Artykuł recenzowanyStreszczenieW obliczu pozytywnych światowych doświadczeń w zakresie realizacji projektów partnerstwa publiczno-prywatnegoniezwykle ważnym zadaniem jest likwidacja występujących problemów i barier w Polsce, których jestjeszcze bardzo wiele. Można z całym przekonaniem stwierdzić, że to one przyczyniły się do tego, że do końca2008 roku w Polsce żaden projekt nie został zrealizowany zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą o PPP. Bezwątpienia partnerstwo jest rozwiązaniem, które można wykorzystać w wielu dziedzinach, ale tylko wówczas,kiedy podstawą będą jasne i logiczne przepisy prawa oraz determinacja interesariuszy tego przedsięwzięcia.SummaryIn the light of positive experiences all over the world, concerning the implementation of PPP projects,an extremely important task is to get rid of the barriers and problems occurring in Poland, which are stillnumerous. One can state, totally convinced, that they contributed to the situation in which, by the end ofthe year 2008, no project had been implemented in Poland in line with the Act of law on PPP then binding.Undoubtedly, partnerships are solutions which may be used in many areas, but only when the basis for themwould be clear and logical regulations of law, as well as determination of stakeholders in such undertakings.Korzyścii bariery rozwojupartnerstwa publiczno--prywatnegoANNA MATUSZEWSKAAsystentka w Państwowej Wyższej Szkole Zawodowejim. Prezydenta Stanisława Wojciechowskiego w Kaliszu,doktorantka Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu24W obliczu pozytywnych światowych doświadczeńw zakresie realizacji projektów PPP niezwykleważnym zadaniem jest likwidacja występującychproblemów i barier w Polsce, których jest jeszczebardzo wiele. Można z całym przekonaniem stwierdzić,że to one przyczyniły się do tego, że do końca2008 roku w Polsce żaden projekt nie został zrealizowanyzgodnie z obowiązującą wówczas ustawąo PPP. Bez wątpienia partnerstwo jest rozwiązaniem,które można wykorzystać w wielu dziedzinach, aletylko wówczas, kiedy podstawą będą jasne i logiczneprzepisy prawa oraz determinacja interesariuszytego przedsięwzięcia.Bariery w rozwoju PPPNajczęściej spotykane czynniki, które hamują rozwójwspółpracy publiczno-prywatnej to:• ograniczony dostęp partnerów prywatnychdo rynku kapitałowego (zwykle to oni finansująrealizację przedsięwzięcia) i trudności w pozyskiwaniuśrodków zwrotnych (kredyty, pożyczkiitp.); bardzo często uniemożliwia to podjęciewspółpracy;• ostrożne angażowanie się banków w finansowanieprzedsięwzięć, które z braku podobnych doświadczeńtraktują jako obarczone dużym ryzykiem;• skomplikowanie i czasochłonność przedsięwzięćPPP;• słabe przygotowanie merytoryczne i niewystarczającabaza intelektualna decydentów politycznychi publicznych, poziom kultury organizacyjnej,który uniemożliwia otwarcie na nowe formywspółpracy z kapitałem prywatnym 1 ; PPP wymagasolidnego przygotowania administracji, istotnieprzewyższającego poziom wymagany przy zamówieniachpublicznych 2 ; potwierdzeniem tegoargumentu są badania przeprowadzone w dniachod 2 marca do 7 kwietnia 2009 roku przez InstytutBadania Opinii Gfk Polonia; celem badaniabyła odpowiedź na pytanie, czy samorządowcyzamierzają korzystać z PPP po wejściu w życienowej ustawy; 94 procent badanych kierownikówbiur, referatów i wydziałów zajmującychsię inwestycjami w urzędach miejskich, wojewódzkich,marszałkowskich i starostw przyznaje,że nigdy nie korzystało z modelu współpracy,komunikacja <strong>publiczna</strong>
analizy i opinieSkomplikowane i niezrozumiałe przepisy i procedury22%Złe przepisy i proceduryBrak wykwalifikowanej kadry w podmiotach publicznychBrak zainteresowania przez partnerów prywatnychPodejrzenie o korupcję, „układy”Silny spór społecznyWysokie koszty analizy ekonomiczno-prawnejBrak specjalistów i doradców w dziedzinie PPPInne, jakieTrudno powiedzieć, nie wiem2%10%8%8%8%8%8%8%44%Wykres 1. Czy samorządowcyzamierzająkorzystać z PPPpo wejściu w życienowej ustawy?Źródło: Badania przeprowadzonew dniach od 2 marcado 7 kwietnia 2009 roku,przez Instytut Badania OpiniiGfk Polonia, www.egospodarka.pl.jakim jest PPP; za główny powód takiego stanu22 procent respondentów uznało skomplikowaneprzepisy i procedury, 10 procent twierdzijednoznacznie, że przepisy są złe; kolejne barieryto: (8 procent) brak zainteresowania ze stronypartnerów prywatnych, (8 procent) brak wykwalifikowanejkadry, (8 procent) podejrzeniakorupcyjne, kolejne 8 procent badanych wskazałona wysokie koszty analiz prawno-ekonomicznych;w całym badaniu szczególną uwagę zwracaodsetek osób (44 procent), który wstrzymałsię od udzielenia odpowiedzi na pytanie. Możnaprzypuszczać, że taka postawa oznacza brakwiedzy w tym zakresie 3 ;• opór w podejmowaniu decyzji, których znacząceefekty można zaobserwować dopiero po kilku lubkilkunastu latach;• różny zasięg czasowy okresu realizacji inwestycjii programów politycznych; realizacja projektów inwestycyjnychodbywa się w długim okresie czasu,kiedy prowadzone są negocjacje, zawieranie kontraktówitd., natomiast cykl wyborczy to z reguły4 lub 5 lat 4 ; sytuacja taka powoduje prowadzeniepolityki tzw. małych kroków, która wzbrania sięprzed podejmowaniem długookresowych decyzjiw obawie przed krytyką opinii publicznej (elektoratwyborczy);• trudności w połączeniu kapitału prywatnego i publicznego;• traktowanie formuły PPP jako niekonwencjonalnejmetody finansowania projektów 5 ;• kwestia podziału zadań i ryzyka przy realizacjiprzedsięwzięcia;• deficyt zaufania obywateli do organów władzy publicznej6 – często przeciętny obywatel kojarzy PPPz korupcjogennym stykiem biznesu i polityki;• sprzeciwy społeczne – społeczeństwo może z oporempodchodzić do sytuacji, w której jest zobowiązanedo płacenia za usługi, które dotychczas niebyły płatne, bądź sytuacji, w której trzeba za danąusługę płacić więcej niż dotychczas;• brak wzajemnego zrozumienia – strona prywatnaczęsto zapomina o zasadach, na jakich działają samorządy,podmioty publiczne natomiast nie zawszesą świadome, że dany projekt konkuruje z innymi– na globalnym już rynku; założeniem partnera prywatnegojest bowiem taka realizacja przedsięwzięcia,która zapewni zwrot włożonego kapitału dla swoichakcjonariuszy; z tego względu ogromnym sukcesemjest nawiązanie dialogu, którego wynikiem będzierealizacja inwestycji w taki sposób, aby wymaganiastron były zrównoważone 7 ;• obawa grup odgrywających istotną rolę w społeczeństwieo własne interesy, np. obawa związków zawodowychpracowników sektora publicznego o utratępracy, obawy stowarzyszeń ekologicznych,• zawiłość przepisów, które zniechęcają do działania 8 ,• realizacja inwestycji w formule PPP ze swej istotywiąże się z ponoszeniem kosztów transakcyjnych,które są wyższe niż przy tradycyjnych zamówieniachpublicznych 9 ,• trudności w przygotowaniu prawidłowych umóww ramach PPP, co najczęściej wiąże się ze skomplikowanymi długotrwałym charakterem przedsięwzięcia,• krytyka zbyt ogólnego charakteru ustawy o PPP;w uzasadnieniu do projektu ustawy o PPP znajdujesię następujący zapis: W każdym możliwym przypadkuw projektowanej ustawie pozostawia się stronomumowy możliwość elastycznego konstruowaniapartnerstwa, odsyłając do ogólnego systemu prawaobowiązującego w Polsce, a także do dobrych praktyki wzorców postępowania, bez nakładania obowiązkówustawowych 10 .Taka dobrowolność może stanowić dużą przeszkodęw stosowaniu zapisów tej ustawy, gdyż brak jednoznacznychprzepisów rodzi obawy przed ponoszeniemodpowiedzialności. Samorządowcy nie chcąodpowiadać przed organami nadzoru za ewentualnąnadinterpretację przepisów.Szanse upatrywane w rozwoju PPPWymienione problemy i bariery związane z realizacjąprzedsięwzięć w ramach PPP nie mogą zniechęcaćdo podejmowania prób w tym zakresie. Tym bardziej,że PPP jest rozwiązaniem tańszym o 15-17 procentniż tradycyjna metoda realizacji inwestycji, a jegostosowanie może być szansą na:25nr 3/2010