PUBLICADMINISTRATIONHERBERT A. SIMONCarnegie Institute of TechnologyDONALD W. SMITHBURGIllinois Institute of TechnologyVICTOR A. THOMPSONSyracuse UniversityALFRED A. KNOPF: NEW YORK

Герберт А.Саймон, Дональд У.Смитбург,Виктор А.ТомпсонМЕНЕДЖМЕНТВ ОРГАНИЗАЦИЯХСокращенныйспереводанглийскогоОбщая редакция — академик А.М.Емельянов,вступительная статья — профессор В.В.Петрови профессор Н.С.СлепцовМоскваРАГС«Экономика»1995

ББК 65.9 (7США)CISКнига выпущена при содействии Международной школыуправления "Интенсив" Российской Академиигосударственной службыпри Президенте Российской ФедерацииПеревод с английского Л.В.Калинкиной, Г.М.Квашнина, В.М.ЛакееваРедакторы Н.И.Балашова, Н.Н.БарышниковаФедеральная программа книгоиздания РоссииD.Smithburg, V.Thompson© Перевод Л.В.Калинкиной,Г.М.Квашнина, В.М.Лакеева, 1995© Оформление, издательствоISBN 5—282—01840—3 "Экономика", 1995

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХОГЛАВЛЕНИЕНОВЫЕ ТЕНДЕНЦИИ В ОРГАНИЗАЦИОННОМ УПРАВЛЕНИИ 7ПРЕДИСЛОВИЕ 15Глава 1. ЧТО ТАКОЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ? , 21Природа управления 22Административное управление 25Расширение масштабов управления 30Управление как предмет изучения 35Цели теории административного управления 37Глава 2. ПОВЕДЕНИЕ ЧЕЛОВЕКА И ОРГАНИЗАЦИЯ 43Характерные черты поведения в организациях 43Воздействия на. предпосылки поведения 54Внешние воздействия 56Влияние формальной 'и неформальной организации 68Характер организационных воздействий 72Заключение: индивидуум и организация 80Глава 3. СТРОИТЕЛЬНЫЕ БЛОКИ ОРГАНИЗАЦИИ: ФОРМИРОВАНИЕГРУПП 81Структурные подразделения организации 81Роль лидера 93Заключение 102Глава 4. СТРОИТЕЛЬНЫЕ БЛОКИ ОРГАНИЗАЦИИ: ГРУППОВЫЕЦЕННОСТИ 103Типичные групповые ценности 105Как защищаются ценности 113Методы сохранения целостности организации 115Глава 5. РАЗДЕЛЕНИЕ ТРУДА: РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ФУНКЦИЙ МЕЖДУИНДИВИДУУМАМИ 125Причины существования пирамидальной структуры 125Значение разделения труда 128Почему специализация влияет на эффективность и цели 132Планы разделения труда 141Заключение 146Глава 6. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ: ВЛАСТНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ 147Значение понятия "властные полномочия" 147Властные полномочия и разделение трудаПочему люди подчиняются152156Глава 7. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ: КОММУНИКАТИВНЫЕПРОЦЕССЫ 169Роль обмена информацией в организации 169Элементы системы обмена информацией 173Барьеры на пути эффективного обмена информацией 180Заключение 193

ОГЛАВЛЕНИЕГлава 8. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ: ОРГАНИЗАЦИЯКОММУНИКАТИВНЫХ ПРОЦЕССОВ 195Организация распространения информации 195Методы контроля и согласования 199"Память" организации 205Информационные подразделения 207Заключение 209Глава 9. КРУПНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ: ТЕНДЕНЦИЯ К ЦЕНТРАЛИЗАЦИИ 211Организационные решения как составные (групповые) решения 211Тенденция к централизации 222Глава 10. КРУПНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ: МЕЖГРУППОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ 231Конфликт и сотрудничество 231Положение разноуровневых подразделений одинакового профилядвойной субординации 235Некоторые аспекты проверки, ведущейся подразделениямис централизующими функциями 237Отношения между центральными учреждениями и их периферийнымиподразделениями 240Заключение 247Глава 11. ОЦЕНКА УПРАВЛЕНИЯ: ЭФФЕКТИВНОСТЬ 249Значение эффективности 249Эффективность и организационное равновесие 258Измерение эффективности 263Эффективность и бюджет 267Заключение 271Глава 12. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ: МЕХАНИЗМЫФОРМАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ 273Механизмы судебного контроля 274Подотчетность перед законодательной властью 283Механизмы иерархического контроля 294Заключение: механизмы формального контроля 301Глава 13. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ: МЕХАНИЗМЫНЕФОРМАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ 303Типы неформального контроля 303Ответственна ли бюрократия? • 316Усиление процедур подотчетности 317Заключение 323ПРЕДМЕТНЫЙ УКАЗАТЕЛЬ 325

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХНОВЫЕ ТЕНДЕНЦИИ В ОРГАНИЗАЦИОННОМУПРАВЛЕНИИЭффективный менеджмент, несомненно, является ключевойпредпосылкой успешного функционирования организаций и в сферебизнеса, и в государственном, и в общественном секторе. Особенностьтекущего российского момента состоит в том, что прежниеуправленческие схемы уже не работают, а современные западныеподходы и методы еще невозможно полностью использовать внаших переходных экономических и политических условиях. Поэтомукаждый руководитель выбирает те элементы менеджмента, которые,на его взгляд, лучше всего подходят к конкретной ситуации и кажутсяему наиболее полезными для успешной работы. "Компоновка" иразработка на такой основе общей стратегии развития организации —исключительно индивидуальное, творческое дело, во многом определяемоеопытом и знаниями руководителя в области менеджмента.Независимо от того, функционирует ли организация в общественномили государственном секторе (университет, атомная электростанция,правительственное учреждение и т.д.) или она действуетв сфере бизнеса, руководителям приходится решать много общихуправленческих задач. Это и проблемы приемлемого балансавласти в организациях, и решения по управлению персоналом, ивопросы создания эффективных процедур прохождения решений, ит.д. Эти и многие другие проблемы составляют теоретический каркаснауки управления, хорошо развитой и используемой на Западеи явно недостаточно освоенной у нас.В отличие от частных структур, действующих в жесткой рыночнойсреде и поэтому четко ориентированных на быстрое усвоениеэффективного менеджмента, государственные и общественные организациипридают пока менеджменту недостаточное значение. Иэто объяснимо: будучи звеньями единой административно-государственнойсистемы, эти организации еще слабо подготовлены к работе"напрямую" с рынком. В тех случаях, когда руководители государственных(общественных) структур восприняли идеи значимостименеджмента, отсутствие необходимой законодательной базыи консерватизм, в целом присущий этой системе, затрудняют переходк более эффективному управлению.

8 НОВЫЕ ТЕНДЕНЦИИ...В то же время, как показывает западный опыт 80-90-х годов,неизбежны диалог между правительственными и общественнымиструктурами с одной стороны и частным сектором — с другой, постепеннаятрансформация государственных организаций на базеидей предпринимательства и менеджмента. Сегодня еще многиеруководители государственных организаций полагают, что все проблемыупираются в недостаточное финансирование и автоматическибудут разрешены в дальнейшем с увеличением централизованныхфинансовых ассигнований. Однако опыт Запада показываетявную необоснованность таких надежд. Решающая роль в улучшениирезультатов деятельности организаций — от Белого дома в Вашингтонедо небольшой больницы в Новой Зеландии — связываетсяскорее с эффективным менеджментом, чем с увеличением налоговыхпоступлений или сокращением численности персонала.Сегодня правительства многих развитых стран активно привлекаютконсультантов-менеджеров и консалтинговые фирмы с целью реорганизацииправительственных служб и учреждений. Так, правительствоВеликобритании консультируют известные фирмы AndersenConsulting and Booz Allen. Еще во времена М.Тэтчер в составе правительствабыли созданы специализированные подразделения по проблемаморганизационной эффективности, финансовому менеджментуи аудиту государственных организаций. Одним из первых политиковСША, присоединившихся к этому движению, был Б.Клинтон — тогдашнийгубернатор штата Арканзас. Уже будучи президентом,Б.Клинтон поручил ведение своих ежедневных дел бизнесмену Э.Бауэлсу,который разработал специальную схему делового распорядкадня, исключающую второстепенные дела. На уровне правительствавсю работу по распространению практики эффективного менеджментав государственном секторе возглавил вице-президент А.Гор.Какие конкретные идеи менеджмента из сферы бизнеса былипризнаны в 90-е годы наиболее конструктивными и успешно использовалисьдля трансформации государственного сектора?Во-первых, это идея глубокой организационной перестройки,предполагающая переход от многоуровневых, пирамидальных организацийс составляющими их административными структурами кнебольшим горизонтальным образованиям. На практике это означает,что крупная организация численностью 500-600 человек преобразуетсяв сеть ассоциативных структур численностью 50-60 человек.При этом отношения между новыми образованиями строятсяне на основе ответственности и контроля, а на базе прибыли, издержеки обновления. Подобная трансформация уже активно осуществляетсяна правительственном уровне в США, где гигантские

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХпо численности правительственные учреждения трансформируютсяв небольшие управляемые подразделения 1 .Используя развиваемую в данной книге терминологию (гл. 5, 6),можно утверждать, что организации холдингового типа в большейстепени соответствуют динамичной рыночной среде, чем крупныестатичные унитарные организации. Указанный переход к сети небольшихпо размерам структур ведет к снижению информационных иорганизационных издержек, в то же время резко увеличивая возможностиих соприкосновения и взаимодействия с рыночной средой .Меняется и стратегия формирования бюджетов. В традиционнойиерархической организации бюджеты каждого уровня агрегировалисьи в конечном счете контролировались в административном порядкеодним из ее высших руководителей. В сети небольших автономныхорганизаций не происходит агрегации бюджетов и отсутствуетадминистративный контроль за их исполнением. Бюджет каждойорганизации формируется и управляется отдельно, а методикипо его составлению заимствуются из сферы бизнеса.Однако в специфических российских условиях переход к холдинговой,сетевой форме оршнизации должен поддерживаться сильной системойцентрализованного финансового контроля. В ином случае, как эточасто и происходит , слишком самостоятельная политика отдельныхподразделений может привести к краху всей холдинговой структуры.Современное положение в области компьютерного обеспечения позволяетосуществлять оперативный финансовый контроль над крупнымиорганизациями и своевременно вносить необходимые коррективы.Во-вторых, наряду со структурной перестройкой организаций параллельноидут преобразования и в сфере финансов. Их цель — усилениефинансовой самостоятельности, поиск новых источников формированиябюджета, стремление более эффективно оперировать имеющимися финансовымиресурсами . Еще в 80-е годы границы финансового менеджментабыли строго очерчены сферой частного бизнеса. Муниципальные органы,госпитали, школы, благотворительные и иные фонды отвечали в основномза исполнение бюджетов и в гораздо меньшей степени за их приращение.В 90-е годы благодаря введению новых правил эти некоммерческиеорганизации стали активно выходить на финансовый рынок. Так,1Gurus in Government // The Economist. 1995. May 20. P. 25-26.2Miles R. and Snow C.Network Organizations: New Concepts for New Forms //California Management Review. 1986; Larsson S. New Dimensions in OrganizingIndustrial Networks // International Journal of Technology Management. 1993. P. 39-58.3См.: Коммерсант*. 1995. 21 марта. С. 27-40.4Axelrod D. Budgeting for Modern Government. N.Y.: St. Martin Press, 1988; WildavskyA. The New Politics of the Budgetary Process. Glenview, IL: Scott, Foresman, 1988.

JO НОВЫЕ ТЕНДЕНЦИИ...финансы небольшого округа Орандж в Калифорнии, США, были многократноувеличены благодаря удачным операциям с ценными бумагами.В конечном счете финансовые, как и организационные, преобразованиянаправлены на увеличение "точек соприкосновения" государственных иобщественных структур с рыночной средой.Сегодня федеральное правительство США и правительстваштатов пытаются ввести нечто вроде "контрактного менеджмента",который предполагает финансирование в официально принятыхконтрактах конкретных функций служащего, тестов по проверкеего работы, размера оплаты, зависящего от результатов еготруда, и др. В ряде штатов, например, менеджеры в общественныхорганизациях могут получать значительные премии за качественноевыполнение работы.Широкое внедрение контрактного менеджмента предусматривает,что результаты работы правительственных служащих можноизмерить и протестировать. Такого рода количественные оценкивозможны только в случае, когда та или иная конкретная деятельностьвообще подвержена сегментированию, т.е. может быть отделенаот других видов деятельности. Таким образом, чрезвычайноразвитая в частном бизнесе идея сегментации рынка при переносев государственный и общественный секторы предстала как идеясегментации деятельности служащих. Это в свою очередь позволилосформулировать критерии эффективности работы правительственныхслужащих в таких отраслях, как, например, защита окружающейсреды, которые ранее в принципе не поддавались структурированию.Наконец, следует отметить и максимальное усиление ориентациив работе правительственных служб различного уровня на клиента,потребителя. То, что является аксиомой для частного бизнеса,только в последние годы официально провозглашено основнойзадачей таких служб. С этой целью из практики бизнеса заимствованыстандарты обслуживания, техники и методики, выявляющиестепень удовлетворенности клиентов, и многое другое.Итак, несмотря на различия между частным бизнесом и государственнымили общественным сектором, последний с успехом воспринялмногие идеи делового менеджмента 80-90-х годов. Это позволило, содной стороны, усилить рыночную ориентацию правительственныхструктур, а с другой стороны, "задействовать" энергию и факторымотивации управленцев всех уровней. Дух предпринимательства, атакже сопутствующие ему знания и навыки приобретают сегодня дляправительственных служащих и менеджеров общественных организацийвсе большую значимость.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ У/Как известно, организационное управление в конечном счете призваноспособствовать повышению эффективности работы корпораций,фирм или правительственных учреждений. Другими словами, оно призванопривести структуру и стратегию организации в соответствие сменяющимися финансовыми, политическими, технологическими и другимиусловиями. Именно в этой связи в последнее время на Западе активноговорят об организационном и финансовом реструктурированииили "реинжиниринге" организаций 1 . Но прежде чем пойти на такиезначительные изменения, руководитель или высшие менеджеры организациидолжны ясно представлять: чем в принципе является организация?Какие элементы и отношения в организации необходимо изменить?В специальной научной литературе имеется много точек зренияна природу, структуру и функции организаций. Среди наиболееизвестных — экономические, институциональные, адаптационныетеории организаций . Однако в основном они имеют сугубо теоретическуюнаправленность. В практическом отношении, т.е. с точкизрения управления организациями, интерес представляет пониманиеорганизации как системы кооперативного поведения людей.Такой социологический по сути подход к организации коренитсяеще в классических трудах М.Вебера, Э.Дюркгейма, Т.Парсонса.Предлагаемая читателю книга "Менеджмент в организациях"принадлежит к числу фундаментальных работ в этой области, аодин из ее авторов — профессор Герберт Саймон — был удостоенНобелевской премии по экономике за разработку концепции "экономическогобихевиоризма". Ее основной смысл сводится к тому,что структура организаций и принятие внутриорганизационныхрешений рассматриваются с точки зрения группового кооперативногоповедения.Еще в 50-е годы Г.Саймон выдвинул тезис, что решения в организацияхпринимаются ее членами коллективно, а их способностик рациональным действиям ограничиваются приобретенными ранеепредубеждениями, симпатиями, личными устремлениями людей итакими психологическими ограничителями, как емкость памяти искорость обработки информации. Развитая в более поздних работахTransforming the Organization. London: McGraw Hill. 1994.2March J. and Simon H. Organizations. New York: John Wiley, 1958; Perrow СComplex Organizations: A critical essay. New York: Random House. 1986; Quinn J.Intelligent enterprise. New York: Free Pro— 1992.

12 НОВЫЕ ТЕНДЕНЦИИ...Г.Саймона 1концепция принятия решений на микроэкономическомуровне в полной мере применима к системам и технике планирования,бюджетной работы и контроля, которыми пользуются как вбизнесе, так и в государственной администрации. Поэтому предлагаемаякнига может быть полезна как менеджерам в сфере бизнеса,так и управляющим в правительственных структурах.На наш взгляд, книга "Менеджмент в организациях" интереснапрежде всего тем, что в ней обсуждаются реальные организационныепроблемы. Те, кто работал в крупных государственных структурах,знают, насколько важны неформальные каналы общения, прямой доступк начальству, знание "тонкостей" взаимоотношений, напримеркому и с кем принято ходить на обед и т.д. Эти и множество другихнаблюдений из практической жизни ценны не только сами по себе,но главным образом потому, что они служат основой для пониманиярассматриваемых в книге сложных теоретических проблем. Так,обобщение реалий, подобных отмеченным выше, привело авторов кдетальному обсуждению такой фундаментальной проблемы, как организационная(корпоративная) культура.Многие разделы книги крайне актуальны для практики российскогоменеджмента. Еще несколько лет назад чисто теоретический интересдля нас представляли проблемы баланса власти в организациях,механизм отправления и делегирования властных полномочий. Сегодня,когда происходит активное перераспределение полномочий и ответственностимежду федеральной и региональными властями, когдаидет процесс становления акционерных обществ и крупных частныхпредприятий, теоретические вопросы структурирования и делегированиявласти имеют несомненную практическую ценность.Большой интерес вызывают главы книги, в которых обсуждаютсяпричины и механизмы централизации. Почему для централизации, например,на уровне президента отбираются одни виды деятельности, ане другие? Каков вообще должен быть предел централизации власти науровне президента, губернатора, исполнительной власти? Что должновходить в полномочия местных властей? Эти вопросы кажутся исключительноактуальными для российской действительности. Но оказывается,что это все уже обсуждалось много лет назад, и книга дает возможностьпознакомиться с конечными результатами этих дискуссий.Еще одно несомненное достоинство книги — использованиефундаментальных научных выводов при анализе практических организационныхпроблем. Так, обсуждение вопросов властных полномочийведется на базе достижений психологии, а рассмотрение1Simon H. Models of Bounded Rationality. Vol. 1-2. Cambridge, London. 1982.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 13административной ответственности — с учетом специфики бюджетногоконтроля в крупных организациях. Таким образом, отечественныйчитатель, заинтересованный в поиске ответов на реальныеорганизационные проблемы, может получить, на наш взгляд, некотороеудовлетворение и пользу от чтения данной книги.Публикуемая книга "Менеджмент в организациях" — это нетолько введение в курс организационного управления, но и учебникпо новой для нас дисциплине "административное управление"(public administration). Точный смысловой перевод этого выраженияна русский язык с учетом отечественных реалий вызвал определенныетрудности, поскольку структурирование системы власти и разграничениесфер компетенции федеральных и местных структур вСША уже давно оформилось, а у нас еще находится в стадии становления.Прямой же перевод термина public administration как "государственноеуправление", "общественное управление" или "социальноеуправление" не кажется нам удачным применительно к целямкниги из-за негативных ассоциаций этих выражений с прежнейидеологизированной социальной наукой. Очевидно, по этим же причинамв некоторых отечественных публикациях данный термин переводитсякак "социальное администрирование", что, на нашвзгляд, также не органично, но уже с точки зрения русского языка.Что же представляет собой public administration в содержательномплане? Прежде всего необходимо отметить, что на Западе этаспециальность является основной при подготовке администраторови консультантов для работы в некоммерческих организациях, т.е. вправительственных учреждениях разного уровня, мэриях, муниципалитетах,школах, больницах, международных и общественныхорганизациях, разного рода фондах и т.д. По степени распространенностиэта специальность (master of public administration) вполнесопоставима с наиболее популярной специальностью в сфере управлениябизнесом (master of business administration).Проведенный анализ современных учебных и научных программ"public administration" показал, что их основное содержание —изучение административных механизмов успешного функционированияорганизаций. Эти механизмы складываются из следующихблоков: техника и методика планирования; формирование бюджетаорганизаций и контроль над ним; организационный анализ и организационноеповедение; управление персоналом. С учетом такого

14 НОВЫЕ ТЕНДЕНЦИИ...развернутого определения данный термин более корректно переводить,на наш взгляд, как "административное управление".Как следует из общего содержания учебного курса, в его основележат не просто сами по себе знания, а скорее применение знанийс целью решения конкретных социальных или государственных задач.Это в свою очередь требует глубокого понимания реальныхмеханизмов функционирования власти, взаимодействия бизнеса иправительства, внутренней структуры организаций, сложноговнешнего контекста и т.д. Поэтому столь большое внимание в этомкурсе уделяется анализу конкретных ситуаций.Очевидно, что своей прикладной направленностью американскийкурс административного управления значительно отличается от нашейаналогичной программы по государственному управлению. Основу последней,как правило, составляют общегуманитарные дисциплины —философия, политология, право, социология. Однако сегодня для многихбудущих управленцев более важны конкретные навыки составлениябюджета организаций, а не абстрактное знание принципов формированияфедерального бюджета.Какие основные дисциплины включает в себя двухгодичный курс поподготовке магистров административного управления в американскихуниверситетах? Прежде всего это дисциплины экономического цикла —макро- и микроэкономика, которые дополняются углубленной программойпо финансовому менеджменту для некоммерческих организаций.Далее, базовые дисциплины организационного цикла — организационныйанализ и организационное поведение, основное содержание которыхсобственно и представлено в данной книге. И наконец, третий уровеньсоставляют дисциплины, определяющие будущую специализациювыпускника, — национальная и международная безопасность, городскоехозяйство, сферы здравоохранения, образования и науки, защитаокружающей среды, международная экономика и др.Конечно, эти программы подготовки администраторов соответствуютсложившейся практике американской системы государственного управленияи, несомненно, отражают ее историческую и культурную специфику.Поэтому вряд ли можно непосредственно соотносить и сравниватьсистемы подготовки государственных управленцев в США и у нас.Нам еще только со временем предстоит создать свою полноценную системуобразования в этой новой сфере. И этот процесс будет идти тембыстрее и эффективнее, чем полнее мы сможем использовать накопленныйв данной области мировой опыт.В.В.Петров, Н.С.Слепцов

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 15ПРЕДИСЛОВИЕВ этой книге представлен один из подходов к вопросу об административномуправлении, который сложился у авторов книги инекоторых из их друзей сначала в практике управления, а затем вучебных аудиториях. Наше преподавание после нескольких лет работыв правительственных организациях с ясностью обнажило переднами две крупные проблемы учебного свойства. Первая проблемазаключается в том, как убедиться, что знания об управлении,которые мы передаем в процессе обучения, точно отражают реальныеявления и события, происходящие в правительственном мире,т.е. что это именно такие знания, какие фактически используютадминистративные работники. Вторая проблема — как передатьэти знания слушателю таким образом, чтобы вооружить его конкретнымпредставлением о поведении людей в правительственныхорганизациях, помочь ему воочию увидеть ситуации, в которых онмог бы оказаться в исключительных случаях (какие вообще могутпроизойти), и не допустить того, чтобы в его сознании сложилисьтакие абстрактные понятия, какие он не сможет затем воплотить вконкретную модель поведения.Читателю самому предстоит оценить, насколько мы разрешилиэти проблемы. Мы хотели бы, однако, указать на некоторые принципиальныеустановки, которых мы придерживались, стараясь придатькниге реализм и научность.1. Основные вопросы. Нынешнее положение в административномуправлении таково, что интерес здесь представляют три основныхвопроса. Первый — это вопрос о том, как должны быть организованыили реорганизованы основные правительственные структуры:федеральная, штатная и местная. Повышенный интерес кэтому вопросу возник в результате докладов Комиссии Гувера ипроводимых в нескольких штатах исследований о реорганизации.Второй — это растущее понимание того, что управление имеет"человеческий аспект", что оно затрагивает поведение людей. Значительнаячасть проводимых исследований по вопросам управленияпосвящена психологии поведения административного работника.Третий — это вновь возникший интерес к пересмотру традиционнойконцепции взаимоотношений между политикой и управлениеми к переоценке роли администратора в формировании политики.

16 ПРЕДИСЛОВИЕВ учебнике по государственному управлению все три вопроса должныбыть представлены комплексно. Чтобы познакомить читателя сважнейшими аспектами реорганизации, в нем должны рассматриватьсяосновные проблемы организации высокого уровня. Во избежание бесплодногоформализма и догматизма он должен прочно базироваться напсихологии человеческих отношений в организациях. Для обеспечениянепосредственной увязки с практическими проблемами, учебник долженсодержать анализ управления в его более широком политическоми государственном контекстах. Авторы данной книги полагают, что ниодин из этих комплексов вопросов не может быть рассмотрен в отрывеот других. В частности, мы считаем, что проблемы организации высокогоуровня и взаимосвязь управления и политики можно ясно понятьтолько в результате анализа основополагающих психологических процессов,происходящих в управлении. Исходя из этого, мы попыталисьсинтезировать все эти три проблемы посредством реалистического поведенческогоописания процессов управления.Во многих колледжах учебные курсы по управлению преподаютсябольшим группам студентов, которые имеют различную подготовку ипреследуют множество различных целей при получении образования.Для некоторых из них этот курс обучения окажется просто частьюобщей подготовки к обретению статуса просвещенного гражданина,другие будут рассматривать его как ступеньку к карьере на государственнойслужбе. Из этих последних некоторые надеются стать специалистамив вопросах управления, другие готовятся к работебухгалтера, инженера, экономиста или сотрудника службы здравоохранения,желая при этом дополнить свою основную специализациюнекоторыми знаниями методов управления. Среди студентов будут итакие, кто уже прослушал курс по американской системе государственногоуправления, в то время как другие — нет, некоторые из нихеще будут учиться на основном курсе, другие уже закончат его. Убольшинства из них будет маленький стаж работы или вообще никакого,но некоторые привнесут в курс обучения свой богатый опыт,полученный во время работы в качестве служащих или руководителейв правительственных учреждениях или в частном бизнесе.Сталкиваясь с проблемой установления лучшего взаимопониманияс читателями, мы старались всегда помнить о том, что административно-управленческаяорганизация — это группа людей, живыхлюдей из плоти и крови, которые ведут себя определенным образомотчасти под воздействием идей, предрассудков, личных качестви способностей, которые они привносят в организацию, а отчасти —под влиянием на них других членов административно-управленческойгруппы и общества в целом.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 17Существует серьезная опасность — особенно для читателя, не обладающегобольшим практическим опытом, — что он лишь "вызубрит"уроки административного управления на чисто терминологическомуровне. Вероятно, важно, чтобы словарный запас выпускникаколледжа, поступающего на государственную службу, содержал такиетермины, как "субординация и административный аппарат", "сфера(норма) контроля", "независимое регулирующее ведомство". Но длянего все может закончится весьма плачевно, если, заучив эту лексику,он так и не научится распознавать кроющиеся за ней явленияили оперировать ими, когда столкнется с этими явлениями в функционирующейорганизации. И он, несомненно, почувствует себя обманутым,если его научат с умным видом рассуждать о проблемах президентскогоправления, но не дадут практических подсказок, которыепомогли бы ему разобраться в функционировании небольшого конкретногоподразделения организации с самой низшей ступеньки егопервой должности. Для предупреждения подобной опасности необходимоудостовериться в том, что все абстрактные понятия непосредственносвязаны с конкретными реалиями — что все они имеют отношениек переживаниям и испытаниям реальных людей в реально существующихорганизациях.По этой причине на проблемах средних по размерам организацийв учебнике делается по меньшей мере такой же упор, как и на вопросахдеятельности крупных исполнительных учреждений. Читатель,освоивший механизм деятельности какого-либо подразделения правительственноговедомства — с учетом всех его взаимодействий с болеекрупными организациями и общей политической обстановкой, — в тоже самое время достигает и некоторого понимания проблем президентскогоили губернаторского правления. При этом от него требуетсязримо представить себе явления такого масштаба и такого рода, какиене полностью выходят за пределы его опыта, даже если этого опыта унего немного. Усвоив эти простые ситуации, он по крайней мере отчастибудет готов к гораздо более трудным ситуациям, которые складываютсяв крупных организациях. Противоположный образ действийоборачивается практически безнадежной педагогической задачей.2. Структура учебника. По только что изложенным причинаммы начинаем свой анализ с изучения отдельного человека и небольшихгрупп людей и пытаемся показать, как сложности поведенияв организациях могут быть разъяснены и истолкованы с помощьюнескольких основополагающих, почти на уровне обыденногосознания, понятий психологии и социологии. Наш метод основанна довольно сильной убежденности в том, что для большинства читателейэто будет восхождением от того, что они знают, к тому,

18 ПРЕДИСЛОВИЕчего они еще не знают. Это дает читателю возможность перенестина предмет управления уже имеющиеся у него знания о людях и обществе,вместо того чтобы рассматривать эту область как нечто новое,совершенно особое и не относящееся к другим аспектам жизни.Таким образом, если структура текста может оказаться внове для некоторыхпреподавателей, которые привыкли подходить к этой дисциплине"с другого конца", то мы убеждены, что для большинствачитателей построение материала покажется вполне естественным. Копределениям мы относимся очень серьезно. И призываем читателяпоступать так же. Переходя от конкретного к абстрактному, мы стараемсяобъяснить каждое новое слово из специальной лексики управления,пользуясь терминологией более простых поведенческих концепций,которые рассматривались раньше. Мы старались использоватьспециальные термины ясно и точно, чтобы избежать туманности,которая окружает обсуждение вопросов управления, когда бездумнооперируют такими понятиями, как "управленческий персонал","функциональная организация", "координация" и т.п.3. Наглядные примеры. Мы поощряем в читателе критическое отношениек наглядным примерам. Делая обобщения в вопросах управления,мы старались представить и примеры, на которых основываютсяэти обобщения (где такие примеры существуют). Иногда, в техслучаях, когда наглядные примеры недостаточно характеризуют ситуацию,мы постарались указать, какие необходимо провести эмпирическиеисследования, чтобы проверить наши предположения. Мы рассчитываем,что читатель подойдет к нашим бездоказательным обобщениямс такими же строгими критериями, с какими мы подошли к обобщениямдругих. Мы надеемся, что некоторые из наших читателей с воодушевлениемприсоединятся к нам в великой задаче вытеснения из теорииуправления беспочвенных фантазий и замены их реальными фактамии на место туманных рассуждений и иносказательной мудростипоставят обоснованные предположения, которые выдержат испытаниетрезвым размышлением и опытом. Мы, несомненно, рискуем тем, что помере дальнейшего развития теории управления многое из сказанного намив этой книге окажется чепухой. Но мы с радостью идем на такой риск.Повсюду, где это было возможно, мы постарались проиллюстрироватьсделанные нами выводы. Большинство наших иллюстративныхпримеров заимствовано из конкретного опыта, многие же (особенноте, которые относятся к организациям высокого уровня) — из тех событий,о которых читатель, вероятно, уже читал в газетах или в историческойлитературе. Используя такие примеры, мы ставили цельпроиллюстрировать, а не описать. Мы нигде не старались дать систематическоеописание официальных организационных структур фе-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 19дерального, штатного или местного уровня. Описательный материал,подробно рассказывающий читателю о том, как управлять конкретнымипроцессами в конкретных организациях (или как в соответствующихруководствах предписывается управлять ими), обычно устареваетили забывается к тому времени, когда у читателя возникает в нем потребность.Поэтому, хотя мы и постарались предложить читателю массуиллюстративного материала, тем не менее учебник носит скорееаналитический, нежели описательный характер. Мы считаем, что неимеет смысла пытаться включить в эту книгу все содержание "Кодексаправительства США" или подборку статутов всех штатов.4. Обучение практике управления. Мы не питаем никаких иллюзийотносительно того, что административно-управленческого работникаможно обучить в колледже. Существует весьма определенныйпредел, за которым развитие навыков обучаемого должно происходитьв условиях практического применения полученных знаний. Все,что может дать ему академическая учеба — но, конечно, жизненноважное "все", — это набор основных инструментов, которые позжеон научится применять для решения конкретных проблем. Средиэтих инструментов реальное знание того, как действительно осуществляетсяуправление, имеет по крайней мере настолько же важноезначение, как и знание того, как оно должно осуществляться. Чрезмернаяозабоченность достижением "идеального" или "желательного"административного решения может оказаться чреватой ошибками(поскольку в этой области истина в конечной инстанции все еще далеконе достижима) и помешать обучаемому по-настоящему подготовитьсяк реальностям управления, с которыми он позже столкнется.Обучая студентов тому, что должен делать советник президента, университетыне всегда учили их тому, как выполнять самые элементарныеобязанности, которые возлагает на них государственная служба.Сокрушительное разочарование, которое слушатели курса по государственномууправлению прежде так часто испытывали, должно служитьнам предостережением от такой опасности.Отсюда, как нам кажется, следует также, что средство от этого заключаетсяв более реалистическом анализе того, как люди ведут себяв организациях, почему они ведут себя именно таким образом и какследует учитывать их поведение, предписывая рецепты "излечения"организации от недугов. В курсе по административному управлениюна реальностях управления нужно делать такой же упор, какой современем стал делаться на политических реальностях в курсе по американскойсистеме правления и политическим партиям.Мы уверены, что изучение вопросов управления, построенноена такой основе, будет одинаково полезным как для студента, который

20 ПРЕДИСЛОВИЕхочет получить образование, чтобы просто стать просвещенным гражданином,так и для студента, желающего подготовиться к административно-управленческойкарьере. Мы уверены, что таким или подобным подходомследует руководствоваться и преподавателю, если он хочет обеспечитьэффективное обучение студента, у которого было мало опыта вобласти управления, и если он хочет осмысленно увязать теорию спрактикой при обучении студента, у которого уже был такой опыт.Работая над книгой, мы глубоко прониклись пониманием того, чтомы многим и премного обязаны нашим коллегам из административноуправленческогои научного мира и нашим студентам. Основную частьзнаний, полученных нами через неформальные каналы общения посвоей специальности, пришлось оставить без адреса, за исключением техслучаев, когда в сносках указаны некоторые источники наших идей. Мычувствуем себя особенно обязанными таким людям, как Пендльтон Херринг,Гарольд Стайн и Уильям Р. Дивайн, за то, что они предоставилинам или указали, где найти, ценный фактологический материал, которыймы использовали для иллюстраций. Мы особенно признательныпрофессору В.О.Ки младшему из Йельского университета за ценныйвклад в подготовку рукописи, г-дам Юджину Якобсону, Дэниелю Катцу,Натану Маккоби и Бену Уиллерману из Научно-исследовательскогоцентра Мичиганского университета за их внимательный критическийразбор некоторых психологических разделов текста, и г-же Руфь Бурилза тщательные поиски литературы и за ее замечания по первым вариантамработы. Компания "Макмиллан" любезно позволила нам использоватьнекоторые сюжеты из работы одного из авторов этой книги — "Административноеповедение?' (Administrative Behavior).Закон о сговоре, более мудрый в данном отношении, нежели традиционнаятеория управления, содержит положение, что три человекамогут нести ответственность за одно и то же деяние. Если что-либов этой книге заслуживает критики, то все трое из нас должны разделитьвину. Написание книги было для авторов самым приятным ипознавательным опытом сотрудничества. Мы будем удовлетворены,если при чтении этих страниц наши читатели постигнут хотя бы немногоеиз того, что узнали мы, когда их задумывали и писали.Г. А. С.Д.У.С.В.А.Т.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 21Г л а в а 1ЧТО ТАКОЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕУПРАВЛЕНИЕ?Когда два человека совместными усилиями передвигают камень,который в одиночку с места не сдвинуть, то здесь уже возникаютзачатки управления. Простое действие приобретает два основополагающихсвойства, становясь тем, что именуется управлением.Эти свойства — цель (передвинуть камень) и совместные действия(несколько человек соединяют свои усилия для выполнения задачи,которая невыполнима без такого соединения). Управление всамом широком смысле слова может быть определено как деятельностьгрупп людей, соединяющих свои усилия для достижения общихцелей.В этой книге управление рассматривается, разумеется, в гораздоболее узком смысле по сравнению с тем, как оно охарактеризовановыше. Задача этой главы — дать читателю общее представление обосновной теме книги и о нашем подходе к ней. Подробно рассмотревприроду управления в целом, мы затем ограничимся специфическойобластью управления в организациях и выделим признакисходства и различия между управлением в государственных структурахи управлением в бизнесе.Далее мы представим краткий обзор развития правительственныхучреждений и рассмотрим порожденную им потребностьв компетентных и эффективных правительственных службах.Мы увидим, что эта потребность в свою очередь служит импульсомдля разработки программ научных исследований и профессиональнойподготовки в сфере административного управления.В заключительном разделе главы будут выделены некоторыеважные различия между "научным" и "практическим" (рекомендательным)подходами к управленческой теории. Будетразъяснено, почему основное внимание в книге уделяется основополагающимсоциальным и психологическим факторам,определяющим поведение в сфере управления, а не конкретным"инструкциям" и "ноу-хау" по руководству людьми в организации.

22 Глава 1. ЧТО ТАКОЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ?ПРИРОДА УПРАВЛЕНИЯМы определили управление как кооперативное групповое поведение.Термин "управление" используется также и в более узкомсмысле применительно к моделям поведения, общим для самыхразных групп сотрудничающих друг с другом людей и не зависящихни от конкретных целей, ради которых осуществляется сотрудничество,ни от конкретных технологических методов, используемыхдля достижения целей. Например, уже знакомые нам двачеловека, передвигающие камень, могли бы использовать разныеприемы для выполнения своей задачи: просто толкать его вперед;использовать рычаг; обвязать камень веревкой, перекинуть ее черезблок и тянуть веревку; раздробить камень молотком и перетаскиватькусками. Словом, существует множество методов передвижениякамня.Однако управление в узком смысле в принципе не затрагиваетотдельные технологические приемы. Оно охватывает такие вопросы:как был выбран нужный метод; как были отобраны те самыедва человека и как им была разъяснена необходимость взаимодействиядля выполнения задания по перемещению камня; как это заданиебыло распределено между двоими; как каждый из них понялсвои конкретные задачи в рамках общей работы; как он приобрелнавыки для выполнения этих задач; как усилия одного участникаработы координируются с усилиями другого.Что касается, например, выбора метода перемещения камня исообщения о нем двум участникам работы, то координация действийпоследних могла бы быть осуществлена различными способами.Они вместе могли бы просто осознать, даже без всяких разговоров,что камень следует передвинуть и что для его перемещениянужно сделать то-то и то-то. Или сначала проблемы, связаные сперемещением, могли быть обсуждены, после чего была бы достигнутадоговоренность о наилучшем методе перемещения. Но междудвумя участниками работы могли бы существовать и отношениятипа "наниматель — наемный работник", когда один из двух решалбы, какой метод использовать, и приказывал другому действоватьсогласно избранному методу. Такие альтернативные подходыможно принимать во внимание при организации почти всех иныхтипов деятельности, требующей совместных усилий: при тушениипожара, асфальтировании улиц, рассмотрении заявок на получениепособий по безработице или при сортировке писем на почтамте.Следовательно, все они — часть управления в узком смысле слова.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 23Именно в этом, более узком понимании управление — как моделиповедения, общие для любого взаимодействия людей в организациях,— станет предметом рассмотрения данной книги.ПРИРОДА ФОРМАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИЛюбая деятельность, связанная с осознанным взаимодействиемдвух или более человек, может быть названа "организованной деятельностью".Однако в современном обществе совместная деятельностьлюдей осуществляется в рамках гораздо более формализованнойорганизационной структуры, чем та, что описана выше. Участникидеятельности имеют свои, заранее определенные задачи; отношениямежду участниками строятся таким образом, чтобы конечныйрезультат был достигнут с минимумом затрат человеческихусилий и материальных ресурсов. Таким образом, под формальнойорганизацией мы понимаем планируемую систему совместных (кооперативных)усилий, в которой каждый участник имеет свою,четко определенную роль, свои задачи или обязанности, которыенеобходимо выполнять. Эти обязанности распределяются междуучастниками во имя достижения целей, которые ставит перед собойорганизация, а не во имя удовлетворения индивидуальных пожеланий,пусть те и другие часто совпадают.Хотя пример с двумя людьми, передвигающими камень, отражаетосновные черты управления, сложность современной жизни требует,чтобы организованная деятельность была гораздо более разветвленаи специализирована. Например, чтобы собрать и продатьавтомобиль, нужна сложная система взаимосвязей. Огромное количествоспециалистов самых разных отраслей должны "принести"свои знания и умения, имеющие отношения к данной проблеме, внужное место и в нужное время. Сырье должно быть закуплено,обработано и доставлено к месту сборки. Должен быть спроектировани построен завод. Тысячи людей с необходимыми орудиямитруда и навыками должны оказаться "под рукой" в нужное время.Тысячи разрозненных деталей должны быть соединены друг с другомв определенной последовательности. Когда автомобиль собран,он должен быть перевезен и продан, а для этого требуется участиееще одной группы людей. Во всей этой деятельности каждый шагнеобходим для совершения следующего шага, и любой сбой в кооперациина одном из этапов может разрушить всю цепочку и сделатьневозможным достижение цели. Если прокатчики сорвут поставкиметалла, если шинники не изготовят покрышки, если диле-

24 Глава 1. ЧТО ТАКОЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ?ры не продадут автомобили, то завод придется закрыть. Ключ к успехувсего процесса — в эффективной кооперации вовлеченных внего людей.Поскольку проблема оказалась настолько сложна, вся работадолжна быть тщательно спланирована. Следует подсчитать, сколькоматериалов и работников понадобится в данном месте в данноевремя. Необходимо побудить участников процесса к взаимодействию.В силу ограниченности ресурсов количество материалов и человеческойэнергии, используемых для выполнения задачи, должнобыть сведено к минимуму. Неэффективно привлекать десять клерковк выполнению задачи, которую может выполнить один клерк, —ведь это значит, что на выполнение задачи будет потрачено большеэнергии, чем необходимо.УНИВЕРСАЛЬНОСТЬ УПРАВЛЕНИЯПоскольку управление затрагивает все типы кооперативного поведения,то, очевидно, любой человек, вовлеченный в деятельность,основанную на взаимодействии с другими людьми, оказываетсявовлеченным в управление. Более того, поскольку каждый человеквзаимодействует с другими людьми на протяжении всей жизни,значит, у каждого есть какие-то элементарные представленияоб управлении и о некоторых его проблемах. Детский клуб, община,церковь, политическая партия, школа и даже семья — все онитребуют управления для достижения своих целей.Многое в таком управлении осуществляется неосознанно, т. е.без заранее заявленных целей и формально спланированных действий,но тем не менее это все равно управление. Отец часто считаетсяглавой семьи, но такой выбор не совершается осознанно, некимформальным голосованием. И если глава семьи не находитсяпод каблуком у жены, то он, разумеется, выполняет те или иные"управленческие" функции, принимает важные для семьи решения,ставит перед ее членами те или иные задачи.Большинство людей, вовлекаемых повседневной жизнью в управление,редко об этом задумываются в формальном плане. Тоесть они редко по своей инициативе начинают анализировать,- какимиспособами реально достигается организационное взаимодействиегрупп, как сделать взаимодействие более эффективным илиприносящим удовлетворение, какова необходимая продолжительностьвзаимодействия. В наиболее простых организационных ситуацияхобыденной жизни (например, в семье) действуют традицион-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 25ные, признанные модели поведения, которые постепенно усваиваютсяв детстве и редко становятся объектами осознанного анализаили планирования. Подобно мольеровскому персонажу, который незнал, что всю жизнь говорит прозой, многие люди всю жизнь участвуютв управлении, не подозревая об этом.Правительственные учреждения и организации, управление которымисоставляет предмет данной книги, более сложны, чем текаждодневные управленческие ситуации, с которыми все мы знакомы.Трудности обеспечения эффективного взаимодействия при выполнениикрупных, запутанных задач приобретают такие масштабы,что они сами по себе притягивают наше внимание. Традиционные,привычные модели поведения перестают нас удовлетворять,взаимодействие становится осознанным и требует планирования."Правила дорожного движения", которые регулируют жизнь семьии отношения между ее членами, носят неформальный характер,они без труда запоминаются родителями и детьми. "Правила дорожногодвижения", управляющие отношениями между служащимиправительственной организации, могут заполнить десять томов"Административного кодекса".Если мы хотим, чтобы крупные организации выполняли своизадачи, чтобы крайне сложные взаимосвязи, свойственные индустриальнойэпохе, не разрушались, то нам следует понять, что жетакое деятельность организации — ее анатомию и ее патологию.Те, кто работает в формальных организационных структурах, которымиопосредуется значительная часть деятельности нашего общества,должны знать, что делает взаимодействие эффективным, ачто — мешает ему. Либо на собственном опыте, либо получая формальноеобразование, либо тем и другим способом, они должныизучать управление. Мы сосредоточим свое вимание на изученииадминистративного (государственного) управления.АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕДля удобства изучения управление можно разделить на рядпроблемных областей. В этой книге изучается проблемная область,именуемая "административное управление". В общеупотребимомсмысле под административным управлением понимается деятельностьзвеньев исполнительной власти на общенациональном уровне,на уровне штатов, округов и городов; независимых управленийи комиссий, создаваемых Конгрессом и законодательными органамиштатов; государственных корпораций; некоторых других ве-

26 Глава 1. ЧТО ТАКОЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ?домств специализированного характера. Особое место внутри правительственногои неправительственного управления занимают законотворческиеи судебные органы.Выбор именно этой проблемной области произволен. Отчасти онобъясняется традиционной академической специализацией; отчасти —необходимостью ограничить наше внимание тематикой, которуюможно охватить за относительно небольшой период времени; отчасти— существованием в правительственных ведомствах ряда проблеми приемов работы, которые отличаются от проблем и приемовработы в других организациях.ПОЧЕМУ НЕ РАССМАТРИВАЕТСЯ УПРАВЛЕНИЕВ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ И СУДЕБНОЙ СФЕРАХЗаконотворческие и судебные органы обычно исключаются изкниг по государственному управлению, но не потому, что у нихнет административных проблем. Они у них есть. Проведение законопроектачерез Конгресс часто требует принятия очень деликатныхуправленческих мер; представление и рассмотрение какого-либодела в суде также требует весьма упорядоченного управления.Но поскольку проблемы, стоящие перед законотворческими и судебнымиорганами, имеют специфический характер и требуют длительногоизучения, анализ управления в этих органах не включенв данную книгу.Однако законодательные и судебные органы — это часть среды,внутри которой должно осуществляться административное управление.Виды деятельности, позиции и методы этих органов зачастуюоказывают мощное воздействие на управленческий процесс в организацияхи учреждениях, с которыми мы имеем дело. И, таким образом,хотя действия законодателей и судов здесь не будут рассматриватьсянепосредственно и систематически, их воздействие нагосударственное управление все равно придется принимать во вниманиепо мере анализа тех или иных вопросов.ПРАВИТЕЛЬСТВЕННОЕ И НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕВ США стало привычным проводить четкое разграничение междуправительственным и неправительственным управлением. Вобывательском представлении правительственная администрация"©бюрократизирована", а управление в частной фирме "носит деловойхарактер"; правительственная администрация политизирова-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 27на, а управление в частной фирме — нет; правительственная администрацияопутана формализмом, а управление в частной фирме — нет.Однако слишком резкое разграничение вряд ли соответствует фактам.Как мы увидим на последующих страницах, между крупными государственнымии частными организациями гораздо больше сходства,чем различий. Поэтому при изучении административного управленияможно использовать результаты некоторых исследований, проведенныхв частном бизнесе. В современном управлении часто наблюдаетсябольше различий между небольшими и крупными организациями,чем между государственными и частными. Например, больница на1 000 коек и больница на 50 коек значительно больше различаютсямежду собой именно из-за их величины, чем из-за того, что одна —частная, а другая — государственная .Черты сходства между государственным управлением и управлениемв частном секторе. Сходство между проблемами управленияв государственных и частных организациях может быть легко выявленотогда, когда частная организация переходит в ведение правительства.Например, некоторое время назад в Чикаго подземные и наземныежелезнодорожные линии были переданы в государственную собственность.Для постороннего наблюдателя разница неощутима. Линии— те же, вагоны — те же, плата за проезд — та же (если несчитать инфляционного повышения цен), расписание — то же; те жесотрудники вьшолняют ту же работу и подчиняются тем же непосредственнымначальникам. Изменения связаны только с финансовой организациейкомпании и заменой нескольких высокопоставленных руководителей.Финансовые изменения коснулись лиц, получающихпроценты на облигации. Эти изменения позволили железнодорожнойкомпании увеличить капиталовложения в установку нового оборудования.Влияние смены высшего руководства пока неощутимо. Однакоте перемены, о которых упомянуто выше, могли бы быть достигнутыи без смены собственника. Если бы город Чикаго достаточно сильнозахотел, чтобы линии оставались в частном владении, могли бы бытьприняты меры, позволяющие финансировать установку нового оборудования.Частные владельцы могли бы осуществить аналогичные заменыв персонале. Значит, независимо от того, кто владеет железнодорожнойкомпанией, ее основные управленческие проблемы остаютсянеизменными.В административном управлении и в управлении частной компаниейтребуются многие одинаковые навыки. Специалист по статистикемог бы перейти из крупной страховой компании в стати-1См.: М.Т. MacEachera. Hospital Organization and Management. 2nd ed. Chicago.1946.

28 Глава 1. ЧТО ТАКОЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ?стическое управление Министерства труда в Вашингтоне и обнаружить,что его функции практически не изменились. Этот специалистобладает навыками, которые могут быть использованы и государственными,и частными организациями. Равным образом хирургбудет удалять аппендикс одинаковым методом, независимо оттого,работает ли он в армейском госпитале или в частной клинике. ГенералД. Эйзенхауэр вышел в отставку и стал Президентом Колумбийскогоуниверситета. Армия и университет — две столь различныеорганизации трудно себе вообразить! И все-таки, управленческиепроблемы этих двух организаций достаточно сходны, разу Эйзенхауэра не возникло особых трудностей в адаптации к своемуновому положению.Различия между государственным управлением и управлением вчастном секторе. Хотя черт сходства между правительственнымии неправительственными организациями больше, чем обычно думают,тем не менее некоторые различия все же существуют. Чащевсего эти различия касаются степени, а не существа дела.Например, как правительственные, так и неправительственныеорганизации обычно действуют на основе закона. Деятельностьправительственного органа, как правило, регулируется законодательнымактом или правительственным постановлением, опирающимсяна силу закона или конституции. Все корпорации и большинстводругих неправительственных организаций действуют наоснове законного устава. В правовом отношении от руководителейкак одного, так и другого типа организаций требуется, чтобы онидействовали в рамках закона. Однако в законе обязанности и ответственностьгосударственного руководителя обычно излагаютсягораздо более подробно, чем его коллеги из частного сектора, и,как правило, значительно выше вероятность того, что при передачедела на судебное разбирательство первый понесет ответственностьза нарушение закона при исполнении своих обязанностей. Например,корпорация зачастую наделяет своих руководителей и служащихполномочиями производить для нее закупки любым порядком,который совет директоров сочтет нужным утвердить. Однако приосуществлении государственных закупок обычно следует соблюдатьмногочисленные правовые требования относительно объявленияконкурсных торгов, передачи подряда тому ответственному участникуторгов, который предложит самую низкую цену, утверждениярасходов и т.д. При несоблюдении этих предусмотренных закономнорм суд может признать недействительным договор о закупке оборудованиядля правительственного учреждения. Руководитель государственнойорганизации может подвергнуться критике или рас-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 29смотрению его деятельности в Конгрессе. По политическим и иным мотивамзаконодательный орган страны часто стремится к выяснению, а"кто убил петуха-задиру?" Яркий пример этого — подобные слушанияв Конгрессе для выявления виновных в катастрофе в Пирл-Харборе.Деятельность управляющего частной фирмой также может подвергнутьсярасследованию, но подобная ситуация для такого управляющегогораздо менее вероятна, и то обычно лишь в тех случаях, когда он заключалделовые сделки с каким-либо правительственным учреждением,и в тех сферах, в которых его деятельность подлежит государственномурегулированию. Однако в условиях, когда государственное регулированиебизнеса расширяется, возможность для него стать объектомправительственного расследования становится все более вероятной.Зачастую управляющий частной фирмой более свободен в истолкованиивзаимозависимости между деятельностью своей организации иобщественным благополучием, нежели государственный администратор.Утвердилось мнение, что первый занимается бизнесом прежде всего радидостижения своих личных целей, в то время как последний, какпредставляется, должен служить интересам общества и для него считаетсянеэтичным использовать преимущества своего положения в личныхцелях. В конце 40-х годов правительственные служащие, заключавшиесделки на рынке зерна, подвергались общественному порицанию, причемдаже в тех случаях, когда они не имели доступа к "внутренней"информации, которая давала бы им особые преимущества. Конечно,ценовая и производственная политика в сфере бизнеса также можетбыть подвергнута тщательному рассмотрению, когда считается, что онаподрывает общественное благополучие.Различия в отношении общественности к управлению в государственноми частном секторах. Во время второй мировой войны правительствосочло необходимым взять в свои руки угольные шахты, чтобыобеспечить продолжение добычи перед лицом забастовки шахтеров.Такой "захват" заключался в том, что над шахтами поднимался американскийфлаг, а для управления шахтами назначался армейскийофицер, — и ни в чем более. Однако в результате таких перемен шахтерыснова стали работать на тех же самых собственников, выполнятьту же работу и на тех же условиях. Добавились лишь два новых фактора— присутствие офицера в военной форме и флаг. Шахтеры занялисовершенно иную по сравнению с прежней позицию, когда шахтыперешли под "управление" правительства. Они чувствовали, что в какой-тостепени нехорошо или опасно бастовать против правительства.Этот психологический фактор способствовал перемене взглядов рабочих,что в свою очередь внесло изменения и в проблемы управления.С другой стороны, широко распространено убеждение, что лю-

30 Глава 1. ЧТО ТАКОЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ?бая деятельность правительства неэффективна и часто связана скоррупцией. Общий стереотип бюрократа — это высокомерный иленивый тип, который только проедает налоговые поступления. Такоемнение, питаемое доктриной "все дозволено" и традицией стихийнойдемократии, следует постоянно учитывать государственнымруководителям. Оно порождает проблемы, как правило не затрагивающиеуправляющих частными компаниями.Существуют некие, по большей части весьма размытые, пределытого, до какой степени руководитель в государственном секторе можетоказывать (или пытаться оказать) влияние на отношение общественностик результатам деятельности данного ведомства. Считается,что бизнесмен может рекламировать свой особый сорт воздушныххлопьев к завтраку почти любым способом, который он найдетвыгодным. Конгрес же, с другой стороны, занял решительно враждебнуюпозицию по отношению к любым расходам правительственныхведомств на "связи с общественностью", которые можно истолковатькак попытки добиться одобрения общественностью программэтих ведомств. Ассигнования на подобные цели почти всегда становятсяпервой жертвой борьбы за экономию .Вышеприведенные примеры служат лишь иллюстрацией, а не исчерпывающимперечнем или анализом всех возможных различий междууправлением в государственных и частных организациях. Но еслиотвлечься от этих различий, то обнаружится много общих важных проблем— независимо от того, изучается ли управление делами церкви,профсоюза, корпорации или правительственного учреждения. В тойстепени, в какой это утверждение верно, можно разрабатывать общуютеорию управления, которая будет охватывать все типы организаций.РАСШИРЕНИЕ МАСШТАБОВ УПРАВЛЕНИЯКогда пятьдесят пять человек собрались в Филадельфии, чтобысоставить Конституцию страны, в Соединенных Штатах Америкипроживало около 4 млн человек, сосредоточенных на восточном побережьеконтинента, причем большинство из них — к востоку отАллеганских гор. Основную часть населения составляли фермеры,1Интересным исключением из этого правила является рекламно-информационнаядеятельность правительственных органов, направленная на оказание содействиячастному предпринимательству в каком-либо конкретном штате или городе. В частности,правительства штатов расходуют значительные средства на рекламу товаров,производимых в своем штате — например, сыра в Висконсине или апельсинов в Калифорнии,или с целью привлечения инвестиций в промышленность.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 31в большинстве своем жившие на самообеспечении. Они сами изготавливалисебе обувь и одежду, выращивали и производили для себяпродукты питания, строили свои дома и сами гнали виски. Потребностьв правительстве была небольшой, а то, что нужно былоделать сообща, достигалось при минимуме организации. Если нужнобыло построить дорогу, то собирались соседи и, наладив элементарнуюорганизацию, разравнивали землю и возводили мосты.Чтобы позаботиться о нескольких одиноких стариках, в каком-нибудьокруге создавался приют для нищих. Для борьбы с правонарушителямисамодеятельный полицейский вместе с добровольнымипомощниками поднимал крик "Держи вора!" и ловил преступникаили изгонял его из своих мест.Современные причуды, такие, как водопровод, асфальтированныедороги, профсоюзы, крупные корпорации, системы канализации,телефонные сети, электрическое освещение, самолеты, автомобили,кинотеатры и атомные бомбы, — все они требуют некоегообщественного контроля за их использованием, о котором раньшедаже и не слышали. При той, более ранней и простой социальнойструктуре правительство несло ограниченные расходы, имело узкуюспециализацию и небольшое число служащих.Рост населения, само расширение территории США и особеннотехнологический прогресс изменили картину. Многим из того, чтов революционном XVIII веке могло происходить без участия государственнойвласти, теперь должны заниматься правительственныеорганы. Многие проблемы, которые в те времена могли быть разрешеныстихийной кооперацией соседей, требуют теперь высокоорганизованногосотрудничества, совместного участия специалистовпрофессионалов.ПРИЧИНЫ РОСТАКритики правительства часто пытаются объяснить возросшиемасштабы современного управления неким сговором между отдельныминеамериканцами и оппозиционно настроенными политиками.Группы, отстаивающие свои особые интересы, постоянно предупреждают,что еще большее вмешательство правительства приведетк социализму или даже к чему-то худшему. Такие предупреждениячасто сопровождаются идиллической картиной жизни в болееранние и разумные периоды нашей истории, когда деятельностьправительства сводилась к минимуму. Перечисляя недуги современнойцивилизации, такие ораторы забывают упомянуть о труд-

32 Глава 1. ЧТО ТАКОЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ?ностях, присущих первобытной жизни. Они негодуют по поводурасходов на общественное здравоохранение, а о мучениях желтойлихорадки и дифтерии забывают. Выражают недовольство управлениемтелефонной связью, а на преимущества пользования услугамителефона за умеренную плату не обращают внимания. Налогна бензин воспринимают как отвратительный пример бремени, возлагаемогоправительством, а преимущества асфальтированных автострадсчитают сами собою разумеющимися.Можно, конечно, спорить о том, в каких пределах и масштабахжелательно развитие правительственных служб. Но факт заключаетсяв том, что даже те, кто выступает за максимальное ограничениедеятельности правительства, всерьез не верят, что они смогутдобиться чего-либо большего, чем скромное сокращение государственныхрасходов. В действительности политические баталии по поводуправительственных расходов ведутся вокруг того, должны лифедеральные власти тратить 25, 35 или 45 млрд долл. в год. Почтиникто не думает, что эти расходы могли бы быть сокращены до 1или хотя бы 5 млрд долл. Как бы то ни было, отсюда следует, чтосовременная цивилизация принесла с собой потребность в такихправительственных службах и функциях, которые превращают современноеправительство в очень крупное предприятие^Социологи сопоставили рост правительственной активности с темпамипоявления новых изобретений в промышленности и проследили,какое влияние различные технические достижения оказывают на возникновениеспроса на определенные действия правительства . Яркимпримером такого процесса служит изобретение автомобиля. Автомобильпотребовал очень многих нововведений со стороны правительства.У нас есть теперь Федеральное управление шоссейных дорог, вкаждом штате — комиссия по автомагистралям, на местном уровне —как в округах, так и в городах — отделы дорожного и уличного движения.Появилась система вспомогательных федеральных дотацийштатам и дотаций штатов местным властям на поддержание деятельностидорожной администрации и как следствие этого — потребностьв новом расширении административно-управленческого аппарата. Былиразработаны новые технические средства регулирования дорожногодвижения и привлечена целая армия полицейских для обеспеченияих работы. Потребовалось выдавать документы: водителям — права, ана автомобиль — технический паспорт. Появление скоростного транспортавызвало увеличение объемов коммерческих связей между шта-1См.: William F.Ogburn, Social Change N. Y., 1922; National Resources PlanningBoard, Technological Trend and National Policy. Washington: Covernmem PrintingOffice, 1937.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 33тами и создало проблемы их регулирования. Появились дополнительныепроблемы поддержания баланса интересов между автомобильным ижелезнодорожным транспортом, что потребовало нового расширения иизменения деятельности правительственных органов. Претерпевает измененияи общая проблема поддержания правопорядка, когда возрастаетроль сотрудников штатных и федеральных органов правопорядка всвязи со способностью преступников перемещаться за короткое времяна большие расстояния. Как грибы выросли придорожные пансионаты икемпинги, что потребовало дальнейшего увеличения числа работниковправоохранительных органов. Автомобиль — дорогостоящая вещь, аобычная практика оплаты его покупки посредством займа вызвала необходимостьвведения новых правил продажи в рассрочку. Почти ниодна сторона американского образа жизни не избежала влияния этоготехнического новшества, и в очень многих случаях это влияние привелок расширению правительственного аппарата.В дополнение к технологическим изменениям как таковым огромноеразнообразие и специализация в современной жизни также привели красширению правительственной деятельности. Люди не живут большепо принципу самообеспечения. Период спада производства или периодинфляции драматически усиливают ту степень, в которой житель городаПартленд штата Мэн и житель города Портленд штата Орегон зависятдруг от друга в деле поддержания их общего благосостояния. Во всебольшей мере правительство становится именно тем органом, которыйдолжен активно заниматься проблемой взаимозависимости. Никакиедобровольные общества поддержки, созданные жителями одного района— даже при самых лучших намерениях, — в материальном отношениине смогут помочь в решении тех проблем, которые охватывают всюстрану. Опыт местных объединений жителей, когда они безуспешнопытались бороться с депрессией 1930-х годов и с инфляцией и нехваткойжилья в 1940-е годы, хорошо иллюстрирует тщетность такого подходак решению проблем местных сообществ. Экономика страны, организованнаяна общенациональной основе, требует действий правительствав общенациональных масштабах.РОСТ ЧИСЛА ЗАНЯТЫХ И РАСХОДОВВ настоящее время приблизительно один человек из каждых десяти,работающих по найму, служит в правительственном органе —общенациональном, штатном или местном. Что касается читателейэтого исследования, то, поскольку они, вероятнее всего, заняты всфере "белых воротничков", не будет преувеличением предполо-

34 Глава 1. ЧТО ТАКОЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ?жить, что среди них один из каждых пяти работает в правительственноморгане того или иного уровня. Правительство со всеми егоразличными ветвями намного превосходит всех остальных как самыйкрупный работодатель в стране. По расходам правительствооставляет далеко позади любую корпорацию. В конце 40-х годовоколо 23 % национального дохода пошло на нужды правительства.Хотя активнее всего расширялись федеральные и городские правительственныеорганы, в штатах и округах число служащих в такихорганах тоже возросло, так как масштабы их деятельностиувеличились. А поскольку число служащих, принятых на работуправительственными органами, резко взмыло вверх, то и расходыправительства также росли быстрыми темпами. Темпы роста труднопредставить даже с помощью цифр. В 1947 финансовым годупрезидент Трумен рекомендовал принять бюджет, составляющийприблизительно 37 млрд долл. В 1840 г. годовой бюджет правительствастраны был несколько больше 24 млн долл. Таким образом,бюджет 1947 г. по сравнению с бюджетом 107 летней давностиувеличился более чем в 1500 раз. В то же самое время численностьнаселения в 1947 г. выросла только в 8 раз по сравнению с 1840 г.РАСШИРЕНИЕ ФУНКЦИЙПо мнению Эндрю Джексона, функции и задачи правительстванастолько просты, что любой сообразительный человек мог бы выполнятьих без особой подготовки или обучения. Он выступал засистему ротации при назначении на официальные должности, стем чтобы правительство приблизилось к народу. Государственноеуправление, по его мнению, может и должно осуществляться скореенепрофессионалами, нежели людьми, специально подготовленнымиили обученными для выполнения такой работы.Сегодня ситуация совершенно иная. В правительственном реестреперечислены представители почти каждой известной профессиии специальности — гемотологи, сварщики, физики-теоретики ислесари — профессионалы по вскрытию сейфов, инженеры-электрикии машинисты локомотивов, экономисты по государственномуи домашнему хозяйству, математики и механики. Все они нужныдля выполнения задач правительства. В дополнение к этому правительственныеслужбы нанимают сотни специалистов и квалифицированнныхработников, чьи обязанности практически полностьюсводятся к обслуживанию самого правительства. Школы лесоводства,например, обучают студентов почти исключительно для госу-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 35дарственной службы. Криминалисты, эксперты по дактилоскопии,армейские и морские офицеры — вот еще примеры подготовки специалистовпрежде всего или исключительно для правительственныхорганов. Список профессий, представленный работниками правительства,читается как индекс, содержащий перечисление всех профессийв США.УПРАВЛЕНИЕ КАК ПРЕДМЕТ ИЗУЧЕНИЯВ условиях крупномасштабного расширения функций правительстваи при том, что оно поглощает все большую часть национальногодохода, все сильнее нарастает потребность в том, чтобыоно выполняло свои функции эффективно, т.е. чтобы максимальноедостижение целей осуществлялось при наименьших усилиях. Вответ на эту потребность в специализированных курсах колледжейи университетов, а также в систематизированных исследованиях,проводимых самим правительством, была предпринята попытка повыситьпонимание проблем, связанных с управлением. Когда впервыевозник интерес к государственному управлению, то вниманиебыло направлено на ликвидацию взяточничества и устранение неэффективности,связанной с системой "политических назначений".ГОНЕНИЕ НА «ДРАКОНА» ПОКРОВИТЕЛЬСТВАВо все времена в американском сознании глубоко коренилосьподозрение по отношению к политике и политикам. В то же самоеьремя нежелание большинства способной молодежи выбирать политикув качестве карьеры привело к тому, что в политику устремилисьпрофессионалы, которые рассматривали государственные должностикак вознаграждение за политическую активность. Пока задачиправительства были простыми и ограниченными, перемены всоставе должностных лиц в зависимости от перемены партийнойпринадлежности не имели значения. Когда же возросла потребностьв высококвалифицированных специалистах, то возросло и недовольствообщественности партийным покровительством. Уже самыепервые сторонники идеи повышения эффективности работыправительства стремились концентрировать свои усилия на созданиитаких систем гражданской государственной службы, при которыхслужащие отбирались бы на основе их достоинств.Убийство президента Гарфидда в 1881 г. неудачливым соискате-

36 Глава 1. ЧТО ТАКОЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ?лем государственной должности подтолкнуло федеральное правительствок созданию кодекса Федеральной гражданской службы всоответствии с законом Пендлтона 1883 г. Раскрытие многочисленныхслучаев коррупции среди властей штатов и муниципальныхокругов привело к все более широкому внедрению в правительственныеорганы этих уровней систем отбора на государственнуюслужбу. Постепенно, с течением лет, принцип подбора государственныхслужащих на основе сданных экзаменов, а не политическихмотивов или политической активности получил широкое распространение.В настоящее время, хотя практика покровительстваникоим образом еще не изжила себя окончательно, системы гражданскойслужбы в правительственных органах на федеральном,штатном и муниципальном уровнях охватывают весьма значительнуюдолю лиц, принимаемых на государственные должности.ЭФФЕКТИВНОСТЬ КАК ЦЕЛЬОтстаивание идеи эффективности в выполнении правительствомсвоих функций стало в значительной степени результатом движениярядовых налогоплательщиков. Неэффективность работы правительственныхорганов обходилась дорого, и это приводило к повышениюналогов. Поэтому даже те, кто решительно выступал противраспространения деятельности правительственных структур нановые сферы жизни, настаивали на большей эффективности там,где деятельность правительства считалась необходимой.В идейном плане оба движения — как за большую эффективность,так и против покровительства — оказались возможными,поскольку исходили из предположения о существовании почти непреодолимогоразличия между "политическим курсом" и "управлением".Предполагалось, что законодательные органы и выборныедолжностные лица закладывают основы политики, а административныедолжностные лица лишь проводят их в жизнь . При такомпредположении считалось, во-первых, что только лишь выборныедолжностные лица должны нести политическую ответственность.Управленческие же функции без ущерба для демократии можнопоручить "нейтральным" гражданским служащим, выбранным насвои должности в соответствии с процедурой гражданской государственнойслужбы. Во-вторых, эти государственные служащие в такомслучае будут нести ответственность- не за формирование по-' Анализ такого противопоставления и возникающие в связи с этим проблемырассматриваются ниже.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 37литики, а лишь за ее осуществление без излишнего расходованиягосударственных средств, т.е. как можно более эффективно^'Большинство теоретических рассуждений об административномуправлении и большинство принципов, предлагаемых авторами,пишущими на эту тему, основываются на данном предположении —а именно, что критерием, посредством которого следует оцениватьуправленческую деятельность правительственных учреждений, являетсяэффективность. И в ходе данного исследования некоторыеиз этих принципов будут рассмотрены в свете более широкой концепцииуправления .ЦЕЛИ ТЕОРИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯИсследования по административному управлению преследуютдве цели, которые в теории можно разделить, но на практике оничаще всего смыкаются. Эти исследования могут быть посвящены,во-первых, изучению поведения людей, работающих в организациях,а во-вторых, — практическим рекомендациям относительно того,как эффективнее организовать работу учреждения. Несомненно,что так же, как врачебная практика развивается лишь настолькобыстро, насколько быстро прогрессирует научное знание о человеческоморганизме и его функциях, так и методы эффективнойорганизации управления должны опираться на правильную теориючеловеческого поведения в организации.ИЗУЧЕНИЕ ПОВЕДЕНИЯ В ОРГАНИЗАЦИЯХХотя в социальных науках необходима и достижима такая жеобъективность, как и в естественных науках, на практике оказывается,что ее гораздо труднее достичь. Нелегко добиться того, чтобыпозиции и желания исследователей были скрыты, не играли активнуюроль. В большинстве трудов по административному управлениюхаотично переплетаются "биология" и "медицина" управления,а моральные оценки авторов примешиваются к положениям,которые они формулируют.Острая дискуссия развернулась вокруг вопроса о том, что входитв компетенцию административного управления — анализ орга-Разбор некоторых принятых в настоящее время принципов государственногоуправления см.: Herbert A.Simon. Administrative Behavior. N. Y.: The Macmillan Co.,1947. Chap 2; Dwight Waldo. The Administrative State. N. Y.: The Ronald Press, 1948.

38 Глава I. ЧТО ТАКОЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ?низационных проблем или консультирование должностных лиц.Исторически оно всегда занималось и тем, и другим. И именно таки должно быть при условии, что объективные и научные аспектывопроса не смешиваются с ценностными моментами и что совет относительнотого, как достичь тех или иных ценностей, опираетсяна объективную науку о поведении в организациях.Предмет данной книги — это в основном управление как наука,наука не в смысле той точности, какой достигла физическаянаука, а наука в смысле объективного понимания явлений безсмешения фактов и ценностных установок. Этот упор на фактическойстороне не означает, что мы недооцениваем значенияценностей. Он просто отражает наше убеждение в том, что квалифицированныйпрактик достигает желаемых целей, каких быто ни было, путем полного овладения теми явлениями, с которымион имеет дело, и ясного объективного понимания их "поведения".РЕКОМЕНДАЦИИ "ХОРОШЕЙ ПРАКТИКИ"Существует несколько причин, по которым изучение административногоуправления следует начинать с объективного анализаповедения в организации, а не с набора правил типа "как статьпреуспевающим руководителем" или "как организовать работуправительственного учреждения". Первая причина та, что простоне существует таких прикладных правил, которые были бы автоматическиили механически применимы к реальным проблемам организации.Практики считают, что формальные принципы управлениядля них гораздо менее важны, чем способность оценить управляемуюситуацию — т.е. понять психологические процессы в действии,— и затем, как только ситуация окончательно проясняется,поступать, опираясь на здравый смысл. На современном уровнезнаний теория управления приносит гораздо большую практическуюпользу, если применяется для "диагностики" ситуаций, чемдля выработки надлежащего образа действий.Вторая причина заключается в том, что практика управлениясвязана с навыками — теми навыками, которые стали скорее неотъемлемойчастью личности администратора, нежели просто интеллектуальнымбагажом. И правила, предписывающие, как следуетпоступать, бесполезны, если не изучена и не проверена реальнаяспособность человека поступать по этим правилам. Формальнаяподготовка больше поможет выработать навыки управления,

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 39если сосредоточить внимание на понимании факторов, обусловливающихте или иные правила, чем если делать упор на простом заучиванииконкретных правил, которые в любом случае не способныохватить все многообразие ситуаций, встречающихся на практике.Третья причина, по которой следует избегать "инструктивного"подхода, уже упоминалась. Практические рекомендации по организационнойработе всегда зависят от ценностных установок того, ктодает эти рекомендации. Так, например, рекомендации человека,которого в первую очередь заботит эффективность исполнения работы,будут отличаться от рекомендаций того, чьи интересы направленына соблюдение в работе принципа "демократической ответственности",а также от рекомендаций того, для кого важнеевсего в как можно в меньшей степени затронуть право собственностиили другие права человека .Так, обеспечение исполнения поправки к Конституции, запрещающейпродажу спиртных напитков, представляло собойглавным образом проблему ценностей, а не технического выборадейственных административных методов. Те методы принужденияк исполнению, которые технически были бы весьма эффективныдля достижения цели, попирали важные ценности, такие,как право не подвергаться произвольному обыску и конфискацииимущества, которые широко признавались и многими считалисьболее важными, чем воздержание от употребления спиртных напитков.Давая практические рекомендации по организационной работе,человек должен считать, что его ценностные установки либо широкоразделяются другими, либо "истинны" в некоем абсолютномсмысле. Платон в своей работе "Государство" пытался врплотитьУолдоу в указанном сочинении убедительно показал, что основные разногласиямежду сторонниками разных управленческих "принципов" обусловлены главнымобразом тем, что они придают разное значение тем ценностям, о которых здесь говорится.В основе серьезнейшей критики рекомендаций президентской Комиссии поуправлению делами администрации лежало то, что эта комиссия чрезмерно поглощенатаним критерием, как рентабельность. И среди членов Гуверовской комиссииспоры обычно возникали из-за разногласий в том, какие идеологические ценностиони отстаивают.2Современная политическая жизнь дает этому еще один крайне важный пример:Федеральная программа проверки благонадежности. Возможно, что методы,используемые для удаления коммунистов из государственного аппарата, очень эффективныдля этих целей. Однако те, кто согласен с утверждениями, что "необходимоподдерживать свободу слова и совести" и "человек считается невиновным, покане доказано, что он виновен", могут решить, что опасность, которую представляютдля этих принципов нынешние методы принуждения к исполнению, намногопревышает возможную угрозу правительству в случае, если не удастся удалить всехкоммунистов.

40 Глава 1. ЧТО ТАКОЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ?вторую часть этой альтернативы: разработать общество, в которомблагодаря обучению и мудрости "философы-правители" установилибы для населения правильную систему ценностей. В условияхзападной конституционной формы правления мы исходим из обратныхпредставлений: население должно решить — посредством политическогомеханизма, именуемого нами демократией, — к какимценностям нужно стремитсья, и должностное лицо обязано придерживатьсяэтих ценностей 1 .В силу этих причин в данной книге рассматривается главнымобразом поведение людей в организациях, а не конкретные рекомендациио том, как "лучше" организовать американскую правительственнуюструктуру. Ее положения изложены в основном вописательной или "сослагательной" форме типа: "Если вы сделаететак-то, то получится то-то". Принципы, сформулированные такимобразом, могут быть приспособлены к любой системе ценностей,какой бы ни придерживался читатель.АДМИНИСТРАТОР КАК МАНИПУЛЯТОРНа страницах этой книги подчеркивается, что наука об управлении,как и всякая наука, находится вне сферы морали. "Хорошей"или "плохой" она становится только в свете ценностныхсуждений того, кто ею пользуется, — с точки зрения его отношенияк целям и методам. Знание дает человеку силу — но ... силутворить либо добро, либо зло. Взрыв атомной бомбы — это продукттех же физических знаний, благодаря которым атомную энергиюможно использовать для производства электричества.Знания об управлении стоят вне морали и в еще более глубокомсмысле, поскольку это знания о том, как манипулироватьдругими людьми — как заставит их сделать то, что вам нужно.Наука об управлении указывает приемы воздействия на поведениелюдей. Чтобы выполнить какую-либо программу, администраторпостоянно старается предвидеть последствия конкретногообраза действий и поступать так, чтобы вызвать желательноедля него поведение людей и предотвратить нежелательное поведение.Лишь этим реалистический план отличается от смутногопожелания.1Это демократичное убеждение само по себе есть ценностное суждение, служащееэтической основой для отделения политического "курса" в каком-либо вопросеот "управления", о котором упоминалось выше. Рассмотрение философского обоснованияэтой проблемы см.: H.Kelsen. Absolutism and Relativism in Philosopny andPolitics // American Political Science Keview 1948. October. P. 906-914.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 41Одной из основных ценностей западной цивилизации всегдабыло достоинство отдельного человека. Полностью выразитьсмысл этой ценности непросто, но помимо прочего она, несомненно,означает, что людьми нельзя манипулировать как марионеткамина веревочках. В бюрократической организации, гдетолько "кукловод" выигрывает от достижения поставленных передорганизацией целей, а все остальные члены организации несутпотери, эффективность в достижении цели неизбежно умаляетдостоинство человека.Следовательно, уважение к достоинству человека проявляетсятолько в такой управленческой ситуации, когда все участники такили иначе выиграют в случае, если поставленные перед организациейцели будут достигнуты. Управление в такой ситуации можетстать "сотрудничеством" в широком смысле. Оно может стать непрерывнымпроцессом взаимодействия, когда реакция со стороныпотребителей и всех членов организации будет оказывать влияниена план действий столь же часто, как и замыслы "босса" по сознательномуманипулированию.Тем не менее нам не следует делать успокаивающих (и ошибочных)выводов о том, что сотрудничество такого рода — всегдасамый эффективный способ достичь целей, поставленных передорганизацией; это верно лишь в тех случаях, когда цели организацииопределены достаточно широко, чтобы охватить ценностивсех членов организации. Такая убежденность в некоем предопределенномгармоничном единстве администрации, уважающейчеловека, с администрацией, которая имеет высокие рабочие показателив обычном смысле, портит в остальном глубокие работыЭлтона Мэйо и других представителей так называемой группыГоторна .Конечно, в том, что "демократическое" управление, допускающееширокое участие служащих в принятии решений, продуктивнее,чем "автократическое" или "патерналистское", есть зерно истины.По крайней мере в нашем обществе "демократические" методыуправления имеют очень большое значение для укрепленияморального духа и привлечения служащих к принятию решений.Однако мало оснований полагать, что здесь достигнута полная гармония.Наоборот, каждый администратор сталкивается с ситуациями,когда эффективность, действенность каких-то мер требует некоторогоущемления нежелания человека, чтобы им манипулирова-' См.: Elton Mayo. Social Problems of an Industrial Civilization. Cambridge: HarvardUniversity Press, 1945; Fritz Roethlisberger. Management and Morale. Cambridge:Harvard University Press, 1941.

42 Глава 1. ЧТО ТАКОЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ?ли как простым орудием. Администратору приходится сталкиватьсяи со множеством ситуаций, когда наряду с общностью целей проявляетсяи противоречие между ними, как, например, более высокоежалованье служащим — против более экономичного обслуживанияналогоплательщиков.Никакое знание приемов управления не освободит администратораот необходимости делать моральный выбор — выбор, связанныйкак с целями и методами организации, так и с его отношениямис остальными людьми в организации. Его этический кодекс —это такая же важная часть его "багажа" администратора, как иумение хорошо управлять, и никакая "наука" об управлении,сколько бы он ею ни занимался, не привьет ему этого кодекса.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 43Глава 2ПОВЕДЕНИЕ ЧЕЛОВЕКА И ОРГАНИЗАЦИЯВ этой главе основное внимание будет сосредоточено на служащемправительственной организации как индивидууме, на факторах, объясняющихего поведение, и на том воздействии, которое организацииудается оказать на него, чтобы обеспечить его вклад в решение ее задач.На первый взгляд здесь едва ли можно заметить какую-то проблему.Если мы нанимаем человека для налаживания работы игровойплощадки, то он, конечно, каждый день с 9 утра до 5 вечера будетнаходиться на своем рабочем месте; он, конечно, займется организациейигр и обеспечением порядка; он, конечно, будет выполнять указанияи инструкции, составленные руководителями учреждения, ответственногоза планирование таких программ. И только многочисленныепримеры неудачной организационной работы — примеры,когда различные структуры не выполняют свои задачи или выполняютих с чрезмерными экономическими и человеческими издержками, —только эти примеры предупреждают нас о том, что в действительностиничто в данном процессе не совершается само по себе.Организационное поведение — настолько очевидная часть нашегокаждодневного опыта, что мы редко сознаем психологические причиныего успехов и неудач. Мы иногда забываем, что организация —это группа людей, ведущих себя определенным образом. Эти люди —не инструменты и не машины. У них есть чувства, надежды, опасения.Они ощущают недомогание, голод, гнев, безысходность, счастье,грусть. Поведение людей обусловливается целым рядом воздействий,которые восходят к моменту их рождения (и даже к более раннемумоменту, как считают многие психологи). Поведение людей в организацияхесть результирующая всех этих воздействий. Некоторые изнаиболее важных воздействий будут описаны в настоящей главе.ХАРАКТЕРНЫЕ ЧЕРТЫ ПОВЕДЕНИЯ В ОРГАНИЗАЦИЯХВ каждый момент человек может совершать лишь ограниченноеколичество определенных действий. Однако выбор действий, которыемогли бы быть совершены в данный момент, почти неограничен.Чтобы объяснить поведение человека, мы должны понять, по-

44 Глава 2. ПОВЕДЕНИЕ ЧЕЛОВЕКА И ОРГАНИЗАЦИЯчему он совершает именно то действие, которое совершает, притом определеннымобразом, а не какое-либо иное действие и другим способом.Джо Смит, вооружившись тяжелым топором, прорубает отверстиев крыше здания. Почему? Когда нам говорят, что Джо Смит —один из городских пожарных и что здание охвачено огнем, тогда егоповедение становится для нас понятным. Мы можем представить себецелый ряд ступеней, постепенно подготовивших его поведение в данныймомент. Когда-то в прошлом Джо Смит решил стать пожарными предпринял шаги для того, чтобы получить работу в городском управлениипожарной охраны. Поступая таким образом, он исключилдля себя множество возможных профессий в пользу той, которой ондействительно занялся. Когда Джо поступил на работу в управлениепожарной охраны, его научили приемам борьбы с огнем — способамповедения на пожаре, необходимым для тех, кто пытается его тушить.Затем Джо получил назначение в одну из примерно двенадцатипожарных команд своего города. Это назначение определило, накакие пожары он будет выезжать, а на какие — нет, и чьи приказыон будет выполнять при тушении пожара. Час назад по сигналу тревогиДжо выехал на этот самый пожар (в ином случае он мог бы темвременем валять дурака в пожарном депо), начальник пожарной командыприказал ему взять топор и взобраться на крышу, а полученнаяим ранее подготовка подсказала, где нужно прорубать отверстие.Это, конечно же, очень неполное объяснение поведения Джо Смита.Если Джо действует медленно и небрежно, то это может означать,что ему не нравится начальник пожарной команды и что он недоволенего приказами; либо что Джо не совсем хорошо себя чувствуетименно в этот конкретный день; либо что он плохо проинструктирован;либо что он опасается провалиться сквозь потерявшую прочностькровлю, и эти опасения заставляют его забыть о полученной ранееподготовке. Все эти и, несомненно, многие другие факторы воздействуютна его поведение. Некоторые из воздействий осознаются, многие— не осознаются; некоторые — рациональны, а некоторые — иррациональны;одни согласуются с целью организации, другие — нет.Те аспекты человеческого поведения, которым сопутствует осознанныйвыбор, наиболее просты для изучения. Решение занятьсяопределенной деятельностью или согласие выполнить конкретнуюработу — убедительные примеры осознанного выбора, но к таковымже относится множество решений, которые любой индивидуумежечасно принимает в течение всей жизни.Например, администратор игровой площадки говорит себе: "Похоже,что сегодня пойдет дождь. Нужно будет провести какие-тоигры в закрытом помещении. Наверное, я смог бы устроить баскет-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 45бальный матч для вот этих ребят". А, может быть, администраторабеспокоит чье-то поведение, и он спрашивает себя: "Джону вродебы здесь не очень нравится, и он постоянно задирает младших ребят.Не отправить ли мне его домой? Или лучше найти для него такое занятие,которое заинтересовало бы его и уберегло от неприятностей?"Или администратор видит, что одна из теннисных сеток пришла в негодность,и размышляет: не пора ли заказать другую сетку на складеспортивного инвентаря или еще несколько дней можно попользоватьсястарой. Работа отдела организации досуга есть простая сумма всехподобных поступков администраторов игровых площадок и других егослужащих. Успехи отдела в осуществлении своей программы определяютсяуместностью этих поступков.Столь же важные поступки порой совершаются неосознанно, подвоздействием ранее приобретенных привычек и навыков. Квалифицированнаямашинистка несколько раз в секунду "принимает решение"о том, по какой клавише ударить и какой палец для этого использовать.Если она прошла тщательную подготовку, выбор осуществляютсами ее пальцы, а не ее мозг. Но именно такого рода поведение —"встроенное" в привычки и в заученные реакции работников — в конечномсчете и определяет эффективность управления.ПРЕДПОСЫЛКИ ПОВЕДЕНИЯДля объяснения поведения в организации важно выявить предпосылки,на основе которых служащие ведут себя определеннымобразом, т. е. критерии или ориентиры, которые служащие используютдля того, чтобы свести множество возможностей к единственномуреальному действию. Прежде чем администратор игровойплощадки решит заказать новую теннисную сетку, он, вероятно,обдумает такие моменты: (а) насколько изношена старая сетка ине развалится ли она окончательно с минуты на минуту? (б) насколькоинтенсивно используются теннистые корты и можно ли несколькодней обойтись без одного из них? (в) установил ли руководительотдела досуга какие-то правила относительно сроков заменыспортивного инвентаря? Решится ли администратор игровой площадкизаказать новую сетку или нет, зависит от его ответов на этии другие вопросы.При объяснении поведения действующего лица с точки зрения"предпосылок" мы в первую очередь интересуемся поведением, котороеосознанно и рационально. Но как уже отмечалось, многое вчеловеческом поведении не является ни осознанным, ни рациональным.Во многих случаях действующий субъект не может объ-

46 Глава 2. ПОВЕДЕНИЕ ЧЕЛОВЕКА И ОРГАНИЗАЦИЯяснить, почему он ведет себя именно таким образом; а если он всетакидает объяснение, то последнее выступает как простое обоснованиереально не осознаваемых мотиваций. Поскольку организации создаютсядля достижения каких-то определенных целей, при изученииуправления обязательно необходимо интересоваться рациональнымиаспектами человеческого поведения. Но когда нам предстоит объяснятьнеудачи организации, равно как и ее успехи, мы должны такжепонять подсознательные мотивы поведения. В одном из последующихразделов этой главы будут рассмотрены некоторые из них; пока жесделаем акцент на таком поведении, которое может быть классифицированокак проявление намеренного и целенаправленного выбора.Пристальное изучение предпосылок, лежащих в основе любого управленческоговыбора, покажет, что их составляют два различныхвида элементов: ценностные элементы и практические элементы.Условно говоря, различие между ценностными и практическими элементамисоответствует различию между целями и средствами. Преждечем индивидуум сможет рационально выбрать одно из несколькихнаправлений действия, он должен спросить самого себя: "В чем мояцель?" и "Какое из направлений лучше соответствует этой цели?"Пример ценностных элементов, которые придется принимать вовнимание администратору игровой площадки при решении дисциплинарныхпроблем, мог бы быть таким: "Состоит ли цель отделаорганизации досуга в том, чтобы предоставлять полезные развлечениятолько нормальным, уравновешенным детям, или отдел долженбрать на себя какую-то ответственность за то, чтобы помочь"трудным" детям? Если необходимо учитывать обе цели, то какаяотносительная значимость должна быть придана каждой из них?"Пример практических элементов мог бы быть следующим: "Чтопроизойдет с Джоном, если я отправлю его домой? А если я разрешуему здесь остаться, не окажется ли его непослушание заразительнымдля других детей?" Первый круг вопросов подразумеваетценности и предположительно должен решаться в соотношении сцелями организации. Второй круг вопросов — чисто практический,хотя ответы на них могут быть и не вполне очевидны и порой требуютсерьезных размышлений и "здравого смысла".Было бы очень полезно и удобно, если бы предпосылки административноговыбора всегда можно было бы четко разделять на ценностныеи практические. К сожалению, четкое разделение этихдвух видов предпосылок обычно невозможно. Почти каждая ценностнаяпредпосылка содержит в себе некоторый практический элемент— и он не может быть полностью исключен, потому что вбольшинстве своем намерения или цели представляют собой, по

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 47крайней мере отчасти, средство для достижения более отдаленныхцелей, а не самоцель. Например, запрашивая бюджетные ассигнования,отдел организации досуга может аргументировать это такимобразом: игра для детей — не просто самоцель, но и важное средствоподготовки к будущей полезной деятельности во взрослом возрасте.Таким образом, бюджетный вопрос — это вопрос ценностей,но он имеет и практическую сторону: насколько сильное воздействиеигровая активность ребенка реально окажет на его последующееповедение как взрослого человека.Эту сложную проблему разделения ценностных и практическихэлементов при осуществлении выбора невозможно детально исследоватьв данной книге. Для нас будет достаточно, если читательпоймет, что оправдание любого выбора зависит, во-первых, от целей,которых нужно достичь, и, во-вторых, от обоснованности конкретногообраза действий, избранного для осуществления этих целей.Объявленные цели или задачи административного выбора вдальнейшем будут рассматриваться как средство достижения болееотдаленных целей .НЕКОТОРЫЕ ВАЖНЫЕ ЦЕННОСТНЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИСуществуют определенные типы ценностных предпосылок, с которымимы будем и то и дело встречаться в организационных решениях.Возможно, самыми важными из них являются: (1) целиорганизации; (2) критерий эффективности; (3) правила "честнойигры"; (4) индивидуальные ценностные установки человека, принимающегорешение.Цель организации. Мы уже видели на примере отдела досуга,что цель организации — это одна из важных ценностных предпосылок,которая лежит в основе почти каждого административноговыбора. Основное мерило правильности любого предложенного образадействий — будет ли он способствовать достижению целей организации.При определении цели обычно затрагиваются вопросы,связанные не только с тем, какие ценности должна преследоватьдеятельность организации, но также и с тем, какие группы людейей придется обслуживать, какой уровень или какое качество обслуживанияей предстоит обеспечить. Таким образом, отдел досугадолжен решить: в каких программах он заинтересован больше —воспитательных или оздоровительных; предоставлять ли услуги' Читатель, который пожелает продолжить ознакомление с этим вопросом, найдетболее полный анализ в работе: Simon. Administrative Behavior. Chaps. 3, 4.

48 Глава 2. ПОВЕДЕНИЕ ЧЕЛОВЕКА И ОРГАНИЗАЦИЯвсему местному населению или сосредоточиться на районах, гдеживут семьи с низкими доходами, которые не имеют собственныхпомещений и оборудования для активного отдыха; следует ли использоватьигровую площадку круглогодично или только летом.Существует глубинная связь между целью организации и процессомее становления. Из последующих глав станет также ясно,что цель организации играет жизненно' важную роль для ее выживанияи длительного существования. Организация получит поддержкуот групп, которые одобряют ее цель; она подвергнется нападкамтех, кто отвергает эту цель. Определенные группы могут попытаться"захватить" организацию и подчинить ее деятельностьсвоим собственным целям.Поразмышляйте, например, над позицией аграрного блока вКонгрессе по отношению к деятельности Комитета сельского хозяйства.В 1945 г. на слушаниях в Комитете по ассигнованиямэто ведомство подверглось нападкам со стороны конгрессмена Тэрвера,потому что в его планах конгрессмен усмотрел слабые признакивнимания к интересам потребителей вместо полной и исключительнойпоглощенности интересами сельского хозяйства! Тэрверзаявил: "Хотя информация, которую он предоставляет, должна,конечно же, быть точной, но в первую очередь [Комитет сельскогохозяйства] обязан работать на благо сельского хозяйства и фермера,а ... он слишком много усилий посвятил попытке доказать, чтоположение фермера удовлетворительно и он поставлен даже в болееблагоприятные условия по сравнению с другими классами" .Эффективность. Второй ценностной предпосылкой, учитываемойв большинстве административных решений, служит критерийэффективности. Он может быть определен так: "Если два образадействий принесут одинаковые результаты применительно к целиорганизации, предпочесть следует тот, который предполагает наименьшиеиздержки" ; или иначе: "Если два образа действий предполагаютодинаковые издержки, предпочесть следует тот, которыйдаст наивысшие результаты". Эта предпосылка лежит в основепочти всех случаев сознательного выбора. В самом деле, некоторыеCharles M.Hardin. The Buret ot Agricultural Economocs Under Fire//Journal ofFarm Economics, 28. 1946. August. P. 650.Термином "издержки" здесь обозначаются полные социальные издержки, в которыхденежные издержки могут составлять лишь небольшую часть. Неприятныеили нездоровые условия труда служащих, например, тоже представляли бы собойиздержки, даже если бы они и не были отражены в выплаченном жаловании. Болееточные определения "эффективности" и издержек см. ниже в главе 11, где будетпроведен пространный анализ связи между критерием эффективности и организованнойдеятельностью.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 49авторы утверждают, что вся наука и все искусство управления какраз и состоят в эффективном использовании ресурсов административнымиорганизациями .Честная игра. Третий комплекс ценностных предпосылок, имеющийособенно важное значение, когда ведомство регулирует действиячастных лиц, представлен правилами "честной игры". Извечныйфундаментальный принцип американской государственнойсистемы состоит в том, что, занимаясь регулированием, правительствообязано тщательно следить за соблюдением прав человека.Методы регулирования и принуждения не могут быть произвольными,они должны соответствовать определенным правилам "надлежащегопорядка". Даже закоренелый преступник должен иметьправо на судебное разбирательство. Следовательно, при отборе методоврегулирования следует принимать во внимание не только ихэффективность с точки зрения принуждения, но также и то, должнымли образом они обеспечивают права личности и собственности.Точно так же от правил и распоряжений, которые получаютсами служащие, следует ожидать, что они будут честными и беспристрастными,не содержащими признаков протекционизма. Например,клерк в Министерстве внутренних дел не должен получатьболее высокий заработок, чем клерк, выполняющий тот жетип работы в Министерстве торговли.Индивидуальные ценности. Все упоминавшиеся до сих пор ценностиявляются "организационными" в том смысле, что они относятсяк осуществлению целей организации. Но индивидуальныеценности самого служащего также участвуют в принятии решений.Например, то, насколько быстро или медленно он работает,может зависеть от его личного комфорта или от его честолюбия втой же степени, как и от требований организации. Служащие постоянно— осознанно или неосознанно — оценивают принятые решенияс точки зрения своих индивидуальных целей: возможныеповышение жалованья или должностные перемещения, отношенияс руководителями и подчиненными, статус в организации,физическиеудобства и т.п.Выживание и успех любой организации зависят от ее умениядобиваться от служащих и других ее членов поведения, в достаточнойстепени соответствующего ее ценностям. Индивидуальные ценностисоздают помехи деятельности организации тогда, когда онипорождают поведение, вступающее в конфликт с требованиями,См., например: Luther Gulick. Science, Values and PublicAdministration//L.Gulick, L.Urwick, eds. Papers on the Science ot Administration. N. Y.:Institute ot Public Administration, 1937. P. 191-195.

50 Глава 2. ПОВЕДЕНИЕ ЧЕЛОВЕКА И ОРГАНИЗАЦИЯвытекающими из ценностей организации. Например, руководительможет держать некомпетентного человека на стратегически важнойдолжности только потому, что этот человек его личный друг. Другойпример: работники часто — вопреки принципу эффективности —сокращают выпуск продукции, потому что они опасаются намеренийменеджеров повысить норму выработки или потому что боятся,не будет ли кто-нибудь из них уволен как лишний, если увеличитсясредняя производительность.В позитивном плане организация апеллирует к индивидуальнымценностям как к стимулам, побуждающим служащих вести себясоответственно ценностям организации. То есть организация стимулируетили поощряет поведение, которое способствует воплощениюценностей организации, и наказывает поведение, котороевступает в конфликт с этими ценностями. Повышение жалованьяза хорошую работу и программы денежных премий, которыми поощряетсявысокая производительность, принадлежат к числу наиболееочевидных примеров материального стимулирования, котороеорганизация предлагает служащим. Например, в федеральном правительстве(и во многих других подведомственных правительствуучреждениях) руководство проводит периодические аттестациислужащих, и тем, кто получает высокие рейтинги, предоставляютсяприбавки к жалованью.Таким образом, стимулы — это своего рода призыв, которыйорганизация обращает к индивидуальным ценностям служащего,побуждая его учитывать ценности организации при принятиисвоих решений. Честер Барнард составил довольно обширныйсписок таких стимулов, который здесь можно кратко перечислить.1. Материальные побудители — деньги или товары.2. Возможности для отличия, получения наград, завоеванияпрестижа и личного влияния.3. Желаемые физические условия работы — например, чистота,спокойная обстановка или отдельный кабинет.4. Гордость за свое мастерство, возможность помочь семье илидругим людям, патриотизм или религиозные чувства (то, что Барнардназывает "идеальными благами").5. Личный комфорт и удовлетворенность отношениями с коллегамипо организации.6. Соответствие привычным образу действий и взглядам, т. е.' Chester I. Barnard. The Functions of the Executive. Cambridge: Harvard UniversityPress, 1938. P. 142-148.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 51знание привычек и стереотипов поведения, принятых в организации,и согласие с ними.7. Чувство сопричастности к большим и важным событиям .Читатель, вероятно, может привести примеры из собственногоопыта, показывающие, каким образом каждый из этих стимуловусиливает его личное желание содействовать целям и ценностяморганизации.Один пункт из списка Ч.Барнарда заслуживает отдельного комментария.Подобно практически всем современным авторам, пишущимна эту тему, Ч.Барнард особо подчеркивает, что материальныестимулы — жалованье, заработная плата или премии, — видимо,оказывают не самое значительное воздействие на служащего,побуждающее его активно, и с энтузиазмом поддерживать организацию.Служащие могут "шагать бок о бок" с организацией и выполнятьрутинную работу для нанимателя потому, что получают зарплату,но лишь немногие будут обеспечивать высокий уровень производстваили активно проявлять инициативу, если не получаюттакже и нематериального удовлетворения и если нравы рабочейгруппы, т. е. отношение коллег, не поощряют высокую производительность.Взаимодействие ценностей. Изучение вопроса о взаимодействииценностей организации и ценностей индивидуума принесетбольшие плоды, если взять за основу ситуацию заседания . Еслимы понаблюдаем за группой администраторов, участвующих в заседании,скажем во встрече начальников отделов с руководителемсвоего учреждения, посвященной обсуждению предполагаемой ре-' Интересно сравнить список Ч.Барнарда со списком личных целей, предложеннымЭ.Уайтом Бакком: (1) уважение коллег; (2) творческое удовлетворение;(3) большая самостоятельность в распоряжении своими делами; (4) посвященностьв дела организации; (5) полная реализация своих способностей; (6) желание испытыватьсогласие с самим собой, согласие в своем внутреннем мире, и иметь гармоничныеотношения с внешним миром. Цит. по: Neil W. Chamberlain. The UnionChallenge to Management Control. N. Y.: Harper & Bros, 1948. P. 247.2Первыми осторожными доказательствами этой точки зрения стали исследованияГоторна. См.: Fritz J. Roethlisberger and William J. Dickson. Management and theWorker. Cambridge: Harward University Press, 1939. Более близкое по времени исследованиеДэлтона ясно показывает, что "выскочки", т. е. рабочие, которые достигаютвысокой производительности вопреки неформальным ограничениям, установленнымрабочей группой, — это люди, необычно заинтересованные в финансовых стимулахи необычно невосприимчивые к мнению своих коллег.3Курт Левин и его коллеги провели важные новаторские исследования поведенияна заседаниях, продолжаемые сейчас в Мичиганском университете и других местах.То, как данная проблема рассмотрена здесь, основано на работе этой группыисследователей, а также на самостоятельной и оригинальной работе по социальнойорганизации предприятий, проведенной "группой Готорна". См.: Roethlisberger andDickson. Op. cit.

52 Глава 2. ПОВЕДЕНИЕ ЧЕЛОВЕКА И ОРГАНИЗАЦИЯорганизации, то мы увидим, как на их поведение воздействует целыйряд ценностей.На словесном уровне предложение, вероятно, будет обсуждаться втерминах ценностей организации. То есть, если мы проанализируем,что реально говорится на заседании, то почти все обсуждение окажетсяпосвященным предполагаемым последствиям реорганизации дляцелей и ценностей организации. Начальник отдела Джонс поддерживаетпредложение о реорганизации на том основании, что она позволитучреждению выполнять свою работу с уменьшенным штатом, т.е.более эффективно. Смит высказывает возражение, обосновывая еготем неудобством, которое принесет клиентам учреждения необходимостьиметь дело с тремя самостоятельными отделами, а не всеголишь с одним, как до реорганизации.Но для того, чтобы понять, что происходит в головах Джонса,Смита и других участников заседания и почему они занимают те илииные конкретные позиции, мы должны обратить внимание также ина их индивидуальные ценности, по большей части невысказываемыеи частично неосознанные. Хотя Смит, вероятно, не признается в этомдаже самому себе, его несогласие скорее всего основано на том, чтопри реорганизации его отдел будет выполнять менее объемную и менееважную работу и, вполне возможно, претерпит реальное сокращениештата. Сторону Смита может принять и Робинсон, потому чтоон — соперник Джонса в видах на повышение.Еще глубже в подсознании будут скрыты мотивации, основанныена чувствах удовлетворенности или неудовлетворенности, возникающихв ходе самого заседания. Начальник еще одного, четвертого посчету отдела Тримбл — человек неуверенный в себе, который отчаяннонуждается в ощущении солидарности с группой. Если он почувствует,что группа пришла к почти единодушному мнению "за" или"против", он, вероятно, скажет несколько слов, выразив свое согласиесо взглядами остальных. Если же проявится резкое несовпадениепозиций, он скорее всего сохранит молчание — и испытает смутныйдискомфорт. Начальник отдела Уильсон, поддерживающий реорганизацию,— человек с сильной волей, и он пытается влиять на ход заседания,много раз высказываясь в пользу предложения о реорганизации.Ощущение, что на него давят Уильсон и Джонс, ставит Эмбли,который всегда стремится сказать свое слово, в ряды несогласных.Чем более точно "взвешены" выгоды и недостатки предложенияо реорганизации применительно к ценностям организации, чемточнее просчитана личная выгода, тем более вероятно, что именноэти частично подсознательные и неосознаваемые личные мотивациив значительной степени определят позиции участников заседа-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 53ния. Итог заседания порой ощутимо зависит от личной удовлетворенностиили неудовлетворенности, возникших в ходе самого заседания.НЕКОТОРЫЕ ВАЖНЫЕ ТИПЫ ПРАКТИЧЕСКИХ ПРЕДПОСЫЛОКНелегко доступным образом систематизировать обширный переченьпрактических соображений, которые учитываются в административныхрешениях. Разнообразие фактических знаний, требуемыхв управлении, столь же широко, как разнообразие действий,предпринимаемых в процессе управления, и технологий, которые внем используются.Целесообразно отделять навыки и знания, позволяющие служащимсправляться со множеством разнообразных ситуаций, от информациио текущих ситуациях, которая нужна для того, чтобыприменить эти базовые навыки к конкретным насущным проблемам.Лесничий обучен методам (навыки и знания) борьбы с леснымипожарами. Но прежде чем потушить реальный пожар, он долженполучить информацию о том, в каком месте случился пожар,насколько он обширен, каковы ветер и погодные условия и т.п.Сделанное только что разграничение существенно, потому чтодва указанных типа практических предпосылок усваиваются служащиморганизации по-разному. Приобретение предпосылок первоготипа — это вопрос обучения и опыта, позволяющих развитьустойчивые навыки и знания. Для предпосылок второго типа — этовопрос поступления информации о любых непредвиденных изменениях,которая должна быть получена путем непосредственного наблюденияили посредством скоростной связи.Многие правительственные учреждения имеют специализированныеподразделения, функция которых состоит именно в обеспечениислужащих корректными практическими предпосылками длявыполнения своей работы: учебные подразделения для передачислужащим навыков и знаний; информационные подразделения длясбора и передачи текущей информации. Специализация учебных иинформационных функций сильно развита в военных организациях,но ее можно обнаружить также в большинстве гражданских организаций.Пример первой функции — школа обучения призывниковпри управлении пожарной охраны; пример второй функции —дивизион связи при полицейском управлении.К числу факторов, которые воздействуют на поведение служащих,относятся знания и информация о том, что делают или будутделать другие члены организации. Если администратор игровойплощадки знает, что теннисная сетка не будет заменена, пока он

54 Глава 2. ПОВЕДЕНИЕ ЧЕЛОВЕКА И ОРГАНИЗАЦИЯне сообщит о ее состоянии, он поступит иначе, чем в том случае,если бы он знал, что спортивный инвентарь периодически проверяетсяи приводится в порядок специальной группой служащих. Общийпроцесс "координации" в значительной мере зависит от пониманиякаждым членом организации того, что его конкретные задачисвязаны с задачами других служащих.ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ПРЕДПОСЫЛКИ ПОВЕДЕНИЯРазличия между поведением служащего организации и поведением,которого мы могли бы ожидать от него, если бы он не былчленом организации, во многом обусловлены воздействием на негодругих членов организации. В самом деле, во всех организациях,не считая самых мелких, имеется много служащих ("руководителей"и "координаторов"), чей главный вклад в работу организациисостоит в воздействии на поведение других служащих ("рядовыхработников"). Так, руководитель отдела досуга сам не организуетигры для детей, но благодаря воздействию, которое он способеноказать на администратора игровой площадки, от него в большоймере зависит, какие именно проводятся игры и как они проходят.Точно так же начальник управления пожарной охраны тушит пожарытолько через косвенное воздействие на поведение пожарных,которые пускают в ход шланги, выдвижные лестницы и топоры.Следовательно, если нам предстоит понять, что происходит вадминистративной организации, мы должны понять, как организациявоздействует на своих членов при принятии ими решений.Именно к этой задаче мы и переходим.СОВОКУПНЫЙ ЭФФЕКТ ВОЗДЕЙСТВИЙВыбор, который индивидуум совершит в той или иной ситуации,складывается из (1) его навыков, знаний, характера и особенностейличности в том виде, каком они были сформированы всем предшествующимжизненным опытом, и (2) из конкретных воздействий,которым он подвергается в момент принятии решения. В большинствеслучаев первое гораздо более важно для определения его поведения,чем второе. Когда администратор игровой площадки меняетпрограмму работы на день, потому что испортилась погода, он реагируетна непосредственный фактор, но этот фактор не будетиметь никаких последствий для его решений завтра или послезавтра.Он никоим образом не изменяет его навыки или тип его личности.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 55С другой стороны, если этот администратор занимается проблемойдисциплины, выговаривая Джону за то, что он задирает младшихребят, он просто-напросто воспроизводит стереотип поведения,запечатлевшийся в нем многими годами ранее, когда его самоговоспитывали родители. Это прежнее воздействие было "впитано" —оно стало постоянным элементом личности администратора или еговзглядов. Другой администратор, чей детский опыт сформировалего иным образом, мог бы подойти к ситуации совершенно по-другому— скажем, припугнув Джона, что позовет полицейского. Третийадминистратор, на которого оказали воздействие занятия детскойпсихологией в колледже, подошел бы к той же самой ситуации,попытавшись сначала докопаться до причин агрессивного поведенияДжона. В каждом случае решение администратором проблемыотразило бы совокупный эффект всего объема его прежнегоопыта — опыта, который оказался достаточно значимым или достаточночасто повторялся, чтобы стать составной частью его поведенческихпривычек.Подавляющий вес этих долговременно "впитываемых" реакцийочень важно учитывать в процессе управления. Он объясняет туогромную инерцию, которая обнаруживается в любой организации,— инерцию не в смысле лени, а в смысле нежелания и неспособностименять стереотипы поведения, которые стали привычнымии закрепились. Каждый полицейский начальник, которыйпытался внушить своим подчиненным, что не следует"орать" на нарушителей правил дорожного движения, на себеиспытал силу этой инерции. Демонстрация своей власти провинившемусяводителю разгневанным полицейским, вероятно, неявляется результатом тщательно обдуманного решения о том,что такой образ действий отобьет охоту снова нарушать правила.Это гораздо больше похоже на проявление сил, скрытых в глубинеличности полицейского, — сил, о которых он сам, можетбыть, не догадывается.Из этого следует, что самые важные воздействия, которые организацияможет оказывать на своих служащих, — это долговременные,совокупные воздействия, которые, постепенно "впитываясь",становятся частью взглядов и личности служащих. Например, отделорганизации досуга может внедрить полную программу профессиональнойподготовки новых администраторов игровых площадок,включающую в себя обучение решению проблем дисциплины.Либо отдел может принять решение нанимать в качестве администраторовигровых площадок только тех, кто в колледже изучал детскуюпсихологию.

56 Глава 2. ПОВЕДЕНИЕ ЧЕЛОВЕКА И ОРГАНИЗАЦИЯВИДЫ ВОЗДЕЙСТВИЙОтложив на время рассмотрение конкретных способов, которымиорганизация воздействует на поведение своих служащих, мы считаемцелесообразно прежде сделать обзор видов воздействий — как вне,так и внутри организации, — определяющих поведение служащих.Будет удобно сгруппировать эти воздействия в четыре категории.(1) Формирующее воспитание, которое индивидуум получил до того,как стал членом организации. Сюда следовало бы включить полученноеим ранее образование и опыт работы, равно как и весь опыт,который способствовал формированию его личности и характера.(2) Воздействия на служащего в период, когда он является членоморганизации, но идущие из источников вне организации. Организациязанимает его время и внимание лишь определенное количествочасов еженедельно. Служащий может быть членом профсоюзаили профессиональной ассоциации. Он может быть счастливили несчастлив в браке. Он постоянно испытывает на себе то илииное количество таких внешних воздействий.(3) Воздействия на служащего через формальные каналы организации.Разграничение между "формальными" и "неформальными" аспектамиорганизации будет более подробно рассмотрено ниже. Здесь жемы можем привести в качестве примеров формальных воздействий наделениеслужащего конкретными обязанностями или поручениями,прямые приказы, программы обучения, статистические отчеты и т.п.(4) Воздействия на служащего через неформальную социальнуюструктуру, которая развивается в организации. Между членамиконкретной организации возникают дружеские отношения. Некоторыеслужащие регулярно вместе ходят обедать. Возникают устойчивыепривязанности, проявляются соперничество и ревность. Всеэти и подобные им феномены могут оказывать мощное воздействиена решения и поведение человека.ВНЕШНИЕ ВОЗДЕЙСТВИЯНевозможно рассмотреть здесь все воздействия, идущие извнеорганизации (первые две из только что перечисленных категорий),которые влияют на поведение служащих. Тщательное изучениеэтих воздействий должно было бы охватить весь предмет психологиии увело бы нас далеко в сторону от проблем государственногоуправления.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 57Исходя из наших целей, мы можем удовлетвориться чем-то меньшим,нежели полный обзор всей сферы человеческого поведения.Конкретно мы обратимся к тем воздействиям и тому опыту, которыеимеют первейшее значение для понимания управления. Самые важныеиз них: (1) общераспространенное общественное мнение и моделиповедения, формирующие те нормы и обычаи общества, которыеподсказывают индивидууму, как следует вести себя в ситуациях, связанныхс управлением; (2) черты личности, имеющие особое значениедля управленческой деятельности; (3) формирование личности наоснове опыта, накопленного во "внешних" организациях — семье,церкви, профсоюзе, политическом клубе, и (4) формальное образование,обучение и предшествующий опыт работы.В случае с руководителем отдела досуга примером воздействия общественныхнорм могло бы быть его ощущение, что он сохранит лояльностьлюбой организации, в какой бы он ни работал. Примером важнойчерты личности было бы то, что он буквально сияет, общаясь с другимилюдьми. Примером воздействия из "внешней среды" мог бы быть егоинтерес к проблеме юношеской преступности, возникший благодаряучастию в работе комитета по преступности местного "Ротари-клуба".Примером воздействия формального обучения были бы навыки, приобретенныев колледже при изучении кура! "Лидерство в группе".ВОЗДЕЙСТВИЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ НОРМОбщественные нормы — это устоявшиеся стереотипы поведения,которые прививаются всем членам общества посредством одобренияили неодобрения со стороны сограждан. Например, в нашем обществеженщина была бы очень быстро изгнана из приличной компании, еслибы приходила играть в бридж в купальном костюме. Точно так жеобщественное неодобрение обычно сопутствует мужчине, который позволяетжене оказывать ему финансовую помощь.Значительная часть воспитания каждого ребенка состоит в привитииему норм того общественного слоя, к которому он принадлежитпо рождению. К моменту, когда он становится взрослым, основныенормы поведения — собственная манера одеваться, есть,приветствовать незнакомых людей или друзей — оказываются длянего столь привычными, что выглядят врожденными. Как правило,человек задумывается о них только в тех исключительных случаях,когда их нарушает (осознание этого не дает ему покоя), илишь в самых редких случаях он распознает те общественныевзгляды, благодаря которым эти нормы ему привиты.Многие общественные нормы придают VK*" ротный облик пояс-

58 Глава 2. ПОВЕДЕНИЕ ЧЕЛОВЕКА И ОРГАНИЗАЦИЯдению людей в организационных ситуациях. Например, определенныевиды одежды считаются уместными для определенных профессий; с начальникомследует разговаривать в одной манере, а с работником-коллегой— в другой; для служащего естественно остаться дома, если онболен, но не просто лишь потому, что его мутит с похмелья.Правительственное учреждение действует не в изоляции; оноизначально погружено в обычаи и традиции общества, которое егоокружает. Правительственному ведомству в Китае (и, кстати, принекоторых ситуациях в США) приходится приспосабливаться кшироко распространенному восприятию взятки ("тиснуть") как неизбежногоэлемента управления. Администраторы в Японии должныпринимать в расчет распространенное нежелание подчиненныхприступать к действиям без прямых приказов сверху. В Германии,по крайней мере при Веймарской республике, буквального подчинениявласти можно было бы ожидать в гораздо большей степени,чем в большинстве таких же ситуаций в Соединенных Штатах .Властные полномочия. Этот учебник посвящен современномугосударственному управлению в Соединенных Штатах. Какие нормы,оказывающие значительное влияние на образ действий правительственныхучреждений, преобладают в нашей культуре? Первымпо значимости стоит отношение к власти. Хотя наше общество, можетбыть, более анархично, чем большинство других, — будучи терпимымк заметному уровню индивидуального сопротивления власти идаже, во многих обстоятельствах, возводя неподчинение в доблесть, —все-таки в нем возникает множество ситуаций, когда от человекаожидают, и он сам ожидает, признания власти других людей.В большинстве дискуссий об использовании властных полномочийв организациях делается упор на роли санкций — возможныхпоощрений и наказаний — в реализации этих полномочий. Еслислужащий не подчиняется приказам, его могут уволить или откажутему в повышении в должности. В действительности же санкцииподобного рода не более важны для поддержания отношений,основанных на проявлении и подчинении власти, чем реакция неодобрения,которую человек встречает у своих коллег, когда отказываетсяпринимать "правила игры". Например, невозможно никакоедругое объяснение согласия с решениями группы людей, играющихна пляже в бейсбол, когда единственно доступными санкциямиявляются неодобрение или исключение из игры.См.: Robert A.Dahl. The Science of Public Administration: Three Problems//PublicAdministration Review. 1947. Winter. № 7. P. 1-11; и Milton J.Esman. JapaneseAdministration — A Comparative Review // Public Administration Review 1947. Spring.№7. P. 100-112.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 59Стереотипы, связанные с властными полномочиями, заметно преобладаютв нашем обществе. В целом считается само собой разумеющимся,что если индивидуум соглашается выполнять какую-то работув организации, то он обязуется подчиняться командам — отдаваемымв разумных пределах — тех, кто управляет организацией. Нарушениесубординации становится особенно непривлекательным для индивидуума,ковда другие члены организации признают сложившиесявластные полномочия и когда упомянутый индивидуум дорожит ихмнением о себе. По этой причине действительно существенные случаинарушения субординации обычно предполагают сопротивлениецелой группы людей власти других людей, которые находятся на определеннойдистанции от этой группы.Если большинство людей в нашем обществе готово к признаниючьих-то властных полномочий как к условию приема на работу, топочти столь же сильно проявляется несогласие с произволом при использованииэтих полномочий. Немногим нравится, когда об их статусеподчиненного им то и дело твердит босс, который своей грубой манеройотдавать приказы постоянно напоминает подчиненным о своей власти.Времена, когда десятник или надсмотрщик могли "обругать" подчиненныхи это сошло бы им с рук, практически ушли в прошлое.Статус. Нормы, определяющие отношение к власти, очень схожис нормами, которые связаны с проявлением отношения к определенномустатусу. Хотя в нашем обществе "табель о рангах" играетзначительно менее выраженную и жесткую роль по сравнениюсо многими другими обществами, она еще сохраняет весьмаважное значение, особенно в организациях. В наших отношениях сдругими людьми мы склонны классифицировать их как стоящихвыше, равных или находящихся ниже нас по положению и вестисебя с ними по-разному, соответственно их статусу. Несоблюдение(как подчиненным, так и руководителем) "табели о рангах", принятойв организации, будет встречено с неодобрением. Более того,перед служащими обычно не ставятся задачи, не соответствующиеих статусу; начальника отдела не попросят передвинуть мебель.Эффективность. Еще одна позиция, широко распространеннаяв нашем обществе, — признание критерия эффективности. Поведение,в котором проявляется намеренное расточительство ресурсовили их недоиспользование, обычно оценивается как неразумное,если не аморальное. По прошествии многих лет американцы всееще с неодобрением вспоминают о том, как уничтожались поросятаили запахивалась пшеница, чтобы поднять цены на сельскохозяйственнуюпродукцию во время депрессии 30-х годов. Это неодобрениевытекает не из экономического анализа проводившейся тогда

60 Глава 2. ПОВЕДЕНИЕ ЧЕЛОВЕКА И ОРГАНИЗАЦИЯполитики, какой бы мудрой или глупой она ни была, а из общепринятогоотношения к "расточительству". Обычно организациистараются поощрять эффективность (программами материальногостимулирования, например) и применять санкции за неэффективность,но, вероятно, большинство людей в большинстве ситуацийстремятся действовать эффективно даже без применения подобныхсанкций. Эта позиция уходит глубоко своими корнями в экономическиеи даже религиозные принципы нашего общества .В организации, как правило, принято, чтобы ее члены проявлялилояльность своим группам в борьбе между административнымиподразделениями за получение средств, за право на определенныевиды деятельности или за другие формы укрепления позиций. Администратор,который не "кидается в драку" за свое подразделение,не борется за продвижение своих подчиненных по службе илине выступает пламенным защитником целей своего подразделения,обнаружит, что ему нелегко поддерживать моральный дух в своейгруппе. Этот факт вытекает не столько из обдуманного отношения,сколько из принципа лояльности группе, который преобладает внашем обществе.Другие нормы. Можно было бы упомянуть еще многие другиеубеждения, которые помогают формировать поведение служащих вгосударственных структурах. Все они вместе с теми, что были рассмотренывыше, свидетельствуют о колоссальной способности человеческихсуществ к выполнению ролевых функций. Огромное разнообразиеинститутов, существующих в мире, показывает, что если"человеческая природа", вероятно, одинакова повсюду, то моделямчеловеческого поведения присуще почти бесконечное разнообразие.Конечно, существуют и глубоко индивидуальные различия междулюдьми, которые составляют единое общество наподобие нашего,но сравнение амплитуды различий внутри общества с амплитудойразличий между обществами показало бы, что в своем большинствеэти различия носят скорее социальный, нежели индивидуальныйхарактер. Многие из нас — конформисты основную частьвремени, и самое фундаментальное объяснение большинству человеческихпоступков заключается в том, что поведение, ожидаемоеобществом в данных обстоятельствах, — это то поведение, котороедиктуется нормами или нравами.1Действительно, Макс Вебер в книге "Протестантская этика и дух капитализма"[русский перевод см.: М.Вебер. Избранные произведения. М., 1990] высказываетмысль, что определяемое протестантизмом отношение к бережливости и расточительствубыло самым важным фактором развития нашего современного общества.Интересно частичное подтверждение гипотезы Вебера в работе: M.Dal ton. TheIndustrial "Rate-buster": a Characterization//Applied Anthropolody. 1948. № 7. P. 5-18.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 61Крупная организация обладает немалыми возможностями создатьсвой собственный микроклимат, особенно если служащие работаютв ней относительно долгое время. Офицерский корпус военныхорганизаций, видимо, наилучший пример этого. Но при этомнравы армии в демократической Америке заметно отличаются отнравов армии при диктатуре; и армейские нравы испытывают насебе постоянное общественное давление, не допускающее того, чтобыони вступали в конфликт с принципами, характерными для всегообщества . Административная практика любой организации неможет слишком сильно отличаться от практики и убеждений общества,в котором она действует .Когда организация принимает на работу новых служащих, одна изважных задач обучения — привить им конкретные стереотипы поведения,принятые в этой организации. Почти во всех организациях отновичка ожидают, что он не будет слишком "высовываться", пока неуяснит свое место в общей системе. Этот неформальный период стажировки,в ходе которого новый служащий, как правило, обладаеткрайне малым влиянием, может продолжаться несколько лет, особеннов стабильных организациях с небольшой текучестью кадров.ИНДИВИДУАЛЬНЫЕ РАЗЛИЧИЯКак было подчеркнуто выше, многое в человеческом пониманииуходит своими корнями глубоко в подсознательные и неосознаваемыетайники разума. Следовательно, при объяснении поведения нельзяудовлетворяться причинами и обоснованиями, которые приводит саминдивидуум. Необходимо изучить всю структуру его личности, многиекомпоненты которой могут быть поняты только после глубокогоисследования психоаналитическими и подобными им методами.Процесс взросления в нашем обществе проходит трудно и частоболезненно, оставляя глубокие шрамы в личности человека. Побужденияи желания индивидуума часто вступают в конфликт стребованиями, которые ему предъявляет общество. Отчасти этотконфликт "поглощается" личностью по мере того, как взгляды об-1Убедительные примеры такой ситуации — критика в адрес привилегий уволенныхв запас офицеров американских сухопутных войск и требования демократизациипроцедуры в военных трибуналах.2Отсутствие единого, общепринятого комплекса норм, регулирующих расовыеотношения в Соединенных Штатах, создает очень трудные административные проблемыдля федерального правительства, что можно видеть по периодическим дискуссиямо сегрегации в вооруженных силах. Что бы ни предписывала буква законао расовом равенстве при найме федеральных служащих, хорошо известно, что конкретныефедеральные учреждения в большей или меньшей степени приспосабливаютсвою практику найма к расовым нравам районов, где они расположены.

62 Глава 2. ПОВЕДЕНИЕ ЧЕЛОВЕКА И ОРГАНИЗАЦИЯщества становятся частью индивидуального сознания (или тем, чтопсихоаналитики предпочитают называть "суперэго"). Сознание может"применить" к индивидууму сильнодействующую санкцию, наказав егочувством вины. Оно может также вытеснить из его сознания многие запретныепобуждения и направить его энергию в другое русло .Многие поступки, которые представляются наблюдателю нерациональнымиили необъяснимыми, являются всего-навсего отражениемборьбы, происходящей внутри человеческой личности. Когданачальник "кипятится" из-за внешне пустякового происшествия,он скорее всего лишь выплескивает свой гнев, вызванный тем, чтоон не получил очередного повышения на предыдущей неделе. Начальникможет осознавать или не осознавать реальную причинустоль бурной реакции, в зависимости от того, насколько основательноон разъяснил самому себе упомянутую выше неудачу.Что касается целей этой главы, то важнее распознать "симптомы"проявления личности — то, каким образом, она проявляется в административномповедении, — чем доискиваться до причин, лежащих вего основе. Из переменных факторов назовем здесь объективностьиндивидуума, его склонность к доминированию, честолюбие, импульсивностьи социальность. Таковы всего лишь несколько факторовиз тех, которые можно было бы перечислить, но они послужатиллюстрацией роли личности в административном поведении.Под объективностью понимается степень, до которой поведениеуправляется требованиями реальной ситуации, а не желанием индивидуумавыразить себя. Когда начальник проявляет свои чувства тем,что "орет" на сотрудника, такое поведение правильнее понимать каквыражение психологических потребностей этого начальника, чем какразумный метод улучшения результатов работы сотрудника. Поведение,которое психолог назвал бы "неврозом" или "психозом", — этоповедение, плохо соответствующее ситуации, в которой оказался служащий.Следовательно, "объективный" человек — это человек, способныйподходить к ситуациям рационально потому, что он относительносвободен от невротических или психопатических побуждений.Неадаптивное или необъективное поведение часто является результатомфрустрации. Человеческие существа реагируют совершеннопо-разному на необходимость выбора между двумя оченьнеприятными возможностями и на необходимость выбора между' Понятия, разбираемые в этом параграфе, почерпнуты из фрейдистской психологии.В той или иной модификации они получили более или менее широкое признаниеу психологов, даже у тех, кто не принадлежит к школе Фрейда. Существуетнемалое количество свидетельств в поддержку фрейдовских теорий вины и вытеснения.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 63двумя желаемыми целями либо на необходимость выбора, когда желательныеи нежелательные последствия должны быть соизмереныдруг с другом. Люди, находящиеся в состоянии фрустрации из-за того,что столкнулись с препятствием или дилеммой, могут реагироватьлюбым из нескольких иррациональных способов. Они могут стать агрессивными,вплоть до физического насилия. Они могут опуститьсядо инфантильной реакции: обзываться или совершать нечто подобное.Они могут упрямо держаться привычного образа действий, отказываясьвоспринимать предлагаемые им изменения, даже самые разумные.Наконец, они могут "опустить руки", потеряв все признаки инициативностии присутствия духа. Все эти реакции не способствуют активнойсопричастности к делам организации.Симптомы фрустрации часто бывают отчетливо видны в правительственномучреждении, которое затронуто коррупцией или системойпротекций при назначении на должность. Те служащие, которые неучаствуют в "дележе пирога", превращаются — если не могут или нехотят искать другую работу — во внешне добросовестных исполнителей,но теряют активный интерес к своей работе. Для таких организацийтипично распространение сплетен и слухов. Время от времени некоторыеслужащие могут проявить открытое неповиновение и взбунтоваться,даже если они и чувствуют бесполезность сопротивления .Под склонностью к доминированию понимается стремление братьна себя инициативу в межличностных отношениях или устанавливатьконтроль над ними. Среди администраторов проявляются глубокиеразличия с точки зрения этого качества — от неутомимых "выбивал"новых бюджетных ассигнований и новых поручений и заданий до таких,кто вполне удовлетворен выполнением рутинных административныхфункций. Склонность к доминированию может варьировать взависимости от ситуации, равно как и в зависимости от свойств человека.Администратор может быть склонен к доминированию в своихотношениях с подчиненными, но покорен в присутствии вышестоящихруководителей — и даже наоборот. Крайние проявления доминированияили покорности служат обычно показателями фрустрацииили других глубинных личностных патологий.Честолюбивый человек постоянно озабочен своим статусом ипродвижением в организации. В своем реальном поведении он можетбыть или не быть склонным к доминированию, но он крайнечувствителен к изменениям ранга, жалованья или других признаковсвоего статуса. Берли Гарднер употребил термин "мобильный"1Более полное исследование последствий фрустрации см.: Norman R.F. Maier.Psycholody in Industry. N.Y.: Houghton Mifflin Co, 1946. Ch. 4.

64 Глава 2. ПОВЕДЕНИЕ ЧЕЛОВЕКА И ОРГАНИЗАЦИЯдля характеристики крайне честолюбивых индивидуумов, подчеркнув,что присутствие таких индивидуумов создает особые проблемыдля управления персоналом .По сути дела методы, которые организация обычно используетдля стимулирования работы своих служащих, гораздо пригоднеедля стимулирования человека с большим честолюбием, чемчеловека, им не обладающего. В последние годы выросло пониманиетого, что в любой организации есть много людей с четкоопределенным, и довольно низким, потолком целей и амбиций.Хороший пример этому являют собой многие молодые женщины,выполняющие канцелярские функции, которые заинтересованытолько в том, чтобы продержаться на приятной работе до замужества,и которые часто отказываются от работы, сопряженной ссерьезной ответственностью или предполагающей общение с менееприятными им людьми.Люди также существенно отличаются друг от друга по степениимпульсивности и твердости характера, т.е. склонности быстроприходить к решениям и твердо стоять на однажды принятыхрешениях. Способность правильно определить момент дляпринятия решений, безусловно, важное качество. Однако многиеадминистраторы, если не большинство, до некоторой степениоказываются в плену у сил, являющихся частью склада их личности,которые толкают их к преждевременным, плохо обдуманнымрешениям или, наоборот, мешают им достаточно быстроприходить к решениям. Склонность всячески оттягивать принятиенеобходимого, но неприятного решения присуща почти всемад м инистратора м.Под социальностью понимается восприимчивость индивидуумак взглядам и желаниям тех, с кем он непосредственно общается.Как уже отмечалось, эта восприимчивость является одним из главныхсредств приспособления к групповым нормам. Синонимом социальностив том значении, в каком этот термин употреблен здесь,было бы "склонность к приспособлению", или "конформизм". Наслужащих с низкой степенью социальности стимулы, обращенныек человеку как к отдельному индивидууму, действуют вполне эффективно. Такие служащие могут усердно работать, чтобы добитьсяпремии или обеспечить себе быстрое продвижение, даже сталкиваясьс неодобрением коллег.' Burleigh Cardner. Human Relations in Industry. Chicago; Richard D.Irwin Inc.,1946.2CM. Daiton. Op cit.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 65Для служащих с высокой степенью социальности такие стимулыскорее всего окажутся сравнительно неэффективными, пока они небудут обращены ко всей рабочей группе в целом. Для таких служащихих сродство с рабочей средой или разделяемое всей группойчувство важности работы и необходимости ее сделать могут оказатьсяключевым фактором мотивации.ВОЗДЕЙСТВИЯ ИЗ "ВНЕШНИХ" ОРГАНИЗАЦИЙПытаясь подогнать поведение своих служащих под желаемыемодели, организация постоянно наталкивается на противоположные(или усиливающие) воздействия, порождаемые многочисленнымисоциальными контактами этих служащих вне организации.Эти воздействия ясно видны на примере широко разветвленных организаций,в которых отдельные служащие или небольшие ихгруппы географически удалены от своих штаб-квартир и которыепостоянно подвержены давлению со стороны местного населения,среди которого они работают. Такие сотрудники могут обнаружить,что "последнее средство обороны" состоит в том, чтобы удовлетворятьтребования людей, живущих рядом, даже ценой несоблюденияинструкций из далеких штаб-квартир.Этот факт был признан отделом распределения жидкого топливаУправления регулирования, цен (УРЦ), когда оно разрешило местнымфилиалам выпускать карточки для приобретения бензина "всвязи с крайней необходимостью", чтобы пойти навстречу многочисленнымзаявкам с мест на бензин, используемый для целей, невключенных в федеральные распоряжения. Карточки на получениебензина "в связи с крайней необходимостью" подействовали какпредохранительный клапан, позволив местным отделам распределенияуступить исключительно настойчивому давлению на местах,не подорвав власть вашингтонской штаб-квартиры.Профсоюз — убедительный пример "внешней" организации, чьетребование лояльности от своих членов может вступить в конфликтс потребностью организации контролировать своих служащих. Власти многих городов отказались разрешить полицейскимвступать в профсоюзы на том основании, что такое членство понизилобы их надежность, если бы они были вызваны для прекращениязабастовки. Правительственное учреждение, контролируемоеаппаратом той или иной партии, столкнется с затруднениями привоздействии на служащих, которые знают, что они отдают свой1См.: Neil W. Chamberlain. Op. cit. (особенно с. 111).

66 Глава 2. ПОВЕДЕНИЕ ЧЕЛОВЕКА И ОРГАНИЗАЦИЯтруд и свою лояльность не своим номинальным руководителям ворганизации, а партаппарату.С другой стороны, внешние узы могут усиливать приверженностьслужащих организации и дисциплину в ней, а не вступать сними в конфликт. Стимулом к усердной.работе для служащего можетстать перспектива продвижения на более высокую должность,которая обеспечит ему престиж в глазах жены или друзей — партнеровпо покеру. Профсоюз может помочь учреждению призвать кпорядку служащих, начавших неразрешенную забастовку. Партийныйаппарат может оказать давление на служащих, которые противодействуютосуществлению обещанной реформы.ВОЗДЕЙСТВИЕ ПРЕДШЕСТВУЮЩЕГО ОБУЧЕНИЯНет никакой необходимости в длительных дискуссиях о том, чтополученные служащим ранее образование, профессиональная подготовкаи опыт работы дают ему знания и навыки, необходимые ему при соприкосновениис новыми ситуациями. Однако один весьма распространенныйи редко упоминаемый побочный продукт образования, о которомчасто забывают, обязательно заслуживает упоминания — а именнопрофессиональное отношение, которое оно зачастую порождает. Адвокаты,врачи, бухгалтеры, лесничие образуют замкнутые профессиональныегруппы отчасти под воздействием высокой степени лояльностисвоей профессии, а отчасти в силу своих специальных навыков.Сила профессионализма как фактора, воздействующего на поведение,обусловлена тем, что профессиональное отношение, которое служащийвносит в работу, — отношение, порожденное предшествующимобучением, — непрерывно усиливается его связями с другимичленами той же профессиональной группы. Таким образом, профессионализместь результат комбинированного воздействия предшествующегообучения и связей с внешней — профессиональной — группой.В организации, состоящей полностью или в основном из представителейодной профессии — как, например, профессиональныйштат службы здравоохранения Соединенных Штатов или служащиегородского управления полиции, — лояльность профессии усиливаетлояльность организации и превращает последнюю в весьмазамкнутую группу. Однако многие задачи, стоящие перед организацией,требуют кооперации нескольких профессий, и здесь лояльностьпрофессии может вступить в конфликт с лояльностью организации.Ревизор в правительственном учреждении, ревностно относящийсяк своей профессиональной ответственности, может отка-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 67заться утвердить статью расходов, необходимую для обеспеченияцелей организации, поскольку считает эти расходы незаконными.ОТБОР СЛУЖАЩИХИз предшествующих рассуждений становится ясно, что новыйслужащий — это не чистый лист бумаги, на котором организацияможет писать все, что пожелает. Обычно он являет собой полностьюсложившуюся личность, крепко связанную господствующимиобщественными нормами, обладающую своими индивидуальнымичертами, входящую в некоторое количество внешних социальныхгрупп и обученную конкретным профессиональным навыкам. Существуютопределенные пределы способности организации направлятьего поведение или воздействовать на него. По этой причинеодно из самых важных воздействий, которые организация можетиспользовать, состоит в ее свободе при отборе служащих. Если организациянатолкнется на сопротивление при попытке изменениячерт личности и стереотипов поведения, она по крайней мере сможетвыбрать служащих, которые лучше подходят для кооперациипри выполнении задач организации — в силу тех черт, которыеони привнесут с собой в организацию. Например, управление муниципальнымидомами вряд ли приняло бы на работу в качествесвоих служащих людей, в корне несогласных с самой идеей муниципальногожилья.В какой-то мере — и особенно на уровне профессии — служащиеосуществляют самоотбор. Они желают работать в конкретномучреждении, потому что им нравится тот тип работы, которая тамтребуется, или потому, что они верят в значимость деятельностиэтого учреждения. Человек обычно не ищет работу, подобную должностиадминистратора игровой площадки, пока ему не придет вголову мысль, что программа организации детского досуга важна, ипока он не подумает, что и ему было бы интересно устраивать игрыдля детей. Самоотбор при найме реально начинается с индивидуальноговыбора — какой профессии и специальности обучаться.Конечно, учреждение не может слишком сильно полагаться насамоотбор в своей политике комплектования штата. Определенныевиды работ и учреждений привлекают людей с претензиями в силусвоей предполагаемой "престижности" или в силу высокой оплатытруда. Но нельзя согласиться с тем, что человек, для которого этисоблазны самое главное, окажется наилучшим служащим. В иныхситуациях самоотбор привел бы к возникновению действительносерьезных проблем. Каждой психиатрической больнице надо посто-

68 Глава 2. ПОВЕДЕНИЕ ЧЕЛОВЕКА И ОРГАНИЗАЦИЯянно остерегаться людей с садистскими наклонностями, которыхпривлекает работа сиделки или санитара, потому что они получилибы власть над больными.Итак, процесс отбора — один из самых важных и мощных административныхинструментов.ВЛИЯНИЕ ФОРМАЛЬНОЙ И НЕФОРМАЛЬНОЙОРГАНИЗАЦИИМы только что до некоторой степени познакомились с темивоздействиями на поведение служащего, источники которых находятсявне организации. Мы увидели следующее: то, что служащийделает, и те решения, которые он принимает, в очень значительноймере определяются типом личности, структурой характераи взглядами, заложенными в него до того, как он пришелв организацию, а также воздействиями, которым он подвергаетсявне своего пребывания в организации. Но если бы это быловсе, что можно сказать о человеческом поведении, то нам небыли бы нужны специальные книги об управлении. Если бы этивоздействия извне полностью определяли поведение, то люди велибы себя в организациях точно так же, как они ведут себя влюбых других местах.Однако на самом деле индивидуумы, поставленные в организационныеситуации — т.е. принятые на работу в качестве стенографисток,разнорабочих, администраторов игровых площадок,лесничих или руководителей отделов, — обязательно ведут себяиначе, чем если бы они находились вне организации либо чемесли бы они находились в других организациях. Организационнаясистема сама по себе начинает оказывать на них сильноевоздействие, которое и'зменяет и переориентирует тенденции ихповедения. Заключительные страницы данной главы и большинствоостальных глав этой книги будут посвящены в основном такиморганизационным воздействиям на поведение — а именнотому факту, что организация, в которой оказывается индивидуум,сама по себе является определяющим фактором его поступкови решений.ХАРАКТЕРНЫЕ ЧЕРТЫ ПОВЕДЕНИЯ В ОРГАНИЗАЦИИ"В той степени, в какой участие человека в организации, оказываетна него психологическое воздействие, мы обнаруживаем, что

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 69его поведение начинает приобретать следующие характерные черты1 .Ценностные предпосылки. Ценностные предпосылки (цели, задачи),на которых служащий основывает свои решения, как правило,представляют собой цели организации или ее подразделения, в которомон работает. Когда лесничему сообщают, что на его участке началсяпожар, он принимает немедленные решения и начинает предприниматьдействия, цель которых — потушить пожар. Если бы онбыл туристом, гуляющим по лесу, то его главной заботой в связи спожаром было бы не попасть в ловушку и не сгореть. Даже если быон и имел какие-то альтруистические взгляды, побуждающие его чтолибопредпринять в связи с пожаром, он, конечно, все равно не почувствовалбы той ответственности, той поглощенности единственнойзадачей, которые ощущает лесничий, — потушить пожар.Если быть более точным, ценностные предпосылки, на которыхслужащий как индивидуум основывает свое поведение, обычно не являютсяцелями организации в целом, а являются промежуточнымицелями — средством достижения более обширных организационныхцелей, — которые определяют его конкретную работу в организации.Лесничий действует, ориентируясь не на тушение пожаров вообще, ана тушение пожаров на своем конкретном участке. Следовательно,поведение в организации характеризуется дроблением полной задачиорганизации на частичные задачи, которые выступают в качестве целейдля конкретных служащих или групп служащих.Восприятие воздействий. Служащий склонен восприниматьвоздействие, которое "на законных основаниях" оказывают на негодругие члены организации. Если начальник лесничего дает емураспоряжение очистить одну из просек от сучьев и валежника, лесничийвоспримет это распоряжение с большей готовностью, чем еслибы оно исходило от прогуливающегося по лесу человека.По мере того как это восприятие усваивается служащим, ончерпает многие предпосылки своего поведения из общения с другимичленами организации. Это общение может принимать формуприказов, передачи информации и советов, обучения. В очень значительнойстепени эти разнообразные формы общения могут бытьнамеренно организованы в определенную систему, позволяющуюввести служащего внутрь сформированной среды воздействия организации.Примером таких запрограммированных воздействий мо-1Мы описываем здесь то, что социолог назвал бы восприятием организационнойроли — организационно и социально определенной, стандартизированной моделиповедения. Анализ с этой точки зрения см.: Samuel A.Stouffer et al. The AmericanSoldier: Combat and Its Aftermath. Princeton: Princeton University Press, 1949. P. 101.

70 Глава 2. ПОВЕДЕНИЕ ЧЕЛОВЕКА И ОРГАНИЗАЦИЯгут быть официальная субординация, разработка форм отчетов иинструкций по их подготовке, официальное учреждение должности"консультантов" и направление служащих для участия в официальноутвержденных программах обучения. По этой причине выявлениеи использование таких каналов воздействия всегда было однойиз главных задач организационного планирования.Ожидания. У служащего, как правило, формируются устойчивыеожидания относительно его отношений с другими людьми и того, какони поведут себя в конкретных обстоятельствах. Когда лесничий получаетс наблюдательной вышки сообщение о пожаре на примыкающемучастке, он не предпринимает прямых действий, а звонит своемуколлеге-лесничему с полной уверенностью, что тот сам справится сосложившейся ситуацией. Наш лесничий точно так же уверен, что еслина наблюдательной вышке примыкающего участка заметят пожарна его участке, то немедленно сообщат об этом ему.Моральный дух организации. Служащий склонен занимать вовсене пассивную, а активную позицию по отношению к осуществлениюцелей организации. Он не просто признает цели организации,решая те вопросы, которые перед ним ставят, или исполняетполучаемые распоряжения, но в большей или меньшей степенипроявляют инициативу, пытаясь самостоятельно отыскать способыосуществления этих целей. В большинстве случаев лесничий позаботитсяо том, чтобы заросшая просека была расчищена, гораздораньше, чем кто-либо даст ему распоряжение так поступить, — частозадолго до того, как кто-нибудь, кроме него самого, узнает, чтотакая проблема вообще существует.Активное, а не пассивное участие и сотрудничество почти всегдаобязательны, если организация ставит перед собой задачу добитьсяхотя бы умеренной эффективности. Если же организацииприходится направлять своих сотрудников на каждом шагу, еслиони останавливаются и ждут новых распоряжений всякий раз, когдазакончено выполнение какого-либо дела, если они посвещаютработе лишь незначительную часть своих мыслей и каждодневныхспонтанных усилий, то тогда основная масса организационнойэнергии растрачивается впустую и уходит'на преодоление их инерции.Мощность автомобиля зависит от двигателя, а не от водителя.Так и в организации энергия, обеспечивающая выполнение ее задач,должна исходить от самопроизвольного вклада служащих, активноработающих ради целей организации. Попытки руководителейорганизации снабдить ее энергией были бы столь же эффективны,как если бы водитель вышел из автомобиля и толкал еговперед вместо того, чтобы завести двигатель.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 71Желание сотрудников поистине активно участвовать в осуществлениицелей организации и отдать ей всю свою энергию — вотчто обычно понимают под высоким моральным духом 1 . Если администраторигровой площадки обладает высоким моральным духом —если он предан целям своего учреждения, охотно и с энтузиазмомотдает свой ум и энергию на их осуществление, — тогда воздействиеорганизации на него послужит тому, чтобы направить этуэнергию в русло эффективной деятельности. При отсутствии такогоморального духа организация окажется обременена почти непосильнойзадачей: создавать условия для проявления инициативы иодновременно направлять ее в нужное русло.Другие характерные черты. В экономической науке постоянноиспользуется мифический персонаж, именуемый "экономическимчеловеком", — индивидуум, который ведет свое дело ради лишьодного: максимизации своих прибылей. Описанные нами выше поведенческиеособенности людей в организации можно было бы собратьв образе столь же мифического персонажа, которого мы назвалибы "административным человеком". Административный человеквоспринимает цели организации как ценностные предпосылкидля своих решений, он особенно чувствителен и реактивен квоздействиям со стороны других членов его организации, у негоформируются устойчивые ожидания относительно своей собственнойроли в сравнении с другими и ролей других людей в сравнениис собственной; его отличает высокий моральный дух с точки зренияцели организации. Может быть, самое примечательное и своеобразноев административном человеке — то, что организационные воздействияне просто побуждают его совершать определенные конкретныедействия (например, тушить лесной пожар, если такова егоработа), но индуцируют в нем привычный стереотип — предприниматьлюбые действия в кооперации с другими служащими, уместныедля достижения целей организации. Административный человеквырабатывает в себе привычки кооперативного поведения.Не следовало бы, однако, полагать, что все воздействия, оказываемыена служащих организации, способствуют кооперации. Например,могут возникнуть противоречия в интерпретации целейорганизации либо различные ее подразделения могут иметь несогласующиесяцели. Несовместимость между отдельными членамиорганизации может вести к трениям и усиливать, а не уменьшатьсопротивление организационному воздействию. Определенные ме-' Термин "моральный дух" определяется в книгах по управлению по-разному.Определение, данное здесь, весьма полезно с точки зрения наших целей.

72 Глава 2. ПОВЕДЕНИЕ ЧЕЛОВЕКА И ОРГАНИЗАЦИЯтоды руководства могут подавлять, а не стимулировать инициативу.Тем не менее первый ряд воздействий — тех, что стимулируюткооперацию, как правило, преобладает в большинстве организаций.Если бы это было не так, организационное поведение не стало бы эффективнымметодом выполнения задач, члены организации не получалибы никакого стимула к длительному участию в ней, а сама организацияпрекратила бы свое существование. Следовательно, выживаютсколько-нибудь продолжительное время только те организации,"чистый эффект" воздействия которых на своих членов способствуетподдержанию и развитию привычек к сотрудничеству.ХАРАКТЕР ОРГАНИЗАЦИОННЫХ ВОЗДЕЙСТВИЙПопытаемся глубже вникнуть в природу воздействий, которымподвергается человек, становясь членом организации. Все они проистекаютиз того факта, что, вступая в организацию, индивидуумначинает часто общаться с другими ее членами. Он разговаривает сними и смотрит на них, и они разговаривают с ним. В ходе общенияони побуждают его вести себя тем или иным образом, убеждаяили уговаривая его, сопровождая приятными для него последствиямижелательные поступки и неприятными последствиями — нежелательные(поощрения и наказания) и порождая в нем чувстваудовлетворенности или неудовлетворенности от нахождения в ихобществе. Эти чувства удовлетворенности и неудовлетворенностимогут, конечно, рассматриваться и как особый вид поощрения илинаказания, но они имеют столь большое значение, что заслуживаютспециального обсуждения.Воздействие на людей уговорами и убеждением — это процесс,который, очевидно, не является особым свойством организации.Однако организация, умножая поводы для общения, в значительнойстепени усиливает его. Еще больше оно усиливается привычкамик сотрудничеству (кооперации), которые постепенно приобретаетиндивидуум.Поощрение и наказание — важные и очевидные средства воздействия.Угроза увольнения, обещание увеличить жалованье илиповысить в должности, похвала или выговор — типичные примерыпоощрений и наказаний. Менее очевидны, но не менее важны чувстваудовлетворенности и неудовлетворенности от пребывания вобществе других членов организации. В частности, большинстволюдей восприимчиво к одобрению или неодобрению людей, с которымиони самым тесным образом контактируют.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 73Разделение труда в организации и наделение индивидуумов игрупп индивидуумов конкретными обязанностями ставят определенныхслужащих перед необходимостью тесного общения и взаимодействияс другими служащими. Подобные контакты и связи создаютплодородную почву для возникновения внеслужебных отношенийи проявления лояльности группе. Проявления лояльности ворганизации имеют особое значение, потому что многие ценности,служащие для мотивации любого индивидуума, — это ценности,возникающие в наиболее близком рабочем окружении, с которыминдивидуум отождествляет себя и которому он верен . Взглядыслужащего на цели организации и на власть, осуществляемую поотношению к нему, очень сильно зависят от взглядов людей, которыеработают вместе с ним. Если коллеги неудовлетворены своейработой или считают начальство несправедливым либо иначе демонстрируютнизкий моральный дух, то типичный служащий, каковобы ни было его первоначальное настроение, скорее всего проявиттакую же неудовлетворенность.Иерархия лояльности в типичной организации очень сложна,она включает в себя верность группам, равно как и верность целям.Из-за восприимчивости индивидуума к социальной группе, вкоторой он оказывается, воздействие на эти проявления лояльностидолжно быть в первую очередь воздействием на служащего как начлена коллектива, в котором происходит самое тесное общение, ане как на "атомизированного" индивидуума. Тема лояльности будетдетально рассмотрена в следующей главе.УСИЛЕНИЕ ВОЗДЕЙСТВИЙСпособность организации развивать у своих членов привычку ккооперации значительно усиливается взглядами и привычками, которыесами эти члены привносят в организацию. Самые важныеусиливающие факторы уже были ранее рассмотрены в данной главе.Нравы социального слоя, в котором жил новый член организации,предрасположили его к восприятию власти, к признанию различийв статусе, к пониманию эффективности и лояльности группекак позитивных ценностей. Он приобрел определенные желания —например желание иметь более высокий доход, — которые даюторганизации средства для его поощрения или наказания. Более того,он мог ранее пройти специальное обучение для выполнения тогорода задач, которые потребуются от него в организации.1Рассуждения о человеке как существе социальном см. выше в данной главе.

74 Глава 2. ПОВЕДЕНИЕ ЧЕЛОВЕКА И ОРГАНИЗАЦИЯКонечно, не все привычки, которые он приобрел до прихода в организацию,усилят оказываемые на него воздействия. Во многих случаяхприобретенные ранее привычки будут вступать в конфликт с новымивоздействиями. Он может быть привычен к медлительности, небрежности,грубости, либо обучен методам, отличающимся от тех, которые используютсяв организации. Тем не менее приемы кооперации в организации,как правило, в очень значительной степени совпадают с приемамикооперации, которые составляют элемент норм и методов обучения,свойственных для общества в целом. В ранее усвоенных взглядахорганизация обретет средство для еще большего усиления воздействия,отбирая в качестве служащих тех людей, которые представляются наиболеевосприимчивыми к такому воздействию.ФОРМАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯПод формальной организацией понимается модель поведения иотношений, которая намеренно и на законных основаниях планируетсядля членов организации. Два момента в определении формальнойорганизации нуждаются в объяснении: "намеренно" и "на законныхоснованиях". В некоторых простых ситуациях организация можетбыть совершенно неспланированной. Когда автомобиль застревает врытвине на проселочной дороге, пассажиры скорее всего выйдут изавтомобиля и будут его толкать без какого бы то ни было "намеренного"планирования своего поведения. С другой стороны, в большинствеорганизаций и, конечно, во всех правительственных организацияхсуществует несколько служащих, которые тратят все свое времяили часть его, планируя систему поведения в организации — разделениетруда и распределение обязанностей, отношения субординации,каналы обмена информацией и т.п.Конечно, кто угодно в организации (или вне ее, кстати говоря)может составить такой план. Может быть составлено несколько планов,и они могут вступить в конфликт друг с другом. Формальная организацияначинает свое существование тогда, когда появляется согласованнаяи общепризнанная процедура "узаконивания" одного изтаких планов. Для правительственных организаций это узакониваниепринадлежит к исключительной компетенции законодательного органа,создающего организацию (или более широкую структуру, частьюкоторой она является) законодательным актом и разрабатывающегопроцедуру, на основе которой назначается управляющий или правлениедля руководства организацией. Законно назначенный управляющийв свою очередь утверждает более детализированные структур-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 75ные планы своей организации и назначает основных подчиненныхна официальные властные должности в ней. Этот процесс можетбыть несколько раз воспроизведен на все более низких уровнях организационнойструктуры. В результате целого ряда подобных шаговмы можем обнаружить, что господин А был "законно" назначенна должность заведующего отделом и в свою очередь "законно"(т.е. в соответствии с формальным планом организации в целом)распределил обязанности среди сотрудников своего отдела.Порядок создания и узаконивания планов формальной организацииможет быть проиллюстрирован на примере Управления экономическогосотрудничества (УЭС). 3 апреля 1948 г. Конгресс принял закон об экономическомсотрудничестве. Этим законом было создано Управлениеэкономического сотрудничества (т.е. в нем был сформулирован законныйплан организации) и определена процедура назначения Директорауправления для руководства им. Через несколько дней Президент назначилна эту должность Пола Хоффмана. С этой точки зрения административныеприказы и распоряжения П.Хоффмана, сделанные имназначения подчиненных и его программы распределения обязанностейбыли законными планами — планами формальной организации, таккак они представляли собой часть официального организационного плана,заложенного Конгрессом в сам закон, были предусмотрены им, атакже президентским назначением П.Хоффмана на должность.Но этот пример пока еще не дает нам оснований, на которых мымогли бы отделить планы формальной организации от неузаконенныхпланов. Мы просто нашли источник одного ряда формальных планов(планов П.Хоффмана) в другом ряду формальных планов, служащихосновой первому, — в планах Конгресса. Почему мы считаем принятыйим законодательный акт легитимным? Ответ кроется в отношении техлюдей, к которым обращены эти планы (т.е. служащих УЭС). Единственнаяпричина, по которой важно, чтобы Конгресс дал добро плану,приняв его в качестве закона, заключается в том, что люди в нашейстране по-разному ведут себя по отношению к планам, получившимподобное "благословение", и тем, что его не получили. Признание законностиКонгресса и его действий — это признание законности американскойсистемы правления. Оно есть существенная и важная частьнравов общества, в котором живет служащий и которые он воспринял,прежде чем стал членом организации. Оно определяет для него условия,при которых общие нормы отношения к власти вступают в действие,— т.е. ситуации, в которых он, в соответствии с усвоенными имнормами, обязан признать чьи-либо властные полномочия.Мы здесь не можем дальше развивать тему законности и признаниявластных полномочий, а лишь предостережем против неко-

76 Глава 2. ПОВЕДЕНИЕ ЧЕЛОВЕКА И ОРГАНИЗАЦИЯторых недоразумений. Во-первых, законность в своей основе — неправовой, а психологический вопрос. Правовая или любая другаясистема власти законна только в той степени, в какой люди, на которыхона направлена, чувствуют, что обязаны или вынужденыпризнать ее. Во-вторых, законность организационного плана редкопризнается абсолютной теми, кем он призван управлять. Всегда существуютпределы, часто весьма узкие, выход за которые можетпослужить причиной отказа согласиться с планом и даже отказапризнать его законность. В-третьих, законность вовсе не обязанабыть иерархичной по своей структуре, т.е. выступать неким итогомпоследовательных актов делегирования. Хотя примеры, которые мыпривели, носили иерархический характер, мы увидим, что узакониваниеможет осуществляться и многими другими путями.Законность и признание власти станут основной темой главы 6.Для наших нынешних целей самое важное понять, что планы формальнойорганизации воздействуют на поведение иначе, чем неформальныепланы, потому что они образуют более широкуюструктуру законности и власти, признаваемой служащими.НЕФОРМАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯПочти всегда реальные стереотипы (модели) поведения и отношенийчленов организации слегка или весьма далеко отходят отформального плана организации. Действительная модель может отличатьсяот формального плана по двум причинам: (1) формальныйплан может быть неполным — он может вообще не включатьв себя модели поведения в том виде, как они развиваются; и (2)некоторые компоненты действительной модели поведения могут находитьсяв противоречии с планом. Под неформальной организациейпонимается полная модель реального .поведения — действительныйобраз действий членов организации — насколько это реальноеповедение не совпадает с формальным планом.Неполнота формальной организации. Формальное планированиеповедения служащих в различных организациях существенноварьирует по степени полноты. В некоторых организациях планочень краток. Он состоит всего лишь из нескольких устных илиписьменных распоряжений, ставящих перед служащими задачи и,может быть, уточняющих основные линии формальной субординации.Формальные планы небольших организационных единиц, скажемс десятком служащих, редко представляют собой нечто большее.В других организациях план очень детально разработан — например,уставы родов войск или военного флота конкретизируют

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 77обязательный порядок обращения новобранца к офицеру, случаи,когда ему разрешено первым вступить в контакт с офицером, точныеповоды и способы приветствия.Неполнота формального плана создает некую пустоту, а природане терпит пустоты. Члены организации постепенно вырабатывают моделиповедения и отношений друг с другом, и незапланированные аспектыих поведения могут стать столь же структурированными, стабильнымии устойчивыми, как и запланированные аспекты. Совершенноотчетливые "привычки" возникнут почти неизбежно, определяя,как следует здороваться с начальником, когда он входит в офиспо утрам (что, как мы видели, составляет элемент формальной организациив воинской части), кто с кем ходит на обед и с кем надо посоветоваться,решая задачу какого-то конкретного типа.Конфликты между формальной и неформальной структурами.Формальный план не только всегда дополняется неформально развивающимисямоделями поведения, но, кроме того, реальная модельпочти всегда хотя бы отчасти ему противоречит. Такое противодействиеосуществлению формального плана может быть намеренным илиненамеренным. Отказ подчиниться законным приказам — как явныйотказ, так и отказ со ссылкой на "непонимание" намерений — этораспространенное явление почти в каждой организации. Столь жераспространены попытки осуществлять властные полномочия сверхтех, что получены на законных основаниях. В экстремальных случаяхмы можем обнаружить, что внутри организации существуют группировки,пытающиеся перехватить власть у тех, кто ею формальнонаделен, и использовать эту власть либо для изменения целей организации,либо для содействия членам группировки, либо и для того,и для другого. Такая "нелегальная" деятельность, которая относитсяк тому же типу, что и "бунтарское" поведение, играет значительнуюроль, и ей будет уделено немало внимания в этой книге.Ненамеренное отступление от формального организационногоплана происходит, вероятно, даже еще чаще, но имеет то же значение,что и намеренное отступление. Члены организации, обладающиесильными лидерскими качествами, почти неизбежно окажутся,даже не ставя перед собой такой цели, в ситуации, когда ихвлияние выйдет далеко за рамки, предусмотренные организационнымпланом. Там, где план вступает в конфликт с глубиннымитрадициями или взглядами, он может быть забыт или проигнорирован,даже без осознанного намерения, и зачастую ценой немалогочувства вины у тех, кто игнорирует его. Такое происходит оченьчасто, когда формальные планы чрезмерно детализированы, например,там, где приемы и методы канцелярской работы расписаны до

78 Глава 2. ПОВЕДЕНИЕ ЧЕЛОВЕКА И ОРГАНИЗАЦИЯмельчайших деталей, значение и польза которых для служащихнеочевидна. Когда служащие обнаруживают, что вести дела по"формальным" каналам слишком сложно, они находят новые и частоявно запрещенные неформальные каналы, дополняющие илидаже подменяющие собой формальные.ВЗАИМОВЛИЯНИЕ ФОРМАЛЬНОЙ И НЕФОРМАЛЬНОЙ СТРУКТУРИз наших рассуждений о неформальной организации мы можемсделать два вывода: (1) когда человеческие существа сводятся вместе ичасто общаются друг с другом, у них развиваются более или менее определенныестереотипы отношений даже при отсутствии формальногоплана и, конечно, в дополнение к любому провозглашенному формальномуплану; (2) воздействие законности и другие воздействия на поведениесо стороны тех, кто утверждает формальные планы, — это лишьнемногие из многочисленных воздействий, организационных и неорганизационных,определяющих поведение членов организации. В тойстепени, в какой эти другие воздействия противоречат плану организации,реальная модель поведения скорее всего будет отличаться от запланированной.Непросто разграничить случаи, где поведение служащего отражаетвоздействие формальной организации, и случаи, где поведение отражаетвоздействие неформальной организации, — в большинстве ситуацийэти воздействия параллельны и усиливают друг друга. Лесничий можетпостоянно заботиться о поддержании в надлежащем порядке противопожарныхпросек на своем участке, потому что эта работа ему формальнопоручена. С другой стороны, он может делать это потому, чтохочет, чтобы его коллеги относились к нему как к добросовестному лесоустроителю.Весьма вероятно, что обе эти мотивации вместе, равнокак и другие, лежат в основе его поведения, и практически невозможноопределить значимость каждой из них в отдельности.Также непросто провести разграничение между формальными инеформальными воздействиями организации и реакциями служащегона воспринятые им воздействия, ставшие частью его личности.Пример — критерий эффективности. Большинство людей соглашаетсяпоступить на работу в учреждение с исключительнымнамерением постараться выполнять свои обязанности эффективно.Машинистка знает, даже до получения конкретных приказов, чтоот нее ожидают как можно более быстрого и аккуратного печатания,а не как можно более медленного и небрежного.Таким образом, мы видим, что среда, в которой служащий оказывается,придя в организацию, есть сочетание тесно переплетен-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 79ных формальных и неформальных воздействий. Во-первых, многиенеформальные отношения вырастают непосредственно из формальнойструктуры. Запланированное расположение офисов, например,может содействовать частым контактам двух служащих друг с другом,и в результате они могут часто беседовать, вместе ходить наобед, вместе проводить неслужебное время. Подобным образом иерархическиеотношения сводят вместе служащих, занимающих примерноравное по статусу положение, и создают большую социальную дистанциюмежду теми, кто имеет более высокий статус, и теми, чейстатус значительно ниже. В гражданских организациях, где контактымежду подчиненными и начальством обычно формально не регулируются,эта социальная дистанция может быть почти так же велика,как и в армии, где она воплощена в формальных инструкциях .Во-вторых, формальная и неформальная структуры тесно переплетеныпотому, что отношения, первоначально вырастающие на неформальнойоснове, могут быть "ратифицированы" и включены в формальнуюструктуру последующими распоряжениями. Например,большинство государственных кадровых систем предусматривает формальнуюдолжностную классификацию — детализированное описаниеобязанностей и сфер ответственности для каждой должности.Когда служащий "выбивается" из классификации, т.е. выполняетобязанности, не перечисленные в его должностной инструкции, процедурамиобычно предусмотрено, что его функции могут быть описаныи классифицированы заново, чтобы обеспечить соответствие междуформальной инструкцией и его реальной деятельностью.Первые месяцы работы Управления экономического сотрудничествадают разительный пример "ратификации" неформальных отношений.Между апрелем 1948 г., когда это учреждение было создано,и примерно 15 июля, когда в нем уже работало около шестисотслужащих, оно действовало без всякого формального плана,определяющего его внутреннюю структуру, даже без такого, какорганизационная схема, показывающая деление на основные отделы.Конечно, были приняты некоторые формальные организационныерешения, включая назначение и наименование ключевых должностей,разработку конкретных процедур для прохождения деловыхбумаг (которые зачастую неофициально нарушались) и разрешениеспорных вопросов, связанных с самостоятельным определением от-Наблюдение за группой руководителей, присутствующих на заседании или сидящихза ланчем, т.е. там, где места заранее не распределены, почти всегда выявляеткакие-то черты статусной системы группы. За длинным столом лица, обладающиевысоким статусом, обычно склонны группироваться в центре или с торца, а лицас самым низким статусом занимают места как можно дальше от них.

80 Глава 2. ПОВЕДЕНИЕ ЧЕЛОВЕКА И ОРГАНИЗАЦИЯделами своих функций. Но реальное ядро этой организации, полнымходом заработавшей к 1 мая 1948 г., составил сложный комплекспоступков и договоренностей, возникший почти стихийно.Формальные планы, которые были наконец обнародованы в июле ипозже, оказались в весьма значительной части ратификацией этойнеформальной схемы.ЗАКЛЮЧЕНИЕ: ИНДИВИДУУМ И ОРГАНИЗАЦИЯВ этой главе мы рассмотрели сложную схему отношений, которыесвязывают индивидуума с организацией и делают его поведениечастью поведения организации. Положение служащего в организациименяет поведение индивидуума, поскольку одни практическиеи ценностные предпосылки, лежащие в основе его выбора иего решения, сменяются на другие. В результате своего прихода ворганизацию он работает во имя иных целей и руководствуетсяиными представлениями о том, как достичь этих целей, чем еслибы он находился в какой-то другой среде.Но служащий как индивидуум — никоим образом не марионеткав руках организации. Его поведение управляется и управляемотолько в довольно узких пределах. Широкий комплекс воздействийв прошлом и настоящем, коренящихся вне организации, и особенновне ее формальных планов, играет свою важную роль в определенииреального поведения.Организация наталкивается не только на индивидуальное, но ина групповое сопротивление своему воздействию. В той степени, вкакой служащие являют собой социальные существа, они оченьвосприимчивы к своему непосредственному первичному трудовомуколлективу, который таким образом становится важным каналомвлияния организации. Лишь в последние годы было уделено адекватноевнимание роли таких рабочих групп, в которых происходитнепосредственное общение, и их значению для управления. Именнок теме лояльности группе и ее роли в управлении мы обратимсядалее.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 81Глава 3СТРОИТЕЛЬНЫЕ БЛОКИ ОРГАНИЗАЦИИ:ФОРМИРОВАНИЕ ГРУППВ предыдущей главе мы сфокусировали внимание на служащемкак индивидууме. Мы старались выяснить, как он принимаетрешения в своей каждодневной работе, как организация влияетна его поведение и как на него воздействуют иные факторы,находящиеся вне организации. В этой же главе и в дальнейшеммы рассмотрим служащего как члена социальной группы в рамкахорганизации.Как во всем обществе в целом, так и в отдельных организацияхсоциально изолированный индивидуум встречается чрезвычайноредко. Когда человек устраивается на работу в правительственнуюструктуру, он сразу же начинает заводить знакомых идрузей обычно из числа тех, с кем он вместе работает большуючасть времени, и вскоре оказывается вовлеченным в одну илинесколько социальных групп. Как уже указывалось в главе 2,поведение индивидуумов в таких группах обычно претерпеваетсущественные изменения под влиянием коллектива. Крупные организациисостоят из множества подобных групп и все происходящеев организациях по большей части можно изобразить какразного рода взаимодействия между образующими их социальнымигруппами. Как правило, разные члены тесно сплоченныхгрупп разделяют одинаковые ценности, хотят одного и того же ипротиводействуют одним и тем же факторам, которые представляютугрозу групповым ценностям. 1Именно эти группы — то,как они влияют на поведение отдельного служащего и что самаорганизация предпринимает в связи с этим, — составят предметнастоящей главы и главы 4.СТРУКТУРНЫЕ ПОДРАЗДЕЛЕНИЯ ОРГАНИЗАЦИИОдна из трудностей, возникающих в связи с изучением этоговопроса, заключается в отсутствии общепринятых наименованийдля обозначения различных составных частей организаций. Мы бу-

82 Глава 3. СТРОИТЕЛЬНЫЕ БЛОКИ ОРГАНИЗАЦИИ...дем пользоваться здесь терминологией, рекомендованной КомитетомСената США по контролю за расходами исполнительной власти.Самое крупное правительственное подразделение (на федеральномуровне, уровне штата или города) будем называть министерством(департаментом) или управлением; их подразделение— комитетом; подразделение комитета — отделом, подразделениеотдела — подотделом, а подразделение подотдела —сектором. Термин структурное подразделение будет использоватьсякак родовое понятие для обозначения любого из вышеназванныхподразделений, а также для обозначения самого малочисленногоподразделения, которое признается отдельной структурнойединицей при распределении функций и при формированииструктуры руководства. Контекст обычно будет довольно ясноуказывать на то, в каком смысле употребляется термин"структурное подразделение".При использовании примеров из деятельности правительствамы, естественно, будем приводить существующие названия организацийдаже в тех случаях, когда они не соответствуют рекомендованномуподходу. Среди федеральных министерств (департаментов)есть, например, Управление по делам ветеранов и Пенсионныйсовет железнодорожников. В некоторых городах следственныйотдел полицейского управления называется бюро. Управление поделам Европы является управлением государственного департамента,а Управление лесного хозяйства — управлением Министерствасельского хозяйства.Каждое из самых малочисленных подразделений организациисостоит из ограниченного числа сотрудников, работающих под началомодного руководителя (которого мы называем главой подразделения),причем все они выполняют аналогичные или сходныефункции или все работают ради выполнения одной задачи. Несколькоподразделений, возглавляемых одним руководителем (начальникомсектора), образуют сектор. Подобным же образом секторыгруппируются в подотделы, подотделы — в отделы, отделыобразуют комитеты, а комитеты — министерства (департаменты)или управления. Все министерства (департаменты) или управленияв совокупности составляют рассматриваемую здесь исполнительнуюветвь федерального, штатного, окружного или муниципальногоправительства.1См. доклады этого комитета и прилагаемые к ним организационные схемы федеральныхдепартаментов и управлений.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 83Руководители подразделений играют важную роль в такой организационнойсистеме. Основная часть взаимоотношений междушироко разбросанными подразделениями организации и междуруководителями "высших" уровней и руководителями или сотрудниками,находящимися на "более низких" уровнях, осуществляетсяопосредованно, при этом главы различных подразделенийорганизации служат связующими звеньями цепи. Значительныйобъем взаимоотношений осуществляется между: (I) руководителемподразделения организации и руководителями основныхструктурных единиц этого подразделения (например, между начальникомуправления и начальниками его отделов или междуначальником подотдела и начальниками его секторов), и (2) различнымиглавами структурных единиц данного подразделенияорганизации (например, между начальниками секторов одного итого же подотдела или между начальниками подотделов одного итого же отдела) .Вследствие таких тесных взаимоотношений между руководителеми главами подразделений, непосредственно ему подчиняющихся,целесообразно использовать специальный термин для обозначенияэтой группы лиц. Мы назовем эту группу руководящим аппаратоморганизации. Так, например, глава городской власти вместес руководителями городских министерств (департаментов) составляютруководящий аппарат организации, так же как и начальникМетеорологической службы вместе с руководителями отделов, накоторые она разделен^С~* В некоторых случаях целесообразно говорить о "внутреннем"руководстве подразделения организации в отличие от сферы"внешних" взаимоотношений. Эти термины весьма относительны,и их смысл целиком зависит от организационной точки зрения.Так, с точки зрения начальника Метеорологической службы,все взаимоотношения внутри этой службы являются внутренними,в то время как взаимоотношения с другими управлениямиМинистерства торговли (с Управлением гражданской авиации,например) являются внешними. С другой стороны, с точкизрения министра торговли, внутренними являются и взаимоотношениямежду. Метеорологической службой и Управлением гражданскойавиации.' Читатель не должен допускать ошибку, полагая, что абсолютно все взаимоотношенияв организациях (или хотя бы большая их часть) осуществляются только поэтим конкретным каналам. Другие важные каналы взаимоотношений будут подробнорассмотрены в последующих главах, посвященных вопросам взаимоотношений.

84 Глава 3. СТРОИТЕЛЬНЫЕ БЛОКИ ОРГАНИЗАЦИИ...ФОРМИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНЫХ ГРУПППоступив в организацию, человек вскоре обнаруживает, что содними людьми он работает гораздо больше, чем с другими. Еслибы он составил схему своих контактов с сослуживцами в своей организации,то увидел бы довольно небольшую и неизменную по составугруппу коллег, с которыми он постоянно общается изо дня вдень, еще одну, более многочисленную, группу коллег, с которымион общается от случая к случаю, возможно, один раз в день илиодин раз в неделю, и, наконец, очень многочисленную группу людей,с кем у него никогда не было контактов и о ком он лишь слышалтем или иным образом.Немногочисленная группа людей, которые каждодневно работаютвместе, составляет настоящую социальную группу (коллектив). Членыее называют друг друга обычно по имени. Они лучше узнают другдруга в результате тесных личных контактов. Они общаются междусобой не как частичные личности — т.е. не просто как сотрудники, —а как полноценные личности со своими надеждами и опасениями, честолюбиеми притязаниями, склонностями и неприятиями, семейнымии социальными проблемами и т.д. Между членами этих небольших,построенных на межличностных отношениях социальных группчасто складываются прочные узы дружбы, которые простираются навсю их социальную жизнь далеко за пределы организации.ЛОЯЛЬНОСТЬ РАБОЧЕЙ ГРУППЕУ членов таких рабочих социальных групп обычно складываетсявосприятие себя как "мы". Лица, не входящие в данную группу,представляются им как "они". Отдельные члены группы обычноотождествляют себя со своей группой, так что они исповедуютценности, принятые в группе, как свои собственные. Группа становитсянеким продолжением самого индивидуума.В группе складывается представление о том, что есть правильноеповедение ее членов. Официальные проявления власти обычновстречаются такой группой с неодобрением или наталкиваются нареакцию "мы сами по себе" . Если глава подразделения, образующегогруппу, ведет себя без учета коллективных норм, то его могутне принять в качестве члена этого коллектива. Например, но-' Подобные настроения, вероятно, являются отражением 'нравов каждого конкретногообщества. В отличие от Америки XX в. в других странах и в другие временагрупповые обиды на своевольное властное поведение главы группы могут быть гораздослабее.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 85вый глава группы функционального анализа может обнаружить,что ему следует быть очень осторожным, выражая свое скептическоеотношение к имеющимся организационным схемам, посколькучлены группы придают им большое значение и истолковывают егоскептицизм как нападки на групповые ценности.Два важных правила поведения в социальной группе заключаютсяв том, что отдельные ее члены должны "идти в одной упряжке"с группой и должны вести себя осмотрительно, т.е. избегатьлюбых действий, которые могли бы представлять угрозу ценностямгруппы. (Природа групповых ценностей будет рассмотрена в следу--ющей главе.)Когда индивидуум приходит в организацию и если он неотождествляет себя с той рабочей группой, в которой оказался,не принимает дисциплину группы, то он так и останется посторонними будет окружен атмосферой враждебности или, поменьшей мере, безразличия. Его служебные отношения не будутприятными, его, вероятно, будут критиковать и сторониться. Немногиев состоянии долго выносить столь неприятное положениеи в конце концов, как почти всегда случается, такой человек либопоглощается этой группой, либо находит иное место работы.Отнюдь не редкость, когда сам коллектив предпринимает шаги,чтобы избавиться от такого "неассимилированного" человека —например, критически отзываясь о его работе перед руководствомили даже сознательно мешая ему работать и перекладываявину за это на него самого. С подобным к себе отношением можетстолкнуться любой член рабочей социальной группы, которыйнарушил ее кодекс поведения. И он сможет вновь завоеватьдоброе расположение и доверие своих коллег не раньше, чем всеубедятся, что он того заслуживает.ИЕРАРХИЯ ЛОЯЛЬНОСТИВ большей или меньшей степени почти все служащие отождествляютсебя не только со своими непосредственными первичнымитрудовыми коллективами, но и с более крупными подразделениямиорганизации, в которые такие рабочие группы входят как составныечасти. Например, в Управлении экономического сотрудничества(УЭС) служащий отдела управления инженерными работами(достаточно небольшого, какой и бывает настоящая рабочая группа)будет также отождествлять себя и с отделом управления, и свашингтонской штаб-квартирой УЭС, и с УЭС в целом, и с федеральнымправительством. Если эти более крупные подразделения

86 Глава 3. СТРОИТЕЛЬНЫЕ БЛОКИ ОРГАНИЗАЦИИ...организации будут подвергаться нападкам посторонних критиков,то такой человек обычно станет на их защиту. Большинстволюдей неосознанно ощущают, что критика со стороны"чужака" в адрес организации, с которой они связаны, некоторымобразом является критикой и в их собственный адрес. Угородских пожарных, возможно, имеется масса поводов для недовольства,которое они и не скрывают, общаясь между собой,но когда кто-то, кто не связан с их управлением пожарной охраны,начнет критиковать их, вероятно, за то же самое, о чемони ворчали среди своих, то большинство из них станет на защитусвоего управления.Служащие часто оказываются в ситуациях, когда возникаетконфликт между их лояльностью своим непосредственным рабочимгруппам и лояльностью более крупным подразделениям организации,частью которых являются эти группы. Большинство людейзначительно сильнее привержены своей непосредственной рабочейгруппе, нежели более крупному подразделению, и обычно они решительноне соглашаются признаться даже сами себе, что то, чтохорошо для их рабочей группы, не всегда хорошо для организациив целом . Например, слияние ВМС с другими родами войск в единыеНациональные вооруженные силы натолкнулось на почти единодушноесопротивление руководства и офицерского корпуса ВМС.Что бы ни стояло за этим противодействием, но совершенно очевидно,что прежде всего они отождествляли себя с ВМС и лишь вовторых— с федеральным правительством в целом. Однако их главныйдовод в борьбе с изменением их положения заключался в том,что "сильная национальная оборона требует сильного и независимоговоенного флота".Нередко члены рабочей группы видят в остальной организацииза пределами этой группы нечто враждебное для себя иликакие-то препятствия, которые необходимо преодолевать. Толькокогда само более крупное подразделение подвергается нападкамсо стороны, тогда оно становится для членов группы сильнымцентром притяжения для выражения лояльности или самоотождествления.Так, например, региональное отделение Управлениялесного хозяйства может бороться с вашингтонской штаб-квартирой,добиваясь увеличения бюджетных ассигнований для своегорегиона, но когда речь заходит о бюджетных ассигнованиях дляСравните энергичные и часто искренние усилия групп особых политическихинтересов убедить себя и других в том, что групповой интерес тождествен национальномуинтересу: "Что помогает бизнесу, то помогает и вам", "Сельское хозяйство— опора экономики"; "Сильные профсоюзы — сильная Америка".

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 87всего Управления лесного хозяйства, то региональное отделениебыстро забывает о своем противостоянии и встает на зашиту всегоУправления. Таким образом в каждом человеке заключена всяиерархия, или пирамида, объектов проявления лояльности, причемв случае возникновения конфликта проявления лояльности болеемелким, более сплоченным группам, составляющим основание пирамиды,обычно сильнее, чем проявления лояльности более крупнымгруппам.Хотя большинство людей основную часть времени ведут себяименно таким образом, но некоторые проявляют большуюлояльность более крупным, нежели более мелким группам. Вопервых,это те, кого можно назвать "реформаторами", т.е. люди,решительно приверженные некоей широкой цели или программе,ради которой они готовы пожертвовать друзьями илидаже своими семьями. Во-вторых, среди лиц, которые в главе 2характеризовались как относительно "асоциальные" — т.е. не-.восприимчивые к отношениям в рабочей группе, — есть такие,кто считает, что их личным достижениям и личным целямлучше всего послужит проявление лояльности более крупномуподразделению за счет того первичного коллектива, в которыйони входят .Третья группа лиц, чья лояльность направлена скорее накрупные, нежели на более мелкие подразделения организации,это те, кто занимает руководящие должности. Основной "центрпритяжения" лояльности такого человека — это руководящийаппарат организации, куда входит данный руководитель, а нерабочая группа, состоящая из его подчиненных. Его лояльностьтакже может быть довольно равномерно распределена междуэтими двумя группами. Так, например, начальник подотделаобычно является членом рабочей группы, основу которой составляютсотрудники его подразделения, и одновременно членомдругой группы, состоящей из начальника отдела и других руководителейподотделов этого отдела. Как мы увидим далее в этойже главе, такое двойное "членство" в непосредственно соприкасающихсясоциальных группах играет очень важную роль в поведениируководителя.' В эту категорию попадают "выскочки", упомянутые в главе 2. Принятие имиустановленных руководством целей достижения высокой производительности мотивитуетсяскорее удачным совпадением этих целей с их личным желанием добитьсявысокого заработка, нежели эмоциональной верностью организации в целом. СвидетельстваДалтона по этому вопросу достаточно очевидны. См. выше: "The Industrial"Rale-Busier".

88 Глава 3. СТРОИТЕЛЬНЫЕ БЛОКИ ОРГАНИЗАЦИИ...САМООТОЖДЕСТВЛЕНИЕ И МОРАЛЬНЫЙ ДУХЕще несколько соображений будут полезными для пониманияфеномена самоотождествления и той роли, которую он играет в организационномповедении. До настоящего времени мы не проводилиразличия между лояльностью группам и лояльностью целям.Лояльность группам в значительной степени основывается на качествесоциальности, упомянутом в главе 2. Человек, который хочет,чтобы его коллеги по работе любили его и хорошо о нем думали,воспримет нормы поведения, которые коллектив стремится привитьему, и будет стараться защитить и поддержать группу и ее ценности.Если задачи группы меняются и группа приемлет такие изменения,то он как хороший солдат воспримет новые задачи. Он верентем целям, которые воспринимает группа. Его лояльность целям— например конкретным организационным задачам, принятымего группой, в значительной мере вторична, и она изменится, еслиизменится лояльность им самой группы.Например, очень часто машинистка демонстрирует твердую лояльностьсвоему сектору, нередко работая сверхурочно и отказываясьразглашать информацию, которая может повредить группе, ноона может с полнейшим удовлетворением отнестись к тому, что врабочую программу или политику сектора вносятся важные изменения,при условии, если эти изменения приемлемы для сектора исерьезно не нарушают социальную структуру коллектива.Если приверженность сотрудников целям сильнее их приверженностирабочим группам, то организация может столкнуться сбольшими трудностями, добиваясь от них согласия на смену задач.Эта проблема часто возникает в добровольных политических организациях,между членами которых, лишь по нескольку часов в месяцучаствующих в совместной работе, обычно не складываютсякрепкие личные связи, и потому они вполне могут покинуть организацию,если она приступает к выполнению программы, с которойони не полностью согласны.Вместе с тем в организациях, где служащие работают на условияхнайма, сопротивление политике организации гораздо чащепринимает формы не индивидуального противостояния, а сопротивленияцелых трудовых коллективов. политике более крупных подразделенийэтой же организации, которая вступает в противоречиес коллективными целями Например, однажды во время второй мировойвойны большое число служащих — специалистов издательскогоотдела при Управлении военной информации (УВИ) ушло вотставку, но не захотело согласиться на коренную перемену, вве-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 89денную в УВИ и затрагивающую сложившуюся в этом отделе издательскуюполитику. Эти люди, несомненно, были искренно преданысложившимся направлениям политики, считая их очень важнымидля поддержания морального духа гражданского населения — чтособственно и составляло задачу этого ведомства, — но их преданностьцели была сильно подкреплена личной преданностью группе.То есть мы можем заключить, что лояльность целям, которую демонстрируютотдельные люди, в значительной степени проистекаетиз их лояльности группам, воспринявшим эти цели.Из этих рассуждений следует также, что между самоотождествлениеми моральным духом существует тесная связь. В главе 2 мыопределили высокий моральный дух к: к такое психологическое состояниеиндивидуума, которое побуждает его активно участвоватьв работе организации и направлять всю свою энергию на выполнениеее задач. Для того, чтобы обрести высокий моральный дух,служащий должен отождествлять себя либо с целями организации,либо с группой, цели которой совпадают с целями организации. Инаоборот, отсутствие лояльности группе или конфликт между группойи организацией в целом относятся (с точки зрения организации)к числу важнейших причин низкого морального духа.Несомненно, помимо самоотождествления индивидуумов с коллективомнеобходимо наличие и других условий для обеспечениявысокого морального духа. Хотя лояльность группе укрепляет уверенностьв себе ее членов, но в своей деятельности она может столкнутьсясо столь непреодолимыми препятствиями, что это приведетк потере уверенности, разочарованию и резкому снижению эффективностидеятельности группы. Во время сокрушительной германскойкампании 1940 г. французская армия была деморализовананеверием в собственные силы задолго до того, как большинство еесолдат утратили лояльность Франции или своим боевым подразделениямНо самоотождествление с группой и устойчивый моральныйдух всегда разрушаются в столкновении с жестким и достаточнопродолжительным разочарованием.Отсюда следует, что существует многосторонняя взаимосвязьмежду самоотождествлением и моральным духом. С одной стороны,отождествление себя с группой выступает обычно одним из условий,существенно важных для установления высокого моральногодуха коллектива. С другой стороны, низкий моральный дух, вызванныйразочарованием группы из-за неспособности, несмотря наусилия, достичь своих целей, обычно разрушает или сильно ослабляетсамоотождествление с группой. Более того, стойкое отождествлениеиндивидуумов с группой значительно усиливает сопротив-

90 Глава 3. СТРОИТЕЛЬНЫЕ БЛОКИ ОРГАНИЗАЦИИ...ление группы упадочническим настроениям и позволяет ей, не распадаясь,преодолевать более серьезные препятствия и разочарования,чем это возможно при слабой самоидентификации членовгруппы.Свидетельством такой взаимосвязи может служить следующийпример. В 1941 г. после ожесточенной политической борьбы законодательнаяассамблея штата Калифорния упразднила Комитет социальнойзащиты штата (КСЗ) и вновь передала его функции округам.Наблюдение за ситуацией в нескольких районных отделенияхКСЗ в течение последних недель их существования показало,что: (1) во время развернувшейся борьбы рабочие в том районе,где лояльность группе была очень сильна, проявляли меньше упадочничества,нежели рабочие в одном из ближайших районов, гдетакая лояльность была ослаблена (стойкое отождествление себя сгруппой вызывало сопротивляемость упадку духа); (2) служащиеработали гораздо напряженнее в тех районах, где лояльность былакрепче (лояльность порождала высокий моральный дух), и (3) вконце концов разочарование и безразличие проявились в обоихрайонах, а вместе с ними и потеря группового интереса и лояльности(продолжительное воздействие разочарования привело к упадкудуха, ослаблению морального настроя и разрушению групповойлояльности) .СОЦИАЛЬНЫЕ ГРУППЫ И СТРУКТУРНЫЕПОДРАЗДЕЛЕНИЯ ОРГАНИЗАЦИИНе следует считать, что группа, которую мы назвали первичнымтрудовым коллективом, непременно и во всех случаях совпадаетпо составу с соответствующим подразделением организации. В-некоторых структурных подразделениях, например небольшом машинописномбюро, это будет именно так. Однако официальныйштатный состав подразделений, секторов, подотделов и т.п. невсегда соответствует, или даже обычно не соответствует, реальнымрабочим группам, с которыми идентифицируют себя их члены. Частоканцелярские работники какого-либо подразделения — скажем,делопроизводители и машинистки, работающие в одном сектореили подотделе, — составляют одну рабочую группу, в то время как1Эта иллюстрация основывается на личных наблюдениях одного из авторов.Психологические исследования помогли накопить множество свидетельств, подтверждающихэти предположения о взаимосвязи между самоотождествлением и моральнымдухом. Подробнее о таких свидетельствах см.: Maier. Psychology in Industry(особенно с. 75-107).

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 91работники-специалисты, — например, те, кто в том же секторе илиподотделе занимается планированием или экономическим' анализом, —образуют еще одну или несколько отличающихся друг от друга рабочихгрупп. Рабочая группа может состоять из всех плановиковили технических работников в рамках подотдела или рабочуюгруппу могут составлять начальник этого подотдела, начальникиего секторов и несколько других лиц, обладающих особой компетенциейв данном подотделе.Опять же в других случаях несколько человек из одного секторав силу характера своих обязанностей могут постоянно работатьс членами какой-либо рабочей группы в другом секторе иоказаться поглощенными такой группой. Например, сотрудник,занимающийся составлением инструкций по административномуруководству, официально может быть приписан к подотделу процедурныхвопросов, входящему в отдел управления. Если в течениекакого-то периода времени он постоянно занимается составлениеминструкций для конкретного отдела данного учреждения,то его ежедневное общение с сотрудниками этого отдела можетпривести к тому, что он станет отождествлять себя с одной изего рабочих групп и его будут воспринимать как члена такойгруппы. С другой стороны, если у него будет множество заданий,по которым он будет работать сегодня в одном отделе, а завтра —в другом, то сохранится, вероятно, его первейшая приверженностьк группе в подотделе процедурных вопросов. В последнемслучае разные составители инструкций будут, вероятно, помогатьдруг другу выполнять задания, обсуждать общие проблемысвоей работы с отделами и вырабатывать тактику усиления влиянияподотдела процедурных вопросов при составлении плановдля функциональных отделов.ПРОЧИЕ ФАКТОРЫ САМООТОЖДЕСТВЛЕНИЯДля дальнейшего объяснения причин, по которым первичныйтрудовой коллектив иногда совпадает с подразделением организации,а иногда — нет, и для того чтобы понять, каковы иные возможныеосновы группового отождествления, мы коротко рассмотримнекоторые психологические основы самоотождествления. Какмы видели, важные условия для формирования социальных групп вобщем случае заключаются в том, что люди изо дня в день работаютвместе в непосредственных контактах друг с другом и что ониработают над решеним общих проблем или ради достижения общихцелей. Хотя эти два условия выступают, вероятно, наиболее важ-

92 Глава 3. СТРОИТЕЛЬНЫЕ БЛОКИ ОРГАНИЗАЦИИ...ными факторами коллективного самоотождествления, существуюти другие факторы, которые усиливают тенденцию к формированиюсоциальной группы. Следующие из них представляются наиболееважными: (1) общее отождествление вне рамок организации;(2) сходный образ мышления; (3) символы и эмблемы; (4) лидерство.Первые три фактора будут кратко рассмотрены здесь, а четвертыйфактор — лидерство — более подробно будет проанализированв следующем разделе данной главы.Отождествление вне организации. Помимо своего трудовогоколлектива люди обычно принадлежат к многим другим социальнымгруппам — семейным, религиозным, школьным общностям,политическим партиям, профессиональным, деловымассоциациям или профсоюзам. Индивидуум склонен испытыватьсильную или слабую приверженность (лояльность) к такимгруппам и защищать свою группу от внешних критиковили "опасности".Далее, если рабочая группа полностью или в основном состоитиз адвокатов или врачей, или экономистов, или представителей демократическойпартии, или приверженцев методистской церкви,или членов профсоюза, или бизнесменов, то такая группа будетстроится на основе самоотождествления ее членов, что обеспечиваеткрепкий фундамент для развития солидарности. И наоборот,многие социальные группы в организации, объединяющие людей изразных ее структурных подразделений, — например группа экономистов,которые работают в разных отделах крупного учреждения,но часто вместе обедают, — основываются на этом внеорганизационномотождествлении.Сходный образ мышления. Если все члены рабочей группы разделяютодни и те же социальные ценности или имеют одни и те жеинтеллектуальные традиции, то при этом также легче развиваетсясоциальная сплоченность и коллективное самоотождествление. Например,если все члены рабочей группы исповедуют либеральную(или, наоборот, консервативную) социальную философию, то этоспособствует укреплению групповой солидарности. Конечно, этотфактор тесно связан с предыдущим, поскольку лица, отождествляющиесебя с некоей общностью вне стен организации, склонныиметь и сходные взгляды — по крайней мере в некоторых вопросах.Символы и эмблемы. Отождествлению себя с абстрактными явлениямиили идеями существенно помогают конкретные звуковыеили зрительные символы. Так, например, флаг постоянно напоминаетиндивидууму о том, что он является представителем опреде-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 93ленного государства (или отдельного полка) и всегда должен выступатьна его стороне, независимо от того, правильно это илинеправильно. В организациях важными символами отождествленияобычно служат названия или имена. Специальное изучениеповедения лесничего в Вашингтонском национальном лесном заповедникепоказало, что "Управление лесного хозяйства" и "Вашингтонскийнациональный лесной заповедник" — символы техдвух организаций, с которыми он себя решительно отождествляет.Общее название организации помогает людям выработать и общийобъект самоотождествления даже тогда, когда они и не работаютв непосредственном контакте.РОЛЬ ЛИДЕРАРабочие ситуации, привязанности вне организации, сходствомышления и символы и эмблемы представляют лишь некоторыйматериал, на котором вырастает или может быть построеносамоотождествление. Очень часто важную роль в том,что потенциальные задатки отождествления выкристаллизовываютсяв крепкие, сплоченные рабочие группы, играют люди,которые берут на себя роль лидера. Лидер — даже обладающийбольшими природными способностями — не сможет сформироватьсоциальную группу, если для нее нет опоры в общихзадачах, в вере во что-то общее, в единых привязанностях илисимволах, но он часто способен выступать как катализатор ииногда может принимать решение о том, какому из двух оченьсхожих принципов формирования группы отдать предпочтение.Сильный лидер способен порой выковать из своего подразделениярабочую группу, которая без его влияния не могла бы сохранитьцельность из-за различий в профессиональных приверженностяхее членов.Значение лидера не исчерпывается лишь формированием новыхгрупп. Он также выполняет важную задачу поддержания сплоченностив уже существующих группах. В большинстве организацийлидеры в силу их двойного членства — в первичных трудовых коллективах,состоящих из их подчиненных,' и в руководящих группах,состоящих из их коллег и вышестоящих начальников, — вы-1Эти сведения заимствованы из неопубликованного исследования Управлениялесного хозяйства, проведенного Гербертом Кауфманом из Института государственногоуправления.

94 Глава 3. СТРОИТЕЛЬНЫЕ БЛОКИ ОРГАНИЗАЦИИ...полняют еще и функцию объединения многочисленных рабочихгрупп ради достижения целей и выполнения программ организациив целом. Они являют собой элемент соединительной ткани, котораяпревращает организацию в нечто большее, нежели просто совокупностьнезависимых и замкнутых групп.ЗНАЧЕНИЕ ЛИДЕРСТВАЛидера можно определить как личность, способную объединятьлюдей ради достижения какой-либо цели. Лидерство — этовсегда вопрос степени, силы влияния, зависящей от соотношенияличных качеств лидера с качествами тех, на кого он пытаетсяоказать влияние, и с ситуацией, в которой находится даннаягруппа.Подходит ли человек для роли лидера, зависит прежде всегоот признания за ним другими людьми качеств превосходства —т.е. качеств, которые внушают им веру в него и побуждают ихпризнать его влияние на себя. Более высокий интеллект, подготовкаили опыт могут явиться частичным основанием для лидерства.Обычно важное значение имеет склонность к доминированию,о которой упоминается в главе 2, — а именно стремлениепроявлять инициативу в межличностных отношениях, направлятьвнимание других, предлагать им решения. Существенноважное значение часто имеет и соответствующий профессиональныйстатус — инженеры скорее признают лидерство другого инженера,— а также единство мнений и взглядов лидера и его последователей,равно как и его способность "разговаривать на ихязыке".В той степени, в которой коллектив признает принятую вданной организации "табель о рангах", лидерство можно завоевать,добившись официальной должности: назначение человекана должность начальника подотдела само по себе может наделитьего влиянием на сотрудников этого подотдела. Официальноеположение придает человеку дополнительное влияние засчет имеющихся в его распоряжении санкций. Начальник подотделаможет блокировать продвижение по службе и повышениезаработка своих подчиненных или сделать их работу более приятнойили легкой. На этом основании мы можем проводить различиемежду "формальным" лидерством — когда влияние исходитиз официального положения в организации, и "естественным"лидерством — когда влияние исходит из признания другимиличного превосходства лидера. В большинстве ситуаций, конеч-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 95но, эти два вида влияния переплетаются в большей или меньшейстепени.Важно здесь не то, что лидер обладает качествами превосходства,а то, что его сторонники считают, будто он обладает этимикачествами. Лидерство почти всегда окружено неким ореолом.Сторонники редко могут точно оценить все личные качествалидера. Если он способен поддерживать высокую степень доверияк нему членов группы, то они будут вполне готовы поверить,что он умен и хорошо образован. Влияние признанного лидерасущественно подкрепляется столь обычным стремлениемсторонников идеализировать его. Такие фигуры, как ДжиффордПинчот из Управления лесного хозяйства США или Дэниэл Хоан,бывший мэр города Милуоки, стали символами тех организаций,которые они возглавляли, и достижения их организацийприписываются, вероятно в сильно преувеличенной степени, ихличным качествам.Влияние лидера всегда зависит от ситуации. Вот почему великиекризисы порождают великих президентов (хотя и не все президентыв великих кризисах проявили себя великими лидерами).Редко бывает (если такое вообще возможно), чтобы лидер могизменить самые глубинные, основополагающие взгляды, ценностии мнения своих сторонников. Как говорилось выше, его рользаключается скорее в том, чтобы претворять эти взгляды и мненияв согласованную программу действий. Он выступает некимпосредником на "рынке" идей и ценностей, путем компромиссаи убеждения добивается согласия остальных со своей политикойи предложениями. Лидеру трудно добиться успеха, если он неразделяет большинство коллективных ценностей, поскольку вэтом случае бремя компромиссов будет для него слишком тяжелым.Руководитель Управления сельского хозяйства, который неверит в общую идею "паритета" или хотя бы проявляет признакиневерия, не сможет долго пользоваться хоть сколько-нибудьзначительным влиянием в Министерстве сельского хозяйства.Человек, считающий, что все безработные — это те, кто никогдахорошо не трудился, на группу социальных работников можетоказать лишь негативное влияние.Очень трудно также стать истинным лидером, не обладая остройвосприимчивостью к взглядам и позициям своих сторонников; причемне так уж важно, чем объясняется подобная восприимчивость —тем ли, что лидер понимает ее необходимость и сознательно еепроявляет, или тем, что он просто разделяет эти взгляды. При отсутствиитакой восприимчивости он не будет знать, в какой мо-

96 Глава 3. СТРОИТЕЛЬНЫЕ БЛОКИ ОРГАНИЗАЦИИ...мент необходимо пойти на компромисс, чтобы сохранить свое влияниеи сплоченность группы. Он не сможет избежать вопросов, способныхвызвать в группе серьезные разногласия и оказать на нееразрушительное воздействие. Именно такая восприимчивоть, пообщему мнению как друзей, так и недругов Франклина Д.Рузвельта,— то качество, которым он обладал в весьма значительной степени.Подводя итоги, можно сказать, что лидерство — это скорее двусторонний,нежели односторонний процесс. В какой мере "великийчеловек" действительно способен изменить курс истории — ,этоспорный вопрос. Однако доподлинно известно, что в очень большоймере лидер должен вести своих сторонников в том направлении, вкотором они сами хотят идти.САМООТОЖДЕСТВЛЕНИЕ ЛИДЕРАВ любом коллективе почти всегда есть признанный лидер, будьто глава подразделения, руководитель сектора, начальник или "естественный"лидер, не занимающий должности в официальнойиерархии. Этот лидер выступает признанным представителем рабочейгруппы в ее отношениях с остальной организацией или людьмиза пределами организации. Он становится центром притяжения,символом неповторимости группы.Официально назначенный руководитель подразделения обладаетпреимуществами в завоевании лидирующих позиций в группе ипотому чаще, нежели кто-нибудь другой, становится признаннымлидером. Однако его статус в организации и тот факт, что он назначен"извне", ставят его в положение, несколько отличное отположения неформальных естественных лидеров. Прежде всегостремление продвигаться.выше по служебной лестнице побуждаетего отождествлять себя с более крупными подразделениями организации,нежели с группой своих подчиненных. Во-вторых, членствов других рабочих группах, состоящих из руководящих работников,может создать конфликт между его приверженностями разнымгруппам. Каждый из этих факторов заслуживает внимания.Личные амбиции. Отождествляет ли себя лидер с рабочей группойили с "группой управляющих", часто зависит от его притязанийна более высокий статус. Поскольку в организации продвижениепо службе является признанным символом личного успеха,"мобильный" человек с очень сильными личными амбициямиобычно пытается подниматься по иерархической лестнице какможно быстрее. Он может считать, что эмоциональная привязан-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 97ность к какой-либо рабочей группе не должна служить ему тормозомна этом пути, и поэтому отождествлять себя с руководящим звеноморганизации — источник удовлетворения его личных амбиций .До какой степени его притязания будут противоречить лояльностигруппе, существенно зависит от того, насколько полноуже удовлетворено личное честолюбие лидера. Часто вподразделениях, занимающихся канцелярской работой, долгопроработавший и надежный сотрудник без специального образования,необходимого для профессионального роста, повышаетсяна должность руководителя. Поскольку он знает, что неподнимется выше, да и не особенно стремится к этому, частотакой руководитель решительно отождествляет себя со своимиподчиненными и делает все от него зависящее, чтобы защититьих интересы.С другой стороны, назначенный на ту же руководящую должностьмолодой честолюбивый выпускник колледжа, которыйеще только начал удовлетворять свои амбиции, вполне вероятно,будет отождествлять себя с руководством. Но к тому времени,когда этот же самый честолюбивый молодой человек достигнетдолжности начальника отдела в правительственном учреждениии окажется ответственным за какую-нибудь правительственнуюпрограмму, он может счесть, что социальныеценности его программы значат для него больше, чем подъемна еще одну ступень в руководящей иерархии. Так, например,он может вступить в борьбу, отстаивая свою программу и интересыподчиненных ему работников перед руководством своегоучреждения (комитета или управления) или даже передпрезидентом или законодательным органом власти. В критическойситуации он может даже решиться скорее уйти в отставку,чем поступиться своей программой или согласиться сущемлением интересов своих сотрудников.Личные амбиции — такой фактор, который следует учитывать вбольшинстве человеческих ситуаций. Фактически все лидеры в тоили иное время принимают решения, которые больше соответствуютих собственным притязаниям, нежели благополучию группы, еепрограммным целям, целям учреждения или даже самым высокиминтересам страны. Часто им настолько успешно удается обосноватьсвои решения ценностями группы, что они сами совершенно неосознают собственные побуждения. Нередко подчиненные обнару-1По вопросу о взаимосвязи между лояльностью лидера своей группе и его продвижениемпо службе есть отличное прикладное исследование, см.: William F.Whyte.Street Corner Society. Chicago: University of Chicago Press, 1943

98 Глава 3. СТРОИТЕЛЬНЫЕ БЛОКИ ОРГАНИЗАЦИИ...живают, что их предложения блокируются, поскольку их принятиеможет повредить карьере начальства.Двойная лояльность. Помимо того, что приверженность руководителяподразделения своей группе может войти в противоречиес его личными амбициями, она может также оказаться вконфликте с его приверженностью руководящему аппарату организации.В действительности такие конфликты, более или менеезначительные, случаются в организациях ежедневно. Например,полицейскому сержанту на инструктаже могут сообщить, что вночную смену его патрульные полицейские слишком много временипроводят в ночном кафе, жуя пироги, и слишком мало патрулируютулицы. Он может признавать обоснованность претензиии все же считать, что для людей, которые (по его мнению) вцелом хорошо несут службу, следовало бы делать некоторые послабления.Реакция сержанта на противоположные требованияего начальства и его рабочей группы будет зависеть от относительнойстепени его лояльности тем и другим. В таких ситуацияхедва ли возможно найти какое-то общее решение, можнолишь сказать, что в одних случаях верх берет лояльность одним,а в других случаях — другим.Столкнувшись с подобным конфликтом, лидер, вероятно, приложитвсе усилия, чтобы убедить одну или другую группу (илиобе) изменить свою позицию так, чтобы конфликта можно былоизбежать или разрешить его. В той степени, в которой он действительноотождествляет себя с обеими группами, он будет ощущатьсильное желание сохранить доверие к себе, уважение идружбу членов обеих групп, а конфликт в организации станетконфликтом внутри его собственной личности. На почве такихконфликтов произрастает одна из наиболее важных функций руководителя— функция примирения ценностей и задач группы,которой он руководит, с целями более крупного подразделенияорганизации.С одной стороны, если лидер полностью отождествляет себя срабочей группой, он может оказаться не в состоянии "влить" этугруппу в более широкую систему сотрудничества. (Патрульныеполицейские по-прежнему будут поедать привычную порцию пирогов).Его подразделение больше не сможет вносить ожидаемый отнего вклад в достижение целей, установленных руководством навысшем уровне иерархической пирамиды. Если подобное положениесохранится, то вся организация может оказаться под угрозойили руководство может предпринять шаги, чтобы снять такого лидераи назначить другого.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 99С другой стороны, если лидер группы отождествляет себя сруководством — если он не полностью разделяет ценности группыили не отстаивает их, когда они вступают в конфликт с целямиучреждения в целом, — то это может совершенно разрушитьморальный дух рабочей группы. В том случае, если какоетосамоотождествление внутри группы сохранится, группа начнетотторгать своего руководителя, пытаясь защититься от негои выдвинуть из собственных рядов нового, неформального лидера.(Патрульные полицейские, наверное, постараются скрытьсвои действия от сержанта). Поведение в подобных конфликтныхситуациях — основное испытание, по которому группа судит освоем лидере. Члены группы ожидают, что лидер займет их сторонуи будет использовать свои авторитет и способности — а есливозможно, и возможности вышестоящих начальников — длязащиты интересов группы.ЛИДЕР КАКПОСРЕДНИККогда возникает конфликт между целями управлений или отделови целями составляющих их подотделов или секторов — а хотькакой-то конфликт возникает обязательно, — то возможности болеекрупных подразделений организации достичь своих целей попадаютв сильную зависимость от успешных действий руководителейее низовых подразделений, которые в силу внутреннего противоречиямежду разными самоотождествлениями оказываются в положениипосредника в конфликте. В правительственных организацияхтипичные конфликтные ситуации распадаются приблизительно надве категории. Первая — это конфликты между подчиненным иначальником, т.е. конфликты между индивидуумами, составляющиминижние уровни организации, которые считают себя "рабочими",и теми, кто считает себя "управляющими". Вторая — этоконфликты между группами, которые отождествляют себя с конкретными,определенными программами, и более крупными структурами,в которые эти группы входят. Типы групповых ценностей,которые порождают эти две разновидности конфликтов, будут рассмотреныболее подробно в следующей главе, а сейчас мы можемсконцентрироваться на роли руководителей подразделений в урегулированиитаких конфликтов.Первая категория конфликтов зачастую возникает тогда, когдаорганизация пытается повысить производительность одного из своихподразделений путем внедрения новых методов работы (как впримере с патрульными полицейскими). Служащие, выведенные

100 Глава 3. СТРОИТЕЛЬНЫЕ БЛОКИ ОРГАНИЗАЦИИ...подобными новшествами из привычной рутины, могут истолковатьтакие перемены как попытку их "пришпорить". Их сопротивлениеможет принять форму недовольства и претензий по вопросам, которыераньше никогда не вызывали подобных реакций. Основноебремя этой неудовлетворенности выпадает на ближайших непосредственныхначальников — тех, кто работает в тесном контакте соперативными сотрудниками.Если эти начальники в значительной мере отождествляют себясо своими трудовыми коллективами, то они также станут ощущатьнеудовлетворенность и не смогут приложить должные усилия квнедрению новой системы организации труда. Если же начальникирешительно отождествляют себя с руководящим аппаратом организации,то, возможно, их и привлечет новый порядок работы, ноони могут встретить сильное сопротивление попыткам внедрить егона практике и ощутить возросшие трудности в налаживании сотрудничествав коллективе.В любом из этих двух случаев новый порядок работы скореевсего не сможет привести к ожидаемому повышению производительности.В цепи отождествлений, связывающих рабочие группы игруппу высшего руководства, образуется разрыв — либо сразу женад уровнем ближайшего непосредственного начальника, либо сразуже под ним, — который ослабляет влияние более крупного подразделенияорганизации на рабочие группы и затрудняет сотрудничестворади достижения целей организации. В прошлом неспособностьпредугадать такой разрыв и принять предупредительные мерыпротив его появления была общей слабостью "экспертов по вопросамэффективности", чья сосредоточенность на механическойстороне трудового процесса иногда мешала им видеть проблемыобеспечения сотрудничества.В некоторых случаях ближайший непосредственный начальникможет отождествлять себя как с рабочей группой, так и с руководящимзвеном организации. Подобная ситуация окажется дискомфортнойлично для него, поскольку и снизу, и сверху на него будутдавить противоположные требования. Даже если он не полностьюотдает себе отчет о причинах своего дискомфорта, он, вполневероятно, попытается устранить его, потакая одной или обеимгруппам. Он может попытаться убедить членов трудового коллективав том, что новый производственный процесс призван облегчить,а не усложнить их труд. Он может попытаться убедить их вважности программы, осуществляемой организацией, и необходимостиее эффективного выполнения. Или же он может попытатьсяубедить вышестоящее руководство, что новый процесс "не работо-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 101способен" или что его надо изменить тем или иным способом. Еслион преуспеет в этом, то до некоторой степени восстановит гармониюмежду ценностями рабочей группы и целями и требованиямиорганизации в целом.Подобные ситуации и разнообразные реакции на нее руководителейшироко распространены на тех уровнях организации,где работники заняты выполнением довольно рутинной инеквалифицированной работы и где они не сильно заинтересованыв достижении целей, поставленных более крупнымструктурным подразделением.Сходный разрыв в цепи самоотождествлений может произойтимежду сектором или подотделом и отделом или управлением,в которые они входят, — разрыв на более высокомуровне, чем уровень ближайшего непосредственного начальника.В таком случае наиболее распространенная причина заключаетсяв том, что у сектора или подотдела имеется четкоопределенная программа, с которой работающие здесь специалистырешительно себя отождествляют и которая, как они считают,лишь очень слабо связана с работой остальной организации.Так, например, отдел распределения жидкого топливаУправления регулирования цен полностью отвечал за осуществлениепрограммы распределения топлива. Разрабатывая иосуществляя эту программу, отдел был очень слабо связан состальной организацией. Группа высших руководителей отделарешительно отождествляла себя со своей программой, и совсемне столь же решительно — с департаментом распределенияили с управлением в целом. В результате этого высшее руководствоуправления столкнулось с весьма сильным сопротивлениемпри попытках разработать для отдела политику или повлиятьна осуществление его программы.Подобный разрыв в цепи отождествлений можно обнаружитьмежду многими федеральными управлениями и их министерствами— например, Метеорологической службой и Министерствомторговли или Управлением по электрификации сельскогохозяйства и Министерством сельского хозяйства, — атакже между региональными и центральными органами на федеральномуровне и на уровне штатов и между городскими управлениямии городским правительством в целом. Такие разрывытрудно ликвидировать, если только не включить руководствомелких подразделений в группу руководителей болеевысокого уровня и не побудить их тем самым перенести тудачасть своей приверженности.

102 Глава 3. СТРОИТЕЛЬНЫЕ БЛОКИ ОРГАНИЗАЦИИ...ЗАКЛЮЧЕНИЕВ этой главе мы рассмотрели первичные трудовые коллективы(рабочие группы) — самые мелкие структурные подразделенияорганизации. Мы видели, как складываются эти группы, как ониформируют приверженность и как эта приверженность сказываетсяна поведении отдельного человека. Большое значение имееттот факт, что индивидуумы могут входить в более чем одну рабочуюгруппу и что они могут отождествлять себя не с непосредственнойрабочей группой, к которой они относятся, а с инымигруппами. Фактически мы увидели, что организаторская рольруководителей низшего и высшего уровней во многом зависит отих самоотождествления как с рабочими группами своих подчиненных,так и с руководящей группой своих коллег и вышестоящихначальников. Это двойное отождествление имеет огромноезначение для обеспечения определенной целостности крупныхорганизаций.Наш дальнейший анализ организаций будет прочно опиратьсяна эти концепции самоотождествления и рабочей группы. Мы увидим,что они составляют фундамент реалистичной и подлинно динамичнойтеории управления.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 103Глава 4СТРОИТЕЛЬНЫЕ БЛОКИ ОРГАНИЗАЦИИ:ГРУППОВЫЕ ЦЕННОСТИВ предыдущей главе мы проанализировали, каким образом индивидуумывовлекаются в социальные группы и как они усваиваютгрупповые ценности. Мы, однако, не рассматривали, разве что дляпримера, характер ценностей, вырабатываемых группой, и реакциюгрупп на угрозу этим ценностям.Организация существует благодаря вкладу ее членов (или некоторыхдругих лиц, таких, как финансирующие органы, потребителиили клиенты и т.д.). Члены организации вносят свой вклад в еедеятельность потому, что взамен получают удовлетворение. Какмы видели, это удовлетворение может быть разного рода, и деньгив форме заработной платы или жалованья — лишь один из его видов.Изменения в степени удовлетворенности, которую члены организациииспытывают от участия в ней, имеют для самой организациинесколько важных последствий. Во-первых, если происходитзначительное снижение степени удовлетворенности, то член организацииможет отказаться в дальнейшем вносить свой вклад, т.е.он может уйти с работы. Даже небольшое ослабление чувства удовлетворенияможет подтолкнуть к уходу некоторых членов организации,находящихся "в пограничном состоянии", т.е. тех, кто ипрежде находил в своей организации лишь немногие преимуществапо сравнению с другими организациями, где он мог бы работать.Нередко такими маргиналами оказываются наиболее способныечлены организации, поскольку у них больше, чем у других, возможностейтрудоустроиться где-либо еще.Во-вторых, снижение степени удовлетворенности может понизитьморальный дух и вследствие этого уменьшить тот вклад, которыйчеловек готов внести в организацию. Если служащий получаетбольшое удовлетворение от своей работы, то он и много работает;но если банковский чек на сумму жалованья — это единственнаяформа удовлетворения, которое он получает, то, вероятно, он и небудет трудиться больше, чем необходимо для того, чтобы "отработать"свое жалованье.

104 Глава 4. СТРОИТЕЛЬНЫЕ БЛОКИ ОРГАНИЗАЦИИ...В-третьих, то удовлетворение, которое организация приноситслужащему, может быть более или менее конкретно обусловленоего вкладом. Простейший пример, хотя и не очень распространенныйв правительственных учреждениях — это сдельная оплата.Продвижение по службе и повышение жалованья довольно широкоиспользуются в качестве вознаграждения за большой вклад служащих,и создание или ликвидация такой системы поощрений обязательноскажется на их вкладе.Таким образом, мы видим, что изменения степени удовлетворениямогут повлиять на вклад, который служащие вносят в достижениеофициальных целей организации, способствуя: (1) увеличениюили уменьшению текучести кадров; (2) улучшению илиухудшению морального климата; (3) изменению качества и темповработы посредством системы поощрений. Но было бы невернорассматривать проблему удовлетворения служащих только сточки зрения целей организации. Обычный взрослый человекпочти половину дня проводит на рабочем месте, и то удовольствие(или его отсутствие), которое он находит в своей работе, поройстоль же важно с точки зрения общества, как и результатыего труда. Лишь в силу того, что именно наше общество придаетбольшое значение созданию товаров и услуг и ценит труд главнымобразом как средство их производства, мы склонны игнорироватьценности, связанные непосредственно с самим процессомтруда. Следовательно, есть все основания уделить внимание темценностям, которые служащие ищут собственно в своей работе,совершенно независимо от того воздействия, какое удовлетворениеэтих стремлений оказывает на их производительность.Можно предположить, что' всякому изменению, которое угрожаетснижением степени общей удовлетворенности члена организации— независимо от причин такого изменеия, — он будетсопротивляться.Эти замечания относительно поведения человека такжеприменимы и к групповому поведению в организациях. Рабочаягруппа вырабатывает, так сказать, чувствительные зоны,которые представляют собой те области деятельности, где затрагиваютсяее ценности. Такая группа проявляет относительноебезразличие к внешним влияниям, не затрагивающим еечувствительные зоны, а покушающимся только на ее "нейтральныезоны". Однако совсем другое дело — попытка повлиятьна поведение группы в границах чувствительных зон. Еслитребование извне противоречит важным для группы ценностям,ему будет оказано сопротивление. Противодействуя та-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 105кому требованию, группа по сути противодействует снижениюстепени своего удовлетворения.ТИПИЧНЫЕ ГРУППОВЫЕ ЦЕННОСТИТеперь давайте рассмотрим некоторые типичные групповыеценности, определяющие те области, в которых трудовой коллективупорно противостоит руководству организации. Преждевсего нужно отметить, что мы не можем сказать ничего, в равноймере применимого абсолютно ко всем группам. Какие ценностивсякий конкретный коллектив будет отстаивать передлицом организации, можно наверняка узнать лишь наблюдаяэтот коллектив на протяжении некоторого периода времени.Есть, однако, комплекс коллективных реакций, которые сбольшой вероятностью можно обнаружить почти во всех рабочихгруппах.СОЦИАЛЬНОСТЬИсточником высокого удовлетворения для членов рабочейгруппы является такая ценность, как социальность, или неформальноеобщение в коллективе. Уже просто сам факт принадлежностик реальной социальной группе служит источникомудовлетворения. Очень немногие из нас могут долго выдержатьфизическую оторванность от своих товарищей. Почти такую женеудовлетворенность доставляет и социальная изоляция — когданет круга общения. Желательное для нас общение это не простообсуждение общих проблем — т.е. безличный обмен информации,— а общение по поводу нас самих. Людям нравится рассказыватьдругим о своих надеждах и опасениях, о своих личныхчувствах, о своих переживаниях. Им хочется вызывать сочувствиеу других. Работа в группе друзей и единомышленников приноситчрезвычайное удовлетворение, и многие люди откажутсяот более высокой оплаты на другом рабочем месте ради того,чтобы остаться в таком коллективе.Проблема сопротивления снижению удовлетворенности такогорода возникает в основном на работе, связанной с выполнением однообразныхмеханических задач — задач, представляющих малоинтереса для работников. В подобных ситуациях начальство, или"менеджмент", порой приходит к выводу, что в целях повышенияпроизводительности нужно прекратить разговоры и шуточки. Хотя

106 Глава 4. СТРОИТЕЛЬНЫЕ БЛОКИ ОРГАНИЗАЦИИ...существуют и некоторые другие данные, но все же большинствонаблюдений указывают на то, что производительность реально повышается,когда посторонние разговоры допускаются. Конечно, еслибы работники болтали все время, то немного работы было бысделано. Такие ограничения на разговоры, которые воспринимаютсяработниками как разумные, не вступят в противоречие с ценностямигруппы. Но ограничения, уменьшающие удовольствие от работы,лишают работников значительного источника удовлетворенияи поэтому можно предполагать, что они повлекут за собойснижение усердия и желания активно трудиться, Рабочая группа вэтом случае выработает собственные правила общения, направленныена установление барьера между ее членами и руководством,который не позволил бы нанести группе какой-либо вред и лишитьее групповых привилегий.ОГРАНИЧЕНИЕ ПРОИЗВОДИТЕЛЬНОСТИГруппа неквалифицированных или полуквалифицированных работниковобычно устанавливает для себя некую справедливую нормудневной выработки и противится любым усилиям повысить еепроизводительность выше этого уровня .Служащие будут утверждать, что попытка какое-то время поддерживатьболее высокую производительность подорвет их физическии не оставит ни малейших резервов на случай чьей-либо болезниили в других неожиданных обстоятельствах. Более того, служащиеобычно убеждены, что если они продемонстрируют способностьвыполнять больший объем работы, то администрация будетожидать от них такой производительности без какого-либо дополнительноговознаграждения. Даже на сдельной работе в промышленностирабочие обычно считают, что если они увеличат выработкуи таким образом больше заработают, то в конце концов руководствоурежет расценки.Вследствие подобного отношения группы, выполняющие рутинныеобязанности, вырабатывают такие нормы поведения, которыеограничивают производительность. Людей, превышающих неофициальныенормы выработки, товарищи по работе подвергают критике,остракизму или же наказывают еще каким-либо способом,считая их "выскочками". В случае если кто-то все же сохраняетвысокие личные производственные показатели, а дневная нормаколлектива близка к выполнению, работники нередко поддержива-1См.: Gardner В. Human Relations in Industry. Chap. 7.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 107ют средний "справедливый" уровень производительности путем замедлениятемпов работы, "одалживая" излишек выработки одногоработника другому, который по болезни или другим подобным обстоятельствамне выполняет норму, или же припасая избыточнуюпродукцию для зачисления ее в норму следующего дня. Любыерезкие подъемы и спады в выработке могут, как опасается группа,привлечь внимание руководства, побуждая его потребовать увеличенияобъема работы.Следует подчеркнуть, что понятие справедливой дневной выработкинаряду с "потолком" нормы включает в себя и минимальныйуровень, или нижний рубеж. Коллектив будет критиковать и "халтурщика",который постоянно отстает от остальных. Минимум, илинижний рубеж, — это не только средство защиты группы от вмешательстваруководства, но и совместно выработанное представлениео "честной игре".Уровень производительности ограничивается не из-за ленности —ведь в сплоченном трудовом коллективе коллеги скорее всего бросятсяна выручку товарищу, попавшему в неприятности. Ограничениепроизводительности не нарушает и моральные нормы в томсмысле, что не противоречит взглядам работников. Ограничениепроизводительности — это результат реального или воображаемогоконфликта между целями или ценностями отдельной рабочейгруппы и целями или ценностями остальной организации вцелом.Типичные подразделения государственных учреждений, гдеможно ожидать коллективного ограничения производительности,это архивные отделы, подразделения технической обработки информации,машинописные бюро, экспедиции, отделы сортировки ирассылки почты, копировально-множительные отделы, отделы эксплуатациии технического обслуживания зданий, курьерские отделыи производственные подразделения с использованием ручноготруда на государственных предприятиях, такие, как монетныйдвор, гравировальные бюро и артиллерийско-технические службы.СИСТЕМА СТАТУСОВЕще одна система ценностей, которая в той или иной степениприсутствует в любом трудовом коллективе, это принятая в даннойгруппе "табель о рангах" . Внутри коллектива каждый чело-' Вопрос о социальной организации малочисленного трудового коллектива в промышленностисм.: Roethlisberger and Dickson. Management and the Worker. Part IV.

108 Глава 4. СТРОИТЕЛЬНЫЕ БЛОКИ ОРГАНИЗАЦИИ...век занимает какое-то более или менее определенное положение, скоторым связаны конкретные привилегии и конкретные обязанности.Положение члена группы определяется отношением к нему остальных,которое в свою очередь отражает коллективные ценности.Группа может придавать большое значение трудовому стажу,и в таком случае те члены группы, которые пробыли в нейдольше всех, получают известные преимущества по сравнению состальными. Ценности группы могут распространяться на национальность,религиозную принадлежность, образование, наличие"блата" у начальства. В женском коллективе особое значениемогут иметь красота, одежда, умение завести кавалеров. Обычнов любом коллективе ценятся профессиональные навыки или знания.Люди, обладающие теми качествами, которые ценит группа,будут отмечены тем или иным способом. Один из способов — этоособое к ним отношение со стороны коллектива. Какой-нибудьчеловек, обладающий ценимыми качествами в большей степени,чем любой другой, может стать естественным лидером даннойгруппы. Определенным должностям или функциям может придаватьсябольший статус, в силу чего будет считаться, что они поправу принадлежат тем членам коллектива, которые в наибольшейстепени обладают ценимыми качествами. С соответствующимраспределением обязанностей связано и представление отом, что некоторые индивидуумы имеют право зарабатыватьбольше, чем другие .В какой-то момент в группе может начать цениться определенноерасположение рабочего места, например место у окна, итогда коллектив признает право на это место за теми его членами,кто обладает наивысшим статусом. Точно так же особое значениеможет придаваться некоторым предметам офисного оборудования,таким, как канцелярские столы, пишущие машинки,телефонные аппараты и т.д. Тогда коллектив будет считать, чтоименно этим оборудованием должны по праву распоряжаться егочлены, обладающие самым высоким статусом. Распределениепривилегий и символов общественного статуса — это как раз однаиз тех чувствительных зон, где коллектив отнюдь не автома-Кауфман (в своем неопубликованном исследовании о лесном хозяйстве) приводитодин пример, когда лесничие возражали против увеличения надбавки на своидорожные расходы, хотя их реальные расходы такой надбавкой не покрывались.Это увеличение уравняло бы их с теми, кто стоит выше них по должности и кто согласнозакону получает максимальную надбавку. Следовательно, предложенное увеличениенарушало представление лесников о правильном соотношении их статусасо статусом начальства.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 109тически соглашается с требованиями организации. Поэтому передачаоборудования, перемещение рабочих мест, перераспределениеобязанностей внутри коллектива, новое штатное расписание и шкалазаработной платы, повышение в должности одного из членовгруппы — все это может вызвать у членов коллектива более илименее сильные эмоции. Например, если новая шкала заработнойплаты не соответствует представлению группы о том, какие видыработ стоит оплачивать дороже, это может всерьез вывести коллективиз душевного равновесия и как следствие — уменьшить еготрудовой вклад; а некоторые служащие даже могут начать искатьновую работу.ТРУДОВЫЕ КРИТЕРИИВ некоторых рабочих группах чувствительную зону составляюттрудовые критерии. Вероятно, в любом трудовом коллективепринят некий минимальный уровень качества выполнения работыили качества продукции, но трудовые критерии имеют повышеннуюгрупповую ценность в квалифицированных и профессиональныхколлективах, чем в большинстве других. Среди специалистовтрудовые критерии вырабатываются помимо и вне какойлибоконкретной организации и внушаются всем представителямданной профессии. Во многих профессиональных кругах идутдальше и предусматривают постоянно действующий дисциплинарныймеханизм, побуждающий представителей данной профессиисоблюдать эти критерии, где бы или на кого бы они ни работали.Примером может служить лишение права адвокатскойпрактики ассоциацией адвокатов. Для многих профессиональныхгрупп, даже для ремесленников, трудовые критерии образуютодну из тех областей, где авторитет организации почти совсемне действует . Таким образом, попытки, например, статистическогоуправления побудить своих сотрудников фальсифицироватьданные с тем, чтобы составить благоприятный для организацииотчет, скорее всего либо потерпят неудачу, либо приведут кувольнению многих из его статистиков. Конечно, можно найтимножество противоположных примеров, когда высокий заработокили необходимость работы вынуждает профессионала снижатьсвои критерии, но это чаще всего случается, если он работаетКонкретный пример трудностей, на которые натолкнулись попытки убедитьпрофессиональных патронажных работников понизить уровень требований к качествуих труда, см.: Herbert A. Simon and William R.Divine. Human Factors in an AdministrativeExperiment//Public Administration Review. 1941. Autumn. № 1. P. 485 — 492.

110 Глава 4. СТРОИТЕЛЬНЫЕ БЛОКИ ОРГАНИЗАЦИИ...самостоятельно, а не принадлежит к крепкой профессиональнойрабочей группе.Профессиональным коллективам нередко трудно привить лояльностьорганизации. Например, адвокаты в правительственныхучреждениях часто рассматривают себя как защитников прав отдельныхграждан и нередко не желают признавать решения организаций,не совпадающие с их представлениями о должной защитеэтих прав. Точно так же многие специалисты по работе скадрами считают, что в первую очередь они должны хранитьверность "профессиональным критериям кадровой службы", и сготовностью пренебрегают тем, в чем их организация усматриваетсвои интересы. Можно привести еще один пример, когда делопроизводительнередко с неохотой берется за срочную работу,потому что она не будет соответствовать его критерию качествасоставления документов, — даже если администратор уверяетего, что установленные предельные сроки важнее, чем качествоисполнения.Трудовые критерии как источник групповых ценностей не являютсяисключительной особенностью профессиональных и ремесленныхколлективов. Любая группа, разрабатывающая или осуществляющаяправительственную программу, со временем станет, илипочувствует себя, экспертом в этой программе — т.е. начнет разбираться,что имеет, а что не имеет смысла с точки зрения этойпрограммы. Так что она возмутится и воспротивится попыткамсвоей организации или других ведомств (например, Конгресса)внести какие-либо изменения в программу. Более того, подобнаягруппа чрезвычайно легко приобретает столь твердую уверенностьв своем понимании программы, что любое исходящие извне предложениесчитает неразумным. В этом смысле высокая квалификацияв своей области часто порождает негибкость и сопротивлениепеременам.СОЦИАЛЬНЫЕ ЦЕННОСТИДля некоторных групп чрезвычайно ценным источником коллективныхценностей являются социальные ценности, которым, поих мнению, они содействуют своей работой — например, социальнаязащита, полная занятость, защита прав потребителей или развитиеторговли. Соответственно любые попытки изменить ориентациюпрограммы настолько, что это подорвет заложенные в ней социальныеценности или нацелит ее на достижение иного комплексаценностей, могут встретить с их стороны яростное сопротивление.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 111Например, отделы распределения Управления регулирования цен,отождествив себя с интересами потребителей, упорно сопротивлялисьпредложениям, исходящим от высших должностных лиц УРЦили от кого-либо еще, пожертвовать интересами потребителей впользу промышленности или сельского хозяйства. Так же и Управлениеэлектрификации сельского хозяйства долго и упорно боролосьпротив оппонентов государственного регулирования как внутри,так и за пределами Министерства сельского хозяйства. Длительнаяи тяжелая борьба происходила между советом управляющихНациональным ссудным банком и Федеральным управлениемжилищного строительства из-за несовпадения их представлений отом, какова наилучшая программа финансирования жилищногостроительства.Когда плановая или оперативная группа отождествляет себя ссоциальными целями своей программы, властные возможности организациив целом необычайно ограничиваются. Правительственнаяорганизация существует для того, чтобы проводить в жизнь государственнуюпрограмму, а не просто управлять служащими. Когдаее способность определять содержание программы ограничиваетсяиз-за того, что задачи и ценности программы попадают в чувствительнуюзону группы планирования, это немедленно затрагиваетсаму суть целеназначения организации. Те рабочие группы, длякоторых ценности программы превращаются в коллективные ценности,могут с готовностью соглашаться с приказами или решениямиорганизаций, касающимися условий труда, объема работы и дажежалованья. Однако организационные решения по содержаниюпрограмм могут послужить сигналом к массовому уходу в отставку —причем именно тех работников, чьим знаниям в этих программахнелегко найти замену.С другой стороны, когда навязываются непопулярные решенияпо программе, моральный дух трудовых коллективов нередко снижается.В некоторых правительственных подразделениях, где коллективуне удалось противостоять нежелательным изменениямкурса, обнаруживается, что главный интерес, который еще осталсяу служащих, это заинтересованность в сохранении работы и чтоникто не станет принимать решения о чем бы то ни было, пока отруководства организации не будут получены все разрешения иразъяснения и не будут соблюдены все принятые в организациибюрократические процедуры.Группы, сильно заинтересованные в ценностях программы,как правило, образуются в верхах организации. Так, в отделе,занимающемся комплексной программой, ведущие плановики

112 Глава 4. СТРОИТЕЛЬНЫЕ БЛОКИ ОРГАНИЗАЦИИ...могут на основе общей заинтересованности в ценностях программыобразовать вокруг начальника отдела сплоченную группу. В сущностивесь отдел может заразиться энтузиазмом в выполнениипрограммы. В таких случаях вся остальная организация вне этогоотдела, т.е. другие отделы или головное управление, обнаружат,что повлиять на этот отдел в вопросах, касающихся программы,очень трудно. Работники отдела, занимающиеся бюджетомили кадрами, могут посчитать, что их обязанность — "обойти"бюджетное или кадровое управление организации всякий раз,когда кажется, что эти управления вмешиваются в программуотдела.ЦЕННОСТИ, СВЯЗАННЫЕ СО СТРУКТУРОЙ ОРГАНИЗАЦИИВ дополнение к уже описанным групповым ценностям люди впроцессе социального воспитания приобретают представления отом, как к ним или другим людям должны относиться в организациях.Эти приобретенные под воздействием общественных нормпредставления тоже ограничивают властные полномочия организации.Такие представления по кадровым вопросам будут описаныв главах, посвященных персоналу организаций. Социальноевоспитание отношения к субординации, роли вышестоящего иподчиненного будут описаны в главах, посвященных властнымполномочиям. Здесь же мы хотим кратко рассмотреть лишь одинтакой организационный стереотип, который позднее будет рассмотренболее подробно, — широко распространенную идею о"единоначалии ".В нашем обществе распространено убеждение — передаваемоев повседневных разговорах, от опытных служащих новымслужащим и даже в университетских курсах по государственномууправлению, — в соответствии с которым в организациис надлежащей системой управления каждый служащий долженподчиняться распоряжениям только одного непосредственногоначальника. Несмотря на тот факт, что повседневный опытпочти каждого человека противоречит этому принципу — вдействительности люди получают распоряжение от многих начальников,— идея единоначалия служит удобной причинойили обоснованием для отказа соглашаться с нежелательнымираспоряжениями или указаниями лиц, которым не симпатизируют.Утверждая, что распоряжение поступило не от его собственногоначальника, служащий тем самым облекает в законнуюформу свой отказ повиноваться. Сейчас мы не спорим

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХИЗо том, способствует или не способствует строгое соблюдение принципаединоначалия эффективной деятельности организации в достиженииее целей. Мы просто указываем на то, что каналы реализациивластных полномочий и прочие структурные или процедурныеаспекты деятельности организации могут представлятьсобой чувствительную зону для рабочей группы. Например,какой-либо отдел управления может отказаться подчиняться распоряжению,регулирующему рабочее время, если оно выпущеноза подписью начальника отдела кадров управления, поскольку"он не наш начальник". То же самое распоряжение, подготовленноетем же начальником отдела кадров, но утвержденноеподписью главы управления, может оказаться полностью приемлемым..КАК ЗАЩИЩАЮТСЯ ЦЕННОСТИВыше в нашем исследовании уже затрагивались реакции группв тех случаях, когда их ценности находятся под угрозой или разрушаются.Здесь было бы целесообразно вкратце повторить эти реакциии познакомиться с особым видом реакции, которую мы назовемповедением группировки.ОБМЕНИНФОРМАЦИЕЙМногое в защитной деятельности группы носит спонтанный инезапланированный характер. Примерами служат ограничениепроизводительности и фальсификация показателей выработки.Фальсификация показателей выработки — это просто единичныйпример гораздо более общего типа спонтанного защитного поведенияв организации: фальсификации информации вообще. Какгруппы, так и индивидуумы склонны сообщать только ту информацию,которая улучшит их положение и не принесет им неприятностей.Это формирует тенденцию сообщать лишь то, что людихотят, чтобы от них услышали, а не то, что "должно" бытьуслышано. В качестве примеров можно привести доклады правительственныхведомств Конгрессу или единодушную готовностьобщественности "подтвердить" блестящие результаты работы отчитывающихсяведомств. Любые неудачи, о которых необходимоупомянуть, сопровождаются положительными примерами, "доказывающими",что неудачи вызваны внешними причинами, такими,как недостаточный бюджет или нехватка сотрудников. (Тема

114 Глава 4. СТРОИТЕЛЬНЫЕ БЛОКИ ОРГАНИЗАЦИИ...обмена информацией в организациях подробно рассматривается вглавах 7 и 8.)СНИЖЕНИЕ МОРАЛЬНОГО ДУХАВ каком-то смысле моральный упадок, которым обычно сопровождаетсяпосягательство на групповые ценности, служит защитойот такого посягательства. Те не входящие в группу люди, кто знает,что к групповым ценностям следует относиться с уважением, нестанут с пренебрежением оспаривать их; а когда они посчитаютнеобходимым произвести изменения, вызывающие сопротивление,они постараются убедить группу в желательности этих изменений,показав их привлекательные стороны, или же в чем-то компенсироватьих последствия.ГРУППИРОВКИИногда группа, чьи ценности ущемлены или находятся в опасности,может прибегнуть к сговору и разработать план устраненияисточника этой опсности. Когда защитная реакция принимает формусознательного заговора, это называется поведением группировки.Группировка — это "незаконная" группа внутри организации,цель которой изменить сложившийся в организации порядок такимобразом, чтобы восстановить, сохранить или повысить степеньудовлетворения членов группировки. Группировка пытается неофициальнымпутем изменить цели или философию организации либодобиться устранения или ослабления влияния лица или лиц, представляющихпрепятствие на ее пути. Весьма заметно сходство междуповеденим группировки в организации и политиканством в обществев целом. У группировок много общего с политическимипартиями и группами давления на широкой политической арене.Однако, с позиций нравов нашего общества, в то время как партиии (в меньшей степени) группы давления считаются вполне законными,группировки в официальных учреждениях почти всегда рассматриваютсякак "незаконные".При том, что интриганство, характерное для группировок, противоречитофициальной политике организаций, оно весьма распространено.Значительное место в поведении группировок занимаетличная борьба за распределение должностей, общественный статуси другие виды удовлетворения, которые может предоставить организация.Когда группировки сильны, люди обнаруживают, что со-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 115трудничество с группировкой значительно способствует их личномуросту. Многие руководящие посты в правительстве и за егопределами обычно заполняются с помощью методов, применяемыхтакими группировками. Личные знакомства, семейные связи,рекомендации друзей, откровенные сделки, взятки и обменпо принципу "ты мне — я тебе" — это все еще важные средствадобиться успеха или повысить свой статус в организационнойиерархии.РАСПАД ГРУППЕсли все защитные меры не помогают и удовлетворенностьчеловека снижается ниже той точки, когда он еще хочет вноситьсвой вклад, то он уходит с работы. "Точка ухода" для каждогочеловека и времени своя. Если перед человеком открыто многодругих привлекательных возможностей, то точка ухода будетвесьма низкой. Но в некоторых людях столько гордости и достоинства,что они уйдут, даже если не имеют реальных или хотябы вероятных перспектив, — для них сам акт ухода с работы,особенно публично объявленный, может стать важным источникомудовлетворения.МЕТОДЫ СОХРАНЕНИЯ ЦЕЛОСТНОСТИ ОРГАНИЗАЦИИРуководящие работники организации — "администрация" —обычно испытывают удовлетворение только в том случае, если организацияпродолжает свое существование как единый организм.Их заинтересованность в существовании организации являетсяследствием их должностного положения и окладов, их престижаруководящих работников и их самоотождествления с общими целямиорганизации. "Руководители среднего звена" стараются примиритьтребования рабочих групп и мельчайших подразделений организациис требованиями стоящего над ними руководящего аппарата.Подобно этому администраторы высшего уровня какого-либоправительственного органа должны поддерживать достаточно высокийуровень удовлетворения внутри организаций, одновременнообеспечивая себе поддержку бюджетной комиссии законодательногооргана и внешних групп давления, чья доброжелательность необходимадля того, чтобы организация не прекращала свое существование.Если, например, организации угрожает сокращение финансирования,то администрация может попытаться осуществить такие

116 Глава 4. СТРОИТЕЛЬНЫЕ БЛОКИ ОРГАНИЗАЦИИ...внутренние перемены, какие требуются для более сочувственногоотношения к ней со стороны бюджетной комиссии. Мы уже приводилипример с Управлением военной информации, администрациикоторого под давлением Конгресса пришлось менять политику своегоиздательского отдела.Даже если нужно пожертвовать определенными ценностямиорганизации, отказ от них — если только они не жизненно важны— обычно предпочительнее ликвидации всего ведомства. Поэтомудля тактики администрации характерна известная степеньоппортунизма. Гибкая реакция на идущие изнутри и извне требованиярассматривается как цена выживания. В заключительныхразделах данной главы рассмотрим, каким образом администрацияпытается получить поддержку групп внутри своей организации.КОНСУЛЬТАЦИИ С ГРУППАМИОбычно индивидуумы и группы лучше реагируют на затрагивающиеих решения, если с ними заранее советуются. Этоособенно верно применительно к нашему обществу из-за широкораспространенной веры в демократические нормы. Консультациис группой вместо попытки навязать ей произволвластей, говорят об уважении к достоинству группы и отдельногочеловека.Коллективные обсуждения также способствуют укреплениюсотрудничества и в других отношения. Во-первых, они даютвозможность группе и ее членам взять на себя часть заслуг впринятии решения — это неосязаемая ценность, которая поройимеет очень важное значение. Во-вторых, они удовлетворяютжелание группы и ее лидеров получить определенный статус.Во многих правительственных организациях сложные процедурывыработки и утверждения инструкций перед их обнародованиемревниво оберегаются структурными подразделениями, которыеполагают, что их значение с очевидностью доказываетсам факт обязательных консультаций с ними по основным решениям.На первых этапах существования Управления экономическогосотрудничества простая инструкция с перечнем основныхего структурных подразделений должна была утверждатьсяглавами примерно 20 отделов, и действительно некоторыеиз них отказывались ее утверждать, потому что ихподразделения перечислялись слишком близко к концу списка!

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 117В-третьих, консультации зачастую улучшают взаимопониманиемежду первичным трудовым коллективом и высшим руководящимсоставом организации. Когда решения спускаются сверху,работники могут приписывать указаниям самые разные мотивы искрытые намерения и весьма неправильно их толковать. С помощьюконсультаций руководители и рабочие группы имеютвозможность убедить друг друга в обоюдных добрых намеренияхи это может способствовать разрушению представления о неизбежноммежду ними конфликте интересов. Конечно, когда реальныйконфликт интересов существует — по вопросу о заработнойплате, например, — то, может быть, консультация и не поможетего устранить. Но даже в этом случае, получив возможностьпоставить себя на место руководителя и понять, как данная проблемавыглядит с точки зрения его обязанностей, трудовой коллективможет с большей готовностью согласиться с неприятнымрешением.Консультации — это важный механизм защиты групповыхценностей, потому что они позволяют группе заранее изложитьсвои цели и воспрепятствовать решениям, которые в случае принятиябыли бы затем обязательно отменены, но только уже сущербом для престижа предложивших их кругов. Подобным жеобразом консультации, позволяя заранее оценить реакцию участвующейв них группы, помогают избежать непопулярных решений,способных оказать столь разрушительное воздействие на моральныйдух, что оно свело бы на нет любые возможные выгодыот этих решений.В последние годы совещательные методы приобретают все большуюпопулярность, по мере того как все более широкое признаниеполучают участвующие в этом психологические факторы . Однаково многих организациях консультативной практики до сих пор избегаюткак высшие, так и низовые руководители, которые полагают,что она повлечет за собой снижение их статуса, ограничив их"права" в реализации властных полномочий.1Управление долиной реки Теннесси, например, упорно культивировало политикуконсультаций как со служащими, так и со своими клиентами в регионе. В некоторыхорганизациях, имеющих стабильное ядро сотрудников-специалистов, как,например, в Управлении лесного хозяйства, консультации в течение какого-то временипроводились как нечто само собой разумеющееся и лишь недавно их значениестало предметом исследования. Совещательная практика нередко одновременно ивысоко развита и осознана в учреждениях, штат которых составляют патронажныеработники, отчасти благодаря восприятию ими идей, вытекающих из самой природысоциальной помощи, а отчасти благодаря их профессиональной подготовке в областичеловеческих отношений.

118 Глава 4. СТРОИТЕЛЬНЫЕ БЛОКИ ОРГАНИЗАЦИИ...ОБУЧЕНИЕ И ВНУШЕНИЕЧасто организации пытаются сформировать у своих служащихлояльность посредством обучения или пропаганды. Для этого целиорганизации "рекламируются" перед всеми ее членами либо с помощьюспециальных учебных курсов и общих собраний, либо другимиспособами. Организации стараются убедить своих сотрудниковв том, что все, содействующее целям организации, наилучшимобразом содействует и целям отдельного человека, даже если вконкретных случаях это и не очевидно. Устраивая вечеринки,клубы и спортивные соревнования, организация может попытатьсясоздать у своих служащих ощущение принадлежности к"одной большой семье". Некоторые правительственные учреждениястараются информировать всех своих работников обо всехважных решениях и о том, что за ними стоит, а также об отношениик данному ведомству со стороны Конгресса или прессы.Обычно этот прием создает у человека ощущение, что он —часть организации и что ее удачи это и его удачи. На низовомуровне этот прием сводится к объяснению людям причин, по которымосуществляется то или иное назначение на должность,или того, как их скромная работа соотносится с важными целямиорганизации. Использование этого метода бесспорно влияетна позицию многих людей и поэтому служит важным механизмомуправления.ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЛОЯЛЬНОСТИ РУКОВОДЯЩИХ РАБОТНИКОВВысшее руководство обычно старается завоевать преданностьруководящего состава — начальников подразделений, секторов,филиалов, отделов и бюро, — или, другими словами, добитьсяих самоотождествления с организацией. Руководство делает это,поощряя их приверженность организации путем создания клубовруководящих работников, отведенных специально для руководителейстоловых в учреждениях, а также посредством официальныхобедов и конференций. Усилия тут направлены на созданиебазовой группы руководителей, с тем чтобы отвоевать лояльностьотдельного начальника у коллектива, которым он руководит.После того как администрация добилась лояльности своих руководящихработников, они становятся защитниками точки зренияорганизации перед своими коллективами. В главе 3 уже описыва-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 119лись и этот процесс, и те личные проблемы, которые он создаетдля руководителей.В правительственных учреждениях редко бывает легко завоеватьлояльность руководящих работников и тем самым добиться ихсамоотождествления с организацией. На каждом администраторевсегда висит бремя, тянущее его вниз. Он не может быть совершенноневосприимчивым к позициям и требованиям нижестоящихработников. Противовесом его человеческой склонности находитьудовлетворение в самоотождествлении со своими подчиненнымиможет служить лишь перспектива большего удовлетворения в качествекомпенсации за отождествление с теми, кто занимает болеевысокое положение. Правительственным ведомствам, не способнымпредложить такие же привлекательные высокие оклады, как в частномбизнесе, приходится больше полагаться на ценность статуса,связанного с ответственным административным постом, и на самоотождествлениес социальной ценностью целей организации. Вообщекатегория "менеджмент", вероятно, имеет большее значение иотражает более однородную точку зрения в частном бизнесе, нежелив большинстве правительственных учреждений. И помимо этого,вероятно, государственное управление вообще носит более гуманныйхарактер в руководстве служащими, чем менеджмент вбизнесе.ЗАМЕНА РУКОВОДЯЩЕГО РАБОТНИКАЕсли добиться лояльности главы подразделения не удалось,то учреждение может заменить его — и порой заменяет —тем, кто ему предан. Однако применение этого метода имеетсвои пределы. Во-первых, если трудовой коллектив оказалсяспособным удержать лояльность прежнего руководителя, онвполне может оказаться способным и завоевать лояльность нового.Пример почти всех членов правительственного кабинета,возглавляющих важнейшие министерства и в СоединенныхШтатах, и в Англии, доказывает огромные возможности соответствующихведомств добиться их лояльности и "сформировать"их в соответствии со своими взглядами. Не знакомыйпрежде с работой департамента руководитель вынужден в значительнойстепени опираться на профессиональные советы своихподчиненных. Он подвергается такому же давлению со стороныорганизации и внешних групп, как и его предшественник.Он сталкивается с теми же явлениями. Он каждый деньобщается с подчиненными, которых в конце концов начинает

120 Глава 4. СТРОИТЕЛЬНЫЕ БЛОКИ ОРГАНИЗАЦИИ...любить и уважать. Вряд ли возможно, чтобы такое множество воздействийне оставило в нем глубокий след.Во-вторых, в тех случаях, когда новый руководитель сопротивляетсясамоотождествлению со своим подразделением и сохраняетлояльность учреждению в целом, появляются новые трудности.Прежний разрыв в цепочке отОждествений между подразделениеми учреждением может смениться новым пробелом между руководителеми его подразделением. Новый руководитель может не суметьобеспечить сотрудничество и необходимый вклад своих подчиненных,и положение с точки зрения учреждения может оказаться нелучше, чем прежде. Поэтому замена руководителей — это механизмограниченной пригодности для укрепления лояльности со стороныструктурного подразделения по отношению к учреждению, вкоторое оно входит.ПЕРЕВОД СОТРУДНИКОВ НА ДРУГОЕ МЕСТО РАБОТЫМногообещающим механизмом укрепления лояльности членоворганизации и усиления их самоотождествления с учреждениемв целом служит практика частых переводов сотрудников изгруппы в группу или из подразделения в подразделение. Подобнаяпрактика, если ей строго и разумно следовать, вероятно,приведет к появлению в организации значительного числа людей,обладащих весьма разнообразным опытом, что способствуетсамоидентификации с более крупными структурными подразделениями,— хотя нет никаких оснований полагать, что такаяпрактика полностью уничтожит преданность работников трудовымколлективам, в которых они периодически оказываются.Подобные индивидуумы, широко отождествляющие себя с организацией,призваны стать своеобразным корпусом мессионероворганизации и послужить противовесом разобщающим силамотождествления с узкой группой.Механизм непрерывного горизонтального перемещения служащихшироко используется в армии и на флоте. Однажды в историиармии Соединенных Штатов постоянное прикомандированиеофицеров к управлениям штабов (артиллерийско-техническогоснабжения, кавалерии, административно-строевого управления ит.д.) привело к очень сильному и чреватому. весьма опаснымипоследствиями отождествлению части руководящих сотрудниковэтих управлений со своими соединениями. Важный элемент реформы,связанной с учреждением Генерального штаба, состоял в

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 121ослаблении преданности управлениям путем введения механизмаротации .В американских гражданских государственных учреждениях механизмперевода использовался менее широко и не столь систематически,и заметным исключением здесь является Управление лесногохозяйства. Почти все профессиональные должности в управлениизанимают мужчины, имеющие опыт работы в качестве лесничих.Хотя на более поздних этапах своей карьеры эти служащиемогут специализироваться в таких областях, как лесопромышленныйменеджмент или управление кадрами, но подобнаяспециализация обычно начинается только после того, как онипрошли через разнообразные должности в районном, региональноми вашингтонском отделениях. Этой практике способствуетодинаковое профессиональное образование служащих иединый характер программ. Она, несомненно, внесла весомыйвклад в свойственную этой службе твердую лояльность всемууправлению в целом.Процедура американской гражданской службы с ее специализированнымидолжностными инструкциями и подробнойклассификацией должностей серьезно затруднила применениемеханизма перевода во многих федеральных и местных ведомствах.Согласно концепции американской гражданской государственнойслужбы лицо, пригодное для какой-то должностив одном подразделении, вряд ли подходит для работы во многихдругих, потому что для них предусмотрены особые строгои конкретно регламентируемые функции и требования. Например,экономисту сельского хозяйства, вероятно, трудно будетперейти на должность специалисста-экономиста в Министерствофинансов или Статистическое управление Министерстватруда.В частности, почти непреодолимые барьеры выросли между"оперативными" и "административными" должностями, напримермежду должностью социального работника в Управлениисоциальной защиты и должностью финансового аналитикав том же управлении. Поэтому перевод на другое место работы,который все же практикуется, это в основном перевод впределах довольно узкой профессиональной специализации изодного ведомства в другое. Например, специалист по кадрамможет служить в муниципальной комиссии государственной1Описание борьбы вокруг этой проблемы см.: Otto L.Nelson. National Security andthe General Staff. Washington: Infantry Journal Press, 1946. Chap.3.

122 Глава 4. СТРОИТЕЛЬНЫЕ БЛОКИ ОРГАНИЗАЦИИ...службы в качестве специалиста по аттестации, затем получить аттестационнуюработу в федеральном агентстве и оттуда перейти надолжность директора по аттестации в управление кадров штата.Вероятность того, что он будет перведен с кадровой работы на какую-либодругую работу в том же самом учреждении невелика.Поэтому самоотождествление таких работников, выходящее запределы их первичного трудового коллектива, скорее всего будетсамоотождествлением с профессиональной группой, а не с отделомили ведомством.РАЗМЕЩЕНИЕ КАБИНЕТОВЕще один административный механизм воздействия на самоотождествлениезаключается в правильном распределении кабинетов.Уже отмечалось, что служащие встречаются и устанавливаютнеформальные отношения с теми, кто работает рядом с ними,чаще, чем с теми, кто работает в отдалении. Поэтому формированиюнастоящего руководящего аппарата отдела или управленияможет способствовать размещение руководителей в одномместе или на одном этаже. Термины "верхний этаж" или "переднийкабинет", часто применяемые к высшему руководящему составу,вероятно, происходят от соответствующего расположениякабинетов.ПРИЗНАНИЕ ЕСТЕСТВЕННЫХ ЛИДЕРОВРешающий административный механизм контроля за групповымповедением — это выявление естественных лидеров и управлениеими. Если естественный лидер находится вне формальнойорганизационной схемы, он зачастую рассматривается как"возмутитель спокойствия". Он может стать центром коллективногосопротивления влиянию организации, и если в нем сильноразвита склонность к доминированию, т.е. если он активно проявляетвластолюбие, то он, возможно, начнет сознательно илинеосознанно совершать поступки, которые позволят ему возглавитьгруппу в ее сопротивлении администрации. Способный человекна должности много ниже его возможностей может простоот отчаяния направить свою энергию на то, чтобы стимулироватьнедовольство в своем трудовом коллективе. Такие личности

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 123часто становятся организаторами группировок, которые они вовлекаютв заговор с целью добиться официального лидерства в организации,на их взгляд, принадлежащего им по праву. Бдительномуруководству нередко удается контролировать и использовать этиразрушительные тенденции путем "поглощения" естественных лидерови предоставления им официального признания. Часто послетого, как лидеры "захвачены", начавшаяся революция терпит поражение.Поскольку количество руководящих постов в организационнойиерархии ограничено, проблему естественного лидера невсегда можно решить повышением. Порой альтернативное решениедает горизонтальное перемещение. Человека, виновного вкаком-то проступке (нарушителя с точки зрения организации вцелом), можно перевести на такую должность, где он способенпринести меньше вреда, или же его можно переводить достаточночасто, чтобы у него не было времени нанести вред. Довольнонеобычное явление, чтобы офицеров полицейского управлениякрупного города, в которых усматривают возможную угрозу политикеруководства, переводили в удаленные участки. Наоборот,начальник участка, который на месте создал сильное сопротивлениеведомственному курсу, может быть переведен в главноеполицейское управление, где за ним может быть установлен болеетщательный надзор и где легче стимулировать его самоотождествлениес организацией в целом.ПРЕДЕЛЫ ВЛИЯНИЯ РУКОВОДСТВАКакой бы механизм ни применялся — будь то увеличение окладаи обещание повышения в должности или угроза военноготрибунала и увольнения, — никакой организации никогда неудается полностью добиться ответной лояльности высшему руководящемуаппарату или хотя бы приблизиться к такому результату.Этот факт — как и соответствующие пределы воздействияна человека, отмеченные в главе 2, — чрезвычайно важны дляреалистичного изучения поведения в организациях. Это означает,что механистические аналогии, изображающие высшего руководителякак пилота, который направляет организацию, манипулируяинструментарием, расположенным на приборной панелиперед ним, чрезвычайно обманчивы. Это также означает, чтоюридические аналогии (такие, как традиционная теория власти,которая будет рассмотрена в главе 6), характеризующие власть

124 Глава 4. СТРОИТЕЛЬНЫЕ БЛОКИ ОРГАНИЗАЦИИ...как "право" контролировать организацию, в равной мере ошибочны.Эти аналогии неверны не потому, что руководителям былобы вредно иметь такую неограниченную власть (хотя ее, вероятно,и осудили бы, исходя из норм нашего плюралистического,демократичного, свободолюбивого общества). Они неверныпо той основополагающей причине, что не соответствуют реалиямчеловеческого поведения в организациях. Здесь обнаруживаетсебя величайшая слабость аргументации традиционныхтеорий организации. В последние десятилетия наука об управленииначала делать некоторые успехи в исправлении этих недостатков.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 125Глава 5РАЗДЕЛЕНИЕ ТРУДА: РАСПРЕДЕЛЕНИЕФУНКЦИЙ МЕЖДУ ИНДИВИДУУМАМИВ главе 2 мы рассматривали индивидуума в организации как отдельнуюличность, испытывающую определенные воздействия насвои решения и на свое поведение. В главах 3 и 4 мы рассмотрелиего как члена группы или нескольких групп в организации. Мыувидели, что организация состоит из большого количества первичныхтрудовых коллективов; что эти коллективы, или структурныеединицы, соединяются друг с другом в качестве взаимодействующихфункциональных групп в меньшее количество секторов, секторы— в подотделы, отделы, комитеты и наконец — в единое министерствоили управление.Если мы попытаемся представить эту структуру наглядно, топридем к знакомой организационной схеме в форме пирамиды. Вданной и последующих главах наша основная цель состоит втом, чтобы узнать, почему конкретные действия поручаютсяконкретным индивидуумам и группам в этой пирамиде. Сначала,однако, мы должны определить, почему структура организацииимеет форму пирамиды — почему в ней множество "оперативныхработников", которые никем не руководят, меньше начальниковгрупп, которые руководят оперативными работниками,еще меньше начальников секторов и т.д., пока мы не обнаружимодного человека (либо правление или комиссию), который руководитвсей организацией.ПРИЧИНЫ СУЩЕСТВОВАНИЯ ПИРАМИДАЛЬНОЙСТРУКТУРЫВыполнение задач организации требует четкой координации,или объединения, действий всех ее членов. Для достижения такойкоординации каждый член организации, как правило, нуждается взнании того, что делают другие, чтобы увязывать свои действия сих действиями. Испытанный временем метод обеспечения координациисостоит в том, чтобы один человек точно знал, что делаютвсе остальные члены групп, и мог связать действия каждого из них

126 Глава 5. РАЗДЕЛЕНИЕ ТРУДА...с действиями других. Таким образом, координация обеспечиваетсянервной системой отдельного индивидуума — наверное, это самыйэффективный координационный механизм из всех. Хотя начальникгруппы не единственный носитель координирующего начала, он —один из самых значимых его носителей почти во всех организациях.Использование начальника для координации действий группысамо по себе еще не объясняет потребности в целой пирамидетаких начальников. Эта пирамида нужна потому, чтоодин человек не может координировать действия большого количествадругих людей — сфера контроля любого индивидуумаимеет пределы.Предпринималось множество попыток точно определить,сколькими людьми может эффективно руководить один человек.Число, которое называют разные авторы, варьирует в пределахот трех до примерно пятнадцати. Из-за огромного разнообразияусловий и проблем координации ни одна отдельно указанная величинане может считаться правильным ответом при любых обстоятельствах.То количество машинисток в стенографическомбюро, которым может руководить его заведующий, не равно количествутовароведов, которыми может руководить начальниксоответствующего сектора.Но некоторые выводы относительно эффективной сферы контроляможно сделать уверенно. Максимальный размер эффективногоструктурного подразделения ограничивается главным образомспособностью решать проблемы коммуникации внутри него.Размер структурного подразделения, территориально разбросанногопо обширному региону, может быть ограничен тем, что принеобходимости частого и регулярного обмена информацией связьв регионе затруднена. Соответственно размер структурного подразделения,требующего частого внутреннего обмена информациейили обсуждения трудных и деликатных вопросов, будет ограничиватьсяименно этими факторами. Начальник, обладающийболее высокой, чем обычно, способностью вникать в суть поставленныхперед ним вопросов и общаться с другими людьми, сможетруководить более крупной группой по сравнению с человеком,не столь одаренным в этом смысле. Все эти и многие другиефакторы лежат в основе значительного разнообразия норм контроляв различных ситуациях.Независимо от того, каков реальный предел эффективной сферыконтроля в той или иной организационной ситуации, в любомструктурном подразделении он в конце концов будет достигнут. По

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 127мере увеличения численности группы качество делового общения(обмена информацией) между начальником и работником снижается,нагрузка начальника становится чрезмерной, координацияухудшается; эти последствия становятся заметными задолго до того,как ситуация достигнет "точки невозврата".Следовательно, когда организация состоит из большого количествасотрудников (потому что велик объем ее задач), она должнабыть разбита на достаточно малые группы, чтобы каждуюмог координировать один начальник. И вновь один из главныхметодов координации действий этих малых групп состоит в том,чтобы ввести второй уровень руководства для координации действийопределенного количества малых групп. И если количествогрупп, требующих координации, превышает норму контроля одногочеловека, то и на втором уровне должно быть несколько начальников,координируемых в свою очередь введением третьегоуровня руководства. Если, например, реальная сфера контролясоставляет в среднем 10 человек на одного начальника, то в организациис тысячей служащих мы бы могли ожидать наличияпримерно ста начальников первого уровня, десяти — второго иодного — третьего уровня (руководитель организации). Если быреальная сфера контроля в той же организации составляла всреднем только 5 человек, то на это потребовалось бы 200 начальниковпервого уровня, 40 — второго, 8 — третьего и, можетбыть, 2 начальника четвертого уровня, в дополнение к руководителюорганизации.Итак, форма пирамиды, типичная для структуры организаций,является следствием: (1) потребности в координации индивидуальныхдействий; (2) ограниченной эффективности нервной системыиндивидуума как координирующего механизма; (3) пределов реальнойсферы действия этого механизма .Каждый начальник и все, кто стоят ниже него в пирамиде, образуютгруппу людей, выполняющую некую работу, — группу,имеющую какую-то задачу или цель, связанную с конечной цельювсей организации. Одна из наших основных задач в этой главе состоитв описании хода рассуждений, который приводит к распределениюфункций между различными группами — министерствами,управлениями, отделами, подотделами, мельчайшими структурны-Это объяснение следует понимать не как описание временной последовательностишагов, ведущих к развитию организационной структуры, а скорее как описаниетого, как эта структура функционирует, будучи уже созданной. Большинство организацийразвивается сверху вниз — т.е. последовательным делением функций — ане снизу вверх. Этот момент более полно рассмотрен ниже в данной главе.

128 Глава 5. РАЗДЕЛЕНИЕ ТРУДА...ми единицами — и между отдельными служащими. Для этогонам придется внимательно проанализировать последствия одногоспособа разделения труда по сравнению с другим. Посколькунесколько проще обнаружить последствия разделениятруда между отдельными служащими, чем между группамислужащих, мы в данной главе займемся прежде всего специализациейиндивидуумов.ЗНАЧЕНИЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ТРУДАТермины "разделение труда" и "специализация" употребляютсяздесь как взаимозаменяемые. Если у нас есть задача, которую требуетсявыполнить, и некоторое количество служащих для этой работы,то мы делим задачу на части и поручаем их нескольким служащим.Таким образом, каждый служащий специализируется навыполнении порученной ему части общей задачи.Для понимания сути процесса разделения труда нам придетсярассмотреть следующие вопросы:(1) Насколько могут различаться схемы разделения труда междуслужащими при заданном круге задач и заданной группе исполнителей?(2) Какие последствия может иметь один способ разделениятруда по сравнению с другим?(3) Как мы сможем объяснить и предсказать эти последствия вкачестве основы для сравнения альтернативных схем специализации?АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ МЕТОДЫ РАЗДЕЛЕНИЯ ТРУДАДавайте представим себе, что у нас есть группа стенографисток,обрабатывающих 300 писем в неделю. Задачи, которые должныбыть выполнены, таковы: записать тексты писем под диктовку лиц,которые их составляют; напечатать письма; дать их на подпись авторам;разложить по конвертам; проштамповать и отправить попочте; подшить копии писем в архивные папки. (Конечно, мы моглибы проанализировать каждую из задач до мельчайших деталей,но сейчас наши цели этого не требуют.)Можно предложить нашей гипотетической группе стенографистокнесколько методов разделения труда. Если группа состоитиз трех стенографисток, работающих под диктовку трех человек,то мы могли бы поручить каждой стенографистке последователь-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 129ное выполнение всех задач, относящихся к корреспонденции одногоиз этих трех человек. Альтернативный метод состоит в том,чтобы поручить одной стенографистке записывать и печататьписьма, другой — обеспечить их отправку по почте, а третьей —подшивать копии писем в архивные папки. Существуют и другиевозможные схемы. Каждая из них представляет собой конкретныйметод "разделения труда", или "специализации". Хотя вповседневной речи мы, как правило, говорим, что вторая схемаявляет собой более высокую степень специализации, чем первая,но такая характеристика неточна и обманчива. В обоих случаяхстенографистки в равной мере специализированны в томсмысле, что каждой из них поручается четко определенная третьвсей задачи. Таким образом, соответственно сужается общийкруг задач каждой из них. Но это сужение во втором случаедостигается иным способом, чем в первом. В первом случаекаждая стенографистка ограничивает свою задачу корреспонденциейодного человека; во втором случае каждая стенографисткаограничивает свою задачу конкретной частью общегопроцесса обработки каждой единицы корреспонденции (т.е.каждого письма).То, что мы описали на этом простом примере, применимо ковсем случаям разделения труда между индивидуумами и междуструктурными подразделениями организации. Любой случай разделениятруда состоит из разделения всего комплекса задач на меньшиепо размеру комплексы задач, посильные для одного человека(или структурной единицы), и передачи каждого такого меньшегокомплекса каждому служащему. Возможных способов разделениятруда существует столько же, сколько найдется способов разделениявсего комплекса задач.Разделение труда, связанного с принятием решений, настолькоже возможно, как и разделение ручного труда типа печатания намашинке и делопроизводства. Фактически все организационные решениямногосоставны, т.е. включают в себя большое количествоотдельных элементов. Во время второй мировой войны, например,в федеральное правительство входила такая структурная единица,которую мы можем назвать Особым отделом лицензирования экспорта.Его задача состояла в том, чтобы решать, следует или неследует предоставлять лицензии на экспорт определенных категорийтоваров союзным или нейтральным странам. Решение по каждойлицензии в свою очередь включало в себя решения таких вопросов:(а) насколько остро страна назначения нуждается в данномтоваре; (б) имеется ли этот товар в количестве, достаточном для

130 Глава 5. РАЗДЕЛЕНИЕ ТРУДА...экспорта; (в) надежны ли грузоотправитель и грузополучатель, т.е.есть ли уверенность в том, что они не попытаются обходным путемнаправить товар странам-противникам? Если рассматривать решенияэтих конкретных вопросов как элементарные задачи учреждения,мы снова обнаружим разнообразные возможности для разделениятруда. Одна возможность сводится к разделению труда на основепоступающих заявок на получение лицензий — когда наодного человека возложена ответственность за решения по конкретнойгруппе заявок. Другая возможность состоит в разделениитруда на основе типа самих решений, когда один человек (илигруппа) отвечает за решения относительно потребностей страныполучателя,второй — за решения, связанные с наличием товаров,третий — за решения по надежности грузополучателей и грузоотправителей.Еще больше усложняется разделение труда в организациипри высокой степени механизации. В этом случае труд долженбыть разделен не только между служащими, но и между отдельнымиединицами оборудования, которые тоже надо загрузитьработой. Более того, разделение труда между служащимив какой-то степени будет зависеть от того, как разделена работамежду машинами. Например, в правительственном статистическомуправлении, где применяется оборудование, работающеес перфокартами, одни задачи должны быть возложенына перфорационные машины, другие — на сортировочные машины,третьи — на табуляторы и т.д. Разделение труда междуслужащими управления должно в какой-то мере соответствоватьспециализации машин. Тем не менее и здесь имеютсяальтернативные способы разделения труда. Каждый служащийможет пропускать конкретную пачку карточек через все стадии— сначала наносить на них перфорацию, затем сортироватьи т.д. Или, иначе, один служащий может заниматьсятолько перфорацией, другой — только сортировкой и т.д. Посколькув большинстве правительственных организаций механизациятруда играет менее важную роль по сравнению с промышленностью,мы иногда можем пренебречь усложнениями,связанными с применением оборудования.В этом разделе мы выяснили, что (1) любой комплекс задач,которые необходимо выполнить, может быть разбит на части множествомразличных способов; (2) сказанное о комплексе задач,' Пример взят из: U.S. Burean of Budget, Production planning and Control in officeoperation. Washington. The Burean, 1949. P. 13.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 131связанных с ручным трудом, столь же верно по отношению к комплексузадач, связанных с принятием решений; (3) использованиеспециализированного оборудования до некоторой степени влияет наразделение труда между людьми.ПОСЛЕДСТВИЯ РАЗДЕЛЕНИЯ ТРУДАПоследствия каждого конкретного способа разделения трудараспадаются на две категории: (1) численность и типы работников(и оборудования), требуемых для выполнения обычных функцийв течение нормального рабочего дня, могут варьировать взависимости от метода разделения труда; (2) если мы меняемспособ разделения труда, то на самом деле мы меняем и поставленныецели. Иначе говоря, разделение труда может оказатьвоздействие как на эффективность, с которой выполняется данныйкруг задач, так и на характер целей, которые в итоге реальнодостигаются.Воздействие специализации на эффективность совершенноочевидно и уже давно подчеркивается авторами работ по управлениюи экономистами. Например, Адам Смит в "Богатстве народов"*указывал, что если бы труд в булавочной мастерскойбыл разделен таким образом, чтобы один человек изготовлялодин набор булавок, а другой человек — другой набор, то каждыйиз них изготовил бы несколько десятков булавок в день. Сдругой стороны, если бы один человек нарезал проволоку на кускинужного размера для всех булавок, второй — изготовлял быголовки для булавок, а третий — затачивал острие, то мастерскаясмогла бы ежедневно изготовлять тысячи булавок в расчетена каждого работника. В обоих вариантах выполнялся бы тот жесамый круг задач, но во втором варианте данная группа людейсмогла бы выполнять эти задачи намного быстрее, чем в первом.По сравнению с воздействием специализации на эффективностьгораздо меньше внимания уделялось тому факту, что конкретныйвыбор способа разделения труда может в какой-то мере определить,какие цели будут реально достигнуты в итоге. Тем не менеефакт есть факт, и это легко проиллюстрировать. В нашем примересо статистическим управлением количество ошибок, совершаемых* Имеется в виду классический труд одного из основоположников политэкономииАдама Смита (1723 — 1790) "Исследования о природе и причинах богатстванародов" (1776; рус. пер., М., 1935). — Примеч. ред.

132 Глава 5. РАЗДЕЛЕНИЕ ТРУДА...при перфорировании наверняка будет меняться в зависимости отметода специализации служащих. В этом случае разделение трудавоздействует на качество труда, равно как и на его количество врасчете на одного работника. В примере со стенографисткамисреднее количество дней или часов между временем диктовки ивременем отправления письма по почте может (а скорее всего и будет)зависеть от метода специализации. В этом случае он воздействуетна скорость подготовки ответов на поступающую корреспонденцию,равно как и на количество писем, обрабатываемых однойстенографисткой.В нашем примере из опыта контроля над лицензированиемэкспорта во время войны воздействие метода разделения трудана цель проявляется, наверное, еще очевиднее. Контроль над лицензированиемэкспорта во время войны предполагает сравнительнуюоценку относительной значимости нескольких целей,которые часто конфликтуют между собой. Одна цель — сохранитьскудные товарные запасы; другая — пойти навстречу потребностямстран-импортеров; третья — предотвратить утечкутоваров в страны-противники. Изменение метода разделениятруда может очень сильно изменить относительную значимость,которую служащие придают каждой из этих целей. На определенныезаявки, на которые при одном методе специализациискорее всего были бы выданы лицензии, при другом совершенноточно последовал бы отказ.Наконец, выбранный метод специализации может оказыватьвоздействие и на степень удовлетворенности самих служащих. Например,если девушке, работающей в группе стенографисток, порученовсе, что связано с подшиванием копий в архивные папки, монотонностьсовершаемых ею операций может породить у нее скукуи утомление. А если бы каждая стенографистка тратила часть своеговремени на подшивание копий, а остальное время на выполнениедругих, разных по характеру задач, работа, наверное, доставлялабы ей гораздо большее удовольствие.ПОЧЕМУ СПЕЦИАЛИЗАЦИЯ ВЛИЯЕТНА ЭФФЕКТИВНОСТЬ И ЦЕЛИПочему же все-таки от метода разделения функций зависят характеррабочей силы, требующейся для их выполнения, или достигаемыев итоге цели? Тому существует множество причин, но всеони связаны с одним главным моментом — каждый служащий,

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 133каждая машина и каждая группа служащих в организации выполняетне одну функцию, а гораздо больше. Если бы каждая элементарнаязадача в организации выполнялась бы отдельным служащим,приводящим в действие отдельную машину, если бы каждыйслужащий и каждая машина использовались бы только один раз иникогда более и если бы не было никакой потребности в коммуникациимежду служащими, то никакой проблемы специализации несуществовало бы.Факт выполнения каждым служащим множества функцийприводит к двум последствимя. Первое — задача, которую онвыполняет в один момент времени, влияет на его способностьвыполнить другую задачу в более поздний момент времени. Например,прежде чем стенографистка, которая занималась перепечатываниемписьма, сможет подшивать копию, она должна повернутьсяот своей машинки к архивной папке. Далее, то, чтоона помнит фамилию человека, к которому обращено письмо,означает, что она сможет подшить письмо к нужной архивнойпапке, не проверяя фамилию. С одной стороны, выполнение первойзадачи затрудняет выполнение второй; а с другой стороны —помогает.Второе последствие — способ, которым человек выполняет задачу,зависит от того, что он сам привносит в свою работу, а это всвою очередь зависит от всего предшествующего воспитания. Привычки,которые приобрела стенографистка благодаря предшествующемуопыту, определяют, сколь быстро и аккуратно она сможетнапечатать письмо. Могут понадобиться немалые затраты, чтобыподвести человека (или машину) к стадии, когда он сумеет выполнитьконкретную работу быстро и хорошо.Похожие взаимосвязи можно проследить и в рабочей группе.Как мы видели в предыдущих главах, коллектив — это нечто большее,чем скопление индивидуумов, которые неожиданно оказалисьвместе. Членство в группе порождает в индивидууме возможностии тенденции поведения, которых у него не было до вхождения вколлектив. Поручая группе какие-либо задачи, мы должны принятьво внимание и то, способствует ли структура группы выполнениюзадачи или препятствует ему, и то, насколько выполнениюданной задачи способствует или препятствует выполнение группойдругих задач.Следовательно, доискиваясь до возможных последствий конкретныхметодов специализации, мы должны учесть, как действияиндивидуума, рабочей группы или машины в любой момент временизависят от того, что произошло с индивидуумом, группой или

134 Глава 5. РАЗДЕЛЕНИЕ ТРУДА...машиной в прошлом (включая и то, что мы "вложили" в них); мыдолжны также продумать, каких действий мы можем ожидать отних в будущем. В данной главе мы дадим ответы на эти вопросыприменительно к специализации индивидуумов в организациях; мырассмотрим связь между специализацией людей и специализациеймашин; кроме того, мы рассмотрим связь специализации индивидуумовсо специализацией групп.Мы уже поняли, что способ разделения труда между отдельнымислужащими обычно воздействует на объем производства и насвойства или качество готового продукта. Сейчас же мы можемрассмотреть конкретные причины, по которым метод специализациивоздействует на количество и качество продукта. Среди этихпричин — приобретение навыков, знаний и информации; время,требуемое для перехода от выполнения одной функции к другой;полное или неполное использование служащим своего времени;скука или усталость и, вообще, все возможные последствия методаспециализации, которые в свою очередь воздействуют на количествои качество продукта.РАЗВИТИЕ НАВЫКОВ И ЗНАНИЙЕсли мы дадим сотруднику задание подготовить краткий отчето судебном разбирательстве и обнаружим, что он сделал этоочень хорошо, то у нас будет причина считать, что он так жехорошо справится с подготовкой отчета о другом судебном деле.Если мы видим, что другой сотрудник быстро и аккуратно печатаетна машинке одно письмо, то мы будем вправе ожидать, чтостоль же быстро и аккуратно он напечатает второе письмо. Номы были бы не вправе ожидать, что первый сотрудник хорошосправится с печатанием письма, а второй — с подготовкой судебногоотчета. Хорошее выполнение своих функций каждым служащим— это устойчивая черта, приобретаемая в результатезначительных затрат времени и усилий; короче говоря, это —навык.Мы уже отмечали, что если человек приобретает некий опыт(например, посещая юридический колледж или курсы машинописи),то он тем самым получает определенные навыки, благодарякоторым впоследствии он сможет лучше выполнить конкретныйкруг задач (например, составление судебных отчетов и печатаниеписем). Но любой данный навык (или группа навыков) улучшаютвыполнение лишь ограниченного круга задач. Навыки в юриспруденции,вероятно, не увеличат в заметной степени способность че-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 135ловека к экономическому анализу. В действительности же навыквыполнения одного типа задач может реально помешать выполнениюдругих задач: человек, которому поставили руку для скоростноймашинописи, может потерять туше, необходимое для высокохудожественнойигры на фортепиано.Более того, приобретение навыка требует времени. Если организацияхочет, чтобы сотрудник обладал конкретным навыком, онадолжна быть готова либо платить этому сотруднику, пока он приобретаетнужный навык, либо предложить жалованье, достаточное,чтобы привлечь человека, который ранее уже потратил время иденьги на приобретение навыка, нужного организации. Помимоэтого, большинство навыков утрачивается, если они не используютсяс определенной регулярностью. Следовательно, служащим необходимодавать возможность часто использовать свои навыки, еслиот них требуется устойчиво высокий уровень владения этиминавыками. В силу указанных причин с точки зрения эффективностицелесообразно распределять задачи организации таким образом,чтобы каждый служащий имел возможность использоватьсразу несколько навыков и притом достаточно часто, чтобы сохранитьих.Но большинство видов работы (кроме, видимо, самых простыхопераций на сборочном конвейере) реально требуют обладанияочень широким набором навыков. Объем работы, требующейлишь какого-то одного навыка, обычно недостаточен, чтобы полностьюзагрузить ею хотя бы одного служащего. На этой стадиинашего анализа не столь важно, какие именно навыки соединяютсяпри комбинации задач, предполагающих использованиедвух или более навыков. Однако в реальной жизни это важно.Обычно организация способна — нанимая сотрудников или обучаяих — получить служащего с любым конкретным навыком,который ей может понадобиться. Но не всегда — даже не какправило — она способна получить служащего с тем комплексомконкретных навыков, который ей может понадобиться. Обычнонесложно нанять или обучить машинистку, которая умеет такжеработать под диктовку. И обычно невозможно найти экономиста,который обучен (или хотел бы обучиться) стенографии, или бухгалтера,который обучен (или хотел бы обучиться) навыкам тушенияпожаров.Ниже мы еще вернемся к этому достаточно очевидному факту.Здесь же для наших рассуждений важно следующее: если такоеразделение труда в организации, когда выполнение каждой функциитребовало бы лишь ограниченного набора навыков, еще и осу-

136 Глава 5. РАЗДЕЛЕНИЕ ТРУДА...ществимо, то возможности комбинировать в одной функции различныегруппы навыков чрезвычайно ограничены (некоторые навыкине комбинируются). Эти ограничения часто ведут к снижениюпроизводительности — мы могли бы, например, повысить эффективность,если бы сумели нанять юристов, которые обладали бытакже и навыками в стенографии.Мы должны также иметь в виду, что рост производительности,которого возможно достичь благодаря сужению круга навыков,применяемых в работе, может быть нейтрализован другими факторами.Все, что мы можем сказать в данный момент, сводится к следующему:при прочих равных условиях (а обычно они весьма различны)производительность труда индивидуумов можно увеличитьпосредством комбинирования задач таким образом, чтобы круг навыков,используемых для выполнения любой единичной функции,был относительно узким.ВРЕМЯ ПЕРЕХОДАС воздействием навыков на производительность тесно соприкасаетсявоздействие еще одного фактора — а именно времени перехода.Под "временем перехода" понимается непроизводительноевремя, затрачиваемое на переход от одной функции к другой и на"разогрев" для выполнения другой функции. Такие непроизводительныезатраты времени характерны и для физической, и для умственнойработы. Первый случай был проиллюстрирован примеромсо стенографисткой, переходящей от печатания к подшиваниюписьма в архивную папку. Второй случай можно проиллюстрироватьпримером из практики патентоведа, которому приходится затрачиватьвремя на смену системы оценок при переходе от однойпатентной заявки к другой и на то, чтобы "освежить" в памятисведения, необходимые ему для работы над второй заявкой (такназываемое "время повторного включения").Время перехода свойственно также работе, предполагающей выполнениеопределенной последовательности операций, когда каждыйшаг зависит от всех предшествующих шагов. Так, например, вранее упомянутом статистическом управлении тому, кто отвечаетза сортировку перфокарт, нужно знать, какие коды были использованысотрудником, который их перфорировал; а сотрудник, считывающийданные с перфокарт, должен знать и то, как они закодированы,и то, как они рассортированы. Если эти отдельные операциивыполняют различные сотрудники, необходима координация их деятельности:каждый должен знать, что было сделано до него. Неза-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 137висимо от того, какими мерами обеспечивается такая координация —просто обменом информацией между самими этими сотрудникамиили подготовкой полного комплекса инструкций по осуществлениювсей последовательности операций, — для нее в любом случае требуютсявремя и усилия.Здесь мы видим пример ситуации, когда результаты, достигнутыеблагодаря специализации навыков (отдельный работник длякаждого этапа) и определенному способу перехода от одного этапак другому (позволяющему избежать перемещения работников отмашины к машине) могут быть частично или даже полностью нейтрализованыпрочими издержками, связанными с переходом (передачаинструкций). В рутинной статистической работе, к которойвсегда применимы неизменные стандартные инструкции, повышениюпроизводительности могла бы способствовать специализацияпервого типа, в то время как в особых и усложненных статистическихоперациях, не носящих повторяющегося характера, было быпредпочтительнее сократить коммуникативные издержки специализациейвторого типа.ПОЛНОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ВРЕМЕНИСлужащих, как правило, нанимают на полный рабочий день иоплачивают в соответствии с дневной нормой независимо от того,выполнен ли предусмотренный этой нормой объем работы или нет.Поэтому когда объем работы, требующий относительно узкого круганавыков, недостаточен, чтобы целиком загрузить хотя бы одногоработника, для обеспечения полной занятости работников необходимовнедрить такой способ разделения труда, который предполагалбы использование более широкого круга навыков. Следовательно,разделение труда между служащими структурной единицы зависитот круга ее задач и объема задач, требующих конкретныхнавыков.Там, где колебания в рабочей загрузке — явление типичное,проблема устранения "времени простоя" еще более сложна. Обычноее решение состоит в диверсификации функций работников, стем чтобы сбалансировать авралы при выполнении одних операцийи простои при выполнении других. В общем, чем меньше объем работы,требующей определенного набора навыков, и чем сильнее онподвержен колебаниям, тем шире круг навыков, которыми долженобладать каждый отдельный работник, — в противном случае частьего рабочего времени будет использоваться совершенно непроизводительно.

138 Глава 5. РАЗДЕЛЕНИЕ ТРУДА...СКУКА И УСТАЛОСТЬМетод разделения труда может по-разному воздействовать начувство удовлетворенности служащих. Типы удовлетворенности,которую индивидуумы получают или ожидают получить от работы,уже были рассмотрены в главе 2. В этом разделе мы затронемлишь один аспект из этой области — проблему скуки и усталости.В результате многочисленных исследований, проведенных впромышленности и в правительственных учреждениях, не осталосьникаких сомнений в том, что чрезмерное дробление и монотонностьработы есть одна из самых важных причин усталости 1 .Следствием утомления или скуки могут стать низкая производительность,частые пропуски работы или большая текучесть кадров.Однако не следует считать, что между специализацией навыкови усталостью от работы существует лишь однозначная зависимость,т.е. что усталость всегда возрастает по мере сужениякруга используемых навыков. Требуемый объем внимания, чередованиеперерывов для отдыха, распределение самих функций —все входит в общую картину. Самая рутинная работа, котораяпозволяет привыкшему к ней исполнителю буквально "спать соткрытыми глазами", может оказаться менее изматывающей,чем более разнообразная работа, но требующая "распыления", ане концентрации внимания. Вывод, который мы хотели бы здесьсделать, состоит в том, что метод разделения труда есть один изфакторов, определяющих степень утомления и скуки, но он, безусловно,не единственный.СПЕЦИАЛИЗАЦИЯ ПРОТИВ ДИВЕРСИФИКАЦИИМы увидели, что ограниченность общего объема работы, а такжедругие факторы, могут потребовать такого метода специализации,когда для одной функции или должности необходим некоторыйнабор знаний и навыков. В подобных случаях специализацияфункций применительно лишь к некоторым навыкам, которые дляних требуются, может привести к реальной диверсификации с точкизрения других навыков. Если в уже знакомом нам отделе лицензированияэкспорта мы поручим каждому служащему заниматьсяодной конкретной страной назначения грузов, ему потребуетсяспециализация навыков применительно к проблемам толькоЭта тема превосходно изложена в: Maier. Psychology in Industry. Chap. 15.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 139этой страны, но он должен будет овладеть знанием экспортныхопераций по широкому ассортименту товаров. С другой стороны,если мы поручим каждому служащему заниматься конкретнойгруппой товаров, то для него будет легче приобрести навык решениявопросов, связанных с наличием этих товаров, но сложнее овладетьглубокими знаниями о всех потребностях конкретныхстран. Конечно, если бы мы смогли отделить аспекты решения,связанные со знанием товаров, от аспектов, связанных со знаниемстран, описанная нами специфическая дилемма перестала бысуществовать.СПЕЦИАЛИЗАЦИЯ ИНДИВИДУУМОВ И СПЕЦИАЛИЗАЦИЯОБОРУДОВАНИЯСпециализацию машин и оборудования можно проанализироватьпрактически таким же образом, как и специализацию служащих.Поскольку сами машины не способны "приобретать" навыки,конкретные навыки могут быть в них "вложены". Обычно машина,обладающая широким набором навыков, т.е. пригодная для выполнениямногих функций, либо дороже стоит, либо менее продуктивна(медленнее действует), чем машина, предназначенная для повторяющегосявыполнения конкретной операции. Использованиемногофункционального оборудования может также потребоватьвремени для перехода от выполнения одной операции к следующей.С другой стороны, при недостаточном объеме работы неосуществимаполная загрузка более быстродействующего, но не стольмногофункционального оборудования, и, значит, часть затрат, связанныхс его содержанием и эксплуатацией, будет осуществлятьсядаже тогда, когда это оборудование простаивает.Там, где используются машины и оборудование, возникает такжепроблема взаимоувязки разделения труда машин с разделениемтруда людей. Если работник обслуживает только одну машину илитолько машины одного типа, это приводит к сужению круга требуемыхот него навыков, что приносит соответствующие преимущества.При использовании однофункциональных машин возможны потеривремени на переход работника от одной такой машины к другой,когда же используются многофункциональные машины, можетпотребоваться время для их переналадки с одной функции на другую.Если работа с оборудованием требует от исполнителя рассредоточенноговнимания и при этом между задачей обслуживаниямашины и другими функциями работника не установлена теснаясвязь, то значительную часть своего рабочего времени он будет

140 Глава 5. РАЗДЕЛЕНИЕ ТРУДА...тратить непроизводительно. И без дальнейшего рассмотрения этойпроблемы можно понять, что те же самые факторы, с которыми мысталкивались в связи со специализацией работников, действуют —хотя и в более сложной форме — ив ситуациях, связанных со специализациейоборудования.ИНДИВИДУАЛЬНАЯ СПЕЦИАЛИЗАЦИЯ И ГРУППОВАЯСПЕЦИАЛИЗАЦИЯВ идеале проблему разделения труда в организации можно былобы рассмотреть в полном объеме снизу доверху. То есть мы моглибы изучить всю совокупность задач, которые организации необходимовыполнить; определить, как, каким образом можно с наибольшейпользой сгруппировать эти задачи в функциях индивидуумов;и затем посмотреть, как могла бы быть построена организационнаяпирамида посредством группировки функций в структурныеединицы, единиц — в сектора, секторов — в подотделы, подотделов— в отделы и т.д. Но круг задач, выполняемых в любой реальнойорганизации, столь велик, а цель предварительного и точногоописания содержания всех этих задач столь трудно достижима, чтополный анализ снизу доверху, о котором сказано выше, не можетбыть, разумеется, осуществлен на практике. Реально организациистроятся отнюдь не таким способом. Как мы уже упоминали,они очень часто развиваются на основе "дробления". Первоначальновырабатывается общая цель организации; определяется, какиеосновные действия следует осуществить, чтобы добиться этой цели;эти основные действия в свою очередь разделяются на составныедействия и т.д. Анализ, предшествующий развитию организационнойструктуры — особенно структуры новых организаций, — естьв первую очередь анализ сверху вниз, а не снизу вверх.Этот факт имеет важные последствия для разделения трудамежду индивидуумами. Рассмотрим конкретный пример. Предположим,что мы разделили Патентное управление на структурныеединицы таким образом, что каждая из них занимается рассмотрениемпатентных заявок в конкретной областри — электродвигатели,нефтехимия и т.п. Каждой из этих единиц для осуществленияее целей потребуется определенный объем стенографирования. Ноот того, какой именно объем стенографирования необходим каждомуподразделению, может отчасти зависеть разделение труда междустенографистками. Например, если в каждом подразделении работыхватило только для одной стенографистки, то, очевидно, неудастся обеспечить полную загрузку специалистов отдельно по ма-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 141шинописи и отдельно по делопроизводству. Следовательно, при определеннойзаданной (неизменной) организационной структуре некоторыеформы разделения труда между индивидуумами просто исключены.Напротив, если мы не хотим отказываться от возможностиотделить труд машинисток от труда делопроизводителей, мыдолжны пересмотреть способ специализации структурных единиц,т.е. мы должны принять во внимание возможность группировкистенографисток в отдельную структурную единицу.Если мы примем во внимание пределы, в которых человеческийразум способен охватывать сложные ситуации во всех деталях, мыпоймем, что изучение последствий разделения труда в любой крупнойорганизации должно сочетать взгляды снизу вверх и сверхувниз. Рассматривая специализацию индивидуумов, мы часто упоминалио группировке первичных функций — это взгляд снизувверх. Обе точки зрения — снизу вверх и сверху вниз — следуетпонимать как взаимодополняющие. Обе важны для любого тщательногоанализа организационной структуры.ПЛАНЫ РАЗДЕЛЕНИЯ ТРУДАПочти во всех организациях независимо от их величины планыформальной организации включают в себя планы разделения трудамежду структурными единицами и обычно между отдельными служащими.Эти планы могут принимать форму приказа типа "ДжонДжонс должен делать то-то и то-то", оформленной письменно должностнойинструкции Джона Джонса или письменного описанияпроцедуры выполнения конкретных операций с указанием того,кто должен выполнять каждую часть операции. Подобно' другимформальным планам планы разделения труда могут найти воплощение,а могут быть проигнорированы и нарушены в реальных моделяхорганизационного поведения. В этом разделе мы изложимнекоторые соображения — в дополнение к уже рассмотренным, —которые относятся к планированию разделения труда.ПРЕДЕЛЫ ПЛАНИРОВАНИЯЛюбой план разделения труда не будет полностью реализованна практике, если в нем не учтены определенные устойчивые факторы,в значительной мере находящиеся вне контроля со стороныформальной организации. К ним относятся: типы разделения труда,уже существующие в обществе; роли, которые индивидуумы

142 Глава 5. РАЗДЕЛЕНИЕ ТРУДА...намечают для себя, структура отношений в действующих рабочихгруппах; наличие других, порой противоречивых организационныхпланов.Специализация в обществе. В немалой степени тип разделениятруда определяется не тем, кто его планирует, а уже существующейв обществе специализацией. Тот, кто планирует разделениетруда в организации, сталкивается с множеством "данностей".Многие люди — вероятно, большинство "белых воротничков" —уже обладают конкретным набором навыков и умений благодаряпредшествующему опыту или обучению. Если организации дляосуществления своих целей требуется конкретный навык, она должнаобратиться к человеку, который специально обучался этомунавыку вместе со всеми другими навыками, традиционно прививаемыми"в комплекте". Так, если организация нуждается в принятиирешений, требующих тех или иных экономических знаний, ей, какправило, приходится принимать на работу экономиста.Как только экономист принят на работу, его функция уже почтиавтоматически определилась — он осуществляет работу, связаннуюс экономическим анализом. Точно так же машинистка печатает,стенографистка записывает текст под диктовку, адвокат даетюридические советы. Когда эти люди объединяются в организации,они привносят с собой свои функции. Большинство действий, которыеони совершают в организации, предопределено, по крайнеймере в том, что касается используемых ими "комплексов" навыков.Эти действия не подвержены сознательному или рациональномупланированию.Хотя очень многие функции в любой организации полностьюили частично определяются обществом, все же многие функции иотдельные элементы большинства функций определяет сама организация.Почти в каждой организации существуют виды работ, которыевсецело состоят в выполнении специфических для даннойорганизации процедур. Люди, ответственные за такую работу, ценныдля организации именно потому, что хорошо разбираются вэтих специфических процедурах. И именно эти функции или элементыфункций, которые определяются не столько обществом,сколько самой организацией, играют центральную роль при решениипроблемы разделения труда. Именно здесь руководитель илитот, кто занимается планированием разделения труда, получаетпростор для выбора и должен ставить перед собой трудный вопрос:как осуществить специализацию.Например, в Управлении социальной защиты конкретные функциирегулируются обществом в той мере, что для их выполнения

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 143нанимаются лица, получившие специальность социального работника.Но в основе некоторых из этих функций лежат проблемы,которые должны быть решены в ходе планирования разделениятруда: какому социальному работнику какую группу дел поручить;будет ли помощь распределяться по категориям или по регионам.Ожидания служащего. Хотя начальник имеет определенныйпростор для выбора при выявлении функций, не полностью охваченныхсуществующей в обществе моделью специализации, его выборвсе же ограничен ожиданиями служащих относительно того, вкакую категорию "следует" включить их функцию. Индивидуумыпримеривают на себя определенные роли и мнения о самих себе,которые до определенной степени управляют их реакцией на поручаемуюработу. Некоторые полагают, что они слишком хороши длявыполнения тех или иных задач; другие считают, что они не оченьподходят для выполнения этих задач. Стенографистка, как правило,возмутится, если ее попросят помочь лифтеру, когда в учреждениинаступают часы пик.Структура отношений в группах. В предыдущей главе мы подчеркивали,что в трудовых коллективах формируется определеннаяструктура взаимоотношений, которая отчасти проявляется в распределениифункций. Какое-либо перераспределение функцийвполне может нарушить эту структуру, причем с весьма серьезнымипоследствиями для морального духа группы. Если лифтер будетпомогать в делопроизводстве, то это почти наверняка нарушит системувзаимоотношений в группе.Противоречие между организационными планами. Составительпланов может обнаружить, что его свобода в распределении обязанностейограничена также существованием других организационныхпланов, которые он не в силах изменить. Например, в федеральномправительстве классификация большинства должностейгражданской службы должна быть утверждена Комиссией гражданскойслужбы США (или в других случаях центральным отделомкадров учреждения). Начальник отдела, желающий перераспределитьобязанности в своем подразделении, не имеет права вводитьновую классификацию должностей. Перераспределение обязанностейможет изменить классификационную оценку того или иногоработника таким образом, что он окажется в более низкой категории.Хотя обычно при переклассификации функций допускается,чтобы служащий, занимающий определенную должность, по-прежнемупродолжал получать свое привычное жалованье, понижениеклассификационной категории, однако, наносит серьезный удар поего честолюбию и степени удовлетворенности. Более того, класси-

144 Глава 5. РАЗДЕЛЕНИЕ ТРУДА...фикация налагает ограничения на заработную плату и, следовательно,оценку качеств людей, которые могут быть назначены нату или иную должность.КОНФЛИКТУЮЩИЕ ЦЕННОСТИ ПРИ СПЕЦИАЛИЗАЦИИ ФУНКЦИЙСейчас мы подошли к последнему фактору, ограничивающемусвободу действий должностного лица, планирующего разделениетруда. Учитывая, что существует множество различных способовразделения труда или специализации функций, выбор одного изэтих способов зависит от административной цели, которую ставитперед собой это должностное лицо. Проблема никоим образом несводится к выбору такого типа специализации, который обеспечитнаивысшую производительность. Любой план, очевидно, обладает ипреимуществами, и недостатками с точки зрения той или иной совокупностицелей или ценностей. Эти преимущества и недостаткидолжны быть оценены с точки зрения целей, при этом изменениеприоритетов в программе деятельности может потребовать измененияспособа разделения труда. Такое утверждение справедливо иприменительно к относительно "рутинным" функциям и применительнок сложным программам, о чем свидетельствует приводимыйниже пример .Одной из важных функций Патентного управления США являетсяраспространение печатных копий выданных патентов. Большинствозаказов на копии приходит по почте. Копии более чем2 млн различных патентов хранятся в шкафах, занимающих площадь,несколько превышающую 2 акра (примерно 3,2 тыс. м . —Примеч. ред.). Каждый заказ содержит требование выслать несколькопатентов, в среднем шесть. Как мы разделим труд в отделе,выполняющем эти заказы?Какие ценности мы преследуем упомянутой процедурой? Целитакого рода мероприятий можно классифицировать следующим образом:(1) качество или тщательность выполнения работы; (2) быстротаисполнения; (3) экономичность. В данном случае тщательностьозначала бы в первую очередь то, что из шкафов будутбраться нужные патенты и отсылаться именно тем самым лицам,которые их заказали. Быстрота означала бы, что промежуток временимежду поступлением заказов и отсылкой патентов по почтеокажется как можно менее продолжительным. Экономичность оз-1Изложением идей этого раздела мы обязаны Уильяму Р. Дивайку и его коллегамиз Бюро бюджета США. См.: Production Planning and Control in OfficeOperations. P. 21-26.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 145начала бы, что денег будет потрачено не более, чем необходимодля осуществления данной операции. Обычно процедура, котораявыглядит наилучшим образом с точки зрения быстроты, проигрываетв тщательности или экономичности, и наоборот.Одно из самоочевидных решений состоит в том, чтобы сотрудникбрал каждый поступивший заказ, шел в хранилище, вынимализ шкафов нужные копии, собирал их вместе и отсылал. Этот методобеспечивает наивысшее качество, но он показал себя крайненеэкономичным из-за потери времени на перемещение из однойчасти хранилища в другую.Второе решение таково: сотрудник выписывает из заказа на отдельныебланки номера патентов вместе с номером заказа или фамилиейзаказчика. Специальным группам сотрудников можно былобы поручить обслуживание каждых 100 тыс. патентов, находящихсяв хранилище, и каждый сотрудник такой группы выбирал бы изпачки поступивших в хранилище бланков номера патентов, которыеобслуживает именно он. Когда взятые из шкафов копии патентовпоступают в отдел приема заказов, их можно было бы рассортироватьпо номерам заказов. Патенты по каждому заказу собиралисьбы вместе и отсылались заказчику. При таком решении прибавляютсяеще две операции на одного сотрудника — выписыватьна бланки номера и собирать вместе заказанные патенты, но времяперемещения резко сокращается.Третье решение также включает в себя разбивку патентов пономерам обслуживания, но вместо выписывания номера каждогопатента на отдельный бланк заказ последовательно перемещаетсячерез различные секции хранилища, где в соответствии с заказомподбираются нужные патенты, хранящиеся в данной секции. Эторешение устранило бы дополнительные операции, появившиеся вовтором варианте, но, видимо, значительно увеличило бы время выполнениякаждого заказа, посколько ему пришлось бы проходитьнесколько стадий обработки. Кроме того, уже подобранные копиипатентов, случайно отделившись от заказа, могли бы потеряться,что снизило бы качество процедуры.В любом из этих вариантов к основной процедуре могла быбыть добавлена заключительная стадия — проверка соответствияномеров патентов номерам в заказе. Это сократило бы количествоошибок, но повлекло бы за собой дополнительные затраты средстви времени.Выбор между этими решениями предполагает ответ на вопрос отом, какие ценности или цели преследуются; он не может бытьсделан сам по себе. При выборе методов работы Патентное управ-

146 Глава 5. РАЗДЕЛЕНИЕ ТРУДА...ление наверняка почувствует, с одной стороны, давление подкомитетаКонгресса по ассигнованиям, стремящегося удерживать расходына низком уровне, а с другой стороны, давление Коллегии адвокатовпо патентным делам, стремящейся добиться быстрого выполнениязаказов адвокатов, занимающихся патентными исками. Выборкритерия или ценности и, следовательно, метода специализацииможет оказать серьезное влияние на будущее организации.Выбор метода может также повлиять на моральный дух структурногоподразделения.ЗАКЛЮЧЕНИЕВ данной главе мы начали анализ одного из жизненно важныхэлементов организационной структуры — разделения труда. Способразделения труда способен оказать существенное воздействиекак на производительность труда в организации, так и на цели, достижениюкоторых подчинена эта производительность. Мы детальнорассмотрели, как это воздействие воплощается в специализациииндивидов. Реальное разделение труда в любой организации естьрезультат и формального планирования, и неформальных процессов.В заключительной части главы мы указали на некоторые ограничители,с которыми сталкивается тот, кто осуществляет планированиеразделения труда, а также на способ, которым он приводитразделение труда в соответствие с конкретными целями и ценностямиорганизации.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 147Глава 6ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ:ВЛАСТНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯРазделение труда, которое мы рассматривали в предыдущей главе, ивластные полномочия, составляющие тему данной главы, — ото, вероятно,две наиболее характерные черты любой организации. Когда мырисуем структурную схему организации, то показываем разделениетруда, отводя для каждого подразделения отдельный блок в схеме. Затеммы соединяем эти блоки линиями, которые называем "субординацией".К сожалению, линии субординации, изображенные на схеме, зачастуюдают ошибочную картину отправления властных полномочий вреальной организации; ибо эти линии обычно отражают лишь один видсубординации, который связан с официальной организационной"иерархией". На типичной структурной схеме организации видна толькосоподчиненность властных полномочий сверху вниз. Она дает представлениео тех властных полномочиях, которыми руководитель отделапредположительно пользуется по отношению к своим начальникам подотделов;но на ней не показаны равные по значению полномочия, которымиэтот руководитель отдела может в действительности пользоватьсяпо отношению к своим коллегам — руководителям других отделов,их подчиненным или по отношению к собственному начальникууправления и другим вышестоящим лицам. Многие опытные администраторынастолько убеждены в важности этой внеиерархическойсубординации, что не верят в какую бы то ни было возможность отразитьна структурной схеме подлинные данные о структуре и работеорганизации.ЗНАЧЕНИЕ ПОНЯТИЯ "ВЛАСТНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ"Традиционно к термину "властные полномочия" подходят как кправовому понятию, которое надо определять с точки зрения"прав" и "обязанностей". В этом смысле тот, кто обладает властью,имеет право требовать подчинения; тогда как на того, комуотдают приказания, налагается обязанность подчиняться.С помощью концепции законности, которую мы ввели в главе 2,

148 Глава 6. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ...можно дать рабочее определение понятия законной власти. Говоряо том, что человек имеет законное право требовать подчинения,мы имеем в виду, что существует некая правовая система, которуюмы признаем законной и в соответствии с положеними которой индивидуумыв известных условиях должны соглашаться с решениями,принимаемыми этим человеком. Обычно эта правовая системавырабатывает и механизм принуждения. То есть она обеспечиваетпомощь своих судов, полиции и иных подобных институтов, а такжелюдям, желающим пользоваться теми правами, которые эта системаим предоставляет, включая право на власть.Таким образом, всегда можно проследить источники законнойвласти, В Соединенных Штатах законодательный акт приобретает(законные) полномочия благодаря тому, что восходит к американскойКонституции в соответствии с закрепленным в ней механизмомделегирования полномочий. Если сотрудник Пенсионного советажелезнодорожников, ответственный за рассмотрение заявленийслужащих, удовлетворяет чье-либо требование о выплате пособияпо безработице, то его решение основывается (по крайней мере втеории права) на установленных этим советом нормах. Предполагается,что эти нормы в свою очередь вытекают из правовых полномочий,предоставленных совету принятым Конгрессом законом опенсионном обеспечении железнодорожных служащих. И наконец,Конгресс получил свои законные полномочия принять этот статутна основании статьи Конституции о регулировании торговли в томвиде, в каком она трактуется Верховным судом. Таким образом,законные полномочия, которыми статут облекает высшего руководителяили руководителей, делегируются их непосредственнымподчиненным, а затем подчиненным этих подчиненных, пока путемпоследовательных актов делегирования они не доходят до самогонизового уровня административной иерархии.ОПРЕДЕЛЕНИЕ "ВЛАСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ"В ТЕРМИНАХ ПСИХОЛОГИИВ данной главе мы будем рассматривать власть как психологическое,а не правовое явление. То есть нас будет интересовать тотфакт, что в каких-то случаях люди действительно признаютприказы и решения других, а не тот факт, что правовая системавменяет им в обязанность вести себя подобным образом. Конечно,законные полномочия тоже имеют психологический аспект. Когдачеловек признает законность конкретной правовой системы — когда,например, он признает конституционно закрепленные полномо-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 149чия Конгресса принимать законодательные акты, — то это, вероятно,дает ему стимул для реального признания законных полномочий,признания, которые и без того (при данной правовой системе) составляютего обязанность. Из дальнейшего изложения мы увидим, что законныеполномочия это элемент — но всего лишь один элемент —структуры реальной психологической власти в организации.С психологической точки зрения реализация властных полномочийпредполагает взаимоотношения между двумя или более людьми.С одной стороны выступает человек, выдвигающий предложениядля действий других. С другой стороны — человек, которыйпринимает эти предложения, который им "подчиняется". Итак, индивидуумможет принять предложение другого при трех различныхкомбинациях условий.(1) Он может проанализировать достоинства предложения и на этомосновании убедиться, что должен его принять. Нам следует исключитьподобные случаи согласия из нашей концепции власти, хотя некоторыеиз авторов работ по управлению называют это "властью идей".(2) Он может принять предложение, не будучи полностью илихотя бы частично убежденным в его достоинствах. Собственно он,возможно и совсем не рассматривал достоинства предложения.(3) Он может принять предложение, даже если и убежден, чтооно имеет недостатки — либо с точки зрения его личных ценностей,либо ценностей организации, либо того и другого.Как второй, так и третий случаи мы будем рассматривать какпримеры признания власти. Конечно, в реальной жизни все триперечисленные выше "чистые типы" согласия могут в различныхпропорциях сочетаться. На практике к проявлению власти почтивсегда в немалой доле примешивается убеждение. Из нашей концепциивласти мы исключим только те случаи согласия с предложением,которые полностью относятся к первой категории.Предположим, например, что некий начальник подотдела в правительственноморгане хочет включить в свой штат экономистааналитика.Возможно, он намерен настаивать, чтобы в качествекандидатов на эту должность рассматривались только лица со степеньюдоктора экономических наук. Но обсуждение этой проблемыс руководителем отдела полностью убедило его, что нужно приниматьво внимание и лиц, имеющих только степень магистра,но доказавших способность к работе по специальности на желательномуровне. В этом случае власть, властные полномочияне имеют широкого отношения к его согласию с предложениемтребовать от кандидатов только степень магистра. Предположим,однако, что он не полностью убежден; но его руководи-

150 Глава 6. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ...тель отдела продолжает настаивать на том, чтобы требования к образованиюбыли снижены. В этом случае, если начальник подотделасоглашается с более низкими требованиями к образованию, значит,он признает властные полномочия первого. С другой стороны,если уступает руководитель отдела, не будучи при этом полностьюубежденным, это тоже есть проявление власти — в данном случаевласти начальника подотдела над руководителем отдела.Возможно, для многих такое определение власти звучит странно.В частности, может показаться странным разговор о власти"подчиненного" над "вышестоящим" по отношению к нему. Но, вконечном счете, это лишь вопрос дефиниции — того, как употреблятьслова, — и мы воспользуемся авторской прерогативой даватьсобственное определение слову и затем применять его в соответствиис этим определением. Тем не менее предложенное здесь употреблениеимеет хороший прецедент в трудах Честера Барнарда идругих 1 . Оно заимствовано потому, что представляется более пригоднымдля описания реалий управления, нежели другие определения.Хотя мы и не ждем, что читатель признает полномочностьэтого предложения, но материал данной главы может помочь убедитьего в удобстве такого словоупотребления.ХАРАКТЕР ПРЕДЛОЖЕНИЙПредложения, которые одно лицо в организации выдвигает применительнок действиям других, могут принимать разнообразные формы.Они могут быть устными или письменными или даже передаватьсявыражением лица. Их можно назвать приказами, инструкциями,нормами, предложениями или вообще никак не называть. Главное впредложении это то, что оно предполагает соответствующие действияпри возникновении проблемы. Однако пока предложение не принято,оно не носит полномочного (властного) характера.ПРИЗНАНИЕ ВЛАСТИВторой элемент в отношениях власти составляет готовностьчеловека, получающего предложение, принять его, не обязательнобудучи убежденным в его достоинствах. Если служащий поступаеткаким-то особым образом, поскольку принял во вниманиеальтернативные возможности и пришел к решению, что такоеповедение является наилучшим при данных обстоятельствах1См.: The Functions of the Executive. Chap. 12.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 151или наиболее эффективным, то это не значит, что он признаетвласть, даже если данный образ действий первоначально был предложенему другим человеком. В последнем разделе настоящей главы мыпроанализируем различные мотивы, побуждающие людей приниматьпредложения других. А сейчас следует подчеркнуть то обстоятельство,что в организациях люди зачастую действуют по указанию других,даже порой вопреки собственному здравому смыслу.Исключая из отношений власти моменты убеждения, мы имеем ввиду те случаи, когда принимающий предложение человек убежден вего правильности, а не те случаи, когда принимающий предложениечеловек убежден, что он обязан или что ему следовало бы принятьего. Конечно, предложение вообще никогда не принимали бы, еслибы не было убежденности в этом втором смысле. Даже если руководителюотдела не удается убедить начальника подотдела, что приприеме на работу экономиста-аналитика не следует требовать от кандидатовболее высокой степени, чем степень магистра, начальник подотделаможет все же счесть необходимым уступить настоятельнымтребованиям руководителя отдела. Возможно, он не хочет навлекатьна себя недовольство своего начальника; возможно, он полагает, чтоэто такой вопрос, законное "право" решать который имеет его босс, ане он сам; а может быть, он предвидит, что даже если ему удастсяубедить своего босса, позднее их "пересилит" заведующий кадровойслужбой министерства. Из каких бы оснований он ни исходил, но,принимая предложение, не будучи убежденным в его достоинствах,он тем самым признает власть.ПРЕДЕЛЫ ВЛАСТИВсегда есть пределы признанию власти. В определенных границахслужащий будет подчиняться приказам и принимать предложения.За этими границами — назовем очерченную ими областьобластью признания — служащий "забудет" выполнить приказание,или примется выполнять его таким образом, что фактическистанет саботировать его, или откажется ему подчиняться, или скорееуйдет в отставку, чем выполнит его.Человек, признающий власть, должен быть в состоянии понять,что от него требуется. Одно из наиболее жестких ограничений отправлениювластных полномочий в организации ставят трудности,связанные с надлежащей передачей предложений. Это верно независимоот того, передается ли информация по каналам субординациисверху вниз, или снизу вверх, или между этими каналами.

152 Глава 6. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ...Проблемы обмена информацией будут подробно рассмотрены в следующихглавах.Властные указания, которые противоречат основным представлениямпринимающей стороны о целях организации, скорее всегобудут искажены или сведены к нулю их последующей интерпретацией.Этот процесс уже анализировался в предыдущих главах.Предложения руководства, которые вступают в противоречие сличными интересами или индивидуальной системой ценностей получателяинформации, встретят значительное сопротивление, и,вероятно, добиться принятия этих распоряжений как стимула кдействию окажется весьма трудно. Эти трудности мы также довольноподробно исследовали ранее.Нередко выдвигаются такие предложения, которые невозможнопринять в силу того, что у адресата не хватает необходимых для ихвыполнения интеллектуальных или физических ресурсов. Например,возможна ситуация, когда Конгресс принимает закон, предписывающийправительственному ведомству определенные действия, а затемне предоставляет достаточных средств для их выполнения. Подобныепредписания появляются гораздо чаще, чем обычно думают.В последующем разделе данной главы мы исследуем мотивы,побуждающие служащих в организациях признавать власть. Этимотивы представляют собой всего лишь часть общего комплексавлияний, определяющих поведение служащего. Только оцениваяситуацию в целом, мы можем предсказать, когда и в какой мереон признает предложение полномочным. Таким образом, в этойглаве власть будет интересовать нас не как изолированный феномен,а лишь в сочетании с той ролью, которую властные полномочияиграют в единой рхеме организационного поведения.ВЛАСТНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ И РАЗДЕЛЕНИЕ ТРУДАВ чем состоит практическая польза власти? Каким образомона облегчает сотрудничество в организациях? Ее главное предназначение— обеспечивать как можно большую гибкость в разделениитруда, связанного с принятием решений. Любой служащийв организации имеет бесчисленные варианты выбора поведения.Каждый такой выбор отражает отчасти его собственноеубеждение в том, что следует поступать определенным образом,а отчасти его согласие с убеждением других членов организациив том, что следует поступать определенным образом (т.е. признаниеим власти). Распределив задачу изучения различных об-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 153стоятельств, связанных с таким выбором, между многими работниками,можно обеспечить более тщательный и квалифицированный анализэтих обстоятелств, чем если бы какой-то работник в одиночкувыполнял всю эту задачу в целом. Без признания власти каждый элементкаждого решения обязательно анализировался бы заново всякийраз при передаче от одного человека к другому; и получатель информациивынужден был бы убеждать себя в правильности предложения.И если бы признания власти вообще невозможно было бы добиться,то либо каждый служащий должен был бы всегда принимать самостоятельныерешения, т.е. ему пришлось бы принимать их без помощидругих членов организации, либо убеждение на каждом этапе обменаинформацией превратилось бы в огромную работу.ВЛАСТЬ В ПОВСЕДНЕВНОЙ ЖИЗНИИспользование власти для извлечения выгод от специализацииприсуще не только организациям. То же самое обычно происходити в нашей повседневной жизни, когда мы соглашаемся с предложениемврача принимать такое-то лекарство или с советом адвоката,что в обсуждаемом контракте должен содержаться еще такой-топункт. Поскольку мы сами не имеем медицинского или юридическогообразования, то склонны принимать предложения лиц, которыеполучили такую подготовку или приобрели подобный опыт,даже не пытаясь полностью понять лежащие в их основе резоныили оценить их правильность. Феномен власти в этих ситуацияхпроявляется точно так же, как и в организациях. Область признанияздесь имеет те же пределы, что и в организационных ситуациях;и мы увидим, что даже глубинные психологические мотивы признаниявласти и в том и в другом случае имеют единую природу.Единственная существенная особенность принятия власти ворганизациях по сравнению с внеорганизационными ситуациямизаключается в том, что внутри организации власть используетсячаще и более систематически в качестве метода специализациипроцесса принятия решений. Значительная часть работы, которуювыполняют члены организации — особенно те, кого мы называем"начальниками", "руководителями" или "администраторами",— состоит в выработке предложений относительно поведениядругих. Более того, принятие большинства решений в организациях— это сложносоставной процесс: решения принимаютсяне одним каким-то лицом, а являются результатом комплексногопроцесса планирования, обсуждения и обмена информацией,в котором зачастую участвует множество людей.

154 Глава 6. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ...СЛОЖНОСОСТАВНЫЕ РЕШЕНИЯ И ВЛАСТЬРассмотрим конкретный пример таких сложносоставных решений.Основная задача Управления экономического сотрудничества (УЭС) —это предоставление европейским правительствам долларовых субсидийили кредитов для оказания им помощи в импорте товаров, необходимыхдля экономического роста. Первоначально планируетсяквартальная программа, определяющая, сколько товаров каждого типанеобходимо импортировать каждой стране и какую долю этого импортаследует финансировать из фондов УЭС. Затем страны подаютзаявки на финансирование конкретных партий товаров в рамках установленнойпоквартальной разверстки .Предположим теперь, что перед неким служащим УЭС, состоящимв должности "экономиста-аналитика", лежит заявка от британскогоправительства на закупку 10 тыс. т угля для отправки в Великобританию.Прежде чем поддержать эту заявку, наш экономист-аналитикпроверит (наряду с прочим) квартальную разверстку на поставку угляв Великобританию по программе "восстановления Европы" и объемугольных поставок, уже профинансированных в текущем квартале. Еслиего проверка покажет, что заявка на новую партию товара согласуется с"политикой" Управления, то он примет решение санкционировать ее.Но что это за "политика", с которой он сверяет заявку? Она состоитиз целого комплекса решений (включая решения о разверстке), которыебыли приняты кем-то еще в УЭС (согласно действующей схеме разделениятруда) и затем сообщены аналитику. Таким образом, аналитик признаетполномочность .этих, принятых кем-то еще, решений, взяв их заоснову для своих собственных решений. За исключением особых случаевон сам не решает заново эти вопросы политики всякий раз, когда к немупопадает конкретная заявка на предоставление помощи .Не следует думать, что политический курс, которым экономист-аналитикруководствуется в своих решениях, обязательноили хотя бы обычно исходит от должностных лиц, стоящих вышенего в иерархии. К примеру, однажды перед одним из основныхподразделений УЭС была поставлена задача составлять поквар-' Чтобы избежать ненужных подробностей, реальный процесс существенно упрощенв этом изложении и описан лишь в основных чертах.2Конечно, аналитик может получить искаженную информацию о политике вконкретном вопросе, или неверно применить эту политику в своем решении, или жеобстоятельства, связанные с решением, могут заставить его задуматься, не следуетли изменить политику. В крайнем случае он, возможно, даже усомнится, не следуетли ему отказаться рассматривать этот курс как полномочный и применить к своемурешению политику, исходящую из других источников. Всем этим ограничениям областиприменения власти будет уделено внимание в данной главе.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 155тальную разверстку (так называемый "отдел программирования"при заместителе управляющего). Отдельное подразделение (называемое"отделом снабжения"), находящееся на том же уровне организационнойструктуры, что и отдел программирования, но неподчиненное в иерархии заместителю управляющего, применялоэту разверстку к конкретным заявкам на помощь. Официальнаяиерархия этого ведомства (в лице управляющего) участвовала вэтой схеме властных полномочий только тем, что утвердила принятоеразделение труда, т.е. от нее исходило указание подразделениюснабженческих операций следовать курсу, воплощенному в разверстке,которую подготовило планирующее подразделение.Этот пример станет еще более убедительным, если принять вовнимание тот факт, что разделение труда между планирующим подразделениеми подразделением снабженческих операций сложилоськак результат взаимопонимания между служащими, достигнутого занесколько месяцев до оглашения управляющим формального штатногорасписания, придавшего этому разделению труда и этой схемераспределения властных полномочий "официальный статус". Незапланированнаянеформальная субординация такого рода — очень распространенноев организациях явление. Во многих случаях такие неиерархическиеканалы реализации власти, (т.е. разделение труда впроцессе принятия решений) складываются совершенно неформально,когда часть служащих в организации осознает, что другое подразделениезанимает значительно более благоприятные, чем они, позициив обеспечении необходимых препосылок для принятия решения. Например,главы департаментов в муниципалитете зачастую согласятсяс решением департамента по кадрам об организации перерывов дляотдыха служащих (не ставя под сомнение источник полномочностиэтого решения), поскольку они уверены, что кадровый департаментлучше них способен оценить достоинства такого шага.Коллективные решения — т.е. участие в принятии решениябольшого числа служащих и структурных подразделений организации— это нормальный процесс в организациях. Многие решения,признаваемые полномочными, так никогда и не были воплощены вофициальных распоряжениях, и даже в случае появления официальногоприказа подпись конкретного лица, принадлежащего квластной иерархии, мало говорит о том сложном процессе принятиярешения, который всякий раз предшествует утверждению идаже составлению приказа. Изучать феномен власти только поофициальным документам — значит получить весьма обманчивоепредставление о значении формальной иерархии в единойструктуре власти административного ведомства.

156 Глава 6. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ...На этом закончим общие рассуждения о власти и ее связи с разделениемтруда. Более глубокое понимание механизма власти в организацииопирается на анализ мотивов, побуждающих служащихпризнавать власть. Именно к этому анализу мы сейчас обратимся.ПОЧЕМУ ЛЮДИ ПОДЧИНЯЮТСЯПоздно вечером мы стоим на обочине у перекрестка, где вывешензнак "остановка обязательна", и наблюдаем за немногочисленнымизапоздалыми машинами, изредка проезжающими мимо этого знака.Каждая аккуратно останавливается, хотя водителю ясно, что на многиемили вокруг нет ни одной другой машины (как и полицейского).Почему они останавливаются? Клерк обрабатывает огромное количествозаявлений, поскольку ему было сказано их обрабатывать, и делаетэто, не ставя под сомнение ни используемые приемы — хотя онии могут показаться ему нелепыми, — ни конечную цель. Почему онподчиняется?В другой ситуации служащему даны ясные и конкретные указаниясделать что-либо и тем не менее он "забывает" или даже отказываетсяэто делать. В чем причина такого расхождения? Почему некоторыхлюдей легко заставить повиноваться почти любому приказу, тогдакак другие агрессивно отказываются подчиняться даже самому простомураспоряжению? Почему приказ, данный кем-то, в ком признают"главного", принимается, и тот же самый приказ наталкиваетсяна возмущение и саботаж, если исходит от другого человека? Это какраз те вопросы, на которые мы должны ответить на следующих страницах.В предыдущих главах мы уже рассматривали некоторые факторы,которыми обусловлено подчинение. Остается привести в единуюсистему причины подчинения и его пределы.Поскольку человек, принимающий предложения, может делатьэто, исходя из самых разных побуждений, постольку в любой организациимы обнаружим множество различных типов отношений власти,соответствующих этим различным мотивам подчинения ей. В последующихразделах будут описаны эти различные типы власти, а именно:власть, основанная на доверии; власть, основанная на самоотождествении;власть, основанная на санкциях; и власть закона.ВЛАСТЬ, ОСНОВАННАЯ НА ДОВЕРИИЛюди принимают предложения лиц, к которым испытываютбольшое доверие. В любой организации есть некоторые люди, кото-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 157рые в силу прежних успехов, репутации в целом и прочих факторовобладают значительным влиянием или властью. Их предложениячасто принимаются без какого бы то ни было анализа того, насколькоони разумны. Даже когда предложения такого человека непринимаются, их отклоняют неохотно и лишь потому, что им противостоитболее сильный авторитет.Власть, основанная на доверии, может быть ограничена особойсферой компетенции, в которой человек завоевал репутацию. Так,руководитель может подписать требование на конторское оборудование,подготовленное его секретарем, не анализируя его и дажене читая, потому что он уверен в способности секретаря приниматьправильные решения в этой области. В подобном случае секретарьимеет власть над своим работодателем. В любой сложной организациивысший руководитель по самой природе своей должности вынужденлибо принимать предложения снизу на основе доверия,т.е. слепо доверять им без какого бы то ни было основания, либоотказываться принимать их, исходя из собственных предубежденийили ощущений. Думать, что президент Соединенных Штатовили мэр крупного города в состоянии с полным пониманиемоценить коллективные предложения целой сложной организации,нелепо.Во многих ситуациях полномочность решениям придает довериек людям, которые даже не являются членами данной организации.Взять хотя бы такой потрясший мир пример: полагают,что покойный президент Рузвельт принял решение израсходовать2 млрд долл. на разработку атомной бомбы, опираясь на рекомендациюАльберта Эйнштейна. Президенту даже не к комубыло обратиться за независимой экспертизой этой рекомендации.Конечно, он мог выяснить мнение других физиков, что, вероятно,и сделал. Но даже если и так, он все равно принимал это решение,опираясь на свое доверие к тем физикам, с которымиконсультировался. Он даже не мог понять их доводов в пользуданного шага, не имея серьезной подготовки в области физикоматематическихнаук.Мы уже отмечали, что власть, основанная на доверии, — этоширокоизвестное явление повседневной жизни, не относящейся кжизни организаций. В обществе в целом это, вероятно, основнойиз действующих типов власти. Люди, как правило, уверены, чтоврачи способны излечить их недуги; что плотники могут построитьим дома; что механики, могут починить их машины; чтоюристы способны дать им хороший юридический совет. Этимспециалистам обычно подчиняются в пределах предполагаемой

158 Глава 6. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ...сферы их компетенции. Люди, нуждающиеся в их совете и принимающиеего, делают это почти полностью на основе доверия к способностии желанию этих специалистов предложить правильное решение.Функциональный статус. Как внутри, так и вне организацийготовность признавать властные полномочия, опирающаяся на доверие,простирается еще дальше. Неспециалист обычно не тольконе способен оценить качество совета, который он получает от специалиста,но зачастую не в состоянии оценить и компетентностьспециалиста, кроме как на основе неких поверхностных и формальныхкритериев, которые дает специалисту его статус.Как мы увидим из дальнейшего изложения, существуют по крайнеймере два вида статуса, которые можно назвать функциональнымстатусом и иерархическим статусом. В данный момент нас интересуетименно функциональный статус. Человек имеет функциональныйстатус в конкретной области знания, когда его решения и рекомендациив этой области принимаются как более или менее авторитетные.В традиционных профессиях статус обычно дается на основе критериев,выработанных самими представителями этой профессии. Степеньдоктора медицинских наук молодому врачу присваивают медики-профессионалы(через соответствующий медицинский факультет);точно так же присуждаются степени в области права и техническихнаук или диплом профессионального независимого бухгалтера. В другихслучаях функциональный статус в конкретной области даетопыть работы по специальности. Человек с большим стажем работы вкачестве специалиста Комиссии по торговле между штатами можетприобрести статус отраслевого экономиста по транспорту.Читатель, несомненно, может привести и другие примеры приобретенияфункционального статуса. Стоит заметить, что в большинствеслучаев сами специалисты, составляя более или менее организованнуюпрофессиональную группу, играют важную роль в определенииправ того или иного лица на обладание статусом в их профессии.Поскольку существуют официальные "законные" пути приобретениястатуса, то полученные таким образом полномочия представляют собойсочетание власти, основанной на доверии, и власти закона.Власть, основанная на доверии, и иерархия. Не следует полагать,что власть, основанная на доверии, всегда действует внеиерархических линий субординации. Доверие может служить такой' Дальнейшее развитие этого вопроса см.: Talcott Parsons. The Professions andSosial Structure//Essays in Sosiological Theory Pure and Applied. Glencol, Illonois: TheFree Press, 1949. P. 189.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 159же мощной опорой иерархической власти, как и неиерархической. Подчиненныйс гораздо большей готовностью следует приказу начальника,если доверяет его уму и здравому смыслу или уверен в том, что начальникгораздо лучше знаком с ситуацией, нежели он сам.В частности, когда требующая решения проблема затрагивает работунескольких подразделений организаций, положение руководителя,имеющего в формальной организационной структуре иерархическуювласть над всеми этими подразделениями, зачастую считаетсянаилучшим для принятия решения, поскольку он располагает "полнойкартиной" происходящего. Поэтому координирующие функции,которые обычно исполняют люди, обладающие иерархической властью,опираются, по крайней мере частично, на полномочия, основанныена доверии, — т.е. на убеждении подчиненных в том, что начальниклучше всех информирован о ситуации в целом .Люди, занимающие высокое положение в административной иерархии,часто посвящают больше времени, чем их подчиненные, внешним связяморганизации — ее отношениям с другими организациями, с законодательныморганом, с группами давления и т.п. Когда решения имеют "политические"последствия или способны повлиять на "общественное лицо" организации,полномочия руководителя высшего уровня в иерархии могутбыть признаны его подчиненными в силу их уверенности в том,что он лучше разбирается в политических "тонкостях" вопроса.Один из приемов, применяемых руководством для укрепленияморального духа в организации, состоит в том, чтобы внушить служащимдоверие к себе и таким образом побудить их следовать приказамс готовностью, а не просто из обязанности это делать или избоязни этого не делать. Военные исторические хроники наполненыописаниями подвигов войск, которые продвигались вперед в крайнетрудных ситуациях, потому что верили в способности • и мудростьсвоих командиров. Генерал Паттон являет собой пример офицера,который внушал высочайшее доверие и власть которого признавалис энтузиазмом, несмотря на то, что он не вызывал большой любвии необычно часто применял формальные санкции или наказания.Харизматические лидеры. История знает множество примеров лидеров— среди них порой, но отнюдь не всегда встречаются и пред-Конечно, во многих случаях подчиненные предпочитают договариваться непосредственнодруг с другом, объединяя специальные знания разных заинтересованныхподразделений. В этих случаях руководитель, стоящий на более высокой ступениорганизационной иерархии, может участвовать, а может и не участвовать в принятииэтих решений; или же его могут всего лишь попросить утвердить решение, окотором договорились между собой его подчиненные. В такой ситуации подчиненныекак группа проявляют власть над своим начальником, который доверяется решению,совместно выработанному ими.

160 Глава 6. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ...ставители официальной иерархии, — которые вызывают столь высочайшеедоверие у своих сторонников, что в их глазах просто "немогут совершить ошибку". Такой лидер обычно становится такжесимволом самоотождествления группы, и его власть, основанная надоверии, подкрепляется властью, основанной на отождествлении.Фактически это круговой процесс, поскольку группа, отождествляющаясебя с лидером, проявляет меньшую критичность к его суждениями все большую и большую веру в мудрость его руководства.Таких людей немецкий социолог Макс Вебер назвал "харизматическимилидерами", а власть, которой они пользуются над своими сторонниками,— "харизмой". К сожалению, рассуждения Вебера и другихавторов о харизматических лидерах имеют слегка мистический оттенок,и вполне удовлетворительная социально-психологическая теорияхаризмы нигде не получила полного развития. Как говорилось выше,харизму, наверное, лучше всего трактовать как сочетание власти, основаннойна доверии, с властью, основанной на самоотождествлении .ВЛАСТЬ, ОСНОВАННАЯ НА ОТОЖДЕСТВЛЕНИИВоздействие групповой лояльности на поведение довольно подробнорассматривалась в главе 3. Сейчас нет необходимости повторноизлагать эти рассуждения. Здесь мы покажем зависимостьмежду самоотождествлением и признанием власти.Эта зависимость двоякая. Во-первых, у большинства людей областьпризнания решений, нашедших благоприятный отклик в группе, с которойсебя отождествляют, очень обширна. Зачастую более точно былобы говорить о признании власти группой отождествления, чем о признаниивласти индивидуумом. Поскольку существование подобной группысоздает у ее членов новые ценности — в частности, ценность выживаниясамой группы — в дополнение к уже имеющимся у них ценностям,постольку область признания членов группы весьма отличаетсяот области признания людей, не связанных с группой.Во-вторых, предложения, выдвигаемые членами группы, зачастуюпринимаются с большей готовностью, чем те же предложения, но исходящиеот "посторонних". Этот факт лежит в основе методов давления.Добиться, чтобы член группы поддержал твое предложение, зна-II.H.Gerth, С.Wright "Основатель" движения или организации — это зачастуюхаризматический лидер, например Джордж Вашингтон, Джифорд Пинчот (Управлениелесного хозяйства США). Ощущение группы, что она находится в окружениивнешних опасностей, несомненно, способствует групповой идентификации и довериюк лидерам (как средству ослабления страха). Поэтому появление харизматическихлидеров — характерная черта кризисных ситуаций, что и доказываютФ.Д.Рузвельт, Джон Л.Люис, Авраам Линкольн и т.д.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 161чит, значительно повысить шансы на то, что оно будет принято.Специалисты, как правило, гораздо более восприимчивы к предложениям,исходящим от представителей их профессии, нежели ктем, что исходят от других людей, даже если эти предложения совершенноне относятся к сфере их профессиональной компетенции.Член братства скорее всего согласится с предложением товарищапо братству; адвокат может быть склонен благосклонно взглянутьна рекомендации других адвокатов, а сотрудник Министерства иностранныхдел — с уважением отнестись к суждениям других сотрудниковсвоего министерства. Кроме того, групповое отождествлениеоблегчает "выход" на людей, принимающих решения. Человек,приехавший в Вашингтон, может столкнуться с трудностями впоиске лиц, принимающих решения или способных оказать влияниена них. Ему будет значительно проще "выйти" на таких людей,если он найдет друга, который "знает все входы и выходы".По этой причине человек, принадлежащий одновременно к двумидентификационным группам, часто становится важным каналомобмена информацией между этими группами и их взаимного влияния.Значение такого двойного отождествления уже рассматриваласьв главе 3, когда речь шла о двойном самоотождествлении руководителяс первичным трудовым коллективом, состоящим из егоподчиненных, с одной стороны, и с равными ему по положениюколлегами и с общим начальством — с другой.ВЛАСТЬ, ОСНОВАННАЯ НА САНКЦИЯХНаиболее широко признанным оружием начальства служит санкция,т.е-, способность начальства придать приятные или неприятныепоследствия действиям подчиненного. А вот что не столь частопризнается, так это тот факт, что этот аспект власти — как и другие,упоминавшиеся выше — является прерогативой не только вышестоящихв служебной иерархии должностных лиц. Такой властьюпорой обладают и подчиненные, а также лица, не принадлежащиек организации .Термин "санкции" здесь употребляется в широком смысле и включает в себякак награды (позитивные санкции), так и наказания (негативные санкции). Разницамежду наградой и наказанием трудно различима. Не хотелось бы пережить ситуацию,когда ускользает предвкушаемое вознаграждение. Или, например, чем являетсяповышение по службе — наградой или наказанием? Отказ в повышении — этотипичная санкция и неприятное переживание. Если человек ожидает вознагражденияили надеется на него, то власть лишить вознаграждения — это власть применитьнегативные санкции. В утверждении, что человеком движет желание получитьнаграду или, наоборот, желание избежать негативных санкций, отчасти присутствуетигра словами.

162 Глава 6. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ...В неиерархические санкции. Одна из наиболее очевидных санкций,имеющихся в распоряжении тех, кто стоит на нижних ступеняхиерархической лестницы, — это забастовка. Очень частосами по себе забастовки запрещены или не применяются государственнымислужащими, но подобные массовые санкции всеже существуют. Широкое возмущение приказом сверху можетпривести к организованному или стихийному замедлению темпаработы. Или оно может повлечь за собой "всеобщее непонимание"приказа и т.п. В главе 4 довольно подробно рассматривалисьимеющиеся в распоряжении недовольной рабочей группыметоды обструкции как своих коллег, так и вышестоящих должностныхлиц.Подобным же образом группы, не принадлежащие к структурномуподразделению или даже ведомству в целом, очень частоимеют возможность применять санкции. Например, кадровое управлениеможет отказаться утвердить желанное повышение.Чтобы добиться повышения, возможно, придется обратиться кперегруженному другими делами руководителю ведомства илидаже провести переговоры с каким-либо внешним ведомствомвроде Комиссии гражданской службы. Достижение этой цели можетпотребовать консолидации вышестоящих лиц в ее поддержку;дискуссии (возможно горячей) до обращения к общему начальству;решения, которое реально может привести к разрывуотношений; эмоциональных потрясений, которые, возможно,воплотятся в будущем в натянутой рабочей атмосфере; испытаниясилы или влияния на общего руководителя, которое в случаепроигрыша может повлечь за собой изменение властной структурыорганизации; и в итоге все может закончиться разочарованиемпроигравших и их начальников и т.д. Поэтому насколько попыткипересмотреть решение управления кадров обременительныи неприятны, настолько мощная санкция имеется в распоряженииуправления.В определенном смысле любое предложение заключает в себевозможность санкции. Люди обычно не любят говорить "нет", кому-тоотказывать; при этом их реакция может носить самый разнообразныйхарактер — от патологической неспособности говорить"нет" до почти полного безразличия к чувствам других людей. Поэтомуответ "нет" связан как минимум с неприятным ощущением,что кого-то расстраиваешь. Эксплуатируя это чувство, любой можетприобрести власть над другими, научившись делать свои предложениятаким образом, чтобы добиться максимальной выгоды отэтой "санкции".

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 163Санкции и иерархия. Соотношение власти, опирающейся на санкции,и организационной иерархии можно рассмотреть с более общихпозиций. Становясь членом организации, человек принимаетсистему взаимоотношений, которая ограничивает его индивидуальностьили его свободу действий. Он с готовностью делает это, таккак считает, что, несмотря на ограничения со стороны организации,участие в ней предпочтительнее любого другого имеющегося унего варианта . Чтобы оставаться членом организации, он долженпродолжать с определенной степенью твердости придерживатьсятой совокупности правил, на которой строится организация. Хотяполномочия увольнять служащих все в меньшей мере принадлежаткакому-либо одному начальнику (из-за меритократической системы,централизованного управления кадров, профсоюзов и т.д.), тем неменее кто-то в организации все же наделен этими полномочиями, чтосоставляет в сущности одну из ее рабочих процедур. Санкции, рассматриваемыев этом разделе, представляют собой в основном именносанкции организации, вводимые в действие через ее рабочие процедуры,а не особые прерогативы или полномочия отдельных должностныхлиц. Однако в настоящее время отдельные должностные лицаобычно оказывают большее влияние на этот процесс, чем непокорныеподчиненные, и таким образом иерархическая власть до некоторойстепени подкрепляется организационными санкциями.Правило ожидаемых реакций. В сущности санкция — это хлыстна стене: одно лишь его присутствие обычно порождает уступчивость,хотя реально он может применяться не часто. В значительнойстепени власть санкций подкрепляется поведенческими реакциямина саму возможность применения этих санкций. Перед членоморганизации редко ставят ультиматум: "делай то-то и то-то, ане то придется нести ответственность". Скорее он сам предвидитпоследствия постоянного неподчинения или неспособности угодитьлицу или лицам, которые имеют возможность применить к немусанкции, и это опасение действует как постоянный побудительныймотив и без чьих-либо угроз. Если необходимо реальное наказание,значит, не возымела действия санкция — т.е. опасение возможногонаказания не предотвратило нежелательное поведение.Реакция на санкции. Польза негативных санкций (наказаний)как механизма власти ограничена. Люди, даже государственныеслужащие, не любят, когда ими "помыкают", и угроза наложитьсанкцию часто ставит под угрозу судьбу предложения, а не наобо-По этому вопросу см.: Simon. Administrative Behavior. Chap. 6; Barnard. Op. cit.Chap. 11.

164 Глава 6. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ...рот. Предложение, подкрепленное открытой угрозой наказания, частоимеет множество последствий кроме желательного — принятия.Для организации это обстоятельство может иметь разрушительныепоследствия, поскольку чревато расколом — делением организациина несколько враждебных лагерей. Кроме того, в результате снижаетсяморальный дух, а это значит, служащие с меньшей готовностьюбудут вносить свой вклад в организацию.Позитивные санкции, такие, как прибавка к жалованью или повышениепо службе, действуют, как правило, с весьма средней эффективностью,исключение составляют лишь "высокомобильные"служащие (см. главу 2), чьим устойчивым внутренним ценностямсоответствует этот тип вознаграждения. Во многих случаях положительныестимулы, основанные на внутренних ценностях служащего(принятие целей организации как своих, стремление к одобрениюсо стороны рабочей группы, желание участвовать в процессепланирования), могут вызвать энтузиазм сотрудников и тем самымисключить необходимость негативных санкций.Другие органичения действенности санкций. Возможности санкцийограничены не только желанием полномочных лиц ограничитьих применение. Большинство правительственных функционеровдействуют в рамках системы гражданской службы, котораястрого ограничивает традиционные санкции руководства — а именноправо нанимать и увольнять. Например, в одном из крупнейшихгородов страны комиссар полиции имеет право уволить начальникаполиции только после слушаний в Комиссии гражданскойслужбы и затем апелляции в суд. На практике, за исключениемсамых крайних ситуаций, он не пользуется правом этой санкции.Подобные же ограничения действуют и на национальном уровне, иво многих штатах.Но право нанимать и увольнять может быть ограничено и совершенноиными обстоятельствами. В период нехватки свободной рабочейсилы применение этой санкции весьма ограничено из-за того,что работодатель не в состоянии нанять работников на местоуволенных. И это относится не только к увольнениям. Возможностивыговора тоже более ограниченны, поскольку работник можетболее свободнее использовать свое право оставить работу.Очень часто применению конкретных санкций препятствуют организационныеособенности. Например, возможна ситуация, когдана человека возложена обязанность выполнять определенные функции,но при этом в своей работе он поставлен в зависимость отдругих людей в других подразделениях, к которым он не в состоянииприменить никаких действенных санкций. В подобном случае

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 165нужно опираться на иной источник власти, чем санкция. По мереусложнения организаций эта проблема становится острее и своегопика, вероятно, достигает в центральном аппарате федеральногоправительства.В государственной администрации санкции могут быть ограниченыполитическими связями служащего. В ведомствах, принадлежащихк системе гражданской службы, этот тип ограничений, вероятно,играет менее важную роль, чем в других, но тем не менееэтот фактор действует на всех уровнях управления. Многие должностныелица будут терпеливо сносить от двоюродного брата влиятельногоконгрессмена такое поведение, которое они не потерпелибы ни от кого другого.Поскольку понятие "власть" в сознании большинства людей тактесно связано с представлением о негативных санкциях — ужасныхвещах, которые может сделать начальник, — то важно подчеркнуть:(I) санкции действуют не только строго по иерархическимканалам: подчиненные и "равные по положению" также имеют всвоем распоряжении санкции, как и руководители; (2) ведомствамогут выполнять и зачастую выполняют свои задачи при том, чторуководители не обладают всеми обычными формальными санкциями;(3) очень часто санкции не являются самым эффективнымсредством обеспечения власти.ВЛАСТЬ ЗАКОНАСуществует еще одна причина, по которой служащие принимаютпредложения других членов организации — менее рациональная,но, вероятно, более серьезная причина, чем желание избежатьрассмотренных выше организационных санкций. Люди признают"законную" власть, поскольку считают, что должны принимать"правила игры".Законность. Как мы видели в главе 2, в течение всей своейжизни люди усваивают убеждения, ценности и нормы общества.Они узнают, что они должны и чего не должны делать. Одна изценностей, которые им прививаются, состоит в том, что человекдолжен соблюдать правила игры. Эту мораль усваивают очень рано.Когда ребенок присоединяется к другим детям, играющим наплощадке в мяч, он не ожидает, что правила игры будут менятьдля его удобства. Он скорее надеется приспособить свое поведениек этим правилам. Хотя какое-то правило может быть оспорено, нокак только этот вопрос прояснен, утверждение, что этому правилунеобходимо следовать, сомнению не подвергается.

166 Глава 6. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ...Точно так же, когда люди вступают в организации, большинствоиз них считает себя обязанными следовать правилам игры — рабочимпроцедурам организации. Эти рабочие процедуры определяют:как должна быть сделана работа; как в случае возникновениябудут решаться текущие проблемы; каким образом будут урегулированыконфликты. Они предусматривают, что по таким-то вопросамчеловек примет предложения того или иного лица или организации;обязательно получит консультацию такого-то подразделения;утвердит свою работу у такого-то; будет работать над делами,которые поступят к нему в таком-то порядке, и т.д.Порядок работы в организации предполагает, что сотрудник будетпринимать предложения других сотрудников по вопросам, которыеим поручены. Это согласие — одно из тех правил игры, которыхон считает себя обязанным твердо придерживаться. Такимобразом, люди в организациях признают власть других лиц еще ипостольку, поскольку думают, что должны, признавать ее.Рассмотрим конкретный хотя и гипотетический пример. Послеокончания колледжа студент принимает решение начать профессиональнуюдеятельность в качестве работника управления кадров в федеральнойгражданской службы. Как условие поступления на работуон держит соответствующий экзамен. Он успешно сдает экзамен,принимается на службу и получает должность младшего сотрудникапо штатному расписанию в центральном управлении кадров Министерствасельского хозяйства Соединенных Штатов. Когда он приступаетк работе, ему выделяют рабочее место и знакомят с теми процедурамии методами, которым следуют в этом управлении. Ему предоставляютслужебную инструкцию, из которой он может узнать, какпоступать в определенных обстоятельствах. Ему объясняют его взаимоотношенияс другими лицами в организации: кто его начальник,какой сектор ведомства подпадает под его компетенцию при составленииштатного расписания и т.д. Как правило, ему не придет в голову,что применяемые здесь методы классификации не удовлетворительны,или что он должен отчитываться перед кем-либо, кто не являетсяего начальником. Он подчинится правилам игры, т.е. порядку установленномув организации, в которую он вступил.Законность и иерархия. Служебные отношения в организации,определяемые термином "иерархия", представляют собой особуюорганизационную процедуру реализации власти закона. Признаниечленом организации принятого порядка предполагает признаниесвоей обязанности соглашаться с предложениями вышестоящего наслужебной лестнице лица, по крайней мере в границах терпимости —"области принятия". Таким образом, независимо от того, наличест-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 167вуют ли прочие основания для подчинения или нет (доверие, отождествлениеили санкции), члены организации будут считать, чтодолжны подчиняться своему руководству. Законность — это одиниз важнейших источников власти вышестоящего лица в иерархии.Представление о том, что иерархическая власть законна, существенноподкреплена предшествующей социальной обработкой. Иерархическоеповедение — это поведение институциональное, которое привносятв организацию все ее члены. Как исполнители ролей в мистерии,представляющей страсти господни, которые начинают учить свои ролив раннем детстве, "младшие по должности" подчиняются "старшим",потому что так они были воспитаны с младенчества, начиная с отношениймежду родителями и ребенком и продолжаясь на протяжении почтивсей жизни в социальной и организационной иерархии, пока смертьне завершит это особое социальное образование. При иерархичном поведениилюди, знающие свои роли, выбирают роль младшего или старшего."Младшие" считают, что должны подчиняться "старшим"; "старшие"считают, что им должны подчиняться.Наше общество чрезвычайно иерархично. На успех обычносмотрят с точки зрения продвижения по службе. Общественное положениеи финансовое вознаграждение тесно связаны с продвижениемпо служебной лестнице, так же как образование и, возможно,даже любовные успехи. Продвижение вверх в иерархии обычносчитается признаком нравственности, хорошего характера, хорошихруководящих качеств, социальной ответственности и превосходныхинтеллектуальных способностей.Иерархии придают особое значение почти во всех организациях.Это потому, что иерархия представляет собой процедуру, выполнениекоторой не требует никакой подготовки, никакого убеждения, никакихособых стимулов. Почти полностью она опирается на предшествующуюподготовку — подготовку настолько тщательную, что мало какие другиеорганизационные процедуры в организации могут вообще с нейсравниться. Более того, иерархия очень все упрощает. Гораздо прощесказать новому члену организации: "Икс это твой начальник", чем: "Вэтой ситуации сделай это, а в той ситуации сделай то".ОГРАНИЧЕННОСТЬ ИЕРАРХИИ КАК ИСТОЧНИКАЗАКОННОЙ ВЛАСТИХотя наше общество проводит очень хорошую предварительнуюработу по подготовке к иерархическим порядкам, но оно, возможно,делает это не так хорошо, как другие общества или другие эпохи.Поскольку поведение, относящееся к феномену иерархии, это

168 Глава 6. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ...поведение, которое отражает преобладающие в обществе нравы, топо мере изменения этих нравов меняется и поведение. Западныйчеловек XIX в., вероятно, получал много лучшую подготовку кэтой организационной процедуре, чем современный западный человек.Ясно, что дни, когда руководитель мог делать почти все сосвоей организацией, что хотел, ушли в прошлое. По мере того какчеловек благодаря образованию и большему разнообразию внеорганизационногоопыта приобретает все большее чувство собственногодостоинства, он, вероятно, все менее склонен подчиняться тому типувласти, который ассоциируется с иерархическим порядком.Более того, кажется, что некоторые черты нашей современной цивилизациименяют ожидания людей, связанные с поведением и вообщевзаимоотношениями в организациях. Иерархический порядок особенноослабевает по мере того, как разделение труда в обществе превращаетлюдей в незаменимых и творческих специалистов. С ростомзначения специалистов в профессиональной и технической областяхнаблюдается соответствующая тенденция в рабочих правилах организации— тех правилах, которыми определяется власть закона — придаватьвсе большее значение функциональному статусу и все меньшееиерархии. Служащие все больше привыкают принимать предложенияфункциональных специалистор — и к самому сознанию того,что они должны принимать эти предложения. Как следствие, руководительв формальной иерархии имеет в своих руках гораздо меньшезаконной власти, чем даже поколение назад.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 169Глава 7ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ:КОММУНИКАТИВНЫЕ ПРОЦЕССЫТрагедия, которую пережили американцы в Пирл-Харборе в1941 г., — это один из драматических примеров возможных последствийсбоя при обмене информацией в организации. Этойтрагедии, несомненно, можно было бы избежать, если бы не двасерьезных срыва в военной системе передачи информации. Первый— отсутствие у высшего военного руководства должноговнимания к перехваченному сообщению "Ветры", которое предупреждалоо предстоящем нападении. Второй — невозможностьпередать военному командованию на Гавайских островах информациюо приближении к Пирл-Харбору неизвестных самолетов,которые один военнослужащий случайно заметил на мониторерадарной установки.Менее драматичную, но такую же важную роль обмен информациейиграет в повседневной работе каждой организации. Безнего нельзя сделать даже первых шагов к человеческому сотрудничеству,а говорить об организационных проблемах вообще невозможно,не упомянув или по крайней мере не имея в виду обменинформацией. Фактически в предыдущих главах едва линайдется тема, которая не связана с обменом информацией. Вчастности, обмен информацией есть основа для осуществленияполномочий. Настоящая глава будет посвящена изучению природыобмена информацией и препятствиям на пути ее эффективнойпередачи.РОЛЬ ОБМЕНА ИНФОРМАЦИЕЙ В ОРГАНИЗАЦИИВыбор модели поведения служащих организации в их каждодневнойдеятельности можно рассматривать как следствие определенныхпредпосылок — ценностных и практических. Источникиэтих предпосылок обозначены как "воздействия" на различные вариантыповедения служащего. Когда член организации долженпринять конкретное решение, он исходит из предпосылок, данных

170 Глава 7. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ...ему этой организацией, и принятое им решение, переданное в этойже организации другим лицам, обеспечивает им предпосылки дляпринятия следующих решений.Этот процесс — центральный для всех моделей поведения в организации.Его можно проиллюстрировать примером полицейского,патрулирующего в автомобиле какой-либо конкретный район. Онполучает общие инструкции по патрулированию и утвержденныйрегламент. Утром, приступая к работе, он может получить конкретныеуказания относительно объектов наблюдения в течение дня,список номерных знаков похищенных автомобилей и, скажем, описаниебеглого преступника. Во время патрулирования может бытьполучено по радиотелефону задание проверить сигнал о проникновениив магазин преступников.Патрульный полицейский в этом случае становится источникоминформации, влияющей на поведение других членов организации.Его докладная о проверке упомянутого магазина передаетсяв следственный отдел, где становится предпосылкой длядальнейших действий следователя. Некоторые данные из его докладнойвключаются в еженедельную сводку начальнику полиции.Информация, содержащаяся в этой недельной сводке, можетпривести, скажем, к перераспределению районов патрулирования,чтобы нагрузка на полицейских была более равномерной.Другие данные из этой сводки будут внесены в досье о ломбардах,которые систематически проверяют следователи на предметпоявления краденых вещей.ОБМЕН ИНФОРМАЦИЕЙ И СТРУКТУРА ОРГАНИЗАЦИИПрослеживая путь любой информации от ее источника допункта назначения, мы обнаруживаем сложную систему каналов,по которым текут команды и информация. Если на процесспередачи информации смотреть из центра принятия решения, томожно видеть, что информация из источника ее происхожденияпритекает в центр принятия решения, откуда принятое решениенаправляется далее, чтобы оказать влияние на других членовданной организации, выполняющих это решение.Наилучшее место принятия конкретного решения в организациив значительной степени будет определяться тем, куда информацияэффективно и легко может быть передана из источникаее происхождения и откуда так же эффективно и легко принятоерешение может быть передано в пункт совершения действия.Приведем пример. На решение работника социальной службы по

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 171заявлению об оказании материальной помощи должны влиятьследующие факторы: (1) экономическое и социальноеположение заявителя; (2) принятая практика в данной сфередеятельности и (3) принятые правила и социальная политикаданного учреждения. Информацию по первому пункту получаютв результате собеседования с заявителем, письменных запросовв соответствующие инстанции и обследования на месте.По второму пункту знания приобретаются в результате обученияи подготовки работника социальной службы, а также учетамнения и опыта вышестоящих начальников. Согласнотретьему пункту политика данного учреждения регулируется восновном законодательным органом и руководителями организации.Если решение по заявлению будет принимать работник социальнойслужбы, то все эти сведения должны быть ему известны.В этом случае издержки передачи информации будут состоятьиз затрат его собственного времени на проведение обследования,расходов на его обучение общепринятым принципам вданной сфере деятельности и затрат на его ознакомление сполитикой этого учреждения посредством формальной подготовки,инструктажа и консультаций с вышестоящим начальникомили иным образом. После того как служащий принял решение,оно должно быть сообщено подателю заявления — этоотносительно простой шаг. Отчет о своих действиях служащийдолжен направить вышестоящим начальникам для проверки иконтроля.Однако право принятия решения по заявлению может бытьпередано не рядовому работнику социальной службы, а начальникуучреждения. Это сократит цепочку передачи необходимойдля принятия решения информации и цепочку, по которойпроходит отчет о проделанной работе. Если бы рядовыеработники социальной службы были освобождены от принятияэтого решения, то не было бы необходимости так тщательноготовить их к этой деятельности — вместо этого усилия моглибы быть сконцентрированы на подготовке руководящего состава.Однако в этом случае возникнут новые расходы: рядовойработник должен будет направить вышестоящему начальникуинформацию о всех обстоятельствах заявителя; работа этаочень объемная, а в некоторых деталях и невозможная — какпередать неосязаемые впечатления, полученные при собеседовании?Более того, возник бы еще один шаг — передать решениезаявителю через рядового работника социальной службы.

172 Глава 7. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ...Простота или сложность обмена информацией иногда становятсяглавными при определении того уровня управления, на которомбудут приниматься конкретные решения (или, как говорятобычно, "как далеко можно делегировать полномочия"). Делегированиеполномочий затрудняет передачу как информации ополитике организации, которая определяется "наверху", так иобратных сообщений "наверх" о том, что эта политика принята.Делегирование полномочий может также вызвать дополнительныерасходы на подготовку персонала, достаточно компетентногодля принятия конкретных решений. Делегирование обычноуменьшает трудности передачи информации о конкретной ситуацииз центр принятия решений и информации о принятом решениив место совершения действия. Все это было проиллюстрированопредыдущим примером.ЭТАПЫ ОБМЕНА ИНФОРМАЦИЕЙОбмен информацией состоит обычно из трех этапов.1. Инициирование обмена информацией. Если, скажем, передаетсяежемесячный отчет, то кому-то должно быть дано заданиеподготовить этот отчет. Источники наиболее важной информациизачастую находятся за пределами организации или в ее особых"мозговых" подразделениях. Примерами в первом случаебудет сигнал о пожаре, звонок в полицейское управление, заявкана патент или заявление рабочего о выплате ему компенсации.Примерами во втором случае будут донесения военного разведывательногосамолета, информационное сообщение какого-либопосольства в Государственный департамент о событиях за рубежомили сводные статистические данные Министерства трудаСША о занятости.2. Передача информации из источника ее происхождения впункт назначения.3. Воздействие информации на получателя: она "передана" нетогда, когда ложится на стол получателя, а тогда, когда отложитсяв его мозгу. Здесь существует потенциальный разрыв между "чашкойчая и губами". Внимание этому вопросу будет уделено в следующихразделах данной главы.С расходами и трудностями обмена информацией можно столкнутьсяна каждом из этих трех этапов. Однако прежде, чем мы перейдемк детальному анализу этих расходов и трудностей, опишемнесколько подробнее элементы, из которых в организации состоитсистема обмена информацией.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 173ЭЛЕМЕНТЫ СИСТЕМЫ ОБМЕНА ИНФОРМАЦИЕЙПроцесс обмена информацией в организациях условно можноразделить на две категории: планируемая, или формальная, передачаинформации и непланируемая, или неформальная, передачаинформации. В каждой организации существует некая официальнаяструктура, с помощью которой сведения передаются по назначению.Но эта формальная их передача дополняется большим количествоминформации, передача которой происходит от желанияи даже нетерпения работников поделиться ею друг с другомдаже тогда, когда это официально не разрешено или даже запрещено.ФОРМАЛЬНАЯ ПЕРЕДАЧА ИНФОРМАЦИИВ крупной организации административные инструкции обычнооговаривают, кто кому может официально писать бумаги, ктокому должен докладывать и в каких случаях, кто просматриваетпамятные записки по конкретным вопросам, кто выдает информациюи т.п. В наиболее проработанной форме такое планированиеи направление информации в нужный канал можно видеть ввооруженных силах, где сложные схемы передачи информацииизложены в.строго соблюдаемых официальных правилах.Там, где работа организации состоит в обработке письменныхзаявлений или требований, правила процедуры также подробнооговаривают путь прохождения заявления: какая информациядолжна быть собрана и на каком этапе; что конкретно нужносделать. Подобным же образом почти всегда формально определяютсяформа, содержание и ответственность за подготовку финансовыхотчетов.Стандартные формы (бланки). Одним из важных способовформализации передачи сведений является использование стандартизированныхформ (бланков), в которые и вносится информация.Во многих организациях в дополнение к формам отчетностиимеются бланки закупочных требований, определенные формыличных анкет, бланки заявлений и официальных писем.Главное преимущество любой формы состоит в том, что человеку,заполняющему ее, не нужно задумываться, когда, как и какуюинформацию требуется сообщить в данном случае. Указанияна самом бланке или (в особых случаях) в специальном руководствепо его заполнению обычно оговаривают: 1) случаи, в которых

174 Глава 7. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ...применяется данная форма; 2) количество экземпляров, котороенеобходимо заполнить; 3) место, куда рассылаются эти экземпляры;4) лицо, ответственное за заполнение различных разделовбланка, и 5) определения и другая информация, помогающая лицу,пользующемуся этой формой, правильно ее заполнить.Эти указания сами являются своего рода информацией идолжны быть квалифицированно составлены, чтобы можно былоправильно использовать стандартную форму. Кроме того,указания не дадут результатов, если не будут доведены до сведенияпользователей. Когда изменения в налоговом законодательствевызвали чрезмерное увеличение количества налоговыхдеклараций, Налоговое управление вынуждено было разработатьусовершенствованные формы и инструкции, которыебыли бы понятны налогоплательщикам и сообщали бы управлениюсведениия, необходимые для контроля за соблюдениемзакона.Стандартные формы дают преимущества инициатору передаваемойинформации: если человек вновь и вновь пишет постоянноповторяющийся текст, то введение в оборот соответствующегобланка значительно экономит время. Бланки выгоднытакже получателю информации: используя форму, он можетуточнить, какие именно сведения ему нужны в работе. Например,агент по закупкам вынужден вести обширную перепискусо своим снабженцем, чтобы достичь полного взаимопонимания.Используя бланк требований, он может существенно сократитьэту переписку. Налоговый инспектор подобным же образомможет избежать тяжелого бремени, связанного с обменом информациеймежду ним и огромным числом налогоплательщиков.Кроме того, информацию, необходимую для принятия решения,могут заранее отбирать, используя формы, высококвалифицированныеспециалисты, а лица с меньшей подготовкойбудут затем принимать решения.Главный недостаток любой стандартной формы заключаетсяв отсутствии у нее гибкости. Поскольку в ней точно определено,какую информацию и каким образом необходимо передать,то она сообщит и ложную информацию, если материал не соответствуетформе. Любой человек, когда-либо заполнявшийстандартную форму, бывал озадачен "не имеющими ответа"вопросами, которые не соответствуют конкретной ситуации.Какими бы ни были ответы на такие вопросы, они скорее введутв заблуждение, нежели проинформируют. Отсюда разработкаи использование форм, хотя это и важно для построения

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 175систем обмена информацией, никоим образом не решают всех проблемобмена информацией в пределах одной организации или вовзаимоотношениях с ее клиентами.Прочие формальные требования. Стандартная форма можетрассматриваться как предел формализации обмена информацией,поскольку она не оставляет почти ничего на усмотрение ее инициатора.Другую крайность (т.е. предельную свободу) представляютслухи — незапланированная и непреднамеренная передачаинформации, которая происходит как некий инцидент социальныхконтактов членов организации, врожденного любопытствалюдей. Между этими крайними полюсами есть масса возможностейдля преднамеренного замысла и планирования межличностныхсвязей. Среди правил, которыми организации пользуютсяпри внутреннем обмене информацией, особое значение имеютследующие.1. Требование периодических отчетов. От сотрудника могут потребоватьпредставлять ежедневные, еженедельные, ежемесячныеили годовые отчеты о работе, не уточняя полностью его формы илисодержания. Иногда подходящим случаем для отчетов являются регулярныесобрания сотрудников. Многие начальники берут за правиловстречаться с каждым подчиненным по меньшей мере каждыйдень и спрашивать: "Что нового?"2. Частичная детализация формы или содержания передаваемойинформации. Даже в тех случаях, когда информация не сводится внекую форму, могут быть введены определенные правила общегорасположения материала и его содержания. В армии, например, донесенияразбиваются на параграфы, требуется наличие подписей,обоснований и т.п.3. Детализация каналов рассылки информации, адресатов рассылки,допуска к информации. Правила могут также определять,кто должен готовить, проверять и одобрять перед отправкой различныевиды информации.4. Сортировка входящей информации. Правила могут вменять вобязанность работникам определенного подразделения организациичитать входящую информацию и направлять ее соответствующимлицам в данной организации.Формальный план обмена информацией и особенно детализацияканалов ее распределения обычно тесно связаны с формальной системойвластных полномочий в организации. Иерархическая структуравластных полномочий может быть усилена, например, правилами,которые ограничивают издание законных приказов лишьиерархическими каналами. Контрольные функции руководителей

176 Глава 7. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ...облегчаются требованием к подчиненным представлять отчеты, которыенаправляются наверх по иерархической лестнице. Властныеполномочия функциональных специалистов могут быть укрепленынаделением их правом передавать информацию ("информирую","указываю" или "советую") по своей специализации другим членаморганизации. И наоборот, полномочия, вытекающие из функциональногостатуса, могут быть частично урезаны ограничениемправа данного специалиста направлять информацию помимо каналовиерархической структуры.Формальный план обмена информацией, как и любой другой планорганизации, эффективен только тогда, когда члены этой организациипринимают его как обязательный, а это зависит от тех же психологическихфакторов, что и признание любых других властных полномочий.Санкции обнаруживают здесь сильные и слабые сторонытак же, как и при проведении в жизнь любых других правил.Формальная система обмена информацией имеет ограничения.Она не удовлетворяет полностью потребности организации — невозможноформализовать все, что происходит в организации. Установленныеканалы не могут вместить все многообразие потребностейв обмене информацией. Кроме того, передача информации поканалам, как правило, не доносит всех смысловых тонкостей того,что предполагается сообщить. Формальный обмен информацией частоне может выразить реальные нужды и потребности организациииз-за своей медлительности и негибкости.Недостатки формальной системы обмена информацией всегда остроощущает руководитель, назначенный в эту организацию недавно, —помимо официальных каналов у него еще мало контактов, которые позволялибы ему передавать или получать информацию, необходимуюдля сотрудничества с другими подразделениями организации.Чтобы быть эффективным, обмен информацией должен бытьшире, чем официальная схема. Со стороны ее участников это требуетобщего "понимания", т.е. способности интерпретировать, основываясьна знаниях прошлой информации, а также на всем разнообразииинформации далеко за пределами формальной структурыорганизации.НЕФОРМАЛЬНАЯ ПЕРЕДАЧА ИНФОРМАЦИИПеречисленные трудности приводят к росту неформальной системыпередачи информации, которая дополняет формальную, предписаннуюсистему. Например, начальник подразделения хочетиметь предварительную информацию о возможностях увеличения

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 177финансирования на следующий год. Он может получить эту информациюот одного из своих друзей — помощника начальникауправления — задолго до того, как официальный бюллетень спуститсявниз по установленным каналам.Метод неформальной передачи информации. Существует множествопутей неформального распространения информации. Приведемпример. Джоунз, Смит и Гольдберг работают в разных секторах,но обедают вместе. У каждого есть свои связи в подразделенияхданной организации и они охотно обмениваются информацией.Г-жа Джонсон входит в тот же женский клуб, что и жена г-наАлександера, административного помощника начальника управления.Г-жа Джонсон узнает некую информацию, сообщает ее своемумужу, а тот в свою очередь передает ее сотрудникам своего сектора.Но неформальная передача информации — это не только неизбежные,и даже в некоторой степени незаконные, внутриучрежденческиеразговоры и слухи. Она включает любую информациювне официальных каналов. Не всегда легко определить,что имеется в виду под "каналами" — обычно это передача информациипо линиям формального построения полномочий илилиниям, которые были установлены официальной иерархическойструктурой. Во многих организациях большая часть информации,используемой при принятии директивных решений, передаетсянеофициально.Неформальная передача информации выстраивает свои главныеканалы на основе социальных групп, определяющих структуру организации.Частое общение и общее отождествление себя с организацией,которые, как мы видели, являются одновременно причинойи следствием структуры социальных групп, обеспечивают средствадля эффективной передачи информации. Следовательно, неформальнаяпередача информации находится в таком же соотношениис полномочиями отождествляющих себя групп и лиц, как и официальнаяпередача информации в соотношении с иерархическойструктурой полномочий. Полномочия функционального специалистамогут определяться формальной или неформальной системойпередачи информации в зависимости от того, насколько строгоформальная передача информации ограничена каналами иерархическойструктуры.Последствия неформальной передачи информации. Система неформальнойпередачи информации является одновременно необходимой,неизбежной и иногда раздражающей. В то время как оначасто дает возможность организации быстрее, чем по формальной

178 Глава 7. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ...процедуре, приспособиться к меняющимся условиям (т.е. минуяформальные структуры), она же вносит разлад в официальныесоотношения полномочий и затрудняет координацию. Довольночасто неофициально переданная информация бывает искаженнойи неверной, поскольку она не подлежит официальному контролю.Один из наиболее действенных способов усилить свое влияние ворганизации (как осознанно, так и неосознанно) заключается в интенсивномразвитии каналов неформальных связей. Люди, стремящиесяк этому, общаются с сотрудниками стратегически важныхподразделений с тем, чтобы иметь возможность "потрясти плодоносящеедрево и его многочисленные ветви". Они могут также старательностроить отношения с лицами, занимающими более высокоеположение в организации, чтобы с их помощью "взращивать" своиидеи и предложения.Нет никаких сомнений, что таким образом может быть приобретенареальная власть. Ради достижения каких целей она будет использована,зависит от побудительных мотивов приобретшего еечеловека. Люди, использующие неофициальные каналы информации,становятся особенно влиятельными, когда формальная системапередачи информации перестает отвечать требованиям организации..Развитая система неформальной передачи информации, котораядополняет формальную, часто дает возможность организации выполнятьсвои задачи быстро и оперативно. При этом сотрудникимогут достичь полноты понимания, что было бы невозможно приналичии лишь формальной системы.Насколько можно полагаться на неформальную систему передачиинформации, в основном зависит от размера организациии восприятия ее целей. На формальную передачу информациикрупные организации должны полагаться в гораздобольшей степени, нежели мелкие: не так просто в крупнойорганизации "позвать Джона и выяснить, что он имел в видуна самом деле". Деятельность крупных организаций не можетзависеть от того понимания информации, которое складываетсяв результате непосредственных личных взаимоотношенийсотрудников. К тому же в большинстве крупных организацийпо сравнению с мелкими сложность стоящих перед ними задачи множество разнообразных социальных групп с различнымиинтересами требуют делать больший упор на формальную передачуинформации.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 179ВНУТРЕННИЕ И ВНЕШНИЕ КАНАЛЫ ОБМЕНА ИНФОРМАЦИЕЙПравительственные учреждения должны поддерживать постоянныйпоток информации не только между своими штатнымисотрудниками, но и другими учреждениями, Конгрессом инаселением. При использовании внутренних и внешних каналовобмена информация иногда накладывается друг на друга,что вызывает ряд административно-управленческих проблем.Различие требований, предъявляемых к внутренним ивнешним каналам обмена информацией, можно проиллюстрироватьгипотетической ситуацией с кампанией, которую проводитполицейское управление большого города против нарушенийправил уличного движения. После того как принято решениеначать кампанию, необходимо проинформировать полицейскихоб ее характере, месте каждого из них в общей картинекампании. Можно в каждом полицейском участке провести собрания,издать приказы, поставить задачи, вывесить картыдвижения транспорта с отмеченными на них опасными местамии т.д. Процесс передачи информации здесь облегчаетсяподготовленностью личного состава! занимающегося решениемобщей задачи, отношениями в рамках одной системы полномочий:если капитан местного полицейского участка попроситсвоих подчиненных присутствовать на подобном собрании, тоони, безусловно, придут.Однако кампания за безопасность движения будет гораздо болееэффективной, если полиция заручится и поддержкой населения.Значит, надо проинформировать автовладельцев об этойкампании и о том, что именно от них требуется. Распространениетакой информации становится особой задачей полицейскогоуправления. Сотрудник по связям с общественностью долженпроследить за тем, чтобы средства массовой информации — газеты,радио- и телестанции — получили соответствующие сведения;в стратегически выгодных местах можно вывесить плакатыили установить щиты. Другие организации, такие как Национальныйсовет безопасности и некоторые страховые компании,тоже будут способствовать широкой гласности кампании за безопасностьдвижения. Итак, задача по распространению информациипо внешним каналам гораздо труднее и менее определеннапо результатам, чем задача ее распространения по внутреннимканалам, и потребует использования различных административныхприемов.

180 Глава 7. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ...Ниже будут рассматриваться в основном вопросы распространенияинформации внутри организаций. Проблемами информационныхсвязей с внешним миром мы займемся довольно подробно вследующих главах.БАРЬЕРЫ НА ПУТИ ЭФФЕКТИВНОГО ОБМЕНАИНФОРМАЦИЕЙСвойственная людям неспособность объясниться друг с другомвызывает непонимание. О несбывшихся планах и чаяниях людичасто вспоминают с горечью: "если бы это можно было разъяснить"или "если бы я сказала это иначе, он может быть и понялбы".Препятствия в системе передачи информации являются однойиз наиболее серьезных проблем в административном управлении.Они могут возникнуть на любом из трех этапов процессапередачи информации: инициирования, передачи илиприема. Те, кто обладает информацией, могут оказаться не всостоянии сообщить ее тем, кому информация нужна как основадля действий; те, кто должен передать информацию, могутоказаться не в состоянии это сделать; те, кто получает информацию,могут не пожелать или оказаться не в состоянии усвоитьее.ЯЗЫКОВОЙ БАРЬЕРНаиболее серьезным барьером на пути эффективного обменаинформацией является использование языка, не понятного получателю.В обществе с таким разнообразием специальностей,как у нас, существуют сотни различных специализированныхязыков: то, что понятно любому врачу, является "китайской грамотой"для непосвященных; простые для опытного машинистаслова непонятны тому же врачу. Запас слов, которые повседневноупотребляют люди, на самом деле очень скуден. Но главнаятрудность состоит даже и не в этом.Часто слова, которыми пользуются все, у разных людей означаютразные понятия. Философы Огден, Ричарде и Карнап показали,что многие ловушки в философии коренятся в неправильном использованииязыка. Специалисты по семантике также убеждены,что многие так называемые проблемы на самом деле являются

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 181псевдопроблемами, которые исчезают, если правильно пользоватьсяязыком.В административных структурах письменную информацию правильновоспринимать гораздо труднее, чем устную. При непосредственныхконтактах, лицом к лицу, люди стараются говорить так,чтобы слушатель их понял, а если этого не происходит, то это легкозаметить. Тогда можно повторить сказанное иначе, объяснить,что имелось в виду на самом деле. У автора письменного сообщениянет возможности оценить свою аудиторию и определить, в какойстепени поняты его слова.Определение меры трудности языка. В настоящее время существуютспособы измерения уровня трудности понимания письменнойинформации и определения того, на какую аудиторию она рассчитана.Например, печатное объявление, предназначенное длялиц, ищущих работу, выглядело так:"Сколько нужно времени, чтобы стать хорошим мотористом?Электрическая швейная машинка, как и пишущаямашинка, счетная машинка или калькулятор, является сложнымоборудованием. Учащийся, поступающий в бизнес-колледж,проводит шесть месяцев, изучая основы машинописи.Скорость и профессионализм приобретаются только практикойи опытом работы в деловой конторе. Человек с обычными способностямиможет научиться работать на машинке за 2-3 месяцаи стать опытным и умелым мотористом через 4-6 месяцев.От нас требуется понести расходы свыше 300 долл. наподготовку каждого моториста".Анализ показал, что этот текст будет не понятен человеку безсреднего образования и даже тому, кто прошел некоторое обучениев колледже. Тогда объявление было переписано и стало читатьсятак:"Как скоро вы можете стать хорошим работником?В школе бизнеса люди проводят шесть месяцев, чтобы научитьсяпечатать на машинке или обращаться с электрическимкалькулятором. Скорость и хорошая работа достигаются толькопрактикой в школе и на рабочем месте. Большинство тех, когомы набираем, в состоянии научиться хорошо шить на электрическихмашинках за 2-3 месяца. Некоторые могут обучиться и заболее короткое время. Обычно нужно 4-6 месяцев, чтобы стать высококвалифицированнымработником. Обучение стоит нам 300 долл.Вот почему мы тщательно подбираем таких работников, которыенам нужны".Совершенно очевидно, что переработанный текст стал гораздо

182 Глава 7. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ...проще. Измерение его по той же шкале трудностей, что и первоначальноговарианта, показало, что он должен быть понятен и шестикласснику.Абракадабра. Многие официальные материалы имеют любопытноеюридически подобное обрамление и пронизаны словечками"при этом", "вышеупомянутые" и тому подобными канцелярскими"украшениями". Они могут вызвать трепет у того, кто их получит,но едва ли обеспечат понимание. Во время второй мировой войныМори Маверик, директор Корпорации малых военных предприятий,вел ожесточенную борьбу против такого стиля. Для своих сотрудниковон издал приказ: "Держитесь подальше от языка-абракадабры.Он лишь выставляет людей дураками". Хотя борьба противабракадабры не была выиграна — тогда она фактически тольконачалась, потрясший ее удар Маверика, дополненный методикойизмерения трудности понимания текста, разработанной РудольфомФлешем и другими, постепенно дает о себе знать. Флеш пишет обэтой проблеме: "Будучи сверхточным, сверхабстрактным и сверхобезличенным,разговорный английский язык превратился в... приниженный,вежливый, краткий до грубости и нелюбезный официальныйстиль. Возьмите такое простое предложение, как "Я люблювас", и оно становится "полным заверением в максимальном расположении,тем самым подразумеваемым" .Абракадабра создается частично как результат переноса в новуюсреду устаревших юридических формулировок и неправильно применяемогостремления к точности. При составлении закона, который затембудет истолковываться судами, налагающими наказания за егонарушение, необходима скрупулезная точность текста. При составленииже административного приказа можно пожертвовать абсолютнойточностью ради удобочитаемости. Это дает лучшие результаты, чембуквальная точность, не понятная по смыслу. Но на практике составительинструкции скорее всего попытается передать всевозможныетонкости и детали и включить их все в свою инструкцию .О рассказанном здесь эксперименте см.: Donald G. Paterson, James J. Jenkins."Communications Between Management and Workers"//Joumal of Applied Psychology, 32.P. 71-80 (February, 1948). Особая методика измерения трудностей письменного материалаописана в работе: Rudolf Flesh. The Art of Plain Talk. N. Y.: Harper and Bros.,1946. P. 210. См. также: E.Horn. A Basic Writing Vocabulary, 10,000 Words MostCommonly Used in Writing. Iowa City, University of Iowa, Colledge of Education, 1926.2Rudolf Flesch. More About Gobbledegook"//Public Administration Review. 5. P. 240-245(Summer. 1945).3Преподаватели колледжей при написании учебников, конечно же, мучительнодумают над той же проблемой: вычеркнуть ли незначительное уточнение ради удобочитаемости.К какому бы варианту они ни склонялись, они все равно не удовлетворятни некоторых из своих коллег, ни тем более студентов.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 183"Собственные" языки. Сознательно или неосознанно в большинствеорганизаций развиваются своеобразные "собственные"языковые стили. Более того, в специализированных подразделенияхорганизаций вырабатываются новые слова и новые значениястарых слов. Очень часто это заходит настолько далеко, чтоприходится держать штатных переводчиков для общения с посторонними.Один из таких наиболее трудных, застывших во времени и уважаемых"собственных" языков — язык юристов. Во многих организацияхюристов используют почти на каждом служебном уровне,чтобы истолковать неюристам язык даже внутренних документов.Это постоянное растолковывание и перетолковывание не только замедляетпередачу информации, но во многих случаях препятствуетее эффективности.Но не только у юристов существует свой специализированныйнабор слов. Сотрудники отделов кадров, бухгалтеры, работники социальнойсферы и почти все специалисты вырабатывают свой собственныйтехнический жаргон. Такая стенографическая речь, понятнаяспециалистам, но часто не понятнач посторонним, можетфактически ускорить и сделать более эффективным обмен информациейс посвященными. Однако те, кто бездумно и легко постоянноиспользуют жаргон, часто забывают, что их специализированнаяречь понятна не каждому.СФЕРА КОМПЕТЕНЦИИОчень часто процесс обмена информацией тормозится, посколькуте, кто ее предоставляет, передает или принимает, имеют определенныйпсихологический склад ума, который мешает точномупониманию проблемы. Раздражители, воздействующие на глаза иуши, просеиваются, фильтруются и модифицируются нервной системойеще до того, как достигнут сознания, а память производитдальнейший отбор понятий, которые она сохранит и которые забудет.Такой же процесс отбора формирует и наши суждения о людях,так часто ошибочные. Если у нас складывается благоприятноевпечатление о человеке, то мы скорее всего запоминаем о нем всехорошее, на что обратили внимание, и забываем, отбрасываем плохое.Только ряд ярких неприятных впечатлений может изменитьпервоначальную оценку.Предвзятость. Когда человек или учреждение уже произвели"оценку ситуации", то отдельные факты, которые расходятся сэтой оценкой, скорее всего будут отброшены, насколько бы впечат-

184 Глава 7. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ...ляющими они ни были. Это объясняет многие сбои в военнойразведке и это же, очевидно, было и одним из основных фактороввнезапного и успешного немецкого наступления, котороепривело к почти сокрушительному для союзников поражению вАрденнах в декабре 1944 г. По мнению Дж. Петти, "разведка доуровня "джи-2" дислоцированной там армейской группировкипредсказала наступление за несколько дней вперед. Разведка жена более высоких уровнях изменила это заключение и доложила,что немцы скорее всего лишь укрепляли свои оборонительныепозиции" .Отказ обращать внимание на факты особенно вероятен тогда,когда предвзятое оптимистическое мнение руководителя ужесложилось, а факты неприятны. Один из распространенных симптомовразочарования, который появляется, когда люди сталкиваютсяс дилеммой при отказе смотреть фактам в лицо, — этоупорное желание продлить состояние иллюзии (фрустрация). Вовремя Великой депрессии ЗО-х годов правительство страны до1933 г. верило своим же заверениям, что "процветание — прямоздесь, за углом", и использовало эти заверения, чтобы ослабитьсвою же неуверенность и оправдать политику бездействия.Эта проблема одинаково является как организационной, так иличностной. Организации разрабатывают доктрины и стойкопридерживаются их. Решившись на что-то, им чрезвычайнотрудно обращать внимание на сведения, которые ставят занятуюими позицию под сомнение. Первая реакция некоторых морскихофицеров на сообщение о взрыве атомной бомбы была такой:дать через прессу разъяснение, что новое оружие не подрываетпревосходства линкоров и авианосцев. Точно так же ранее заявленияБилли Митчела о необходимости иметь превосходство ввоздухе были сброшены со счетов и проигнорированы военнымистратегами.Избирательная реакция на поступающую информацию одинаковоприменима как к указаниям и приказам, так и к фактическойинформации. Когда в 1916 г. Конгресс ограничил полномочияГенерального штаба сухопутных войск положениями Законао национальной обороне (1916), военный министр Бейкер выработали принял такое толкование этого закона, которое свелоэти положения практически к нулю. Он был твердо убежден вполезности и необходимости Генерального штаба в том виде, в1l'elte George. The Future of American Secret Intelligence. Washington:Journal Press, 1946. P. 8.Infantry

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 185каком он действовал ранее, и не мог поверить, что Конгресс действительнохотел ослабить его функции .Эффект специализации. Специализация служащего и конкретнеецели организации, с которыми он себя отождествляет, определяютсферу компетенции, в пределах которой он истолковываетинформацию. Специализация часто ведет к искажению перспективы,неспособности точно представить себе другие аспекты какойлибоконкретной проблемы. Такие искажения часто не позволяютспециалистам правильно определить, что необходимо сообщить ипочему.Если в каком-либо городе растет преступность несовершеннолетних,начальник полиции будет склонен увеличить патрульнуюслужбу; управление по организации отдыха, основываясь на тех жефактах, будет считать необходимым расширить спортивную программудля подростков, в то время как управление социального попечительстваможет прийти к выводу, что надо больше уделять заботео детям из неблагополучных семей. Более того, в полицейскомуправлении может даже не возникнуть мысли сообщить о ростепреступности несовершеннолетних другим заинтересованным организациям.Подобным же образом каждая группа функциональных специалистовможет применять своего рода "принцип наименьших действий"по отношению к получаемой информации, т.е. истолковыватьее в своем понимании наилучшего образа действий или в наименьшейстепени нарушать сложившееся положение дел. Во время второймировой войны начальник штаба сухопутных войск издал приказ,согласно которому служба снабжения должна закупать для военно-воздушныхсил все снаряжение, которое обычно использовалосьв сухопутных войсках, в то время как военно-воздушные силыдолжны закупать для себя "специфическое" снаряжение (например,самолеты). Служба снабжения истолковывала термин "специфическое"как можно уже, а военно-воздушные силы — как можношире, что отнюдь не способствовало разрешению спора о разграниченииюрисдикции между двумя родами войск и порождало конфликтмежду ними .В этих примерах очевидна склонность каждой группы специалистоввидеть лишь те аспекты проблемы, которые затрагивают ихспециализацию, и заниматься проблемой в рамках средств, находящихсяв их распоряжении.1Nelson. National Security and the General Staff. P. 187-210.2CM. Ibid. P. 448.

186 Глава 7. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ...Совокупное воздействие передачи информации на сферу компетенции.Любая конкретная информация получает у специалистаспецифическое толкование. И наоборот, информация, которуюон будет получать в течение какого-то времени, изменитсферу его компетенции. Таким путем часто можно расширитьсферу компетенции, сообщая получателю информации то, что неявляется существенно важным для его действий. Если бы у начальникаполиции была возможность узнать, чем в то время занималисьуправление по организации отдыха и управление социальногопопечительства и как их программы можно было бы увязатьс решением проблемы преступности несовершеннолетних,он, вполне вероятно, сообщал бы им важную информацию в этойобласти и увязывал бы действия своего управления с их программами.Те работники, кого оперативно информируют об общейцели организации и о том, каким образом их вклад способствуетее достижению, скорее всего будут менее подвержены"парализующему эгоизму", вызываемому узким пониманиемсвоих функций. Однако до тех пор, пока у нас будет существоватьспециализация на работе, барьер сферы компетенции будетпостоянной и мучительной проблемой. Во многих отношенияхте, кто занимается передачей информации в организациях, похожина трех слепцов в басне Эзопа, которые определяли слона потой конкретной его части, которую им довелось ощупать. Многиетак никогда и не смогут увидеть или даже предположить всегослона.ДИСТАНЦИЯ МЕЖДУ РАБОТНИКАМИВ ЗАВИСИМОСТИ ОТ ИХ СТАТУСАВо многих организациях непосредственные контакты происходятмежду людьми, близкими по статусу. Общение между теми,кто отдален друг от друга шкалой статуса, чаще происходит черезпосредников. Когда в контакт вступают люди различногослужебного положения, связь вышестоящего начальника с подчиненнымобычно осуществляется легче, чем связь подчиненного сначальником. Если бы связи между различными по служебномустатусу людьми не были затруднены, то в организациях не былобы необходимости, как это часто делается, вывешивать ящикидля предложений, которые дают возможность работникам низшегозвена доводить свои идеи до сведения высших руководителей.Опыт показывает, что это средство часто оказывается недоста-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 187точным, чтобы снять барьер в общении между людьми, занимающимиразные должности.Различия по статусу оказывают значительное фильтрующееи искажающее влияние на общение как снизу вверх, так исверху вниз. Общение снизу вверх затруднено из-за желанияснискать расположение тех, кто находится у власти; о хорошихновостях рассказывают, о плохих — нет. История Харунааль-Рашида, халифа, который переоделся нищим и пошел втолпу народа, чтобы узнать их истинные мысли, — это историяизоляции любого высокопоставленного руководителя. Многиеруководители надежно изолированы от функциональныхуровней своей организации. По ряду причин приятные сведенияскорее сообщаются наверх, чем информация об ошибках.Подчиненные не хотят привлекать к ним внимание и показатьсябеспомощными в решении трудных вопросов. Они хотятговорить руководителю то, что он хотел бы услышать. Поэтомунаверху состояние дел обычно выглядит более благополучным,чем оно есть на самом деле.У высших руководителей часто складывается совершеннонереальная картина морального состояния и подлинных взглядовработников. Из-за того, что почти все служащие будутприятными, вежливыми и уважительными в личном общении сним, руководитель легко забывает, что такое поведение отражаетлишь соотношение должностей по статусу и не обязательнореальные чувства работников по отношению к немуили к организации. За спиной они могут называть его "явнонапыщенное ничтожество".Как правило, к предложению, идущему снизу вверх, относятсяне с таким же вниманием и серьезностью, как к предложению,идущему сверху вниз. Если бы не новобранец, а генералШорт заметил приближение японских самолетов к Пирл-Харбору, можно быть уверенным, что донесение не застрялобы на долгие часы. Главная причина игнорирования сведений,поступающих от низкого по статусу персонала, заключается впсихологической незрелости высокопоставленных лиц. Руководители,которые находят удовольствие в своем статусе (в большейили меньшей степени это верно в отношении всех руководителей),находят для себя источник значительного удовлетворения всвоем праве не слушать других. Предложение, проистекающееиз скромного источника, сознательно или подсознательно можетрассматриваться как вызов должностному положению исвоей "безупречной мудрости".

J88Глава 7. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ...Такая реакция часто оправдывается тем, что человек более низкогослужебного статуса не в состоянии "видеть всю ситуацию".Он не может внести полезного предложения, поскольку не владеетфактами, известными только высшим руководителям. В этом, конечно,может быть некоторая доля правды. Опыт с "ящичной" системойобычно показывает, что значительная часть предложенийранее уже рассматривалась на более высоких уровнях и они былиотвергнуты. Этот довод подчеркивает, что в организациях решенияобычно принимаются там, где имеется необходимая информация. Иесли работник обладает достаточной информацией, чтобы внестиполезное предложение, то ему достаточно доверяют и самостоятельности,чтобы осуществить его. На практике во многих организацияхэто не соответствует действительности, и утверждение отом, что предложение, исходящее от кого-либо на низшем уровне,непременно будет отвергнуто, становится ложным.Существование барьера на пути потока информации, возникающегона основе статуса, имеет и свои положительные стороны. Времяруководителя защищено от лиц, которые могут отнимать еговпустую: статус руководителя сохраняет за ним инициативу в выбореобщения. Во многих организациях принятие решений связанос участием многих людей, специалистов каждого в своей области.Руководителю высокого уровня дается значительная свобода в выборетаких специалистов, но его решения зависят как от его уверенностив людях и их советах, так и от его собственного анализаи размышлений.Информация, спускаемая вниз по иерархической лестнице, частоискажается. Известно, как обычные замечания, скажем президента,истолковываются, перетолковываются и из них выжимаетсялюбой возможный и невозможный смысл. При принятии решенийобычно принимаются как руководящие указания и высказываниятех, кто находится выше на иерархической лестнице, в то времякак действительно деловое предложение остается без внимания.ГЕОГРАФИЧЕСКОЕ РАССТОЯНИЕОдно из наиболее поразительных явлений нашего времени с далекоидущими последствиями — это огромное расширение техническихвозможностей связи. Современная технология обмена информациейизменила как структуру, так и проблемы управленияорганизацией. Вероятно, более чем какой-либо другой единичныйфактор, усовершенствование средств связи произвело централизующеевоздействие на управление — централизующее в том смысле,

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 189что за сотрудником на месте теперь можно осуществлять болеепристальный контроль, чем это было возможно раньше.Широко распространившиеся организации могут теперь ежечасносвязываться со своей главной конторой. Это дало возможностьцентральным органам гораздо строже контролировать деятельностьсвоих представителей на местах. Послы, которые раньшев переговорах с другими странами обладали широкими полномочиямии могли поступать по своему усмотрению, теперьдолжны постоянно сверять свое мнение с центральным правительством.Даже когда географический разброс отделений невелик, как вслучае с полицейскими управлениями и пожарными частями,эффект немедленной связи изменил весь образ их действий. Этообеспечивает более высокую эффективность и большую специализацию.Радиосвязь с полицейской или пожарной машиной даетвозможность быстро вызвать их в район происшествия.Недостатки технических средств связи. Современная техникане полностью преодолела проблемы связи на расстоянии, а крометого, добавила и свои проблемы. Передача информации по почте,телеграфом или по телефону, хотя и происходит быстро, но не заменяетпрямого личного обмена мнениями. Как указывал Лейэм,"препятствия на пути свободного обмена мыслями довольно труднопреодолеть в одном и том же городе, здании или даже комнате.Они становятся еще более трудно преодолимыми по мере увеличениярасстояния между центральным учреждением и отделениямина местах. В одной и той же среде — географической, социальнойи профессиональной — общее окружение иногда дает множествоподсказок к такому пониманию, которое даже точные слова немогли бы выразить. Этого элемента нет в передаче информации нарасстояние"'.Существует много трудностей при поддержании связи на расстояниидаже при наличии современных средств. Устная связь по телефону,хотя это и ближайший аналог непосредственного общения,никоим образом не является его совершенной заменой. Это дорого,в техническом отношении несовершенно при больших расстояниях,а важные оттенки устной речи, которые обычно передаются выражениемлица и жестами, отсутствуют.Связь в письменной форме еще менее является адекватной заменойбеседы. Даже по словесному составу письмо на двух страни-Latham Earl. The Federal Field Service. Chicago: Public Administration Service,1947. P. 8-9.

190 Глава 7. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ...цах, отпечатанное через один интервал, эквивалентно всего десятиминутам разговора. Руководитель отдела может советоваться сосвоим вышестоящим начальником индивидуально и на совещанияхпо получасу или часу ежедневно. Для передачи такого же объемабесед в письменном виде понадобится за день шесть—двенадцатьстраниц текста, напечатанного через один интервал. Но никакоеписьмо не может точно передать идеи, возникающие в непосредственнойбеседе, когда можно заменить и сразу же поправить непонимание,задать вопрос и т.д.Недостаточность делового общения. Ежедневный личный контактстимулирует общение. Человек может в обеденный перерыв застолом передать своему начальнику или подчиненному какую-либоинформацию, которую ему и в голову не придет излагать в письменномвиде. Когда же в дело вступает фактор географическогоразделения, то люди на каждом конце линии связи начинают понимать,как трудно зримо представлять и постоянно удерживать впамяти, какая информация нужна на другом конце линии. Работникипериферийных отделений из ежедневных газет или от клиентовузнают то, что должны были бы получать из центрального учреждения.Вот, например, как узнают об изменении в правилах арендыквартир. Центральное руководство объявит о таком изменениидля всеобщего сведения на пресс-конференции и сразу же газетыпередадут об этом по всей стране. Вашингтонские представителигрупп, занимающихся недвижимостью, часто по телеграфу илителефону также оповестят своих периферийных клиентов о новыхправилах. Чтобы предотвратить их преждевременное разглашение,центральное руководство не будет заранее рассылать новыеправила в местные отделения, а в результате квартиросъемщикии домовладельцы будут бомбардировать вопросами местныеотделения до того, как из центрального учреждения они получатподробную информацию. Эта картина вновь и вновь повторяласьв военное время, что было источником постоянныхтрений между центральными органами и периферийными отделениями.Чрезмерный обмен информацией. Как это ни парадоксально,периферийные отделения часто жалуются одновременно и наслишком большой объем информации и на то, что их недостаточноинформируют обо всем новом. Попытки центрального учрежденияскрупулезно контролировать периферию часто приводятк потоку процедурных правил, инструкций, бюллетений ит.п., посылаемых на места. Большая часть этого материала три-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 191виальна, слишком подробна или не соответствует местным условиям,а местные отделения часто считают, что это именнотак, он остается непрочитанным, неусвоенным и безрезультатным.Эта проблема связана не только с географическим разделением,она относится вообще к рассылке информации в организации.САМОЗАЩИТА ИНИЦИАТОРА ИНФОРМАЦИИМы уже указывали на то, что большинству людей трудно рассказыватьо делах, которые, как они считают, представят их вплохом свете. Гораздо легче передавать сведения о сверхурочныхчасах работы, чем докладные о том, сколько раз рабочие опаздывалина работу или тратили на обед больше времени, чем положено.Кроме того, "честь мундира", требующая верности организации,к которой относишься, также не допускает сообщения негативныхсведений. Вследствие этого доклады, идущие наверх(Конгрессу, Президенту или для широкой публики), обычно"подслащиваются": благоприятные сведения выпячиваются, аошибки и неудачи — затеняются, приукрашиваются. Информация,спускаемая вниз, в равной степени подозрительна. Чтениелюбого внутреннего документа показывает, как тщательно руководители"объясняют" служащим свое поведение и действия всвете собственной мудрости и благосклонности по отношению кподчиненным. Частично это сознательный обман, частично —неосознанный. Эти искажения, посылаемые наверх и спускаемыевниз, затрудняют получение реальной и объективной картиныдел в организации.ДАВЛЕНИЕ ДРУГОЙ РАБОТЫВ обычной рабочей ситуации нормально, когда человеку нехватает времени. Он должен установить приоритеты в отношениипредъявляемых к нему требований. В таких обстоятельствахон, вполне вероятно, откликнется на рабочую ситуацию,требующую немедленных действий, отдавая меньшее предпочтениесоставлению отчетов. Более того, постоянное требованиедать подробные сведения о своей работе часто встречает молчаливоенедовольство, поскольку это всегда расценивается каксомнение в добросовестности. Если человек не знает, почемуего просят сообщить такие сведения, то у него может возникнутьмысль, что руководитель использует эти сведения против

192 Глава 7. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ...него или что этот запрос бессмыслен, что это просто имитация деятельности.Подобным же образом центральное учреждение может придерживатьсяавторитарного взгляда на распространение информациии возмущаться постоянными запросами работников болеенизких уровней или на периферии. Оно тоже склонно отодвигатьв сторону информационную работу и считать ее не столь важной.Таким образом, во многих учреждениях информационнаяработа считается канцелярским занятием — простой стенографическойпередачей решений. Информирование в этом случае будетотодвинуто на второй план.ПРЕДНАМЕРЕННОЕ ОГРАНИЧЕНИЕ ИНФОРМАЦИИПроблема с большей частью правительственной информации заключаетсяв том, чтобы она попала по назначению и не была использовананежелательным образом. Всегда существуют разногласиямежду теми, кто считает, что у общественности должна бытьполная информация по всем аспектам государственной политики иее формирования — а это в основном журналисты, чья работа какраз заключается в распространении информации, — и сотрудникамигосударственной службы, утверждающими, что существенноважные для формирования государственного курса компромиссыбыли бы невозможны, если бы каждый шаг делался под безжалостнымсветом гласности.Предавать или не предавать гласности — проблема не новая.Еще отцы — основатели страны постановили, что единственныйвозможный способ достичь согласия по новой конституции — этопроводить ее обсуждение без освещения в печати. Чтобы не допуститьпубликации материалов дискуссий, они поставили охранупри стареющем, блестящем, но словоохотливом Бенджамине Франклине;его откровения в ближайших тавернах могли поставить подугрозу цели Конвента.Довольно часто считается, что для успешной реализации правительственныхпрограмм необходимо окружить их определеннойдолей секретности, по крайней мере на начальных этапах.Перед первой мировой войной у Генерального штаба армииСША были большие трудности с планированием мобилизации,поскольку группы несогласных в Конгрессе использовали эту информациюдля доказательства стремления Генерального штабавтянуть народ в войну. Во время второй мировой войны шлаупорная борьба между теми, кто считал, что американский на-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 193род должен получать информацию лишь об успехах в войне, и теми,кто считал необходимым предоставление всей полноты информации.Программа ядерной энергетики, вероятно, является наилучшимсовременным примером этой дилеммы. Нужды безопасности требуют,чтобы были введены строгие правила распространения информациио ядерной энергетике. Но эти же самые ограничения серьезнозатрудняют общение между учеными, занятыми научными исследованиямив области ядерной физики. Подобные ограничениямешают и Конгрессу в его попытках определить потребности обороны,ибо до тех пор, пока Конгресс не знает, каков потенциалатомной войны, он не может принять разумное решение о размерахи характере вооруженных сил. Без такой информации он долженпринимать законы вслепую.Один из результатов "гласной" работы большинства ведомствзаключается в том, что они часто не в состоянии исправить допущенныеошибки или хотя бы проанализировать их и при этом недать информации своим противникам в прессе или Конгрессе. А реакцияна это — завеса секретности даже внутри самой организации.Конечно, неограниченное распространение информации в правительственныхведомствах и между ними и общественностью можетвызвать административные трудности, позволить "осведомленнымлицам" в организации извлекать личную выгоду из предварительныхсведений о будущих политических курсах, а в некоторыхобластях ставить под угрозу и национальную безопасность. С другойстороны, введение ограничений может серьезно угрожать эффективностидемократических рычагов. Одним из непредвиденныхпоследствий второй мировой войны и послевоенных международныхпроблем было беспрецедентное расширение понятия "ограниченияпо соображениям безопасности", что стало чрезвычайноопасным оружием в руках чиновников, определяющих эти ограничения.ЗАКЛЮЧЕНИЕВ этой главе мы рассмотрели роль информации в организации,характер формального и неформального общения и их соответствующееместо в процессе обмена информацией, а также существующиесерьезные препятствия на пути адекватной и эффективнойинформации. Из этого ясно, что система обмена ин-

194 Глава 7. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ...формацией в организациях представляется не менее жизненноважной, чем нервная система в человеческом организме, а последствияее несовершенства — не менее дезорганизующие.Мы можем провести аналогию еще дальше. Нервная системачеловека — это больше, чем набор каналов связи между клетками.Она содержит и ряд элементов, которые выполняют высокоспециализированныефункции: в частности, органы чувств и различныеотделы мозга. Подобным же образом система передачиинформации в организации тоже может иметь специализированныеэлементы, которые во многом связаны с эффективностьюпроцесса коммуникации. В следующей главе мы рассмотрим организациюсистемы обмена информацией и ее специализированныхчастей.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 195Глава 8ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ:ОРГАНИЗАЦИЯ КОММУНИКАТИВНЫХПРОЦЕССОВВ любой организации могут быть эффективно переданы большиеобъемы информации. Часть этого потока формально планируется,а каналы их передачи выбираются сознательно, другая частьносит неформальный характер, возникая из комплекса взаимоотношенийв организации.Сильное воздействие на беспрепятственность и эффективностьпроцесса коммуникации оказывает структура системы обмена информацией.Многие трудности, которые связаны с инициированием,передачей и получением сообщений, могут быть уменьшеныблагодаря хорошей организации коммуникативной системы. В даннойглаве мы рассмотрим некоторые аспекты этой темы, в частностиобеспечение распространения решений; согласование передпринятием решений; фиксацию предшествующего опыта; организациюсбора информации (информационная функция).ОРГАНИЗАЦИЯ РАСПРОСТРАНЕНИЯ ИНФОРМАЦИИРаспространение информации может регулироваться их инициаторомв процессе передачи и даже адресатом. Те, кто инициируетили передает сообщение, могут решить, должно ли оно быть доведенодо всех служащих организации или только до конкретных лиц; должноли оно быть направлено вниз или вверх по иерархической лестницеили передано по другим, неиерархическим каналам. При передачеили получении информации может происходить ее "отсеивание",чтобы оградить руководителей от чрезмерного объема информации ипривлечь их внимание к наиболее важным сообщениям.ДОВЕДЕНИЕ ИНФОРМАЦИИ ДО КАЖДОГО СЛУЖАЩЕГОПростой метод обеспечения адекватной передачи информацииво все структуры организации — это ее доведение до каждого членаорганизации. Мы уже называли две очевидные причины, по которымэтот метод не используется выборочно. Первая — соблюде-

196 Глава 8. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ...ние безопасности с тем, чтобы ограничить распространение определеннойинформации. Вторая — избежать перегрузки информациейтех, к кому она не относится. Однако результатом этого можетстать и пренебрежение всеми сообщениями — они могут спокойноперекочевать в корзинку для мусора.Следовательно, метод "доведения информации до каждого" используетсятолько для распространения информации самого общегохарактера, например для сообщения о внеочередном выходном дне.Информация, содержащая новости, интересные для всех служащих,может быть передана через еженедельный внутриведомственныйпечатный орган или через информационное табло.ИЕРАРХИЧЕСКИЕ КАНАЛЫПолной противоположностью методу "доведения информациидо каждого" является использование иерархических каналов обменаинформацией. Руководители могут передавать информациютолько своим непосредственным подчиненным и наоборот. В томслучае, если коммуникация осуществляется по иерархической лестнице,каждое звено коммуникативной цепи действует как пунктселекции, на котором принимается решение — какая информациядолжна передаваться дальше вверх или вниз в каждом конкретномслучае. Например, руководитель учреждения может информироватьначальника отдела о том, что учреждение собирается запроситьменьше средств, чтобы обеспечить себе политическую поддержкув Конгрессе. Начальник отдела, проанализировав эти сведенияприменительно к своему отделу, может предупредить заведующихподотделами, что скоро им придется работать при меньшейчисленности персонала. В свою очередь заведующий подотделомпроинформирует начальников секторов о необходимости начатьперемещение служащих.Иерархическая лестница представляет собой широко используемыйканал передачи официальных приказов и движения информациивверх и вниз. Однако движется она очень медленно из-за неизбежногоперекрещивания информационных потоков. Например,если заведующий подотделом Джонс в учреждении А передает сообщениезаведующему подотделом Мартину в учреждении Б, тоэто сообщение сначала поступает к начальнику отдела, чьим подчиненнымявляется Джонс, затем к руководителю учреждения А,затем к руководителю министерства, в чьем подчинении находятсяоба учреждения — А и Б, затем к руководителю учреждения Б,затем к начальнику отдела, которому подчинен Мартин, и нако~

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 197нец сообщение поступит к Мартину. Всего сообщение проходитшесть ступеней.Если бы иерархические каналы были единственным средствомобмена информацией между организационными единицами, то этотпроцесс стал бы крайне замедленным и громоздким, а руководители,занимающие высшие ступени в организационной пирамиде,превратились бы в непреодолимую преграду на пути информационногопотока. Поэтому в реальных организациях информационныепотоки направляются по многим каналам, как формальным, так инеформальным.НЕИЕРАРХИЧЕСКИЕ КАНАЛЫКаналы, отличающиеся от иерархических, часто используют неформальнуюоснову. Однако и формальная коммуникационная системавполне может включать в себя некоторые из этих других каналов.Наиболее часто встречающиеся случаи их официального использования— это передача требований, например требований отом, чтобы рапортички о причинах неявки на службу были переданыв центральное управление кадров или чтобы инвентаризационныеведомости были подготовлены по форме и переданы в центральноеуправление имущества.Неиерархические каналы могут быть очень важны для обеспеченияобмена информацией, связанной с планами и предложениями, дотого, как по ним будет принято конкретное решение. Например, еслиградостроительное управление предлагает расширить улицу, то целесообразно,чтобы это предложение было рассмотрено департаментомобщественных работ, городским финансовым управлением и другимислужбами, прежде чем городскому совету будет дано конкретное указание.В связи с этим либо инициатор (в данном случае — градостроительноеуправление) должен быть наделен полномочиями определять,кто должен участвовать в подготовке решения, либо долженосуществляться формальный процесс согласования подготовки решения.Подробнее процесс согласования будет рассмотрен ниже.МЕТОДЫ ОТСЕИВАНИЯЕсли объем передаваемой информации слишком велик, коммуникационнаясистема может давать сбои на стороне адресата. Обэтом уже упоминалось как о проблеме, часто возникающей в местныхофисах федеральных учреждений, но она может возникнуть ив любой крупной организации. Макмагон, Миллет и Огден приво-

198 Глава 8. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ...дят шокирующий, но не становящийся от этого менее типичным,пример подобного рода."Немногие административные учреждения проявили столь сильную решимостьрационализировать организационную структуру и рабочие процедуры, как Управлениепо трудоустройству (УТ). Ранее в УТ был создан отдел процедур, ответственныйза выпуск всех приказов и инструкций. Из этого отдела исходил поток административныхприказов, уведомлений, инструкций, форм и организационных схем.Для того чтобы собрать вместе все эти инструкции с последующими коррективами,сначала потребовалась одна вместительная папка, а затем — две. Не прошло иполутора лет, а сборник документов по служебным процедурам расширился до восемнадцатипапок, но даже в них не умещался весь объем материалов, которые быливыпущены отделом процедур.Ежедневно специальные курьеры из отдела процедур совершали обход примернодвадцати пяти зданий в Вашингтоне, в которых размещалась УТ, разнося самые последниедобавления или коррективы к Сборнику документов. Различные типы инструкцийимели свои ярлыки: административные приказы, административные инструкции,административные уведомления, организационные схемы, инструкции местнымотделениям, инструкции отделам в Вашингтоне, диаграммы, указы федеральной администрации,относящиеся к УТ, постановления Генерального контролера, постановленияминистра юстиции, административная информация, регулирующие документы,рабочие планы, справочники, служебные письма, письма местным отделениям УТ, меморандумывашингтонским отделам УТ.Материалы были столь детализированы, а рубрики столь многочисленны, что отделупроцедур пришлось нанять двух или трех человек на полную зарплату. Они обходиливсе отделы и проверяли находятся ли все материалы в нужных местах. В качествеориентира к Сборнику документов был подготовлен тематический указатель, а позднееиздан дайджест "Сборника документов". Летом 1936 г. была предпринята втораяпопытка издать вместо дайджеста тематический указатель. Директор одного из региональныхотделений признался, что пытался найти смысл в инструкциях, присылаемыхиз Вашингтона, но для этого не нашлось достаточно времени" .Иногда проблемы подобного рода могут быть частично решенывнимательным отношением к сообщениям из источника информациии к их распространению. Но меры по исправлению положения могутбыть приняты и адресатом. Одна из таких мер — поручить несколькимсотрудникам или подразделению "просеивать" всю входящуюинформацию и направлять ее соответствующим адресатам. В военномминистерстве такое "просеивание" является важной функцией отделагенерал-адъютанта. Во многих организациях вся входящая почта, комубы она ни была адресована, вскрывается соответствующей службой,прочитывается и направляется в подразделения.Чтобы уменьшить нагрузку на высших руководителей, информацияможет прежде просматриваться их помощниками, и из всего потока сообщенийотбираться те, которые требуют личного внимания руководителя.В некоторых случаях материалам может быть придана формадайджеста.' Arthur W. Macmahon, John D. Millet, Gladys Ogden. The Administration of FederalWork Relief. Chicago: Public Administration Service, 1941. P. 218.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 199"Просеивание" важно для руководителей крупных организацийеще и потому, что позволяет сократить количество посетителей.Помощник руководителя, находящийся в другом кабинете, однимможет отказать, просьбы других рассмотреть сам, а третьих направитьв соответствующее подразделение. Таким образом, остаютсялишь те, кому действительно важно встретиться с руководителем,или те, кто достаточно упорно настаивает на этом.МЕТОДЫ КОНТРОЛЯ И СОГЛАСОВАНИЯПроцесс обмена информацией включает организацию, организационнуюединицу или руководителя в конкретную политику илинаправление действий. Например, отдел кадров может направитьнескольким отделам инструкции по процедуре сокращения штатовлибо сотрудник отдела жалоб может составить письмо, в которомуведомляет об удовлетворении или отклонении жалобы на невыплатукомпенсации по безработице. Если необходимо довести собственнуюточку зрения по этим решениям прежде, чем о них будетсообщено, то коммуникационная система должна обеспечивать соответствующиепроцедуры для консультирования и согласования.Предложения по тому или иному решению могут быть рассмотреныдо его принятия по ряду причин: получить экспертную оценкуспециалистов; обеспечить соответствие законодательству и политикеисполнительной власти; обеспечить координацию с действиямидругих организаций; информировать участника процесса согласованияо сути предложения. Если кому-либо предоставляетсявозможность высказать свое мнение о предложении, то, каково быни было это мнение, возникнут самые разные вопросы по поводувыдвигаемых предложений. Следовательно, хотя цели каждого рассмотрениямогут быть разными, вполне вероятно, что все его участникибудут частично повторять друг друга.ПРАВИЛА ПОДПИСИОдним из методов контроля до принятия окончательного решенияявляется соблюдение правил, определяющих, кто может подписыватьсообщения различного характера перед тем, как они передаются.Например, Служба лесного хозяйства определяет несколькообщих классов корреспонденции и указывает, кто можетподписывать письма, относящиеся к соответствующему классу. Этиклассы сообщений таковы: общеминистерские, службы в целом и

200 Глава 8. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ...главных управлений, региональных управлений, местных отделений,лесных округов и лесничеств. Например, к корреспонденции главныхуправлений относятся: "сообщения региональным управляющим, директорамэкспериментальных станций, лаборатории лесных продуктовили другим местным отделениям; другим главным управлениямслужбы или другим учреждениям и лицам по вопросам, которые невыходят из компетенции управления, посылающего корреспонденцию,и которые не включены в общеминистерскую классификацию(1) или в классификацию службы в целом (2)".Общеминистерская корреспонденция должна быть подписанаминистром сельского хозяйства; корреспонденция службы — директоромСлужбы лесного хозяйства; корреспонденция главных управлений— начальниками соответствующих управлений и т.д. Выполнениеэтих правил возлагается на лицо, инициирующее сообщение,— в данном случае предполагается, что оно знает эти правилаи готово их выполнять .ПОДРАЗДЕЛЕНИЕ ЭКСПЕРТНОЙ ОЦЕНКИДругая процедура, обеспечивающая учет всех точек зрения состоитв согласовании внесенного предложения с авторитетнымиспециалистами до того, как оно будет передано руководителю наутверждение. Поскольку различные предложения нуждаются в согласованиис различными специалистами, сейчас в наиболее крупныхфедеральных учреждениях стала общепринятой практика созданияотдела согласования и контроля (часто называемого "подразделениемэкспертной оценки"), в который должны поступатьпредложения, нуждающиеся в таком согласовании. Отдел определяет,какое согласование требуется, прежде чем предложение будетпередано соответствующему руководителю для утверждения.ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ СОГЛАСОВАНИЯЧем больше людей участвует в согласовании предложения передего принятием, тем более вероятно, что по крайней мере один изучастников согласования выразит несогласие с теми или инымиэлементами содержания рассматриваемого предложения. Там, гдевводятся процедуры согласования, важным для быстроты и качествакоммуникации становится улаживание разногласий.' Колее полно этот пример описан в: Comstock Glaser. Administrative Procedure.Washington, D.C., American Council on Public Affairs, 1941. P. 124-127.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 201Один из методов состоит в том, чтобы позволить каждому участникупроцесса согласования вносить поправки в документ, покане будет выработана версия, с которой согласны все. На деле этотметод дает каждому участнику право свободного вето в отношениирассматриваемого предложения и может породить бесконечные отсрочки.Те, кто стремится достичь результата, могут пойти на компромиссбез внутренней убежденности и часто с невысказаннымиоговорками. Продолжительные переговоры приводят к выработкепустого документа, который удовлетворяет всех потому, что ничегоне означает и ничего не меняет. Компромисс в связи с закупкойоборудования между Службой снабжения и ВВС является типичнымпримером того, что создается в результате подобных переговоров.Последняя ступень процесса согласования — утверждениепредложения руководителем более высокого ранга, чем участникипроцесса согласования. Быстрота процесса согласования будетзависеть от того, насколько далеко могут продвинуться его участникив улаживании разногласий между собой перед тем, какпредложение будет передано руководителю на утверждение. Когдаважна быстрота принятия решения, она может быть обеспечена:(1) передачей предложения для одновременного анализа всемиучастниками процесса согласования, а не по очереди; (2) установлениемпредельных сроков внесения критических замечанийи изменений; (3) просьбой или требованием, чтобы участникипроцесса согласования передавали свои комментарии руководителю,а не пытались улаживать разногласия между собой.Именно в этом суть системы "сбора мнений", принятой в вооруженныхсилах, при которой каждый участник процесса согласованияимеет право высказать свое мнение о предлагаемом документеи передать это мнение начальнику, принимающемуокончательное решение, но не имеет права налагать вето напредложение, отсрочивать его или препятствовать тому, чтобыоно поступило на рабочий стол начальника в первоначальнойформе.Если процесс согласования оценивается лицами, инициирующимипроцесс коммуникации, как слишком обременительный, онимогут обойти его неформальным образом. Мы знакомы с многочисленнымипримерами, когда документы "проталкивались" в обходотделов согласования и принимались "нелегально", т.е. без должногосогласования, из-за полной невозможности удовлетворить иотстоять интересы всех подразделений, участвующих в процедуресогласования.

202 Глава 8. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ...АЛЬТЕРНАТИВЫ ОБЫЧНЫМ МЕТОДАМ СОГЛАСОВАНИЯПроцедуры согласования являются немаловажной составной частью"бюрократизма" правительства, иногда крайне необходимого иоправданного. Согласование порождает дилемму: либо документы будутприниматься и передаваться без адекватного анализа, либо неудержимоестремление участников процесса согласования переделыватьлюбой документ, попавший на их рабочий стол, будет приводитьк немалым затратам на персонал и нежелательным отсрочкам.Однако в некоторых случаях существуют пути, чтобы обойтиэту дилемму. Один из них — рассматривать только "образцы" решений,а не каждое конкретное решение. Другой путь — анализироватьрешения после их принятия, а не до него. Каждый из этихпутей применим, когда последствия отдельного ошибочного решенияне слишком серьезны и основной целью анализа становятсяпредотвращение новых ошибок, если таковые уже совершены.Как использование "образцов", так и замена предварительногоанализа последующим иллюстрируются подходом к анализу решений,связанных с кадрами, в Администрации по делам фермерскогокредита. Это учреждение предоставило своим региональным кадровымотделам широкую свободу действий в отношении должностнойи тарифной классификации. Чтобы проверить, как местные отделыкадров проводят общеучрежденческую политику, в них периодическинаправлялись группы ревизоров, которые анализировали произвольноотобранные образцы решений, принятые служащими наместах. Такой метод обеспечивает значительный уровень децентрализациив принятии решений местными офисами и в то же времяпозволяет центральному учреждению судить о том, как осуществляетсяобщеучрежденческая политика .ИСПОЛЬЗОВАНИЕ СОВЕЩАНИЙ И КОМИТЕТОВ В КОММУНИКАЦИИКогда решения требуют согласования нескольких точек зрения,то для эффективного обмена информацией часто оказывается необходимым,чтобы все участвующие в подготовке решения были со-1Описанная здесь процедура по сути идентична понятиям "контроль за качеством"и "проверка по образцам", которые внесли столь важный вклад в методикуконтроля производственных процессов. Возможности применения теории и методовстатистического контроля за качеством к деятельности правительственных учрежденийтолько начинают исследоваться. Можно предсказать с некоторой долей уверенности,что применение этих методов в деятельности правительства будет возрастать(см. William R.Divine, Harvey Sherman. A Technique for Controlling Quality//PublicAdministration Revieu. 8. P. 110-113 (Spring, 1948)).

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 203браны вместе для непосредственного обсуждения на совещании илисерии совещаний. Когда желательно формализовать процедуру совещанийи в серии совещаний участвует одна и та же группа людей,на определенный срок может быть создан комитет.Важное преимущество совещаний и комитетов перед согласованием"шаг за шагом" состоит в том, что все участники могут прямои одновременно общаться друг с другом. Этим создается максимальнаявозможность для свободного обмена информацией и идеями.Одним из наиболее известных примеров эффективного использованиякомитетов в работе федерального правительства стала выработказаконодательства и анализ плана Маршалла по оказаниюпомощи Европе. Государственный департамент, департаменты торговли,сельского хозяйства, внутренних дел, финансов и другие федеральныеминистерства откомандировали своих сотрудников дляработы в комитетах, которые детально изучали предложения, ранеенамеченные в Париже Комитетом по европейскому экономическомусотрудничеству. Среди предложений этого множества комитетовбыли проект Закона об экономическом сотрудничестве, анализсостояния дел в каждой из основных отраслей европейскойэкономики и предложения по бюджету нового учреждения. Работапо планированию сотрудничества оказалась столь эффективной,что, хотя позднее было внесено много изменений в деталях, Управлениеэкономического сотрудничества начало реальную работу попредоставлению помощи менее чем через 30 дней после того, какКонгресс принял соответствующий закон и был назначен директоруправления.Успех работы на основе создания комитетов в данном случаеопределялся рядом причин. Две из них проливают свет на те условия,при которых можно ожидать, что совещания и комитеты облегчатобщение. Во-первых, в годы войны в Вашингтоне сформироваласьбольшая группа высокопоставленных молодых администраторов,которые находились в частном неформальном общении другс другом и привыкли совместно обсуждать международные экономическиепроблемы. Следовательно, комитеты стали средствомформализации неформальной системы коммуникации, которая ужев значительной степени действовала.Во-вторых, проблемы, которые надо было решать при разработкепрограммы экономической помощи, совершенно не умещались вжесткие рамки одного департаментаа. Почти каждый аспект программыпредставлял значительный интерес по крайней мере дляшести-семи из них. В тех же случаях, когда проблема, обсуждаемаякомитетом, интересна лишь немногим участникам, то работа

204 Глава 8. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ...такого комитета оказывается гораздо менее успешной. Например,многие мэры городов не проявляют интереса к еженедельным рабочимвстречам с руководителями муниципальных учреждений ислужб, потому что нежелание руководителей муниципальных учрежденийговорить о своей деятельности столь велико, что проблемы,поднимаемые на этих встречах, интересны лишь для одногодвухучреждений. Лишь по таким всеохватывающим вопросам, какстроительство муниципальных домов, бюджет, кадры, возникаетубедительная причина для активного участия всех руководителеймуниципальных учреждений и служб. Большинство мэров, которыепытались проводить рабочие встречи периодически, затем полностьюотказались от этой практики или организовывали их толькопо основным проблемам, имеющим общий интерес.Помимо обеспечения свободного обмена мнениями и, следовательно,принятия более проработанных решений, совещания и комитетывыполняют другие важные коммуникативные функции. Вопервых,они способствуют глубокому пониманию выработанных решенийучастниками совещаний и комитетов. Более того, чувствасопричастности к процессу выработки решения и ответственностиза него сильно повышают мотивацию участников при выработкепоследующих решений. Не подлежит сомнению, что групповоеучастие в выработке решений обеспечивает согласие с новыми программамии организационными изменениями.Только на уровне федерального правительства существует несколькосотен комитетов межминистерского характера. Это свидетельствуето растущей взаимосвязи программ различных федеральныхминистерств, особенно при воздействии этих программ навнешнюю политику и национальную экономику. Вероятно, почтитакое же количество комитетов, связывающих друг с другом отдельныеучреждения и отделы, существует внутри каждого из основныхфедеральных министерств.Однако отсюда не следует, что комитеты являют собой картинуничем не нарушаемого великолепия, к подобному выводу прийтидовольно трудно, имея в виду множество жалоб со стороны федеральныхадминистраторов на обременительный характер работыкомитетов. Конечно, по сути дела это жалобы на сложность федеральнойадминистрации — сложность, которая есть скорее причина,чем следствие деятельности комитетов. Тем не менее комитетымогут оказаться крайне дорогостоящими и отнимающими многовремени, если они создаются без реальных оснований, если их работастрадает от некомпетентного председателя или неудовлетворительнойподготовки материалов и документов, если они продолжа-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 205ют существовать после выполнения своей задачи (такое нередкослучается). Часто комитеты используются для решения несвойственныхим задач. Например, комитет может рассмотреть документ,который был составлен предварительно, но почти никогда группаболее 2 человек не может выполнить работу по составлению документа.Точно так же комитеты часто увязают в дискуссиях попрактическим вопросам, которые могли бы быть гораздо лучше ибыстрее решены, минуя комитеты.Поскольку наши рассуждения относятся к комитетам как средствукоммуникации, то в них не затронуты комитеты (которые гораздочаще называются правлениями или комиссиями), создаваемыекак часть административной иерархии и несущие официальнуюответственность за руководство учреждением или другим административнымподразделением. Для примера можно назватьМорскую комиссию США, Федеральную комиссию по торговле,Комиссию штатов по спиртным напиткам, городские школьные советыи т.п. Такие правления и комиссии правильнее рассматриватькак коллективных руководителей, нежели средство межучрежденческойкоординации в рамках административной структуры."ПАМЯТЬ" ОРГАНИЗАЦИИХранить информацию так, чтобы она была доступной, когда вэтом возникает потребность, — сложная проблема для любой крупнойорганизации. При небольшом объеме работы может оказатьсядостаточным положиться на память отдельных служащих или наархивы. Но даже в офисе, где работают три-четыре человека, необходимоиспользование системных методов регистрации и хранениядокументов и бумаг, чтобы содержащаяся в них информация быладоступна всем членам организации.При создании любой системы регистрации и хранения надо формироватьее так, чтобы: 1) материал всегда был доступен; 2) материалрегистрировался, хранился и выдавался из архива с минимумомзатрат. Когда полиция задерживает подозреваемого, первыйвопрос, на который должны ответить данные из архива, звучитследующим образом: "Арестовывался ли этот человек ранее?" Ответна этот вопрос — задача картотеки предыдущих арестов и дактилоскопическойкартотеки. Поскольку слишком дорого сравниватьвновь сделанные отпечатки пальцев со всеми уже имеющимися вкартотеке, была разработана система их классификации. Сформировавкартотеку отпечатков в соответствии с принятой классифика-

206 Глава 8. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ...цией, можно сразу определить, имеются ли в картотеке отпечатки,идентичные вновь сделанным. Именно этой цели служит почти любаясистема классификации — четкому разделению отпечатков наклассы и выделению в каждый класс лишь нескольких образцов.Управлением социального обеспечения была решена труднаяпроблема регистрации и хранения всех данных по заработной платекаждого работающего, подпадающего под действие соответствующегозакона. Один из методов состоял в том, что каждому работающемуприсваивался номер, соответствующий его свидетельству о социальномстраховании, на который и заносились данные о зарплате.Недостатки такого метода состоят, во-первых, в том, что легко сделатьошибку при переписывании номера и при его внесении в соответствующуюархивную папку, а ошибка может обнаружиться лишьчерез несколько лет, если вообще обнаружится. Во-вторых, служащий,который ошибочно может быть зарегистрирован под двумя номерами,соответственно имел бы право на в два раза более высокие выплаты.По этим причинам номерная система регистрации была отвергнутав пользу алфавитно-именной. Но этот метод создал трудностииного порядка: имена могут быть произнесены неправильно илинесколькими способами, а также нередко люди могут иметь одинаковоеимя. Вторую проблему можно решить подклассификациейлиц с одинаковыми именами в соответствии с номерами свидетельство социальном страховании; первую — использованием фонетической,а не строго алфавитной системы формирования архивнойкартотеки по именам.Встречаются трудности и другого порядка, если заранее точнонеизвестно, когда и с какой целью архивная информация должнабыть использована. Агентства, занимающиеся наймом в государственныеучреждения, должны вести картотеки лиц, ищущих работу.Когда в агентство приходит информация об открывшейся вакансии,картотека должна помочь при отборе пригодных людей. Классификацияпо профессиям лишь частично удовлетворит это требование,но во многих случаях данные о лицах, ищущих работу, и описанияспециальностей и типов работы не поддаются четкой классификации,сколь бы изощренной она ни была. Следовательно, можетоказаться необходимым занести информацию о лицах, ищущих работу,на перфокарты, которые могут быть быстро автоматическирассортированы с целью поиска кандидатов с желательным сочетаниемспециальностей. В других случаях гибкость системы регистрациии хранения данных может быть увеличена перекрестным дублированиемданных и разработкой перекрестного указателя.Хороший пример решения сложной проблемы регистрации и

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 207хранения дает библиотека. Доступ к фондам библиотеки обеспечиваетсяхранением книг в соответствии с присвоенными им шифрамитак, что любая конкретная книга может быть быстро найдена;тематической классификацией, лежащей в основе шифровой классификациии позволяющей группировать книги по темам хотя быприблизительно; использованием карточек, где указаны тема, названиеи автор каждой книги вместе с шифром, позволяющим отыскатьее в хранилище.ИНФОРМАЦИОННЫЕ ПОДРАЗДЕЛЕНИЯПоследним, заслуживающим упоминания элементом в организациисистем коммуникации является информационное подразделение,главная цель создания которого — сбор информации из внутреннихи внешних источников. Станция наблюдения за погодоймогла бы стать примером внешнего информационного подразделенияв системе Метеорологического управления США; самолет-разведчик— таким же примером из военной области; бухгалтерия —примером внутреннего информационного подразделения.Конечно, задача собрать всю информацию, необходимую дляпринятия решений организацией, слишком обширна, чтобы ее могливыполнить только или в основном специализированные информационныеподразделения. Почти каждый член организации в некоторойстепени ответствен за сбор информации. Те члены организации,которые часто контактируют с законодательными органами,с общественными группами по интересам или с клиентами организации,могут оказаться особенно важными источниками необходимойинформации.Информационная функция высшего руководства состоит преимущественнов сборе и интерпретации сведений о реакции политическизначимых внешних групп на программы деятельностиорганизации. Например, мэр города постоянно контактирует с местнымибизнесменами, представителями населения, рабочих, с членамигородского совета. Министр сельского хозяйства и его заместителиконтактируют с Федерацией фермерских бюро и другимифермерскими организациями, с партийными лидерами в Конгрессе,с Президентом и с высшими руководителями других федеральныхминистерств.Информационная функция членов организации, часто контактирующихс клиентами, состоит в первую очередь в том, чтобы сообщатьнаверх информацию, связанную с воздействием программ

208 Глава 8. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ...на клиентов и их реакцией на эти программы. Местные офисы Администрациипо делам ветеранов ежедневно контактируют с тысячамиветеранов; окружные чиновники — с фермерами; местные отделенияУправления внешней и внутренней торговли — с бизнесменамии т.д.ВНЕШНИЕ ИНФОРМАЦИОННЫЕ ПОДРАЗДЕЛЕНИЯКогда в организации создаются специализированные внешниеинформационные подразделения, то это обычно делается не сцелью замены текущей информационной работы организации, адля обеспечения притока дополнительной информации или дляклассификации, анализа и распространения информации, котораяуже собирается.Например, когда Департаменту финансов понадобилась детальнаяинформация о существующих и перспективных привычках потребителейдля планирования выпуска облигаций и других налоговыхмероприятий во время войны, были проведены специальныеобследования с использованием интервью, разработанных аналитикамирыночной ситуации. Используя аналогичную методику, Управлениевоенной информации проводило обследования уровня моральногодуха гражданского населения.Информационная функция тесно связана с фиксированием информацииили ее "запоминанием", о котором говорилось выше.Например, в муниципальном полицейском департаменте центральныйпульт связи, на который поступает информация от граждан,полицейских патрульных групп, военных патрулей, других департаментовполиции и иных источников, обычно является частью отделарегистрации и хранения данных, где они классифицируются ираспределяются по соответствующим картотекам для дальнейшегоиспользования.ВНУТРЕННИЕ ИНФОРМАЦИОННЫЕ ПОДРАЗДЕЛЕНИЯВ предшествующей главе были перечислены и рассмотрены наиболееважные препятствия в коммуникации. Один из способов преодоленияэтих препятствий состоит в создании специализированныхинформационных подразделений, функция которых — сбор ипередача информации внутри самой организации. Такие подразделениямогут быть полезны, в частности, для преодоления языковыхтрудностей. Например, статистический отдел Управления социальногообеспечения устанавливает единые определения и классифи-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 209кационные группы для движения информации внутри управленияи, следовательно, помогает созданию общего для всех языка коммуникации.Вторая функция внутренних информационных подразделений —сбор информации, в которой нуждаются высшие руководители сцелью контроля. Мы видели, что руководители могут не получатьнеобходимой информации о том, как идут дела, потомучто их подчиненные либо не могут выбрать время, чтобы представитьподробный доклад, либо хотят скрыть определенную информациюот своего начальства, либо не сообщают необходимуюинформацию по другим причинам. В большинстве случаев центральныеподразделения, специализирующиеся на контроле, берутна себя и сбор информации, которая им необходима. Центральнаябухгалтерия — это и контрольное и информационноеподразделение в сфере бухгалтерского учета. Центральное управлениекадрами — и контрольное и информационное подразделение,собирающее данные о заработной плате, неявках на работу,текучести рабочей силы и другим вопросам, связанным сперсоналом.Определенного интереса заслуживает упоминание о том, чтомногие внешние информационные подразделения правительстватакже собирают информацию как дополнение к функции контроля.Чтобы проследить за выполнением законодательства по налогообложениюили за распоряжениями, связанными с бизнесом, организациидолжно быть дано право получать данные от лиц и групп,подпадающих под действие этих законов и распоряжений. Данные,получаемые таким образом, например статистика доходов, составляемаяНалоговым управлением США, полезны и для других административныхцелей.ЗАКЛЮЧЕНИЕВ данной главе мы рассмотрели некоторые формальные приемы,используемые для облегчения обмена информацией, а также длятого, чтобы удостовериться, что принимаемые в организации решенияоснованы на достоверных данных. В формальном организационномплане может быть уточнено, какие каналы следует использоватьдля обеспечения соответствующих коммуникативных потребностей.Формальные процедуры могут вводиться для анализапредложений перед тем, как они будут утверждены и сообщены,либо для анализа решений после их утверждения. Специализиро-

210 Глава 8. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ...ванные подразделения должны заниматься сбором информациивне и внутри организации и передавать ее тем, кто в ней нуждается.Проблема коммуникации находится в центре исследований, особеннов психологии и социологии. Уже стало многое известно о динамикесовещаний и о тех воздействиях, которые стимулируют илипрепятствуют обмену информацией. Проводятся многообещающиеэксперименты с использованием методики "контроля по образцам".В ближайшие несколько лет можно ожидать существенного прогрессав области коммуникации.В предыдущих главах мы сделали обзор основных элементовструктуры организации: социальные группы, разделение труда, системавласти и система коммуникации. Теперь мы должны связатьэти элементы воедино, чтобы понять механизм деятельности крупнойи сложной организации.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 211Глава 9КРУПНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ: ТЕНДЕНЦИЯК ЦЕНТРАЛИЗАЦИИКак мы видели в предыдущих главах, организации состоят из людей,принимающих решения и выполняющих действия, которые определеннымобразом связаны с целями или задачами организации. Мытакже поняли, что получение соответствующих предпосылок принятиярешения в нужное время — ключевая проблема для членов организации.Она решается различными средствами и наиболее распространенныесреди них следующие: использование иерархии власти; отбор людей,уже имеющих" подготовку или проявляющих желание приниматьрешения в соответствии с целями организации; обучение действующихчленов организации основам принятия решений, наиболее способствующихреализации целей организации; установление рабочих взаимоотношений,необходимых каналов или процедур коммуникации среди членоворганизации; обеспечение служащих специализированной информациейи консультациями, необходимыми для принятия наилучших решений,а также другие, более тонкие и не планируемые сознательно методы,например изменение системы неформальных взаимоотношений.Если в предыдущих главах мы рассматривали один какой-либофактор или элемент в организации, то в этой и двух последующихглавах мы соединим все эти факторы и элементы в единое целое итаким образом получим картину поведения людей в крупных организациях.Конечно, одного словесного описания явно недостаточно;необходимо пожить какое-то время в этой среде, прежде чем начнешьчувствовать "целое". Однако когда уже реально станешьчленом такой организации, словесное описание основных типов поведенияв сложных организациях поможет процессу обучения.ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ РЕШЕНИЯ КАК СОСТАВНЫЕ(ГРУППОВЫЕ) РЕШЕНИЯВыше уже излагались причины специализации. Когда несколькочеловек совместно работают ради одной цели, они должны выполнятьразные функции и обычно каждый становится профессионалом,или "экспертом", в каком-то одном конкретном деле. Таким

212 Глава 9. КРУПНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ...образом, любая организация, независимо от ее структуры, состоит изспециалистов, каждый из которых вносит свою долю в целое, но ниодин не "просчитывает" это целое. Большая часть организационныхрешений — групповые, или составные, решения, а не решения отдельногочеловека. Даже в небольшой организации, скажем из пяти илишести человек, большая часть решений предполагает участие несколькихчленов организации с их специальными знаниями или навыками.РОЛЬ СПЕЦИАЛИСТОВВ крупных организациях существует много специализированныхгрупп, и каждая из них вносит свой вклад в подготовку совместного решения.Это подразделения экономического анализа, статистические,юридические подразделения, подразделения по связям с общественностью,с отдельными организациями на местах, методические отделы,отделы кадров, проектные, связи, медицинские подразделения и бесконечноемножество других. Подразделение экономического анализа должноследить за тем, чтобы решения организации были экономическиобоснованными; юридический отдел — за тем, чтобы эти решения былизаконными; отдел кадров — за тем, чтобы не нарушались принятыеили предписанные нормы и т.д. Ни одно из этих подразделений не отвечаетза решение в целом. Каждое решение — это соединение специализированныхзнаний или точек зрения многих подразделений.Часто уже сами организационные цели указывают на то, какого родаспециализированные знания необходимы. Например, в Министерствесельского хозяйства понадобятся знания о сельском хозяйстве: болезняхрастений и животных, маркетинге в области сельского хозяйства. Вэтом министерстве среди множества подразделений будут отделы животноводства,растениеводства, энтомологии и карантина растений, а такжеуправление по вопросам производства и маркетинга. Точно так же вФедеральной комиссии по энергетике понадобятся специальные знанияо технологиях в области энергетики, методике расчета тарифов запользование электроэнергией и в области правд. Поэтому не удивительно,что в этой комиссии мы обнаружим отделы энергетики, бухгалтерскогоучета, финансов и тарифов, а также юридический отдел.Некоторые специализации, включая большинство упомянутыхвыше, основываются на традиционных теоретических знаниях ибесспорно принимаются всеми, другие же не в такой степени признанынаучными и солидными. К этой категории относятся большинствоспециальностей в управленческой работе, например управлениеперсоналом, финансовая проверка баланса, бухгалтерскоедело, закупки, связи с общественностью, с Конгрессом, проверка

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 213анкет и процедурные вопросы, обеспечение взаимодействия, проверкадокументации и т.д. Различия между такими специализациями— это различия по степени признания, а не по существу, онистираются по мере того, как новые знания приобретают респектабельность.Как мы увидим дальше в этой главе, эти различия важныв объяснении межгрупповых взаимоотношений в организациях.ВЗАИМОЗАВИСИМОСТЬ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙПоскольку решения организации — это групповые решения, то ивсе подразделения, даже самые малочисленные, взаимосвязаны с другимиподразделениями; ни одно из них не работает само по себе. Вомногих исследованиях по управлению делаются попытки выделить определенныетипы административных единиц, скажем, такие, как отделкадров, подразделение по закупкам, в качестве "вспомогательных" иотличать их от остальных, "оперативных", подразделений. Предполагается,что подобные подразделения — "вспомогательные" по отношениюк "оперативным" подразделениям, занимающимся "настоящим делом".Мы же стоим на точке зрения, согласно которой все подразделенияв организации можно считать "вспомогательными" — каждое помогаетостальным принимать организационные решения: отдел экономикипомогает юридическому отделу избежать экономических ошибок ворганизационных решениях; юридический отдел помогает отделу экономикиизбежать правовых ошибок; отдел информации помогает томуи другому избежать ошибок в отношениях с общественностью.Более того, каждое подразделение устанавливает критерии, которыедолжны признаваться остальными подразделениями. Если вообщеправомерно существование специализированного подразделения, тооно должно оказывать влияние на решения организации, и не простооднажды или случайно, но всегда, когда затрагиваются вопросы егокомпетенции. Медицинское подразделение следит за тем, чтобы в решенияхорганизации учитывались соответствующие медицинские рекомендации;точно так же и статистическое подразделение в отношениистатистических данных, а отдел кадров — кадровых перемещений.Каждое подразделение старается добиться, чтобы предложения,находящиеся в сфере его компетенции, присутствовали в организационныхрешениях. Таким образом, каждое подразделение, независимоот того, занимается ли оно бюджетной политикой или химией, занятоподготовкой и внедрением стандартов или приемлемых посылок дляпринятия решений в области своей специализации.Если термином "вспомогательный" пользоваться в обыденномсмысле, то мы должны сделать вывод, что нет специальных адми-

214 Глава 9. КРУПНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ...нистративных единиц, которые были бы более "вспомогательными",чем другие. Термин "вспомогательные" нужно либо отброситьвообще, либо употреблять его в каком-то более ограниченномсмысле. В следующем разделе этой главы мы определим отличительныечерты так называемых вспомогательных подразделений иувидим, какое отношение эти характеристики имеют к межгрупповымвзаимоотношениям в организации.РАЗДЕЛЕНИЕ ТРУДА В КРУПНЫХ (КОМПЛЕКСНЫХ) ОРГАНИЗАЦИЯХКак мы уже ранее видели, не существует какого-то одного наилучшегоспособа объединения в группы разного рода специалистовкрупной организации. Любой конкретный метод объединения имеетсвои преимущества и недостатки. Это положение мы проиллюстрировалина примере специального отделения экспортных лицензий,задачей которого во время войны было контролировать экспорт дефицитныхтоваров нашим союзникам и в нейтральные страны. Оновходило в состав Внешнеэкономического управления. Теперь рассмотримпроблемы этого ведомства, чтобы показать некоторые последствияразделения труда в комплексных организациях.Напомним, что этому ведомству требовались следующие специальныезнания: 1) о потребностях в товарах каждого географическогорайона и 2) о наличии каждого товара. В таком крупном учреждении,как Внешнеэкономическое управление, объем работы достаточно велик,чтобы каждый конкретный служащий или небольшая их группамогли специализироваться одновременно и по районам, и по товарам.Иначе говоря, каждая группа занималась определением объема конкретноготовара (или узкого ассортимента товаров), который нужнобыло отправить в конкретную страну (или несколько стран). В рамкахтакого разделения труда достаточно сужается круг навыков, требуемыхот каждого служащего или небольшого подразделения. Но остаетсяоткрытым вопрос, как объединить эти организационные единицыв секторы, отделения и отделы.Для того чтобы понять, какие управленческие проблемы породиластруктура Внешнеэкономического управления (идентичныепроблемы возникали и в других подобным же образом организованныхучреждениях), нужно ясно представлять себе конечныйрезультат процесса принятия решений в этом ведомстве.Учитывая только введение экспортных квот, этот результат можнопредставить в форме цифровой таблицы, где показано, какоеколичество каждого товара получит лицензию на экспорт в определеннуюстрану в данный период. Каждый столбец этой табли-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 215цы будет относиться к конкретной стране, а каждый рад — к конкретномутовару.Сначала проанализируем две возможные схемы организации этоговедомства: в первой схеме объединение решений осуществляется набазе географических районов; во второй — на базе товаров.Схема I. Основные рабочие подразделения должны быть объединеныв отделы по наиболее важным географическим районам. Каждыйотдел будет состоять из отделений, работающих с основнойгруппой товаров в порученном ему географическом районе. Такимобразом, в отделе Латинской Америки будут одновременно отделенияпродовольственного зерна, чугуна и стали, точно так же как вотделе Дальнего Востока. Отдел Латинской Америки будет отвечатьза экспортные квоты по своему району, и дальневосточныйотдел — по своему. Очевидная трудность этой схемы заключаетсяв том, что все квоты товаров по всем районам, взятые вместе,можно соотнести с общим имеющимся в наличии количеством товаровтолько на уровне ведомства — или же путем неформальнойкооперации специалистов, работающих с конкретными группамитоваров в различных подразделениях.Схема II. Основные рабочие подразделения должны быть объединеныв отделы, соответствующие главным группам товаров. Каждыйотдел будет состоять из отделений, соответствующих основным географическимрайонам. Таким образом в отделе продовольственногозерна будут отделение Латинской Америки и отделение Дальнего Востока.Отдел продовольственного зерна отвечает за распределениеэтого товара между районами точно так же, как и остальные товарныеотделы. Явная трудность этой схемы заключается в том, что общиепотребности какого-либо конкретного района могут быть соотнесеныс потребностями других районов только на уровне ведомстваили же путем неформальной кооперации сотрудников, специализирующихсяпо конкретным географическим районам.Признавая, что каждая из этих схем имеет свои трудности, ведомствостремилось найти альтернативу, которая позволила бы одновременновоспользоваться преимуществами общей разверстки потоварам и по районам. Эту реальную альтернативу обозначим СхемойIII (в значительно упрощенном виде).Схема III. Созданы два главных административных подразделения:зональный отдел и отдел поставок. Зональный отдел состоитиз отделений и каждое отделение занимается конкретной странойили группой стран, в которые поставляются товары. Отделения отделапоставок занимаются конкретными товарами или группамитоваров, подлежащих экспортному контролю.

216 Глава 9. КРУПНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ...Возвращаясь к нашей гипотетической таблице экспортных квот,мы видим, что испанское отделение отвечает за квоты всех товаров встолбце "Испания", в то время как отделение продовольственногозерна в отделе поставок отвечает за квоты всем районам в строке"продовольственное зерно". Такой порядок предполагает двойную ответственности:торговую квоту конкретной страны проверило сверхудонизу соответствующее зональное отделение, а конкретный товар погоризонтальной строке — соответствующее товарное отделение.Итак, можно сказать, что зональный отдел специализируется в"кивании головой вверх-вниз", а отдел поставок — в "покачиванииголовой слева направо".В этой ситуации легко увидеть зерно межгруппового конфликтав позициях двух отделов относительно размещения товаров постранам: зональные отделения солидаризировались с конкретнойстраной и представляли ее интересы; товарные отделения беспокоилисьоб ограниченности товаров и выступали за уменьшение товарныхквот. Между ними возникла острая борьба за власть в принятииокончательного решения. По причинам, которые в данномслучае не относятся к делу, в основном, но никак не полностью,верх одержал отдел поставок.Мы не собираемся утверждать, что схемы I или II были бы лучше,чем схема III. Возникшие трудности присущи программе этого ведомства,а не его организационной структуре. Дело в том, что квоты должнытщательно проверяться с позиций как потребностей региона, таки наличия товара, и эта необходимость двойной проверки в основноми создала сложности. Схема I могла бы осложнить товарную, схема II —зональную проверку. Схема III упростила обе проверки, но за счетвозникновения разногласий между отделами, которые надо было разрешатьна уровне ведомства. Тот факт, что ведомство действовало посхеме II, вероятно, указывает на условия крайнего дефицита, когдасохранить строгие товарные квоты было важнее, чем полностью удовлетворитьвсе потребности регионов.Решение одной и той же задачи силами различных специалистовподразделений становится основой межгрупповых контактов ивозникновения серьезных проблем в межгрупповых отношениях.На практике часто создаются параллельно действующие подразделенияс различной специализацией, такие, как зональный отдел иотдел поставок во Внешнеэкономическом управлении. Они становятсяпричиной возникновения по крайней мере двух проблем вотношениях между группами, которые обычно рассматриваютсякак не связанные друг с другом: проблемы отношений между"штабными" и "оперативными" подразделениями и проблемы отно-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 217шений между "штаб-квартирами" и "периферийными офисами".Более подробно они будут рассмотрены в следующих главах. Чтобыпонять природу этих проблем, мы должны сначали проанализироватьпонятие "самодостаточной организации".САМОДОСТАТОЧНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИСамодостаточная организация (т.е. не нуждающаяся в помощидругих учреждений) — это организация, имеющая внутри себя всенеобходимые для выполнения работы ресурсы. Правительственныеучреждения не зависят от других в средствах и подчиняются толькопредписываемым извне стандартам в области персонала, бюджета,бухгалтерского учета и обычно закупок.Хотя не существует абсолютно независимых организаций, но онимогут быть относительно независимыми, поскольку подчиняютсяопределенным стандартам, разработанным другими организациями,используют технических специалистов, знания которых необходимыдля принятия решений. Например, служба лесного хозяйства в Министерствесельского хозяйства иногда должна обращаться в управлениепо работе с персоналом и финансовое управление министерства, но восновном она имеет все необходимые знания и средства для управлениялесами США и сохранения их. Служба лесного хозяйства — относительнонезависимая организация.Уровень организации, на котором она достигает относительнойнезависимости, может быть уровнем министерства, отдела, отделенияили еще более низким уровнем. В городском правительстве относительносамостоятельными можно считать уровень департаментапожарной охраны и полицейского управления. Они обладаюттой независимостью от других организаций или подразделений,которая не предоставлена ни одной из их составных частей. Многиеотделы Министерства внутренних дел США, например отдел поделам индейского населения и отдел мелиорации, относительно самостоятельны.Хотя у этих отделов существуют многочисленныесвязи с другими отделами и управлениями министерства — в сфереюридического обеспечения, связей с общественностью, финансов,административных служб, работы с персоналом, — внутри себя онирасполагают большинством нужных для своей работы ресурсов.Министерство внутренних дел демонстрирует примеры сравнительнойсамостоятельности и на более низком, чем отдел, уровне.Например, в Геологической инспекции (уровень отдела) изыскательскаяработа распределена между четырьмя отделениями: геологическим(разведка полезных ископаемых), топографическим (под-

218 Глава 9. КРУПНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ...готовка стандартных топографических карт Соединенных Штатов иподмандатных территорий); водных ресурсов (инспекция и оценкаводных ресурсов) и охраны природных ресурсов (надзор за исполнениемфедеральных законов об охране полезных ископаемых иводных ресурсов на землях общегосударственного пользования). Вкаждом из них объединяются основные технические знания, необходимыедля создания их "продукта". Однако они не полностьюсамостоятельны. В определенной мере все они зависят от другихотделений или служб отдела (Геологической инспекции) в полученииконсультаций или инструкций, связанных с печатанием и распространениемтекстов докладов, иллюстрационного материала.Они связаны с отделом кадров, с бюджетом, с бухгалтерским обеспечениеми отчетностью, архивами и делопроизводством, библиотекой.Следовательно, отделения намного менее самостоятельны, чемотдел, в который они входят. Независимость организации — этовсегда проблема ее уровня.УНИТАРНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ: УРОВЕНЬ ИНТЕГРАЦИИСтепень независимости организационного подразделения являетсяобъективным фактом, состоящим в том, может ли подразделение приниматьи выполнять решения без контакта с другими подразделениями.Очень часто подразделения с высоким уровнем самостоятельностиобладают еще одной отличительной особенностью — у них есть организационнаяцель, значимая сама по себе, а не как средство достиженияболее общих целей. Организации, имеющие такую социальнозначимую цель, мы назовем унитарными организациями .Уровень организационной структуры, на котором обнаруживаютсяунитарные элементы, — это самый низкий уровень, на которомусилия специалистов или групп специалистов могут быть объединеныобщей социально значимой целью. Например, деятельностьвсех специалистов городского департамента пожарной охраны можнообъединить желательной для всех социальной целью — снизитьущерб от пожаров до минимума. С другой стороны, отделение профессиональнойподготовки в этом департаменте находится нижеуровня интеграции и не является унитарной организацией, потомучто его деятельность лишь средство достижения целей всего департамента.Однако если унитарные организации не являются само-1Нужно подчеркнуть, что унитарная организация весьма отличается от самодостаточнойорганизации. Унитарной организации не обязательно быть самодостаточной,и наоборот. Однако опыт показывает, что в большинстве случаев унитарная организацияоказывается и относительно самостоятельной.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 219стоятельными, уровень, на котором реально происходит интеграция,обычно будет выше того уровня, на котором обнаруживаютсясоциально значимые цели.Некоторые люди с хорошими способностями к абстрактномумышлению могут оценить деятельность как социально значимую,единственную цель деятельности Геологической инспекции — разведку,оценку и разработку минеральных и водных ресурсов. Длятаких людей — это унитарная организация, и уровень ее отделакак раз и может быть тем уровнем, на котором происходит интеграция.Однако для многих людей реальное значение в деятельностиинспекции имеет лишь разведка запасов нефти. Они считают,что такая разведка должна продолжаться, даже если будет прекращенався остальная деятельность Геологической инспекции. Они неоценивают разведку нефти в связи с какими-либо другими целямиправительственной деятельности, а только как социально значимуюзадачу саму по себе (результаты разведки нефти следовалобы, по их мнению, публиковать вне зависимости от какой бы то нибыло другой деятельности Геологической инспекции). С точки зрениятаких людей, геологическое отделение Геологической инспекции— это тот уровень правительственной деятельности, которыйимеет самостоятельное значение. С того момента, когда к нему будутприравнены и другие перечисленные выше отделения, можноутверждать, что в Геологической инспекции относительная интеграцияпроисходит на уровне отделения.По мнению других людей, с более широкими интересами и высокойспособностью к абстрактному мышлению, сама Геологическаяинспекция есть лишь часть более широкой правительственнойпрограммы по разработке и охране природных ресурсов. В настоящеевремя эта программа интегрирована на уровне Президента (иКонгресса), поскольку в ее реализации участвует несколько министерств.Интерес к этой более широкой цели может вылиться в созданиеМинистерства природных ресурсов, что будет представлятьсобой интеграцию уже на министерском уровне."Наша собственная точка зрения заключается в том, что сохранение, разработкаи использование наших государственных ресурсов — это единая неделимая задача.Ее можно разумно решить, только наделив руководящей функцией одно правительственноеучреждение, которое свяжет каждый компонент задачи — леса, водоемы,земли общегосударственного пользования, полезные ископаемые, животный мир,рыболовство, отдых, энергетику — со всеми остальными и будет развивать нашиприродные ресурсы во всей их совокупности. Поэтому мы рекомендуем создать Министерствоприродных ресурсов" .См. Hoover Commission. Report on the Department of the Interior. P. 5.

220 Глава 9. КРУПНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ...ФЕДЕРАЛЬНЫЕ И УНИТАРНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИИтак, является ли организация унитарной или нет, зависит отопределения ее цели. Если цель имеет осязаемое, конкретное, широкомасштабноесоциальное значение, (такое, как охрана природныхресурсов) ;• можно назвать организацию унитарной (как, скажем,Министерство природных ресурсов). Однако можно обнаружить,что такая цель слишком абстрактна, она не дает никакогокритерия для сопоставления задач разведки полезных ископаемыхи охраны лесов. Тогда общая абстрактная цель министерства перестаетслужить основой любого значимого объединения компонентовего деятельности, и каждый из них сам становится основой деятельностиунитарной организации, социально значимой сама по себе.Определение федеральной организации. Хорошей иллюстрациейтакой организации может служить Федеральное управлениеобеспечения (ФУО). Оно было создано в 1939 г. для объединения водном департаменте всей работы федерального правительства, направленнойна помощь неимущим. Время от времени из разных министерствему передавались и другие виды деятельности. В 1948 г.структура ФУО состояла из следующих основных элементов: отделапособий, апелляционной комиссии по пособиям, управления по качествупищевых продуктов и лекарств, управления образования, управленияпрофессиональной реабилитации, общественной службы здравоохранения,больницы Св. Елизаветы, управления социального обеспечения(с приданным ему бывшим детским отделом Министерстватруда), американского издательства литературы для слепых, Колумбийскогоинститута для глухих, Говардского университета.В случае с ФУО ясно, что общая цель — помощь неимущим —слишком расплывчата, чтобы обеспечить значимую интеграцию перечисленныхвыше составных, элементов. У каждого из основныхподразделений есть собственная социально определенная цель, котораяне зависит от целей других подразделений. Например, служащимуправления по качеству пищевых продуктов и лекарств нетнеобходимости интересоваться решениями управления социальногообеспечения; из этих управлений не исходит специализированнойинформации, которую можно было бы интегрировать на уровнеминистерства или ведомства в качестве основы для общего решенияФУО. Деятельность составных элементов ФУО не является средствомдостижения некой общей цели, если не считать того, что всяработа правительства есть средство достижения общей цели —улучшения жизни. Каждый вид деятельности ФУО является самостоятельнойсоциальной целью, а не средством. В ФУО относи-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 221тельной интеграции можно добиться на уровне, более низком, чемведомство, а в большинстве случаев — более низком, чем отдел(бюро).Крупные правительственные организации — министерства, аиногда управления или даже отделения, которые представляют собойсовокупность унитарных организаций без какой-либо общейцели, мы будем называть организациями федерального, или холдингового,типа. ФУО — это, несомненно федеральная организация,состоящая из таких унитарных организаций, как отдел пособийи общественная служба здравоохранения.Координация внутри федеральных организаций. Составныеэлементы унитарной организации (например, отделения отдела пособий)не могут быть самостоятельными, потому что деятельностьих направлена на общую, объединяющую всех цель. Унитарная организацияв целом может быть относительно самостоятельной, когдаей поручены все виды деятельности, необходимые для достиженияее социально значимой цели. Однако не практике унитарнаяорганизация может обладать лишь частью средств, нужных ей длядостижения своих целей. Фактически самым обычным следствиемобъединения унитарных организаций в одну, более крупную федеральнуюорганизацию является снижение самостоятельности унитарныхорганизаций. Почти всегда, когда создается учреждениехолдингового типа, многие виды деятельности централизуются наурове учреждения и, следовательно, оно должно гарантировать определеннуюинтеграцию этих централизованных видов деятельностис деятельностью составных элементов учреждения. Например,ФУО должно гарантировать определенную интеграцию на уровневедомства между всеми перечисленными выше составными унитарнымиэлементами своей структуры и всеми общеучрежденческимислужбами: управлением делами, канцелярией главного юрисконсульта,исследовательским отделом, отделом публикаций и отчетов,отделом по связям федерального правительства и штатов, отделоммежведомственных и международных связей.Хотя различие между унитарными и федеральными организациямипредставляет собой различие только "по уровню", его все женужно проводить, потому что проблема координации составныхэлементов различна в этих двух типах организаций. В унитарнойорганизации координация действий ее составных элементов можетосуществляться привязкой к цели организации: если каждое действиеслужит достижению этой цели, то они не могут вступать вконфликт друг с другом. Когда приходит время определять, комупойдут бюджетные ассигнования, то ограниченные ресурсы унитар-

222 Глава 9. КРУПНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ...ной организации можно рационально распределить между всемисоставляющими ее элементами: если их деятельность слабо способствуетдостижению цели, то они получат меньше средств, чем те,чья деятельность больше способствует достижению цели. Конечно,в реальной практике часто трудно определить, насколько способствуетцели та или иная деятельность, но все равно каждый составнойэлемент унитарной организации должен защищать себя, ссылаясьна свой вклад в достижение общей цели.В организации холдингового, или федерального, типа интеграцияна высшем уровне уже в гораздо меньшей степени связана сцелью, поскольку не существует какой-либо общей цели для составныхэлементов организации. Если управление по качеству пищевыхпродуктов и лекарств и управление образования конфликтуют в связис распределением средств бюджета ФУО, то у последнего неттакой цели, руководствуясь которой можно было бы рациональноотрегулировать этот конфликт. Здесь невозможно следовать принципу,согласно которому на деятельность, вносящую большийвклад в общую цель, выделяется больше средств, поскольку у ФУОнет единой, поддающейся измерению цели. Это — учреждениехолдингового типа — федеральная организация.Упомянутый выше гипотетический конфликт между управлениемпо качеству пищевых продуктов и лекарств и управлением образованияпочти наверняка мог бы быть отрегулирован политическим путемв пользу того, кто имеет наиболее сильную политическую поддержку.Мы делаем вывод, что координация между специализированнымиподразделениями в унитарной организации может быть обеспеченаболее рациональными средствами, чем координация в федеральнойорганизации.ТЕНДЕНЦИЯ К ЦЕНТРАЛИЗАЦИИВ предыдущем разделе мы упомянули, что ни одна организация,даже унитарного типа, не является полностью независмой. Вданном разделе мы рассмотрим одну из наиболее характерных тенденцийв управлении — тенденцию к снижению самостоятельностиорганизаций. Поскольку эта тенденция — результат возрастающейцентрализации, остановимся на этом вопросе, чтобы пояснить, какименно употребляется термин "централизация" в дальнейшем текстеэтого раздела .1Обзор и анализ тенденции к централизации см.: Waldo. The AdministrativeState. Chap.8.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 223ЗНАЧЕНИЕ ТЕРМИНА "ЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ"В широком смысле слова любая специализация деятельности представляетсобой ее централизацию. Представим себе время, когда малочисленноеподразделение организации осуществляло все функции,связанные с персоналом. Затем представим себе, что по той или инойпричине эти функции у подразделения были изъяты и переданы новымподразделениям по работе с персоналом, созданным в каждомсекторе. В первой ситуации конфликты по вопросам, связанным сперсоналом, разрешал бы начальник подразделения, предложив решение,взаимосвязанное с другими решениями подразделений. Вовторой ситуации (после создания новых подразделений по работе сперсоналом) конфликты по проблемам персонала должен урегулироватьначальник сектора; он будет обеспечивать интеграцию решенийсектора всякий раз, когда это необходимо (например, когда начальниккакого-либо подразделения не согласен с начальником отдела кадров поповоду чьего-либо продвижения по службе). В этом случае мы говорим,что работа с персоналом централизовала на уровне сектора.Если бы в отделениях нашей гипотетической организации были бысозданы сектора по работе с персоналом, то эти функции были быцентрализованы на уровне отделений. Аналогичным образом, еслиминистерство создало отдел по работе с персоналом, то эти функциицентрализованы на уровне министерства. С созданием в 1883 г. Комиссиипо гражданской службе США некоторые функции по работе сперсоналом в центральном аппарате правительства были централизованына уровне Президента. Аналогичным образом создание в 1933 г.отдела государственных закупок в Министерстве финансов повлеклоза собой централизацию на уровне Президента многих видов закупочнойдеятельности федеральных административных учреждений.Здесь мы будем рассматривать только один особый вид централизации— централизацию на уровне, более высоком, чем тот, накотором обнаруживаются унитарные организации. Нас интересуеттенденция, когда у унитарных организаций определенные виды деятельности,которые ей были бы необходимы для самостоятельности,отбираются и передаются отдельным подразделениям болеекрупной федеральной организации или руководителю исполнительнойвласти (Президенту). Примерами первой являются упомянутыевыше отделы ФУО: управление делами, канцелярия главногоюрисконсульта, исследовательский отдел, отдел публикаций и отчетов,отдел по связям федерального правительства и штатов и отделмежведомственных и международных связей. Подобные жеприсоединенные друг к другу подразделения с централизующими

224 Глава 9. КРУПНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ...функциями существуют и в других министерствах холдинговоготипа: (внутренних дел, торговли и т.д.).Виды деятельности, централизуемые на уровне главы исполнительнойвласти — Президента, губернатора или городского управляющего,включают финансы, предоставление административныхпомещений, проверку анкет; издательскую деятельность, работу сперсоналом, организационное планирование и исследовательскуюработу.Весьма яркой иллюстрацией сильной тенденции централизациина уровне Президента, существующей в правительстве страны,служит доклад Комиссии Гувера за 1949 г. Эта комиссия рекомендовалана президентском или федеральном уровне централизовать:а) медицинскую деятельность (создав новое объединенное медицинскоеуправление; б) анализ структуры организаций и методових работы (расширив полномочия отдела административного менеджментав Бюро бюджета); в) издательскую деятельность (предоставивБюро бюджета право надзора за всеми публикациями);г) статистическую деятельность (резко увеличив полномочия отделастатистических стандартов Бюро бюджета); д) использованиецелевых субсидий штатов и городов (создав отдельное ведомствопо связям федерального правительства и штатов); е) международнуюдеятельность, кроме дипломатической и консульской (создавновое управление международных связей); ж) бухгалтерский учет(учредив пост главного бухгалтера в Министестве финансов);з) надзор за программами общественных работ (создав приПрезиденте комиссию объективного анализа строительных и архитектурныхпроектов) 1 ; и) некоторые аспекты внутригосударственнойкредитной деятельности (создав при помощнике министра финансовнациональный валютно-кредитный совет) ; к) изучение заработнойплаты и потребительских цен (создав в Министерстветруда бюро по изучению "существующей заработной платы"); л) фундаментальныенаучные исследования (создав национальный фондкоординации научно-исследовательских программ правительства); м) решение спорных вопросов в отношениях между центроми периферией (назначив в правительстве ответственного за изучение,упрощение и координацию работы периферийных офисов министерств).234Hoover Commission. Report on the Department of the Interior. P. 5.Report on the Treasury Department. P. 20.Concluding Report. P. 72.Report on General Management of the Executive Branch. P. 42.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 225Для организационных подразделений более низкого уровнякаждый шаг к централизации означает, что у них отбирается ипередается в центральное подразделение возможность приниматьрешения. Унитарные организации становятся все менее самостоятельными,и их способность интегрировать все виды деятельностидля осуществления своих целей соответственно уменьшается.Предположим, что городской Департамент пожарной охраны зависитот центрального управления кадрами, от центрального закупочногоуправления (закупка техники, оборудования и т.д.). Тогдаинтеграция всех видов деятельности по защите города от пожаровуже осуществляется не только в Департаменте пожарной охраны,а централизована соответственно на уровне мэра или городскогоуправляющего.Следовательно, по мере развития централизации интеграцияпроисходит на том уровне, на котором централизуются различныевиды деятельности. Раньше городское правительство обычно состоялоиз относительно самостоятельных унитарных организаций,каждая из которых заботилась о своей социально значимой цели. Сростом централизации образуется новая федеральная структура, вкоторой все виды деятельности, направленные на достижение какой-либоконкретной совокупности целей, распределяются междуодной из прежних унитарных организаций и новыми подразделениямис централизующими функциями. Следовательно, интеграциявсех этих видов деятельности происходит теперь на уровне главыисполнительной власти.Вероятно, если бы были выполнены все рекомендации КомиссииГувера, то задача Президента оказалась бы невыполнимой 1 . Во всякомслучае, интеграция осуществлялась бы по холдинговому типу.ПРИЧИНЫ ЦЕНТРАЛИЗАЦИИВ том, что касается сил, стоящих за тенденцией к централизации,наши знания крайне ограничены. Очевидно, что централиза-В действительности новые централизованные подразделения практически получилибы право вето в отношении других правительственных учреждений. Конфликтмежду этими учреждениями и централизованными подразделениями в конкретнойситуации (или в силу сложившейся практики) не передавался бы Президентудля разрешения. Например, вето Бюро бюджета на издательский план в большинствеслучаев было бы окончательным. Однако произойдет ли такое и будут ликонфликты с централизованными ведомствами доводиться до сведения Президента,в значительной степени будет зависеть от политической ситуации, особенно от отношенийруководителей ведомств с Президентом и комитетами Конгресса. Тип достигнутойинтефации будет в большой степени определяться способностями руководителейведомств добиваться расположения к ним Президента.

226 Глава 9. КРУПНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ...цию сделало возможным улучшение коммуникаций. Когда правительственныечиновники в любое время могут говорить по телефонусо своими представителями по всему миру, то нет необходимостипредоставлять им право принятия решений. Однакопочему некоторые виды деятельности "подталкиваются" на все болееи более высокие уровни управления, часто остается неясным.Изложим некоторые умозрительные гипотезы о природе сил, стоящихза централизацией.Влияние государственных расходов. Этот фактор достаточноочевиден. Совокупные правительственные расходы постоянно растути составляют уже значительный процент национального дохода,поэтому решения о распределении ресурсов страны поднимаютсяна более высокий уровень. С ростом правительственных расходоввозникла необходимость централизованного рассмотрения проектаассигнований. Эта тенденция особенно усилилась, когда правительствовзялось адаптировать свою политику расходов, исходя из цикловделовой активности.Всеобщая вера в действенность закона. Вполне возможно, чтоцентрализации способствует и этот фактор. Если надо, чтобы вседолжностные лица придерживались определенных стандартов дляпринятия решений в какой-то области, то будет предложено принятьзаконы, предписывающие эти стандарты, или создать соответствующееучреждение. Так, широкое одобрение "более этическихстандартов" в работе с персоналом вылилось в создание Комиссиипо гражданской службе США с целью разработки и внедрениястандартов работы с персоналом среди федеральной бюрократии.Особое внимание к определенным видам деятельности. Всеобщаявера в эффективность предписанного должностного поведениясама по себе не объясняет, почему для централизации отбираютсяименно те, а не иные виды деятельности, именно определенные областииз всего совокупного поведения административных организаций. Когда многие знают о существовании какого-то конкретноговида административной деятельности, то почти наверняка она станетобъектом централизации. За ростом интереса к какому-либовиду деятельности или какой-либо программе часто, а может бытьи постоянно, следует придание этой программе более высокого административногостатуса, скажем, ее выполнение переходит от отделенияк отделу. Возникает вопрос, почему определенные видыдеятельности привлекают внимание?1Здесь мы говорим о централизации уже имеющихся видов деятельности, а не опоявлении новых правительственных программ.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 227Даже если какая-либо деятельность сама по себе не рассматриваетсякак важная социальная задача, а лишь как средстводостижения важной цели, она все равно может привлекатьнемалое внимание. Причина в том, что средства достиженияцелей никогда не бывают нейтральными. Они всегда порождаютпоследствия, дополняющие цели, которых хотели добиться,и люди оценивают эти последствия как хорошие или плохие.Таким образом, средства достижения административных целей— технологии и методы управления — в любой моментмогут стать объектом нападок со стороны общественности.Например, выполняя требования военного времени, все административныеучреждения использовали анкеты. Заполнениеразличных анкет стало столь тяжелым бременем для мелкихпредпринимателей, что сенатский Комитет по малому бизнесувнес законопроект и добился принятия федерального законаоб отчетности. По этому закону Бюро бюджета сталоцентрализованно решать вопрос о необходимости распространениятой или иной анкеты среди населения: ни от кого нельзябыло потребовать заполнить какой бы то ни было бланк, еслион не утвержден Бюро бюджета. Таким образом, конкретноеадминистративное средство — заполнение анкет — вызвалосопротивление со стороны мелких предпринимателей и вконечном счете было "централизовано", а его использованиестало регулироваться централизованно утвержденными стандартами.Систематизированное изучение административного управленияпомогло предать гласности некоторые виды административнойдеятельности. Исследователи сосредоточились на тех ее видах,которые не были объектом существующих научных и практическихспециализаций: отношения между центром и периферией,целевые субсидии штатам и городам, работа с персоналом,финансовое планирование, бухгалтерия, отчетность, закупки,связь с общественностью, с Конгрессом.Резкий рост расходов на ту или иную деятельность тоже можетпривлечь к ней внимание влиятельных кругов, скажем членовКонгресса или уполномоченных по реорганизации, и за этим нередкоследует ее централизация. Кажется вполне вероятным, что' Фактически этот процесс начался раньше: созданием но распоряжению Президентамежминистерского комитета статистических стандартов, позднее переданногов Бюро бюджета. В определенный период тоже началось актинное давление, и комитетстатистических стандартов способствовал "воспитанию" Конгресса, осознавшегонеобходимость закона об отчетности.

228 Глава 9. КРУПНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ...значительный рост расходов на государственное медицинское обслуживаниеотчасти был причиной того, что Комиссия Гувера рекомендоваласоздать объединенное медицинское управление. В разделе отчета"Медицинская деятельность" комиссия указывала: "Более 40правительственных учреждений предоставляют федеральные медицинскиеуслуги. В этом финансовом году (1948 г.) они планируютизрасходовать почти 2 млрд долл., т.е. почти в 10 раз больше, чемв 1940 г."Борьба за власть подразделений с централизующими функциями.Когда из всей совокупности видов деятельности независимойунитарной организационной единицы централизуются какие-токонкретные ее виды деятельности или области принятия решений,то создаваемые в результате этого новые подразделения с руководящимифункциями часто хотят получить еще больше власти иеще более широкую юрисдикцию. Они нередко настаивают натом, чтобы им передавались все новые и новые области принятиярешений.Этот процесс иллюстрирует история ФУО. Оно было созданосогласно первому реорганизационному плану Президента в 1939 г.как учреждение холдингового типа, объединившее несколькоправительственных учреждений, включая управление образования,комиссию социального обеспечения и государственнуюслужбу здравоохранения. За некоторый период времени были созданыподразделения с функциями принятия централизованныхрешений или их проверки в таких областях, как организация иметодика, персонал, финансы, поставки, юридическое обеспечение,информирование общественности, некоторые аспекты отношенийфедерального правительства и штатов, межведомственныеи международные связи. Ясно, что к настоящему времени ведомства,ставшие первоначальными составными элементами ФУО,могут принимать лишь очень малое количество решений, есливообще могут это делать, без участия одного или нескольких организационныхподразделений ФУО, обладающих централизующимифункциями.Стремление к единообразию. Это одно из серьезных основанийдля централизации. Сотрудники подразделений с руководящимифункциями стремятся к единообразию деятельности. Дляэтого может быть предложено, (1) чтобы все виды деятельностибыли централизованы в новом организационном подразделениина самом высоком уровне либо (2) чтобы новым подразделениемс руководящими функциями (например, отделом статистическихстандартов в Бюро бюджета) были введены единообразные стан-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 229дарты. Стремление к единообразию может возникнуть изсоображений организационной стройности или оно можетдать подразделению с централизующими функциями возможнуюзамену реальной цели. В любом случае стремление кединообразию — это мощная сила, способствующая повышениюуровня административной интеграции. Конечно, единообразиеиногда может служить целям управления, равно как организационнойстройности или целям власти. Например, желаниелюдей за одинаковую работу получать одинаковую зарплатуможет быть достаточным основанием для единообразнойдолжностной классификации и единообразных тарифов заработнойплаты. Однако можно указать на многие случаиединообразия, которые не могут быть объяснены подобнымобразом.Имитация. Вполне вероятно, что в каких-то случаях централизациясвязана с неосознаваемой мимикрией. Когда какаятодеятельность выбирается для централизации на определенномуровне, то нередко за этим следует предложение либопровести централизацию этой деятельности всем учреждениям,либо осуществить централизацию на более высоком уровне.Хотя это трудно доказать, но возможно, что централизациянекоторых аспектов отношений федерального правительствасо штатами в соответствующем отделе ФУО в какой-то мереимеет нечто общее с рекомендацией Комиссии Гувера создатьфедеральное агентство по связям правительства со штатами. Вобласти нормирования существование "секторов планирования"и "контрольно-аудиторских секторов" в местных отделенияхнормирования привело к созданию "отделений планирования"на уровне ведомства (бюро) и к постоянной агитацииза создание ведомственного отделения контроля и аудита состороны некоторых сотрудников подразделений с руководящимифункциями .Подытожим наши размышления относительно факторов, стоящихза процессом централизации. Во-первых, совершенствованиекоммуникаций сделало возможной гораздо более высокуюстепень централизации. Во-вторых, централизация может бытьвызвана: 1) желанием подчеркнуть значение какой-то конкретнойдеятельности; 2) верой в эффективность нормированного поведения;3) стремлением к единообразию; 4) желанием большейвласти со стороны подразделений с руководящими функциями;1См. Thompson. The Regulatory Process in OPA Rationing. Chap. 10.

230 Глава 9. КРУПНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ...5) тем, что применяемые в управлении средства достижения целиникогда не бывают нейтральными. В-третьих, выделение конкретныхвидов деятельности из всех возможных может являться результатом:1) резкого роста затрачиваемых на нее финансовыхсредств; 2) рекламы, созданной исследователями управления, или3) влияния, которое этот вид деятельности оказывает на интересыи ценности больших групп населения.В следующей главе мы увидим, какие выводы могут быть сделаныиз этого анализа применительно к проблемам, возникающим вкрупных организациях.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 231Глава 10КРУПНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ:МЕЖГРУППОВЫЕ ОТНОШЕНИЯАнализ крупных организаций показывает, что независимо отспецифических мнений эти организации испытывают те же трудностив межгрупповых отношениях, что и унитарные организации.Во многом проблемы взаимоотношений между главным (центральным)управлением по работе с персоналом и линейным подразделениемте же самые, что и проблемы отношений между региональнымотделом и отделом поставок, скажем, в Управлении внешнейторговли. В обоих случаях возникает необходимость сотрудничествамежду этими подразделениями для того, чтобы можно былопринять обоснованное решение.Различие в отношениях между центральными организациями иих линейными подразделениями и в отношениях между составнымиэлементами унитарных организаций заключается в том, что вунитарной организации эти взаимоотношения смягчаются общностьюзадачи и идентификацией с ней персонала.В данном разделе мы опишем типичные отношения, которыесуществуют между подразделениями организации, в том числе иоба названных выше типа отношений. Рассуждение будет общим,за исключением тех случаев, когда оно относится именно квзаимоотношениям центральных организаций и линейных подразделений.КОНФЛИКТ И СОТРУДНИЧЕСТВОВ наших рассуждениях о межгрупповых отношениях мы уделимбольше внимания причинам конфликтов в межгрупповых отношениях,чем условиям согласия в них.Мы не хотим тем самым сказать, что конфликт — это правило,а согласие — исключение. Несомненно, между некоторымиадминистративными группами существует большое согласие, амежду всеми группами — некоторое согласие. Когда внешняяопасность угрожает всей организации, особенно хорошо видно,как все группы в ней сплачиваются для отражения угрозы (осо-

232 Глава JO. КРУПНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ...бенно в военное время, когда конфликты внутри страны стихают).Конечно, согласие и конфликт — это две стороны одной медали.Понять условия военного времени — значит понять условия мирноговремени. Если мы знаем обстоятельства, при которых возможновозникновение конфликта, то мы знаем также и как достичь согласия.Мы сосредоточиваем внимание на конфликтных ситуацияхпрежде всего потому, что их легче наблюдать и документальноподтверждать, чем ситуации, когда царит мир.ПРИЧИНЫ КОНФЛИКТА: СТРЕМЛЕНИЕ ПОДЧИНЯТЬПод "стремлением подчинять" подразумеваются попытки организацийрасширить сферу своих полномочий. Обычно это приводит к увеличениюразмеров организаций — растет количество должностей и,следовательно, повышаются шансы продвижения по службе. Членыподразделений организации обычно отождествляют себя со своим подразделениеми его деятельностью. Они рассуждают с позиций максимальногодостижения целей своего подразделения и не думают о том,какие еще цели можно было бы достичь, если бы они экономили дефицитныересурсы организации. Поэтому, когда составляется смета, каждоеподразделение старается добиться максимально возможных средств.В унитарных организациях заинтересованность в достижении целиособенно сильна. Подразделение обычно старается получить полныйнабор средств для достижения своей цели, включая дополнительныефонды и власть. И соответственно эти подразделения очень чувствительнык уменьшению фондов или власти. Они противятся любойцентрализации их деятельности и ревниво следят за работой центральныхорганизаций. Их часто возмущает собственная зависимостьот подразделений с руководящими функциями: они же несут ответственностьза социально важную деятельность, а не сотрудники головныхподразделений, и поэтому смотрят на них несколько свысока.Со своей стороны подразделения с руководящими функциямитоже стараются увеличить власть и престиж, и происходит этонеизбежно за счет линейных подразделений. Персонал головныхорганизаций считает, что его влияние на деятельность оперативныхподразделений придает социальный смысл их собственнойработе. В результате подразделения с руководящими функциямииногда обладают такими рычагами управления, которые не все ворганизации считают необходимыми. Это вызывает возмущениелинейных подразделений и служит дальнейшему углублениюпротиворечий.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 233Стремление подчинять вовсе не является особенностью отношениймежду рассмотренными выше типами организаций.Борьба за власть идет и между составными элементами унитарныхорганизаций, и между унитарными организациями, если их"дороги пересекаются". В предыдущей главе приводился примертакой "стычки" между частями унитарной организации, зональнымотделом и отделом поставок в Управлении внешней торговли.Иногда случается, что две унитарные организации занимаютсяпримерно одним и тем же вопросом или что достижение целейодной унитарной организации влияет на достижение целей другойунитарной организации. Нередко Конгресс ставит перед нимив чем-то несовместимые цели, что является лишь отражениемпротиворечивых групповых ценностей в обществе. Одной из такихконфликтных ситуаций в административном аппарате являетсяконфликт между инженерными войсками США и отделоммелиорации Министерства внутренних дел. Уже не раз в прошломобе организации заявляли права на передачу под их юрисдикциюработ по улучшению условий судоходства на реках страны.Когда в Конгресс была внесена обширная программа работ вбассейне реки Миссури, между этими ведомствами развернулосьнастоящее сражение, отмеченное атаками, контратаками, перемириямии переговорами. Каждое из ведомств добивалось для себяисключительной или по крайней мере преимущественной ролив предложенной программе.ПРИЧИНА КОНФЛИКТА: РАЗЛИЧИЕ ИСХОДНЫХ ПОЗИЦИЙДве взаимодействующие группы могут вступать в конфликтпросто потому, что они находятся на разных исходных позициях.Такие конфликты могут возникать из-за разных жизненных ценностейили трудностей в общении, возникающих из-за разницыв образовании и, следовательно, во взглядах и лексике. В рамкаходной унитарной организации, скажем у экономического сектора,есть трудности в общении с юридическим отделом, потомучто они плохо понимают друг друга: экономистов обучали чистойнауке, а в подготовке юристов упор делался на мораль итрадиции. Точно так же у сотрудников оперативного подразделениябудут затруднения в общении со специалистами отдела кадров,занимающимися штатным расписанием, или с финансистами-аналитиками.Кроме того, в одной группе возможно преобладание консерва-

234 Глава 10. КРУПНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ...тивных взглядов, а в другой — либеральных. Так, если упомянутыйнами юридический отдел был бы консервативным посвоим взглядам, а экономический — либеральным, то конфликтымежду ними были бы неизбежными и почти навернякаострыми.Разница во взглядах — важный элемент в уже упомянутом конфликтемежду отделом мелиорации и военными инженерами. ПоручениеКонгресса и учрежденческая философия ориентируют отделмелиорации на решение широких социальных и природоохранныхзадач. Инженерные войска — это гораздо более конъюнктурнаяорганизация, которая создала себе прочное положение работойпо улучшению условий речного судоходства, реконструкции портов,за что имела изрядную долю "казенного пирога", т.е. средств изфедерального бюджета. Хотя в своем конфликте с инженерными войскамиотдел мелиорации обычно пользовался поддержкой федеральнойадминистрации, у военных инженеров была почти неуязвимаяпозиция благодаря непосредственным связям с членами Конгресса 1 .ПРИЧИНЫ КОНФЛИКТА: РАЗЛИЧИЕ В ГРУППОВОЙИДЕНТИФИКАЦИИПомимо различий в исходных позициях межгрупповой конфликтможет возникнуть просто в силу различия групповой идентификации.Каждая группа склонна считать свои функции более важными дляорганизации, чем функции других групп, т.е. члены подразделенийорганизации склонны идентифициовать себя со своим подразделением.Конфликты, вызванные различием идентификации, часто наблюдаютсяв учреждениях социального обеспечения. Работники, имеющиенепосредственные контакты с подопечными, обычно ориентированына их нужды, в то время как бухгалтерские и аудиторские работникиориентированы на налогоплательщиков.Головные подразделения работают одновременно с несколькимилинейными, и маловероятно, что они станут идентифицировать себя спрограммой какого-либо из этих подразделений. Напротив, онискорее будут защищать меры, которые с точки зрения персоналаоперативных подразделений нанесут вред их программам. Работникиоперативных подразделений считают, что сотрудники аппаратаделают упор на административные средства, а не на цели. Напри-1Эту ситуацию хорошо иллюстрируют неопубликованные записи, подготовленныедля Комитета по делам государственной администрации, который проверялдело, связанное с проектом "Кингс-ривер". Комиссия Гувера рекомендовала передатьгражданские должности из военно-инженерных частей в Министерство внутреннихдел.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 235мер, они действуют так, будто организация создана для работы сперсоналом, а не наоборот — управление по работе с персоналомсоздано для того, чтобы содействовать целям организации. Работникиподразделений с руководящими функциями, не отождествляющиесебя с какой-либо конкретной программой, руководствуютсятакими понятиями, как "эффективная администрация", "результативность","наука работы с персоналом". Они обвиняют работниковоперативных подразделений в ограниченности, замкнутости,упрямстве и собственническом отношении к программам своих подразделений.Такое различие позиций неизбежно ведет ко множествуконфликтов и взаимной подозрительности в отношениях междудвумя типами подразделений.ПОЛОЖЕНИЕ РАЗНОУРОВНЕВЫХ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙОДИНАКОВОГО ПРОФИЛЯ ДВОЙНОЙ СУБОРДИНАЦИИОсобенно сложно положение организаций двойной субординации,находящихся между "тянущими" сверху головнымиподразделениями и подталкивающими снизу оперативными.Во-первых, подразделения двойной субординации сталкиваютсяс соперничающими требованиями в отношении идентификациии лояльности. С одной стороны, эти подразделения обеспечиваютспециализацию, необходимую для достижения целейунитарной организации точно так же, как и остальные ее подразделения.С другой стороны, они заняты тем же видом работы,что и подразделения того же профиля, но с централизующимируководящими функциями. Профессиональные соображенияслужащих оперативных подразделений привязывают ихк головным подразделениям. Например, свои надежды на продвижениепо службе работники отдела кадров унитарной организацииобычно возлагают на управление по работе с персоналомв министерстве. Таким образом, есть факторы, которыеспособствуют отождествлению служащих подразделений двойногоподчинения с той унитарной организацией, в которуюони входят, но есть и факторы, которые могут способствоватьих идентификации с головными подразделениями.Поэтому сотрудники подразделений таких организаций частоделят свою лояльность, вызывая недоверие к себе остальных членовунитарной организации.Например, члены этой организации надеются, что их главныйэкономист добьется для организации того, что ей нужно, невзирая на

236 Глава 10. КРУПНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ...центральное бюджетное управление; что начальник отдела кадровдобьется желательных штатов, несмотря на возражения отдела кадровцентрального управления. Главный экономист унитарной организациистоит перед дилеммой: отстаивать бюджет своей организациии столкнутья с недовольством бюджетных служб более высокихуровней или постараться смягчить бюджетные претензии своейорганизации, но столкнуться с недовольством своих прямых начальниковв ней. В таком же положении окажется и начальник отделакадров.Эта борьба за лояльность персонала подразделений двойногоподчинения часто сосредоточивается на вопросе: "кому с кем разрешенообщаться?" Например, отдел кадров министерства будетнастаивать на прямом сотрудничестве с аналогичными отделамиунитарных организаций (учреждений). С другой стороны, руководителиэтих учреждений могут быть заинтересованы в том, чтобывсе контакты проходили через них или по крайней мере с их разрешенияили по их поручению.Борьба за контроль над каналами общения еще более усложняется,когда над унитарной организацией есть несколько уровнейподразделений с руководящими функциями. Эти осложнения хорошоиллюстрируются опытом работы отделений нормирования Управленияпо регулированию цен (УРЦ). Эти отделения были унитарнымиорганизациями в составе УРЦ, а учреждения, находившиесявыше уровня отделения, рассматривались ими как организацииболее высокого уровня.Против прямых контактов между местными отделениями нормированияи издательским отделом УРЦ возражал отдел издательскойкоординации Департамента нормирования, требуя предоставитьему исключительное право на контакты с издательскимотделом УРЦ. Еще одно подразделение с руководящимифункциями, занимавшееся нормированием, — отдел административныхслужб тоже боролся за исключительное право контактовс отделами УРЦ (по бюджету, кадрам и административным вопросам)— организациями на уровне ведомства). Участвующий внормировании статистический отдел (прежде бывший отделением,а еще раньше сектором) настаивал на том, чтобы только унего было право контактов с Управлением статистических стандартовУРЦ, а это управление в свою очередь требовало "исключительногоправа на контакты с отделом статистических стандартовв Бюро бюджета.Результатом этих требований стало то, что процесс нормированияосуществлялся все менее и менее опытными людьми, и персо-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 237налу местных отделений нормирования пришлось консультироватьсотрудников нескольких контролирующих уровней. Тот сотрудникотделения, которому было поручено вести согласование,знал все, что касается согласуемого документа (он участвовал вего составлении). Сотрудник, ведущий проверку на первой стадии,объяснял вопрос сотруднику более высокого уровня, и такдалее. На каждой стадии объяснение становилось все менееквалифицированным, все более искаженным. Нередко последняястадия согласования вновь порождала вопросы, которые"спускались" вниз по тем же каналам к специалисту из местногоотделения и тем же путем назад шли ответы — на всеэто затрачивалось немыслимое количество времени. Иногдаспециалист из местного отделения получал разрешение идтипрямо к"лицу, обладавшему исключительным правом контакта"и объяснять документ ему персонально. Иногда из болеевысоких инстанций, участвующих в согласовании, прямо звонилиспециалисту из местного отделения, чтобы получить ответ.Такая практика не одобрялась промежуточными звеньями,равно как и прямой телефонный разговор специалиста из местногоотделения с работником более высокого уровня в цепочкесогласования, если только заранее не было получено разрешениеот этих промежуточных звеньев.На практике же невозможно было помешать прямым контактамв обход промежуточных звеньев. Ни на должностных лицверхних уровней, участвующих в согласовании, ни на сотрудниковместных отделений нормирования не оказала воздействияборьба за исключительное право контакта — официальная процедураигнорировалась. Незадолго до окончания осуществленияпрограммы нормирования статистический отдел и Управлениестатистических стандартов УРЦ были упразднены 1 .НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ПРОВЕРКИ, ВЕДУЩЕЙСЯПОДРАЗДЕЛЕНИЯМИ С ЦЕНТРАЛИЗУЮЩИМИФУНКЦИЯМИМы уже видели, что конфликты существуют между всеми подразделениямив организации, но в отношениях между головнымиорганизациями и оперативными подразделениями есть еще и своиособенности, часто приводящие к конфликту.Этот пример (с некоторыми сокращениями) взят из: Thompson. The RegulatoryProcess in the GPA Rationing. Chap. 10.

238 Глава 10. КРУПНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ...НЕПОЛНОЕ ПРИЗНАНИЕ СПЕЦИАЛИЗАЦИИ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙС ЦЕНТРАЛИЗУЮЩИМИ ФУНКЦИЯМИСпециализацию, существующую в подразделениях с руководящимифункциями, часто не признают полностью научной, основаннойна устоявшихся отраслях знания. Скажем, управлениеперсоналом или финансовое планирование — это менее устоявшиесянауки, чем инженерное дело или медицина. Вследствиеэтого характер работы и особенно контроль, входящий в функцииэтих подразделений, не воспринимаются большинством людейвсерьез.Руководителя оперативного подразделения часто трудно убедитьв том, что у специалиста по управлению персоналом действительноесть такие знания, какими не обладает руководитель оперативногоподразделения: лучше разрабатывать формы документов;больше знать о рекламе; уметь убедить конгрессменов в необходимостипринять нужную программу. В этом случае неважно,обоснованы эти сомнения или нет. Важно, что они есть и чтоони порождают сопротивление контролю со стороны головныхподразделений.ПРОВЕРКА ПО СЛУЖЕБНОЙ ОБЯЗАННОСТИСпециалисту из подразделения с централизующими функциями,проверяющему решение оперативного подразделения, часто трудноопределить, правильно ли решение с точки зрения техническойкомпетентности, и правильно ли оно вообще.Всякий раз, когда подразделения с централизующими функциямиосуществляют проверку работы оперативных подразделенийи вторгаются в сферу их общей компетенции, то обязательноследует сильная ответная реакция. Оперативное подразделениеобязательно ставит под вопрос возможность таким способомулучшить их работу. Сотрудники оперативного подразделениясклонны считать, что если бы проверяющие действительно былиболее квалифицированными, то их направили бы в другие подразделения,где выполняется первоочередная работа. Если жеэти сотрудники не более квалифицированы, то чем же обосновываетсяпроводимая ими проверка?Хорошим примером проверки по служебной обязанности науровне федерального правительства является проверка всех формгосударственной отчетности отделом статистических стандар-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 239тов Бюро бюджета. Этот отдел не только проверяет формы, чтобыубедиться, не хранится ли уже информация в архивах какоголибодругого учреждения, но также проверяет формы с позицийих "технической адекватности". Говоря словами представителяБюро бюджета, "пристальное внимание уделяется содержанию ипрактическому удобству использования форм отчетности. Инструкциипо заполнению должны быть краткими и простыми, невызывающими затруднений респондента. Данные должны бытьпредставлены так, чтобы их легко было обобщить. Они такжедолжны соответствовать привычной практике делопроизводства"1 .Проверка по служебной обязанности весьма раздражает оперативныеподразделения федерального уровня. Если из некоего учреждениявыходит форма отчетности, то это продукт целой группы,проверенный соответствующими специализированными подразделениямив учреждении. Согласно обычной практике проверкавсех форм отчетности, выходящих из учреждения, поручаетсякак конкретная функция одному человеку из головной организации.Вполне очевидно, что он не будет знать об этих формахбольше всех вместе взятых специалистов проверяемого имучреждения . Комиссия Гувера рекомендовала увеличить контрольныеполномочия отдела статистических стандартов как в областикоординации статистической деятельности на федеральномуровне, так и в области совершенствования ее технической адекватности.Зачастую создание нового подразделения с централизующимифункциями или централизация какого-либо вида деятельностиобусловлены не реальными потребностями организации, а скореестремлением подчинять. И если дело заключается в этом стремлении— а так оно часто и бывает, — то многие подразделения в организацииникогда не признают новое подразделение с централизующимифункциями.1Two Years of Progress under the Federal Reports Act. Report of the U.S. BudgetBurean to the Senate Committee to Study Problems of American Small Bussiness, 79 thCong., lsh Sess., Report № 47. Part 2. V.5.Нужно подчеркнуть, что здесь мы рассматриваем только проверку по служебнойобязанности (проверка "технической адекватности"). Централизованная проверкаформ отчетности может также осуществляться с целью избежать дублированияили противоречивости в статистической деятельности, а если нужны стандарты илиединообразные методы, то их может разработать и внедрить какая-либо вышестоящаяорганизация с централизующими функциями, например Бюро бюджета.3Report on Budgeting and Accounting. P. 30-31, 91-97.

240 Глава 10. КРУПНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ...ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ КОНТРОЛЯ ПОДРАЗДЕЛЕНИЯМИС ЦЕНТРАЛИЗУЮЩИМИ ФУНКЦИЯМИТретий аспект конфликта между оперативными подразделениямии подразделениями с централизующими функциямисвязан с тем, что последние почти всегда несут "полицейские"функции. Независимо от качества стандартов, проводимыхими в жизнь, вполне естественно противодействие навязываниюэтих стандартов со стороны оперативных подразделений.Большинству людей не нравится, когда им приказывают, проверяютих и наказывают. Хотя подразделение двойного подчиненияв унитарной организации, такое, например, как управлениеперсоналом, тоже предписывает свои решения другимподразделениям этой организации, на него смотрят как на"члена семьи", в то время как подразделение с централизующимифункциями — это "чужак".ОТНОШЕНИЯ МЕЖДУ ЦЕНТРАЛЬНЫМИ УЧРЕЖДЕНИЯМИИ ИХ ПЕРИФЕРИЙНЫМИ ПОДРАЗДЕЛЕНИЯМИОтношения между "центром" и "периферией" часто рассматриваютсякак особая и очень четкая группа административных проблем.Когда же мы анализируем эти отношения в свете нашихпредыдущих рассуждений, то видим, что их особенность объясняетсятем, что "центр" и "периферия" отделены друг от друга территориально.Отсутствие общения "лицом к лицу" создает особыепроблемы. В сглаживании разногласий или в согласовании групповыхрешений телефонный разговор или памятная записка не заменятнепосредственной встречи.Помимо особых проблем, связанных с территориальной разобщенностьюи уже рассмотренных ранее, отношения "центра" и"периферии" схожи с отношениями между подразделениями с централизующимифункциями и оперативными подразделениями. Вданном разделе мы проанализируем параллелизм этих отношений.Разбросанные географически периферийные офисы, которыеоказывают услуги населению^ — это существенная часть многихвидов деятельности правительства. В больших городах примеромэтого могут быть пожарные команды и районные полицейские участки.На уровне правительства штата периферийные офисы частосоздаются для помощи неимущим. Учреждения правительства штатаразмещаются по всей его территории, а крупные города часто

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 241обслуживаются отделениями общегородских департаментов. Науровне федерального правительства основная масса гражданскихслужащих (фактически более 4/5) работает вне Вашингтона.Крупнейшая служба такого рода — почтовая — насчитываетпочти 0,5 млн работников, но и у большинства федеральных министерствили учреждений есть группы периферийных офисов,выполняющих все или некоторые виды деятельности этих министерстви учреждений.ЦЕНТРАЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ КАК КООРДИНАТОРКаждый периферийный офис или его подразделение, занятыеодной социально значимой программой, проявляют немалуюсклонность считать себя унитарными организациями. У каждогорегиона есть свои специфические проблемы, и сотрудники региональногоофиса гораздо более "чувствительны" к требованиямсвоей клиентуры и ее интересам, чем сотрудники центральногоучреждения. Если подобные связи достаточно прочны, и особенноесли проблемы регионов значительно отличаются друг от друга,сотрудники периферийного офиса могут гораздо сильнееидентифицировать себя с региональной, чем с федеральной программой.Когда у.периферийных офисов проявляется сильная самоидентификацияс местными условиями, то центральное учреждение можетрассматриваться ими скорее как совокупность подразделений сцентрализующими функциями, чем как совокупность оперативныхподразделений. Директор регионального офиса будет чувствоватьсебя ответственным перед главой центрального учреждения, но неперед его специализированными подразделениями. Периферийныйофис будет рассматривать себя важным подотделом центральнойорганизации, равным тем, что расположены в штаб-квартире, а неподчиненным им. Более того, периферийный офис склонен рассматриватьсебя самым важным подотделом: ведь он осуществляетреальную работу ведомства.Подобно тому, как появились мифы для объяснения власти подразделенийс централизующими функциями, так же появились мифы,объясняющие власть специализированных подразделений штабквартирнад периферийными офисами и приводящие эту власть в соответствиес доктриной единоначалия. В этих мифах утверждается,что подразделения центрального учреждения осуществляют "техническийнадзор" над периферийными офисами, тогда как "административноеруководство" идет непосредственно от главы центрального уч-

242 Глава 10. КРУПНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ...реждения к директорам региональных офисов и затем ниже, к ихподчиненным. Рассуждая с учетом реальной ситуации, "техническийнадзор" как раз и подразумевает столько же реальной власти,сколько ее имеет "консультирование", даваемое подразделениямиаппарата, или "услуга", оказываемая вспомогательнымиподразделениями. Сам факт частого возникновения конфликтовмежду "техническими" инструкциями и "административными"указаниями доказывает, что у тех и у других есть "власть". Очевидно,что сотрудники на периферии получают команды из многихисточников, помимо своих непосредственных "административных"начальников — единоначалие здесь фактически не соблюдается.ТЕНДЕНЦИИ К ЦЕНТРАЛИЗАЦИИВ той мере, в какой каждый периферийный офис ведет себякак отдельная унитарная организация, мы можем восприниматьаппарат центрального учреждения в том же ракурсе, каклюбую другую совокупность специализированных подразделенийс централизующими функциями. Так же как в отношенияхмежду подразделениями с централизующими функциями иоперативными подразделениями, подразделения центральногоучреждения обычно стараются ограничить свободу действийпериферийных офисов. Со стороны подразделений центральногоучреждения не прекращаются попытки предписывать в формепространных инструкций периферийным офисам все большестандартных норм. В результате периферийным офисам остаетсявсе меньше свободы для принятия решений, и административнаясвобода действий все больше сосредоточивается вцентральном учреждении.Централизация в отношениях между головным учреждением иего периферийными офисами обычно достигает некой точки равновесия.Обычно периферийные офисы получают достаточную политическуюподдержку на местах, чтобы помешать полной централизации(фактически рост местных интересов иногда может повернутьэтот процесс вспять), а результаты попыток центрального учрежденияполностью взять на себя функции руководства поройоказываются столь вопиюще неудовлетворительными, что останавливаютвесь процесс централизации.Подразделения центрального учреждения настаивают на усиленииконтроля над периферийными офисами, чтобы обеспечить"единообразное исполнение законов". Здесь на помощь дальнейшей

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 243централизации приходят правовые институты, предлагая понятие"правительство законов, а не людей". Это понятие и вытекающаяиз него централизация рычагов контроля в центральном учреждениисовершенно не согласуются с одной из главных причин созданияпериферийных офисов — приобретение опыта и учет местныхфакторов, воздействующих на решения. Сотрудники периферийныхофисов являются, помимо всего прочего, специалистами поместным условиям. Как только основная цель периферийных офисовначинает приность плоды, т.е. административные решенияначинают отражать местные особенности, и, следовательно, перестаютотвечать критериям общего единообразия, это становитсяповодом для требований уменьшить свободу действий периферийныхофисов. Мы разрываемся между двумя желаниями: мыхотим, чтобы правительство признавало индивидуальные и региональныеразличия и особенности, но вместе с тем мы хотим и"беспристрастного суда".НЕЗАВИСИМЫЕ КАНАЛЫ КОММУНИКАЦИИКогда специализированные подразделения в центральном учрежденииначинают рассматриваться как подразделения с централизующимифункциями, то это ведет к неизбежному увеличениювнутри периферийных офисов подразделений, дублирующих функцииэтих специализированных подразделений Подразделения сцентрализующими функциями стараются ввести в каждый периферийныйофис сотрудника или подразделение аналогичного профиля.Потом у каждого крупного подразделения центрального учрежденияпоявляется человек или группа в периферийных офисах, работающиеисключительно по его программе. Оно может составлятьинструкции для этих групп или планировать программы и с помощьютакой прямой линии коммуникации воздействовать на ихработу.В качестве противовеса этой центробежной тенденции в центральномучреждении иногда создается отдел региональных операций,претендующий на право исключительного контакта с периферийнымиофисами и пытающийся ослабить или разрушить независимыелинии коммуникации с периферией, созданные другимиподразделениями центрального учреждения. Естественно, что этиспециализированные подразделения активно сопротивляются отделурегиональных операций, так как он ограничивает их власть исоздает трудности. У директора регионального офиса создание та-

244 Глава 10. КРУПНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ...кого отдела порождает скорее всего смешанные чувства. С однойстороны, ограничивая право подчиненных на коммуникацию с центральнымучреждением, он укрепляет собственные позиции. С другойстороны, он ограничивает собственное право связываться непосредственнос главой центрального учреждения или его специализированнымиподразделениями.ПЕРИФЕРИЙНЫЕ ОФИСЫ В СОСТАВЕ МИНИСТЕРСТВХОЛДИНГОВОГО ТИПАНа характер отношений между центром и периферией в значительнойстепени влияет также взаимосвязь между периферийнойорганизацией и уровнем, на котором происходит интеграция.Самая распространенная схема — когда у каждой унитарной организацииесть своя периферийная сеть. Например, у Службылесного хозяйства есть определенное количество офисов, подюрисдикцией которых находятся дирекции государственных лесныхмассивов, в свою очередь подразделяемые на окружные лесничества.Однако в некоторых случаях отдельная периферийная сеть, состоящаяиз ряда унитарных организаций, создается и в министерствехолдингового типа. Например, единая периферийная сеть федеральногоуправления социального обеспечения включает государственнуюмедицинскую помощь, помощь престарелым, детям, находящимсяна иждивении, слепым, пенсионное страхование и выплатупособий по безработице. Еще до того, как эта централизованнаяпериферийная сеть была создана, единая периферийнаясеть всегда была у Комиссии по социальному обеспечению. Онавключала различные унитарные организации, которые находилисьпод юрисдикцией комиссии.В том случае, когда периферийная сеть придана федеральнойорганизации, сами периферийные офисы приобретают характер учрежденийфедерального, или холдингового, типа. Таким образом,каждый региональный офис Комиссии по социальному обеспечениюбыл уменьшенной копией вашингтонской штаб-квартиры, арегиональные подразделения, занятые выполнением нескольких1Поучителен тот факт, что идея об объединения центральных и периферийныхслужб в Министерстве внутренних дел строилась на предположении, что министерствопереходит из разряда организаций холдингового типа в разряд унитарных организацийв связи с появлением такой социально значимой цели, как "ресурсное развитие".См.: Alfred C.Wolf. The Blending of Area and Function // Public AdministrationReview. 9. P. 282-289 (Autumn, 1949).

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 245подведомственных комиссии программ, проявляли те же центробежныетенденции, что и подразделения по реализации программ ввашингтонской штаб-квартире.В этих условиях у периферийных офисов наблюдается активнаятенденция к распадению на части, и каждая такая частьподключается к соответствующей унитарной организации в центральнойштаб-квартире. Например, подразделения по страхованиюпрестарелых и наследников-одиночек в периферийных офисахсоциального обеспечения всегда проявляли склонность рассматриватьсебя в качестве периферийных подразделений соответствующегоотдела в вашингтонской штаб-квартире и сопротивлялисьпопыткам ''координации" на региональном уровне.Подразделения программ относились к подразделениям по управлениюперсоналом, финансового планирования и административныхслужб в региональных офисах скорее как к подразделениямс централизующими функциями, а не как к равным партнерам.Даже директора регионального офиса рассматривали региональныеподразделения программ скорее как "координатора", обладающегоцентрализующими функциями, чем как звено коммуникативно-субординационнойцепи, ведущей вверх, к центральнойштаб-квартире.Реальный опыт работы федеральных организаций с сетью периферийныхофисов подтверждает, что конфликты и сложностив административных отношениях возникают тогда, когда периферийныеофисы приданы федеральным, а не унитарным организациям.Все неформальные силы в таких организациях объединяются,чтобы разрушить солидарность в периферийном офисе ивосстановить прямые связи между подразделениями, работающиминад конкретными программами, с унитарными подразделениямив центральной штаб-квартире. Подразделения периферийныхофисов, работающие над конкретными программами, ощущаютна себе то же давление, что и подразделения двойной субординации.СОПЕРНИЧЕСТВО В ЗАВОЕВАНИИ ЛОЯЛЬНОСТИПЕРСОНАЛА ПЕРИФЕРИЙНЫХ ОФИСОВКак мы видели, в тех случаях, когда центральная организациявключает в себя унитарные подразделения или подразделения сцентрализующими функциями, каждое из них будет стремитьсяустановить свой контроль над деятельностью периферийных офи-

246 Глава 10. КРУПНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ...сов. Частично борьба сосредоточивается на уровне формальной организационнойструктуры. Всякое значительное по размеру подразделениев центральной организации в первую очередь будет стремитьсясоздать свою периферийную сеть, ответственную только передней. Если это ему не удается, то оно стремится получить вкаждом периферийном офисе по крайней мере подразделение, котороебы работало исключительно по его программе, и установить сэтим подразделением прямые связи.Специализированные подразделения центральных организациймогут использовать и другие средства для усиления своего влиянияна периферийные офисы. Если от специализированных подразделенийштаб-квартир требуют вести дела через посредство отделов порегиональным операциям, то они будут постоянно контролироватьэтот отдел с централизующими функциями, чтобы убедиться, чтоих указания неукоснительно доводятся до сведения периферийныхофисов.Помимо и в дополнение ко всем этим попыткам обеспечить иусилить влияние на периферийные офисы, подразделения штабквартирстараются завоевать лояльность периферийных подразделенийаналогичного профиля. Сотрудников периферийных подразделенийпериодически вызывают в центральную штаб-квартиру,отчасти за получением новых инструкций, но еще больше для того,чтобы "обработать" их с целью завоевания лояльности. Когда сотрудникис периферии прибывают в штаб-квартиры, для них устраиваютсяобеды и дружеские встречи, к ним обращаются высокопоставленныеруководители центральной штаб-квартиры, а иногдаи сам ее директор.Подразделения штаб-квартир, имеющие "дублеров" на периферии,обычно либо содержат корпус "разъездных представителей",называемых "специалистами по периферии", которые постоянновыезжают в периферийные офисы, либо их штатные сотрудникисами периодически посещают своих "дублеров" в периферийныхофисах . Показная цель этих поездок — дать соответствующиеуказания, но их главная цель — завоевание лояльности"дублеров" на периферии. Когда для поездок используются"специалисты по периферии", то передаче указаний уделяетсямало внимания, потому что обычно эти "специалисты" знают оделах центральной штаб-квартиры ненамного больше — если вообщечто-то знают, — чем сотрудники периферийных офисов.1См. William D.Carey. Control and Supervision of Field Offices // PublicAdministration Review. 6. P. 20-24 (Winter, 1946).

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 247Однако "специалисты по периферии" могут оказать колоссальнуюуслугу, создавая и укрепляя лояльность подразделениямцентральной штаб-квартиры. Если удается создать и укрепитьтакую лояльность, то остальные формальные изменения ужеотносительно неважны: подразделения центральной штаб-квартирыбудут пользоваться преимущественным влиянием на периферийныйофис.Резюмируя, отметим, что когда понятны втношения между оперативнымиподразделениями и подразделениями с централизующимифункциями, то понятна и проблема отношений центра и периферии.Решение этих проблем по сути одинаково. С ним связаныте же надежды и ожидания, те же проявления недовольства илиразочарования.ЗАКЛЮЧЕНИЕМожно повторить замечание, сделанное нами в начале: мыне хотим утверждать — только лишь потому, что сосредоточиливнимание на конфликтных ситуациях, — что управлениеесть не что иное, как непрерывное сражение между соперничающимигруппами. Но если конфликт занял несоразмерно большуючасть нашего внимания, то столь же несоразмерно большуючасть внимания он занимает и у администраторов. Дела,которые протекают гладко, без конфликтов, требуют от них —в частности от администраторов самого высшего уровня — гораздоменьше усилий, чем дела, сопровождаемые разногласиямии нескооперированностью.Всякий, кто работал в крупных организациях, знает, чтоконфликты и их урегулирование — это главные проблемыкаждодневной жизни. Недовольство унитарных организаций,не обладающих властью для реализации программ, за которыеони чувствуют себя ответственными; разочарование подразделенийс централизующими функциями, отрезанных оперативнымиподразделениями от социально значимых целей руководства,на которые они стремятся воздействовать,— все эти проявленияодинаково приводят к стремлению подчинять. Каждоеподразделение стремится, захватывая и присваивая себе функциии рычаги контроля, получить в свои руки те полномочия,которые оно считает необходимыми для осуществления социальнополезных задач.Мы также должны предупредить читателя, чтобы он не рас-

248 Глава JO. КРУПНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ...сматривал конфликт как обязательно и имманентно вредный. Конфликтможет быть средством выражения особых мнений, учитываемыхпри принятии отдельных решений. Он может быть такжесредством информирования администраторов высокого ранга, законодателейи общественности о тех проблемах государственнойи муниципальной политики, которые требуют решения.Он может помешать анонимному решению проблемна скрытых от всеобщего внимания уровнях бюрократическойдеятельности и тем самым обеспечить демократический контроль.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 249Глава 11ОЦЕНКА УПРАВЛЕНИЯ: ЭФФЕКТИВНОСТЬВ предыдущих главах мы описывали собственно организации ито, что в них происходит. В этой и следующих главах проанализируемто, что люди имеют в виду, сравнивая организации или процедуры,т.е. проанализируем некоторые из критериев эффективностии ответственности. В этой главе мы рассмотрим эффективность,в двух следующих — ответственность.ЗНАЧЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИКогда оценивается управление — или любой другой вид человеческойдеятельности, — то оценивается разумность того выбора,который люди делают из доступных им альтернативных действий.Высказывая мнения об административных программах, мы разделяемоценку на две части:(1) каковы цели, в соответствии с которыми будет осуществлятьсянекий план;(2) насколько эффективным в действительности будет этот план 1 .В качестве примера первого аспекта оценки — мы можем одобрятьили не одобрять цели управления процессом экономическогосотрудничества, т.е. восстановления европейской экономики и относительносвободной сбалансированной международной торговли.Как пример второго аспекта — наше мнение по поводу того, действительноли программа управления экономическим сотрудничеством— финансирования европейских закупок в Америке — способствуетдостижению этих целей и в какой степени.ОТВЕТСТВЕННОСТЬ И РАЦИОНАЛЬНОСТЬДля того чтобы определить, согласны ли мы с целями, лежащими воснове управленческого решения или программы администрации, нужновыяснить, чьи ценности лежат в их основе. Откуда у ведомства этиНа языке логики первый аспект оценки касается нашего согласия или несогласияс ценностной посылкой, на которой основан план; второй — нашей оценки корректностифактических данных, содержащихся в плане. См.: Simon.Administrative/7 Behavior. Chap. 3.

250 Глава П. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ...конкретные цели, которые оно стремится достичь, интересы какихгрупп оно отстаивает? Почему Управление экономического сотрудничествастремится содействовать восстановлению Европы и международнойторговли? Оно при этом следует указаниям Конгресса,выполняет поручение Президента или находится под влиянием определеннойгруппы людей? Или же цели программы формировалиськак-то иначе? Когда вопрос ставится таким образом, то мыкасаемся здесь проблемы ответственности. Пока отложим обсуждениеэтого вопроса до следующей главы.Второй аспект оценки можно назвать оценкой рациональностипрограммы или плана. Рациональной можно назвать программу, в основекоторой заложены реальные (действительные) данные, способствующиедостижению поставленной цели. Допустим, что программауправления экономического сотрудничества стремится содействоватьвосстановлению Европы и международной торговли, и она рациональна,если действительно будет содействовать достижению этих целей.Любое утверждение о том, "рациональна" или "нерациональна"управленческая деятельность, спорно, если мы не уточним, какиеименно цели мы преследуем в этой деятельности. Скажем, согласнопрограмме управления процессом экономического сотрудничествамы временно удовлетворим наиболее острые нужды в Европе, нонет возможности долговременно поддерживать оживление или возрождениеторговли. Программа считалась бы рациональной, еслибы оценивалась с точки зрения временных успехов, и нерациональной,если бы оценивалась в долгосрочном плане.В научной литературе, посвященной проблемам управления,много путаницы из-за отсутствия четкой формулировки критериев,по которым оценивается рациональность конкретных решений илипрограмм. Подчас авторы считают, что оценивают рациональностьуправления, тогда как в действительности они высказывают согласиеили несогласие с отдельными ценностями программы . И в такихслучаях путаница лишь увеличивается.РАЦИОНАЛЬНОСТЬ И ЭФФЕКТИВНОСТЬВ управлении термин "эффективность" не только одно из наиболеечасто употребляемых слов, но и слово, которым более всегоУже приводились многочисленные примеры, особенно в тех главах, где рассматривалисьширокомасштабные организации, почти полной неспособности КомиссииГувера признать это важнейшее различие. Широкое подтверждение тогофакта, что Комиссия Гувера в этом отношении ничуть не хуже, чем авторы, пишущиео государственном управлении, см.: Waldo. The Administrative State. Chap. 10.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 251злоупотребляют. В самом широком смысле оно служит практическисинонимом "рациональности" .И, как отмечалось в предыдущем параграфе, об "эффективности"или "неэффективности" зачастую говорится в тех случаях, когда в действительностиподразумевается оценка конкретных ценностей. Примеромподобной путаницы может служить деятельность Комиссии Гувера,уполномоченной изучить эффективность федерального правительства.Она рекомендовала, чтобы "Конгресс ввел ограничения на прямые займы(лицам или предприятиям), чтобы в максимально возможной степенииспользовались обычные источники кредита, или в качестве альтернативыпредусмотрел гарантии ссуд, сделанных частными или другимиуже действующими учреждениями" . Три члена этой комиссии указалив особым мнении: "Здесь рекомендации комиссии отступают, какмы полагаем, от организационных вопросов об эффективности и экономиив исполнительной ветви власти и углубляются в связанные с существомдела законодательные программы" , т.е. как раз в вопросы о том,какие ценности должны реализовываться.Поэтому нужно заранее предупредить читателя, что когда в книгахпо управлению он встречает слово "эффективность", оно можетозначать экономию (сокращение расходов) или просто использоватьсякак одобрение. Термин "эффективность" часто применяется и в болееспециальном смысле, и именно в том, который обычно подразумеваютэкономисты, когда говорят об эффективности. Это вошедшее вупотребление выражение, вероятно, было заимствовано из точных наук,где аналогом может служить, скажем, коэффициент полезногодействия паровой турбины — величина, показывающая, какая частьзатрачиваемой энергии превращается в полезную работу.В следующих разделах этой главы мы сформулируем это определениеэффективности насколько возможно тщательно и точно. Затемпостараемся определить, в какой мере этот критерий эффективностиведет — или не ведет — к тем же управленческим решениям, что иболее широкий критерий рациональности. Этот анализ поможет понять,чем действительно занимаются администраторы, когда пытаютсямаксимизировать эффективность, и какое воздействие это оказываетна организацию. Должны ли администраторы применять критерииэффективности и в какой мере — это вопрос ценностей, ответ накоторый лежит за пределами науки об управлении.' Это то значение, к которому неизбежно тяготеют "апологеты" эффективности,т.е. те, кто убежден, что эффективность — это критерий для оценки управления.2Report on Federal Business Enterprises. P. 24.3Ibid. P. 99.

252 Глава 11. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ...БОЛЕЕ УЗКОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИЛюди, столкнувшись с проблемой выбора, не могут справиться среальностью во всей ее сложности и прибегают к некой упрощеннойее модели. Например, невозможно проследить все ближайшие и долгосрочныепоследствия программы управления экономическим сотрудничеством.Назовем лишь одно такое не прослеживаемое последствиеиз бесконечного их множества: какое влияние эта программаокажет на рождаемость в Европе и как она скажется на положениивоеннослужащих 20 лет спустя? В любой реальной ситуации мы неможем делать каких-либо абсолютных выводов, а только выводы впределах предвидимости и предсказуемости последствий. Непредвиденныепоследствия масштабных правительственных программ вполнемогут в ретроспективе показаться такими же важными или даже ещеболее важными, чем те, которые учитывались при решении.Но упрощение реальности принятия решений обычно простираетсяеще дальше. Таким дальнейшим упрощением, которое оченьчасто делается, является разделение последствий программы на тричасти: (1) те последствия, которые преследуются или избегаются, —позитивные и негативные ценности, подлежащие сравнению приоценке результатов; (2) тс последствия, к которым лица, принимающиерешения, относительно безразличны; для них не имеет большогозначения, осуществятся эти последствия или нет; (3) альтернативныепоследствия, от которых, проводя этоту программу вместодругой, они вынуждены отказаться, — это то, что экономистыназывают вмененные издержки (или издержки выбора).Мы проиллюстрируем эти различия несколько упрощенным примером.Муниципальный совет предлагает построить водоочистнуюстанцию. (1) Результатом, с точки зрения которого совет будет оцениватьэто предложение, может быть улучшение качества питьевойводы. (2) Для оценки результата может не иметь большого значения,завозится ли песок для фильтров грузовиками или баржей. (3) Советможет измерять вмененные издержки этого проекта с точки зренияассигнования фондов, которые иначе могли быть использованы на ремонтулиц или остаться у налогоплательщиков.Нужно подчеркнуть, что эти различия результата не логические,а психологические. Под какую категорию подпадает результат,будет зависеть от того, какими ценностями руководствуетсялицо, принимающее решение. Улучшение питьевой воды муниципальныйсовет может считать важным, а человеку, который покупаетродниковую воду в бутылках, возможно, это все равно. Спо-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 253соб доставки песка для совета — вопрос второстепенный, но этодалеко не безразлично владельцу баржи. Совет может рассматриватьпоступающие от налогоплательщиков деньги как издержкивыбора. Но местный житель, чья доля в этом налоговом бремениневелика, может быть нейтрален к стоимости этого проекта.Итак, различия между тремя видами результатов плана субъективны;они зависят от человека, принимающего решение. Однакоразличия существуют в реальном процессе принятия решений вадминистрации, и этот факт делает их существенными для пониманияпрактики управления и идеологии современной теории управления.Теперь посмотрим, насколько эффективно решение. Эффективностьего можно определить как отношение чистых положительныхрезультатов (превышение желательных последствий над нежелательными)и допустимых затрат. Решение можно назвать эффективным,если наилучший результат достигнут при заданныхвмененных издержках или если заданный результат получен присамых низких издержках выбора.С точки зрения этого определения, если бы наш предполагаемыйсовет рассматривал три альтернативных плана постройкиводоочистной станции стоимостью в 1 млн долл. каждый, то эффективнымбыл бы тот вариант, который позволял бы получатьводу самого высокого качества. И наоборот, если бы совет рассматривалтри варианта, каждый из которых предусматривалстроительство станции с одинаковым уровнем очистки воды, тоэффективной станцией была бы признана наиболее дешевая изних.ДОПУЩЕНИЯ, ЛЕЖАЩИЕ В ОСНОВЕ КРИТЕРИЯНеобходимость сделать выбор фокусирует внимание на определенныхжелательных и нежелательных результатах. В качествецелей, или задач, рассматривается достижение желательных и избежаниенежелательных результатов с использованием различныхсредств. Однако в отношении оценки этих средств нет критериевпредпочтения, кроме одного — в какой степени один наборсредств связан с большими допустимыми издержками, чем другой.Этот путь ведет точно к тому же определению эффективности,как и то, что было дано ранее.При каких обстоятельствах мы будем пользоваться таким образомопределенной эффективностью в качестве критерия выбораплана? Для этого необходимы два условия.

254 Глава 11. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ...Людские и материальные ресурсы (средства), которые предполагаетсяиспользовать, должны быть ограничены. (Например,"если правительственные фонды используются для проведения вжизнь программы восстановления Европы, то ресурсы, закупленныена эти фонды, не могут использоваться на другие правительственныепрограммы или для потребления в Соединенных Штатах".Вот что подразумевается под термином "вмененные издержки").Если отвлечься от вмененных издержек, то человек, осуществляющийвыбор, нейтрален к способу использования ресурсов. Конечно,при условии, что с их помощью максимизируется результат. (Например,"не имеет значения, тратит ли свое время конкретнаягруппа служащих Управления экономического сотрудничества наподготовку писем или изучение статистических отчетов, еслиименно это их занятие больше способствует восстановлению Европы,чем их занятие чем-то другим".)Если бы лицо, принимающее решение, не было ограничено в средствах,то при использовании можно было бы ориентироваться только намаксимизацию чистых результатов, не принимая во внимание критерийвмененных издержек. Оно делало бы свой выбор, учитывая уровеньдостигнутого эффекта, а не уровень результатов по отношению кпроизведенным затратам.Если объем используемых средств небезразличен, то при оценкеальтернативных вариантов учитывалась бы не только общая величинанеобходимых ресурсов, но и конкретный способ, которым эти ресурсыиспользуются. Если бы человек, принимающий решение, считал, например,что правительственные подрядчики должны платить повышеннуюзаработную плату, то он не занимал бы нейтральной позициимежду двумя вариантами, один из которых предполагает контракт сфирмой, выплачивающей заработную плату ниже принятого уровня.Конечно, если второе условие не соблюдается, если наш принимающийрешение не безразличен к используемым средствам, то он всегдаможет подправить своей критерий эффективности, расширив понятие"результаты". Например, он может включить в"результаты" тот эффект,который осуществляемый план оказал на здоровье и самочувствиеего служащих или на заработную плату служащих его подрядчиков,если именно это ему не безразлично. Но тем самым он постепенносоединяет критерий эффективности с более широким критерием рациональностии эти два термина снова становятся синонимичными. Критерийэффективности упрощает процесс принятия решения только в томслучае, если действительно имеется широкий спектр последствий, которыеон готов рассматривать (по крайней мере приблизительно) какнейтральные средства.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 255ОСНОВА ПОНЯТИЯ "НЕЙТРАЛЬНЫЕ СРЕДСТВА"Отнесение конкретных аспектов процесса принятия решенийк категории "нейтральных средств" есть отражение ценностейлица, принимающего решения. Поэтому то, что рассматриваетсяв качестве этих средств, варьируется от одного человека к другомуи от одного общества к другому. Соткан ли ковер на ручномткацком станке или на механическом, для специалиста-ткача небезразлично, даже если по самому ковру невозможно определить,каким способом он был изготовлен. Для человека же, которомупросто нужен красивый ковер и он вовсе не интересуетсяткачеством, тип ткацкого станка, на котором сделан ковер, неимеет значения. Глава департамента не придает значения формулировкамконтракта, который составил юрист, если контрактохватывает все необходимые вопросы. Юрист же может оченьгордиться тем, что составил контракт в соответствующих традиционныхправовых формулировках, даже если эти формулировкиничего не добавляют к исковой силе контракта и лишь затемняютего смысл для неюристов.Но существует еще одна трактовка понятия "нейтральныхсредств", которая широко распространена в нашем обществе иособенно при принятии решений администрацией. Она предполагаетопределение административного управления как "управлениялюдьми, финансами и материальными средствами для достиженияцелей государства" . Согласно этой трактовке поведениеслужащих надо рассматривать как "нейтральные средства" длядостижения результатов вне самого поведения. Это вытекаетименно из тех социальных ценностей, которых придерживаютсяименно в нашем обществе, и гораздо менее широко признают вдругих обществах. Они опираются на укоренившееся отношениек труду. (Это, скажем, отношение ткача и упомянутого выше гипотетическогопокупателя ковра.)Одна из самых ярких черт западной цивилизации со временпромышленной революции — резкое разделение между производствоми потреблением. Производство рассматривается как де-1Это определение употребляется Леопардом Д.Уайтом и первом издании его"Введения в изучение административного управления" (Нью-Йорк, изд. Макмиллан,1926), с. 2. Во втором издании (1939 г.) эта формулировка отошла на второйплан и из третьего (1948 г.) исчезла отчасти как признание ограниченности тех посылок,которые в нем подразумевались. Еще более явно тот же самый критерий эффективностипостулируется Гуликом в Science, Values and Public Administration(Papers on the Science of Administration. P. 192-193).

256 Глава 11. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ...ятельность в течение определенных часов дня; потреблениемможно заниматься в остальное время. Производство существуетне ради него самого, а ради последующего потребления. От почтальонатребуется не получать удовольствие от ежедневного труда,а выполнять свои обязанности — доставлять почту. Взаменон получает право на потребление в форме заработной платы.Если производство или труд имманентно ничего не стоят, то выполнениеодного вида работы вместо другого по существу не имеетзначения. Индивидуум, который стоит на такой позиции, должен выбиратьмежду одним видом работы и другим, ориентируясь на своипотребности (в потреблении), которые может удовлетворить тот илииной вид работы. Отсюда следует, что должна быть зона безразличияили приятия, в пределах которой он готов воспринимать указания относительнотого, что ему следует сделать взамен на эти права.Эти утверждения, конечно же, преувеличение, если рассматриватьих как реальные установки, которых придерживаются люди в нашем обществе.Таких людей можно представить лишь как "идеальные типы",которым реальные установки только приблизительно соответствуют 1 .Люди неохотно рассматривают свое собственное поведение как"нейтральное средство" достижения результатов, но именно такони склонны оценивать поведение других людей, когда его планируют.Особенно это свойственно руководителям, находящимся нанесколько уровней выше служащих, чье поведение планируют; эти"нейтральные средства" нужно использовать "для достижения целейгосударства" (или тех целей, которые администраторы считаютважными и желательными).Более того, эта установка в нашем обществе имеет строгий этическийоттенок. Стенографистке может быть не безразлично, расшифровываетли она стенограммы или же работает в отделе систематизациии хранения документов. Но ее работодатель считает,что ей должно быть все равно (ее выбор должен быть продиктован"требованиями организации", а не ее личным предпочтением). Иесли она признает легитимность авторитета организации, то и онатакже должна считать, что ей все равно (должна соглашаться с решениемсвоего работодателя, даже когда ей это небезразлично) .Они действительно составляют тот "идеальный тип", который, по Максу Веберу,придерживается "протестантской этики". Мы знаем, что протестантская этикаиграет важную роль в поведении людей в организациях в нашем обществе.Вся теория заработной платы в изложении экономистов основана на этой посылкео нейтральности. Когда же экономист сталкивается с ситуацией, где у средствявно нет индифферентности, то он отделывается поверхностным объяснением, предполагая"психологический фактор", который нужно прибавить к денежной зарплатеили вычесть из нее.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 257Та степень, в какой работники организации и служащие относятсяк работе как к "нейтральному средству", имеет важное значениедля ее равновесия. Позднее в данной главе мы рассмотримэто подробнее.ИЗМЕРЕНИЕ ВМЕНЕННЫХ ИЗДЕРЖЕКДо сих пор мы не объяснили, почему издержки выбора выделяютсяиз остальных желательных и нежелательных последствий управленческогорешения. Улучшение качества водоснабжения — этожелательное последствие строительства водоочистной станции; издержкина ее строительство — нежелательное последствие, нотолько потому, что если станция не будет построена, эти ресурсыможно использовать на достижение другой желательной цели (например,снижение потерь от пожара). Для того, чтобы решение остроительстве водоочистной станций было рациональным, требуетсяне только сравнить план А по постройке станции с планом Б, ноеще и сравнить эти планы со всеми другими возможностями использованияэтих ресурсов.Понятие "вмененные издержки" — это еще один способ (каки понятие "нейтральные средства") упрощения сложной реальностипри принятии решений. Администратор (или муниципальныйсовет) не знает, как будут использованы деньги в случае,если водоочистная станция не будет построена. Но он знает наверняка,что их можно было бы использовать на что-то другое, ипонятие вмененных издержек позволяет ему учесть эту альтернативнуювозможность без детальной оценки. Издержки выбора —это индексный показатель значимости исключенных альтернатив.Он разработан для того, чтобы избежать необходимости одновременногосравнения всех возможностей использования ресурсов.Для измерения дефицита ресурсов может использоватьсярабочая сила, денежные или материальные ресурсы. Рабочейсилы, использованной на какую-либо социальную цель, длядругих желаемых целей уже больше нет. Поэтому вмененныеиздержки использования рабочей силы на уже имеющейся конкретнойработе — это иные возможные употребления этой рабочейсилы.Чаще всего дефицитные ресурсы измеряются с точки зрения общихденежных затрат. Например, если возникает вопрос, устанавливатьли новое оборудование, экономящее рабочую силу, то нужноподсчитать эту экономию относительно стоимости ресурсов, ис-

258 Глава П. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ...пользованных при монтаже и эксплуатации этого оборудования врыночных ценах .ЭФФЕКТИВНОСТЬ И ОРГАНИЗАЦИОННОЕРАВНОВЕСИЕМы упоминали, что применение критерия эффективности кадминистративным решениям тесно связано с выживанием организации.Кратко повторим, что уже говорилось о выживании.Каждый член организации время от времени решает, долженли он оставаться ее членом. Если он решит, что удовлетворенностьот работы в организации превышает потери, то оностанется; если нет — уйдет. Он оценивает эти положительныеи отрицательные результаты по собственной шкале ценностей,которая может весьма отличаться от шкалы других работников.Если организации не удалось обеспечить своим служащимявное превышение удовлетворенности над неудовлетворенностью,то она потеряет некоторых своих членов. Это можетпродолжаться до тех пор, пока не будет восстановлено равновесиемежду положительными и отрицательными оценкамислужащими своего пребывания в организации. Если обеспечитьположительный баланс не удается, организация прекратитсвое существование.БАЛАНС СТИМУЛА И ВКЛАДАОрганизация удовлетворяет потребности или стимулируетсвоих членов за счет общего трудового вклада, который они делают,работая в этой организации. Доставка почты почтальоном —это удовлетворение потребностей граждан, которые оплачиваютпочтовые расходы и поддерживают постоянные государственныеассигнования Департаменту связи; оплата почтовых расходов ивыделяемые ассигнования идут на оплату почтальонов. Стоимостьдоставки почты оценивается гражданами и законодателями(по их шкале ценностей), а зарплата, которую Департаментсвязи выплачивает за конкретный объем работы почтальону,оцениваться им (по его шкале ценностей) как достаточное вознаграждениеза его труд. Если почтовые услуги слишком дороги' В административном управлении не всегда используют рыночные цены ресурсовв качестве меры стоимости.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 259или ставка почтальона слишком низка, участники процесса, неполучая желаемого удовлетворения, будут стремиться изменить положение(место работы).Отмеченное соотношение в действительности является меройэффективности организации — с точки зрения соответственнограждан и почтальонов. С точки зрения гражданина (и, возможно,с точки зрения руководителей Департамента связи), быстраядоставка почты — желаемый результат; работа почтальона —это нейтральное средство; а затраты на почтовые услуги и ассигнованиядепартаменту — это вмененные издержки. С точки зренияпочтальона, его заработная плата и удовлетворение, получаемоеот работы, — это те результаты, которые он хочет максимизировать;доставка почты — это нейтральное средство (с важнойоговоркой, что, гордясь работой и отождествляя себя с организацией,он может придавать ей позитивное значение); использованиесвоего времени; которое вместо этого он мог бы посвятитьдругой работе, — это вмененные издержки. Традиционно, обсуждаяэффективность, обычно всегда принимают точку зрениягражданина. Но, как уже отмечалось, это есть просто отражениенекоторых ценностей нашего общества, а не базовое качество организационнойсистемы.Итак, мы делаем вывод, что каждый участник или группа участниковв организации стремится максимизировать эффективность,оцениваемую по их системам ценностей. Но эти различные типыэффективности не обязательно должны совпадать и действительнообычно не совпадают.РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ДОПОЛНИТЕЛЬНЫХ ВЫПЛАТЕсли бы каждый участник получал лишь достаточный стимулдля того, чтобы он продолжал работать в организации, то повышениеэффективности работы одной группы служащих обычно снижалобы эффективность другой и в результате приводило бы к оттокуиз организации. Но такое случается редко. Обычно организация,которая выдерживает испытание на выживание, обеспечивает дополнительноестимулирование большинству участников. Дополнительноестимулирование может быть несколько снижено, но это незаставит их уйти . В этих условиях возникает вопрос, какие участникиполучат дополнительное стимулирование?1Конечно, могут быть какие-то крайние случаи, когда «клал участника едвауравновешивает стимулы, которые он получает.

260 Глава П. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ...Руководство организации не может снизить стимулы любой конкретнойгруппе участников ниже определенного уровня, посколькуэто поставило бы под угрозу выживаемость всей организации. Новсе же остается некая зона выбора, в пределах которой критерийэффективности может привести к различным решениям в зависимостиот того, чьи ценности определяют коэффициент эффективности,стоящий в числителе, и чьи вмененные издержки мы помещаемв знаменатель. Почтальоны, которые хотят более высокой заработнойплаты, могут утверждать, что те, кто пользуется услугамипочты, готовы оплачивать более высокие почтовые тарифы. Пользователиже этой службы, наоборот, считают, что подходящих почтальоновможно было бы нанять или удержать и за меньшее жалованье.Но служащие возражают против того, чтобы на них смотрелипросто как на орудие, не только и даже не главным образом в связис заработной платой. Многие аспекты трудовой ситуации, которымслужащие и рабочие группы в организациях придают положительноеили отрицательное значение, уже рассматривались выше.Степень и формы социальности, количественный уровень выходапродукции, статусная структура системы, стандарты качества работы,социальные цели организации и структура самой организации —все эти условия определяют степень удовлетворенности или неудовлетворенностислужащих. Там, где будет сделана попытка изменитькакое-либо из отмеченных условий с целью повышения эффективности,не разделяемой служащими, ей будет оказано сильноесопротивление.ВЛИЯНИЕ ГРУППОВЫХ НОРМ НА РАВНОВЕСИЕТо, каким образом распределяются в организациях дополнительныестимулы, в большой степени зависит от умения различныхзаинтересованных групп договориться . На распределениедополнительных стимулов сильно влияют и нравы нашего общества,и в частности описанное ранее отношение к труду как к"нейтральному средству", что влечет за собой признание моральногоправа организации определять содержание деятельностислужащего в течение рабочего времени. Организация оплачиваетрабочее время служащего и имеет право определять ис-Заключение соглашения по условиям договора о найме в правительственномаппарате не менее важно, чем в промышленности, а в основном это точно такой жепроцесс независимо от того, организованы ли правительственные служащие в профессиональныйсоюз.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 261пользование этого времени — конечно, в разумных пределах, выражаемыхв таких словах, как "обычный дневной труд", "обязанности,соответствующие конкретному виду найма" или "безопасныеи здоровые условия труда".Если сфера, в пределах которой служащий признает власть организации,широка, тогда администрация может рассматривать егоусилия как "нейтральные средства" относительно тех ценностей,которые она хочет достичь . С другой стороны, когда служащий непринимает такой "нейтральный" подход, он может вести переговорыс администрацией по вопросам не только заработной платы, нои трудового ритма, условиям труда и стандартам работы, т.е. онможет настаивать на том, чтобы решения принимались не только спозиций целей организации, но и с точки зрения удовлетворенностислужащего.У служащих в правительстве так же, как и у тех, кто работаетв бизнесе, есть два основных средства заставить высших менеджеровпри принятии решений учитывать их ценности и степеньудовлетворенности. Первое — заключение соглашения обусловиях найма — уже упоминалось. Второе средство обусловленотем, что эффективность — даже оцениваемая с точки зренияценностей высших менеджеров — в определяющей степени зависитот морального состояния организации. Когда принятое решениене удовлетворяет служащих, то даже без всякого организованногоили сознательного протеста моральное состояние можетснизиться настолько, что сведет на нет любое эффективное решение.Поэтому в интересах самой администрации делать известныйдопуск на удовлетворение служащих, даже в тех случаях,когда она не включает этот фактор непосредственно в оценку результатов.Однако это не значит, что среди участников организациисуществует предопределенное тождество интересов, в силу которого"своекорыстный интерес" высших менеджеров отвечаетдолгосрочному интересу служащих. 4 Сказать, что для высшихменеджеров было бы благоразумно учитывать воздействия ихрешений на настрой служащих, не означает, что тем самымбыла бы ликвидирована область возможного соглашения междуслужащими и руководством относительно раздела дополнительныхстимулов.Здесь намеренно употреблено слово "может" вместо "должна". Этичность подобногоотношения администраторов к требованиям, предъявляемым ими служащим,это совсем другой вопрос.

262 Глава П. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ...ЗНАЧИМОСТЬ МЕНЕДЖЕРОВТеперь мы видим, почему термин "эффективность" широкоиспользуется в связи с теми ценностями и альтернативными издержками,которые ассоциируются с высшими менеджерами организации,а не с ценностями и издержками выбора, связаннымисо служащими или какой-то другой группой в организации. Политическиенравы нашего общества возлагают на высших менеджеровзадачу максимизации преимуществ демократически определяемыхценностей путем использования ресурсов, которые восновном рассматриваются как "нейтральные средства". При выполненииэтой задачи они, естественно, ограничены необходимостьюсохранить организацию в состоянии положительного равновесия,и для этого они должны учитывать степень удовлетворенностии ценности различных участвующих групп, включаяслужащих. Тем не менее в организациях обычно сушествует некотороепревышение удовлетворенности над неудовлетворенностью,которую менеджеры могут устранять разными способами.Если они хотят избавиться от неудовлетворенности, максимизируя"эффективность" в том смысле, в каком они ее определяют,то это можно сделать путем повышения уровня удовлетворенностислужащих.Чем более полно служащие признают легитимность власти надними и чем шире область, в которой они позволяют руководствуопределять ценности, тем вероятнее, что высшие менеджеры в ходеоценки эффективности решений будут квалифицировать служащихв качестве "нейтрального средства".Однако в реальных условиях не стоит преувеличивать "эксплуатацию"служащих (т.е. степень их удовлетворенности) в целяхмаксимизации эффективности. Сегодня обычна такая ситуацияв управлении, когда критерии исполнения обязанностей подчиненнымина всех уровнях иерархической пирамиды, включаязаконодательную власть, достаточно либеральны, и те, кто находитсяна низших ступенях иерархии, без особых усилий и соответственнос большим удовлетворением соответствуют этим критериям.Отсутствие строго контроля дает занимающим низовые должностив организации значительную степень самостоятельности в определениисоциальных целей реализуемой программы и значимостисамих целей. Например, сотрудник администрации округа имеетзначительную самостоятельность, когда в сотрудничестве с мест-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 263ными деловыми кругами определяет цели и направления локальнойпрограммы в области сельского хозяйства. Тем самым мы сновавозвращаемся к вопросу о том, чьи ценности должны проводитьсяв жизнь, т.е. к вопросу об ответственности, который будет рассматриватьсяв следующих главах.Согласно узко трактуемой авторитарной точке зрения согласованиеценностей отдельных людей и групп в организации считалось быв высшей степени неэффективным, поскольку возникающие дополнительныестимулы будут отчисляться не налогоплательщикам (в формеуменьшения расходов) или гражданам (в форме лучшего обслуживания).Но хотя в нашем обществе протестантская этика играет важнуюроль, к ней больше не апеллируют, когда речь идет о необходимостиигнорирования фактора удовлетворенности работников. Например,в отношении условий труда правительственные ведомства (и вчастности федеральное правительство) заняли такую позицию, в соответствиис которой они должны быть образцовыми работодателями.Так, федеральное правительство было первым крупным работодателем,который ввел 40-часовую рабочую неделю; пенсионные программыдля служащих были обычным явлением в центральном аппаратезадолго до того, как широко появились в промышленности; федеральноеправительство старалось оказать давление на частных работодателейс целью создания приемлемых условий труда посредством законаУолша-Хили и других подобных законодательств.Поэтому в рамках доминирующей сегодня в нашей стране моралисчитается допустимым определение средств, ресурсов, поведения в качестве"нейтральных", если только соблюдены по крайней мере минимальныестандарты относительно компенсации, условий труда идругих факторов удовлетворенности служащих и их рабочих групп.Того администратора, который слишком буквально понимает тезис омаксимизации эффективности любой ценой, может проинспектироватьконфликтная комиссия или представители группы давления, несогласныес его подходами к измерению эффективности.ИЗМЕРЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ 1Мы видели, что критерий эффективности — это приближенноевыражение критерия рациональности при принятии решений. Суждениео том, какой выбор эффективен, как и суждение о том, ка-Этот раздел в основном опирается на Clarence E. Ridly and Herbert A. Simon.Measuring Municipal Activities (2nd ed., Chicago: International City Managers Association,1943. Chap. 1.

264 Глава 11. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ...кой выбор рационален, всегда делается относительно проводимыхв жизнь ценностей. Поэтому когда измеряют или оцениваютэффективность, надо знать, какие или чьи ценности максимизируются.Определив их, мы должны определить, как измеритьстепень достижения этих ценностей. Следующая задача — соединениестепени достижения ценностей с конкретной практическойдеятельностью, т.е. прогноз того, какие результаты будутдостигнуты, если будет избран именно данный вариант управления.И наконец, мы должны взаимно сопоставить эти результатыс издержками выбора.На следующих страницах мы рассмотрим, как измерять эффективностьс точки зрения ценностей гражданина. Если мы принимаемкак данность классификацию последствий административнойпрограммы по ценностям, нейтральным средствам и альтернативнымиздержкам, то как определить, является ли программа эффективной?Если же мы захотим изменить наше распределение результатов,то и система измерения эффективности должна быть соответственноизменена.ОПРЕДЕЛЕНИЕ ЗАДАЧПрежде чем измерять результаты, нам нужно определить системуценностей, или задач, с точки зрения которых должна производитьсяоценка. Чтобы оценить работу городского пожарногоуправления, нам нужно решить, какова функция пожарного управления.Выявление задач — самый трудный этап в оценке эффективности.Начать с того, что мало у каких правительственныхдепартаментов задачи так же четко определены и всемипризнаны, как задачи пожарного управления. Департамент отдыхаи спорта может назвать своими задачами "улучшение здоровья","обеспечение отдыха", "воспитание хороших граждан".Однако их нужно выразить гораздо четче, чтобы они поддавалисьизмерению. Когда же мы подходим к Государственному департаментуСША или к общественной системе школ, то определениезадач в осмысленных и поддающихся оценке терминахстановится почти невозможным.Если же считается, что деятельность организации направленаодновременно на две или более задачи, то возникает следующаятрудность: какова приоритетность этих задач? Направит ли Министерствоздравоохранения на будущий год свои фонды на снижениедетской смертности или же оно предоставит дополнительныепомещения для венерологических клиник? Система оценок в

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 265лучшем случае может показать, каковы результаты и того, и другоговарианта действий. Однако она не может показать, какой вариантдействий предпочтительнее.Определение задач тесно связано с их согласованием. Предположим,что одна группа считает задачей общественных школ — научитьлюдей зарабатывать себе на жизнь, а другая группа — подготовитьлюдей к правильному выполнению своих гражданских обязанностейи к полноценной гармоничной жизни. Какая из них (есливообще какая-либо) действительно задача школьной системы?Здесь мы вернулись к вопросу об ответственности. Оценка управленияимеет смысл только после того, как четко и правильно определенызадачи.ОЦЕНКА РЕЗУЛЬТАТОВВторой и третий этапы оценки — определение того, какой уровеньрезультатов достигнут, как различные варианты управленческих действийповлияют на этот уровень. Если мы оцениваем управление экономическимсотрудничеством и исходим из того, что его задача —восстановление европейской экономики, то в любом случае необходимоопределить достигнутую степень восстановления и спрогнозировать,как отразится на восстановлении, скажем, увеличение бюджетаэтого ведомства на 0,5 млрд долл. Ответы на эти вопросы потребуютшироких экономических исследований и при нынешнем состоянииэкономического знания будут в лучшем случае приблизительными.Иногда измерить результаты относительно легко, но соотнестирезультаты с административными программами чрезвычайно трудно.Муниципалитет может оценить свои потери от пожаров с достаточнойстепенью точности. Но определить, как отразятся наэтом показателе дополнительные ассигнования, весьма затруднительно.Читатель, который изучит научную литературу в этой области,быстро убедится, что даже в такой реальной сфере, как противопожарнаяработа муниципалитета, возможны только самыеприблизительные эмпирические оценки. Ситуация в других административныхструктурах еще сложнее.ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИК заключительному этапу оценки эффективности — сравнениюрезультатов по их затратам можно приступать только послевыполнения предыдущих этапов. Оценка эффективности не мо-

266 Глава П. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ...жет быть более обоснованной, чем процесс определения задач.Она не может быть точнее, чем оценка результатов или оценкатого, как административные меры сказались на результатах.Поэтому можно не сомневаться, что когда делаются заявленияотносительно эффективности или неэффективности правительственныхдействий, они редко когда могут иметь серьезныеоснования. В целом мы знаем очень мало о том, как измерятьэффективность управления. Гораздо легче измерять то, чтоВальдо называет "эффективностью различных инструментов ипроцедур механического и рутинного характера". С достаточнойстепенью точности мы можем определить, дешевле лиодин метод очистки улиц, чем другой, будет ли один тип покрытиядороги держаться лучше, чем другой, и т.п. Именно втаких областях, где связь между средствами и целями легчевсего проследить, с наибольшим успехом можно осуществитьоценку эффективности 1 .Несмотря на то что с измерением эффективности связаныбольшие трудности, оставить поиски лучших методов оценкиравноценно тому, чтобы оставить попытку использования критериеврациональности при принятии решений. Поведение можетбыть рациональным только в той мере, в какой возможно предсказатьи оценить последствия действия. Единственная точкаопоры, на которой основана рациональность, это система поддающихсяопределению ценностей; единственный рычаг, которыйможно использовать, — это знание зависимостей между административнымирешениями и реализацией ценностей.Более того, совершенствование методов оценки эффективностисвязано с совершенствованием методов обеспечения ответственности.Многие (но, конечно, не все) разногласия в нашемобществе относительно правительственного курса касаютсяв действительности не конечных целей, а лишь путей наиболееэффективного их достижения. В наших методах измерениярезультатов, скажем оценки их эффекта от программы помощифедерального правительства безработным, усовершенствованиядолжны четче обозначить согласие или разногласие поцелям. Подобной ясности явно не хватает в нынешних политическихдискуссиях.1Многочисленные примеры такого рода оценок эффективности приводятсяв других работах Саймона. См. также интересную публикацию: U.S.BudgetBureau. Production Planning and Control in Office Operation. Washington. TheBureau, 1949.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 267Например, когда в начале века предложили создать системусберегательных касс при почтовых отделениях, банковскимикругами делались экстравагантные заявления о том, что предлагаемыеизменения в законодательстве приведут к практической"социализации" банковского дела и разрушению финансовой системы.Такие же заявления делались и сторонниками преимуществсберегательных касс при почтовых отделениях для сельскихжителей (им коммерческие банки были трудно доступны).Прошедшие годы показали, что последствия введения системысберегательных касс при почтовых отделениях были гораздо менеезначительны, чем предсказывали как их сторонники, так ипротивники . Но даже если бы эти последствия заранее были известны,мнения банкиров и фермеров все равно, возможно, расходилисьбы. Но каждая группа смогла бы лучше оценить этомероприятие и решить, насколько энергичной поддержки иливозражения оно заслуживает. Точно так же и избиратель сталкиваетсяс двойственной проблемой: готов ли он частично отказатьсяот свободы действий ради экономической безопасности, инаоборот; а также какой частью свободы действий он должен пожертвоватьи как много он получит экономической безопасности,если определенные положения включать в действующее законодательствоили сохранять в нем (например, в законодательстве оминимальной заработной плате). Даже если он примет решенияпо первому вопросу — об относительной важности для него этихи других ценностей, он все равно не сможет рационально сделатьвыбор, если не спрогнозирует последствия конкретных мероприятий.Главная цель исследований по такому предмету, каксистема административных оценок, — обеспечить базис для подобногопрогноза.ЭФФЕКТИВНОСТЬ И БЮДЖЕТВ последние пятьдесят лет эффективность признавалась в качествецентральной задачи правительственной реформы (хотя средиреформаторов нет единства относительно того, какое значение этогослова они имеют в виду). Хотя понятно, что эффективность частосвязывалась с эффективностью распределения и контроля надНапример, к услугам этих банков прибегали не столько фермеры южных районов,как это первоначально предполагалось, сколько в первую очередь иммигрантскиесообщества, состоящие в основном из городского населения, которые уже имелиопыт ведения дел с подобными банками в своих родных краях.

268 Глава 11. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ...правительственными расходами. Поэтому методы формированияправительственного бюджета всегда были важным аспектом борьбыза эффективность.Обычная процедура составления бюджета в крупных правительственныхведомствах следующая:(1) Каждое крупное подразделение организации готовит сметурасходов, которые необходимы на следующий финансовый год.Эти сметы рассматриваются, анализируются и сводятся в сметеуправления; сметы управлений рассматриваются, сводятся и анализируютсядепартаментами; проекты расходной части бюджетадепартаментов рассматриваются, сводятся и анализируются высшимменеджером. Конечно, в более крупных организациях расходнаячасть бюджета может рассматриваться специализированнымиподразделениями, завершаясь на уровне федерального правительстваобщим рассмотрением и анализом отдела смет Бюджетногоуправления.(2) Сметы доходных статей составляются центральным бюджетныморганом, обычно сотрудником финансовой службы. Расходныеи доходные статьи сопоставляются и на этой основе составляютсяпланы по финансированию дефицита, если таковойимеется.(3) Бюджет исполнительной власти, включая проекты расходнойи доходной частей, представляется законодательному органу,который его рассматривает, проверяет и принимает для приданияему законной силы.(4) Устанавливается контрольный механизм отчетности для того,чтобы ограничить расходы административных структур досумм, разрешенных бюджетом.СМЕТЫ РАСХОДОВНужно заметить, что сметы, которые лежат в основе формированиябюджета, по своей природе являются и прогнозами, и планами.Фактически, когда обычно формируется бюджет, то редко когдаможно четко определить границу между ними. Они являютсяпрогнозами, как бы косвенно говоря: "Если вы хотите осуществитьтакую-то административную программу, то вы должны ассигноватьна нее столько-то".Планами они являются постольку, поскольку как бы косвенноговорят: "Мы предлагаем провести такую-то административнуюпрограмму".Существует тесная связь между рациональным основанием со-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 269ставления бюджета и теорией эффективности. Принять рациональноерешение по бюджету можно в том случае, если одобряются:(1) цели правительства и соответственно важность этих целей и(2) оптимальный способ ассигнования дефицитных средств с цельюмаксимизировать достижение этих целей.В наши дни при реальном составлении бюджета эти две разныегруппы вопросов редко явно разделяются. Административнаяструктура, которая готовит сметные предложения, рассматриваетсвои заявки как расчеты своих потребностей. Существует поразительновсеобщая неспособность признать, что эти "потребности"ведомства относительны. Если оно приняло расширеннуюпрограмму, то ему нужно больше денег, а если программа сокращена— меньше. Строить расчеты на понятии "потребности",как обычно делается, — это значит давать спорное обоснованиетому, какие цели важны и в какой мере большие или меньшиерасходы повлияют на достижение целей.Некоторые профессиональные объединения, отождествляемыес какими-то правительственными целями, даже уточняют минимальныесуммы, которые соответствующие ведомства должны израсходовать.Например, американская ассоциация библиотекарейи национальная ассоциация оздоровительных учреждений заявляют,что муниципалитет должен тратить определенные суммына душу населения соответственно на библиотеки и оздоровительныеучреждения. Неудивительно, что прилагаются такжеусилия для установления минимальных уровней расходов; мы жехотим, чтобы библиотекари считали важными массовые библиотеки,а руководители оздоровительных учреждений были быубеждены в ценности отдыха и спорта. Удивляет же именно то,что такие предложения по расходам формулируются как техническиеоценки при явном непонимании, что в каждом такомпредложении заключен ряд оценочных суждений относительнозначимости расходования дефицитных ресурсов на достижениеопределенных целей.Из-за распространенности такого непонимания и из-за трудностейпри объективной оценке результатов и эффективностиправительственных работ составление бюджета, как оно на практикепроводится, очень сильно отходит от лежащих в его основанииразумных суждений. В рациональных терминах составлениебюдета — это процедура, направленная на эффективное распределениедефицитных ресурсов для достижения ценностей, относительнокоторых достигнуто соглашение. На практике составле-

270 Глава П. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ...ние бюджета — это процедура, которая порождает некое отношениемежду расходами и доходами правительства и путем сложногопроцесса переговоров и заключения соглашений (в какой-то меренаугад) сосредоточивает разнообразные политические и прочиевлияния на структуре расходов.Это не значит, что бюджетные процедуры неважны или должныбыть упразднены. Процедурные недостатки в основном обусловленысложностью и непоследовательностью системы ценностей, заключеннойв демократическом процессе, и трудностями оценки эффективности.ЭФФЕКТИВНОСТЬ КАК ПОЛИТИЧЕСКИЙ СИМВОЛВ этой главе мы убедились, что термин "эффективность"употребляется по-разному и зачастую нечетко и двусмысленно.В обычном разговоре сказать, что нечто "эффективно' 1 , часторавносильно утверждению, что это "хорошо" или "желательно".Термин двусмыслен, поскольку, что такое "хорошо",зависит от ценностей, которые мы применяем, и этих ценностейбудет почти так же много, как людей, которые их придерживаются.Из-за взглядов, распространенных в нашем обществе, посколькуэффективность в основном рассматривают как нечтожелательное, это слово стало весьма действенным политическимсимволом. Оно обладает способностью организовать общественноемнение в поддержку определенных предложений.Большинство людей считают, что правительство должно быть"эффективным".Неудивительно поэтому, что в политике многие дискуссии о"эффективности" — это в действительности споры о том, какиеценности правительство должно проводить в жизнь. Несколькопримеров этого мы уже приводили. Группы налогоплательщиковсвязали себя с программой эффективности, отождествляяэффективность с сокращением государственных расходов,обращая внимание на знаменатель коэффициента эффективности— правительственные расходы, и не обращая вниманияна числитель — работу правительства. Придерживаясьпротивоположного мнения, группы, стремящиеся к расширениюправительственных программ, говорили о "социальнойэффективности", вероятно, имея в виду, что если правительственнаяпрограмма желательна, то она заслуживает названияэффективной.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 271Не нужно думать, что лозунг эффективности всегда вызываетположительные эмоции. История этого термина настолько тесносвязана с идеей о производстве как о нейтральной, направленнойна достижение целей деятельности, что оно режет ухо тем, ктосмотрит на организацию с позиций служащего. В частности, упрофсоюзных групп эффективность скорее всего ассоциируется спредставлениями о безразличии к служащим, потогонной системеи авторитарно-директивных методах руководства . Поэтомуэффективность — это не тот лозунг, который без разбора можноиспользовать в политических апелляциях ко всем социальнымгруппам.ЗАКЛЮЧЕНИЕВ тех ситуациях, где мы готовы разделять средства и цели,мы можем определить эффективность как максимизацию достижениянаших целей путем использования ограниченных нейтральныхсредств. Именно это значение термина имеет большевсего отношения к традиционной теории управления. Из-за тогонравственного отношения к работе, которое распространено в нашемобществе, поведение служащих организаций часто рассматриваетсяв процессе принятия решений в основном как "нейтральное"средство.Когда мы посмотрим на решения, принимаемые в организациях,с точки зрения разных участников, то мы увидим, чтовсе группы участников имеют разные системы ценностей, ккоторым они стремятся, и рассматривают разные вещи в качестве"нейтральных средств" и допустимых издержек. Поэтомувсе группы участников будут оценивать эффективность по-разному.Выживание организации требует того, чтобы она сохраняладостаточный уровень всех этих разных видов эффективностей,чтобы у всех ее членов были основания для непрерывногоучастия в работе. Когда эффективности превысят минимальныйуровень, то некоторые группы участников могут попытатьсяполучить долю созданных тем самым "излишков".Согласно традиционной теории эффективности, ориентированнойпрежде всего на ценности высших менеджеров, эти излиш-' Это лучше всего иллюстрируют проводимые на местах кампании за программу"муниципалитет — менеджер". Обычно эти кампании проводят во имя "эффективности",и по этой причине довольно часто против них выступают местные профсоюзныеорганизации.

272 Глава 11. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ...ки должны предназначаться для уменьшения расходов (или успеха),понимаемых с точки зрения политики — целей организации.Термин "эффективность" приобрел и этический оттенок. Длямногих, а может быть и для большинства людей в нашем обществе,— это символ, имеющий положительное значение. В результатеего использования в качестве политического символаэтот термин дополнительно к уже рассмотренным приобрел ещемножество значений и соответственно затруднилось его точноенаучное употребление. Имея это в виду, читатель должен бытьподготовлен к тому, чтобы разобраться в подспудных предпосылкахоценки, которые подразумеваются почти в каждой дискуссииоб эффективности правительства.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 273Глава 12АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ:МЕХАНИЗМЫ ФОРМАЛЬНОГО КОНТРОЛЯОдин из главных вопросов при оценке административных решений— это вопрос о том, какие или чьи ценности лежат в основерешения? Ниже мы рассмотрим методы, которыми определяютсяценности, и цели административного выбора, попытаемся установить,перед чем или перед кем ответственна правительственная администрация.Термин "ответственность" власти употребляется в различныхзначениях: почти как синоним законной власти — в таких выражениях,как "найм сотрудников лежит на его ответственности"; длявыражения согласия с общепринятыми моральными обязательствами— "она безответственная мать: оставила ребенка одного домана целых шесть часов, а сама пошла на вечеринку". Он употребляетсятакже и для обозначения восприимчивости к ценностям другихлюдей. Именно в таком смысле этот термин будет употреблятьсяздесь. Мы хотим определить степень, в которой администраторыответственны перед другими людьми или группами внутри бюрократическихструктур и вне их, и ценности, входящие в административныерешения.Чтобы выяснить, перед кем ответствен администратор, мыдолжны знать, кому он подотчетен.Под подотчетностью мыпонимаем методы, процедуры и факторы, которые определяютценности, отражающиеся в административных решениях. Подотчетностьесть осуществление ответственности. Процессы подотчетностив демократической и недемократической странах будутразличными. Различия существуют даже и между демократическимистранами. Нас интересует административная подотчетностьв Америке XX в.Процессы подотчетности включают как запланированные процедуры,так и незапланированное влияние социальных и политическихфакторов. Хотя то и другое переплетено друг с другом, радиудобства отделим первое от второго и сначала рассмотрим формальныепроцедуры: 1) судебную систему; 2) законодательнуювласть; 3) исполнительную иерархию.

274 Глава 12. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ...Все это — процедуры контроля, и каждая из них в отдельностине наделяет администратора полным комплексом ценностныхпредпосылок, которые входят в его решения. Напротив, мы столкнемсяс невероятно запутанной и напоминающей мозаику картинойформальных, неформальных и перекрестных воздействий.Наша задача будет состоять в том, чтобы вычленить и высветитьважные особенности этой картины. Рассматривая каждый механизмконтроля в отдельности, можно убедиться, что он страдаетсерьезными недостатками, оставляя многие проявления свободыдействий незатронутыми. Постараемся понять, какую часть этойсвободы действий каждый из механизмов контроля отбрасывает,подобно тому как при химическом анализе состав смеси определяетсяпоследовательным осаждением ее компонентов. Когда мызакончим наш анализ, то надеемся, что не слишком значительнаячасть смеси, которую мы называем "свобода действий", останетсяна дне пробирки в качестве непроанализированного инеопознанного остатка.МЕХАНИЗМЫ СУДЕБНОГО КОНТРОЛЯОдним из наиболее популярных методов обеспечения административнойподотчетности является признанное право индивидуумаобращаться в суды общей юрисдикции в связи с действиямиадминистрации. Система подотчетности судам действует на трехосновных уровнях: 1) действие может быть обжаловано потому,что статут, или указ, на котором оно было основано, признанонарушающим Конституцию. Например, с 1933 до 1937 г. рядагентств в штатах и на федеральном уровне был ликвидирован всвязи с тем, что их уставы были неконституционны; 2) судыимеют право определять, соответствует ли закону данное действиеили данная категория действий. Судьи, а не администраторырешают, какие полномочия делегированы административным учреждениямзаконом. Во многих случаях административные должностныелица не могут быть уверены в законности своих действий,пока она не будет подтверждена в суде, действующем понормам общего права. В этой связи следовало бы заметить, чтони один закон не может придать полномочность действиям, которыесуд рассматривает как проявление произвола; 3) суды могутпринимать решения о мерах наказания (в виде штрафа илиуголовной ответственности) в отношении администраторов, действующихвне рамок закона. В американской правовой системе

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 275правительство как таковое не может быть подвергнуто судебномупреследованию без его собственного согласия, но должностное лицо,которое выходит за рамки своих полномочий, может быть сочтеноперсонально ответственным за свои действия.РОЛЬ АДВОКАТОВПоскольку администраторы, принимая решения, должныпостоянно держать в поле зрения суды, роль адвоката в административныхучреждениях очень важна. В его советах постояннонуждаются, и он не был бы обычным человеком, не лишеннымнекоторых слабостей, если бы в своих советах не шелчуть дальше, чем абсолютно необходимо для защиты действийсвоего учреждения от судебного преследования. А так как егоначальник не знает, насколько много ситуаций охватываеттермин "законный", то часть того, что было высказано в ходеконсультирования, выходящая за чисто правовые рамки, будетотражена в административных решениях. И поскольку адвокаты,как и все люди, придерживаются политических, социальныхи экономических взглядов самых разных оттенков, то этаих невероятная власть никоим образом не должна обеспечиватьпредпочтение системе ценностей какой бы то ни былоэкономической, политической или социальной группы в обществе.Предпочтение должно быть отдано ценностям, общим длявсех адвокатов, — глубокому уважению к процедурам и ритуалусудебной системы и к методам работы правительства, воплощеннымв принятых законах. Как результат, американскоегосударственное и муниципальное управление в высшей степениподчинено закону.ОГРАНИЧИТЕЛИ МЕХАНИЗМОВ СУДЕБНОГО КОНТРОЛЯВ качестве процедуры осуществления ответственности механизмысудебного контроля страдают серьезными недостатками. Большинствоадминистративных решений не рассматриваются судами; ибольшинство ценностных предпосылок любого конкретного решенияникогда не становятся предметом судебного разбирательства.На то есть много причин.Ответственность за бездействие. Во-первых, судебный надзоротносится только к совершенным администраторами действиям;он не относится к их бездействию. "Судебный надзор, как теорети-

276 Глава 12. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ...чески, так и практически, редко направлен на то, чтобы заставитьадминистраторов на деле соблюдать законы. Он приспособлен в основномдля того, чтобы пресекать злоупотребление властью, а непринуждать к ее осуществлению. Конституционные ограничениямогут в некоторых случаях воспрепятствовать использованию судебнойвласти для преодоления бездействия. Но если не приниматьво внимание конституционные затруднения, суды и в практическомплане не смогут эффективно использоваться для указаннойцели, если не будут включены в административную структуру, потерявпри этом свою независимость. Чтобы обеспечить выполнениезаконов административными учреждениями в пределах их полномочий,следует опереться на иные, не судебные, механизмы контроля"1 .Замедленность разбирательства. Во-вторых, объем административныхдействий столь велик, что подвергать судебному рассмотрениюдаже малую их часть значило бы остановить весьпроцесс управления. Предназначенная для защиты прав частныхлиц, судебная процедура слишком медлительна и дорога, чтобыиметь дело с неформальными решениями, для которых и былисозданы административные учреждения. Многие аргументы впользу передачи определенных вопросов в руки администрации,а не судов строятся именно на потребности в быстрых неформальныхдействиях. Подчеркивалось, например, что "если быместные отделения (нормирования) справлялись со своими деламине быстрее судов общей юрисдикции, страна умерла бы от голодав течение первых двух недель с начала нормирования продовольствия".' Издержки индивидуума. Есть факт еще более важный, чемто, что суды могут рассмотреть лишь очень небольшую частьадминистративных решений. Большинство людей при любыхобстоятельствах не могут позволить себе прибегнуть к судебнойзащите. Судебный процесс невероятно дорог, так что судырассмотрят только последствия административного действиядля отдельного индивидуума или организации по "иску илиспору". Судебные издержки и гонорары адвокатов очень велики,и никто не может заранее сказать, как долго будет рассматриватьсядело и каким будет его исход. В результате "маленькийчеловек" страдает от унизительных административ-Attorney General's Committee on Administrative Procedure//Administrative Procedurein Government Agencies, Senate Document № 8, 77th Cong. P. 76.2Thompson. The Regulatory Process in ОРЛ Kationing. P. 235.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 277ных действий, а законность в его глазах выглядит жалкой пародией.Неадекватность средств воздействия. Еще один фактор, которыйограничивает пользу от судебного надзора, состоит в том,что он не предусматривает никакого ощутимого средства воздействия.Как подчеркивал Комитет при министре юстиции,"когдаКомиссия по биржам и ценным бумагам издает запрещающеераспоряжение или отменяет те или иные ценные бумаги, аннулированиесудом этих решений лишь констатирует ошибку комиссии,но не может возобновить сделки, перечеркнутые ее решением". Во многих случаях простое сообщение о предполагаемомрешении административного учреждения и даже толькослух о нем могут нанести ущерб, который никто не сможет возместить.Ограниченность сферы надзора. Еще одним недостатком судебногоконтроля является то, что многие виды административныхрешений вообще не принимаются к рассмотрению судами, апо другим судебное рассмотрение в силу юридического самоограниченияили законодательного акта ограничивается сугубо конкретнымаспектом решения. Административные решения, которыепредусматривают то, что суды считают привилегиями, а не правами,вообще не подлежат рассмотрению или рассматриваютсялишь в очень ограниченной сфере. Проверка лояльности служащихфедеральной администрации повлекла за собой массу решений,резко повлиявших на судьбы тысяч людей, и не одно изних не было рассмотрено судом. Работа в федеральных учрежденияхне есть "право", говорят суды. Решения, касающиеся заключенияконтрактов с правительством на товары и услуги, неподлежат рассмотрению судами из практических соображений,как и решения, касающиеся допуска в страну иностранцев. Вовремя второй мировой войны были приняты миллионы решенийо выдаче или аннулировании карточек и, насколько известно авторам,ни одно из них не было рассмотрено судом. Можно привестии много других примеров.Рассмотрение технических вопросов. Еще один фактор, подрывающийсилу судебного надзора, — в высшей степени техническийхарактер многих административных решений. Посколькуэти решения в значительной части разрабатываются специалистами,от судей-непрофессионалов нельзя ожидать аргументированнойкритики этих решений. В результате суды часто не могутThompson. The Regulatory Process in OPA Kationing. P. 77.

278 Глава 12. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ...установить, продиктовано ли конкретное решение техническимизнаниями или ценностными предпочтениями его разработчиков.Все, что может сделать суд в подобной ситуации, — этовызвать в качестве свидетелей специалистов, которые сообщатнужную информацию. Тогда одна группа специалистов будетговорить одно, а другая — другое, и суд должен решить, какиеспециалисты разбираются лучше.Сказанного достаточно, чтобы показать: судебные методыконтроля скользят лишь по поверхности процесса подотчетности.Они оставляют администратору достаточно широкий простор длявыбора ценностей, которыми он будет руководствоваться в своихрешениях. Тем не менее, поскольку администраторам приходитсясталкиваться с судебным надзором и учитывать его возможности,а также мощное влияние адвокатов, работающих на правительство,они вынуждены проявлять восприимчивость к определеннымценностям — тем ценностям, которые ассоциируются снашей правовой системой. Давайте посмотрим, какие же этоценности.ПОДОТЧЕТНОСТЬ СУДУ И АДМИНИСТРАТИВНАЯОТВЕТСТВЕННОСТЬМеханизмы судебного контроля создают ситуацию, когда приоритетв административном процессе отдается традиционно правовымформам процедуры. Во многих случаях, когда административныедействия предполагают наказание конкретных индивидуумовили группы индивидуумов (административное разбирательство),используемая процедура почти идентична судебной.Такого сходства требуют суды, а адвокаты внутри и вне администрациитребуют его еще активнее. Хотя существует много вопросовадминистративного разбирательства, где используются быстрые,недорогие и неформальные процедуры (например, разбордел, связанных с требованиями выплаты компенсаций рабочим),в тенденции административное разбирательство становится всеболее и более похожим на судебное.Закон об административных процедурах (1946 г.). Агитацияза административные процедуры, которые бы обладали оченьбольшим сходством с судебными процедурами и обеспечивалиболее строгое соблюдение законности, стала очень настойчивой вначале ЗО-х годов, когда рузвельтовской адмнистрацией "Новогокурса" было введено в практику много новых административныхметодов для осуществления реформ. В результате Конгрессом

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 279был принят законопроект Уолтера-Логана об административныхпроцедурах, на который наложил вето Президент Рузвельт. ОдновременноПрезидент дал указание министру юстиции создатьКомитет по административным процедурам для более тщательногоизучения проблемы. Этот комитет рекомендовал несколькоумеренных изменений в существующих нормах, и не увидел никакихпризнаков широкого распространения административногопроизвола или тирании. После публикации в 1940 г. доклада комитетаведомства пересмотрели свои процедуры, чтобы привестиих в соответствие с рекомендациями комитета.На волне послевоенного подъема консерватизма пересмотренныйвариант законопроекта Уолтера-Логана, под новым названиемЗакона 1946 г. об административных процедурах, прошелчерез Конгресс даже без формальных слушаний, был подписанПрезидентом и стал частью правовой структуры, в рамках которойныне осуществляются действия федеральной администрации.Хотя еще слишком рано говорить о влиянии этого закона на федеральнуюадминистрацию, исследователи государственного и муниципальногоуправления выразили два главных опасения. Во-первых,в законе предпринята попытка формализовать все правительственныепроцедуры и сделать их еще более схожими с традиционнымисудебными, даже если решаемые задачи настолько непохожи,что подобная попытка станет причиной невероятной путаницы иволокиты.В качестве одного примера можно использовать требованиепубликации. Делая исключение только в вопросах предусмотреннойзаконом секретности и национальной безопасности, Закон1946 г. требует, чтобы каждое учреждение публиковало в Федеральномреестре описание своей организационной структуры ифункций; методов принятия решений, включая служебные процедуры;свои "основные нормы", равно как и общую характеристикусвоей политики, а также толкования закона, рамками которогооно считает себя связанным. Учреждение также должнопубликовать свои решения по делам, которые поступают в негодля разбирательства. Поскольку каждый выпуск Федеральногореестра может содержать 500 000 слов (а это гораздо больше,чем в этой книге!) и поскольку один выпуск выходит в течениепяти дней еженедельно, то очевидно, что публикация в Федеральномреестре не служит источником информации ни для малогобизнеса, ни для рядовых граждан. В Законе 1946 г. такжезаложена тенденция к дальнейшему усилению позиций юри-

280 Глава 12. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ...стов, работающих на правительство, поскольку учреждения ставятсяв жесткие рамки правовых норм.Второе опасение, которое было выражено в связи с этим законом,основано на явном расширении юридического надзора над административнымидействиями: совершенно не увеличивая свободуосновной массы людей, это лишит свободы многих в интересах тех,кто выиграет от неизбежных правовых оттяжек.Вероятные последствия Закона 1946 г. были резюмированыследующим образом: "Его наиболее отчетливо видимые последствиясостоят скорее всего * увеличении сложности административнойорганизации; в разбухании штатов; в значительномумножении бюрократизма, проволочек и в техническихвозможностях ухода из-под контроля; в усилении роли правовыхотделов и адвокатов внутри учреждений; в невероятно быстромросте возможностей для бесконечных споров, оттягивающихкаждый неизбежный шаг процесса регулирования" 1 .Защита индивидуума. Хотя в механизмах судебного контроляосновной упор делается на традиционно правовые процедуры,было бы несправедливо характеризовать эти механизмыкак совокупность процедур ради самих процедур. За фасадомсудебной системы скрыты некоторые важные ценности, связанныес защитой индивидуума. Правительственным учреждениямочень легко пренебречь отдельным человеком. Администраторыне могут принимать во внимание последствия своих действийдля каждого конкретного человека, они вынуждены добиватьсяобщего, или статистически усредненного, результата.Если их действия идут на пользу большинства людей или направленына подавление большинства действий, считающихсянежелательными, то они скорее всего будут оцениваться в целомкак успешные.Однако за определением "большинство" стоит много отдельныхлюдей, которые не чувствуют себя облагодетельствованными,— людей, на которых "общие" административные действияне рассчитаны, которых, они подавляют и по отношениюк которым оказываются несправедливыми. Администраторымогут ( большинство из них так и поступает) пытаться свестик минимуму эти случаи нанесения ущерба индивидуумам, нодаже при самих искренних усилиях административные дейст-1Vincent M.Barnett Jr. Judicialization of the Administrative Process//PublicAdministration Review. 8. Spring 1948. P. 133. См. также: Frederick F.BIachly.Sabotage of the Administrative Process//Public Administration Review. 6. Summer 1946.P. 213-227.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 281вия будут приводит к "несправедливости" в отношении конкретногочеловека.Механизм судебного контроля предоставляет возможность людямвоспользоваться независимым разбирательством их дел,обеспечить беспристрастное и взвешенное отношение к точкезрения индивидуума — к точке зрения, которой при административномразбирательстве иногда пренебрегают по невнимательности,нехватке времени или невозможности принять ее во внимание.Административные действия в отношении индивидуумов врезультате судебного разбирательства могут быть признаны недействительными.Несомненно, это побуждает администраторовк поиску средств, избавляющих индивидуума от ненужного подавления.Однако судебная защита индивидуума от правительственныхдействий сведена к ряду традиционных представлений, изложенныхв основных документах американского права — Билле оправах и судебных решениях, содержащих их толкование. И хотябыло бы неразумно преуменьшать значение этих традиционныхмеханизмов защиты, они используются чрезвычайно редко.Более того, из-за медлительности, сложности и высокой стоимостиправовых процедур судебная защита индивидуумов от административныхдействий означает в общем и целом защиту интересовкорпораций и других крупных организаций от ограничительныхмер, принятых правительством для защиты остальногонаселения. Поразительным примером этого являются дела, связанныес государственным регулированием деятельности предприятийкоммунального хозяйства. Рассмотрение дел, связанныхс тарифами, в судах длится несколько лет . Сборы, взимаемые' Судебное разбирательство по делу "Ohio Bell Telephone" длилось 14 лет. Комиссииштата Миссури по государственной службе потребовалось свыше 8 лет,чтобы добиться решения по ее иску против "Union Electric Light and PowerCompany" и еще 7 лет по ее иску против "Ozark Utilities Company". Комитетууполномоченных по железнодорожному транспорту штата Северная Дакота потребовалосьпочти 3 года для разбирательства по ее иску против "Northern StatesPower Company". Комиссия по государственной службе штата Нью-Йорк потратилапо крайней мере 5 лет на установление приемлемых тарифов для "Long IslandLighting Company". Рассмотрение комиссией штата Иллинойс по торговле иска всвязи с установлением тарифов для "Illinois Bell Telephone Company", начатое всентябре 1921 г., закончилось не ранее чем через 12 с половиной лет. Более 10лет из того срока было истрачено на тяжбы в федеральных судах в связи с представленнымипо делу выводами комиссии. Дело "New York Telephone Company"началось в 1920 г., а в 1924 г. по нему было принято решение Комиссии по государственнойслужбе штата Нью-Йорк, но окончательное дело было улажено неранее 1934 г. См. совпадающее мнение судьи Брэндейса в "St.Joseph StockyardsCo." v. United States, 298 US 38, 90. Fainsod and Gordon. Government and theAmerican Economy. P. 320.

282 Глава 12. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ...за оценку имущества (для определения "истинной стоимости" собственности)непомерно велики и составляют, по некоторым данным,от 0,5 до 1 % полной восстановительной стоимости собственности. В результате стоимость оценки примерно в 1 млн долл.не столь уж редкое явление. В такой ситуации государственныерегулирующие агентства не слишком часто издают тарифныераспоряжения, которые могут быть оспорены в суде. Процессподотчетности, воплощенный в наших механизмах судебногоконтроля, порождает безответственность (вынуждает руководствоватьсяценностными установками) промышленных гигантов,деятельность которых этим агентствам поручено регулировать."Вследствие трудностей, созданных длительной и дорогостоящейтяжбой, некоторые комиссии, осуществляющие государственноерегулирование, фактически отказались от подачи формальныхисков как метода, обеспечивающего снижение тарифов. Особеннопосле начала депрессии в 1929 г. многие из них обратились кметоду переговоров, надеясь обеспечить снижение тарифов наоснове взаимной договоренности... Но во многих случаях переговорыне увенчались заметным успехом, поскольку компании —владельцы предприятий коммунального хозяйства пре-дпочли настаиватьна своих законных правах" .РЕЗЮМЕ: МЕХАНИЗМЫ СУДЕБНОГО КОНТРОЛЯТип ответственности, ассоциируемый с нашей системой механизмовсудебного контроля, может быть в обобщенном виде представленследующим образом: 1) управление в Америке склонноадаптироваться к традиционно правовым формам процедуры;2) механизмы судебного контроля, несомненно, побуждают администраторовк поиску методов, которые сводят к минимуму подавлениеправ индивидуума с точки зрения суда; 3) наша система механизмовсудебного контроля принуждает к восприимчивостипрежде всего по отношению к интересам экономически влиятельныхгрупп. Вне этих рамок механизмы судебного контроля не оказываютбольшого воздействия на ценностные предпосылки административноговыбора.Harry Booth. General Counsel of the Illinois Commerce Commission// TheGovernment Brief. P. 54.2Fainsod and Gordon. Government and the American Economy. l\ 322.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 283ПОДОТЧЕТНОСТЬ ПЕРЕД ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙВЛАСТЬЮВ американской системе управления законодательнаявласть признана главной организационной структурой, устанавливающейценности, которыми мы руководствуемся. Согласнонорме правовой теории должно существовать несколькотипов законодательного санкционирования всех административныхдействий, которые определяют или предписывают членамобщества те или иные обязанности; другие виды административныхдействий подлежат такому же контролю, основанномуна требовании: деньги не могут расходоваться без соответствующегозаконодательного акта. Принятием статутов иутверждением ассигнований законодательная власть устанавливаетадминистративные цели — основные ценностные предпосылкиадминистративных решений и часто предписываетсредства осуществления этих целей или запрещает использоватьопределенные средства достижения целей.ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПЕРЕД ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫМИОРГАНАМИПодчинение ценностям, установленным законодательной властью,обеспечивается в первую очередь судом. Как мы уже видели,он наделен правом признавать недействительными административныедействия, которые, по его мнению, не санкционированызаконодательно. Сама законодательная власть обеспечиваетдостижение согласия с ее постановлениями, задавая вопросы администраторам,когда ведется обсуждение новых статутов, рассматриваютсяновые ассигнования и в других случаях. Законодательныеорганы обладают законным правом принуждать к предоставлениюим информации по любому вопросу, который можетстать предметом законодательства. Если в результате проведенныхрасследований или сделанных запросов законодательный органостанется неудовлетворенным тем, как администрация ведетдела, у него есть право "наказать" административное учреждениекак путем изменения его правового статуса, так и путем сокращенияассигнований. Законодательный орган может предписыватьопределенные ценностные предпосылки принимаемых административныхрешений, как вводя в действие законодательство,так и уточняя цели, на которые должны расходоваться сред-

284 Глава 12. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ...ства, и сколько средств должно быть израсходовано по каждой конкретнойстатье.Так, законодательные органы США обладают строго признаннымправом предписывать ценности, учитываемые при административныхрешениях, и немалыми возможностями навязать этиценности администрации. Эффективно ли осуществляется эта подотчетность?Обеспечивают ли законодательные органы и традиционнаяправовая система осуществление всех или большинства ценностныхпредпосылок принятия административных решений иливсе еще существует простор для свободного административного выбора?СФЕРА ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МЕХАНИЗМОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГОКОНТРОЛЯ И ЕГО ОГРАНИЧИТЕЛИПодотчетность перед законодательной властью сильно ограничиваетсяцелым рядом факторов. Они вытекают как из разделениявластей, так и из сложности самого процесса управления.Из-за неполноты методов, которые законодательная власть можетиспользовать для обеспечения подотчетности администраторов,последние играют все более определенную роль в формированииполитики, и законодательные органы вынуждены делегироватьполномочия администраторам в более широких масштабах,чем это предусмотрено традиционной теорией демократии,которая утверждает, что "законодательная структура выражаетволю государства", а администраторы "исполняют волю государства".Политическая независимость руководителей исполнительнойвласти. Важным ограничителем законодательного контролянад администрацией служит разделение властей, присущее американскойправительственной системе. Руководители исполнительнойвласти в Америке — Президент, губернаторы, мэры —избираются непосредственно народом, равно как и многие другиеруководители исполнительных учреждений более низкого уровня(в штатах, округах и городах). Эти руководители имеют политическиепрограммы, и от них ждут, что они будут превращатьпункты своих программ в законы или административные действия.Подчиненные обычно лояльны избранным руководителямисполнительной власти и от них в любом случае ожидают подчинениеуказаниям.Таким образом, многие ценностные предпосылки административныхрешений исходят от самой исполнительной власти. Ис-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 285полнительная власть ни теоретически, ни практически не находитсяв полной политической зависимости от законодательнойвласти.Сложность ведет к беспомощности. Второй ограничитель законодательногоконтроля связан с растущей сложностью и постоянноувеличивающимся объемом правительственной деятельности. Законодатели,обучавшиеся в основном праву или гуманитарным наукам,связанным с пребыванием в должности, сильно зависимы оттех самых административных учреждений, которые они стремятсяконтролировать, в получении информации, необходимой для рациональноговыбора; рекомендаций о методах решения проблем государстваи общества и даже выявления и формулировки самих проблем.В высшей степени невыгодное положение законодателей, которыесталкиваются со сложностями, техническими особенностямии объемностью деятельности современного правительства,легко увидеть на примере рассмотрения бюджета. Проект федеральногобюджета на 1949 г. представлял собой том, равный повеличине двум толстым телефонным справочникам. Даже работая24 часа в сутки, конгрессмены не смогли бы реально изучитьэтот документ, не говоря уже о том, чтобы оценить статьи расходов.Какая-то доля их отчаяния по этому поводу была, выраженав зале заседаний палаты представителей во время дебатовпо ассигнованиям Министерству обороны. Признав, что Комитетпо ассигнованиям не смог провести адекватного изучения вопроса,была высказана настоятельная просьба оказать помощь комитету:"Комитету должна быть оказана адекватная кналифициропаныая помощь. Я говорюэто с полным основанием. Каждый раз, когда какой-нибудь адмирал, возглавляющийодно из управлений военно-морского флота, или какой-нибудь генерал,возглавляющий одно из управлений сухопутных войск или ВВС, приходят в комитет,их всегда окружает целая группа экспертов, которых никогда не бывает меньшепяти, а иногда их количество доходит до пятнадцати.Чем же комитет может помочь им, кроме как не опорой на их собственныйопыт, здравомыслие и знание дел? У комитета есть один очень дельный сотрудник иеще один сотрудник от меньшинства, тоже очень подготовленный. Семь человек,входящих в комитет, высказывали свои суждения, знания, навыки, свою точку зрениявсей веренице военных чинов, которые один за другим представали перед ними".Хотя Пол Дуглас был признан одним из выдающихся экономистовстраны до избрания в Сенат, он выразил немалую растерян-1Congressional Record, 81st Cong. April 12. 1949. 1'. 4515.

286 Глава 12. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ...ность в связи с бюджетом на 1949 г. "Я чувствую, что приходитсяиметь дело с огромным количеством заинтересованных учреждений,— заявил он, — и я, признаю это, не способен вынестиквалифицированное суждение по конкретным статьям ассигнований"1 .Административная законодательная инициатива. Рост объемаи сложности правительственной деятельности привел к двумважным результатам с точки зрения административной ответственности.Законодательная инициатива переместилась в администрацию,резко возрос объем конкретной законотворческой работысамой администрации. Сотрудниками исполнительных учрежденийсоставляется все больше и больше законопроектов, которыезатем вносятся в Конгресс. Следовательно, немалая частьинициативы по формулированию новых и пересмотру существующихцелей принадлежит не Конгрессу, а бюрократии.Убедительным примером этого стала Чрезвычайная жилищнаяпрограмма 1946 г. для ветеранов войны. После Дня Победы некоторыесотрудники отдела тарифов Управления регулированияцен (УРЦ) начали осознавать, что в связи с возвращением народину миллионов ветеранов прежний уровень арендной платыбудет невозможно сохранить, если не осуществить крупную жилищнуюпрограмму. Эти сотрудники убедили руководителя УРЦпублично заявить о необходимости программы муниципальногожилья, но, опасаясь непопулярности этой идеи в политическихкругах, посоветовали воздержаться от агитации в ее пользу. Темне менее должностные лица отдела тарифов составили жилищныйзаконопроект и убедили члена палаты представителей отштата Техас внести его на рассмотрение палаты. Когда законопроектпоступил на слушания в комитет, руководитель УРЦбыл, конечно, приглашен, и таким образом получил возможностьвыступить перед общественностью с обоснованием своей жилищнойпрограммы. Хотя идея действительно была очень непопулярнау домовладельцев и, следовательно, у многих конгрессменов,возвращение на родину участников войны было реальностью.Большинство в Конгрессе, решив, что голосование против законопроектананесет им политический ущерб, приняли законопроект.Делегирование законодательных полномочий. Законодательнаяинициатива дает администрации ощутимое право выбиратьте цели и ценности, на которые должны ориентироваться их соб-Quoted in the Chicago//Sun-Times. June 5. 1949.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 287ственные решения. Это право еще более возросло в связи с ростомсложности и объема проблем, стоящих перед правительством,и привело к тому, что законодательные органы стали всешире делегировать свои полномочия административным учреждениям.Характерными для нашей правительственной системыстановятся законы общего действия, на основе которых учреждениясами разрабатывают конкретные правила и распоряжения.Причины принятия законов общего действия, допускающихподчас даже двусмысленное толкование, носят иногда политическийхарактер. Законодательные органы, столкнувшись с "горячей"проблемой, могут предпочесть переложить ответственностьна должностное лицо исполнительной власти. Интересным примеромэтого стал Закон 1949 г. о контроле за арендной платой.Под колоссальным перекрестным нажимом домовладельцев иарендаторов Конгресс постановил, что домовладельцы получат"справедливый чистый доход от использования их собственности,но отклонил все попытки уточнения или замены этой двусмысленнойформулировки. С политической точки зрения оказалосьпроще столкнуть эту неприятную задачу на уполномоченного помуниципальному жилью .Неясность законодательных намерений. Даже там, где у законодательнойвласти нет никаких политических причин избегатьконкретных определений и ясных законов, она должна приниматьмножество таких законов, которые лишь в самом общем виде разъясняютнамерения законодателей и оставляют пустоты, которыеприходится заполнять административным учреждениям. Во многихслучаях законодательная власть не может предугадать проблемы,которые возникнут после принятия закона, и поэтому она оставляетадминистратору достаточно простора для реагирования на любуювозникающую ситуацию.Степень законной свободы в выборе осуществляемых или признаваемыхценностей и целей, которую предоставляют администрациизаконы общего действия, может быть убедительно проиллюстрированавторым Законом о чрезвычайных полномочиях (56,ст. 17). Наверное, более половины гражданских распоряжений военноговремени было издано на основе полномочий, предоставленныхследующим параграфом указанного закона: "Всякий раз, когдаПрезидент получает доказательства, что выполнение требований,связанных с обороной Соединенных Штатов, приведет к возникно-По другим случаям подобного законодательства см. Herring. PublicAdministration and the Public Interest, passim.

288 Глава 12. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ...вению дефицита любых материалов или средств для обороны, длясчетов частных лиц или для экспорта, Президент может выделитьматериалы и средства таким образом, на таких условиях и в такомколичестве, которые он сочтет необходимыми или уместными сточки зрения общественных интересов и обеспечения национальнойбезопасности".ПРИНЦИП ИСКЛЮЧЕНИЙПредшествующие рассуждения могли породить впечатление,что большинство управленческих решений принимается администрациейв условиях почти полной свободы от законодательногоконтроля. Однако это очень далеко от реальности. Действительно,большинство ценностных предпосылок для административныхрешений не исходит от законодательной власти, но ее влияниепостоянно ощущается в действии принципа, который иногданазывают принципом исключений. Хотя законодательная властьне формулирует все ценности, учитываемые в административныхрешениях, она может поставить под вопрос любое решение. Потенциальнаявозможность законодательного расследования, будьто возбуждение судебного дела или назначение специальной комиссии,несомненно, действует как мощное средство контроля.Чтобы избежать неприятных расследований, административныеучреждения стараются принимать решения, которые бы не слишкомраздражали членов любой возможной комиссии по расследованию.Тем не менее в пределах ограничений, вызываемых страхом передрасследованием, могут существовать варианты выбора. Крометого, комиссии по расследованию в основном получают информациюот тех самых учреждений, деятельность которых они расследуют,и страдают от уже упомянутых препятствий, когда им приходитсяиметь дело с сугубо техническими вопросами, в которыхони не разбираются.Когда руководитель органа исполнительной власти и большинствомест в законодательном органе принадлежат одной итой же партии, комиссии по расследованию не будут зачастуюставить такого руководителя в затруднительное положение разоблачениемподозрительных моментов в деятельности его администрации,даже если могли бы это сделать. А когда они принадлежатразным партиям, законодательные расследования то и делоприобретают характер сенсации, рассчитанной прежде всегона то, чтобы скомпрометировать руководителя исполнительной

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 289власти. Конечно, враждебно настроенные комиссии иногда эффективноразоблачали скандальные или преступные действия,например взятки при заключении контракта с правительством.Но хотя это и важно, проблема административной ответственностине состоит в первую очередь в предотвращении коррупции.Большинство людей, в администрации или вне ее, не коррумпированы."Принцип исключений" действует не только через законодательныерасследования, но также через пересмотр статутов, когдазаконодательный орган неудовлетворен тем, как используются делегированныеполномочия. Уже приводились примеры приостановкистатутными ограничениями полномочий УРЦ, когда Конгрессне поддержал методы деятельности этого учреждения. Подобнымже образом определенные положения закона Тафта-Хартли могуттолковаться как осуществление законодательного контроля, ограничивающегосвободу действий, ранее предоставленную закономВагнера Национальному управлению по трудовым отношениям(НУТО).Когда антитрестовский отдел Департамента юстиции использовалпредоставленную ему законом Шермана свободудействий, чтобы возбудить дело против страховых и железнодорожныхкомпаний, Конгресс немедленно предпринял попыткивнесения поправок в закон Шермана, которые освободилибы эти две отрасли от действия данного закона. Таким образом,делегирование расплывчатых, не конкретизированныхполномочий административным учреждениям может оказатьсялишь временным отказом законодательной власти от своихполномочий, с последующим возвращением себе контрольныхфункций в том случае, если законодатели не согласны с ценностями,на основе которых действует административное учреждение.Право отказа в ассигнованиях, например настоящий"голодный паек", который выделялся антитрестовскому отделув 20-е годы, — одно из мощных средств для возвращения себеконтрольных функий.РОЛЬ ОТДЕЛЬНЫХ ЗАКОНОДАТЕЛЕЙЗаконодатели, особенно те, кто занимает крупные должности встратегически важных законодательных комитетах, приобретаютзначительное личное влияние. Оно широко используется в ситуацияхдвух типов.Во-первых, от законодателей ожидают, что они будут оказывать

290 Глава 12. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ...особые услуги "своим людям" или важным персонам в своих избирательныхокругах. Очень часто эти услуги приобретают формуправительственных ассигнований ("казенного пирога") для местныхнужд (например, для строительства или содержания ветеранскогогоспиталя в родном городе) или исключений из общих программв интересах некоторых местных групп (например, ослаблениетребований гражданской службы, установленных Управлениемсоциального обеспечения в качестве условия предоставления целевыхсубсидий на местные социальные нужды). Если законодательдостаточно влиятелен и занимает стратегически важную должностьв Комитете по ассигнованиям, он может настаивать на таких услугахв качестве условия дальнейшего существования учреждения.Если же законодатель не представляет угрозы существованию учреждения,его требования особых услуг скорее всего будут отвергнуты.Второй вид влияния отдельных законодателей на административныерешения связан с защитой прав индивидуумов от административныхдействий. Письмо конгрессмену или члену городскогоуправления часто является намного более эффективными, разумеется, менее разорительным методом защиты,чем обращение в суд. Когда законодатели сообщают о жалобахв связи с произволом, допущенным по отношению к отдельнымлицам, учреждения обычно отводят немало времени на расследованиеситуации и ее исправление, если это может быть сделанобез ущерба для основной деятельности.МЕХАНИЗМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО КОНТРОЛЯИ АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬНесмотря на.серьезные ограничения своей правоспособности поконтролю за административными решениями, законодательные органыи отдельные законодатели все-таки предусматривают и обеспечиваютосуществление многих ценностей в административныхрешениях. Следовательно, важно, как и в отношении механизмовсудебного контроля, за осуществление каких или чьих ценностейзаконодательные механизмы контроля принуждают администраторовк ответственности.При наших знаниях сферы политических действий такой вопросочень труден. Изложим некоторые мнения о законодательном процессе,которых придерживаются исследователи проблем общества иполитических действий.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 291Контроль, осуществляемый народом, и группы интересов. Согласнопредельно упрощенной теории политических институтов демократии,"народ" управляет собой сам через выбранных им жепредставителей. "Народ" решает, чего он хочет, выбирает людей,которые обещают добиться этого, а затем доверяет им важные постына то время, в течение которого они будут выполнять обещанное.Неадекватности этой упрощенной теории столь велики, чтомы можем кратко указать лишь на некоторые из них, потребоваласьбы целая библиотека, чтобы описать реальности политическойжизни в нашей стране.Что такое (или кто такие) "народ"? Даже просто в количественномотношении "народ" — это меньшинство. Простое большинствоот тех, кто голосует на любых выборах, редко превышает 1/5 отколичества лиц, голосующих по всему избирательному округу. Итем не менее они проводят своего кандидата.Основная масса избирателей очень слабо влияет на отбор кандидатов;за них это обычно решают политические партии. Избиратели,как правило, очень мало знакомы с кандидатами и их взглядами.Политические партии ведут отбор кандидатов и определяютнаправления выборной кампании. Решение этих важных вопросовнаходится в руках относительно скрытых и секретных олигархий, ане в руках "народа".Означает ли это, что народу нечего сказать о тех ценностях, воимя которых им управляют? Ответ "нет" был бы, разумеется, ошибочным.Правительство любой страны должно быть в некоторомсмысле ответственным перед общественным мнением, приниматьво внимание общие или широко распространенные взгляды гражданна государственные и общественные проблемы. Однако понятие"правительства, опирающегося на общественное мнение" такжетребует серьезных оговорок. Во-первых, средства, которыми формируетсямнение, — образование и пропаганда — сами находятсяпод мощным олигархическим давлением групп по интересам и организованныхслоев населения. Поэтому общественное мнение находитсяпод сильным воздействием ценностей тех людей и групп,которые контролируют средства массовой информации, образовательныеучреждения.Избиратели обычно не представляют себе конкретно всех аспектовдеятельности правительства. Если избиратели являются членамиорганизованных групп, у них есть вполне определенные представленияо работе тех учреждений, которые затрагивают интересыэтих групп (например, у ветеранов войны — об Управлении по деламветеранов, у рабочих — о НУ ТО). Что же касается других

292 Глава 12. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ...проблем, то здесь обычно сталкиваешься с незнанием или безразличием.В результате, когда избранный представитель приходит взаконодательный орган, его мало волнует политически туманноепонятие "общественное мнение"; его гораздо больше волнует то,как он будет удовлетворять конкретные требования тех групп, чьиинтересы он представляет.И здесь олигархический характер политического процесса сновазаявляет о себе. С точки зрения групп по интересам, избранныйпредставитель должен быть ответствен перед теми, кто может повлиятьна его переизбрание: небольшой и слабой группой можнопренебречь, сильной и хорошо организованной — нет. В то времякак рядовые избиратели забудут, как их представитель голосовал взаконодательном органе по большинству проблем, группа по интересамне забудет, как он голосовал по проблемам, затрагивающимее интересы. В случае конфликта между двумя группами по интересамв его округе избранный представитель имеет веские основаниявстать на сторону той группы, которая может повлиять на егошансы быть переизбранным.Влияние законодательных комитетов. Проблемы современногозаконодательства, рассмотренные выше, усиливают олигархическиетенденции. В силу объема и сложности правительственных проблем,да и возможностей самих законодательных органов законопроектыв Америке рассматриваются главным образом небольшимикомитетами. Поскольку каждый член законодательного органа работаетв одном или нескольких комитетах, а все законопроекты поопределенному кругу вопросов передаются в соответствующий комитет,отдельно взятые законодатели могут приобрести некоторыйопыт по ограниченному кругу правительственных проблем и высказатьразумные и детальные соображения по каждому законопроекту.Не считая проблем, связанных с широкомасштабными интересами,доклад комитета обычно одобряется законодательным органомполного состава при рассмотрении законопроекта. (Конечно,существует много исключений, и иногда по законопроектам, предлагаемымвашингтонской администрацией, требуется строго партийноеголосование.)Именно на комитетские слушания устремляются лоббисты. Тамони выступают в роли "экспертов", помогающих комитетам, предоставляющихим крайне необходимую техническую информациюи дающих советы, редко, впрочем, бескорыстные. Представителигрупп по интересам также оказывают членам комитетов услуги посоставлению законопроектов, предлагая им четко отработанные винтересах своего патрона версии предлагаемых законов. Когда за-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 293конодательное предложение представляет интерес для влиятельнойгруппы, действующей в избирательном округе члена комитета,его действия в комитете зачастую могут оказаться под ееполным контролем. Поскольку доклад комитета столь весом вглазах законодательного органа полного состава и поскольку онможет практически не пропустить законодательное предложение,не представленное всему собранию, все, что нужно группе поинтересам для навязывания своих желаний целому штату иливсей стране, — это держать под контролем несколько членов комитета.РЕЗЮМЕ: ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬМеханизмы законодательного контроля все еще оставляютадминистратору широкий простор для выбора. Однако ценности,которые через эти механизмы предписываются администрации,являются в значительной степени ценностями политическивлиятельных групп по интересам в обществе. Деловыекруги, фермеры, организованные рабочие, ветераны — все этии подобные им группы через свои организации завоевалиочень мощные позиции в административной и политическойжизни страны.Природа политических институтов такова, что постоянно конфликтующимдруг с другом влиятельным группам давления частоудается успешно проводить противоречивые ценности черезструктуры управления. В результате законодательный мандатадминистрации часто оказывается внутренне противоречивым.Одно административное учреждение может энергично осуществлятьценности, которые другое учреждение столь же энергичноотвергает. Конфликты в административных решениях отражаютконфликты в обществе.Время от времени общественный интерес может быть стольширокомасштабным (например, интерес в контроле за ценами),что, даже не будучи представленным организованными группами,он через законодательство оказывает влияние на администрацию.Общественное мнение по большинству вопросов отражаетконфликты между интересами в обществе. Политическое лидерствои контроль преимущественно носят олигархический характер.Как и следовало ожидать, административная ответственностьперед механизмами законодательного контроля просто отражаетэтот факт.

294 Глава 12. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ...МЕХАНИЗМЫ ИЕРАРХИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯПрирода административных иерархий и отношения внутри нихуже неоднократно рассматривались. В данном разделе мы применимнаш предшествующий анализ к конкретному вопросу административнойответственности. Традиционная теория иерархическогоконтроля над администрацией коротко была изложена КомиссиейГувера: "Ответственность и подотчетность невозможны без авторитета,выраженного в праве руководить. Осуществление этого праваневозможно без идущего сверху вниз канала отдачи команд и обратногоканала выражения ответственности и подотчетности, идущегоснизу вверх" . Если высший руководитель исполнительнойвласти избран народом, если он может назначать и отстранять своихпервых заместителей и так далее, то тогда ценности, содержащиесяв административных решениях, будут идти от народа и пронизыватьсверху вниз весь канал отдачи команд. Тем, кто "внизу",всегда придется осуществлять эти ценности под угрозой санкцийили отставки. Тогда администрация в свою очередь станет ответственнойи подотчетной перед каждым более высоким уровнемиерархии и не перед кем иным, а в конечном счете через главу исполнительнойвласти — перед народом. До какой степени административныерешения определяются этой конкретной процедуройподотчетности?ОГРАНИЧИТЕЛИ ИЕРАРХИЧЕСКИХ МЕХАНИЗМОВ КОНТРОЛЯИзложенная концепция иерархии очень далека от реальностейгосударственного и муниципального управления в Америке. Правовышестоящих по иерархической лестнице назначать и отстранятьподчиненных ограничивается со всех сторон. Его ограничивает системазаслуг; во многих юрисдикциях "подчиненные" главы исполнительнойвласти избираются, а не назначаются; многие руководителифедеральных административных учреждений назначаютсяПрезидентом "по совету и согласию" Сената и могут быть отстраненыот должностти Президентом только в особых случаях.Поскольку традиционная теория далека от реальной ситуации вАмерике, ограничим наш анализ идеей, лежащей в ее основе: ценностныепредпосылки административного выбора могут контролироватьсячерез организационную иерархию. В какой степени свобо-Report on "General Manageni of the Executive Branch". 1'. I.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 295да действий подчиненных применительно к ценностным вопросамограничивается иерархическим контролем?Разделение властей. Во-первых, разделение властей в странемежду законодателями и исполнителями несколько затушевываетправо руководителя исполнительной власти контролировать администрацию.Например, Президент иногда дает Бюро бюджета указание"заморозить" деньги, выделенные Конгрессом на конкретныйвид деятельности. Такие указания не остаются без реакции Конгресса,но эта проблема так до конца и не решена.Точно так же в случае, связанном с отстранением Президентомпредседателя Федеральной комиссии по торговле, Верховный судзанял достаточно примечательную позицию: независимые регулирующиеагентства реально подотчетны только Конгрессу и суду, ане Президенту. На штатном и местном уровнях тоже известны случам,когда законодательные органы бросали вызов исполнительнымучреждениям в том, что касается контроля над подчиненными.Вопросы часто возникают и тогда, когда глава исполнительной властидает своим подчиненным инструкции исполнять законы такимспособом, который, по утверждению законодателей, противоречитих намерениям.Сложность и объем правительственных проблем. Существуети другая проблема. Может ли руководитель, занимающий болеевысокую ступень в иерархии, влиять на нечто большее, чем свободадействий своих подчиненных? Те же самые факторы, которыеснижают эффективность механизмов законодательного контроля,уменьшают и силу механизмов иерархического контроля — ростразнообразия, сложности и количества правительственных проблем.Чем выше руководитель исполнительного учреждения поднимаетсяпо иерархической лестнице, тем меньше времени у него остаетсяхотя бы на беглый просмотр решений своих подчиненных.Невероятный объем работы технических сотрудников будет сведенк одной единственной рекомендации к тому моменту, когда проблемадостигнет уровня руководителя, не так уж далеко от них отстоящего.Современная организация зависит от специализации. Руководительвсегда до некоторой степени вынужден обобщать и тембольше, чем выше он в иерархии. Таким образом, руководительисполнительного учреждения не обладает знанием проблемы, достаточным,чтобы подвергнуть разумной критике работу специалистов,даже если бы у него было на это время.По тем же самым причинам многие административные решени-яинициируются более низкими звеньями. В значительной степени иособенно на высоких иерархических уровнях принятие руководите-

296 Глава 12. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ...лем рекомендаций своих сотрудников почти полностью основано надоверии к подчиненным. Слова о "канале доверия" сверху внизописывают административное поведение гораздо ближе к реальности,чем слова о "канале отдачи команд". Конечно, как мы подчеркиваливыше, когда начальникам, входящим в иерархию, даютпротиворечивые рекомендации, эти начальники воздействуют нарезультат, выбирая одну из них. Но даже в таких случаях те конкретныерекомендации, которые достигают руководителя, определяютсяна более низких уровнях организации. Немалая часть функцийруководителя состоит в том, чтобы придавать официальныйстатус решениям подчиненных.Мы не хотим создавать впечатления, что сверху вниз не передаютсяникакие ценности или цели. Иерархия, как мы видели выше,это канал, по которому ценности влиятельных внешних групп проникаютв административные решения. Далее мы полнее рассмотримисточники этих ценностей. Сейчас важный момент, которыйследует подчеркнуть, состоит в том, что основная часть моральноговыбора в администрации принадлежит иным, не иерархическим,источникам.Дополнительные звенья. Желание избавиться от этих ограничителейиерархического контроля часто ведет к развитию дополнительныхзвеньев контроля внутри самих административныхучреждений. По мнению Комиссии Гувера, "мудрое осуществлениевласти невозможно без той помощи, которую контрольныезвенья внутри учреждений могут оказать при сборе информациии выработке рекомендаций в качестве основы для оценок, принадзоре за выполнением решений и отчете о нем" . Как мы убедилисьранее, эта помощь понимается как "часть исполнительнойвласти", а не как независимые и спорадические источникиконтроля.Конечно, такие контрольные звенья могут привнести ценности,учитываемые при административных решениях, более эффективно,чем один руководитель. Правильной организацией испециализацией своих сотрудников дополнительные контрольныезвенья могут в определенной степени решить проблему недостаткавремени и информации, так ограничивающего контроль руководителей.Однако дополнительные звенья контроля тоже сталкиваются снехваткой времени и информации. Пока дополнительные звеньяконтроля не будут столь же разветвленными и специализированны-Report on "General Managent of the Executive Branch". P. 1.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 297ми, как контролируемые ими организации, эти звенья будут оченьслабо разбираться в административных решениях, которые они пытаютсяконтролировать, а права инициативы в большинстве случаеву них вообще не будет. Но если дополнительные звенья контролябудут иметь такую же разветвленную организационную структуру,неизбежно дублирование и рост расходов на управление. Ноздесь неизбежно возникает и еще более важный вопрос: кто будетконтролировать контролеров? Если дополнительные звенья контроляобеспечат ответственность более низких звеньев иерархии, комуили чему сами эти звенья будут реально подотчетны?Идентификация. Еще одним ограничителем механизмов иерархическогоконтроля как средства обеспечения ответственности являетсяотождествление руководителя со своей организационнойединицей. Он встает на ее точку зрения и, как правило, пытаетсязащитить от критики извне. Как только он становится членом организационнойединицы ( путем назначения или по принципу заслуг),он более не может играть роль внешнего критика: это уже"его" организационная единица, ее сотрудники — "его" сотрудники.Действительно, иерархический контроль ставит серьезную дилемму.Если руководитель не отождествляет себя со своими подчиненными,если он стоит на совершенно независимой точке зрения,то он не сможет обеспечить подчинение себе, он не сумеет добитьсяот подчиненных согласия с ценностями, учитываемыми при принятиирешений. Если же он отождествляет себя с подчиненными,то он в значительной степени разделит административные или программныеценности, свойственные подчиненным, и, следовательно,не захочет навязывать им другие ценности.Ограничения, связанные с коммуникацией. Последним ограничителемиерархического контроля являются частые коммуникативныесбои. Эта тема была подробно рассмотрена выше. Здесь можнотолько повторить: если о предпосылках принятия решения вовремяне сообщается или если сообщения фильтруются или искажаются впроцессе передачи, то в такой же степени перестают действоватьмеханизмы иерархического контроля. Если человек "наверху" малознает о том, что думают "внизу", то верно и обратное: люди"внизу" так же мало знают о том, что думает человек "наверху".Насколько нам известно, никто не проводил систематического изучениятого, в какой степени коммуникация не выполняет своифункции в процессе управления, но повседневный опыт свидетельствуето том, что такое невыполнение значительно.В заключение скажем, что хотя механизмы иерархического контролявсе-таки влияют на административные решения, т. е. хотя

298 Глава 12. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ...многие ценности, учитываемые при принятии решений, могут бытьотнесены на их счет, почти для каждого служащего на всех организационныхуровнях еще остается много свободного пространствадля морального выбора.ИЕРАРХИЧЕСКИЕ МЕХАНИЗМЫ КОНТРОЛЯИ АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬСейчас мы подошли к третьему этапу анализа компонентов,входящих в административную подотчетность. К частичным и ограниченныммеханизмам контроля, осуществляемого судами и законодательнымиорганами, мы добавили механизмы контроля, тожечастично и ограниченно осуществляемого административнойиерархией. Чтобы понять значение этой третьей совокупности механизмовконтроля, поставим перед собой вопрос: подотчетностьчему? Чьи или какие ценности воплощает иерархия?Мы уже рассмотрели традиционную теорию, согласно которойиерархия есть всего лишь промежуточное звено в крепкой цепи,связывающей законодательную власть с каждым правительственнымслужащим; иерархия просто следит за выполнением "волигосударства" в том виде, как она определена законодательнойвластью. Мы поняли, что эта теория мало что может объяснить вреальной ситуации. Механизмы контроля, связанные с исполнительнойвластью, привносят ценности, которые во многих случаяхдополняют ценности законодательной власти или отличаютсяот них.Более того, исполнительная иерархия сама не выступает какединая, монолитная структура. На каждой ступени административнойпирамиды снизу доверху ответственность может быть направленакак вовне, так и вверх. Многие механизмы иерархическогоконтроля берут начало на уровне глав исполнительной власти —Президента, губернатора или мэра, другие — на уровне департаментовили меньших организационных единиц, особенно организаций,тесно связанных с группами заинтересованных лиц. Наконец,есть механизмы контроля, берущие начало в дополнительных контрольныхзвеньях. Рассмотрим последовательно природу факторов,действующих на уровне глав исполнительной власти, непосредственноорганизационных единиц и, наконец, на уровне дополнительныхконтрольных звеньев.Глава исполнительной власти. В американской системе управленияглава исполнительной власти — избираемый большинствомголосов партийный лидер. Следовательно, программа главы испол-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 299нительной власти должна быть обращена к самым различным, втом числе и конфликтующим, группам по интересам.Уровень давления на главу исполнительной власти, конечно,намного выше, чем на отдельного законодателя. Поэтому политическоелидерство Президента или губернатора будет менее обособленным,разобщенным, чем законодателя или законодательногоблока. Когда мы говорим о руководителе исполнительной властикак о лице, подотчетном контролю со стороны населения, то имеемв виду прежде всего контроль, осуществляемый организованнымигруппами, обладающими реальным политическим влиянием.Иногда высказывается мнение, что, поскольку руководитель исполнительнойвласти — это один человек, а не группа людей, он можетвырабатывать единую, внутренне согласованную программу. Хотяв этой идее и есть доля истины, ее не следует воспринимать буквально.Руководитель исполнительной власти, если он хочет продолжатьосуществление своих полномочий, должен в достаточной степениудовлетворять требованиям групп, хотя это приведет к непоследовательностив его программе. Конечно, большинство на выборах формируетсяна основе компромисса между различными интересами, но"компромисс" не означает "последовательность". Компромисс междупотребителями в городах и фермерами может иногда обеспечиватьсятем, что первые получают антимонопольный закон, снижающий ценывведением конкуренции, а вторые — меры по контролю за производствомпродукции, направленные на рост сельскохозяйственных цен.Это самый типичный вид компромисса в нашей политическойжизни. Лицо, отстаивающее интересы влиятельных слоев, илигруппа по интересам пытаются выделить ту сферу правительственнойдеятельности, в которой они могут воплотить свои ценности. Сточки зрения руководителя исполнительной власти, этот вид компромиссаприводит к делегированию иерархической ответственностиконкретным самостоятельным организациям, с которыми группы поинтересам имеют дело.Подотчетность департаментов. Руководители административныхучреждений в стране, штате или городе, глава исполнительнойвласти становятся средоточием внешнего давления на администрацию.Зачастую глава исполнительной власти должен назначатьсвоих подчиненных на основе их приемлемости для влиятельныхгрупп по интересам. Президент, который назначил бы министрасельского хозяйства, неприемлемого для Национальной ассоциациифермеров, был бы близок к политическому самоубийству.Будучи назначенным, руководитель департамента берет на себяполитическое обязательство перед главой исполнительной власти

300 Глава 12. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ...удовлетворять интересы влиятельных групп, чтобы они в будущемоказали политическую поддержку. И вновь это привязывает подотчетностьк группам по интересам и к законодательным комитетамкак главным каналам влияния.Ранее мы подчеркивали, что выживание административной организациизависит от ее способности изменять свои ценности в ответ наизменение интересов внешних групп. Мы также отмечали, что соглашательскийвзгляд на вещи, необходимый для этого изменения, обнаруживаетсяглавным образом в иерархии. Руководители исполнительныхучреждений по многим причинам склонны быть оппортунистами.Мы подчеркивали, что одной из основных функций руководителейисполнительных учреждений является наблюдение за внешней средой,улавливание момента, когда для выживания требуется изменениенаправления административной деятельности, и затем попыткиубедить остальную часть организации в необходимости соответственногоизменения ее решений. Исполнительная иерархия — это тот канал,по которому новые политически инспирированные ценности илицели оказывают свое влияние на административные решения. Посколькуглавной заботой руководителя является выживание, ценности,вносимые в административные решения, — это ценности групп,от которых может зависеть выживание. Следовательно, основное влияние,которое руководители департаментов оказывают на административныерешения, во многом такое же, как влияние законодательнойвласти или главы исполнительной власти. Деятельность административнойиерархии является частью политического процесса, а иначек демократическому управлению было бы невозможно прийти илихотя бы приблизиться.Подотчетность дополнительных звеньев контроля. Контроль,осуществляемый дополнительными звеньями внутри учреждений, ставитиную проблему. Широко распространено мнение, что контрольныезвенья не имеют права управлять администрацией, а только давать советыруководителю исполнительного учреждения и помогать ему руководить,поэтому их реальное влияние на административные решениясильно недооценивается. На самом деле эти дополнительные звенья могуттребовать каких угодно изменений в административных решениях,Откуда приходят ценности, которые они вносят в эти решения?Хотя имеется мало свидетельств о том, как осуществляется свободадействий дополнительных звеньев контроля, наша теория позволяетсделать несколько относительно определенных предсказанийна этот счет. Во-первых, дополнительные звенья контроля могутреально считаться "частью исполнительной власти" только втой мере, в какой глава исполнительной власти имеет четко опре-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 301деленную программу, и только в той мере, в какой совокупностьфакторов, влияющих на руководителя исполнительной власти, отличаетсяот той, которая влияет на отдельный законодательныйкомитет и административные учреждения.Программа Президента, по крайней мере на уровне федеральногоправительства, в значительной степени мифическое понятие.Когда экономист-аналитик в отделе смет Бюро бюджета решаетурезать бюджетную смету для одного из подразделений Управленияпо делам ветеранов, это действие не подкрепляется правительственнойфилософией, целью или программой Президента, а отражаетчье-то личное отношение или любую другую ценность.Осуществляя реальную подотчетность, дополнительные звенья контроляпросто становятся новой мишенью для атаки со стороны представителейполитических интересов, что может непосредственно ударитьпо этим звеньям и по связанным с ними законодательным комитетам.Например, если бы была принята рекомендация Комиссии Гувера о созданиипостоянного агентства по отношениям между федеральной властьюи штатами, то, как нетрудно предсказать, это новое агентство сталобы мишенью для давления местных и штатных органов управленияна федеральное правительство. Помимо этих соображений, если механизмыформального контроля, которые мы описали в этой главе, оставляютширокий простор для свободы действий служащих самостоятельныхорганизаций, они оставляют такой же простор для свободы действийдополнительных звеньев контроля. Тогда гам аргумент выливаетсяв вопрос о том, чью свободу действий следует контролировать. Раз свободадействий специалистов по сельскому хозяйству или инженеровстроителейдолжна осуществляться как-то иначе, чем свобода действийспециалистов по управлению персоналом или бухгалтеров, то вопросэтот приобретает немаловажное значение.ЗАКЛЮЧЕНИЕ: МЕХАНИЗМЫ ФОРМАЛЬНОГО КОНТРОЛЯИз того, что мы сказали о механизмах формального контроля,осуществляемого судом, законодательными органами и административнымииерархиями, напрашиваются два весьма отчетливых вывода.Первый вывод заключается в том, что они накладывают определенныеграницы на свободу действий правительственныхслужащих за пределами ценностных предпосылок, входящих в ихрешения, но никоим образом не лишают их этой свободы. Администраторыи служащие все еще обладают немалой свободой решатьвопросы на основе своих собственных моральных мотиваций.

302 Глава 12. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ...Конечно, реальное согласие с ценностями, выраженными в судебныхрешениях, статусах и административных распоряжениях,выходит далеко за рамки прав формальных механизмов подотчетностиподчиненных. "Надлежащие нормы" могут соблюдаться, дажеесли известно, что никакого обращения в суд не будет. "Намерениязаконодателей" могут быть объектом тщательного выискиванияи поддержки, даже если мало что говорит о возможности законодательногорасследования или проверки. Исполнительные распоряжениямогут строго выполняться даже в географически отдаленномподразделении, где подотчетность ослаблена расстоянием в три тысячимиль. Но восприимчивость к ценностям в подобных обстоятельствахедва ли может рассматриваться как подотчетность механизмамформального контроля. Ее лучше рассматривать как аспектнеформального контроля, как восприимчивость в силу моральныхубеждений подчиненного к системе легитимной власти. Под такимуглом зрения она и будет рассмотрена в следующей главе.Второй вывод заключается в том, что ценности, вносимые в управлениепроцедурами формальной подотчетности, особенно законодательнымии иерархическими процедурами, — это прежде всегоценности политически влиятельных групп общества. Иерархическаяподотчетность есть подотчетность перед политически восприимчивымзаконодательным органом, в значительной мере действующимчерез политически восприимчивые комитеты. Следовательно, вамериканском процессе управления формальная подотчетность становитсяпочти синонимом приспособления с целью выжить. Процедурыформальной подотчетности устанавливают правила игры, врамках которых происходит борьба административных учрежденийза свое существование. Эти процедуры не изолируют управлениеот политических процессов и даже не ограничивают влияние политиковна администрацию традиционными каналами: выборами,законодательством, иерархией и судебным надзором.Кроме того, как результат обособленности групп по интересам исоответствующей структуры законодательных органов и исполнительнойвласти модель деятельности администрации полна непоследовательностей.В одно и то же время различными учреждениямии иногда даже одним учреждением преследуются разные цели.Эти административные непоследовательности являются всего-навсегоотражением непоследовательностей и ценностных конфликтовв нашем сложном плюралистическом обществе.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 303Глава 13АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ:МЕХАНИЗМЫ НЕФОРМАЛЬНОГО КОНТРОЛЯПроанализируем механизмы неформального контроля над администрацией.Совокупность механизмов формального контроля —судебных, законодательных и иерархических оставляет немалыйпростор для свободы действий. Даже под воздействием всех перечисленныхмеханизмов контроля люди, работающие в административныхорганизациях, не превращаются в марионеток, которыхкто-то дергает за ниточки. Сотрудник, к которому вы обратилисьза информацией, остается человеком: он может улыбаться вам, аможет смотреть с недовольством и раздражением; может помочьвам заполнить нужную форму документа, а может предложить сделатьэто самому; он может попытаться объяснить вам причины какого-тообременительного требования, а может сказать: "Выполняйтеего, иначе ничего не получится".Полицейский-регулировщик все время совершает моральныйвыбор: кому сделать предупреждение, а кого вызвать в суд за нарушениеправил уличного, движения. Составитель конкретных программобладает (в пределах процедур и факторов подотчетности)немалым пространством для выбора: перекладывать бремя ее выполненияна клиентов или на служащих учреждения. Составительанкет может иметь значительный простор для выбора: какую информациюзапрашивать и какой объем сообщений требовать от респондентов.ТИПЫ НЕФОРМАЛЬНОГО КОНТРОЛЯРассмотрим механизмы неформального контроля. Для этого зададимсявопросом: откуда администратор или служащий черпаетценностные предпосылки своих решений, если они не привносятсяпроцедурами формальной подотчетности. В каком-то смысле мыбудем возвращаться к нашему отправному пункту, когда впервыебыл поставлен вопрос о том, как индивидуумы ведут себя в организациях.В данной главе мы попытаемся вспомнить весь ход нашихрассуждений о воздействиях на поведение, но сосредоточим внима-

304 Глава 13. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ...ние на тех из них, которые представляются наиболее важными дляпривнесения ценностных предпосылок в решения.ВНЕШНЯЯ ПОДДЕРЖКА И ВЫЖИВАНИЕВ предыдущей главе мы уже наметили ту линию, которая отделяетмеханизмы формального контроля от механизмов неформальногоконтроля, показав, что реальности формальной административнойподотчетности тесно связаны с борьбой за выживание организации.Механизмы формального контроля имеют первостепенноезначение как каналы, по которым распространяется политическоевлияние на администрацию и устанавлением условий выживанияобеспечивается адаптация политических программ к соответствующимценностям. Там, где каналы формального контроля отвечаютструктуре влиятельных и значительных политических групп, онистановятся существенным элементом механизма подотчетности. Впротивном случае они скорее всего атрофируются. Следовательно,самые важные формальные каналы в системе подотчетности — этоте, которые соединяют учреждения, управляющие выполнениемконкретных программ, с соответствующими законодательными комитетамии организованными группами, представляющими интересыклиентов.Но не только "внешние" группы — руководители исполнительныхучреждений, законодательные органы, суды и группы по интересам— могут повлиять на шансы и условия выживания. До техпор, пока ожидания служащих не будут признаны и удовлетворены,все планы руководителей встретят их серьезное сопротивление.Мнение служащих о том, как к ним следует относиться, в значительнойстепени вытекает из нравов общества, в котором они живут.Эти установки служащих на надлежащее отношение к себевнутри организации существенно ограничивают ее возможностиформировать поведение своих членов. Таким способом институциональныестереотипы, характерные для данного общества, — общепринятыевзгляды на то, что правильно и уместно, становятся важнымиценностями, учитываемыми в административных решениях.Какие же ценностные предпосылки войдут в административноерешение? Даже принцип выживания не объясняет этого в полноймере. Организация, удовлетворяющая требованиям внутренних ивнешних групп, достигает "избыточной удовлетворенности", превышающейвклад ее членов. Лица, принимающие решения, могут,не нанося ущерба выживанию организации, иметь в своем распоряженииизбыток удовлетворенности, созданный самыми различными

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 305путями. Чем выше этот избыток удовлетворенности, которую пропорциональноучастию в ее деятельности получают все члены организации,тем шире свобода действий.ФИЛОСОФИЯ ОРГАНИЗАЦИИНемалая часть этой свободы действий поглощается "философиейорганизации". Под ней мы понимаем всю совокупность групповыхценностей, принятых способов ведения дел, с которыми ее членысебя отождествляют. Учреждение, работающее по стабильной программев течение длительного времени, развивает в себе определеннуюфилософию. Согласно этой философии развивается комплексрационализирующих принципов, которые примиряют прошлоеи настоящее: нынешние решения согласуются с прошлыми, а прошлыеи нынешние — с будущими.Действуют мощные психологические факторы, обеспечивающиесоответствие принимаемых решений "философии организации".Если решения выпадают из этой философии и ставят под сомнениевсе принятые учреждением в прошлом решения, то они требуюттрудных и болезненных объяснений. Философия организации развиваетсятаким же путем, как обычное право. Изменение условийтребует разработки и приспособления принципов так, чтобы новыерешения могли быть приведены в соответствие с предыдущими и.последовательность восстановлена.Философия организации делает возможными групповые решениятам, где иначе преобладала бы анархия, каждый член группыстарался бы навязать свое собственное "неоспоримое и важноерешение" остальным. Связывая конкретные решения с внутреннепоследовательным кругом принципов, она облегчает их защиту.Устанавливая правило, она проникает в те бреши в свободедействий, которые оставлены механизмами формального контроля,и предоставляет членам организации возможность принятиярешений.Философия организации склонна к самосохранению. Учреждениестремится набирать и удерживать персонал, согласный с егофилософией, и постоянно приучает новых сотрудников к ценностямэтой философии. В той мере, в какой позволяют процедурыгражданской службы, организация экзаменует новых работникови потенциальных кандидатов, чтобы удостовериться, "подходят"они ей или нет. Отождествление себя с группой усиливает согласиес философией организации в целом, поэтому индивидуум,чтобы быть полностью принятым в группу, должен идентифици-

306 Глава 13. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ...ровать свои ценности с ценностями группы. Для тех, кто неразделяет эти ценности, пребывание в организации порождаетнеудобства, и через некоторое время такие люди обычно уходятиз нее. Лишь в исключительных ситуациях в организациях остаетсяотносительно большое количество несогласных индивидуумовна длительное время, неся в себе угрозу изменения ее философии.Когда философия организации институционализирована, организацияможет упорно сопротивляться требованиям, не согласующимсяс ее философией, которые ей навязываются через формальныепроцедуры подотчетности. Конечно, это сопротивлениеограничено требованиями выживаемости, но часто эти требованиямогут быть смягчены или стать предметом компромисса безугрозы существованию организации.ПОТРЕБНОСТИ ЛИЧНОСТИРазграничение между поведением, выражающим "потребностиситуации", и поведением, выражающим "потребности личности",приблизительно соответствует разграничению в повседневной речимежду словами "объективное" и "эмоциональное" поведение. Настраницах этой книги мы приводили примеры эмоционального поведения:участник заседания, который хочет "сказать свое слово";полицейский-регулировщик, который получает удовлетворение, обругавводителя, и др. Описание подобного эмоционального поведенияостается делом психологов. Однако уже известно достаточномного, чтобы доказать, потребности личности оказывают значительноевоздействие на административное поведение . Ограничимсяодним примером.Лассвелл и Эмонд изучали поведение группы сотрудников, ведущихприем посетителей в одном из отделений муниципальногоагентства общественных работ. Цель состояла в том, чтобы определить,при каких обстоятельствах служащие будут, а при каких небудут делать исключение из правил агентства в пользу клиента.Лассвелл и Эмонд выявили весьма дифференцированные типы реакциисотрудников, ведущих прием посетителей. Один сотрудникдавал благоприятные ответы посетителям, которые подходили к немус покорным видом, но, как правило, отклонял просьбы тех, ктообращался к нему агрессивным тоном. У другого сотрудника тип1См., например, Harold D.Lasswell. Psychopathology and Politics. Chicago:University of Chicago Press. 1930; Robert K. Merton. Bureaucratic Structure andPersonality, Social Forces. 18. P. 560-568 (1940).

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 307реакции был совершенно противоположным. Исследователи смоглинайти связь между этими типами реакции и другими компонентамиличности и биографии сотрудников 1 .Некоторые наблюдатели, особенно критики бюрократии, выдвинулигипотезу, что государственные и муниципальные должностипривлекают индивидуумов, имеющих "авторитарные"склонности. Под авторитаризмом понимается властолюбие превышеостального независимо от того, сопровождается ли оно тойили иной рационализирующей философией. Властолюбие можетвытекать как из садистских, так и из параноидальных наклонностей.К первой категории относятся люди, которые ищут работув тюрьмах и психиатрических клиниках, чтобы иметь возможностьиздеваться над заключенными и больными. Нацистскийрежим в Германии систематически использовал людей с садистскиминаклонностями для управления концентрационными лагерямии тюрьмами.Параноидальные склонности могут присутствовать у индивидуумов,которые получают удовольствие, чувствуя, что их высокаядолжность дает им власть над целыми отраслями промышленностиили даже страной. Параноидальные индивидуумы, потерпевшиенеудачу на работе у частного нанимателя, могут искатьзначительности и престижа, связанных с должностями правительственногоуровня. Отождествление себя с властью государствастановится для параноидальной личности источником глубокогоудовлетворения.Авторитарные взгляды, какова бы ни была их психологическаяоснова, становятся причиной большинства случаев мелочнойтирании администраторов на периферии — наглый секретарьв приемной или злобный полицейский. При выработке программдеятельности такие взгляды препятствуют осуществлению целей,ведущих к меньшим издержкам и волнениям клиентов. Авторитаризмприводит к чрезмерному использованию судебного наказанияи к безразличию к судьбам людей, не согласных с осуществляемойпрограммой. Во внутриорганизационном управленииавторитаризм ведет к пренебрежению чувствами подчиненных ичрезмерному упору на "нейтральные средства". Когда авторитаризмсклонен разделять людей на управляющих и управляемых,он становится основой для большинства проявлений страха передбюрократией и недоверия к ней.1Harold D. Lasswell. The Analysis of Political Behavior. L.: Kegan Paul, 1948. PartIII. Chap. 3.

308 Глава 13. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ...ПРОФЕССИОНАЛИЗМ И МНЕНИЕ СПЕЦИАЛИСТОВПрофессиональная группа отличается от непрофессиональнойтем, что она обладает: 1) этическим кодексом; 2) методами реализацииэтого кодекса (например, исключение из профессиональнойассоциации). Профессиональный кодекс ограничивает количествоцелей, во имя которых могут быть использованы профессиональныенавыки. Так, профессиональные кодексы часто вступают в конфликтс целями и ценностями организации. В таких случаях механизмыиерархического и даже законодательного контроля могутоказаться совершенно бессильными. Профессионализм мог бы отличновписаться в формальные механизмы подотчетности, потомучто профессиональная этика иногда навязывается формальнымисредствами. Многие профессии обеспечили себе законное право определять,кому разрешить работать в данной профессии, а у коготакое разрешение изъять. Адвокатура и врачебная деятельность —вот знакомые всем примеры.Кроме профессиональных этических кодексов, существует идругой способ, при котором технический опыт влияет на ответственность,говорим ли мы о врачебной деятельности или слесарномделе. Человек, который овладел общественно признанными навыками,умениями или ремеслами, одновременно овладел и наборомстандартных решений сходных между собой проблем. Эти стандартныерешения рассматриваются как корректные. Человек, которыйовладел ими, приобретает функциональный авторитет в обществе,т.е. его признают как человека, имеющего правильные ответыв своей сфере специализации, и с мнением которого в этой сфереследует считаться. Но любое стандартное решение содержит в себенеявно выраженные ценностные обязательства: если данное решениеконкретного типа проблем признано всеми как наилучшее, тотем самым подразумевается приоритет соответствующих конкретныхценностей над другими.Реальные возможности специалистов решать ценностные проблемыясно видны на примере градостроителей и архитекторов.Люди этих профессий часто совершенно четко говорят нам, что мыобязаны иметь массивы зеленых насаждений между нашими жилищамиили что мы обязаны строить общественные здания в современномстиле, а не в стиле, подражающем готике или ренессансу.Представители многих профессий и специальностей менее открытозаявляют о своих ценностях. Инженерные нормы и техническиеприемы проектирования автодорожных мостов содержат не выска-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 309зываемые в прямой форме обязательства надежности, удобства,экономичности и т.д. Считается, и совершенно ошибочно, что инженерпринимает лишь технические решения и у него нет реальнойсвободы выбора ценностей.Рекомендации специалистов воспринимаются с большим уважением,и в завуалированной форме они привносят в административныерешения ценности, о которых не подозревают даже самиспециалисты. Из-за того, что неспециалисты не решаются имвозражать, в административные решения попадают ценностныепредпочтения, о которых специалисты совершенно определеннознают. Но часто они заучивают свои стандартные решения,плохо или совсем не понимая лежащих в их основе причин, отчегостановятся невосприимчивыми к новым идеям и нередко сопротивляютсяим.Все эти трудности в отношениях между специалистами и неспециалистамиясно видны в дискуссии об обязательном медицинскомстраховании. Оставляя в стороне существо вопроса, отметимследующее: 1) специалисты-медики рассматривают этотвопрос как узкоспециальный, который они, как специалисты,компетентны решать; 2) непрофессионалы никогда не чувствуютсебя вполне уверенными, когда сталкиваются с профессиональнымимедиками и их суждениями по социальным вопросам;3) большинство врачей не сталкиваются с проблемами организациимедицинской деятельности и придерживаются традиционногопути решения проблемы.Высокая степень специализации, присущая нашей эпохе, ивысокий статус специалиста усиливают плюралистический характеробщества и способствуют развитию независимых центровадминистративной власти. Если специалисты по работе с персоналомговорят, что коллективные методы их работы требуют решенийопределенного типа, кто будет возражать им? Если специалистыпо проблемам военной авиации говорят, что оборонастраны требует бомбардировщиков В-36, кто противопоставит ихсуждениям свои? Наряду с группами, отстаивающими конкретныеэкономические, социальные или религиозные интересы,растет количество политических групп, образованных для сохраненияправа специалистов принимать безапелляционныерешения в сфере своей компетенции (которую они сами и определяют).Ученые-атомщики являются отличным примером такой группы, которая благодарясвоему опыту в физике требует особого права быть услышанной по социальными политическим проблемам, более или менее связанным с атомной бомбой.

310 Глава 13. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ...ПОЛИТИЧЕСКАЯ И СОЦИАЛЬНАЯ ФИЛОСОФИЯРазграничение между ценностными предпосылками "потребностейличности" и "политической и социальной философии" произвольно.Авторитарная личность может в философских терминахобосновывать свой авторитаризм. Напротив, последователи фрейдовскойпсихологии считают, что любая политическая или социальнаяфилософия есть просто обоснование некоторых потребностейличности.Не принимая чью-либо сторону в этом споре, мы хотим обсудитьопределенные взгляды, будь то философские или рационализирующие,которые имеют серьезное отношение к ценностнымсуждениям. Под "философией" мы понимаем общие воззрения индивидуума,его мнение о роли правительства и о взаимоотношенияхс ним, об обязательствах индивидуума по отношению к людям,работающим в правительстве.Существуют некие общие этические взгляды, которые разделяютвсе. Большинство согласно с такими присущими обществу в целомэтическими нормами, как честность, справедливая игра, достоинстволичности и т.д. Без таких норм демократия была бы невозможна,потому что многие люди не проявляли бы желания приниматьполитический вызов, победа на выборах была бы более важной,чем соблюдение норм избирательного процесса.Вокруг сферы действия этих общих взглядов есть другие сферы,где существует некоторая степень согласия, но никоим образом нетединодушия, и есть еще сферы, где люди придерживаются широчайшегоспектра взглядов. Особенно важны для поведения администрацииэтические взгляды 1) на ответственность и 2) на роль правительствав экономике.Взгляды на ответственность. В предыдущей главе мы определилиответственность как восприимчивость к ценностям, а подотчетностькак реализацию этой ответственности. Но восприимчивостьможет быть более широкой, чем подотчетность. Люди могутвоспринимать конкретные ценности, даже если никто их к этомуне принуждает. В частности, в стране, где демократические ценностипреобладают, большинство людей, занимающих государственныедолжности, чувствуют, что в своих решениях они обязаныбыть восприимчивы к демократическим ценностям. Они могут использоватьих как основу своих решений, совершенно не испытываявоздействия законодательной власти, суда или своих начальников.Трудность состоит в том, что даже если администратор иск-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 311ренне желает подчиниться "воле народа", ему придется испытатьмного тревог и сомнений, чтобы узнать эту волю; и то, где он ееобнаружит, будет зависеть от его собственного понимания демократии,т.е. от его собственных ценностей.1) Законодательные намерения. Возьмем администратора, которыйтвердо верит в право большинства принимать любой закон.Этот администратор стал бы искать "волю народа" в действиях егопредставителя — законодательной власти, скажем, во время комитетскихслушаний и дебатов в зале заседаний, надеясь таким образом"заполнить разрывы" и преодолеть двусмысленности статута, всоответствии с которым он работает. Нет ничего необычного в том,что много времени и сил федеральные учреждения посвящают изучениюматериалов комитетских слушаний, чтобы узнать законодательноенамерение, которое привело к включению конкретныхпунктов в закон.Выявление намерений законодательной власти в значительнойстепени оказывается химерой. Во-первых, слушания частостоль же двусмысленны, сколь и сами законы. Например, Закон1948 г. об экономическом сотрудничестве предусматривал, чтовыбор между прямыми дотациями странам—участницам планаМаршалла и кредитами, которые должны быть возвращены, "будетзависеть от характера и цели помощи и от того, существуетли приемлемая гарантия возврата на основе способности страныосуществить подобные выплаты..." Здесь в одной фразе присутствуютдва разных критерия, которые могут привести к сильноотличающимся друг от друга решениям относительно того, когданужно требовать возврата кредитов. Но на комитетских слушанияхи в докладах комитета по законопроекту те же самые двакритерия упоминаются без какого бы то ни было четкого указания,когда должен применяться один критерий, а когда — другой.Вторая трудность при выявлении намерений законодательнойвласти состоит в том, что на слушаниях четко формулируютсятолько мнения конкретных приглашенных или конгрессменов, ав докладах комитета — только взгляды комитета. Крайне опаснополагать, что эти мнения и взгляды представляют "коллективный"взгляд законодательной власти. В конечном итоге законопроектсам по себе есть только средство, с помощью которого намерениявсей законодательной власти могут быть выражены какнечто отличающееся от индивидуальных намерений комитетов иих членов.2) Воля народа. Возьмем другого администратора, столь же при-

312 Глава 13. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ...верженного демократии, который не доверяет законодательнойвласти, подозревая ее в том, что она контролируется влиятельнымичастными лицами, и пытается выявлять волю народа в каком-тоином направлении. В случае с фальсификацией протоколовPEA, рассмотренном в одной из предыдущих глав, должностныелица PEA, ответственные за сокрытие фактов, полагали, чтозащищают общественную волю от нападок одного из законодателей.Здесь трудность, как и при выявлении законодательного намерения,вытекает из неосязаемого характера "воли народа". В рамкахдемократии существуют определенные процедуры осуществленияпартийной деятельности, выборов, законодательства, действий исполнительнойвласти, а иногда — осуществления инициатив, референдумови права отзыва. Посредством этих процедур гражданевоздействуют на направление действий своего правительства.Сложно понять, какое реальное значение может быть придано словам"воля народа", кроме как значения итога (каким бы он нибыл) этих политических процессов.Проведение неофициальных опросов общественного мнения, наподобиеопросов Гэллапа, привело к идее о том, что может существоватьволя народа, которую администраторам следует восприниматьотдельно от решений законодательной власти. Когда законодательныедействия вступают в конфликт с общественным мнением,полученным в результате опроса, некоторые администраторысчитают, что они вправе не принимать во внимание законодательнуювласть (если это можно сделать безопасно) и следовать "общественномумнению".Администрация строительства в долине реки Теннесси (ACT)также основывала свои мнения на выявлении воли народа отдельноот законодательного выражения этой воли. Идея ACT состояла втом, что "простые люди", т.е. те, кто охватывается той или инойпрограммой, должны непосредственно участвовать в формулированииполитики, в частности, когда клиенты могут передать некоторыеиз своих ценностей административному учреждению. ПроцедурыACT на деле и привели к такому результату. Но следует лирассматривать взгляды столь влиятельных клиентов как выражение"воли народа" — трудный вопрос, как со смысловой, так и с этическойточки зрения.3) Социальный интерес. Другие администраторы могут не согласитьсяс тем, что вообще существует какой-либо политическийпроцесс, который реально отражает волю народа, и станут искать всвоем собственном сознании ориентиры, указывающие на "соци-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 313альный интерес". Если допустить, что воля народа должна определятьдействия правительства, в качестве средства для выявленияэтой воли такие люди будут доверять главным образом самоанализу.Работник муниципальной библиотеки, принимающий решениеоб ассортименте книг для нее; социальный работник, дающий рекомендациио воспитании ребенка; директор арендного бюро, рассматривающийзаявление об увеличении квартплаты, — все онивыносят ценностные суждения в пределах, которые установленырасплывчатыми общими законодательными и административнымиинструкциями. В той мере, в какой эти люди отождествляют себя сконкретными социальными ценностями, они будут черпать из нихпонимание социального интереса, которое привнесут в свои решения.Конечно, когда смотришь в зеркало, видишь свое отражение.Восприимчивость к социальному интересу — это восприимчивостьк своим собственным ценностям и взглядам на социальные проблемы.Тем не менее эта восприимчивость создает немаловажный канал,посредством которого ценности, разделяемые всем обществомили значительной его частью (либо теми кругами общества, из которыхнабраны конкретные группы администраторов), входят в административныерешения.4) "Естественный закон". Несколько в стороне от понятия "волянарода" лежит суждение о том, что желания народа несущественныдля определения целей правительства. Здесь мы сталкиваемсяс понятиями "естественного закона" о правильном и справедливом.Понятия "естественного закона", даже утверждаемые как ограничителипревосходства "воли народа", представляют собой важныйкомпонент политической традиции нашей страны. Самое значительноеиз них — вера в естественные права индивидуумов, которыене могут быть нарушены даже большинством: право использоватьсвою собственность и право на свободу слова, вероисповеданияи собраний.Администраторы и правительственные служащие, подобно другимлюдям, живущим в нашем обществе, имеют определенные понятияо демократии и, следовательно, подготовлены к восприятиютех ценностей, которые, по их мнению, узаконены демократическимпроцессом. В той мере, в какой для администратора демократияозначает формальные процедуры судопроизводства, законодательстваи иерархии, его демократические взгляды сделают его восприимчивымк этим процессам даже за пределами их воздействия

314 Глава 13. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ...на него с целью добиться формальной подотчетности. Если администраторпридерживается определенного представления о воле народа,о всеобщем интересе или естественных правах, которые выходятза рамки формальных политических процессов, его демократическиевзгляды могут сделать его менее восприимчивым к судебной,законодательной и иерархической подотчетности и способнымоказать ей сопротивление. Любая политическая мера, котораяпредписывается администратору, будет им истолкована и осуществленав его понимании законности. Если администратор относится кстатуту как конечному выражению воли народа, он приложит всеусилия, чтобы точно ему следовать. Если он считает, что есть иныесредства выражения воли народа, он будет отказываться от выполнениянекоторрых законов (например, законов, регулирующих режимвоскресного дня). Исповедуя понятия "естественного закона"(например, право на свободу слова), он, вероятно, откажется признаватьавторитет устава, который, по его мнению, посягает наэтот высший закон.Роль правительства. Другим примером способа, каким политическаяи социальная философия входят в решения, могут служитьвзгляды на роль правительства, и особенно на его отношения с экономическимиинститутами. Основное соперничество ведут междусобой "консерватизм" и "либерализм". Под "консерватизмом" мыпонимаем следующие взгляды: сохранение как можно более широкойсвободы частной собственности и сделок; преобладание в производствеи распределении товаров частного бизнеса; необходимостьдля индивидуумов "стоять на собственных ногах" при минимумепомощи от правительства; работа правительства "в манеребизнеса", обеспечение экономичности и эффективной организации.Под "либерализмом" мы понимаем следующие взгляды: необходимостьзначительного правительственного вмешательства в экономическиймеханизм, чтобы предотвратить преобладание своекорыстныхинтересов над общественными и обеспечить экономическуюдемократию и справедливое распределение доходов; оказание помощисо стороны правительства слабым и неимущим, их защита; работаправительства во имя гуманных целей, уважение к личности.Конечно, в американской политике никогда не было ясно очерченногопротивостояния этих двух противоположных точек зрения.И концепция "Нового курса" демократов, и "твердый индивидуализм"республиканцев равным образом вытекают и из консервативных,и из либеральных ценностей. Вопросом практической политикивсегда был вопрос приоритета. Но проблема, чему отдаватьприоритет — консерватизму за счет либерализма или наоборот,

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 315всегда оставалась доминирующей в американской политике на протяжениивсей истории наших институтов.Если бы борьба вокруг этой проблемы велась только на выборахили заседаниях законодателей, у нас не было бы необходимостиупоминать о ней здесь. В действительности же она возникает накаждой стадии административного процесса в связи с решениямилюдей, которые выполняют и истолковывают закон. Администратор,работающий в консервативной политической атмосфере и заходящийслишком далеко в своих либеральных ценностях, почувствуетполитическое давление, равно как и консервативный администратортам, где доминирует либерализм. Но и здесь мы обнаруживаем"углы и закоулки", а иногда весьма значительный простор,для свободы действий, которые могут использоваться для реализациисвоих ценностей.Можно назвать целые учреждения, где относительно доминирующейстановится одна или другая точка зрения. Реконструктивнаяфинансовая корпорация РФК и ACT представляют собой примерыфедеральных учреждений, созданных примерно в одном политическомклимате. Однако они осуществляли политику, в которой приоритетыв отношении консерватизма и либерализма отдавались совершеннопо-разному. РФК в целом находилась под сильным влияниемконсервативной точки зрения, с упором на процедуры иполитические шаги "в манере бизнеса". ACT, особенно в первыйпериод, в гораздо большей степени отражала либеральную точкузрения.Частично это различие между доминирующими ценностями быловсего лишь отражением различий в политическом давлении, которомуподвергались учреждения. Но немалое значение имели такжеценности, которых придерживались их главные администраторы.Не было никакой надобности осуществлять политическое давлениена Джесси Джонса из РФК, чтобы заставить его смотреть напроблемы под консервативным углом зрения — он и так сопротивлялсямощному политическому давлению противоположного толка.Точно так же, не может быть никакого сомнения в том, насколькоглубоко Дэвид Лилиенталь был привержен философии либерализма.Для Конгресса очень важно быть осведомленным о взглядах высшихадминистративных лиц, поэтому он уделяет пристальное вниманиеназначениям на ключевые административные должности,например оппозиция консервативного Конгресса назначению ГенриУоллеса на пост министра торговли; настойчивое стремлениеКонгресса к тому, чтобы высшие должности в ОПА занималибизнесмены.

316 Глава 13. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ...Но в целом процедуры назначения на посты в американскомправительстве (за исключением высших постов) не ориентированына отбор в соответствии с взглядами. Согласно теории "системы заслуг"никого нельзя даже спрашивать о его личных политическихи социальных взглядах, не говоря уж об отборе на их основе. Достаточномного известно о тестировании мнений, так что через какое-товремя характер бюрократии в целом, вероятно, может бытьопределен. Однако любые сознательные официальные усилия в выборебыли бы политически неосуществимы, они вошли бы в слиш--ком острый конфликт с общим мнением (каким бы нереалистичнымоно ни было) об обязательной нейтральности государственнойслужбы.Тем не менее конкретные учреждения или организационныеединицы могут проявлять склонность или даже пытаться концентрироватьу себя служащих, придерживающихся одной из этих точекзрения. То, что мы назвали "философией организации, отражаетв большей или меньшей степени взгляды ее служащих наконсерватизм и либерализм. Конкретные профессиональные группы,из которых учреждение отбирает свой персонал, могут бытьактивно привержены социальным взглядам того или иного типа. Водних организациях индивидуумы найдут более подходящую длясебя философию, чем в других, и, следовательно, в значительнойстепени происходит самоотбор.Не следует преувеличивать степень единообразия социальныхпозиций в правительственных учреждениях. Однако нельзя ипренебрегать значением социальных взглядов в ценностныхпредпосылках принятия решений и тем, в какой степени социальныевзгляды индивидуума модифицируются атмосферой в организации.ОТВЕТСТВЕННА ЛИ БЮРОКРАТИЯ?Мы проанализировали и попытались оценить существующие вАмерике процедуры и факторы подотчетности, которые обеспечиваютвосприимчивость бюрократии и таким образом определяютценности и цели, отражаемые в административных решениях. Чтокасается механизмов контроля, то можно с уверенностью сказать,что бюрократия до определенной степени всегда свободна от них, ичем она крупнее и сложнее, тем более свободна. Администраторвсегда в определенной мере является инициатором ценностей какпредставитель какой-то группы (или групп) по интересам и само-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 317стоятельно, действуя по собственному праву. Другие не могут управлятьим, у него есть значительная амплитуда выбора, преждечем последствия его решений вызовут реакцию, угрожающую выживанию.Вероятно, осознавая неизбежность определенной административнойсвободы, различные авторы предупреждают об опасности"разветвленной бюрократии". Растущее признание политическойроли и реального политического влияния администраторов привелок идее о том, что менеджеры (государственные и частные)постепенно принимают на себя руководство обществом, происходитсвоего рода "революция менеджеров". Может быть, это итак^ но вряд ли об этом стоит беспокоиться. "Менеджеры" — этослово в немалой степени сбивает с толка. Мы видели, что администраторыне составляют слоя населения с единообразной точкойзрения: они отражают все точки зрения и конфликты интересовв обществе. В конкретной правительственной организацииможет доминировать то одна точка зрения, то другая. Никогдаодна точка зрения или однородность интересов не доминируютнад бюрократией в целом. "Революция менеджеров" представляетсобой метафору, относящуюся к тому факту, что большаячасть инициативы в решении проблем правительственной сферыпереходит к исполнительной ветви управления . Но администраторыне изолированы от общества подобно стражам Платона.Они связаны с обществом всей совокупностью формальных процедурподотчетности, потребностью в политической удовлетворенностивлиятельных групп, своим собственным социальнымформированием и самоидентификацией.УСИЛЕНИЕ ПРОЦЕДУР ПОДОТЧЕТНОСТИСтепень ответственности правительства вызывает известнуюобеспокоенность в обществе. По этому поводу существует массапредложений. Полное рассмотрение таких предложений увело бынас слишком далеко от темы книги, поэтому здесь мы уделим вниманиеобщей структуре демократических институтов — политиче-1Понятие предложено Джеймсом Бэрнхэмом. См.: The Managerial Revalution.New York: John Day, 1941). Бэрнхэм имел в виду не только правительство. На самомделе самое сильное утверждение в предсказанной "революции менеджеров"связано с растущим отрывом собственности от управления в частных корпорацияхи с ростом организационного влияния иерархии во все более организованном обществе.

318 Глава 13. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ...ских и административных. Нельзя говорить о повышении ответственностиадминистраторов, не рассматривая организацию политическихинтересов; механизмы, которые определяют и сохраняют волю общества;процедуры законодательных органов и роль исполнительнойвласти. Когда мы говорим об ответственности, мы говорим о включенииуправления в целостный политический и социальный процесс.Ограничим себя кратким упоминанием некоторых из основныхпредложений, выдвинутых с целью улучшения процедур подотчетности,и немного порассуждаем о тех предложениях, в которых в первуюочередь предполагаются перемены в административной организациив отличие от реорганизации всей правительственной структуры.ПАРЛАМЕНТСКАЯ ДЕМОКРАТИЯНекоторые предлагают уйти от разделения властей, и особенно ототносительной самостоятельности законодательной и исполнительнойветвей, и принять парламентскую систему (или систему с Кабинетомминистров), подобную той, что существует в Англии и большинствестран Европы. При этой системе руководитель исполнительной властии его Кабинет являются лидерами партии, господствующей в законодательноморгане, и, следовательно, ответственность перед Кабинетоми законодателями в значительной мере слиты.Насколько серьезные последствия такое изменение имело быдля осуществления ответственности, зависит от того, как оцениваетсяроль групп по интересам в американском политическом процессе,а здесь единодушия во мнениях нет. Если плюралистическаяструктура интересов есть в первую очередь результат структурынаших социальных и экономических институтов, тогда эти интересыбудут действовать при парламентской демократии во многомтак же, как и при президентской демократии, хотя формальные каналы,которые в этих интересах используются, могут быть изменены.Если, как считают некоторые, фрагментация интересов частичноесть результат разделения властей и разделения законодательныхорганов на комитеты, изменение в структуре имело быважные последствия для политики правительства. К сожалению,свидетельства по этому ключевому вопросу выглядят крайне неубедительными.По этой теме имеется обширная литература. Читатель, который желает продолжитьисследование вопроса, может начать с: Don К.Price. The Parliamentary andPresidential Systems // Public Administration Review. 3. P. 317-334 (Autumn 1943); AResponse to Mr. Laski // Ibid. 4. P. 360-363 (Autumn 1944); Harold J. Uski. TheParliamentary and Presidential Systems // Ibiti. 4. P. 347-359 (Autumn 1944).

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 319УСИЛЕНИЕ РОЛИ РУКОВОДИТЕЛЯИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИИсследователи, придерживающиеся променеджерской ориентации,давно высказывали мнение, что бюрократическая ответственностьможет быть достигнута только через усиление механизмовисполнительного контроля. Эту точку зрения иллюстрируют докладыКомиссии Гувера, так же как и все движение по реорганизацииадминистрации штатов, и доклад президентской комиссии (1937 г.)по административному менеджменту. В предыдущей главе мы ужерассматривали некоторые трудности, связанные с этой точкой зрения,— как ограничители иерархических механизмов контроля,так и степень восприимчивости руководителя исполнительной властик тому же самому политическому давлению, какое оказываетсяна законодательную власть. Проблемы возникают и тогда, когдамы спрашиваем не только о том, может ли быть усилена роль руководителяисполнительной власти, но и о том, следует ли этоделать, например в связи с последствиями сильной независимойисполнительной власти для ее подотчетности законодательнойвласти и суду .НЕЗАВИСИМЫЕ РЕГУЛИРУЮЩИЕ АГЕНТСТВАПочти диаметрально противоположное предложение — сократитьответственность некоторых административных учреждений передруководителем исполнительной власти, "вывести их из политики".Одним из часто предлагаемых методов изоляции правительственныхпрограмм от политики является передача этих программрегулирующим агентствам.Независимое регулирующее агентство — это учреждение с"коллективным" руководителем, т.е. оно возглавляется комитетомили комиссией. Члены комиссии должны' представлять обе крупнейшиеполитические партии. Сроки нахождения руководителей вдолжности обычно длиннее, чем у руководителя исполнительнойвласти, и эти сроки распределены так, что руководитель исполнительнойвласти не может назначить большинство руководителейагентства только в течение одного срока своего нахождения в должности.Назначения руководителей в агентства федерального уровнядолжны быть утверждены Сенатом, а отстранение от должностиСм. Waldo. Administrative State. Chap. 8.

320 Глава 13. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ...осуществляется только в силу точно изложенных причин. Подобныеположения действуют и в отношении назначений и отстраненийв большинстве агентств штатов и местных независимыхагентств. Такими средствами снижается исполнительный контрольнад агентством и, следовательно, его восприимчивость к ценностямруководителя исполнительной власти. Примерами независимых регулирующихагентств являются федеральная торговая комиссия,Национальное управление по трудовым отношениям, агентства науровне штабов по предприятиям общественного пользования и городскиеплановые советы.Независимые агентства часто создаются для регулированияновой сферы деятельности в экономике, исходя из следующихпредпосылок: новый орган должен почувствовать свой путь иразработать новые стандарты и методы, он не должен подпадатьни под какую подотчетность, свойственную политической демократии("оставьте его в покое"), и, особенно, новый орган долженбыть ответствен перед законодательной политикой, провозглашеннойв его уставе, а не перед исполнительными директивами.Как отмечалось ранее, Верховный суд США в связи с одним издел заявил, что эти агентства являются представителями законодательной,а не исполнительной власти, и что они ответственнытолько перед законом в том виде, каким его определил Конгресси истолковал суд.Мы уже видели, что подотчетность Конгрессу и суду по необходимостиочень ограничена. Поэтому,' если независимые агентстване нуждаются в ответственности перед руководителем исполнительнойвласти, не следует ли из этого, что они ответственны толькоперед ценностями, которых придерживаются их руководители?Опыт свидетельствует об ином. Чтобы выжить, эти организациидаже больше, чем другие, должны быть восприимчивы к своимклиентам, и особенно к группам, деятельность которых они регулируют.Тогда проблема "независимости" регулирующих агентств —это очень часто проблема обеспечения независимости от регулируемыхгрупп. У кого такая независимость может найти поддержку?Это законодательная власть и тот глава исполнительной власти,который назначает руководителей агентств, а это возвращаетих обратно на ту же самую политическую арену, с которой,как предполагалось, формальная независимость должна была ихвывести.Независимые агентства часто нужны для программ "социальныхуслуг", равно как и для регулирующих программ. В частности,многие муниципальные библиотеки, департаменты отдыха и раз-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 321влечений и даже департаменты полиции и пожарной охраны возглавляютсянезависимыми комиссиями. Здесь давление на руководящийорган исходит из групп, заинтересованных в программе учреждения.Так, Американская ассоциация библиотек была самымактивным сторонником создания библиотечных советов, Национальнаяассоциация противопожарной защиты — комитетов уполномоченныхпо защите от пожаров и т.д. С точки зрения этихгрупп, "вывести учреждение из политики" — значит передать егов руки специалистов, которые идентифицируют себя с ценностямипрограммы. Настаивая на таком направлении действий, заинтересованныепрофессиональные группы, без сомнения, искренни и, безсомнения, наивны в том, что касается природы политических процессов.ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЕ КОРПОРАЦИИДругим часто предлагаемым решением вопроса о том, как вывестиучреждения из-под политического контроля, является приданиеим формы корпорации. Аргументы в пользу правительственныхкорпораций (таких, как ТВА, РФК и Корпорация внутренних водныхпутей) несколько отличаются от аргументов в пользу независимыхкомиссий, хотя корпорация обычно возглавляется комитетомили правлением, а не одним человеком. В случае с корпорациямивысказывается мнение, что правительственная деятельность похожана деятельность частной предпринимательской корпорации, иона должна быть так же организована. Форма корпорации чащевсего придавалась правительственным "предпринимательским компаниям",занимающимся такими видами деятельности, как выработкаи распределение электроэнергии, речные перевозки, выдачассуд и т.п.Однако суть правительственной корпорации вовсе не в названии.Чтобы вести деятельность "на предпринимательский манер" ибыть как можно более похожей на экономическую корпорацию, необходимоснять с правительственной корпорации некоторые механизмыконтроля, действующие в отношении обычных учреждений,и предоставить ей больше независимости и свободы. Так, правительственнаякорпорация обычно освобождается от большинстваили многих видов контроля за персоналом, бюджетом, бухгалтерскойотчетностью и расходами, которые обязательны для другихправительственных учреждений. Форма корпорации освобождаетучреждение от таких видов контроля без ущерба для их разумностив целом. Например, если решить, что Управление сельскохо-

322 Глава 13. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ...зяйственного маркетинга будет впредь правительственной корпорацией,то оно автоматически не будет подлежать контролю со стороныКомиссии гражданской службы США.Некоторые люди считают, что присвоение правительственномуучреждению названия корпорации изменит отношение к немусуда: суд будет относиться к этим учреждениям как к частнымкорпорациям, разрешая им возбуждать дело и проходить по делуи приравнивая правовой статус этих организаций к конкурирующимили ассоциированным частным фирмам. Но суды показали,что мало расположены входить в такие тонкости и в целом относятсяк ним так же, как к любым другим правительственным организациям.Законодательная власть может законным путем освободить любоеучреждение от контроля за персоналом, бюджетом и другимисторонами его деятельности простым законодательным постановлением.Чтобы это сделать, не нужно называть учреждение корпорацией.Законодательная власть может разрешить департаменту почтвозбуждать дела и проходить по делу, расходовать свои денежныепоступления без их распределения по статьям расходов или заниматьденьги под свои ценные бумаги, не называя его корпорацией.Однако, учитывая общественное мнение, все такие действия былибы политически более осуществимы, если бы Департамент почтиназывался корпорацией. Может быть, оппозиция новым направлениямправительственной деятельности была бы намного меньше,если бы учреждению, которому эта деятельность поручена, былпридан статус корпорации с обычной для нес независимостью отисполнительных и дополнительных механизмов контроля, ассоциируемойс этим статусом.ДРУГИЕ ПРЕДЛОЖЕНИЯБыли высказаны и другие предложения по повышению ответственности.Одно из них — более широкое использование группамиобщих интересов консультативных мер уже в какой-то мере обсуждалось.Консультативные меры формализуют воздействия состороны групп клиентов. Они требуют от администраторов продумыватьвопрос о том, кто должен быть представлен, и такимобразом как-то обосновывать представительство заинтересованныхсторон. Многие люди чувствуют, что формальные консультативныемеры полезны, потому что они превращают воздействиегрупп по интересам в открытое воздействие. Не говоря о томфакте, что воздействие, которое группы сумели оказать на уп-

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 323равление консультативными мерами, реально не является открытымвоздействием, данная точка зрения представляется в чем-тослишком оптимистичной, потому что консультативные меры выступаюткак добавление к менее формальным методам воздействияклиентов, а не как их замена.ЗАКЛЮЧЕНИЕОтветственна ли система американского административногоуправления? Один путь ответа на этот вопрос — сказать, что еслиорганизации выживают в условиях демократии, они восприимчивык целям и ценностям политического демократическогопроцесса. Мы представили достаточно свидетельств, чтобы показать,что путь административных организаций к выживанию, конечно,нелегок, что им приходится быть восприимчивыми комножеству факторов.Но сказать так — не значит сказать: "Все, что существует —правильно". Сегодняшние процедуры подотчетности не единственновозможные. В предыдущем разделе мы предложили некоторыеальтернативы и подняли вопросы практического и ценностногопорядка, на которые придется дать ответ прежде, чем сделатьразумный выбор. Конечно, наш анализ показал, что проблемагораздо глубже, чем просто перестановка квадратиков,символизирующих организации, на схеме или чем пересмотрформальных процедур. В реальности фундаментальные измененияв ответственности влекут за собой фундаментальные измененияво всей политической структуре.Но даже если мы согласимся с существующими процедурамиподотчетности как данностью, у нас, как у индивидуумов, ещеостается возможность участвовать в этих процедурах. Как люди,живущие в демократическом обществе, мы можем критиковатьадминистративные организации. Наша критика, если она становитсядостаточно весомой, входит в систему выживания организаций,становится частью политического процесса и вызываетизменения в управлении.Мы подчеркивали, что у администратора остается многоальтернативных способов вести дела в границах, установленныхтребованиями выживания. У него есть власть, чтобы удовлетворятьнас или вызывать раздражение и фрустрацию. Еслинам не нравится то, что делает администратор, если нам ненравится невежливый полицейский, мы можем что-то пред-

324 Глава 13. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ...принять. Может быть, мы не справимся в одиночку, но мы можемобъединить свои усилия с усилиями других людей, чувствующихтак же, как мы. Тогда то, что было вопросом свободыдействий администратора, может оказаться включенным в политическийпроцесс — администратору придется изменить свои путик выживанию.Если люди находятся в состоянии летаргического сна, то администраторможет иметь большую свободу действий. Если людиактивны и желают оказать какую-то помощь своему правительству,то они могут поставить более значительную часть решенийадминистраторов под контроль политического процесса. Если выживаниеесть тест на ответственность, то активные граждане могутизменить условия выживания. Сегодня, как и всегда, настоящаябдительность — это цена свободы.

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 325ПРЕДМЕТНЫЙ УКАЗАТЕЛЬ"Автократическое" управление(Autocratic administration) 41,280, 307Адвокат (Lawyer)— как пример лояльности своейпрофессии ПОроль — в административныхучреждениях 275Административное (государственное)управление(Public administration) 21,25-26изучение — 227— и управление в законотворческойсфере 26— и управление в судебнойсфере 26— и неправительственное управление26-30теория — 37-40, 250См. также Обучение в административномуправлении, Управление"Административный человек"("Administrative man") 71Бюджет (Budget)бюджетные ассигнования правительственнымучреждениям226бюджетные ассигнования и самоотождествление86-87зависимость бюджетных ассигнованийот целей и предпосылок47сложность — 285-286увеличение федерального — 34— и цель организации 48— и эффективность 267-270Бюджетная комиссия (Budgetcommittee)роль — в сохранении целостностиорганизации 115-116Бюрократия (Bureacracy) 30,307, 316-317Властные полномочия, власть(Authority) 147-168— в иерархии 161, 163,166-168— закона 75, 165-167— и групповые ценности 88,104-123— и сложносоставные решения154-155— и эффективность 258, 262-263— людей, занимающих высокоеположение в административнойиерархии 159мотивы признания — 150-152— как неформальная субординация155нормы отношения к — 58-59— основанная на доверии 156-160, 188— основанная на санкциях 161-165— основанная на отождествлении160-161— и учет местных особенностей65ограничения действенности —163-165

326 ПРЕДМЕТНЫЙ УКАЗАТЕЛЬВоздействия (влияния)(Ufluences)внешние — 56-68— из "внешних" организаций65-66— индивидуальных различий62-65— лидера 94-96— на поведение 54-80— неформальной организации78— общественных норм 57-60— организации 72-80— при отборе служащих67-68— предшествующего обучения66-67усиление — 73-74— формальной организации 74-76характер — 72-74Вознаграждение (Compensation)49-51Вспомогательные административныеединицы (Auxiliaryunits) 213-214Гражданская служба (Civilservice) 35, 166процедуры — по переводу сотрудниковна другое место работы121Групповые ценности (Groupvalues) 89-91, 103-124защита — 113-115методы примирения —с ценностями организации115-123конфликт — 233-235связь — с организационнойструктурой 113-123система статусов как — 107-109социальность как — 105-106социальные ценности как —110-112ограничение производительностикак — 106-107трудовые критерии как — 109-110— и властные намерения228-229Группы по интересам (группыдавления) (Interest groups)— и подотчетность законодательнойвласти 291-293— и иерархическая власть 159— и независимые регулирующиеагентства 320сходство — с группировками114-115влияние — на иерархию 299-300Делегирование полномочий(Delegation of powers) 171-172,274, 286-287Демократическое управление(Democratic administration) 41,116-117Дистанция как барьер на путиобмена информацией(Distance as barrier tocommunication) 186-190Дополнительные звенья (контроля)(Overhead units)— и возможность применениясанкций 162— и подотчетность 296-297,300-301— и правительственные корпорации321-322

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 327Закон об административныхпроцедурах (1946 г.)(Administrative Procedures Actof 1946) 278-280Законность, легитимность(Legitimacy) 69, 165-168власть — 311— и формальная организация75-76— и иерархия 166-167— и функциональный статус 158Законодательная сфера(Legislature)причина исключения — из тематикигосударственного управления26Защита групповых ценностей(Protection of group values) 113-115— группировками 114-115— обменом информацией 113-114— снижением морального духа114— уходом с работы 115См. также Групповые ценности,Рабочие (социальные) группыИерархический статус(Hierarchical status) 158Иерархия (Hieratchy)— и власть, основанная на доверии158-159— и каналы передачи информации196-197— и неформальная организация78-79— как процедура 166-168 •Измерение (Measutement)— результатов 265— эффективности 265-267Каналы коммуникации (обменаинформацией) (Channels ofcommunication) 196-197детализация — 175— и подразделения двойногоподчинения 236-237— с периферийными подразделениями240См. также Коммуникация (обменинформацией)Комитеты и комиссии (Boardsand commissions) 202-205, 319-320Коммуникация (обмен информацией)(Communication) 169-210барьеры на пути — 180-293,233-234внешние каналы — 179внутренние каналы — 179— в письменной форме 189-190издержки — 171— и принятие решений 170-172— и подотчетность 297-298— и распространение информации195-199— и разделение труда 133— и размер организации 178— и социальность 105— и сфера контроля 126инициирование •— 172, 174— и централизация 225-226неформальная — 176-178недостаточность — 190— и методы контроля и согласования199-205— и "память" организадии205-207— и структура организации170-172системы — 173-180— снизу вверх 187информационные подразделенияв — 207-209

328 ПРЕДМЕТНЫЙ УКАЗАТЕЛЬроль руководителей структурныхединиц в — 83роль — в формировании групп 84роль — в защите групповыхценностей 113-114этапы — 172чрезмерная — 190-191, 197-199формальная — 173-176влияние — на поведение 53Контроль (Control)См. также ПодотчетностьКонфликт(ы) (Conglicts) 86-87, 99-100, 107, 144-146, 261— и сотрудничество 231-235— и разделение труда 216— в организационных планах144-146лидер как посредник в улаживании— 99-101Кооперация (соединение усилий)(Cooperation) 21-23, 93-94— и манипулирование 40Координация (Coordination)— внутри федеральных организаций221-222— и информация 53— и специализация 132-133— через иерархию 125-128Критерии управления (Criteriaof administration) 36, 38-40См. также Административное(государственное) управление,Цели организацииЛидер (Leader, Leadership) 93-101— и отождествление 96-101харизматический — 159-160определение — 93роль и значение — 93-96— как символ самоотождествленияс группой 160Лояльность (проявление лояльности)(Loyalties) 73— и власть 160-161— группам 88— группам вне организации91-92иерархия — 85-87конфликт между — 86-87конфликтное воздействие на —65, 85-87— как элемент норм 60— и моральный дух 88-90— лидеру 97-102— профессии 66-67— рабочей (социальной) группе84-85— целям 88Манипулирование как частьпроцесса управления(Manipulation as part ofadministration process) 40-42Мобильный индивидуум(Mobil individual) 63-64, 96-97,164Мораль (Morale) 40Моральный выбор администратора(Moral choice of administrator)42Моральный дух (моральное состояние)(Morale) 71— и власть, основанная на доверии159— и метод специализации146— и организационное равновесие261— и фрустрация 63— и защита групповых ценностей114— и удовлетворенность 103

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 329Навыки (Skills)соединение — 135-141— и разделение труда 134-136— как воздействие на поведение45использование — в управлении27-28, 34-35развитие — при обучении управлению38-39Надзор (Review)См. также ПодотчетностьНаем (на. работу) (Recruitment)— и воздействие организации 43Наука об управлении (Scienceof administration) 37-42Начальник (Supervisor)— как координатор 126-128непосредственный — 100-101ограничения на санкции —164-165роль — 51Непосредственное общение(Face-to-face relations)— и самоотождествление 91— и обмен информацией186-188— и формирование групп 84Неправительственное управление(Non-governmentaladministration)См. также Управление в государственномсекторе и управление вчастном сектореНеформальная организация(Informal organization) 76-80Обоснование (Rationalization)— мотиваций 45-46, 62социальная философия как —действий 310Обучение (Training) 44— в административном управлении38-39влияние — на предпосылки поведения55— как метод сохранения целостностиорганизации 118— как фактор воздействия организации44Ожидания (Ezpectations)— как фактор влияния на поведение70— по отношению к власти166-167Опросы (обследования) общественногомнения (Polls ofpublic opinion) 312Организации и поведение индивидуума(Organizations andindividual behavior)См. также Поведение в организацияхОрганизационное равновесие(Equilibrium of organization)258-263— и эффективность 262-263— в независимых регулирующихагентствах 319-320Отбор служащих (Selection ofemployees)— как метод воздействия наповедение 67-68Ответственность административная(Responsibility) 273-324взгляды на — 310-311— и рациональность 249-250— и механизмы формальногоконтроля 273-302— и механизмы неформальногоконтроля 303-324См. также Подотчетность

330 ПРЕДМЕТНЫЙ УКАЗАТЕЛЬОтношения с коллегами по организациикак индивидуальнаяценность (Attitudes offellow workers) 50, 51Отношения (связи) с общественностью(Public relations)29-30Отчетность (Accountability)— и контроль за расходами268-270— как метод информирования175, 209См. также Дополнительныезвенья (контроля)Оценка управления (Evaluationof administration) 249-323— и эффективность 249-272— и административная ответственность273-323"Память" организации(Organization memory) 205-207Периферийные офисы (отделенияна местах, местные филиалы)(Field offices) 244— и обмен информацией 189-191— и централизация 274информационная функция — 208давление на местах на — 65лояльность сотрудников — 245-247отношения — с центральнымофисом 244-245Пирамидальная структура организации(Organizatonalpyramid) 125-128См. также ИерархияПланирование (Planning)См. также Планирование в организацияхПланирование в организациях(Organization planning) 74-76,141-144, 203Поведение в организациях(Behavior in organizations) 43-80предпосылки — 45-54характерные черты — 43-45воздействия на — 54-67влияние формальной и неформальнойорганизации на —68-80Подотчетность (Accountability)273-324— группам по интересамСм. также Группы по интересам— законодательной власти283-294— главе исполнительной власти294-301— иерархии 294-301— судам 278-282— и организационное равновесие304, 305-306, 315-316,322-323— и обеспечение безопасности192-193ограничители — 275-278, 284-288, 294-298усиление процедур —317-323Политика (Politics) 35"выведение" административныхучреждений из — 319-320См. также Организационноеравновесие, Политика и управлениеПолитика и управление(Policy and administration) 39(прим. 2), 284-288, 299Потребность в действиях правительственныхорганов (Needfor government action) 31-33

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 331Правила "честной игры"(Standards of "fair play") 49Предпосылки поведения(Premises of behavior) 45-54ценностные — 47-53См. также Подотчетностьпрактические — 53-54См. также ОбучениеПримирение групповых ценностей(Integration of groupvalues)— с ценностями организации115-123— с лидером 99-101— с заменой руководящих работников119-120— с обучением и внушением118— с обеспечением лояльностируководящих работников 118-119— с размещением кабинетов122— с консультациями с группами116-117— с переводом сотрудников надругое место работы 120-122— с признанием естественныхлидеров 122-123Принцип исключений (TheExceptions Principle) 288-289Принципы управления(Principles of administration) 38См. также Теория административного(государственного) управленияПрофессионализм(Professionalism) 34-35— и подотчетность 308-309— и функциональный статус 158— и лояльность организацииПО— и перевод сотрудников надругое место работы ПО— и языковой барьер 180-183влияние — на поведение 66Проявление личности администратора(Personality ofadministrator) 62-65См. также Руководители, НачальникПубликация информации(Public information) 279См. также Отношения (связи)с общественностьюРабочие (социальные) группы(Working (social) groups) 81-101лояльность — 84-87, 90-93разделение труда в — 133-134формирование — 84значение лидера в — 93-101самоотождествление и моральныйдух в — 88-90— и неформальное общение177-178отношения — со структурнымиподразделениями в организации90-91См. также Групповые ценностиРазделение труда (Division ofwork) 23, 125-146альтернативные методы — 128-131— и властные полномочия 166-167, 152-153последствия — 131-141— в крупных организациях214-217— и влияние организации 43— между индивидууами 125-146— между индивидууами и группами140-141

332 ПРЕДМЕТНЫЙ УКАЗАТЕЛЬ— как символ статуса 108-109— в зависимости от цели 142См. также Дополнительные звенья(контроля), СпециализацияРайон (географический) (Area)специализация по — 214-215Рациональность (Rationality)— и ответственность 249-250— и эффективность 48,250-251Реорганизация (Reorganization)роль личных мотиваций в —52-53Рост функций правительства(Grawth of government) 30-35— и разнообразие задач 32-33,34-35— и занятость и расходы 33-34причины — 31-33См. также Расширение масштабовуправленияРотация при назначении надолжности (Rotation in office) 34Руководители (Executive)— и эффективность 262-263— и информационная функция 207— как посредники 99-101— и неинформирование об ошибках187замена — 119-120роль — 54обеспечение лояльности — 118-119общение с — в зависимости отстатуса 187-188Руководящий аппараторганизации (Executive unitorganization) 83, 87Самодостаточная организация(Self-Contained Organization)217-218Самоотбор служащих (Selfselectionof employees) 67-68Санкции (Sanctions)власть, основанная на — 161-165внеиерархические — 162— и вознаграждение 161 (прим.)ограничения действенности —163-165реакция на — 163-164— как основа влияния лидера 94связь — с индивидуальнымиценностями 50См. также Удовлетворенностьчленов организации (служащих)Сложносоставные решения(Composite decisions) 154-156,211-212Сложность деятельности правительства(Complexity ofgovernment) 285-286, 295-296Сметы расходов (Budgetestimates) 268-270Сопричастность (Participation)204чувство — 51Социальность (Sociability)— и лояльность группе 87— как групповая ценность105-106— как индивидуальная черта64-65Социальный микроклимат ворганизации (Social climat oforganization) 61Социальные ценности какгрупповые (коллективные)ценности (Social velues asgroup values) 110-112Социальный интерес как ориентирдля действий администратора(Public interest as guideto discretion) 312-313

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 333Специализация (Specialization)— как барьер обмену информацией185— и перевод сотрудников надругое место работы 120-122— и судебный контроль277-278— и подотчетность 308-309— и централизация 223степень — 129— оборудования 130, 139-140профессиональная — см. ПрофессионализмСм. также Разделение трудаСпециалисты (Specialists)использование — в правительстве34-35власть — 158— и процесс принятия решений212-213См. также Навыки, ПрофессионализмСтандарты (нормы) (Standarts)профессиональные — 109-110, 308— в рабочей группе 84-85См. также Групповые ценности,Рабочие (социальные)группыСтатус (Status) 158-159— и общественные нормы 59— как индивидуальная ценность49-51символы— 108-109Стимулы (Inducements)103-104— для руководителей 119— и эффективность258-259Структура организации какгрупповая ценность (Organizationstructure as group value)112-113Структурное подразделение(Unit of organization)определение — 81-82Судебная сфера (Courts)причины исключения — из тематикигосударственного управления26Сфера (норма) контроля(Span of control) 126-127Сфера (пределы) признания(Area of acceptance) 151, 157Теория поведения в организации(Theory of organizationbehavior) 37-38См. также Поведение в организацияхУдовлетворенность членов организации(служащих)(Satisfactions ofemployers)103-124См. также Групповые ценности,СтимулыУнитарные организации(Unitary organizations)218-222подотчетность — группам поинтересам 299-300— и централизация 223Управление (Administration)определение — 21-22расширение масштабов —30-35— как предмет изучения35-37универсальность — 24См. также Административное(государственное) управление

334 ПРЕДМЕТНЫЙ УКАЗАТЕЛЬУправление в государственномсекторе и управление в частномсекторе (Public andprivate administration) 26-30различия между — 28-29различия в отношенииобщественности к — 29-30черты сходства — 27-28Участие (Paticipation) 41См. также СопричастностьФальсификация информации(Falsification of information)113Федеральные организации(Federal organizations)220-222Формальная организация(Formal organization) 23-24,76-80планы — для разделения труда141-142Фрустрация (Frustration) 62-63, 89-90, 122-123, 184— практических организаторов 39См. также Групповые ценностиЦенностные предпосылки (поведения)(Value prencises) 49-53, 249 (прим.)взаимодействие — 51-53влияние целей организации на — 69индивидуальные ценности как —49-51эффективность как — 48-49честная игра как — 49цели организации как —47-48См. также ПодотчетностьЦентрализация(Centralization) 211-230причины — 225-230тенденция к — 222-230значение термина — 223-225— и коммуникация 189— на федеральном уровне223-224Цепь отождествлений (Chainof identifications) 100-101,120Цели (Goals)— и ценностные предпосылки46-46См. также Групповые ценности,Цели организацииЦели организации(Organizational goals) 46, 47-48— и разделение труда 133— и манипулирование40-41— и обмен информацией186См. также ЛояльностьЦенности (ценностные установки)(Values) 249-250Честолюбие (Amdition)— и лидер 96-98— как проявление личности63-64См. также Мобильный индивидуумЭтический кодекс администратора(Administrator'scode of ethics) 42Эффективность (Efficiency)45, 249-272— как ценностная предпосылка48-49

МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХ 335— и изучение управления36-37— и рациональность 250-251— и бюджет 267-270— и разделение труда 131-132,136-137— и ценностные установки 39,48-49допущения, лежащие в основекритерия — 253-254нормы отношения к —59-60оценка — 265-267— как цель 36-37— как политический символ270-271— как источник конфликтамежду "рабочими" и "управляющими"99-100Язык (Lanquge)— как барьер на пути обменаинформацией 180-183определение меры трудности —181-182

С15Саймон Г. и др.Менеджмент в организациях: Сокр. пер. с англ. с15-го изд. / Саймон Г., Смитбург Д., Томпсон В.:Общ. ред. и вступ. ст. А.М.Емельянова и В.В.Петрова. —М.: Экономика, 1995. — 335 с. — (Государственное и административноеуправление). — ISBN 5—282—01840—3В книге лауреата Нобелевской премии, профессора Г.Саймона иего коллег дается полное описание механизма управления в организацияхсферы бизнеса и правительства. Детально рассмотрены вопросыорганизационной культуры, природы власти и делегирования полномочий,организационного развития и принятия решений. Шестнадцатьизданий этой классической книги помогли десяткам тысяч американцевосвоиться в сфере организационного менеджмента и административногоуправления.Для руководителей различного уровня, преподавателей и студентов.0607000000 — 028 „„Б Б К011(01)—95УчебноеСаймон Герберт А., Смитбург Дональд У., Томпсон Виктор А.МЕНЕДЖМЕНТ В ОРГАНИЗАЦИЯХЗав.редакцией Т.М.ЕршоваРедакторы И.И.Балашова, II.II.БарышниковаМл.редактор И.М.ВолковаХудож.редактор А.М.ПавловТехн.редактор В.Х.ПедроКорректор Г.М.ГапенковаИБ № 4621ЛР № 010160 от 04.01.92Подписано в печать с оригинала-макета 26.09.95. Формат 60x90/16.Бумага кн.-жури. Гарнитура Тайме. Печать офсетная.Усл. печ. л. 21,0/21,25 Усл.кр.-отт. Уч.-изд. л. 20,22. Тираж S000 экз.Заказ 496 . С-028. Изд.№ 7504.Издательство "Экономика" 121864, Москва, Г-59, Бережковская наб., 6.АО "Астра семь" 121019, Москва, Филипповский пер., д. 13.

Ð¼ÐµÐ½ÐµÐ´Ð¶Ð¼ÐµÐ½Ñ Ð² Ð¾ÑÐ³Ð°Ð½Ð¸Ð·Ð°ÑÐ¸ÑÑ - ÐÑÐ°ÐºÑÐ¸ÑÐµÑÐºÐ¸Ð¹ Ð¼ÐµÐ½ÐµÐ´Ð¶Ð¼ÐµÐ½Ñ ÐºÐ°ÑÐµÑÑÐ²Ð°

Create successful ePaper yourself

Delete template?

Save as template?

Ð¼ÐµÐ½ÐµÐ´Ð¶Ð¼ÐµÐ½Ñ Ð² Ð¾ÑÐ³Ð°Ð½Ð¸Ð·Ð°ÑÐ¸ÑÑ - ÐÑÐ°ÐºÑÐ¸ÑÐµÑÐºÐ¸Ð¹ Ð¼ÐµÐ½ÐµÐ´Ð¶Ð¼ÐµÐ½Ñ ÐºÐ°ÑÐµÑÑÐ²Ð°