Efektywność ochrony korytarzy ekologicznych. Koncepcja ... - WWF
Efektywność ochrony korytarzy ekologicznych. Koncepcja ... - WWF
Efektywność ochrony korytarzy ekologicznych. Koncepcja ... - WWF
You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
Marcin PchałEK<br />
Paulina KuPczyK<br />
Piotr MatyjasiaK<br />
adaM juchniK<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong><br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
<strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
Warszawa, 2011
2<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
Redakcja:<br />
Marcin Pchałek<br />
Marta Majka Wiśniewska<br />
Kierownik projektu:<br />
Stefan Jakimiuk<br />
Publikacja powstała w ramach projektu<br />
„Ochrona gatunkowa rysia, wilka i niedźwiedzia<br />
w Polsce” realizowanego przez <strong>WWF</strong> Polska<br />
przy doinansowaniu z środków Norweskiego<br />
Mechanizmu Finansowego i Mechanizmu<br />
Finansowego EOG.<br />
Za treść publikacji odpowiada <strong>WWF</strong> Polska<br />
© <strong>WWF</strong> Polska<br />
ISBN<br />
978-83-60757-37-6<br />
realizacja:<br />
Agencja Wydawnicza EkoPress<br />
601 311 838, poskrobko@ekopress.pl<br />
wydrukowano na papierze ekologicznym
od wydawcy<br />
Zachowanie łączności ekologicznej to jedno z największych wyzwań przed jakimi stoi<br />
współczesna ochrona przyrody. Wyzwanie to nabiera szczególnego wymiaru w krajach<br />
takich jak Polska, gdzie zachowały się cenne przyrodniczo obszary oraz rzadkie gatunki,<br />
ale jednocześnie społeczne oczekiwania dotyczące rozwoju gospodarczego wpływają na<br />
powszechną akceptację dla ekspansji infrastruktury budowlanej i transportowej – największych<br />
zagrożeń dla ekologicznej integralności środowiska.<br />
Zapewnienie łączności ekologicznej jest szczególnie ważne dla gatunków o dużych<br />
wymaganiach przestrzennych. Nic więc dziwnego, że w projekcie prowadzonym przez<br />
<strong>WWF</strong> Polska dotyczącym <strong>ochrony</strong> dużych drapieżników (pn. „Ochrona gatunkowa rysia,<br />
wilka i niedźwiedzia w Polsce” – finansowanym ze środków Mechanizmu Finansowego<br />
Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz Norweskiego Mechanizmu Finansowego)<br />
zostały zaplanowane działania skierowane na poprawę warunków migracji tych charyzmatycznych<br />
zwierząt. Okazuje się jednak, że implementacja konkretnych działań napotyka na<br />
liczne bariery natury formalno-prawnej oraz finansowej. Jakkolwiek prawo <strong>ochrony</strong> przyrody<br />
w Polsce dostrzega potrzebę <strong>ochrony</strong> tzw. <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>, to jednak próżno<br />
szukać delegacji wykonawczych, które stwarzałyby warunki do zachowania lub odtwarzania<br />
łączności ekologicznej w środowisku przyrodniczym. Dlatego też w ramach ww. projektu<br />
podjęto próbę przygotowania koncepcji zmian legislacyjnych, które umożliwią poprawę tej<br />
niekorzystnej sytuacji.<br />
Tak oto powstało opracowanie, które ma charakter uniwersalny i kompleksowy. Przygotowujący<br />
je zespół specjalistów (prawników i przyrodników) szczegółowo przeanalizował<br />
istniejące akty prawne odnoszące się do zagadnień spójności ekologicznej, zarówno<br />
w prawo dawstwie krajowym, wspólnotowym, jak i w odpowiednich zapisach konwencji<br />
międzynarodowych. W części wstępnej zaproponowano interpretację podstawowych definicji<br />
dotyczących <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. Jest to szczególnie ważne, gdy uwarunkowania<br />
przyrodnicze muszą być transponowane do zapisów prawnych. Główna cześć opracowania<br />
zawiera propozycje zmian w wielu aktach prawnych, szczegółowe uzasadnienia potrzeby<br />
ich wprowadzenia oraz instytucjonalne ramy funkcjonowania nowych zapisów.<br />
W ciągu ostatnich kilkunastu lat powstało kilka, bardzo ciekawych i cennych koncepcji<br />
<strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> w Polsce. Z drugiej strony trudno jest znaleźć przykłady<br />
udanych projektów skierowanych na poprawę łączności ekologicznej, zwłaszcza realizowanych<br />
na większą skalę. Winne są temu, wspomniane już, niesprzyjające uwarunkowania<br />
formalne i prawne oraz trudności w pozyskaniu na te cele odpowiednich funduszy. Dlatego<br />
też przygotowana przez ekspertów koncepcja zmian legislacyjnych jest bardzo ważnym<br />
krokiem na drodze do realnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> w Polsce. Aby zaproponowane<br />
zmiany mogły wejść w życie potrzebna jest jednak dalsza, ścisła współpraca służb <strong>ochrony</strong><br />
środowiska, odpowiednich komisji parlamentarnych oraz agend rządowych, ciał opiniodawczo-doradczych<br />
takich jak np. Państwowa Rada Ochrony Przyrody, a także organizacji<br />
pozarządowych. Bez tej współpracy dokonanie tak potrzebnych zmian nie będzie możliwe.<br />
Stefan Jakimiuk<br />
Kierownik projektu „Duże drapieżniki w Polsce”<br />
Fundacja <strong>WWF</strong> Polska
spis treści<br />
1. zagadnienia wprowadzające ............................................................................................................................ 11<br />
1.1. Cel opracowania........................................................................................................................................................... 11<br />
1.2. Systematyka opracowania ....................................................................................................................................... 12<br />
1.3. Wprowadzenie do problematyki definicji <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> .................................................... 14<br />
2. ogólna charakterystyka prawnych form/instrumentów<br />
<strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> ................................................................................................................. 21<br />
2.1. Wstęp ................................................................................................................................................................................ 21<br />
2.2. Przepisy kreujące formy <strong>ochrony</strong> środowiska ............................................................................................... 21<br />
2.3. Przepisy reglamentujące korzystanie z elementów środowiska oraz zarządzanie nimi ............. 24<br />
2.3.1. Zasady dopuszczalności realizacji planów/przedsięwzięć mogących znacząco<br />
oddziaływać na przedmiot <strong>ochrony</strong> ........................................................................................................ 24<br />
2.3.2. Zasady zarządzania elementami środowiska ..................................................................................... 25<br />
2.4. Przepisy o planowaniu przestrzennym ............................................................................................................. 26<br />
2.5. Przepisy o ocenach oddziaływania na środowisko ...................................................................................... 28<br />
2.6. Przepisy instytucjonalne i kompetencyjne ...................................................................................................... 29<br />
2.7. Przepisy finansowe .................................................................................................................................................... 30<br />
2.8. Przepisy o charakterze technicznym .................................................................................................................. 31<br />
2.9. Przepisy z zakresu odpowiedzialności odszkodowawczej za ograniczenie<br />
możliwości korzystania z nieruchomości ......................................................................................................... 31<br />
2.10. Przepisy z zakresu odpowiedzialności za szkody w środowisku ........................................................... 31<br />
2.11. Zasady <strong>ochrony</strong> środowiska .................................................................................................................................... 32<br />
3. ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> .............. 36<br />
3.1. Prawo międzynarodowe ....................................................................................................................................... 36<br />
3.1.1. Konwencja o obszarach wodno-błotnych mających znaczenie międzynarodowe,<br />
zwłaszcza jako środowisko życiowe ptactwa wodnego, sporządzona w Ramsarze<br />
dnia 2 lutego 1971 r. ....................................................................................................................................... 36<br />
3.1.2. Konwencja Bońska.......................................................................................................................................... 37<br />
3.1.3. Konwencja o ochronie gatunków dzikiej flory i fauny europejskiej oraz ich siedlisk,<br />
sporządzona w Bernie dnia 19 września 1979 r. ............................................................................... 40<br />
3.1.4. Konwencja o różnorodności biologicznej, sporządzona w Rio de Janeiro<br />
dnia 5 czerwca 1992 r. ................................................................................................................................... 41<br />
3.1.5. Europejska Konwencja Krajobrazowa, sporządzona we Florencji<br />
dnia 20 października 2000 r. ...................................................................................................................... 42<br />
3.1.6. Ramowa konwencja o ochronie i zrównoważonym rozwoju Karpat,<br />
sporządzona w Kijowie dnia 22 maja 2003 r....................................................................................... 42
3.1.7. Konwencja o ochronie środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego,<br />
sporządzona w Helsinkach dnia 9 kwietnia 1992 r. ......................................................................... 44<br />
3.2. Prawo Unii Europejskiej ....................................................................................................................................... 45<br />
3.2.1. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada<br />
2009 r. w sprawie <strong>ochrony</strong> dzikiego ptactwa oraz Dyrektywa Rady 92/43/EWG<br />
z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie <strong>ochrony</strong> siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej<br />
fauny i flory ........................................................................................................................................................ 45<br />
3.2.2. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/60/WE<br />
z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania<br />
w dziedzinie polityki wodnej...................................................................................................................... 51<br />
3.2.3. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/42/WE z dnia 27 czerwca 2001 r.<br />
w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko ......................... 53<br />
3.2.4. Dyrektywa Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków<br />
wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko<br />
naturalne ............................................................................................................................................................. 56<br />
3.2.5. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/56/WE z dnia 17 czerwca 2008 r.<br />
ustanawiająca ramy działań Wspólnoty w dziedzinie polityki środowiska morskiego<br />
(dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej) ......................................................................... 59<br />
3.2.6. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2004/35/WE z dnia 21 kwietnia 2004 r.<br />
w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania<br />
i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu ................................................ 60<br />
3.3. Prawo polskie ............................................................................................................................................................. 62<br />
3.3.1. Przepisy kreujące formy <strong>ochrony</strong> środowiska ................................................................................... 62<br />
3.3.2. Przepisy reglamentujące korzystanie z elementów środowiska oraz zarządzanie nimi ..... 65<br />
3.3.4. Przepisy instytucjonalne i kompetencyjne .......................................................................................... 88<br />
3.3.5. Przepisy finansowe ........................................................................................................................................ 89<br />
3.3.6. Przepisy o charakterze technicznym ...................................................................................................... 90<br />
3.3.7. Przepisy z zakresu odpowiedzialności odszkodowawczej za ograniczenie<br />
możliwości korzystania z nieruchomości ............................................................................................. 91<br />
3.3.8. Przepisy z zakresu odpowiedzialności za szkody w środowisku ............................................... 93<br />
3.3.9. Zasady <strong>ochrony</strong> środowiska ....................................................................................................................... 94<br />
4. założenia zmian w prawodawstwie polskim w zakresie <strong>ochrony</strong><br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> .................................................................................................................................. 111<br />
4.1. Definicja <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> .............................................................................................................. 111<br />
4.1.1. Główny cel ....................................................................................................................................................... 111<br />
4.1.2. Struktura zmian ............................................................................................................................................ 111<br />
4.1.3. Zakres proponowanych zmian w obowiązujących aktach prawnych ................................... 111<br />
4.1.4. Przepisy merytoryczne .............................................................................................................................. 111<br />
4.1.5. Uzasadnienie .................................................................................................................................................. 111
4.2. Ochrona <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> w ramach instrumentów <strong>ochrony</strong><br />
obszarowej i gatunkowej ................................................................................................................................... 112<br />
4.2.1. Instrumenty <strong>ochrony</strong> obszarowej ......................................................................................................... 112<br />
4.2.2. Instrumenty <strong>ochrony</strong> gatunkowej ........................................................................................................ 117<br />
4.3. Ochrona <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> w procesie planistycznym<br />
i w procesie inwestycyjnym ............................................................................................................................. 119<br />
4.3.1. Ochrona <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> w procesie planistycznym .................................................. 119<br />
4.3.2. Ochrona <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> w procesie inwestycyjnym................................................. 129<br />
4.4. Odtwarzanie <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> ..................................................................................................... 140<br />
4.4.1. Główny cel ....................................................................................................................................................... 140<br />
4.4.2. Struktura zmian ............................................................................................................................................ 140<br />
4.4.3. Zakres proponowanych zmian w istniejących aktach prawnych ............................................ 140<br />
4.4.4. Przepisy merytoryczne .............................................................................................................................. 140<br />
4.4.5. Uzasadnienie .................................................................................................................................................. 140<br />
4.5. Odpowiedzialność odszkodowawcza za uniemożliwienie lub ograniczenie<br />
możliwości korzystania z nieruchomości ................................................................................................ 141<br />
4.5.1. Główny cel ....................................................................................................................................................... 141<br />
4.5.2. Struktura zmian ............................................................................................................................................ 141<br />
4.5.3. Zakres proponowanych zmian w istniejących aktach prawnych ............................................ 141<br />
4.5.4. Przepisy merytoryczne .............................................................................................................................. 141<br />
4.5.5. Uzasadnienie .................................................................................................................................................. 142<br />
4.6. Odpowiedzialność za szkody w środowisku .......................................................................................... 144<br />
4.6.1. Główny cel ....................................................................................................................................................... 144<br />
4.6.2. Struktura zmian ............................................................................................................................................ 144<br />
4.6.3. Zakres proponowanych zmian w istniejących aktach prawnych ............................................ 144<br />
4.6.4. Przepisy merytoryczne .............................................................................................................................. 144<br />
4.6.5. Uzasadnienie .................................................................................................................................................. 144<br />
4.7. Ramy instytucjonalne i finansowanie ........................................................................................................ 146<br />
4.7.1. Główny cel ....................................................................................................................................................... 146<br />
4.7.2. Struktura zmian ............................................................................................................................................ 146<br />
4.7.3. Zakres proponowanych zmian w istniejących aktach prawnych ............................................ 146<br />
4.7.4. Przepisy merytoryczne .............................................................................................................................. 146<br />
4.7.5. Uzasadnienie .................................................................................................................................................. 148<br />
SPIS AKTÓW PRAWNYCH................................................................................................................................................. 150<br />
BIBLIOGRAFIA ...................................................................................................................................................................... 153
Wykaz skrótów<br />
BSPAs<br />
CBD<br />
decyzja wzizt<br />
DŚU<br />
Dyrektywa OOŚ<br />
Dyrektywa Ptasia<br />
Dyrektywa Siedliskowa<br />
Dyrektywa SOOŚ<br />
Dyrektywa Szkodowa<br />
(ang. Baltic Sea Protecton Areas) Bałtyckie Obszary Chronione<br />
(ang. Convention on Biological Diversity) Konwencja o różnorodności biologicznej, sporządzona w Rio<br />
de Janeiro dnia 5 czerwca 1992 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 184, poz. 1532)<br />
decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu<br />
decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia<br />
Dyrektywa Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez<br />
niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. UE L 175 z 5.7.1985,<br />
str. 40 z późn. zm.)<br />
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie<br />
<strong>ochrony</strong> dzikiego ptactwa (Dz. Urz. UE L 20 z 26.1.2010, str. 7)<br />
Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie <strong>ochrony</strong> siedlisk przyrodniczych oraz<br />
dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. UE L 206 z 22.7.1992, str. 7)<br />
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/42/WE z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny<br />
wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz. Ur. UE L 197 z 21.7.2001, str. 30)<br />
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2004/35/WE z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności<br />
za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku<br />
naturalnemu (Dz. Urz. UE L 143 z 30.4.2004, str. 56)<br />
EKK Europejska Konwencja Krajobrazowa, sporządzona we Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz. U.<br />
z 2006 r. Nr 14, poz. 98)<br />
ETS<br />
GDOŚ<br />
HELCOM<br />
k.p.z.k.<br />
Konwencja Berneńska<br />
Konwencja Bońska<br />
Konwencja Helsińska<br />
Konwencja Karpacka<br />
Konwencja Ramsarska<br />
m.p.z.p.<br />
Europejski Trybunał Sprawiedliwości<br />
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska<br />
Komisja Ochrony Środowiska Morskiego Bałtyku<br />
koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju<br />
Konwencja o ochronie gatunków dzikiej flory i fauny europejskiej oraz ich siedlisk, sporządzona w Bernie<br />
dnia 19 września 1979 r. (Dz. U. z 1996 r. Nr 58, poz. 263 z późn. zm.)<br />
Konwencja o ochronie wędrownych gatunków dzikich zwierząt, sporządzona w Bonn dnia 23 czerwca<br />
1979 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 2, poz. 17)<br />
Konwencja sporządzona w Helsinkach dnia 9 kwietnia 1992 r. o ochronie środowiska morskiego obszaru<br />
Morza Bałtyckiego (Dz. U. z 2000 r. Nr 28 poz. 346)<br />
Ramowa konwencja o ochronie i zrównoważonym rozwoju Karpat, sporządzona w Kijowie dnia 22 maja<br />
2003 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 96 poz. 634)<br />
Konwencja o obszarach wodno-błotnych mających znaczenie międzynarodowe, zwłaszcza jako środowisko<br />
życiowe ptactwa wodnego, sporządzoną w Ramsarze dnia 2 lutego 1971 r. (Dz. U. z 1978 r. Nr 7,<br />
poz. 24 z późn. zm.)<br />
miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
8<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
N2000 Natura 2000<br />
NFOŚiGW<br />
OChK<br />
OOŚ<br />
OSOP<br />
Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej<br />
obszar chronionego krajobrazu<br />
ocena oddziaływania na środowisko<br />
Obszary Specjalnej Ochrony Ptaków<br />
p.o.ś. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo <strong>ochrony</strong> środowiska (Tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150<br />
z późn. zm.)<br />
p.z.p.o.m.<br />
p.z.p.w.<br />
PO<br />
PO N2000<br />
Porozumienie ASCOBANS<br />
plan zagospodarowania przestrzennego obszaru metropolitalnego<br />
plan zagospodarowania przestrzennego województwa<br />
plan <strong>ochrony</strong><br />
plan <strong>ochrony</strong> obszaru N2000<br />
Porozumienie o Ochronie Małych Waleni Bałtyku i Morza Północnego sporządzonego w Nowym Jorku<br />
dnia 31 marca 1992 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 96, poz. 1108 z późn. zm.)<br />
Porozumienie EUROBATS Porozumienie o ochronie nietoperzy w Europie, podpisane w Londynie dnia 4 grudnia 1991 r. (Dz. U.<br />
z 1999 r. Nr 96, poz. 1112)<br />
PP<br />
pr. bud.<br />
pr. wod.<br />
PROP<br />
Protokół Bukaresztański<br />
PZO<br />
raport OOŚ<br />
RDM<br />
RDOŚ<br />
RDW<br />
u.o.o.ś.<br />
plany i przedsięwzięcia<br />
ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.)<br />
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Tekst. jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.)<br />
Państwowa Rada Ochrony Przyrody<br />
Protokół o ochronie i zrównoważonym użytkowaniu różnorodności biologicznej i krajobrazowej do<br />
Ramowej Konwencji o ochronie i zrównoważonym rozwoju Karpat, sporządzonej w Kijowie dnia 22<br />
maja 2003 r., sporządzony w Bukareszcie dnia 19 czerwca 2008 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 90 poz. 591)<br />
plan zadań ochronnych dla obszaru N2000<br />
raport o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięć<br />
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/56/WE z dnia 17 czerwca 2008 r. ustanawiająca<br />
ramy działań Wspólnoty w dziedzinie polityki środowiska morskiego (dyrektywa ramowa w sprawie<br />
strategii morskiej) (Dz. Urz. UE L 164 z 25.6.2008, str. 19)<br />
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska<br />
Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca<br />
ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. UE L 327 z 22.12.2000, str. 1<br />
z późn. zm.)<br />
ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale<br />
społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz.<br />
1227 z późn. zm.)
Wykaz skrótów<br />
s.u.k.z.p.g.<br />
SOOS<br />
SOOŚ<br />
Spis<br />
TZW<br />
u.l.<br />
studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy<br />
Specjalne Obszary Ochrony Siedlisk<br />
strategiczna ocena oddziaływania na środowisko<br />
Spis Obszarów Wodno-Błotnych o Międzynarodowym Znaczeniu<br />
tereny o znaczeniu wspólnotowym<br />
ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Tekst. jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 z późn. zm.)<br />
u.o.p. ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220<br />
z późn. zm.)<br />
u.p.z.p. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717<br />
z późn. zm.)<br />
u.z.s.ś. ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75,<br />
poz. 493 z późn. zm.)<br />
ZO<br />
specust. drogowa<br />
specust. EURO 2012<br />
specust. lotniskowa<br />
ust.o gazoporcie<br />
specust. powodziowa<br />
zadania ochronne<br />
ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji<br />
w zakresie dróg publicznych (Tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.)<br />
ustawa z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej<br />
UEFA EURO 2012 (Dz. U. Nr 173, poz. 1219 z późn. zm.)<br />
ustawa z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie<br />
lotnisk użytku publicznego (Dz. U. Nr 42, poz. 340, z późn. zm.)<br />
ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego<br />
gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. Nr 84, poz. 700)<br />
ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie<br />
budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. Nr 143 poz. 963)<br />
u.t.k. ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94<br />
z późn. zm.)<br />
RZGW<br />
u.s.k.ż.<br />
Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej<br />
ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. Nr 62, poz. 558, z późn. zm.)<br />
ustawa o szkodach ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75,<br />
poz. 493, z późn. zm.)<br />
r.k.w.s.ś.<br />
rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów wystąpienia<br />
szkody w środowisku (Dz. U. Nr 82, poz. 501)
1. zagadnienia wprowadzające<br />
1.1.<br />
cel opracowania<br />
Ochrona łączności ekologicznej stała się<br />
w ostatnich latach tematem licznych konferencji<br />
naukowych, prac koncepcyjnych oraz analitycznych,<br />
zwłaszcza w zakresie planowania przestrzennego.<br />
Temat ten nabrał znaczenia m. in.<br />
z uwagi na konieczność wdrożenia w Polsce systemu<br />
Natura 2000 (dalej jako N2000), odnoszącego<br />
się w sposób bezpośredni do zagadnienia<br />
spójności sieci ekologicznej, w danym przypadku<br />
tworzonej przez Specjalne Obszary Ochrony Siedlisk<br />
(dalej jako SOOS) oraz Obszary Specjalnej<br />
Ochrony Ptaków (dalej jako OSOP). Według<br />
A. Kepela, ogólną spójność sieci N2000 należy interpretować<br />
jako komplet cech, które mają<br />
wpływ na to, że sieć ta gwarantuje na terenie Unii<br />
Europejskiej zachowanie lub odtworzenie występowania<br />
we właściwym stanie <strong>ochrony</strong> wszystkich<br />
chronionych w jej ramach gatunków i siedlisk<br />
przyrodniczych w całym ich naturalnym<br />
zasięgu 1 . Oceniając wpływ poszczególnych obszarów<br />
na spójność sieci N2000 bierze się pod<br />
uwagę znaczenie, jakie ma dany obszar dla zachowania<br />
spójności sieci w stosunku do gatunków<br />
i siedlisk, które są na nim chronione.<br />
Niniejsze opracowanie ma na celu podsumowanie<br />
dotychczasowych badań naukowych oraz<br />
dorobku praktyki celem wypracowania zoptymalizowanych<br />
instrumentów prawnej <strong>ochrony</strong><br />
i delimitacji <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>, traktowanych<br />
jako obszary korzystne dla migracji organizmów<br />
(szerzej na temat zagadnień definicji <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> zob. rozdział 1.3.).<br />
Spośród licznych publikacji z omawianej dziedziny<br />
zwrócić uwagę należy w szczególności na<br />
opracowanie pokonferencyjne Ochrona łączności<br />
ekologicznej w Polsce (Jędrzejewski, W., Ławreszuk,<br />
D., (red.), Białowieża 2009). Zasługuje ona<br />
na wyróżnienie ze względu na swój interdyscyplinarny,<br />
komparatystyczny oraz analityczny<br />
charakter. Spektrum poruszanego problemu zarysowane<br />
jest w niej na poziomie rozdziałów<br />
w następującym układzie redakcyjnym:<br />
– problemy powodowane przez fragmentację<br />
środowiska i ochrona <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
w krajach europejskich;<br />
– projekty sieci <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> na<br />
poziomie krajów i województw;<br />
– korytarze ekologiczne a planowanie przestrzenne;<br />
– ochrona łączności ekologicznej przed negatywnymi<br />
skutkami rozwoju infrastruktury<br />
drogowej;<br />
– wzmacnianie łączności ekologicznej przez<br />
zalesienia;<br />
– prawna ochrona łączności ekologicznej;<br />
– finansowanie, monitorowanie i promocja<br />
działań na rzecz <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
Nie sposób nie zauważyć, iż powyższe zagadnienia<br />
wchodzą ze sobą w interakcje. Tytułem<br />
przykładu, „Projekty sieci <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
na poziomie krajów i województw” wdrażane<br />
będą m. in. w ramach instrumentów planowania<br />
przestrzennego obejmujących kwestie rozwoju<br />
infrastruktury drogowej czy zalesień. Z kolei<br />
instrumenty planowania przestrzennego to<br />
nic innego jak środki prawnej <strong>ochrony</strong> łączności<br />
ekologicznej, które powinny być wyposażone lub<br />
uzupełnione o stosowne normy z zakresu finansowania<br />
oraz monitoringu <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong>.<br />
Z punktu widzenia legislacyjnej koncepcji<br />
<strong>ochrony</strong> łączności ekologicznej, na pierwszy plan<br />
wysuwają się zagadnienia definicji i wyznaczania<br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> oraz możliwości i form<br />
<strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> w ramach planowania<br />
przestrzennego oraz podczas realizacji<br />
inwestycji. Biorąc pod uwagę powyższe, analizy<br />
i poglądy przedstawione w omawianej publikacji<br />
stanowią doskonały punkt wyjścia do wypracowania<br />
technik prawnych realizujących jej postulaty.<br />
Na pojęcie technik prawnych składa się charakter<br />
i struktura norm prawnych oraz ich umiej-
12<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
1.2.<br />
systematyka opracowania<br />
scowienie w danej gałęzi prawa, w szczególności<br />
w systemie norm administracyjnoprawnych.<br />
W tym miejscu wskazać należy, iż poziom <strong>ochrony</strong><br />
łączności ekologicznej zależy tylko i wyłącznie<br />
od doboru i wdrażania (w tym egzekwowania)<br />
instrumentarium prawnego odznaczającego się<br />
właściwą mocą oddziaływania. Ta moc oddziaływania<br />
określana będzie dalej mianem efektywności<br />
prawa <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
ustanowionego na poziomie międzynarodowym,<br />
unijnym i krajowym.<br />
W opracowaniu przyjęto rozumienie pojęcia<br />
„efektywności prawa <strong>ochrony</strong> środowiska” jako<br />
poprawności sformułowania norm tego prawa<br />
oraz właściwego, tj. odpowiednio zintegrowanego<br />
układu norm wewnątrz aktu prawnego oraz<br />
układu aktów normatywnych w ramach danej<br />
gałęzi prawa 2 .<br />
<strong>Efektywność</strong> regulacji będzie rozważana<br />
w drodze poddania analizie prawnej struktury<br />
i treści zarówno poszczególnych norm prawnych<br />
jak i ich zespołów, a także funkcjonowania zespołów<br />
norm w praktyce – w zakresie w jakim pozwoliły<br />
na to ramy opracowania. Przedmiotem<br />
opracowania jest zatem ocena efektywności regulacji<br />
w warstwach materialnoprawnej (nakazy,<br />
zakazy), proceduralnej (system wdrażania norm)<br />
i organizacyjnej (zaplecze instytucjonalne), weryfikowanej<br />
pod kątem ich zgodności z postulatami<br />
aksjologicznymi oraz behawioralna skuteczność<br />
norm, czyli stopień zgodności zachowań<br />
adresatów z treścią ich dyspozycji.<br />
Weryfikacja efektywności analizowanych przepisów<br />
i ich ocena pod kątem zgodności z postulatami<br />
aksjologicznymi prawa <strong>ochrony</strong> przyrody<br />
pozwolić ma na stwierdzenie czy, ze względu na<br />
swoją strukturę oraz wysłowienie norm, stosowne<br />
regulacje stwarzają warunki zapewniające<br />
skuteczność działania na poziomie wymaganym<br />
przez prawidłową ochronę <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
Dla zapewnienia efektywności prawa <strong>ochrony</strong><br />
przyrody niezbędna jest integralność zakresu,<br />
struktur i charakteru przepisów, a zatem konieczne<br />
jest stworzenie spójnego systemu prawa.<br />
Analizy prowadzone w niniejszym opracowaniu<br />
rozpoczną się od ogólnej charakterystyki<br />
prawnych form/instrumentów <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong>. Przedstawiony w niej zostanie<br />
przegląd prawodawstwa wybranych państw<br />
UE oraz zakres instrumentów prawnych możliwych<br />
do wykorzystania w celu <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong>.<br />
Kolejny etap analiz obejmował będzie ocenę<br />
uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong><br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> na gruncie regulacji<br />
prawa międzynarodowego, unijnego i polskiego.<br />
Ma on wskazać, na ile współczesne regulacje stanowią<br />
skuteczną podstawę <strong>ochrony</strong> łączności<br />
ekologicznej. Wywody prowadzone będą na tle<br />
charakterystyki instrumentów przedstawionej<br />
w poprzednim rozdziale. Analiza przeprowadzona<br />
w tym rozdziale stanowić będzie punkt wyjścia<br />
do przedstawienia kierunków niezbędnych<br />
zmian w prawie polskim.<br />
Aby doprecyzować kierunki takich zmian,<br />
konieczna będzie ocena ich uwarunkowań, mająca<br />
na celu weryfikację otoczenia prawnego,<br />
w ramach którego funkcjonować powinna ochrona<br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. Analizy wskazać<br />
powinny na docelowy zakres regulacji postulowanej<br />
do wdrożenia, w tym na jej uwarunkowania<br />
prawne i naukowe oraz skutki jej wdrożenia.<br />
Analizy odnosić się będą m. in. do następujących<br />
zagadnień:<br />
– przyjęcie rozszerzonej definicji normatywnej<br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>;<br />
– ochrona <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> w ramach<br />
instrumentów <strong>ochrony</strong> obszarowej i gatunkowej;<br />
– ochrona <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> w procesie<br />
planistycznym i budowlanym, w tym<br />
w ramach strategicznych ocen oddziaływania<br />
na środowisko (dalej jako SOOŚ) planów<br />
i programów oraz ocen oddziaływania<br />
na środowisko (dalej jako OOŚ) indywidualnych<br />
przedsięwzięć;<br />
– odtwarzanie <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>;<br />
– szkody w korytarzach <strong>ekologicznych</strong>;
zagadnienia wprowadzające<br />
– odpowiedzialność odszkodowawcza za<br />
unie możliwienie lub ograniczenie możliwości<br />
korzystania z nieruchomości.<br />
Biorąc pod uwagę tak zidentyfikowane uwarunkowania,<br />
zaproponowane zostaną zmiany<br />
w prawodawstwie polskim. Propozycje osadzone<br />
zostaną w następującym otoczeniu prawnym<br />
i zakresie przedmiotowym:<br />
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r.<br />
o ochronie przyrody 3 :<br />
– definicja <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>;<br />
– korytarze ekologiczne jako obszarowa forma<br />
<strong>ochrony</strong> przyrody;<br />
– materialnoprawne przesłanki realizacji<br />
planów/przedsięwzięć mogących znacząco<br />
negatywnie oddziaływać na korytarze ekologiczne<br />
(analiza wariantowa, środki łagodzące<br />
oddziaływanie, środki kompensujące<br />
oddziaływanie, monitoring oddziaływania<br />
przedsięwzięć);<br />
– zakazy obowiązujące względem gatunków<br />
objętych ochroną częściową lub ścisłą<br />
(w tym akty wykonawcze).<br />
Ustawa z dnia 3 października 2008 r.<br />
o udostępnianiu informacji o środowisku<br />
i jego ochronie, udziale społeczeństwa<br />
w ochronie środowiska oraz o ocenach<br />
oddziaływania na środowisko 4 :<br />
– ujęcie <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> w zakresie<br />
prognozy oddziaływania na środowisko<br />
planów i programów oraz raportu o oddziaływaniu<br />
na środowisko przedsięwzięć<br />
(dalej jako raport OOŚ);<br />
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu<br />
i zagospodarowaniu przestrzennym 5 :<br />
– ujęcie kwestii <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
w dokumentach na każdym szczeblu<br />
planowania przestrzennego (krajowym, regionalnym,<br />
gminnym i lokalnym) z uwzględnieniem<br />
poziomu szczegółowości poszczególnych<br />
dokumentów oraz odpowiadających<br />
im kategorii <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
Analizy obejmą również akty wykonawcze,<br />
czyli rozporządzenie Ministra<br />
Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.<br />
w sprawie wymaganego zakresu projektu<br />
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego<br />
6 oraz rozporządzenie Ministra<br />
Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r.<br />
w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań<br />
i kierunków zagospodarowania<br />
przestrzennego gminy 7 );<br />
– ujęcie kwestii <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
w materiałach wejściowych do dokumentów<br />
planistycznych. Analizy obejmą<br />
również rozporządzenie Ministra Środowiska<br />
z dnia 9 września 2002 r. w sprawie<br />
opracowań ekofizjograficznych 8 ).<br />
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r.<br />
Prawo <strong>ochrony</strong> środowiska 9 :<br />
– uregulowanie kwestii ograniczenia sposobu<br />
korzystania z nieruchomości w związku<br />
z ochroną zasobów środowiska w nawiązaniu<br />
do u.p.z.p.;<br />
– doprecyzowanie przepisów o ochronie środowiska<br />
w zagospodarowaniu przestrzennym<br />
i podczas realizacji inwestycji, zgodnie<br />
ze zmianami proponowanymi względem<br />
u.o.o.ś. oraz u.p.z.p.<br />
Ustawa z dnia 28 września 1991 r.<br />
o lasach 10 :<br />
– ujęcie kwestii <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
w ramach programów <strong>ochrony</strong><br />
przyrody jako części planu urządzenia lasu<br />
zawierającej kompleksowy opis stanu<br />
przyrody, zadania z zakresu jej <strong>ochrony</strong><br />
i metody ich realizacji;<br />
– ujęcie <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> w ramach instytucji<br />
lasów ochronnych.<br />
Ustawa z dnia 13 października 1995 r.<br />
Prawo łowieckie 11 :<br />
– ujęcie kwestii <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
w ramach przepisów dotyczących zasad<br />
prowadzenia gospodarki łowieckiej;<br />
– doprecyzowanie przepisów o ochronie <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> w rocznych planach<br />
łowieckich oraz wieloletnich łowieckich<br />
planach hodowlanych.
14<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
1.3.<br />
Wprowadzenie do problematyki<br />
definicji <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
Rozwój cywilizacyjny wiąże się z zajmowaniem<br />
nowych terenów niezbędnych do rozbudowy<br />
sieci osadniczej, wzrostem gęstości sieci infrastruktury<br />
powierzchniowej i liniowej oraz<br />
presją innych form oddziaływania człowieka na<br />
środowisko. W efekcie zachodzenia tych procesów<br />
dzikie zwierzęta i rośliny żyją na coraz bardziej<br />
kurczących się i odizolowanych od siebie<br />
obszarach siedlisk, a ich populacje stają się coraz<br />
mniej liczne i coraz bardziej zagrożone wymarciem.<br />
Konsekwencją zaniku siedlisk i gatunków<br />
jest zakłócenie funkcjonowania ekosystemów<br />
i obniżenie się różnorodności biotycznej.<br />
Odpowiedzią na proces fragmentacji siedlisk<br />
jest koncepcja <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
Podstawowym zadaniem <strong>korytarzy</strong> jest zapewnienie<br />
ciągłości tras umożliwiających przemieszczanie<br />
się organizmów pomiędzy płatami siedlisk,<br />
co zapobiega lokalnemu wymieraniu gatunków<br />
i ubożeniu zespołów. Możliwość przemieszczania<br />
się jest istotna nie tylko dla gatunków<br />
odbywających dalekie wędrówki – np. ptaków,<br />
nietoperzy, ryb i minogów – ale również dla<br />
organizmów dwuśrodowiskowych, takich jak<br />
płazy, które w jednym środowisku żerują, a w innym<br />
rozmnażają się, roślin o ciężkich nasionach,<br />
które do rozprzestrzeniania diaspor wykorzystują<br />
zwierzęta lub wodę, czy zwierząt posiadających<br />
rozległe areały osobnicze(np. dużych ssaków<br />
drapieżnych), dla których pofragmentowane<br />
płaty siedlisk są aktualnie zbyt małe i izolowane,<br />
aby zapewnić im przetrwanie.<br />
Korytarze muszą stanowić integralną część<br />
sieci <strong>ekologicznych</strong>. Sieci te zasadniczo składają<br />
się z następujących elementów:<br />
– obszary istotne dla populacji, określane<br />
jako płaty lub węzły, którymi są duże,<br />
zawsze zasiedlone obszary zapewniające<br />
optymalne warunki bytowania. Formami<br />
<strong>ochrony</strong> tych obszarów są rezerwaty, parki<br />
narodowe i obszary N2000;<br />
– strefy buforowe chroniące wyżej scharakteryzowane<br />
obszary;<br />
– korytarze umożliwiające dyspersję i migracje<br />
między nimi.<br />
Istnieją dwa podejścia do zagadnienia <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong>:<br />
Poza wspomnianym opracowaniem pod redakcją<br />
W. Jędrzejewskiego i D. Ławreszuk, Ochrona..., przegląd<br />
koncepcji dotyczących <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> można<br />
również znaleźć w następujących publikacjach krajowych:<br />
– Liro, A., Szacki, J.; Korytarz ekologiczny: przegląd problematyki,<br />
Człowiek i Środowisko 17(4), 1993; s. 299-<br />
-312;<br />
– Cieszewska, A. (red.); Płaty i korytarze jako element<br />
struktury krajobrazu – możliwości i ograniczenia koncepcji.<br />
Wydawnictwo SGGW, Warszawa 2004;<br />
– Romanowski, J.; Korytarze i łączność siedlisk w ekologii<br />
i ochronie przyrody. Wiadomości Ekologiczne<br />
54(2), 2008, s. 67-78;<br />
– Kistowski, M., Pchałek, M.; Natura 2000 w planowaniu<br />
przestrzennym – rola <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
Ministerstwo Środowiska, Warszawa 2009.<br />
– ekologiczne (populacyjne), w którym korytarze<br />
definiuje się poprzez ich funkcję, jaką<br />
jest zapewnienie ciągłości (spójności) populacji;<br />
– krajobrazowe (fizjograficzne, geograficzne),<br />
w którym korytarze sprowadza się<br />
do struktur fizycznych zapewniających<br />
łączność (spójność krajobrazu). Struktury te<br />
można łatwo wydzielić w środowisku i opisać,<br />
a także przypisać im (często a priori)<br />
określone funkcje biotyczne i abiotyczne.<br />
W podejściu ekologicznym ciągłość jest jednoznaczna<br />
z możliwością przemieszczania się osobników,<br />
a pojęcie <strong>korytarzy</strong> jest ograniczone do<br />
zjawisk populacyjnych – migracji i dyspersji.<br />
Korytarze ekologiczne należy chronić dlatego, że<br />
dzięki możliwości przemieszczania się organizmy<br />
mogą przetrwać okresy niesprzyjających<br />
warunków środowiska (tj. zima lub noc polarna),<br />
wydać potomstwo (np. płazy), jak również możliwa<br />
jest wymiana genów między populacjami gatunku,<br />
poszerzanie areału jego występowania<br />
oraz rekolonizacja obszarów, na których gatunek<br />
wymarł. Zjawiska te decydują o żywotności populacji<br />
gatunków, a zarazem mają wpływ na funkcjonowanie<br />
zespołów gatunków (podtrzymanie
zagadnienia wprowadzające<br />
systemu oddziaływań międzygatunkowych decydujących<br />
o strukturze i bogactwie gatunkowym<br />
zespołów) i ekosystemów (podtrzymanie sieci<br />
troficznych). Co istotne, ciągłość funkcjonalna<br />
może istnieć w oderwaniu od struktur fizycznych<br />
zapewniających łączność – korytarz bezstrukturalny<br />
określa się jako szlak. Przykładem są szlaki<br />
wędrówek ptaków, które łączą miejsca o określonej<br />
strukturze i rozmiarach, choć same zwykle<br />
nie posiadają struktury ani brzegów. Z drugiej<br />
strony, ciągłość funkcjonalną można rozpatrywać<br />
również w powiązaniu z obiektami fizycznymi<br />
o określonej, często zróżnicowanej strukturze.<br />
Przykładem są korytarze dolin rzecznych, zapewniające<br />
ciągłość populacji ryb, ssaków, płazów<br />
i roślin, oraz pasma lasów lub lesistych gór, zapewniających<br />
ciągłość populacji dużych ssaków<br />
drapieżnych.<br />
Korytarz ekologiczny w ujęciu funkcjonalnym<br />
można zatem zdefiniować jako drogę, wzdłuż<br />
której odbywa się migracja i dyspersja organizmów.<br />
Korytarz ten musi obejmować elementy<br />
środowiska przyrodniczego niezbędne do jego<br />
prawidłowego funkcjonowania, które należy<br />
wtedy traktować jako jego integralny element.<br />
Pojęcie korytarza ekologicznego odnosi się tutaj<br />
do konkretnego gatunku lub zgrupowania gatunków<br />
o podobnej biologii. Nie jest możliwe wyznaczanie<br />
<strong>korytarzy</strong> bez znajomości biologii gatunku<br />
lub gatunków, na którą składają się wymagania<br />
przestrzenne, siedliskowe, pokarmowe, zwyczaje<br />
wędrówkowe, zdolności przystosowania się do<br />
zmieniających się warunków, itp.<br />
Należy pamiętać, że w podejściu ekologicznym<br />
korytarze występują jako koncepcja czysto<br />
teoretyczna. Opiera się ona na dwóch teoretycznych<br />
ideach ekologii – modelu biogeografii wysp<br />
i modelu metapopulacji. Pierwszy model dotyczy<br />
czynników kształtujących różnorodność gatunkową<br />
zespołów organizmów zamieszkujących<br />
wyspy oceaniczne, a drugi – praw rządzących<br />
funkcjonowaniem metapopulacji. Migracja i dyspersja<br />
spajają zespoły lokalnych populacji danego<br />
gatunku w funkcjonalne jednostki demograficzne<br />
(metapopulacje), ograniczając ryzyko lokalnego<br />
wymarcia gatunku i zwiększając możliwość<br />
rekolonizacji. W obu modelach organizmy<br />
zasiedlają rozłączne płaty siedlisk, między którymi<br />
rozciąga się bezcechowa przestrzeń – tło (ang.<br />
matrix; w modelu biogeografii wysp tłem jest<br />
ocean). Dla migrantów tło jest środowiskiem niesprzyjającym,<br />
jak na przykład ocean dla organizmów<br />
lądowych, a odległość do pokonania jest<br />
barierą. Szansa zasiedlenia wyspy, czyli płata siedliska,<br />
maleje wraz ze wzrostem odległości jej<br />
położenia od kontynentu – populacji źródłowej.<br />
Jednak w typowych środowiskach lądowych tło<br />
nie musi być przestrzenią zupełnie niesprzyjającą<br />
migrantom. W jego obrębie mogą się znajdować<br />
siedliska wprawdzie suboptymalne, ale nadające<br />
się do zasiedlenia podczas migracji.<br />
Z kolei bariery często mają postać nieprzekraczalnych<br />
struktur fizycznych, czego przykładem<br />
są autostrady i pasy zwartej zabudowy.<br />
Bliższy praktyce jest model płatów i <strong>korytarzy</strong><br />
(ang. patch-corridor-matrix model), reprezentujący<br />
podejście krajobrazowe. Jest on rozwinięciem<br />
modelu biogeografii wysp, w którym<br />
uwzględniono cechy tła, obecność barier fizycznych<br />
i <strong>korytarzy</strong> stanowiących rzeczywiste struktury<br />
przestrzenne występujące w środowisku.<br />
Model ten stosowany jest w badaniach żywotności<br />
metapopulacji w skali krajobrazu lub regionu.<br />
W klasycznym ujęciu modelu korytarz ekologiczny<br />
definiowany jest jako „relatywnie wąski pas<br />
terenu, który różni się od otaczających go po obu<br />
stronach obszarów” (Richling, A., Solon, J.; Ekologia<br />
krajobrazu. Wydawnictwo Naukowe PWN,<br />
Warszawa 2002, str. 55). Korytarz jest węższy od<br />
płatów, które łączy i różni się od nich przeważnie<br />
strukturą gatunkową i przestrzenną szaty roślinnej.<br />
Może on być izolowany lub połączony z określoną<br />
powierzchnią albo powierzchniami, traktowanymi<br />
jako specyficzne płaty wyróżnione świadomie<br />
i celowo na tle o odmiennych warunkach<br />
<strong>ekologicznych</strong>. Według szerszej definicji, korytarzem<br />
jest „liniowy element struktury biotycznej<br />
lub abiotycznej w heterogennej przestrzeni,<br />
przez który odbywa się przepływ materii przez<br />
fizjocenozę (rozprzestrzenianie się materii nieożywionej,<br />
zwierząt, nasion, roślin, itp.)” (Liro, A.,<br />
Szacki, J.; Korytarz ekologiczny..., str. 300). Wraz<br />
z transportem materii nieożywionej i ożywionej<br />
odbywa się również przepływ energii, który jest<br />
istotny np. dla funkcjonowania ekosystemów<br />
rzecznych lub związanych z rzekami i estuariów.
16<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
Zgodnie z wyżej przedstawioną koncepcją,<br />
za korytarze należy uznać obiekty, które:<br />
– w przeciwieństwie do płatów są elementami<br />
pasmowymi lub liniowymi w krajobrazie;<br />
– są jednolite pod względem siedliskowym;<br />
– kontrastują z otoczeniem;<br />
– stanowią element sieci, tj. łączą się z płatem<br />
lub innym korytarzem.<br />
W podejściu krajobrazowym korytarzom<br />
przypisuje się znacznie szerszy zakres funkcji<br />
<strong>ekologicznych</strong> (stąd istnieje znacznie więcej powodów,<br />
dla których należy korytarze chronić) niż<br />
w podejściu ekologicznym. I tak, zgodnie z podejściem<br />
krajobrazowym, korytarze:<br />
1. są łącznikiem, dzięki czemu zmniejszają<br />
stopień izolacji rozłącznych elementów<br />
krajobrazu, takich jak wyspy czy płaty, poprzez<br />
utrzymanie łączności strukturalnej;<br />
2. są siedliskiem dla pewnych (np. mało mobilnych)<br />
grup organizmów, takich jak rośliny,<br />
mchy i niektóre bezkręgowce, które<br />
przekraczając korytarz muszą go stopniowo<br />
zasiedlić;<br />
3. są filtrem, półprzepuszczalną barierą, modyfikującą<br />
odpływ powierzchniowy i podziemny<br />
lub hamującą oddziaływanie wiatru,<br />
ewapotranspirację, rozwiewanie gleby,<br />
przemieszczanie zanieczyszczeń powietrza,<br />
biogenów i biernie unoszonych szkodników;<br />
4. urozmaicają i regulują biotyczne i abiotyczne<br />
oddziaływania na otaczające tło, takie<br />
jak transport materii i energii, wzbogacanie<br />
w gatunki terenów przyległych przez rekolonizację,<br />
zmiana warunków siedliskowych<br />
terenów przyległych np. przez modyfikowanie<br />
dostępu światła i stosunków wodnych,<br />
kształtowanie mikroklimatu;<br />
5. tłumią i pochłaniają gatunki (np. szkodniki<br />
wywołujące gradacje) i zaburzenia (np. pożary).<br />
W podejściu tym definicje korytarza ekologicznego<br />
często abstrahują od funkcji, jaką jest<br />
zapewnienie ciągłości populacji, a więc możliwości<br />
migracji i dyspersji (ich głównym zadaniem<br />
jest zapewnienie spójności krajobrazu). Tymczasem<br />
rzeczywiste trasy przemieszczania się organizmów<br />
nie muszą pokrywać się z liniowymi<br />
obiektami w krajobrazie; część takich obiektów<br />
może wcale nie służyć migracji i dyspersji.<br />
Ponadto, definicje te nie obejmują obiektów takich<br />
jak doliny rzek, naturalne cieki wodne, pasma<br />
leśne i pasma górskie, które charakteryzują<br />
się mozaikowatością siedlisk i nie są obiektami<br />
liniowymi, a jednak należą do najważniejszych<br />
rzeczywistych szlaków migracji i dyspersji.<br />
Najnowsze podejście do <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
łączy aspekt strukturalny i funkcjonalny.<br />
W najprostszym ujęciu, korytarz to „każdy obiekt<br />
przestrzenny, zazwyczaj liniowy, który umożliwia<br />
organizmom przemieszczanie się pomiędzy<br />
płatami ich siedlisk” (Hilty, J.A., Lidicker, W.Z.,<br />
Merenlender, A.M.; Corridor ecology. The science<br />
and practice of linking landscapes for biodiversity<br />
conservation, Island Press, Washington 2006,<br />
str.50). Według szerszej definicji, „korytarzami są<br />
różne struktury krajobrazu, inne niż obszary<br />
istotne, różniące się rozmiarem (od szerokich do<br />
wąskich) oraz kształtem (od krętych do prostych),<br />
umożliwiające dyspersję i migrację organizmów”<br />
(Jongman, R.; Polityka, planowanie i nauka<br />
a sieci ekologiczne [w]: Jędrzejewski W., Ławreszuk,<br />
D.; Ochrona..., str. 23). Definicje te utożsamiają<br />
korytarze ekologiczne ze strukturami krajobrazowymi<br />
i nie obejmują szlaków (tj. dróg<br />
przemieszczania się nie obejmujących wyodrębnionych<br />
struktur, np. <strong>korytarzy</strong> dalekodystansowych<br />
wędrówek ptaków). Rola <strong>korytarzy</strong> polega<br />
tutaj na redukcji rzeczywistego stopnia izolacji<br />
pomiędzy populacjami i siedliskami poprzez umożliwienie<br />
migracji i dyspersji. Korytarze strukturalne<br />
stanowią sposób na osiągnięcie łączności<br />
(spójności) krajobrazu (ang. landscape connectivity),<br />
określającej, w jakim stopniu gatunek lub<br />
populacja może przemieszczać się wśród elementów<br />
krajobrazu (np. w mozaice typów siedlisk).<br />
Często stosuje się metody numeryczne,<br />
takie jak modele siedliskowe, pozwalające na wizualizację<br />
(z wykorzystaniem GIS) wpływu cech<br />
przestrzeni, takich jak różne scenariusze przestrzennego<br />
zagospodarowania terenu, na spójność<br />
populacji, czyli możliwość dyspersji i migracji<br />
osobników i/lub diaspor wybranych gatunków,<br />
a także na oszacowanie ich żywotności.
zagadnienia wprowadzające<br />
Definicje zawarte w aktach prawnych często zbliżone<br />
są do podejścia ekologicznego. W prawie polskim art. 5<br />
pkt 2 u.o.p. określa korytarz ekologiczny jako „obszar<br />
umożliwiający migrację roślin, zwierząt i grzybów”.<br />
Znacznie szerszą definicję przyjął amerykański Dziewiąty<br />
Objazdowy Sąd Apelacyjny, charakteryzując korytarze<br />
jako „drogi umożliwiające migracje osobników gatunków<br />
o dużych wymaganiach przestrzennych, rozprzestrzenianie<br />
się roślin, wymianę genetyczną, przemieszczanie się<br />
populacji w reakcji na naturalne zmiany środowisk lub<br />
zaburzenia oraz uzupełnianie lokalnych populacji gatunków<br />
zagrożonych przez osobniki z innych obszarów”<br />
(Walker, R., Craighead, L.; Analyzing wildlife movement<br />
corridors in Montana using GIS. Proceedings International<br />
ESRI Users Conference, Redlands, California, 1997).<br />
Ze względu na ciągłość przestrzenną, korytarze<br />
ekologiczne dzieli się na dwie kategorie (Hilty,<br />
J.A. et al.; Corridor ecology…):<br />
– korytarze o charakterze ciągłym;<br />
– korytarze o charakterze nieciągłym, nazywane<br />
też siedliskami pomostowymi (ang.<br />
stepping-stone habitats).<br />
Pierwsza kategoria obejmuje korytarze pasmowe<br />
i obszarowe (np. doliny rzek różnej wielkości,<br />
pasma leśne i zalesione pasma górskie) oraz klasyczne<br />
korytarze liniowe (np. rowy i wąskie pasy<br />
krzewów lub zadrzewień w krajobrazie rolniczym).<br />
Korytarze te użytkowane są przez:<br />
1. gatunki mało mobilne, takie jak kumak nizinny,<br />
pachnica dębowa, wiele gatunków<br />
mchów, diaspory wielu gatunków roślin;<br />
2. gatunki mobilne nietolerujące ekotonów,<br />
czyli stref granicznych między dwoma różnymi<br />
siedliskami (np. gatunki zwierząt<br />
wnętrza lasu);<br />
3. gatunki mobilne nieprzystosowane do życia<br />
w mozaice siedlisk (np. gatunki nieprzystosowane<br />
do życia w mozaice polno-leśnej,<br />
takie jak ryś).<br />
W przypadku gatunków wyspecjalizowanych<br />
pod względem selekcji siedlisk (np. pachnica dębowa<br />
i inne gatunki chrząszczy-próchnojadów)<br />
efektywność korytarza jest tym większa, im bardziej<br />
przypomina on płaty, które łączy. Korytarze<br />
liniowe i pasmowe wyróżnia się wówczas na<br />
podstawie występowania lub braku obecności<br />
siedlisk homologicznych z płatami, które łączą<br />
(struktura przestrzenna płatów i <strong>korytarzy</strong> musi<br />
być ciągła). Analogiczna sytuacja dotyczy ryb, minogów<br />
i niektórych gatunków ważek, dla których<br />
nawet wąska bariera może okazać się nie do<br />
przebycia. Natomiast w przypadku gatunków<br />
o szerokim zakresie selekcji siedlisk, korytarz<br />
często nie musi przypominać płatów; w przypadku<br />
wielu gatunków motyli (np. niektórych modraszków<br />
i czerwończyków) wystarczy, aby korytarz<br />
zawierał gatunki roślin stanowiące bazę<br />
pokarmową dla migrujących osobników. Podczas<br />
wyznaczania <strong>korytarzy</strong> należy brać pod uwagę<br />
fakt, iż obiekt, który dla jednego gatunku stanie<br />
się korytarzem ekologicznym, dla innych gatunków<br />
może stanowić barierę; przykładowo, pasmo<br />
lasu może być korytarzem dla leśnych gatunków<br />
motyli, zaś barierą dla motyli zamieszkujących<br />
otwarte łąki. Należy również pamiętać, że korytarze<br />
mogą służyć za drogi dyspersji nie tylko rodzimych,<br />
ale również obcych lub inwazyjnych<br />
gatunków roślin i zwierząt.<br />
Duże znaczenie dla funkcjonowania korytarza<br />
ma jego szerokość. Zwykle przyjmuje się, że im<br />
szerszy jest korytarz, tym lepiej pełni swoją funkcję.<br />
Jest to słuszne w odniesieniu do ściśle leśnych<br />
gatunków zwierząt, takich jak duże ssaki<br />
drapieżne. W przypadku niektórych gatunków<br />
należących do tej grupy korytarz powinien mieć<br />
szerokość nawet kilkuset metrów. Jednak w przypadku<br />
mniejszych gatunków ssaków, takich jak<br />
gryzonie, zbyt szerokie korytarze nie będą sprzyjać<br />
efektywnej migracji. Zamiast kierować migrujące<br />
osobniki do odpowiednich płatów siedliska,<br />
same korytarze mogą stać się atrakcyjnym siedliskiem<br />
do zasiedlenia, a zamieszkująca je populacja<br />
może utrudniać migrację innym osobnikom.<br />
Jednocześnie mogą one stać się pułapką ekologiczną,<br />
ponieważ stanowią atrakcyjne miejsce<br />
migracji lub poszukiwania ofiary bądź gospodarza<br />
także dla drapieżników i pasożytów. Wyniki<br />
dotychczasowych badań empirycznych skłaniają<br />
do przypuszczenia, że w określonych warunkach<br />
<strong>ekologicznych</strong> dla każdego gatunku zwierząt istnieje<br />
szerokość korytarza, która jest optymalna<br />
ze względu na efektywność dyspersji i migracji.
18<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
Z kolei siedliska pomostowe, zwane też łańcuchami<br />
siedlisk lub przystankami pośrednimi, to<br />
małe płaty siedliska stanowiące wyspy środowiskowe,<br />
które ze względu na niewielkie rozmiary<br />
nie są w stanie zapewnić warunków do bytowania<br />
lokalnej populacji danego gatunku lub zespołu<br />
gatunków, jednak ze względu na położenie<br />
pomiędzy dużymi płatami mogą być użytkowane<br />
przez migrujące osobniki; funkcjonują analogicznie<br />
do szeregu kamieni umożliwiających przekroczenie<br />
rzeki suchą nogą – stąd angielska nazwa<br />
stepping stones. Przykładem siedlisk pomostowych<br />
są rozproszone w krajobrazie zadrzewienia<br />
śródpolne, zgrupowania krzewów, śródpolne<br />
zbiorniki wodne, starorzecza, wilgotne zagłębienia<br />
terenu, niewielkie mokradła, płaty<br />
zbiorowisk trawiastych lub nieużytków. Korzystają<br />
z nich gatunki mobilne, które tolerują ekotony<br />
lub są zaadaptowane do mozaiki siedlisk,<br />
dzięki czemu dobrze znoszą fragmentację siedlisk<br />
(np. motyle zasiedlające łąki na terenach<br />
otwartych lub śródleśne polany). Z siedlisk pomostowych<br />
mogą również korzystać gatunki<br />
mało mobilne, np. kumaki nizinne migrujące<br />
wzdłuż szeregu drobnych, blisko siebie leżących<br />
śródpolnych zbiorników wodnych. Ciągłość funkcjonalna<br />
jest w tym przypadku odwrotnie proporcjonalna<br />
do odległości między poszczególnymi<br />
płatami siedlisk pomostowych. Nawet niewielkie<br />
płaty siedliska położone blisko siebie<br />
mogą znacznie usprawnić migrację osobników<br />
wielu gatunków pomiędzy dużymi płatami siedlisk.<br />
Obecność dobrej jakości siedlisk pomostowych,<br />
czyli takich o odpowiedniej wielkości oraz<br />
zapewniających obfitą bazę pokarmową, jest<br />
szczególnie ważna dla ptaków wędrownych,<br />
zwłaszcza wodno-błotnych. Przykładem takich<br />
siedlisk są namuliska i okresowe rozlewiska<br />
rzek, zalewowe łąki nadrzeczne, jeziora, stawy,<br />
jak również zbiorniki zaporowe i odstojniki ścieków.<br />
W przypadku gatunków zasiedlających łachy<br />
i starorzecza, takich jak różanka i strzebla<br />
błotna, warunkiem koniecznym efektywnej migracji<br />
i dyspersji są okresowe wezbrania rzeki<br />
(obwałowania przeciwpowodziowe przyczyniają<br />
się do powstawania barier). Z kolei w przypadku<br />
roślin, których nasiona są rozprzestrzeniane<br />
przez zwierzęta (czynna i bierna zoochoria),<br />
efektywna migracja jest możliwa tylko wtedy, gdy<br />
jednocześnie funkcjonują korytarze ekologiczne<br />
zwierząt-przenosicieli diaspor.<br />
Korytarze ekologiczne nie muszą wyróżniać<br />
się od tła udziałem siedlisk o charakterze naturalnym<br />
lub półnaturalnym. Wiele gatunków podczas<br />
migracji i dyspersji użytkuje siedliska całkowicie<br />
antropogenicznie.<br />
Przykładami są:<br />
– ptaki wędrowne wykorzystujące zbiorniki retencyjne<br />
lub odstojniki ścieków jako siedliska pomostowe;<br />
– motyle migrujące przez tereny zabudowane<br />
wzdłuż pasów nieuporządkowanej roślinności ruderalnej;<br />
– kumaki wędrujące wzdłuż rowów melioracyjnych;<br />
– zwierzęta kopytne migrujące pomiędzy kompleksami<br />
leśnymi a dolinami rzek wzdłuż pasów pól<br />
lub nieużytków, nawet pozbawionych drzew<br />
i krzewów;<br />
– jaszczurki migrujące wzdłuż wałów przeciwpowodziowych,<br />
poboczy dróg polnych o niskiej roślinności<br />
lub nasypów kolejowych.<br />
Bliższe prawdy będzie zatem stwierdzenie,<br />
że korytarze powinny różnić się od tła udziałem<br />
siedlisk chętnie użytkowanych przez migrujące<br />
organizmy; charakter tych siedlisk (naturalny<br />
lub antropogeniczny) ma drugorzędne znaczenie.<br />
Korytarz musi zawierać naturalne siedlisko<br />
w przypadku gatunków bardzo mało mobilnych,<br />
takich jak chrząszcze–próchnojady i mchy, które<br />
przemieszczają się wzdłuż korytarza stopniowo<br />
go zasiedlając.<br />
Ostatnim, choć nie najmniej ważnym zagadnieniem<br />
jest hierarchiczne podejście do <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong>. W podejściu tym korytarzom<br />
przypisuje się odmienne funkcje i wyznacza się je<br />
inaczej w zależności od skali przestrzennej<br />
( Solon, J.; Korytarze ekologiczne – podobieństwa<br />
i różnice w skali wewnątrzkrajobrazowej i ponadregionalnej<br />
[w]: Jędrzejewski, W., Ławreszuk, D.;<br />
Ochrona..., str. 137). Generalnie wyróżnia się<br />
dwie kategorie przestrzenne <strong>korytarzy</strong>: wewnątrzkrajobrazowe<br />
(skala lokalna) i międzyregionalne<br />
(skala regionalna, krajowa lub ponad-
zagadnienia wprowadzające<br />
krajowa). Korytarze wewnątrzkrajobrazowe wyznacza<br />
się na podstawie obserwacji rzeczywistego<br />
przemieszczania się osobników w terenie lub<br />
na podstawie analizy modelu płatów i <strong>korytarzy</strong>.<br />
Definiuje się je w kategoriach funkcjonalnych<br />
jako „względnie wąski pas terenu łączący dwa<br />
różne płaty oraz umożliwiający przemieszczanie<br />
się osobników między płatami, co ogranicza lokalne<br />
wymieranie i zwiększa możliwości rekolonizacji”<br />
(Solon, J.; Korytarze ekologiczne…, str.<br />
139). Definicja ta obejmuje tylko korytarze o charakterze<br />
ciągłym (liniowe lub nieliniowe), aczkolwiek<br />
na poziomie lokalnym funkcję korytarzową<br />
mogą z powodzeniem pełnić również siedliska<br />
pomostowe (np. dla płazów i motyli). Korytarze<br />
wyróżnia się na podstawie cech strukturalnych<br />
właściwych dla docelowych gatunków<br />
lub grup gatunków, do czego konieczna jest bardzo<br />
dobra znajomość biologii tych gatunków.<br />
Z kolei korytarze międzyregionalne wyróżnia się<br />
często a priori, biorąc pod uwagę znaczny udział,<br />
dobry stan zachowania oraz ciągłość naturalnych<br />
i półnaturalnych form przyrodniczych (np. zwartych<br />
kompleksów leśnych lub mało przekształconych<br />
dolin rzecznych; narzędziem przydatnym<br />
podczas delimitacji <strong>korytarzy</strong> w tej skali przestrzennej<br />
jest teledetekcja oraz lotnicze lub satelitarne<br />
obrazowanie stanu środowiska). Kluczowe<br />
znaczenie ma brak ciągłych i nieprzekraczalnych<br />
barier oraz obecność i odpowiednia gęstość rozmieszczenia<br />
siedlisk pomostowych. Funkcja tych<br />
<strong>korytarzy</strong> polega przede wszystkim na umożliwianiu<br />
powiększania zasięgu gatunków oraz na<br />
ułatwianiu długodystansowych migracji i przemieszczeń<br />
dyspersyjnych. Takie ujęcie korytarza<br />
znalazło odzwierciedlenie w definicji zawartej w<br />
polskiej u.o.p. Zarówno w jednym jak i w drugim<br />
przypadku pierwszym krokiem w delimitacji <strong>korytarzy</strong><br />
jest zdefiniowanie docelowych gatunków<br />
lub grup gatunków – korytarz zawsze funkcjonuje<br />
w kontekście wymogów określonego gatunku<br />
lub grupy gatunków; odmienne ekologicznie grupy<br />
zwierząt potrzebują odmiennych <strong>korytarzy</strong>.<br />
Ochrona obu kategorii przestrzennych <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> powinna zostać uwzględniona w<br />
planach zagospodarowania przestrzennego odpowiedniego<br />
szczebla (Kistowski, M., Pchałek,<br />
M.; Natura 2000 w planowaniu przestrzennym…).<br />
Podstawowe znaczenie ma ochrona <strong>korytarzy</strong> na<br />
najniższym szczeblu hierarchii – przerwanie ciągłości<br />
na poziomie lokalnym (na skutek błędnego<br />
planowania przestrzennego w skali jednej lub<br />
kilku sąsiednich gmin lub powiatów) będzie<br />
skutkowało zakłóceniem funkcjonowania korytarza<br />
wyższego szczebla.<br />
Przypisy<br />
1 Kistowski, M, Pchałek, M; Natura 2000 w planowaniu<br />
przestrzennym – rola <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>,<br />
Warszawa 2009, str. 27.<br />
2 Sommer, J.; <strong>Efektywność</strong> prawa <strong>ochrony</strong> środowiska<br />
i jej uwarunkowania – problemy udatności<br />
jego struktury, Wrocław 2005, str. 11-23.<br />
3 Tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220<br />
z późn. zm.; dalej jako u.o.p.<br />
4 Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.; dalej jako<br />
u.o.o.ś.<br />
5 Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.; dalej jako<br />
u.p.z.p.<br />
6 Dz. U. Nr 164, poz. 1587.<br />
7 Dz. U. Nr 118, poz. 1233.<br />
8 Dz. U. Nr 155, poz. 1298.<br />
9 Tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn.<br />
zm.; dalej jako p.o.ś.<br />
10 Tekst. jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 z późn.<br />
zm.; dalej jako u.l.<br />
11 Tekst. jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066<br />
z późn. zm.; dalej jako pr. łow.
2. ogólna charakterystyka<br />
prawnych form/instrumentów<br />
<strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
2.1.<br />
Wstęp<br />
Prawna ochrona <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> jako<br />
elementów środowiska naturalnego kształtowana<br />
jest przez system norm należących w szczególności<br />
do gałęzi prawa administracyjnego.<br />
Normy składające się na dany system po pierwsze<br />
nie mają jednak jednolitego charakteru prawnego,<br />
po drugie są rozproszone po różnych aktach<br />
prawnych funkcjonujących na gruncie prawa<br />
międzynarodowego, unijnego oraz polskiego.<br />
Na potrzeby niniejszego opracowania dokonano<br />
podziału norm stanowiących podstawę <strong>ochrony</strong><br />
łączności ekologicznej w Polsce. Poza szeregiem<br />
kategorii przepisów o charakterze administracyjnym<br />
wskazano również na normy regulujące<br />
kwestię odpowiedzialności za szkody w środowisku.<br />
Przyjęto następującą systematykę norm:<br />
– przepisy kreujące formy <strong>ochrony</strong> środowiska;<br />
– przepisy reglamentujące korzystanie z elementów<br />
środowiska oraz zarządzanie nimi;<br />
– przepisy o planowaniu przestrzennym;<br />
– przepisy o ocenach oddziaływania na środowisko;<br />
– przepisy instytucjonalne;<br />
– przepisy o charakterze technicznym;<br />
– przepisy z zakresu odpowiedzialności odszkodowawczej<br />
za ograniczenie możliwości<br />
korzystania z nieruchomości;<br />
– przepisy z zakresu odpowiedzialności za<br />
szkody w środowisku;<br />
– zasady <strong>ochrony</strong> środowiska.<br />
Jednocześnie podkreśla się, że w praktyce poszczególne<br />
kategorie przepisów wchodzą ze sobą<br />
w interakcje.<br />
2.2.<br />
Przepisy kreujące<br />
formy <strong>ochrony</strong> środowiska<br />
Ochrona elementów środowiska przyrodniczego<br />
wymaga sprecyzowania przedmiotu i formy<br />
tejże <strong>ochrony</strong>. W praktyce <strong>ochrony</strong> przyrody<br />
wyróżnia się w szczególności obszarowe lub<br />
obiektowe formy <strong>ochrony</strong> przyrody oraz ochronę<br />
gatunkową. Oczywiście, w ramach <strong>ochrony</strong> obszarowej<br />
mamy do czynienia z pewnym zakresem<br />
<strong>ochrony</strong> gatunkowej, jednak ten drugi rodzaj<br />
<strong>ochrony</strong> ma również podstawę w regulacji odrębnej.<br />
W powyższym kontekście należy wskazać,<br />
iż u.o.p. wprowadza 10 następujących rodzajów<br />
form <strong>ochrony</strong> przyrody:<br />
– parki narodowe;<br />
– rezerwaty przyrody;<br />
– parki krajobrazowe;<br />
– obszary chronionego krajobrazu;<br />
– obszary N2000;<br />
– pomniki przyrody;<br />
– stanowiska dokumentacyjne;<br />
– użytki ekologiczne;<br />
– zespoły przyrodniczo-krajobrazowe;<br />
– ochrona gatunkowa roślin, zwierząt i grzybów.<br />
Ponadto, istnieje możliwość wyznaczania obszarów<br />
przygranicznych cennych pod względem<br />
przyrodniczym celem ich wspólnej <strong>ochrony</strong><br />
w drodze porozumienia z sąsiednimi państwami.<br />
Przepisy kreujące formy <strong>ochrony</strong> przyrody<br />
określają przede wszystkim przesłanki tworzenia<br />
form obszarowych/obiektowych, zmiany ich<br />
granic lub likwidacji, jak również określają charakter<br />
aktów prawnych, na podstawie których<br />
dane formy mają być tworzone. Z ustanowieniem<br />
wskazanych form <strong>ochrony</strong> wiążą się daleko idące<br />
konsekwencje w zakresie warunków i zasad dopuszczalności<br />
realizacji i eksploatacji przedsięwzięć<br />
mogących znacząco oddziaływać na
22<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
przedmiot <strong>ochrony</strong> (o warunkach i zasadach tych<br />
mowa będzie w podrozdziale 2.3.).<br />
Mając na względzie cel niniejszego opracowania<br />
warto przybliżyć przesłanki tworzenia tych<br />
form <strong>ochrony</strong>, które z punktu widzenia jej przedmiotu<br />
powinny odgrywać kluczową rolę w ochronie<br />
łączności ekologicznej:<br />
– Park narodowy obejmuje obszar wyróżniający<br />
się szczególnymi wartościami przyrodniczymi,<br />
naukowymi, społecznymi, kulturowymi<br />
i edukacyjnymi, o powierzchni<br />
nie mniejszej niż 1 000 ha, na którym<br />
ochronie podlega cała przyroda oraz walory<br />
krajobrazowe. Park narodowy tworzy<br />
się w celu zachowania różnorodności biologicznej,<br />
zasobów, tworów i składników<br />
przyrody nieożywionej i walorów krajobrazowych,<br />
przywrócenia właściwego stanu<br />
zasobów i składników przyrody oraz odtworzenia<br />
zniekształconych siedlisk przyrodniczych,<br />
siedlisk roślin, siedlisk zwierząt<br />
lub siedlisk grzybów;<br />
– Rezerwat przyrody obejmuje obszary zachowane<br />
w stanie naturalnym lub mało<br />
zmienionym, ekosystemy, ostoje i siedliska<br />
przyrodnicze, a także siedliska roślin, siedliska<br />
zwierząt i siedliska grzybów oraz<br />
twory i składniki przyrody nieożywionej,<br />
wyróżniające się szczególnymi wartościami<br />
przyrodniczymi, naukowymi, kulturowymi<br />
lub walorami krajobrazowymi;<br />
– Park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony<br />
ze względu na wartości przyrodnicze,<br />
historyczne i kulturowe oraz walory<br />
krajobrazowe w celu zachowania i popularyzacji<br />
tych wartości w warunkach zrównoważonego<br />
rozwoju;<br />
– Obszar chronionego krajobrazu obejmuje<br />
tereny chronione ze względu na wyróżniający<br />
się krajobraz o zróżnicowanych<br />
ekosystemach, wartościowe ze względu na<br />
możliwość zaspokajania potrzeb związanych<br />
z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną<br />
funkcją <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>;<br />
– Sieć obszarów N2000 obejmuje OSOP<br />
i SOOS 1 ;<br />
– Użytkami ekologicznymi są zasługujące<br />
na ochronę pozostałości ekosystemów mających<br />
znaczenie dla zachowania różnorodności<br />
biologicznej – naturalne zbiorniki<br />
wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne,<br />
kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska,<br />
wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności,<br />
starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce,<br />
siedliska przyrodnicze oraz stanowiska<br />
rzadkich lub chronionych gatunków<br />
roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje oraz<br />
miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego<br />
przebywania;<br />
– Zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi<br />
są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego<br />
zasługujące na ochronę ze względu<br />
na ich walory widokowe lub estetyczne;<br />
– Ochrona gatunkowa obejmuje okazy gatunków<br />
oraz siedliska i ostoje roślin, zwierząt<br />
i grzybów. Ochrona gatunkowa ma na<br />
celu zapewnienie przetrwania i utrzymanie<br />
właściwego stanu <strong>ochrony</strong> dziko występujących<br />
na terenie kraju lub innych państw<br />
członkowskich UE rzadkich, endemicznych,<br />
podatnych na zagrożenia i zagrożonych wyginięciem<br />
oraz objętych ochroną na podstawie<br />
przepisów umów międzynarodowych,<br />
których Rzeczpospolita Polska jest stroną,<br />
gatunków roślin, zwierząt i grzybów oraz<br />
ich siedlisk i ostoi, a także zachowanie różnorodności<br />
gatunkowej i genetycznej. W celu<br />
<strong>ochrony</strong> ostoi i stanowisk roślin lub grzybów<br />
objętych ochroną gatunkową lub ostoi,<br />
miejsc rozrodu i regularnego przebywania<br />
zwierząt objętych ochroną gatunkową<br />
mogą być ustalane strefy <strong>ochrony</strong>.<br />
Jak wynika z powyższego zestawienia, w sposób<br />
wyraźny do zagadnienia zachowania łączności<br />
ekologicznej u.o.p. odwołuje się jedynie<br />
w przypadku obszaru chronionego krajobrazu,<br />
a czyni to poprzez przypisanie funkcji <strong>korytarzy</strong>
ogólna charakterystyka prawnych form/instrumentów <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong>. Oczywiście pozostałe formy obszarowe<br />
również będą odgrywać istotną w rolę w<br />
umożliwieniu migracji i dyspersji gatunków, jednak<br />
cel ten nie jest ich celem zasadniczym – dany<br />
obszar może stanowić np. biocentrum danego<br />
gatunku, a główna ostoja lokalna może stanowić<br />
korytarz liniowy albo stanowić element korytarza<br />
nieciągłego w postaci siedlisk pomostowych<br />
(ang. stepping-stone habitats).<br />
Dla porównania warto przedstawić sposób regulacji<br />
<strong>ochrony</strong> łączności ekologicznej w prawodawstwie<br />
wybranych państw UE. Najbardziej reprezentatywnymi<br />
przykładami są rozwiązania<br />
wprowadzone w Estonii, Niemczech, Czechach,<br />
Holandii i Szwajcarii.<br />
W Estonii proces integrowania <strong>ochrony</strong> przyrody<br />
rozpoczął się w 1983 r. w ramach instytucji<br />
Estońskiej Sieci Obszarów Kompensacji Przyrodniczej.<br />
Sieć ta została następnie ujęta m. in.<br />
w przepisach o ochronie przyrody oraz o planowaniu<br />
przestrzennym. Obecnie sieć ta obejmuje<br />
obszary kluczowe, wyznaczane według kryterium<br />
powierzchni i wartości przyrodniczej oraz<br />
korytarze wyznaczane z uwzględnieniem uwarunkowań<br />
migracji w oparciu o istniejące elementy<br />
krajobrazu o charakterze łącznikowym,<br />
pokrywając 50% terytorium państwa (Niedziałkowski,<br />
K.; Wdrażanie systemu <strong>ochrony</strong> łączności<br />
ekologicznej na przykładzie wybranych krajów<br />
europejskich, [w:] Jędrzejewski, W., Ławreszuk, D.<br />
(red.); Ochrona..., s. 30).<br />
W Niemczech ustanowiono obowiązek utworzenia<br />
sieci ekologicznej na obszarze co najmniej<br />
10% terytorium kraju, przy założeniu, że będzie<br />
ona miała za zadanie m. in. chronić interakcje<br />
i procesy przyrodnicze. Głównymi kryteriami<br />
tworzenia sieci są: jakość obszarów (w tym ich<br />
wielkość), ich właściwości przyrodnicze, integralność<br />
tworzących je kompleksów siedlisk, stopień<br />
fragmentacji a także występowanie gatunków<br />
docelowych (Riecken, U., Finck, P.; Istotne<br />
obszary i korytarze niemieckiej sieci ekologicznej<br />
o znaczeniu krajowym i międzynarodowym [w:]<br />
Jędrzejewski, W., Ławreszuk, D. (red.); Ochrona...,<br />
s. 35-36).<br />
W Czechach na mocy przepisów o ochronie<br />
przyrody utworzono w 1992 r. Terytorialny System<br />
Ekologicznej Stabilności (TSES), określony<br />
jako kompleks wzajemnie powiązanych ekosystemów<br />
naturalnych oraz przekształconych przez<br />
człowieka ekosystemów zbliżonych do naturalnych<br />
pozwalających na utrzymanie równowagi<br />
przyrodniczej. Co istotne, TSES opiera się na rozróżnieniu<br />
dwóch komponentów systemu:<br />
– biocentrum, umożliwiającego istnienie ekosystemu<br />
z uwagi na swój charakter i zasięg;<br />
– korytarza ekologicznego, czyli obszaru<br />
umożliwiającego migrację pomiędzy biocentrami.<br />
(Hlavac, V., Andel, P.; Fragmentacja<br />
środowiska i sieć ekologiczna w Republice<br />
Czeskiej – stan obecny i prognozy na przyszłość<br />
[w:] Jędrzejewski, W., Ławreszuk, D.<br />
(red.); Ochrona..., str. 47).<br />
Prace nad siecią ekologiczną w Holandii rozpoczęły<br />
się od wdrożenia wieloletniego programu<br />
badawczego mającego na celu identyfikację<br />
uwarunkowań zapewnienia równowagi przyrodniczej<br />
kraju. Sieć została ujęta w formie mapowej<br />
z wyznaczonymi obszarami kluczowymi, obszarami<br />
odbudowy przyrodniczej oraz korytarzami<br />
ekologicznymi. Szczegółowe granice sieci ustalane<br />
są na poziomie regionalnym (Niedziałkowski,<br />
K.; Wdrażanie systemu <strong>ochrony</strong> … [w:] Jędrzejewski,<br />
W., Ławreszuk, D. (red.); Ochrona..., str. 31).<br />
Z kolei w Szwajcarii głównym instrumentem<br />
omawianej <strong>ochrony</strong> jest Krajowa Sieć Ekologiczna,<br />
uwzględniająca „zielone połączenia” w skali<br />
ogólnokrajowej. Inną formą <strong>ochrony</strong>, o której należy<br />
wspomnieć, jest zatwierdzona przez Federalne<br />
Biuro ds. Środowiska kartograficzna <strong>Koncepcja</strong><br />
Odtworzenia Fauny, określająca m. in. zasady<br />
utrzymania drożności <strong>korytarzy</strong> migracyjnych<br />
2 .
24<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
2.3.<br />
Przepisy reglamentujące<br />
korzystanie z elementów<br />
środowiska oraz zarządzanie nimi<br />
2.3.1. zasady dopuszczalności realizacji planów/<br />
przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać<br />
na przedmiot <strong>ochrony</strong><br />
Najistotniejszym środkiem prawnym <strong>ochrony</strong><br />
elementów środowiska w procesie inwestycyjnym<br />
są normy określające warunki realizacji planów/przedsięwzięć<br />
(dalej PP). Normy te mają<br />
charakter zakazów (wraz z odstępstwami od<br />
nich) lub nakazów, w tym przesłanek, które muszą<br />
zostać spełnione celem uzyskania zezwolenia<br />
na realizację PP. Adresatami takich norm mogą<br />
być zarówno organy prawodawcze (tak będzie<br />
np. w przypadku niektórych norm prawnomiędzynarodowych),<br />
organy przyjmujące plany, jak<br />
i podmioty podejmujące się realizacji przedsięwzięć<br />
mogących znacząco oddziaływać na środowisko.<br />
Przykładem zakazu wraz z odstępstwami<br />
mogą być przepisy dotyczące realizacji PP mogących<br />
oddziaływać na obszary N2000. I tak, zgodnie<br />
z art. 33 u.o.p.:<br />
„1. Zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania<br />
działań mogących, osobno lub w połączeniu<br />
z innymi działaniami, znacząco negatywnie<br />
oddziaływać na cele <strong>ochrony</strong> obszaru Natura<br />
2000, w tym w szczególności:<br />
1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub<br />
siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których<br />
<strong>ochrony</strong> wyznaczono obszar Natura 2000 lub<br />
2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których<br />
<strong>ochrony</strong> został wyznaczony obszar Natura 2000,<br />
lub<br />
3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000<br />
lub jego powiązania z innymi obszarami”.<br />
Odstępstwa od powyższego zakazu zostały<br />
ustanowione w art. 34 u.o.p., stanowiącym, iż:<br />
„1. Jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi<br />
nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi<br />
o charakterze społecznym lub gospodarczym,<br />
i wobec braku rozwiązań alternatywnych,<br />
właściwy miejscowo regionalny dyrektor <strong>ochrony</strong><br />
środowiska, a na obszarach morskich – dyrektor<br />
właściwego urzędu morskiego, może zezwolić na<br />
realizację planu lub działań, mogących znacząco<br />
negatywnie oddziaływać na cele <strong>ochrony</strong> obszaru<br />
Natura 2000 lub obszary znajdujące się na liście,<br />
o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zapewniając<br />
wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej<br />
do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania<br />
sieci obszarów Natura 2000.<br />
2.W przypadku gdy znaczące negatywne oddziaływanie<br />
dotyczy siedlisk i gatunków priorytetowych,<br />
zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, może<br />
zostać udzielone wyłącznie w celu:<br />
1) <strong>ochrony</strong> zdrowia i życia ludzi;<br />
1. zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego;<br />
2. uzyskania korzystnych następstw o pierwszorzędnym<br />
znaczeniu dla środowiska przyrodniczego;<br />
3. wynikającym z koniecznych wymogów nadrzędnego<br />
interesu publicznego, po uzyskaniu<br />
opinii Komisji Europejskiej.”<br />
Przykładem nakazu, którego bezpośrednim<br />
adresatem będą krajowe organy prawodawcze<br />
może być przepis art. 3 ust. 4 Konwencji o ochronie<br />
wędrownych gatunków dzikich zwierząt,<br />
sporządzonej w Bonn dnia 23 czerwca 1979 r. 3 ,<br />
zgodnie z którym:<br />
„Strony będące państwami terytorium występowania<br />
któregokolwiek gatunku wędrownego<br />
wymienionego w załączniku I podejmą starania<br />
w celu:<br />
a) <strong>ochrony</strong> i, gdzie to możliwe i stosowne, odtworzenia<br />
tych siedlisk gatunku, które są ważne<br />
dla wyeliminowania groźby jego zagłady;<br />
b) zapobiegania, usuwania, kompensowania<br />
lub minimalizowania, w zależności od potrzeb,<br />
niekorzystnych skutków działań lub przeszkód poważnie<br />
utrudniających bądź uniemożliwiających<br />
wędrówkę gatunków; (…)”.
ogólna charakterystyka prawnych form/instrumentów <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
W efekcie powyższego zobowiązania państwa<br />
strony Konwencji powinny ustanowić stosowne<br />
przepisy reglamentujące proces inwestycyjny<br />
przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać<br />
na gatunki wędrowne.<br />
Z kolei przykładem nakazu, którego adresatem<br />
będą podmioty realizujące przedsięwzięcia<br />
może być art. 63 ust. 1 i 2 pr. wod., zgodnie z którymi:<br />
„1. Przy projektowaniu, wykonywaniu oraz<br />
utrzymywaniu urządzeń wodnych należy kierować<br />
się zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności<br />
zachowaniem dobrego stanu wód i charakterystycznych<br />
dla nich biocenoz, potrzebą zachowania<br />
istniejącej rzeźby terenu oraz biologicznych<br />
stosunków w środowisku wodnym i na terenach<br />
podmokłych.<br />
2. Budowle piętrzące powinny umożliwiać migrację<br />
ryb, o ile jest to uzasadnione lokalnymi warunkami<br />
środowiska.”<br />
Przepis art. 63 ust. 2 pr. wod. można jednocześnie<br />
uznać za formę przesłanki prawnej, która<br />
musi zostać spełniona celem uzyskania stosownego<br />
zezwolenia. Przesłanka ta ma tzw. skuteczność<br />
bezwzględną 4 w odróżnieniu od nakazów<br />
z art. 63 ust. 1, które mają skuteczność względną,<br />
z uwagi na ich niedookreślony charakter.<br />
2.3.2. zasady zarządzania elementami środowiska<br />
Normy dotyczące zarządzania elementami<br />
środowiska charakteryzują się przede wszystkim<br />
tym, że ich zasadniczym adresatem są jednostki<br />
administracji publicznej. Normy te ustanawiają<br />
m. in. środki planowania <strong>ochrony</strong> na danym obszarze,<br />
w tym zasady i formy nadzoru nad realizacją<br />
celów <strong>ochrony</strong>. Tytułem przykładu można<br />
wskazać, iż na mocy art. 28 u.o.p. wprowadzony<br />
został obligatoryjny instrument zarządzania<br />
ochroną przyrody obszarów N2000 w postaci<br />
10-letniego planu zadań ochronnych (dalej jako<br />
PZO); z kolei art. 29 u.o.p. daje fakultatywną podstawę<br />
do sporządzenia bardziej szczegółowego<br />
dokumentu w postaci 20-letniego planu <strong>ochrony</strong><br />
całego obszaru N2000 lub jego części (dalej jako<br />
PO Natura 2000).<br />
Z punktu widzenia procesu planowania przestrzennego,<br />
kluczowe znaczenie będą miały następujące<br />
ustalenia PZO:<br />
1. opis granic obszaru i mapa obszaru N2000;<br />
2. identyfikacja istniejących i potencjalnych<br />
zagrożeń dla zachowania właściwego stanu<br />
<strong>ochrony</strong> siedlisk przyrodniczych oraz gatunków<br />
roślin i zwierząt i ich siedlisk będących<br />
przedmiotami <strong>ochrony</strong>;<br />
3. określenie celów działań ochronnych oraz<br />
samych działań ochronnych;<br />
4. wskazania do zmian w istniejących dokumentach<br />
z zakresu planowania przestrzennego,<br />
jeżeli są niezbędne dla utrzymania<br />
lub odtworzenia właściwego stanu <strong>ochrony</strong><br />
siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin<br />
i zwierząt, dla których <strong>ochrony</strong> wyznaczono<br />
obszar N2000. W przypadku katalogu<br />
działań ochronnych, które mogą zostać<br />
wprowadzone na mocy PZO, podkreślenia<br />
wymagają działania na rzecz utrzymania<br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> łączących obszary<br />
N2000.<br />
Z kolei zgodnie z art. 31. u.o.p. „Sprawujący<br />
nadzór nad obszarem Natura 2000 sporządza<br />
i przekazuje Generalnemu Dyrektorowi Ochrony<br />
Środowiska, co 6 lat w odniesieniu do specjalnego<br />
obszaru <strong>ochrony</strong> siedlisk oraz co 3 lata w odniesieniu<br />
do obszaru specjalnej <strong>ochrony</strong> ptaków, ocenę<br />
realizacji <strong>ochrony</strong> tego obszaru, zawierającą informacje<br />
dotyczące podejmowanych działań<br />
ochronnych oraz wpływu tych działań na stan<br />
<strong>ochrony</strong> siedlisk przyrodniczych oraz gatunków<br />
roślin i zwierząt, dla których <strong>ochrony</strong> został wyznaczony<br />
obszar Natura 2000, a także wyniki monitorowania<br />
i nadzoru tych działań.”
26<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
2.4.<br />
Przepisy o planowaniu<br />
przestrzennym<br />
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.z.p, ustawa ta określa<br />
zasady kształtowania polityki przestrzennej<br />
przez jednostki samorządu terytorialnego i organy<br />
administracji rządowej, a także zakres i sposoby<br />
postępowania w sprawach przeznaczania terenów<br />
na określone cele oraz ustalania zasad ich<br />
zagospodarowania i zabudowy.<br />
Ustawa przewiduje trzy szczeble planowania<br />
przestrzennego – krajowy (art. 3 ust. 4), wojewódzki<br />
(obejmujący także planowanie w metropoliach<br />
5 ; art. 3 ust. 3) oraz gminny (art. 3 ust. 1).<br />
W odniesieniu do obszarów morskich wód<br />
wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej<br />
strefy ekonomicznej przeznaczenie terenu, rozmieszczenie<br />
inwestycji celu publicznego oraz<br />
sposób zagospodarowania i warunki zabudowy<br />
terenu określa się na podstawie przepisów ustawy<br />
z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich<br />
Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej<br />
6 .<br />
Koncepcję przestrzennego zagospodarowania<br />
kraju (dalej jako k.p.z.k.) sporządza minister właściwy<br />
do spraw rozwoju regionalnego, a zatwierdza<br />
ją Rada Ministrów. Przy sporządzaniu k.p.z.k.<br />
uwzględnia się cele zawarte w rządowych dokumentach<br />
strategicznych, a także zasady zrównoważonego<br />
rozwoju kraju w oparciu o uwarunkowania<br />
przyrodnicze, kulturowe, społeczne i ekonomiczne.<br />
W ramach prac koncepcyjnych identyfikuje się<br />
wymagania z zakresu <strong>ochrony</strong> środowiska<br />
z uwzględnieniem obszarów podlegających ochronie.<br />
Następnie określa się rozmieszczenie (istniejące<br />
i planowane) m. in. obiektów infrastruktury<br />
technicznej i transportowej oraz obiektów gospodarki<br />
wodnej, a także wskazuje obszary problemowe<br />
o znaczeniu krajowym, przez które rozumie<br />
się obszary szczególnego zjawiska z zakresu<br />
gospodarki przestrzennej lub występowania<br />
konfliktów przestrzennych.<br />
Plan zagospodarowania przestrzennego województwa<br />
(dalej jako p.z.p.w.) sporządza się dla<br />
obszaru województwa w jego granicach administracyjnych.<br />
Uchwala go sejmik województwa<br />
przy uwzględnieniu strategii rozwoju danej jednostki<br />
terytorialnej, ustaleń k.p.z.k. oraz programów<br />
zawierających zadania rządowe, służących<br />
realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu<br />
krajowym. W p.z.p.w. określa się w szczególności<br />
podstawowe elementy sieci osadniczej, ich<br />
powiązania komunikacyjne oraz infrastrukturalne,<br />
a także system obszarów chronionych, w tym<br />
obszary <strong>ochrony</strong> środowiska, przyrody oraz<br />
uzdrowisk. Konieczne jest także rozmieszczenie<br />
w tym planie m. in. inwestycji celu publicznego<br />
o znaczeniu ponadlokalnym, obszarów problemowych<br />
wraz z zasadami ich zagospodarowania<br />
oraz obszarów metropolitalnych, przy czym dla<br />
obszaru metropolitalnego uchwala się plan zagospodarowania<br />
przestrzennego obszaru metropolitalnego<br />
(dalej jako p.z.p.o.m.) jako część p.z.p.w.<br />
Należy zwrócić uwagę, iż minister właściwy<br />
do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej<br />
i mieszkaniowej nie zrealizował delegacji zobowiązującej<br />
go do wydania rozporządzenia<br />
w sprawie zakresu projektu p.z.p.w.<br />
Najniższy i zarazem najbardziej szczegółowy<br />
poziom planowania polega przede wszystkim na<br />
realizacji przepisów u.p.z.p. w zakresie uchwalania<br />
studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania<br />
przestrzennego gminy (dalej jako<br />
s.u.k.z.p.g.) oraz miejscowych planów zagospodarowania<br />
przestrzennego (dalej jako m.p.z.p.).<br />
W świetle art. 9 u.p.z.p., s.u.k.z.p.g. określa politykę<br />
przestrzenną gminy (jest to tak zwany akt<br />
kierownictwa wewnętrznego) i, pomimo że nie<br />
jest on aktem prawa miejscowego, wiąże organy<br />
gminy przy sporządzaniu m.p.z.p. Studium<br />
uchwalane jest przez radę gminy dla całego jej<br />
obszaru. Należy w nim określić przede wszystkim<br />
kierunki zmian w strukturze przestrzennej<br />
gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym obszary,<br />
na których, zgodnie z ustaleniami p.z.p.w.,<br />
rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego<br />
o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym. W studium<br />
wskazuje się także obszary wymagające zmiany<br />
przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele<br />
nierolnicze i nieleśne, jak również obszary oraz<br />
zasady <strong>ochrony</strong> środowiska i jego zasobów,<br />
<strong>ochrony</strong> przyrody, krajobrazu kulturowego<br />
i uzdrowisk.<br />
Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie<br />
inwestycji celu publicznego oraz określenie<br />
sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy<br />
terenu następuje docelowo w m.p.z.p 7 .<br />
Określa się w nim obowiązkowo między innymi
ogólna charakterystyka prawnych form/instrumentów <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
przeznaczenie terenów, zasady <strong>ochrony</strong> i kształtowania<br />
ładu przestrzennego, zasady <strong>ochrony</strong><br />
środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego,<br />
parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy<br />
oraz zagospodarowania terenu, granice i sposoby<br />
zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających<br />
ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych<br />
przepisów, a także szczególne warunki<br />
zagospodarowania terenów oraz ograniczenia<br />
w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.<br />
Dla każdego z czterech wymienionych poziomów<br />
planowania istnieje obowiązek uwzględniania<br />
uwarunkowań przyrodniczych. Wymóg<br />
ten powinien zostać spełniony poprzez realizację<br />
dwóch rodzajów dokumentacji:<br />
– opracowań ekofizjograficznych (w przypadku<br />
k.p.z.k. jest to analiza uwarunkowań środowiskowych);<br />
– prognoz oddziaływania na środowisko,<br />
jako elementu SOOŚ;<br />
oraz uwzględnienie ich ustaleń w projekcie dokumentu<br />
planistycznego (k.p.z.k., p.z.p.w., p.z.p.o.m.,<br />
s.u.k.z.p.g., m.p.z.p.).<br />
W efekcie, system <strong>ochrony</strong> przyrody w ramach<br />
planowania przestrzennego można przedstawić<br />
za pomocą schematu (rycina 1).<br />
W ramach systemu znajdować będą zastosowanie<br />
zasady <strong>ochrony</strong> środowiska i przepisy reglamentujące<br />
korzystanie z elementów środowiska<br />
oraz zarządzanie nimi (skomentowane w podrozdziale<br />
2.3.) przy współudziale organów specjalistycznych<br />
(działających np. w formie uzgodnień).<br />
Hierarchiczna relacja przedstawionego systemu<br />
ulega zaburzeniu w odniesieniu do indywidualnych<br />
przedsięwzięć realizowanych w oparciu<br />
o przepisy:<br />
– ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych<br />
zasadach przygotowania i realizacji<br />
inwestycji w zakresie dróg publicznych 8 ;<br />
– ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu<br />
finałowego turnieju Mistrzostw<br />
Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 9 ;<br />
– ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych<br />
zasadach przygotowania i realizacji<br />
inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego<br />
10 ;<br />
Studium uwarunkowań i kierunków<br />
zagospodarowania przestrzennego gminy<br />
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego<br />
Decyzja o warunkach zabudowy<br />
i zagospodarowania terenu<br />
Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach<br />
OOŚ<br />
lub:<br />
SOOŚ<br />
SOOŚ<br />
Pozwolenie na budowę<br />
ew. OOŚ bis<br />
Pozwolenie na budowę<br />
ew. OOŚ bis<br />
Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach<br />
<strong>Koncepcja</strong> Przestrzennego Zagospodarowania Kraju<br />
(KPZK)<br />
Plan przestrzennego zagospodarowania<br />
województwa (w tym plan zagospodarowania<br />
przestrzennego obszaru metropolitalnego)<br />
SOOŚ<br />
SOOŚ<br />
opracowanie ekofizjograficzne<br />
analizy uwarunkowań środowiskowych<br />
opracowanie ekofizjograficzne<br />
ryc.<br />
opracowanie ekofizjograficzne<br />
OOŚ<br />
1. Poziomy planowania przestrzennego<br />
i odpowiadające im opracowania środowiskowe<br />
(twardowska, K.; 2009)<br />
– ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach<br />
w zakresie terminalu regazyfikacyjnego<br />
skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu<br />
11 ;<br />
– ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych<br />
zasadach przygotowania do realizacji inwestycji<br />
w zakresie budowli przeciwpowodziowych<br />
12 ;<br />
– ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie<br />
kolejowym 13 .
28<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
Wymienione ustawy wyłączają bowiem w stosunku<br />
do przedsięwzięć realizowanych na ich<br />
podstawie stosowanie przepisów o zagospodarowaniu<br />
przestrzennym. Sytuacja taka może doprowadzić<br />
do tego, że w trakcie OOŚ szereg oddziaływań<br />
wielkoskalowych nie jest oceniony w<br />
należyty sposób. Natomiast na płaszczyźnie lokalnej<br />
staje się ona często źródłem konfliktów<br />
społecznych.<br />
2.5.<br />
Przepisy o ocenach<br />
oddziaływania na środowisko<br />
Rozpoczynając uwagi od zagadnienia oceny<br />
planów i programów należy wskazać, iż u.o.o.ś.<br />
definiuje SOOŚ jako postępowanie w sprawie<br />
oceny oddziaływania na środowisko skutków<br />
realizacji polityki, strategii, planu lub programu,<br />
obejmujące w szczególności:<br />
1. uzgodnienie stopnia szczegółowości informacji<br />
zawartych w prognozie oddziaływania<br />
na środowisko;<br />
2. sporządzenie prognozy oddziaływania na<br />
środowisko;<br />
3. uzyskanie wymaganych ustawą opinii;<br />
4. zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa<br />
w postępowaniu.<br />
Przeprowadzenia SOOŚ wymagają projekty:<br />
1. k.p.z.k., s.u.k.z.p.g., planów zagospodarowania<br />
przestrzennego 14 oraz strategii rozwoju<br />
regionalnego;<br />
2. polityk, strategii, planów lub programów<br />
w dziedzinie przemysłu, energetyki, transportu,<br />
telekomunikacji, gospodarki wodnej,<br />
gospodarki odpadami, leśnictwa, rolnictwa,<br />
rybołówstwa, turystyki i wykorzystywania<br />
terenu, opracowywanych lub przyjmowanych<br />
przez organy administracji, wyznaczających<br />
ramy dla późniejszej realizacji<br />
przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać<br />
na środowisko;<br />
3. polityk, strategii, planów lub programów<br />
innych niż wymienione w pkt 1 i 2, których<br />
realizacja może spowodować znaczące oddziaływanie<br />
na obszar N2000, jeżeli nie są<br />
one bezpośrednio związane z ochroną obszaru<br />
N2000 lub nie wynikają z tej <strong>ochrony</strong>.<br />
Przeprowadzenie SOOŚ jest wymagane także<br />
w przypadku projektów dokumentów innych niż<br />
wymienione powyżej, jeżeli w uzgodnieniu<br />
z właściwym organem <strong>ochrony</strong> środowiska organ<br />
opracowujący projekt dokumentu stwierdzi,<br />
że wyznaczają one ramy dla późniejszej realizacji<br />
przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać<br />
na środowisko, i że realizacja postanowień tych<br />
dokumentów może spowodować znaczące oddziaływanie<br />
na środowisko.<br />
Przechodząc do problematyki podstaw prawnych<br />
postępowania w sprawie ocen indywidualnych<br />
przedsięwzięć należy wskazać, że u.o.o.ś.<br />
definiuje OOŚ jako postępowanie w sprawie oceny<br />
oddziaływania na środowisko obejmujące<br />
w szczególności:<br />
– weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia<br />
na środowisko;<br />
– uzyskanie wymaganych ustawą opinii<br />
i uzgodnień;<br />
– zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa<br />
w postępowaniu.<br />
Przeprowadzenia OOŚ wymaga realizacja następujących<br />
planowanych przedsięwzięć mogących<br />
znacząco oddziaływać na środowisko:<br />
1. planowanego przedsięwzięcia mogącego<br />
zawsze znacząco oddziaływać na środowisko<br />
(przedsięwzięcie z grupy I);<br />
2. planowanego przedsięwzięcia mogącego<br />
potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko,<br />
jeżeli obowiązek przeprowadzenia<br />
oceny oddziaływania przedsięwzięcia<br />
na środowisko został stwierdzony w drodze<br />
kwalifikacji (przedsięwzięcie z grupy II).<br />
Obecnie przedsięwzięcia z grupy I i II wskazane<br />
są w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia<br />
9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących<br />
znacząco oddziaływać na środowisko 15 .
ogólna charakterystyka prawnych form/instrumentów <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
Ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko<br />
przeprowadza się w ramach:<br />
1. etapu zasadniczego, czyli postępowania<br />
w sprawie wydania decyzji o środowiskowych<br />
uwarunkowaniach;<br />
2. etapu wykonawczego (tzw. ponowna ocena),<br />
czyli postępowania w sprawie wydania<br />
decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji<br />
o zatwierdzeniu projektu budowlanego,<br />
decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót<br />
budowlanych, decyzji o zezwoleniu na realizację<br />
inwestycji drogowej, decyzji o zezwoleniu<br />
na realizację inwestycji w zakresie<br />
lotniska użytku publicznego oraz decyzji<br />
o pozwoleniu na realizację inwestycji<br />
w zakresie budowli przeciwpowodziowych<br />
(tzw. decyzje budowlane):<br />
– jeżeli konieczność przeprowadzenia OOŚ<br />
została stwierdzona przez organ właściwy<br />
do wydania decyzji o środowiskowych<br />
uwarunkowaniach;<br />
– na wniosek podmiotu planującego podjęcie<br />
realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu<br />
właściwego do wydania decyzji;<br />
– jeżeli organ właściwy do wydania decyzji<br />
budowlanej stwierdzi, że we wniosku o wydanie<br />
decyzji zostały dokonane zmiany<br />
w stosunku do wymagań określonych w decyzji<br />
o środowiskowych uwarunkowaniach.<br />
Z kolei odnośnie zagadnień oceny oddziaływania<br />
na obszary N2000 należy wskazać, iż w przypadku<br />
planów i programów ocenę tę przeprowadza<br />
się w ramach procedury przyjmowania danego<br />
dokumentu, natomiast w przypadku przedsięwzięć<br />
z grupy I lub II – w ramach postępowania<br />
w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach<br />
przedsięwzięcia oraz, stosownie, na etapie<br />
ponownej oceny. Ponadto, organ właściwy do<br />
wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem<br />
realizacji przedsięwzięcia innego niż przedsięwzięcie<br />
mogące znacząco oddziaływać na środowisko,<br />
które to przedsięwzięcie nie jest bezpośrednio<br />
związane z ochroną obszaru N2000 lub<br />
nie wynika z tej <strong>ochrony</strong>, jest obowiązany do rozważenia<br />
przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie<br />
może potencjalnie znacząco oddziaływać<br />
na obszar N2000 (są to tzw. przedsięwzięcia<br />
z grupy III).<br />
Ogólnie należy wskazać, iż celem postępowania<br />
SOOŚ/OOŚ jest odpowiednie wyprofilowanie<br />
planu lub przedsięwzięcia, następujące w drodze<br />
analizy wariantowej oraz przy wykorzystaniu<br />
środków łagodzących i kompensujących oddziaływanie.<br />
W ramach postępowań SOOŚ/OOŚ znajdować<br />
będą zastosowanie zasady <strong>ochrony</strong> środowiska<br />
i przepisy reglamentujące korzystanie<br />
z elementów środowiska oraz zarządzanie nimi<br />
(skomentowane w podrozdziale 2.3.), przy współudziale<br />
organów specjalistycznych (działających<br />
np. w formie uzgodnień).<br />
2.6.<br />
Przepisy instytucjonalne<br />
i kompetencyjne<br />
Do pierwszej ze wskazanych grup przepisów<br />
zaliczyć należy normy powołujące do życia organy<br />
<strong>ochrony</strong> przyrody lub środowiska. Jeśli chodzi<br />
o organy <strong>ochrony</strong> przyrody, to zgodnie z art. 91<br />
u.o.p. są nimi:<br />
1) minister właściwy do spraw środowiska;<br />
2) Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska<br />
(dalej jako GDOŚ);<br />
3) wojewoda;<br />
4) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska<br />
(dalej jako RDOŚ);<br />
5) starosta;<br />
6) wójt, burmistrz albo prezydent miasta.<br />
Z kolei organami opiniodawczo-doradczymi<br />
w zakresie <strong>ochrony</strong> przyrody są:<br />
1) Państwowa Rada Ochrony Przyrody (dalej<br />
jako PROP), działająca przy ministrze właściwym<br />
do spraw środowiska;<br />
2) regionalna rada <strong>ochrony</strong> przyrody, działająca<br />
przy RDOŚ;<br />
3) rada naukowa parku narodowego, działająca<br />
przy dyrektorze parku narodowego;
30<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
4) rada parku krajobrazowego lub rada zespołu<br />
parków krajobrazowych, działająca przy<br />
dyrektorze parku krajobrazowego lub dyrektorze<br />
zespołu parków krajobrazowych.<br />
W zakres przepisów instytucjonalnych wchodzą<br />
również normy odnoszące się do sposobu<br />
powoływania, funkcjonowania i zadań określonych<br />
organów. I tak na przykład, stosownie do<br />
art. 95 i art. 96 ust. 3 u.o.p., do zadań PROP należy<br />
w szczególności:<br />
1) ocena realizacji u.o.p.;<br />
2) opiniowanie strategii, planów i programów<br />
dotyczących <strong>ochrony</strong> przyrody;<br />
3) ocena realizacji krajowej strategii <strong>ochrony</strong><br />
i zrównoważonego użytkowania różnorodności<br />
biologicznej;<br />
4) opiniowanie projektów aktów prawnych<br />
dotyczących <strong>ochrony</strong> przyrody;<br />
5) przedstawianie wniosków i opinii w sprawach<br />
<strong>ochrony</strong> przyrody;<br />
6) popularyzowanie <strong>ochrony</strong> przyrody.<br />
Organy <strong>ochrony</strong> przyrody wykonują swoje zadania<br />
na podstawie ogólnych (jak wyżej) lub<br />
konkretnych dyspozycji prawnych. Biorąc pod<br />
uwagę konkretne dyspozycje prawne wymienić<br />
należy kompetencje do wydawania określonych<br />
decyzji administracyjnych (np. zezwolenie RDOŚ<br />
z art. 34 u.o.p.) lub pełnienia roli organu współdziałającego<br />
(np. kompetencje RDOŚ w zakresie<br />
uzgadniania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach).<br />
2.7.<br />
Przepisy finansowe<br />
Przepisy finansowe podzielić można na:<br />
1) normy określające ogólne obowiązki w zakresie<br />
finansowania działań na rzecz <strong>ochrony</strong><br />
przyrody;<br />
2) normy określające źródła finansowania<br />
działań instytucji <strong>ochrony</strong> przyrody;<br />
3) normy określające źródła finansowania<br />
działań z zakresu <strong>ochrony</strong> przyrody.<br />
Pierwszą grupę wskazanych przepisów reprezentuje<br />
art. 4 ust. 2 u.o.p., zgodnie z którym<br />
„ Organy administracji publicznej są obowiązane<br />
do zapewnienia warunków prawnych, organizacyjnych<br />
i finansowych dla <strong>ochrony</strong> przyrody.”.<br />
Przykładem normy z grupy drugiej jest art. 96<br />
ust. 4 u.o.p. stanowiący, iż „Wydatki związane<br />
z działalnością Państwowej Rady Ochrony Przyrody<br />
są pokrywane z budżetu państwa z części, której<br />
dysponentem jest minister właściwy do spraw środowiska.”<br />
Wśród norm określających źródła finansowania<br />
działań z zakresu <strong>ochrony</strong> przyrody odnotować<br />
należy m. in. przepisy o funduszach celowych,<br />
np. funduszach <strong>ochrony</strong> środowiska i gospodarki<br />
wodnej. Zgodnie z art. 405 p.o.ś.:<br />
„1. Środki funduszy przeznacza się na finansowanie<br />
<strong>ochrony</strong> środowiska i gospodarki wodnej<br />
w celu realizacji zasady zrównoważonego rozwoju<br />
i polityki ekologicznej państwa oraz na współfinansowanie<br />
projektów inwestycyjnych, kosztów<br />
operacyjnych i działań realizowanych z udziałem<br />
środków pochodzących z Unii Europejskiej niepodlegających<br />
zwrotowi.<br />
2. Środki funduszy mogą być także przeznaczane<br />
na współfinansowanie projektów inwestycyjnych,<br />
kosztów operacyjnych i działań realizowanych<br />
z udziałem środków bezzwrotnych pozyskiwanych<br />
w ramach współpracy z organizacjami<br />
międzynarodowymi oraz współpracy dwustronnej.”<br />
Z kolei art. 406 ust. 1 pkt 5 p.o.ś . przewiduje,<br />
iż środki gminnych funduszy przeznacza się m.in.<br />
na przedsięwzięcia związane z ochroną przyrody,<br />
w tym urządzanie i utrzymanie terenów zieleni,<br />
zadrzewień, zakrzewień oraz parków.<br />
Innym przykładem omawianej kategorii przepisów<br />
finansowych jest art. 39 u.o.p., zgodnie<br />
z którym „Koszty związane z wdrożeniem i funkcjonowaniem<br />
sieci obszarów Natura 2000 w zakresie<br />
nieobjętym finansowaniem przez Wspólnotę<br />
są finansowane z budżetu państwa oraz funduszy<br />
celowych.”
ogólna charakterystyka prawnych form/instrumentów <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
2.8.<br />
Przepisy o charakterze<br />
technicznym<br />
Do wskazanej grupy przepisów zaliczyć należy<br />
normy określające standardy <strong>ochrony</strong> środowiska<br />
w postaci np. norm jakości środowiska, czy<br />
parametrów określonych obiektów służących<br />
ochronie danych komponentów. Wskazania wymaga<br />
rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki<br />
Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie<br />
warunków technicznych, jakim powinny<br />
odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich<br />
usytuowanie 16 . Traktuje ono różnopoziomowe<br />
przejście dla zwierząt (niezależnie do typu) jako<br />
obiekt inżynierski, co nie ulega wątpliwości<br />
w kwestiach konstrukcyjnych. Przykładowo,<br />
omawiane rozporządzenie w § 58 ust. 2 wyznacza<br />
minimalną szerokość obiektu pełniącego<br />
funkcję przejścia dla zwierząt.<br />
2.9.<br />
Przepisy z zakresu odpowiedzialności<br />
odszkodowawczej<br />
za ograniczenie możliwości<br />
korzystania z nieruchomości<br />
Rdzeń regulacji w omawianym zakresie stanowią<br />
przepisy p.o.ś. W Rozdziale 1 Działu IX tej<br />
ustawy, zatytułowany: „Ograniczanie sposobu<br />
korzystania z nieruchomości w związku z ochroną<br />
środowiska”, znajdują się przepisy ogólne,<br />
w ramach których art. 129 stanowi m. in., że:<br />
„1. Jeżeli w związku z ograniczeniem sposobu<br />
korzystania z nieruchomości korzystanie z niej lub<br />
z jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny<br />
z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe<br />
lub istotnie ograniczone, właściciel nieruchomości<br />
może żądać wykupienia nieruchomości<br />
lub jej części.<br />
2. W związku z ograniczeniem sposobu korzystania<br />
z nieruchomości jej właściciel może żądać<br />
odszkodowania za poniesioną szkodę; szkoda<br />
obejmuje również zmniejszenie wartości nieruchomości.”<br />
Z kolei zamieszczony w Rozdziale 2, zatytułowanym:<br />
„Ograniczenia związane z ochroną zasobów<br />
środowiska”, przepis art. 130 ust. 1 pkt 1<br />
wskazuje, iż ograniczenie sposobu korzystania<br />
z nieruchomości w związku z ochroną zasobów<br />
środowiska może nastąpić przez poddanie ochronie<br />
obszarów lub obiektów na podstawie przepisów<br />
ustawy o ochronie przyrody.<br />
2.10.<br />
Przepisy z zakresu<br />
odpowiedzialności za szkody<br />
w środowisku<br />
Odpowiedzialność za szkody w środowisku<br />
jest przedmiotem regulacji ustawy z dnia 13 kwietnia<br />
2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku<br />
i ich naprawie 17 oraz jej rozporządzeń wykonawczych:<br />
rozporządzenia Ministra Środowiska<br />
z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów<br />
wystąpienia szkody w środowisku 18 i rozporządzenia<br />
Ministra Środowiska z dnia 4 czerwca<br />
2008 r. w sprawie rodzajów działań naprawczych<br />
oraz warunków i sposobu ich prowadzenia 19 .<br />
W bardziej ograniczonym zakresie odpowiedzialność<br />
za szkody w środowisku może być również<br />
kształtowana przepisami p.o.ś. i k.k. Obowiązki<br />
wynikające z p.o.ś. odnoszą się jednak<br />
wyłącznie do podmiotów korzystających ze środowiska<br />
20 , a zatem nie mogą znaleźć zastosowania<br />
w odniesieniu do każdej działalności osób fizycznych.<br />
Jeżeli chodzi natomiast o przepisy k.k.<br />
to regulują one wyłącznie kwestię odpowiedzialności<br />
za „zniszczenie w świecie roślinnym i zwierzęcym<br />
w znacznych rozmiarach” (art. 181 k.k.)<br />
oraz za zanieczyszczenie powietrza, wody, ziemi<br />
i naruszenie przepisów dotyczących zapobiegania<br />
zanieczyszczeniom.<br />
W tym stanie rzeczy, kluczowym narzędziem<br />
zapobiegania szkodom w środowisku staje się<br />
u.z.s.ś. Jej przepisy stosuje się do bezpośredniego
32<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody<br />
w środowisku:<br />
1) spowodowanych przez działalność podmiotu<br />
korzystającego ze środowiska stwarzającą<br />
ryzyko szkody w środowisku 21 –<br />
niezależnie od jego winy;<br />
2) spowodowanych przez inną działalność niż<br />
ta, o której mowa w pkt 1, podmiotu korzystającego<br />
ze środowiska, jeżeli dotyczą gatunków<br />
chronionych lub chronionych siedlisk<br />
przyrodniczych oraz wystąpiły z winy<br />
podmiotu korzystającego ze środowiska.<br />
Stosownie do art. 9 u.z.s.ś., w przypadku wystąpienia<br />
bezpośredniego zagrożenia szkodą<br />
w środowisku podmiot korzystający ze środowiska<br />
jest obowiązany niezwłocznie podjąć działania<br />
zapobiegawcze. Natomiast w przypadku, gdy<br />
szkoda w środowiska już wystąpiła, podmiot korzystający<br />
ze środowiska jest obowiązany do:<br />
1. podjęcia działań w celu ograniczenia szkody<br />
w środowisku, zapobieżenia kolejnym<br />
szkodom i negatywnym skutkom dla zdrowia<br />
ludzi lub dalszemu osłabieniu funkcji<br />
elementów przyrodniczych, w tym natychmiastowego<br />
skontrolowania, powstrzymania,<br />
usunięcia lub ograniczenia w inny sposób<br />
zanieczyszczeń lub innych szkodliwych<br />
czynników;<br />
2. podjęcia działań naprawczych.<br />
Jeżeli bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku<br />
nie zostało zażegnane pomimo przeprowadzenia<br />
działań zapobiegawczych, lub wystąpiła<br />
szkoda w środowisku, podmiot korzystający ze<br />
środowiska jest obowiązany niezwłocznie zgłosić<br />
ten fakt właściwym organom. Ma on także<br />
obowiązek uzgodnienia z właściwym organem<br />
<strong>ochrony</strong> środowiska warunków prowadzenia<br />
działań naprawczych.<br />
Ustawa reguluje również sposób postępowania<br />
w przypadku, gdy odpowiednie działania zapobiegawcze<br />
lub naprawcze nie zostaną podjęte.<br />
Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.s.ś., „Jeżeli podmiot korzystający<br />
ze środowiska nie podejmie działań zapobiegawczych<br />
i naprawczych, organ <strong>ochrony</strong> środowiska,<br />
w drodze decyzji, nakłada na niego obowiązek<br />
przeprowadzenia tych działań.”. Z kolei<br />
stosownie do regulacji art. 16 „Organ <strong>ochrony</strong><br />
środowiska podejmuje działania zapobiegawcze<br />
lub naprawcze, jeżeli:<br />
1) podmiot korzystający ze środowiska nie<br />
może zostać zidentyfikowany lub nie można<br />
wszcząć wobec niego postępowania egzekucyjnego,<br />
lub egzekucja okazała się bezskuteczna;<br />
2) z uwagi na zagrożenie dla życia lub zdrowia<br />
ludzi lub możliwość zaistnienia nieodwracalnych<br />
szkód w środowisku jest konieczne<br />
natychmiastowe podjęcie tych działań.”<br />
2.11.<br />
zasady <strong>ochrony</strong> środowiska<br />
Zasady <strong>ochrony</strong> środowiska zostały określone<br />
w Dziale II p.o.ś. Są to:<br />
1) zasada zrównoważonego rozwoju, zawarta<br />
w art. 5 Konstytucji RP, zgodnie z którym<br />
„Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości<br />
i nienaruszalności swojego terytorium,<br />
zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela<br />
oraz bezpieczeństwo obywateli,<br />
strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia<br />
ochronę środowiska, kierując się zasadą<br />
zrównoważonego rozwoju” i wyrażona<br />
w węższym zakresie w art. 8 p.o.ś.: „Polityki,<br />
strategie, plany lub programy dotyczące<br />
w szczególności przemysłu, energetyki, transportu,<br />
telekomunikacji, gospodarki wodnej,<br />
gospodarki odpadami, gospodarki przestrzennej,<br />
leśnictwa, rolnictwa, rybołówstwa,<br />
turystyki i wykorzystywania terenu<br />
powinny uwzględniać zasady <strong>ochrony</strong> środowiska<br />
i zrównoważonego rozwoju.”.<br />
2) zasada kompleksowej <strong>ochrony</strong> z art. 5 p.o.ś.,<br />
zgodnie z którym „Ochrona jednego lub<br />
kilku elementów przyrodniczych powinna<br />
być realizowana z uwzględnieniem <strong>ochrony</strong><br />
pozostałych elementów”;<br />
3) zasada prewencji, wyrażona w art. 6 ust. 1<br />
p.o.ś. Przepis ten stanowi, że: „Kto podejmuje
ogólna charakterystyka prawnych form/instrumentów <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
działalność mogącą negatywnie oddziaływać<br />
na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania<br />
temu oddziaływaniu”;<br />
4) zasada przezorności, określona w art. 6 ust.<br />
2 p.o.ś. Przewiduje on, że „Kto podejmuje<br />
działalność, której negatywne oddziaływanie<br />
na środowisko nie jest jeszcze w pełni<br />
rozpoznane, jest obowiązany, kierując się<br />
przezornością, podjąć wszelkie możliwe<br />
środki zapobiegawcze”;<br />
5) zasada zanieczyszczający płaci (ang. polluter<br />
pays principle), ujęta w art. 7 p.o.ś. Zgodnie<br />
z tym przepisem: „1. Kto powoduje zanieczyszczenie<br />
środowiska, ponosi koszty<br />
usunięcia skutków tego zanieczyszczenia.<br />
2. Kto może spowodować zanieczyszczenie<br />
środowiska, ponosi koszty zapobiegania<br />
temu zanieczyszczeniu.”<br />
Wymienione zasady są spójne z ogólnymi zasadami<br />
<strong>ochrony</strong> środowiska, sformułowanymi w<br />
prawie UE. Stanowią one nie tylko wiążące wskazówki<br />
interpretacyjne dla przepisów samej p.o.ś.,<br />
jak i ustaw szczegółowych składających się na<br />
polski system prawa <strong>ochrony</strong> środowiska, ale<br />
znajdują również zastosowanie w płaszczyźnie<br />
tworzenia prawa, w tym prawa administracyjnego.<br />
Szczególne znaczenie przypisać należy tutaj<br />
zasadzie zrównoważonego rozwoju, stanowiącej<br />
nie tylko wzorzec dla konstytucyjności prawa, ale<br />
będącej także wiodącą zasadą znajdującą zastosowanie<br />
podczas konkretyzacji prawa administracyjnego.<br />
Wiodącą dlatego, że jej realizacja<br />
wymusza sformułowanie i stosowanie zasad wykonawczych.<br />
Zrównoważony rozwój przejawia się w dążeniu<br />
do ustanowienia zasad równego dostępu do<br />
środowiska m.in. w relacjach sprawiedliwości<br />
międzypokoleniowej, sprawiedliwości międzyregionalnej<br />
i międzygrupowej, a także w postaci<br />
równoważenia szans rozwojowych pomiędzy<br />
człowiekiem a przyrodą. W tym kontekście sprawiedliwość<br />
międzypokoleniowa oznacza zaspokajanie<br />
potrzeb materialnych i cywilizacyjnych<br />
obecnego pokolenia z równoczesnym tworzeniem<br />
i utrzymaniem warunków do zaspokajania<br />
potrzeb przyszłych pokoleń, natomiast poprzez<br />
sprawiedliwość międzyregionalną i międzygrupową<br />
rozumie się zaspokajanie potrzeb materialnych<br />
i cywilizacyjnych społeczeństw, grup społecznych<br />
i jednostek ludzkich w ramach sprawiedliwego<br />
dostępu do ograniczonych zasobów<br />
i walorów <strong>ochrony</strong> środowiska 22 . Istota zrównoważonego<br />
rozwoju wymaga zatem równoprawnego<br />
traktowania względów społecznych, ekonomicznych<br />
i <strong>ekologicznych</strong>, co oczywiście nie jest<br />
postulatem łatwym do zrealizowania. Jak zauważa<br />
A. Kassenberg wiąże się to m.in. z faktem, iż racje<br />
ekologiczne dotyczą przede wszystkim interesu<br />
przyszłych pokoleń, które nie mają swoich<br />
przedstawicieli w ciałach decyzyjnych 23 .<br />
Złożona budowa zasady zrównoważonego<br />
rozwoju, polegająca na tym, że posługuje się<br />
w swej treści pojęciem nieoznaczonym powoduje,<br />
iż organ stosujący prawo ma powinność odkodowania<br />
treści zrównoważonego rozwoju w odniesieniu<br />
do pewnego względnie konkretnego<br />
przedsięwzięcia lub indywidualnej sprawy. Treść<br />
zasady należy natomiast wyprowadzić nie tylko<br />
z aksjologii systemu obowiązującego prawa, ale<br />
i nauk pozaprawnych, mając jednocześnie na<br />
względzie atrybuty sytuacji, w której zachodzi<br />
stosowanie tej zasady 24 .<br />
W sprawach, w których ustawodawcy można<br />
przypisać stanowienie prawa pozostającego<br />
w kolizji z normami wyższego rzędu lub w których<br />
organy administracji publicznej stosują normy<br />
w oderwaniu od ich podstaw aksjologicznych,<br />
kryterium formalne zastępować powinna zatem<br />
wykładnia funkcjonalna.<br />
W jej obrębie wyróżnia się węższą kategorię<br />
wykładni celowościowej, polegającą na uwzględnieniu<br />
jednego z elementów kontekstu funkcjonalnego,<br />
tj. celów prawa („wykładnia celowościowa<br />
obejmuje reguły nakazujące uwzględniać w<br />
procesie ustalania znaczenia normy jej kontekst<br />
społeczny, ekonomiczny i aksjologiczny. Reguły<br />
te zakładają, że aksjologia konkretnych systemów<br />
prawnych powinna respektować zasady<br />
o uniwersalnym zasięgu w postaci powszechnie<br />
akceptowanych norm moralnych, zasad sprawiedliwości<br />
i słuszności” 25 ) oraz wykładni prokonstytucyjnej<br />
(„potraktowanie w zgodzie z Konstytucją<br />
wykładni jako wykładni adaptującej teksty<br />
prawne do celów i wartości konstytucyjnych wydaje<br />
się funkcjonalnie bliższe zróżnicowanym<br />
potrzebom współczesnego społeczeństwa” 26 ).
34<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
Dlatego też zasada zrównoważonego rozwoju<br />
znajdzie pełne zastosowanie w postępowaniu<br />
administracyjnym niezależnie od tego, że art. 8<br />
p.o.ś. formułuje obowiązek jej zastosowania wyłącznie<br />
w odniesieniu do sporządzania polityk,<br />
strategii, planów lub programów.<br />
Przypisy<br />
1 Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja<br />
1992 r. w sprawie <strong>ochrony</strong> siedlisk przyrodniczych<br />
oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. UE L<br />
206 z 22.7.1992, str. 7 z późn. zm.; dalej jako<br />
Dyrektywa Siedliskowa) w art. 3 postanowiła<br />
o utworzeniu spójnej europejskiej sieci ekologicznej<br />
specjalnych obszarów <strong>ochrony</strong> N2000.<br />
Ma ona umożliwić zachowanie we właściwym<br />
stanie <strong>ochrony</strong> w ich naturalnym zasięgu lub,<br />
w stosownych wypadkach, odtworzenie typów<br />
siedlisk przyrodniczych wymienionych w załączniku<br />
I Dyrektywy Siedliskowej i siedlisk gatunków<br />
wymienionych w załączniku II tej dyrektywy.<br />
Sieć N2000 obejmuje również specjalne<br />
obszary <strong>ochrony</strong> sklasyfikowane przez państwa<br />
członkowskie zgodnie z dyrektywą Parlamentu<br />
Europejskiego i Rady 2009/147/WE<br />
z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie <strong>ochrony</strong><br />
dzikiego ptactwa (Dz. Urz. UE L 20 z 26.1.2010,<br />
str. 7; dalej jako Dyrektywa Ptasia).<br />
2 K. Niedziałkowski, Wdrażanie systemu <strong>ochrony</strong><br />
łączności ekologicznej na przykładzie wybranych<br />
krajów europejskich [w:] Ochrona łączności ekologicznej<br />
w Polsce. Materiały konferencji międzynarodowej<br />
„Wdrażanie koncepcji <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> w Polsce” Białowieża, 2022 XI<br />
2008 r., red. W. Jędrzejewski, D. Ławreszuk, Białowieża<br />
2009 r.<br />
3 Dz. U. z 2003 r. Nr 2, poz. 17; dalej jako Konwencja<br />
Bońska.<br />
4 Skuteczność bezwzględna polegać będzie na<br />
tym, że w przypadku pozytywnej weryfikacji<br />
danej przesłanki (np. lokalne warunki środowiska<br />
umożliwiają migracją ryb) konieczne jest<br />
podjęcie środków określonych w dyspozycji<br />
normy (umożliwienie migracji np. w postaci<br />
budowy przepławki).<br />
5 Przez obszar metropolitarny należy rozumieć<br />
obszar wielkiego miasta oraz powiązanego<br />
z nim funkcjonalnie bezpośredniego otoczenia,<br />
ustalony w koncepcji przestrzennego zagospodarowania<br />
kraju.<br />
6 Tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502<br />
z późn. zm.<br />
7 W przypadku braku m.p.z.p. dopuszcza się<br />
określenie sposobów zagospodarowania i warunków<br />
zabudowy terenu w drodze decyzji<br />
o warunkach zabudowy i zagospodarowania<br />
terenu (dalej jako decyzja wzizt; pod pojęciem<br />
tym należy rozumieć zarówno decyzję o ustaleniu<br />
lokalizacji inwestycji celu publicznego jak<br />
i decyzję o warunkach zabudowy). Trzeba zaznaczyć<br />
jednak, że w przypadku przedsięwzięć<br />
mogących znacząco oddziaływać na środowisko,<br />
przed uzyskaniem decyzji tego typu konieczne<br />
jest uzyskanie decyzji o środowiskowych<br />
uwarunkowaniach.<br />
8 Tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194<br />
z późn. zm.; dalej jako specust. drogowa.<br />
9 Dz. U. Nr 173, poz. 1219 z późn. zm.; dalej jako<br />
specust. EURO 2012.<br />
10 Dz. U. Nr 42, poz. 340, z późn. zm.; dalej jako<br />
specust. lotniskowa.<br />
11 Dz. U. Nr 84, poz. 700; dalej jako ust. o gazoporcie.<br />
12 Dz. U. Nr 143 poz. 963; dalej jako specust. powodziowa.<br />
13 Tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 z późn.<br />
zm.; dalej jako u.t.k.<br />
14 Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki<br />
przestrzennej i mieszkaniowej w porozumieniu<br />
z ministrem właściwym do spraw środowiska<br />
oraz ministrem właściwym do spraw<br />
zdrowia może określić, w drodze rozporządzenia,<br />
dodatkowe wymagania, jakim powinna odpowiadać<br />
prognoza oddziaływania na środowisko<br />
dotycząca projektów m.p.z.p., kierując się<br />
szczególnymi potrzebami planowania przestrzennego<br />
na szczeblu gminy oraz uwzględniając:<br />
1) formę sporządzenia prognozy; 2) zakres<br />
zagadnień, które powinny zostać określone<br />
i ocenione w prognozie; 3) zakres terytorialny<br />
prognozy; 4) rodzaje dokumentów zawierających<br />
informacje, które powinny być uwzględnione<br />
w prognozie.
ogólna charakterystyka prawnych form/instrumentów <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
15 Dz. U. Nr 213, poz. 1397.<br />
16 Dz. U. Nr 63, poz. 735 z późn. zm.<br />
17 Dz. U. Nr 75, poz. 493 z późn. zm.; dalej jako<br />
u.z.s.ś.<br />
18 Dz. U. Nr 82, poz. 501; dalej jako r.k.w.s.ś.<br />
19 Dz. U. Nr 103, poz. 664.<br />
20 Art. 3 pkt 20 p.o.ś. za podmiot korzystający ze<br />
środowiska uznaje przedsiębiorców, osoby<br />
prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie<br />
w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli<br />
zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa,<br />
leśnictwa i rybactwa śródlądowego oraz osoby<br />
wykonujące zawód medyczny w ramach indywidualnej<br />
praktyki lub indywidualnej specjalistycznej<br />
praktyki, inną osobę fizyczną korzystającą<br />
ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie<br />
ze środowiska wymaga pozwolenia<br />
oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą<br />
osobowości prawnej.<br />
21 Rodzaje takiej działalności ustawa wymienia<br />
w art. 3.<br />
22 Zob. G. Grabowska, Europejskie prawo środowiska,<br />
Warszawa 2001, str. 215, powoływana dalej<br />
jako G. Grabowska, Europejskie.<br />
23 Zob. A. Kassenberg, Strategiczne oceny oddziaływania<br />
na środowisko jako narzędzie wdrażania<br />
zasad zrównoważonego rozwoju [w:] Oceny oddziaływania<br />
na środowisko na szczeblu krajowym<br />
i regionalnym, str. 28, powoływany dalej<br />
jako A. Kassenberg, Strategiczne.<br />
24 I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, Pojęcie zrównoważonego<br />
rozwoju w systemie prawa i nauce<br />
prawa administracyjnego [w:] Filipek J. (red.),<br />
Jednostka w demokratycznym państwie prawa,<br />
Bielsko-Biała 2003, str. 626-627.<br />
25 Zob. wyrok SN z dnia 8 maja 1998 r., I CKN<br />
664/97,OSNC 1999, Nr 1, poz. 7, LEX Nr 34214.<br />
26 A. Bator, A. Kozak, Wykładnia prawa w zgodzie<br />
z Konstytucją [w:] S. Wronkowska (red.), Polska<br />
kultura prawna a proces integracji europejskiej,<br />
Kraków 2005, str. 66.
3. ocena uwarunkowań<br />
efektywności prawnej <strong>ochrony</strong><br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
3.1.<br />
Prawo międzynarodowe<br />
3.1.1. Konwencja o obszarach wodno-błotnych<br />
mających znaczenie międzynarodowe, zwłaszcza<br />
jako środowisko życiowe ptactwa wodnego,<br />
sporządzona w ramsarze dnia 2 lutego 1971 r. 1<br />
Konwencja Ramsarska ma na celu ochronę<br />
obszarów wodno-błotnych oraz ekologicznie od<br />
nich zależnych ptaków. W świetle Konwencji do<br />
ptactwa wodnego zaliczono ptaki, które ekologicznie<br />
są uzależnione od obszarów wodno-błotnych,<br />
co w praktyce oznacza ochronę ptaków należących<br />
do określonych grup systematycznych.<br />
Z kolei – zgodnie z art. 1 Konwencji – obszarami<br />
wodno-błotnymi są:<br />
– tereny bagien;<br />
– tereny błot i torfowisk;<br />
– zbiorniki wodne (naturalne i sztuczne, stałe<br />
i okresowe, o wodach stojących lub płynących,<br />
słodkich, słonawych lub słonych, łącznie<br />
z wodami morskimi, których głębokość<br />
podczas odpływu nie przekracza sześciu<br />
metrów).<br />
Zatem z uwagi na jej przedmiot zastosowanie<br />
Konwencji Ramsarskiej w celu <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> ograniczone będzie po pierwsze,<br />
do określonych gatunków ptaków, a po drugie<br />
– do określonych typów siedlisk (tzn. takich,<br />
które mogą zostać zaklasyfikowane jako obszary<br />
wodno-błotne) pełniących rolę biocentrów lub<br />
stepping-stones.<br />
Pierwszym z obowiązków wynikających z Konwencji<br />
jest wyznaczenie przez państwa-strony<br />
odpowiednich obszarów wodno-błotnych na<br />
swoim terytorium w celu włączenia ich do Spisu<br />
Obszarów Wodno-Błotnych o Międzynarodowym<br />
Znaczeniu (dalej jako Spis) (art. 2 ust. 1<br />
Konwencji). Wyboru obszarów wodno-błotnych,<br />
które powinny być zamieszczone w Spisie, należy<br />
dokonać na podstawie ich międzynarodowego<br />
znaczenia ekologicznego, botanicznego, zoologicznego,<br />
limnologicznego lub hydrologicznego.<br />
W pierwszym rzędzie powinny być do niego włączone<br />
obszary wodno-błotne o międzynarodowym<br />
znaczeniu jako środowisko życiowe ptactwa<br />
wodnego we wszystkich porach roku. Szczegółowe<br />
kryteria wyboru obszarów do Spisu zawierają<br />
wytyczne przyjęte przez Konferencje Stron;<br />
w oparciu o te kryteria Polska wskazała następujące<br />
obszary, które zostały umieszczone w Spisie:<br />
1. Biebrzański Park Narodowy;<br />
2. Rezerwat Przyrody „Jezioro Drużno”;<br />
3. Rezerwat Przyrody „Jezioro Karaś”;<br />
4. Rezerwat Przyrody „Jezioro Siedmiu Wysp”;<br />
5. Rezerwat Przyrody „Jezioro Łuknajno”<br />
( położony na obszarze Mazurskiego Parku<br />
Krajobrazowego);<br />
6. Rezerwat Przyrody „Stawy Milickie”;<br />
7. Narwiański Park Narodowy;<br />
8. Poleski Park Narodowy;<br />
9. Słowiński Park Narodowy;<br />
10. Subalpejskie torfowiska w Karkonoskim<br />
Parku Narodowym;<br />
11. Rezerwat Przyrody „Jezioro Świdwie”;<br />
12. Park Narodowy „Ujście Warty”;<br />
13. Wigierski Park Narodowy.<br />
Na podstawie art. 3 ust. 2 Konwencji, informacje<br />
o zmianach warunków <strong>ekologicznych</strong>, które<br />
już nastąpiły, następują lub mogą nastąpić na<br />
tych obszarach na skutek rozwoju technologicznego,<br />
skażenia środowiska lub innej działalności<br />
ludzkiej powinny być jak najszybciej przekazywane<br />
do Biura Konwencji.
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
Strony Konwencji zobowiązały się również do<br />
ustanowienia rezerwatów przyrody na obszarach<br />
wodno-błotnych zarówno umieszczonych,<br />
jak i nieumieszczonych w Spisie (art. 4 Konwencji).<br />
Samo wyznaczenie rezerwatów – bez dodatkowych<br />
działań ochronnych – może odnieść ten<br />
skutek, że staną się one odizolowanymi wyspami,<br />
a z czasem liczba gatunków będzie ulegać stopniowemu<br />
zmniejszeniu. Dlatego Konwencja<br />
Ramsarska wprowadza ogólny obowiązek<br />
uwzględniania przez państwa-strony konieczności<br />
<strong>ochrony</strong> obszarów wodno-błotnych w planowaniu<br />
przestrzennym, Stosownie do art. 3 ust. 1,<br />
„Umawiające się Strony opracowują i realizują<br />
swoje plany w sposób sprzyjający utrzymaniu obszarów<br />
wodnobłotnych zamieszczonych w Spisie<br />
oraz w miarę możliwości racjonalnemu użytkowaniu<br />
innych obszarów wodnobłotnych znajdujących<br />
się na ich terytoriach.”. Konferencja Stron<br />
opracowała wytyczne dotyczące tego „racjonalnego<br />
użytkowania”, który to termin rozumiany<br />
jest jako synonim „zrównoważonego rozwoju”.<br />
Przyjęła ona także szczegółowe wytyczne dotyczące<br />
sporządzania krajowych polityk dotyczących<br />
<strong>ochrony</strong> obszarów wodno-błotnych oraz<br />
planów zarządzania tymi obszarami (Rezolucja<br />
VIII.14 – New Guidelines for management planning<br />
for Ramsar sites and other wetlands), zalecając<br />
w tym zakresie podejście ekosystemowe (co<br />
ma m. in. pozwolić na zachowanie różnorodności<br />
biologicznej). Skuteczność samych wytycznych<br />
jest raczej ograniczona z uwagi na dobrowolność<br />
ich stosowania, chociaż mogą być one stosowane<br />
przez organy i sądy krajowe przy interpretacji<br />
poszczególnych postanowień Konwencji. Możliwość<br />
posiłkowania się tymi wytycznymi jest jednak<br />
ściśle związana ze sposobem implementacji<br />
Konwencji Ramsarskiej do prawa polskiego.<br />
W aktualnym stanie prawnym niemożliwe jest<br />
jednoznaczne określenie, które normy jakich aktów<br />
prawnych mają na celu implementację Konwencji,<br />
w żadnym z aktów normatywnych nie<br />
odniesiono się bowiem w sposób bezpośredni do<br />
postanowień Konwencji Ramsarskiej. Tymczasem<br />
przepisy, które można by uznać za implementujące<br />
Konwencję zostały rozrzucone w szeregu<br />
różnych aktów prawnych rangi ustawowej,<br />
jak i podustawowej. Utrudnia to ocenę stanu<br />
implementacji Konwencji do prawa polskiego,<br />
ale przede wszystkim powoduje u podmiotów<br />
stosujących prawo niepewność co do możliwości<br />
powołania się w konkretnej sprawie na normy<br />
zawarte w prawie międzynarodowym.<br />
W praktyce zatem, faktyczna skuteczność<br />
Konwencji Ramsarskiej jako środka <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> ogranicza się do objęcia<br />
ochroną owych 13 obszarów umieszczonych<br />
w spisie oraz obejmowania ochroną w formie rezerwatów<br />
niektórych obszarów spełniających<br />
określone kryteria przyrodnicze. <strong>Efektywność</strong><br />
postanowień Konwencji obligujących państwa-strony<br />
do uwzględniania obszarów wodno-<br />
-błotnych i innych obszarów podmokłych w planowaniu<br />
przestrzennym jest znikoma. Przyczynia<br />
się do tego brak sformułowania w u.p.z.p.<br />
bezpośredniego nakazu uwzględniania i <strong>ochrony</strong><br />
obszarów podmokłych w planach zagospodarowania<br />
przestrzennego różnych szczebli, jak i niewydolność<br />
samego systemu planowania przestrzennego<br />
2 .<br />
Reasumując, z uwagi na zakres i sposób regulacji<br />
Konwencja Ramsarska jest aktem prawnym<br />
o istotnie ograniczonej efektywności. Za w pełni<br />
skuteczne można uznać w zasadzie wyłącznie<br />
normy obligujące państwa-strony do wyznaczenia<br />
obszarów wodno-błotnych do umieszczenia<br />
w Spisie, objęcia tych obszarów ochroną oraz podejmowania<br />
odpowiednich środków zapobiegawczych<br />
lub zaradczych w przypadku pogorszenia<br />
się stanu tych obszarów. Normy zobowiązujące<br />
do <strong>ochrony</strong> pozostałych obszarów podmokłych<br />
są normami o niskiej efektywności, których<br />
skuteczność jest ściśle uzależniona od sposobu<br />
ich implementacji do prawa krajowego. Przewidziane<br />
Konwencją środki, a mianowicie przegląd<br />
i wspieranie implementacji przez Konferencję<br />
stron są w stanie jedynie wspierać proces implementacji,<br />
nie mogą jednak zapewnić jego pełnej<br />
skuteczności. Ich efektywność jest zatem ograniczona.<br />
3.1.2. Konwencja Bońska<br />
Na mocy Konwencji Bońskiej państwa-strony<br />
uznały wagę <strong>ochrony</strong> gatunków wędrownych<br />
i wyraziły zgodę na podjęcie działań w celu
38<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
<strong>ochrony</strong> tych gatunków wszędzie tam, gdzie jest<br />
to możliwe i stosowne. W działaniach owych<br />
w szczególności uwzględnione zostać powinny<br />
te gatunki zwierząt wędrownych, których stan<br />
zachowania jest niekorzystny. Strony powinny<br />
podejmować starania w celu zapewnienia bezpośredniej<br />
<strong>ochrony</strong> gatunków wędrownych wymienionych<br />
w załączniku I Konwencji Bońskiej,<br />
a także podejmować starania w celu zawarcia<br />
porozumień dotyczących <strong>ochrony</strong> i kontroli gatunków<br />
wędrownych wymienionych w jej załączniku<br />
II. Co istotne, strony będące tzw. państwami<br />
strefy w stosunku do jakiegokolwiek gatunku<br />
wędrownego wymienionego w załączniku I, podejmować<br />
winny starania w celu <strong>ochrony</strong> oraz,<br />
jeżeli jest to możliwe i stosowne, odtworzenia<br />
tych siedlisk gatunku, których odtworzenie jest<br />
konieczne do zapobieżenia groźbie jego zagłady,<br />
oraz do zapobiegania, usuwania, równoważenia<br />
lub minimalizowania niekorzystnego wpływu<br />
działań lub przeszkód poważnie utrudniających<br />
bądź uniemożliwiających wędrówkę gatunków.<br />
Oceniając przepisy Konwencji w kontekście<br />
<strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> należy zauważyć,<br />
że w świetle definicji „gatunku wędrownego”<br />
z art. 1 ust. 1 lit. a Konwencji 3 za gatunek wędrowny<br />
nie zostanie uznany na przykład wilk<br />
(Canis lupus), który to gatunek jest jednym z podstawowych<br />
wyznaczników planowania sieci <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> 4 i pod którego kątem<br />
w bardzo szerokim zakresie wariantuje się<br />
przedsięwzięcia liniowe, a także projektuje środki<br />
minimalizujące i kompensujące negatywny<br />
efekt barierowy infrastruktury transportowej 5 .<br />
Przyjęta w Konwencji definicja gatunku wędrownego<br />
uniemożliwia zatem skuteczną realizację<br />
podstawowego jej celu, tj. ochronę gatunków dzikich<br />
zwierząt, które wędrują przez lub poza granicami<br />
jednej jurysdykcji krajowej.<br />
Zastosowanie CMS jako narzędzia planowania<br />
i <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> jest w istotny<br />
sposób ograniczone ramowością konwencji.<br />
Co prawda obliguje ona państwa-strony do podejmowania<br />
odpowiednich działań ochronnych,<br />
jednak obowiązki te są ustalone na bardzo ogólnym<br />
poziomie. Ich uszczegółowienie następuje<br />
w porozumieniach zawieranych pod auspicjami<br />
Konwencji, a także w trakcie implementacji do<br />
prawa krajowego. Na tym poziomie poważne zagrożenie<br />
dla skuteczności Konwencji stanowi<br />
taki rodzaj implementacji, który nie pozwala na<br />
jednoznaczne określenie celu ustanowienia danej<br />
normy. Uniemożliwia to rekonstrukcję normy<br />
wynikającej z prawa międzynarodowego w normie<br />
prawa krajowego. Z taką sytuacją mamy do<br />
czynienia w prawie polskim, które ani w ustawach,<br />
ani w aktach wykonawczych nie odnosi się<br />
do CMS. Jedynie rozporządzenie Ministra Środowiska<br />
z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków<br />
dziko występujących zwierząt objętych<br />
ochroną 6 w §10 pkt 3 lit. h jako jedną z metod<br />
wykonywania zabiegów ochronnych utrzymujących<br />
właściwy stan siedliska zwierząt wymienia<br />
„tworzenie i utrzymywanie <strong>korytarzy</strong> umożliwiających<br />
migrację”. Ponieważ jednak norma ta sama<br />
wymaga implementacji poprzez jej wprowadzenie<br />
do aktów planistycznych (PO, PZO, plany z zakresu<br />
gospodarki przestrzennej), jej efektywność<br />
jest ograniczona. W tym stanie rzeczy trudno<br />
mówić o efektywnej implementacji Konwencji<br />
do prawa polskiego, a co za tym idzie – o stopniu<br />
skuteczności samej Konwencji.<br />
Konwencja Bońska stała się podstawą do<br />
przyjęcia porozumień w sprawie <strong>ochrony</strong> gatunków<br />
wędrownych. Ograniczona ilość porozumień<br />
oraz sposób określenia w nich obowiązków państw<br />
stron wskazuje jednak, że porozumienia te mogłyby<br />
z podobną skutecznością funkcjonować<br />
również bez Konwencji. Polska jest stroną dwóch<br />
porozumień przyjętych na podstawie Konwencji,<br />
a mianowicie:<br />
– Porozumienia o ochronie nietoperzy w Europie,<br />
podpisanego w Londynie dnia 4 grudnia<br />
1991 r. 7 oraz<br />
– Porozumienia o Ochronie Małych Waleni<br />
Bałtyku i Morza Północnego sporządzonego<br />
w Nowym Jorku dnia 31 marca 1992 r. 8 .<br />
Pierwsze z nich zobowiązuje państwa-strony<br />
do wskazania stanowisk ważnych dla utrzymania<br />
stanu zachowania i <strong>ochrony</strong> nietoperzy,<br />
w tym ich schronień. Biorąc pod uwagę czynniki<br />
ekonomiczne i społeczne, państwa–strony powinny<br />
chronić te miejsca przed zniszczeniem lub<br />
zakłócaniem w nich spokoju. Ponadto, strony<br />
mają dążyć do identyfikacji i <strong>ochrony</strong> przed nisz-
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
czeniem żerowisk ważnych dla nietoperzy<br />
i przed zakłócaniem spokoju na tych obszarach.<br />
Porozumienie EUROBATS, chociaż bardziej<br />
szczegółowe niż Konwencja Bońska, nadal jest<br />
zbyt ogólne, aby zapewnić skuteczną ochronę<br />
nietoperzy oraz ich <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
na terytorium państw-stron porozumienia. Porozumienie<br />
nie konstruuje żadnych konkretnych<br />
obowiązków, które miałyby zapewnić skuteczną<br />
ochronę nietoperzy w szeroko pojętym planowaniu<br />
oraz w procesie inwestycyjnym. W zasadzie<br />
jedynym środkiem zabezpieczającym wywiązywanie<br />
się przez państwo stronę z jego zobowiązań<br />
międzynarodowych jest system składania<br />
sprawozdań z wykonania postanowień porozumienia.<br />
Normy Porozumienia EUROBATS konstruujące<br />
system <strong>ochrony</strong> nietoperzy trudno zatem<br />
uznać za cechujące się wysoką efektywnością.<br />
Przykładem problemów związanych z funkcjonowaniem<br />
systemu ochronnego Porozumienia<br />
EUROBATS dla <strong>ochrony</strong> migracji nietoperzy<br />
jest wykonanie Rezolucji 5.6 oraz Rezolucji 6.15.<br />
Pierwsza z nich obliguje państwa-strony do wypracowania<br />
i stosowania wytycznych dotyczących<br />
wpływu elektrowni wiatrowych na nietoperze,<br />
druga – do wypracowania i stosowania wytycznych<br />
dotyczących wpływu infrastruktury<br />
transportowej. Dotychczas, w oparciu o zalecenia<br />
stanowiące załącznik do Rezolucji 5.6, opracowane<br />
zostały „Tymczasowe wytyczne dotyczące<br />
oceny oddziaływania elektrowni wiatrowych na<br />
nietoperze (wersja II, grudzień 2009)”. Wytyczne<br />
te są jednak stosowane sporadycznie, w ramach<br />
dobrych praktyk inwestora. Do chwili obecnej<br />
nie zostały natomiast wypracowane wytyczne<br />
dotyczące wpływu infrastruktury transportowej<br />
na nietoperze, co, wobec ilości realizowanych<br />
obecnie projektów infrastrukturalnych, należy<br />
ocenić jako przejaw nieskuteczności Porozumienia<br />
EUROBATS 9 .<br />
Z kolei Porozumienie ASCOBANS nakłada na<br />
strony m. in. obowiązek ograniczenia przyłowu<br />
małych waleni 10 poprzez modyfikację narzędzi<br />
i metod rybołówstwa, oraz zabezpieczenie narzędzi<br />
połowowych przed niekontrolowanym<br />
dryfowaniem i pozostawaniem w morzu. Prawidłowa<br />
realizacja tych obowiązków wymaga,<br />
podobnie jak w przypadku Porozumienia EURO-<br />
BATS, właściwej implementacji na poziomie<br />
państw stron. Przekłada się to na uzależnienie<br />
efektywności zapisów Porozumienia ASCOBANS<br />
od ich prawidłowej transpozycji do prawa krajowego.<br />
Jednocześnie jednak należy pamiętać,<br />
że wspólna polityka rybołówstwa należy do wyłącznej<br />
kompetencji Unii Europejskiej 11 . Realizacja<br />
Porozumienia ASCOBANS w zakresie modyfikacji<br />
narządzi i metod rybołówstwa, a także zabezpieczenia<br />
narzędzi połowowych przed niekontrolowanym<br />
dryfem realizowana będzie zatem<br />
na poziomie wspólnotowym. Temu celowi<br />
ma służyć zwłaszcza rozporządzenie Rady (WE)<br />
nr 812/2004 z dnia 26 kwietnia 2004 r. ustanawiające<br />
środki dotyczące przypadkowych odłowów<br />
waleni na łowiskach i zmieniające rozporządzenie<br />
(WE) nr 88/98 12 . Zawiera ono bezpośrednio<br />
skuteczne przepisy materialne dotyczące<br />
stosowania urządzeń akustycznych odstraszających<br />
walenie o wysokim poziomie efektywności.<br />
Jeżeli zaś chodzi o zabezpieczenie przed niekontrolowanym<br />
dryfowaniem i pozostawianiem<br />
w morzu narzędzi połowowych, odpowiednie przepisy<br />
dla realizacji tego celu zostały ustanowione<br />
w rozporządzeniu Rady (WE) nr 2187/2005<br />
z dnia 21 grudnia 2005 r. w sprawie zachowania<br />
zasobów połowowych w wodach Morza Bałtyckiego,<br />
cieśnin Bełt i Sund poprzez zastosowanie<br />
środków technicznych oraz zmieniające rozporządzenie<br />
(WE) nr 1434/98 i uchylające rozporządzenie<br />
(WE) nr 88/98 13 . Obydwa rozporządzenia:<br />
– określają zasady prowadzenia połowów<br />
tak, aby zminimalizować ryzyko wystąpienia<br />
przyłowu;<br />
– wprowadzają odpowiednie procedury delimitacji<br />
połowów;<br />
– zawierają normy materialne ustalające warunki<br />
prowadzenia połowów oraz wymagania<br />
techniczne dla sieci i kutrów rybackich.<br />
Z uwagi na bezpośrednią skuteczność rozporządzeń<br />
oraz ścisłe określenie warunków i obowiązków<br />
związanych z ochroną małych waleni<br />
przed przyłowem stanowią one efektywny instrument<br />
implementacji zapisów Porozumienia<br />
ASCOBANS w omawianym zakresie.
40<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
3.1.3. Konwencja o ochronie gatunków<br />
dzikiej flory i fauny europejskiej oraz ich siedlisk,<br />
sporządzona w Bernie dnia 19 września 1979 r. 14<br />
Celem Konwencji Berneńskiej jest ochrona gatunków<br />
dzikiej fauny i flory oraz ich siedlisk naturalnych,<br />
zwłaszcza tych, których ochrona wymaga<br />
współdziałania kilku państw, oraz wspieranie<br />
współdziałania w tym zakresie. Szczególny<br />
nacisk położono na ochronę gatunków zagrożonych<br />
i ginących, włączając w to gatunki wędrowne.<br />
Państwa-strony powinny podejmować właściwe<br />
i niezbędne środki ustawodawcze i administracyjne<br />
by zapewnić ochronę siedlisk dzikiej<br />
flory i fauny, w szczególności gatunków wymienionych<br />
w załącznikach I i II Konwencji oraz<br />
ochronę zagrożonych siedlisk naturalnych. W polityce<br />
dotyczącej planowania i rozwoju państwa<br />
muszą mieć na względzie potrzebę <strong>ochrony</strong> obszarów<br />
chronionych celem uniknięcia bądź<br />
zmniejszenia tak dalece, jak jest to możliwe<br />
wszelkiego pogarszania się stanu takich terenów.<br />
Szczególną uwagę należy zwrócić na ochronę obszarów<br />
ważnych dla gatunków wędrownych, które<br />
są odpowiednio usytuowane na szlakach wędrówek<br />
i spełniają rolę terenów zimowania, odpoczynku,<br />
żerowania, rozmnażania lub pierzenia.<br />
Obszary te wymienione są w załącznikach II<br />
i III Konwencji. Ponadto, państwa-strony obowiązane<br />
są do zapewnienia, aby okresy ochronne<br />
i/lub procedury regulujące eksploatację łownych<br />
gatunków wędrownych zwierząt, wymienionych<br />
w załączniku III Konwencji, były wystarczające<br />
do spełnienia wymagań tych gatunków i właściwie<br />
zastosowane.<br />
Powyższe zobowiązania mają charakter ogólny,<br />
pozostawiając przy ich implementacji dość<br />
szeroki zakres uznania stronom Konwencji.<br />
W rezultacie regulacje dotyczące <strong>ochrony</strong> siedlisk<br />
oraz gatunków ustanawiane są w płaszczyźnie<br />
prawa krajowego, zdeterminowanego<br />
również wymogami Dyrektywy Siedliskowej 15 ,<br />
Dyrektywy Ptasiej oraz przepisami Konwencji<br />
Berneńskiej. Przepisy tej ostatniej w zakresie ścisłej<br />
<strong>ochrony</strong> gatunkowej są na tyle precyzyjne<br />
i jasne, że nadają się do bezpośredniego stosowania.<br />
Chodzi tu w szczególności o zakazy w zakresie<br />
niszczenia okazów gatunków dzikiej flory<br />
z załącznika I oraz zakazy względem okazów gatunków<br />
zwierząt z załącznika II, w stosunku do<br />
których zabrania się między innymi: umyślnego<br />
uszkadzania lub niszczenia miejsc rozrodu lub<br />
odpoczynku oraz umyślnego niepokojenia dzikich<br />
zwierząt, zwłaszcza w okresie rozrodu, wychowu<br />
młodych lub snu zimowego 16 . Odstępstwa<br />
od powyższych zakazów stosowane są w drodze<br />
indywidualnych zezwoleń po spełnieniu przesłanek,<br />
o których mowa w art. 9 ust. 1 Konwencji.<br />
Co istotne, art. 22 ust. 1 Konwencji zezwala jej<br />
stronom na zgłoszenie jednego lub kilku zastrzeżeń<br />
odnoszących się do niektórych gatunków<br />
wymienionych w załącznikach od I do III i/lub<br />
niektórych gatunków wymienionych w zastrzeżeniu<br />
lub zastrzeżeniach odnoszących się do stosowania<br />
pewnych urządzeń i metod zabijania,<br />
chwytania lub innej eksploatacji wyliczonych<br />
w załączniku IV przy podpisywaniu lub składaniu<br />
dokumentu ratyfikacyjnego, przyjęciu, zatwierdzeniu<br />
lub przystąpieniu do Konwencji. Z tej<br />
możliwości skorzystała Polska, która zgłosiła zastrzeżenie<br />
w odniesieniu do 16 gatunków roślin<br />
z załącznika I wskazując, że nie zostaną one objęte<br />
ochroną, ponieważ w Polsce nie są one zagrożone.<br />
Zastrzeżenie o analogicznej treści zostało<br />
zgłoszone również w odniesieniu do umieszczonej<br />
w załączniku III słonecznicy (Leucaspius delineatus).<br />
Z kolei w odniesieniu do wilka (Canis lupus)<br />
Polska zastrzegła, że zostanie on objęty innym<br />
reżimem ochronnym niż wprowadzony<br />
Konwencją Berneńską. Zastrzeżenia te nie zostały<br />
wycofane, jednakże Konwencja Berneńska na<br />
mocy decyzji Rady z dnia 3 grudnia 1981 r. dotyczącej<br />
zawarcia Konwencji o ochronie gatunków<br />
dzikiej flory i fauny europejskiej oraz ich siedlisk<br />
17 weszła do unijnego porządku prawnego,<br />
w związku z czym jest wiążąca dla Polski w pełnym<br />
zakresie. Zgłoszone zastrzeżenia pozostają<br />
zatem bez wpływu na efektywność <strong>ochrony</strong> gatunków<br />
objętych Konwencją i ich <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
Podobnie jak w przypadku CMS, pomimo kilkakrotnych<br />
zmian w załącznikach do Konwencji<br />
Berneńskiej, aktualne wersje załączników nie zostały<br />
opublikowane w Dzienniku Ustaw RP.
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
W przypadku Dziennika Urzędowego UE ostatnią<br />
z uwzględnionych zmian jest ta wprowadzona na<br />
Konferencji Stron w 1997 r. (od tego czasu załączniki<br />
zmieniano kolejno w latach 1998, 1999<br />
i 2001). Ze względu na swój charakter wprowadzone<br />
zmiany mają jednak znikome znaczenie<br />
dla efektywności tych postanowień Konwencji<br />
Berneńskiej, które dotyczą kwestii łączności ekologicznej.<br />
Spośród omówionych aktów prawa międzynarodowego<br />
Konwencja Berneńska jest aktem o największej<br />
efektywności, pomimo że normy w niej<br />
zawarte są co do zasady (poza normami odnoszącymi<br />
się do <strong>ochrony</strong> gatunkowej) ogólne i nie nadają<br />
się do bezpośredniego stosowania. Na przykładzie<br />
tej Konwencji wskazać można następujące<br />
czynniki poprawiające skuteczność praktycznego<br />
stosowania nieefektywnych, wydawałoby<br />
się, przepisów Konwencji:<br />
1. powołanie Stałego Komitetu uprawnionego<br />
do wysuwania wszelkich propozycji dotyczących<br />
poprawy skuteczności Konwencji,<br />
w tym do konstruowania w tym zakresie<br />
odpowiednich wytycznych i zaleceń;<br />
2. przyznanie Stałemu Komitetowi uprawnienia<br />
do występowania z indywidualnymi zaleceniami<br />
dotyczącymi środków koniecznych<br />
do podjęcia w celu stosowania Konwencji<br />
przez państwo-stronę;<br />
3. ustanowienie procedur inicjujących podjęcie<br />
przez Stały Komitet odpowiedniego<br />
działania 18 .<br />
3.1.4. Konwencja o różnorodności biologicznej,<br />
sporządzona w rio de janeiro<br />
dnia 5 czerwca 1992 r. 19<br />
CBD zobowiązuje do właściwego zarządzania<br />
zasobami biologicznymi ważnymi dla zachowania<br />
różnorodności biologicznej 20 zarówno na obszarach<br />
objętych ochroną, jak i poza ich granicami.<br />
Strony powinny wspierać ochronę ekosystemów<br />
i naturalnych siedlisk oraz utrzymanie<br />
zdolnych do życia populacji gatunków (wszystkich,<br />
nie tylko rzadkich lub zagrożonych wyginięciem)<br />
w ich naturalnym otoczeniu, jak również<br />
racjonalny i zrównoważony rozwój na obszarach<br />
sąsiadujących z obszarami chronionymi, mając<br />
na uwadze wzmocnienie <strong>ochrony</strong> tych obszarów.<br />
Biorąc pod uwagę definicję różnorodności biologicznej,<br />
jej ochrona musi być realizowana w sposób<br />
kompleksowy. Państwa-strony są zatem<br />
zobowiązane m. in. do wprowadzenia – w miarę<br />
możliwości – odpowiednich uregulowań w zakresie<br />
SOOŚ dla programów i polityk, które mogą<br />
mieć znaczące negatywne oddziaływanie na różnorodność<br />
biologiczną, a także do ustanowienia<br />
procedury OOŚ przedsięwzięć, które mogą mieć<br />
istotne negatywne skutki dla różnorodności biologicznej.<br />
Normy CBD są normami ramowymi i nie nadają<br />
się do bezpośredniego stosowania. Z uwagi na szeroki<br />
zakres materii regulowany w CBD, wprowadzenie<br />
drobiazgowych regulacji było jednak niemożliwe;<br />
prawodawca międzynarodowy zakładał<br />
późniejsze uregulowanie poszczególnych kwestii<br />
w protokołach do Konwencji 21 . Jednak do chwili<br />
obecnej nie powstał odpowiedni protokół odnoszący<br />
się do <strong>ochrony</strong> łączności ekologicznej 22 .<br />
Środkiem, który ma poprawić skuteczność implementacji<br />
CBD jest obowiązek monitoringu<br />
i składania Konferencji Stron sprawozdań z działań<br />
podejmowanych w celu wdrożenia Konwencji<br />
(art. 26 CBD) oraz powołanie organów pomocniczych<br />
w celu zapewnienia doradztwa w zakresie<br />
wdrażania CBD. Faktycznie, Konferencja Stron<br />
wydała dotychczas szereg decyzji, a organy pomocnicze<br />
opublikowały wiele dokumentów mogących<br />
stanowić istotną pomoc we wdrażaniu<br />
Konwencji. Jednak akty te nie mają charakteru<br />
wiążącego; co więcej, materiały organów pomocniczych<br />
nie są publikowane w języku polskim.<br />
Taki stan rzeczy utrudnia, jeżeli nie uniemożliwia,<br />
stosującym prawo organom krajowym (zarówno<br />
sądom, jak i organom administracji) korzystanie<br />
z tych dokumentów w procesie subsumpcji stanu<br />
faktycznego do norm wdrażających przepisy<br />
CBD. Przekłada się to na obniżenie efektywności<br />
CBD jako środka <strong>ochrony</strong> różnorodności biologicznej<br />
w procesie stosowania prawa.<br />
Oceniając efektywność Konwencji należy także<br />
zwrócić uwagę, iż nie zawiera ona przepisów<br />
uprawniających organy Konwencji do prowadzenia<br />
stałego monitoringu implementacji jej prze-
42<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
pisów przez państwa-strony i wydawania zaleceń<br />
adresowanych indywidualnie do państw<br />
stron CBD. W zasadzie jedynymi instrumentami<br />
nacisku wprowadzonymi w Konwencji stają się<br />
obowiązek raportowania oraz mechanizm finansowy<br />
(art. 21 CBD). O ile skuteczność tego pierwszego<br />
jest dyskusyjna, to środek ekonomiczny<br />
bezsprzecznie wpływa na skuteczniejsze stosowanie<br />
Konwencji w praktyce 23 .<br />
3.1.5. Europejska Konwencja Krajobrazowa,<br />
sporządzona we Florencji<br />
dnia 20 października 2000 r. 24<br />
Ogólnym celem EKK jest zachęcanie władz publicznych<br />
do przyjmowania na poziomie lokalnym,<br />
regionalnym, krajowym i międzynarodowym<br />
polityk i środków, których celem będzie<br />
utrzymanie i poprawa jakości krajobrazu, jak<br />
również doprowadzenie do prawnego uznania<br />
wartości i znaczenia krajobrazów jako istotnego<br />
komponentu otoczenia ludzi, jako wyrażenia<br />
dzielonej przez nich różnorodności kulturowej<br />
i przyrodniczej oraz podstawy ich tożsamości.<br />
Dla celów EKK „krajobraz” oznacza „obszar,<br />
postrzegany przez ludzi, którego charakter jest<br />
wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych<br />
i/lub ludzkich”. Stosowanie Konwencji<br />
nie jest zatem ograniczone do elementów naturalnych,<br />
zabytkowych czy będących wytworem<br />
człowieka i obejmuje wszystkie składniki danego<br />
obszaru, włączając w to krajobraz miejski, wiejski,<br />
naturalny czy przemysłowy. Dla zidentyfikowanych<br />
i ocenionych krajobrazów Konwencja<br />
wprowadza obowiązek zdefiniowania celów jakości<br />
krajobrazu 25 oraz zintegrowania krajobrazu<br />
z własną polityką w zakresie planowania regionalnego<br />
i urbanistycznego, oraz własną polityką<br />
kulturalną, środowiskową, rolną, społeczną<br />
i gospodarczą, jak również z wszelką inną polityką,<br />
która bezpośrednio lub pośrednio oddziałuje<br />
na krajobraz. W celu wprowadzenia w życie polityki<br />
w zakresie krajobrazu, państwa-strony mają<br />
też podjąć działania na rzecz wprowadzenia instrumentów<br />
mających na celu ochronę, gospodarkę<br />
i/lub planowanie krajobrazu.<br />
Ogólnikowe zapisy EKK oraz brak wprowadzenia<br />
mechanizmów sprawozdawczych oraz<br />
wspierających wdrażanie konwencji przekładają<br />
się na niską efektywność Konwencji jako środka<br />
<strong>ochrony</strong> krajobrazu. Ze względu na ramowy charakter,<br />
normy EKK dla swojej skuteczności wymagają<br />
ich zaimplementowania do prawa krajowego,<br />
w związku z czym brak implementacji<br />
przekłada się na całkowitą nieefektywność tego<br />
aktu prawnego. Niestety, przykładem takiej sytuacji<br />
jest prawo polskie. Pomimo, iż EKK została<br />
ratyfikowana we wrześniu 2004 r., jej zapisy do<br />
chwili obecnej nie zostały efektywnie wdrożone.<br />
Obszary chronionego krajobrazu z uwagi na sposób<br />
ich regulacji (brak obowiązku podejmowania<br />
działań zmierzających do <strong>ochrony</strong> krajobrazu,<br />
szeroki katalog odstępstw od zakazów obowiązujących<br />
na tych obszarach) nie stanowią skutecznego<br />
narzędzia <strong>ochrony</strong> krajobrazu i integracji<br />
polityk planowania przestrzennego. Istotne<br />
jest też, że samo pojęcie „krajobrazu” nie zostało<br />
zdefiniowane w żadnym z aktów prawnych 26 ,<br />
co w zasadzie uniemożliwia odwoływanie się do<br />
celów EKK przez organy stosujące prawo. Na koniec<br />
należy zauważyć też, że kolejne rozwiązania<br />
w zakresie realizacji inwestycji wprowadzane<br />
przez ustawodawcę krajowego (tzw. specustawy),<br />
prowadzą do dezintegracji systemu planowania<br />
przestrzennego i uniemożliwiają skuteczne<br />
osiąganie celów Konwencji.<br />
3.1.6. ramowa konwencja o ochronie<br />
i zrównoważonym rozwoju Karpat,<br />
sporządzona w Kijowie<br />
dnia 22 maja 2003 r. 27<br />
Konwencja Karpacka jest konwencją ramową,<br />
określającą ogólne cele polityczne w zakresie<br />
<strong>ochrony</strong> przyrodniczego i kulturowego dziedzictwa<br />
Karpat. Z tego względu jej skuteczność uzależniona<br />
będzie od dokonania właściwej implementacji<br />
do prawa krajowego.<br />
Konwencja zobowiązuje państwa-strony m. in.<br />
do podjęcia odpowiednich środków dla zapewnienia<br />
wysokiego stopnia <strong>ochrony</strong> i zrównoważonego<br />
użytkowania naturalnych i półnatural-
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
nych siedlisk, ich ciągłości i łączności oraz gatunków<br />
flory i fauny charakterystycznych dla Karpat.<br />
W szczególności zobowiązanie to związane jest z:<br />
– ochroną gatunków zagrożonych i endemicznych<br />
oraz wielkich drapieżników,<br />
– opracowaniem kompatybilnych systemów<br />
monitoringu oraz rejestrów gatunków oraz<br />
siedlisk,<br />
– uwzględnieniem celów <strong>ochrony</strong> i zrównoważonego<br />
użytkowania różnorodności biologicznej<br />
i krajobrazowej w politykach sektorowych.<br />
Państwa-strony są także obowiązane do stosowania<br />
ocen ryzyka, OOŚ i SOOŚ, biorąc pod<br />
uwagę specyfikę karpackich ekosystemów górskich,<br />
przeprowadzenia konsultacji w sprawie<br />
przedsięwzięć o transgranicznym charakterze<br />
w Karpatach i dokonania oceny ich oddziaływań<br />
na środowisko.<br />
Bardziej szczegółowe postanowienia mają<br />
znaleźć się w protokołach tematycznych do Konwencji.<br />
Pierwszym z nich jest Protokół o ochronie<br />
i zrównoważonym użytkowaniu różnorodności<br />
biologicznej i krajobrazowej do Ramowej<br />
Konwencji o ochronie i zrównoważonym rozwoju<br />
Karpat, sporządzonej w Kijowie dnia 22 maja<br />
2003 r., sporządzony w Bukareszcie dnia 19 czerwca<br />
2008 r. 28 . Protokół ten uszczegóławia obowiązki<br />
państw-stron w zakresie:<br />
– harmonizacji i koordynacji działań oraz<br />
współpracy na rzecz <strong>ochrony</strong>, utrzymywania<br />
i zrównoważonego użytkowania siedlisk<br />
naturalnych i półnaturalnych oraz zabezpieczenia<br />
ich ciągłości i spójności pomiędzy<br />
nimi;<br />
– odtwarzania zdegradowanych siedlisk;<br />
– <strong>ochrony</strong> i zrównoważonego użytkowania<br />
gatunków flory i fauny charakterystycznych<br />
dla Karpat, a w szczególności w dziedzinie<br />
<strong>ochrony</strong> gatunków zagrożonych lub endemicznych<br />
i dużych drapieżników.<br />
Protokół nakłada na Konferencję Stron obowiązek<br />
przyjęcia listy zagrożonych naturalnych<br />
i półnaturalnych rodzajów siedlisk rodzimych dla<br />
Karpat (tzw. Karpackiej Czerwonej Listy Siedlisk)<br />
oraz listy zagrożonych rodzimych gatunków flory<br />
i fauny Karpat (tzw. Karpackiej Czerwonej Listy<br />
Gatunków). W odniesieniu do siedlisk i gatunków<br />
umieszczonych na listach państwa-strony<br />
zobowiązane są do „podjęcia szczególnych działań<br />
w celu zapewnienia ich długoterminowej<br />
<strong>ochrony</strong> lub zrównoważonego użytkowania i odtworzenia”.<br />
Z uwagi na posłużenie się niedookreślonym<br />
pojęciem „szczególnych” działań przepis ten<br />
trudno uznać za efektywny i gwarantujący osiągniecie<br />
ustalonego w nim celu, tj. zapewnienie<br />
długoterminowej <strong>ochrony</strong> lub zrównoważonego<br />
użytkowania i odtworzenia. Co więcej, efektywność<br />
ta zostaje jeszcze obniżona, ponieważ podjęcie<br />
jakichkolwiek działań uzależnione jest od<br />
przyjęcia przez Konferencję Stron Karpackich<br />
Czerwonych List Siedlisk i Gatunków. Jeżeli chodzi<br />
o praktyczną skuteczność tego uregulowania,<br />
jest ona trudna do prognozowania z uwagi na<br />
krótki czas od przyjęcia Konwencji.<br />
Każda ze stron Konwencji ma również obowiązek<br />
podjąć środki w celu poprawy i zapewnienia<br />
ciągłości oraz wzajemnej spójności pomiędzy<br />
naturalnymi i półnaturalnymi siedliskami<br />
w Karpatach tak, aby umożliwić rozprzestrzenianie<br />
się i migrację populacji dzikich gatunków<br />
(w szczególności dużych drapieżników) oraz<br />
wymianę genetyczną pomiędzy takimi populacjami.<br />
Jednym ze środków poprawy łączności<br />
ekologicznej ma być powołanie karpackiej sieci<br />
ekologicznej – systemu obszarów powiązanych<br />
ekologicznie i fizycznie, składającego się z obszarów<br />
węzłowych, <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> i stref<br />
buforowych. Sieć ta ma stanowić element sieci<br />
ECONET. Dodatkowo, państwa-strony powinny<br />
także opracować system monitoringu oraz planów<br />
zarządzania siedliskami i gatunkami.<br />
Z kolei przepisy Protokołu Bukaresztańskiego<br />
w zakresie powoływania karpackiej sieci ekologicznej<br />
są przepisami o charakterze materialnym,<br />
co przekłada się na ich wysoką skuteczność.<br />
Oznacza to, że w dalszym horyzoncie czasowym<br />
państwa-strony zobowiązane będą do opracowania<br />
i wdrożenia sieci <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
w Karpatach. Zatem w tym zakresie Protokół Bukaresztański<br />
stać się może ważnym instrumentem<br />
<strong>ochrony</strong> łączności ekologicznej. Jednak<br />
z punktu widzenia <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
wchodzących w skład karpackiej sieci ekologicznej<br />
mankamentem jest brak określenia
44<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
w Protokole statusu ochronnego tej sieci,<br />
w szczególności uprawnień i obowiązków<br />
państw–stron związanych z jej funkcjonowaniem<br />
w praktyce. W kontekście ogólnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> zabiegiem zapewniającym<br />
skuteczność systemu jest natomiast z pewnością<br />
powiązanie karpackiej sieci ekologicznej z siecią<br />
ECONET, co może zdopingować ustawodawcę do<br />
stworzenia spójnego systemu <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> na terenie całego kraju, a nie tylko<br />
Karpat. Niemniej jednak w porównaniu z normami<br />
nakładającymi obowiązek utworzenia sieci<br />
ekologicznej, normy regulujące jej status cechują<br />
się mniejszą skutecznością.<br />
Reasumując, Konwencja Karpacka wraz z Protokołem<br />
Bukaresztańskim zawierają normy<br />
o różnym stopniu efektywności. W zakresie w jakim<br />
dotyczą one obowiązku stworzenia sieci <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> na terenie Karpat normy<br />
te są wysoce efektywne, natomiast w zakresie<br />
statusu tej sieci oraz wynikających z niego obowiązków<br />
ochronnych efektywność norm znacznie<br />
spada. Praktyczna ocena skuteczności tych<br />
instrumentów prawnomiędzynarodowych obecnie<br />
jest niemożliwa – zarówno Konwencja Karpacka,<br />
jak i Protokół Bukaresztański są instrumentami<br />
młodymi, a sposób ich realizacji dopiero<br />
się kształtuje. Jak dotąd, Konferencja Stron nie<br />
opracowała również Strategicznego Planu Działania,<br />
w oparciu o który ma nastąpić wdrożenie<br />
Protokołu Bukaresztańskiego.<br />
3.1.7. Konwencja o ochronie środowiska<br />
morskiego obszaru Morza Bałtyckiego,<br />
sporządzona w helsinkach<br />
dnia 9 kwietnia 1992 r. 29<br />
Zasadniczym celem Konwencji Helsińskiej jest<br />
ochrona środowiska morskiego obszaru Morza<br />
Bałtyckiego 30 przed zanieczyszczeniem 31 , ale zawiera<br />
ona również postanowienia dotyczące<br />
<strong>ochrony</strong> przyrody i różnorodności biologicznej,<br />
istotne dla <strong>ochrony</strong> łączności ekologicznej. I tak<br />
– zgodnie z art. 15 Konwencji – państwa–strony są<br />
zobowiązane do „podjęcia, indywidualnie i wspólnie,<br />
wszelkich właściwych środków w odniesieniu<br />
do obszaru Morza Bałtyckiego i jego przybrzeżnych<br />
ekosystemów, na które wpływ wywiera Morze<br />
Bałtyckie, w celu zachowania środowisk przyrodniczych<br />
i różnorodności biologicznej oraz <strong>ochrony</strong><br />
procesów <strong>ekologicznych</strong>”. Środki takie mają zostać<br />
również podjęte „w celu zapewnienia zrównoważonego<br />
wykorzystania zasobów naturalnych na<br />
obszarze Morza Bałtyckiego. W tym celu umawiające<br />
się Strony będą dążyć do przyjęcia dalszych<br />
dokumentów zawierających odpowiednie wytyczne<br />
i kryteria”. Art. 15 Konwencji Helsińskiej jest<br />
przepisem ramowym, nakładającym na państwa<br />
dosyć ogólne obowiązki. Jego efektywność obniża<br />
również odesłanie do „dalszych dokumentów<br />
zawierających odpowiednie wytyczne i kryteria”.<br />
W tym stanie rzeczy system <strong>ochrony</strong> przyrody<br />
i różnorodności biologicznej Morza Bałtyckiego<br />
zaczyna być kształtowany przez dokumenty niewiążące,<br />
które zaliczyć można do miękkiego prawa<br />
międzynarodowego. Oczywiście, nie można<br />
zaprzeczyć, że soft law odgrywa w praktyce dużą<br />
rolę dla kształtowania postaw i praktyk w poszczególnych<br />
państwach, cechując się w tym zakresie<br />
pewną skutecznością motywacyjną. Jednak<br />
realna efektywność norm tego typu jest niewielka<br />
ze względu na brak jakiegokolwiek mechanizmu<br />
stanowiącego zabezpieczenie, iż w sytuacji,<br />
w której dane wytyczne lub dokumenty<br />
powinny znaleźć zastosowanie państwa–strony<br />
zachowają się zgodnie z ich wskazaniami 32 .<br />
Konwencja Helsińska zastąpiła Konwencję<br />
o ochronie środowiska morskiego obszaru Morza<br />
Bałtyckiego, sporządzoną w Helsinkach dnia<br />
22 marca 1974 r. 33 , przy czym zalecenia i decyzje<br />
przyjęte na podstawie Konwencji z 1974 r. nadal<br />
mają zastosowanie w takim zakresie, w jakim są<br />
one zgodne z Konwencją Helsińską, jeśli nie zostały<br />
wyraźnie uchylone przez tę Konwencję lub<br />
jakąkolwiek decyzję podjętą na jej podstawie.<br />
Jedną z takich decyzji jest Deklaracja Morza<br />
Bałtyckiego, przyjęta w Ronneby w dniach 2-3<br />
września 1990 r., na mocy której zdecydowano<br />
o powołaniu BSPAs 34 . Z kolei w Deklaracji pierwszego<br />
wspólnego spotkania na szczeblu ministerialnym<br />
HELCOM i Komisji OSPAR 35 podkreślono<br />
znaczenie morskich obszarów chronionych<br />
i wskazano na konieczność ustanowienia sieci<br />
dobrze zarządzanych morskich obszarów
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
chronionych (składającej się z BSPAs i obszarów<br />
powołanych na mocy Konwencji OSPAR), ekologicznie<br />
spójnej z siecią Natura 2000. Pomimo,<br />
że Deklaracja nie jest umową międzynarodową,<br />
to jednak zawarte w niej zapisy są realnie skuteczne.<br />
Państwa-strony Konwencji Helsińskiej<br />
realizują bowiem wyznaczone w Deklaracji postępowanie<br />
wyznaczając BSPAs i tym samym dążąc<br />
do osiągania zamierzonego przez prawodawcę<br />
międzynarodowego stanu rzeczy. Co za tym<br />
idzie, pomimo iż określonym w Deklaracji normom<br />
z uwagi na ich strukturę oraz niewiążący<br />
charakter nie można przypisać waloru efektywności,<br />
to jednak w praktyce są one stosunkowo<br />
skutecznym środkiem obejmowania ochroną kolejnych<br />
obszarów Morza Bałtyckiego.<br />
Ponadto, HELCOM na Konferencji Ministerialnej<br />
z 15 listopada 2007 r. sformułowała Bałtycki<br />
Plan Działań, zakładający m. in. zapewnienie korzystnego<br />
stanu <strong>ochrony</strong> bioróżnorodności Morza<br />
Bałtyckiego. Dla realizacji tego założenia Bałtycki<br />
Plan Działań przewiduje podejmowanie<br />
odpowiednich działań w obszarze 3 podstawowych<br />
zagadnień, mianowicie:<br />
– naturalne krajobrazy morskie i lądowe<br />
(przybrzeżne);<br />
– dobrze funkcjonujące i pozostające w równowadze<br />
populacje roślin i zwierząt;<br />
– żywotne populacje gatunków.<br />
Powyższe założenia mają być realizowane<br />
m.in. poprzez odtworzenie i utrzymanie integralności<br />
dna morskiego na poziomie gwarantującym<br />
funkcjonowanie ekosystemów i tworzenie<br />
obszarów chronionych. Istotną rolę w zapewnieniu<br />
równowagi gatunkowej odgrywa zrównoważona<br />
polityka rybacka oraz ochrona zagrożonych<br />
gatunków ichtiofauny (zwłaszcza: pstrąga morskiego,<br />
gatunków pelagicznych i wędrownych:<br />
węgorza i łososia).<br />
Bałtycki Plan Działań stanowi podstawę do<br />
przyjmowania na poziomie krajowym odpowiednich<br />
środków planistycznych gwarantujących<br />
realizację planu. Nie zawiera on zatem norm<br />
prawnych, a jego efektywność na poziomie implementacji<br />
do porządku krajowego państw<br />
stron Konwencji Helsińskiej nie jest w żaden sposób<br />
zabezpieczona. Jeśli jednak chodzi o skuteczność<br />
formalną, należy zauważyć, że Polska podjęła<br />
odpowiednie kroki w celu realizacji Planu. Bałtycki<br />
Plan Działań należy zatem uznać za środek<br />
o skutecznym charakterze.<br />
3.2.<br />
Prawo unii Europejskiej<br />
3.2.1. dyrektywa Parlamentu Europejskiego<br />
i rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r.<br />
w sprawie <strong>ochrony</strong> dzikiego ptactwa oraz<br />
dyrektywa rady 92/43/EWG<br />
z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie <strong>ochrony</strong><br />
siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory<br />
Celem Dyrektywy Ptasiej jest ochrona wszystkich<br />
gatunków ptactwa występujących naturalnie<br />
w stanie dzikim na europejskim terytorium<br />
państw członkowskich. Z kolei Dyrektywa Siedliskowa<br />
„ma na celu przyczynienie się do zapewnienia<br />
różnorodności biologicznej poprzez ochronę<br />
siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory<br />
na europejskim terytorium Państw Członkowskich,<br />
do którego stosuje się Traktat.” (art. 2 ust. 1<br />
Dyrektywy Siedliskowej). Dla osiągnięcia tych<br />
założeń Dyrektywy przewidują utworzenie<br />
dwóch komplementarnych systemów: systemu<br />
<strong>ochrony</strong> obszarowej (w ramach OSOP i SOOS)<br />
oraz systemu <strong>ochrony</strong> gatunkowej 36 .<br />
Jeżeli chodzi o system <strong>ochrony</strong> obszarowej,<br />
to jego elementami są OSOP oraz SOOS. Obszary<br />
te tworzą razem spójną europejską sieć ekologiczną<br />
N2000 (art. 3 ust. 1 Dyrektywy Siedliskowej).<br />
Co się tyczy SOOS sieć N2000 ma umożliwić<br />
zachowanie we właściwym stanie <strong>ochrony</strong> w ich<br />
naturalnym zasięgu lub, w stosownych wypadkach,<br />
odtworzenie typów siedlisk przyrodniczych<br />
wymienionych w załączniku I Dyrektywy
46<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
Siedliskowej i siedlisk gatunków wymienionych<br />
w załączniku II tej Dyrektywy.<br />
Definicja właściwego stanu <strong>ochrony</strong> siedliska<br />
przyrodniczego, stanowiącego jeden z podstawowych<br />
przedmiotów <strong>ochrony</strong> w obrębie obszarów<br />
N2000 uznaje, że stan taki ma miejsce m. in. gdy<br />
istnieje i prawdopodobnie będzie istnieć w dającej<br />
się przewidzieć przyszłości szczególna struktura<br />
i funkcje konieczne do długotrwałego zachowania<br />
tego siedliska (art. 1 lit. e) Dyrektywy Siedliskowej).<br />
Z Dyrektywy nie wynika, aby ten obowiązek<br />
zachowania struktury i funkcji (m. in.<br />
<strong>ekologicznych</strong>), dotyczył tylko samych obszarów<br />
N2000. W przypadku gdy ich istnienie jest konieczne<br />
dla zachowania siedlisk i gatunków będących<br />
przedmiotem zainteresowania Wspólnoty,<br />
odpowiednia struktura i funkcje powinny być<br />
utrzymane także na obszarach nieobjętych<br />
ochroną prawną w ramach sieci N2000. Dotyczy<br />
to w szczególności <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> łączących<br />
obszary N2000. Obszary tego rodzaju,<br />
położone w różnych miejscach regionów biogeograficznych,<br />
można uznać za obszary, których<br />
rolą jest „przyczynienie się do zachowania lub odtworzenia<br />
typu siedliska przyrodniczego wymienionego<br />
w załączniku I lub gatunku wymienionego<br />
w załączniku II, we właściwym stanie <strong>ochrony</strong><br />
oraz znaczące przyczynienie się do spójności sieci<br />
N2000 i/lub przyczynienie się znacząco do zachowania<br />
różnorodności biologicznej w obrębie danego<br />
regionu lub regionów biogeograficznych.”.<br />
Ponadto, jeżeli przyjmie się założenie, iż wymiana<br />
puli genowej między lokalnymi i regionalnymi<br />
populacjami tych gatunków zwierząt stanowi jeden<br />
z istotnych czynników ich przetrwania, dalszą<br />
konsekwencję tego założenia stanowi potrzeba<br />
utrzymania <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>, umożliwiających<br />
migrację populacji tych gatunków (jeśli<br />
występują one w obrębie ich naturalnego zasięgu).<br />
Biorąc pod uwagę, że w przypadku gatunków<br />
zwierząt występujących na dużych obszarach,<br />
tereny mające znaczenie dla Wspólnoty znajdują<br />
się w obrębie naturalnego zasięgu takich gatunków,<br />
obejmującego fizyczne lub biologiczne czynniki<br />
istotne dla ich życia lub reprodukcji” (art. 1 lit.<br />
k Dyrektywy Siedliskowej) można uznać, że korytarze<br />
ekologiczne łączące obszary N2000<br />
mieszczą się w dyrektywowej definicji terenów<br />
mających znaczenie dla Wspólnoty (Tereny o Znaczeniu<br />
Wspólnotowym – dalej jako TZW). Wrażenie<br />
to ulega jeszcze wzmocnieniu z uwagi na zawarty<br />
w art. 3 ust. 3 Dyrektywy Siedliskowej wymóg<br />
„podjęcia starań przez państwa członkowskie<br />
w celu poprawy ekologicznej spójności N2000, poprzez<br />
zachowanie, a w stosownych przypadkach,<br />
rozwinięcie cech krajobrazu o dużym znaczeniu<br />
dla dzikiej fauny i flory”.<br />
Definicja TZW stwierdza też, że „w przypadku<br />
gatunków zwierząt występujących na dużych obszarach,<br />
tereny mające znaczenie dla Wspólnoty<br />
znajdują się w obrębie naturalnego zasięgu takich<br />
gatunków, obejmującego fizyczne lub biologiczne<br />
czynniki istotne dla ich życia lub reprodukcji”. Jeśli<br />
przyjmie się założenie, iż wymiana puli genowej<br />
między lokalnymi i regionalnymi populacjami<br />
tych gatunków zwierząt stanowi jeden z istotnych<br />
czynników ich przetrwania, dalszą konsekwencję<br />
tego założenia stanowi potrzeba utrzymania<br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>, umożliwiających<br />
migrację populacji tych gatunków (jeśli występują<br />
one w obrębie ich naturalnego zasięgu). Korytarze<br />
takie można więc uznać za TZW, jeśli spełniają<br />
w/w warunki, nawet jeśli w ich obrębie nie<br />
występują stale siedliska i gatunki będące przedmiotem<br />
zainteresowania Wspólnoty. Przesłanki<br />
te ulegają jeszcze wzmocnieniu poprzez zawarty<br />
w art. 3 ust. 3 Dyrektywy Siedliskowej wymóg<br />
„podjęcia starań przez państwa członkowskie<br />
w celu poprawy ekologicznej spójności N2000, poprzez<br />
zachowanie, a w stosownych przypadkach,<br />
rozwinięcie cech krajobrazu o dużym znaczeniu<br />
dla dzikiej fauny i flory”.<br />
Jeżeli natomiast chodzi o gatunki ptaków, dla<br />
<strong>ochrony</strong> których wyznaczone zostały OSOP, to<br />
obowiązek ich zachowania we właściwym stanie<br />
<strong>ochrony</strong> nie wynika bezpośrednio z przepisów<br />
Dyrektywy Ptasiej. Analogiczny obowiązek można<br />
jednak wyprowadzić z art. 2 tej Dyrektywy,<br />
który nakazuje państwom członkowskim podjęcie<br />
wszelkich niezbędnych środków w celu zachowania<br />
populacji dzikich ptaków na poziomie,<br />
który „odpowiada w szczególności wymogom ekologicznym,<br />
naukowym i kulturowym, mając na<br />
uwadze wymogi ekonomiczne i rekreacyjne lub<br />
w celu dostosowania populacji tych gatunków do<br />
tego poziomu.” 37 . Art. 3 ust. 2 Dyrektywy Ptasiej
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
wśród środków tych wymienia „(...) utrzymanie<br />
i gospodarowanie, zgodnie z potrzebami ekologicznymi<br />
naturalnych siedlisk w ramach stref<br />
ochronnych i poza nimi;”, z czego wynikają obowiązki<br />
ochronne również w odniesieniu do <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong>.<br />
Scharakteryzowane powyżej przepisy Dyrektyw<br />
Ptasiej i Siedliskowej zawierają wysoce efektywne<br />
normy, wywołujące skutek nawet w przypadku<br />
braku transpozycji lub właściwej implementacji<br />
do porządku krajowego państw członkowskich.<br />
<strong>Efektywność</strong> ta znajdowała wielokrotnie<br />
swoje potwierdzenie w wyrokach Europejskiego<br />
Trybunału Sprawiedliwości (dalej jako<br />
ETS). Z drugiej jednak strony ilość spraw związanych<br />
z wdrożeniem sieci N2000 wskazuje na<br />
istotne problemy z formalną skutecznością tych<br />
norm. Państwa członkowskie, w tym Polska,<br />
uchylały się bowiem od wyznaczenia obszarów<br />
jako OSOP czy SOOS pomimo, że spełniały one<br />
określone w Dyrektywach kryteria przyrodnicze.<br />
Skuteczność norm musiała być zatem zapewniana<br />
w drodze orzecznictwa ETS.<br />
Pomimo tego, że w zakresie, w jakim obliguje<br />
państwa członkowskie do utworzenia sieci<br />
N2000 art. 3 Dyrektywy Siedliskowej cechuje się<br />
wysoką efektywnością, to w kontekście <strong>ochrony</strong><br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> na jej obniżenie wpływa<br />
brak jasnego zdefiniowania pojęcia „spójności<br />
sieci”. Posłużenie się przez Dyrektywę terminem<br />
„sieć” wskazuje, że układ obszarów N2000 powinien<br />
stanowić w miarę ciągły w przestrzeni system,<br />
utrzymujący powiązania ekologiczne pomiędzy<br />
jego poszczególnymi elementami obszarowymi.<br />
Natomiast ekologiczna spójność sieci<br />
N2000 zależy od obecności w niej poszczególnych<br />
obszarów, a także od stanu <strong>ochrony</strong> typów<br />
siedlisk przyrodniczych i gatunków występujących<br />
na tych obszarach. Spójność tę należałoby<br />
zatem rozpatrywać zarówno na poziomie regionu<br />
biogeograficznego, badając kompletność przestrzennych<br />
połączeń między obszarami N2000, jak<br />
i odnosząc się do konkretnych obszarów, pod<br />
względem odstępstw od ich właściwego stanu<br />
<strong>ochrony</strong>, gdyż nawet spójna przestrzennie sieć<br />
może nie funkcjonować prawidłowo, gdy ten stan<br />
<strong>ochrony</strong> jest niezadowalający 38 . Stanowisko to<br />
jest uzasadnione w świetle celów zarówno<br />
Dyrektywy Siedliskowej jak i Dyrektywy Ptasiej,<br />
ponieważ dla zachowania i poprawy spójności<br />
sieci N2000 podstawowe znaczenie posiadają<br />
korytarze wyznaczone dla potrzeb gatunków stanowiących<br />
przedmioty <strong>ochrony</strong> w obszarach<br />
N2000. Jednak wyżej scharakteryzowane rozumienie<br />
terminu „spójność sieci” do chwili obecnej<br />
nie znalazło bezpośredniego potwierdzenia<br />
ani w prawodawstwie wspólnotowym, ani<br />
w orzecznictwie ETS. W związku z tym należy<br />
stwierdzić, że obecnie efektywność przepisów<br />
powołujących sieć N2000 jest ograniczona tylko<br />
do niektórych elementów sieci ekologicznej,<br />
a mianowicie do biocentrów, stepping stones oraz<br />
części <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> spełniających<br />
określone kryteria przyrodnicze. Pozostałe części<br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>, chociaż wpływają<br />
na zapewnienie spójności sieci, korzystają ze<br />
słabszej <strong>ochrony</strong>, niejako przy okazji <strong>ochrony</strong> obszarów<br />
N2000.<br />
Środkami <strong>ochrony</strong> obszarów N2000, które<br />
mogą zostać wykorzystane również dla <strong>ochrony</strong><br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> są art. 6 ust. 2-4 Dyrektywy<br />
Siedliskowej 39 oraz art. 4 ust. 4 zd. 2 Dyrektywy<br />
Ptasiej. Ten ostatni przepis zobowiązuje<br />
państwa członkowskie do unikania powstawania<br />
zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych<br />
siedlisk również poza OSOP, jeżeli<br />
może to pogorszyć warunki lub spowodować<br />
wpływające na ptactwo zakłócenia na obszarze<br />
OSOP. W stosunku do SOOS podobny obowiązek<br />
wynika (choć nie expressis verbis) z art. 6 ust. 2<br />
Dyrektywy Siedliskowej. W orzecznictwie ETS<br />
wskazywano wielokrotnie, że zapewnienie <strong>ochrony</strong><br />
prewencyjnej może wymagać podjęcia odpowiednich<br />
środków również wobec terenów położonych<br />
poza obszarami wchodzącymi w skład<br />
sieci, ale mającymi wpływ na jej spójność –<br />
jak np. korytarze migracyjne. Co istotne, obowiązek<br />
zapewnienia tej <strong>ochrony</strong> powstaje jeszcze<br />
zanim odnotowany zostanie jakikolwiek spadek<br />
w populacji chronionego gatunku lub zanim dojdzie<br />
do pogorszenia stanu chronionego siedliska<br />
lub siedliska chronionego gatunku, czy też do jakichkolwiek<br />
zagrożeń w powyższym zakresie<br />
(zob. sprawy C-355/90 Santoña Marshes 40 oraz<br />
C-117/00 Komisja przeciwko Irlandii 41 ).
48<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
Zapewnienie efektywności prawa UE wymaga<br />
od państw członkowskich dążenia do zmaksymalizowania<br />
skuteczności podejmowanych środków<br />
ochronnych. W tym celu powinny one przyznać<br />
właściwym organom kompetencje do skutecznego<br />
podejmowania takich środków 42 , a także<br />
zapewnić odpowiednie wykonywanie tych<br />
kompetencji. W świetle orzecznictwa ETS, drugi<br />
ze wskazanych obowiązków realizowany jest poprzez<br />
podjęcie wszelkich rozsądnych i możliwych<br />
działań zapobiegających pogorszeniom<br />
i dążących do zachowania właściwego stanu<br />
<strong>ochrony</strong> typów siedlisk oraz gatunków, a w stosunku<br />
do OSOP – utrzymania siedliska gatunku<br />
zgodnie z jego potrzebami ekologicznymi. Działania<br />
te powinny być spójne i ukierunkowane na<br />
konkretny rezultat (zob. wyroki w sprawach<br />
C-6/04 Komisja przeciwko Wielkiej Brytanii 43<br />
oraz C-418/04 Komisja przeciwko Irlandii 44 ), zaś<br />
ich charakter może wynikać z samego tylko spodziewanego<br />
pogorszenia lub zakłócenia i nie jest<br />
ograniczony wyłącznie do samego obszaru<br />
N2000. Co za tym idzie, właściwe organy państwa<br />
członkowskiego obowiązane są podejmować<br />
działania również w stosunku do obszarów<br />
położonych poza granicami obszarów N2000.<br />
Logiczne uzupełnienie reżimu ochronnego<br />
art. 6 ust. 2 Dyrektywy Siedliskowej stanowią<br />
przepisy jej art. 6 ust. 3 i 4. Ustanawiają one procedurę<br />
udzielania zgody na realizację planów lub<br />
przedsięwzięć, które mogą istotnie negatywnie<br />
oddziaływać na obszar N2000, a które nie są bezpośrednio<br />
związane lub konieczne dla zarządzania<br />
obszarem (tzw. procedurę oceny habitatowej).<br />
Zgodnie z art. 7 Dyrektywy Siedliskowej<br />
procedura ta ma zastosowanie również do obszarów<br />
wyznaczonych na podstawie Dyrektywy Ptasiej.<br />
Co istotne, za plany i przedsięwzięcia wymagające<br />
przeprowadzenia procedury oceny habitatowej<br />
uznawane są również plany i przedsięwzięcia<br />
realizowane poza granicami obszaru<br />
N2000, ale mogące na ten obszar oddziaływać 45<br />
– np. poprzez likwidację części żerowisk gatunku<br />
ptaka chronionego na danym obszarze N2000 46 .<br />
Procedura oceny habitatowej składa się z czterech<br />
etapów, których wyniki powinny wskazywać,<br />
że:<br />
1. nie wystąpi znaczące oddziaływanie na obszar<br />
N2000 (etap 1 – z ang. Screening);<br />
2. nie wystąpi negatywny wpływ na integralność<br />
obszaru N2000 (etap 2 – Ocena właściwa);<br />
3. brak jest alternatywnych wariantów przedsięwzięcia<br />
lub planu, który prawdopodobnie<br />
będzie miał negatywny wpływ na integralność<br />
obszaru N2000 (etap 3 – Ocena<br />
rozwiązań alternatywnych);<br />
4. istnieją środki kompensacyjne, które zachowają<br />
lub wzmocnią spójność sieci N2000<br />
(etap 4 – Ocena środków kompensacyjnych) 47 .<br />
Ocena skutków dla danego obszaru powinna<br />
być „odpowiednia”. Prawodawca wspólnotowy<br />
posłużył się tutaj pojęciem niedookreślonym, co<br />
w praktyce spowodowało liczne problemy związane<br />
z właściwą implementacją Dyrektywy przez<br />
państwa członkowskie. Norma ta nie została zatem<br />
przez prawodawcę wspólnotowego sformułowana<br />
w sposób gwarantujący jej należytą efektywność.<br />
Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku<br />
pojęcia „braku wariantów alternatywnych”<br />
oraz „nadrzędnych wymogów interesu publicznego”.<br />
Na praktyczną skuteczność procedury<br />
oceny habitatowej wpływa zatem nie sam sposób<br />
jej uregulowania w Dyrektywie Siedliskowej, ale<br />
raczej rozbudowane orzecznictwo. Objęcie <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> reżimem <strong>ochrony</strong> z art. 6 ust.<br />
2 oraz uwzględnianie ich w procedurze oceny habitatowej<br />
ukształtowanej art. 6 ust. 3 i 4 wynika<br />
nie bezpośrednio z samej normy, ale z celu regulacji,<br />
jakim jest utworzenie spójnej europejskiej<br />
sieci obszarów N2000.<br />
W oparciu o cele regulacji orzecznictwo ETS<br />
ukształtował pewne zasady prowadzenia oceny<br />
habitatowej. Wynika z nich przede wszystkim<br />
obowiązek zbadania wszystkich aspektów planu<br />
i przedsięwzięcia oraz ich wpływu na założenia<br />
<strong>ochrony</strong> danego obszaru (tak osobno, jak i w powiązaniu<br />
z innymi planami i przedsięwzięciami)<br />
48 , zgodnie z najlepszą wiedzą naukową w danej<br />
dziedzinie. Zakres badań powinien być na<br />
tyle szeroki, aby pozwolić na zidentyfikowanie<br />
wszystkich potencjalnych istotnych wpływów<br />
przedsięwzięcia. W świetle orzecznictwa ETS założenia<br />
te powinny być ustalone na podstawie
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
znaczenia danego obszaru dla zachowania lub<br />
odtworzenia, we właściwym stanie <strong>ochrony</strong>, typu<br />
siedliska przyrodniczego wymienionego w załączniku<br />
I lub gatunku wymienionego w załączniku II<br />
Dyrektywy Siedliskowej, dla zapewnienia przetrwania<br />
i reprodukcji gatunków ptaków chronionych<br />
na tym obszarze (pomocne mogą być tutaj<br />
zwłaszcza kryteria przyrodnicze, na podstawie<br />
których sklasyfikowano dany obszar jako OSOP<br />
lub SOOS, w tym kryteria odnoszące się do łączności<br />
ekologicznej), a także dla celów spójności<br />
sieci N2000 49 . W związku z tym, ponieważ korytarze<br />
ekologiczne między obszarami N2000 odgrywają<br />
istotną rolę dla celów spójności sieci<br />
N2000 i – w zależności od rodzaju obszaru<br />
N2000 – mogą pełnić ważną rolę dla <strong>ochrony</strong> założeń<br />
obszaru, plany i przedsięwzięcia mogące<br />
negatywnie wpływać na takie korytarze ekologiczne<br />
powinny zostać poddane screeningowi.<br />
Na etapie oceny właściwej, po rozpoznaniu<br />
możliwych oddziaływań planu lub przedsięwzięcia,<br />
możliwe jest zaprojektowanie środków łagodzących.<br />
Są to działania mające na celu minimalizację<br />
lub nawet eliminację negatywnego oddziaływania<br />
planu lub przedsięwzięcia w czasie jego<br />
realizacji lub po jej zakończeniu, stanowiące integralną<br />
część specyfikacji planu lub przedsięwzięcia<br />
50 . Do takich środków zalicza się m. in. środki<br />
zmierzające do zapewnienia ciągłości ekologicznej<br />
rzek, czy też przejścia dla zwierząt.<br />
Jeżeli kompetentne organy uznały, że brak jest<br />
alternatywnych wariantów realizacji planu lub<br />
przedsięwzięcia mogącego znacząco negatywnie<br />
oddziaływać na obszar N2000, a za realizacją<br />
planu lub przedsięwzięcia przemawiają konieczne<br />
wymogi nadrzędnego interesu publicznego,<br />
konieczne jest przeprowadzenie oceny środków<br />
kompensujących. Ich zadaniem jest utrzymanie<br />
spójności sieci N2000 jako całości (jest to podstawowe<br />
kryterium oceny środków kompensujących),<br />
muszą być one zatem właściwe i efektywne 51 .<br />
Jednak nawet zasady procedury habitatowej<br />
ustalone w orzecznictwie ETS nie gwarantują<br />
pełnej <strong>ochrony</strong> wszystkich <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
Ochrona jest ograniczona wyłącznie do <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> mających znaczenie dla<br />
integralności obszarów N2000 oraz funkcjonowania<br />
sieci. W praktyce oznacza to, że chronione<br />
będą wyłącznie korytarze ekologiczne gatunków<br />
stanowiących przedmiot <strong>ochrony</strong> obszarów N2000,<br />
a i to wyłącznie w zakresie, w jakim oddziaływanie<br />
na te korytarze może mieć znaczący negatywny<br />
wpływ na integralność danego obszaru i spójność<br />
sieci. W związku z tym, system <strong>ochrony</strong> obszarowej<br />
powołany Dyrektywą Siedliskową nie<br />
jest wystarczająco szeroki, aby zapewnić efektywną<br />
ochronę łączności ekologicznej jako takiej.<br />
Systemem komplementarnym do <strong>ochrony</strong> obszarowej<br />
jest ochrona gatunkowa, realizowana<br />
odrębnie na podstawie Dyrektywy Ptasiej i odrębnie<br />
na podstawie Dyrektywy Siedliskowej.<br />
Dyrektywa Ptasia w art. 5 ust. 1 zobowiązuje<br />
państwa członkowskie do podjęcia niezbędnych<br />
środków „w celu ustanowienia powszechnego systemu<br />
<strong>ochrony</strong> dla wszystkich gatunków ptaków<br />
występujących naturalnie w stanie dzikim na<br />
europejskim terytorium państw członkowskich,<br />
zabraniającego w szczególności:<br />
a) umyślnego zabijania lub chwytania jakimikolwiek<br />
metodami;<br />
b) umyślnego niszczenia lub uszkadzania ich<br />
gniazd i jaj lub usuwania ich gniazd;<br />
c) wybierania ich jaj dziko występujących oraz<br />
zatrzymania tych jaj, nawet gdy są puste;<br />
d) umyślnego płoszenia tych ptaków, szczególnie<br />
w okresie lęgowym i wychowu młodych,<br />
jeśli mogłoby to mieć znaczenie w odniesieniu<br />
do celów niniejszej dyrektywy;<br />
e) przetrzymywania ptactwa należącego do<br />
gatunków, na które polowanie i których<br />
chwytanie jest zabronione”.<br />
Z kolei Dyrektywa Siedliskowa w art. 12 ust. 1<br />
stanowi, że „Państwa członkowskie podejmą wymagane<br />
środki w celu ustanowienia systemu ścisłej<br />
<strong>ochrony</strong> gatunków zwierząt wymienionych<br />
w załączniku IV lit. a) w ich naturalnym zasięgu,<br />
zakazujące:<br />
a) jakichkolwiek form celowego 52 chwytania<br />
lub zabijania okazów tych gatunków dziko<br />
występujących;<br />
b) celowego niepokojenia tych gatunków,<br />
w szczególności podczas okresu rozrodu,<br />
wychowu młodych, snu zimowego i migracji;<br />
c) celowego niszczenia lub wybierania jaj;<br />
d) pogarszania stanu lub niszczenia terenów<br />
rozrodu lub odpoczynku.”
50<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
Zarówno art. 5 ust. 1 Dyrektywy Ptasiej, jak i<br />
art. 12 ust. 1 Dyrektywy Siedliskowej ustanawiają<br />
jasne i konkretne normy prawne, których efektywność<br />
w zasadzie nie jest uzależniona od ich<br />
wdrożenia do prawa krajowego. Z uwagi na konstrukcję<br />
art. 12 ust. 1 Dyrektywy Siedliskowej<br />
stanowisko ETS znajduje pełne zastosowanie<br />
również na gruncie Dyrektywy Ptasiej.<br />
W przypadku zakazów z Dyrektywy Ptasiej<br />
ich faktyczna skuteczność jest jednak osłabiona<br />
poprzez zbyt wąskie możliwości uzyskania derogacji.<br />
Katalog przesłanek uzasadniających udzielenie<br />
przez właściwe organy państwa członkowskiego<br />
odstępstw od tych zakazów ograniczony<br />
jest bowiem do następujących powodów:<br />
1) interes zdrowia i bezpieczeństwa publicznego,<br />
2) interes bezpieczeństwa lotniczego,<br />
3) zapobieganie poważnym szkodom w odniesieniu<br />
do zbóż, inwentarza żywego, lasów,<br />
rybołówstwa i wody,<br />
4) ochrona flory i fauny,<br />
5) cele badawcze i naukowe, repopulacja lub<br />
ponowne wprowadzanie oraz wylęg niezbędny<br />
do powyższych celów,<br />
6) zezwolenie, przy zachowaniu ściśle nadzorowanych<br />
warunków oraz na zasadach selektywnych,<br />
na chwytanie, przetrzymywanie<br />
lub inne legalne wykorzystywanie niektórych<br />
ptaków w małych ilościach.<br />
Biorąc pod uwagę, że ETS zobowiązuje do<br />
zwężającej interpretacji tych przesłanek, aktualnie<br />
brak jest np. możliwości udzielenia odstępstwa<br />
od obowiązujących zakazów z uwagi na wymogi<br />
nadrzędnego interesu publicznego innego,<br />
niż zdrowie i bezpieczeństwo publiczne 53 . Z drugiej<br />
jednak strony, istnieje możliwość udzielenia<br />
odstępstwa na podstawie art. 9 ust. 2 Dyrektywy<br />
Ptasiej dla takich celów, jak rekreacyjne polowanie<br />
(zob. wyrok w sprawie C-182/02 Ligue pour<br />
la protection des oiseaux i in. 54 ). W efekcie system<br />
powszechnej <strong>ochrony</strong> ptaków staje się nie<br />
tylko zbyt restrykcyjny, ale również niezrozumiały<br />
dla jego adresatów, co wpływa na ich zachowania.<br />
Unikają oni stosowania przepisów art. 9 ust.<br />
1 Dyrektywy Ptasiej (np. poprzez nieujawnianie,<br />
że na danym obszarze występują chronione<br />
gatunki ptaków), co bezpośrednio wpływa na<br />
faktyczną skuteczność realizacji zakazów z art. 5<br />
ust. 1.<br />
Obowiązki nałożone na państwa członkowskie<br />
w art. 5 ust. 1 Dyrektywy Ptasiej oraz w art.<br />
12 ust. 1 Dyrektywy Siedliskowej nie ograniczają<br />
się wyłącznie do właściwej implementacji zakazów<br />
wyrażonych w tych przepisach. Z norm tych<br />
wynika obowiązek podjęcia niezbędnych środków<br />
w celu ustanowienia odpowiednio systemu<br />
powszechnej <strong>ochrony</strong> ptaków oraz systemu ścisłej<br />
<strong>ochrony</strong> gatunkowej zwierząt z załącznika<br />
IV(a) Dyrektywy Siedliskowej. Państwa członkowskie<br />
są zatem zobowiązane do ustanowienia<br />
kompletnych ram prawnych w celu zapewnienia<br />
z jednej strony efektywnego poszanowania zakazów,<br />
z drugiej – osiągnięcia celu, jakim jest utrzymanie<br />
chronionych zwierząt przez długi okres<br />
lub ich przywrócenie w odpowiednich dla nich<br />
siedliskach.<br />
O ile jednak w przypadku zakazów są one<br />
w stanie skutecznie funkcjonować nawet bez<br />
transpozycji do prawa wspólnotowego, to już<br />
utrzymanie chronionych gatunków zwierząt<br />
przez długi okres lub ich przywrócenie w odpowiednich<br />
dla nich siedliskach wymaga podjęcia<br />
konkretnych działań ustawodawczych i wykonawczych<br />
przez państwa członkowskie. Jak trafnie<br />
wskazał ETS w sprawach C-103/00 Caretta<br />
caretta 55 i C-183/05 Komisja przeciwko Irlandii<br />
56 , na gruncie art. 12 ust. 1 Dyrektywy Siedliskowej<br />
samo ustanowienie ram prawnych nie<br />
jest wystarczające dla zagwarantowania, że założony<br />
Dyrektywą cel zostanie osiągnięty. Jeszcze<br />
zanim nastąpi zmniejszenie liczby osobników gatunku<br />
objętego ochroną, państwo członkowskie<br />
powinno podjąć odpowiednie działania ochronne<br />
– w tym o charakterze prewencyjnym – dopasowane<br />
do sytuacji i specyfiki danego gatunku.<br />
Za skuteczny środek wywiązania się z tych zobowiązań<br />
uznaje się takie działania, jak programy<br />
<strong>ochrony</strong> gatunków, które dostarczają ważnych<br />
informacji na temat gatunku, jego siedlisk oraz<br />
obszarów odpoczynku i rozrodu, a także określają<br />
szczególne zalecenia mające na celu zapewnienie<br />
odpowiedniej <strong>ochrony</strong> danego gatunku (zob.<br />
opinia Rzecznika Generalnego w sprawie<br />
C-183/05 Komisja przeciwko Irlandii). Zalecenia<br />
te dotyczyć mogą w szczególności zapewnienia
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
danemu gatunkowi odpowiedniego poziomu<br />
<strong>ochrony</strong> podczas migracji.<br />
Regulacje Dyrektyw Ptasiej i Siedliskowej,<br />
w zakresie, w jakim ustanawiają system <strong>ochrony</strong><br />
gatunkowej, są regulacjami materialno-prawnymi,<br />
w związku z czym można im przypisać przymiot<br />
wysokiej efektywności. W praktyce jednak<br />
funkcjonowanie norm dotyczących podejmowania<br />
innych środków ochronnych niż zakazy i reglamentacja<br />
stosowania odstępstw od zakazów<br />
cechuje się niską skutecznością formalną. Przykładowo,<br />
do chwili obecnej w Polsce nie zgromadzono<br />
wystarczających danych obrazujących<br />
stan <strong>ochrony</strong> chronionych gatunków zwierząt<br />
ani nie wprowadzono przepisów precyzyjnie<br />
określających zasady konstruowania programów<br />
<strong>ochrony</strong> gatunkowej.<br />
Na zakończenie, oceniając efektywność przepisów<br />
Dyrektyw Ptasiej i Siedliskowej, należy odnieść<br />
się jeszcze do regulacji art. 10 Dyrektywy<br />
Siedliskowej. W polskiej wersji językowej przepis<br />
ten zobowiązuje państwa członkowskie, aby<br />
w planowaniu zagospodarowania przestrzennego<br />
oraz formułowaniu polityki rozwoju dążyły,<br />
tam gdzie uznają to za stosowne do „pobudzania<br />
zagospodarowywania” elementów krajobrazu<br />
o istotnym znaczeniu dla dzikiej fauny i flory. Angielska<br />
wersja językowa posługuje się tutaj wyrażeniem<br />
„encourage the management of features of<br />
the landscape”, które to wyrażenie może być tłumaczone<br />
również jako „wspieranie utrzymania<br />
cech krajobrazu”, natomiast wersja niemiecka<br />
„die Pflege von Landschaftselementen zu fördern”,<br />
który to zwrot również powinien być rozumiany<br />
jako „wspieranie utrzymania cech krajobrazu”.<br />
Zatem w istocie norma art. 10 Dyrektywy Siedliskowej<br />
zobowiązuje państwa członkowskie, aby<br />
w swoich planach zagospodarowania przestrzennego<br />
oraz politykach rozwoju starały się – tam<br />
gdzie uznają to za konieczne – wspierać utrzymanie<br />
cech krajobrazu o istotnym znaczeniu dla fauny<br />
i flory. Konieczność zawarcia w planach zagospodarowania<br />
przestrzennego oraz politykach<br />
rozwoju kwestii dotyczących utrzymania łączności<br />
ekologicznej jest więc pozostawiona całkowicie<br />
uznaniu państw członkowskich; co więcej,<br />
nawet tam, gdzie konieczność taka zostanie przez<br />
nie zaakceptowana, nie mają one obowiązku<br />
zapewnienia wsparcia w utrzymaniu łączności<br />
ekologicznej, a jedynie podjęcia starań w tym kierunku.<br />
W efekcie art. 10 Dyrektywy Siedliskowej<br />
ma raczej charakter wytycznej dla państw członkowskich,<br />
a jego rola sprowadza się w zasadzie<br />
do stwierdzenia, że korytarze ekologiczne faktycznie<br />
istnieją i odgrywają istotną rolę dla roślin,<br />
zwierząt i sieci N2000. <strong>Efektywność</strong> tego przepisu<br />
jest zatem znikoma.<br />
3.2.2. dyrektywa Parlamentu Europejskiego<br />
i rady 2000/60/WE z dnia 23 października<br />
2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego<br />
działania w dziedzinie polityki wodnej 57<br />
Celem RDW jest m. in. ustalenie takich ram dla<br />
<strong>ochrony</strong> śródlądowych wód powierzchniowych,<br />
wód przejściowych oraz wód przybrzeżnych,<br />
które zapobiegają dalszemu pogarszaniu oraz<br />
chronią i poprawiają stan ekosystemów wodnych<br />
oraz, w odniesieniu do ich potrzeb wodnych, ekosystemów<br />
lądowych i terenów podmokłych bezpośrednio<br />
uzależnionych od ekosystemów wodnych.<br />
W związku z tym Dyrektywa zawiera również<br />
ramy dla działań mających na celu przywracanie<br />
lub utrzymanie ciągłości ekologicznej rzek.<br />
Głównym instrumentem wprowadzonym<br />
przez RDW dla osiągnięcia jej celów są plany gospodarowania<br />
wodami w dorzeczu 58 , które powinny<br />
zostać opublikowane w terminie 9 lat od<br />
dnia wejścia Dyrektywy w życie. Plany powinny<br />
zawierać programy środków, uwzględniające dla<br />
wód powierzchniowych m. in. następujące cele<br />
środowiskowe:<br />
– wdrożenie środków koniecznych do zapobieżenia<br />
pogorszeniu się stanu wszystkich<br />
części wód powierzchniowych (art. 4 ust. 1<br />
lit. a pkt i RDW),<br />
– ochrona, poprawa i przywrócenie wszystkich<br />
części wód powierzchniowych w celu<br />
osiągnięcia dobrego stanu wód powierzchniowych,<br />
a w przypadku sztucznych i silnie<br />
zmienionych części wód – w celu osiągnięcia<br />
dobrego potencjału ekologicznego i dobrego<br />
stanu chemicznego wód powierzch-
52<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
niowych (art. 4 ust. 1 lit. a pkt ii oraz iii<br />
RDW).<br />
Cele te mają istotne znaczenie dla <strong>ochrony</strong><br />
łączności ekologicznej rzek, co wynika z przyjętej<br />
przez RDW definicji dobrego stanu wód powierzchniowych.<br />
Oznacza on bowiem stan osiągnięty<br />
przez część wód powierzchniowych, jeżeli<br />
zarówno ich stan ekologiczny, jak i chemiczny<br />
jest określony jako co najmniej „dobry” (art. 2<br />
pkt 18 RDW). Stan ekologiczny to określenie jakości<br />
struktury i funkcjonowania ekosystemu<br />
wodnego związanego z wodami powierzchniowymi,<br />
ustalony zgodnie z załącznikiem V RDW.<br />
W świetle tego załącznika, elementem jakości dla<br />
klasyfikacji stanu ekologicznego rzek jest m. in.<br />
ciągłość rzeki („element hydromorfologiczny<br />
wspierający elementy biologiczne”). W odniesieniu<br />
do ciągłości rzeki, stan bardzo dobry ma<br />
miejsce wtedy, gdy „ciągłość rzeki nie jest zakłócona<br />
na skutek działalności antropogenicznych<br />
i pozwala na niezakłóconą migrację organizmów<br />
wodnych i transport osadów”. Stan dobry odnoszony<br />
jest do sytuacji gdy dla ichtiofauny „istnieją<br />
niewielkie zmiany w składzie gatunkowym i liczebności<br />
ichtiofauny w porównaniu do zespołów specyficznych<br />
dla danego typu wód, które mogą być<br />
przypisane antropogenicznym wpływom na fizykochemiczne<br />
i hydromorfologiczne elementy jakości.<br />
Struktura wiekowa populacji ryb wykazuje<br />
oznaki zmian, które mogą być przypisane antropogenicznym<br />
wpływom na fizykochemiczne lub<br />
hydromorfologiczne elementy jakości oraz, w niektórych<br />
przypadkach, jest wskaźnikiem zaburzeń<br />
reprodukcji lub rozwoju określonych gatunków<br />
w stopniu mogącym spowodować zanik niektórych<br />
klas wiekowych.”. Podobnie – poprzez osiągnięcie<br />
wartości dla biologicznych elementów<br />
jakości – określony został stan umiarkowany.<br />
W odniesieniu do ichtiofauny stan umiarkowany<br />
będzie miał miejsce jeżeli „Skład i liczebność gatunków<br />
ryb różnią się umiarkowanie w porównaniu<br />
do zespołów specyficznych dla danego typu<br />
wód, na skutek antropogenicznego wpływu na<br />
fizykochemiczne i hydromorfologiczne elementy<br />
jakości. Struktura wiekowa populacji ryb wykazuje<br />
poważne oznaki zaburzeń antropogenicznych<br />
do tego stopnia, że umiarkowana część gatunków<br />
specyficznych dla danego typu wód nie występuje<br />
lub jest bardzo nieliczna.” Punktem wyjścia dla<br />
oceny potencjału ekologicznego jest natomiast<br />
stan łączności ekologicznej rzeki, bowiem za rzeki<br />
o maksymalnym potencjale ekologicznym<br />
uznaje się te, w których m. in. warunki hydromorfologiczne<br />
„odpowiadają jedynie oddziaływaniom<br />
na część wód powierzchniowych wynikających<br />
z jej charakterystyk jako części wód sztucznej<br />
lub silnie zmienionej, po podjęciu wszystkich działań<br />
ochronnych, aby zapewnić najlepsze zbliżenie<br />
do ekologicznego kontinuum, w szczególności<br />
w odniesieniu do migracji fauny oraz odpowiednich<br />
tarlisk i warunków rozmnażania”. Analogicznie<br />
jak w przypadku stanu wód, dobry potencjał<br />
ekologiczny oraz umiarkowany potencjał ekologiczny<br />
są definiowane w odniesieniu do potencjału<br />
ekologicznego dla biologicznych elementów<br />
jakości 59 .<br />
Biorąc pod uwagę powołaną wyżej klasyfikację<br />
jednoznacznie widać, że ciągłość ekologiczna<br />
rzeki jest parametrem wpływającym na osiąganie<br />
celów środowiskowych RDW. Osiągnięcie dobrego<br />
stanu wód nie jest bowiem możliwe bez<br />
utrzymania lub przywrócenia odpowiedniej<br />
łączności ekologicznej. Ponieważ dobry stan wód<br />
powinien zostać osiągnięty w ciągu 15 lat od dnia<br />
wejścia RDW w życie (z zastrzeżeniem stosowania<br />
przedłużeń czasowych), środki podejmowane<br />
przez państwa członkowskie powinny być wystarczająco<br />
efektywne, aby zapewnić zachowanie<br />
tego terminu. RDW pozostawia państwom członkowskim<br />
pewną swobodę w wyborze środków,<br />
określając jednak środki „podstawowe” (minimalne<br />
wymogi do spełnienia) oraz środki „dodatkowe”.<br />
Do środków podstawowych RDW zalicza<br />
m. in. kontrolę piętrzenia słodkich wód powierzchniowych<br />
60 oraz środki dla każdych innych<br />
zidentyfikowanych szkodliwych wpływów na<br />
stan wód, w szczególności dla zapewnienia,<br />
że warunki hydromorfologiczne części wód są<br />
zgodne z osiągnięciem wymaganego stanu ekologicznego<br />
czy dobrego potencjału ekologicznego<br />
dla części wód określonych jako sztuczne lub silnie<br />
zmienione 61 . Biorąc pod uwagę elementy klasyfikacji<br />
stanu ekologicznego, kontrola ta powinna<br />
obejmować w szczególności kontrolę piętrzenia<br />
wód oraz kontrolę warunków hydromorfologicznych<br />
pod kątem istnienia ciągłości ekologicz-
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
nej rzeki (w tym kontrolę funkcjonowania przepławek<br />
lub obejść dla ryb). Co do środków dodatkowych,<br />
to otwarty ich wykaz zawiera załącznik<br />
VI część B RDW, wymieniając tutaj m. in. instrumenty<br />
prawne, administracyjne, wynegocjowane<br />
porozumienia dotyczące środowiska, kodeksy<br />
dobrej praktyki oraz projekty konstrukcji.<br />
Naruszeniem postanowień RDW będą w szczególności<br />
sytuacje, w których:<br />
– programy środków nie będą zawierały<br />
wszystkich wymaganych przez RDW środków<br />
o charakterze podstawowym,<br />
– środki przyjęte przez państwo członkowskie<br />
nie będą efektywne dla osiągnięcia dobrego<br />
stanu ekologicznego lub dobrego potencjału<br />
ekologicznego wód powierzchniowych.<br />
Oznacza to, że brak efektywnych działań dotyczących<br />
utrzymania lub przywrócenia łączności<br />
ekologicznej rzek stanowił będzie naruszenie<br />
prawa UE. Jeżeli z prowadzonego monitoringu<br />
lub innych danych wynikało będzie, że dobra ciągłość<br />
rzek prawdopodobnie nie zostanie osiągnięta<br />
w terminie przewidzianym w RDW, państwa<br />
członkowskie obowiązane są zapewnić, że<br />
– przyczyny możliwego niepowodzenia zostaną<br />
zbadane;<br />
– odpowiednie pozwolenia i zezwolenia zostaną<br />
właściwie zbadane i poddane kontroli;<br />
– programy monitorowania zostaną poddane<br />
kontroli i właściwie dostosowane;<br />
– zostaną ustalone dodatkowe środki, jakie<br />
mogą być konieczne do osiągnięcia celów.<br />
Brak odpowiednich działań stanowił będzie<br />
naruszenie RDW.<br />
Reasumując, z RDW wynika obowiązek utrzymania<br />
lub przywrócenia takiej łączności ekologicznej<br />
rzek, która pozwoli na osiągnięcie dobrego<br />
stanu wód. Obowiązek ten nie jest ograniczony<br />
wyłącznie do gatunków chronionych, ale obejmuje<br />
wszystkie organizmy wodne. Z tego punktu<br />
widzenia, w odniesieniu do rzek pełniących funkcję<br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> RDW ma szerszy zakres<br />
zastosowania niż Dyrektywa Siedliskowa.<br />
Jednak przepisy RDW nie są co do zasady na tyle<br />
jasne i konkretne, aby mogły być bezpośrednio<br />
stosowane (z wyjątkiem np. klauzul derogacyjnych<br />
z art. 4 ust. 4 i 4 ust. 7 RDW). Wymagają one<br />
zatem właściwej transpozycji do prawa krajowego,<br />
co w znacznym stopniu uzależnia efektywność<br />
przepisów RDW od państw członkowskich.<br />
Czynnikami, które mogą wpływać w sposób negatywny<br />
na skuteczność przepisów RDW jest też<br />
jej piętrowa konstrukcja i specjalistyczny charakter.<br />
Utrudniają one bowiem stosowanie przepisów<br />
w praktyce.<br />
3.2.3. dyrektywa Parlamentu Europejskiego<br />
i rady 2001/42/WE z dnia 27 czerwca 2001 r.<br />
w sprawie oceny wpływu niektórych planów<br />
i programów na środowisko 62<br />
Celem Dyrektywy SOOŚ jest zapewnienie wysokiego<br />
poziomu <strong>ochrony</strong> środowiska i przyczynienie<br />
się do uwzględniania aspektów środowiskowych<br />
w przygotowaniu i przyjmowaniu planów<br />
i programów. Ma to nastąpić poprzez zapewnienie,<br />
że te z nich, które potencjalnie mogą<br />
mieć znaczący wpływ na środowisko podlegają<br />
procedurze SOOŚ. Zgodnie z doktryną ocen strategicznych,<br />
procedura ta służy przede wszystkim<br />
rzeczywistemu uwzględnieniu w procesie tworzenia<br />
dokumentów strategicznych problematyki<br />
ekologicznej (poprzez analizę rozwiązań alternatywnych,<br />
skutków skumulowanych i wielkoskalowych)<br />
oraz określeniu ryzyka występowania<br />
korzyści, strat i konfliktów w nawiązaniu do<br />
problematyki ekologicznej.<br />
Przepisy Dyrektywy SOOŚ mają charakter<br />
proceduralny, a jej implementacja powinna odbyć<br />
się w drodze włączenia jej wymogów do postępowań<br />
planistycznych istniejących w państwach<br />
członkowskich albo ustanowienia procedur<br />
szczególnych mających na celu implementację<br />
Dyrektywy. Sposoby te mają zapewnić, aby<br />
SOOŚ poddawane były zasadniczo dwie grupy<br />
dokumentów strategicznych:<br />
1. dokumenty, które są przygotowane dla rolnictwa,<br />
leśnictwa, rybołówstwa, energetyki,<br />
przemysłu, transportu, gospodarki odpadami,<br />
gospodarki wodnej, telekomunikacji,<br />
turystyki, planów zagospodarowania<br />
przestrzennego lub użytkowania gruntu<br />
i które ustalają ramy dla przyszłego zezwo-
54<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
lenia na inwestycję, dotyczącego projektów<br />
wymienionych w załącznikach I i II Dyrektywy<br />
SOOŚ;<br />
2. plany lub programy, które, ze względu na<br />
potencjalny wpływ na obszar N2000, zostały<br />
uznane za wymagające oceny na podstawie<br />
art. 6 i 7 Dyrektywy Siedliskowej<br />
(wymóg ten stanowi zatem rozszerzenie<br />
art. 6 ust. 3 Dyrektywy Siedliskowej, bowiem<br />
stosowna ocena podlegać będzie<br />
również przepisom Dyrektywy SOOŚ) 63 .<br />
Państwa członkowskie są także obowiązane<br />
ustalać, czy plany i programy inne niż należące<br />
do w/w dwóch grup i określające ramy dla przyszłego<br />
zezwolenia na realizację przedsięwzięć,<br />
mogą potencjalnie mieć znaczący wpływ na środowisko.<br />
Obowiązkiem badania są również objęte<br />
niewielkie modyfikacje planów i programów<br />
obligatoryjnie wymagających przeprowadzenia<br />
SOOŚ, a także plany i programy „określające użytkowanie<br />
małych obszarów na poziomie lokalnym”.<br />
KE wskazuje tutaj, że „Całe wyrażenie („małe obszary<br />
na poziomie lokalnym”) jasno daje do zrozumienia,<br />
że nie można wykluczyć całego obszaru<br />
działania organów władzy lokalnej (chyba że obszar<br />
ten byłby bardzo mały). W niektórych państwach<br />
członkowskich obszary działania organów<br />
władzy lokalnej mogą być naprawdę bardzo duże,<br />
a wyłączenie całości takiego obszaru stanowiłoby<br />
poważną lukę w zakresie stosowania.” 64 .<br />
Badanie konieczności poddania planu lub programu<br />
SOOŚ następuje albo poprzez jednostkową<br />
ocenę jego wpływu, albo poprzez wyszczególnienie<br />
określonych kategorii planów lub programów,<br />
albo poprzez połączenie obu tych podejść.<br />
Co istotne, wybór określonych kategorii planów<br />
lub programów jako wymagających przeprowadzenia<br />
SOOŚ nie może prowadzić do wyłączenia<br />
całych kategorii planów i programów spod obowiązku<br />
oceny, chyba że wszystkie te plany i programy<br />
(gdyby postrzegać je jako całość) mogłyby<br />
być traktowane jako niemające prawdopodobnego<br />
znaczącego wpływu na środowisko 65 . Komisja<br />
Europejska zwraca też uwagę, że o ile przepisy<br />
prawa krajowego mogą być traktowane jako odstępstwo<br />
od wymogów Dyrektywy SOOŚ, nie<br />
mogą one podlegać interpretacji zwężającej 66 .<br />
Podstawowe kryteria określające potencjalne<br />
znaczenie wpływu planu lub programu na środowisko<br />
określone zostały w załączniku II Dyrektywy<br />
i dzielą się na kryteria dotyczące charakterystyki<br />
planu lub programu (ust. 1) oraz jego wpływu<br />
i obszaru objętego oddziaływaniem (ust. 2).<br />
Chociaż brak tutaj bezpośredniego kryterium<br />
odnoszącego się do badania wpływu na łączność<br />
ekologiczną, w świetle celów Dyrektywy oraz jej<br />
motywu trzeciego 67 obowiązek taki wynika z kryterium<br />
„problemów dotyczących środowiska, mających<br />
związek z planem i programem” (załącznik<br />
II ust. 1 tiret 4). Ponadto, jeżeli chodzi o wpływ<br />
planu lub programu oraz obszar objęty oddziaływaniem,<br />
charakterystyki wskazane w ust. 2 załącznika<br />
II mają jedynie charakter przykładowy.<br />
Z punktu widzenia efektywnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> rozwiązanie takie nie zasługuje<br />
na aprobatę. Zbyt ogólne kryteria screeningu<br />
nie zapewniają wystarczającego stopnia pewności<br />
prawnej, że wpływ planu lub programu na<br />
łączność ekologiczną zostanie we wszystkich<br />
państwach członkowskich uznany za kryterium<br />
bezpośrednio wymagane dyrektywą. W odniesieniu<br />
do łączności ekologicznej zagrożona jest zatem<br />
realizacja jednego z celów Dyrektywy, tj. zapewnienia,<br />
że różne systemy oceny wpływu na<br />
środowisko, funkcjonujące w państwach członkowskich<br />
będą zawierały zestaw wspólnych wymogów<br />
proceduralnych niezbędnych do osiągnięcia<br />
wysokiego poziomu <strong>ochrony</strong> środowiska<br />
(motyw 6 Dyrektywy).<br />
Jeśli chodzi o właściwą procedurę SOOŚ, jej<br />
głównym elementem jest sporządzenie prognozy<br />
oddziaływania na środowisko. Prognoza ta powinna<br />
zawierać informacje wymagane art. 5 i załącznikiem<br />
I Dyrektywy SOOŚ, w szczególności<br />
zaś identyfikować, opisywać i oszacowywać potencjalny<br />
negatywny wpływ na środowisko wynikający<br />
z realizacji planu lub przedsięwzięcia,<br />
„w tym w odniesieniu do kwestii różnorodności<br />
biologicznej, populacji, zdrowia ludzkiego, fauny,<br />
flory, powierzchni ziemi, wody, powietrza, czynników<br />
klimatycznych, dóbr materialnych, dziedzictwa<br />
kulturowego obejmującego dziedzictwo architektoniczne<br />
i archeologiczne, krajobrazu oraz<br />
wzajemne powiązania między powyższymi czynnikami”.<br />
W tym przykładowym wyliczeniu brak jest<br />
wyraźnego obowiązku badania wpływu na łącz-
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
ność ekologiczną, jednak należyte rozważenie<br />
wpływu planu lub programu na różnorodność<br />
biologiczną wymaga uwzględnienia w analizach<br />
również kwestii <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> i łączności<br />
przyrodniczej w ogóle. Ponadto, biorąc pod<br />
uwagę znaczenie <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> dla<br />
dziko żyjących gatunków zwierząt, niemożliwa<br />
jest właściwa ocena wpływu danego planu i programu<br />
bez zbadania, jak skutki realizacji tego<br />
planu lub programu mogą wpływać na korytarze<br />
migracyjne zwierząt. Zatem pomimo że Dyrektywa<br />
SOOŚ nie nakłada expressis verbis obowiązku<br />
zbadania skutków planu lub programu dla łączności<br />
ekologicznej na danym obszarze, to jednak<br />
zbadanie tej kwestii warunkuje prawidłowe<br />
przeprowadzenie SOOŚ. Tym niemniej należałoby<br />
postulować wprowadzenie do treści Dyrektywy<br />
wyraźnego obowiązku uwzględniania w prognozie<br />
kwestii <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>, dopiero<br />
bowiem takie ujęcie zapewni zharmonizowanie<br />
systemu ocen oddziaływania na środowisko<br />
w państwach członkowskich. Takie rozwiązanie z<br />
pewnością zwiększyłoby efektywność SOOŚ jako<br />
środka <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> zarówno<br />
na poziomie krajowym, jak i wspólnotowym.<br />
Jak już wskazano wcześniej, Dyrektywa SOOŚ<br />
jest dyrektywą zawierającą normy czysto proceduralne<br />
i nie określa materialnoprawnych przesłanek<br />
warunkujących dopuszczalność realizacji<br />
danego planu lub programu albo przesłanki wyboru<br />
do realizacji jednego z rozsądnych rozwiązań<br />
alternatywnych danego planu lub przedsięwzięcia.<br />
Wymagane jest jedynie uzasadnienie wyboru<br />
przyjętej formy planu lub programu w odniesieniu<br />
do innych rozpatrywanych rozsądnych rozwiązań<br />
alternatywnych. Z przepisów wynika jednak<br />
obowiązek zaproponowania odpowiednich<br />
środków zapobiegawczych, minimalizujących<br />
i kompensujących w sytuacji, gdy wybrany wariant<br />
może powodować negatywne oddziaływanie<br />
na środowisko. Ponadto, Dyrektywa SOOŚ wprowadza<br />
obowiązek zaproponowania środków<br />
w zakresie monitoringu znaczącego wpływu planu<br />
lub programu na środowisko, tak aby właściwy<br />
organ miał możliwość podjęcia odpowiednich<br />
działań naprawczych w sytuacji, gdy ujawniono<br />
negatywne oddziaływania na środowisko.<br />
M. Pchałek i M. Behnke zwracają tutaj uwagę<br />
na dwa istotne problemy 68 . Po pierwsze, stwierdzenie<br />
niepożądanego wpływu, o którym mowa<br />
w Dyrektywie SOOŚ może się okazać wykonalne<br />
dopiero w oparciu o zsumowane wyniki monitoringu<br />
przedsięwzięć 69 . W związku z tym należy<br />
przypomnieć, że Dyrektywa SOOŚ dotyczy w szczególności<br />
planów i programów wyznaczających<br />
ramy dla późniejszych przedsięwzięć z załącznika<br />
I i II Dyrektywy OOŚ. Ta ostatnia nie przewiduje<br />
natomiast obowiązku prowadzenia monitoringu.<br />
Po drugie, problematyczne jest ustalenie postaci<br />
niezbędnych środków zaradczych. Do zastosowania<br />
możliwy jest tutaj wyłącznie środek polegający<br />
na zmianie planu lub programu. Dzieje<br />
się tak, ponieważ środki zaradcze na poziomie<br />
przedsięwzięcia nie wchodzą w zakres regulacji<br />
Dyrektywy SOOŚ i pozostają domeną odpowiedzialności<br />
administracyjnej i cywilnej, skierowanej<br />
do określonych podmiotów eksploatujących<br />
przedsięwzięcie lub nim zarządzających. Regulacje<br />
Dyrektywy SOOŚ nie są zatem wystarczające<br />
do zapewnienia skutecznych działań naprawczych<br />
w zakresie wpływu, który nie został<br />
uprzednio zidentyfikowany w procedurze SOOŚ.<br />
Przekłada się to na drastyczny spadek skuteczności<br />
SOOŚ jako narzędzia zarządzania oddziaływaniem;<br />
poprawa tej skuteczności zależała będzie<br />
od ustanowienia odpowiednich regulacji na<br />
poziomie ustawodawstwa krajowego.<br />
Zasadniczym warunkiem prawidłowego funkcjonowania<br />
całego systemu SOOŚ jest zapewnienie<br />
należytej jakości sprawozdań dotyczących<br />
środowiska. Mając na uwadze doświadczenia<br />
z nierzetelnymi raportami OOŚ przedsięwzięć,<br />
prawodawca wspólnotowy zdecydował się na<br />
wprowadzenie do Dyrektywy SOOŚ wymogu zapewnienia<br />
należytej jakości sprawozdań dotyczących<br />
środowiska, nie określając jednak narzędzi<br />
wystarczających dla jego egzekwowania.<br />
Po pierwsze, forma realizacji tego obowiązku<br />
pozostawiona została wyłącznie w zakresie kompetencji<br />
państw członkowskich, które są jedynie<br />
zobowiązane do powiadomienia Komisji Europejskiej<br />
o środkach podejmowanych w odniesieniu<br />
do jakości tych sprawozdań. Skoro Wspólnota<br />
wydała akt prawa wspólnotowego nakładający<br />
na państwa członkowskie określone obowiązki,
56<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
to powinna również w sposób efektywny kontrolować,<br />
jak obowiązki te są wykonywane. Za efektywne<br />
mogłoby zostać uznane składanie KE<br />
sprawozdań nie na temat podejmowania samych<br />
środków w zakresie jakości prognoz SOOŚ, ale<br />
dotyczących skuteczności tych środków. Dopiero<br />
takie informacje dałyby bowiem legislatorowi<br />
wspólnotowemu obraz stopnia zapewnienia<br />
przez państwa członkowskie effet utile prawu<br />
UE. Po drugie, zagwarantowane Dyrektywą SOOŚ<br />
środki kontroli (obowiązek przeprowadzenia<br />
konsultacji społecznych oraz konsultacji z organami<br />
<strong>ochrony</strong> środowiska) są nieefektywne, nie<br />
dają bowiem podstaw do zakwestionowania legalności<br />
procedur przyjmowania danego planu<br />
lub programu z punktu widzenia zgodności z Dyrektywą<br />
SOOŚ przed sądem lub innym niezależnym<br />
organem. W rezultacie, pomimo iż charakter<br />
SOOŚ predysponuje ją do roli podstawowego<br />
środka <strong>ochrony</strong> i utrzymania <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>,<br />
brak jest narzędzi gwarantujących należytą<br />
jakość SOOŚ, co wpływa na istotne obniżenie<br />
rangi tego instrumentu.<br />
3.2.4. dyrektywa rady 85/337/EWG z dnia<br />
27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków<br />
wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia<br />
publiczne i prywatne na środowisko naturalne 70<br />
W świetle preambuły Dyrektywy OOŚ za cele<br />
tego aktu należy uznać zidentyfikowanie znaczących<br />
oddziaływań na środowisko na etapie<br />
udzielania zezwoleń na realizację inwestycji oraz<br />
wprowadzenie adekwatnych środków łagodzących<br />
i kompensujących. Podobnie jak Dyrektywa<br />
SOOŚ, Dyrektywa OOŚ również nie zawiera przepisów<br />
materialnych, a jedynie regulacje proceduralne,<br />
których efektywność może być zapewniona<br />
wyłącznie poprzez ich konsekwentną implementację<br />
na całym obszarze Unii Europejskiej.<br />
Implementacja ta powinna realizować fundamentalny<br />
cel Dyrektywy wyrażony w art. 2 ust. 1,<br />
którym jest zapewnienie, aby przedsięwzięcia 71<br />
mogące znacząco oddziaływać na środowisko<br />
naturalne, między innymi z powodu ich charakteru,<br />
rozmiarów lub lokalizacji, spełniały odpowiednie<br />
wymagania w celu uzyskania zezwolenia<br />
na realizację inwestycji i podlegały ocenie<br />
w odniesieniu do ich skutków przed udzieleniem<br />
zezwolenia. Dla realizacji tego celu państwa<br />
członkowskie mają obowiązek przyjąć wszystkie<br />
możliwe środki. Nie są one zatem uprawnione do<br />
zawężania zakresu zastosowania Dyrektywy<br />
OOŚ, a swoboda, którą dysponują przy kwalifikacji<br />
przedsięwzięć do OOŚ jest ograniczona.<br />
Co do zasady, w przypadku postępowań obejmujących<br />
kilka etapów, OOŚ powinna być wykonana<br />
tak szybko, jak tylko możliwe jest zidentyfikowanie<br />
i ocenienie wszystkich skutków wywieranych<br />
przez przedsięwzięcie na środowisko. Jeżeli<br />
istnieje podział na decyzje zasadnicze i wykonawcze,<br />
to wskazane jest przeprowadzenie<br />
OOŚ na etapie decyzji zasadniczej pod warunkiem,<br />
że kolejne decyzje nie będą wykraczały<br />
poza parametry w niej ustalone, a ocenienie<br />
wszystkich skutków środowiskowych będzie realnie<br />
możliwe 72 .<br />
Zgodnie z art. 1 ust. 2 Dyrektywy OOŚ „zezwolenie<br />
na inwestycję” (ang. development consent)<br />
jest decyzją właściwej władzy lub władz, na podstawie<br />
której wykonawca otrzymuje prawo do<br />
wykonania przedsięwzięcia. Pojęcie to dotyczy<br />
decyzji (wydawanej w jednym lub wielu etapach)<br />
umożliwiającej wykonawcy rozpoczęcie prac<br />
w celu wykonania przedsięwzięcia 73 . Jest to pojęcie<br />
wspólnotowe, wchodzące w wyłączny zakres<br />
stosowania prawa wspólnotowego, a takim terminom<br />
należy w zasadzie nadać w całej Unii Europejskiej<br />
niezależną i jednolitą wykładnię, która<br />
powinna zostać ustalona przy uwzględnieniu<br />
kontekstu przepisu i celu, jakiemu służą dane<br />
uregulowania 74 . Zapewnienie jednolitego interpretowania<br />
podstawowych definicji Dyrektywy<br />
ma bowiem fundamentalne znaczenie dla jej<br />
właściwej implementacji na obszarze całej UE,<br />
zabezpieczając jednocześnie efektywność realizacji<br />
norm dyrektywy.<br />
Procedura regulowana przepisami Dyrektywy<br />
OOŚ rozpoczyna się od czynności wstępnych, polegających<br />
na kwalifikacji przedsięwzięcia do postępowania<br />
OOŚ (ang. screening) oraz ustalenia<br />
zakresu raportu OOŚ (ang. scoping). Stosownie<br />
do art. 4 ust. 1 Dyrektywy OOŚ, ocenie zawsze<br />
podlegają przedsięwzięcia wymienione w jej za-
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
łączniku I. Natomiast w odniesieniu do przedsięwzięć<br />
z załącznika II obowiązek przeprowadzenia<br />
OOŚ jest ustalany w drodze indywidualnego<br />
badania poszczególnych przedsięwzięć (ang. case-by<br />
case examination), przeprowadzonego za<br />
pomocą progów lub kryteriów ustalonych przez<br />
państwo członkowskie 75 , albo przy zastosowaniu<br />
obu tych podejść. Niezależnie jednak od przyjętej<br />
metody screeningu, każdorazowo konieczne jest<br />
uwzględnienie kryteriów selekcji z załącznika III<br />
Dyrektywy OOŚ. Są one podzielone na trzy podstawowe<br />
grupy:<br />
1. cechy przedsięwzięcia;<br />
2. lokalizacja przedsięwzięcia;<br />
3. cechy potencjalnego oddziaływania.<br />
Pomimo tego, że kryteria selekcji są dość rozbudowane,<br />
nie zawierają bezpośredniego odwołania<br />
do wpływu przedsięwzięcia na korytarze<br />
ekologiczne, co może zachęcać do pomijania tej<br />
kwestii przy ocenie, czy dane przedsięwzięcie<br />
powinno podlegać OOŚ. Efektem takiego stanu<br />
rzeczy może być zróżnicowanie poziomu <strong>ochrony</strong><br />
<strong>korytarzy</strong> w różnych państwach członkowskich<br />
UE, a co za tym idzie dezintegracja systemu<br />
<strong>ochrony</strong> łączności ekologicznej na poziomie<br />
wspólnotowym. W związku z tym należy przypomnieć,<br />
że zgodnie z motywem 11 do Dyrektywy<br />
OOŚ skutki przedsięwzięcia na środowisko muszą<br />
być oceniane ze względu na zachowanie różnorodności<br />
gatunków i zdolności reprodukcyjnej<br />
ekosystemów jako podstawy utrzymania życia. Z<br />
kolei stosownie do pkt 2 załącznika III Dyrektywy<br />
OOŚ, środowiskowa wrażliwość obszarów<br />
geograficznych, które mogą być dotknięte skutkami<br />
spowodowanymi przez przedsięwzięcia<br />
musi być rozpatrywana z uwzględnieniem<br />
względnej obfitości, jakości i zdolności do odtwarzania<br />
zasobów naturalnych na danym obszarze.<br />
Nie ulega wątpliwości, że zwierzęta (w tym ptaki)<br />
w stanie dzikim zaliczyć należy do zasobów<br />
naturalnych. Utrzymanie zdrowych i żywotnych<br />
populacji zwierząt wymaga umożliwienia im<br />
przemieszczania się w celu zdobycia pożywienia,<br />
ustanowienia terytoriów osobniczych, znalezienia<br />
partnerów do rozrodu, czy zabezpieczenia<br />
możliwości ucieczki przed drapieżnikiem i zdarzeniami<br />
losowymi 76 . Zachowanie drożności <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> ma zatem bezpośredni<br />
wpływ na obfitość, jakość i zdolność do odtwarzania<br />
populacji dzikich zwierząt na danym obszarze.<br />
Ponadto, w pkt 2 załącznika III Dyrektywy<br />
OOŚ, w odniesieniu do lokalizacji przedsięwzięć,<br />
wśród kryteriów określania środowiskowej<br />
wrażliwości obszarów geograficznych narażonych<br />
na oddziaływanie przedsięwzięcia wymienia<br />
się także zdolność absorpcji środowiska naturalnego,<br />
ze zwróceniem szczególnej uwagi na:<br />
– tereny podmokłe;<br />
– strefy nabrzeżne;<br />
– góry i obszary leśne;<br />
– rezerwaty naturalne i parki;<br />
– obszary sklasyfikowane lub chronione przez<br />
ustawodawstwo państw członkowskich;<br />
– obszary N2000.<br />
Wymienione obszary odpowiadają strukturom<br />
krajobrazowym identyfikowanym jako korytarze<br />
ekologiczne w skali krajobrazu – zarówno o charakterze<br />
liniowym, jak i nieciągłym (tj. stepping<br />
stones). Co za tym idzie, pomimo braku wyraźnego<br />
odwołania się w załączniku III Dyrektywy OOŚ do<br />
kryterium wpływu przedsięwzięcia na łączność<br />
ekologiczną, państwa członkowskie powinny je<br />
jednak uwzględniać podczas dokonywania selekcji<br />
przedsięwzięcia. Ma to szczególne znaczenie,<br />
zważywszy na ciążący na państwach członkowskich<br />
obowiązek wykazania, iż odstępując od<br />
przeprowadzenia OOŚ właściwie rozważyły, czy<br />
dane przedsięwzięcie wymaga takiej oceny.<br />
Na etapie screeningu istotnym zagrożeniem<br />
dla efektywności przepisów Dyrektywy OOŚ jest<br />
także stosowana niekiedy praktyka dzielenia<br />
przedsięwzięcia na dwie lub więcej części tak,<br />
aby każda z nich nie wymagała oceny i w efekcie<br />
całe przedsięwzięcie również jej uniknęło 77 . Spotykane<br />
są również sytuacje, w których inwestor<br />
uzyskuje zezwolenie dla inwestycji w wartościach<br />
podprogowych, a następnie usiłuje je stosownie<br />
do potrzeb rozbudować. Działania te noszą<br />
wspólną nazwę „salami slicing”. M. Bar oraz J.<br />
Jendrośka zwracają uwagę, że niedopuszczalne<br />
jest nie tyle samo „salami slicing” co sytuacja,<br />
w której spowoduje ono, że przy rozstrzyganiu<br />
czy poszczególne fragmenty przedsięwzięcia<br />
powinny zostać poddane OOŚ właściwe organy
58<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
nie wezmą pod uwagę ich skumulowanego<br />
oddziaływania 78 . Jednakże ocena oddziaływań<br />
skumulowanych na etapie screeningu stanowi<br />
istotny problem, brakuje bowiem przejrzystych<br />
wytycznych dla wykonawców ocen, rekomendujących<br />
takie kwestie jak metodyka wyznaczania<br />
granic obszaru poddawanego ocenie czy konieczność<br />
współpracy pomiędzy różnymi inwestorami<br />
i organami administracji w płaszczyźnie dostępu<br />
do informacji. Ma to oczywiście wpływ na jakość<br />
przeprowadzanych na tym etapie analiz, a co za<br />
tym idzie, na efektywność stosowania przepisów<br />
Dyrektywy OOŚ.<br />
Dodatkowo na obniżenie efektywności regulacji<br />
wpływa brak jasnego przyznania organizacjom<br />
ekologicznym prawa do zaskarżenia decyzji<br />
władz krajowych o konieczności poddania danego<br />
przedsięwzięcia OOŚ. Tymczasem mechanizm<br />
społecznej kontroli postępowania ustanowiony<br />
w art. 10a Dyrektywy OOŚ jest w zasadzie jedynym<br />
powołanym w Dyrektywie mechanizmem<br />
jakościowej weryfikacji prowadzonych OOŚ. Brak<br />
jego rozciągnięcia na etap screeningu jest szczególnie<br />
dotkliwy w tych systemach, w których nie<br />
ma wystarczająco rozwiniętych instrumentów<br />
kontroli jakościowej dokumentacji przedkładanej<br />
na tym etapie. Dlatego ETS w wyroku w sprawie<br />
C-435/97 <strong>WWF</strong> i in 79 wskazał na uprawnienie<br />
zainteresowanej społeczności (w tym organizacji<br />
<strong>ekologicznych</strong>) do zaskarżania przez zainteresowaną<br />
społeczność wyników screeningu<br />
przed sąd krajowy.<br />
Przechodząc do etapu scopingu 80 , należy zauważyć,<br />
że jego celem jest zidentyfikowanie:<br />
– zakresu czasowego i przestrzennego badań<br />
środowiskowych;<br />
– charakteru badań podstawowych niezbędnych<br />
do opisu istniejącego środowiska;<br />
– poziomu analizy środowiskowej;<br />
– postaci informacji środowiskowej;<br />
– typów znaczących oddziaływań i czynników,<br />
które należy poddać szczegółowej<br />
analizie oraz sprawozdaniu w raporcie OOŚ.<br />
Ważne jest tutaj zaproponowanie inwestorowi<br />
metodologii i kryteriów oceny istotności oddziaływania,<br />
zakresu potencjalnych rozwiązań<br />
alternatywnych oraz środków łagodzących zalecanych<br />
do rozpatrzenia. Dla efektywności tej<br />
regulacji istotne znaczenie będzie miał zatem<br />
zakres swobody w określaniu tych zagadnień<br />
przyznany kompetentnym organom państw<br />
członkowskich. Istotne będzie tutaj zagwarantowanie<br />
minimalnych wymogów merytorycznych<br />
przy jednoczesnym zapewnieniu organom odpowiedniej<br />
elastyczności w określaniu metodyki<br />
sporządzania raportu OOŚ.<br />
Zakres badań ustalony na etapie scopingu stanowi<br />
punkt wyjścia dla analiz przeprowadzanych<br />
na etapie oceny właściwej. W trakcie tej oceny<br />
prezentowany jest m. in. raport OOŚ, podsumowujący<br />
ocenę oddziaływania na środowisko. Stanowi<br />
on podstawowy środek dowodowy w postępowaniu<br />
zmierzającym do wydania zgody na<br />
realizację przedsięwzięcia. Raport sporządzany<br />
jest najczęściej na zlecenie inwestora przez interdyscyplinarny<br />
zespół konsultantów środowiskowych.<br />
Zgodność z wymogami prawnymi oceniają<br />
organy uczestniczące w postępowaniu, przy<br />
czym ocena ta obejmuje również jakość sporządzonej<br />
dokumentacji, w tym zgodność z metodami<br />
dobrych praktyk. Zakres i poziom szczegółowości<br />
raportu zdeterminowany jest ustaleniami<br />
z fazy scopingu oraz obowiązującymi przepisami,<br />
w szczególności zaś z załącznikiem IV Dyrektywy<br />
OOŚ. W myśl pkt 3 tego załącznika, raport OOŚ<br />
powinien zawierać opis aspektów środowiska,<br />
na które może w znaczący sposób oddziaływać<br />
wnioskowane przedsięwzięcie, obejmujący<br />
w szczególności:<br />
– zaludnienie;<br />
– faunę;<br />
– florę;<br />
– glebę;<br />
– wodę;<br />
– powietrze;<br />
– czynniki klimatyczne;<br />
– dobra materialne, włącznie z dziedzictwem<br />
architektonicznym i archeologicznym;<br />
– krajobraz;<br />
– wzajemne oddziaływanie między wyżej<br />
wymienionymi czynnikami.<br />
Co istotne, wymienienie aspektów środowiska<br />
ma jedynie charakter przykładowy, jeżeli zatem<br />
przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na<br />
inne jeszcze aspekty, to – w świetle regulacji pkt 3<br />
załącznika IV Dyrektywy OOŚ – raport powinien
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
zawierać ich opis. Mimo to, łączność ekologiczna<br />
nie może zostać uznana za odrębny aspekt, bowiem<br />
obowiązek badania wpływu na korytarze<br />
ekologiczne wynika bezpośrednio z obowiązku<br />
rozważenia wpływu planowanego przedsięwzięcia<br />
na florę, faunę i krajobraz oraz na wzajemne<br />
oddziaływanie pomiędzy nimi.<br />
Rzetelny opis aspektów środowiska narażonych<br />
na znaczące oddziaływanie przedsięwzięcia<br />
stanowi punkt wyjścia dla właściwego oszacowania<br />
jego oddziaływań oraz zaproponowania<br />
adek watnych działań łagodzących oraz kompensujących.<br />
Skuteczność całej procedury OOŚ jest<br />
zatem uzależniona od jakości i adekwatności danych<br />
dostarczonych w raporcie OOŚ. Tymczasem,<br />
poza mechanizmem kontroli społecznej i współdziałaniem<br />
organu specjalistycznego, Dyrektywa<br />
nie konstruuje żadnych narzędzi gwarantujących<br />
jakość raportów, a w konsekwencji – jakość procedur<br />
OOŚ.<br />
Na obniżenie efektywności OOŚ w odniesieniu<br />
do zapewnienia należytej jakości oceny wpływa<br />
również brak unormowania w przepisach Dyrektywy<br />
OOŚ relacji czasowej pomiędzy oceną środowiskową,<br />
zgodą na realizację przedsięwzięcia<br />
i rzeczywistym czasem budowy bądź oddania<br />
przedsięwzięcia do użytkowania. W przypadku<br />
istotnych odstępów czasowych uwarunkowania<br />
środowiskowe mogą się zmienić, co spowoduje<br />
dezaktualizację informacji z zakresu warunków<br />
podstawowych inwestycji. To z kolei podda<br />
w wątpliwość adekwatność prognoz oddziaływań,<br />
ocenę ich istotności oraz skuteczność środków<br />
łagodzących i kompensacyjnych.<br />
W końcu ostatnim z czynników wpływających<br />
na skuteczność OOŚ jako instrumentu zarządzania<br />
oddziaływaniem jest brak obowiązku w zakresie<br />
monitoringu przedsięwzięcia. Tymczasem<br />
w przypadku łączności ekologicznej monitoring<br />
oddziaływania przedsięwzięcia oraz skuteczności<br />
środków łagodzących te oddziaływania odgrywa<br />
niezwykle istotną rolę. W związku z tym,<br />
brak określenia w Dyrektywie OOŚ stosownego<br />
obowiązku w tym przedmiocie znacząco wpływa<br />
na obniżenie efektywności regulacji jako możliwego<br />
instrumentu <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
Reasumując, pomimo swojego długoletniego<br />
funkcjonowania, Dyrektywa OOŚ nie jest jeszcze<br />
dojrzałym i w pełni efektywnym instrumentem<br />
pozwalającym na zapewnienie w całej UE jednolitego<br />
standardu oceny środowiskowych skutków<br />
realizacji przedsięwzięć oraz na zarządzanie<br />
oddziaływaniami tych przedsięwzięć. Do najistotniejszych<br />
braków wpływających na obniżenie<br />
skuteczności regulacji należy zaliczyć brak mechanizmów<br />
kontroli jakości OOŚ, wyłączenie<br />
udziału społeczeństwa na etapie screeningu oraz<br />
brak obowiązku monitoringu skutków środowiskowych<br />
przedsięwzięcia po jego zrealizowaniu.<br />
3.2.5. dyrektywa Parlamentu Europejskiego<br />
i rady 2008/56/WE z dnia 17 czerwca 2008 r.<br />
ustanawiająca ramy działań Wspólnoty<br />
w dziedzinie polityki środowiska morskiego<br />
(dyrektywa ramowa w sprawie strategii morskiej) 81<br />
RDM nie zawiera postanowień bezpośrednio<br />
odnoszących się do <strong>ochrony</strong> łączności ekologicznej,<br />
ale ustanawia ramy, w których państwa<br />
członkowskie podejmują niezbędne środki na<br />
rzecz osiągnięcia lub utrzymania dobrego stanu<br />
ekologicznego środowiska morskiego 82 . Zatem<br />
już z uwagi na zakres regulacji stosowanie RDM<br />
będzie ograniczone do organizmów (w tym ssaków)<br />
morskich oraz niektórych ryb dwuśrodowiskowych.<br />
Jeżeli chodzi o dobry stan środowiska, oznacza<br />
on w szczególności „taki stan środowiska wód<br />
morskich tworzących zróżnicowane i dynamiczne<br />
pod względem ekologicznym oceany i morza”,<br />
w którym „struktura, funkcje i procesy składające<br />
się na ekosystemy morskie, a także powiązane<br />
czynniki fizjograficzne, geograficzne, geologiczne<br />
i klimatyczne umożliwiają ekosystemom normalne<br />
funkcjonowanie i zachowanie odporności na<br />
zmiany środowiskowe wywołane przez człowieka.<br />
Chroni się gatunki i siedliska morskie, zapobiega<br />
spadkowi naturalnej różnorodności biologicznej<br />
będącemu skutkiem działalności człowieka, a równowaga<br />
funkcjonowania różnorodnych składników<br />
biologicznych jest zachowana”. Zachowanie<br />
różnorodności biologicznej wymaga zapewnienia<br />
wymiany biologicznej pomiędzy poszczegól-
60<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
nymi siedliskami, a zatem – zachowania ciągłości<br />
ekologicznej. Jednak w przypadku organizmów<br />
morskich możliwość określenia ich <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> jest bardzo ograniczona. Z tego<br />
względu RDM dla osiągnięcia założonych w niej<br />
celów przewiduje zarządzanie opracowane na<br />
podstawie podejścia opartego na ekosystemie<br />
w celu osiągnięcia dobrego stanu środowiska.<br />
Wskaźnikami służącymi do określania dobrego<br />
stanu środowiska są m. in. sytuacje, gdy utrzymana<br />
jest różnorodność biologiczna i populacje<br />
wszystkich ryb i skorupiaków eksploatowanych<br />
w celach handlowych utrzymują się w bezpiecznych<br />
granicach biologicznych, a ich rozmieszczenie<br />
ze względu na wiek i rozmiar populacji<br />
świadczy o dobrym zdrowiu zasobów. Dookreślenie<br />
tych wskaźników należy do państw członkowskich<br />
i powinno nastąpić w oparciu o najlepsze<br />
dane naukowe.<br />
RDM jest jeszcze dyrektywą bardzo młodą,<br />
której implementacja dopiero się rozpoczyna.<br />
Należy jednak zwrócić uwagę, że jest to dyrektywa<br />
stricte ramowa, obligująca państwa członkowskie<br />
do prowadzenia odpowiedniej polityki.<br />
Pojęcia i definicje użyte w RDM są niedookreślone,<br />
pozostawiając państwom członkowskim dużo<br />
swobody w ich interpretacji. Trzeba się spodziewać,<br />
że ich doprecyzowanie w dłuższym okresie<br />
czasu należało będzie do ETS – taka praktyka nie<br />
jest jednak pożądana, jako naruszająca zasadę<br />
pewności prawa. Ramowość norm RDM powoduje,<br />
że są to normy nieefektywne. Pozostawienie<br />
państwom członkowskim tak dużej swobody stanowić<br />
może zagrożenie dla realizacji celów założonych<br />
w RDM.<br />
3.2.6. dyrektywa Parlamentu Europejskiego<br />
i rady 2004/35/WE z dnia 21 kwietnia 2004 r.<br />
w sprawie odpowiedzialności za środowisko<br />
w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania<br />
szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu 83<br />
Celem Dyrektywy Szkodowej jest zapobieganie<br />
i zaradzanie szkodom wyrządzonych środowisku<br />
naturalnemu. Pojęcie „szkody wyrządzonej<br />
środowisku naturalnemu” zostało zdefiniowane<br />
w art. 2 pkt 1 Dyrektywy Szkodowej, jednak<br />
właściwe odczytanie tej definicji wymaga<br />
uprzedniego odniesienia się do definicji „szkody”<br />
zawartej w art. 2 pkt 2 tej Dyrektywy.<br />
Przez „szkodę” rozumieć należy „mierzalną<br />
negatywną zmianę w zasobach naturalnych lub<br />
mierzalne osłabienie użyteczności zasobów naturalnych,<br />
które może ujawnić się bezpośrednio lub<br />
pośrednio”. Po zastąpieniu użytych w tej definicji<br />
pojęć „zasoby naturalne” oraz „użyteczność zasobów<br />
naturalnych” ich definicjami legalnymi z art.<br />
2 pkt 12 i 13 Dyrektywy Szkodowej otrzymamy<br />
następującą konstrukcję: „szkoda oznacza mierzalną<br />
negatywną zmianę w gatunkach chronionych<br />
i siedliskach przyrodniczych, wodzie i powierzchni<br />
ziemi lub mierzalne osłabienie funkcji<br />
spełnianych przez gatunki chronione i siedliska<br />
przyrodnicze, wodę i powierzchnię ziemi na rzecz<br />
innych gatunków chronionych, siedlisk przyrodniczych,<br />
wody, powierzchni ziemi bądź obywateli”.<br />
W świetle tej definicji, za szkodę zostanie uznana<br />
nie tylko negatywna mierzalna zmiana w siedliskach<br />
przyrodniczych pełniących funkcję <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong>, ale również mierzalne osłabienie<br />
tej funkcji.<br />
Jeżeli chodzi natomiast o mierzalność, to nie<br />
została ona zdefiniowana w Dyrektywie Szkodowej.<br />
Jak jednak wskazuje się w doktrynie, poprzez<br />
mierzalność należy rozumieć możliwość<br />
porównania stanu sprzed powstania szkody ze<br />
stanem po jej powstaniu, przy czym chodzi tutaj<br />
o możliwość dostrzeżenia i zidentyfikowania sytuacji,<br />
w której stan sprzed wyrządzenia szkody<br />
jest inny, niż stan po jej wyrządzeniu 84 .<br />
Przechodząc już bezpośrednio do „szkód wyrządzonych<br />
środowisku naturalnemu”, zgodnie<br />
z art. 2 pkt 1 lit. b) Dyrektywy Szkodowej, oznaczają<br />
one m. in. „szkody wyrządzone w wodach,<br />
które stanowią dowolną szkodę mającą znaczący<br />
negatywny wpływ na ekologiczny, chemiczny i/lub<br />
ilościowy stan i/lub ekologiczny potencjał, określony<br />
w Dyrektywie 2000/60/WE [RDW], danych<br />
wód, z wyjątkiem negatywnego wpływu, do którego<br />
odnosi się art. 4 ust. 7 wspomnianej dyrektywy;”.<br />
Przesłanką determinującą uznanie szkody<br />
wyrządzonej w wodach za szkodę wyrządzoną<br />
środowisku naturalnemu jest jej „znaczący nega-
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
tywny wpływ” m. in. na stan ekologiczny lub<br />
potencjał ekologiczny (w tym na ciągłość rzeki).<br />
Oczywiście pogorszenie stanu ekologicznego<br />
wód ze stanu bardzo dobrego do stanu słabego<br />
lub złego zostanie z pewnością uznane za znaczący<br />
negatywny wpływ w rozumieniu Dyrektywy,<br />
jednak w mniej skrajnych przypadkach ustalenie<br />
znaczenia tego zwrotu będzie już znacznie utrudnione<br />
wobec nieokreślenia przez prawodawcę<br />
wspólnotowego kryteriów wartościowania szkód<br />
w wodach. Ponieważ uznanie szkody w wodach<br />
za szkodę wyrządzoną środowisku naturalnemu<br />
warunkuje zakres stosowania przepisów Dyrektywy<br />
Szkodowej (zob. art. 3), jakakolwiek niepewność<br />
w tym zakresie wpływa na obniżenie<br />
efektywności jej przepisów.<br />
Stosownie do art. 2 pkt 1 lit. a Dyrektywy<br />
Szkodowej, „szkoda wyrządzona środowisku naturalnemu”<br />
oznacza także „szkody wyrządzone<br />
gatunkom chronionym i siedliskom przyrodniczym,<br />
które stanowią dowolną szkodę mającą znaczący<br />
negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie<br />
właściwego stanu <strong>ochrony</strong> takich siedlisk<br />
lub gatunków. Waga takiego wpływu ma być oceniona<br />
w odniesieniu do warunków początkowych,<br />
z uwzględnieniem kryteriów określonych w załączniku<br />
I.<br />
Szkody wyrządzone gatunkom chronionym i siedliskom<br />
przyrodniczym nie obejmują uprzednio zidentyfikowanego<br />
negatywnego wpływu wynikającego<br />
z działania podmiotu gospodarczego, który<br />
został wyraźnie upoważniony przez odpowiednie<br />
władze zgodnie z przepisami wykonawczymi do<br />
art. 6 ust. 3 i 4 lub art. 16 dyrektywy 92/43/EWG<br />
[Dyrektywy Siedliskowej] lub art. 9 dyrektywy<br />
79/409/EWG [Dyrektywy Ptasiej] lub, w przypadku<br />
siedlisk i gatunków nieobjętych prawem wspólnotowym,<br />
zgodnie z równoważnymi przepisami<br />
prawa krajowego w sprawie <strong>ochrony</strong> przyrody (…).”<br />
Zgodnie z definicją z art. 2 pkt 3 Dyrektywy<br />
Szkodowej, gatunki chronione to gatunki:<br />
– ptaków z załącznika I Dyrektywy Ptasiej;<br />
– ptaków regularnie występujących gatunków<br />
wędrownych niewymienionych w załączniku<br />
I Dyrektywy Ptasiej;<br />
– roślin i zwierząt z załącznika II i IV Dyrektywy<br />
Siedliskowej;<br />
– innych roślin i zwierząt, które zostały objęte<br />
ochroną w państwie członkowskim dla<br />
celów równoważnych celom Dyrektyw Ptasiej<br />
i Siedliskowej.<br />
Natomiast siedliska przyrodnicze oznaczają:<br />
– siedliska przyrodnicze z załącznika I Dyrektywy<br />
Siedliskowej;<br />
– siedliska gatunków roślin i zwierząt z załącznika<br />
II Dyrektywy Siedliskowej;<br />
– stanowiska rozrodcze lub stanowiska gatunków<br />
z załącznika IV Dyrektywy Siedliskowej;<br />
– siedliska gatunków ptaków z załącznika I<br />
Dyrektywy Ptasiej;<br />
– siedliska gatunków ptaków regularnie występujących<br />
gatunków wędrownych niewymienionych<br />
w załączniku I Dyrektywy Ptasiej;<br />
– inne siedliska objęte ochroną przez państwo<br />
członkowskie dla celów równoważnych<br />
do tych ustanowionych Dyrektywami<br />
Ptasią oraz Siedliskową.<br />
Co istotne, odpowiedzialność za szkodę nie<br />
jest ograniczona terytorialnie do siedlisk gatunków<br />
chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych.<br />
Oznacza to obowiązek podjęcia odpowiednich<br />
działań naprawczych w każdym<br />
przypadku, gdy mierzalna negatywna zmiana<br />
w gatunkach chronionych lub siedliskach przyrodniczych<br />
lub też mierzalne osłabienie funkcji<br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> pełnionej przez siedliska<br />
przyrodnicze lub wodę ma istotny negatywny<br />
wpływ na osiągnięcie właściwego stanu <strong>ochrony</strong><br />
gatunków chronionych albo chronionych siedlisk<br />
przyrodniczych 85 .<br />
Podobnie kształtuje się odpowiedzialność za<br />
bezpośrednie zagrożenie szkodą, z tym, że przesłanką<br />
dla powstania obowiązku podjęcia działań<br />
zapobiegawczych jest „wystarczająco wysokie<br />
prawdopodobieństwo wyrządzenia szkód w przyszłości”.<br />
Wymaga to identyfikacji negatywnych<br />
oddziaływań na zasoby naturalne oraz dokonania<br />
naukowej oceny ryzyka, które ze względu na<br />
braki w informacjach, ich nieprzekonujący lub<br />
nieprecyzyjny charakter, jest niemożliwe do określenie<br />
z wystarczającą pewnością 86 . Oceny ryzyka<br />
należy dokonać w świetle kryteriów z załącznika<br />
I.
62<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
Istotnym aspektem dotyczącym określenia zakresu<br />
stosowania Dyrektywy Szkodowej jest wyłączenie<br />
spod odpowiedzialności szkód uprzednio<br />
zidentyfikowanych w procedurze oceny habitatowej<br />
lub udzielania zezwolenia na odstępstwa<br />
obowiązujące w ramach systemu powszechnej<br />
<strong>ochrony</strong> ptaków lub ścisłej <strong>ochrony</strong> gatunkowej<br />
roślin i zwierząt z załącznika IV Dyrektywy Siedliskowej.<br />
Wyłączenie takie nie występuje w przypadku<br />
wpływów zidentyfikowanych w procedurze<br />
OOŚ niepołączonej z procedurą oceny habitatowej,<br />
a także względem siedlisk przyrodniczych<br />
oraz gatunków zwierząt z załącznika II Dyrektywy<br />
Siedliskowej niebędących przedmiotami<br />
<strong>ochrony</strong> obszarów N2000. W tym ostatnim przypadku<br />
nie jest bowiem konieczne przeprowadzenie<br />
oceny habitatowej, ani uzyskanie derogacji,<br />
o których mowa w art. 16 Dyrektywy Siedliskowej.<br />
Paradoksalnie zatem, odpowiedzialność za<br />
bezpośrednie zagrożenie szkodą lub szkodę<br />
w gatunkach zwierząt z załącznika II Dyrektywy<br />
Siedliskowej oraz siedliskach przyrodniczych,<br />
które nie są przedmiotami <strong>ochrony</strong> obszaru<br />
N2000 jest bardziej restrykcyjna, niż za szkodę<br />
w gatunkach ptaków, w gatunkach zwierząt z załącznika<br />
IV (a) Dyrektywy Siedliskowej oraz obszarach<br />
N2000.<br />
Dla oceny zasadności takiego rozwiązania<br />
legislacyjnego nie bez znaczenia jest też ograniczenie<br />
zakresu stosowania Dyrektywy Szkodowej<br />
wprowadzone w art. 3 pkt 1 lit. b) Dyrektywy<br />
Szkodowej. Podmiot gospodarczy odpowiada bowiem<br />
za szkody wyrządzone gatunkom chronionym<br />
i siedliskom przyrodniczym przez wykonywanie<br />
działalności innej niż wymieniona w załączniku<br />
II oraz za bezpośrednie zagrożenie wystąpieniem<br />
takich szkód, gdy ta szkoda lub zagrożenie<br />
wystąpiły z winy lub w wyniku zaniedbania<br />
podmiotu gospodarczego.<br />
Jak wynika z powyższych rozważań, ustalenie<br />
zakresu stosowania Dyrektywy Szkodowej oraz<br />
określenie przesłanek dla realizacji ustalonych<br />
w niej obowiązków zapobiegawczych i naprawczych<br />
jest dosyć skomplikowane z uwagi na piętrową<br />
konstrukcję definicji „szkody wyrządzonej<br />
środowisku naturalnemu”. Może to powodować<br />
problemy w jej stosowaniu. Z drugiej jednak strony,<br />
zarówno definicje jak i przesłanki ocenne zostały<br />
w Dyrektywie określone na tyle wyczerpująco,<br />
że jej transpozycja nie jest warunkiem koniecznym<br />
do stwierdzenia wystąpienia szkody<br />
lub bezpośredniego nią zagrożenia.<br />
Przechodząc do pozostałych przepisów Dyrektywy<br />
Szkodowej, konstrukcja art. 5 ust. 1, art. 6<br />
ust. 1, art. 7 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 wskazuje, że<br />
nakładają one na podmioty gospodarcze konkretne<br />
obowiązki w zakresie zapobiegania i zaradzania<br />
szkodom 87 . ETS jednak wielokrotnie<br />
stwierdzał, że zasada pewności prawa sprzeciwia<br />
się temu, aby dyrektywy same przez się nakładały<br />
obowiązki na jednostki. W związku z tym<br />
państwo członkowskie nie może powoływać się<br />
na dyrektywy przeciwko jednostkom 88 . Natomiast<br />
co do zasady dopuszczalne jest, aby państwo<br />
członkowskie mogło powołać się wobec<br />
jednostek na prowspólnotową wykładnię prawa<br />
krajowego 89 . Co za tym idzie, w stosunku wertykalnym<br />
nie jest możliwe bezpośrednie zastosowanie<br />
wymienionych przepisów Dyrektywy<br />
Szkodowej, jednak mogą być one powoływane<br />
dla celów wykładni w przypadku, gdy ich transpozycja<br />
do prawa krajowego nie jest właściwa.<br />
Wyegzekwowanie obowiązku podjęcia działań<br />
zapobiegawczych i zaradczych od podmiotów,<br />
efektem działalności których jest szkoda lub bezpośrednie<br />
zagrożenie szkodą zależy zatem od należytej<br />
transpozycji Dyrektywy.<br />
Należy jednak zauważyć, że art. 12 i 13 Dyrektywy<br />
Szkodowej daje jednostkom uprawnienie<br />
do żądania od właściwych władz państw członkowskich<br />
podjęcia działań na mocy Dyrektywy<br />
Szkodowej. Przepisy te są na tyle precyzyjne, jasne<br />
i konkretne, aby możliwe było przyznanie im<br />
skutku bezpośredniego na płaszczyźnie wertykalnej.<br />
Taka sytuacja będzie miała jednak bezpośredni<br />
wpływ na obowiązki podmiotów gospodarczych,<br />
które nie są częścią stosunku wertykalnego<br />
(obowiązek podjęcia działań zapobiegawczych<br />
i zaradczych). W świetle orzecznictwa ETS<br />
nie było to jednak przeszkodą dla uznania bezpośredniego<br />
skutku Dyrektywy. Przykładami takiego<br />
stanowiska są: wyrok w sprawie 103/88 Fratelli<br />
Costanzo 90 , wyrok w sprawie C-435/97<br />
World Wildlife Fund i in. 91 , wydany w postępowaniu<br />
odwoławczym, zainicjowanym przez osoby<br />
sąsiadujące z lotniskiem i dwa stowarzyszenia
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
<strong>ochrony</strong> środowiska, w którym zaskarżono projekt<br />
przebudowy jego urządzeń oraz wyrok<br />
w sprawie C-201/02 Wells 92 . Ostatni z powołanych<br />
wyroków ma również istotne znaczenie dla<br />
oceny horyzontalnego skutku dyrektywy. ETS<br />
przyznał w nim bezpośrednią skuteczność normom<br />
dyrektywy, z których wynikają obowiązki<br />
jednostki wobec państwa i jednocześnie dotyczą<br />
stosunków między jednostkami Chodzi tutaj<br />
mianowicie o uprawnienie jednostki do uzasadnionego<br />
roszczenia do inwestora o przeprowadzenie<br />
oceny oddziaływania na środowisko<br />
przedsięwzięcia w sytuacji, gdy inwestor obowiązkowi<br />
oceny uchybił. Istotnym jest też, że konieczność<br />
jednolitej wykładni prawa wspólnotowego<br />
pod kątem zasady pierwszeństwa stosowania<br />
prawa wspólnotowego wymaga, aby dać sędziemu<br />
sądu krajowego lub właściwemu organowi<br />
administracji inną możliwość poza zastosowaniem<br />
przepisu prawa krajowego sprzecznego<br />
z celem Dyrektywy Szkodowej, jakim jest zapobieganie<br />
i zaradzanie szkodom 93 . W tej sytuacji<br />
omawiane przepisy Dyrektywy należało będzie<br />
uznać za efektywne.<br />
3.3.<br />
Prawo polskie<br />
3.3.1. Przepisy kreujące formy<br />
<strong>ochrony</strong> środowiska<br />
Punktem wyjścia dla analizy dotyczącej efektywności<br />
obowiązujących lub projektowanych<br />
rozwiązań prawnych powinno być zawsze ratio<br />
legis tych regulacji, czyli cel, jaki dana regulacja<br />
ma osiągnąć.<br />
Sieci ekologiczne pełnią wielorakie funkcje;<br />
z punktu widzenia niniejszego opracowania najistotniejsza<br />
jest jej funkcja ochronna wyrażająca<br />
się w ochronie łączności ekologicznej, gdzie owa<br />
łączność przyrodnicza jest tzw. dobrem chronionym.<br />
Na podstawie prawa międzynarodowego<br />
i wspólnotowego można przyjąć, że ochrona<br />
łączności przyrodniczej powinna być tym ratio<br />
legis, której podporządkowany powinien być cały<br />
system regulacji prawnych odnoszących się do<br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
Aby tak rozumiany cel sieci przyrodniczych<br />
mógł być zrealizowany efektywnie regulacje<br />
prawne dotyczące sieci przyrodniczych muszą<br />
spełniać dwa warunki:<br />
1) warunek klarowności – ze względu na swój<br />
elementarny charakter, kluczowe dla tych<br />
instytucji przepisy ustalające podstawowy<br />
aparat pojęciowy (definicje legalne kluczowych<br />
pojęć: łączność ekologiczna, sieć ekologiczna,<br />
korytarze ekologiczne) muszą być<br />
sformułowane w sposób zapewniający<br />
maksymalną ich efektywność, w tym przypadku<br />
rozumianą zarazem jako zgodność<br />
z prawem międzynarodowym i wspólnotowym<br />
(koherentność), a także jako uniwersalną<br />
operacyjność na gruncie prawa krajowego,<br />
tj. adekwatność do innych regulacji<br />
prawnych i interdyscyplinarność;<br />
2) warunek efektywności – muszą one uwzględniać<br />
wszystkie aspekty, które w ocenie naukowców<br />
decydują o efektywności sieci<br />
jako instrumentu służącego ochronie łączności<br />
przyrodniczej.<br />
Odnośnie klarowności regulacji prawych, podanie<br />
przez ustawodawcę legalnych definicji takich<br />
pojęć jak łączność ekologiczna, sieć ekologiczna<br />
oraz korytarze ekologiczne jest istotne<br />
o tyle, że wywołuje określone skutki prawne – na<br />
gruncie u.o.p., a także w szeregu innych aktów<br />
prawnych odwołujących się do tej ustawy, bądź<br />
pozostających z nią w związku genetycznie-funkcjonalnym<br />
zakres treściowy tych pojęć będzie<br />
wyłącznie taki, jaki wyznaczy go ustawodawca.<br />
Legalne/ustawowe wyznaczenie zakresu treściowego<br />
danego pojęcia „powołuje do życia”<br />
określoną instytucję prawną, która staje się kategorią<br />
ściśle normatywną. Wówczas, na gruncie<br />
praktyki, czyli stosowania prawa w konkretnych<br />
sprawach, ramy takiej instytucji prawnej mogą<br />
być wyznaczane wyłącznie treścią przepisu, co<br />
zawęża pole uznania administracyjnego do niezbędnego<br />
minimum. Legalne/ustawowe zdefi-
64<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
niowanie danych pojęć skutkuje zazwyczaj ujednoliceniem<br />
odnoszącego się do nich orzecznictwa,<br />
a ewolucyjnie prowadzi do wyklarowania<br />
się samych instytucji. Dopiero klarowność określonych<br />
instytucji prawnych stanowi skuteczną<br />
gwarancję tego, iż w praktyce będą one stosowane<br />
zgodnie z celem założonym przez ustawodawcę,<br />
czyli zgodnie z ratio legis.<br />
Pojęcia łączności ekologicznej oraz sieci ekologicznej<br />
nie są formalnie zdefiniowane w prawie<br />
polskim. Nie oznacza to, że treść, jaka się za<br />
nimi kryje może być odkodowywana przez organy<br />
administracji stosujące prawo wyłącznie według<br />
swobodnego uznania, bowiem w przypadku<br />
tych pojęć zakres treściowy musi być w każdej<br />
konkretnej sprawie ustalany z uwzględnieniem:<br />
– odpowiednich norm prawa międzynarodowego;<br />
– prawa wspólnotowego;<br />
– polskiej doktryny prawa <strong>ochrony</strong> środowiska;<br />
– orzecznictwa krajowego;<br />
– dorobku nauk przyrodniczych.<br />
Pomimo to, brak legalnych definicji wprowadza<br />
element uznaniowości, który w określonych<br />
sytuacjach może osłabiać efektywność <strong>ochrony</strong><br />
łączności ekologicznej.<br />
Nieco inna sytuacja ma miejsce w przypadku<br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>, które definiuje art. 5 ust.<br />
2 u.o.p. Zgodnie z powołanym przepisem, pod pojęciem<br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> na gruncie prawa<br />
polskiego rozumieć należy „obszary umożliwiające<br />
migrację roślin, zwierząt lub grzybów”.<br />
Zestawiając tak sformułowaną definicję z koncepcjami<br />
naukowymi scharakteryzowanymi<br />
w rozdziale I opracowania wyraźnie widać, iż definicja<br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> zawarta w art. 5<br />
pkt 2 u.o.p. jest na tyle ogólnikowa, że nie sposób<br />
przyporządkować jej w pełni do żadnej z koncepcji<br />
naukowych tłumaczących istotę <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong>.<br />
Definicja zawarta w art. 5 pkt 2 u.o.p. nie pozwala<br />
kwalifikować jako <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
szeregu obszarów, które według koncepcji naukowych<br />
powinny podlegać szczególnej ochronie<br />
ze względu na szczególne znaczenie dla zachowania<br />
łączności sieci przyrodniczych lub<br />
przywracania jej tam, gdzie łączność ekologiczna<br />
została zakłócona lub zerwana. Jak wynika z zarysowanego<br />
w drugiej części opracowania przeglądu<br />
regulacji obowiązujących w niektórych<br />
państwach europejskich, możliwe jest skuteczne<br />
odwołanie się na poziomie legislacji do aktualnego<br />
stanu wiedzy przyrodniczej o roli i znaczeniu<br />
sieci <strong>ekologicznych</strong> oraz obszarów służących<br />
ochronie łączności przyrodniczej w ramach tych<br />
sieci. Podział na dwie kategorie obszarów zapewniających<br />
jej zachowanie (obszary istotne dla populacji<br />
organizmów, określane jako płaty, i korytarze<br />
ekologiczne sensu stricte) przewidują na<br />
przykład regulacje estońskie i czeskie; regulacje<br />
holenderskie uzupełniają ten podział wprowadzając<br />
jeszcze jeden, dodatkowy, pośredni element<br />
(obszary odbudowy przyrodniczej). Do takiego<br />
podziału powinna też nawiązywać regulacja<br />
polska.<br />
Drugą przyczyną obniżenia efektywności regulacji<br />
polskich dotyczących <strong>ochrony</strong> łączności<br />
przyrodniczej jest niejasny status prawny <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong>. Na gruncie prawa polskiego<br />
niewiele jest regulacji, które przewidywałyby<br />
ochronę <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> jako odrębnego<br />
obszaru wymagającego <strong>ochrony</strong> prawnej. Niewiele<br />
jest przepisów szczególnych, które bezpośrednio<br />
odnosiłyby się do <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>,<br />
jako odrębnej kategorii prawnej. Istniejąca<br />
regulacja nie tworzy samodzielnego i spójnego<br />
systemu prawnej ich <strong>ochrony</strong>. Przepisy dotyczące<br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> są rozproszone, fragmentaryczne<br />
i nie do końca spójne. Ochrona <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> prowadzona jest przede<br />
wszystkim w oparciu o instrumenty właściwe dla<br />
form <strong>ochrony</strong> przyrody, o których mowa w art. 6<br />
ust. 1 u.o.p., ale także w oparciu o inne instrumenty,<br />
między innymi przewidziane w u.l. czy pr.<br />
wod. Mimo że formalnie ochroną prawną w Polsce<br />
objęta jest znacząca część <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
94 , to wykorzystywanie do tego celu instrumentów<br />
prawnych profilowanych pod kątem<br />
innych aspektów <strong>ochrony</strong> przyrody niż ochrona<br />
łączności przyrodniczej powoduje, że nie zawsze<br />
i nie w pełni instrumenty te są adekwatne do wymagań<br />
<strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
Na gruncie u.o.p. korytarze ekologiczne nie<br />
stanowią odrębnych form <strong>ochrony</strong> przyrody.<br />
Ochronie obszarowej podlegają wyłącznie te ich
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
części, które powierzchniowo pokrywają się<br />
z obszarowymi formami <strong>ochrony</strong> przyrody z art.<br />
6 ust. 1 u.o.p. Spośród obszarowych form <strong>ochrony</strong><br />
przyrody funkcje związane z ochroną <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> ustawa przypisuje wprost tylko<br />
obszarom chronionego krajobrazu (dalej jako<br />
OChK) 95 . Oznacza to, iż tylko OChK zostały uznane<br />
przez ustawodawcę za instrument bezpośrednio<br />
dedykowany dla <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
Analiza przepisów określających charakter<br />
prawny OChK wskazuje tymczasem, że tak<br />
zdefiniowanej funkcji instrument ten nie jest<br />
w stanie realizować w sposób dostatecznie efektywny.<br />
Niewielką efektywność OChK jako instrumentów<br />
<strong>ochrony</strong> łączności ekologicznej powodują<br />
takie czynniki, jak:<br />
1) sposób tworzenia OChK – udział w procedurze<br />
samorządów lokalnych, niezainteresowanych<br />
wyłączaniem spod celów komercyjnych<br />
często atrakcyjnych terenów stanowiących<br />
korytarze ekologiczne;<br />
2) nieefektywność środków prawnych dostępnych<br />
w ramach tej formy <strong>ochrony</strong> przyrody:<br />
a) brak instrumentów planistyczno-zarządczych<br />
– dla obszarów chronionego krajobrazu<br />
nie sporządza się wieloletnich planów<br />
<strong>ochrony</strong>;<br />
b) wyłączność środków o charakterze reglamentacyjnym<br />
– jedynymi środkami jakimi<br />
dysponuje RDOŚ jest możliwość wprowadzania<br />
zakazów określonego zachowania się,<br />
szczegółowo wymienionych w art. 24 ust. 1<br />
u.o.p.;<br />
c) fakultatywność instrumentu reglamentacyjnego<br />
– art. 24 ust. 1 u.o.p. uprawnia, ale<br />
nie zobowiązuje RDOŚ do wprowadzenia<br />
danego zakazu lub określonych zakazów;<br />
d) uznaniowość instrumentu reglamentacyjnego<br />
– przepisy nie wskazują przesłanek<br />
uzasadniających wprowadzenie danego zakazu;<br />
e) względność instrumentu reglamentacyjnego<br />
– moc prawną zakazów ograniczają<br />
klauzule derogacyjne, o których mowa<br />
w art. 24 ust. 2 u.o.p.<br />
3.3.2. Przepisy reglamentujące korzystanie<br />
z elementów środowiska oraz zarządzanie nimi<br />
3.3.2.1. Zasady zarządzania elementami<br />
środowiska<br />
Cele <strong>ochrony</strong> poszczególnych elementów środowiska,<br />
w tym <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>, środki<br />
służące realizacji tych celów oraz instrumenty<br />
nadzoru nad ich realizacją przynależą do sfery<br />
zarządzania elementami środowiska.<br />
W procesie zarządzania elementami środowiska<br />
najważniejszymi instrumentami są następujące<br />
kategorie instrumentów:<br />
1) instrumenty planistyczne;<br />
2) instrumenty wykonawcze;<br />
3) instrumenty związane z nadzorem.<br />
W niniejszej części opracowania omówione<br />
zostaną wyłącznie niektóre instrumenty planistyczne.<br />
Instrumentom wykonawczym (np. środkom<br />
stosowanym w ramach OOŚ, instrumentom<br />
finansowym) i związanym z nadzorem poświęcone<br />
zostanie miejsce w kolejnych częściach opracowania,<br />
w zakresie, w jakim będzie to niezbędne<br />
do oceny efektywności regulacji dotyczących<br />
<strong>ochrony</strong> łączności ekologicznej.<br />
Jeżeli chodzi o instrumenty planistyczne znajdujące<br />
zastosowanie w odniesieniu do <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong>, dla potrzeb niniejszego opracowania<br />
można je podzielić na cztery podkategorie:<br />
1) instrumenty planistyczne służące planowaniu<br />
<strong>ochrony</strong> na obszarowych formach<br />
<strong>ochrony</strong> przyrody;<br />
2) instrumenty planistyczne obowiązujące<br />
w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;<br />
3) instrumenty planistyczne związane z planowaniem<br />
w sferze gospodarowania wodami<br />
i w ochronie przeciwpowodziowej;<br />
4) inne instrumenty planistyczne.<br />
W tej części opracowania omówiona zostanie<br />
wyłącznie pierwsza podkategoria; ze względu na<br />
swoją wagę i znaczenie praktyczne instrumenty<br />
planistyczne obowiązujące w planowaniu i zagospodarowaniu<br />
przestrzennym będą analizowane<br />
w odrębnym rozdziale. Charakterystyka i ocena
66<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
instrumentów planistycznych związanych z planowaniem<br />
w sferze gospodarowania wodami<br />
i w ochronie przeciwpowodziowej oraz innych<br />
instrumentów planistycznych przekracza ramy<br />
niniejszego opracowania.<br />
Analizę w zakresie efektywności instrumentów<br />
planistycznych służących planowaniu <strong>ochrony</strong><br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> w ramach obszarowych<br />
form <strong>ochrony</strong> przyrody rozpocząć należy<br />
od przypomnienia tezy zawartej w poprzednim<br />
podrozdziale: w przypadku OChK, jedynej obszarowej<br />
formy <strong>ochrony</strong> przyrody służącej bezpośrednio<br />
ochronie <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>, polskie<br />
ustawodawstwo nie przewiduje w ogóle<br />
stosowania instrumentów planistycznych. Fakt,<br />
iż dla obszarów chronionego krajobrazu nie<br />
przewiduje się sporządzania dokumentów analogicznych<br />
do planów <strong>ochrony</strong> w sposób istotny<br />
ogranicza efektywność tej formy <strong>ochrony</strong> przyrody.<br />
Inaczej jest w przypadku takich obszarowych<br />
form <strong>ochrony</strong> przyrody jak park narodowy, rezerwat<br />
przyrody, park krajobrazowy i obszar<br />
N2000 (w ramach których mogą i powinny być<br />
chronione korytarze ekologiczne), dla których<br />
przewiduje się opracowanie i wdrożenie określonych<br />
instrumentów planistycznych.<br />
Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.o.p. dla parków narodowych,<br />
rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych<br />
sporządza się i realizuje plany <strong>ochrony</strong><br />
(PO).<br />
Zakres opracowań, jakie obligatoryjnie muszą<br />
zostać uwzględnione w każdym PO określa art.<br />
20 ust. 1 u.o.p., zakres prac niezbędnych do wykonania<br />
w ramach ich sporządzenia – ust. 2 przywołanego<br />
przepisu. W art. 20 ust. 3 i ust. 4 u.o.p.<br />
ustawodawca określił natomiast bloki zagadnień,<br />
do których obligatoryjnie muszą odnosić się odpowiednio<br />
PO parku narodowego i rezerwatu<br />
przyrody (ust. 3) oraz parku krajobrazowego<br />
(ust. 4).<br />
Normy wynikające z art. 20 ust. 1 i ust. 2 u.o.p.<br />
sformułowane zostały przez ustawodawcę<br />
w sposób, który nie pozwala z nich wyprowadzić<br />
wprost i bezpośrednio obowiązków dotyczących<br />
rozpoznania przez organy administracji zobligowane<br />
do sporządzenia PO roli, jaką w ochronie<br />
danych parków narodowych, rezerwatów przyrody<br />
i parków krajobrazowych odgrywają korytarze<br />
ekologiczne sensu stricte, ani roli, jaką<br />
te formy <strong>ochrony</strong> przyrody odgrywają jako płaty<br />
w sieciach <strong>ekologicznych</strong>. Ponieważ analizowane<br />
przepisy nie nakładają na organy planistyczne<br />
obowiązków w zakresie rozpoznania uwarunkowań<br />
zachowania łączności przyrodniczej, wątpliwe<br />
jest, aby na etapie sporządzania samych PO<br />
zarówna ta kwestia, jak i ściśle z nią związana<br />
kwestia <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> mogła<br />
uzyskać wymaganą rangę. Ustawa nie zapewnia,<br />
że w każdym PO ustanowiony zostanie spójny zespół<br />
norm prawnych, identyfikujący właściwie<br />
cele <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej, określający<br />
adekwatne do tych celów środki oraz wskazujący<br />
odpowiednie uwarunkowania ich realizacji,<br />
z prawidłową diagnozą w zakresie ewentualnych<br />
zagrożeń zewnętrznych i wewnętrznych. Brak<br />
jest na poziomie ustawy efektywnych gwarancji<br />
zapewniających traktowanie <strong>ochrony</strong> łączności<br />
przyrodniczej jako jednej z kwestii pierwszorzędnych<br />
na etapie prac rozpoznawczych i koncepcyjnych<br />
prowadzonych w ramach opracowywania<br />
PO parku narodowego, rezerwatu przyrody<br />
i parku krajobrazowego. Z punktu widzenia<br />
<strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej i <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> jest to istotne ograniczenie<br />
efektywności regulacji zawartej w art. 20 ust. 1<br />
i ust. 2 u.o.p.<br />
Analogiczne zastrzeżenia budzą normy zawarte<br />
w art. 20 ust. 3 i 4 u.o.p. Z bezpośredniego<br />
brzmienia tych przepisów nie wynika jednoznacznie,<br />
aby organ administracji sporządzający<br />
PO musiał w ramach obligatoryjnych bloków zagadnień<br />
wprowadzać zapisy bezpośrednio odnoszące<br />
się do kwestii związanych z ochroną <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong>, czy – szerzej – z zapewnieniem<br />
<strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej.<br />
Regulacje określające szczegółowo zakres prac<br />
na potrzeby sporządzenia projektów PO oraz zakres<br />
i sposoby <strong>ochrony</strong> zasobów, tworów i składników<br />
przyrody określił Minister Środowiska w<br />
rozporządzeniu z dnia 12 maja 2005 r. w sprawie<br />
sporządzania projektu planu <strong>ochrony</strong> dla parku<br />
narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego,<br />
dokonywania zmian w tym planie<br />
oraz <strong>ochrony</strong> zasobów, tworów i składników<br />
przyrody 96 , wypełniając tym samym dyspozycję<br />
z art. 21 u.o.p. Dopiero na poziomie aktu wyko-
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
nawczego prawodawca wprowadził wymogi formalne<br />
zobowiązujące do uwzględniania w PO<br />
parku narodowego, rezerwatu przyrody oraz<br />
parku krajobrazowego niektórych zagadnień<br />
związanych bezpośrednio z ochroną <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong>.<br />
Przepisy § 8 ust. 1 pkt 5 w związku z § 11 ust. 1<br />
pkt 8 oraz § 14 ust. 1 pkt 4 w związku z § 16 ust. 1<br />
pkt 14 rozporządzenia expressis verbis nakazują,<br />
aby zakres prac poprzedzających sporządzenie<br />
projektów PO obejmował dokonanie ustaleń niezbędnych<br />
do identyfikacji i oceny istniejących<br />
i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych<br />
97 , w tym ustalenie elementów infrastruktury<br />
utrudniających migrację roślin, zwierząt<br />
lub grzybów. Prace wykonuje się w formie<br />
opisów, zestawień oraz map tematycznych. Zgodnie<br />
z § 13 pkt 11 i § 18 pkt 6 rozporządzenia,<br />
mapy tematyczne powinny przedstawiać występowanie<br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> („w zależności<br />
od potrzeb”). W § 15 pkt 8 rozporządzenia zawarty<br />
został nakaz, aby w ramach wykonanej inwentaryzacji<br />
zasobów, tworów i składników przyrody,<br />
walorów krajobrazowych oraz wartości kulturowych<br />
w parku krajobrazowym zidentyfikowane<br />
zostały wszystkie krajobrazy ekologiczne,<br />
z uwzględnieniem ich składników i powiązań<br />
<strong>ekologicznych</strong>, w tym obszary spełniające funkcję<br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. Analogicznego nakazu<br />
nie zawierają § 10 i § 11 rozporządzenia,<br />
określające zakres inwentaryzacji w ramach prac<br />
nad projektem PO dla parku narodowego i rezerwatu<br />
przyrody. Szczególne znaczenie przypisać<br />
należy wyraźnemu zobowiązaniu organów planistycznych<br />
do obligatoryjnego wprowadzania<br />
w PO 98 zasad określających „utrzymanie <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> łączących park narodowy lub<br />
rezerwat przyrody z otoczeniem, w tym kształtowanie<br />
obiektów infrastruktury w sposób umożliwiający<br />
migrację roślin, zwierząt lub grzybów”<br />
(§ 12 pkt 2 i § 17 pkt 2 rozporządzenia).<br />
Zgodnie z § 20 pkt 3 rozporządzenia, zakres<br />
<strong>ochrony</strong> zasobów, tworów i składników przyrody<br />
w parku narodowym i rezerwacie przyrody obejmuje<br />
między innymi populacje roślin, zwierząt<br />
lub grzybów dziko występujących, w szczególności<br />
gatunków objętych ochroną ścisłą, zagrożonych<br />
wyginięciem lub rzadko występujących,<br />
z uwzględnieniem ich różnorodności genetycznej.<br />
Według § 21 rozporządzenia, sposoby <strong>ochrony</strong><br />
zasobów, tworów i składników przyrody są<br />
zróżnicowane na obszarach objętych ochroną<br />
ścisłą, czynną oraz krajobrazową. Obszary objęte<br />
ochroną ścisłą ex definitione podlegają ochronie<br />
w zakresie wszystkich pełnionych funkcji przyrodniczych<br />
99 . Zachowane więc powinny być również<br />
wszelkie walory pozwalające im pełnić funkcję<br />
płatów w sieciach <strong>ekologicznych</strong>. W przypadku<br />
obszarów objętych ochroną czynną, ochronie<br />
ich funkcji jako płatów w sieciach <strong>ekologicznych</strong><br />
służyć powinny określone zabiegi ochronne.<br />
Zgodnie z § 28 pkt 3, 6 oraz 7 rozporządzenia, zabiegi<br />
ochronne na obszarach objętych ochroną<br />
czynną w stosunku do zwierząt dziko występujących<br />
powinny obejmować między innymi:<br />
– utrzymywanie w odpowiednim stanie szlaków<br />
migracyjnych;<br />
– budowę przepławek i kanałów służących<br />
udrożnieniu cieków wodnych dla zwierząt;<br />
– zachowanie w ciekach co najmniej przepływu<br />
nienaruszalnego;<br />
– budowę przejść dla zwierząt pod i nad drogami<br />
publicznymi oraz liniami kolejowymi.<br />
Podobne normy obowiązują w odniesieniu do<br />
parku krajobrazowego. Ustalenie w PO zakresu<br />
<strong>ochrony</strong> zasobów, tworów i składników przyrody<br />
obejmować musi między innymi krajobraz wraz<br />
z jego powiązaniami ekologicznymi oraz różnorodność<br />
biologiczną na poziomie gatunkowym,<br />
ekosystemowym i krajobrazowym (§ 33 pkt 1-2<br />
rozporządzenia). Wśród sposobów <strong>ochrony</strong> zasobów,<br />
tworów i składników przyrody rozporządzenie<br />
wymienia:<br />
– kształtowanie zagospodarowania przestrzennego<br />
w sposób umożliwiający zachowanie<br />
walorów przyrodniczych i krajobrazowych<br />
oraz wartości kulturowych, „w szczególności<br />
przez zachowanie ciągłości <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> i niewprowadzanie barier<br />
<strong>ekologicznych</strong>” (§ 34 pkt 3 lit. d) oraz<br />
– ochronę czynną zasobów, tworów i składników<br />
przyrody w warunkach zrównoważonego<br />
rozwoju i w uzgodnieniu z właścicielami<br />
gruntów, „w szczególności przez zachowanie<br />
lub odtwarzanie <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>”<br />
(§ 34 pkt 6 lit. f).
68<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
Plany <strong>ochrony</strong> ustanawia się w terminie 5 lat<br />
od dnia utworzenia parku narodowego, uznania<br />
obszaru za rezerwat przyrody albo utworzenia<br />
parku krajobrazowego (art. 18 ust. 2 u.o.p.). Art.<br />
22 ust. 1 u.o.p. stanowi, iż do czasu przyjęcia PO<br />
organ sprawujący nadzór zarządza parkiem narodowym,<br />
rezerwatem przyrody lub parkiem<br />
krajobrazowym na podstawie swoistego prowizorium<br />
PO, czyli tzw. zadań ochronnych (ZO). Art.<br />
22 ust. 3 u.o.p. określa zakres treściowy ZO bardzo<br />
ogólnie, uzależniając zawarcie w nim odniesień<br />
do <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> od uznania organu<br />
sporządzającego ZO.<br />
U.o.p. przewiduje analogiczny model zarządzania<br />
dla obszarów N2000. Również w tym<br />
przypadku podstawą zarządzania powinny być<br />
PO, przy czym, inaczej niż ma to miejsce w przypadku<br />
PO parku narodowego, rezerwatu przyrody<br />
i parku krajobrazowego, dokument ten nie ma<br />
charakteru obligatoryjnego. Zakres treściowy PO<br />
N2000 wyczerpująco określa art. 29 ust. 8 u.o.p.<br />
Ustawa nie zawiera dyspozycji do wydania rozporządzenia,<br />
w którym wymogi co do treści PO<br />
uległyby uszczegółowieniu i doprecyzowaniu.<br />
Ogólnikowość art. 29 ust. 8 u.o.p. obniża jego<br />
efektywność.<br />
Z punktu widzenia <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
istotne jest zawarte w art. 29 ust. 9 pkt<br />
2 u.o.p. stwierdzenie, iż ujmowane w PO zestawienie<br />
działań ochronnych niezbędnych dla<br />
utrzymania lub odtworzenia właściwego stanu<br />
<strong>ochrony</strong> przedmiotów <strong>ochrony</strong> obszaru N2000,<br />
może obejmować utrzymanie <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
łączących obszary N2000. Fakt, iż obowiązek<br />
ujęcia zagadnień związanych z utrzymaniem<br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> łączących obszary<br />
N2000 ustawodawca uznał za fakultatywny obniża<br />
efektywność analizowanej regulacji, albowiem<br />
taka konstrukcja prawna w praktyce uzależnia<br />
wprowadzenie do PO zabiegów ochronnych zorientowanych<br />
na ochronę łączności przyrodniczej<br />
od wyłącznego uznania organu zobowiązanego<br />
do opracowania i wdrożenia PO (jak wyżej<br />
zaznaczono, od uznania organu zależy również<br />
sama decyzja o ustanowieniu PO).<br />
Dla każdego obszaru N2000 obligatoryjnie<br />
sporządza się natomiast PZO 100 . Określając w art.<br />
28 ust. 10 u.o.p. zakres treściowy tego dokumentu<br />
ustawodawca nie odniósł się bezpośrednio do<br />
zagadnień związanych z ochroną łączności przyrodniczej.<br />
Wniosek, iż problematyka ta powinna<br />
być poruszona w PZO wyciągnąć można jedynie<br />
na podstawie wykładni celowościowej 101 . Powoduje<br />
to, iż PZO w roli instrumentu zarządzania<br />
ochroną <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> nie stanowi instytucji<br />
prawnej o najwyższej efektywności.<br />
Szczegółowy zakres prac koniecznych dla sporządzenia<br />
projektu PZO określa rozporządzenie<br />
Ministra Środowiska z dnia 17 lutego 2010 r.<br />
w sprawie sporządzania projektu planu zadań<br />
ochronnych dla obszaru Natura 2000 102 . Analogicznie<br />
jak w przypadku ustawy, w rozporządzeniu<br />
nie ma bezpośredniego odwołania do kwestii<br />
związanych z ochroną łączności przyrodniczej.<br />
Także w tym przypadku obowiązki w zakresie<br />
uwzględniania w PZO problematyki <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> wywodzić można jedynie<br />
przy zastosowaniu reguł wykładni celowościowej<br />
103 , w związku z czym, analogicznie jak<br />
w przypadku regulacji zawartej w art. 28 ust. 10<br />
u.o.p., rozporządzenia nie można uznać za akt,<br />
którego efektywność w zakresie zapewnienia<br />
gwarancji prawnych ochronie <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
jest wysoka.<br />
Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.o.p., PO dla parku narodowego,<br />
rezerwatu przyrody lub parku krajobrazowego<br />
położonego w granicach obszaru<br />
N2000 uwzględniający zakres PO dla obszaru<br />
N2000 (o którym mowa w art. 29 ustawy), staje<br />
się PO dla tej części obszaru N2000. W tym przypadku<br />
pierwsze skojarzenie może wskazywać,<br />
iż regulacje znajdujące zastosowanie do <strong>ochrony</strong><br />
łączności przyrodniczej będą bardziej efektywne<br />
w efekcie kumulacji obowiązków, jednak głębsza<br />
analiza wskazuje na pozorność takiego wniosku.<br />
Rzeczywiście, poprzez rozszerzenie zakresu regulacji<br />
znajdujących zastosowanie do samych<br />
płatów (części obszarów N2000 położonych<br />
w granicach parku narodowego, rezerwatu przyrody<br />
lub parku krajobrazowego), rozszerzeniu<br />
ulegają obowiązki organów przygotowujących<br />
PO dla tego rodzaju obszarów. Jednak w sytuacji,<br />
kiedy pozostają one niezmienne w odniesieniu<br />
do <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> położonych poza<br />
granicami parku narodowego, rezerwatu przyrody,<br />
parku krajobrazowego części obszaru N2000,
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
w praktyce może zaistnieć paradoks rażącej dysproporcji<br />
zakresu <strong>ochrony</strong> – bardzo szeroki zakres<br />
<strong>ochrony</strong> będzie obowiązywał na terenie samego<br />
płatu, dużo węższy na terenie <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> służących zachowaniu łączności<br />
między tym płatem a innymi płatami, co globalnie<br />
obniży efektywność <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej<br />
104 .<br />
Szczególny instrument zarządzania obszarem<br />
N2000 przewiduje art. 30 ust. 2 u.o.p. Plan urządzenia<br />
lasu dla nadleśnictwa położonego w granicach<br />
obszaru N2000, uwzględniający zakres<br />
PO sporządzanego dla tego obszaru na podstawie<br />
art. 29 u.o.p., staje się planem <strong>ochrony</strong> dla tej<br />
części obszaru N2000. Analizowany przepis nie<br />
zwiększa efektywności regulacji jako całości,<br />
albowiem korytarze ekologiczne (i szerzej łączność<br />
ekologiczna) chronione są w tym przypadku<br />
w stopniu, w jakim zapewniają to wyżej oceniane<br />
regulacje stosowane przy „zwykłych” PO sporządzanych<br />
dla obszaru N2000.<br />
U.o.p. nie zawiera regulacji, które przewidywałyby<br />
zastosowanie instrumentów zarządzania<br />
do pozostałych obszarowych form <strong>ochrony</strong> przyrody.<br />
Ze względu na funkcje jakie formy te (pomniki<br />
przyrody, stanowiska dokumentacyjne,<br />
użytki ekologiczne oraz zespoły przyrodniczo-<br />
-krajobrazowe) pełnią w świetle obowiązujących<br />
regulacji, nie można ich zaliczyć do instrumentów<br />
szczególnie użytecznych do realizacji celów<br />
związanych z ochroną łączności przyrodniczej.<br />
Jeżeli chodzi o ochronę gatunkową, nie można<br />
wprawdzie przyjąć na gruncie regulacji formalnych,<br />
że podlega ona wyodrębnionym materialnie<br />
lub proceduralnie procesom zarządzania,<br />
niemniej stosowanie zakazów i nakazów przez<br />
organy do tego upoważnione może, a nawet powinno<br />
wpisywać się w określoną politykę <strong>ochrony</strong><br />
gatunków chronionych i może być uznane zarówno<br />
za samodzielny instrument zarządzania<br />
ochroną środowiska (zwłaszcza na terenach położonych<br />
poza granicami obszarowych form<br />
<strong>ochrony</strong> przyrody), jak też za instrument uzupełniający<br />
w ramach zarządzania obszarowego, stosowany<br />
równolegle do środków <strong>ochrony</strong> ustalonych<br />
w PO, ZO czy PZO realizowanych na terenie<br />
parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku<br />
krajobrazowego lub obszaru N2000.<br />
W ramach <strong>ochrony</strong> gatunkowej roślin, zwierząt<br />
i grzybów prowadzona jest ochrona ścisła,<br />
częściowa, i strefowa. Wydane na podstawie art.<br />
48–50 u.o.p. rozporządzenia wykonawcze 105<br />
określiły m.in. następujące zakazy w zakresie<br />
<strong>ochrony</strong> gatunkowej:<br />
1) zakaz niszczenia siedlisk, ostoi, gniazd, mrowisk,<br />
nor, legowisk, żeremi, tam, tarlisk, zimowisk<br />
i innych schronień oraz umyślnego<br />
płoszenia i niepokojenia, a także przemieszczania<br />
z miejsc regularnego przebywania<br />
na inne miejsca względem zwierząt<br />
objętych ochroną ścisłą i częściową;<br />
2) zakaz zrywania, niszczenia, uszkadzania,<br />
przemieszczania, niszczenia siedlisk i ostoi,<br />
dokonywania zmian stosunków wodnych,<br />
niszczenia gleby w ostojach względem roślin<br />
objętych ochroną ścisłą i częściową oraz<br />
grzybów objętych ochroną ścisłą.<br />
Zezwolenia na czynności objęte powyższymi<br />
zakazami mogą zostać wydane przez:<br />
1) GDOŚ względem zakazu zrywania, niszczenia,<br />
uszkadzania, przemieszczania roślin<br />
i grzybów objętych ochroną ścisłą oraz<br />
względem zakazu umyślnego płoszenia<br />
i niepokojenia zwierząt objętych ochroną<br />
ścisłą 106 ;<br />
2) RDOŚ względem pozostałych zakazów.<br />
Uzyskanie odstępstwa od tych zakazów możliwe<br />
jest wyłącznie, jeżeli brak jest rozwiązań alternatywnych,<br />
a odstępstwo nie spowoduje zagrożenia<br />
dla dziko występujących populacji chronionych<br />
gatunków roślin, zwierząt lub grzybów<br />
i występuje jedna z następujących przyczyn uzasadniających<br />
udzielenie odstępstwa:<br />
1) udzielenie odstępstwa wynika z konieczności<br />
ograniczenia poważnych szkód w gospodarce,<br />
w szczególności rolnej, leśnej lub<br />
rybackiej,<br />
2) odstępstwo jest konieczne z uwagi na zdrowie<br />
lub bezpieczeństwo powszechne,<br />
3) jeżeli odstępstwo dotyczy gatunków objętych<br />
ochroną ścisłą, gatunków ptaków oraz<br />
gatunków wymienionych w załączniku IV<br />
dyrektywy siedliskowej – udzielenie odstępstwa<br />
wynika z koniecznych wymogów<br />
nadrzędnego interesu publicznego, w tym
70<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
wymogów o charakterze społecznym lub<br />
gospodarczym lub wymogów związanych<br />
z korzystnymi skutkami o podstawowym<br />
znaczeniu dla środowiska,<br />
4) jeżeli odstępstwo dotyczy innych gatunków<br />
niż wymienione w pkt 3 – udzielenie odstępstwa<br />
wynika ze słusznego interesu<br />
strony lub koniecznych wymogów nadrzędnego<br />
interesu publicznego, w tym wymogów<br />
o charakterze społecznym lub gospodarczym<br />
lub wymogów związanych<br />
z korzystnymi skutkami o podstawowym<br />
znaczeniu dla środowiska.<br />
Co istotne, możliwość udzielenia odstępstwa<br />
z uwagi na konieczne wymogi nadrzędnego interesu<br />
publicznego (pkt 3) w odniesieniu do gatunków<br />
ptaków jest ograniczona wyłącznie do odstępstwa<br />
od zakazu niszczenia siedlisk i ostoi.<br />
W związku z tym, nawet jeżeli brak jest rozwiązań<br />
alternatywnych, a udzielenie odstępstwa nie<br />
spowoduje zagrożenia dla dziko występujących<br />
populacji ptaków, to wymogi nadrzędnego interesu<br />
publicznego nie będą mogły uzasadnić<br />
udzielenia odstępstwa od zakazów innych, niż<br />
zakaz niszczenia siedlisk i ostoi.<br />
Podobną funkcję w tym kontekście pełnią<br />
strefy <strong>ochrony</strong> ostoi oraz stanowisk roślin, stref<br />
<strong>ochrony</strong> ostoi, miejsc rozrodu i regularnego przebywania<br />
zwierząt oraz stref <strong>ochrony</strong> ostoi i stanowisk<br />
grzybów, ustanawiane (fakultatywnie)<br />
przez RDOŚ. Bez zezwolenia RDOŚ zabrania się<br />
m.in. wycinania drzew lub krzewów, dokonywania<br />
zmian stosunków wodnych, jeżeli nie jest to<br />
związane z potrzebą <strong>ochrony</strong> poszczególnych gatunków<br />
oraz wznoszenia obiektów, urządzeń<br />
i instalacji. Wydając zezwolenie na odstąpienie od<br />
powyższych zakazów, RDOŚ kieruje się wymogami<br />
<strong>ochrony</strong> ostoi oraz stanowisk roślin, zwierząt<br />
lub grzybów objętych ochroną gatunkową.<br />
Należy zwrócić uwagę, iż efektywność regulacji<br />
w zakresie zakazów i nakazów związanych<br />
z ochroną gatunkową oraz z ustanawianiem strefy<br />
<strong>ochrony</strong> ostoi oraz stanowisk roślin, stref<br />
<strong>ochrony</strong> ostoi, miejsc rozrodu i regularnego przebywania<br />
zwierząt oraz stref <strong>ochrony</strong> ostoi i stanowisk<br />
grzybów obniża brak ustawowego obowiązku<br />
uwzględniania rozstrzygnięć w tym<br />
przedmiocie w PO, ZO i PZO.<br />
3.3.2.2. Zasady dopuszczalności realizacji PP<br />
mogących znacząco oddziaływać na przedmiot<br />
<strong>ochrony</strong> w przepisach o ocenach<br />
oddziaływania na środowisko<br />
W rozdziale I opracowania stwierdzono, iż<br />
najistotniejszym środkiem prawnym <strong>ochrony</strong><br />
elementów środowiska w procesie inwestycyjnym<br />
są normy określające warunki realizacji PP.<br />
Przedstawiono tam również ogólne uwagi dotyczące<br />
polskich regulacji w zakresie takich instrumentów<br />
<strong>ochrony</strong> środowiska, jak:<br />
– SOOŚ;<br />
– OOŚ sensu stricte;<br />
– oceny habitatowe (tj. oceny oddziaływania<br />
planów i programów oraz przedsięwzięć<br />
na obszary N2000).<br />
W tej części opracowania zaprezentowane zostaną<br />
wyłącznie oceny dotyczące efektywności<br />
wymienionych instrumentów w zakresie zapewnienia<br />
<strong>ochrony</strong> łączności ekologicznej.<br />
Strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko<br />
podlegają plany i programy wymienione<br />
w art. 46–47 u.o.o.ś. 107 .<br />
Podstawą oceny dokonywanej w ramach SOOŚ<br />
jest prognoza oddziaływania na środowisko.<br />
Zakres przedmiotowy tego dokumentu określa<br />
art. 51 ust. 2 u.o.o.ś. Z przepisu bezpośrednio nie<br />
wynika, aby obligatoryjne było zawarcie w prognozie<br />
odniesień do kwestii związanych z zapewnieniem<br />
łączności przyrodniczej; nie wynika także,<br />
aby organ opracowujący prognozę miał obowiązek<br />
odnieść się bezpośrednio do kwestii<br />
<strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. Pewne obowiązki<br />
w tym zakresie można wyinterpretować<br />
wyłącznie w oparciu o reguły wykładni celowościowej<br />
108 . Przykładowo, w części zawierającej<br />
informacje o powiązaniach prognozy z innymi<br />
dokumentami, wskazanie powiązań z PO, ZO i PZO,<br />
w których poruszane były kwestie związane<br />
z ochroną <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>, siłą rzeczy<br />
musi odnosić się do zagadnień związanych<br />
z ochroną łączności przyrodniczej oraz wskazywać,<br />
w jakim kontekście do ustaleń tych dokumentów<br />
pozostaną działania przewidziane<br />
w ocenianym planie (programie). W części prognozy,<br />
w której określa się, analizuje i ocenia „istniejący<br />
stan środowiska oraz potencjalne zmiany<br />
tego stanu w przypadku braku realizacji projekto-
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
wanego dokumentu oraz stan środowiska na obszarach<br />
objętych przewidywanym znaczącym oddziaływaniem”,<br />
musi być rozważana kwestia stanu<br />
łączności przyrodniczej, gdyż stanowi ona na<br />
tyle istotny aspekt stanu środowiska, iż pominięcie<br />
tej kwestii czyniłoby opis niepełnym. Za bezwzględnie<br />
celowe uznać należy odniesienie się<br />
do problemów związanych z ochroną <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> w części prognozy identyfikującej<br />
istniejące problemy <strong>ochrony</strong> środowiska istotne<br />
z punktu widzenia realizacji projektowanego dokumentu,<br />
w szczególności dotyczące obszarów<br />
podlegających ochronie na podstawie u.o.p. Odniesienie<br />
się do kwestii <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
w tej części opracowania uznać należy za pożądane<br />
zarówno dlatego, że zdecydowana większość<br />
obszarów podlegających ochronie na podstawie<br />
u.o.p. pełni w sieciach <strong>ekologicznych</strong> rolę płatów,<br />
jak również dlatego, że powiązania między tymi<br />
obszarami, czyli korytarze ekologiczne, w szeregu<br />
przypadków warunkują zapewnienie właściwego<br />
(korzystnego) stanu <strong>ochrony</strong> obszarów formalnie<br />
podlegających ochronie na podstawie<br />
u.o.p. Właściwe zidentyfikowanie w tej części prognozy<br />
najważniejszych aspektów <strong>ochrony</strong> łączności<br />
przyrodniczej powinno być traktowane<br />
jako jedna z kwestii priorytetowych przede<br />
wszystkim w prognozach przygotowywanych w<br />
postępowaniach SOOŚ, w których jednocześnie<br />
dokonuje się oceny habitatowej. Wynika to z faktu,<br />
iż spójność i integralność tworzą ex lege normatywny<br />
kontekst, w których ujmować należy<br />
ochronę sieci N2000. Kwestia <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> nie może być pominięta w części<br />
opracowania opisującej cele <strong>ochrony</strong> środowiska<br />
ustanowione na szczeblu międzynarodowym,<br />
wspólnotowym i krajowym, istotne z punktu widzenia<br />
projektowanego dokumentu, oraz sposoby,<br />
w jakich te cele i inne problemy środowiska<br />
zostały uwzględnione podczas opracowywania<br />
dokumentu. Jeżeli chodzi o uzasadnienie prawne<br />
proponowanej wykładni, w poprzednim podrozdziale<br />
szczegółowo wyjaśniono, jak wiele miejsca<br />
problematyce <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
poświęca się w regulacjach prawa międzynarodowego<br />
i wspólnotowego, zwrócono także<br />
uwagę na konkretne obowiązki związane z bezpośrednim<br />
stosowaniem tych norm przez organy<br />
administracji publicznej w Polsce. Cele <strong>ochrony</strong><br />
środowiska ustanowione w prawie międzynarodowym<br />
i wspólnotowym bezpośrednio i pośrednio<br />
odnoszące się do <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
muszą być brane pod uwagę przez autorów<br />
prognoz, a w niezbędnym zakresie, jeżeli<br />
cele te są istotne z punktu widzenia projektowanego<br />
dokumentu, należy je do prognoz transponować.<br />
Przedsięwzięcia przewidziane w planie<br />
(programie) muszą zostać w prognozie szczegółowo<br />
i wnikliwie przeanalizowane pod kątem<br />
wpływu (skutków) na realizację celów <strong>ochrony</strong><br />
środowiska istotnych z punktu widzenia projektowanego<br />
dokumentu, również tych związanych<br />
z ochroną <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. Wykładnia<br />
celowościowa pozwala także przyjąć, iż kwestie<br />
związane z ochroną łączności przyrodniczej muszą<br />
być przedmiotem analizy w części prognozy,<br />
w której opisuje się przewidywane znaczące oddziaływania,<br />
w tym oddziaływania:<br />
– bezpośrednie i pośrednie;<br />
– wtórne;<br />
– skumulowane;<br />
– krótkoterminowe, średnioterminowe i długoterminowe;<br />
– stałe i chwilowe;<br />
– pozytywne i negatywne;<br />
na cele i przedmiot <strong>ochrony</strong> obszaru N2000 oraz<br />
integralność tego obszaru, a także na środowisko,<br />
z uwzględnieniem zależności między tymi<br />
elementami środowiska i między oddziaływaniami<br />
na te elementy. Przykładowo, takie skutki<br />
realizacji planu/programu jak fragmentacja czy<br />
efekt bariery z zasady znacząco oddziałują<br />
na środowisko, a w przypadku obszarów N2000<br />
dotyczą zwykle pryncypiów. Skoro obszary N2000<br />
funkcjonują w sieci przyrodniczej, naruszenie<br />
łączności przyrodniczej spowodowane na przykład<br />
zamknięciem lub likwidacją łączących je <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> nie może pozostawać bez<br />
wpływu na cele i przedmiot ich <strong>ochrony</strong> oraz ich<br />
integralność. Konkretne sposoby i działania<br />
chroniące korytarze ekologiczne powinny być<br />
przewidziane w części prognozy, w której przedstawia<br />
się rozwiązania mające na celu zapobieganie,<br />
ograniczanie lub kompensację przyrodniczą<br />
negatywnych oddziaływań na środowisko, mogących<br />
być rezultatem realizacji projektowanego
72<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
dokumentu, w szczególności na cele i przedmiot<br />
<strong>ochrony</strong> obszaru N2000 oraz integralność tego<br />
obszaru 109 . Strategiczne znaczenie ma rozpatrzenie<br />
zidentyfikowanych problemów związanych<br />
z ochroną łączności przyrodniczej w analizie wariantowej<br />
– kluczowej części analizowanego dokumentu.<br />
Art. 51 ust. 2 pkt 3 lit. b) u.o.o.ś. zobowiązując<br />
do prezentacji „rozwiązań alternatywnych<br />
w stosunku do rozwiązań zawartych w projektowanym<br />
dokumencie wraz z uzasadnieniem<br />
ich wyboru” nakazuje expressis verbis brać pod<br />
uwagę między innymi „cele i przedmiot <strong>ochrony</strong><br />
obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru”.<br />
Z opisywanych wyżej względów, wymóg<br />
uwzględnienia tych przesłanek, w szczególności<br />
w ramach SOOŚ, w której dokonuje się oceny habitatowej,<br />
musi odnosić się do kwestii związanych<br />
z ochroną łączności przyrodniczej. Warto<br />
zwrócić uwagę, iż w przypadku, kiedy w prognozie<br />
wskazuje się na bezalternatywność planu/<br />
programu (ściślej – przewidzianych w nim przedsięwzięć),<br />
należy również obligatoryjnie podać<br />
wyjaśnienie braku rozwiązań alternatywnych,<br />
które nie może pomijać wyczerpującej i wnikliwej<br />
oceny okoliczności, przesądzających o przyjęciu<br />
nieistnienia alternatywy dla rozwiązań<br />
szczegółowych zawartych w planie/programie<br />
mogących naruszać łączność przyrodniczą.<br />
Oceniając, w jakim stopniu obowiązująca<br />
w Polsce regulacja dotycząca postępowania OOŚ<br />
indywidualnych przedsięwzięć spełnia postulat<br />
zapewnienia efektywnej <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej,<br />
odnieść się trzeba do co najmniej kilku<br />
aspektów tego postępowania.<br />
Jeżeli chodzi o postępowanie OOŚ przeprowadzane<br />
w ramach etapu zasadniczego, czyli w ramach<br />
postępowania w sprawie wydania decyzji<br />
o środowiskowych uwarunkowaniach (dalej jako<br />
DŚU), gwarancje zapewniające ochronę łączności<br />
przyrodniczej powinny być wprowadzone już na<br />
etapie screeninigu. Obowiązujące wykazy przedsięwzięć<br />
podlegających OOŚ (I i II grupa przedsięwzięć)<br />
110 odpowiadają wykazom przyjętym<br />
na gruncie prawa UE. Ponieważ została w nich<br />
ujęta większość z tych przedsięwzięć, które ze<br />
względu na swój przedmiot w praktyce najczęściej<br />
wpływają niekorzystnie na łączność przyrodniczą<br />
– można przyjąć, iż prawo polskie<br />
zapewnia niezbędne minimum <strong>ochrony</strong> łączności<br />
przyrodniczej na etapie screeninigu.<br />
Dla przedsięwzięć z grupy I przeprowadzenie<br />
OOŚ jest obligatoryjne.<br />
Dla przedsięwzięć z grupy II obowiązek przeprowadzenia<br />
OOŚ powstaje, jeżeli łącznie zostaną<br />
spełnione wszystkie dodatkowe przesłanki<br />
wymienione w art. 63 ust. 1 u.o.o.ś. 111 . Charakterystyczne,<br />
iż w licznej grupie uwarunkowań wymienionych<br />
w powołanym przepisie nie znalazła<br />
się kategoria bezpośrednio nawiązująca do łączności<br />
przyrodniczej. Organ ma obowiązek zbadać<br />
między innymi „usytuowanie przedsięwzięcia,<br />
z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska,<br />
w szczególności przy istniejącym użytkowaniu<br />
terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska<br />
i odnawiania się zasobów naturalnych,<br />
walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz<br />
uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania<br />
przestrzennego”, uwzględniając w badaniu<br />
dziewięć kategorii obszarów o szczególnym znaczeniu<br />
dla środowiska. Wprawdzie nie wymienia<br />
się w tej grupie expressis verbis <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>,<br />
będą one jednak brane pod uwagę,<br />
gdyż, z uwagi na funkcję i strukturę w większości<br />
przypadków mieszczą się w kategoriach wymienionych<br />
w art. 63 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś. 112 . Oddziaływanie<br />
przedsięwzięcia z II grupy na korytarze<br />
ekologiczne nie należące do żadnej z kategorii<br />
wymienionych przez ustawodawcę w art. 63<br />
ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś. pozostaje bez prawnego znaczenia<br />
dla ustalania przez organ obowiązku przeprowadzenia<br />
OOŚ. Analizowany przepis ewidentnie<br />
więc obniża efektywność <strong>ochrony</strong> łączności<br />
przyrodniczej na tym etapie.<br />
Podstawą przeprowadzenia oceny oddziaływania<br />
przedsięwzięcia na środowisko jest raport<br />
OOŚ. Jego obligatoryjne elementy wymienia<br />
art. 66 ust. 1 u.o.o.ś. Podobnie jak w przypadku<br />
prognozy SOOŚ – przepis określający zakres przedmiotowy<br />
raportu OOŚ nie wymienia wprost i bezpośrednio<br />
kwestii związanych z ochroną łączności<br />
przyrodniczej, co obniża efektywność przywołanej<br />
regulacji rozpatrywanej pod kątem zapewnienia<br />
<strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
Dopiero posługując się regułami wykładni celowościowej<br />
można wyprowadzić wniosek, iż odniesienia<br />
do <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
muszą się znaleźć w co najmniej kilku częściach<br />
raportu OOŚ, o ile oczywiście dane przedsięwzięcie<br />
może wywierać skutki niekorzystne dla<br />
<strong>ochrony</strong> łączności ekologicznej. I tak, w części raportu<br />
OOŚ zawierającej opis elementów przyrodniczych<br />
środowiska objętych zakresem przewidywanego<br />
oddziaływania planowanego przedsięwzięcia<br />
na środowisko, w tym elementów<br />
środowiska objętych ochroną na podstawie ustawy<br />
o ochronie przyrody powinien znaleźć się<br />
opis zarówno <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> posiadających<br />
formalny status obszarów chronionych<br />
w rozumieniu u.o.p., jak też <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>,<br />
które nie są formalnie objęte ochroną obszarową<br />
na podstawie tych przepisów, ponieważ<br />
nawet korytarze nie objęte ochroną na podstawie<br />
przepisów u.o.p. mieszczą się w kategorii elementów<br />
przyrodniczych środowiska, o których<br />
mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś. Kwestie związane<br />
z ochroną łączności przyrodniczej muszą<br />
być także rozważane w częściach raportu OOŚ<br />
zawierających opis przewidywanych skutków<br />
dla środowiska w przypadku niepodejmowania<br />
przedsięwzięcia (art. 66 ust. 1 pkt 4 u.o.o.ś.) oraz<br />
opis i analizę wariantów przedsięwzięcia (art. 66<br />
ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś.). Organ wydający DŚU powinien<br />
w ramach postępowania OOŚ przeprowadzić<br />
badania do tego stopnia wnikliwie i szczegółowe,<br />
aby na podstawie raportu OOŚ oraz ewentualnych<br />
dodatkowych opracowań i analiz sporządzanych<br />
w ramach postępowania uzyskać<br />
wszelką dostępną wiedzę na temat tego, jak przebiegałyby<br />
niezakłócone procesy składające się na<br />
łączność przyrodniczą w tzw. wariancie zerowym.<br />
Ustalenia w tym zakresie powinny stanowić<br />
punkt odniesienia dla analizy pozostałych<br />
wariantów. Nie ulega wątpliwości, że zapewnienie<br />
odpowiedniej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
musi być uwzględnione w opisie i analizie<br />
wszystkich wariantów, które są obligatoryjne w<br />
analizie wariantowej (wariant proponowany<br />
przez wnioskodawcę, racjonalny wariant alternatywny,<br />
wariant najkorzystniejszy dla środowiska).<br />
W części raportu OOŚ, w której następuje<br />
określenie przewidywanego oddziaływania na<br />
środowisko analizowanych wariantów (art. 66<br />
ust. 1 pkt 6 u.o.o.ś.) powinna zostać przeprowadzona<br />
analiza zakończona między innymi konkluzjami,<br />
w których za pomocą porównywalnych<br />
markerów Inwestor szczegółowo zilustruje oddziaływanie<br />
poszczególnych wariantów na łączność<br />
przyrodniczą. Trudno sobie wyobrazić, aby<br />
wśród prawnie istotnych markerów nie znalazły<br />
się między innymi takie kwestie jak przykładowo:<br />
drożność istniejących <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
oraz przewidywane zmiany w tym zakresie,<br />
znaczenie <strong>korytarzy</strong> dla najbliższych i dalszych<br />
płatów w sieci przyrodniczej, czy stopień planowanej<br />
fragmentacji środowiska w każdym wariancie.<br />
Pominięcie tak istotnego aspektu, jak<br />
łączność przyrodnicza, czy też dobór markerów<br />
nieistotnych lub niemiarodajnych dla oceny stopnia<br />
<strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej w każdym z<br />
wariantów nie pozwoli w sposób odpowiedni<br />
przygotować części raportu OOŚ, w której podaje<br />
się „uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę<br />
wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania<br />
na środowisko” (art. 66 ust. 1 pkt 7 u.o.o.ś.).<br />
W uzasadnieniu proponowanego wariantu Inwestor<br />
musi określić jego obiektywne oddziaływanie<br />
między innymi na siedliska przyrodnicze. Siedlisk<br />
przyrodniczyh nie można traktować jako<br />
obiektów wyizolowanych. Przy wyborze i ocenie<br />
proponowanego wariantu należy brać pod uwagę<br />
zarówno rolę wyjściową <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
(stwierdzoną i opisaną w raporcie OOŚ według<br />
stanu sprzed realizacji przedsięwzięcia), jak<br />
i wpływ planowanego przedsięwzięcia na ich<br />
dotychczasowe funkcje w zakresie zapewnienia<br />
łączności przyrodniczej. Wykładnia celowościowa<br />
przepisów o zakresie treściowym raportu<br />
OOŚ prowadzi do wniosku, że opis przewidywanych<br />
znaczących oddziaływań planowanego<br />
przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący bezpośrednie,<br />
pośrednie, wtórne, skumulowane,<br />
krótko-, średnio- i długoterminowe, stałe i chwilowe<br />
oddziaływania na środowisko nie byłby wyczerpujący,<br />
gdyby nie przedstawiono w nim<br />
wszystkich znaczących skutków o wielorakim<br />
charakterze (jak tego wymaga art. 66 ust. 1 pkt 8<br />
u.o.o.ś.) dla stanu, w jakim obszar dotknięty skutkami<br />
przedsięwzięcia pozostaje w łączności ekologicznej<br />
z innymi obszarami, w tym zwłaszcza<br />
chronionymi na podstawie przepisów u.o.p. Kwestia<br />
<strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> wysuwa<br />
się w tym przypadku na plan pierwszy, jeżeli
74<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
uwzględnić, iż są one elementami środowiska<br />
o pierwszorzędnym znaczeniu dla zachowania<br />
łączności przyrodniczej. Nie można zignorować<br />
<strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> w części raportu<br />
OOŚ zawierającej opis przewidywanych działań<br />
mających na celu zapobieganie, ograniczanie<br />
lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań<br />
na środowisko, w szczególności na<br />
cele i przedmiot <strong>ochrony</strong> obszaru N2000 oraz<br />
integralność tego obszaru. Raport OOŚ powinien<br />
stanowić w sposób jasny i wyczerpujący, iż w ramach<br />
prewencji, mitygacji oraz kompensacji<br />
( odpowiednio i w zależności od charakteru znaczącego<br />
oddziaływania i jego skutków) Inwestor<br />
jest w stanie za pomocą proponowanych przez<br />
siebie środków zachować stan łączności przyrodniczej<br />
dotkniętego obszaru sprzed realizacji<br />
przedsięwzięcia, a jeżeli nie jest to możliwe –<br />
ograniczyć pogorszenie do niezbędnego minimum<br />
oraz je skompensować.<br />
Najbardziej adekwatnym instrumentem kompensującym<br />
utratę walorów danego obszaru jako<br />
korytarza ekologicznego lub płata w sieci przyrodniczej<br />
powinny być działania realizowane na<br />
rzecz zwiększenia <strong>ochrony</strong> przyrodniczej w innym<br />
miejscu lub w inny sposób (według reguły<br />
„łączność za łączność”). Jeżeli przedsięwzięcie<br />
będzie w sposób znaczący oddziaływać na korytarze<br />
ekologiczne, w szczególności gdy na etapie<br />
postępowania OOŚ nie jest możliwe wyczerpujące<br />
rozeznanie co do jego skutków dla łączności<br />
przyrodniczej, w części raportu OOŚ, w której<br />
musi się znaleźć przedstawienie propozycji monitoringu<br />
oddziaływania planowanego przedsięwzięcia<br />
na etapie jego budowy i eksploatacji lub<br />
użytkowania, w szczególności na cele i przedmiot<br />
<strong>ochrony</strong> obszaru N2000 oraz integralność tego<br />
obszaru, Inwestor powinien zaproponować taki<br />
zakres i metody monitoringu, które zapewnią<br />
bieżącą analizę procesów związanych z ochroną<br />
łączności przyrodniczej. W przypadku, kiedy stopień<br />
jej <strong>ochrony</strong> okaże się na etapie jego budowy,<br />
eksploatacji lub użytkowania niższy niż założony<br />
w raporcie OOŚ i w DŚU – Inwestor zapewni podjęcie<br />
dodatkowych działań ochronnych, w tym<br />
wynikających z odrębnych przepisów 113 .<br />
Zasadność stosowania reguł wykładni celowościowej<br />
przy interpretacji art. 66 ust. 1 u.o.o.ś.<br />
w zakresie <strong>ochrony</strong> obszarów N2000 potwierdza<br />
zasada wyrażona w art. 66 ust. 2 u.o.o.ś. 114 . Pierwszorzędne<br />
znaczenie <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
dla <strong>ochrony</strong> obszarów N2000 musi rodzić określone<br />
konsekwencje zwłaszcza w tych postępowaniach<br />
OOŚ, w których przeprowadza się ocenę<br />
habitatową. Muszą się one sprowadzać przede<br />
wszystkim do tego, aby we wskazanych wyżej<br />
częściach raportu OOŚ kwestie dotyczące <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> zostały zidentyfikowane, a następnie,<br />
aby w oparciu o prawidłową identyfikację<br />
przedsięwzięcie zostało wyprofilowane w sposób,<br />
który wyłączy, a jeżeli to niemożliwe, zminimalizuje<br />
negatywny wpływ na funkcje, które korytarze<br />
pełniły przed realizacją przedsięwzięcia.<br />
Zgodnie z art. 66 ust. 6 u.o.o.ś., raport OOŚ powinien<br />
uwzględniać oddziaływanie przedsięwzięcia<br />
na etapach jego realizacji, eksploatacji<br />
lub użytkowania oraz likwidacji. Nakaz dotyczy<br />
oczywiście także oddziaływania przedsięwzięcia<br />
na korytarze ekologiczne i na ogólną łączność<br />
przyrodniczą dotkniętego obszaru z innymi obszarami.<br />
Zobligowanie Inwestora do szerokiego<br />
ujęcia problematyki oddziaływania przedsięwzięcia<br />
(analiza musi obejmować cały cykl życia<br />
przedsięwzięcia) wzmacnia efektywność regulacji<br />
w ogóle, jak również efektywność ujmowaną<br />
w aspektach związanych z ochroną łączności<br />
przyrodniczej. Raport OOŚ przygotowany zgodnie<br />
z przywołaną normą powinien pozwalać<br />
prześledzić oddziaływania na łączność przyrodniczą<br />
w całym kontinuum przedsięwzięcia.<br />
Wyżej analizowany art. 66 ust. 1 u.o.o.ś. określa<br />
wiążący katalog zagadnień, które muszą być<br />
ujęte w raporcie OOŚ przygotowywanym dla<br />
przedsięwzięć z grupy I.<br />
W przypadku przedsięwzięć z grupy II, zgodnie<br />
z art. 63 ust. 4 u.o.o.ś., zakres raportu OOŚ jest<br />
określany przez organ właściwy do wydania DŚU,<br />
w postanowieniu, w którym rozstrzyga on o obowiązku<br />
przeprowadzenia postępowania OOŚ dla<br />
konkretnego przedsięwzięcia. Autonomia organu<br />
jest w zasadniczy sposób ograniczona. Ustalając<br />
zakres raportu OOŚ organ jest związany trzema<br />
normami – art. 66 ust. 1 u.o.o.ś., art. 68 ust. 1<br />
u.o.o.ś. oraz art. 68 ust. 2 u.o.o.ś. Organ może albo<br />
ograniczyć zakres elementów raportu OOŚ wymaganych<br />
przez art. 66 ust. 1 u.o.o.ś., albo niektó-
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
re wymagania określone w tym przepisie uszczegółowić<br />
(skonkretyzować). Pierwsze uprawnienie<br />
można uznać za niemal neutralne dla efektywności<br />
regulacji w zakresie zapewnienia odpowiedniej<br />
<strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej 115 .<br />
Drugie uprawnienie wzmacnia efektywność regulacji<br />
w analizowanym aspekcie 116 . Określając<br />
zakres raportu organ ma obowiązek uwzględniać<br />
stan współczesnej wiedzy i metod badań oraz istniejące<br />
możliwości techniczne i dostępność danych<br />
(art. 68 ust. 1 u.o.o.ś.). Mając w pamięci chociażby<br />
opracowania przywoływane w przypisach<br />
do niniejszego opracowania można przyjąć tezę,<br />
iż ze stanu współczesnej wiedzy w sposób jednoznaczny<br />
wynika, iż ochrona szeregu obszarów,<br />
w szczególności objętych obszarową formą<br />
<strong>ochrony</strong> przyrody, zwłaszcza zaś ochrona obszarów<br />
N2000 w zasadniczym stopniu zależy od<br />
prawidłowego funkcjonowania <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
Transpozycja tej konstatacji na język<br />
prawny oznacza w kontekście art. 68 ust. 1 u.o.o-<br />
.ś. bezwzględny nakaz brania pod uwagę kwestii<br />
związanych z ochroną łączności przyrodniczej.<br />
Uwagi dotyczące instytucji ustalania zakresu<br />
raportu OOŚ dla przedsięwzięć z II grupy odnoszą<br />
się w pełnym zakresie do sytuacji przewidzianej<br />
w art. 69 ust. 1 u.o.o.ś., kiedy to na wniosek<br />
Inwestora i na podstawie załączonej do tego<br />
wniosku karty informacyjnej przedsięwzięcia<br />
organ w drodze postanowienia ustala zakres raportu<br />
OOŚ dla przedsięwzięcia z grupy I 117 .<br />
W tym przypadku wynikające z art. 68 ust. 2<br />
pkt 1 u.o.o.ś. uprawnienie organu do ograniczenia<br />
zakresu raportu OOŚ nie może dotyczyć dróg<br />
publicznych oraz linii kolejowych będących<br />
przedsięwzięciami z grupy I. Wyłączenie dotyczące<br />
przedsięwzięć szczególnie „wrażliwych”<br />
w kontekście <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej<br />
dodatkowo wzmacnia efektywność komentowanej<br />
regulacji.<br />
Podsumowując rozważania dotyczące efektywności<br />
przepisów określających zakres treściowy<br />
raportu OOŚ można stwierdzić, iż od strony<br />
formalnej zapewniają one podstawową gwarancję,<br />
aby w każdym przypadku, który tego wymaga,<br />
raport OOŚ opisywał i analizował kwestie<br />
związane z ochroną łączności przyrodniczej. Warunkiem<br />
osiągnięcia pełnej efektywności jest raczej<br />
odpowiednie ukształtowanie sfery stosowania<br />
prawa, co może następować stopniowo,<br />
jako skutek utrwalania się postulowanej w niniejszym<br />
opracowaniu linii orzeczniczej organów<br />
administracji i sądów administracyjnych.<br />
Aktualnie organy prowadzące postępowania OOŚ<br />
zbyt rzadko posługują się regułami wykładni celowościowej.<br />
Poprzestając na wykładni literalnej,<br />
sankcjonują nawet takie raporty OOŚ, które pozostają<br />
w całkowitym oderwaniu od problematyki<br />
<strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej. Jakość raportów<br />
OOŚ oraz innej dokumentacji sporządzanej<br />
dla potrzeb postępowań OOŚ pozostawia wiele<br />
do życzenia także z uwagi na brak jakiejkolwiek<br />
reglamentacji w zakresie podmiotów uprawnionych<br />
do jej sporządzania, z uwagi na niską efektywność<br />
przepisów o komisjach ds. OOŚ, które<br />
w aktualnym stanie prawnym nie odgrywają znaczącej<br />
roli w kształtowaniu dobrych praktyk, czy<br />
chociażby brak wdrożenia (skutecznej w innych<br />
krajach) jednolitych list sprawdzających raporty<br />
OOŚ i pozostałą sporządzaną dokumentację.<br />
Przepisy u.o.o.ś. pozostawiają organowi prowadzącemu<br />
postępowania OOŚ pewien margines<br />
uznania w ocenie raportu OOŚ, w tym także w zakresie<br />
oceny wariantu przedsięwzięcia proponowanego<br />
przez Inwestora. Zgodnie z przepisem<br />
art. 81 ust. 1 u.o.o.ś., jeżeli z oceny oddziaływania<br />
przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność<br />
realizacji przedsięwzięcia w wariancie<br />
innym niż proponowany przez wnioskodawcę,<br />
organ właściwy do wydania DŚU, za zgodą wnioskodawcy,<br />
wskazuje w decyzji wariant dopuszczony<br />
do realizacji lub, w razie braku zgody<br />
wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację<br />
przedsięwzięcia. Przywołany przepis może być<br />
efektywnie wykorzystywany także w celu zapewnienia<br />
możliwie najwyższego stopnia <strong>ochrony</strong><br />
łączności przyrodniczej. Jeżeli organ stwierdzi,<br />
iż realizacja wariantu proponowanego przez<br />
Inwestora wpłynie na łączność przyrodniczą<br />
w stopniu wyższym, niż miałoby to miejsce w innym,<br />
możliwym do realizacji wariancie, może<br />
wskazać wariant korzystniejszy, ewentualnie,<br />
przy braku zgody Inwestora na zmianę wariantu,<br />
może odmówić zgody na realizację przedsięwzięcia<br />
w wariancie istotnie naruszającym łączność<br />
przyrodniczą.
76<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
Instrumentem prawnym ostatecznie kształtującym<br />
uwarunkowania środowiskowe przedsięwzięć<br />
z grupy I i przedsięwzięć z grupy II, dla<br />
których została przeprowadzona OOŚ, jest DŚU.<br />
DŚU jest także instrumentem, w którym efektywnie<br />
można określić warunki <strong>ochrony</strong> łączności<br />
przyrodniczej na każdym etapie realizacji<br />
przedsięwzięcia.<br />
Obligatoryjne wymogi co do treści DŚU ustala<br />
art. 82 ust. 1 u.o.o.ś.<br />
Tak jak w przypadku prognozy SOOŚ oraz raportu<br />
OOŚ, ustawa określająca zakres treściowy<br />
DŚU nie wymaga wprost, aby znalazły się w niej<br />
rozstrzygnięcia odnoszące się bezpośrednio do<br />
kwestii związanych z ochroną łączności przyrodniczej.<br />
Także więc i w tym przypadku regulacji nie<br />
sposób uznać za w pełni efektywną, skoro obowiązki<br />
organu w zakresie uwzględnienia w rozstrzygnięciach<br />
DŚU kwestii analizowanych<br />
w opracowaniu można ustalić wyłącznie w drodze<br />
zaawansowanej wykładni. Posługując się regułami<br />
wykładni celowościowej można dojść do wniosku,<br />
że kwestie związane z ochroną <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
muszą być brane pod uwagę w rozstrzygnięciach<br />
DŚU dotyczących między innymi:<br />
1) warunków wykorzystywania terenu w fazie<br />
realizacji i eksploatacji lub użytkowania<br />
przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem<br />
konieczności <strong>ochrony</strong> cennych<br />
wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych<br />
i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości<br />
dla terenów sąsiednich;<br />
2) wymagań w zakresie <strong>ochrony</strong> środowiska<br />
koniecznych do uwzględnienia w dokumentacji<br />
wymaganej do wydania decyzji, o których<br />
mowa w art. 72 ust. 1 u.o.o.ś., w szczególności<br />
w projekcie budowlanym, w przypadku<br />
decyzji, o których mowa w art. 72<br />
ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 u.o.o.ś. 118 ;<br />
3) wykonania kompensacji przyrodniczej;<br />
4) zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania<br />
oddziaływania przedsięwzięcia na<br />
śro dowisko.<br />
Wysoką efektywność samej decyzji DŚU gwarantuje<br />
art. 86 u.o.o.ś. i wyrażona w nim zasada<br />
związania organów wydających decyzje, o których<br />
mowa w art. 72 ust. 1 u.o.o.ś. postanowieniami<br />
DŚU. Jeżeli więc w DŚU pojawią się odpowiednio<br />
skonstruowane zapisy zapewniające<br />
właściwy poziom <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej,<br />
ochrona łączności na późniejszych etapach<br />
procesu inwestycyjnego powinna być tylko<br />
wzmacniana dodatkowymi warunkami, zastrzeganymi<br />
w kolejnych decyzjach, o których mowa<br />
w art. 72 ust. 1 u.o.o.ś. <strong>Efektywność</strong> regulacji dotyczącej<br />
OOŚ zwiększa możliwość zastosowania<br />
tzw. ponownej oceny OOŚ. Ponowna ocena może<br />
być wykorzystywana między innymi jako skuteczny<br />
instrument profilowania przedsięwzięć 119<br />
pod kątem zapewnienia odpowiedniego stopnia<br />
<strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej. Ponowna ocena<br />
może w tym kontekście spełniać funkcję korygującą,<br />
i to w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze,<br />
może stanowić dodatkową gwarancję w przypadku,<br />
kiedy problematyczne kwestie związane z<br />
zapewnieniem <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej<br />
wyłonią się w zasadniczym postępowaniu OOŚ, a<br />
nie będzie możliwe lub celowe ich wyczerpujące<br />
wyjaśnianie na tak wczesnym etapie procesu inwestycyjnego<br />
120 . Po drugie może stanowić dodatkowe<br />
zabezpieczenie na wypadek takiej zmiany<br />
parametrów przedsięwzięcia po wydaniu DŚU 121 ,<br />
która w istotny sposób zwiększy jego negatywny<br />
wpływ na łączność przyrodniczą.<br />
W kontekście <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej<br />
szczególną uwagę poświęcić należy ocenie habitatowej,<br />
czyli ocenie oddziaływania przedsięwzięcia<br />
na obszar N2000.<br />
Ocena habitatowa dotyczy:<br />
1) planów i programów oraz przedsięwzięć<br />
z grupy I i II, jeżeli równocześnie mogą one<br />
znacząco oddziaływać na obszar N2000;<br />
2) przedsięwzięć z grupy III, innych niż mogące<br />
znacząco oddziaływać na środowisko,<br />
nie związanych bezpośrednio z ochroną obszaru<br />
N2000 lub nie wynikających z tej<br />
<strong>ochrony</strong>, mogących znacząco oddziaływać<br />
na obszar N2000.<br />
W pierwszym przypadku ocena habitatowa<br />
stanowi część postępowania SOOŚ lub zasadniczego<br />
postępowania OOŚ i prowadzona jest w ramach<br />
tych postępowań. W drugim przypadku<br />
stanowi odrębne postępowanie, oparte na zasadach<br />
określonych w art. 96 i nast. u.o.o.ś., ograniczone<br />
wyłącznie do oceny wpływu przedsięwzięcia<br />
z grupy III na obszary N2000.
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
Ponieważ aspekty postępowania SOOŚ oraz<br />
zasadniczego postępowania OOŚ, istotne z punktu<br />
widzenia zapewnienia należytej <strong>ochrony</strong> łączności<br />
przyrodniczej przeanalizowano wyżej,<br />
w tym miejscu omówione zostaną tylko analogiczne<br />
aspekty postępowania oceny habitatowej<br />
przedsięwzięć z grupy III. Odrębnie przedstawione<br />
zostaną regulacje kluczowe dla oceny habitatowej<br />
planów i programów oraz wszystkich grup<br />
przedsięwzięć zawarte w art. 33-35a u.o.p.<br />
Postępowanie w sprawie oceny habitatowej<br />
przedsięwzięć z grupy III jest inicjowane przez<br />
organ właściwy do wydania jednej z decyzji wymienionych<br />
w art. 96 ust. 2 u.o.o.ś. Jeżeli organ<br />
uzna, że przedsięwzięcie z grupy III może potencjalnie<br />
znacząco oddziaływać na obszar N2000,<br />
wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku<br />
przedłożenia właściwemu miejscowo<br />
RDOŚ dokumentów niezbędnych do podjęcia<br />
rozstrzygnięcia w przedmiocie konieczności<br />
przeprowadzenia oceny habitatowej 122 .<br />
Po ich otrzymaniu RDOŚ sprawdza, czy w danym<br />
przypadku zasadne jest nałożenie na Inwestora<br />
obowiązku przeprowadzenia oceny habitatowej.<br />
RDOŚ musi przy tym uwzględnić łącznie<br />
uwarunkowania brane pod uwagę przy nakładaniu<br />
obowiązku przeprowadzenia zasadniczego<br />
postępowania OOŚ z art. 63 ust. 1 u.o.o.ś. O ich<br />
znaczeniu w kontekście <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej<br />
była już mowa wyżej, w tym miejscu<br />
należy więc jedynie uzupełnić, iż zgodnie z art.<br />
97 ust. 1 u.o.o.ś. kryteria te RDOŚ musi rozpatrzyć<br />
w odniesieniu do oddziaływania przedsięwzięcia<br />
na obszar N2000, w szczególności w odniesieniu<br />
do integralności i spójności tych obszarów,<br />
oraz biorąc pod uwagę skumulowane oddziaływanie<br />
przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami.<br />
Ponieważ łączność przyrodnicza pozostaje<br />
w ścisłym związku funkcjonalnym z integralnością<br />
i spójnością obszarów N2000, zagadnienia<br />
związane z jej ochroną co do zasady muszą<br />
odgrywać jedną z głównych ról przy podejmowaniu<br />
rozstrzygnięcia o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia<br />
oceny habitatowej. RDOŚ stwierdza<br />
obowiązek przeprowadzenia oceny habitatowej<br />
przedsięwzięcia z grupy III w drodze postanowienia,<br />
w którym jednocześnie:<br />
1) nakłada obowiązek przedłożenia raportu<br />
o oddziaływaniu przedsięwzięcia na N2000;<br />
2) określa zakres tego raportu.<br />
Zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia<br />
na obszar N2000 powinien być ograniczony do<br />
określenia oddziaływania przedsięwzięcia na obszar<br />
N2000 (art. 97 ust. 4 u.o.o.ś.). Przepis nie stanowi<br />
przeszkody, aby w sprawach, w których korytarze<br />
ekologiczne warunkują właściwy stan<br />
<strong>ochrony</strong> obszarów N2000 organ nakazał identyfikację<br />
w raporcie także tych oddziaływań, które<br />
wywierają negatywny wpływ na łączność przyrodniczą.<br />
Określając zakres raportu RDOŚ może<br />
zastosować wyżej analizowany art. 68 u.o.o.ś. 123 .<br />
RDOŚ uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia<br />
w zakresie oddziaływania na obszar N2000<br />
(w formie postanowienia) tylko jeżeli przeprowadzona<br />
ocena habitatowa wykazała, że:<br />
1) przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie<br />
oddziaływać na ten obszar;<br />
2) przedsięwzięcie może znacząco negatywnie<br />
oddziaływać na ten obszar, ale jednocześnie<br />
zachodzą przesłanki, o których<br />
mowa w art. 34 u.o.p.<br />
<strong>Efektywność</strong> oceny habitatowej wzmacniają<br />
dodatkowe gwarancje formalne – postanowienie<br />
uzgadniające RDOŚ wiąże organ właściwy do wydania<br />
decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1<br />
u.o.o.ś. Dodatkowo – w przypadku gdy z oceny<br />
habitatowej wynika taka potrzeba, w decyzji, o<br />
której mowa w art. 96 ust. 1, organ właściwy do<br />
jej wydania jest obowiązany:<br />
1) stwierdzić konieczność wykonania kompensacji<br />
przyrodniczej;<br />
2) nałożyć obowiązek zapobiegania, ograniczania<br />
oraz monitorowania oddziaływania<br />
przedsięwzięcia na środowisko.<br />
W każdej ocenie habitatowej, niezależnie od<br />
tego, czy jest ona prowadzona dla planów i programów<br />
lub przedsięwzięć z grupy I i II (w ramach<br />
SOOŚ/zasadniczego postępowania OOŚ)<br />
czy też dla przedsięwzięć z grupy III (samodzielne<br />
postępowanie w sprawie oceny habitatowej)<br />
punktem odniesienia dla Inwestorów, organów<br />
opracowujących plany i programy, wydających<br />
DŚU oraz decyzje realizacyjne (np. pozwolenie na<br />
budowę, pozwolenie wodnoprawne) muszą być<br />
zasady wyrażone w art. 33-35a u.o.p.
78<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
Art. 33 ust. 1 u.o.p. ustanawia zasadę ogólną<br />
obowiązującą w ochronie obszarów N2000 w postaci<br />
zakazu podejmowania wszelkich działań,<br />
mogących, osobno lub w połączeniu z innymi<br />
działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać<br />
na cele <strong>ochrony</strong> obszaru N2000 124 , w tym<br />
w szczególności:<br />
1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub<br />
siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których<br />
<strong>ochrony</strong> wyznaczono obszar N2000;<br />
2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których<br />
<strong>ochrony</strong> został wyznaczony obszar<br />
N2000;<br />
3) pogorszyć integralność obszaru N2000 lub<br />
jego powiązania z innymi obszarami.<br />
W kontekście <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej<br />
szczególnego wymiaru nabiera przesłanka z art.<br />
33 ust. 1 pkt 3 u.o.p. – zakaz podejmowania<br />
wszelkich działań, mogących pogorszyć integralność<br />
obszaru N2000 lub jego powiązania z innymi<br />
obszarami.<br />
Istotne, iż obok integralności obszaru N2000<br />
zakaz wyrażony w art. 33 ust. 1 pkt 3 u.o.p.<br />
wprost i bezpośrednio odnosi się do powiązań<br />
obszaru N2000 z innymi obszarami. Dla <strong>ochrony</strong><br />
łączności przyrodniczej znaczenie art. 33 ust. 1<br />
pkt 3 u.o.p. jest nie do przecenienia. Na gruncie<br />
prawa polskiego jest to norma, która zapewnia<br />
najdalej idącą ochronę łączności przyrodniczej<br />
i stanowi elementarną gwarancję <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong>.<br />
Art. 33 ust. 1 pkt 3 u.o.p. musi być brany uwagę<br />
przez każdy podmiot planujący lub podejmujący<br />
działania mogące znacząco negatywnie oddziaływać<br />
na cele <strong>ochrony</strong> obszaru N2000. Rozważanie,<br />
czy w danym konkretnym przypadku<br />
PP (plan lub program albo przedsięwzięcie) nie<br />
pozostają w kolizji z regułami zawartymi w tym<br />
artykule zawsze jest warunkiem wstępnym oceny<br />
w zakresie dopuszczalności ich realizacji.<br />
Dzięki art. 33 ust. 1 pkt 3 u.o.p. problem ewentualnego<br />
wpływu PP na powiązania obszaru<br />
N2000 z innymi obszarami oraz stopień, charakter<br />
i znaczenie tego wpływu dla <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> zawsze musi być przedmiotem<br />
badania na najwcześniejszym etapie oceny habitatowej.<br />
Dopiero wnioski z tego rodzaju analizy<br />
wstępnej pozwalają przejść do dalszego etapu<br />
planowania lub realizacji PP. Stwierdzenie, że PP<br />
w żaden sposób nie będzie oddziaływać na cele<br />
<strong>ochrony</strong> obszaru N2000, w tym na powiązania<br />
obszaru N2000 z innymi obszarami, albo że<br />
oddziaływanie nie będzie znacząco negatywne<br />
zwalnia z dalszego prowadzenia oceny habitatowej.<br />
Natomiast stwierdzenie, że PP może znacząco<br />
oddziaływać na cele <strong>ochrony</strong> obszaru N2000,<br />
w tym na powiązania obszaru N2000 z innymi<br />
obszarami uprawnia do udzielenia zgody na realizację<br />
wyłącznie pod warunkiem, że w danym<br />
przypadku spełnione zostały łącznie wszystkie<br />
warunki z art. 34 u.o.p. 125<br />
Wśród warunków zawartych w art. 34 ust. 1<br />
u.o.p. warto zwrócić uwagę na obowiązek zapewnienia<br />
kompensacji przyrodniczej. Zgodnie z art.<br />
35 ust. 1 u.o.p. wydając zezwolenie, o którym<br />
mowa w art. 34 ust. 1, właściwy miejscowo RDOŚ,<br />
w porozumieniu z zarządcą terenu, stosownie do<br />
skali i rodzaju negatywnego oddziaływania na<br />
cele <strong>ochrony</strong> obszaru N2000 126 , ustala zakres,<br />
miejsce, termin i sposób wykonania kompensacji<br />
przyrodniczej, zobowiązując do jej wykonania nie<br />
później niż w terminie rozpoczęcia działań powodujących<br />
negatywne oddziaływanie. Kompensacja<br />
przyrodnicza może być efektywnym instrumentem<br />
zmierzającym do zapewnienia odpowiedniego<br />
stanu <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej.<br />
Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 p.o-<br />
.ś., kompensacja przyrodnicza to zespół działań<br />
obejmujących w szczególności<br />
– roboty budowlane;<br />
– roboty ziemne;<br />
– rekultywację gleby;<br />
– zalesianie;<br />
– zadrzewianie;<br />
– tworzenie skupień roślinności, prowadzących<br />
do przywrócenia równowagi przyrodniczej;<br />
– tworzenie skupień roślinności, prowadzących<br />
do przywrócenia równowagi przyrodniczej<br />
na danym terenie;<br />
celem wyrównania szkód dokonanych w środowisku<br />
przez realizację przedsięwzięcia i zachowanie<br />
walorów krajobrazowych.<br />
Orzekając o obowiązku kompensacji RDOŚ<br />
może tak ustalić jego treść, aby Inwestor w ramach
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
kompensacji wykonał działania zwiększające<br />
ochronę <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
Regulacja art. 33 ust. 1 w związku art. 34 u.o.p.<br />
stanowi najbardziej efektywny instrument prawny<br />
służący ochronie łączności przyrodniczej tych<br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>, które znajdują się<br />
w sieci N2000 albo zapewniają łączność obszarów<br />
N2000 z innymi obszarami N2000 lub innymi<br />
obszarami chronionymi.<br />
Niestety, korytarze ekologiczne położone poza<br />
siecią N2000 i służące zachowaniu łączności<br />
przyrodniczej między innymi obszarami chronionymi,<br />
a zwłaszcza między obszarami formalnie<br />
nie objętymi żadnymi formami <strong>ochrony</strong> przyrody<br />
są pozbawione <strong>ochrony</strong> z art. 33 ust. 1<br />
w związku art. 34 u.o.p.<br />
Na gruncie prawa polskiego nie istnieją odpowiedniki,<br />
czy surogaty komentowanej regulacji,<br />
które obowiązywałyby w stosunku do <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong>, które formalnie nie zostały ujęte<br />
w sieci N2000. Podobnie kształtuje się sytuacja<br />
<strong>korytarzy</strong>, które nie służą zachowaniu łączności<br />
przyrodniczej między obszarami N2000 a między<br />
innymi obszarami cennymi przyrodniczo.<br />
3.3.2.3. Przepisy o planowaniu przestrzennym<br />
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.z.p., ustawa ta określa<br />
zasady kształtowania polityki przestrzennej<br />
przez jednostki samorządu terytorialnego i organy<br />
administracji rządowej, a także zakres i sposoby<br />
postępowania w sprawach przeznaczania terenów<br />
na określone cele oraz ustalania zasad ich<br />
zagospodarowania i zabudowy.<br />
Z punktu widzenia <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
i szerzej – łączności przyrodniczej,<br />
szczególnej wagi nabierają dwa nakazy obowiązujące<br />
w sferze planowania przestrzennego:<br />
1) wynikający z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nakaz<br />
uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu<br />
przestrzennym wymagań<br />
ładu przestrzennego;<br />
2) wyrażony w art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. nakaz<br />
uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu<br />
przestrzennym wymagań <strong>ochrony</strong><br />
środowiska.<br />
Pierwszy nakaz jest istotny ze względu na<br />
fakt, iż jego wypełnienie musi następować w szerokim<br />
kontekście wynikającym z zasady zrównoważonego<br />
rozwoju. Jej fundament stanowią dwie<br />
szczegółowe reguły operacyjne, istotne z punktu<br />
widzenia <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej: nakaz<br />
zachowania równowagi przyrodniczej oraz nakaz<br />
zachowania trwałości podstawowych procesów<br />
przyrodniczych 127 .<br />
Z drugiego nakazu wynika istotny dla zachowania<br />
łączności przyrodniczej, zwłaszcza w ramach<br />
sieci N2000, obowiązek takiego kształtowania<br />
polityki przestrzennej, aby służyła ona<br />
między innymi przywracaniu elementów przyrodniczych<br />
do stanu właściwego, w tym przywróceniu<br />
siedlisk przyrodniczych i gatunków do<br />
właściwego stanu <strong>ochrony</strong> 128 .<br />
Ocena ich efektywności nie jest procesem prostym.<br />
Z jednej strony, same w sobie stanowią one<br />
regulację nieprecyzyjną, odwołującą się do pojęć<br />
niedookreślonych, przez co trudną w interpretacji<br />
i problematyczną w sferze stosowania prawa<br />
129 . Z drugiej, posiadając status zasad ogólnych<br />
w planowaniu przestrzennym, oba nakazy zapewniają<br />
(przynajmniej w pewnym stopniu, jako<br />
gwarancja o charakterze formalnym), iż w konkretnych<br />
dokumentach planistycznych kwestie<br />
związane z ochroną łączności przyrodniczej zostaną<br />
jednak uwzględnione.<br />
Ambiwalentność oceny efektywności nakazów<br />
zawartych w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz<br />
art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. pogłębia nierówna efektywność<br />
dalszych, szczegółowych rozwiązań<br />
u.p.z.p., w których komentowane nakazy są rozwijane<br />
i konkretyzowane.<br />
Planowanie przestrzenne odbywa się na trzech<br />
szczeblach:<br />
1. krajowym (art. 3 ust. 4 u.p.z.p.) w k.p.z.k.;<br />
2. wojewódzkim (art. 3 ust. 3 u.p.z.p.) w p.z.p.w.;<br />
3. gminnym i lokalnym (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.)<br />
w s.u.k.z.p.g. i m.p.z.p.<br />
K.p.z.k. jest dokumentem strategicznym, tj.<br />
uwzględniającym cele zawarte w rządowych dokumentach<br />
strategicznych, określającym uwarunkowania,<br />
cele i kierunki zrównoważonego<br />
rozwoju w skali kraju w oparciu o uwarunkowania<br />
przyrodnicze, kulturowe, społeczne i ekonomiczne<br />
oraz działania niezbędne do jego osiągnięcia<br />
(art. 47 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.p.z.p.).
80<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
Wymogi co do treści k.p.z.k. ustawa formułuje<br />
w sposób otwarty, określając jedynie minimum,<br />
jakie musi spełniać ten dokument (art. 47 ust. 2<br />
u.p.z.p.) 130 . Ustalenie ostatecznego zakresu k.p.z.k.<br />
ustawa pozostawia uznaniu ministra do spraw<br />
rozwoju regionalnego. Tak szeroki margines<br />
swobody w zakresie strategicznego planowania<br />
przestrzennego może budzić wątpliwości. Dotyczą<br />
one między innymi tego, czy zakres formalnych<br />
gwarancji, iż w k.p.z.k. zostaną uwzględnione<br />
kwestie związane z ochroną środowiska jest<br />
dostateczny.<br />
Jedyną formalną gwarancją uwzględnienia<br />
problematyki związanej z ochroną łączności<br />
przyrodniczej, jest zawarte w art. 47 ust. 1 pkt 1<br />
i ust. 2 u.p.z.p. zastrzeżenie, iż k.p.z.k. musi odnosić<br />
się do zrównoważonego rozwoju, uwarunkowań<br />
przyrodniczych oraz wymagań <strong>ochrony</strong> środowiska<br />
z uwzględnieniem obszarów podlegających<br />
ochronie 131 . Ustanowienie tak ogólnikowego<br />
„pasa transmisyjnego” zagadnień istotnych<br />
z punktu widzenia <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
w sferę planowania przestrzennego na<br />
szczeblu krajowym nie jest rozwiązaniem efektywnym.<br />
Konkretne obowiązki ministra w zakresie<br />
uwzględnienia w k.p.z.k. kwestii związanych<br />
z ochroną łączności przyrodniczej daje się wyinterpretować<br />
z art. 47 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.p.z.p.<br />
dopiero po zastosowaniu wykładni celowościowej.<br />
W takiej sytuacji trudno mówić o prawnych<br />
gwarancjach zapewniających utworzenie spójnego<br />
systemu <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej na<br />
poziomie planowania przestrzennego w skali kraju.<br />
Korzystniejszym rozwiązaniem byłoby z pewnością<br />
przyjęcie expressis verbis, iż k.p.z.k. określa<br />
podstawowe elementy krajowej sieci obszarów<br />
chronionych, wymagania w zakresie zachowania<br />
spójności tych sieci i integralności obszarów<br />
chronionych, a także warunki niezbędne do<br />
zachowania bioróżnorodności oraz powiązań<br />
krajowej sieci obszarów chronionych z sieciami<br />
o znaczeniu międzynarodowym.<br />
Jeżeli chodzi o aktualną praktykę planowania<br />
przestrzennego na szczeblu krajowym, trudno<br />
oceniać ją inaczej niż negatywnie. Od czasu wejścia<br />
w życie obowiązującej u.p.z.p. 132 nie przyjęto<br />
nowej k.p.z.k., mimo że poprzedni dokument<br />
strategiczny dotyczący planowania przestrzennego<br />
na szczeblu krajowym powstał w diametralnie<br />
różnym kontekście prawnym (przed akcesją<br />
do UE) i aktualnie całkowicie utracił jakiekolwiek<br />
znaczenie praktyczne (pojawiła się jedynie<br />
niesformalizowana aktualizacja k.p.z.k.) 133 . Obecnie<br />
trwają prace związane z opracowaniem<br />
i przyjęciem Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania<br />
Kraju 2030 134 .<br />
<strong>Efektywność</strong> regulacji zapewniających ochronę<br />
łączności przyrodniczej w sferze planowania<br />
przestrzennego na szczeblu krajowym pośrednio<br />
zwiększa regulacja zawarta w art. 48 ust. 3 u.p.z.p.<br />
Rozszerza ona zakres zastosowania art. 47 ust. 2<br />
u.p.z.p. także na programy rządowe. Zgodnie<br />
z art. 48 ust. 3 u.p.z.p., uwarunkowania wymienione<br />
w art. 47 ust. 2 u.p.z.p. (w tym wymagania<br />
z zakresu <strong>ochrony</strong> środowiska z uwzględnieniem<br />
obszarów podlegających ochronie) muszą być<br />
uwzględniane w programach zawierających zadania<br />
rządowe służące realizacji inwestycji celu<br />
publicznego o znaczeniu krajowym, sporządzanych<br />
przez ministrów i centralne organy administracji<br />
rządowej. Oznacza to, analogicznie jak<br />
przy k.p.z.k., iż z normy, o której mowa w art. 48<br />
u.p.z.p. w związku 47 ust. 2 u.p.z.p. wynika bezwzględny<br />
obowiązek takiego kształtowania treści<br />
programów rządowych, aby wynikały z nich<br />
konkretne obowiązki dotyczące przywracania<br />
elementów przyrodniczych do stanu właściwego,<br />
w tym przywrócenia siedlisk przyrodniczych<br />
i gatunków do właściwego stanu <strong>ochrony</strong>.<br />
K.p.z.k. oraz programy rządowe, o których<br />
mowa w art. 48 ust. 1 u.p.z.p. nie są aktami powszechnie<br />
obowiązującymi, w związku z czym<br />
zawarte w nich zapisy nie wiążą Inwestorów.<br />
Ustalenia tych dokumentów nie wiążą również<br />
organów wydających indywidualne decyzje administracyjne<br />
w procesie inwestycyjnym.<br />
Planowanie przestrzenne na szczeblu wojewódzkim<br />
ma charakter strategiczny. P.z.p.w. nie<br />
są aktami prawa miejscowego, tj. nie są aktami<br />
powszechnie obowiązującymi, nie przesądzają<br />
o przeznaczeniu konkretnych terenów i lokalizacji<br />
konkretnych przedsięwzięć.<br />
Analogiczne jak k.p.z.k. i programy rządowe,<br />
nie wiążą one Inwestorów ani organów wydających<br />
w procesie inwestycyjnym decyzje realizacyjne.
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
Wymogi co do treści p.z.p.w. wymienia art. 39<br />
ust. 3-5 u.p.z.p. Z punktu widzenia <strong>ochrony</strong> łączności<br />
przyrodniczej podstawowe znaczenie ma<br />
ta część p.z.p.w., w której obligatoryjnie określa<br />
się system obszarów chronionych, w tym obszary<br />
<strong>ochrony</strong> środowiska i przyrody. Istotne są również<br />
części, w których określa się podstawowe<br />
elementy sieci osadniczej województwa i ich powiązania<br />
komunikacyjne oraz infrastrukturalne,<br />
w tym kierunki powiązań transgranicznych; rozmieszczenie<br />
inwestycji celu publicznego o znaczeniu<br />
ponadlokalnym; obszary problemowe<br />
wraz z zasadami ich zagospodarowania oraz obszary<br />
metropolitalne. Pozostałe części mają<br />
mniejsze znaczenie.<br />
Obowiązek określenia systemu obszarów<br />
chronionych, w tym obszarów <strong>ochrony</strong> środowiska<br />
i przyrody stanowi w pełni efektywną gwarancję,<br />
iż w p.z.p.w. ujęte zostaną korytarze ekologiczne<br />
położone w granicach obszarowych<br />
form <strong>ochrony</strong> przyrody. Z art. 39 ust. 3 pkt 2<br />
u.p.z.p. nie wynika natomiast bezpośrednio, aby<br />
w p.z.p.w. należało obligatoryjnie wskazać także<br />
korytarze ekologiczne znajdujące się poza obszarowymi<br />
formami <strong>ochrony</strong> przyrody. Wprawdzie<br />
w analizowanym przepisie mowa jest o systemie<br />
obszarów chronionych, w tym obszarów <strong>ochrony</strong><br />
środowiska i przyrody, a nie o formach <strong>ochrony</strong><br />
przyrody, niemniej brak definicji legalnych użytych<br />
w tym zwrocie pojęć (system obszarów<br />
chronionych, obszary <strong>ochrony</strong> środowiska,<br />
obszary <strong>ochrony</strong> przyrody) prowadzi do praktyki,<br />
iż nie w każdym przypadku organ planistyczny<br />
stosuje wykładnię celowościową, według której<br />
korytarze ekologiczne należałoby zaliczyć do<br />
jednej z tych grup.<br />
Podstawowe znaczenia w planowaniu przestrzennym<br />
mają akty najniższego rzędu: s.u.k.z.p.g.<br />
oraz m.p.z.p.<br />
S.u.k.z.p.g. jest opracowywane dla terenu całej<br />
gminy. Określa ono politykę przestrzenną gminy<br />
i w tym sensie jest przede wszystkim aktem planowania<br />
strategicznego, niezależnie od tego, że<br />
zawarte w nim zapisy cechuje znacznie wyższy<br />
stopień konkretności i szczegółowości, niż ma to<br />
miejsce w przypadku k.p.z.k. i p.z.p.w. S.u.k.z.p.g.<br />
nie jest aktem powszechnie obowiązującym i Inwestorzy<br />
nie są bezpośrednio związani ustaleniami<br />
tego dokumentu. Jednak w przeciwieństwie<br />
do k.p.z.k. i p.z.p.w., s.u.k.z.p.g. wiąże radę<br />
gminy w zakresie opracowania m.p.z.p. (art. 9<br />
ust. 4 u.p.z.p.), dzięki czemu zawarte w nim zapisy<br />
podlegają bezpośredniej transpozycji do m.p.z.p.<br />
Treść s.u.k.z.p.g. ustala art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p.<br />
Z punktu widzenia <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej<br />
istotne są zarówno niektóre części s.u.k.z.p.g.,<br />
w których określa się stan wyjściowy (art. 10 ust.<br />
1 u.p.z.p.), jak i niektóre z tych części, w których<br />
określa się kierunki przyszłego zagospodarowania<br />
gminy (art. 10 ust. 2 u.p.z.p.).<br />
W pierwszej grupie wskazać można te spośród<br />
części s.u.k.z.p.g. wymienionych w art. 10<br />
ust. 1 u.p.z.p., w których określa się:<br />
1) stan ładu przestrzennego i wymogi jego<br />
<strong>ochrony</strong> 135 ;<br />
2) stan środowiska, w tym stan rolniczej i leśnej<br />
przestrzeni produkcyjnej, wielkości<br />
i jakości zasobów wodnych oraz wymogów<br />
<strong>ochrony</strong> środowiska, przyrody i krajobrazu<br />
kulturowego;<br />
3) występowanie obiektów i terenów chronionych<br />
na podstawie przepisów odrębnych;<br />
4) występowanie terenów górniczych wyznaczonych<br />
na podstawie przepisów odrębnych;<br />
5) stan systemów komunikacji i infrastruktury<br />
technicznej, w tym stopień uporządkowania<br />
gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej<br />
oraz gospodarki odpadami;<br />
6) zadania służące realizacji ponadlokalnych<br />
celów publicznych;<br />
7) wymagania dotyczące <strong>ochrony</strong> przeciwpowodziowej.<br />
Do drugiej grupy zaliczyć należy te części spośród<br />
wymienionych w art. 10 ust. 2 u.p.z.p.,<br />
w których obligatoryjnie wskazuje się:<br />
1) kierunki zmian w strukturze przestrzennej<br />
gminy oraz w przeznaczeniu terenów;<br />
2) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania<br />
oraz użytkowania terenów, w tym<br />
tereny wyłączone spod zabudowy;<br />
3) obszary oraz zasady <strong>ochrony</strong> środowiska<br />
i jego zasobów, <strong>ochrony</strong> przyrody, krajobrazu<br />
kulturowego i uzdrowisk;<br />
4) kierunki rozwoju systemów komunikacji<br />
i infrastruktury technicznej;
82<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
5) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje<br />
celu publicznego o znaczeniu lokalnym;<br />
6) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje<br />
celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym,<br />
zgodnie z ustaleniami planu<br />
zagospodarowania przestrzennego województwa<br />
i ustaleniami programów (o których<br />
mowa w art. 48 ust. 1 u.p.z.p.);<br />
7) obszary, dla których gmina zamierza sporządzić<br />
miejscowy plan zagospodarowania<br />
przestrzennego, w tym obszary wymagające<br />
zmiany przeznaczenia gruntów rolnych<br />
i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;<br />
8) kierunki i zasady kształtowania rolniczej<br />
i leśnej przestrzeni produkcyjnej;<br />
9) obszary narażone na niebezpieczeństwo<br />
powodzi i osuwania się mas ziemnych;<br />
10) obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji<br />
lub rekultywacji;<br />
11) obszary, na których rozmieszczone będą<br />
urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych<br />
źródeł energii o mocy przekraczającej<br />
100 kW, a także ich strefy ochronne<br />
związanych z ograniczeniami w zabudowie<br />
oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu.<br />
Szczegółowy zakres projektu s.u.k.z.p.g. w części<br />
tekstowej i graficznej, w tym wymogi dotyczące<br />
materiałów planistycznych, skali opracowań<br />
kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa,<br />
standardów oraz sposobu dokumentowania<br />
prac planistycznych określone zostały<br />
w rozporządzeniu z dnia 28 kwietnia 2004 r. 136 .<br />
Na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia,<br />
w projekcie s.u.k.z.p.g. należy określić wpływ poszczególnych<br />
uwarunkowań, o których mowa<br />
w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. na ustalenie kierunków<br />
i zasad zagospodarowania przestrzennego gminy.<br />
Ustalenia części tekstowej projektu s.u.k.z.p.g.<br />
muszą być zapisywane zgodnie ze standardami<br />
określonymi w § 6 rozporządzenia. Standaryzacja<br />
zwiększa efektywność prawnej <strong>ochrony</strong> łączności<br />
przyrodniczej na etapie s.u.k.z.p.g. 137 .<br />
Aktem o podstawowym znaczeniu w planowaniu<br />
i zagospodarowaniu przestrzennym jest<br />
m.p.z.p.<br />
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., w m.p.z.p. następuje<br />
ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie<br />
inwestycji celu publicznego oraz określenie<br />
sposobów zagospodarowania i warunków<br />
zabudowy terenu.<br />
M.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego (art.<br />
14 ust. 8 u.p.z.p.). Jego zapisy są powszechnie<br />
obowiązujące, a więc wiążą każdego indywidualnego<br />
Inwestora oraz – w pełnym zakresie – organy<br />
wydające indywidualne decyzje administracyjne<br />
w procesie inwestycyjnym (np. DŚU, pozwolenie<br />
wodnoprawne i pozwolenie na budowę).<br />
Moc wiążąca m.p.z.p. sprawia, iż zawarte<br />
w nim zapisy charakteryzuje najwyższa efektywność.<br />
Jeżeli do m.p.z.p. wprowadzone zostaną odpowiednie<br />
zapisy gwarantujące ochronę <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong>, zapisy te zostaną transponowane<br />
w pełnym zakresie do indywidualnych decyzji<br />
administracyjnych, co zapewni ochronę<br />
łączności przyrodniczej także na etapie realizacji<br />
i eksploatacji indywidualnych przedsięwzięć.<br />
Zapisy m.p.z.p. mają więc kluczowe znaczenie<br />
w zapewnieniu właściwej <strong>ochrony</strong> łączności<br />
przyrodniczej.<br />
Otwartym pozostaje pytanie, czy ustawodawca<br />
w przepisach określających wymogi co do treści<br />
m.p.z.p. oraz ustalających przebieg procedury<br />
uchwalania tego dokumentu zawarł dostateczne<br />
gwarancje ku temu, aby w m.p.z.p. znalazły się<br />
zapisy zapewniające odpowiedni poziom <strong>ochrony</strong><br />
łączności przyrodniczej.<br />
Części obligatoryjne m.p.z.p. wymienia art. 15<br />
ust. 2 u.p.z.p., części fakultatywne, tj. takie, które<br />
m.p.z.p. powinien zawierać w zależności od potrzeb<br />
– art. 15 ust. 3 u.p.z.p.<br />
Jeżeli chodzi o części obligatoryjne, w szeregu<br />
z nich powinny być zawierane zapisy odnoszące<br />
się do kwestii związanych z ochroną łączności<br />
przyrodniczej, w tym odnoszące się bezpośrednio<br />
do <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>, przy<br />
czym, podobnie jak w przypadku aktów planistycznych<br />
wyższego rzędu – obowiązki organu<br />
planistycznego w tym zakresie nie wynikają bezpośrednio<br />
z treści art. 15 ust. 2 u.p.z.p., ale dają<br />
się wyprowadzić z treści tego przepisu dopiero<br />
po zastosowaniu reguł wykładni celowościowej.<br />
Brak normy, z której expressis verbis wynikałyby<br />
obowiązki organu planistycznego dotyczące
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
uwzględniania w m.p.z.p. kwestii związanych<br />
z ochroną łączności przyrodniczej istotnie osłabia<br />
efektywność regulacji 138 .<br />
Wykładnia celowościowa art. 15 ust. 2 u.p.z.p.<br />
nakazuje przyjąć, iż ochrona łączności przyrodniczej<br />
powinna być brana pod uwagę przede<br />
wszystkim w tych obligatoryjnych częściach<br />
m.p.z.p., w których określa się:<br />
1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające<br />
tereny o różnym przeznaczeniu lub<br />
różnych zasadach zagospodarowania;<br />
2) zasady <strong>ochrony</strong> i kształtowania ładu przestrzennego;<br />
3) zasady <strong>ochrony</strong> środowiska, przyrody i krajobrazu<br />
kulturowego;<br />
4) zasady kształtowania zabudowy oraz<br />
wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną<br />
i minimalną intensywność zabudowy<br />
jako wskaźnik powierzchni całkowitej<br />
zabudowy w odniesieniu do powierzchni<br />
działki budowlanej, minimalny udział<br />
procentowy powierzchni biologicznie<br />
czynnej w odniesieniu do powierzchni<br />
działki budowlanej, maksymalną wysokość<br />
zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania<br />
i sposób ich realizacji oraz linie<br />
zabudowy i gabaryty obiektów;<br />
5) granice i sposoby zagospodarowania terenów<br />
lub obiektów podlegających ochronie,<br />
ustalonych na podstawie odrębnych przepisów,<br />
w tym terenów górniczych, a także<br />
narażonych na niebezpieczeństwo powodzi<br />
oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych;<br />
6) szczególne warunki zagospodarowania terenów<br />
oraz ograniczenia w ich użytkowaniu,<br />
w tym zakaz zabudowy;<br />
7) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy<br />
systemów komunikacji i infrastruktury<br />
technicznej;<br />
8) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania,<br />
urządzania i użytkowania terenów.<br />
Jeżeli chodzi o fakultatywne elementy m.p.z.p.,<br />
ochrona <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> powinna być<br />
brana pod uwagę w kontekście ustalania:<br />
1) granic obszarów wymagających przekształceń<br />
lub rekultywacji;<br />
2) granic terenów pod budowę urządzeń wytwarzających<br />
energię z odnawialnych źródeł<br />
energii o mocy przekraczającej 100 kW,<br />
a także granic ich stref ochronnych związanych<br />
z ograniczeniami w zabudowie oraz<br />
zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu<br />
oraz występowaniem znaczącego oddziaływania<br />
tych urządzeń na środowisko;<br />
3) granic terenów rozmieszczenia inwestycji<br />
celu publicznego o znaczeniu lokalnym;<br />
4) granic terenów inwestycji celu publicznego<br />
o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych<br />
w p.z.p.w. lub w ostatecznych decyzjach<br />
o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej<br />
lub powiatowej, linii kolejowej<br />
o znaczeniu państwowym, lotniska użytku<br />
publicznego, inwestycji w zakresie terminalu<br />
lub przedsięwzięcia Euro 2012;<br />
5) granic terenów zamkniętych oraz granic<br />
stref ochronnych terenów zamkniętych 139 .<br />
Ochronę łączności przyrodniczej w m.p.z.p.<br />
wzmacniają do pewnego stopnia zasady wyrażone<br />
w art. 73 ust. 1 i 2 p.o.ś. Art. 73 ust. 1 pkt 1<br />
p.o.ś. nakazuje uwzględniać w m.p.z.p. ograniczenia<br />
wynikające z ustanowienia parku narodowego,<br />
rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego,<br />
obszaru chronionego krajobrazu, obszaru N2000,<br />
zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku<br />
ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego,<br />
pomników przyrody oraz ich otulin. Przepis nie<br />
gwarantuje wprawdzie, iż w m.p.z.p. zostaną<br />
uwzględnione ograniczenia wynikające bezpośrednio<br />
z istnienia <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>, ale<br />
zastosowanie wykładni celowościowej musi prowadzić<br />
do wniosku, iż obowiązek taki istnieje<br />
w odniesieniu do tych wszystkich obszarowych<br />
form <strong>ochrony</strong> przyrody, w granicach których<br />
znajdują się korytarze i dla których prawidłowego<br />
funkcjonowania zapewnienie łączności przyrodniczej<br />
ma istotne znaczenie. Kwestie związane<br />
z ochroną łączności przyrodniczej będą musiały<br />
być uwzględnione w szczególności w tych<br />
m.p.z.p., które dotyczą obszarów chronionego<br />
krajobrazu (powoływanych bezpośrednio w celu<br />
<strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>) oraz obszarów<br />
N2000, z uwagi na szczególny walor i ochronę<br />
spójności sieci N2000. Z oczywistych względów<br />
art. 73 ust. 1 p.o.ś. nie zabezpiecza w żaden
84<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
sposób <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> położonych<br />
poza granicami wymienionych w nim obszarowych<br />
form <strong>ochrony</strong> przyrody.<br />
Organ planistyczny opracowując m.p.z.p. musi<br />
również uwzględnić zasadę wyrażoną w art. 73<br />
ust. 2 pkt 2 p.o.ś., zgodnie z którą linie komunikacyjne,<br />
napowietrzne i podziemne rurociągi, linie<br />
kablowe oraz inne obiekty liniowe przeprowadza<br />
się i wykonuje w sposób zapewniający ograniczenie<br />
ich oddziaływania na środowisko, w tym<br />
możliwość przemieszczania się dziko żyjących<br />
zwierząt.<br />
<strong>Efektywność</strong> przepisu obniżają w znacznym<br />
stopniu regulacje specustaw, które wyłączają zastosowanie<br />
przepisów o planowaniu przestrzennym<br />
w stosunku do inwestycji drogowych, autostrad,<br />
linii kolejowych, przedsięwzięć Euro 2012,<br />
inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego,<br />
inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego<br />
skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu,<br />
regionalnych sieci szerokopasmowych (telekomunikacyjnych)<br />
oraz inwestycji w zakresie budowli<br />
przeciwpowodziowych.<br />
Spory potencjał m.p.z.p. w zakresie <strong>ochrony</strong><br />
łączności przyrodniczej w praktyce wykorzystywany<br />
jest niewielkim stopniu. Przyczyny tkwią nie<br />
tylko w braku przepisów, które jednoznacznie nakazywałyby<br />
ujmowanie w m.p.z.p. kwestii związanych<br />
z ochroną <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Efektywność</strong><br />
m.p.z.p. w równie istotnym stopniu obniża<br />
brak regulacji obligujących lub zachęcających organy<br />
planistyczne do uchwalania m.p.z.p. 140 i związany<br />
z tym niski współczynnik pokrycia powierzchni<br />
kraju planami miejscowymi.<br />
W przypadku braku m.p.z.p. określenie sposobów<br />
zagospodarowania i warunków zabudowy<br />
terenu następuje w drodze decyzji wzizt. W przypadku<br />
przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać<br />
na środowisko, przed decyzją wzizt<br />
konieczne jest uzyskanie DŚU. Do wzizt odnoszą<br />
się wszystkie omawiane w poprzednich akapitach<br />
zasady wyrażone w art. 73 ust. 1 i 2 p.o.ś.<br />
Na ostateczną treść dokumentów planistycznych<br />
istotny wpływ mają nie tylko przepisy bezpośrednio<br />
ustalające ich zakres treściowy. Całościowa<br />
ocena przepisów o planowaniu przestrzennym<br />
w kontekście ich efektywności w zakresie<br />
zapewnienia odpowiedniego poziomu<br />
<strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej nie może pominąć<br />
takich kwestii, jak:<br />
1) stopień spójności systemu planowania<br />
przestrzennego – rodzaj i jakość powiązań<br />
między poszczególnymi dokumentami planistycznymi<br />
oraz mechanizmy regulujące<br />
sposób i zasady uwzględniania w s.u.k.z.p.g.<br />
i m.p.z..p. ustaleń przyjętych w k.p.z.k.<br />
i p.z.p.w.;<br />
2) związanie lub brak związania organów planistycznych<br />
ustaleniami zawartymi w instrumentach<br />
zarządzania środowiskiem<br />
służących planowaniu <strong>ochrony</strong> na obszarowych<br />
formach <strong>ochrony</strong> przyrody;<br />
3) możliwość wpływania na ostateczną treść<br />
dokumentów planistycznych przez inne<br />
podmioty niż organy planistyczne;<br />
4) wymogi dotyczące <strong>ochrony</strong> środowiska<br />
w zagospodarowaniu przestrzennym, ustalone<br />
w przepisach p.o.ś., w tym obowiązek<br />
sporządzania i uwzględniania ustaleń zawartych<br />
w opracowaniu ekofizjograficznym<br />
lub analizie uwarunkowań środowiskowych;<br />
5) obowiązek uwzględniania ustaleń zawartych<br />
w prognozie oddziaływania na środowisko,<br />
sporządzanej w ramach SOOŚ.<br />
Niespójność między poszczególnymi szczeblami<br />
planowania przestrzennego była wielokrotnie<br />
przedmiotem krytyki, jednak kolejne nowelizacje<br />
u.p.z.p. nie doprowadziły do całkowitego<br />
usunięcia separacji poszczególnych szczebli<br />
kształtowania polityki przestrzennej. Tymczasem<br />
z punktu widzenia <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej<br />
koherentność polityki przestrzennej<br />
jest jedną z kwestii o fundamentalnym znaczeniu.<br />
Ochrona łączności przyrodniczej wymaga<br />
podejścia całościowego. Korytarze ekologiczne<br />
mogą pełnić swoje funkcje wyłącznie w ramach<br />
sieci <strong>ekologicznych</strong>. Sieci ekologiczne składają<br />
się z płatów oraz <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> o różnym<br />
znaczeniu: międzynarodowym, ponadregionalnym,<br />
regionalnym, lokalnym. Z jednej strony<br />
wymagają one <strong>ochrony</strong> przede wszystkim na<br />
szczeblach planowania przestrzennego odpowiadających<br />
skali ich znaczenia (np. korytarze<br />
o znaczeniu międzynarodowym – w k.p.z.k.; korytarze<br />
o znaczeniu lokalnym – w m.p.z.p.), z dru-
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
giej – sieci ekologiczne jako systemy ściśle powiązane<br />
funkcjonalnie powinny być chronione<br />
systemowo, uzupełniająco także na pozostałych<br />
szczeblach systemu planowania przestrzennego.<br />
Przykładowo, ustalenia dotyczące <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> o znaczeniu międzynarodowym<br />
zawarte w k.p.z.k. powinny przenikać do<br />
aktów planistycznych niższego rzędu, aż do<br />
szczebla m.p.z.p., gdzie powinny być rozwijane<br />
i uszczegóławiane. Analogicznie, aby możliwa<br />
była skuteczna ochrona <strong>korytarzy</strong> lokalnych<br />
w m.p.z.p., k.p.z.k. oraz p.z.p.w. powinny ustalać<br />
globalne zasady pozwalające tworzyć taki kontekst<br />
lokalny, w którym łączność przyrodnicza<br />
będzie musiała być potraktowana zarówno<br />
z uwzględnieniem perspektywy szerszej (tj. krajowej<br />
i regionalnej), jak i właściwej dla aktów<br />
najniższego rzędu (tj. gminnej i lokalnej).<br />
Analiza przepisów u.p.z.p. prowadzi do wniosku,<br />
że zabezpieczają one bezpośrednio wyłącznie<br />
zgodność ustaleń planistycznych podjętych<br />
na szczeblu krajowym i regionalnym, nie przewidują<br />
natomiast wystarczająco efektywnych gwarancji,<br />
iż z dokumentami strategicznymi zgodne<br />
będą s.u.k.z.p.g. i m.p.z.p. <strong>Efektywność</strong> regulacji<br />
osłabia mechanizm, zgodnie z którym ustalenia<br />
k.p.z.k. i programów rządowych wprowadza się<br />
do s.u.k.z.p.g. i m.p.z.p. wyłącznie pośrednio 141 .<br />
<strong>Efektywność</strong> formalnej <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej<br />
w procesach planistycznych zwiększa<br />
z kolei zasada wyrażona w art. 20 ust. 3 pkt 7<br />
i ust. 4 pkt 6 u.o.p. Nakazuje ona, aby w PO parków<br />
narodowych, rezerwatów przyrody i parków<br />
krajobrazowych zawarte zostały „ustalenia<br />
dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń<br />
wewnętrznych” lub zewnętrznych podlegające<br />
obligatoryjnemu wprowadzeniu do p.z.p.w.,<br />
s.u.k.z.p.g. oraz m.p.z.p. Związanie organów planistycznych<br />
wyżej wskazanymi ustaleniami PO<br />
gwarantuje ich efektywną transpozycję do aktów<br />
planowania przestrzennego.<br />
Nie ma analogicznej normy dotyczącej PZO.<br />
Żaden przepis nie nakazuje wprost, aby w p.z.p.w.,<br />
s.u.k.z.p.g. oraz m.p.z.p. uwzględniać ustalenia<br />
PZO. Obniża to globalną efektywność regulacji.<br />
Po pierwsze, w sytuacji posługiwania się w praktyce<br />
planistycznej niemal wyłącznie wykładnią<br />
językową brak bezpośredniego nakazu prowadzi<br />
do ignorowania przez organy planistyczne zapisów<br />
PZO i ustaleń PO innych niż dotyczące eliminacji<br />
lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych<br />
lub zewnętrznych, nawet jeżeli przewidują one<br />
rozwiązania dotyczące <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej,<br />
które bez wzmocnienia na poziomie<br />
aktów z zakresu planowania przestrzennego nie<br />
dadzą się skutecznie zrealizować. Po drugie,<br />
ustawodawca zagwarantował transpozycję określonych<br />
zapisów PO (dokumentów fakultatywnych),<br />
nie rozciągając tego obowiązku na PZO,<br />
mimo że to PZO jako dokumenty obligatoryjne<br />
odgrywają większą rolę praktyczną. Taka konstrukcja<br />
sprawia, że jedynie w drodze wykładni<br />
celowościowej można wyprowadzić obowiązki<br />
organu planistycznego w zakresie konieczności<br />
przenoszenia do p.z.p.w., s.u.k.z.p.g. oraz m.p.z.p.<br />
ustaleń zawartych w PZO oraz tych ustaleń PO,<br />
które wykraczają poza ustalenia dotyczące eliminacji<br />
lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych<br />
lub zewnętrznych.<br />
<strong>Efektywność</strong> polityki przestrzennej zwiększają<br />
przepisy proceduralne gwarantujące udział<br />
w procesach planistycznych szerokiego kręgu<br />
podmiotów niezależnych od organów planistycznych.<br />
Udział społeczeństwa oraz współdziałanie<br />
organu planistycznego z organami specjalistycznymi<br />
zwiększają także efektywność polityki<br />
przestrzennej jako instrumentu służącego ochronie<br />
łączności przyrodniczej.<br />
Ustawa zapewnia udział społeczeństwa w najszerszym<br />
możliwym zakresie – każdy może<br />
wnieść wnioski do s.u.k.z.p.g. i m.p.z.p., które muszą<br />
być rozpatrzone przed sporządzeniem projektów<br />
tych dokumentów. W trybie wniosków<br />
mogą być skutecznie zgłaszane między innymi<br />
propozycje zapisów istotnych dla <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong>.<br />
Zobowiązanie organów planistycznych do<br />
współdziałania z innymi organami administracji<br />
publicznej gwarantuje, iż w procesie planistycznym<br />
zostaną wzięte pod uwagę (opiniowanie)<br />
lub zostaną uwzględnione (uzgadnianie) uwarunkowania<br />
o szczególnym charakterze, zagadnienia<br />
specjalistyczne, wymagające wiadomości<br />
specjalnych oraz problemy, których rozstrzygnięcie<br />
wykracza poza kompetencje organów planistycznych.
86<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
Z punktu widzenia <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej<br />
między obszarami N2000 szczególnej wagi<br />
nabiera współdziałanie organu planistycznego<br />
z RDOŚ. Mogłoby ono stanowić w pełni efektywną<br />
gwarancję uwzględniania w aktach planistycznych<br />
kwestii związanych z ochroną łączności<br />
przyrodniczej między obszarami N2000, gdyby<br />
ustawodawcy nie zabrakło konsekwencji.<br />
Zgodnie z art. 30 ust. 3 u.o.p., projekty p.z.p.w.,<br />
s.u.k.z.p.g. oraz m.p.z.p. w części „dotyczącej istniejącego<br />
lub projektowanego obszaru Natura<br />
2000” wymagają uzgodnienia z RDOŚ w zakresie<br />
„ustaleń mogących znacząco negatywnie oddziaływać<br />
na obszar Natura 2000”. Charakter uzgodnienia<br />
powoduje, iż RDOŚ ma głos współdecydujący<br />
i może zarówno skutecznie negować zapisy<br />
niekorzystne (odmawiając uzgodnienia), jak też<br />
powodować wprowadzenie rozwiązań pożądanych<br />
z punktu widzenia <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej.<br />
Forma uzgodnienia gwarantuje pełną<br />
efektywność działania RDOŚ, ale wyłącznie w<br />
zakresie ustaleń mogących znacząco negatywnie<br />
oddziaływać na obszar N2000. W ramach uzgodnienia,<br />
o którym mowa w art. 30 ust. 3 u.o.p.,<br />
RDOŚ nie może wprowadzić dowolnych rozwiązań,<br />
które zwiększałyby stopień <strong>ochrony</strong> łączności<br />
przyrodniczej, ale wyłącznie takie, które będą<br />
prowadzić do zniesienia, ograniczenia lub kompensacji<br />
skutków wynikających z ustaleń dokumentów<br />
planistycznych „mogących znacząco negatywnie<br />
oddziaływać na obszar Natura 2000”.<br />
Kolejne ograniczenie efektywności udziału<br />
RDOŚ dotyczy <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> położonych<br />
poza granicami obszarów N2000 lub projektowanych<br />
obszarów N2000. Odnoszące się do<br />
nich ustalenia s.u.k.z.p.g. i m.p.z.p. RDOŚ wyłącznie<br />
opiniuje. Opinia, w przeciwieństwie do<br />
uzgodnienia, nie wiąże organu planistycznego, co<br />
utrudnia RDOŚ w pełni skuteczne kształtowanie<br />
rozwiązań pożądanych z punktu widzenia <strong>ochrony</strong><br />
łączności przyrodniczej. Ograniczenie ma<br />
jeszcze szerszy zakres na etapie uchwalania<br />
p.z.p.w., gdzie udział RDOŚ ustawodawca ograniczył<br />
wyłącznie do uzgadniania ustaleń „mogących<br />
znacząco negatywnie oddziaływać na obszar<br />
Natura 2000”, nie przewidując nawet opiniowania<br />
pozostałych ustaleń. W konsekwencji RDOŚ<br />
nie posiada wyraźnego formalnego wpływu na<br />
treść ustaleń p.z.p.w., które mogłyby dotyczyć <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> położonych poza granicami<br />
obszarów N2000 lub projektowanych obszarów<br />
N2000.<br />
Jeżeli chodzi o wymogi dotyczące <strong>ochrony</strong> środowiska<br />
w zagospodarowaniu przestrzennym<br />
ustalone w art. 71 i nast. p.o.ś., z ochroną łączności<br />
przyrodniczej wiązać należy przede wszystkim<br />
te z nich, które wynikają z art. 71 i 72 ust. 1<br />
i 2 p.o.ś.<br />
Art. 71 ust. 1 p.o.ś. stanowi, iż podstawę do<br />
sporządzania k.p.z.k., strategii rozwoju województw,<br />
p.z.p.w., s.u.k.z.p.g. oraz m.p.z.p. stanowią<br />
zasady zrównoważonego rozwoju i <strong>ochrony</strong><br />
środowiska. Większe znaczenie przypisać należy<br />
art. 71 ust. 2 p.o.ś. Nakazuje on, aby we wszystkich<br />
dokumentach planistycznych uwzględnić<br />
„rozwiązania niezbędne do przywracania środowiska<br />
do właściwego stanu” oraz „warunki realizacji<br />
przedsięwzięć, umożliwiające uzyskanie optymalnych<br />
efektów w zakresie <strong>ochrony</strong> środowiska”.<br />
Art. 72 ust. 1 p.o.ś. konkretyzuje i uzupełnia<br />
powyższą regulację, ale wyłącznie w odniesieniu<br />
do ustaleń s.u.k.z.p.g. oraz m.p.z.p. W s.u.k.z.p.g. i<br />
m.p.z.p. muszą zostać zapewnione „warunki<br />
utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną<br />
gospodarkę zasobami środowiska”, w szczególności<br />
przez zapisy odnoszące się do kwestii szczegółowo<br />
wymienionych w pkt 1-6 analizowanego<br />
przepisu. Żadna z nich nie dotyczy bezpośrednio<br />
<strong>ochrony</strong> łączności, niemniej wykładnia celowościowa<br />
prowadzi do stwierdzenia, iż wymóg zapewnienie<br />
warunków utrzymania równowagi<br />
przyrodniczej nie może zostać spełniony bez rozstrzygnięć<br />
w przedmiocie <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
Zawarty w art. 72 ust. 1 p.o.ś. zwrot<br />
„w szczególności” pozwala przyjąć, iż wymienione<br />
w nim obszary problemowe nie stanowią katalogu<br />
zamkniętego i jeżeli zachodzi taka potrzeba,<br />
jedną z kwestii branych pod uwagę powinna<br />
być ochrona łączności przyrodniczej. Według art.<br />
72 ust. 2 p.o.ś. w s.u.k.z.p.g. oraz m.p.z.p., „przy<br />
przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz<br />
przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem<br />
w strukturze wykorzystania terenu,<br />
ustala się proporcje pozwalające na zachowanie<br />
lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej<br />
i prawidłowych warunków życia”. „Zachowa-
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
nie lub przywrócenie równowagi przyrodniczej”<br />
w wielu przypadkach jest na tyle ściśle związane<br />
z korytarzami ekologicznymi i ich ochroną, iż bez<br />
uwzględnienia związanej z tym problematyki<br />
spełnienie omawianego wymogu może być niemożliwe.<br />
Art. 72 ust. 4 i 7 p.o.ś. stanowią, iż wymagania,<br />
o których między innymi mowa w ust. 1 i 2 tego<br />
przepisu, określa się na podstawie opracowań<br />
ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego<br />
dokumentu, cech poszczególnych<br />
elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań.<br />
W tym kontekście – opracowania ekofizjograficzne<br />
uznać można za instrumenty prawne o fundamentalnym<br />
znaczeniu dla transponowania<br />
kwestii związanych z ochroną łaczności przyrodniczej<br />
w obszar planowania przestrzennego.<br />
Przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie<br />
się dokumentację charakteryzującą poszczególne<br />
elementy przyrodnicze na obszarze objętym<br />
studium lub planem i ich wzajemne powiązania<br />
(art. 72 ust. 5 p.o.ś.). Opracowanie ekofizjograficzne<br />
sporządza się obligatoryjnie dla potrzeb<br />
p.z.p.w., s.u.k.z.p.g. oraz m.p.z.p.; dla potrzeb<br />
k.p.z.k. obligatoryjnie sporządza się analizę uwarunkowań<br />
środowiskowych.<br />
Opracowanie ekofizjograficzne i analiza uwarunkowań<br />
środowiskowych powinny być sporządzone<br />
przed wykonaniem projektu danego aktu<br />
planistycznego, tak, aby możliwe było określenie<br />
w projekcie szczegółowych wymogów, o których<br />
mowa w art.. 72 ust. 1 i 2 p.o.ś. Rodzaje, zakres<br />
i sposób wykonania opracowań ekofizjograficznych<br />
oraz dane będące podstawą sporządzania<br />
tych opracowań szczegółowo określa rozporządzenie<br />
Ministra Środowiska z dnia 9 września<br />
2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych<br />
142 . W dyspozycji do wydania rozporządzenia<br />
(art. 72 ust. 6 p.o.ś.) ustawodawca zastrzegł,<br />
iż powinno ono uwzględniać „konieczność zapewnienia<br />
trwałości podstawowych procesów przyrodniczych<br />
na obszarze objętym planem zagospodarowania<br />
przestrzennego”. W § 1 rozporządzenia<br />
zawarte zostały wymogi, aby oprócz zapewnienia<br />
„trwałości podstawowych procesów przyrodniczych<br />
na obszarze objętym planem zagospodarowania<br />
przestrzennego” opracowanie ekofizjograficzne<br />
było sporządzane pod kątem tak<br />
istotnych z punktu widzenia <strong>ochrony</strong> łączności<br />
przyrodniczej czynników jak: „dostosowanie<br />
funkcji, struktury i intensywności zagospodarowania<br />
przestrzennego do uwarunkowań przyrodniczych;<br />
zapewnienie warunków odnawialności zasobów<br />
środowiska”, a także „eliminowanie lub<br />
ograniczanie zagrożeń i negatywnego oddziaływania<br />
na środowisko”. Wymogi te zostały w dalszej<br />
części rozporządzenia uszczegółowione niemniej<br />
nie w takim zakresie, aby można było<br />
stwierdzić pełną efektywność regulacji rozporządzenia.<br />
Jeżeli chodzi o § 1, jego efektywność<br />
ogranicza brak jakichkolwiek sankcji za niespełnienie<br />
określonych w nim wymogów.<br />
Rozporządzenie przewiduje dwa rodzaje<br />
opracowań ekofizjograficznych:<br />
– podstawowe – sporządzane na potrzeby aktów<br />
planistycznych oraz<br />
– problemowe – wykonywane w przypadku<br />
konieczności bardziej szczegółowego rozpoznania<br />
cech wybranych elementów przyrodniczych<br />
lub określenia wielkości i zasięgów<br />
konkretnych zagrożeń środowiska<br />
i zdrowia ludzi.<br />
Także w tym przypadku brak wyraźnego zastrzeżenia,<br />
iż opracowanie problemowe może<br />
w szczególności dotyczyć rozpoznania cech występujących<br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> ogranicza<br />
efektywność tego rodzaju opracowania jako instrumentu<br />
służącego bezpośrednio kształtowaniu<br />
pożądanych zapisów dotyczących <strong>ochrony</strong><br />
łączności przyrodniczej.<br />
Z tej samej perspektywy ocenić należy zakres<br />
tzw. dokumentów wejściowych do opracowania<br />
ekofizjograficznego 143 . Niektóre z nich będą<br />
wprawdzie poruszać kwestie związane z ochroną<br />
łączności przyrodniczej (np. niektóre dokumenty<br />
planistyczne opracowywane na podstawie pr.<br />
wod. oraz PO rezerwatów przyrody, parków narodowych<br />
i krajobrazowych), ale brak wyraźnego<br />
zastrzeżenia, iż opracowania ekofizjograficzne<br />
muszą uwzględniać dokumenty analizujące<br />
bezpośrednio rolę występujących <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
naraża na wystąpienie sytuacji,<br />
iż kwestia <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej<br />
w dokumentach wejściowych zostanie pominięta.<br />
Odrębną kwestię stanowi fakt, że obowiązujące
88<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
przepisy nie przewidują sporządzania odrębnej,<br />
szczególnej dokumentacji określającej rolę <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> oraz identyfikujących potrzeby<br />
związane z zapewnieniem odpowiedniego<br />
poziomu <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej.<br />
Opracowanie ekofizjograficzne powinno się<br />
składać z części kartograficznej i opisowej.<br />
Zakres treściowy opracowania podstawowego<br />
wyznacza § 6 rozporządzenia. Spośród przepisów<br />
rozporządzenia § 6 w najszerszym zakresie<br />
nakazuje uwzględniać kwestie związane z ochroną<br />
łączności przyrodniczej 144 .<br />
W przypadku opracowania problemowego<br />
poszczególne jego części obligatoryjnie muszą<br />
zawierać rozszerzenie lub uszczegółowienie rozpoznania<br />
i charakterystyki:<br />
1) stanu i funkcjonowania wybranych elementów<br />
przyrodniczych, udokumentowanych<br />
i zinterpretowanych przestrzennie, w szczególności<br />
stanowiących o wrażliwości i odporności<br />
na możliwe oddziaływanie planowanego<br />
sposobu zagospodarowania, wynikających<br />
ze specyfiki regionalnej;<br />
2) możliwych zagrożeń wybranych elementów<br />
przyrodniczych, wynikających z planowanego<br />
sposobu zagospodarowania.<br />
Formuła opracowania problemowego może<br />
wiec być bardziej efektywną formą kształtowania<br />
odpowiednich zasad <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej,<br />
zwłaszcza jeżeli za § 7 ust. 2 rozporządzenia<br />
uwzględnić, iż szczegółowy zakres opracowania<br />
problemowego dostosowuje się do rodzaju<br />
i przedmiotu sporządzanego planu zagospodarowania<br />
przestrzennego oraz stanu i specyfiki<br />
środowiska analizowanego obszaru objętego<br />
tym planem.<br />
3.3.4. Przepisy instytucjonalne i kompetencyjne<br />
Ochrona łączności przyrodniczej musi być<br />
procesem interdyscyplinarnym, odbywającym<br />
się w wielu płaszczyznach organizacyjno-prawnych,<br />
co ex definitione wymusza pewne rozproszenie<br />
kompetencji i autonomizację organów<br />
i podmiotów wykonujących poszczególne działania<br />
z jej zakresu. Jednak aby system instytucjonalny<br />
działał efektywnie, wspomniane rozproszenie<br />
nie może sięgać kompetencyjnego chaosu,<br />
a autonomizacja dezintegracji zarządzania.<br />
W obecnym stanie prawym efektywność systemu<br />
instytucjonalnego, w ramach którego realizowane<br />
są zdania związane z ochroną łączności<br />
przyrodniczej nie jest najwyższa. Przyczyn takiego<br />
stanu rzeczy upatrywać należy nie tyle w błędnym<br />
lub nietrafnym rozłożeniu kompetencji, ile<br />
w braku norm spajających i wzmacniających<br />
współdziałanie, integrujących system i wykluczających<br />
luki kompetencyjne bądź dublowanie<br />
się kompetencji.<br />
Aktualnie, główny ciężar zadań związanych<br />
z ochroną łączności ekologicznej spoczywa na<br />
RDOŚ, odpowiedzialnych za funkcjonowanie sieci<br />
N2000, kluczowej z punktu widzenia <strong>ochrony</strong><br />
łączności przyrodniczej. RDOŚ współdziałają<br />
z organami planistycznymi oraz organami zarządzającymi<br />
obszarowymi formami <strong>ochrony</strong> przyrody<br />
innymi niż sieć N2000, zajmującymi istotne<br />
miejsce w instytucjonalnym modelu ocen środowiskowych<br />
i władnymi egzekwować odpowiedzialność<br />
za szkody w środowisku. Niestety, brak<br />
jest przepisów, które integrowałyby kompetencje<br />
RDOŚ w zakresie <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej.<br />
Nie ma regulacji, które temu organowi<br />
powierzałyby kompetencje w zakresie <strong>ochrony</strong><br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> położonych poza obszarowymi<br />
formami <strong>ochrony</strong> przyrody. Z punktu widzenia<br />
<strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej, powierzenie<br />
kompetencji związanych z ustanawianiem<br />
i funkcjonowaniem obszarów chronionego krajobrazu<br />
samorządom województw jest nieefektywne;<br />
lepszym rozwiązaniem byłoby powierzenie<br />
tych zadań właśnie RDOŚ.<br />
Jeżeli chodzi o inne organy administracji rządowej<br />
odpowiedzialne za zadania z zakresu<br />
<strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej (np. dyrekcje<br />
parków narodowych, RDOŚ, Regionalny Zarząd<br />
Gospodarki Wodnej (dalej jako RZGW), Lasy Państwowe<br />
czy Agencję Nieruchomości Rolnych) –<br />
zakres ich zadań jest określony adekwatnie do<br />
potrzeb.<br />
Kompetencje organów jednostek samorządu<br />
terytorialnego koncentrują się w obszarze planowania<br />
przestrzennego. <strong>Efektywność</strong> norm prawnych<br />
w tym zakresie pozostawia sporo do życzenia,<br />
przy czym problem wydaje się wykraczać
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
poza ramy niniejszego opracowania, bowiem<br />
model planowania przestrzennego w Polsce jest<br />
przedmiotem krytyki, która odnosi się nie tyle<br />
do planowania przestrzennego w kontekście obszarów<br />
chronionych, ile do obowiązującego systemu<br />
w ogóle. Co ciekawe, krytyka ma charakter<br />
dwubiegunowy – z jednej strony system uznaje<br />
się za mało elastyczny, z drugiej za zbyt elastyczny,<br />
a osią sporu jest przede wszystkim rola, charakter<br />
i obligatoryjność planów miejscowych<br />
oraz skutki prawne, jakie powinny się wiązać z<br />
ich uchwaleniem bądź nieuchwaleniem. Z punktu<br />
widzenia <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej wydaje<br />
się wskazane, aby dokumenty planistyczne<br />
uchwalane dla terenów w ramach obszarowych<br />
form <strong>ochrony</strong> przyrody miały charakter obligatoryjny<br />
i ściśle określone wymogi co do treści.<br />
Wskazane jest, aby powyższa zasada odnosiła się<br />
także do <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> położonych<br />
poza granicami obszarowych form <strong>ochrony</strong> przyrody.<br />
Pewne kompetencje organów jednostek samorządu<br />
terytorialnego ustawodawca ustalił<br />
również w sferze ocen środowiskowych. Wszystkie<br />
samorządy prowadzą szerokie planowanie<br />
strategiczne, w związku z czym objęte są licznymi<br />
obowiązkami w zakresie SOOŚ – w ramach<br />
tych procedur muszą uwzględniać kwestie związane<br />
z ochroną łączności przyrodniczej. Wójtowie,<br />
burmistrzowie i prezydenci miast wydają<br />
także decyzje środowiskowe w ramach OOŚ<br />
(współdziałając z RDOŚ). Ocena efektywności regulacji<br />
dotyczących SOOŚ i OOŚ była przedmiotem<br />
wcześniejszych rozważań.<br />
3.3.5. Przepisy finansowe<br />
W rozdziale II opracowania zaznaczono, iż finansowanie<br />
<strong>ochrony</strong> przyrody jest procesem złożonym,<br />
na który składają się co najmniej 3 subsystemy<br />
norm prawnych:<br />
– przepisy określające ogólne obowiązki<br />
w zakresie finansowania działań na rzecz<br />
<strong>ochrony</strong> przyrody;<br />
– normy określające źródła finansowania<br />
działań instytucji <strong>ochrony</strong> przyrody oraz<br />
– normy określające źródła finansowania<br />
działań z zakresu <strong>ochrony</strong> przyrody.<br />
<strong>Efektywność</strong> systemu finansowania działań<br />
związanych z ochroną łączności przyrodniczej<br />
jest bezpośrednią pochodną efektywności systemu<br />
instytucjonalno-kompetencyjnego ustanowionego<br />
w tym obszarze. Zasadą powinno być:<br />
„ile zadań i kompetencji – tyle pieniędzy”. Zasada<br />
ta nie jest w Polsce efektywnie realizowana, przy<br />
czym w większym stopniu brak efektywności<br />
spowodowany jest brakiem środków, niż ich niewłaściwym,<br />
tj. wymuszanym systemowo dedykowaniem<br />
lub wydatkowaniem.<br />
Podstawowym źródłem finansowania zadań<br />
związanych z ochroną łączności przyrodniczej są<br />
środki pochodzące bezpośrednio z budżetu państwa.<br />
Ze środków tych finansowana jest działalność<br />
RDOŚ, RZGW, dyrekcji parków narodowych<br />
oraz dyrekcji parków krajobrazowych. Finansowana<br />
jest także większość pozostałych omawianych<br />
wyżej zadań organów administracji rządowej<br />
w związku z ochroną łączności przyrodniczej.<br />
Przepisy okołobudżetowe nie gwarantują<br />
stałej ich wysokości i nie przewidują automatycznego<br />
wzrostu w przypadku zwiększenia zadań.<br />
Ponadto, nie opracowuje się długoterminowych<br />
planów finansowania <strong>ochrony</strong> łączności<br />
przyrodniczej, co uniemożliwia planowanie w tym<br />
zakresie w dłuższej perspektywie. Z kolei finansowanie<br />
zadań przez Lasy Państwowe jest procesem<br />
złożonym. U.l. pozostawia Lasom Państwowym<br />
znaczną autonomię prawno-finansową.<br />
Nie ma ustawowych wskazań, gwarantujących, iż<br />
Lasy Państwowe przeznaczą na ochronę przyrody<br />
– w tym na ochronę łączności przyrodniczej –<br />
określoną pulę środków, które pozostają w ich<br />
dyspozycji, co powoduje, iż to źródło finansowania<br />
również nie ma cech stabilności i stałości.<br />
Ponieważ ochrona łączności przyrodniczej<br />
odbywa się przede wszystkim w ramach <strong>ochrony</strong><br />
obszarów N2000, kluczowym przepisem w zakresie<br />
jej finansowania jest art. 39 u.o.p., według<br />
którego koszty związane z wdrożeniem i funkcjonowaniem<br />
sieci obszarów N2000 w zakresie nieobjętym<br />
finansowaniem przez Wspólnotę są finansowane<br />
z budżetu państwa, a także z budżetów<br />
JST oraz ze środków Narodowego Funduszu<br />
Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej<br />
jako NFOŚiGW)i wojewódzkich funduszy <strong>ochrony</strong><br />
środowiska i gospodarki wodnej.
90<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
Nie ma przepisów, które gwarantowałyby finansowanie<br />
<strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
położonych poza obszarowymi formami <strong>ochrony</strong><br />
przyrody.<br />
Brak również norm gwarantujących jednostkom<br />
samorządu terytorialnego adekwatność dochodów<br />
do wydatków na ochronę przyrody, w tym<br />
na ochronę łączności przyrodniczej. Z punktu<br />
widzenia <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej szczególnie<br />
krytycznie ocenić należy brak gwarancji<br />
finansowych dla samorządów województwa<br />
w zakresie zadań wykonywanych w związku z powoływaniem<br />
i utrzymywaniem obszarów chronionego<br />
krajobrazu. Niedofinansowanie tych zadań<br />
stanowi kolejne istotne ograniczenie znaczenia<br />
tej instytucji jako instrumentu służącego<br />
ochronie <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. Zadania z zakresu<br />
<strong>ochrony</strong> przyrody wykonywane przez JST<br />
jako zadania własne rzadko traktowane są jako<br />
priorytetowe. Tym samym ich budżetowanie (ze<br />
środków własnych JST) pozostaje zwykle na minimalnym<br />
poziomie. W efekcie, samorządy terytorialne<br />
zadania z zakresu <strong>ochrony</strong> przyrodniczej<br />
wykonują tylko w zakresie niezbędnego minimum,<br />
przeważnie ograniczając się do finansowania<br />
wykonywania zadań o charakterze orzeczniczym<br />
(czyli do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych,<br />
do których zobowiązują je przepisy<br />
o charakterze bezwzględnie obowiązującym).<br />
Nie ma również efektywnych przepisów, które<br />
pozwalałyby współfinansować z budżetu państwa<br />
lub z innych źródeł wykonywanie zadań samorządów<br />
w zakresie planowania przestrzennego.<br />
Nieobligatoryjność m.p.z.p. w połączeniu<br />
z brakiem środków na ich uchwalanie, w tym na<br />
wykonywanie kosztownych opracowań analitycznych,<br />
powoduje, iż planów miejscowych,<br />
w tym zwłaszcza planów uwzględniających potrzeby<br />
zapewnienia warunków dla <strong>ochrony</strong> łączności<br />
przyrodniczej nie przybywa wiele.<br />
Uzupełniającym źródłem wydatków administracji<br />
rządowej i JST na cele związane z ochroną<br />
łączności przyrodniczej są fundusze celowe,<br />
w szczególności NFOŚiGW oraz wojewódzkie<br />
fundusze <strong>ochrony</strong> środowiska i gospodarki wodnej,<br />
funkcjonujące na podstawie art. 400 i nast.<br />
p.o.ś. 145 . W przepisach tych brak jest wyraźnego<br />
zaznaczenia, iż dopuszcza się z nich finansowanie<br />
<strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej. Finansowanie<br />
tego celu odbywać się więc musi pośrednio,<br />
w ramach zadań, których finansowanie powołane<br />
przepisy dopuszczają wprost.<br />
Niektóre zadania związane z ochroną łączności<br />
przyrodniczej, w szczególności wkomponowane<br />
w zadania związane z ochroną obszarów<br />
N2000, mogą być finansowane lub współfinasowane<br />
ze środków UE, przy czym źródła tego nie<br />
można uznać ani za źródło wystarczające, ani stałe,<br />
skoro finansowanie odbywa się w systemie<br />
perspektyw finansowych i w trybie konkursowym.<br />
3.3.6. Przepisy o charakterze technicznym<br />
W rozdziale II opracowania wskazano, iż bezpośrednio<br />
lub pośrednio ochronie łączności<br />
przyrodniczej powinny również służyć przepisy<br />
o charakterze technicznym, określające standardy<br />
<strong>ochrony</strong> środowiska w zakresie realizacji<br />
i funkcjonowania obiektów infrastrukturalnych<br />
oraz regulacje określające parametry specjalistycznych<br />
obiektów służących ochronie <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong>, zagrożonych realizacją i funkcjonowaniem<br />
obiektów infrastrukturalnych.<br />
W omawianej kategorii szczególne znaczenie<br />
mają rozporządzenia określające parametry<br />
techniczne:<br />
– obiektów komunikacyjnych (dróg publicznych<br />
i drogowych obiektów inżynierskich<br />
146 , linii kolejowych 147 );<br />
– lotnisk 148 ;<br />
– linii przesyłowych (linii elektrycznych,<br />
telekomunikacyjnych 149 ;<br />
– linii cieplnych, gazowych 150 , ropociągów 151 ;<br />
– budowli hydrotechnicznych 152 ;<br />
– farm wiatrowych; obiektów górniczych,<br />
obiektów rolniczych 153 .<br />
Oceniając ich efektywność stwierdzić należy,<br />
iż generalnie pozostają one w oderwaniu od kwestii<br />
<strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej.<br />
Znacząca większość wymienionych wyżej rozporządzeń<br />
albo całkowicie pomija kwestie <strong>ochrony</strong><br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>, albo wprowadza<br />
w tym zakresie normy o takim stopniu ogólności<br />
154 , iż ich efektywność w praktyce <strong>ochrony</strong><br />
łączności przyrodniczej nie może być wysoka.
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
W rozporządzeniach zachodzi jedna z dwóch sytuacji:<br />
albo w ogóle brak jest wskazań ogólnych<br />
w postaci zasad programowych kierowanych do<br />
projektantów, które to zasady nakazywałyby stosowanie<br />
lub uwzględnianie w projektach technicznych<br />
takich rozwiązań, które służyłyby<br />
ochronie łączności przyrodniczej, czyli zapewniałyby<br />
maksymalnie nieskrępowaną migrację,<br />
albo zasady takie da się wyprowadzić wyłącznie<br />
pośrednio, drogą wykładni celowościowej, co<br />
w praktyce ogranicza ich stosowanie i egzekwowalność.<br />
Znacząca większość rozporządzeń technicznych<br />
nie zawiera przepisów szczegółowych<br />
dotyczących sytuowania obiektów infrastrukturalnych<br />
w kontekście <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej,<br />
ani nie ustala parametrów tych obiektów<br />
w relacji do <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. Z reguły<br />
rozporządzenia nie ustalają obowiązków w zakresie<br />
budowy, montażu lub instalacji konkretnych<br />
budowli, obiektów lub urządzeń bezpośrednio<br />
służących ochronie <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
Nie formułują również standardów, ani wymogów<br />
w zakresie ich parametrów.<br />
Nawet te nieliczne regulacje, które w sposób<br />
bardziej bezpośredni ukierunkowane są na realizację<br />
celów związanych z ochroną <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
mają charakter incydentalny i nie stanowią<br />
zwartego systemu zapewniającego oczekiwaną<br />
efektywność <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej.<br />
Przykładowo, efektowi bariery towarzyszącemu<br />
drogom publicznym zapobiegać powinny<br />
przejścia dla zwierząt wymagane przez rozporządzenie<br />
w sprawie warunków technicznych,<br />
jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie<br />
i ich usytuowanie. Przejścia dla zwierząt<br />
przez drogi publiczne nie mogą jednak spełniać<br />
w pełni efektywnie założonego celu, ponieważ<br />
rozporządzenie nie przewiduje ich wytyczania<br />
na odbudowywanych, rozbudowywanych<br />
i przebudowywanych drogach klasy GP i G (§ 10<br />
ust. 2 rozporządzenia), charakteryzujących się<br />
szczególnie dużym natężeniem ruchu. Ponadto,<br />
standaryzacja przejść (np. dla dużych zwierząt)<br />
nie uwzględnia ich zróżnicowanej typologii, według<br />
znaczenia korytarza migracyjnego, wymiarów<br />
przejścia oraz gatunków zwierząt, oraz modelowych<br />
wymiarów, wypracowanych przez naukowców,<br />
bowiem § 58 ust. 2 rozporządzenia<br />
określa wyłącznie minimalną szerokość obiektu<br />
pełniącego funkcję przejścia dla zwierząt 155 .<br />
3.3.7. Przepisy z zakresu odpowiedzialności<br />
odszkodowawczej za ograniczenie możliwości<br />
korzystania z nieruchomości<br />
Ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości<br />
w związku z wymogami wynikającymi<br />
z <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej w aktualnym<br />
stanie prawnym przede wszystkim odnosić należy<br />
do określonych nakazów lub zakazów związanych<br />
z objęciem danej nieruchomości jedną z obszarowych<br />
form <strong>ochrony</strong> przyrody, w której granicach<br />
znajdują się korytarze ekologiczne 156 .<br />
Obowiązujące przepisy z samymi korytarzami<br />
ekologicznymi nie wiążą bezpośrednio możliwości<br />
reglamentowania sposobów korzystania<br />
z nieruchomości. Nie ma norm, które upoważniałyby<br />
organy administracji publicznej do nakazywania<br />
wykonania określonych działań lub czynności,<br />
albo ich zaniechania, w celu utrzymania<br />
łączności przyrodniczej, jej przywrócenia albo –<br />
w ramach kompensacji – ustanowienia w innym<br />
miejscu. Brak tego rodzaju uregulowań osłabia<br />
efektywność prawnej <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej.<br />
Podstawowe uprawnienia właścicieli nieruchomości,<br />
których dotyczy ochrona prowadzona<br />
na obszarowych formach <strong>ochrony</strong> przyrody<br />
(a więc, pośrednio, także ochrona łączności przyrodniczej)<br />
kreuje art. 129 ust. 1 i ust. 2 p.o.ś.,<br />
zgodnie z którym właściciel ma prawo do żądania:<br />
1) wykupienia nieruchomości lub jej części,<br />
jeżeli w związku z ograniczeniem sposobu<br />
korzystania z nieruchomości korzystanie<br />
z niej lub z jej części w dotychczasowy sposób<br />
lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem<br />
stało się niemożliwe lub istotnie<br />
ograniczone (ust. 1) 157 ;<br />
2) odszkodowania za poniesioną szkodę,<br />
w tym za zmniejszenie wartości nieruchomości<br />
ust. 2) 158 .<br />
Roszczenie o wykup ma swój odpowiednik<br />
w roszczeniu z art. 36 ust. 1 u.p.z.p., natomiast
92<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
roszczenie o odszkodowanie – w art. 36 ust. 3<br />
u.p.z.p. Należy podkreślić, że przepisy art. 36 ust.<br />
1 i ust. 3 u.p.z.p. stanowią samodzielne, szczególne<br />
w stosunku do określonych w art. 129 ust. 1<br />
i ust. 2 p.o.ś. podstawy roszczeń, znajdujące wyłączne<br />
zastosowanie w sytuacji, gdy ograniczenia<br />
w korzystaniu z nieruchomości niezbędne<br />
z punktu widzenia <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej<br />
ustanowiono w m.p.z.p.<br />
<strong>Efektywność</strong> przywołanych norm ocenić należy<br />
krytycznie. W szczególności kontrowersje<br />
musi budzić art. 129 ust. 2 p.o.ś., w którym ustawodawca<br />
nie ograniczył jednoznacznie roszczenia<br />
odszkodowawczego do wysokości rzeczywistej<br />
szkody (jak ma to miejsce w art. 36 ust. 1<br />
u.p.z.p.), a tym samym wprowadził mimowolnie<br />
czynnik demotywujący organy administracji publicznej<br />
władne ustanawiać obszarowe formy<br />
<strong>ochrony</strong> przyrody służące bezpośrednio lub pośrednio<br />
ochronie łączności przyrodniczej. Mogą<br />
one mieć uzasadnione obawy, iż w przypadku<br />
wprowadzenia nakazów lub zakazów ograniczających<br />
korzystanie z nieruchomości w związku<br />
z ochroną <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> będą w ramach<br />
odpowiedzialności odszkodowawczej ponosić<br />
także koszty korzyści utraconych przez właścicieli<br />
(lucrum cessans), często (np. w przypadku<br />
tzw. działek deweloperskich) wielokrotnie wyższych<br />
niż wartość samych nieruchomości. Biorąc<br />
pod uwagę, że organy te i tak dysponują skromnymi<br />
środkami na ochronę przyrody, obawa<br />
przed skutkami rozszerzonej odpowiedzialności<br />
odszkodowawczej potęguje jeszcze bariery,<br />
przed jakimi stoi wdrażanie <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong>.<br />
W literaturze kwestionuje się efektywność<br />
omawianej regulacji w związku z normą zawartą<br />
w art. 129 ust. 4 p.o.ś. 159 . Przepis stanowi, iż<br />
z roszczeniami o wykup lub o odszkodowanie<br />
można wystąpić w terminie zawitym (nieprzywracalnym)<br />
2 lat od dnia wejścia w życie rozporządzenia<br />
lub aktu prawa miejscowego powodującego<br />
ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości,<br />
podczas gdy w tak krótkim terminie nie<br />
zawsze możliwe jest dokonanie precyzyjnej oceny<br />
zakresu ograniczenia korzystania z nieruchomości<br />
przez przepisy, a w szczególności skutków,<br />
jakie dla korzystania z nieruchomości mogą<br />
wystąpić długoterminowo oraz w zakresie potencjalnego<br />
zagospodarowania innego niż aktualny<br />
sposobu korzystania z nieruchomości. Zwraca<br />
również uwagę brak spójności omawianego<br />
przepisu z art. art. 33 ust. 2 u.o.p., który wymusza<br />
daleko ingerujące we własność ograniczenie<br />
w korzystaniu z nieruchomości, o którym mowa<br />
w art. 33 ust. 1 u.o.p. także w stosunku do nieruchomości<br />
zlokalizowanych na terenie projektowanych<br />
obszarów N2000. Ponieważ art. 129 ust. 4<br />
p.o.ś. uzależnia skuteczność roszczeń od wydania<br />
rozporządzenia krajowego o zatwierdzeniu projektowanych<br />
obszarów N2000, a u.o.p. przewiduje<br />
na to aż 6 lat, właściciele nieruchomości, z których<br />
korzystanie zostało ograniczone w związku<br />
z ochroną środowiska (w tym w związku z ochroną<br />
łączności przyrodniczej) swoje roszczenia<br />
będą mogli wysuwać w perspektywie istotnie<br />
odroczonej.<br />
Art. 36 ust. 3 u.o.p. przewiduje możliwość zawarcia<br />
przez RDOŚ i właściciela lub posiadacza<br />
nieruchomości umowy, która zawiera wykaz niezbędnych<br />
działań dostosowujących działalność<br />
gospodarczą, rolną, leśną, łowiecką lub rybacką<br />
do wymogów <strong>ochrony</strong> obszaru N2000, na którym<br />
nie mają zastosowania programy wsparcia<br />
z tytułu obniżenia dochodowości, sposoby i terminy<br />
ich wykonania oraz warunki i terminy rozliczenia<br />
należności za wykonane czynności, a także<br />
wartość rekompensaty za dochody utracone<br />
w wyniku wprowadzonych ograniczeń. Fakultatywność<br />
tego rodzaju umów oraz brak gwarancji<br />
prawnych zapewniających ich stabilne i adekwatne<br />
do potrzeb finansowanie powodują, iż<br />
ich efektywność jest aktualnie bardzo niska.<br />
Niejasne są zasady odpowiedzialności za ograniczenie<br />
w korzystaniu z nieruchomości w związku<br />
z jej wykorzystaniem dla celów kompensacji<br />
przyrodniczej przez podmiot niebędący ich właścicielem.<br />
Art. 35 ust. 1 u.o.p. wskazuje, iż RDOŚ<br />
ustala zakres, miejsce, termin i sposób wykonania<br />
kompensacji przyrodniczej, stosownie do<br />
skali i rodzaju negatywnego oddziaływania na<br />
cele <strong>ochrony</strong> obszaru N2000, w porozumieniu<br />
z zarządcą terenu, przy czym zarządca nie musi<br />
być podmiotem realizującym plan lub przedsięwzięcie.<br />
Art. 35 ust. 2 u.o.p. ustanawia tylko bardzo<br />
ogólną zasadę ponoszenia kosztów kompen-
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
sacji przez podmiot realizujący plan lub przedsięwzięcie<br />
(zgodnie z zasadą zanieczyszczający<br />
płaci). Przepisy nie precyzują natomiast, kto<br />
ustala koszty kompensacji. W ustawie nie ma wyraźnego<br />
upoważnienia dla zawarcia umowy lub<br />
porozumienia między podmiotem obowiązanym<br />
do kompensacji, a właścicielem nieruchomości.<br />
Z kolei wykładnia językowa art. 35 ust. 2 u.o.p.<br />
prowadzi do konkluzji, iż uprawnienia w zakresie<br />
ustalenia kosztów nie ma także RDOŚ. Nieprecyzyjność<br />
regulacji obniża jej efektywność.<br />
<strong>Efektywność</strong> instytucji kompensacji ogólnie<br />
oraz jako mechanizmu, który mógłby służyć<br />
ochronie łączności przyrodniczej obniża także<br />
brak na gruncie prawa polskiego przepisów dopuszczających<br />
ustanowienie tzw. służebności<br />
kompensacji (służebności przyrodniczej) 160 .<br />
3.3.8. Przepisy z zakresu odpowiedzialności<br />
za szkody w środowisku<br />
Przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r.<br />
o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie<br />
161 co do zasady stanowią transpozycję regulacji<br />
wspólnotowych. Ocena efektywności<br />
przepisów ustawy nie odbiega więc zasadniczo<br />
od oceny efektywności przepisów Dyrektywy,<br />
która we wcześniejszej części opracowania uznana<br />
została za stosunkowo wysoką 162 . Pozytywną<br />
ocenę polskiej regulacji opatrzyć należy jednak<br />
kilkoma zastrzeżeniami.<br />
Pierwsze zastrzeżenie dotyczy przyjętej definicji<br />
szkody w środowisku. Odpowiedzialność za<br />
szkody w środowisku traktować należy jako instrument<br />
służący ochronie łączności przyrodniczej<br />
w dwóch perspektywach – jako środek prewencyjny<br />
i jako instrument odpowiedzialności<br />
sensu stricte (odpowiedzialności następczej).<br />
W tym drugim kontekście podkreślić należy,<br />
iż szczególną rolę w ochronie łączności przyrodniczej<br />
odgrywa odpowiedzialność za szkody<br />
w gatunkach chronionych i w chronionych siedliskach<br />
przyrodniczych. Definicję tego rodzaju<br />
szkód ustawodawca zawarł w art. 6 pkt 11 lit. a)<br />
ustawy szkodowej, definicje gatunków chronionych<br />
w art. 6 pkt 7 tej ustawy, a chronionych siedlisk<br />
przyrodniczych – w art. 6 pkt 2. Z punktu<br />
widzenia <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> definicja szkody<br />
w chronionych siedliskach przyrodniczych<br />
jest nieefektywna. Obejmuje ona wyłącznie siedliska<br />
położone na terenie obszarowych form<br />
<strong>ochrony</strong> przyrody, na terenie proponowanych<br />
obszarów N2000 (z tzw. Shadow List), będące<br />
przedmiotem zainteresowania Wspólnoty 163 oraz<br />
siedliska i miejsca rozrodu gatunków chronionych.<br />
Przyjęta kwalifikacja wyłącza spod reżimu<br />
ustawy szkodowej większość <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
położonych poza obszarowymi formami<br />
<strong>ochrony</strong>, zwłaszcza jeżeli stanowią one szlaki<br />
migracyjne gatunków innych niż chronione.<br />
Nie powinna natomiast budzić kontrowersji<br />
przyjęta w odniesieniu do szkód w gatunkach<br />
chronionych i w chronionych siedliskach przyrodniczych<br />
klauzula derogacyjna przewidująca<br />
uchylenie odpowiedzialności za tego rodzaju<br />
szkody w przypadku, kiedy są one skutkiem zidentyfikowanego<br />
negatywnego wpływu, wynikającego<br />
z działania podmiotu korzystającego ze<br />
środowiska zgodnie z art. 34 u.o.p. lub zgodnie<br />
z DŚU. Klauzulę tę należy traktować nie jak element<br />
obniżający efektywność ustawy, a przeciwnie,<br />
jak swoistą premię za rzetelną OOŚ, która<br />
powinna wpływać na wzrost jakości OOŚ, a w jej<br />
ramach – na głębsze rozpoznanie potrzeb związanych<br />
z ochroną łączności przyrodniczej oraz<br />
bardziej adekwatne reagowanie na te potrzeby<br />
poprzez odpowiednie zapisy w DŚU, ewentualnie<br />
– na etapie ponownej oceny OOŚ.<br />
W kontekście <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej<br />
warto również podkreślić, że w ślad za Dyrektywą<br />
Szkodową niektóre krajowe kryteria oceny<br />
szkód w środowisku 164 bezpośrednio nawiązują<br />
do poszczególnych aspektów <strong>ochrony</strong> łączności<br />
przyrodniczej 165 . Pośrednio na ochronę <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> krajowy prawodawca 166 ukierunkował<br />
również działania naprawcze 167 .<br />
<strong>Efektywność</strong> ustawy, także w kontekście jej<br />
skuteczności w roli instrumentu służącego ochronie<br />
łączności przyrodniczej, jest osłabiona przed<br />
wąskie zakreślenie podmiotowego zakresu jej<br />
obowiązywania (w art. 2 ust. 1). Wprawdzie<br />
ustawa transponuje w tym zakresie postanowienia<br />
Dyrektywy Szkodowej, niemniej Dyrektywa<br />
nie sprzeciwia się w tym zakresie rozszerzeniu<br />
regulacji na szerszy krąg podmiotów. Ponadto,
94<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
ustawa szkodowa nie znajduje zastosowania do<br />
szkód w środowisku spowodowanych bezpośrednio<br />
lub pośrednio przez osoby fizyczne, które<br />
nie spełniają kryterium podmiotu korzystającego<br />
ze środowiska, tj. nie są przedsiębiorcami;<br />
nie prowadzą działalności wytwórczej w rolnictwie<br />
w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli<br />
zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa<br />
i rybactwa śródlądowego; nie są osobami<br />
wykonującymi zawód medyczny w ramach<br />
indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej<br />
praktyki; przepisów ustawy nie stosuje<br />
się również jeśli działalność osób fizycznych,<br />
która spowodowała szkodę, nie wymagała zezwolenia.<br />
Tak daleko idące ograniczenia nie<br />
mogą nie spotkać się z krytyką.<br />
Zastrzeżenia powinny ponadto budzić dwie<br />
klauzule derogacyjne, wyłączające stosowanie<br />
ustawy w określonych przypadkach, dalece ograniczające<br />
jej efektywność w ogóle, w tym jako instrumentu<br />
służącego ochronie <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
Po pierwsze, sprzeczne z Dyrektywą<br />
Szkodową jest wyłączenie zastosowania ustawy<br />
przewidziane w art. 4 pkt 2 lit. c) ustawy w przypadku<br />
„jeżeli bezpośrednie zagrożenie szkodą<br />
w środowisku lub szkoda w środowisku zostały<br />
spowodowane przez działalność, której celem jest<br />
ochrona przed klęską żywiołową”. Taki zapis rozszerza<br />
w sposób niedopuszczalny klauzulę z Dyrektywy<br />
ograniczającą się do sytuacji, w której<br />
bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku<br />
lub szkoda w środowisku zostały spowodowane<br />
wyłącznie przez działalność, której celem jest<br />
ochrona przed klęską żywiołową 168 . Rozszerzenie<br />
derogacji eliminuje z reżimu ustawy na przykład<br />
szkody w środowisku spowodowane robotami regulacyjnymi,<br />
nawet jeżeli w danym przypadku ich<br />
związek z ochroną przed powodzią jest tylko hipotetyczny<br />
a celem głównym skutek inny niż zwiększenie<br />
stopnia <strong>ochrony</strong> przeciwpowodziowej.<br />
Po drugie, zakwestionować należy także<br />
wprowadzenie do ustawy „krajowej klauzuli derogacyjnej”<br />
nie obowiązującej na gruncie Dyrektywy<br />
Szkodowej, zwalniającej z odpowiedzialności<br />
podmioty, które spowodowały szkodę<br />
w związku z prowadzeniem gospodarki leśnej<br />
prowadzonej zgodnie z zasadami trwale zrównoważonej<br />
gospodarki leśnej.<br />
<strong>Efektywność</strong> całości regulacji dotyczącej odpowiedzialności<br />
za szkodę w środowisku teoretycznie<br />
zwiększają natomiast takie czynniki, jak<br />
szerokie zakreślenie kręgu podmiotów uprawnionych<br />
do zgłaszania szkody w środowisku oraz<br />
system sankcji karnych przewidzianych za niedopełnienie<br />
obowiązków wynikających z ustawy.<br />
W praktyce, efekt może natomiast niweczyć<br />
skomplikowane i kosztowne dowiedzenie związku<br />
przyczynowego między danym działaniem<br />
konkretnego podmiotu korzystającego ze środowiska<br />
a jego skutkami dającymi się kwalifikować<br />
jako szkoda w środowisku.<br />
3.3.9. zasady <strong>ochrony</strong> środowiska<br />
Zasady ogólne prawa <strong>ochrony</strong> środowiska:<br />
1) zasada kompleksowej <strong>ochrony</strong> (art. 5 p.o.ś.);<br />
2) zasada prewencji (art. 6 ust. 1 p.o.ś.);<br />
3) zasada przezorności (art. 6 ust. 2 p.o.ś.);<br />
4) zasada zanieczyszczający płaci (art. 7 p.o.ś.);<br />
podobnie jak wyżej oceniane przepisy ustawy<br />
szkodowej stanowią transpozycję odpowiednich<br />
uregulowań wspólnotowych, w związku z czym<br />
ocena ich efektywności w warstwie normatywnej<br />
nie odbiega od wysokiej oceny uregulowań<br />
wspólnotowych.<br />
Ogólna ocena w istotny sposób ulega natomiast<br />
obniżeniu w warstwie spójności zasad ogólnych<br />
z pozostałymi normami tworzącymi system<br />
prawnej <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej. Krytycznie<br />
należy spojrzeć w szczególności na słabą<br />
korelację ogólnych zasad <strong>ochrony</strong> środowiska<br />
z treścią norm szczególnych, czyli przepisów prawa<br />
materialnego o większym stopniu konkretyzacji,<br />
obowiązujących w zakresie <strong>ochrony</strong> łączności<br />
przyrodniczej, i jeszcze gorsze przełożenie<br />
na obszar praktyki administracyjnej i orzecznictwa<br />
sądów administracyjnych.<br />
Korytarze ekologiczne podlegają stosunkowo<br />
efektywnej ochronie w ramach istniejących na<br />
gruncie ustawy o ochronie przyrody obszarowych<br />
form <strong>ochrony</strong> przyrody, ale poza tymi obszarami<br />
ochrona prawna praktycznie ich nie<br />
obejmuje. Analiza instrumentów charakterystycznych<br />
dla obszaru zarządzania elementami<br />
środowiska wskazuje z kolei, iż proces ten jest
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
procesem nieskoordynowanym, przynajmniej jeśli<br />
chodzi o segment łączności przyrodniczej.<br />
Jeżeli nałożymy na to krytyczną ocenę związaną<br />
z rozproszeniem kompetencji i dezintegracją<br />
procesów decyzyjnych, a następnie niezbyt stabilne<br />
i niewystarczające źródła finansowania, nie<br />
można powiedzieć, że polskie regulacje dotyczące<br />
<strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej są spajane<br />
przez zasadę kompleksowej <strong>ochrony</strong>. Przepisy<br />
o ochronie <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> nie do końca<br />
realizują postulat jaki z niej wynika – ich ochrona<br />
nie zawsze jest uwzględniana przy ochronie pozostałych<br />
elementów. środowiska.<br />
Z zasady prewencji dla <strong>ochrony</strong> łączności<br />
przyrodniczej płyną nie tylko wymogi związane<br />
z zapobieganiem negatywnemu oddziaływaniu<br />
na korytarze ekologiczne przez podmioty podejmujące<br />
działalność mogącą negatywnie oddziaływać<br />
na środowisko. Dalej idące wydają się implikacje,<br />
jakie zasada rodzi dla działań administracji<br />
publicznej i sądów administracyjnych.<br />
Przyjmując, iż zasada przezorności adresowana<br />
jest także do tych podmiotów 169 należy stwierdzić,<br />
ze nie zawsze jest ona brana pod uwagę<br />
w praktyce administracyjnej i orzeczniczej, co<br />
sprawia, że efektywność tej zasady w sferze stosowania<br />
prawa nie satysfakcjonuje. Dla <strong>ochrony</strong><br />
łączności przyrodniczej równie istotne powinno<br />
być uwzględnianie zasady prewencji:<br />
– w praktyce planowania przestrzennego;<br />
– w zintegrowanym zarządzaniu elementami<br />
środowiska (w tym w ramach SOOŚ, która<br />
sama w sobie jest jednym z głównych instrumentów<br />
realizacji zasady prewencji);<br />
– w sferze realizacji określonych przedsięwzięć<br />
(tu głównie jej wyrazicielem powinna<br />
być OOŚ).<br />
Zasada przezorności leży także u podstaw odpowiedzialności<br />
za szkody w środowisku – ocenę<br />
jej efektywności przez pryzmat ustawy szkodowej<br />
prezentowano w poprzedniej części rozdziału.<br />
Nakaz jej skrupulatnego przestrzegania w odniesieniu<br />
do <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
wpisuje się w dalej idący postulat zapewnienia<br />
łączności przyrodniczej bardziej eksponowanego<br />
miejsca w procedurach SOOŚ i OOŚ poprzez<br />
uwzględnianie szczególnej funkcji tego czynnika<br />
jako integratora w obszarze <strong>ochrony</strong> obszarowej,<br />
integratora w obszarze <strong>ochrony</strong> gatunkowej oraz<br />
integratora obu tych obszarów <strong>ochrony</strong>. Funkcja<br />
integracyjna jest także istotna w kontekście wyżej<br />
omawianej zasady kompleksowej <strong>ochrony</strong>.<br />
Z punktu widzenia <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej<br />
zasada przezorności odgrywa podobną<br />
rolę co zasada prewencji. Analogiczna jest również<br />
ocena jej efektywności jako instrumentu<br />
służącego wzmocnieniu <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej<br />
– efektywność ta nie jest najwyższa.<br />
Organy administracji często ignorują wynikające<br />
z niej nakazy, bądź nie podchodzą do nich z pełną<br />
restrykcyjnością, często nie orzekając o obowiązkach<br />
podjęcia działań zapobiegawczych na etapie<br />
sporządzania planów miejscowych, na etapie<br />
SOOŚ, czy w ramach OOŚ, mimo stwierdzenia<br />
w danym postępowaniu, że negatywne oddziaływanie<br />
podejmowanej działalności na środowisko<br />
– w tym na łączność przyrodniczą – nie jest<br />
w pełni rozpoznane.<br />
Oceniając na tle <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej<br />
efektywność zasady zanieczyszczający płaci<br />
należy odnieść się do dwóch jej aspektów.<br />
Po pierwsze, przejawia się ona w obszarze kompensacji<br />
przyrodniczej. Podmioty, które poprzez<br />
swoje działanie powodują negatywne oddziaływanie<br />
na korytarze ekologiczne – w decyzjach<br />
środowiskowych są zobowiązywane do wykonywania<br />
kompensacji przyrodniczej i muszą ponosić<br />
jej koszty. Kompensacja przyrodnicza może<br />
polegać na przykład na nasadzeniach prowadzonych<br />
na terenie <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>, także<br />
położonych poza granicami obszarowych form<br />
<strong>ochrony</strong> przyrody. W tej płaszczyźnie zasada zanieczyszczający<br />
płaci pośrednio zwiększa efektywność<br />
<strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej.<br />
Po drugie, zasada zanieczyszczający płaci leży u<br />
podstaw odpowiedzialności za szkody w środowisku.<br />
Jej efektywność w tym kontekście jest wysoka,<br />
tak jak wysoka jest efektywność całości regulacji<br />
ustawy szkodowej, oczywiście z zastrzeżeniami<br />
względem tej regulacji, na które zwrócono<br />
uwagę we wcześniejszej części rozdziału.
96<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
Przypisy<br />
1 Dz. U. z 1978 r. Nr 7, poz. 24 z późn. zm.; dalej<br />
jako Konwencja Ramsarska.<br />
2 Na ten temat zob. szerzej rozdział 3.3.<br />
3 Przepis ten stanowi, że: „gatunek wędrowny<br />
oznacza całą populację lub jakąkolwiek geograficznie<br />
odrębną część populacji dowolnego gatunku<br />
lub niższej kategorii taksonomicznej dzikich<br />
zwierząt, którego znaczna część osobników<br />
w sposób cykliczny i możliwy do przewidzenia<br />
przekracza jedną lub kilka granic jurysdykcji<br />
państwowej”.<br />
4 Zob. Jędrzejewski, W., Nowak, S., Stachura, K.,<br />
Skierczyński, M,. Mysłajek, R., Niedziałkowski,<br />
K., Jędrzejewska, B., Wójcik, J. M., Zalewska, H.,<br />
Pilot, M.; Projekt <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> łączących<br />
Europejską Sieć Natura 2000 w Polsce, Białowieża<br />
2005.<br />
5 Szerzej na ten temat w: Jędrzejewski, W. i inni;<br />
Animals and Roads, Mammals Research Institute,<br />
Polish Academy of Sciences, Białowieża<br />
2009.<br />
6 Dz. U. Nr 220, poz. 2237.<br />
7 Dz. U. z 1999 r. Nr 96, poz. 1112; dalej jako Porozumienie<br />
EUROBATS.<br />
8 Dz. U. z 1999 r. Nr 96, poz. 1108 z późn. zm.;<br />
dalej jako Porozumienie ASCOBANS.<br />
9 Jeśli chodzi o zagrożenie nietoperzy w związku<br />
z realizacją infrastruktury transportowej, już w<br />
„Raporcie z realizacji postanowień Porozumienia<br />
w Polsce w 2009 r.” wskazano, że „Badania<br />
prowadzone pod Warszawą wykazują, że istotnym<br />
zagrożeniem dla nietoperzy mogą być drogi<br />
szybkiego ruchu z dużym natężeniem ruchu<br />
– zwłaszcza gdy przecinają trasy stałych przelotów<br />
nietoperzy (np. na żerowiska) (G. Lesiński,<br />
inf. ustna).” Administracja ma zatem świadomość<br />
zagrożeń dla nietoperzy wynikających<br />
z realizacji infrastruktury, nie podejmuje jednak<br />
działań w celu realizacji rezolucji Konferencji<br />
Stron. Świadczy to o niskiej efektywności<br />
Porozumienia EUROBATS w tym zakresie.<br />
10 Przyłów oznacza łapanie w sieci rybackie gatunków<br />
innych, niż docelowe.<br />
11 Zgodnie z art. 38 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu<br />
Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana<br />
Dz. Urz. UE C 83 z 30.3.2010, str.47), do celów<br />
wspólnej polityki rybołówstwa należy:<br />
ochrona zasobów przed przełowieniem, zagwarantowanie<br />
dochodów rybakom, zapewnienie<br />
konsumentom i przemysłowi przetwórczemu<br />
regularnych dostaw po rozsądnych cenach<br />
oraz zrównoważona eksploatacja żywych<br />
zasobów wodnych z biologicznego, środowiskowego<br />
i gospodarczego punktu widzenia.<br />
12 Dz. Urz. UE L 150 z 30.4.2004, str. 12 z późn. zm.<br />
13 Dz. Urz. UE L 349 z 21.12.2005, str. 1 z późn. zm.<br />
14 Dz. U. z 1996 r. Nr 58, poz. 263 z późn. zm.; dalej<br />
jako Konwencja Berneńska.<br />
15 Sieć Natura 2000 tworzona na podstawie Dyrektywy<br />
Siedliskowej opiera się na tych samych<br />
kryteriach co ekologiczna sieć Emerald powołana<br />
na mocy Konwencji Berneńskiej (zob.<br />
Council of Europe, Development of the Emerald<br />
Network: General principles of the procedure for<br />
examining and approving Emerald sites put forward<br />
by states Secretariat’s proposals, Strasbourg<br />
29 September 2005).<br />
16 Zakaz umyślnego niepokojenia dzikich zwierząt,<br />
zwłaszcza w okresie rozrodu, wychowu<br />
młodych lub snu zimowego znajduje podstawę<br />
wyłącznie wówczas, gdy wskazane postępowanie<br />
będzie miało znaczące skutki w odniesieniu<br />
do celów niniejszej Konwencji. W praktyce weryfikacja<br />
takich skutków w postępowaniach administracyjnych<br />
mogłaby rodzić problemy,<br />
w związku z czym na przykład prawodawca<br />
polski zrezygnował z przesłanki konwencyjnej<br />
(zob. § 6. pkt 11 rozporządzenia Ministra Środowiska<br />
z dnia 28 września 2004 r. w sprawie<br />
gatunków dziko występujących zwierząt objętych<br />
ochroną, Dz. U. Nr 220, poz. 2237).<br />
17 Dz. Urz. UE L 38 z 10.2.1982, str. 1.<br />
18 Do procedur tych należą zwłaszcza prowadzony<br />
przez Komitet monitoring implementacji<br />
Konwencji oraz procedura skargowa.<br />
19 Dz. U. z 2002 r. Nr 184, poz. 1532; ang. Convention<br />
on Biological Diversity, dalej jako CBD.<br />
20 Zgodnie z art. 2 CBD, różnorodność biologiczna<br />
oznacza „zróżnicowanie wszystkich żywych organizmów<br />
pochodzących, między innymi, z ekosystemów<br />
lądowych, morskich i innych wodnych<br />
ekosystemów oraz zespołów <strong>ekologicznych</strong>, których<br />
są one częścią. Dotyczy to różnorodności<br />
w obrębie gatunku, między gatunkami oraz ekosystemami”.<br />
21 Olembo, R. [w:] Bilderbeek, S., Wijgerde, A.,<br />
v. Schaik, N.; Biodiversity and international law:<br />
the effectiveness of international environmental<br />
law, Amsterdam 1992, str. 7.<br />
22 CBD stała się natomiast podstawą do przyjęcia<br />
Paneuropejskiej Strategii Różnorodności Biolo-
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
gicznej i Krajobrazowej, opracowanej i zatwierdzonej<br />
przez Ministrów Ochrony Środowiska<br />
na konferencji ministerialnej w Sofii w 1996 r.<br />
Efektem realizacji tej Strategii jest opracowanie<br />
koncepcji Paneuropejskiej Sieci Ekologicznej<br />
(ECONET), w której skład oprócz obszarów węzłowych<br />
wchodzą także korytarze ekologiczne.<br />
23 Zob. Chambers, W. B.; Towards an Improved Understanding<br />
of Legal Effectiveness of International<br />
Environmental Treaties, Georgetown International<br />
Environmental Law Review, Spring<br />
2004..<br />
24 Dz. U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98; dalej jako EKK.<br />
25 Rozumianych jako sformułowane przez właściwe<br />
organy publiczne aspiracje społeczeństwa<br />
w odniesieniu do cech otaczającego je krajobrazu.<br />
26 W art. 5 pkt 8 u.o.p. definiuje natomiast pojęcie<br />
„<strong>ochrony</strong> krajobrazowej”, przez którą należy<br />
rozumieć „zachowanie cech charakterystycznych<br />
danego krajobrazu”.<br />
27 Dz. U. z 2007 r. Nr 96 poz. 634; dalej jako Konwencja<br />
Karpacka.<br />
28 Dz. U. z 2010 r. Nr 90 poz. 591; dalej jako Protokół<br />
Bukaresztański.<br />
29 Dz. U. z 2000 r. Nr 28 poz. 346; dalej jako<br />
Konwencja Helsińska.<br />
30 Środowisko to obejmuje wodę i dno morskie<br />
łącznie z ich żywymi zasobami i innymi formami<br />
życia w morzu.<br />
31 W art. 2 ust. 1 Konwencji Helsińskiej zanieczyszczenie<br />
zostało zdefiniowane jako „wprowadzenie<br />
przez człowieka, bezpośrednio lub pośrednio<br />
do morza, łącznie z ujściami rzek, substancji<br />
lub energii, które mogą stwarzać zagrożenie<br />
dla zdrowia człowieka, niszczyć żywe zasoby<br />
i morskie ekosystemy, stwarzać utrudnienie w<br />
dozwolonym użytkowaniu morza łącznie z rybołówstwem,<br />
pogarszać jakość użytkowanej wody<br />
morskiej oraz prowadzić do zmniejszenia walorów<br />
rekreacyjnych morza.”<br />
32 Chodzi tutaj przede wszystkim o zalecenia dotyczące<br />
stosowania Konwencji Helsińskiej, wydawane<br />
przez będącą organem wykonawczym<br />
Konwencji Komisję Ochrony Środowiska Morskiego<br />
Bałtyku (dalej jako HELCOM). W odniesieniu<br />
do <strong>ochrony</strong> łączności ekologicznej wskazać<br />
należy na Rekomendację HELCOM 19/2<br />
z dnia 26 marca 1998 r. „Protection and improvement<br />
of the wild salmon” oraz Rekomendację<br />
HELCOM 17/2 z dnia 12 marca 1996 r. „Protection<br />
of harbour porpoise in the baltic sea area”.<br />
Pierwsza z nich zaleca m. in. podjęcie wszelkich<br />
niezbędnych środków w celu poprawy środowiska<br />
obecnych i potencjalnych rzek łososiowych,<br />
aby ułatwić przyszłą naturalną reprodukcję<br />
łososia. Takie działania polegać mogą na<br />
poprawie ilości i jakości wody, odtwarzaniu<br />
siedlisk, usuwaniu sztucznych barier migracyjnych<br />
lub poprzez podejmowanie innych środków<br />
ułatwiających migrację łososia. Ponadto<br />
HELCOM zaleca, aby nie budować nowych<br />
przeszkód mechanicznych (zarówno czasowych<br />
jak i stałych), które mogłyby przeszkadzać<br />
migracji łososia w rzekach. Z kolei w Rekomendacji<br />
HELCOM 17/2 zalecono przyznanie<br />
najwyższego priorytetu działaniom podejmowanym<br />
dla uniknięcia przyłowów morświna<br />
oraz rozważenie utworzenia obszarów<br />
ochronnych morświnów w ramach Bałtyckich<br />
Obszarów Chronionych (ang. Baltic Sea Protection<br />
Areas – dalej jako BSPAs), jeżeli na danym<br />
BSPA potwierdzono występowanie morświnów.<br />
33 Dz. U. z 1980 r. Nr 18, poz. 64 z późn. zm.<br />
34 Do 2009 r. Polska zgłosiła 4 BSPAs, powierzchniowo<br />
odpowiadające dwóm parkom narodowym:<br />
Wolińskiemu i Słowińskiemu oraz dwóm<br />
parkom krajobrazowym: Nadmorskiemu PK<br />
i PK Mierzeja Wiślana.<br />
35 Komisja OSPAR jest organem powołanym przez<br />
Konwencję o ochronie środowiska morskiego<br />
obszaru Północno-Wschodniego Atlantyku (Dz.<br />
Urz. UE L 104 z 3.4.1998, str. 2). Treść deklaracji<br />
dostępna pod adresem:<br />
http://www.helcom.fi/ministerial_declarations/<br />
en_GB/ospardeclaration/<br />
36 Dla ptaków jest to system <strong>ochrony</strong> powszechnej<br />
(powołany Dyrektywą Ptasią), natomiast<br />
dla pozostałych zwierząt – system ścisłej<br />
<strong>ochrony</strong> gatunkowej (utworzony Dyrektywą<br />
Siedliskową).<br />
37 W praktyce obowiązek ten jest blisko związany<br />
z koncepcją właściwego stanu <strong>ochrony</strong> (np. definicję<br />
właściwego stanu <strong>ochrony</strong> stosuje się<br />
przy ustalaniu celów <strong>ochrony</strong> obszarów i nadzorze<br />
nad wyznaczonymi OSOP) – zob. Kettunen,<br />
M., Terry, A., Tucker, A., Jones, A.; Guidance<br />
on the maintenance of landscape connectivity<br />
features of major importance for wild flora<br />
and fauna. Guidance on the implementation of<br />
Article 3 of the Birds Directive (79/409/EEC)<br />
and Article 10 of the Habitats Directive (92/43/<br />
EEC), Institute for European Environmental<br />
Policy, Bruksela 2007, str. 7.
98<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
38 Komisja Europejska DG Środowisko, Zarządzanie<br />
obszarami NATURA 2000. Postanowienia artykułu<br />
6 dyrektywy „siedliskowej” 92/43/EWG,<br />
Wspólnoty Europejskie 2000, str. 18 i nast.<br />
39 Zgodnie z art. 7 Dyrektywy Siedliskowej, w odniesieniu<br />
do obszarów sklasyfikowanych jako<br />
OSOP obowiązki te zastępują wszelkie obowiązki<br />
wynikające z art. 4 ust. 4 zd. 1 Dyrektywy<br />
Ptasiej.<br />
40 ECR 1993, str. I-4221.<br />
41 ECR 2002, str. I-5335.<br />
42 Kompetencje te powinny łączyć się z obowiązkiem<br />
podjęcia przez organy odpowiednich<br />
działań w sytuacji, gdy wystąpiło zagrożenie<br />
pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych lub<br />
siedlisk gatunków lub też zagrożenie wystąpienia<br />
zakłóceń w funkcjonowaniu gatunków.<br />
43 ECR 2005, str. I-9017.<br />
44 ECR 2007, str. I-10947.<br />
45 Wyrok ETS w sprawie C-98/03 Komisja przeciwko<br />
Niemcom , ECR 2006, str. I-00053.<br />
46 Wyrok ETS w sprawie C-209/02 Komisja przeciwko<br />
Austrii, ECR 2004, str. I-01211.<br />
47 Zob. Oleszczuk, Ł., Jakiel, J.; Ocena efektywności<br />
… str. 11 oraz wyrok w sprawie C-127/02 Waddenzee<br />
(ECR 2004, str. I-07405).<br />
48 Jeżeli chodzi o zidentyfikowanie wpływów planu<br />
lub przedsięwzięcia, tradycyjnie wyróżnia<br />
się wpływy pośrednie lub bezpośrednie, oddziaływania<br />
krótko i długoterminowe, oddziaływania<br />
wynikające z budowy, eksploatacji,<br />
likwidacji, wpływy izolowane, wzajemne, skumulowane.<br />
49 Zob. wyrok ETS w sprawie C-127/02 Waddenzee<br />
oraz opinia Rzecznika Generalnego w tej<br />
sprawie.<br />
50 Należy je odróżnić od środków kompensujących,<br />
które są niezależne od przedsięwzięcia<br />
(w tym od powiązanych działań łagodzących)<br />
i których celem jest kompensacja negatywnych<br />
skutków planu lub przedsięwzięcia tak, by zachowana<br />
została ogólna spójność ekologiczna<br />
sieci N2000. Komisja Europejska DG Środowisko,<br />
Zarządzanie obszarami NATURA 2000...,<br />
str. 48.<br />
51 Komisja Europejska w trakcie wydawania opinii<br />
z art. 6 ust. 4 Dyrektywy Siedliskowej szczególną<br />
uwagę zwraca na adekwatność, harmonogram<br />
oraz system monitoringu kompensacji,<br />
a także na jej skoordynowanie z innymi działaniami<br />
na rzecz <strong>ochrony</strong> przyrody. W opinii<br />
z dnia 14 maja 2004 r., La Brena C (2004)1797,<br />
w sprawie hiszpańskiego zbiornika wodnego<br />
La Brenna II, Komisja zażądała przekazywania<br />
corocznego raportu na temat sukcesywności<br />
wdrażania środków kompensacyjnych. Z kolei<br />
w opinii z dnia 24 kwietnia 2003 r., Bothnia<br />
C(2003)1309, w sprawie linii kolejowej Nordmaling<br />
– Umea, zobowiązała rząd Szwecji<br />
do zagwarantowania niezbędnych środków<br />
finansowych, zapewniających realizację celów<br />
ochronnych.<br />
52 Dyrektywa Siedliskowa posługuje się tutaj terminem<br />
„celowego”, jednakże porównanie jej<br />
różnych wersji językowych jednoznacznie<br />
wskazuje, że właściwym terminem jest „umyślnego”.<br />
Angielska wersja językowa używa bowiem<br />
słowa „deliberate”, natomiast niemiecka<br />
„absichtlich”, co oznacza „umyślnie”, nie zaś<br />
„ celowo”. Również porównanie angielskiego<br />
brzmienia Dyrektyw Ptasiej i Siedliskowej<br />
wskazuje na konieczność zastąpienia w polskiej<br />
wersji językowej Dyrektywy Siedliskowej<br />
słowa „celowego” słowem „umyślnego”. W odniesieniu<br />
do zakazów umyślnego zabijania lub<br />
chwytania, czy umyślnego płoszenia obie Dyrektywy<br />
posługują się słowem „deliberate”.<br />
53 W tym zakresie zachodzi także niespójność<br />
z przepisami art. 6 ust. 4 Dyrektywy Siedliskowej.<br />
54 ECR 2003, str. I-12105.<br />
55 ECR 2002, str. I-01147.<br />
56 ECR 2007, str. I-00137.<br />
57 Dz. Urz. UE L 327 z 22.12.2000, str. 1 z późn.<br />
zm., dalej jako RDW.<br />
58 Plany gospodarowania wodami w dorzeczach<br />
mogą być uzupełniane poprzez opracowywanie<br />
bardziej szczegółowych programów i planów<br />
gospodarowania dla zlewni, sektora, zagadnienia<br />
lub typu wód, celem zajęcia się poszczególnymi<br />
aspektami gospodarki wodnej.<br />
59 Dobry potencjał ekologiczny dla biologicznych<br />
elementów jakości oznacza, że obecne są niewielkie<br />
zmiany w wartościach odpowiednich<br />
biologicznych elementów jakości w porównaniu<br />
do wartości dla maksymalnego potencjału<br />
ekologicznego. Umiarkowany potencjał ekologiczny<br />
oznacza, że obecne są umiarkowane<br />
zmiany w wartościach odpowiednich biologicznych<br />
elementów jakości w porównaniu do wartości<br />
dla maksymalnego potencjału ekologicznego.<br />
Wartości te są znacznie bardziej zmienione<br />
niż te, które występują przy dobrej jakości.
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
60 Kontrole te są systematycznie poddawane<br />
przeglądowi i w miarę potrzeby uaktualniane.<br />
61 Kontrole w tym celu mogą przyjąć formę wymogu<br />
uzyskania uprzedniego zezwolenia lub<br />
rejestracji opartej na ogólnie wiążących zasadach<br />
gdzie taki wymóg nie jest w inny sposób<br />
przewidziany przez prawodawstwo wspólnotowe.<br />
Kontrole takie są okresowo przeglądane<br />
i w miarę potrzeby uaktualniane.<br />
62 Dz. Ur. UE L 197 z 21.7.2001, str. 30; dalej jako<br />
Dyrektywa SOOŚ.<br />
63 Zob. Pchałek, M., Behnke, M.; Postępowanie<br />
w sprawie oceny oddziaływania na środowisko<br />
w prawie polskim i UE, Warszawa 2009, str. 34.<br />
64 Komisja Europejska, DG Środowisko, Wdrożenie<br />
dyrektywy 2001/42 w sprawie oceny wpływu<br />
niektórych planów i programów na środowisko,<br />
str. 14.<br />
65 Zob. przez analogię wyrok w sprawie C-72/95<br />
Kraaijevejd, ECR 1996, str. I-05403.<br />
66 Komisja Europejska, DG Środowisko, Wdrożenie<br />
dyrektywy 2001/42 w sprawie oceny wpływu<br />
niektórych planów i programów na środowisko,<br />
str. 15.<br />
67 Motyw ten odwołuje się do wymagań Konwencji<br />
o Bioróżnorodności, stanowiąc, że Konwencja<br />
ta „(...) wymaga, aby Strony brały pod uwagę,<br />
zależnie od możliwości i odpowiednio, ochronę<br />
i zrównoważone wykorzystywanie różnorodności<br />
biologicznej do stosownych sektorowych lub<br />
międzysektorowych planów i programów”.<br />
68 Pchałek, M., Behnke, M.; Postępowanie… , str. 37.<br />
69 W zależności od przyjętych wskaźników monitoringu<br />
i charakteru planu lub programu. Do takiej<br />
sytuacji może dojść w przypadku zastosowania<br />
wskaźników ilościowych w ramach monitoringu<br />
planów/programów realizowanych<br />
na szczeblu regionalnym, subregionalnym oraz<br />
lokalnym.<br />
70 Dz. Urz. UE L 175 z 5.7.1985, str. 40 z późn. zm.;<br />
dalej jako Dyrektywa OOŚ.<br />
71 Art. 1 ust. 2 Dyrektywy OOŚ definiuje „przedsięwzięcie”<br />
jako:<br />
„– wykonanie prac budowlanych lub innych instalacji<br />
lub systemów,<br />
– inne ingerencje w środowisko przyrodnicze<br />
i krajobraz, łącznie z wydobyciem zasobów mineralnych”.<br />
W świetle tej definicji za przedsięwzięcia powinny<br />
zostać uznane wszelkie działania powodujące<br />
powstanie barier <strong>ekologicznych</strong> (jako<br />
ingerujące w krajobraz).<br />
72 Zob. sprawa C-201/02 Wells, ECR 2004, str.<br />
I-00723, pkt 52 i 53.<br />
73 Zob. sprawa C-290/03 Barker, ECR 2006, str.<br />
I-03949, pkt 45.<br />
74 Zob. sprawa C-290/03 Barker, pkt 40 i 41.<br />
75 Zastosowanie tego kryterium nie może jednakże<br />
prowadzić do wyłączenia spod obowiązku<br />
oceny całych kategorii przedsięwzięć. Zob. wyrok<br />
ETS w sprawie C-72/95 Kraaijeveld, ECR<br />
1996, str. I-5403.<br />
76 Perzanowska, J., Makomaska-Juchniewicz, M.,<br />
Cierlik, G., Król, W., Tworek, S., Kotońska, B.,<br />
Okarma, H.; Korytarze ekologiczne w Małopolsce,<br />
Kraków 2005.<br />
77 Zob. zastrzeżenia Komisji Europejskiej odnośnie<br />
dzielenia przedsięwzięć drogowych w Hiszpanii<br />
– Rapid Press Releases: IP/06/1395, 13.10.<br />
2006 r.<br />
78 Bar, M., Jendrośka,J.; Wyrok Trybunału Sprawiedliwości<br />
w sprawie CODA a praktyka ocen oddziaływania<br />
na środowisko w Polsce [w:] red.<br />
Rakoczy, B., Pchałek, M.; Wybrane problemy<br />
prawa <strong>ochrony</strong> środowiska, Warszawa 2010.<br />
79 ECR 1999, str. I05613, pkt 6871.<br />
80 Scoping to proces określający treść i zakres<br />
spraw, które powinna obejmować informacja<br />
środowiskowa przedkładana kompetentnym<br />
organom w przypadku przedsięwzięć podlegających<br />
OOŚ. Zob. Guidance on EIA – Scoping,<br />
Luxembourg 2001, str. 10, Mulvihill, P.R.,<br />
Jacobs, P.; Using Scoping as a Design Process,<br />
Environmental Impact Assessment Review<br />
1998, Nr 18 (4), str. 351-369.<br />
81 Dz. Urz. UE L 164 z 25.6.2008, str. 19, dalej jako<br />
RDM.<br />
82 Stan ten powinien zostać osiągnięty najpóźniej<br />
do 2020 r.<br />
83 Dz. Urz. UE L 143 z 30.4.2004, str. 56, dalej jako<br />
Dyrektywa Szkodowa.<br />
84 Rakoczy, B.; Odpowiedzialność za szkodę w środowisku.<br />
Dyrektywa 2004/35/WE Parlamentu<br />
Europejskiego i Rady. Komentarz, Toruń 2010,<br />
str. 33<br />
85 Rzecznik Generalna Juliane Kokott w opinii<br />
w sprawie C-221/04 Komisja przeciwko Hiszpanii<br />
wskazuje, że przesłanka istotnego negatywnego<br />
wpływu na osiągnięcie właściwego<br />
stanu <strong>ochrony</strong> gatunków oznacza, że dane zdarzenia<br />
muszą odnosić się do zdarzeń dotyczących<br />
większej liczby okazów danego gatunku.
100<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
86 Communication from the Commission on the precautionary<br />
principle, Brussels, 02.02.2000 r.,<br />
COM(2000) 1.<br />
87 Art. 5 ust. 1 Dyrektywy Szkodowej brzmi:<br />
„W przypadku gdy szkody wyrządzone środowisku<br />
naturalnemu jeszcze nie wystąpiły, ale istnieje<br />
bezpośrednie zagrożenie wystąpieniem takich<br />
szkód, podmiot gospodarczy podejmuje bezzwłocznie<br />
niezbędne środki zapobiegawcze.”,<br />
art. 6 ust. 1: „W przypadku pojawienia się szkód<br />
wyrządzonych środowisku naturalnemu podmiot<br />
gospodarczy informuje bezzwłocznie właściwe<br />
władze o wszelkich odpowiednich aspektach<br />
sytuacji i podejmuje: a) wszelkie możliwe<br />
kroki w celu natychmiastowego skontrolowania,<br />
ograniczenia, usunięcia lub w inny sposób opanowania<br />
odpowiednich zanieczyszczeń i/lub<br />
wszelkich innych szkodliwych czynników, aby<br />
ograniczyć szkody wyrządzone środowisku naturalnemu<br />
lub zapobiec dalszym szkodom i negatywnemu<br />
wpływowi na zdrowie ludzi bądź<br />
dalszemu osłabieniu użyteczności; oraz b) niezbędne<br />
środki zaradcze zgodnie z art. 7.”, art. 7<br />
ust. 1 „Podmioty gospodarcze określają, zgodnie<br />
z załącznikiem II, potencjalne środki zaradcze<br />
i przedkładają je właściwym władzom w celu ich<br />
zatwierdzenia, chyba że właściwe władze podjęły<br />
działania na mocy art. 6 ust. 2 lit. e) i ust. 3.”,<br />
natomiast art. 8 ust. 1: „Podmiot gospodarczy<br />
ponosi koszty działań zapobiegawczych i zaradczych<br />
podjętych na podstawie niniejszej dyrektywy.”<br />
88 Zob. w szczególności wyroki ETS w sprawie<br />
14/86 Pretore di Salò/X, ECR 1987, str. 2545,<br />
pkt 19 i 20; w sprawie 80/86 Kolpinghuis Nijmegen,<br />
ECR 1987, str. 3969, pkt 9 i 13; w sprawie<br />
C-168/95 Arcaro, ECR 1996, str. I-4705,<br />
pkt 36 i 37, a także w sprawach połączonych<br />
C-387/02, C-391/02 oraz C-403/02 Berlusconi<br />
i in., ECR 2005 str. I-3565, pkt 73 i 74.<br />
89 Zob. wyrok ETS w sprawie C-321/05 Kofoed,<br />
ECR 2007, str. I-5795.<br />
90 ECR 1989, str. 01839.<br />
91 ECR 1999, str. I-05613, pkt 69 i 71.<br />
92 ECR 2004, str. I-0723, pkt 57.<br />
93 Zob. opinia Rzecznika Generalnego Dámasa Ruiza-Jaraba<br />
Colomera w połączonych sprawach<br />
od C-397/01 do C-403/01, Bernhard Pfeiffer<br />
i in. przeciwko Deutsches Rotes Kreuz Kreisverband<br />
Waldshut eV. ECR 2004, str. I-08835.<br />
94 Na przykład w przypadku <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
dużych ssaków około 60% ich powierzchni<br />
pokrywa się z terenami objętymi ochroną<br />
prawną, z czego około 35% przypada na obszary<br />
chronionego krajobrazu, 21% na parki krajobrazowe,<br />
4% na parki narodowe i 1% na rezerwaty<br />
przyrody. Obszary N2000 pokrywają<br />
łącznie 36% powierzchni tego rodzaju <strong>korytarzy</strong><br />
(obszary wyznaczone dla ptaków 32%,<br />
a siedliskowe 17%). Ponieważ na podstawie<br />
ustawy o lasach. lasy mają zagwarantowaną<br />
nienaruszalność powierzchni, łącznie około<br />
83% powierzchni <strong>korytarzy</strong> głównych i krajowych<br />
(dla dużych ssaków) podlega obecnie<br />
ochronie prawnej. [za:] Jędrzejewski, W.; Sieć<br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> łączących obszary<br />
chronione w Polsce, [w:] Jędrzejewski, W., Ławreszuk,<br />
D. (red.); Ochrona łączności ekologicznej<br />
w Polsce, Konferencja międzynarodowa Wdrażanie<br />
koncepcji <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> w Polsce;<br />
Zakład Badania Ssaków Polskiej Akademii<br />
Nauk, Białowieża, 20-22.10.2008 r., s. 76-77.<br />
95 Zgodnie z art. 23 ust. 1 u.o.p., obszar chronionego<br />
krajobrazu obejmuje tereny chronione ze<br />
względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych<br />
ekosystemach, wartościowe między<br />
innymi ze względu na pełnioną funkcję <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong>.<br />
96 Dz. U. Nr 94, poz. 794.<br />
97 Dla potrzeb planów <strong>ochrony</strong> dla parku narodowego,<br />
rezerwatu przyrody oraz parku krajobrazowego<br />
zagrożenia te ocenia się w odniesieniu<br />
do całości przyrody oraz poszczególnych jej<br />
składników, biorąc pod uwagę ich wpływ na<br />
naturalne procesy przyrodnicze, siedliska<br />
przyrodnicze, ekosystemy, siedliska oraz populacje<br />
roślin, zwierząt lub grzybów, różnorodność<br />
ekosystemową i krajobrazową, przyrodę<br />
nieożywioną, wartości kulturowe oraz krajobraz<br />
(§ 11 ust. 2 rozporządzenia); dla potrzeb<br />
planów <strong>ochrony</strong> sporządzanych dla parku krajobrazowego<br />
– w odniesieniu do różnorodności<br />
biologicznej, krajobrazu oraz wartości kulturowych<br />
(§ 16 ust. 2 rozporządzenia);<br />
98 W części „ustalenia do studiów uwarunkowań<br />
i kierunków zagospodarowania przestrzennego<br />
gmin, miejscowych planów zagospodarowania<br />
przestrzennego, planów zagospodarowania<br />
przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania<br />
przestrzennego morskich wód<br />
wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej<br />
strefy ekonomicznej dotyczących eliminacji<br />
lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych”.<br />
99 Sposoby <strong>ochrony</strong> na obszarach objętych ochroną<br />
ścisłą polegają na rozpoznawaniu, monito-
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
rowaniu i eliminowaniu lub ograniczaniu zagrożeń<br />
antropogenicznych oraz na umożliwieniu<br />
przebiegu naturalnych procesów przyrodniczych<br />
(§ 22 rozporządzenia).<br />
100 Zamknięty katalog sytuacji, w których nie ma<br />
obowiązku sporządzenia PZO zawiera art. 28<br />
ust. 11 u.o.p. PZO nie sporządza się dla obszaru<br />
N2000 lub jego części: 1) dla którego ustanowiono<br />
PO; 2) pokrywającego się w całości lub<br />
w części z obszarem parku narodowego, rezerwatu<br />
przyrody lub parku krajobrazowego,<br />
dla których ustanowiono PO; 3) pokrywającego<br />
się w całości lub w części z obszarem parku narodowego<br />
lub rezerwatu przyrody, dla których<br />
ustanowiono ZO; 4) znajdującego się w obszarach<br />
morskich.<br />
101 Kwestie te mogą być uwzględnione w niektórych<br />
ogólnych blokach zagadnień, które obligatoryjnie<br />
muszą być uwzględnione w PZO, jak:<br />
1) identyfikacja istniejących i potencjalnych<br />
zagrożeń dla zachowania właściwego stanu<br />
<strong>ochrony</strong> siedlisk przyrodniczych oraz gatunków<br />
roślin i zwierząt i ich siedlisk będących<br />
przedmiotami <strong>ochrony</strong>; 2) cele działań ochronnych;<br />
4) określenie działań ochronnych;<br />
5) wskazania do zmian w istniejących studiach<br />
uwarunkowań i kierunków zagospodarowania<br />
przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania<br />
przestrzennego, planach zagospodarowania<br />
przestrzennego województw<br />
oraz planach zagospodarowania przestrzennego<br />
morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego<br />
i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące<br />
eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych<br />
lub zewnętrznych, jeżeli są niezbędne<br />
dla utrzymania lub odtworzenia właściwego<br />
stanu <strong>ochrony</strong> siedlisk przyrodniczych<br />
oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których<br />
<strong>ochrony</strong> wyznaczono obszar N2000.<br />
102 Dz. U. Nr 34, poz. 186.<br />
103 Do wniosków takich może prowadzić wykładnia<br />
między innymi § 3 rozporządzenia. Kwestie<br />
dotyczące <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
mogą być rozpoznane w zakresie niektórych<br />
prac koniecznych do sporządzania projektu<br />
PZO, na przykład w ramach analizy i oceny:<br />
1) uwarunkowań geograficznych, przyrodniczych,<br />
społecznych, gospodarczych i kulturowych,<br />
kierunków rozwoju społecznego i gospodarczego,<br />
a także uwarunkowań wynikających<br />
z istniejących form <strong>ochrony</strong> przyrody innych<br />
niż obszar i celów <strong>ochrony</strong> obszaru; 2) występowania<br />
przedmiotów <strong>ochrony</strong> oraz opisu ich<br />
stanu, zagrożeń, wymogów i możliwości <strong>ochrony</strong>;<br />
3) istniejących i projektowanych planów,<br />
studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania<br />
przestrzennego gmin, strategii<br />
i programów dotyczących obszaru lub mogących<br />
mieć na niego wpływ; 4) stanu <strong>ochrony</strong><br />
przedmiotów <strong>ochrony</strong>, która w odniesieniu do<br />
siedlisk przyrodniczych powinna uwzględniać<br />
między innymi ich fragmentację, a w odniesieniu<br />
do gatunków ustaleniu parametru stanu<br />
populacji oraz parametru siedliska gatunku;<br />
5) istniejących i potencjalnych zagrożeń dla<br />
utrzymania lub osiągnięcia właściwego stanu<br />
przedmiotów <strong>ochrony</strong>. Wśród celów działań<br />
ochronnych rozporządzenie nakazuje obligatoryjnie<br />
uwzględnić konieczność utrzymania<br />
właściwego stanu <strong>ochrony</strong>, likwidacji, ograniczenia<br />
istniejących lub potencjalnych zagrożeń<br />
dla przedmiotu <strong>ochrony</strong> lub zapobieżenia im –<br />
jeżeli obecny stan przedmiotów <strong>ochrony</strong> w obszarze<br />
został oceniony jako właściwy, albo potrzebę<br />
osiągnięcia właściwego stanu <strong>ochrony</strong>,<br />
konieczności likwidacji, ograniczenia istniejących<br />
lub potencjalnych zagrożeń odpowiedzialnych<br />
za niewłaściwy stan <strong>ochrony</strong> przedmiotu<br />
<strong>ochrony</strong> lub zapobieżenia im, jeżeli obecny stan<br />
przedmiotów <strong>ochrony</strong> w obszarze został oceniony<br />
jako niezadowalający lub zły. Ponieważ<br />
łączność ekologiczna musi być brana pod uwagę<br />
jako jeden z czynników wpływających na<br />
osiągnięcie właściwego stanu <strong>ochrony</strong>, na podstawie<br />
wykładni celowościowej wymagać należy,<br />
aby w PZO zostały wskazane konkretne<br />
i adekwatne w danym przypadku cele działań<br />
ochronnych ukierunkowane wprost na ochronę<br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> oraz obszarów N2000.<br />
Analogicznie, potrzeby w zakresie zapewnienia<br />
łączności ekologicznej powinny odzwierciedlać<br />
ustalone w PZO działania ochronne wynikające<br />
z ustalonych celów działań ochronnych, jak<br />
również ustalenia dokonane w oparciu o analizę<br />
obowiązujących aktów z zakresu planowania<br />
przestrzennego, w tym przede wszystkim<br />
określane w PZO wskazania do zmiany tych<br />
studiów lub planów, których realizacja naruszy<br />
lub stworzy ryzyko naruszenia zakazu, o którym<br />
mowa w art. 33 u.o.p.<br />
104 Chodzi o obserwowane najczęściej na terenach<br />
otulin parków narodowych zjawisko, kiedy wysoki<br />
stopień <strong>ochrony</strong> zapewniony na terenie<br />
parku narodowego daje migrującym ssakom<br />
złudne poczucie pełnego bezpieczeństwa także<br />
w korytarzach <strong>ekologicznych</strong> poza granicami<br />
parku (gdzie zapewniono rażąco niższy stopień
102<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
<strong>ochrony</strong>), co przyczynia się do zmniejszenia ich<br />
ostrożności, większego narażenia na czynniki<br />
niekorzystne, a w efekcie wzrostu śmiertelności<br />
i zmniejszenia populacji faktycznie migrującej.<br />
105 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9<br />
lipca 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących<br />
roślin objętych ochroną (Dz. U. Nr<br />
168, poz. 1764), rozporządzenie Ministra Środowiska<br />
z dnia 9 lipca 2004 r. w sprawie gatunków<br />
dziko występujących grzybów objętych<br />
ochroną (Dz. U. Nr 168, poz. 1765), rozporządzenie<br />
Ministra Środowiska z dnia 28 września<br />
2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących<br />
zwierząt objętych ochroną (Dz. U. Nr 220,<br />
poz. 2237).<br />
106 Oraz odnośnie wskazanych zakazów względem<br />
roślin, grzybów i zwierząt objętych ochroną<br />
częściową, jeżeli zezwolenie dotyczy obszaru<br />
wykraczającego poza granice jednego województwa.<br />
107 Przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania<br />
na środowisko wymagają projekty:<br />
1) koncepcji przestrzennego zagospodarowania<br />
kraju, studium uwarunkowań i kierunków<br />
zagospodarowania przestrzennego gminy, planów<br />
zagospodarowania przestrzennego oraz<br />
strategii rozwoju regionalnego; 2) polityk, strategii,<br />
planów lub programów w dziedzinie<br />
przemysłu, energetyki, transportu, telekomunikacji,<br />
gospodarki wodnej, gospodarki odpadami,<br />
leśnictwa, rolnictwa, rybołówstwa, turystyki<br />
i wykorzystywania terenu, opracowywanych<br />
lub przyjmowanych przez organy administracji,<br />
wyznaczających ramy dla późniejszej realizacji<br />
przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać<br />
na środowisko; 3) polityk, strategii,<br />
planów lub programów innych niż wymienione<br />
w pkt 1 i 2, których realizacja może spowodować<br />
znaczące oddziaływanie na obszar Natura<br />
2000, jeżeli nie są one bezpośrednio związane<br />
z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynikają<br />
z tej <strong>ochrony</strong>. Przeprowadzenie strategicznej<br />
oceny oddziaływania na środowisko jest wymagane<br />
także w przypadku projektów dokumentów,<br />
innych niż wymienione w art. 46, jeżeli<br />
w uzgodnieniu z właściwym organem, o którym<br />
mowa w art. 57, organ opracowujący projekt<br />
dokumentu stwierdzi, że wyznaczają one<br />
ramy dla późniejszej realizacji przedsięwzięć<br />
mogących znacząco oddziaływać na środowisko<br />
lub że realizacja postanowień tych dokumentów<br />
może spowodować znaczące oddziaływanie<br />
na środowisko.<br />
108 W art. 52 ust. 3 u.o.o.ś. ustawodawca upoważnił<br />
ministra właściwego do spraw budownictwa,<br />
gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, aby<br />
działając w porozumieniu z ministrem właściwym<br />
do spraw środowiska oraz ministrem<br />
właściwym do spraw zdrowia określił, w drodze<br />
rozporządzenia, dodatkowe wymagania,<br />
jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania<br />
na środowisko dotycząca projektów<br />
miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.<br />
Należy postulować, aby w rozporządzeniu<br />
expressis verbis ustanowiony został<br />
obowiązek rozważania w prognozie kwestii<br />
związanych z ochroną łączności przyrodniczej.<br />
Rozporządzenie powinno także wprowadzić<br />
odpowiednie gwarancje prowadzenia w prognozach<br />
dotyczących m.p.z.p. analiz związanych<br />
z ochroną <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. Jak<br />
dotąd, minister nie skorzystał z udzielonego<br />
upoważnienia.<br />
109 W doktrynie słusznie zauważa się, iż „definicja<br />
„znaczącego negatywnego oddziaływania na<br />
obszar N2000” z u.o.o.ś. odbiega od art. 6 ust. 3<br />
dyrektywy siedliskowej. Różnica pomiędzy art.<br />
6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej a polską definicją<br />
„znaczącego negatywnego oddziaływania<br />
na obszar N2000” polega na tym, że art. 6 ust. 3<br />
przewiduje obowiązek zbadania czy plan lub<br />
przedsięwzięcie może znacząco negatywnie<br />
oddziaływać ale na integralność obszaru (tak<br />
też orzecznictwo ETS w sprawach: C-209/02,<br />
C-304/05), podczas gdy prawo polskie – poprzez<br />
znaczące negatywne oddziaływania – rozumie<br />
również m.in. pogorszenie stanu siedlisk<br />
przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin<br />
i zwierząt, dla których <strong>ochrony</strong> został wyznaczony<br />
obszar N2000, lub negatywny wpływ na<br />
gatunki, dla których <strong>ochrony</strong> został wyznaczony<br />
obszar N2000. Należy podkreślić, że np. śladowe<br />
pogorszenie stanu siedliska przyrodniczego<br />
populacji, która może efektywnie korzystać<br />
z pozostałego siedliska nie będzie stanowiło<br />
w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej<br />
negatywnego oddziaływania na integralność<br />
obszaru. Wpływ na integralność obszaru<br />
jest oceniany w sposób zero jedynkowy,<br />
a pogorszenie stanu siedliska lub wpływ na gatunki<br />
może być negatywny, ale niekoniecznie<br />
znacząco negatywny. Ponieważ nie możemy<br />
przyjąć, że polska definicja „znaczącego negatywnego<br />
oddziaływania na obszar N2000” jest<br />
środkiem ostrzejszym w rozumieniu art. 176<br />
Traktatu z dnia 7 lutego 1992 r. ustanawiającego<br />
Wspólnotę Europejską (Dz. U. UE 2006,
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
C 321/1) a raczej definicją nie do końca przejrzystą,<br />
sugerujemy dokonywanie wykładni artykułu<br />
55 ust. 2 u.o.o.ś. oraz art. 33 u.o.p. zgodnej<br />
z wytycznymi KE oraz orzecznictwem ETS,<br />
tak ażeby znaczące negatywne oddziaływania<br />
na obszary N2000 (rodzące przejście do art. 34<br />
u.o.p.) oceniane były metodą 0:1 pod kątem naruszenia<br />
integralności obszarów N2000 i spójności<br />
sieci N2000.”. [za:] Pchałek, M., Kistowski,<br />
M.; Natura 2000 w planowaniu przestrzennym<br />
– rola <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>, Warszawa 2009,<br />
str. 12.<br />
110 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9.11.<br />
2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących<br />
znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr<br />
213, poz. 1397).<br />
111 Zaistnienie przesłanek oraz orzeczenie<br />
w związku z ich zaistnieniem obowiązku przeprowadzenia<br />
OOŚ dla przedsięwzięć z II grupy<br />
stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy<br />
do wydania DŚU.<br />
112 Przepis wymienia: 1) obszary wodno-błotne<br />
oraz inne obszary o płytkim zaleganiu wód<br />
podziemnych; 2) obszary wybrzeży; 3) obszary<br />
górskie lub leśne; 4) obszary objęte ochroną,<br />
w tym strefy ochronne ujęć wód i obszary<br />
ochronne zbiorników wód śródlądowych;<br />
5) obszary wymagające specjalnej <strong>ochrony</strong> ze<br />
względu na występowanie gatunków roślin<br />
i zwierząt lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych<br />
objętych ochroną, w tym obszary<br />
N2000 oraz pozostałe formy <strong>ochrony</strong> przyrody;<br />
6) obszary, na których standardy jakości środowiska<br />
zostały przekroczone; 7) obszary o krajobrazie<br />
mającym znaczenie historyczne, kulturowe<br />
lub archeologiczne; 8) obszary przylegające<br />
do jezior; 9) uzdrowiska i obszary <strong>ochrony</strong><br />
uzdrowiskowej.<br />
113 Np. z u.z.s.ś.<br />
114 Zasada stanowi, że informacje, o których mowa<br />
w art. 66 ust. 1 pkt 4-8 u.o.o.ś., powinny uwzględniać<br />
przewidywane oddziaływanie analizowanych<br />
wariantów na cele i przedmiot <strong>ochrony</strong><br />
obszaru N2000 oraz integralność tego obszaru.<br />
115 Art. 68 ust. 2 pkt 1 u.o.o.ś. upoważnia do odstąpienia<br />
od wymagań co do zawartości raportu,<br />
ale tylko tych wymienionych w art. 66 ust. 1 pkt<br />
4, 13, 15 i 16 u.o.o.ś. Spośród analizowanych<br />
wyżej elementów raportu OOŚ mających znaczenie<br />
dla efektywności <strong>ochrony</strong> łączności<br />
przyrodniczej odstępstwo może więc dotyczyć<br />
wyłącznie wymienionego w art. 66 ust. 1 pkt 4,<br />
u.o.o.ś. „opisu przewidywanych skutków dla środowiska<br />
w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia”<br />
(opisu wariantu zerowego).<br />
116 Określając zakres raportu organ może – kierując<br />
się usytuowaniem, charakterem i skalą oddziaływania<br />
przedsięwzięcia na środowisko –<br />
wskazać: a) rodzaje wariantów alternatywnych<br />
wymagających zbadania; b) rodzaje oddziaływań<br />
oraz elementy środowiska wymagające<br />
szczegółowej analizy; c) zakres i metody badań.<br />
W ramach tego uprawnienia organ posiadający<br />
właściwe rozeznanie co do potrzeb w zakresie<br />
<strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej może sformułować<br />
warunki opracowania raportu OOŚ wprost<br />
obejmujące kwestie związane z korytarzami<br />
ekologicznymi. Na przykład, orzekając o rodzajach<br />
wariantów alternatywnych wymagających<br />
zbadania można w postanowieniu zobowiązać<br />
Inwestora, aby przedmiotem badania uczynił<br />
warianty ukierunkowane na zapewnienie maksymalnej<br />
<strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
Analogicznie, wskazując w postanowieniu rodzaje<br />
oddziaływań oraz elementy środowiska<br />
wymagające szczegółowej analizy organ może<br />
uznać, iż szczegółowa analiza powinna objąć<br />
takie rodzaje oddziaływania, które odgrywają<br />
szczególnie negatywną rolę z punktu widzenia<br />
<strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej.<br />
117 Podobnie jak przy ustalaniu zakresu raportu OOŚ<br />
dla przedsięwzięcia z grupy II, również w tym<br />
przypadku stosuje się przepisy art. 68 u.o.o.ś.<br />
118 Chodzi o decyzje: 1) o pozwoleniu na budowę,<br />
o zatwierdzeniu projektu budowlanego, o pozwoleniu<br />
na wznowienie robót budowlanych,<br />
o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania<br />
obiektu budowlanego lub jego części, wydawane<br />
na podstawie ustawy budowlanej; 2) o zezwoleniu<br />
na realizację inwestycji drogowej,<br />
wydawane na podstawie specust. drogowej;<br />
3) o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej – wydawanej<br />
na podstawie u.t.k.; 4) o zezwoleniu na<br />
realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku<br />
publicznego w rozumieniu przepisów specust.<br />
lotniskowej.<br />
119 Należy przy tym pamiętać, że ponowną ocenę<br />
OOŚ można przeprowadzić tylko dla przedsięwzięć,<br />
które wymagają uzyskania tzw. decyzji<br />
budowlanych (o których mowa w art. 72 ust. 1<br />
pkt 1, 10, 14 i 18 u.o.o.ś.).<br />
120 Art. 82 ust. 2 u.o.o.ś. upoważnia organ prowadzący<br />
zasadnicze postępowanie OOŚ do nałożenia<br />
w DŚU obowiązku przeprowadzenia ponownej<br />
OOŚ w ramach postępowania w sprawie<br />
wydania tzw. decyzji budowlanych (o któ-
104<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
rych mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18<br />
u.o.o.ś.), jeżeli w toku zasadniczego postępowania<br />
OOŚ zostanie stwierdzone, że: 1) posiadane<br />
na etapie wydawania DŚU dane na temat przedsięwzięcia<br />
nie pozwalają wystarczająco ocenić<br />
jego oddziaływania na środowisko, w tym na<br />
łączność przyrodniczą; 2) ze względu na rodzaj<br />
i charakterystykę przedsięwzięcia oraz jego powiązania<br />
z innymi przedsięwzięciami istnieje<br />
możliwość kumulowania się oddziaływań<br />
przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na<br />
który będzie oddziaływać przedsięwzięcie;<br />
3) istnieje możliwość oddziaływania przedsięwzięcia<br />
na obszary wymagające specjalnej<br />
<strong>ochrony</strong> ze względu na występowanie gatunków<br />
roślin i zwierząt lub ich siedlisk lub siedlisk<br />
przyrodniczych objętych ochroną, w tym<br />
obszary N2000 oraz pozostałe formy <strong>ochrony</strong><br />
przyrody.<br />
121 Art. 88 ust. 1 u.o.o.ś. wymaga, aby ponowna<br />
OOŚ, w ramach postępowania w sprawie wydania<br />
decyzji budowlanych obligatoryjnie została<br />
przeprowadzona wówczas, gdy organ właściwy<br />
do wydania decyzji o których mowa w art. 72<br />
ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 u.o.o.ś. stwierdzi, że we<br />
wniosku o wydanie takiej decyzji zostały dokonane<br />
zmiany w stosunku do wymagań określonych<br />
w DŚU.<br />
122 Wymagane dokumenty zostały szczegółowo<br />
wymienione art. 96 ust. 3 u.u.o.ś.<br />
123 Uwagi o efektywności tego przepisu z punktu<br />
widzenia <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej<br />
w postępowaniu OOŚ dla przedsięwzięć z grupy<br />
I i II pozostają aktualne także na gruncie postępowania<br />
w sprawie oceny habitatowej<br />
przedsięwzięć z grupy III.<br />
124 Zob. przypis nr 135.<br />
125 Skutek taki u.o.o.ś. przewiduje dla każdej oceny<br />
habitatowej prowadzonej w ramach OOŚ (dla<br />
planów i programów – w art. 55 ust. 2 u.o.o.ś.;<br />
dla przedsięwzięć z grup I i II – w art. 81 ust. 2<br />
u.o.o.ś.) oraz przy ocenie habitatowej przedsięwzięć<br />
z grupy III (art. 98 ust. 3 i art. 101 ust. 4<br />
u.o.o.ś. i art. 101 ust. 4 u.o.o.ś.). Zgodnie z art.<br />
34 ust. 1 u.o.p. udzielenie zgody na realizację<br />
PP mogących znacząco negatywnie oddziaływać<br />
na cele <strong>ochrony</strong> obszaru N2000 lub obszary<br />
znajdujące się na liście, o której mowa w art.<br />
27 ust. 3 pkt 1 u.o.p. wymaga bezwzględnego<br />
spełnienia następujących warunków: 1) za realizacją<br />
PP muszą przemawiać konieczne wymogi<br />
nadrzędnego interesu publicznego, w tym<br />
wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym;<br />
2) na podstawie analizy wariantowej<br />
należy wykazać brak rozwiązań alternatywnych;<br />
3) należy wykonać kompensację przyrodniczą<br />
niezbędną do zapewnienia spójności<br />
i właściwego funkcjonowania sieci obszarów<br />
N2000.<br />
126 Należy pamiętać, że w formule „cele <strong>ochrony</strong> obszaru<br />
Natura 2000”, zgodnie z art. 34 ust. 1<br />
u.o.p. mieszczą się również „powiązania obszaru<br />
Natura 2000 z innymi obszarami”.<br />
127 Obie reguły zostały bezpośrednio wyrażone<br />
w ustawowej definicji zrównoważonego rozwoju<br />
(art. 3 pkt. 50 p.o.ś.). W praktyce planistycznej<br />
ich realizacja pozostawia wiele do życzenia.<br />
Ponieważ prawo polskie nie definiuje<br />
ani pojęcia równowagi przyrodniczej ani pojęcia<br />
trwałości podstawowych procesów przyrodniczych,<br />
w szeregu przypadków odwołujące<br />
się do nich reguły pozostają „martwą literą prawa”,<br />
obniżając w istotny sposób efektywność<br />
komentowanej regulacji. W literaturze przedmiotu<br />
przyjmuje się, że „równowaga przyrodnicza<br />
w procesie planowania przestrzennego<br />
wiązać się będzie ze spełnieniem warunku stabilności,<br />
czyli niewystępowania nagłych zmian<br />
liczebnościowych, jakościowych i funkcjonalnych<br />
odpowiednio w składnikach przyrody żywej,<br />
jak i nieożywionej”. Szeroko rozumiany<br />
obowiązek zapewnienia trwałości podstawowych<br />
procesów przyrodniczych powinien być<br />
interpretowany jako „konieczność podejmowania<br />
takich działań lub zaniechań, które przy<br />
uwzględnieniu dynamiki liczebności populacji<br />
określonych gatunków, przepływu energii,<br />
obiegu materii oraz zmian struktury układów<br />
przyrodniczych, prowadzić będą do zachowania<br />
równowagi przyrodniczej.” [w:] Pchałek, M.,<br />
Kistowski, M.; Natura 2000 w planowaniu przestrzennym<br />
– rola <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>, Wyd.<br />
Ministerstwa Środowiska 2009, str. 10.<br />
128 Obowiązek taki można wyprowadzić z zawartej<br />
w art. 3 pkt. 13 p.o.ś. definicji pojęcia „ochrona<br />
środowiska” oraz zawartej w Dyrektywie Siedliskowej<br />
definicji właściwego stanu <strong>ochrony</strong><br />
siedliska przyrodniczego oraz właściwego<br />
stanu <strong>ochrony</strong> gatunku. Zdaniem M. Pchałka<br />
i M. Kistowskiego, obowiązek wyrażony w art.<br />
1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., w szczególności w kontekście<br />
<strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> istotnych<br />
dla spójności sieci N2000, interpretować należy<br />
„jako podstawę wypracowania specjalnej<br />
polityki planistycznej”, różnej od aktualnie<br />
przyjętej praktyki. „Specjalna polityka planistyczna”<br />
powinna rządzić się „nową filozofią”,
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
nacechowaną „właściwym podejściem”, w której<br />
instrumenty planowania przestrzennego<br />
służą rozwojowi infrastrukturalnemu oraz<br />
ochronie środowiska poprzez wdrażanie takiej<br />
polityki przestrzennej, która realizuje z jednej<br />
strony postulaty gospodarcze i społeczne przy<br />
uwzględnieniu wymogów zrównoważonego<br />
rozwoju, z drugiej – równie istotnej – realizuje<br />
cel odrębny w postaci zachowania lub przywracania<br />
równowagi przyrodniczej. [za:] Pchałek,<br />
M., Kistowski, M.; Natura 2000 w planowaniu<br />
przestrzennym…, str. 11.<br />
129 Zob. przypis 3 (niejednoznaczność pojęć „równowaga<br />
przyrodnicza” i „trwałość podstawowych<br />
procesów przyrodniczych”) oraz przypis<br />
4 (problem wykładni pojęcia „przywracanie<br />
elementów przyrodniczych do stanu właściwego”<br />
i praktyka ignorowania w procesach planistycznych<br />
zasady uwzględniania w polityce<br />
przestrzennej działań zmierzających do przywrócenia<br />
siedlisk przyrodniczych i gatunków<br />
do właściwego stanu <strong>ochrony</strong>).<br />
130 K.p.z.k. powinna określać w szczególności:<br />
1) podstawowe elementy krajowej sieci osadniczej,<br />
z wyodrębnieniem obszarów metropolitalnych;<br />
2) wymagania z zakresu <strong>ochrony</strong> środowiska<br />
i zabytków, z uwzględnieniem obszarów<br />
podlegających ochronie; 3) rozmieszczenie<br />
infrastruktury społecznej o znaczeniu międzynarodowym<br />
i krajowym; 4) rozmieszczenie<br />
obiektów infrastruktury technicznej i transportowej,<br />
strategicznych zasobów wodnych i obiektów<br />
gospodarki wodnej o znaczeniu międzynarodowym<br />
i krajowym; 5) obszary problemowe<br />
o znaczeniu krajowym, w tym obszary zagrożeń<br />
wymagających szczegółowych studiów i planów.<br />
131 Podobnie jak w przypadku wyżej analizowanego<br />
nakazu uwzględniania w planowaniu przestrzennym<br />
wymagań <strong>ochrony</strong> środowiska (art.<br />
1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), proces wykładni pojęcia<br />
wymagania <strong>ochrony</strong> środowiska użytego w art.<br />
47 ust. 2 u.p.z.p. w odniesieniu do k.p.z.k. poprzez<br />
odwołanie się do zawartej w art. 3 pkt. 13<br />
p.o.ś. definicji pojęcia „ochrona środowiska”<br />
oraz zawartej w Dyrektywie Siedliskowej definicji<br />
„właściwego stanu <strong>ochrony</strong> siedliska przyrodniczego”<br />
oraz „właściwego stanu <strong>ochrony</strong><br />
gatunku” musi prowadzić do konkluzji, iż z art.<br />
47 ust. 2 u.p.z.p. wynika bezwzględny obowiązek<br />
takiego ukształtowania krajowej polityki<br />
przestrzennej w k.p.z.k., aby z dokumentu tego<br />
wynikały konkretne obowiązki dotyczące przywracania<br />
elementów przyrodniczych do stanu<br />
właściwego, w tym przywrócenia siedlisk przyrodniczych<br />
i gatunków do właściwego stanu<br />
<strong>ochrony</strong>.<br />
132 Ustawa w obecnym kształcie weszła w życie 11<br />
lipca 2003 r.<br />
133 Chodzi o Koncepcję Polityki Przestrzennego<br />
Zagospodarowania Kraju, ogłoszoną obwieszczeniem<br />
Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 lipca<br />
2001 r. (M.P. Nr 26, poz. 432).<br />
134 Ostania wersja projektu k.p.z.k. 2030 (projekt z<br />
25 stycznia 2011 r.) dostępna na: http://www.<br />
mrr.gov.pl/ rozwoj_regionalny/Polityka_przestrzenna/KPZK/Documents/KPZK_2030_projekt_25012011_bez_map.pdf.<br />
W 2008 r., odnosząc<br />
się do ówcześnie konsultowanego projektu<br />
k.p.z.k. na Konferencji międzynarodowej<br />
Wdrażanie koncepcji <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
w Polsce, wypowiadano się o zawartych w nim<br />
zapisach dotyczących <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
w sposób umiarkowanie pozytywny (M. Degórski).<br />
Zwracano uwagę, iż w projekcie k.p.z.k.<br />
słusznie uznano korytarze ekologiczne za element<br />
strukturalny przestrzeni, zgodnie z teorią<br />
płatów i <strong>korytarzy</strong> (szerzej zob. rozdział I niniejszego<br />
opracowania – dop. aut.). Przychylnie<br />
oceniono przyjęcie rozszerzonej koncepcji <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong>, w której ich wydzielanie<br />
jest wiązane nie tylko z kryteriami populacyjnymi,<br />
lecz opiera się na kryteriach stabilizujących<br />
system przyrodniczy i gdzie korytarze<br />
uznaje się za integralną część sieci ekologicznej<br />
kraju. Z uznaniem spotkało się wyznaczenie <strong>korytarzy</strong><br />
w oparciu o szlaki migracji dużych<br />
zwierząt wyznaczone przez W. Jędrzejewskiego<br />
z zespołem (Jędrzejewski i in. 2005), z zastrzeżeniem,<br />
iż podstawą wydzielenia jest siedlisko<br />
przyjazne dla wielu gatunków zwierząt,<br />
a nie dla populacji jednego gatunku, w tym<br />
zwłaszcza obszary leśne. Za trafne uznano założenie,<br />
że aby korytarze ekologiczne utworzyły<br />
spójną sieć, niezbędne jest zaprogramowanie<br />
zabiegów technicznych w wielu regionach<br />
Polski, szczególnie w jej środkowej części,<br />
przede wszystkim pilne i niezbędne jest zalesienie<br />
i zadrzewienie wielu obszarów wyznaczonych<br />
jako korytarze ekologiczne. Stwierdzono,<br />
iż k.p.z.k. realizuje postulat „dowiązania”<br />
polskiej sieci <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> do sieci<br />
w krajach sąsiednich, co sieć polską pozwala<br />
uznać za rzeczywisty element struktury przestrzennej<br />
w zapewnieniu łączności przyrodniczej<br />
w skali kontynentalnej, zwłaszcza w ramach<br />
sieci N2000. W projekcie k.p.z.k. słusznie<br />
przyjęto, iż w skład sieci przyrodniczej muszą<br />
wchodzić obszary będące ogniwami (tereny
106<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
przyrodniczo cenne) oraz odcinki łączące poszczególne<br />
ogniwa. Projekt k.p.z.k. prawidłowo<br />
uznaje, że w Polsce szczególne znaczenie mają<br />
dwa podsystemy <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>: korytarze<br />
tworzone przez rzeki i ich doliny oraz<br />
lądowe korytarze migracyjne dużych zwierząt.<br />
Jako prawidłowe uznano zakwalifikowanie<br />
w projekcie k.p.z.k. trzech głównych lądowych<br />
<strong>korytarzy</strong> (bałtycko-pojezierny, wyżynny, górski)<br />
jako <strong>korytarzy</strong> o znaczeniu ponadkrajowym.<br />
Z rezerwą przyjęto natomiast wyznaczenie<br />
<strong>korytarzy</strong> o znaczeniu krajowym, ze względu<br />
na pominięcie w tej kategorii <strong>korytarzy</strong>,<br />
które w opinii większości specjalistów faktycznie<br />
pełnią takie funkcje, i które stosownie do<br />
znaczenia powinny być objęte odpowiednią<br />
ochroną. Zgłoszono postulat włączenia do sieci<br />
<strong>korytarzy</strong> obszarów przyrodniczo cennych położonych<br />
w miastach. (Degórski, M.; Korytarze<br />
ekologiczne w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania<br />
Kraju, [w:] Jędrzejewski, W.;<br />
Ławreszuk, D. (red.); Ochrona łączności ekologicznej<br />
w Polsce, Białowieża 2009, str. 83<br />
i nast.). Jeżeli chodzi o aktualnie konsultowany<br />
Projekt KPZK 2030, w zakresie regulacji dotyczących<br />
<strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej zachował<br />
on zasadnicze założenia projektu, do<br />
którego odnoszą się uwagi M. Degórskiego.<br />
135 O związku nakazów zachowania równowagi<br />
przyrodniczej oraz zachowania trwałości podstawowych<br />
procesów przyrodniczych (będących<br />
elementami składowymi definicji ładu<br />
przestrzennego) z ochroną łączności przyrodniczej<br />
– zob. przypis 2.<br />
136 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia<br />
28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu<br />
studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania<br />
przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118,<br />
poz. 1233).<br />
137 Chodzi o następujące standardy: 1) ustalenia<br />
dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej<br />
gminy oraz w przeznaczeniu terenów<br />
powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia<br />
tych zmian, a także zawierać wytyczne<br />
ich określania w m.p.z.p.; 2) ustalenia dotyczące<br />
kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania<br />
oraz użytkowania terenów powinny<br />
w szczególności określać minimalne<br />
i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne,<br />
uwzględniające wymagania ładu przestrzennego,<br />
w tym urbanistyki i architektury<br />
oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny<br />
do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać<br />
wytyczne określania tych wymagań<br />
w planach miejscowych; 3) ustalenia dotyczące<br />
zasad <strong>ochrony</strong> środowiska i jego zasobów oraz<br />
<strong>ochrony</strong> przyrody powinny zawierać w szczególności<br />
wytyczne ich określania w planach<br />
miejscowych, wynikające z potrzeb <strong>ochrony</strong><br />
środowiska, o których mowa w art. 72 p.o.ś.,<br />
obowiązujących ustaleń planów <strong>ochrony</strong> ustanowionych<br />
dla parków narodowych, rezerwatów<br />
przyrody i parków krajobrazowych oraz<br />
innych form <strong>ochrony</strong> przyrody występujących<br />
na terenach objętych projektem s.u.k.z.p.g.;<br />
4) ustalenia dotyczące kierunków rozwoju systemów<br />
komunikacji i infrastruktury technicznej<br />
powinny zawierać w szczególności wytyczne<br />
określania w planach miejscowych wykorzystania<br />
i rozwijania potencjału już istniejących<br />
systemów oraz koordynacji lokalnych<br />
i ponadlokalnych zamierzeń inwestycyjnych;<br />
5) ustalenia dotyczące kierunków i zasad<br />
kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej<br />
powinny określać w szczególności<br />
obszary, w których planuje się zmianę przeznaczenia<br />
gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze<br />
i nieleśne.<br />
138 Osłabienie to do pewnego stopnia niwelowane<br />
jest przez zasadę wyrażoną w art. 72 ust. 4 p.o.ś.<br />
Zgodnie z tą zasadą wymagania, o których w art.<br />
72 ust. 1-3 p.o.ś. (dotyczące szeroko pojętych zagadnień<br />
związanych z ochroną środowiska),<br />
określa się w s.u.k.z.p.g. m.p.z.p. na podstawie<br />
opracowań ekofizjograficznych. W dalszej części<br />
niniejszej części opracowania wskazano, iż w<br />
przypadku opracowań ekofizjograficznych obowiązujące<br />
przepisy wymagają szerzej i bardziej<br />
efektywnie uwzględniania kwestii związanych<br />
z ochroną łączności przyrodniczej.<br />
139 Co do zasady, dla terenów zamkniętych nie sporządza<br />
się m.p.z.p. (art. 14 ust. 6 u.p.z.p.).<br />
W m.p.z.p. ustala się jedynie granice terenów<br />
zamkniętych oraz granice ich stref ochronnych.<br />
W strefach ochronnych ustala się ograniczenia<br />
w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów,<br />
w tym zakaz zabudowy (art. 4 ust. 3 u.p.z.p.).<br />
Reguły te nie dotyczą terenów zamkniętych<br />
ustalanych przez ministra właściwego do<br />
spraw transportu (np. terenów kolejowych),<br />
dla których albo sporządza się m.p.z.p. na zasadach<br />
ogólnych, albo, częściej, zagospodarowuje<br />
się je na podstawie spec-przepisów ustawy<br />
o transporcie kolejowym, które w przypadku<br />
inwestycji kolejowych wyłączają stosowanie<br />
przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu<br />
przestrzennym.
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
140 Tylko dla niektórych, specjalnych kategorii<br />
struktur przestrzennych przepisy szczególne<br />
ustanawiają obowiązek sporządzenia m.p.z.p.<br />
Przykładowo, obligatoryjnie sporządza się<br />
m.p.z.p. dla terenów górniczych na podstawie<br />
art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo<br />
geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U.<br />
z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, z późn. zm.).<br />
141 Art. 39 ust. 4 u.p.z.p. wymaga, aby w p.z.p.w.<br />
uwzględniać ustalenia k.p.z.k. oraz programów<br />
rządowych, a art. 39 ust. 5 u.p.z.p. – aby umieszczać<br />
w nich te inwestycje celu publicznego<br />
o znaczeniu ponadlokalnym, które zostały ustalone<br />
w dokumentach przyjętych przez Sejm RP,<br />
Radę Ministrów, ministrów lub sejmik województwa.<br />
Obie zasady gwarantują, iż na szczeblu<br />
wojewódzkim nie zostaną zakłócone lub<br />
zniesione ustalenia uwzględnione w aktach<br />
planistycznych wyższego rzędu, a także, że<br />
ustalenia profilowane na szczeblu krajowym<br />
pod kątem <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
zostaną następnie przeniesione na szczebel<br />
planowania w skali województwa. Minister<br />
właściwy do spraw budownictwa, gospodarki<br />
przestrzennej i mieszkaniowej koordynuje<br />
zgodność p.z.p.w. z k.p.z.k. (art. 46 u.p.z.p.) oraz<br />
występuje do marszałka właściwego województwa<br />
z wnioskiem o wprowadzenie programu<br />
rządowego do p.z.p.w. (art. 49 ust. 1 u.p.z.p.).<br />
Nie ma analogicznych norm wymagających<br />
uwzględniania k.p.z.k. w s.u.k.z.p.g. W projekcie<br />
s.u.k.z.p.g. muszą zostać uwzględnione jedynie<br />
ustalenia p.z.p.w., a w przypadku jego braku lub<br />
niewprowadzenia do p.z.p.w. zadań rządowych<br />
– ustalenia programów rządowych (art. 11 pkt<br />
2 u.p.z.p.). Transpozycja ustaleń strategicznych<br />
następuje więc wyłącznie w sposób pośredni.<br />
Ustalenia k.p.z.k. i programów rządowych „trafiają”<br />
do s.u.k.z.p.g. i m.p.z.p. nie wprost, a za<br />
pośrednictwem p.z.p.w. Prowadzi to często do<br />
tego, iż transponowane ustalenia tracą swój<br />
pierwotny (krajowy) kontekst. Problem może<br />
dotykać w szczególności <strong>korytarzy</strong> o znaczeniu<br />
międzynarodowym, jeżeli ustalenia k.p.z.k.,<br />
które dotyczą ich <strong>ochrony</strong> na poziomie p.z.p.w.<br />
zostaną „zbyt zregionalizowane” (ograniczone<br />
do mniejszej skali), i jeżeli ten proces jeszcze<br />
się pogłębi przy transpozycji zapisów p.z.w.p.<br />
do s.u.k.z.p.g. i m.p.z.p., jeżeli transpozycja nastąpi<br />
w duchu „zbyt lokalnym”.<br />
142 Dz. U. Nr 155, poz. 1298.<br />
143 W § 4 rozporządzenia stwierdza się, że opracowania<br />
ekofizjograficzne są wykonywane na<br />
podstawie kompleksowych badań i pomiarów<br />
terenowych, analizy danych teledetekcyjnych,<br />
archiwalnych materiałów kartograficznych,<br />
planistycznych, inwentaryzacyjnych i studialnych,<br />
a w szczególności: dokumentacji hydrogeologicznych<br />
i dokumentacji geologiczno-inżynierskich,<br />
dokumentacji geologicznych złóż<br />
kopalin, dokumentów planistycznych opracowywanych<br />
na podstawie pr. wod., map glebowo-rolniczych,<br />
planów urządzania lasów, PO<br />
rezerwatów przyrody, parków narodowych i<br />
krajobrazowych, dokumentacji różnych form<br />
<strong>ochrony</strong> przyrody, dokumentacji uzdrowisk<br />
oraz rejestru zabytków, ewidencji dóbr kultury<br />
i innych materiałów dokumentujących obiekty<br />
kulturowe i stanowiska archeologiczne.<br />
144 Obie części opracowania powinny obejmować<br />
miedzy innymi: 1) rozpoznanie i charakterystykę<br />
stanu oraz funkcjonowania środowiska,<br />
udokumentowane i zinterpretowane przestrzennie<br />
w zakresie: a) poszczególnych elementów<br />
przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań<br />
oraz procesów zachodzących w środowisku;<br />
b) struktury przyrodniczej obszaru,<br />
w tym różnorodności biologicznej; c) powiązań<br />
przyrodniczych obszaru z jego szerszym otoczeniem;<br />
d) zasobów przyrodniczych i ich<br />
<strong>ochrony</strong> prawnej; e) jakości środowiska oraz<br />
jego zagrożeń wraz z identyfikacją źródeł tych<br />
zagrożeń; 2) diagnozę stanu i funkcjonowania<br />
środowiska, a w szczególności: a) ocenę stanu<br />
<strong>ochrony</strong> i użytkowania zasobów przyrodniczych,<br />
w tym różnorodności biologicznej;<br />
b) ocenę zgodności dotychczasowego użytkowania<br />
i zagospodarowania obszaru z cechami<br />
i uwarunkowaniami przyrodniczymi, c) ocenę<br />
charakteru i intensywności zmian zachodzących<br />
w środowisku; d) ocenę stanu środowiska<br />
oraz jego zagrożeń i możliwości ich ograniczenia;<br />
3) określenie przyrodniczych predyspozycji<br />
do kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej,<br />
polegające w szczególności<br />
na wskazaniu obszarów, które powinny pełnić<br />
przede wszystkim funkcje przyrodnicze;<br />
4) ocenę przydatności środowiska, polegającą<br />
na określeniu możliwości rozwoju i ograniczeń<br />
dla różnych rodzajów użytkowania i form zagospodarowania<br />
obszaru; 5) określenie uwarunkowań<br />
ekofizjograficznych, formułowanych<br />
w postaci wniosków z analiz, prognoz i ocen,<br />
stosownie do przedmiotu i skali sporządzanego<br />
planu zagospodarowania przestrzennego,<br />
które w szczególności obejmują: a) wskazanie<br />
terenów, których użytkowanie i zagospodarowanie,<br />
z uwagi na cechy zasobów środowiska
108<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
i ich rolę w strukturze przyrodniczej obszaru,<br />
powinno być podporządkowane potrzebom zapewnienia<br />
prawidłowego funkcjonowania środowiska<br />
i zachowania różnorodności biologicznej;<br />
b) określenie ograniczeń wynikających<br />
z konieczności <strong>ochrony</strong> zasobów środowiska<br />
lub występowania uciążliwości i zagrożeń środowiska<br />
oraz wskazanie obszarów, na których<br />
ograniczenia te występują.<br />
145 NFOŚiGW i wojewódzkie fundusze prowadzą<br />
samodzielną gospodarkę finansową, pokrywając<br />
z posiadanych środków i uzyskiwanych<br />
wpływów wydatki na finansowanie zadań<br />
określonych w ustawie oraz kosztów działalności<br />
(art. 400q ust. 1 p.o.ś.).<br />
146 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki<br />
Morskiej: z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie<br />
warunków technicznych, jakim powinny<br />
odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie<br />
(Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) oraz z dnia<br />
30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych,<br />
jakim powinny odpowiadać drogowe<br />
obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U.<br />
Nr 63, poz. 735 z późn. zm.).<br />
147 Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki<br />
Morskiej z dnia 10 września 1998 r.<br />
w sprawie warunków technicznych, jakim powinny<br />
odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie<br />
(Dz. U. Nr 151, poz. 987).<br />
148 Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki<br />
Morskiej z dnia 31 sierpnia 1998 r.<br />
w sprawie przepisów techniczno-budowlanych<br />
dla lotnisk cywilnych (Dz. U. Nr 130, poz. 859,<br />
z późn. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury<br />
z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie<br />
warunków, jakie powinny spełniać obiekty<br />
budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska<br />
(Dz. U. Nr 130, poz. 1192, z późn. zm.).<br />
149 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia<br />
26 października 2005 r. w sprawie warunków<br />
technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne<br />
obiekty budowlane i ich usytuowanie<br />
(Dz. U. Nr 219, poz. 1864, z późn. zm.).<br />
150 Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30<br />
lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych,<br />
jakim powinny odpowiadać sieci gazowe<br />
(Dz. U. Nr 97, poz. 1055).<br />
151 Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21<br />
listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych,<br />
jakim powinny odpowiadać bazy<br />
i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe<br />
dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej<br />
i produktów naftowych i ich usytuowanie<br />
(Dz. U. Nr 243, poz. 2063, z późn. zm.).<br />
152 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20<br />
kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych,<br />
jakim powinny odpowiadać budowle<br />
hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr<br />
86, poz. 579).<br />
153 Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki<br />
Żywnościowej z dnia 7 października 1997<br />
r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny<br />
odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie<br />
(Dz. U. Nr 132, poz. 877, z późn. zm.).<br />
154 Na przykład w rozporządzeniu w sprawie warunków<br />
technicznych, jakim powinny odpowiadać<br />
sieci gazowe jedyną normą, którą można<br />
traktować jako odnoszącą się, chociażby pośrednio<br />
do kwestii <strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej<br />
jest przepis § 3, zgodnie z którym „przy<br />
projektowaniu i budowie sieci gazowej należy<br />
uwzględniać wymagania <strong>ochrony</strong> środowiska”.<br />
155 Ł. Oleszczuk i J. Jakiel słusznie postulują przyjęcie<br />
podstawy prawnej umożliwiającej wydanie<br />
odrębnego rozporządzenia „w sprawie warunków<br />
technicznych, jakim powinny odpowiadać<br />
przejścia dla zwierząt”. W zakres unormowania<br />
powinny wchodzić następujące kwestie: lokalizacja<br />
przejścia, określenie grupy zwierząt, dla<br />
których przeznaczone jest dane przejście, rozwiązanie<br />
wysokościowe przejścia: w poziomie<br />
obiektu liniowego, górne, dolne, wybór typu<br />
przejścia warunkowany odpowiednią matrycą<br />
podejmowania decyzji, gdzie wpływ mają czynniki<br />
takie jak znaczenie szlaku migracyjnego,<br />
liczba wędrówek zwierząt, plany odtworzenia<br />
lub wzmocnienia korytarza, natężenie ruchu<br />
(obecne i prognozowane), określenie parametrów<br />
technicznych, tj. szerokości, spadków podłużnych,<br />
elementów zagospodarowania powierzchni,<br />
po której będą przemieszczać się<br />
zwierzęta, elementów naprowadzających, dostosowanie<br />
parametrów technicznych w zakresie<br />
możliwości przyjęcia konkretnych rozwiązań<br />
zagospodarowania (np. pod kątem nasadzeń),<br />
zasady dopuszczenia wykorzystania<br />
przejścia przez ludzi i zwierzęta gospodarskie,<br />
określenie zakresu linii rozgraniczających, niezbędnych<br />
do wykonania obszarów naprowadzających,<br />
szczegółowe rozwiązania techniczne.<br />
[w:] Ocena efektywności polskich norm dotyczących<br />
przejść dla zwierząt i niezbędne kierunki<br />
zmian w prawie polskim w powyższym zakresie,<br />
2010. Trafne uwagi i postulaty przedstawiają<br />
także Jędrzejewski, W., Nowak, S., Kurek, R.,<br />
Mysłajek, R.W., Stachura, K., Zawadzka, B. [w:]<br />
Zwierzęta a drogi. Metody ograniczenia negatywnego<br />
wpływu dróg na populację dzikich
ocena uwarunkowań efektywności prawnej <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
zwierząt, Zakład Badań Ssaków PAN, Białowieża<br />
2006.<br />
156 Chodzi zarówno o nakazy lub zakazy wynikające<br />
bezpośrednio z ustawy o ochronie przyrody<br />
(np. w stosunku do obszarów N2000 – art. 33<br />
i art. 34 u.o.p.), jak też z aktów administracyjnych<br />
wiążących właścicieli nieruchomości, wydawanych<br />
na podstawie tej ustawy (np. PO<br />
i PZO), a nawet z rozstrzygnięć indywidualno-<br />
-konkretnych adresowanych bezpośrednio do<br />
właścicieli nieruchomości (np. DŚU). Oprócz<br />
poddania ochronie obszarów lub obiektów na<br />
podstawie przepisów u.o.p., art. 130 ust. 1 p.o.ś.<br />
dopuszcza także ograniczenie sposobu korzystania<br />
z nieruchomości w związku z ochroną<br />
zasobów środowiska poprzez: 1) ustalenie warunków<br />
korzystania z wód regionu wodnego<br />
lub zlewni oraz ustanowienie obszarów<br />
ochronnych zbiorników wód śródlądowych na<br />
podstawie przepisów pr. wod.; 2) wyznaczenie<br />
obszarów cichych w aglomeracji oraz obszarów<br />
cichych poza aglomeracją. Szerzej – zob. Trzcińska,<br />
D.; Natura 2000 a ograniczenie możliwości<br />
korzystania z nieruchomości, [w:] Pchałek, M.,<br />
Rakoczy, B.; Wybrane problemy prawa <strong>ochrony</strong><br />
środowiska, Warszawa 2010, str. 149 i nast.<br />
157 Zgodnie z art. 132 p.o.ś., do żądania wykupu<br />
nieruchomości w przypadkach ograniczenia<br />
sposobu korzystania z nieruchomości stosuje<br />
się odpowiednio zasady i tryb określone<br />
w ustawie o gospodarce nieruchomościami.<br />
158 Zgodnie z art. 129 ust. 3 p.o.ś. roszczenia o wykup<br />
i odszkodowanie przysługują również<br />
użytkownikowi wieczystemu nieruchomości,<br />
a roszczenie o odszkodowanie także osobie,<br />
której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości.<br />
159 Pchałek M. [w:] Górski M., Pchałek M., Radecki<br />
W., Jerzmański J., Bar M., Urban S., Jendrośka J.,<br />
Prawo <strong>ochrony</strong> środowiska. Komentarz, Warszawa<br />
2011.<br />
160 Szerzej – zob. Juchnik, A.; Prawo do dysponowania<br />
nieruchomością na cele kompensacji przyrodniczej,<br />
[w:] Pchałek, M., Rakoczy, B.; Wybrane<br />
problemy prawa <strong>ochrony</strong> środowiska, Warszawa<br />
2010, str. 163 i nast.<br />
161 Dz. U. Nr 75, poz. 493, z późn. zm.; dalej jako<br />
ustawa o szkodach.<br />
162 Zob. część 3.2.4. opracowania.<br />
163 Wymienione w rozporządzeniu Ministra Środowiska<br />
z dnia 13 kwietnia 2010 r. w sprawie<br />
siedlisk przyrodniczych oraz gatunków będących<br />
przedmiotem zainteresowania Wspólnoty,<br />
a także kryteriów wyboru obszarów kwalifikujących<br />
się do uznania lub wyznaczenia jako obszary<br />
Natura 2000 (Dz. U. Nr 77, poz. 510).<br />
164 R.k.w.s.ś.<br />
165 Wśród kryteriów oceny wystąpienia szkody<br />
w gatunku chronionym rozporządzenie wymienia<br />
między innymi pogorszenie stanu lub funkcji<br />
jego populacji na terenie gminy lub województwa,<br />
kraju, regionu biogeograficznego lub<br />
WE, polegające na takich zdarzeniach wiążących<br />
się z ochroną łączności przyrodniczej, jak:<br />
zmniejszenie zagęszczenia populacji gatunku<br />
chronionego, zmniejszeniu zajmowanej przez<br />
nią powierzchni, pogorszenie możliwości jej<br />
rozmnażania się lub rozprzestrzeniania, ograniczenie<br />
możliwości kontaktu populacji gatunku<br />
chronionego z populacjami sąsiednimi,<br />
zmniejszenie powierzchni lub pogorszenie<br />
użyteczności dla zasobów jego siedliska, pogorszenie<br />
możliwości uzyskania właściwego stanu<br />
<strong>ochrony</strong> siedliska gatunku chronionego. Do kryteriów<br />
oceny wystąpienia szkody w chronionym<br />
siedlisku przyrodniczym zaliczono takie<br />
zdarzenia ze sfery wiążącej się z ochroną łączności<br />
przyrodniczej, jak: pogorszenie jego stanu<br />
lub funkcji na terenie gminy lub województwa,<br />
kraju, regionu biogeograficznego lub WE,<br />
polegające na: utracie części związanej z nim<br />
różnorodności biologicznej, utracie lub pogorszeniu<br />
specyficznych cech jego struktury, pogorszeniu<br />
realizacji funkcji ekosystemowych,<br />
pogorszeniu stanu <strong>ochrony</strong> gatunków chronionych<br />
typowych dla tego siedliska, a także na<br />
pogorszeniu możliwości <strong>ochrony</strong> chronionego<br />
siedliska przyrodniczego, w tym możliwości<br />
uzyskania właściwego stanu jego <strong>ochrony</strong>.<br />
Zależne od właściwego stopnia <strong>ochrony</strong> łączności<br />
przyrodniczej są także niektóre kryteria<br />
oceny szkody w wodach: pogorszenie składu<br />
gatunkowego, liczebności lub struktury flory<br />
lub fauny występującej w wodach powierzchniowych<br />
wraz z ich otoczeniem, pogorszenie<br />
stanu elementów hydromorfologicznych lub<br />
warunków fizykochemicznych, w tym w szczególności<br />
będące następstwem naruszenia zasad<br />
zrównoważonego rozwoju w gospodarowaniu<br />
wodami i ich <strong>ochrony</strong>.<br />
166 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 4<br />
czerwca 2008 r. w sprawie rodzajów działań<br />
naprawczych oraz warunków i sposobu ich<br />
prowadzenia (Dz. U. Nr 103, poz. 664).
110<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
167 Można przyjąć taki wniosek uwzględniając, iż<br />
działania naprawcze co do zasady powinny<br />
zmierzać do przywrócenia stanu początkowego<br />
(stanu i funkcji środowiska oraz poszczególnych<br />
elementów przyrodniczych, a więc i <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong>, przed wystąpieniem szkody)<br />
lub stanu przybliżonego do stanu początkowego;<br />
jeżeli nie jest to możliwe – do podobnego<br />
stanu elementów przyrodniczych lub ich funkcji,<br />
a w ostateczności (jeżeli do chwili osiągnięcia<br />
pełnego efektu podstawowych lub uzupełniających<br />
działań naprawczych elementy przyrodnicze<br />
nie spełniają swoich funkcji lub nie są<br />
użyteczne dla innych elementów przyrodniczych)<br />
– do zrekompensowania powstałych<br />
strat w okresie od chwili wystąpienia szkody<br />
w środowisku do przywrócenia stanu początkowego<br />
albo przybliżonego do stanu początkowego,<br />
albo do osiągnięcia podobnego stanu<br />
elementów przyrodniczych lub ich funkcji.<br />
168 Art. 4 pkt 2 lit c) ustawy o szkodach stwierdza,<br />
że przepisów ustawy nie stosuje się jeżeli bezpośrednie<br />
zagrożenie szkodą w środowisku lub<br />
szkoda w środowisku zostały spowodowane<br />
przez „działalność, której głównym celem jest<br />
obrona narodowa, bezpieczeństwo międzynarodowe<br />
lub której celem jest ochrona przed klęską<br />
żywiołową”. W praktyce polskiej przepis interpretuje<br />
się w ten sposób, iż do jego zastosowania<br />
wystarczy, aby działalność pozostawała w jakimkolwiek<br />
związku z ochroną przed klęską żywiołową;<br />
dopuszcza się sytuację, w której wyłącza<br />
się ustawę także wtedy, kiedy działalność<br />
realizuje szereg różnych celów (np. gospodarczych),<br />
a wśród nich, chociażby pośrednio –<br />
ochronę przed klęską żywiołową. Tymczasem<br />
należy przyjmować, iż chodzi o działalność, której<br />
celem jest tylko i wyłącznie ochrona przed<br />
klęską żywiołową. Wątpliwości interpretacyjne<br />
powinna usuwać wykładnia prowspólnotowa<br />
(obowiązek jej stosowania przez organy administracji<br />
potwierdza między innymi wyrok ETS<br />
w sprawie C-106/77, Simmenthal oraz wyrok<br />
WSA z dnia 23.11. 2005 r., VII SA/Wa 462/05,<br />
LEX nr 198879). Art. 4 pkt 2 ustawy o szkodach<br />
stanowi transpozycję art. 4 ust. 6 Dyrektywy<br />
Szkodowej i stwierdza, co wymaga podkreślenia,<br />
że: „Niniejsza dyrektywa nie ma zastosowania<br />
do działalności, których głównym celem jest<br />
służba na rzecz obrony narodowej lub bezpieczeństwa<br />
międzynarodowego, ani do działalności,<br />
której jedynym celem jest zapobieganie klęskom<br />
żywiołowym”. Dodatkowo należy pamiętać,<br />
że aby katastrofa naturalna stanowiła klęskę żywiołową,<br />
muszą zaistnieć dodatkowe, wyjątkowe<br />
warunki, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1<br />
ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski<br />
żywiołowej (Dz.U. Nr 62, poz. 558, z późn. zm.,<br />
dalej jako u.s.k.ż.) – skutki katastrofy naturalnej<br />
muszą zagrażać życiu lub zdrowiu dużej liczby<br />
osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku<br />
na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona<br />
mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu<br />
nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu<br />
różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych<br />
służb i formacji działających<br />
pod jednolitym kierownictwem. Z tej definicji<br />
jednoznacznie wynika, że uzasadnieniem wprowadzenia<br />
stanu klęski żywiołowej mogą być jedynie<br />
takie zdarzenia, w postaci katastrofy naturalnej<br />
i awarii technicznej, którym przeciwdziałać<br />
można tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych<br />
środków. Wprowadzenie stanu klęski żywiołowej<br />
będą uzasadniać zdarzenia jednorazowe<br />
lub występujące wielokrotnie, ale niebędące<br />
zjawiskami stałymi, którym przeciwdziałać<br />
można w sposób ciągły przy zastosowaniu ogólnie<br />
dostępnych sił i środków.”. (Ruczkowski, P.,<br />
Komentarz do art. 3 ustawy z dnia 18 kwietnia<br />
2002 r. o stanie klęski żywiołowej, LEX/el. 2002).<br />
W sensie normatywnym, klęską żywiołową nie<br />
jest „zwykła” katastrofa naturalna (np. cykliczne,<br />
sezonowe podtopienia), mimo że jest ona dotkliwa<br />
dla ludzi i przynosi szkody materialne.<br />
169 Pchałek, M. [w:] Górski M., Pchałek M., Radecki<br />
W., Jerzmański J., Bar M., Urban S., Jendrośka J.;<br />
Prawo <strong>ochrony</strong> środowiska. Komentarz, Warszawa<br />
2011.
4. założenia zmian w prawodawstwie<br />
polskim w zakresie <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong><br />
4.1.<br />
definicja <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
4.1.1. Główny cel<br />
Zasadniczym celem wprowadzenia normatywnej<br />
definicji <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> jest wyznaczenie<br />
granic funkcjonowania systemu <strong>ochrony</strong><br />
tych <strong>korytarzy</strong>.<br />
4.1.2. struktura zmian<br />
Wprowadzenie nowej definicji korytarza ekologicznego<br />
wymaga dokonania zmian w u.o.p.<br />
4.1.3. zakres proponowanych zmian<br />
w obowiązujących aktach prawnych<br />
Zmiana powinna objąć definicję korytarza<br />
ekologicznego z art. 5 pkt 2 u.o.p.<br />
4.1.4. Przepisy merytoryczne<br />
Proponujemy zdefiniowanie korytarza ekologicznego<br />
jako szlaku, który umożliwia migrację<br />
i dyspersję roślin, zwierząt, grzybów, protistów<br />
i diaspor pomiędzy płatami ich siedlisk, i który<br />
obejmuje niezbędne do jego prawidłowego funkcjonowania<br />
liniowe, nieliniowe, pasmowe lub obszarowe,<br />
ciągłe lub nieciągłe, naturalne, półnaturalne<br />
lub antropogeniczne, biotyczne lub abiotyczne<br />
elementy strukturalne środowiska przyrodniczego,<br />
w tym przestrzeń powietrzną.<br />
4.1.5. uzasadnienie<br />
Powyższa definicja jest próbą połączenia podejścia<br />
do zagadnienia <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
i ogólnie łączności ekologicznej od strony<br />
funkcjonalnej i strukturalnej, z naciskiem na<br />
tą pierwszą. W pierwszym przypadku chodzi<br />
o zapewnienie ciągłości (a tym samym żywotności)<br />
populacji organizmów dzięki możliwości<br />
skutecznego przemieszczania się pomiędzy płatami<br />
ich siedlisk. Dlatego w definicji wymieniliśmy<br />
możliwość dyspersji i migracji. Stąd też<br />
określenie korytarza jako „szlaku” i przywołanie<br />
„przestrzeni powietrznej” jako elementu strukturalnego<br />
środowiska, którego ciągłość (tzn. brak<br />
barier, takich jak napowietrzne linie przesyłowe<br />
energii, farmy wiatrowe) jest istotna dla migrujących<br />
organizmów posiadających zdolność do<br />
lotu. W drugim przypadku chodzi o zapewnienie<br />
spójności struktur krajobrazu – stąd przywołanie<br />
wyodrębnionych struktur środowiska przyrodniczego,<br />
które umożliwiają skuteczną migrację<br />
i dyspersję. Takie podejście jest uzasadnione<br />
z tego względu, że potrzeba <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> dotyczy nie tylko organizmów,<br />
które wykorzystują podczas migracji i dyspersji<br />
określone struktury środowiska przyrodniczego<br />
(takie jak pasma lasów, szpalery drzew i cieki<br />
wodne), ale również takich, które przemieszczają<br />
się wzdłuż bezstrukturalnych szlaków powietrznych<br />
(nietoperzy i ptaków wędrownych).<br />
Wobec nasilającego się problemu przegradzania<br />
szlaków powietrznych przez różnego rodzaju inwestycje<br />
naziemne (np. farmy wiatrowe, mosty<br />
pylonowe, napowietrzne linie przesyłowe ener-
112<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
gii), które mogą przyczyniać się się do wzrostu<br />
śmiertelności migrantów, włączenie bezstrukturalnych<br />
szlaków do prawnej definicji <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> wydaje się absolutnie konieczne.<br />
Staraliśmy się ująć w definicji korytarza ekologicznego<br />
jak największą grupę organizmów, które<br />
w swoich cyklach życiowych podejmują daleko-<br />
lub krótkodystansowe wędrówki lub przemieszczenia<br />
dyspersyjne (w tym posiadają formy<br />
migrujące, np. diaspory – elementy służące do<br />
rozmnażania się, tj. nasiona roślin), a podczas<br />
wędrówek są narażone na oddziaływanie barier.<br />
Dlatego do standardowej trójki królestw – roślin,<br />
zwierząt i grzybów – dołączyliśmy protisty (do<br />
których należą pierwotniaki). Dzięki temu<br />
uwzględniliśmy m.in. śluzowce należące do protistów<br />
grzybopodobnych (typy Myxomycota<br />
i Dictyostelida), które migrują w środowiskach<br />
lądowych lub wodnych oraz pełnią istotną rolę<br />
w dekompozycji materii organicznej i krążeniu<br />
materii w ekosystemach. Tym samym zaproponowana<br />
definicja obejmuje wszystkie cztery królestwa<br />
z domeny Eucarya. Natomiast domeny prokariotyczne<br />
– Eubacteria i Archaea (czyli „bakterie”)<br />
– oraz wirusy pominęliśmy, ponieważ organizmy<br />
do nich należące nie wydają się narażone<br />
na ograniczające działanie barier <strong>ekologicznych</strong>.<br />
Jeśli chodzi o struktury środowiska przyrodniczego,<br />
w definicji staraliśmy się uwzględnić<br />
wszystkie ich klasyczne rodzaje (obiekty liniowe,<br />
pasmowe i obszarowe), jak również siedliska pomostowe<br />
(nieciągłe elementy środowiska przyrodniczego).<br />
Podkreśliliśmy, że struktury przyrodnicze<br />
powinny stawać się integralnym elementem<br />
korytarza ekologicznego wtedy, gdy są<br />
niezbędne do jego prawidłowego funkcjonowania.<br />
Natomiast jeśli nie są niezbędne, korytarz<br />
może ich nie obejmować – dotyczy to bezstrukturalnych<br />
szlaków wędrówek ptaków, które nie<br />
muszą obejmować struktur naziemnych.<br />
W szczególności podkreśliliśmy istotne znaczenie<br />
jako <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> obiektów pochodzenia<br />
antropogenicznego, co jest rzadko<br />
brane pod uwagę podczas formułowania definicji<br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. Jak się wydaje, społeczeństwo<br />
i decydenci nie posiadają wystarczającej<br />
wiedzy co do tego, że liczne obiekty antropogeniczne<br />
(tj. płaty ugorów i pasy nieuporządkowanej<br />
roślinności o charakterze ruderalnym)<br />
mogą z powodzeniem stać się wartościowym<br />
elementem sieci <strong>ekologicznych</strong>, zwiększającym<br />
lokalną różnorodność biotyczną. Przesłanką do<br />
tego są również przypadki likwidacji <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> uwzględnionych w miejscowych<br />
planach zagospodarowania przestrzennego na<br />
podstawie argumentacji, że dany obszar nie pełni<br />
funkcji korytarzowej z powodu braku w jego obrębie<br />
roślinności o charakterze naturalnym lub<br />
półnaturalnym (np. Giedych, R., Cieszewska, A.;<br />
Możliwości i ograniczenia zastosowania koncepcji<br />
płatów i <strong>korytarzy</strong> w planowaniu miejscowym<br />
[w:] Cieszewska, A. (red.), Płaty i korytarze…, str.<br />
119-126).<br />
4.2. ochrona <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> w ramach<br />
instrumentów <strong>ochrony</strong><br />
obszarowej i gatunkowej<br />
4.2.1. instrumenty <strong>ochrony</strong> obszarowej<br />
4.2.1.1. Główny cel:<br />
Zasadniczym celem proponowanych zmian<br />
jest poprawa <strong>ochrony</strong> łączności ekologicznej bez<br />
wprowadzania nowych obszarowych form<br />
<strong>ochrony</strong> przyrody. Służyć temu ma przede<br />
wszystkim wprowadzenie w stosunku do <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> systemu ochronnego opartego<br />
na założeniach podobnych do systemu <strong>ochrony</strong><br />
obszarów N2000, a więc elastycznego i niewprowadzającego<br />
a priori ograniczeń w działalności<br />
na danym obszarze. Zaproponowane zostaną<br />
również zmiany w przepisach dotyczących istniejących<br />
instrumentów planistycznych służących<br />
planowaniu <strong>ochrony</strong> na obszarowych formach<br />
<strong>ochrony</strong> przyrody.
założenia zmian w prawodawstwie polskim w zakresie <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
4.2.1.2. Struktura zmian:<br />
Stworzenie spójnego systemu <strong>ochrony</strong> łączności<br />
ekologicznej wymaga dokonania zmian na<br />
różnych poziomach normatywnych. Kluczem do<br />
efektywnej <strong>ochrony</strong> jest ścisłe powiązanie planowania<br />
przestrzennego na różnych poziomach<br />
z u.o.p. oraz przepisami regulującymi procedury<br />
ocen oddziaływania na środowisko. Dlatego też<br />
procedury wyznaczania <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
normować powinna u.p.z.p. wraz z aktami wykonawczymi,<br />
natomiast procedury oceny oddziaływania<br />
na korytarze – u.o.o.ś. Natomiast jeżeli<br />
chodzi o regulacje dotyczące instrumentów<br />
<strong>ochrony</strong> obszarowej oraz ogólne zapisy dotyczące<br />
<strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>, powinny<br />
pozostać one w u.o.p. oraz aktach wykonawczych<br />
do tej ustawy, jakkolwiek wymagają one zmiany<br />
pozwalającej na zapewnienie funkcjonalności całego<br />
systemu.<br />
4.2.1.3. Zakres proponowanych zmian<br />
w obowiązujących aktach prawnych<br />
W u.o.p. należy zmienić zasady wyznaczania<br />
obszarów chronionego krajobrazu uregulowane<br />
w art. 23 u.o.p. Tą formą <strong>ochrony</strong> przyrody powinny<br />
zostać objęte wyłącznie tereny chronione<br />
ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych<br />
ekosystemach, wartościowe ze względu<br />
na możliwość zaspokajania potrzeb związanych<br />
z turystyką i wypoczynkiem. Korytarze ekologiczne<br />
powinny być wyznaczane obligatoryjnie<br />
w s.u.k.z.p.g. oraz w m.p.z.p. Dokumenty te ustalały<br />
będą podstawowe założenia czynnej <strong>ochrony</strong><br />
obszarów <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. W celu<br />
zapewnienia elastycznej <strong>ochrony</strong> biernej <strong>korytarzy</strong><br />
proponujemy wprowadzenie regulacji na<br />
wzór istniejącego już systemu <strong>ochrony</strong> obszarów<br />
N2000. Regulacja ta powinna zostać umieszczona<br />
w odrębnym rozdziale ustawy, zatytułowanym<br />
„Korytarze ekologiczne”, razem z normami<br />
określającymi zasady wykonywania kompensacji<br />
przyrodniczej oraz finansowania <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong>.<br />
Do przepisów art. 20, art. 22 oraz art. 28 i art.<br />
29 u.o.p., określających zasady i procedury sporządzania<br />
planów <strong>ochrony</strong> i zadań ochronnych<br />
dla parków narodowych, rezerwatów, planów<br />
<strong>ochrony</strong> dla parków krajobrazowych oraz projektu<br />
planów zadań ochronnych i planów <strong>ochrony</strong><br />
dla obszarów N2000 wskazane jest wprowadzenie<br />
regulacji obligujących do uwzględnienia<br />
w tych planach kwestii związanych z ochroną<br />
łączności ekologicznej. Pociągnęłoby to za sobą<br />
konieczność odpowiedniej zmiany w aktach wykonawczych<br />
do ustawy, czyli w rozporządzeniu<br />
w sprawie sporządzania projektu planu <strong>ochrony</strong><br />
dla parku narodowego, rezerwatu przyrody<br />
i parku krajobrazowego oraz w rozporządzeniu<br />
w sprawie projektu planu zadań ochronnych dla<br />
obszaru N2000.<br />
4.2.1.4. Przepisy merytoryczne<br />
W zakresie przepisów regulujących wyznaczania<br />
obszarów chronionego krajobrazu (art. 23<br />
ust. 1 u.o.p.) proponuje się ograniczenie obszarów<br />
objętych tą formą <strong>ochrony</strong> przyrody do terenów<br />
chronionych ze względu na wyróżniający się<br />
krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowych<br />
m. in. ze względu na możliwość zaspokajania<br />
potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem.<br />
W zaproponowanym rozdziale<br />
„Korytarze ekologiczne” powinien zostać wprowadzony<br />
przepis zabraniający realizacji na obszarach<br />
wyznaczonych w s.u.k.z.p.g./m.p.z.p. jako<br />
korytarze ekologiczne przedsięwzięć mogących<br />
znacząco oddziaływać na środowisko, które<br />
mogą osobno lub w połączeniu z innymi działaniami<br />
znacząco negatywnie oddziaływać na łączność<br />
ekologiczną. W związku z tym, dla projektów<br />
polityk, strategii, planów i programów oraz<br />
zmian takich dokumentów, a także planowanych<br />
przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać<br />
na środowisko, które mogą znacząco oddziaływać<br />
na korytarze ekologiczne, konieczne jest<br />
wprowadzenie obowiązku przeprowadzenia odpowiedniej<br />
oceny oddziaływania na zasadach<br />
określonych w u.o.o.ś.<br />
Jeżeli z oceny tej wyniknie, że polityka, strategia,<br />
plan, program lub przedsięwzięcie mogące<br />
znacząco oddziaływać na środowisko może znacząco<br />
negatywnie oddziaływać na korytarz ekologiczny<br />
przy jednoczesnym braku rozwiązań alternatywnych,<br />
RDOŚ będzie mógł zezwolić na<br />
realizację planu lub przedsięwzięcia jeżeli przemawiają<br />
za tym konieczne wymogi nadrzędnego<br />
interesu publicznego, w tym wymogi o charakte-
114<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
rze społecznym lub gospodarczym i zapewniona<br />
zostanie kompensacja przyrodnicza pozwalająca<br />
na zachowanie łączności ekologicznej. Zakres,<br />
termin, miejsce i sposób wykonania kompensacji<br />
przyrodniczej ustalał będzie właściwy miejscowo<br />
RDOŚ, po przedłożeniu przez podmiot planujący<br />
realizację planu lub przedsięwzięcia tytułu<br />
do dysponowania nieruchomością na cele kompensacji<br />
przyrodniczej.<br />
Konieczne jest wprowadzenie zmiany w art.<br />
35 ust. 1 u.o.p. Norma zawarta w tym przepisie<br />
powinna stanowić, że określenie zakresu, miejsca,<br />
terminu i sposobu wykonania kompensacji<br />
przyrodniczej (w odniesieniu do przedmiotu<br />
<strong>ochrony</strong> obszaru N2000) wymaga przedłożenia<br />
przez podmiot, który uzyskuje zezwolenie<br />
z art. 34 u.o.p. tytułu do dysponowania nieruchomością<br />
na cele kompensacji przyrodniczej.<br />
Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.o.p., określającym zagadnienia<br />
brane pod uwagę w planie <strong>ochrony</strong> dla<br />
parku narodowego, rezerwatu przyrody oraz<br />
parku krajobrazowego, zagadnienia uwzględniane<br />
w tym planie <strong>ochrony</strong> przyrody należy rozszerzyć<br />
o aspekty dotyczące charakterystyki i oceny<br />
łączności ekologicznej. Z kolei przepisy art. 20<br />
ust. 3 i 4 u.o.p., określające zawartość planu<br />
<strong>ochrony</strong> dla parku narodowego, rezerwatu oraz<br />
parku krajobrazowego, należy uzupełnić o obowiązek<br />
wskazania obszarów istotnych dla poprawy,<br />
utrzymania lub przywrócenia łączności ekologicznej<br />
oraz o obowiązek określenia działań<br />
mających na celu poprawę, utrzymanie lub przywrócenie<br />
łączności ekologicznej.<br />
W przepisie art. 22 ust. 3 u.o.p., określającym<br />
kwestie uwzględnianie w zadaniach ochronnych<br />
dla parku narodowego lub rezerwatu przyrody,<br />
należy wprowadzić obowiązek wskazania obszarów<br />
istotnych dla poprawy, utrzymania lub przywrócenia<br />
łączności ekologicznej oraz obowiązek<br />
opisu sposobów czynnej <strong>ochrony</strong> łączności ekologicznej<br />
z podaniem rodzaju, rozmiarów i lokalizacji<br />
poszczególnych zadań.<br />
W art. 28 ust. 10 u.o.p., określającym zawartość<br />
planu zadań ochronnych dla obszaru N2000,<br />
należy wprowadzić obowiązek identyfikacji istniejących<br />
lub potencjalnych zagrożeń dla spójności<br />
sieci N2000, a także poszerzyć katalog otwarty<br />
działań ochronnych ze wskazaniem podmiotów<br />
odpowiedzialnych za ich wykonanie i obszarów<br />
ich wdrażania o działania dotyczące zapewnienia<br />
spójności sieci N2000 i <strong>ochrony</strong> łączności<br />
ekologicznej tego obszaru.<br />
Proponujemy także wprowadzenie przepisu<br />
przejściowego, zgodnie z którym sporządzone<br />
dotychczas plany <strong>ochrony</strong> i plany zadań ochronnych<br />
zachowują moc. Plany te w terminie 5 lat od<br />
dnia wejścia ustawy w życie musiałyby zostać<br />
uzupełnione o kwestie uregulowane w przepisach<br />
wprowadzonych ustawą nowelizującą.<br />
Jeżeli chodzi o przepisy wykonawcze do u.o.p.,<br />
to w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia<br />
17 lutego 2010 r. w sprawie sporządzania projektu<br />
planu zadań ochronnych dla obszaru Natura<br />
2000 § 3, określający zakres prac koniecznych<br />
do sporządzenia projektu zadań ochronnych dla<br />
obszaru, należy uzupełnić o obowiązek zgromadzenia,<br />
zweryfikowania i uzupełnienia informacji<br />
o obszarach zapewniających łączność ekologiczną<br />
dla obszaru N2000. Z kolei w rozporządzeniu<br />
Ministra Środowiska z dnia 12 maja<br />
2005 r. w sprawie sporządzania projektu planu<br />
<strong>ochrony</strong> dla parku narodowego, rezerwatu przyrody<br />
i parku krajobrazowego, dokonywania zmian<br />
w tym planie oraz <strong>ochrony</strong> zasobów, tworów<br />
i składników przyrody, w przepisach § 9 i 10,<br />
określających zakres inwentaryzacji zasobów,<br />
tworów i składników przyrody, walorów krajobrazowych<br />
oraz wartości kulturowych w parku narodowym<br />
oraz w rezerwacie należy wprowadzić<br />
obowiązek objęcia inwentaryzacją krajobrazów<br />
<strong>ekologicznych</strong>, z uwzględnieniem ich składników<br />
i powiązań <strong>ekologicznych</strong>, w tym obszarów spełniających<br />
funkcję <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
4.2.1.5. Uzasadnienie<br />
W aktualnych regulacjach u.o.p. korytarze<br />
ekologiczne nie stanowią odrębnych form <strong>ochrony</strong><br />
przyrody. Ochronie obszarowej podlegają wyłącznie<br />
te ich części, które powierzchniowo pokrywają<br />
się z obszarowymi formami <strong>ochrony</strong><br />
przyrody z art. 6 ust. 1 u.o.p. Instrumentem bezpośrednio<br />
dedykowanym ochronie <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> są tylko OChK. Analiza przepisów<br />
określających charakter prawny tej formy <strong>ochrony</strong><br />
przyrody wskazuje jednak, że nie jest ona
założenia zmian w prawodawstwie polskim w zakresie <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
w stanie w sposób dostatecznie efektywny realizować<br />
zakładanej funkcji ochronnej względem<br />
łączności ekologicznej. Mają na to wpływ m. in.<br />
takie czynniki, jak obecny sposób tworzenia<br />
OChK oraz nieefektywność środków prawnych<br />
dostępnych w ramach tej formy <strong>ochrony</strong> przyrody.<br />
Znaczenie ma również zbyt szerokie zdefiniowanie<br />
OChK poprzez objęcie ochroną tych obszarów<br />
nie tylko z uwagi na ich wartości przyrodnicze,<br />
ale także na wartości o znaczeniu ekonomicznym<br />
i społecznym, jak turystyka i wypoczynek.<br />
Powoduje to, że OChK stają się instrumentem<br />
o niejednorodnym charakterze, a ich funkcja<br />
w zakresie <strong>ochrony</strong> przyrody nie jest dostatecznie<br />
jasna. Dodatkowo, biorąc pod uwagę zróżnicowaną<br />
strukturę <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>,<br />
w szczególności zaliczenie do <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
bezstrukturalnych <strong>korytarzy</strong> powietrznych<br />
1 , ochroną w ramach OChK mogą być objęte<br />
tylko niektóre rodzaje <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
W związku z tym, proponujemy ograniczenie<br />
obejmowania ochroną w formie OChK do obszarów<br />
chronionych z uwagi na wyróżniający się<br />
krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowy<br />
m. in. ze względu na możliwość zaspokajania<br />
potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem.<br />
Takie ograniczenie pozwoli na jasne<br />
określenie celów <strong>ochrony</strong> krajobrazu dla OChK,<br />
co stanowić może podstawę do dalszych prac legislacyjnych<br />
związanych z wdrażaniem Europejskiej<br />
Konwencji Krajobrazowej. Kwestia wyznaczania<br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> oraz ustalania<br />
zasad czynnej <strong>ochrony</strong> tych obszarów powinny<br />
stać się przedmiotem regulacji u.p.z.p.<br />
Przedmiotem regulacji u.o.p. powinna stać się<br />
natomiast ochrona bierna <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
Powinna być ona realizowana w sposób pozwalający<br />
na zrównoważenie potrzeby <strong>ochrony</strong><br />
łączności ekologicznej z koniecznością infrastrukturalnego,<br />
gospodarczego i społecznego rozwoju<br />
danego terenu. Dlatego uzasadnione jest wprowadzenie<br />
elastycznego instrumentu ochronnego,<br />
wzorowanego na regulacji art. 33 i 34 u.o.p.<br />
Z uwagi na zróżnicowany charakter <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> oraz zbyt dużą reglamentację procesu<br />
inwestycyjnego jaką by to za sobą pociągało,<br />
zdecydowano się nie wprowadzać IV grupy<br />
przedsięwzięć, tj. przedsięwzięć mogących znacząco<br />
oddziaływać na łączność ekologiczną;<br />
w zamian wprowadzono ogólny zakaz realizacji<br />
planów oraz przedsięwzięć mogących znacząco<br />
oddziaływać na środowisko, które samodzielnie<br />
lub w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami<br />
mogą znacząco negatywnie oddziaływać<br />
na łączność ekologiczną. Jednocześnie określono<br />
materialnoprawne przesłanki dopuszczalności<br />
realizacji takich planów i przedsięwzięć:<br />
obowiązek analizy wariantów alternatywnych,<br />
obowiązek wykazania istnienia nadrzędnych powodów<br />
o charakterze społecznym lub gospodarczym<br />
oraz obowiązek zapewnienia kompensacji<br />
przyrodniczej.<br />
Dopuszczenie do realizacji planu lub przedsięwzięcia<br />
mogącego znacząco negatywnie oddziaływać<br />
na łączność ekologiczną uzależnione będzie<br />
od wykazania braku istnienia wariantów<br />
alter natywnych. W związku z tym, konieczne będzie<br />
wszechstronne zbadanie stanu faktycznego<br />
sprawy, a brak istnienia rozwiązań alternatywnych<br />
będzie musiał zostać szczególnie dobrze<br />
udokumentowany i uzasadniony. Za realne rozwiązania<br />
alternatywne będą musiały zostać<br />
uznane również rozwiązania powodujące pewne<br />
trudności natury społecznej, gospodarczej, czy<br />
ekologicznej. Obowiązek wykazania zaistnienia<br />
nadrzędnego interesu publicznego, w tym interesu<br />
o charakterze społecznym lub gospodarczym<br />
zobowiąże właściwy organ do wyważenia interesu<br />
publicznego, w tym społecznego lub gospodarczego,<br />
z celem funkcjonowania sieci ekologicznej,<br />
tj. zapewnieniem łączności ekologicznej.<br />
Rozważając zaistnienie przesłanki nadrzędnego<br />
interesu publicznego właściwy organ będzie musiał<br />
wziąć pod uwagę m. in. rodzaje gatunków<br />
migrujących danymi korytarzami. Jeżeli natomiast<br />
chodzi o kompensację przyrodniczą,<br />
to zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 p.o.ś.<br />
oznacza ona zespół działań obejmujących w szczególności<br />
roboty budowlane, roboty ziemne, rekultywację<br />
gleby, zalesianie, zadrzewianie lub<br />
tworzenie skupień roślinności, prowadzących do<br />
przywrócenia równowagi przyrodniczej na danym<br />
terenie, wyrównania szkód dokonanych w środowisku<br />
przez realizację przedsięwzięcia i zachowanie<br />
walorów krajobrazowych. W ramach kompensacji<br />
mogą być zatem wykonywane strugi lub
116<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
kanały sprzyjające migracji ryb, niewielkie zbiorniki<br />
wodne dla płazów, nasadzenia drzew lub<br />
krzewów stanowiące miejsca postoju ptaków<br />
wędrownych itp.<br />
Jeżeli chodzi o zmiany dotyczące przepisów<br />
o sporządzaniu PO dla parków narodowych, rezerwatów<br />
i parków krajobrazowych, to normy<br />
wynikające z art. 20 ust. 1 i ust. 2 u.o.p. sformułowane<br />
zostały przez ustawodawcę w sposób, który<br />
nie pozwala z nich wyprowadzić wprost i bezpośrednio<br />
obowiązków dotyczących rozpoznania<br />
przez organy administracji zobligowane do sporządzenia<br />
PO roli, jaką w ochronie danych parków<br />
narodowych, rezerwatów przyrody i parków<br />
krajobrazowych odgrywają korytarze ekologiczne<br />
sensu stricte, ani roli, jaką te formy <strong>ochrony</strong><br />
przyrody odgrywają jako płaty w sieci ekologicznej.<br />
Proponowane zmiany zmierzają do nałożenia<br />
na organy planistyczne obowiązków w zakresie<br />
rozpoznania uwarunkowań zachowania łączności<br />
ekologicznej, a tym samym podniesienia<br />
rangi kwestii <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
Modyfikacja zakresu opracowań planistycznych<br />
o zagadnienia związane z ochroną łączności<br />
ekologicznej ma zapewnić, że w każdym planie<br />
<strong>ochrony</strong>, zadaniach ochronnych, planie <strong>ochrony</strong><br />
obszarów N2000 i planie zadań ochronnych dla<br />
obszaru N2000 ustanowiony zostanie spójny zespół<br />
norm prawnych, identyfikujący właściwie<br />
cele <strong>ochrony</strong> łączności ekologicznej, określający<br />
adekwatne do tych celów środki oraz wskazujący<br />
odpowiednie uwarunkowania ich realizacji,<br />
z prawidłową diagnozą w zakresie ewentualnych<br />
zagrożeń zewnętrznych i wewnętrznych. Zagwarantowanie<br />
na poziomie ustawy traktowania<br />
<strong>ochrony</strong> łączności ekologicznej jako jednej z kwestii<br />
pierwszorzędnych na etapie prac rozpoznawczych<br />
i koncepcyjnych prowadzonych w ramach<br />
opracowywania instrumentów planistycznych<br />
dla form <strong>ochrony</strong> przyrody zapewni podniesienie<br />
efektywności <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
w ramach istniejących już instrumentów.<br />
Wprowadzenie regulacji dotyczących konieczności<br />
uwzględniania kwestii <strong>ochrony</strong> łączności<br />
ekologicznej w PO dla parków narodowych i rezerwatów<br />
będzie rodziło również konieczność<br />
zmiany § 9 i 10 rozporządzenia Ministra Środowiska<br />
z dnia 12 maja 2005 r. w sprawie sporządzania<br />
projektu planu <strong>ochrony</strong> dla parku narodowego,<br />
rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego,<br />
dokonywania zmian w tym planie oraz <strong>ochrony</strong><br />
zasobów, tworów i składników przyrody poprzez<br />
wyraźne zobowiązanie do uwzględnienia<br />
w inwentaryzacji przyrodniczej parków narodowych<br />
i rezerwatów, powiązań <strong>ekologicznych</strong> krajobrazu,<br />
w tym obszarów i obiektów spełniających<br />
funkcje <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
Art. 22 ust. 3 u.o.p. określa zakres treściowy<br />
ZO bardzo ogólnie; od uznania organu sporządzającego<br />
ZO zależy, czy w dokumencie tym znajdą<br />
się odniesienia do <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
Proponowana zmiana poprawia efektywność<br />
<strong>ochrony</strong> łączności ekologicznej w ZO poprzez<br />
wyeliminowanie uznaniowości w tym zakresie.<br />
Aktualnie art. 28 ust. 10 u.o.p. określający PZO<br />
nie odnosi się bezpośrednio do zagadnień związanych<br />
z ochroną łączności ekologicznej. Pozostawia<br />
to zbyt szeroki margines uznania administracyjnego<br />
i nie daje gwarancji efektywności<br />
PZO jako instrumentu zarządzania ochroną <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong>. Szczegółowy zakres prac<br />
koniecznych dla sporządzenia projektu PZO<br />
określony w rozporządzeniu Ministra Środowiska<br />
z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie sporządzania<br />
projektu planu zadań ochronnych dla obszaru<br />
Natura 2000 również nie odwołuje się bezpośrednio<br />
do kwestii związanych z ochroną łączności<br />
ekologicznej. Wprowadzenie do art. 28 ust.<br />
10 u.o.p. oraz do w/w rozporządzenia obowiązku<br />
ujęcia zagadnień związanych z utrzymaniem <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> łączących obszary N2000<br />
w PZO N2000 (obecnie jest to fakultatywne)<br />
zwiększy efektywność <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
poprzez uniezależnienie wprowadzenia<br />
do PO N2000 zabiegów ochronnych zorientowanych<br />
na ochronę łączności ekologicznej od wyłącznego<br />
uznania organu zobowiązanego do<br />
opracowania i wdrożenia PO N2000 (sama decyzja<br />
o ustanowieniu PO N2000 należy do organu;<br />
nie przewiduje się zmian w tym zakresie).<br />
Zaproponowane zmiany dotyczące sporządzania<br />
PO N2000 i PZO pozwalają również na uniknięcie<br />
potencjalnej dysproporcji zakresu <strong>ochrony</strong><br />
(bardzo szeroki zakres <strong>ochrony</strong> na terenie samego<br />
płatu, dużo węższy na terenie <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
służących zachowaniu łączności mię-
założenia zmian w prawodawstwie polskim w zakresie <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
dzy tym płatem, a innymi płatami), w sytuacji<br />
gdy część obszaru N2000 jest położona poza granicami<br />
parku narodowego, rezerwatu przyrody<br />
lub parku krajobrazowego. Pozwoli to w szczególności<br />
na uniknięcie sytuacji, w której wysoki<br />
stopień <strong>ochrony</strong> zapewniony na terenie parku<br />
narodowego daje migrującym ssakom złudne poczucie<br />
pełnego bezpieczeństwa także w korytarzach<br />
<strong>ekologicznych</strong> poza granicami parku<br />
(gdzie zapewniono rażąco niższy stopień <strong>ochrony</strong>),<br />
co przyczynia się do zmniejszenia ich ostrożności,<br />
większego narażenia na czynniki niekorzystne,<br />
a w efekcie wzrostu śmiertelności<br />
i zmniejszenia populacji faktycznie migrującej.<br />
Wprowadzenie zmian w rozporządzeniach<br />
jest konsekwencją wprowadzenia wyżej wymienionych<br />
zmian w ustawie.<br />
4.2.2. instrumenty <strong>ochrony</strong> gatunkowej<br />
4.2.2.1. Główny cel<br />
Proponowane regulacje mają na celu zmniejszenie<br />
śmiertelności i zwiększenie populacji faktycznie<br />
migrujących gatunków zwierząt, w tym<br />
gatunków zwierząt objętych ścisłą ochroną gatunkową.<br />
Celem pośrednim jest usprawnienie procesu<br />
inwestycyjnego poprzez dostarczenie organom<br />
administracji oraz inwestorom informacji o potencjalnych<br />
oddziaływaniach infrastruktury<br />
transportowej i energetycznej na zwierzęta gatunków<br />
migrujących, a także na temat skuteczności<br />
zastosowanych środków minimalizujących<br />
i łagodzących negatywne oddziaływania tej infrastruktury.<br />
4.2.2.2. Struktura zmian<br />
Realizacja założonego celu regulacji wymaga<br />
wprowadzenia do u.o.p. norm określających podstawowe<br />
zasady działania systemu monitoringu<br />
przypadkowego chwytania i zabijania zwierząt<br />
w związku z funkcjonowaniem infrastruktury<br />
energetycznej i transportowej. Zagadnienia<br />
szczegółowe zostaną przekazane do uregulowania<br />
w odpowiednich rozporządzeniach. Metody<br />
prowadzenia wiarygodnego monitoringu śmiertelności<br />
zwierząt związanej z różnymi rodzajami<br />
infrastruktury (drogi, linie kolejowe, napowietrzne<br />
linie przesyłowe, farmy wiatrowe, itd.) są<br />
skomplikowane i będą wymagały przygotowania<br />
specjalnych wytycznych dostosowanych do specyfiki<br />
oddziaływania poszczególnych typów barier<br />
infrastrukturalnych.<br />
Ochrona populacji faktycznie migrującej wymaga<br />
również zmian w pr. łow.<br />
4.2.2.3. Zakres proponowanych zmian<br />
w istniejących aktach prawnych<br />
Do u.o.p. wprowadzony zostanie obowiązek<br />
gromadzenia i udostępniania danych dotyczących<br />
przypadkowego chwytania i zabijania zwierząt<br />
w związku z funkcjonowaniem infrastruktury<br />
transportowej (drogowej i kolejowej) oraz infrastruktury<br />
energetycznej (napowietrzne linie<br />
energetyczne, elektrownie wodne, elektrownie<br />
wiatrowe). Część zagadnień regulowana będzie<br />
w rozporządzeniu określającym zakres i sposób<br />
przekazywania informacji.<br />
W celu poprawy <strong>ochrony</strong> migrujących gatunków<br />
zwierząt w ich korytarzach <strong>ekologicznych</strong><br />
zaproponowane zostaną również pewne zmiany<br />
w art. 26 pr. łow.<br />
4.2.2.4. Przepisy merytoryczne<br />
W u.o.p. proponuje się następujące zmiany: do<br />
przepisu należy wprowadzić przepis nakładający<br />
na zarządców dróg, linii kolejowych, napowietrznych<br />
linii energetycznych, elektrowni wodnych<br />
i elektrowni wiatrowych obowiązek prowadzenia<br />
ewidencji przypadków schwytania lub śmierci<br />
zwierząt w związku z funkcjonowaniem drogi, linii<br />
kolejowej, napowietrznej linii energetycznej,<br />
małej elektrowni wodnej i elektrowni wiatrowej.<br />
Podmioty zobowiązane do prowadzenia ewidencji<br />
powinny zostać zobowiązane do przekazywania<br />
regionalnemu dyrektorowi <strong>ochrony</strong> środowiska<br />
oraz wojewódzkiemu inspektorowi<br />
<strong>ochrony</strong> środowiska (WIOŚ) informacji o zaistniałych<br />
wypadkach przypadkowego schwytania<br />
lub zabijania zwierząt za dany rok w terminie do<br />
dnia 31 stycznia następnego roku.<br />
Szczegółowy zakres i sposób prowadzenia<br />
ewidencji oraz przekazywania informacji, o których<br />
mowa wyżej zostanie określony w rozporządzeniu<br />
ministra właściwego do spraw środo-
118<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
wiska. Wydając rozporządzenie minister właściwy<br />
do spraw środowiska powinien uwzględnić<br />
konieczność przekazywania informacji o przypadkowym<br />
chwytaniu lub zabijaniu zwierząt gatunków<br />
chronionych.<br />
W oparciu o informacje przekazywane przez<br />
zobowiązane podmioty zostanie utworzony monitoring<br />
przypadkowego chwytania i zabijania<br />
zwierząt. Monitoring ten będzie częścią Państwowego<br />
Monitoringu Środowiska.<br />
W pr. łow. proponuje się następujące zmiany:<br />
należy rozszerzyć katalog obszarów niewchodzących<br />
w skład obwodów łowieckich, określony<br />
w art. 26 pr. łow., o obszary wyznaczone w s.u.k.<br />
z.p.g./m.p.z.p. jako korytarze ekologiczne.<br />
4.2.2.5. Uzasadnienie<br />
Aktualnie nie istnieje żaden system, który pozwalałby<br />
na całościowe rozpoznanie śmiertelności<br />
zwierząt lub też sytuacji ich przypadkowego<br />
schwytania w związku z funkcjonowaniem dróg,<br />
linii kolejowych, napowietrznych linii energetycznych,<br />
elektrowni wodnych czy elektrowni<br />
wiatrowych. Po zakończeniu monitoringu określonego<br />
w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,<br />
decyzji wydanej po przeprowadzeniu<br />
ponownej oceny oddziaływania na środowisko<br />
lub oceny oddziaływania na obszary N2000 nie<br />
ma instrumentów prawnych pozwalających na<br />
zbadanie, jak rozwijają się parametry związane<br />
z wpływem wymienionej infrastruktury na środowisko<br />
(pomimo, że mogą nastąpić istotne<br />
zmiany w funkcjonowaniu tej infrastruktury 2 ).<br />
Tymczasem wdrożenie takich instrumentów stanowi<br />
nieocenione źródło informacji o zagrożeniach<br />
tak dla łączności ekologicznej, jak i dla poszczególnych<br />
gatunków zwierząt, i jako takie<br />
może przyczynić się do należytej oceny oddziaływania<br />
projektowanych przedsięwzięć (zwłaszcza<br />
w odniesieniu do oddziaływań skumulowanych)<br />
oraz do projektowania skuteczniejszych<br />
środków minimalizujących i kompensujących.<br />
Ponieważ zarówno infrastruktura drogowa,<br />
kolejowa, jak i energetyczna ma zarządców zajmujących<br />
się jej utrzymaniem i dokonujących<br />
w związku z tym jej terenowego przeglądu, możliwe<br />
jest, przy minimalnych nakładach finansowych<br />
ze strony tych zarządców, połączenie prac<br />
terenowych z realizacją obowiązków w zakresie<br />
zbierania w ustandaryzowanej formie informacji<br />
na temat przypadkowego chwytania lub zabijania<br />
zwierząt.<br />
Kwestie dotyczące formy, zakresu i trybu przekazywania<br />
do RDOŚ i WIOŚ należy określić w odrębnym<br />
rozporządzeniu, uwzględniając przy tym<br />
charakter infrastruktury, której dotyczą dane.<br />
Preferowaną formą będzie tutaj forma elektroniczna,<br />
w oparciu o formularze udostępniane<br />
w biuletynach informacji publicznej organów<br />
<strong>ochrony</strong> środowiska. Pozwoli to zarządcom infrastruktury<br />
na szybkie i wygodne przesyłanie<br />
danych organom <strong>ochrony</strong> środowiska, jednocześnie<br />
ułatwiając prace organom gromadzącym<br />
i przetwarzającym te dane.<br />
Zaproponowany termin przekazywania do<br />
RDOŚ i WIOŚ informacji o wypadkach przypadkowego<br />
chwytania i zabijania zwierząt, tj. do<br />
dnia 31 stycznia każdego roku ma na celu zapewnienie,<br />
że informacja ta zostanie uwzględniona<br />
przy sporządzaniu informacji w sprawie przypadkowego<br />
schwytania lub zabicia zwierząt<br />
gatunków objętych ochroną ścisłą. Tą ostatnią<br />
informację RDOŚ jest zobowiązany przekazać<br />
Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska<br />
w terminie do dnia 31 marca każdego roku (art.<br />
58 ust. 1 u.o.p.).<br />
W oparciu o informacje nadesłane od zarządców<br />
infrastruktury powstanie monitoring przypadkowego<br />
chwytania lub zabijania zwierząt,<br />
stanowiący część Państwowego Monitoringu<br />
Środowiska. Pozwoli to na zidentyfikowanie<br />
„punktów krytycznych” (miejsc, w których najczęściej<br />
dochodzi do przypadkowego chwytania<br />
lub zabijania zwierząt) w skali kraju oraz na właściwą<br />
ocenę zagrożeń dla łączności ekologicznej<br />
związanych z funkcjonowaniem infrastruktury<br />
transportowej i energetycznej. Umożliwi to również<br />
RDOŚ niezwłoczne nałożenie na zarządców<br />
infrastruktury obowiązku podjęcia odpowiednich<br />
działań zaradczych.<br />
W oparciu o informacje otrzymane w ramach<br />
monitoringu przypadkowego chwytania i zabijania<br />
zwierząt RDOŚ aktualizował będzie również<br />
prowadzony na mocy obowiązku wynikającego<br />
z art. 12 ust. 4 Dyrektywy Siedliskowej rejestr<br />
przypadkowego chwytania lub zabijania zwie-
założenia zmian w prawodawstwie polskim w zakresie <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
rząt objętych ścisłą ochroną gatunkową. Aktualnie,<br />
z uwagi na brak obowiązków dotyczących<br />
przekazywania stosownych danych do RDOŚ, rejestr<br />
taki nie może zostać uznany za skuteczne<br />
narzędzie gromadzenia informacji o śmiertelności<br />
gatunków chronionych.<br />
Co do uzasadnienia zmiany w pr. łow., to ma<br />
ona na celu zapewnienie niezakłóconej migracji<br />
zwierząt i wykluczenie sytuacji, gdy polowania<br />
wykonywane są w korytarzach <strong>ekologicznych</strong><br />
oraz w pobliżu konstrukcji zapewniających<br />
utrzymanie łączności ekologicznej w ramach <strong>korytarzy</strong><br />
(przejścia dla zwierząt i in.).<br />
4.3. ochrona <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> w procesie<br />
planistycznym i w procesie<br />
inwestycyjnym<br />
4.3.1. ochrona <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
w procesie planistycznym<br />
4.3.1.1. Główny cel<br />
Zasadniczym celem proponowanych regulacji<br />
jest utworzenie spójnego systemu <strong>ochrony</strong> łączności<br />
ekologicznej na różnych poziomach planowania.<br />
Postulowane zmiany mają na celu w<br />
szczególności takie ukształtowanie ładu przestrzennego,<br />
które zapewni utrzymanie i poprawę<br />
dotychczasowej łączności ekologicznej na szczeblu<br />
międzynarodowym, krajowym, regionalnym i<br />
lokalnym, nie blokując przy tym rozwoju gospodarczego<br />
i infrastrukturalnego.<br />
4.3.1.2. Struktura zmian<br />
Realizacja zakładanych celów wymaga pewnych<br />
nowelizacji u.o.o.ś. w zakresie procedury<br />
strategicznej oceny oddziaływania na środowisko,<br />
a także zasadniczej nowelizacji przepisów<br />
p.o.ś. dotyczących <strong>ochrony</strong> środowiska w zagospodarowaniu<br />
przestrzennym. W rezultacie tej<br />
ostatniej konieczna będzie także zmiana rozporządzenia<br />
w sprawie opracowań ekofizjograficznych.<br />
Szersze zmiany należy wprowadzić w u.p.z.p.<br />
oraz aktach wykonawczych do tej ustawy, tj.<br />
w rozporządzeniu w sprawie zakresu projektu<br />
studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania<br />
przestrzennego gminy oraz rozporządzeniu<br />
w sprawie wymaganego zakresu projektu<br />
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.<br />
Akty te normować muszą zasady wyznaczania<br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> na poziomach<br />
międzynarodowym, krajowym, regionalnym<br />
i lokalnym poprzez wprowadzenie odpowiednich<br />
unormowań do k.p.z.k., p.z.p.w. oraz<br />
w s.u.k.z.p.g./m.p.z.p.m.p.z.p.<br />
4.3.1.3. Zakres proponowanych zmian<br />
w istniejących aktach prawnych<br />
W p.o.ś. konieczna jest zmiana przepisów dotyczących<br />
<strong>ochrony</strong> środowiska w zagospodarowaniu<br />
przestrzennym oraz przy realizacji inwestycji<br />
(art. 71-73 p.o.ś.), poprzez wprowadzenie<br />
wyraźnego obowiązku uwzględniania kwestii<br />
dotyczących <strong>ochrony</strong> i przywracania łączności<br />
ekologicznej w k.p.z.k., strategiach rozwoju województw,<br />
p.z.p.w., p.z.p.o.m., s.u.k.z.p.g. oraz<br />
m.p.z.p. Zmiany wymagają również regulacje p.o-<br />
.ś. dotyczące sporządzania opracowań ekofizjograficznych<br />
(art. 72 p.o.ś.). W związku z tym,<br />
w rozporządzeniu w sprawie opracowań ekofizjograficznych<br />
rozszerzony zostać powinien zakres<br />
materiałów wejściowych do sporządzenia<br />
opracowania ekofizjograficznego.<br />
W u.p.z.p. zostaną wprowadzone obowiązki<br />
dotyczące określania w aktach planistycznych<br />
różnych szczebli podstawowych elementów sieci<br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>, w tym biocentrów, płatów<br />
siedlisk oraz siedlisk pomostowych (stepping<br />
stones), jak również określania zasad gospodarowania<br />
na tych obszarach. Zaproponowane<br />
też zostaną ogólne zmiany proceduralne dotyczące<br />
trybu uchwalania aktów z zakresu gospodarki<br />
przestrzennej.<br />
W u.o.p. zostanie wprowadzony obowiązek<br />
uwzględniania w p.z.p.w., p.z.p.o.m., s.u.k.z.p.g.<br />
oraz m.p.z.p. ustaleń projektów planów <strong>ochrony</strong>/
120<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
planów zadań ochronnych. Utworzona również<br />
zostanie baza <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
W ustawie o samorządzie województwa oraz<br />
ustawie o samorządzie gminnym zostaną wprowadzone<br />
regulacje przyznające organizacjom<br />
ekologicznym legitymację czynną do zaskarżania<br />
uchwał organów samorządu terytorialnego.<br />
Do u.o.o.ś. wprowadzony zostanie expressis<br />
verbis obowiązek przeanalizowania w prognozie<br />
oddziaływania na środowisko zagadnień związanych<br />
z ochroną łączności ekologicznej.<br />
W u.l. wprowadzona zostanie regulacja integrująca<br />
postanowienia – s.u.k.z.p.g./m.p.z.p. dotyczące<br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> z ustaleniami<br />
planów urządzenia lasu i uproszczonych planów<br />
urządzenia lasu. Zaproponowane też zostaną<br />
zmiany w przepisach o lasach ochronnych. W rezultacie<br />
konieczna będzie zmiana rozporządzenia<br />
w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania<br />
lasów za ochronne oraz szczegółowych<br />
zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej<br />
w zakresie dotyczącym kategorii lasów, które<br />
mogą zostać uznane za ochronne oraz sprecyzowanie<br />
zasad gospodarki w takich lasach.<br />
Zmienione zostanie także rozporządzenie<br />
w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania<br />
planu urządzenia lasu, uproszczonego<br />
planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu<br />
lasu w zakresie zagadnień obowiązkowych do<br />
uwzględnienia przy sporządzaniu planu urządzenia<br />
lasu lub uproszczonego planu urządzenia<br />
lasu.<br />
4.3.1.4. Przepisy merytoryczne<br />
W p.o.ś. proponuje się następujące zmiany:<br />
w przepisie art. 71 ust. 2 p.o.ś., zawierającym<br />
katalog otwarty zagadnień określanych w k.p.z.k.,<br />
strategiach rozwoju województw, p.z.p.w., p.z.p.<br />
o.m., s.u.k.z.p.g. oraz m.p.z.p., należy wprowadzić<br />
zapis obligujący expressis verbis do określenia<br />
w tych dokumentach rozwiązań mających na celu<br />
poprawę, utrzymanie i przywracanie łączności<br />
ekologicznej.<br />
W przepisie art. 72 ust. 1 p.o.ś., określającym<br />
katalog ustaleń dokonywanych w s.u.k.z.p.g. oraz<br />
m.p.z.p. dla zapewnienia warunków utrzymania<br />
równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki<br />
zasobami środowiska w s.u.k.z.p.g. oraz<br />
m.p.z.p., należy wprowadzić zapis wymieniający<br />
wśród tych ustaleń rozwiązania mające na celu<br />
poprawę, utrzymanie i przywracanie łączności<br />
ekologicznej. Jednocześnie normę art. 72 ust. 7<br />
p.o.ś. odsyłającą do ww. przepisu w zakresie obowiązku<br />
dokonywania w p.z.p.w. ustaleń dotyczących<br />
uwzględniania obszarów występowania<br />
złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb<br />
eksploatacji tych złóż oraz uwzględniania konieczności<br />
<strong>ochrony</strong> wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniem<br />
w związku z prowadzeniem gospodarki<br />
rolnej, należy uzupełnić o obowiązek<br />
dokonywania w tym planie ustaleń mających na<br />
celu poprawę, utrzymanie i przywracanie łączności<br />
ekologicznej.<br />
W zakresie sporządzania i aktualizacji opracowań<br />
ekofizjograficznych (art. 72 p.o.ś.) proponujemy<br />
wprowadzenie obowiązku zatwierdzenia<br />
opracowania ekofizjograficznego decyzją właściwego<br />
regionalnego dyrektora <strong>ochrony</strong> środowiska.<br />
Regionalny dyrektor wydawałby taką decyzję<br />
na wniosek:<br />
1) wójta, burmistrza lub prezydenta miasta –<br />
w odniesieniu do zatwierdzenia opracowania<br />
ekofizjograficznego wykonywanego na<br />
potrzeby uchwalenia – s.u.k.z.p.g./m.p.z.p.,<br />
2) marszałka województwa – w odniesieniu<br />
do zatwierdzenia opracowania ekofizjograficznego<br />
wykonywanego na potrzeby<br />
uchwalenia p.z.p.w.<br />
Decyzja regionalnego dyrektora powinna być<br />
wydawana po uzyskaniu opinii regionalnej rady<br />
<strong>ochrony</strong> przyrody.<br />
Opracowanie ekofizjograficzne powinno być<br />
aktualizowane co najmniej raz w okresie kadencji<br />
sejmiku województwa lub rady gminy.<br />
W rozporządzeniu w sprawie opracowań ekofizjograficznych,<br />
wymieniającym w § 4 badania,<br />
pomiary, analizy i materiały, na podstawie których<br />
wykonywane są opracowania ekofizjograficzne<br />
należy expressis verbis wymienić materiały<br />
dokumentujące rolę i położenie sieci <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong>. Zaproponowane rozwiązanie jest<br />
jednak rozwiązaniem tymczasowym. Rekomendujemy<br />
tutaj wydanie nowego rozporządzenia<br />
określającego etapy sporządzania opracowań<br />
ekofizjograficznych (w tym opracowań problemowych)<br />
oraz ich zawartość. Kwestie dotyczące
założenia zmian w prawodawstwie polskim w zakresie <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
<strong>ochrony</strong> środowiska przyrodniczego, w tym<br />
<strong>ochrony</strong> łączności ekologicznej, powinny być<br />
przedmiotem problemowego opracowania ekofizjograficznego<br />
sporządzanego na potrzeby<br />
p.z.p.w. albo s.u.k.z.p.g./m.p.z.p.<br />
W u.p.z.p. proponuje się następujące zmiany:<br />
w rozdziale 4 ustawy, dotyczącym planowania<br />
przestrzennego na szczeblu krajowym, w przepisie<br />
art. 47 ust. 2, zawierającym katalog otwarty<br />
uwarunkowań, celów i kierunków zrównoważonego<br />
rozwoju kraju oraz działań niezbędnych do jego<br />
osiągnięcia, należy wprowadzić obowiązek określenia<br />
w k.p.z.k. podstawowych elementów międzynarodowej<br />
i krajowej sieci <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
oraz wymagania w zakresie zachowania<br />
spójności tej sieci i integralności obszarów chronionych.<br />
Projekt k.p.z.k. w zakresie dotyczącym określenia<br />
podstawowych elementów międzynarodowej<br />
i krajowej sieci <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> wraz<br />
z prognozą oddziaływania na środowisko winien<br />
podlegać opiniowaniu przez Państwową Radę<br />
Ochrony Przyrody.<br />
W rozdziale 3 u.p.z.p., dotyczącym planowania<br />
przestrzennego w województwie, w przepisie<br />
art. 39 ust. 3, zawierającym otwarty katalog zagadnień<br />
określanych w p.z.p.w., należy wprowadzić<br />
obowiązek określenia podstawowych elementów<br />
sieci <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> o charakterze<br />
międzynarodowym, krajowym i regionalnym<br />
znajdujących się na terenie województwa..<br />
Do przepisu art. 41 u.p.z.p., określającego<br />
czynności marszałka województwa po podjęciu<br />
przez sejmik województwa uchwały o przystąpieniu<br />
do sporządzania planu zagospodarowania<br />
przestrzennego, należy dodać zapis nakazujący<br />
wystąpienie o opinię o projekcie planu w zakresie<br />
planowanej sieci <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> do<br />
marszałków województw przyległych do granic<br />
województwa.<br />
Do przepisu tego należy również wprowadzić<br />
zapis zobowiązujący do uzgodnienia projektu<br />
planu z właściwym regionalnym dyrektorem<br />
<strong>ochrony</strong> środowiska. RDOŚ uzgodnienia w zakresie<br />
planowanej sieci <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> dokonywać<br />
powinien po uzyskaniu opinii regionalnej<br />
rady <strong>ochrony</strong> przyrody.<br />
W rozdziale 2 u.p.z.p., dotyczącym planowania<br />
przestrzennego w gminie, w przepisie art. 10 ust.<br />
1 katalog otwarty uwarunkowań koniecznych do<br />
uwzględnienia w s.u.k.z.p.g. należy uzupełnić o<br />
uwarunkowania wynikające z występowania sieci<br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> o charakterze międzynarodowym,<br />
krajowym, regionalnym i lokalnym.<br />
W przepisie art. 10 ust. 2 u.p.z.p., zawierającym<br />
katalog otwarty kwestii określanych w s.u.k.<br />
z.p.g., konieczne jest nałożenie obowiązku określenia<br />
obszarów i granic <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
o znaczeniu międzynarodowym, krajowym, regionalnym<br />
i lokalnym oraz określenia zasad<br />
utrzymania i odtwarzania tych <strong>korytarzy</strong>.<br />
W przepisie art. 11 u.p.z.p., regulującym czynności<br />
wójta, burmistrza albo prezydenta miasta<br />
po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu<br />
do sporządzania s.u.k.z.p.g., obowiązek<br />
wystąpienia do wojewody o uzgodnienie projektu<br />
s.u.k.z.p.g. w zakresie jego zgodności z ustaleniami<br />
programów rządowych należy uzupełnić<br />
o obowiązek uzgodnienia projektu s.u.k.z.p.g.<br />
również w zakresie jego zgodności z k.p.z.k. 3<br />
Obowiązek wystąpienia do regionalnego dyrektora<br />
<strong>ochrony</strong> środowiska o opinię dotyczącą rozwiązań<br />
przyjętych w studium powinien zostać<br />
zastąpiony obowiązkiem uzgodnienia.<br />
RDOŚ powinien dokonywać uzgodnienia w zakresie<br />
planowanej sieci <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
po uzyskaniu opinii regionalnej rady <strong>ochrony</strong><br />
przyrody.<br />
Należy wprowadzić przepis, zgodnie z którym<br />
w w s.u.k.z.p.g./m.p.z.p. obowiązkowo określone<br />
zostaną wymagania wynikające z konieczności<br />
utrzymania i odtworzenia <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
o charakterze międzynarodowym, krajowym,<br />
regionalnym i lokalnym. Sporządzenie lub<br />
zaktualizowanie s.u.k.z.p.g. musi być obligatoryjne<br />
dla gmin, na terenie których zlokalizowano<br />
korytarze ekologiczne na mocy p.z.p.w. Następnie<br />
wprowadzony zostanie wymóg uchwalenie/<br />
aktualizacji m.p.z.p. dla tychże <strong>korytarzy</strong>. Ochrona<br />
bierna znajduje jednak zastosowanie już od<br />
momentu ujęcia danego korytarza w s.u.k.z.p.g.<br />
Ochrona czynna zaczyna obowiązywać na mocy<br />
aktu prawa miejscowego w postaci nakazów<br />
ustalonych w m.p.z.p.
122<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
Proponujemy także wprowadzenie do art. 17<br />
u.p.z.p. zmiany, zgodnie z którą projekt m.p.z.p.<br />
wymagał będzie uzgodnienia z właściwym regionalnym<br />
dyrektorem <strong>ochrony</strong> środowiska. RDOŚ<br />
wyda to uzgodnienie po uzyskaniu opinii regionalnej<br />
rady <strong>ochrony</strong> przyrody.<br />
Konieczne jest uregulowanie trybu dokonywania<br />
uzgodnienia. Proponujemy zatem wprowadzenie<br />
przepisu, zgodnie z którym wójt, burmistrz<br />
albo prezydent miasta ustali termin dokonania<br />
uzgodnienia z regionalnym dyrektorem<br />
<strong>ochrony</strong> środowiska, nie krótszy niż 30 dni i nie<br />
dłuższy niż 45 dni od dnia udostępniania projektu<br />
s.u.k.z.p.g. lub m.p.z.p. wraz z prognozą oddziaływania<br />
na środowisko. RDOŚ będzie mógł<br />
w uzasadnionych przypadkach wystąpić do wójta,<br />
burmistrza albo prezydenta miasta o zmianę<br />
terminu, o którym mowa wyżej, wskazując termin<br />
nie dłuższy niż 45 dni na dokonanie uzgodnienia.<br />
Nieprzedstawienie stanowiska w wyżej<br />
wymienionym terminie uważane będzie za równoznaczne<br />
z uzgodnieniem projektu.<br />
Ponieważ zaproponowane wyżej terminy<br />
uzgodnienia są krótkie, w art. 17 u.p.z.p., po pkt 2<br />
zasadne jest wprowadzenie pkt 2a nakładającego<br />
na wójta, burmistrza albo prezydenta miasta<br />
obowiązek przekazania regionalnemu dyrektorowi<br />
<strong>ochrony</strong> środowiska wniosków do s.u.k.z.<br />
p.g./m.p.z.p.<br />
Należy także wprowadzić przepis, w myśl którego<br />
wójt, burmistrz albo prezydent miasta będzie<br />
obowiązany przekazać regionalnemu dyrektorowi<br />
<strong>ochrony</strong> środowiska, w formie elektronicznej,<br />
rysunek uchwalonego m.p.z.p. nie później<br />
niż w dniu jego wejścia w życie.<br />
W rozporządzeniu w sprawie zakresu projektu<br />
studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania<br />
przestrzennego gminy, w §6 określającym<br />
wymogi dotyczące stosowania standardów<br />
przy zapisywaniu ustaleń w tekstowej części<br />
studium, należy ustalić wymogi dla ustaleń dotyczących<br />
zasad <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>,<br />
w tym biocentrów, płatów siedlisk i siedlisk pomostowych<br />
o znaczeniu międzynarodowym, krajowym,<br />
regionalnym i lokalnym.<br />
W rozporządzeniu w sprawie wymaganego<br />
zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania<br />
przestrzennego, przepis §4 określający<br />
wymogi dotyczące stosowania standardów przy<br />
zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego<br />
należy uzupełnić o obowiązek dokonania<br />
ustaleń dotyczących granic, sposobów zagospodarowania<br />
i zasad <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>,<br />
w tym biocentrów, płatów siedlisk i siedlisk<br />
pomostowych o znaczeniu międzynarodowym,<br />
krajowym, regionalnym i lokalnym.<br />
Rozporządzenia w sprawie zakresu projektu<br />
s.u.k.z.p.g./m.p.z.p. należy uzupełnić o zapis, nakładający<br />
obowiązek określenia w projekcie rysunku<br />
granic <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
Proponujemy też wprowadzenie regulacji zobowiązującej<br />
do sporządzenia projektu rysunku<br />
s.u.k.z.p.g./m.p.z.p. w czytelnej technice graficznej,<br />
zapewniającej nie tylko możliwość wyłożenia<br />
go do publicznego wglądu, sporządzania jego<br />
kopii oraz ogłoszenia w dzienniku urzędowym<br />
województwa, ale także umieszczenia go w prowadzonej<br />
przez Generalnego Dyrektora Ochrony<br />
Środowiska krajowej bazie <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
W u.o.p. proponuje się następujące zmiany:<br />
w przepisie art. 20 ust. 3 pkt 7, zgodnie z którym<br />
plan <strong>ochrony</strong> dla parku narodowego oraz rezerwatu<br />
zawiera „ustalenia do studiów uwarunkowań<br />
i kierunków zagospodarowania przestrzennego<br />
gmin, miejscowych planów zagospodarowania<br />
przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego<br />
województw oraz planów zagospodarowania<br />
przestrzennego morskich wód wewnętrznych,<br />
morza terytorialnego i wyłącznej strefy<br />
ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia<br />
zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych”<br />
należy skreślić ostatnią część przepisu w brzmieniu<br />
„dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń<br />
wewnętrznych lub zewnętrznych”. Analogiczny<br />
zabieg legislacyjny należy zastosować w art.<br />
20 ust. 4 określającym zawartość planu <strong>ochrony</strong><br />
dla parku krajobrazowego, w przepisie art. 28 ust.<br />
10 określającym zawartość projektu zadań<br />
ochronnych dla obszaru N2000 oraz przepisie art.<br />
29 ust. 8 określającym zawartość planu <strong>ochrony</strong><br />
dla obszaru N2000.<br />
Proponuje się wprowadzenie przepisu, zgodnie<br />
z którym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska<br />
prowadzi krajową bazę <strong>korytarzy</strong> ekolo-
założenia zmian w prawodawstwie polskim w zakresie <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
gicznych. Szczegółowe zasady i sposób funkcjonowania<br />
bazy określić powinien minister właściwy<br />
do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem<br />
właściwym do spraw gospodarki przestrzennej.<br />
W ustawie o samorządzie województwa proponuje<br />
się następujące zmiany: w art. 90 po ust. 1<br />
należy wprowadzić ust. 1a, zgodnie z którym organizacja<br />
ekologiczna może – po bezskutecznym<br />
wezwaniu sejmiku województwa do usunięcia naruszenia<br />
– zaskarżyć do sądu administracyjnego<br />
akt wydany z naruszeniem przepisów z zakresu<br />
<strong>ochrony</strong> środowiska.<br />
W ustawie o samorządzie gminnym proponujemy<br />
następujące zmiany: w art. 101 po ust. 1 należy<br />
wprowadzić ust. 1a, zgodnie z którym organizacja<br />
ekologiczna może – po bezskutecznym<br />
wez waniu rady gminy do usunięcia naruszenia –<br />
zaskarżyć do sądu administracyjnego akt wydany<br />
z naruszeniem przepisów z zakresu <strong>ochrony</strong> środowiska.<br />
W u.o.o.ś. proponuje się następujące zmiany:<br />
przepis art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. c określający obowiązek<br />
określenia, analizy i oceny w prognozie<br />
oddziaływania na środowisko istniejących problemów<br />
<strong>ochrony</strong> środowiska istotnych z punktu<br />
widzenia realizacji projektowanego dokumentu,<br />
w szczególności dotyczących obszarów podlegających<br />
ochronie na podstawie u.o.p., należy uzupełnić<br />
o obowiązek uwzględnienia problemów<br />
dotyczących przywracania, utrzymania i <strong>ochrony</strong><br />
łączności ekologicznej.<br />
Do zawartego w art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e katalogu<br />
elementów środowiska, w stosunku do których<br />
nałożony został obowiązek określenia, analizy<br />
i oceny przewidywanych znaczących oddziaływań,<br />
w tym oddziaływań bezpośrednich, pośrednich,<br />
wtórnych, skumulowanych, krótkoterminowych,<br />
średnioterminowych i długoterminowych,<br />
stałych i chwilowych oraz pozytywnych<br />
i negatywnych, należy dodać korytarze ekologiczne.<br />
W u.l. proponujemy wprowadzenie następujących<br />
zmian: zawarta w art. 15 ustawy lista lasów,<br />
które mogą zostać uznane za lasy szczególnie<br />
ochronione (lasy ochronne) powinna zostać rozszerzona<br />
o lasy, które stanowią korytarze ekologiczne.<br />
W rozporządzeniu w sprawie szczegółowych<br />
zasad i trybu uznawania lasów za ochronne oraz<br />
szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki<br />
leśnej, w § 1 zawierającym szczegółowe<br />
wyliczenie lasów, które mogą zostać uznane za<br />
ochronne, należy wymienić lasy, które są korytarzami<br />
ekologicznymi.<br />
W rozporządzeniu w sprawie szczegółowych<br />
warunków i trybu sporządzania planu urządzenia<br />
lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu<br />
oraz inwentaryzacji stanu lasu, w § 1 określającym<br />
zagadnienia uwzględniane przy sporządzaniu<br />
planu urządzenia lasu lub uproszczonego<br />
planu urządzenia lasu należy wprowadzić normę<br />
nakazującą uwzględnianie wymogów <strong>ochrony</strong><br />
przyrody i krajobrazu, a także wymogów <strong>ochrony</strong><br />
łączności ekologicznej i różnorodności biologicznej.<br />
W § 7 ust. 1, powyższego rozporządzenia<br />
określającym zawartość programu <strong>ochrony</strong> przyrody,<br />
należy dodać normę nakazującą wskazanie<br />
w tym programie zadań kierunkowych z zakresu<br />
poprawy, utrzymania i przywracania łączności<br />
ekologicznej.<br />
4.3.1.5. Uzasadnienie<br />
Łączność ekologiczna jest istotnym czynnikiem<br />
wpływającym na utrzymanie i poprawę<br />
różnorodności biologicznej. Dlatego też nieprzemyślana<br />
gospodarka i planowanie przestrzenne<br />
prowadzące m. in. do fragmentacji siedlisk stanowią<br />
szczególne źródło zagrożenia dla różnorodności<br />
biologicznej UE. W związku z tym należy<br />
przypomnieć, że na państwach członkowskich<br />
spoczywa szczególny obowiązek pogodzenia, poprzez<br />
doskonalenie planowania, gospodarki<br />
gruntami i potrzeb związanych z planowaniem<br />
przestrzennym z ochroną różnorodności biologicznej<br />
i utrzymaniem usług ekosystemowych 4 ,<br />
co wymaga wprowadzenia przepisów, które jednoznacznie<br />
nakazywałyby ujmowanie w dokumentach<br />
z zakresu gospodarki przestrzennej<br />
kwestii związanych z ochroną <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
W celu zmiany obecnego stanu rzeczy
124<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
zaproponowane zostały zmiany w przepisach p.o-<br />
.ś. oraz u.p.z.p., z których wynikał będzie obowiązek<br />
wprowadzenia do dokumentów z zakresu<br />
planowania przestrzennego wszystkich szczebli<br />
oraz do strategii rozwoju województw postanowień<br />
określających w tych dokumentach rozwiązania<br />
mających na celu poprawę, utrzymanie<br />
i wzmacnianie łączności ekologicznej. Regulacja<br />
ta stanowiła będzie wytyczną dla planowania<br />
rozwoju przestrzennego kraju, regionów i gmin.<br />
Zakładane nowelizacje nie zmieniają również<br />
dotychczas obowiązującego systemu opartego na<br />
trzech filarach (opracowania ekofizjograficzne,<br />
plany zagospodarowania przestrzennego, strategiczne<br />
oceny oddziaływania na środowisko), a jedynie<br />
wzmacniają skuteczność poszczególnych<br />
elementów tego systemu oraz powiązania między<br />
nimi.<br />
Aktualnie cały system opiera się na założeniu,<br />
że dokumenty planistyczne oraz towarzyszące<br />
im opracowania dotyczące uwarunkowań przyrodniczych,<br />
są sporządzane we właściwej sekwencji<br />
czasowej. Opracowanie ekofizjograficzne<br />
lub analiza uwarunkowań środowiskowych<br />
(dla k.p.z.k.) powinny zostać wykonane przed<br />
sporządzeniem projektu planu, aby w trakcie<br />
opracowania tego dokumentu istniała już możliwość<br />
uwzględnienia uwarunkowań wynikających<br />
z treści opracowania ekofizjograficznego.<br />
Opracowanie ekofizjograficzne odgrywa również<br />
istotną rolę przy sporządzeniu prognozy oddziaływania<br />
na środowisko projektu dokumentu planistycznego,<br />
w szczególności dla oceny poprawności<br />
implementacji problematyki środowiskowej<br />
do tego projektu, a także sformułowania<br />
rozwiązań alternatywnych oraz łagodzących lub<br />
kompensujących negatywne skutki środowiskowe.<br />
Niska efektywność przepisów dotyczących<br />
opracowań ekofizjograficznych w odniesieniu<br />
do <strong>ochrony</strong> łączności ekologicznej stanowi zatem<br />
istotny mankament. W szczególności wskazać<br />
należy na brak przepisów określających zasady<br />
kontroli prawidłowości sporządzenia opracowania<br />
ekofizjograficznego, jego aktualizacji, czy<br />
wreszcie – szczegółowej zawartości.<br />
Co się tyczy ostatniego ze wskazanych problemów,<br />
to jego przyczyną jest nie sama delegacja<br />
do wydania rozporządzenia 5 , a treść tego aktu<br />
wykonawczego. Obecnie rozporządzenie w sprawie<br />
opracowań ekofizjograficznych nie gwarantuje<br />
bowiem tym opracowaniom pełnej efektywności.<br />
W § 1 rozporządzenia zawarte zostały<br />
wprawdzie wymogi, aby oprócz zapewnienia<br />
„trwałości podstawowych procesów przyrodniczych<br />
na obszarze objętym planem zagospodarowania<br />
przestrzennego” opracowanie ekofizjograficzne<br />
było sporządzane pod kątem tak istotnych<br />
z punktu widzenia <strong>ochrony</strong> łączności ekologicznej<br />
czynników jak: „dostosowanie funkcji, struktury<br />
i intensywności zagospodarowania przestrzennego<br />
do uwarunkowań przyrodniczych; zapewnienie<br />
warunków odnawialności zasobów środowiska”,<br />
a także „eliminowanie lub ograniczanie zagrożeń<br />
i negatywnego oddziaływania na środowisko”, ale<br />
wymogi te nie zostały w dalszej części rozporządzenia<br />
ani rozwinięte, ani uszczegółowione.<br />
Ich ogólnikowość ogranicza efektywność regulacji.<br />
Podobnie należy ocenić zakres tzw. dokumentów<br />
wejściowych do opracowania ekofizjograficznego.<br />
Niektóre z nich będą wprawdzie poruszać<br />
kwestie związane z ochroną łączności ekologicznej<br />
(np. niektóre dokumenty planistyczne opracowywane<br />
na podstawie pr. wod. oraz PO rezerwatów<br />
przyrody, parków narodowych, krajobrazowych<br />
i obszarów N2000), jednak brak wyraźnego<br />
zastrzeżenia, iż opracowania ekofizjograficzne<br />
muszą uwzględniać dokumenty analizujące bezpośrednio<br />
rolę występujących <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
powoduje ryzyko wystąpienia sytuacji, iż<br />
kwestia <strong>ochrony</strong> łączności ekologicznej w dokumentach<br />
wejściowych zostanie pominięta.<br />
W celu podniesienia efektywności regulacji<br />
konieczne jest zatem szczegółowe określenie zakresu<br />
opracowań ekofizjograficznych, wprowadzenie<br />
systemu ich kontroli oraz nałożenie obowiązku<br />
okresowej aktualizacji opracowań.<br />
Pierwszy z zaproponowanych środków wymaga<br />
opracowania nowego aktu prawnego. Do tego<br />
czasu proponujemy wprowadzenie zmian w dotychczas<br />
obowiązującym rozporządzeniu, polegających<br />
na wskazaniu wśród dokumentów „wejściowych”<br />
dokumentów i analiz dotyczących<br />
łączności ekologicznej.<br />
Aktualizację opracowań ekofizjograficznych<br />
proponujemy skorelować z terminami aktualizacji<br />
dokumentów z zakresu gospodarki prze-
założenia zmian w prawodawstwie polskim w zakresie <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
strzennej i wprowadzenie obowiązku tej aktualizacji<br />
co najmniej raz w kadencji organu. W ten<br />
sposób aktualne opracowanie ekofizjograficzne<br />
stanie się podstawą do przeglądu obowiązujących<br />
dokumentów. Przyczyni się to również do<br />
przyspieszenia prac nad aktualizacją tych dokumentów,<br />
obniżenia kosztów związanych ze sporządzaniem<br />
SOOŚ (poprzez dostarczenie aktualnych<br />
informacji wyjściowych na temat stanu elementów<br />
środowiska) oraz poprawi funkcjonowanie<br />
SOOŚ jako instrumentu zarządzania oddziaływaniem<br />
na środowisko. W praktyce aktualizacja<br />
opracowania ekofizjograficznego będzie<br />
mogła zostać powiązana z systemem monitoringu<br />
skutków wdrażania dokumentu.<br />
W zaproponowanym modelu, opracowania<br />
ekofizjograficzne stanowić mają podstawę do<br />
wyznaczenia <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> oraz określenia<br />
uwarunkowań ich utrzymania i odtwarzania<br />
w p.z.p.w. i s.u.k.z.p.g./m.p.z.p. Dlatego niezwykle<br />
istotne jest zapewnienie należytej jakości<br />
tych opracowań. Instrumentem mającym służyć<br />
temu celowi jest decyzja RDOŚ, wydawana na<br />
wniosek marszałka województwa (w stosunku<br />
do opracowań ekofizjograficznych wykonywanych<br />
na potrzeby p.z.p.w.) albo wójta, burmistrza<br />
lub prezydenta miasta (w stosunku do opracowań<br />
ekofizjograficznych wykonywanych na potrzeby<br />
s.u.k.z.p.g./m.p.z.p.). Z uwagi na rangę<br />
opracowania ekofizjograficznego oraz jego<br />
wszechstronność, wydanie decyzji zatwierdzającej<br />
opracowanie wymagało będzie wszechstronnej<br />
wiedzy z różnych dziedzin. RDOŚ dysponuje<br />
tutaj specjalistycznym organem doradczym,<br />
składającym się z przedstawicieli nauki, praktyki,<br />
organizacji <strong>ekologicznych</strong>, Państwowego Gospodarstwa<br />
Leśnego Lasy Państwowe oraz sejmiku<br />
województwa, przy czym obecnie możliwości<br />
tego organu nie są wystarczająco często wykorzystywane.<br />
Dlatego zdecydowano się na<br />
wprowadzenie obowiązku zasięgnięcia przez<br />
RDOŚ opinii tego organu 6 przed wydaniem decyzji<br />
w sprawie zatwierdzenia opracowania ekofizjograficznego.<br />
Dodatkową korzyścią z wprowadzenia<br />
wyżej opisanego instrumentu kontrolnego<br />
będzie zapewnienie spójności opracowań<br />
ekofizjograficznych szczebla wojewódzkiego<br />
i gminnego.<br />
Przechodząc do uzasadnienia zaproponowanych<br />
zmian do u.p.z.p., należy przypomnieć,<br />
że ochrona łączności ekologicznej wymaga kompleksowego<br />
podejścia. Korytarze ekologiczne<br />
mogą bowiem pełnić swoje funkcje wyłącznie<br />
w układzie sieciowym. Sieci ekologiczne tworzone<br />
przez płaty siedlisk oraz korytarze ekologiczne<br />
o różnym znaczeniu (międzynarodowym, krajowym,<br />
regionalnym, lokalnym) wymagają <strong>ochrony</strong><br />
przede wszystkim na szczeblach planowania<br />
przestrzennego odpowiadających skali ich znaczenia<br />
(np. korytarze o znaczeniu międzynarodowym<br />
– w k.p.z.k.; korytarze o znaczeniu lokalnym<br />
– w s.u.k.z.p.g./m.p.z.p.). Dodatkowo, jako systemy<br />
ściśle powiązane funkcjonalnie, korytarze powinny<br />
być chronione uzupełniająco także na pozostałych<br />
szczeblach systemu planowania przestrzennego.<br />
Ustalenia dotyczące <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> o znaczeniu międzynarodowym<br />
i krajowym zawarte w k.p.z.k. powinny<br />
przenikać do aktów planistycznych niższego rzędu.<br />
Analogicznie – aby możliwa była skuteczna<br />
ochrona <strong>korytarzy</strong> lokalnych w m.p.z.p., k.p.z.k.<br />
oraz p.z.p.w., powinny one ustalać globalne zasady<br />
pozwalające tworzyć taki kontekst lokalny,<br />
w którym łączność ekologiczna będzie musiała<br />
być potraktowana zarówno z uwzględnieniem<br />
zarówno perspektywy szerszej (krajowej i regionalnej),<br />
jak i właściwej dla aktów najniższego<br />
rzędu (gminnej i lokalnej).<br />
Obowiązujące regulacje nie są wystarczająco<br />
efektywne, aby opisany model mógł zostać skutecznie<br />
wdrażany.<br />
Na poziomie k.p.z.k. jedyną formalną gwarancją<br />
uwzględnienia problematyki związanej z ochroną<br />
łączności ekologicznej, jest zawarte w art. 47<br />
ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.p.z.p. zastrzeżenie, iż musi<br />
się ona odnosić do „zrównoważonego rozwoju,<br />
uwarunkowań przyrodniczych” oraz „wymagań<br />
<strong>ochrony</strong> środowiska z uwzględnieniem obszarów<br />
podlegających ochronie”. Ustanowienie tak ogólnikowego<br />
„pasa transmisyjnego” zagadnień istotnych<br />
z punktu widzenia <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
w sferę planowania przestrzennego<br />
na szczeblu krajowym nie jest rozwiązaniem<br />
efektywnym. Konkretne obowiązki ministra<br />
w zakresie uwzględnienia w k.p.z.k. kwestii związanych<br />
z ochroną łączności ekologicznej daje się
126<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
wyinterpretować z art. 47 ust. 1 pkt 1 i ust. 2<br />
u.p.z.p. dopiero po zastosowaniu wykładni celowościowej.<br />
W takiej sytuacji trudno mówić<br />
o prawnych gwarancjach zapewniających utworzenie<br />
spójnego systemu <strong>ochrony</strong> łączności ekologicznej<br />
na poziomie planowania przestrzennego<br />
w skali kraju. Dlatego zaproponowano przyjęcie<br />
expressis verbis, iż k.p.z.k. określa podstawowe<br />
elementy międzynarodowej i krajowej sieci<br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> oraz wymagania w zakresie<br />
zachowania spójności tej sieci oraz integralności<br />
obszarów chronionych.<br />
Również z art. 39 ust. 3 u.p.z.p. (zawierającego<br />
katalog zagadnień określanych w p.z.p.w.) nie<br />
wynika bezpośrednio, aby w p.z.p.w. należało obligatoryjnie<br />
wskazać także korytarze ekologiczne<br />
znajdujące się poza obszarowymi formami <strong>ochrony</strong><br />
przyrody. Konieczne jest zatem rozszerzenie<br />
tego katalogu o kwestie związane z ochroną łączności<br />
ekologicznej.<br />
Z kolei spory potencjał s.u.k.z.p.g./m.p.z.p.<br />
w zakresie <strong>ochrony</strong> i odtwarzania łączności ekologicznej<br />
w praktyce wykorzystywany jest w niewielkim<br />
stopniu. Przyczyny tkwią nie tylko<br />
w braku przepisów, które jednoznacznie nakazywałyby<br />
ujmowanie w s.u.k.z.p.g. oraz m.p.z.p. kwestii<br />
związanych z ochroną i odtwarzaniem <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong>. Tymczasem to właśnie s.u-<br />
.k.z.p.g. w połączeniu z m.p.z.p. powinny być podstawowym<br />
środkiem zarządzania, pozwalającym<br />
na podejmowanie działań mających na celu<br />
wzmocnienie i odtworzenie łączności ekologicznej.<br />
Poprzez obowiązujący system konsultacji<br />
społecznych, pozwalający na włączenie w proces<br />
tworzenia planów szerokich grup społecznych<br />
możliwe jest podnoszenie świadomości społeczności<br />
lokalnej i zdobycie jej akceptacji dla działań<br />
ochronnych. Tymczasem efektywność m.p.z.p.<br />
obniża brak regulacji obligujących lub zachęcających<br />
organy planistyczne do uchwalania m.p.z.p.<br />
i związany z tym niski współczynnik pokrycia powierzchni<br />
kraju planami miejscowymi. W związku<br />
z tym należy wprowadzić przepisy obligujące<br />
do uwzględniania w s.u.k.z.p.g. oraz w m.p.z.p.<br />
kwestii związanych z ochroną łączności ekologicznej<br />
Odnośnie zaproponowanego sposobu określania<br />
tych <strong>korytarzy</strong> w poszczególnych dokumentach<br />
planistycznych należy zauważyć, iż system<br />
oparty jest na założeniu, że korytarze międzynarodowe<br />
i krajowe zobrazowane na poziomie krajowym<br />
(w k.p.z.k.) jako struktury liniowe lub pasmowe<br />
już na poziomie regionalnym mogą cechować<br />
się bardziej skomplikowaną strukturą.<br />
Dokładniejsza analiza ich struktury i przebiegu<br />
(na poziomie regionalnym lub niższym) wykaże,<br />
że składają się one z szeregu mniejszych <strong>korytarzy</strong><br />
lub ciągu płatów siedlisk pomostowych,<br />
a miejscami są przerwane barierami. Ranga tych<br />
<strong>korytarzy</strong> uwidacznia się na poziomie wojewódzkim<br />
i jest trudna do dostrzeżenia na poziomie<br />
krajowym. Zasada ta analogicznie dotyczy także<br />
niższych poziomów planowania. Z tego względu<br />
zaproponowano, aby w k.p.z.k. wskazywane były<br />
korytarze o znaczeniu międzynarodowym i krajowym,<br />
które następnie zostaną uszczegółowione<br />
w p.z.p.w., s.u.k.z.p.g., a wreszcie – w m.p.z.p.<br />
Analogicznie, w p.z.p.w. wskazywane będą korytarze<br />
o charakterze regionalnym, uszczegóławiane<br />
następnie w s.u.k.p.z.g. i m.p.z.p. Wprowadzenie<br />
dodatkowego obowiązku zasięgnięcia stanowiska<br />
w przedmiocie przebiegu projektowanych<br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> organów sąsiednich<br />
jednostek samorządu terytorialnego (w przypadku<br />
p.z.p.w. – marszałków województw, a w<br />
przypadku s.u.k.z.p.g. oraz m.p.z.p. – wójtów, burmistrzów<br />
lub prezydentów miast stanowiących<br />
gminy przyległe) ma być dodatkową gwarancją<br />
spójności sieci na poszczególnych szczeblach.<br />
Z punktu widzenia <strong>ochrony</strong> łączności ekologicznej<br />
szczególnej wagi nabiera współdziałanie<br />
organu planistycznego z RDOŚ. Mogłoby ono stanowić<br />
w pełni efektywną gwarancję uwzględniania<br />
w aktach planistycznych kwestii związanych<br />
z ochroną łączności ekologicznej między obszarami<br />
N2000, gdyby ustawodawcy nie zabrakło<br />
konsekwencji. Zgodnie z art. 30 ust. 3 u.o.p., projekty<br />
p.z.p.w., s.u.k.z.p.g. oraz m.p.z.p. w części<br />
dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru<br />
N2000 wymagają uzgodnienia z RDOŚ<br />
w zakresie ustaleń mogących znacząco negatywnie<br />
oddziaływać na obszar N2000. Charakter<br />
uzgodnienia powoduje, iż RDOŚ ma głos współdecydujący<br />
i może zarówno skutecznie negować<br />
zapisy niekorzystne (odmawiając uzgodnienia),<br />
jak też powodować wprowadzenie rozwiązań
założenia zmian w prawodawstwie polskim w zakresie <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
pożądanych z punktu widzenia <strong>ochrony</strong> łączności<br />
ekologicznej. Forma uzgodnienia gwarantuje<br />
pełną efektywność działania RDOŚ, ale wyłącznie<br />
w zakresie ustaleń mogących znacząco negatywnie<br />
oddziaływać na obszar N2000. W ramach<br />
uzgodnienia, o którym mowa w art. 30 ust. 3 u.o.p.<br />
RDOŚ nie może wprowadzić dowolnych rozwiązań,<br />
które zwiększałyby stopień <strong>ochrony</strong> łączności<br />
ekologicznej między obszarami N2000, ale<br />
wyłącznie takie, które będą prowadzić do zniesienia,<br />
ograniczenia lub kompensacji skutków<br />
wynikających z ustaleń dokumentów planistycznych<br />
mogących znacząco negatywnie oddziaływać<br />
na obszar N2000. Kolejne ograniczenie efektywności<br />
udziału RDOŚ dotyczy <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
położonych poza granicami obszarów<br />
N2000 lub projektowanych obszarów N2000.<br />
Odnoszące się do nich ustalenia s.u.k.z.p.g.<br />
i m.p.z.p. RDOŚ wyłącznie opiniuje. W przeciwieństwie<br />
do uzgodnienia opinia nie wiąże organu<br />
planistycznego, co utrudnia RDOŚ w pełni<br />
skuteczne kształtowanie rozwiązań pożądanych<br />
z punktu widzenia <strong>ochrony</strong> łączności ekologicznej<br />
w ramach sieci N2000. Ograniczenie efektywności<br />
udziału RDOŚ w procesie planistycznym<br />
ma jeszcze szerszy zakres w procedurze uchwalania<br />
p.z.p.w., gdzie udział tego organu ustawodawca<br />
ograniczył wyłącznie do uzgadniania<br />
ustaleń mogących znacząco negatywnie oddziaływać<br />
na obszar N2000, nie przewidując nawet<br />
opiniowania pozostałych ustaleń. W konsekwencji<br />
RDOŚ obecnie nie posiada żadnego formalnego<br />
wpływu na treść ustaleń p.z.p.w., które mogłyby<br />
dotyczyć <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> położonych<br />
poza granicami obszarów N2000 lub projektowanych<br />
obszarów N2000. W celu odwrócenia tej<br />
niekorzystnej tendencji, w zaproponowanych<br />
rozwiązaniach wprowadzono obowiązek uzgodnienia<br />
z RDOŚ planowanej sieci <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
Biorąc pod uwagę, że uzgodnienie<br />
w tym zakresie wymagało będzie szczegółowej<br />
i specjalistycznej wiedzy w zakresie problematyki<br />
związanej z łącznością ekologiczną, przed dokonaniem<br />
uzgodnienia RDOŚ powinien uzyskać<br />
opinię regionalnej rady <strong>ochrony</strong> przyrody. Aby<br />
nie opóźniać procedury planistycznej, na dokonanie<br />
uzgodnienia przez RDOŚ zaproponowano<br />
termin 30 dni (z możliwością przedłużenia do<br />
45 dni) od dnia otrzymania projektu s.u.k.z.p.g.<br />
lub m.p.z.p. Termin ten jest dosyć krótki. Jest to<br />
uzasadnione faktem, iż w zaproponowanym modelu<br />
normatywnym RDOŚ wydawał będzie decyzję<br />
zatwierdzającą opracowanie ekofizjograficzne,<br />
stąd posiadał będzie wiedzę co do możliwych<br />
ustaleń dokumentów planistycznych. Dodatkowo,<br />
w celu umożliwienia zachowania zakreślonego<br />
terminu, postulujemy nałożenie na wójta, burmistrza<br />
lub prezydenta miasta obowiązku przedłożenia<br />
do RDOŚ wniosków do s.u.k.z.p.g. oraz<br />
m.p.z.p. po ich złożeniu, a przed sporządzeniem<br />
projektu ww. dokumentów.<br />
Jeżeli chodzi o tryb i terminy uzgadniania<br />
z RDOŚ projektu p.z.p.w., to zgodnie z art. 41<br />
u.p.z.p. do opiniowania i uzgadniania projektu<br />
p.z.p.w. stosuje się przepisy o opiniowaniu<br />
i uzgadnianiu projektu m.p.z.p. W związku z tym<br />
zaproponowane wyżej regulacje będą miały odpowiednie<br />
zastosowanie do procedury uchwalania<br />
p.z.p.w.<br />
Zważywszy na znaczenie, jakie ma k.p.z.k.<br />
w kształtowaniu sieci ekologicznej na terenie<br />
kraju oraz uwarunkowań jej <strong>ochrony</strong>, zdecydowano<br />
się na wprowadzenie obowiązku zaopiniowania<br />
jej ustaleń przez PROP. Jak wynika z art.<br />
96 ust. 3 u.o.p., do zadań PROP należy w szczególności<br />
opiniowanie strategii, planów i programów<br />
dotyczących <strong>ochrony</strong> przyrody oraz przedstawianie<br />
wniosków i opinii w sprawach <strong>ochrony</strong><br />
przyrody. Zatem wprowadzenie obowiązku poddania<br />
projektu k.p.z.k. opiniowaniu przez PROP<br />
wpisuje się w jej ustawowe zadania. Jest to też<br />
uzasadnione znaczeniem, jakie k.p.z.k. posiada<br />
dla określenia przyrodniczych uwarunkowań<br />
rozwoju kraju.<br />
Z zagadnieniem planowania przestrzennego<br />
związana jest również kwestia uwzględniania<br />
w p.z.p.w., p.z.p.o.m., s.u.k.z.p.g. i m.p.z.p. ustaleń<br />
PO dla parków narodowych, parków krajobrazowych,<br />
rezerwatów, obszarów N2000 oraz PZO dla<br />
obszarów N2000. Aktualnie żaden przepis nie<br />
nakazuje wprost, aby dokumenty te uwzględniać<br />
w p.z.p.w., p.z.p.o.m., s.u.k.z.p.g., m.p.z.p. oraz planach<br />
zagospodarowania przestrzennego morskich<br />
wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej<br />
strefy ekonomicznej. Obniża to globalną<br />
efektywność regulacji. Po pierwsze, w sytuacji
128<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
posługiwania się w praktyce planistycznej niemal<br />
wyłącznie wykładnią językową, brak bezpośredniego<br />
nakazu prowadzi do ignorowania<br />
przez organy planistyczne zapisów PZO i ustaleń<br />
PO innych, niż dotyczące eliminacji lub ograniczenia<br />
zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych,<br />
nawet jeżeli przewidują one rozwiązania<br />
dotyczące <strong>ochrony</strong> łączności ekologicznej, które<br />
bez wzmocnienia na poziomie aktów z zakresu<br />
planowania przestrzennego nie dadzą się skutecznie<br />
zrealizować. Po drugie – ustawodawca<br />
zagwarantował transpozycję określonych zapisów<br />
PO dla obszarów N2000 (dokumentów fakultatywnych),<br />
nie rozciągając tego obowiązku<br />
na PZO, mimo iż to PZO, jako dokumenty obligatoryjne,<br />
odgrywają większą rolę praktyczną. Taka<br />
konstrukcja sprawia, że jedynie w drodze wykładni<br />
celowościowej można wyprowadzić obowiązki<br />
organu planistycznego w zakresie konieczności<br />
przenoszenia do p.z.p.w., s.u.k.z.p.g.<br />
oraz m.p.z.p. ustaleń zawartych w PZO dla obszarów<br />
N2000 oraz tych ustaleń PO dla parków narodowych,<br />
krajobrazowych, rezerwatów i obszarów<br />
N2000, które wykraczają poza ustalenia dotyczące<br />
eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych<br />
lub zewnętrznych.<br />
W celu poprawy efektywności regulacji zaproponowano<br />
usunięcie z przepisów regulujących<br />
sporządzanie PO i PZO ograniczeń dotyczących<br />
dokonywania w tych planach ustaleń dotyczących<br />
wyłącznie zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych.<br />
Pozwoli to na szersze transponowanie<br />
uwarunkowań <strong>ochrony</strong> łączności ekologicznej<br />
z wymienionych planów do dokumentów<br />
określających politykę planowania i rozwoju<br />
gmin i województw. Należy zwrócić uwagę, że<br />
w stosunku do PO dla obszarów N2000 oraz PZO<br />
rozwiązanie takie pozwoli na pełniejszą realizację<br />
normy art. 6 ust. 2 Dyrektywy Siedliskowej.<br />
Kolejnym rozwiązaniem zaproponowanym<br />
w ramach niniejszego opracowania jest baza <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong>. Wprowadzenie takiej<br />
bazy umożliwi lepsze planowanie zadań ochronnych<br />
dla obszarów chronionych, przywracanie<br />
drożności i funkcjonowania <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
(w tym <strong>korytarzy</strong> umożliwiających funkcjonowanie<br />
sieci N2000), a także w istotny sposób<br />
wpłynie na proces inwestycyjny poprzez dostarczenie<br />
informacji o przebiegu <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
Jeżeli chodzi o regulacje dotyczące przyznania<br />
organizacjom ekologicznym legitymacji czynnej<br />
do zaskarżenia uchwał lub bezczynności sejmików<br />
województw oraz rad gmin w zakresie dotyczącym<br />
<strong>ochrony</strong> środowiska, to aktualne regulacje<br />
dotyczące konsultacji społecznych oraz możliwości<br />
składania uwag i wniosków nie zapewniają<br />
organizacjom ekologicznym prawa do skutecznego<br />
uczestniczenia w procesie planistycznym,<br />
czy uchwałodawczym. W obowiązujących przepisach<br />
nie ma bowiem mechanizmu dostatecznie<br />
gwarantującego organizacjom prawo do zaskarżenia<br />
podjętej uchwały w sytuacji, gdy uwagi<br />
i wnioski złożone przez te organizacje w procedurze<br />
konsultacji społecznych nie zostały w ogóle<br />
rozpatrzone lub też w sytuacji, gdy prognoza<br />
oddziaływania na środowisko zawiera istotne<br />
braki. Wpływa to w istotny sposób na obniżenie<br />
efektywności konsultacji społecznych jako mechanizmu<br />
dyscyplinowania organów samorządu<br />
terytorialnego.<br />
Przechodząc do kwestii zmian w u.o.o.ś. należy<br />
przypomnieć, że podstawą oceny dokonywanej<br />
w ramach SOOŚ jest prognoza oddziaływania<br />
na środowisko. Zakres przedmiotowy tego dokumentu<br />
określa art. 51 ust. 2 u.o.o.ś. Obecnie<br />
z przepisu tego nie wynika bezpośrednio obowiązek<br />
zawarcia w prognozie odniesień do kwestii<br />
związanych z zapewnieniem łączności ekologicznej;<br />
nie wynika także, by organ opracowujący<br />
prognozę miał obowiązek odnieść się bezpośrednio<br />
do kwestii <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
Pewne obowiązki w tym zakresie można wyinterpretować<br />
wyłącznie w oparciu o reguły wykładni<br />
celowościowej. Jednak często organy<br />
opracowujące projekty dokumentów dokonują<br />
jedynie interpretacji językowej przepisów, co wpływa<br />
na obniżenie ich efektywności. Ma temu zapobiec<br />
postulowane rozwiązanie polegające na<br />
wprowadzeniu do przepisów expressis verbis<br />
obowiązku analizowania w prognozie oddziaływania<br />
na środowisko kwestii związanych z łącznością<br />
ekologiczną.<br />
Ostatnim z aktów prawnych, dla którego zaproponowano<br />
zmiany jest u.l. Przepisy tej ustawy<br />
wyróżniają dwie grupy lasów, ze względu na
założenia zmian w prawodawstwie polskim w zakresie <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
ich rolę w środowisku przyrodniczym, gospodarce<br />
i życiu społecznym: lasy ochronne oraz lasy<br />
gospodarcze. Pewne różnice dotyczą gospodarowania<br />
tymi rodzajami lasów, a mianowicie<br />
w przypadku lasów ochronnych w planach urządzenia<br />
lasu lub ich odpowiednikach wpisane jest<br />
wyraźne przeznaczenie tych lasów i gruntów leśnych<br />
do wypełniania funkcji ochronnych i działania<br />
podejmowane w celu wzmocnienia tych<br />
funkcji mają wyraźną przewagę nad innymi działaniami<br />
wykonywanymi w ramach trwale zrównoważonej<br />
gospodarki leśnej. W związku z tym<br />
w pełni zasadne będzie wyodrębnienie jako<br />
osobnej kategorii lasów ochronnych lasów będących<br />
korytarzami ekologicznymi i wzmacnianie<br />
tej funkcji na obszarze lasów.<br />
W odniesieniu do <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>,<br />
których nie uznano za lasy ochronne, wzmacnianie<br />
łączności ekologicznej odbywać się będzie<br />
w oparciu o plany urządzenia lasu oraz uproszczone<br />
plany urządzenia lasu. W celu podniesienia<br />
ich efektywności w ochronie łączności ekologicznej<br />
zasadne będzie wprowadzenie normy nakazującej<br />
uwzględnianie w tych planach wymogów<br />
<strong>ochrony</strong> łączności ekologicznej. Odpowiednia<br />
zmiana powinna również dotyczyć kwestii ustalanych<br />
w programach <strong>ochrony</strong> przyrody, stanowiących<br />
część planu urządzenia lasu.<br />
4.3.2. ochrona <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
w procesie inwestycyjnym<br />
4.3.2.1. Główny cel<br />
Celem proponowanej regulacji jest zapewnienie<br />
skutecznej <strong>ochrony</strong> łączności ekologicznej<br />
podczas przygotowania i realizacji inwestycji,<br />
a także po oddaniu tej inwestycji do użytku.<br />
4.3.2.2. Struktura zmian<br />
Realizacja zakładanego celu wymaga dokonania<br />
zmian w u.o.o.ś. , u.o.p. oraz wprowadzenia<br />
stosownych aktów wykonawczych.<br />
Nowelizacji zostaną poddane także ustawa<br />
z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane 7 , u.o.p.<br />
oraz specustawy, tj. specust. drogowa, specust.<br />
EURO 2012, specust. lotniskowa, ust. o gazoporcie,<br />
specust. powodziowa, u.t.k., ustawa z dnia<br />
7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci<br />
telekomunikacyjnych 8 .<br />
Dopełnieniem tych regulacji powinno być wydanie<br />
rozporządzenia w sprawie warunków<br />
technicznych, jakim powinny odpowiadać konstrukcje<br />
umożliwiające migrację zwierząt oraz<br />
ich usytuowanie.<br />
4.3.2.3. Zakres proponowanych zmian<br />
w aktach prawnych<br />
W u.o.o.ś. proponowane zmiany dotyczyć będą<br />
ustaleń decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach<br />
oraz procedury ponownej oceny oddziaływania<br />
na środowisko. Wprowadzone zostaną także<br />
przepisy mające zapewnić należytą jakość<br />
dokumentacji przedkładanej na potrzeby screeningu,<br />
oceny oddziaływania na środowisko oraz<br />
oceny oddziaływania na obszary N2000.<br />
Postulowana jest zmiana pr. bud. poprzez<br />
wprowadzenie instytucji inspektora nadzoru<br />
przyrodniczego.<br />
W u.o.p. zmianie ulec powinny przepisy regulujące<br />
procedurę wydawania decyzji ustalającej<br />
warunki prowadzenia robót polegających na regulacji<br />
wód oraz budowie wałów przeciwpowodziowych,<br />
a także robót melioracyjnych, odwodnień<br />
budowlanych oraz innych robót ziemnych<br />
zmieniających stosunki wodne na terenach o szczególnych<br />
wartościach przyrodniczych. Natomiast<br />
w ustawach o szczególnych zasadach przygotowania<br />
i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych,<br />
o szczególnych zasadach przygotowania<br />
i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku<br />
publicznego, o szczególnych zasadach przygotowania<br />
do realizacji inwestycji w zakresie budowli<br />
przeciwpowodziowych, o przygotowaniu<br />
finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce<br />
Nożnej UEFA EURO 2012, o transporcie kolejowym,<br />
o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego<br />
skroplonego gazu ziemnego<br />
w Świnoujściu, o wspieraniu rozwoju usług i sieci<br />
telekomunikacyjnych, należy wprowadzić zmiany<br />
w zakresie dotyczącym wyłączenia przepisów<br />
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
130<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
4.3.2.4. Przepisy merytoryczne<br />
W u.o.o.ś. proponuje się następujące zmiany:<br />
w art. 63 ust. 1 określającym zakres zagadnień<br />
rozważanych w procedurze screeningu, uwarunkowania<br />
wynikające z usytuowania przedsięwzięcia,<br />
z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla<br />
środowiska, w szczególności przy istniejącym<br />
użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania<br />
się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych,<br />
walorów przyrodniczych i krajobrazowych<br />
oraz uwarunkowań miejscowych należy uzupełnić<br />
o obowiązek uwzględnienia obszarów <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong>.<br />
W art. 66 ust. 1 określającym zawartość raportu<br />
oddziaływania na środowisko do pkt 7 lit. a,<br />
zgodnie z którym raport powinien zawierać „uzasadnienie<br />
proponowanego przez wnioskodawcę<br />
wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na<br />
środowisko, w szczególności na ludzi, rośliny, zwierzęta,<br />
grzyby i siedliska przyrodnicze, wodę i powietrze”,<br />
po wyrażeniu „siedliska przyrodnicze”<br />
należy dodać wyrażenie „korytarze ekologiczne”.<br />
W przepisie art. 82 u.o.o.ś., określającym zakres<br />
rozstrzygnięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach<br />
wydawanej po przeprowadzeniu<br />
oceny oddziaływania na środowisko, w odniesieniu<br />
do stwierdzenia konieczności wykonania<br />
kompensacji przyrodniczej, należy wprowadzić<br />
normę wyraźnie zobowiązującą do ustalenia<br />
w tej decyzji harmonogramu i sposobu wykonania<br />
kompensacji przyrodniczej. W tym samym<br />
przepisie po ust. 1 należy wprowadzić ust. 1a stanowiący,<br />
iż określenie zakresu, miejsca, terminu<br />
i sposobu wykonania kompensacji przyrodniczej<br />
wymaga przedłożenia przez wnioskodawcę tytułu<br />
do dysponowania nieruchomością na cele<br />
kompensacji przyrodniczej.<br />
W tym samym przepisie, w odniesieniu do nałożenia<br />
obowiązku monitorowania oddziaływania<br />
przedsięwzięcia na środowisko, należy wprowadzić<br />
normę wyraźnie zobowiązującą do ustalenia<br />
w decyzji harmonogramu i sposobu wykonania<br />
monitoringu (programu monitoringu) oraz<br />
terminów składania RDOŚ informacji o wynikach<br />
monitoringu. Szczegółowy sposób i formę przekazywania<br />
informacji określić powinien w drodze<br />
rozporządzenia minister właściwy do spraw<br />
środowiska.<br />
Właściwemu organowi trzeba przyznać kompetencję<br />
pozwalającą na nałożenie, w decyzji<br />
o środowiskowych uwarunkowaniach, na wnioskodawcę<br />
obowiązku powołania inspektora nadzoru<br />
przyrodniczego, o którym mowa będzie<br />
w przepisach pr. bud. Przepis ten powinien mieć<br />
odpowiednie zastosowanie do decyzji wydawanej<br />
po przeprowadzeniu ponownej oceny oddziaływania<br />
na środowisko lub oceny oddziaływania<br />
na obszar N2000.<br />
W przepisach regulujących procedurę ponownej<br />
oceny oddziaływania na środowisko, do art.<br />
88 u.o.o.ś. należy wprowadzić normę dopuszczającą<br />
na wniosek inwestora przeprowadzenie ponownej<br />
oceny oddziaływania na środowisko<br />
w ramach postępowania w sprawie wydania<br />
wszystkich decyzji, o których mowa w art. 72<br />
ust. 1 u.o.o.ś. Wprowadzenie tej normy będzie<br />
wymagało odpowiednich zmian w przepisach<br />
określających procedurę oceny ponownej (art. 89<br />
ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1, art. 90 ust. 2 pkt 1, art. 90<br />
ust. 3, art. 92, art. 93, art. 94 ust. 1 oraz art. 95<br />
ust. 1 u.o.o.ś.).<br />
Jeżeli po przeprowadzeniu ponownej oceny<br />
oddziaływania na środowisko RDOŚ stwierdzi, że<br />
przedsięwzięcie może by zrealizowane pod warunkiem<br />
zmiany jego lokalizacji, odmówi wydania<br />
uzgodnienia. W takim wypadku planowane<br />
przedsięwzięcie traktowane będzie jako nowe<br />
przedsięwzięcie i w związku z tym konieczne będzie<br />
uzyskanie dla niego decyzji o środowiskowych<br />
uwarunkowaniach. Właściwy organ zostanie<br />
zobligowany do zasięgnięcia opinii Krajowej<br />
Komisji lub regionalnej komisji do spraw ocen<br />
oddziaływania na środowisko, jeżeli wystąpi jedna<br />
z poniższych przesłanek:<br />
– organ nie jest w stanie w sposób należyty<br />
wyjaśnić stanu faktycznego sprawy w zakresie<br />
oddziaływania projektu dokumentu<br />
lub przedsięwzięcia na środowisko;<br />
– z uwagi na społeczno-gospodarczą istotność<br />
przyjmowanego dokumentu lub wydawanej<br />
decyzji zasadne staje się zasięgnięcie<br />
opinii komisji;<br />
– strona skarżąca decyzję do sądu administracyjnego<br />
podnosi w skardze zarzut rażąco<br />
wadliwego rozstrzygnięcia w zakresie<br />
oceny oddziaływania na środowisko przed-
założenia zmian w prawodawstwie polskim w zakresie <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
sięwzięcia i wnosi o zasięgnięcie opinii komisji.<br />
W tym ostatnim przypadku, organ odwoławczy<br />
powinien zasięgać opinii po otrzymaniu skargi<br />
i przekazuje ją wraz z aktami sprawy do sądu<br />
administracyjnego; termin na przekazanie akt<br />
sprawy do sądu administracyjnego winien ulec<br />
zawieszeniu na okres sporządzania opinii. Jeżeli<br />
sąd uzna, że zarzuty skargi są w sposób oczywisty<br />
nieuzasadnione, koszt sporządzenia opinii<br />
ponosi strona wnioskująca o wydanie opinii.<br />
Komisja składać będzie rachunek ze swoich<br />
czynności podejmowanych w ramach sporządzania<br />
opinii. Koszt sporządzenia takiej opinii nie<br />
będzie mógł być wyższy niż 10 000 zł netto.<br />
Organ prowadzący postępowanie w sprawie<br />
oceny oddziaływania na środowisko będzie mógł<br />
przeprowadzić dowód z opinii biegłego wyznaczonego<br />
spośród członków Krajowej Komisji lub<br />
regionalnej komisji.<br />
Organ prowadzący postępowanie w sprawie<br />
wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,<br />
ponownej oceny oddziaływania na środowisko<br />
lub oceny oddziaływania na obszar<br />
N2000, zobowiązany zostanie do weryfikacji jakości<br />
przedłożonej dokumentacji na podstawie<br />
właściwej listy sprawdzającej określonej rozporządzeniem<br />
ministra właściwego do spraw środowiska.<br />
W przypadku stwierdzenia braków lub<br />
wad dokumentacji organ wzywa do ich uzupełnienia<br />
lub usunięcia.<br />
Listy sprawdzające dla prognoz oddziaływania<br />
na środowisko, raportów o oddziaływaniu na<br />
środowisko oraz karty informacyjnej przedsięwzięcia<br />
określić powinien w drodze rozporządzenia<br />
minister właściwy do spraw środowiska.<br />
Wydając rozporządzenie minister powinien kierować<br />
się koniecznością zapewnienia odpowiedniej<br />
jakości ocen oddziaływania na środowisko.<br />
Proponujemy także wprowadzenie normy stanowiącej,<br />
że prognozy oddziaływania na środowisko<br />
oraz raporty o oddziaływaniu na środowisko<br />
mogą być sporządzane wyłącznie pod kierownictwem<br />
osoby fizycznej wpisanej na listę<br />
akredytowanych wykonawców ocen oddziaływania<br />
na środowisko, prowadzoną przez Generalnego<br />
Dyrektora Ochrony Środowiska. Wpisu na<br />
tę listę dokonywał będzie Generalny Dyrektor<br />
Ochrony Środowiska, jeżeli wnioskodawca posiada<br />
wykształcenie wyższe i spełnia jedno z poniższych<br />
kryteriów:<br />
– złożył z wynikiem pozytywnym egzamin<br />
przed Komisją Akredytacyjną;<br />
– wykonał lub uczestniczył w wykonaniu co<br />
najmniej 10 prognoz albo raportów o oddziaływaniu<br />
na środowisko;<br />
– uzyskał zgodę Komisji Akredytacyjnej na<br />
dokonanie wpisu na listę w oparciu o udokumentowany<br />
dorobek naukowy z zakresu<br />
problematyki ocen oddziaływania na środowisko.<br />
Osoba wpisywana na listę nie będzie mogła<br />
być osobą karaną za przestępstwa przeciwko<br />
środowisku oraz przestępstwa przeciwko wiarygodności<br />
dokumentów.<br />
Do wniosku o wpis na listę akredytowanych<br />
wykonawców ocen oddziaływania na środowisko<br />
należało będzie załączyć informację o podstawowym<br />
zakresie specjalizacji wykonawcy,<br />
sporządzonych prognozach lub raportach o oddziaływaniu<br />
na środowisko, wydanych publikacjach<br />
w zakresie <strong>ochrony</strong> środowiska, których<br />
wykonawca jest autorem lub współautorem oraz<br />
wygłoszonych wykładach na szkoleniach praktycznych<br />
i konferencjach naukowych. Akredytowany<br />
wykonawca ocen oddziaływania na środowisko<br />
powinien zostać zobowiązany do aktualizacji<br />
wymienionych informacji co 6 miesięcy,<br />
z wyłączeniem wypadków gdy nie uległy one<br />
zmianie.<br />
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska będzie<br />
prowadzić w formie elektronicznej i aktualizował<br />
bazę danych o akredytowanych wykonawcach<br />
ocen. Dane akredytowanego wykonawcy<br />
wraz z informacją o podstawowym zakresie jego<br />
specjalizacji udostępniane będą publicznie w sposób<br />
nieodpłatny na stronie www.ekoportal.pl.<br />
Uzupełnieniem systemu akredytacji będzie<br />
stworzenie samorządu zawodowego wykonawców<br />
ocen oddziaływania na środowisko. Organizację<br />
i zadania tego samorządu oraz prawa i obowiązki<br />
jego członków zostaną określone odrębną<br />
ustawą. W ustawie tej powinny zostać określone<br />
m. in. zasady postępowania dyscyplinarnego<br />
w stosunku do wykonawców ocen oddziaływania<br />
na środowisko, w tym przesłanki odpowiedzial-
132<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
ności dyscyplinarnej oraz kary za naruszenie<br />
przez wykonawców ich obowiązków. Ustawa powinna<br />
dawać podstawę do skonstruowania przez<br />
samorząd wykonawców standardów etycznych<br />
ocen oddziaływania na środowisko.<br />
Przepisy wprowadzające obowiązek uzyskania<br />
akredytacji powinny wejść w życie w terminie<br />
6 miesięcy od dnia ogłoszenia wprowadzającej<br />
je ustawy. Natomiast termin na uzyskanie<br />
akredytacji powinien wynosić 2 lata od dnia wejścia<br />
ustawy w życie.<br />
W prawie budowlanym proponuje się następujące<br />
zmiany: wprowadzona zostanie instytucja<br />
inspektora nadzoru przyrodniczego. Inspektor<br />
ten będzie uczestnikiem procesu budowlanego.<br />
Inwestor będzie mógł ustanowić inspektora<br />
nadzoru przyrodniczego na budowie. Jeżeli obowiązek<br />
ustanowienia inspektora nadzoru przyrodniczego<br />
zostanie nałożony w decyzji o środowiskowych<br />
uwarunkowaniach lub decyzji wydanej<br />
po przeprowadzeniu ponownej oceny oddziaływania<br />
na środowisko, wówczas oczywiście<br />
ustanowienie takiego inspektora będzie obligatoryjne.<br />
Inspektorem nadzoru przyrodniczego będzie<br />
mogła zostać wyłącznie osoba posiadająca wykształcenie<br />
wyższe biologiczne, która uczestniczyła<br />
w sporządzaniu raportu oddziaływania na<br />
środowisko w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia<br />
na przyrodę ożywioną. Inspektor nadzoru<br />
przyrodniczego będzie reprezentował inwestora<br />
na budowie poprzez sprawowanie kontroli<br />
zgodności wykonania środków minimalizujących<br />
i kompensujących z warunkami określonymi<br />
w decyzji wydanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania<br />
na środowisko lub na obszar N2000.<br />
W związku z tym inspektorowi nadzoru przyrodniczego<br />
przysługiwać powinno prawo wstępu na<br />
teren budowy oraz dokonywania wpisów<br />
w dzienniku budowy. Musi on mieć także możliwość<br />
wystąpienia do inwestora lub, jeżeli został<br />
ustanowiony, do inspektora nadzoru inwestorskiego<br />
z wnioskiem o wydanie kierownikowi budowy<br />
polecenia usunięcia nieprawidłowości lub<br />
zagrożeń lub o podjęcie działań, o których mowa<br />
w art. 26 pkt 2 pr. bud. (w przepisie tym mowa<br />
o prawie inspektora nadzoru inwestorskiego do<br />
żądania od kierownika budowy lub kierownika<br />
robót dokonania poprawek bądź ponownego wykonania<br />
wadliwie wykonanych robót, a także<br />
wstrzymania dalszych robót budowlanych<br />
w przypadku, gdyby ich kontynuacja mogła wywołać<br />
zagrożenie bądź spowodować niedopuszczalną<br />
niezgodność z projektem lub pozwoleniem<br />
na budowę). Ponadto inspektorowi nadzoru<br />
przyrodniczego należy przyznać uprawnienie<br />
do żądania od kierownika budowy lub kierownika<br />
robót dokonania poprawek bądź ponownego<br />
wykonania wadliwie wykonanych robót, a także<br />
wstrzymania dalszych robót budowlanych w przypadku,<br />
gdyby ich kontynuacja mogła wywołać<br />
niezgodność z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach<br />
lub inną decyzją reglamentującą<br />
środowiskowe warunki prowadzenia robót.<br />
W u.o.p. proponuje się następujące zmiany:<br />
w art. 118 u.o.p. nakładającym obowiązek uzyskania<br />
decyzji ustalającej warunki prowadzenia robót<br />
polegających na regulacji wód oraz budowie wałów<br />
przeciwpowodziowych, a także robót melioracyjnych,<br />
odwodnień budowlanych oraz innych<br />
robót ziemnych zmieniających stosunki wodne na<br />
terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych,<br />
proponuje się wprowadzenie normy określającej<br />
katalog zagadnień ustalanych w przedmiotowej<br />
decyzji. Decyzja określała będzie<br />
w szczególności: warunki prowadzenia robót, harmonogram<br />
i sposób wykonania kompensacji przyrodniczej<br />
– jeżeli z postępowania w sprawie wynikała<br />
będzie konieczność wykonania takiej kompensacji,<br />
harmonogram i sposób prowadzenia<br />
monitoringu – jeżeli z postępowania w sprawie<br />
wynikała będzie konieczność prowadzenia takiego<br />
monitoringu.<br />
Wymóg uzyskania decyzji ustalającej warunki<br />
prowadzenia robót nie będzie miał zastosowania<br />
w przypadku, jeżeli dla przedsięwzięcia spełnione<br />
zostaną łącznie dwa następujące warunki:<br />
1) przedsięwzięcie zostało poddane procedurze<br />
oceny oddziaływania na środowisko i<br />
wydana została dla tego przedsięwzięcia decyzja<br />
o środowiskowych uwarunkowaniach,<br />
2) nie zostały wprowadzone zmiany w uwarunkowaniach<br />
realizacji przedsięwzięcia<br />
określonych w decyzji o środowiskowych<br />
uwarunkowaniach.
założenia zmian w prawodawstwie polskim w zakresie <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
W p.o.ś. proponuje się następujące zmiany:<br />
w art. 75 p.o.ś. proponuje się zastąpienie treści<br />
ust. 4 normą określającą expressis verbis katalog<br />
zagadnień ustalanych w pozwoleniu na budowę.<br />
Jeżeli pozwolenie na budowę zostało wydane bez<br />
przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko<br />
lub na obszar Natura 2000, to określało<br />
będzie ono w szczególności: warunki prowadzenia<br />
robót, harmonogram i sposób wykonania kompensacji<br />
przyrodniczej – jeżeli z postępowania<br />
w sprawie wynikała będzie konieczność wykonania<br />
takiej kompensacji, harmonogram i sposób<br />
prowadzenia monitoringu – jeżeli z postępowania<br />
w sprawie wynikała będzie konieczność prowadzenia<br />
takiego monitoringu.<br />
W przepisach „specustaw” wyłączających stosowanie<br />
przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu<br />
przestrzennym do inwestycji realizowanych<br />
w oparciu o te ustawy 9 należy wprowadzić<br />
normę zobowiązującą do uwzględniania ustaleń<br />
p.z.p.w., p.z.p.o.m., s.u.k.z.p.g. oraz m.p.z.p. dotyczących<br />
wyznaczenia obszarów <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
- ze skutkiem w zakresie konieczności<br />
spełnienia przesłanek dopuszczalności realizacji<br />
przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać<br />
na łączność ekologiczną.<br />
Postuluje się wydanie nowego rozporządzenia<br />
w sprawie warunków technicznych, jakim powinny<br />
odpowiadać budowle i urządzenia zapewniające<br />
łączność ekologiczną. Podstawą prawną<br />
dla wydania nowego aktu normatywnego może<br />
być art. 7, ust. 2, pkt 2 pr. bud.<br />
Rozporządzenie powinno stanowić lex specialis<br />
w stosunku do następujących rozporządzeń:<br />
– rozporządzenia w sprawie warunków technicznych,<br />
jakim powinny odpowiadać drogowe<br />
obiekty inżynierskie i ich usytuowanie,<br />
– rozporządzenia w sprawie warunków technicznych,<br />
jakim powinny odpowiadać budowle<br />
kolejowe i ich usytuowanie,<br />
– rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych<br />
dla lotnisk cywilnych,<br />
– rozporządzenia w sprawie warunków, jakie<br />
powinny spełniać obiekty budowlane oraz<br />
naturalne w otoczeniu lotniska,<br />
– rozporządzenia w sprawie warunków technicznych,<br />
jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne<br />
obiekty budowlane i ich<br />
usytuowanie,<br />
– rozporządzenia w sprawie warunków technicznych,<br />
jakim powinny odpowiadać sieci<br />
gazowe,<br />
– rozporządzenia w sprawie warunków technicznych,<br />
jakim powinny odpowiadać bazy<br />
i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe<br />
dalekosiężne służące do transportu<br />
ropy naftowej i produktów naftowych i ich<br />
usytuowanie,<br />
– rozporządzenia w sprawie warunków technicznych,<br />
jakim powinny odpowiadać budowle<br />
hydrotechniczne i ich usytuowanie,<br />
– rozporządzenia w sprawie warunków technicznych,<br />
jakim powinny odpowiadać budowle<br />
rolnicze i ich usytuowanie.<br />
W związku z tym, w rozporządzeniu w sprawie<br />
warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać<br />
drogowe obiekty inżynierskie i ich<br />
usytuowanie powinny zostać uchylone przepisy<br />
dotyczące parametrów przejść dla zwierząt<br />
(§ 10, §26 ust. 2, § 44 ust. 2, § 58, § 63, § 67).<br />
W zakres unormowania postulowanego rozporządzenia<br />
powinny wchodzić szczegółowe rozwiązania<br />
techniczne, mające na celu zapewnienie<br />
łączności ekologicznej w związku z budową:<br />
– obiektów komunikacyjnych (dróg publicznych<br />
i drogowych obiektów inżynierskich,<br />
linii kolejowych);<br />
– lotnisk;<br />
– linii przesyłowych (linii elektrycznych,<br />
tele komunikacyjnych);<br />
– linii cieplnych, gazowych, ropociągów;<br />
– budowli hydrotechnicznych;<br />
– farm wiatrowych; obiektów górniczych,<br />
obiektów rolniczych.<br />
4.3.2.5. Uzasadnienie<br />
Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach<br />
nie ma samodzielnego charakteru i w procesie<br />
inwestycyjnym jedynie poprzedza (warunkuje)<br />
wydanie zezwolenia na realizację przedsięwzięcia<br />
(pozwolenia na budowę lub innej decyzji budowlanej),<br />
a po wejściu w życie przepisów<br />
u.o.o.ś. – także decyzji o warunkach zabudowy
134<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
i zagospodarowania terenu. Przepisy u.o.o.ś.<br />
ustalają, między decyzją o uwarunkowaniach<br />
środowiskowych i kolejnymi decyzjami wydawanymi<br />
w cyklu inwestycyjnym, zależność treściową<br />
i funkcjonalną na tyle silną, iż można ją utożsamiać<br />
z nakazem pełnej i bezwarunkowej inkorporacji<br />
w kolejnych decyzjach inwestycyjnych<br />
(w przypadku pozwolenia na budowę również<br />
w projekcie budowlanym) warunków środowiskowych<br />
określonych w decyzji o uwarunkowaniach<br />
środowiskowych (decyzja o uwarunkowaniach<br />
środowiskowych wiąże organ wydający<br />
zarówno decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania<br />
terenu, jak i pozwolenie na budowę<br />
– art. 86 u.o.o.ś.). Jednak, zakładając niepewność<br />
metodyk badawczych oraz luki w wiedzy co<br />
do związków przyczynowo-skutkowych pomiędzy<br />
zjawiskami zachodzącymi w środowisku naturalnym,<br />
dokładne i szczegółowe przewidzenie<br />
na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach<br />
wszystkich skutków, które przyniesie<br />
projekt i ich skompensowanie lub złagodzenie za<br />
pomocą środków minimalizujących okazuje się<br />
często niemożliwe. Z tego powodu konieczne jest<br />
uznanie, że mogą zaistnieć odchylenia od wstępnych<br />
prognoz i należy przewidzieć metody ich<br />
naprawienia. Biorąc pod uwagę, że decyzja o środowiskowych<br />
uwarunkowaniach powinna nakładać<br />
na adresata obowiązki w zakresie zapobiegania<br />
oddziaływaniu na środowisko w sposób na<br />
tyle szczegółowy, aby nie powstawała wątpliwość<br />
co do charakteru, zakresu i sposobu realizacji<br />
danego obowiązku, może to stanowić istotny<br />
problem. Z tej perspektywy ocenić należy instytucję<br />
ponownej OOŚ. Art. 88 ust. 1 u.o.o.ś. dopuszcza<br />
przeprowadzenie ponownej OOŚ tylko<br />
w postępowaniach w sprawie wydania decyzji<br />
o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu<br />
projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu<br />
na wznowienie robót budowlanych, decyzji o pozwoleniu<br />
na zmianę sposobu użytkowania obiektu<br />
budowlanego lub jego części, decyzji o zezwoleniu<br />
na realizację inwestycji drogowej, decyzji<br />
o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie<br />
lotniska użytku publicznego oraz decyzji o pozwoleniu<br />
na realizację inwestycji w zakresie budowli<br />
przeciwpowodziowych (art. 72 ust. 1 pkt 1,<br />
10, 14 i 18 u.o.o.ś.). Jednak po pierwsze, nie<br />
wszystkie przedsięwzięcia wymagają uzyskania<br />
jednej z ww. decyzji, a po drugie – przeprowadzenie<br />
ponownej OOŚ może okazać się konieczne na<br />
dużo wcześniejszym etapie postępowania w sprawie<br />
wydania zezwolenia na przedsięwzięcie<br />
(w rozumieniu przepisów Dyrektywy OOŚ), np.<br />
na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia<br />
wodnoprawnego, w którym to postępowaniu<br />
ustalane są szczegółowe rozwiązania projektowe<br />
w zakresie przepławki dla ryb. Aktualna<br />
sytuacja obliguje właściwy organ do ustalenia<br />
tych parametrów w oparciu o decyzję o środowiskowych<br />
uwarunkowaniach nawet, gdy w trakcie<br />
prac projektowych nastąpiła zmiana danych środowiskowych<br />
albo ujawniły się nowe okoliczności<br />
wymuszające zmianę ustaleń poczynionych<br />
w tejże decyzji. Sytuacja taka jest trudna do zaakceptowania<br />
w świetle Dyrektywy OOŚ i wydanego<br />
na jej podstawie orzecznictwa – w przypadku<br />
bowiem, gdy dla danego przedsięwzięcia nie jest<br />
wymagane uzyskanie jednej z decyzji wymienionych<br />
w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 u.o.o.ś.,<br />
przeprowadzenie ponownej OOŚ nie jest możliwe.<br />
W kontekście powyższego należy także zwrócić<br />
uwagę na regulację zakresu ponownej OOŚ.<br />
Niezależnie od tego, czy zmiany względem decyzji<br />
o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczą<br />
jednego czy kilku elementów środowiska, inwestor<br />
jest zobowiązany do przedłożenia pełnego<br />
raportu OOŚ – z przeprowadzeniem wariantowania<br />
lokalizacyjnego włącznie. Dopuszczalne jest<br />
jedynie odstąpienie od niektórych wymagań dotyczących<br />
treści raportu, tj. od obowiązku opisu<br />
tzw. wariantu „0”, obowiązku przedstawienia zagadnień<br />
w formie graficznej, analizy możliwych<br />
konfliktów społecznych oraz przedstawienia<br />
propozycji monitoringu planowanego przedsięwzięcia.<br />
W sytuacji, w której lokalizacja przedsięwzięcia<br />
została wybrana już na etapie decyzji<br />
o środowiskowych uwarunkowaniach, a ocena<br />
ponowna prowadzona jest na etapie postępowania<br />
w sprawie wydania decyzji budowlanych, gdy<br />
inwestor dysponuje już projektem budowlanym,<br />
nakładanie na inwestora obowiązku przeprowadzenia<br />
kolejnego wariantowania lokalizacyjnego<br />
jest zbędne. Wariantowanie lokalizacyjne jest<br />
tutaj często pozorne, a „rozważane” warianty alternatywne<br />
realizacji przedsięwzięcia są warian-
założenia zmian w prawodawstwie polskim w zakresie <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
tami pozornymi, służącymi wyłącznie spełnieniu<br />
wymogów formalnych, a nie faktycznej ocenie<br />
wpływu przedsięwzięcia na środowisko. Podobnie<br />
jest w przypadku, gdy zmiana parametrów<br />
przedsięwzięcia będzie miała wpływ wyłącznie<br />
na niektóre elementy środowiska, nie wywołując<br />
zmian w innych parametrach. To prawda, że ustawodawca<br />
w art. 68 ust. 2 dopuszcza możliwość<br />
określenia przez właściwy organ rodzajów wariantów<br />
alternatywnych wymagających zbadania<br />
oraz rodzajów oddziaływań i elementów środowiska<br />
wymagających szczegółowej analizy, jednak<br />
skorzystanie z tej kompetencji jest fakultatywne<br />
i zależy wyłącznie od uznania organu.<br />
Z punktu widzenia szybkości procesu inwestycyjnego<br />
oraz pewności prawa właściwsze jest<br />
uregulowanie przedmiotowej kwestii w sposób<br />
dający uczestnikom postępowania administracyjnego<br />
pewność co do zakresu analiz prowadzonych<br />
podczas ponownej OOŚ. Dlatego też zaproponowano,<br />
aby w trakcie ponownej OOŚ oceniać<br />
oddziaływanie przedsięwzięcia w lokalizacji<br />
ustalonej w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.<br />
Wprowadzono również obowiązek<br />
skorzystania przez właściwy organ z kompetencji<br />
do określenia wariantów alternatywnych realizacji<br />
przedsięwzięcia, mających podlegać analizie<br />
oraz wskazania rodzajów oddziaływań i elementów<br />
środowiska wymagających szczegółowego<br />
badania. W celu usunięcia ewentualnych<br />
wątpliwości interpretacyjnych określono również<br />
następstwa prawne sytuacji, gdy podczas<br />
oceny ponownej zajdzie konieczność zmiany lokalizacji<br />
przedsięwzięcia. W takim przypadku,<br />
planowane przedsięwzięcie powinno być potraktowane<br />
jako przedsięwzięcie nowe, dla którego<br />
nie została jeszcze wydana decyzja o środowiskowych<br />
uwarunkowaniach. Oznaczać to będzie<br />
konieczność uzyskania nowej decyzji o środowiskowych<br />
uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia.<br />
Wzmocnienie efektywności <strong>ochrony</strong> biernej<br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> w procesie inwestycyjnym<br />
wymaga także należytego uwzględnienia<br />
oddziaływań przedsięwzięcia na korytarze, zarówno<br />
przy stwierdzaniu obowiązku przeprowadzenia<br />
OOŚ dla przedsięwzięć mogących potencjalnie<br />
znacząco oddziaływać na środowisko, jak<br />
i w samym raporcie oddziaływania na środowisko.<br />
W związku z tym do katalogu uwarunkowań<br />
uwzględnianych przez właściwy organ przy rozstrzyganiu<br />
o konieczności przeprowadzenia OOŚ<br />
wprowadzono expressis verbis przesłankę wpływu<br />
na korytarze ekologiczne. Analogiczną przesłankę<br />
wprowadzono również do przepisu określającego<br />
zawartość raportu oddziaływania na<br />
środowisko.<br />
W relacji do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach<br />
trzeba również ocenić decyzję<br />
z art. 118 u.o.p. ustalającą warunki prowadzenia<br />
robót polegających na regulacji wód oraz budowie<br />
wałów przeciwpowodziowych, a także robót<br />
melioracyjnych, odwodnień budowlanych oraz<br />
innych robót ziemnych zmieniających stosunki<br />
wodne na terenach o szczególnych wartościach<br />
przyrodniczych. W przypadku, gdy przedsięwzięcie<br />
zostało poddane OOŚ, warunki określone<br />
w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach<br />
muszą być transponowane do decyzji ustalającej<br />
warunki prowadzenia robót, która w znacznej<br />
mierze staje się decyzją dublującą decyzję o środowiskowych<br />
uwarunkowaniach. O ile nie nastąpiła<br />
zmiana uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia<br />
wymagająca przeprowadzenia ponownej<br />
OOŚ, to konieczność uzyskania takiej decyzji stanowić<br />
będzie zbędne biurokratyczne obciążenie,<br />
generujące koszty tak po stronie inwestora, jak<br />
i administracji państwowej, która musi zaangażować<br />
się w procedurę wydawania nikomu niepotrzebnej<br />
decyzji administracyjnej. Takie przeregulowanie<br />
prowadzi do dewaluacji instytucji<br />
decyzji ustalającej warunki prowadzenia robót.<br />
Inaczej rzecz się ma w przypadku przedsięwzięć<br />
wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych<br />
uwarunkowaniach, dla których OOŚ nie została<br />
przeprowadzona oraz takich, które w ogóle<br />
nie wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych<br />
uwarunkowaniach. W stosunku do tych<br />
przedsięwzięć decyzja ustalająca warunki prowadzenia<br />
robót staje się często skutecznym narzędziem<br />
pozwalającym na ochronę cennych walorów<br />
przyrodniczych przed negatywnymi skutkami<br />
prowadzonych robót budowlanych. Dlatego<br />
też dla tego rodzaju przedsięwzięć uzyskanie decyzji<br />
z art. 118 u.o.p. nadal będzie obowiązkowe.<br />
W celu wzmocnienia skuteczności tej decyzji
136<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
zaproponowano także zmianę polegającą na<br />
ustaleniu katalogu zagadnień w niej ustalanych.<br />
W katalogu tym wskazano m. in. na obowiązek<br />
określenia w tej decyzji harmonogramu i sposobu<br />
wykonania kompensacji przyrodniczej oraz harmonogramu<br />
i sposobu prowadzenia monitoringu<br />
(oraz składania właściwemu organowi raportów<br />
z prowadzonego monitoringu), jeżeli konieczność<br />
prowadzenia kompensacji lub monitoringu będzie<br />
wynikała z przeprowadzonego w sprawie postępowania.<br />
Określenie kompensacji i monitoringu<br />
stanowi logiczną konsekwencję ustalenia w decyzji<br />
warunków prowadzenia robót.<br />
Z powyższych względów również w odniesieniu<br />
do decyzji o pozwoleniu na budowę zaproponowano<br />
katalog zagadnień koniecznych do ustalenia<br />
w rozstrzygnięciu tej decyzji. Tutaj jednak<br />
określenie obowiązku środków łagodzących,<br />
kompensacji przyrodniczej, czy monitoringu stanowi<br />
rozwinięcie wymogów określonych dotychczas<br />
dosyć ogólnikowo w art. 75 ust. 4 p.o.ś. Ich<br />
uszczegółowienie pozwoli na lepszą reglamentację<br />
procesu budowlanego.<br />
Podobne ustalenia, a mianowicie określenie<br />
harmonogramu oraz sposobu wykonania kompensacji<br />
przyrodniczej, a także harmonogramu<br />
i sposobu prowadzenia monitoringu oraz składania<br />
właściwemu organowi informacji z monitoringu,<br />
powinna zawierać decyzja o środowiskowych<br />
uwarunkowaniach. Aktualnie, o ile nie jest<br />
przeprowadzona ocena oddziaływania na obszary<br />
N2000, organ jest zobligowany wyłącznie do<br />
stwierdzenia obowiązku kompensacji i stwierdzenia<br />
obowiązku monitoringu, w efekcie czego<br />
w decyzjach często nie są określane zasady realizacji<br />
tych obowiązków. Ponadto, nawet jeżeli już<br />
zasady te zostaną w decyzji określone w sposób<br />
należyty, to sporadycznie zdarza się zobligowanie<br />
inwestora do systematycznego przedkładania<br />
właściwemu organowi informacji na tematy<br />
wyników monitoringu. W rezultacie organ <strong>ochrony</strong><br />
środowiska nie ma informacji dotyczącej rozwoju<br />
projektu i jego dalszego wpływu na środowisko<br />
oraz adekwatności zastosowanych środków<br />
minimalizujących, łagodzących oraz kompensujących.<br />
Dane zgromadzone w wyniku monitoringu inwestycji<br />
mogą posłużyć jako standardy porównawcze,<br />
pozwalające na poznanie skutków projektu<br />
w odniesieniu do sytuacji przed rozpoczęciem<br />
robót oraz na określenie skuteczności<br />
zastosowanych środków minimalizujących, łagodzących<br />
oraz kompensujących. Pozwoli to na<br />
wszczęcie postępowania w sprawie wystąpienia<br />
szkody w środowisku i ustalenie w jego toku adekwatnych<br />
środków zapobiegawczych lub zaradczych.<br />
W wyniku wprowadzenia w/w instrumentu<br />
decyzyjnego w przypadku projektów bardzo<br />
skomplikowanych, prowadzonych na dużą skalę<br />
lub ingerujących znacznie w teren, istotnego znaczenia<br />
nabierze ustanowienie przedstawiciela<br />
inwestora wyposażonego w odpowiednie moce<br />
sprawcze odnośnie kontroli prawidłowości wdrażania<br />
środków minimalizujących i kompensujących.<br />
Aktualnie osoby takie powoływane są w ramach<br />
dobrych praktyk i jeżeli nie posiadają<br />
uprawnień do pełnienia samodzielnych technicznych<br />
funkcji w budownictwie (co jest regułą),<br />
to poza poinformowaniem inwestora, inspektora<br />
nadzoru inwestorskiego czy kierownika budowy<br />
o zauważonych nieprawidłowościach, oraz poza<br />
zgłoszeniem zagrożenia szkodą w środowisku<br />
(lub samej szkody), nie mają żadnych środków<br />
nacisku w stosunku do pozostałych uczestników<br />
procesu budowlanego. W efekcie inwestor może<br />
zostać narażony na koszty związane z koniecznością<br />
poprawy nieskutecznych środków łagodzących<br />
lub zaprojektowania i wdrożenia nowych,<br />
zaś środowisko przyrodnicze – na istotną szkodę.<br />
Zasadne jest zatem wzmocnienie pozycji powoływanego<br />
przez inwestora „inspektora nadzoru<br />
przyrodniczego”, poprzez prawne umocowanie<br />
tej instytucji i przyznanie inspektorowi określonych<br />
praw w zakresie uczestnictwa w procesie<br />
budowlanym.<br />
Prawidłowe funkcjonowanie wyżej opisanego<br />
systemu wymaga jednak zapewnienia należytej<br />
jakości OOŚ. Tylko rzetelna ocena jest w stanie<br />
właściwie zidentyfikować wpływ przedsięwzięcia<br />
na środowisko i zaprojektować właściwe<br />
środki łagodzące oraz kompensujące negatywne<br />
oddziaływania. Aktualny system kontroli, oparty<br />
na działalności Komisji Krajowej ds. Ocen Oddziaływania<br />
na Środowisko i komisji regionalnych<br />
nie może jednak zostać uznany za wystarczającą<br />
gwarancję jakości OOŚ. Jeżeli chodzi
założenia zmian w prawodawstwie polskim w zakresie <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
o działalność Komisji Krajowej, to po pierwsze,<br />
ilość rozpatrywanych spraw dotyczących konkretnych<br />
przedsięwzięć jest obecnie znikoma,<br />
a po drugie, nie w pełni sprawdziła się ona w roli<br />
instytucji zapewniającej m.in. monitorowanie<br />
funkcjonowania systemu OOŚ oraz rozwój metodologii.<br />
Z kolei komisje regionalne przez długi<br />
okres nie były powoływane w ogóle, a obecnie, ze<br />
względu na brak środków finansowych, wykorzystuje<br />
się je niezmiernie rzadko. W efekcie możliwość<br />
funkcjonowania sprawnych komisji regionalnych<br />
podaje się coraz częściej w wątpliwość.<br />
Rozważając problematykę jakości dokumentacji<br />
sporządzanej na potrzeby postępowań OOŚ,<br />
należy zauważyć, że raporty generalnie nie spełniają<br />
wymogów przewidzianych w art. 66 u.o.o.ś.<br />
(brak wymaganych elementów raportów, przede<br />
wszystkim wariantowania) oraz ignorują przepisy<br />
szczególne, regulujące zagadnienia <strong>ochrony</strong><br />
środowiska w procesie inwestycyjnym. Kolejnym<br />
mankamentem raportów jest to, że opierają się<br />
na nieprawidłowej metodyce ocen oddziaływania<br />
na środowisko, są informacyjnie wybrakowane<br />
oraz wykazują wewnętrzne niespójności<br />
i sprzeczności, podważające wiarygodność ich<br />
ustaleń. Zazwyczaj dokumentacja OOŚ nie jest<br />
również obiektywna i wyraźnie faworyzuje rozwiązania<br />
korzystne dla inwestora 11 . W skrajnych<br />
przypadkach, które wcale nie zdarzają się rzadko,<br />
autorzy nie posiadają elementarnej wiedzy<br />
na temat ocen oddziaływania na środowisko albo<br />
raporty są materiałem zupełnie oderwanym od<br />
danego stanu faktycznego, np. gdy kopiowane są<br />
z jednego przedsięwzięcia na drugie, bez zweryfikowania<br />
nawet tego, czy we wszystkich miejscach<br />
wprowadzono właściwą nazwę i lokalizację 12 .<br />
Opisany powyżej stan rzeczy świadczy o niskim<br />
poziomie wydajności obecnego systemu<br />
kontroli, tworzonego obecnie przez: komisje ds.<br />
OOŚ, uzgodnienia z RDOŚ oraz udział społeczeństwa.<br />
Komisje, jak już wskazano, nie są instytucjami<br />
efektywnymi ze względu na niekorzystne<br />
uwarunkowania prawne i finansowe. Z kolei<br />
udział społeczny, mający powodować w uzasadnionych<br />
przypadkach uruchomienie kontroli instancyjnej<br />
i sądowoadministracyjnej, jest usilnie<br />
krytykowany. W związku z powyższym, należy<br />
przede wszystkim zwiększyć rolę Komisji Krajowej<br />
i komisji regionalnych, przy jednoczesnym<br />
zapewnieniu niezależności oraz należytego przygotowania<br />
merytorycznego ich członków, a także<br />
ustawowe uregulowanie obowiązku zasięgania<br />
opinii komisji ds. OOŚ. Następnie należy zainicjować<br />
ponowne wprowadzenie systemu akredytacji<br />
wykonawców OOŚ w formie gwarantującej<br />
odpowiednie kwalifikacje, oraz uwzględniającej<br />
mechanizmy weryfikacji bezstronności ocen (np.<br />
odbieranie przez komisję akredytującą uprawnień<br />
biegłemu w przypadku rażącego naruszenia<br />
zasad obiektywności i dobrej praktyki) 13 . Szczególną<br />
uwagę przy wprowadzaniu systemu akredytacji<br />
należy zwrócić na adekwatne przepisy<br />
przejściowe – określenie odpowiednio długiego<br />
vacatio legis oraz ustalenie co najmniej 2 letniego<br />
terminu na uzyskanie akredytacji.<br />
Istotnymi kwestiami pozostaje ustawowe określenie<br />
przedmiotu uzgodnień w zakresie poprawności<br />
formalnej i merytorycznej raportów, a także<br />
ustanowienie w postępowaniu sądowoadministracyjnym<br />
możliwości przeprowadzenia dowodu<br />
z opinii biegłego.<br />
Należy odpowiednio ukształtować i rozszerzyć<br />
zakres delegacji do wydania rozporządzenia<br />
w sprawie kontroli jakości, tak aby pozwalało na<br />
realną weryfikację dokumentacji OOŚ oraz na<br />
uwzględnianie wyników tej weryfikacji w ramach<br />
usprawniania systemu kontroli. W rozporządzeniu<br />
należy w sposób umiejętny ustanowić kryteria<br />
oceny dokumentacji OOŚ. Realizując delegację<br />
rozporządzenia należało będzie uwzględnić konieczność<br />
ustalenia kryteriów w postaci list<br />
sprawdzających, które powinny być wykorzystywane<br />
na potrzeby konkretnych postępowań OOŚ<br />
oraz do celów sprawozdawczych. Ustalając listy<br />
sprawdzające należy uwzględnić rodzaje inwestycji,<br />
kluczowe skutki powodowane przez inwestycje<br />
określonych rodzajów oraz znaczenie potencjalnych<br />
oddziaływań na poszczególne elementy<br />
środowiska. Dodatkowo w rozporządzeniu<br />
należało będzie właściwie ustalić moment<br />
dokonania weryfikacji. Dotyczy to w szczególności<br />
pełnych postępowań OOŚ przedsięwzięć,<br />
gdzie sporządzany jest raport OOŚ i miejsce ma<br />
udział społeczny. Treść raportu w momencie złożenia<br />
może bowiem znacząco różnić się od treści,<br />
stanowiącej podstawę do podjęcia decyzji osta-
138<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
tecznej. W trakcie postępowania może dojść do<br />
konieczności uzupełnienia dokumentacji na skutek<br />
stanowiska organu uzgadniającego, komisji<br />
ds. OOŚ, organu odwoławczego oraz w związku<br />
z udziałem w postępowaniu zainteresowanej<br />
społeczności, w tym organizacji <strong>ekologicznych</strong>.<br />
Należy także odpowiednio sprecyzować zakres<br />
informacji o prowadzonych postępowaniach,<br />
przekazywanych Generalnemu Dyrektorowi<br />
Ochrony Środowiska. Forma, w jakiej informacje<br />
te zostaną przekazane (tabele, matryce, tekst<br />
opisowy), musi pozwolić pracownikom merytorycznym<br />
Dyrekcji na sformułowanie konkretnych<br />
wniosków na temat efektywności systemu OOŚ.<br />
Poza jakością dokumentacji informacje o postępowaniach<br />
mogą obejmować takie kwestie jak<br />
liczba postępowań oraz przeprowadzonych w ich<br />
toku rozpraw administracyjnych, przedmiot postępowań,<br />
skala udziału organizacji <strong>ekologicznych</strong>,<br />
zdolność merytoryczna i czasowa urzędników<br />
administracji, główne problemy i słabe strony<br />
procedur OOŚ. Rozstrzygając o formie przekazywanych<br />
informacji, trzeba mieć na uwadze<br />
także aspekt ilościowy, bowiem potencjał personalny<br />
Dyrekcji nie jest nieograniczony. Monitoring<br />
postępowań OOŚ ma docelowo służyć m.in.<br />
poprawie jakości dokumentacji, a więc jego wyniki<br />
muszą mieć przełożenie na konkretne działania<br />
legislacyjne, rekomendacyjne i szkoleniowe.<br />
W związku z powyższymi uwarunkowaniami<br />
autorzy rozporządzenia będą musieli wypracować<br />
przystępną i wartościową postać zbiorczą<br />
informacji, przekazywaną docelowo Dyrekcji<br />
przez właściwe organy.<br />
W aktualnym stanie prawnym niedostateczne<br />
jest wykorzystanie nowoczesnych narzędzi analitycznych,<br />
takich jak matematyczne modele żywotności<br />
populacji czy spójności sieci <strong>ekologicznych</strong>.<br />
Nawet jeśli modele takie są stosowane, to często<br />
bywają parametryzowane danymi przyjętymi z założenia<br />
lub zaczerpniętymi nie z wyników badań<br />
rodzimych populacji ale z publikacji zagranicznych,<br />
dotyczących populacji organizmów żyjących w innych<br />
niż nasze warunkach <strong>ekologicznych</strong>. Budzi to<br />
zastrzeżenia co do trafności otrzymanych wyników<br />
modelowania, możliwości zastosowania ich do krajowych<br />
warunków bądź też szerszych uogólnień.<br />
Zastrzeżenia te byłyby uzasadnione gdyby nie fakt,<br />
iż niezbędne dane dla krajowych populacji organizmów<br />
z pewnością nieprędko zostaną zgromadzone<br />
(choćby ze względu na dramatycznie niski poziom<br />
finansowania podstawowych badań naukowych<br />
w dziedzinie biologii środowiskowej). Dane<br />
na temat nasilenia fragmentacji siedlisk i wynikającego<br />
stąd zagrożenia rodzinnych populacji wielu<br />
gatunków są alarmujące. W tej sytuacji, bez względu<br />
na stan wiedzy należy robić wszystko, aby przeciwdziałać<br />
tym zjawiskom. Nawet, jeśli wyniki modelowania<br />
zawyżają negatywny wpływ fragmentacji<br />
siedlisk na populacje organizmów, należy je<br />
przyjąć. W świetle zasady przezorności jest to<br />
w pełni uprawnione.<br />
Przypominamy zatem o utworzeniu bazy danych<br />
o ocenach oddziaływania na środowisko, prowadzonej<br />
przez Generalnego Dyrektora Ochrony<br />
Środowiska w oparciu o art. 128 i 129 u.o.o.ś. Organy<br />
właściwe do przeprowadzenia oceny oddziaływania<br />
przedsięwzięcia na środowisko oraz strategicznej<br />
oceny oddziaływania na środowisko są obowiązane<br />
do corocznego przedkładania informacji<br />
o prowadzonych ocenach niezbędnych do prowadzenia<br />
bazy danych, w tym danych o dokumentacji<br />
sporządzanej w ramach tych ocen. Szczegółowy<br />
zakres przekazywanych informacji określić ma<br />
w drodze rozporządzenia minister właściwy do<br />
spraw środowiska. Funkcjonowanie bazy umożliwi<br />
włączenie wyników uzyskanych podczas nadzoru<br />
różnych inwestycji, na podstawie ustandaryzowanych<br />
danych, w sposób ułatwiający dostęp<br />
do informacji i umożliwiający całościowe<br />
analizy. Sposób tej standaryzacji powinien zostać<br />
określony w rozporządzeniu. Przyjęcie jednolitej<br />
metodyki w tym zakresie pozwoli na zidentyfikowanie<br />
środków o najlepszym stosunku zysku do<br />
kosztu, a także umożliwi wykorzystanie informacji<br />
do w celu zmniejszenia oddziaływania przyszłych<br />
planów i przedsięwzięć.<br />
Kontrola i ocena skutków budowy i uruchomienia<br />
wszelkich przedsięwzięć stanowią część<br />
samego cyklu projektowego i są najlepszym instrumentem<br />
naprawiania błędów, obliczania<br />
kosztów i zysków oraz ulepszania praktyki. Poza<br />
tym doświadczenie zdobyte w każdym projekcie<br />
oraz wady i zalety takiego projektu przyczyniają<br />
się do udoskonalenia fazy projektowej i lepszego<br />
wdrażania przyszłych projektów.
założenia zmian w prawodawstwie polskim w zakresie <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
Jeżeli chodzi o rozwiązanie proponowane<br />
w zakresie przepisów specustaw, należy zauważyć,<br />
że specustawy mają na celu usprawnienie<br />
realizacji inwestycji infrastrukturalnych, w tym<br />
ułatwienie ich lokalizacji. Ułatwienie to polega<br />
na rozwiązaniu, zgodnie z którym w odniesieniu<br />
do lokalizacji inwestycji przepisy o planowaniu<br />
i zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania.<br />
Jednak biorąc pod uwagę, że rdzeniem<br />
zaproponowanych w niniejszym opracowaniu<br />
zasad wyznaczania <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
są właśnie przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym,<br />
dalsze wyłączenie przepisów o zagospodarowaniu<br />
przestrzennym naruszałoby ratio<br />
legis zaproponowanych zmian. Oczywiście najbardziej<br />
pożądanym rozwiązaniem byłoby całkowite<br />
wyłączenie wskazanych regulacji, jednakże<br />
biorąc pod uwagę uwarunkowania stojące u podstaw<br />
regulacji specustaw, nie jest to możliwe do<br />
realizacji. W związku z tym zasadne będzie wprowadzenie<br />
wyjątku od regulacji dotyczącej wyłączenia<br />
przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym,<br />
poprzez związanie tymi przepisami<br />
w zakresie, w jakim ustalają one granice i przebieg<br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. Oznacza to, że<br />
reali zując przedsięwzięcie w trybie specustaw<br />
inwestor będzie związany ustaleniem s.u.k.z.p.g.<br />
oraz zapisami m.p.z.p. w zakresie, w jakim ustalają<br />
one granice i przebieg <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
W pozostałym zakresie (tj. co do określenia<br />
kierunków zagospodarowania terenu) ustalenia<br />
przepisów o planowaniu przestrzennym nadal<br />
nie będą wiążące. Możliwa będzie zatem lokalizacja<br />
przedsięwzięć z pominięciem uwarunkowań<br />
wynikających z s.u.k.z.p.g./m.p.z.p., za wyjątkiem<br />
skutków dotyczących wyznaczenia obszarów<br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
Przechodząc do przepisów technicznych,<br />
określających standardy realizacji i funkcjonowania<br />
obiektów infrastrukturalnych oraz parametry<br />
specjalistycznych obiektów służących<br />
ochronie <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>, zagrożonych<br />
realizacją i funkcjonowaniem obiektów infrastrukturalnych,<br />
to obowiązujące przepisy są<br />
w tym zakresie oczywiście niewystarczające.<br />
Zachodzi w nich jedna z dwóch sytuacji: albo<br />
w ogóle brak jest wskazań ogólnych w postaci zasad<br />
programowych kierowanych do projektantów,<br />
które to zasady nakazywałyby stosowanie lub<br />
uwzględnianie w projektach technicznych takich<br />
rozwiązań, które służyłyby ochronie łączności<br />
przyrodniczej, czyli zapewniałyby maksymalnie<br />
nieskrępowaną migrację, albo zasady takie da się<br />
wyprowadzić wyłącznie pośrednio, drogą wykładni<br />
celowościowej, co w praktyce ogranicza ich<br />
stosowanie i egzekwowalność. Znacząca większość<br />
rozporządzeń technicznych nie zawiera<br />
przepisów szczegółowych dotyczących sytuowania<br />
obiektów infrastrukturalnych w kontekście<br />
<strong>ochrony</strong> łączności przyrodniczej, ani nie ustala<br />
parametrów tych obiektów w relacji do <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong>. Z reguły rozporządzenia nie<br />
ustalają obowiązków w zakresie budowy, montażu<br />
lub instalacji konkretnych budowli, obiektów<br />
lub urządzeń bezpośrednio służących ochronie<br />
<strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. Nie formułują również<br />
standardów, ani wymogów w zakresie ich parametrów.<br />
W związku z powyższym, konieczne jest ustanowienie<br />
rozporządzenia określającego standardy<br />
techniczne realizacji obiektów zapewniających<br />
łączność ekologiczną. Rozporządzenie powinno<br />
ustanawiać nie tylko parametry techniczne<br />
przejść dla zwierząt, ale również przepławek<br />
oraz obiektów służących zminimalizowaniu efekty<br />
barierowego powodowanego przez inne<br />
przedsięwzięcia, jak lotniska, linie przesyłowe,<br />
linie cieplne, gazowe, ropociągi, farmy wiatrowe,<br />
obiekty górnicze i obiekty górnicze.
140<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
4.4.<br />
odtwarzanie <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong><br />
4.4.1. Główny cel<br />
Zasadnicze regulacje dotyczące poprawy<br />
funkcjonowania oraz odtwarzania <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> zostały już przedstawione w rozdziale<br />
dotyczącym <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
oraz instrumentów planistycznych. Instrumenty<br />
te są najbardziej skutecznym środkiem<br />
odtwarzania <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
W związku z powyższym, instytucje przedstawione<br />
w niniejszym rozdziale mają znaczenie<br />
służebne względem instrumentów planistycznych<br />
i służą wzmocnieniu instrumentów w nich<br />
zawartych.<br />
4.4.2. struktura zmian<br />
Dla osiągnięcia zakładanego celu przewiduje<br />
się wprowadzenie zmiany do u.o.p.<br />
4.4.3. zakres proponowanych zmian<br />
w istniejących aktach prawnych<br />
W u.o.p. wprowadzona powinna zostać regulacja<br />
umożliwiająca wykonywanie przez podmioty<br />
prywatne działań w zakresie odtwarzania <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong>.<br />
4.4.4. Przepisy merytoryczne<br />
W u.o.p. proponuje się wprowadzenie normy<br />
przyznającej RDOŚ kompetencję do zawarcia<br />
z właścicielem lub posiadaczem obszaru (z wyjątkiem<br />
zarządców nieruchomości Skarbu Państwa),<br />
na którym nie mają zastosowania programy<br />
wsparcia z tytułu obniżenia dochodowości,<br />
a działalność gospodarcza, rolna, leśna, łowiecka<br />
lub rybacka wymaga dostosowania do wymogów<br />
<strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>, umowy zawierającej<br />
wykaz niezbędnych działań, sposoby i terminy<br />
ich wykonania oraz warunki i terminy rozliczenia<br />
należności za wykonane czynności, a także<br />
wartość rekompensaty za utracone dochody<br />
wynikające z wprowadzonych ograniczeń.<br />
4.4.5. uzasadnienie<br />
Dla skutecznego odtwarzania <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
zasadnicze znaczenie ma zintegrowanie<br />
poszczególnych instytucji i procesów po to,<br />
aby osiągnąć zamierzone cele. Kluczowym środkiem<br />
będzie tutaj planowanie, zwłaszcza przestrzenne.<br />
Innym narzędziem są opracowania<br />
ekofizjograficzne, identyfikujące sieć <strong>korytarzy</strong><br />
<strong>ekologicznych</strong> i oceniające spójność ich struktury,<br />
a także oceny oddziaływania na środowisko<br />
planów i przedsięwzięć. Zwłaszcza te pierwsze<br />
mogą stać się skutecznym narzędziem odtwarzania<br />
<strong>korytarzy</strong>.<br />
Instrumenty planistyczne muszą być wspomagane<br />
przez instrumenty decyzyjne oraz instrumenty<br />
o charakterze ekonomicznym. Ponieważ<br />
instrumenty o charakterze ekonomicznym zostaną<br />
przedstawione w kolejnych rozdziałach,<br />
w tym miejscu uzasadnione zostanie wprowadzenie<br />
instrumentów decyzyjnych, mających<br />
w założeniu stanowić uzupełnienie instrumentów<br />
planistycznych.<br />
W obowiązujących przepisach brak jest norm<br />
dających właściwemu organowi instrumenty do<br />
podejmowania poza obszarami objętymi ochroną<br />
działań mających na celu odtworzenie łączności<br />
ekologicznej. Skoordynowane działania w celu<br />
poprawy łączności ekologicznej mogą być realizowane<br />
wyłącznie na obszarach parków narodowych,<br />
parków krajobrazowych, rezerwatów i obszarów<br />
N2000, a i tutaj organy nie posiadają wystarczających<br />
instrumentów pozwalających na<br />
utrzymanie, poprawę czy przywracanie łączności<br />
ekologicznej. W szczególności, instrument dotyczący<br />
możliwości zawarcia z właścicielem lub<br />
posiadaczem nieruchomości umowy zobowiązującej<br />
do podejmowania określonych działań na<br />
rzecz <strong>ochrony</strong> przyrody ograniczony jest do działalności<br />
dostosowanej „do wymogów <strong>ochrony</strong> obszaru<br />
Natura 2000”. Tymczasem to właśnie działania<br />
podejmowane przez podmioty indywidualne<br />
w ramach ich działalności gospodarczej, rolnej,<br />
leśnej, łowieckiej czy rybackiej przyczyniają<br />
się do zachowania różnorodności siedlisk, przywracania<br />
naturalnego stanu ekosystemów podmokłych<br />
i poprawy funkcjonowania systemów<br />
melioracyjnych, zwiększania powierzchni leśnej
założenia zmian w prawodawstwie polskim w zakresie <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
4.5.<br />
odpowiedzialność odszkodowawcza<br />
za uniemożliwienie<br />
lub ograniczenie możliwości<br />
korzystania z nieruchomości<br />
(z uwzględnieniem <strong>ochrony</strong> różnorodności biologicznej<br />
całej mozaiki krajobrazowej, obejmującej<br />
także ekosystemy nieleśne), wprowadzanie<br />
wielogatunkowych zadrzewień i zadarnień w krajobrazie<br />
rolniczym, zwiększanie retencji wodnej<br />
zlewni, z poszanowaniem uwarunkowań ekologiczno-krajobrazowych,<br />
czy poprzez ochronę koryt<br />
rzecznych przed erozją.<br />
Dopuszczenie zawierania umów dotyczących<br />
odtwarzania <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>, przy założeniu<br />
zagwarantowania odpowiednich środków<br />
na ten cel, pozwala na stworzenie skutecznego<br />
mechanizmu wspierającego łączność ekologiczną<br />
i jej odtwarzanie. Z utworzeniem tego instrumentu<br />
muszą być jednakże połączone działania<br />
o charakterze informacyjnym, zachęcające do<br />
partycypowania w odpowiednich programach.<br />
4.5.1. Główny cel<br />
Celem zmiany jest zapewnienie realizacji praw<br />
jednostki do słusznego odszkodowania za ograniczenie<br />
możliwości korzystania z nieruchomości<br />
oraz realizacja zasady pewności prawnej.<br />
4.5.2. struktura zmian<br />
Realizacja zakładanego celu wymaga nowelizacji<br />
przepisów p.o.ś. oraz u.o.p. Zaproponowane<br />
zostaną również zmiany w ustawie – kodeks cywilny.<br />
4.5.3. zakres proponowanych zmian<br />
w istniejących aktach prawnych<br />
Zmiany w p.o.ś. dotyczyć powinny przepisów<br />
regulujących problematykę ograniczania sposobu<br />
korzystania z nieruchomości w związku z ochroną<br />
zasobów środowiska oraz związanych z nią<br />
roszczeń.<br />
W u.o.p. proponowana nowelizacja dotyczyła<br />
będzie zawierania umów dotyczących utrzymania<br />
obszarów N2000 oraz decyzji administracyjnych<br />
dotyczących odtwarzania <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.<br />
Z kolei do k.c. należy wprowadzić instytucję<br />
służebności kompensacji.<br />
4.5.4. Przepisy merytoryczne<br />
W p.o.ś. proponuje się następujące zmiany:<br />
w przepisie art. 129 ust. 4 określającym termin do<br />
wystąpienia z roszczeniem o wykup nieruchomości<br />
lub jej części w związku z ograniczeniem sposobu<br />
korzystania z nieruchomości oraz roszczeniem<br />
o odszkodowanie za poniesioną w związku<br />
z tym szkodę, bieg tego terminu rozpoczyna się<br />
w terminie 2 lat od dnia powzięcia informacji<br />
o wydaniu rozporządzenia lub aktu prawa miejscowego,<br />
s.u.k.z.p.g. albo decyzji Komisji Europejskiej.
142<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
W u.o.p. proponuje się następujące zmiany:<br />
wprowadzenie normy (tożsamej z normą o której<br />
mowa w rozdziale 4.4.4.) przyznającej właścicielowi<br />
lub posiadaczowi obszaru (z wyjątkiem zarządców<br />
nieruchomości Skarbu Państwa), na którym<br />
nie mają zastosowania programy wsparcia<br />
z tytułu obniżenia dochodowości, a działalność<br />
gospodarcza, rolna, leśna, łowiecka lub rybacka<br />
wymaga dostosowania do wymogów <strong>ochrony</strong><br />
obszaru N2000, uprawnienie do żądania zawarcia<br />
z regionalnym dyrektorem <strong>ochrony</strong> środowiska<br />
umowy zawierającej wykaz niezbędnych działań,<br />
sposoby i terminy ich wykonania oraz warunki<br />
i terminy rozliczenia należności za wykonane<br />
czynności, a także wartość rekompensaty za utracone<br />
dochody wynikające z wprowadzonych<br />
ograniczeń. Wystąpienie z żądaniem o zawarcie<br />
takiej umowy wyłączało będzie możliwość wystąpienia<br />
z roszczeniem o wykup nieruchomości lub<br />
jej części oraz roszczeniem o odszkodowanie na<br />
podstawie przepisów p.o.ś.<br />
Podobnie, zawarcie umowy z RDOŚ dotyczącej<br />
wykonywania niezbędnych działań mających na<br />
celu utrzymanie łączności ekologicznej będzie<br />
wyłączało możliwość wystąpienia z roszczeniem<br />
o wykup nieruchomości lub jej części oraz z roszczeniem<br />
o odszkodowanie na podstawie przepisów<br />
p.o.ś.<br />
W k.c. proponuje się wprowadzenie następujących<br />
przepisów: ustanowienie normy zezwalającej<br />
na obciążenie nieruchomości na rzecz przedsiębiorcy,<br />
który zamierza w ramach planowanej kompensacji<br />
przyrodniczej utrzymać, odtworzyć lub<br />
przywrócić na tej nieruchomości siedliska przyrodnicze,<br />
siedliska gatunków, gatunki grzybów, roślin<br />
lub zwierząt lub korytarze ekologiczne, prawem<br />
polegającym na tym, że inwestor może korzystać<br />
w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej<br />
w celu utrzymania, odtworzenia lub przywrócenia<br />
tych siedlisk, gatunków lub <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
(służebność kompensacji).<br />
Jeżeli właściciel nieruchomości będzie odmawiał<br />
zawarcia umowy o ustanowienie służebności<br />
kompensacji, a jest ona konieczna do realizacji<br />
przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać<br />
na obszar N2000 lub łączność ekologiczną,<br />
przedsiębiorca będzie mógł żądać jej ustanowienia<br />
za odpowiednim wynagrodzeniem.<br />
Służebność ta będzie przenaszalna i będą do<br />
niej miały zastosowanie odpowiednio przepisy<br />
o służebnościach gruntowych.<br />
4.5.5. uzasadnienie<br />
Przepisem regulującym kwestie odpowiedzialności<br />
odszkodowawczej za uniemożliwienie lub<br />
ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości<br />
jest obecnie art. 129 p.o.ś. Przyznaje on<br />
właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu<br />
nieruchomości roszczenie o wykup nieruchomości<br />
oraz o odszkodowanie za poniesioną szkodę<br />
w związku z ograniczeniem sposobu korzystania<br />
z nieruchomości oraz w związku ze zmniejszeniem<br />
wartości nieruchomości. Roszczenie o odszkodowanie<br />
w związku z ograniczeniem możliwości<br />
korzystania z nieruchomości przysługuje<br />
również osobie posiadającej prawo rzeczowe do<br />
nieruchomości. Stosownie do art. 129 ust. 4 p.o.ś.,<br />
z opisanymi roszczeniami można wystąpić wyłącznie<br />
w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie<br />
rozporządzenia lub aktu prawa miejscowego powodującego<br />
ograniczenie sposobu korzystania<br />
z nieruchomości. Jest to termin materialnoprawny<br />
i nie podlega przywróceniu 14 , co niesie ze sobą<br />
daleko idące skutki z punktu widzenia prawa do<br />
słusznego odszkodowania i zasady pewności<br />
prawnej. W okresie tym często możliwa będzie<br />
bowiem jedynie ocena na podstawie samej treści<br />
aktu ustanawiającego ograniczenia, co niekoniecznie<br />
może być tożsame z ujawnieniem się<br />
faktycznych niedogodności w korzystaniu z nieruchomości<br />
15 . W efekcie termin przewidziany<br />
w art. 129 ust. 4 p.o.ś. wymusza na zainteresowanych<br />
stronach podjęcie działań na rzecz ustalenia<br />
zakresu ograniczeń w jak najszybszym możliwym<br />
terminie. Ustalenie takie może nastąpić<br />
albo wyłącznie na podstawie analiz zleconych<br />
przez zainteresowanego albo w toku postępowania<br />
SOOŚ dla planu zagospodarowania lub w toku<br />
stosownego postępowania administracyjnego,<br />
np. w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.<br />
Istotną rolę w tym zakresie ogrywały<br />
będą również np. rozwiązania projektowe<br />
przedsięwzięcia.
założenia zmian w prawodawstwie polskim w zakresie <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
Termin określony w art. 129 ust. 4 p.o.ś. jest<br />
zatem niedostosowany do kwestii uwarunkowań<br />
możliwości identyfikacji ograniczeń korzystania<br />
z nieruchomości.<br />
Nie jest on również dostosowany do mechanizmów<br />
prawnych związanych z ustanowieniem<br />
sieci N2000 – zgodnie bowiem z art. 33 ust. 2<br />
u.o.p., do projektowanego obszaru N2000 stosuje<br />
się już zakazy z art. 33 ust. 1 u.o.p. Jednak w myśl<br />
art. 129 ust. 4 p.o.ś. możliwość wystąpienia<br />
z roszczeniem powstaje dopiero po wydaniu rozporządzenia<br />
krajowego, które minister właściwy<br />
do spraw środowiska wydaje po uzgodnieniu<br />
z KE w terminie 6 lat od dnia zatwierdzenia tego<br />
obszaru przez Komisję jako TZW. Rozporządzenie<br />
to może zatem zostać wydane względem<br />
pierwszej transzy SOOS najpóźniej do listopada<br />
2013. Jeżeli minister właściwy do spraw środowiska<br />
nie wyda stosownego rozporządzenia lub<br />
rozporządzeń w najszybszym możliwym terminie,<br />
możliwość dochodzenia praw jednostki będzie<br />
ograniczona w drugą stronę, tj. odwleczona.<br />
Jeżeli chodzi o umowy dotyczące dostosowania<br />
określonych kategorii prowadzonej działalności,<br />
to przepis ten nie dotyczy sytuacji, w których<br />
mamy do czynienia z uniemożliwieniem korzystania<br />
z nieruchomości, a także takich gdzie<br />
np. żadna działalność prowadzona nie jest,<br />
a szkoda polega na utracie uprawnień realizacyjnych<br />
(uniemożliwienie przekształcenia terenu<br />
na cele zamierzenia inwestycyjnego). Stanowi on<br />
jednak pewną formę zrekompensowania jednostce<br />
ograniczeń w prowadzeniu dotychczasowej<br />
działalności i ewentualnej utracie dochodów<br />
z tym związanych. Problemem jest sytuacja braku<br />
zabudżetowanych środków na tego typu umowy<br />
kompensacyjne, a co za tym idzie brak zawierania<br />
takich umów. W efekcie konieczne będzie<br />
wdrożenie mechanizmów scharakteryzowanych<br />
w rozdziale 4.7.<br />
Kwestią bezpośrednio związaną z problematyką<br />
odszkodowania za ograniczenie korzystania<br />
z nieruchomości jest przeznaczenie nieruchomości<br />
na cele kompensacji przyrodniczej. Przeprowadzenie<br />
działań kompensacyjnych na cudzej<br />
nieruchomości oznacza bowiem daleko idące<br />
ograniczenia w wykonywaniu prawa własności<br />
(lub innych praw rzeczowych, obligacyjnych lub<br />
o innym charakterze). Wymagane przez art. 35<br />
ust. 1 u.o.p. porozumienie RDOŚ z zarządcą terenu<br />
nie zastępuje tytułu prawnego do ich prowadzenia<br />
przez inwestora. W przypadku robót budowlanych<br />
i ziemnych inwestor musi co do zasady<br />
uzyskać pozwolenie na budowę, zaś warunkiem<br />
jego udzielenia jest posiadanie przez wnioskodawcę<br />
prawa dysponowania nieruchomością<br />
na cele budowlane. Zgodnie z art. 32 ust. 3 pr. bud.,<br />
inwestor musi więc posiadać tytuł prawny do cudzej<br />
nieruchomości, co wymaga przynajmniej<br />
uzyskania pisemnej zgody zarządcy terenu<br />
na wykonanie konkretnych robót, w umówiony<br />
sposób, w ustalonym terminie i miejscu. Porozumienie<br />
między zarządcą terenu i RDOŚ nie jest<br />
takim tytułem, ponieważ inwestor nie jest jego<br />
stroną. Mniejszych formalności wymaga zalesianie,<br />
zadrzewianie lub tworzenie skupień roślinności<br />
na obszarach N2000, niemniej inwestor<br />
musi ustalić szczegółowy zakres tych prac z zarządcą<br />
terenu, w oparciu o porozumienie, które<br />
zarządca terenu zawarł z RDOŚ i postanowienia<br />
decyzji środowiskowej.<br />
Rozwiązaniem takiego stanu rzeczy jest ustanowienie<br />
służebności kompensacji. Podobnie jak<br />
służebność przesyłu, jest ona oderwana od związku<br />
pomiędzy nieruchomością władnącą a nieruchomością<br />
obciążoną, przy czym ograniczenie<br />
praw właściciela nieruchomości obciążonej<br />
związane jest z walorami przyrodniczymi, które<br />
powstaną na tej nieruchomości po wykonaniu<br />
kompensacji. W świetle zasady numerus clausus<br />
ograniczonych praw rzeczowych (ograniczenia<br />
prawa własności mogą wynikać tylko z ustaw),<br />
służebność kompensacji musi się także znaleźć<br />
w kodeksowym katalogu służebności. Ustanowienie<br />
służebności kompensacji o treści analogicznej<br />
do służebności przesyłu daje najmocniejsze<br />
gwarancje zachowania i realizacji obowiązków<br />
kompensacyjnych. Akcesoryjność (trwałe<br />
związanie obciążeń z nieruchomością, obowiązujące<br />
wobec każdoczesnego jej właściciela) wyklucza<br />
możliwość upadku warunków dla kompensacji<br />
przyrodniczej w przypadku zmiany właściciela<br />
nieruchomości.
144<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
4.6.<br />
odpowiedzialność<br />
za szkody w środowisku<br />
4.6.1. Główny cel<br />
Celem planowanych zmian jest umożliwienie<br />
stosowania mechanizmów zapobiegania i zaradzania<br />
szkodom w środowisku do szkód w łączności<br />
ekologicznej oraz poprawa efektywności<br />
istniejących już regulacji dotyczących przedmiotowej<br />
problematyki.<br />
4.6.2. struktura zmian<br />
Osiągnięcie zakładanego celu wymaga wprowadzenia<br />
zmian w u.z.s.ś.<br />
4.6.3. zakres proponowanych zmian<br />
w istniejących aktach prawnych<br />
Zmiany w u.z.s.ś. będą dotyczyły przepisów<br />
definiujących pojęcie szkody w środowisku oraz<br />
zakresu zastosowania ustawy.<br />
4.6.4. Przepisy merytoryczne<br />
W u.z.s.ś. proponuje się następujące zmiany:<br />
w przepisie art. 4 pkt 2 lit. c, wyłączającym stosowanie<br />
u.z.s.ś. jeżeli bezpośrednie zagrożenie szkodą<br />
w środowisku lub szkoda w środowisku zostały<br />
spowodowane przez działalność, której głównym<br />
celem jest ochrona przed klęską żywiołową, należy<br />
zawęzić możliwość skorzystania z tego przepisu<br />
poprzez wprowadzenie normy, w myśl której<br />
stosowanie ustawy jest wyłączone, jeżeli bezpośrednie<br />
zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda<br />
w środowisku zostały spowodowane przez<br />
działalność, której głównym celem jest ochrona<br />
przed bezpośrednio zagrażającą klęską żywiołową.<br />
W przepisie art. 5 należy skreślić pkt 2, wyłączający<br />
stosowanie ustawy do gospodarki leśnej<br />
prowadzonej zgodnie z zasadami trwale zrównoważonej<br />
gospodarki leśnej zgodnie z u.l.<br />
Definicję szkody w środowisku z art. 6 pkt 11<br />
lit. a (szkoda w siedliskach i gatunkach chronionych)<br />
należy rozszerzyć o szkodę w korytarzach<br />
<strong>ekologicznych</strong>, mającą znaczący negatywny<br />
wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie łączności<br />
ekologicznej. W definicji tej należy również wskazać,<br />
że szkoda w gatunkach chronionych, chronionych<br />
siedliskach przyrodniczych lub korytarzach<br />
<strong>ekologicznych</strong> nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego<br />
negatywnego wpływu, wynikającego z<br />
działania podejmowanego zgodnie z art. 34 u.o.p.,<br />
decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub<br />
decyzją wydaną po przeprowadzeniu ponownej<br />
oceny oddziaływania na środowisko.<br />
W konsekwencji konieczna będzie zmiana<br />
r.k.w.s.ś. poprzez określenie w nim kryteriów<br />
określania szkody w korytarzach <strong>ekologicznych</strong>.<br />
Należy wprowadzić przepis, zgodnie z którym<br />
za szkodę w środowisku uznaje się również szkodę<br />
w siedliskach i gatunkach chronionych spowodowaną<br />
bezpośrednio lub pośrednio przez<br />
działalność osoby fizycznej.<br />
4.6.5. uzasadnienie<br />
Zgodnie z art. 4 pkt 2 lit. c u.z.s.ś., przepisów<br />
ustawy nie stosuje się jeżeli bezpośrednie zagrożenie<br />
szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku<br />
zostały spowodowane przez „działalność, (...)<br />
której celem jest ochrona przed klęską żywiołową”.<br />
Tak sformułowany zakres zastosowania przepisów<br />
ustawy wymaga odwołania się do definicji<br />
klęski żywiołowej zawartej w u.s.k.ż. W art. 3 ust.<br />
1 pkt 1 tej ustawy klęska żywiołowa została zdefiniowana<br />
jako katastrofa naturalna lub awaria<br />
techniczna, „których skutki zagrażają życiu lub<br />
zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach<br />
albo środowisku na znacznych obszarach,<br />
a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko<br />
przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we<br />
współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz<br />
specjalistycznych służb i formacji działających pod<br />
jednolitym kierownictwem”. Katastrofą naturalną<br />
jest zdarzenie związane z działaniem sił natury,<br />
w szczególności wyładowania atmosferyczne,<br />
wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne<br />
opady atmosferyczne, długotrwałe występowanie<br />
ekstremalnych temperatur, osuwiska ziemi, pożary,<br />
susze, powodzie, zjawiska lodowe na rzekach<br />
i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych,
założenia zmian w prawodawstwie polskim w zakresie <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
masowe występowanie szkodników, chorób roślin<br />
lub zwierząt albo chorób zakaźnych ludzi albo też<br />
działanie innego żywiołu (art. 3 ust. 1 pkt 2), natomiast<br />
awarią techniczną – gwałtowne, nieprzewidziane<br />
uszkodzenie lub zniszczenie obiektu budowlanego,<br />
urządzenia technicznego lub systemu<br />
urządzeń technicznych powodujące przerwę<br />
w ich używaniu lub utratę ich właściwości (art. 3<br />
ust. 1 pkt 3). W świetle tak sformułowanej definicji<br />
za działalność, której celem jest ochrona przed<br />
klęską żywiołową można uznać wszelkie modernizacje<br />
urządzeń przeciwpowodziowych, infrastruktury<br />
energetycznej, czy nawet opryski przeciwko<br />
szkodnikom. Konieczne jest zatem zawężenie<br />
zakresu wyłączenia poprzez ograniczenie go<br />
wyłącznie do tych działań, które mają na celu<br />
ochronę przed bezpośrednio zagrażającą klęską<br />
żywiołową.<br />
Należy również usunąć „krajową klauzulę derogacyjną”<br />
zwalniającą z odpowiedzialności podmioty,<br />
które spowodowały szkodę w związku<br />
z prowadzeniem gospodarki leśnej prowadzonej<br />
zgodnie z zasadami trwale zrównoważonej gospodarki<br />
leśnej. Zapewni to pełną zgodność ustawy<br />
z Dyrektywą Szkodową.<br />
Obowiązująca regulacja ustawy szkodowej<br />
wyłącza możliwość zastosowania ustawy szkodowej<br />
do <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> nieobjętych<br />
formą <strong>ochrony</strong> przyrody lub niestanowiących<br />
siedlisk przyrodniczych określonych w przepisach<br />
wydanych w oparciu o u.o.p. Szkodą w środowisku<br />
określa się bowiem wyłącznie „negatywną,<br />
mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów<br />
przyrodniczych, ocenioną w stosunku do<br />
stanu początkowego, która została spowodowana<br />
bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną<br />
przez podmiot korzystający ze środowiska:<br />
1) w gatunkach chronionych lub chronionych<br />
siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący<br />
negatywny wpływ na osiągnięcie lub<br />
utrzymanie właściwego stanu <strong>ochrony</strong> tych<br />
gatunków lub siedlisk przyrodniczych, z tym<br />
że szkoda w gatunkach chronionych lub<br />
chronionych siedliskach przyrodniczych nie<br />
obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego<br />
wpływu, wynikającego z działania<br />
podmiotu korzystającego ze środowiska<br />
zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia<br />
2004 r. o ochronie przyrody lub zgodnie z decyzją<br />
o środowiskowych uwarunkowaniach,<br />
o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia<br />
3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji<br />
o środowisku i jego ochronie, udziale<br />
społeczeństwa w ochronie środowiska<br />
oraz o ocenach oddziaływania na środowisko<br />
(Dz. U. Nr 199, poz. 1227),” (art. 6 pkt 11<br />
ustawy szkodowej). Zgodnie z art. 6 pkt 2<br />
ustawy szkodowej należy rozumieć:<br />
„a) siedliska przyrodnicze objęte jedną z form<br />
<strong>ochrony</strong> przyrody w rozumieniu przepisów<br />
ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie<br />
przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 oraz z 2005<br />
r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087) lub<br />
podlegające ochronie na podstawie art. 33<br />
ust. 2 tej ustawy,<br />
b) siedliska przyrodnicze należące do typów<br />
siedlisk określonych w przepisach wydanych<br />
na podstawie art. 26 ustawy z dnia 16 kwietnia<br />
2004 r. o ochronie przyrody (…).”<br />
Co prawda jedną z przesłanek stwierdzenia<br />
szkody w środowisku, wskazaną w r.k.w.s.ś. jest<br />
„pogorszenie możliwości rozmnażania się populacji<br />
gatunku chronionego, jej rozprzestrzeniania się<br />
lub pogorszeniu innych funkcji życiowych”, lub<br />
„ograniczenie możliwości kontaktu populacji gatunku<br />
chronionego z populacjami sąsiednimi”, jednak<br />
szkoda taka nie obejmuje szkód w korytarzach<br />
<strong>ekologicznych</strong> gatunków niebędących gatunkami<br />
chronionymi. Ustawa szkodowa nie jest<br />
zatem aktualnie efektywnym środkiem zapobiegania<br />
i zaradzania szkodom wyrządzonym w korytarzach<br />
<strong>ekologicznych</strong>. W związku z tym zaproponowano<br />
rozszerzenie definicji szkody zawartej<br />
w art. 6 pkt 11 lit. a u.z.s.ś. o szkody w korytarzach<br />
<strong>ekologicznych</strong>. Jednocześnie ponieważ<br />
klauzula derogacyjna przewidująca uchylenie<br />
odpowiedzialności za tego rodzaju szkody<br />
w przypadku, kiedy są one skutkiem zidentyfikowanego<br />
negatywnego wpływu, wynikającego<br />
z działania podmiotu korzystającego ze środowiska<br />
zgodnie z art. 34 u.o.p. lub zgodnie z decyzją<br />
o środowiskowych uwarunkowaniach ma być<br />
swoistą premią za rzetelną OOŚ, zasadne jest jej<br />
rozszerzenie również na wpływ uprzednio zidentyfikowany<br />
w ponownej OOŚ.
146<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
4.7.<br />
ramy instytucjonalne<br />
i finansowanie<br />
4.7.1. Główny cel<br />
Celem proponowanych regulacji jest zapewnienie<br />
środków finansowych na realizację działań<br />
służących ochronie <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
oraz wskazanie instytucji odpowiedzialnych za<br />
sprawne funkcjonowanie systemu ochronnego.<br />
4.7.2. struktura zmian<br />
Osiągnięcie zakładanego celu wymaga wprowadzenia<br />
zmian w p.o.ś., u.o.p. oraz u.p.z.p., jak<br />
również w u.o.o.ś. Konieczna jest także nowelizacja<br />
rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia<br />
23 grudnia 2010 r. w sprawie funkcjonowania<br />
Krajowej Komisji do spraw Oddziaływania na<br />
Środowisko oraz regionalnych komisji do spraw<br />
ocen oddziaływania na środowisko.<br />
4.7.3. zakres proponowanych zmian<br />
w istniejących aktach prawnych<br />
Proponujemy utworzenie, w drodze odrębnej<br />
ustawy, Agencji ds. Zachowania Różnorodności<br />
Biologicznej, w celu realizacji zadań państwa<br />
związanych z tworzeniem warunków realizacji<br />
zasady zrównoważonego rozwoju. W u.o.p. określone<br />
zostaną zasady finansowania kompensacji<br />
przyrodniczej. Wreszcie, w u.o.o.ś. powołany zostanie<br />
organ zajmujący się akredytacją wykonawców<br />
ocen oddziaływania na środowisko oraz<br />
wprowadzone zostaną ustalenia dotyczące pokrycia<br />
kosztów działania systemu kontroli jakości<br />
ocen oddziaływania na środowisko.<br />
4.7.4. Przepisy merytoryczne<br />
Proponuje się wprowadzenie nowej ustawy,<br />
określającej zadania i organizację Agencji ds. Zachowania<br />
Różnorodności Biologicznej. Agencja<br />
będzie państwową osobą prawną, podlegającą<br />
ministrowi właściwemu do spraw środowiska.<br />
Będzie ona działała na podstawie ustawy oraz<br />
statutu.<br />
Szczegółowy zakres, sposób i tryb sprawowania<br />
nadzoru nad Agencją w zakresie gospodarki<br />
finansowej, w tym przeprowadzania kontroli finansowej<br />
w zakresie gospodarowania środkami<br />
pochodzącymi z funduszy Unii Europejskiej oraz<br />
krajowymi środkami publicznymi przeznaczonymi<br />
na współfinansowanie wydatków realizowanych<br />
z tych funduszy, a także krajowymi środkami<br />
publicznymi przeznaczonymi na funkcjonowanie<br />
Agencji i realizację jej zadań określi Rada<br />
Ministrów w drodze rozporządzenia. Wydając<br />
rozporządzenie Rada Ministrów będzie miała na<br />
względzie zapewnienie prawidłowego i efektywnego<br />
wykorzystania środków.<br />
Agencja mogłaby realizować zadania związane<br />
z prowadzeniem polityki państwa, w szczególności<br />
w zakresie:<br />
1) administrowania zasobami majątkowymi<br />
Skarbu Państwa przeznaczonymi na realizację<br />
kompensacji przyrodniczych,<br />
2) obrotu nieruchomościami i innymi składnikami<br />
mienia Skarbu Państwa przeznaczonymi<br />
na realizację kompensacji przyrodniczych,<br />
3) edukacji w zakresie <strong>ochrony</strong> środowiska,<br />
4) finansowania kosztów związanych z utrzymywaniem<br />
i odtwarzaniem <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>,<br />
5) wypłaty odszkodowań za ograniczenie korzystania<br />
z nieruchomości – w związku<br />
z wyznaczeniem na tej nieruchomości korytarza<br />
ekologicznego albo utworzeniem<br />
na niej innej formy <strong>ochrony</strong> przyrody,<br />
6) realizacji innych zadań wynikających z polityki<br />
państwa w zakresie <strong>ochrony</strong> różnorodności<br />
biologicznej.<br />
Mogłaby ona również uczestniczyć, jako instytucja<br />
wdrażająca albo pośrednicząca, albo też<br />
jako beneficjent, w realizacji programów operacyjnych,<br />
o których mowa w ustawie z dnia 20<br />
kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju 17<br />
oraz w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach<br />
prowadzenia polityki rozwoju 18 .<br />
Agencja mogłaby prowadzić szkolenia w zakresie<br />
związanym z realizacją jej zadań. Powinna<br />
ona także informować i promować swoje działania.
założenia zmian w prawodawstwie polskim w zakresie <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
Szczegółowy zakres i sposoby realizacji zadań<br />
Agencji, w tym warunki wsparcia w ramach tych<br />
zadań, powinna określić w drodze rozporządzenia<br />
Rada Ministrów.<br />
Organem Agencji będzie Prezes powoływany<br />
przez Prezesa Rady Ministrów, spośród osób wyłonionych<br />
w drodze otwartego i konkurencyjnego<br />
naboru, na wniosek ministra właściwego do<br />
spraw środowiska oraz ministra właściwego do<br />
spraw finansów publicznych. Prezes Rady Ministrów<br />
będzie również odwoływał Prezesa Agencji.<br />
Prezes Agencji powinien kierować działalnością<br />
Agencji i reprezentować ją na zewnątrz. Będzie<br />
on wykonywał swoje zadania przy pomocy<br />
zastępców Prezesa Agencji. Zastępcy będą powoływani<br />
spośród osób wyłonionych w drodze<br />
otwartego i konkurencyjnego naboru. Odwoływać<br />
ich będzie Prezes Agencji.<br />
Agencja prowadziłaby samodzielną gospodarkę<br />
finansową, osiągając przychody:<br />
1) ze środków budżetowych określonych corocznie<br />
w ustawie budżetowej w formie dotacji<br />
podmiotowych i dotacji celowych;<br />
2) odsetek od wolnych środków przekazanych<br />
w depozyt zgodnie z przepisami o finansach<br />
publicznych,<br />
3) administrowania nieruchomościami przeznaczonymi<br />
na cele kompensacji przyrodniczej,<br />
4) obrotu nieruchomościami przeznaczonymi<br />
na cele kompensacji przyrodniczej,<br />
5) inne przychody.<br />
Projekt rocznego planu finansowego Agencji<br />
ustalał będzie Prezes Agencji w porozumieniu z<br />
ministrem właściwym do spraw środowiska. Następnie<br />
projekt ten będzie przekazywany ministrowi<br />
właściwemu do spraw finansów publicznych<br />
w trybie określonym w przepisach dotyczących<br />
prac nad projektem ustawy budżetowej.<br />
Agencja będzie zobligowana do utworzenia<br />
funduszu statutowego. Inne fundusze będzie mogła<br />
tworzyć zgodnie z odrębnymi przepisami.<br />
Szczegółowe zasady gospodarki finansowej<br />
Agencji określiłby w drodze rozporządzenia minister<br />
właściwy do spraw finansów publicznych,<br />
w porozumieniu z ministrem właściwym do<br />
spraw środowiska.<br />
W u.o.p. proponuje się wprowadzenie następujących<br />
regulacji: koszty kompensacji w związku z<br />
realizacją planu lub przedsięwzięcia znacząco negatywnie<br />
oddziałującego na łączność ekologiczną<br />
ponosił będzie podmiot realizujący plan lub przedsięwzięcie.<br />
W u.o.o.ś. proponuje się wprowadzenie następujących<br />
regulacji: utworzona zostanie Komisja<br />
Akredytacyjna Wykonawców Ocen Oddziaływania<br />
na Środowisko. Członkowie Komisji Akredytacyjnej<br />
w liczbie 10 będą powoływani i odwoływani<br />
przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska<br />
spośród członków Krajowej Komisji ds. Ocen<br />
Oddziaływania na Środowisko.<br />
Zasady, tryb działania i organizację Komisji<br />
Akredytacyjnej, w tym formę i terminy przeprowadzania<br />
egzaminów oraz wzór wniosku o wpis<br />
na listę akredytowanych wykonawców ocen,<br />
określi w drodze rozporządzenia minister właściwy<br />
ds. środowiska, kierując się przy tym potrzebą<br />
zapewnienia odpowiedniej jakości ocen<br />
oddziaływania na środowisko.<br />
Za czynności związane z wpisem na listę akredytowanych<br />
wykonawców ocen oddziaływania<br />
na środowisko, tj. za przeprowadzenie egzaminu,<br />
wpis na listę oraz aktualizację danych na liście,<br />
pobierane będą opłaty w wysokości określonej<br />
w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw<br />
środowiska wydanym w porozumieniu z ministrem<br />
właściwym do spraw finansów.<br />
Wydatki związane z działalnością Krajowej<br />
Komisji i komisji regionalnych oraz Komisji Akredytacyjnej<br />
finansowane będą ze środków Funduszu<br />
Rozwoju Ocen Oddziaływania na Środowisko.<br />
Przychodami Funduszu będą opłaty za dokonywanie<br />
wpisu na listę akredytowanych wykonawców<br />
ocen, opłaty egzaminacyjne, dochody ze<br />
sprzedaży publikacji Krajowej Komisji, dochody<br />
z odpłatnych szkoleń organizowanych przez Generalnego<br />
Dyrektora Ochrony Środowiska oraz<br />
dochody z aktualizacji informacji o akredytowanych<br />
wykonawcach ocen.
148<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
4.7.5. uzasadnienie<br />
W proces zarządzania siecią <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
zaangażowanych będzie wiele instytucji:<br />
GDOŚ, RDOŚ, organy jednostek samorządu<br />
terytorialnego, zarządcy mienia Skarbu Państwa<br />
(np. PGL Lasy Państwowe, czy Agencja Nieruchomości<br />
Rolnych). Powiązanie tych jednostek powinno<br />
być możliwie najbardziej elastyczne, aby<br />
zapewnić prawidłową realizację założeń sieci, tj.<br />
wzmocnić łączność ekologiczną i tym samym<br />
przyczynić się do wzrostu bioróżnorodności zarówno<br />
na poziomie krajowym, jak i UE. W przyszłości<br />
możliwa jest reorganizacja struktur zarządzania<br />
oraz doprecyzowanie zadań i obowiązków<br />
poszczególnych podmiotów, jednak<br />
kwestie takie powinny być rozstrzygane w niewiążących<br />
zewnętrznie aktach administracji publicznej<br />
lub wypracowywane w ramach dobrych<br />
praktyk.<br />
Jeżeli chodzi o finansowanie <strong>ochrony</strong> i odtwarzania<br />
łączności ekologicznej, aktualnie istnieją<br />
instrumenty możliwe do wykorzystania w tym<br />
celu. Do podstawowych źródeł finansowania zaliczyć<br />
można środki budżetu państwa, środki, którymi<br />
dysponują jednostki sektora finansów publicznych<br />
o szczególnej formie organizacyjno-<br />
-prawnej, np. NFOŚiGW oraz wojewódzkie fundusze<br />
<strong>ochrony</strong> środowiska, środki z funduszy<br />
unijnych, dotacje z innych instytucji finansowych<br />
(np. mechanizm norweski). Struktura ta jest złożona<br />
i niezbyt przejrzysta, co powoduje trudności<br />
w ustaleniu, jakimi rzeczywistymi środkami<br />
dysponuje ta dziedzina, na co są one wydawane<br />
i jakie przynoszą efekty 19 . Dlatego też proponujemy<br />
utworzenie agencji wykonawczej, której zadaniem<br />
będzie realizacja polityki państwa dotyczącej<br />
zachowania różnorodności biologicznej.<br />
Działania Agencji ds. Zachowania Różnorodności<br />
Biologicznej nie będą ograniczały się jednak wyłącznie<br />
do wypłaty odszkodowań za obniżenie<br />
się wartości nieruchomości w związku z wyznaczeniem<br />
na danym obszarze korytarza ekologicznego<br />
lub ustanowieniem innej formy <strong>ochrony</strong><br />
przyrody. Agencja powinna zostać wyposażona<br />
w zasób nieruchomości przeznaczonych na wykonywanie<br />
kompensacji przyrodniczej. Nieruchomości<br />
te będą mogły być przedmiotem obrotu<br />
prawnego, w tym stosunków obligacyjnych lub<br />
prawnorzeczowych nawiązywanych przez Agencję<br />
z inwestorem pragnącym wykonać na danym<br />
terenie kompensację przyrodniczą. Należy wskazać<br />
na trafność takiego rozwiązania, zwłaszcza<br />
z punktu widzenia zapewnienia trwałości wykonanej<br />
kompensacji.<br />
Co do rozwiązań instytucjonalnych w zakresie<br />
utworzenia Komisji Akredytacyjnej Wykonawców<br />
Ocen Oddziaływania na Środowisko, to mają one<br />
na celu wdrożenie skutecznego i bezstronnego<br />
mechanizmu kontroli jakości OOŚ w formie gwarantującej<br />
odpowiednie kwalifikacje wykonawców<br />
ocen oraz uwzględniającej mechanizmy weryfikacji<br />
bezstronności ocen (np. odbieranie przez komisję<br />
akredytującą uprawnień biegłemu w przypadku<br />
rażącego naruszenia zasad obiektywności i dobrej<br />
praktyki). Opisane ramy finansowania systemu<br />
akredytacji zapewnić mają natomiast środki<br />
finansowe pozwalające na skuteczne funkcjonowanie<br />
systemu akredytacyjnego.<br />
Przypisy<br />
1 Zob. rozdział 4.1.<br />
2 Przykładowo, istotną zmianą w funkcjonowaniu<br />
infrastruktury będzie zwiększenie natężenia<br />
ruchu na drodze.<br />
3 Art. 11 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. nakłada już obecnie<br />
obowiązek uzgodnienia projektu s.u.k.z.p.g.<br />
w zakresie jego z zgodności z p.z.p.w. z zarządem<br />
województwa – przyp. aut.<br />
4 Komunikat Komisji z dnia 22.05.2006: Zatrzymanie<br />
procesu utraty różnorodności biologicznej<br />
do roku 2010 i w przyszłości. Utrzymanie<br />
usług ekosystemowych na rzecz dobrobytu człowieka,<br />
KOM(2006) 216.<br />
5 Zgodnie z 72 ust. 6 p.o.ś. rozporządzenie powinno<br />
uwzględniać „konieczność zapewnienia<br />
trwałości podstawowych procesów przyrodniczych<br />
na obszarze objętym planem zagospodarowania<br />
przestrzennego”, co jest wystarczające<br />
do zagwarantowania w treści rozporządzenia<br />
przepisów dotyczących uwzględniania potrzeb<br />
<strong>ochrony</strong> łączności ekologicznej.<br />
6 Zważywszy na zakres działania regionalnej<br />
rady <strong>ochrony</strong> przyrody, określony w art. 97 ust. 3
założenia zmian w prawodawstwie polskim w zakresie <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
u.o.p. nie stwierdzono konieczności nowelizacji<br />
tego przepisu.<br />
7 Tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.<br />
1623 z późn. zm.; dalej jako pr. bud.<br />
8 Dz. U. Nr 106, poz. 675.<br />
9 Są to następujące przepisy:<br />
– art. 11i ust. 2 specust. drogowej;<br />
– art. 19 ust. 1 specust. lotniskowej;<br />
– art. 13 ust. 2 specust. powodziowej;<br />
– art. 25 specust. EURO 2012;<br />
– art. 9ad u.t.k.;<br />
– art. 13 ust. 1 specust. o gazoporcie;<br />
– art. 49 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju<br />
usług i sieci telekomunikacyjnych.<br />
10 Zob. Jendrośka, J., Bar, M.; Aspekty prawne…, str.<br />
32.<br />
11 Szerzej na ten temat Raport – Jakość ocen oddziaływania<br />
na środowisko w Polsce. Krajowa praktyka<br />
a prawo wspólnotowe, Warszawa 2006.<br />
12 Ponieważ obecnie raport OOŚ może sporządzić<br />
każdy, zajmują się tym np. pracownicy inwestora;<br />
zob. Jendrośka, J.; Gwarancje jakości OOŚ,<br />
tekst przygotowany w ramach projektu „Capacity<br />
Building in Implementation of the Environmental<br />
Acquis At the Local and Regional Level”<br />
2004/2005, ref. no. EuropeAid/116215/CSV/<br />
PHA oraz studia przypadku prezentowane<br />
w niniejszej pracy.<br />
13 Zob. również propozycje systemu akredytacji<br />
biegłych [w:] Jendrośka, J., Bar, M.; Aspekty<br />
prawne ocen środowiskowych…, str. 34. Warto<br />
zauważyć, że np. w świetle art. 50 ust. 4 u.p.z.p.,<br />
sporządzenie projektu decyzji wzizt powierza<br />
się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego<br />
urbanistów albo architektów. Osoby<br />
te podlegają odpowiedzialności zawodowej na<br />
zasadach określonych w ustawie z dnia 15<br />
grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych<br />
architektów, inżynierów budownictwa i urbanistów,<br />
Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.<br />
Należałoby rozważyć celowość wprowadzenia<br />
analogicznego mechanizmu akredytacji, współdziałania<br />
i odpowiedzialności biegłych ds. OOŚ.<br />
14 Bojarski, P. [w:] Radecki, W.; Teoretyczne podstawy<br />
prawa <strong>ochrony</strong> przyrody, Wrocław 2006,<br />
str. 296, cyt. za Sommer , J., [w:] Sommer, J.<br />
(red.); Ochrona środowiska a prawo własności,<br />
Wrocław 2000, str. 19.<br />
15 Skarżyńska, W. [w:] Jendrośka, J. (red.); Ustawa<br />
Prawo <strong>ochrony</strong> środowiska. Komentarz, Wrocław<br />
2001, str. 448.<br />
16 Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.<br />
17 Dz. U. Nr 116, poz. 1206, z późn. zm.<br />
18 Dz. U. Nr 227, poz. 1658 z późn. zm.<br />
19 Sobolewski, M.; Finansowanie <strong>ochrony</strong> przyrody,<br />
Studia BAS Nr 10 Ochrona przyrody, Warszawa<br />
2008.
Wykaz aktów prawnych<br />
Dyrektywa Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca<br />
1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych<br />
przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne<br />
na środowisko naturalne (Dz. Urz. UE L<br />
175 z 5.7.1985, str. 40 z późn. zm.);<br />
Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r.<br />
w sprawie <strong>ochrony</strong> siedlisk przyrodniczych<br />
oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. UE L 206<br />
z 22.7.1992, str. 7);<br />
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady<br />
2000/60/WE z dnia 23 października 2000 r.<br />
ustanawiająca ramy wspólnotowego działania<br />
w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. UE L 327<br />
z 22.12.2000, str. 1 z późn. zm.);<br />
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady<br />
2001/42/WE z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie<br />
oceny wpływu niektórych planów i programów<br />
na środowisko (Dz. Ur. UE L 197 z 21.7.2001,<br />
str. 30);<br />
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2004/<br />
35/WE z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie<br />
odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu<br />
do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym<br />
środowisku naturalnemu (Dz. Urz.<br />
UE L 143 z 30.4.2004, str. 56);<br />
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/<br />
56/WE z dnia 17 czerwca 2008 r. ustanawiająca<br />
ramy działań Wspólnoty w dziedzinie polityki<br />
środowiska morskiego (dyrektywa ramowa<br />
w sprawie strategii morskiej) (Dz. Urz. UE L 164<br />
z 25.6.2008, str. 19);<br />
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/<br />
147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie<br />
<strong>ochrony</strong> dzikiego ptactwa (Dz. Urz. UE L 20<br />
z 26.1.2010, str. 7);<br />
Rozporządzenie Rady (WE) nr 812/2004 z dnia 26<br />
kwietnia 2004 r. ustanawiające środki dotyczące<br />
przypadkowych odłowów waleni na łowiskach<br />
i zmieniające rozporządzenie (WE) nr<br />
88/98 (Dz. Urz. UE L 150 z 30.4.2004, str. 12<br />
z późn. zm.);<br />
Rozporządzenie Rady (WE) nr 2187/2005 z dnia 21<br />
grudnia 2005 r. w sprawie zachowania zasobów<br />
połowowych w wodach Morza Bałtyckiego,<br />
cieśnin Bełt i Sund poprzez zastosowanie<br />
środków technicznych oraz zmieniające rozporządzenie<br />
(WE) nr 1434/98 i uchylające rozporządzenie<br />
(WE) nr 88/98 (Dz. Urz. UE L 349<br />
z 21.12.2005, str. 1 z późn. zm.);<br />
Europejska Konwencja Krajobrazowa, sporządzona<br />
we Florencji dnia 20 października 2000 r.<br />
(Dz. U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98);<br />
Konwencja o obszarach wodno-błotnych mających<br />
znaczenie międzynarodowe, zwłaszcza jako<br />
środowisko życiowe ptactwa wodnego, sporządzoną<br />
w Ramsarze dnia 2 lutego 1971 r. (Dz. U.<br />
z 1978 r. Nr 7, poz. 24 z późn. zm.);<br />
Konwencja o ochronie gatunków dzikiej flory i fauny<br />
europejskiej oraz ich siedlisk, sporządzona<br />
w Bernie dnia 19 września 1979 r. (Dz. U. z 1996 r.<br />
Nr 58, poz. 263 z późn. zm.);<br />
Konwencja o ochronie środowiska morskiego obszaru<br />
Północno-Wschodniego Atlantyku (Dz. Urz.<br />
UE L 104 z 3.4.1998, str. 2);<br />
Konwencja o ochronie wędrownych gatunków dzikich<br />
zwierząt, sporządzona w Bonn dnia 23<br />
czerwca 1979 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 2, poz. 17);<br />
Konwencja o różnorodności biologicznej, sporządzona<br />
w Rio de Janeiro dnia 5 czerwca 1992 r.<br />
(Dz. U. z 2002 r. Nr 184, poz. 1532);<br />
Konwencja sporządzona w Helsinkach dnia 9 kwietnia<br />
1992 r. o ochronie środowiska morskiego<br />
obszaru Morza Bałtyckiego (Dz. U. z 2000 r. Nr<br />
28 poz. 346);<br />
Porozumienie o Ochronie Małych Waleni Bałtyku<br />
i Morza Północnego sporządzonego w Nowym<br />
Jorku dnia 31 marca 1992 r. (Dz. U. z 1999 r.<br />
Nr 96, poz. 1108 z późn. zm.);<br />
Porozumienie o ochronie nietoperzy w Europie,<br />
podpisanego w Londynie dnia 4 grudnia 1991 r.<br />
(Dz. U. z 1999 r. Nr 96, poz. 1112);
Wykaz aktów prawnych<br />
Protokół o ochronie i zrównoważonym użytkowaniu<br />
różnorodności biologicznej i krajobrazowej<br />
do Ramowej Konwencji o ochronie i zrównoważonym<br />
rozwoju Karpat, sporządzonej w Kijowie<br />
dnia 22 maja 2003 r., sporządzony w Bukareszcie<br />
dnia 19 czerwca 2008 r. (Dz. U. z 2010 r.<br />
Nr 90 poz. 591);<br />
Ramowa konwencja o ochronie i zrównoważonym<br />
rozwoju Karpat, sporządzona w Kijowie dnia<br />
22 maja 2003 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 96 poz. 634);<br />
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Tekst.<br />
jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 z późn. zm.);<br />
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane<br />
(tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.<br />
1623 z późn. zm.);<br />
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów<br />
rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r.<br />
Nr 121, poz. 1226 z późn. zm.);<br />
Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie<br />
(Tekst. jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 127,<br />
poz. 1066 z późn. zm.);<br />
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo <strong>ochrony</strong><br />
środowiska (Tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25,<br />
poz. 150 z późn. zm.);<br />
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Tekst.<br />
jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn.<br />
zm.);<br />
Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej<br />
(Dz. U. Nr 62 z 2002 poz. 558 z późn.<br />
zm.);<br />
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu<br />
przestrzennym (Dz. U. Nr 80,<br />
poz. 717 z późn. zm.);<br />
Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym<br />
(tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94<br />
z późn. zm.);<br />
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych<br />
zasadach przygotowania i realizacji inwestycji<br />
w zakresie dróg publicznych (tekst jedn: Dz. U.<br />
z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.);<br />
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody<br />
(tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz.<br />
1220 z późn. zm.);<br />
Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu<br />
szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U.<br />
Nr 75, poz. 493 z późn. zm.);<br />
Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu<br />
finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce<br />
Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. Nr 173, poz.<br />
1219 z późn. zm.);<br />
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu<br />
informacji o środowisku i jego ochronie,<br />
udziale społeczeństwa w ochronie środowiska<br />
oraz o ocenach oddziaływania na środowisko<br />
(Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.);<br />
Ustawa z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach<br />
przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie<br />
lotnisk użytku publicznego (Dz. U. Nr 42,<br />
poz. 340, z późn. zm.);<br />
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach<br />
w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego<br />
gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U.<br />
Nr 84, poz. 700);<br />
Ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach<br />
przygotowania do realizacji inwestycji<br />
w zakresie budowli przeciwpowodziowych<br />
(Dz. U. Nr 143 poz. 963);<br />
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki<br />
Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r.<br />
w sprawie warunków technicznych, jakim powinny<br />
odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie<br />
(Dz. U. Nr 132, poz. 877, z późn. zm.);<br />
Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki<br />
Morskiej z dnia 31 sierpnia 1998 r. w sprawie<br />
przepisów techniczno-budowlanych dla lotnisk<br />
cywilnych (Dz. U. Nr 130, poz. 859, z późn. zm.)<br />
oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury<br />
z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków,<br />
jakie powinny spełniać obiekty budowlane<br />
oraz naturalne w otoczeniu lotniska (Dz. U.<br />
Nr 130, poz. 1192, z późn. zm.);
152<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki<br />
Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r.<br />
w sprawie warunków technicznych, jakim powinny<br />
odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie<br />
(Dz. U. Nr 132, poz. 877, z późn. zm.);<br />
Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki<br />
Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie<br />
warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać<br />
budowle kolejowe i ich usytuowanie<br />
(Dz. U. Nr 151, poz. 987);<br />
Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki<br />
Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków<br />
technicznych, jakim powinny odpowiadać<br />
drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U.<br />
Nr 43, poz. 430 z późn. zm.);<br />
Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki<br />
Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków<br />
technicznych, jakim powinny odpowiadać<br />
drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie<br />
(Dz. U. Nr 63, poz. 735 z późn. zm.);<br />
Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca<br />
2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim<br />
powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U.<br />
Nr 97, poz. 1055);<br />
Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 września<br />
2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych<br />
(Dz. U. Nr 155, poz. 1298);<br />
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26<br />
sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu<br />
projektu miejscowego planu zagospodarowania<br />
przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587);<br />
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28<br />
kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu<br />
studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania<br />
przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118,<br />
poz. 1233);<br />
Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 28<br />
września 2004 r. w sprawie gatunków dziko<br />
występujących zwierząt objętych ochroną<br />
Dz. U. Nr 220, poz. 2237);<br />
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26<br />
października 2005 r. w sprawie warunków<br />
technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne<br />
obiekty budowlane i ich usytuowanie<br />
(Dz. U. Nr 219, poz. 1864, z późn. zm.);<br />
Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada<br />
2005 r. w sprawie warunków technicznych,<br />
jakim powinny odpowiadać bazy i stacje<br />
paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne<br />
służące do transportu ropy naftowej<br />
i produktów naftowych i ich usytuowanie<br />
(Dz. U. Nr 243, poz. 2063, z późn. zm.);<br />
Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia<br />
2007 r. w sprawie warunków technicznych,<br />
jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne<br />
i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 86, poz.<br />
579);<br />
Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30<br />
kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny<br />
wystąpienia szkody w środowisku (Dz. U. Nr 82,<br />
poz. 501);<br />
Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 17 lutego<br />
2010 r. w sprawie sporządzania projektu<br />
planu zadań ochronnych dla obszaru Natura<br />
2000 (Dz. U. Nr 34, poz. 186);<br />
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada<br />
2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących<br />
znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr<br />
213, poz. 1397);<br />
Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13<br />
kwietnia 2010 r. w sprawie siedlisk przyrodniczych<br />
oraz gatunków będących przedmiotem<br />
zainteresowania Wspólnoty, a także kryteriów<br />
wyboru obszarów kwalifikujących się do uznania<br />
lub wyznaczenia jako obszary Natura 2000<br />
(Dz. U. Nr 77, poz. 510).
Bibliografia<br />
Bar, M., Jendrośka, J.; Wyrok Trybunału Sprawiedliwości<br />
w sprawie CODA a praktyka ocen oddziaływania<br />
na środowisko w Polsce [w:] Rakoczy,<br />
B., Pchałek, M. (red.); Wybrane problemy prawa<br />
<strong>ochrony</strong> środowiska, Warszawa 2010.<br />
Chambers, W. B.; Towards an Improved Understanding<br />
of Legal Effectiveness of International Environmental<br />
Treaties, Georgetown International<br />
Environmental Law Review, Spring 2004.<br />
Cieszewska, A. (red.); Płaty i korytarze jako element<br />
struktury krajobrazu – możliwości i ograniczenia<br />
koncepcji, Warszawa 2004.<br />
Degórski, M.; Korytarze ekologiczne w Koncepcji<br />
Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, [w:]<br />
Jędrzejewski, W.; Ławreszuk, D. (red.); Ochrona<br />
łączności ekologicznej w Polsce, Białowieża<br />
2009.<br />
Giedych, R., Cieszewska, A.; Możliwości i ograniczenia<br />
zastosowania koncepcji płatów i <strong>korytarzy</strong> w<br />
planowaniu miejscowym [w:] Cieszewska, A.<br />
(red.), Płaty i korytarze jako element struktury<br />
krajobrazu – możliwości i ograniczenia koncepcji,<br />
Warszawa 2004.<br />
Górski M., Pchałek M., Radecki W., Jerzmański J., Bar<br />
M., Urban S., Jendrośka J.; Prawo <strong>ochrony</strong> środowiska.<br />
Komentarz, Warszawa 2011.<br />
Hilty, J.A., Lidicker, W.Z., Merenlender, A.M.; Corridor<br />
ecology. The science and practice of linking landscapes<br />
for biodiversity conservation, Washington<br />
2006.<br />
Hlavac, V., Andel, P.; Fragmentacja środowiska i sieć<br />
ekologiczna w Republice Czeskiej – stan obecny<br />
i prognozy na przyszłość [w:] Jędrzejewski, W.,<br />
Ławreszuk, D. (red.); Ochrona łączności ekologicznej<br />
w Polsce, Białowieża 2009.<br />
Jendrośka, J. (red.); Ustawa Prawo <strong>ochrony</strong> środowiska.<br />
Komentarz, Wrocław 2001.<br />
Jendrośka, J., Bar, M.; Aspekty prawne ocen środowiskowych<br />
w Polsce w świetle wymagań Unii Europejskiej<br />
– aktualne problemy [w:] Oceny oddziaływania<br />
na środowisko na szczeblu krajowym<br />
i regionalnym, Kraków 2005.<br />
Jendrośka, J.; Gwarancje jakości OOŚ, tekst przygotowany<br />
w ramach projektu „Capacity Building<br />
in Implementation of the Environmental<br />
Acquis At the Local and Regional Level” 2004/<br />
2005, ref. no. EuropeAid/116215/CSV/PHA<br />
Jędrzejewski, W., Ławreszuk, D., (red.); Ochrona<br />
łączności ekologicznej w Polsce, Białowieża 2009.<br />
Jędrzejewski, W., Nowak, S., Kurek, R., Mysłajek, R.<br />
W., Stachura, K., Zawadzka, B., Pchałek, M.; Animals<br />
and Roads. Methods of mitigating the negative<br />
impact of Road on wildlife, Białowieża 2009.<br />
Jędrzejewski, W., Nowak, S., Stachura, K., Skierczyński,<br />
M,. Mysłajek, R., Niedziałkowski, K., Jędrzejewska,<br />
B., Wójcik, J. M., Zalewska, H., Pilot, M.;<br />
Projekt <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> łączących Europejską<br />
Sieć Natura 2000 w Polsce, Białowieża<br />
2005.<br />
Jędrzejewski, W.; Sieć <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> łączących<br />
obszary chronione w Polsce, [w:] Jędrzejewski,<br />
W., Ławreszuk, D. (red.); Ochrona łączności<br />
ekologicznej w Polsce, Białowieża 2009.<br />
Jongman, R.; Polityka, planowanie i nauka a sieci<br />
ekologiczne [w]: Jędrzejewski, W., Ławreszuk,<br />
D., (red.); Ochrona łączności ekologicznej w Polsce,<br />
Białowieża 2009.<br />
Juchnik, A.; Prawo do dysponowania nieruchomością<br />
na cele kompensacji przyrodniczej, [w:] Pchałek,<br />
M., Rakoczy, B.; Wybrane problemy prawa<br />
<strong>ochrony</strong> środowiska, Warszawa 2010.<br />
Kettunen, M., Terry, A., Tucker, A., Jones, A.; Guidance<br />
on the maintenance of landscape connectivity<br />
features of major importance for wild flora and<br />
fauna. Guidance on the implementation of Article<br />
3 of the Birds Directive (79/409/EEC) and<br />
Article 10 of the Habitats Directive (92/43/EEC),<br />
Bruksela 2007.<br />
Kistowski, M., Pchałek, M.; Natura 2000 w planowaniu<br />
przestrzennym – rola <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>,<br />
Ministerstwo Środowiska, Warszawa<br />
2009.<br />
Komisja Europejska DG Środowisko, Zarządzanie<br />
obszarami NATURA 2000. Postanowienia artykułu<br />
6 dyrektywy „siedliskowej” 92/43/EWG,<br />
Wspólnoty Europejskie, 2000<br />
Komisja Europejska, DG Środowisko, Wdrożenie dyrektywy<br />
2001/42 w sprawie oceny wpływu niektórych<br />
planów i programów na środowisko,<br />
Wspólnoty Europejskie 2010<br />
Komisja Europejska, Communication from the Commission<br />
on the precautionary principle, Bruksela,<br />
02.02.2000 r., COM(2000) 1.<br />
Komisja Europejska Komunikat Komisji Zatrzymanie<br />
procesu utraty różnorodności biologicznej do<br />
roku 2010 i w przyszłości. Utrzymanie usług ekosystemowych<br />
na rzecz dobrobytu człowieka,<br />
Bruksela 22.05.2006r., KOM(2006) 216
154<br />
<strong>Efektywność</strong> <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>. <strong>Koncepcja</strong> zmian legislacyjnych<br />
Komisja Europejska, Guidance on EIA – Scoping,<br />
Luksemburg 2001.<br />
Liro, A., Szacki, J.; Korytarz ekologiczny: przegląd<br />
problematyki, Człowiek i Środowisko 17(4),<br />
1993.<br />
Mulvihill, P.R., Jacobs, P.; Using Scoping as a Design<br />
Process, Environmental Impact Assessment Review<br />
1998, Nr 18 (4).<br />
Niedziałkowski, K.; Wdrażanie systemu <strong>ochrony</strong><br />
łączności ekologicznej na przykładzie wybranych<br />
krajów europejskich, [w:] Jędrzejewski, W.,<br />
Ławreszuk, D., (red.); Ochrona łączności ekologicznej<br />
w Polsce, Białowieża 2009.<br />
Bilderbeek, S., Wijgerde, A., v. Schaik, N.; Biodiversity<br />
and international law: the effectiveness of international<br />
environmental law, Amsterdam 1992.<br />
Oleszczuk, Ł., Jakiel, J. [w:] Ocena efektywności polskich<br />
norm dotyczących przejść dla zwierząt i<br />
niezbędne kierunki zmian w prawie polskim w<br />
powyższym zakresie, 2010.<br />
Pchałek, M., Behnke, M.; Postępowanie w sprawie<br />
oceny oddziaływania na środowisko w prawie<br />
polskim i UE, Warszawa 2009.<br />
Pchałek, M., Kistowski, M.; Natura 2000 w planowaniu<br />
przestrzennym – rola <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>,<br />
Warszawa 2009.<br />
Pchałek, M., Rakoczy, B.; Wybrane problemy prawa<br />
<strong>ochrony</strong> środowiska, Warszawa 2010.<br />
Perzanowska, J., Makomaska-Juchniewicz, M., Cierlik,<br />
G., Król, W., Tworek, S., Kotońska, B., Okarma,<br />
H.; Korytarze ekologiczne w Małopolsce,<br />
Kraków 2005.<br />
Rada Europy, Development of the Emerald Network:<br />
General principles of the procedure for examining<br />
and approving Emerald sites put forward by<br />
states Secretariat’s proposals, Strasbourg 29<br />
September 2005.<br />
Radecki, W.; Teoretyczne podstawy prawa <strong>ochrony</strong><br />
przyrody, Wrocław 2006.<br />
Rakoczy, B.; Odpowiedzialność za szkodę w środowisku.<br />
Dyrektywa 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego<br />
i Rady. Komentarz, Toruń 2010.<br />
Raport – Jakość ocen oddziaływania na środowisko<br />
w Polsce. Krajowa praktyka a prawo wspólnotowe,<br />
Warszawa 2006.<br />
Richling, A., Solon, J.; Ekologia krajobrazu, Warszawa<br />
2002.<br />
Riecken, U., Finck, P.; Istotne obszary i korytarze niemieckiej<br />
sieci ekologicznej o znaczeniu krajowym<br />
i międzynarodowym [w:] Jędrzejewski, W.,<br />
Ławreszuk, D., (red.); Ochrona łączności ekologicznej<br />
w Polsce, Białowieża 2009.<br />
Romanowski, J.; Korytarze i łączność siedlisk w ekologii<br />
i ochronie przyrody. Wiadomości Ekologiczne<br />
54(2), 2008.<br />
Sobolewski, M.; Finansowanie <strong>ochrony</strong> przyrody,<br />
Studia BAS Nr 10 Ochrona przyrody, Warszawa<br />
2008.<br />
Solon, J.; Korytarze ekologiczne – podobieństwa i różnice<br />
w skali wewnątrzkrajobrazowej i ponadregionalnej<br />
[w]: Jędrzejewski, W., Ławreszuk, D.,<br />
(red.); Ochrona łączności ekologicznej w Polsce,<br />
Białowieża 2009.<br />
Sommer, J. (red.); Ochrona środowiska a prawo własności,<br />
Wrocław 2000.<br />
Sommer, J.; <strong>Efektywność</strong> prawa <strong>ochrony</strong> środowiska i<br />
jej uwarunkowania – problemy udatności jego<br />
struktury, Wrocław 2005.<br />
Trzcińska, D.; Natura 2000 a ograniczenie możliwości<br />
korzystania z nieruchomości, [w:] Pchałek,<br />
M., Rakoczy, B.; Wybrane problemy prawa<br />
<strong>ochrony</strong> środowiska, Warszawa 2010.<br />
Walker, R., Craighead, L.; Analyzing wildlife movement<br />
corridors in Montana using GIS. Proceedings<br />
International ESRI Users Conference,<br />
Redlands, California 1997.<br />
Ruczkowski, P., Komentarz do art. 3 ustawy z dnia 18<br />
kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, LEX/<br />
el. 2002.
noty o autorach<br />
Marcin Pchałek, dr nauk prawnych, współautor m.in. takich publikacji książkowych<br />
jak: „Natura 2000 w planowaniu przestrzennym. Rola <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong>.”, „Zwierzęta<br />
i drogi. Metody minimalizacji negatywnego oddziaływania dróg na dziką przyrodę”, „Postępowanie<br />
w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w prawie UE i prawie polskim”.<br />
Ekspert licznych projektów badawczo-rozwojowych w zakresie <strong>ochrony</strong> <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong><br />
realizowanych przez takie instytucje jak Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Zakład Badania<br />
Ssaków PAN czy Stowarzyszenie dla Natury Wilk. Członek Komitetu Organizacyjnego Międzynarodowej<br />
Konferencji Naukowej „Wdrażanie koncepcji <strong>korytarzy</strong> <strong>ekologicznych</strong> w Polsce”,<br />
Białowieża 2008.<br />
Paulina Kupczyk, adwokat, współautorka takich publikacji książkowych jak „Zalecenia<br />
techniczne do kontroli i oceny skuteczności środków minimalizujących efekt barierowy<br />
infrastruktury transportowej”, „Ochrona przyrody przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości.<br />
Komentarz”, oraz artykułów, „Z filozofii <strong>ochrony</strong> integralności sieci obszarów cennych<br />
przyrodniczo” [w:] „Ochrona łączności ekologicznej w Polsce”.<br />
Wykładowca szkoleń poświęconych problematyce <strong>ochrony</strong> obszarów Natura 2000 i łączności<br />
ekologicznej, organizowanych przez Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków i Towarzystwo<br />
na rzecz Ziemi. Autorka licznych opinii i ekspertyz prawnych z danym zakresie.<br />
Piotr Matyjasiak, dr nauk biologicznych, adiunkt w Polskiej Akademii Nauk Centrum<br />
Badań Ekologicznych w Dziekanowie Leśnym. Jest autorem cyklu prac poświęconych mechanizmom<br />
ewolucji cech morfologicznych oraz zdolnościom kognitywnym zwierząt, opublikowanych<br />
w renomowanych czasopismach naukowych, takich jak Evolution, Proceedings of the Royal<br />
Society of London, Functional Ecology, Behavioral Ecology i Behaviour.<br />
Zajmuje się również naukowymi i praktycznymi zagadnieniami z zakresu <strong>ochrony</strong> przyrody<br />
oraz ocenami oddziaływania inwestycji na środowisko. Jest laureatem m.in. nagrody Wydziału<br />
Nauk Biologicznych Polskiej Akademii Nauk i stypendium post-doktoranckiego Fundacji na<br />
rzecz Nauki Polskiej.<br />
adam juchnik, prawnik, współautor m.in. takich publikacji książkowych jak: „Interwencje<br />
ekologiczne w obronie ostoi Natura 2000. Praktyczny poradnik” oraz artykułów „Proces<br />
inwestycyjny przedsięwzięć liniowych na obszarach cennych przyrodniczo-kontekst prawny”<br />
[w:] „Ochrona dziko żyjących zwierząt przy inwestycjach drogowych w Polsce”, „Z filozofii<br />
<strong>ochrony</strong> integralności sieci obszarów cennych przyrodniczo” [w:] „Ochrona łączności ekologicznej<br />
w Polsce”.<br />
Autor opinii i opracowań dotyczących wdrażania w Polsce Ramowej Dyrektyw Wodnej, <strong>ochrony</strong><br />
prawnej rzek i dolin rzecznych, w tym w kontekście ich roli w systemie <strong>ochrony</strong> łączności ekologicznej.