attempt is made to establish how much progress the Croatianadministrative judicial law will make by passing this new Act. Due to the limiting sphere of thispaper, only some issues related to this Bill will be analysed, that is, those related to the subject ofadministrative dispute. The basic issue here is of ensuring court protection from administrativeactions and then the issue of the composition of the court which will deal with administrative disputes,and finally there is the issue of holding verbal hearings which has sparked much debate betweenCroatian and foreign legal experts. We hope that this paper will contribute to better understanding ofthese issues for the Croatian public and also to the possible improvement of some legal solutions.Key words: administrative dispute, administrative court, subject of dispute,composition of court, verbal hearing, Croatia, Germany, Austria92

Doc dr. sc. Marko Šikić: Vremenski okviri odlučivanja u hrvatskom upravnom sporuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 93.-112.Dr. sc. Marko Šikić, docentPravnog fakulteta Sveučilišta u ZagrebuVREMENSKI OKVIRI ODLUČIVANJA U HRVATSKOMUPRAVNOM SPORUUDK: 342. 9 (497.5)Primljeno: 25. 12. 2009.Pregledni znanstveni radU radu se obrađuje problematika vremenskih okvira u kojima se u Republici Hrvatskoj morajuokončati upravno-sudski postupci kao i mogućnost pravne zaštite građana ako Upravni sudRepublike Hrvatske iskorači izvan navedenih okvira. U radu se tako, nakon uvodnog dijela u kojemse upozorava na važnost efikasnosti upravnih i upravno-sudskih postupaka, obrađuje institut pravana suđenje u razumnom roku te posebnosti primjene navedenog instituta na postupke pred Upravnimsudom Republike Hrvatske. Sljedeće poglavlje rada posvećeno je analizi prakse Ustavnog sudaRepublike Hrvatske i Vrhovnog suda Republike Hrvatske u odlučivanju u postupcima za zaštitugrađana od povreda prava na suđenje u razumnom roku pred Upravnim sudom Republike Hrvatske.U zaključku rada ukratko se iznose istaknuti osnovni problemi i teze, te mogući smjerovi budućihnormativnih aktivnosti usmjerenih k ubrzavanju upravno-sudskih postupaka.Ključne riječi: pravo na suđenje u razumnom roku, Upravni sud RepublikeHrvatske, upravni spor, upravni postupakI. UVODJedna je od najvažnijih zadaća modernih pravnih država ustrojiti i razvijatitakve postupovne sustave koji će omogućiti građanima da vlastite pravne situacije,u postupcima pred pred tijelima javne vlasti, riješe u primjerenim vremenskimokvirima. Ako se na navedenu zadaću ne odgovori posljedice za državnu zajednicumogu biti izuzetno štetne te, u konačnici, dovesti i do narušavanja samih temeljnihideja-vodilja prava. 1U hrvatskom je pravu nužnost vođenja ekonomičnih i efikasnih postupakaiskazana u Ustavu Republike Hrvatske 2 (u nastavku rada: Ustav ili Ustav RH),kao i u velikom broju zakona kojima se uređuju razna pravna područja. 3 No,1Na štetnost koju za pravo ima odugovlačenje u postupcima vrlo jezgrovito upozorava poznatasentenca iz engleskog prava – justice delayed is justice denied – odgođena pravda je zanijekana pravda.2Ustav Republike Hrvatske (NN 41/01 – pročišćeni tekst i 55/01 – ispravak). V., tako, čl. 24. st. 2. i3., čl. 25. st. 2. i čl. 29. st. 1. i 2. Ustava.3V., tako, primjerice, čl. 6. i 13. Zakona o općem upravnom postupku (NN 53/91 i 103/96) - u nastavkurada: ZUP - u kojima se efikasnost i ekonomičnost postupka navode među osnovnim načelima upravnogpostupka. Tekst novoga Zakona o općem upravnom postupku (NN 47/09) – u nastavku rada: Novi ZUP-, koji stupa na snagu 1. siječnja 2010., također je u čl. 10. načela učinkovitosti i ekonomičnosti zadržao93

Doc dr. sc. Marko Šikić: Vremenski okviri odlučivanja u hrvatskom upravnom sporuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 93.-112.Republika Hrvatska, na žalost, u stvarnosti nije uspjela spriječiti sporost i kašnjenjeu postupcima čime se, mišljenja smo, u bitnome narušava vladavina prava kaojedna od najviših vrednota ustavnog poretka.Od sporosti u postupanju, dakako, nisu „pošteđeni“ niti postupci koji sevode pred tijelima javne uprave. Štoviše, zbog njihove brojnosti, možda su bašodugovlačenja u upravnim postupcima i najopasnija za pravni sustav. 4 Mišljenjasmo, naime, kako u svakodnevnom, „tihom“ vođenju navedenih postupaka pravnadržava dobrim dijelom pokazuje u kojoj je mjeri sposobna zaštititi prava građana,ali i javni interes. 5Upravo zbog navedenih okolnosti smatramo kako je od izuzetne važnosti zaRepubliku Hrvatsku ustrojiti postupovne mehanizme koji će omogućiti pravnuzaštitu građana u situacijama kada tijela javne uprave propuštaju donijeti rješenjau upravnim stvarima u određenim rokovima. Mišljenja smo, željeli bismo odmahistaknuti, kako Republika Hrvatska dobrim dijelom takve mehanizme zaista i ima.Naime, u hrvatskom se pravu već više od 80 godina 6 razvija institut pravne zaštiteod tzv. šutnje uprave. 7 Iako navedeni institut ima određenih nedostataka, mišljenjasmo kako se u osnovi radi o logičnom i utemeljenom sustavu koji građanimaomogućuje reagiranje i pravnu zaštitu u okvirima upravnog postupka, a kadatijela javne uprave povrijede zakonske rokove u kojima moraju riješiti o upravnimstvarima. 8među svojim općim odredbama. Također v. i čl. 77. Zakona o sustavu državne uprave (NN 190/03 –pročišćeni tekst, 199/03 i 79/07), čl. 10. st. 1. Zakona o parničnom postupku (NN 53/91, 91/92, 112/99,117/03, 84/08, 123/08), i čl. 11. st. 1. i 2. Zakona o kaznenom postupku (NN 152/08 i 76/09).4Poseban problem predstavlja i činjenica što u Republici Hrvatskoj nije postojalo sustavno praćenjerješavanja u upravnim stvarima. Ističemo kako je državni tajnik Središnjeg državnog ureda za upravudonio još u srpnju 2006. Naputak za izradu izvješća o stanju rješavanja upravnih stvari u tijelima državneuprave i upravnim tijelima Grada Zagreba i rokovima za dostavljanje toga izvješća (NN 86/06) iz kojegproizlazi obveza izrade izvješća navedenih organa uprave za svaku kalendarsku godinu. Međutim, nainternetskoj stranici Ministarstva uprave (www.uprava.hr) i dalje nije moguće pronaći statističke podatkeo broju riješenih i neriješenih upravnih stvari.5“I doista, tko uopće mari što se događa u dosadnom području upravnog prava koje je za većinu ljudiisto što i mlaćenje prazne slame i gnjavaža. Ipak, u stručnoj raspravi o tom području odlučuje se sudbinanaše slobode …” Hayek, Friedrich August von, Politički ideal vladavine prava, Školska knjiga, Zagreb,1994., str. 18.6Naime, institut pravne zaštite od šutnje uprave u hrvatskom se pravu razvija od 1922., kada je uvedenZakonom o Državnom savjetu i upravnim sudovima (Službene novine br. 111 od 22. svibnja 1922.), krozniz zakona u državnim zajednicama koje su prethodile Republici Hrvatskoj.7Pod pojmom šutnja uprave smatramo propuštanje nadležnog tijela javne uprave da u određenimzakonskim rokovima donese i dostavi rješenje stranci, a koje propuštanje može dovesti do određenihpravnih posljedica. O shvaćanju šutnje uprave kao užeg pojma u okviru širih pojmova lošeg upravljanja,nečinjenja i propuštanja v. u: Šikić, Marko Šutnja uprave u hrvatskom pravu, magistarski rad, Zagreb,2006., str. 5.-7.8O institutu pravne zaštite od šutnje uprave u hrvatskom pravu opsežnije v. npr. u: Krbek, Ivo,Upravnosudska zaštita protiv šutnje upravne vlasti, Mjesečnik, 2-3(1937.), str. 81.-92., Ivančević,Velimir, Pravna zaštita građana kod šutnje administracije, Hrestomatija upravnog prava, priredio: DraganMedvedović, Suvremena javna uprava, Zagreb, 2003., str. 187.-215., Dupelj, Želimir, Šutnja uprave,Pravo i porezi, 6(2002.), str. 27.-32., Jurić-Knežević, Dunja, Nedonošenje upravnog akta (šutnja uprave)i put pravne zaštite, Pravo i porezi, 9(2003.), str. 51.-57., Šikić, op. cit. (bilj. 8) i Šikić, Marko, Pravnazaštita od šutnje uprave prema novom Zakonu o općem upravnom postupku, u: Modernizacija općeg94

Doc dr. sc. Marko Šikić: Vremenski okviri odlučivanja u hrvatskom upravnom sporuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 93.-112.No, kako građani pravnu zaštitu od šutnje tijela javne uprave posljednjeg stupnjamogu ostvariti samo pred Upravnim sudom Republike Hrvatske (u nastavku rada:Upravni sud) 9 , od velike je važnosti za djelotvornost samoga instituta brzina kojomće Upravni sud rješavati o tužbama podnesenima zbog šutnje uprave. Građani,naime, podnošenjem navedene tužbe prelaze iz upravnog u upravno-sudskipostupak, odnosno prelaze iz sustava u kojem postoje strogi zakonski rokovi zarješavanje upravnih stvari u sustav u kojem su vremenski okviri odlučivanja bitnomanje određeni.Dakako, pored važnosti vremenskih okvira odlučivanja u upravno-sudskimpostupcima pokrenutima zbog neaktivnosti tijela javne uprave, podjednakuvažnost za cjelokupnu efikasnost pravnog sustava ima i brzina kojom će Upravnisud rješavati o tužbama podnesenima zbog mogućih nezakonitosti upravnihakata.Upravo zbog navedenih okolnosti smatramo potrebnim pokušati analizirati ukojim se vremenskim okvirima odlučivanja Upravni sud zaista nalazi, te kakvumogućnost pravne zaštite hrvatski građani imaju ako se takvi vremenski okviri„prekorače“.II. RAZVOJ INSTITUTA ZAŠTITE PRAVA NA SUĐENJEU RAZUMNOM ROKU U REPUBLICI HRVATSKOJIako i pojedine zakonske odredbe u Republici Hrvatskoj određuju dužnostUpravnog suda da odluke donese u točno određenim vremenskim okvirima 10 , ilida odluke donosi hitno 11 , vremenski okviri odlučivanja Upravnog suda u pravuRepublike Hrvatske široko su, zapravo, uspostavljeni praksom koja se razvila uodlučivanju povodom zaštite prava na suđenje u razumnom roku.Pravo na suđenje u razumnom roku, kao i pravna zaštita od povrede navedenogprava, u Republici Hrvatskoj danas su uređeni nizom pravnih izvora: Ustavom,Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda 12 (u nastavku rada:upravnog postupka i javne uprave u Hrvatskoj, urednici: Ivan Koprić i Vedran Đulabić, Suvremena javnauprava, Zagreb, 2009., str. 191.-212.9Čl. 26. st. 1. i 2. Zakona o upravnim sporovima (NN 53/91, 9/92 i 77/92) – u nastavku rada: ZUS –propisuju, naime, sljedeće:„Ako drugostepeni organ nije u roku od 60 dana ili u posebnim propisom određenom kraćem rokudonio rješenje o žalbi stranke protiv prvostepenog rješenja, a ne donese ga ni u daljnjem roku od 7 dananakon ponovljenog traženja, stranka može pokrenuti upravni spor kao da joj je žalba odbijena.Na način propisan u stavku 1. ovog članka može postupiti stranka i kad na njezin zahtjev nije doniorješenje prvostepeni organ protiv čijeg akta nema mjesta žalbi.“10V primjerice čl. 6. st. 3. Zakona o Agenciji za regulaciju tržišta željezničkih usluga (NN 79/07 i75/09).11V., tako, čl. 18. Zakona o elektroničkim komunikacijama (NN 73/08), čl. 17. st. 3. Zakona o pravuna pristup informacijama (NN 172/03) i čl. 162. st. 2. Zakona o javnoj nabavi (NN 110/07, 125/08).12Zakon o potvrđivanju Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i Protokola br. 1,4, 6, 7 i 11 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (NN – Međunarodni ugovori95

Doc dr. sc. Marko Šikić: Vremenski okviri odlučivanja u hrvatskom upravnom sporuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 93.-112.Europska kovencija), Ustavnim zakonom o ustavnom sudu Republike Hrvatske 13(u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) i Zakonom o sudovima 14 .Ovakvoj je normativnoj uređenosti instituta prethodio zanimljiv razvoj kojićemo u nastavku rada, u najkraćim crtama, pokušati prikazati. Navedeni prikazsmatramo potrebnim jer smo mišljenja kako se bez uvida u širi kontekst pravnezaštite od povrede prava na suđenje u razumnom roku teško može shvatitiposebnost zaštite od povrede navedenog prava pred Upravnim sudom RepublikeHrvatske.a) Zaštita prava na suđenje u razumnom roku u ustavnosudskompostupkuRazvoj instituta zaštite prava na suđenje u razumnom roku u RepubliciHrvatskoj možemo promatrati od trenutka kada je Europska konvencija postaladio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske, tj. od 5. studenoga 1997.kada je položen akt o ratifikaciji navedene konvencije. 15 Naime, od toga je trenutkaRepubliku Hrvatsku počela obvezivati i odredba čl. 6. Europske konvencijepod nazivom “Pravo na pošteno suđenje” 16 koja, između ostaloga, u svom st. 1.propisuje i sljedeće:“Radi utvrđivanja svojih prava i obveza građanske naravi ... svatko ima pravoda zakonom ustanovljeni i nepristrani sud ... u razumnom roku ispita njegovslučaj.”Ustavnim zakonom o Ustavnom sudu Republike Hrvatske iz rujna 1999. (udaljnjem tekstu: Ustavni zakon 1999.) 17 , u pokušaju usaglašavanja s čl. 6. st. 1.Europske konvencije, uređena je mogućnost ulaganja ustavne tužbe i u slučajevimaodugovlačenja postupka. 1818/97). Stupanjem na snagu Protokola br. 11 objavljen je i pročišćeni tekst Europske konvencije (NN –Međunarodni ugovori 6/99) Novi dodani protokoli br. 12 i 13 objavljeni su u NN – Međunarodni ugovori14/02. Protokol br. 14 objavljen je u NN – Međunarodni ugovori 1/06).13Ustavni zakon o Ustavnom sudu – pročišćeni tekst (NN 49/02).14Zakon o sudovima (NN 150/05, 16/07 i 113/08).15Ustavni sud izražava stav da se pravo na suđenje u razumnom roku u Republici Hrvatskoj priznajei štiti od 5. studenog 1997. u gotovo svakoj svojoj odluci kojom usvaja ustavne tužbe zbog povredenavedenog prava Ističe se, međutim, kako je, i teoretski i praktično, ostalo otvoreno pitanje kako tretiratirazdoblje prije navedenog datuma. V. o navedenom više u: Radolović, Aldo, Zaštita prava na suđenjeu razumnom roku – realna mogućnost, (pre)skupa avantura ili utopija?, Zbornik Pravnog fakultetaSveučilišta u Rijeci, 1(2008.), str. 295.16O značenju i praksi Europskog suda u odlučivanju povodom čl. 6. Europske konvencije opširno vu: van Dijk, P., van Hoof, G.J.H., Theory and Practice of the European Convention on Human Rights,Intersentia, Antwerpen – Oxford, 2006., str. 511.-651. O značaju čl. 6. Europske konvencije za RepublikuHrvatsku v., primjerice, u: Uzelac, Alan, Hrvatsko procesno pravo i jamstvo “pravičnog postupka” izEuropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilištau Rijeci, v. 19, Supplement, 1998., str. 1005.-1030.17Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, (NN 99/99).18Naime, iza st. 3. nekadašnjeg čl. 28. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu iz 1991. (NN 13/91) – asada čl. 59. Ustavnog zakona 1999. dodan je novi st. 4. koji je glasio:96

Doc dr. sc. Marko Šikić: Vremenski okviri odlučivanja u hrvatskom upravnom sporuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 93.-112.Pravo na suđenje u razumnom roku dio je ustavnog poretka Republike Hrvatskeod 9. studenog 2000. odnosno od trenutka proglašenja ustavnih promjena. Čl. 29.st. 1. Ustava RH tako glasi:“Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravičnoi u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbizbog kažnjivog djela.”Međutim, unatoč svim navedenim normativnim izmjenama Europskog sudaza ljudska prava u Strasbourgu (u nastavku rada: Europski sud) u presudi RAJAKprotiv Hrvatske 19 , ocijenio je kako se, u okolnostima samog predmeta, tužba premačl. 59. st. 4. Ustavnog zakona ne može smatrati djelotvornim pravnim sredstvom.te da je u tom predmetu došlo do povrede prava na suđenje u razumnom roku, dokje u predmetu HORVAT protiv Hrvatske 20 Europski sud zauzeo i načelan stav dau Republici Hrvatskoj ne postoji pravno sredstvo kojim bi građani mogli ostvaritisvoje pravo na suđenje u razumnom roku.S obzirom da je presudom u u predmetu HORVAT protiv Hrvatske RepublikaHrvatska bila obvezana na donošenje propisa usklađenog s praksom Europskogsuda 21 , Ustavnim zakonom o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o Ustavnomsudu iz 2002. 22 (u nastavku rada: Ustavni zakon 2002) učinjeno nekoliko vrlobitnih izmjena i dopuna čl. 59. Ustavnog zakona 1999. koji je do tada uređivaonačin postupanja Ustavnog suda u slučajevima odugovlačenja postupka.Sadašnji tekst čl. 63. Ustavnog zakona tako glasi:“(1) Ustavni sud će pokrenuti postupak po ustavnoj tužbi i prije no što jeiscrpljen pravni put, u slučaju kad o pravima i obvezama stranke ili o sumnji ilioptužbi zbog kažnjivog djela nije u razumnom roku odlučio sud ili o slučaju kadse osporenim pojedinačnim aktom grubo vrijeđaju ustavna prava, a potpuno jerazvidno da bi nepokretanjem ustavnosudskog postupka za podnositelja ustavnetužbe mogle nastati teške i nepopravljive posljedice.(2) U odluci kojom usvaja ustavnu tužbu zbog nedonošenja akta u razumnomroku iz st. 1. ovog članka, Ustavni sud će nadležnom sudu odrediti rok za donošenje„(4) Ustavni sud iznimno može pokrenuti postupak po ustavnoj tužbi i prije nego li je iscrpljen pravniput ako utvrdi da je potpuno razvidno da se pobijanim aktom, odnosno nedonošenjem akta u razumnomroku grubo vrijeđaju ustavna prava ili slobode i da bi nepokretanjem postupka za podnositelja tužbe moglenastupiti teške i nepopravljive posljedice.”Opsežnije o navedenom uređenju V. u: Omejec, Jasna, “Razumni rok” u interpretaciji Ustavnog sudaRepublike Hrvatske, Ustavni sud u zaštiti ljudskih prava, Interpretativna uloga ustavnog suda, uredili:Jadranko Crnić i Nikola Filipović, Organizator, Zagreb, 2000., str. 134.-137.19RAJAK protiv Hrvatske (presuda Europskog suda od 28 lipnja 2001.). Presude Europskog suda v.na http://hudoc.echr.coe.int/hudoc i na http://www.pravosudje.hr/20HORVAT protiv Hrvatske (presuda Europskog suda od 26. srpnja 2001.).21V. o navedenom u: Lukina-Karajković, Lidija, Prikaz odluka Europskog suda za ljudska prava uStrasbourgu protiv Republike Hrvatske, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 3-4(2002.), str. 651.-663.22Ustavni zakon o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o Ustavnom sudu, (NN 29/02). Pročišćeni,trenutno važeći, tekst Ustavnog zakona o Ustavnom sudu objavljen je, kako smo to ranije u radu i naveliu NN 49/02 i obuhvaća Ustavni zakon 1999. i Ustavni zakon 2002.97

Doc dr. sc. Marko Šikić: Vremenski okviri odlučivanja u hrvatskom upravnom sporuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 93.-112.akta kojim će taj sud meritorno odlučiti o pravima i obvezama ili o sumnji ilioptužbi zbog kažnjivog djela podnositelja. Rok za donošenje akta počinje tećiidućeg dana od dana objave odluke Ustavnog suda u “Narodnim novinama”.(3) U odluci iz stavka 2. Ovog članka Ustavni sud će odrediti primjerenunaknadu koja pripada podnositelju zbog povrede njegova ustavnog prava koju jesud učinio kada o pravima i obvezama podnositelja ili o sumnji ili optužbi zbognjegova kažnjivog djela nije odlučio u razumnom roku. Naknada se isplaćuje izdržavnog proračuna u roku od tri mjeseca od dana podnošenja zahtjeva stranke zanjezinu isplatu.”Ustavnim zakonom, dakle zaštita od povrede prava na suđenje u razumnomroku ostvaruje se podnošenjem tužbe Ustavnom sudu koja se tužba možepodnijeti i bez potrebe iscrpljivanja redovnog pravnog puta. Također, u ustavnosudskimpostupcima koji se vode povodom tužbi zbog povrede prava na suđenje urazumnom roku utvrđuje se i primjerena naknada koja pripada podnositelju zbogpovrede njegova ustavnog prava. 23Sustav zaštite građana od povrede prava na suđenje u razumnom roku uvedenUstavnim zakonom predstavljao je veliki korak naprijed u razvoju hrvatskogpravnog sustava i njegova usklađivanja s odredbama Europske konvencije, nodoveo je i do značajnog problema – preopterećenosti Ustavnog suda ustavnimtužbama. 24 Povećanje broja ustavnih tužbi usporilo je rad Ustavnog suda 25 te gadobrim dijelom spriječilo u obavljanju ostalih svojih zadaća. 26Zbog opisane situacije Ustavni sud je u svom Izvješću Hrvatskom saboru br.U-X-835/2005 od 24. veljače 2005., smatrajući da i redoviti, i specijalizirani,sudovi trebaju sudjelovati u utvrđivanju povrede prava na suđenje u razumnomroku, predložio da se Zakonom o sudovima uredi postupak zaštite prava na suđenjeu razumnom roku. 27 Ustavni sud bi, u tom slučaju, nadležnost za rješavanje o ovom23Europski sud u predmetu SLAVIČEK protiv Hrvatske (odluka Europskog suda od 4. srpnja 2002.)utvrdio je kako je postupak uređen Ustavnim zakonom učinkovito pravno sredstvo za zaštitu prava nasuđenje u razumnom roku i kako takvo sredstvo mora biti prethodno iskorišteno da bi zahtjev podnesenEuropskom sudu bio dopušten. O navedenoj odluci podrobnije v. u: Potočnjak, Željko, Zaštita prava nasuđenje u razumnom roku – neki prijedlozi za unapređenje hrvatskog sustava na temelju stranih iskustava,Hrvatska pravna revija, 4(2005.), str. 3.24Jadranko Crnić vrlo je rano upozorio na moguće negativne posljedice ovakvog sustava pravnezaštite na rad Ustavnog suda nazivajući ga mogućim requiemom za Ustavni sud. V. Crnić, Jadranko,Ustavni zakon o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske – spas ilirequiem za Ustavni sud, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 2(2002.), str. 259.-287.25Preopterećenost Ustavnog suda dovela je i do opasnosti i da sam Ustavni sud neće biti u mogućnostiu razumnom roku odlučivati o pred njega iznesenim predmetima. Europski sud je, tako, u predmetuPITRA protiv Hrvatske (presuda od 16. lipnja 2005.) ocijenio da je postupak pred Ustavnim sudom trajaonerazumno dugo.26O važnosti tkz. apstraktne kontrole ustavnosti zakona v., npr., u Omejec, Jasna, Pravni učinciustavnosudske kontrole zakona i drugih propisa, Ustav kao jamac načela pravne države, urednici: JadrankoCrnić i Nikola Filipović, Organizator, Zagreb, 2002.27“Izlaz bi možda bio da se gotovo isti instrumentarij prenese u odnosu na općinske sudove nažupanijske sudove. Dvadeset jedan županijski sud mogao bi o tome, posebno jer je riječ o materiji suđenja,koja mu je bliža nego Ustavnom sudu, odlučiti ne manje pouzdano od Ustavnog suda imajući na umucjelokupni sadržaj predmeta, iskustvo u suđenju na osnovi kojeg se može potpunije prosuditi koliko bi98

Doc dr. sc. Marko Šikić: Vremenski okviri odlučivanja u hrvatskom upravnom sporuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 93.-112.pitanju, imao tek nakon što bi stranke iskoristile sva moguća sredstva zaštite prednadležnim sudovima. 28b) Zahtjev za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku premazakonu o sudovimaZakonodavac je, prepoznavši značaj i širinu problema preopterećenostiUstavnog suda ustavnim tužbama, reagirao te u novom Zakon o sudovima iz2005. utvrdio zahtjev za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku kao novopravno sredstvo za zaštitu tog prava.Odredbe glave III. Zakona o sudovima tako su glasile:“(1) Stranka u sudskom postupku koja smatra da nadležni sud nije odlučio urazumnom roku o njezinom pravu ili obvezi ili o sumnji ili optužbi za kažnjivodjelo, može neposredno višem sudu uputiti zahtjev za zaštitu prava na suđenje urazumnom roku.(2) Ako se zahtjev odnosi na postupak koji je u tijeku pred Visokim trgovačkimsudom Republike Hrvatske, Visokim prekršajnim sudom Republike Hrvatskeili Upravnim sudom Republike Hrvatske, o zahtjevu će odlučiti Vrhovni sudRepublike Hrvatske.(3) Postupak odlučivanja o zahtjevu iz stavka 1. ovoga članka je hitan. Postupakse provodi uz odgovarajuću primjenu pravila o izvanparničnom postupku, upravilu bez održavanja ročišta.” (čl. 27. Zakona o sudovima)“(1) Ako sud iz članka 27. ovoga Zakona utvrdi da je zahtjev podnositeljaosnovan, odredit će rok u kojem sud pred kojim je postupak u tijeku mora odlučitio pravu ili obvezi ili o sumnji ili optužbi za kažnjivo djelo podnositelja zahtjeva,te odrediti primjerenu naknadu koja pripada podnositelju zbog povrede njegovaprava na suđenje u razumnom roku.(2) Naknada se isplaćuje iz državnog proračuna u roku od 3 mjeseca od danapodnošenja zahtjeva stranke za njezinu isplatu(3) Protiv rješenja o zahtjevu za zaštitu prava na suđenje u razumnom rokumože se u roku od 8 dana podnijeti žalba Vrhovnom sudu Republike Hrvatske.Protiv rješenja Vrhovnog suda Republike Hrvatske žalba nije dopuštena, ali semože pokrenuti ustavna tužba.” (čl. 28. Zakona o sudovima)vremena, u pravilu, trebalo da se takav predmet okonča.” Crnić, Jadranko, Razmišljanje o (ne)ustavnostinekih odredaba (novog) Zakona o sudovima, Informator, 5405-5408(2006.), str. 29, 30. i 32.28Iz poredbene je analize sustava zaštite prava na suđenje u razumnom roku u pojedinim europskimdržavama, promatranih kroz praksu Europskog suda, moguće zaključiti da u velikom broju država redovnisudovi (a u određenim slučajevima i organi državne uprave) sudjeluju u zaštiti i ostvarivanju prava nasuđenje u razumnom roku. V. Grdinić, Elica, Mehanizmi zaštite prava na suđenje u razumnom roku –komparativni prikaz, Hrvatska pravna revija, 1(2005.), str. 1.-6. i Potočnjak, op. cit. (bilj. 23), str. 1.99

Doc dr. sc. Marko Šikić: Vremenski okviri odlučivanja u hrvatskom upravnom sporuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 93.-112.Zakon o sudovima odredio je i nadležnost za odlučivanje u postupcima zazaštitu prava na suđenje u razumnom roku pokrenutima prije dana njegovastupanja na snagu. 29Citirane odredbe Zakona o sudovima pretrpjele su brojne opravdane kritike, 30no namjera zakonodavca u osnovi je bila potpuno opravdana – rasteretiti Ustavnisud te pružanje pravne zaštite od povrede prava na suđenje u razumnom rokuravnomjerno rasporediti na postojeću mrežu hrvatskih sudova. Na žalost,Zakon o sudovima nije u potpunosti uspio „osloboditi“ Ustavni sud odlučivanjao povredi prava na suđenje u razumnom roku jer je ustavna tužba moguća protivrješenja Vrhovnog suda o žalbama protiv rješenja o zahtjevu za zaštitu prava nasuđenje u razumnom roku, kao i o rješenjima Vrhovnog suda o samim zahtjevimaza zaštitu prava na suđenje u razumnom roku kada on odlučuje u prvom stupnju.III. PROCJENA RAZUMNOSTI ROKARJEŠAVANJA UPRAVNOG SUDAUpravno-sudski postupak u Republici Hrvatskoj, kako smo to već i naglasliu radu, čvrsto je vezan uz prethodno vođenje upravnoga postupka. Iscrpljivanjepravnoga puta u okvirima upravnog postupka procesna je pretpostavka za vođenjeupravnog spora – građani se žalbom moraju obratiti drugostupanjskim tijelimaprije nego li podnesu tužbu Upravom sudu. Navedena okolnost predstavlja bitnurazliku između upravno-sudskog i ostalih sudskih postupaka u Republici Hrvatskoj.Građani su, naime, u pravnu proceduru zakoračili trenutkom pokretanje upravnihpostupaka, pa i vrijeme trajanja navedenih postupaka nije moguće zanemaritiprilikom procjenjivanja razumnosti roka odlučivanja Upravnog suda. Upravozbog navedene okolnosti u našem ćemo radu u prvom redu obraditi problematikuodređivanja početka i završetka razdoblja u okvirima kojega se procjenjujumoguće povrede prava na suđenje u razumnom roku pred Upravnim sudom.Slijedom prethodnog zaključka, a zbog činjenice da je zaštita od povredeustavnog prava na suđenje u razumnom roku do donošenja Zakona o sudovimaiz 2005. bila u rukama Ustavnog suda potrebno je, najprije, na osnovu ustavnosudskeprakse ustvrditi na koji se način procjenjivala povreda razumnosti rokapostupanja pred Upravnim sudom. Nakon toga neophodno je navedenu praksuusporediti s praksom Europskog suda te na osnovu toga izvesti određene zaključke.29“(2) Odredbe ovoga Zakona o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku ne primjenjuju se napredmete u kojima je do dana stupanja na snagu ovoga Zakona podnesena ustavna tužba na temelju članka63. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (“Narodne novine”, br. 99/99., 29/02. i 49/02.– pročišćeni tekst). O podnesenim ustavnim tužbama odlučit će Ustavni sud Republike Hrvatske premaodredbama toga Ustavnog zakona.” (čl. 158. st. 2. Zakona o sudovima).30O problematici pravne zaštite od povrede prava na suđenje u razumnom roku prema Zakonu osudovima v. u: Crnić, op. cit. (bilj. 27), Crnić, Jadranko, O bespućima nekih odredaba (novog) Zakona osudovima, Informator, 5425(2006.), str. 8. i 13. i Potočnjak, Željko, Zaštita prava na suđenje u razumnomroku nakon stupanja na snagu novog Zakona o sudovima, Hrvatska pravna revija, 4(2006.), str. 13.-31.100

Doc dr. sc. Marko Šikić: Vremenski okviri odlučivanja u hrvatskom upravnom sporuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 93.-112.Također, potrebno je vidjeti i u kojem se smjeru razvija judikatura nakon izmjenaučinjenih Zakonom o sudovima, odnosno kakvu je praksu u rješavanju po ovompitanju razvio Vrhovni sud. Smatramo kako je tek na osnovi uvida u sve navedeneokolnosti moguće doći do ispravnih konačnih stanovišta.a) Praksa Ustavnog sudaNastavljajući se na prethodno opisane okolnosti potrebno je još jednomistaknuti posebnosti upravno-sudskih postupaka u odnosu na druge sudskepostupke u hrvatskom pravu te potrebu razvijanja posebno istančane prakseprilikom prosuđivanja razumnosti trajanja upravno-sudskih postupaka.Iz prakse Ustavnog suda, vidljivo je jasno i potpuno opravdano razgraničavanjepravne zaštite od šutnje uprave u upravnom postupku od pravne zaštite od povrederazumnog roka odlučivanja Upravnog suda. Ustavni sud, naime, ističe kako sepostupak pred Ustavnim sudom, pokrenut ustavnom tužbom zbog nedonošenjameritorne odluke u razumnom roku na temelju ovlaštenja iz čl. 63. Ustavnogzakona, može voditi samo zbog “šutnje Upravnog suda Republike Hrvatske” upredmetu pokrenutom tužbom stranke zbog šutnje uprave, ali ne i neposrednoprotiv šutnje upravnih tijela, koja se iscrpljuje u nedonošenju rješenja u zakonskomroku. Ovakav zaključak Ustavni suda temelji na tome što su odredbama upravnopostupovnogprava propisani rokovi za donošenje upravnih akata, a protivsvakog prekoračenja tih rokova stranka ima učinkovito sredstvo pravne zaštite– žalbu drugostupanjskom organu, odnosno tužbu Upravnom sudu - te ne postojimogućnost nerazumnih trajanja upravnih postupaka u smislu odredbe čl. 63. st. 1.Ustavnog zakona. 31U pogledu utvrđivanja pravno relevantog razdoblja za prosuđivanje razumnostiroka rješavanja Upravnog suda, Ustavni sud zauzeo je stanovište da se navedenorazdoblje računa od trenutka podnošenja tužbe Upravnom sudu zbog pa do trenutkapodnošenja ustavne tužbe zbog povrede prava na razumnost roka rješavanja predUpravnim sudom. 32 Ustavni sud, obrazlažući navedeni način utvrđivanja pravnorelevantnog razdoblja, istaknuo je kako je “s obzirom na sadržaj članka 63.stavka 1. Ustavnog zakona, a imajući u vidu odredbu članka 29. stavka 1. Ustava,razvidno da se dužnost donošenja odluka u razumnom roku odnosi isključivo natijela sudbene vlasti.” 33Opisana praksa Ustavnog suda u pitanju procjenjivanja razumnosti rokarješavanja Upravnog suda pretrpjela je ozbiljne kritike. 34 One su se u prvom redu31V. rješene Ustavnog suda U-IIIA-995/2002. od 18. prosinca 2002.32V., primjerice, rješenje U-IIIA 1694/2002 od 9. lipnja 2004.33V. odluku U-IIIA-635/2004 od 25. studenog 2004.34Smjerovi odlučivanja u slučajevima povreda razumnosti roka odlučivanja Upravnog suda istaknutisu i prije nego što je Ustavni sud razvio opisanu praksu. V. tako: Vajić, Nina, Duljina sudskog postupkau Hrvatskoj i praksa Europskog suda za ljudska prava, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 51(2001.),str. 985. Autorica u navedenom radu ističe: “Možda nije na odmet skrenuti pažnju i na činjenicu da u101

Doc dr. sc. Marko Šikić: Vremenski okviri odlučivanja u hrvatskom upravnom sporuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 93.-112.odnosile na način na koji je Ustavni sud procjenjivao početak i završetak rokakojega je procjenjivao prilikom ocjenjivanja moguće povrede razumnog rokapostupanja Upravnog suda. Naime, kako je i navedeno, Ustavni sud je kao početakroka uzimao trenutak podnošenja tužbe Upravnom sudu, dok je završetkom rokasmatrao trenutak podnošenja ustavne tužbe zbog povrede ustavnog prava naodlučivanje u razumnom roku.Kritičke su reakcije, upozoravajući na neusklađenost ovakve prakse s onomEuropskog suda, isticale kako je Europski sud kroz dugotrajnu praksu kao početaktijeka relevantnog roka ustvrdio trenutak započinjanja osporenog postupka.Naime, u situacijama kada je vođenje sudskih postupaka uvjetovano obveznimprethodnim radnjama u upravnim postupcima, relevantno razdoblje započinjetrenutkom ulaganja onoga pravnog sredstva u upravnom postupku čije je korištenjenužan preduvjet za mogućnost korištenja upravnosudske zaštite. Primijenjena nahrvatsko pozitivno pravo ovakva bi praksa značila kako bi se kao početak tijekarelevantnoga razdoblja trebao uzimati trenutak podnošenja žalbe u upravnompostupku jer je ona obvezni uvjet za moguću daljnju upravnosudsku zaštitu.Kritike su, tako, isticale kako je Ustavni sud uzimajući kao trenutak započinjanjarelevantnog razdoblja dan podnošenja tužbe Upravnom sudu skratio vremenskiperiod važan za procjenu razumnosti odlučivanja Upravnog suda. 35Kritičari prakse Ustavnog suda, nadalje, ističu kako je i ustavno-sudska praksautvrđivanja trenutka okončavanja relevantoga razdoblja suprotna judikaturiEuropskog suda. Naime, navedenim trenutkom Ustavni sud smatra dan podnošenjaustavne tužbe dok se Europski sud prilikom utvrđivanja završetka trajanjarelevantoga postupka služi slojevitijom metodom. Tako se u situacijama kadatijekom utvrđivanja razumnosti njegova trajanja sudski postupak još uvijek traje,razdoblje označuje kao nedovršeno te se obračunava vrijeme trajanja sudskogpostupka od dana njegova početka, pa do dana donošenja odluke Europskog sudao njegovoj razumnosti. U situacijama, pak, kada je sudska odluka ipak donesena zavrijeme trajanja postupka ocjenjivanja razumnosti njegova trajanja, kao trenutak ukojem relevantno razdoblje završava uzima se dan kada je takva odluka donesena.Ističe se kako je Ustavni sud i po ovom pitanju postupao suprotno praksi Europskogsuda jer u ukupno trajanje postupka nije računao razdoblje od dana podnošenjaustavne tužbe pa do donošenja presude Upravnog suda. I ovakva praksa ide nasvrhu određivanja “razumnog roka” Europski sud među građanske postupke uključuje i upravni postupak.Ako se, primjerice, postupak nastavlja pred upravnim sudom, tada se u obzir uzima i prethodno trajanjepostupka pred upravnim organima, a ne samo onaj dio koji se odvija pred sudom”.35Potrebu uračunavanja prethodnog trajanja postupaka pred organima javne uprave ističe i JurićKnežević, op. cit. (bilj. 8), str. 57. Naročito iscrpnu kritiku i upućivanje na judikaturu Europskog suda v.u: Šprajc, Ivan, O načinu procjenjivanja “razumnosti” trajanja upravnosudskog postupka, Informator,5322(2005.), str. 5.-6. O navedenoj problematici v. i u: Gomien, Donna; Harris, David, Zwaak, Leo, Lawand practice of the European Convention on Human Rights and the European Social Charter, Council ofEurope Publishing, Strasbourg, 1996., str. 165.-166. i Robertson, A. H., Merills, J. G., Human rights inEurope – a study of the European Convention on Human Rights, Manchester University Press, Manchester,1993., str. 100.102

Doc dr. sc. Marko Šikić: Vremenski okviri odlučivanja u hrvatskom upravnom sporuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 93.-112.štetu građana koji traže zaštitu pred Ustavnim sudom jer skraćuje vremenskorazdoblje koje se uzima u obzir prilikom prosuđivanja razumnosti roka. 36Ispravnost iznesenih kritičkih razmišljanja potvrđena je u nekoliko presudaEuropskog suda donešenih tijekom 2006. godine u kojima je tužena stranabila Republika Hrvatska i u kojima se izravno prosuđivala razumnost trajanjapostupaka pred Upravnim sudom. 37U navedenim je presudama istaknuto, za razvoj instituta pravne zaštite od povrederazumnosti roka odlučivanja, nekoliko vrlo važnih stanovišta Europskog suda. Upogledu pitanja početka postupka istaknuo je, tako, da postupak pred organimauprave treba uključiti prilikom izračunavanja ukupnog trajanja postupka u smislučl. 6. Europske konvencije u situacijama kada na temelju domaćeg zakonodavstvapodnositelj zahtjeva mora iscrpiti prethodni upravni postupak prije nego što semože obratiti Upravnom sudu. Europski sud, s obzirom na izrečeno stanovište,ističe kako je iz prakse Ustavnog suda, u odlučivanju o ustavnim tužbama zbogpovrede prava na odlučivanje u razumnom roku pred Upravnim sudom, vidljivoda Ustavni sud ne uzima u obzir ukupno trajanje postupka jer isključuje razdobljetijekom kojega je postupak trajao pred organima uprave, a zbog činjenice dastranke imaju mogućnost koristiti se posebnim pravnim sredstvom kako bi takavpostupak ubrzali. Takav se pristup, dakle razlikuje od pristupa Europskog suda jerne pokriva sve stadije postupka. Europski sud, stoga zaključuje kako se ustavnatužba ne može smatrati djelotvornim pravnim sredstvom u odnosu na duljinuupravnog postupka. 38Nadalje, Europski sud razmotrio je i pitanje da zadovoljava li zbroj sredstavakoji pruža hrvatsko pravo zahtjev iz čl. 35. st. 1. Europske konvencije. Naime, stavje Europskog suda da čak i ako jedno pravno sredstvo samo po sebi potpuno nezadovoljava zahtjev djelotvornosti njega, ipak, može zadovoljiti zbroj sredstavakoje pruža domaće pravo. U svezi s ovim pitanjem Europski sud primijetio je dase pravno sredstvo za duljinu postupka koji je još uvijek u tijeku može smatratidjelotvornim ukoliko se obrati posebna pozornost na brzinu pravnog sredstva,budući da prekomjerna duljina samog pravnog sredstva može narušiti njegovunarav. Europski sud, sukladno navedenim shvaćanjima, istaknuo je da već samačinjenica da je u konkretnom slučaju postupak pred Upravnim sudom, pokrenut36V. Šprajc, op. cit. (bilj. 35), str. 5. i 6. Autor upozorava na praksu opisanu u presudi KVARTUČprotiv Hrvatske od 18. studenog 2004.37Riječ je o presudama POČUČA protiv Hrvatske od 29. lipnja 2006.i BOŽIĆ protiv Hrvatske od29. lipnja 2006. Iako u osnovi, zapravo, nema prosuđivanje razumnog roka odlučivanja Upravnog sudavažno je spomenuti i presudu u predmetu VAJAGIĆ protiv Hrvatske od 20. srpnja 2006. U njoj je, naime,Europski sud proglasio dugotrajne upravne i sudske postupke o naknadi za izvlaštenu nekretninu izravnoprotivne zahtjevima koji proizlaze iz prava na mirno uživanje vlasništva prema čl. 1. Protokola 1. uzEuropsku konvenciju i bez obzira na procjenu razumnosti trajanja naznačenih postupaka. O značenjupresude u predmetu VAJAGIĆ protiv Hrvatske kao i o ostalim navedenim presudama v. u: Šprajc, Ivan,Presude Europskog suda za ljudska prava u slučajevima Božić, Počuča i Vajagić protiv Hrvatske, Ovjetnik,5-6(2007.), str. 30.-33.38V. presudu POČUČA protiv Hrvatske.103

Doc dr. sc. Marko Šikić: Vremenski okviri odlučivanja u hrvatskom upravnom sporuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 93.-112.tužbom zbog šutnje uprave, trajao više od tri godine već unaprijed potkopavamoguću djelotvornost zbroja pravnih sredstava. 39Od velike je važnosti, također, i što je Europski sud, u ispitivanju zadovoljavali zbroj sredstava u Republici Hrvatskoj zahtjev djelotvornosti iz čl. 35. st. 1.Europske konvencije, došao do zaključka da do odugovlačenja u postupcima uRepublici Hrvatskoj može doći zbog nedostatka u postupovnom sustavu kojiomogućuju opetovana vraćanja predmeta na ponovljeni postupak te da da pravnasredstva zaštite protiv šutnje uprave ne mogu ispraviti navedeni nedostatak. 40Iz prethodno je opisane prakse Ustavnog i Europskog suda vidljivo kako jeprilikom postupka ocjenjivanja razumnosti trajanja upravnosudskog postupkaUstavni sud postupao protivno istančanijoj i razvijenijoj praksi Europskog suda.No, od izuzetnog je značaja za daljnji razvoj cjelokupnog instituta pravne zaštiteod povrede prava na suđenje u razumnom roku što je Ustavni sud, uvidjevšivlastite propuste, uvažio stavove Europskog suda te promijenio vlastitu praksu uprocjenjivanju razumnosti trajanja upravnosudskog postupka.Do spomenutog je zaokreta u procjenjivanju trajanja postupaka pred Upravnimsudom došlo u Odluci i Rješenju Ustavnog suda br. U-IIIA-4885/2005 od 20.lipnja 2007. 41 (u nastavku rada: Odluka i Rješenje) u kojoj je Ustavni sud istaknuokako se duljina upravnog postupka u konkretnoj upravnoj stvari razmatra oddana kada je nastao “spor” u smislu čl. 6. st. 1. Europske konvencije, odnosnood dana podnošenja žalbe protiv prvostupanjskog rješenja. 42 Nadalje, Ustavni sudpromijenio je stajalište i u pogledu završetka računanja relevantnog razdobljajer je u njega uračunato i vrijeme do trenutka kada je podnositeljici dostavljenapresuda Upravnog suda.Obrazlažući ovakvu promjenu pravnog stajališta Ustavni sud istaknuo je kakose promjena zasnivala na nekoliko pravno relevantnih činjenica. Tako je, u prvomredu, istaknuto kako se prema čl. 218. st. 1. i 247. st. 1. ZUP-a postupci morajuokončati unutar zakonskih (a ne razumnih) rokova.Nadalje, upozoreno je na činjenicu da u upravnom postupku, prema čl. 218.st. 2. ZUP-a i čl. 26. st. 1. ZUS-a, stranke imaju na raspolaganju sredstva usituacijama kada tijela uprave ne poštuju navedene rokove – radi se o žalbi i tužbizbog šutnje uprave. Ustavni sud istaknuo je kako je do Odluke i Rješenja smatraoda su navedena sredstva a priori djelotvorna za ubrzavanje postupaka. Međutim, sobzirom da upravna praksa u Republici Hrvatskoj jasno pokazuje da ista sredstva39Navedeno stanovište također v. u predmetu POČUČA protiv Hrvatske.40V. presudu u predmetu BOŽIĆ protiv Hrvatske.41Ustavni sud, ponovimo, zadržao je nadležnost za odlučivanje o povredi prava na suđenje u razumnomroku u postupcima koji su pokrenuti prije stupanja na snagu Zakona o sudovima (pa tako i u predmetu okojem govorimo).42Isticanje ovoga dijela Odluke i Rješenja kao ključnoga v. i u: Šprajc, Ivan, Promjena ustavnosudskeprakse u procjenjivanju razumnosti trajanja upravnosudskog postupka (uz Odluku i Rješenje Ustavnogsuda br. U-IIIA-4885/2005 od 20. lipnja 2007.), Odvjetnik, 7-8(2007.), str. 25.104

Doc dr. sc. Marko Šikić: Vremenski okviri odlučivanja u hrvatskom upravnom sporuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 93.-112.nisu djelotvorna, Ustavni sud smatra da se njegovo dosadašnje pravno stajalište utom pitanju mora promijeniti.Tako, Ustavni sud utvrđuje da i neaktivnošću i neučinkovitošću organa javneuprave, promatranih zajedno s trajanjem upravnog spora može doći do povredečl. 29. st. 1. Ustava i čl. 6. st. 1. Europske konvencije u dijelu koji se odnosi narazumnu duljinu odlučivanja o pravima i obvezama stranaka. Ustavni sud posebno,nadalje, naglašava kako samo trajanje upravnog spora ne pokazuje stvarno trajanje“spornog” razdoblja odlučivanja o konkretnoj upravnoj stvari.U svezi s naznačenim činjenicama Ustavni sud posebno je napomenuo da,u situacijama u kojima je moguće koristiti sredstva pravne zaštite protiv šutnjeuprave, neće razmatrati duljinu “spornog” dijela prethodno okončanog upravnogpostupka, ako se podnositelji izrijekom ne pozovu na njegovo nerazumno dugotrajanje te ujedno ne dokažu da su u tom postupku koristili sredstva pravne zaštiteprotiv šutnje uprave. 43Od velike je važnosti i činjenica da se Ustavni sud očitovao i o opisanimsituacijama kada na nerazumno duge rokove odlučivanja u upravnim iupravnosudskim postupcima utječe činjenica što Upravni sud više puta vraćaupravnu stvar na upravni postupak i to najčešće zbog nepotpuno ili pogrešnoutvrđenih činjenica. Ustavni sud ističe kako takva upravna i upravnosudska praksaukazuje na bitne nedostatke u hrvatskom upravno-postupovnom pravu te da se onine mogu ispraviti sredstvima pravne zaštite protiv šutnje uprave.Zbog toga Ustavni sud utvrđuje da: “u situacijama opetovanog ponavljanjaupravnih postupaka zbog poništavanja upravnih akata i vraćanja predmeta naponovni upravni postupak od strane Upravnog suda Republike Hrvatske imarazumnog opravdanja sagledavati ukupno trajanje upravnih i upravnosudskihpostupaka zajedno, i na toj osnovi prosuđivati eventualnu povredu podnositeljevogustavnog prava zajamčenog člankom 29. stavkom 1. Ustava i konvencijskog pravazajamčenog člankom 6. stavkom 1. Konvencije.”Opisana, izmijenjena, pravna shvaćanja Ustavnog suda konačno su usuglasilapraksu Ustavnog suda s pravednijom i istančanijom praksom Europskog sudau pogledu računanja početka i završetka relevantnog razdoblja za procjenurazumnosti trajanja upravnosudskog postupka. Mišljenja smo kako će navedenapraksa građanima koji neposredno trpe zbog otezanja u žalbenom stadijuupravnog postupka omogućiti ostvarivanje pravednije (i veće) novčane naknadezbog povrede razumnosti trajanja upravnosudskog postupka. Važno je naglasiti i43Obrazlažući opisano stanovište Ustavni sud pozvao se na čl. 72. Ustavnog zakona te na presuduEuropskog suda u predmetu ŠTAJCAR protiv Hrvatske. Ističemo kako je navedeno stanovište Ustavni sudponovio i u odluci br. U-IIIVs-1639/2008 od 24. rujna 2008. kojom je odbio ustavnu tužbu podnesenuprotiv rješenja Vrhovnog suda. Isticanje činjenice da iz opisanog stanovišta proizlazi da tek strankakoja može dokazati da je uložila žalbu zbog šutnje uprave, te nakon toga tzv. “požurnicu” prema čl. 26.ZUS-a može očekivati da će Ustavni sud uzeti u obzir trajanje žalbenog upravnog postupka pri procjenirazumnosti trajanja upravno-sudskog postupka v. u Šprajc, op. cit. (bilj. 42), str. 26.105

Doc dr. sc. Marko Šikić: Vremenski okviri odlučivanja u hrvatskom upravnom sporuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 93.-112.kako je Odluka i Rješenje dovela do promjene prakse Vrhovnog suda u računanjarelevantnoga razdoblja u upravnosudskim postupcima. 44Mišljenja smo, nadalje, kako će se nova praksa Ustavnog suda snažno odrazitii na institut pravne zaštite građana od šutnje uprave u upravnom postupku.U svezi s time najprije želimo istaknuti kako smatramo da je vezivanjeuračunavanja žalbenog postupka, prilikom procjene razumnosti roka, uz obveznokorištenje pravnih sredstava protiv šutnje uprave prilično dvojbeno. Naime, iakose Ustavni sud priklonio praksi Europskog suda po tom pitanju, 45 ipak smatramoda se time nije postiglo u cijelosti pravedno rješenje. Naime, nepobitna je činjenicakako se sredstva pravne zaštite protiv šutnje uprave u Republici Hrvatskoj nemogu smatrati djelotvornima. 46 Navedena se nedjelotvornost naročito moževezati uz tužbu zbog šutnje uprave jer hrvatski građani imaju zaista jake razlogaza oklijevanje s njenim podnošenjem – poziciju u kojoj se nalaze i u kojojdrugostupanjska tijela veže zakonski dvomjesečni rok za donošenje rješenjapodnošenjem tužbe zamjenjuju pozicijom u kojoj se smatra da su trogodišnjirokovi rješavanja Upravnog suda razumni. 47Ustavni sud u Odluci i Rješenju naglasio je problematiku opetovanog vraćanjapredmeta na ponovno odlučivanje organima uprave od strane Upravnog suda.Ističemo kako sličan problem postoji i u upravnom postupanju kod učestalog„dodavanja“ predmeta između tijela uprave raznih razina. Iako navedena pojavapridonose velikim odugovlačenjima u postupcima pravna sredstva za zaštituod šutnje uprave ne mogu je spriječiti. Hrvatski zakonodavac, prepoznavšiopisani problem, u novom ZUP-u pokušao ga je riješiti proširivanjem dužnostidrugostupanjskih tijela da sama riješe upravne stvari postupajući povodomžalbi stranaka. 48 Mišljenja smo kako je na opisani način učinjen bitan iskorak44O razvoju pravne prakse Vrhovnog suda u odlučivanja o povredi prava na rješavanje u razumnomroku pred Upravnim sudom govoriti ćemo u nastavku rada.45V. presude u predmetima ŠTAJCAR protiv Hrvatske, POČUČA protiv Hrvatske i BOŽIĆ protivHrvatske.46Navedenu činjenicu naglasio je i sam Ustavni sud u Odluci i Rješenju.47Željeli bismo još jednom upozoriti na stanovište Europskog suda da se pravno sredstvo može smatratidjelotvornim samo ako se obrati posebnu pozornost na brzinu pravnog sredstva, budući da odgovarajućunarav pravnog sredstva može potkopati njegova prekomjerna duljina. Ističemo kako je upravo u vezi snavedenim stanovištem Europski sud u predmetu POČUČA protiv Hrvatske primijetio da je Upravnomsudu trebalo više od tri godine da odluči o tužbi podnositelja zahtjeva zbog šutnje uprave.48St. 1. i 2. čl. 118. Novog ZUP-a pod naslovom „Poništavanje rješenja“, glase:„(1) Drugostupanjsko tijelo poništit će rješenje i samo riješiti stvar ako utvrdi:da su u prvostupanjskom postupku činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene,da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja bi bila od utjecaja na rješavanjestvari,da je izreka pobijanog rješenja nejasna ili je u proturječnosti s obrazloženjem.da je pogrešno primijenjen pravni propis na temelju kojega se rješava stvar.(2) Kad je za donošenje novoga rješenja, s obzirom na prirodu upravne stvari, nužno neposrednorješavanje prvostupanjskog tijela, a drugostupanjsko tijelo utvrdi da rješenje treba poništiti, dostavit ćepredmet na ponovno rješavanje prvostupanjskom tijelu.“106

Doc dr. sc. Marko Šikić: Vremenski okviri odlučivanja u hrvatskom upravnom sporuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 93.-112.u pokušaju iskorjenjivanja višekratnih vraćanja predmeta na ponovni postupakprvostupanjskim tijelima. No, s obzirom da je drugostupanjskim tijelima ostavljenprilično širok diskrecijski okvir za moguća vraćanja predmeta na ponovnoodlučivanje prvostupanjskim tijelima mišljenja smo kako će se i u budućnostitrebati potražiti efikasnija postupovna sredstva za rješavanja opisane negativnepojave. 49b) Praksa Vrhovnog sudaVrhovni sud je, prije opisane Odluke i Rješenja Ustavnoga suda, pitanjeutvrđivanja vremenskih okvira prilikom procjene razumnosti trajanja postupakapred Upravnim sudom samo djelomično procjenjivao prema tadašnjim stajalištimaUstavnog suda 50 , no niti on nije u cijelosti prihvatio primjereniju praksu Europskogsuda.Početkom trajanja relevantnoga razdoblja za procjenjivanje razumnosti rokapostupanja pred Upravnim sudom Vrhovni sud je, tako, smatrao dan podnošenjatužbe Upravnom sudu. 51 Završetkom, pak, razdoblja koje se procjenjuje, smatranje dan donošenja presuda Upravnog suda 52 ili je, u situacijama gdje Upravni sud nebi donosio presude, u relevantno razdoblje uračunavato i vrijeme koje je proteklodo donošenja rješenja samoga Vrhovnog suda. 53Iz navedene je prakse utvrđivanja početka i završetka relevantnog razdobljavidljivo kako je i Vrhovni sud, smatrajući početkom relevantog razdoblja danpodnošenja tužbe Upravnom sudu, isto razdoblje skratio za cjelokupni periodod dana izjavljivanja žalbe u upravnom postupku pa do dana podnošenja tužbeUpravnom sudu.Prilikom utvrđivanja završetka relevantnog razdoblja Vrhovni sud slijedio jepraksu Europskog suda i na taj način odstupio od tadašnje prakse Ustavnog suda.Vidljivo je, naime, kako je Vrhovni sud relevantno razdoblje smatrao nedovršenimsve do dana donošenja vlastita rješenja ili donošenja odluke Upravnog suda.U pogledu konkretnih vremenskih razdoblja koji su dovodili do uspjehastranaka s njihovim zahtjevima moguće je zaključiti kako je rok od tri godinetrajanja postupaka pred Upravnim sudom postavljen kao čvrsta točka koja jasno49Prihvatljiv model pravne zaštite od opisane pojave predstavlja sustav uveden u slovensko pravoZakonom o upravnem sporu iz 2006. (Uradni list RS 105/2006, 26/2007, 122/2007, 65/2008, 119/2008i 54/2009) prema kojem je pokretanje upravnog spora moguće i u situacijama kada upravni organi nedonose konačni upravni akt u roku od tri godine od početka upravnog postupka, i to bez obzira da li su upostupku bila korištena redovna ili izvanredna pravna sredstva.50Praksu Vrhovnog suda moguće je vidjeti na http://sudskapraksa.vsrh.hr.51V. primjerice rješenja VSRH-Uzp 72/2006-5, VSRH-Uzp 12/2006-6, VSRH-Uzp 9/2006-2 i VSRH-Uzp 42/2006-2.52V. rješenja VSRH Uzp 20/2006-2 i VSRH Uzp 16/2006-2.53V. rješenje VSRH Uzp 51/2006-6.107

Doc dr. sc. Marko Šikić: Vremenski okviri odlučivanja u hrvatskom upravnom sporuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 93.-112.razdjeljuje razumne od nerazumno dugih postupaka. 54 Također, moguće je zaključitida je navedeni rok od tri godine označen kao granica bez dubljeg ulaženja u sampredmet (npr. značenje interesa o kojima se odlučuje u postupku za samu stranku).Nadalje, potrebno je istaknuti kako je i u situacijama rješavanja Upravnog suda požalbama zbog šutnje uprave rok od tri godine smatran razumnim. 55Objava Odluke i Rješenja Ustavnog suda odrazila se i na praksu Vrhovnogsuda. Tako se od prosinca 2007. početak i završetak relevantnoga razdobljaprocjenjuju prema novom stajalištu Ustavnog suda. Navedeno znači da je Vrhovnisud početkom relevantnoga razdoblja označio trenutak izjavljivanja žalbe uupravnom postupku, dok je i dalje nastavio smatrati završetak navedenog razdobljaotvorenim sve do donošenja vlastitog rješenja ili odluke Upravnog suda. 56Vrhovni sud preuzeo je i stajalište Ustavnog suda u pogledu nužnosti korištenjasredstava pravne zaštite od šutnje uprave kao preduvjeta za uračunavanje žalbenograzdoblja u upravnom postupku, a prilikom procjenjivanja ukupnog trajanjapostupka pred Upravnim sudom. 57 Procjenjujući razumnost trajanja postupakapokrenutih pravnim sredstvima protiv šutnje uprave, na žalost, Vrhovni je sudzadržao raniju praksu koja je trogodišnje postupke u ovim situacijama smatralarazumnima. 58 Mišljenja smo kako navedenom praksom Vrhovni sud smisaopravnih sredstva zaštite od šutnje uprave u velikoj mjeri dovodi u pitanje. Naime,dužnost donošenja rješenja u dvomjesečnim ili kraćim rokovima ne smije se, azbog korištenja žalbe i tužbe zbog šutnje uprave, pretvoriti u „razumni“ postupaku trajanju od tri godine. Zbog toga smatramo kako bi Vrhovni sud morao razvitipraksu kojom bi sve upravno-sudske postupke zbog šutnje uprave duže od dvamjeseca smatrao nerazumnima. 59Konačno, potrebno je istaknuti i kako je Vrhovni sud preuzeo stanovištaUstavnog suda u pogledu opetovanog vraćanja predmeta od strane Upravnog sudana rješavanje organima uprave, te je i on naglasio kako sredstvima pravne zaštiteprotiv šutnje uprave nije moguće ispraviti nedostatke u sustavu postupovnog pravakoji takvu pojavu omogućuju. 6054V. tako, primjerice, rješenje VSRH Uzp 12/2007-5 u kojem je trajanje upravnosudskog postupka od2 godine i 11 mjeseci ocijenjeno razumnim te rješenje VSRH Uzp 117/2006-5 u kojem je trajanje od trigodine i 15 dana ocijenjeno nerazumnim.55V. tako rješenje VSRH Uzp-88/06-5 u kojem je rok rješavanja Upravnog suda po tužbi zbog šutnjeuprave od 2 godine 11 mjeseci i 16 dana ocijenjen razumnim.56V. primjerice rješenja: VSRH Uzp-185/2007-5, VSRH Uzp-219/2007-7 i VSRH Uzp-343/2007-5.57V. tako, rješenje VSRH Uzp 325/2007-5 koje, mišljenja smo, vrlo dobro pokazuje u kojoj mjerije navedeno stajalište tvrdo i nepravedeno prema građanima. U navedenom je postupku, naime, zahtjevodbijen kao neosnovan iako se predmet u prvostupanjskom upravnom postupku rješavao četiri, dok udrugostupanjskom (žalbenom) postupku rješenje do trenutka podnošenja zahtjeva Vrhovnom sudu nijebilo doneseno čak šest godina.58V. tako, primjerice, rješenje VSRH Uzp-163/2008-4.59Ističemo kako su upravno-sudski postupci po tužbama zbog šutnje uprave u osnovi vrlo jednostavnijer se svode na utvrđivanje činjenice da li su nadležna tijela uprave propustila u zakonskom roku donijetirješenje ili ne.60V. tako rješenja VSRH Uzp 185/2007-5, VSRH Uzp 226/2007-5, VSRH Uzp 292/2007-4 i VSRHUzp 85/2008-5.108

Doc dr. sc. Marko Šikić: Vremenski okviri odlučivanja u hrvatskom upravnom sporuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 93.-112.Veliku opasnost za institut pravne zaštite od povrede razumnosti rokaodlučivanja Upravnog suda predstavlja činjenica da Vrhovni sud ne posvećujegotovo nikakvu pažnju mjerilima pomoću kojih se može utvrditi da li je nekipostupak udovoljio standardu razumnog roka ili nije. 61 Mišljenja smo kako jenužno da Vrhovni sud u buduće posveti primjerenu pažnju navedenim mjerilimakako bi Republika Hrvatska zaista osigurala kvalitetnu zaštitu od povreda razmnogroka odlučivanja. 62IV. ZAKLJUČAKRepublika Hrvatska u posljednjih je dvanaest godina velikim brojemnormativnih promjena pokušala zaustaviti izuzetno opasnu pojavu prekomjernihodugovlačenja u postupcima. Mišljenja smo kako se i u ustavnim i zakonskimtekstovima, a i u ustavno-sudskoj i sudskoj praksi, napredovalo od nedovoljnorazvijenih k potpunijim i s Europskom konvencijom usklađenijim rješenima.No, također smo mišljenja da praksa Ustavnog i Vrhovnog suda još uvijek neomogućuje u potpunosti zaštitu od pretjerano dugih postupaka pred Upravnimsudom. Glavnim preprekama u ostvarivanju navedenog cilja smatramo praksukoja pretjerano duge vremenske periode postupanja smatra razumnima (pri čemunaročito želimo istaknuti stanovište da su trogodišnji rokovi za postupanje povodomtužbi zbog šutnje uprave razumni) te nedovoljno posvećivanje pažnje mjerilimapomoću kojih se može utvrditi da li je neki postupak udovoljio standardu razumnogroka ili nije. Također, mišljenja smo kako prepreka potpunijem pružanju pravnezaštite nalazi i u činjenici da i Ustavni i Vrhovni sud žalbu i tužbu zbog šutnjeuprave smatraju efikasnima iako je, međutim, izvjesno da se primjenom navedenihpravnih sredstava građani mogu i vremenski udaljiti od rješenja vlastitih pravnihsituacija. Smatramo kako bi Ustavni i Vrhovni sud u budućnosti trebali obratitipozornost na naznačene probleme te razviti praksu koja bi građanima RepublikeHrvatske omogućila kvalitetnu zaštitu od pretjerano dugih rokova odlučivanjaUpravnog suda.61O značajnom odstupanju Ustavnog suda od prakse Europskog suda, u pojedinim odlukama Ustavnogsuda, a u pitanju procjenjivanja značenja koje za stranku imaju interesi o kojima se u postupku odlučivalov. u: Šprajc, op. cit. (bilj. 38), str. 6.62Željeli bismo, u svezi s navedenim problemom, ukazati na Odluku Ustavnog suda U-IIIVs-4242/2007kojom je ustavna tužba usvojena, ukinuto rješenje Vrhovnog suda te predmet vraćen istome sudu naponovni postupak i odlučivanje. U navedenoj je odluci, naime, Ustavni sud utvrdio kako je postupak ukonkretnom slučaju trajao nerazumno dugo već u vrijeme donošenja osporenog rješenja Vrhovnog suda,a budući da se vodio zbog isplate mirovine. Ustavni sud napomenuo je kako je Europski sud u višesvojih presuda utvrdio da je u mirovinskim sporovima potrebno naročito učinkovito postupanje, pa je isam konkretni predmet bio od naročitog značaja za podnositelja, te je u njemu trebalo postupati posebnoučinkovito.109

Doc dr. sc. Marko Šikić: Vremenski okviri odlučivanja u hrvatskom upravnom sporuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 93.-112.LITERATURA:BORKOVIĆ, Ivo, Upravno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2002.CRNIĆ, Jadranko, Ustavni zakon o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona oUstavnom sudu Republike Hrvatske: spas ili requiem za Ustavni sud, Zbornik Pravnogfakulteta u Zagrebu, 52, 2(2002), str. 259.-287.CRNIĆ, Jadranko, Razmišljanje o (ne)ustavnosti nekih odredaba (novog) Zakona osudovima, Informator, 5405-5408.(2006.), str. 29., 30. i 32.CRNIĆ, Jadranko, O bespućima nekih odredaba (novog) Zakona o sudovima,Informator, 5425(2006.), str. 8. i 13.DUPELJ, Želimir, Šutnja uprave, Pravo i porezi, 6(2002.), str. 27.-32.GOMIEN, Donna i dr., Law and practice of the European Convention on Human Rightsand the European Social Charter, Council of Europe Publishing, Strasbourg, 1996.GORANIĆ, Ivana, Suđenje u “razumnom roku” – jedan od uvjeta za pravično suđenje(članak 6. st. 1. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda),Vladavina prava, 6(2000.), str. 47.-62.GRDINIĆ, Elica, Mehanizmi zaštite prava na suđenje u razumnom roku – komparativniprikaz, Hrvatska pravna revija, 2(2005.), str. 1.-6.IVANČEVIĆ, Velimir, Pravna zaštita građana kod šutnje administracije, Hrestomatijaupravnog prava, priredio: Dragan Medvedović, Suvremena javna uprava, Zagreb, str.187.-215.JURIĆ KNEŽEVIĆ Dunja, Nedonošenje upravnog akta (šutnja uprave) i put pravnezaštite, Pravo i porezi, 9(2003.), str. 51.-57.KRBEK, Ivo, Upravnosudska zaštita protiv šutnje upravne vlasti, Mjesečnik,2-3(1937.), str. 81.-92.LUKINA-KARAJKOVIĆ, Lidija, Prikaz odluka Europskog suda za ljudska pravau Strasbourgu protiv Republike Hrvatske, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 52,3-4(2002.), str. 651.-663.MATOVIĆ, Ivan, Neki aspekti zaštite protiv šutnje administracije, Zbornik Višeupravne škole u Zagrebu, 11(1982.), str. 153.-177.MRŠIĆ, Gordana, Donošenje sudske odluke u razumnom roku, Hrvatska pravna revija,4(2003.), str. 106.-110.OMEJEC, Jasna, “Razumni rok” u interpretaciji Ustavnog suda Republike Hrvatske,Ustavni sud u zaštiti ljudskih prava – interpretativna uloga Ustavnog suda, uredili: JadrankoCrnić i Nikola Filipović, Organizator, Zagreb, 2000., str. 131.-149.OMEJEC, Jasna, Pravni učinci ustavnosudske kontrole zakona i drugih propisa, Ustavkao jamac načela pravne države, uredili: Jadranko Crnić i Nikola Filipović, Organizator,Zagreb, 2002., str. 95.-139.POTOČNJAK, Željko, Pravo na sud, pristup sudu i suđenje u razumnom roku uslučaju intervencije zakonodavca u sudske postupke u tijeku, Zbornik Pravnog fakultetaSveučilišta u Rijeci, 2(2004.), str. 823.-853.POTOČNJAK, Željko, Zaštita prava na suđenje u razumnom roku – neki prijedloziza unapređenje hrvatskog sustava na temelju stranih iskustava, Hrvatska pravna revija,4(2005.), str. 1.-15.110

Doc dr. sc. Marko Šikić: Vremenski okviri odlučivanja u hrvatskom upravnom sporuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 93.-112.POTOČNJAK, Željko, Zaštita prava na suđenje u razumnom roku nakon stupanja nasnagu novog Zakona o sudovima, Hrvatska pravna revija, 4(2006.), str. 13.-31.RADOLOVIĆ, Aldo, Zaštita prava na suđenje u razumnom roku – realna mogućnost,(pre)skupa avantura ili utopija?, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, 1(2008.),str. 277.-317.ROBERTSON, A. H., MERILLS, J. G., Human Rights in Europe – A study of theEuropean Convention on Human Rights, Manchester University Press, Manchester,1993.ŠIKIĆ, Marko, Šutnja uprave u hrvatskom pravu, magistarski rad, Zagreb, 2006.ŠIKIĆ, Marko, Pravo na suđenje u razumnom roku u postupcima pred Upravnimsudom Republike Hrvatske, Zbornik Pravnog fakulteta u Rijeci, 1(2009.), str. 333.-372.ŠIKIĆ, Marko, Pravna zaštita od šutnje uprave prema novom Zakonu o općemupravnom postupku, Modernizacija općeg upravnog postupka i javne uprave u Hrvatskoj,urednici: Ivan Koprić i Vedran Đulabić, Suvremena javna uprava, Zagreb, 2009., str. 191.-213.ŠPRAJC, Ivan, O načinu procjenjivanja „razumnosti“ trajanja upravnosudskogpostupka, Informator, 5322(2005.), str. 5.-6.ŠPRAJC, Ivan, Presude Europskog suda za ljudska prava u slučajevima Božić, Počučai Vajagić protiv Hrvatske, Odvjetnik 5-6(2007.), str. 30.-33.ŠPRAJC, Ivan, Promjena ustavnosudske prakse u procjenjivanju razumnosti trajanjaupravnosudskog postupka (uz Odluku i Rješenje Ustavnog suda br. U-IIIA-4885/2005 od20. lipnja 2007.), Odvjetnik 7-8(2007.), str. 24.-27.UZELAC, Alan, Hrvatsko procesno pravo i jamstvo “pravičnog postupka” izEuropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Zbornik Pravnogfakulteta Sveučilišta u Rijeci, v. 19, Supplement, 1998.VAJIĆ, Nina, Duljina sudskog postupka u Hrvatskoj i praksa Europskog suda zaljudska prava, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 5(2001.), str. 981.-990.VAN DIJK, Pieter i dr., Theory and Practice of the European Convention on HumanRights, Intersentia, Antwerpen-Oxford, 2006.111

Doc dr. sc. Marko Šikić: Vremenski okviri odlučivanja u hrvatskom upravnom sporuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 93.-112.TIME FRAMES FOR REACHING DECISIONS INCROATIAN ADMINISTRATIVE DISPUTESUnder analysis here are the problem areas of time frames where, in the Republic of Croatia,administrative lawsuits have to be finalised, and the possibility of legal protection of citizens if theAdministrative Court in Croatia exceeds set time frames. Also, after the introductory part wherethe importance of effective administrative and administrative court procedure is emphasised, theinstitution of right to trial within a reasonable time period is analysed including the afore statedinstitution’s peculiarities of application in proceedings before the Administrative Court of theRepublic of Croatia. The chapter that follows deals with the analysis of Constitutional and SupremeCourt practice in the Republic of Croatia. This covers reaching decisions in proceedings for theprotection of citizens from infringement of rights at trial before the Administrative Court in theRepublic of Croatia in regard to a reasonable time frame. In the conclusion, important basicproblems and theses are presented as are possible directions for future normative activities aimed ataccelerating administrative court proceedings.Key words: right to trial within a reasonable deadline, AdministrativeCourt of the Republic of Croatia, administrative dispute,administrative procedure112

Inga Vezmar Barlek: Pravni lijekovi u upravnosudskom postupkuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 113.-129.Inga Vezmar Barlek, sutkinjaUpravnog suda Republike HrvatskePRAVNI LIJEKOVI U UPRAVNOSUDSKOM POSTUPKUUDK: 342. 9. 096 (497.5)Primljeno: 20. 11. 2009.Stručni radReforma upravnog sudovanja prijedlogom novog Zakona o upravnim sporovima u hrvatskiupravnosudski postupak uvodi pravo na žalbu pa se u radu obrađuje institut žalbe protivprvostupanjskih presuda upravnih sudova te žalbe protiv sudskih rješenja. Drugi pravni lijek koji sepropisuje je ponavljanje postupka, tako da se u radu iznose i zakonski prijedlozi za taj institut.Ključne riječi: upravnosudski postupak, pravni ljekovi, žalba, ponavljanjepostupka, Republika HrvatskaI. UVODPrijedlog novog Zakona o upravnim sporovima, 1 koji se izrađuje u sklopureforme hrvatskog upravnog sudovanja, unosi brojne novine u postojeći sistem.Tako je novost u odnosu na važeći Zakon o upravnim sporovima 2 uvođenjeredovnog pravnog lijeka (prava na žalbu) protiv odluka prvostupanjskih sudova.Drugi pravni lijek koji se predlaže je izvanredni pravni lijek (ponavljanjepostupka) koji postoji i sada, međutim prijedlogom novog Zakona taj se pravnilijek reformira sukladno novim načelima upravnosudskog postupka.U razradi ovih procesnih instituta koriste se i razmatranja teorije građanskogprocesnog prava, 3 budući da ova reforma u hrvatsko upravnosudsko procesno pravounosi neka nova rješenja, koja teorija i praksa upravnog prava tek trebaju razraditi.Razmatranja teorije građanskog procesnog prava prilagođena su specifičnostimaupravnosudskog postupka, koji se u nekim temeljnim načelima bitno razlikuje odgrađanskog postupka.Uvodno valja prije svega definirati pravne lijekove te definirati razlikovnostizmeđu redovnih i izvanrednih pravnih lijekova.1Dalje u tekstu: prijedlog Zakona. Nacrt prijedloga Zakona o upravnim sporovima usvojen je na 86.sjednici Vlade Republike Hrvatske 19. lipnja 2009. U radu se koristi tekst prijedloga Zakona s te sjednice.Dana 3. srpnja 2009. na 11. sjednici Hrvatskog sabora donesen je zaključak da se prihvaća prijedlogZakona.2Dalje u tekstu ZUS. Zakon o upravnim sporovima. Narodne novine broj: 53/91, 9/92 i 77/92.3Triva, S., Belajec V., Dika, M. (1986.). Građansko parnično procesno pravo. Zagreb: Narodnenovine.113

Inga Vezmar Barlek: Pravni lijekovi u upravnosudskom postupkuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 113.-129.Pravni lijek je parnična radnja stranke ili druge ovlaštene osobe kojom odnadležnog suda traži da ukine ili preinači odluku suda za koju tvrdi da je zanju nepovoljna, nepravilna i nezakonita. 4 ... Pravo na podnošenje pravnog lijekadispozitivno je pravo ovlaštene stranke. 5Redovni pravni lijekovi podnose se protiv nepravomoćnih, izvanredni protivpravomoćnih sudskih odluka. 6Procesne pretpostavke za podnošenje pravnog lijeka propisane su zakonom isud na njih mora paziti po službenoj dužnosti jer se radi o ius cogens. 7 Dalje serazrađuju posebnosti svakog od naprijed navedenih instituta.II. REDOVNI PRAVNI LIJEKŽalba protiv presude je univerzalni pravni lijek protiv prvostupanjskihnepravomoćnih presuda ... 8Žalba u upravnosudskom postupku je devolutivni pravni lijek, jer o njojrješava drugostupanjski sud. Prema prijedlogu Zakona o žalbama protiv presudaupravnih sudova i rješenja protiv kojih je dopuštena žalba rješava Visoki upravnisud Republike Hrvatske. 9Devolutivni pravni lijekovi u pravilu su efi kasnije sredstvo za borbu protivnezakonitosti odluka. Budući da se pravnim lijekom u pravilu napada rad suda,umjesno je što se ispitivanje pravilnosti tog rada i njegovih rezultata povjeravadrugom, objektivnijem, višem i kvalifi ciranijem sudu. Za sud čija se odluka napadateško je pretpostaviti da bi mogao – zanemarujući svoje ranije stavove, prelazećipreko povrijeđene osjetljivosti – naći nove, pravilnije kriterije za ocjenu stvari okojoj je već sudio.Devolutivna kvaliteta pravnih lijekova uvjetuje stepenastu instancionuorganizaciju sudova. 104Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 540.5Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 541.6Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 542.7Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 545.8Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 555.9Dalje u tekstu: Visoki upravni sud. U radu se vezano uz odlučivanje o žalbi za Visoki upravni suduglavnom koristi termin drugostupanjski sud ili Sud. Ovo iz razloga što taj Sud prema članku 13. stavku3. prijedloga Zakona u određenim vrstama predmeta odlučuje kao sud prvog stupnja. Članak 13. stavak 3.prijedloga Zakona: Visoki upravni sud odlučuje: 1. o žalbama protiv presuda upravnih sudova i rješenjaprotiv kojih je dopuštena žalba; 2. o ustavnosti i zakonitosti općih akata; 3. o tužbama protiv odluka oimenovanju suca; 4. o tužbama protiv odluka o imenovanju i razrješenju predsjednika sudova, zamjenikadržavnog odvjetnika i javnog bilježnika; 5. o tužbama protiv rješenja kojim je povrijeđeno Ustavom izakonom zajamčeno pravo na lokalnu samoupravu; 6. o tužbama protiv odluka donesenih u provođenjunadzora nad zakonitošću rada tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave; 7. o sukobunadležnosti između upravnih sudova; i 8. u drugim zakonom propisanim slučajevima.10Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 543114

Inga Vezmar Barlek: Pravni lijekovi u upravnosudskom postupkuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 113.-129.Osim što je devolutivan pravni lijek, žalba protiv presude u upravnosudskompostupku je i dvostran pravni lijek – «jer se mora dostaviti protivniku na odgovor»te samostalan pravni lijek – «jer se o njemu odlučuje nezavisno od drugih pravnihlijekova». 11 Za razliku od toga žalba protiv rješenja može biti i nesamostalanpravni lijek. 12 Jednu od osnovnih karakteristika pravnog lijeka čini i njegovasuspenzivnost/nesuspenzivnost, no prijedlogom Zakona ovaj učinak žalbe jošuvijek nije definiran, s obzirom da se logičkim slijedom ove odredbe morajunadovezati na odredbe o odgodnom učinku tužbe, u kom dijelu prijedlog Zakonajoš uvijek sadrži alternativna rješenja. 13Donošenju presude o osnovanosti tužbenog zahtjeva prethode tri djelatnostisuda: (1) sud provodi određeni postupak; (2) utvrđuje pravno relevantne činjenice;(3) na utvrđene činjenice primjenjuje određena pravna pravila radi ocjeneosnovanosti tužbenog zahtjeva. Presuda je rezultat ovih sudskih djelatnosti. 14Iz toga slijedi da sve ovo teoretski može biti razlog za žalbu. Odnosno presudamože biti nezakonita ako je u bilo kojoj od prethodno navedenih komponentidošlo do greške. Međutim, imajući u vidu da je jedan od ciljeva reformeupravnog sudovanja – postizanje učinkovitosti postupka, bilo je potrebno naćiravnotežu između efikasnog ostvarivanja prava građana i istovremene potrebe zakontrolom zakonitosti presuda, odnosno uspostaviti tzv. djelotvorni «filter» kojiće spriječiti da baš svi postupci dođu i do druge sudske instance (što bi dovelodo dugotrajnog postupka i samim time neučinkovitog ostvarenja prava građana),a istovremeno osigurati otklanjanje nezakonitosti prvostupanjskih presuda odstrane drugostupanjskog suda.U upravnosudskom postupku «filter» za žalbu je nemoguće normirati primjericeimajući u vidu vrijednost predmeta spora. Ovo iz razloga što je u mnogim11Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 555. Premaprijedlogu Zakona protiv presude suda predviđena je i mogućnost podnošenja izvanrednog pravnog lijeka– prijedloga za ponavljanje postupka (članak 76. prijedloga Zakona).12Vidi dio II. 6. ŽALBA PROTIV RJEŠENJA infra.13Članak 26. prijedloga Zakona: Odgodni učinak tužbe (1) Tužba nema odgodni učinak, ako zakonomnije drugačije propisano. (2) Sud može odlučiti da tužba ima odgodni učinak, ako bi se izvršenjempojedinačne odluke ili upravnog ugovora tužitelju nanijela šteta koja bi se teško mogla popraviti, akozakonom nije propisano da žalba ne odgađa izvršenje pojedinačne odluke ili odgoda nije protivna javnominteresu, niti bi se odgađanjem nanijela veća nenadoknadiva šteta protivnoj stranci. Članak 26. prijedlogaZakona - Alternativa: (1) Tužba radi poništenja pojedinačne odluke odnosno postupanja kojom je tužiteljunametnuta neka obveza odgađa izvršenje do pravomoćnosti sudske odluke. (2) Tužba nema odgodniučinak: 1. ako se radi o javnim prihodima (porezima, naknadama, carinama, troškovima, doprinosima zasocijalno osiguranje i sličnim novčanim obvezama). 2. ako je javnopravno tijelo odlučilo da žalba protivprvostupanjskog rješenja nema odgodni učinak i 3. ako je to zakonom propisano. (3) Sud može odlučitida tužba ima odgodni učinak, ako bi se izvršenjem rješenja tužitelju nanijela šteta koja bi se teško moglapopraviti, a odgoda nije protivna javnom interesu, niti bi se odgađanjem nanijela veća nenadoknadivašteta protivnoj stranci. Članak 66. stavak 6. prijedloga Zakona: Žalba ne odgađa izvršenje pobijanepresude. Na prijedlog žalitelja Visoki upravni sud može odgoditi izvršenje pobijane presude. Članak66. stavak 6. prijedloga Zakona – Alternativa: Žalba protiv presude odgađa izvršenje: 1. sudske odlukedonesene u sporu radi poništenja pojedinačne odluke odnosno postupanja kojim je tužitelju nametnutaneka obveza ili 2. u slučaju kada je sud tako odlučio. Članak 66. stavak 7. prijedloga Zakona – Alternativa:Žalba ne odgađa izvršenje u predmetima u kojima tužba nema odgodni učinak.14Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 558115

Inga Vezmar Barlek: Pravni lijekovi u upravnosudskom postupkuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 113.-129.upravnim stvarima vrijednost predmeta spora neprocjenjiva (npr. utvrđivanjedržavljanstva), a u nekim predmetima primjerice iz oblasti mirovinskog osiguranja,pojedinačna vrijednost predmeta spora može biti mala, ali stajalište suda zauzetou pojedinačnom predmetu može biti primjenjivo na veliku skupinu građana. Toznači da i pojedinačni slučaj male vrijednosti predmeta spora, može socijalno –ekonomski biti od velike važnosti.Kao rezultat ove rasprave uslijedilo je predlaganje slijedećih razloga zbogkojih se žalbom može pobijati presuda prvostupanjskog upravnog suda: bitnepovrede postupka, pogrešno ili nepotpuno utvrđeno činjenično stanje u sudskompostupku ili odstupanje od pravnog shvaćanja Visokog upravnog suda i prakseupravnih sudova, 15 pri čemu se zbog prva dva razloga žalba može podnijeti samou slučaju ako je prvostupanjski sud presudom sam riješio upravnu stvar, 16 odnosnodonio tzv. reformacijsku odluku. To zapravo znači situaciju u kojoj je upravni sudpresudom odlučio drugačije nego što je to bilo riješeno u upravnom postupku.Dakle, ako prvostupanjski sud presudom odbije tužbu (i time posredno potvrdiodluku javnopravnog tijela) ta presuda upravnu stvar u suštini ne rješava drugačije,pa nije dopuštena žalba protiv takve presude ni unatoč postojanja bitne povredepostupka niti zbog pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja.2. 1. Razlozi za žalbu protiv presude2.1.1. Bitne povrede postupkaPrijedlog Zakona bitnu povredu postupka definira na sljedeći način: Bitnapovreda postupka postoji ako upravni sud u tijeku postupka nije primijenio ili jenepravilno primijenio odredbe ovoga Zakona, a to je bilo od utjecaja na donošenjezakonite i pravilne presude. 17Radi se dakle o greškama u provođenju postupka – errores in procedendo, 18koje je prvostupanjski sud učinio u provođenju odredbi Zakona o upravnimsporovima, ali samo o bitnim greškama. Bitne su one povrede koje su u uzročnoj… vezi s rezultatima nepravilnog suđenja ili s povredama nekih drugih pravnozaštićenih interesa … 19Ovakvo normativno rješenje slijedi iz pravila da upravni sud neće uvažiti tužbusamo zato što su u upravnom postupku učinjene određene postupovne greške, akoto istovremeno nije utjecalo na odluku o predmetu spora. 20 I to je posljedica težnjeza povećanjem učinkovitosti sudskog postupka radi ostvarivanja prava građana.Naime, uspjeh stranke u sporu samo zbog toga što su povrijeđena pravila postupka15Članak 66. stavak 1. prijedloga Zakona.16Članak 66. stavak 5. prijedloga Zakona.17Članak 66. stavak 2. prijedloga Zakona.18Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 559.19Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 563.20Članak 56. stavak 2. prijedloga Zakona.116

Inga Vezmar Barlek: Pravni lijekovi u upravnosudskom postupkuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 113.-129.ne mora joj u konačnici biti u korist, ako taj uspjeh istovremeno ne dovodi douspjeha u materijalnopravnom smislu, primjerice priznavanja nekog prava.Dakle, ako drugostupanjski sud odlučujući o žalbi utvrdi određeni postupovninedostatak; da bi žalbu ocijenio dopuštenom mora biti siguran da se radi onedostatku koji je utjecao na presudu, odnosno bez postojanja kojeg bi presudabila zakonita.Pri tome se, kako je naprijed navedeno, podsjeća da se prije svega mora raditio tzv. reformacijskoj presudi prvostupanjskog suda.2.1.2. Pogrešno ili nepotpuno utvrđeno činjenično stanje u sudskompostupkuI ovaj žalbeni razlog moguće je iznositi samo protiv tzv. reformacijskepresude.Radi se o greškama u suđenju o osnovanosti zahtjeva – errores in judicando,koje su uzrokovane nepravilnim (pogrešnim ili nepotpunim) utvrđivanjemčinjeničnog stanja - errores facti. 21Prijedlog Zakona ovaj žalbeni razlog definira na sljedeći način: Pogrešno ilinepotpuno utvrđeno činjenično stanje postoji kad je upravni sud kakvu odlučnučinjenicu pogrešno utvrdio, odnosno kad je nije utvrdio. 22Iz odredbe proizlazi da ima u vidu samo činjenično stanje utvrđeno predupravnim sudom, a ne i činjenično stanje utvrđeno u upravnom postupku.Činjenično stanje je pogrešno utvrđeno kad je sud utvrđivao sve relevantnečinjenice, ali je o postojanju svih tih činjenica ili samo nekih od njih stekaonepravilne predodžbe i formirao nepravilan zaključak. 23Činjenično stanje je nepotpuno utvrđeno kad sud propusti da zauzme stav oodređenoj činjenici koja je međutim relevantna za pravilnu primjenu prava. 242.1.3. Odstupanje od pravnog shvaćanja Visokog upravnog suda i prakseupravnih sudovaGreške u suđenju o osnovanosti zahtjeva – errores in judicando, 25 promatrajuse i kao moguća posljedica pogrešne primjene materijalnog prava – errores iuris. 26Odstupanje od pravnog shvaćanja Visokog upravnog suda i prakse upravnih sudovamože se u krajnjem dosegu uzeti kao pogrešna primjena materijalnog prava.21Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 559.22Članak 66. stavak 3. prijedloga Zakona.23Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 562.24Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 562.25Vidi dio 1.2. Pogrešno ili nepotpuno utvrđeno činjenično stanje u sudskom postupku supra.26Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 562.117

Inga Vezmar Barlek: Pravni lijekovi u upravnosudskom postupkuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 113.-129.Tako je u prijedlogu Zakona ovaj žalbeni razlog definiran na sljedeći način:Odstupanje od pravnog shvaćanja Visokog upravnog suda i prakse upravnihsudova postoji ako je u presudi materijalno pravo drugačije primijenjeno. 27Naime, Visoki upravni sud obnaša i funkciju ujednačavanja sudske prakse pasu sukladno tome svi suci toga suda kao i niži sudovi, dužni poštovati etabliranusudsku praksu.Prema tome, ovaj žalbeni razlog egzistira potpuno samostalno, neovisno otome je li prvostupanjski upravni sud donio reformacijsku odluku ili ne. Time senastoji izbjeći bilo kakva devijacija i različito rješenje u odnosu na ustanovljenupraksu u primjeni materijalnog prava.2.2. Sadržaj i podnošenje žalbePrijedlog Zakona propisuje nužni i poželjni sadržaj žalbe.Tako žalba treba sadržavati: oznaku odluke protiv koje se podnosi, naznakupobija li se odluka u cijelosti ili u dijelu, razloge zbog kojih se žalba podnosi,te ostale podatke propisane člankom 47. stavak 2. ovog Zakona (oznaku suda,osobno ime odnosno naziv i adresu stranke i osoba ovlaštenih za zastupanje,predmet spora, sadržaj izjave te potpis, a podnesak dostavljen elektronički trebabiti ovjeren elektroničkim potpisom sukladno zakonu). 28U slučaju nedostatka kojeg od ovih elemenata žalba je neuredna. O postupanjusuda s neurednom žalbom biti će riječi kasnije.Uz naprijed navedeno, žalba mora sadržavati razloge zbog kojih se podnosi,na način da oni budu detaljno obrazloženi. 29 Međutim, ovaj nedostatak žalbe nećedovesti do njene neurednosti i posljedica koje neurednost povlači, jer bi tadavjerojatno velik broj žalbi bio odbačen. Odbacivanje žalbe zbog neobrazloženostiima smisla samo u sustavima u kojima stranku pred sudom mora zastupatiodvjetnik, što u Republici Hrvatskoj nije tako.Znači, Sud će neobrazloženu žalbu koja ima sve nužne dijelove, uzeti urazmatranje. Obrazloženje žalbe u interesu je stranke koja ju podnosi, pa je logičnoda svoje navode i obrazloži.Nove činjenice u žalbi se ne mogu iznositi. 30 Radi se o činjenicama kojestranke nisu iznosile pred prvostupanjskim sudom, odnosno koje nisu bile predmetpostupka pred tim sudom.27Članak 66. stavak 4. prijedloga Zakona.28Članak 69. stavak 1. prijedloga Zakona. U toj odredbi govori se o sadržaju žalbe protiv presude.Budući da se na podnošenje žalbe protiv rješenja na odgovarajući način primjenjuju odredbe o podnošenjužalbe protiv presude (članak 67. stavak 1. prijedloga Zakona) u dijelu u kojem se rad odnosi na presude irješenja suda koristi se termin - odluka suda.29Članak 69. stavak 2. prijedloga Zakona.30Članak 69. stavak 3. prijedloga Zakona.118

Inga Vezmar Barlek: Pravni lijekovi u upravnosudskom postupkuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 113.-129.Žalba se podnosi sudu koji je donio odluku u prekluzivnom 31 roku od 15 danaod dana dostave odluke. 32 Prijedlog Zakona, dakle slijedi u hrvatskom pravnomsustavu uvriježeni rok od 15 dana za podnošenje žalbe, s time da valja napomenutida se u upravnosudskom postupku primjenjuju modernija pravila o dostavi kojasu predviđena novim Zakonom o općem upravnom postupku. 33Žalba se mora podnijeti u dovoljnom broju primjeraka za sve stranke usporu, 34 jer će drugostupanjski sud žalbu dostaviti svim strankama u sporu radiočitovanja. 352.3. Postupak u povodu žalbeU upravnosudskom postupku koji se vodi u povodu žalbe sudjeluju dva suda:prvostupanjski sud koji je donio napadanu odluku i kojem se žalba podnosi (judexa quo) i drugostupanjski sud nadležan da odlučuje o žalbi (judex ad quem). 362.3.1. Postupak pred prvostupanjskim sudomPrvostupanjski sud prima žalbu i odlučuje je li podobna za meritornorazmatranje. Drugostupanjski sud odlučuje o osnovanosti žalbe, no i on može imora odlučivati je li podobna za meritorno razmatranje, ako je to prvostupanjskisud propustio učiniti ili je o tome pogrešno odlučio. 37Da bi se o žalbi moglo meritorno odlučivati ona mora biti pravovremena,izjavljena od ovlaštene osobe, uredna i dopuštena. Ukoliko žalba ne udovoljavasvim ovim uvjetima, sud će ju odbaciti rješenjem, jer nije podobna za meritornoodlučivanje o osnovanosti.Pravovremena je žalba ako je podnesena u roku od 15 dana od dostaveodluke. 38Žalba je podnesena od neovlaštene osobe ako ju je podnijela osoba koja zato nema pravni interes, 39 osoba koja se odrekla prava na žalbu 40 ili osoba koje je31Prekluzija, gubitak prava na poduzimanje procesne radnje. Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građanskoparnično procesno pravo. Op. cit. Str. 308.32Članak 70. stavak 1. prijedloga Zakona.33Članak 48. stavak 1. prijedloga Zakona. Zakon o općem upravnom postupku objavljen je u«Narodnim novinama» broj 47/09, a stupa na snagu 1. siječnja 2010. Dalje u tekstu: ZUP. Odredbe odostavi sadržane su u Glavi VI. ZUP-a.34Članak 70. stavak 2. prijedloga Zakona.35Članak 72. stavak 2. prijedloga Zakona.36Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 572.37Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 572.38Članak 70. stavak 1. prijedloga Zakona.39Ovaj termin trebat će razraditi sudska praksa.40Članak 68. stavak 1. prijedloga Zakona: Stranka se može odreći prava na žalbu od objave presude,ako presuda nije objavljena od dostave prijepisa presude, do isteka roka za podnošenje žalbe.119

Inga Vezmar Barlek: Pravni lijekovi u upravnosudskom postupkuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 113.-129.odustala od žalbe. 41 Naime, odricanje i odustanak od žalbe su neopozive procesneradnje. 42Neuredna žalba je žalba koja ne sadrži obvezne dijelove koje Zakonpropisuje. 43Je li žalba pravovremena, podnesena od ovlaštene osobe i uredna treba ispitativeć prvostupanjski sud kojem se žalba predaje i to, zbog razloga učinkovitosti, uroku 15 dana od dana primitka žalbe. 44S time da će u slučaju neurednosti žalbe taj sud rješenjem pozvati žalitelja da uprimjerenom, od suda određenom, roku otkloni nedostatke žalbe. Ukoliko nakonproteka tog roka žalba i dalje bude neuredna, taj sud će ju rješenjem odbaciti. 45Ako prvostupanjski sud žalbu ne odbaci, primjerak žalbe sa spisima predmetadostavit će u roku od 8 dana drugostupanjskom sudu. 462.3.2. Postupak pred drugostupanjskim sudomDrugostupanjski sud ima ovlast ponovno ispitati postoje li razlozi za odbačajžalbe koje je trebao ispitati prvostupanjski sud, ali mora ispitati i je li žalbadopuštena, odnosno podnesena iz zakonom propisanih razloga.Prvostupanjski sud nema ovu ovlast, već samo drugostupanjski sud upreliminarnom postupku odlučivanja o žalbi. Pri tome, već u toj preliminarnoj faziispitivanja žalbe, drugostupanjski sud treba voditi računa o zakonom ustanovljenojobvezi suda da po službenoj dužnosti pazi na razloge ništavosti rješenja donesenogu upravnom postupku. 47 Prema tome, čak i ako žalitelj ne ukazuje na povredu kojaje predviđena kao razlog ništavosti, Sud u slučaju postojanja takve povrede akttreba eliminirati iz pravnog sustava, jer se radi tako teškim, zakonom taksativnonavedenim, 48 povredama zbog kojih se smatra da akt nije niti donesen.Tako treba razlikovati između nedopuštenih razloga i nedopuštene žalbe.Iznošenje nedopuštenih žalbenih razloga treba osloboditi žalbeni sud da ihsuštinski razmatra – on ih je dužan odbaciti. No bit će unatoč tome dužan ispitatipobijanu odluku s obzirom na mogućnost postojanja žalbenih razloga o kojimamora voditi računa po službenoj dužnosti. 4941Članak 68. stavak 2. prijedloga Zakona: Stranka može odustati od žalbe do donošenja drugostupanjskepresude.42Članak 68. stavak 3. prijedloga Zakona.43Vidi dio II. 2. SADRŽAJ I PODNOŠENJE ŽALBE supra. Članak 69. stavak 1. prijedlogaZakona.44Članak 71. stavak 1. prijedloga Zakona.45Članak 71. stavak 2. prijedloga Zakona.46Članak 71. stavak 3. prijedloga Zakona.47Članak 31. stavak 2. prijedloga Zakona.48Glava IV. Četvrtog dijela ZUP-a.49Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 574.120

Inga Vezmar Barlek: Pravni lijekovi u upravnosudskom postupkuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 113.-129.Ukoliko u postupku ispitivanja podobnosti žalbe Sud nije žalbu odbacio, značida smatra kako se može raspravljati o osnovanosti žalbe. O žalbi koju smatrapodobnom za meritorno razmatranje sud ne donosi posebno rješenje; njegov stavmanifestira se konkludentno – iz radnji koje poduzima radi nastavka žalbenogpostupka. 50Podobnu žalbu drugostupanjski sud dostavit će svim zainteresiranim strankamau sporu radi davanja odgovora u roku od 8 dana. 51 Rok za podnošenje odgovora jeu suštini dilatornog značaja; jamči protivniku da se sa žalbom neće dalje postupatiprije nego ovaj rok protekne. 52Ako zainteresirane stranke daju odgovor na žalbu, taj odgovor će se dostavitižalitelju. 53Nakon što je Sud omogućio svim zainteresiranim strankama očitovanje opodobnoj žalbi, pristupit će odlučivanju o njenoj osnovanosti.Drugostupanjski sud o žalbi odlučuje u pravilu na nejavnoj sjednici vijeća. 54No, kada to smatra potrebnim vijeće drugostupanjskog suda može održati usmenuraspravu. 552.4. Granice ispitivanja presudeDrugostupanjski sud presudu ispituje samo u dijelu u kojem se pobija žalbom. 56Iz ovog bi se moglo zaključiti da u upravnosudskom postupku u povodu žalbevrijedi načelo zabrane reformacije in peius. Naime, ako žalitelj nije naveo u kojemdijelu pobija presudu, trebalo bi uzeti da se presuda pobija u dijelu u kojem žaliteljnije uspio u sporu. 57Pobijanu presudu (ili njezin dio) Sud ispituje u granicama žalbenih razloga. 58U svezi granica ispitivanja presude treba podsjetiti na već navedenu dužnostsuda da po službenoj dužnosti pazi na ništavost rješenja donesenog u upravnompostupku. 59Budući da je u žalbi zabranjeno iznositi nove činjenice, 60 činjenično stanje možebiti predmet ispitivanja od strane drugostupanjskog suda samo u mjeri u kojoj je50Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 574.51Članak 72. stavak 2. prijedloga Zakona.52Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 574.53Članak 72. stavak 4. prijedloga Zakona.54Članak 73. stavak 1. prijedloga Zakona.55Članak 73. stavak 3. prijedloga Zakona.56Članak 73. stavak 2. prijedloga Zakona.57Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 57858Članak 73. stavak 2. prijedloga Zakona.59Vidi dio II. 3.2. POSTUPAK PRED DRUGOSTUPANJSKIM SUDOM supra.60Članak 69. stavak 3. prijedloga Zakona.121

Inga Vezmar Barlek: Pravni lijekovi u upravnosudskom postupkuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 113.-129.bilo predmetom prvostupanjskog postupka. Ovo sprječava da se drugostupanjskisud sam ne pretvori u sud prvog stupnja, protiv čije odluke o činjeničnom stanjuviše ne bi bilo pravnog lijeka, 61 jer se u predmetima u kojima je dopuštena žalbaprotiv presude ne radi o situaciji da Visoki upravni sud po samom zakonu odlučujeu prvom stupnju.2.5. Odluke drugostupanjskog suda o žalbiOdluke žalbenog suda mogu biti procesne i meritorne naravi. Kad odluka imaprocesni značaj, donosi se u obliku rješenja. Kad se njome meritorno odlučuje oosnovanosti ... žalbe ... donosi se u obliku presude. 622.5.1. Procesne odlukeDrugostupanjski će sud rješenjem odbaciti žalbu koja je nepravovremena,izjavljena od neovlaštene osobe, neuredna ili nedopuštena. 63 O ovim kvalitetamažalbe bilo je riječi ranije, pa se sada ponovno ne navode. 642.5.2. Meritorne odlukeMeritornom odlukom – presudom, odlučuje se je li žalba osnovana.Drugostupanjski sud će presudom odbiti žalbu kao neosnovanu i potvrditiprvostupanjsku presudu kad utvrdi da ne postoje razlozi zbog kojih se presudapobija. Osim toga takvu odluku donijet će i kad utvrdi postojanje određenihnedostataka, ali su oni takve naravi da ne dovode do drugačije odluke, 65 što jeposljedica nastojanja za postizanjem maksimalne učinkovitosti sudskog postupka.Nadalje, takva odluka bit će i posljedica ocjene Suda da ne postoje razlozi ništavostirješenja donesenog u upravnom postupku.Ako Sud utvrdi da je upravni sud počinio bitnu povredu pravila postupka, daje nepotpuno ili pogrešno utvrdio činjenično stanje ili da je svojom presudomodstupio od pravnog shvaćanja Visokog upravnog suda i prakse upravnih sudovapresudom će poništiti prvostupanjsku presudu te će sam otkloniti nedostatke iriješiti stvar. 66Dakle, u slučaju osnovanosti žalbe prijedlog Zakona radi učinkovitostiupravnosudskog postupka predviđa donošenje isključivo reformacijske odlukekojom se otklanjaju nedostaci prvostupanjskog postupka i meritorno rješavastvar.61Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 581.62Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 580.63Članak 72. stavak 1. prijedloga Zakona.64Vidi dio II. 3. POSTUPAK U POVODU ŽALBE supra.65Članak 74. stavak 1. prijedloga Zakona.66Članak 74. stavak 2. prijedloga Zakona.122

Inga Vezmar Barlek: Pravni lijekovi u upravnosudskom postupkuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 113.-129.Ovlaštenje na preinaku presude odraz je usvajanja revizionog sistema. 67Ovo od drugostupanjskog suda zahtijeva poništavanje prvostupanjskepresude (judicium rescindens) i nadomještanje poništene presude novom(judicium rescissorium). 68No, Triva navodi kako se revizionom metodom mogu otklanjati samopovrede u suđenju (errores in judicando) ne i povrede u postupanju (errores inprocedendo). 69Tako će biti utemeljeno da drugostupanjski sud donese reformacijsku presuduu situaciji ako utvrdi da je prvostupanjski sud pogrešno ocijenio dokaze, a presudaje zasnovana na tim dokazima ili ako je izveden pogrešan zaključak iz utvrđenogčinjeničnog stanja ili je pogrešno primijenjeno materijalno pravo. 70 To je zbogučinkovitosti postupka opravdano i u slučaju ako je prvostupanjski sud propustioizvesti kakav dokaz za koji je drugostupanjski sud procijenio da bi bio odlučanza rješenje spora pa drugostupanjski sud sam izvede potrebne dokaze i utvrdičinjenično stanje.Međutim, ne smije se zaboraviti da je prijedlogom Zakona predviđeno dase u žalbi ne smiju iznositi nove činjenice. 71 To znači da se u postupku preddrugostupanjskim sudom ne smije prekoračiti opseg činjeničnog stanja koje jebilo predmet prvostupanjskog postupka. Stoga bi, ako se pred drugostupanjskimsudom ukažu neke nove činjenice, bilo bi uputno Sudu ostaviti mogućnost dau slučaju osnovanosti žalbe poništi prvostupanjsku presudu i predmet vrati naponovni postupak. Ovo iz razloga sprječavanja da se drugostupanjski sud stavi uulogu prvostupanjskog suda i da se time u predmetu u kojem se osiguravaju dvastupnja sudske zaštite zapravo sudi samo u jednom stupnju. 72Na sadržaj presude drugostupanjskog suda odgovarajuće se primjenjuju odredbeo sadržaju presude s time da za razliku od prvostupanjskog suda, drugostupanjskisud ima obvezu u presudi ocijeniti žalbene razloge i u svezi s time navesti razlogeza svoju odluku. 7367Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 582.68Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 582.69Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 582. Vidi dio 2.2.Pogrešno ili nepotpuno utvrđeno činjenično stanje u sudskom postupku i 2.3. Odstupanje od pravnogshvaćanja Visokog upravnog suda i prakse upravnih sudova supra.70Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 582. – 583.71Članak 69. stavak 3. prijedloga Zakona.72Vidi dio II. 4. GRANICE ISPITIVANJA PRESUDE supra.73Članak 75. stavak 1. i 2. prijedloga Zakona. Članak 60. prijedloga Zakona: (1) Presuda morasadržavati uvod, izreku, obrazloženje i uputu o pravnom lijeku. (2) Uvod sadrži: 1. naznaku da se odlukaizriče u ime Republike Hrvatske, 2. naziv suda, 3. ime i prezime predsjednika i članova sudskog vijeća,odnosno suca pojedinca i zapisničara, 4. ime i prezime ili naziv te adresu stranaka i osoba ovlaštenihza zastupanje, 5. kratku oznaku predmeta spora, 6. datum odluke. (3) Izreka sadrži odluku suda. (4) Uobrazloženju sud izlaže zahtjeve stranaka, činjenice koje su iznijele i dokaze koje su predložile, koje ječinjenice sud utvrđivao, zašto i kada ih je utvrdio, a ako ih je utvrdio dokazivanjem, koje je dokaze izvodioi kako ih je ocijenio. Sud će posebno navesti koje odredbe materijalnog prava je primijenio odlučujući usporu i izjasniti se o prijedlozima i prigovorima stranaka o kojima nije iznio razloge tijekom postupka.123

Inga Vezmar Barlek: Pravni lijekovi u upravnosudskom postupkuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 113.-129.2.6. Žalba protiv rješenjaPosebna žalba protiv rješenja dopuštena je samo u slučajevima propisanimZakonom. 74 Primjerice mogućnost podnošenja takve žalbe dopuštena je u slučajukada zbog povlačenja tužbe sud obustavi postupak. 75Pravilo o nedopustivosti podnošenja posebne žalbe protiv rješenja posljedica jetendencije ka ubrzanju postupka. Naime rješenja se donose o procesnim pitanjima 76pa se nastojala izbjeći mogućnost posebnog pobijanja postupovnih odluka.Bilo bi neracionalno i neekonomično kad bi se žalbom protiv ovakvih rješenjapokretao samostalan instancioni postupak prije ostvarenja objektivnih mogućnostiza prosuđivanje funkcionalnog, relativnog značenja odluka koje se napadaju.Ovakvo ovlaštenje moglo bi predstavljati nepresušan izvor zloupotreba, naročitoradi odugovlačenja postupka. 77Ovo istovremeno ne znači da stranka nema zaštitu i protiv takvih nezakonitihodluka, jer u slučaju nemogućnosti ulaganja posebne žalbe, ima pravo postupovnuodluku – rješenje pobijati u žalbi protiv presude. Tada je žalba protiv rješenjanesamostalan (vezan) pravni lijek. 78 U tom slučaju nezakonitost napadane odlukedovodi se u funkcionalnu vezu s nezakonitošću rješenja koje je takvoj odluciprethodilo i svojim je sadržajem uvjetovalo. 79Žalba protiv rješenja je devolutivan pravni lijek. 80 Iz ovoga slijedi da ukolikose radi o rješenju Visokog upravnog suda, protiv njega žalba nije dopuštena, jernema hijerarhijski višeg suda koji bi o žalbi mogao odlučiti. Ovo treba preciziratiu prijedlogu Zakona, jer je primjerice u navedenoj odredbi kojom se predviđamogućnost žalbe protiv rješenja o obustavi postupka, navedeno samo da se radio rješenju suda, protiv kojeg stranka može izjaviti žalbu. 81 Budući da i Visokiupravni sud može donijeti rješenje o obustavi postupka treba jasno propisati daprotiv tog rješenja stranka nema prava žalbe.Žalba protiv rješenja ne odgađa izvršenje rješenja, osim ako je ovim zakonomdrugačije propisano. Žalba na rješenje kojim se izriče novčana kazna odgađaizvršenje rješenja. 82(5) Uputa o pravnom lijeku stranka se obavještava može li protiv presude izjaviti pravni lijek, kojem sudu,u kojem roku i na koji način. Ako protiv presude pravni lijek nije dopušten, u uputi se mora navesti da jeodluka pravomoćna. (6) Izvornik presude potpisuje predsjednik vijeća i zapisničar.74Članak 67. stavak 1. prijedloga Zakona.75Članak 44. stavak 3. prijedloga Zakona.76Članak 65. stavak 1. prijedloga Zakona: O postupovnim pitanjima sud odlučuje rješenjem.77Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 586.78Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 545.79Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 586.80Članak 13. stavak 3. točka 1. prijedloga Zakona.81Članak 44. stavak 3. prijedloga Zakona: U slučaju povlačenja tužbe, sud će rješenjem obustavitipostupak i odlučiti o troškovima postupka. Protiv rješenja o obustavi postupka stranka može izjavitižalbu.82Članak 67. stavak 2. prijedloga Zakona. Članak 38. stavak 3. točka 2. prijedloga Zakona: Novčana124

Inga Vezmar Barlek: Pravni lijekovi u upravnosudskom postupkuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 113.-129.Na podnošenje i odlučivanje o žalbi protiv rješenja na odgovarajući se načinprimjenjuju odredbe o podnošenju i odlučivanju o žalbi protiv presude. 83S obzirom na to ponovno je upitan prijedlog Zakona u dijelu u kojemdrugostupanjskom sudu u slučaju osnovanosti žalbe daje mogućnost donošenjajedino reformacijske presude. Primjerice u prethodno navedenom primjeružalbe protiv rješenja kojim je sud zbog povlačenja tužbe obustavio postupak,drugostupanjski sud bi se trebao zadržati samo na ispitivanju zakonitosti rješenjao obustavi postupka. 84 Dakle, ako nađe da je ono nezakonito, prema prijedloguZakona, uz poništenje takvog rješenja mora sam utvrditi činjenično stanjei meritorno riješiti stvar. To ponovno znači da će u stvari u kojoj se osiguravadvostupanjsko sudovanje, biti odlučeno samo u jednom stupnju. Ne bi li ovdjebilo ispravnije poništiti nezakonito rješenje o obustavi postupka (ako se utvrdida tužitelj nije povukao tužbu) i predmet vratiti prvostupanjskom sudu da o tužbimeritorno odluči?III. IZVANREDNI PRAVNI LIJEKIzvanredni pravni lijek u upravnosudskom postupku je ponavljanje postupka.To nije novi pravni lijek jer postoji i u sadašnjem ZUS-u. 85Po svojoj naravi je remonstrativan pravni lijek - jer o njemu rješava sud kojije donio odluku protiv koje se podnosi (judex a quo), nesuspenzivan – jer neodgađa izvršenje te odluke, dvostran – jer se dostavlja protivniku na odgovor isamostalan – jer se može podnijeti te se o njemu odlučuje neovisno od drugihpravnih lijekova. 86Međutim u odnosu na sada važeći ZUS, prijedlogom novog Zakona njegovopodnošenje reducirano je u dva smjera. Prije svega sada je dopušten samo protivsudskih presuda, a ne i rješenja te su značajno suženi razlozi zbog kojih se možepodnijeti, 87 sve zbog težnje za postizanjem veće učinkovitosti postupka.kazna može se primjerice izreći čelniku tijela, ako javnopravno tijelo po ponovnom zahtjevu suda nedostavi tražene isprave, u iznosu do 50% prosječne godišnje bruto plaće ostvarene u Republici Hrvatskoju prethodnoj godini. Članak 53. stavak 2. prijedloga Zakona: Novčana kazna može se ponoviti. Ili, osobikoja sudjeluje u postupku te u podnesku ili na raspravi vrijeđa sud ili druge sudionike, ometa rad sudaili ne postupa po uputama suda za održavanje reda, sud može izreći novčanu kaznu u iznosu do 30%prosječne godišnje bruto plaće ostvarene u Republici Hrvatskoj u prethodnoj godini.83Članak 67. stavak 1. prijedloga Zakona.84Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 587.85Članci 52. do 59. ZUS-a.86Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 543. - 545. i 612.87Članak 76. stavak 1. prijedloga Zakona.125

Inga Vezmar Barlek: Pravni lijekovi u upravnosudskom postupkuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 113.-129.3.1. Razlozi za ponavljanje postupkaRazlozi za podnošenje prijedloga za ponavljanje postupka sada su svedenisamo na najteže povrede koje dovode u sumnju zakonitost provedenog postupka ipresude. Tako se prijedlog može podnijeti samo iz taksativno navedenih razloga:1. ako je do odluke suda došlo zbog kaznenog djela suca ili službenika suda;ili2. ako se odluka suda temelji na ispravi koja je krivotvorena ili u kojoj jeovjeren neistinit sadržaj, ili ako se odluka suda temelji na lažnom iskazusvjedoka, vještaka ili stranke; ili3. ako je u donošenju odluke sudjelovao sudac koji je prema članku 16. ovogaZakona morao biti izuzet.U preostalom dijelu ovaj izvanredni pravni lijek u bitnome je reguliran identičnokao i do sada, uz novosti koje su posljedica dvostupanjskog upravnog sudovanja.3.2. Sadržaj i podnošenje prijedlogaPrijedlogom Zakona propisan je obavezni sadržaj prijedloga za ponavljanjepostupka, pa se tako u prijedlogu mora navesti presuda donesena u postupku čijese ponavljanje traži, zakonska osnova ponavljanja i dokazi koji je čine vjerojatnomte dokazi iz kojih proizlazi da je prijedlog podnesen u zakonskom roku. 88Prijedlog se podnosi sudu koji je donio presudu. Dakle, ne višem sudu,već upravo onom koji je u predmetu odlučivao. To je logično, jer ukoliko seponavljanje dopusti prijašnja odluka staviti će se u potpunosti ili djelomično izvansnage, 89 što znači da o podnesenoj tužbi ili žalbi (ukoliko se predlaže ponavljanjedrugostupanjskog postupka) treba ponovno odlučiti.Subjektivni rok za podnošenje prijedloga (30 dana od dana saznanja za razlogponavljanja) odnosi se na sve predložene razloge za ponavljanje.Međutim objektivni rok godine dana od pravomoćnosti presude odnosi sesamo na izuzeće suca kao razlog ponavljanja. Ukazuje se da je u tekstu prijedlogaZakona izostalo navođenje samo ovog razloga na koji se odnosi objektivni rok,međutim, to je navedeno u komentaru prijedloga Zakona, a u odredbi je vidljivnedostatak u jezičnom smislu. 90Iz toga proizlazi da je u odnosu na preostale dvije grupe razloga za ponavljanjepostupka, moguće podnošenje prijedloga bez ikakvog objektivnog roka, što je88Članak 76. stavak 3. prijedloga Zakona.89Vidi dio III. 3. POSTUPAK U POVODU PRIJEDLOGA ZA PONAVLJANJE infra.90Članak 76. stavak 2. druga rečenica prijedloga Zakona glasi: Nakon proteka roka od jedne godine odpravomoćnosti presude ponavljanje se ne može predložiti iz razloga propisanog iz stavka 1. ovoga članka.Stavak 1. sadrži sve razloge zbog kojih se može predložiti ponavljanje postupka. Komentar prijedlogaZakona (str. 48.): Nakon proteka jedne godine od pravomoćnosti presude ponavljanje se ne može predložitiiz razloga koji su propisani u točki 3. stavak 1. ovoga članka (izuzeće suca).126

Inga Vezmar Barlek: Pravni lijekovi u upravnosudskom postupkuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 113.-129.razumljivo ako se ima u vidu da se radi o razlozima koji su posljedica kaznenogdjela. 913.3. Postupak u povodu prijedloga za ponavljanjePonavljanje postupka je složena institucija jer se ... «u prvom dijelu postupkaraspravlja i odlučuje o osnovanosti razloga za ponavljanje» ..., a ako se taj stadijpostupka završi uspješno za podnositelja prijedloga ... «dolazi do drugog u kojemse ponovno raspravlja i odlučuje o tužbenom zahtjevu o kome je već bilo suđeno(judicium rescissorium sive restitorium)». 923.3.1. Dopuštenost ponavljanja postupkaSud prije svega odlučuje je li prijedlog ponijela ovlaštena osoba, je lipravovremen i je li učinjena vjerojatnom zakonska osnova za ponavljanjepostupka.Na podnošenje prijedloga ovlaštena je stranka koja je sudjelovala u sudskompostupku. Treba uzeti da se ovo odnosi i na zainteresirane osobe koje su sudjelovaleu upravnom sporu, jer se i njih odnosi učinak pravomoćnosti odluke. 93Pravovremen je prijedlog koji je podnesen u propisanom subjektivnom i uodnosu na razlog - izuzeća suca, u objektivnom roku.Uz navedeno iz prijedloga mora proizlaziti vjerojatnost zakonske osnove zaponavljanje postupka, pri čemu je teret dokaza na predlagatelju. On je obvezanuz prijedlog podnijeti i dokaze koji čine vjerojatnom osnovu ponavljanja. Dakle,u ovoj fazi postupka sud se još ne upušta u ocjenu bi li zbog postojanja razlogaponavljanja stvar bila drugačije riješena. Zadržava se samo na razini vjerojatnostipostojanja osnove ponavljanja.O ponavljanju postupka raspravlja se samo u granicama razloga koji sunavedeni u prijedlogu, što znači da sud nije ovlašten ispitivati postoji li eventualnoneki drugi razlog za ponavljanje na koji se podnositelj prijedloga nije pozvao. 94Ukoliko sve navedeno nije kumulativno ispunjeno, sud će rješenjem odbacitiprijedlog. 95 Kako prijedlog Zakona protiv ovog rješenja ne predviđa pravo žalbe,valja zaključiti kako žalba protiv rješenja suda kojim se prijedlog odbacuje nijedopuštena. 9691I prema odredbi članka 53. stavka 2. sadašnjeg ZUS-a ponavljanje postupka iz razloga koji seodnose na postojanje kaznenog djela, može se predložiti i nakon proteka objektivnog roka.92Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 613.93Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 614.94Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 621.95Članak 76. stavak 4. prijedloga Zakona.96Prema članku 67. stavku 4. prijedloga Zakona žalba protiv rješenja može se podnijeti samo kad jeto izričito propisano. Vidi dio II. 6. ŽALBA PROTIV RJEŠENJA supra.127

Inga Vezmar Barlek: Pravni lijekovi u upravnosudskom postupkuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 113.-129.Ako sud prijedlog ne odbaci dostavit će ga drugim strankama radi davanjaodgovora na prijedlog, 97 pri čemu bi dostavu trebalo izvršiti svim strankamakoje su sudjelovale u okončanom postupku, odnosno svima koje veže učinakpravomoćnosti presude.3.3.2. Ponavljanje postupkaPrijedlogom Zakona nije predviđeno donošenje posebne odluke kojom sedopušta ponavljanje postupka, već sud ukoliko nađe prijedlog osnovanim pristupaponovnom provođenju radnji na koje su utjecali razlozi ponavljanja. Radnje nakoje oni nisu utjecali se ne ponavljaju. 98 U ponovljenom postupku primjenjujuse procesna pravila koja vrijede za konkretni postupak koji se ponavlja –prvostupanjski ili drugostupanjski. 99Ako se ponavljanje dopusti, sud će odlučiti o predmetu spora pri čemu je nužnoda raniju odluku u cijelosti ili djelomično stavi izvan snage. 100 Bez obzira što novaodluka može sadržajno biti identična ranijoj, raniju odluku uvijek treba stavitiizvan snage, jer sada novoj odluci prethodi drugi postupak. Nova odluka, naime,trebala bi biti donesena na temelju rezultata cjelokupnog postupka – ranijeg i novoprovedenog, jer ti postupci predstavljaju jednu cjelinu. 101Zaključno, a budući da je u prijedlogu Zakona izostala postojeća odredbaprema kojoj se u upravnosudskom postupku na odgovarajući način primjenjujuodredbe Zakona o parničnom postupku, 102 možda bi do donošenja konačnog tekstaZakona valjalo razmisliti o posebnom reguliranju instituta ponavljanja postupkau povodu konačne presude Europskog suda za ljudska prava. 103 Brojni su naimepostupci pred Europskim sudom koji se odnose na povrede odredbi Europskekonvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u upravnim postupcima iu upravnom sporu.97Članak 76. stavak 6. prijedloga Zakona.98Članak 76. stavak 6. prijedloga Zakona.99Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 622.100Članak 76. stavak 6. prijedloga Zakona: Ako se ponavljanje dopusti prijašnja odluka stavit će seizvan snage u cijelosti ili djelomično. Prijašnje postupovne radnje na koje ne utječu razlozi ponavljanjaneće se ponavljati. Presudom kojom se ponavljanje dopušta odlučit će se o predmetu spora.101Triva, S., Belajec V., Dika, M. Građansko parnično procesno pravo. Op. cit. Str. 622.102Članak 60. važećeg ZUS-a: Ako ovaj zakon ne sadrži odredbe o postupku u upravnim sporovima,na odgovarajući će se način primjenjivati odredbe Zakona o parničnom postupku. Zakon o parničnompostupku. Narodne novine broj: 53/91, 91/92, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 2/07, 84/08 i 123/08. Daljeu tekstu: ZPP.103Člankom 247. Zakona o izmjenama i dopunama ZPP-a (Narodne novine broj 117/03) u ZPP jedodana Podglava 5a i članak 428a - Ponavljanje postupka u povodu konačne presude Europskog suda zaljudska prava u Strasbourgu o povredi temeljnog ljudskog prava ili slobode.128

Inga Vezmar Barlek: Pravni lijekovi u upravnosudskom postupkuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 113.-129.IV. ZAVRŠNE NAPOMENEU radu su na temelju teksta prijedloga Zakona o upravnim sporovima razmotrenipravni lijekovi u upravnosudskom postupku: novi i redovni pravni lijek – pravo nažalbu protiv odluka prvostupanjskih upravnih sudova te postojeći, ali reformiraniizvanredni pravni lijek – ponavljanje postupka.S obzirom da se radi o novim zakonskim rješenjima, nemoguće je samo natemelju teoretskih razmišljanja iznijeti zaključak o njihovoj kvaliteti. Tek ćestvarni život i sudska praksa pokazati njihove prednosti i nedostatke.Iz predloženih rješenja proizlazi da prijedlog Zakona teži ka učinkovitomsudskom postupku, a cilj mu je osiguranje sudske zaštite prava i pravnih interesafizičkih i pravnih osoba i drugih stranaka, ali i opće zakonitosti povrijeđeneodlukama i postupanjima javnopravnih tijela u upravnim stvarima. 104LEGAL REMEDIES IN ADMINISTRATIVECOURT PROCEEDINGSReform of the administrative judication process through a bill for the new AdministrativeDisputes Act in Croatian administrative court procedure introduces the right of appeal. Therefore,the institutions of appeal against first instance administrative court judgements and of appealsagainst court judgements are analysed. The other legal remedy which is prescribed is repeating theproceedings. Therefore, legal suggestions for that institution are also presented in this paper.Keywords: Legal remedies, administrative dispute act104Članak 2. stavak 1. prijedloga Zakona.129

Ljiljana Karlovčan-Đurović: Usmena rasprava u upravnosudskom postupkuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 131.-142.Ljiljana Karlovčan-Đurović, zamjenica predsjednika i sutkinjaUpravnog suda Republike HrvatskeUSMENA RASPRAVA U UPRAVNOSUDSKOM POSTUPKUUDK: 342. 9. 096 (497.5)Primljeno: 20. 12. 2009.Stručni radU radu se govori o usmenoj raspravi u upravnosudskom postupku kako je predložena u prijedloguZakona o upravnim sporovima koji je Vlada Republike Hrvatske uputila u zakonodavnu proceduru ulipnju ove godine. Autorica smatra da su predložena rješenja za vođenje upravnosudskog postupka,a posebno rješenja vezana za vođenje usmene javne rasprave u potpunosti uskladila upravnosudskipostupak u Republici Hrvatskoj s pravnom stečevinom Europske unije i konvencijskim pravom.Iz predloženih odredaba jasno proizlazi da Upravni sud ima pravo i dužnost samostalno izvesti iocijeniti dokaze, drugim riječima samostalno utvrditi činjenično stanje te sam riješiti stvar. Isto takose predviđa da Upravni sud ima pravo i dužnost održati usmenu i kontradiktornu javnu raspravu teda je održavanje usmene rasprave obvezno osim u četiri točno zakonom propisana slučaja.Ključne riječi: usmena rasprava, zakon o upravnim sporovima, RepublikeHrvatska1. UVODPredmet ovoga rada je usmena rasprava u upravnosudskom postupku kako jepredložena u prijedlogu Zakona o upravnim sporovima koji je Vlada RepublikeHrvatske uputila u zakonodavnu proceduru u lipnju ove godine.Hrvatska se suočila s nizom problema vezanih uz vođenje upravnog sporana način reguliran sadašnjim Zakonom o upravnim sporovima te problemomUpravnog suda kao suda pune jurisdikcije posebno u kontekstu članka 6. Europskekonvencije za zaštitu ljudskih prava. 1 Naime, odredbom članka 6. stavka 1.Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava propisano je da radi utvrđivanjasvojih prava i obveza građanske naravi ili u slučaju podizanja optužnice za kaznenodjelo protiv njega svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni, neovisni i nepristranisud pravično, javno i u razumnom roku ispita i njegov slučaj. Iz navedenog jasnoproizlazi da za osobu o čijem se građanskom pravu ili obvezi odlučuje postoječetiri postupovna jamstva, odnosno prava, a jedno od tih postupovnih prava jepravo da postupak sudom u pravilu bude javan i da odluka obvezno bude javnoobjavljena.1“Narodne novine”- Međunarodni ugovori, broj: 18/97, 6/99-pročišćeni tekst, 8/99, 14/02 i 1/06131

Ljiljana Karlovčan-Đurović: Usmena rasprava u upravnosudskom postupkuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 131.-142.Odredbom članka 119. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske 2 također jepropisano da su sudske rasprave javne i presude se izriču javno u ime RepublikeHrvatske. S obzirom na navedeno prilikom izrade prijedloga Zakona oupravnim sporovima bilo je potrebno radi usklađenja hrvatskog zakonodavstvasa zakonodavstvom Europske unije, odnosno s pravnom stečevinom Europskeunije predložiti dvije bitne promjene. Jedna od tih promjena je da sud samostalnoutvrđuje činjenice i izvodi dokaze, a druga da se radi zaštite prava stranaka provedeusmena rasprava.1322. TEMELJNA NAČELAPrema prijedlogu Zakona o upravnim sporovima je zakon s jedne straneosiguranje sudske zaštite prava i pravnih interesa fizičkih i pravnih osoba i drugihstranaka, te zakonitost povrijeđena odlukama i postupanjima javnopravnih tijelau upravni stvarima. Iz navedenog je razvidno da sudska zaštita u upravnimstvarima ima dva različita cilja. S jedne strane to je zaštita pojedinačnih prava ipravnih interesa građana i pravnih osoba, a s druge strane nadzor nad objektivnomzakonitošću.Predmet upravnog spora također je proširen te se odnosi: 1. na ocjenu zakonitostipojedinačne odluke kojom javnopravno tijelo odlučuje o pravu i obvezi o upravnojstvari protiv kojih nije moguće izjaviti redovni pravni lijek i ostvarivanja prava,obveza i pravnih interesa stranke, 2. ocjena zakonitosti postupanja javnopravnogtijela kojim je u upravnim stvarima protiv kojih nije moguće izjaviti redovni pravnilijek povrijeđeno pravo obveza i pravni interes stranke i 3. ocjena zakonitostisklapanja i raskidanja te izvršavanja upravnih ugovora.Osim toga prijedlogom Zakona je predviđeno da se upravni spor može pokrenutii kada javnopravno tijelo nije u zakonom propisanom roku odlučilo o zahtjevu iližalbi stranke ili postupilo prema propisu.Posebno je predviđena velika promjena u smislu da se širenje predmetaupravnog spora usmjerava i na ocjenu ustavnosti i zakonitosti općih akata jedinicalokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnih osoba koje imaju javneovlasti koja nije u nadležnosti Ustavnog suda Republike Hrvatske. Na ovaj načinse zapravo u upravno sudovanje u Republici Hrvatskoj osim subjektivnog uvodi iobjektivni upravni spor.Temeljna načela koja su predložena u navedenom Zakonu su sukladna članku6. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Navedenanačela koja se uvode su: načelo prava na pravično suđenje i donošenje odlukeu razumnom roku, načelo izjašnjavanja stranke, načelo usmene rasprave, načelosamostalnosti, načelo učinkovitosti i načelo pomoći neukoj stranci. Navedenanačela nisu uvedena samo stoga što su sukladna zahtjevima za usklađenjem sa2„Narodne novine“, broj: 56/90, 135/97, 8/98-pročišćeni tekst, 113/00, 124/00-pročišćeni tekst,28/01, 41/01-pročišćeni tekst i 55/01-ispravak

Ljiljana Karlovčan-Đurović: Usmena rasprava u upravnosudskom postupkuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 131.-142.pravnom stečevinom Europske unije, već će ona osigurati veću zaštitu pravagrađana, veću kvalitetu sudovanja i veću procesnu disciplinu. Ovaj način ćeomogućiti svim sudionicima u postupku učinkovitiju pravnu zaštitu.Prema načelu prava na pravično suđenje i donošenje odluke u razumnom rokuo pravima, obvezama i pravnim interesima povrijeđenim pojedinačnom odlukomili drugim postupanjem javnopravnog tijela sud odlučuje temeljem zakona i urazumnom roku.Prema načelu izjašnjavanja stranaka prije donošenja presude sud će svakojstranci dati mogućnost izjasniti se o zahtjevima i navodima drugih stranaka tesvim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet spora. Sud je ovlaštenodlučiti o zahtjevu o kome se protivnoj stranci nije dala mogućnost izjasniti se,samo u slučajevima propisanim ovim Zakonom.Prema predloženoj odredbi koja se odnosi na usmenu raspravu sud odlučujeo tužbenom zahtjevu na temelju usmene, neposredne i javne rasprave. Sudmože riješiti upravni spor bez održavanja usmene rasprave samo u slučajevimapropisanim ovim Zakonom. Iz navedenog proizlazi da je održavanje usmenerasprave u stvari pravilo, a iznimke kada se usmena rasprava ne treba održatipropisane su samim Zakonom.Prema načelu samostalnosti sud samostalno utvrđuje činjenice i izvodi dokazekada to smatra potrebnim. Sud samostalno odlučuje o tužbenom zahtjevu ugranicama zahtjeva iz tužbe. Prema načelu učinkovitosti sud je dužan provestipostupak brzo i bez odugovlačenja uz izbjegavanje nepotrebnih radnji i troškovate onemogućiti zlouporabu prava što pripadaju strankama i sudionicima upostupku.Načelo pomoći neukoj stranci predviđa da je sud dužan voditi računa daneznanje i neukost stranke i drugih osoba koje sudjeluju u sporu ne budu na štetuprava koja im po zakonu pripadaju.3. NADLEŽNOSTI I SASTAV SUDAPrema prijedlogu Zakona o upravnim sporovima upravne sporove rješavajuupravni sudovi i Visoki upravni sud Republike Hrvatske. U pravilu upravnisudovi prvog stupnja odlučuju u prvostupanjskom upravnosudskom postupkunakon provedene usmene rasprave. Samo u taksativno navedenim slučajevima uprvostupanjskom upravnom postupku odlučuje Visoki upravni sud. Prvostupanjskiupravni sudovi donose odluku nakon provedene usmene rasprave, dok Visokiupravni sud kada rješava o žalbi u pravilu odlučuje na sjednici vijeća bezodržavanja usmene rasprave.Što se tiče sastava suda treba istaći da prvostupanjski upravni sudovi i Visokiupravni sud u pravilu odlučuju u vijeću sastavljenom od tri suca. Međutim postojedvije iznimke od navedenog pravila. Prva iznimka koja će svakako u manje složenim133

Ljiljana Karlovčan-Đurović: Usmena rasprava u upravnosudskom postupkuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 131.-142.predmetima osigurati veću efikasnost upravnosudskog postupka je odlučivanjepo sucu pojedincu. Prijedlogom Zakona o upravnim sporovima propisana su dvaslučaja kada će Upravni sud odlučiti po sucu pojedincu. Navedeno se odnosi naodlučivanje prvostupanjskog upravnog suda. Dakle, prvostupanjski Upravni sudodlučuje po sucu pojedincu o tužbama protiv pojedinačne odluke javnopravnogtijela donesene neposrednim rješavanjem u upravnom postupku osim kada jeupravna stvar iz razloga javnog interesa neposredno riješena jer je to bilo nužnoza poduzimanje hitnih mjera radi zaštite života i zdravlja ljudi ili imovine većevrijednosti, a činjenice na kojima se odluka temelji su bile utvrđene ili baremučinjene vjerojatnim ili o tužbama o predmetima koji se rješavaju temeljempravomoćne presude donesene u oglednom postupku.Rješavanje u predmetima o tužbama o kojima se odlučuje temeljem pravomoćnepresude donesene u oglednom postupku velika je novina u prijedlogu Zakonao upravnim sporovima koja će omogućiti brže i efikasnije donošenje odluka uupravnosudskom postupku. Naime, ako je u više od deset prvostupanjskih sudskihpostupaka na istom sudu predmet tužbe iste pravne ili činjenične prirode ili istei pravne i činjenične prirode, sud može rješenjem odabrati jedan ili više ovihpostupaka kao ogledne postupke, a ostale prekinuti. Nakon pravomoćnosti presudedonesene u oglednom postupku sud će u prekinutim postupcima nastaviti postupaki zatražiti pisano izjašnjenje stranke traži li održavanje usmene rasprave.Sud u tim postupcima može donijeti presudu bez održavanja rasprave akojednoglasno ocijeni da se ti predmeti činjenično i pravno bitno ne razlikuju odriješenih oglednih predmeta i ako su činjenice u svakom pojedinom predmetuutvrđene. Navedeno se na odgovarajući način može primijeniti na postupkepokrenute nakon pravomoćnosti presude donesene u oglednom postupku. Osimtoga još je jedna iznimka od pravila da Visoki upravni sud odlučuje u vijećusastavljenom od tri suca je iznimka kada Visoki upravni sud odlučuje u vijećustavljenom od pet sudaca prilikom odlučivanja o ustavnosti i zakonitosti općihakata.4. STRANKE U UPRAVNOSUDSKOM POSTUPKUPrema prijedlogu Zakona, stranke u upravnosudskom postupku su tužitelj,tuženik i zainteresirana osoba. Prijedlog Zakona predviđa mogućnost da tužitelj uupravnosudskom postupku bude fizička ili pravna osoba koja smatra da su joj pravai pravni interesi povrijeđeni pojedinačnom odlukom, postupanjem javnopravnogtijela ili sklapanjem, raskidanjem ili izvršavanjem upravnog ugovora. Međutim,tužitelj u upravnom sporu može biti i osoba bez pravne sposobnosti ili skupinaosoba ako su pojedinačnom odlukom ili postupanjem javnopravnog tijelapovrijeđena njihova prava i pravni interesi. Isto tako tužitelj u upravnom sporumože biti i državno tijelo ovlašteno zakonom.134

Ljiljana Karlovčan-Đurović: Usmena rasprava u upravnosudskom postupkuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 131.-142.Tuženik u upravnom sporu je javnopravno tijelo koje je donijelo ili propustilodonijeti pojedinačnu odluku, postupilo ili propustilo postupiti, odnosno sklopiloupravni ugovor.Što se tiče zainteresirane osobe navedenoj osobi je dano šire značenjeu odnosu na zainteresiranu osobu kakvom je definira važeći zakon. Premaprijedlogu Zakona zainteresirana osoba u upravnom sporu je svaka osoba kojojbi poništavanje, izmijenja ili donošenje pojedinačne odluke, poništavanje ilipoduzimanje postupanja, odnosno sklapanje, raskid ili izvršavanje upravnogugovora neposredno bili na štetu. Međutim, zainteresirana osoba je javnopravnotijelo koje je sudjelovalo ili je trebalo sudjelovati u donošenju odluke, postupanjuili sklapanju upravnog ugovora. Dakle, novina je da zainteresirana osoba uupravnom sporu može biti i javnopravno tijelo koje je sudjelovalo ili trebalosudjelovati u donošenju odluke, postupanju ili sklapanju upravnog ugovora, a utome je bilo onemogućeno. Iz navedenog proizlazi da zainteresirana osoba možebiti i na strani tužitelja, a ne samo na strani tuženika.5. POKRETANJE UPRAVNOSUDSKOG POSTUPKAUpravnosudski postupak se u pravilu pokreće tužbom. Jedna iznimka odpravila kada se upravni spor ne pokreće tužbom je slučaj kada se zahtijeva ocjenaustavnosti i zakonitosti općih akata. Tada se postupak pred Visokim upravnimsudom pokreće zahtjevom za ocjenu ustavnosti i zakonitosti općeg akta.Prema prijedlogu Zakona postoje četiri vrste tužbe.Tužbom se može zahtijevati poništavanje ili oglašavanje ništavosti pojedinačneodluke kojom se rješava upravna stvar.Nadalje, tužbom se može tražiti donošenje pojedinačne odluke koja nijedonesena u propisanom roku.Isto tako tužbom se može zahtijevati postupanje koje tuženik sukladnopropisima pojedinačnoj odluci ili upravnom ugovoru obvezan izvršiti i konačnoraskidanje ili oglašavanje ništavim upravnog ugovora, odnosno izvršavanjeobveze iz upravnog ugovora.Osim toga iz prijedloga Zakona proizlazi da bi se mogla podnijeti i peta vrstatužbe – tužba na utvrđenje postojanja ili nepostojanja prava, obveze ili pravnogodnosa i to samo u slučajevima kada nije moguće podnijeti tužbe koje su naprijednavedene.Preciznim određivanjem što se tužbom može zahtijevati olakšana je sudskazaštita te je isto tako u bitnome ubrzan postupak. Jasnim propisivanjem tužbenihzahtjeva u upravnom sporu strankama se omogućava podnošenje urednih tužbekoje će svakako ubrzati pružanje upravnosudske zaštite, budući da se nećemorati gubiti vrijeme na otklanjanje nedostataka tužbe koji su često puta takvi da135

Ljiljana Karlovčan-Đurović: Usmena rasprava u upravnosudskom postupkuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 131.-142.sprečavaju rad suda, pa sud stoga treba pozivati tužitelje da u ostavljenom rokuotklone te nedostatke.Prilog ubrzanja postupka je također i činjenica što je sadržaj tužbe točno propisanprijedlogom Zakona. Tužba mora sadržavati: 1. naziv suda kojem se podnosi, 2.osobno ime, odnosno naziv i adresu tužitelja, 3. naziv i adresu tuženika, 4. oznakuosporavane pojedinačne odluke ili upravnog ugovora, odnosno opis postupanja iliobveze čije se izvršavanje zahtijeva, 5. tužbeni zahtjev, 6. obrazložene razloge zapokretanje spora u pogledu glavne stvari i sporednih traženja, 7. opseg osporavanjapojedinačne odluke, postupanja ili upravnog ugovora i 8. potpis tužitelja. Ako seu upravnom sporu traži povrat stvari ili naknada štete, zahtjev u svezi sa stvarimai visinom pretrpljene štete mora biti sadržan u tužbi. U slučaju da tužitelj nemaprebivalište, boravište, odnosno sjedište u Republici Hrvatskoj u tužbi je obveznonaznačiti opunomoćenika ili opunomoćenika za prijem pismena. Tužba morasadržavati i pozivanje na dokaze i činjenice na kojima tužitelj temelji zahtjev iztužbe. Tužbi treba priložiti izvornik ili presliku osporene pojedinačne odluke,upravnog ugovora ili dokaz o postupanju. U slučaju pokretanja upravnog sporazbog nedonošenja pojedinačne odluke ili nepostupanja u propisanom roku tužbitreba priložiti i dokaz o trenutku pokretanja upravnog postupka, odnosno zahtjevaza postupanjem. Uz tužbu se podnosi prijepis tužbe i prilog za tuženika i ako ihima za svaku zainteresiranu osobu.Rok za podnošenje tužbe je kao i do sada 30 dana od dana dostave osporenepojedinačne odluke ili odluke o prigovoru na osporeno postupanje.U slučaju pokretanja upravnog spora zbog nedonošenja pojedinačne odlukeili nepostupanja u propisanom roku tužbe se sudu može podnijeti najranije osamdana po proteku propisanog roka. Ako pojedinačna odluka nije dostavljena strancisukladno propisanim pravilima o dostavi tužbe protiv ove odluke može se podnijetiu roku od tri mjeseca od dana kada je stranka saznala ili mogla saznati za odluku.Ako pojedinačna odluka u uputi o pravnom lijeku sadrži duži rok od propisanogzakonom tužba se može podnijeti u navedenom dužem roku. Ako pojedinačnaodluka sadrži uputu o pravnom lijeku u kojoj je pogrešno navedeno da tužba nijedopuštena, tužba se može podnijeti u roku od tri mjeseca od dana kada je strankasaznala ili mogla saznati za mogućnost podnošenja tužbe.Što se tiče odgodnog učinka tužbe valja istaći da su predložena dva rješenja.Prema prvom rješenju tužba nema odgodni učinak ako zakonom nije drugačijepropisano, ali sud može uspostaviti odgodni učinak tužbe ako bi izvršenjemrješenja tužitelju nastala šteta koja bi se teško mogla popraviti, a odgoda nijeprotivna javnom interesu, a niti bi se odgađanjem nanijela veća nenadoknadivašteta protivnoj stranci. Prema ovom rješenju sud može odlučiti da tužba imaodgodni učinak samo u slučaju kada zakonom nije propisano da žalba ne odgađaizvršenje pojedinačne odluke.Prema drugom rješenju tužba radi poništenja pojedinačne odluke, odnosnopostupanja kojom je tužitelju nametnuta neka obveza odgađa izvršenje dopravomoćnosti sudske odluke. Prema navedenom rješenju tužba nema odgodni136

Ljiljana Karlovčan-Đurović: Usmena rasprava u upravnosudskom postupkuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 131.-142.učinak u točno određenim slučajevima. Tužba nema odgodni učinak ako se radio javnim prihodima (porezima, naknadama, carinama, troškovima, doprinosimaza socijalno osiguranje i sličnim novčanim obvezama), ako je javnopravno tijeloodlučilo da žalba protiv prvostupanjskog rješenja nema odgodni učinak i ako je tozakonom propisano.Prema alternativnom rješenju sud može odlučiti da tužba ima odgodni učinakako bi se izvršenjem rješenja tužitelju nanijela šteta koja bi se teško moglapopraviti, a odgoda nije protivna javnom interesu niti bi se odgađanjem nanijelaveća nenadoknadiva šteta protivnoj stranci i u slučaju ako je zakonom propisanoda žalba ne događa izvršenje pojedinačne odluke. Na taj način se daje mogućnostsudu, ako su ispunjene sve naprijed navedene pretpostavke, da uspostavi odgojniučinak i u slučaju ako je zakonom propisano da žalba ne odgađa izvršenjepojedinačne odluke.6. POSTUPANJE SUDA PO TUŽBIKad sud zaprimi tužbu najprije će ispitati nadležnost za postupanje, urednosttužbe, te postojanje pretpostavki za vođenje spora.Ako sud utvrdi da je nadležan drugi sud rješenjem će se oglasiti nenadležnim,ustupit će tužbu nadležnom sudu i o tome obavijestiti podnositelja.Što se tiče ocjenjivanja urednosti ako tužba ne sadrži propisane dijelove ilije nerazumljiva predsjednik vijeća ili sudac izvjestitelj pozvat će tužitelja dau određenom roku otkloni nedostatke tužbe, ako tužitelj u ostavljenom rokune otkloni naznačene nedostatke, a oni su takvi da sprečavaju rad suda, sud ćerješenjem odbaciti tužbu kao neurednu, ako ne nađe da je osporena pojedinačnaodluka ili postupanje ništavo. Protiv navedenog rješenja suda može se uložitižalba. Dakle, navedene odredbe u prijedlogu Zakona su gotovo identične važećimrješenjima.Isto tako su sadašnjim rješenjima i vrlo slična rješenja iz prijedloga Zakonaprema kojima se ocjenjuju pretpostavke za vođenje spora. Sud će utvrditi da nepostoje pretpostavke za vođenje spora i rješenjem će tužbu odbaciti ako utvrdida je tužba podnesena nepravovremeno ili prijevremeno, da se pojedinačnomodlukom postupanjem ili upravnim ugovorom ne dira u pravo tužitelja ili njegovneposredni osobni interes, da protiv pojedinačne odluke postupanja ili upravnogugovora nije iskoristio redovni pravni lijek, da je sudska zaštita osigurana izvanupravnog spora, da već postoji pravomoćna odluka donesena u upravnom sporu uistoj stvari ili da je podnesena protiv postupovne odluke.137

Ljiljana Karlovčan-Đurović: Usmena rasprava u upravnosudskom postupkuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 131.-142.7. USMENA RASPRAVAKako sam već ranije navela jedan od glavnih razloga zbog kojih sadašnjiZakon o upravnim sporovima nije usklađen s konvencijskim pravom (članak 6.Europske konvencije) te pravnom stečevinom Europske unije. Naime, gotovoidentična odredba koja je propisana člankom 6. Europske konvencije je i u Poveljio temeljnim pravima Europske unije prema odredbi članka 47. stavka 1. i 2. Poveljeo temeljnim pravima Europske unije, Strasbourg, 12. prosinca 2007. (OfficialJournal of the European Union C2007/3003, 14. 12. 2007.) Prema navedenojodredbi svatko čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije, povrijeđeni, imapravo na djelotvorno pravno sredstvo pred sudom u skladu s uvjetima utvrđenimovim člankom. Svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristranisud pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj. Svatko ima mogućnostda ga se savjetuje, brani i zastupa.Prema sada važećem Zakonu Upravni sud prema slobodnoj procjeni odlučujehoće li ili ne održati javnu usmenu raspravu, a u praksi se javno usmene raspraveuopće ne održavaju.Prema predloženom rješenju usmena rasprava je obvezna u prvostupanjskomupravnosudskom postupku i ona postaje pravilo. Treba odmah reći da sudiznimno može presudom riješiti upravni spor bez vođenja rasprave samo u četiritočno zakonom određena slučaja, a to su: ako je tuženik priznao tužbeni zahtjev ucijelosti, u predmetu u kojem se rješava temeljem pravomoćne presude doneseneu oglednom postupku, ako sud utvrdi da pojedinačna odluka ili postupanje sadržinedostatke koji sprečavaju ocjenu njihove zakonitosti ili ako su činjenice nesporne,a stranke izričito ne zahtijevaju održavanje rasprave.Da bi se ubrzalo donošenje odluke i rješavanje spora u prijedlogu Zakonapredviđene su neke odredbe koje se odnose na pripremanje usmene rasprave.Sud je prije zakazivanja rasprave kad god je to moguće dužan poduzeti potrebneradnje i utvrditi odlučne činjenice. Stranku koja se iz neznanja ne koristi pravimašto joj pripadaju prema ovom Zakonu sud će upozoriti koje radnje može poduzetii o posljedicama njihovog propuštanja.Sud tužbu sa svim prilozima dostavlja na odgovor tuženiku i zainteresiranimosobama. Rok za odgovor na tužbu sud određuje prema okolnostima slučaja, aline može biti kraći od osam niti dulji od 30 dana. Tuženik će se pozvati da seu odgovoru očituje o zahtjevima i navodima tužbe, te predloži dokaze kojimapotkrepljuje te navode. Uz odgovor na tužbu tuženik je dužan priložiti sve dokazekojima raspolaže i dužan je sudu dostaviti sve spise koji se odnose na predmetspora. Ako tuženik i nakon drugog traženja suda ne dostavi sve spise predmeta,ili izjavi da ih ne može dostaviti sud može riješiti spor i bez spisa predmeta. Akotuženik u odgovoru na tužbu ili tijekom upravnog spora prizna tužbeni zahtjevu cijelosti sud će presudom okončati upravni spor. Ako tuženik u odgovoru natužbu ili tijekom upravnog spora prizna tužbeni zahtjev u jednom dijelu, a tužitelj138

Ljiljana Karlovčan-Đurović: Usmena rasprava u upravnosudskom postupkuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 131.-142.prihvati takvo priznanje sud će nastaviti voditi upravni spor samo o spornimdijelovima tužbenog zahtjeva.Ako dođe do izmjene ili dopune pojedinačne odluke za vrijeme vođenjaupravnog spora sud će pozvati tužitelja da se u roku od 30 dana izjasni prihvaćali pojedinačnu odluku ili ostaje kod tužbe i u kojem opsegu. Ako se tužitelj uroku ne izjasni ili izjavi da je zadovoljan pojedinačnom odlukom ili postupanjemsmatra se da je povukao tužbu te će sud obustaviti postupak. Ako tužitelj nijezadovoljan sud će u nastavku postupka odlučiti i o novoj odluci, njezinom dijeluili postupanju.Što se tiče utvrđivanja činjeničnog stanja sud slobodno ocjenjuje dokaze iutvrđuje činjenice. Sud uzima u obzir činjenice utvrđene u postupku donošenjaosporene odluke, kojima nije vezan i činjenice koje je sam utvrdio. Stranke mogupredlagati koje činjenice treba utvrditi te dokaze kojima se one mogu utvrditi,ali sud nije vezan tim prijedlozima. Dokazi su isprave sa saslušanja stranaka,iskaz svjedoka, mišljenje i nalaz vještaka, očevid i druga dokazna sredstva. Sudizvodi dokaze sukladno pravilima kojima je uređeno dokazivanje u parničnompostupku.Što se tiče prava i obaveze stranaka u upravnosudskom postupku valja istaćida su stranke dužne u tužbi i odgovoru na tužbu iznijeti sve činjenice na kojimatemelje svoje zahtjeve, predložiti dokaze potrebne za njihovo utvrđivanje te seizjasniti o činjeničnim navodima i dokaznim prijedlozima drugih stranaka. Sudmože od stranke zatražiti izjašnjavanje o određenim pitanjima koja se odnose načinjenice te predlaganje dokaza koji podupiru njihove tvrdnje. U tu svrhu sudmože odrediti primjereni rok. Sud može od stranke zatražiti da dopuni i obrazložisvoje podneske, dostaviti isprave i druge predmete koji se mogu koristiti kaodokaz u upravnom sporu i odrediti joj rok za dostavu.Ukoliko stranka u određenom roku ne dostavi sudu tražena dokazna sredstvamože joj se izreći novčana kazna u iznosu do 30% prosječne godišnje bruto plaćeostvarene u Republici Hrvatskoj u prethodnoj godini. Sud će onemogućiti svakuzlouporabu prava i o tome odlučiti rješenjem. Na ovo rješenje stranka može uložitižalbu koja ne odgađa izvršenje rješenja. U slučaju opetovane zlouporabe može jojse izreći novčana kazna u iznosu do 50% prosječne godišnje bruto plaće ostvareneu Republici Hrvatskoj u prethodnoj godini.Vezano uz obvezu dostave isprava kojima raspolaže javnopravno tijelo valjaistaći da su na zahtjev suda javnopravna tijela dužna dostaviti isprave kojimaraspolažu. Javnopravna tijela dužna su istaknuti koje se isprave ili dijelovi ispravasmatraju tajnom prema Zakonu o zaštiti i tajnosti podataka te u njih stranke nemogu imati uvid. Ako javnopravno tijelo po ponovnom zahtjevu suda ne dostavitražene isprave sud može: 1. pozvati čelnika tog tijela ili osobu koju on ovlasti nasud radi davanja obavijesti o razlozima propuštanja postupanja, 2. čelniku tijelarješenjem izreći novčanu kaznu u iznosu do 50% prosječne godišnje bruto plaćeostvarene u Republici Hrvatskoj u prethodnoj godini. Novčana kazna može seponoviti.139

Ljiljana Karlovčan-Đurović: Usmena rasprava u upravnosudskom postupkuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 131.-142.Ročište za raspravu zakazuje predsjednik vijeća ili sudac pojedinac, te naročište poziva stranke, svjedoke i vještake. U pozivu će se navesti ako se presudamože donijeti i bez nazočnosti stranke u raspravi. Strankama se poziv mora uručitinajmanje osam dana prije održavanja ročišta na koji su pozvane. U pravilu jeusmena rasprava javna, a sud može isključiti javnost za cijelu raspravu ili njezindio ako to zahtijevaju razlozi zaštite privatnosti i tajnosti podataka i drugi zakonompropisani razlozi. O isključenju javnosti odlučuje se rješenjem, a navedeno rješenjemora biti obrazloženo i javno objavljeno.Raspravu vodi predsjednik vijeća ili sudac pojedinac kada se radi o takvimpredmetima u kojima odlučuje sudac pojedinac. Predsjednik vijeća ili sudacpojedinac dužan je brinuti se o redu tijekom postupka. Osobi koja sudjeluje upostupku te u podnesku ili na raspravi vrijeđa sud ili druge sudionike, ometa radsuda ili ne postupa po uputama suda za održavanje reda sud može izreći novčanukaznu u iznosu do 30% prosječne godišnje bruto plaće ostvarene u RepubliciHrvatskoj u prethodnoj godini.Što se tiče radnji u postupku valja istaći da tužitelj može preinačiti tužbu dozaključenja rasprave, a povući tužbu sve do pravomoćnosti odluke suda. Vezanouz preinaku tužbe valja istaći da ona mora biti u okviru istog predmeta spora, tese neće smatrati preinačenom ako je tužitelj promijenio pravnu osnovu tužbenogzahtjeva, ako je smanjio tužbeni zahtjev ili ako je promijenio, dopunio ili ispraviopojedine navode tako da zbog toga tužbeni zahtjev nije promijenjen. Tuženikmora izričito pristati na preinaku tužbe, a unatoč protivljenju tuženiku sudmože rješenjem dopustiti preinaku samo ako smatra da bi to bilo svrsishodno zarješavanje upravnog spora. Kad sud dopusti preinaku tužbe dužan je po službenojdužnosti ili zahtjevu tuženika odrediti vrijeme potrebno da se tuženik pripremi zaraspravljanje po preinačenoj tužbi ako za to nije imao dovoljno vremena. Protivrješenja kojim se prihvaća preinaka tužbe žalba nije dopuštena.Što se tiče povlačenja valja istaći da u slučaju povlačenja tužbe sud rješenjemobustavlja postupak i odlučuje o troškovima postupka, a protiv rješenja o obustavipostupka stranka može izjaviti žalbu. Povlačenje tužbe ne može se opozvati. Istotako predviđen je još jedan slučaj kada se postupak može obustaviti jer se tužbasmatra povučenom. Ovo u slučaju kada tužitelj u određenom roku ne postupi pozahtjevu suda ni po ovom zahtjevu postupi u dodatno određenom roku pri čemuje poučen o pravnim posljedicama propuštanja. Dakle, u slučaju ako tužitelj uodređenom roku ne postupi po zahtjevu suda niti po tom zahtjevu ne postupi udodano određenom roku, a poučen je o pravnim posljedicama propuštanja, tužbase smatra povučenom. Prijedlogom Zakona su također regulirani slučajevi kadasud može prekinuti postupak. Sud će rješenjem prekinuti postupak: 1. dok se neodluči o prethodnom pitanju ako je postupak o prethodnom pitanju pokrenut,2. dok Visoki upravni sud ne odluči o ustavnosti i zakonitosti općeg akta kojise u konkretnom slučaju primjenjuje, 3. do pravomoćnosti presude donesene uoglednom postupku, 4. do okončanja postupka mirenja. Na prekid i obustavu140

Ljiljana Karlovčan-Đurović: Usmena rasprava u upravnosudskom postupkuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 131.-142.postupka odgovarajući se primjenjuju odredbe kojima je uređen prekid i obustavapostupka u parničnom postupku.8. ZAKLJUČAKSmatram da su predložena rješenja za vođenje upravnosudskog postupka, aposebno rješenja vezana za vođenje usmene javne rasprave u potpunosti uskladilaupravnosudski postupak u Republici Hrvatskoj s pravnom stečevinom Europskeunije i konvencijskim pravom. Iz predloženih odredaba jasno proizlazi da Upravnisud ima pravo i dužnost samostalno izvesti i ocijeniti dokaze, drugim riječimasamostalno utvrditi činjenično stanje te sam riješiti stvar. Isto tako se predviđa daUpravni sud ima pravo i dužnost održati usmenu i kontradiktornu javnu raspravu teda je održavanje usmene rasprave obvezno osim u četiri točno zakonom propisanaslučaja.Ako budu usvojena predložena rješenja novi Zakon o upravnim sporovimabit će u cijelosti usklađen sa zakonodavstvom Europske unije, a građanima će seomogućiti brža i učinkovitija zaštita u svim upravnim stvarima. Novo predviđenarješenja koja osiguravaju pravnu zaštitu od svih upravnih postupanja, odlučivanjepo sucu pojedincu, pravom i obvezom suda da samostalno utvrđuje činjenice usporu, obvezom suda da u pravilu provede usmenu javnu raspravu te donošenjeprvenstveno reformacijskih, a ne kasacijskih odluka doprinijet će bržem iučinkovitijem upravnom sudovanju. Predložena zakonska rješenja koja se odnosena dvostupanjsko upravno sudovanje omogućavaju veću zaštitu prava strankama,ali i lakši pristup sudu.Velika je novina i što zakon u nadležnost Visokom upravnom sudu stavlja iocjenu ustavnosti i zakonitosti općih akata jedinica lokalne i područne (regionalne)samouprave i pravnih osoba koje imaju javne ovlasti koje nisu u nadležnostiUstavnog suda Republike Hrvatske.141

Ljiljana Karlovčan-Đurović: Usmena rasprava u upravnosudskom postupkuZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 131.-142.VERBAL HEARINGS IN ADMINISTRATIVEJUDICIAL PROCEDUREThe subject o f this paper is verbal hearings in administrative judicial procedure as suggested inthe Administrative Dispute Act bill which the government of the Republic of Croatia set in motionin June this year. The author believes that the proposed solutions for implementing administrativejudicial procedure, and in particular, solutions linked to implementing verbal public hearings havecompletely harmonised administrative judicial procedure in the Republic of Croatia with the acquiscommunautaire of the European Union and Conventional Law. From the suggested provisions,it is clear that the Administrative Court has the right and duty to independently bring forth andevaluate evidence. In other words, it can independently both establish the facts and resolve matters.Similarly, there is provision for the Administrative Court to have the right and duty to hold verbaland contradictory public hearings. Furthermore, the holding of verbal hearings is mandatory exceptin four cases which are precisely specified by law.Key words: administrative judicial procedure, verbal hearing142

Mr. sc. Marija Kriletić: Upravnoračunski sporZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 143.-151.Mr. sc. Marija Kriletić, sutkinjaUpravnog suda Republike HrvatskeUPRAVNORAČUNSKI SPORUDK: 342. 9Primljeno: 20. 12. 2009.Stručni radReforma upravnog sudovanja u Hrvatskoj predviđa velike promjene: od zaštite koja se odnosina sve akte uprave, mogućnost žalbe, osnivanje prvostupanjskih upravnih sudova i Višeg upravnogsuda, suđenja u sporu pune jurisdikcije kao primarnog. Nisu predviđeni specijalizirani upravnisudovi. Za sve upravne stvari jedan je upravnosudski postupak. U radu se daje prikaz upravnogsudovanja u Hrvatskoj od druge polovice 19.st. do danas u poreznim stvarima posebno u odnosu naupravnoračunski spor; nadležnost specijaliziranog suda, poseban upravnosudski postupak, te ukazujena neka rješenja koja su ponovno aktualna kao: suđenje u sporu pune jurisdikcije, mogućnost žalbe,viši i niži sudovi.Ključne riječi: upravnosudski postupak, upravni spor, upravnoračunskispor, Upravni sud RH1. UVODUstav Republike Hrvatske građanima jamči zaštitu od nezakonitog posezanjauprave, pa i poreznog tijela kao dijela uprave, kroz sudsku kontrolu zakonitostiupravnih akta. U poreznim stvarima nadzor obavlja Upravni sud RepublikeHrvatske 1 kao jedini specijalizirani sud za upravne stvari, prema tome i za ovotipično upravno područje. Dva su razloga iz kojih je institucija upravnog sporaustanovljena u našem pravnom sustavu, a kad su u pitanju porezi to znači sudskazaštita prava građana i pravnih osoba od neutemeljenog poreznog opterećenja iliprekršajnog progona i osiguravanje zakonitosti kako bi se ostvarila ustavna načelao pravednosti sustava oporezivanja i zakonitom radu poreznog tijela.Povijesno gledajući sustav sudske zaštite kroz instituciju upravnog sporarezultat je povezanosti s ustavnopolitičkom strukturom države, odnosnofunkcionalne ovisnosti o upravnosudskoj organizaciji. Unutar tog okvira kretalase je i sudska zaštita u poreznim stvarima i to od prvog upravnog suda koji je bionadležan i za Hrvatsku do danas (s jednim prekidom nakon Drugog svjetskograta). U određenom periodu postojala je zasebna regulacija kad se radilo ofinancijskim obvezama korisnika društvenih sredstava, što se nije odnosilo naporeze i druga javna davanja koje podmiruju građani već gospodarski subjekti u1Stanje na dan 19.listopada 2009.143

Mr. sc. Marija Kriletić: Upravnoračunski sporZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 143.-151.vlasništvu države. Riječ je o upravnoračunskom sporu koji se je gotovo 20 godinavodio pred specijaliziranim sudom nadležnim za trgovačke sporove, po pravilimaposebnog sudskog postupka, u pitanju su bile veće financijske obveze, suđenjeje bilo i u sporu pune jurisdikcije, postojala je mogućnost žalbe, itd. Aktualnarazmatranja o novom uređenju upravnog spora imaju na umu neke institucijeupravnog spora koje su već bile poznate u našoj pravnoj povijesti, barem kad jeu pitanju upravnoračunski spor. S druge strane, ne izgleda da se sada razmatrapotreba uvođenja financijskog suda kao specijaliziranog upravnog suda za područjeporeza. Stoga smatramo da pogled unatrag može poslužiti za promišljanje pravneregulacije upravnog spora, napose glede poreza.2. POVIJESNI OSVRT NA UPRAVNOSUDOVANJE U HRVATSKOJ2.1. Razdoblje od 1875. do 1945.Sudska kontrola zakonitosti upravnih akata u Hrvatskoj ima dugu tradiciju. 2Počeci sežu u drugu polovicu 19. stoljeća kada je Hrvatska bila u državnopravnojsvezi s Austrijom i Ugarskom te je Upravni sud u Beču (osnovan 1875.) bionadležan za područje Istre i Dalmacije, a Financijsko upravno sudište u Budimpešti(osnovano 1883.) za područje Kraljevine Hrvatske i Slavonije. U austrijskomdijelu Monarhije predmet upravnog spora određen je metodom generalne klauzules negativnom enumeracijom među koje su pobrojane i stvari koje se – ovo valjaistaći – odnose na razrez poreza, dok je djelokrug Suda u mađarskom dijeluMonarhije utvrđen metodom enumeracije. Godine 1896. financijski upravni sudje ukinut te je osnovano Kraljevsko ugarsko upravno sudište koje više nije bilonadležno na području naše Kraljevine za neka upravna područja (porezi, pristojbei dr.) dok je nadležnost u Međimurju, Baranji, a kasnije i Rijeci bila u punomobimu.Od 1919. u novostvorenoj državi Srba Hrvata i Slovenaca, odnosno u prvojJugoslaviji djelovao je Državni savjet kao vrhovni upravni sud (jedno vijeće bilo jenadležno za financijske predmete) i upravni sudovi (isključivo prvostupanjski). UZagrebu je upravni sud osnovan 1923. Ustanovljenjem Banovine Hrvatske 1939.došlo je do promjene, te je ustrojen zaseban sustav upravnog sudstava tako daUpravni sud u Zagrebu odlučuje konačno o upravnim sporovima i određen je kaovrhovni upravni sud Banovine. Broj vijeća i njihov djelokrug određivalo je svakugodinu sudsko personalno vijeće s tim da je – ovo valja istaći - za financijskestvari trebalo postojati barem jedno vijeće. Nakon proglašenja Nezavisne Države2v. Medvedović, D., Upravno sudstvo u Hrvatskoj, Upravni sud RH, Zbornih odluka 1977. – 2002.,str. 136. i d., NN, Zagreb, 2002.144

Mr. sc. Marija Kriletić: Upravnoračunski sporZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 143.-151.Hrvatske taj je sud nastavio s radom, a 1942. osnovano je Upravno sudište uZagrebu kao jedini upravni sud opće nadležnosti u državi i ujedno vrhovni upravnisud ( jedno od vijeća bilo je zaduženo za financijske predmete), te tri posebnaupravna suda među kojima i Računski dvor u Zagrebu.2.2. Razdoblje od 1945. do 1952.U socijalističkom društvenom uređenju, nakon Drugog svjetskog rata, isprvanije postojala sudska kontrola zakonitosti upravnih akata, uz neke iznimke.2.3. Razdoblje od 1952. do 2009.Nakon stvaranja druge Jugoslavije nestaju upravni sudovi i uopće sudskinadzor nad upravom sve do 1952., kada je ponovno uspostavljena sudska zaštitaod nezakonitog posezanja uprave.Godine 1952. donijet je Zakon o upravnimsporovima 3 (dalje: ZUS) prema kojem su upravni sporovi u nadležnosti redovnogsuda. Za Hrvatsku to je bio Vrhovni sud NRH u Zagrebu, a za Federaciju Vrhovnisud FNRJ u Beogradu. Te predmete rješavala su specijalizirana vijeća unutarodjela za upravne sporove. Godine 1959. ustanovljava se nadležnost privrednogsuda za upravnoračunske sporove. Postojala je mogućnost žalbe, a predviđeni sui izvanredni pravni lijekovi.Bitna promjena uslijedila je 1977. kada se donosi novi ZUS 4 i ustrojavaUpravni sud u Zagrebu za područje Hrvatske kao upravni sud opće nadležnosti.Osim odlučivanja o tužbama protiv konačnih upravnih akata Upravni sud bioje nadležan za odlučivanje i o upravnoračunskim sporovima. Time je u svimupravnim stvarima uspostavljena kontrola izvan redovnih sudova i to u jednomspecijaliziranom sudu – Upravnom sudu. U financijskim stvarima, kao i u gotovosvim materijama, nije bila propisana mogućnost žalbe Vrhovnom sudu Hrvatske,pa je sud djelovao kao jednostupnjevani, najviši upravni sud u Hrvatskoj. Bili supredviđeni izvanredni pravni lijekovi.Godine 1991., nakon raskida državnopravnih sveza na temelju kojih jezajedno s ostalim republikama i pokrajinama tvorila dotadašnju SFRJ, RepublikaHrvatska nije donijela novi zakon o režimu upravnog sudovanja i upravnogspora, već je preuzela jugoslavenski ZUS iz 1977.koji je kasnije izmijenjen 5 . Uporeznoj materiji zakonodavac nije predvidio mogućnost žalbe protiv odlukeUpravnog suda. Upravni sud u Zagrebu nastavio je radom kao Upravni sudRepublikeHrvatske.3Službeni list SFRJ br, 23/524Službeni list SFRJ br.4/775NN br.53/91, 9/92 i 77/92145

Mr. sc. Marija Kriletić: Upravnoračunski sporZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 143.-151.U prvim godinama nakon uspostave Republike Hrvatske prišlo se je poreznojreformi nužnoj nakon osamostaljenja Hrvatske i uvođenja novog političkog igospodarskog sustava. Uvedeni su novi oblici javnih davanja – prije svega carinekao izraz državne suverenosti, te niz posebnih poreza (na duhan, kavu, alkoholitd), na drugačiji način uređeno je oporezivanje nekih poreznih oblika, porez napromet proizvoda i usluga je ukinut i uveden porez na dodanu vrijednost. Dane surazne povlastice određenim kategorijama građana, a neke su ukinute. Drugačije suregulirani lokalni porezi. Prekršajni postupak vodila su porezna tijela zbog porezai carinskih prekršaja te zbog nenamjenskog trošenja proračunskih sredstava kaoi nepridržavanja propisa pri javnoj nabavi roba i usluga. Poduzeća prelaze uprivatno vlasništvo, privatno poduzetništvo više ne čine samo sitni obrtnici većse pojavljuju i multinacionalne kompanije. Posebna pažnja pridaje se financijskojkontroli poslovanja gospodarskih subjekata.Sudski postupak propisan ZUS-om odnosi se i na financijske stvari (premageneralnoj klauzuli) i vodi se kao i u svim drugim upravnim stvarima predUpravnim sudom RH. Jedina promjena koja je uslijedila desila se 2002. kadaje određena nadležnost za sudsku kontrolu u financijskim prekršajnim stvarimapri Visokom prekršajnom sudu, tako da ovi predmeti više nisu u nadležnostiUpravnog suda RH. I to je do sada sve.2.3.1. Upravnoračunski spor – povijesni osvrtPremda upravnoračunski spor pripada povijesti, potrebno ga je prikazati jer jeu pitanju poseban vid upravnog spora, u kojem je sud kontrolirao zakonitost ( ipravilnost) upravnog akta donijetog u složenim, za društvo (Državu, zajednicu)značajnim, financijskim stvarima.Godine 1959. na području tadašnje Jugoslavije ustanovljena je Službadruštvenog knjigovodstva 6 (dalje:SDK) s vrlo širokim ovlastima: «kao javnaslužba koja osigurava evidenciju i kontrolu korištenja i raspolaganja društvenimsredstvima, evidenciju o kretanjima u privredi i kontrolu izvršenja obavezakorisnika društvene imovine prema društvenoj zajednici» (čl.1.). U sastavu službebila je financijska inspekcija. Poslove službe obavljala je Narodna banka. Korisnicidruštvenih sredstava bili su obvezni da cjelokupan platni promet, odnosnofinancijsko poslovanje obavljaju preko SDK i da kod nje drže sva financijskasredstva.Bilo je određeno da je SDK jedinstvena i samostalna služba koja radi isključivona temelju zakona i drugih propisa donesenih na temelju zakona. Ako SDKutvrdi nezakonitost raspolaganja društvenom imovinom ili računsku neispravnostdokumenata ili pak neistinitost navedenih činjenica, izdaje rješenje (prema Zakonuo općem upravnom postupku)) kojim utvrđuje zakonito, odnosno ispravno stanje.Protiv tog rješenja korisnik društvene imovine i političko-teritorijalna jedinicaimaju pravo pokrenuti upravnoračunski spor prema odredbama Zakona o Službidruštvenog knjigovodstva (glava V.). Primjena ZUS-a je tek supsidijarna.6Zakon o društvenom knjigovodstvu (NN br. 43/59)146

Mr. sc. Marija Kriletić: Upravnoračunski sporZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 143.-151.Upravnoračunski spor mogao se pokrenuti «protiv rješenja Službe društvenogknjigovodstva kojim se rješava o zakonitosti raspolaganja društvenom imovinom,o računskoj ispravnosti dokumenata i o istinitosti navedenih činjenica koje služekao podloga za raspolaganje društvenom imovinom i knjiženje, o ispravnostiperiodičnih obračuna i završnih računa, odnosno ispravnosti izvršenja proračunaprihoda i rashoda korisnika društvene imovine» (čl. 59.st.1.). Ocjenjivala sei pravilnost pobijane odluke. Osporavati se je moglo konačno rješenje koje jeoznačeno kao ono što je donijeto u povodu zahtjeva za ponovno ispitivanjerješenja SDK ili u slučaju nerješavanja zahtjeva u roku od mjesec dana (slučajšutnje uprave), protiv rješenja donijetog u revizijskom postupku i protiv rješenjafinancijskog inspektora o obustavi raspolaganja, odnosno korištenja novčanimsredstvima koje je potvrdio generalni financijski inspektor.Upravnoračunski spor pokretao se tužbom u roku od mjesec dana. Legitimacijuza podizanje tužbe imao je korisnik društvene imovine i političko-teritorijalnajedinica i to korisnik ako smatra da je rješenjem SDK povrijeđeno njegovo pravoili neposredan interes zasnovan na zakonu, a političko-teritorijalna jedinica akojoj je rješenjem donijetim nakon preispitivanja rješenja SDK uskraćen prihod štojoj pripada prema zakonu (to, dakako, može biti porez).Upravnoračunske sporove nisu rješavali upravni sudovi jer tada nisu više nipostojali, ali niti Vrhovni sud Hrvatske, koji je inače bio nadležan za sve upravnesporove. Ovi sporovi dani su u nadležnost trgovačkim sudovima i to višemprivrednom sudu (na razini republike) kao prvostupanjskom sudu i Vrhovnomprivrednom sudu u Beogradu koji je bio žalbeni sud.Što se tiče sudskog vijeća u njemu su radili i suci porotnici («povremeni suci»)koji su bili stručnjaci za financije.U upravnoračunskom sporu predviđeno je da sud sudi u sporu pune jurisdikcijekad je nepotpuno utvrđeno činjenično stanje ili pogrešno primijenjeno materijalnopravo. U potonjem slučaju «presuda u svemu zamjenjuje poništeno rješenje» (čl.67.) i temelj je za promjene na računima korisnika. No, ako je rješenje nepravilnoiz formalnih razloga, ili je u pojedinim točkama protivno zakonu, a sud ne možepresudom riješiti samu stvar, uvažit će tužbu i poništiti rješenje te narediti SDK dadonese novo rješenje. SDK je pri tome vezana pravnim shvaćanjem suda što ga jeiznio u presudi, te je u tom smislu i dužna donijeti novo rješenje.Do promjene stvarne nadležnosti za rješavanje upravnoračunskog spora došloje 1978. kada se je pri rješavanju te materije prešlo s trgovačkih sudova na Upravnisud. Prema čl. 39. Zakona o redovnim sudovima 7 Upravni sud Hrvatske odlučuje oupravnim sporovima i upravnoračunskim sporovima. Prema čl. 37. st.1. Zakona oSlužbi društvenog knjigovodstva u SRH 8 upravnoračunske sporove protiv konačnihrješenja generalnog direktora SDK rješava i o tužbi odlučuje Upravni sud Hrvatske.U predmetima koji su se javljali pred tim sudom bile su u pitanju obveze po osnovi7NN br. 5/778NN br. 32/78147

Mr. sc. Marija Kriletić: Upravnoračunski sporZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 143.-151.poreza i doprinosa društvene pravne osobe (korisnika društvenih sredstava) premaodgovarajućoj društveno-političkoj zajednici i njihovim fondovima te tadašnjimsamoupravnim interesnim zajednicama ili povrat uplaćenih sredstava. Predmetisu rješavani na temelju stanja spisa pregledom financijske dokumentacije.Zakonodavac nije dao mogućnost žalbe, već je odredio (čl.37.st.2. Zakona) daje odluka Upravnog suda Hrvatske konačna. Ona je bila i pravomoćna, pa je tajsud bio najviši sud u Republici u upravnoračunskom sporu.Od izvanrednih pravnih lijekova bio je predviđen prema Zakonu o Službidruštvenog knjigovodstva u SRH zahtjev za zaštitu zakonitosti što ga je mogaopodnijeti javni tužilac Hrvatske Vrhovnom sudu Hrvatske i to ako je odlukomUpravnog suda Hrvatske učinjena teža povreda republičkog zakona. Za slučajpovrede saveznog zakona, Zakon o Službi društvenog knjigovodstva 9 predvidioje kao izvanredni pravni lijek zahtjev za izvanredno preispitivanje pravomoćnesudske odluke u upravnoračunskom sporu i zahtjev za zaštitu zakonitosti.Situacija se mijenja u odnosu na SDK nakon donošenja Zakona o financijskojpoliciji kojim se osniva Financijska policija 10 i Zakona o platnom prometu uzemlji. 11 Prema čl. 25. Zakona o financijskoj policiji od 1. ožujka 1993. prestajuvrijediti odredbe Zakona o Službi društvenog knjigovodstva (NN br.53/91)i Zakona o upravama društvenih prihoda (NN br.10/82,17/86 i 27/88) koje seodnose na poslove financijske kontrole koju je obavljala Služba društvenogknjigovodstva Hrvatske i poslove kontrole koje su obavljale uprave prihoda.Umjesto Zavoda za platni promet određene poslove obavlja sada Financijskaagencija, a Financijska policija je bila ukinuta 2001., 12 (da bi 2004. bila ponovnoustanovljena 13 ) te je njezine poslove preuzela Porezna uprava. O zakonitostiupravnih akata koje je donosila Financijska policija, odnosno Porezna uprava, ašto bi se prema sadržaju moglo podvesti pod upravnoračunski spor, odlučivalo se(a i sada se odlučuje) u upravnom sporu. Nestala su posebna pravila za postupanjesuda u ovim financijskim predmetima, te je ono podvrgnuto općim postupovnimpravilima predviđenim ZUS-om, uz podrednu odgovarajuću primjenu Zakona oparničnom postupku. Ne pravi se razlika jesu li u pitanju složeni ili jednostavnijifinancijski predmeti ni radi li se o velikim iznosima javnih davanja ili ne, nekolikomilijuna kuna ili 200 kuna – postupak je isti. Upravni spor, koji se pojavljujekao spor o zakonitosti ili spor pune jurisdikcije, pretežno se rješava kao spor ozakonitosti.Moglo bi se postaviti pitanje radi čega je ispuštena zasebna regulacija kad su upitanju ovi nesumnjivo značajni sporovi i s obzirom na u pravilu veliku vrijednostpredmeta spora i s obzirom na stranke u postupku čiji su interesi oštro sučeljeni, asudska odluka s implikacijama širim od pukog financijskog efekta.9NN br 2/77 i 8/7710NN br. 89/9211NN br. 27/9312Zakon o prestanku važenja Zakona o financijskoj policiji- NN br.67/0113NN br. 140/05148

Mr. sc. Marija Kriletić: Upravnoračunski sporZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 143.-151.Može se primijetiti da je suštinska razlika između upravnoračunskog spora iupravnog spora u pristupu i djelotvornosti. Dok upravnoračunski spor ide za timda riješi same odnose o kojima se radi, da riješi samu stvar, npr. neuplaćena javnadavanja usmjeri u proračun čime se neposredno djeluje u javnom interesu, a i učinakse odmah postiže, kod upravnog spora težište je na ocjeni zakonitosti, a rješavanjeo pravu (ili obvezi) je zakonski moguće, ponekad i obvezatno, ali u praksi gotovoda izostaje. Rješavanje predmeta prvenstveno kroz ocjenu zakonitosti upravnogakta za stranku može značiti dulji put do zakonite odluke. Ako je predmet vraćenupravnom tijelu na ponovni postupak i odluku, za slučaj da je odluka ponovnonezakonita, stranka se opet obraća Sudu. Tako je moguće da se Sud više putavraća na isti slučaj. No, s druge strane, spisi se brže rješavaju, što nije nevažnou uvjetima stalne preopterećenosti Suda. U izvjesnom smislu, može se govoritii o jeftinoći postupka jer u suđenju ne sudjeluju suci porotnici niti se angažirajusudski vještaci, što bi bilo nužno pri odlučivanju o samom pravnom odnosu jeriziskuje temeljito financijsko znanje, naročito računovodstva i knjigovodstva.Prema tome, sada je pristup ovim predmetima isti kao da se radi o bilo kojojdrugoj poreznoj stvari ili nekoj drugoj iz nadležnosti Suda.3. ZAKLJUČNE NAPOMENEFinancijske, odnosno porezne stvari od esencijalnog su značaja za svakudržavu, što se očituje kroz sudsku kontrolu zakonitosti poreznih upravnih akta. Ovakontrola obavljala se na našem području ovisno od ustavne regulacije, odnosnood državnopravnih sveza u koje je ulazila Hrvatska počevši s Ugarskom pa dojugoslavenske zajednice, te osamostaljenja Hrvatske. Važnost koja je pridanapravnom području oporezivanja vidi se kroz osnivanje specijaliziranog sudišta zafinancije (u Budimpešti), postojanju sudskih vijeća od kojih se povijesno gledajućiuvijek barem jedno bavi porezima u upravnim sudovima opće nadležnosti,ustanovljenju nadležnosti privrednog suda kao specijaliziranog suda mjerodavnogza poreze koji su bili značajni za društvo, te zasebnoj regulaciji upravnoračunskogspora. Do 2006. u Upravnom sudu Republike Hrvatske jedno od vijeća bilo jetemeljno za financije, a nakon toga, pošto su osnovani odjeli, financijske predmeterješavaju tri vijeća u Financijsko-radnopravnom odjelu, uz predmete radnog prava,prava pretvorbe, privatizacije, javne nabave, tržišnog natjecanja i tzv. opće upravete rješavanja zahtjeva za zaštitu ustavnih prava. Energija sudaca raspršena je namnoga – razna upravna područja, a financijski predmeti „utopljeni“ u generalnojklauzuli.To može ilustrirati primjer sa jedne sjednice 14 .14Sjednica III. vijeća financijskog i radno-pravnog odjela održana 14. listopada 2009. može poslužitikao ilustracija vrste predmeta o kojima se odlučivalo na jednoj od sjednica i broju predmeta (ukupno 52predmeta) :1.2.Upis u registar - 1Premještaj - 1149

Mr. sc. Marija Kriletić: Upravnoračunski sporZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 143.-151.Za razliku od nekih upravnih materija u upravnim sporovima koje se javljaju igase, često opterećujući sud s velikim brojem predmeta, porezi su «vječna tema»te oduvijek postoji jedan konstantan broj predmeta iz tog područja 15 . Obratiti semože svatko pogođen odlukom poreznog tijela, bez obzira na vrijednost predmetaspora. Izuzetno niske sudske pristojbe uz mogućnost oslobođenja omogućavajuzaštitu praktično svima. Pitanje je, je li racionalno da baš za sva porezna davanjasudska zaštita bude osigurana na najvišoj instanci. Ili bi i vrijednost predmetaspora trebala imati ulogu. Treba imati na umu da je spor samo trošak, trošak zasve strane u postupku, a naročito za državu koja kroz sudske pristojbe dobivasimboličnu naknadu, a u konačnici troškove snose svi porezni obveznici.U nadležnosti Upravnog suda neće biti kontrola svih poreznih stvari. Upodručju javnih davanja porezni i carinski prekršaji prestaju biti predmetom radaUpravnog suda zbog promjene drugostupanjske nadležnosti čime se jedna tipičnoupravna materija izvlači iz ingerencije ovog Suda i onemogućava ujednačavanjeprakse u svekolikoj poreznoj materiji. Ne treba posebno isticati da je porezno3. Ovrha radi naplate poreza - 24. Utvrđivanje dohotka - 15. Porez - 36. Inspekcijski nadzor - 87. Utvrđivanje doprinosa za obvezna osiguranja -58. Naplata javnih davanja - 49. Naknada troškova prijevoza na posao - 110. Prestanak državne službe - 111. Obnova carinskog postupka - 112. Prestanak djelatne vojne službe - 213. Teška povreda službene dužnosti - 114. Novčana kazna - 415. Raspoređivanje službenika - 116. Udaljenje iz službe - 117. Pravo na otpremninu - 118. Odlučivanje o diplomatskom statusu - 119. Ostvarivanje prava prednosti pri zapošljavanju - 120. Izricanje opomene - 121. Privremeno uzdržavanje djece - 122. Brisanje iz članstva - 123. Prijedlog za oslobođenje od plaćanja sudskih pristojbi - 424. Isključenje iz lovačke udruge- 125. Naknada za odvojeni život od obitelji - 126. Ostvarivanje prava radnika na neisplaćeno potraživanje - 127. Ocjena sposobnosti za djelatnu vojnu službu - 128. Razrješenje ravnatelja – 1Očekuje se da vijeće riješi oko 1600 spisa godišnje.15Zadnjih nekoliko godina broj predmeta iz financijskog područja blizu je 7000 godišnje i u odnosu naukupan broj predmeta iznosi oko 17% - prema podacima sudske pisarnice Upravnog suda RH.150

Mr. sc. Marija Kriletić: Upravnoračunski sporZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 143.-151.prekršajno pravo u funkciji poštivanja porezne discipline i neposredno vezano uzpropise o oporezivanju.Suđenje u poreznim stvarima zahtjevan je posao koji traži specijalističkoznanje – ne samo postupovnog poreznog prava koje se iskazuje kao upravnopravo već i materijanog poreznog prava koje ima sva obilježja financijskog prava.Porezno pravo nije kodificirano. Pravna vrela mnogobrojna su i mnogovrsna:od Ustava, zakona (koji se vrlo često mijenjaju, naročito materijalne odredbe),uredbi, podzakonskih općenormativnih akata što ih donosi ministar financija,lokalnih propisa, međunarodnih ugovora, čak i običajnog prava, standarda itd. Urazmišljanjima o reformi sudbene vlasti ne predviđa se specijalizirani financijskiupravni sud niti poseban upravnosudski postupak, a što je već bilo poznato uhrvatskoj prošlosti u području upravnog sudstva.ADMINISTRATIVE-COMPUTATIONAL DISPUTEReform of the administrative adjudication process in Croatia makes provision for many changes.These range from protection which is related to all administrative acts, the possibility of appeal,founding first instance administrative courts and the Administrative High Court, to adjudication infull jurisdiction disputes as the most important. There is no provision for specialised AdministrativeCourts. For all administrative aspects, there is one administrative judicial procedure. In this paper,there is analysis of administrative adjudication in Croatia from the second half of the 19th centurytill today in taxation matters, in particular related to administrative computational dispute; thejurisdiction of the specialised court, and special administrative judicial procedure. Also pointed outare certain solutions which are current again such as: adjudication in full jurisdiction disputes, thepossibility of appeal, and higher and lower courts.Key words: administrative judicial procedure, administrative dispute,administrative-computational dispute, Administrative Court ofthe Republic of Croatia151

PRAVNE ZNANOSTI153

Doc. dr. sc. Vilma Pezelj: Žene u bratovštinama srednjovjekovnih dalmatinskih gradovaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 155.-173.Dr. sc. Vilma Pezelj, docenticaPravnog fakulteta Sveučilišta u SplituŽENE U BRATOVŠTINAMA SREDNJOVJEKOVNIHDALMATINSKIH GRADOVAUDK: 34 (497.5)Primljeno: 15. 01. 2010.Pregledni znanstveni radAutorica ukazuje na nazočnost žena u bratovštinama srednjovjekovnih dalmatinskih gradova.Iako pretežito muškoga članstva, bratovštine su redovito primale u svoje redove i sestre odnosnosestrime, najčešće kao dionice duhovnih blagodati. Žene su redovito bile isključene iz organa upravebratovština, osim u slučajevima bratovština sa isključivo ženskim članstvom. U novom se vijekupovećava udio ženskog članstva u novovjekovnim bratovštinama, kao i udio odredbi koje regulirajupoložaj sestrama u bratovštinskim statutima – matrikulama.Ključne riječi: srednji vijek, bratovštine, matrikule.1. Uvod 1Posljednjih četrdeset godina bratovštine su od perifernog religijskog fenomenadošle u centar religijske povijesti. 2Bratovštine (bratstva, skule; lat. confraternitates, fratiliae, scholae) sukršćanske oranizacije vjernika, koje su se od ranog srednjeg vijeka javljaleu različitim oblicima. Kao najčešći oblik organiziranog religijskog života usrednjovjekovnoj i ranoj modernoj Europi te centar duhovnog života gradskogstanovništva obaju spolova osnivane su radi uzajmne potpore članova okupljenihprema profesionalnom kriteriju, župnoj pripadnosti ili pobožnosti koju promiču. 31Rad je izložen na III. Kongresu hrvatskih povjesničara, Split – Supetar, 01. do 05. listopada 2008.2TERPSTRA, N., The politics of ritual kinship: confraternities and social order in early modern Italy,Cambridge, 2000.; BLACK, Christopher F. – GRAVESTOCK, P., Early Modern Confraternities in Europeand the Americas: International and Interdisciplinary Perspectives, Aldershot, Hants: Ashgate, 2006.3PRAVNI LEKSIKON, Zagreb 2006., str. 117.; Povijest, sv. 8, Zagreb, 2007., str. 548.-550.; BLACK,Christopher F., The development of confraternity studies over the past thirty years, u TERPSTRA N.,The politics of ritual kinship: confraternities and social order in early modern Italy, Cambridge, 2000.,(str. 9.-30. ); BLACK, Christopher F. – GRAVESTOCK, P., Early Modern Confraternities in Europe andthe Americas: International and Interdisciplinary Perspectives, Aldershot, Hants: Ashgate, 2006., str. 6.;HRVATSKA ENCIKLOPEDIJA, sv. III, Zagreb, 1942., str. 247.; ENCIKLOPEDIJA JUGOSLAVIJE,sv. 2, Zagreb, 1956. 186.ČORALIĆ, L. Izvori i literatura o bratovštinama u Dalmaciji od srednjeg vijeka do pada MletačkeRepublike, CCP, 27/1991., str. 88.-96. ; BENYOVSKY, I., Bratovštine u srednjovjekovnim dalmatinskimgradovima, CCP, broj 41, 1998., str. 137-.160.; BLACK, Christopher F., Italian confraternities in thesixteenth century, Cambridge, 1989.; TERPSTRA N., The politics of ritual kinship: confraternities155

Doc. dr. sc. Vilma Pezelj: Žene u bratovštinama srednjovjekovnih dalmatinskih gradovaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 155.-173.Društvena svrha sastojala se u potpori potrebitih bratima, a kao značajni čimbenicidruštvenog ustroja ponekad su stjecali i politički utjecaj, te su često bili podvrgnutinadzoru državnih vlasti. 4Po crkvenom (kanonskom) pravu bratovštine spadaju među katolička vjerskaudruženja. 52. Na području Rimskoga Carstva poznate su religiozne korporacije građanaosnovane radi obrane staleških interesa i međusobne pomoći. 6 Na Istoku se tragoviudruženja kršćana svjetovnjaka nalaze u IV. st., dok se na Zapadu javljaju tek odVII. i VIII. st. 7U naše primorske gradove bratovštine su stigle preko Italije gdje su poznate odXI. st. 8 Među najranije dokumentirane vijesti o bratovštinama spada pismo papeUrbana III. splitskom biskupu Petru Hungaru 1186. kojim odobrava zaključkesplitske sinode i biskupovu zabranu „Ne conventicula fi ant, que fraternitatesand social order in early modern Italy, Cambridge, 2000.; HENDERSON, J., Piety and Charity in LateMedieval Florence, Oxford, 1994.4Mletačke su vlasti već u 15. st. provele reviziju bratovštinskih statuta, uskladivši ih s mletačkimzakonima; u 16. st. pa sve do 18. st. slijedile su naredbe o nadzoru nad bratovštinama, od 16. st. zabranjenoje voditi knjige na hrv. jeziku zbog boljeg uvida u poslovanje.HRVATSKA ENCIKLOPEDIJA, sv. III, Zagreb, 1942., str. 250.5Kanonsko pravo razlikuje tri vrste vjerskih udruženja: bratovštine (confraternitates), treći red (ordotertius) i pobožna udruženja (piae uniones).Codex iuris canonici, Zagreb, 1988., § 700-716: De fi delium associationibus inspecie.Codex iuris canonici donosi zajedno propise za bratovštine i za druga pobožna udruženja (§ 707-719).U § 711, 2 biskupima se predlaže osnivanje dviju općih i obvezatnih bratovština u svakoj župi: BratovštinaPresvetog Oltarskoga Sakramenta i Bratovština Kršćanskoga nauka.Papa Pio X (1903.-1914.) zalagao se za obnovu i proširenje bratovština. Enciklikom Acerbo nimis1905. zatražio je osnivanje BKN u svakoj župi da bi se nadoknadio pad vjerskog znanja i omogućilavjerska pouka za djecu koja pohađaju državne škole.SUVREMENA KATOLIČKA ENCIKLOPEDIJA, sv. I, Split, 2005., str. 141.; HRVATSKAENCIKLOPEDIJA, sv. III, Zagreb, 1942., str. 247.; Enciclopedia del diritto, VIII, confraternita, str. 1035-1043.; Nuovo digesto italiano, 1938-XVI, confraternite, str. 815.-818.6Oblici organiziranja rimskih građana u cilju ostvarenja nekog specifičnog zadatka od javnog iliprivatnog interesa nazivani su collegium, universitas, corpus, sodalicium, societas. Svrha okupljanjanajčešće je bila religiozna ili profesionalna (zanatlije, trgovci, brodari).Postojala su i udruženja poklonika određenog božanstva (cultores) koja su se okupljala u hramovimaili u posebnim objektima namijenjenim toj svrsi (schola).Profesionalna udruženja imala su svjetovni karakter, ali su često i ona vezivala svoje ime, mjestookupljanja ili dan održavanja cehovskih poslova za određeno božanstvo.Unutrašnju organizaciju kolegija određivali su članovi donošenjem osnivačkog akta, neke vrste statuta(lex collegii).Udruženja su mogla nastati radi organiziranja dobročinstva, u svrhu društvenog okupljanja itd.BUJUKLIĆ, Ž., Forum romanum, rimska država i pravo, religija i mitovi, Beograd, 2005., str. 183.7Inchiostri drži da bratovštine u Dalmaciji održavaju kontinuitet rimskih „collegia“ i bizantskih„scholae“. Cit. prema ZORIĆ, K., Le Confraternite in Dalmazia studiate nei loro manoscritti ed il loroinflusso sulla vita religiosa, Estratto della dissertazione dottorale nela Facoltà Teologica della Pont.Università Gregoriana, Roma, 1949., str. 9.8Enciclopedia italiana (Treccani) XI, 125. Milano 1931.156

Doc. dr. sc. Vilma Pezelj: Žene u bratovštinama srednjovjekovnih dalmatinskih gradovaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 155.-173.appellantur“ – „Zabranjuju se skupovi koji se nazivaju bratovštine“ vjerovatnozbog toga što su se prvobitne namjene zbog kojih su bratovštine osnovaneizmijenile. 9Za Zadar postoji predaja po kojoj je papa Aleksandar III., kojega su Zadrani1177. dočekali „immensis laudibus et canticis in eorum sclavica lingua“ podijeliobratovštini crkve sv. Silvestra posebne oproste za pobožnost četrdesetsatnogklanjanja. Najstarija bratovština u Zadru, bratovština zlatara, osnovana je1176. 103. Najznačajniji izvori za izučavanje bratovština su statuti ili matrikule,apostolske vizitacije te različiti arhivski dokumenti. 11Prava i dužnosti članova bili su regulirani pravnim aktom koji se nazivao statutili matrikula, a uređivao je njihovu organizaciju, područje i vrstu djelovanje tesadržavao specifična pravila koja su se odnosila na lokalne običaje ili strukovnepotrebe, prilagođavajući se, poput komunalnih statuta, sastavu i osobitostimaodređene bratovštine i sredine.Najstariji sačuvani bratovštinski statuti dalmatinskih gradova potječu s kraja13. i početka 14. st. 12 Valja imati na umu da su u pravilu bratovštine mnogo starijeod svojih matrikula, dnosno od godine u kojoj je matrikula redigirana. 13Mnoge korisne inormacije o bratovštinama u srednjovjekovnim dalmatinskimgradovima sadrže apostolske vizitacije 14 , kao i različiti arhivski dokumenti,9Codex diplomaticus II, str. 203.10BIANCHI, C. F., Zara christiana I, Zara 1877., 508.11BLACK Christopher F., Italian confraternities in the sixteenth century, Cambridge, 1989., str. 18.12Npr. Sv. Mihovila u Gružu iz 1290. ili Bratovština sv. Križa u Kotoru iz 1298. Već se u najstarijimmatrikulama utvrđuju dužnosti i prava bratima koja su njegovala vjerska načela srednjovjekovnoga društvau skladu sa komunalnim poretkom. BENYOVSKY, I., Bratovštine u srednjovjekovnim dalmatinskimgradovima, CCP, broj 41, 1998., str. 157.13VOJNOVIĆ K., Bratovštine i obrtne korporacije u Republici Dubrovačkoj, Zagreb, 1899., str. 111.14- U vizitaciji iz 1683. splitski nadbiskup Stjepan Cosmi nabraja 18 bratovština, a njegov nasljednikStjepan Cupilli 1713. g. spominje 25 bratovština. Za Cosmija je održana ndbiskupska sinoda 9-11. ožujka1688. i Cosmi u glavi XXXII. Sinodalnih constitucija donosi posebne odredbe za laičke družbe: „DeSocietatibus, seu Confraternitatibus Laicorum“.Cosmi, S., Constitutiones, Padova, 1690, Split 1875. (Cit. Prema PETRIĆ, P., Bratovštine – najstarijiobik apostolata laika, Naša sinoda, prilog Vjesniku nadbiskupije, br. 1., Split, 1984., str. 8.)- Vizitacija biskupa Mihovila Priulija iz 1603. otoku Šolti spominje šoltanske bratovštine. BEZIĆ-BOŽANIĆ, N., Pravilnik bratovštine sv. Stjepana u Grohotama iz 1679., g., Čakavska rič 1/1993., str.99.-100.- Vizitacija biskupa Mihovila Priulija iz 1603. bilježi već osnovane bratovštine u naseljima splitskebiskupije (Sućurac, Gomilica i Kambelovac), ali ne navodi kada su one utemeljene. Naselja trogirskebiskupije (Lukšić, Stari, Novi, Štafilić) spominju se 1635. u vizitaciji Paxa Jordana. DOMAZET, M.,Kaštelanske bratovštine od XVI. do XIX. stoljeća, CCP 34, Zagreb 1994., str. 99.-116.Vizitacija Augustina Valiera 1579. i Mihovila Priulija iz 1603. na Korčuli potvrđuju zakonitoutemeljene bratovštine Sv. Roka. Spominje je u vizitaciji i biskup Vicko Kosović 1745.MATIJACA, I., Povijest bratovštine svetog Roka (u Korčuli o 400. obljetnici Bratovštine), Korčula,1975., str. 23.-25., 34.- 1514. u Kotoru kanonska predtridentska vizitacija govori o crkvi sv. Križa u kojoj se okupljala157

Doc. dr. sc. Vilma Pezelj: Žene u bratovštinama srednjovjekovnih dalmatinskih gradovaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 155.-173.posebno oporuke. 15 Tako je npr. u jednoj matrikuli i bilo navedeno: „Četiri knjigeimaju biti: u prvoj popis bratima s oznakom dana upisa, u drugoj zaključci inaredbe vizitacija, u trećoj prihodi i rashodi s računima, u četvrtoj legati i drugepobožne odredbe.“ 164. Nekoliko je čimbenika utjecalo na procvat bratovština u 13. st.: mističnipokreti, prosjački redovi 17 i treći redovi. 18Flagelantski pokret u 13. st. smatra se pretečom najstarijih bratovština. 19 Prvesu bratovštine kod nas bile bičevalačke (verberanti, batuti) i to prije flagelantskogpokreta Rainera Fasanija, pokrenutog u Perugiji 1258.To su: bratovština sv. Silvestra u Zadru (kasnije Bratovština milosrđa) samatrikulama iz god. 1214., 1297., 1380., bratovština Svih Svetih u Dubrovniku(matrikule iz god. 1215., 1225.), bratovština u Kotoru (kasnije Bratovštinadobre smrti iz 1298.), bratovština Svih Svetih u Korčuli 1301., te sv. Kristoforau Rabu.bratovštine bičevalaca. Biskup je svim posjetiteljima, obaju spolova (utriusque sexus), koji bi crkvuposjetili na blagdan sv. Križa, kao i onima koji bi tada hodočastili u tu crkvu, udijelio oprost od 40 dana.KUŠTRE , D., Statut kotorske bratovštine sv. Križa iz 1298. godine, CCP 39/1997., str. 144.- 1592. u vizitaciji šibenski biskup Vinko Basso spominje četiri škole ili laičke bratovštine u Šibeniku,dok svaka župa ima po jednu bratovštinu. Biskup Arrigoni 1614. nabraja titulare ovih četiriju bratovština:Sv. Duh, sv. Marko, sv. Ivan i Blažena Djevica Marija.LUKINOVIĆ A., Šibenska biskupija u izvještajima ad limina u 17. i 18. st., u SEDAM STOLJEĆAŠIBENSKE BISKUPIJE, Zbornik radova sa znanstvenog skupa Šibenska biskupija od 1298. do 1998.,Šibenik, 2001., str. 257.15Npr. za Split vidi ČORALIĆ, Splitske vjerske ustanove u oporukama hrvatskih iseljenika u Mlecima,Kulturna baština 19 (1995.), 26/27; str. 77.-86.; za Korčulu oporuke bratovštine sv. Roka. MATIJACA, I.,Povijest bratovštine svetog Roka (u Korčuli o 400. obljetnici Bratovštine), Korčula, 1975., str. 56.16PETRIĆ, P., Bratovštine – najstariji oblik apostolata laika, Naša sinoda, prilog Vjesniku nadbiskupije,br. 1., Split, 1984., str. 8.17Crkveni redovi podupirali su bratovštine: dominikanci i franjevci usmjerili su se na pobožnebratovštine. Isusovci su promovirali različite vrste bratovština, ističući pobožnost i dobrotvorni rad.BLACK, Christopher F., Italian confraternities in the sixteenth century, Cambridge, 1989., str.274. Detaljnije o prosjačkim redovima SUVREMENA KATOLIČKA ENCIKLOPEDIJA, sv. III, Split,2005., str. 305.18ZORIĆ K., Le Confraternite in Dalmazia studiate nei loro manoscritti ed il loro influsso sulla vitareligiosa, Estratto della dissertazione dottorale nela Facoltà Teologica della Pont. Università Gregoriana,Roma, 1949., str. 12.; Novissimo digesto itaiano, I, associazione laicale, str. 1425.19Flagelanti su biblijsku inspiraciju nalazili u poslanicama sv. Pavla Korinćanima i Kološanima .Biblija: 1 Kor 9:27, Kol 1:24; BLACK, Christopher F., Italian confraternities in the sixteenth century,Cambridge, 1989., str. 100.Pokret je poprimio široke razmjere diljem Europe, osobito nakon izbijanja velike kuge 1348. Godinuposlije papa Klement VI. osudio je pokret koji od tada postupno zamire.BLACK, Christopher F., Italian confraternities in the sixteenth century, Cambridge, 1989., 103;TERPSTRA, N., Lay confraternities and civic religion in renaissance Bologna, Cambridge, 1995., 65;RAVANČIĆ, G., Historiografija o epidemiji Crne smrti s polovice 14. st., Povijesni prilozi, 33, 2007.,str.202.; Novissimo digesto italiano, I, associazione laicale, str. 1424.158

Doc. dr. sc. Vilma Pezelj: Žene u bratovštinama srednjovjekovnih dalmatinskih gradovaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 155.-173.Osim flagelantskih, među najstarije bratovštine u Dalmaciji spadaju: sv. Jakovau Zadru iz 1208 20 .; Gospe od Milosrđa u Šibeniku 1208., sv. Duha u Šibeniku1220.; sv. Mihajla u Gružu 1290. Bile su pretežito humanitarno-religioznogkaraktera i vezane uz određeni teritorij.Žene su bile prisutne već u najstarijim bratovštinama, premda je teškoodrediti njihov stvarni položaj. 21 One su bile članice najstarijih tzv. flagelantskih(bičevalačkih) bratovština 22 u Zadru, Dubrovniku, Korčuli 23 , Kotoru 24 iako im jepristup bio odobren tek naknadno.Jedna od najstarijih bratovština, sv. Jakova u Zadru u matrikuli iz 1457. godinečlanove 57-65 posvećuje isključivo položaju sestrima u bratovštini. 25Bratovština je primala u članstvo žene koje su bile obvezane na iste dužnostikao i muškarci. 26 Morale su biti na dobru glasu i časne, a o njihovu primitku ubratovštinu glasalo se kao i za muškarce. 27 Po primitku u bratovštinu plaćalesu za ulaz 40 dukata, prema starom običaju. Svake godine dužne su uplatiti 22solda: mjesečno 1 solid, a za blagdan sv. Jakova 10 solida za kruh i svijeće. 28 Oeventualnom oprostu za siromašne žene, potpunom ili djelomičnom, odlučivali sugvardijan i ostali prema slobodnoj procjeni. 29 Za preminulog bratima ili sestrimusestre dužni su izmoliti 25 molitvi Oče naš i Zdravo Marijo, 30 a isto su obvezanibratimi za sestrime. 3120Bratovština Sv. Jakova apostola postojala je i prije god. 1203. u crkvi sv. Krševana, a 1407. nalazi seu crkvi sv. Stjepana. CVITANOVIĆ, V., Bratovštine grada Zadra, zbornik, Zagreb, 1964., str. 462.21CASAGRANDE, G., Confraternities and lay female religiosity in late medieval and RenaissanceUmbria u TERPSTRA N., The politics of ritual kinship: confraternities and social order in early modernItaly, Cambridge, 2000., str. 48.22BLACK Christopher F., Italian confraternities in the sixteenth century, Cambridge, 1989., str. 27.,79. i dalje.23MATIJACA, I., Povijest bratovštine svetog Roka (u Korčuli o 400. obljetnici Bratovštine), Korčula,1975., str. 13.-14.24God. 1372. uz crkvu sv. Križa, koja je pripadala istoimenoj bratovštini, podignuto je zaklonište zasiromahe. Kapitul iz 1463. određuje kako treba biti uređeno sirotište pa, između ostalog kaže da trebanaći šest žena na dobru glasu: po dvije iz plemstva, građanskog sloja i iz siromašnog staleža koje su radileu bolnici i za bolnicu. Statut izričito navodi da sestre imaju sve religiozne povlastice koje bratovštinapruža.Nije se tražilo da se bičuju na javnim mjestima poput muškaraca. Kao ulaznu taksu plaćale su dvadukata ili robu u toj vrijednosti.BLEHOVA ČELEBIĆ, L., Žene srednjovjekovnog Kotora, Podgorica 2002., 246, 248; KUŠTRE, D.,Statut kotorske bratovštine sv. Križa iz 1298. godine, CCP 39/1997., str. 141.25NOVAK-SAMBRAILO, M., Matrikula bratovštine sv. Jakova iz Galicije u Zadru, Radovi JAZU,Zagreb, 1972.26Čl. 57. matrikule bratovštine sv. Jakova u Zadru iz 1457.27Čl. 58. matrikule bratovštine sv. Jakova u Zadru iz 1457.28Čl. 59. matrikule bratovštine sv. Jakova u Zadru iz 1457.29Čl. 60. matrikule bratovštine sv. Jakova u Zadru iz 1457.30Čl. 61. matrikule bratovštine sv. Jakova u Zadru iz 1457.31Čl. 63. matrikule bratovštine sv. Jakova u Zadru iz 1457.159

Doc. dr. sc. Vilma Pezelj: Žene u bratovštinama srednjovjekovnih dalmatinskih gradovaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 155.-173.5. Od 13. st. znatan utjecaj na razvoj bratovština općenito i u našim krajevimaimali su tzv. prosjački redovi (franjevci i dominikanci) 32 oko čijih se samostanaformiraju bratovštine koje od početka imaju i ženske članove (fratres et sororesde penitentia). 33Posebno se to odnosi na marijanske bratovštine koje su promoviralidominikanci. Bratovštine Gospe od Ružarija u Dubrovniku i Zadru postojale suuz dominikanske samostane od 13. st. 34Neke su se bratovštine vezale izravno uz pravila reda te su mogle postati injihov dio (kao dio institucije tzv. Trećeg reda 35 , laičkog dijela prosjačkih redova).Od kraja 13. st. javljaju se bratovštine franjevačkih i dominikanskih trećoretkinjakao i bratovštine redovnica franjevki i dominikanki drugoga reda.Pod utjecajem širenja hospitalsko-karitativnog vala Europom, u 14. st. naistočnoj obali Jadrana javljaju bratovštine sv. Duha, među kojima je najpoznatija32BENYOVSKY I., Mendicants and Dalmatian Towns in the Middle Ages, Povijesni prilozi, 15,Zagreb, 1996.; BLACK Christopher F., Italian confraternities in the sixteenth century, Cambridge, 1989.,str. 26., 69. Za isusovce vidi str. 70.Veze između bratovština, crkvenih redova i župa bile su kompleksne. Dominikanci su pokrenulištovanje marijanskih bratovština, od kojih su neke imale vrlo brojno članstvo. U marijanskim bratovštinamau Francuskoj bio je veliki postotak ženskog članstva. BLACK, Christopher F. – GRAVESTOCK, P., EarlyModern Confraternities in Europe and the Americas: International and Interdisciplinary Perspectives,Aldershot, Hants: Ashgate, 2006., str. 10.-11.Dominikanski red je 1206. osnovao sv. Dominik (1170.-1221.). Dolazak dominikanaca u naše krajeveveže se za djelatnost Pavla Dalmatinca, suputnika sv. Dominika kome je povjeren zadatak da potpomogneširenje reda u ugarsko-hrvatskom kraljevstvu. U Dubrovnik su dominikanci stigli 1225.HRVATSKA ENCIKLOPEDIJA, sv. III, Zagreb, 1942., str. 247.: Isusovci osnivaju tzv. ZboroveMarijine (Congregationes Marianae) za koje se dvoji da li spadaju među bratovštine ili pobožna udruženjauopće.Crkveni redovi doprinijeli su širenju bratovština u Novi Svijet.33BLACK, Christopher F. – GRAVESTOCK, P., Early Modern Confraternities in Europe and theAmericas: International and Interdisciplinary Perspectives, Aldershot, Hants: Ashgate, 2006., str. 7.-8.U Zadar dominikanci stižu 1248. i osnivaju bratovštinu sv. Ruzarija. Pravila su potvrdile 1604.crkvene, a 1621. državne vlasti. CVITANOVIĆ, V., Bratovštine grada Zadra, zbornik, Zagreb, 1964.,str. 463.34HRVATSKA ENCIKLOPEDIJA, sv. III, Zagreb, 1942., str. 249.35Treći red (ordo tertius) je jedna od triju vrsta vjerskih udruženja (čl. 702-706 CIC). Novissimodigesto itaiano, I, associazione laicale, str. 1426. Trećoredci su prisutni u Zadru već od 1235. godine. CDIII, 448.BLEHOVA-ČELEBIĆ, L., Hrišćanstvo u Boki, Podgorica, 2006., str. 239.; BLACK, ChristopherF., Italian confraternities in the sixteenth century, Cambridge, 1989., str. 24. BLACK, ChristopherF. – GRAVESTOCK, P., Early Modern Confraternities in Europe and the Americas: International andInterdisciplinary Perspectives, Aldershot, Hants: Ashgate, 2006., str. 41.-43.Trećoretkinje su imali samo franjevci i dominikanci. Trećoretkinja dominikanka bila je i blaženaOzana Kotorska (1493-1565). Papa Pijo XI potvrdio je njenu beatifikaciju 1927. g.BLEHOVA-ČELEBIĆ, Hrišćanstvo u Boki, Podgorica, 2006., str. 243.160

Doc. dr. sc. Vilma Pezelj: Žene u bratovštinama srednjovjekovnih dalmatinskih gradovaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 155.-173.trogirska. 36 Ove bratovštine osnivaju gradske hospitale koji služe kao utočištesiromašnima i bolesnima. 37Svaki je grad imao više bratovština: u Splitu ih je do danas zabilježeno oko70 38 , u Zadru oko 60 39 , u Trogiru oko 20 40 , u Dubrovniku oko 37 41 , u Šibeniku supostojale četiri velike i mnoštvo manjih bratovština. 426. Iako su bratovštine osnivane s religioznim namjerama, vremenom su primalemeđu svoje članstvo pripadnike određenih društvenih skupina poput obrtnika ilitrgovaca. 43 S druge strane, trgovački cehovi uz gospodarsko i pravno obilježjemogli su imati religiozne elemente. 44U Zadru su bile 23 zanatlijske bratovštine i 42 religiozne. U Splitu je bilosvega četiri zanatlijske bratovštine: najstarija je sv. Nikole de Sdoria osnovana1349. koja je, jedina među njima, primala i one koji nisu plovili i žene. 45 UTrogiru je samo bratovština sv. Nikole na Čiovu bila obrtnička i jedina nije ulazilau skupštinu zajednice građana i pučana (congregazione). 4636U Trogiru se osniva bratovština Sv. Duha tijekom epidemija kuge; hospital se spominje prvi put1357. BENYOVSKY LATIN, I., Uloga bratovštine Sv. Duha u Trogiru u srednjem i ranom novom vijeku,Povijesni prilozi 32/2007. str. 32., 35., 39.Bratovština sv. Duha u Trogiru u 15. je stoljeću imala 13 žena, u Splitu prema abecednom popisu iz1525. g., zabilježeno je 107 članova, od čega 29 žena. BENYOVSKY, I. – BUKLIJAŠ T., Bratovština ihospital Sv. Duha u Splitu u srednjem i ranom novom vijeku, Raukarov zbornik, 2005., str. 643.Često se bratovština sv. Duha naziva Compania dei Bianchi, prema bijelim habitima karakterističnimaza tu bratovštinu. BLACK, Christopher F., Italian confraternities in the sixteenth century, Cambridge,1989., str. 52.Za Split vidi BENYOVSKY, I. – BUKLIJAŠ T., Bratovština i hospital Sv. Duha u Splitu u srednjemi ranom novom vijeku, Raukarov zbornik, 2005., str. 625.-655. ; SPLITSKI SPOMENICI, str 221., 286.37U Zadru je sredinom 15. st. osnovan hospital koji je pripadao bratovštini sv. Jakova Galicijskog.KARBIĆ, D., Marginalne grupe u hrvatskim srednjovjekovnim društvima od druge pol. XIII. do početkaXVI. stoljeća, HZ, god. XLIV, sv. 1, Zagreb 1991., str. 68.; RAVANČIĆ, G., Historiografija o epidemijiCrne smrti s polovice 14. st., Povijesni prilozi, 33, 2007., str. 207.38PETRIĆ, P., Bratovštine – najstariji oblik apostolata laika, Naša sinoda, prilog Vjesniku nadbiskupije,br. 1., Split, 1984., str. 13.39CVITANOVIĆ, V., Bratovštine grada Zadra, zbornik, Zagreb, 1964., str. 457.40STROHAL, I., Bratstva (bratovštine) u starom Trogiru, Rad JAZU 201, Zagreb, 1914., 62.41VOJNOVIĆ K., Bratovštine i obrtne korporacije u Republici Dubrovačkoj, Zagreb, 1899.;PEŠORDA VARDIĆ, Z., Dubrovački antunini u kasnom srednjem vijeku, doktorski rad, Zagreb, 2006.,16.42ZORIĆ K., Le Confraternite in Dalmazia studiate nei loro manoscritti ed il loro influsso sulla vitareligiosa, Estratto della dissertazione dottorale nela Facoltà Teologica della Pont. Università Gregoriana,Roma, 1949., str. 9.; PETRIC, S., Bratovštine u Šibeniku, CCP 39, Zagreb, 1997., str. 98.; PETRIC, S.,Šibenske bratovštine u prošlosti u: Sedam stoljeća Šibenske biskupije, Šibenik, 2001., str. 633.-647.43BLACK, Christopher F., Italian confraternities in the sixteenth century, Cambridge, 1989., str. 39.44HRVATSKA ENCIKLOPEDIJA 2, Zagreb, 2000., str. 478.45PETRIĆ, P., Bratovštine – najstariji oblik apostolata laika, Crkva danas i sutra, Akti 55. splitskesinode, Crkva u svijetu, Split, 1988., str. 94.46BENYOVSKY LATIN, I., Uloga bratovštine Sv. Duha u Trogiru u srednjem i ranom novom vijeku,Povijesni prilozi 32/2007. str. 28.-29.161

Doc. dr. sc. Vilma Pezelj: Žene u bratovštinama srednjovjekovnih dalmatinskih gradovaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 155.-173.U dalmatinskim gradovima ova podjela nije sasvim izražena jer obrti nisu bilidovoljno razvijeni i organizirani.Statuti obrtnih korporacija od statuta vjerskih bratovština razlikuju se samo uodredbama koje se tiču određenoga zanata. 47Uz statut obrtne korporacije dubrovačkih drvodjelaca ili maranguna iz 13. st.bio je poseban upisnik žena među kojima su bile 3 plemkinje. 48Imenik članova korporacije trgovaca iz 15. st. sadržavao je dvije vrste članova:prave, sa svim pravima i dužnostima (koji je obuhvaćao i žene) i dionike molitvebratima, koji nisu imali drugih dužnosti, osim platiti jedan groš za potrebebratovštine. 49Imenik korporacije sv. Lazara ili lazarina iz 16. st. (1536.-1574.) sadržavaoje imena dionika duhovnih blagodati bratovštine među kojima su žene različitihstaleža. Duhovni članovi plaćali su tri groša za ulazninu, a onaj tko bi uplatioza dobra djela bratovštini dukat, bio bi upisan u matrikulu i imao pravo tražitiprimanje među redovne članove. 501758. zaključkom Velike skupštine odlučeno je da se prikupi 500 dukata kaopomoć sestrama bratovštine koje će se udati za člana bratovštine ili zarediti. Uistu svrhu određuje se 1773. daljnja svota od 200 dukata, a 1781. svota od 500dukata. 517. Žene su imale pristupa i u tzv. svećeničke bratovštine: 52 kao primjere možemonavesti bratovštinu dubrovačkih svećenika sv. Petra (in cathedra antiochensi) iz1393. i zadarskih svećenika Gospe od Milosrđa iz 1493. 53 Pretežiti dio kotorskebratovštine sv. Tripuna bili su svećenici, a primala je i žene. 54 Iznimka je u tomsmislu Trogir, u kojem članovi bratovština nisu bili redovnici. 55Nekim je bratovštinama broj članova bio limitiran, osim kad se radilo osvećenicima, plemićima ili ženama koji su primani neovisno o broju bratima(šibenska bratovština Majke od Milosrđa).47VOJNOVIĆ, K., Bratovštine i obrtne korporacije u Republici Dubrovačkoj, Zagreb, 1899.,XXXIX.48VOJNOVIĆ, K., Bratovštine i obrtne korporacije u Republici Dubrovačkoj, Zagreb, 1899., str. 12.49VOJNOVIĆ, K., Bratovštine i obrtne korporacije u Republici Dubrovačkoj, Zagreb, 1899., XXIII.50VOJNOVIĆ, K., Bratovštine i obrtne korporacije u Republici Dubrovačkoj, Zagreb, 1899.; XXIX.51VOJNOVIĆ, K., Bratovštine i obrtne korporacije u Republici Dubrovačkoj, Zagreb, 1899.;XXXIV.52U Italiji od 14. st. Offi cium Pietatis Pauperum BLEHOVA - ČELEBIĆ, L., Hrišćanstvo u Boki,Podgorica, 2006., 247.53CVITANOVIĆ, V., Bratovštine grada Zadra, zbornik, Zagreb, 1964., str. 465-466. Matrikulasvećeničke bratovštine Gospe od Milosrđa 1493. (prijepis 1797.) primala žene.1496. među članovima je bilo samo 20 svećenika. Svjetovnjaci oba spola bili su dionici duhovnihblagodati i pokapani su u zajedničku grobnicu, ali nisu imali nikakvih udjela u upravi društva.54BLEHOVA ČELEBIĆ, L., Hrišćanstvo u Boki, Podgorica, 2006., str. 246.55STROHAL, I., Bratstva (bratovštine) u starom Trogiru, Rad JAZU 201, Zagreb, 1914., str. 63.162

Doc. dr. sc. Vilma Pezelj: Žene u bratovštinama srednjovjekovnih dalmatinskih gradovaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 155.-173.8. Bratovštine sa isključivo ženskim članstvom 56 imale su ustroj i pravila poputmuških bratovština: Sestre Presvetog Trojstva u Šibeniku 57 , u Zadru bratovštinačasnih sestara benediktinki u 14. st., te Srca Marijina u 19. st. 58 , u Drvenikubratovština sv. Križa iz 1730. 59Bratovština sv. Križa imala je isključivo žensko članstvo 60 ; žene su moraleimati dob od 14 godina, 61 te biti dobre kršćanke, 62 platiti upisninu od četiri libre,osim ako nasljeđuje mjesto majke ili koga iz obitelji, kada se plaćalo polovicutoga iznosa (tzv. kote). 63 Bile su dužne nazočiti sprovodima članica bratovštine,ili članova njihovih obitelji, 64 kao i skupštini u slučaju raspravljanja o računimabratovštine i u slučaju izbora nove županice. 65U popisu sestrima iz 1730. bilo je 162 žene, od toga 23 udovice.Žene nisu sudjelovale u upravi bratovština, osim u slučaju kada su imaleisključivo žensko članstvo, kada su sve sestre ujedno bile članice skupštine, a jednaod njih je bila županica. 66 Prema odredbi bratovštine sv. Križa iz Drvenika iz 1730.županica je bila ona koja je dobila više glasova; ako ne bi htjela prihvatiti dužnost,plaćala je kaznu od 12 libara. 67 Sestrima koja bi je odgovorila od prihvata platilabi šest libara ili bi obje bile isključene iz bratovštine. U prvoj godini sestrimskogastaža nije dopušteno primiti čast županice, 68 a dužnost se ne može obnašati duljeod tri godine. 69 Za svaku preminulu sestrimu, županica je dužna platiti tri misekojima su dužne nazočiti sve sestrime, pod prijetnjom kazne od šest gazeta. 70Iznimka je u tom pogledu Matrikula bratovštine Blažene Marije u šibenskomvarošu iz godine 1452. koja u četvrtom poglavlju određuje da žena pristupa za56BLACK, Christopher F., Italian confraternities in the sixteenth century, Cambridge, 1989., n. 34, 35,39, 41 i ondje navedena literatura.Najpoznatije bratovštine isključivo ženskog članstva u Italiji bile su u Napulju Devote di Gesu zaplemkinje od najkasnije 1554. i u Rimu sv. Ana za žene (od 1640.). U dijecezi Perugie bilo je 11 isključivoženskih bratovština, 8 u Spoletu. Posvuda u Italiji su postojale bratovštine sv. Orsole, primarno za udatežene i sv. Ane za udovice.57PETRIC, S., Bratovštine u Šibeniku, CCP 39, Zagreb, 1997., str. 97.-136.58CVITANOVIĆ V., Bratovštine grada Zadra, zbornik, Zagreb, 1964., str. 457.59PAŽANIN, I., Pravilnik bratovštine sv. Križa na hrvatskom jeziku i drugi prilozi poznavanjubratovština u Drveniškoj župi (Veli i Mali Drvenik i Vinišća), Čakavska rič 2/1986. (str. 75.-93.).60Čl. 1. Pravilnika bratovštine sv. Križa iz 1730.61Čl. 9. Pravilnika bratovštine sv. Križa iz 1730.62Čl. 1. Pravilnika bratovštine sv. Križa iz 1730.63Čl. 2. Pravilnika bratovštine sv. Križa iz 1730.64Čl. 7. i 8. Pravilnika bratovštine sv. Križa iz 1730.65Čl. 11. Pravilnika bratovštine sv. Križa iz 1730.66SMILJANIĆ, F., O položaju i funkciji župana u hrvatskim srednjovjekovnim vrelima od 9. do 16.st., PP 33/2007., str. 78.-81.67Čl. 3 Pravilnika bratovštine sv. Križa. 1730.68Čl. 10. Pravilnika bratovštine sv. Križa iz 1730.69Čl. 8. Pravilnika bratovštine sv. Križa iz 1730.70Čl. 82. Pravilnika bratovštine sv. Križa iz 1730.163

Doc. dr. sc. Vilma Pezelj: Žene u bratovštinama srednjovjekovnih dalmatinskih gradovaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 155.-173.sestru duhovnu uz iste uvjete kao i za bratima – plaćaju tri libre i članice suskupštine. 71U 17. st. (1604.) u bratovštini Sv. Roka na Korčuli iz 1575. uvodi se službapriorice (prior je u korčulanskoj b. Sv. Roka naziv za gaštalda) – duhovneupraviteljice sestara u bratovštini. Vremenom se ta služba pretvara u obnašanjepotrebnih ženskih poslova pranja tunika i crkvenog rublja. 72Skupština je bira na godinu dana, a njena je zadaća održavati odnose sa ostalimsestrama upisanim u bratovštinu kao „sestre od pobožnosti“. Najčešće je to bilaosoba uglednijeg roda. 73 Kasnije je birana na nekoliko godina, i na raspolaganjujoj je bio stan u potkrovlju bratovštinske kuće. Kao ni ostale sestre nije imalapristupa u skupštinu. U 19. st. ova služba zamire.Matrikule redovito sadrže odredbe koje sankcioniraju moralne prijestupečlanova bratovštine posebno psovanje i preljub.Pravilnik bratovštine sv. Križa u Drveniškoj župi kažnjava županicu koja biopsovala koju od sestara kaznom od tri libre; sestra koja opsuje županicu ili njenu„sudružicu“ kažnjavala se kaznom od šest libara u korist bratovštine. U slučajuneplaćanja, kazna je izgon iz skupštine, odnosno bratovštine. 74Sestra koja opsuje sestrimu ili članove njene obitelji, kažnjavala se kaznom oddvije libre, a ako bi udarila koju sestru, bila bi izgnana iz bratovštine i kažnjenasa 5 libara. 759. S dolaskom mletačke vlasti u Dalmaciju situacija se za bratovštine bitnomijenja. Mletačke vlasti nastojale su ojačati pučke udruge kako bi oslabile gradskoplemstvo i održale ravnotežu između plemića i pučana. 76Nakon postepenog slabljenja za Reformacije, bratovštine dobivaju nov poticajosnutkom isusovačkog reda i drugim protureformacijskim akcijama katoličkecrkve u toku 17. st. 7771ŠUPUK, A., Matrikula bratovštine Blažene Marije u šibenskom varošu iz godine 1452., Čakavskarič, 1/1976., 5.- 34.Osim navedene odredbe, čl. 24 propisuje dužnost nazočiti sprovodu mužu sestrime i ženi bratima.Prema čl. 27 na dan sv. Grgura služe se mise za mrtvu braću, sestre i dobročinioce.72MATIJACA, I., Povijest bratovštine svetog Roka (u Korčuli o 400. obljetnici Bratovštine), Korčula,1975., str. 28., 36.73Čl. XXXV matrikule bratovštine sv. Roka na Korčuli iz 1575.74Čl. 4. Pravilnika bratovštine sv. Križa 1730.75Čl. 5. Pravilnika bratovštine sv. Križa 1730.76RAUKAR, T., Hrvatsko srednjovjekovlje, Zagreb, 1997., str. 224.-225.Postojale su i posebne plemićke bratovštine: u Splitu Sv. Sakramenta, u Dubrovniku sv. Roka i sv.Sakramenta; u Zadru nisu imali svoju posebnu bratovštinu, a bili su članovi sv. Silvestra ili 40-satnogklanjanja, Duša čistilišta, Sv. Sakramenta, a od 1708. u upravi bratovština mesara. Osim plemićkihbratovština, plemići su bili članovi i mješovitih bratovština.77SUVREMENA KATOLIČKA ENCIKLOPEDIJA, sv. IV, Split, 2005., str. 29.-41.; POVIJEST,sv. 8, Zagreb, 2006., str. 422.-..428.; ENCIKLOPEDIJA JUGOSLAVIJE, sv. 2, Zagreb, 1956., str.186; HRVATSKA ENCIKLOPEDIJA, sv. III, Zagreb, 1942., str. 248.; BLACK, Christopher F., Italianconfraternities in the sixteenth century, Cambridge, 1989., str. 274.164

Doc. dr. sc. Vilma Pezelj: Žene u bratovštinama srednjovjekovnih dalmatinskih gradovaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 155.-173.Sve jači nadzor nad bratovštinama crkva iskazuje nakon Tridentskog saborau 16. st. Zbog težnje svjetovnih vlasti da kontroliraju bratovštine (posebno uMletačkoj Republici koja ih naziva scuole laiche) dolazi do napetosti crkvenih isvjetovnih vlasti.10. Od 18. st. broj bratovština postupno opada. Mnoge su propale ukidanjemisusovačkog reda; u Austrijskim zemljama veliki je broj ukinut za Josipa II.Za prve austrijske uprave u Dalmaciji 1797.-1805. guverner Goess predlagaoje sjedinjenje dijela bratimskih dobara i fondova određenih za popravak lošihfinancija u Dalmaciji. 78U doba francuske uprave V. Dandolo smatrao je broj bratovština prevelikim,a njihove prihode iznimno visokima. Imovina bratovština oduzimala se za vojsku,a Državni dekret od 26. 5. 1807. zabranjuje sve bratovštine osim sv. Sakramenta iMrtvih. 79 1811. guverner Bertrand je u Ilirskim pokrajinama likvidirao veliki brojbratovština. 80Ponovnim dolaskom Austrije 1813. dozvoljava se rad nekih bratovština, uzuvjet da se organiziraju na temelju novih statuta-matrikula.11. Sve veći broj žena članica bratovština u novom vijeku rezultirao je većimbrojem odredbi posvećenih ženskom članstvu u bratovštinama. Na poseban jenačin to vidljivo iz odredbi matrikula iste bratovštine iz raznih razdoblja koje susačuvane za splitske bratovštine sv. Križa i sv. Petra apostola te za neke šoltanskebratovštine. 8111. 1. 1. Matrikula sv. Križa iz 1439. ograničava broj bratima na 32 (kapitul 1).Žene su spomenute samo posredno u kapitulu 9 kojim se kažnjavaju oni koji nedođu sprovoditi „brata svoga oli koga od kuće njegove“. 82 1824. g. dozvoljeno jeprimanje udovica u bratovštinu dok se ne preudaju, kada svoje mjesto prepuštajunasljednicima preminuloga bratima. 83 Od 1827. g. žene plaćaju ulazninu te imajupravo na crkveni sprovod kao i bratimi. 8478Nuovo digesto italiano, 1938-XVI, confraternite, str. 816.79Bollettino delle leggi del Regno di Italia, I, Milano, 1807. R. D. 26. V, č. 1: “Sono proibite…eccettuate le confraternite… del Santissimo”.80Pisani, La Dalmatie de 1797 a 1815, Paris, 1893., str. 338.811798. bratovštine sv. Križa i sv. Petra zatražile su da ih C. K. dvorska komisija prizna predstavnicimapuka. PETRIĆ, P., (1988.) Bratovštine – najstariji oblik apostolata laika, Crkva danas i sutra, Akti 55.splitske sinode, Crkva u svijetu, Split, 1988., str. 95.82BELAS, A. – KARAMAN, LJ., Bratovština i crkva Sv. Križa u Velom Varošu u Splitu, 1439.-1939.,Split, 1939., str. 7.-13.83„...unapridak svaka udovica sestrima, koja bi se udala, da oće da ono misto imade ostaviti onimaeredima koje po zakonu bude pristojati.“VIDOVIĆ, R., Nekoliko splitskih čakavskih zapisa iz arhiva bratimšćine sv. Križa u Splitu, Čakavskarič 2/1985., (str. 105.-121.)Novi je kapitul donijet na traženje udovice Mande pok. Mate Reichia. Detaljnije VIDOVIĆ, ibidem,str. 114.84„...imaju kupiti dinari i za ženu, kada premine, da ima biti sprovođena, i da joj se ima dati 20 misakao i bratimu“. VIDOVIĆ, R., ibidem.1829. g. određeno je da se ne smije ustupiti drugomu mjesto u bratovštini nego „ako bi koji od braće165

Doc. dr. sc. Vilma Pezelj: Žene u bratovštinama srednjovjekovnih dalmatinskih gradovaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 155.-173.11. 1. 2. Pravilnik Bratovštine Sv. Križa u Splitu iz 1929. godine određujućisvrhu bratovštine spominje bratime i sestrime. 85 Udovica bratima ostaje sestrimabratovštine; ne plaća ulaznine niti je podložna ikakvoj službi. 86Bratimi i sestrime imaju jednaka prava na crkveni sprovod 87 i podliježu istimkaznama ako ne nazoče sprovođenju preminulih bratima i procesijama. 88U slučaju raspusta bratovštine imovina se upotrebljavala za „pomoć ipokoj duša svih pokojnih Bratima i Sestrima, kao i za obveze, što ih je imalabratovština... te za pomaganje nevoljnih i siromašnih Bratima i Sestrima u časuraspusta Bratovštine i njihovih muških potomaka.“ 8911. 2. 1. Pravilnik bratovštine sv. Petra apostola iz 1693. 90 propisuje obvezunazočnosti sprovodu u slučaju smrti brata ili nekoga iz njegove kuće, spominjućipri tome ženu. 91 Kažnjava povredu (iniuria) počinjenu bratimu ili nekome iz kućenjegove (žena). 92 Žena ili sin preminulog bratima koji žele stupiti na njegovomjesto, imaju iste obveze kao ostali bratimi. 9311. 2. 2. Među ciljevima bratovštine Sv. Petra Apoštola kod župske crkveVaroša Lučca-Manuša u Splitu 94 1900. g. spada „pružanje pomoći nevoljnim isiromašnim bratimima i sestrimama.“ 95 Udovica pokojnog bratima, ostaje sestrimabratovštine, ne plaća nikakvu ulazninu, niti je podložna ikakvoj službi. Ako želi,može postati punopravan član bratovštine. 96 Članovi bratovštine dužni su podprijetnjom kazne nazočiti svim sprovodima bratima, sestrima i članova njihovihobitelji. 97 Među prava koja uživa svaki član bratovštine spada 38 svetih misa zabratima, a 18 za sestrime. 98naše saša na siromaštvo i ne bi mogao platiti sprovod, da su kuntenti daržati ga na milosrđe do njegovesmrti, kako su držali i parvo naši stariji koji su sastavili ovu našu bratimšćinu.“85Pravilnik Bratovštine Sv. Križa u Splitu, Split, 1929.§ 2 g) „...usaditi i učvrstiti u srcim Bratima i Sestrima i njihovih obitelji ljubav i strah Božji....“86§ 7. Pravilnika Bratovštine Sv. Križa u Splitu, Split, 1929.87§ 8 e). Pravilnika Bratovštine Sv. Križa u Splitu, Split, 1929.88§ 8 j). Pravilnika Bratovštine Sv. Križa u Splitu, Split, 1929.89§ 40. Pravilnika Bratovštine Sv. Križa u Splitu, Split, 1929.90MATRICOL Della Venerabile Confraternita di S. Pietro Apostolo Nella Citta di Spalato1693.; DUPLANČIĆ, A., Ulomci arhiva splitskih bratovština u arheološkom muzeju u Splitu, CCP,27/1991., str. 112.-115.91§ VIIII.92§ XV.93§ XX.94Pravilnik ili Matrikula bratovštine Sv. Petra Apoštola kod župske crkve Varoša Lučca-Manuša uSplitu, Split, 1900.95§ 2. c).96§ 8. „Kad bi htila upisati se kao bratima, podložiti će se službi bratima i uživat će sva prava njimapristojna.“97§ 12 e). „...i to: na sprovodu bratima i sestrima u biloj tunizi, sa svićom u ruci, prateći od kućepokojnikove do Crkve, gdi dok se svrši Sv. Obred, moraju ostati te onda nadalje dopratiti do Sustipanskoggrobišta.“98§ 13. d).166

Doc. dr. sc. Vilma Pezelj: Žene u bratovštinama srednjovjekovnih dalmatinskih gradovaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 155.-173.11. 3. Šoltanske bratovštine.11. 3. 1. Matrikula bratovštine sv. Stjepana 1561. spominje žene samo neizravnokažnjavajući novčanom kaznom bratima čija je žena opsovala drugog bratima. 9911. 3. 2. Prema Pravilniku društva Bratovštine Svetog Stjepana prvomučenikau Grohotih na otoku Šolti 1892 100 , udovica preminulog bratima mogla je postatičlanom društva dok se ne preuda, kada gubi rečeno pravo. 101 Pod istim uvjetimakao udovica, članom bratovštine mogla je biti neudata ženska osoba. 102 Ceremonijuprimanja u društvo za ženske osobe i strance obavljao je jedan od muških članovabratovštine. 103 Počasni, malodobni i članovi ženskog spola imali su pravo samo nasprovod i zadušnice, dok su ostalih prava, ali i dužnosti oslobođeni. 104Pravilnik društva bratovštine svetoga Ivana Krstitelja u Gornjem selu, otokŠolta, 105 među redovite članove ubrajao je majku udovicu pokojnoga bratimakoja je ostajala bratimska žena do preudaje, 106 te ženske osobe iza smrti očevedok žive neudate na očinstvu i ostaju sve skupa „na očevoj svijeći“, izvršavajućibratijske dužnosti. U slučaju preudaje gube to pravo, izuzevši ako je otac bezmuškog potomka, a jednu od „ženskica“ ostavi uz suprugu i „na svijeći“. Ako sevjenča za bratimskog sina, on postaje bratim plativši 5 kr. i ulazninu; ako se udaza nebratskog sina isti će postati bratim ako plati 50 kr. i ulazninu. 10712. ZAKLJUČCIBratovštine spadaju među najstarija društveno-religiozna udruženjasrednjovjekovne Europe, a u našim se krajevima javljaju od 11. st. Obzirom da suobuhvaćale veliki dio stanovništva, udio žena u njima nije bio zanemariv.Žene su bile članice najstarijih tzv. flagelantskih (bičevalačkih) bratovštinau Zadru, Dubrovniku, Korčuli, Kotoru iako im je pristup bio odobren teknaknadno.Od 13. st. znatan utjecaj na razvoj bratovština u našim krajevima imali sutzv. prosjački redovi (franjevci i dominikanci) oko čijih se samostana formiraju99Cap. 15.BEZIĆ-BOŽANIĆ, Nevenka, Bratovština i bratimi Grohota godine 1561., Čakavska rič 1-2 (1996.),(str. 111.-118. ).100Pravilnik Društva Bratovštine Svetog Stjepana prvomučenika u Grohotih na otoku Šolti, Spljet,1892. u SULE 2004. 69.101Pogl. II § 5.102Pogl. II § 6.103Pogl. III § 8.104Pogl. IV § 10.105Pravilnik društva bratovštine svetoga Ivana Krstitelja u Gornjem selu, otok Šolta, Spljet, 1908. u:SULE D. (urednik), Bratovštine otoka Šolte, Split, 2004., str. 127.106Pogl. IV, čl. 7 b).107Pogl. IV, čl. 7 f).167

Doc. dr. sc. Vilma Pezelj: Žene u bratovštinama srednjovjekovnih dalmatinskih gradovaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 155.-173.bratovštine koje od početka imaju i ženske članove (fratres et sorores depenitentia).Pojedine su se bratovštine vezale izravno uz pravila reda te su mogle postati injihov dio (kao dio institucije tzv. Trećeg reda, laičkog dijela prosjačkih redova).Od kraja 13. st. javljaju se bratovštine franjevačkih i dominikanskih trećoretkinjakao i bratovštine redovnica franjevki i dominikanki drugoga reda.Žene su imale pristupa i u tzv. svećeničke bratovštine: kao primjere možemonavesti bratovštinu dubrovačkih svećenika sv. Petra (in cathedra antiochensi) iz1393., zadarskih svećenika Gospe od Milosrđa iz 1493.Određenom je broju bratovština broj članova bio limitiran, osim kad se radiloo svećenicima, plemićima ili ženama koji su primani neovisno o broju bratima(šibenska bratovština Majke od Milosrđa).Bratovštine isključivo ženskog članstva bile su ustrojene poput ostalihbratovština, a članice su nazivane sestre ili sestrime: Sestre Presvetog Trojstva uŠibeniku, bratovština časnih sestara benediktinki u Zadru, bratovštine sv. Križa, uDrveniku 1730. itd. Za razliku od većine ostalih bratovština u kojima nisu ulazile uorgane uprave, kod bratovština sa isključivo ženskim članstvom žene su obnašalei poslove vezane za upravu bratovštine.Izvori i literatura:Arhiv biskupskog sjemeništa u SplituBEGO, F., Kaštel Kambelovac-Kaštel Gomilica, Split, 1991.BELAS, A. – KARAMAN, LJ., Bratovština i crkva Sv. Križa u Velom Varošu uSplitu, 1439.-1939., Split, 1939.BENYOVSKY, I., Mendicants and Dalmatian Towns in the Middle Ages, Povijesniprilozi, 15, Zagreb, 1996.BENYOVSKY, I., Bratovštine u srednjovjekovnim dalmatinskim gradovima, CCP,broj 41, 1998., str. 137.-160.BENYOVSKY, I. – BUKLIJAŠ, T., Bratovština i hospital Sv. Duha u Splitu u srednjemi ranom novom vijeku, Raukarov zbornik, 2005., str. 625.-655.BENYOVSKY LATIN, I., Uloga bratovštine Sv. Duha u Trogiru u srednjem i ranomnovom vijeku, Povijesni prilozi 32/2007. str. 25.-61.BEZIĆ-BOŽANIĆ, Nevenka, Bratovština i bratimi Grohota godine 1561., Čakavskarič 1-2 (1996.), (str. 111.-118. )BEZIĆ-BOŽANIĆ, Nevenka, Četiri pravilnika bratovština iz splitskog Velog varoša,Čakavska rič 1-2/1984. (str. 105.-134.)BEZIĆ-BOŽANIĆ, Nevenka., Dvije opute bratovština u splitskom Velom varošu,Kulturna baština, broj 15, 1984., str. 120.-126.BEZIĆ-BOŽANIĆ, Nevenka., Pravilnik bratovštine sv. Stjepana u Grohotama iz1679., g., Čakavska rič 1/1993., (str. 99.-111.)168

Doc. dr. sc. Vilma Pezelj: Žene u bratovštinama srednjovjekovnih dalmatinskih gradovaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 155.-173.BIBLIJA, Stari i Novi zavjet, Zagreb, 1987.BLAŽINA TOMIĆ, Z., Kacamorti i kuga, utemeljenje i razvoj zdravstvene službe uDubrovniku, Zagreb-Dubrovnik, 2007.BOŽIĆ-BUŽANČIĆ, Danica, Privatni i društveni život u Splitu u 18. st., Zagreb,1982.BOŽIĆ-BUŽANČIĆ, Danica, Opute bratovština sv. Roka i sv. Sebastijana u Splitu,CCP, broj 40, 1997., str. 55.-60.BLACK, Christopher F., Italian confraternities in the sixteenth century, Cambridge,1989.BLACK, Christopher F., The development of confraternity studies over the past thirtyyears, u TERPSTRA 2000 (str. 9.-30. )BLACK, Christopher F. – GRAVESTOCK, P., Early Modern Confraternities inEurope and the Americas: International and Interdisciplinary Perspectives, Aldershot,Hants: Ashgate, 2006.BLEHOVA-ČELEBIĆ, L., Hrišćanstvo u Boki, Podgorica, 2006.BLEHOVA-ČELEBIĆ, L., Žene srednjovjekovnog Kotora, Podgorica 2002.BUDAK, N. - RAUKAR, T., Hrvatska povijest srednjeg vijeka, Zagreb, 2006.BUJUKLIĆ, Ž., Forum romanum, rimska država i pravo, religija i mitovi, Beograd,2005.BURIĆ, A., Bratovština sv. Antuna Padovanskog u Kaštel Lukšiću, CCP, broj58.,2006., str. 105-115.CASAGRANDE, G., Confraternities and lay female religiosity in late medieval andRenaissance Umbria u: TERPSTRA, N., The politics of ritual kinship: confraternitiesand social order in early modern Italy, Cambridge, 2000., str. 48.-67.Catholic Encyclopedia - http:// www.newadvent.orgCodex diplomaticus II, Zagreb, 1904.Codex iuris canonici, Zakonik kanonskog pava, Zagreb, 1988.CVITANOVIĆ, V., Bratovštine grada Zadra, zbornik, Zagreb, 1964., str. 457.-470.CVITANOVIĆ, V., Privilegij pomilovanja bratovština Gospe od snijega, Gospe odnavještenja i sv. Andrije u Zadru, Starine, knjiga 45, Zagreb, 1955., str. 173.-257.ČORALIĆ, L., Izvori i literatura o bratovštinama u Dalmaciji od srednjeg vijeka dopada Mletačke Republike, CCP, 27/1991., str. 88.-96.ČORALIĆ, L., Bratovština sv. Jurja i Tripuna u Mlecima u oporukama hrvatskihiseljenika, CCP 34, Zagreb 1994., str. 79.-97.ČORALIĆ, L., Splitske vjerske ustanove u oporukama hrvatskih iseljenika u Mlecima,Kulturna baština 19 (1995.), 26/27; str. 77.-86.ČORALIĆ, L., Splićani u Veneciji 14.-18. st., Građa i prilozi za povijest Dalmacije12, Split, 1996., 109.-156.ČORALIĆ, L., Tragom grobnice hrvatske bratovštine u North Stonehamu krajSouthamptona u Engleskoj, CCP, broj 40, 1997., str. 27.-38.ČORALIĆ, L., Tragovima hrvatske zajednice i bratovštine sv. Jeronima u Udinama,Marulić, 3/1997, (str. 529.-532.)169

Doc. dr. sc. Vilma Pezelj: Žene u bratovštinama srednjovjekovnih dalmatinskih gradovaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 155.-173.ČORALIĆ, L., Hrvatska bratovština u južnoj Engleskoj (XV.-XVI. st.), Marulić,1/1998., (str. 53.-59.)ČORALIĆ, L., Papa Siksto IV i Hrvati: indulgencija hrvatskoj bratovštini sv. Jurja iTripuna u Mlecima 1481. g., CCP, broj 42, 1998., str. 107.-120.ČORALIĆ, L. - BALIĆ NIŽIĆ (2006.) Iz hrvatske vojne povijesti – Croati a cavallo iSoldati Albanesi, njihova bratovština i gradivo o njezinu djelovanju od 1675. g. do sredineXVIII. stoljeća, Zbornik Odsjeka za povijesne znanosti Zavoda za povijesne i društveneznanosti HAZU, Zagreb 24/2006., (str. 71.-130.)DOMAZET, M., Kaštelanske bratovštine od XVI. do XIX. stoljeća, CCP 34, Zagreb1994., str. 99.-116.DRAČEVAC, A., Odnosi među bratstvima starogruške parokije, CCP, 27/1991., str.97.-106.DUPLANČIĆ, A., Ulomci arhiva splitskih bratovština u arheološkom muzeju u Splitu,CCP, 27/1991., str. 107.-116.Enciclopedia del diritto, VIII, confraternita, str. 1035.-1043.Enciklopedija Jugoslavije, 2, Zagreb, 1956., (bratovštine, str. 186.-189. )FISKOVIĆ, C., Dva pravilnika trogirskih bratovština na hrvatskom jeziku, Čakavskarič 1/1971. (str. 99.-122)FISKOVIĆ, C., Dva pravilnika splitskih bratovština na hrvatskom jeziku, Čakavskarič 1/1971. (str. 117.-149.)HARRIS, R., Povijest Dubrovnika, Zagreb, 2006.HENDERSON, J., Piety and Charity in Late Medieval Florence, Oxford, 1994.Hrvatska enciklopedija, sv. III, Zagreb, 1942., str. 247.-252.JANEKOVIĆ RŐMER, Z., Maruša ili suđenje ljubavi, bračno-ljubavna priča izsrednjovjekovnog Dubrovnika, Zagreb, 2007.KARBIĆ, D., Marginalne grupe u hrvatskim srednjovjekovnim društvima od drugepol. XIII. do početka XVI. stoljeća, HZ, god. XLIV, sv. 1, Zagreb 1991.KOLANOVIĆ, J., Prilog povijesti šibenskih hodočšća u kasnom srednjem vijeku,CCP 9/1982. (str. 13-36.)KOLANOVIĆ, J., Šibenska Crkva u okviru društvenih odnosa 14. i 15. st., u SEDAMSTOLJEĆA ŠIBENSKE BISKUPIJE, Zbornik radova sa znanstvenog skupa Šibenskabiskupija od 1298. do 1998., Šibenik, 2001., str. 63.-79.KOVAČIĆ, J., Tri pravilnika bratovština u Hvaru, CCP, br. 42, 1998., (str. 121.-134.)KUŠTRE, D., Statut kotorske bratovštine sv. Križa iz 1298. godine, CCP 39/1997.,str. 137.-146.LADIĆ, Z., O najstarijim hodočašćima iz Kotora, CCP, broj 41, 1998., str. 117.-122.LADIĆ, Z., O razlozima sastavljanja kasnosrednjovjekovnih dalmatinskih oporuka,Raukarov zbornik, 2005., str. 607.-623.LADIĆ, Z., Prilog proučavanju hodočašćenja iz Zadra u drugoj polovici 14. st, CCP32/1993. (str. 17.-31.)LADIĆ, Z., Some Remarks on Medieval Croatian Pilgrimges, CCP 39/1997., (str.19-24.)170

Doc. dr. sc. Vilma Pezelj: Žene u bratovštinama srednjovjekovnih dalmatinskih gradovaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 155.-173.LONZA, N., Kaznenopravni sustav dubrovačke republike u XVIII.st., doktorskadisertacija, Zagreb, 1995.LUKINOVIĆ, A., Šibenska biskupija u izvještajima ad limina u 17. i 18. st., u SEDAMSTOLJEĆA ŠIBENSKE BISKUPIJE, Zbornik radova sa znanstvenog skupa Šibenskabiskupija od 1298. do 1998., Šibenik, 2001.MARINOVIĆ, A., Lopudska univerzitas, Anali Historijskog instituta u Dubrovniku,Dubrovnik, 1954., str. 181.-235.MARUNČIĆ, T., Matrikula bratovštine dubrovačkih topnika (bombardijera) uprijepisu iz 1697., Anali Zavoda za povijesne znanosti HAZU Dubrovnik, sv. XLV,2007., str. 285.-318.MATIJACA, I., Povijest bratovštine svetog Roka (u Korčuli o 400. obljetniciBratovštine), Korčula, 1975.MOLMENTI, P. G., Poviest Venecije, Senj, 1888.NERALIĆ, J., Put do crkvene nadarbine, Split, 2007.NOVAK, G., Jadransko more u sukobima i borbama kroz stoljeća, Beograd, 1962.NOVAK, G., Prošlost Dalmacije, Zagreb, 2001.NOVAK-SAMBRAILO, M., Matrikula bratovštine sv. Jakova iz Galicije u Zadru,Radovi JAZU, Zagreb, 1972.Novissimo digesto itaiano, I, associazione laicale, associazione laicale, str. 1424.-1441.Nuovo digesto itaiano, 1938-XVI, confraternite, str. 815.-818.OSTOJIĆ, I., Stara bratovština Presv. Tijela Kristova u Splitu, Bogoslovska smotraXLV br. 4., str. 479.-488. i XLVI br. 3., str. 307.-320., Zagreb, 1975/76.PAŽANIN, I., Pravilnik bratovštine sv. Križa na hrvatskom jeziku i drugi prilozipoznavanju bratovština u Drveniškoj župi (Veli i Mali Drvenik i Vinišća), Čakavska rič2/1986. (str. 75.-93.)PEDERIN, I., Mletačka uprava, privreda i politika u Dalmaciji (1409.-1797),Dubrovnik, 1990.PEŠORDA VARDIĆ, Z., Dubrovački antunini u kasnom srednjem vijeku, doktorskirad, Zagreb, 2006.PEŠORDA VARDIĆ, Z., „Pučka vlastela“: Društvena struktura dubrovačke bratovštineSv. Antuna u kasnom srednjem vijeku, PP 33/2007., str. 215.-239.PETRIC, S., Bratovštine u Šibeniku, CCP 39, Zagreb, 1997., str. 97.-136.PETRIC, S., Šibenske bratovštine u prošlosti, Sedam stoljeća Šibenske biskupije,Zbornik, Šibenik, 2001., str. 633.-647.PETRIĆ, P., Bratovštine – najstariji oblik apostolata laika, Naša sinoda, prilog Vjesnikunadbiskupije, br. 1., Split, 1984., str. 7.-14.PETRIĆ, P., Bratovštine – najstariji oblik apostolata laika, Crkva danas i sutra, Akti55. splitske sinode, Crkva u svijetu, Split, 1988., str. 91.-97.PETRIĆ, P., Pravila bratovštine sv. Roka u Splitu na hrvatskom jeziku, Čakavska rič1/1991. (str. 3.-28.)171

Doc. dr. sc. Vilma Pezelj: Žene u bratovštinama srednjovjekovnih dalmatinskih gradovaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 155.-173.Pravilnik Bratovštine Sv. Križa u Splitu, Split, 1929.Pravilnik ili Matrikula bratovštine Sv. Petra Apoštola kod župske crkve Varoša Lučca-Manuša u Splitu, Split, 1900. = MATRICOL Della Venerabile Confraternita di S.Pietro Apostolo Nella Citta di Spalato 1693.Pomorska enciklopedija, 1, Zagreb, 1972., 435.Povijest, sv. 8, 9, Zagreb, 2007., 2008.Pravni leksikon, Zagreb, 2006., str. 117.PRIJATELJ-PAVIČIĆ, I., Kiparska i slikarska umjetnička baština bratovština uDalmaciji između XIV. i XIX. st., CCP, broj 40, 1997., str. 39.-53.PRLENDER, I., Bratovštine Slanske knežije Dubrovačke Republike: nakane ipostignuća, Radovi ZHP FF Sveučilišta u Zagrebu., 31, 1998., str. 111.-123.RAUKAR, T., Hrvatsko srednjovjekovlje, prostor, ljudi, ideje, Zagreb, 1997.RAUKAR, T., Studije o Dalmaciji u srednjem vijeku, Split, 2007.RAUKAR, T., Rab sredinom XV. st., CCP, broj 42, 1998., str. 27.-36.RAUKAR-PETRICIOLI-ŠVELEC-PERIČIĆ = Raukar, T. - Petricioli, I. - Švelec, F. -Peričić, Š., Zadar pod mletačkom upravom 1409.-1797., Zadar, 1987.RAVANČIĆ, G., Historiografija o epidemiji Crne smrti s polovice 14. st., Povijesniprilozi, 33, 2007., str. 195.-215.SEDAM STOLJEĆA ŠIBENSKE BISKUPIJE, Zbornik radova sa znanstvenog skupaŠibenska biskupija od 1298. do 1998., Šibenik, 2001.SMILJANIĆ, F., O položaju i funkciji župana u hrvatskim srednjovjekovnim vrelimaod 9. do 16. st., PP 33/2007., str. 33.-103.STOJAN, S., Oporuke „Trista Vica udovica“: iz lopudske svakodnevice u drugojpolovici 16. st., Anali Zavoda za povijesne znanosti HAZU Dubrovnik, sv. XLV, 2007.,str. 191.-218.STROHAL, I., Bratstva (bratovštine) u starom Trogiru, Rad JAZU 201, Zagreb,1914.SULE, D. (urednik), Bratovštine otoka Šolte, Split, 2004.Suvremena katolička enciklopedija, sv. I-IV, Split, 2005.ŠUPUK, A., Matrikula bratovštine Blažene Marije u šibenskom varošu iz godine1452., Čakavska rič, 1/1976., 5- 34.TERPSTRA N., Lay confraternities and civic religion in renaissance Bologna,Cambridge, 1995.TERPSTRA N., The politics of ritual kinship: confraternities and social order in earlymodern Italy, Cambridge, 2000.VIDOVIĆ, R., Nekoliko splitskih čakavskih zapisa iz arhiva bratimšćine sv. Križa uSplitu, Čakavska rič 2/1985., (str. 105.-121.)VOJNOVIĆ, K., Bratovštine i obrtne korporacije u Republici Dubrovačkoj, Zagreb,1899.ZORIĆ, K., Le Confraternite in Dalmazia studiate nei loro manoscritti ed il loroinflusso sulla vita religiosa, Estratto della dissertazione dottorale nela Facoltà Teologicadella Pont. Università Gregoriana, Roma, 1949.172

Doc. dr. sc. Vilma Pezelj: Žene u bratovštinama srednjovjekovnih dalmatinskih gradovaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 155.-173.WOMEN IN MEDIEVAL DALMATIAN TOWNS’CONFRATERITIESIn this paper, the author deals with the presence of women in confraternities in medievalDalmatian towns. Even though primarily male in membership, confraternities also regularly acceptedsisters or ‘sestrime’ most commonly as parts of spiritual gifts. Women were regularly excludedfrom the organs of confraternity administration except for the confraternities with exclusivelyfemale membership. In more recent times, the participation of female membership increased inmodern confraternities as did the amount of provisions which regulated the position of sisters. Theseprovisions were contained in confraternity statutes which were called matrikule.Key words: middle ages, confraternities, matrikule173

Doc. dr. sc. Daniela Gračan: Pravo na pristup pravosuđu u pitanjima okolišaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 175.-189.Dr. sc. Daniela Gračan, docentica, mr. sc. Sonja VizjakFakultet za menadžment u turizmu i ugostiteljstvu,Opatija Sveučilište u RijeciPRAVO NA PRISTUP PRAVOSUĐU U PITANJIMA OKOLIŠAUDK: 349. 6 (4)Primljeno: 10. 11. 2009.Pregledni znanstveni radJedan od strateških ciljeva Republike Hrvatske u narednom periodu jestepristupanje Europskoj uniji. Radi ostvarenja navedenog cilja RH je u listopadu2001.g. potpisala Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju 1 te potpisivanjem istogapreuzela obvezu razvijanja suradnje sa državama članicama Europske unije,u borbi protiv uništavanja okoliša radi promicanja održivosti okoliša (čl.103Sporazuma).Prihvaćanjem Sporazuma započeo je postupak prilagodbe hrvatskogzakonodavstva pravnoj stečevini Europske Unije a time i implementacije mnogihakata Europske unije u njezino zakonodavstvo.Na području zaštite okoliša mjerodavna tijela Europske unije donijela suveći broj uredbi, direktiva i odluka kojima je odredila ciljeve koje treba postićiu daljnjoj zaštiti istoga, a koje RH u svome daljnjem približavanju Europskojuniji mora implementirati u svoje zakonodavstvo. Jedno od najvažnijih pitanjazaštite okoliša svakako je pravo na pristup pravosuđu u pitanjima okoliša svihzainteresiranih osoba.U ovome radu autori će obraditi pravo na pristup pravosuđu u pitanjima zaštiteokoliša, njegova obilježja, sličnosti i različitosti normiranja sa aspekta Konvencijeo pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđuu pitanjima okoliša, akata Europske Unije i hrvatskog pravnog poretka.Ključne riječi: pristup pravosuđu, javnost, informacije, Arhuška konvencija,politika okoliša Europske Unije1. POVIJESNI PRIKAZ RAZVOJA PRAVA JAVNOSTI NAINFORMACIJE I PRISTUP PRAVOSUĐU U PITANJIMA OKOLIŠAPravo na pristup pravosuđu u pitanjima okoliša na međunarodnom planuprvi je put cjelovito uređeno normama Konvencije o pristupu informacijama,1Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju objavljen je u NN- Međunarodni ugovori br.14/1175

Doc. dr. sc. Daniela Gračan: Pravo na pristup pravosuđu u pitanjima okolišaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 175.-189.sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša(Arhuška konvencija).Međutim, valja istaknuti da je donošenju Arhuške konvencije prethodio većibroj međunarodnih akata iz područja zaštite ljudskih prava koji na različite načinedefiniraju učešće javnosti i pravo na pristup informacijama, a kasnije posredno ipravo na pristup pravosuđu u različitim aspektima zaštite okoliša.Razvoj prava na pristup pravosuđu u pitanjima okoliša prethodilo je normiranjeprava na informacije. Tako Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima 2u svome čl. 19 jamči pravo na slobodu izražavanja i to kao pravo koje obuhvaćaslobodu traženja, dobivanja i širenja informacija i misli svake vrste, bez obzirana granice, bilo usmeno, pismeno, tiskom ili u umjetničkoj formi, ili bilo kojimdrugim sredstvom po svom izboru.Sljedeći donesen međunarodni akt koji javnosti jamči pravo na pristupinformacijama bila je Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih slobodakoja u svome čl.10. propisuje da svatko ima pravo na slobodu izražavanja,a to pravo obuhvaća slobodu mišljenja i slobodu primanja i širenja informacijai ideja, a bez miješanja javne vlasti i bez obzira na granice. 3Uz ranije navedene akte međunarodnog prava valja istaknuti da je na donošenjeArhuške konvencije posebno važnu ulogu imala Povelja iz Rija o čovjekovomokolišu i razvoju donesena na Konferenciji Ujedinjenih naroda o ljudskom okolišui razvoju, održanoj od 3. do 14. lipnja 1992.g. u Rio de Janeiru koja u svome čl.10potvrđuje potrebu učešća građana u tretiranju problema okoliša na način da svakigrađanin treba imati adekvatan pristup informacijama o čovjekovu okolišu kojeposjeduje javna uprava, ali i mogućnost sudjelovanja u procesu odlučivanja.2. PRAVNO UREĐENJE SUKLADNO KONVENCIJI O PRISTUPUINFORMACIJAMA, SUDJELOVANJU JAVNOSTI U ODLUČIVANJU IPRISTUPU U PITANJIMA OKOLIŠAKonvenciju o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju ipristupu pravosuđu u pitanjima okoliša (Arhuška konvencija) Republika Hrvatskaje potpisala 25.6.1998.g., a ratificirala 8.12.2006.g. donošenjem Zakona opotvrđivanju Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u2Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima usvojen je Rezolucijom 2200A (XXI)Generalne skupštine 16. prosinca 1966.g., a stupio na snagu 23. ožujaka 1976.g.3Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda sastavljena je u Rimu 4. studenoga 1950.godine, a izmijenjena u skladu s odredbama Protokola br. 3 koji je stupio na snagu 21. rujna 1970.,Protokola br. 5 koji je stupio na snagu 20. prosinca 1971. i Protokola br. 8 koji je stupio na snagu 1. siječnja1990. Protokol br. 2. o nadležnosti Europskog suda za ljudska prava za davanje savjetodavnih mišljenjasastavljen u Strasbourgu 6. svibnja 1962.g. i integralni je dio Konvencije od njenog stupanja na snagu21. rujna 1970.g. Konvencija je u Republici Hrvatskoj ratificirana donošenjem Zakona o potvrđivanjuKonvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i protokola br. 1, 4, 6, 7 i 11 uz Konvenciju zazaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.176

Doc. dr. sc. Daniela Gračan: Pravo na pristup pravosuđu u pitanjima okolišaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 175.-189.odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša. 4 Ista je prenijeta u hrvatskozakonodavstvo kako putem Zakona o potvrđivanju Konvencije o pristupuinformacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu upitanjima okoliša tako i putem Zakona o zaštiti okoliša, Zakona o pravu na pristupinformacijama, Uredbe o informiranju i sudjelovanju javnosti i zainteresiranejavnosti u pitanjima zaštite okoliša, Uredbe o procjeni utjecaja zahvata na okolište Uredbe o strateškoj procjeni utjecaja plana i programa na okoliš. 5Arhuška konvencija stupila je na snagu 30.10. 2001.g., a u trenutku pisanjaovoga rada pristupile su joj 20 država što znači da kao takva predstavljameđunarodni ugovor kojim se reguliraju prava građana na pristup informacijama,sudjelovanje javnosti i pristup pravosuđu u pitanjima okoliša, a sadržajno se dijelina tri važna dijela: odredbe o pravu na pristup informacijama o zaštiti okoliša,odredbe o pravu na sudjelovanju u procesu donošenja odluka važnih za okoliš iodredbe o pravu na pristup pravosuđu u pitanjima okoliša.Osnovni cilj donošenja Konvencije bilo je osiguravanje učešća javnosti uprocesima donošenja odluka važnih za okoliš, a time i ostvarivanja načela javnosti,transparentnosti i pravne države 6 u ovome važnom području olakšavanjempristupa informacijama i sudjelovanjem javnosti u odlučivanju u području zaštiteokoliša. 7 Radi ostvarivanje navedenog cilja Konvencija propisuje dužnost svojimugovornim stranama na poduzimanje potrebnih zakonodavnih, pravnih i ostalihmjera, uključujući mjere za ostvarivanje sukladnosti među odredbama kojima seprovode odredbe o informacijama, sudjelovanju javnosti i pristupu pravosuđusadržane u Konvenciji, kao i odgovarajuće provedbene mjere kojima će seuspostaviti i održavati razumljiv, otvoren i dosljedan okvir za provođenje njezinihodredbi.Uz navedeno svaka od ugovornih stranaka Konvencije ima obvezu osigurati daslužbenici i tijela vlasti pomognu i upute javnost u traženju pristupa informacijamao okolišu, u omogućavanju njezinoga sudjelovanja u odlučivanju kao i u traženjupristupa pravosuđu u pitanjima okoliša. 84Zakon o potvrđivanju Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju ipristupu pravosuđu u pitanjima okoliša objavljen je u NN Međunarodni ugovori, br. 01/075Zakon o zaštiti okoliša objavljen je u NN 110/07, Zakon o pravu na pristup informacijama objavljenje u NN 172/03, Uredba o informiranju i sudjelovanju javnosti i zainteresirane javnosti u pitanjima zaštiteokoliša objavljena je u NN 64/08, Uredba o procjeni utjecaja zahvata na okoliš objavljena je u NN br.64/08, a Uredba o strateškoj procjeni utjecaja plana i programa na okoliš objavljena je u NN 64/086Unapređenjem kakvoće i provedbe odluka, pridonošenja svijesti javnosti o pitanjima okoliša, pružanjajavnosti mogućnost izražavanja svoje zabrinutosti kao i omogućavanja tijelima vlasti posvećivanja dužnepozornosti toj zabrinutosti težeći pri tome da se ovim putem poveća odgovornost i transparentnostodlučivanja te ojača podrška javnosti odlukama o okolišu.7Tako se u Konvenciji kao osnovni cilj njezina donošenja navodi da “jamčenje prava na pristupinformacijama, sudjelovanje javnosti u odlučivanju o okolišu i pristup pravosuđu u pitanjima okolišaosigurava doprinos zaštiti prava svake osobe sadašnjega i budućih naraštaja na život u okolišu pogodnomza njegovo ili njezino zdravlje i dobrobit”.8Pri tome je važno naglasiti da Konvencija niti jednom svojom odredbom ne zahtijeva ukidanjepostojećih prava na pristup informacijama, sudjelovanje javnosti u odlučivanju i pristup pravosuđu upitanjima okoliša već nalaže svakoj od ugovornih stranaka kako da zadrži tako i da uvede nove mjere177

Doc. dr. sc. Daniela Gračan: Pravo na pristup pravosuđu u pitanjima okolišaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 175.-189.Arhuška konvencija pravo na pristup pravosuđu u pitanjima okoliša uređujepropisujući samo obvezu država potpisnica na osiguranje prava na pristuppravosuđu, dok određivanje načina i uvjeta pristupa ostavlja na izbor samimdržavama koje navedena pitanja uređuju u domaćem zakonodavstvu.Sukladno Konvenciji svaka je ugovorna država dužna, a u okviru svojeg domaćegzakonodavstva, osigurati da osoba koja smatra kako je njegov ili njezin zahtjev zainformacijom prema članku 4. Konvencije zanemaren, nepravilno odbijen, i to bilodjelomično ili u cijelosti, odnosno da je na njega odgovoreno na neodgovarajućinačin ili kako se s njime nije postupalo, ima pristup postupku ocjene pred sudomili nekim drugim neovisnim i nepristranim zakonski utemeljenim tijelom.Nadalje obveza je svake ugovorne države, a u okolnostima u kojima omogućujesudsku ocjenu, osiguranje dostupnosti zakonom utvrđenog brzog, besplatnog ilijeftinog postupka razmatranja od strane tijela vlasti, odnosno ocjene od stranenekog neovisnog i nepristranog tijela izuzev suda, dok je konačna odluka sudaili drugog nadležnog tijela obvezujuća za svako tijelo vlasti koje posjedujeinformaciju. 9Ovdje valja istaknuti jednu specifičnost Konvencije, a to je da zakonodavna isudska tijela ne ulaze u definiciju tijela vlasti sukladno odredbama Konvencije. 10U sadržaj prava na pristup pravosuđu u pitanjima zaštite okoliša ulazi i pravozainteresiranoj javnosti na pristup postupku ocjene pred sudom i/ili nekim drugimzakonski utemeljenim neovisnim i nepristranim tijelom, a u okviru domaćegzakonodavstva, kako bi osporila materijalna i proceduralna zakonitost nekeodluke, čina ili propusta u ovisnosti od odredbi iz članka 6. Konvencije, kao itamo gdje je to predviđeno domaćim zakonodavstvom i drugim odgovarajućimodredba same Konvencije. 11 Međutim navedeno pravo ne isključuje mogućnostprethodnog razmatranja pred nekim administrativnim tijelom što ne utječe na uvjetpotrebnog iscrpljenja svih postupaka administrativne ocjene prije upućivanja nakojima se osigurava širi pristup informacijama, opsežnije sudjelovanje javnosti u odlučivanju i širi pristuppravosuđu u pitanjima okoliša nego što se to traži Konvencijom.9Pravo na brzo suđenje predviđaju i druge međunarodne Konvencije i to kao pravo na suđenje urazumnom roku. Tako Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u svome čl. 6 propisujepravo na pošteno suđenje i to kao pravo svakoga da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sudpravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj. Pravo na suđenje u razumnom roku predviđa iUstav RH kao pravo svakoga da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnomroku odluči o njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela10Sama Konvencija daje detaljnu definiciju tijela vlasti (čl.2.) definirajući kako tijela vlasti obuhvaćajutijela državne, regionalne i druge uprave, fizičke ili pravne osobe koje obnašaju javne administrativnedužnosti prema nacionalnom zakonodavstvu, uključujući posebne dužnosti, djelatnosti ili usluge u vezi sokolišem, sve ostale fizičke ili pravne osobe koje imaju javne odgovornosti ili dužnosti, ili koje pružajujavne usluge u svezi s okolišem, a pod nadzorom nekog ranije navedenog tijela ili osobe, te ustanovebilo koje organizacije regionalnih gospodarskih integracija navedene u članku 17. Konvencije, a koja jestranka iste.11Ono što predstavlja dovoljan interes i povredu prava bit će utvrđeno u skladu sa zahtjevima domaćegzakonodavstva i dosljedno cilju osiguranja zainteresiranoj javnosti što širokog pristupa pravosuđu uokvirima Konvencije. U tu će se svrhu interes svake nevladine udruge koja ispunjava uvjete navedene učlanku 2. stavku 5. Konvencije smatrati dovoljnima.178

Doc. dr. sc. Daniela Gračan: Pravo na pristup pravosuđu u pitanjima okolišaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 175.-189.postupak sudske ocjene, a pod uvjetom da takav uvjet u domaćem zakonodavstvupostoji.Budući da Konvencija pravo na pristup pravosuđu u pitanjima okoliša daje«zainteresiranoj javnosti» pitanje njezina definiranja moglo bi se pokazati važnimkod određivanja aktivne legitimacije kod pristupa sudovima i drugim nadležnimtijelima.Sama Konvencija “javnost« definira kao jednu ili više fizičkih ili pravnih osobakao i druge udruge, organizacije ili skupine sukladno domaćem zakonodavstvu,odnosno praksi, dok »zainteresiranu javnost« definira kao javnost na koju utječeili bi mogla utjecati na odlučivanje o okolišu, ili koja je za to zainteresirana kaoi nevladine organizacije koje rade na promicanju zaštite okoliša te udovoljavajusvim zahtjevima domaćeg zakonodavstva. 12Mišljenja smo kako se pri tumačenju ove odredbe Konvencije o javnosti, asukladno domaćem zakonodavstvu treba uzeti u obzir i odredbu čl.77 Zakona oparničnom postupku kao i mjerodavnu sudsku praksu povezanu sa tom odredbom.Tako sukladno Zakonu o parničnom postupku (čl.77) stranka u postupku možebiti svaka fizička i pravna osoba dok se posebnim propisima određuje tko možebiti stranka u postupku osim fizičkih i pravnih osoba. Međutim, parnični sudmože, iznimno, a s pravnim učinkom u određenoj parnici, priznati svojstvostranke (ius standi in iudicio) i onim oblicima udruživanja koji nemaju stranačkusposobnost ako se utvrdi da, s obzirom na predmet spora, u suštini udovoljavajubitnim uvjetima za stjecanje stranačke sposobnosti, a osobito ako raspolažuimovinom na kojoj se može provesti ovrha. Tako je sukladno mjerodavnoj sudskojpraksi svojstvo stranke priznato i skupu vlasnika garaža (VS, Gž 1209/80 od22.10.1980.g.), kazneno – popravnom domu (VS, Rev-279/79 od 19.7.1979.g.),odboru za izgradnju vikend naselja (PSH, Pž 3561/90 od 28.1.1992.g.)... 13U sadržaj prava na pristup informacijama u pitanjima okoliša ulazi i obvezaugovornih država na osiguranje pristupa administrativnim ili sudbenim postupcimakojima se osporavaju činjenja i nečinjenja privatnih osoba i tijela vlasti koji su usuprotnosti s odredbama domaćega zakonodavstva koje se odnose na okoliš kaoi odgovarajuće, pravične, jednakopravne, pravodobne i ne toliko skupe da bi setime sprječavalo njihovo provođenje te djelotvorne pravne lijekove, uključujućisudsku zabranu gdje je to prikladno.Nadalje, a sa ciljem osiguranja djelotvornog pristupa pravosuđu svakastranka Konvencije dužna je osigurati obaviještenost javnosti o pristupu postupcimaadministrativne i sudbene ocjene kao i razmotriti mogućnost uspostavljanjaodgovarajućih pomoćnih mehanizama za uklanjanje ili smanjivanje novčanih idrugih prepreka pristupu pravosuđu. 1412Pri tome valja istaknuti da Konvencija javnost označava veoma široko i to sa osnovnom intencijomda se njome obuhvate sve osobe koja mogu i žele utjecati na donošenje odluka o okolišu.13Grbin, Ivo, Zakon o parničnom postupku, Zagreb, Organizator, 2000.g., str.78.,14u hrvatskom pravosuđu je, a temeljem čl.15, st.7. Zakona o sudskim pristojbama (NN 74/95,57/96,137/02,26/03) propisano oslobođenje od plaćanja sudskih taksi u sporovima o naknadi štete zbog179

Doc. dr. sc. Daniela Gračan: Pravo na pristup pravosuđu u pitanjima okolišaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 175.-189.3. PRAVO NA PRISTUP PRAVOSUĐU U PITANJIMA OKOLIŠASUKLADNO PRAVU EUROPSKE UNIJEEuropska unija je regionalna organizacija europskih država kroz koju članiceostvaruju zajedničke ciljeve kao što su uravnotežen gospodarski i društvenirazvoj, visoka razina zaposlenosti, te zaštita prava i interesa građana. Sam proceseuropske integracije započeo je kao sektorsko udruživanje država članica u sklopuEuropske zajednice za ugljen i čelik (osnovane 1952.g. Pariškim ugovorom), anekoliko godina poslije proširio se i na druga područja: nuklearnu energiju u okviruEuropske zajednice za atomsku energiju (Euratom) i na druga, široko definiranapodručja gospodarske suradnje u sklopu Europske ekonomske zajednice (EEZ).Europska Unija potpisala je Arhušku konvenciju 25.6.1998.g., a istu ratificirala17. veljače 2005.g. donošenjem Odluke Vijeća od 17. veljače 2005. o zaključivanju,u ime Europske zajednice, Konvencije o pristupu informacijama, o sudjelovanjujavnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša (Council Decisionof 17 February 2005 on the conclusion, on behalf of the European Community, ofthe Convention on access to information, public participation in decision-makingand access to justice in environmental matters). Istoj je pristupila sa osnovnimciljem zaštite prava svakoga čovjeka te prava sadašnjih i budućih naraštaja naživot u adekvatnom okolišu.U pravu Europske Unije dvije direktive uređuju područje Arhuške konvencije:Direktiva 2003/4/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 28. siječnja 2003. o javnompristupu podacima o okolišu i prestanku važenja Direktive Vijeća 90/313/EEZ iDirektiva 2003/35/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. svibnja 2003. kojomje osigurano sudjelovanje javnosti kod izrade određenih planova i programa kojise odnose na okoliš te se njom izmjenjuju i dopunjuju odredbe o sudjelovanjujavnosti i pristupu pravosuđu u direktivama vijeća: 85/337/EEZ i 96/61/EZ . 15Uz navedene direktive važna pitanja primjene Arhuške konvencije u pravuEuropske Unije uređuje i Direktiva 2001/42/EZ Europskoga parlamenta i Vijećaod 27. lipnja 2001. o procjeni učinaka pojedinih planova i programa na okoliš 16te Direktiva 2000/60/EC od 23. listopada 2000.g. kojom se uspostavlja okvir zadjelovanje Zajednice na području politike voda. 17onečišćenja okoliša, čime je ova odredba već i prije stupanja na snagu Konvencije u RH praktično zaživjela.Međutim, postoje i suprotni primjeri (npr. sudska zaštita prava na informacije o okolišu osigurana je predUpravnim sudom pri čemu takve tužbe nisu oslobođene plaćanja pristojbi sukladno odredbama Zakona osudskim pristojbama (NN 74/95, 57/96, 137/02, 26/03), već se na iste plaća pristojba u iznosu od 500 kunašto pokazuje na nužnost ujednačavanja hrvatske zakonske regulative i Konvencije.15Pri tome valja napomenuti da je Direktivom br. 2003/4/EC stavljena izvan snage direktiva Vijećaministara 90/313/EC o pristupu ekološkim informacijama.16Directive 2001/42/EC of the European Parliament and of the Council of 27 June 2001 on theassessment of the effects of certain plans and programmes on the environment17Directive 2000/60/EC of 23 October 2000 establishing a framework for Community action in thefield of water policy180

Doc. dr. sc. Daniela Gračan: Pravo na pristup pravosuđu u pitanjima okolišaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 175.-189.Sljedeći korak u reguliranju prava na pristup pravosuđu predstavljalo jedonošenje Uredbe 1367/2006 Europskog parlamenta i Vijeća o primjeni odredabaKonvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju ipristupu pravosuđu u pitanjima okoliša u institucijama i tijelima Zajednice 18 , akoja je stupila na snagu 28.9. 2006.g., te se primjenjuje od 17. srpnja 2007.g.Direktiva 2003/4/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 28. siječnja 2003.o javnom pristupu podacima o okolišu i prestanku važenja Direktive Vijeća90/313/EEZ donesena je sa ciljem usklađivanja odredbi prava Europske Unijesa odredbama Arhuške konvencije kao i sa ciljem poboljšanja dostupnostiinformacija propisanih Direktivom Vijeća 90/313/EEZ od 7.6.1990.g. o slobodipristupa informacijama o okolišu (Council Direktive 90/313/EEC of 7 June 1990on the freedom of access to information on the environment ) 19 . Direktiva jedonesena iz razloga jer se njezini ciljevi ne mogu postići pojedinačno od stranesamih država članica EU, već se isti mogu postići samo na razini Unije, dok jeDirektiva u svojem reguliranju ograničena na minimum koji je potreban da bi seti ciljevi postigli, a njezino područje primjene se ne proteže izvan onoga što je zato potrebno, a sukladno načelu proporcionalnosti. 20Mada Direktive EU nemaju izravnu primjenu, iste ipak mogu proizvoditiizravne učinke, ali samo i jedino pod uvjetom da nisu implementirane ili da supogrešno implementirane u nacionalno zakonodavstvo pojedine države. U tomslučaju sudovi i druga tijela dužni su po službenoj dužnosti tumačiti nacionalnepropise sukladno odredbama direktive radi sprječavanja narušavanja jedinstveneprimjene prava Unije, a time i različitog tretiranja fizičkih i pravnih osoba upojedinim državama članicama. Na taj način štite se subjektivna prava fizičkih ipravnih osoba stečena temeljem neimplementiranih direktiva.Direktiva 2003/4/EC pokriva „prvi stup“ Arhuške konvencije te kao takvadaje pravo (za razliku od slobode pristupa koja se primjenjivalo prema Direktivibr. 90/313/EC) svakoj fizičkoj ili pravnoj osobi, bez obzira na državljanstvo,nacionalnost ili boravište, na pristup informacijama o okolišu koje su dostupneu tijelima javne uprave. Uz to navedenom se direktivom puno šire definira kojese informacije smatraju informacijama o okolišu kao i što su tijela javne uprave,dok se rok za dostavu traženih informacija skraćuje sa dva mjeseca na samojedan. Konvencija definira i okolnosti u kojima se informacije mogu uskratiti, pričemu je ključno načelo da se mora omogućiti pristup informacijama ukoliko jejavni interes za informacijama veći od interesa koji se štite odbijanjem pružanja18Regulation 1367/2006 of the European Parliament and of the Council on the application of theprovisions of the Aarhus Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-makingand Access to Justice in Environmental Matters to Community institutions and bodies19Nova je Direktiva donesena iz razloga jer je pri njezinom donošenju prevagnuo stav kako je u ciljuosiguranja načela transparentnosti te osiguranja jedinstvenog i usuglašenog teksta Direktive svrsihodnijedonijeti novu Direktivu nego vršiti izmjene i dopune postojeće20Međutim Direktiva daje mogućnost državama članicama propisati mjere kojim se omogućava većadostupnost informacija u odnosu na mjere koje propisuje Direktiva 2003/4/EZ181

Doc. dr. sc. Daniela Gračan: Pravo na pristup pravosuđu u pitanjima okolišaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 175.-189.podataka. Direktiva uvodi dvije vrste pravnih lijekova protiv javne uprave i to uslučajevima ako ista odbije pružiti informacije te protiv njezinih odluka. 21Dok Direktiva 2003/4/EC pokriva „prvi stup“ Arhuške konvencije, Direktiva2003/35/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. svibnja 2003.g. koja predviđasudjelovanje javnosti u izradi određenih planova i programa koji se odnose naokoliš te vrši izmjene i dopune odredbi o sudjelovanju javnosti i pristupu pravosuđuu direktivama vijeća: 85/337/EEZ i 96/61/EZ s obzirom na sudjelovanje javnostii pristup pravosuđa uređuje «drugi i treći stup» Arhuške konvencije tj. pravo nasudjelovanje javnosti u procesu donošenja odluka važnih za okoliš kao i pravo napristup pravosuđu u pitanjima okoliša.Pravo na pristup pravosuđu u pitanjima okoliša Direktiva 2003/4/EZ uređujeputem normiranja sudske zaštite prava na pristup informacijama od strane javnogtijela i to u dva slučaja:Kada o zahtjevu za dobivanje informacija o okolišu nije odlučeno te kada jeu cijelosti ili djelomično odbijen, ukoliko je na isti odgovoreno na neadekvatannačin ili na način koji je u suprotnosti sa čl. 3., 4. ili 5. Direktive. U tom slučajupodnositelji zahtjeva na pristup informacijama mogu pokrenuti postupak u kojemupostupanje nadležnog tijela po njihovom zahtjevu razmatra drugo neovisno inepristrano tijelo. 22 Direktiva predviđa i zaštitu pred sudskim ili drugim neovisnimtijelom osnovanim u skladu sa nacionalnim pravom, a čije su odluke obvezatne zatijelo koje raspolaže informacijama. 23Osiguranjem poduzimanja svih mjera koje su potrebne kako bi se javnimtijelima omogućilo dobivanje i čuvanje svih relevantnih informacija o okolišuimajući u vidu potrebu njihovog aktivnog i sistemskog širenja u javnost iposebice putem kompjutera i druge elektronske tehnologije misleći prvenstvenona minimum informacija koje se moraju učiniti dostupnim javnosti te omogućitinjihovo širenje i to: tekstove međunarodnih ugovora, konvencija i sporazuma,nacionalnih, regionalnih, lokalnih i zakonskih propisa koji se odnose na okoliš ilise na njih pozivaju, politiku, planove i programe koji se odnose na okoliš, izvještajeo napretku ostvarenom na provođenju navedenih pravnih akata, izvještaje o stanjuokoliša, podatke ili kratki sažetak podataka koji se dobivaju na osnovi praćenjaaktivnosti koje utječu ili mogu utjecati na okoliš, ovlaštenja koja utječu na okoliši primjena takvih ovlasti zajedno sa sporazumima koji se tiču okoliša te studijeutjecaja na okoliš i procjene rizika koji se odnose na sastavnice okoliša.Važno je istaknuti da Direktiva 2003/4/EZ za razliku od prethodne Direktivepropisuje opširnu i detaljnu definiciju pojma “informacija o okolišu” označavajući21Boromisa Ana-Maria, Euroscope 77. travanj 2005.g. http://www.entereurope.hr/ news. aspx?newsID=127&pageID=14122Navedeni postupak je hitan i u pravilu besplatan (može se odrediti cijena usluge, ali ista ne smijebiti visoka te na taj način činiti postupak neprihvatljivim podnositelju zahtjeva).23Direktiva 2003/4/EZ ostavlja mogućnost državama članicama mogućnost zakonodavnog normiranjai prava na sudsku zaštitu treće osobe povrijeđene širenjem informacije o okolišu.182

Doc. dr. sc. Daniela Gračan: Pravo na pristup pravosuđu u pitanjima okolišaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 175.-189.ju kao svaku informaciju u pisanom, vizualnom, audio, elektronskom ili drugomodluku, a koja se odnosi na:stanje sastavnica okoliša kao što su zrak, atmosfera, voda, zemlja, krajolicii područja prirode uključujući močvarna, obalna i pomorska područja, biološkuraznolikost i njene sastavnice, uključujući genetski modificirane organizme temeđusobnu interakciju tih elemenata.Faktore kao što su tvari, energija, uključujući nuklearno gorivo i energiju,buka, radijacija, otpad (uključujući radioaktivan otpad), emisije, ispuštanja idruge oblike zagađenja životne sredine koji utječu ili mogu utjecati na sastavniceživotne sredine.Mjere (uključujući i administrativne mjere) kao što su politika, zakonodavstvo,planovi, programi, sporazumi o pitanjima važnim za okoliš, izvještaji o provođenjupropisa iz područja zaštite okoliša, kao i aktivnosti koje utječu ili mogu direktno iliindirektno utjecati na ranije navedene sastavnice i faktore kao i mjere i aktivnostikoje su namijenjene njihovoj zaštiti.Analizu koristi i troškova kao i druge financijske i ekonomske analize ipretpostavke koje se koriste u okviru ranije navedenih mjera i aktivnosti.Zdravlje i sigurnost ljudi, zdravu prehranu, uvjete života, kulturna mjesta,izgrađene objekte, a u mjeri u kojoj na to može utjecati stanje sastavnica okolišaodnosno kroz te sastavnice stanje faktora navedenih u točci 2. i 3. Direktive.U smislu Direktive 2003/4/EZ javno tijelo označava državna i druga tijelauprave, uključujući i savjetodavna tijela na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnojrazini, pravne i fizičke osobe koje vrše javnu službu u skladu sa nacionalnimpravom, uključujući i posebne nadležnosti, aktivnosti i službu koja se odnosi naokoliš, te svaku fizičku i pravnu osobu kojoj je povjerena nadležnost ili funkcija,odnosno vršenje javne službe koja se direktno ili indirektno odnosi na okoliš, akoja je pod kontrolom ranije navedenih organa.Ovdje je važno istaknuti da odredbe Direktive tu sadrže jedan izuzetak dajućimogućnost državama članicama da u definiciji javnog tijela ne ubroje zakonodavnai sudska tijela, prihvaćajući dakle izuzetak već poznat u Arhuškoj konvenciji.Mada Direktiva propisuje izuzetke od prava na pristup informacijama o okolišute ostavlja mogućnost državama članicama da nacionalnim zakonodavstvomodrede mogućnost odbijanja zahtjeva za dobivanje informacija u točno propisanimslučajevima Direktiva jasno propisuje da se izuzeci od prava na informacije ookolišu ne mogu primjenjivati u postupku pred sudom, odnosno drugim nezavisnimtijelom koji razmatra osnovanost odbijanja zahtjeva za pružanje informacija ookolišu, a ukoliko navedena tijela žele ispitati informaciju na koju se odbijanjeodnosi.Ta odredba pokazuje koliko je nadležnim tijelima EU važno da se omogućipristup svim informacijama o zaštiti okoliša svim zainteresiranim subjektima teu praksi provedba načela da se izuzeci moraju tumačiti na restriktivan način usvakom pojedinačnom slučaju, uvažavajući prije svega javni interes.183

Doc. dr. sc. Daniela Gračan: Pravo na pristup pravosuđu u pitanjima okolišaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 175.-189.Direktiva 2003/35/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. svibnja 2003.g.dopunjuje Direktivu Vijeća EU 85/337/EEZ i 96/61/EZ odredbama o pravuna pristup informacijama. Tako Direktiva predviđa da u okviru domaćegzakonodavstva, svaka stranka članica ima obvezu osigurati da pripadnicizainteresirane javnosti koji imaju dovoljan interes ili koji dokažu povredu prava,tamo gdje to upravno postupovno pravo države članice zahtijeva kao preduvjet,imaju pristup postupku ocjene pred sudom ili nekim drugim zakonski utemeljenimneovisnim i nepristranim tijelom, kako bi osporili materijalnu i proceduralnuzakonitost neke odluke, čina ili propusta vezanog uz pravo javnosti na informacijeo okolišu. Svaka država članica ima pravo svojim zakonodavstvom odrediti štopredstavlja dovoljan interes i povredu odluke, čina ili propusta i dosljedno ciljuosiguranja zainteresiranoj javnosti širokog pristupa pravosuđu. U tu će se svrhuinteres svake nevladine udruge koja ispunjava uvjete navedene u članku 2(14)Direktive smatrati dovoljnima kao što će se i smatrati kako takve udruge imajuprava koja se mogu povrijediti u smislu ove Direktive.Navedene odredbe Direktive ne isključuju mogućnost prethodnog razmatranjapred nekim administrativnim tijelom i ne utječu na uvjet potrebnog iscrpljenjasvih postupaka administrativne ocjene prije upućivanja na postupak sudskeocjene, ako takav uvjet u domaćem zakonodavstvu postoji, s tim da navedeneprocedure moraju biti pravične, jednakopravne, pravodobne i ne toliko skupe daspriječe pristup sudu.U slučajevima kada država članica uređuje pitanja koja će imati značajanutjecaj na okoliš u drugoj državi članici, država članica na čijem području jepodnesen zahtjev za informacije učinit će te informacije dostupne drugim državamačlanicama u isto vrijeme kao što ga čini dostupnim i za svoje vlastite državljane.Takve informacije će poslužiti kao osnova za konzultacije u okviru bilateralnihodnosa između dviju država članica na temelju uzajamnosti i ekvivalenta.1844. PRAVO NA PRISTUP PRAVOSUĐU U PITANJIMA OKOLIŠA UHRVATSKOM PRAVNOM PORETKUNačelo prava na pristup pravosuđu u hrvatskom pravnom poretku uređuje čl.18 Zakona o zaštiti okoliša sukladno kojemu svaka osoba koja smatra da je njezinzahtjev za informacijom u pitanjima zaštite okoliša zanemaren, neosnovanoodbijen, bilo djelomično ili u cijelosti, ili ako na njega nije odgovoreno naodgovarajući način, ima pravo na zaštitu svojih prava pred sudom, a sukladnoposebnom propisu o pravu na pristup informacijama. 2424Također, a u svrhu zaštite prava na zdrav život i održiv okoliš te u svrhu zaštite okoliša i pojedinihsastavnica okoliša i zaštite od štetnog utjecaja opterećenja, osoba (građanin i druga fizička te pravnaosoba, njihove skupine, udruge i organizacije) koja učini vjerojatnim svoj pravni interes i osoba koja zboglokacije zahvata i/ili zbog prirode i/ili utjecaja zahvata može, u skladu sa zakonom, dokazati da joj jetrajno narušeno pravo, ima pravo osporavati postupovnu i materijalnu zakonitost odluka, čina i propustatijela javne vlasti putem nadležnog tijela i/ili nadležnog suda, sve u skladu sa zakonom.

Doc. dr. sc. Daniela Gračan: Pravo na pristup pravosuđu u pitanjima okolišaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 175.-189.Pravo na pristup pravosuđu uključuje pravo na izjavljivanje žalbe nadležnomtijelu, odnosno pravo na podnošenje tužbe nadležnom sudu radi ostvarivanja pravana zdrav život i održiv okoliš, u svrhu zaštite okoliša i pojedinih sastavnica okolišakao i zaštite od štetnog utjecaja opterećenja. 25 Zakon ovo pravo, uz propisaneuvjete, utvrđuje osobama – građanima, drugim fizičkim te pravnim osobama,njihovim skupinama, udrugama i organizacijama, a sa ciljem ostvarivanja pravana zdrav život kao jednog od temeljnih prava svake osobe kao i prava na održivokoliš tj. okoliš u kojem gospodarski i socijalni razvitak društva uvažava istemogućnosti zadovoljavanja potreba idućih naraštaja, te omogućuje dugoročnoočuvanje kakvoće okoliša, biološke raznolikosti i krajobraza.Osobe koje imaju svojstvo zainteresirane javnosti imaju pravo osporavatiodgovarajući upravni akt tijela javne vlasti, za koji je Zakonom o zaštiti okoliša,odnosno posebnim zakonom predviđena mogućnost podnošenja žalbe, odnosnotužbe, te izjaviti žalbu Ministarstvu, odnosno podnijeti tužbu nadležnom sudu, aradi osporavanja postupovne i/ili materijalne zakonitosti akata, radnji ili propusta.Postupovna zakonitost akta može biti dovedena u pitanje ako su povrijeđenapravila o nadležnosti tijela koje može donijeti akt, samoj proceduri donošenjaakta, formi i bitnim elementima akta. Materijalna zakonitost može biti dovedenau pitanje ako je tijelo koje primjenjuje pravo na utvrđeno činjenično stanjeprimijenilo pogrešni propis, ali i kada je primijenilo ispravni propis, ali ga jepogrešno protumačilo. S materijalnom nezakonitosti akta usko je vezano i pitanjepogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja budući da je posljedica togaizvođenje pogrešnog zaključka u svezi sa utvrđenim činjeničnim stanjem, a timei pogrešne primjene propisa. Vjerojatan pravni interes u postupcima u kojima jepredviđeno sudjelovanje zainteresirane javnosti smatra se da ima svaka fizička ipravna osoba koja zbog lokacije zahvata i/ili zbog prirode i utjecaja zahvata može,a u skladu sa zakonom, dokazati da joj je trajno narušeno pravo. 26 Sudski postupakpo tužbi iz područja zaštite okoliša je hitan, a što znači da se takve tužbe uzimajuprvenstveno u rad rješavanja sukladno čl. 174 Sudskog poslovnika. 27Nadalje, svaka fizička i pravna osoba koja ispunjava ranije navedene uvjete tekoja smatra da je odlukom, radnjom i propustom tijela javne vlasti ili djelovanjem25Žalba je redovni pravni lijek u upravnom ili sudskom postupku kojom se pobijaju odluke zbognjihove nezakonitosti ili nepravilnosti s ciljem da se takve odluke izmijene u korist podnositelja žalbe, anjezino podnošenje sprječava pravomoćnost akta protiv kojega je podnesena. Tužba predstavlja procesnuradnju stranke kojom se pokreće sudski postupak.26Podrazumijeva se da ima dovoljan (vjerojatan) pravni interes u postupcima u kojima je predviđenosudjelovanje zainteresirane javnosti i udruga civilnog društva koja djeluje na području zaštite okolišaukoliko je registrirana sukladno posebnim propisima o udrugama te da joj je statutom kao cilj određenazaštita i unaprjeđenje okoliša, uključujući i zaštitu ljudskog zdravlja i zaštitu ili racionalno korištenjeprirodnih dobara, odnosno je registrirana najmanje dvije godine prije nego je započeo postupak tijelajavne vlasti o zahtjevu povodom kojega iskazuje svoj pravni interes, te ako dokaže da je u tom razdobljuaktivno sudjelovala u aktivnostima vezanim za zaštitu okoliša na području grada ili općine gdje imaregistrirano sjedište sukladno svojem statutu.27Odluke i naredbe koje se odnose na predmete za koje je propisan hitni postupak donijet će se odmahnakon primitka predmeta u rad, a predaju se sudskoj pisarnici na otpremu čim su donesene, s nalogomda se po njima postupi.185

Doc. dr. sc. Daniela Gračan: Pravo na pristup pravosuđu u pitanjima okolišaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 175.-189.ili propuštanjem djelovanja fizičke ili pravne osobe (primjerice: operatera, tvrtke,onečišćivača) u pitanjima zaštite okoliša povrijeđen Zakon o zaštiti okoliša,odnosno posebni zakon kojim je uređena zaštita pojedine sastavnice okoliša ilizaštita od utjecaja opterećenja, te propisi doneseni na temelju tih zakona, imajupravo, pred nadležnim sudom sukladno ovom Zakonu i posebnim propisimaosporavati postupovnu i materijalnu zakonitost donesene odluke, radnje i propustau vezi sa zaštitom okoliša kao i osporavati zakonitost djelovanja ili propuštanjadjelovanja u pitanjima zaštite okoliša.Osporavanje se vrši podnošenjem posebnog zahtjeva koji mora biti podnesenu propisanom obliku u roku od 30 dana od dana donošenja odluke koja seosporava, ili u slučaju radnje i propusta u roku od 15 dana od dana proteka rokaza izvršenje radnje, odnosno donošenje odluke 28 . U zahtjevu mora biti navedenoi obrazloženo u čemu je sadržana, odnosno na što se odnosi povreda propisa temora biti potkrijepljen odgovarajućim dokazima. Navedeni zahtjev predstavljaparničnu radnju kojom se zahtijeva pružanje pravne zaštite, a zbog nejasnezakonske terminologije nije jasno da li se dokazi moraju priložiti već uz zahtjevili je dovoljno iste samo navesti u zahtjevu (kao u slučaju klasične tužbe iz Zakonao parničnom postupku), kao i koje su posljedice propuštanja dostavljanja dokazauz zahtjev.Posebne ovlasti sudu prilikom onečišćenja okoliša daje čl. 147 Zakona ozaštiti okoliša propisujući da nadležni sud može, odlučujući o zahtjevu ukolikoje u pitanjima zaštite okoliša povrijeđen Zakon o zaštiti okoliša, odnosno posebnizakon kojim je uređena zaštita pojedine sastavnice okoliša ili zaštita od utjecajaopterećenja kao i propisi doneseni na temelju tih zakona, a kojim se osporavapostupovna i materijalna zakonitost donesene odluke, radnje i propusta u vezi sazaštitom okoliša, te osporava zakonitost djelovanja ili propuštanja djelovanja upitanjima zaštite okoliša, naložiti operateru, tvrtki, onečišćivaču, odnosno tijelujavne vlasti poduzimanje svih nužnih mjera, uključujući i obustavu određenihdjelovanja, odnosno djelatnosti, obvezati tvrtku, odnosno onečišćivača na plaćanjeodgovarajuće naknade Fondu za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost, utvrditinužne privremene mjere 29 kao i naložiti operateru, tvrtki, onečišćivaču, odnosnotijelu javne vlasti njihovu provedbu, odnosno donijeti drugu primjerenu odlukusukladno zakonu.28U navedenom slučaju radi se o prekluzivnim rokovima kada propuštanje radnje vezane uz rokdovodi do gubitka prava na poduzimanje iste, a na kojega sud, prilikom odlučivanja o zahtjevu, pazi poslužbenoj dužnosti. Prekluzija je poseban institut imovinskog prava po kojem ovlaštenik može neko svojesubjektivno pravo, koje proizlazi iz objektivnog prava, ostvariti u roku koji je zakonom određen, jer će uprotivnom i samo to pravo prestati.29Radi osiguranja nenovčanih tražbina, a što je ovdje slučaj, može se odrediti svaka mjera kojomse postiže svrha takva osiguranja, a to bi u ovakvim slučajevima bila zabrana protivniku osiguranja dapoduzima radnje koje mogu nanijeti štetu predlagatelju osiguranja te zabrana da se provedu promjene nastvarima na koje je upravljena tražbina, odnosno ovlaštenje predlagatelju osiguranja kao i da sam ili prekotreće osobe obavi određene radnje ili nabavi određene stvari, osobito radi uspostave prijašnjega stanja(čl. 299 Ovršnog zakona).186

Doc. dr. sc. Daniela Gračan: Pravo na pristup pravosuđu u pitanjima okolišaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 175.-189.ZAKLJUČAKRad obrađuje problematiku prava na pristup pravosuđu u pitanjima okoliša saspekta normi međunarodnog prava, prava Europske Unije i nacionalnog prava uzisticanje osobitosti svakog od navedenog uređenja materije.Radi se o pravu na zaštitu putem izjavljivanja žalbe nadležnom tijelu, odnosnopravo na podnošenje tužbe nadležnom sudu radi ostvarivanja prava na zdrav životi održiv okoliš, u svrhu zaštite okoliša i pojedinih sastavnica okoliša kao i zaštiteod štetnog utjecaja opterećenja, a koje pravo predstavlja novost u hrvatskompravnom sustavu.Najvažniji akt koji je donesen u reguliranju ove materije svakako je Konvencijao pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđuu pitanjima okoliša, a koja je bila temelj za donošenje Direktiva EU i nacionalnihpropisa. Konvencija je prenijeta u hrvatsko zakonodavstvo kako putem Zakonao potvrđivanju Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnostiu odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša tako i putem Zakona ozaštiti okoliša, Zakona o pravu na pristup informacijama, Uredbe o informiranju isudjelovanju javnosti i zainteresirane javnosti u pitanjima zaštite okoliša, Uredbeo procjeni utjecaja zahvata na okoliš te Uredbe o strateškoj procjeni utjecaja planai programa na okoliš.Zbog važnosti prava na pristup pravosuđu u pitanjima okoliša bilo je nužnoobraditi mnoga pitanja koja se otvaraju uvođenjem navedenog instituta u hrvatskipravni poredak temeljem svih ranije navedenih propisa, uz napomenu da ćeprimjena ovoga instituta zasigurno u praksi dovesti do pitanja, od kojih smo naneka odgovor dali u ovome radu.LiteraturaSporazum o stabilizaciji i pridruživanjuKonvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupupravosuđu u pitanjima okoliša (Arhuška konvencija)Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravimaKonvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih slobodaPovelja iz Rija o čovjekovom okolišu i razvojuBoromisa Ana-Maria, Euroscope 77., travanj 2005.g.http://www.entereurope.hr/ news. aspx?newsID =127&pageID=141Grbin, Ivo, Zakon o parničnom postupku, Zagreb, Organizator, 2000.g.Luttenberger, Axel i Rukavina, Biserka, The Right to access to information onenvironmental matters, International Congress Energy and environment, Opatija, 2004.g.Ovršni zakon (NN br. 57/96, 29/99, 42/00 – Odluka USRH, 173/03, 194/03, 151/04,88/05, 121/05 i 67/08)187

Doc. dr. sc. Daniela Gračan: Pravo na pristup pravosuđu u pitanjima okolišaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 175.-189.Zakon o sudskim pristojbama (NN 74/95, 57/96,137/02,26/03)Zakon o zaštiti okoliša (NN 110/07)Zakon o pravu na pristup informacijama (NN 172/03)Zakon o parničnom postupku (NN 53/91, 91/92, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05 i 02/07,84/08)Uredba o informiranju i sudjelovanju javnosti i zainteresirane javnosti u pitanjimazaštite okoliša (NN 64/08)Uredba o procjeni utjecaja zahvata na okoliš (NN 64/08)Uredba o strateškoj procjeni utjecaja plana i programa na okoliš (NN 64/08)Council Decision 2005/370/EC of 17 February 2005 on the conclusion, on behalf of theEuropean Community, of the Convention on access to information, public participation indecision-making and access to justice in environmental mattersDirective 2001/42/EC of the European Parliament and of the Council of 27 June 2001on the assessment of the effects of certain plans and programmes on the environmentDirective 2000/60/EC of 23 October 2000 establishing a framework for Communityaction in the field of water policyRegulation 1367/2006 of the European Parliament and of the Council on the applicationof the provisions of the Aarhus Convention on Access to Information, Public Participationin Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters to Communityinstitutions and bodieswww.vsrh.hrwww.mei.hrRIGHT TO ACCESS TO JUSTICE IN ENVIRONMENTALMATTERSOne of the strategic goals of the Republic of Croatia for the following period is its access tothe European Union. In order to fulfill it, the Republic of Croatia has in October 2001 signed theStabilization and Association Agreement 30 and thus overtaken the obligation to strengthen cooperationwith European Union member states in struggle against environmental devastation and inpromotion of environmental sustainability (Article 103 of Agreement).With the acceptance of the Agreement the process began of the Croatian legislation adjustmentto the European Union legal acquirements, and thus of the implementation of numerous EuropeanUnion Acts into its own legislation. In the area of environmental protection, a large number ofregulations, directives, and decisions resolving the objectives regarding further protection werecarried out by the competent bodies of the European Union, which the Republic of Croatia mustimplement in its own legislation during its process of accessing EU. Sure enough, one of themost important questions of environmental protection is the right to approach the legislation onenvironmental issues by all stakeholders.30The Stabilization and Association Agreement was published in the Croatian Official Gazette(Narodne Novine) – International Treaties No.14/1188

Doc. dr. sc. Daniela Gračan: Pravo na pristup pravosuđu u pitanjima okolišaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 175.-189.This paper brings the authors’ elaboration on the right to access to justice in matters ofenvironmental protection, its standardizing characteristics, similarities, and differences from theaspect of the Convention on Environmental Information and Public Participation in EnvironmentalDecision-making and Access to Justice in Environmental Matters, European Union Acts, andCroatian legislation.Key words: access to justice, the public, information, the AarhusConvention, the European Union environmental policy189

Ante Vuković: Nagrada za rad i naknada troškova za stečajnog upraviteljaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 191.-204.Ante VukovićNAGRADA ZA RAD I NAKNADA TROŠKOVA ZASTEČAJNOG UPRAVITELJAUDK: 37. 736 (497.5)Primljeno: 10. 05. 2009.Stručni radPravni status nagrade za rad stečajnim upraviteljima de lege lata nije prihvatljiv. Zato sepredlaže de lege ferenda izmijeniti Stečajni zakon i donijeti novu uredbu. Konačna nagrada nesmije biti limitirana iznosom.Ključne riječi: stečajni upravitelj, nagrada za rad, naknada troškovaI . UVODStečajni upravitelj je najvažnije tijelo stečajnog postupka u operativnom smislu. 1Ima prava i obveze koje proizlaze iz Stečajnog zakona 2 (dalje: Zakon). Jedno odprava je pravo na nagradu za rad i naknada troškova za rad i rezultate rada. Obvezesu mu puno veće. 3 Stečajni upravitelj je: a) tijelo stečajnog postupka (drugatijela su: stečajni sudac, skupština vjerovnika te odbor vjerovnika), b) zastupnikstečajnog dužnika po zakonu te c) obavlja i funkciju poslovodstva ako dužniknastavlja s radom od otvaranja stečajnog postupka (pred jednim od trgovačkihsudova u Hrvatskoj). 4Pitanje nagrade za rad i naknade troškova uredjeno je de lege lata u čl. 29.Zakona te podzakonskim aktom koji se zove Uredba o kriterijima i načinuobračuna i plaćanja nagrada stečajnim upraviteljima 5 (dalje: Uredba).Naročitu praktičnu važnost ima Uredba čiji su učinci i domašaji sporni.Zapravo, čim je bila objavljena izazvala je zbrku, tj. pravnu nesigurnost. Odmahse postavilo pitanje suglasnosti njenih odredbi sa Ustavom Republike Hrvatske 6(dalje: Ustav), osobito završnih koje nalažu: a) da se odredbe primjenjuju nastečajne postupke pokrenute do stupanja na snagu Zakona o izmjenama i1Tako A. ERAKOVIĆ, Stečajni zakon s komentarom i primjerima, Zagreb, 1997., str. 33.2Narodne novine, br. 44/96, 29/99, 129/00, 123/03 i 82/06.3Svaka novela Zakona ( bile su četiri u 10 godina) u pravilu je značila redukciju prava, a ekspanzijuobveza stečajnog upravitelja.4Visoki trgovački sud Republike Hrvatske, Pž – 6563/01 od 18.ožujka 2003. „ Pravo i porezi“,Zagreb br. 2., 2004., str. 113.5Narodne novine, br. 189/03.6Narodne novine, br. 41/2001 (pročišćeni tekst).191

Ante Vuković: Nagrada za rad i naknada troškova za stečajnog upraviteljaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 175.-204.dopunama Stečajnog zakona (Narodne novine, broj 123/03 od 31. srpnja 2003.g.), 7 b) stupanje na snagu danom objave u Narodnim novinama, tj. 1. prosinca2003. g. 8 Ustav u cijelosti propisuje drukčije, odnosno da „ uredbe na temeljuzakonskih ovlasti ne mogu djelovati unatrag“(čl. 87) te „ zakon stupa na snagunajranije osmi dan od dana njegove objave, osim ako nije zbog osobito opravdanihrazloga zakonom drugačije određeno“(čl. 89).Bez obzira na sve nedostatke nije nam poznato da je itko pred Ustavnimsudom Republike Hrvatske pokrenuo postupak za ocjenu Uredbe s Ustavom iZakonom. 9Nadalje, s Uredbom je u praksi započela promjena načina isplate nagradastečajnim upraviteljima u obavljanju ove značajne javne funkcije. 10 Stečajni susuci, silom novog propisa morali mijenjati staro pravilo „odobravati mjesečnepredujmove za rad koji bi se uračunali u konačnu nagradu“ 11 u novo pravilo„visina nagrade se određuje u vrijeme zaključenja stečajnog postupka, a mjesečnipredujmovi su samo iznimka.“Jedina dobra strana Uredbe (s aspekta stečajnih upravitelja) je da je onanapokon odredila kriterije (osnove) po kojima će stečajni suci odobravati nagradustečajnom upravitelju (objektivni pristup).Materiju nagrade za rad, zapravo predujmova tijekom stečajnog postupkanakon Uredbe definitivno je riješio, vrlo rigorozno Zakon o izmjenama i dopunamaStečajnog zakona 12 na način da je ukinuo odredbu o odobravanju predujmova teponovno ovlastio Vladu da uredbom utvrđuje kriterije i način obračuna i plaćanjanagrade stečajnim upraviteljima (čl. 18.). 13 Problem je u tome što je ZID SZobjavljen 21. srpnja 2006.g., ali do pisanja ovog rada Vlada nije donijela novuuredbu pa je, čini se još uvijek na snazi Uredba iz 2003. g.Zbog toga danas ne postoji jedinstveno pravno stajalište o nespornim pravnimpravilima koja reguliraju visinu nagrade za rad stečajnom upravitelju (dok nimalonije sporno da je to ovlast isključivo stečajnog suca).1927Vidi čl. 20. Uredbe.8Čl. 21. Uredbe.9Čl. 38. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (Narodne novine, br. 49/02 –pročišćeni tekst).10Smisao pokretanja stečajnog postupka je eliminiranje iz javnog života pravnih i fizičkih osoba kojene mogu uredno izvršavati svoje obveze.11Pravno uporište bio je čl. 29. st. 6. Zakona.12Narodne novine, broj 82/06.13U tijesnoj vezi s ovim člankom je i čl. 111. ZID SZ 82/06 temeljem kojeg se na postupke u tijeku,ako nisu započete radnje na koje se odnose, primjenjivat će se ovako izmijenjena odredba Zakona. Takosu,barem u dijelu htjelo zaštiti stečena prava stečajnih upravitelja i drugih sudionika postupka.

Ante Vuković: Nagrada za rad i naknada troškova za stečajnog upraviteljaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 191.-204.II. POVIJESNI PRIKAZ PRAVNOG STATUSA NAGRADEZA RAD I NAKNADE TROŠKOVA2. 1. Stečajni zakon (NN, br. 44/96, stupio na snagu 01. siječnja1997.) 14Stupanjem na snagu ovoga Zakona prestao je važiti Zakon o prisilnoj nagodbi,stečaju i likvidaciji, 15 osim Glave VI. - Stečaj i likvidacija banaka koji je statusnagrade za rad i naknade troškova regulirao u samo jednoj odredbi (čl. 64).Prema njoj, stečajni upravitelj ima pravo konzumirati oba prava pod uvjetomda mu isplate odobri stečajni sudac (pisani oblik odluke nije bio propisan pa je,čini se bila dovoljna i usmena suglasnost). Prije same isplate bilo je potrebno dastečajni sudac predloži (ponovno nije bila propisana forma) stečajnom vijeću (u odnosu na stečajnog suca, a posebno stečajnog upravitelja vijeće je tijelo višegranga i može mijenjati njihove odluke ako su nezakonite, nepravilne, na štetuvećine stečajnih vjerovnika i sl.) nagradu za rad i naknadu potrebnih troškovapri čemu se uzimaju u obzir dva kriterija: a) opseg poslova i b) rad stečajnogupravitelja. 16Zakon iz 1996. godine pitanje nagrade za rad i naknade troškova uredioje detaljnije i moglo bi se kazati, puno jasnije posebno u odnosu na stečajnevjerovnike ( radi čijeg se namirenja i provodi svaki stečajni postupak). Dakle,on uvodi, pored dotadašnjih kriterija (opseg poslova i rad stečajnog upravitelja) inovi dodatni kriterij - vrijednost stečajne mase. 17 Značajna je novost i da nagraduza rad te naknadu stečajnom upravitelju određuje rješenjem stečajno vijeće(konačno se, kao obvezno pravilo propisuje i donošenje pisane odluke). Rješenjese posebno dostavlja članovima odbora vjerovnika, 18 ako je osnovan te dužnikupojedincu. Obavijest o određivanju nagrade i naknade bez naznake visine iznosaobjavljuje se na oglasnoj ploči suda, uz napomenu da se u pisarnici može izvršitiuvid u potpuni tekst rješenja. Protiv toga rješenja pravo na žalbu imaju stečajniupravitelj, dužnik pojedinac kao i svaki stečajni vjerovnik.Posebno je bio interesantan čl. 29. st. 6. Zakona koji širom otvara vrataodobravanju predujmova nagrade stečajnom upravitelju (u praksi se, zbog toganagrada najčešće odobravala i isplaćivala kao predujam). 19 Tako se kaže da14Narodne novine, br. 44/96.15Narodne novine, br. 54/94. Prije njega na snazi je bio Zakon o stečaju i likvidaciji banaka i drugihfinancijskih institucija (Narodne novine, br. 53/91) koji je zapravo Zakon o prisilnoj nagodbi, stečaju ilikvidaciji (Službeni list SFRJ, br. 84/83).16Vidi čl. 64. st. 2.17V. čl. 29. st. 2.18Odbor vjerovnika je tijelo stečajnog postupka i njegove ingerencije su savjetodavne. Odbor ujednoi nadzire rad stečajnog upravitelja. O odboru vjerovnika v. čl. 32. – 38. Zakona.19Usp. A. ERAKOVIĆ, Tijela stečajnog postupka, objavljen u: Novosti u stečajnom pravu s193

Ante Vuković: Nagrada za rad i naknada troškova za stečajnog upraviteljaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 191.-204.„stečajno vijeće može tijekom stečajnog postupka odobravati predujmove nagradei odlučivati o naknadi troškova.“ U posljednjoj rečenici stavka se izrijekom navodida se „predujam može odrediti i u mjesečnim iznosima.“Razlozi koji su vodili zakonodavca na ovako uređenje bili su višestruki, aprije svih politički. 20 Da nije bilo ove odredbe o predujmu bilo bi vrlo upitno kojibi stečajni upravitelji uopće i prihvatili voditi stečajni postupak, posebno zbogčinjenice da su oni, za bivše radnike posljednji zakonski zastupnici koji će imuručiti otkaz ugovora o radu te nakon unovčenja imovine i diobe stečajne masekonačno „pokopati“ tvrtku (registarski odjel trgovačkog suda rješenjem samoprovodi brisanje subjekta upisa).Zakon je, isto tako po prvi put pokušao odrediti egzaktnije osnove zaodređivanje nagrade i naknade troškova stečajnih upravitelja. Ministar pravosuđaposebim je pravilnikom trebao utvrditi te kriterije. Dok se ne donese pravilnik,visinu nagrade i naknade troškova određuje stečajno vijeće u skladu s odredbomčlanka 29. ovoga Zakona. 21 Ministar nije (prema očekivanjima) donio nikakavpravilnik za provedbu Zakona nego je to učinila Vlada RH svojom uredbom iz2003. godine (dakle više od šest godina od kada se primjenjuje Zakon).2. 2. Zakon o izmjenama i dopunama Stečajnog zakona(NN, br. 29/99, stupio na snagu 4. travnja 1999.)Prva novela Zakona uz poznate kriterije: a) obujam poslova, b) rad, i c)vrijednost stečajne mase, uvodi bitnu (vrlo atraktivnu) dopunu koja omogućujestečajnom vijeću da „nagradu i naknadu troškova stečajnom upravitelju možeunaprijed odrediti u postotku od ukupno unovčene stečajne mase“( čl. 4.). Ako sepak naknadno, s obzirom na daljnji tijek stečajnog postupka, pokaže da je iznosnagrade ili naknade troškova koji je unaprijed određen u postotku od ukupnounovčene stečajne mase nerazmjerno previsok ili prenizak, stečajno vijeće može,na prijedlog stečajnog suca, stečajnog upravitelja ili odbora vjerovnika primjerenosmanjiti ili povećati unaprijed određeni postupak.Dakle, zakonodavac je stimulirao tijela postupka (stečajno vijeće te posebnostečajnog upravitelja) da: a) stečajnu masu unovči za što veći iznos 22 te takob) stečajni postupak čim prije zaključi. U praksi novi kriteriji nisu saživjeli.Menađerski pristup poslu nije prošao možda i zbog toga jer bi nagrada stečajnimupraviteljima u pojedinim slučajevima bila u milijunskim iznosima (u slučaju da,pročišćenim tekstom Stečajnog zakona/ J. Barbić i drugi; urednik knjige M. Dika, Zagreb, Organizator,2001. – (Biblioteka Pravo), str. 89.20U 1997. godini počele su se osjećati prve posljedice postupaka pretvorbe i privatizacije u Hrvatskoj.Jedina slamka spasa za bivše radnike da naplate svoja potraživanja bio je stečaj. Zato su trgovački sudovii bili zastrpani sa velikim brojem prijedloga za otvaranje stečajnih postupaka.21O tome v. čl. 30. Zakona.22Ističemo da se u osnovom Zakonu govori o „vrijednosti stečajne mase“ dok se u noveli navodibitno drugačiji pojam „ukupno unovčene stečajne mase.“194

Ante Vuković: Nagrada za rad i naknada troškova za stečajnog upraviteljaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 191.-204.na primjer upravitelj unovči imovinu od 100 milijuna kuna i ima ugovoreno pravona samo 1% nagrade od toga iznosa).2. 3. Zakon o izmjenama i dopunama Stečajnog zakona(NN, br. 129/00, stupio na snagu 30. prosinca 2000.)Druga po redu novela Zakona nije promijenila pravni status nagrade za radi naknade troškova stečajnog upravitelja. Moglo bi se kazati da su stečajnomupravitelju data nova osiguranja u vezi naplate potraživanja za rad. U čl. 29. izastavka 6. dodan je novi stavak 7. koji jamči da će nagrada i naknada troškovastečajnoga upravitelja, u slučaju ako u stečajnom postupku nema sredstava bitiisplaćena iz sredstava fonda iz članka 39., a stavka 1. ovoga Zakona. 23 Propisanaje, dakle obveza plaćanja dodatne pristojbe radi formiranja fonda za pokrićetroškova stečajnog postupka. 242. 4. Zakon o izmjenama i dopunama Stečajnog zakona(NN, br. 123/03, stupio na snagu 30. kolovoza 2003.)Bitne novosti ove novele su: a) ovlast Vladi Republike Hrvatske da posebnimaktom utvrdi kriterije i način obračuna i plaćanja nagrade stečajnim upraviteljima(st. 2. čl. 8. ), te b) stečajni sudac umjesto stečajnog vijeća preuzima ovlastiodređivanja nagrade i naknade stečajnom upravitelju (čl. 15. ZID SZ).U vezi ovlasti Vlade RH prof. Dika bio je vrlo rezerviran. Već je tadaupozoravao:„ Hoće li Vlada prilikom donošenja takvog akta smjeti ignorirati okolnost daodredbe prema kojima se i prije ZIDSZ 2003. određivalo nagrade za rad i naknadestečajnim upraviteljima nisu izmijenjene i ostale su u cijelosti na snazi (arg. ex29). Treba uzeti da bi Vlada svoje kriterije i način obračuna morala uskladiti s timodredbama.“ 2523Riječ je o tome da je zakonodavac obvezao svakog vjerovnika (pa i RH te jedinice lokalnesamouprave i uprave) koji predloži otvaranje stečajnog postupka na plaćanje i dodatne pristojbe u iznosuod 5.000,00 kuna radi osnivanja fonda za pokriće troškova stečajnog postupka koji se ne mogu namiriti izimovine dužnika. Od obveze uplate te dodatne pristojbe izuzeti su zaposlenici i raniji zaposlenici dužnikakoji kao vjerovnici predlažu pokretanje stečajnog postupka radi namirenja dospjelih tražbina po osnovurada. Dodatna pristojba uplaćuje se na poseban račun trgovačkog suda i čini trošak stečajnog postupka(jednak pravni režim kao i drugi troškovi stečajnog postupka iz čl. 86. Zakona) na čiju naknadu vjerovnikkoji je uplatio predujam ima pravo. Stečajni je upravitelj dužan vratiti taj predujam u fond nakon što ustečajnom postupku prikupi za to potrebna sredstva.ZID SZ nije odgovorio na pitanje što će se dogoditi u slučaju da stečajni upravitelj potroši cjelokupniiznos pristojbe i ne uspije vratiti vjerovniku 5.000,00 kuna.24O tome i A.ERAKOVIĆ, Neke novosti u stečajnom pravu, „Računovodstvo, revizija i financije“,Zagreb, br. 2, 2001., str. 193.25V. M. DIKA, Novo uređenje stečajnog prava, „Pravo i porezi,“Zagreb, br. 11, 2003., str. 3. – 13.195

Ante Vuković: Nagrada za rad i naknada troškova za stečajnog upraviteljaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 191.-204.Uopće, on je žestoko kritizirao cijelu novelu, posebno čl. 59., st. 3. ZIDSZ2003. po kojem se na stečajne postupke pokrenute do stupanja na snagu togazakona primjenjuju njegove odredbe. Proglasio je takvo određenje spornim pa iprotuustavnim. 26Navodimo i zaključno stajalište prof. Dike: „ Sve su to pravila tzv. stečajnogmaterijalnog prava, pravila na temelju kojih su sudionici u stečajnom postupkunjegovim pokretanjem stekli određene materijalnopravne ovlasti, koje su drastično,pa i dramatično povrijeđene generalnom retroaktivnošću ZID SZ 2003., zbogčega je ona protuustavna (arg. ex 90/4, 5.URH). 27III. POZITIVNOPRAVNO UREĐENJE PRAVNOG STATUSANAGRADE ZA RAD I NAKNADE TROŠKOVA3. 1. Uredba o kriterijima i načinu obračuna i plaćanja nagradastečajnim upraviteljima (NN br. 189/03, stupila na snagu 1.prosinca 2003.)Vlada Republike Hrvatske navedenu je Uredbu donijela na temelju članka21. a stavka 2. Stečajnog zakona (Narodne novine, br. 44/96, 161/98 28 , 29/99,129/2000 i 123/2003). 29 Od velike je važnosti da se ona primjenjuje i na stečajnepostupke koji su pokrenuti prije njenog stupanja na snagu, a ne samo na stečajnepostupke koji su pokrenuti nakon 1. prosinca 2003. 30 Time je zahvatila i u stečenaprava stečajnih upravitelja, čak ih je i bitno reducirala (kao niži pravni akt!).Kao prvo, konačna nagrada stečajnom upravitelju ograničena je na maksimalaniznos od 300.000,00 kuna (čl. 4. st. 2.) koji iznos može biti uvećan od 5% do 20%od konačne nagrade ako stečajni upravitelj svojim osobitim zalaganjem uspijeunovčiti imovinu prije isteka rokova iz čl. 27. st. SZ-a (čl. 5.). Upravitelju semože odrediti iznos od dodatnih 20.000,00 kuna godišnje ako je do tada ostvariopravo na maksimalan iznos nagrade, a nije uspio, iz objektivnih razloga unovčitiimovinu u rokovima propisanim čl. 27. st. 1. SZ-a (čl. 4. st. 3.). Kao drugo,stečajni sudac može samo iznimno, kada za to postoje naročito opravdani razlozi(nastavak proizvodnje ili nastavak obavljanja djelatnosti stečajnog dužnika)19626M. DIKA., op. cit. str. 5.27M. DIKA, op. cit. str. 13.28Zakon o bankama u kojem je definiran, na poseban način položaj vjerovnika banke i drugih osobau slučaju otvaranja stečajnog postupka.29Podsjetimo se da je ministar pravosuđa posebnim pravilnikom trebao utvrditi osnove za određivanjenagrade i naknade troškova stečajnog postupka (čl. 30. SZ, NN, br. 44/96).30Čl. 20. Uredbe uređuje da će se na stečajne postupke pokrenute do stupanja na snagu ZID SZ (NN,br. 123/2003) primjenjivati njene odredbe, dok se u čl. 21. utvrđuje da Uredba stupa na snagu danomobjave u Narodnim novinama.

Ante Vuković: Nagrada za rad i naknada troškova za stečajnog upraviteljaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 191.-204.odobravati predujmove nagrada stečajnim upraviteljima s tim da se predujmljeniiznosi uračunavaju u konačan obračun nagrade (čl. 6.). 31 Kao treće, Uredba je jošuredila: a) nagradu privremenom stečajnom upravitelju, b) slučajevi u kojima sestečajni postupak ne provodi, c) obustava zbog nedostatnosti mase, d) promjenastečajnog upravitelja, e) unovčenje imovine stečajnog dužnika kao cjeline, f)stečajni plan, g) nadzor nad provedbom stečajnog plana, h) osobna uprava (stečajniupravitelj), i) stečajevi s međunarodnim elementom, j) stečaj male vrijednosti, k)nastavak postupka radi naknadne diobe i l) stečaj nad bankama iako je ta materijaregulirana posebnim zakonom 32 (čija rješenja o stečaju su i protuustavna). 33Dakle, s jedne strane postoji Zakon koji stečajnom upravitelju omogućujeneograničeni iznos nagrade (uzimajući u obzir: obujam posla, rad, vrijednoststečajne mase i ukupno unovčenu stečajnu masu) dok s druge strane postojiUredba koja nagradu za rad ograničava na iznos od 300.000,00 kuna!Nadalje, Zakon omogućava stečajnom upravitelju pravo na mjesečni predujamnagrade za rad koji su uračunava u konačan iznos, dok Uredba pravo na predujamnagrade uvodi kao izuzetak!Kako su stečajni suci i stečajni upravitelji u praksi reagirali na Uredbu? Kako seUredba primjenjuje na stečajne postupke koji su pokrenuti prije stupanja Uredbena snagu?31Vlada je za ukidanje mjesečnih predujmova za rad stečajnih upravitelja imala u dijelu znanstvene istručne javnosti jer „ stečajni upravitelj treba biti motiviran da što prije unovči imovinu stečajnog dužnika,pa bi trebalo kada je god to moguće koristiti se mogućnošću određivanja nagrade i naknade troškova upostotku od ukupno unovčene stečajne mase“( o tome: Novosti u stečajnom pravu s pročišćenim tekstomStečajnog zakona, ibid. str. 89.).32Zakon o bankama (Narodne novine, br. 84/2002. i 141/06) , kao poseban zakon (lex specialis) uodnosu na Stečajni zakon riješio je pitanje stečaja banke na način „ ako nije drugačije dređeno ovimZakonom, odredbe Stečajnog zakona primjenjuju se na stečaj banke „ (čl. 156.). Nadalje, istim zakonomuređeno je i pitanje nagrade za rad i naknade troškova stečajne uprave (kolegijalno tijelo koje imanajmanje dva člana, a imenuje ga sud na prijedlog institucije nadležne za osiguranje uloga). Članak 160.glasi ovako: „ Na članove stečajne uprave banke ne primjenjuju se odredbe o listi stečajnih upraviteljai o nagradama za rad i naknadama troškova stečajnih upravitelja iz Stečajnog zakona (st. 1.), te nagraduza rad i naknadu troškova stečajne uprave utvrđuje institucija nadležna za osiguranje uloga, a na terettroškova stečaja“ ( st. 2.).Ipak, Uredba je uredila da se „ na stečajnog upravitelja imenovanog u stečaju koji se provodi nadbankom na odgovarajući način primjenjivat će se odredbe ove Uredbe“ ( čl. 18. t. 1.), zatim da „konačnanagrada ne može biti veća od 600.000,00 kuna „ ( čl. 18. t. 3.) i što je najzanimljivije „ stečajnomupravitelju može se odrediti predujam nagrade odgovarajućom primjenom članka 6. ove Uredbe“ ( čl. 18.t. 7.). To znači da je stečajni upravitelj (stečajna uprava) u stečaju nad bankama u povoljnijem položajunego u drugim pravnim osobama jer je njegova konačna nagrada dvostuko veća (umjesto 300.000,00kuna iznosi 600.000,00 kuna) i jer ima pravo na predujmove nagrade za rad (što stečajni upravitelji udrugim stečajnim postupcima u pravilu nemaju).33“Nagradu za rad i naknadu troškova stečajne uprave utvrđuje institucija nadležna za osiguranjeuloga, a na teret troškova stečaja. Ovo zadnje je vrlo zanimljivo i protuustavno rješenje, jer to znači daizvršna vlast provodi jedan sudski (stečajni) postupak, a da se ne govori o proceduralnim problemima” (iz rada N. Šepića, “ Stečaj banaka u svjetlu Zakona o bankama (NN, 84/02)”, objavljen u zborniku radova“Ovrha i stečaj – aktualnosti zakonodavstva i sudske prakse 2003. godina”, Inženjerski biro d.d. Zagreb,2003., str. 139.197

Ante Vuković: Nagrada za rad i naknada troškova za stečajnog upraviteljaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 191.-204.Vrlo je zanimljiva reakcija Visokog trgovačkog suda Republike Hrvatske(kao drugostupanjskog suda) na to pitanje u jednom rješenju iz 2006. godine 34Vrijedi citirati dio obrazloženja: „ Ustav Republike Hrvatske u čl. 88. st. 2.određuje da uredbe na temelju zakonskih ovlasti ne mogu djelovati unatrag. Izposebno opravdanih razloga samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratnodjelovanje (čl. 90. st. 4. Ustava Repblike Hrvatske). Slijedom navedenih odredbiUredba o kriterijima i načinu obračuna i plaćanja nagrada stečajnim upraviteljimaprimjenjuje se u svim stečajnim postupcima, ali samo od dana stupanja na snagu.Nakon 1. prosinca 2003. godine stečajnom upravitelju na ime nagrade za rad ujednom stečajnom postupku ne može se obračunati konačna nagrada u iznosuvišem od 300.000,00 kuna bez obzira da li je jedan ili više stečajnih upraviteljabilo imenovano u istom stečajnom postupku.“U odluci je odgovoreno i na pitanje što je s isplaćenim nagradama stečajnimupraviteljima prije stupanja Uredbe na snagu: „ Prema stajalištu ovog suda onese ne uzimaju u obračun pri obračunavanju nagrada primjenom Uredbe jer biu protivnom Uredba imala povratno djelovanje i stečajni upravitelji kojima jeodređena i isplaćena nagrada u obliku predujmova (čl. 29. st. 6. Stečajnog zakona)u višem iznosu od 300.000,00 kn imali bi obvezu povrata dijela nagrade koja jeisplaćena preko iznosa od 300.000,00 kuna. Slijedom toga, nakon stupanja Uredbena snagu stečajnim upraviteljima ne može biti obračunata nagrada u iznosu višemod 300.000,00 kn, pri čemu se u obračun ne uzimaju nagrade prije stupanja Uredbena snagu.“Navedena odluka VTS je dokaz da je viši sud u cijelosti iskoristio prava iobveze suda iz Ustava (čl. 117. st. 3. ) 35 i Zakona o sudovima (čl. 5.) 36 te pravilnoderogirao pojedine protuustavne odredbe Uredbe!Sporna Uredba uz sve konstatirane nedostatke ipak je donijela kriterije(osnove) prema kojima suci određuju nagradu stečajnom upravitelju i tako je,barem dijelom neutraliziran subjektivan (osoban) pristup ovoj materiji. 37 Tako jeu jednom postupku gdje je stečajni upravitelj bio razriješen dužnosti na vlastitizahtjev (promjena stečajnog upravitelja) Visoki trgovački sud RH , temeljemUredbe, zaštitio prava stečajnog upravitelja na isplatu nagrade u trenutkurazrješenja, a prema vrijednosti unovčene stečajne mase. 3834Rješenje VTS broj: XLVI Pž-7934/04-3 od 27. rujna 2006.godine.35„ Sudovi sude na temelju Ustava i zakona.“36Narodne novine br. 3/94., 75/95., 100/96., 115/97., 131/97., 129/00., 67/01., 5/02., 101/03, 17/04.i 141/04.37Stečajni suci i nadalje imaju odlučujuću važnost prilikom određivanja konačne nagrade jer samo oniodređuju postotak nagrade u odnosu na vrijednost unovčene stečajne mase ( tablice za izračun konačnenagrade sadrže: a) vrijednost unovčene stečajne mase u kunama te b) nagradu u postocima s tim da supostoci u rasponu „od“ – „do“ zavisno od vrijednosti unovčene stečajne mase).38Rješenje VTS broj: XXIII Pž-7822/04-3 od 1. veljače 2005. g.198

Ante Vuković: Nagrada za rad i naknada troškova za stečajnog upraviteljaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 191.-204.3. 2. Zakon o izmjenama i dopunama stečajnog zakona (narodnenovine, br. 82/06, stupio na snagu 29. srpnja 2006. g. )3. 2. 1. Najnovija novela Zakona donijela je rigorozna rješenja prema kojimase potpuno ukidaju prava stečajnih upravitelja na mjesečne predujmove za rad.Zakonodavac je izbrisao st. 6. čl. 29. Zakona prema kojem stečajni sudacmože tijekom stečajnog postupka odobravati predujmove nagrade stečajnimupraviteljima te odlučivati o naknadi troškova koje je imao u obavljanju svojedužnosti s tim da se predujam može odrediti i u mjesečnim iznosima. 39 Vrlo jeinteresantno obrazloženje uz brisanje te odredbe:„ Dosadašnja odredba iz čl. 29. stavak 6. rezultirala je nepotrebnim pritiskomstečajnih upravitelja na stečajne suce da im određuju isplatu predujmova nagrade,pa je stoga brisana.“ 40Takvo obrazloženje za nas je neprihvatljivo i nejasno. Zbog toga navodimosljedeća stajališta:stečajni su upravitelji doista tražili od stečajnog suca da im odobri mjesečnipredujam nagrade u pojedinom stečajnom postupku jer su za to imali osnov (rad,složenost rada i dr.). Suci su, s druge strane njihove zahtjeve mogli i odbijatipravdajući se da još nije prikupljena dovoljna stečajna masa, zatim da vjerovnicijoš nisu namireni i sl. Kada su stečajni suci ipak odobrili stečajnom upraviteljupredujam nagrade onda su smatrali da je njihov prijedlog (zahtjev) osnovan,može li se sada, kada je de iure i de facto ukinuto pravo stečajnih upravitelja napredujam nagrade postaviti i suprotna teza, odnosno: stečajni suci mogu kalkuliratii na kraju stečajnog postupka (kada se određuje konačan iznos nagrade) predstečajne upravitelje izlaziti sa stajalištem da je konačna nagrada ipak previsoka(posebno u odnosu na potraživanja koja u stečajnom postupku imaju, primjericebivši radnici stečajnog dužnika kao vjerovnici), zatim kako će reagirati političari,javnost, ostali vjerovnici i drugi.c) stečajni je upravitelj u konačnici vanjski suradnik suda i podložan je tržišnimkretanjima pa mora voditi računa o svojoj zaradi koja nije stalna.3. 2. 2. Nadalje, izmijenjen je u cijelosti i st. 2. i 3. čl. 29. Zakona. Takonagradu stečajnom upravitelju rješenjem određuje stečajni sudac prema posebnompropisu kojim Vlada Republike Hrvatske utvrđuje kriterije i način obračuna iplaćanja stečajnim upraviteljima. Što se tiče naknade troškova i njih rješenjemodobrava stečajni sudac na temelju pisanog, obrazloženog i dokumentiranogizvješća stečajnog upravitelja (obračun stvarnih troškova). 4139Usporediti s čl. 6. Uredbe.40Vidi Stečajni zakon (redakcijski pročišćeni tekst Stečajnog zakona s napomenama uz pojedineodoredbe i pojmovnim kazalom), Novi informator d.o.o.., Zagreb, str. 24.41Trebalo je dakle punih deset (10) godina od donošenja Zakona da bi se uredilo pitanje troškovastečajnog upravitelja koje je imao tijekom obavljanja svoje dužnosti (sada je potrebno sudsko rješenje baškao i za nagradu za rad).199

Ante Vuković: Nagrada za rad i naknada troškova za stečajnog upraviteljaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 191.-204.3. 2. 3. U ovoj noveli Zakona nije počinjen propust kao u dopunama iizmjenama Zakona iz 2003. g. kada je bilo uređeno „ da na stečajne postupkepokrenute do stupanja na snagu ovoga Zakona primjenjivat će se odredbe ovogaZakona“ (čl. 59. ZID SZ 123/2003). Sada je retroaktivnost ukinuta s odbredbom„ na postupke u tijeku, ako nisu započete radnje na koje se odnose, primjenjivatće se odredbe ovog Zakona“ (čl. 111. st. 2. ZID SZ 82/2006). To znači da će se,u svakoj prigodi poštivati stečena prava pojedinih sudionika stečajnog postupkaako su ih ostvarili u dosadašnjem tijeku stečajnog postupka.Čini se da je vrlo malo koristi od ove odredbe za stečajne upravitelje jer sustečajni suci u pravilu konzervativno (vrlo oprezno) tumačili odredbe čl. 6. Uredbeiz 2003. g. (ukidanje predujmova nagrade za rad), odnosno u cijelosti prepuštaliodluku višem sudu da riješi stvar, a nakon što stečajni upravitelj izjavi žalbu narješenje (čl. 11. Zakona).3. 2. 4 . Što je, nakon svih ovih restrikcija ostalo od prava stečajnih upraviteljana nagradu za rad? Vlada RH još uvijek nije donijela poseban propis kojim ćeurediti nagradu i naknadu stečajnim upraviteljima ( izmjenama Zakona iz 2006.g. stvorena je pravna osnova i utvrđen ovlaštenik). U pripremi je, istina već dugoprijedlog Uredbe o utvrđivanju kriterija i načina obračuna i plaćanja nagrade zarad stečajnih upravitelja kojom se žele ispraviti svi veliki propusti Uredbe iz 2003.g. 42 Na koji način? Stečajnom upravitelju se ponovno nudi menađerski ugovor jerse nagrada obračunava u odnosu na ukupnu vrijednost stečajne mase bez obzira dali je imovina opterećena 43 , a ta nagrada obuhvaća nagradu stečajnom upraviteljuutvrđenu po osnovu vrijednosti stečajne mase i stimulacije utvrđenu po osnovistupnja namirenja stečajnih vjerovnika i složenosti postupaka (čl. 2. prijedlogauredbe). Dakle, nagrada stečajnom upravitelju obračunavala bi se temeljem dvaosnova: osnovnog kriterija (po osnovu vrijednosti stečajne mase) te dopunskogili stimulativnog kriterija (po osnovu stupnja namirenja stečajnih vjerovnika isloženosti postupaka). 44 Najveći značaj Prijedloga Uredbe jest u tome da ona neodređuje gornju granicu nagrade koju je moguće odrediti stečajnom upravitelju(Uredba iz 2003. g. sadrži limit od 300.000,00 kuna).Ipak, dok Vlada RH ne donese novu uredbi i ne objavi je u Narodnim novinamamože se smatrati da je, još uvijek na snazi Uredba iz 2003. g. jer nije riječ o propisu42www.vtsrh. hr , stranica posjećena 08. svibnja 2009. g.43Misli se vjerojatno na prava razlučnih vjerovnika (vjerovnici koji imaju založno pravo ili pravonamirenja na kojoj stvari ili pravu koji su upisani u javnoj knjizi i dr.). Međutim, i do sada su stvaristečajnog dužnika opterećene tim razlučnim pravima bile dio stečajne mase prema kojoj se određivalakonačna nagrada stečajnom upravitelju.44Pod stupnjem namirenja stečajnih vjerovnika smatra se vrijednost izražena u postotku koji se dobijekada se iznos ukupno unovčene stečajne mase podijeli sa iznosima ukupno utvrđenih tražbina dok sekod složenosti postupka uzima u obzir obujam poslova i rad stečajnog upravitelja, a posebno se uzima uobzir završetak stečajnog postupka u razumnom roku. Odluku o dodatnoj nagradi stečajnom upraviteljudonosi odbor vjerovnika, odnosno skupština ako odbor vjerovnika nije osnovan, na prijedlog stečajnogupravitelja, stečajnog suca ili kojeg od stečajnih vjerovnika (čl. 5. Prijedloga Uredbe).200

Ante Vuković: Nagrada za rad i naknada troškova za stečajnog upraviteljaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 191.-204.kojima se uređuju pojedina pitanja iz nadležnosti Sabora, 45 već o samostalnomovlaštenju Vlade RH 46 (odnosno o pitanju o kojem je Vlada ovlaštena donositiUredbe). 47Ima, naravno i drugačijih pravnih stajališta o Uredbi, tj. da ona više nije važećipravni propis ( što znači da stečajni suci nemaju kriterija - osnova prema kojemće određivati konačnu nagradu stečajnom upravitelju pa je cijela stvar prepuštenanjihovom subjektivnom viđenju rada stečajnog upravitelja).Rješenje o nagradi se posebno dostavlja članovima odbora vjerovnika (ako jeosnovan) te dužniku pojedincu. Obavijest o određivanju nagrade i naknade beznaznake visine iznosa objavljuje se na oglasnoj ploči suda, uz napomenu da se upisarnici može izvršiti uvid u potpuni tekst rješenja.Protiv rješenja o nagradi stečajnom upravitelju pravo na žalbu imaju stečajniupravitelj, dužnik pojedinac i svaki stečajni vjerovnik. 48 Drugostupanjski sudodlučuje o žalbi u vijeću sastavljenom od triju sudaca koje je pak dužno o žalbiodlučiti hitno, a najkasnije u roku od 60 dana od primitka žalbe (čl. 11. st. 7.Zakona).3. 2. 5. Visina nagrade stečajnom upravitelju nije i jedino sporno pitanje u veziprava ovog tijela stečajnog postupka. Sporan je, čini se i redoslijed namirenjavjerovnika stečajnog dužnika. 49 Prema svim dosadašnjim uređenjima ( do ZIDSZ iz 2006.) troškovi nagrade za rad i naknade troškova stečajnom upraviteljuimali su status prioritetne tražbine, tj. u stečajnom postupku namirivali su se kaotroškovi stečajnog postupka (čl. 86). 50 Najnovijom intervencijom izbrisana jeodredba iz čl. 85. st. 2. 51 (troškovi stečajnog postupka namiruju se prije ostalih45Ustav u čl. 87. propisuje da Hrvatski sabor može, najviše na vrijeme od godinu dana, ovlastitiVladu Republike Hrvatske da uredbama uređuje pojedina pitanja iz njegovog djelokruga, osim onih kojase odnose na razradu Ustavom utvrđenih ljudskih prava i temeljnih sloboda, nacionalnih prava, izbornisustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela i lokalne samouprave (st. 1). Jednako tako Ustavuređuje i da uredbe donesene na temelju zakonskih ovlasti prestaju vrijediti istekom roka od godinu danaod dana dobivene ovlasti, ako Hrvatski sabor ne odluči drukčije (st. 3 ).46Vlada Republike Hrvatske donosi uredbe za izvršenje zakona (čl. 112. Ustava).47Stajalište Lj. HRASTINSKI JURČEC: Pravni položaj stečajnog upravitelja u stečajnim postupcima,Zbornik radova: Ovrha i stečaj – aktualnosti zakonodavstva i sudske prakse- 2007., Inženjerski biro d.o.o.Zagreb, 2007., str. 80.48Pravo na žalbu na rješenje stečajnog suca o nagradi stečajnom upravitelju ne bi, temeljem Zakonaimali i vjerovnici stečajne mase (vjerovnici koji imaju tražbinu po osnovu troškova stečajnog postupkai ostalih tražbina prema stečajnoj masi). Stečajni vjerovnici su pak oni vjerovnici koji imaju tražbinunastalu do otvaranja stečajnog postupka i tu tražbinu prijave stečajnom upravitelju u roku koji je navedenu rješenju stečajnog suca o otvaranju stečajnog postupka- Dakle, stečajni vjerovnik nije isto što i vjerovnikstečajne mase.49U stečaju vrijede specifična pravila namirenja vjerovnika stečajnog dužnika. To su dva načela: a)prioriteta (redoslijed prema kojem se isplaćuju vjerovnici prema redovima s tim da se vjerovnici nižegisplatnog reda mogu namirivati tek nakon što su prethodno namireni vjerovnici višeg isplatnog reda) te b)pariteta (jednak postotni iznos za vjerovnike istog isplatnog reda).50U istom pravnom režimu su bili: a) sudski troškovi stečajnog postupka, b) nagrade i izdaciprivremenog stečajnog upravitelja, stečajnog upravitelja i članova odbora vjerovnika, te c) drugi troškoviza koje je ovim ili drugim zakonom određeno da će se namirivati kao troškovi stečajnog postupka.51Čl. 44. ZID SZ iz 2006.201

Ante Vuković: Nagrada za rad i naknada troškova za stečajnog upraviteljaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 191.-204.obveza stečajne mase i to razmjerno njihovoj veličini) tako da su sada na snazi dvaosnovna pravila iz toga članka: a) iz stečajne mase najprije se namiruju troškovistečajnog postupka i ostale obveze stečajne mase 52 , te b) obveze stečajne masestečajni upravitelj namirivat će redom kojim one dospjevaju.3. 2. 6. Sudovi su, čini se akceptirali takvo uređenje stvari da pri redovitomodvijanju stečajnog postupka stečajni je upravitelj dužan podmirivati obveze kojeterete stečajnu masu redom kojim one budu dospjevale. 53 Jedina pravna zaštitaza stečajnog upravitelja je podnošenje prijave stečajnom sucu o nedostatnostistečajne mase za ispunjenje ostalih obveza stečajne mase ( čl. 204. ) čim je uprilici to uraditi, a na temelju stvarnog stanja dužnika ( treba dobro paziti da timene zloupotrijebi svoj položaj zakonskog zastupnika koji brine o pravima svihsudionika stečajnog postupka). U tom slučaju ovrha je zabranjena (čl. 206.), aeventualni pokrenuti ovršni postupci vjerovnika stečajne mase (ostale obvezestečajne mase) se obustavljaju. 54 Čim stečajni upravitelj podijeli stečajnu masuu skladu s odredbama čl. 205. 55 ovoga Zakona, stečajni sudac će obustaviti izaključiti postupak ( čl. 207.).ZAKLJUČAKPravni status nagrade za rad i naknade troškova stečajnog upravitelja de lege latanije jasan.Teško se mogu razumjeti i opravdati pravila iz Zakona i Uredbe premakojima njegova prava dospjevaju tek zaključenjem stečajnog postupka (svojimradom i plaćanjem troškova tijekom stečaja upravitelj de facto kreditira stečajnogdužnika), a visina nagrade zavisi, čini se isključivo od volje stečajnog suca bezegzaktnih kriterija(u slučaju da on uopće ne respektira odredbe Uredbe).Nadalje, sasvim je pogrešno stajalište da je za dugotrajnost stečaja najčešćeodgovoran upravitelj i zbog toga mu je s pravom ukinuto pravo na mjesečnepredujmove (Uredba, ZID SZ iz 2006.). To nije točno. Trajanje stečajnog postupkanajčešće zavisi od: a) stanja imovine dužnika (u pravilu s teretima trećih osobapa upravitelj mora pokrenuti parnicu radi pobijanja pravnih radnji dužnika 56 radivraćanja imovine u stečajnu masu za namirenje stečajnih vjerovnika), b) volje iponašanja vjerovnika (razlučnih, stečajnih i vjerovnika stečajne mase) na ispitnomročištu i kasnije tijekom postupka (između njih postoje dugogodišnji prijepori52Jednak pravni status troškova stečajnog postupka i ostalih obveza stečajne mase.53Dokaz tome je i rješenje Visokog trgovačkog suda u Zagrebu pod brojem: XXVIII Pž-8257/08-3od 12. veljače 2009.54Ibid.55To su: a) troškovi stečajnog postupka ( nagrada za rad upravitelja i drugi troškovi sukladno Zakonu),b) obveze stečajne mase zasnovane nakon podnošenja prijave o nedostatnosti stečajne mase, a koje neulaze u troškove postupka, c) ostale obveze stečajne mase.56U roku od dvije godine od otvaranja stečajnog postupka uz odobrenje stečajnog suca o čemu čl. 141.Zakona ( u pitanju je prekluzivni rok od 2 godine).202

Ante Vuković: Nagrada za rad i naknada troškova za stečajnog upraviteljaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 191.-204.koje žele riješiti jedino sudskom presudom). Uostalom, svaki je stečajni postupakpostupak sui generis i niti jedan se ne može zaključiti u kratkom roku (uopće nepostoji razuman rok).Predlaže se de lege ferenda značajno izmijeniti sadašnje stanje jer je neodrživo.Opravdana je inicijativa Vlade RH da novom uredbom promijeni status upraviteljana način da kao kriteriji za nagradu budu: a) vrijednost stečajne mase i b) stupanjnamirenja stečajnih vjerovnika i složenost postupka, tj. osnovni i stimulativnikriterij. Predlažemo da se, pored toga ponovo ugradi u pravna pravila odredbao davanju predujmova nagrade upraviteljima (gdje god je to moguće) s tim dakonačni iznos nagrade nije limitiran.Tako će se najbolje motivirati razuman upravitelj. Za sumnje da će to ipakusporiti tijek stečajnog postupka nema osnova. Upravitelja se ionako uvijek možerazriješiti i bez važnog dokaza da ne obavlja dužnost sasvjesno i uredno ( čl.27. Zakona). Međutim, bez njega nije moguće provesti stečajni postupak (on jezastupnik po zakonu dužnika).LiteraturaDIKA, Mihajlo: Novo uređenje stečajnog prava, „Pravo i porezi“, Zagreb, br. 11.,2003., str. 3.-13.ERAKOVIĆ, Andrija: Stečajni zakon s komentarom i primjerima, Zagreb, 1997., str.33.ERAKOVIĆ, Andrija: Neke novosti u stečajnom pravu, „Računovodstvo, revizija ifinacije,“ Zagreb, 2001., str. 193.ERAKOVIĆ, Andrija: Tijela stečajnog postupka, objavljen u Novosti u stečajnompravu s pročišćenim tekstom Stečajnog zakona, „Organizator“, 2001. – (Biblioteka Pravo),str. 89.HRASTINSKI JURČEC, Ljiljana: Pravni položaj stečajnog upravitelja u stečajnimpostupcima, zbornik radova „Ovrha i stečaj – aktualnosti zakonodavstva i sudske prakase– 2007.“, Inženjerski biro, Zagreb, 2007., str. 80.Redakcijski pročišćeni tekst Stečajnog zakona s napomenama uz pojedine odredbe ipojmovnim kazalom, „Novi informator“, Zagreb, str. 24.ŠEPIĆ, Nenad: Stečaj banaka u svjetlu Zakona o bankama (NN, 84/02), „Ovrha istečaj – aktualnosti zakonodavstva i sudske prakse – 2003. godina,“ Inženjerski biro,Zagreb, 2003., str. 139.www.vtsrh.hr203

Ante Vuković: Nagrada za rad i naknada troškova za stečajnog upraviteljaZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 191.-204.AWARD FOR FEES AND COSTS OF THE BANKRUPTCYADMINISTRATORLegal status of the work reward de lege lata is not acceptable to bankruptcy estate manager.There fore, it is recommended de lege ferenda to emend the Bankruptcy Law and that the neworder be passed by Goverment. The final reward should not have the amount limit.Key words: bankruptcy estate manager, work reward, fi nal reward204

PRIKAZI205

Dr. sc. Arsen Bačić: Consititutional design for divided societies - integration or accomodation...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 207.-209.Dr. sc. Arsen Bačić, redoviti profesorPravnog fakulteta Sveučilišta u SplituCONSTITUTIONAL DESIGN FOR DIVIDEDSOCIETIES – INTEGRATION OR ACCOMODATION?Edited by Sujit Choudhry Oxford University Press, Oxford 2008, p. 474U knjizi Democracy in Plural Society (1977) Arendt Lijphart je ocrtao razlikuizmeđu dva oblika političke zajednice. S jedne strane postoje kulturno homogenepolitičke zajednice , koje nisu opterećene političkim podjelama, a s druge stranepluralna društva – koje takve podjele pritišću. Potonje političke zajednice nekinazivaju i podjeljenim zajednicama (divided societes). No, kako su to neki autorinakon A. Lijpharta isticali istaknuti je politolog mješao različitost s političkompodjelom. Jer, podjeljeno društvo kao kategorija političke i ustavne analize nijesamo entitet koji je etnički, lingvistički, religiozno ili kulturno različit. Ono štojedno društvo čini podjeljenim društvom je zapravo činjenica da su postojećerazlike politički napadne, odnosno iste predstavljaju ustrajne markere političkogidentiteta i temelje političke mobilizacije. Tako se npr. etnokulturalna različitostprenosi u političku fragmentaciju. U podjeljenom društvu politički zahtjeviprelamaju se kroz zrcala etničkog identiteta, pa politički konflikt postaje sinonims konfliktom između etnokulturalnih grupa. Na koji način podjeljena društvaodgovaraju na takve izazove? Ovu intrigantnu komparativističku temu obradioje Sujit Choudhry, profesor Pravnog fakulteta Sveučilišta u Torontu s nizomkompetentnih suradnika u jednom od najuzbudljivijih izdanja Oxford UniversityPressa u 2008. godini.Knjiga ima tri dijela. U prvom dijelu (“Introduction and overview”, p. 3-90)nalazi se tekst S. Choudrya (“Bridging comparative politics and comparativeconstitutional law: Constitutional design in divided societes”, p. 3-40) i tekstJohn McGarrya, Brendan O’Learya i Richarda Simeona, (“Integration orAccommodation. The enduring debate in conflict regulation”, p. 41-90). Drugi dioknjige (“Theoretical perspectives”, p. 91-204) sadrži četiri priloga i to tekst: A.Pattena (“Beyond the dichotomy of universalism and difference: four responses tocultural diversity”, p. 91-110), W. Kymlickog (“The internationalization of minorityrights”, p. 111-140); S. Choudrya (“Does the world need more Canada? The politicsof the Canadian model in constitutional politics and political theory”, p. 141-172),i R. H. Pildesa (“Beyond the dichotomy of universalism and difference: fourresponses to cultural diversity”, p. 173-204). Treći dio (“Case-studies”, p. 205-460) obrađuje karakteristične primjere podjeljenih društava suvremenog svijeta.Tako J. Bertrand piše o Indoneziji (“Indonesia’s quasi-federalist approach:accommodation amidst strong integrationist tendencies”, p. 205-232), J.B.Ejbowah o Nigeriji (“Integrationist and accommodationist measures in Nigeria’sconstitutional engineering: successes and failures”, p. 233-257), A.E. Emon o207

Dr. sc. Arsen Bačić: Consititutional design for divided societies - integration or accomodation...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 207.-209.muslimanskim zemljama (“The limits of constitutionalism in the Muslim world:identity and narration in Islamic law”, p. 258-286), Y. Ghai i J. Cottrell oFiđiju (“A tale of three constitutions: ethnicity and politics in Fiji”, p. 287-315),M. Keating o Španjolskoj, kataloniji i Baskiji (“Rival nationalisms in a plurinationalstate: Spain, Catalonia and the Basque Country”, p. 316-341), J. McGarry i B.O’Learry o Iraku “Iraq’s constitution of 2005: Liberal consociation as politicalprescription”, p. 342-368), ponovno J. McGarry i B. O’Learry o Sj. Irskoj(“Consociation and its critics: Northern Ireland after the Belfast Agreement”,p. 369-408); C. Murray i R. Simeon o Južnoafričkoj Republici (“Recognitionwithout empowerment: minorities in a democratic South Africa”, p. 409-437), i nakraju S. Tierney koji je napisao tekst o Škotskoj (“Giving with one hand: Scottishdevolution within a unitary state”, p. 438-460). Knjiga ima indeks (p. 461-474).Struktura ovog izdanja najozbiljnije prihvaća i primjenjuje interdisciplinarnipristup. Ključni dio knjige svakako je poglavlje u kojemu troje poznatihkomparativista koji su se ponajviše bavili ustavnim dizajnom u podjeljenimdruštvima. Tako se u prilogu J. McGarrya, B. O’Learya i R. Simeona (“Integrationor Accommodation. The enduring debate in conflict regulation”, p. 41-90).opisuju dvije različite obitelji ustavnih strategija pogodnih za uporavljanjeetnokulturalnom različitošću. Za autore su to integracija i akomodacija. Nakondeskripcije i ilustracija s konkretnim primjerima i varijacijama za svaku grupu,odnosno strategiju autori su ponudili preliminarni zaključak o uspjesima svake odnjih u promociji pravde, stabilnosti i demokracije.Knjiga je u cjelini strukturirana kao niz odgovora na pomenuti tekst. Jednugrupu odgovora obilježava naglašeni teorijski pristup jer su pitanja usmjerena napotragu za odgovorima je li dihotomija između integracije i akomodacije zapravokorektni način razumjevanja izbora ustavnog dizajna za podjeljena društva, i kolikoje jedna strategija poželjnija od druge. K tome, u ovoj grupi priloga propituje se ipraksa migriranja ustavnih modela za upravljanje etnokulturalnom različitošću, kaoi implikacije postojećih praksi za naše razumijevanje debata o ustavnom dizajnuza podjeljena društva. Da bi interdisciplinarnost razgovora bila uvjerljivija ove supriloge uglavnom pisali autori izvan područja komparativne politike (A. Patten,W. Kymlicka, S. Choudhry i R. Pildes). Druga grupa priloga istražuje debatu ointegraciji-akomodaciji kroz seriju konkretnih primjera (case-studies). Upotrebakonkretnih primjera ima važnu funkciju. Oni pomažu pojašnjavanju i izoštravanjunašeg razumijevanja ponekad isuviše apstraktnih rasprava između “integracionista”i “akomodacionista”. K tome istraživanje prakse i oblika ustavnih strategijaomogućuje uvid u dobre i loše strane (cost & benefi ts) svake od njih. Konačno,primjenljiva i teorijski informirana refleksija o ustavnoj praksi može nas natjeratina preispitivanje uvjerljivosti samih teorija. Ipak, u nekim se prilozima sugerirada dihotomija između akomodacije i integracije ne mora uvijek biti dostatna zaopis funkcija brojnih ustavnih odredaba u podjeljenim društvima. Priloge koji paksadrže case-studies pripremili su suradnici koji se bave komparativnom politikomi komparativnim ustavnim pravom. Prilozi A. Emona, Y. Ghaia, J. Cottrella iS. Tierneya obuhvaćaju problematiku komparativnog ustavnog prava a prilozi J.208

Dr. sc. Arsen Bačić: Consititutional design for divided societies - integration or accomodation...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 207.-209.Bertranda, B. Ejobowaha, M. Keatinga, J. McGarrya, B.O’Learrya i C. Murrayakomparativne politike.Rasprava o ustavnom dizajnu podjeljenih društava traje intenzivno već višeod dva desetljeća. Dovoljno se je podsjetiti samo dvojice istaknutih imena u tojživoj i otvorenoj raspravi (Arendt Lijphart i Donald Horowitz) i njihovih idejakoje su bile izvor i podsticaj brojnih rasprava o problemima podjeljenih društava.Knjiga je nesumnjivo prilog nastojanju u premošćivanju jaza između - po svemunepovezane - literature komparativne politike i komparativnog ustavnog pravao ustavnom dizajnu za podjeljena društva. Ipak, čitatelj može samo žaliti zaštoproblematici Bosne i Hercegovine kao nama susjednog i ekstremno podjeljenogdruštva par excellence nije posvećeno više prostora. U knjizi Bosni i Hercegovininije posvećena posebna case-study pa sporadična pozivanja na odredbe daytonskogsporazuma, poredbene analize koje se tiču decentralizirane federacije, izbornogsustava, diobe vlasti, proporcionalne reprezentacije i politikanstva političkihstranaka ne omogućuju neki određeniji zaključak o njezinom ako ne idealnom,a ono bar dobrom ustavnom dizajnu koji bi za danas i sutra jamčio nesmetaniidentitet i različitost kao jedinih garancija prosperitetne države i društva.209

Dr. sc. Petar Bačić: Sanja Barić: Zakonodavna delegacija i parlamentarizam u suvremenim...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 211.-213.Dr.sc. Petar Bačić, asistentPravnog fakulteta Sveučilišta u SplituSanja Barić: ZAKONODAVNA DELEGACIJA IPARLAMENTARIZAM U SUVREMENIM EUROPSKIM DRŽAVAMAPravni fakultet Sveučilišta u Rijeci i “Organizator”, Zagreb 2009.,str. 337Iako se problem zakonodavne delegacije ponajviše povezuje s pitanjimafunkcioniranja suvremene administrativne države, dakle fenomenom suvremenogdruštva i politike 20. stoljeća, ta je pojava uistinu dugovječna i kontroverzna.Naime, kao poseban problem države i prava zakonodavna delegacija se nazire većnakon pojave novog koncepta zakonodavne vlasti u 17. stoljeću, kada se otvaradugi i nesmiljeni proces borbe za prevlast između monarha i parlamenta. Međutim,“jezik” zakonodavne delegacije koristio se je i prije tzv. Slavne revolucije (GloriousRevolution, 1688.). Već se je tada pod tim pojmom označavala situacija u kojojparlament na temelju svoje ovlasti davanja suglasnosti (Parliament’s power togive consent) ovlašćuje kralja na normativnu i regulatornu djelatnost. Kasnijirazvoj je, uz pojavu pisanog ustava, donio i koncepciju zakonodavne vlasti kojaograničava izvršnu vlast. U toj situaciji zakonodavno tijelo temeljem ustavnogakta dobija ovlast donošenja pravila kojima će regulirati sva pitanja od značajaza postojanje egzekutive. U početku se je na zakon prvenstveno gledalo kao napojavu koju karakteriziraju temeljna načela pravednosti; zakonodavna vlast se jesagledavala kao ograničenje arbitrarnih ispada koje je za sobom ostavljala izvršnavlast u administriranju pravednosti. Nakon uspostave supremacije zakonodavnevlasti zakon se je počeo jednostavno shvaćati kao naredba suverenog parlamenta:sve što je zakonodavno tijelo usvojilo smatralo se je zakonom.No, kako je zakonodavna vlast defanzivna, reaktivna vlast, izvršna vlast jepolako (p)ostajala primarni izvor regulatorne državne djelatnosti. Zakonodavnadelegacija je bila konzistentna s takvim pogledom na pravo i zakonodavnu vlastzato jer se je u isto vrijeme formalno priznavalo načelo zakonodavne supremacije,ali stvarno i dominacija izvršne vlasti u upravljanju. S vremenom je praksazakonodavne delegacije postala jedan od najupečatljivijih pokazatelja dominacijeizvršne vlasti u ustavnoj politici suvremene države. O tome kako se razvijalazakonodavna delegacija u kontekstu parlamentarizma suvremenih europskihdržava piše u svojoj knjizi dr. sc. Sanja Barić, docentica Pravnog fakultetaSveučilišta u Rijeci.Knjiga “Zakonodavna delegacija i parlamentarizam u suvremenim europskimdržavama” docentice S. Barić sadrži predgovor (str. XI-XII) koji je napisao prof. dr.sc. Branko Smerdel, uvod (str. 1.-7.) i sedam dijelova iza kojih slijede zaključak,popis propisa, popis ustavnosudskih foruma, upravnih tijela i nadnacionalnihtijela, popis literature te kazalo pojmova.211

Dr. sc. Petar Bačić: Sanja Barić: Zakonodavna delegacija i parlamentarizam u suvremenim...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 211.-213.U prvom dijelu “Evolucija ideje o zakonodavnoj delegaciji” (str. 7.-50.) autoricaprati evoluciju ideje o zakonodavnoj delegaciji, određuje predmet istraživanja upovijesnoj i komparativnoj perspektivi u kontekstu razvoja suvremene ustavnostiparlamentarizma. U ovome dijelu knjige autorica utvrđuje razlikovanje državnihfunkcija, pregled shvaćanja o odnosu zakonodavne i izvršne vlasti, razvoj različitihteorija o regulatornim ovlastima vlade, te se ukratko osvrće na ukupnost regulatornihovlasti vlade u europskim parlamentarnim državama radi kategorizacije i isticanjaonih ovlasti koje su od središnjeg interesa za samo istraživanje.U drugom dijelu “Pojam i pravna priroda zakonodavne delegacije” (str. 51.-66.) autorica definira pojam delegacije zakonodavne djelatnosti i ukazuje narazlike između nekih drugih, djelomično sličnih instituta poput naloga i koncesije.Nastoji se također odrediti priroda delegirane ovlasti, njeni bitni sastojci, a posebnose istražuje određenje zakonodavne djelatnosti.U trećem dijelu “Osnovni subjekti i subjekti nadzora zakonodavne delegacije”(str. 67.-120.) autorica pažnju usmjerava na subjekte koji sudjeluju u zakonodavnojdelegaciji, pri čemu se posebno razrađuju mogućnosti utjecaja državnog poglavarana sadržaj akta koji se donosi na temelju delegirane ovlasti, odnosno na njegovuzadaću promulgacije i samo naizgled sličnu zadaću emanacije. Razmatra se takođeri uloga drugih tijela i to prije svega sa stajališta njihove opće uloge u sustavu,njihove nadležnosti te vrsta i vremenske mogućnosti utjecaja na zakonodavnudelegaciju.U četvrtom se dijelu “Uvjeti i granice zakonodavne delegacije” (str. 121.-164.)raspravlja o granicama i uvjetima zakonodavne delegacije te se utvrđuju kriterijikojima se rukovode subjekti nadzora identificirani u trećem dijelu. Analizirajuse prvo vremenska ograničenja djelovanja delegacije i delegiranog akta, a zatimopširno zakonski rezervati kao posebni “dijelovi” zakonske materije koje nijemoguće delegirati izvršnoj vlasti. Teškoće i različitosti u određivanju takve materijeautorica razmatra za svaku državu posebno. U ovom su dijelu knjige takođerveoma detaljno analizirana ograničenja koja delegirajući akt mora sadržavati, kaoi granice uporabe delegirane ovlasti. Prethodna ograničenja uključuju elementekojima je ograničen zakonodavac prilikom delegacije, dok potonja obrazlažudaljnja ograničenja koja su postavljena pred izvršnu vlast prilikom korištenjadelegirane ovlasti.Peti je dio “Posebni slučajevi zakonodavne delegacije” (str. 165.-226.) usmjerenna neke posebne slučajeve zakonodavne delegacije. Autorica izdvaja delegacijuradi primjene sekundarnog zakonodavstva EU koja će, za pretpostaviti je, postatiaktualna i za našu državu. Nadalje, u ovom se dijelu govori o postupcima, odnosnoinstitutima koji su razvijeni zbog potrebe za specijalnom i stručnom regulacijomodređenih područja društvenog života ili zbog potrebe za unifikacijom većegbroja nepreglednih i ponekad međusobno proturječnih pravnih propisa. Neki odnjih ne predstavljaju delegaciju zakonodavne djelatnosti u pravom smislu, no212

Dr. sc. Petar Bačić: Sanja Barić: Zakonodavna delegacija i parlamentarizam u suvremenim...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 211.-213.imaju različita obilježja tog instituta. Svi ti instrumenti također vode do proširenjaregulatornih ovlasti vlade nasuprot izvorne ovlasti zakonodavnog tijela.U šestom dijelu “Zakonodavna delegacija i vladavina prava” (str. 227.-252.)autorica se bavi pravnim aktima koji su vezani uz institut zakonodavne delegacijete njihov položaj u pravnom poretku. Pravna priroda i snaga kako delegirajućegakta, tako i akta donesenog na temelju delegacije, od velike je važnosti za pokušajnjihovog utjecaja na pravnu sigurnost.Sedmi dio rada “Transformacija zakonodavne delegacije i njen odraz naustrojstvo vlasti suvremenih europskih parlamentarnih država” (str. 253.-276.)prikazuje transformaciju zakonodavne delegacije u suvremenim okolnostima.Ovdje se razmatraju najnovije tendencije u razvoju zakonodavne delegacije ukomparativnom pravu te se ukazuje na čimbenike sve učestalije primjene ovoginstituta, kao i na evidentno jačanje uloge parlamentarnih odbora u stvaranjudelegiranog zakonodavstva. Ujedno se razmatraju i neki prijedlozi institucionalnihreformi koji su se javili kao rezultat poremećaja ravnoteže između zakonodavnih iizvršnih tijela vlasti u korist izvršne vlasti uslijed nezaustavljivog rasta normativnedjelatnosti vlade. Autorica posebno ukazuje na promjene temeljne struktureparlamentarnog sustava. Značaj tog procesa je redefiniranje teorijskih postavkio subjektima koji usmjeravaju državnu politiku, što vodi i prema redefiniranjuustavnosudskih vlasti u odnosu na nadzor općih akata izvršne vlasti. Autoricase pritom posebno osvrće na značaj i primjenjivost ovih spoznaja na ustavnouređenje Republike Hrvatske.U zaključku autorica na sažeti način daje sintezu svih svojih zapažanja,informacija i stavova. Pritom je od posebne važnosti njen zaključak da“praksa zakonodavne delegacije u RH ne udovoljava zahtjevima suvremenogparlamentarizma”, jer “narušava načelo demokratskog odlučivanja i vladavineprava, a osobito je neprimjerena u svijetlu budućeg članstva u EU.” Kritiku iprijedloge upućuje prije svega zakonodavcu (Hrvatskom saboru), ali ne samonjemu kao delegantu već i izvršnoj vlasti (Vladi RH), kao i Ustavnom suduRH zbog “neprimjerenog stajališta” prema zakonodavnoj delegaciji. Autoricanaglašava potrebu nedvosmislenog utvrđivanja pravne snage uredbi na temeljuzakonske ovlasti i utvrđivanje sadržaja zakonskog rezervata, posebice pojma“ljudska prava i slobode.”Knjiga docentice Sanje Barić djelo je koje nam znatno olakšava shvaćanjesložene problematike zakonodavne delegacije, kao jednog od najkritičnijihproblema suvremene ustavnodemokratske države. Afirmirajući poruku o nužnostidemokratske kontrole moderne birokracije, čiji nositelji kao pretorijanci moderneadministrativne države neprestano šire delegirane ovlasti, autorica zagovaranužnu potrebu dubokog promišljanja klasičnih načela delegata potestas nonpotest delegari, odnosno delegatus non potest delegare kao mogućeg puta obnovedemokratskog predstavništva i uopće ideje ustavotvorne vlasti naroda.213

Tihana Benčić: Petar Novoselec: Uvod u gospodarsko kazneno pravoZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 215.-219.Tihana Benčić, savjetnicaŽupanijskog državnog odvjetništva u SplituProf. dr. sc. Petar Novoselec: UVOD U GOSPODARSKOKAZNENO PRAVO, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb 2009., str. 226Posljednjih godina svjedoci smo svakodnevnih rasprava o gospodarskomkriminalitetu. Zanimljivo je što o ovom problemu stavove imaju svi kako pravnistručnjaci tako i šira javnost koja je posebno senzibilizirana novinskim natpisima.Obrat na hrvatskoj političkoj sceni lančanom je reakcijom potaknuo i promjeneu moralnom promišljanju društva koja se najzornije ocrtavaju u dnevnom tisku.No često se zaboravlja kako se moralni stavovi društva ne mogu u potpunostipreslikati u zakonske norme. Činjenica da nismo prilagodili svoje zakonskenorme tim društvenim promjenama, kao što nismo uspostavili ni gospodarskoetički standard ponašanja u tržišnom natjecanju, neminovno je dovela do masovnepojave gospodarskog kriminala.Zanimljivo je kako veliki doprinos u borbi protiv ove vrste kriminala imajuupravo novinari na temelju čijih se članaka često pokreću i pojedini kaznenipostupci. Posljedice ratnih zbivanja, nedorečenost postojeće zakonske regulative,propust zakonodavca da dovoljno visokim kaznama demotivira počiniteljeovih kaznenih djela rezultirali su velikim nezadovoljstvom građana koji se neosjećaju u dovoljnoj mjeri zaštićeni. Nedostatak zakonodavnih izmjena nipoštone umanjuje aktualnost ove problematike, naprotiv rasprava se tek treba razviti.Na taj nas zaključak navode i nezadovoljavajući rezultati Državnog zavoda zastatistiku koji izražavaju opravdanost nepovjerenja građana u pravosudni sustavzbog loših rezultata u borbi protiv ove vrste kriminala.Precizna pravna reguliranost ovih kaznenih djela nipošto ne jamči apsolutnuzaštitu, ali zasigurno jača povjerenje građana u pravosudni sustav i potiče ih da sei sami aktivno uključe u otkrivanje kako počinitelja tako i samih kaznenih djela.Općenito treba zaključiti kako pozitivna hrvatska regulativa zbog određenihnedorečenosti i propusta nužno zahtijeva određene intervencije koje će omogućitipravosudnim tijelima da slobodno i stručno obavljaju svoj posao, a uz to i dakaznenopravni sustav profunkcionira na bolji način.U takvom ozračju prof.dr.sc. Petar Novoselec je u knjizi „Uvod u gospodarskokazneno pravo“ prvi puta pregledno i sistematično na jednom mjestu obradioproblematiku gospodarskih kaznenih djela ukazujući na propuste i pravnepraznine na koje bi zajedničkim snagama trebali poraditi kako zakonodavna vlastkvalitetnim propisima tako i sudbena vlast kroz svoje odluke. Knjiga omogućuješiri uvid u materiju gospodarskih kaznenih djela. Neprecizna reguliranost ovevrste kaznenih djela velika je prepreka Republici Hrvatskoj u ispunjenju obveze215

Tihana Benčić: Petar Novoselec: Uvod u gospodarsko kazneno pravoZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 215.-219.usklađenja svog zakonodavstva s pravnom stečevinom Europske unije preuzetomSporazumom o stabilizaciji i pridruživanju od 29.10.2001(NN MU 14/01).U sadržajnom smislu knjiga je podijeljena u tri cjeline.Tako se u uvodnomdijelu knjige (str.1.-8.) definira pojam i značenje gospodarskog kaznenog prava inavode razlozi za proučavanje kaznenih djela vezanih uz gospodarski kriminal. Uprvom dijelu knjige pod nazivom Instituti općeg dijela (str.9.-43.) autor analiziraprimjenu općih instituta kaznenog prava u počinjenju gospodarskih kaznenihdjela kroz pet posebnih poglavlja koja imaju slijedeće naslove: I.„Odgovornaosoba“ (str.10.-20.) , II.„Sudjelovanje više osoba u počinjenju kaznenog dijela“(str.20.-29.), III.“Nečinjenje“ (str.29.-32.) IV.„Razlozi isključenja protupravnosti“(str.32.-40.) i V.„Zablude“ (str.40.-43.). Kroz jedanaest poglavlja u drugom dijeluknjige koji nosi naziv “Gospodarska kaznena djela“ (str.45.-219.) detaljno suobrađena pojedina kaznena djela i to: I.„Zlouporaba položaja i ovlasti kaogospodarsko kazneno djelo“(str.45.-62.), II.„Zlouporaba ovlasti u gospodarskomposlovanju“(str.63.-73.), III.„Zlouporaba povjerenja kao novo gospodarskokazneno djelo prema noveli od 9.srpnja 2003.“(str.73.-81.), IV.„Pronevjera“(str.81.-86.), V.„Prijevara u gospodarskom poslovanju“ (str.86.-130.), VI.„Poreznai carinska kaznena djela “(str.130.-140.), VII.„Insolvencijska kaznena djela“(str.140.-150.), VIII.„Kaznenopravna zaštita tržišnog natjecanja“(str.150.-185.),IX. „Pranje novca“ (str.186.-200.), X.„Kaznena djela iz zakona o trgovačkimdruštvima“ (str.200.-207.) te XI.„ Kaznena djela protiv tržišta kapitala“ (str.208.-219.). Na kraju knjige još se nalazi i kazalo pojmova (str.221.-226.) .U uvodnom dijelu potanko je razrađena definicija i pojam gospodarskogkaznenog prava kojeg autor označava kao ukupnost svih kazneno pravnih propisakoji se odnose na kaznena djela u vezi s gospodarskim poslovanjem, a čijerazumijevanje zahtijeva dobro poznavanje trgovačkog prava i prava društava što gačini jednim od najzahtjevnijih područja kaznenopravne dogmatike. Pojam je nastaou novijoj njemačkoj kaznenopravnoj znanosti i praksi (Wirtschaftsstrafrecht), aobuhvaća kaznena djela kojima se štiti normalno funkcioniranje gospodarstva.Tasu kaznena djela kod nas obuhvaćena u XXI. glavi Kaznenog zakona koja nosinaziv Kaznena djela protiv sigurnosti platnog prometa i poslovanja, a sadržanasu i u sporednom kaznenom zakonodavstvu, odnosno u odredbama Zakona otrgovačkim društvima, Zakona o deviznom poslovanju, Zakona o kaznenimdjelima protiv tržišta kapitala, Zakona o bankama, Zakona o javnoj nabavi itd.U prvom dijelu knjige posebno su analizirani mogući počinitelji pojedinihkaznenih djela i u vezi s tim opravdanost pojma odgovorne osobe definirane uopćem dijelu Kaznenog zakona., pitanje odgovornosti za nečinjenje, slučajeviisključenja protupravnosti, supočinitelji, razgraničenje posrednog počinitelja ipoticatelja te materija zablude. Pohvalna je jednostavnost i preciznost kojom jeautor radi lakšeg razumijevanja cjelokupne problematike o kojoj piše razradiostrukturu trgovačkih društava i imovinskopravne odnose u njima.Autor opravdano ističe nedosljednost i manjkavost postojeće zakonskedefinicije „odgovorne osobe“ kojom je potrebno obuhvatiti i dosada neobuhvaćene216

Tihana Benčić: Petar Novoselec: Uvod u gospodarsko kazneno pravoZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 215.-219.odgovorne osobe tajnog društva kao i osobe u drugim pravnim tvorevinamakoje nemaju status pravne osobe. Ograničenje kruga počinitelja gospodarskihkaznenih djela na odgovornu osobu nije se pokazao zadovoljavajućim jer supojedinci koji nemaju status odgovorne osobe ispali iz kruga mogućih počiniteljapojedinih kaznenih djela. Osim toga problem je i što je kod nekih gospodarskihkaznenih djela počinitelj određen kao odgovorna osoba, a kod drugih to nije (npr.pronevjera, zlouporaba stečaja itd.). Obzirom na ovu nedosljednost zakonodavcaautor predlaže mogućnost ukidanja pojma odgovorne osobe i određivanje krugamogućih počinitelja u opisu svakog kaznenog djela posebno.Pitanje zablude o protupravnosti dobiva na posebnom značenju obzirom nasloženost gospodarske djelatnosti koja je normirana u mnogobrojnim zakonima ipodzakonskim aktima, ali je u praksi kazneni i prekršajni suci rijetko raspravljaju paje na žalost jedna ambiciozna normativna novost ostala mrtvo slovo na papiru.U drugom dijelu knjige budući da nema opće suglasnosti o tome koja sekaznena djela smatraju gospodarskim prof.dr.sc. Petar Novoselec sustavno iprecizno analizira kaznena djela koja su neprijeporno gospodarska i koja senajčešće pojavljuju u gospodarskoj djelatnosti. Obrađeno je svako kaznenodjelo posebno, zatim zaštićeno pravno dobro, krug mogućih počinitelja, radnjapočinjenja, oblici krivnje, imovinska korist i šteta. Također je analiziran odnosizmeđu ovih kaznenih djela međusobno kao i pitanje njihova stjecaja.Ovdje autor posebno naglašava kako je načelo zakonitosti (nullum crimen sinelege certa) često puta zanemareno jer je zakonodavac u strahu da nešto ostanenekažnjivo uvodio nova kaznena djela i proširivao opise već postojećih posežućiza ne posve jasnim odredbama što je rezultiralo brojnim preklapanjima i otežanimrazgraničenjem pojedinih gospodarskih kaznena djela. Iz tog razloga u ovomdijelu knjige autor nas upozorava na nužne zahvate u postojeće propise i potrebutemeljite reforme. Pored toga navodi kako je zakonodavac pogriješio smjestivšikazneno djelo zlouporabe položaja i ovlasti iz čl.337. Kaznenog zakona u slučajukad ga počini odgovorna osoba među kaznena djela protiv službene dužnosti.Time je narušena struktura čitavog posebnog dijela i može ponekad dovesti dopogrešnog tumačenja. Ispravno autor navodi kako je kazneno djelo zlouporabepoložaja i ovlasti iz čl.337. Kaznenog zakona gospodarsko kazneno djelo samokad je njegovo obilježje ostvarenje imovinske koristi, a to je situacija iz čl.337.st.3. i 4. Kaznenog zakona.Iako knjiga donosi mnogo novosti, upozorit ćemo na ono što nam se čini daje ponajviše doprinijelo vrijednosti ovog štiva. Posebnu pažnju autor je posvetiokaznenom djelu prijevare. Kako je prijevara jedno od najrazrađenijih kaznenihdjela jer se mora povući jasna crta između kažnjive prijevare i nekažnjive poslovnespretnosti autor navodi kako se o postojanju kaznenog djela može govoriti samoako počinitelj izlazi iz okvira onoga što je uobičajeno u poslovanju. Zanimljiva surješenja njemačkog prava gdje se prijevara može sastojati i u izigravanju socijalnesvrhe (zweckverfehlungslehre) ili tzv. donacijskoj prevari (Spendenbetrug) kodkoje osoba koja prikuplja dobrotvorne priloge za neku socijalno prihvatljivu svrhu217

Tihana Benčić: Petar Novoselec: Uvod u gospodarsko kazneno pravoZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 215.-219.prikupljeni novac zadržava za sebe. Prof.dr.sc. Petar Novoselec naglašava da izasvake prijevare stoji određeni građanskopravni odnos pa bi u našoj sudskoj praksitrebalo izbjegavati često korištenu pogrešnu tvrdnju da „konkretni slučaj nepredstavlja prijevaru nego se radi o građanskopravnom odnosu “.Sve radnje kojima se ograničava sloboda tržišnog natjecanja jednako su štetneza slobodu tržišnog natjecanja pa je prof.dr.sc. Petar Novoselec mišljenja kakonema potrebe dvojne kažnjivosti u smislu da neke radnje budu prekšaj i kaznenodjelo, a druge samo prekršaj. Tim više što u Europskoj uniji kaznenopravna zaštitadolazi u obzir samo u posebnim slučajevima.U tekstu postojećeg Kaznenog zakona postoji niz propusta na koje autor usvojoj knjizi upozorava i koji mogu dovesti u pitanje očekivane pozitivne učinke ibudućeg Kaznenog zakona.Ukoliko ih se sada ne riješi u potpunosti, neće se moćiostvariti cilj novog zakona, a to je svakako preciznost i jasnoća zakonske normeposebno važna u definiranju počinitelja gospodarskih kaznenih djela i opisuradnji počinjenja. Stoga buduća reforma kaznenog zakonodavstva predstavljajedinstvenu priliku za uklanjanje uočenih nedostataka i propusta u dosadašnjimzakonskim rješenjima.Sve ovo jasno navodi na zaključak o nezrelosti našeg društva da pravovremenomreakcijom odgovarajućih državnih tijela omogući uvjete za zaštitu poštenogtržišnog natjecanja. Svjedoci smo kako smo kao društvo nespremno i prebrzozakoračili prema tržištu kapitala ne prilagodivši društvenu klimu istinskimdemokratskim vrednotama, a posebno vladavini prava na koju se često na žalostjoš uvijek samo pozivamo.Knjigu preporučujemo članovima radne skupine koji sudjeluju u izradi novogKaznenog zakona jer ista nudi moguća rješenja za probleme koji su se dosadapojavili u praksi. Donošenjem novog Kaznenog zakona potrebno je stvoriti nužnitemelj koji je u ovom trenutku objektivno moguć i izvediv s ciljem da se RepublikaHrvatska, barem u kaznenom progonu i kažnjavanju počinitelja gospodarskihkaznenih djela što više približi standardima koji vrijede u Europskoj Uniji u ovompodručju te da se postigne usklađenost s pravnom stečevinom Europske unije.Zbog toga je neodrživ postojeći opis radnji počinjenja kod pojedinih kaznenihdjela i de lege ferenda barem u terminološkom ili nomotehničkom smislu potrebnoih je očistiti od nejasnih dosadašnjih formulacija „iskoristiti svoj položaj ili ovlast,prekorači granice svoje ovlasti ili ne obavi dužnost“ iz čl.337 st.1 Kaznenogzakona koje potječu još iz teksta čl.314 Krivičnog zakonika iz 1951. i koje subile prilagođene tadašnjim odnosima u državnoj službi, ali ne i u današnjimokolnostima tržišnog gospodarstvaOno o čemu bi se trebalo posvetiti više pažnje je svakako zaštita poštenog islobodnog tržišnog natjecanja koje je i prema čl.49.st.1 Ustava temelj gospodarskogustroja Republike Hrvatske. Zato je neshvatljiva činjenica kako malo interesatijela kaznenog progona pokazuju za kaznena djela protiv tržišnog natjecanja. Toće se morati izmijeniti ulaskom Hrvatske u Europsku Uniju kojoj je jedan odglavnih ciljeva uspostava zajedničkog tržišta.218

Tihana Benčić: Petar Novoselec: Uvod u gospodarsko kazneno pravoZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 215.-219.Knjiga obiluje primjerima iz sudske prakse kako domaće tako i inozemne,a autor u rješenju pojedinih dvojbi nudi rješenja koja su često utemeljena nastajalištima njemačke pravne književnosti. Sigurna sam da će ova vrijedna knjigakoja se odlikuje privlačnošću stila i materije i za širu publiku postati još korisnija„u rukama“ sudaca i državnih odvjetnika.219

Ranka Jeknić: Nicholas Abercrombie, Stephen Hill, Bryan S. Turner: Riječnik sociologijeZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 221.-224.Ranka Jeknić, asistenticaPravnog fakulteta Sveučilišta u SplituNicholas Abercrombie, Stephen Hill, Bryan S. Turner:RJEČNIK SOCIOLOGIJE, Naklada Jesenski i Turk, Zagreb,2008., str. 568.Kada bismo za ovaj „Rječnik sociologije“ konstatirali kako je to „rječnikkojeg se dugo očekivalo“ ili „rječnik koji nam je dugo nedostajao“ možda bi seneupućenom čitatelju takva tvrdnja učinila pretjeranom, ali ona to nije kada znamoda je riječ o prvom prevedenom rječniku sociologije u Hrvatskoj, te utoliko iprvom takvom rječniku trideset godina nakon što je priređen prvi domaći rječniksociologije (Milan Bosanac, Oleg Mandić, Stanko Petković: „Rječnik sociologijei socijalne psihologije“, Informator, Zagreb, 1977., str. 715.).Pred nama je dakle prvi prevedeni rječnik sociologije u Hrvatskoj nakonpraznine od tridesetak godina, i to „Rječnik sociologije“ Nicholasa Abercrombiea,Stephena Hilla i Bryana S. Turnera, uglednih britanskih sveučilišnih profesorasociologije sa Sveučilišta u Lancasteru (gdje je do umirovljenja radio NicholasAbercrombie), Sveučilišta u Londonu (gdje je Stephen Hill direktor RoyalHollowaya), i Sveučilišta u Cambridgeu (gdje je do 2005. radio Bryan S. Turner).Oni su dosta međusobno surađivali o čemu najbolje govore njihova zajedničkadjela poput „The Dominant Ideology Thesis“ (1980), „Suvereign Individuals ofCapitalism“ (1986) i „Dominant Ideologies“ (1990), a rezultat takve uspješnesuradnje je i ovaj rječnik koji je prvi put objavljen 1984., da bi 2006. godine doživiosvoje peto izdanje i u izvorniku nosi naslov „THE PENGUIN DICTIONARYOF SOCIOLOGY“ (Penguin Books, London, 2006.), ili, Penguinov Rječniksociologije.„Rječnik sociologije“ Nicholasa Abercrombiea, Stephena Hilla i Bryana S.Turnera, za hrvatsko izdanje uredili su Jadranka Čačić-Kumpes i Josip Kumpes.Na njegovoj pripremi sudjelovao je velik broj naših znanstvenika i stručnihsuradnika iz područja sociologije, odnosno u prevođenju rječnika za hrvatskoizdanje sudjelovali su: Jadranka Čačić-Kumpes, Benjamin Čulig, Snježana Delalić(koja je i glavna urednica), Mirjana Banda, Neven Dužanec, Goran Goldberger,Višeslav Kirinić, Sven Marcelić, Đurđa Mikulić, Belmondo Miliša, DunjaPotočnik, Tamara Slišković, Dinko Telećan, Paulina Tomić, Tanja Vučković iKrunoslav Vukelić, a uređenju su savjetima, sugestijama i prijedlozima pomoglii stručni savjetnici: Ognjen Čaldarović, Benjamin Čulig, Rade Kalanj i VjeranKatunarić. Oni su uložili mnogo truda kako bi „rasvijetlili pojmovnu situaciju uokviru sociologije kao discipline, uključujući i posebne sociologije, te razjasniliza sociologiju propedeutički važne pojmove srodnih disciplina“, a njihov uloženitrud na „standardizaciji stručne terminologije“ dobija posebnu težinu kada znamoda nije riječ o nekom skraćenom izdanju, već izdanju koje obuhvaća širok spektar221

Ranka Jeknić: Nicholas Abercrombie, Stephen Hill, Bryan S. Turner: Riječnik sociologijeZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 221.-224.od preko tisuću socioloških pojmova, termina, značenja, škola, autora, natuknicai unakrsnih uputnica koji su predstavljeni klasičnim rječničkim abecednim redomna gotovo 600 stranica.Pisanje i izrada rječnika nije nimalo lagan zadatak, a ono što autori PenguinovogRječnika sociologije, kao i urednici hrvatskog izdanja posebno ističu kao poteškoćupri pisanju i uređivanju rječnika jest neprestano mijenjanje predmetnog područja,odnosno potreba obuhvaćanja svih važnih socioloških pojmova koja treba„uspostaviti ravnotežu između novih intelektualnih rasprava unutar discipline kojase razvija, što s jedne strane zahtijeva uključivanje novih natuknica o suvremenimpitanjima koja se smatraju važnima i trajnima, a s druge uvažavanje važnostiklasične sociološke tradicije“. Ne treba posebno napominjati kako se upravo zbogtoga rječnici redovito dopunjavaju i aktualiziraju svakih nekoliko godina. Potrebuaktualiziranja rječnika autori ilustriraju složenim pojmom modernosti. Naime,dok se 1980-tih „podrazumijevalo da se modernost neizbježno razvija u smjeruracionalizacije“, danas ili u 21. stoljeću svjesni smo „ponovnih oživljavanjareligije, pogotovo njezinih radikalnih ili militantnih oblika“. Sedamdesetih godina20. stoljeća sekularizacija se isticala kao glavni trend modernosti, no danas se„više bavimo razumijevanjem novih religija, političkih religija, fundamentalizmai religijske obnove“. Nove rasprave unutar discipline, te potrebu redovitogdopunjavanja, razrade i aktualizacije rječnika možemo još ilustrirati i pojmovimai procesima poput modernizacije, višestrukih modernosti, kulturnog zaokreta,nacionalizma, transnacionalizma, globalizacije, antiglobalizacije, identiteta,novih ratova, postmodernizma, kriminalne statistike itd.Druga poteškoća pri pisanju je pitanje „što isključiti iz rječnika, a ne što uključitiu rječnik“. U tom smislu autori napominju kako se pri tom odabiru ogleda „njihovomišljenje o tome što smatraju najvažnijim prinosima sociološkoj terminologiji“.Osim toga, rječnik je bio „oblikovan s ciljem da bude informativan, argumentirani poučan“, te su autori posebno imali na umu intelektualne zahtjeve studenata za„sustavnim natuknicama o ključnim pojmovima, iscrpnom raspravom o glavnimteoretičarima i stručnim komentarom važnih društvenih promjena u industrijskomdruštvu“. U tome su nedvojbeno uspjeli, i rječnik je vrijedan doprinos kako zastudente, tako i za polaznike poslijediplomskih studija, ali i nastavnike, profesore,istraživače i znanstvenike. Ne dakako kao zamjena za čitanje originalnih djela,već kao pomoć pri njihovom iščitavanju, pri pojašnjavanju određenih termina,smještanju određenih autora u određeno područje ili vrijeme, pisanju određenihnatuknica, i slično. Konačno, i sami autori čitatelju preporučuju „da se ovomknjigom služe kao vodičem kroz sociološke teme, a ne samo kako bi u njoj pronašlijednostavnu definiciju neke riječi koja ih muči”.Nadalje, čitatelja treba uputiti na preporuku „Kako se služiti ovim rječnikom“jer se tu nalaze vrijedne informacije o preporučenom načinu njegova korištenja.Naime, „Rječnik sociologije” je poput svih rječnika opremljen sustavom unakrsnihuputnica, pa kada se u pojedinoj natuknici po prvi put pojave pojam ili autorkoji se odnose na relevantne natuknice, on je označen uputnicom napisanom222

Ranka Jeknić: Nicholas Abercrombie, Stephen Hill, Bryan S. Turner: Riječnik sociologijeZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 221.-224.malim verzalom. Nadalje, osim tih uputnica, na kraju svake pojedine natuknicenalazi se popis drugih, relevantnih natuknica koje se također mogu pročitati ibiti od velike pomoći pri određenju određenog pojma, procesa, autora i sl.Ilustrirat ćemo to primjerom određenja sociologije prava kao posebne disciplinekoja se pojašnjava na trideset i šest redaka, pri čemu se unutar samog određenjačitatelja upućuje na iščitavanje pojmova prirodno pravo i sekularizacija, a nakraju kratkog određenja, odnosno natuknice, čitatelja se upućuje na sljedećepojmove: devijantno ponašanje, država, Durkheim, ideološki aparat države,kriminalna statistika, kriminologija, legitimnost, simbolički interakcionizam,teorija etiketiranja, vlasništvo itd. Dakako, „neki pojmovi ili imena su tako čestiunutar rječnika da se ne označavaju uvijek kao uputnice, a to se osobito odnosi naDurkheima, Marxa i Webera“. Nakon tog popisa natuknica navedena je literatura,odnosno izvor, što je u našem primjeru Baumgartenova knjiga iz 1998. Dakako,čitatelj može prema popisu literature koji se nalazi na kraju rječnika sam provjeritipune bibliografske podatke (poput izdavača knjige „The Social Organization ofLaw“ koja je izvor navedene natuknice), a potom provijeriti i postoji li novijeizdanje, te što je posebno zanimljivo, vidjeti ukoliko postoji i prevedeno, hrvatskoizdanje. Takva upotreba literature ujedno je i jedna od važnih prilagodbi i izmjenaovog rječnika.Naime, pri uređenju hrvatskog izdanja u osnovi je zadržan izvorni sadržajbritanskog izdanja, no ipak učinjene su i određene intervencije kojima suurednici hrvatskog izdanja prilagodili i dopunili „Rječnik“, što osim drugačijegrasporeda riječi u „Rječniku“ kao rezultatu prevođenja uključuje i određene, aza nas kao korisnike rječnika, bitne izmjene. Izdvojit ćemo samo neke od tihizmjena, prilagodbi i dopuna. Prva se odnosi na već spomenutu različitu upotrebuliterature od one u izvornom izdanju jer su u britanskom izdanju sve bibliografskejedinice navedene samo na engleskom jeziku (izvorna izdanja i prijevodi), doksu u hrvatskom izdanju svi naslovi bibliografskih jedinica navedeni na izvornimjezicima objavljivanja, uz dodatnu vrijednu naznaku o hrvatskim prijevodima.Nadalje, urednici su na mnogim mjestima u okviru samih određenja natuknica uzagradi navodili i neke druge moguće prijevode pojmova kao one koji se takođerupotrebljavaju i u nekim slučajevima dali su dodatna kratka objašnjenja. Osimtoga, u okviru pojedinih natuknica o autorima, urednici su u uglatim zagradamanavodili i neka djela tih autora prevedena na hrvatski jezik, koja se ne spominju uizvornom izdanju „Rječnika“.Na samom kraju, možemo se složiti da „Rječnik sociologije“ ispunjavazadatak i ciljeve koje su autori postavili u „Predgovoru petome izdanju“, odnosno„Rječnik“ je kao što smo već naveli „informativan, argumentiran i poučan“,jednostavan za uporabu, pruža „opširnu bibliografiju s područja suvremene iklasične sociologije“, kao i natuknice „koje sustavno pokrivaju dane teme, pojmovei autore“, te najnovije podatke o raznim pitanjima, a sustavom unakrsnih uputnicačitatelju je omogućeno istraživanje određenog termina ili autora unutar skupinemeđusobno povezanih pojmova. Pri tom dakako treba istaknuti i vrijedne izmjene,prilagodbe i dopune koje potpisuju urednici hrvatskog izdanja „Rječnika“, a koje223

Ranka Jeknić: Nicholas Abercrombie, Stephen Hill, Bryan S. Turner: Riječnik sociologijeZbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 221.-224.su pridonijele kvaliteti i boljem služenju rječnikom, što nije bio „ni jednostavan,ni lak“ posao. Utoliko je ovaj „Rječnik sociologije“ koristan doprinos i „dobartemelj za rad na daljnjoj standardizaciji stručne terminologije“, te je nedvojbenopreporučljiv kako studentima sociologije, tako i studentima ostalih društvenihznanosti, polaznicima raznih poslijediplomskih studija, kao i svima onima koji sebave sociologijom i društvenim znanostima.224

Sonja Čule: Steven Greer: The European convention on human rights- achievements, problems ...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 225.-227.Sonja Čule, studentica V. godinePravnog fakulteta Sveučilišta u SplituSteven Greer: THE EUROPEAN CONVENTION ON HUMANRIGHTS – ACHIEVEMENTS, PROBLEMS AND PROSPECTS,Cambridge University Press, Cambridge 2006, p. 365Europska konvencije o ljudskim pravima donesena je 4.11. 1950. godine smislima na zločine i neslogu s kojima je Europa živjela veliki dio dvadesetogstoljeća, ali i na urgentnu životnu potrebu kako konačno efikasnije zaštititi ljudskaprava, i učiniti sve da se ne dogodi Treći svjetski rat. Knjiga Stevena Greera THEEUROPEAN CONVENTION ON HUMAN RIGHTS – ACHIEVEMENTS,PROBLEMS AND PROSPECTS, profesora s Pravnog fakulteta Sveučilišta uBristolu posvećena je svekolikoj analizi kompleksne prirode i života Konvencijeod njenih prvih dana do danas. Knjiga ima šest poglavlja, zaključak, te korisnubibliografiju i indeks.U prvom poglavlju pod naslovom “The First half Century” (p. 1-59) autor izlažeosnovnu problematiku Europske konvencije o ljudskim pravima (Convention forthe Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms) kao međunarodnogugovora kojim se štitite fundamentalne građanske i političke slobode. Ovo sepoglavlje uglavnom bavi kronološkim nastankom same konvencije, razlozima istete njenim ciljevima, uvodeći čitatelja u sistem funkcioniranja ne samo konvencijeveć i institucija te sporova vezanih uz nju. Autor ističe da se Konvencijom htjelopostupno formirati zajedničku platformu zaštite ljudskih prava (rule of law), alii razriješiti elementarne probleme na koje nailazi svaki međunartodni ugovorposvećen problematici ljudskih prava.U drugom poglavlju pod naslovom “Convention Compliance” (p. 60-135)autor iznosi problematiku pojedinih pojmova i koncepata Konvencije koji su dugobili predmet nesuglasja njene teorije i prakse. To su npr. pitanja suglasnosti sapravilima Europske konvencije o ljudskim pravila, vrednovanja ljudska prava,pitanja povezane s tzv. francuskim paradoksom, specifičnostima američkog iaustrijskog modela, turskog problema, talijanskog problema sudskih zaostataka,itd. U ovom se poglavlju detaljno opservira problematika ljudskih prava uzemljama centralne i istočne Europe, te uloga više nego respektabilna ulogaVenecijanske komisije.U trećem poglavlju “The Application and Enforcement of Judgment Process”(p. 136-192) autor analizira Protokol 14, donesen da bi se omogućila većaefikasnost Europskog suda za ljudska prava, koja je s vremenom znatno opalaprije svega usljed priliva velikog broja predmeta na ECtHR. Kao drugi razlog senavodi i strateško podizanje nivoa usklađivanja sa konvencijom diljem Europe.Posebno se detaljno opisuje procedura koja prati zahtjev individualnih osoba kojaje još jedna od važnih inovacija unesenih u rad Suda putem Protokola 14. U ovom225

Sonja Čule: Steven Greer: The European convention on human rights- achievements, problems ...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 225.-227.se poglavlju raspravlja i o sve istaknutijem problemu smjera razvoja i djelovanjaEuropskog suda za ljudska prava s obzirom na mišljenja da bi se sud postupnotrebao preobraziti u neku vrstu Ustavnog suda za Europu. Na kraju poglavljauspoređuju se Europski sud za ljudska prava, Europski sud pravde, Vrhovni sudUjedinjenih Američkih država i njemački Savezni Ustavni sud, s naglaskom nasličnosti i razlike i s ocjenama koja bi zapravo iskustva i praksu ECtHR mogaopreuzeti od navedenih sudova.Četvrto poglavlje pod naslovom “Method of Application” (p. 193-230)bavi se analizom i razlikovanjem primarnih i sekundarnih ustavnih načelaKonvencije. Prema autoru načela, posebno primarna, imaju za cilj zaštituodređenih individualnih prava od zlouporabe i kršenja od zemalja ugovornica.Cilj je konvencije da ta prava budu efikasna i praktična, a ne samo teoretska.U primarna načela spadaju: načelo prava; demokracije; legaliteta, proceduralnejednakosti i vladavine prava. U sekundarna načela svrstavaju se pozitivne obveze,nediskriminacija, subsidijarnost i revizija, zajednički interes, autonomnost teevolucijsko/dinamično tumačenje.Peto poglavlje “The Jurisprudence” (p. 231-277) posvećeno je najvažnijimčlancima Europske konvencije za ljudska prava, i kratkom opisu predmeta kojidolaze do suda zbog kršenja pravila navedenih u tim člancima. Riječ je o člancima3., 4., i 7. (1), jer imaju istu prohibitivnu formu, a štite osnovne vrijednosti. Takose čl. 3 odnosi na zabranu mučenja, čl. 4. na zabranu ropstva i prisilnog rada dokse čl..7. odnosi na zabranu kazne bez zakona. Ta prava uživaju i poseban statusjer ih se ne može suspendirati ni u slučaju rata niti opće opasnosti za život nacije.Posebno se raspravlja pitanje derogacije prava po čl. 15., presumpciju da javniinteres za očuvanje života nacije treba imati prednost nad svim ne-derogirajućimpravima u slučaju rata ili druge javne opasnosti. Posebno se raspravlja pitanjesuprotnih prava, tj. situacije kada Sud mora odlučiti kojem od dva suprostavljenaprava Konvencije mora dati prednost u određenoj situaciji. Naime, Konvencija niformalno ni hijerarhijski ne propisuje prava pa sud mora balansirati prava jednoo drugo, uzimajući u obzir kontest parnice. Najčešće se u sukobu nalaze pravaslobode izražavanja, navedena u čl. 10., te ostala konvencijska prava o privatnosti,obitelji i religiji, navedena u čl. 8 , te ona navedena u čl. 9 , sloboda mišljenja,savjesti te religije.U šestom poglavlju knjige pod naslovom “ Improving Compliance” (p. 278-315) Steven Greer se opet vraća problemu suglasnosti naglašavajući različiteradnje i postupke koji mogu biti od pomoći za dobijanje suglasnosti država. Autornavodi i ideju vodilju kako cijele knjige, tako i Europskog suda za ljudska pravate Europske konvencije o ljudskim pravima, a to je da je za povećanje jedinstveneprimjene Konvencije potrebno da sve države potpisnice sudsku praksu vezanu uznju počnu smatrati obvezujućom za nacionalne sudove.Posljednje sedmo poglavlje govori o ulozi ljudskih prava kao institucijesuvremenog međunarodnog i nacionalnog prava. Dok se prije Drugog svijetskograta smatralo da je zaštita ljudskih prava problem nacionalnih vlada, sudstva,226

Sonja Čule: Steven Greer: The European convention on human rights- achievements, problems ...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 225.-227.općenito državnih i internacionalnih pravnih sustava, ili evenutalno nezavisnihvladinih udruga, danas se ističu i neke druge institucije prije svega institucijapravobranitelja unutar nacionalnih država. Autor posebno ističe djelovanje iulogu prve takve institucije koja je osnovana u Francuskoj 1946., kao i značajtzv. Pariških pravila za njihovo djelovanje.Prije više od pola stoljeća Europska Konvencija o ljudskim pravima je usvojenas jednim jasnim ciljem – pokušati s njome spriječiti početak novog svijetskog rata.Naravno, današnja Konvencija ima pomalo drugačiji cilj, ali originarna intencijajoš se naslućuje u nekim njenim člancima. Danas je prioritetni cilj Konvencije– zaključuje S. Greer ostvarivanje suglasnosti i jedinstva ustavne razine naeuropskom prostoru. Ta se suglasnost i jedinstvo nužno trebaju reflektirati udjelovanju Suda u Strasbourgu. Imajući u vidu ambiciju i poziciju svojevrsnogsustava pan-europskih normi Konvencija i njen Sud moraju se u budućnosti štorezolutnije obračunati sa svojim aktualnim nedostatcima, jer se to sve više shvaćai pokazuje kao conditio sine qua non još efikasnije zaštite ljudskih prava i drugihinteresa europskog zajedništva.227

Marija Pleić, Ivan Vukušić: Međunarodni simpozij iz kaznenog prava suzbijanje organiziranog...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 229.-232.Marija Pleić, znanstvena novakinjaPravnog fakulteta Sveučilišta u SplituIvan Vukušić, znanstveni novakPravnog fakulteta Sveučilišta u SplituMEĐUNARODNI SIMPOZIJ IZ KAZNENOG PRAVA SUZBIJANJEORGANIZIRANOG KRIMINALA I MEĐUNARODNO, EUROPSKOI NACIONALNO KAZNENO PRAVO NA PRIMJERU NJEMAČKE,HRVATSKE, SRBIJE I BOSNE I HERCEGOVINE – SPLIT, 15.SVIBNJA 2009. GODINEU organizaciji Pravnog fakulteta Sveučilišta u Splitu, Interuniverzitetskogpravnog Centra Split/Berlin i Zaklade Fridrich-Ebert, Bonn/Zagreb 15. svibnja2009. godine održan je Međunarodni simpozij iz kaznenog prava na temu Suzbijanjeorganiziranog kriminala i međunarodno, europsko i nacionalno kazneno pravo uprostorijama Hrvatske gospodarske komore. Skup su pozdravnim riječima otvoriliprof. dr. sc. Anite Kurtović Mišić i dekan Pravnog fakulteta u Splitu, prof. dr. sc.Boris BuklijašaRadni dio savjetovanja započeo je predavanjem priv. doz. dr. JoachimKretschmera, s Pravnog fakulteta Freie Universitat u Berlinu, na temu Prikriveneistražne mjere za suzbijanje organiziranog kriminala – Sukob slobode i sigurnostiu svjetlu novijih odluka najviših sudova (Vrhovni sud SR Njemačke, Savezniustavni sud SR Njemačke, Europski sud za ljudska prava). Ovu problematikuje predstavio kroz zakonske odredbe njemačkog nacionalnog zakonodavstvai odredbe Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Izlagač ječvrstog uvjerenja da je novelirano kazneno zakonodavstvo SR Njemačke, koje ideza tim da u većoj mjeri ograniči temeljna ljudska prava i slobode, nepotrebno izrazloga što se do istih dokaza moglo doći i već postojećim mjerama predviđenimau Zakonu o kaznenom postupku. Posebno se osvrnuo na pravni standard zaštiteprivatne sfere pojedinca, kroz primjenu mjere akustičnog nadzora stambenihprostora, koja se očituje kroz nesputano izražavanje unutarnjih osobina ličnosti,apsolutno nedodirljivog sadržaja, koji je iskristaliziran kroz sudsku praksu, tepraksu novoustrojenog Saveznog kriminalnog ureda, pandana američkom FBI-u.Nataša Đurović, zamjenica Ravnatelja Ureda za suzbijanje korupcije iorganiziranog kriminaliteta izlagala je temu Uloga USKOK-a u suzbijanjukriminaliteta. Zamjenica ističe da je USKOK posebno Državno odvjetništvo sasvojim odjelima (Odjel tužitelja, Odjel za sprječavanje pojava korupcije i za odnoses javnošću, Odjel za istraživanje i dokumentaciju i Odjel za međunarodnu suradnjui zajedničke istrage) osnovano radi sprječavanja najtežih oblika kriminaliteta,a čija se stručnost i neovisnost rada postiže obveznim popunjavanjem kadra izkruga već zaposlenih u strukturama Državnog odvjetništva, mjerom sigurnosne229

Marija Pleić, Ivan Vukušić: Međunarodni simpozij iz kaznenog prava suzbijanje organiziranog...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 229.-232.provjere i provjere imovnog stanja i do godinu dana nakon prestanka obnašanjadužnosti u USKOK-u, te nadležnošću za koruptivna i kaznena djela organiziranogkriminaliteta. Posebno se osvrnula na odredbe Zakona o izmjenama i dopunamaZUSKOK-a iz 2005. godine, koje dopuštaju ispitivanje prikrivenog istražiteljau svojstvu svjedoka, u slučaju ˝bojazni da zbog stvarnih ili pravnih razloganeće iskazivati na glavnoj raspravi˝. Po pitanju problematike organiziranogkriminaliteta, zamjenica smatra da se najbolji učinci mogu postići diplomatskimputem, sklapanjem bilateralnih i multilateralnih sporazuma od strane Državnogodvjetništva, članstvom u međunarodnim tijelima i edukacijom.U raspravi koja je uslijedila prof. dr. sc. Hajriju Sijerčić-Čolić s Pravnogfakulteta Univerziteta u Sarajevu je zanimao pojam privatne sfere o kojoj je priv.doz. dr. Kretschmer govorio u svom izlaganju, te statistički podaci pokretanjapostupka od strane USKOK-a, a utvrđeno je i postojanje razlika u primjenipojedinih posebnih istražnih mjera u zakonodavstvu Republike Hrvatske i SavezneRepublike Njemačke.Prof. dr. Wolfgang Schomburg, bivši sudac Haškog tribunala, govorio je o temiZajednički zločinački pothvat vs. sudioništvo kroz koju je nastojao prikazati načinrješavanja problematike pojedinih zakonodavstava s organiziranim kriminalitetomkroz institut sudioništva. S obzirom na njegovo iskustvo suca u radu Haškogtribunala, prikazane su teškoće i slabosti u utvrđivanju odgovornosti pojedinihsudionika zločinačkih grupa prema načelu krivnje i individualne kaznenopravneodgovornosti koja je proklamirana Statutom Međunarodnog kaznenog suda zateška kršenja humanitarnog prava na području bivše Jugoslavije, a koje se želeriješiti proširivanjem kažnjivosti. Daljnji problem vidi u optužnicama koje susadržavale pravne kvalifikacije sudioništva, poticanja i pomaganja postavljenealternativno u odnosu na isti događaj čime se onemogućavala kvalitetna pripremaobrane optuženika, a čime se svaki doprinos u korist osoba koje su stvarnipočinitelji promatra kroz zajednički pothvat. Iz svega ovog je vidljivo da jemeđunarodno kazneno pravo krenulo drugim smjerom, prihvaćajući druga načela,a ne ona istaknuta u Statutu i presudama Sudova u Nurnbergu i Tokiju.Prof. dr. dr. h. c. Herwig Roggemann, voditelj Interuniverzitetskogpravnog centra Split /Berlin kroz izlaganje Kriminal i organizacija - vladavinaorganiziranih skupina, organizirani kriminal, korporativni kriminal, te kriminaluz potporu vlade u nacionalnom i međunarodnom kaznenom pravu. ProfesorRoggemann analizirao je pitanje vlasti nad djelom svakog sudionika u zločinačkojorganizaciji naglašavajući uporabu poprilično jednakih kriterija u europskimnacionalnim zakonodavstvima, ali ne i na području međunarodnog prava nakoje kroz međunarodno običajno pravo žele utjecati akademičari. S obzirom dapostojanje organizacije povećava vjerojatnost ugrožavanja pravnih dobara, izlagačje posebno obrazlagao pojedine pojavne oblike kriminaliteta.Prof. dr. sc. Petar Novoselec, umirovljeni redoviti profesor Kaznenog pravaPravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu, izlagao je temu Gospodarska kaznenadjela kao pojavni oblik organiziranog kriminala u kojoj je prije svega razjašnjavao230

Marija Pleić, Ivan Vukušić: Međunarodni simpozij iz kaznenog prava suzbijanje organiziranog...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 229.-232.pitanje gospodarskih kaznenih djela i njihovog promatranja u okviru organiziranogkriminala. Analizirajući kazneno zakonodavstvo Republike Hrvatske, profesorNovoselec ističe da od kazenih djela koja su u nadležnosti USKOK-a, a kojasu najčešća pred sudovima, jedino carinska kaznena djela ta koja možemopromatrati kroz prizmu organiziranog kriminaliteta. Posebno je ukazivao naIzmjene i dopune Kaznenog zakona 2004. godine kojima je definicija zločinačkeorganizacije široko postavljena. Kao pozitivan primjer hrvatskog zakonodavstvau borbi protiv organiziranog kriminaliteta navodi Zakon o odgovornosti pravnihosoba za kaznena djela, kojeg SR Njemačka nema jer bi prema shvaćanju njihoveteorije bio suprotan načelu krivnje.Na prethodna dva izlaganja se osvrnula prof. dr. sc. Anita Kurtović Mišićnavodeći da susjedna Bosna i Hercegovina ima iskustva s osuđivanjem pravnihosoba na visoke novčane kazne ili likvidaciju kod kaznenog djela “pranja novca“,te je ukazala na teškoće kod određivanja pojma organiziranog kriminaliteta radiuspostave nadležnosti pri izradi nacrta ZUSKOK-a. Na to je Vladimir Živaljić,zamjenik ravnatelja USKOK-a, ukazao na potrebu razgraničenja zločinačkeorganizacije i supočiniteljstva, te činjenicu da USKOK većinom postupa kodkaznih djela organiziranog kriminaliteta kod kojih je postupanje u grupi predviđenokao kvalifikatorna okolnost.Prof. dr. sc. Hajrija Sijerčić – Čolić, izvanredna profesorica Pravnog Fakultetau Sarajevu govorila je o Posebnim istražnim radnjama u krivičnom procesnompravu BiH. Kada je riječ o posebnim istražnim radnjama, u zakonodavstvo BiH suprvi put uvedene 1998. godine. Reformom 2003. godine lista posebnih mjera seznatno poširila, a za njihovu primjenu zahtjeva se postojanje osnova sumnje dok jenovelom 2008. godine izmjenjen katalog kaznenih djela za koja se mogu primijenitiposebne istražne radnje. Profesorica Sijerčić-Čolić se osvrnula na dvojbe koje suse pojavile oko pitanja pribavljanje podataka o tzv. listingu (bilježenju telefonskihrazgovora bez nadziranja sadržaja razgovora), odnosno oko pitanja radi li se ukonkretnom slučaju o posebnoj istražnoj radnji, koju može naložiti samo sud ilije može zatražiti i tužitelj. Profesorica je zaključila da razvoj ovih mjera ide zaefikasnošću kaznenog postupka umjesto za zaštitom ljudskih prava.Prof. emeritus dr. Momčilo Grubač, profesor Pravnog fakulteta UniverzitetaUnion Beograd, je, izlažući temu Organizirani kriminal u Srbiji, naglasio kakoje organizirani kriminal fenomen novijeg datuma u Srbiji, a kao ključnu točkunavodi atentat na srbijanskog premijera Zorana Đinđića 2003. godine koji je bioreakcija na pripreme tadašnje Vlade za borbu protiv organiziranog kriminala.U Srbiji su posljednjih godina ustanovljeni posebni sudovi tj. specijalni odjelredovnog suda pri beogradskom okružnom sudu, doneseni su antikorupcijskizakoni, osnovane agencije i savjeti za borbu protiv korupcije. Profesor Grubačsmatra da bi težište borbe i aktivnosti protiv organiziranog kriminala trebalo bitina preventivnim mjerama, međutim o tome nitko ne razmišlja jer se svi višebave posljedicama nego uzrocima, a efikasnu mjeru vidi u poduzimanju mjeraprevencije kroz rigoroznu kontrolu činovnika.231

Marija Pleić, Ivan Vukušić: Međunarodni simpozij iz kaznenog prava suzbijanje organiziranog...Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 47, 1/2010., str. 229.-232.Tijekom rasprave otvorilo se pitanje korištenja dvostrukog državljanstva radiizbjegavanja kaznenog postupka, a u kontekstu aktualne situacije u RepubliciHrvatskoj, BiH i Srbiji te je naglašena potreba za reformom ekstradicijskog prava.Utvrđeno je i kako, za razliku od SR Njemačke, koja je odredila nedodirljivopodručje privatne sfere u koje je zabranjeno zadirati prisluškivanjem i drugimistražnim radnjama, BiH nema izbalansirane odredbe te jasnu diskusiju i praksuu tom smislu.Mr. sc. Antonija Dragičević, asistentica na Katedri za kazneno pravo Pravnogfakulteta u Splitu, izlagala je o Kaznenom progonu i sankcioniranju korupcije u RHs naglaskom na mjeri oduzimanja imovinske koristi. Za borbu protiv korupcije prijesvega mora postojati politička volja koja je kod nas izražena u nizu dokumenata teadekvatan normativni i institucionalni okvir. Jedan od normativnih instrumenataje mjera oduzimanja imovinske koristi koja je najnovijim izmjenama 2008. godineproširena, a u opći dio Kaznenog zakona unijeta je definicija imovinske koristi.Međutim, postavlja se pitanje ustavnosti novog zakonskog rješenja s obzirom dadovodi do inverzije tereta dokazivanja, a sporan je i stupanj vjerojatnosti označensintagmom «učiniti vjerojatnim» da je podrijetlo počiniteljeve imovine zakonito.Mr.sc. Dragičević se osvrnula i na procesne odredbe o oduzimanju imovinskekoristi, a na kraju svog izlaganja je iznijela statističke podatke TransparencyInternationala o indeksu percepcije korupcije za RH .Doc. dr. sc. Saša Šegvić, docent na Katedri za Ustavno pravo Pravnog fakultetau Splitu, je govorio o Antiterorizmu u kontekstu borbe protiv organiziranogkriminala naglašavajući kako organizirani kriminal i terorističke skupine koristeiste metode, te da je sve veća zabrinutost zbog „novog terorizma“ najopasnijei najbezobzirnije vrste kojeg odlikuju nacionalna netrpeljivost i islamskifundamentalizam. Ističe Al-Qaidu kao najveću terorističku skupinu današnjice,umreženu kao korporaciju, „korporaciju svetog rata.“ S obzirom da se mijenjakoncept terorističkih organizacija postavio je pitanje kako ih procesuirati te kojeje zaštićeno dobro napadnuto, država, imovina...?Posljednji je referat, pod nazivom Zaštita svjedoka u postupcima za kaznenadjela organiziranog kriminaliteta, izložio mr. sc. Matko Pajčić, asistent na Katedriza kazneno procesno pravo Pravnog fakulteta u Splitu. U svom predavanjuposebno se osvrnuo na pojam ugroženih svjedoka, na međunarodne izvore ozaštiti svjedoka, postupovnu zaštitu uređenu Zakonom o kaznenom postupku,izvanpostupovnu zaštitu sadržanu u Zakonu o zaštiti svjedoka te uvjetimaza njihovu primjenu. Govoreći o postupovnoj zaštiti u praksi međunarodnihsudova posebno je važna presuda Europskog suda za ljudska prava Doorson vs.Nizozemske kojom je utvrđeno da se osuda ne smije temeljiti u cjelosti i/ili uodlučujućoj mjeri na iskazu anonimnog svjedoka.U završnoj raspravi prof. Schomburg je još jednom istaknuo važnost institutazapljene imovinske koristi u borbi protiv kriminaliteta, ali i dvojbe oko ispravnostipostojećih rješenja pogotovo kada je riječ o zapljeni imovine članovima obiteljipočinitelja navodeći kao primjer slučaj Čerkez.232

UPUTE AUTORIMA»asopis objavljuje radove koji se recenziraju i one koji ne podlijeæu recenzentskompostupku. Recenziji podlijeæu radovi koji se kategoriziraju (izvorni znanstveni Ëlanak, prethodnopriopÊenje, pregledni Ëlanak, izlaganje sa znanstvenog skupa, struËni Ëlanak). Recenzije suvanjske i anonimne. PrihvaÊanje kategoriziranih Ëlanaka za objavljivanje obvezuje autora da istiËlanak ne smije objaviti na drugom mjestu bez dopuπtenja uredniπtva Ëasopisa ako je ono Ëlanakprihvatilo, a i tad uz podatak o tome gdje je prvi put Ëlanak objavljen.Dostavljeni radovi moraju zadovoljiti sljedeÊe kriterije:1. Rad mora biti dostavljen na disketi napisan u MS WORD-u, WORD PERFECT-u,i u ASCII standardu (‘Text-only’ ili ‘Rich Text Format’). Uz disketu se dostavljaju i 3 (tri)primjerka rada. Samo 1 (jedan) primjerak sadræi na sredini naslovne stranice u zaglavlju ime iprezime autora, zanimanje (zvanje), te naziv ustanove u kojoj radi, ostala dva primjerka radasadræavaju samo naslov rada bez osobnih podataka.2. Opseg rada ograniËen je, u pravilu, do 1,5 autorska arka (16 stranica Ëini jedan autorskiarak).3. Tekst se piπe u dvostrukom proredu tako da jedna stranica ne moæe imati viπe od 34retka koji sadræi 60 slovnih znakova. Na lijevoj strani svake stranice ostavlja se margina πirinenajmanje tri centimetara.4. Naslov rada mora biti koncizan i istovremeno informativan. Uz rukopis je potrebnopriloæiti popis literature koju je autor koristio prilikom pisanja rada kao i objaπnjenje o znaËenjuupotrebljenih kratica i simbola. Ukoliko rad sadræi tablice one moraju biti pregledno i korektnoprireappleene, te uredno opisane (broj, naslov, legenda).5. Biljeπke se posebno prilaæu rukopisu.6. Radovi koji se recenziraju moraju sadræavati saæetak (najviπe do 250 rijeËi) napisanimu treÊem licu, u kojem se skraÊeno predstavlja sadræaj Ëlanka i rezultati istraæivanja prezentiraniu Ëlanku. Autor je duæan dostaviti i prijevod saæetka na jednom od svjetskih jezika. Ukoliko jerad pisan na jednom od svjetskih jezika, saæetak mora biti na hrvatskom jeziku.7. Rad ne smije biti veÊ objavljen ili u tom cilju upuÊen drugom Ëasopisu.235