Jacanje lokalne vlasti.qxd - PALGO centar
Jacanje lokalne vlasti.qxd - PALGO centar Jacanje lokalne vlasti.qxd - PALGO centar
l Ja~anje lokalne vlasti 1
- Page 2 and 3: 2 STABILIZATION OF LOCAL GOVERNMENT
- Page 5 and 6: Ja~anje lokalne vlasti 5 INICIJATIV
- Page 7 and 8: Ja~anje lokalne vlasti PALGO centar
- Page 9 and 10: Ja~anje lokalne vlasti 9 SADR@AJ: P
- Page 11 and 12: Ja~anje lokalne vlasti 11 4.2. Op{t
- Page 13 and 14: Ja~anje lokalne vlasti 13 2. LOKALN
- Page 15: Ja~anje lokalne vlasti 15 4.2.3. St
- Page 18 and 19: 18 Ja~anje lokalne vlasti Ovi kompa
- Page 20 and 21: 20 Ja~anje lokalne vlasti Nadamo se
- Page 22 and 23: 22 Uvod u komparativnu studiju loka
- Page 24 and 25: 24 Uvod u komparativnu studiju loka
- Page 26 and 27: 26 Uvod u komparativnu studiju loka
- Page 28 and 29: 28 Uvod u komparativnu studiju loka
- Page 30 and 31: 30 Uvod u komparativnu studiju loka
- Page 32 and 33: 32 Uvod u komparativnu studiju loka
- Page 34 and 35: 34 Uvod u komparativnu studiju loka
- Page 36 and 37: 36 Uvod u komparativnu studiju loka
- Page 38 and 39: 38 Uvod u komparativnu studiju loka
- Page 40 and 41: 40 Uvod u komparativnu studiju loka
- Page 42 and 43: 42 Albanija Svega nekoliko dana kas
- Page 44 and 45: 44 Albanija Slika 1. Odnosi izme|u
- Page 46 and 47: 46 Albanija 1.3. Status gradova i g
- Page 48 and 49: 48 Albanija 2. LOKALNA POLITIKA, DO
- Page 50 and 51: 50 Albanija ordinira aktivnosti od
l<br />
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 1
2<br />
STABILIZATION OF<br />
LOCAL GOVERNMENTS<br />
Edited by:<br />
Emilia Kandeva<br />
OSI/LGI 2001<br />
JA^ANJE LOKALNE VLASTI<br />
Izdava~:<br />
MAGNA AGENDA<br />
Za izdava~a:<br />
Mijat Damjanovi}<br />
Prevodioci:<br />
Branka i ^arls Robertson<br />
Lektor i korektor:<br />
Irena Popovi}<br />
Dizajn:<br />
Du{an Damjanovi}<br />
Tira`:<br />
500<br />
[tampa:<br />
ISBN 86-83775-06-2
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 3<br />
JA^ANJE LOKALNE<br />
VLASTI<br />
Beograd, 2002
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 5<br />
INICIJATIVA ZA REFORMU LOKALNE VLASTI<br />
I JAVNIH SLU@BI<br />
Inicijativa za reformu <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> i javnih slu`bi (ILV), kao jedan od programa<br />
Instituta za otvoreno društvo (IOD), jeste me|unarodna organizacija za razvoj i<br />
davanje subvencija posve}ena podršci dobre uprave u zemljama centralne i isto~ne<br />
Evrope (CIE) i zemalja koje su nedavno stekle nezavisnost (NNZ). Inicijativa za reformu<br />
<strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> i javnih slu`bi svoju misiju `eli da ispuni inicijacijom istra`ivanja<br />
i podrškom razvojnim i operacionim aktivnostima na terenu u oblasti decentralizacije,<br />
kreiranja javne politike i reforme javne administracije.<br />
Programima koji su u toku, a koji pokrivaju region izme|u Republike<br />
^eške i Mongolije, ILV nastoji da ispuni svoje ciljeve:<br />
· razvojem odr`ivih regionalnih mre`a institucija i profesionalaca koji se bave<br />
analizom politike, reformski orijentisanom obukom i advokaturom;<br />
· podrškom i diseminacijom temeljitih komparativnih i regionalno primenjivih<br />
politi~kih studija o pitanjima <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>;<br />
· podrškom projekata specifi~nih za datu zemlju i pru`anjem tehni~ke podrške<br />
onima koji ih sprovode;<br />
· pomaganjem Soros fondaciji u razvoju <strong>lokalne</strong> uprave, javne administracije<br />
i/ili programima javne politike u zemljama odakle poti~u;<br />
· publikacijom knjiga, studija i rasprava o pitanjima decentralizacije, javne<br />
administracije, dobre uprave, javne politike i iskustvima ste~enim u procesu<br />
tranzicije u ovim oblastima;<br />
· donošenjem programa i organizacijom programa obuke o posebnim pitanjima<br />
<strong>lokalne</strong> uprave;<br />
· podrškom politi~kim centrima i think tankovima u regionu.<br />
Osim <strong>vlasti</strong>tih programa, ILV tesno sara|uje sa velikim brojem drugih me-<br />
|unarodnih organizacija (Evropski savet, Odeljenje za me|unarodni razvoj, US-<br />
AID, UNDP i Svetska banka) i u~estvuje u finansiranju širih regionalnih inicijativa<br />
~iji je cilj da se podr`e reforme na ni`em nivou od nacionalnog. Informaciona<br />
mre`a <strong>lokalne</strong> uprave (IMLU) i Inicijative za fiskalnu decentralizaciju (IFD)<br />
su dva najva`nija primera ove saradnje.
6 Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
Za dodatne informacije ili odre|enu publikaciju, molimo vas da stupite u<br />
kontakt:<br />
INICIJATIVA ZA REFORMU LOKALNE VLASTI I JAVNIH SLU@BI<br />
Poštanski fah 519, H-1397 Budimpešta, Ma|arska<br />
Telefon: (36-1) 327-3104; Faks: (36-1) 327-3105<br />
E-mail: lgprog@osi.hu<br />
Web site: http://www.lgi.osi.hu
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
<strong>PALGO</strong> <strong>centar</strong><br />
Centar za javnu i lokalnu upravu<br />
S obzirom na predstoje}e pravno-politi~ke i društveno ekonomske reforme<br />
u Srbiji i Jugoslaviji veoma su va`na iskustva, znanja i informacije o dometima<br />
ovih reformi kako u razvijenim društvima, tako i onim koja imaju realne ambicije<br />
da krenu tim putem. Naravno da je za sticanje sveobuhvatnog pogleda, kada<br />
je u pitanju organizacija i funkcionisanje <strong>vlasti</strong>, veoma va`no su~eljavanje relevantnih<br />
teorijskih projekcija, normativnih rešenja i empirijskih rezultata. U tom<br />
smislu svi segmenti organizacije <strong>vlasti</strong>, njene institucije i organizacije, kao i njihova<br />
me|uupu}enost i me|uuslovljenost, presudno odre|uju i ograni~avaju karakter<br />
i prirodu <strong>vlasti</strong>. Posebno mesto, u toj izglednoj revitalizaciji i formiranju novog<br />
shvatanja i tuma~enja <strong>vlasti</strong>, pripada lokalnoj <strong>vlasti</strong> - lokalnoj zajednici, lokalnoj<br />
samoupravi i lokalnoj demokratiji.<br />
Zbog toga }e knjiga koju je publikovao LGPSRI, koja je posve}ena pregledu<br />
ustrojstava i procesima funkcionisanja <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> u dr`avama jugoisto~ne<br />
Evrope, poslu`iti kao vredna inspiracija za najavljenu rekonceptualizaciju i redizajniranje<br />
<strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> (delokruga poverenih funkcija), odnosno <strong>lokalne</strong><br />
samouprave (delokruga izvornih funkcija) u Srbiji. S obzirom na objektivne i respektabilne<br />
razlike koje postoje u tradiciji i tretiranju polo`aja i funkcije <strong>lokalne</strong><br />
<strong>vlasti</strong> u okolnim tranzicionim dr`avama, nisu jednostavna institucionalna i procesna<br />
upore|ivanja. Taj problem ostaje prisutan u gotovo svim delovima sadr`aja<br />
ovog zbornika: konstitutivnim rešenjima <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>, politike koja se vodi na<br />
lokalnom planu, sistemu i procesu odlu~ivanja, odnosima centralne i <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>,<br />
modalitetima javne participacije, uslu`nim (servisnim) funkcijama, lokalnim javnim<br />
finansijama itd.<br />
Ipak, zanimljive su i naglašene sli~nosti pre svega u pogledu prepoznavanja<br />
srodnosti izazova i naznakama pravaca predstoje}ih reformi <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>. To<br />
se odnosi i na projektovanje slo`enog eksternog i internog ambijenta, u kome }e<br />
delovati lokalna vlast, i na odre|ene univerzalne zahteve moderne organizacije i<br />
upravljanja, koji se ina~e permanentno obnavljaju u pogledu njene ve}e efek-
8 Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
tivnosti, efikasnosti i ekonomi~nosti. Tako se otvaraju nova o~ekivanja u odnosu<br />
na vlast ali i gra|ane, kao i na promenu njihovih me|usobnih relacija. Posredno,<br />
iz ove knjige se mo`e izvu}i zaklju~ak o potrebi koncipiranja novog identiteta<br />
dr`ave, privrede i društva, odnosno <strong>vlasti</strong>, tr`išta i pojedinca.<br />
Na kraju, zahvalni smo na inicijativi OSI/LGI da se ovaj veoma informativan<br />
zbornik prevede na srpski jezik i time sve aktuelnija problematika <strong>lokalne</strong><br />
<strong>vlasti</strong> i <strong>lokalne</strong> samouprave pribli`i našim ~itaocima.<br />
Za dalje informacije o aktivnostima i izdanjima:<br />
<strong>PALGO</strong> <strong>centar</strong><br />
^ika Ljubina 11, Beograd 11000, Jugoslavija<br />
Tel.: ++ 38111 62 77 98; Fax: ++ 38111 62 82 53<br />
E-mail: palgo@eunet.yu<br />
Web adresa: www.palgo.org.yu
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 9<br />
SADR@AJ:<br />
PREDGOVOR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17<br />
Emilija Kandeva<br />
UVOD U KOMPARATIVNU STUDIJU LOKALNE VLASTI<br />
U CENTRALNOJ I ISTO^NOJ EVROPI: BALKANSKA<br />
PERSPEKTIVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21<br />
1. PREGLED . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21<br />
2. SISTEMI LOKALNE UPRAVE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24<br />
3. LOKALNA POLITIKA, ODLU^IVANJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27<br />
4. ODNOS IZME\U DR@AVNE ADMINISTRACIJE I LOKALNE<br />
SAMOUPRAVE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .29<br />
5. JAVNO U^E[]E I ODLU^IVANJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31<br />
6. OBEZBE\IVANJE LOKALNIH USLUGA . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33<br />
7. LOKALNE FINANSIJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .35<br />
8. IZAZOVI I PRAVAC REFORME LOKALNE UPRAVE . . . . . . . . .38<br />
Artan Hod`a<br />
LOKALNA VLAST U ALBANIJI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41<br />
1. ZAKONSKA I USTAVNA OSNOVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41<br />
1.1. Kratka istorija <strong>lokalne</strong> samouprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41<br />
1.2. Pravna osnova za teritorijalnu podelu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .44<br />
1.3. Status gradova i glavnog grada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .46<br />
1.4. Odnosi izme|u dr`avne administracije i lokalnih <strong>vlasti</strong> . . . . . . . . .46<br />
1.5. Uvo|enje okruga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47<br />
2. LOKALNA POLITIKA, DONO[ENJE ODLUKA . . . . . . . . . . . . . .48<br />
2.1. Sistem lokalnih izbora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .48<br />
2.2. Oblici direktne demokratije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49<br />
2.3. Podela <strong>vlasti</strong> izme|u razli~itih nivoa <strong>vlasti</strong> . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49<br />
2.4. Unutra{nja struktura lokalnih organa <strong>vlasti</strong> koji donose odluke . . .50<br />
2.5. U~e{}e javnosti u dono{enju odluka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .51<br />
2.6. Etni~ka pitanja, multikulturna vlast . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .52<br />
2.7. Udru`enja lokalnih <strong>vlasti</strong> i me|unarodni kontakti . . . . . . . . . . . . . .52<br />
3. LOKALNA ADMINISTRACIJA, VR[ENJE SLU@BI . . . . . . . . . . .53<br />
3.1. Struktura i funkcionisanje <strong>lokalne</strong> administracije . . . . . . . . . . . . . .53<br />
3.2. Kontrola, finansijska revizija i supervizija <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> . . . . . . . .55<br />
3.3. Lokalno vr{enje slu`bi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .56
10 Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
3.3.1. Lokalna jurisdikcija u vr{enju slu`bi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .56<br />
3.3.2. Distribucija funkcija izme|u razli~itih nivoa <strong>vlasti</strong> . . . . . . . . . . .59<br />
3.3.3. Oblici obavljanja slu`bi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .60<br />
4. LOKALNE FINANSIJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .61<br />
4.1. Proces dono{enja bud`eta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .62<br />
4.2. Prihodi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .62<br />
4.2.1. Dr`avna davanja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .63<br />
4.2.2. Podeljeni dr`avni prihodi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .64<br />
4.2.3. Nezavisni prihodi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .64<br />
4.2.4. Zajmovi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67<br />
4.3. Rashodi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .68<br />
5. DALJI KORACI U PROCESU TRANZICIJE . . . . . . . . . . . . . . . . . .70<br />
^arls D`oki<br />
LOKALNA UPRAVA U BOSNI I HERCEGOVINI . . . . . . . . . . . . .85<br />
1. ZAKONSKA I USTAVNA OSNOVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .85<br />
1.1. Kratka istorija <strong>lokalne</strong> samouprave tokom devedesetih godina . . .85<br />
1.2. Teritorijalna struktura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .86<br />
1.3. Nivoi samouprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .88<br />
1.4. Status gradova i glavnih gradova . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .91<br />
1.5. Odnos izme|u dr`avne administracije i <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> . . . . . . . . . .91<br />
1.6. Pravne reforme u toku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .93<br />
2. LOKALNA POLITIKA, DONO[ENJE ODLUKA . . . . . . . . . . . . . .94<br />
2.1. Sistem lokalnih izbora, istorijat lokalnih izbora . . . . . . . . . . . . . . .94<br />
2.2. Procedura lokalnih izbora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .95<br />
2.3. Op{tinski izbori u Bosni i Hercegovini 1997. godine . . . . . . . . . . .97<br />
2.4. Oblici neposredne demokratije i u~e{}e javnosti<br />
u dono{enju odluka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100<br />
2.5. Unutra{nja struktura dono{enja odluka u lokalnoj <strong>vlasti</strong> . . . . . . . .101<br />
2.6. Etni~ka pitanja, multikulturna vlada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .102<br />
2.7. Asocijacije lokalnih uprava i me|unarodni kontakti . . . . . . . . . . .103<br />
3. LOKALNA ADMINISTRACIJA, PRU@ANJE USLUGA . . . . . . .104<br />
3.1. Struktura i delovanje <strong>lokalne</strong> administracije . . . . . . . . . . . . . . . . .104<br />
3.2. Kontrola, oditovanje i nadgledanje lokalnih uprava . . . . . . . . . . .105<br />
3.3. Lokalne slu`be . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .106<br />
3.4. Zaklju~ci . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .109<br />
4. LOKALNE FINANSIJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .110<br />
4.1. Op{tinski i kantonski prihodi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .112
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 11<br />
4.2. Op{tinski i kantonski rashodi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .115<br />
4.3. Op{tinski rashodi u Republici Srpskoj . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .119<br />
4.4. Mogu}nosti lokalnog oporezivanja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .119<br />
4.5. Op{tinske pozajmice i druga pitanja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .120<br />
4.6. Specifi~ne prepreke op{tinskim pozajmicama i lokalnom<br />
ekonomskom razvoju . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .121<br />
5. SLEDE]I KORACI U PRCESU TRANZICIJE . . . . . . . . . . . . . . .123<br />
Emilija Drumeva<br />
LOKALNA VLAST U BUGARSKOJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .135<br />
1. ZAKONSKA I USTAVNA OSNOVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .135<br />
1.1. Kratka istorija <strong>lokalne</strong> samouprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .136<br />
1.2. Status glavnog grada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .139<br />
1.3. Teritorijalna samouprava ispod opštinskog nivoa . . . . . . . . . . . . .139<br />
1.4. Odnosi izme|u dr`avne administracije i <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> . . . . . . . . .139<br />
2. LOKALNA POLITIKA, DONOŠENJE ODLUKA . . . . . . . . . . . .142<br />
2.1. Sistem lokalnih izbora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .142<br />
2.2. Oblici neposredne demokratije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .143<br />
2.3. Raspodela mo}i izme|u nivoa <strong>vlasti</strong> . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .144<br />
2.4. Unutrašnja struktura donošenja odluka <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> . . . . . . . . .145<br />
2.5. U~eš}e javnosti u procesu donošenju odluka . . . . . . . . . . . . . . . .149<br />
2.6. Udru`enja <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .149<br />
3. LOKALNA ADMINISTRACIJA, OBEZBE\IVANJE USLUGA .150<br />
3.1. Struktura i delovanje <strong>lokalne</strong> administracije,<br />
administrativna organizacija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .150<br />
3.2. Funkcije polo`aja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .152<br />
3.3. Kontrola, oditovanje i supervizija <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> . . . . . . . . . . . . .153<br />
3.4. Lokalne slu`be . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .154<br />
4. LOKALNE FINANSIJE, PRIVREDNI RAZVOJ . . . . . . . . . . . . .155<br />
4.1. Prihodi i rashodi lokalnih <strong>vlasti</strong> . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .156<br />
4.2. Lokalni porezi, opštinske pozajmice i privredni razvoj . . . . . . . .159<br />
5. SLEDE]I KORACI U PROCESU TRANZICIJE . . . . . . . . . . . . .159<br />
Stjepan Ivani{evi}, Ivan Kopri}, Jasna Omejec, Jure [imovi}<br />
LOKALNA VLAST U HRVATSKOJ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .171<br />
1. PRAVNA I USTAVNA OSNOVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .171<br />
1.1. Kratka istorija <strong>lokalne</strong> samouprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .171<br />
1.2. Teritorijalna struktura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .171
12 Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
1.3. Status glavnog grada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .175<br />
1.4. Odnos izme|u dr`avne administracije i <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> . . . . . . . . .176<br />
1.5. Domen aktivnosti samouprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .176<br />
1.6. Nadle`nosti centralne administracije na lokalnom nivou . . . . . . .177<br />
1.7. Dr`avni nadzor domena samoupravnih aktivnosti . . . . . . . . . . . . .178<br />
1.8. Nadzor dr`ave nad delegiranim aktivnostima . . . . . . . . . . . . . . . .180<br />
1.9. Teritorijalna samouprava ispod nivoa opštine . . . . . . . . . . . . . . . .181<br />
2. LOKALNA POLITIKA, ODLU^IVANJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . .182<br />
2.1. Izborni sistem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .182<br />
2.2. Oblici direktne demokratije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .189<br />
2.3. Unutrašnja struktura odlu~ivanja <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> . . . . . . . . . . . . . . .189<br />
2.4. Predstavni~ka tela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .190<br />
2.5. Tipovi izvršne <strong>vlasti</strong> . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .190<br />
2.6. Javno u~estvovanje i odlu~ivanje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .191<br />
2.7. Etni~ka pitanja, multikulturna vlada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .191<br />
2.8. Udru`enja <strong>lokalne</strong> samouprave i me|unarodni kontakti . . . . . . . .191<br />
3. LOKALNA ADMINISTRACIJA, PRU@ANJE USLUGA . . . . . . .192<br />
3.1. Struktura i rad <strong>lokalne</strong> administracije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .192<br />
3.2. Isporu~ivanje lokalnih usluga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .199<br />
4. LOKALNE FINANSIJE, EKONOMSKI RAZVOJ . . . . . . . . . . . .200<br />
4.1. Rashodi iz lokalnog bud`eta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .200<br />
4.1.1. Nivo rashoda iz lokalnog bud`eta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .200<br />
4.2 Prihodi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .204<br />
4.2.1. Struktura prihoda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .204<br />
4.2 2. Subvencije opšte namene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .206<br />
4.2.3. Prihodi od poreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .208<br />
5. SLEDE]I KORACI U PROCESU TRANZICIJE . . . . . . . . . . . . . .211<br />
6. POGOVOR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .215<br />
Ilija Todorovski<br />
LOKALNA VLAST U MAKEDONIJI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .229<br />
1. ZAKONSKA I USTAVNA OSNOVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .229<br />
1.1. Kratka istorija <strong>lokalne</strong> samouprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .229<br />
1.2. Zakonska osnova <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .232<br />
1.3. Polo`aj glavnog grada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .232<br />
1.4. Teritorijalna samouprava ispod nivoa opštine . . . . . . . . . . . . . . . .234<br />
1.5. Odnosi izme|u dr`avne administracije i lokalnih <strong>vlasti</strong> . . . . . . . .235<br />
1.6. Regionalizacija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .237
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 13<br />
2. LOKALNA POLITIKA, DONOŠENJE ODLUKA . . . . . . . . . . . . .237<br />
2.1. Sistem lokalnih izbora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .237<br />
2.2. Oblici direktne demokratije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .241<br />
2.3. Unutrašnja struktura lokalnih organa <strong>vlasti</strong> koji donose odluke . .242<br />
2.4. U~eš}e javnosti u donošenju odluka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .245<br />
2.5. Podela <strong>vlasti</strong> izme|u razli~itih nivoa <strong>vlasti</strong> . . . . . . . . . . . . . . . . . .247<br />
2.6. Etni~ka pitanja, multikulturna vlast . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .247<br />
2.7. Udru`enja lokalnih <strong>vlasti</strong> i me|unarodni kontakti<br />
3. LOKALNA ADMINISTRACIJA, VRŠENJE SLU@BI . . . . . . . . . .248<br />
3.1. Struktura i funkcionisanje <strong>lokalne</strong> administracije . . . . . . . . . . . . .248<br />
3.2. Lokalno vršenje slu`bi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .251<br />
4. LOKALNE FINANSIJE, EKONOMSKI RAZVOJ . . . . . . . . . . . . .252<br />
4.1. Prihodi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .252<br />
4.2. Rashodi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .255<br />
4.3. Ekonomski razvoj . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .257<br />
5. DALJI KORACI U PROCESU TRANZICIJE . . . . . . . . . . . . . . . . .257<br />
6. NEDAVNI RAZVOJ LOKALNE VLASTI . . . . . . . . . . . . . . . . . . .261<br />
6.1. Lokalni izbori 2000. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .261<br />
6.2. Nacrt Zakona o lokalnoj samoupravi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .263<br />
Viktor Popa, Igor Munteanu, Ljubomir Kirjak, Viktor Mokanu<br />
LOKALNA VLAST U MOLDAVIJI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .275<br />
1. ZAKONSKA I USTAVNA OSNOVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .275<br />
1.1. Kratka istorija <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .275<br />
1.2. Zakonski okvir <strong>lokalne</strong> javne uprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .278<br />
1.3. Odnos izme|u dr`avne uprave i <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> . . . . . . . . . . . . . . .284<br />
1.4. Uvo|enje regija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .286<br />
2. LOKALNA POLITIKA, PROCES ODLU^IVANJA . . . . . . . . . . .288<br />
2.1. Sistem lokalnih izbora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .288<br />
2.2. Oblici neposredne demokratije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .292<br />
2.3. Unutrašnja struktura procesa odlu~ivanja u lokalnoj <strong>vlasti</strong> . . . . . .293<br />
2.4. U~e{}e javnosti u procesu dono{enja odluka . . . . . . . . . . . . . . . . .297<br />
2.5. Etni~ka pitanja, multikulturna vlada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .298<br />
2.6. Lokalna vlast i nevladine organizacije, me|unarodni kontakti . . .301<br />
3. LOKALNA UPRAVA, PRU@ANJE USLUGA . . . . . . . . . . . . . . . .303<br />
3.1. Struktura i delovanje <strong>lokalne</strong> uprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .303<br />
3.2. Pru`anje usluga na lokalnom nivou . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .303
14 Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
4. LOKALNE FINANSIJE, PRIVREDNI RAZVOJ . . . . . . . . . . . . . .314<br />
4.1. Struktura lokalnih javnih finansija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .314<br />
4.2. Porezi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .315<br />
4.3. Prihodi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .319<br />
4.4. Rashodi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .319<br />
4.5. Opštinski zajmovi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .321<br />
4.6. Ekonomski razvoj . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .322<br />
5. SLEDE]I KORACI U PROCESU TRANZICIJE . . . . . . . . . . . . . .323<br />
5.1. Transformacija lokalnih <strong>vlasti</strong> . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .323<br />
5.2. Glavni problemi koje treba rešiti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .324<br />
5.3. Gra|ansko društvo i reforma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .324<br />
Pena Koman, Eugen Krai, Monika Radulesku, Gabrijela Stan~ulesku<br />
LOKALNA VLAST U RUMUNIJI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .335<br />
1. PRAVNA I USTAVNA OSNOVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .335<br />
1.1. Kratka istorija <strong>lokalne</strong> uprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .336<br />
1.2. Teritorijalna struktura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .337<br />
1.3. Status glavnog grada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .338<br />
1.4. Regionalizacija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .338<br />
1.5. Odnos izme|u dr`avne administracije i <strong>lokalne</strong> uprave . . . . . . . .339<br />
1.6. Razvoj procesa tranzicije tokom 90-tih. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .341<br />
2. LOKALNA POLITIKA, ODLU^IVANJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .343<br />
2.1. Sistem lokalnih izbora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .343<br />
2.2. Oblici direktne demokratije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .347<br />
2.3. Raspodela ovlaš}enja izme|u razli~itih nivoa uprave . . . . . . . . . .347<br />
2.4. Unutrašnja struktura odlu~ivanja u lokalnoj upravi . . . . . . . . . . . .349<br />
2.5. Javno u~eš}e u odlu~ivanju . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .356<br />
2.6. Eti~ka pitanja, multikulturna vlada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .356<br />
2.7. Asocijacija lokalnih <strong>vlasti</strong> i sektor NVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .357<br />
2.8. Obuka <strong>lokalne</strong> samouprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .358<br />
3. LOKALNA ADMINISTRACIJA, OBEZBE\IVANJE USLUGA .359<br />
3.1. Struktura i rad <strong>lokalne</strong> administracije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .359<br />
3.2. Isporu~ivanje lokalnih usluga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .361<br />
3.3. Saradnja sa sektorom NVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .364<br />
4. LOKALNE FINANSIJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .365<br />
4.1. Pravni okvir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .366<br />
4.2. Prihodi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .366<br />
4.2.1. Lokalna autonomija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .367<br />
4.2.2. Dr`avni transferi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .368
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 15<br />
4.2.3. Struktura prihoda po tipu <strong>lokalne</strong> samouprave . . . . . . . . . . . . . .369<br />
4.3. Rashodi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .371<br />
4.3.1. Struktura rashoda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .371<br />
4.3.2. Struktura rashoda po tipu <strong>lokalne</strong> samouprave . . . . . . . . . . . . . .372<br />
4.3.3. Rashodi i prihodi u strukturi BND . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .374<br />
4.4. Pozajmice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .374<br />
5. SLEDE]I KORACI U PROCESU TRANZICIJE . . . . . . . . . . . . . .376<br />
5.1. Postignu}a administrativne reforme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .376<br />
5.2. Nedostaci administrativne reforme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .378<br />
5.3. Kriti~ne teme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .380<br />
@eljko [evi}<br />
LOKALNA VLAST U JUGOSLAVIJI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .397<br />
1. ZAKONSKA I USTAVNA OSNOVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .397<br />
1.1. Kratka istorija <strong>lokalne</strong> samouprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .397<br />
1.2. Teritorijalna struktura, nivoi samouprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . .399<br />
1.3. Odnosi izme|u dr`avne admministracije i <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> . . . . . . .402<br />
1.4. Polo`aj gradova i glavnih gradova . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .404<br />
1.5. Teritorijalna samouprava ispod op{tinskih nivoa . . . . . . . . . . . . . .405<br />
1.6. Tok pravnih feformi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .406<br />
2. LOKALNA POLITIKA, DONO[ENJE ODLUKA . . . . . . . . . . . . .407<br />
2.1. Sistem lokalnih izbora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .408<br />
2.2. Oblici direktne demokratije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .413<br />
2.3. Podela <strong>vlasti</strong> izme|u razli~itih nivoa <strong>vlasti</strong> . . . . . . . . . . . . . . . . . .415<br />
2.4. Unutra{nja struktura lokalnih organa <strong>vlasti</strong> koji donose odluke . .416<br />
2.5. U~e{}e javnosti u dono{enju odluka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .419<br />
2.6. Etni~ka pitanja, multikulturna vlast . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .420<br />
2.7. Udru`enja lokalnih <strong>vlasti</strong> i sektor NVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .421<br />
3. LOKALNA ADMINISTRACIJA, VR[ENJE SLU@BI . . . . . . . . . .422<br />
3.1. Struktura i funkcionisanje <strong>lokalne</strong> administracije . . . . . . . . . . . . .422<br />
3.2. Lokalno vr{enje slu`bi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .427<br />
4. LOKALNE FINANSIJE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .428<br />
5. DALJI KORACI U PROCESU TRANZICIJE . . . . . . . . . . . . . . . . .432
17<br />
PREDGOVOR<br />
Ova knjiga o lokalnoj upravi je drugi tom serije koju je pokrenula Inicijativa<br />
za reformu <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> i javnih slu`bi (ILV), koja se koncentriše na osam<br />
zemalja jugoisto~ne Evrope. Svako grupisanje zemalja za uporedno istra`ivanje<br />
je sasvim svojevoljno. Kada smo zapo~eli sa ovim deskriptivnim radovima, iz prili~no<br />
jasnih razloga su izabrane zemlje isto~ne Evrope: one su u istom geografskom<br />
regionu, a ograni~eni broj izveštaja iz zemalja }e imati kao rezultat knjigu<br />
koja nije suviše obimna za ~itanje.<br />
Me|utim, ove studije zemalja pokazuju neke veoma karakteristi~ne sli~nosti,<br />
koje su kasnije opravdale izbor zemalja. Prvo, ovaj region se još uvek bori sa<br />
problemima reforme centralne dr`ave. Za razliku od zemalja centralne Evrope koje<br />
su predstavljene u prvom tomu serije, ovde se još uvek razvija etos decentralizacije<br />
i prilago|avanja razli~itih modela <strong>lokalne</strong> uprave. Ove zemlje se suo~avaju<br />
sa problemom kako obezbediti osnovne javne slu`be, što zahteva relativno<br />
sna`ne nacionalne vlade za stabilizaciju i ujedna~avanje. Istorija regiona jugoisto~ne<br />
Evrope tako|e pokazuje da preovla|uju tendencije centralizacije pošto su<br />
nacionalne dr`ave kasnije osnovane.<br />
Još jedna tragi~na karakteristika u nekima od ovih zemalja je to što je tranzicija<br />
zapo~eta posle rata i unutrašnjeg konflikta. Strukture <strong>vlasti</strong> u Bosni i Hercegovini<br />
i Hrvatskoj su bile pod uticajem te ~injenice, a Albanija i Moldavija su zamalo do`ivele<br />
gra|anski rat, što je omelo br`i razvoj njihovih sistema <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>. Etni~ki konflikti<br />
i tenzije su još uvek glavne prepreke pravoj decentralizaciji ovog regiona.<br />
Svi ovi zajedni~ki problemi u jugoisto~noj Evropi su zahtevali pomo} me-<br />
|unarodnih i donorskih organizacija. One su veoma aktivne, pogotovo u zemljama<br />
u kojima mirovne snage obezbe|uju dobro funkcionisanje nacionalnih dr`ava.<br />
Bilateralni sporazumi o programima tehni~ke pomo}i i institucionalne i aktivnosti<br />
za razvoj kapaciteta me|unarodnih organizacija su od suštinskog zna~aja<br />
za izgradnju efikasnih i delotvornih vlada. Iako je veliki broj donatorskih programa<br />
povu~en iz centralnoevropskih zemalja, ostaje mnogo toga što bi u ovom<br />
regionu trebalo uraditi. U skoro svakoj zemlji regiona jugoisto~ne Evrope, Evropska<br />
povelja o lokalnoj upravi je imala ogromnu va`nost za zapo~injanje najva-<br />
`nijih reformi.
18 Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
Ovi komparativni radovi sumiraju nekoliko aspekata strukture i rada <strong>lokalne</strong><br />
uprave. Svaki izveštaj prati sli~nu šemu, ali uz naglasak na karakteristikama<br />
koje su specifi~ne za zemlju. Naš cilj je da predstavimo trendove razvoja u svakoj<br />
zemlji regiona jugoisto~ne Evrope, koncentrišu}i se na strukturu <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>,<br />
politi~ke mehanizme, opštinske funkcije i slu`be, finansije i pitanja upravljanja<br />
slu`bama.<br />
Tranzicija je u ovom regionu zapo~ela demokratskim izborima i na nacionalnom<br />
i na lokalnim nivoima. To je osnovni uslov za bilo koji proces decentralizacije<br />
i ustanovljavanje pravog sistema <strong>lokalne</strong> uprave. ,,Stare-nove" politi~ke partije dominiraju<br />
politi~kim sistemima na lokalnom nivou. Tipi~no je da gradona~elnike i<br />
predstavnike regiona indirektno biraju njihova ve}a. Forme direktne demokratije su<br />
ugra|ene u politi~ke prakse, a lokalni referendumi su uvršteni u zakone. Me|utim,<br />
ovi radovi razli~ito procenjuju njihov uticaj, pošto njihove funkcije variraju u odnosu<br />
na politi~ku kulturu: u Bosni i Hercegovini se smatra da je referendum klju~ni<br />
faktor <strong>lokalne</strong> autonomije, dok se u Albaniji smatra da je on nasle|e prošlosti.<br />
Status i pravni polo`aj <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> su klju~ni i naj~eš}i problemi zemalja<br />
predstavljenih u ovom tomu. Decentralizaciju karakteriše izabrana lokalna vlast<br />
sa ograni~enim funkcijama i odgovornostima. Nadle`nosti nad javnim slu`bama<br />
su podeljene izme|u nacionalnih i lokalnih uprava. Odgovornost za finansiranje<br />
je ~esto zajedni~ka: na primer, ministarstva ispla}uju plate, a troškove odr`avanja<br />
snosi lokalna vlast. Jedna od prednosti lokalnih sistema u ovom regionu je to<br />
što <strong>lokalne</strong> uprave nisu tako ekstremno iscepkane kao u nekim zemljama centralne<br />
Evrope. Zajednice su sa~uvane kao deo izabrane opštine.<br />
Osnovne komunalne i zajedni~ke slu`be su uglavnom decentralizovane na<br />
lokalnom nivou, ali je tipi~no da druge velike slu`be (kao što je obrazovanje) obezbe|uju,<br />
finansiraju i kontrolišu resorna ministarstva. Ovo je veoma ~esto kombinovano<br />
sa ,,dvostrukom subordinacijom" lokalnih <strong>vlasti</strong> pošto se one posmatraju<br />
i kao samouprave i kao subjekti direktne dr`avne kontrole. Postoje razli~ite organizacione<br />
forme dekoncentrisanih jedinica resornih ministarstava; u nekim zemljama,<br />
kao što je Moldavija, stvaranje ovakvih organizacija je posmatrano kao<br />
korak unapred, pošto je vodilo odvajanju dr`avnih i lokalnih funkcija.<br />
Centralna kontrola i upravljanje javnim slu`bama se sprovode razli~itim organizacionim<br />
formama. Tradicionalni prefekti, guverneri, na~elnici oblasti i okru-<br />
`na administrativna odeljenja su povezani sa nekim oblikom regionalne organizacije<br />
ili srednjim nivoom uprave, kao što je Rumunska administrativna komisija,<br />
koja slu`i kao forum za pregovaranje izme|u prefekta i okru`nih lokalnih <strong>vlasti</strong>.<br />
O~ito ove mešane forme ne podsti~u dalju decentralizaciju u onim zemljama<br />
koje su ve} na~inile prve korake ka proširenju <strong>lokalne</strong> autonomije, ali one nešto<br />
doprinose ve}oj transparentnosti administrativnih i politi~kih procedura.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 19<br />
Centralizovana raspodela javnih funkcija i ~vrsta kontrola nacionalne vlade<br />
nad pru`anjem usluga ~esto koincidira sa niskim nivoom <strong>vlasti</strong>tih prihoda. Samo<br />
mali procenat prihoda opštinskih bud`eta (obi~no ispod pet posto) ubiraju <strong>lokalne</strong><br />
<strong>vlasti</strong>. To što nema zna~ajne i stabilne osnove lokalnog prihoda se ~esto koristi<br />
kao argument u prilog daljoj centralizaciji. Postoji praksa raspodele prihoda,<br />
ali je ona u velikoj meri diskreciona, a odre|ena proporcija podele se prilago|ava<br />
potrebama i vertikalnoj nesrazmeri bud`eta lokalnih uprava.<br />
U ve}ini ovih zemalja inicirana je privatizacija zemljišta i transfer nekadašnjeg<br />
dr`avnog vlasništva lokalnim upravama. Do kraja 90-tih postojala je pravna<br />
osnova opštinskog vlasništva i uklju~ivana je u posebne strategije privatizacije<br />
u svim zemljama. Postoje velike razlike me|u politikama privatizacije jer njen<br />
opseg i forme nadoknade variraju od zemlje do zemlje. U nekima privatno – i stoga<br />
ni opštinsko – vlasništvo nije dozvoljeno u urbanim oblastima (kao u Makedoniji),<br />
što usporava razvoj osnove za prihod <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>.<br />
Centralna kontrola opštinskog obezbe|ivanja usluga i ograni~ena autonomija<br />
lokalnih finansija uti~e na na~in upravljanja i zapošljavanja lokalnih uprava.<br />
Postoje standardizovane norme za administraciju lokalnih uprava, koje ograni~avaju<br />
broj opštinskog osoblja na osnovu veli~ine opštine (kao u slu~aju Makedonije<br />
i Moldavije). U nekim zemljama strukturu kancelarija <strong>lokalne</strong> uprave definiše<br />
centralna uprava (kao u Bugarskoj). Gradona~elnik je tako|e obi~no na~elnik<br />
administracije <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> (Albanija, Bugarska i Makedonija). Izvršni odbori<br />
i komiteti su stvoreni za kolektivno odlu~ivanje, što ne podsti~e lokalnu politi~ku<br />
kontrolu nad opštinskom administracijom.<br />
Posle decenije postepenog razvoja novih politi~kih mehanizama, javna administracija<br />
i javne slu`be su visoko na listi politi~kih prioriteta reforme i decentralizacije<br />
javnog sektora u svim zemljama jugoisto~ne Evrope. Albanija, Hrvatska<br />
i Makedonija su u poslednjim fazama oblikovanja dalje decentralizacije, dok<br />
je u drugim zemljama planirana reforma posebnih komponenti sistema <strong>lokalne</strong><br />
uprave (kao što je decentralizacija prihoda u Bugarskoj i ponovno definisanje uloge<br />
gradona~elnika u Rumuniji).<br />
^ine se napori kako bi se reformisala unutrašnja vrednost <strong>lokalne</strong> uprave i<br />
pravila rada i uprave opština. Ovo zahteva ne samo poboljšanje zakonodavstva i<br />
mehanizama finansiranja, ve} i modifikaciju na~ina sprovo|enja i opšti stav u lokalnoj<br />
upravi. Posle prve decenije stvaranja <strong>lokalne</strong> uprave, kredibilitet i delotvornost<br />
novih institucija moraju se narednih godina poboljšati. Kako se postepeno<br />
razvija privreda ovih zemalja, <strong>lokalne</strong> uprave }e imati ve}e odgovornosti u regionu.<br />
One }e tako|e biti u stanju da više mobilišu lokalno društvo, a opštine }e izna}i<br />
nove oblike isporuke javnih usluga. Na ovaj na~in, <strong>lokalne</strong> uprave }e doprineti<br />
stabilizaciji zemalja i novih nacija jugoisto~ne Evrope.
20 Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
Nadamo se da }e ova knjiga o sistemima <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> pomo}i razmenu informacija<br />
me|u kreatorima i onima koji sprovode politiku u regionu. Ona }e tako|e<br />
doprineti boljem razumevanju razvojnih trendova u ovim zemljama, što je<br />
od suštinske va`nosti za sve me|unarodne organizacije zainteresovane za stvaranje<br />
programa i politika pomo}i koji su vi{e fokusirani. O~ekujemo da }e takvi<br />
projekti imati ve}i uticaj na zemlje koje ih primaju ako su prilago|eni lokalnim<br />
potrebama. To je osnovni razlog zašto je ILV pokrenula ovu seriju. Informacije<br />
sakupljene u ovoj knjizi }e tako|e voditi naš <strong>vlasti</strong>ti razvoj i aktivnosti tehni~ke<br />
pomo}i.<br />
Ove studije ne obuhvataju sve aspekte <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> i javne administracije,<br />
ali daju sve`e podatke o osnovnim komponentama <strong>lokalne</strong> javne sfere. U studijama<br />
su predstavljeni trendovi razvoja zemalja, te, mo`da, nisu detaljno obra|ivani<br />
najnoviji doga|aji u ovom regionu koji se brzo menja.<br />
Ovaj projekat za sakupljanje osnovnih informacija o sistemima <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
u jugoisto~noj Evropi je predstavljao veliki napor za naše saradnike i za ILV.<br />
Upravni komitet ILV je zapo~eo ovaj projekat i definisao osnovne ciljeve i stil<br />
knjiga. Veoma smo zahvalni uredniku knjige, gospo|i Emiliji Kandevoj, koja je<br />
upravljala procesom pisanja izveštaja. Kvalitet izveštaja je zavisio od autora iz<br />
predstavljenih zemalja i recenzenata. Ondrej Simek i Irakli Rekhviasvili su upravljali<br />
projektom za ILV. Kristina Zapoto~ki je bila urednik knjige. Zahvalni smo<br />
im na izvanredno obavljenom poslu.<br />
Budimpešta, oktobar 2000.<br />
Gabor Peteri<br />
OSI Inicijativa za reformu<br />
lokane <strong>vlasti</strong> i javnih slu`bi
21<br />
Emilija Kandeva*<br />
UVOD U KOMPARATIVNU<br />
STUDIJU LOKALNE VLASTI U<br />
CENTRALNOJ I ISTO^NOJ EVROPI:<br />
BALKANSKA PERSPEKTIVA<br />
1. PREGLED<br />
Ovaj drugi tom u seriji od tri knjige sadr`i deskriptivne radove o nacionalnim<br />
sistemima <strong>lokalne</strong> uprave u osam zemalja: Albaniji, Bosni i Hercegovini, Bugarskoj,<br />
Hrvatskoj, Makedoniji, Moldaviji, Rumuniji i Jugoslaviji. Zbog ~ega su<br />
oni sakupljeni u zasebnu knjigu? Šta ih me|usobno povezuje i odvaja od drugih<br />
zemalja centralne i isto~ne Evrope (CIE)? Zemlje uklju~ene u ovu knjigu teško<br />
da bi se mogle svrstati samo u zemlje isto~ne Evrope. Zajedni~ki elemenat nije<br />
geografski polo`aj – barem ne samo geografski polo`aj – iako su im granice zajedni~ke,<br />
ve} pre posledice zajedni~kog `ivota u jednom odre|enom regionu. Ove<br />
zemlje, sa jedne strane, pripadaju nekadašnjoj grupi isto~noevropskih zemalja takozvanog<br />
,,socijalisti~kog lagera". Pre Drugog svetskog rata one su bile deo regiona<br />
koji se nazivao centralna Evropa i Balkan. Kasnije je region postao poznat<br />
kao isto~na Evropa kako bi se razlikovao od zapadne Evrope. Sa propaš}u komunisti~kih<br />
re`ima u ovom regionu, brzo je o`ivljen termin centralna Evropa, a<br />
bivši isto~noevropski blok je tradicionalno podeljen na centralnu Evropu (severno<br />
od Ma|arske, uklju~uju}i i nju) i Balkan (ju`no od Ma|arske). Ve}ina zemalja<br />
~iji je pregled ra|en su balkanske zemlje, sa posebnim karakteristikama koje<br />
* Emilia Kandeva, profesor upravnog prava i dekan Pravnog fakulteta Slobodnog univerziteta<br />
Buras, Burgas, Bugarska.
22 Uvod u komparativnu studiju <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
se vezuju za ovaj termin. Ne naglašavaju}i posebno kulturne korene, religija se<br />
ovde ne posmatra kao faktor jedinstvenosti, iako preovla|uju}i broj balkanskih<br />
zemalja pripada isto~noj pravoslavnoj kulturi. Pre bi se moglo re}i da zajedni~ki<br />
elementi mogu biti uglavnom posmatrani iz istorijske i ekonomske perspektive,<br />
a najva`nije zajedni~ke karakteristike su: to su zemlje u tranziciji, njihove teritorije<br />
su blizu jedna drugoj i suo~avaju se sa sli~nim preprekama.<br />
Masovno propadanje komunisti~kih re`ima u isto~noj Evropi 1989. je bio dramati~an<br />
doga|aj koji je mnogo obe}avao i ~iji je direktni efekat bio izazov politi~kim,<br />
ideološkim ekonomskim i administrativnim obrascima. Veliki deo bivših ,,socijalisti~kih"<br />
zemalja je izabrao demokratski model. Kako bi taj cilj ostvarile, ove zemlje<br />
~ine velike napore da potpuno preoblikuju dr`avu. One su do`ivele institucionalni<br />
i organizacioni ,,raspad" dr`avnog i sistema <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>. U po~etnoj fazi transformacije,<br />
stara socijalisti~ka pravna, društvena i ekonomska ure|enja su bespovratno<br />
propala i stvarane su nove strukture. Paradigma koja je dominirala funkcionalnim<br />
i organizacionim dizajnom za vreme dugog perioda totalitarnog re`ima sada se zamenjuje<br />
balansom izme|u centralnih i lokalnih <strong>vlasti</strong>. Tranzicioni period uklju~uje<br />
karakteristike kao što su pojavljivanje višepartijskih sistema, redovnih izbora i na nacionalnom<br />
i na lokalnim nivoima, pokušaji da se obnove mehanizmi i centralnih i lokalnih<br />
uprava i razvoj u smeru dalje demokratizacije i tr`išne ekonomije. Javni sektor,<br />
koji je i subjekat i objekat reforme, nalazi se pod ogromnim pritiskom da se prilagodi<br />
promenjenim uslovima. Kao opšti proces na me|unarodnom nivou, progres<br />
prema decentralizaciji dr`avne uprave u zemljama centralne i isto~ne Evrope ima mnoge<br />
implikacije u smislu demokratizacije, u~eš}a, efikasnosti i, što nije najmanje va-<br />
`no, ponovnog otkrivanja uloge <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>. Teritorijalne i <strong>lokalne</strong> uprave bi mogle<br />
mnogo da pomognu centralnoj upravi pošto su one ~esto u takvom polo`aju da<br />
resurse mogu svrsishodnije da koriste i da javnu administraciju prilagode tako da ona<br />
odgovara stvarnim potrebama gra|ana. Na taj na~in, one mogu da doka`u da su sasvim<br />
sposobne da odgovore ozbiljnim zahtevima pokrenute reforme.<br />
Reforma administracije i reforma <strong>lokalne</strong> uprave su blisko povezane. Reformski<br />
paketi u oblasti <strong>lokalne</strong> uprave, koji uklju~uju veliki broj administrativnih<br />
promena kao i novo zakonodavstvo, uzimaju u obzir sva tri cilja administrativne<br />
reforme: demokratiju, efikasnost i pravi~nost.<br />
Namera ove knjige je da oni koji su zainteresovani za javnu politiku i javne<br />
poslove mogu i treba da prou~e ,,internacionalizovanu" lokalnu vlast. Cilj knjige<br />
je da pru`i:<br />
1. Pregled sistema <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> u zemljama centralne i isto~ne Evrope za<br />
izvesni region.<br />
2. Komparativne studije osnovnih komponenti <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> u zemljama koje<br />
obra|uje.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 23<br />
3. Me|unarodni kontekst u~eš}a gra|ana u lokalnoj <strong>vlasti</strong>.<br />
4. Me|unarodni kontekst lokalnih javnih slu`bi.<br />
5. Komparativnu analizu problema, uticaja i "vru}ih tema" teku}ih reformi<br />
<strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>.<br />
Ova uporedna studija je sa jedne strane deskriptivna – opisane su strukture, pristupi<br />
i prakse od zemlje do zemlje – a sa druge strane analiti~ka – identifikuje klju~ne<br />
koncepte i logiku i dinamiku <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> u zemljama regiona. Namera je da<br />
knjiga politi~arima, administratorima i stru~njacima poslu`i kao sredstvo za integraciju<br />
uporednog materijala o najva`nijim oblastima <strong>lokalne</strong> uprave i sticanje nove perspektive<br />
o <strong>vlasti</strong>tim zemljama. Osnovna vrednost uporednih studija nije u tra`enju<br />
univerzalnih recepata koji ne zavise od kulture, niti je oru|e za kopiranje tu|ih modela,<br />
ve} pre sredstvo da sami sebe razumemo. Zato se uporedna studija u ovoj knjizi<br />
sastoji od objektivnog pregleda svake zemlje kroz diskusiju o osnovnim komponentama<br />
<strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> u jedinstvenoj strukturi; rad o svakoj zemlji je organizovan<br />
na isti na~in kako bi se osigurao lakši pristup uporednim informacijama.<br />
Knjiga slu`i kao osavremenjeno drugo izdanje knjige: Lokalna vlast u centralno-isto~noj<br />
Evropi i CIS, 1994: Zbornik deskriptivnih radova 1 i pru`a sistematske<br />
podatke o organizacijama i institucijama u zemljama ovog regiona. Njen<br />
cilj je da pomogne ~itaocima da se upoznaju, razumeju i da uporede kontekste u<br />
kojima <strong>lokalne</strong> uprave trenutno rade i reforme <strong>lokalne</strong> uprave koje su u toku. U<br />
ovom cilju, opšta prezentacija u radu za svaku zemlju je objektivna, asertivna i<br />
pozitivna. Za svaku zemlju su opisane klju~ne teme postoje}e organizacije <strong>lokalne</strong><br />
<strong>vlasti</strong>. Naravno, veoma je va`na ta~ka gledišta istra`iva~a, koju naziremo kroz<br />
fokus istra`ivanja i kriti~ku analizu izvesnih ,,vru}ih" ili odabranih tema (na primer,<br />
uloga nevladinih organizacija, javna mišljenja, politizacija <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>) i<br />
pitanja koja se razmatraju. Izveštaj za svaku zemlju dopušta autoru da izrazi svoju<br />
li~nu procenu pojedinih elemenata i celog sistema <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> dok prati zajedni~ki<br />
nacrt. Shodno tome, bez vešta~kog ujedna~avanja ove raznovrsne problematike,<br />
ova edicija obezbe|uje empirijski zasnovane analize koje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
posmatraju u kontekstu njihove uloge u društvima u tranziciji i postavlja zale|inu<br />
za odre|ivanje njihovog pravca.<br />
Ovaj uvod u uporednu lokalnu vlast u balkanskoj perspektivi pokušava da<br />
pove`e analizu <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> svake zemlje sa me|unacionalnim uopštavanjima.<br />
Ona ne pokušava da bude sveobuhvatna iz tri osnovna razloga. Prvo, time što se<br />
koncentriše na zajedni~ke karakteristike i procese umesto na distinktivne varijable,<br />
prihva}eni uporedni pristup olakšava da se zbornik deskriptivnih radova do-<br />
1 Lokalne uprave u CIE i CIS, 1994: Antologija deskriptivnih radova, Institut za lokalnu upravu<br />
i javne slu`be, Budimpe{ta, 1994.
24 Uvod u komparativnu studiju <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
`ivi kao kompletno komparativno istra`ivanje. Drugo, selektivni pristup ovim temama<br />
usmerava pa`nju ~itaoca na najva`nije probleme i trendove <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
u okviru šire slike budu}eg razvoja zemalja koje su analizirane u ovoj knjizi. Tre-<br />
}e, cilj uvoda je da ~itaocu pru`i komparativne opservacije i zaklju~ke i tako probudi<br />
njegov interes za izveštaje o zemljama, ostavljaju}i radovima da sami govore.<br />
2. SISTEMI LOKALNE SAMOUPRAVE<br />
Lokalna vlast i u smislu <strong>lokalne</strong> autonomije i teritorijalne organizacije dr-<br />
`ave ima svoje korene daleko u istoriji u okviru sveobuhvatnog ili nacionalnog<br />
konteksta. Iz istorijskih razloga opština ili zajednica kao osnovna samoupravna<br />
jedinica je tradicionalna karakteristika <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> i stavlja jak naglasak na politi~ko<br />
administrativni okvir i konsolidaciju dr`ava. Sve zemlje koje su ovde pore|ene<br />
su razvile temeljite pravne osnove za lokalnu upravu, koja u svima u`iva<br />
ustavni status. Ovi ustavi garantuju autonomiju lokalnih samouprava i utvr|uju<br />
sistem teritorijalne podele dr`avne administracije. Ustavi iznose principe u vezi<br />
sa osnivanjem, strukturom i ovlaš}enjima najva`nijih lokalnih <strong>vlasti</strong> i daju opšti<br />
nacrt odnosa izme|u dr`ave i lokalnih uprava. Jedna grupa zakona reguliše funkcije<br />
lokalnih upravnih <strong>vlasti</strong> i administracije, procedure za obavljanje njihovih aktivnosti,<br />
odnos izme|u dr`ave i gra|ana i politi~ku, administrativnu i sudsku kontrolu.<br />
Lokalnu vlast normativno regulišu tri kategorije zakona: 1) opšti administrativni<br />
zakoni koji regulišu javnu administraciju - administrativne procedure, administraciju,<br />
republi~ku upravu; 2) opšti zakoni o lokalnoj upravi - lokalna samouprava<br />
i lokalna administracija, aktivnosti zajednice, administrativno-teritorijalna<br />
organizacija, teritorije okruga, gradova i opština i 3) posebni zakoni koji regulišu<br />
odre|ene oblasti rada javne administracije, pogotovo one koji su u vezi samo<br />
sa lokalnom upravom, kao što su <strong>lokalne</strong> takse, opštinsko vlasništvo i drugo.<br />
Teritorijalna struktura se razlikuje od zemlje do zemlje. Ve}ina ima sistem<br />
<strong>lokalne</strong> uprave na dva nivoa, sa nekim izuzecima u vezi sa glavnim ili velikim<br />
gradovima (na primer: Bugarska, Hrvatska i Moldavija). Neke zemlje imaju samo<br />
jedan nivo <strong>lokalne</strong> uprave – nivo samouprave (na primer, Makedonija). Uprkos<br />
razlikama u oblicima i praksama odnosa izme|u uprava u razli~itim zemljama,<br />
ako se koncentrišemo na nivoe mo`emo razlikovati tri široko definisana tipa<br />
sistema <strong>lokalne</strong> uprave, a koji se razlikuju po tome koliki naglasak stavljaju<br />
na lokalnu samoupravu.<br />
Prva grupa uklju~uje sisteme <strong>lokalne</strong> uprave koje imaju više od jednoga nivoa<br />
u kojima lokalna samouprava postoji samo na nivou opštine. Lokalne uprave<br />
na drugom nivou su administrativne jedinice dr`ave organizovane kako bi spro-
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 25<br />
vodile zakon i obavljale izvršne nadle`nosti. Zemlje u ovoj grupi su Bugarska i<br />
Jugoslavija. Regioni u Bugarskoj i oblasti u Jugoslaviji ~ine srednji nivo uprave<br />
u kome je dr`avna vlast decentralizovana za sprovo|enje dr`avnih ovlaš}enja u<br />
pravno definisanim oblastima i koja nastoji da ostvari efikasnu regionalnu politiku.<br />
Srednji nivo uklju~uje administrativne teritorijalne jedinice dr`ave kojima<br />
je povereno da sprovode regionalnu politiku, vrše dr`avne nadle`nosti, sprovode<br />
dr`avnu politiku na lokalnom nivou i uskla|uju nacionalne i <strong>lokalne</strong> interese. Dokle<br />
god uprave srednjeg nivoa ovoga tipa funkcionišu kao teritorijalni ogranci administracije<br />
centralne vlade, oni nemaju ni autonomiju ni izabrana tela. Guvernera<br />
regiona imenuje centralna vlada da osigurava sprovo|enje dr`avne politike,<br />
štiti nacionalne interese, zakon i javni red i sprovodi administrativnu kontrolu. Guverneru<br />
poma`e regionalna administracija. Resorni ministri ponekad imaju ,,vertikalna<br />
odeljenja" u okviru administracije srednjeg nivoa. Guverner koordinira radom<br />
vladinih agencija u regionu i njihovom interakcijom sa lokalnim <strong>vlasti</strong>ma.<br />
On ili ona je zadu`en za zaštitu dr`avne svojine i dr`avnih interesa u regionu i<br />
izdaje nare|enja u okviru svojih ovlaš}enja. Što se ti~e odnosa izme|u uprava u<br />
ovoj grupi, postoji stroga podela nadle`nosti, odgovornosti i zadataka izme|u lokalnih<br />
samouprava (opštinska administracija) i <strong>vlasti</strong> srednjega nivoa, što je ure-<br />
|eno zakonom. Guverner kontroliše zakonitost akata i postupaka tela <strong>lokalne</strong> samouprave<br />
i <strong>lokalne</strong> administracije i mo`e da zaustavi sprovo|enje akata koje je<br />
donelo opštinsko ve}e a koji nisu u skladu sa zakonom, i da ih uputi odgovaraju}em<br />
sudu. On ili ona tako|e mo`e da ukine nezakonite akte opštinskih gradona~elnika<br />
i drugih tela <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>.<br />
Kao posebnu podgrupu mo`emo odvojiti sistem <strong>lokalne</strong> uprave u Bosni i<br />
Hercegovini, koji sadr`i dva entiteta koji su de facto upravni i administrativni organi<br />
sa zna~ajnim ovlaš}enjima da sprovode zakon, uvode poreze i na druge na-<br />
~ine upravljaju. Ta dva tela su Federacija Bosne i Hercegovine i Republika Srpska<br />
(sa ve}inskim srpskim stanovništvom). Uz upravu na nivou Federacije sa svojim<br />
izvršnim i zakonodavnim ograncima, Federacija ima deset jedinica na podnacionalnom<br />
nivou koje se zovu kantoni, od kojih u nekima `ivi mešovito stanovništvo<br />
(Bošnjaci i Hrvati, sa veoma malim srpskim manjinama na nekim lokacijama),<br />
a u nekima `ive prevashodno Bošnjaci ili Hrvati. Ovi kantoni imaju<br />
<strong>vlasti</strong>to zakonodavstvo, osnovne zakone (ustave), guvernere i ministre. U oba entiteta<br />
naselja su organizovana u opštine koje se mogu sastojati od nekoliko fizi~ki<br />
odvojenih lokacija. Republika Srpska ima centralizovanu administrativnu strukturu<br />
i Ministarstvo za lokalnu samoupravu na nivou entiteta da reguliše i vodi dijalog<br />
sa svoje šezdeset i ~etiri opštine, dok Federacija nema takvo ministarstvo.<br />
Finansijska i pitanja bud`eta u vezi sa opštinama u Federaciji se ili delegiraju kantonima<br />
ili ih deli nekoliko odeljenja Ministarsva finansija Federacije. Svaki od
26 Uvod u komparativnu studiju <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
kantona je usvojio – ili je trebalo da usvoji do kraja 1999 – odvojeni set zakona<br />
o lokalnoj upravi i slobodno organizuje ogranke tradicionalnih ministarstava za<br />
rešavanje pitanja <strong>lokalne</strong> uprave ili da ustanovi nezavisna ministarstva u kantonu.<br />
Osim zakona o lokalnoj upravi i ustavnih odrednica, sama Federacija nema<br />
ni zakonodavno telo ni velika ovlaš}enja za upravu podnacionalnim jedinicama.<br />
Umesto toga, kantonima su data ovlaš}enja da uvode poreze i regulativu, da organizuju<br />
sedamdeset i tri opštine u Federaciji kako smatraju za shodno. Tako Bosna<br />
i Hercegovina od Dejtonskog sporazuma ima jedanaest sistema <strong>lokalne</strong> uprave,<br />
od kojih deset, barem u Federaciji, pokazuje veliku raznovrsnost u razrezivanju<br />
poreza, alokaciji drugih sredstava, opštinskih zadataka i obezbe|ivanju javnih<br />
slu`bi.<br />
Druga grupa ima širu lokalnu autonomiju i samoupravu: ima više od jednog<br />
nivoa <strong>lokalne</strong> uprave sa izabranim predstavni~kim telima. U ovoj kategoriji, bez<br />
obzira na broj nivoa (dva ili tri), samoupravni oblici postoje u svim – ili makar u<br />
dva nivoa sistema <strong>lokalne</strong> uprave. Uz opštinski nivo, koji tradicionalno ima samoupravu,<br />
drugi nivo – okruzi i oblasti – tako|e imaju neke elemente samouprave i<br />
<strong>lokalne</strong> autonomije. Takvi sistemi postoje u Albaniji, Hrvatskoj, Moldaviji i Rumuniji.<br />
Lokalne <strong>vlasti</strong> drugog nivoa imaju izabrana lokalna tela: ve}a oblasti u Albaniji,<br />
ve}a oblasti (judet) u Moldaviji, okru`ne skupštine u Hrvatskoj i ve}a okruga<br />
u Rumuniji. Osnovna funkcija izabranih lokalnih <strong>vlasti</strong> drugog nivoa je koordinacija<br />
aktivnosti opština i zajednica na odgovaraju}oj teritoriji, odbrana lokalnih<br />
interesa i organizacija isporuke javnih usluga va`nih za širi region. Ona imaju<br />
veliku ulogu pri donošenju i sprovo|enju planova regionalnog razvoja, odlu~ivanju<br />
o lokalnim porezima i taksama i drugo. Svaka izabrana lokalna vlast na drugom<br />
nivou tako|e slu`i kao mehanizam dr`avne administracije i obi~no su joj date<br />
funkcionalne nadle`nosti centralne vlade. Ovde odnos izme|u centra i lokala<br />
uklju~uje figuru prefekta, uprkos razlikama u primeni ovog mehanizma. U Albaniji,<br />
prefekt je na ~elu neke vrste tre}eg nivoa <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> – prefekture – koja<br />
uklju~uje dve do ~etiri oblasti i uskla|uje uslu`ne aktivnosti dr`avne administracije<br />
sa lokalnim jedinicama u zemlji. Prefekt je predstavnik centralne <strong>vlasti</strong> koji<br />
uskla|uje i koordinira aktivnosti izabranih lokalnih <strong>vlasti</strong> i teritorijalne javne administracije.<br />
Prefekti u Rumuniji funkcionišu na nivou okruga i opštine Bukurešt,<br />
odnosno oni su na postoje}em nivou <strong>lokalne</strong> uprave i ne ~ine novi nivo. Njih imenuje<br />
centralna vlada, a njihove osnovne funkcije (veoma sli~ne funkcijama guvernera<br />
u prvoj grupi) su zaštita nacionalnog interesa, zakona i javnog reda, nadziranje<br />
zakonitosti administrativnih akata koje donose <strong>lokalne</strong> javne <strong>vlasti</strong>; upravljanje<br />
teritorijalnim administrativnim jedinicama i obezbe|ivanje javnih slu`bi preko<br />
njih. Prefekti u Moldaviji su ovlaš}eni da nadziru rad decentralizovanih slu-<br />
`bi i sprovo|enje zakona bez uplitanja u rad lokalnih <strong>vlasti</strong>. U Hrvatskoj, pred-
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 27<br />
stavnik dr`ave je okru`ni guverner koji se bira, ali ~ije imenovanje mora da odobri<br />
predsednik dr`ave. Guverner sprovodi strogi nadzor nad lokalnim samoupravama<br />
okruga u ime dr`ave. Drugi predstavnici dr`ave na srednjem nivou <strong>lokalne</strong><br />
uprave uklju~uju sekretare ve}a koje imenuje vlada i takozvane ,,vertikalne direktorate",<br />
koji rade na lokalnom nivou ali funkcionišu kao dekoncentrisana tela resornih<br />
ministarstava. Stepen vertikalne hijerarhije varira od slu`be do slu`be. Što<br />
se ti~e odnosa centra i lokala, osnovni problem u ovoj grupi je jasno odre|ivanje<br />
obima ovlaš}enja i odgovornosti izabranih lokalnih <strong>vlasti</strong> i teritorijalnih predstavnika<br />
dr`ave tamo gde funkcionišu na istom nivou <strong>lokalne</strong> uprave.<br />
Tre}a grupa u svom naj~istijem obliku uklju~uje sisteme <strong>lokalne</strong> uprave u<br />
kojima svaki nivo ima samoupravnu vlast, {to zna~i da se ceo sistem <strong>lokalne</strong> uprave<br />
zasniva na principu samouprave. Od zemalja o kojima se ovde diskutovalo,<br />
samo Makedonija i jedan entitet Bosne i Hercegovine – Republika Srpska – mogu<br />
pripadati ovoj grupi zbog toga što ovi sistemi <strong>lokalne</strong> uprave uklju~uju samo<br />
jedan nivo – opštinu.<br />
Opšti je princip da je stvaranje novih lokalnih uprava regulisano zakonom.<br />
Ustavi ili zakoni proklamuju da su administrativno-teritorijalna podela i stvaranje<br />
jedinica <strong>lokalne</strong> uprave zasnovani na lokalnim potrebama, zajedni~kim ekonomskim<br />
interesima i istorijskoj tradiciji. Uslovi pod kojima se stvaraju i ukidaju<br />
jedinice <strong>lokalne</strong> uprave i promena granica teritorija je u nadle`nosti parlamenta.<br />
Formiranje i reforma opština mo`e se sprovesti tek na osnovu konsultacija sa<br />
nadle`nim lokalnim <strong>vlasti</strong>ma, a u ve}ini slu~ajeva i sa lokalnim stanovništvom<br />
putem referenduma. Bez obzira na primenjeni metod, svugde je pravilo da stvaranje<br />
novih lokalnih uprava i promene granica postoje}ih jedinica <strong>lokalne</strong> uprave<br />
ne mogu biti sprovedeni bez pristanka <strong>lokalne</strong> zajednice.<br />
3. LOKALNA POLITIKA, ODLU^IVANJE<br />
Opštine (tako|e zvane zajednice, gradovi ili sela) su jedinice <strong>lokalne</strong> samouprave.<br />
One se od zemlje do zemlje razlikuju po imenu (na primer, u Rumuniji<br />
samo <strong>lokalne</strong> samouprave u gradovima se zovu opštine) i po statusu – ili nedostatku<br />
statusa – dva tipa opština: urbane <strong>lokalne</strong> jedinice i seoske <strong>lokalne</strong> jedinice<br />
(na primer, u Albaniji i Moldaviji, urbane <strong>lokalne</strong> jedinice su poznate kao<br />
opštine i gradovi, a ruralne <strong>lokalne</strong> jedinice su zajednice). Opštine se zasnivaju<br />
na ekonomskom i socijalnom integritetu i blisko povezanom lokalnom stanovništvu.<br />
One predstavljaju zajedni~ke interese gra|ana lokaliteta kao i interese celog<br />
lokaliteta. Ve}ina opština postoji na osnovnom nivou i imaju široke odgovornosti<br />
i veliki obim zadataka i aktivnosti koje zadovoljavaju potrebe <strong>lokalne</strong><br />
populacije.
28 Uvod u komparativnu studiju <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
Teritorijalna samouprava ispod opštinskog nivoa je samo ograni~eno prisutna<br />
u svim zemljama o kojima se raspravljalo, izuzimaju}i Jugoslaviju. Po jugoslovenskom<br />
(posebno srpskom) zakonu, opštine mogu da odlu~e da organizuju ,,<strong>lokalne</strong><br />
zajednice" na svojoj teritoriji. Lokalne zajednice se mogu organizovati i u urbanim<br />
i u ruralnim oblastima. One su lokalni oblici samoorganizacije gra|ana, ~iji je cilj<br />
izra`avanje i zadovoljavanje zajedni~kih lokalnih interesa onako kako ih definiše<br />
lokalno stanovništvo. Lokalne zajednice su pravni subjekti ~ije je pravo i du`nost<br />
uklju~ivanje, a na njihovom ~elu su ve}a koje direktno bira stanovništvo.<br />
Politi~ka kritika lokalnih zajednica tvrdi da one mogu voditi ,,gra|anskoj neposlušnosti".<br />
Oblici teritorijalne samouprave ispod nivoa opštine u drugim zemljama<br />
uklju~uju gradske ~etvrti (regione) i kancelarije gradona~elnika. Neke imaju<br />
izabrana predstavni~ka tela, kao što su teritorijalni komiteti u Hrvatskoj. Albanija<br />
uvodi zanimljiv oblik samouprave ispod nivoa opštine u selima – kryplaku (najstarija<br />
osoba). Kryplaku je izabrana lokalna vlast ~ija je mandatna odgovornost<br />
da sprovodi odluke zajednice. On ili ona predstavljaju selo i izra`avaju interese<br />
njegovih stanovnika ali uopšteno nemaju legalne nadle`nosti i rade na dobrovoljnoj<br />
osnovi.<br />
Sistemi lokalnih samouprava u svim predstavljenim zemljama poseduju slede}e<br />
zajedni~ke karakteristike:<br />
– Lokalni predstavnici se biraju javnim glasanjem, a <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> imenuju<br />
zvani~nike i ostalo osoblje bez uplitanja centralnih <strong>vlasti</strong>.<br />
– [iroki obim ovlaš}enja, uklju~uju}i i ona koja se ti~u lokalnih poreza i ekonomskog<br />
i socijalnog razvoja.<br />
– Zna~ajna autonomija jedinica <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>, uklju~uju}i finansijsku autonomiju.<br />
– Lokalno ve}e kao predstavni~ko telo koje je najva`nija vlast u lokalnoj<br />
upravi i koje utelovljuje princip <strong>lokalne</strong> autonomije;<br />
– Najviša izvršna vlast – gradona~elnik – koga bira stanovništvo ili lokalno<br />
ve}e koje sprovodi opšte nadle`nosti; u izuzetnim slu~ajevima izvršne<br />
funkcije se dele sa izvršnim komitetom i njegovim na~elnikom.<br />
– [iroki sistem administrativnih i izvršnih organa, od kojih je svaki sa posebnom<br />
nadle`noš}u i u principu strukturisan u skladu sa podelom izvršnih<br />
funkcija centralne <strong>vlasti</strong>.<br />
– Sistem <strong>lokalne</strong> samouprave na jednom nivou (ponekad udvojen samoupravnim<br />
oblicima na srednjem nivou).<br />
– Velike opštine sa administrativnim podstrukturama, ~esto kombinovane sa<br />
podopštinskom, delimi~nom samoupravom.<br />
Po ustavu ovih zemalja, opštine imaju opšte nadle`nosti za pitanja od posebnog<br />
interesa. Samo tamo gde zakon propisuje dopunska ili posebna ovlaš}e-
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 29<br />
nja nekoj drugoj <strong>vlasti</strong> u opštinskim pitanjima, opštinska ovlaš}enja se ukidaju<br />
ili dele sa drugim <strong>vlasti</strong>ma. Regulativa raspore|uje odgovornosti razli~itim telima<br />
u okviru <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>, iako opštinsko ve}e ili skupština snose kona~nu odgovornost<br />
za najva`nija pitanja. Izabrano predstavni~ko telo <strong>lokalne</strong> samouprave<br />
– opštinsko ve}e ili skupština – jeste jedina vlast na lokalnom nivou koja mo-<br />
`e da donosi normativne akte od lokalnog zna~aja.<br />
Polo`aj gradova je uglavnom u vezi sa tri karakteristike <strong>lokalne</strong> uprave: teritorijalnom<br />
organizacijom, razlikovanjem urbanih i ruralnih lokalnih jedinica (tamo<br />
gde ta razlika postoji) i statusom samoupravnih jedinica. Veliki gradovi imaju<br />
poseban status. Zakonodavstvo nekih zemalja propisuje takav status samo u<br />
jednoj karakteristici ili u malom broju aspekata, kao što je razli~ita administrativna<br />
podstruktura ili priznavanje dvostrukog statusa – i kao opštine i kao administrativne<br />
jedinice srednjeg nivoa. Zakonodavstvo u drugim zemljama, kao što<br />
je Hrvatska, propisuje formiranje gradova kao jedinica <strong>lokalne</strong> samouprave na<br />
osnovu tri kriterijuma: administrativni – status grada se daje svim sedištima okruga,<br />
bez obzira na njihovu veli~inu; na osnovu odre|enog broja stanovnika; i na<br />
osnovu posebnog zna~aja (istorijskog, ekonomskog, geografskog i drugo). U svim<br />
zemljama glavni gradovi imaju poseban status. U principu, njima se odobrava dvostruki<br />
status – kao gradovi (jedinice <strong>lokalne</strong> samouprave) i kao oblasti ili regioni<br />
(jedinice <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> srednjeg nivoa). Oblasti metropole ili metropolitanske<br />
oblasti nemaju izri~itu nezavisnu regulativu o lokalnoj <strong>vlasti</strong>, ali imaju isti status<br />
i organizaciju kao veliki gradovi.<br />
4. ODNOS IZME\U DR@AVNE ADMINISTRACIJE I LOKALNE<br />
SAMOUPRAVE<br />
Odnos izme|u centralnih i lokalnih nivoa je osnovni faktor i pokazatelj stepena<br />
demokratizacije i modernizacije uprave u jednoj zemlji. U ve}ini pore|enih<br />
zemalja o~igledna je izvesna napetost u odnosima <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> i centra dr`ave.<br />
Pozitivna strana ove opservacije je to što se smatra da je ta napetost privremena<br />
i što ona dovodi do stvaranja novih ideja i posebnih koraka koje obe strane preduzimaju<br />
kako bi se razvio kreativan i koristan odnos u procesu rada za dobrobit<br />
zemlje i njenih stanovnika.<br />
Raznovrsnost lokalnih tradicija i ustavnih propisa stvara dva osnovna tipa<br />
odnosa izme|u centralnih i lokalnih nivoa u vezi sa metodom odre|ivanja domena<br />
samoupravnih ovlaš}enja: (1) odnosi zasnovani na opštoj klauzuli i (2) odnosi<br />
zasnovani na nabrajanju. Prema opštoj klauzuli lokalna samouprava ima sve<br />
funkcije koje nisu izri~ito izuzete zakonom, odnosno obuhvata sve funkcije koje<br />
nisu izri~ito zabranjene ili poverene centralnim ili drugim <strong>vlasti</strong>ma. U ovom pr-
30 Uvod u komparativnu studiju <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
vom tipu odnosa centra i lokala, ustavi i zakoni propisuju samo opšte oblasti i<br />
smer aktivnosti samouprave. Drugi tip odnosa zasnovan na nabrajanju uklju~uje<br />
sisteme u kojima se priznaju samo ovlaš}enja za koje je izri~ito navedeno da su<br />
u domenu <strong>lokalne</strong> samouprave. U ovom slu~aju zakon podrazumeva da sva prava<br />
i ovlaš}enja pre svega pripadaju dr`avi, koja mo`e da ih delegira kada joj to<br />
odgovara od slu~aja do slu~aja. Opština kao osnovna forma uprave ne bi trebalo<br />
da predpostavlja da ima neko pravo ukoliko to nije izri~ito propisano zakonom<br />
(Jugoslavija). Detaljna lista aktivnosti odre|uje koje aktivnosti mogu obavljati zajednice<br />
i gradovi, a koje okruzi (Hrvatska). Ve}ina analiziranih zemalja uvodi modele<br />
odnosa izme|u centra i lokala koji su bli`i drugom tipu. Nabrajanje kao model<br />
za odnose izme|u centra i lokala nije u skladu sa Evropskom poveljom o lokalnoj<br />
samoupravi koja propisuje da <strong>lokalne</strong> samoupravne jedinice imaju puno<br />
pravo lokalnog odlu~ivanja u okviru zakona da sprovode inicijative u vezi sa bilo<br />
kojim pitanjem koje nije izuzeto iz njihove nadle`nosti niti stavljeno u nadle-<br />
`nost neke druge <strong>vlasti</strong>.<br />
Svugde je poštovana autonomija <strong>lokalne</strong> samouprave u vezi sa pitanjima<br />
kontrole. Akti i postupci samoupravnih <strong>vlasti</strong> su regulisani samo u smislu zakonitosti.<br />
Ovlaš}enje da se sprovodi administrativna kontrola nad lokalnom samoupravom<br />
~ini srednji nivo administracije po principu prefekta ili guvernera koji<br />
nadgleda zakonitost akata <strong>lokalne</strong> samouprave i lokalnih administrativnih tela. Izuzeci<br />
od ovog pravila postoje u Makedoniji i Hrvatskoj, gde nadzor vrši centralna<br />
vlada. Funkcije kontrole i nadzora nad lokalnim <strong>vlasti</strong>ma u Federaciji Bosne<br />
i Hercegovine se razlikuju po kantonima. Svaki zakon <strong>lokalne</strong> kantonske <strong>vlasti</strong><br />
ima odre|eno ministarstvo ili odeljenje koje je odgovorno za tehni~ki, funkcionalni<br />
ili finansijski nadzor opštine. Uopšteno, ovi entiteti su kantonska ministarstva<br />
finansija i <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>, a u Republici Srpskoj nadzor vrše ministarstva finansija<br />
i <strong>lokalne</strong> uprave entiteta. U nekim zemljama gradona~elnik opštine je ovlaš}en<br />
da kontroliše akte predstavni~kog tela <strong>lokalne</strong> samouprave; na primer, u Bugarskoj<br />
gradona~elnik nadgleda zakonitost rada opštinskog ve}a, kao i njihov diskrecioni<br />
sadr`aj. Gradona~elnik mo`e da ospori odluku opštinskog ve}a onda kada<br />
on ili ona smatra da se njome krše opštinski interesi ili zakoni.<br />
Nedavne tendencije decentralizacije nasuprot centralizaciji imaju tri akspekta<br />
– politi~ki, administrativni i finansijski. Proces decentralizacije vodi kompleksnim<br />
problemima za koje nema jednog opšteg rešenja; ona moraju biti povezana<br />
sa specifi~nim istorijskim, društvenim i ekonomskim tradicijama, politi~kom situacijom<br />
i ekonomskim razvojem svake zemlje. Ovo, sa jedne strane, u nekim zemljama<br />
podrazumeva odr`avanje dr`avne kontrole nad administracijom i finansijama;<br />
osigurava fer raspodelu resursa oblastima i opštinama uzimaju}i u obzir razli~it<br />
stepen razvoja i osigurava politi~ki integritet dr`ava. Stalno u~estvovanje de-
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 31<br />
mokratske centralne vlade u ve}ini procesa posmatra se kao na~in da se pove}a<br />
odgovornost dr`ave pred društvom i kao klju~na garancija demokratizacije vlade.<br />
Sa druge strane, specifi~na rešenja oja~avaju ulogu gra|ana, u lokalnoj <strong>vlasti</strong> i poboljšavaju<br />
odnose izme|u javne administracije i gra|ana, što uklju~uje aktiviranje<br />
uloge nevladinih organizacija i obezbe|uje izbor i kvalitet javnih slu`bi i najsvrsishodniju<br />
upotrebu lokalnih resursa i privatni sektor na nekom podru~ju. U oba<br />
slu~aja cilj napora je da se postignu odr`ivi nivoi koordinacije i odgovaraju}i mehanizmi<br />
za postizanje razumnog balansa izme|u centralne i <strong>lokalne</strong> samouprave.<br />
Me|utim, konflikti i dalje postoje. Sa jedne strane raste zabrinutost u vezi sa pitanjima<br />
lokalnog razvoja, nezaposlenosti, društvenih pitanja i potrebe za ekonomskim<br />
i urbanim restrukturisanjem; stoga postoji mnogo razloga da se oja~a uloga<br />
lokalnih politika. Sa druge strane, opseg ovlaš}enja lokalnih <strong>vlasti</strong> je nedavno na<br />
neki na~in ograni~en, ili još uvek postoji velika finansijska zavisnost od dr`ave.<br />
Sadašnji procesi demokratizacije – tj. pomeranje izvesnih funkcija centralne<br />
vlade na lokalni nivo – uglavnom su ograni~eni na potcentralne teritorijalne<br />
jedinice (regioni, oblasti), koji u mnogim slu~ajevima rade kao teritorijalni subjekti<br />
centralne vlade. Opšta javnost, koja smatra da decentralizovana vlada mo-<br />
`e bolje da odgovori njihovim potrebama i zahtevima tra`i da decentralizacija ne<br />
bude zaustavljena na srednjem nivou uprave.<br />
Administracija srednjeg nivoa je jedan aspekt problema balansa izme}u centralne<br />
i <strong>lokalne</strong> uprave. Srednji nivo se u svakoj zemlji razlikuje po predstavni~kim<br />
ovlaš}enjima, procedurama i administrativnim funkcijama. Me|utim, postoji jedna<br />
zajedni~ka tendencija: uprave srednjeg nivoa sve više postaju teritorijalne jedinice<br />
za premoš}avanje jaza izme|u dr`avne i <strong>lokalne</strong> politike; ona garantuje sprovo|enje<br />
politike centralne vlade na lokalnim teritorijama i obezbe|uje koordinaciju<br />
aktivnosti lokalnih samouprava odozgo nadole. Ovo se posti`e razli~itim oblicima<br />
o kojima je raspravljano ranije u ovom pregledu. Tamo gde postoje izabrana<br />
predstavni~ka tela – kao što su oblasna ili okru`na ve}a – uprave srednjeg nivoa<br />
postaju slabije i gube svoj bivši polo`aj kao predstavnici opština i viši nivo <strong>lokalne</strong><br />
samouprave koji koordinira aktivnostima opština /zajednica na njihovim teritorijama.<br />
Tamo gde su uprave srednjeg nivoa osnovane kao teritorijalna tela centralne<br />
vlade, pove}avaju se njihova ovlaš}enja u lokalnoj upravi i stoga i njihove funkcije<br />
kontrole nad aktima i postupcima lokalnih samoupravnih tela.<br />
5. JAVNO U^E[]E I ODLU^IVANJE<br />
Ne postoji bolji test za procenu nivoa demokratije u jednoj zemlji od posmatranja<br />
u~estvovanja gra|ana u vršenju <strong>vlasti</strong> i predstavljenosti svih grupa stanovništva.<br />
U celom ovom regionu stanovništvo direktno bira lokalna predstavni~ka
32 Uvod u komparativnu studiju <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
tela samouprave. Uz to, ustavi svih zemalja koje razmatramo su utvrdili princip<br />
direktne demokratije na lokalnom nivou. Najpopularniji oblik direktne demokratije<br />
je lokalni referendum o pitanjima samouprave i poslova zajednice, što odre-<br />
|uje zakon. Lokalni referendum se organizuje za pitanja za koja se smatra da je<br />
va`no javno mišljenje, pogotovo iz domena aktivnosti <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> i pitanja u<br />
vezi sa dr`avnim odlukama u oblasti teritorijalne i organizacije <strong>lokalne</strong> uprave.<br />
Drugi oblici direktne demokratije – savetodavni referendum, lokalni sastanci (okupljanja)<br />
gra|ana, gra|anske peticije i inicijative razlikuju se od zemlje do zemlje.<br />
Smatra se da je oblik direktne demokratije i pravo gra|ana da prisustvuju sednicama<br />
lokalnog ve}a. Sednice lokalnog ve}a su javne ukoliko zakon ne propisuje<br />
druga~ije. Nedavna praksa <strong>lokalne</strong> uprave pokazuje da predstavnici izabrani u lokalna<br />
tela nemaju obavezu da izveštavaju javnost o svojim aktivnostima. Iako bi<br />
takav zahtev mogao da pove}a odgovornost lokalnih izabranih predstavnika i da<br />
poboljša njihov odnos sa gra|anima, on se suo~ava sa negativnim stavom zbog<br />
sli~nih postupaka koji su zloupotrebljavani u doba komunisti~kog re`ima. Etni~ki<br />
problemi i njihova rešenja su uvek bili povezani sa nivoom demokratije i u~estvovanjem<br />
javnosti u <strong>vlasti</strong>. U balkanskim zemljama `ivi veliki broj nacionalnih<br />
manjina i etni~kih grupa. Zbog svog geografskog polo`aja na raskrš}u istoka<br />
i zapada, severa i juga, što je kroz istoriju pogoršavano prisilnom emigracijom<br />
populacije, sve balkanske zemlje (osim etni~ki skoro homogene Albanije)<br />
imaju veliku etni~ku raznovrsnost sa jednom ili više preovla|aju}ih nacionalnih<br />
manjina ili etni~kih grupa. Ustavi svih zemalja proklamuju principe ravnopravnosti<br />
i nediskriminacije. Etni~ka pitanja postoje kao formalni faktori u strukturi<br />
i funkciji lokalnih samouprava u šest zemalja – Jugoslavija, Bosna i Hercegovina,<br />
Makedonija, Moldavija, Hrvatska i Rumunija. Savezna Republika Jugoslavija<br />
se sastoji od dve federalne jedinice – Srbije i Crne Gore. Autonomne pokrajine<br />
koje postoje u Republici Srbiji – Vojvodina i Kosovo i Metohija – po zakonu<br />
se ne posmatraju kao <strong>lokalne</strong> uprave. Me|utim, one se priznaju kao specifi~ne<br />
<strong>lokalne</strong> teritorije koje uklju~uju posebne opštine nabrojane zakonom. U Bosni i<br />
Hercegovini postoje dva entiteta: Federacija Bosne i Hercegovine i Republika Srpska.<br />
Federacija sadr`i kantone sa mešaovitom populacijom (Bošnjaci i Hrvati sa<br />
veoma malim srpskim manjinama na nekim mestima) i kantone sa preovla|ujuje<br />
bošnja~kim ili hrvatskim stanovništvom. Ovi kantoni imaju zakonodavstvo, <strong>vlasti</strong>te<br />
ustave, <strong>vlasti</strong>te guvernere i ministarstva na ~ijem su ~elu ministri.<br />
^ak i tamo gde se etni~ke karakteristike ne smatraju za pravni faktor, politi~ka<br />
pitanja ,majorizacije" i ,,minorizacije" razli~itih etni~kih grupa usporavaju<br />
sprovo|enje etni~kih prava. Moldavski ustav propisuje artikulaciju interesa manjina,<br />
uklju~uju}i i davanje specijalnog statusa nekim regionima u Moldaviji. Zakonodavstvo<br />
u Hrvatskoj obezbe|uje da prava ~lanova etni~kih i nacionalnih za-
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 33<br />
jednica ili manjina budu predstavljena u lokalnim samoupravnim telima proporcionalno<br />
sa njihovim udelom u ukupnom broju stanovnika u jednoj opštini. Hrvatski<br />
gra|ani i ~lanovi etni~kih i nacionalnih zajednica i manjina koje ~ine bar<br />
8% glasa~kog tela izborne jedinice opštine ili okruga imaju pravo na ovako proporcionalno<br />
predstavljanje. Ukoliko se ovakva proporcionalnost ne postigne na<br />
izborima broj odbornika u predstavni~kom telu se pove}ava do potrebnog broja.<br />
Makedonsko zakonodavstvo u punoj meri priznaje prisustvo etni~kih manjina u<br />
lokalnoj upravi i eksplicitno reguliše zvani~ne jezike i odgovaraju}e zapisnike tela<br />
<strong>lokalne</strong> uprave kako bi se prepoznale jedinice <strong>lokalne</strong> uprave sa ve}inom drugih<br />
nacionalnosti (kada populacija drugih nacionalnosti prelazi 50% ukupnog broja<br />
stanovnika) i jedinice lokalnih samouprava sa zna~ajnim brojem drugih nacionalnosti<br />
(kad njihova populacija prelazi 20% ukupnog stanovni{tva). Rumunski<br />
zakoni obezbe|uju izvesne garancije za manjine, sa posebnim fokusom na Ma-<br />
|are koji `ive u Rumuniji.<br />
U toku 90-tih godina, etni~ki sukobi do kojih je došlo na odre|enoj lokalnoj<br />
teritoriji su se ~esto širili preko nacionalnih granica i tako su se te dr`ave uvla~ile<br />
u me|unarodne konflikte. Danas me|unarodni etni~ki konflikti ~esto izazivaju<br />
me|unarodne tenzije. Ovaj proces ima sve ve}u va`nost u zemljama centralne<br />
i isto~ne Evrope u kojima je od 1989. godine došlo do dramati~nih promena. Posle<br />
mnogo godina krutog socijalizma neki delovi populacija nisu spremni za izazove<br />
novih demokratija i tr`išnu ekonomiju. Sukob ekonomskih, socijalnih i kulturnih<br />
problema koji su tiho postojali pod totalitarnim re`imima su izbili na površinu<br />
pri suo~avanju sa novom politi~kom stvarnoš}u. Populacije balkanskih zemalja<br />
do`ivljavaju kompleksne <strong>lokalne</strong> i me|unarodne situacije u vezi sa etni~kim<br />
grupama, a da se ne pominje tragedija na Kosovu. Dok je internacionalni menad`ment<br />
konflikta multilateralni napor koji zavisi od politike više zemalja, menad`ment<br />
unutrašnjeg etni~kog konflikta koji je potencijalni izvor tenzija mo`e da<br />
bude pod kontrolom dr`ave i njene <strong>lokalne</strong> uprave. Prema ustavnim propisima svih<br />
istra`ivanih zemalja ne postoje privilegije niti ograni~vanja gra|anskih prava na<br />
osnovu rase, nacionalnosti etni~kog identiteta, religije i drugo. Me|utim, klju~nu<br />
ulogu za sprovo|enje ovih pravila imaju <strong>lokalne</strong> uprave. Osnivanje i odr`avanje<br />
socijalne i kulturne infrastrukture koje spre~avaju konflikte etni~kih, religioznih i<br />
drugih grupnih interesa naglašavaju novu ulogu lokalnih zajednica za odr`avanje<br />
etni~kog mira i njihov uticaj na rešavanje etni~kog problema.<br />
6. OBEZBE\IVANJE LOKALNIH USLUGA<br />
Uloge koje <strong>lokalne</strong> uprave igraju u obezbe|ivanju lokalnih usluga imaju i<br />
sli~nosti i prili~no zna~ajne razlike. Javni putevi i autoputevi, urbano planiranje,
34 Uvod u komparativnu studiju <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
osnovne i srednje škole, obdaništa, javni parkovi i javne komunalne slu`be se svugde<br />
mogu na}i. Me|utim, ako ih pa`ljivije uporedimo otkri}e se da su neke <strong>lokalne</strong><br />
uprave mnogo više razvile ove slu`be nego druge. Sli~no tome, neke zajednice/opštine<br />
obezbe|uju veliki broj slu`bi, dok u drugim zemljama mo`emo<br />
na}i samo nekoliko slu`bi koje direktno obezbe|uje lokalna uprava. Zajednice i<br />
gradovi su mnogo više uklju~eni u pru`anje javnih usluga nego <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> srednjeg<br />
nivoa. Raspodela slu`bi izme|u razli~itih nivoa <strong>lokalne</strong> uprave je pratila princip<br />
da usluge obezbe|uju one <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> koje su gra|anima najbli`e – tj. samouprave<br />
koje pripadaju prvom nivou, ali ovo nije opšta karakteristika. Izabrani<br />
metod odre|ivanja domena samoupravnih aktivnosti pri isporu~ivanju usluga<br />
varira od zemlje do zemlje. Dok ve}ina zemalja o kojima se ovde raspravljalo primenjuje<br />
opštu definiciju nadle`nosti za isporuku usluga od <strong>lokalne</strong> uprave, Hrvatska<br />
je, na primer, prihvatila nabrajanje oblasti u kojima potrebe i interesi gra-<br />
|ana mogu biti zadovoljeni u okviru <strong>lokalne</strong> samouprave. Sli~no, u Jugoslaviji<br />
lokalna samouprava mo`e da obavlja samo one du`nosti koje su izri~ito propisane<br />
zakonom. Nejasno}a ili konfuzija u normativnoj osnovi u ovoj oblasti mo`e<br />
kod lokalnih <strong>vlasti</strong> da izazove nesigurnost i dezorijentaciju o tome koji je domen<br />
njihovih ovlaš}enja i inicijativa, kao i o tome koje su njihove finansijske mogu}-<br />
nosti i odgovornosti, a neizbe`na posledica toga je nedostatak ili niski kvalitet potrebnih<br />
usluga.<br />
Obezbe|ivanje usluga stanovništvu je povezano sa stepenom autonomije lokalnih<br />
<strong>vlasti</strong> za odlu~ivanje. Kada analiziramo radove o zemljama mo`emo identifikovati<br />
~etiri razli~ita nivoa odlu~ivanja u ovoj oblasti:<br />
1. Odrediti, zajedno sa finansijskim pokazateljima, opšte parametre ili standarde<br />
usluga koje mora obezbediti lokalna administracija.<br />
2. Odrediti obim prioriteta za isporuku javnih usluga.<br />
3. Formulisati politiku pru`anja usluga i osmisliti metode za njihovo obezbe|ivanje.<br />
4. Izabrati usluge koje }e obezbediti sama lokalna administracija.<br />
Prvi nivo ovlaš}enja za odlu~ivanje u oblasti isporuke javnih usluga pripada<br />
dr`avi. Postoje oni koji se zala`u da se ta ovlaš}enja odobre lokalnoj upravi,<br />
ali to je mogu}e samo ako se pre toga donesu zakoni kojima bi se odredili dozvoljeni<br />
finansijski limiti. Lokalne <strong>vlasti</strong> bi mogle da dobiju ovlaš}enja drugog,<br />
tre}eg ili ~etvrtog nivoa, ali praksa druga~ije pokazuje. Odlu~ivanje drugog nivoa<br />
je osmišljeno za <strong>lokalne</strong> uprave ~iji finansijski sistemi dopuštaju da se bira<br />
na osnovu prioriteta datog nekim slu`bama. Lokalne uprave ~iji se sistemi zasnivaju<br />
na strogoj alokalciji fondova za specijalne namene su ograni~eni u odlu~ivanju<br />
na drugom nivou, a ovakva situacija je u skoro svim istra`ivanim zemlja-
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 35<br />
ma. Odlu~ivanje na tre}em nivou pretpostavlja široka ovlaš}enja za samostalno<br />
odlu~ivanje <strong>lokalne</strong> uprave u okviru zakona. U zemljama u kojima postoji izri~ito<br />
nabrajanje lokalnih slu`bi, ta ovlaš}enja su prili~no ograni~ena. Odluke na ~etvrtom<br />
nivou su povezane sa uvo|enjem novih mehanizama za isporuku javnih<br />
usluga, uklju~uju}i i javne nabavke. Pokazalo se da je odlu~ivanje na tre}em i ~etvrtom<br />
nivou od marginalne va`nosti u traganju za na~inom za popravljanje javnih<br />
slu`bi i smanjivanje troškova.<br />
Analiza sveukupnog iskustva procesa decentralizacije pokazuje da o~igledno<br />
postoji proces postepenog transfera slu`bi od centralnih ka lokalnim <strong>vlasti</strong>ma.<br />
Aktivnosti koje su bile pod monopolom dr`ave, kao što je obrazovanje, zdravstvo,<br />
snabdevanje vodom i elektri~nom energijom, sada se delimi~no ili u potpunosti<br />
prebacuju u nadle`nost lokalnih <strong>vlasti</strong>. U oblasti socijalnih slu`bi, pomo} porodicama<br />
i izvesnim kategorijama populacije su preneti na opštine, u tolikoj meri da<br />
gradona~elnik, kao nadre|eno lice za administrativnu kontrolu, odlu~uje o `albama<br />
gra|ana na postupke slu`be socijalne pomo}i (kao što je slu~aj u Bugarskoj).<br />
Ve}ina usluga se isporu~uje na tradicionalan na~in – preko javnih korporacija koje<br />
osnivaju i opštine i vlada. Iako su zapo~eti posebni programi i koriš}eni finansijski<br />
metodi u krajnjoj liniji rezulatat bud`etskih procesa i politi~kih dogovora,<br />
novo zakonodavstvo <strong>lokalne</strong> uprave pru`a mogu}nost uklju~ivanja javnog sektora<br />
u isporuku javnih usluga. Primenjivane su alternativne forme kao što je sklapanje<br />
ugovora sa privatnim lokalnim ili stranim preduzima~ima. Pod novim uslovima,<br />
inovativno je davanje koncesija i licenci. Osnovni trend u ovoj oblasti karakteriše<br />
pove}anje zna~aja sklapanja ugovora za pove}anje delotvornosti, smanjenje<br />
troškova i pove}anje odgovornosti pri obavljanju izvesnih aktivnosti opštinske administracije.<br />
U slu~aju tr`išnih ekonomija i teku}ih administrativnih reformi, argumenti<br />
u prilog sklapanja ugovora za obavljanje javnih slu`bi su obi~no povezani<br />
sa zahtevom za poboljšanje kvaliteta javnih usluga i zadovoljenja potreba gra-<br />
|ana. Me|utim, zakonodavstvo i lokalna vlast zahteve i izbor gra|ana ne uzimaju<br />
kao kriterijum za izbor i prioritete u isporuci javnih usluga.<br />
7. LOKALNE FINANSIJE<br />
Sve <strong>lokalne</strong> uprave imaju isti problem neadekvatnog finansiranja. U ovo vreme<br />
tranzicije, kada se vode debate o strukturalnim reformama, nedostatku resursa<br />
i ograni~enim javnim sredstvima, centralna vlada sprovodi bud`etsku kontrolu<br />
i ograni~enja <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>.<br />
Osnovni elementi lokalnih finansija su sistem prihoda, sistem rashoda, lokalni<br />
bud`eti i lokalna finansijska administracija. Pregled prihoda lokalnog bud`eta<br />
pokazuje da sada postoje slede}i na~ini stvaranja prihoda za opštinske bu-
36 Uvod u komparativnu studiju <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
d`ete: samostalno ostvareni prihodi (lokalni porezi, takse i drugo); prihodi iz nacionalnog<br />
poreza (deo dr`avnog ili zajedni~kog poreza); bud`etski transferi, uklju-<br />
~uju}i opšte transfere i posebne (namenske) subvencije; drugi na~ini (nedavno je<br />
bilo izvesnih pokušaja da se sredstva nami~u pomo}u finansijskih tr`išta). Analiza<br />
lokalnih poreza i ovlaš}enja lokalnih <strong>vlasti</strong> u ovoj oblasti otkriva da ozbiljnu<br />
decentralizaciju i pravu autonomiju lokalnog oporezivanja ne bi trebalo o~ekivati<br />
u bliskoj budu}nosti. Ako opštinsko ve}e nije ovlaš}eno da utvrdi iznos nijednog<br />
poreza, posledica toga }e biti da uopšte nema <strong>lokalne</strong> poreske politike. Stoga,<br />
politi~ki sistem izbora <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> nije adekvatan za postoje}i finansijski<br />
sistem. Pod uslovima izbora ve}inom za gradona~elnike i opštinska ve}a, u politi~kim<br />
platformama kandidata zanemarene su poreska i finansijska politika.<br />
Mnogo ve}a decentralizacija finansijskih resursa se posti`e deljenjem ve}eg<br />
dela nacionalnog poreza. U vezi sa usvajanjem i sprovo|enjem lokalnih bud`eta<br />
nema metodoloških niti normativnih problema, ali lokalni bud`eti po pravilu prate<br />
usvajanje dr`avnog bud`eta, što stvara veliki broj problema. Lokalne finansijske<br />
administracije još nisu dostigle optimalnu strukturu, odnose i distribuciju funkcija<br />
sa centralnim <strong>vlasti</strong>ma, razli~itim nivoima lokalnih <strong>vlasti</strong>, opštinskim podstrukturama,<br />
drugim finansijskim institucijama i lokalnom administracijom. Ideja<br />
o stvaranju opštinske poreske uprave na prvi pogled mo`e da izgleda kao neka<br />
vrsta opunomo}enja za opštine, ali dublja analiza dokazuje da je ovo rešenje<br />
daleko od svrsishodnog, a nije ~ak ni finansijski privla~no ni za opštine ni za centralnu<br />
vladu.<br />
Ve}ina lokalnih uprava nije spremna ili nije u stanju da preuzme pove}ane<br />
odgovornosti za sakupljnje sredstava, ekonomski razvoj i zasnivanje prave samouprave.<br />
Jedan od najva`nijih problema je to što nema kapitala za investicije. Struktura<br />
troškova pokazuje da u svim lokalnim bud`etima preovla|uju rashodi za socijalne<br />
i kulturne potrebe. Tranzicija je izazvala dramati~ne socijalne teško}e u<br />
ovim zemljama – ekonomski pad, inflaciju, nezaposlenost i siromaštvo. Raste broj<br />
gra|ana kojima je potrebna socijalna pomo}, a o~ito je da finansijska sredstva nisu<br />
dovoljna da pokriju sve zahteve. U politici lokalnih <strong>vlasti</strong> su centralni kratkoro~ni<br />
,,proizvodni ciljevi", pre nego dugoro~ni ,,programski ciljevi". Još uvek je<br />
opšta praksa da se trenutne nestašice rešavaju ad hoc postupcima. Prvi koraci u<br />
novim uslovima tr`išne privrede i nedavna iskustva nisu dovoljni da se preispitaju<br />
<strong>lokalne</strong> samouprave i da se lokalnim upravama obezbedi zna~ajnija nadle-<br />
`nost u javnim finansijama. U poslednje vreme se pojavilo mnogo novih povoljnih<br />
prilika: od teku}ih reformi zavisi da li }e one biti od koristi za lokalnu upravu.<br />
Projekti i programi mnogo obe}avaju kao na~in da se pokrenu resursi i postignu<br />
odre|eni rezultati. Regionalni razvoj je jedan od modernih pristupa ~iji je
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 37<br />
cilj stvaranje uslova za stabilan i izbalansirani razvoj odre|enog regiona u zemlji,<br />
smanjenje teritorijalnih razlika u vezi sa stepenom zaposlenosti i dohotka i<br />
za ostvarenje me|unarodne saradnje i integracije. Skromno iskustvo koje su neke<br />
od ovih zemalja ve} stekle (na primer Bugarska) otkriva da planiranje regionalnog<br />
razvoja promoviše dr`avnu politiku teritorijalnog razvoja, drugim re~ima,<br />
plan regionalnog razvoja funkcioniše kao još jedan instrument uklju~ivanja dr`ave<br />
u lokalna pitanja. Pre bi trebalo da proces regionalizacije konsoliduje i oja~ava<br />
lokalnu autonomiju i ulogu lokalnih <strong>vlasti</strong>. Funkcije regiona se moraju definisati<br />
i njima se mora upravljati iz opština, a ne iz centralne vlade; ina~e }e administrativni<br />
regioni zameniti lokalnu samoupravu. Finansijska sredstva za regionalni<br />
razvoj bi pre svega trebalo da poti~u od centralne vlade, ne iz opština.<br />
Partnerski odnosi centralne i <strong>lokalne</strong> uprave i nevladinih organizacija (NVO)<br />
šire politi~ku i društvenu osnovu upravljanja i poboljšavaju njihovu delotvornost<br />
i uspešnu primenu. Osnivanje i ja~anje posredni~kih institucija – nacionalnih i regionalnih<br />
udru`enja opština ili gradona~elnika – demonstriraju postojanje dobro<br />
razvijene mre`e partnerskih organizacija, koje sve više poboljšavaju koordinaciju<br />
i jedinstvo rada, zadr`avaju}i svoju nezavisnost i identitet. Trenutno, udru`enja lokalnih<br />
izbornih <strong>vlasti</strong> postoje za gradove i zajednice, gradona~elnike, predsednike<br />
ve}a i opštinske sekretare. Njihove aktivnosti i odnosi izme|u centra i lokala<br />
tako|e podr`avaja uspešan rad sli~nih organizacija, kao što su fondacije za reformu<br />
<strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>, profesionalna udru`enja sekretara opština, finansijskih zvani~nih<br />
lica, zvani~nih lica za zaštitu okoline; regionalni centri i agencije i drugi. Postojanje<br />
ove mre`e pokazuje da postoji i svest o potrebi zajedni~ke akcije i me|uinstitucionalne<br />
saradnje. Modeli ovakvih partnerskih odnosa su stvorili korisne forme<br />
svrsishodne interakcije, kao što su: u~estvovanje ~lanova nacionalnih udru`enja<br />
opština i drugih organizacija u radu stalnih parlamentarnih komisija; uklju~ivanje<br />
predstavnika centralne i <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> u aktivnosti radnih grupa, odbora, ve-<br />
}a i diskusionih grupa organizovanih na inicijativu centralne ili <strong>lokalne</strong> uprave;<br />
multilateralni radni sastanci o pitanjima vrhunskog prioriteta; proceduralna pravila<br />
za konsultacije o donošenju nacrta bud`eta ili planiranju i donošenju nacrta zakonodavnih<br />
promena o odre|enim pitanjima; i poboljšanje razmene informacija<br />
kao sredstva za bolje razumevanje i partnerske odnose.<br />
Novi oblici partnerskih odnosa su tako povezani sa zahtevima regionalnog<br />
razvoja. Zakoni o regionalnom razvoju, tamo gde postoje, daju okvir partnerstvu<br />
regionalnih udru`enja opština i regionalnih guvernera kao predstavnika centralne<br />
vlade. Nevladine organizacije u velikoj meri u~estvuju u lokalnoj upravi putem<br />
razmene iskustava i širenja informacija o pitanjima <strong>lokalne</strong> uprave. U ovom<br />
cilju, nevladine organizacije razvijaju sistem za sakupljanje i širenje obaveštenja<br />
o inovativnim praksama u lokalnoj <strong>vlasti</strong>, obezbe|uju uporedne preglede zako-
38 Uvod u komparativnu studiju <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
nodavstava razvijenih demokratija i drugih zemalja u tranziciji, organizuju diskusije<br />
za razmenu mišljenja svih zainteresovanih strana o izvesnim propisima <strong>lokalne</strong><br />
uprave, sprovode ankete i organizuju seminare za diskusiju i obuku politi-<br />
~ara i administracije <strong>lokalne</strong> uprave. Korist od partnerskih odnosa centralnih i lokalnih<br />
uprava i nevladinih organizacija obuhvata ~etiri sfere – zakonodavni sektor,<br />
lokalnu upravu, ,,tre}i sektor" i civilno društvo.<br />
8. IZAZOVI I PRAVAC REFORME LOKALNE UPRAVE<br />
Lokalna vlast se suo~ava sa tri zna~ajna izazova reformi javne administracije<br />
u modernim zemljama. Prvi izazov je poboljšanje kvaliteta i operacione svrsishodnosti<br />
<strong>lokalne</strong> uprave i administracije po najni`oj ceni i uz demokratsku kontrolu.<br />
Ovo podrazumeva rast administracione produktivnosti, smanjenje javnih rashoda<br />
(dr`avnih, opštinskih i drugih), obezbe|enje transparentnosti u aktivnostima<br />
<strong>lokalne</strong> uprave, aktivno uklju~ivanje gra|ana i zajednice u lokalnu upravu i<br />
razvijanje efikasne kontrole i sistema ispravki. Posebna pa`nja se posve}uje stvaranju<br />
neophodnih pravnih okvira za decentralizaciju <strong>vlasti</strong> i posebno za decentralizaciju<br />
javnih slu`bi. Borba protiv korupcije je zna~ajni cilj u ovoj sferi.<br />
Drugi trend se koncentriše na restrukturisanje odnosa izme|u <strong>lokalne</strong> uprave<br />
i gra|ana i priznavanje ~injenice da su gra|ani klijenti <strong>lokalne</strong> administracije.<br />
Promena ugla gledanja na gra|ane kao klijente javnog sektora zavisi od dve va-<br />
`ne premise. Prvo, gra|ani su korisnici javnih slu`bi koje obezbe|uje lokalna vlast,<br />
a za koje oni pla}aju ili direktno ili indirektno preko taksi i poreza. Drugo, svaka<br />
javna slu`ba ima svoju vrednost, cenu i kvalitet koji moraju odgovarati zahtevima<br />
gra|ana kao poreskih obveznika i korisnika ovih slu`bi. Pošto su gra|ani<br />
klijenti u javnom sektoru, oni moraju biti zašti}eni od negativne korelacije izme|u<br />
cene i kvaliteta. U vezi sa ovim su i napori da se optimizuje pru`anje javnih<br />
usluga i da se razvije odgovaraju}i sistem popravke.<br />
Tre}i trend je prilago|avanje <strong>lokalne</strong> uprave i <strong>lokalne</strong> administracije zahtevima<br />
i uslovima ekonomskog razvoja i lokala i zemlje. Stoga, ovo tako|e uklju-<br />
~uje potragu za razumnim balansom izme|u javnih i privatnih sektora na lokalnom<br />
nivou i koriš}enje metoda i pristupa privatnog sektora u lokalnom javnom<br />
menad`mentu. Javne nabavke i druge forme ugovora su oru|a moderne <strong>lokalne</strong><br />
uprave.<br />
Bez obzira na to da li se to posmatra kao obavezni proces ili kao rezultat,<br />
zemlje analizirane u ovoj knjizi su usred redefinisanja svojih referentnih okvira,<br />
svojih politi~kih, ekonomskih i administrativnih institucija i politi~ko-teritorijalne<br />
organizacije uprave. Prilagodljivost i fleksibilnost sistema <strong>lokalne</strong> uprave }e<br />
se narednih godina na}i pred va`nim ispitom zbog komplikovanih izazova kao
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 39<br />
{to su: 1) borba za autonomiju u okviru nacionalnog sistema; 2) teški materijalni<br />
uslovi tranzicije i 3) posledice evropske integracije. Lokalni nivo }e imati sve<br />
va`niju ulogu u vo|enju nacionalne politike i rešavanju problema. Veli~ina i mnogobrojnost<br />
zadataka koji se obavljaju na lokalnom nivou i kompleksnost problema<br />
koji iskrsavaju pokazuju da ~isto nacionalni metodi rešavanja ovih pitanja nisu<br />
dovoljni. Zato je neophodan visoki stepen saradnje, partnerstva i razumevanja<br />
izme|u svih nivoa uprave.<br />
Ako pogledamo nedavnu situaciju i mogu}i budu}i razvoj zemalja koje poredimo,<br />
mo`emo odrediti šta je najurgentnije potrebno lokalnim upravama regiona.<br />
Naveš}emo neke od koraka koje je neophodno preduzeti:<br />
1. Jasna zakonska razlika izme|u odgovornosti centralnih i lokalnih vlada.<br />
2. Jasna zakonska definicija ovlaš}enja <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>: Koje su nezavisne i<br />
nepodeljene nadle`nosti opština? Kako zakon garantuje njihova ovlaš}enja?<br />
3. Ostvarivanje uslova za pravu decentralizaciju – politi~kih, administrativnih<br />
i finansijskih; pove}anje domena ovlaš}enja <strong>lokalne</strong> samouprave.<br />
4. Poja~avanje samoupravnih kapaciteta:<br />
– direktnom pomo}i i podrškom dr`ave – zakonodavnom, finansijskom i<br />
drugom;<br />
– razvijanjem samostalnih izvora prihoda i aktivnim tra`enjem novih izvora<br />
finansiranja;<br />
– obukom lokalnih zvani~nika i administracije;<br />
– stvaranjem ve}ih i decentralizovanijih jedinica <strong>lokalne</strong> uprave;<br />
– aktivnim koriš}enjem udru`enja <strong>lokalne</strong> uprave.<br />
5. Naglašavanje uloge lokalnih uprava u okviru njihovih nadle`nosti i resursa<br />
u ekonomskom razvoju lokalnih teritorija stvaranjem partnerskih odnosa<br />
sa privatnim sektorom.<br />
6. Naglašavanje uloge i zna~aja neprofitnih organizacija za obavljanje<br />
upravnih aktivnosti, kao što je delegiranje funkcija javnim neprofitnim organizacijama<br />
i stvaranje partnerskih odnosa sa njima.<br />
7. Aktivnije u~estvovanje gra|ana u javnim poslovima kao što su:<br />
– pribli`avanje gra|ana centrima odlu~ivanja;<br />
– ve}e koriš}enje mehanizama kontrole i popravke.<br />
8. Pove}anje efikasnosti sistema <strong>lokalne</strong> administracije pomo}u:<br />
– utvr|ivanja i sprovo|enja regionalnih planova;<br />
– koordinacije opštinskih zadataka;<br />
– poboljšanja isporuka javnih usluga;<br />
– uvo|enja funkcionalne integracije.
40 Uvod u komparativnu studiju <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
Jasno je da su centralne i <strong>lokalne</strong> uprave prirodni partneri u vršenju <strong>vlasti</strong>.<br />
Redefinisanje uloga i odgovornosti je stalni proces, jer se funkcije uprave menjaju<br />
u odnosu na nove uslove. Razvijanje moderne <strong>lokalne</strong> uprave bi trebalo da bude<br />
na dnevnom redu promena u sadašnjim sistemima balkanskih zemalja.
41<br />
Artan Hod`a*<br />
LOKALNA VLAST<br />
U ALBANIJI<br />
1. ZAKONSKA I USTAVNA OSNOVA<br />
1.1. Kratka istorija <strong>lokalne</strong> samouprave<br />
Trenutno stanje decentralizacije <strong>vlasti</strong>, odnosno odre|enije, <strong>lokalne</strong> uprave<br />
u Albaniji, rezultat je politi~kih, ekonomskih i društvenih faktora tranzicije,<br />
kao i kulture, istorije i socijalne psihologije. Ovi faktori generalno imaju<br />
tendenciju da spre~e, pre nego da promovišu decentralizaciju i ja~anje <strong>lokalne</strong><br />
samouprave.<br />
Proces izgra|ivanja dr`ave sa demokratskim institucijama po~eo je posle<br />
pada komunisti~kog re`ima i duboko centralizovanog dr`avnog politi~kog sistema<br />
1991. godine. U nedostatku ustava koji bi mogao da zadovolji zahteve<br />
tranzicije, prvi pluralisti~ki parlament je usvojio paket ustavnih zakona. Iako<br />
se ovaj paket zakona nije bavio pitanjem decentralizacije, on je uveo lokalnu<br />
upravu, a centralna vlast je izgra|ena na bazi kompromisne politi~ke formule.<br />
Ipak, ovo je bilo privremeno rešenje koje je delilo vlast pre nego što ju je decentalizovalo.<br />
U junu 1992. godine, Parlament je kompletirao ustavni paket donošenjem<br />
Zakona br. 7570, kojim su ustanovljeni samouprava, nezavisnost, lokalna autonomija<br />
i decentralizacija kao osnovni principi za stvaranje i funkcionisanje lokalnih<br />
<strong>vlasti</strong> – komuna u selima i opština u gradovima kao jedinica prvog stepena,<br />
i okruga kao jedinica drugog stepena. Iste odredbe su obuhvatale i kriterijum<br />
veli~ine i stanovništva za razli~ite podele na drugom nivou.<br />
* Artan Hoxha, direktor Instituta za savremene studije, Albanija.
42 Albanija<br />
Svega nekoliko dana kasnije, 10. juna 1992, Parlament je usvojio Zakon br.<br />
7572 o organizaciji i funkcionisanju lokalnih <strong>vlasti</strong> (u daljem tekstu nazvan Zakon<br />
o lokalnoj samoupravi). Ovaj zakon daje osnovu za sva normativna akta koja<br />
se ti~u operativnog pravnog okvira. On tako|e odre|uje: (1) jurisdikciju teritorijalnih<br />
administrativnih jedinica; (2) nezavisnost organa lokalnih <strong>vlasti</strong> od centralne<br />
<strong>vlasti</strong> i njihovu posve}enost vršenju svojih nadle`nosti u skladu sa zakonom;<br />
(3) jurisdikciju ve}a i predsednika lokalnih jedinica; (4) na~in na koji se organi<br />
biraju, njihovo priznavanje kao pravnih lica i njihov ustavni i zakonski zadatak<br />
da razviju ekonomske i socijalne aktivnosti, stvaraju prihod, pokrivaju rashode,<br />
utvr|uju poreze i donose normativna akta. Prefektura, kao telo koje predstavlja<br />
centralne <strong>vlasti</strong> na lokalnom nivou, stara se o saglasnosti ovih akata sa zakonom.<br />
Ovo je prvi put da su osnovni principi Evropske povelje o lokalnoj samoupravi<br />
preneti u zakon, prvenstveno principi politi~ke i administrativne autonomije,<br />
i u manjoj meri, finansijske autonomije.<br />
Zakon daje na vrlo opšti na~in du`nosti i nadle`nosti komuna i opština. Najva`nije<br />
me|u njima su (1) priprema i odobravanje lokalnog bud`eta; (2) nametanje<br />
poreza i drugih obaveza kako je predvi|eno zakonom; (3) postavljanje i razrešenje<br />
upravnih odbora javnih preduze}a i obezbe|ivanje funkcionisanja sistema<br />
puteva, lokalnog transporta i poštanske slu`be; (4) pripremanje i razvoj urbanisti~kih<br />
razvojnih planova; (5) vršenje lokalnih javnih slu`bi; (6) obezbe|ivanje<br />
odgovaraju}ih uslova za funkcionisanje lokalnih institucija obrazovanja, zdravstva,<br />
kulture i sli~no; (7) obezbe|ivanje stambene izgradnje.<br />
Izmene ustavnog paketa i zakona pokazale su volju zakonodavca da zapo~ne<br />
proces decentralizacije i da ustanovi lokalnu samoupravu sposobnu da slu`i<br />
stanovništvu. Greške i slabosti zakona poti~u uglavnom od nedostatka znanja i<br />
nemanja jasne predstave o tome do koje mere, na koji na~in i kojom brzinom ovakve<br />
inicijative mogu da budu ozakonjene.<br />
Zakon priznaje pravo lokalnim organima da postupaju u onim oblastima<br />
koje nisu poverene nijednom drugom organu. ^lan 14. Zakona o lokalnoj samoupravi<br />
predvi|a: ,,Ve}e komune ili ve}e opštine ima inicijativu da odlu~uje<br />
o problemima u okviru svoje jurisdikcije, izuzev u slu~ajevima u kojima zakon<br />
poverava jurisdikciju drugim organima." U stvari, sva zakonodavna regulativa<br />
doneta posle 1990. godine dr`i se principa da ,,ono što nije zabranjeno<br />
zakonom, dozvoljeno je." Prednost ovog principa je i u stvaranju liberalnog<br />
tuma~enja dometa slobode <strong>lokalne</strong> samouprave u izvršavanju svojih du`nosti.<br />
U julu 1992. odr`ani su izbori, i stvorena su prva predstavni~ka tela <strong>lokalne</strong><br />
samouprave. Rezultati ovih izbora doveli su do ravnote`e me|u rivalskim politi~kim<br />
partijama, ali su istovremeno prouzrokovali ,,smanjenje" volje ve}ine na<br />
<strong>vlasti</strong> da nastavi sa tempom reformi <strong>lokalne</strong> samouprave. Centralisti~ke tenden-
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 43<br />
cije su se pojavile u nekim sferama, kao što su obrazovanje, zdravstvo i poljoprivreda,<br />
tako {to su granska ministarstva ustanovila izvr{ni direktorijum u okruzima.<br />
Ovo je lokalnim <strong>vlasti</strong>ma suzilo prostor za delovanje u ovim oblastima. U<br />
oblastima ekonomske ili razvojne prirode, kao što su trgovina, transport, privatizacija,<br />
gradsko planiranje itd. tendencije decentralizacije su bile ja~e.<br />
U pogledu finansijske podrške organima <strong>lokalne</strong> samouprave, 1993. godine<br />
donet je Zakon o lokalnim bud`etima, koji je – nadali smo se - trebalo da<br />
garantuje finansijsku autonomiju i da oja~a lokalnu samoupravu. Pod ekonomskim<br />
pritiskom tranzicije i mera preduzetih za odr`avanje makroekonomske stabilnosti,<br />
finansijska autonomija <strong>lokalne</strong> samouprave ostala je vrlo ograni~ena.<br />
Lokalni prihodi obezbe|uju se do 95% iz dr`avnog bud`eta, ali Ministarstvo<br />
finansija striktno kontroliše strukturu rashoda. U toku perioda tranzicije<br />
(1991-98), traoškovi dr`avnog bud`eta za lokalnu samoupravu fluktuirali su<br />
od ~etiri do pet procenata ukupnog dr`avnog bud`eta i, u celini, godišnje su<br />
se smanjivali. U pogledu vlasništva i ustanovljenja lokalnog fiskalnog sistema,<br />
zakonom su predvi|ene dve verzije, ali nikakva suštinska inicijativa nije<br />
preduzeta; stoga, lokalna samouprava ne poseduje nikakvu stvarnu imovinu.<br />
Pod ovakvim okolnostima, mogu}nost <strong>lokalne</strong> samoupave da obezbedi<br />
svoju bazu prihoda ostaje ograni~ena i finansijska autonomija je daleko od onoga<br />
što je o~ekivano i neophodno. Kao rezultat, lokalna samouprava nije u mogu}nosti<br />
da deluje onoliko slobodno koliko bi trebalo u rešavanju lokalnih pitanja<br />
i problema ili u podizanju kvaliteta pru`enih usluga. Štaviše, ona nije u<br />
poziciji da u potpunosti obavlja nadle`nosti koje su joj dodeljene zakonom.<br />
U poslednje vreme, nakon potpisivanja Evropske povelje o lokalnoj samoupravi<br />
(maj 1998) i pod sve ve}im pritiskom lokalnih organa u pravcu više <strong>vlasti</strong><br />
i fiskalne autonomije, pitanje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> je postalo jedna od tema o kojima<br />
je najozbiljnije diskutovano u Albaniji. Kao rezultat toga, obezbe|ena je neophodna<br />
podrška za preduzimanje kvalitativnog koraka u pravcu procesa decentralizacije.<br />
Poglavljem o lokalnoj <strong>vlasti</strong> u novom Ustavu (novembar 1998), potvr|eni<br />
su glavni principi Povelje, {to predstavlja suštinski napredak. Vladin pokušaj<br />
da napravi nacrt programa decentralizacije, kao i osnivanje komiteta koji<br />
~ine predstavnici razli~itih ministarstava, lokalno izabranih udru`enja i nevladinih<br />
organizacija (NVO), pokazuju razvoj ovog procesa.<br />
Istorija zakonodavstva i novi sistem lokalnih <strong>vlasti</strong> o`ivljavaju tradiciju<br />
ustanovljenu u toku kratkog perioda samouprave za vreme monarhije (1924-<br />
38), kada je lokalna samouprava imala visok nivo ekonomske i socijalne jurisdiskcije<br />
i funkcija. Me|utim, prilikom primene principa Evropske povelje<br />
o lokalnoj samoupravi, mora se voditi borba protiv ostataka komunisti~kog sistema<br />
(1940-90), kada je u <strong>vlasti</strong> dominirala vertikalna centralizacija.
44 Albanija<br />
Slika 1.<br />
Odnosi izme|u centralizacije-decentralizacije<br />
i nadle`nosti <strong>lokalne</strong> samouprave u Albaniji<br />
Centralizacija i<br />
zavisnost<br />
Malo funkcija<br />
i nadležnosti<br />
Lokalna vlast<br />
1944-90<br />
Puno funkcija i<br />
nadležnosti<br />
Lokalna vlast<br />
1991-97<br />
Lokalna vlast<br />
1924-38<br />
Decentralizacija i<br />
autonomija<br />
Lokalna vlast u skaladu sa Evropskom poveljom<br />
o lokalnoj samoupravi<br />
1.2. Pravna osnova za teritorijalnu podelu<br />
Odlukom Saveta ministara 1992. godine ustanovljena je teritorijalna administrativna<br />
podela zemlje. Slede}i tradiciju iz perioda Kraljevine (1928-39), kao<br />
jedinice <strong>lokalne</strong> samouprave ustanovljene su opštine u gradskim centrima i komune<br />
u seoskim oblastima. Poseban zakon (br. 7605, 12. septembar 1992) odredio<br />
je administrativnu podelu zemlje, definišu}i ,,administrativne ~etvrti” kao najmanje<br />
administrativne jedinice grada, koje bolje i pa`ljivije distribuiraju slu`be<br />
gradskih <strong>vlasti</strong> stanovništvu. Savet ministara imao je ovlaš}enje da odredi ovakvu<br />
podelu. Administrativne ~etvrti su ustanovljene u opštinama sa više od ~etrdeset<br />
hiljada stanovnika, a svaka podjedinica ne sme da ima manje od dvadest hiljada<br />
stanovnika. Administrator, koga imenuje gradona~elnik, postavljen je da<br />
upravlja ovakvom jedinicom.<br />
U komunama, osnovna administrativna jedinica je selo; kryeplaku (starac)<br />
je lokalni organ <strong>vlasti</strong> ovlaš}en da primenjuje odluke komune. On ili ona predstavljaju<br />
selo i interese njegovih stanovnika, ali nemaju nikakvu pravnu jurisdikciju.<br />
Kryeplaku je pre po~asna titula; funkcija se obavlja na volonterskoj osnovi,
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 45<br />
ali ga bira pleqesia, savetodavno telo. Ve}e komune odre|uje broj ~lanova pleqesia.<br />
Kryeplaku i pleqesia obavljaju svoje funkcije u mandatnom periodu od dve<br />
godine.<br />
Ustav poverava ovu administrativnu podelu lokalnim <strong>vlasti</strong>ma: ,,Administrativna<br />
podela jedinica <strong>lokalne</strong> samouprave vrši se zakonom zasnovanim na lokalnim<br />
potrebama, opštem ekonomskom interesu i istorijskoj tradiciji. Njihove granice<br />
se ne mogu promeniti bez preliminarne saglasnosti <strong>lokalne</strong> zajednice." Pravilo<br />
je da se stvaranje novih sela i spajanje nekoliko sela u jednu komunu vrši referendumom.<br />
Me|utim, pravo da se raspiše referendum kako bi se dobilo preliminarno<br />
mišljenje javnosti o ovim pitanjima do sada nije koriš}eno, iako su se<br />
komune spajale i bile deljene. U ovim slu~ajevima stanovnici se nisu niti `alili<br />
niti izra`avali protivljenje.<br />
Zemlja je podeljena u 309 komuna i 65 opština na prvom nivou <strong>lokalne</strong> samouprave<br />
i na 36 okruga na drugom nivou. Veliki broj jedinica na prvom i drugom<br />
nivou je bio potreban zbog razmeštaja stanovništva u male naseljene jedinice,<br />
strmog terena, nedostatka infrastrukture i niskog nivoa komunikacije izme|u<br />
ovakvih <strong>centar</strong>a. Imaju}i u vidu ove faktore, teško je zamisliti druga~iju podelu<br />
za jedinice prvog nivoa, posebno za komune, iako se mo`e pretpostaviti smanjenje<br />
njihovog broja.<br />
Podela na drugom nivou odra`ava sistem nasle|en iz komunisti~kog perioda,<br />
osim nekoliko promena u~injenih pod uticajem regionalnih centrifugalnih<br />
tendencija koje su podr`ane ekonomskim, društvenim i tradicionalnim kriterijumima.<br />
Ova podela je imala negativan uticaj na efikasnost <strong>lokalne</strong> samouprave.<br />
Trenutno postoji 36 okruga (deset više nego 1990. godine). Neki okruzi su<br />
podeljeni na osnovu istorijskih razloga u naporu da se osna`i identitet ovih zajednica,<br />
ignorišu}i razvojne potrebe i druge kriterijume. Nedostatak ekonomske<br />
logike u ovakvim slu~ajevima ote`ao je harmonizaciju interesa i regionalno razvojno<br />
planiranje. Druga vrsta reorganizacije sastojala se u preimenovanju komuna<br />
u opštine oslanjaju}i se na ose}aj stanovnika u pogledu distinkcije izme|u urbanih<br />
i ruralnih <strong>centar</strong>a, ~ak i ako nije bilo nikakvih vidljivih promena u ekonomskim<br />
ili socijalnim uslovima. Uopšteno, ovakve administrativne promene nisu<br />
osna`ile lokalnu administraciju ili javne slu`be. Naprotiv, promena statusa administrativne<br />
jedinice zasnovana na vešta~kim razlozima stvorila je teško}e u stvaranju<br />
odgovaraju}e i efikasne uprave.<br />
Od 1992. odr`ani su dva puta opšti lokalni izbori. Poslednji izbori su bili u<br />
oktobru 1996. godine.
46 Albanija<br />
1.3. Status gradova i glavnog grada<br />
Zakon br. 7605 bavi se statusom gradova, uklju~uju}i glavni grad Tiranu, i<br />
njihovih administrativnih podjedinica. Opštine su klasifikovane u ~etiri kategorije<br />
na osnovu veli~ine stanovništva. Zakon predvi|a podelu gradova u administrativne<br />
kvartove (lagje), koju mora da odobri Savet ministara. Ova kategorizacija<br />
tako|e odre|uje broj slu`benika, organizaciju opštinske kancalarije, platni nivo<br />
za direktore i nivo administrativnih troškova.<br />
Poseban status grada Tirane obra|en je u posebnom poglavlju Zakona. Tirani<br />
je dozvoljeno da vrši funkcije okruga, kao i druge funkcije obezbe|ene i priznate<br />
zakonom, kao što je gradsko planiranje.<br />
1.4. Odnosi izme|u dr`avne administracije i lokalnih <strong>vlasti</strong><br />
Na osnovu zakonskog okvira, kao i uzimaju}i u obzir iskustva iz proteklih<br />
pet godina, postoji o~igledna distinkcija izme|u profila jedinica <strong>lokalne</strong><br />
samouprave na prvom i drugom nivou, gde nijedan nije nadre|en onom drugom.<br />
Zahvaljuju}i blizini stanovništva, tela prvog nivoa (opštine i komune) uglavnom<br />
obavljaju funkcije koje se odnose na direktne i vidljive javne slu`be. Pri tome,<br />
oni koriste više finansijskih instrumenata.<br />
Pored svojih sopstvenih funkcija, lokalni organi <strong>vlasti</strong> obavljaju i druge<br />
du`nosti koje su im delegirane od centralne <strong>vlasti</strong>. Me|u najva`nijima su upravljanje<br />
programima ekonomske pomo}i za nezaposlene i druge korisnike, upravljanje<br />
procesom privatizacije i izgradnja i odr`avanje sporednih puteva. Konkretna<br />
davanja centralnih <strong>vlasti</strong> obezbe|uju finansiranje ovih funkcija.<br />
Sloj administracije sa~injava drugi nivo lokalnih izabranih tela. Osnovna<br />
funkcija organa drugog nivoa koji donose odluke je koordinacija aktivnosti i razvoja<br />
izme|u komuna i opština odre|enog regiona. Uz ove funkcije, oni izvršavaju<br />
i druge funkcije odre|ene zakonom koje se odnose na javne slu`be, kao što je<br />
urbano planiranje za koje nije potrebno odobrenje centralnih <strong>vlasti</strong>. Ve}e, predstavni~ko<br />
telo koje bira svog predsednika, bavi se upravljanjem okrugom. Svaki<br />
okrug ima svoj bud`et i ima pravo da odlu~uje o lokalnim porezima i taksama u<br />
skladu sa zakonom. Me|utim, nadle`nost ve}a okruga, kao ni organa prvog nivoa,<br />
nije sasvim jasno definisana.<br />
Svako ve}e okruga ima ,,vertikalne direktorijume" (decentralizovana tela)<br />
za obrazovanje, zdravstvo, poljuprivredu i sl. koji funkcionišu i deluju na<br />
lokalnom nivou, ali su u potpunosti zavisni od resornih ministarstava. Ove<br />
strukture se staraju o izvršavanju dr`avne politike i programa na lokalnom ni-
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 47<br />
vou u svojim odgovaraju}im oblastima. Celokupnu aktivnost ovih direktorijuma<br />
odre|uje odgovaraju}e resorno ministarstvo. Postavljanje osoblja u celokupnom<br />
sektoru, kao i nadzor nad obavljanjem du`nosti, u jurisdikciji je direktorijuma.<br />
Stoga, postoji konflikt izme|u ovih struktura i lokalnih organa <strong>vlasti</strong><br />
koji nemaju nikakva ovlaš}enja nad njima. Ovaj konflikt je politi~ki pre nego<br />
institucionalni, pošto on ~esto odra`ava smenu politi~kih partija u centralnoj<br />
<strong>vlasti</strong>. Me|utim, ove strukture ometaju inicijative i aktivnosti lokalnih <strong>vlasti</strong><br />
u ovim sektorima, kao i njihovu sposobnost da zadovolje potrebe i zahteve<br />
stanovništva.<br />
Saveta ministara je odredio teritorijalnu podelu na dvanaest prefektura. Svaka<br />
prefektura, koja obuhvata dva do ~etiri okruga, uskla|uje vršenje slu`bi dr`avne<br />
administracije sa administrativnom podelom zemlje i kontroliše zakonitost akata<br />
lokalnih organa <strong>vlasti</strong>. Prefekt je predstavnik Saveta ministara. Ne postoji nezavisan<br />
odnos izme|u prefekta i lokalnih izabranih tela.<br />
Prefekt obezbe|uje harmonizaciju odnosa izme|u lokalnih izabranih organa<br />
<strong>vlasti</strong> i teritorijalne dr`avne administracije, na taj na~in što predsedava administrativnim<br />
ve}em prefekture. Ve}e je konsultativno telo sastavljeno od predsednika<br />
komuna, opština i okruga odre|ene prefekture i direktora vertikalnih direktorijuma<br />
u prefekturi ili na nivou okruga.<br />
1.5. Uvo|enje okruga<br />
Potreba za novom administrativnom podelom koja bi favorizovala regionalizaciju,<br />
i posebno za definisanjem nekih razumnih kriterijuma koji bi slu`ili kao<br />
osnova za teritorijalnu reformu, bila je tema mnogih rasprava i predstavlja najzna~ajnije<br />
pitanje za decentralizaciju <strong>lokalne</strong> uprave.<br />
S obzirom na to da aktuelna podela zemlje ne odgovara strukturalnim promenama<br />
demokratske dr`ave, Ustav predla`e da qarqe (ekvivalent regionu)<br />
predstavlja jedinicu drugog nivoa koja obezbe|uje koordinaciju, kreiranje programa<br />
i harmonizaciju razvojnih programa na regionalnom nivou. Qarqe bi zamenili<br />
sadašnje okruge, koji bi prestali da postoje sa istekom svog mandata<br />
(2000. godine). Ovi regioni bi pokrili teritorijalni prostor dva do tri sadašnja<br />
okruga, ali u njihovom modelu još uvek nije razra|en na~in stvaranja i na~in<br />
podele, kriterijumi koji }e se primenjivati i funkcije i delovanje novih struktura.<br />
Uz ovo, prefekture deluju paralelno sa ovim sistemom u njegovom predstavljanju<br />
dekoncentrisane linije centralnih <strong>vlasti</strong>. Ovakva struktura je bazirana<br />
na skandinavskom modelu, ali qarqe ne}e nu`no igrati istu ulogu koju igraju<br />
regioni u zemljama Evropske unije.
48 Albanija<br />
2. LOKALNA POLITIKA, DONOŠENJE ODLUKA<br />
2.1. Sistem lokalnih izbora<br />
Izabrani organi <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> su ve}a u komunama, opštinama i okruzima i<br />
predsednici komuna i opština. Zakon o izborima za <strong>lokalne</strong> organe <strong>vlasti</strong> donet<br />
je 1992. godine i on definiše principe za njihovu organizacuju, izborni sistem i<br />
organe nadle`ne u slu~aju njegovog kršenja.<br />
Lokalni izbori za organe <strong>vlasti</strong> su opšti i odr`avaju se svake ~etiri godine.<br />
Glasanje za mesta u ve}u sprovodi se u skladu sa proporcionalnim sistemom gde<br />
politi~ke partije podnose liste kandidata za izbore. Pojedinac mo`e biti kandidat<br />
za samo jedno ve}e, bez obzira na nivo <strong>vlasti</strong>.<br />
Pravila za sprovo|enje su ista za izbore za ve}a opština, komuna i okruga.<br />
Odmah posle izbora, novokonstituisano ve}e okruga bira predsednika iz<br />
svojih redova. Za razliku od ovoga, predsednik/gradona~elnik komune i opštine<br />
bira se direktno ve}inom glasova: i predstavnici politi~kih partija i nezavisni<br />
kandidati mogu sa se utrkuju za ovaj polo`aj. Ako ve}ina nije postignuta<br />
u prvom krugu, odr`ava se nastavak izbora izme|u dva kandidata sa najve}im<br />
brojem glasova.<br />
Ako ~lan ve}a podnese ostavku ili ne mo`e da obavlja svoju du`nost iz razloga<br />
predvi|enih zakonom, on se zamenjuje licem slede}im na listi kandidata koju<br />
i sam predstavlja. Ako predsednik podnese ostavku, izbori za izbor novog predsednika<br />
se odr`avaju u roku od šest meseci. Mandat novog predsednika smatra<br />
se nastavkom mandata njegovog prethodnika i traje do odr`avanja slede}ih opštih<br />
lokalnih izbora.<br />
Uopšteno govore}i, lokalni izbori favorizuju kandidate koji predstavljaju dve<br />
glavne politi~ke partije u zemlji: Demokratsku partiju i Socijalisti~ku partiju. Poslednja<br />
dva puta na izborima, ove dve partije zajedno osvojile su preko 95% opštinskih<br />
predsednika i predsednika komuna i preko 85% mesta u u lokalnim ve-<br />
}ima na oba nivoa. Jedini izuzetak predstavljaju neke ju`ne komune, gde Partija<br />
unije za ljudska prava, koja predstavljaju gr~ku manjinu, ima veliku podršku stanovništva.<br />
Podaci u tabeli 1. pokazuju uticaj partija na lokalnu vlast. Iskustvo je pokazalo<br />
da na lokalnim izborima bira~i imaju tendenciju da ne prosu|uju na osnovu<br />
upravlja~kih sposobnosti i administrativne veštine kandidata, ve} pre na osnovu<br />
platforme njegove ili njene politi~ke partije. Zbog ovoga i same partije smatraju<br />
<strong>lokalne</strong> izbore testom politi~kih kretanja me|u bira~ima.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 49<br />
Tabela 1.<br />
Rezultati izbora za lokalna ve}a i ve}a okruga i izvršne organe<br />
po politi~kim partijama u Albaniji, 1996. godine<br />
Ukupno Demokratska Socijalisti~ka Partija unije Ostali<br />
partija partija za ljudska prava<br />
Predsednici okruga 36 29 6 1 –<br />
^lanovi ve}a okruga 930 463 309 30 128<br />
Predsednici komuna 309 261 27 8 13<br />
^lanovi ve}a komuna 3.548 1.790 1.173 98 487<br />
Gradona~elnici 65 52 8 – 5<br />
^lanovi ve}a opština 947 467 335 23 122<br />
2.2. Oblici direktne demokratije<br />
Pozitivno zakonodavstvo i nedavno usvojen Ustav priznaju pravo pripadnicima<br />
<strong>lokalne</strong> zajednice da se izraze direktno o temama koje su od interesa za njih.<br />
Kao oblik direktne demokratije, organizuju se lokalni referendumi o temama kao<br />
što su podela ili granice administrativnih jedinica, lokalni porezi i drugo. Ustav<br />
smatra <strong>lokalne</strong> referendume pravom na samoupravu jednakim onom koje se izra`ava<br />
kroz <strong>lokalne</strong> predstavni~ke organe.<br />
Iako je ovo pravo priznato zakonom, ono do sada nije koriš}eno, pošto ne<br />
postoje pravne norme o tome ko mo`e da raspiše referendum, koji organi su nadle`ni<br />
za povrede njegove organizacije i procedura za primenu. Me|utim, i <strong>lokalne</strong><br />
zajednice su pokazale indiferentnost prema ovom pravu. Nijedna zajednica nije<br />
postavila javni zahtev, ~ak ni u pogledu odluka koje treba da iziskuju referendum,<br />
kao što su podela i granice teritorijalnih jedinica.<br />
2.3. Podela <strong>vlasti</strong> izme|u razli~itih nivoa <strong>vlasti</strong><br />
Garantovanje <strong>lokalne</strong> autonomije stvaranjem izabranih tela je neophodna<br />
osnova za efikasnu raspodelu <strong>vlasti</strong> zasnovanu na transferu konkretnih funkcija i<br />
slu`bi na lokalni nivo. Brza decentralizacija je rezultirala vertikalnim prenosom<br />
funkcija i slu`bi na administrativne jedinice koje su najbli`e stanovništvu - naime,<br />
na lokalna tela prvog nivoa. Pri ovom procesu prenošenja, postalo je jasno da je<br />
drugi nivo <strong>lokalne</strong> samouprave pogodniji za obavljanje odre|enih slu`bi.<br />
Nivoi <strong>lokalne</strong> samouprave su nezavisni jedni od drugih. Na prvom nivou,<br />
lokalna samouprava je nadle`na za obavljanje slu`bi od kojih imaju koristi stanovnici<br />
na teritoriji njene jurisdikcije; na drugom nivou, lokalna samouprava ko-
50 Albanija<br />
ordinira aktivnosti od interesa za ceo okrug. Stoga, okrug odobrava urbanisti~ke<br />
razvojne planove prvog nivoa i koordinira programe razvoja infrastrukture koji<br />
uklju~uju više komuna, kao što su sporedni putevi, irigaciona mre`a itd.<br />
Lokalna ve}a ostvaruju svoju zakonodavnu vlast i autonomiju izdavanjem<br />
naredbi, odluka i obaveznih smernica za teritoriju pod svojom jurisdikcijom. Ove<br />
odluke mogu da obuhvataju razvojne programe, urbano planiranje, bud`et, poreze<br />
i druge finansijske obaveze, javni red, transport i drugo.<br />
Predsednik ve}a komune, opštine i okruga ima izvršnu vlast u primeni akata<br />
ve}a i mo`e da donosi naredbe kada je to potrebno.<br />
Iako zakonski okvir uspostavlja lokalnu autonomiju, u praksi nastaju mnoge<br />
teško}e kao rezultat ograni~ene finansijske samostalnosti i sukoba sa aktivnostima<br />
vertikalnih direktorijuma ministarstava. Do izvesne mere, nadle`nosti lokalnih<br />
<strong>vlasti</strong> i teritorijalnih jedinica centralne administracije se preklapaju, ometaju}i<br />
inicijativu lokalnih tela. Ovi konflikti se pojavljuju posebno u sektorima<br />
gde centralna vlast uspostavlja standarde koji treba da budu ispunjeni u celoj zemlji.<br />
Kao odgovor na to, <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> pokušavaju da pove}aju svoju sferu aktivnosti<br />
u tim sektorima. Pozitivni rezultati predstavljaju jasniju podelu nadle`nosti<br />
u sektorima obrazovanja i zdravstva, napravljenu vladinom odlukom (mart<br />
1998), kojom je lokalnim organima <strong>vlasti</strong> preneto odr`avanje i neke investicije u<br />
<strong>lokalne</strong> institucije. Ipak, i dalje je neophodno poklanjanje pa`nje odnosima izme-<br />
|u dve administracije kako bi se razjasnile njihove uloge i odgovornosti i osigurala<br />
saradnja.<br />
2.4. Unutrašnja struktura lokalnih organa <strong>vlasti</strong> koji donose odluke<br />
Lokalna ve}a opština, komuna i okruga deluju kao predstavni~ka tela, koja<br />
obavljaju svoje aktivnosti u skladu sa Ustavom, Zakonom o lokalnoj samoupravi<br />
i odlukama Saveta ministara. Ova ve}a i njihovi predsednici imaju pravo da<br />
usvajaju odluke, naredbe i smernice o pitanjima od lokalnog zna~aja.<br />
Poslovnici ve}a predvi|aju proceduru za pripremanje i podnošenje nacrta odluka<br />
ve}u i za sam proces donošenja odluka. Lokalna ve}a osnivaju stalne komisije<br />
koje se bave razli~itim pitanjima, kao i ad hoc komitete koji se bave posebnim<br />
temama. Ova tela organizuju aktivnosti ve}a pripremanjem i revizijom nacrta<br />
odluka i smernica.<br />
Predsednici opština, predsednici ve}a komuna, stalne komisije i ve}nici mogu<br />
da podnose nacrte odluka ili naredbi ve}u na razmatranje. Ovi nacrti, zajedno<br />
sa obrazlo`enjem njihovog predlaganja, podnose se predsedniku, koji ih prosle-<br />
|uje odgovaraju}oj komisiji. Podnosilac predloga ima pravo da svoj predlog obrazla`e<br />
na sednici ve}a na kojoj se o njemu raspravlja i glasa. Predlog je prihva}en
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 51<br />
ako je za njega glasala prosta ve}ina prisutnih ve}nika, pod uslovom da je prisutno<br />
više od polovine izabranih ~lanova ve}a.<br />
Predsednici komuna i predsednici opština izvršavaju zadatke koji su propisani<br />
zakonom: oni rukovode administracijom opštine ili komune i nadgledaju <strong>lokalne</strong><br />
slu`be, staraju se o primeni odluka ve}a, nadgledaju javni red i zakon, pripremaju<br />
nacrte bud`eta i urbanisti~kog razvojnog plana, ostvaruju prava i izvršavaju<br />
obaveze kao pravno lice u ime <strong>lokalne</strong> zajednice, obezbe|uju zaštitu `ivotne<br />
sredine, nadgledaju upravljanje imovinom komune/opštine i drugo. Predsednik<br />
ve}a okruga rukovodi sednicama ve}a, sprovodi odluke ve}a i nadgleda<br />
javnu administraciju na nivou okruga, nadgledaju}i aktivnosti ekonomskih institucija<br />
i kompanija i pripremaju}i predlog bud`eta.<br />
Drugi politi~ki lider u lokalnoj <strong>vlasti</strong> je sekretar. Sekretara imenuje Savet ministara,<br />
iako su njegove funkcije u velikoj meri tehni~ke. Prema zakonu, sekretari<br />
moraju biti odabrani na osnovu konkurencije; u praksi, me|utim, sekretari su<br />
politi~ki postavljenici i arbitra`no se smenjuju kada se promeni partija na <strong>vlasti</strong>.<br />
Sekretari uglavnom sprovode procedure donošenja odluka i osiguravaju da se zadovolje<br />
pravni zahtevi u celokupnom funkcionisanju ve}a.<br />
2.5. U~eš}e javnosti u donošenju odluka<br />
Zakon o lokalnoj samoupravi odre|uje da su sednice lokalnog ve}a otvorene<br />
za javnost. Od ve}a se tra`i da obavesti javnost o dnevnom redu, vremenu i<br />
mestu odr`avanja sednice. Svaki gra|anin mo`e da u~estvuje u ovim sednicama<br />
i da govori o pitanjima koja su na dnevnom redu. Jedini izuzetak je kada ve}ina<br />
u lokalnom ve}u glasa da sednica bude zatvorena za javnost i kada se diskutuje<br />
o lokalnom bud`etu.<br />
Iako zakon priznaje pravo gra|anima da u~estvuju u sednicama ve}a, <strong>lokalne</strong><br />
zajednice su retko uklju~ene u proces donošenja odluka. U~eš}e je veoma<br />
slabo; samo u nekim slu~ajevima pojedinci stvarno prisustvuju, a NVO, koje slu-<br />
`e kao sredstvo za artikulaciju i prenošenje javnog mišljenja, tako|e ne koriste<br />
ovu mogu}nost. Nadalje, lokalna ve}a ne ispunjavaju uvek svoju du`nost da obaveste<br />
javnost: oni to opravdavaju time da nema dovoljno na~ina za obaveštavanje<br />
o sednicama ili odgovaraju}ih mesta za odr`avanje velikih javnih okupljanja.<br />
Pripadnici zajednice imaju pasivan stav u pogledu saradnje sa izabranim zvani~nicima<br />
uopšte. Ovo proizilazi i iz neznanja javnosti o funkcijama i nadle`nostima<br />
ve}a, i iz nedostatka informacija o aktivnostima ve}a. Javno izveštavanje<br />
bi tehni~ki unapredilo odnose izme|u izabranih zvani~nika i javnosti i pove}alo<br />
ulogu zajednica u samoupravi. Me|utim, zbog zloupotreba ovakve prakse u ko-
52 Albanija<br />
munisti~kom re`imu, javno izveštavanje se negativno do`ivljava. Drugi faktor koji<br />
je uticao na nedovoljnu uklju~enost javnosti je preterana politizacija lokalnih<br />
organa, koji imaju ~vrš}e veze sa politi~kim partijama koje predstavljaju nego sa<br />
gra|anima koji su ih izabrali. Najzad, civilno društvo na lokalnom nivou je veoma<br />
slabo razvijeno i stoga pojedinci koji su sposobni da razumeju i predstave potrebe<br />
stanovništva nisu privu~eni u lokalna tela.<br />
Nevladine organizacije su nedavno pokrenule projekat ~iji je cilj da unapredi<br />
u~eš}e javnosti u procesu donošenja odluka. Ove aktivnosti su podigle<br />
svest o funkcijama lokalnih organa <strong>vlasti</strong> i o va`nosti u~eš}a gra|ana. Saradnja<br />
javnosti i poverenje u lokalnu upravu su ciljevi na koje su usredsre|ene<br />
aktivnosti NVO u ovoj oblasti.<br />
2.6. Etni~ka pitanja, multikulturna vlast<br />
Pošto je Albanija etni~ki homogena zemlja sa malom gr~kom manjinom, iskustva<br />
sa multietni~kom upravom su veoma lokalizovana. Iako makedonska i crnogorska<br />
manjina postoje, one su tako male da nisu osvojile ni minimalno predstavljanje<br />
u lokalnoj <strong>vlasti</strong>.<br />
Postoji svega ~etiri ili pet komuna u kojima predstavnici gr~ke manjine u<br />
lokalnom ve}u imaju ve}inu mesta. U nekoliko primera u ju`nim okruzima gde<br />
postoje lokalizovane grupe gr~ke manjine, stvorena su multietni~ka ve}a u kojima<br />
glavne politi~ke partije sara|uju sa predstavnicima gr~ke manjine. U nekim<br />
slu~ejevima, kao rezultat takve saradnje, predstavnik manjine je izabran za predsednika<br />
lokalnog ve}a.<br />
Ova iskustva pokazuju normalno funkcionisanje multietni~ke <strong>vlasti</strong>. Zastupljenost<br />
gr~ke manjine u okru`nim ve}ima je izme|u dvadeset i ~etrdeset procenata.<br />
S obzirom na tesnu borbu izme|u dve glavne politi~ke partije, kompromis<br />
izme|u manjinske partije i jedne od glavnih partija je uobi~ajen prilikom izbora<br />
predsednika okru`nog ve}a i obezbe|ivanja uspešnog upravljanja. ^injenica da<br />
se alijansa gr~ke manjine pomera povremeno od jedne partije do druge, pokazuje<br />
ne postoje etni~ke predrasude albanskih politi~kih partija na lokalnom nivou,<br />
gde je multietni~ka saradnja suštinski ~inilac.<br />
2.7. Udru`enja lokalnih <strong>vlasti</strong> i me|unarodni kontakti<br />
Ustav priznaje pravo lokalnoj samoupravi da stvara zajedni~ke ustanove za<br />
svoje predstavljanje. Ustav tako|e navodi pravo <strong>lokalne</strong> samouprave da sara|uje<br />
sa lokalnim jedinicama drugih zemalja i da se uklju~uje u me|unarodne organizacije<br />
lokane samouprave. U Albaniji postoji nekoliko udru`enja lokalno iza-
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 53<br />
branih zvani~nika, kao što je Udru`enje gradona~elnika, Udru`enje predsednika<br />
okru`nih ve}a, Udru`enje predsednika komuna i Udru`enje savetnika.<br />
Ova udru`enja su oblici institucionalizovane saradnje i bave se pitanjima od<br />
zajedni~kog interesa za <strong>lokalne</strong> i regionalne jedinice. Osnovana su na inicijativu<br />
lokalnih <strong>vlasti</strong> u skladu sa Zakonom o neprofitnim organizacijama, kao nepoliti~ke<br />
organizacije sa u~eš}em na dobrovoljnoj osnovi. Ona brane zajedni~ke <strong>lokalne</strong><br />
interese u odnosima sa vlaš}u i koordiniraju saradnju sa stranim organizacijama.<br />
U nedostatku posebnih zakonskih odredaba, ove organizacije utvr|uju sopstvena<br />
pravila delovanja.<br />
Nedavno su, radi unapre|enja saradnje, udru`enja lokalnih <strong>vlasti</strong> osnovala<br />
koordinacioni komitet. Direktori udru`enja su na ~elu ovog komiteta po principu<br />
rotacije. Iskustva koja su iz ovoga proizašla su pozitivna; lokalnim <strong>vlasti</strong>ma<br />
je omogu}eno da postignu konsenzus o izvesnim pitanjima decentralizacije i da<br />
oja~aju <strong>lokalne</strong> institucije.<br />
Prepreka u razvoju udru`enja je relativno neiskustvo njihovih ~lanova i nedostatak<br />
stru~njaka u oblastima administracije i samouprave. U poslednje vreme<br />
u~injeni su napori da se osna`i uloga Udru`enja gradona~elnika, koje se anga`uje<br />
u širim aktivnostima nego druga ve}a, i to unapre|enjem njegove strukture,<br />
uklju~ivanjem stru~njaka u odgovaraju}a pitanja <strong>lokalne</strong> autonomije i razvoja zajednice<br />
i aktivnijim u~eš}em u javnim pitanjima.<br />
3. LOKALNA ADMINISTRACIJA, VRŠENJE SLU@BI<br />
3.1. Struktura i funkcionisanje <strong>lokalne</strong> administracije<br />
Organizaciju svih lokalnih kancalarija – opštine, komune i okruga – odre-<br />
|uju same <strong>lokalne</strong> jedinice. Lokalno ve}e mo`e da odlu~i o svojoj administrativnoj<br />
strukturi, osoblju i regulisanju internog funkcionisanja. Kompozicija ove strukture<br />
odra`ava sliku izabranog tela. Iako ne postoji standardizovana struktura kancalarije,<br />
tipi~no je da je kancalarija podeljena na odeljenja kojima rukovode direktori<br />
koji sprovode politiku i program ve}a u konkretnim oblastima javne administracije.<br />
Lokalne kancelarije poma`u u pripremanju nacrta predloga, sakupljaju<br />
prate}u dokumentaciju i obezbe|uju mišljenja stru~njaka sa strane kada je<br />
neophodno.<br />
Dr`ava odre|uje broj slu`benika za svaku lokalnu vlast u skladu sa zakonskom<br />
klasifikacijom okruga, opština i komuna u razli~ite kategorije. Savet<br />
ministara odre|uje ovu klasifikaciju na osnovu broja stanovnika i veli~ine opštine.<br />
Broj zaposlenih prema tipu i kategoriji <strong>lokalne</strong> samouprave dat je u tabeli<br />
2.
54 Albanija<br />
Zakon br. 8095 o dr`avnoj slu`bi u Albaniji odre|uje politi~ki polo`aj osoblja<br />
<strong>lokalne</strong> samouprave (mart 1996). Ovaj Zakon, dopunjen kasnijim podzakonskim<br />
aktima donetim od Saveta ministara, odre|uje da lokalno izabrani zvani~nici<br />
imaju status politi~kog polo`aja, kao i njihovi savetnici. Drugi zaposleni, kao<br />
što su eksperti na razli~itim nivoima, smatraju se dr`avnim slu`benicima, dok se<br />
oni koji pru`aju usluge, kao što su voza~i, obezbe|enje, kuriri, daktilografi itd,<br />
smatraju zaposlenima.<br />
Tabela 2.<br />
Veli~ina administracije lokalnih <strong>vlasti</strong> u Albaniji<br />
Administrativne Klasifikacija po Broj Broj<br />
jedinice kategorijama administrativnih zaposlenih<br />
jedinica<br />
Okruzi Prva kategorija 11 33<br />
Druga kategorija 25 22<br />
Ukupno 36 913<br />
Opštine Prva kategorija 8 66<br />
Druga kategorija 19 28<br />
Tre}a kategorija 15 20<br />
^etvrta kategorija 22 18<br />
Ukupno 65 2.097<br />
Komune Prva kategorija 38 12<br />
Druga kategorija 160 10<br />
Tre}a kategorija 111 8-9<br />
Ukupno 309 3.003<br />
Izmenjeni i dopunjeni zakon o dr`avnim slu`benicima predlo`en je Parlamentu<br />
i trenutno ~eka na usvajanje. On ima za cilj da smanji ukupan broj pojedinaca<br />
koji u`ivaju status dr`avnih slu`benika i predla`e centralizovano telo i proceduru<br />
za regrutovanje i postavljanje svog osoblja javne administracije. Prema<br />
tome, novi zakon bi ograni~io pravo lokalnih <strong>vlasti</strong> da odre|uju svoju administrativnu<br />
strukturu i anga`uju zaposlene, što je u suprotnosti sa Zakonom o lokalnoj<br />
samoupravi.<br />
Kancelarije <strong>lokalne</strong> javne administracije nemaju pravo da donose odluke ni<br />
da zastupaju izabrana ili izvršna tela u pregovorima, osim ako nisu za to posebno<br />
zadu`ene. Po pravilu, one nemaju pravo da potpisuju akta izdata u ime opštine,<br />
komune ili okruga. Lokalna administracija mo`e da preduzima autoritativne<br />
akcije koje se odnose na nadgledanje lokalnih funkcija; <strong>lokalne</strong> jedinice osniva-
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 55<br />
ju razne inspektorate u ovu svrhu, kao što su veterinarsko odeljenje, kancalarija<br />
za zaštitu `ivotne sredine i sanitarno odeljenje. U nekim slu~ajevima, posebne kancalarije<br />
<strong>lokalne</strong> administracije imaju prava da izdaju dozvole.<br />
Lokalne kancelarije imaju pre svega menad`ersku funkciju, upravljaju ure-<br />
|ivanjem i staraju se o primeni odluka koje donose organi <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>. One tako|e<br />
mogu da ovo poslednje povere podre|enim institucijama, i u tom slu~aju<br />
nadgledaju progres u izvršenju zadatka. Lokalne kancelarije tako|e obavljaju administrativne<br />
aktivnosti kao što su sakupljanje informacija za centralna tela ili izdavanje<br />
licenci.<br />
3.2. Kontrola, finansijska revizija i supervizija <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
Aktivnosti lokalnih <strong>vlasti</strong> pre svega obuhvataju upravljanje školama, zdravstvenim<br />
centrima itd. Svaki problem na koji nai|u mo`e biti iznet, putem podnošenja<br />
zahteva ili predloga, vertikalnom direktorijumu odgovaraju}eg ministarstva.<br />
Organ koji vrši administrativnu kontrolu nad lokalnim i regionalnim aktivnostima<br />
je prefekt. Pored supervizije slu`bi dr`avne administracije, prefekt nadgleda<br />
zakonitost odluka lokalnih <strong>vlasti</strong>. Ako prefekt smatra da odre|eni akt krši<br />
zakon, on ga šalje lokalnim <strong>vlasti</strong>ma na reviziju ili sudu na odlu~ivanje. U oba<br />
slu~aja, odga|a se primena akta. Predsednik republike ima pravo da razreši predsednika<br />
lokalnog entiteta i da raspusti lokalno ve}e u slu~ajevima kada oni ozbiljno<br />
krše odluke vlade, zakon ili ustavne odredbe.<br />
Prefekt vrši kontrolu nad zakonitoš}u aktivnosti lokalnih <strong>vlasti</strong>, ali ne i nad<br />
njihovim sadr`ajem. Me|utim, ne postoji pravna forma `albe u slu~ajevima zloupotrebe<br />
administrativne kontrole, kao što je neopravdano nametanje ograni~enja<br />
lokalnoj administraciji.<br />
U pogledu finansijske kontrole, prefektura i svi organi koje lokalna ve}a<br />
zadu`e za to redovno razmatraju lokalni bud`et (najmanje jedanput godišnje). Prema<br />
zakonu, dr`avna finansijska revizija, Ministarstvo za lokalnu samoupravu i<br />
Ministarstvo finansija pregledaju lokalni bud`et. Na kraju fiskalne godine, kao i<br />
u redovnim intervalima, predsednik opštine i predsednik komune podnose izveštaj<br />
lokalnom ve}u, prefekturi, Ministarstvu za lokalnu samoupravu i Ministarstvu<br />
finansija o sprovo|enju bud`eta. Druga resorna ministarstva koja su poverila<br />
vršenje slu`bi lokalnim <strong>vlasti</strong>ma vrše bud`etsku kontrolu kroz posebne strukture,<br />
kao što su inspektorat rada, inspektorat za socijalu pomo} (ndihma ekonomike)<br />
itd. Uopšteno, teret finansijske kontrole koja se sprovodi nad lokalnim <strong>vlasti</strong>ma<br />
nije proporcionalan zna~aju date slu`be ni obimu njenog finansiranja i ometa<br />
aktivnosti lokalnih <strong>vlasti</strong>.
56 Albanija<br />
3.3. Lokalno vršenje slu`bi<br />
3.3.1. Lokalna jurisdikcija u vršenju slu`bi<br />
Analize procesa decentralizacije pokazuju postupan transfer slu`bi sa centralnih<br />
na lokalna tela. Neke slu`be su odmah prenete, kao što su sanitarna slu-<br />
`ba, odr`avanje groblja, odr`avanje gradskih puteva itd. Zatim je sledio prenos<br />
slu`bi kao što su gradsko osvetljenje, postrojenja za vodu, institucije za rekreaciju<br />
i kulturu i dr`avna preduze}a koja još nisu bila privatizovana i, najzad, seoski<br />
putevi, koji su još uvek u finalnoj fazi prenosa.<br />
Lokalne <strong>vlasti</strong> su tako|e nadle`ne za odr`avanje institucija koje obavljaju<br />
socijalne slu`be, kao što su osnovno i srednje obrazovanje i zdravstveni centri.<br />
Socijalna pomo} porodici je preneta na staranje opštinama i komunama, kako je<br />
odre|eno va`e}im zakonodavstvom. Me|utim, lokalna vlast još uvek nema nikakvu<br />
nadle`nost za osnivanje, odr`avanje i upravljanje institucijama za socijalno<br />
staranje, koje za sada ostaju u potpunosti pod jurisdikcijom Ministarstva za rad i<br />
socijalna pitanja. Tabela 3. ilustruje slu`be koje trenutno potpadaju pod jurisdikciju<br />
tela <strong>lokalne</strong> samouprave.<br />
Tabela 3.<br />
Lokalne nadle`nosti za infrastrukturu i javne slu`be u Albaniji<br />
Oblast<br />
Lokalna odgovornost i nadle`nost<br />
JAVNA INFRASTRUKTURA I USLUGE<br />
Snabdevanje vodom i<br />
Puna odgovornost i sva potrebna nadle`nost, administrativkanalizacija<br />
na, u obavljanju slu`bi, investiciona i regulativna.<br />
Mre`a puteva<br />
Puna odgovornost za mre`u puteva na lokalnom nivou i<br />
potpuna nadle`nost, administrativna, u obavljanju slu`bi,<br />
investiciona i regulativna. Druge odgovornosti i nadle`nosti<br />
za odr`avanje puteva mogu biti delegirane drugim nivoima<br />
<strong>vlasti</strong>.<br />
Otpad<br />
Puna odgovornost i nadle`nost za sakupljanje otpada, transport<br />
i preradu u okviru dr`avnih standarda i procedura.<br />
Struja i javno osvetljenje Regulativna nadle`nost za odgovaraju}a urbanisti~ka pitanja<br />
i pitanja izgradnje. U okviru privatizacije sistema snabdevanja<br />
strujom, komune mogu da deluju kao distributeri u<br />
skladu sa ugovorima sa dr`avnim operaterom.<br />
Telekomunikacije<br />
Mogu da deluju kao lokalni provajderi usluga koju sklapaju<br />
ugovore sa nacionalnim operaterom ili da daju doprinos u<br />
procesu biranja okvira za privatizaciju.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 57<br />
Tabela 3. (nastavak)<br />
Lokalne nadle`nosti za infrastrukturu i javne slu`be u Albaniji<br />
Oblast<br />
Javni transport<br />
Grejanje<br />
Urbanisti~ko planiranje i<br />
upravljanje zemljištem<br />
Stambena izgradnja<br />
SOCIJALNI RAZVOJ I USLUGE<br />
Obrazovanje<br />
Javno zdravlje<br />
Kultura<br />
Oblast<br />
Lokalna odgovornost i nadle`nost<br />
Puna odgovornost i sva neophodna nadle`nost, administrativna,<br />
u obavljanju slu`bi i investiciona za slu`be gradskog<br />
transporta.<br />
Regulativna nadle`nost samo za me|ugradski transport<br />
Bez odgovornosti, osim za institucije komune ili izdr`avane<br />
institucije, ili kao elemenat socijalne pomo}i. Lokalna vlast<br />
odlu~uje o metodama i na~inima isporuke. Odgovornost i<br />
regulativna nadle`nost za obezbe|enje kvaliteta izvora<br />
energije kroz izdavanje dozvola i odlu~ivanje o standardima<br />
i normama.<br />
Primarna i isklju~iva odgovornost na svojoj teritoriji;<br />
nadle`nost administrativna, u obavljanju slu`bi, investiciona<br />
i regulativna. Odre|uje norme i standarde koji }e se primenjivati<br />
na njenoj teritoriji uz dr`avne norme i standarde.<br />
Odgovornost da poma`e u obezbe|ivanju stambene izgradnje<br />
za socijalne grupe odre|ene dr`avnim kriterijumima.<br />
Puna nadle`nost administrativna, u obavljanju slu`bi i investiciona<br />
i podeljena regulativna nadle`nost (u pogledu dr-<br />
`avnih programa).<br />
Odgovornost da obezbede normalno funkcionisanje lokalnih<br />
obrazovnih institucija. Podeljena administrativna nadle-<br />
`nost (zapošljava neprofesionalno osoblje), investiciona odgovornost<br />
za odr`avanje i renoviranje školskih zgrada.<br />
Odgovornost za obezbe|ivanje slu`bi primarne zdravstvene<br />
zaštite kao i lokalnih bolnica. Ograni~ena nadle`nost, administrativna<br />
(zapošljava neprofesionalno osoblje), u obavljanju<br />
slu`bi, investiciona i regulativna, podeljena sa drugim<br />
entitetima, lokalnim, regionalnim i dr`avnim.<br />
Puna zakonska odgovornost i/ili odgovornost za unapre|ivanje<br />
organizovanja aktivnosti i upravljanje kulturnim institucijama.<br />
Puna nadle`nost, administrativna, u obavljanju<br />
slu`bi, investiciona i regulativna.<br />
Lokalna odgovornost i nadle`nost. Socijalni razvoj i socijana<br />
pomo}. Odgovornost za socijalne razvojne programe<br />
zajednice i njihovo unapre|enje. Obezbe|uje podršku za<br />
marginalne socijalne grupe (siromašni, siro~i}i, stare osobe,<br />
zavisnici od droge, nezaposleni) i za etni~ke manjine.<br />
Razvija svoje sopstvene programe ili izvršava delegirane<br />
ili ugovorne funkcije za centralne institucije i donatorske<br />
programe. U zavisnosti od slu~aja, puna ili ograni~ena<br />
nadle`nost, administrativna, u obavljanju slu`bi, investiciona<br />
i regulativna.
58 Albanija<br />
Tabela 3. (nastavak)<br />
Lokalne nadle`nosti za infrastrukturu i javne slu`be u Albaniji<br />
Oblast<br />
EKONOMSKI RAZVOJ<br />
Razvoj biznisa<br />
Poljoprivreda<br />
CIVILNA ZAŠTITA<br />
Javni red<br />
Civilna zaštita<br />
Lokalna odgovornost i nadle`nost<br />
Preduzima inicijative za unapre|enje razvoja biznisa, podr-<br />
`ava investiranje u mre`e, promoviše nacionalne i internacionale<br />
aktivnosti, donosi pravila i standarde za procedure,<br />
registraciju, dozvole itd.<br />
Promoviše ekonomske aktivnosti; podr`ava i/ili obezbe|uje<br />
ekstenzivne slu`be, obuku i informacije; investira i/ili podr-<br />
`ava investicije u infrastrukturu (na pr. irigacija); upravlja<br />
i/ili reguliše šeme upotrebe prirodnih resursa kao što su voda,<br />
fauna i flora, poljoprivredno zemljište. Preduzima razne<br />
inicijative u okviru nacionalih programa i standarda.<br />
Donosi pravila i norme za javni red, osniva lokalna tela za<br />
sprovo|enje i nadgleda njihovu primenu.<br />
Mo`e da ustanovljava lokalnu policiju sa minimalnom ulogom<br />
da sprovodi akte lokalnih <strong>vlasti</strong> a mo`e da ima i druge<br />
odgovornosti, kao što je regulisanje saobra}aja. Ima punu<br />
autonomiju u borbi protiv kriminala u okviru jasno definisanih<br />
nacionalnih standarda i pravnih normi u pogledu<br />
strukture, kvaliteta osoblja, procedura i metodologija. Mo`e<br />
da sara|uje sa drugim snagama javnog reda.<br />
Odgovornost za civilnu zaštitu u slu~ajevima prirodnih, socijalnih<br />
ili tehnoloških nesre}a. Nadle`nost za donošenje<br />
pravila, preduzimanje preventivnih mera, osnivanje specijalnih<br />
tela, saradnja sa drugim lokalnim i/ili nacionalnim telima<br />
kada rizik prevazilazi <strong>lokalne</strong> mogu}nosti.<br />
Lokalne <strong>vlasti</strong> su izrazile `elju da pove}aju broj slu`bi koje obavljaju, navode}i<br />
da je njihova du`nost da zadovolje potrebe svojih stanovnika i da podignu<br />
nivo slu`bi. Me|utim, ovo je izraz koliko `elje da se pove}a vlast, toliko i `elje<br />
da se prošire slu`be. ^esto <strong>lokalne</strong> samouprave ne mogu da izvrše slu`be za<br />
koje su nadle`ne, posebno u komunama ili okruzima sa skromnim radnim i materijalnim<br />
resursima.<br />
Postoji odre|eno opiranje na centralnom nivou prenošenju pove}anog broja<br />
funkcija lokalnim <strong>vlasti</strong>ma. Na primer, nadle`nost za odre|ene seoske puteve<br />
bila je data ve}ima okruga odlukom Saveta ministara pre dve godine, ali je<br />
preno{enje te nadle`nosti zadr`ala centralna administracija, pa se ne o~ekuje da<br />
se finansijski efekti osete pre druge polovine 1999. godine. Ovakvo opiranje je<br />
posledica delimi~no centralisti~kih tendencija, a delimi~no nespremnosti da se odreknu<br />
odre|enih profitabilnih aktivnosti.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 59<br />
Iznos i vrsta raspolo`ivih sredstava tako|e ograni~avaju prenos nadle`nosti<br />
za obavljanje slu`bi. Pošto su unutrašnji prihodi nedovoljni, <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> se oslanjaju<br />
gotovo u potpunosti na finansiranje iz centralnog bud`eta, koji se raspore-<br />
|uje godišnje. Do sada, to je bio centralizovan proces, putem koga su centralni<br />
organi strogo odre|ivali finalnu destinaciju sredstava. U ovakvim okolnostima,<br />
organi lokalnih <strong>vlasti</strong> nemaju mogu}nost da odrede svoje sopstvene prioritete.<br />
Umesto toga, oni su obavezni da sprovode planove koji poti~u od centralnih <strong>vlasti</strong>.<br />
U najboljem slu~aju, lokalnim <strong>vlasti</strong>ma je dozvoljeno da uti~u na raspodelu<br />
sredstava u okviru date slu`be. Ovakav nedostatak autonomije ozbiljno smanjuje<br />
mog}nost lokalnih <strong>vlasti</strong> da zadovolje potrebe svojih zajednica, kao i da pove-<br />
}aju nivo slu`bi u prioritetnim oblastima.<br />
3.3.2. Distribucija funkcija izme|u razli~itih nivoa <strong>vlasti</strong><br />
Prenos funkcija je sproveden prema principu da se slu`ba dodeljuje onom<br />
nivou <strong>vlasti</strong> koji je najbli`i stanovništvu – tj. komunama i opštinama. Sve slu`be<br />
za koje se smatra da su izvan mogu}nosti prvog nivoa dodeljuju se drugom nivou<br />
– okru`nom ve}u. U skladu sa tim, organi okruga imaju malo funkcija, uglavnom<br />
one koje se odnose na regionalni razvoj, gradske programe, regionalna postrojenja<br />
za snabdevanje vodom i seoske puteve koje koristi više komuna.<br />
Za sada, <strong>lokalne</strong> administracije nemaju pravno propisane procedure za saradnju.<br />
Zakon o lokalnoj samoupravi dodeljuje ulogu koordinacije okru`nom ve-<br />
}u, za komune i opštine pod njegovom jurisdikcijom, i ona se mo`e izvršavati kako<br />
sledi.<br />
1. Komune i opštine pojedina~no mogu da izvršavaju aktivnosti koje su po<br />
zakonu u jurisdikciji okru`nih ve}a; primeri obuhvataju regionalna vodovodna<br />
postrojenja, seoske puteve, gradsko planiranje itd. Ova saradnja je<br />
obavezna i organizovana od okru`nog ve}a.<br />
2. Lokalne samouprave mogu da sara|uju u rešavanju problema koji su nesumnjivo<br />
u njihovoj pojedina~noj jurisdikciji ali koji zahtevaju me|usobnu<br />
podršku. Postoji mnogo ovakvih slu~ajeva zajedni~kih aktivnosti, posebno<br />
u razmeni iskustava. Administracije okru`nih ve}a ~esto igraju zna-<br />
~ajnu ulogu u postizanju ove vrste saradnje.<br />
Godina 1998. ozna~ila je korak napred za lokalnu autonomiju. Odluka br.<br />
204 Saveta ministara (1997) odredila je aktivnosti i institucije koje treba da preuzmu<br />
<strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>, ali i unela poboljšanja u na~ine finansiranja. Na osnovu ove<br />
odluke, sredstva za odr`avanje institucija preneta su iz dr`avnog bud`eta svakoj<br />
lokalnoj samoupravi, daju}i im tako mogu}nost da odrede svoje sopstvene prioritete<br />
i rashode. Investicioni fondovi su i dalje centralizovani za celokupnu oblast
60 Albanija<br />
vršenja slu`bi i mogu se koristiti samo za namene koje odobre centralne <strong>vlasti</strong>.<br />
Pored toga, izmene i dopune zakona podsti~u pove}anje lokalnih prihoda iz unutrašnjih<br />
izvora, što }e unaprediti lokalnu autonomiju i nivo lokalnih slu`bi.<br />
3.3.3. Oblici obavljanja slu`bi<br />
Organi <strong>lokalne</strong> samouprave su zadu`eni od ministarstava za upravljanje preduze}ima<br />
i institucijama. Ove institucije se dele u dve kategorije:<br />
– preduze}a koja obavljaju funkcije javnih slu`bi pod direktnom jurisdikcijom<br />
lokalnih <strong>vlasti</strong> (kao što je snabdevanje vodom, navodnjavanje i dreniranje,<br />
odr`avanje puteva i groblja, sanitarna slu`ba i odr`avanje javnog<br />
prostora, stambena izgradnja, gradsko osvetljenje) i društvene institucije<br />
kao što su kulturni centri, de~ji vrti}i, obdaništa i drugo;<br />
– druga preduze}a ~ije se funkcije ne mogu direktno povezati sa vršenjem<br />
javnih slu`bi, ali koja se nalaze na teritoriji opštine i privatizovana su pod<br />
supervizijom lokalnih <strong>vlasti</strong>.<br />
Polo`aj lokalnih preduze}a i institucija se zasniva na prirodi usluge koju pru-<br />
`aju i vrsti aktivnosti kojom se bave. Lokalne <strong>vlasti</strong> sprovode punu kontrolu nad<br />
njihovim aktivnostima. One imaju kompletnu nadle`nost da donose finansijske<br />
odluke, odre|uju njihove aktivnosti i postavljaju i razrešavaju menad`ment ovih<br />
institucija. Sposobnost ovih institucija da izvršavaju svoje du`nosti je tesno povezana<br />
sa finansijskom situacijom jedinica <strong>lokalne</strong> samouprave.<br />
Kada je vršenje slu`bi preneto lokalnim <strong>vlasti</strong>ma, na~ini za njihovo obavljanje<br />
su se umno`ili. Tradicionalni oblik vršenja slu`bi kroz preduze}a jedinice <strong>lokalne</strong><br />
<strong>vlasti</strong> i dalje postoji u oblastima kao što su snabdevanje vodom, putevi i dreniranje,<br />
upravljanje pla`ama, odr`avanje groblja i gradsko osvetljenje. Ali, uvedene<br />
su i nove forme obavljanja slu`bi. Uobi~ajeno je ustupanje pru`anja usluga putem<br />
ugovora privatnim preduze}ima, kako doma}im tako i stranim, posebno za slu-<br />
`be odr`avanja ~isto}e, gradski transport, odr`avanje groblja i puteva. U ovim slu-<br />
~ajevima, ugovor se sklapa izme|u <strong>lokalne</strong> samouprave ili bud`etskog preduze}a<br />
i privatne kompanije na osnovu standardnih ugovora koje odre|uje odgovaraju}e<br />
ministarstvo. Nedavno su <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> uvele i koncesije za vršenje slu`bi. Opština<br />
Elbasan, na primer, dala je koncesiju za gradsko vodovodno postrojenje.<br />
Privatne kompanije i preduze}a postoje u celoj zemlji; one obavljaju slu`be<br />
odr`avanja ~isto}e u skoro svim gradovima, ali i izgradnju u va`nim sektorima<br />
usluga, kao što su radovi na putevima. Privatna preduze}a su se spremno prihvatila<br />
prevoza putnika, što je delatnost optere}ena mnogim teško}ama koje su posledica<br />
lošeg stanja puteva. Pored toga, poboljšanju kvaliteta lokalnih slu`bi doprinele<br />
su i organizacije privatnog i civilnog sektora. Fondacije obezbe|uju finan-
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 61<br />
siranje, a privatne kompanije daju zna~ajan doprinos komunama i opštinama, posebno<br />
u oblasti kulture i rekreacije.<br />
4. LOKALNE FINANSIJE<br />
Zakonodavstvo koje ure|uje <strong>lokalne</strong> finansije (Zakon br. 7616 o pripremi i<br />
sprovo|enju dr`avnog bud`eta u Republici Albaniji, septembar 1993. i Zakon br.<br />
7776 o bud`etu <strong>lokalne</strong> samouprave) odre|uje dva izvora za bud`et <strong>lokalne</strong> samouprave:<br />
,,uslovni" bud`et i ,,bezuslovni" bud`et. Prenet direktno od centralne <strong>vlasti</strong>,<br />
uslovni bud`et se koristi za vrlo konkretne svrhe, onako kako je odre|eno i distribuirano<br />
od resornog ministarstva ili Ministarstva finansija. S obzirom na to da<br />
uslovni bud`et obuhvata skoro 95% ukupnih lokalnih rashoda, jasno je da <strong>lokalne</strong><br />
<strong>vlasti</strong> imaju vrlo malo autonomije, pošto nemaju autonomiju da upravljaju sredstvima<br />
u interesu lokalnih zajednica. U stvari, ve}ina funkcija i nadle`nosti lokalnih<br />
<strong>vlasti</strong> je delegirana kroz raspodelu godišnjeg dr`avnog bud`eta.<br />
Sve donedavno, dr`avna davanja su sa~injavala uslovni bud`et lokalnih samouprava,<br />
dok su unutrašnji prihodi napravljeni od lokalnih tela predstavljali bezuslovni<br />
bud`et. Ovaj koncept je unekoliko promenjen sasvim nedavnim promenama<br />
pravnog okvira lokalnih finansija. Sada se bezuslovni bud`et odnosi na blokdavanja,<br />
kojima <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> mogu da upravljaju u skladu sa svojim sopstvenim<br />
potrebama. U odnosu na prihode koja su napravila ova tela, uveden je novi koncept<br />
– nezavisni bud`et.<br />
Tabela 4.<br />
Rashodi <strong>lokalne</strong> samouprave u odnosu na ukupne rashode dr`avne uprave<br />
u Albaniji (u USD)<br />
1995 1996 1997<br />
Troškovi lokalnog bud`eta 16.961.478 19.281.878 18.702.352<br />
Troškovi dr`avnog bud`eta 77.134.000 85.245.000 101.594.000<br />
% 21,98 22,6 18,4<br />
Tabela 5.<br />
Rashodi <strong>lokalne</strong> samouprave u odnosu na BDP u Albaniji (u USD)<br />
1995 1996 1997<br />
BDP (trenutna cena) 184.393.000 229.793.000 280.998.000<br />
BDP (stalna cena) 13.331.000 15.107.000 16.482.000<br />
% (troškovi <strong>lokalne</strong> samouprave/BDP) 9,19 8,39 6,65
62 Albanija<br />
4.1. Proces donošenja bud`eta<br />
Procedura pravljenja nacrta bud`eta sledi putanju odozdo naviše. Primena<br />
bud`eta, me|utim, ide nadole. Svako ve}e komune, opštine i okruga pravi nacrt<br />
svog bud`eta, kroz proces ~ija je intencija da harmonizuje potrebe i izvore finansiranja.<br />
Po~etne prognoze nisu ograni~ene zakonom, tako da je lokalna vlast slobodna<br />
da izrazi svoje mišljenje o svojim finansijskim potrebama. U praksi, harmonizacija<br />
se posti`e jedino u toku procesa pravljenja nacrta bud`eta. Pošto su<br />
odobravanje i sprovo|enje bud`eta zavisni od ograni~enog nivoa dodeljenih sredstava,<br />
rezultati procesa pravljenja nacrta bud`eta ~esto se ignorišu.<br />
Osoblje <strong>lokalne</strong> samouprave priprema bud`et za operativne troškove u skladu<br />
sa smernicama Ministarstva finansija. Nacrt je obi~no zasnovan na prošlogodišnjem<br />
bud`etu, sa uve}anjem zbog inflacije i drugih troškova. Gradona~elnik onda podnosi<br />
bud`et lokalnom ve}u na reviziju i kona~no odobravanje. Posle toga, bud`et se podnosi<br />
lokalnoj kancalariji Ministarstva finansija, prefektovoj kancelariji, Direktorijumu<br />
za nacionalni bud`et Ministarstva finansija i Ministarstvu <strong>lokalne</strong> samouprave.<br />
Resorna ministarstva istovremeno pripremaju svoje bud`etske prognoze,<br />
uklju~uju}i uslovne bud`ete za svaku lokalnu samoupravu. Iako su prognoze lokalnih<br />
<strong>vlasti</strong> zasnivane na njihovim situacijama i potrebama, resorno ministarstvo<br />
mo`e da ih smanji bez konsultacija.<br />
Ministarstvo finansija prosle|uje slo`eni bud`et <strong>lokalne</strong> samouprave Savetu<br />
ministara kao deo nacionalnog bud`eta, i otuda njega razmatra Parlament. Kada<br />
bud`et bude odobren, Ministarstvo finansija koordinira sa resornim ministarstvima<br />
dodeljivanje i distribuciju sredstava lokalnom nivou.<br />
Sli~an proces odre|uje i investicione stavke. Investicioni rashodi za <strong>lokalne</strong><br />
samouprave se prvo odobravaju na nivou ministarstava. Kona~no raspore|ivanje,<br />
opisivanje planiranih investicija i iznos sredstava koja se mogu potrošiti<br />
na svaku kategoriju investicija, prosle|uje se svakoj lokalnoj samoupravi.<br />
Davanja su zasnovana na prošlogodišnjem raspore|ivanju, uz uve}anje zbog<br />
inflacije. Samo u retkim slu~ajevima dolazi do suštinskih promena u bud`etu od<br />
jedne godine do druge. Davanja raspore|ena svakoj lokalnoj jedinici u stvarnosti<br />
nisu zasnovana na utvr|enim kriterijumima; stoga, dr`ava ne poravnava vertikalne<br />
i horizontalne nejednakosti raspore|ivanjem sredstava.<br />
4.2. Prihodi<br />
Struktura lokalnih prihoda mo`e se podeliti u slede}e glavne kategorije:<br />
– prenosi dr`avnih davanja,<br />
– podeljeni dr`avni prihodi,
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 63<br />
– nezavisni prihodi i<br />
– drugi prihodi.<br />
Tabela 6.<br />
Struktura prihoda po vrsti <strong>lokalne</strong> samouprave u Albaniji (%)<br />
1995 1996 1997<br />
opština okrug komuna opština okrug komuna opština okrug komuna<br />
Dr`avna<br />
davanja 97,80 98,50 99,80 92,80 93,40 99,50 94,70 96,70 99,80<br />
Podeljeni<br />
prihodi 0,00 0,03 0,00 2,41 0,00 0,00 1,74 0,00 0,00<br />
Nezavisni<br />
prihodi 2,13 1,41 0,17 4,71 6,57 0,44 3,49 3,82 0,18<br />
4.2.1. Dr`avna davanja<br />
Posebna dr`avna davanja obuhvataju sredstva centralnog bud`eta raspore-<br />
|ena na bud`ete komuna, opština i okruga, kako bi bila upotrebljena u odre|ene<br />
svrhe. Ova davanja tako predstavljaju i prihode i rashode za funkcije delegirane<br />
lokalnoj samoupravi. Va`e}e zakonodavstvo ne pru`a obrazac za izra~unavanje<br />
dr`avnih davanja niti specificira kriterijume za njihovo dodeljivanje. Ova davanja<br />
se odre|uju godišnje u skladu sa Zakonom o dr`avnom bud`etu i odobrenjem<br />
Parlamenta.<br />
Davanja se odre|uju u bud`etskim izveštajima ministarstava nadle`nih za<br />
odre|eni sektor i raspore|uju se na slede}e slu`be:<br />
– obrazovanje – de~ji vrti}i, osnovne škole, srednje škole i sirotišta;<br />
– zdravstvo – zdravstveni centri;<br />
– kultura – kulturni centri, biblioteke, bioskopi, pozorišta i muzeji;<br />
– poljoprivreda – subvencije, lokalni sistemi za navodnjavanje, veterinarska<br />
slu`ba, pašnjaci;<br />
– `ivotna sredina – ~vrsto sme}e, kanalizacija i sistemi za snabdevanje pija}om<br />
vodom;<br />
– transport – javni gradski transport, lokalni i me|uokru`ni putevi.<br />
Praksa je pokazala da resorna ministarstva imaju veliku mo} nad na~inom<br />
na koji se ova davanja raspore|uju i distribuiraju. Ona planiraju <strong>lokalne</strong> bud`ete<br />
na osnovu broja zaposlenih i prema normama koje su labavo zasnovane na lokalnim<br />
uslovima ili na potrebama za konkretnim slu`bama. Iako zakon nominalno
64 Albanija<br />
tra`i odobrenje lokalnih <strong>vlasti</strong>, ministarstvo mo`e da odlu~i usred godine da obustavi<br />
davanja raspore|ena jednoj lokalnoj jedinici i da ih prenese drugoj, bez konsultovanja<br />
sa originalnim primaocem davanja.<br />
Lokalne <strong>vlasti</strong> više vole blok-davanja. One tako|e tra`e više nezavisnosti u<br />
odre|ivanju upotrebe sredstava. Ipak, i pored nedavnih poboljšanja u Zakonu o<br />
lokalnoj samoupravi, one još uvek nemaju pravo da uti~u na raspored dr`avnih<br />
fondova. Odluka Vlade iz marta 1998. odre|uje da davanja za operativne rashode<br />
i za investicije treba da budu dodeljena lokalnim <strong>vlasti</strong>ma. Me|utim, zakon o<br />
bud`etu, za koji se o~ekuje da uskoro bude usvojen u Parlamentu, delimi~no suspenduje<br />
ovo pravo zbog toga što <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> nisu u poziciji da sami raspore-<br />
|uju ova davanja.<br />
4.2.2. Podeljeni dr`avni prihodi<br />
Ve} neko vreme <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> tra`e pove}anje lokalnog udela u dr`avnim<br />
porezima i predla`u brojne nove poreze. U ovom momentu, me|utim, dr`avno<br />
oporezivanje nije podeljeno izme|u centralnog i lokalnih bud`eta.<br />
Do maja 1998. porez na imovinu (koji se sastoji od poreza na poljoprivredno<br />
zemljište i poreza na gra|avine) smatran je dr`avnim porezom. Prihodi od ovog<br />
poreza su bili deljeni, i to 40% je bilo raspore|ivano u centralni bud`et a 60% u<br />
lokalni bud`et. Prema Zakonu br. 8344 (maj 1998), porez na imovinu je sada lokalni<br />
prihod, koji se u potpunosti prenosi u nezavisni lokalni bud`et, a lokalna<br />
vlast je zadu`ena da uspostavi svoje strukture za ubiranje ovog poreza. Pošto ovaj<br />
poseban prihod u proseku nije prelazio jedan procenat lokalnog bud`eta kada je<br />
deljen u prošlosti, suštinsko pove}anje prihoda lokalnih samouprava nije verovatno.<br />
Pored toga, politi~ka intervencija centralne <strong>vlasti</strong> smanjila je vrednost ovog<br />
prihoda: do sada porez na poljoprivredno zemljište nije bio napla}ivan, u skladu<br />
sa predsedni~kim dekretom.<br />
4.2.3. Nezavisni prihodi<br />
Nezavisni prihodi sa~injavaju mali deo lokalnog nezavisnog bud`eta. Oni<br />
uklju~uju:<br />
– <strong>lokalne</strong> poreze;<br />
– poreze na imovinu;<br />
– takse za usluge;<br />
– prihode od preduze}a lokalnih <strong>vlasti</strong>;<br />
– nov~ane kazne koje odre|uju finansijske <strong>vlasti</strong>;<br />
– pomo} i donacije doma}ih i stranih organizacija.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 65<br />
Parlament odre|uje obim lokalnih poreza i taksi. Prema zakonu, okruzi mogu<br />
da propisuju takse za registraciju lovaca i ribolovaca i takse za nove gra|evine.<br />
Opštine i okruzi mogu da propisuju takse i poreze za slede}e:<br />
– registrovanje razli~itih aktivnosti;<br />
– odr`avanje ~isto}e i uklanjanje sme}a;<br />
– hotelski smeštaj za strance;<br />
– koncesije od tr`nica;<br />
– prihod od restorana i objekata za zabavu;<br />
– oglašavanje i bilborde;<br />
– klanje `ivotinja;<br />
– se~enje drve}a i koriš}enje zajedni~kih šuma;<br />
– registrovanje lutrije;<br />
– registrovanje novih prebivališta;<br />
– parking.<br />
Tabela 7.<br />
Lokalni porezi u Albaniji<br />
Vrsta poreza Poreska stopa Administracija Naplata Sankcije<br />
Zgrade, zemljište Lokalno se odre- Lokalne Lokalne pore- Lokalne<br />
i mali biznis |uje, u okviru gra- poreske ske <strong>vlasti</strong> ili poreske<br />
nica koje odre|uje <strong>vlasti</strong> ovlaš}eni <strong>vlasti</strong><br />
dr`ava<br />
agent<br />
Nasle|e i pokloni Odre|uje je Ili dr`avne Ili dr`avne Lokalne poreske<br />
dr`ava ili <strong>lokalne</strong> ili <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> na osnovu<br />
poreske <strong>vlasti</strong> poreske <strong>vlasti</strong> informacija koje<br />
obezbe|uju dr`avne<br />
poreske <strong>vlasti</strong><br />
Promet Lokalno se Ili dr`avne Ili dr`avne Lokalne poreske<br />
nepokretnosti, odre|uju iznad ili <strong>lokalne</strong> ili <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> na osnovu<br />
prihodi dr`avnog poreske poreske informacija koje<br />
od igara na minimuma <strong>vlasti</strong> <strong>vlasti</strong> obezbe|uju dr`asre}u,<br />
vozila<br />
vne poreske <strong>vlasti</strong><br />
Turizam, `ivotinje, U potpunosti Lokalne Lokalne Lokalne<br />
komunalni se lokalno poreske poreske poreske<br />
porezi odre|uju <strong>vlasti</strong> <strong>vlasti</strong> <strong>vlasti</strong><br />
Napomena: Poreska osnova odre|ena je zakonom.<br />
Pored poreza na imovinu (vidi deo 4.2.2), ve}a tako|e imaju pravo da propisuju<br />
ad hoc poreze za javne slu`be. Mnoge <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> su to uradile, sakupljaju-<br />
}i od 15 do 19% opštinskih nezavisnih prihoda za 1996. i 1997. godinu. Okru`no<br />
ve}e ima isto pravo, ali tek uz odobrenje komune ili opštine koja nudi uslugu.
66 Albanija<br />
Tabela 8.<br />
Lokalne takse u Albaniji<br />
Vrsta poreza Poreska stopa Administracija Naplata Sankcije<br />
Takse za javne slu`be U potpunosti se Pru`alac usluge Pru`alac Pru`alac usluge<br />
(voda, kanalizacija, lokalno odre|uje ili drugi ~inilac usluge uz podršku<br />
sme}e, grejanje, javni i odobrava od ovlaš}en od ili drugi lokalnih poreskih<br />
transport, javno lokalnih <strong>lokalne</strong> ~inilac <strong>vlasti</strong> i<br />
osvetljenje) <strong>vlasti</strong> <strong>vlasti</strong> policije<br />
Takse za pravo koriš}enja U potpunosti Lokalna Lokalna Lokalna<br />
javnih dobara (pijace, se lokalno vlast vlast vlast<br />
groblja, parkinzi, znakovi odre|uje<br />
na javnim mestima,<br />
koriš}enje javnog prostora<br />
za doga|anja)<br />
Takse za izdavanje U potpunosti Lokalna Lokalna Lokalna<br />
dozvola i registraciju se lokalno vlast vlast vlast<br />
(izgradnja, vozila, razvoj odre|uje<br />
zemljišta, druga uverenja)<br />
Dozvole za lov i ribolov Lokalno se Lokalna - -<br />
odre|uje iznad vlast<br />
nacionalnog<br />
minimuma<br />
Napomena: Stopa taksi je odre|ena osnovnim dr`avnim standardima.<br />
Lokalne <strong>vlasti</strong> direktno sakupljaju neke poreze; druge napla}uju pravna lica,<br />
kao što su preduze}a za elektri~nu energiju, koja dobijaju 5% od iznosa ra~una.<br />
Lokalna ve}a imaju pravo da delegiraju du`nost naplate poreza drugim licima,<br />
privatnim ili dr`avnim, fizi~kim ili pravnim. U ovim slu~ajevima posrednik<br />
mo`e dobiti do 11% iznosa poreza.<br />
Poslednje zakonske mere odre|uju stroge kazne u slu~aju nepla}anja lokalnih<br />
poreza, uklju~uju}i i zabranu aktivnosti. Postojala je nada da }e ove mere imati<br />
pozitivan uticaj na obezbe|ivanje izvora lokalnih finansija. Ovi propisi tako|e<br />
vrlo jasno definišu odnose izme|u organa lokalnih <strong>vlasti</strong>, poreskih obveznika i<br />
poreskih posrednika.<br />
Iako lokalni porezi i takse nude najve}e mogu}nosti za punu lokalnu autonomiju,<br />
elementi va`e}eg sistema uveliko ovo ometaju:<br />
– Pošto ne postoji automatsko dodavanje zbog inflacije u fiksnim poreskim<br />
osnovicama, <strong>lokalne</strong> samouprave trpe gubitak u realnoj vrednosti o~ekivanih poreskih<br />
prihoda.<br />
– Lokalne <strong>vlasti</strong> ne mogu da odrede obim lokalnih poreza izra~unat prema<br />
lokalnim fiskalnim uslovima i mogu}nostima.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 67<br />
– Lokalne <strong>vlasti</strong> se susre}u sa teško}ama u kontrolisanju naplate poreza i taksi,<br />
pošto se naplata sprovodi od starne razli~itih institrucija u okviru <strong>lokalne</strong> samouprave.<br />
– Lokalne <strong>vlasti</strong> ne mogu slobodno da odrede trošenje prihoda od lokalnih<br />
poreza i taksi.<br />
Upotreba nezavisnih bud`etskih prihoda je ograni~ena na operativne rashode<br />
i investicije. Odre|eni iznos se odvaja u ove svrhe kada se bud`et usvoji u Parlamentu.<br />
Ako su lokalni prihodi ve}i nego što je prognozirano, višak sredstava<br />
ne mo`e da se koristi bez odobrenja i Ministarstva finansija i resornih ministarstava.<br />
Štaviše, bilo je i slu~ajeva da Ministarstvo finansija na kraju godine oduzme<br />
nepotro{ena sredstva. Ovaj sistem je vrlo nepovoljan za <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>. Pošto ne<br />
mogu da budu sigurne u na~in upotrebe lokalnih poreza ili prihoda preduze}a, nisu<br />
ni podstaknute da unapre|uju svoje na~ine naplate.<br />
Nezavisni prihodi sa~injavaju 5% ukupnih prihoda u opštinama i okruzima,<br />
a ~ak i manje u komunama. Sve u svemu, opština Tirana je imala najviše uspeha<br />
u sakupljanju nezavisnih prihoda; u 1996. godini oni su sa~injavali 39% njenog<br />
bud`etskog prihoda.<br />
Drugi izvori profita obuhvataju prihode od ekonomskih aktivnosti i lokalni<br />
biznis koji finansiraju <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>. Rente i prihodi od privatizacije su va`an izvor<br />
prihoda, i sa~injavaju 17% nezavisnog bud`eta za 1996. Zbog promene formule<br />
za privatizaciju, prema kojoj se 20% od prodajne cene raspore|uje lokalnoj<br />
<strong>vlasti</strong>, prihodi od privatizacije su smanjeni od 1996. godine.<br />
Pomo} donatora i stranih jedinica <strong>lokalne</strong> samouprave je drugi potencijalni<br />
izvor prihoda, od koga su neke jedinice <strong>lokalne</strong> samouprave imale koristi.<br />
4.2.4. Zajmovi<br />
Iako <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> po zakonu imaju pravo da uzimaju zajmove za finansiranje<br />
investicija (Zakon br. 7776), one to pravo ne koriste. Zbog strukture i funkcionisanja<br />
opštinskih finansija, nijedan kreditor ne bi smatrao pametnim da im<br />
ponudi takav zajam. Druga prepreka za uzimanje kredita kod banaka je nedostatak<br />
imovine lokalnih samouprava na koju bi se mogla staviti hipoteka kao garancija<br />
za kredit. Osim toga, potencijalni izvori finansiranja neizbe`no zavise od<br />
strukture tr`išta kapitala odre|ene zemlje; bankarski i finansijski sektor u Albaniji<br />
su nerazvijeni, a berza je u povoju i ne mo`e da zadovolji <strong>lokalne</strong> potrebe za<br />
vau~erima.
68 Albanija<br />
4.3. Rashodi<br />
Lokalni bud`et je podeljen u ~etiri osnovne kategorije rashoda:<br />
1. plate – bruto pla}anja naknada zaposlenima;<br />
2. socijalno osiguranje – pla}anje za socijalno i zdravstveno osiguranje za<br />
zaposlene u lokalnoj samoupravi;<br />
3. troškovi poslovanja – fondovi planirani za materijal i dnevne usluge;<br />
4. investicije.<br />
Teku}i bud`et obuhvata sve rashode za obavljanje administrativnih funkcija<br />
i lokalnih javnih slu`bi. Udeo teku}ih rashoda u lokalnom bud`etu dosledno<br />
raste, od 82 % u 1995. do 94 % u 1999. godini. Do sada su ovi rashodi bili odre|ivani<br />
dr`avnim davanjima, ali ubudu}e oni }e biti pokrivani blok-davanjima<br />
koja }e omogu}iti lokalnoj samoupravi da odlu~uje o njihovoj upotrebi u skladu<br />
sa svojim prioritetima.<br />
Tabela 9.<br />
Raspodela rashoda <strong>lokalne</strong> samouprave u Albaniji (%)<br />
1995 1996 1997<br />
Teku}i bud`et 82,0 87,8 94,3<br />
Kapitalni rashodi 18,0 12,2 5,7<br />
Otplata zajmova 0,0 0,0 0,0<br />
Kapitalni rashodi obuhvataju sve investicije za odr`avanje lokalnih institucija<br />
kao što su putevi, vodovodna postrojenja, kanalizacioni sistemi, javne gra-<br />
|evine, groblja i obrazovne i zdravstvene institucije. Ovi rashodi su znatno smanjeni,<br />
na 6 do 7% ukupnog lokalnog bud`eta. S obzirom na nizak nivo investicija<br />
od dr`ave i minimalne <strong>lokalne</strong> prihode, <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> imaju veoma malo mogu}nosti<br />
da poprave svoje finansijske situacije.<br />
Lokalne <strong>vlasti</strong> su zadu`ene od resornih ministarstava da upravljaju delom<br />
svoga bud`eta. ^ak iako lokalni bud`eti obuhvataju fondove za konkretne svrhe,<br />
<strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> ne u`ivaju bud`etska prava, budu}i da ne mogu da naprave nikakve<br />
izmene kada se bud`et jednom usvoji u Parlamentu, na primer transfere sredstava<br />
sa jedne ta~ke programa na drugu, ~ak ni ako je to opravdano lokalnim potrebama.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 69<br />
Tabela 10.<br />
Odnos ukupnih rashoda po vrstama slu`be u Albaniji (%)<br />
1995. 1996. 1997.<br />
opština okrug komuna opština okrug komuna opština okrug komuna<br />
Obrazovanje 13,9 7,3 19,0 16,2 6,02 2,31 9,8 4,8 20,5<br />
Zdravstvena<br />
zaštita 1,2 3,3 4,2 1,3 3,6 4,2 1,8 3,9 3,6<br />
Socijalno staranje 11,9 0,1 9,5 11,0 0,0 9,11 3,6 0,0 8,1<br />
Sport, kultura 2,5 0,0 0,1 2,4 0,1 0,1 25,0 0,1 0,1<br />
Administracija 2,8 1,1 3,2 2,6 1,4 3,9 3,9 1,7 4,4<br />
Javni radovi 11,2 8,1 0,0 9,8 5,4 0,0 8,8 1,6 0,0<br />
Dr`avna blagajna strogo kontroliše <strong>lokalne</strong> rashode, dalje ograni~avaju}i lokalnu<br />
finansijsku autonomiju. Kada <strong>lokalne</strong> jedinice naprave manje od sedamdeset<br />
procenata svojih planiranih rashoda za period od dva meseca, dr`avna blagajna<br />
blokira ova sredstva. Ministarstvo finansija odlu~uje o izdavanju ovih sredstava<br />
tek pošto primi zahtev od Ministarstva <strong>lokalne</strong> samouprave.<br />
Lokalne <strong>vlasti</strong> imaju pravo da oforme rezervni fond od najviše tri procenta<br />
svojih ukupnih bud`etskih rashoda. Ovaj fond se koristi za pokrivanje troškova<br />
za nepredvi|ene okolnosti i mo`e ga koristiti jedino lokalno ve}e.<br />
Tabela 11.<br />
Raspodela rashoda po vrsti <strong>lokalne</strong> samouprave u Albaniji (%)<br />
1995. 1996. 1997.<br />
opština okrug komuna opština okrug komuna opština okrug komuna<br />
Obrazovanje 32,0 36,7 52,5 37,3 36,2 56,1 39,1 39,4 55,6<br />
Zdravstvena zaštita 2,9 16,8 11,6 3,1 21,7 10,6 3,7 32,2 9,9<br />
Socijalno staranje 27,0 0,3 26,3 25,3 0,2 22,9 26,9 0,2 22,0<br />
Sport, kultura 5,8 0,0 0,4 5,5 0,5 0,4 5,0 0,8 0,4<br />
Administracija 6,5 5,6 9,1 6,1 8,5 9,8 7,7 14,2 12,0<br />
Javni radovi 25,7 40,5 0,0 22,6 32,7 0,0 17,5 12,9 0,0<br />
Ukupno 43,0 20,2 36,6 43,5 16,6 39,8 50,6 12,3 36,9
70 Albanija<br />
5. DALJI KORACI U PROCESU TRANZICIJE<br />
Proces decentralizacije je u poslednje vreme do`iveo zna~ajan napredak.<br />
Porasla je svest klju~nih ~inilaca i na lokalnom i na centralnom nivou da je<br />
dubinska decentralizacija neophodna za stvaranje demokratskih institucija koje<br />
efikasno funkcionišu i koje odgovaraju potrebama gra|ana. Shvatanje ove<br />
~injenice spada me|u najva`nija dostignu}a perioda tranzicije. Poslednjih godina,<br />
sve ve}e iskustvo na lokalnom nivou i ja~anje <strong>lokalne</strong> svesti obezbedili<br />
su osnov za nove inicijative i dalje korake u teku}em procesu decentralizacije.<br />
Lokalne samouprave su pove}ale svoje zahteve prema centralnim <strong>vlasti</strong>ma<br />
za više nadle`nosti, za jasnijom podelom jurisdikcija i za stvarnom finansijskom<br />
autonomijom. Same zajednice su postale svesne potrebe za efikasnom<br />
javnom administracijom. Uz to, mnoge NVO su koncentrisale svoje napore na<br />
ja~anje lokalnih <strong>vlasti</strong>.<br />
U ovom kontekstu, inicijative civilnog društva su rezultirale konferencijama<br />
i radionicama o problemima <strong>lokalne</strong> samouprave, ~ija je klju~na tema revizija<br />
nadle`nosti, definisanje sopstvenih i delegiranih nadle`nosti, finansijski<br />
izvori i ovlaš}enja i opštinska imovina. Sve partije su dale doprinos u debati<br />
u cilju postizanja širokog i zadovoljavaju}eg konsenzusa, što se odrazilo u poglavlju<br />
o lokalnoj samoupravi u novom Ustavu. Glavne odredbe utvr|uju da<br />
se ,,lokalna samouprava u Republici Albaniji zasniva na principu decentralizacije<br />
<strong>vlasti</strong> i vrši se u skladu sa principom <strong>lokalne</strong> autonomije."<br />
Nakon što je Ustav donet, pobornici reformi su u potpunosti iskoristili mogu}nost<br />
da se stvori, promoviše i primeni nova vizija <strong>lokalne</strong> samouprave. U<br />
1999. godini, kao odgovor na inicijativu vo|a civilnog društva, centralna i lokalna<br />
vlast su postigle sporazum da rade zajedno na stvaranju nove ,,strategije<br />
decentralizacije".<br />
Nacionalni komitet za decentralizaciju (NKD) ustanovljen je po~etkom<br />
1999, sa predstavnicima i centralnog i lokalnog nivoa. Formalizovan vladinim<br />
dekretom, NKD ima ovlaš}enje da utvr|uje politi~ke smernice i principe, da<br />
usvaja strategijska dokumenta konsenzusom i de se stara o njihovoj primeni.<br />
NKD je usvojio vode}e principe strategije i opis zadataka za Ekspertsku grupu<br />
o decentralizaciji (EGD).<br />
Ekspertsku grupu, koju je predlo`io NKD i koja je formalizovana vladinim<br />
dekretom, sa~injavali su tehni~ki eksperti, eksperti za programe i nezavisni<br />
istra`iva~i, imenovani od udru`enja lokalnih zvani~nika i dr`avnih vladinih<br />
ministarstava. EGD je delovala kao operativna grupa za pravljenje nacrta<br />
strategije i za nadgledanje njene primene. Odr`ala je šesnaest redovnih sasta-
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 71<br />
naka gde je raspravljala o širokom nizu tema vezanih za decentralizaciju. Na<br />
ovim sastancima, predstavnici ministarstava i <strong>lokalne</strong> samouprave i nezavisni<br />
albanski i strani eksperti davali su svoja mišljenja i preporuke za konkretne teme.<br />
Strategija decentralizacije koju je predlo`ila EGD bila je zasnovana na<br />
ustavnim odredbama o lokalnoj samoupravi i na Evropskoj povelji o lokalnoj<br />
samoupravi. Njena namera je bila da kombinuje albansku tradiciju i predstavu<br />
o lokalnim i centralnim organima sa najboljim me|unarodnim iskustvima<br />
i modelima demokratskih društava.<br />
Proces pravljenja nacrta okupio je, u diskusijama i u procesu postizanja<br />
konsenzusa, mnoštvo grupa, u rasponu od interesnih grupa, politi~kih grupa,<br />
lokalnih zvani~nika, parlamentaraca, politi~kih partija i vlade, pa do NVO, me-<br />
|unarodnih donatora i drugih stranih organizacija. EGD je iznela svoj prvi nacrt<br />
na javnu diskusiju i odr`ala brojne regionalne skupove kako bi poja~ala u~eš}e,<br />
dala zajedni~ku viziju i stvorila ose}aj doprinosa kod glavnih u~esnika.<br />
Kona~na Strategija decentralizacije prezentovana je na Nacionalnoj konferenciji<br />
o decentralizaciji u novembru 1999, a nakon toga je i formalizovana<br />
vladinim dekretom. Rezultat je skladan programski dokument koji daje dugoro~nu<br />
viziju <strong>lokalne</strong> samouprave u Albaniji, kao i opšte ciljeve decentralizacije.<br />
Strategija procesa odre|uje faze sprovo|enja reformi, utvr|uje resurse koje<br />
treba koristiti i definiše uloge razli~itih ~inilaca.<br />
Prema utvr|enoj strategiji, nadle`nosti <strong>lokalne</strong> samouprave treba da budu<br />
proširene i uklopljene sa neophodnim administrativnim, investicionim, finansijskim<br />
i regulatornim ovlaš}enjima. Startegija }e tako|e biti vodi~ za sve<br />
slede}e reforme direktno povezane sa lokalnom samoupravom.<br />
Strategija decentralizacije obuhvata detaljan akcioni plan za sprovo|enje<br />
faza, koji po~inje izradom nacrta Zakona o imovini <strong>lokalne</strong> samouprave. Po-<br />
~etni koraci se nastavljaju u istom duhu saradnje i postizanja konsenzusa izme|u<br />
razli~itih ~inilaca. Me|utim, predstoje}i lokalni izbori i ukupna napeta<br />
politi~ka situacija mogu da stvore barijere koje bi ugrozile sprovo|enje.<br />
Iako ovaj dokument ne mo`e odmah da promeni va`e}e zakonodavstvo<br />
ili praksu <strong>lokalne</strong> samouprave, on obezbe|uje neophodnu koherenciju i kontinuitet<br />
time što daje plan procesa kroz koji }e decentralizacija postati stvarnost.
72 Albanija<br />
Tabela 12.<br />
Akcioni plan za decentralizaciju u Albaniji<br />
Faza I: neposredno predstoje}e<br />
reforme, koje treba da se<br />
okon~aju do januara 2000.<br />
Neposredno predstoje}e reforme<br />
lokalnih finansija<br />
Paket zakona o javnoj imovini<br />
Faza II: okon~ati do januara 2001.<br />
Organizacioni zakon(i)<br />
o lokalnoj samoupravi<br />
Zakon(i) o lokalnim finansijama<br />
Sprovo|enje Zakona o javnoj imovini<br />
Osnivanje centra za obuku i informacije<br />
Druge studije u pripremi tre}e faze<br />
Faza III: druga godina, okon~ati<br />
do januara 2002.<br />
Zakon o gradskom planiranju<br />
Reforme i zakon za druge<br />
<strong>lokalne</strong> funkcije<br />
Zakon o delegiranim funkcijama<br />
Faza IV: nastavljanje procesa<br />
decentralizacije posle 2002.<br />
Procene decentralizacije<br />
Dalji zakoni i akcije<br />
za decentralizaciju<br />
Poboljšanje lokalnog sistema poreza/taksi<br />
Koriš}enje neuslovljenih prenosa<br />
Zakon o lokalnim javnim preduze}ima<br />
Popis normativnih akata<br />
Studija o organizaciji i odnosima nivoa<br />
<strong>lokalne</strong> samouprave<br />
Monitoring studije obavljanja<br />
Studija o fiskalnoj decentralizaciji<br />
Studije o transferu <strong>lokalne</strong> javne imovine<br />
Studije o pomo}i u obuci<br />
Studije o lokalnim javnim slu`bama<br />
Studija o delegiranim funkcijama<br />
Specijalne studije o lokalnoj politici<br />
i civilnoj zaštiti<br />
Studije o zahtevima za lokalno osoblje<br />
Studije o metodologiji procene progresa<br />
u decentralizaciji<br />
Kompletna procena procesa decentralizacije,<br />
njegovih uspeha, izazova i neuspeha.<br />
Razli~ite studije i akcije }e se utvrditi<br />
u skladu sa<br />
potrebama i tendencijama decentralizacije.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 73<br />
Skorašnje publikacije o lokalnoj <strong>vlasti</strong> u Albaniji<br />
Alternative Models for the Creation and Functions of Regions, ISB and Friedrich<br />
Herbert Foundation, 1999.<br />
Alternative Models for the Governance of Tirana Municipality, Friedrich<br />
Herbert Foundation, 1999.<br />
Citizen's Charter on Local Government, ISB and ACCD, 1999.<br />
Decentralization and Local Autonomy, in Human Development Report.<br />
UNDP, 1998.<br />
Fiscal Decentralization in Albania, ISB, 2000.<br />
Fundamental Human Rights and Local Governance, Albanian Helsinki Committee,<br />
1999.<br />
Improvement of Public Services at the Local Level, ACER (Albanian Center<br />
for Economic Research), 1999.<br />
Legislation on Local Government, Ministry of Local Government, 1998.<br />
The Local Government Unit: Political Versus Services Functions, Association<br />
of Cities and Community Development, 1999.<br />
Methodical Guides for Local Governance (USAID Papa Project) (1997-2000).<br />
National Decentralization Strategy, Urban Institute, 1999.<br />
Opportunities and Issues on Municipal Reform, Urban Institute, 1998.<br />
The Process of Decentralization and Strengthening Local Self-Governance,<br />
ISB (Institute of Contemporary Studies), 1998.<br />
Public Procurement of Local Government, ACER, 2000.<br />
The Self-Administration of Communes, Hans Ziedel Foundation, 1995.<br />
Strengthening of Local Government and Citizen Participation, VNG, 1999.<br />
Kontakti za dalje informacije o lokalnoj samoupravi u Albaniji:<br />
Ministarstvo <strong>lokalne</strong> samouprave<br />
Adresa: Boulevard ,,Deshmoret e Kombit ,, , Tirana, Albania<br />
Telefon: (355-4) 233-540, -541,542<br />
Udru`enje opština<br />
Adresa: Boulevard ,,King Zog First ,, , Tirana, Albania<br />
Telefon/fax: (355-4) 357-606<br />
Institut za grad<br />
Adresa: Boulevard ,,Deshmoret e Kombit", Tirana, Albania<br />
Telefon/fax: (355-4) 227-945
74 Albanija<br />
Friedrich Ebert Stiftung<br />
Adresa: Rruga "Perlat Rexhep " Nr.12, Tirana, Albania<br />
Telefon/fax: (355-4) 250-986<br />
USAID, Program javne administracije u Albaniji<br />
Adresa: Rruga "Murat Toptan " Nr.25, Tirana, Albania<br />
Telefon/fax: (355-4) 256-832, -833, -834<br />
VNG, Udru`enje holandskih opština<br />
Adresa: Boulevard "King Zog First", Tirana, Albania<br />
Telefon/fax: (355-4) 357-603<br />
Misija OSCE u Albaniji<br />
Adresa: Rruga "Donika Kastrioti" Nr.6, Tirana , Albania<br />
Telefon/fax: (355-4) 240-001<br />
Institut za savremene studije<br />
Adresa: Rruga "Vaso Pasha" Nr.7 Tirana, Albania<br />
Telefon/fax: (355-4) 234-868<br />
Udru`enje za demokratsku kulturu<br />
Adresa: Rruga "Vasil Ziu" Nr.36, Tirana, Albania<br />
Telefon/fax: (355-4) 230-350<br />
Albanski <strong>centar</strong> za ekonomska istra`ivanja (ACER)<br />
Adresa: Rruga "Sami Frasheri", Nr 20/1-B, Tirana, Albania<br />
Telefon/fax: (355-4) 225-021<br />
Udru`enje za razvoj gradova i komuna<br />
Adresa: Gjergji Center, Tirana, Albania<br />
Telefon/fax: (355-4) 258-363, -361<br />
Albanski helsinški komitet<br />
Adresa: Rruga "Sami Frasheri", Nr 20/1-B, Tirana, Albania<br />
Telefon/fax: (355-4) 240-891
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 75<br />
Anex 1.<br />
Glavni op{ti podaci<br />
Godina podataka . . . . . . . . . . . . . .1996, ili poslednja dostupna<br />
Veli~ina teritorije . . . . . . . . . . . . . .28.748 kvadratnih kilometara<br />
Gustina stanovništva . . . . . . . . . . .115 stanovnika po kilometru<br />
Stanovništvo . . . . . . . . . . . . . . . . . .3.324.000<br />
Penzioneri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .497.000<br />
Penzionisani penzioneri . . . . . . . . . .393.000<br />
Invalidski penzioneri . . . . . . . . . . . . .27.000<br />
Porodi~ni penzioneri . . . . . . . . . . . . .70.000<br />
[kolska deca . . . . . . . . . . . . . . . . . . 738.000<br />
Predškolski uzrast . . . . . . . . . . . . . . . .84.232<br />
Uzrast osnovne škole . . . . . . . . . . . .560.731<br />
Uzrast srednje škole . . . . . . . . . . . . . .93.058<br />
Glavne etni~ke grupe<br />
Albanci 97%<br />
Grci 1,8%<br />
Per capirta BDP<br />
580USD<br />
BDP Teku}a vrednost Konstantna vrednost<br />
1995 184.393.000 13.331.000<br />
1996 229.793.000 15.107.000<br />
1997 280.998.000 16.482.000<br />
Godišnji dr`avni Lokalni bud`etski Dr`avni bud`etski<br />
bud`et rashodi rashodi<br />
1995 16.961.478 85.245.000<br />
1996 19.281.878 77.134.000<br />
1997 18.702.352 101.594.000<br />
1998 19.997.372 163.570.000
76 Albanija<br />
Odnos lokalnih bud`etskih rashoda/BDP (%)<br />
1995 . . . . . . . . . . . .9,19<br />
1996 . . . . . . . . . . . .8,39<br />
1997 . . . . . . . . . . . .6,65<br />
Javni dug:<br />
140 milijardi leka (oko 1 milijarda USD)<br />
Stopa nezaposlenosti: 14,9 %<br />
Stopa inflacije: manje od 10%
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 77<br />
Anex 2.<br />
Stanovništvo, naselja i administrativne jedinice<br />
Tabela 1A<br />
Broj naselja prema kategorijama veli~ine stanovništva u Albaniji*<br />
Kategorije veli~ine Broj % Broj %<br />
stanovništva naselja stanovnika<br />
0-1.000 2.341 76,2 1.091.870 29,0<br />
1.001-2.000 515 16,9 786.144 20,9<br />
2.001-5.000 124 4,0 321.926 8,5<br />
5.001-10.000 25 0,8 177.638 4,7<br />
10.001-50.000 23 0,7 444.245 11,8<br />
50.001-100.000 5 0,16 376.343 10,0<br />
100.001-1.000.000 3 0,1 554.179 14,7<br />
1.000.000+<br />
Ukupno 3.036 100,0 3.752.345 100,0<br />
Tabela 2A<br />
Broj opština prema kategorijama veli~ine stanovništva u Albaniji*<br />
Kategorije veli~ine Broj % Broj %<br />
stanovništva op{tina stanovnika<br />
0-1.000<br />
1.001-2.000 11 2,9 18.928 0,5<br />
2.001-5.000 131 35 580.800 15,4<br />
5.001-10.0001 52 40,6 1.107.348 29,5<br />
10.001-50.000 71 18,9 1.038.959 27,6<br />
50.001-100.000 6 1,6 452.131 12,0<br />
100.001-1.000.000 3 0,8 554.179 14,7<br />
1.000.000+<br />
Ukupno 374 100,0 3.752.345 100,0<br />
* Ovi podaci su zasnovani na zvani~nim publikacijama Ministarstva za lokalnu samoupravu (januar<br />
1997), koje potvr|uju podatke iz lokalnih gra|anskih registara i ne odra`avaju promene nastale<br />
emigracijom (oko 400.000 Albanaca `ivi u inostranstvu) ni unutrašnju migraciju.
78 Albanija<br />
Tabela 3A<br />
Broj lokalnih samouprava na razli~itim nivoima u Albaniji<br />
Prvi nivo<br />
Drugi nivo<br />
komune opštine okruzi<br />
65 309 36<br />
Tabela 4A<br />
Administrativna podela Albanije<br />
Prefekture Okruzi Broj opština Broj komuna<br />
Berat Berat 2 10<br />
Kucove 1 2<br />
Skrapar 2 8<br />
Diber Diber 1 14<br />
Bulizqe 1 7<br />
Mat 1 11<br />
Durres Durres 4 6<br />
Kruje 2 4<br />
Elbasan Elbasan 3 20<br />
Librazhad 2 9<br />
Gramsh 1 9<br />
Peqin 1 5<br />
Fier Fier 3 14<br />
Lushnje 2 14<br />
Mallakaster 1 8<br />
Gjirokaster Gjirokaster 2 11<br />
Tepelene 2 8<br />
Permet 2 7<br />
Prefekture okruzi broj opština broj komuna<br />
Korce Korce 2 14<br />
Pogradec 1 7<br />
Kolonje 2 6<br />
Kukes Devoll 1 4<br />
Kukes 1 14<br />
Has 1 3<br />
Tropoje 1 7<br />
Lezhe Lezhe 1 9<br />
Mirdite 2 5<br />
Kurbin 2 2<br />
Shkoder Shkoder 2 16<br />
Puke 2 8<br />
Malesi e Madhe 1 5
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 79<br />
Tirane Tirane 3 16<br />
Kavaje 2 8<br />
Vlore Vlore 4 9<br />
Sarande 2 6<br />
Delvine 1 4<br />
Ukupno 65 309<br />
Prose~an broj stanovnika u osnovnim lokalnim samoupravama je 10.033 stanovnika.<br />
Broj dr`avnih ~inovnika (u hiljadama)<br />
Zaposleni u dr`avnoj administraciji . . . . . . . . . . . . .14,6<br />
Zaposleni u lokalnoj samoupravi . . . . . . . . . . . . . . .7,1<br />
Broj javnih slu`benika (u hiljadama)<br />
Zaposleni u dr`avnoj administraciji . . . . . . . . . . . . .239<br />
Zaposleni u lokalnoj samoupravi . . . . . . . . . . . . . . .n/a
80 Albanija<br />
Slika 2.<br />
Administrativna mapa Albanije<br />
1. Prefektura Shkodra<br />
2. Prefektura Kukesi<br />
3. Prefektura Lezha<br />
4. Prefektura Dibra<br />
5. Prefektura Durresi<br />
6. Prefektura Tirana<br />
7. Prefektura Elbasan<br />
8. Prefektura Fieri<br />
9. Prefektura Berati<br />
10. Prefektura Korca<br />
11. Prefektura Gjirokastra<br />
12. Prefektura Viora
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 81<br />
Anex 3.<br />
Glavni zakoni o javnoj administraciji i lokalnoj <strong>vlasti</strong><br />
Slede}i zakoni ure|uju javnu administraciju i lokalnu vlast u Albaniji:<br />
Zakon br. 7572 od 06/10/1992. o organizaciji i funkcionisanju <strong>lokalne</strong> samouprave.<br />
Odluka Saveta ministara br. 441 od 08/15/1994. o regulisanju nadle`nosti i<br />
zadataka administracije opština i komuna.<br />
Zakon br. 7605 od 02/15/1992. o potpodeli teritorije u opštinama i komunama<br />
i za organizaciju i funkcionisanje opštine Tirana.<br />
Odluka Saveta ministara br. 434 od 10/12/1992. o podpodeli nekih opština<br />
na kvartove i o fiksiranju njihovih brojeva.<br />
Odluka Saveta ministara br. 282 od 01/23/1995. o izboru seoskog dostojanstvenika<br />
(kryeplak) i predstavnika sela.<br />
Zakon br. 8095 od 05/15/1997. o dr`avnoj slu`bi (javnoj administraciji) u<br />
Republici Albaniji.<br />
Zakon br. 8224 od 05/15/1997. o organizaciji i funkcionisanju policije u opštinama<br />
i komunama.<br />
Zakon br. 7608 od 09/22/1992. o prefekturama.<br />
Zakon o gradskom planiranju.<br />
Zakon br. 7776 od 12/22/1993. o lokalnom bud`etu.<br />
Zakon br. 7777 od 12/22/1993. o poreskom sistemu u Republici Albaniji.<br />
Odluka Saveta ministara br. 673 od 11/29/1995, o kriterijumima za koriš}enje<br />
nezavisnih prihoda lokalnih organa <strong>vlasti</strong>.
82 Albanija<br />
Anex 4.<br />
Nadle`nosti administrativnih nivoa<br />
Tabela 5A<br />
Konkretne funkcije jedinica <strong>lokalne</strong> samouprave u Albaniji<br />
Funkcije Sve Regionalne Centralna ili Druge Napomene<br />
opštine ili gradske dr`avna <strong>vlasti</strong><br />
<strong>vlasti</strong> teritorijalna<br />
administracija<br />
I OBRAZOVANJE<br />
1. Predškolsko x<br />
2. Osnovno x<br />
3. Srednje x<br />
4. Tehni~ko x<br />
5. Zahtevi za osoblje x<br />
II SOCIJALNO STARANJE<br />
1. Jaslice x<br />
2. Obdaništa x<br />
3. Prihvatilišta x x<br />
4. Li~ne usluge za stare x<br />
i hendikepirane<br />
5. Specijalne slu`be<br />
(za besku}nike,<br />
porodice u nevolji itd.)<br />
6. Socijalni stanovi x x<br />
III ZDRAVSTVENO OSIGURANJE<br />
1. Primarna zdravstvena<br />
zaštita<br />
x<br />
2. Zdravstveno osiguranje x<br />
3. Bolnice x<br />
4. Javno zdravlje x<br />
IV KULTURA, RAZONODA, SPORT<br />
1. Pozorišta x<br />
2. Muzeji x<br />
3. Biblioteke x x x<br />
4. Parkovi x<br />
5. Sport, razonoda x x
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 83<br />
Tabela 5A (nastavak)<br />
Konkretne funkcije jedinica <strong>lokalne</strong> samouprave u Albaniji<br />
Funkcije Sve Regionalne Centralna ili Druge Napomene<br />
opštine ili gradske dr`avna <strong>vlasti</strong><br />
<strong>vlasti</strong> teritorijalna<br />
administracija<br />
6. Odr`avanje gra|avina<br />
za kulturne doga|aje<br />
x<br />
7. Kulturni centri x x x<br />
V EKONOMSKE SLU@BE<br />
1. Snabdevanje vodom x x<br />
2. Kanalizacija x<br />
3. Struja x<br />
4. Gas x<br />
5. Grejanje x<br />
VI @IVOTNA SREDINA, JAVNA SANITARNA SLU@BA<br />
1. Sakupljanje sme}a x x<br />
2. Odlaganje sme}a x<br />
3. ^iš}enje ulica x<br />
4. Groblja x<br />
5. Zaštita `ivotne sredine x<br />
VII SAOBRA]AJ, TRANSPORT<br />
1. Putevi x x x<br />
2. Javno osvetljenje x<br />
3. Javni transport x<br />
VIII URBANISTI^KI RAZVOJ<br />
1. Planiranje grada x x<br />
2. Regionalno/prostorno planiranje x x<br />
3. Lokalni ekonomski razvoj x x<br />
4. Turizam x<br />
IX OPŠTA ADMINISTRACIJA<br />
1. Autoritativne funkcije<br />
(dozvole itd.) x x x<br />
2. Druga pitanja dr`avne<br />
administracije<br />
(izborni spiskovi, itd.) x x<br />
3. Lokalna policija x x<br />
4. Vatrogasne brigade x x<br />
5. Civilna odbrana x x x<br />
6. Zaštita potroša~a x x x
85<br />
^arls D`oki*<br />
LOKALNA UPRAVA U<br />
BOSNI I HERCEGOVINI<br />
1. ZAKONSKA I USTAVNA OSNOVA<br />
1.1. Kratka istorija <strong>lokalne</strong> samouprave tokom devedesetih godina<br />
Bivša jugoslovenska republika Bosna i Hercegovina raspala se tokom ~etiri<br />
godine rata koji je kulminirao Dejtonskim sporazumom iz oktobra 1995. Dejtonski<br />
sporazum uspostavio je primirje, kao i demarkacione linije, te obezbedio<br />
uslove za novi Ustav i niz zakona, po~ev od gotovo potpuno prazne plo~e. Taj<br />
sporazum dao je bivšoj jugoslovenskoj republici novo ime, Bosna i Hercegovina,<br />
ime pod kojim je poznata u Ujedinjenim nacijama (UN), Organizaciji za evropsku<br />
bezbednost i saradnju (OEBS), Svetskoj banci i drugim me|unarodnim organizacijama,<br />
dok se u obi~nom govoru naziva samo Bosna.<br />
Taj sporazum, kao i pregovori koji su sledili i nastavljali se, treba da organizuju<br />
repatrijaciju izbeglica, koje predstavljaju raseljena i etni~ki o~iš}ena lica<br />
iz svake etni~ke grupe. Nijedna opština, selo, grad ili naselje u Bosni krajem 1990.<br />
godine nije imalo stvarno stalno stanovništvo, pošto se sve izbeglice iz rata nisu<br />
vratile, etni~ki sastav ve}ine podru~ja dramati~no se promenio tokom rata, a repatrijacija<br />
ne mo`e da povrati status quo ante bellum iz razli~itih razloga. Predratno<br />
stanovništvo Bosne bilo je 4,5 miliona, od kojih je 3 miliona moralo da napusti<br />
svoje domove tokom borbi. Stanovništvo u 1990. godini procenjeno je na<br />
3,5 miliona, sa preko 250.000 mrtvih, dok su ostali – skoro milion – izbeglice širom<br />
Evrope. Sastav i distribucija gra|anskog stanovništva Bosne, sledstveno tome,<br />
fluktuira ~etiri godine posle prekida vatre. Jedna od teško}a sa kojom se suo~ava<br />
me|unarodna zajednica kod nadziranja izbora jeste da samo 60% stanov-<br />
* Dr Charles Jokay, direktor IGE Consulting Limited, Budimpe{ta, Ma|arska.
86 Bosna i Hercegovina<br />
ništva Bosne još uvek boravi tamo gde su bili registrovani 1991. godine. Opštinski<br />
izbori bili su odlo`eni nekoliko puta i bilo ih je teško overiti u etni~ki o~iš}enim<br />
podru~jima, gde su predratni bira~ki spiskovi bili menjani da bi se sakrio opseg<br />
etni~kog ~iš}enja. Trebalo je ubrojiti i raseljena lica i izbeglice širom Bosne<br />
i dodati ih spiskovima bira~a van mesta boravka.<br />
Gotovo ništa nije ostalo od administrativne strukture ove bivše republike što<br />
se ti~e osoblja ili objekata. Bivši zaposleni u opštinama bili su deportovani, a opštinske<br />
zgrade, škole, gara`e i sli~no nisu bili pošte|eni u borbama. Oko 60% fizi~ke<br />
i ekonomske infrastrukture ove bivše republike bilo je uništeno. Fabrike kao<br />
što je bivša Folksvagenova fabrika u Sarajevu, posle rata zatekla je svoje bivše<br />
snabdeva~e u teritorijalnoj nadle`nosti nekoliko novih nezavisnih dr`ava, kao što<br />
su Hrvatska, Jugoslavija i Republika Srpska, entitet unutar Bosne. @elezni~ke pruge<br />
bile su prese~ene, a mre`a komunikacija me|u novim dr`avama nepotpuna.<br />
Prema procenama Svetske banke (avgust 1999), bruto nacionalni proizvod Bosne<br />
1990. godine bio je 11 milijardi dolara, a bruto nacionalni proizvod po glavi<br />
stanovnika bio je 2.400 dolara, što je spalo na 2 milijarde dolara 1995. godine i<br />
500 dolara po glavi stanovnika. Industrijska proizvodnja pala je na 10% predratnog<br />
nivoa, a nezaposlenost je bila skoro 80% krajem rata. Nezaposlenost se smanjila<br />
na 40% krajem 1999, a rast u ekonomiji od 40% godišnje u periodu od 1996.<br />
do 1998. imao je za posledicu da BNP dostigne 4 milijarde dolara 1998, a prihod<br />
po glavi stanovnika 1.000 dolara. Valutni odbor Bosne i Hercegovine nadzire konvertibilnu<br />
marku, ~ime suštinski povezuje dr`avnu valutu sa nema~kom markom,<br />
što garantuje nisku inflaciju i ~vrstu monetarnu politiku. Niska inflacija zapravo<br />
je jedan od svega nekoliko zavidnih osobina ekonomije Bosne. S obizrom na politi~ku<br />
nesigurnost i spornu dugoro~nu odr`ivost privredne strukture Bosne i Hercegovine,<br />
investicije iz inostranstva doslovno ne postoje.<br />
Bosna i Hercegovina funkcioniše pod nadzorom visokog komesara UN,<br />
OEBS-a, kao i de facto vojnom okupacijom snaga zemalja ~lanica NATO-a i drugih<br />
(IFOR i, kasnije, SFOR). Nekoliko izbora odr`ano je pod strogom kontrolom<br />
me|unarodne zajednice, uklju~uju}i tu opšte izbore septembra 1996, opštinske izbore<br />
(odlo`ene mnogo puta) septembra 1997. i još jedne opšte izbore septembra<br />
1998. godine. Opštinski i opšti izbori planirani su za april 2000. godine, a sledi-<br />
}e primenu novog izbornog zakona.<br />
1.2. Teritorijalna struktura<br />
Ova bivša republika rekonstituisana je kao Bosna i Hercegovina (Dr`ava<br />
BiH) i sadr`i dva entiteta koja su de facto vlada i administrativni organi sa velikim<br />
ovlaš}enjima da usvajaju zakone, donose poreze i uopšte vladaju. Ova
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 87<br />
dva entiteta, kako se zovu, jesu Federacija Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu<br />
Federacija) i Republika Srpska (RS) sa ve}inskim srpskim stanovništvom.<br />
Dr`avni i federalni glavni grad je Sarajevo, a glavni grad RS je Banja Luka.<br />
Osim uprave na federalnom nivou, izvršnih i zakonodavnih ogranaka, Federacija<br />
sadr`i 10 podnacionalnih jedinica koje se zovu kantoni, a sastoje se od mešanih<br />
(Bošnjaci i Hrvati, sa malobrojnim srpskim manjinama u nekim delovima),<br />
kao i od prete`no bošnja~kih ili hrvatskih kantona. (Opšteprihva}eni termin<br />
za gra|ane Bosne i Hercegovine koji nisu etni~ki Srbi ili Hrvati, ali nisu<br />
nu`no ni muslimani po religiji, jeste Bošnjak, za razliku od izraza Bosanac,<br />
koji je više politi~ki izraz koji ozna~ava dr`avljanstvo). Ovi kantoni imaju svoja<br />
sopstvena zakonodavna tela, svoje sopstvene osnovne zakone (ustave), svoje<br />
sopstvene guvernere, kao i ministarstva na ~ijem ~elu su ministri. U oba entiteta<br />
naselja su organizovana u opštine koje mogu da se sastoje od nekoliko<br />
odvojenih fizi~kih lokacija. Mostar, Sarajevo i Banja Luka tako|e imaju gradona~elnike<br />
i administracije na gradskom nivou, koje deluju ~esto na milost i<br />
nemilost mnogih nezavisnih koterminalnih opština koje sa~injavaju ove tri velike<br />
zajednice.<br />
Dr`avni Ustav ve}inu ovlaš}enja prepušta entitetima. Republika Srpska ima<br />
centralizovanu administrativnu strukturu i na nivou entiteta Ministarstvo <strong>lokalne</strong><br />
uprave, koje reguliše i rukovodi dijalogom izme|u njegove 64 opštine, dok Federacija<br />
nema takvo ministarstvo. Pitanja finansija i bud`eta koja se ti~u opština<br />
u Federaciji, ili se prosle|uju kantonima, ili se dele izme|u nekoliko odeljenja u<br />
Ministarstvu finansija Federacije. Umesto toga, svaki od 10 kantona ima, ili je<br />
trebalo da usvoji do kraja 1999. godine, poseban niz zakona o lokalnoj upravi i<br />
slobodan je da organizuje odeljenja uobi~ajenih ministarstava koja }e se baviti<br />
pitanjima <strong>lokalne</strong> uprave, ili da stvori nezavisna ministarstva kantona. Dakle, osim<br />
zakona o lokalnoj upravi na tri strane i upu}ivanja na Ustav, Federacija nema zakonodavni<br />
organ niti mnogo ovlaš}enja da upravlja podnacionalnim jedinicama.<br />
Umesto toga, kantonima su data ovlaš}enja u vezi sa porezima i organizacijom<br />
73 opštine Federacije onako kako oni to smatraju za shodno.<br />
Bosna i Hercegovina od sporazuma u Dejtonu ima, dakle, 11 sistema <strong>lokalne</strong><br />
uprave, od kojih 10 – barem u Federaciji – pokazuju zna~ajne razlike u oporezivanju,<br />
distribuciji drugih resursa i opštinskim poslovima. U Federaciji, kantoni<br />
su usvojili zakone o lokalnoj upravi zasnovane na dr`avnom i federalnom<br />
Ustavu i osnovnim zakonima tokom trogodišnjeg perioda, od 1996. do 1999. godine.<br />
Ovi kantonski zakoni imaju mnogo sli~nosti, kao što su standardni jezik i<br />
pravne formule. Me|utim, u praksi, sli~nosti u kantonskom zakonodavstvu – a u<br />
mnogim slu~ajevima ~ak i do kraja 1999. godine nepostojanje kantonskog zakonodavstva<br />
u vezi sa lokalnom upravom – vodilo je mnogobrojnim varijacijama u
88 Bosna i Hercegovina<br />
nivou i tipu slu`bi. Ovaj rad }e pokušati da uka`e na razlike i sli~nosti me|u razli~itim<br />
kantonima u Federaciji.<br />
Na makroekonomskom nivou, Bosna i Hercegovina ima valutni odbor do<br />
2004. godine koji fiksira paritet bosanske marke prema nema~koj marki. U suštini,<br />
privreda Bosne potpuno je u DEM, uklju~uju}i kamatne stope i inflaciju. Valutni<br />
odbor obezbe|uje monetarnu stabilnost i zajedni~ku valutu za ova dva entiteta<br />
i strogo ograni~ava bud`etsku potrošnju i samostalno pozajmljivanje i u zemlji<br />
i u inostranstvu. 1 Za razliku od drugih posleratnih privreda (Hrvatska, Jugoslavija),<br />
Bosna i Hercegovina nije imala i nema veliku inflaciju, ali zbog vojne<br />
okupacije, dr`ava ne u`iva pun suverenitet, pošto valutni odbor kontroliše monetarnu<br />
politiku, a ograni~ena poreska sposobnost ograni~ava rashode koji nisu zasnovani<br />
na donacijama na nivou dr`ave, entiteta, kantona i opštine. Na`alost, posleratni<br />
projekti rekonstrukcije koje su finansirali donatori ne mogu da apsorbuju<br />
nezaposlenu radnu snagu Bosne i Hercegovine, a nacionalni prosek nezaposlenosti<br />
1999. godine bio je oko 40%. Industrijski i uslu`ni objekti bili su ili uništeni<br />
u ratu, ili su se zatekli na teritorijama nekoliko dr`ava naslednica. Imaju}i u<br />
vidu prepreke trgovini izme|u Hrvatske, Jugoslavije i Bosne i Hercegovine, ranije<br />
uspešne strane investicije našle su se u situaciji da njihovi lanci snabdevanja<br />
budu uništeni, ili locirani u neprijateljskim privredama. S obzirom na to da su saobra}ajne<br />
veze `eleznicom, putevima i drugo, skupe, nepouzdane i da jednostavno<br />
ne mogu da se koriste u svim vremenskim uslovima, industrijski objekti koji<br />
su ostali u BiH uglavnom ne rade. Nezaposlenost, uništena infrastruktura, repatrijacija<br />
izbeglica i veliki broj siro~i}a, udovica, obogaljenih i sposobnih veterana<br />
u najboljim godinama za rad, veoma ote`avaju `ivot opštinama, kantonima i<br />
vladama ova dva entiteta. Drugim re~ima, opštine Bosne i Hercegovine i u Federaciji<br />
i u RS suo~avaju se sa izazovima koji su izuzetno teški i kontroverzni, a<br />
neuspeh na podru~ju socijalne brige ima potencijal da izazove nove talase nasilja<br />
dok se SFOR bude polako povla~io.<br />
1.3. Nivoi samouprave<br />
Dejtonski mirovni sporazum slu`i kao izvorni dokument za dr`avni Ustav,<br />
kao i za Ustave Federacije i Republike Srpske. Zakonodavstvo u vezi sa lokalnom<br />
upravom u entitetima i sledstveno tome u kantonima, poti~e iz formulacija<br />
u dr`avnom Ustavu, koji u suštini prenosi sva pitanja vezana za lokalnu samou-<br />
1 Za detaljnija obaveštenja o privredi Bosne i politi~koj strukturi krajem rata, vidi rad Vilijema<br />
Foksa i Kristin Vali~, Fiskalni federalizam u Bosni i Hercegovini: izazov Dejtona, Istra`iva~ka studija<br />
o politici 1714, Vašington, Svetska banka, januar 1997.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 89<br />
pravu, uklju~uju}i i politiku oporezivanja, na najni`i mogu}i nivo. Dr`avni Ustav<br />
Bosne Hercegovine osmišljen je tako da prepusti ve}inu ovlaš}enja na nivo entiteta,<br />
i ni`e, iz prostog razloga – da pru`i onoliko etni~ke samouprave koliko je<br />
to mogu}e. Drugim re~ima, sna`na i centralizovana dr`ava bila bi neprihvatljiva<br />
za sve tri dominantne etni~ke grupe. U heterogenim podru~jima Federacije, kantonske<br />
i opštinske <strong>vlasti</strong> moraju da dovedu u ravnote`u razli~ite etni~ke interese<br />
u gradskim i kantonskim ve}ima. Gradona~elnici i zamenici gradona~elnika, da<br />
ne pominjemo ministre i više slu`benike na nivou kantona, imenuju se dvojno,<br />
da bi se obezbedila proporcijalna ovlaš}enja i de facto mogu}nost veta svakoj etni~koj<br />
grupi. Na primer, grad Mostar, koji se sastoji od mnogo opština, kao i od<br />
centralne oblasti koju kontroliše sam grad, ima ~itav niz zamenika gradona~elnika<br />
iz bošnja~kih i hrvatskih zajednica, kao i paralelne profesionalne birokrate na<br />
svakom nivou, da bi se obezbedilo da svaka etni~ka grupa dobije pravedan deo<br />
resursa i da nijedan zvani~nik ne mo`e da donosi odluke ili da tra`i finansiranje<br />
spolja bez uklju~ivanja druge dominantne etni~ke grupe.<br />
Dr`ava ima svega nekoliko isklju~ivih odgovornosti osim spoljne politike,<br />
carine i trgovine, monetarne politike, me|unarodnih granica i imigracije, izbeglica,<br />
kontrole vazdušnog saobra}aja, upravljanja me|unarodnim dugovima i pla-<br />
}anjima, saobra}aja i komunikacija. Dva entiteta imaju sopstvene vojne snage (sa<br />
me|unarodnim savetnicima, posmatra~ima i tako dalje), pošto dr`ava ne mo`e da<br />
ima sopstvenu vojsku. Sva druga ovlaš}enja su po definiciji u nadle`nosti dva entiteta,<br />
koji ovlaš}enja mogu dobrovoljno da prenesu na dr`avu. Dr`ava se oslanja<br />
na prikupljanje poreza i doprinosa od dva entiteta. 2 Dr`ava odre|uje carinske<br />
da`bine, ali njih prikupljaju i u potpunosti troše dva entiteta. Porez na prodaju,<br />
porez na promet i drugi porezi tako|e se skupljaju i raspore|uju od strane dva<br />
entiteta i dele se sa opštinama. Dva entiteta imaju nezavisne bud`ete, koji onda<br />
raspore|uju finansijska sredstva u oba pravca, prema dr`avi i prema kantonima<br />
(Federacija) i opštinama (RS). Na taj na~in, dr`ava Bosna i Hercegovina ima dva<br />
nezavisna bud`eta, uz tre}i bud`et, koji, iako skroman, ostaje za dr`avu; dve tre-<br />
}ine dr`avnih fondova obezbe|uje Federacija, a jednu tre}inu Republika Srpska.<br />
Federacija i RS prikupljaju carinske da`bine, akcize, administrativne takse,<br />
sudske takse i nov~ane kazne. Federacija obezbe|uje da kantonima budu dostupna<br />
finasijska sredstva putem aran`mana o podeli prihoda koji se menjaju godišnje.<br />
Glavni izvori prihoda kantona uklju~uju porez na promet robe i usluga (sli~no<br />
porezu na dodatu vrednost), porez na dobit preduze}a, porez na prihod i raz-<br />
2 Za sve detaljne podatke vidi izveštaj Ekonomskog fakulteta Univerziteta u Sarajevu (koji<br />
se dalje navodi kao EFUS), Fiskalna decentralizacija u Bosni i Hercegovini, Federacija BiH,<br />
pripremljen za Inicijativu fiskalne decentralizacije za centralnu i isto~nu Evropu, Institut za privredni<br />
razvoj Svetske banke, Sarajevo, juna 1999 (u rukopisu).
90 Bosna i Hercegovina<br />
li~ite nov~ane kazne. Zakon o bud`etu Federacije reguliše ove aran`mane. U RS<br />
postoje sli~ni porezi koje prikuplja entitet, koji se dele neposredno sa opštinama<br />
pošto ne postoji nikakav upravni sloj izme|u njih. Federacija, odgovorna za vojsku<br />
Federacije, veterane i invalide, ima neposredno pravo na poreze na prihod izvesnih<br />
korporacija od 1998. godine, što izaziva otpor uprava kantona. Federacija<br />
i RS odgovorne su za policijsku zaštitu, politiku zaštite okoline, socijalni sektor,<br />
poljoprivredu, izbeglice, rekonstrukciju, pravdu, upravljanje porezima i carinom.<br />
U Federaciji ove funkcije mogu da se dele sa kantonima, koji pak mogu da<br />
prenesu deo ovih funkcija na opštinski nivo.<br />
Kantoni (i entitet u RS) odgovorni su za slede}e javne slu`be: sudove, kantonske<br />
ili entitetske administracije, izvršne funkcije, zdravstvenu brigu, obrazovanje,<br />
kulturu i socijalne slu`be. Kantoni, sli~ni entitetima po svom odnosu sa dr-<br />
`avom, odgovorni su za sve druge zadatke koji nisu eksplicitno odre|eni entitetu<br />
njegovim Ustavom. Dakle, BiH ima dva nivoa federalizma. Jedan nivo prepušta<br />
skoro sve funkcije dr`ave entitetima, a proces se ponavlja u Federaciji sa funkcijama<br />
entiteta i implicitnim funkcijama koje se daju kantonima. Ad absurdum,<br />
kantoni mogu da prepuste razli~iti nivo prava i odgovornosti opštinskom nivou<br />
unutar okvira zakonodavstva kantonske <strong>lokalne</strong> uprave.<br />
Ustav Federacije Bosne i Hercegovine odre|uje ulogu svakog nivoa <strong>vlasti</strong>,<br />
uklju~uju}i davanje svih ovlaš}enja kantonima koja nisu izri~ito data Federaciji,<br />
kao što su planiranje koriš}enja zemljišta, razvijanje lokalnog biznisa i razvijanje<br />
<strong>lokalne</strong> privrede.<br />
Kona~ni sloj ekstremnog Federalizma i decentralizacije podrazumeva prava<br />
i obaveze lokalnih uprava, koje se nazivaju opštinama u oba entiteta. Naime,<br />
Ustav garantuje opštinama ,,samoupravu” u svim pitanjima koja im prepuste kantoni<br />
ili entitet RS. U Federaciji, ako opština ima ve}insko stanovništvo druga~ije<br />
od kantona u celini, onda obrazovanje, kultura, stambena politika, javne slu-<br />
`be, planiranje koriš}enja zemljišta i tako dalje, moraju da se prenesu na opštinski<br />
nivo da bi se zaštitila ta manjina unutar kantona. U drugim situacijama, svaki<br />
kanton mo`e da odredi meru u kojoj je opština odgovorna za takve funkcije.<br />
U suštini posmatrano, kao što smo ve} rekli, Federacija ima deset razli~itih<br />
sistema <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> koji koriste okvir koji pru`aju dr`avni i savezni ustavi, zakonodavstvo<br />
u vezi sa lokalnom upravom u Federaciji i suštinu zakona o lokalnoj<br />
upravi ({to zahteva Federacija) u svakom kantonu. 3<br />
Opštine u RS po svojoj suštini deluju na na~in koji je paralelan odnosima<br />
izme|u kantona i opština u Federaciji. Bez srednjeg nivoa administracije, Repu-<br />
3 Vidi Ustav Federacije Bosna i Hercegovina, Odeljak V, ~lan 2(2) sa amandmanom od 5.<br />
juna 1996, objavljen u Slu`benom glasniku FBiH br. 13/97 (2. jun 1997): 233.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 91<br />
blika Srpska ima Ministarstvo <strong>lokalne</strong> uprave koje je u svakodnevnom kontaktu<br />
sa opštinama. Federacija, za razliku od ve}ine evropskih unitarnih i federalnih dr-<br />
`ava, nema ministarstvo zadu`eno za lokalnu upravu, pošto u suštini kantoni regulišu,<br />
nadgledaju, finansiraju i posreduju u lokalnoj upravi putem opština. U Republici<br />
Srpskoj, zadaci opština sli~ni su onima koje imaju opštine u Federaciji.<br />
Administracija na nivou entiteta ima zadatke koji pripadaju kantonima u Federaciji.<br />
1.4. Status gradova i glavnih gradova<br />
Dok opštine u svakom entitetu mogu da se sastoje od jednog ili nekoliko naselja,<br />
postoje samo tri ,,grada” u dr`avi Bosna i Hercegovina. Sarajevo i Mostar<br />
u Federaciji imaju gradske <strong>vlasti</strong> osim opština (oblasti ili distrikta) na svojim teritorijama,<br />
a Banja Luka, glavni grad Republike Srpske, tako|e ima gradsku upravu<br />
osim autonomnih opštinskih uprava. Gradski nivo u oba entiteta prili~no je slab,<br />
pošto zavisi od transfera iz opština koje ga sa~injavaju. Gradski nivo u Sarajevu<br />
i Mostaru kontroliše klju~ne centralne istorijske i poslovne oblasti, ali ceo bud`et<br />
gradske uprave Mostara zavisan je od podrške me|unarodnih donatora, imaju}u<br />
u vidu suprotstavljanje svojih opština sa etni~kim enklavama. Grad Sarajevo poseduje<br />
zna~ajnu imovinu, i stambenu i privrednu, i prihode od nasle|ivanja i privatizacije,<br />
kao i deljenje troškova ponovne izgradnje fizi~ke infrastrukture, koju<br />
svi koriste iz politi~kih konflikata izme|u grada i opština Sarajeva.<br />
1.5. Odnos izme|u dr`avne administracije i <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
Dr`ava Bosna i Hercegovina doslovno nema nikakvog upliva na funkcionisanje<br />
regionalne i opštinske <strong>vlasti</strong> u svoja dva entiteta.<br />
U Republici Srpskoj, unitarna nacionalna administracija koja se sastoji od<br />
uobi~ajenih ministarstava <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> i finansija odre|uje propise, formule za<br />
deljenje prihoda i rashode. Pošto nema regionalnih administrativnih ili politi~kih<br />
jedinica u RS, šezdeset ~etiri opštine u direktnom su kontaktu sa nadle`nim ministarstvima<br />
entiteta i skupštinom entiteta. Putem povezivanja opština, gradona-<br />
~elnici u RS mogu da vrše politi~ki pritisak i da pregovaraju za bolje raspore|ivanje<br />
prihoda. Opštine u RS suo~ene su sa zna~ajnim geografskim barijerama i<br />
nedostaje im privreda od ve}eg zna~aja. Imaju}i u vidu oblik RS – naro~ito traku<br />
koja pokriva severne i isto~ne granice bivše Bosne i Hercegovine – opštine su<br />
izolovane kada je re~ o komunikaciji sa Banja Lukom, glavnim gradom entiteta.<br />
Zvani~ni zadaci obavljaju se i vode posle dugih putovanja kroz teritoriju Federacije<br />
i stanovnika i opštinskih slu`benika.
92 Bosna i Hercegovina<br />
Opštinski lobi je odbacio predlog da se šezdeset ~etiri opštine organizuju u<br />
geografski i funkcionalno logi~ne skupine koje bi se nazivale gradovima. O~igledno<br />
imaju}i u vidu probleme izazvane tenzijama izme|u kantona, opština i entiteta<br />
u Federaciji, opštinski politi~ari u RS suprotstavili su se stvaranju regionalnih<br />
<strong>centar</strong>a, regionalnih administrativnih jedinica ili nekom novom sloju <strong>vlasti</strong> na nivou<br />
podentiteta. Tenzije su se javljale u vezi sa nemogu}noš}u da manje, izolovane<br />
i siromašne opštine vrše zadatke koji su im pripali. Takve izolovane opštine<br />
~esto su bile deo ve}eg naselja, ~iji je drugi deo sada u Federaciji. S obzirom<br />
na ,,samoopredeljenje” naselja u ve}oj ili manjoj blizini i nepostojanje funkcionalne<br />
kooperacije izme|u entiteta, ove izolovane opštine RS nastavljaju da lobiraju<br />
u Banja Luci tra`e}i sredstva za hitne slu~ajeve i dodatna finansijska sredstva<br />
da bi bile u mogu}nosti da isplate plate i da obavljaju svoje osnovne funkcije.<br />
S obizrom na geografsku nefunkcionalnost entiteta RS i izolaciju nekih opština<br />
od glavnog grada entiteta, politi~ke i psihološke barijere kooperaciji izme-<br />
|u obli`njih opština Federacije (nesrpskih opština) na kraju }e morati da se prevazi|u<br />
ukoliko entitet nema finansijskih sredstava da nastavi sa subvencijama nesolventnim<br />
opštinama daleko u budu}nosti.<br />
Još jedna o~igledna tenzija izme|u ve}ih opština i vlade entiteta u vezi je sa<br />
odre|ivanjem rashoda. Na primer, institucije entiteta, kao što su pozorišta i ustanove<br />
za srednje obrazovanje, finansira entitet i predstavljaju deo bud`eta entiteta<br />
(analogno tome bile bi kantonske institucije i kantoni u Federaciji). Me|utim,<br />
gradona~elnici trpe pritisak od gra|ana da doprinesu poboljšanjima u ovim institucijama<br />
iz opštinskih fondova. Dakle, gradona~elnik ne mo`e da odbaci zahteve<br />
direktora institucija ~iji je vlasnik entitet, a koji zahtevaju znatna sredstva za<br />
poboljšanja, ako imamo u vidu pritisak javnosti da do vidljivih poboljšanja do-<br />
|e. Ova implicitna preraspodela tereta poboljšanja institucija, sa nivoa entiteta na<br />
opštine, ponavlja se u Federaciji kantonskim institucijama, koje vrše pritisak na<br />
opštinske bud`ete iz potpuno istovetnih razloga.<br />
U Federaciji vlada entiteta skoro i da ne odr`ava kontakt sa opštinama, pošto<br />
ne postoji nijedno ministarstvo ili resor odgovoran isklju~ivo za opštine. Sedamdeset<br />
tri priznate opštine entiteta nalaze se u deset kantona, a svaki ima svoj<br />
sopstveni zakon o lokalnoj upravi, kao što je propisano ustavom entiteta i zakonom<br />
o lokalnoj upravi entiteta. Zakon o lokalnoj samoupravi Federacije predstavlja<br />
osnovu deset kantonskih zakona o lokalnoj samoupravi. Ono što je va`nije<br />
za definisanje okvira potencijalnih i postoje}ih konflikata izme|u opština i viših<br />
nivoa <strong>vlasti</strong> jesu ~lanovi 18. i 19. Zakona o lokalnoj upravi Federacije. Ovaj prvi<br />
odre|uje da kantonski zakoni regulišu detalje finasiranja <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>, njene<br />
funkcije, neposredno u~eš}e gra|ana, opštinske administrativne organe, opštinsku<br />
imovinu, <strong>lokalne</strong> poreze i duga pitanja koja nisu pokrivena višim zakonima.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 93<br />
^lan 19. daje krajnji rok za usvajanje kantonskih zakona o lokalnoj upravi, koji<br />
je ispoštovala ve}ina kantona samo ~etiri godine posle usvajanja Federalnog zakona.<br />
Konflikti izme|u opština i kantona u Federaciji brojni su i u kontekstu predregulative<br />
i postregulative. Privremeni propisi, zasnovani na zakonu o lokalnoj<br />
upravi Federacije, odre|ivali su zadatke i odgovornosti <strong>lokalne</strong> uprave u periodu<br />
od 1995. do 1999. dok svaki kanton nije usvojio sopstveni zakon. Raspodela prihoda<br />
od poreza koju Zakon o federalnom bud`etu odre|uje izme|u kantona i opštine<br />
predstavlja stalni izvor sukoba (o ~emu }e se detaljnije govoriti o delu o lokalnim<br />
finansijama). Kantoni i opštine ~esto se ne sla`u u vezi sa adekvatnosti<br />
deljenih i prenetih prihoda, kao i o imenovanju slu`benika kantonskih i opštinskih<br />
institucija koje zapravo finansira kanton. Osim toga, kao u Republici Srpskoj,<br />
kantonske institucije ~esto lobiraju kod gradona~elnika za sredstva za poboljšavanje<br />
institucija kao što su bolnice i srednje škole. Što se ti~e potrošnje u<br />
vezi sa kapitalnim investicijama, zakonodavstvo kantona se razilikuje, a neki kantoni<br />
op{tini prepuštaju odgovornost za velike kapitalne projekte u sektorima vodovoda,<br />
kanalizacije i gradske ~isto}e, da navedemo samo nekoliko, bez obezbe-<br />
|ivanja dodatnih fondova. U drugim kantonima te odgovornosti, iako ih je kanton<br />
na sebe preuzeo, ipak optere}uju opštinski bud`et.<br />
Zakon o lokalnoj upravi i RS i Federacije sadr`i izraze koji eksplicitno ka-<br />
`u da opštine imaju pravo na odgovaraju}e izvore finansiranja za svoje obavezne<br />
zadatke, kao i na dodatna finansijska sredstva ako im druge zadatke prepuste bilo<br />
entitet bilo kanton. U praksi to zna~i da u oba entiteta opštine mogu sa puno<br />
prava da lobiraju za dodatna sredstva da pokriju operacione i kapitalne praznine<br />
u bud`etu. Ovo vanbud`etsko post facto lobiranje podrazumeva napore opštinskih<br />
vo|a i izgleda kao proizvoljna i politi~ki osetljiva procedura nekome sa strane.<br />
Sa stanovišta pravi~nosti i pore|enja, razli~iti nivoi odobrenih rashoda, lobiranje<br />
za deficitarna sredstva, kapitalni projekti bez dovoljno finansija i opšti laissez<br />
faire pristup federalne <strong>vlasti</strong>, ~ine generalizacije o prirodi odnosa izme|u<br />
kantona i opština prli~no teškim i podlo`nim iskrivljenjima ukoliko se svih deset<br />
kantona eksplicitno ne opišu.<br />
1.6. Pravne reforme u toku<br />
Kao što je ve} pomenuto, ve}ina kantonskih zakona o lokalnoj upravi datira<br />
iz 1998. i 1999. godine. Ovi okvirni zakoni deluju uz zakone o kantonskom<br />
bud`etu i uredbe koje vrše raspodelu prihoda kantona izme|u kantona i opština.<br />
Mnogi kantonski zakoni o lokalnoj upravi isto su tako dvosmisleni kao i verzija<br />
Federacije, izazivaju}i nesporazume i kreativna tuma~enja. Zakoni koji se tuma~e
94 Bosna i Hercegovina<br />
obostrano – ili ponekad jednostrano – ne odra`avaju uvek doslovnu nameru teksta.<br />
Na primer, nije jasno kod nekih kantona da li kanton, kada op{tina revidira<br />
predlog za pozajmicu, mora eksplicitno da odobri takvu pozajmicu i da li takvo<br />
odobrenje zna~i eksplicitnu garanciju. Dalje, Zakon o bud`etu Federacije odre-<br />
|uje limit opštinskih pozajmica na iznos koji je jednak iznosu od 20% njenog godišnjeg<br />
bud`eta. Drugim re~ima, zakon govori o bruto glavnici i ne odnosi se na<br />
servisiranje duga u iznosu od 20% prihoda. Me|utim, u praksi postoje neke indikacije<br />
da i opštinski i kantonski slu`benici obostrano tuma~e loše formulisan<br />
zakon Federacije kao servisiranje duga, a ne kao apsolutno ograni~enje dugovanja.<br />
Druga pitanja reforme u toku jesu pojašnjenje standarda vršenja opštinskih<br />
funkcija, uspostavljanje dugoro~nih okvira za izvesne formule deljenja prihoda,<br />
pojašnjenje optere}enja u vezi sa kapitalnim investicijama i uvo|enje transparentnosti<br />
u sisteme deljenja finansijskih sredstava za izgradnju i pokrivanje deficita<br />
koja daju kantoni. Me|unarodni donatori i poverioci vrše pritisak i na kantone i<br />
na Federaciju, kao i na entitet RS da razjasne, na primer, okvire opštinskog pozajmljivanja<br />
i da ih standardizuju na celom, mada veoma malom tr`ištu, svega<br />
nekoliko kreditno sposobnih potencijalnih zajmotra`ilaca. Kako se nov~ana sredstva<br />
donatora smanjuju, kantoni }e biti prinu|eni da naprave ove reforme ili da<br />
odlu~e da, imaju}i u vidu nivoe privrede, samo kantoni treba da se anga`uju u<br />
doma}em i me|unarodnom pozajmljivanju za kapitalne projekte. Naravno, ove<br />
odluke zavise od odr`avanja delikatne etni~ke ravnote`e i transparentnosti u mešovitim<br />
kantonima i u opštinama gde se dominatna etni~ka grupa razlikuje od ve-<br />
}inskog stanovništva kantona.<br />
2. LOKALNA POLITIKA, DONOŠENJE ODLUKA<br />
2.1. Sistem lokalnih izbora, istorijat lokalnih izbora<br />
Dejtonski mirovni sporazum tra`i odr`avanje nacionalnih i kantonskih, odnosno<br />
opštinskih izbora u celoj Bosni i Hercegovini što je pre mogu}e posle decembra<br />
1995. Opšti izbori odr`ani su septembra 1996. godine, posle skoro celogodišnjih<br />
napora da se stvore bezbedni uslovi za slobodne, fer i demokratske izbore.<br />
Na`alost, imaju}i u vidu da je skoro polovina predratnog stanovništva Bosne<br />
raseljena i da nije mogla da se registruje i da glasa u mestu prvobitnog boravka,<br />
kao i zbog rasprostranjenih manupulacija de facto posleratnih bira~kih spiskova,<br />
opštinski izbori su bili otkazivani nekoliko puta. S obzirom na nemogu}-<br />
nost pravednih izbora na lokalnom nivou u stanju stalne fluktuacije stanovništva<br />
i potpuno promenjenog etni~kog sastava, prisutne sile – naime, OEBS koji je de-
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 95<br />
lovao pod mandatom visokog predstavnika UN (OHR) i podr`an od trupa IFO-<br />
RA-a odnosno SFOR-a – odlu~ile su da odlo`e opštinske izbore u Bosni do septembra<br />
1997. godine. Me|unarodne grupe za ljudska prava i drugi eksperti kritikovali<br />
su odluku da se odr`e nacionalni izbori u septembru 1996, kada uslovi nisu<br />
još bili odgovaraju}i, i trebalo je nekoliko meseci da se verifikuje rezultati izbora.<br />
Stotine posmatra~a OEBS-a bilo je zadu`eno prvo da nadzire, a onda da verifikuje<br />
proces i rezultate glasanja. Prvi nacionalni izbori bili su odr`ani zbog intenzivnog<br />
me|unarodnog pritiska da se poka`e ,,demokratski uspeh” i zato što je<br />
bilo izvodljivo da glasa~i u kampovima za izbeglice i podru~jima za raseljena lica<br />
glasaju za regionalne i nacionalne liste, pošto ustanovljavanje mesta boravka<br />
nije bilo toliko va`no kao za opštinske izbore, u kojima su samo ,,legitimni” stanovnici<br />
opština mogli da glasaju. Etni~ko ~iš}enje, sakrivanje etni~kog ~iš}enja,<br />
pokreti izbeglica, masovno uništavanje arhiva, zemljišnih knjiga i bira~kih spiskova,<br />
onemogu}ilo je da se sazna ko je `iveo u toj opštini pre rata i ko ima legitimno<br />
pravo da bude ili se vrati tamo posle rata. U ovoj klimi nije iznena|uju-<br />
}e da je, iako je zakonodavni okvir za opštinsku vlast bio razvijen 1996. i 1997,<br />
uspostavljanje samoupravne <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> koju kontrolišu glasa~i bilo odgo|eno<br />
do septembra 1997. godine. 4<br />
Kontroverzni opšti izbori septembra 1996. bili su pra}eni drugim krugom<br />
opštih izbora septemba 1998. godine, koji su se smatrali mirnim i izvanredno uspešnim,<br />
imaju}i u vidu da nije bilo nasilja i da je skoro 80% glasa~a izašlo na izbore<br />
i u Federaciji i u Republici Srpskoj. 5 I opšti i opštinski izbori predvi|eni su<br />
u Bosni za april 2000. godine.<br />
2.2. Procedura lokalnih izbora<br />
Dejtonski sporazum dozvoljavao je gra|anima sa pravom glasa da se registruju<br />
na jednom od tri mesta: tamo gde trenutno `ive, tamo gde su `iveli u vreme<br />
popisa 1991. godine, ili tamo gde nameravaju da `ive u budu}nosti. Zbog toga<br />
su <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> za koje su glasali veoma sna`no ,,ohrabrivale ,, izbeglice da glasaju<br />
kod ku}e a istovremeno su etni~ki o~iš}ene opštine ohrabrivane da ne primaju<br />
glasove raseljenih lica. Ova tre}a odredba mogla je da poslu`i, i poslu`ila<br />
4 Zbog nedostatka prostora, opšti izbori u Bosni 1996. godine i razni problemi o kojima su<br />
svedo~ili medjunarodni posmatra~i ne mogu ovde biti preštampani. Za posebna i detaljna<br />
obaveštenja vidi knjigu Hansa Šmeca i @anet Eksel, Izbori u Bosni i Hercegovini 1996: analiza<br />
opservacija (Kluwer Academic Publishers, 1997); knjigu Roberta M. Hajdena, Nacrti za podeljenu<br />
ku}u: Ustavna logika jugoslovenskog konflikta (Univezitet u Mi~igenu, 1999); i knjigu Dejvida<br />
~endlera, Bosna: La`iranje demokratije posle Dejtona (Stajlus Pablišers, 1999).<br />
5 Vidi: Radio Slobodna Evropa, Radio Sloboda, Izveštaj o Bosni 2: 37 (24. septembar 1998).
96 Bosna i Hercegovina<br />
je, da se legitimizuje posleratni sastav mnogih opština, ili da ohrabri izbeglice da<br />
napuste svoj privremeni smeštaj u prenaseljenim podru~jima i vrate se ku}i. Iz<br />
ovih razloga opštinski izbori u Bosni bili su odgo|eni nekoliko puta dok kona~no<br />
nisu odr`ani septembra 1997. godine, skoro dve godine posle potpisivanja Dejtonskog<br />
mirovnog sporazuma.<br />
Republika Bosna i Hercegovina po~e}e da deluje po novom zakonu o lokalnim<br />
izborima tokom 2000. godine. Ovaj izborni zakon, razvijen uz zna~ajnu stranu<br />
pomo}, opisuje suštinu ,,normalizovanih” izbora za lokalnu vlast i daje neke<br />
naznake koje se ti~u strukture i uloga izabranih i imenovanih dr`avnih slu`benika.<br />
U suštini, opštine u Federaciji i RS biraju predstavnike od partija na listi, sa<br />
sedištima raspore|enim na bazi proporcionalnog predstavljanja u opštinskim ve-<br />
}ima u Federaciji i skupštinama u RS. ,,Preostali” glasovi, pošto su mandati raspore|eni,<br />
ne koriste se da se popune dodatna mesta na spisku za kompenzaciju,<br />
ve} su u suštini ,,protra}eni”. Ve}a, odnosno skupštine potom biraju gradona~elnika<br />
u Federaciji i predsednika opštinskog izvršnog odbora u RS. 6 Broj predstavnika<br />
u ve}ima, odnosno skupštinama zavisi od broja registrovanih glasa~a u toj<br />
zajednici. Za zajednice manje od osam hiljada glasa~a, ve}a, odnosno skupštine<br />
imaju od jedanaest do sedamnaest ~lanova. Za opštine izme|u osam hiljada i dvadeset<br />
hiljada glasa~a, ve}a odnosno skupštine imaju od sedamnaest do dvadeset<br />
i pet ~lanova. Naposletku, za zajednice sa više od dvadeset hiljada glasa~a, lokalno<br />
reprezentativno telo ima od dvadeset pet do trideset jednog ~lana. Veli~ina opštinskih<br />
ve}a, odnosno skupština bila je znatno ve}a tokom perioda od 1997. do<br />
2000. godine, a u nekim slu~ajevima, ve}a su udvostru~ila dozvoljeni broj ~lanova<br />
revizijom nacrta zakona o opštinskim izborima koji je u prethodnom delu teksta<br />
citiran.<br />
U entitetu Federacija u BiH, kantoni sa manje od sedamdeset pet hiljada<br />
glasa~a mogu da imaju dvadeset do dvadeset pet ~lanova skupštine. Za ve}e kantona<br />
sa sedamdeset pet hiljada do dve stotine hiljada glasa~a, skupština mo`e<br />
da ima od dvadeset pet do trideset ~lanova. Za kantone sa preko dve stotine hiljada<br />
registrovanih glasa~a, skupštine sadr`e tridset do trideset pet ~lanova.<br />
Mogu da budu birani politi~ke partije, koalicije, nezavisni kandidati i spiskovi<br />
nezavisnih kandidata koje je overila Izborna komisija BiH. Decembra 1999.<br />
Privremena izborna komisija donela je odluku da je sedam politi~kih partija<br />
spremno da se kandiduje u opštinskim izborima 2000. godine. 7 Mandati se ras-<br />
6 Vidi OEBS-ov prevod nacrta izbornog zakona BiH na: . www.oscebih.org/documents/draftelectionlaw/eng/del-eng-14.htm<br />
7 Vidi: www.oscebih.org/pressreleases.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 97<br />
pore|uju na spiskove kandidata u proporciji sa brojem mandata koje dobije svaka<br />
lista (partijska i lista nezavisnih kandidata).<br />
Gradona~elnici i predsednici izvršnih odbora, kao što je pomenuto ranije, ne<br />
biraju se direktno, ve} ih bira ve}e, odnosno skupština. Svaki ~lan ve}a, odnosno<br />
skupštine ima pravo da nominuje kandidata, a gradona~elnik, odnosno predsednik<br />
se bira prostom ve}inom. I u Federaciji i u RS kandidat koji dobije drugi najve}i<br />
broj glasova, obi~no iz druge partije nego što je gradona~elnik ili predsednik,<br />
postaje predsednik ve}a ili skupštine. Izbor gradona~elnika ili predsednika<br />
izvršnog odbora dovodi do ~itavog niza imenovanja opštinskih administrativnih<br />
slu`benika i izbora izvršnog odbora u RS, zasnovanog na proporcionalnom predstavljanju,<br />
koje se posti`e tokom opštinskih izbora (ovaj proces sli~an je i na gradskom<br />
nivou i u Federaciji i u RS).<br />
Novoizabrani gradona~elnik, odnosno predsednik izvršnog odbora imenuje<br />
upravnike opštinskih administrativnih tela, dok svaka partija, lista ili nezavisni<br />
kandidat zadr`ava pravo da nominuje kandidate za ove administrativne polo`aje,<br />
zasnovano na proporcionalnom predstavljanju (u mešovitim opštinama Federacije<br />
ove partijske razlike imaju i etni~ki element).<br />
Kantonska ve}a biraju kantonskog predsednika i predsednika skupštine na<br />
na~in sli~an onom kod opštinskih ve}a, sa tom zna~ajnom razlikom da kantonske<br />
skupštine tako|e imenuju vlade u proporcijama koje odra`avaju izborne rezultate.<br />
Po~ev od opštinskih izbora 2000. godine, ~lanovi opštinskih i kantonskih<br />
ve}a, odnosno skupština ima}e ~etvorogodišnji mandat, a kantonski i opštinski<br />
izbori odvija}e se istog dana.<br />
Kao što je ranije pomenuto, partije na opštinskim izborima u BiH veoma<br />
jasno odra`avaju etni~ke podele; otuda, Zakon o lokalnim izborima u BiH zahteva<br />
slede}e: ,,Kada zvani~nike koji upravljaju administrativnim organima u opštinskim,<br />
kantonskim ili gradskim izvršnim telima imenuju gradona~elnik ili<br />
predsednik kantona, ili u slu~ajevima kada se bira opštinski ili gradski izvršni<br />
odbor … uze}e se u obzir etni~ki sastav stanovništva te opštine, kantona ili grada.”<br />
Teško je oceniti mogu}nost da se sprovede ova odredba ili njen uticaj na<br />
delovanje opštine, pošto stanje me|uetni~kih odnosa na opštinskom nivou nije<br />
predvidljivo, nalazi se u stalnim promenama i fluktuacijama i moglo bi ili da izazove<br />
nove oru`ane konflikte ili da uvede u novo doba saradnje i napretka.<br />
2.3. Opštinski izbori u Bosni i Hercegovini 1997. godine<br />
Prvi posleratni opštinski izbori u Bosni odr`ani su bez ve}ih incidenata 13. i<br />
14. septembra 1997. godine. Oko 2,5 miliona Bosanaca je glasalo, uklju~uju}i ~etiri<br />
stotine hiljada ljudi koji `ive u inostranstvu, u izbegli~kim logorima širom Evro-
98 Bosna i Hercegovina<br />
pe. OEBS je proveo ostatak 1997. godine ,,verifikuju}i” da su ovi lokalni izbori<br />
bili slobodni i pravedni, da nije bilo manipulacija kod brojanja glasova, te da je<br />
svim proteranim gra|anima bilo dozvoljeno da glasaju. Tako se stotine hiljada gra-<br />
|ana koji su pobegli pred etni~kim ~iš}enjem vratilo pod pratnjom u svoja rodna<br />
podru~ja – okupirana od onih koji su ih proterali – i bilo im je dozvoljeno da glasaju.<br />
Osnovna dilema sa kojom se OEBS suo~io kod verifikovanja svakog opštinskog<br />
glasanja i izabranih kandidata bila je kako se postaviti prema optu`enima i<br />
osumnji~enima za ratne zlo~ine. Optu`eni ratni zlo~inci mogli su i bili su birani<br />
na zvani~ne polo`aje na osnovu pravila demokratske ve}ine, naro~ito u Republici<br />
Srpskoj. OEBS je morao da ispoštuje dva suprotna standarda koja su nazna~ena<br />
u Dejtonskom sporazumu. Jedan se odnosio na proceduralnu transparentnost,<br />
pravi~nost i legitimnost izbornog procesa, a drugi se odnosio na ratne zlo~ince i i<br />
na nominovane i izabrane kandidate. Tako je bilo mogu}e da ekstremno nacionalisti~ka<br />
partija Radovana Karad`i}a do|e na vlast na Palama na veoma demokratski<br />
na~in. 8 Karad`i}eva pobeda vodila je novom krugu izbora novembra 1997. za<br />
parlament bosanskih Srba, gde su umerenjaci porazili ekstremisti~ke partije koje<br />
su podr`avale Karad`i}a, generala Mladi}a i druge optu`ene za ratne zlo~ine, koje<br />
u svakom trenutku mo`e da uhapsi patrola SFOR-a i odvede u Hag. 9<br />
Mesec dana posle opštinskih izbora, prebrojani su bili glasovi samo u polovini<br />
opština. Glavna poteško}a kod verifikovanja i objavljivanja rezultata bila je da<br />
ne samo da je trebalo prebrojati glasove, ve} je trebalo i nadzirati formiranje lokalnih<br />
ve}a i skupština. Ovi prvi sastanci novoizabranih tela trebalo je da izaberu gradona~elnika<br />
ili predsednika izvršnog odbora, koji bi obezbedili da komiteti i izvršni<br />
komiteti (u RS) imaju ,,proporcionalno” predstavljene manjine. Me|utim, mogu}nost<br />
proteranih da glasaju u gradovima iz kojih su potekli dovelo je do nekih<br />
situacija da ,,etni~ko ~iš}enje” bude poništeno, makar na papiru, tako što su gradska<br />
ve}a u ve}oj meri predstavljala predratni etni~ki sastav. Srebrenica, koja je imala<br />
sedamdeset tri procenta muslimana (ili Bošnjaka) pre rata, u suštini je o~iš}ena<br />
od nesrpskog stanovništva u vreme Dejtonskog sporazuma 1995. godine. Me|utim,<br />
u opštinskim izborima, proterani su uspeli da prikupe dvadeset ~etiri od ~etrdeset<br />
šest mesta u opštinskoj skupštini a da zapravo ne `ive tamo, pošto su doslovno bili<br />
oterani tokom rata. 10 Sli~ne anomalije pojavljivale su se širom zemlje, a opštinska<br />
ve}a su uspostavljena tako da predstavljaju etni~ku ravnote`u ante bellum – to<br />
jest došlo je do stvaranja ve}a koja predstavljaju virtuelno stanovništvo.<br />
8 Vidi: Radio Slobodna Evropa/Radio Sloboda, Izveštaj o Bosni 1: 9 (24. septembar 1997).<br />
9 Vidi: Radio Slobodna Evropa/Radio Sloboda, Izveštaj o Bosni 1: 18 (26. novembar 1997).<br />
10 Vidi: Lisa McAdams, ,,Bosna: Rezultati izbora otkrivaju politi~ki oblik”, Radio Slobodna<br />
Evropa /Radio Sloboda, telegram, 9. oktobar 1997.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 99<br />
Ovo virtuelno stanovništvo ili projektuje nameravani i obnovljeni etni~ki sastav<br />
budu}nosti, ili nastavlja da se oslanja na predratne demografske uslove i simulira<br />
izborna tela za prave ~lanove ve}a tamo gde je stanje na terenu zna~ajno promenjeno.<br />
Virtuelne zajednice (glasa~i koji nemaju boravak u opštini gde su njihovi<br />
glasovi prebrojani i upotrebljeni za mandat) predstavljene su pravim ~lanovima<br />
ve}a, a insistiranje od me|unarodnih donatora da izabrana ve}a nominuju javne administratore<br />
koji odra`avaju etni~ki sastav, bilo ve}a, bilo zajednice, doprinelo je<br />
sadašnjem stanju neefikasnosti razli~itih tipova. Javne adminstratore imenuju novokonstituisana<br />
ve}a i skupštine koje imaju mogu}nost da zamene celokupno profesionalno<br />
osoblje posle svakih izbora. U mnogim slu~ajevima javni administratori<br />
dobijaju jednog ili više zamenika iz svake etni~ke grupe, koji mora da bude supotpisnik<br />
i da prisustvuje svakom sastanku, a naro~ito onima koji se odnose na osoblje.<br />
Rutinske administrativne odluke i procedure mogu da imaju etni~ku dimenziju,<br />
a i imaju je ako imamo na umu fundamentalni nedostatak poverenja izme|u etni~kih<br />
grupa i podelu profesionalnog sloja po partijskoj i etni~koj liniji.<br />
Za razliku od nacrta izbornog zakona koji }e biti na snazi za opštinske izbore<br />
2000. godine, opštinski izbori 1997. imali su skoro dvadeset hiljada kandidata<br />
za 4,8 hiljada mesta. Neke zajednice birale su ~ak sedamdeset ~lanova gradskog<br />
ve}a (što je u suprotnosti sa novim maksimumom od trideset jednog). Ovi<br />
kandidati predstavljali su devedeset jednu partiju, a bilo je 159 nezavisnih kandidata.<br />
U Republici Srpskoj vladaju}a Srpska demokratska stranka (SDS) podelila<br />
se na dve frakcije pre izbora, jednu koja je podr`avala predsednicu RS Biljanu<br />
Plavši}, sa sedištem u Banja Luci, a druga Radovana Karad`i}a, sa sedištem na<br />
Palama. Nova partija Biljane Plav{i}, nepripremljena od opštinskih izbora 1997,<br />
dobila je ime Srpski narodni savez (SNS). U Federaciji partije su uglavnom bile<br />
aktivne u izborima po etni~koj liniji. Stranka demokratske akcije (SDA) tvrdila<br />
je da predstavlja sve Bošnjake – i muslimane i druge. Me|utim, postala je više<br />
orijentisana na muslimane, i manje je predstavljala staru multietni~ku i tolerantnu<br />
Bosnu. SDA je formirala koaliciju sa bivšim premijerom Harisom Silajd`i}em.<br />
Ovoj koaliciju suprotstavila se Unija socijaldemokrata pod vo|stvom Selima Beslagi}a,<br />
gradona~elnika Tuzle. Hrvatska demokratska zajednica (HDZ) predstavljala<br />
je etni~ke Hrvate Federacije. U RS, glavni rival SDS bila je bošnja~ka SDA,<br />
dok se u Federaciji koalicija SDA suo~avala ne samo sa socijaldemokratama i<br />
HDZ-om, ve} i sa nekoliko etni~ki zasnovanih – ali ne nacionalisti~kih partija,<br />
koje predstavljaju bošnja~ke i hrvatske zajednice. 11<br />
11 Vidi: Komisija za bezbednost i saradnju u Evropi, Opštinski izbori u Bosni i Hercegovini<br />
1997, Vašington, oktobar 1997.
100 Bosna i Hercegovina<br />
U vezi sa ovim rezultatima treba imati na umu slede}i caveat koji je deo izveštaja<br />
komisije OEBS-a o izborima: ,,Rezultati opštinskih izbora objavljeni su<br />
tokom izvesnog vremenskog perioda, za opštinu po opštinu, pošto je OEBS sve<br />
pregledao i verifikovao. Teško je, dakle, utvrditi neki opšti ishod ili trend takvih<br />
rezultata, a generalizacije koje se prave o zna~aju lokalnih izbora u odnosu na celu<br />
zemlju moraju se oprezno uzimati u obzir.” 12<br />
Imaju}i to na umu mo`e se zaklju~iti da su vladaju}e partije – SDA (Federacija),<br />
SDS (RS) i HDZ (Hrvati u Federaciji) – dobile ve}a u podru~jima u kojima<br />
imaju predominaciju. Bilo je samo nekoliko izuzetaka (Tuzla) gde je partija<br />
koja nije na <strong>vlasti</strong> imala ve}inu u ve}u ili u skupštini. SDS (Karad`i}eva frakcija)<br />
imala je veoma mnogo uspeha u svojoj bazi, isto~nom delu Republike Srpske.<br />
SDA i HDZ postale su zna~ajne opozicione partije u RS, odakle su glasa~i<br />
oterani tokom rata i koji su u suštini predstavljali virtuelne glasa~e. Od devedeset<br />
jedne partije koja je izašla na izbore, ~etrdeset pet je osvojilo mesta u lokalnim<br />
ve}ima. Na taj na~in, bilo koja kompilacija rezultata glasanja u celom entitetu<br />
ili Bosni ne mo`e da se koristi da bi se pravile generalizacije, pošto je sastav<br />
de facto proteranih i virtuelnih bira~kih tela vezan za lokaciju, a podlo`an promeni<br />
do slede}eg kruga opštinskih izbora, koji }e se, nadajmo se, odigravati u<br />
normalnijim okolnostima.<br />
2.4. Oblici neposredne demokratije i u~eš}e javnosti u donošenju odluka<br />
Na sre}u, neki ostaci tradicije bivše Jugoslavije, radni~ko samoupravljanje,<br />
pre`iveli su pola decenije rata i razaranja. Naime, Ustav dr`ave i osnovni zakoni<br />
oba entiteta koji se odnose na lokalnu vlast predvi|aju koriš}enje referenduma<br />
o glavnim pitanjima i ohrabruju u~eš}e javnosti u komitetima <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>.<br />
U praksi, me|utim, mnogi su tvrdili da je stanovništvo uopšte umorno ne samo<br />
od rata i rekonstrukcije, ve} i od korupcije u javnim slu`bama, niza izbora od 1996.<br />
godine, i uopšte ,,buke” koju politika pravi. Etos kolektivnog samoupravljanja u<br />
o~ima mnogih slu`io je da pru`i legitimitet starom re`imu u Jugoslaviji, i uprkos<br />
tome što je bio bolji u pore|enju sa sistemima tvrde linije koji su prevladavali u<br />
Rumuniji, ^ehoslova~koj, Bugarskoj i Isto~noj Nema~koj, ne postoje zalihe iskoristive<br />
nostalgije za starim sistemom u današnjoj Bosni. Ovo je naro~ito ta~no<br />
u smislu da se nove vladaju}e partije, koje predstavljaju velike etni~ke i politi~ke<br />
razdore zemlje, nalaze u stanju konsolidacije svojih politi~kih i ekonomskih<br />
mo}i i pripremaju se za kona~no povla~enje stranih trupa i lagano presušivanje<br />
pomo}i donatora za rekonstrukciju. U ovakvom raspolo`enju stvarno u~eš}e jav-<br />
12 Komisija za evropsku bezbednost i saradnju, Opštinski izbori 1997, 10.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 101<br />
nosti i samouprava ostaju na formalnom i retori~kom nivou. U situaciji kada predstoji<br />
privatizacija i kad se nadaju stranim investicijama, opštine (i kantoni) koji<br />
su krajnji odgovorni za privredni razvoj mo`da ne `ele da stave naglasak na u~eš}e<br />
javnosti, imaju}i u vidu rizik koji mo`e slediti nekim eventualnim unutrašnjim<br />
dogovorima koji su dominirali procesima privatizacije u svim, ~ak i u sofisticiranijim<br />
privredama tranzicije.<br />
2.5. Unutrašnja struktura donošenja odluka u lokalnoj <strong>vlasti</strong><br />
Stvarna mo} u smislu deljenja zadataka i distribucije prihoda nalazi se ili na<br />
nivou kantona u Federaciji ili u Ministarstvu <strong>lokalne</strong> uprave entiteta Republike<br />
Srpske. Niujednom entitetu nema ni govora o tome da pitanja kao što su standardi<br />
opštinskih performansi, distribucija i prikupljanje poreza, te pitanja finansiranja<br />
i delovanja i kapitalnih troškova za zadatke na opštinskom nivou, budu odre-<br />
|ena zakonom o bud`etu kantona i zakonom o lokalnoj upravi, ili na ministarskom<br />
nivou u RS putem administrativnih rešenja, dekreta, propisa i, kona~no, zakonodavstvom.<br />
Vladu Federacije obavezuje samo kratki Zakon o lokalnoj upravi i ona zapravo<br />
sva pitanja – osim fiskalnih i monetarnih pitanja na nacionalnom nivou,<br />
uklju~uju}i opštu distribuciju prihoda koje prikuplja ili potra`uje entitet – prepušta<br />
kantonskim parlamentima. Ovi parlamenti donose zakone da stvore sekretarijate<br />
ili ministarstva finansija i <strong>lokalne</strong> uprave, koji, pak, deluju kao kontrolori,<br />
oditori, kreatori politike, a na kraju i arbitri za opštinska pitanja. Kantonski<br />
parlamenti, kao dr`avni administrativni organi u drugim zemljama u<br />
tranziciji, imaju pravo da revidiraju uredbe koje su usvojila opštinska ve}a. Ovi<br />
parlamenti mogu da donose odluku o zakonitosti lokalnih uredbi i propisa, i<br />
imaju pravo da ih stave van snage. Izgleda da ovo ovlaš}enje mo`e biti nametljivo,<br />
ali se u praksi zapravo mo`e koristiti da se zaštite manjinske etni~ke grupe<br />
unutar opštine, ako kanton to smatra prioritetnim. Dr`ava – definisana kao<br />
Dr`ava Bosna i Hercegovina – i vlada entiteta Federacije u drugim slu~ajevima<br />
ne mešaju se, niti nadgledaju delovanje opština. U Republici Srpskoj, ministarstva<br />
entiteta nadle`na za lokalnu upravu imaju deo u Ministarstvu finansija<br />
i Ministarstvu <strong>lokalne</strong> uprave. Imaju}i u vidu da ima manje od sedamdeset<br />
opština u RS, osoblje ministarstva, predsednici lokalnih izvršnih komiteta<br />
(gradona~elnici) i stru~njaci koji rade u opštinama mogu da imaju neposrednu<br />
komunikaciju i kontakt sa nadle`nim u ministarstvu. Na taj na~in, entiteti<br />
i sama dr`ava ne moraju da odr`avaju paralelan sistem nadle`nosti za javnu<br />
upravu, a predlozi da se kreiraju oblasti ili neki srednji sloj samouprave u Republici<br />
Srpskoj nisu dobro primljeni.
102 Bosna i Hercegovina<br />
Sporna pitanja izme|u opština u oba entita i vlade kantona ili entiteta jeste<br />
imovina komunalija u vlasništvu dr`ave ili entiteta (voda, gas, elektri~na energija<br />
i tako dalje), koji moraju da se reorganizuju i postanu deoni~arska društva pre<br />
nego što do|e do privatizacije ili zna~ajnog priliva stranih investicija. Pravo na<br />
nekretnine i fizi~ku infrastrukturu koju su nasledili entiteti, ili imovina koju još<br />
uvek poseduje dr`ava BiH, pitanje je koje još nije rešeno. Ne samo da su u pitanju<br />
vrednost imovine, raspolaganje imovinom i prihodi od eventualne privatizacije,<br />
posmatrano na duge staze, ve} i kratkoro~no posmatrano, na opštinske bud`ete<br />
uti~u porezi i druge da`bine koje pla}aju ove kvazivladine javne ustanove,<br />
odnosno organizacije. Na primer, telefonska kompanija i elektrodistribucija BiH<br />
nekad je pla}ala deo poreza lokalnoj opštini u zavisnosti od toga koliko je delovala<br />
na teritoriji te opštine, ili koliko imovine poseduje na toj teritoriji. Porezi preduze}a<br />
koji su nekad pristizali kantonima i opštinama iz javnih preduze}a mogu<br />
da se prenesu, a to se i desilo, na Federaciju preko vlade entiteta. Pravo nasle|a<br />
nad dr`avnom imovinom nekadašnje BiH, opštinskom imovinom, javnim preduze}ima<br />
i drugim oblicima zajedni~kog vlasništva nije još rešeno, što zapravo<br />
stvara nesigurnost u vezi sa mnogim izvorima opštinskih prihoda i potencijala privrednog<br />
razvoja. Lobiranje u tom cilju i u vezi sa koriš}enjem i raspolaganjem<br />
ovom imovinom, nastavi}e se sve dok privatizacija ne zapo~ne u velikom obimu,<br />
odnosno dok ne budu stvorene korporacije.<br />
2.6. Etni~ka pitanja, multikulturna vlada<br />
Osim neslaganja na fiskalnom nivou unutar i izme|u kantona i opština u Federaciji<br />
i dr`ave i opština u Republici Srpskoj, etni~ka dimenzija pro`ima <strong>lokalne</strong><br />
uprave i i doprinosi iskrivljenom ponašanju. Kao što je ranije re~eno, opštinska<br />
ve}a i gradona~elnici koje biraju, odgovorni su za imenovanje ~lanova slu-<br />
`benika uprave, uklju~uju}i na~elnika, slu`benika zadu`enog za finansije i drugo<br />
klju~no osoblje, kao što su na~elnici odeljenja i upravnici institucija kojima<br />
upravlja opština. Osim politi~kih obzira koji proizlaze iz sastava ve}a, mora da<br />
se vodi ra~una o ravnote`i – sa etni~kog stanovišta – u sastavu profesionalnih slu-<br />
`bi; otuda, zamenici koji imaju mandate u gradskom ve}u odra`avaju etni~ku grupu<br />
ili grupe. U praksi, ovi pojedinci izvršavaju više od uloge zamenika; oni su<br />
jednaki partneri koji ne mogu da donose odluke bez neformalnog odobrenja onog<br />
drugog. Neki podaci nagoveštavaju da postoje opštine u Federaciji koje nezvani~no<br />
imaju tri bud`eta: jedan koji se predstavlja kantonu i predstavlja deo obavezuju}ih<br />
javnih zapisa i dva oko kojih se neformalno sla`u dominantne etni~ke<br />
grupe. Ovi neformalni bud`eti proizvod su cenjkanja i pregovora, tako da ne odra`avaju<br />
nu`no u potpunosti zakonski i obavezuju}i bud`et koji je ve}e odobri-
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 103<br />
lo. Ovi etni~ki zasnovani neformalni bud`eti i paralelna javna uprava i administracija<br />
manje su ~esta pojava u RS, gde se ovi dogovori odvijaju po partijskoj i<br />
ideološkoj liniji, pošto te zajednice imaju manju etni~ku raznolikost – što je posledica<br />
rata.<br />
Slu`benici uprave koje imenuje zakonodavno telo po partijskoj i etni~koj liniji<br />
mo`da nisu jedinstvena pojava u Bosni i Hercegovini. Ovakvi dogovori nemaju<br />
za svoj najva`niji cilj da lokalna uprava bude efikasnija, ve} su pre deo ,,danka<br />
mira” koji se neodre|eno prote`e u budu}nost.<br />
2.7. Asocijacije lokalnih uprava i me|unarodni kontakti<br />
Opštinama u Federaciji dozvoljeno je, a ohrabruju se zakonom o lokalnoj<br />
upravi i ustavom, da se slobodno udru`uju sa drugim jedinicama <strong>vlasti</strong> – u ve}ini<br />
slu~ajeva drugim koterminalnim opštinama – da bi vršili javne slu`be. Federacijske<br />
opštine mogu implicitno da formiraju funkcionalne asocijacije, distrikte,<br />
odnosno oblasti sa naro~itom svrhom i sli~no izme|u sebe, pod uslovom da se<br />
njihove aktivnosti uklapaju u okvir koji im propisuju ustav i zakoni. Ove vrste<br />
funkcionalnih asocijacija u potpunosti su dobrovoljne i formiraju se u skladu sa<br />
`eljama zainteresovanih opština. Ovakvo rešenje mo`e da se smatra metodom izbegavanja<br />
stvaranja još jednog nivoa upravljanja ili samouprave osim ve} postoje}ih<br />
nivoa – entiteta, kantona i opština.<br />
^lan 16. Zakona o lokalnoj upravi Federacije ka`e slede}e: ,,Kod vršenja svojih<br />
du`nosti opštine imaju pravo da sara|uju sa drugim opštinama da bi obavljale<br />
zadatke od zajedni~kog interesa i mogu da se udru`uju u opštinske asocijacije…<br />
opštine mogu da postanu ~lanovi me|unarodnih asocijacija <strong>lokalne</strong> uprave…” Zna-<br />
~ajno je da bi ova odredba u teoriji dozvolila saradnju sa koterminalnim opštinama<br />
u Republici Srpskoj, ili ~ak u Hrvatskoj i drugim susednim bivšim jugoslovenskim<br />
republikama, ako bi slu`ba koja je u pitanju zahtevala ili mogla da ima koristi<br />
od ve}eg podru~ja. Nacrt zakona o lokalnoj samoupravi u RS iz jula 1999.<br />
godine ne odobrava izri~ito formiranje asocijacija, ve} pre navodi pregovore, upravljanje<br />
i odobravanje ugovora o saradnji kao zadatak izabranog izvršnog organa<br />
- odnosno predsednika izvršnog odbora – i gradske skupštine. Dakle, mo`emo da<br />
zaklju~imo da opštine u Republici Srpskoj mogu da formiraju asocijacije da bi obavljale<br />
javne zadatke zajedno sa susednim zajednicama. Imaju}i u vidu geografsku<br />
disperzivnost srpskog entiteta, vlada entiteta dozvoljava stvaranje opštinskih terenskih<br />
kancelarija da bi pru`ale usluge udaljenim teritorijama koje administrativno<br />
pripadaju toj opštini, ali su zapravo ruralne i udaljene.<br />
Dobru stranu predstavlja asocijacija profesionalnih opštinskih finasijskih slu-<br />
`benika i eksperata koja je pod imenom JAFIS po~ela da deluje u Federaciji, spro-
104 Bosna i Hercegovina<br />
vode}i obuku i konsultacije. Gradona~elnici su osnovali svoje sopstvene profesionalne<br />
asocijacije u oba entiteta, koje imaju razli~iti nivo efikasnosti i aktivnosti.<br />
Uopšteno govore}i, razvoj politi~kog i administrativnog sistema na kantonskom<br />
i opštinskom nivou zahteva}e bar ~etiri godine mira posle slede}eg kruga<br />
opštinskih izbora (oni koji su izabrani septembra 1997. imali su manje od tri godine<br />
da se doka`u). Kada se prevazi|e zamor izborima, razli~iti zakoni entiteta i<br />
kantona mo}i }e da se u potpunosti isprobaju, a kooperacija i poverenje preko granica<br />
entiteta mo}i }e da po~ne.<br />
3. LOKALNA ADMINISTRACIJA, PRU@ANJE USLUGA<br />
3.1. Struktura i delovanje <strong>lokalne</strong> administracije<br />
Ne postoji standardni skup pravila delovanja ili adminstrativne organizacije<br />
koji se mo`e iskoristiti da se univerzalno opiše struktura i funkcionisanje opštinskih<br />
funkcija u Bosni i Hercegovini. Ustavne odredbe i zakoni Federacije koji<br />
predvi|aju kantone tra`e od lokalnih ve}a da ustanove svoja sopstvena pravila<br />
delovanja, da imenuju odgovaraju}i tip i broj javnih slu`benika i da osnuju komisije,<br />
komitete i druge strukture da sprovode zadatke koji im pripadaju u skladu<br />
sa zakonima Federacije i posebnim zakonima kantona. Isto to va`i i u Republici<br />
Srpskoj, gde se od lokalnih skupština tra`i da kreiraju pravila delovanja i organizaciju<br />
koja odgovara zadacima koje im propisuje vlada entiteta. Osoblje koje<br />
radi u opštinskoj administraciji su ili politi~ki imenovani slu`benici, koji nemaju<br />
trajni status dr`avnog slu`benika, ili dr`avni slu`benici, koji rade ve}inom<br />
na poljima podrške i adminstracije. Opštinske korporacije i javna preduze}a ne<br />
zapošljavaju dr`avne slu`bnike, ali kako se zakonski status ovih kvazijavnih preduze}a<br />
bude razjašnjavao, što se ti~e prava nasle|a i zakonskih propisa, ta~na priroda<br />
njihovog zaposlenja posta}e sli~nija zaposlenima u privatnim preduze}ima.<br />
Opštinske slu`be i institucije vrše funkcije ovlaš}ivanja, upravljanja i kadrovske<br />
funkcije sli~no, kao i u ve}ini opština u Evropi. Me|utim, imaju}i u vidu da<br />
se od opština ~esto o~ekuje da pokriju kapitalne rashode institucija u vlasništvu<br />
kantona ili entiteta, njihove uloge u vezi sa kantonom ili entitetom (u slu~aju Republike<br />
Srpske) još nisu razjašnjene. Drugim re~ima, nastavnike i socijalne radnike<br />
mo`e da pla}a kanton ili entitet, a zgradu u kojoj rade poseduje slede}i stepen<br />
<strong>vlasti</strong>; a od opštinske slu`be o~ekuje se da se bavi planiranjem investicija,<br />
odr`avanjem i investicionim poboljšanjima. Ovih zbunjuju}ih situacija bi}e mnogo,<br />
sve dok svi kantoni ne razjasne ta~ne funkcionalne uloge opština, a u Republici<br />
Srpskoj sve dok se geografska udaljenost i privreda malog obima ne kom-
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 105<br />
penzuju kroz regionalnu jedinicu uprave ili druga~iju preraspodelu fondova i zadataka,<br />
što treba detaljno prou~iti i ustanoviti.<br />
3.2. Kontrola, oditovanje i nadgledanje lokalnih uprava<br />
Kontrolisanje, oditovanje i nadgledanje funkcija <strong>lokalne</strong> uprave razlikuju se<br />
od kantona do kantona i izme|u Federacije i Republike Srpske. Kantonski zakon<br />
o lokalnoj upravi odre|uje ministarstvo ili slu`bu nadle`nu za tehni~ku, funkcionalnu<br />
superviziju opština. Ovi organi uglavnom su kantonska ministarstva finansija<br />
i lokalnih samouprava. U Republici Srpskoj nadgledanje obavljaju ministarstva<br />
finansija i <strong>lokalne</strong> samouprave entiteta. Funkcija oditovanja sama }e po sebi<br />
postati zna~ajnija kada entiteti i sama dr`ava budu kreirali vrhovne odbore za<br />
oditovanje, koji }e se oslanjati na savete i preporuke me|unarodnih donatora i savetnika.<br />
Stvarna zakonska supervizija opština još uvek nije jasna. Neki kantoni Federacije<br />
o<strong>vlasti</strong>li su sami sebe da raspuste lokalna ve}a i imenuju komesare koji<br />
}e voditi opštine u specifi~nim uslovima. Na primer, ~lan 45. Zakona lokalnoj<br />
samoupravi kantona Hercegbosne odre|uje da kantonski parlament mo`e na predlog<br />
vlade kantona raspustiti opštinsku skupštinu ako se:<br />
– ~esto izdaju opšte uredbe koje su u suprotnosti sa ustavom, zakonom i drugim<br />
propisima ili zbog ~estog kršenja zakona i drugih propisa;<br />
– opštinski ~elnik ne izabere u roku od 90 dana od prvog zasedanja opštinskog<br />
ve}a;<br />
– statuti ne osnuju u skladu sa uslovima odre|enim zakonom;<br />
– opštinski bud`et ne usvoji u skladu sa uslovima odre|enim zakonom.<br />
Jedno od va`nih politi~kih pitanja u Federaciji jeste da li intervencija spada u<br />
nadle`nost kantona ili entiteta. Ako se odredi da je to funkcija na nivou entiteta, koje<br />
ministarstvo ili koja agencija treba da bude zadu`ena za to da inicira intervenciju?<br />
U okviru Republike Srpske, treba li to da bude Ministarstvo finansija ili Ministarstvo<br />
<strong>lokalne</strong> uprave koje }e nadgledati i zapo~injati proces intervencije?<br />
Zakon o lokalnoj upravi kantona Hercegbosne ima odredbu koja mo`e da<br />
uka`e bilo na nivo mešanja kantona u lošem smislu, bilo na mogu}nost za intervenciju<br />
bolje obu~enog profesionalnog slu`benika u boljem smislu. ^lan 44. ka-<br />
`e da kantonski guverner mora da dobije primerak povelje svake opštine i svaki<br />
zakonodavni akt koji odobri lokalno ve}e. Guverner ima pravo da ospori zakonitost<br />
ili ustavnost opštinske povelje; kona~nu odluku donosi Ustavni sud. Ovo pravo<br />
veta koje ima kantonska vlada, zajedno sa njenom mogu}noš}u da raspore|uje<br />
prihode od poreza, omogu}uje kantonima da vrše ~vrstu kontrolu nad opštin-
106 Bosna i Hercegovina<br />
skim vladama, seju}i na taj na~in seme razdora me|u opštinama koje imaju etni~ku<br />
ili politi~ku ve}inu koja je druga~ija od one u ostatku kantona. Situacija je<br />
sli~na u Republici Srpskoj, gde vlada entiteta zadr`ava pravo da suspenduje predsednika<br />
izvršnog odbora (gradona~elnika), da ospori <strong>lokalne</strong> uredbe i da imenuje<br />
komesare koji }e voditi opštinu koja se nalazi u teškoj materijalnoj situaciji. 13<br />
Pravo kantona i entiteta RS da revidiraju i ponište opštinske odluke moglo<br />
bi da vodi politi~kim manipulacijama na osnovu bud`etskih i drugih prioriteta kantonskog<br />
ili entitetskog parlamenta. Drugim re~ima, partija naklonjena finansijskim<br />
i drugim interesima višeg nivoa <strong>vlasti</strong> sprovodi administrativne i zakonske revizije.<br />
3.3. Lokalne slu`be<br />
Obavezni zadaci navedeni u zakonima o lokalnoj samoupravi koje usvajaju<br />
kantonski parlamenti uglavnom su isti kao i oni koji im pripadaju po zakonima Federacije.<br />
Me|utim, formulacije i definicije ovih zadataka nisu baš sasvim precizne,<br />
što dopušta velike razlike u tuma~enjima. Osim toga, mnoštvo sektorskih tehni~kih<br />
zahteva name}u loklanim upravama obaveze operacionih i investicionih poboljšanja,<br />
koje one ne mogu da ispoštuju. Postoje preklapanja u vezi sa operacionim<br />
odgovornostima, investicionim poboljšanjima i odr`avanjem. Svaki kanton slobodan<br />
je da dopuni i razjasni du`nosti koje mu je prepustila federacija.<br />
Prema zakonu Federacije, <strong>lokalne</strong> samouprave, opštine, i u nekim slu~ajevima<br />
i gradovi, imaju slede}e opšte funkcije:<br />
– da štite ljudska prava i osnovne slobode;<br />
– da ,,zadovoljavaju <strong>lokalne</strong> potrebe gra|ana” u vezi sa brigom o detetu,<br />
obrazovanjem, zapošljavanjem, socijalnom zaštitom, kulturom, sportom,<br />
i tako dalje;<br />
– da vode stambenu i urbanisti~ku politiku;<br />
– da upravljaju opštinskom imovinom;<br />
– da obezbe|uju komunalne usluge;<br />
– da podr`avaju lokalnu televiziju i radio;<br />
– da privla~e turiste;<br />
– da upravljaju nepromenjenom svojinom;<br />
– da obezbe|uju javni red;<br />
– da vode ra~una o drugim pitanja koja su odre|ena Ustavom.<br />
Kantonski zakoni o lokalnoj upravi donose dodatne ili odre|enije zadatke.<br />
13 Vidi: nacrt Zakona o lokalnoj samoupravi Republike Srpske, jul 1999, ~lanove 74-76.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 107<br />
Dvosmislena priroda ovih odgovornosti dopušta kantonima da nametnu zahteve<br />
u vezi sa investicionim poboljšanjima, a ove odredbe ne odre|uju ko zapošljava<br />
osoblje u zdravstvenim klinikama, školama ili socijalnim slu`bama. U praksi ove<br />
institucije uglavnom finansiraju i njima upravljaju kantoni. U kantonu Hercegbosna,<br />
na primer, od opština se o~ekuje da upravljaju razvojem lokalnog biznisa<br />
i da osnivaju socijalne ustanove. Osim toga, treba i da grade i odr`avaju puteve,<br />
vodovod i druge jedinice infrastrukture od <strong>lokalne</strong> va`nosti. Ovaj kanton o~ekuje<br />
od opština da odrede poreze i druge izvore prihoda u skladu sa zakonom i da<br />
na taj na~in popune eventualni nedostatak finansijskih sredstava. Drugim re~ima,<br />
kanton otvoreno name}e obaveze svojim opštinama, a za koje finansiranje ne postoji.<br />
Razlika izme|u obaveznih i fakultativnih zadataka nije onoliko va`na i relevantna<br />
koliko su to varijacije me|u kantonima u vezi sa onim što se o~ekuje od<br />
opština i nejasna priroda standarda performansi za svaki od zadataka. Nametanje<br />
tereta kapitalnih rashoda opštinama od kantona u vezi sa obrazovnim, društvenim<br />
i zdravstvenim institucijama i objektima koji su u vlasništvu kantona i kojima<br />
kantoni upravljaju, unosi dodatnu nesigurnost i neizvesnost u vezi sa nivoima<br />
<strong>vlasti</strong> i njihovim zadu`enjima u Federaciji.<br />
Taj obrazac ponavlja se u manjoj meri i u Republici Srpskoj, mada nema regionalnih<br />
razlika, pošto ne postoji srednji sloj samouprave. Umesto toga, zbog<br />
geografskog rasporeda opština, njihove male veli~ine i, ~esto, podeljene prirode<br />
(delovi naseljenih mesta su u Federaciji i obratno), <strong>lokalne</strong> uprave imaju probleme<br />
sa privredom u vezi sa svojom veli~inom, što ote`ava primenu jedinstvene liste<br />
zadataka za opštine svih veli~ina.<br />
Ovi zadaci, u skladu sa nacrtom zakona o lokalnoj upravi, jesu kako sledi:<br />
– usvajanje i implementacija opštinskog programa razvoja;<br />
– usvajanje opštinskog bud`eta i opštinskog godišnjeg finansijskog izveštaja;<br />
– regulisanje i obezbe|ivanje delovanja javnih slu`bi;<br />
– usvajanje programa ure|enja gradskog gra|evinskog zemljišta;<br />
– izgradnja, odr`avanje i nadgledanje koriš}enja lokalnih puteva, ulica i drugih<br />
javnih objekata;<br />
– zadovoljavanje potreba gra|ana u kulturi, obrazovanju, sportu, zdravstvenoj<br />
i socijalnoj zaštiti, informacijama, zanatima, turizmu i ugostiteljstvu;<br />
– sprovo|enje zakona, propisa i opštih akata republike, oblasti (distrikta) ili<br />
grada koji su povereni opštini;<br />
– obezbe|ivanje sprovo|enja opštinskih pravila i opštih akata;<br />
– osnivanje i regulisanje organa, organizacija i slu`bi potrebnih opštini;
108 Bosna i Hercegovina<br />
– izvo|enje drugih aktivnosti onako kako je odre|eno Ustavom, zakonom i<br />
opštinskim statutom.<br />
Ove odredbe pokazuju veliku sli~nost sa odredbama zakona o lokalnoj<br />
upravi Federacije i razli~itih kantonskih zakona o lokalnoj upravi koji su usvojeni<br />
krajem 1999. godine. Gradona~elnici i gra|ani ~esto su suo~eni sa preprekom<br />
koju predstavlja udaljenost koju moraju da pre|u da bi obavili poslove u<br />
glavnom gradu entiteta Banja Luci, a manje opštine se nadaju da }e neke funkcije<br />
mo}i da prepuste entitetu. Ovo je opravdanije u Republici Srpskoj nego u<br />
Federaciji, ali i te`e, ako se ima u vidu geografska realnost tog entiteta. Zapravo,<br />
~lan 29. nacrta Zakona o lokalnoj upravi Republike Srpske (verzija iz<br />
jula 1999) dozvoljava da opštine sa manje od hiljadu stanovnika ne moraju da<br />
oforme lokalnu administraciju; mogu da se odlu~e samo za gradona~elnika i<br />
skupštinu. U ovom slu~aju, nadle`no ministarstvo entiteta odredi}e koja susedna<br />
opština }e pru`ati usluge za manju opštinu i odredi}e prihode manje opštine<br />
koji }e pripasti njenom susedu. Me|utim, opština sa manje od hiljadu stanovnika<br />
mo`e da se odlu~i da zadr`i svoje institucije i administraciju iako, posmatrano<br />
na du`e staze, finansijski problemi mogu da dovedu do ,,dobrovoljnog”<br />
transfera nadle`nosti.<br />
Imaju}i na umu da standardi performansi nisu jasni, da svaki kanton ima svoj<br />
sopstveni niz zadataka, planove finansiranja i tuma~enje odgovornosti, da se u RS<br />
zadaci prenose naviše na vladu entiteta kada je to prakti~no i imaju}i u vidu otpor<br />
prema stvaranju novog srednjeg sloja samouprave, tabela 3A.1 u dodatku 3.4<br />
daje podatke o funkcijama slojeva <strong>vlasti</strong>. U mnogim slu~ajevima imovina, operaciona<br />
odgovornost i zadaci investicionog poboljšanja dele se izme|u opština,<br />
kantona i entiteta u Federaciji, što ote`ava jasno razlikovanje. Kolona ozna~ena<br />
sa ,,sve opštine” nije u potpunosti ta~na, pošto u RS manje opštine prenose funkcije<br />
na entitet, a u Federaciji neki kantoni implicitno zahtevaju od opština da snose<br />
deo kapitalnih rashoda u slu~aju objekata koji su u vlasništvu kantona, dok su<br />
u drugim slu~ajevima opštine po~ele da napla}uju usluge od korisnika ~ak i u<br />
zdravstvenim institucijama u vlasništvu kantona, zbog zahteva stanovništva za boljim<br />
uslugama.<br />
Skoro bez izuzetka, tradicionalne institucije i komunalna preduze}a kojima<br />
upravljaju opština, kanton i entitet pru`aju ove usluge. Alternativni oblici pru`anja<br />
usluga u Bosni i Hercegovini predstoje u 2000. godini, imaju}i u vidu probleme<br />
sa nasle|ivanjem i neproverenu prirodu ve}ine kantonskih zakona o lokalnoj<br />
upravi. Zajedni~ko pru`anje usluga, omogu}eno progresivnim odredbama statuta<br />
kantona i Fedracije, još uvek je daleko od toga da se pojavi kao prava alternativa<br />
tradicionalnim institucijama i javnim preduze}ima. Dok se Bosna i Her-
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 109<br />
cegovna oporavljaju od gra|anskog rata, strane donacije obezbe|uju najve}i deo<br />
finansija neophodnih da se ponovo izgradi lokalna infrastruktura. Ni potencijalni<br />
zajmotra`ioci niti potencijalni poverioci nisu mnogo razmišljali o tome da budu}i<br />
privatni sektor mo`e da obezbedi zajmove za opštinsku infrastrukturu. Me-<br />
|utim, kako se davanja i subvencionisani krediti smanjuju, bilo bi korisno imati<br />
okvirnu politiku za olakšavanje opštinskog pozajmljivanja. Uz jedan takav okvir,<br />
zajedno sa stabilnom i odgovaraju}om strukturom opštinskih prihoda, sna`nim<br />
privatnim finansijskim sektorom i uz dobro upravljanje opštinom, mo`emo da o~ekujemo<br />
da se opštinska tr`išta kapitala razvijaju i da preuzmu na sebe sve ve}i<br />
deo tereta finansiranja infrastrukture.<br />
Opštinska i komunalna uslu`na preduze}a u Bosni i Hercegovini odgovorna<br />
su za obezbe|ivanje ve}eg dela <strong>lokalne</strong> infrastrukture. Iako postoje razgovori<br />
o tome da se daju koncesije da bi se privukao akcijski kapital, te da postoji rašireno<br />
interesovanje za ideju o opštinskom pozajmljivanju da bi se privukao du-<br />
`ni~ki kapital, ne postoji jasna dr`avna ili entitetska politika o tome da li treba, i<br />
kako, identifikovati privatne investicije da bi se pomoglo finansiranje <strong>lokalne</strong> infrastrukture.<br />
Ne postoji ni jasno i zajedni~ko razumevanje toga kako ili gde }e<br />
opštine do}i do sredstava za investiranje u infrastrukturu. Kretanje u pravcu tr`išne<br />
ekonomije jedno je od osnova dejtonskih okvira, a finansijske institucije treba<br />
da se privatizuju (ili da imaju jasnu strategiju za privatizaciju) do 2001. godine,<br />
ali još uvek ne postoji privatni finansijski sektor kome bi opštine mogle da se<br />
obrate za kapital.<br />
3.4. Zaklju~ci<br />
Osnovni izazov sa kojim se suo~avaju opštine u BiH jeste rekonstrukcija lokalnog<br />
civilnog društva u psihološkom i fizi~kom smislu uz istovremeno pru`anje<br />
osnovnih usluga onako kako to zakon predvi|a. Anga`ovanje stru~njaka spolja,<br />
privatizacija, uklju~ivanje nevladinih organizacija u pru`anje usluga i druge<br />
nove ideje koje uspevaju u centralnoj Evropi, preuranjene su u ovom kontekstu.<br />
Osnovna pitanja u vezi sa nasle|ivanjem, privatizacijom i raspodelom zadataka,<br />
prihoda i fondova, ~ekaju neko stabilnije rešenje. Mo`da }e opšti i opštinski izbori<br />
2000. godine uspostaviti ~etvorogodišnji ciklus u kome }e posleratna rekonstrukcija<br />
ustupiti mesto usavršavanju u~eš~a gra|ana i nevladinih organizacija u<br />
pru`anju usluga u opštinama.<br />
Iako je Bosna i Hercegovina jedna zemlja, nju sa~injavaju dva entiteta. Svaki<br />
entitet razvija svoju sopstvenu politiku u vezi sa opštinskim pozajmljivanjem<br />
i drugim finansiranjem. Svaki entitet ima svoje sopstvene banke i druge finansijske<br />
institucije, svoje opštinske strukture i zakone, te svoje ministre za te nadle-
110 Bosna i Hercegovina<br />
`nosti. Najzna~ajnija od ovih razlika jeste da kantoni Federacije zadr`avaju veliku<br />
vlast nad ovlaš}enjima, aktivnostima i prihodima opština. Jedna od manifestacija<br />
ove <strong>vlasti</strong> jeste da su se neki opštinski prihodi u Federaciji menjali iz godine<br />
u godinu i time postali suviše promenljivi da bi mogli da podr`e pozajmljivanje<br />
na du`e rokove. Ako se ovlaš}enja u vezi sa prihodima i donošenjem odluka<br />
zadr`e na nivou kantona, onda je verovatno da }e oni morati na sebe da preuzmu<br />
teret pozajmljivanja za lokalnu infrastrukturu. Ovo je druga~ije od Republike<br />
Srpske, gde ne postoji nikakav me|usloj <strong>vlasti</strong> ili uprave, te izgleda da su<br />
opštinski prihodi stabilni. Ova razlika u politici prema opštinama zahteva}e ili neki<br />
fleksibilan okvir, koji }e mo}i da primi obe strukture, ili dva posebna politi~ka<br />
okvira. Budu}i da je zemlja mala, što više zajedni~kog – tim bolje – zajedni~ki<br />
politi~ki okvir ~ini zajedni~ko kreditno tr`ište verovatnijim, a ve}a efikasnost<br />
o~ekuje se od više potencijalnih zajmodavalaca i zajmotra`ilaca.<br />
Suprotno od zemalja kao što su Poljska, Ma|arska i Ju`na Afrika, gde su<br />
centralizacija i širenje ovlaš}enja opština bili prihva}eni kao politi~ki antipod predhodnom<br />
sistemu, ni Bosna i Hercegovina, ni dva entiteta koji je ~ine, izgleda da<br />
nemaju sna`nu politi~ku volju za decentralizaciju do lokalnog nivoa. Iako se ka-<br />
`e da su opštinski bud`eti autonomni, ne postoji raširena predstava bilo o opštinama<br />
kao nezavisnim ~iniocima koji mogu da odlu~uju o prioritetima za investicije<br />
i finansiranju (ovo je naro~ito slu~aj u Federaciji), bilo o privatnim finansijskim<br />
institucijama koje mogu da se bore za kapital i investicije. Postoji `elja da<br />
se privu~e privatni kapital koji bi finansirao lokalnu infrastrukturu, ali nema uvida<br />
u to kakve su politi~ke odluke neophodne da bi do toga došlo. 14<br />
4. LOKALNE FINANSIJE<br />
Kada se alaliziraju finansije na podnacionalnom nivou u Bosni i Hercegovini,<br />
moramo imati na umu da u Federaciji deset kantona predstavljaju ubedljivo<br />
ve}i deo javne potrošnje i da su na nacionalnom nivou kantoni najve}e jedinice<br />
potrošnje. Na primer, 1998. godine, kantonima je išlo 23,0% bruto nacionalnog<br />
proizvoda (BNP), dok je nivo federacije uzimao 15,5%, a opštine u kantonima<br />
6,0%. Dakle, 42,8% BNP-a Bosne i Hercegovine odlazi na potrošnju Federacije,<br />
kantona i opšina 1998. godine, a taj trend }e se verovatno nastaviti u budu}nosti,<br />
ako se ustavna i fiskalna struktura kakvu je nametnuo Dejtonski sporazum ne promeni.<br />
Skoro 30% BNP-a dr`ave odlazi na potrošnju <strong>lokalne</strong> uprave samo u Fe-<br />
14 Završni pasusi oslanjaju se na autorov prilog neobjavljenom delu o politici i strategiji koji<br />
su pripremili Metju D. Glaser i ^arls D`oki, Saveti u vezi sa regulativnim okvirima i institucionalnim<br />
pitanjima: opštinske pozajmice u Bosni i Hercegovini, Istra`iva~ki institut Trajengl, Svetska banka,<br />
januar 2000.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 111<br />
deraciji. Ove brojke odra`avaju ustavnu realnost da entiteti, a unutar jednog entitieta<br />
i kantoni – dominiraju u domenu javne potrošnje i vršenja javnih funkcija,<br />
~ime dr`ava ostaje sa malim bud`etom i veoma malim brojem zadataka koje<br />
treba da izvrši. Ovo }e postati o~igledno kada pogledamo apsolutne brojeve (koji<br />
slede). Republika Srpska i nivo dr`ave dodaju još dvadesetak procenata onom<br />
delu BNP-a koji pripada javnom sektoru, tako da je javna potrošnja predstavljala<br />
šezdeset do sedamdeset procenata BNP-a krajem 90-tih godina. Ako to posmatramo<br />
na druga~iji na~in, potrošnja u kantonima i opštinama u Federaciji ~ini 48%<br />
ukupne javne potrošnje u Bosni i Hercegovini, kad uzmemo u obzir malu proporciju<br />
potrošnje na nivou dr`ave i relativno mali bud`et Republike Srpske. Ove brojke<br />
suštinski su istovetne u 1997. godini. 15<br />
Bilans dr`avne potrošnje objašnjava se razli~itim nezavisnim fondovima za<br />
zdravstvo, penzije i ratne veterane. Podaci pre 1997. godine, zapravo uglavnom<br />
za 1996. godinu, nisu pouzdani zbog nepostojanja sistema prikupljanja podataka<br />
i zbog iskrivljuju}eg efekta velikih operacija u vezi sa rekonstrukcijom koje su<br />
finansirali donatori, a koje ili nisu zabele`ene u zvani~noj statistici, ili mogu da<br />
dovedu do preuveli~avanja u lokalnoj ekonomskoj statistici. Na primer, 1996. godine,<br />
ukupna dr`avna potrošnja za Bosnu i Hercegovinu bila je 2,245 milijardi<br />
maraka, od ~ega je 75% poteklo sa nivoa Federacije, opština i kantona. Samo 16%<br />
ukupne dr`avne potrošnje na svim nivoima pripadalo je Repubici Srpskoj, a na<br />
samu dr`avu otpalo je samo 6% sveukupne javne potrošnje. Me|utim, kada se<br />
doda donatorska pomo} za 1996. godinu, ukupna svota dr`avne potrošnje pove-<br />
}ava se za 1,200 milijardi DEM, ili skoro 15%, na 3,414 milijarde maraka. U takvoj<br />
raspodeli, deo Federacije na svim nivoima penje se na 85%, sa samo 2% za<br />
dr`avu i 13% za Republiku Srpsku. 16 Iz ovog razloga podaci za 1996. godinu i<br />
ranije bi}e uglavnom isklju~eni iz razmatranja koja slede.<br />
Podaci za ratne godine kada je Bosna i Hercegovina u suštini prestala da postoji<br />
kao jedinica upravljanja ne bi doprineli našem znanju o relativnom odnosu<br />
potrošnje na lokalnom nivou i potrošnje nacionalne vlade. Ta~no odre|ivanje dela<br />
BNP-a koji predstavlja javnu potrošnju ote`ano je problemima vezanim za merenje<br />
BNP-a u privredi koja ima ogromni neoporezovani sektor, kao i visok nivo<br />
stranih donacija za rekonstrukciju, koje se pojavljuju u brojkama za potrošnju, ali<br />
ne moraju nu`no biti predstavljene u okviru tradicionalnih metoda za prikupljanje<br />
podataka.<br />
15 EFUS, Struktura fiskalnog sistema, 18.<br />
16 EFUS, Struktura fiskalnog sistema, 46.
112 Bosna i Hercegovina<br />
4.1. Opštinski i kantonski prihodi<br />
Prihodi na podnacionalnom nivou i u Federaciji i u Republici Srpskoj<br />
predstavljaju najva`nije javne prihode, pošto dr`ava Bosna i Hercegovina zavisi<br />
u velikoj meri od poreza koje entiteti dele sa dr`avom. Drugim re~ima,<br />
osim izvesnih manje va`nih akciznih taksi, entiteti daju doprinose koji izdr-<br />
`avaju dr`avni bud`et. Federacija daje dve tre}ine, a Republika Srpska jednu<br />
tre}inu troškova delovanja dr`ave (u ovom sistemu, 100% prihoda, ~ak i prihodi<br />
od carina pripadaju entitetima, a ne centralnoj dr`avi, iako dr`ava odre-<br />
|uje iznose i politiku). Federacija prima prihode iz slede}ih izvora: razne carinske<br />
da`bine, akcize, administrativne takse, sudske takse i nov~ane kazne.<br />
Kantoni dobijaju 100% poreza na dodatu vrednost (na robu i usluge), poreza<br />
na dobit preduze}a (komunalna preduze}a u nekim slu~ajevima pla}aju ovaj<br />
porez Federaciji), poreza na prihod, i kantonske takse i nov~ane kazne. 37%<br />
prihoda Federacije u 1997. godini poticalo je od carinskih da`bina, 46% od<br />
akciza (benzin, kafa i duvan), a ostatak od poreza na prihod i prihoda nevezanih<br />
za poreze. 17 Kantoni pak sa svoje strane odre|uju 20 do 30 % poreza<br />
na dobit i poreza na dohodak opštinama, a proporcije se razlikuju, ali je uglavnom<br />
50 do 80% ostajalo na nivou kantona u periodu od 1996. do 1999. godine.<br />
Tabela 1. pokazuje distribuciju prihoda izme|u kantona i opština. Kako je<br />
ranije pomenuto, svaki kanton ima svoju sopstvenu formulu za deljenje prihoda<br />
koja mo`e da se menja svake godine.<br />
Tabela 1.<br />
Podela prihoda od zajedni~kih poreza izme|u kantona i opština<br />
u Federaciji Bosna i Hercegovina 1997. godine<br />
Kanton Kantonski deo Opštinski deo<br />
Una-Sana 67% 33%<br />
Posavina 45% 55%<br />
Tuzla 78% 22%<br />
Zenica-Doboj 74% 26%<br />
Bosna-Podrinje 82% 18%<br />
Srednja Bosna 69% 31%<br />
Hercegovina-Neretva 73% 27%<br />
Zapadna Hercegovina 75% 25%<br />
17 EFUS, Struktura fiskalnog sistema, 41.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 113<br />
Kanton Kantonski deo Opštinski deo<br />
Sarajevo 93% 7%<br />
Hercegbosna 72% 28%<br />
U proseku 80% 20%<br />
Izvor: Ekonomski fakultet Univerziteta u Sarajevu, ,,Struktura fiskalnog sistema u Bosni i<br />
Hercegovini”, u Fiskalna decentralizacija u Bosni i Hercegovini, Federacija B&H, radu za konferenciju<br />
pripremljenom za Inicijativu za centralnu i isto~nu Evropu za fiskalnu decentralizaciju, Sarajevo,<br />
juni 1999, 31.<br />
Tipi~na podela prihoda se do 1999. godine zna~ajno pomerala u pravcu odnosa<br />
80 : 20 za kantone. Godine 1998. tri poreza koji se dele i koji su ranije detaljno<br />
obra|eni – porez na promet, porez na prihod i porez na plate – sa~injavali<br />
su preko 67% kantonskih prihoda, dok je ostatak dolazio od taksi, transfera zdravstenih<br />
fondova i manjih lokalnih poreza i kapitalnog dohotka. 18<br />
Svaki kanton odre|uje svoju formulu za deljenje poreza potpuno nezavisno<br />
svake godine u svom zakonu o deljenju bud`eta i menja proporcije za dva glavna<br />
poreza dodeljena kantonima: odnosno, porez na prihod i porez na promet roba<br />
i usluga. U nekim slu~ajevima kantoni tako|e dele deo poreza na poslovni<br />
profit.<br />
Tabela 2. pokazuje strukturu prihoda na nivou federacije, kantona i opština.<br />
Treba obratiti pa`nju na to da su opštine zavisne od transfera sa nivoa kantona,<br />
te da Federacija sama zavisi od carinskih da`bina i akciza, kao i da se jedan deo<br />
prosle|uje dr`avi.<br />
Tabela 2.<br />
Konsolidovani bud`etski prihodi Federacije Bosna i Hercegovina,<br />
kantona i opština po vrsti izvora, 1998. godina (% totalnih prihoda)<br />
Federacija Kanton Opština<br />
Porez na plate – 13,60 11,94<br />
Porez na prihod 1,33 5,26 2,67<br />
Porez na prodaju i akcize 41,52 48,53 28,59<br />
Porezi na imovinu, poklone, nasle|e i drugo 0,33 2,51<br />
Prihodi od taksi i nov~anih kazni 2,72 6,97<br />
18 Institut za ekonomiju i organizaciju Univerziteta u Banjaluci, Ekonomska struktura i fiskalni<br />
kapacitet, u Forumu za fiskalnu decentralizaciju u Bosni i Hercegovini, radu pripremljenom za<br />
Inicijativu za fiskalnu decentralizaciju za centralnu i isto~nu Evropu, Sarajevo, juna 1999, 7.
114 Bosna i Hercegovina<br />
Federacija Kanton Opština<br />
Prihodi od posebnih propisa (da`bine i sl.) 40,05 4,05 14,57<br />
Zdravstvena zaštita – 15,79 –<br />
Obrazovanje, kultura i sport – 1,62 –<br />
Kapitalni prihodi 0,00 3,32 19,94<br />
Drugi prihodi 15,61 4,79 12,81<br />
Izvor: Ekonomski fakultet, Univerzitet u Sarajevu, ,,Struktura fiskalnog sistema u Bosni i Hercegovini”,<br />
u radu Fiskalna decentralizacija u Bosni i Hercegovini, Federacija B&H, pripremljenom<br />
za Inicijativu za fiskalnu decentralizaciju za centralnu i isto~nu Evropu, Sarajevo, juni 1999, 40.<br />
Preko ~etrdeset tri procenta opštinskih prihoda poti~e od deljenja poreza koji<br />
pristi`u sa nivoa kantona. Ovo je, naravno, nacionalni prosek, a u zavisnosti od<br />
proporcije tri poreza koji se dele i koje kantoni prepuštaju opštinama, stepen uticaja<br />
kantona mo`e da se razlikuje u velikoj meri. Od zna~aja su <strong>lokalne</strong> takse,<br />
da`bine i nov~ane kazne, od kojih se neke mogu pojaviti u obliku participacije<br />
ili da`bina za koriš}enje zdravstvenih usluga i iz kategorije ,,drugi prihodi”, koja<br />
pokriva ~itav niz manjih lokalnih poreza na imovinu, mala preduze}a i tako<br />
dalje. Kapitalni prihodi 1998. godine verovatno uklju~uju veliki deo davanja za<br />
izgradnju od donacija, doprinosa u naturi i zajmova na osnovu koncesija. Prema<br />
brojkama konsolidovanim na makronivou za Federaciju, rashodi na kamate bili<br />
su doslovno nepostoje}i tokom 1996. i 1997. godine, što govori o tome da red sa<br />
podacima o kapitalnom prihodu ne pokazuje stvarno pozajmljivanje opština.<br />
U Republici Srpskoj situacija je sli~na, a vlada entiteta neposredno deli neke<br />
poreze sa opštinama. Glavna razlika u odnosu na Federaciju jeste da zakon o<br />
bud`etu entiteta utvr|uje deo poreza na prodaju koji pripada opštinama na trideset<br />
procenata, a malo ve}i deo – trideset pet procenata – za gradove (sa više opština<br />
koje se nalaze u njihovim granicama). ,,Gradovi u krizi” imaju pravo da dobiju<br />
dodatnih pet procenata prilikom deljenja prihoda, iako je ispunjavanje kriterijuma<br />
za izbor, kako neki ka`u, prili~no proizvoljno i podlo`no politi~kim pregovaranjima.<br />
Porezi na prihod korporacija ostaju na nivou entiteta, dok je trideset<br />
procenata poreza na samozapošljavanje odre|eno opštinama. Porez na imovinu,<br />
osim nepokretne imovine, tako|e pripada opštinama u iznosu od trideset procenata,<br />
dok porez na li~ni dohodak u potpunosti ostaje na nivou entiteta. Drugi<br />
manji porezi i da`bine se u ve}ini slu~ajeva ne dele, ve} se prikupljaju, a koristi<br />
ih onaj nivo administracije koji ih i propisuje. Dakle, u periodu od 1996. do 1999.<br />
godine, ova dva izvora prihoda pokazala su se kao stabilna i predvidljiva za opštine<br />
u RS, a entitet je uspeo da izbegne godišnje cenkanje izme|u kantona i entiteta<br />
u okviru Federacije.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 115<br />
Tabela 3.<br />
Izvori opštinskih prihoda u Republici Srpskoj zasnovani na<br />
uzorku od pet reprezentativnih naselja (%)<br />
Vrsta 1996. 1997. 1998.<br />
Porezi sa nivoa entiteta 63,8 73,1 76,3<br />
Lokalne takse i nov~ane kazne 2,6 6,7 7,7<br />
Drugi javni prihodi 16,2 7,8 8,6<br />
Pozajmljivanje a 2,1 2,1 2,1<br />
Vanredni prihodi b 15,2 5,5 2,8<br />
Razno (lokalni porezi i sli~no) 6,8 6,1 13,0<br />
Izvor: Autorovi prora~uni zasnovani su na podacima Instituta za ekonomiju i organizaciju Univerziteta<br />
u Banja Luci, Forum o fiskalnoj decentralizaciji u Bosni i Hercegovini, zbirka radova pripremljenih<br />
za Inicijativu za fiskalnu decentralizaciju za centralnu i isto~nu Evropu, Sarajevo, juni<br />
1999, 14-15.<br />
Primedbe: a. varira izme|u 0 i 4 %,<br />
b. varira izme|u 0 i 31%.<br />
Opštine u Republici Srpskoj ~ak još više zavise od vlade entiteta nego opštine<br />
u Federaciji, ali zna~ajan rast u raspodeli lokalnih taksi i nov~anih kazni,<br />
kao i manje koriš}enih lokalnih poreza, tokom perioda od 1996. do 1999. godine<br />
pokazuje da su ova naselja sposobna da stvaraju i svoj sopstveni prihod. Ako<br />
definicija lokalnih prihoda i sopstvenih izvora treba da isklju~i poreze koji se dele,<br />
a koji predstavljaju doprinos entiteta, onda je sposobnost opština RS da uprave<br />
tokove prihoda prema servisiranju duga (preko 20% prihoda odgovara ovom<br />
opisu u 1998. godini sa stalnim prilivom koji zavisi od opšteg stanja privrede entiteta)<br />
jeste nešto ve}a nego sposobnost opština u Federaciji da uprave tokove prihoda,<br />
kada se ima u vidu nepredvidljivost deljenja prihoda koji poti~u sa nivoa<br />
kantona.<br />
4.2. Opštinski i kantonski rashodi<br />
Javna potrošnja na nivou dr`ave, Federacije i Republike Srpske posve}ena<br />
je slede}im funkcijama: obrazovanje, javni red (entitetske i kantonske policijske<br />
snage), socijalna zaštita, javna administracija i zdravstvena zaštita. Ove funkcije<br />
(vidi tabelu 4) predstavljaju 72% opštih javnih rashoda (bez specijalnih fondova,<br />
koji ~ine do 20% ukupnih javnih rashoda iznad opštih javnih rashoda) na ova tri<br />
nivoa <strong>vlasti</strong>. Specijalni fondovi za zdravstvenu zaštitu, nezaposlenost i penzije,
116 Bosna i Hercegovina<br />
uglavnom su namenjeni penzijama za ratne veterane (65% ukupne potrošnje iz<br />
specijalnih fondova).<br />
Tabela 4.<br />
Javni rashodi u Bosni i Hercegovini po funkciji, 1996-97<br />
(u milionima konvertibilnih bosanskih maraka)<br />
1996. 1997.<br />
BiH FBH RS BiH FBH RS<br />
Opšti bud`et 1.809 1.423 268 2.233 1.719 354<br />
Opšta javna administracija 209 121 38 199 132 46<br />
Odbrana 131 74 57 408 318 89<br />
Javni red 236 212 22 263 211 52<br />
Obrazovanje, kultura i sport 297 276 30 334 295 39<br />
Zdravstvena zaštita 201 201 0 177 177 0<br />
Socijalna zaštita 222 185 35 336 274 62<br />
Stanovanje i okolina 49 46 3 52 49 3<br />
Energija, industrija i privredni razvoj 106 83 8 61 59 2<br />
Saobra}aj, komunikacije i mediji 83 68 15 98 81 15<br />
Poljoprivreda, šumarstvo i vodosnabdevanje 14 13 1 15 13 2<br />
Rekonstrukcija, ratni zlo~inci i SFOR 37 11 25 8 8 0<br />
Drugi rashodi glavnih grupa 90 72 1 30 27 1<br />
Doprinosi Dr`avi BiH 29 29 0 35 17 18<br />
Doprinosi kantonima i opštinama 0 0 0 0 0 0<br />
Pla}ena kamata 37 0 0 130 0 0<br />
Rezerva 68 41 23 87 57 25<br />
Rashodi javnih fondova 436 328 108 485 377 108<br />
Zdravstvena zaštita 91 46 45 100 55 45<br />
Penzije 286 223 63 316 252 63<br />
Obrazovanje 4 4 0 27 27 0<br />
Nezaposlenost 40 40 0 25 25 0<br />
Drugo 15 15 0 18 18 0<br />
Ukupno 2.245 1.751 366 2.719 2.096 463<br />
Izvor: Ekonomski fakultet, Univerzitet u Sarajevu, ,,Struktura fiskalnog sistema u Bosni i Hercegovini”,<br />
u radu Fiskalna decentralizacija u Bosni i Hercegovini, Federacija B&H, pripremljenom<br />
za Inicijativu za fiskalnu decentralizaciju za centralnu i isto~nu Evropu, Sarajevo, juni 1999, 46.<br />
Beleška: Strana pomo} za rekonstrukciju dodala bi oko 50% javnoj potrošnji,<br />
iskrivljuju}i relativne proporcije funkcija troškova.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 117<br />
Rashodi na nivou kantona uglavnom se ti~u zdravstvene zaštite, obrazovanja,<br />
kulture, sportova i drugih sli~nih slu`bi i predstavljaju 56% kantonskih<br />
rashoda, dok administrativni troškovi ~ine 21% bud`eta kantona. Suprotno tome,<br />
na nivou opština u Federaciji administrativni troškovi ~ine preko 40% potrošnje,<br />
dok zdravstvena zaštita predstavlja samo 18% bud`eta. To odra`ava ulogu<br />
koju kantoni igraju u upravljanju institucijama unutar opština. Me|utim, kapitalni<br />
troškovi na nivou kantona predstavljaju 18%, a na nivou opština kre}u<br />
se izme|u 12 i 17% tokom 1997. i 1998. godine. Relativno posmatrano, opštine<br />
imaju zna~ajne kapitalne troškove u odnosu na to kako su njihove funkcije<br />
potrošnje druga~ije od onih na nivou kantona. Podaci iz 1997. i 1998. godine<br />
pokazuju da su svih deset kantona platili samo pedeset šest do petsto šest miliona<br />
konvertibilnih maraka na ime kamate na neizmirene zajmove, dok su sve<br />
opštine u Federaciji u istom periodu platile izme|u 1,1 do 2, 6 miliona maraka<br />
u kamatama, iako su ukupni bud`eti kantona bili ~etvorostruko ve}i od ukupnih<br />
opštinskih bud`eta u istom periodu (vidi tabele 5. i 6). Servisiranje duga<br />
1997. i 1998. godine za opštine predstavljalo je samo 0,4 do 0,9 % potrošnje. 19<br />
Tabela 3.5<br />
Javni rashodi u kantonima u Federaciji Bosna i Hercegovina, 1997-98<br />
(u milionima konvertibilnih bosanskih maraka)<br />
Opis 1997-1998.<br />
Iznos % Iznos %<br />
Teku}i rashodi 237.961 21,7 265.148 21,2<br />
Plate i rad <strong>vlasti</strong> 149.798 13,7 175.391 14,0<br />
Odbrana 87.893 8,0 89.757 7,2<br />
Kapitalni rashodi 184.485 16,8 151.062 12,1<br />
Kupovina opreme 33.132 3,0 36.381 2,9<br />
Kapitalni transferi 151.353 13,8 114.681 9,2<br />
Druge <strong>vlasti</strong> 79.268 7,2 102.551 8,2<br />
Investicije i subvencije 72.085 6,6 12.130 1,0<br />
Zdravstvena zaštita, obrazovanje, kultura,<br />
sport i druge slu`be 615.196 56,1 672.180 53,8<br />
Obrazovanje 268.945 24,5 318.152 25,5<br />
Nauka, kultura i fizi~ka kultura 20.643 1,9 31.192 2,5<br />
Socijalna zaštita i zaštita dece 20.643 1,9 36.996 3,0<br />
19 EFUS, Struktura fiskalnog sistema, 51 i 54.
118 Bosna i Hercegovina<br />
Iznos % Iznos %<br />
Zdravstvena zaštita i zdravstveno<br />
osiguranje 187.947 17,1 176.176 14,1<br />
Prava vojnika 83.239 7,6 67.457 5,4<br />
Druge slu`be 33.960 3,1 42.207 3,4<br />
Finansijski rashodi 43 – 506 –<br />
Servisiranje kredita 43 – 506 –<br />
Drugi rashodi 59.976 5,5 160.788 12,9<br />
Ukupno 1.097.391 100,0 1.249.684 100,0<br />
Tabela 6.<br />
Javni rashodi u opštinama u Federaciji Bosna i Hercegovina, 1997-98<br />
(u hiljadama konvertibilnih bosanskih maraka)<br />
Opis 1997 - 1998.<br />
Iznos % Iznos %<br />
Teku}i rashodi 115.917 41,8 127.728 42,1<br />
Plate i rad <strong>vlasti</strong> 113.030 40,8 125.883 41,5<br />
Odbrana 2.887 1,0 1.845 0,6<br />
Kapitalni rashodi 50.173 18,1 57.202 18,9<br />
Kupovina opreme 14.100 5,1 17.314 5,7<br />
Kapitalni transferi 36.073 13,0 39.888 13,2<br />
Druge <strong>vlasti</strong> 15.577 5,6 15.071 5,0<br />
Investicije i subvencije 20.496 7,4 24.817 8,2<br />
Zdravstvena zaštita, obrazovanje, kultura,<br />
sport i druge slu`be 50.843 18,4 51.679 17,0<br />
Obrazovanje 10.147 3,7 11.051 3,6<br />
Nauka, kultura i fizi~ka kultura 11.622 4,2 12.751 4,2<br />
Socijalna zaštita i zaštita dece 7.060 2,5 8.417 2,8<br />
Zdravstvena zaštita i zdravstveno<br />
osiguranje 1.246 0,4 1.041 0,3<br />
Prava vojnika 9.681 3,5 6.778 2,2<br />
Druge slu`be 11.087 4,0 11.641 3,8<br />
Finansijski rashodi 2.609 0,9 1.149 0,4<br />
Servisiranje kredita 2.609 0,9 1.149 0,4<br />
Drugi rashodi 57.458 20,7 65.391 21,6<br />
Višak rashoda iz prethodne godine – – 7.553 2,5<br />
Rezerve – – 3.309 1,1<br />
Drugi rashodi – – 54.529 18,0<br />
Ukupno 277.000 100,0 303.149 100,0
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 119<br />
4.3. Opštinski rashodi u Republici Srpskoj<br />
Tabela 7. zasnovana je na ograni~enom uzorku pet opština, uklju~uju}i glavni<br />
grad entiteta Banja Luku i naselja sa bud`etom nešto manjeg reda veli~ine. Uprkos<br />
velikim razlikama i maloj veli~ini uzorka, opšte tendencije i kategorije rashoda<br />
indikativne su za entitet u celini. Funkcije koje se vrše na nivou kantona ili<br />
entiteta u Federaciji, kao što su obrazovanje, ve}ina socijalnih slu`bi, saobra}aj,<br />
i tako dalje, vidljive su u bud`etu Republike Srpske, a ne u opštinskim bud`etima.<br />
Zadaci dr`avne administracije uklju~uju ta~ke kao što su vo|enje mati~nih<br />
knjiga ven~anih, ro|enih i umrlih i razli~iti tipovi dozvola.<br />
Tabela 7.<br />
Opštinski rashodi u Republici Srpskoj zasnovani na uzorku<br />
od pet indikativnih naselja (%)<br />
Vrsta 1996. 1997. 1998.<br />
Plate i porezi 34,6 34,4 37,2<br />
Zadaci dr`avne administracije 33,25 20,5 22,5<br />
Transferi 3 4 3,5<br />
Socijalne slu`be 26,6 30 29,6<br />
Drugo 2,55 11,1 7,2<br />
Izvor: Autorovi prora~uni zasnovani su na podacima Instituta za ekonomiju i organizaciju Univerziteta<br />
u Banjaluci, Forum o fiskalnoj decentralizaciji u Bosni i Hercegovini, zbirka radova pripremljenih<br />
za Inicijativu za fiskalnu decentralizaciju za centralnu i isto~nu Evropu, Sarajevo, juni<br />
1999, 16-17.<br />
Primedba: Druge kategorije potrošnje odslikavaju veoma velike varijacije u<br />
uzorku. Svi procenti su ilustrativni i zasnovani na dostupnim podacima.<br />
4.4. Mogu}nosti lokalnog oporezivanja<br />
Opštine u oba entiteta mogu da do|u do prihoda u obliku taksi, nov~anih kazni,<br />
taksi za dozvole i manjih lokalnih poreza. Kao što je pokazano, prihodi od pravih<br />
lokalnih poreza u oba entiteta bili su ispod deset procenata u periodu izme|u<br />
1996. i 1998. godine. Zajedni~ki prihodi, ~ak i oni koji su unapred odre|eni i za<br />
koje se pokazalo da su stabilni i da rastu u skladu sa prihodima od poreza entiteta,<br />
mogli bi se smatrati ,,lokalnim porezima” iz perspektive finansiranja. Zakonodavni<br />
i bud`etski rizik, koji se nalazi izvan kontrole opštine, mora}e da ide na teret po-
120 Bosna i Hercegovina<br />
tencijalnih zajmodavaca, pošto se od parlamenta kantona i/ili entiteta o~ekuje da su<br />
u mogu}nosti da kontrolišu finansijsku sudbinu opština daleko u budu}nost.<br />
U Republici Srpskoj opštine mogu da odrede poreze na samostalne preduzetnike,<br />
šumarstvo i poljoprivredu, neobra|ivanu zemlju, reklamiranje, mašine za<br />
kocku, ugostiteljske usluge, odmarališta i hotele, da`bine za koriš}enje vode, izvesne<br />
manje poreze na dohodak, na koriš}enje zemljišta i druge manje privredne<br />
aktivnosti. Porezi na zemljište i imovinu nisu zasnovani na vrednosti ve} na<br />
kvadraturi i meri u kojoj se zemljište koristi za stambene i poslovne svrhe.<br />
U Federaciji opštine u suštini mogu da odrede sli~ne takse, nov~ane kazne<br />
i manje poreze na imovinu, zemljište i mala preduze}a. Sude}i po konsolidovanim<br />
tabelama koje su predstavljene, opštine su 1998. godine mogle da prikupe<br />
sedam do dvadeset procenata svojih prihoda iz lokalnih izvora (kategorije u nacionalno<br />
konsolidovanim tabelama ne definišu uvek jasno vrste prihoda koji su<br />
uklju~eni u statisti~ku obradu).<br />
4.5. Opštinske pozajmice i druga pitanja 20<br />
Postoje mnogobrojne prepreke pravim opštinskim pozajmicama u svrhu kapitalizacije<br />
(naro~ito u Federaciji). Uprkos velikoj podršci spolja, poverenje u dugoro~nu<br />
stabilnost dr`ave i privrede veoma je malo. Iako se horizonti pouzdanja šire, okru-<br />
`enje koje se ne do`ivljava kao stabilno stvara loše uslove za dugoro~ne pozajmice.<br />
Potencijalni zajmodavci u Bosni i Hercegovini nemaju ni finansijske ni analiti~ke<br />
kapacitete. Najve}i problem predstavlja nedostatak kapitala za investiranje.<br />
Banke i druge finansijske institucije jednostavno nemaju dovoljno prikupljenog<br />
kapitala, na primer u obliku štednje gra|ana ili depozita privatnih preduze-<br />
}a. U onoj meri u kojoj takvi depoziti postoje, oni su kratkoro~ni depoziti koji ne<br />
predstavljaju po`eljnu osnovu za dugoro~ne pozajmice. Strane finasijske institucije<br />
smatraju da je rizik u ovoj zemlji veoma visok, uglavnom zbog politi~ke i<br />
ekonomske nesigurnosti, te kao posledica toga dugoro~ni strani kapital nije dostupan<br />
na me|unarodnom tr`ištu. Takav dugoro~ni kapital koji je dostupan zajmodavcima,<br />
ili za koji se smatra da }e biti dostupan u bliskoj budu}nosti, obi~no<br />
se obezbe|uje me|unarodnim donatorskim programima.<br />
Da bi bile u stanju da odgovorno pozajmljuju, opštine moraju da imaju veštine<br />
i informacije da bi oformile bud`et za teku}u godinu i slede}e godine (uklju~uju}i<br />
tu i operacioni i kapitalni bud`et); sposobnost da razumeju uticaj pozajmljiva-<br />
20 Ovaj i slede}i odeljak deo su rada Metjua D. Glasera i ^arlsa D`okija, Saveti u vezi sa<br />
regulativnim okvirima i institucionalnim pitanjima: opštinske pozajmice u Bosni i Hercegovini,<br />
Kona~ni nacrt izveštaja, Istra`iva~ki institut Trajengl, januar 2000.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 121<br />
nja za infrastrukturu i na godišnje servisiranje duga i na godišnje rashode delovanja<br />
i odr`avanja; i sposobnost da identifikuju, odrede prioritete i strategijski planiraju za<br />
kapitalne investicije. Opštine moraju biti sposobne da identifikuju i analiziraju tehni~ke<br />
i finansijske opcije i da poka`u investitorima da imaju adekvatne i pouzdane<br />
prihode da bi mogle da ispune svoje obaveze servisiranja duga.<br />
U Bosni i Hercegovini sumnje u vezi sa stabilnoš}u i upravljanjem na lokalnom<br />
nivou izgledaju mnogo manje u odnosu na zabrinutost zbog rizika koji<br />
nosi sama zemlja, ali kako se makroekonomska i politi~ka situacija stabilizuju,<br />
stabilnost i sposobnost }e na lokalnom nivou verovatno postajati sve va`nije.<br />
4.6. Specifi~ne prepreke opštinskim pozajmicama i lokalnom<br />
ekonomskom razvoju<br />
U bivšoj Jugoslaviji ni jedna opština bilo koje veli~ine nije mogla da pozajmljuje<br />
21 , a kantoni nisu postojali. Opštinske pozajmice sada su omogu}ene bud`etskim<br />
zakonima (ne zakonima o lokalnoj upravi) i u RS (u obliku nacrta) i u Federaciji<br />
(postoje) 22 . ^lanovi 38. i 39. ovih zakona veoma su sli~ni u izrazima i<br />
o~igledno je da imaju isto poreklo. Oni ovlaš~uju kantone da pozajmljuju (u Federaciji),<br />
kao i opštine i gradove u oba entiteta. Ove odredbe i politika koja stoji<br />
iza njih nisu sasvim jasni. Štaviše, neki deoni~ari tuma~e ih na na~in koji je teško<br />
pomiriti sa jednostavnim jezikom zakona.<br />
^lan 38. ovih zakona izgleda da je posve}en ovlašenjima za kratkoro~ne pozajmice.<br />
On ovlaš}uje opštinske pozajmice samo za onaj deo bud`eta koji se odnosi<br />
na investicione rashode, a samo iz bud`eta Republike Srpske, odnosno Federacije<br />
za kratkoro~ne deficite. Osim toga, ~lan 38. odre|uje da pozajmice ne<br />
mogu da budu ve}e od 20% ukupnih bud`etskih prihoda, a dug mora biti vra}en<br />
u istoj fiskalnoj godini.<br />
^lan 38. izgleda da je namenjen kratkoro~nim pozajmicama da bi se pokrile<br />
nepravilnosti tokova gotovog novca. Me|utim, ako je cilj da se obezbedi na~in<br />
da se pokriju problemi sa kratkoro~nim tokovima gotovog novca, onda nije jasno<br />
zašto opštinsko ovlaš}enje za kratkoro~ne pozajmice treba da bude ograni~eno na<br />
investicione troškove. Zahtev da se kratkoro~ni deficiti finansiraju samo pozajmljivanjem<br />
od RS ili Federacije nepotrebno optere}uju finansije entiteta. 23 Ako je<br />
21 Jedan bivši opštinski funkcioner rekao je da je to bilo zbog toga što bi opštinske pozajmice<br />
predstavljale dug dr`ave.<br />
22 Nije jasno zašto se ovo ovlaš}enje javlja u zakonima o bud`etu, a ne u zakonu o lokalnoj<br />
upravi.<br />
23 Doslovni izrazi, koji ograni~avaju pozajmljivanje na ,,bud`et” entiteta, izgleda da odra`avaju<br />
~esto shvatanje u ovom regionu da je nacionalni bud`et izvor novca, pre nego plan za trošenje<br />
novca.
122 Bosna i Hercegovina<br />
njegov cilj da kontroliše nivo pozajmljivanja, onda izgleda da nije efikasan – uprkos<br />
ovom zahtevu, kratkoro~ne pozajmice od lokalnih banaka nisu retke.<br />
^lan 39. zakona izgleda da je usmeren na dugoro~no pozajmljivanje i ovlaš}uje<br />
dugovanje u zemlji i inostranstvu za finansiranje rashoda u vezi sa ,,kapitalnim<br />
investicijama” u skladu sa kriterijumima koji }e biti odre|eni. Osim toga,<br />
~lan 39. ovih zakona odre|uje da odluku u vezi sa dugom treba da donese opštinska<br />
skupština (u RS) ili kantonski parlament (u Federaciji), 24 a pozajmice ne mogu<br />
da budu ve}e od 20% ukupnih bud`etskih prihoda.<br />
Nije jasno da li je namerno došlo do razlike izme|u ,,investicionih rashoda”<br />
onako kako se koriste u ~lanu 38. i ,,rashoda kapitalnih investicija” kako je navedeno<br />
u ~lanu 39. Kriterijumi pomenuti u ~lanu 39. nisu usvojeni niujednom entitetu,<br />
što je stvorilo nejasno}e o tome kakvo dugoro~no pozajmljivanje je odobreno.<br />
U Federaciji je fundamentalno pitanje priroda opštine i njene uloge i odgovornosti,<br />
naro~ito u pore|enju sa ulogama i odgovornostima kantona. Ako se opštine<br />
smatraju posebnim autonomnim politi~kim i fiskalnim ~iniocima unutar svoje sfere<br />
kompetencija, onda sledi da }e im trebati pouzdani prihodi (a mo`da i ovlaš}enje<br />
da odre|uju sopstvenu politiku prihoda), da treba da razviju sopstvene planove<br />
investicija, te da verovatno treba da imaju ovlaš}enja da pozajmljuju po svom naho|enju.<br />
S druge strane, ako opštine treba samo da primenjuju kantonsku politiku<br />
i ne}e imati ni pouzdane ni adekvatne prihode, tada bi svako opštinsko pozajmljivanje<br />
verovatno zahtevalo garancije kantona, a ovlaš}enje za nezavisno pozajmljivanje<br />
opštinama ne bi bilo ni od kakve stvarne koristi.<br />
U Federaciji danas ovo pitanje uloge opština nije jasno zato što opštinski prihodi<br />
i vlast nad infrastrukturom i planiranjem zavise uglavnom od zakonodavstva<br />
na nivou kantona. U tri od deset kantona zakonodavstvo ne postoji. ^ak i tamo<br />
gde zakonodavstvo postoji, ono se ne bavi svim aspektima raspodele zadataka<br />
i prihoda. 25 Barem u dva slu~aja kantonsko zakonodavstvo zadr`ava široka<br />
24 Nije jasno da li zahtev Federacije da kanton treba da dâ odobrenje ima nameru da<br />
ograni~i ili ukine autonomno opštinsko pozajmljkivanje. Mnogi ljudi sa kojima smo razgovarali<br />
smatrali su da je to greška u nacrtu, i neki deoni~ari tuma~e je tako da se zahteva odobrenje<br />
kantonskog parlamenta za kantonske pozajmice i odobrenje opštinske skupštine za opštinske<br />
pozajmice.<br />
25 U vezi sa ~lanom 19. Zakona o lokalnoj samoupravi Federacije iz 1995. godine, od kantona<br />
se zahtevalo da usvoje usvoje zakone o opštinskim okvirima u roku od trideset dana od “konstituisanja<br />
u prelaznom periodu”. Namera je bila da ,,kantonski zakon o lokalnoj samoupravi treba<br />
detaljno da reguliše pitanja … samouprave … imovine i finansiranja <strong>lokalne</strong> samouprave…”<br />
Mi smo uradili evaluaciju dva kantonska zakona o opštinskim okvirima (Bosansko-podrinjski i<br />
Hercegbosanski) i koliko znamo tri kantona (Tuzla, Zeni~ki i Hercegova~ki) još uvek nemaju zakonodavstvo<br />
u vezi sa opštinskim okvirima (septembar 1999).
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 123<br />
ovlaš}enja nad politikom i praksom za kantonsku upravu. Neki kantoni daju zna-<br />
~ajne odgovornosti za infrastrukturu u smislu kapitala i delovanja opštinama, a<br />
da ne obezbe|uju adekvatne prihode. A u nekim kantonima lokalni udeo prihoda<br />
koje kontroliše kanton opada. 26 Nesigurnost u vezi sa opštinskim prihodima, nesigurnost<br />
oko opštinskih odgovornosti i velika ovlaš}enja bez fondova, ne slute<br />
na dobro za `ivot opštine, a kamoli za opštinske pozajmice.<br />
Kada uloga opština bude jasnija, kao u RS, još jedno pitanje bi}e da li sve<br />
opštine treba da imaju ovlaš}enje za pozajmljivanje, ili pozajmljivanje treba da<br />
bude ograni~eno na gradove izvesne veli~ine ili klasifikacije. Argument za ograni~avanje<br />
toga koje od opština mogu da pozajmljuju, ~esto je paternalisti~ki: da<br />
manje jedinice ne}e imati sposobnost upravljanja ili prihode da bi se snašle sa dugovima,<br />
te da pozajmljivanje mo`e da donese više štete nego koristi. U zemljama<br />
koje dozvoljavaju svim opštinama da pozajmljuju, teorija koja stoji iza toga<br />
jeste da je pozajmljivanje korisna stvar i da treba da bude dostupno svima, s tim<br />
da je pozajmljivanje manjeg obima za manje opštine, a pozamljivanje ve}eg obima<br />
za ve}e opštine, sa ve}om finansijskom sposobnoš}u.<br />
5. SLEDE]I KORACI U PROCESU TRANZICIJE<br />
Pod pretpostavkom da oba entiteta u Bosni i Hercegovini nastave da se oporavljaju<br />
od rata i da politi~ki sistem nametnut u Dejtonu pre`ivi slede}i izborni ciklus<br />
i postepeno povla~enje administracije UN i stranih vojnih snaga, politika <strong>lokalne</strong><br />
uprave mora}e neprestano da se menja. U oba entiteta pitanja kapitalnog finansiranja<br />
škola, objekata socijalne zaštite, institucija zdravstvene zaštite i infrastrukture<br />
moraju da se reše. Ove vrste usluga uglavnom finansiraju kantoni u Federaciji<br />
i vlada entiteta u Republici Srpskoj, što ostavlja otvorenom zamenu kapitala<br />
bez fondova i poboljšanje ovlaš}enja u oba enteta. Mnogo je dokaza da poboljšavanje<br />
i renoviranje ovih objekata u nekim slu~ajevima predstavlja nepisanu<br />
de facto obavezu opština koje nemaju sopstvena finansijska sredstva (dovoljnu mo}<br />
oporezovanja, stabilne predvidljive transfere). Opštine u kojima su ovi objekti locirani<br />
suo~avaju se sa lokalnim politi~kim pritiskom da naprave znatna poboljšanja<br />
koja, tehni~ki posmatrano, nisu njihova odgovornost.<br />
26 Od deset kantona za koje su podaci za 1997. godinu bili dostupni, devet je pokazivalo<br />
smanjenje u udelu opštinskih prihoda od 1997. do 1998, od 26,7 % kantonskih prihoda u proseku<br />
do 18,8 % u proseku. Od dvanaest kantona za koje su podaci za 1998. bili dostupni, ~etiri su pokazivala<br />
pove}anje, ~etiri su pokazivala smanjenje, a tri su bila na istom nivou, a prose~ni udeo se menjao<br />
samo malo od 20,0 % do 19,6 % kantonskih prihoda. Naravno, za potencijalnog zajmotra`ioca<br />
prosecni udeo u prihodima nije va`an - va`na je predvidljivost sopstvenih prihoda. Podaci o<br />
promenljivosti u udelima pojedina~nih opštinskih prihoda nisu bili dostupni.
124 Bosna i Hercegovina<br />
Pitanje fondova za ,,vanredne slu~ajeve” i za nesolventne zajednice ili zajednice<br />
u nevolji u oba entiteta mora da se razjasni. ,,Meki” bud`etski fondovi u<br />
kantonima, predmet mnogih politi~kih manipulacija i cenkanja, daju nadoknadu<br />
opštinama sa privremenim finansijskim problemima. U Republici Srpskoj entiteti<br />
su, u izvesnom smislu, garantovali op{inama da }e imati dovoljno finansijskih<br />
sredstava da sprovode sve svoje aktivnosti, a to je vodilo do nekih zloupotreba<br />
zajednica koje nisu bile baš u velikoj nevolji. Pitanje entiteta koji daje nadoknadu<br />
opštinama za nepokrivene troškove nagoveštava da opština koja pozajmljuje<br />
mo`e da u`iva u doslovnoj garanciji za pla}anje svih njenih dugova. Mnogo je i<br />
nesigurnosti u vezi sa tuma~enjem limita dugova ili limita servisiranja dugova,<br />
te mere u kojoj je kantonska revizija i/ili odobrenje potrebno u Federaciji za opštinske<br />
pozajmice. Mera potencijalnog opštinskog pozajmljivanja tako|e je neizvesna<br />
u Federaciji, pošto neki kantoni eksplicitno prenose teret kapitalne potrošnje<br />
na opštinski nivo, dok drugi, što je barem zasnovano na kantonskim zakonima<br />
o lokalnoj upravi, ne objašnjavaju eksplicitno odgovornost kapitalne potrošnje.<br />
Kako se davanja za posleratnu rekonstrukciju od raznih donatora smanjuju<br />
i presušuju, pitanje uloge same dr`ave ponovo }e se pojaviti, imaju}i u vidu infrastrukturni<br />
deficit koji prelazi sve subnacionalne granice. U suštini, ako izbori<br />
2000. godine ispadnu dobro na nivou dr`ave, entiteta, kantona i opštine, onda razgovor<br />
o politici mo`e da po~ne da rešava neka od ovih pitanja, uz postepenu ponovnu<br />
profesionalizaciju vladaju}e elite, pojavu nevladinih organizacija i grupa<br />
koje zastupaju razna pitanja i legalizacijom crne i sive ekonomije u vidljivi sektor<br />
koji pla}a porez.<br />
Skorašnje publikacije o lokalnoj upravi u Bosni i Hercegovini:<br />
Najva`nije privredne informacije i informacije o rekonstrukciji u vezi sa Bosnom<br />
dostupne su na vebsajtu Misije u Bosni i Hercegovini Svetske banke:<br />
www.wordsank.org.ba<br />
Informacije o politi~kim i ekonomskim aspektima rekonstrukcije iz perspektive<br />
Agencije za me|unarodni razvoj SAD (USAID) dostupne su na:<br />
www.usaid.ba<br />
Organizacija za evropsku bezbednost i saradnju (OEBS) odr`ava veliku bazu<br />
podataka sastavljenu od dokumenata, teku}ih doga|aja, vesti i va`nih statisti~kih<br />
podataka o misiji u Bosni i Hercegovini. Podaci o prošlim izborima, teku}im<br />
izborima ili izborima koji }e biti odr`ani i status razli~itih delova klju~nog zako-
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 125<br />
nadavstva mogu da se na|u na vebsajtu OEBS-a. Klju~ni dokument potpisan<br />
novembra 1995. godine jeste Dejtonski mirovni sporazum, koji je u suštini odredio<br />
glavne linije budu}nosti Bosne posle prekida vatre. Vidi Dejtonski mirovni sporazum<br />
i Anekse, dostupan na www.oscebih.org. Drugi va`ni aneksi Dejtonskom<br />
i drugim sporazumima koji su sledili uklju~uju:<br />
Opšti okvirni sporazum za mir u Bosni i Hercegovini (iniciran u Dejtonu 21.<br />
novembra 1995. i potpisan u Parizu 14. decembra 1995).<br />
Aneks 4 – Opšti okvirni sporazum, Ustav Bosne i Hercegovine<br />
Aneks 9 – Opšti okvirni sporazum, Sporazum o osnivanju javnih korporacija<br />
u Bosni i Hercegovini.<br />
O~uvanje mira u Bosni i Hercegovini – Put napred. Aneks – Ta~ke dnevnog<br />
reda u vezi za implementacijom mira Madridske deklaracije Ve}a za implementaciju<br />
mira (decembar 1998). Dostupan na OEBS-ovom vebsajtu.<br />
Ustav Federacije Bosna i Hercegovina, Slu`beni glasnik FBiH, br. 1/94.<br />
Šestomese~ni izveštaji o napredovanju demokratizacije koje sastavlja Misija<br />
OEBS-a u Bosni i Hercegovini dostupni su na: www.oscebih.org/dem.htm.<br />
Kontakti za detaljnije informacije o lokalnoj upravi u Bosni i Hercegovini:<br />
Vlasti, izabrani organi, komisije i tako dalje Dr`ave, Federacije i Republike<br />
Srpske.<br />
Misija Svetske banke u Sarajevu dr`i i obnavlja vodi~ za ministarstva i javne<br />
<strong>vlasti</strong> koji prodaje u dobrotvorne svrhe. Ovaj vodi~, ~iji se sadr`aj stalno menja,<br />
dostupan je u Misiji Banke (vidi adresu dole).<br />
Centar za zakone Fonda za otvoreno društvo Bosne i Hercegovine<br />
Adresa: Obala Kulina Bana 7/1, 71000 Sarajevo, Bosna i Hercegovina<br />
Telefon/faks: (387-71) 668-683<br />
E-mail: law@soros.org.ba<br />
Vebsajt: www.soros.org.ba/~law/
126 Bosna i Hercegovina<br />
Asocijacija finansijskih slu`benika u opštinama u Federaciji BiH (JAFIS)<br />
Adresa: Mehmeda Spahe 1/3, Sarajevo, Bosna i Hercegovina<br />
Telefon/faks: (387-71) 209-014<br />
E-mail: jafis@soros.org.ba<br />
Vebsajt: www.soros.org.ba/~jafis/<br />
Organizacija za evropsku bezbednost i saradnju<br />
Misija za Bosnu i Hercegovinu, sedište<br />
Adresa: Obala Kulina Bana 19, 71000 Sarajevo, Bosna i Hercegovina<br />
Telefon: (387-71) 292-100<br />
Faks: (387-71) 442-479<br />
Vebsajt: www.oscebih.org<br />
Odeljenje za demokratizaciju<br />
Adresa: Pehlivanusa 3, 71000 Sarajevo, Bosna i Hercegovina<br />
Telefon: (387-71) 292-364<br />
Faks: (387-71) 232-553<br />
Grupa Svetske banke, Kancelarija u Bosni i Hercegovini<br />
Adresa: Zgrada hidrogradnje, V sprat, Hamdije Kresevljakovi}a 19, 71000<br />
Sarajevo, Bosna i Hercegovina<br />
Telefon: (387-71) 440-293<br />
Faks: (387-71) 440-108<br />
E-mail: mail_to_bosnia@soros.org.ba<br />
Vebsajt: www.worldbank.org.ba<br />
Literatura:<br />
Cendler, Dejvid, Bosna: La`iranje demokratije posle Dejtona, Stajlus<br />
Pablišers, 1999.<br />
Komisija za evropsku bezbednost i saradnju, Opštinski izbori u Bosni i<br />
Hercegovini 1997, Vašington: oktobar 1997.<br />
Ustav Federacije Bosna i Hercegovina, sa amandmanima od 5. juna 1996,<br />
Slu`beni glasnik FBiH 13/97 (2. jun 1997), 233.<br />
Foks, Vilijem i Kristina Volic, Fiskalni federalizam u Bosni i Hercegovini:<br />
Dejtona, Istra`iva~ki rad 1714, Svetska banka, januar 1997.<br />
Hajden, Robert M. Nacrti za podeljenu ku}u: Ustavna logika jugoslovenskih<br />
sukoba, Štampa Univerziteta Micigena, 1999.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 127<br />
Institut za ekonomiju i organizaciju, Univerzitet u Banjaluci, Forum o<br />
fiskalnoj decentralizaciji u Bosni i Hercegovini, zbirka radova pripremljenih za<br />
Inicijativu za fiskalnu decentralizaciju za centralnu i isto~nu Evropu, Sarajevo,<br />
jun 1999.<br />
Mekadams, Lisa, Bosna: Izborni rezultati otkrivaju politicki oblik, Radio<br />
Slobodna Evropa /Radio Sloboda, 9. oktobra 1997.<br />
Radio Slobodna Evropa/Radio Sloboda (RFE/RL), Izveštaj o Bosni 2: 37 (16.<br />
septembra 1998).<br />
---------. Izveštaj o Bosni 1: 9 (24. septembra 1997).<br />
---------. Izveštaj o Bosni 1: 18 (26. novembra 1997).<br />
Šmits, Hans i @anet Eksel, Izbori u Bosni i Hercegovini 1996: Analiza posmatranja<br />
Kluwer Academic Publishers, 1997.<br />
Šmits, Hans, Izbori u Bosni i Hercegovini 1997: Analiza posmatranja,<br />
Kluwer Academic Publishers, 1998.<br />
Ekonomski fakultet, Univerzitet u Sarajevu (EFUS), Fiskalna decentralizacija<br />
u Bosni i Hercegovini, Federacija B&H, pripremljen za Inicijativu za<br />
fiskalnu decentralizaciju za centralnu i isto~nu Evropu, Institut za privredni razvoj<br />
Svetske banke, Sarajevo, jun 1999 (rukopis).
128 Bosna i Hercegovina<br />
Anex 1.<br />
Glavni opšti pokazatelji<br />
Podaci o godišnjem opštem vladinom bud`etu<br />
Veli~ina teritorije<br />
Gustina stanovništva<br />
51.197 kvadratnih kilometara<br />
69 stanovnika po kvadratnom kilometru<br />
Stanovništvo 4,3 miliona (1990)<br />
3,5 miliona, sa 800.000 izbeglica<br />
u inostranstvu (1999)<br />
Glavne etni~ke podele<br />
Bošnjaci, Hrvati, Srbi, drugi<br />
BNP po glavi stanovnika<br />
(procena Svetske banke) 2.400 USD 1990.<br />
Javni dug (1995)<br />
pribli`no 3 milijarde USD<br />
1,140 USD 1999.<br />
Stopa nezaposlenosti pribli`no 40%<br />
(procena Svetske banke, 1999)<br />
Stopa inflacije pribli`no 2%<br />
(ekvivalentna stopi inflacije nema~ke<br />
marke, valutni odbor do 2003)<br />
^etrdeset osam % ukupne javne potrošnje 1998. godine bilo je na nivou kantona<br />
i opština, što je sa~injavalo 42% BNP. Ako se uzme u obzir donatorska podrška,<br />
98% javne potrošnje odigralo se na nivou kantona, opština i entiteta, a samo<br />
2% na nivou dr`ave (deo nacionalnog bud`eta, <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>, fond za socijalnu<br />
sigurnost, nezavisni fondovi).<br />
Standardi MMF-a i propisi valutnog odbora ne dozvoljavaju unutrašnje pozajmljivanje.<br />
Spoljni dug u septembru 1999. iznosio je 1,6 milijardi USD, a preko<br />
jedne milijarde od toga duguje se multilateralnim organizacijama, a ostatak bankama<br />
i trgovinskim partnerima (procene Svetske banke).
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 129<br />
Anex 2.<br />
Stanovništvo, naselja i administrativne jedinice<br />
Prose~ni kapacitet stanovništva<br />
za opštinske <strong>vlasti</strong> 26.000<br />
Broj lokalnih uprava na razli~itim nivoima<br />
Federacija Bosna i Hercegovina<br />
Republika Srpska<br />
Gradovi<br />
Federacija Bosna i Hercegovina<br />
Republika Srpska<br />
10 kantona, 73 opštine<br />
64 opštine (bez srednjeg sloja)<br />
2 (Sarajevo, Mostar)<br />
1 (Banja Luka)
130 Bosna i Hercegovina<br />
Slika 3.<br />
Administrativna mapa Bosne i Hercegovine<br />
Banja Luka<br />
Canton 2<br />
Posavina<br />
Brcko<br />
District<br />
Tuzla<br />
Canton 3<br />
Tuzla<br />
Canton 1<br />
Una-Sana<br />
Canton 4<br />
Zenica-<br />
Doboj<br />
Canton 10<br />
Canton 6<br />
Central Bosnia<br />
Canton 8<br />
West Herzegovina<br />
Canton 9<br />
Sarajevo<br />
Mostar<br />
Sarajevo<br />
Canton 5<br />
Podrinje-<br />
Gorazde<br />
Canton 7<br />
Herzegovina-<br />
Neretva
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 131<br />
Anex 3.<br />
Glavni zakoni o javnoj upravi i lokalnoj <strong>vlasti</strong><br />
Dobar izvor za prevode bosanskih zakona na engleski jezik je prva strana<br />
vebsajta Projekat reforme zakona i regulative USAID-a: www.soros.org.ba/-lrrp/.<br />
Tako|e, Kancelarija Visokog predstavnika za Bosnu i Hercegovinu<br />
Ujedinjenih Nacija ima vebsajt sa kljucnim dokumentima na engleskom i na<br />
jezicima originala: www.ohr.int.<br />
Slede}i zakoni regulišu javnu upravu i lokalnu vlast u Bosni i Hercegovini:<br />
– Zakon o bud`etu Republike Srpske (preveden Kancelariji visokog predstavnika<br />
UN u Banja Luci).<br />
– Nacrt zakona o izborima u Bosni i Hercegovini (1999) (preveden od<br />
strane OEBS-a, www.oscebih.org/documents/drafelectionlaw/del-eng-14.htm).<br />
– Nacrt zakona o spoljnom dugu Federacije Bosna i Hercegovina<br />
(Republike Srpske), zasnovan na Zakonu o spoljnom dugu Bosne i Hercegovine,<br />
Poglavlje II, ~lan 4, odeljak b, pododeljak 3 (Slu`beni glasnik BiH, br. 1/97).<br />
– Nacrt zakona o lokalnoj samoupravi, Ministarstvo <strong>lokalne</strong> uprave (verzija<br />
iz jula 1999) (Kancelarija visokog predstavnika UN, Banja Luka).<br />
– Kanton Bosna – Podrinje, Zakon o lokalnoj samoupravi, Slu`beni glasnik<br />
Kantona Bosna – Podrinje, br. 8/97 (prevedeno u Svetskoj banci, Sarajevo).<br />
– Kanton Hercegbosna, Zakon o lokalnoj samupravi, mart 1998 (prevedeno<br />
Svetskoj banci, Sarajevo).
132 Bosna i Hercegovina<br />
Anex 4.<br />
Odgovornosti nivoa administracije<br />
Tabela 1A<br />
Specifi~ne funkcije jedinica <strong>lokalne</strong> uprave u Bosni i Hercegovini<br />
Funkcije Sve Regionalne Nivo entiteta Centralna<br />
opštine ili gradske (Federacija ili dr`ava<br />
<strong>vlasti</strong> Republika (BiH)<br />
(kantoni) Srpska)<br />
I Obrazovanje<br />
1. predškolsko kapitalni rashodi delovanje x<br />
2. osnovno kapitalni rashodi delovanje x<br />
3. srednje kapitalni rashodi delovanje x<br />
4. tehni~ko x RS x<br />
II Socijalna zaštita<br />
1. jaslice x x socijalni fondovi entiteta<br />
2. obdaništa x x socijalni fondovi entiteta<br />
3. domovi za smeštaj x x socijalni fondovi entiteta<br />
4. li~ne usluge za<br />
starije i hendikepirane x x socijalni fondovi entiteta<br />
5. posebne slu`be<br />
(za besku}nike,<br />
porodice u krizi, itd.) x x socijalni fondovi entiteta<br />
6. socijalni stanovi x x socijalni fondovi entiteta<br />
7. izbeglice x x x x (i donatori)<br />
III Zdravstvena slu`ba<br />
1. primarna nadoknade delovanje zdravstveni<br />
zdravstvena zaštita i kapitalni rashodi fondovi entiteta<br />
2. zaštita zdravlja nadokande delovanje zdravstveni<br />
i kapitalni rashodi<br />
fondovi entiteta<br />
3. bolnice x x x<br />
4. zdravlje javnosti x x x x
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 133<br />
Tabela 1A (nastavak)<br />
Specifi~ne funkcije jedinica <strong>lokalne</strong> uprave u Bosni i Hercegovini<br />
Funkcije Sve Regionalne Nivo entiteta Centralna<br />
opštine ili gradske (Federacija ili dr`ava<br />
<strong>vlasti</strong> Republika (BiH)<br />
(kantoni) Srpska)<br />
IV Kultura, slobodno vreme, sportovi<br />
1. pozorišta kapitalni rashodi x x<br />
2. muzeji kapitalni rashodi x x<br />
3. biblioteke kapitalni rashodi x x<br />
4. parkovi kapitalni rashodi x x<br />
5. sportovi, slobodno<br />
vreme, rekreacija kapitalni rashodi x x<br />
6. odr`avanje zgrada<br />
za kulturne doga|aje kapitalni rashodi x x<br />
V Privredne usluge<br />
1. snabdevanje neke neke regionalne<br />
vodom<br />
kompanije<br />
2. kanalizacija neke neke regionalne<br />
kompanije<br />
3. elektri~na<br />
energija x mre`a BiH<br />
4. gas x BiH<br />
kompanija<br />
za gas<br />
5. grejanje neke<br />
VI Okolina, javna ~isto}a<br />
1. skupljanje otpada neke x x<br />
2. uklanjanje otpada neke x RS<br />
3. ~iš}enje ulica neke<br />
4. groblja x x<br />
5. zaštita okoline x x x x<br />
VII Saobra}aj, transport<br />
1. putevi x x x x<br />
2. javna rasveta x x RS<br />
3. javni prevoz x x x x
134 Bosna i Hercegovina<br />
Tabela 1A (nastavak)<br />
Specifi~ne funkcije jedinica <strong>lokalne</strong> uprave u Bosni i Hercegovini<br />
Funkcije Sve Regionalne Nivo entiteta Centralna<br />
opštine ili gradske (Federacija ili dr`ava<br />
<strong>vlasti</strong> Republika (BiH)<br />
(kantoni) Srpska)<br />
VIII Urbanisti~ki razvoj<br />
1. urbanisti~ko<br />
planiranje x x RS<br />
2. regionalno /<br />
prostorno planiranje x RS<br />
3. lokalni privredni<br />
razvoj x x RS<br />
4. turizam x x RS<br />
IX Opšta administracija<br />
1. funkcije<br />
ovlaš}ivanja<br />
(dozvole i sl.) neke x x<br />
2. druga dr`avna<br />
administrativna<br />
pitanja<br />
(bira~ki spisak i sl.) neke x x<br />
3. lokalna policija neke kantonska policija RS<br />
4. vatrogasna slu`ba neke x<br />
5. civilna odbrana x x<br />
6. zaštita potroša~a x x
135<br />
Emilija Drumeva*<br />
LOKALNA VLAST<br />
U BUGARSKOJ<br />
1. ZAKONSKA I USTAVNA OSNOVA<br />
Lokalna samouprava predstavlja upravljanje – sprovo|enje odgovaraju}ih<br />
funkcija – samih zainteresovanih gra|ana pre nego dr`ave. Tamo gde se dr`ava<br />
dobrovoljno povukla, njenu ulogu preuzeli su organi zajednica sa samoupravom<br />
u svrhu sprovo|enja javne <strong>vlasti</strong>. Me|utim, lokalna samouprava je tako|e upravljanje<br />
koje se vodi unutar dr`ave, a sveukupno pravno zdanje <strong>lokalne</strong><br />
samouprave deluje u ime i umesto dr`ave. Ustav i zakoni odre|uju meru u kojoj<br />
dr`ava mo`e da dozvoli decentralizaciju upravljanja u postoje}im ekonomskim<br />
i politi~kim uslovima u zemlji.<br />
Uopšteno govore}i, administrativna organizacija savremene dr`ave pokazuje<br />
kombinovanje i sled dva principa: centralizacije i decentralizacije. Unutar<br />
okvira svog zakonskog i politi~koj jedinstva, dr`ava definiše administrativnu<br />
podelu nacionale teritorije sa ciljem da upravlja efikasno i uspešno. Ovo drugo<br />
izra`ava tendenciju savremenih demokratija u pravcu decentralizacije – priznavanje<br />
prava na samoupravu administrativnim jedinicama, koje su kao nivo <strong>vlasti</strong> najbli`e<br />
pojedincima gra|anima, dok najviša vlast ostaje u rukama dr`ave, obezbe-<br />
|uju}i na taj na~in vladavinu zakona i ispunjavanje zajedni~kih nacionalnih interesa.<br />
Lokalna decentralizacija <strong>vlasti</strong> posti`e vertikalnu podelu mo}i. Dok se<br />
klasi~na podela <strong>vlasti</strong> – zakonodavne, izvršne, pravosudne – odvija horizontalno,<br />
decentralizacija je vertikalan proces koji kre}e od centralne dr`avne <strong>vlasti</strong> i završava<br />
se nivoom <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>.<br />
* Dr Emilia Drumeva, rukovodilac Pravne slu`be Narodne skup{tine Bugarske.
136 Bugarska<br />
Lokalna samouprava jeste naj`ivlji, i za rast i razvoj nasposobniji, oblik<br />
decentralizacije. Me|utim, ona se ne odvija u izolaciji od dr`ave, ve} predstavlja<br />
njen neodvojivi deo. Njeni principi proizlaze iz dr`avne <strong>vlasti</strong> te su samim tim i<br />
proglašeni u ustavu. Ustavni status <strong>lokalne</strong> samouprave odra`ava suštinu javnog<br />
zakona. Na lokalnom nivou, bilo neposredno ili kroz organe <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>, gra|ani<br />
sprovode javnu vlast u neke odre|ene svrhe – svoje, kao i one koje ima dr`ava.<br />
Ako zamislimo vertikalnu liniju du` koje se odigrava decentralizacija <strong>vlasti</strong> i du`<br />
koje se odigrava vertikalna raspodela mo}i, ne mo`e izma}i našoj pa`nji da kako<br />
vlast ,,silazi ,, do svoje <strong>lokalne</strong> realizacije, dr`ava namerno prepušta neke od<br />
svojih inherentnih funkcija; dakle, dr`avna vlast samu sebe ograni~ava i razdeljuje.<br />
Lokalna samouprava, me|utim, ne ozna~ava uspostavljanje isto tolikog<br />
broja ,,lokalnih ,, dr`ava; pošto su sami svoji upravlja~i i pošto same sobom upravljaju,<br />
<strong>lokalne</strong> zajednice zapravo preuzimaju neke od funkcija dr`avne <strong>vlasti</strong> i<br />
sprovode ih u njeno ime. Na taj na~in, lokalna samouprava izvršava funkcije<br />
decentralizovane javne <strong>vlasti</strong> i oli~ava odnos izme|u dr`ave i gra|anina, a da istovremeno,<br />
me|utim, ne postaje deo dr`avne administrativne hijerarhije.<br />
1.1. Kratka istorija <strong>lokalne</strong> samouprave<br />
Bugarska pravna tradicija <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> obele`ena je istrajnim verovanjem<br />
da autoritet <strong>lokalne</strong> samouprave poti~e od dr`ave i da nema primarno postojanje<br />
na osnovu svojih sopstvenih, neotu|ivih prava. Tako|e je prihva}eno da opštinska<br />
vlast poti~e iz suvereniteta naroda. Ova dva gledišta se dopunjuju, pošto<br />
autoritet dr`ave u demokratiji tako|e poti~e od suvereniteta naroda. Istina je da<br />
istorijski posmatrano, zajednica postoji pre dr`avne organizacije; me|utim, drevna<br />
zajednica sprovodila je ,,samoupravu ,, , a ne ,,lokalnu samoupravu ,, . Svi elementi<br />
<strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>, struktura i organizacija njenih organa, njeni mehanizmi<br />
upravljanja, u velikoj meri sli~ni su autoritetu dr`ave. Otuda, šema <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
umanjena je replika dr`ave što se ti~e osnovnih, glavnih elemenata: zajednice,<br />
teritorije i <strong>vlasti</strong>. Kad je re~ o opštini, ovi elementi ne poseduju primarni karakter.<br />
Prvi bugarski ustav – Ustav Trnovo iz 1879 – posvetio je jednu jedinu odredbu<br />
ovom pitanju, koje, me|utim, vrlo re~ito govori: ona je postavila principe<br />
<strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> i <strong>lokalne</strong> samouprave: ,,Zemlja }e biti podeljena zbog potreba upravljanja<br />
na okruge, oblasti i opštine. Prihvati}e se poseban statut ove administrativne<br />
podele koji }e biti zasnovan na principima opštinske samouprave.”<br />
Tokom kasnijeg razvoja zakona, dva trostepena modela pojavila su se kao osnova<br />
za administrativnu decentralizaciju i samoupravu. Prvi model razvio se tokom perioda<br />
od 1880. do 1934. i sastojao se od okruga, oblasti i opština; drugi model – regioni,<br />
oblasti i opštine – uveden je 1934. godine i prošao je kroz ceo niz izmena.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 137<br />
Dva slede}a ustava Bugarske iz 1947. i 1971. sadr`ala su ~itavo poglavlje<br />
o lokalnoj <strong>vlasti</strong>. Me|utim, tradicionalni principi prošli su zna~ajne promene: na<br />
administrativnu decentralizaciju uticao je sistem ve}a ili saveta sovjetskog tipa,<br />
uspostavljenih kao ,,lokalni organi dr`avne <strong>vlasti</strong> ,, , što je predstavljalo samu suštinu<br />
celokupnog stati~nog modela komunisti~ke dr`ave. Ve} po pitanju principa,<br />
sistem sovjeta bio je stran parlamentarizmu – podela <strong>vlasti</strong> i slobodni mandat.<br />
Ovaj sistem je pre kombinovao dve grane <strong>vlasti</strong>: Ustav iz 1971. izri~ito odre|uje<br />
da ,,}e se Narodni sovjeti baviti donošenjem i izvršavanjem odluka”. U okvirima<br />
sistema sovjeta, jedinice su sticale legitimitet ,,odozgo ,, : viši narodni sovjeti<br />
upravljali su ni`im i kontrolisali ih, a imali su mo} da odbace bilo koju njihovu<br />
nezakonitu ili neodgovaraju}u odluku.<br />
U oba posleratna ustava, administrativne podele podrazumevale su okruge,<br />
oblasti i opštine (oblasti su bile ukinute 1959. godine), a od 1987. regione i opštine<br />
sa njihovim narodnim sovjetima i izvršnim komitetima. Na neki na~in, dakle,<br />
starija nacionalna tradicija <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> nad`ivela je politi~ku dogmu koja joj<br />
je bila nametnuta.<br />
Demokratski procesi u Bugarskoj posle 1989. godine promenili su dr`avu<br />
od totalitarnog re`ima do demokratske <strong>vlasti</strong> sa slobodnim gra|anskim društvom.<br />
Ustav usvojen 1991. odre|uje Bugarsku kao parlamentarnu republiku u kojoj se<br />
vlast dr`ave deli na zakonodavni, izvršni i pravosudni deo: vlast poti~e od naroda<br />
i obavlja je narod, neposredno ili kroz organe koji su odre|eni ustavom i zakonima.<br />
Ustav odre|uje Bugarsku kao zemlju sa lokalnom samoupravom.<br />
Sadašnji ustav posve}uje ~itavo poglavlje pravilima <strong>lokalne</strong> samouprave,<br />
što je u skladu sa evropskom praksom i u duhu evropske Povelje o lokalnoj<br />
samoupravi. Relevantni ustavni principi uklju~uju savremenu filozofiju <strong>lokalne</strong><br />
samouprave, obezbe|uju}i samoupravu na lokalnim nivoima i sprovo|enje<br />
regionalne politike razvoja od dr`ave. Klju~na karakteristika ovog okvira jeste<br />
stabilnost <strong>lokalne</strong> samouprave kao 1) autonomne demokratske institucije i 2) nivoa<br />
nacionalne <strong>vlasti</strong>. U prvom poglavlju ustava, lokalna samouprava se ovako odre-<br />
|uje: ,,Republika Bugarska je jedinstvena dr`ava zasnovana na lokalnoj<br />
samoupravi.”<br />
Detaljnije, Ustav predvi|a dva glavna nivoa <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>: opštinu i region.<br />
Opštinska vlast se sprovodi ili putem lokalno izabrane <strong>vlasti</strong> ili neposredno.<br />
Opštinski organi samouprave imaju opšta ovlaš}enja u odnosu na <strong>lokalne</strong> probleme,<br />
ali oni tako|e imaju i vlast koju im je delegirala dr`ava. Kod decentralizacije<br />
javne <strong>vlasti</strong>, ustav se oslanja na vertikalnu raspodelu <strong>vlasti</strong>, ~iji je cilj da se<br />
prevazi|u potencijalne tenzije izme|u centralne <strong>vlasti</strong> i <strong>lokalne</strong> samouprave. Na<br />
regionalnom nivou, dr`avna vlast se raspore|uje geografski, pomiruju}i nacionalne<br />
i <strong>lokalne</strong> interese.
138 Bugarska<br />
Drugi fundamentalni princip jeste da centralna vlast i njihova lokalna tela<br />
sprovode reviziju delovanja i odluka <strong>lokalne</strong> samouprave da bi se obezbedila<br />
njihova zakonitost. Ustav tako|e predvi|a posebnu zaštitu lokalnih interesa pred<br />
Ustavnim sudom. U slu~aju spora izme|u lokalnih i centralnih <strong>vlasti</strong>, opštinsko<br />
ve}e mo`e da uputi taj predmet direktno sudu.<br />
Principi <strong>lokalne</strong> samouprave i <strong>lokalne</strong> administracije onako kako su predvi|eni<br />
ustavom oli~avaju filozofiju modernog sistema <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>, koji treba<br />
da obezbedi i samoupravu na lokalnom nivou i regionalnu politiku dr`ave. Klju~ni<br />
element ovoga koncepta jeste stabilnost <strong>lokalne</strong> samouprave kao nezavisne<br />
institucije demokratije na lokalnom nivou, a koja funkcioniše unutar dr`ave.<br />
Samim tim, lokalna samouprava i lokalna administracija slede administrativnu i<br />
teritorijalnu podelu zemlje, koja je odre|ena zakonom.<br />
Na~elno posmatrano, ustavno odre|enje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> i <strong>lokalne</strong> samouprave<br />
neguje i unapre|uje tradiciju i nameru osniva~a: da opština predstavlja osnovni<br />
i integralni deo <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>. Ova zamisao dovela je do jasno odre|enog trenda<br />
u savremenom zakonodavstvu. Ustav podr`ava i promoviše još jednu tradiciju:<br />
da najviši nivo <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> – region (ili, u prošlosti, oblast) – bude koordinator<br />
dekoncentrisane dr`avne <strong>vlasti</strong> na razli~itim lokacijama.<br />
Ustav daje smerove glavnim pravcima zakonodavnog razvoja. Zakon o<br />
lokalnoj samoupravi i lokalnoj <strong>vlasti</strong> prihva}en septembra 1991. imao je mnogobrojne<br />
amandmane. Zakon o administrativnoj podeli Republike Bugarske i Zakon o<br />
lokalnim izborima iz 1995. tako|e su u upotrebi sa zna~ajnim amandmanima. Zakon<br />
o opštinskom bud`etu usvojen je 1998, a 1999. Zakon o regionalnom razvoju.<br />
Krajem 1998. godine došlo je do zna~ajne zakonodavne promene u<br />
administrativnoj i teritorijalnoj podeli zemlje: Amandman na Zakon o administrativnoj<br />
podeli Republike Bugarske odredio je da }e devet regiona koji su ranije<br />
postojali biti zamenjeni sa novih dvadeset osam regiona do kraja 1998, a njihove<br />
granice uglavnom se poklapaju sa nekadašnjim oblastima. Ovom reformom<br />
i usvajanjem Zakona o regionalnom razvoju, veliki korak u~injen je u procesu<br />
racionalizacije <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> i ujedinjavanja dve tradicionalne (za Bugarsku) tendencije<br />
u organizaciji <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> na najvišem nivou.<br />
Ukratko, prvih deset godina demokratije u Bugarskoj imaju slede}e tendencije<br />
što se zakonodavstva o lokalnoj <strong>vlasti</strong> ti~e:<br />
– propisi u vezi sa osnivanjem organa <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>, uklju~uju}i norme procedura<br />
predstavljanja i izbora;<br />
– propisi o distribuiranju materijalnih i finansijskih resursa;<br />
– razjašnjavanje statusa slu`benika i zvani~nika <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> (Zakon o<br />
dr`avnim slu`benicima i statutorni instrumenti);<br />
– regionalna politika (Zakon o regionalnom razvoju).
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 139<br />
1.2. Status glavnog grada<br />
Grad Sofija je posebna administrativna i teritorijalna jedinica u kojoj je lokalna<br />
samouprava njenih stanovnika kombinovaana sa primenom dr`avne politike<br />
za razvoj glavnog grada. Zakon odre|uje njegovu podelu i strukturu. Grad Sofija<br />
sastoji se od dvadeset ~etiri administrativne strukture gradskih oblasti i ima<br />
status regiona.<br />
1.3. Teritorijalna samouprava ispod opštinskog nivoa<br />
Zakon o administrativnoj podeli Republike Bugarske predvi|a gradske oblasti<br />
i <strong>lokalne</strong> zajednice kao opštinske potpodele. Gradske oblasti osnivaju se unutar<br />
opština sa više od tri stotine hiljada stanovnika i u gradovima sa preko sto hiljada<br />
stanovnika. Lokalne zajednice sastoje se od jednog ili više susednih naselja sa<br />
stanovništvom preko pet stotina i mogu ih osnovati nadle`na opštinska ve}a.<br />
Stanovnici lokalnih zajednica neposredno biraju svoje na~elnike, koji imaju<br />
funkcije koje su odre|ene pravilnikom opštinskog ve}a i koji su odgovrni organima<br />
opštinskog ve}a. Njihove funkcije mogu da budu da:<br />
– raspore|uju deo opštinskog bud`eta koji se odnosi na tu lokalnu zajednicu;<br />
– pru`aju administrativne i druge usluge stanovništvu;<br />
– obezbe|uju javni red;<br />
– organizuju javne radove i upravljanje opštinskom svojinom;<br />
– odr`avaju javnu higijenu.<br />
Tokom poslednjih lokalnih izbora (1999) izabrani su na~elnici za 1.694 <strong>lokalne</strong><br />
zajednice.<br />
1.4. Odnosi izme|u dr`avne administracije i <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
Postoje dva nivoa <strong>lokalne</strong>, odnosno teritorijalne <strong>vlasti</strong> u Bugarskoj: opštine<br />
i regioni.<br />
Opština predstavlja osnov <strong>lokalne</strong> samouprave. Ona postoji i funkcioniše u<br />
dva svojstva: 1) kao administrativni deo i 2) kao društveno pravno lice. Svojstvo<br />
opštine kao administratinvog dela uspostavlja se posebnim zakonskim propisima<br />
kao i ustavom. Sastoji se od jednog ili više naseljenih mesta, a njenu teritoriju<br />
sa~injavaju ove <strong>lokalne</strong> zajednice ili mesta. Bilo kakav spor izme|u naselja ili<br />
mesta u vezi sa teritorijalnim granicama rešava nadle`ni oblasni sud.<br />
,,Opština }e biti društveno pravno lice,” ka`e se u ustavu. Ova zna~ajna i<br />
sa`eta odredba proširuje se Zakonom o lokalnoj samoupravi i lokalnoj administ-
140 Bugarska<br />
raciji: ,,Opština }e biti društveno pravno lice i ima}e pravo da poseduje imovinu<br />
i da ima autonomni opštinski bud`et.” Dalje, Zakon o opštinskoj imovini<br />
odre|uje opštinsku imovinu bilo kao javnu ili privatnu, te ozna~ava posebne odredbe<br />
za svaku. Zbog ovakvog stanja stvari, opština, pošto ima prava na oba ova<br />
tipa vlasništva, predstavlja lice pred privatnim i javnim zakonom, a društveno je<br />
pravno lice kojim upravljaju oba zakona. Drugim re~ima, opštine imaju mo} i<br />
sprovode javnu vlast. U ovom slu~aju, bugarski ustav podr`ava klasi~ni koncept<br />
opštine kao društveno pravnog lica kojim upravlja javni zakon. Kao takva, opština<br />
ima posebne karakteristike:<br />
– Po ustavu i zakonu, ima obavezu da vrši javnu slu`bu;<br />
– Ima poseban odnos sa i zavisna je od (kada je re~ o pravnoj koordinaciji)<br />
centralne <strong>vlasti</strong> dr`ave.<br />
Otuda, prevladao je tradicionalni koncept opštinskog tela rukovo|enog<br />
javnim zakonom kao organa samouprave kome zakon odre|uje da vrši sve <strong>lokalne</strong><br />
javne slu`be kako je odre|eno zakonom u okviru utvr|enih lokalnih granica, ~ije<br />
su komunalne, organizacijske i stalne odredbe neophodne ve} samom ~injenicom<br />
ljudskog su`ivota u okviru zajednice. Pri izvo|enju takvih lokalnih zadataka, gra-<br />
|ani imaju pravo da u~estvuju bilo neposredno bilo putem svojih izabranih opštinskih<br />
organa. Ovo pravo odra`ava demokratsku suštinu <strong>lokalne</strong> samouprave.<br />
Što se ti~e odluka u vezi sa stvaranjem, promenama ili prestankom postojanja<br />
opština, uklju~uju}i i bilo koju promenu granica, ustav predvi|a da su takve<br />
promene u na~elu predmet lokalnog referenduma. Ova odredba pokazuje sna`an<br />
izraz neposredne demokratije na lokalnom nivou. Uslovi i postupak se detaljno<br />
opisuju, uklju~uju}i tu i reviziju zakonitosti od strane regionalnog guvernera.<br />
Region je jedinica u kojoj se dr`avna vlast sprovodi na loklanom nivou. On<br />
je administrativna i teritorijalna jedinica kojoj je povereno vo|enje regionalne politike<br />
i obezbe|ivanje uskla|ivanja izme|u nacionalnih i lokalnih interesa. Region se<br />
sastoji od od jedne ili više susednih opština, a njegova teritorija jeste teritorija opština<br />
koje ga ~ine, a nosi ime grada u kome je smešteno njegovo administrativno sedište.<br />
Regionalni guverneri su predstavnici dr`ave na ovom nivou.<br />
Regionalne granice mogu biti promenjene samo u vezi sa granicama postoje}ih<br />
opština. Takve promene odobravaju se predsedni~kim dekretom na predlog<br />
Ve}a ministara. Ova procedura ne predvi|a referendum, pošto region nije stepen<br />
<strong>lokalne</strong> samouprave. Dr`avni organi i slu`be izvršne dr`avne <strong>vlasti</strong> stvaraju se na<br />
regionalnom nivou. Postoje 262 opštine u Republici Bugarskoj (od 1999) i dvadeset<br />
osam regiona (od 1998).<br />
Regionom upravlja guverner uz pomo} zamenika guvernera i regionalne<br />
administracije. Guverner nije dr`avni slu`benik; on ili ona je javni organ koga i-
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 141<br />
menuje Ve}e ministara. Premijer imenuje zamenike guvernera. Donedavno, Zakon<br />
o lokalnoj samoupravi i lokalnoj <strong>vlasti</strong> sadr`ao je sve relevantne zakonske odredbe.<br />
Kasnije, usvajanjem Zakona o administraciji dobijen je zakonski okvir regionalne<br />
administracije.<br />
Organi izvršne <strong>vlasti</strong> su centralni i teritorijalni. Centralni izvršni organi su<br />
Ve}e ministara, premijer, zamenici premijera i ministri; teritorijalni izvršni organi<br />
su regionalni guverneri i predsednici opština.<br />
Dekoncentracija <strong>vlasti</strong> posti`e se posredstvom regionalnih guvernera, koji<br />
imaju zadatak da primenjuju regionalnu politiku. Da bi ispunili svoju du`nost,<br />
guverneri izdaju nare|enja na koje je mogu}e `aliti se Vrhovnom administrativnom<br />
sudu. Oni mogu da povuku nezakonite odluke opštinskih ve}a i da ih upute<br />
na regionalne sudove u roku od mesec dana od dana kada su otkriveni i konstatovani.<br />
U okviru istog tog perioda, oni mogu da povuku nezakonite odluke<br />
predsednika opština. Na regionalnom guverneru je da postigne efikasnu regionalnu<br />
politiku:<br />
– Uspostavljaju}i vladinu politiku u regionu, izvršavaju}in administrativnu<br />
i teritorijalnu reformu i koordinišu}i delovanje dr`avnih organa u regionu i njihove<br />
odnose sa lokalnim <strong>vlasti</strong>ma.<br />
– Obezbe|uju}i uskla|enost izme|u nacionalnih i lokalnih interesa,<br />
planiraju}i i primenjuju}i regionalne strategije i programe regionalnog razvoja i<br />
i deluju}i zajedno sa lokalnim <strong>vlasti</strong>ma i lokalnom administracijom.<br />
– ^uvaju}i i štite}i dr`avnu imovinu u regionu.<br />
– Garantuju}i red i mir, administrativnu kontrolu i primenu zakona i odluka<br />
koje donose predsednik republike i Ve}e ministara.<br />
– Kontrolišu}i zakonitost odluka i delovanja <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> i administracije.<br />
– Kontrolišu}i zakonitost odluka i delovanja dr`avnih organa, odeljenja,<br />
organizacija i preduze}a u regionu.<br />
– Organizuju}i odbranu i mobilizacionu spremnost stanovništva, organizuju}i<br />
zaštitu u slu~aju prirodnih katastrofa i nesre}a i odr`avaju}i javni red red.<br />
Regionalna administracija, koju sa~injavaju pravna lica finansirana iz dr`avnog<br />
bud`eta, od pomo}i je guvernerima u vršenju njihove <strong>vlasti</strong>. Njeno delovanje,<br />
struktura, orgnizacija rada i i sastav odre|eni su pravilnikom koji usvaja Ve}e<br />
ministara.<br />
Opštinski organi <strong>lokalne</strong> samouprave jesu ve}a. U opštinama koje su podeljene na<br />
gradske oblasti, opštinska ve}a biraju na~elnika gradske oblasti ili gradona~elnika. Opštine<br />
u kojima su uspostavljene <strong>lokalne</strong> zajednice biraju svoje na~elnike neposredno.<br />
Funkcije <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> i <strong>lokalne</strong> samouprave na nacionalnom nivou imaju i<br />
vrše:
142 Bugarska<br />
– Stalni komitet <strong>lokalne</strong> samouprave, regionalne politike i javnih radova<br />
Narodne skupštine, koji daje mišljenje o svakom nacrtu zakona koji se odnosi na<br />
lokalnu samoupravu.<br />
– Ministarstvo regionalnog razvoja i javnih radova.<br />
– Ministarstvo dr`avne administracije.<br />
– Administracija Ve}a ministara, koja uklju~uje i Odeljenje <strong>lokalne</strong> samouprave<br />
i administracije, putem koje guverneri i regionalna tela centralnih odeljenja<br />
obezbe|uju povratnu informaciju u vezi sa lokalnom administracijom i<br />
samoupravom.<br />
2. LOKALNA POLITIKA, DONOŠENJE ODLUKA<br />
2.1. Sistem lokalnih izbora<br />
Organi lokalnih samouprava zasnovani su na osnovama neposrednih izbora<br />
koji podrazumevaju u~eš}e glasa~a iz odre|ene opštine ili <strong>lokalne</strong> zajednice. Opštinsko<br />
ve}e biraju stanovnici opštine pod uslovima odre|enim u Zakonu o lokalnim<br />
izborima. Veli~ina opštinskog ve}a zavisi od broja stanovnika te opštine.<br />
Izborni proces za ~lanove opštinskih ve}a i na~elnike odvija se pod javnom<br />
kontrolom i garantovan je zakonom koji zahteva transparentnost delovanja izbornih<br />
organa. Centralna izborna komisija nadzire da li <strong>lokalne</strong> komisije po{tuju zakonitost<br />
i objavljuje rezultate glasanja za celu zemlju u posebnom biltenu.<br />
Svaki gra|anin Republike Bugarske koji je napunio osamnaest godina najmanje<br />
dva meseca pre izbora ima pravo da glasa. U skladu sa izbornim pravilima<br />
organizacije i procedure, glasa~i moraju imati boravište u opštini u kojoj se odr-<br />
`avaju izbori. Bira~ko pravo u~eš}a u lokalnim izborima odre|eno je u Zakonu<br />
o lokalnim izborima.<br />
Bira~ko pravo gra|ana ostvaruje se u bira~kim spiskovima. Ove spiskove s-<br />
astavlja opštinska administracija, gde se ~uvaju javni registri; oni se štampaju iz<br />
centralizovanih banki podataka i potpisuju ih gradona~elnik ili predsednik opštine<br />
i sekretar, pod uslovom da je takav sekretar imenovan.<br />
Bugarski dr`avljani koji nemaju drugo dr`avljanstvo, koji imaju osamnaest<br />
godina, i koji nisu nesposobni ili u zatvoru imaju pravo da budu izabrani za ~lanove<br />
ve}a, gradona~elnike ili predsednike opština. Dodatni uslov jeste da moraju<br />
imati prijavljeno boravište u toj opštini najmanje dva meseca pre datuma lokalnih<br />
izbora.<br />
Izbori za ~lanove ve}a opštine odr`avaju se prema proporcionalnom sistemu.<br />
Teritorija opštine smatra se jednom izbornom jedinicom sa više mandata za izbore<br />
za opštinsko ve}e.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 143<br />
U opštinama se tako|e biraju predsednici opština ili na~elnici. Ako opština<br />
ima gradske oblasti i <strong>lokalne</strong> zajednice, i ove jedinice biraju na~elnike; opštinska<br />
ve}a biraju na~elnike gradskih oblasti, a gra|ani lokalnih zajednica neposredno<br />
biraju svoje na~elnike. Ovi izbori se odr`avaju po principu ve}ine. Zakon<br />
odre|uje da se izbori odvijaju neposrednim glasanjem stanovnika opština. Novoizabrani<br />
na~elnik pola`e zakletvu pred opštinskim ve}em na njegovoj inaugurativnoj<br />
sednici posle izbora. Mandat na~elnika traje ~etiri godine. Zakon o<br />
lokalnoj samoupravi i lokalnoj administraciji predvi|a razloge za prevremeni završetak<br />
na~elnikovog mandata. U roku od jednog meseca posle izbora, svaki novoizabrani<br />
~lan ve}a i na~elnik du`an je da objavi pred ve}em izvore finansiranja<br />
i troškove koje je imao tokom predizborne kampanje.<br />
Opštinsko ve}e, na predlog na~elnika, bira jednog ili više zamenika na~elnika<br />
tajnim glasanjem. Za izbor je potrebna kvalifikovana ve}ina od više od<br />
polovine svih ~lanova ve}a. Tokom svog mandata, na~elnik i zamenik na~elnika<br />
ne mogu da u~estvuju u vo|enju politi~kih partija ili da se bave komercijalnim<br />
delatnostima, onako kako je odre|eno Komercijalnim kodeksom.<br />
Smatra se da je ovaj spoj dva glavna izborna sistema – proporcionalni za<br />
~lanove ve}a i ve}inski za na~elnike – od velike koristi za sistem <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
u Bugarskoj.<br />
2.2. Oblici neposredne demokratije<br />
Oblici neposredne demokratije uklju~uju lokalni referendum, opštu skupštinu<br />
i peticije. Glasanje u lokalnim izborima smatra se još jednim sredstvom<br />
neposrednog u~eš}a u politi~kom procesu. Osim toga, gra|ani imaju pravo da<br />
upute `albe, predloge i peticije dr`avnim <strong>vlasti</strong>ma.<br />
Referendum se odr`ava u vezi sa lokalnim pitanjima vezanim vo|enje<br />
politike u opštini. Pitanja kao što su opštinski bud`et, porezi i druga koja podle`u<br />
specijalnim procedurama ne mogu se rešavati referendumom.<br />
Pravo da pokrenu inicijativu za odr`avanje opštinskog referenduma pripada:<br />
glasa~ima, ~lanovima opštinskog ve}a, predsedniku ili na~elniku opštine i<br />
regionalnom guverneru. Peticija za odr`avanje referenduma šalje se opštinskom<br />
ve}u, koje potom donosi odluku kvalifikovanom ve}inom. Ako peticiju za referendum<br />
podnese više od polovine glasa~a, opštinsko ve}e ne mo`e da je odbije. Na<br />
opštinskom ve}u je da obezbedi ta~nu formulaciju pitanja na koje }e se davati<br />
odgovor ,,da ,, ili ,,ne ,, .<br />
Lokalni referendum smatra se valjanim ako više od pola svih glasa~a iza|e<br />
na glasanje. O odobrenju ili odbijanju predmeta referenduma odlu~uje ve}ina<br />
glasova, a opštinsko ve}e objavljuje rezultate i preduzima na sebe sprovo|enje
144 Bugarska<br />
odluke. Kada je predlog odbijen na referendumu, novi referendum o istom pitanju<br />
ne mo`e da se odr`i pre isteka perioda od dve godine. Opštinski referendum je u<br />
širokoj upotrebi u Bugarskoj.<br />
Opšta skupština stanovništva jeste demokratrski oblik neposrednog u~eš}a<br />
u samoupravi opštine i odgovara manjim zajednicama.<br />
Gra|ani mogu da podnose odre|ene predloge <strong>vlasti</strong>ma putem `albi i peticija.<br />
Podnosioci peticija mogu da uti~u na odluku <strong>vlasti</strong>, pod uslovom da su zahtevi<br />
koji se u njima sadr`e legitimni.<br />
2.3. Raspodela mo}i izme|u nivoa <strong>vlasti</strong><br />
Ve}e ministara nalazi se na ~elu, a tako|e i primenjuje doma}u i spoljnu<br />
politiku u saglasnosti sa ustavom i zakonima. Ova institucija obezbe|uje javni r-<br />
ed i nacionalnu sigurnost i pru`a opšte smernice za dr`avnu administraciju i<br />
oru`ane snage. Kao izvršno telo, sastoji se od premijera, zamenika premijera i<br />
ministara. Ministri su na ~elu pojedinih ministarstava.<br />
Ve}e ministara usvaja uredbe, pravila, propise, naredbe i odluke u skladu sa<br />
zakonom. Ministri izdaju pravila, propise, instrukcije i naredbe. Oni se rukovode<br />
zakonima zemlje pri ispunjavanju volje i interesa nacije.<br />
Vlast <strong>lokalne</strong> samouprave u opštinama predstavlja ve}e, koje je organ opšte<br />
nadle`nosti. Ve}e odre|uje politiku opštinskog razvoja i javnih slu`bi i delatnosti<br />
od lokalnog interesa onako kako je to odre|eno zakonom. Opštinsko ve}e bavi<br />
se i ekonomskim pitanjima, zaštitom okoline, zdravstvenom zaštitiom, socijalnom<br />
politikom, obrazovanjem, kulturom, komunalijama, regionalnim i gradskim<br />
razvojem, opštinskim vlasništvom, bezbednoš}u u saobra}aju i javnim redom.<br />
Tako|e se bavi pitanjima od <strong>lokalne</strong> va`nosti a koja nisu u isklju~ivoj nadle`nosti<br />
nekih drugih organa <strong>vlasti</strong>, a obavlja i funkcije koje su mu poverene od centralnih<br />
izvršnih organa u skladu sa zakonom.<br />
Da bi moglo da sprovede svoj široki dijapazon funckija, opštinsko ve}e u`iva<br />
slede}a ovlaš}enja:<br />
– Uspostavlja stalne komitete i komitete po potrebi, te bira njihove ~lanove;<br />
– Odre|uje strukturu opštinske administracije i odredi fondove za plate o-<br />
soblja iz opštinskog bud`eta.<br />
– Bira i razrešuje predsedavaju}eg opštinskog ve}a.<br />
– Bira i razrešuje zamenike na~elnika na predlog na~elnika.<br />
– Odredi nadoknadu na~elnicima u skladu sa postoje}im propisima.<br />
– Usvaja godišnji opštinski bud`et, odobrava njegovu primenu, uklju~uju}i<br />
troškove nastale iz vanbud`etskih ra~una, i da vrši kontrolu nad njima.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 145<br />
Na~elnik ili predsednik opštine je vlast opšte nadle`nosti i deluje kao izvršni<br />
opštinski organ i kao administrativni organ, a njegovo delovanje je predmet<br />
supervizije, nadgledanja od adr`avne administracije preko regionalnog guvernera.<br />
Na~elnik ili predsednik opštine izdaje naredbe koje su u njegovoj ili njenoj<br />
nadle`nosti. Zakon o lokalnoj samoupravi i lokalnoj administraciji odre|uje ovlaš-<br />
}enja na~elnika gradske oblasti i <strong>lokalne</strong> zajednice.<br />
Regionalni guverner ima pravo da suspenduje nezakonite odluke opštinskih<br />
ve}a i da povu~e nezakonite odluke na~elnika. Protiv odluka opštinske i<br />
regionalne administracije mo`e se voditi spor pred sudom. Dr`ava je odgovorna<br />
za štetu prouzrokovanu nezakonitim odlukama i delovanjem administrativnih<br />
organa, zvani~nika i slu`benika.<br />
Zemljišne komisije opštinskih ve}a predstavljaju dr`avnu vlast u vezi sa<br />
vlasništvom and zemljištem i njih imenuje ministar poljoprivrede. One su zajedni~ki<br />
organi i imaju mogu}nost donošenja odluka u vezi sa povra}ajem zemljišta.<br />
2.4. Unutrašnja struktura donošenja odluka <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
Opštinsko ve}e je kolektivni samoupravni organ donošenja odluka <strong>lokalne</strong><br />
administracije i ima opštu nadle`nost. Ve}e ustanovljava opštinsku politiku, bavi<br />
se pitanjima od lokalnog zna~aja i obavlja funkcije koje je na njega prenela centralna<br />
dr`avna vlast. Da bi moglo da realizuje svoje brojne funkcije, Zakon o<br />
lokalnoj samoupravi i lokalnoj admenistraciji daje mu izvestan broj nadle`nosti<br />
koje mu omogu}avaju da:<br />
– Odre|uje proceduru za obaveštavanje javnosti o opštinskom bud`etu.<br />
– Odre|uje vlast na~elnika ili predsednika opštine, oblasnih ve}a i na~elnika<br />
oblasti i lokalnih zajednica.<br />
– Utvr|uje iznos lokalnih poreza i da`bina u okvirima odre|enim zakonom.<br />
– Odlu~uje o sticanju, upravljanju i raspolaganju opštinskim vlasništvom i<br />
opštinskim kompanijama i imenuje svoje predstavnike u kompanijama.<br />
– Odlu~uje o osnivanju i zatvaranju opštinskih fondacija i o upravljanju<br />
darovanim vlasništvom.<br />
– Daje koncesije i da objavljuje takve odluke.<br />
– Odlu~uje o koriš}enju zajmova od banaka, obezbe|ivanju zajmova bez kamate<br />
i izdavanju menica pod uslovom odre|enim zakonom.<br />
– Stvara i odobrava generalne i detaljne planove urbanisti~kog razvoja.<br />
– Odre|uje kriterijume za delatnosti fizi~kih i pravnih lica na teritoriji<br />
opštine, imaju}i u vidu karakteristike `ivotne sredine, istorijske, socijalne i druge<br />
karakteristike tog naselja, kao i uslove tehni~ke i društvene infrastrukure.
146 Bugarska<br />
– Odlu~uje o u~estvovanju opštine u asocijacijama lokalnih uprava, i to u<br />
zemlji i inostranstvu, i da nominuje svoje predstavnike u njima.<br />
– Stvara oblasti i <strong>lokalne</strong> zajednice pod uslovima odre|enim zakonom; da<br />
predla`e administrativne i teritorijalne promene u vezi sa opštinom.<br />
– Odlu~uje o nazivima i promenama naziva ulica, trgova, prigradskih naselja<br />
i drugih delova opštine.<br />
– Raspravljaju i donose odluke u vezi sa predlozima oblasnih ve}a i na~elnika<br />
u vezi sa pitanjamima koja su u njihovoj nadle`nosti.<br />
– Odlu~uje o odr`avanju referenduma i generalnih skupština stanovnika o<br />
pitanjima koja su u njegovoj nadle`nosti.<br />
– Odobrava simbol i pe~at opštine<br />
– Dodeljuje titulu po~asnog gra|anina gra|anima Bugarske i stranih zemalja.<br />
Ovaj spisak, koji se nalazi u ~lanu 21. Zakona o lokalnoj samoupravi i<br />
lokalnoj administraciji, nije potpun, i posebni zakoni kojima je cilj da iza|u u s-<br />
usret odredbama ustava mogu da im daju i druge kompetencije. U izvesnim<br />
slu~ajevima, opštinsko ve}e ima funkcije koje mu je odredila centralna vlast.<br />
Opštinsko ve}e bira izme|u svojih ~lanova stalne i privremene komitete, koji<br />
mogu uklju~ivati i eksperte koji nisu njegovi ~lanovi. Zadaci ovih komiteta su da:<br />
– Pou~avaju potrebe ljudi u tom regionu i da predla`u rešenja za probleme;<br />
– Pomognu opštinskom ve}u u pravljenju nacrta odluka i rešenja u vezi sa<br />
pitanjima koja treba razmotriti i o kojima treba doneti odluku.<br />
– Nadziru izvršavanje odluka opštinskog ve}a.<br />
Opštinsko ve}e usvaja pravilnik o organizaciji i procedurama koji odre|uje<br />
njegovo funkcionisanje i funkcionisanje njegovih komiteta, oblasnih ve}a,<br />
opštinske administracije, asocijacije opštine i svih drugih pitanja odre|enih zakonom.<br />
U okvirima svojih ovlaš}enja opštinsko ve}e prihvata i usvaja pravila i instrukcije<br />
i preuzima odlu~ivanje o lokalnim pitanjima. Odluke koje donosi opštinsko<br />
ve}e podlo`ne su administrativnom i neposrednom sudskom nadzoru. Sva<br />
rešenja opštinskog ve}a podnose se regionalnom guverneru u roku od sedam dana.<br />
Ova odredba naglašava ustavni princip da centralna vlast i njeni lokalni predstavnici<br />
kontrolišu zakonitost svih lokalnih odluka i postupaka. @alba na pravni ili<br />
opšti administrativni postupak podnosi se regionalnom sudu, ako neka odredba<br />
zakona ne odre|uje druga~ije.<br />
Op{tinska ve}a odr`avaju sastanke u redovnim vremenskim intervalima. Regionalni<br />
guverner saziva novoizabrano opštinsko ve}e. Pravila svakog opštinskog<br />
ve}a odre|uju vremenski raspored njegovih redovnih sastanaka, koji su otvoreni za
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 147<br />
javnost. Opštinsko ve}e tako|e mo`e da se sazove na zahtev predsedavaju}eg, jedne<br />
tre}ine ~lanova ve}a, ili jedne petine opštinskih glasa~a, ili regionalnog guvernera.<br />
Zakon zahteva kvorum za sastanke – više od polovine ~lanova ve}a – da bi<br />
odluke opštinskog ili oblasnog ve}a bile valjane. Odluke ve}a usvaja ve}ina od<br />
više od pola prisutnih ~lanova ve}a. Ve}e mo`e da odlu~i da se glasanje obavi<br />
tajno. Kvalifikovana ve}ina više od polovine ~lanova ve}a neophodna je da bi se<br />
donela odluka u vezi sa izvesnim pitanjima.<br />
Mandat ~lana opštinskog ve}a po~inje u trenutku kad on ili ona polo`i zakletvu<br />
na prvom zasedanju ve}a i završava se kada ~lan ve}a koji }e ga naslediti<br />
polo`i zakletvu. Obi~no ~lanovi opštinskih i regionalnih ve}a nisu na ovim mestima<br />
zaposleni puno radno vreme; oni nastavljaju da rade na svojim radnim mestima<br />
ili koriste odsustvo da bi izvršavali svoje funkcije opštinskih ili regionalnih<br />
~lanova ve}a. Oni imaju pravo na punu platu, koja tako|e pokriva vreme koje provedu<br />
u opštinskom ve}u i njegovim stalnim komitetima; poslodavac dobija nadoknadu<br />
iz opštinskog bud`eta. Ako ~lan ve}a nije zaposlen, on ili ona prima nadoknadu<br />
one vrste i oblika koji je predvi|en opštinskim statutom. ^lan ve}a opštine ili<br />
oblasti ima slede}a prava da:<br />
– Bude biran za ~lana stalnih i povremenih komiteta tog ve}a.<br />
– Predla`e ta~ke koje }e u}i u dnevni red zasedanja ve}a i da predstavlja nacrte<br />
odluke.<br />
– U~estvuje u procesima raspravljanja i donošenja odluka u vezi sa svim<br />
pitanjima koje su u nadle`nosti tog ve}a.<br />
– Upu}uje pitanja na~elniku.<br />
^lan opštinskog ve}a ima du`nosti da:<br />
– U~estvuje u sastancima ve}a i stalnih komiteta i u procesu donošenja odluka.<br />
– Odr`ava kontakte sa izbornim telom i da ga obaveštava o delatnostima i<br />
odlukama ve}a.<br />
Opštinsko ve}e bira predsedavaju}eg me|u svojim ~lanovima tajnim glasanjem.<br />
Ova odluka donosi se apsolutnom ve}inom – glasovima više od polovine svih<br />
~lanova ve}a. Predsedavaju}i ima mandat istovetan sa mandatom opštinskog ve}a.<br />
Na~elnik je opštinski organ izvršne <strong>vlasti</strong> i njegovo ili njeno delovanje<br />
rukovo|eno je zakonom, opštinskom uredbama i odlukama koje donosi narod. On<br />
ili ona ima glavne prerogative da:<br />
– Bude na ~elu izvršnih aktivnosti opštine.<br />
– Vodi i koordinira radom specijalizovanih izvršnih organa.<br />
– Imenuje i razrešava starije i mla|e po rangu osoblje opštinske administracije<br />
i na odre|uje disciplinske kazne.
148 Bugarska<br />
– Odr`ava javni red.<br />
– Organizuje pripremu i sprovo|enje opštinskog bud`eta.<br />
– Organizuje primenu dugoro~nih programa.<br />
– Organizuje i izveštava o izvršavanju odluka opštinskog ve}a.<br />
– Organizuje ispunjavanje zadataka onako kako su propisani zakonom i uredbama<br />
onako kako ih je izdao predsednik republike i Ve}e ministara.<br />
– Prenese funkcije na na~elnike lokalnih zajednica i oblasti i da koordiniše<br />
i nadzire njihovo delovanje.<br />
– Odr`ava kontakte sa politi~kim partijama, javnim organizacijama, pokretima<br />
i drugim lokalnim <strong>vlasti</strong>ma u zemlji i inostranstvu.<br />
– Organizuje zaštitu stanovništva u slu~aju prirodnih katastrofa i nesre}a.<br />
– Potpisuje planove urbanog razvoja koje je odobrilo opštinsko ve}e i da<br />
organizuje njihovu primenu i dopune.<br />
– Vrši funkcije mati~ara.<br />
– Predstavlja opštinu pred fizi~kim i pravnim licima i pred sudom.<br />
– Obezbe|uje organizacionu i tehni~ku podršku opštinskom ve}u.<br />
Osim ovih funkcija javnog zakona (organizacijskih, nadzornih i kazneno-<br />
-administrativnih), na~elnik ima i funkcije privatnog prava: predstavlja opštinu u<br />
pitanjima vezanim za ugovore, vlasništvo ili zaposlenje.<br />
Na~elnik opštine ima dve uloge: 1) organa <strong>lokalne</strong> samouprave u opštini<br />
i 2) administrativnog organa, ~ija se rešenja i naredbe nalaze pod nadzorom<br />
dr`avne administracije, koju predstavlja regionalni guverner. U nekim slu~ajevima,<br />
na~elnik tako|e obavlja funkcije koje mu je odredila centralna vlada.<br />
Ove funkcije, kao i odgovornost za ispunjavanje svih odluka opštinskog ve}a,<br />
razlozi su za na~elnikovo delovanje kao administrativnog organa. U ovom slu-<br />
~aju njegove ili njene odluke podlo`ne su administrativnom nadzoru centralne<br />
<strong>vlasti</strong>.<br />
Naro~ita pa`nja treba da se obrati odnosima izme|u opštinskog ve}a i<br />
na~elnika. Odnosi izme|u na~elnika i opštinskog ve}a sli~ni su odnosima<br />
izme|u parlamenta i vlade na nacionalnom nivou; opštinsko ve}e mo`e da stavi<br />
van snage odluke na~elnika koje su donet, a u suprotnosti su sa odlukama ve}a.<br />
S druge strane, na~elnik mo`e da ospori odluku opštinskog ve}a ako smatra<br />
da ona krši zakon ili se nalazi u suprotnosti sa interesima te opštine. Osporavanje<br />
se vrši u pismenom obliku u roku od sedam dana i ima snagu obustavljanja.<br />
Ako opštinsko ve}e potvrdi svoju odluku na ponovnom razmatranju,<br />
na~elnik je u obavezi da je izvrši ili da stvar pokrene pred sudom. U procesu<br />
razmatranja ovog pitanja po drugi put, odluka se donosi ve}inom ukupnog broja<br />
svih ~lanova ve}a. Ovo zakonsko rešenje zapravo stvara ,,obustavljanje veta ,,
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 149<br />
na~elnika i u izvesnoj meri podse}a na ,,kontrolu i ravnote`u ,, izme|u predsednika<br />
i parlamenta.<br />
Sekretar opštine nije politi~ka figura, ve} opštinski zvani~nik koji ima status<br />
dr`avnog slu`benika po Zakonu o lokalnoj samoupravi i lokalnoj administraciji.<br />
Njegova ili njena ovlaš}enja nisu vezana za mandat opštinskog ve}a; sekretara<br />
imenuje na~elnik da bi organizovao opštinsku administraciju, da bi se bavio<br />
uslovima na radu osoblja, da bi nadzirao delovanje mati~ara i da bi se bavio i/ili<br />
organizovao `albe i predloge gra|ana, te referendume.<br />
2.5. U~eš}e javnosti u procesu donošenja odluka<br />
U~eš}e javnosti u procesu donošenja odluka o pitanjima od lokalnog zna~aja<br />
mora da se olakša. Razmena izme|u lokalnih <strong>vlasti</strong> i njihovih bira~kih tela ili predstavnika<br />
bira~kog tela preporu~uje se kod pitanja koja se odnose na:<br />
– društvene i kulturne aktivnosti i aktivnosti vezane za slobodno vreme;<br />
– poboljšavanje zaposlenosti i kreiranje odgovaraju}ih poslova;<br />
– stambenu politiku;<br />
– obrazovnu politiku;<br />
– socijalnu i zdravstvenu zaštitu itd.<br />
Zasedanja opštinskog ve}a otvorena su za javnost; me|utim, ve}e ima pravo<br />
da odlu~i da odr`i sastanak iza zatvorenih vrata kad je to neophodno.<br />
2.6. Udru`enja <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
Zakon dozvoljava opštinama da stvaraju udru`enja – asocijacije – da bi<br />
zaštitile svoje zajedni~ke interese. U tu svrhu mogu se osnivati regionalne asocijacije.<br />
Ove organizacije su nevladine i nepoliti~ke i dr`e do principa dobrovoljnosti<br />
i jednakosti dok deluju u okvirima svojih statuta. One obezbe|uju izvestan<br />
broj usluga opštinama: predstavljanje pred dr`avnim telima, pravljenje nacrta<br />
predloga za poboljšavanje zakonskog okvira za lokalnu samoupravu, pripremanje<br />
predloga koji se ti~e opštinskog dela zakona o dr`avnom bud`etu, i tako<br />
dalje.<br />
Krajem 1996. godine osnovana je Nacionalna asocijacija opština Republike<br />
Bugarske. Ona igra ulogu posrednika u odnosima izme|u opština i dr`ave i olakšava<br />
dijalog o pitanjima od obostranog interesa.
150 Bugarska<br />
3. LOKALNA ADMINISTRACIJA, PRU@ANJE USLUGA<br />
3.1. Struktura i delovanje <strong>lokalne</strong> administracije, administrativna<br />
organizacija<br />
Opštinska administracija sastoji se od odeljenja, na~elništava i sli~no.<br />
Odgovornosti administracije uklju~uju pravljenje nacrta rešenja i pravila koje treba<br />
da odobri opštinsko ve}e ili na~elnik ili predsednik opštine, potom obezbe|ivanje<br />
stru~ne i druge podrške lokalnim <strong>vlasti</strong>ma, donošenje pojedina~nih<br />
administrativnih rešenja i analiziranje posebnih društvenih podru~ja na inicijativu<br />
i predlog glasa~a. Administracija se tako|e bavi aktivnostima koje joj odre|uje<br />
ve}e i obezbe|uje tehni~ku i administrativnu podršku.<br />
Pravila organizacije i procedura opštinskih i regionalnih administracija predvi|aju<br />
slu`benike i jedinice koje su odgovorne na~elniku ili predsedniku opštine<br />
i njegovom zameniku, naime: 1) na~elnik i njegovi zamenici, 2) sekretar, 3) glavni<br />
arhitekta, 4) tehni~ko odeljenje, 5) odeljenja, 6) slu`be, 7) kancelarije.<br />
Struktura opštinske administracije zasnovana je na funkcionalnim podru~jima:<br />
vlasništvo i finansije; investicije, javni radovi i infrastruktura; saobra}aj;<br />
regionalni razvoj; stambena politika i izgradnja; zdravstveno i socijalno<br />
osiguranje; zaštita okoline, prirodni resursi i agrarna reforma; javni red, javna<br />
bezbednost i administrativne usluge. Odeljenje koje je odgovorno neposredno<br />
predsedniku opštine ili njegovom zameniku pokriva jedno od tih podru~ja. Slika<br />
4.1 pokazuje liniju nadle`nosti i odgovornosti u opštinskoj administraciji.<br />
Ni`i nivoi administracije jesu specijalizovana tela opštinskog ve}a i<br />
predstavljaju va`an deo <strong>lokalne</strong> administrativne strukture. Oni su organizovani po<br />
kancelarijama, nadleštvima, odeljenjima, biroima i sli~no, a na ~elu im se nalaze<br />
organi sa posebnom nadle`noš}u. Ovi specijalizovani organi bave se delatnostima<br />
neposredno odre|enim zakonom na podru~ju zdravstvene nege, ekonomije, kulture,<br />
obrazovanja, socijalnih pitanja, poreza i tome sli~no.<br />
Regionalna administracija ima sli~nu podelu i odeljenja, me|u kojima su<br />
najva`nija: vlasništvo, finansije, investiranje, javni radovi, saobra}aj; zaštita okoline,<br />
javni red, javna bezbednost, odr`avanje mobilizacione pripravnosti i sli~no.<br />
Dr`avni slu`benici i zaposleni izvršavaju administrativne aktivnosti i<br />
delatnosti. Osoblje administrativnih struktura na lokalnom nivou pripada opštinskoj,<br />
regionalnoj, oblasnoj i na~elnikovoj administraciji i slu`bama. Opštinsko<br />
osoblje ima status dr`avnih slu`benika. Osoblje regionalne administracije<br />
uglavnom se sastoji od osoba koje imenuje guverner, a koji rade za organizacije<br />
i spadaju u kategorije onako kako je odobrilo Ve}e ministara. Kategorije osoblja<br />
su odre|ene kako sledi:
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 151<br />
– izabrane funkcije – na~elnici ili predsednici opština, njihovi zamenici,<br />
~lanovi opštinskih ve}a;<br />
– imenovano osoblje – sekretari, šefovi odeljenja, tehni~ko osoblje itd.<br />
Slika 1.<br />
Linija odgovornosti i nadle`nosti u opštinskoj administraciji<br />
u Bugarskoj<br />
Opštinsko ve}e<br />
Na~elnik, gradona~elnik ili predsednik opštine<br />
Zamenik Zamenik Zamenik Glavni Policijska<br />
na~elnika na~elnika na~elnika arhitekta slu`ba<br />
Lokalni bud`et, Socijalna Obrazovanje<br />
finansije pitanja i kultura<br />
Lokalna pitanja Zdravstvena Sport, rekreacija,<br />
vlasništva nega aktivnosti u<br />
i imovine<br />
slobodno vreme<br />
Lokalna pijaca<br />
Dr`avni<br />
i tr`nica<br />
slu`benici<br />
Lokalna<br />
sanitarna slu`ba<br />
Na~elnik ili predsednik opštine imenuje i razrešava osoblje višeg i ni`eg ranga<br />
u okviru izvršnog dela opštinskog ve}a i odlu~uje o platama svakoga od njih<br />
imaju}i u vidu fondove koje odre|uje opštinsko ve}e i u skladu sa iznosima koje<br />
je propisalo Ve}e ministara. Usvajanje Zakona o dr`avnoj slu`bi, koji sadr`i detaljne<br />
odredbe o statusu i uslovima rada za sve dr`avne slu`benike, o~ekuje se<br />
uskoro.<br />
Lokalnu administraciju od 1996. godine ~ini dvadeset hiljada ljudi, od kojih<br />
48% predstavlja delegiranu lokalnu administraciju oblasti i lokalnih zajednica.<br />
Neki polo`aji opštinske administracije nisu još uvek ustanovljeni i uspostavljeni<br />
zbog nepostojanja zakona o dr`avnim slu`bama. Klasifikacija<br />
<strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> usvojena je uredbom Ve}a ministara u skladu sa veli~inom opština,<br />
brojem lokalnih zajednica i oblasti u svakoj, te posebnim statusom grada<br />
Sofije. Postupci zapošljavanja osoblja razlikuju se od opštine do opštine.<br />
Konkursi se raspisuju za polo`aje koji zahtevaju visokostru~no osoblje, ~iju proceduru<br />
propisuje Kodeks o radu, koji tako|e propisuje i odre|uje kriterijume za<br />
pojedine poslove.
152 Bugarska<br />
Svaka opštinska ili regionalna administracija ima specijalizovanu strukturnu<br />
jedinicu koju ~ine eksperti u upravljanju kadrom. Njihovi zadaci uklju~uju skupljanje,<br />
obra|ivanje, skladištenje i prenošenje informacija o pitanjima vezanim<br />
za efikasno upravljanje kadrom. U okviru administrativne strukture opštine ova<br />
jedinica se tako|e bavi razvojnim programima obuke kadra koji imaju za cilj da<br />
postignu punu realizaciju potencijala svakog zaposlenog.<br />
3.2. Funkcije polo`aja<br />
Opštinska ve}a ovlaš}ena su da donose normativne i administrativne akte u<br />
vezi sa ograni~enim nizom delatnosti, uglavnom onih koje se bave komunalnim<br />
pitanjima (snabdevanje vodom, kanalizacija, odnošenje |ubreta i kontrolisanje<br />
funkcionisanja otvorenih pijaca). Na~elnik donosi pojedina~ne akte u skladu sa<br />
zakonom i odlukama opštinskog ve}a.<br />
Institucije i kompanije vode ili direktno kontrolišu <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>. Pravo opština<br />
da poseduju imovinu odre|eno je ustavom. Re`im opštinskog vlasništva uspostavljen<br />
je Zakonom o opštinskoj svojini koji odre|uje uslove vo|enja, upravljanja<br />
i raspolaganja pokretnom i nepokretnom imovinom; odre|uje javno i privatno<br />
vlasništvo nad opštinskom imovinom; uspostavlja posebna pravila za upravljanje<br />
kod oba tipa vlasništva; i detaljno odre|uje kompetencije svakog organa<br />
opštinske <strong>vlasti</strong> u vezi sa imovinom. Mnoge od pravnih odredaba daju se znatno<br />
detaljnije u pravilima za primenjivanje, prihva}enim od Ve}a ministara.<br />
Razli~ita pravila primenjuju se na upravljanje razli~itim vrstama nepokretne<br />
opštinske imovine, koja su grupisana na slede}i na~in:<br />
– nepokretna imovina za stambene potrebe;<br />
– nepokretna imovina koja mo`e biti data ili iznajmljena tre}im licima u<br />
svrhu preduzetni~kih aktivnosti bilo koje vrste (industrijske, trgova~ke,<br />
poljoprivredne);<br />
– imovina koja podr`ava kulturnu infrastrukturu (pozorišta, biblioteke, muzeje,<br />
škole i tako dalje).<br />
Osim postoje}eg nacionalnog zakonskog okvira koji reguliše pitanja<br />
opštinske imovine, opštine primaju instrukcije o posebnim pitanjima od Ve}a ministara<br />
i na~elnika relevantnih ministarstava i slu`bi. Ove instrukcije mogu da predstavljaju<br />
tuma~enja postoje}ih zakonskih odredaba ili sporna pitanja koja opštine<br />
pokrenu.<br />
Javna opštinska imovina nije uklju~ena u gra|anski promet. Ne mo`e biti<br />
prodata, privatizovana, razmenjena, poklonjena, postati deo kapitala preduze}a,<br />
niti biti pod hipotekom ili nekim drugim zna~ajnim optere}enjem. Posebno pravo<br />
koriš}enja mo`e da se dozvoli u ograni~enom obimu.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 153<br />
Lokalna vlada i administracija koriste opštinsku imovinu za sprovo|enje svojih<br />
funkcija. Imovinom upravlja direktno predsednik opštine ili na~elnik oblasti<br />
ili <strong>lokalne</strong> zajednice. Preostala javna opštinska imovina predaje se opštinskom<br />
ve}u da bi njome slobodno upravljale bud`etske organizacije i pravna lica, koja<br />
ih moraju koristiti u skladu sa njihovom namenom.<br />
Opštinska ve}a mogu da daju koncesije na slede}u javnu opštinsku imovinu:<br />
izvore vode, uklju~uju}i tu izvore mineralne vode; rezervoare vode i obalu<br />
ili pla`e oko njih; kamenolome; <strong>lokalne</strong> puteve i parkirališta; i opštinske šume.<br />
Koncesije mogu da se daju za slede}e delatnosti:<br />
– vodovod i kanalizacija;<br />
– grejanje i snabdevanje gasom;<br />
– mre`e saobra}ajne infrastrukture i saobra}ajni objekti, pru`anje usluga<br />
javnog saobra}aja;<br />
– odr`avanje ulica, trgova, parkova i vrtova;<br />
– odr`avanje javne higijene i gradske ~isto}e;<br />
– trgova~ke delatnosti;<br />
– odr`avanje groblja.<br />
3.3. Kontrola, oditovanje i supervizija <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
Ne postoji specijalizovano telo na nacionalnom nivou koje mo`e da vrši administrativnu<br />
kontrolu nad delatnostima i aktivnostima lokalnih <strong>vlasti</strong> u Republici<br />
Bugarskoj. Vrhovni administrativni sud i oblasni sudovi mogu da donose odluke<br />
o zakonitosti delovanja lokalnih i regionalnih <strong>vlasti</strong>, doslednom i pravilnom primenjivanju<br />
zakona u administrativnoj sferi i sporovima koji se odnose na zakonitost<br />
aktivnosti Ve}a ministara, ministara i drugih dr`avnih organa.<br />
Danas je administrativna kontrola nad aktivnostima lokalnih <strong>vlasti</strong> zasnovana<br />
na Zakonu o lokalnoj samoupravi i lokalnoj administraciji, Zakonu o administrativnoj<br />
proceduri i Zakonu o Vrhovnom administrativnom sudu. Zakon<br />
o administrativnoj proceduri propisuje postupke i procedure u vezi sa donošenjem,<br />
osporavanjem i primenjivanjem pojedina~nih administrativnih akata<br />
opštinskih izvršnih organa. On se ne odnosi na uredbe predsednika Republike<br />
ili Ve}a ministara koje su u vezi sa planovima za društveni i ekonomski razvoj<br />
ili na organe koji su odgovorni onima koji donose takve uredbe. Administrativne<br />
uredbe se osporavaju u skladu sa administrativnom procedurom pred višom administrativnom<br />
vlaš}u, koja donosi razumnu odluku, kojom poništava u potpunosti<br />
ili delimi~no nezakonitu ili nevaljanu administrativnu uredbu ili odbija<br />
`albu ili podnesak. Zakonitost administrativnih uredbi mo`e se osporiti i pred<br />
sudom.
154 Bugarska<br />
Regionalni guverner vrši kontrolu nad zakonitoš}u uredbi opštinske admnistracije.<br />
Sud ima nadle`nost da donosi odluke o zakonitosti uredbi i aktivnosti<br />
opštinskog ve}a.<br />
Opštinska ve}a mogu da proslede slu~ajeve u vezi sa sporovima oko nadle`nosti<br />
centralne <strong>vlasti</strong> Ustavnom sudu. Lokalne <strong>vlasti</strong> tako|e mogu da iznesu<br />
tu`be pred nadle`nim sudom protiv bilo kog postupka regionalnog guvernera koji<br />
zadire u njihove aktivnosti. Vrhovni administrativni sud razmatra `albe i tu`be<br />
protiv uredbi regionalnih guvernera. Normativni i opšti administrativni akti opštinskih<br />
ve}a osporavaju se pred nadle`nim oblasnim sudom. Opštinska ve}a i<br />
predsednici opština mogu da podnesu zahteve za poništenje akata koji ugro`avaju<br />
prava i legitimne interese opštine.<br />
Finansijsko oditovanje lokalnih <strong>vlasti</strong> sprovode jednom svake tri godine<br />
nadle`ni za oditovanje u Ministarstvu finansija. Svrha finansijskog oditovanja<br />
jeste da obezbedi zakonitost i autenti~nost dokumenata i da proveri upravljanje<br />
finansijskim ra~unima i troškovima vezanim za imovinu i tako dalje. Lokalne<br />
<strong>vlasti</strong> imaju pravo da se `ale nadle`nima za oditovanje koji su izvršili oditovanje,<br />
ili nekoj višoj instanci, kao i da ulo`e `albu sudu i da tra`e ponovno razmatranje.<br />
Osim administrativne kontrole, <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> podlo`ne su javnom nadzoru.<br />
Gra|ani imaju pravo neposrednog u~eš}a u pitanjima od velike va`nosti za opštinu<br />
putem lokalnih referenduma, sastanaka i peticija.<br />
3.4. Lokalne slu`be<br />
Lokalne javne slu`be oblikuju svakodnevno okru`enje ljudima, odre|uju}i<br />
u velikoj meri kvalitet njihovog `ivota i predstavljaju}i va`nu dimenziju <strong>lokalne</strong><br />
samouprave. Njihov zna~aj u nacionalnoj privredi veoma je va`an i u pogledu<br />
veli~ine troškova i resursa i u pogledu njihovih funkcija.<br />
Lokalne <strong>vlasti</strong> odgovorne su za neke specifi~ne <strong>lokalne</strong> slu`be, a opštine usvajaju<br />
programe za njihov razvoj. Opštinskoj administraciji pripada upravljanje<br />
slede}im javnim slu`bama:<br />
– opštinska imovina – preduze}a, finansije, porezi, da`bine i administracija;<br />
– struktura i razvoj teritorije;<br />
– obrazovanje – predškolsko, osnovno i srednje;<br />
– zdravstvena nega – slu`be za ambulantne i bolni~ke pacijente, prevencija,<br />
medicinsko i socijalno zbrinjavanje, higijena i sanitarna slu`ba;<br />
– kultura – klubovi, pozorišta, orkestri, biblioteke, muzeji, amaterska društva<br />
i <strong>lokalne</strong> tradicije, obredi i obi~aji;
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 155<br />
– javni radovi i objekti – vodovod, kanalizacija, snabdevanje elektri~nom energijom,<br />
centralno grejanje, telefoni, ulice, trgovi, parkovi, vrtovi, uli~no osvetljenje,<br />
pejza`na arhitektura, reke i rovovi, odnošenje sme}a, prevoz, peionice,<br />
hoteli, gara`e i groblja;<br />
– socijalna pomo} – socijalna briga, davanja,smeštaj i druge aktivnosti od<br />
opštinskog zna~aja;<br />
– zaštita okoline i racionalno koriš}enje prirodnih resursa;<br />
– odr`avanje i o~uvanje kulturnih, istorijskih i arhitektonskih spomenika;<br />
– razvoj sporta, aktivnosti u slobodno vreme i turizma.<br />
Jednakost korisnika obezbe|uje se poštovanjem principa nediskriminacije;<br />
neprekidno delovanje osnovnih javnih slu`bi garantovano je unutar<br />
okvira ekonomskog i bud`etskog planiranja. Zbog finansijskih problema, zajednice<br />
na raznim nivoima imaju poteško}a kada pokušavaju da poboljšaju<br />
kvalitet javnih slu`bi u odgovoru na društvene potrebe koje se menjaju, zahteve<br />
zdravog ekonomskog upravljanja i teku}ih tehnoloških promena. Zbog<br />
organizacije delovanja, oni nisu u stanju da pru`e glasa~ima informacije<br />
neophodne za omogu}avanje biranja izme|u ve}eg broja usluga i onih koji ih<br />
pru`aju.<br />
Bez obzira na to, kancelarije koje su odgovorne za <strong>lokalne</strong> javne slu`be<br />
pokušavaju da razviju prava potroša~a i zaštitu potroša~a u okvirima postoje}eg<br />
zakonodavstva. Podsti~e se stvaranje jasnih i jedinstvenih pravila koja bi va`ila za<br />
sve <strong>lokalne</strong> javne slu`be i koriš}enje administrativnog i pravnog jezika razumljivog<br />
svim potroša~ima. Veze izme|u lokalnih javnih slu`bi i korisnika i njihovih usluga<br />
trebalo bi da se organizuje na takav na~in koji podrazumeva minimum poteško}a<br />
i troškova. Lokalne zajednice na svim nivoima treba da podstaknu razvoj dobrovoljnih<br />
udru`enja i incijativa koje mogu doprineti ispunjenju opštih potreba javnosti.<br />
4. LOKALNE FINANSIJE, EKONOMSKI RAZVOJ<br />
Zakon o opštinskim bud`etima ure|uje pravljenje nacrta, usvajanje, izvršavanje,<br />
bilanse i izveštaje o opštinskim bud`etima, posreduje izme|u opština i<br />
dr`avnog bud`eta i opštinskih vanbud`etskih fondova. Lokalne <strong>vlasti</strong> i administracija<br />
upravljaju opštinskim bud`etima i vanbud`etskim fondovima u skladu sa<br />
zakonskim odredbama. Opštine imaju odvojene bud`ete koje su nezavisni finansijski<br />
ra~uni prihoda i rashoda za jednu fiskalnu godinu. Njihovi bud`eti otvoreni<br />
su za javnost i podlo`ni su javnoj kontroli u opštinskom ve}u i nadle`nim organima.
156 Bugarska<br />
4.1. Prihodi i rashodi lokalnih <strong>vlasti</strong><br />
Prihodi opštinskog bud`eta sastoje se od prihoda iz opštinskih izvora, davanja<br />
dr`ave i iznosa dobijenih od nacionalnog bud`eta. Opštinski prihodi su:<br />
– lokalni porezi i drugi porezi odre|eni zakonom;<br />
– <strong>lokalne</strong> da`bine koje se napla}uju za usluge slu`bi;<br />
– prihodi od davanja koncesija;<br />
– nov~ane kazne koje odre|uje lokalni administrativni organ;<br />
– prihodi od kamata;<br />
– zakupnine i prihodi iz drugih opštinskih izvora.<br />
Tabela 1.<br />
Razli~ite vrste prihoda <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> u Bugarskoj (%)<br />
Prihodi od poreza 10,0<br />
Prihodi koji nisu od poreza, uklju~uju}i: 15,8<br />
Dr`avne, opštinske i pravosudne takse 25,8<br />
Nov~ane kazne 19,5<br />
Druge prihode koji nisu od poreza 9,3<br />
Prihodi od profita koji poti~e od dr`avne i opštinske imovine 46,1<br />
Subvencije i pomo} iz dr`avnog bud`eta 32,4<br />
Zakon odre|uje prenos dr`avnog prihoda. Davanja odre|ena iz dr`avnog<br />
bud`eta su:<br />
– ukupna davanja odre|ena u skladu sa objektivnim kriterijumima ustanovljenim<br />
u Zakonu o nacionalnom bud`etu Republike Bugarske za tu godinu;<br />
– povremena, odnosno vanredna davanja odre|ena u posebnim slu~ajevima<br />
za sticanje materijalne dugoro~ne aktive i za primenu regionalnih programa i projekata<br />
od nacionalne va`nosti;<br />
– subvencije koje se dodeljuju u posebnim slu~ajevima i za posebne namene<br />
iz nacionalnog bud`eta pod posebnim uslovima.<br />
Prihodi opštinskog bud`eta, ako se izuzmu vanredna davanja i subvencija<br />
dodeljene iz nacionalnog bud`eta, koriste se da se namire svi troškovi i odobrava<br />
ih opštinsko ve}e kao deo opštinskog bud`eta.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 157<br />
Rashodi u okviru opštinskog bud`eta obuhvataju bud`etske namene za:<br />
– zdravstvenu zaštitu, društvene, obrazovne, kulturne, sportske i turisti~ke<br />
aktivnosti i razvoj dece i omladine;<br />
– urbanisti~ko planiranje i razvoj opštine, javnih slu`bi i javnih radova;<br />
– upravljanje opštinskom imovinom;<br />
– pru`anje administrativnih i tehni~kih usluga zajednici;<br />
– aktivnosti na zaštiti okoline;<br />
– odr`avanje javnog reda i mira i zaštitu privatne i opštinske imovine;<br />
– funkcionisanje opštinskog ve}a i administracije;<br />
– informacionu podršku;<br />
– sticanje trajnih dobara i promociju troškova radi privla~enja investitora;<br />
– investiranje kapitala u poslovne aktivnosti i podršku za preduze}a koja<br />
slu`e potrebama opštine i zajednice;<br />
– zajedni~ke poduhvate sa drugim opštinama, preduze}ima i dr`avom u aktivnostima<br />
od obostranog interesa;<br />
– aktivnosti vezane za nacionalnu odbranu i zaštitu u slu~aju prirodnih katastrofa<br />
i industrijskih nesre}a;<br />
– prikupljanje statisti~kih podataka;<br />
– primenu me|unarodnih programa na teritoriji opštine;<br />
– vra}anje zajmova;<br />
– doprinose nacionalnom bud`etu, odre|ene u Zakonu o nacionalnom<br />
bud`etu Republike Bugarske za tu godinu;<br />
– pru`anje zajmova drugim opštinama;<br />
– druge namene koje su u skladu sa zakonom.<br />
Kod planiranja rashoda bud`eta Opštinsko ve}e odre|uje posebnu veli~inu<br />
bud`etskih namena za:<br />
– plate, doprinose za socijalno osiguranje i odr`avanje aktivnosti koje finansira<br />
opštinski bud`et i izdr`avanje anga`ovanog osoblja;<br />
– samofinansirano sticanje trajnih dobara;<br />
– nadoknade predsednicima opština, opštinskoj administraciji i njenim jedinicama;<br />
– delovanje opštinskog ve}a, opštinske administracije i njenih jedinica;<br />
– obuku i obrazovanje zaposlenih u opštini;<br />
– stipendije za studente koji imaju ugovor sa opštinom;<br />
– troškove proslava i sve~anosti;<br />
– subvencije za ishranu studenata i de~ju hranu;<br />
– socijalnu pomo} i sli~na davanja;
158 Bugarska<br />
– druge rashode odre|ene uredbama statutarnog i lokalnog zakonodavstva;<br />
– druge rashode koji su u skladu sa zakonom.<br />
Odlukom opštinskog ve}a, eventualni bud`etski deficit finansira se:<br />
– izdavanjem sigurnosnih papira;<br />
– izdavanjem opštinskih obveznica;<br />
– zajmovima od finansijskih institucija;<br />
– iz vanbud`etskih i drugih izvora.<br />
Finansijska sredstva namenjena opštinskim bud`etima iz nacionalnog<br />
bud`eta prenose se u vidu:<br />
– ukupne svote namenjene podršci aktivnostima opštine;<br />
– davanja nacionalnom bud`etu;<br />
– povremenih davanja namenjenih sticanju trajnih dobara koja se daju od<br />
slu~aja do slu~aja;<br />
– finansijskih kompenzacija koje daje dr`ava;<br />
– kratkoro~nih beskamatnih zajmova iz nacionalnog bud`eta;<br />
– sredstava za primenu dr`avne politike da bi se poboljšao opštinski razvoj<br />
i nacionalni i regionalni programi i projekti.<br />
Tabela 2.<br />
Distribucija rashoda <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> u Bugarskoj (%)<br />
Teku}i rashodi 13,9<br />
Kapitalni rashodi 27,4<br />
Tabela 3.<br />
Rashodi <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> po sektorima u Bugarskoj (%)<br />
Izvršni i zakonodavni organi 24,3<br />
Obrazovanje 59,0<br />
Zdravstvena nega 52,6<br />
Socijalna briga 33,6<br />
Kultura 31,8<br />
Fizi~ka kultura i sport 73,5<br />
Opštinski prihodi iz nacionalnog bud`eta odre|uju se na osnovu objektivnih<br />
kriterijuma pomo}u zvani~ne metodologije, koju svake godine odobrava Zakon<br />
o nacionalnom bud`etu Republike Bugarske. Dodeljivanje sredstava u okviru<br />
vanrednih fondova za sticanje trajnih dobara uslovljeno je time da opština kojoj
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 159<br />
su namenjena delom u~estvuje u finansiranju takvih projekata iz sopstvenih sredstava.<br />
Vanredna davanja mogu da postanu deo redovnih ukupnih davanja u skladu<br />
sa statutornim procedurama. Sva vanredna davanja koja se ne iskoriste vra}aju<br />
se nacionalnom bud`etu u skladu sa procedurama i u vremenskim okvirima koje<br />
utvr|uje Ve}e ministara.<br />
Opština prima finansijsku kompenzaciju od dr`ave u slu~aju:<br />
– dodatnih finansijskih obaveza zbog primene statutornih instrumenata posle<br />
usvajanja nacionalnog bud`eta;<br />
– promene u nadoknadama zaposlenih u javnim preduze}ima koje opština<br />
finansira, a do kojih je došlo uredbom Ve}a ministara;<br />
– drugim slu~ajevima odre|enim zakonom.<br />
Ministar finansija konsultuje se sa Nacionalnom asocijacijom opština u<br />
Republici Bugarskoj o nacrtu Zakona o nacionalnom bud`etu Republike Bugarske<br />
za godinu o kojoj je re~.<br />
4.2. Lokalni porezi, opštinske pozajmice i privredni razvoj<br />
Slede}i lokalni porezi i da`bine idu u opštinski bud`et: porez na nekretnine,<br />
porez na nasledstvo, porez na donacije, porez na imovinu ste~enu besplatno, <strong>lokalne</strong><br />
da`bine za uklanjanje sme}a, da`bine za tehni~ke i administrativne usluge, da`bine<br />
za bezbednost i zaštitu poljoprivredne imovine, i tako dalje. Opštinsko ve}e odre|uje<br />
cenu svake usluge ili prava koje opština pru`a. Iznos ovih da`bina odre|uje opštinsko<br />
ve}e u okvirima koji su dati u Zakonu o lokalnim porezima i da`binama.<br />
Da`bine za aktivnosti koje su prenete sa dr`avnog bud`eta na opštinske<br />
bud`ete i obrnuto javljaju se me|u prihodima onog bud`eta koji podr`ava aktivnost<br />
o kojoj se radi. Opštine u Bugarskoj imaju ograni~enja u uzimanju pozajmica<br />
zbog nestabilnog finansijskog stanja bankarskog sistema u bliskoj prošlosti,<br />
pre uvo|enja Valutnog odbora.<br />
5. SLEDE]I KORACI U PROCESU TRANZICIJE<br />
Administrativna i teritorijalna reforma, kao i reforma <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>, napreduju<br />
u skladu sa principima demokratske dr`ave i postavljenih ciljeva.<br />
Zakon o administraciji i amandmani na Zakon o administrativnoj i teritorijalnoj<br />
podeli Republike Bugarske usvojeni su krajem 1998. godine da bi se lokalna<br />
administracija uskladila sa standardima <strong>vlasti</strong> u zemlji. Usvajanje Zakona o dodatnom<br />
penzijskom osiguranju predstavlja korak u administrativnoj reformi ~iji<br />
je cilj socijalna zaštita stanovništva.
160 Bugarska<br />
Danas <strong>lokalne</strong> finansije predstavljaju najve}i izazov modernizaciji sistema<br />
<strong>lokalne</strong> samouprave. Status ovog sistema mo`e da se unapredi:<br />
– pravljenjem nacrta zakona kompatibilnih sa postoje}im zakonodavstvom<br />
koji }e uvesti nove izvore prihoda;<br />
– izmenama postoje}e regulative <strong>lokalne</strong> administracije u cilju stvaranja<br />
ve}eg podstreka za prikupljanje lokalnih poreza i da`bina – što bi pove}alo prihode<br />
<strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> i podstaklo kreativnost u primeni <strong>lokalne</strong> politike;<br />
– proširenjem kompetencija lokalnih <strong>vlasti</strong> – u nadle`nosti je opština da<br />
poboljšaju obrazovanje, zdravstvenu negu, <strong>lokalne</strong> kulturne centre, opštinske biblioteke,<br />
i tako dalje;<br />
– usmeravanjem teritorijalnih promena u postoje}im opštinama da bi se eliminisale<br />
malie ruralne jedinice koje ne mogu da garantuju lokalni razvoj i da bi<br />
se poboljšala saradnja izme|u gradova i ruralnih podru~ja;<br />
– razvijanjem asocijacija lokalnih <strong>vlasti</strong>, koje omogu}avaju nove organizacione<br />
šeme za povezivanje sa centralnom vlaš}u;<br />
– organizovanjem obuke i razvoja za osoblje opštinske administracije.<br />
U poslednje vreme bilo je mnogo pokušaja reorganizacije strukture <strong>lokalne</strong><br />
samouprave. U zemlji danas preovla|uje trend ja~anja procesa decentralizacije<br />
<strong>vlasti</strong>. Reforme koje su u toku smatraju se na~inom da se ujedine napori glasa~a<br />
i onih koji su izabrani, obezbe|ivanjem usaglašenosti izme|u nacionalnih i<br />
lokalnih interesa. Dostignu}a zakonske stabilnosti tako|e }e garantovati prosperitet<br />
i na lokalnom i na nacionalnom nivou i obezbedi}e `eljeni pravac razvoja<br />
<strong>lokalne</strong> uprave i samouprave.<br />
Novije publikacije o lokalnoj <strong>vlasti</strong> u Bugarskoj:<br />
Bilten Asocijacije opština Rodopa (na bugarskom jeziku).<br />
Informativni bilten Fondacije za reformu <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> (na bugarskom<br />
jeziku).<br />
Kandeva, Emilija, Lokalna vlast u SAD, sa rezimeom na engleskom jeziku.<br />
Sofija: 1993.<br />
Spasov, Boris, Zakon o lokalnoj <strong>vlasti</strong>. 1996.<br />
Statisti~ki godišnjak Republike Bugarske. Zavod za statistiku Republike<br />
Bugarske.<br />
Stefanova, Milena, ,,Lokalna vlast u Bugarskoj”, u Parliamentarna,<br />
Democracia, Sofija: 1998.<br />
Vodeni~arov, Aleksandar, Lokalna vlast u Francuskoj, Sofija, 1995.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 161<br />
Kontakti za dalja obaveštenja o lokalnoj upavi u Bugarskoj<br />
Narodno Sobranie (Parlament Bugarske)<br />
Stalna komisija za lokalnu upravu i teritorijalni razvoj<br />
Adresa: Trg Kniaz Batembereg 1, Sofia 1000, Bulgaria<br />
Tel. (359-2) 874-584<br />
Ve}e ministara<br />
Odeljenje za teritorijalnu podelu i lokalnu samoupravu<br />
Adresa: Bul. Dondukov 1, Sofia 1000, Bulgaria<br />
Ministarstvo regionalnog razvoja i javnih slu`bi<br />
Adresa: 17-19 Ul. Kirila i Metodija, sofia 1000, Bulgaria<br />
Tel. (359-29) 940-59<br />
Inicijativa <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
Adresa: 56 Alabin, Sofia 1000, Bulgaria<br />
Tel. (359-2) 981-9190<br />
Asocijacija opština Rodopa<br />
Adresa: Bul. Bulgaria, Smolian 4700, Bulgaria<br />
Tel/fax: (359-301) 230-41<br />
E-mail: arm@sm.unacs.bg<br />
Slobodni univerzitet Bourgas<br />
Centar za pravne studije, Mre`a za obuku lokalnih organa <strong>vlasti</strong><br />
Adresa: 101 Alexandrovska, Bourgas 8000, Bulgaria<br />
Tel. (359-56) 232-83<br />
Fondacija Reforma <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
Adresa: 22 San Stefano, Sofia 1504, Bulgaria<br />
Tel. (359-2) 44-2350<br />
Fax: (359-2) 943-4422<br />
E-mail: FLGR@lgi-bg.orb
162 Bugarska<br />
Literatura:<br />
Centralna izborna komisija. Bilten o rezultatima lokalnih izbora, oktobar<br />
1999. Tomovi I – V. Sofija: 1999.<br />
Ve}e Evrope. Struktura i delovanje <strong>lokalne</strong> i regionalne demokratije:<br />
Situacija u 1996. Strasbourg: 1997.<br />
Drumeva, Emilia. Konstituciono pravo. 1998.<br />
Lokalna demokratija (upitnik). Sofija: 1997.<br />
Ministarstvo finansija. Finansije <strong>lokalne</strong> uprave.<br />
Nacionalni institut za statistiku. Statistika privrednih grana. Sofija.<br />
-----, Demografija i socijalna statistika. Sofija.<br />
-----, Koordinacija, kontrola i registracija. Sofija.<br />
“Mestni organi na upravlenie v Republica Bulgaria 1999”, NSI (Sofia)<br />
(1999).<br />
Statisti~ki izveštaj Republike Bugarske, 1998.<br />
Statisti~ki izveštaj Republike Bugarske, 1999.<br />
Ujedinjene nacije, Godišnji izveštaj programa za spre~avanje antikriznih aktivnosti<br />
1998.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 163<br />
Anex 1.<br />
Glavni opšti pokazatelji<br />
Veli~ina teritorije<br />
110.993,6 kvadratnih kilometara<br />
Gustina stanovništva<br />
(31. decembra 1998) 74,2 po kvadratnom kilometru<br />
Stanovništvo (31. deembra 1998) 8.230.400<br />
Glavne etni~ke grupe (4. decembar 1992)<br />
Bugari 7.271.185<br />
Turci 800.052<br />
Romi 313.396<br />
Drugi 94.203<br />
Ukupno 8.487.317<br />
Bruto nacionalni proizvod po glavi stanovnika<br />
209.104 leva (1.189 USD)<br />
2.057.663 leva (1.227 USD)<br />
Godišnji bud`et Vlade (1997, u milionima leva)<br />
Prihodi,<br />
uklju~uju}i: 4.701.890,9<br />
poreze 3.997.386,1<br />
nedr`avni prihod 629.909,4<br />
subvencije 995.269,4<br />
Rashodi 697.160,3<br />
teku}i 5.364.157,1<br />
depoziti kapitala 170.199,9<br />
rashodi ogranaka, uklju~uju}i: 5.697.160,3<br />
izvršna i zakonodavna tela 185.326,9<br />
obrazovanje 494.392,3<br />
zdravstvo 496.150,0<br />
socijalna zaštita 102.273,1<br />
kultura 69.684,0<br />
sport i rekreacija 1.728,0
164 Bugarska<br />
Anex 2.<br />
Stanovništvo, naselja i administrativne jedinice<br />
Tabela 1A<br />
Broj naseljenih mesta po podeli po broju stanovnika u Bugarskoj,<br />
31. decembra 1997.<br />
Podela po broju stanovnika Broj naseljenih % Broj %<br />
mesta<br />
stanovnika<br />
0 – 1.000 4.311 80,7 1.286.437 15,5<br />
1.001 – 2.000 596 11,2 826.080 10,0<br />
2.001 – 5.000 279 5,2 815.071 9,8<br />
5.001 – 10.000 69 1,3 487.576 5.9<br />
10.001 – 50.000 62 1,2 1.288.643 5,6<br />
50.001 – 100.000 14 0,3 988.770 11,9<br />
100.001 – 1.000.000 8 0,1 1.114.168 13,5<br />
Ukupno 5.340 100,0 8.283.200 100,0<br />
Tabela 2A<br />
Broj opština po podeli po broju stanovnika u Bugarskoj,<br />
31. decembra 1997.<br />
Podela po broju stanovnika Broj naseljenih % Broj %<br />
mesta<br />
stanovnika<br />
0 – 1.000 – – – –<br />
1.001 – 2.000 41,2 6,323 0,1<br />
2.001 – 5.000 21 6,1 82.085 1,0<br />
5.001 – 10.000 62 18,0 490.455 5,9<br />
10.001 – 50.000 224 64,8 2.923.040 35,2<br />
50.001 – 100.000 21 6,1 1.536.974 18,6<br />
100.001 – 1.000.000 12 3,5 2.053.776 24,8<br />
1.000.000 + 1 0,3 1.190.547 14,4<br />
Ukupno 345 100,0 8.283.200 100,0
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 165<br />
Prosek stanovništva po jedinicama opštinske <strong>vlasti</strong> (31. marta 1998)<br />
Regioni 45<br />
Zajednice 1.191<br />
Broj zaposlenih pod ugovorom u javnoj upravi i obaveznom socijalnom osiguranju<br />
(1997)<br />
Ukupno<br />
uklju~uju}i: 78.689<br />
opštu dr`avnu vlast 30.444<br />
lokalnu vlast 31.156<br />
Broj zaposlenih pod ugovor u preduze}ima, ustanovama i organizacijama<br />
koje finansira dr`avni bud`et 1997. godine<br />
Slika 1A<br />
Ukupno<br />
uklju~uju}i: 560.928<br />
finansirane iz republi~kog bud`eta 206.656<br />
finansirane iz lokalnih bud`eta 351.799<br />
finansirane iz bud`eta sudske <strong>vlasti</strong> 2.473<br />
Administrativna mapa Bugarske
166 Bugarska<br />
Anex 3.<br />
Glavni zakoni o javnoj upravi i lokalnoj <strong>vlasti</strong><br />
Slede}i zakoni regulišu javnu upravu i lokalnu vlast u Bugarskoj:<br />
Ustav Republike Bugarske, Slu`beni list, 1991.<br />
Ratifikacija Evropske povelje o lokalnoj samoupravi, 1995.<br />
Zakon o lokalnoj samoupravi i lokalnoj administraciji, Slu`beni list br.<br />
71/1991, sa amandmanima.<br />
Zakon o lokalnim izborima, Slu`beni list br. 66/1995. sa amandmanima.<br />
Zakon o lokalnim taksama i porezima, Slu`beni list br. 117/1997, sa amandmanima.<br />
Zakon o administraciji, Slu`beni list br. 130/1998, sa amandmanima.<br />
Zakon o dr`avnim slu`benicima, Slu`beni list br. 67/1999, sa amandmanima.<br />
Zakon o opštinskoj imovini, Slu`beni list br. 44/1996, sa amandmanima.<br />
Zakon o opštinskim bud`etima, Slu`beni list br. 33/1998, sa amandmanima.<br />
Zakon o pitanju naroda (referendumima), Slu`beni list br. 100/1996, sa<br />
amandmanima.<br />
Zakon o Vrhovnom administrativnom sudu, Slu`beni list br. 122/1997, sa<br />
amandmanima.<br />
Zakon o administrativnoj i teritorijalnoj podeli Republike Bugarske, Slu`beni<br />
list br. 63/1995, sa amandmanima.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 167<br />
Anex 4.<br />
Odgovornosti upravnih nivoa<br />
Tabela 3A<br />
Posebne funkcije jedinica <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> u Bugarskoj<br />
Funkcije Sve Regionalne Centralna ili Drugi oblici Primedbe<br />
opštine ili gradske dr`avna <strong>vlasti</strong><br />
<strong>vlasti</strong> teritorijalna<br />
administracija<br />
I Obrazovanje<br />
1. predškolsko x x x<br />
2. osnovno x x x<br />
3. srednje (gimnazije)<br />
4. srednje tehni~ko x x x<br />
5. drugo, npr. srednje<br />
medicinsko i umetni~ko x x x<br />
II Socijalna zaštita<br />
1. jaslice x x<br />
2. obdaništa x x<br />
3. domovi x<br />
4. slu`be za starija<br />
i hendikepirana lica<br />
5. posebne slu`be<br />
(za besku}nike, porodice<br />
u krizi itd.) x x x<br />
6. stanovanje<br />
III Zdravstvene usluge<br />
1. primarna zdravstvena nega<br />
2. zdravstvena zaštita x x x<br />
3. bolni~ke x x x<br />
4. zaštita opšteg zdravlja x x x
168 Bugarska<br />
Tabela 3A (nastavak)<br />
Posebne funkcije jedinica <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> u Bugarskoj<br />
Funkcije Sve Regionalne Centralna ili Drugi oblici Primedbe<br />
opštine ili gradske dr`avna <strong>vlasti</strong><br />
<strong>vlasti</strong> teritorijalna<br />
administracija<br />
IV Kultura, rekreacija, sport<br />
1. pozorišta x x x<br />
2. muzeji x x<br />
3. biblioteke x x<br />
4. parkovi x x x<br />
5. sport, rekreacija<br />
6. odr`avanje kulturnih<br />
institucija x x<br />
V Privredne usluge<br />
1. vodovod x x x<br />
2. kanalizacija x<br />
3. el. struja x<br />
4. gas x x x<br />
5. oblasno zdravlje x x<br />
VI Zaštita okoline, javna ~isto}a<br />
1. prikupljanje otpada x x x<br />
2. odlaganje otpada x<br />
3. ~iš}enje ulica x<br />
4. groblja x x x<br />
5. zaštita okoline x x<br />
VII Saobra}aj, transport<br />
1. putevi x x<br />
2. javno osvetljenje x<br />
3. javni saobra}aj x x<br />
4. drugo x<br />
VIII Urbanisti~ki razvoj<br />
1. urbanisti~ko planiranje x x x<br />
2. regionalno/ prostorno<br />
planiranje<br />
x<br />
3. lokalni privredni razvoj x x<br />
4. turizam x x x x x<br />
5. drugo x x x x
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 169<br />
Tabela 3A (nastavak)<br />
Posebne funkcije jedinica <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> u Bugarskoj<br />
Funkcije Sve Regionalne Centralna ili Drugi oblici Primedbe<br />
opštine ili gradske dr`avna <strong>vlasti</strong><br />
<strong>vlasti</strong> teritorijalna<br />
administracija<br />
IX Opšta administracija<br />
1. administrativne funkcije<br />
(dozvole) x x<br />
2. druga dr`avna<br />
administrativna<br />
pitanja (bira~ki<br />
spisak itd.)<br />
x<br />
3. lokalna policija x<br />
4. vatrogasna slu`ba x<br />
5. civilna odbrana x x x x<br />
6. zaštita potroša~a
170
171<br />
Stjepan Ivaniševi}, Ivan Kopri},<br />
Jasna Omejec, Jure Šimovi}*<br />
LOKALNA VLAST<br />
U HRVATSKOJ<br />
1. PRAVNA I USTAVNA OSNOVA<br />
1.1. Kratka istorija <strong>lokalne</strong> samouprave<br />
Osnovni principi <strong>lokalne</strong> samouprave u Hrvatskoj su doneti Ustavom Republike<br />
Hrvatske, koji je usvojen 22. decembra 1990. U to vreme, Hrvatska je još uvek bila<br />
federalna jedinica u okviru Socijalisti~ke Federativne Republike Jugoslavije (SFRJ),<br />
što je ozbiljno ograni~avalo njenu ustavnu regulativu. Me|utim, novi ustav je stvorio<br />
dobre osnove za uspostavljanje modernog sistema <strong>lokalne</strong> samouprave.<br />
Ustav garantuje pravo na lokalnu samoupravu svim gra|anima Republike<br />
Hrvatske, uklju~uju}i slobodno odlu~ivanje o lokalnim pitanjima kao što je fizi~ki<br />
razvoj i urbano planiranje, regulativa u vezi sa naseljima i stambenim pitanjima,<br />
javnim komunalnim slu`bama, staranjem o deci, socijalnom pomo}i, kulturom,<br />
sportovima i zaštitom prirodne sredine. Zakoni koje je Parlament Hrvatske (Sabor)<br />
usvojio apsolutnom ve}inom regulišu lokalni samoupravu. Zakoni utvr|uju teritorijalne<br />
granice lokalnih jedinica tek na osnovu prethodnog savetovanja sa<br />
lokalnim zajednicama koje su u pitanju. U granicama zakona, opštinama je dopušteno<br />
da ure|uju svoju unutrašnju strukturu, kao i nadle`nosti i ovlaš}enja<br />
lokalnih tela uz obavezu da je direktno u~eš}e gra|ana omogu}eno. Ustav prokla-<br />
* Dr Stjepan Ivani{evi}, profesor upravnog prava Pravnog fakulteta u Zagrebu, Hrvatska;<br />
Ivan Kopri}, sekretar za postiplomske studije na politi~kim i upravnim naukama na Pravnom fakultetu<br />
u Zagrebu, Hrvatska; Jasna Omejec, asistent profesor za upravno pravo i pravo `ivotne sredine<br />
na Univerzitetu u Zagrebu, Hrvatska; dr Jure [imovi}, profesor na Pravnom fakultetu u<br />
Zagrebu, Hrvatska.
172 Hrvatska<br />
muje autonomiju opština u upravljanju lokalnim poslovima, a nadzor koji vrši centralna<br />
vlada je ograni~en na kontrolu zakonitosti.<br />
Po usvajanju Ustava, a pogotovu posle referenduma iz maja 1991. o nezavisnosti<br />
Hrvatske, došlo je do pobune u krajevima sa ve}inskim srpskim stanovništvom.<br />
U toku leta i jeseni 1991, nakon {to je Hrvatska objavila nezavisnost, došlo je do<br />
oru`anih sukoba izme|u srpskih pobunjenika i hrvatskih policijskih snaga. Konflikt<br />
se proširio uplitanjem Jugoslovenske armije, koja je podr`avala srpske pobunjenike.<br />
Oru`ani sukob je kulminirao razaranjem i osvajanjem Vukovara i okupacijom i bombardovanjem<br />
Dubrovnika od Jugoslovenske armije krajem 1991. Parlament je 4.<br />
decembra 1991. usvojio Ustavni zakon o ljudskim pravima i slobodama i o pravima<br />
etni~kih i nacionalnih manjina u Republici Hrvatskoj, kojim je odre|eno da<br />
se na teritorijama sa ve}inskim srpskim stanovništvom formiraju <strong>lokalne</strong> jedinice<br />
sa posebnim autonomnim statusom. Ove opštine su dobile široki opseg<br />
samoupravnih nadle`nosti i posebnu organizaciju. Posebna organizacija je<br />
uklju~ivala postojanje policijske uprave i lokalnih sudova u kojima nacionalni sastav<br />
zaposlenih mora da odgovara sastavu <strong>lokalne</strong> populacije.<br />
Ustanovljeno je me|unarodno telo za pra}enje sprovo|enja odrednica ustavnog<br />
zakona. Ovakva vrsta <strong>lokalne</strong> samouprave nije bila prihvatljiva srpskim<br />
<strong>vlasti</strong>ma, ~ak ni posle amandmana ustavnog zakona iz juna 1992, kada su osim<br />
opština, predlo`ene i dve oblasti sa širokom autonomijom u kojima je ve}insko<br />
stanovništvo bilo srpsko.<br />
Ovi dramati~ni doga|aji, ~ija je posledica bila da su pobunjeni Srbi i<br />
Jugoslovenska armija stekli vojnu kontrolu nad skoro ~etvrtinom celokupne teritorije<br />
dr`ave, odgodila je donošenje zakona o lokalnoj samoupravi u slobodnim<br />
delovima zemlje za kraj 1992. ~etiri osnovna zakona kojima se ustanovljuje<br />
lokalna samouprava u Hrvatskoj (o samoupravi, o teritorijalnoj raspedeli, o<br />
lokalnim izborima i o gradu Zagrebu) izglasani su u Parlamentu 29. decembra<br />
1992. Na osnovu ovih zakona, prvi slobodni lokalni izbori odr`ani su u februaru<br />
1993, i u toku slede}a dva meseca konstituisana su lokalna predstavni~ka tela, te<br />
je po~eo da funkcioniše novi sistem hrvatske <strong>lokalne</strong> samouprave. Pravna regulativa<br />
za lokalnu samoupravu završena je 1993. usvajanjem još dva va`na zakona.<br />
Prvi se bavi finansiranjem lokalnih samouprava, a drugi domenom autonomnih<br />
nadle`nosti lokalnih jedinica. Tako je stvorena pravna osnova, sa nekim amandmanima<br />
u narednom periodu, za lokalnu samoupravu u Hrvatskoj danas.<br />
U poslednjih šest godina, zna~ajno se promenila politi~ka situacija u Hrvatskoj.<br />
Sa~uvan je teritorijalni integritet zemlje i ustanovljen jedinstveni politi~ki i pravni<br />
poredak. Zbog toga više ne postoji potreba za strogom centralizacijom i ~vrstom<br />
kontrolom <strong>lokalne</strong> vlade nad jedinicama <strong>lokalne</strong> samouprave, što se ranije moglo<br />
u izvesnoj meri opravdavati pretnjama teritorijalnom integritetu republike. Hrvatska
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 173<br />
je postala priznati ~lan me|unarodne zajednice: u jesen 1996, ona je postala ~lanica<br />
Evropskog saveta a u septembru 1997. ratifikovala je Evropsku povelju o lokalnoj<br />
samoupravi, ~ime se obavezala da }e svoje zakone o lokalnoj samoupravi uskladiti<br />
sa evropskim standardima. Za sve ovo je potreban temeljit pregled hrvatskih zakona<br />
o lokalnoj samoupravi, ali ovaj zadatak još uvek nije obavljen.<br />
1.2. Teritorijalna struktura<br />
Postoje}a teritorijalna organizacija <strong>lokalne</strong> samouprave u Hrvatskoj ima<br />
strukturu na dva nivoa 1 , isklju~uju}i oblast glavnog grada. U vezi sa jedinicama<br />
prvog nivoa, to jest opština – usvojena je nešto druga~ija struktura, koja razlikuje<br />
urbane od ruralnih lokalnih jedinica. U pore|enju sa teritorijalnom podelom<br />
za vreme prethodnog re`ima, petostruko je pove}an broj opština, što je za<br />
posledicu imalo stvaranje sistema koji se zasniva na velikom broju malih lokalnih<br />
jedinica. Za drugi nivo – okruge – usvojena je jedinstvena organizaciona forma,<br />
što zna~i da se sa svima po|ednako postupa u vezi sa njihovim statusom, organizacijom<br />
i domenom aktivnosti.<br />
Opštine (u zakonodavstvu, ,,jedinice <strong>lokalne</strong> samouprave") jesu zajednice<br />
(opštine) i gradovi (gradovi). Iako zakon pravi razliku me|u njima u odnosu na<br />
njihovu organizaciju i domen aktivnosti (o ovome više kasnije), njihov formalni<br />
status je isti. Zajednice i gradovi su sastavni delovi okruga i stoga su po|ednako<br />
podre|eni okru`nim <strong>vlasti</strong>ma.<br />
Zajednice se organizuju uglavnom u seoskim oblastima, po pravilu njih ~ini<br />
nekoliko naselja koja predstavljaju prirodnu, ekonomsku i socijalnu celinu i koje<br />
su povezane zajedni~kim interesima svojih stanovnika. 2 U praksi, ovaj legislativni<br />
kriterijum je imao kao rezultat relativno male zajednice, ~ija je prose~na<br />
veli~ina vremenom sve manja, kao što je pokazano tabelom 1. Ovo smanjenje je<br />
direktno povezano sa porastom broja stanovnika u gradovima, što je rezultat toga<br />
što su ve}e zajednice priznate kao gradovi. Uz to, oko pedeset novih zajednica je<br />
osnovano podelom ranijih opština.<br />
1 Kao što je pomenuto ranije, Ustavni zakon iz 1992. propisuje autonomne oblasti u oblastima<br />
sa srpskom ve}inom. U tom smislu je Zakon o teritorijalnoj podeli iz 1992. ustanovio oblast<br />
Knina u okviru Kninsko-zadarskog okruga i oblast Glina u okviru Sisa~ko-moslava~kog okruga.<br />
Pošto su ovi okruzi uklju~ivali i zajednice i gradove, planirana je struktura od tri nivoa u ovim oblastima,<br />
ali ona nije nikada ostvarena jer su oblasti bile pod oru`anom kontrolom srpskih lokalnih <strong>vlasti</strong>.<br />
U Zakonu o teritorijalnoj podeli iz 1997, autonomne oblasti su izostavljene i njihove teritorije su<br />
u okruzima razli~ito organizovane.<br />
2 U proseku hrvatska opština obuhvata deset naselja, ali medu njima postoje znatne razlike.<br />
^ak trideset i pet opština (osam posto) sastoji se od samo jednog naselja, a dvadeset i dve opštine<br />
(pet posto) obuhvataju više od trideset naselja. Na najvišem mestu je Dvor sa šezdeset ~etiri naselja.
174 Hrvatska<br />
Tabela 1.<br />
Zajednice u Hrvatskoj<br />
Godina Broj zajednica Indeks Prose~an Indeks<br />
broj stanovnika<br />
1992. 418 100 4 734 100<br />
1998. 420 100 3 627 77<br />
U urbanijim sredinama, zakon je predvideo formiranje gradova kao jedinica<br />
<strong>lokalne</strong> samouprave. Da bi se dobio ovakav status, moraju da budu zadovoljene.<br />
Prvi je administrativni: status grada dobijaju sva sedišta okruga, bez obzira<br />
na veli~inu. Drugi je broj stanovnika: sva naselja sa više od deset hiljada<br />
stanovnika dobijaju status grada. Ovaj nivo populacije je tako|e mogu}e dobiti<br />
uklju~ivanjem okolnih naselja koja ~ine prirodnu, ekonomsku i socijalnu celinu.<br />
Posebno je va`an tre}i kriterijum: postoji zakonska mogu}nost da naselje dobije<br />
status grada – ~ak i ako prethodna dva uslova nisu zadovoljena – iz posebnih razloga<br />
(istorijskih, ekonomskih, geografskih i drugo).<br />
U praksi, ovi zakonski kriterijumi su prili~no široko primenjivani. Prema<br />
popisu stanovništva iz 1991, Hrvatska je imala trideset i osam naselja (izuzimaju}i<br />
Zagreb) sa više od deset hiljada stanovnika (videti aneks 5.2). Po prvoj teritorijalnoj<br />
podeli status grada je dobilo šezdeset osam naselja. Šest godina kasnije,<br />
broj lokalnih jedinica sa statusom grada je skoro udvostru~en, uglavnom zbog<br />
širokog koriš}enja kriterijuma o posebnoj va`nosti. Kako je pokazano u tabeli 2,<br />
ovo je imalo za posledicu zna~ajno smanjenjenje prose~ne veli~ine urbanih<br />
lokalnih jedinica.<br />
Okruzi (`upanije) osnivani su kao jedinice drugog nivoa. Ustav ih definiše<br />
kao "jedinice <strong>lokalne</strong> administracije i samouprave" što zna~i da su one i lokalni<br />
ogranci sistema dr`avne administracije i jedinice <strong>lokalne</strong> samouprave. U praksi<br />
prevladava njihova prva uloga. Po zakonu, teritorija okruga je odre|ena kao izraz<br />
istorijskih, ekonomskih i transportnih faktora i predstavlja prirodnu samoupravnu<br />
celinu u okviru Republike Hrvatske. Me|utim, pri odre|ivanju teritorije okruga,<br />
nisu se dovoljno uzimali u obzir ovi legislativni kriterijumi. Granice istorijskih<br />
hrvatskih pokrajina (na primer, Dalmacija i Slavonija) nisu uzimane u obzir. U<br />
po~etku, kada su se odre|ivale teritorije dva okruga (Zagreba~kog i Dubrova~koneretvanskog),<br />
~ak ni teritorijalni integritet nije bio osiguran.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 175<br />
Tabela 2.<br />
Gradovi u Hrvatskoj<br />
Godina Broj gradova a Više od Posebni Ukupno Indeks Prose~an Indeks<br />
Sedišta 10 000 razlozi broj<br />
Okruga stanovnika stanovnika<br />
1992. 19b 35 14 68 100 28 124 100<br />
1998. 19b 52 52 122 179 20 353 72<br />
Cela teritorija Hrvatske, osim teritorije grada Zagreba, podeljena je na dvadeset<br />
okruga razli~itih veli~ina (videti aneks 5.2). U proseku, okrug ima dvesta hiljada<br />
stanovnika, 3 teritoriju od oko 2 750 kvadratnih kilometara 4 i obuhvata pribli`no<br />
šest gradova i dvadeset jednu zajednicu. 5 Prose~na proporcija stanovnika<br />
urbanih oblasti zemlje je ~etrdeset i tri posto, ali i u ovom pogledu postoje velike<br />
razlike izme|u okruga. 6<br />
1.3. Status glavnog grada<br />
Zagreb, glavni grad, nije uklju~en u teritorijalnu strukturu jer ima status i<br />
grada i okruga. Ovo ima dvostruke posledice. Prvo, samouprava u Zagrebu je organizovana<br />
na nivou celog grada, što zna~i da je njegova administracija potpuno<br />
centralizovana. Zakon pru`a mogu}nost organizovanja gradskih ~etvrti kao teritorijalnih<br />
samouprava, ali one nisu <strong>lokalne</strong> samoupravne jedinice i nemaju <strong>vlasti</strong>ti<br />
domen aktivnosti. Drugo, zbog svog statusa okruga, Zagreb je pod direktnom<br />
kontrolom centralne vlade. Uz ostale karakteristike, to zna~i da izbor za<br />
gradona~elnika potvr|uje, a pod nekim okolnostima i imenuje, predsednik<br />
3 Što se ti~e broja stanovnika, najmanji okrug (Li~ko-senjski, sa 86 992 stanovnika) pet puta<br />
je manji od najve}eg okruga (Splitsko-dalmatinski, sa 474 019 stanovnika).<br />
4 Što se ti~e površine, razlike me|u okruzima su još ve}e: Li~ko-senjski (5 350 kvadratnih<br />
kilometara) ima sedam puta ve}u površinu od Me|umurskog okruga (730 kvadratnih kilometara).<br />
5 Splitsko-dalmatinski okrug ima najve}i broj zajednica i gradova (pedeset i pet), a Po`eško-<br />
Slavonski okrug najmanji (deset). Što se ti~e broja gradova na teritoriji okruga, Splitsko-Dalmatinski<br />
(šesnaest) i Primorsko-goranski (~etrnaest) su na najvišem mestu, a Brodsko-posavski (dva) na najni`em.<br />
Najveci broj opština se mo`e na}i u Splitsko-dalmatinskom (trideset i devet) i Osje~kobaranjskom<br />
(trideset i pet), a najmanji u Po`eško-slavonskom (šest) i Li~ko-senjskom (osam).<br />
6 Viši nivo urbanizacije, meren procentom urbanog stanovništva, mo`e se na}i u okruzima<br />
du` jadranske obale: Primorsko-goranskom (šezdeset i pet posto), Splitsko-dalmatinskom (šezdeset<br />
i jedan posto), Dubrova~ko-neretvanskom (pedeset i šest posto) i Istarskom (pedeset ~etiri posto).<br />
Izuzetno nizak postotak urbanog stanovništva mo`e se na}i u Krapinsko-zagorskom (dvadeset<br />
posto), Medumurskom (dvadeset posto) i Li~ko-senjskom (dvadeset šest posto).
176 Hrvatska<br />
Republike. Štaviše, gradske kancelarije Zagreba imaju status tela dr`avne administracije.<br />
1.4. Odnos izme|u dr`avne administracije i <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
Analiza pravnih aspekta odnosa izme|u administracije centralne vlade i<br />
<strong>lokalne</strong> samouprave u Hrvatskoj podrazumeva:<br />
– Regulativu domena aktivnosti <strong>lokalne</strong> samouprave.<br />
– Regulativu menad`menta poslova centralne administracije na lokalnom<br />
nivou;<br />
– Nadzor nad jedinicama <strong>lokalne</strong> samouprave kada obavlja aktivnosti<br />
samouprave od tela centralne vlade.<br />
– Nadzor nad jedinicama <strong>lokalne</strong> samouprave kada obavlja poslove koji su<br />
joj delegirani od tela centralne administracije.<br />
1.5. Domen aktivnosti samouprave<br />
Kada se pravno odre|uje domen samoupravnih aktivnosti lokalnih jedinica, koje<br />
su nezavisno regulisane i kojima njihova tela nezavisno upravljaju na osnovu zakona,<br />
mogu}e je primeniti dva metoda: opšte klauzule i nabrajanja. Prema opštoj klauzuli,<br />
samoupravne aktivnosti obuhvataju sve poslove koje nisu izri~ito izuzete zakonom,<br />
ili tako što su poverene centralnim ili regionalnim <strong>vlasti</strong>ma ili tako što ih zakon izri~ito<br />
zabranjuje. Nasuprot tome, u slu~aju nabrajanja, samo aktivnosti koje su posebno date<br />
u nadle`nost jedinicama <strong>lokalne</strong> samouprave se smatraju ,,lokalnim".<br />
Hrvatski ustav nije precizan u ovom pitanju. U ustavnoj definiciji <strong>lokalne</strong><br />
samouprave postoje primeri pitanja o kojima mogu odlu~ivati lokalna tela, ali nije<br />
data eksplicitna lista lokalnih poslova. Po na~inu na koji je odrednica formulisana,<br />
mo`e se zaklju~iti da ustav podr`ava šire odre|enje lokalnih poslova i da nije postojala<br />
namera da se njihov obim unapred ograni~i.<br />
Me|utim, hrvatski zakonodavac ustavnu normu tretira kao da je bio izabran<br />
metod nabrajanja. U Zakonu o samoupravi postoji eksplicitna lista poslova koji<br />
su u domenu samouprave zajednica i okruga. U stvari, ovi poslovi su uopšteno<br />
opisani, ali iz formulacije teksta, jasno je da je u pitanju nabrajanje. Napravljen<br />
je izuzetak za domen nadle`nosti gradske samouprave, po kome grad mo`e da<br />
rešava sva pitanja u okviru samoupravnog domena zajednice i sve druge poslove<br />
koji su direktno povezani sa interesima grada ako nisu u nadle`nosti drugih tela.<br />
Ako je ranije postojalo izvesno oklevanje u vezi sa tim koji je metod<br />
odre|ivanja obima aktivnosti <strong>lokalne</strong> samouprave primenjen u Hrvatskoj, sve<br />
sumnje je raspršio Zakon o odre|ivanju domena samoupravnih aktivnosti lokalnih
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 177<br />
samoupravnih jedinica koji je usvojen 30. jula 1993. Ovaj zakon daje detaljnu listu<br />
samoupravnih aktivnosti i precizno odre|uje koje su u nadle`nosti opština i<br />
okruga. On tako|e odre|uje da sve poslove koji nisu navedeni u listi lokalnih pitanja<br />
spadaju u nadle`nost ministarstava i drugih tela centralne administracije.<br />
Stoga se mo`e zaklju~iti da je hrvatsko zakonodavstvo prihvatilo metod<br />
nabrajanja pri odre|ivanju domena lokalnih samoupravnih aktivnosti. Ovo nije<br />
u skladu sa Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi, koja u paragrfu 2, ~lanu<br />
4 odre|uje da }e <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> imati puno pravo samostalnog odlu~ivanja u okviru<br />
zakona da pokre}u inicijative u vezi sa ma kojim pitanjem koje nije izri~ito izuzeto<br />
iz njihove nadle`nosti ili je u nadle`nosti nekog drugog tela.<br />
1.6. Nadle`nosti centralne administracije na lokalnom nivou<br />
Za obavljanje nadle`nosti centralne vlade na terenu, postoje dve osnovne<br />
mogu}nosti. Prva je da posebna tela administracije centralne vlade, potpuno odvojena<br />
od lokalnih samoupravnih jedinica, upravljaju lokalnim elementima poslova<br />
centralne uprave. Druga je da se obavljanje poslova centralne uprave poveri<br />
lokalnim samoupravnim jedinicama (,,delegirani" domen aktivnosti), koje onda<br />
te poslove obavljaju uz svoje prvobitne, samoupravne aktivnosti. Tako|e su<br />
mogu}e i neke kombinacije ovih osnovnih rešenja.<br />
Hrvatski ustav pru`a obe mogu}nosti. Terenske kancelarije centralne administracije<br />
mogu se ustanovljavati na teritoriji zajednica i gradskih distrikta, a<br />
njihove nadle`nosti i organizaciju odre|uje zakon. U isto vreme, neki specifi~ni<br />
poslovi centralne administracije mogu se delegirati zakonom jedinicama <strong>lokalne</strong><br />
samouprave. Pri obavljanju ovih poslova, tela <strong>lokalne</strong> samouprave su podre|ena<br />
centralnoj vladi.<br />
Na osnovu ovih ustavnih odrednica, hrvatsko zakonodavstvo propisuje<br />
mešani sistem obavljanja poslova centralne administracije na terenu. Prvo, ministarstva<br />
i druge organizacije centralne administracije mogu osnivati podru`ne<br />
kancelarije u okrugu, gradu ili zajednici. Njima upravlja na~elnik koga imenuje<br />
i razrešava du`nosti i kome je podre|en, ministar ili direktor. Ministarstva u takozvanim<br />
tradicionalnim vladinim odeljenjima koriste ovu opciju. Ministarstvo<br />
odbrane je organizovalo svoje kancelarije na nivou zemlje, za terenskim kancelarijama<br />
u gradovima i ve}im zajednicama. Ministarstvo unutrašnjih poslova je<br />
osnovalo policijska odeljenja u okruzima i policijske stanice u opštinama.<br />
Poreska uprava Ministarstva finansija ima podru`ne kancelarije u okruzima i<br />
terenske kancelarije u gradovima. Uprava carina istog ministarstva ima kancelarije<br />
u ve}im gradovima i podru`ne kancelarije na grani~nim prelazima. Osim ovih<br />
ministarstava, i Ministarstvo za obnovu i razvoj, Ministarstvo za pomorske
178 Hrvatska<br />
poslove, saobra}aj i veze i Ministarstvo poljoprivrede i šuma su organizovali<br />
mre`u teritorijalnih agencija, ali samo za neke od svojih slu`bi.<br />
Drugo, zakon omogu}ava da okru`na administrativna odelenja (OAO) mogu<br />
biti organizovana kao tela dr`avne administracije na lokalnom nivou (gradske<br />
kancelarije u Zagrebu imaju isti status). Ove kancelarije obavljaju poslove dr`avne<br />
administracije prvog nivoa nadle`nosti – to jest, ako zakon nije propisao druga~ije<br />
(videti odeljak 3.1). Posebnu odgovornost za obavljanje poslova dr`avne administracije<br />
u okruzima imaju okru`ni guverneri i gradona~elnik grada Zagreba; zakon<br />
ih naziva ,,predstavnici dr`ave". U ovom pogledu, centralna vlada ima jak<br />
uticaj na izbor i razrešavanje du`nosti ovih zvani~nika. Predstavni~ko telo okruga<br />
bira okru`nog guvernera i njegove zamenike (isto va`i za gradona~elnika grada<br />
Zagreba i njegove ili njene zamenike), ali njihovo imenovanje mora da potvrdi<br />
predsednik Republike. Ukoliko predsednik Republike odbije da potvrdi njihovo<br />
imenovanje (pošto zakon ne odre|uje posebne razloge zbog kojih predsednik<br />
dr`ave mo`e da odbije da potvrdi imenovanje, takve odluke on ili ona donose<br />
sami), okru`na skupština je du`na da izabere drugog guvernera. Ukoliko se to ne<br />
dogodi za ~etrnaest dana, ili ako imenovanje drugog guvernera ne potvrdi predsednik<br />
dr`ave, onda predsednik dr`ave imenuje direktno guvernera okruga i njegove<br />
ili njene zamenike.<br />
Kona~no, po hrvatskom zakonu, tako|e je mogu}e delegiranje poslova centralne<br />
uprave. Neki poslovi centralne uprave se mogu delegirati posebnim zakonom<br />
opštinskim administrativnim telima. Gradona~elnici opština su odgovorni<br />
za zakonito i profesionalno vo|enje ovih poslova.<br />
1.7. Dr`avni nadzor domena samoupravnih aktivnosti<br />
Ustav Republike Hrvatske proklamuje nezavisnost lokalnih jedinica u obavljanju<br />
samoupravnih aktivnosti i u principu ograni~ava kontrolu centralnih dr`avnih<br />
tela na kontrolu zakonitosti. Me|utim, nije specifikovano da li se time podrazumeva<br />
i proveravanje da li su <strong>lokalne</strong> odluke u skladu sa regulativom centralne izvršne i<br />
administrativne <strong>vlasti</strong> (na primer, dekretima vlade ili uredbama ministarstava).<br />
Nadzor nad zakonitoš}u opštih samoupravnih akata lokalnih predstavni~kih<br />
tela vrše sva tela centralne vladine administracije, svako u svom domenu aktivnosti.<br />
Drugim re~ima, koristi se model raspršenog nadzora. Kada situacija nije<br />
jasna, pretpostavlja se da je za nadzor odgovorno Ministarstvo za administraciju.<br />
I sama procedura nadzora mora pro}i nekoliko instanci pre donošenja<br />
kona~ne odluke. Prva instanca je gradona~elnik opštine, jer je on ili ona odgovoran<br />
za zakonitost lokalnih opštih akata. Ukoliko gradona~elnik opštine smatra<br />
da je neki akt u suprotnosti sa zakonom, on ili ona ima ovlaš}enja da spre~i spro-
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 179<br />
vo|enje takve odluke i da zahteva da lokalno predstavni~ko telo ispravi nedostatke<br />
u roku od petnaest dana. Ukoliko lokalno predstavni~ko telo to ne u~ini,<br />
gradona~elnik opštine mora da o tome obavesti telo centralne administracije koje<br />
je nadle`no za nadzor nad legalnoš}u, u roku od sedam dana.<br />
Ukoliko gradona~elnik ne uo~i da je opšti akt u suprotnosti sa zakonom, onda<br />
se viša instanca – guverner okruga – direktno uklju~uje u proceduru nadzora.<br />
Gradona~elnik opštine mora podneti na uvid guverneru okruga <strong>lokalne</strong> propise i<br />
sve opšte akte opštinskog ili gradskog ve}a u roku od osam dana po usvajanju.<br />
Ukoliko guverner okruga ustanovi da je akt u suprotnosti sa zakonom, on ili ona<br />
je du`an da obavesti nadle`no telo centralne administracije u roku od osam dana.<br />
Guverner okruga ima istu du`nost u vezi sa lokalnim propisima i lokalnim opštim<br />
aktima okru`ne skupštine.<br />
Kada telo centralne vladine administracije utvrdi da lokalni opšti akt nije u<br />
skladu sa zakonom, ono suspenduje njegovo sprovo|enje, ukoliko to nije u me|uvremenu<br />
ve} u~inila ni`a instanca. Štaviše, ono vladi predla`e iniciranje procesa kod<br />
Ustavnog suda kako bi se utvrdila zakonitost suspendovanog akta. Vlada samostalno<br />
odlu~uje o iniciranju takvog procesa na osnovu va`nosti i stepena kršenja zakona.<br />
Me|utim, ova procedura se mora brzo obaviti; ako proces ne zapo~ne trideset dana<br />
od dana kada je akt suspendovan, automatski se ukida suspenzija sprovo|enja<br />
spornog zakona. Kona~nu odluku donosi Ustavni sud, koji mo`e da poništi ili opozove<br />
zakon, što zavisi od toga koliko je teško zakon prekršen.<br />
Po zakonu Vlada ima pravo da na predlog Ministarstva za administraciju raspusti<br />
lokalno predstavni~ko telo ako ono stalno usvaja opšta akta koja su u suprotnosti<br />
sa ustavom i zakonom. 7 Me|utim, postoji i pravna zaštita od takve odluke.<br />
Predsednik raspuštenog predstavni~kog tela mo`e u roku od ~etrdeset i osam ~asova<br />
da podnese `albu Ustavnom sudu, koji je du`an da o njoj odlu~i u roku od sedam<br />
dana. Kada se predstavni~ko telo raspusti, guverner imenuje komesara te <strong>lokalne</strong><br />
jedinice. Komesar upravlja lokalnim poslovima do izbora za novo predstavni~ko<br />
telo. Lokalni izbori se moraju odr`ati u roku od šezdeset dana od raspuštanja.<br />
Kada je re~ o individualnim administrativnim aktima sa pravima, du`nostima<br />
i obavezama fizi~kih i individualnih lica, koje je usvojilo administrativno telo<br />
lokalnih samoupravnih jedinica u okviru svojih samoupravnih aktivnosti, procedura<br />
nadzora je nešto druga~ije organizovana. Nadzor nad zakonitoš}u ovih aka-<br />
7 Ovo nije jedini razlog zbog koga Vlada mo`e da raspusti lokalno predstavni~ko telo. To<br />
se mo`e u~initi i ako lokalni propisi i lokalni bud`et nisu doneti na vreme, ako gradona~elnik opštine<br />
ili guverner okruga nisu imenovani na vreme, ako najmanje jedna polovina poslanika predstavnickog<br />
tela da ostavku ili ako predstavni~ko telo donese odluku koja ugro`ava suverenitet i<br />
teritorijalni integritet Republike Hrvatske. Poslednja stavka je ostala iz vremena konflikta sa pobunjenim<br />
srpskim opštinama.
180 Hrvatska<br />
ta se sprovodi `albama i drugim pravnim lekovima koje pru`a Zakon o opštim<br />
administrativnim procedurama. @albu na individualni akt opštinskog tela mo`e<br />
da podnese nadle`no administrativno telo okruga. Ukoliko tako odlu~i prva instanca,<br />
administrativno telo okruga, `alba se prosle|uje nadle`nom ministarstvu.<br />
Protiv drugostepene odluke okru`ne administracije ili ministarstva mo`e se povesti<br />
administrativni spor pred Administrativnim sudom Hrvatske.<br />
1.8. Nadzor dr`ave nad delegiranim aktivnostima<br />
Kada se poslovi centralne vladine administracije delegiraju opštinama, vladina<br />
tela imaju mnogo ve}a ovlaš}enja za nadzor; od njih se zahteva ne samo da<br />
prate zakonitost, ve} i to koliko su aktivnosti odgovaraju}e, efikasne i svrsishodne,<br />
što se prote`e i na sposobnosti zvani~nika koji su za njih zadu`eni. Ukratko, ova<br />
vrsta nadzora je sli~na hijerarhijskoj kontroli koja postoji u vladinoj administraciji.<br />
U principu, okru`ne kancelarije obavljaju administrativni nadzor opštinskih<br />
tela koja upravljaju delegiranim poslovima dr`avne administracije. Me|utim, nadzor<br />
mogu vršiti i centralna ministarstva i organizacije dr`avne administracije.<br />
Nadzorno telo ima veliki obim ovlaš}enja za sprovo|enje nadzora. Ono mo`e<br />
da tra`i izveštaje, podatke i druge informacije; da u okviru nadzornog tela diskutuje<br />
o situaciji; da predla`e mere za sprovo|enje poslova vladine administracije;<br />
da inicira proces utvr|ivanja odgovornosti zvani~nika koji ovim poslovima upravljaju;<br />
da nekome drugome dodeli nadzor i drugo.<br />
U vezi sa delegiranim aktivnostima, nadle`no ministarstvo mo`e da izda opšta<br />
i posebna nare|enja gradona~elnicima opština. Ako oni u više navrata izbegavaju<br />
da ta nare|enja izvrše, ministar administracije mo`e da ih razreši du`nosti.<br />
8 Ista ovlaš}enja vlada ima u vezi sa guvernerima okruga i gradona~elnikom<br />
Zagreba. Uz to, sama Vlada mo`e da ukine opštinsku regulativu u vezi sa poslovima<br />
dr`avne administracije ne samo zbog nezakonitosti ve} i zbog neuskla|enosti<br />
sa politikom vlade.<br />
8 U vezi sa Ministarstvom za administraciju došlo je do zanimljive pravne situacije. Skoro<br />
identi~na formulacija takve nadle`nosti mo`e se na}i u paragrafu 4, ~lan 22 Zakona o sistemu dr`avne<br />
administracije i u paragrafu 3, ~lan 83. Zakona o lokalnoj samoupravi. Prema ovom drugom, ministar<br />
mo`e koristiti ovo ovlaš}enje ukoliko gradona~elnik opštine ili izvršni odbor ili administrativna<br />
tela u više navrata krše ustavnost i zakon. Na zahtev gradskog ve}a Rijeke, Ustavni sud je doneo<br />
odluku da ukine odrednice paragrafa 1. i 3. ~lana 83. Zakona o lokalnoj samoupravi, sa obrazlo`enjem<br />
da su ovlaš}enja ministra za administraciju suprotna zna~enju ustavnih odrednica o lokalnoj<br />
samoupravi. Na osnovu ove odluke, pomenute odrednice su ukinute 30. aprila 1997. Me|utim,<br />
Ustavni sud nije tom prilikom ukinuo odrednice paragrafa 4, ~lan 22. Zakona o sistemu dr`avne administracije,<br />
pa su ovlaš}enja ministra za administraciju još uvek zakonski ustanovljena.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 181<br />
1.9. Teritorijalna samouprava ispod nivoa opštine<br />
Termin ,,teritorijalna samouprava" se koristi za odre|enje oblika gra|anske<br />
uprave nad svakodnevnim lokalnim poslovima u u`im oblastima opštine. Opšti<br />
oblik takve samouprave je teritorijalni komitet osnovan samo za jedno naselje, za<br />
nekoliko malih, me|usobno povezanih naselja ili za deo ve}eg naselja ili grada.<br />
Sva pitanja u vezi sa funkcionisanjem teritorijalnih komiteta moraju biti ure|ena<br />
lokalnim propisima, kojima se, izme|u ostalog, odre|uju na~in finansiranja i upravljanja<br />
lokalnim poslovima od strane teritorijalnih komiteta. Po pravilu, teritorijalni<br />
komitet nema administrativni aparat.<br />
Teritorijalni komitet nema <strong>vlasti</strong>te nadle`nosti; on raspravlja o razli~itim pitanjima<br />
i daje predloge lokalnim samoupravnim telima. Me|utim, zakon pru`a<br />
mogu}nost da se lokalnim propisima izvesni poslovi koji su u okviru<br />
samoupravnih nadle`nosti opštine delegiraju teritorijalnom komitetu – naime,<br />
poslovi koji imaju direktni i svakodnevni uticaj na `ivot i rad gra|ana (razvoj<br />
naselja, stambena pitanja, komunalne slu`be i drugo). Kada se takvi poslovi delegiraju,<br />
alociraju se sredstva potrebna za njihovo obavljanje lokalnom bud`etu. Tela<br />
teritorijalnog komiteta tako|e mogu donositi neke obavezuju}e odluke u vezi sa<br />
ovim pitanjima.<br />
Tela teritorijalnog komiteta su ve}e i predsednik ve}a. Gra|ani biraju<br />
~lanove ve}a na na~in dat lokalnim propisima i regulativa je delegirana svakoj<br />
lokalnoj jedinici. Stoga je mogu}e da ~lanovi ve}a budu izabrani na sastanku<br />
gra|ana teritorije javnim glasanjem. Zakon samo odre|uje trajanje njihovog mandata<br />
(~etiri godine) i dopušta mogu}nost njihovog opoziva, što nije slu~aj sa<br />
~lanovima lokalnog predstavni~kog tela. Ve}e donosi program rada teritorijalnog<br />
komiteta, pravila procedure, finansijski plan i godišnji završni izveštaj, kao i druga<br />
pitanja pobrojana u lokalnim propisima. Predsednik ve}a se bira me|u njegovim<br />
~lanovima za period od ~etiri godine. On ili ona predstavlja teritorijalni<br />
komitet, saziva i predsedava ve}u i potpisuje akta koja je donelo ve}e. U principu,<br />
predsednik je odgovoran ve}u. Me|utim, kada su poslovi opštine delegirani<br />
teritorijalnom komitetu, predsednik je za njihovo obavljanje odgovoran<br />
gradona~elniku opštine.<br />
Izvršni odbor opštine nadzire zakonitost rada tela teritorijalnog komiteta.<br />
Ukoliko teritorijalno ve}e u više navrata krši <strong>lokalne</strong> propise ili ne obavlja du`nosti<br />
koje su mu poverene, izvršni odbor mo`e da ga raspusti.<br />
Posebni oblik teritorijalne samouprave – distrikt – mo`e biti organizovan<br />
u gradovima. Njihove teritorije predstavljaju urbanu, ekonomsku i socijalnu<br />
celinu u sastavu grada. Tela gradskog distrikta, njihov izbor, domen njihovih<br />
aktivnosti i druga va`na pitanja doneti su gradskim propisima, u skladu sa
182 Hrvatska<br />
pravnim odrednicama o teritorijalnim komitetima. Ve}i hrvatski gradovi (kao<br />
što su Split, Rijeka, Dubrovnik i Osijek) završili su podelu na gradske distrikte.<br />
^lanovi njihovih ve}a se biraju tajnim glasanjem na osnovu direktnog i ravnopravnog<br />
prava glasa.<br />
Kona~no, na teritoriji grada Zagreba, zakon omogu}ava oblike samouprave<br />
uklju~uju}i gradske ~etvrti i teritorijalne komitete. Njihove granice, metode osnivanja,<br />
tela, izbori, nadle`nosti, finansijska i druga pitanja va`na za njihov rad<br />
odre|eni su propisima grada Zagreba. Me|utim, do sada nije ustanovljena teritorijalna<br />
samouprava u Zagrebu.<br />
2. LOKALNA POLITIKA, ODLU^IVANJE<br />
2.1. Izborni sistem<br />
Od proglašenja nezavisnosti 1991, lokalni izbori su odr`ani dva puta u<br />
Hrvatskoj: 7. februara 1993. i 13. aprila 1997.<br />
^lanovi predstavni~kih tela zajednica, gradova, okruga i grada Zagreba<br />
se biraju direktnim izborima tajnim glasanjem za mandat od ~etiri godine. Osim<br />
grada Zagreba, u kome je ta~an broj ~lanova predstavni~kog tela odre|en zakonom<br />
(pedeset), opštine i okruzi odre|uju ukupni broj predstavnika svojim<br />
propisima, u skladu sa veli~inom populacije i u zakonom propisanim granicama.<br />
9 Pravo da bira i da bude biran na lokalnim izborima ima svaki gra|anin<br />
Hrvatske koji ima više od osamnaest godina sa stalnim mestom boravka na teritoriji<br />
opštine ili okruga za koji se izbori sprovode i koji je upisan u bira~ke<br />
spiskove u svom mestu boravka. Kandidate za predstavni~ka tela mogu predlagati<br />
registrovane partije (svaka posebno ili nekoliko zajedno) i glasa~i. Kada<br />
glasa~i predlo`e svoje kandidate ili liste kandidata (takozvane nezavisne kandidate<br />
ili nezavisne liste), obavezno je da se prikupi zakonom odre|eni broj potpisa<br />
gra|ana kako bi nominacija bila validna.<br />
Izborni sistem je mešani: koriste se i proporcionalni i ve}inski sistemi.<br />
Prema zakonu koji je sada na snazi i na osnovu koga su odr`ani lokalni iz-<br />
9 Zakon o lokalnoj samoupravi propisuje da ve}e zajednice mo`e da ima najmanje šesnaest<br />
a najviše trideset i dva odbornika; gradsko ve}e najmanje dvadeset a najviše pedeset odbornika; i<br />
okru`na skupština minimum trideset a najviše pedeset odbornika. Ako neka opština ili okrug ne<br />
definiše ta~an broj ~lanova svoga predstavni~kog tela lokalnim propisima, ili ako se osniva nova<br />
opština, broj ~lanova se propisuje zakonom, podeljeno u pet kategorija, od dvadeset do ~etrdeset i<br />
pet i proporcionalno broju stanovnika.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 183<br />
bori 1997. jedna ~etvrtina ~lanova predstavni~kih tela je izabrana u izbornim<br />
okruzima determinisanim posebnim zakonom. Jedan ~lan predstavni~kog tela<br />
i jedan zamenik se biraju u svakom izbornom okrugu. Smatra se da je kandidat<br />
izabran ako on ili ona dobije najve}i broj glasova od broja glasa~a koji su<br />
izašli na izbore (sistem relativne ve}ine u jednom krugu). Smatra se da je zamenik<br />
izabran zajedno sa izabranim ~lanom i za njega se ne glasa posebno.<br />
Tri ~etvrtine ~lanova predstavni~kog tela se biraju na osnovu jednog glasa~kog<br />
tela – na teritoriji cele opštine ili okruga – i izbori se vrše na osnovu liste kandidata<br />
(proporcionalni izborni sistem sa zatvorenim listama). Kako bi u~estvovali<br />
u raspodeli mesta u predstavni~kom telu, liste kandidata moraju pre}i<br />
izborni minimum (klauzula zabrane), za koji se propisuje razli~iti pravni<br />
re`im. 10 Broj glasova se konvertuje u broj glasova u predstavni~kom telu koriš}enjem<br />
D' Hondtovog metoda.<br />
Uprkos postojanju ~ak sedamdeset i osam registrovanih partija (situacija<br />
1. januara 1999), na svim parlamentarnim izborima do sada (1990, 1992.<br />
i 1995) Hrvatska demokratska zajednica (HDZ) osvojila je apsolutnu ve}inu<br />
u parlamentu. Osim HDZ-a samo mali broj drugih politi~kih partija je imao<br />
uticaj na izborno telo na nacionalnom nivou, kao što je Hrvatska nacionalna<br />
stranka (HNS), Hrvatska socijalno-liberalna stranka (HSLS), Hrvatska selja~ka<br />
stranka (HSS), Hrvatska stranka prava (HSP), Istarski demokratski<br />
savez (IDS), Liberalna stranka (LS) i Socijal-demokratska partija Hrvatske<br />
(SDP).<br />
Rezultat lokalnih izbora odr`anih aprila 1997. odra`avaju trenutni status partijskog<br />
sistema na nacionalnom nivou. 11<br />
10 Lista kandidata koju podnosi jedna politi~ka partija ili nezavisna lista kandidata mora da<br />
osvoji najmanje pet posto glasova onih koji su izašli na birališta, zajedni~ka lista dve politi~ke partije<br />
ili koalicije dve partije mora da osvoji najmanje osam posto, a zajedni~ka lista tri ili više politi~kih<br />
partija mora da osvoji najmanje jedanaest procenata. Na prvim lokalnim izborima 1993,<br />
propisani minimum je za sve bio isti i iznosio je pet posto.<br />
11 Osim partija od nacionalnog zna~aja, Samostalna demokratska srpska stranka ima jak uticaj<br />
na lokalnom nivou. Ona je organizovana na osnovu etni~ke pripadnosti i uklju~uje ~lanove srpske<br />
nacionalne manjine na teritoriji Hrvatske. Primorsko-goranski savez (PGS) je regionalna partija.
184 Hrvatska<br />
Tabela 3.<br />
Izbori za okru`nu skupštinu u Hrvatskoj, 13. april 1997. Opšti podaci<br />
Ukupni broj Prose~an broj Ukupan broj Prose~an broj Prose~an udeo Ukupan broj<br />
okru`nih izabranih glasa~a (svi izašlih na neva`e}ih politi~kih<br />
skupština ~lanova okruzi) birališta listi}a partija koje<br />
(uklju~uju}i okru`ne (po okrugu) su registrovale<br />
Zagreb) skupštine kandidate<br />
(svi okruzi)<br />
21 42 3 665 669 71,13% 2,92% 36, od kojih<br />
regionalnih 8<br />
etni~kih 2<br />
zelenih 2<br />
Ukupan broj Ukupni broj Ukupan broj Ukupan broj Ukupan broj<br />
politi~kih partija nezavisnih lista nezavisnih lista nezavisnih kandidata nezavisnih<br />
koje su osvojile (svi okruzi) koje su osvojile u izbornim kandidata<br />
mesta mesta (svi okruzi) okruzima koji su osvojili<br />
(svi okruzi) mesta (svi okruzi)<br />
13, od kojih 3 1 23 0<br />
regionalnih 5<br />
etni~kih 131230<br />
Izvor: Izborna komisija Republike Hrvatske (IKRH), Podaci o zvani~nim rezultatima izbora<br />
odbornika okru`nih skupština i skupštine grada Zagreba, Zagreb, Arhiva IKRH, maj 1997.<br />
Tabela 4.<br />
Kona~ni rezultati izbora za okru`nu skupštinu u Hrvatskoj,<br />
13. aprila 1997. a<br />
Politi~ke partije ili Broj okru`nih Broj okru`nih Broj okru`nih Partijska<br />
izborne koalicije skupština u skupština u kojima skupština u kojima struktura<br />
koje su osvojile kojima je jedna je jedna partija su partije formirale izvršne<br />
ve}inu u partija ili koalicija ili koalicija postizbornu, grane<br />
predstavni~kom osvojila apsolutnu osvojila relativnu ad hoc koaliciju<br />
telu ve}inu mesta ve}inu mesta<br />
HDZ 13 7 5 18 guvernera<br />
= HDZ<br />
IDS 1 - - 1 guverner<br />
= IDS<br />
HSLS/HSS/HNS - - 1 1 guverner<br />
= HSLS<br />
Ukupno 14 7 6 20 (-1)b<br />
Izvor: Izborna komisija Republike Hrvatske (IKRH), Podaci o zvani~nim rezultatima izbora<br />
odbornika okru`nih skupština i skupštine grada Zagreba, Zagreb, Arhiva IKRH, maj 1997.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 185<br />
Beleške:<br />
a. Ova situacija se izmenila 1. januara 1999. zbog vanrednih izbora koji su kasnije odr`ani u<br />
dva okruga: 30. novembra 1997. u Primorsko-goranskoj i 11. oktobra 1998. u Dubrova~koneretvanskoj.<br />
U oba okruga, u kojima je na redovnim izborima aprila 1997. HDZ dobila<br />
relativnu ve}inu, na ponovljenim izborima su pobedile koalicije opozicionih partija. Stoga,<br />
1. januara 1999, u tri od dvadeset i jednog okruga (uklju~uju}i grad Zagreb), izvršne <strong>vlasti</strong><br />
su formirane bez u~eš}a HDZ.<br />
b. U Primorsko-goranskom okrugu broj ~lanova dve partijske koalicije u okru`noj skupštini<br />
je bio po|ednak (HDZ/HSLS/HSS - 20; SDP/PGS/HNS -20). Što se ti~e odnosa mo}i, predstavni~ko<br />
telo nije uspelo da izabere guvernera okruga i izvršni odbor, pa je kriza u predstavni~kom<br />
telu dovela do raspuštanja skupštine i vanrednih izbora, koji su odr`ani 30. novembra<br />
1997.<br />
Tabela 5.<br />
Izbori za opštinska ve}a u Hrvatskoj, 13. april 1997: Opšti podaci<br />
Ukupan broj Ukupan broj Broj izabranih Broj izabranih Ukupan broj<br />
gradskih ve}a opštinskih ve}a ~lanova gradskog ~lanova ve}a politi~kih partija<br />
ve}a (min/max) zajednica koje su prijavile<br />
(min/max) kandidate (svi<br />
gradovi i zajednice)<br />
121* 421 20 - 50 16 - 32 31, od kojih:<br />
regionalnih 7<br />
etni~kih 4<br />
zelenih1<br />
Ukupan broj Ukupan broj Ukupan broj Ukupan broj Ukupan broj<br />
partija koje su nezavisnih nezavisnih nezavisnih nezavisnih<br />
osvojile mesta listi listi koje su kandidata u kandidata koji<br />
nezavisno ili u osvojile izbornim okruzima su osvojili mesta<br />
koaliciji (svi mesta (ukupno gradovi (ukupno gradovi<br />
gradovi i zajednice) i zajednice) i zajednice)<br />
12, od ~ega: Gradsko ve}e: 40 Gradsko ve}e: 24 347 61<br />
regionalnih 4 Ve}e zajednice: 96 Ve}e zajednice: 71<br />
etni~kih 2<br />
Izvor: Izborna komisija Republike Hrvatske (IKRH), Podaci o zvani~nim rezultatima izbora<br />
odbornika gradskih i ve}a zajednica, Deo 1 i 2, Zagreb, Arhiva IKRH, jun 1997.<br />
Beleška: Ovi podaci su iz vremena kada su izbori odr`ani (april 1997). Broj gradova je porastao<br />
1998. za jedan jer je nekadašnja zajednica Trilj u Splitsko-dalmatinskom okrugu dobila status<br />
grada. Tako je ukupan broj gradova 1. januara 1999. bio 122.
186 Hrvatska<br />
Tabela 6.<br />
Rezultati izbora za opštinska ve}a u Hrvatskoj, 13. april 1997.<br />
Zastupljenost partija i koalicija<br />
Partija ili Gradska ve}a Ve}a zajednica<br />
izborna Apsolutna Relativna Ukupno Apsolutna Relativna Ukupno<br />
koalicijab ve}ina ve}ina ve}ina ve}ina<br />
mesta mesta mesta mesta<br />
HDZ 52 26 78 258 29 287<br />
IDS 10 - 10 24 5 29<br />
HSLS 1 1 2 4 2 6<br />
HSS - 3 3 22 10 32<br />
HNS - - - - 1 1<br />
SDSS 1 - 1 10 - 10<br />
PGS - - - 1 1 2<br />
SDP - 1 1 - 1 1<br />
Koalicija<br />
sa HDZ c 1 10 11 9 8 17<br />
Opoziciona<br />
koalicijad 4 6 10 11 2 13<br />
Nezavisna<br />
lista - - - 1 1 2<br />
Uporedni<br />
rezultati e - - 4 - - 20<br />
Ukupno - - 120f - - 420f<br />
Izvor: Izborna komisija Republike Hrvatske (IKRH), Podaci o zvani~nim rezultatima izbora<br />
odbornika gradskih i ve}a zajednica, Deo 1 i 2, Zagreb, Arhiva IKRH, jun 1997.<br />
Beleške:<br />
a. Od poslednjih lokalnih izbora (april 1997) do 1. januara 1999. odr`ani su vanredni izbori<br />
u nekoliko gradova i zajednica. Izbori za gradska ve}a u Visu, Orahovici, Makarskoj i Pregradi, a<br />
za ve}a zajednica u Civljanju, Jelenju, Viškovu, Tu~epima, Laniš}u, Lastovu, Gradcu, Nere`iš}u i<br />
Vinodolu odr`ani su 30. novembra 1997. Izbori za gradsko ve}e Visa i za ve}a zajednica u Gradcu<br />
i Puš}u sprovedeni su 28. juna 1998.<br />
b. Ukupan broj postizbornih koalicija sa mestom u predstavni~kom telu gradova i zajednica<br />
i partijska struktura izvršnih <strong>vlasti</strong> u gradovima i zajednicama nisu uklju~ene. Ovakve analize<br />
nisu napravljene.<br />
c. ,,Koalicija sa HDZ" predstavlja razli~ite izborne koalicije HDZ-a i drugih partija,<br />
uglavnom onih koje se smatraju konzervativnim ili desni~arskim (HSP, HS, HKDU,<br />
HKDS).<br />
d. ,,Opozicione koalicije" predstavljaju razli~ite izborne koalicije partija koje sebe smatraju<br />
za opoziciju HDZ-u (HNS, HSLS, HSS, SDP).
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 187<br />
e. ,,Uporedni rezultati" predstavljaju ona okru`na ve}a u kojima su izbori rezultata vodili istoj<br />
raspodeli mesta u predstavni~kom telu izme|u koalicije sa HDZ-om i opozicione koalicije<br />
(50 : 50).<br />
f. Izborni rezultati za grad Krk (i zajednicu Štrigova) nedostaju u zvani~nom dokumentu<br />
Izborne komisije republike Hrvatske, odakle ovi podaci poti~u, i koji stoga ni ovde nisu<br />
izneti.<br />
ZAKLJU^AK: HDZ dr`i apsolutnu ve}inu od šezdeset i pet posto predstavni~kih<br />
tela na nivou okruga. Kontrolisanjem apsolutne ve}ine ili formiranjem<br />
postizbornih koalicija, HDZ je osvojila polo`aj guvernera u osamdeset i pet posto<br />
okruga i polo`aj gradona~elnika grada Zagreba. HDZ je tako|e osvojila apsolutnu<br />
ve}inu glasova u 61,3% predstavni~kih tela u zajednicama i 43,3% u predstavni~kim<br />
telima gradova.<br />
2. 2. Oblici direktne demokratije<br />
Osim prava da direktno biraju predstavni~ka tela, Ustav Republike Hrvatske<br />
utvr|uje princip da gra|ani mogu direktno u~estvovati u upravljanju lokalnim<br />
poslovima u skladu sa zakonom i lokalnim propisima lokalnih samoupravnih jedinica.<br />
Zakon o lokalnoj samoupravi propisuje oblike direktnog odlu~ivanja u<br />
opštinama. Zakon o referendumu i drugim oblicima li~nog u~eš}a gra|ana u upravljanju<br />
poslovima dr`avne <strong>vlasti</strong> i <strong>lokalne</strong> samouprave je usvojen 1996. Njime<br />
su utvr|eni razli~iti oblici li~nog u~eš}a gra|ana u lokalnim poslovima. To su<br />
lokalni referendumi o samoupravnim pitanjima u okruzima i opštinama, savetodavni<br />
referendumi, sastanci lokalnog stanovništva i peticije gra|ana.<br />
Uprkos tome što Zakon o lokalnoj samoupravi ograni~ava proces referenduma<br />
samo na opštine, Zakon o referendumu proširuje ovu mogu}nost i na okruge;<br />
tako lokalni referendum mo`e da objavi predstavni~ko telo okruga, grada ili zajednice<br />
u vezi sa pitanjima koja su u domenu odlu~ivanja predstavni~kog tela pod<br />
uslovima propisanim zakonom. Referendum saziva opštinsko ve}e na predlog<br />
jedne tre}ine svojih ~lanova, izvršnog odbora ili jedne petine teritorijalnih komiteta<br />
u gradu ili opštini kako bi se odlu~ilo o amandmanima lokalnih propisa, kako<br />
bi se predlo`io opšti akt ili kako bi se donela odluka o ma kom pitanju koje je u<br />
nadle`nosti opštinskog ve}a. Isti uslovi se odnose i na okrug ako je referendum<br />
organizovan za pitanja iz njegovog domena aktivnosti. Hrvatsko zakonodavstvo<br />
tako|e pru`a mogu}nost opcionog referenduma, koji samostalno mo`e organizovati<br />
predstavni~ko telo.<br />
Gra|ani ~ije je trajno mesto boravka na teritoriji okruga ili opštine gde se<br />
sprovodi referendum i koji su registrovani bira~i imaju pravo da u~estvuju. Ne<br />
postoji propisan vremenski period neophodan da bi osoba imala zakonski status<br />
rezidenta neke opštine ili okruga. Gra|ani na referendumu direktno odlu~uju tajn-
188 Hrvatska<br />
im glasanjem. Na referendumu gra|ani treba da odgovore na jedan ili više predloga.<br />
Smatra se da je odluka na osnovu referenduma validna ako je za nju glasala<br />
ve}ina registrovanih bira~a u okrugu ili opštini. Takva odluka obavezuje predstavni~ko<br />
telo. Ono nema pravo da usvoji pravni akt ili odluku koja je u suprotnosti<br />
sa rezultatima referenduma u kra}em roku od godinu dana od sprovo|enja<br />
referenduma. Novi referendum o istom pitanju se ne sme zakazivati u periodu<br />
kra}em od šest meseci od prvog referenduma. Uprkos ovoj pravnoj opciji, lokalni<br />
referendumi se još ne koriste u velikoj meri u Hrvatskoj. 12<br />
Savetodavni referendum je specifi~ni oblik koji vlada mo`e da zaka`e za teritoriju<br />
jednog ili više okruga kako bi se utvrdilo preliminarno javno mnjenje u<br />
vezi sa teritorijalnom organizacijom okruga i opština. 13 Odluka se donosi<br />
ve}inom glasova onih koji iza|u na referendum. Svi gra|ani koji imaju trajno boravište<br />
na teritoriji okruga ili opštine na kojoj se referendum sprovodi i koji su<br />
upisani u glasa~ke spiskove imaju pravo da u~estvuju. Obavezno je pribaviti preliminarno<br />
mišljenje stanovnika oblasti ~ije granice treba da se promene. Kao rezultat<br />
va`ne odluke Ustavnog suda od 24. aprila 1998, ~lan 9. Zakona o teritoriji okruga,<br />
gradova i zajednica iz 1997. je delimi~no poništen jer nije bio u skladu sa namerama<br />
Ustava.<br />
Sastanci lokalnog stanovništva spadaju u sferu direktne demokratije, iako oni<br />
ne podrazumevaju direktno u~eš}e gra|ana u striktnom zna~enju termina.<br />
Sastanci se zakazuju da bi gra|ani mogli da izraze svoje mišljenje o odre|enim<br />
pitanjima od lokalnog zna~aja, da diskutuju o svojim potrebama i interesima i<br />
stavljaju predloge u vezi sa njima. Oni su savetodavne prirode i zakazuju se samo<br />
za deo opštine kojom upravlja teritorijalni komitet koji ~ini zasebnu celinu i koji<br />
je odvojen od drugih delova naselja (jedna oblast naselja, stambena zgrada i drugo).<br />
Odluka doneta na sastanku lokalnog stanovništva je obavezuju}a za teritorijalni<br />
komitet i za ve}e gradskog distrikta ili ~etvrti. Me|utim, ona ne obavezuje<br />
predstavni~ko telo opštine. Sastanke lokalnog stanovništva saziva ve}e teritorijalnog<br />
komiteta ili ve}e gradskog distrikta u skladu sa lokalnim propisima opštine.<br />
Njih tako|e mo`e sazvati opštinsko predstavni~ko telo kako bi gra|ani mogli<br />
da diskutuju i da izraze svoje mišljenje o pitanjima od lokalnog zna~aja. Odluke<br />
se na ovakvim sastancima donose javnim glasanjem, osim ako ve}ina gra|ana<br />
prisutnih na sastanku odlu~i da se tajno glasa.<br />
12 Prema podacima Ministarstva za administraciju Republike Hrvatske, lokalni referendum<br />
je u Hrvatskoj sproveden samo jednom – 29. marta 1998, u gradu Sveti Ivan Zelina prilikom izgradnje<br />
vodovodskog sistema.<br />
13 Od 1. januara 1999, organizovano je deset savetodavnih referenduma: za jedan okrug<br />
(Zagreb), tri grada (Ivani}-Grad, Našice i Novska) i šest zajednica (Kloštar-Ivanic, Kri`, Pag,<br />
\ur|enovac, Podgorac i Feri}anci).
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 189<br />
Peticije (gra|anske inicijative) mogu se podnositi svim nadle`nim telima<br />
opštine ili okruga. Ustav svim gra|anima daje pravo da podnose peticije i<br />
`albe, da daju predloge vladi i drugim javnim telima i da od njih dobiju odgovor.<br />
Svi gra|ani sa pravom glasa mogu podnositi peticije. Nadle`no telo je<br />
du`no da u propisanom roku odgovori na svaku po propisu potpisanu peticiju,<br />
koja sadr`i li~no ime, prezime i broj li~ne karte gra|ana. Zakon o lokalnoj<br />
samoupravi tako|e pru`a mogu}nost kvalifikovane inicijative gra|ana: gra|ani<br />
imaju pravo da opštinskom ve}u predlo`e usvajanje nekog akta ili rešenje<br />
problema koji je u njihovoj nadle`nosti. Opštinsko ve}e raspravlja o podnetom<br />
predlogu ako ga je potpisalo bar deset posto registrovanih bira~a opštine.<br />
Ono je obavezno da potpisnicima peticije odgovori najkasnije tri meseca od<br />
prijema peticije.<br />
2.3. Unutrašnja struktura odlu~ivanja <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
Lokalne <strong>vlasti</strong> imaju slede}u strukturu: izabrana skupština (u okrugu), ili ve}e<br />
(u opštini), koje za svoje odluke i posao obavljen u njihovo ime odgovara svom<br />
glasa~kom telu; izvršni organi (okru`ni guverneri, gradona~elnici opština i izvršni<br />
odbor), koji su odgovorni za kontrolu procesa odlu~ivanja i slu`bi i administrativna<br />
odeljenja sa svojim na~elnicima i drugim administrativnim osobljem (za ovo<br />
poslednje videti odeljak 3.1).<br />
2.4. Predstavni~ka tela<br />
Opštinska ve}a i okru`ne skupštine su otelotvorenje predstavni~ke prirode<br />
<strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>. Oni su organi izabranih gra|ana koji usvajaju <strong>lokalne</strong> akte u okviru<br />
prava i du`nosti samoupravnih jedinica. Oni tako|e obavljaju i druge du`nosti u<br />
skladu sa zakonom i lokalnim propisima. Kada je re~ o razli~itim formama<br />
lokalnih samoupravnih jedinica, Zakon o lokalnoj samoupravi nabraja poslove koji<br />
su u nadle`nosti opštinskih ve}a i okru`nih skupština.<br />
Unutrašnja organizacija i rad predstavni~kog tela su propisani pravilima procedure<br />
koja je usvojena ve}inom glasova svih ~lanova predstavni~kog tela. Zakon<br />
o lokalnoj samoupravi ustanovljava osnovne upravlja~ke strukture predstavni~kog<br />
tela: predsednika koji predsedava sednicama i predstavlja predstavni~ko telo i dva<br />
potpredsednika. Predstavni~ko telo odlu~uje ve}inom glasova ako je ve}ina<br />
odbornika prisutna na sednici. Izuzetak je usvajanje lokalnih propisa, usvajanje<br />
bud`eta i godišnjeg završnog ra~una, koji se usvajaju apsolutnom ve}inom.<br />
Glasanje na javnim sednicama je javno osim ako predstavni~ko telo ne odlu~i da<br />
glasanje bude tajno.
190 Hrvatska<br />
Izabrani ~lanovi predstavni~kog tela nemaju obavezni mandat i ne mogu se<br />
uklanjati sa du`nosti. Njihova funkcija je po~asna. U skladu sa svojim partijskim<br />
naklonostima, oni osnivaju poslani~ke grupe u kojima koordiniraju ta~ke gledišta<br />
svoje partije ili koalicije kako bi ih delotvorno predstavljali u predstavni~kom telu.<br />
Predstavni~ko telo osniva stalne i privremene komitete i druga radna tela koji<br />
pripremaju odluke iz svoje nadle`nosti. Ovi komiteti su na~in da se proces<br />
odlu~ivanja i savetodavni rad rasporede me|u ~lanovima. Po zakonu, predstavni~ko<br />
telo pravilima procedure ili posebnom odlukom odre|uje sastav ovih<br />
komiteta, broj ~lanova i njihove nadle`nosti. Oni obi~no odra`avaju politi~ki sastav<br />
ve}a proporcionalnom raspodelom mesta.<br />
2.5. Tipovi izvršne <strong>vlasti</strong><br />
Nosioci izvršne <strong>vlasti</strong> su guverner (u okruzima) i gradona~elnik (u opštinama),<br />
koje bira predstavni~ko telo ve}inom glasova svih ~lanova, u skladu sa pravilima<br />
procedure predstavni~kog tela. 14 Oni imaju po jednog ili dva zamenika, koji<br />
su izabrani i potvr|eni na isti na~in i prema istoj proceduri. Guverneri i<br />
gradona~elnici su predsednici izvršnih odbora okruga i opštine.<br />
Izvršni odbor upravlja izvršnim poslovima <strong>lokalne</strong> samouprave, i u okviru<br />
delegiranih aktivnosti, poslovima dr`avne administracije za koje je po zakonu<br />
zadu`en. Predstavni~ko telo bira izvršni odbor ve}inom glasova svih ~lanova na<br />
predlog predsednika izvršnog odbora (mandatara). ^lanovi izvršnog odbora su,<br />
po pravilu, na~elnici administrativnih odeljenja. Pošto su zvani~nici odgovorni<br />
ve}u i zajednici po svim pitanjima, oni ispunjavaju politi~ke kao i menad`erske<br />
funkcije. Pošto predstavni~ko telo bira i razrešava ~lanove izvršnog odbora, njegova<br />
partijska struktura znatno uti~e na partijsku strukturu izvršnog odbora. Stoga<br />
njegov sastav odra`ava politi~ke interese partije ili koalicije koja ima ve}inu u<br />
predstavni~kom telu i osigurava blisku vezu sa ve}em i partijskim grupama.<br />
2.6. Javno u~estvovanje i odlu~ivanje<br />
U~eš}e gra|ana u procesu odlu~ivanja je regulisano posebnim zakonima.<br />
Tako, Zakon o fizi~kom planiranju iz 1994. propisuje obaveznu javnu debatu o<br />
14 Razlika u imenovanju guvernera i gradona~elnika je u tome da imenovanje guvernera mora<br />
da odobri predsednik Republike na predlog Vlade Republike Hrvatske (videti odeljak 1).<br />
15 Predstavni~ko telo svojim lokalnim propisima odre|uje broj ~lanova izvršnog odbora.<br />
Izvršni odbor okruga ne mo`e imati manje od deset ni više od petnaest ~lanova, izvršni odbor grada<br />
ne mo`e imati manje od sedam ni više od trinaest ~lanova, a izvršni odbor zajednice ne mo`e<br />
imati manje od pet ni više od jedanaest ~lanova.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 191<br />
predlozima u vezi sa fizi~kim planom opštine, a odre|ivanje na~ina i procedure<br />
za takvu debatu je prepušteno lokalnim propisima okruga i opština. Me|utim,<br />
amandmanom zakona iz 1998, organizacija javne debate je isklju~ena iz nadle`nosti<br />
lokalnih samoupravnih jedinica i delegirana vladi, koja je tada usvojila<br />
Dekret o javnim debatama u procesu prihvatanja fizi~kih planova. U~esnici u<br />
javnoj debati mogu biti vladina administrativna tela, okru`na i opštinska tela, kao<br />
i druge javne organizacije, udru`enja i gra|ani. Javna debata se odr`ava kako bi<br />
se ostvario uvid javnosti i kako bi se davali predlozi u vezi sa fizi~kim planom.<br />
Ne postoje drugi oblici gra|anskog u~eš}a u procesu odlu~ivanja.<br />
2.7. Etni~ka pitanja, multikulturna vlada<br />
Ustav garantuje ravnopravnost svim pripadnicima nacionalnih manjina u<br />
Republici Hrvatskoj. Ustavni zakon o ljudskim pravima propisuje da pripadnici<br />
etni~kih i nacionalnih zajednica ili manjina imaju pravo da budu predstavljeni u<br />
telima <strong>lokalne</strong> samouprave proporcionalno njihovom broju u ukupnoj populaciji<br />
opštine. Zakon o lokalnim izborima propisuje da hrvatski gra|ani i pripadnici<br />
etni~kih i nacionalnih zajednica koji ~ine najmanje osam posto glasa~kog tela opštine<br />
ili okruga imaju pravo na proporcionalno predstavljanje u lokalnom predstavni~kom<br />
telu. Ako potrebna proporcija nije postignuta na izborima, broj predstavnika<br />
u predstavni~kom telu se pove}ava prema potrebi kako bi se postigao<br />
odgovaraju}i udeo. U tom slu~aju predstavnici te manjine koji su nominovani na<br />
partijskim listama ili nezavisnim listama kandidata ali nisu osvojili dovoljan broj<br />
glasova, smatraju se izabranima po redu na osnovu proporcionalnog uspeha svake<br />
izborne liste. Kona~no, pripadnici etni~ke manjine koja ~ini manje od osam procenata<br />
glasa~kog tela na nacionalnom nivou imaju pravo da budu predstavljeni u<br />
lokalnim predstavni~kim telima na na~in predvi|en odgovaraju}im lokalnim<br />
propisima. Me|utim, treba primetiti da je direktno sprovo|enje ovih odrednica<br />
teško zato što nema pouzdanih podataka o broju glasa~a koji pripadaju konkretnim<br />
manjinskim grupama. 16<br />
2.8. Udru`enja <strong>lokalne</strong> samouprave i me|unarodni kontakti<br />
Cilj saradnje lokalnih jedinica je da se poboljša ekonomski i socijalni razvoj<br />
lokalnih zajednica. Ova saradnja je opciona i široko dozvoljena. Zajednice i<br />
16 Poslednji popis stanovništva u Hrvatskoj je odr`an 1991. Posledica Otad`binskog odbrambenog<br />
rata bio je ogroman broj ljudskih `rtava i prisilna migracija velikog broja stanovnika<br />
Hrvatske. Stoga podaci iz ovog popisa ne odra`avaju sadašnju (posleratnu) situaciju. Nije bilo podataka<br />
koji bi obezbedili precizne podatke o predstavljanju manjina u telima <strong>lokalne</strong> uprave.
192 Hrvatska<br />
gradovi mogu osnivati nacionalna udru`enja lokalnih samoupravnih jedinica pod<br />
uslovom da je odluku o osnivanju takvih tela usvojilo više od jedne polovine opština.<br />
Ovaj uslov je prili~no teško ostvariti i stoga predstavlja znatno ograni~enje<br />
saradnje na nacionalnom nivou.<br />
Trenutno postoje dva udru`enja lokalnih samouprava u Hrvatskoj. Udru`enje<br />
gradova i zajednica Republike Hrvatske, osnovano 1971, nastavlja da radi kao<br />
nevladina, vanstrana~ka i dobrovoljna organizacija koja obuhvata više od sedamdeset<br />
posto svih hrvatskih opština (92 grada i 294 zajednice). Ona ima status nacionalne<br />
organizacije jer obuhvata više od pedeset posto svih gradova i zajednica.<br />
Po prijemu Hrvatske u Evropski savet, 6. novembra 1996, organizacija je postala<br />
punopravni ~lan Kongresa lokalnih i regionalnih uprava Evropskog saveta.<br />
Zajedni~ko ve}e zajednica isto~ne Slavonije, Baranje i zapadnog Srema je<br />
specifi~na organizacija nekih opština sa teritorije dva okruga. Ve}e su ustanovili<br />
predstavnici Republike Hrvatske, srpska etni~ka zajednica i UNTAES kao svedok,<br />
23. maja 1997. Osnivanje ve}a je omogu}eno odrednicama Ustavnog zakona<br />
o ljudskim pravima, Osnovnim sporazumom o teritoriji isto~ne Slavonije, Baranje<br />
i zapadnog Srema (,,Erdutski sporazum") i pismom vlade Republike Hrvatske o<br />
završetku mirne reintegracije ovih teritorija pod privremenom administracijom<br />
UN. Ve}e je telo koje štiti interese srpske nacionalne zajednice. Ono je dobilo status<br />
pravnog lica i upisano je u registar gra|anskih udru`enja kod Ministarstva za<br />
administraciju Republike Hrvatske.<br />
Što se ti~e me|unarodne saradnje, postoje dva nedostatka u pravnoj regulativi.<br />
Prvo, Hrvatska, kao ~lanica Evropskog saveta, još nije ratifikovala Nacrt<br />
evropske konvencije o me|ugrani~noj saradnji teritorijalnih zajednica i <strong>vlasti</strong>, koju<br />
je Savet usvojio 1980. Drugo, još nije usvojen posebni Zakon o me|unarodnoj<br />
saradnji, iako, prema Zakonu o lokalnoj samoupravi, saradnja zavisi od usvajanja<br />
takvog zakona. Me|utim, uprkos ovim normativnim ograni~enjima, postoje<br />
izvesni primeri ovakve me|unarodne saradnje. Istarski i Primorsko-goranski okrug<br />
su primljeni u ~lanstvo u Evropskoj regionalnoj skupštini.<br />
3. LOKALNA ADMINISTRACIJA, PRU@ANJE USLUGA<br />
3.1. Struktura i rad <strong>lokalne</strong> administracije<br />
Strukturu lokalnih administracija ~ine tri osnovna tipa organizacija koje se<br />
razlikuju po tome koju funkciju prevashodno obavljaju: regulativa, koordinacija<br />
i usluge. Što se ti~e lokalnih javnih slu`bi, nedavno su sprovedene strukturalne i<br />
organizacione inovacije koje pru`anje usluga delegiraju telima van lokalnih organizacija.<br />
Stoga postoji u`i krug <strong>lokalne</strong> administracije, koji se sastoji od orga-
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 193<br />
nizacija koje se bave regulativom i koordinacijom i širi, spoljni krug koji ~ine organizacije<br />
lokalnih slu`bi, javna preduze}a, nosioci koncesija i drugi entiteti koji<br />
u~estvuju u pru`anju javnih usluga.<br />
Osnovni tip regulativnih organizacija u hrvatskim lokalnim jedinicama –<br />
opštinske kancelarije – relativno su mala tela. Lokalno predstavni~ko telo u svakoj<br />
jedinici reguliše unutrašnju strukturu i nadle`nosti ovih organizacija. Rukovodstvo<br />
u opštinskim kancelarijama je na osnovu principa monokratije. Na~elnika<br />
opštinske kancelarije mo`e da izabere lokalno predstavni~ko telo po politi~kom<br />
kriterijumu kao ~lana izvršnog odbora, ili ga mo`e postaviti izvršni odbor na osnovu<br />
profesionalnog kriterijuma na javnom konkursu. Iako je prvobitna namera<br />
bila da se na~elnik bira po politi~kom kriterijumu, to u praksi nije uvek slu~aj. U<br />
onim lokalnim jedinicama u kojima se na~elnik bira kao ~lan izvršnog odbora,<br />
došlo je do velikog stepena politizacije <strong>lokalne</strong> administracije na uštrb delotvornosti.<br />
Osim poslova u nadle`nosti samouprave, opštinske kancelarije mogu<br />
obavljati i poslove dr`avne administracije koji su povereni lokalnoj jedinici.<br />
Što se ti~e strukture organizacija nadle`nih za regulativu, postoje tri osnovna<br />
tipa <strong>lokalne</strong> administracije. Prvi tip, koji ima najjednostavniju strukturu, ~ine<br />
komune koje imaju manje od osam hiljada stanovnika. Zajednice sa više od osam<br />
hiljada stanovnika i gradovi pripadaju drugom tipu, a tre}i ~ine okruzi.<br />
U zajednicama sa manje od osam hiljada stanovnika, osniva se samo jedna<br />
mesna kancelarija koja obavlja sve aktivnosti u nadle`nosti samouprave. U ve}im<br />
zajednicama, a posebno u gradovima, mo`e se osnovati – a obi~no se tako i ~ini<br />
više mesnih kancelarija. U na~elu, broj mesnih kancelarija zavisi od veli~ine grada.<br />
Situacija u okruzima je mnogo kompleksnija, pošto su oni istovremeno i<br />
samoupravne i <strong>lokalne</strong> jedinice dr`avne administracije. Njihova administrativna<br />
struktura, osim mesnih kancelarija, tako|e se sastoji od tela osnovanih posebnom<br />
zakonskom uredbom i od okru`nih administrativnih odeljenja (OAO). Broj mesnih<br />
kancelarija nije ograni~en, pa ih ~esto ima više od jedne, obi~no izme|u dve<br />
i ~etiri, 17 iako neki okruzi tako|e rade samo sa jednom mesnom kancelarijom, ili<br />
su ih tek nedavno uveli (na primer, Me|umurski okrug), oslanjaju}i se na okru`na<br />
administrativna odeljenja, samo u svojstvu tela dr`avne administracije i potpuno<br />
zanemaruju}i svoju samoupravnu ulogu.<br />
17 Na ovaj na~in, na primer, do kraja 1996, grad Zagreb je imao dve op{tinske kancelarije<br />
(OK) - jedno za privredu i komunalne slu`be i jednu za socijalne slu`be. Do kraja 1996, one su<br />
podeljene u ~etiri OK: za privredu, za poljoprivredu i šumarstvo, za socijalne slu`be i za finansije.<br />
Vara`dinski okrug je imao dve OK 1994 – jednu za ekonomski razvoj i poljoprivredu i jednu<br />
za socijalne slu`be – a sli~na situacija je bila i u Krapinsko-zagorskom okrugu. Koprivni~kokri`eva~ki<br />
okrug je imao tri OK 1995: za finansije i ra~unovodstvo, za ekonomiju i komunalne<br />
slu`be i za socijalne slu`be. Iste godine Brodsko-posavski okrug je tako|e imao tri OK: za privredu,<br />
za izgradnju i stambeno-komunalne slu`be i za socijalne slu`be.
194 Hrvatska<br />
Institut za fizi~ko planiranje je jedno telo koje okru`na skupština formira kao<br />
organ administracije na osnovu posebne zakonske naredbe. Posebno specifi~an<br />
slu~aj je okru`na agencija za puteve, koja po zakonu nema status okru`nog administrativnog<br />
tela ve} pravnog lica koje mora poštovati institucionalnu regulativu.<br />
Me|utim, ova agencija se uglavnom bavi poslovima regulative. Ona se sama<br />
ne bavi poslovima izgradnje, rekonstrukcije i odr`avanja javnih puteva ve} odgovornost<br />
za to prepušta fizi~kim i pravnim licima.<br />
Okru`na administrativna odeljenja su tela dr`avne administracije nadle`na<br />
za odre|enu oblast okruga. Osam okru`nih odeljenja je osnovano u svakom<br />
okrugu kopnenog dela zemlje, 18 sa izuzetkom Krapinsko-zagorskog okruga (devet<br />
OAO) i sedam okruga na obali (svaki sa deset OAO). 19 Uz ovo, u svim okruzima<br />
je osnovana kancelarija guvernera koja, uz druge poslove, tako|e mo`e da<br />
obavlja izvesne profesionalne, opšte, pomo}ne i tehni~ke poslove koje zahtevaju<br />
tela zadu`ena za samoupravne aktivnosti. Na ~elu svakog odeljenja nalazi se<br />
na~elnik koga postavlja i razrešava guverner okruga na osnovu savetovanja sa nadle`nim<br />
ministarstvom. Na~elnik ima dvostruke odgovornosti: prema guverneru<br />
okruga i nadle`nom ministru. Okru`na odeljenja tako|e imaju granske kancelarije<br />
van centra okruga, obi~no u gradovima.<br />
U administrativnoj strukturi okruga preovla|uju okru`na odeljenja kao tela<br />
dr`avne administracije. Ona troše najve}i deo bud`eta zemlje i zapošljavaju<br />
prili~no veliki broj ljudi. 20 U praksi, postoji mnogo problema u vezi sa delegiranjem<br />
ovlaš}enja, sa odvajanjem i koordinacijom rada samoupravnih tela i<br />
okru`nih kancelarija, obavljanjem upravnih funkcija u dr`avi i samoupravnih tela<br />
u isto vreme, odr`avanjem pariteta zarada i drugo. Bilo je situacija u kojima su<br />
na~elnici okru`nih odeljenja, kao dr`avni zvani~nici, postavljani za ~lanove<br />
okru`nih izvršnih tela. Opcija odobrena kancelariji okru`nog guvernera da<br />
obavlja zadatke iz nadle`nosti samoupravnog sektora strukture okruga dozvolila<br />
im je da postanu autarhi~na tela. 21 Velika raznovrsnost struktura okru`nih ode-<br />
18 Okru`na administrativna odeljenja (OAO) postoje za: 1) privredu, 2) obrazovanje, 3) zaposlenje,<br />
zdravstvenu i socijalnu pomo}, 4) prostorno planiranje, stambeno-komunalne slu`be, izgradnju<br />
i zaštitu okoline, 5) katastarski i geodetski in`injering, 6) imovinsko-pravne aktivnosti, 7)<br />
statistiku i 8) opštu administraciju.<br />
19 U Krapinsko-zagorskom okrugu, dodato je jedno OAO za turizam, a u obalskim okruzima<br />
jedno OAO za pomorska pitanja i jedno za turizam.<br />
20 Broj zaposlenih u OAO (463) u Zagreba~kom okrugu po~etkom 1997. bio je više od dvadeset<br />
puta ve}i od broja zaposlenih u svim samoupravnim telima (23). Ukupan broj zaposlenih u OAO<br />
u celoj Hrvatskoj u septembru je bio 7 066.<br />
21 Tako je u Zagreba~kom okrugu od 463 zaposlenih u OAO, 145 (trideset i jedan posto)<br />
bilo zaposleno u kancelariji okru`nog guvernera.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 195<br />
lenja i njihovih ogranaka, mre`a koja se prostire celom teritorijom dr`ave,<br />
podr`ava napore tela dr`avne administracije za centralizacijom. Nadzorne <strong>vlasti</strong><br />
iz centralnih tela i hijerarhijska podre|enost na~elnika centralnom ministru u velikoj<br />
meri ograni~avaju proklamovanu autonomiju okru`nih odeljenja u obavljanju<br />
funkcionalnih, finansijskih, materijalnih i zadataka u vezi sa osobljem.<br />
Uz ova tri tipa strukture <strong>lokalne</strong> uprave, postoji i izuzetni status glavnog grada<br />
Hrvatske, grad Zagreb. Administrativna tela Zagreba obavljaju zadatke u nadle`nosti<br />
samouprave, kao i zadatke dr`avne administracije koje u ostalim okruzima<br />
obavljaju okru`na odeljenja. Ova tela su ustanovljena kao kancelarije, instituti,<br />
direktorati i slu`be. Gradska skupština Zagreba, predstavni~ko telo, osniva<br />
ih i odre|uje njihove nadle`nosti. Uprava je poverena na~elnicima koje imenuje<br />
gradona~elnik Zagreba na osnovu savetovanja sa nadle`nim ministrom. Oni odgovaraju<br />
ili gradona~elniku i nadle`nom ministru u vezi sa obavljanjem zadataka<br />
dr`avne administracije ili gradona~elniku i izvršnom odboru Zagreba u vezi sa<br />
samoupravnim pitanjima.<br />
Osim okru`nih odeljenja i njihovih ogranaka, centralna vlada tako|e ima na<br />
raspolaganju druge administrativne mehanizme koji se sastoje od teritorijalnih<br />
kancelarija centralnih administrativnih organa u lokalnim jedinicama, pre svega<br />
u tradicionalnim odeljenjima za oblasti kao što su odbrana, unutrašnji poslovi<br />
(policija) i finansije (poreska uprava, finansijske <strong>vlasti</strong>), ali i u nekim drugima (na<br />
primer, Ministarstvo poljoprivrede i šumarstva). Ovaj mehanizam je veoma mo}an<br />
po svojim funkcijama, ovlaš}enjima, materijalnim i finansijskim sredstvima i broju<br />
zaposlenih. 22 Ove <strong>lokalne</strong> administrativne jedinice obavljaju samo poslove<br />
dr`avne administracije na osnovu strogog na~ela subordinacije. Njima upravlja<br />
na~elnik, koga postavlja i razrešava du`nosti ministar ili upravnik organizacije<br />
dr`avne administracije. On za sve odgovara ministru ili upravniku.<br />
Funkcije opštinskih kancelarija, kao osnovnog oblika regulativnog tela su:<br />
– Direktno sprovo|enje propisa lokalnih predstavni~kih tela;<br />
– Nadzor nad sprovo|enjem tih propisa, ako ih sprovode druga tela, uklju-<br />
~uju}i i inspekciju.<br />
– Individualno odlu~ivanje u vezi sa pravima, obavezama i pravnim interesima<br />
fizi~kih i pravnih lica u vezi sa domenom samoupravnih aktivnosti.<br />
– Obavljanje zadataka dr`avne administracije koji su im povereni posebnim<br />
zakonom.<br />
– Pra}enje stanja u okviru njihovih nadle`nosti, profesionalnih aktivnosti i<br />
dr.<br />
22 Samo Poreska uprava zapošljava oko 3 600 zvani~nih lica i zaposlenih (1998) u svojim<br />
granskim kancelarijama.
196 Hrvatska<br />
Organizacije za koordinaciju omogu}avaju i olakšavaju rad lokalnog sistema<br />
obavljanjem spektra poslova interne administracije. To su pre svega aktivnosti<br />
profesionalne pomo}i lokalnim politi~kim telima, kao što je ra~unovodstvo<br />
i knjigovodstvo, ljudski resursi, tehni~ka podrška i pomo}ni zadaci.<br />
Za ovakve zadatke su osnovane profesionalne kancelarije. Naj~eš}e postoji<br />
samo jedna ovakva kancelarija u lokalnoj jedinici, iako u izuzetnim slu~ajevima<br />
postoje i dve – jedna za predstavni~ko telo i jedna za izvršni odbor. U okruzima,<br />
ra~unovodstvo, personal i sli~ni zadaci mogu se poveriti kancelariji<br />
okru`nog guvernera. Lokalne jedinice mogu delegirati zadatke u vezi sa prikupljanjem<br />
poreza Poreskoj upravi, i ovim rešenjem se slu`i oko devedeset posto<br />
lokalnih jedinica. Iako je ovo rešenje tehni~ki bolje, ono stvara još jednu<br />
liniju zavisnosti lokalnih jedinica od tela centralne administracije. Sude}i po<br />
broju zaposlenih, profesionalne kancelarije u okruzima nisu slabije od opštinskih<br />
kancelarija. 23 Ova situacija mo`e poslu`iti kao primer veoma uskog obima<br />
samoupravnih aktivnosti u zemlji.<br />
Status javnih slu`benika nije rešen na zadovoljavaju}i na~in. Do usvajanja<br />
posebnog zakona primenjuju se odrednice Zakona o lokalnoj administraciji, kojim<br />
se propisuju zaposlenje i plate zvani~nika javne administracije. Originalni tekst<br />
zakona je, me|utim, usvojen 1978. u bivšoj Socijalisti~koj Republici Hrvatskoj,<br />
pod potpuno druga~ijim okolnostima. On je prestao da va`i 1994. za dr`avne<br />
zvani~nike i zaposlene kada je usvojen Zakon o dr`avnim javnim slu`benicima i<br />
zaposlenima. Odrednice zakona se tako|e primenjuju na osoblje grada Zagreba.<br />
Ova situacija je izazvala dosta zbrke; neke <strong>lokalne</strong> jedinice koje propisuju<br />
analogne pravne odrednice su pokušale da prekrše zakon, rizikuju}i time da centralna<br />
vlada raspusti njihova predstavni~ka tela i potencijalne sudske procese u<br />
vezi sa pravima zaposlenih.<br />
Lokalno predstavni~ko telo, Ministarstvo finansija i druga tela, pre svega<br />
Dr`avni inspektorijat, posebnim zakonima su ovlaš}eni za nadgledanje materijalnih<br />
i finansijskih poslova svih lokalnih tela. Me|utim, dok je nadzor koji vrši<br />
lokalna predstavni~ka kancelarija neograni~en, Ministarstvo finansija samo mo`e<br />
da nadgleda zakonitost materijalnih i finansijskih poslova. Dr`avni inspektorat je<br />
telo koje direktno odgovara Predstavni~kom domu hrvatskog parlamenta. Ono ima<br />
ovlaš}enja da vrši inspekciju finansijskih izveštaja i transakcija lokalnih jedinica<br />
i pravnih lica koja se finansiraju u potpunosti ili delimi~no iz lokalnog bud`eta.<br />
23 Tako je u Zagreba~kom okrugu, od dvadeset i tri zaposlena u samoupravnom sektoru, deset<br />
radilo u profesionalnim kancelarijama. U Karlova~kom okrugu odobreni broj zaposlenih u<br />
opštinskim kancelarijama 1995. je bio šesnaest, a u profesionalnim kancelarijama devetnaest.<br />
Koprivni~ko-kri`eva~ki okrug je iste godine imao povoljniji odnos, 28:8, u prilog opštinskih kancelarija.<br />
Vara`dinski okrug je 1994. imao odnos 26:29.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 197<br />
3.2. Isporu~ivanje lokalnih usluga<br />
Zakonodavac je odabrao nabrajanje kao metod podele zadataka izme|u centralnih<br />
i lokalnih <strong>vlasti</strong>, izuzimaju}i nadle`nosti samouprave gradova. Uprkos<br />
pravno i tehni~ki neprihvatljive formulacije koja nabrajanje pokušava da pove`e<br />
sa opštom klauzulom, to što su gradovi izuzeti njima u stvarnosti daje mogu}nost<br />
da ustanove <strong>vlasti</strong>te nadle`nosti <strong>vlasti</strong>tim lokalnim propisima. Zakon zahteva da<br />
to budu aktivnosti od direktne va`nosti za ekonomski, kulturni i socijalni<br />
napredak grada i da ne spadaju u nadle`nost drugih entiteta. Aktivnosti zajednica<br />
i okruga su propisane i nabrojane zakonom.<br />
Regulativa je u suprotnosti sa stvarnim potrebama lokalnih jedinica: ~injeni<br />
su napori da im se odobri proširenje nadle`nosti, što lako mo`e da ih dovede u<br />
sukob sa zakonom. Bilo je slu~ajeva da su zajednice ustanovile primenu opšte<br />
klauzule u svojim lokalnim propisima. Me|utim, ovim se direktno krši zakon i<br />
za to je potrebna intervencija Ustavnog suda. 24 Neke <strong>lokalne</strong> jedinice su postupile<br />
praeter umesto contra legem u naporu da oblikuju i ubrzaju <strong>vlasti</strong>ti napor a da ne<br />
odstupe od pravnog poretka.<br />
U posebnom zakonu usvojenom 1993, nabrojane su 163 stavke koje su u<br />
domenu samoupravnih aktivnosti lokalnih jedinica, prave}i razliku izme|u zajednica<br />
i gradova (114 stavki) i okruga (57 stavki). Iako je sfera lokalnih aktivnosti<br />
utvr|enih na ovakav na~in ve} bila veoma uska, kasnija pravna regulativa pokazuje<br />
tendenciju da je još suzi. Tako, na primer, samo dvadeset i tri razli~ite aktivnosti<br />
u nadle`nosti samouprave okruga mogu se uo~iti krajem 1997.<br />
Normativna zbrka u vezi lokalnih aktivnosti po~iva na ~injenici da zakon<br />
lokalnim jedinicama poverava samoupravne, kao i aktivnosti dr`avne administracije.<br />
Me|utim, zakoni koji ovo propisuju u ve}ini slu~ajeva ne specifikuju da li<br />
su navedene aktivnosti u nadle`nosti samouprave ili u okviru delegiranih aktivnosti.<br />
Stoga zakonske odrednice valja interpretirati, za šta <strong>lokalne</strong> jedinice nemaju dovoljan<br />
broj kvalifikovanih pravnika ili pouzdane kriterijume i pravila interpretacije. Ovo<br />
je veoma va`no pitanje jer nadzor, finansije i sama priroda <strong>lokalne</strong> jedinice zavise<br />
od odre|enja njihove funkcije. Ako one primarno izvršavaju du`nosti dr`avne administracije,<br />
bile bi svedene naprosto na jednostavne <strong>lokalne</strong> kancelarije centralnih<br />
odeljenja, što bi ugrozilo, ili ~ak poništilo decentralizaciju i samoupravu.<br />
Zbrka u pravnom sistemu je izazvala veliku nesigurnost i dezorijentaciju u<br />
lokalnim jedinicama u vezi sa tim koje se aktivnosti mogu i moraju obavljati, ~ija<br />
24 Zbog ovoga je Ustavni sud svojom odlukom upozorio da u okviru pravnih normi ,,tela<br />
<strong>lokalne</strong> samouprave nemaju ovlaš}enja da usvajaju odrednice kao što su one ukinute ovom odlukom",<br />
Odluka br. U-II-633/1994 od 28 januara 1998, Nacionalna Gazeta 31, 1998.
198 Hrvatska<br />
finansijska sredstva treba upotrebiti i sa kojim ciljem. ^ak i gradovi u ve}ini<br />
slu~ajeva oprezno postupaju pri svojim aktivnostima, kao da rade na osnovu<br />
nabrajanja a ne na osnovu opšte klauzule.<br />
Ve}ina zadataka poverenih lokalnim jedinicama su obavezni i izazivaju velike<br />
teško}e. Finansijski teret izvesnih slu`bi se ~esto prenosi na <strong>lokalne</strong> jedinice,<br />
iako su to zadaci koje bi trebalo izvoditi na nivou centralne dr`avne administracije.<br />
25 Postoji šira autonomija u osnivanju javnih institucija kulture, socijalnog<br />
staranja i drugih oblasti, kao i obezbe|enje izvesnih usluga iznad nivoa koji<br />
obezbe|uje centralna vlada, kao što je socijalno staranje, `elezni~ki i redovni pomorski<br />
saobra}aj na neprofitabilnim linijama i dr. Ipak, zakon obavezuje <strong>lokalne</strong><br />
jedinice da osnivaju neke javne institucije (na primer, javne biblioteke).<br />
Problem se mo`e posmatrati u kontekstu opšte tendencije ka centralizaciji,<br />
koja je, ~ini se, tipi~na za ceo sistem hrvatske teritorije, pogotovo po~etkom 90-<br />
tih. Kada su u okviru samoupravnih nadle`nosti, <strong>lokalne</strong> jedinice tako|e ~esto<br />
moraju prvo da dobiju dozvolu i odobrenje, ili da svoje postupke zasnuju na formalnim<br />
predlozima i mišljenjima drugih tela, ~esto tela dr`avne administracije.<br />
Tako oni postaju zavisni od centralne administracije, što u velikoj meri ograni~ava<br />
autonomiju. Uz to, postoji mogu}nost poveravanja neke aktivnosti lokalnim jedinicama<br />
putem izvršne regulative. Pošto regulativu mo`e da usvoji ili vlada ili<br />
oni koji su na ~elu tela centralne administracije, ~ini se da dr`avna administracija<br />
odre|uje svoje <strong>vlasti</strong>te i nadle`nosti lokalnih jedinica. To je, me|utim u suprotnosti<br />
sa odrednicama drugih zakona i sa modernim principom legaliteta administracije.<br />
Sve ovo indicira naklonost centralizaciji, kao i oja~avanje uloge<br />
izvršnog dela sistema.<br />
Zajednice i gradovi obavljaju više lokalnih zadataka nego okruzi. Dozvoljen<br />
je izvestan nivo fleksibilnosti pri obavljanju ovih aktivnosti izme|u razli~itih<br />
nivoa. Tako zajednice i gradovi delegiraju neke od svojih samoupravnih zadataka<br />
okrugu ili ni`em nivou teritorijalne samouprave. Štaviše, poseban zakon mo`e<br />
da poveri izvesne zadatke koji su u nadle`nosti okru`ne samouprave gradovima<br />
koji imaju više od ~etrdeset hiljada stanovnika, kao i gradovima koji su sedišta<br />
okruga. Na ovaj na~in je zakon, makar u najmanjoj meri uva`io postojanje specifi~nih<br />
problema u velikim gradovima.<br />
Osim ove vertikalne fleksibilnosti, postoji i horizontalna fleksibilnost u<br />
obavljanju lokalnih aktivnosti, koja se odra`ava u mogu}nosti saradnje lokalnih<br />
25 Na ovaj na~in, Zakon o zdravstvenom osiguranju propisao je da do 1999. okruzi pla}aju<br />
zdravstveno osiguranje za ~lanove seoskih doma}instava koji su napunili šezdeset i pet godina iz<br />
<strong>vlasti</strong>tog bud`eta, što je predstavljalo veliki teret za neke slabo razvijene okruge. U ovu svrhu,<br />
Koprivni~ko-kri`eva~ki okrug je, na primer, 1995. morao da izdvoji 13,7% bud`eta, a Zagreba~ki<br />
okrug 1996, 14%.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 199<br />
jedinica u obavljanju izvesnih slu`bi, uklju~uju}i i obavezne zadatke. Tako, na<br />
primer, obaveza da se osnuje javna biblioteka mo`e se izvršiti tako što se ona sporazumno<br />
poveri javnoj biblioteci druge zajednice ili grada. Veoma brojne<br />
mogu}nosti takve saradnje postoje zbog toga što ima veoma mnogo malih jedinica.<br />
I horizontalno i vertikalno su preduzete izvesne mere za ubla`avanje krutosti<br />
sistema zasnovanog na nabrajanju lokalnih aktivnosti. Me|utim, one nisu dovoljne.<br />
Pošto je prakti~ni uticaj slab, ceo sistem ne pokazuje dovoljno fleksibilnosti.<br />
Dve osnovne grupe organizacije slu`bi predstavljaju spoljni krug lokalnih<br />
sistema administracije. Prvi se sastoji od javnih institucija od lokalnog zna~aja,<br />
kao što su obdaništa, škole, univerziteti, biblioteke, muzeji, pozorišta, centri socijalne<br />
zaštite, klinike, zdravstvena odmarališta, bolnice, sportski centri i drugo.<br />
Smatra se da su <strong>lokalne</strong> i regionalne jedinice osniva~i takvih institucija i one aktom<br />
o osnivanju utvr|uju najva`nija pitanja o njihovom radu: one obezbe|uju<br />
izvesni, a ~esto i najve}i deo sredstava za njihov rad i uti~u na upravljanje i<br />
prestanak rada, kao i promene u statusu institucije. Me|utim, tela centralne dr`ave<br />
regulišu rad javnih slu`bi i izvesna pitanja o profesionalnom osoblju ovih institucija<br />
i vrše profesionalni nadzor njihovog rada.<br />
Druga grupa se bavi radom javnih komunalnih slu`bi, 26 koje regulišu lokalna<br />
predstavni~ka tela. Ona tako|e propisuju mere za sprovo|enje reda u njima i<br />
donose godišnji program za odr`avanje komunalne infrastrukture. Nadzor nad<br />
sprovo|enjem odluka predstavni~kog tela vodi komunalna inspekcija. Finansijska<br />
sredstva za rad komunalnih slu`bi se dobijaju naplatom usluga od korisnika i<br />
lokalnim stopama, komunalnim doprinosom, iz lokalnog bud`eta i iz drugih izvora.<br />
Za pru`anje komunalnih usluga, <strong>lokalne</strong> jedinice mogu osnivati kompanije,<br />
javne institucije ili takozvane ,,slu`be". Alternativa je da se obavljanje ovih funkcija<br />
poveri pravnim ili fizi~kim licima registrovanim za obavljanje srodnih aktivnosti<br />
na osnovu ugovora ili koncesije za period do najviše trideset godina.<br />
Komunalne slu`be su uglavnom u nadle`nosti zajednica i gradova. Okruzi mogu<br />
intervenisati samo u slu~ajevima kada zajednice i gradovi ne mogu da osiguraju<br />
neprekidno i zadovoljavaju}e pru`anje komunalnih usluga.<br />
Nastavlja se traganje za novim institucionalnim oblicima za obavljanje<br />
lokalnih slu`bi. U~estvuje sve ve}i broj entiteta koji ne pripadaju grupi tradicionalnih<br />
lokalnih administracija koje se finansiraju iz bud`eta. Sve ~eš}e us-<br />
26 Po zakonu, javne komunalne slu`be su: 1) snabdevanje pija}om vodom, 2) kanalizacija i<br />
pre~iš}avanje otpadnih voda, 3) snabdevanje gasom, 4) snabdevanje elektri~nom energijom, 5) javni<br />
saobra}aj, 6) sanitarne slu`be, 7) uklanjanje otpada zajednice, 8) odr`avanje javnih površina, 9)<br />
odr`avanje nekategorisanih puteva, 10) maloprodajne tr`nice, 11) odr`avanje groblja i krematorijuma<br />
i pogrebni~ke usluge, 12) ~iš}enje dimnjaka i 13) javna rasveta.
200 Hrvatska<br />
luge pru`aju vlasnici koncesija. Ve}ina javnih komunalnih i drugih slu`bi i delatnosti<br />
(na primer taksi prevoz, izgradnja i odr`avanje puteva) mogu se poveriti<br />
fizi~kim i pravnim licima putem koncesije. Neke javne slu`be, kao što je kopneni<br />
i pomorski saobra}aj po voznom redu, tako|e obavljaju privatni subjekti<br />
(prevoznici i vlasnici brodova), koji na javnom konkursu dobijaju dozvolu od<br />
lokalnih ili regionalnih tela za obavljanje takvih poslova. U nekim slu~ajevima,<br />
pojedina~ni zadatak ili lokalna slu`ba mogu se po ugovoru poveriti privatnom<br />
licu (kao što je zdravstvena slu`ba, pomo} u ku}i i ku}no zbrinjavanje i<br />
drugo).<br />
U mnogim slu~ajevima lokalna ili regionalna jedinica tako|e mo`e osnivati<br />
kompanije za obavljanje lokalnih slu`bi, a <strong>lokalne</strong> jedinice mogu biti deoni~ari<br />
nekih kompanija, kao što su aerodromi. Podsti~e se privatna inicijativa, kao i<br />
u~eš}e institucija i oblika gra|anskog društva, kao što su religijske organizacije,<br />
udru`enja, dobrotvorna društva i druga.<br />
Sve u svemu, postoji opšti trend hrvatskih lokalnih javnih slu`bi ka iznala`enju<br />
delotvornijih i jeftinijih rešenja za isporuku usluga, u isto vreme<br />
umno`avaju}i mogu}nosti i ulogu privatnog i civilnog sektora.<br />
4. LOKALNE FINANSIJE, EKONOMSKI RAZVOJ<br />
4.1. Rashodi iz lokalnog bud`eta<br />
4.1.1. Nivo rashoda iz lokalnog bud`eta<br />
Proces transformacije fiskalnog sistema u zemljama u tranziciji, uklju~uju}i<br />
i Hrvatsku, ima dva osnovna cilja:<br />
– Prvo, finansijski odnosi izme|u centralnih i lokalnih <strong>vlasti</strong> moraju osigurati<br />
finansijsku autonomiju i lokalnu samoupravu i u isto vreme integritet celine<br />
davanjem prioriteta opštim interesima i potrebama.<br />
– Drugo, zajedno sa procesom decentralizacije sprovo|enja i odgovornosti<br />
za javne rashode, mora do}i i do decentralizacije u oblasti javnih prihoda.<br />
Metodi~na analiza podataka o javnim rashodima i prihodima u bud`etima<br />
lokalnih samoupravnih jedinica }e nam pomo}i da identifikujemo metode za postizanje<br />
pomenutih ciljeva. Me|utim, kada je re~ o podacima za Republiku<br />
Hrvatsku, va`no je uzeti u obzir va`an faktor koji je uticao na rashode u godinama<br />
za koje su predstavljeni podaci: rat i troškovi u vezi sa njim 1994. i 1995.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 201<br />
Tabela 7.<br />
Rashodi lokalnih samoupravnih jedinica kao deo BND-a u Hrvatskoj<br />
Godina<br />
procenat BND<br />
1994. 3,88<br />
1995. 4,44<br />
1996. 5,71<br />
1997. 6,23<br />
Izvor: Statisti~ki godišnjak za 1998, Zagreb, Nacionalni biro za statistiku, 1998; Ministarstvo<br />
finansija Republike Hrvatske, Sakupljanje sredstava i bud`etski rashodi, Zagreb,1998.<br />
Tabela 8.<br />
Struktura rashoda iz centralnog i lokalnih bud`eta u Hrvatskoj (%)<br />
1994. 1995. 1996. 1997.<br />
Dr`avni bud`et 87,22 86,63 82,68 82,26<br />
Bud`eti lokalnih jedinica<br />
(okruzi, gradovi, zajednice) 12,78 13,37 17,32 17,74<br />
Ukupno: 100,00 100,00 100,00 100,00<br />
Izvor: Statisti~ki godišnjak za 1998, Zagreb, Nacionalni biro za statistiku, 1998; Ministarstvo<br />
finansija Republike Hrvatske, Sakupljanje sredstava i bud`etski rashodi, Zagreb,1998.<br />
Podaci iz tabele 8. pokazuju da rashodi iz bud`eta lokalnih samoupravnih<br />
jedinica za vreme rata (1994. i 1995) ~ine oko 13% ukupnih troškova iz bud`eta,<br />
a da se u periodu posle rata oni stabilizuju na oko 17%.<br />
Struktura bud`etskih rashoda lokalnih samoupravnih jedinica je data na osnovu<br />
dva glavna kriterijuma:<br />
– raspodela na teku}e i kapitalne rashode;<br />
– vrste rashoda: 1) administracija, 2) obrazovanje, 3) zdravstvena zaštita,<br />
4) socijalno staranje, 5) sportovi i kultura, 6) javni radovi i 7) ostalo. Analiza<br />
rashoda po ovom kriterijumu je data 1) za ukupne rashode iz bud`eta lokalnih<br />
samoupravnih jedinica (tabela 10), 2) za rashode iz bud`eta okruga (tabela 11) i<br />
3) za rashode iz bud`eta opština (tabela 12).<br />
Podaci iz tabele 9. u kojoj je predstavljena raspodela teku}ih i kapitalnih<br />
rashoda lokalnih samoupravnih jedinica, pokazuje da u godinama za koje je vršena<br />
analiza, oko 70% svih rashoda ~ine teku}i rashodi, a 25% kapitalni. Prema ovim<br />
podacima, prisustvo lokalnih samoupravnih jedinica na tr`ištu kapitala je gotovo<br />
zanemarljivo, a otplate ve} uzetih pozajmica predstavljaju bezna~ajan deo ukupnih<br />
rashoda iz bud`eta (oko 3%).
202 Hrvatska<br />
Tabela 9.<br />
Raspodela bud`etskih rashoda lokalnih samoupravnih jedinica<br />
(okruzi, gradovi, zajednice) u Hrvatskoj prema vrsti rashoda (%)<br />
Vrsta rashoda 1995. 1996. 1997.<br />
Teku}i rashodi 70,24 70,66 72,34<br />
Kapitalni rashodi 20,72 24,87 23,32<br />
Kredit 4,46 1,57 1,22<br />
Otplate kredita 4,58 2,90 3,12<br />
Drugo - - -<br />
Ukupno 100,00 100,00 100,00<br />
Izvor: Ministarstvo finansija Republike Hrvatske, Sakupljanje sredstava i bud`etski rashodi,<br />
Zagreb, 1998<br />
4.1.2. Struktura bud`etskih rashoda<br />
Struktura bud`etskih rashoda lokalnih samoupravnih jedinica pokazuje da<br />
je najviše izdvojeno za: 1) javne radove u oblasti javnih komunalnih slu`bi i stambenih<br />
slu`bi, 2) administrativne troškove, 3) obrazovanje i 4) sportove i kulturu.<br />
Struktura rashoda iz bud`eta za analizirani period pokazuje izvesne tendencije<br />
ka pozitivnim promenama: smanjuju se troškovi administracije, dok rashodi<br />
za javne radove rastu, što ~ini da bud`et postaje sve više instrument politike razvoja,<br />
pogotovo u oblasti javne komunalne infrastrukture.<br />
Tabela 10.<br />
Struktura bud`etskih rashoda lokalnih samoupravnih jedinica*<br />
u Hrvatskoj prema funkcionalnoj klasifikaciji (%)<br />
Vrsta rashoda 1995. 1996. 1997.<br />
Administracija 26,24 22,98 19,63<br />
Obrazovanje 14,53 11,62 11,08<br />
Zdravstvena zaštita 0,94 0,99 0,99<br />
Socijalno staranje 2,21 3,63 3,54<br />
Sportovi i kultura 15,36 9,60 13,24<br />
Javni radovi 21,78 26,96 30,64<br />
Drugo 19,04 24,22 20,88<br />
Ukupno 100,00 100,00 100,00<br />
Izvor: Ministarstvo finansija Republike Hrvatske, Sakupljanje sredstava i bud`etski rashodi,<br />
Zagreb, 1998.<br />
Beleške: Okruzi, gradovi, opštine.
203<br />
Tabela 11.<br />
Struktura bud`etskih rashoda okruga u Hrvatskoj prema vrsti rashoda<br />
Vrsta rashoda 1995. 1996. 1997.<br />
Administracija 23,40 23,58 28,04<br />
Obrazovanje 6,00 5,27 5,44<br />
Zdravstvena zaštita 3,94 4,40 4,47<br />
Socijalno staranje 11,24 12,18 12,84<br />
Sportovi i kultura 13,68 12,18 15,20<br />
Javni radovi 8,61 6,64 6,84<br />
Drugo 33,13 35,75 17,17<br />
Ukupno 100,00 100,00 100,00<br />
Izvor: Ministarstvo finansija Republike Hrvatske, Sakupljanje sredstava i bud`etski rashodi,<br />
Zagreb, 1998.<br />
Postoje zna~ajne razlike izme|u strukture bud`etskih rashoda okruga i opština.<br />
Razlozi za to su pre objektivni nego subjektivni. Opštine kao samoupravne<br />
jedinice imaju mnogo bolje definisani opseg javnih delatnosti i du`nosti. Okruzi,<br />
kao novi oblik samouprave i administracije, još uvek nemaju jasno definisane<br />
samoupravne ili administrativne nadle`nosti. Neke posledice se mogu uo~iti iz<br />
njihovih bud`etskih rashoda, koji iznose samo oko deset posto ukupnih bud`etskih<br />
rashoda lokalnih samoupravnih jedinica (1995 - 10,8%; 1996 - 10,9% i 1997<br />
- 8,8%). Ovi podaci pokazuju veoma malo u~eš}e okruga u ukupnim javnim<br />
rashodima 1997, sa tendencijom daljeg smanjenja.<br />
Tabela 12.<br />
Struktura bud`etskih rashoda opština u Hrvatskoj prema vrsti rashoda (%)<br />
Vrsta rashoda 1995. 1996. 1997.<br />
Administracija 26,52 22,90 18,74<br />
Obrazovanje 15,70 12,51 11,68<br />
Zdravstvena zaštita 0,52 0,50 0,62<br />
Socijalno staranje 0,96 2,43 2,56<br />
Sportovi i kultura 15,60 9,24 13,02<br />
Javni radovi 23,62 29,80 33,18<br />
Drugo 17,08 22,62 20,20<br />
Ukupno 100,00 100,00 100,00<br />
Izvor: Ministarstvo finansija Republike Hrvatske, Sakupljanje sredstava i bud`etski rashodi,<br />
Zagreb, 1998.
204 Hrvatska<br />
U strukturi troškova iz opštinskih i okru`nih bud`eta, grupu troškova u kategoriji<br />
,,drugi troškovi" karakteriše to što su zna~ajni. Najve}i deo ovih rashoda<br />
je za subvencije javnih preduze}a od lokalnog zna~aja.<br />
4.2. Prihodi<br />
Struktura prihoda prema odre|enom tipu lokalnih upravnih jedinica je analizirana<br />
na osnovu dva principa:<br />
– Prema vrsti prihoda (prihodi od poreza, prihodi koji nisu od poreza, prihodi<br />
na osnovu kapitala i subvencije), što je predstavljeno tabelama 13, 14 i 15.<br />
– Analiti~ka obrada prihoda od poreza, najva`nijeg izvora prihoda lokalnih<br />
samoupravnih jedinica, predstavljeno tabelama 16, 17 i 18.<br />
Zbog va`nosti me|ubud`etskih transfera u sistemu finansiranja javnih<br />
potreba na lokalnom nivou, o njima }e se posebno govoriti.<br />
4.2.1. Struktura prihoda<br />
Analiziranjem podataka iz tabela 13, 14 i 15, mo`e se tvrditi da je osnovni<br />
izvor prihoda bud`eta lokalnih samoupravnih jedinica porez, koji je u analiziranim<br />
godinama iznosio izme|u pedeset i tri i šezdeset šest posto ukupnih<br />
prihoda. Analiza prihoda od poreza i njihova struktura bi}e dati kao zasebna<br />
stavka.<br />
Tabela 13.<br />
Struktura bud`etskih prihoda lokalnih samoupravnih jedinica u Hrvatskoj<br />
prema osnovnim vrstama prihoda<br />
Vrsta rashoda 1995. 1996. 1997.<br />
Prihod od poreza 66,25 55,88 52,73<br />
Prihod koji nije od poreza 22,70 31,40 33,32<br />
Prihod na osnovu kapitala 4,80 4,94 6,25<br />
Subvencije 6,25 7,78 7,70<br />
Ukupno 100,00 100,00 100,00<br />
Izvor: Ministarstvo finansija Republike Hrvatske, Sakupljanje sredstava i bud`etski rashodi,<br />
Zagreb, 1998.
205<br />
Tabela 14.<br />
Struktura bud`etskih prihoda okruga u Hrvatskoj<br />
prema osnovnim vrstama prihoda<br />
Vrsta rashoda 1995. 1996. 1997.<br />
Prihod od poreza 50,00 44,65 52,35<br />
Prihod koji nije od poreza 22,45 21,00 19,38<br />
Prihod na osnovu kapitala 2,29 1,28 0,54<br />
Subvencije 25,26 33,07 27,73<br />
Ukupno 100,00 100,00 100,00<br />
Izvor: Ministarstvo finansija Republike Hrvatske, Sakupljanje sredstava i bud`etski rashodi,<br />
Zagreb, 1998.<br />
Tabela 15<br />
Struktura bud`etskih prihoda opština u Hrvatskoj prema osnovnim<br />
vrstama prihoda<br />
Vrsta rashoda 1995. 1996. 1997.<br />
Prihod od poreza 68,50 57,40 52,78<br />
Prihod koji nije od poreza 22,72 32,80 34,84<br />
Prihod na osnovu kapitala 5,15 5,44 6,86<br />
Subvencije 3,63 4,36 5,52<br />
Ukupno 100,00 100,00 100,00<br />
Izvor: Ministarstvo finansija Republike Hrvatske, Sakupljanje sredstava i bud`etski rashodi,<br />
Zagreb, 1998.<br />
Druga po va`nosti vrsta prihoda su prihodi koji ne poti~u od poreza, koji,<br />
po podacima iz tabele 13, iznose oko trideset posto ukupnog bud`etskog prihoda<br />
lokalnih samoupravnih jedinica. Izvori ovih prihoda su razli~iti i nabrojani su<br />
po redu va`nosti:<br />
– taksa na firme;<br />
– najamnina za nekretnine i pokretna dobra u vlasništvu opštine i okruga;<br />
– preduze}a u vlasništvu okruga i opština;<br />
– naplata javnih komunalnih usluga;<br />
– opštinski doprinosi;<br />
– drugi prihodi koji ne poti~u od poreza.
206 Hrvatska<br />
4.2.2. Subvencije opšte namene<br />
Tre}i zna~ajni izvor bud`etskog prihoda lokalnih samoupravnih jedinica su<br />
subvencije i me|ubud`etski transferi. Više od 90% svih subvencija poti~u iz centralnog<br />
bud`eta i iz bud`eta okruga. Sredstva prikupljena od subvencija iznose<br />
izme|u 7 i 8% u strukturi ukupnih bud`etskih prihoda.<br />
Razlog zašto je tako nisko u~eš}e subvencija mo`e se objasniti ~injenicom<br />
da se me|ubud`etski transferi koriste samo kao opštenamenska pomo} za finansijski<br />
manje sposobne jedinice <strong>lokalne</strong> samouprave, pre nego kao instrument kojim<br />
se finansira izvesni nivo javnih troškova u svim lokalnim samoupravnim jedinicama.<br />
Osnova sistema subvencija u Republici Hrvatskoj – ili fiskalno poravnanje<br />
kao instrument finansiranja javnih potreba u lokalnim samoupravnim jedinicama<br />
– veoma je kontraverzno i u praksi se pokazalo da ima mnogo mana. Zakon o finansiranju<br />
lokalnih samoupravnih i administrativnih jedinica bavi se fiskalnim poravnanjem<br />
izme|u dr`ave i okruga i izme|u okruga i opština na njegovoj teritoriji.<br />
Osnovni princip fiskalog poravnanja je da okrug sa prose~nom stopom poreza u<br />
kome su prihodi (<strong>vlasti</strong>ti ili opštinski) ispod proseka utvr|enog za dr`avu dobija<br />
subvenciju iz dr`avnog bud`eta u visini razlike izme|u realizovanog javnog dohotka<br />
po glavi stanovnika i 75% prose~nog dr`avnog dohotka po glavi stanovnika.<br />
Ovakva subvencija se ne mo`e odobriti okrugu u kome je nivo dodatnog<br />
poreza ni`i od 1,0 a poreske stope i iznosi taksi ni`i od najviših obaveznih poreskih<br />
stopa (ovo se odnosi na poreze okruga i gradova koji samostalno odre|uju nivo<br />
poreskih stopa). Isti kriterijum se primenjuje na fiskalno poravnavanje u okviru<br />
okruga u odnosu na opštine na njegovoj teritoriji (izuzimaju}i gradove sa više od<br />
~etrdeset hiljada stanovnika). Jedina razlika je u tome što osnova za fiskalno poravnanje<br />
nije prose~an javni dohodak po glavi stanovnika za celu dr`avu, ve} za<br />
okrug.<br />
U vezi sa fiskalnim poravnanjem se postavlja fundamentalno pitanje: mogu<br />
li zakonske odrednice garantovati da }e pri sprovo|enju u praksi biti poštovan<br />
princip da }e javne potrebe istog društvenog prioriteta imati po|ednaku sigurnost<br />
finansiranja bez obzira na lokalnu samoupravnu jedinicu u kojoj se nalaze?<br />
Realizacija ovog principa pretpostavlja da svi poreski obveznici iste ekonomske<br />
mo}i treba da budu po|ednako oporezovani bez obzira na to u kom regionu `ive.<br />
Uz to, zadovoljavanje javnih potreba u svim lokalnim samoupravnim jedinicama<br />
treba da bude po|ednakog kvantitativnog i kvalitativnog nivoa.<br />
Model fiskalnog poravnanja zasnovan samo na kriterijumu merenja nivoa<br />
lokalnih dohodaka po glavi stanovnika ne mo`e uspešno da ispuni navedene zahteve.<br />
Kako bi se fiskalnim poravnanjem ispunili veoma kompleksni zadaci fi-
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 207<br />
nansiranja javnog sektora i u vertikalnom i u horizontalnom smislu, neophodno<br />
je:<br />
– Jasno razlikovati zadatke i nadle`nosti lokalnih samoupravnih jedinica.<br />
– Odrediti društvene prioritete u zadovoljavanju odre|enih javnih potreba.<br />
– Odrediti kriterijume i mere za procenu odre|enih javnih zadataka.<br />
– Odrediti neophodne bud`etske rashode za svaku jedinicu <strong>lokalne</strong> samouprave.<br />
– Odrediti kriterijume i obezbediti prora~un fiskalnog kapaciteta svake jedinice<br />
<strong>lokalne</strong> samouprave.<br />
– Dogovoriti se o nivou solidarnosti u vezi finansijski slabih jedinica <strong>lokalne</strong><br />
samouprave.<br />
Veli~ina subvencije opšte namene za odre|ene jedinice <strong>lokalne</strong> samouprave<br />
se odre|uje pomo}u razlike izme|u iznosa neophodnih bud`etskih rashoda i<br />
njenog finansijskog kapaciteta.<br />
U principu, fiskalno poravnanje mora da ,,uvu~e" sve prihode dostupne nekoj<br />
jedinici i mora da predstavlja njenu ekonomsku snagu. U slu~aju poreza ~ije se<br />
stope mogu pove}avati (pravo na dodatne poreze), proces fiskalnog poravnanja<br />
uzima u obzir prose~an iznos realizovanih dodatnih poreskih stopa za teritoriju<br />
cele zemlje. Prose~an iznos realizovanih poreskih stopa za celu zemlju se tako|e<br />
uzima kao osnova za stvaranje balansa u slu~aju lokalnih poreza za koje jedinice<br />
<strong>lokalne</strong> samouprave nezavisno odre|uju svoje stope. Takvo stvaranje balansa prihoda<br />
od lokalnih poreza ima dvostruki efekat: viši prihodi se fiktivno balansiraju<br />
sa jedinicama <strong>lokalne</strong> samouprave koje su uvele ni`e stope poreza, a prihodi<br />
koji su rezultat poreskih stopa viših od proseka se ne balansiraju u odnosu na jedinice<br />
<strong>lokalne</strong> samouprave koje su uvele više poreske stope.<br />
Model fiskalnog poravnanja koji je propisao Zakon o finansiranju jedinica<br />
<strong>lokalne</strong> samouprave i administracije ne sadr`i sve pomenute elemente. Tako je<br />
uproš}eni oblik fiskalnog poravnanja posledica tri razli~ita ograni~avaju}a faktora.<br />
Prvi faktor je posledica teritorijalne organizacije jedinica <strong>lokalne</strong> samouprave<br />
i administracije (zajednice, gradovi). Zakon propisuje poslove u nadle`nosti<br />
samoupravnih aktivnosti opština i okruga na takav na~in da samo nabraja one koji<br />
se finansiraju iz bud`eta lokalnih samoupravnih jedinica. Me|utim, zakon ne<br />
specifikuje ni broj administrativnih odeljenja ni broj zaposlenih. Kada ne postoje<br />
razvijeni kriterijumi i mere neophodne za planiranje najva`nijih elemenata<br />
javnih rashoda, nije mogu}e odrediti zajedni~ke elemente ni za obim ni za strukturu<br />
alociranih sredstava za javne rashode. Drugi faktor ograni~enja je posledica<br />
nedovoljnog uzimanja u obzir efekata poreskog sistema na finansijski kapacitet<br />
jedinica <strong>lokalne</strong> samouprave. Kao što je ve} pomenuto, opštine nezavisno<br />
odre|uju nivo opštinskih poreskih stopa. Stoga nije mogu}e u ovom trenutku
208 Hrvatska<br />
odrediti ni dovoljnost ni veli~inu poreskog optere}enja. Tre}i ograni~avaju}i faktor<br />
su posledice rata u Hrvatskoj. Ratni uslovi u nekim lokalnim zajednicama su<br />
imali znatan uticaj na nivo i strukturu njihovih javnih rashoda i njihov finansijski<br />
potencijal.<br />
Iskustvo finansiranja javnih potreba na lokalnom nivou samouprave i administracije<br />
je dokazalo da mehanizam me|ubud`etskih transfera u Hrvatskoj nije<br />
dao o~ekivane rezultate. Tako|e se mora re}i da svi aspekti postoje}eg sistema<br />
finansijskog balansiranja nisu primenjeni. Posledica toga je da suprotni interesi<br />
u ovoj oblasti i njihovo nezadovoljavaju}e rešenje ~esto stvaraju politi~ke i druge<br />
tenzije.<br />
4.2.3. Prihodi od poreza<br />
Poreski prihodi jedinica <strong>lokalne</strong> samouprave i administracije mogu se podeliti<br />
u dve grupe: udeo u zajedni~kom porezu i lokalni porezi.<br />
Prema zakonskim propisima, za slede}e poreze se smatra da su zajedni~ki<br />
u fiskalnom sistemu Republike Hrvatske:<br />
1. Porez na prihod – 70% za centralni bud`et, 5% za bud`ete okruga, 25%<br />
za bud`ete opština, 45% za Grad Zagreb.<br />
2. Porez na profit – 17% za centralni bud`et, 10% za bud`ete okruga, 20%<br />
za bud`ete opština.<br />
3. Porez na transfer kapitala – 40% centralnom bud`etu; 60% opštinskim<br />
bud`etima.<br />
4. Kocka i kla|enje – 50% centralnom bud`etu; 50% opštinskim bud`etima.<br />
Tabela 16.<br />
Struktura prihoda od poreza jedinica <strong>lokalne</strong> samoupravne administracije<br />
u Hrvatskoj<br />
Vrsta rashoda 1995. 1996. 1997.<br />
Porez na prihod i dodatni porezi 72,18 72,67 65,36<br />
Porez na profit 13,04 13,53 18,00<br />
Porez na ku}e za odmor 1,10 1,06 0,83<br />
Porez na nasledstvo i poklone 0,52 0,55 0,51<br />
Porez na transfer kapitala 6,76 6,78 8,88<br />
Porez na kompaniju ili korporaciju 2,02 1,46 4,46
209<br />
Tabela 16. (nastavak)<br />
Struktura prihoda od poreza jedinica <strong>lokalne</strong> samoupravne administracije<br />
u Hrvatskoj<br />
Vrsta rashoda 1995. 1996. 1997.<br />
Porez na koriš}enje javnih površina 0,26 0,40 0,48<br />
Poreske oblasti potrošnje 1,98 1,60 1,60<br />
Porez na posebne usluge<br />
(organizacija zabavnih i sportskih<br />
doga|aja, igara na sre}u<br />
i kla|enja, reklamiranje) 0,48 0,40 0,43<br />
Porez na motorna i plovna sredstva 1,50 1,38 1,63<br />
Drugi porezi 0,16 0,17 0,32<br />
Ukupno 100,00 100,00 100,00<br />
Izvor: Ministarstvo finansija Republike Hrvatske, Sakupljanje sredstava i bud`etski rashodi,<br />
Zagreb, 1998.<br />
Beleške: okruzi i opštine.<br />
U poreskom sistemu Republike Hrvatske, postoji deset lokalnih poreza, od<br />
kojih je ~etiri na nivou okruga i šest na nivou opštine. Okru`ni porezi obuhvataju:<br />
1) porez na nasledstvo i poklone, 2) porez na motorna vozila, 3) porez na plovna<br />
vozila, 4) porez na organizaciju igara na sre}u i kla|enja. Opštinski porezi<br />
obuhvataju: 1) porez na potrošnju, 2) porez na ku}e za odmor, 3) porez na<br />
reklamiranje, 4) porez na kompanije, 5) porez na koriš}enje javnih površina, 6)<br />
dodatni porez na prihod.<br />
Tabela 17.<br />
Struktura prihoda od poreza u bud`etima okruga u Hrvatskoj (%)<br />
Vrsta rashoda 1995. 1996. 1997.<br />
Porez na prihod i dodatni porezi 62,11 60,99 52,44<br />
Porez na profit 19,65 21,36 28,28<br />
Porez na ku}e za odmor - - -<br />
Porez na nasledstvo i poklone 5,61 5,70 4,11<br />
Porez na transfer kapitala - - -<br />
Porez na kompaniju ili korporaciju - - -<br />
Porez na koriš}enje javnih površina - - -<br />
Poreske oblasti potrošnje - - -
210 Hrvatska<br />
Tabela 17. (nastavak)<br />
Struktura prihoda od poreza u bud`etima okruga u Hrvatskoj (%)<br />
Vrsta rashoda 1995. 1996. 1997.<br />
Porez na posebne usluge<br />
(organizacija zabavnih i sportskih<br />
doga|aja, igara na sre}u<br />
i kla|enja, reklamiranje) 1,05 0,85 0,77<br />
Porez na motorna i plovna sredstva 11,58 11,53 12,34<br />
Drugi porezi - 0,57 2,06<br />
Ukupno 100,00 100,00 100,00<br />
Izvor: Ministarstvo finansija Republike Hrvatske, Sakupljanje sredstava i bud`etski rashodi,<br />
Zagreb, 1998.<br />
Podaci iz tabela 16, 17. i 18. pokazuju da najva`niji deo prihoda od poreza<br />
jedinica <strong>lokalne</strong> samouprave i administracija poti~e iz zajedni~kog poreza, pogotovo<br />
poreza na prihod i poreza na profit (više od 80%), dok je udeo ostalih zajedni~kih<br />
poreza i lokalnih poreza relativno mali.<br />
Mora se naglasiti da se u procesu finansiranja kapitalnih projekata lokalnih<br />
<strong>vlasti</strong>, sistem pozajmica nije pokazao kao posebno koristan. U ve}ini zemalja, centralna<br />
vlada kontroliše obim pozajmica uzetih na lokalnom nivou. Trenutni dugovi<br />
lokalnih samouprava i administrativnih jedinica u Republici Hrvatskoj su veoma<br />
niski, a pod takvim okolnostima ima dovoljno prostora za finansiranje kapitalnih<br />
projekata na lokalnom nivou pozajmljivanjem.<br />
Tabela 18.<br />
Struktura prihoda od poreza u opštinskim i gradskim bud`etima u<br />
Hrvatskoj (%)<br />
Vrsta rashoda 1995. 1996. 1997.<br />
Porez na prihod i dodatni porezi 73,63 74,06 66,80<br />
Porez na profit 12,02 12,72 16,89<br />
Porez na ku}e za odmor 1,22 0,99 0,94<br />
Porez na nasledstvo i poklone - - -<br />
Porez na transfer kapitala 7,37 7,49 9,85<br />
Porez na kompaniju ili korporaciju 2,22 1,61 2,16<br />
Porez na koriš}enje javnih površina 0,29 0,45 0,53<br />
Poreske oblasti potrošnje 2,18 1,76 1,76
211<br />
Tabela 18. (nastavak)<br />
Struktura prihoda od poreza u opštinskim i gradskim bud`etima u<br />
Hrvatskoj (%)<br />
Vrsta rashoda 1995. 1996. 1997.<br />
Porez na posebne usluge (organizacija<br />
zabavnih i sportskih doga|aja,<br />
igara na sre}u i kla|enja, reklamiranje) 0,43 0,39 0,43<br />
Porez na motorna i plovna sredstva 0,47 0,42 0,50<br />
Drugi porezi 0,17 0,11 0,14<br />
Ukupno 100,00 100,00 100,00<br />
Izvor: Ministarstvo finansija Republike Hrvatske, Sakupljanje sredstava i bud`etski rashodi,<br />
Zagreb, 1998.<br />
5. SLEDE]I KORACI U PROCESU TRANZICIJE<br />
Pošto je Republika Hrvatska ratifikovala Evropsku povelju o lokalnoj<br />
samoupravi, jedan od prvih koraka reforme hrvatske samouprave trebalo bi da<br />
bude uskla|ivanje doma}eg zakonodavstva sa odrednicama Povelje. U stvari, pri<br />
ratifikaciji, Hrvatska je iskoristila mogu}nosti date odrednicama iz paragrafa 1,<br />
~lan 12. Povelje i usvojila samo minimalni broj odrednica. Me|utim, ~ak i ovaj<br />
minimum obaveza nala`e ozbiljne intervencije u vezi sa hrvatskim zakonima o<br />
lokalnoj samoupravi. Zbog ~injenice da su ratifikovane odrednice Povelje stupile<br />
na snagu 1. februara 1998, proces uskla|ivanja zakonodavstva ve} kasni.<br />
Osim ovih neophodnih promena, po`eljno je ispitati teku}e probleme<br />
hrvatske <strong>lokalne</strong> samouprave kako bi se pronašla adekvatnija pravna i organizaciona<br />
rešenja. Ovi problemi se posebno odnose na teritorijalnu organizaciju,<br />
odnose centralne i <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>, strukturu uprave, veli~inu i metode pru`anja<br />
lokalnih usluga i finansiranja jedinica <strong>lokalne</strong> samouprave.<br />
Što se ti~e teritorijalne organizacije <strong>lokalne</strong> samouprave u Hrvatskoj, bilo bi<br />
neophodno pre svega zaustaviti sadašnji trend umno`avanja samoupravnih jedinica.<br />
U poslednjih šest godina, broj gradova i zajednica je porastao deset posto,<br />
a posledica toga je stalno smanjivanje prose~ne veli~ine zajednica i gradova.<br />
Ovaj proces atomizacije je imao kao posledicu pove}anje broja zajednica slabih<br />
finansijskih, personalnih i organizacionih kapaciteta, koje nisu u stanju da pru`aju<br />
sve <strong>lokalne</strong> usluge i koje u velikoj meri zavise od pomo}i dr`ave. Ova ~injenica<br />
direktno doprinosi oja~avanju centralisti~kih tendencija u hrvatskom politi~kom<br />
i administrativnom sistemu. Bilo bi korisno analizirati koja je to optimalna veli~ina
212 Hrvatska<br />
zajednice ili grada koja bi omogu}ila neophodni stepen autonomije u obavljanju<br />
lokalnih poslova.<br />
Drugi problem teritorijalne organizacije <strong>lokalne</strong> samouprave u Hrvatskoj<br />
je u vezi sa polo`ajem gradova. Sistem se zasniva na razlici izme|u urbanih i<br />
ruralnih lokalnih jedinica. Iako je veliki broj zapadnoevropskih zemalja napustio<br />
ovakvu podelu, u Hrvatskoj, zemlji relativno niskog stepena urbanizacije, ova<br />
karakteristika mo`e biti još uvek opravdana i korisna. Me|utim, podela na ruralne<br />
i urbanizovane jedinice, u stvari, nije obavljena konzistentno u hrvatskom<br />
sistemu <strong>lokalne</strong> samouprave. Razlike u nadle`nosti gradova i zajednica su veoma<br />
male, a kontrola okru`nih <strong>vlasti</strong> nad njima je po|ednaka. Ovakvo<br />
ujedna~avanje je prevashodno uticalo na velike gradove, ~ija je autonomija i<br />
samoupravljanje jednako kao u malim seoskim zajednicama. Problem je pogoršavan<br />
stalnim porastom broja gradova i transformacijom ve}ih zajednica u<br />
gradove, ~ime je zna~ajno porasla realna razlika me|u gradovima, dok njihov<br />
status ostaje isti. Bilo bi korisno ve}im gradovima dati viši stepen samouprave,<br />
tako što bi se oni izuzeli iz samoupravnih nadle`nosti okruga, i što bi te nadle`nosti<br />
prešle u nadle`nost grada.<br />
U postoje}oj teritorijalnoj strukturi Hrvatske, regionalne karakteristike su<br />
dobile svoj puni izraz. Izme|u ostalih funkcija, trebalo bi da okruzi imaju ulogu<br />
regionalnih samoupravnih jedinica. U ovome cilju, tri zamenika predstavljaju<br />
svaki okrug u jednom od domova hrvatskog parlamenta, kako bi se artikulisali<br />
posebni interesi regiona. Ovo telo je ovlaš}eno za korektivnu funkciju u zakonodavnom<br />
procesu. U praksi, me|utim, administrativni i zadaci kontrole koje<br />
ima okrug prevladavaju nad samoupravnom funkcijom. Teritorije su u ve}ini<br />
slu~ajeva odre|ene na osnovu politi~kih i administrativnih kriterijuma što ima<br />
za posledicu stalne promene njihovih granica. Postoje ~etiri regiona u Hrvatskoj<br />
– centralna Hrvatska, Slavonija, Primorje sa Gorskim Kotarom i Dalmacija –<br />
kao i neki odvojeni podregioni (Istra, Me|umurje i dr.). Organizacija okruga<br />
bi trebalo da se oslanja na ovu regionalnu strukturu i da fukcioniše kao regionalna<br />
samoupravna jedinica.<br />
Što se ti~e odnosa centralne i <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>, veoma je izra`ena tendencija<br />
ka sna`enju centralnog uticaja, bez obzira na to da li je u pitanju kontrola<br />
ili pomo}. Izvor ovoga, na prvom mestu, jeste netransparentna i neodre|ena<br />
raspodela ovlaš}enja centralnih i lokalnih tela. U velikom broju slu~ajeva<br />
ovlaš}enja se preklapaju, a u takvim okolnostima, prate}i logiku modela nabrajanja,<br />
prezumpcija nadle`nosti je u korist tela centralne vlade. Kada je neki zadatak<br />
poveren jedinicama <strong>lokalne</strong> samouprave, u ve}ini slu~ajeva nije jasno da<br />
li on postaje deo njihovih samoupravnih nadle`nosti ili je delegirani zadatak,<br />
iako su posledice u vezi sa dr`avnom kontrolom suštinski razli~ite. U prvom
213<br />
slu~aju, centralna administracija mo`e da kontroliše jedinice <strong>lokalne</strong><br />
samouprave samo u vezi sa zakonitoš}u, dok u drugom slu~aju, kontrola mo`e<br />
biti mnogo šira i intenzivnija i mo`e da abuhvata pitanja svrsishodnosti. Stoga,<br />
prvi korak ka višem nivou autonomije lokalnih samoupravnih jedinica bi trebalo<br />
da bude precizno definisanje autonomnih poslova. Evropska povelja o<br />
lokalnoj samoupravi propisuje koriš}enje opšte odrednice, po kojoj <strong>lokalne</strong><br />
<strong>vlasti</strong> mogu da preuzmu bilo koji zadatak koji nije izri~ito izuzet zakonom ili<br />
poveren regionalnim ili dr`avnim telima. Takvo rešenje bi trebalo primenjivati<br />
makar pri odre|ivanju samoupravnih nadle`nosti gradova, dok sistem nabrajanja<br />
aktivnosti mo`e da ostane za male, nerazvijene zajednice.<br />
Odnos izme|u okruga i njegovih zajednica i gradova je o~igledno hijerarhijske<br />
prirode. Vladina okru`na tela, pogotovo guverneri okruga, sprovode<br />
strogu kontrolu nad jedinicama <strong>lokalne</strong> samouprave. Guverner se tako definiše<br />
kao predstavnik dr`avne <strong>vlasti</strong> u okrugu, a njegov ili njen izbor mora da odobri<br />
predsednik dr`ave, koji, iz bilo koga razloga ima pravo da to ne u~ini. Kontrola<br />
tela centralne <strong>vlasti</strong> nad guvernerom i okru`nim telima je organizovana na sli~an<br />
na~in. Vlada mo`e da izdaje nare|enja guverneru koji mo`e biti razrešen du`nosti<br />
ako ih prenebegne. Ovakva organizacija svakako ne doprinosi ja~anju <strong>lokalne</strong><br />
autonomije. Kako bi se takva autonomija razvila, trebalo bi ukloniti ove poluge<br />
centralnog uticaja. Guverner bi trebalo da bude lokalni zvani~nik, koga bira<br />
okru`na skupština i trebalo bi samo njoj da odgovara. Sli~ne promene bi trebalo<br />
proširiti i na gradona~elnika grada Zagreba.<br />
Lokalne scena u Hrvatskoj je još uvek veoma politizovana, sa preovla|uju}im<br />
uticajem nacionalnih i, re|e, regionalnih ili etni~kih partija. Veoma malo nezavisnih<br />
kandidata se bira u lokalna ve}a. Uz to, u mnogim lokalnim ve}ima, kao i u nacionalnom<br />
parlamentu, dominira jedna politi~ka partija.<br />
Takav sastav <strong>lokalne</strong> politi~ke scene je u izvesnoj meri zakasneli efekat<br />
nacionalne euforije koja je ranih 90-tih pratila proces hrvatske nezavisnosti.<br />
Me|utim, neke strukturalne promene u izbornom sistemu, stvaranje i rad<br />
lokalnih ve}a i izvršnih odbora i ovlaš}enja izvršnih na~elnika su tako|e u korist<br />
partijskog sistema. O~igledno je da preovla|uju}i proporcionalni izborni<br />
sistem za <strong>lokalne</strong> izbore daje prednost partijskim listama u odnosu na pojedina~ne<br />
kandidate, pa je partijska pripadnost va`nija od li~nih kvaliteta kandidata<br />
na izborima. ~ak i u malim zajednicama, obavezno je stvaranje izvršnog<br />
odbora kao kolegijalnog tela, iako bi bilo racionalnije izabrati izvršno zvani~no<br />
lice, uzimaju}i u obzir njegove ili njene sposobnosti za upravljanje lokalnim<br />
poslovima. U tom slu~aju, ne bi bilo mogu}e da se polo`aj u izvršnom telu<br />
daje kao nagrada za politi~ke usluge. Stoga je neophodno ponovo pregledati<br />
upravnu strukturu lokalnih jedinica i revidirati model na osnovu koga su or-
214 Hrvatska<br />
ganizovane, uz razumevanje da takve strukture mogu da se razlikuju u odnosu<br />
na okolinu, što zavisi od tipa, veli~ine, kompleksnosti i nivoa razvoja jedinice<br />
<strong>lokalne</strong> samouprave.<br />
U vezi sa lokalnom politikom i administracijom u Hrvatskoj, va`no pitanje<br />
je ostvarivanje prava etni~kih i nacionalnih manjina, pogotovo srpske nacionalne<br />
manjine. U ovom pogledu, potencijal <strong>lokalne</strong> samouprave još nije potpuno realizovan.<br />
Preduzeti su izvesni koraci, pogotovo u isto~noj Slavoniji, Baranji i zapadnom<br />
Sremu, gde su stvorene homogene srpske zajednice i posebno društvo<br />
ovih zajednica.<br />
Preovla|uje model obavljanja lokalnih poslova preko profesionalnog administrativnog<br />
aparata lokalnih samouprava. Veli~ina i kvalitet ovog aparata se<br />
razlikuje me|u jedinicama samouprave, pogotovo izme|u zajednica i gradova.<br />
Status lokalnih javnih slu`benika nije regulisan novim zakonom, i još se primenjuju<br />
propisi iz prethodnog pravnog re`ima.<br />
Ve}e i razvijenije jedinice <strong>lokalne</strong> samouprave, pogotovo gradovi, osnivaju<br />
organizacije, uglavnom u obliku javnih preduze}a, za obavljanje<br />
javnih komunalnih slu`bi koje su pod kontrolom lokalnih <strong>vlasti</strong>. Oni svoje<br />
usluge napla}uju ali i primaju subvencije iz lokalnih bud`eta. U<br />
me|uvremenu, slu`be obrazovanje, kulture, nauke, zdravstvenog i socijalnog<br />
staranja i dr. još uvek obavlja dr`ava, a institucije koje pru`aju ove<br />
usluge i imaju izvesni stepen autonomije su pod dr`avnom kontrolom.<br />
Njihove <strong>lokalne</strong> organizacije se finansiraju iz javnih fondova i dr`avnog<br />
bud`eta a njihovi zaposleni imaju sli~an status kao dr`avni javni slu`benici.<br />
Mali broj lokalnih institucija, kao što su obdaništa, biblioteke i muzeji,<br />
dobijaju subvencije iz lokalnog bud`eta. Privatna lica isporu~uju relativno<br />
mali broj lokalnih usluga na osnovu koncesija od lokalnih <strong>vlasti</strong>.<br />
Treba pomenuti da uprkos tome što postoje zakoni koji propisuju razli~ite<br />
oblike pru`anja lokalnih usluga, u praksi nema mnogo raznovrsnosti u<br />
pru`anju usluga.<br />
Ako uzmemo u obzir finansijske resurse dostupne lokalnim jedinicama,<br />
mo`emo zaklju~iti da je nivo razvoja <strong>lokalne</strong> samouprave u Hrvatskoj još uvek<br />
nizak. Lokalni bud`eti ~ine samo 4 do 6% bruto nacionalnog dohotka. Njihov<br />
udeo u ukupnim bud`etskim sredstvima u poslednjih nekoliko godina bio je<br />
izme|u 13 i 18%, i ako se dodaju rashodi iz javnih troškova (penzije, zdravstvo<br />
i dr.), onda ova cifra pada na 5 ili 10%. Skoro tri ~etvrtine rashoda iz<br />
lokalnih bud`eta odlazi na teku}e rashode, a samo nešto više od jedne petine<br />
na kapitalne investicije. Posledica ovoga je prili~no slab finansijski polo`aj jedinica<br />
<strong>lokalne</strong> samouprave. Me|u njima su najslabiji okruzi koji predstavljaju<br />
samo 10% ukupnog prihoda lokalnih bud`eta. Najva`nije administrativne i
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 215<br />
druge okru`ne slu`be se finansiraju direktno iz dr`avnog bud`eta, što je još jedna<br />
poluga centralizacije.<br />
U strukturi rashoda lokalnih bud`eta, dominiraju rashodi za javne radove<br />
(30%) i oni se dodeljuju prevashodno za izgradnju infrastrukture zajednice, a za<br />
njima slede administrativni troškovi za odr`avanje lokalnog aparata (20%) i subvencije<br />
javnim preduze}ima od lokalnog interesa (20%). Manje od jedne ~etvrtine<br />
lokalnog bud`eta se koristi za obrazovanje, zdravstvenu zaštitu, socijalno<br />
staranje, kulturu i sportove.<br />
Prihodi lokalnih bud`eta u velikoj meri zavise od centralnih finansijskih tela.<br />
Više od polovine prihoda se sakuplja od poreza, od kojih su vladini porezi na prihod<br />
i porez na profit najva`niji (85%). Dr`avne poreze ubira centralna poreska<br />
uprava, koja ih zatim stavlja na raspolaganje jedinicama <strong>lokalne</strong> samouprave u<br />
proporcijama propisanim zakonom. Samo jedna tre}ina prihoda lokalnih bud`eta<br />
se sakuplja takozvanim neporeskim prihodom, koji obuhvata <strong>lokalne</strong> takse, takse<br />
na firme, doprinose, rente i sli~no. Posledica toga je da lokalna uprava u velikoj<br />
meri zavisi od dr`avne administracije.<br />
Dodeljivanje subvencija za podršku slabijim jedinicama <strong>lokalne</strong><br />
samouprave iznosi manje od 8% prihoda lokalnog bud`eta. Okru`ni bud`eti<br />
zavise od dr`avnih subvencija u mnogo ve}em stepenu, u visini iznosa od jedne<br />
tre}ine prihoda. Proporcija subvencija u bud`etima gradova i zajednica je znatno<br />
ni`a (oko 5%). Ceo sistem finansijske podrške nedovoljno razvijenim jedinicama<br />
<strong>lokalne</strong> samouprave je neadekvatan jer se zasniva na indeksu<br />
prose~nih javnih prihoda a ne na ustanovljenim standardima isporuke lokalnih<br />
usluga.<br />
Kona~no, treba pomenuti da postoje ozbiljne teško}e u prikupljanju<br />
neophodnih podataka za odre|ivanje situacije <strong>lokalne</strong> samouprave u Hrvatskoj<br />
zbog ~injenice da ima malo ili da uopšte nema zvani~nih analiza. Jedini izuzetak<br />
su fiskalni podaci koje obezbe|uje Ministarstvo finansija. Neki od ovih nedostataka<br />
mogu se objasniti ili ~ak opravdati Otad`binskim odbrambenim<br />
ratom, diskontinuitetom rada statisti~kih slu`bi i ~estim teritorijalnim promenama.<br />
Me|utim, bez obzira na to koji su razlozi za ovakvu netransparentnu<br />
situaciju, ona je sama po sebi pokazatelj zna~aja koji se daje lokalnoj<br />
samoupravi u Hrvatskoj.<br />
6. POGOVOR<br />
Od po~etka 1999. do prole}a 2000, u Hrvatskoj su se dogodile zna~ajne<br />
promene koje bi mogle da dovedu do promena polo`aja <strong>lokalne</strong> samouprave. To<br />
su pobeda opozicije na redovnim parlamentarnim izborima odr`anim 3. januara
216 Hrvatska<br />
2000. i pobedu opozicionog kandidata na predsedni~kim izborima odr`anim 27.<br />
januara i 7. februara 2000. 27 Kada procenjujemo trenutnu situaciju, treba primetiti<br />
slede}e:<br />
1. Bivše hrvatske <strong>vlasti</strong> su ulagale samo formalan napor u cilju pribli`avanja<br />
hrvatskog zakonodavstva standardima Evropske povelje o lokalnim<br />
samoupravama, sve do druge polovine 1999, uglavnom pod pritiskom Evropskog<br />
saveta. Septembra 1999. Vlada je obrazovala ,,ekspertski tim za opštu reformu<br />
sistema samouprave" koji se sastojao od dvadeset ~lanova, uglavnom politi~ara<br />
iz tadašnje vladaju}e partije – Hrvatske demokratske zajednice (HDZ) – i nekoliko<br />
nezavisnih eksperata. Tim je odr`ao samo jedan preliminarni sastanak i nikada<br />
nije predlo`io nijedno rešenje.<br />
2. U toku druge polovine 1999, eksperti, <strong>lokalne</strong> jedinice i njihove organizacije<br />
su ~eš}e zahtevale radikalnu teritorijalnu decentralizaciju i demokratizaciju krutog<br />
i centralizovanog sistema. Ovi zahtevi su sna`no istaknuti novembra 1999. na<br />
simpozijumu pod nazivom ,,Javna administracija u demokratskom društvu." Po prvi<br />
put su ovi zahtevi podr`ani, ~ak i od nekih zvani~nika vladaju}e partije.<br />
3. Do kraja novembra 1999. izvršene su promene Zakona o lokalnoj<br />
samoupravi i administraciji, što je stvaralo nove mogu}nosti za centralizaciju, a<br />
posebno:<br />
– Odvajanje funkcije guvernera okruga, kao predstavnika dr`avne <strong>vlasti</strong> i osobe<br />
koja vrši nadzor zakonitosti rada <strong>lokalne</strong> samouprave, od funkcije gradona~elnika<br />
okruga, kao predsednika lokalnog izvršnog odbora.<br />
– Preterano detaljna regulativa o saradnji izme|u hrvatskih lokalnih jedinica<br />
i okruga, kao u zna~ajna ali nedovoljno specifikovana nadzorna vlast koje nad<br />
tom saradnjom imaju tela centralne administracije.<br />
– Nedovoljno specifikovana regulativa o raspuštanju lokalnih predstavni~kih<br />
tela i regulativa zaštiti koju lokalna samouprava treba da ima u slu~ajevima takvih<br />
procesa pred Administrativnim sudom.<br />
Pošto nadle`nost samouprave nije proširena i pošto nisu navedeni dodatni<br />
izvori finansijske pomo}i jedinicama <strong>lokalne</strong> samouprave, ove promene su samo<br />
oja~ale postoje}i sistem.<br />
27 Ve}inu mesta u Parlamentu je osvojila koalicija Socijaldemokratske partije (SDP) i<br />
Hrvatske liberalne stranke (HSLS). Predsednik SDP, Ivica Ra~an, imenovan je za premijera<br />
Republike Hrvatske. U skladu sa sporazumom o postizbornoj saradnji, u vladu su ušli i ~lanovi<br />
drugih koalicionih partija, uklju~uju}i i Hrvatsku selja~ku stranku (HSS), Istarski demokratski sabor<br />
(IDS), Liberalnu stranku (LS) i Hrvatsku nacionalnu stranku (HNS).<br />
Predsedni~ki izbori su odr`ani posle smrti predsednika Franje Tu|mana (10. decembra 1999).<br />
Stipe Mesi}, kandidat male parlamentarne stranke, HNS-a, pobedio je na izborima uz podršku koalicionih<br />
partija (HSS/IDS/LS). Dra`en Budiša, kandidat SDP/HSLS koalicije je ušao u drugi krug<br />
predsedni~kih izbora.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 217<br />
4. U novoj hrvatskoj koalicionoj vladi, profesor Stjepan Ivaniševi} je imenovan<br />
za ministra pravde, administracije i <strong>lokalne</strong> samouprave. Vlada je najavila<br />
temeljne reforme i decentralizaciju sistema <strong>lokalne</strong> samouprave, a ja~anje<br />
polo`aja i uticaja jedinica <strong>lokalne</strong> samouprave je proglašeno za prioritet. Ministar<br />
je predvideo stvaranje novog Zakona o lokalnoj samoupravi u jesen 2000, a trebalo<br />
bi da po~ne da se sprovodi po~etkom 2001. Oko petnaest istaknutih hrvatskih<br />
stru~njaka radi na tom projektu, koji }e predstavljati osnovu novog zakonodavstva.<br />
U suštini, Hrvatska se brzo udaljava od nedemokratskog sistema bivše vladaju}e<br />
partije deset godina po dobijanju nezavisnosti. Temeljita reforma sistema<br />
<strong>lokalne</strong> samouprave se zasniva na ozbiljnoj stru~noj pripremi i uz sna`nu politi~ku<br />
podršku novih centralnih <strong>vlasti</strong>. Njen cilj je da se pove}a kapacitet lokalnih<br />
institucija za rešavanje problema i potreba gra|ana i da se potvrdi kao relevantna<br />
komponenta u demokratskom politi~kom sistemu.<br />
Nedavne publikacije o lokalnoj <strong>vlasti</strong> u Hrvatskoj:<br />
Anti}, Teodor, Polo`aj `upanija u pravnom ustrojstvu Republike Hrvatske,<br />
Hrvatska javna administracija 1:2 (1999): 279-302<br />
Sistem obavljanja komunalnih delatnosti u Republici Hrvatskoj, Hrvatska<br />
javna administracija 1:4 (1999):623-651<br />
Augustinovi}-Pavi~i}, Greta i Dragica Krpan, Grad Zagreb u upravno teritorijalnom<br />
ustrojstvu Republike Hrvatske, Hrvatska javna administracija 1:4<br />
(1999): 669-685<br />
Bla`evi}, Robert, @upanija istarska u kontekstu upravno-teritorijalne podele<br />
Republike Hrvatske, Hrvatska javna administracija 1:4 (1999): 653-668<br />
Finansiranje <strong>lokalne</strong> samouprave - jedinice <strong>lokalne</strong> samouprave u poreskom<br />
sistemu Republike Hrvatske (zbornik radova), Osijek, Grafika i Hrvatski institut<br />
za lokalnu samoupravu, 1999.<br />
Hr`enjak, Juraj, Lokalna samouprava i uprava u Republici Hrvatskoj,<br />
Zagreb, Informator 1993.<br />
Ivaniševi}, Stjepan, Glavni problemi i mogu}i pravci reforme <strong>lokalne</strong><br />
samouprave u Hrvatskoj Hrvatska javna administracija 1:4 (1999): 587-598<br />
Javna uprava u demokratskom društvu (zbornik radova), Organizator i<br />
Institut za javnu administraciju, Zagreb, 1999.<br />
Kopri}, Ivan, Neke osnove za raspravu o reformi <strong>lokalne</strong> samouprave u<br />
Hrvatskoj, Hrvatska javna administracija 1:4 (1999): 599-608<br />
Lauc, Zvonimir, Promocija i sprovo|enje na~ela Evropske povelje o lokalnoj<br />
samoupravi, pogotovo na~ela subsidijarnosti, Hrvatska javna administracija 1:3<br />
(1999): 447-472
218 Hrvatska<br />
Eugen Pusi}, Stjepan Ivaniševi}, @eljko Pavi}, Ivan Ramljak, Ivan Kopri} i<br />
Inge Perko-Šeparovi}, Hristomatija nauke o upravljanju, sveska II - lokalna<br />
samouprava, Pravni fakultet Univerziteta u Zagrebu, 1998.<br />
Šimovi}, Jure, Sistem i politika finansiranja javnih potreba lokalnih jedinica<br />
u Republici Hrvatskoj, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Zagrebu 46:1<br />
(1996): 27-46.<br />
Neka obele`ja sistema finansiranja javnih potreba u Republici Hrvatskoj,<br />
Hrvatska javna administracija 1:3 (1999): 415-446<br />
Hrvatski fiskalni sistem: funkcionalna struktura i odnosi nadle`nosti,<br />
Zbornik radova Pravnog fakulteta u Zagrebu 49:2 (1999) 197-227<br />
Kontakt za dodatne informacije o lokalnoj <strong>vlasti</strong> u Hrvatskoj:<br />
Hrvatski institut za lokalnu samoupravu<br />
contact: Zvonimir Lauc<br />
Adress: Pravni fakultet, Univerzitet u Osijeku<br />
Stjepana Radi}a 13, 31000 Osijek, Hrvatska<br />
Phone: (385-31) 212-444<br />
Fax: (385-31) 165-970<br />
E-mail: officepravos.hr<br />
Institut za javnu administraciju<br />
contact: @eljko Pavi} (predsednik), Mira Martinec (sekretar)<br />
Adress: ]irilometodska 4, 10000 Zagreb, Hrvatska<br />
Pravni fakultet Univerziteta u Zagrebu<br />
Adress: Trg M. Tita 14, 10000 Zagreb, Hrvatska<br />
Phone: (385-1) 4564-111<br />
Fax: (385-1) 4564-030<br />
E-mail: dekanatpravo.hr<br />
Web: http://www.zakon.pravo.hr<br />
Pravni fakultet Univerziteta u Rijeci<br />
contact: Robert Bla`evi}<br />
Adress: Hahli} 6, 51000 Rijeka, Hrvatska<br />
Phone: (385-51) 675-121, 675-596<br />
Fax: (385-51) 675-113<br />
E-mail: dekanatlaw.pravri.hr<br />
Web: http://pravri.hr
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 219<br />
Pravni fakultet Univerziteta u Splitu<br />
contact: Duško Lozina<br />
Adress: Domovinskog rata 8, 21000 Split, Hrvatska<br />
Phone: (385-21) 362-957, 355-550<br />
Fax: (385-21) 346-613<br />
E-mail: officepravst.hr<br />
Fakultet politi~kih nauka<br />
Contact: Inge-Perko Šeparovi}, Zdravko Petak<br />
Adress: Lepuši}eva 6, 10000 Zagreb, Hrvatska<br />
Phone: (385-1) 4558-0222<br />
Fax: (385-1) 4655-316<br />
Web: http://www.fpzg.hr<br />
Institut za javne finansije<br />
contact: Katarina Ott<br />
Adress: Katan~i}eva 5, p.p. 320, 10000 Zagreb, Hrvatska<br />
Phone: (385-1) 4591-227, 4819-363<br />
Fax: (385-1) 4819-365<br />
E-mail: officeijf.hr, kottijf.hr<br />
Web: http://www.ijf.hr<br />
Hrvatski dr`avni parlament, Predstavni~ki dom<br />
Parlamentarni ustavni komitet, Stalna nare|enja i politi~ki sistem<br />
Contact: Mato Arlovi}, predsednik komiteta<br />
Adress: Trg sv. Marka 6 i 7, 10000 Zagreb, Hrvatska<br />
Phone: (385-1) 4569-617<br />
Fax: (385-1) 4569-323<br />
Ambasada <strong>lokalne</strong> demokratije<br />
Contact: Antonella Valmorbida<br />
Adress: Stjepana i Antuna Radi}a 2a, 44000 Sisak, Hrvatska<br />
Phone: (385-44) 521-227<br />
Fax: (385-1) 44-521-231<br />
Institut za socijalna istra`ivanje<br />
Contact: Mira Ljubi}-Lorger, Srdan Vrcan<br />
Adress: Ul. Bartola Kaši}a 30, 21000 Split, Hrvatska<br />
Phone: (385-21) 342-824<br />
E-mail: svrcanzamir.net
220 Hrvatska<br />
Ministarstvo pravde, administracije i <strong>lokalne</strong> samouprave<br />
Contact: Stjepan Ivaniševi}, ministar; Teodor Anti}, pomo}nik ministra<br />
Adress: Ul. Republike Austrije 14, 10000 Zagreb, Hrvatska<br />
Phone: (385-1) 3710-666<br />
Udru`enje gradova i zajednica<br />
Contact: Ivica Malatestini}, predsednik; Irena Bakal<br />
Adress: Frankopanska 18, 10000 Zagreb, Hrvatska<br />
Phone: (385-1) 4849-063/064<br />
Fax: (385-1) 4849-064<br />
E-mail: sgorhzg.Tel.hr<br />
Hrvatski pravni <strong>centar</strong><br />
Contact: Ivan Kopri}, Inge Perko-Šeparovi}, Vesna Grubi}<br />
Adress: Hebrangova 21/IV, 10000 Zagreb, Hrvatska<br />
Phone/ Fax: (385-1) 4856-445, 4854-934<br />
E-mail: hpchpc.hr
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 221<br />
Anex 1.<br />
Veli~ina teritorije<br />
Gustina naseljenosti<br />
Najva`niji opšti pokazatelji<br />
56 610 km2<br />
85 stanovnika po kvadratnom kilometru<br />
Populacija (1991) 4 784 265<br />
Starost populacije (1996)<br />
Penzioneri<br />
874 061 (19,5% populacije)<br />
Deca školskog uzrasta 620 768<br />
(13,8% populacije)<br />
Studenti<br />
85 752 (1,9% populacije)<br />
Najva`nije etni~ke kategorije (1991)<br />
Hrvati 78,1%<br />
Srbi 12,1%<br />
Muslimani 0,9%<br />
Ma|ari 0,5%<br />
Slovenci 0,5%<br />
Italijani 0,4%<br />
Per capita BND (1996)<br />
4 243 USD<br />
BND (trenutne cene, 1996) 19 067,3 miliona USD<br />
Opšti rashodi uprave (1996)8 866,3 miliona USD (46,5% BND)<br />
Bud`et centralne vlade 46,4%<br />
Bud`eti <strong>lokalne</strong> uprave 9,7%<br />
Penzioni i fond invalidskog osiguranja 21,4%<br />
Fond zdravstvenog osiguranja 17,4%<br />
Fond za de~ju zaštitu 1,8%<br />
Fond za nezaposlene 1,4%<br />
Fond za vodoprivredu 1,9%<br />
Izuzetan dug (decembar 1996)<br />
4 847,2 miliona USD<br />
Stopa nezaposlenosti (1996) 17,9%
222 Hrvatska<br />
Osobe sa pla}enim zanimanjem 1 195 000<br />
Registrovano nezaposlenih 261 022<br />
Stopa inflacije (indeks<br />
troškova `ivota, 1996/1995) 4,3%<br />
Anex 2.<br />
Tabela 1A<br />
Naselja po veli~ini populacije u Hrvatskoj, 1991.<br />
Veli~ina populacije Broj naselja % Broj stanovnika %<br />
0 - 1000 6,090 90,98 1 463 874 30,60<br />
1001 - 2 000 369 5,51 500 535 10,46<br />
2001 - 5000 155 2,32 452 141 9,45<br />
5001 - 10000 41 0,61 278 000 5,81<br />
10001 - 30 000 23 0,34 341 114 7,13<br />
30001 - 100000 12 0,18 579 718 12,12<br />
100 001 - 300 000 3 0,04 462 113 9,66<br />
300 001+ 1 0,01 706 770 14,77<br />
Ukupno 6 694 99,99 4784 265 100,00<br />
Tabela 2A<br />
Broj lokalnih uprava u Hrvatskoj, decembar 1998.<br />
Lokalna jedinica Nivo Broj Prose~na populacija<br />
Zajednica (op}ina) prvi 420 3 627<br />
Grad (grad) prvi 122 20 353<br />
Okrug (`upanija) drugi 20 200 322<br />
Grad Zagreb (Grad Zagreb) prvi i drugi 1 777 826
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 223<br />
Tabela 3A<br />
Opštine po kategorijama veli~ine populacije u Hrvatskoj, decembar 1998.<br />
Kategorije po Broj opština % Broj %<br />
veli~ini populacije Zajednice Gradovi Sve stanovn.<br />
0 - 1 000 15 - 15 2,76 11 476 0,24<br />
1 001 - 2 000 85 - 85 15,65 128 806 2,69<br />
2 001 - 5 000 235 15 250 46,04 855 553 17,88<br />
5 001 - 10 000 75 38 113 20,81<br />
Beleška: Uklju~uju}i grad Zagreb.<br />
Tabela 5A. 4<br />
Okruzi po kategorijama veli~ine populacije u Hrvatskoj, decembar 1998<br />
Kategorije veli~ine Broj % Broj stanovnika %<br />
populacije (1991)<br />
0 - 100 000 2 9,5 186 326 3,89<br />
100 001 - 200 000 10 47,6 1 472 943 30,79<br />
200 001 - 300 000 5 23,8 1 182 828 24,72<br />
300 001 - 400 000 2 9,5 690 323 14,43<br />
400 001 - 500 000 1 4,8 474 019 9,91<br />
500 001+ 1 4,8 777 826 16,26<br />
Ukupno 21 100,0 4 784 265 100,00<br />
Beleška: Uklju~uju}i grad Zagreb.<br />
Broj javnih slu`benika (31. mart 1996) koje zapošljavaju dr`avna i lokalna<br />
uprava iznosio 35119, izuzimaju}i osobe koje imaju pla}eno zaposlenje u<br />
Ministarstvu odbrane i Ministarstvu unutrašnjih poslova.
224 Hrvatska<br />
Slika 1A<br />
Administrativna mapa Hrvatske<br />
Zagreba~ki okrug<br />
Krapinsko-zagorski okrug<br />
Okrug Sisak-Moslavina<br />
Karlova~ki okrug<br />
Vara`dinski okrug<br />
Okrug Koprivnica-Kri`evc<br />
Okrug Bjelovar-Bilogora<br />
Okrug Primorje-Gorski kotar<br />
Okrug Lika-Senj<br />
Okrug Virovitica-Podravina<br />
Okrug Po`ega-Slavonija<br />
Okrug Sl. Brod-Posavina<br />
Zadarski okrug<br />
Okrug Osijek-Baranja<br />
Okrug Šibenik Knin<br />
Okrug Vukovar-Snjern<br />
Okrug Split-Dalmacija<br />
Istarski okrug<br />
Okrug Dubrovnik-Neretva<br />
Okrug Me|imurje<br />
Grad Zagreb
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 225<br />
Anex 3.<br />
Najva`niji zakoni o javnoj administraciji i lokalnoj upravi<br />
Ovi zakoni regulišu javnu administraciju i lokalnu upravu u Republici<br />
Hrvatskoj:<br />
Lokalna uprava:<br />
Ustavni zakon o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etni~kih i nacionalnih<br />
manjina (1991, modifikovan 1992).<br />
Zakon o lokalnoj samoupravi i administraciji (1992).<br />
Zakon o teritoriji okruga, gradova i zajednica (1992, modifikovan 1997).<br />
Zakon o izboru odbornika predstavni~kih tela lokalnih samoupravnih i administrativnih<br />
jedinica (1992, modifikovan 1995. i 1997).<br />
Zakon o gradu Zagrebu (1992, modifikovan1995. i 1997).<br />
Zakon o finansiranju lokalnih samoupravnih i administrativnih jedinica<br />
(1993).<br />
Zakon o odre|ivanju poslova u samoupravnoj nadle`nosti lokalnih<br />
samoupravnih jedinica (1993).<br />
Zakon o referendumima i drugim oblicima li~nog u~eš}a gra|ana u upravnim<br />
poslovima dr`avnih <strong>vlasti</strong> i <strong>lokalne</strong> samouprave (1996).<br />
Javna administracija:<br />
Zakon o Vladi Republike Hrvatske (1990, modifikovan 1998).<br />
Zakon o sistemu dr`avne administracije (1993).<br />
Zakon o strukturi i nadle`nosti ministarstava i organizacija dr`avne administracije<br />
(1994).<br />
Zakon o javnim slu`benicima i zaposlenima (1994).<br />
Zakon o opštoj administrativnoj proceduri (1991).<br />
Zakon o administrativnim procesima (1992).<br />
Dekret vlade o okru`nim kancelarijama (1993).
226 Hrvatska<br />
Anex 4.<br />
Nadle`nosti administrativnih nivoa<br />
Tabela 5A<br />
Posebne funkcije jedinica <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> u Hrvatskoj<br />
Funkcije Sve Regionalne Centralna Drugi Primedbe<br />
opštine ili gradske ili dr`avna oblici<br />
<strong>vlasti</strong> teritorijalna uprave<br />
administracija<br />
I. OBRAZOVANJE<br />
1. Predškolsko X X X M i RU<br />
2. Osnovno X X X RU i C<br />
3. Srednje X X X C<br />
4. Tehni~ko X X X C<br />
5. Univerziteti<br />
XII SOCIJALNO STARANJE<br />
1. Jaslice X X X O i RU<br />
2. Obdaništa X X X O i RU<br />
3. Domovi<br />
socijalnog staranja X X X<br />
4. Li~ne usluge za<br />
stare i hendikepirane X X X<br />
5. Posebne usluge<br />
(porodice u krizi i dr.) X X X<br />
6. Stanovi solidarnosti X X X<br />
III ZDRAVSTVENE SLU@BE<br />
1. Osnovna zdravstvena nega X X (HIZZ)<br />
2. Zdravstvena zaštita X X X (HIZZ)<br />
3. Bolnice X X X (HIZZ)<br />
4. Domovi zdravlja (HIZZ)<br />
IV KULTURA, SLOBODNO VREME, SPORT<br />
1. Pozorišta X X X<br />
2. Muzeji X X X<br />
3. Biblioteke X X X<br />
4. Parkovi X X (HOK)<br />
5. Sportovi, rekreacija
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 227<br />
Tabela 5A (nastavak)<br />
Posebne funkcije jedinica <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> u Hrvatskoj<br />
Funkcije Sve Regionalne Centralna Drugi Primedbe<br />
opštine ili gradske ili dr`avna oblici<br />
<strong>vlasti</strong> teritorijalna uprave<br />
administracija<br />
6. Odr`avanje zgrada za<br />
kulturne manifestacije X X X<br />
7. Drugo: Arhive X X X X (HNA)<br />
8. Drugo: Tehni~ka kultura X X X<br />
V KOMUNALNE SLU@BE<br />
1. Vodovod X<br />
2. Kanalizacija X<br />
3. Elektri~na energija X (HEP)<br />
4. Gas X<br />
5. Parno grejanje X<br />
VI PRIRODNA OKOLINA, SANITARNE SLU@BE<br />
1. Sakupljanje otpada X<br />
2. Uklanjanje otpada X X X<br />
3. ^iš}enje ulica X<br />
4. Groblja X<br />
5. Zaštita okoline X X X<br />
VII SAOBRA]AJ, TRANSPORT<br />
1. Putevi X X X (HUP)<br />
2. Javna rasveta X<br />
3. Javni saobra}aj X X X<br />
VIII URBANI RAZVOJ<br />
1. Gradsko planiranje X X O<br />
2. Regionalno/ prostorno<br />
planiranje X X X RU i C<br />
3. Lokalni privredni razvoj X X<br />
4. Turizam X X X X(HTF)<br />
IX OPŠTA ADMINISTRACIJA<br />
1. Funkcije <strong>vlasti</strong><br />
(dozvole i dr.) X X X RU i C
228 Hrvatska<br />
2. Druga pitanja dr`avne<br />
administracije<br />
(spisak bira~a i dr.) X X<br />
3. Lokalna policija X<br />
4. Protivpo`arne brigade X X (HDPZ)<br />
5. Civilna odbrana X<br />
6. Zaštita potroša~a X X X C<br />
Beleške:<br />
C = centralna ili dr`avna teritorijalna administracija;<br />
HEP = Hrvatska elektroprivreda;<br />
HDPZ = Hrvatsko društvo protivpo`arne zaštite;<br />
HIZZ = Hrvatski institut za zdravstvenu zaštitu;<br />
HNA = Hrvatski nacionalni arhiv;<br />
HOK= Hrvatski olimpijski komitet;<br />
HUP =Hrvatska uprava puteva;<br />
HTF = Hrvatska turisti~ka federacija;<br />
O = sve opštine;<br />
RU = regionalna uprava.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 229<br />
Ilija Todorovski*<br />
LOKALNA VLAST<br />
U MAKEDONIJI<br />
1. ZAKONSKA I USTAVNA OSNOVA<br />
1.1. Kratka istorija <strong>lokalne</strong> samouprave<br />
Od 1974. do 1991. godine sistem <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> u Makedoniji bio je veoma<br />
decentralizovan i pokazivao je slede}e karakteristike: (1) širok opseg nadle`nosti<br />
<strong>lokalne</strong> samouprave, uklju~uju}i i neke koje nije imala lokalna samouprava niujednoj<br />
drugoj zemlji, kao što su ekonomsko ure|enje i dr`avna odbrana; (2) skoro<br />
potpuna finansijska autonomija jedinica <strong>lokalne</strong> samouprave; (3) razgranat<br />
sisitem administrativnih i izvršnih tela ustrojenih na nivou vlada republika i federacije<br />
(Jugoslavije), sa odvojenim nadle`nostima; (4) neposredni izbori za <strong>lokalne</strong><br />
poslanike i imenovanje lokalnih zvani~nika i drugog osoblja od lokalnih <strong>vlasti</strong> bez<br />
mešanja centralnih <strong>vlasti</strong>; (5) jednoslojni sistem <strong>lokalne</strong> samouprave; i (6) velike<br />
opštine.<br />
Jedan od pozitivnih aspekata ovog sistema bio je u tome što su opštine bile<br />
u potpunosti anga`ovane u razvoju mnogih društvenih oblasti, kao što su<br />
ekonomija, obrazovanje, zdravstvo, kultura, socijalno staranje, infrastruktura itd.<br />
To je predstavljalo dinami~nu transformaciju u odnosu na ranije postoje}i letargi~ni<br />
opštinski sistem koji je postojao u visokocentralizovanoj, posleratnoj dr`avi<br />
Jugoslaviji. Kao posledica toga, porastao je nivo politi~ke kulture me|u<br />
stanovništvom i stanovništvo je bilo upoznato sa podacima i raspolagalo saznanjima<br />
o situaciji i trendovima u pomenutim oblastima.<br />
Me|utim, negativni efekti ovakvog sistema pokazali su se ja~im. Uopšteno<br />
govore}i, prenos <strong>vlasti</strong> sa centralnih na <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> bio je previše drasti~an<br />
* Dr Ilija Todorovski, saradnik Instituta za sociolo{ka, politi~ka i pravna istra`ivanja, Makedonija.
230 Makedonija<br />
i nije uspeo da uspostavi funkcionalnu ravnote`u koja bi omogu}ila efikasno<br />
vršenje <strong>vlasti</strong>. Preciznije, dr`avne funkcije su bile zna~ajno smanjene lokalnom<br />
samoupravom, što je proizvelo mnoge teško}e u periodu koji je prethodio<br />
tranziciji.<br />
Prvo, ekstremno visok nivo <strong>lokalne</strong> autonomije ozbiljno je sputavao<br />
mogu}nost dr`ave da koordinira ekonomske aktivnosti. Pošto su opštine vodile<br />
posebne ekonomske politike, osnivana su mnoga paralelna preduze}a širom<br />
Republike Makedonije i Jugoslovenske federacije. Ovo je dalje prouzrokovalo<br />
slab i neujedna~en ekonomski razvoj i nezdravu konkurenciju, posebno na inostranom<br />
tr`ištu. Dalje, opštine su ~esto preduzimale fiskalne mere koje su imale<br />
suprotno dejstvo u odnosu na efekte mera koje su donele centralne <strong>vlasti</strong>. Na<br />
primer, iako su republi~ka ili federalna ministarstva smanjivala neke poreze u cilju<br />
stimulisanja izvoza, opštinski porezi su istovremeno rasli, anuliraju}i svaku o~ekivanu<br />
korist.<br />
Drugo, skoro potpuna finansijska autonomija lokalnih samouprava lišila je<br />
dr`avu efikasnih instrumenata za podršku nerazvijenim opštinama i oblastima.<br />
Filozofija decentralizacije, dovedena do ekstrema, implicirala je lokalni razvoj bez<br />
uplitanja dr`ave, oslanjaju}i se jedino na <strong>lokalne</strong> ljudske, prirodne i ekonomske<br />
resurse. Me|utim, pošto su se opštinski resursi razlikovali u velikoj meri jedni od<br />
drugih, lokalni razvoj je bio neujedna~en i jaz izme|u razvijenih i nerazvijenih<br />
opština se proširivao. Jedini raspolo`ivi izvor pomo}i u rešavanju ovog problema<br />
bio je federalni Fond za nerazvijene opštine u Makedoniji, ali ~ak i on je doprinosio<br />
lokalnim bud`etima sa manje od 1%, što je bilo nedovoljno.<br />
Nadalje, teritorijalna koncepcija opštine, koja se sastojala od grada i okolnih<br />
sela, izazivala je razlike u razvijenosti u okviru svake opštine. Odnos izme|u<br />
gradskog i seoskog stanovništva (55:45 ili 60:40) odra`avao se u lokalnim zakonodavnim<br />
i izvršnim telima; stoga su gradski projekti i investicije lako osvajali<br />
ve}inu glasova i dobijali prednost. Dr`ava nije intervenisala u rastu}em jazu<br />
izme|u gradskih i ruralnih oblasti.<br />
Tre}e, pošto je bila potrebna velika administracija da bi se pokrio široki spektar<br />
nadle`nosti, stvarane su velike opštine kako bi se obuhvatilo više poreskih obveznika<br />
i tako uve}ali fondovi. Kontakt izme|u lokalnih zvani~nika i obi~nih<br />
gra|ana bio je slab, posebno u jednopartijskom sistemu, gde je polo`aj lokalnog<br />
zvani~nika zavisio mnogo više od lojalnosti partijskim vo|ama nago od popularnosti<br />
me|u lokalnim stanovništvom. Birokratizacija je spre~avala gra|ane da<br />
ula`u više energije u lokalni razvoj.<br />
Velike opštine nisu mogle da prisno u~estvuju u `ivotu svojih stanovnika.<br />
Prose~na opština pokrivala je 750 kvadratnih kilometara i obuhvatala više od<br />
60.000 stanovnika. Stanovništvo sa jednog kraja bilo je nezainteresovano za ini-
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 231<br />
cijative stanovništva sa drugog kraja, jer je imalo veoma malo zajedni~kog sa selima<br />
udaljenim 50 kilometara.<br />
Posle raspada Jugoslavije 1991-92. godine, Makedonija je postala suverena<br />
i nezavisna dr`ava. @elja da se pre`ivi pod pritiskom nepovoljnih doma}ih i inostranih<br />
okolnosti, rezultirala je centralizacijom i dramati~nim smanjenjem nadle`nosti<br />
i autonomije <strong>lokalne</strong> samouprave. Jedinice <strong>lokalne</strong> samouprave od 1991.<br />
do 1995. prošle su kroz period interregnuma, pošto su raniji zakoni bili ukinuti,<br />
a novi još uvek nisu bili doneti. Proces kodifikacije zapo~eo je 1995. godine<br />
Zakonom o lokalnoj samoupravi, a nastavljen je usvajanjem nekoliko drugih zakona<br />
koji se bave izbornim sistemom, novom teritorijalnom podelom itd.<br />
Skorašnje promene su stvorile sistem <strong>lokalne</strong> samouprave sa slede}im glavnim<br />
karakteristikama.<br />
1. Smanjenje nadle`nosti <strong>lokalne</strong> samouprave. Najzna~ajnije je da su<br />
isklju~ena ekonomska zadu`enja, kao i teritorijalna komponenta dr`avne odbrane.<br />
Prema novom Ustavu, nadle`nosti lokalnih <strong>vlasti</strong> obuhvataju urbanisti~ko planiranje,<br />
komunalne delatnosti, kulturu, sport, socijalnu zaštitu i brigu o deci,<br />
predškolsko vaspitanje i druge oblasti odre|ene zakonom.<br />
2. Ve}a finansijska zavisnost opština od centralne <strong>vlasti</strong>. Kako je odre|eno<br />
Ustavom i Zakonom o lokalnoj samoupravi, dr`ava sada mo`e efikasnije da koordinira<br />
razvoj jedinica lokalnih <strong>vlasti</strong> i da pru`a finansijsku podršku za najnerazvijenije<br />
oblasti, bez obzira na njihovu lokaciju.<br />
3. Zna~ajno smanjenje veli~ine i broja stanovnika opština redefinisanjem teritorijalnih<br />
granica. Po ugledu na model ,,društvenih zajednica", stvorene su manje<br />
jedinice u kojima se zajedni~ki interesi mogu lakše utvrditi, što rezultira boljim<br />
rešavanjem problema i ve}im u~eš}em javnosti. Na osnovu nove teritorijalne<br />
podele, Makedonija sada ima 123 opštine umesto 34, koliko je imala pre 1996.<br />
4. Efikasnija organizaciona struktura koncipirana tako da odra`ava smanjenje<br />
kako u veli~ini teritorije tako i u nadle`nostima lokalnih <strong>vlasti</strong>. Kolektivno<br />
izvršno telo je zamenjeno kancalarijom predsednika opštine, a trodoma opštinska<br />
skupština (sa izme|u 60 i 120 delegata) svedena je na jedno zakonodavno telo<br />
– ve}e – sa ne više od 25 poslanika. Ideja vodilja bila je da sistem treba da bude<br />
jednostavniji i da linije odgovornosti treba da budu jasnije povu~ene.<br />
5. Uvo|enje proporcionalnog izbornog sistema za <strong>lokalne</strong> poslanike. Raniji<br />
ve}inski izborni sistem zamenjen je 1996. godine, a ve}nici se sada biraju na osnovu<br />
proporcionalnog izbornog sistema D'Hondtovom metodom. Predsednici<br />
opština se biraju ve}inom glasova.<br />
6. Preciziranje podele <strong>vlasti</strong> izme|u zakonodavnih i izvršnih organa kako bi<br />
se postigla sna`nija politi~ka konkurencija na lokalnom nivou. I ve}e i predsed-
232 Makedonija<br />
nik opštine zavise od neposrednih izbora, a strogo odvajanje funkcija osigurava<br />
nezavisnost.<br />
7. Garancija zastupljenosti manjina u lokalnoj <strong>vlasti</strong>. Manjinske nacionalnosti<br />
sa~injavaju tre}inu stanovništva Makedonije; stoga su me|uetni~ki<br />
odnosi od izuzetnog zna~aja. Napori da se obezbede zdravi me|uetni~ki odnosi<br />
na teritorijama sa etni~ki mešovitim stanovništvom, idu u tri pravca: (1) proporcionalna<br />
zastupljenost razli~itih nacionalnosti u administraciji lokalnih<br />
<strong>vlasti</strong>; (2) uspostavljanje multietni~kih komisija, kako je predvi|eno Zakonom<br />
o lokalnoj samoupravi; i (3) upotreba manjinskih jezika i pisama uz makedonski<br />
jezik.<br />
8. Unapre|enje urbanisti~kog planiranja putem uvo|enja nove institucije<br />
glavnog opštinskog arhitekte. Zbog niskog nivoa urbanizacije u Makedoniji,<br />
glavni arhitekta je zadu`en za planiranje i projektovanje urbanisti~kog i arhitektonskog<br />
razvoja.<br />
1.2. Zakonska osnova <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
Makedonija ima jednoslojni sistem lokalnih <strong>vlasti</strong> zasnovan na opštini;<br />
trenutno postoje 123 opštine i grad Skoplje, zajednica koja se sastoji od sedam<br />
opština.<br />
Opština pokriva teritoriju jednog ili više naselja povezanih zajedni~kim<br />
potrebama i interesima lokalnog stanovništva; ona ima mogu}nosti za ekonomski<br />
i za društveni razvoj i za u~eš}e stanovništva u procesu donošenja odluka.<br />
Teritorija opštine predstavlja prirodnu, geografsku i ekonomsku celinu sa mre`om<br />
komunikacija izme|u naselja koja gravitiraju prema zajedni~kom centru i sa razvijenom<br />
infrastrukturom.<br />
Podela dr`ave je odre|ena Zakonom o teritorijalnoj podeli Republike<br />
Makedonije i o odre|ivanju opštinskih granica. Osnivanje novih jedinica lokalnih<br />
<strong>vlasti</strong> i promena postoje}ih teritorija ili opštinskih sedišta, mora se izvršiti zakonom,<br />
nakon prethodnih konsultacija sa lokalnim stanovništvom u doti~noj<br />
oblasti, na zborovima gra|ana i na referendumima.<br />
Jedinice <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> se dale na gradske, koje sa~injava jedan grada i eventualno<br />
okolna sela, i na seoske, koje sa~injava jedno selo ili više sela. Prema tome,<br />
svako naselje ne predstavlja obavezno jedinicu <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>. Jedina administrativna<br />
razlika izme|u gradskih i seoskih opština je postojanje gradskog arhitekte<br />
u strukturi gradskih opština. Grad Skoplje je poseban tip <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> kaja je regulisana<br />
posebnim zakonom, o ~emu }e biti re~i u daljem izlaganju.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 233<br />
1.3. Polo`aj glavnog grada<br />
Skoplje, kao glavni grad Makedonije, jedini je grad u Republici sa posebnim<br />
statusom i organizacijom. Njegova lokalna vlast je mnogo šira zbog veli~ine<br />
njegove teritorije i veli~ine stanovništva, kao i zbog velike koncentracije administrativnih,<br />
obrazovnih, kulturnih, ekonomskih i drugih institucija od dr`avnog interesa.<br />
U ovom jedinstvenom slu~aju, nadle`nosti su strogo podeljene izme|u<br />
<strong>vlasti</strong> grada Skoplja kao celine i <strong>vlasti</strong> njegovih sedam posebnih opština. Grad<br />
Skoplje nema pravo da se maša u aktivnosti svojih opština.<br />
Konkretne javne slu`be za koje su nadle`ne <strong>vlasti</strong> grada Skoplja obuhvataju:<br />
– programe razvoja;<br />
– bud`et i platni bilans;<br />
– opšte urbanisti~ke planove posle odobrenja koje daju dr`avnie urbanisti~ke<br />
<strong>vlasti</strong>;<br />
– programe koji ure|uju gra|avinsku oblast, zasnovane na opštinskim programima;<br />
– upravljanje gra|avinskom oblaš}u, naplata za koriš}enje gra|evinskog<br />
zemljišta i njena raspodela izme|u opština;<br />
– davanje imena ulicama, trgovima, mostovima i drugim infrastrukturnim<br />
objektima, u skladu sa zakonom;<br />
– izgradnja, popravka i odr`avanje me|umesnih i glavnih ulica;<br />
– snabdevanje pija}om vodom, odvod kišnice i kanalizacija;<br />
– gradska ~isto}a i sakupljanje sme}a;<br />
– uli~no osvetljenje;<br />
– odr`avanje parkova, šuma i drugih mesta za rekreaciju;<br />
– odr`avanje zelenih površina, drvoreda i fontana du` glavnih ulica;<br />
– gradski prevoz, uli~ni i saobra}ajni znaci i javno parkiranje:<br />
– odr`avanje centralnog gradskog groblja;<br />
– odr`avanje i koriš}enje reke Vardar i rekonstrukcija mostova na teritoriji<br />
grada;<br />
– odr`avanje i funkcionisanje dve velike pijace na otvorenom.<br />
Grad Skoplje tako|e:<br />
– Preduzima inicijative i daje mišljenja i predloge za proširenje institucionalne<br />
mre`e u oblasti kulture, sporta, socijalne zaštite i brige o deci, predškolskog<br />
vaspitanja, osnovne zdravstvene zaštite, zaštite `ivotinja i biljaka i `ivotne<br />
sredine koju je stvorio ~ovek.
234 Makedonija<br />
– Podsti~e i stvara uslove za razvoj zanatstva, turizma i ugostiteljskih usluga.<br />
– Obavlja zadatke civilne zaštite.<br />
– Osniva gradske administrativne slu`be.<br />
– Osniva gradske inspektorate.<br />
– Osniva javna komunalna preduze}a.<br />
– Odre|uje sankcije kada su povre|ena gradska pravila.<br />
Grad Skoplje mo`e osnivati sredstva informisanja od gradskog zna~aja. Grad<br />
tako|e mo`e dopunjavati aktivnosti kojima upravlja centralna vlast (posebno u<br />
oblasti kulture, sporta, socijalnog staranja, brige o deci, osnovne zdravstvene zaštite<br />
i zaštite prirodne `ivotne sredine i `ivotne sredine koju je stvorio ~ovek). Ovo<br />
se mo`e ostvariti kroz finansijske konstrukcije kojima se obezbe|uje oprema i objekti<br />
za odr`avanje u oblastima koje su u pitanju. Grad Skoplje tako|e mo`e da<br />
sara|uje sa glavnim gradovima drugih dr`ava.<br />
1.4. Teritorijalna samouprava ispod nivoa opštine<br />
Lokalno stanovništvo mo`e da osnuje zajednice ili susedstva (obi~no selo<br />
ili gradski okrug) kao teritorijalnu samoupravu u okviru opštinske strukture.<br />
Uslovi i postupak osnivanja, program aktivnosti i finansije detaljno se regulišu<br />
odgovaraju}im propisima lokalnih <strong>vlasti</strong>.<br />
Lokalne <strong>vlasti</strong> ovih zajednica sastoje se od ve}a kao organa koji donosi odluke<br />
i predsednika kao izvršnog organa. One mogu imati i sekretara za obavljanje<br />
administrativnih i tehni~kih zadataka, ako za to postoje raspolo`iva sredstva.<br />
Gra|ani imaju pravo da donose odluke o pitanjima koja se ti~u njihovog<br />
svakodnevnog `ivota i rada. Oni mogu da iniciraju izgradnju ili rekonstrukciju<br />
<strong>lokalne</strong> infrastrukture u oblasti lokalnih zajednica i da organizuju lokalnu podršku<br />
u novcu ili radu. Ove zajednice nisu politi~ke jedinice; one ne mogu da donose<br />
obavezuju}e propise, da vrše inspekciju itd. Njihove nadle`nosti su ograni~ene<br />
na predlaganje akcija opštinskim <strong>vlasti</strong>ma i na u~estvovanje u tim akcijama na<br />
dobrovoljnoj bazi, kao odgovor na izra`enu `elju lokalnog stanovništva.<br />
Lokalne zajednice su pravna lica. One mogu biti finansirane iz slede}ih izvora:<br />
– opštinska davanja;<br />
– opštinski fondovi za poverene poslove;<br />
– sredstva sakupljena od lokalnog stanovništva;<br />
– sredstva od razli~itih pravnih i fizi~kih lica;<br />
– donacije<br />
– i drugo.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 235<br />
1.5. Odnosi izme|u dr`avne administracije i lokalnih <strong>vlasti</strong><br />
Centralne <strong>vlasti</strong> – nacionalna vlada i skupština – ovlaš}ene su da ure|uju i<br />
obezbe|uju funkcionisanje sistema <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>. One utvr|uju sve osnovne<br />
principe, modele i pravne instrumente funkcionisanja <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> i odre|uju njihov<br />
pravni okvir. Centralne <strong>vlasti</strong> organizuju i sprovode <strong>lokalne</strong> izbore, nadgledaju<br />
razvoj sistema <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> i intervenišu kada je to potrebno da bi se obezbedilo<br />
ispravno funkcionisanje.<br />
Postoje dve vrste administrativno-teritorijalne podele u Makedoniji. Prva se<br />
sastoji od organa centralne <strong>vlasti</strong> i njihovih lokalnih agencija. Administrativni organi<br />
podre|eni ministarstvima (Ministarstvu obrazovanja i fizi~ke kulture,<br />
Ministarstvu zdravlja, Ministarstvu za rad i socijalnu politiku, Ministarstvu kulture)<br />
smešteni su u velikim opštinama. Neke institucije u okviru ovih ministarstava,<br />
kao što je Pedagoški institut (prakti~no autonomno telo u okviru Ministarstva<br />
obrazovanja), mogu tako|e da imaju <strong>lokalne</strong> kancelarije (vidi sliku 1). Druga vrsta<br />
administrativno-teritorijalne podele je sistem opštinskih <strong>vlasti</strong>.<br />
Ministarstva mogu da povere deo svojih zadataka lokalnim <strong>vlasti</strong>ma ako<br />
smatraju da }e one na efikasniji na~in vršiti te nadle`nosti. U ovakvim slu~ajevima,<br />
zadatak je centralnih <strong>vlasti</strong> da pru`e lokalnim <strong>vlasti</strong>ma odgovaraju}a sredstva<br />
za te projekte. Centralne <strong>vlasti</strong> su tako|e uklju~ene u finansiranje nekih projekata<br />
u jedinicama <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> u cilju poboljšanja lokalnih uslova `ivota, posebno<br />
u nerazvijenim oblastima.<br />
Svaka lokalna vlast ima pravo da obavlja svoje zadatke i da odre|uje svoje<br />
prioritete u okviru onoga što je odre|eno zakonom, bez mešanja centralnih <strong>vlasti</strong>.<br />
Ipak, postoji centralna kontrola nad jedinicama <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> u pogledu slede}eg:<br />
1. Lokalne <strong>vlasti</strong> moraju da izveste Ministarstvo fiannsija o svojoj finansijskoj<br />
situaciji. Centralne <strong>vlasti</strong> odre|uju veli~inu bud`eta lokalnih <strong>vlasti</strong>, uzimaju}i u obzir<br />
nivo razvijenosti, broj stanovnika i drugo. Ako opština obezbedi više novca iz svojih<br />
sopstvenih izvora, onda ,,višak" mora da bude odobren od centralnih <strong>vlasti</strong> za<br />
lokalnu upotrebu ili mora da bude transferisan republi~kim fondovima.<br />
2. Centralna vlada ili odgovaraju}a ministarstva kontrolišu zakonitost aktivnosti<br />
<strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>. Vlada mo`e da obustavi primenu bilo kog opšteg akta donetog<br />
od lokalnih <strong>vlasti</strong> koji nije u skladu sa Ustavom i mo`e da pokrene postupak<br />
pred Ustavnim sudom u cilju utvr|ivanja da li je taj akt u saglasnosti sa Ustavom<br />
i zakonom.<br />
3. Ako centralna vlada ili ministarstva povere zadatak lokalnoj <strong>vlasti</strong>, onda<br />
oni imaju pravo da nadgledaju progres u obavljanju zadatka i da daju instrukcije<br />
i smernice lokalnim <strong>vlasti</strong>ma zadu`enim za projekat. Finansijsku kontrolu projekta<br />
sprovodi Ministarstvo finansija.
236 Makedonija<br />
Slika 1.<br />
Lokalna administracija i dr`avna administracija koja je smeštena<br />
i obavlja aktivnosti u urbanim opštinama u Makedoniji<br />
Gradska opština op{tina<br />
Administr acija<br />
Administracija<br />
<strong>lokalne</strong><br />
<strong>lokalne</strong><br />
samouprave<br />
Lokalna Lokalna<br />
kancelarija<br />
Ministarstva<br />
finansija<br />
finansija<br />
Lokalna Lokalna<br />
kancelarija<br />
Ministarstva za za<br />
rad i i socijalnu socijalnu<br />
za{titu<br />
zaštitu<br />
Lokalna Lokalna<br />
kancelarija<br />
Ministarstva<br />
ekonomije<br />
ekonomije<br />
Lokalna<br />
kancelarija<br />
Ministarstva<br />
zdravlja<br />
ekonomije<br />
Lokalna<br />
Lokalna<br />
kancelarija<br />
Ministarstva<br />
obrazovanja<br />
anja<br />
Lokalna Lokalna<br />
kancelarija kancelarija<br />
Ministarstva<br />
Ministarstva<br />
poljopri-<br />
poljoprivrede,<br />
šumarstva {umarstva i i<br />
vodoprivrede<br />
Lokalna<br />
Lokalna<br />
kancelarija<br />
kancelarija<br />
Ministarstva<br />
Ministarstva<br />
za<br />
urbanizam urbanizam i i<br />
gra|evinarstvo<br />
graðavinarstvo<br />
Lokalna Lokalna<br />
kancelarija<br />
Ministarstva<br />
državne dr`avne<br />
odbrane odbrane<br />
Postoji nekoliko decentralizovanih tela centralne <strong>vlasti</strong>, kao što su Nacionalni<br />
statisti~ki biro, Republi~ki hidrometereološki institut i Makedonski arhiv. Njihova<br />
mre`a pokriva najve}e, najnaseljenije opštine širom zemlje.<br />
Vlada Republike Makedonije ima pravo da raspusti ve}e jedinice <strong>lokalne</strong><br />
samouprave koje se ne sastane u periodu du`em od šest meseci, ili ne odr`i najmanje<br />
dve sednice godišnje. Ona tako|e ima pravo da raspusti ve}e ukoliko ne<br />
usvoji bud`et za slede}u godinu pre 31. decembra teku}e godine. Vlada je u tom<br />
slu~aju obavezna da raspiše nove izbore; dok se ti izbori ne odr`e, predsednik<br />
opštine preuzima funkcije ve}a. Ve}e <strong>lokalne</strong> samouprave mo`e biti tako|e<br />
raspušteno ako donese akt koji ugro`ava suverenitet i teritorijalni integritet<br />
Republike Makedonije, i u tom slu~aju vlada o tome izveštava Nacionalnu<br />
skupštinu.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 237<br />
Ako predsednik odre|ene jedinice <strong>lokalne</strong> samouprave nije voljan ili nije u<br />
mogu}nosti da obavlja svoju du`nost, Vlada imenuje vršioca du`nost do slede}ih<br />
izbora.<br />
Ako ve}e ili predsednik opštine smatraju da odre|eni propis koji je donela<br />
Nacionala skupština ili centralna Vlada povre|uje prava <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>, mo`e se<br />
pokrenuti postupak pred Ustavnim sudom za utvr|ivanje da li je taj propis u saglasnosti<br />
sa Ustavom i zakonom. Ako <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> smatraju da su njihova prava<br />
povre|ena aktivnostima Vlade ili ministarstva, mogu se obratiti redovnom sudu.<br />
Postoji velika raznolikost oblika i na~ina saradnje izme|u lokalnih organa<br />
<strong>vlasti</strong> i agencija ministarstava koje deluju na teritoriji odre|ene opštine. Najva`niji<br />
su slede}i:<br />
– Lokalne filijale Ministarstva finansija napla}uju poreze i takse u ime jedinica<br />
<strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> (sa izuzetkom opštinske takse za gra|evinsko zemljište) i one<br />
obezbe|uju prenos sredstava lokalnim <strong>vlasti</strong>ma i periodi~ne izveštaje o platnim<br />
bilansima.<br />
– Lokalne <strong>vlasti</strong> i teritorijalna dr`avna administracija razmenjuju profesionalne<br />
informacije, organizuju zajedni~ke sastanke, pripremaju zajedni~ke<br />
nacrte, daju zajedni~ka mišljenja i sli~no i mogu da ustanovljavaju zajedni~ka tela<br />
za razmatranje i ispitivanje dugoro~nih pitanja.<br />
1.6. Regionalizacija<br />
U Republici Makedoniji ne postoje regioni. Politi~ari koji su po narodnosti<br />
Makedonci, kao i javnost, zauzeli su stav da je Republika premala da bi bila potrebna<br />
regionalizacija. Me|utim, etni~ki Albanci, koji su preovla|uju}e stanovništvo<br />
u zapadnoj Makedoniji, imaju tendenciju da promovišu regionalizaciju.<br />
2. LOKALNA POLITIKA, DONOŠENJE ODLUKA<br />
2.1. Sistem lokalnih izbora<br />
Svaki gra|anin Republike Makedonije ima pravo da glasa kada navrši 18 godina<br />
`ivota. Gra|anin mora imati stalno prebivalište na teritoriji opštine gde glasa.<br />
Izbori su slobodni, jednaki, opšti i tajni.<br />
I predsednik opštine i ~lanovi lokalnog ve}a biraju se na neposrednim izborima.<br />
Broj opštinskih ve}nika zavisi od veli~ine lokalnog stanovništva i odre|en<br />
je Zakonom o lokalnoj samoupravi (vidi tabelu). Jedini izuzetak je ve}e grada<br />
Skoplja, koje se sastoji od 39 ~lanova – 25 izabranih direktno od gra|ana i 14<br />
delegiranih od sedam opštinskih ve}a (po dva svako) sa teritorije grada Skoplja.
238 Makedonija<br />
Tabela 1.<br />
Broj ~lanova lokalnih ve}a na osnovu veli~ine opštine u Makedoniji<br />
Broj stanovnika<br />
Broj ve}nika<br />
0-10.000 13<br />
10.001-30.000 17<br />
30.001-50.000 19<br />
50.001-100.000 23<br />
100.00+ 25<br />
Na lokalnim izborima se primenjuju i proporcionalni i ve}inski izborni sistem.<br />
Ve}nici se biraju po proporcionalnom sistemu D'Hondtovom metodom.<br />
Zvani~no registrovane politi~ke partije i grupe od najmanje 200 gra|ana mogu<br />
da predla`u liste kandidata. Kandidati, i oni koji ih podr`avaju, moraju biti makedonski<br />
dr`avljani i imati stalno boravište na teritoriji opštine u kojoj su predlo`eni.<br />
Gra|ani ne glasaju za pojedina~ne kandidate, ve} za liste kandidata. U skladu sa<br />
D'Hondtovim metodom, broj izabranih ve}nika sa svake pojedina~ne liste proporcionalan<br />
je broju glasova koji je dobila ta lista. Tako, na primer, ako 30 procenata<br />
gra|ana u odre|enoj opštini glasa za listu kandidata koju je predlo`ila<br />
Liberalna partija, onda }e 30 procenata kandidata sa te liste biti izabrani ve}nici.<br />
Postupak predlaganja i zakonski uslovi za predsednika opštine su identi~ni<br />
onima za ve}nike. Tako, kandidati za predsednika moraju biti makedonski<br />
dr`avljanji i imati stalno prebivalište u opštini u kojoj su predlo`eni, i<br />
tako|e mogu biti nominovani od zvani~no registrovane politi~ke partije ili<br />
grupe od najmanje 200 gra|ana. Na ovim izborima, me|utim, primenjuje se<br />
ve}inski izborni sistem; predsednik opštine se bira ve}inom glasova, pod<br />
uslovom da je polovina ukupnog bira~kog tela odre|ene opštine u~estvovala<br />
na izborima. Ako se to ne dogodi, odr`ava se drugi krug izbora za one kandidate<br />
koji su dobili više od 10 procenata od ukupnog broja glasova iz prvog kruga.<br />
Ako postoji samo jedan ili nijedan kandidat sa više od 10 procenata glasova,<br />
onda dva kandidata koji su osvojili najve}i broj glasova u prvom krugu,<br />
u~estvuje u drugom krugu izbora. Pobednik je kandidat koji osvoji ve}inu<br />
glasova u drugom krugu izbora.<br />
Organi koji su zadu`eni za sprovo|enje izbora su Dr`avna izborna komisija,<br />
opštinske izborne komisije, Izborna komisija grada Skoplja i bira~ki odbori.<br />
Dr`avna izborna komisija postavlja ~lanove opštinskih izbornih komisija i<br />
izborne komisije grada Skoplja na period od ~etiri godine. Lokalne komisije se<br />
sastoje svaka od po 5 ~lanova, od kojih su dva predstavnici partije na <strong>vlasti</strong> a dva<br />
predstavnici opozicionih partija koje su dobile najmanje 5 procenata glasova na<br />
nacionalim izborima (poslednji su odr`ani 1994. godine).
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 239<br />
Opštinske izborne komisije su zadu`ene za tehni~ke pripreme. One obuhvataju<br />
pripremanje liste kandidata, imenovanje ~lanova bira~kih odbora koji su<br />
direktno uklju~eni u proceduru glasanja, odlu~ivanje o prigovorima partija ili<br />
gra|ana koji se ti~u aktivnosti odre|enog bira~kog odbora i verifikovanje i javno<br />
objavljivanje rezultata opštinskih izbora.<br />
Bira~ki odbori se sastoje od dva ~lana: jednog predstavnika vladaju}e partije<br />
(ili koalicije) i jednog predstavnika opozicione partije. Oni su zadu`eni za<br />
sprovo|enje procedure glasanja u svakoj izbornoj jedinici; ovo obuhvata objašnjavanje<br />
procedure glasanja gra|anima i obezbe|ivanje da pravila glasanja budu<br />
poštovana. Zakon o lokalnim izborima predvi|a da opozicione partije imaju pravo<br />
da direktno kontrolišu regularnost izbora.<br />
Tabela 2.<br />
Odaziv bira~a na izborima za lokalna ve}a u Makedoniji, 1996.<br />
Broj % glasa~a % glasova<br />
Ukupno bira~a 1.498.653 100,00<br />
Glasalo 904.438 60,35 100,00<br />
Va`e}i glasovi 796.206 88,03<br />
Neva`e}i glasovi 108.232 11,97<br />
Izvor: Izveštaj Dr`avne izborne komisije (Skoplje 1997); Stojmen Mihajlovski i Dušan M.<br />
Verigi}, Višepartijski izbori u Republici Makedoniji, Skoplje, Institut za sociološka, politi~ka i pravna<br />
istra`ivanja, 1998.<br />
Tabela 3.<br />
Rezultati izbora za lokalna ve}a po politi~kim partijama<br />
u Makedoniji, 1996.<br />
Politi~ka partija Broj osvojenih % Broj izabranih %<br />
glasova<br />
ve}nika<br />
Socijaldemokratska<br />
alijansa Makedonije 203.084 25,51 554 29,45<br />
VMRO - Demokratska<br />
partija za makedonsko<br />
nacionalno jedinstvo 152.591 19,16 370 19,67<br />
Socijalisti~ka partija<br />
Makedonije 66.307 8,33 166 8,83<br />
Demokratska partija 66.532 8,36 131 6,97<br />
Liberalna partija 59.706 7,50 111 5,90<br />
Partija demokratskog<br />
prosperiteta 78.944 9,91 205 10,88
240 Makedonija<br />
Tabela 3. (nastavak)<br />
Rezultati izbora za lokalna ve}a po politi~kim partijama<br />
u Makedoniji, 1996.<br />
Politi~ka partija Broj osvojenih % Broj izabranih %<br />
glasova<br />
ve}nika<br />
Partija za demokratski<br />
prosperitet Albanaca 56.175 7,05 147 7,82<br />
VMRO - Demokratska<br />
partija 12.385 1,56 5 0,26<br />
Demokratska partija<br />
Turaka 10.616 1,33 40 2,13<br />
Druge 89.866 11,29 152 8,09<br />
Ukupno 796.206 100,00 1.881 100,00<br />
Izvor: Izveštaj Dr`avne izborne komisije (Skoplje 1997); Stojmen Mihajlovski i Dušan M.<br />
Verigi}, Višepartijski izbori u Republici Makedoniji, Institut za sociološka, politi~ka i pravna istra`ivanja,<br />
Skoplje, 1998.<br />
Tabela 4.<br />
Odziv bira~a na izborima za predsednike opština u Makedoniji, 1996.<br />
Ukupno bira~a Prvi krug Drugi krug<br />
Glasalo % Glasalo %<br />
1.419.081 od ~ega 855.390 60,28 721.431 50,84<br />
Skoplje: 354.6811 88.696 53,20 175.982 49,62<br />
Izvor: Izveštaj Dr`avne izborne komisije (Skoplje 1997); Stojmen Mihajlovski i Dušan M.<br />
Verigi}, Višepartijski izbori u Republici Makedoniji, Institut za sociološka, politi~ka i pravna istra`ivanja,<br />
Skoplje, 1998.<br />
Tabela 5.<br />
Predsednici opština po partijama ili koalicijama partija<br />
u Makedoniji, 1996<br />
Partija Broj %<br />
Socijaldemokratska alijansa Makedonije (koalicija) 54 43,54<br />
Koalicija VMRO – Demokratska partija za makedonsko<br />
nacionalno jedinstvo, Demokratska partija,<br />
MAAK– Konzervativna 28 22,58<br />
VMRO – DPMNE 1 0,81<br />
Demokratska partija 1 0,81
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 241<br />
Tabela 6.5 (nastavak)<br />
Predsednici opština po partijama ili koalicijama partija<br />
u Makedoniji, 1996<br />
Partija Broj %<br />
Partija demokratskog prosperiteta (PDP) 15 12,09<br />
Socijalisti~ka partija 10 8,06<br />
Socijaldemokratska alijansa Makedonije, Socijalisti~ka partija 1 0,81<br />
Partija za demokratski prosperitet Albanaca (PDPA) 5 4,03<br />
PDPA, NDP 3 2,42<br />
PDPA, NDP, PDP 1 0,81<br />
Demokratska partija Turaka u Makedoniji 2 1,61<br />
Demokratska partija Srba 1 0,81<br />
Demokratska progresivna partija Roma 1 0,81<br />
Nezavisni kandidati 1 0,81<br />
Ukupno 124 100,00<br />
Izvor: Izveštaj Dr`avne izborne komisije (Skoplje 1997); Stojmen Mihajlovski i Dušan M.<br />
Verigi}, Višepartijski izbori u Republici Makedoniji, Institut za sociološka, politi~ka i pravna istra`ivanja,<br />
Skoplje, 1998.<br />
2.2. Oblici direktne demokratije<br />
Gra|ani direktno u~estvuju u donošenju odluka o pitanjima od lokalnog<br />
zna~aja kroz gra|anske inicijative, skupove i referendume.<br />
Gra|ani imaju pravo da predla`u ili iniciraju donošenje odre|enih propisa u cilju<br />
rešavanja konkretnih pitanja iz nadle`nosti lokalnog ve}a. Ako najmanje 10 procenata<br />
registrovanih bira~a podr`i odre|en predlog, njega ve}e mora da razmatra u roku<br />
koji je odre|en statutom <strong>lokalne</strong> samouprave (najviše devedeset dana).<br />
Skupovi gra|ana mogu biti sazvani za celu opštinu ili za jedan od njenih delova.<br />
Skup saziva predsednik opštine na svoju inicijativu ili na zahtev najmanje<br />
10 procenata glasa~a u doti~noj oblasti. Ovakvi skupovi mogu da donose opšte<br />
smernice u pogledu aktivnosti opštinskih organa ve}inom glasova onih koji prisustvuju<br />
skupu. Lokalni organi su obavezni da ove smernice uzmu u razmatranje<br />
u roku od 90 dana.<br />
Ve}e mo`e da raspiše referendum o pitanjima iz sfere svojih nadle`nosti na<br />
svoju inicijativu ili na zahtev 20 procenata bira~a kako je odre|eno opštinskim<br />
statutom. Odluka na referendumu se donosi ve}inom glasova (pod uslovom da je<br />
više od polovine bira~a u~estvovalo) i obavezuju}a je za ve}e.
242 Makedonija<br />
2.3. Unutrašnja struktura lokalnih organa <strong>vlasti</strong> koji donose odluke<br />
Opštinsko ve}e je zakonodavno telo jedinice <strong>lokalne</strong> samouprave. Ve}e:<br />
– Donosi statut opštine i pravila postupka za ve}e.<br />
– Donosi bud`et i godišnji platni bilans.<br />
– Donosi radne programe i planove.<br />
– Donosi odluke iz nadle`nosti <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>.<br />
– Osniva administrativne opštinske organe i nadgleda njihov rad.<br />
– Osniva komisije za imenovanje i razrešenje opštinskih administrativnih<br />
slu`benika;.<br />
– Postavlja i razrešava svoga predsednika i sekretara.<br />
– Osniva javne slu`be, institucije i preduze}a, nadgleda njihov rad i postavlja<br />
i razrešava njihove rukovodioce na predlog predsednika opštine.<br />
– Nadgleda inspekciju u oblastima iz nadle`nosti jedinica <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>.<br />
– Odre|uje sankcije kada su povre|eni propisi opštine.<br />
– Sprovodi druge aktivnosti predvi|ene zakonom.<br />
Ve}e je ovlaš}eno za koriš}enje javnih dobara i prirodnih resursa na svojoj<br />
teritoriji u sprovo|enju svojih du`nosti koje su mu poverene zakonom.<br />
Sednice ve}a, koje su otvorene za javnost, saziva predsednik i mora im prisustvovati<br />
ve}ina od ukupnog broja ve}nika. Odluke se donose ve}inom glasova<br />
prisutnih ve}nika, osim ako nije druga~ije odre|eno zakonom ili opštinskim statutom.<br />
Statut, pravila postupka, bud`et i platni bilans donose se ve}inom ukupnog<br />
broja ve}nika.<br />
Komiteti ili komisije se osnivaju uglavnom da pripremaju nacrte razli~itih<br />
propisa i odluka i da ih podnose ve}u. Ve}e <strong>lokalne</strong> samouprave obi~no ima nekoliko<br />
komisija, od kojih se svaka bavi sa po jednim ili dva pitanja iz nadle`nosti<br />
<strong>lokalne</strong> samouprave na stalnoj ili ad hoc bazi. Naj~eš}e komisije su slede}e: statutarna<br />
komisija, finansijska i bud`etska komisija, komisija za komunalne poslove,<br />
komisija za urbanizam i komisija za zaštitu prirodne i stvorene `ivotne sredine.<br />
^lanstvo u ovim komisijama i njihove nadle`nosti su regulisane statutom <strong>lokalne</strong><br />
samouprave (vidi sliku 2). Zakon tako|e odre|uje da se komisija za me|uetni~ke<br />
odnose osniva u opštinama sa mešovitim stanovništvom i da obuhvata predstavnike<br />
svih nacionalnosti koji `ive u opštini.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 243<br />
Slika 2.<br />
Komisije ve}a gradskih opština u Makedoniji<br />
Veæe gradske opštine<br />
Ve}e gradske op{tine<br />
Komisija za<br />
mandatska<br />
pitanja, izbore i<br />
imenovanja<br />
Komisija za<br />
mandatska<br />
pitanja, izbore<br />
i imenovanja<br />
Komisija za<br />
urbanizam<br />
Komisija<br />
urbanizam<br />
Komisija Komisija za<br />
za<br />
statutarna i<br />
pravna<br />
pravna pitanja<br />
statutarna i<br />
pitanja<br />
Komisija za lokalnu<br />
Komisija<br />
infrastrukturu zai<br />
lokalnu<br />
zaštitu životne<br />
sredine<br />
infrastrukuru i<br />
za{titu `ivotne<br />
sredine<br />
Komisija za budžet i<br />
finansijska pitanja<br />
Komisija za bud`et<br />
i finansijska pitanja<br />
Komisi ja za meðuetnièke odnose<br />
(u opštinama sa mešovitim etnièkim<br />
stanovni{tvom)<br />
stanovništvom)<br />
Komisija za me|uetni~ke odnose<br />
(u op{tinama sa me{ovitim etni~kim<br />
Nadzorni odbor<br />
Nadzorni odbor<br />
Ve}e bira ~lanove komiteta, iz reda ve}nika ili od eksperata iz konkretne<br />
oblasti aktivnosti komiteta. Predsednik komiteta deluje kao veza izme}u komiteta<br />
i drugih organa <strong>lokalne</strong> samouprave.<br />
Predsednik ve}a je ve}nik koga predla`e specijalna komisija (koju bira ve}e<br />
odmah po verifikaciji mandata ve}nika) i on se bira ve}inom glasova od ukupnog<br />
broja ve}nika. Predsednik:<br />
– Saziva i predsedava sednicama ve}a.<br />
– Organizuje rad ve}a.<br />
– Potpisuje odluke i druga akta koja donosi ve}e.<br />
Ve}nici imaju pravo i obavezu da prisustvuje sednicama svoga ve}a i komisije.<br />
Oni imaju pravo da podnose inicijative i predloge i da postavljaju pitanja<br />
predsedniku opštine.
244 Makedonija<br />
Iako funkcija ve}nika nije pla}ena, nadokna|uju se troškovi koji nastanu<br />
zbog prisustvovanja sednicama. Mandat ve}nika prestaje u slu~aju smrti, ostavkom,<br />
zbog osude za krivi~no delo, zbog bolesti du`e od jedne godine ili zbog<br />
odsustvovanja sa sednica du`e od šest meseci bez opravdanja. Ve}nik ne mo`e<br />
biti uhapšen ili osu|en za izvršenje krivi~nog dela zbog mišljenja koje je izrazio<br />
ili zbog na~ina na koji je glasao u ve}u.<br />
Kancalarija predsednika opštine je predstavni~ki i izvršni organ u jedinici<br />
<strong>lokalne</strong> samouprave. Predsednik opštine:<br />
– Predstavlja jedinicu <strong>lokalne</strong> samouprave.<br />
– Sprovodi odluke ve}a.<br />
– Sprovodi zadatke poverene jedinici <strong>lokalne</strong> samouprave od strane centralnih<br />
<strong>vlasti</strong>.<br />
– Predla`e ve}u donošenje odluka i drugih opštih akata u okviru svojih nadle`nosti<br />
i objavljuje u opštinskom slu`benom glasniku akta i odluke donete od<br />
strane jedinice <strong>lokalne</strong> samouprave.<br />
– Koje donosi pojedina~ne akte ako je posebno za to ovlaš}en u skladu sa<br />
zakonom i statutom jedinice <strong>lokalne</strong> samouprave.<br />
– Upravlja opštinskom administracijom i opštinskom imovinom u skladu sa<br />
zakonom i statutom jedinice <strong>lokalne</strong> samouprave.<br />
– Imenuje i razrešava glavnog arhitektu (u gradskim opštinama), šefove<br />
opštinskih administrativnih odeljenje i ~lanove mesnog (gradskog) ve}a za arhitekturu.<br />
– Zapošljava i otpušta slu`benike opštinske administracije posle pribavljanja<br />
mišljenja specijalne komisije lokalnog ve}a.<br />
– Obavlja druge zadatke odre|ene zakonom i statutom jedinice <strong>lokalne</strong><br />
samouprave.<br />
Predsednik opštine je obavezan da skrene pa`nju ve}u da odre|eni akt ili odluka<br />
nije u skladu sa Ustavom ili zakonom. U ovakvim slu~ajevima, ve}e mora<br />
ponovo da razmotri taj akt ili odluku u roku od 15 dana. Ako ve}e ne uskladi akt<br />
ili odluku sa Ustavom ili zakonom, predsednik opštine je obavezan da o tome<br />
obavesti Vladu Republike Makedonije.<br />
Predsednik opštine obavlja svoju funkciju na profesionalnoj bazi i odgovoran<br />
je gra|anima jedinice <strong>lokalne</strong> samouprave. Glasanje o poverenju mo`e biti<br />
inicirano od najmanje 20 procenata ukupnog broja bira~a, a nepoverenje se izglasava<br />
prostom ve}inom glasova svih glasa~a u jedinici <strong>lokalne</strong> samouprave.<br />
Mandat predsednika opštine prestaje u slu~aju ostavke, smrti, bolesti du`e od godinu<br />
dana, odsustva du`eg od šest meseci bez opravdanog razloga ili zbog osude<br />
za krivi~no delo. Vlada Republike Makedonije utvr|uje razloge i donosi odluku<br />
o prestanku mandata predsednika opštine. Vlada zatim o tome obaveštava
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 245<br />
Nacionalu skupštinu, tako da kasnije mo`e da inicira nove izbore za predsednika<br />
opštine u odgovaraju}oj opštini.<br />
Kancalarija predsednika opštine priprema nacrte akata i drugih odluka u<br />
skladu sa preporukama i instrukcijama predsednika opštine. Kada predsednik<br />
op{tine odobri nacrt, on se šalje ~lanovima komiteta na razmatranje. Partijske<br />
grupe mogu tako|e da iniciraju diskusiju ako je akt od odgovaraju}eg zna~aja.<br />
Poslednja faza u kojoj se nacrt mo`e radikalno promeniti ili odbaciti je na nivou<br />
komiteta. ^lanovi komiteta obi~no dodaju stavove svoje partije nacrtu, koji se<br />
onda podnosi ve}u. Iako neki predlozi mogu da pokrenu duga~ke debate ve}nika,<br />
veoma retko se verzija koju usvoji komitet zna~ajno promeni.<br />
2.4. U~eš}e javnosti u donošenju odluka<br />
U~eš}e javnosti u donošenju odluka je veoma ograni~eno. Lokalne novine<br />
se štampaju samo u ve}im opštinama uglavnom donose informacije ili daju stru~na<br />
mišljenja i nau~ne diskusije o lokalnim pitanjima, ali nisu dovoljno sna`ne da podstaknu<br />
javnost da u~estvuje u rešavanju konkretnih problema. Broj nevladinih organizacija<br />
(NVO) zna~ajno je pove}an u poslednje tri ili ~etiri godine, uglavnom<br />
zahvaljuju}i podršci inostranih sponzora; me|utim, one još uvek nisu dovoljno<br />
uticajne da bi pokrenule krupne promene u lokalnom procesu donošenja odluka.<br />
Upravni organi i predsednik opštine su ovlaš}eni da donose pojedina~na upravna<br />
akta kojima se ure|uju pojedina~na prava gra|ana. Ako gra|ani nisu zadovoljni<br />
prvostepenom odlukom, oni mogu podneti `albu predsedniku opštine protiv<br />
odluke upravnog organa, odnosno ve}u protiv odluke predsednika opštine. Ako<br />
gra|ani nisu zadovoljni drugostepenom odlukom, mogu tra`iti zaštitu svojih prava<br />
u sudskom sistemu. Uz to, javni tu`ilac štiti ustavna i zakonska prava gra|ana<br />
kada su povre|ena od organa dr`avne administracije ili od druge organizacije sa<br />
javnim mandatom.<br />
2.5. Podela <strong>vlasti</strong> izme|u razli~itih nivoa <strong>vlasti</strong><br />
Ministarstva, preko svojih teritorijalnih filijala ili kancelarija, nadgledaju<br />
odr`avanje, razvoj, kadar i finansije u slede}im oblastima: obrazovanje, socijalno<br />
staranje, zravstvena slu`ba, kultura, sport, zaštita `ivotne sredine, policija i neke<br />
ekonomske slu`be, kao što su snabdevanje gasom i strujom. Lokalna kancelarija<br />
Ministarstva finansija napla}uje poreze i takse (sa izuzetkom opštinske takse<br />
za gra|evinsko zemljište) u ime jedinice <strong>lokalne</strong> samouprave. Njene du`nosti<br />
obuhvataju naplatu poreza, transfer novca lokalnim <strong>vlasti</strong>ma i podnošenje periodi~nih<br />
izveštaja i platnih bilansa.
246 Makedonija<br />
Lokalna samouprava je zadu`ena za odr`avanje, razvoj, finansiranje i, u<br />
nekim slu~ajevima, kadar za:<br />
– lokalnu infrastrukturu (izgradnja i odr`avanje puteva i ulica, snabdevanje<br />
pija}om vodom, odvod kišnice i kanalizaciju, ~iš}enje i sakupljanje sme}a, osvetljenje,<br />
odr`avanje parkova i zelenila, odr`avanje javnih grobalja i drugo);<br />
– lokalni javni transport;<br />
– opštinske srednje stru~ne škole;<br />
– programe utvr|ivanja gra|evinskih zona u okviru teritorije opštine i naplata<br />
takse za gra|avinsko zemljište;<br />
– generalne urbanisti~ke planove nakon, kada dobiju odobrenje dr`avnih urbanisti~kih<br />
<strong>vlasti</strong>, detaljne urbanisti~ke planove i urbanisti~ku dokumentaciju za<br />
naseljene oblasti na teritoriji opštine kada dobiju odobrenje dr`avnih urbanisti~kih<br />
<strong>vlasti</strong>.<br />
Lokalne <strong>vlasti</strong> mogu da u~estvuju u radu institucija kojima upravljaju i koje<br />
finansiraju ministarstva, tako {to:<br />
– Podnose inicijativu i daju mišljenje o svim relevntnim temama koje se ti~u<br />
funkcionisanja institucija u gore navedenim oblastima, mada ministarstvo ima<br />
kona~no pravo donošenja odluka.<br />
– U~estvuju u radu školskih odbora, mada sve suštinske odluke (plate zaposlenih,<br />
školski program i sli~no) donosi Ministarstvo finansija ili njegovi instituti.<br />
– U~estvuju u školskim komitetima koji predla`u kandidate za direktorska<br />
mesta Ministarstvu obrazovanja, iako ministar pravi kona~an odabir.<br />
– Dodatnim finansiranjem doprinose inicijativama ministarstva u oblastima<br />
od lokalnog interesa.<br />
Moglo bi se zaklju~iti da lokalna samouprava igra neznatnu ulogu u ovim<br />
oblastima pošto njena mišljenja i inicijative nisu obavezuju}e za centralne <strong>vlasti</strong>,<br />
a njeni skromni finansijski prihodi ne mogu suštinski da dopune sredstva iz<br />
dr`avnog bud`eta u navedenim oblastima. I zaista, nadle`nosti <strong>lokalne</strong><br />
samouprave u lokalnom obavljanju slu`bi su veoma uske. Uz to, opštine su zavisne<br />
od teritorijalne javne administracije u pogledu naplate poreza i taksi. Ipak,<br />
hijerarhijski odnos izme|u centralne i lokalnih <strong>vlasti</strong> ne postoji. Mogu}i izuzetak<br />
mo`e biti usvajanje generalnih i detaljnih urbanisti~kih planova, za koje je<br />
potrebna prethodna saglasnost <strong>lokalne</strong> kancealarije Ministarstva za urbanizam i<br />
gra|evinarstvo.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 247<br />
2.6. Etni~ka pitanja, multikulturna vlast<br />
Smatra se da su jedinice <strong>lokalne</strong> samouprave u kojima odnos stanovništva<br />
drugih nacionalnosti (etni~ki Albanci, Turci, Srbi, i drugi) prelazi 50 procenata<br />
ukupnog stanovništva prema poslednjem popisu (trenutno 1994) ,,sa ve}inskim<br />
stanovništvom drugih nacionalnosti". U teritorijalnim jedinicama u kojima zastupljenost<br />
drugih nacionalnosti prelazi 20 procenata ukupnog stanovništva, smatra<br />
se da postoji ,,zna~ajan procenat drugih nacionalnosti".<br />
U ovim oblastima, zvani~no se koriste odgovaraju}i jezici i pisma uz makedonski<br />
jezik i njegovo }irili~no pismo. Ovo se odnosi na sednice ve}a, druge organe<br />
<strong>lokalne</strong> samouprave, statut, odluke i opšta akta, javne slu`be, institucije i<br />
preduze}a koja osniva jedinica <strong>lokalne</strong> samouprave.<br />
U jedinicama <strong>lokalne</strong> samouprave sa ve}inskim nemakedonskim<br />
stanovništvom, imena naselja, javnih slu`bi, institucija i preduze}a su napisana i<br />
na makedonskom jeziku, i na jeziku i pismu odgovaraju}e nacionalnosti. Ovo<br />
tako|e mo`e biti odlu~eno, diskrecionom odlukom lokalnog ve}a, i u oblastima<br />
sa zna~ajnim procentom nemakedonskog stanovništva. Imena institucija koje slu`e<br />
promovisanju kulturnog identiteta i obrazovanju etni~kih manjina napisana su i<br />
na makedonskom jeziku i na jeziku i pismu manjinske grupe, ~ak i ako su u oblastima<br />
sa malim brojem stanovnika odgovaraju}e nacionalnosti.<br />
Zakon o lokalnoj samoupravi navodi da treba da se vodi ra~una da se obezbedi<br />
proporcionalna zastupljenost drugih nacionalnosti u izborima za organe<br />
<strong>lokalne</strong> samouprave i kod imenovanja u te organe u jedinicama <strong>lokalne</strong><br />
samouprave sa mešovitim etni~kim stanovništvom. Zakon predvi|a osnivanje<br />
komisije za me|uetni~ke odnose sastavljene od predstavnika svih postoje}ih manjina<br />
u opštinama sa mešovitim stanovništvom. Statuti ovih jedinica <strong>lokalne</strong><br />
samouprave predvi|aju procedure za sprovo|enje ovih zakonskih odredaba u<br />
pogledu sastava i izbora ~lanova komiteta i sli~no.<br />
2.7. Udru`enja lokalnih <strong>vlasti</strong> i me|unarodni kontakti<br />
^lanstvo u Makedonskom udru`enju jedinica <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> je obavezan oblik<br />
saradnje me|u lokalnim <strong>vlasti</strong>ma. Udru`enje obavlja slede}e zadatke.<br />
– Razmatra nacrt svakog zakona ili propisa koji se ti~e pitanja <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>.<br />
– Unapre|uje i organizuje saradnju izme|u jedinica <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>.<br />
– Zastupa interese lokalnih <strong>vlasti</strong> pred dr`avnim organima.<br />
– Unapre|uje saradnju izme|u lokalnih i centralnih <strong>vlasti</strong>.<br />
– Uspostavlja saradnju sa drugim nacionalnim i me|unarodnim udru`enjima<br />
jedinica <strong>lokalne</strong> samouprave i drugo.
248 Makedonija<br />
Postoje dve institucije koje se bave obrazovanjem i obukom kadra za lokalnu<br />
samoupravu. Prva je Pravni fakultet u Skoplju, gde je lokalna samouprava predmet<br />
izu~avanja i na osnovnim i na postdiplomskim studijama. Druga je Institut<br />
za sociološka, politi~ka i pravna istra`ivanja, gde je lokalna samouprava predmet<br />
magistarskog kursa politi~kih studija. Doktorske disertacije na ovu temu mogu<br />
se odbraniti u obe institucije. Obe institucije tako|e organizuju kra}e kurseve<br />
obuke sa doma}im i inostranim ekspertima.<br />
Institut za sociološka, politi~ka i pravna istra`ivanja permanentno sprovodi<br />
razli~ite fundamentalne, razvojne i primenjene projekte koji se bave pitanjima<br />
<strong>lokalne</strong> samouprave. Uz to, neki eksperti sa Pravnog fakulteta, Sociološkog<br />
instituta Filozofskog fakulteta i drugi, uklju~eni su u projekte <strong>lokalne</strong><br />
samouprave.<br />
3. LOKALNA ADMINISTRACIJA, VRŠENJE SLU@BI<br />
3.1. Struktura i funkcionisanje <strong>lokalne</strong> administracije<br />
Opštinska administracija se sastoji od inspektorata, kancelarija, i sli~no.<br />
Njene nadle`nosti obuhvataju:<br />
– Pripremanje nacrta akata koje donosi bilo ve}e bilo predsednik jedinice<br />
<strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>.<br />
– Obavljanje aktivnosti koje zahtevaju posebnu stru~nost za ve}e i predsednika<br />
opštine.<br />
– Donošenje pojedina~nih upravnih akata.<br />
– Pra}enje i analiziranje stanja u konkretnim oblastima i podnošenje inicijativa<br />
i predloga i ve}u i predsedniku opštine.<br />
– Izvršavanje drugih zadataka poverenih od ve}a ili predsednika opštine.<br />
– Izvršavanje drugih tehni~kih administrativnih aktivnosti.<br />
I predsednici opština i komunalni inspektori imaju pravo da donose obavezuju}e<br />
samostalne odluke. Opštinski inspektori imaju ograni~enu vlast i pre svega<br />
obezbe|uju da slu`be (na primer, snabdevanje vodom, kanalizacija, sakupljanje<br />
sme}a, pijace i sli~no) funkcionišu u skladu sa odgovaraju}im propisima. Ako to<br />
nije slu~aj, oni mogu da izdaju naredbe fizi~kim i pravnim licima u cilju popravljanja<br />
stanja. Dalje nepoštovanje propisa mo`e da rezultira `albom predsedniku<br />
opštine, ~ija se odluka mo`e osporavati kroz sudski sistem.<br />
U sprovo|enju odluka opštinskog ve}a, predsednik opštine je ovlaš}en da<br />
donosi pojedina~ne akte (na primer, izbor preduze}a koja posluju sa lokalnim infrastrukturnim<br />
slu`bama). Svaka nezadovoljna strana mo`e ulo`iti `albu opštin-
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 249<br />
skom ve}u na odluku predsednika opštine. Ako je i dalje nezadovoljna posle odluke<br />
ve}a, mo`e pokrenuti postupak pred redovnim sudom.<br />
Predsednik opštine nadgleda obavljanje širokog spektra menad`erskih<br />
funkcija: organizovanje i upravljanje opštinskom administracijom, nadzor nad<br />
opštinskom imovinom i postavljanje svih dr`avnih slu`benika, kao i stru~nih i<br />
izvršnih zvani~nika. U ve}im opštinama, šefovi odeljenja i glavni arhitekta su<br />
odgovorni za usmeravanje aktivnosti svojih odeljenja i za predlaganje predsedniku<br />
opštine osoblja za naimenovanje. U seoskim opštinama, me|utim, ima manje<br />
odeljenja i osoblja i predsednik opštine sam obavlja menad`erske funkcije.<br />
Zakon o lokalnoj samoupravi odre|uje da se administracija deli na dva sektora:<br />
jedan koji se bavi analizama, ekspertizama, pripremenjem nacrta i inspekcijom<br />
i drugi koji obavlja tehni~ke administrativne slu`be, kao što je izdavanje<br />
dokumenata. Svaki od ovih sektora je dalje podeljen na razli~ita odeljenja.<br />
Za sada, me|utim, ve}ina lokalnih samouprava je zavisna od bud`eta koji odre|uje<br />
dr`ava i nedostaje im opštinska imovina (podela aktive u novoosnovanim opštinama<br />
još uvek nije sprovedena). Zbog toga one nisu u stanju da izvrše sve potrebne<br />
administrativne slu`be, niti su u stanju da anga`uju odgovaraju}e osoblje. Kao<br />
rezultat ovoga, mnogim opštinama nedostaje ~ak i komunalni (opštinski) inspektor.<br />
Osoblje <strong>lokalne</strong> administracije obuhvata dr`avne slu`benike ili opštinske<br />
zvani~nike i druge slu`benike ili izvršioce. U ve}im gradskim opštinama, prva<br />
od ove dve kategorije se sastoji od sekretara opština (koji je i pravni savetnik),<br />
šefova administrativnih odeljenja (pravnog, finansijskog i sli~no) i glavnog<br />
arhitekte. Na vrhu opštinske administrativne hijerarhije je predsednik opštine. Svi<br />
drugi slu`benici, analiti~ari i sli~no spadaju u drugu kategoriju.<br />
Predsednik opštine postavlja glavnog arhitektu na period od ~etiri godine.<br />
Njemu ili njoj poma`e opštinski odbor za arhitekturu, koji se sastoji od istaknutih<br />
arhitekata i drugih stru~njaka i kancelarije glavnog arhitekte. Glavni arhitekta<br />
rukovodi ovim telima i predla`e njihove ~lanove, koje zatim imenuje predsednik<br />
opštine (vidi sliku 3). Seoske opštine nemaju ni glavnog arhitektu ni kancelariju<br />
za arhitekturu.
250 Makedonija<br />
Slika 3.<br />
Administrativna i stru~na tela u gradskim opštinama u Makedoniji<br />
Predsednik Predsednik opštine (izvršno op{tine telo)<br />
(izvr{no telo)<br />
Uprava Glavni arhitekta (struènjak za urbanizam)<br />
Uprava<br />
Glavni arhitekta<br />
(stru~njak za urbanizam)<br />
Odeljenje za analizu<br />
i priprema nje nacrta<br />
akata<br />
Odeljenje za analizu<br />
i pripremanje nacrta<br />
Odbor za arhitekturu<br />
Odbor za arhitekturu<br />
Kancelarija za<br />
pravnu pomoæ<br />
graðanima<br />
Kancelarija za<br />
pravnu pomo}<br />
gra|anima<br />
Kancelarija za<br />
arhitekturu<br />
Kancelarija<br />
za arhitekturu<br />
tehni~ke i opera-<br />
Kancelarija za<br />
Kancelarija za<br />
tehnièke i operativne<br />
poslove<br />
tivne poslove<br />
Odeljenje za urbanizam,<br />
korišæenje graðavinskog<br />
zemljišta, infrastrukturu lokalnu i<br />
infrastrukturu za{itu i `ivotne zaštitu<br />
sredine<br />
životne sredine<br />
Odeljenje za urbanizam,<br />
kori{}enje gra|evinskog<br />
zamlji{ta, lokalnu
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 251<br />
Glavni arhitekta:<br />
– Preduzima inicijative za modifikaciju, razradu i projektovanje detaljnih urbanisti~kih<br />
i arhitektonskih planova.<br />
– Daje stru~na mišljenja o detaljnim urbanisti~kim planovima i arhitektonskim<br />
projektima u cilju o~uvanja ambijentalnih vrednosti odre|ene gradske oblasti<br />
ili objekta.<br />
– Daje saglasnost za arhitektonske projekte od velikog zna~aja za grad.<br />
– Predla`e dopunske propise i norme u oblasti arhitekture.<br />
– Preduzima inicijative za revitalizovanje odre|enih gradskih oblasti.<br />
– ^uva kulturnu i arhitektonsku tradiciju grada.<br />
Lokalna ve}a mogu da osnivaju javne slu`be, javne institucije i javna preduze}a.<br />
Primere ovoga predstavljaju srednje stru~ne škole i komunalna preduze}a<br />
za snabdevanje vodom, sakupljanje sme}a i drugo. Ve}e je ovlaš}eno da postavlja<br />
rukovodioce ovih institucija, zahteva finansijske i radne izveštaje i na drugi<br />
na~in kontroliše njihovo funkcionisanje.<br />
3.2. Lokalno vršenje slu`bi<br />
Opštini je obavljanje slu`bi povereno zakonom ili je dobrovoljno preuzeto<br />
od strane lokalnih <strong>vlasti</strong>. Obavezne funkcije su:<br />
– Usvajanje razvojnih programa, kao i generalnih i detaljnih urbanisti~kih<br />
planova kada dobiju odobrenje od dr`avnih urbanisti~kih <strong>vlasti</strong>.<br />
– Usvajanje bud`eta i platnog bilansa.<br />
– Odre|ivanje gra|avinskih zona u okviru opštinske teritorije.<br />
– Naplata takse za zemljište.<br />
– Izgradnja i odr`avanje lokalnih puteva i ulica.<br />
– Odr`avanje snabdevanja pija}om vodom, odvo|enja kišnice, kanalizacije,<br />
~iš}enja ulica, sakupljanja sme}a i javnog osvetljenja.<br />
– Odr`avanje parkova, zelenih površina i javnih grobalja.<br />
– Obezbe|ivanje lokalnog transporta.<br />
– Odr`avanje i koriš}enje re~nih korita.<br />
– Odr`avanje i koriš}enje pijaca.<br />
– Davanje imena ulicama, trgovima, mostovima, i dr.<br />
– Predlaganje otvaranja osnovnih škola (nadle`nost Ministarstva obrazovanja).<br />
– Davanje saveta i u~estvovanje u razvoju osnovnog obrazovanja, kulture,<br />
sporta, socijalne zaštite i brige o deci, predškolskog vaspitanja, osnovne<br />
zdravstvene zaštite, zaštite prirodne i stvorene `ivotne sredine.<br />
– Podsticanje razvoja zanatstva, turizma i ugostiteljskih usluga.<br />
– Du`nosti iz oblasti civilne zaštite.
252 Makedonija<br />
– Osnivanje opštinskih upravnih organa, inspektorata i javnih komunalnih<br />
preduze}a.<br />
– Propisivanje sankcija kada su povre|eni opštinski propisi.<br />
Opštine po svom izboru mogu da odlu~e da obavljaju slede}e nadle`nosti:<br />
– Osnivanje sredstava informisanja od lokalnog zna~aja u skladu sa zakonom.<br />
– Osnivanje srednjih stru~nih škola.<br />
– Obezbe|ivanje dopunskih sredstava za unapre|enje osnovnog obrazovanja,<br />
kulture, sporta, socijalne zaštite i brige o deci, zdravstvene zaštite, i zaštite<br />
prirodne i stvorene `ivotne sredine.<br />
– Finansijska podrška ekonomskim preduze}ima.<br />
– Preuzimanje projekata poverenih od centralnih <strong>vlasti</strong>.<br />
Komunalne slu`be (snabdevanje vodom, sakupljanje sme}a, snabdevanje<br />
elektri~nom energijom, odr`avanje parkova i druge) mogu vršiti javna preduze}a,<br />
ili se mogu vršiti putem koncesija i dozvola. Prema tome, pojedinci i privatna<br />
pravna lica, kao i javna preduze}a mogu da pru`aju komunalne usluge. Javna preduze}a<br />
mogu da osnuju dr`ava ili opština kao društva sa ograni~enom odgovornoš}u<br />
ili akcionarska društva sa privatnim investitorima.<br />
Najve}i broj javnih preduze}a su tradicionalna bud`etska preduze}a, što<br />
zna~i da je odnos izme|u opštine i preduze}a ostao nepromenjen. Neki izuzeci<br />
postoje kod novoosnovanih opština, koje su anga`ovale privatne kompanije<br />
privremenim ugovorima.<br />
4. LOKALNE FINANSIJE, EKONOMSKI RAZVOJ<br />
Finansiranje mnogih oblasti obezbe|uju centralne <strong>vlasti</strong> (vidi odeljak 2.5).<br />
Najve}i deo sredstava <strong>lokalne</strong> samouprave namenjen je za finansiranje <strong>lokalne</strong> infrastrukture<br />
i javnog transporta. Pored ovoga, ako je lokalna samouprava u stanju,<br />
mo`e da finansira opštinske srednje škole i da obezbedi dopunska sredstva za infrastrukturu,<br />
ustanove, opremu i osoblje u onim oblastima koje podr`ava centralna vlast.<br />
Prema tome, za razliku od zapadnoevropskih i isto~noevropskih zemalja, lokalna<br />
samouprava u Makedoniji nema obavezu da finansira razvoj u ovim oblastima.<br />
4.1. Prihodi<br />
Imovina <strong>lokalne</strong> samouprave sastoji se od zemljišta, objekata i novca.<br />
Opštine mogu da raspola`u svojom imovinom na isti na~in kao i bilo koji drugi
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 253<br />
ekonomski subjekat. Me|utim, zbog neraš~iš}enih imovinskih sporova posle<br />
poslednje teritorijalne podele iz 1996, mnoge opštine, posebno novoosnovane,<br />
nisu još u posedu svoje imovine.<br />
Odre|ene pravne kontroverze se vezuju za izvore lokalnih prihoda. Iako postoje<br />
pravne mogu}nosti da opštine podignu nivo svojih prihoda, trenutno stanje zakonodavstva<br />
je takvo da ih onemogu}ava da te mogu}nosti koriste. Zakon o bud`etu<br />
iz 1993. godine, ozna~ava slede}e nezavisne ili originalne <strong>lokalne</strong> prihode:<br />
– poreze (na imovinu, na promet imovine, na autorska prava i druga prava,<br />
na nasle|e i na nepokretnosti);<br />
– komunalne takse;<br />
– dr`avna davanja;<br />
– doma}e i inostrane donacije;<br />
– druge prihode transferisane lokalnim <strong>vlasti</strong>ma u skladu sa zakonom.<br />
Me|utim, 1995. godine je donet Zakon o lokalnoj samoupravi, koji navodi<br />
slede}u proširenu listu izvora lokalnih prihoda:<br />
– udeo u porezu na promet roba i usluga i u porezu na ekonomske aktivnosti<br />
(kao prihod koji se deli sa republikom);<br />
– poreze (na imovinu, na promet imovine, na autorska prava i druga prava,<br />
na nasle|e i na nepokretnosti);<br />
– taksu na zemljište, komunalne takse i prihode od usluga;<br />
– profit od opštinskih javnih preduze}a;<br />
– udeo u profitu javnih preduze}a smeštenih u opštini;<br />
– nov~ane kazne za povredu opštinskih propisa;<br />
– prihode od poreza dodeljene od centralnih <strong>vlasti</strong>;<br />
– druge izvore u skladu sa zakonom.<br />
Iako bi lokalni prihodi trebalo da budu regulisani Zakonom o lokalnoj<br />
samoupravi koji je kasnije donet, on još uvek nije po~eo da se primenjuje. To je<br />
delimi~no zbog toga što nije još uvek donet poseban zakon o lokalnim finansijama<br />
koji bi regulisao navedena pitanja, naro~ito udeo u porezu na robe i usluge i<br />
u porezu na ekonomske aktivnosti. Drugi razlog je još uvek nezavršena podela<br />
imovine izme|u opština na osnovu teritorijalne podele iz 1996. Stoga se još uvek<br />
primenjuje raniji, restriktivniji Zakon o bud`etu, koji lišava <strong>lokalne</strong> samouprave<br />
vrlo va`nih nezavisnih ili originalnih lokalnih prihoda.<br />
Za sada, <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> u Makedoniji koriste slede}e izvore prihoda:<br />
1. Dr`avna davanja i davanja od Vlade i nekih vladinih fondova i agencija,<br />
kao što su slede}i:
254 Makedonija<br />
Fond za ekonomski nerazvijene oblasti. Ovim fondom upravlja agencija<br />
u okviru Ministarstva za razvoj. Preme posebnom propisu koji je donela Vlada,<br />
korisnici fonda mogu da budu i fizi~ka lica i pravna lica u nerazvijenim oblastima.<br />
Ove oblasti obuhvataju seoska naselja u nerazvijenim opštinama i druga<br />
sela smeštena u planinskim, grani~nim i drugim visoko nerazvijenim regijama.<br />
Ovaj fond je pre svega namenjen za investicije u lokalnu infrastrukturu,<br />
kao što je izgradnja i popravka puteva, vodovoda, elektri~ne mre`e, poštanskih<br />
instalacija, osnovnih škola, zdravstvenih <strong>centar</strong>a, veterinarskih ambulanti,<br />
za obuku i drugo. Agencija obezbe|uje do 80 procenata vrednosti svake pojedina~ne<br />
investicije.<br />
– Fond za komunalne aktivnosti i puteve. Ovaj fond je namenjen uglavnom<br />
za izgradnju i popravku puteva i ulica u svim jedinicama <strong>lokalne</strong> samouprave.<br />
– Fond za vodovod i kanalizaciju. Ovaj fond finansira izgradnju, popravku<br />
i odr`avanje vodovodnih sistema i sistema za snabdevanje vodom i kanalizacione<br />
mre`e u svim jedinicama <strong>lokalne</strong> samouprave.<br />
– Bud`etski transferi. Oni se koriste pre svega za ja~anje sposobnosti <strong>lokalne</strong><br />
administracije.<br />
2. Podeljeni prihodi trehutno ne postoje.<br />
3. Nezavisni ili originalni prihodi obuhvataju:<br />
– Poreze. Oni uklju~uju poreze na imovinu, na promet imovine, na autorska<br />
prava i na druga prava, na nasle|e i na nepokretnosti. Iznos ovih poreza je<br />
odre|en zakonom, što zna~i da je propis koji je u pitanju, pripremila Vlada i donela<br />
Nacionalna skupština. Napla}uje ih lokalna kancelarija Ministarstva finansija, a<br />
zatim se prenose jedinicama <strong>lokalne</strong> samouprave.<br />
Komunalna taksa. Zemljište koje je ozna~eno kao gra|evinska zona ili<br />
zona za izgradnju u gradskim oblastima nije u privatnom vlasništvu. Stoga<br />
svako ko `eli da podigne zgradu (privatnu ili javnu) u ovakvoj zoni mora da<br />
plati komunalnu taksu za koriš}enje zemljišta. Lokalne <strong>vlasti</strong> imaju pravo da<br />
odre|uju iznos ove takse i nadle`ne su za njenu naplatu. Druge komunalne<br />
takse, kao što su takse za javno osvetljenje i za koriš}enje ulica koje pla}aju<br />
vlasnici vozila, odre|uju se i napla}uju od teritorijalne administracije i distribuiraju<br />
lokalnim samoupravama u skladu sa kriterijumima koje odre|uje<br />
dr`ava.<br />
– Takse za usluge. Komunalna preduze}a obezbe|uju pru`anje lokalnih usluga<br />
u javnom transportu, snabdevanju vodom, kanalizaciji i sakupljanju sme}a;<br />
korisnici pla}aju za ove usluge direktno.<br />
4. Inostrane i doma}e donacije. Inostrane donacije su brojnije; neke<br />
obezbe|uju jednokratno finansiranje, a druge permanentno, kao što je PHARE,<br />
Dialog Development (Danska) i druge.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 255<br />
5. Lokalni doprinosi. Lokalne <strong>vlasti</strong> ne izdaju obveznice, ali one mogu da<br />
mobilišu lokalno stanovništvo da daje novac ili da u~estvuje u javnim radovima<br />
kao volonterska radna snaga.<br />
Tabela 6.<br />
Struktura prihoda <strong>lokalne</strong> samouprave u Makedoniji (u %)<br />
1994. 1995. 1996. 1997. 1998.<br />
Dr`avna davanja 22,2 30,4 27,7 48,9 42,2<br />
Nezavisni ili originalni prihodi 77,6 69,4 71,8 48,9 55,1<br />
Lokalni doprinosi 0,1 0,1 0,2 1,3 0,7<br />
Donacije (strane i doma}e) 0,1 0,1 0,3 0,9 2,0<br />
Napomena: Finansijska statistika daje srednje vrednosti reprezentativnog uzorka ~etiri jedinice<br />
<strong>lokalne</strong> samouprave u periodu 1994-96. i devet jedinica <strong>lokalne</strong> samouprave u periodu 1997-98,<br />
pokrivaju}i oko 30 % stanovništva Makedonije.<br />
Na osnovu podataka iz tabele 6. mogu se izvu}i slede}i zaklju~ci. Prvo, iznos<br />
dr`avnih davanja je stalno rastao u odnosu na nezavisne ili originalne prihode.<br />
Razlozi za ovo su osnivanje Fonda za ekonomski nerazvijene oblasti i specijalizovane<br />
agencije zadu`ene za upravljanje fondom 1994. godine, kao i porast ve}<br />
postoje}ih fondova. Teritorijalnom podelom iz 1996. godine stvoreno je oko 90<br />
novih opština, od koji su neke sa skromnim finansijskim izvorima i stoga se mnogo<br />
ja~e oslanjaju na dr`avna davanja nego pre|ašnje, ve}e opštine. Primetan je<br />
tako|e i zna~ajan porast donacija, posebno iz inostranstva, u strukturi finansija<br />
<strong>lokalne</strong> samouprave.<br />
4.2. Rashodi<br />
Tabela 7. pokazuje da postoji dosledan rast kapitalnih rashoda <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>,<br />
u cilju prevazila`enja nepovoljnog stanja, posebno u oblasti <strong>lokalne</strong> infrastrukture.<br />
Razlog za ovo su ranija dr`avna davanja, kao i zakonska ograni~enja rashoda<br />
lokalnih samouprava. Svake godine dr`avne <strong>vlasti</strong> donose zakone kojima<br />
ograni~avaju iznos lokalnih finansija koji se mo`e potrošiti na osoblje i druge administrativne<br />
troškove u svakoj pojedinoj opštini.
256 Makedonija<br />
Tabela 7.<br />
Raspored rashoda <strong>lokalne</strong> samouprave u Makedoniji (%)<br />
1994. 1995. 1996. 1997. 1998.<br />
Teku}i bud`et 50,2 45,6 46,2 41,3 41,8<br />
Kapitalni rashodi 49,5 54,2 53,5 58,1 56,8<br />
Ostalo 0,3 0,2 0,3 0,6 1,4<br />
Napomena: Finansijska statistika daje srednje vrednosti reprezentativnog uzorka ~etiri jedinice<br />
<strong>lokalne</strong> samouprave u periodu 1994-96. i devet jedinica <strong>lokalne</strong> samouprave u periodu 1997-98,<br />
pokrivaju}i oko 30 % stanovništva Makedonije.<br />
Kao što pokazuje tabela 8. najve}i deo prihoda se troši na infrastrukturu, pošto<br />
ve}ina nadle`nosti lokalnih samouprava le`i u ovoj oblasti. Veliki procenat administrativnih<br />
troškova u pore|enju sa ukupnim rashodima pokazuje koliko su zapravo<br />
mali lokalni bud`eti. Najzad, cifre pokazuju da su sredstva za <strong>lokalne</strong><br />
potrebe van infrastrukture i administracije simboli~na i uglavnom poti~u iz Fonda<br />
za ekonomski nerazvijene oblasti. Samo najve}i gradovi imaju tu privilegiju da<br />
troše mali deo svojih prihoda na druge potrebe.<br />
Zadu`ivanje opština nije u ovom momentu rasprostranjeno, jer mnogo opština<br />
ima nerešene imovinske zahteve, prihodi su im slabi, a kreditne sposobnosti<br />
makedonskih banaka su veoma ograni~ene. Ne postoji banka osnovana od lokalnih<br />
<strong>vlasti</strong>, niti sa posebnom namenom da podr`ava <strong>lokalne</strong> potrebe.<br />
Tabela 8.<br />
Struktura rashoda lokalnih <strong>vlasti</strong> u Makedoniji<br />
1994. 1995. 1996. 1997. 1998.<br />
Administracija 42,9 39,7 37,8 26,1 30,2<br />
Infrastruktura 52,4 55,3 57,1 66,6 60,3<br />
Obrazovanje 3,3 3,5 3,7 4,8 3,9<br />
Zdravstvena zaštita 0,1 0,2 0,1 0,2 0,3<br />
Sport, kultura 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5<br />
Socijalna zaštita - - - - 1,7<br />
Zaštita `ivotne sredine 0,2 - 0,3 0,5 0,9<br />
Javni transport - - - - 0,2<br />
Drugo 0,8 0,9 1,1 1,3 2,0<br />
Ukupno 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00<br />
Napomena: Finansijska statistika daje srednje vrednosti reprezentativnog uzorka ~etiri jedinice<br />
<strong>lokalne</strong> samouprave u periodu 1994-96. i devet jedinica <strong>lokalne</strong> samouprave u periodu 1997-98,<br />
pokrivaju}i oko 30 % stanovništva Makedonije.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 257<br />
Zakoni koji se bave prestankom rada kompanija su Zakon o trgova~kim kompanijama<br />
i Zakon o ste~aju. Prvi utvr|uje osnovne uslove za osnivanje i prestanak razli~itih<br />
vrsta kompanija (pojedina~ni vlasnici, javne trgova~ke korporacije, ograni~ena<br />
orta~ka društva, društva sa ograni~enom odgovornoš}u, akcionarska društva i drugo).<br />
Zakon o ste~aju se bavi postupkom ste~aja i njegovim pravnim posledicama, upravljanjem<br />
i raspodelom imovine iz ste~ajne mase, planom ste~aja i dr.<br />
4.3. Ekonomski razvoj<br />
Postoje prili~no nejasne odredbe u Zakonu o lokalnoj samoupravi prema kojima<br />
<strong>lokalne</strong> jedinice mogu da podsti~u i stvaraju uslove za razvoj zanatsva, turizma<br />
i ugostiteljskih usluga. Uopšteno, dr`avna tela su zadu`ena za ekonomski<br />
razvoj i ovaj zakon ne objašnjava kako <strong>lokalne</strong> samouprave mogu da u~estvuju<br />
u tom procesu. U svakom slu~aju, suo~ene sa bud`etskim restrikcijama, opštine<br />
}e nastaviti da daju prioritet problemima infrastrukture na ra~un lokalnog<br />
ekonomskog razvoja. Prva inicijativa na ovu temu je bila skup na kome je razmatrana<br />
uloga opština u lokalnom ekonomskom razvoju, odr`an u decembru 1999.<br />
i potpomognut od stranih sponzora.<br />
5. DALJI KORACI U PROCESU TRANZICIJE<br />
Prednosti sistema <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> uvedenog u periodu tranzicije su slede}e:<br />
1. Izborni sistem je ustanovio demokratsku proceduru predlaganja (kandidate<br />
mogu da predla`u politi~ke partije ili grupe od 200 ili više gra|ana) i pravo<br />
svih gra|ana starijih od 18 godina da glasaju tajnim glasanjem na slobodnim izborima.<br />
Kombinacija dva izborna sistema – proporcionalnog za ve}nike i ve}inskog<br />
za predsednika opštine – tako|e je pozitivan pomak. Prvi obezbe|uje fer,<br />
proporcionalnu raspodelu glasova u skladu sa politi~kom snagom svih u~esnika,<br />
daju}i ~ak i minornim politi~kim partijama glas u ve}u. Dvokru`ni ve}inski sistem<br />
za izbor predsednika opštine obezbe|uje legitimnost.<br />
2. Sve <strong>lokalne</strong> zvani~nike biraju i imenuju lokalni organi. Centralna vlast,<br />
tako, ne mo`e da se meša u <strong>lokalne</strong> personalne stvari, što je jedan od osnovnih<br />
preduslova za stvarnu lokalnu autonomiju.<br />
3. Centralna vlast kontroliše samo legalnost lokalnih odluka a ne i njihov<br />
meritum. Lokalne samouprave imaju slobodu da, na osnovu svog diskrecionog<br />
prava, donose odluke u svom najboljem interesu.<br />
4. Organizaciona struktura <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> obezbe|uje strogu podelu izme|u zakonodavne<br />
i izvršne <strong>vlasti</strong> u opštini. Kako predsednici opština duguju svoje man-
258 Makedonija<br />
date glasovima gra|ana a ne ve}ima, oni imaju nezavisan polo`aj u odnosu na<br />
lokalna ve}a. Ovo ih, uz pravo koje imaju da postavljaju sve <strong>lokalne</strong> slu`benike,<br />
podsti~e da budu odgovorni i kreativni u nadgledanju lokalnih procesa.<br />
5. Glavni arhitekta tako|e predstavlja va`nu inovaciju u organizaciji <strong>lokalne</strong><br />
<strong>vlasti</strong>, pošto razvoj infrastrukture apsorbuje skoro svu lokalnu pa`nju i energiju.<br />
Najve}i broj mesta je prošao kroz haoti~nu izgradnju sa mnogo nelegalno izgra|enih<br />
naselja, od kojih su neka podignuta na plodnom poljoprivrednom zemljištu; nerešeno<br />
je snabdevanje vodom, odlaganje sme}a i drugo i neophodna im je urbanizacija.<br />
Glavni arhitekta, zajedno sa svojom kancelarijom, bavi se ovim problemima i sprovodi<br />
programe koji su zna~ajno promenili urbani lik mnogih zajednica.<br />
6. Nova teritorijalna podela, po kojoj je opštinama smanjena teritorija i<br />
stanovništvo i stvorene seoske opštine, imala je pozitivne efekte u stvaranju manjih<br />
teritorijalnih jedinica sa više zajedni~kih interesa, što je osnovni uslov za solidarnost<br />
i zajedni~ku akciju. Pored toga, manje jedinice <strong>lokalne</strong> samouprave<br />
pru`aju mogu}nost da se upravlja na manje birokratski na~in, pošto se ljudi bolje<br />
me|usobno poznaju i imaju bolji pristup lokalnim institucijama.<br />
7. Stvaranje seoskih opština je konstruktivan korak u pravcu ravnomernijeg<br />
lokalnog razvoja. Na osnovu nove teritorijalne podele, seoske opštine imaju istorijski<br />
jedinstvenu mogu}nost da raspola`u svojim sopstvenim novcem. Nasuprot<br />
tome, u prethodnom re`imu, svi lokalni prihodi su bili centralizovani u velikim<br />
opštinama i koriš}eni uglavnom za urbane oblasti, ~iji su predstavnici<br />
preovla|ivali u opštinskim skupštinama.<br />
8. Veliki napredak je ostvaren u finansiranju nerazvijenih seoskih oblasti od<br />
1994. godine, osnivanjem posebnog nacionalnog fonda i agencije u ovu svrhu,<br />
odre|ivanjem kriterijuma za finansiranje i preciznim definisanjem sela koja mogu<br />
da budu potencijalni korisnici ovog fonda.<br />
9. Oblici direktne demokratije dozvoljavaju stanovništvu da u~estvuje u<br />
lokalnim procesima. Iako je referendum jedini oblik koji je do sada koriš}en, rastu}a<br />
politi~ka svest utre}e put za javna okupljanja i dalje gra|anske inicijative.<br />
10. Postoje}i propisi pokušavaju da stvore zdrave me|uetni~ke odnose proporcionalnom<br />
zastupljeno{}u nacionalnosti u lokalnim organima, osnivanjem<br />
lokalnih me|uetni~kih komisija i zvani~nom upotrebom manjinskih jezika u opštinama<br />
sa zna~ajnim procentom nemakedonskog stanovništva. Uprkos tome,<br />
odnosi izme|u etni~kih Makedonaca i etni~kih Albanaca u zapadnom delu<br />
Makedonije su napeti. Koreni nezadovoljstva etni~kih Albanaca le`e mnogo dublje<br />
od nivoa lokalnih poslova. Oni su nezadovoljni svojim društvenim polo`ajem, nedostatkom<br />
mogu}nosti za zaposlenje u vladinim i društvenim slu`bama i u drugim<br />
ekonomskim sferama, suo~avanjem sa teško}ama pri upisu na institucije višeg<br />
obrazovanja, i dr. Etni~ki problemi se pojavljuju uglavnom u oblasti dr`avne up-
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 259<br />
rave, policije, vojske, ekonomije i obrazovanja – što su oblasti u kojima <strong>lokalne</strong><br />
<strong>vlasti</strong> i stanovništvo nemaju stvarnog uticaja.<br />
Osnovne mane sistema lokalnih <strong>vlasti</strong> su slede}e:<br />
1. Nadle`nosti lokalnih <strong>vlasti</strong> su previše uske da bi zadovoljile potrebe lokalnog<br />
stanovništva. Iako lokalna vlast ima skoro potpunu kontrolu nad lokalnom infrastrukturom,<br />
ona je veoma malo uklju~ena u oblasti obrazovanja, zdravstva, socijalnog<br />
staranja, kulture i dr. Ovo stvara dva problema. Prvo, centralne <strong>vlasti</strong> ili pojedina<br />
ministarstva su uklju~eni u svakodnevne <strong>lokalne</strong> aktivnosti (kao što su<br />
postavljanje direktora i obezbe|ivanje nastavnih sredstava za škole) i zanemaruju<br />
svoje strategijske i konceptualne zadatke. Dalje, pošto centralne <strong>vlasti</strong> donose sve<br />
osnovne odluke u ovim oblastima, <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> i gra|ani ostaju relativno neaktivni<br />
i indiferentni prema u~estvovanju u ovim lokalnim sferama.<br />
2. Finansiranje <strong>lokalne</strong> samouprave je trenutno najkomplikovaniji i najakutniji<br />
problem. Prvo, podela imovine po teritorijalnoj podeli iz 1996. nije još<br />
završena. U to vreme, finansijski odnosi izme|u starih opština i makedonske vlade<br />
i ministarstava nisu bili sre|eni, pošto su mnoga odeljenja <strong>lokalne</strong> samouprave<br />
bila preneta u odgovaraju}a ministarstva bez precizne podele aktive i imovine.<br />
Poseban zakon, donet neposredno posle toga, predvi|ao je da podela imovine<br />
izme|u centralnih <strong>vlasti</strong> i starih opština treba da bude sprovedena u narednih {est<br />
meseci, a izme|u starih i novoosnovanih opština do juna 1997. godine. Ovo prvo<br />
je izvršeno sa velikim zakašnjenjem, a drugo nije još uvek ni zapo~elo. Prema<br />
tome, novoosnovane opštine nemaju predstavu o tome šta je zapravo njihova<br />
imovina. Kao rezultat toga, one imaju veoma ograni~ene mogu}nosti investiranja<br />
iz svojih sopstvenih izvora, ~ak i u oblasti lokalone infrastrukture.<br />
Drugo, opštine imaju pravo da napla}uju taksu za gra|evinsko zemljište,<br />
ali su drugi porezi i takse odre|eni zakonom i napla}uju ih <strong>lokalne</strong> filijale<br />
Ministarstva finansija. Kako dr`avni organi za naplatu poreza nisu direktno motivisani<br />
da naplate <strong>lokalne</strong> poreze, oni propuštaju da identifikuju sve poreske<br />
obveznike, stvaraju}i manjak u lokalnim prihodima. Tako|e, <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> zavise<br />
od izveštaja iz ovih organa, ali prigovaraju da oni nikad nisu pravovremeni.<br />
Najzad, Zakon o lokalnoj samoupravi iz 1995. nabraja izvore lokalnih prihoda,<br />
od kojih je jedan porez na promet roba i usluga i porez na ekonomske aktivnosti<br />
(kao prihod koji se deli sa republikom). Ali odgovaraju}i zakon o lokalnim<br />
finansijama nije još uvek donet, što zna~i da se Zakon o bud`etu iz 1993. još uvek<br />
primenjuje. Kako porez na promet ne postoji u Zakonu o bud`etu, ovo ograni~ava<br />
potencijalne <strong>lokalne</strong> prihode
260 Makedonija<br />
Suo~ene sa tako mnogo finansijskih ograni~enja, sa centralnim raspore|ivanjem<br />
sredstava i centralnom kontrolom, najve}i broj lokalnih samouprava mora<br />
da svede svoje aktivnosti na bavljenje lokalnom infrastrukturom, pa ~ak i u ovoj<br />
oblasti ne mo`e da postigne zna~ajne rezultate u razvoju.<br />
Treba da budu pripremljeni Zakoni o finansiranju <strong>lokalne</strong> samouprave,<br />
razra|uju}i finansijske odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi. Oni treba da uvedu<br />
nove izvore prihoda, od koji najzna~ajniji treba da budu porez na robu i usluge<br />
i na ekonomske aktivnosti, kao i prihodi od nov~anih kazni, koriš}enja<br />
imovine, javnih preduze}a i dr. Ovo treba da zna~ajno popravi finansijske<br />
mogu}nosti svih lokalnih samouprava, posebno onih koje trenutno zavise od<br />
dr`avnih davanja. Uz to, ovo }e pokazati koje su jedinice <strong>lokalne</strong> samouprave<br />
sposobne da funkcionišu od svojih sopstvenih finansijskih izvora i koje }e imati<br />
koristi od spajanja sa drugim jedinicama <strong>lokalne</strong> samouprave. Promene u postoje}oj<br />
regulativi moraju biti napravljene tako da dozvole lokalnim samoupravama<br />
da napla}uju dodatne poreze i takse u cilju pove}anja prihoda <strong>lokalne</strong> samouprave,<br />
i na taj na~in ostvare ve}u nezavisnost od centralnih <strong>vlasti</strong>. To }e dalje voditi ve}oj<br />
kreativnosti u osmišljavanju i primeni lokalnih programa.<br />
3. Teritorijalna podela, iako generalno pozitivna, nije ostvarena u punoj meri,<br />
do stvaranja izuzetno malih opština. Iako je jedan od osnovnih ciljeva teritorijalne<br />
podele bio odvajanje sela od urbanih oblasti kako bi im se pru`ila ve}a autonomija,<br />
to nije dosledno sprovedeno, i mnoga sela su još uvek inkorporisana u urbane opštine.<br />
Pored toga, nikakva empirijska istra`ivanja nisu bila obavljena pre teritorijalne<br />
podele kako bi se utvrdile finansijske i kadrovske mogu}nosti novih opština. Tako<br />
su osnovane veoma male opštine, neke i sa manje od hiljadu stanovnika. Mogu}nosti<br />
ovih opština da obezbede normalni lokalni razvoj bile su time svedene na nulu.<br />
4. Institucija glavnog arhitekte nije uvedena u seoskim opštinama, iako su<br />
njihovi urbanisti~ki i arhitektonski problemi mnogo akutniji.<br />
5. Makedonsko Udru`enje jedinica <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> je neaktivno i nedostaje mu<br />
spoljna podrška. Glavni napori treba da budu usmereni na pokretanje udru`enja<br />
lokalnih <strong>vlasti</strong> ustanovljavanjem novih organizacionih šema i proširivanjem njihovih<br />
aktivnosti. Ovakva udru`enja treba da razmotre stvaranje razli~itih odeljenja<br />
za predstavljanje razli~itih potreba lokalnih <strong>vlasti</strong> (na primer, jednog za stare<br />
opštine i drugog za novoosnovane opštine). Uz to, podaci o jedinicama <strong>lokalne</strong><br />
<strong>vlasti</strong> treba da budu objavljivani i a`urirani svake godine za celu zemlju.<br />
6. Po ranijem sistemu velikih opština, javne slu`be kao što su transport i<br />
snabdevanje vodom opslu`ivale su mnogo naselja i bile su organizovane iz jednog<br />
opštinskog centra. Teritorijalna reorganizacija otvorila je pitanje kako koordinisati<br />
ove aktivnosti izme|u opština, pošto one nisu precizno regulisane u postoje}em<br />
Zakonu o komunalnim aktivnostima.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 261<br />
7. Lokalno administrativno osoblje nije obu~eno da se prilagodi novim<br />
društvenim promenama. Stare opštine rade po ranijim šemama i ignorišu potrebu<br />
za obukom za menad`ment. U skladu sa tim, mnoge od njih su konzervativne<br />
i postavljaju prepreke ubrzanom razvoju lokalnih <strong>vlasti</strong>. Uz to, osoblje novoosnovanih<br />
opština je neiskusno.<br />
Ministarstvo za lokalnu samoupravu je osnovano krajem 1998. godine i to je<br />
bio va`an korak u pravcu rešavanja problema <strong>lokalne</strong> samouprave. Ali novom ministarstvu<br />
je potrebno vreme za stvaranje i sprovo|enje svoga koncepta reformi<br />
<strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>. Uopšteno govore}i, razvoj <strong>lokalne</strong> samouprave u 90-im godinama<br />
karakterisala je jaka centralizacija sa primarno negativnim efektima. Dalje, sistem<br />
<strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> je deo ukupnog društvenog sistema i stoga zavisi od funkcionisanja<br />
celine. Kako je makedonska ekonomija još uvek u recesiji, njena skromna proizvodnja<br />
zna~ajno smanjuje mogu}nosti za efikasan sistem <strong>lokalne</strong> samouprave. Uprkos<br />
sprovedenih reformi, lokalna samouprava ima skromne finansijske resurse na raspolaganju<br />
i verovatno }e posti}i veoma skromne rezultate. Uz to, pravosu|e u<br />
Makedoniji prolazi kroz veoma duboku krizu. Iako postoji mnogo pravnih mehanizama<br />
za zaštitu prava <strong>lokalne</strong> samouprave i gra|ana od ugro`avanja od centralnih<br />
<strong>vlasti</strong>, oni se ne mogu iskoristiti bez efikasne sudske zaštite. Najzad, postoji puno<br />
problema sa katastrom u Makedoniji. Vlasništvo ne mo`e da se lako utvrdi zbog<br />
nedostaju}ih i kontradiktornih dosijea, a postoji i puno nerešenih parnica o imovinskim<br />
odnosima koje ote`avaju pravni promet i imovinske transakcije.<br />
6. NEDAVNI RAZVOJ LOKALNIH VLASTI<br />
Dva doga|aja u 2.000. godini sa bila od zna~aja za dalji razvoj lokalnih <strong>vlasti</strong><br />
u Republici Makedoniji: lokalni izbori i nacrt novog Zakona o lokalnoj<br />
samoupravi.<br />
6.1. Lokalni izbori 2000.<br />
Stanovništvo pokazuje veliko interesovanje i za parlamentarne i za <strong>lokalne</strong><br />
izbore i oni slu`e kao procena dostignu}a centralnih ili lokalnih <strong>vlasti</strong>. Gra|ani<br />
se, u ovom periodu tranzicije, nadaju da }e nove <strong>vlasti</strong> zna~ajno promeniti njihove<br />
uslove `ivota i rada.<br />
Izbori za lokalna ve}a i predsednike opština odr`ani su 10. i 24. septembra<br />
(prvi i drugi krug), a u bira~kim jedinicama u kojima su izborni rezultati bili<br />
poništeni zbog neregularnosti, 8. oktobra. Rezultati, prema neslu`benim izvorima,<br />
dati su u tabelama 6.9 do 6.12.
262 Makedonija<br />
Tabela 9.<br />
U~eš}e bira~a na izborima za lokalna ve}a u Mekedoniji, 2.000.<br />
Pokazatelj<br />
Broj<br />
Ukupan broj ve}ni~kih mandata 1.625<br />
Ukupan broj registrovanih glasa~a 1.634.859<br />
Odziv bira~a 58,95%<br />
Izvor: Budu}nost izbora u Makedoniji, Skoplje, IFES, USAID, 17-18. novembar 2000.<br />
Tabela 10.<br />
Rezultati izbora za lokalna ve}a po partijama u Makedoniji, 2000<br />
Partija/koalicija<br />
Broj izabranih ve}nika<br />
Koalicija "ZA", koja obuhvata:<br />
Socijaldemokratsku alijansu (SDS),<br />
Liberalno-demokratsku partiju (LDP),<br />
Ligu za demokratiju,<br />
Socijalisti~ku partiju Makedonije (SPM) 733<br />
VMRO-DPMNE/demokratska alternativa (DA) 574<br />
Partija za demokratski prosperitet Albanaca (DPA) 213<br />
Partija za demokratski prosperitet (PDP) 82<br />
Kandidati koje su predlo`ile grupe gra|ana 10<br />
Druge minorne partije 13<br />
Izvor: Budu}nost izbora u Makedoniji, Skoplje, IFES, USAID, 17-18. novembar 2000.<br />
Tabela 11.<br />
Broj glasa~a po partijama na izborima za predsednike opština u<br />
Makedoniji, 2000<br />
Partija / koalicija<br />
Broj glasa~a<br />
Koalicija "ZA", koja obuhvata<br />
SDS, LDP, Ligu za demokratiju, SPM 525.392<br />
VMRO-DPMNE/DA 313.087<br />
DPA 116.676<br />
Izvor: Budu}nost izbora u Makedoniji, Skoplje, IFES, USAID, 17-18. novembar 2.000.)
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 263<br />
Tabela 12.<br />
Rezultati izbora za predsednike opština po partijama u Makedoniji, 2000<br />
Partija / koalicija<br />
Broj izabranih predsednika opština<br />
VMRO-DPMNE /DA 57<br />
Koalicija "ZA", koja obuhvata<br />
SDS, LDP, Ligu za demokratiju, SPM 33<br />
DPA 23<br />
PDP 3<br />
Kandidati koje su predlo`ile grupe gra|ana 2<br />
Druge minorne partije 3<br />
Izvor: Budu}nost izbora u Makedoniji, Skoplje, IFES, USAID, 17-18. novembar 2.000.<br />
Koalicija "ZA", koja obuhvata Socijaldemokratsku alijansu (SDS),<br />
Liberalno-demokratsku partiju (LDP), Ligu za demokratiju i Socijalisti~ku partiju<br />
Makedonije (SPM) bila je najuspešnija na izborima, osvojila je najve}i ukupan<br />
broj osvojenih glasova, najve}i broj ve}ni~kih mandata osvojenih u opštinama<br />
i mandate za predsednike opština osvojene u skoro svim ve}im mestima i<br />
gradovima, uklju~uju}i Skoplje. Ova pobeda nije nu`no znak u~inka ve}nika i<br />
predsednika u opštinama, koji i nisu baš impresivni zbog uskog opsega lokalnih<br />
nadle`nosti i ograni~enih lokalnih finansija, ve} je pre odraz ukupnih ekonomskih<br />
i društvenih neuspeha vladaju}e koalicije, kojoj pripadaju partije VMRO-<br />
DPMNE i DA.<br />
6.2. Nacrt Zakona o lokalnoj samoupravi<br />
Vlada još uvek razmatra nacrt Zakona o lokalnoj samoupravi. Postoje tri<br />
ta~ke po kojima se ovaj zakon razlikuje od Zakona iz 1995.<br />
1. Oblast lokalnih nadle`nosti. Proširenje lokalnih nadle`nosti je predlo`eno<br />
za slede}e:<br />
Socijalno staranje je delegirano lokalnim <strong>vlasti</strong>ma. Ta~ka 22. ~lana 17. koji<br />
se bavi nadle`nostima lokalnih <strong>vlasti</strong> obuhvata odredbu o socijalnoj zaštiti<br />
stanovništva (socijalna pomo} siromašnima i socijalno ugro`enima; smeštaj i briga<br />
o starim licima; prihvatilišta, briga i obrazovanje dece bez roditeljskog staranja).<br />
Opštine su ovlaš}ene da osnivaju i finansiraju izgradnju i odr`avanje ustanova<br />
u oblastima predškolskog vaspitanja, kulture, sporta, socijalne zaštite i<br />
brige o deci, zaštite `ivotinja i biljaka, zaštite i unapre|enja stvorene `ivotne sredine<br />
i dr.
264 Makedonija<br />
Opštine donose odluke o urbanizmu, uslovima za izgradnju i donose generalne<br />
planove, za razliku od postoje}eg Zakona, koji tra`i saglasnost dr`avnih urbanisti~kih<br />
<strong>vlasti</strong>.<br />
2. Polo`aj predsednika opštine. Prema nacrtu, predsednik opštine mo`e da<br />
obavlja svoju du`nost samo na profesionalnoj osnovi, za razliku od postoje}eg<br />
Zakona o lokalnoj samoupravi (~lan 39).<br />
3. Postojanje zajedni~ke administracije. Nacrt uvodi zajedni~ku administraciju<br />
za dve ili više opština razra|uju}i njene organe i osnovne odnose.<br />
Uopšteno govore}i, nacrt zakona predstavlja korak ka decentralizaciji, pošto<br />
}e neke nadle`nosti, posebno u oblasti socijalnog staranja i urbanizma, biti<br />
prenete sa centralnih na <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>. Ali ~ak i ako se ovaj zakon usvoji,<br />
Republika Makedonija }e ostati centralizovana dr`ava, pošto }e mnoge nadle`nosti<br />
u obrazovanju i zdravstvenoj zaštiti koje su u domenu lokalnih jedinica u razvijenim<br />
zemljama, ostati u nadle`nosti ministarstava. Dalje, nacrt Zakona o lokalnim<br />
finansijama nije pripremljen paralelno sa nacrtom Zakona o lokalnoj<br />
samoupravi i nije jasno da li }e biti obezbe|en dovoljan iznos sredstava za pove}an<br />
broj lokalnih nadle`nosti i aktivnosti.<br />
Skorašnje publikacije o lokalnoj <strong>vlasti</strong> u Makedoniji:<br />
Biro za statistiku Republike Makedonije, Statisti~ki godišnjak Republike<br />
Makedonije.<br />
Biro za statistiku Republike Makedonije, Makedonija u brojkama.<br />
Kontakti za dalje informacije o lokalnim <strong>vlasti</strong>ma u Makedoniji:<br />
Ministarstvo za lokalnu samoupravu<br />
Adresa: Veljko Vlahovi} 9, 91000 Skopje, Makedonija<br />
Telefon: (389-91) 106-532<br />
Fax: (389-91) 228-903<br />
Ministarstvo pravde<br />
Adresa: Veljko Vlahovi} 9, 91000 Skopje, Makedonija<br />
Telefon: (389-91) 117-277<br />
Fax: (389-91) 226-975<br />
E-mail: mjustice unet.com.mk
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 265<br />
Udru`enje lokalnih <strong>vlasti</strong><br />
Adresa: @elezni~ka bb, 91000 Skopje, Makedonija<br />
Telefon/fax: (389-91) 227-619<br />
Pravni fakultet<br />
Adresa: Bul. Krste Misirkova bb. 91000 Skopje, Makedonija<br />
Telefon: (389-91) 117-244,117155<br />
Fax: (389-91) 227-549<br />
E-mail: webmasret pf.ukim.edu.mk<br />
Institut za sociološka, politi~ka i pravna istra`ivanja<br />
Adresa: Bul. Partizanski odredi bb, 91000 Skopje, Makedonija<br />
Telefon (389-91) 365-195, 258-222<br />
fax (389-91) 361-282<br />
Napomena Izvor: Budu}nost izbora u Makedoniji, Skoplje, IFES, USAID, 17-18. novembar<br />
2000.<br />
Anex 1.<br />
Glavni opšti pokazatelji<br />
Svi osnovni statisti~ki podaci koji su koriš}eni mogu se prona}i u<br />
Statisti~kom godišnjaku Republike Makedonije 1997 (Skoplje: Biro za statistiku<br />
Republike Makedonije, Skoplje, 1997); u Makedonija u brojkama 1998 (Biro za<br />
statistiku Republike Makedonije, Skoplje, 1998) ili Doncho Gerasimovski,<br />
Demografske karakteristike Republike Makedonije prema novoj teritorijalnoj<br />
podeli (Biro za statistiku Republike Makedonije, Skoplje, 1997).<br />
Veli~ina teritorije<br />
25.713 kvadratnih kilometara<br />
Gustina stanovništva<br />
76 stanovnika po kvadratnom km<br />
Stanovništvo (1994) 1.945.932<br />
Penzioneri (1997) 167.057<br />
Invalidni penzioneri 48.909<br />
Starosni penzioneri 118.148<br />
Školska deca (1996-97) 341.201<br />
Deca u osnovnoj školi (uzrast 7-15) 259.957<br />
U~enici srednjih škola (uzrast 15-19) 81.244
266 Makedonija<br />
Osnovne etni~ke grupe<br />
Makedonci<br />
Albanci<br />
Turci<br />
Romi<br />
Srbi<br />
Vlasi<br />
BDP per capita (1996)<br />
Dr`avni bud`et (1997)<br />
Obrazovanje<br />
Zdravstvene slu`be<br />
Socijalna zaštita<br />
Izgradnja i zaštita<br />
urbanih sredina<br />
Kultura, sport, rekreacija<br />
Svi fondovi lokalnih <strong>vlasti</strong><br />
Javni dug (31. decembar 1997)<br />
Stopa nezaposlenosti (1997)<br />
Stopa inflacije (godišnja, 1997)<br />
66,6 procenata<br />
22,7 procenata<br />
4,0 procenata<br />
2,2 procenata<br />
2,1 procenata<br />
0,4 procenata<br />
1.581 USD<br />
17,7 procenata<br />
0,6 procenata<br />
25,4 procenata<br />
0,4 procenata<br />
2,5 procenata<br />
1,1 procenata<br />
1,1311 milijardi USD<br />
36,0 procenata<br />
4,4 procenata
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 267<br />
Anex 2.<br />
Stanovništvo, naselja i administrativne jedinice<br />
Svi osnovni statisti~ki podaci koji su koriš}eni mogu se prona}i u<br />
Statisti~kom godišnjaku Republike Makedonije 1997 ( Biro za statistiku Republike<br />
Makedonije, Skoplje, 1997); u Makedonija u brojkama 1998, Biro za statistiku<br />
Republike Makedonije, Skoplje, 1998); ili Doncho Gerasimovski, Demografske<br />
karakteristike Republike Makedonije prema novoj teritorijalnoj podeli (Biro za<br />
statistiku Republike Makedonije, Skoplje, 1997).<br />
Tabela 1A<br />
Broj naselja po kriterijumu broja stanovnika u Makedoniji<br />
Kriterijum broja Broj naselja % Broj stanovnika %<br />
stanovnika<br />
0-1.000 1.377 78,55 335.966 17,27<br />
1.001-2.000 137 7,82 192.955 9,92<br />
2.001-5.000 80 4,56 236.717 12,16<br />
5.001-10.000 17 0,97 111.646 5,74<br />
10.001-50.000 16 0,91 369.777 19,00<br />
50.001-100.000 4 0,23 254.111 13,07<br />
100.001-1.000.000 1 0,06 444.760 22,86<br />
1.000.000 0 0,00 0 0,00<br />
Neseljen (napušten) 121 6,90 0 0,00<br />
Ukupno 1.753 100,00 1.945.932 100,00<br />
Prose~no stanovništvo opštine 15.821<br />
Broj lokalnih <strong>vlasti</strong> na svakom nivou<br />
Opštine 123<br />
Grad Skoplje (zajednica 7 opština) 1<br />
Ukupno 124<br />
Broj dr`avnih slu`benika i zaposlenih u javnim slu`bama<br />
Zaposleni od dr`ave 13.088<br />
Zaposleni od lokalnih <strong>vlasti</strong> 2.127
268 Makedonija<br />
Tabela 2A<br />
Broj opština po kriterijumu broja stanovnika u Makedoniji<br />
Kriterijum broja Broj naselja % Broj stanovnika %<br />
stanovnika<br />
0-1.000 4 3,25 2.811 0,14<br />
1.001-2.000 8 6,50 12.614 0,65<br />
2.001-5.000 34 27,64 116.081 5,96<br />
5.001-10.000 27 21,95 200.932 10,30<br />
10.001-50.000 39 31,72 793.531 40,78<br />
50.001-100.000 10 8,13 701.884 36,07<br />
100.001-1.000.000 1 0,81 118.097 6,10<br />
1.000.000 0 0,00 0 0,00<br />
Ukupno 123 100,00 1.945.932 100,00<br />
Slika 1A<br />
Administrativna mapa Makedonije
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 269<br />
1. Berovo 15 Valandovo 29. Srbinovo<br />
2. Peh~evo 16. Vinica 30. Vrutok<br />
3. Bitola 17. Blatec 31. Debar<br />
4. Bistrica 18. Gevgelija 32. Centar @upa<br />
5. Novaci 19. Miravci 33. Del~evo<br />
6. Ba~ 20. Bogdanci 34. Makedonska Kamenica<br />
7. Staravina 21. Star Dorjan 35. Demir Hisar<br />
8. Mogila 22. Gostivar 36. Sopotnica<br />
9. Kukure~ani 23. Negotino-Pološko 37. Kavadarci<br />
10. Capari 24. Vrap~ište 38. Konopište<br />
11. Dobruševo 25. Rostuša 39. Rosoman<br />
12. Makedonski Brod 26. Mavrovi Anovi 40. Ki~evo<br />
13. Samokov 27. ^egrane 41. Drugovo<br />
14. Plasnica 28. Dolna Banjica 42. Oslomej<br />
43. Vraneštica 70. Vitolište 97. Šipkovica<br />
44. Zajas 71. Probištip 98. @elino<br />
45. Ko~ani 72. Zletovo 99. Jegunovce<br />
46. ^ešinovo 73. Radoviš 100. Vratnica<br />
47. Obleševo 74. Kon~e 101. Veles<br />
48. Zrnovci 75. Podareš 102. Bogomila<br />
49. Orizari 76. Resen 103. Gradsko<br />
50. Kratovo 77. Sveti Nikole 104. ^aška<br />
51. Kriva Palanka 78. Lozovo 105. Izvor<br />
52. Rankovce 79. Strumica 106. Štip<br />
53. Kumanovo 80. Novo Selo 107. Karbinci<br />
54. Lipkovo 81. Vasilevo 108. Ara~inovo<br />
55. Orašac 82. Bosilovo 109. Studeni~ani<br />
56. Kle~ovce 83. Kukliš 110. Zelenikovo<br />
57. Staro Nagori~ane 84. Murtino 111. Petrovec<br />
58. Kruševo 85. Struga 112. Ilinden<br />
59. @itoše 86. Lukovo 113. Sopište<br />
60. Negotino 87. Delogo`di 114. Saraj<br />
61. Demir Kapija 88. Labuništa 115. Kondovo<br />
62. Ohrid 89. Velešta 116. ^u~er-Sandevo<br />
63. Bel~išta 90. Vev~ani 117. Gazi Baba<br />
64. Kosel 91. Tetovo 118. \or~e Petrov<br />
65. Mešišta 92. D`ep~ište 119. Karpoš<br />
66. Prilep 93. Tearce 120. Kisela Voda
270 Makedonija<br />
67. Dolneni 94. Brvenica 121. Centar<br />
68. Topol~ani 95. Kamenjane 122. ^air<br />
69. Krivogaštani 96. Bogovinje 123. Šuto Orizari<br />
Anex 3.<br />
Va`niji zakoni o javnoj administraciji i lokalnoj <strong>vlasti</strong>:<br />
Slede}i zakoni ure|uju javnu administraciju i lokalnu vlast u Makedoniji:<br />
Ustav Republike Makedonije, objavljen u Slu`benom listu Makedonije,<br />
Skoplje, 52/1991, ~lanovi 114-117.<br />
Zakon o lokalnoj samoupravi, Slu`beni list Makedonije, Skoplje, 52/1995.<br />
Zakon o lokalnim izborima, Slu`beni list Makedonije, Skoplje, 46/1996.<br />
Zakon o teritorijalnoj podeli Republike Makedonije i o odre|ivanju granica<br />
opština, Slu`beni list Makedonije, Skoplje, 49/1996.<br />
Zakon o gradu Skoplju, Slu`beni list Makedonije, Skoplje, 49/1996.<br />
Zakon o glasa~kim spiskovima i o glasa~koj legitimaciji, Slu`beni list<br />
Makedonije, Skoplje, 49/1996.<br />
Zakon o osnovnom obrazovanju, Slu`beni list Makedonije, Skoplje.<br />
Zakon o srednjem obrazovanju, Slu`beni list Makedonije, Skoplje.<br />
Zakon o bud`etu, Slu`beni list Makedonije, Skoplje, 79/1993.<br />
Zakon o javnim preduze}ima, 38/1996.<br />
Odluka o osnivanju Javnog preduze}a za izradu teritorijalnih i urbanisti~kih<br />
planova, Slu`beni list Makedonije, Skoplje, 30/1996.<br />
Zakon o ure|ivanju odnosa izme|u postoje}ih i novoosnovanih opština,<br />
Slu`beni list Makedonije, Skoplje, 59/1996.<br />
Zakon o izbornim jedinicama, Slu`beni list Makedonije, Skoplje.<br />
Zakon o Vladi Republike Makedonije, Slu`beni list Makedonije, Skoplje,<br />
38/1990.<br />
Zakon o opštem upravnom postupku, Slu`beni list Jugoslavije, Beograd,<br />
32/1978.<br />
Zakon o komunalnim delatnostima, Slu`beni list Makedonije, Skoplje,<br />
45/1997.<br />
Zakon o podsticajima za razvoj ekonomski nerazvijenih oblasti, Slu`beni list<br />
Makedonije, Skoplje, 2/1994.<br />
Zakon o kriterijumima, iznosima, uslovima i namenama raspodele resursa<br />
koji slu`e kao podsticaji za razvoj ekonomski nerazvijenih oblasti, Slu`beni list<br />
Makedonije, Skoplje, 33/1994.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 271<br />
Uredba o odre|ivanju ekonomski nerazvijenih oblasti u Republici<br />
Makedoniji u periodu 1994-98, Slu`beni list Makedonije, Skoplje, 16/1994.<br />
Uredba o raspodeli resursa za vodovodna postrojenja u Republici Makedoniji<br />
u 1994, 1995. i 1996. itd.<br />
Zakon o gra|avinskom zemljištu, Slu`beni list Makedonije, Skoplje,<br />
10/1979, izmene 21/1991.<br />
Zakon o javnom tu`iocu, Slu`beni list Makedonije, Skoplje, 7/1997.<br />
Anex 4.<br />
Nadle`nosti administrativnih nivoa<br />
Tabela 3A<br />
Konkretne funkcije <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> u Makedoniji<br />
Funkcije Sve Regionalne ili Centralna ili Druge Napomene<br />
opštine gradske <strong>vlasti</strong> dr`avna <strong>vlasti</strong><br />
teritorijalna<br />
administracija<br />
I OBRAZOVANJE<br />
1. Predškolsko X<br />
2. Osnovno X<br />
3. Srednje (opšte gimnazije) X<br />
4. Srednje tehni~ko X X<br />
5. Ostalo (posebno srednje<br />
medicinsko i umetni~ko) X X<br />
XXII SOCIJALNO STARANJE<br />
1. Jaslice X<br />
2. Obdaništa X<br />
3. Prihvatilišta X<br />
4. Li~ne usluge za stare<br />
i hendikepirane<br />
X<br />
5. Specijalne slu`be<br />
(za besku}nike,<br />
porodice u nevolji itd.)<br />
X<br />
6. Socijalni stanovi X<br />
7.Drugo (posebno za<br />
besku}nike i siro~i}e)<br />
X
272 Makedonija<br />
Tabela 3A (nastavak)<br />
Konkretne funkcije <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> u Makedoniji<br />
Funkcije Sve Regionalne ili Centralna ili Druge Napomene<br />
opštine gradske <strong>vlasti</strong> dr`avna <strong>vlasti</strong><br />
teritorijalna<br />
administracija<br />
III ZDRAVSTVENO OSIGURANJE<br />
1. Primarna zdravstvena nega<br />
2. Zdravstvena zaštita<br />
3. Bolnice<br />
4. Javno zdravlje<br />
5. Ostalo (posebno za zavisnike od droge i alkohola)<br />
IV KULTURA, RAZONODA, SPORT<br />
1. Pozorišta<br />
2. Muzeji<br />
3. Biblioteke<br />
4. Parkovi<br />
5. Sport, razonoda<br />
6. Odr`avanje gra|evina za kulturne doga|aje<br />
V EKONOMSKE SLU@BE<br />
1. Snabdevanje vodom<br />
2. Kanalizacija<br />
3. Struja<br />
4. Gas<br />
5. Daljinsko grejanje<br />
VI @IVOTNA SREDINA, JAVNA SANITARNA SLU@BA<br />
1. Sakupljanje sme}a<br />
2. Odlaganje sme}a<br />
3. ^iš}enje ulica<br />
4. Groblja<br />
5. Zaštita `ivotne sredine
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 273<br />
Tabela 3A (nastavak)<br />
Konkretne funkcije <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> u Makedoniji<br />
Funkcije Sve Regionalne ili Centralna ili Druge Napomene<br />
opštine gradske <strong>vlasti</strong> dr`avna <strong>vlasti</strong><br />
teritorijalna<br />
administracija<br />
VII SAOBRA]AJ, TRANSPORT<br />
1. Putevi (lokalni)<br />
2. Javno osvetljenje<br />
3. Javni transport (lokalni i u širim oblastima)<br />
VIII URBANISTI~KI RAZVOJ<br />
1. Planiranje grada<br />
Po odobrenju resornog ministarstva<br />
2. Regionalno/prostorno planiranje<br />
3. Lokalni ekonomski razvoj<br />
Uloga lokalnih <strong>vlasti</strong> nije jasno definisana<br />
4. Turizam<br />
IX OPŠTA ADMINISTRACIJA<br />
1. Autoritativne funkcije (dozvole itd.)<br />
2. Druga pitanja dr`avne administracije (izborni spiskovi, itd.)<br />
3. Lokalna policija<br />
4. Vatrogasne brigade<br />
5. Civilna odbrana<br />
6. Zaštita potroša~a
274
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 275<br />
Viktor Popa, Igor Munteanu,<br />
Ljubomir Kirjak, Viktor Mokanu*<br />
LOKALNA VLAST<br />
U MOLDAVIJI<br />
1. ZAKONSKA I USTAVNA OSNOVA<br />
1.1 Kratka istorija <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
Otkako je 1991. proglasila nezavisnost, mlada moldavska dr`ava u~inila je<br />
zna~ajne korake ka uspostavljanju modernizovane i reformisane <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>,<br />
nesputane dogmatizmom i drugim ideološkim preprekama koje su karakterisale<br />
partijsku dr`avu kakav je bio bivši SSSR.<br />
Sa hronološke ta~ke gledišta, mogu se identifikovati tri odvojene faze stalnog<br />
istra`ivanja na polju reforme <strong>lokalne</strong> javne uprave. 1 Prvu fazu, koja je trajala od<br />
decembra 1990. do decembra 1994, inicirala je odluka Komiteta za lokalnu vlast<br />
i lokalnu ekonomiju MSSR Vrhovnog sovjeta da se oformi nezavisna grupa<br />
eksperata koji bi se bavili revizijom zakona i propisa o lokalnoj <strong>vlasti</strong>. Ova zakonodavna<br />
inicijativa se susrela sa otporom administrativne nomenklature i<br />
nomenklature Komunisti~ke partije, koja ju je interpretirala kao pokušaj razbijanja<br />
rejonskih ogranaka komunisti~ke organizacije; me|utim, uprkos `estokom<br />
protivljenju, parlamentarni odbor je uspeo da pripremi paket nacrta novih zakona:<br />
o teritorijalno-administrativnoj organizaciji, koji je predvi|ao likvidaciju bivših<br />
40 rejona pod novim sistemom regionalne <strong>vlasti</strong> koji bi sadr`avao izme|u sedam<br />
* Dr Viktor Popa, profesor Me|unarodnog slobodnog univerziteta u Moldaviji; dr Igor Munteanu,<br />
predsednik Viitorul fondacije, Moldavija; dr matemati~kih nauka Ljubomir Chiriac, profesor na Tiraspol<br />
universitetu, Moldavija; Victor Mocanu, saradnik - istra`iva~ Viitorul fondacije, Moldavije.<br />
1 Victor Popa, Igor Munteanu, Victor Mocanu, De le centralism spre decentralizare, Ed.<br />
Cartier, 1998, 5.
276 Moldavija<br />
i devet jedinica; i o lokalnoj javnoj upravi, zamišljen u najboljoj zapadnoj tradiciji,<br />
uklju~uju}i i preporuke izra`ene u Evropskoj povelji o lokalnoj <strong>vlasti</strong> i Opštoj<br />
deklaraciji o ljudskim pravima. Dalje, ovaj odbor je pripremio nacrt Zakona o<br />
lokalnim izborima. Uprkos ovom dobrom po~etku, moldavski parlament nije<br />
raspravljao o nacrtima novih zakona, a posle šokantnih politi~kih i me|unacionalnih<br />
sukoba u toku 1992. i 1993. ovo pitanje je jednostavno izba~eno sa<br />
dnevnog reda. Parlamentarne stranke su odlu~ile da u~estvuju u izborima koji su<br />
se mogli predvideti i, kao posledica toga, novostvorena vladaju}a koalicija,<br />
Demokratska agrarna stranka i socijalisti~ko jedinstvo, koja se pojavila posle<br />
opštih izbora u februaru 1994, odlu~ila je da zamrzne proces prilago|avanja zakona<br />
o lokalnoj <strong>vlasti</strong>, uz izgovor da je suviše skup i da Moldavija nema vremena<br />
za eksperimentisanje. Posledice ovoga bile su da su po~etak regionalnog razvoja<br />
i lokalna autonomija bili jednostavno zaboravljeni; visoki zvani~nici izjavili su<br />
da ,,postoje}a mre`a malih rejona potpuno odgovara potrebama stanovništva."<br />
Druga faza zapo~ela je 29. jula 1994, kada je Parlament usvojio prvi Ustav<br />
Republike Moldavije, a završila se u decembru 1998. usvajanjem najnovijih zakona<br />
iz oblasti <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>. Novi Ustav je sadr`avao mnoge osnovne principe<br />
i procedure teritorijalno-administrativne reforme, predvi|aju}i osnovne principe<br />
sistema <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> koji se tada nalazio u povoju: administraciju jedinica <strong>lokalne</strong><br />
<strong>vlasti</strong>, teritorijalno-administrativnu organizaciju zemlje, strukturu seoskih i gradskih<br />
predstavni~kih tela i funkcije koje treba da vrši okru`na uprava. Od posebne<br />
va`nosti su odredbe koje se spominju u ~lanu 109, koje izra`avaju stubove<br />
istinske reforme: 1) lokalna autonomija, 2) decentralizacija javnih slu`bi, 3) izbor<br />
lokalnih javnih <strong>vlasti</strong> i 4) konsultacije sa gra|anima o svim javnim pitanjima<br />
u lokalnom interesu. Oslanjaju}i se na ovaj konceptualni okvir, Parlament<br />
Republike Moldavije slo`io se da izmeni ceo zakonodavni okvir <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>,<br />
ustanovljuju}i prerogative, ovlaš}enja i pojedina~ne nadle`nosti odre|ene<br />
Ustavom u skladu sa normama pravne dr`ave. Cilj ove reforme bio je da se<br />
poboljšaju mogu}nosti lokalnih javnih <strong>vlasti</strong> da reaguju na rastu}e ekonomske izazove<br />
i da uklju~e stanovništvo u sprovo|enje sopstvenih prava i sloboda unutar<br />
okru`enja kojim upravlja zakon.<br />
U decembru 1994. Parlament je prihvatio zakone koji su bukvalno otvorili<br />
put implementaciji novog sistema <strong>lokalne</strong> javne uprave, iako su sadr`avali nekoliko<br />
zbunjuju}ih pojedinosti koje su se u stvari kosile sa principima Ustava. Na<br />
primer, zakon je predvi|ao da ,,predsedavaju}e rejonskih izvršnih odbora i<br />
gradona~elnike postoje}ih opština biraju njihovi odgovaraju}i lokalni saveti po<br />
predlogu vlade me|u svojim ~lanovima a njihovo imenovanje potvr|uje predsednik<br />
dr`ave." Dalje, jedna odredba istog ~lana glasila je da ,,ako savet ne prihvati<br />
drugog kandidata, predsedavaju}eg rejonskog izvršnog odbora ili gradona~elni-
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 277<br />
ka opštine deset dana kasnije postavlja predsednik Republike Moldavije po predlogu<br />
Vlade." Zbog postojanja ovih odredbi, mnoge politi~ke stranke okarakterisale<br />
su Zakon o izborima iz 1995. kao ,,nedemokratski", a Ustavni sud Republike<br />
Moldavije ga je nazvao neustavnim. Trideset sedam rejonskih saveta, 835 opštinskih<br />
saveta, 28 gradskih i 766 opštinskih gradona~elnika izabrano je u aprilu 1995.<br />
Devedeset dvoje su nominovani posle lokalnih izbora i zadr`ali su svoje polo`aje<br />
sve do slede}ih izbora. Vlada je postavila gradona~elnike u nekim sredinama u<br />
kojima je Centralna izborna komisija oglasila izbore neva`e}im zbog toga što je<br />
,,u drugom krugu izašlo manje od pedeset posto glasa~a".<br />
Nedostatak jasno}e u pogledu pojedina~nih nadle`nosti stvorio je zabunu i<br />
frustraciju me|u lokalnim javnim zvani~nicima, što je rezultiralo situacijom u kojoj<br />
su oni imali dvostruki status: kao zvani~nici koje je postavila viša vlast, i kao<br />
nezavisne <strong>vlasti</strong> izabrane na lokalnom nivou. Ovo je za posledicu imalo da su neizabrane<br />
zvani~nike i <strong>lokalne</strong> savete rejonski izvršni odbor i sopstveno bira~ko telo<br />
tretirali kao ,,podre|ena tela"; posmatrali kao marionete viših <strong>vlasti</strong> a ne kao pravi<br />
izraz narodne volje. 2 Naravno, ovo je tako|e stvorilo odstupanje od o~ekivanja<br />
lokalnih i regionalnih zvani~nika, koji se nisu ose}ali u stanju da deluju kao ,,prava<br />
lokalna vlast".<br />
Dozvoljavanje rejonskim izvršnim odborima da postavljaju ograni~enja<br />
na rad lokalnih saveta bilo je jednako raspuštanju ovih organa <strong>vlasti</strong>. Prava decentralizacija<br />
teško da se mogla izvesti pod ovakvim uslovima. Statut o lokalnoj<br />
<strong>vlasti</strong> imao je u praksi malo ili nimalo sli~nosti sa principom efektivne administrativne<br />
decentralizacije i <strong>lokalne</strong> autonomije i odstupao je od glavnih<br />
vrednosti i postupaka koji su neophodni za lokalnu vlast: pune administrativne<br />
odgovornosti, finansijske nezavisnosti i reprezentativnih organa <strong>vlasti</strong>.<br />
Zakonske protivure~nosti i pritisak sa rejonskog nivoa prouzrokovali su<br />
duboku krizu autoriteta u radu organa <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>. Mnogi su izgledali slabi<br />
i nesposobni za ,,samostalno" vo|enje lokalnih poslova ili za odbranu interesa<br />
lokalnih zajednica.<br />
Ustavni sud je kasnije oglasio ove odredbe neustavnim i usvajanje novog<br />
Izbornog zakona pred izbore odr`ane 23. maja 1999. donelo je zna~ajan napredak<br />
u zakonodavstvu o lokalnoj <strong>vlasti</strong>, što je u velikoj meri izgladilo sukob izme|u<br />
lokalnih i regionalnih predstavni~kih tela.<br />
Tre}a faza zakonske konsolidacije <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> u Moldaviji po~ela je u decembru<br />
1998, usvajanjem dva fundamentalna zakona koji su dali novi oblik<br />
2 Report on the Statute of Local and Regional Autonomy in the Republic of Moldova, presented<br />
to the Council of Europe by George Lycourgos (Cyprus) and Xavier Muller (France),<br />
Newsletter of the Information and Documentation Center in the Republic of Moldova (Chisinau)<br />
2-3 (1998): 14.
278 Moldavija<br />
prethodnom sistemu <strong>lokalne</strong> javne uprave: Zakona o teritorijalno-administrativnoj<br />
organizaciji i Zakona o lokalnoj javnoj upravi. Prema novom teritorijalnom ustrojstvu,<br />
zemlja je organizovana u devet teritorijalno-administrativnih jedinica drugog<br />
nivoa, što je dozvolilo novim regionima da oja~aju sopstveni relativni zna~aj<br />
u skladu sa trendom prema regionalnom razvoju širom Evrope, kao i da probude<br />
ekonomski i društveni potencijal svojih lokalnih komponenti: komuna i opština.<br />
Novi Zakon o lokalnoj javnoj upravi imao je za cilj da ozakoni principe i tehnike<br />
koje bi osigurale efektivno razgrani~enje ovlaš}enja me|u raznim nivoima javne<br />
uprave u Republici Moldaviji.<br />
1.2. Zakonski okvir <strong>lokalne</strong> javne uprave<br />
Nasuprot ve}ini zemalja srednje i isto~ne Evrope, koje su sa~uvale neke elemente<br />
demokratskih tradicija koje su postojale pre nametanja autoritarnih re`ima<br />
posle Drugog svetskog rata, Moldavija je zapo~ela izgradnju novih demokratskih<br />
institucija prakti~no od nule. U odsustvu validnog istorijskog prototipa, reforma<br />
zapo~eta devedesetih uslovila je jako ose}anje da }e nove institucije <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
probuditi demokratske mentalitete i podršku za stvaranje gra|anskog društva.<br />
Razli~iti koncepti dr`avnosti nadmetali su se na politi~koj pozornici posle<br />
proglašenja nezavisnosti Moldavije, što je pothranjivalo intenzivne doma}e<br />
rasprave izme|u etnopoliti~ih ,,preduzetnika" u nastanku koji su moldavsko društvo<br />
podelili na brojne ideološke celine. Reformacija bivšeg sistema javne uprave<br />
je vi|ena uglavnom kao politi~ki ulog: za neke, kao pokušaj modernizacije dr`ave<br />
(i društva) prema evropskim normama i demokratskim vrednostima, i za druge,<br />
kao strategija za preokretanje prethodnih socijalisti~kih praksi i navika.<br />
Nova dr`ava – Republika Moldavija – nasledila je od prethodnog re`ima<br />
staromodan i uglavnom neefikasan sistem <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>, organizovan u ~etrdeset<br />
rejona koji su predstavljali drugi nivo <strong>lokalne</strong> uprave, deset gradova pot~injenih<br />
republici i više od 1.800 sela 3 . Veliki broj rejona koriš}en je uglavnom kao poluga<br />
za kontrolu populacije kroz široku i svemo}nu partijsku nomenklaturu, koja je<br />
tradicionalno bila mo}nija od lokalno izabranih zvani~nika. Shvatalo se da bi<br />
dr`ava trebalo da prenese veliki deo du`nosti koje je ranije nadgledala na regionalne<br />
i <strong>lokalne</strong> javne organe <strong>vlasti</strong>, pojedina~ne firme, društvene grupe i druga dobrovoljna<br />
udru`enja, u cilju olakšavanja tranzicije u tr`išnu privredu. Ova strategija<br />
imala je za cilj da stvori posve}enost specifi~nim interesima lokalnih zajed-<br />
3 Neka od ovih sela imaju dve do tri stotine stanovnika, iako je njihov pravni status<br />
bio jednak statusu sela od više od hiljadu pet stotina stanovnika.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 279<br />
nica na nacionalnom nivou, što je zahtevalo fleksibilnost u implementaciji fiskalne<br />
i socijalne politike, kao i novu ulogu za preduzetni~ku klasu koja je tek nastajala.<br />
Usvajanjem Zakona o teritorijalno-administrativnoj organizaciji, 30. decembra<br />
1998, Parlament je transformisao stari sistem javne uprave u devet teritorijalno-administrativnih<br />
jedinica drugog reda zvanih judeti. 4 Uopšteno govore}i,<br />
potreba za ovakvom reformom proizilazila je iz neophodnosti da se ponovo izgrade<br />
i poboljšaju postoje}e institicije prvog i drugog reda koje donose odluke,<br />
istovremeno sa makroekonomskim reformama i potrebom za obezbe|ivanjem<br />
neophodnog nivoa javnih usluga za sva naseljena mesta. Prema novim zakonima,<br />
administrativna organizacija na teritoriji Republike Moldavije uspostavljena<br />
je na dva razli~ita nivoa:<br />
– prvi nivo: sela (644 komuna), 51 grad i 14 opština;<br />
– drugi nivo: 10 okruga (judeta), Gagauska autonomna teritorijalno-administrativna<br />
jedinica (UTAG) i Opština Kišinjev.<br />
U Moldaviji, selo je teritorijalno-administrativna celina koju ~ini ruralno<br />
stanovništvo kojeg ujedinjuju geografske, ekonomske, društvene i kulturne veze.<br />
Dva ili više sela mogu se ujediniti da bi stvorila ve}u teritorijalno-administrativnu<br />
celinu – komunu (comuna). Opština je urbano naseljeno mesto koje igra va`nu<br />
ulogu u ekonomskom, društvenom, kulturnom, nau~nom, politi~kom i administrativnom<br />
`ivotu zemlje, jer upravlja zna~ajnim imanjima, ekonomskim resursima<br />
i društvenim strukturama na poljima obrazovanja, zdravlja, civilne zaštite i<br />
kulture na odgovaraju}oj teritoriji. U Moldaviji postoji pedeset jedno urbano naseljeno<br />
mesto koje ima status grada. Judet je teritorijalno-administrativna jedinica<br />
drugog reda koja se sastoji od velikog broja komuna i opština i koja zadovo-ljava<br />
ulogu posebne regionalne celine.<br />
Novi Zakon o lokalnoj javnoj upravi, koji je prihva}en 6. decembra 1998,<br />
pokušao je da razreši dvosmislenost prethodnih zakona razvijanjem ustavnih principa<br />
za decentralizovanu i autonomnu lokalnu vlast. Posebna odredba ovog zakona<br />
predvi|ala je drasti~no smanjenje broja komuna, odre|uju}i potreban<br />
prose~an broj stanovnika na dve hiljade pet stotina. Glavni razlog za ovu reviziju<br />
bilo je to što je nekoliko naseljenih mesta u Republici Moldaviji (oko ~etiri<br />
stotine) imalo manje od hiljadu stanovnika, što se smatralo premalim za odr`ava-<br />
4 Dvadeset drugog oktobra 1999, Parlament Republike Moldavije, pod pritiskom bugarske<br />
etnokulturne zajednice koja `ivi u ju`nom delu zemlje, stvorio je novi judet na granicama bivšeg<br />
rejona Taraklija, ~ija populacija ima pravo na ispunjavanje etnokulturnih i društvenih zahteva. Treba<br />
pak napomenuti da su broj stanovnika (~etrdeset ~etiri hiljade ljudi) i prekomerno politizirana priroda<br />
odluke da se ustanovi okrug Taraklija došli pod udar oštre kritike skoro svih politi~kih partija,<br />
koje je smatraju lošim presedanom za ostale regije Republike Moldavije.
280 Moldavija<br />
nje razumnog sistema ekonomskih i socijalnih usluga na lokalnom nivou. Stoga<br />
je novi zakon smanjio broj komuna sa 925 na 644.<br />
Nova inovacija u zakonu bilo je postavljanje prefekta, predstavnika vlade<br />
na regionalnom nivou. Razlog za ovu promenu bilo je to što nacionalna vlast više<br />
puta nije bila u mogu}nosti da nadgleda implementaciju nacionalnih zakona na<br />
regionalnom i lokalnom nivou. U principu, nova institucija prefekta imala je jasan<br />
mandat da nadgleda ispunjavanje decentralizovanih usluga na regionalnom<br />
nivou. Sa druge strane, prefektu je delegirana nadle`nost da razvija administrativnu<br />
decentralizaciju i on nema nikakva ovlaš}enja da se meša u poslove <strong>lokalne</strong><br />
<strong>vlasti</strong>. Zakon je predvideo pravo prefekta da nadgleda legalnost odluka koje<br />
donose regionalni i lokalni zvani~nici, ali ne da podriva prerogative lokalnih javnih<br />
<strong>vlasti</strong> da nezavisno donose odluke. Uprkos strahovima od stvaranja ove nove institucije,<br />
prefekti su se dobro prilagodili zadatku posmatranja implementacije zakona<br />
bez mešanja u rad <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>.<br />
Jedno od najva`nijih pitanja na dnevnom redu reformi bila je implementacija<br />
brze administrativne decentralizacije i dekoncentracije, što je u praksi zna~ilo razjašnjenje<br />
prefektovih zadataka (dekoncentracija) i prenos sredstava i usluga<br />
lokalnoj i regionalnoj <strong>vlasti</strong> (decentralizacija). Pripisivanje odre|enih nadle`nosti<br />
lokalnim javnim <strong>vlasti</strong>ma ipak nije lak zadatak, jer uklju~uje principe i mehanizme<br />
predvi|ene Ustavom (lokalna autonomija i decentralizacija javnih slu`bi),<br />
kao i princip dekoncentracije, koji je predvi|en Zakonom o lokalnoj javnoj upravi,<br />
i nadle`nosti prefekata kao predstavnika dr`ave u regijama.<br />
Dodatni podsticaj administrativnim reformama je razgrani~avanje nadle`nosti.<br />
^lan 13. Zakona o lokalnoj javnoj upravi nabraja sve nadle`nosti komune,<br />
grada i opštine, uklju~uju}i i izgradnju i odr`avanje lokalnih puteva, autoputeva,<br />
mostova i autobuskih stanica; izgradnju i odr`avanje sistema za vodosnabdevanje,<br />
kanalizaciju i snabdevanje pija}om vodom; lokalni prevoz; sanitarne<br />
i higijenske slu`be; socijalnu pomo}, uklju~uju}i osiguranje i centre za<br />
nezaposlene; izgradnju i odr`avanje stambenih objekata; administraciju obrazovnih<br />
institucija, kulturnih institucija, sportskih i trena`nih objekata; i pomo}<br />
mladim porodicama, majkama i deci. Drugi paragraf istog ~lana odre|uje nadle`nosti<br />
judeta i opštine Kišinjev: društveni i ekonomski razvoj; odr`avanje<br />
javnih puteva od judetske i opštinske va`nosti; organizaciju me|ujudetskog prevoza;<br />
izgradnju bolnica, škola, puteva itd.; zdravstvenu zaštitu; odr`avanje sanitarnih<br />
i socijalnih institucija; pomo} mladim porodicama, majkama i deci;<br />
obezbe|ivanje jednakih uslova za zapošljavanje, uklju~uju}i socijalnu zaštitu<br />
nezaposlenih; obezbe|ivanje javnog reda i zaštite `ivotne sredine; razvoj omladinskih<br />
i sportskih aktivnosti; opšte srednje obrazovanje i srednje stru~no obrazovanje.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 281<br />
Teorija ,,povratnih prava" (ili dr`avnog samoograni~enja) primenjuje se u<br />
oblasti posebnog razgrani~enja lokalnih saveta, 5 što zna~i da dr`ava mo`e preneti<br />
javne usluge koje kontrolišu dr`avne agencije lokalnoj <strong>vlasti</strong>. Da bi se opisala dinamika<br />
odgovornosti i delatnosti koje sprovode pojedina~ni organi <strong>vlasti</strong>, ovi<br />
atributi klasifikovani su u osam razli~itih grupa, što stvara pribli`nu sliku<br />
ovlaš}enja koja sprovode lokalna predstavni~ka tela.<br />
1. Unutrašnja organizacija:<br />
– Nominuju, na predlog gradona~elnika, sekretara saveta;<br />
– Postavljaju, iz svojih redova, razne odbore sa posebnim profilima za bavljenje<br />
posebnim lokalnim potrebama;<br />
– Prihvataju <strong>lokalne</strong> statute na bazi osnove i propisa koje je doneo parlament.<br />
2. Izvršna struktura gradona~elništva:<br />
– Prihvataju, na predlog gradona~elnika i prema standardnom registru polo`aja<br />
koji donosi Vlada, izvršnu strukturu i postavljaju ~inovnike gradona~elništva.<br />
– Nominuju, na predlog gradona~elnika, zamenika gradona~elnika.<br />
3. Javne slu`be, institucije i agencije na lokalnom nivou:<br />
– Prihvataju izvršnu strukturu i nominalnu listu autonomnih struktura i javnih<br />
slu`bi lokalnog saveta.<br />
– Nominuju, na predlog gradona~elnika, šefove opštinske policije i policijske<br />
kancelarije koji stupaju na du`nost pošto ih potvrdi šef judetske policijske kancelarije.<br />
– Nominuju i razrešuju, u skladu sa posebnim zakonskim odredbama, vo|e<br />
ekonomskih agencija i javnih institucija od lokalnog interesa.<br />
– Organizuju i osiguravaju zadovoljavaju}e funkcionisanje javnih komunalnih<br />
slu`bi, lokalnog prevoza i javnih gra|evina.<br />
4. Lokalne javne finansije:<br />
– Prihvataju lokalni bud`et, upravljaju njegovim izvršavanjem i transferom<br />
bankarskih zajmova i/ili subvencija od centralne <strong>vlasti</strong> i pripremaju kona~ni<br />
bud`etski izveštaj.<br />
– Odre|uju, u skladu sa posebim zakonskim odredbama, <strong>lokalne</strong> poreze i<br />
takse, kao i mehanizme za njihovo prikupljanje.<br />
– Odre|uju i standardizuju koriš}enje raznih javnih fondova i privatnih<br />
donacija, procedure za privla~enje investicija, kompanije mešovitog vlasništva,<br />
osiguravaju}a društva i opštinska dobra.<br />
5 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. II, Ed. Nemira, 1996, 568.
282 Moldavija<br />
5. Društveni i ekonomski razvoj:<br />
– Odobravaju studije i programe društvenog i ekonomskog razvoja i organizacije<br />
teritorije.<br />
– Uspostavljaju i obezbe|uju funkcionisanje dobrotvornih fondova na<br />
lokalnom nivou, registruju nevladine asocijacije i druge nekomercijalne organizacije<br />
od lokalnog interesa.<br />
– Uspostavljaju javne institucije i ekonomske agente od lokalnog interesa,<br />
odlu~uju o iznajmljivanju i zakupu razne robe ili javnih usluga i u~estvuju, robom<br />
ili kapitalom, u statutornom kapitalu trgovinskih društava kako bi postigli ciljeve<br />
koji su zadati njihovim rukovode}im telima.<br />
– Odobravaju, u skladu sa zakonom, pravila za opštinske ekonomske agente<br />
i javne institucije.<br />
– Odobravaju, u skladu sa zakonom, urbano planiranje i planove za primenu<br />
teritorijalnih ure|enja i javnih radova.<br />
– Odobravaju projekte za pospešivanje zaposlenosti.<br />
6. Ljudska prava i zaštita `ivotne sredine:<br />
– Odobravaju planove za zaštitu i rehabilitaciju `ivotne okoline; doprinose<br />
zaštiti i konzervaciji istorijskih i arhitektonskih spomenika, parkova i prirodnih<br />
rezervata;<br />
– Osnivaju <strong>lokalne</strong> prirodne rezervate i prirodne spomenike.<br />
– Odobravaju granice za koriš}enje prirodnih resursa i zaga|enje `ivotne sredine.<br />
– Osiguravaju javni red, poštovanje ljudskih prava i sloboda i sprovo|enje<br />
zakona sa tim ciljem.<br />
– Odobravaju programe jednakosti polova.<br />
7. Po~asne titule i saradnja sa drugim naseljenim mestima:<br />
– Odobravaju, u skladu sa zakonom, udru`ivanje sa drugim organima<br />
<strong>lokalne</strong> ili regionalne <strong>vlasti</strong> i saradnju sa doma}im i stranim firmama u cilju realizacije<br />
projekata i usluga od opšteg javnog interesa; dodeljuju doma}im gra|anima<br />
ili stranim dr`avljanima titulu po~asnog gra|anina komune ili opštine.<br />
8. Kontrola:<br />
– Ispituju predloge pojedina~nih ~lanova saveta i donose odluke o njihovom<br />
sprovo|enju; raspravljaju evaluacione izveštaje koje podnose gradona~elnik,<br />
~lanovi saveta, agencije, firme i druge javne institucije podre|ene gradona~elništvu.<br />
– Suspenduju mandate ~lanova saveta.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 283<br />
Aktivnosti lokalnih zastupni~kih organa <strong>vlasti</strong> odre|uju Zakon o teritorijalno-administrativnoj<br />
organizaciji i Zakon o lokalnoj javnoj upravi, kao i drugi zakoni,<br />
kao što je Zemljišni zakon, Zakon o lokalnim porezima, Zakon o bud`etskom<br />
sistemu i bud`etskom procesu, Zakon o statutu lokalnih saveta itd. Na<br />
primer, Zemljišni zakon predvi|a da lokalni javni organi <strong>vlasti</strong> treba da uspostave<br />
zemljišne odbore koji uklju~uju ~lanove lokalnih saveta, eksperte dr`avnih dekoncentrisanih<br />
agencija, predstavnike organa za privatizaciju, predstavnike<br />
poljoprivrednih firmi i stanovnike teritorijalno-administrativne jedinice koja je u<br />
pitanju da bi ispunjavali zadatke koje odredi lokalni savet. Stoga, lokalni organi<br />
<strong>vlasti</strong> imaju opšte i teritorijalne nadle`nosti u skoro svim pitanjima koja se odnose<br />
na lokalnu vlast.<br />
Sa funkcionalnog stanovišta, odgovornosti prefekta mogu se podeliti na dve<br />
glavne kategorije.<br />
1. Delovanje u svojstvu na~elnika javnih slu`bi koje obezbe|uju ministarstva<br />
i druge agencije centralne <strong>vlasti</strong> unutar teritorijalno-administrativne jedinice.<br />
Prefektu je poverena realizacija nacionalnih interesa analizom zakona,<br />
zaštitom javnog reda i nominacijom i razrešenjem šefova javnih<br />
slu`bi ministarstava, odeljenja i drugih agencija centralne <strong>vlasti</strong>. Prefekt<br />
je ovlaš}en da nadzire implementaciju ugovora koji se odnose na takve<br />
slu`be pod njegovom ili njenom jurisdikcijom. On ili ona tako|e slu`i<br />
kao zakonski zastupnik u organima koji imaju koristi od participacije<br />
dr`ave na judetskom nivou. Prefekt je odgovoran za sve procedure koje<br />
se ti~u vojne regrutacije i drugih mera vojne i civilne zaštite.<br />
2. Delovanje u svojstvu administrativnog staratelja nad lokalnim zajednicama.<br />
Prefekt vrši kontrolu nad legalnoš}u svih odluka i akata <strong>lokalne</strong> i<br />
regionalne <strong>vlasti</strong>, koje su po zakonu obavezne da dostave sve takve odluke<br />
prefekturi. Prefekt je ovlaš}en da zatra`i ponovno ispitivanje lokalnih<br />
odluka koje su protivzakonite. U slu~aju da lokalni javni organ <strong>vlasti</strong> odbije<br />
da to u~ini, prefekt je mo`e osporiti na sudu. 6 Razgrani~enje nadle`nosti<br />
je zasnovano na principu da svaki javni organ <strong>vlasti</strong> poseduje odre|en<br />
skup prerogativa i statut o autonomiji, koji isklju~uje bilo kakvu podre|enost<br />
ali promoviše koordinaciju pri odbrani ustavnih principa<br />
<strong>lokalne</strong> autonomije i decentralizacije.<br />
6 Victor Popa, Consiliul local in actiune, Chisipau, Ed. Tis, 1999, 32
284 Moldavija<br />
1.3. Odnos izme|u dr`avne uprave i <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
U Moldaviji, lokalnu vlast sprovode predstavni~ki organi <strong>vlasti</strong> (saveti) i<br />
izvršna tela (gradona~elnici). Predstavni~ki organi <strong>vlasti</strong> uspostavljaju izvršne organe<br />
u cilju obavljanja ekonomskih, tehni~kih, kulturnih i obrazovnih zadataka.<br />
Ustavno regulisanje lokalnih organa <strong>vlasti</strong> predvi|a da su oni predstavni~ka<br />
tela i da obavljaju zna~ajne funkcije i zadatke u prakti~noj sferi koju regulišu zakonske<br />
norme. Iz ovoga sledi da izabrani lokalni javni organi <strong>vlasti</strong> imaju precizno<br />
odre|en i stabilan polo`aj unutar ustavom propisane hijerarhije organa <strong>vlasti</strong>.<br />
Prema Ustavu, politi~ki re`im sprovode centralna ministarstva i ostale nacionalne<br />
agencije u saradnji sa lokalnim javnim organima <strong>vlasti</strong> organizovanim kao regionalne<br />
i <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>. Kao što je prime}eno ranije, Ustav tako|e predvi|a teritorijalne<br />
kriterijume za <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>, prave}i razliku izme|u okruga (judeta),<br />
gradova (opština) i sela (komuna), kao i administrativnu organizaciju teritorije,<br />
koja se deli na dva nivoa: sela i gradove na prvom i okruge na drugom.<br />
Prema novom Zakonu o lokalnoj javnoj upravi, teritorijalno-administrativne<br />
jedinice imaju status pravnih lica i u`ivaju finansijsku autonomiju u svim stvarima<br />
koje se odnose na upravljanje lokalnim poslovima. Zakon tako|e objašnjava<br />
odnos izme|u javnih organa na razli~itim nivoima: ,,odnosi izme|u judeta i<br />
lokalnih javnih organa <strong>vlasti</strong> zasnivaju se na principima autonomije, legaliteta i<br />
saradnje na rešavanju zajedni~kih pitanja." Princip autonomije zna~i da se oba<br />
nivoa rukovode odre|enim prerogativima definisanim zakonom i svaki rešava pitanja<br />
koja su mu dodeljena bez mešanja drugih organa <strong>vlasti</strong>. ,,Legalitet" zna~i<br />
da su lokalni organi <strong>vlasti</strong> ograni~eni samo pristajanjem uz odredbe zakona. Svi<br />
koraci i akcije koji nisu eksplicitno regulisani zakonom ne mogu biti u suprotnosti<br />
sa odredbama tih zakona ili drugih administrativnih odluka. Kako mnogi komunalni<br />
interesi mogu biti u suprotnosti sa interesima judeta, zakon naglašava<br />
saradnju izme|u organa <strong>vlasti</strong>. Ovaj princip u stvari predstavlja osnovni stub u<br />
odnosima izme|u razli~itih nivoa <strong>vlasti</strong>, pošto su judeti skupovi teritorijalnih<br />
kolektiva, što implicira da je veliki deo aktivnosti judeta ograni~en na osiguravanje<br />
saradnje izme|u lokalnih organa <strong>vlasti</strong> u implementaciji njihovih specifi~nih<br />
funkcija. Saradnja tako|e implicira da su ~lanovi lokalnih saveta i gradona~elnici<br />
pozvani da prisustvuju svim zasedanjima judetskog saveta koja se ti~u lokalnih<br />
pitanja, kao što je izrada zajedni~kih projekata za razvoj teritorije i odr`avanje<br />
lokalnih i judetskih inicijativa koje uti~u na upravljanje lokalnim poslovima.<br />
Isti princip reguliše i odnos izme|u prefekta i lokalnih i judetskih <strong>vlasti</strong>.<br />
Zakon predvi|a da je prefekt ovlaš}en da nadgleda implementaciju zakona,<br />
predsedni~kih dekreta, vladinih odluka i drugih normativnih akata centralne <strong>vlasti</strong><br />
na lokalnom nivou. Stoga odnos izme|u izabranih tela i prefekta ne po~iva na
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 285<br />
saradnji, jer lokalni saveti i gradona~elnici imaju obavezu da dostave sva akta i<br />
odluke prefektu radi pravnih konsultacija. Javni organi <strong>vlasti</strong> sa razli~itih nivoa<br />
obavezni su na ,,koadministraciju" raznih javnih interesa, pošto svaki ima jasno<br />
definisane funkcije i prerogative za sprovo|enje tih funkcija. Da rezimiramo,<br />
odnosi izme|u razli~itih nivoa javnih organa <strong>vlasti</strong> mogu se prikazati kao što sledi.<br />
7<br />
1. Odnosi izme|u regija i centra. Postoji nekoliko centralnih organa <strong>vlasti</strong><br />
koji su predstavljeni u sistemu <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>. Njihove odgovornosti<br />
uklju~uju kontrolu legaliteta akcija koje preduzimaju teritorijalne celine,<br />
ali oni ne mogu narušiti odre|ena ovlaš}enja lokalnih organa <strong>vlasti</strong>.<br />
2. Odnosi izme|u lokalnih organa <strong>vlasti</strong> na razli~itim nivoima, uklju~uju}i<br />
komunalne, gradske i judetske organe <strong>vlasti</strong> i instituciju prefekta. Treba<br />
tako|e uklju~iti i odnose izme|u autonomnih teritorijalnih jedinica<br />
(Gagauz Jeri) i centralne <strong>vlasti</strong>, ali još uvek postoji neodre|enost u izvesnim<br />
zakonima (na primer, potreba za prefektom ili njegovo odsustvo u<br />
Gagauz Jeriju, u~estvovanje glavara Gagauz Jerija – izabranog zvani~nika<br />
– u aktivnostima Vlade itd.).<br />
3. Odnosi izme|u lokalnih javnih organa <strong>vlasti</strong> na istom nivou. Ova kategorija<br />
bavi se koordinacijom koja se posti`e sklapanjem dogovora izme|u lokalnih<br />
organa <strong>vlasti</strong>, me|ukomunalnim dogovorima ili me|ugradskim dogovorima o organizaciji<br />
i upravi zajedni~kim javnim slu`bama.<br />
Prema odredbama sadašnjih zakona, prefekte postavlja premijer i<br />
razrešavaju se kad premijeru prestane du`nost. Zbog toga što su vladaju}e<br />
koalicije u Moldaviji od 1994. slabe i nestabilne, nekoliko zvani~nika je te`ilo<br />
izmenama zakona prema kojima postavljanje kabineta ne bi uticalo na mandat<br />
prefekta. Predsednik Petru Lu~inski se ovim pitanjem pozabavio u martu<br />
1999, poslavši parlamentu predlog amandmana na Zakon o lokalnoj javnoj upravi,<br />
zastupaju}i stanovište da bi ovakvo rešenje osiguralo kontinuitet i stabilnost<br />
u administraciji okruzima. Ovaj predlog je tako|e sadr`avao i pravo<br />
da se prefektu dozvoli da postavi predstavnika kada je to neophodno "da se<br />
obezbedi normalan rad lokalnih javnih organa <strong>vlasti</strong>". 8 Iako je ovo pitanje bilo<br />
zastupljeno u lokalnoj štampi i dobilo javnu podršku, Parlament je inicijativu<br />
7 Jacques Ziller, Administrations Comparees, Montchrestien, 1993, 214-227.<br />
8 BASA-Press, Kišinjev, 19. februar 1999.
286 Moldavija<br />
odbio sa obrazlo`enjem da bi prefekti postali politi~ki zavisni od predsednika<br />
dr`ave, što je u suprotnosti sa sadašnjim principom podele <strong>vlasti</strong> iz moldavskog<br />
Ustava.<br />
Propisi koji regulišu organizaciju i funkcionisanje prefekture su uopšte uzev<br />
saglasni sa Evropskom poveljom o lokalnoj <strong>vlasti</strong> što se ti~e zaštite lokalnih <strong>vlasti</strong><br />
od mešanja Vlade. 9 Uprkos strahovima izra`enim tokom stvaranja ove institucije,<br />
prefekti su se dobro prilagodili zadatku ocenjivanja legaliteta lokalnih odluka,<br />
iako je bilo prijavljenih slu~ajeva neslaganja izme|u prefekata i judetskih saveta.<br />
Najve}i broj `albi se odnosi na nametanje raznih instrukcija gradona~elnicima<br />
komuna, njihovo primoravanje da skupljaju poreze, da se pridru`e raznim kampanjama<br />
koje je organizovala centralna vlast, ili da prihvate ili otpuste osoblje svojih<br />
gradona~elništava. 10 U nekim slu~ajevima, prefekti su tako|e blokirali inicijative<br />
lokalnih gradona~elnika za asocijacijom, što jasno narušava odredbe<br />
Povelje.<br />
1.4. Uvo|enje regija<br />
Pravi regionalni razvoj u Moldaviji nije postojao pre 1998, jer su bivši rejoni<br />
bili previše mali da bi ispunili ulogu regionalne koordinacije. Prema podacima<br />
Ministarstva finansija za 1996, samo ~etiri od ranija trideset dva rejona<br />
bili su finansijski nezavisni od subvencija iz centra. Najo~iglednija razlika<br />
izme|u regija bila je oštra nejednakost u raspodeli nacionalnog bogatstva. Za<br />
vreme sovjetskog re`ima, MSSR je bila podeljena na sedam industrijskih zona<br />
– Tiraspolj, Rabnita, Dubasari, Bender, Kišinjev, Balti i Kahul – koji su predstavljali<br />
odre|ene demografske zone u kojima je zabele`en rekordan broj emigranata<br />
tokom Drugog svetskog rata (uglavnom pripadnika ruskog i ukrajinskog<br />
naroda). 11 Stoga nije iznena|uju}e da je najve}i deo investicija izme|u 1950. i<br />
1970. preba~en na izgradnju u rejonima na levoj obali Dnjestra, koji su opremljeni<br />
najve}im industrijskim postrojenjima u MSSR, od kojih su mnoga pripadala<br />
9 Propis o organizaciji i funkcionisanju prefekture, Odluka br. 287 od 9. aprila 1999.<br />
10 Tokom 1999. predsedavaju}i skoro svih judeta u Republici Moldaviji primili su u nekoliko<br />
navrata upozorenja u vezi sa brzim prikupljanjem poreza i drugih doprinosa.<br />
11 Populacija Moldavije je 1991. dostigla brojku od 4.366.300 (otprilike 1,5 odsto celokupne<br />
populacije SSSR-a), od ~ega je 47,5 odsto predstavljalo urbano stanovništvo a 52,2 odsto ruralno.<br />
Migracija sa sela u gradove se utrostru~ila izme|u 1959. i 1982. (sa 63 odsto mehani~kog<br />
priraštaja, a samo 37 odsto prirodnog priraštaja), što je bivšu MSSR ~inilo regijom sa veoma visokim<br />
stepenom imigracije. Prema zvani~noj statistici, od 1966. do 1970, 21 imigrant dolazio je<br />
na svakih 1.000 stanovnika u Moldaviji (u pore|enju sa Ukrajinom – 9, Rusijom – 12 i Belorusijom<br />
– 3), Naselenie Moldavskoi SSR, Chisinau: Cartea Modoveneasca, 1982, 92.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 287<br />
sovjetskom vojnoindustrijskom kompleksu i bila podre|ena samo sovjetskom<br />
centru. Sli~no kao i u mnogim industrijskim konglomeratima u SSSR, stanovništva<br />
ovih visoko industrijalizovanih regija posmatrala su sebe u kulturnom kontekstu<br />
Rusije a ne svoje sopstvene republike. Nacionalisti~ka agitacija u<br />
Moldaviji pred kolaps SSSR izazvala je veliki nespokoj me|u stanovništvom koje<br />
se slu`ilo ruskim jezikom i pripadnicima drugih manjina, uklju~uju}i i Gagauze,<br />
koji naseljavaju jednu regiju u ju`noj Moldaviji. Stoga su se regionalne celine<br />
prihvatile strategije za potpuno odvajanje od Republike Moldavije. @estoki sukobi<br />
tokom 1992. dozvolili su dnjestarskim vo|ama da se oslone isklju~ivo na finansijsku,<br />
vojnu i ekonomsku pomo} iz Rusije, što je zadatak vlade u Kišinjevu<br />
da ukine tu regiju u~inilo veoma teškim. Memorandum potpisan 1997. izme|u<br />
Kišinjeva i Tiraspolja nije uspeo da razreši trenutni zastoj, jer obe strane definišu<br />
pojam ,,zajedni~ke dr`ave" na drugi na~in. Tiraspolj insistira na priznavanju tog<br />
statusa de facto, dok Kišinjev smatra ovaj korak takti~kom zamkom: ako prihvati<br />
da smatra ,,Dnjestarsku Republiku" jednakim delom dr`ave (federacije ili<br />
konfederacije), ona }e se odmah pridru`iti drugim zemljama (posebno Savezu<br />
Rusije i Belorusije) i posti}i kona~no odvajanje od Republike Moldavije. 12 Neki<br />
zastupaju stanovište da je Moldavija suviše mala da bi bila federacija, i ve}ina<br />
stanovništva i politi~kih snaga su protiv ovakvog predloga, jer bi on stvorio dodatne<br />
tenzije unutar zemlje. U stvari, dnjestarski regionalizam je još uvek isuviše<br />
politizovan i beskompromisan da bi rezultirao poboljšanjem kvaliteta `ivota<br />
u ovoj regiji. Stoga moldavsko rukovodstvo ~uva integritet zemlje i pokušava<br />
da reši ovaj konflikt davanjem posebnog statusa isto~nim okruzima bez<br />
narušavanja me|unarodnog prava koje podr`ava izvestan broj organizacija<br />
(Organizacija za evropsku bezbednost i saradnju, Ujedinjene nacije i Evropska<br />
zajednica).<br />
Reforma moldavske teritorijalno-administrativne organizacije trebalo je da<br />
poboljša ekonomski rast i ustanovi istinski sistem regija. Na`alost, republika još<br />
uvek nije donela poseban zakon o regijama i o njima se još uvek ne govori u<br />
Ustavu, što bi doprinelo adaptaciji na razne oblike prekograni~ne i me|uregionalne<br />
saradnje i poboljšalo trenutni odnos sa centralnim organima <strong>vlasti</strong>, za koje<br />
se smatra da repliciraju paternalisti~ki model dr`avne uprave.<br />
12 Iako su u po~etku, 1990, dnjestarski lideri zahtevali više ekonomske autonomije, gra|anski<br />
rat iz 1992. naterao ih je da pove}aju zahteve. Posle 1994, Tiraspolj je tra`io puno priznanje<br />
od Kišinjeva kao premisu za izgradnju konfederacije iz dva jednaka dela i zastupao stav da oni<br />
,,ve} poseduju sve dr`avne strukture”, dok ih ruska Duma još uvek ne priznaje ali ~vrsto podr`ava.
288 Moldavija<br />
2. LOKALNA POLITIKA, PROCES ODLU^IVANJA<br />
2.1. Sistem lokalnih izbora<br />
Pravo da se kandiduju za ~lana lokalnog saveta imaju svi gra|ani Republike<br />
Moldavije koji napune dvadeset jednu godinu do dana izbora, uklju~uju}i i taj dan,<br />
i koji prebivaju na teritoriji o kojoj je re~ barem dve godine. Pravo da se kandiduju<br />
za gradona~elnika imaju gra|ani sa bira~kim pravom koji napune dvadeset pet<br />
godina do dana izbora, uklju~uju}i i taj dan. Bira~ko pravo ima svaki gra|anin<br />
Republike Moldavije stariji od osamnaest godina koji prebiva u teritorijalnoj jedinici<br />
u kojoj se obavljaju izbori.<br />
Fluidna i protivre~na priroda Zakona o lokalnim izborima se ~esto pominje<br />
kao jedna od najva`nijih teško}a sa kojima se suo~ava nova moldavska<br />
dr`ava. Iako su izbori poslu`ili da podmlade politi~ku strukturu lokalnih i regionalnih<br />
<strong>vlasti</strong>, veliki deo tereta o~uvanja društvenog poretka tokom tranzicije<br />
i interpretiranja, objašnjavanja i sprovo|enja reformi pada na <strong>lokalne</strong> organe<br />
<strong>vlasti</strong>, koje same boluju od nesigurnosti na koji na~in da deluju. I jedni<br />
i drugi izbori jasno su posvedo~ili da je shvatanje o prirodi demokratizacije<br />
društva i njen uspeh u velikoj meri pod uticajem sposobnosti lokalnih <strong>vlasti</strong><br />
da primene uzvišene koncepte demokratije u svakodnevnom `ivotu. Kao<br />
posledica lokalnih izbora od 23. maja 1999, 644 gradona~elnika predvode komune<br />
i gradove u Moldaviji (u pore|enju sa 941 gradona~elništvom koje je postojalo<br />
do 1. januara 1999). Me|u novoizabranim gradona~elnicima, 25,4 posto<br />
su u~itelji, 22,3 in`enjeri, 18,0 agronomi, 11,0 posto su advokati i 13 posto<br />
ekonomisti. 13 Rezolucija Centralne izborne komisije (CIK) Republike<br />
Moldavije, zasnovana na odredbama Zakona o izborima, Zakona o teritorijalno-administrativnoj<br />
organizaciji, Zakonu o posebnom statusu Gagauz Jerija i<br />
Rezoluciji parlamenta o raspisivanju izbora (Br. 293-XIV), potvrdila je osnivanje<br />
dvanaest judetskih saveta: Balti, Kahul, Kišinjev, Edinet, Lapusna, Orhei,<br />
Soroka, Tigina, Ungeni, Kišinjev, Gagauz Jeri i posebna izborna jedinica za<br />
mesta na levoj obali reke Dnjestar.<br />
Prema Zakonu o izborima usvojenom 21. novembra 1997, ~lanovi predstavni~kih<br />
tela komuna, opština, judeta i opštine Kišinjev biraju se na neposrednim,<br />
opštim i jednakim izborima tajnim glasanjem na period od ~etiri godine.<br />
Ta~an broj ~lanova ovih predstavni~kih tela odre|uje se prema odredbama Zakona<br />
o lokalnoj javnoj upravi, koje predvi|aju da komunalni savet mo`e imati sedam<br />
13 Moldova Suverana, 18. septembar 1999. Intervju sa Pavelom Balmusom, na~elnikom<br />
Odeljenja za lokalnu vlast moldavske vlade.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 289<br />
~lanova za izbornu jedinicu od 2.500 ili manje ljudi; devet za izbornu jedinicu od<br />
2.501 do 5.000 ljudi i dvadeset tri za izbornu jedinicu od više od 10.000 ljudi.<br />
Prema Zakonu o izborima, gradona~elnici opština i komuna i ~lanovi judetskih,<br />
opštinskih i komunalnih saveta biraju se na opštim, jednakim i neposrednim<br />
izborima, tajnim glasanjem koje je izraz slobodne volje, na period od ~etiri<br />
godine koji po~inje od datuma izbora. Za izbor ~lanova saveta i gradona~elnika,<br />
svaki judet, autonomna teritorijalna jedinica sa posebnim statusom, opština i komuna<br />
predstavlja jednu izbornu jedinicu.<br />
Kandidate za ~lanstvo u predstavni~kim telima mogu predlo`iti registrovane<br />
politi~ke partije i glasa~i. Poseban zahtev glasi da ,,svaki gra|anin mo`e predlo`iti<br />
sebe kao nezavisnog kandidata za izbor u lokalni savet, pod uslovom da njega<br />
ili nju podr`ava dva procenta glasa~a iz okruga, podeljeno sa brojem mesta<br />
koja treba da se popune na izborima, ali ne manje od pedeset procenata; a za izbor<br />
na mesto gradona~elnika, pod uslovom da ih podr`ava pet procenata glasa~a<br />
iz okruga, ali ne manje od stotinu pedeset pojedinaca i ne više od hiljadu pojedinaca."<br />
Mesta u savetima dele se proporcionalno me|u partijama, društveno-politi~kim<br />
organizacijama i izbornim blokovima putem redne podele broja va`e}ih<br />
glasova datih svakoj grupi sa brojem mesta koji je utvr|en za tu izbornu jedinicu.<br />
Prema tome, mesta u savetima se dele kandidatima po redu njihovog pojavljivanja<br />
na izbornoj listi, po~evši od liste koja je dobila najviše glasova. Zakon predvi|a<br />
da glasovi odgovaraju broju mesta koji ide svakoj grupi, ali se mandati dodeljuju<br />
`rebom ako postoji više od jednog kandidata sa istim brojem glasova koji se<br />
nadme}u za poslednje nedodeljeno mesto, a ako partija, društveno-politi~ka organizacija<br />
ili izborni blok osvoji više mesta nego što ima kandidata na svojoj listi,<br />
višak mesta se dodeljuje drugim u~esnicima izbora po redosledu odozgo nadole.<br />
Saveti se smatraju zakonski konstituisanim kada se mandati barem dve tre}ine<br />
~lanova saveta potvrde.<br />
Nezavisni kandidati se smatraju izabranim ako je broj glasova koje dobiju<br />
dovoljno visoko na listi za podelu. Treba, pak, naglasiti da ovaj metod jasno favorizuje<br />
politi~ke partije i blokove na uštrb nezavisnih kandidata, koji su zapretili<br />
bojkotom izbornog procesa ako Ustavni sud ne prizna nezakonitost ovih odredbi.<br />
Uprkos rastu}em broju nezadovoljnih u~esnika izbora (naro~ito me|u nezavisnim<br />
kandidatima), izbori su odr`ani prema postoje}em sistemu.<br />
Kandidati za mesto gradona~elnika su izabrani ako dobiju više od polovine<br />
va`e}ih glasova. Ako nijedan kandidat ne dobije ve}inu glasova, drugi krug izbora<br />
se odr`ava u roku od dve nedelje u skladu sa Zakonom o izborima i kandidat<br />
koji dobije najve}i broj glasova smatra se izabranim.
290 Moldavija<br />
Tabela 1.<br />
Rezultati lokalnih izbora u Moldaviji, 16. april 1995.<br />
Naziv partije, organizacije ili Broj % Broj<br />
izbornog bloka dobijenih celokupnog osvojenih<br />
glasova broja mandata<br />
Savez demokratskih snaga (SDS) 230.775 19,67 252<br />
Komunisti~ka partija (KP) 184.627 15,74 206<br />
Socijal-demokratska partija (SDP) 4.183 3,56 39<br />
Socijalisti~ka partija<br />
i pokret Edinstvo (SPPE) 84.130 7,17 82<br />
Partija ekonomskog<br />
o`ivljavanja (PEO) 1.957 0,71 2<br />
Nacionalna omladinska liga (NOL) 1.028 0,09 1<br />
@enska asocijacija (@A) 7.806 0,67 9<br />
Demokratska agrarna partija (DAP) 551.014 46,97 643<br />
Nezavisni kandidati 70.065 5,97 28<br />
Na moldavskoj politi~koj sceni trenutno postoji više od pedeset registrovanih<br />
politi~kih partija; ipak, ne u`ivaju baš sve politi~ke partije znatniju javnu podršku.<br />
Samo ~etiri su osvojile dovoljan broj glasova da u|u u moldavski parlament na izborima<br />
1998, ali njihova unutrašnja rascepkanost i ponovno o`ivljavanje stvaraju<br />
nestabilnost i zbunjenost ~ak i me|u najpa`ljivijim posmatra~ima i politi~kim analiti~arima.<br />
Samo 28,2 odsto ispitanika u nedavno odr`anoj anketi smatraju da partije<br />
i politi~ki pokreti imaju uticaja na društveno-politi~ku participaciju javnosti, dok<br />
68,1 odsto ka`e da oni nemaju nikakvog uticaja. 14 Prema istoj anketi, trideset šest<br />
odsto ispitanika misle da bi bilo bolje da u zemlji postoji samo jedna politi~ka partija,<br />
dvadeset tri zagovaraju više politi~kih partija, a sedam posto tvrde da uopšte ne<br />
postoji potreba za partijama. Vešta~ka aglomeracija politi~ke scene potvr|ena je ~injenicom<br />
da je samo trinaest od dvadeset šest partija u~estvovalo na parlamentarnim<br />
izborima u februaru 1994. i da je osam od trideset partija i pokreta registrovanih u<br />
Ministarstvu pravde u~estvovalo na lokalnim izborima u aprilu 1995.<br />
Usled rastu}ih društvenih tenzija i ekonomskih tegoba, politi~ki analiti~ari<br />
registrovali su vidljivu promenu bira~kih opredeljenja u korist levi~arskih partija.<br />
Na primer, na izborima 1994, 72,9 odsto bira~a glasalo je za levi~arske partije,<br />
a 1995. 76,5 procenata, što potvr|uje ~vrstu veru u autoritet dr`ave i slogane<br />
bivšeg komunisti~kog re`ima. U stvari, politi~ki `ivot u Republici Moldaviji je<br />
previše personalizovan; politi~ke partije se identifikuju uglavnom preko promi-<br />
14 Ispitivanje koje je sprovela Fondacija Viitorul od novembra do decembra 1999.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 291<br />
nentnih zvani~nika i mnoge jasno preferiraju komunisti~ku nomenklaturu. One<br />
~esto pretpostavljaju da bi uvo|enje prave demokratije trebalo odlo`iti dok se<br />
,,stomaci stanovnika ne napune hranom ,, i navode mnoge druge razloge za odlaganje<br />
dana kada }e podanici biti ,,spremni" za demokratiju, ili biti u polo`aju da<br />
je ,,priušte". Rezultati lokalnih izbora iz maja 1999. oja~ali su dominaciju ovih<br />
stranaka pod kišobranom ponovno ujedinjene levice. 15 Desni~arske partije su osvojile<br />
neznatan procenat glasova; stoga su bile primorane da stvaraju koalicije sa<br />
partijama centra i desnog centra. Na lokalnim izborima iz 1999. uloga stvaranja<br />
koalicija bila je osobito va`na, što dokazuje da je, uprkos teško}ama sa kojima<br />
se suo~ava lokalni ekonomski razvoj, lokalna politika po~ela da igra bitnu ulogu<br />
i u nacionalnoj politici.<br />
Tabela 2.<br />
Rezultati lokalnih izbora u Moldaviji, 23. maj 1999.<br />
Naziv partije, Broj mandata Broj mandata Broj mandata<br />
organizacije ili osvojenih u osvojenih u osvojenih na<br />
izbornog bloka judetskim i lokalnim gradona~elni~kim<br />
kišinjevskim savetima mestima<br />
savetima<br />
Komunisti~ki, agrarni i<br />
socijalisti~ki blok (KASB) 118 2.235 124<br />
Centristi~ki savez (CSM) 64 1.214 93<br />
Demokratska konvencija (DKM) 42 59 87<br />
Hriš}ansko demokratski<br />
narodni front (HDNF) 24 505 51<br />
Partija demokratskog fronta (PDF) 24 341 24<br />
Socijaldemokratska unija<br />
Furnika-Speranta (SDUFS) 16 249 18<br />
Nacionalna liberalna partija (NLP) 1122721<br />
Nacionalna selja~ka partija (NSPM) 4 102 5<br />
Socijalisti~ka partija Moldavije (SPM) 2 40 13<br />
Demokratska narodna partija (DNPM) 25 -<br />
Republikanski društveno-politi~ki<br />
pokret “Ravnopravie” (RDPPR) 1 4 -<br />
15 Posle dr`avnog udara u Moskvi, moldavski Vrhovni sovjet ukinuo je Komunisti~ku partiju<br />
u Moldaviji kao znak svoje `elje da raskine sa prošloš}u. Kada je Demokratska agrarna partija<br />
došla na vlast posle parlamentarnih izbora 1994, ukinuli su raniju zabranu aktivnosti komunisti~kih<br />
partija koriste}i se principom ,,slobode savesti” i ~injenicom da se promene nisu mogle<br />
preokrenuti.
292 Moldavija<br />
Partijski spektar u Moldaviji pokazuje razli~ite nivoe politi~ke sofisticiranosti<br />
i zrelosti. Prilikom raskidanja sa totalitarnom prošloš}u, zadr`ao je mnoga<br />
obele`ja zajedni~ka sa polarizacijom kasnih osamdesetih i ostatke institucija i shvatanja<br />
iz sovjetske ere. Otuda proisti~u razlike izme|u pojedina~nih stranaka, od<br />
kojih se neke pribli`uju zapadnim modelima doktrine i partijske organizacije, a<br />
druge vra}aju staromodnim modelima i sloganima bivšeg re`ima. Nije lako klasifikovati<br />
politi~ke partije prema klasi~noj zapadnoj politi~koj tipologiji ,,levicadesnica",<br />
jer istorija, kultura i regionalne prilike ~ine jedinstvenim ranije tradicije<br />
svake partije, a postoje i zna~ajne razlike u pristupu finansijskoj pomo}i i politi~kom<br />
iskustvu. Na politi~koj ravni, pak, moldavski politi~ki pejza` predstavljaju<br />
tri razli~ite grupe: 1) hriš}ansko-demokratske i liberalne desnice, 2) centra koji<br />
se sastoji od klijentskih partija levog i desnog centra i 3) socijalisti~ko-komunisti~ke<br />
levice.<br />
Naravno, kulturne podele uti~u na politi~ke igra~e, vezuju}i desnicu sa<br />
Evropom, evroatlantskim bezbednosnim organizacijama i antikomunisti~kim<br />
stavovima, a levicu sa povezanoš}u sa sovjetskim sistemom i nostalgijom za<br />
bivšim bipolarnim svetom. Pokušavaju}i da klasifikujemo ove stranke po ideološkoj<br />
(levica/desnica) i kulturnoj (istok/zapad) matrici, uklju~ili bismo HDNF<br />
i PDF u desnicu, jer zagovaraju brzu integraciju u Evropu i NATO. Desnicu karakteriše<br />
stalan razvoj regionalne i <strong>lokalne</strong> autonomije, pravovremena agrarna reforma,<br />
industrijska reorganizacija i integracija u svetsko tr`ište. Ekstremna levica<br />
zadr`ava jaku prorusku filozofiju i prekomernu surevnjivost prema svakom koraku<br />
koji bi izmenio administrativno ustrojstvo bivšeg re`ima unutar obnovljene<br />
ili podmla|ene unije bivših sovjetskih republika. Po pravilu, levica je pokušavala<br />
da pove}a svoje bira~ko telo sloganima protiv privatizacije i reforme bivše<br />
društvene svojine, zala`u}i se za društveno-zaštitne mere koje su se nadovezivale<br />
na jaku paternalisti~ku ideologiju sli~nu ideologiji bivšeg Sovjetskog Saveza. Cela<br />
slika ipak ne}e biti potpuna ako zanemarimo ,,efekat `ivog peska" predizbornih<br />
ili postizbornih podela i, posebno tokom lokalnih izbora, potragu za saveznicima<br />
i prijavljivanje ,,lokalnih pobeda" koje su bile posebno zna~ajne za izbore na nacionalnom<br />
nivou.<br />
2.2. Oblici neposredne demokratije<br />
Tranzicija od ,,vladavine ~oveka" do ,,vladavine prava" bila je mo`da najzna~ajnija<br />
etapa procesa demokratizacije u Moldaviji. Pošto je lokalnim <strong>vlasti</strong>ma<br />
poveren neposredni dodir sa lokalnom javnoš}u, u njihovoj mo}i je da otelotvore,<br />
kao i da diskredituju, ceo ovaj proces u o~ima stanovništva, ili ~ak da okre}u javno<br />
mnjenje protiv sistematskih promena koje preduzima centralna vlast. Postoji više
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 293<br />
oblika neposredne demokratije koje su u nadle`nosti jedinica <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>,<br />
uklju~uju}i <strong>lokalne</strong> referendume, gra|anske sastanke i peticije.<br />
Predstavni~ko telo judeta, op{tine ili komune, na bilo kom nivou <strong>vlasti</strong>, ne<br />
ograni~ava zakazivanje lokalnih referenduma. Lokalni referendum se sprovodi o<br />
pitanjima za koja se smatra da u njima javno mnjenje ima veliki uticaj na opseg<br />
aktivnosti <strong>vlasti</strong> i za koja predstavni~ka tela mogu zadobiti podršku za svoje odluke.<br />
Zakon o izborima predvi|a da referendum mo`e sazvati polovina ~lanova<br />
saveta, ili gradona~elnik – osim u slu~aju da se raspisuje referendum o opozivu<br />
gradona~elnika – ili deset procenata registrovanih gra|ana koji imaju trajno prebivalište<br />
u teritorijalno-administrativnoj jedinici. Ako inicijativa poti~e od grupe<br />
gra|ana od najmanje dvadeset pojedinaca, predlaga~i moraju registrovati svoj zahtev,<br />
zvani~ni protokol i uzorak pitanja koja }e se postaviti bira~ima. Kada se referendum<br />
odr`ava za opoziv trenutnog gradona~elnika, viša jedinica <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
registruje se kao predlaga~. Procedura registracije predvi|a rok za prikupljanje<br />
potpisa (ne manje od trideset i ne više od šezdeset dana), kao i pitanja koja se<br />
postavljaju na lokalnom referendumu.<br />
Prema statutima komune ili grada, gra|anski sastanci se organizuju u selima<br />
ili ruralnim oblastima, kao i u sektorima ili ulicama u urbanim oblastima pošto ih<br />
objavi gradona~elnik ili lokalni savet, koji unapred moraju da objave temu, mesto<br />
i vreme sastanka. Ovakav formalizovan kontakt izme|u lokalnih javnih zvani~nika<br />
i njihovih zajednica ima za cilj da dozvoli gra|anima da izraze svoja mišljenja,<br />
brige i predloge o pitanjima od lokalnog zna~aja. Iako gra|anski sastanci ne uti~u<br />
neposredno na politiku koju sprovode lokalni organi <strong>vlasti</strong>, njihova vrednost je<br />
o~igledna i ~esto iz korena menjaju profil <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>. Propis o javnim sastancima<br />
predvi|a da je sastanak validan kada mu prisustvuje više od polovine registrovanih<br />
bira~a, a odluke se donose prostom ve}inom glasova prisutnih. Savet teritorijalnog<br />
odbora ili savet gradskog okruga mo`e da inicira <strong>lokalne</strong> pretrese u skladu sa svojim<br />
statutima. Lokalni pretresi uklju~uju široku publiku prilikom diskusija o pitanjima<br />
koja imaju zna~aja za odre|enu komunu ili opštinu.<br />
2.3. Unutrašnja struktura procesa odlu~ivanja u lokalnoj <strong>vlasti</strong><br />
Komunalni, opštinski i judetski saveti su predstavni~ki organi <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
u Moldaviji. Predstavni~ka tela, izabrana na slobodnim i opštim izborima, imaju<br />
prvenstvo prilikom formulisanja prioriteta za razvoj odgovaraju}ih jedinica.<br />
Struktura <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> zasnovana je na broju stanovnika koje treba opslu`iti.<br />
Tabele 3. i 4. pokazuju broj predstavnika koji treba da budu izabrani u <strong>lokalne</strong> i<br />
judetske savete, prema broju stanovnika teritorijalno-administrativne jedinice do<br />
1. januara godine u kojoj su zakazani izbori.
294 Moldavija<br />
Sva predstavni~ka tela su ovlaš}ena da upravljaju poslovima svojih teritorijalno-administrativnih<br />
jedinica u skladu sa njihovim statusom kako je predvi|eno<br />
Zakonom o lokalnoj javnoj upravi. Njima su poverena slede}a ovlaš}enja: 1)<br />
postavljanje potpredsednika i sekretara na predlog gradona~elnika; 2) usvajanje<br />
statuta komune ili opštine i regulacija funkcionisanja njenog lokalnog saveta; 3)<br />
odobravanje studija, preliminarnih procena i programa koji se bave socijalno-<br />
-ekonomskim razvojem i teritorijalnim ustrojstvom; 4) usvajanje strukture <strong>lokalne</strong><br />
uprave gradona~elništva i javnih slu`bi; 5) usvajanje lokalnog bud`eta, upravljanje<br />
njime i odobravanje prijema zajmova i na~ina upotrebe bud`etskih rezervi; 7)<br />
uvo|enje poreza i prihoda; 8) uspostavljanje javnih ustanova i ekonomskih subjekata<br />
od lokalnog interesa. Zakon o lokalnoj javnoj upravi postavlja osnovnu strukturu<br />
za upravljanje predstavni~kim telom: predsedavaju}i, potpredsednik i stalna<br />
kancelarija od pet do sedam ~lanova saveta.<br />
Tabela 3.<br />
Broj ~lanova lokalnih saveta prema veli~ini jedinice u Moldaviji<br />
Broj stanovnika sela, komune ili opštine<br />
Broj ~lanova saveta<br />
0 – 2.500 7<br />
2.501 – 5.000 9<br />
5.001 – 7.000 11<br />
7.001 – 10.000 13<br />
10.001 – 20.000 15<br />
20.001 – 50.000 17<br />
50.001 – 100.000 19<br />
100.001 i više 23<br />
Tabela 4.<br />
Broj ~lanova judetskih saveta po veli~ini jedinice u Moldaviji<br />
Broj stanovnika judeta<br />
Broj ~lanova saveta<br />
0 – 200.000 27<br />
200.001 - 300.000 29<br />
300.001 - 400.000 31<br />
400.001 - 500.000 33<br />
500.001 i više 35<br />
Lokalni saveti donose odluke ve}inom glasova ako sednici prisustvuje ve}ina<br />
~lanova. Izuzetak je donošenje odluka koje se ti~u javnih pitanja, teritorijalne or-
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 295<br />
ganizacije, razvoja jedinice <strong>vlasti</strong> i udru`ivanja sa sli~nim jedinicama, za koje je<br />
potrebna ve}ina glasova svih ~lanova saveta. Štaviše, odluke koje se ti~u lokalnih<br />
poreza i prihoda va`e}e su samo ako ih odobre dve tre}ine celokupnog broja ~lanova<br />
saveta. U Moldaviji, izabrani ~lanovi lokalnog saveta ne dobijaju nov~anu<br />
nadoknadu; njihov rad je po~astan iako je njihovo prisustvo na sastancima<br />
obavezno. Ako ~lan saveta ne prisustvuje najmanje trima sastancima, on ili ona<br />
mo`e biti ka`njen(a) u skladu sa statutima lokalnog saveta. Zakon predvi|a da,<br />
ako lokalni savet ne funkcioniše šest meseci, ili ako broj ~lanova lokalnog saveta<br />
padne na polovinu potrebnog broja, savet biva zakonski raspušten.<br />
Unutrašnja struktura lokalnog saveta je veoma jednostavna i ograni~ena je<br />
veli~inom <strong>lokalne</strong> zajednice, koli~inom vlasništva i godišnjim bud`etom. U ovom<br />
pogledu, Zakon o lokalnoj javnoj upravi daje pravo lokalnom savetu samo da<br />
nominuje svog sekretara i da osniva razne odbore prema profilu i potrebama zajednice.<br />
Funkcionalna struktura lokalnog saveta prikazana je na slici 1.<br />
Slika 1.<br />
Struktura lokalnog saveta u Moldaviji<br />
Specijalizovani odbor<br />
Sekretar saveta<br />
Lokalni savet<br />
Specijalizovani odbor<br />
Specijalizovani odbor<br />
Prema sadašnjem sistemu javne uprave, lokalni savet nema sopstveno<br />
rukovodstvo – predsedavaju}eg na svakom zasedanju biraju ~lanovi saveta me|u<br />
sobom – a ne raspola`e ni tehni~kim osobljem. Zakonodavci su u po~etku smatrali<br />
da bi te tehni~ke usluge trebalo da u celini pru`a osoblje gradona~elništva;<br />
stoga, gradona~elnik saziva zasedanja lokalnog saveta. Savet je telo koje donosi<br />
odluke, a gradona~elnik je glavni izvršni organ <strong>vlasti</strong>. Me|u njima nema podre|enosti;<br />
gradona~elnik je ovlaš}en samo da sprovodi odluke saveta, i stoga je<br />
njegov ili njen uticaj na savet minimalan.<br />
Gradona~elnik predstavlja izvršno osoblje komune ili opštine. Gradona~elnicima<br />
komuna i opština poma`e zamenik gradona~elnika; gradona~elnici judetskih<br />
<strong>centar</strong>a postavljaju dva zamenika; opštine Balti, Bender i Tiraspolj imaju sva-
296 Moldavija<br />
ka po tri zamenika gradona~elnika, a glavni gradona~elnik opštine Kišinjev (sa<br />
posebnim statusom) ima ~etiri zamenika. Za vreme svog mandata, lokalni savet<br />
postavlja gradona~elništvo kao izvršno telo, koje se sastoji od gradona~elnika, zamenika<br />
gradona~elnika, sekretara, pretora 16 , na~elnika javne uprave i drugih osoba<br />
koje vode javne poslove opštine.<br />
Nasuprot funkcionalnoj strukturi lokalnih saveta, judetski saveti imaju<br />
sofisticiranu unutrašnju strukturu zbog svoje nove i uve}ane javne slu`be i ekonomskih<br />
odgovornosti. Prema Zakonu o lokalnoj javnoj upravi, judetski savet postavlja<br />
stalni odbor kao radno telo i izvršni organ <strong>vlasti</strong>, a odbor sa~injavaju predsedavaju}i<br />
judetskog saveta, njegov zamenik i od pet do sedam ~lanova saveta.<br />
Slika 2.<br />
Struktura judetskog saveta u Moldaviji<br />
Judetski<br />
Judetski savet<br />
savet<br />
Predsedavajuæi Predsedavaju}i saveta<br />
Zamenik<br />
Stalni<br />
Stalni<br />
odbor<br />
odbor<br />
sastavljen od od<br />
èlanova ~lanova<br />
saveta<br />
judetskog saveta<br />
Sekretar<br />
Specijalizovani odbor<br />
Tehnièko Tehni~ko ili pomo}no pomoæno<br />
Specijalizovani odbor<br />
Specijalizovani odbor odbor<br />
16 Pretor je na~elnik poslova javne uprave u odgovaraju}em sektoru opštine Kišinjev i<br />
postavlja se odlukom glavnog gradona~elnika. Opština Kišinjev deli se na pet odvojenih sektora.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 297<br />
2.4. U~eš}e javnosti u procesu donošenja odluka<br />
Logika administrativne decentralizacije podr`ava ideju da radikalna reforma<br />
<strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> u Moldaviji ne mo`e doneti pozitivne rezultate bez u~eš}a<br />
gra|ana u lokalnim poslovima. Prijatno institucionalno okru`enje koje osigurava<br />
korisnu, pravilno usmerenu i inovativnu participaciju ima za cilj da doprinese<br />
radikalnom redefinisanju statuta lokalnih javnih zvani~nika. Štaviše, u~eš}e<br />
javnosti mo`e pomo}i pri stimulisanju integracije iskustava, što promoviše interese<br />
zajednice i podsti~e inovativne aktivnosti u njenom okviru.<br />
Ipak, nivo transparentnosti u pogledu aktivnosti lokalnih organizacija <strong>vlasti</strong><br />
u Moldaviji je veoma nizak, što ometa funkcionisanje lokalnih <strong>vlasti</strong>. Najve}i deo<br />
informacija koje objavljuju lokalni organi <strong>vlasti</strong> je formalne prirode i ne predstavlja<br />
pravu procenu <strong>lokalne</strong> situacije. Radio-stanice se koriste neefikasno umesto<br />
da podr`avaju razvojne strategije lokalnih <strong>vlasti</strong>. List Monitorul Oficial, u kome<br />
se objavljuju zakoni i vladine odluke, distribuira se po visokim komercijalnim cenama,<br />
što znatno smanjuje pristup javnosti informacijama i normativnim aktima<br />
koje on sadr`i. Specijalizovani ~asopis Akademije za javnu upravu se štampa u<br />
suviše malom tira`u da bi zadovoljio potrebe lokalnih javnih organa <strong>vlasti</strong> i zajednica<br />
za informacijama. Usled akutne nestašice finansijskih sredstava, Vlada<br />
uopšte ne objavljuje informativne ili nau~ne materijale o problemima javne uprave.<br />
Gradona~elništva ~ak ne poseduju primerke zakona koji obezbe|uju zakonsku<br />
osnovu za njihova ovlaš}enja i aktivnosti.<br />
Nevladine organizacije mogu imati veliku ulogu u identifikaciji prepreka u<br />
komunikaciji i uticanju na donošenje efikasnijih mehanizama saradnje koji se<br />
odnose na vlast. Lokalne NVO mogu konkurisati za dobijanje sredstava van zajednica<br />
koje predstavljaju i usmeriti ih na rešavanje lokalnih problema.<br />
Zakon o lokalnoj javnoj upravi (1998) nabraja principe gra|anske participacije.<br />
Transparentnost odluka. Javna svest o problemima kojima treba da se pozabavi<br />
lokalna vlast va`an je korak u participaciji zajednice. Bez neophodnih elemenata<br />
<strong>lokalne</strong> kulture, gra|ani ne mogu biti uklju~eni u rešavanje problema, pošto<br />
su otu|eni od procesa donošenja odluka. Besplatan pristup informacijama o aktivnostima<br />
<strong>lokalne</strong> uprave i razvojnim programima, kao i procena uticaja upravnih<br />
odluka neophodan je preduslov za funkcionisanje moderne javne uprave.<br />
Javnost dnevnog reda. Da bi se poboljšao kvalitet komunikacije izme|u<br />
lokalnih zvani~nika i zajednice, ~esto se koriste javni pretresi i objavljivanje odluka<br />
na javnim mestima. Neke <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> naginju ka upotrebi postoje}ih radio<br />
i televizijskih programa da bi osigurali što ve}i auditorijum za svoje kampanje<br />
ili da bi mobilisali podršku zajednice razvojnim programima. Efikasna lokalna
298 Moldavija<br />
javna uprava deli ovlaš}enja za donošenje odluka sa gra|anima koje predstavlja,<br />
što pove}ava efikasnost kroz prenošenje odgovornosti za postizanje ciljeva od<br />
javnog interesa.<br />
Javni sastanci. Lokalni saveti imaju obavezu da predo~e javnosti dnevni red<br />
sa svojih sastanaka, ali pristup javnosti tim sastancima nije dozvoljen, osim u<br />
slu~ajevima u kojima lokalni savet smatra neophodnim da pozove ,,korisne u~esnike”.<br />
Sekretar je ovlaš}en da prenese javnosti sve odluke koje donosi lokalni<br />
savetnik i gradona~elnik. Uopšte uzev, gradona~elnici su ranije odr`avali redovne<br />
sastanke sa stanovnicima svojih izbornih jedinica, iako nije jasno odre|eno da li<br />
takvi sastanci zahtevaju formalan dnevni red, da li se javni sastanci moraju sazivati,<br />
kao i da li te nadle`nosti mogu biti prenete na sekretara.<br />
Ispitivanja javnog mnjenja. Ispitivanja i sonda`e javnog mnjenja predstavljaju<br />
ta~an i profesionalan instrument ocenjivanja raspolo`enja javnosti po pitanjima<br />
od lokalnog interesa. Na`alost, koriš}enje ovih sredstava je još u za~etku, a<br />
zakoni ne predvi|aju izri~ito potrebu za konsultovanjem stanovništva po pitanjima<br />
od lokalnog interesa.<br />
2.5. Etni~ka pitanja, multikulturna vlada<br />
Odmah po raspadu Sovjetskog Saveza, skoro sve bivše sovjetske republike<br />
suo~ile su se sa izazovima nacionalizma u nastanku. Ve}ina se našla u<br />
poteško}ama izazvanim pitanjem odre|ivanja najadekvatnijih sredstava za definisanje<br />
kriterijuma za inkluzivno dr`avljanstvo, a ovaj problem postavlja pitanja<br />
o relevantnosti etniciteta i nacionalnosti u celom regionu. U Moldaviji je<br />
Ustavom od samog po~etka priznata jednakost svih gra|ana pred zakonom, ,,bez<br />
obzira na rasu, nacionalnost, poreklo, jezik, veru, pol, društveni polo`aj, politi~ku<br />
pripadnost i tradiciju” 17 . Pa ipak, Ustav predvi|a posebne postupke za izra`avanje<br />
interesa manjina, uklju~uju}i i odobravanje specijalnog statusa nekim regijama<br />
Moldavije. Štaviše, Ustavom je propisano da me|unarodni ugovori o osnovnim<br />
ljudskim pravima, koje je Moldavija potpisala, imaju pravo prvenstva nad<br />
doma}im zakonima. Zakon o dr`avljanstvu usvojen 5. juna 1991. bio je mnogo<br />
liberalniji nego sli~ni zakoni u drugim bivšim sovjetskim republikama, pošto je<br />
predvi|ao automatsko davanje moldavskog dr`avljanstva legalnim stanovnicima<br />
Moldavije i klonio se odredaba koje bi mogle povezati dr`avljanstvo sa etni~kom<br />
pripadnoš}u ili poznavanjem zvani~nog jezika. 18<br />
17 Ustav Republike Moldavije, Poglavlje II, ~lan 16 (2).<br />
18 Misija KEBS-a u Moldaviji odala je priznanje zakonskim rešenjima o dr`avljanstvu nazivaju}i<br />
ih ,,veoma liberalnim” (Izveštaj Misije od 30. januara do 4. februara 1993).
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 299<br />
Separatizam se u Moldaviji ukorenio u vakuumu <strong>vlasti</strong> koji je stvoren kolapsom<br />
dr`avnog socijalizma; etni~ki populizam postao je najpogodniji i najprivla~niji<br />
surogat ideologije onoga što je protuma~eno kao spoljna pretnja.<br />
Etni~ki aktivisti su se podelili na pristalice zapada i pristalice Saveza nezavisnih<br />
dr`ava, ~ime su za politizirane glasa~e produbili simboli~ku liniju razgrani~enja.<br />
Stoga je proglašenje nezavisnosti ozna~ilo novu fazu u konfliktima unutar republike,<br />
kroz stvaranje i uspon dvaju separatisti~kih pokreta: PMR-a, lociranog<br />
na isto~noj obali reke Dnjestar, i Gagauske Republike, koja se sastojala od pet rejona<br />
u ju`nom delu Republike Moldavije.<br />
Republika Moldavija se od 1991. suo~ava sa rastu}im antagonizmom<br />
izme|u ideje o nacionalnoj dr`avi i svojih nehomogenih regija, što je uravnote`avanje<br />
suprotnih nacionalnih aspiracija u~inilo prioritetom i unutrašnje i<br />
spoljne politike. Bot, Dnjestrija i Gagauzija se od 1991. me|usobno podr`avaju<br />
u suprotstavljanju vladi u Kišinjevu, po principu ,,neprijatelj mog neprijatelja moj<br />
je prijatelj”. Iako je shva}eno da je dnjestarska secesija predstavljala slu~aj politiziranog<br />
regionalizma, 19 druga dva regionalna sukoba bila su uglavnom etni~ka<br />
i stoga je neophodno opisati sredstva koja su koriš}ena za smirivanje grupnih tenzija.<br />
Nacionalno bu|enje me|u Gagauzima i Bugarima sledilo je opšti politi~ki<br />
pokret u Moldaviji na kraju perestrojke. Njihovi aktivisti zahtevali su garancije<br />
za opstanak njihove nacionalne kulture, ali sa razli~itim stepenima odlu~nosti.<br />
Devetnaestog avgusta 1991. u Komratu je proglašena samozvana Gagauska<br />
Republika i, iako ju je Kišinjev poništio, ona je dala gagauskoj manjini 20 ve}i<br />
ose}aj zajedni~kog identiteta. Ipak, posle tri godine ekonomskih i politi~kih sukoba,<br />
umerenije gagauske vo|e prevladale su nad ekstremistima u Komratu i stoga<br />
je posle usvajanja prvog moldavskog Ustava i parlamentarnih izbora došlo do opipljivog<br />
pribli`avanja izme|u gagauskih lidera i Kišinjeva. Iako je Kišinjev priznao<br />
nacionalnu gagausku autonomiju, koja je ovlaš}ena da ima svoja sopstvena<br />
zakonodavna i izvršna tela, Gagauzi su morali da se odreknu svojih zahteva o<br />
odvojenoj dr`avnosti i prihvate da se bave svojim etnoteritorijalnim interesima<br />
isklju~ivo unutar ustavnog okvira integrisane Republike Moldavije. Zakon o<br />
Gagauz Jeriju definiše ga kao ,,nacionalno-teritorijalnu administrativnu<br />
tvorevinu”, a 1995. je odr`an i referendum sa ciljem da ujedini naselja u kojima<br />
Gagauzi ~ine manje od pedeset odsto populacije. Iako je gagauska teritorijalna<br />
19 Pal Kolsto, Russians in the Former Soviet Republics, Irredentism and Separatism:<br />
Moldova, London: Hurst & Company, 158.<br />
20 Gaguzi broje 153.300 ljudi, ili oko 3,5 odsto stanovništva Moldavije, i ~etvrta su po veli~ini<br />
etni~ka grupa.
300 Moldavija<br />
autonomija u po~etku naišla na otpor u Kišinjevu, ~injenica da je ovaj dogovor<br />
garantovao teritorijalni integritet Moldavije i istovremeno podstakao decentralizaciju<br />
i pluralizaciju na regionalnom nivou dovela je do opšte pozitivne promene<br />
stavova prema ovoj teritorijalnoj autonomiji.<br />
Baškan (glavar) i Halk Toplušu (Narodna skupština) izabrani su 1995. sa ciljem<br />
da ex officio predstavljaju ovu autonomnu regiju kod Vlade u Kišinjevu.<br />
Uvo|enje autonomije neki gagauski lideri propratili su `albom da jednodomni<br />
Parlament Republike Moldavije ne odra`ava njihove probleme, zahtevaju}i pomo}<br />
od moldavskog predsednika u obezbe|ivanju više mesta za gagauske poslanike.<br />
U ovim zahtevima nije bli`e odre|en na~in na koji bi se ovo ostvarilo, niti je razjašnjen<br />
polo`aj pripadnika gagauskog naroda koji ne `ive u autonomnoj jedinici<br />
posle ponovnog prebrojavanja etni~kih kvota u svim ograncima centralne <strong>vlasti</strong><br />
i u Parlamentu. U stvari, zastupljenost Gagauza u centralnoj <strong>vlasti</strong> srazmerna je<br />
ili ~ak ve}a od njihovog udela u celokupnom stanovništvu. 21 Još jedna briga<br />
gagauskih vo|a je to što bi skorašnja reforma <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> mogla da umanji njihovu<br />
teritorijalno-samoupravnu prednost u pore|enju sa drugim teritorijalnim jedinicama<br />
u Moldaviji. Paradoksalan stav novousvojene Narodne skupštine iz<br />
1999. bio je uslovljen ~injenicom da su lideri stare garde iz bivše Gagauske<br />
Republike ponovo dobili na lokalnim izborima 1999, kao i time što je me|u<br />
novom ve}inom u gagauskoj skupštini najraširenija pretpostavka da ,,Komrat ne}e<br />
prihvatiti jednak tretman sa ostalim okruzima Republike Moldavije” 22 . Iako se<br />
sla`u da Republika Moldavija nije federacija i da je dvodomni parlament uvek<br />
tvr|i po zakonodavnim pitanjima, lideri iz Komrata zastupali su stav da je<br />
,,Osniva~ki akt UTAG-a (Ulo`enije) stvaran lokalni Ustav koji ima pravo prvenstva<br />
nad svim drugim zakonima koje donosi parlament (sa izuzetkom Ustava<br />
Moldavije).” Uopšte uzev, ekonomske poteško}e u regiji i relativna slabost<br />
gra|anskog društva dozvoljavaju regionalnim vo|ama da se upuštaju u stalno nadmetanje<br />
sa centralnom vlaš}u, jer se ovo objektivno pokazuje kao jedini stalni<br />
,,reaktiv” koji bi narodu mogao da pomogne da zaboravi svoje realne probleme.<br />
Nasuprot Gagauzima i dnjestarskoj eliti, bugarska zajednica nije postavljala<br />
iredentisti~ke ili separatisti~ke zahteve. 23 U stvari, Kišinjev je ovakvom lojalnom<br />
stavu odao priznanje svojom tolerantnom politikom prema bugarskoj etni~koj zajednici.<br />
Od 1998, kada su ponovo po~ele diskusije o usvajanju novog Zakona o<br />
21 Podatke je pru`io Odsek za dr`avnu statistiku Vlade Republike Moldavije, februar 1998,<br />
br. 01-11/32.<br />
22 Intervju sa Mihailom Kendigelijanom, Komrat, 23. decembar 1999, BASA-Press.<br />
23 Pripadnici bugarskog naroda u Moldaviji broje oko 88.400 ljudi (ili dva odsto celokupnog<br />
stanovništva).
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 301<br />
teritorijalno-administrativnoj organizaciji, na dnevni red javne rasprave došla je<br />
glasna inicijativa za odr`avanje odvojenog okruga Taraklija. Krive}i centralnu<br />
vlast za davanje autonomije gagauskoj zajednici a istovremeno ignorisanje<br />
odanosti bugarske zajednice principu jedinstva i nedeljivosti zemlje, 24 rejonski<br />
zvani~nici organizovali su kampanju za osuje}ivanje priklju~enja grada Taraklija<br />
i drugih naseljenih mesta ve}em okrugu Kahul. U stvari, rejonska uprava je u`ivala<br />
podršku lokalnog stanovništva (uklju~uju}i Ukrajince, Ruse i Gagauze) za svoje<br />
zahteve za oblikom administrativne <strong>vlasti</strong> a ne etnoteritorijalne autonomije, koju<br />
bi bilo teško posti}i i opravdati 25 . Skriveni razlozi za pravljenje ovakve adminstrativne<br />
razlike se, pak, mogu objasniti slo`enim preplitanjem ekonomskih, politi~kih<br />
i društvenih interesa koji su krajem 1998. stvorili jak podsticaj postojanju<br />
odvojene teritorijalno-administrativne jedinice. Novi judet je trebalo da štiti statut<br />
ekonomskih zona Tvardice i Taraklije, koje zauzimaju strategijski polo`aj du`<br />
ukrajinske granice i imaju veoma širok okvir za (ponekad nezakonite) poslovne<br />
operacije. Društveni interesi `itelja Taraklije pore|eni su sa ,,bogatim” kvalitetom<br />
`ivota stanovništva okruga Kahul i Gagauz Jerija 26 , što je uprava rejona<br />
Taraklija ~esto objašnjavala kao posledicu zadr`avanja zadru`nih farmi (nasuprot<br />
okrugu Kahul, u kome su zadru`ne farme nestale kao posledica zemljišne privatizacije).<br />
Uprkos stavu vladaju}e koalicije (ADR) da ne dozvoli stvaranje nove<br />
,,etni~ke enklave”, me|unarodni pritisci dopunjavali su se sa unutrašnjim politi~kim<br />
razlozima, što je rezultiralo amandmanom na Zakon o teritorijalno-administrativnoj<br />
organizaciji Republike Moldavije i stvaranjem odvojenog okruga<br />
Taraklija.<br />
2.6. Lokalna vlast i nevladine organizacije, me|unarodni kontakti<br />
Raspad SSSR-a prouzrokovao je veliki porast broja nevladinih organizacija<br />
(NVO). Koriste}i se blagodetima demokratizacije, stotine NVO registrovane<br />
su u Ministarstvu pravde. Ve}ina ekonomskih teorija o voluntarnom sektoru sla`e<br />
se da je potra`nja za ovakvim organizacijama rezultat neuspeha tr`išta i <strong>vlasti</strong> da<br />
pru`e kvalitetne usluge. 27 Sa ove ta~ke gledišta, potra`nja za ovim organizacijama<br />
u Moldaviji je osobito velika i, posebno na polju <strong>lokalne</strong> i regionalne <strong>vlasti</strong>,<br />
24 Deklaracija Sastanka u Tarakliji, 7. novembar 1998, koja je bila upu}ena predsedniku<br />
Moldavije, kao i predsedavaju}em i poslanicima Parlamenta Republike Moldavije.<br />
25 Deklaracija koju su usvojili rejon Taraklija i ~lanovi lokalnog saveta, 2. novembar 1998.<br />
26 U stvari, ova ekonomska prednost spre~ila je Bugare i Gagauze da zahtevaju ujedinjenje<br />
sa Gagauzijom, što odra`ava o~igledno socijalno poreklo nejednakosti u ju`noj Moldaviji.<br />
27 H. Hausmann, Non-profit Sphere: A Study, New Haven, Conn., Yale University Press, 1987.
302 Moldavija<br />
od nekomercijalnog sektora u nastanku o~ekuje se da odigra kriti~nu ulogu.<br />
Lokalni i centralni organi <strong>vlasti</strong> niti imaju resurse niti su navikli da odgovaraju<br />
na rastu}u raznolikost potreba gra|ana. U stvari, uloga NVO ostaje nesigurna<br />
usled krhkosti gra|anskog društva, svakodnevnih frustracija stanovništva i nedostatka<br />
sredstava.<br />
U Moldaviji je trenutno registrovano više od hiljadu ~etiri stotine NVO, ali<br />
se manje od dva odsto njih bavi prvenstveno pitanjima <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>. Razvoj<br />
volonterskog sektora pokušava da zadovolji `ivotnu potrebu postkomunisti~kih<br />
društava. Dr`ava ne pravi razliku prilikom oporezivanja neprofitnih NVO i profitnih<br />
preduze}a 28 , što dozvoljava finansijskim organima da zatvore ili zamrznu<br />
bankovne ra~une NVO bez posebnog sudskog rešenja. Zakonsko ure|enje nevladinih<br />
aktivnosti u Moldaviji niti je dovršeno niti dozvoljava da NVO rade zajedni~ke<br />
projekte sa lokalnim organima <strong>vlasti</strong>. U januaru 1996. Parlamentu je podnet<br />
novi Zakon o nevladinim nekomercijalnim organizacijama; ovaj zakon je brzo<br />
usvojen i predsednik ga je proglasio bez ikakve diskusije. Iako novi zakon naizgled<br />
prevazilazi nekoliko propusta u prethodnim zakonskim rešenjima, povelo se<br />
nekoliko rasprava zbog odredaba koje su shva}ene kao optere}enje lokalnih NVO.<br />
Jedna od najslabijih ta~aka ovog zakona je ograni~enost sredstava koja<br />
se obezbe|uju ovom sektoru i nerešeni sporovi oko vlasništva i filantropije.<br />
Moldavski zakon o filantropiji i sponzorstvu reguliše samo aktivnost filantropskih<br />
i dobrotvornih organizacija, dok zakon o javnim organizacijama tek<br />
treba da bude donet. Nekomercijalni sektor je tako|e zabrinut zbog<br />
,,prekomerne polarizacije” NVO; neke dozvoljavaju da njima manipuliše<br />
dr`ava ili vladaju}a partija, postavljaju sebi politi~ke ciljeve i koriste se<br />
povlaš}enim polo`ajem koji im dr`ava obezbe|uje finansijskom podrškom,<br />
lakšim pristupom informacijama itd. Prema nekim saznanjima, otprilike<br />
dvadeset pet odsto NVO su ,,kvazidr`avne” 29 . Sli~na situacija javlja se i kod<br />
NVO koje zastupaju izabrane <strong>lokalne</strong> javne zvani~nike; njih ima oko petnaest<br />
i na regionalnom i na nacionalnom nivou. Dok neke za cilj imaju zastupanje<br />
izabranih zvani~nika, druge jednostavno pokušavaju da pru`e podršku reformi<br />
<strong>lokalne</strong> javne uprave. ^esto se javljaju sukobi interesa, jer ih oskudnost<br />
sredstava i politi~ka pripadnost dele na neprijateljski raspolo`ene tabore, ali,<br />
uopšte uzev, opšti je stav da za sve njih postoji uloga pri sprovo|enju novih<br />
zakona o lokalnoj <strong>vlasti</strong>.<br />
28 Na primer, NVO su primorane da pla}aju mese~na davanja u socijalni fond; davanja za<br />
poslodavce; davanja za vodu, ekologiju i opremu i davanja sindikatima (~ak iako poslodavci nisu<br />
~lanovi sindikata).<br />
29 Prema rezultatima upitnika koji je u julu 1995. pripremila fondacija IFES-Moldavija na<br />
uzorku od sto dvadeset NVO.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 303<br />
Lokalne <strong>vlasti</strong> imaju pravo da uspostavljaju razli~ite oblike partnerstava, inicijativa<br />
za saradnju i projekte bratimljenja sa inostranim mestima. Sva partnerstva<br />
se planiraju prema stvarnim potrebama ugovorima sa sli~nim telima u oblastima<br />
urbanisti~kog planiranja, teritorijalne organizacije, komunalne uprave, transporta<br />
i komunikacija, zaštite `ivotne sredine, trgovine, obrazovanja, zdravstvene<br />
zaštite, kulture i umetnosti, turizma i sporta, izgradnje i infrastrukture, javnih<br />
slu`bi i drugih domena od zajedni~kog lokalnog interesa.<br />
3. LOKALNA UPRAVA, PRU@ANJE USLUGA<br />
3.1. Struktura i delovanje <strong>lokalne</strong> uprave<br />
Uvo|enje novog sistema <strong>lokalne</strong> javne uprave zahteva nove mehanizme<br />
funkcionisanja. Zakon o lokalnoj javnoj upravi daje lokalnom savetu pravo da<br />
odobrava statute i druge regulacione akte neophodne za funkcionisanje <strong>lokalne</strong><br />
<strong>vlasti</strong>. Ovaj postupak obi~no pokre}e gradona~elnik, a na~ini sprovo|enja zavise<br />
od toga koja je administrativna struktura usvojena, prema oblicima i modelima<br />
koje je odobrila Vlada, uklju~uju}i organizaciju osoblja gradona~elništva<br />
i drugih autonomnih izvršnih struktura ili javnih slu`bi koje nadgleda lokalni<br />
savet.<br />
Prema odredbama Zakona o lokalnoj javnoj upravi, lokalni saveti imaju<br />
ovlaš}enje da postave sekretara po predlogu gradona~elnika. Isto va`i i za judetski<br />
savet, koji tako|e odobrava platni spisak i broj zaposlenih u judetu, i nominuje<br />
na~elnike judetskih odeljenja za finansije, privredu i reforme, obrazovanje,<br />
zdravstvenu zaštitu, kulturu, socijalnu zaštitu i druge slu`be koje su pod jurisdikcijom<br />
saveta. Sekretar lokalnog saveta istovremeno obavlja funkciju sekretara<br />
komune ili opštine, a sekretar judetskog saveta je istovremeno i sekretar stalnog<br />
odbora. Sekretari lokalnih i judetskih saveta u`ivaju prava javnih zvani~nika u<br />
skladu sa posebnim zakonima i moraju da imaju diplomu u oblasti prava ili javne<br />
uprave. Pošto sekretari potpadaju pod jurisdikciju Zakona o dr`avnoj slu`bi, ne<br />
mogu biti ~lanovi politi~kih stranaka ili organizacija. Zakon o lokalnoj javnoj upravi<br />
sekretarima daje mnoge prerogative, uklju~uju}i i slede}e:<br />
– odgovornost za osiguravanje legaliteta svih odluka saveta;<br />
– nadzor nad odeljenjima i osobljem gradona~elništva;<br />
– pripremu svih materijala potrebnih za sednice saveta;<br />
– objavljivanje odluka lokalnog saveta i gradona~elnika;<br />
– ispunjavanje uloge javnog bele`nika;<br />
– organizaciju i koordinaciju svih institucija <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>.
304 Moldavija<br />
Personal gradona~elništava i osoblje judetskog saveta tvore dve odvojene<br />
kategorije: 1) javni zvani~nici, koji spadaju u dr`avnu slu`bu, i 2) tehni~ko osoblje,<br />
sa kojima se odnosi ure|uju zakonom o radu. Centralna vlada je napravila<br />
i lokalnim savetima preporu~ila šemu osoblja koja nije obavezna, ali odre|uje<br />
maksimalan broj tehni~kog osoblja za komune i gradove.<br />
Tabela 5.<br />
Broj zaposlenih u lokalnim <strong>vlasti</strong>ma u Moldaviji, 1999.<br />
Jedinica Broj jedinica Broj zaposlenih<br />
Gradona~elništva komuna i opština 158 7.000<br />
Judetski saveti 10 450<br />
Prefekture 10 225<br />
Koli~inu izvršnog osoblja odre|uje više faktora, uklju~uju}i i slede}e:<br />
– veli~ina populacije teritorijalno-administrativne jedinice;<br />
– stepen društveno-ekonomskog razvoja teritorijalno-administrativne jedinice;<br />
– finansijski resursi dostupni u bud`etu teritorijalno-administrativne jedinice<br />
za osoblje;<br />
– veli~ina teritorijalno-administrativne jedinice.<br />
U skladu sa zakonom, savet razmatra sve ove faktore prilikom odobravanja<br />
šeme osoblja i personala. Preporuke centralne vlade bi trebalo smatrati narušavanjem<br />
inicijative lokalnog saveta nametanjem šeme koja poti~e sa vrha.<br />
Troškovi osoblja judetskih saveta i svih njihovih odeljenja i direktorata, kao<br />
i troškovi gradona~elništava, izra~unavaju se prema normativnim aktima koje izdaje<br />
Vlada (statuti od 15. juna 1999. i 22. jula 1999, kao i prema Odluci br. 139<br />
od 9. februara 1998. o platama javnih zvani~nika i tehni~kog osoblja organa javne<br />
uprave). Ovaj jedinstven sistem je ostatak starog re`ima. Isto se mo`e re}i i za<br />
sistem dohodaka javnih zvani~nika i izvršnog osoblja gradona~elništava, za koje<br />
nivoe plate i socijalnih dodataka odre|uje Ministarstvo finansija. Trebalo bi ustanoviti<br />
jednoobrazne plate za javne zvani~nike, ali nije neophodno da ih centralna<br />
Vlada ograni~ava. Pod ovakvim uslovima, dr`ava mo`e ustanovljavati jedinstvene<br />
tarife za polo`aje koji primaju subvencije iz dr`avnog bud`eta. Što se ti~e dohotka<br />
javnih zvani~nika, plate i odobravanje platnih spiskova je nadle`nost koja pripada<br />
izabranim organima <strong>vlasti</strong>, ~ije se delovanje zasniva na principu pune upravne<br />
i finansijske autonomije. Bilo kakvo mešanje dr`ave na ovom polju je direktno<br />
narušavanje poslova <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>. Dr`ava mo`e intervenisati samo u slu~ajevi-
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 305<br />
ma kada obezbe|uje dodatne nagrade za izvesne kategorije lokalnih zvani~nika.<br />
Na primer, dr`ava mo`e predvideti pove}anje plate zaposlenima koji potpadaju<br />
pod odredbe Zakona o javnoj slu`bi; ove plate se zasnivaju na nivou odgovornosti<br />
polo`aja i kvalifikacijama javnog zvani~nika. Stoga, javni zvani~nici mogu profitirati<br />
od:<br />
– stepena kvalifikovanosti;<br />
– du`ine slu`bovanja;<br />
– akademskih diploma;<br />
– znanja dva ili više stranih jezika koji se koriste na radnom mestu.<br />
Neke od dodatnih isplata javnim zvani~nicima mogu uklju~ivati finansijske<br />
nagrade za izvanredne rezultate ili postignute ciljeve. Vlada ustanovljava nivo i<br />
tip nagrade.<br />
Slika 7.3<br />
Organizaciona struktura <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> u Moldaviji<br />
u mestima sa manje od 10.000 stanovnika<br />
Lokalni savet<br />
Sekretar<br />
Gradonaèelnik<br />
Gradona~elnik<br />
Zamenik<br />
Naèelni<br />
k Na~elnik odseka<br />
odseka za za<br />
probleme<br />
e<br />
mladih<br />
mladih<br />
Šumar<br />
[umar<br />
Naèelni<br />
k Na~elnik odseka<br />
odseka za vojnu za<br />
regrutaciju<br />
vojnu<br />
regrutaciju<br />
Finansijska<br />
Finansijska kancelarija<br />
kancelarija<br />
Inženjer<br />
zemljiš-<br />
In`enjer<br />
zemlji{nog<br />
katastra<br />
Stražar<br />
Stra`ar<br />
Ku}epa-<br />
Kuæepazitelj<br />
Magacio Magacioner<br />
-ner<br />
Vozaè<br />
Voza~
306 Moldavija<br />
Slika 4.<br />
Organizaciona struktura judetskih organa <strong>vlasti</strong> u Moldaviji za judete sa<br />
više od 40.000 stanovnika<br />
Judetski savet<br />
Stalni odbor<br />
Sekretar<br />
Predsedavajuæi Predsedavaju}i saveta<br />
Zamenik Zamenik predsedavaju}eg<br />
saveta<br />
predsedavajuæeg saveta<br />
Pravni<br />
Pravni<br />
odsek<br />
odsek<br />
Opšto Op{te odeljenje za<br />
ekonomiju i reforme<br />
Opšto Op{te finansijsko<br />
odeljenje<br />
Odsek za<br />
javnu javnu upravu<br />
upravu<br />
Odsek za<br />
odnose sa<br />
javnošæu javno{}u<br />
Odsek Odsek za za<br />
civilnu civilnu za{titu<br />
zaštitu<br />
Administrativno/finansijski<br />
odsek<br />
-<br />
tivno/finan<br />
Arhivski<br />
odsek<br />
Opšto Op{te odeljenje za<br />
izgradnju, komunalne<br />
slu`be i saobra}aj<br />
službe saobraæaj<br />
Opšto Op{te odeljenje za<br />
arhitektonski i urbanisti~ki<br />
arhitektonski i<br />
razvoj<br />
urbanistièki razvoj<br />
Odeljenje za za životnu `ivotnu<br />
okolinu okolinu i prirodne i prirodne resurse<br />
resurse<br />
Odeljenje Odeljenje za obrazovanje, za<br />
obrazovanje, omladinu omladinu<br />
Odeljenje za kulturu<br />
Odeljenje za socijalnu<br />
zaštitu za{titu i zaštitu<br />
Zdravstveno odeljenje<br />
Opšte Op{te odeljenje za<br />
poljoprivredu
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 307<br />
Efikasno upravljanje javnim interesima zahteva kompetentno osoblje, adekvatnu<br />
obuku i profesionalnu posve}enost. Vlada je 20. marta 1998. odobrila jedinstven<br />
registar svih javnih polo`aja, prema kojima su zvani~nici osoblja gradona~elništava<br />
organizovani po redu zna~aja:<br />
– drugi red obuhvata sekretare, na~elnike odeljenja i njihove zamenike,<br />
na~elnike odseka i njihove zamenike;<br />
– tre}i red obuhvata konsultante, specijaliste za odnose sa javnoš}u, koordinatore<br />
i druge tehni~ke specijaliste.<br />
^lanovi lokalnih i judetskih saveta nemaju status javnih zvani~nika; nemaju<br />
ga ni gradona~elnici, ~iji zakonski status garantuju Ustav, Zakon o lokalnoj<br />
javnoj upravi i Zakon o izabranim zvani~nicima.<br />
Me|u najva`nijim pitanjima dr`avne slu`be naglasi}emo slede}a: 1) na~in<br />
zapošljavanja, 2) obuku i profesionalni razvoj i 3) napredovanje u karijeri i unapre|ivanje.<br />
Zakon o dr`avnoj slu`bi predvi|a da se javna radna mesta popunjavaju putem<br />
nominovanja i postavljanja ili otvorenog konkursa. Zakon predvi|a da je postavljanje<br />
nekoga na javno radno mesto isklju~ivo u nadle`nosti hijerarhijski više <strong>vlasti</strong><br />
ili osobe na koju su izri~ito prenete ove du`nosti. Popunjavanje javnih radnih mesta<br />
putem izbora ili konkursa vrši javni organ <strong>vlasti</strong>, koji je tada ovlaš}en da zaposli<br />
zvani~nika o kome se radi. Treba naglasiti da ovi propisi ne objašnjavaju<br />
metod koji treba koristiti za popunjavanje svakog polo`aja, ostavljaju}i kona~nu<br />
odluku najvišem telu javnog organa <strong>vlasti</strong> o kome je re~. Ova situacija nije po`eljna<br />
zbog duge istorije zapošljavanja isklju~ivo prema kriterijumu lojalnosti a ne<br />
na osnovu profesionalnih kvalifikacija. Drugi problem personalne politike je politi~ka<br />
pripadnost javnih zvani~nika, ~ija je profesionalna sudbina vezana za sudbinu<br />
partije kojoj pripadaju. Zapošljavanje i postavljanje na javna radna mesta trebalo<br />
bi obavljati samo putem neposrednog konkursa.<br />
Upravljanje lokalnim zadacima i izvršavanje <strong>lokalne</strong> i regionalne politike zahtevaju<br />
kompetentno i obu~eno osoblje. Za sada se obukom i profesionalnim<br />
razvojem javnih zvani~nika bavi Akademija za javnu upravu, koju je Vlada osnovala<br />
1993. sa izri~itim ciljem da obezbe|uje postdiplomsko obrazovanje (dvogodišnji<br />
program za studente koji poha|aju punu nastavu i trogodišnji program<br />
za one koji povremeno poha|aju nastavu). Akademija nudi primenjenu i konceptualnu<br />
obuku iz istorije, teorije i prakse javne uprave, prava, ekonomije,<br />
društvenih nauka, teorije i prakse me|unarodnih odnosa, javnog i privatnog<br />
menad`menta, informacionih sistema i `ivih jezika. Diplomci Akademije tako|e<br />
imaju pristup informacijama iz ove oblasti iz drugih zemalja. Do danas je 517 ljudi<br />
diplomiralo na Akademiji, od kojih je 192 zaposleno u centralnim dr`avnim<br />
telima a 325 u lokalnim organima javne uprave.
308 Moldavija<br />
Od školske 1997/98. godine, Akademija nudi i program osnovnih studija iz<br />
oblasti javne uprave. 30 Nekoliko drugih univerziteta tako|e pru`aju posebne kurseve<br />
iz oblasti javne uprave studentima koji `ele da pokušaju da se zaposle na<br />
javnim radnim mestima. Profesionalni razvoj javnih zvani~nika je zakonska<br />
du`nost koju predvi|aju odredbe Zakona o dr`avnoj slu`bi; svaki dr`avni<br />
slu`benik mora da završi program rekvalifikacije bar jednom u svake ~etiri godine.<br />
Rekvalifikacija je du`nost dr`avnog Odeljenja za personalnu politiku i<br />
Akademije za javnu upravu. Od 1994. do 1998, 1.767 izabranih predstavnika i<br />
dr`avnih slu`benika koristili su se kratkoro~nim i srednjoro~nim kursevima profesionalnog<br />
razvoja koje Akademija nudi.<br />
Izri~ite odredbe Zakona o dr`avnoj slu`bi predvi|aju napredovanje javnih<br />
zvani~nika u karijeri. Kod onih koji brzo napreduju prime}uju se znatno bolji<br />
rezultati u obavljanju aktivnosti, oni kreiraju inicijative koje njima hijerarhijski<br />
nadre|eni veoma poštuju, a i posve}uju napore unapre|ivanju svojih profesionalnih<br />
veština. Da bi se poboljšao kvalitet dr`avne slu`be, da bi se unapredio proces<br />
zapošljavanja i da bi se stimulisao profesionalni razvoj, dr`avni slu`benici<br />
moraju da polo`e ispite bar jednom u svake tri godine. Lokalne <strong>vlasti</strong> su ovlaš}ene<br />
da stvaraju posebne odbore za ovakvo profesionalno ocenjivanje koji procenjuju<br />
aktivnosti, veštine, legalnu kompetentnost, sposobnost za rad sa javnoš}u i<br />
uskla|enost sa polo`ajem svih lokalnih javnih zvani~nika. U skladu sa tim procenama,<br />
javni organ <strong>vlasti</strong> o kome je re~ odlu~uje o dodeljivanju novih stupnjeva<br />
u slu`bi, povišica ili smanjivanja plate, preporuka za kvalifikacione kurseve i<br />
uklju~ivanje u dr`avnu bazu podataka o rezervnom osoblju.<br />
3.2. Pru`anje usluga na lokalnom nivou<br />
Decentralizacija se ~esto smatra klju~nim elementom efikasnog upravljanja<br />
javnim poslovima i osnovni je princip za lokalnu javnu upravu prema odredbama<br />
Ustava Republike Moldavije. Zakon o lokalnoj javnoj upravi dalje razvija ovaj princip,<br />
putem definisanja kompetencija komune, opštine i judeta, definišu}i decentralizovane<br />
slu`be kao ,,one koje su prenete iz nadle`nosti centralne <strong>vlasti</strong> i organizovane<br />
autonomno davanjem teritorijalno-administrativnoj jedinici resursa i prava<br />
na samoupravu.” Lokalne javne slu`be na svakom polju aktivnosti uspostavlja<br />
lokalni savet po predlogu gradona~elnika i one se bave posebnim lokalnim potrebama<br />
u granicama finansijskih resursa kojima raspola`u. Gradona~elnik je odgovoran<br />
za definisanje javnih usluga koje stanovništvo o~ekuje, i podnosi predloge<br />
30 Public Administration Programs in the Republic of Moldova, prepared in November 1999<br />
for NISPAcee Research Program, Evaluation of Academic Programs in the Field of Public<br />
Administration and Their Degree of Europeanization.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 309<br />
lokalnom savetu za stvaranje novih javnih slu`bi. Javne potrebe utvr|uju se putem<br />
li~nih razgovora, lokalnih ispitivanja javnog mnenja, javnih pretresa, sastanaka<br />
saveta i delovanjem NVO.<br />
Glavni prerogativi lokalnog saveta na polju organizacije javnih slu`bi da:<br />
– Odobrava, po gradona~elnikovoj preporuci, strukturu osoblja za sve agencije<br />
i javne slu`be koje nadgleda lokalni savet.<br />
– Odobrava lokalni bud`et i primenjuje i upravlja rashodima za javne slu`be<br />
– Stvara javne ustanove i <strong>lokalne</strong> kompanije, daje odobrenja za izdavanje u<br />
najam i zakup imovine i lokalnih javnih slu`bi koje podle`u pod njegova<br />
ovlaš}enja i doprinosi statutarnim fondovima komercijalnih društava za realizaciju<br />
javnih radova i usluga.<br />
– Obezbe|uje sve neophodne uslove za funkcionisanje njemu podre|enih<br />
obrazovnih, kulturnih i zdravstvenih institucija.<br />
– Nominuje i razrešava šefove kompanija i javnih institucija pod njegovom<br />
jurisdikcijom.<br />
– Organizuje i odr`ava javne komunalne slu`be, uklju~uju}i lokalni transport<br />
i stanovanje.<br />
– Odr`ava javni red, zaštitu ljudskih prava i sloboda i postavlja na~elnike<br />
opštinske policije i sektorske policije (po potvrdi na~elnika judetske policije).<br />
– Osniva razli~ite donatorske organizacije od lokalnog interesa.<br />
– Odobrava asocijacije sa drugim lokalnim i judetskim javnim organima<br />
<strong>vlasti</strong> radi realizacije usluga od javnog interesa, kao i saradnju sa doma}im i stranim<br />
kompanijama koje za cilj imaju rad u korist javnosti.<br />
Lokalni savet tako|e igra zna~ajnu ulogu u ustanovljavanju cene koštanja<br />
i nadoknade za pru`anje usluga na lokalnom nivou. Stoga, saveti mogu ustanovljavati<br />
doprinose za usluge koje se pru`aju, ustanovljavati doprinose za<br />
pokrivanje troškova stvaranja i odr`avanja javnih slu`bi i odre|ivati cene koje<br />
treba da plate korisnici usluga. Lokalni savet je tako|e ovlaš}en da odredi kako<br />
}e se tako prikupljeni doprinosi koristiti: mo`e kanalisati prihode u lokalni<br />
bud`et, usmeriti ih na razvoj neke usluge ili pridodati tim resursima sredstva<br />
iz lokalnog bud`eta za podršku drugim projektima. Zakonom je predvi|eno da<br />
sve odluke koje usvoje lokalni organi <strong>vlasti</strong> a odnose se na distribuciju resursa<br />
od doprinosa gradona~elništvo mora ista}i na javnom mestu i objaviti u<br />
medijima.
310 Moldavija<br />
Slika 7.5<br />
Nadle`nosti i ovlaš}enja <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> u Moldaviji<br />
Lokalni savet<br />
Lokalni savet<br />
Lokalni savet<br />
OpštiOp{ti<br />
prerogativi<br />
ustanovljeni<br />
ustanovljeni<br />
Zakonom o lokalnoj<br />
Zakonom samoupravi o<br />
lokalnoj<br />
Putevi<br />
Putevi<br />
Zdravs<br />
tvene<br />
usluge<br />
Zdravstvene<br />
Teritorijalno<br />
ureðenje<br />
ure|enje<br />
Teritorijalno<br />
Komuna<br />
Komunalne<br />
službe<br />
slu`be<br />
Socija<br />
Socijalna<br />
zaštit<br />
za{tita<br />
a<br />
Škole,<br />
[kole,<br />
obdani<br />
obdani{ta<br />
štaitd.<br />
itd.<br />
Gradona~elnik je jedini organ <strong>vlasti</strong> koji upravlja lokalnim javnim slu`bama<br />
i osigurava funkcionisanje civilne zaštite i socijalnih slu`bi. Od gradona~elnika<br />
se o~ekuje da predla`e lokalnom savetu postavljanje i razrešavanje šefova lokalnih<br />
kompanija i javnih institucija pod jurisdikcijom lokalnog saveta. Statuti lokalnog<br />
saveta regulišu aktivnosti svih lokalnih javnih slu`bi. Nekoliko odredaba izvedenih<br />
iz Zakona o dr`avnoj slu`bi reguliše zapošljavanje, nadoknadu, razrešivanje, prava<br />
i du`nosti zvani~nika u pitanju.<br />
Zbog rastu}ih ekonomskih razlika, usluge koje pru`aju komune i opštine zavise<br />
od ekonomskog rasta i potencijala, socijalne infrastrukture, demografskih indikatora<br />
i broja poreskih obveznika u svakoj teritorijalno-administrativnoj jedinici.<br />
O~igledno je da su mogu}nosti za bud`etske transfere, mobilizaciju lokalnih resursa<br />
i mobilizaciju privatnog i nekomercijalnog sektora manje u malim komunama<br />
nego u velikim gradovima. Uopšte uzev, od komuna se o~ekuje da pru`e civilnu<br />
zaštitu, socijalnu zaštitu za stare i invalide, teritorijalno planiranje i sanitarne us-
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 311<br />
luge, odr`avanje predškolskih ustanova i škola, odr`avanje institucija zdravstvene<br />
zaštite, odr`avanje grobalja, snabdevanje pija}om vodom, protivpo`arnu zaštitu<br />
i odr`avanje lokalnih puteva.<br />
Judetski saveti su ovlaš}eni da koordiniraju rad lokalnih saveta da bi se<br />
osiguralo i usmerilo pru`anje javnih usluga od judetskog interesa, da odobravaju<br />
njihove odgovaraju}e propise i obezbe|uju tehni~ke i pravne savete lokalnim<br />
savetima, osoblju gradona~elništava i organizacijama za pru`anje javnih usluga.<br />
Na judetskom nivou se pru`aju slede}e javne usluge: registracija gra|anskih<br />
akata, starateljstvo, zaštita omladine, arhivske usluge, izgradnja, odr`avanje<br />
puteva od judetskog zna~aja, izgradnja i urbanizacija, koordinacija poslovnih<br />
aktivnosti, komunalne slu`be od judetskog interesa, socijalna i porodi~na zaštita,<br />
zdravstvena zaštita i pomo} institucijama zdravstvene zaštite i bolnicama,<br />
obrazovanje i koordinacija obrazovnih institucija, druge aktivnosti u vezi sa omladinom<br />
i sportom, koordinacija poljoprivrednog razvoja i zaštita `ivotne okoline.<br />
Sve ove slu`be bi trebalo da budu potpuno decentralizovane, jer su njihova<br />
organizacija i registracija po zakonu odgovornost judetskog saveta, a finansijski<br />
resursi za njihovo sprovo|enje poti~u iz judetskog bud`eta. Vlada je pre<br />
izvesnog vremena primorala ministarstva finansija, privrede, obrazovanja,<br />
zdravlja, rada, socijalne zaštite i porodice, transporta i komunikacija, teritorijalnog<br />
razvoja i izgradnje i javnih slu`bi da pru`e metodološku podršku<br />
novostvorenim odeljenjima, odsecima i javnim slu`bama od judetskog interesa.<br />
Neki prerogativi zadovoljavanja opštih javnih potreba ne mogu biti preneti<br />
na <strong>lokalne</strong> javne organe <strong>vlasti</strong>, jer su od interesa za nacionalnu zajednicu; oni su<br />
odgovornost dr`ave i zahtevaju šire u~eš}e centralne vlade i njenih teritorijalnih<br />
predstavnika. Centralna vlada pribli`ava ove usluge stanovništvu kroz svoja<br />
dekoncentrisana odeljenja u judetima, opštinama i komunama. Da bi se osigurao<br />
efikasan nadzor nad ovim dekoncentrisanim slu`bama, dr`ava delegira svoje predstavnike<br />
– prefekte – na judetskom nivou. Kao na~elnik dekoncentrisanih javnih<br />
slu`bi, prefekt predla`e postavljanje ili razrešenje na~elnika javnih slu`bi koje na<br />
lokalnom nivou pru`aju razna ministarstva, odeljenja i drugi centralni organi <strong>vlasti</strong><br />
(vidi tabelu 6). 31 Mehanizmi decentralizacije i dekoncentracije javnih usluga<br />
prikazani su na slici 6.<br />
31 Lista dekoncentrisanih lokalnih javnih slu`bi Kahula, kao što je predvi|eno Odlukom<br />
prefekta judeta Kahul, br. 29, od 14 juna 1999.
312 Moldavija<br />
Tabela 6.<br />
Dekoncentrisane javne slu`be nacionalnih agencija u Moldaviji<br />
Centralni organ <strong>vlasti</strong><br />
Dekoncentrisana agencija za javne usluge<br />
Ministarstvo privrede<br />
Teritorijalna agencija za privatizaciju<br />
Ministarstvo finansija<br />
Lokalna fiskalna dr`avna inspekcija<br />
Odsek teritorijalne kontrole i revizije<br />
Teritorijalna dr`avna blagajna<br />
(Trezorerije)<br />
Ministarstvo za teritorijalni razvoj,<br />
Teritorijalna gra|evinska inspekcija<br />
izgradnju i komunalne slu`be<br />
Ministarstvo poljoprivrede<br />
Veterinarska inspekcija<br />
i <strong>lokalne</strong> industrije Inspekcija za odabir i reprodukciju kod uzgoja `ivotinja<br />
Dr`avna inspekcija za zaštitu vegetacije<br />
Dr`avna inspekcija za nadzor nad opremom “Interagro”<br />
Ministarstvo zaštite `ivotne okoline<br />
Teritorijalna ekološka agencija<br />
Ministarstvo za rad,<br />
Inspekcija za zaštitu rada<br />
socijalnu zaštitu i porodicu<br />
Kancelarija za radnu snagu<br />
Ministarstvo nacionalne bezbednosti Teritorijalni odsek za nacionalnu bezbednost<br />
Ministarstvo odbrane<br />
Teritorijalni vojni <strong>centar</strong><br />
Ministarstvo unutrašnjih poslova<br />
Policijska inspekcija<br />
Ministarstvo pravde<br />
Teritorijalna kancelarija registracione komore<br />
Statisti~ko i sociološko odeljenje<br />
Odsek za statistiku<br />
Odeljenje za civilnu zaštitu Odsek za civilnu zaštitu i odbranu od nepogoda<br />
i vanredne okolnosti<br />
Nacionalna agencija za zemljišne<br />
Slu`ba za regulaciju zemljišnog<br />
resurse, katastar i geodeziju<br />
imovinskog re`ima<br />
Iako su u Moldaviji potvr|eni radikalni koraci u pravcu decentralizovanije<br />
i efikasnije <strong>lokalne</strong> uprave, trenutna zakonska rešenja imaju nekoliko mana koje<br />
stvaraju stalne sukobe izme|u raznih organa <strong>vlasti</strong>.<br />
Zakon ne pru`a jasno razgrani~enje ovlaš}enja izme|u <strong>lokalne</strong> javne uprave<br />
i prefekata. Pošto zakon definiše ovlaš}enja lokalnih <strong>vlasti</strong> a ne prefekata, postoji<br />
prakti~no neslaganje izme|u utvr|enih oblika <strong>lokalne</strong> autonomije.<br />
Zakon ne pru`a jasno razgrani~enje ovlaš}enja izme|u lokalnih zajednica na<br />
nivou komuna i judeta.<br />
Zakon ne predvi|a obavezna i fakultativna ovlaš}enja <strong>lokalne</strong> javne uprave.<br />
Stoga, cena pru`anja javnih usluga ne mo`e biti pokrivena iz lokalnih bud`eta.<br />
Da bi se na ovom polju izbegli sukobi, potreban je novi zakon o organizaciji javnih<br />
slu`bi ili o decentralizaciji javnih slu`bi.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 313<br />
Slika 6.<br />
Struktura decentralizacije i dekoncentracije javnih slu`bi u Moldaviji<br />
Centralna javna uprava<br />
Centralna javna uprava<br />
Vlada<br />
Ministarstva i odeljenja<br />
Ministarstva i odeljenja<br />
Prefekt<br />
Prefekt<br />
Komunalni, gradski<br />
i i opštinski op{tinski saveti<br />
Komunalni, gradski<br />
Javne službe slu`be od od<br />
lokalnog interesa<br />
koje nemaju<br />
vertikalne veze sa<br />
centralnom<br />
javnom upravom<br />
lokalnog interesa<br />
vertikalne veze sa<br />
javnom raspravom<br />
javne slu`be od<br />
Javne službe od<br />
nacionalnog<br />
nacionalnog<br />
intersa<br />
(ministarstvo interesa<br />
(ministarstvo odbrane,<br />
ministarstvo odbrane,<br />
ministarstvo<br />
inostranih poslova)<br />
Judetski saveti<br />
Judetski saveti<br />
Javne službe slu`be<br />
ministarstava i<br />
centralnih<br />
centralnih<br />
agencija<br />
agencija<br />
ministarstava i<br />
Javne slu`be sa<br />
Javne službe sa<br />
zajedni~kom<br />
zajednièkom<br />
organizacijom i<br />
upravom<br />
upravom<br />
organizacijom i<br />
Javne slu`be od<br />
Javne službe od<br />
judetskog interesa<br />
koje nemaju<br />
vertikalne veze sa<br />
vertikalne v eze sa<br />
centralnom<br />
centralnom<br />
javnom upravom<br />
javnom upravom<br />
U skladu sa zakonskim rešenjima, javne slu`be se u Republici Moldaviji organizuju<br />
na osnovu slede}ih zakonsko-organizacionih oblika:<br />
– Izdavanje u najam javne slu`be ili javnih resursa, na maksimalan rok od<br />
trideset godina, privatnom subjektu od koga se o~ekuje da pru`a ovu uslugu na<br />
sopstveni rizik.
314 Moldavija<br />
– Izdavanje u zakup dela javnih resursa fizi~kom ili pravnom licu u cilju<br />
obezbe|ivanja pru`anja izvesnih javnih usluga (posebno gazdovanja vodom ili<br />
parking prostora).<br />
– Stvaranje malih preduze}a radi samostalnog upravljanja javnim slu`bama.<br />
– Saradnja sa nekomercijalnim sektorom u cilju obezbe|ivanja socijalnih ili<br />
obrazovnih usluga, što stimuliše participaciju gra|ana.<br />
– Udru`ivanje sa drugim komunama u cilju pru`anja usluga od koristi svim<br />
udru`enim zajednicama.<br />
4. LOKALNE FINANSIJE, EKONOMSKI RAZVOJ<br />
4.1. Struktura lokalnih javnih finansija<br />
Donošenje novih zakona o lokalnoj <strong>vlasti</strong> još uvek nije uspelo da reši nepodudarnosti<br />
izme|u nivoa administrativnih odgovornosti, nadle`nosti i zadataka<br />
poverenih lokalnim javnim organima <strong>vlasti</strong> i restriktivne prirode finansijskih sredstava<br />
kojima oni raspola`u. 32 Pokušaj da se ova fundamentalna nejednakost prevazi|e<br />
uspeo je u novousvojenom Zakonu o lokalnim javnim finansijama. Ovaj<br />
zakon je smatran odlu~uju}im korakom u razjašnjavanju nadle`nosti vezanih za<br />
pravljenje javnih troškova, podelu prihoda izme|u raznih bud`eta teritorijalno-<br />
-administrativnih jedinica, obezbe|ivanje uravnote`enije distribucije prihoda,<br />
poboljšavanje bud`etskih procedura itd. Uopšte uzev, ovaj zakon ima cilj da<br />
sankcioniše pravo lokalnih <strong>vlasti</strong> da koriste svoje finansijske resurse slobodno i<br />
u skladu sa sopstvenim pojedina~nim nadle`nostima unutar okvira nacionalne<br />
ekonomije.<br />
Ve}i deo lokalnih resursa sakuplja se putem poreza. U skladu sa svojim potrebama,<br />
lokalni saveti mogu odre|ivati koli~inu tih poreza. Sa druge strane, pokušalo<br />
se da se pomogne lokalnim i judetskim savetima koji imaju nizak pojedina~an<br />
potencijal za zaradu. Proces adaptacije dr`avnog fiskalnog sistema potrebama i<br />
nivou ovlaš}enja lokalnih <strong>vlasti</strong> je neophodan, jer bud`etski rashodi trenutno premašuju<br />
prihode. Bud`etski deficit je 1994. iznosio otprilike 4,7 odsto celokupnog<br />
BNP; 1995. 4,7 odsto; 1995. 4,9 odsto; 1996. 3,3 odsto; 1997. 3 odsto; i 1998.<br />
3,5 odsto. Kao posledica ovoga, ulaganje u lokalni ekonomski razvoj ne postoji.<br />
Prema novim zakonskim rešenjima, struktura lokalnih javnih finansija u<br />
Moldaviji je slede}a:<br />
32 Trenutno se finansijski odnosi izme|u centralne i lokalnih <strong>vlasti</strong> regulišu Zakonom o<br />
bud`etskom sistemu i bud`etskom procesu (br. 847-XIII, donetim u maju 1996), Zakonom o<br />
lokalnoj javnoj upravi i Zakonom o lokalnim javnim finansijama, donetim 1999. (br. 490-XIV) i<br />
primenjivanim od 1. januara 2000.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 315<br />
– Bud`eti judetskih i teritorijalnih autonomnih jedinica (Gagauz Jeri i opština<br />
Kišinjev).<br />
– Lokalni bud`eti koji predstavljaju prihode i rashode komuna i opština;<br />
– Vanbud`etska sredstva, ~ije izvore i namene odobravaju saveti teritorijalno-administrativne<br />
jedinice, a prikupljaju se od dobrovoljnih priloga ekonomskih<br />
subjekata i gra|ana u cilju postizanja odre|enih javnih ciljeva; prihodi sakupljeni<br />
od lokalnih lutrija i takmi~enja; i drugi resursi koji se ne prenose u centralni<br />
bud`et. 33 Jasno razgrani~enje prihoda izme|u bud`eta teritorijalno-administrativnih<br />
jedinica uklju~uje:<br />
Judeti, autonomne teritorijalne jedinice i Opština Kišinjev:<br />
– porez na prihod od preduzetni~kih delatnosti – najmanje pedeset odsto;<br />
– porez na dodatnu vrednost lokalnih proizvoda – najmanje deset odsto;<br />
– porez na puteve prikupljen od vlasnika automobila registrovanih u<br />
Republici Moldaviji – najmanje pedeset odsto;<br />
– porez na prirodne resurse;<br />
– ostali porezi i prihodi predvi|eni zakonom.<br />
Lokalni bud`eti (komune, gradovi i opštine):<br />
– udeo u porezu na prihod od preduzetni~kih delatnosti;<br />
– porez na dodatnu vrednost lokalnih proizvoda (odre|uju ga judetski finansijski<br />
organi);<br />
– porez na prihod fizi~kih lica;<br />
– porez na nekretnine i zemlju;<br />
– porezi i prihodi odre|eni zakonskim rešenjima.<br />
Novo zakonsko rešenje o lokalnim finansijama poseduje nekoliko inovativnih<br />
elemenata od kojih se o~ekuje da znatno poboljšaju finansijsku situaciju<br />
lokalnih <strong>vlasti</strong>. Zakon dozvoljava dve vrste transfera: 1) finansijsku pomo} i 2)<br />
posebne namene za izvršavanje funkcija prenetih od Vlade.<br />
4.2. Porezi<br />
Prikupljanje poreza i drugih lokalnih prihoda reguliše Zakon o finansijama<br />
br. 1163-XIII (24. april 1997) i Zakon o lokalnim porezima i prihodima br. 186-<br />
XIII (19. jul 1994). Trenutni finansijski sistem sadr`i slede}e poreze: na zemlju,<br />
33 Bud`et svake teritorijalno-administrativne jedinice sadr`i bud`ete svih javnih institucija<br />
sa odgovaraju}e teritorije koje primaju finansijsku pomo} od odgovaraju}ih javnih organa <strong>vlasti</strong>.
316 Moldavija<br />
nekretnine, koriš}enje prirodnih resursa, teritorijalnu organizaciju, organizaciju<br />
raznih lokalnih tendera ili lutrija, hotele, oglašavanje, <strong>lokalne</strong> simbole, postavljanje<br />
komercijalnih jedinica, pijace, parkiranje automobila, klimatski tretman,<br />
ku}ne ljubimce, televiziju, dr`avne grani~ne prelaze, pravo na prodaju u carinskoj<br />
zoni i usluge prevoza putnika.<br />
Posle donošenja Zakona o lokalnim porezima i prihodima, celokupni prihodi<br />
lokalnih bud`eta iznosili su oko 12 miliona leja. Prema podacima koje je pru`ilo<br />
Odeljenje lokalnih poreza i prihoda Ministarstva finansija, oko 40 miliona leja<br />
sakupili su poreznici na datim teritorijama. Od celokupnog broja od 644<br />
gradona~elništva u Republici Moldaviji, samo osamdeset jedan odsto njih<br />
odredili su posebne <strong>lokalne</strong> poreze po odredbama novog finansijskog zakona.<br />
Stoga, od osamdeset dva gradona~elništva u judetu Balti, samo šezdeset osam je<br />
odredilo <strong>lokalne</strong> poreze; samo ~etrdeset jedno od sedamdeset tri gradona~elništva<br />
u judetu Edinet sledilo je njihov primer; a ~etrdeset šest od sedamdeset dva u<br />
judetu Orhej u~inili su isto. ^injenica da oko devetnaest procenata postoje}ih<br />
gradona~elništava nije uspelo da uvede nove <strong>lokalne</strong> poreze mo`e se objasniti prvenstveno<br />
nedostatkom konkretne osposobljenosti na ovom polju. Više od šezdeset<br />
odsto izabranih gradona~elnika nema nikakvo prethodno iskustvo u lokalnoj<br />
javnoj upravi. ^ak i ako gradona~elništva uspeju da se prilagode novim pravilima<br />
koja name}e finansijsko zakonodavstvo, nove poreze odre|uju samo<br />
gradona~elnici, a ne savet putem odluka; usled ovoga, ti porezi ~esto premašuju<br />
granice koje je postavio Parlament. U Moldaviji, sistem nacionalnih poreza i<br />
dr`avnih taksi obuhvata slede}e: 1) porez na prihod, 2) porez na dodatnu vrednost,<br />
3) pograni~ni porez, 4) privatni porez, 5) carinski porez i 6) porez na puteve.<br />
Ovi porezi donose oko dve tre}ine svih prihoda.<br />
Celokupni udeo svih direktnih poreza u dr`avnom bud`etu opao je 1,7 puta<br />
tokom 1997, dok je udeo indirektnih poraza porastao 1,4 puta. Najve}i deo nekih<br />
poreza prikupljen je putem administrativnih procedura, kao što su sekvestracija<br />
proizvodnje, aproprijacija radi prebijanja dugova prema dr`avnom bud`etu i fondu<br />
socijalne zaštite, zamrzavanje bankovnih ra~una itd. Naravno, ovakve administrativne<br />
mere ne mogu se koristiti neprekidno, a da ne naškode stvarnim interesima<br />
preduze}a. Kako je dr`avni bud`et glavni d`ep u koji se prikupljaju prihodi,<br />
mnogi rejoni i opštine su direktno pregovarali sa politi~arima iz prethodnih<br />
vlada da bi dobili dodatna sredstva. Ponekad su bili veoma uspešni, iako su politi~ke<br />
implikacije za <strong>lokalne</strong> i dr`avne finansije bile ozbiljne. Jednakost svih teritorijalno-administrativnih<br />
jedinica pred zakonom }e u budu}nosti postati<br />
neizbe`an princip za ceo sistem lokalnih finansija.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 317<br />
4.3. Prihodi<br />
Tabela 7.<br />
Struktura prihoda lokalnih <strong>vlasti</strong> u Moldaviji, 1995-98. (%)<br />
Vrsta prihoda 1995. 1996. 1997. 1998.<br />
Porezi i prirezi 68,8 68,4 54,0 55,3<br />
Transferi iz dr`avnog bud`eta 22,8 18,9 28,3 37,9<br />
Zajmovi iz dr`avnog bud`eta 7,9 12,7 10,1 1,2<br />
Zajmovi banaka 0,5 — 7,6 5,6<br />
Zbir 100,0 100,0 100,0 100,0<br />
IZVOR: Ministarstvo finansija Republike Moldavije, 10. novembar 1999.<br />
Prihodi prikupljeni od lokalnih poreza i prireza su dramati~no opali sa 68,8<br />
odsto u 1995. a 55,3 odsto u 1998, što odra`ava evoluciju procesa lokalnog<br />
ekonomskog razvoja. Transferi iz dr`avnog bud`eta su blago porasli sa 22,8 odsto<br />
u 1995. na 37,9 odsto u 1998. Prema podacima koje je pru`ilo Odeljenje za statistiku,<br />
dr`avni bud`et prikuplja izme|u sedamdeset dva i sedamdeset pet odsto<br />
svih prihoda, što izaziva stalne proteste lokalnih <strong>vlasti</strong>. Prirodna reakcija na ovo<br />
je tra`enje novih transfera iz dr`avnog bud`eta. Zajmovi banaka koje asimiliraju<br />
<strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> imaju mali zna~aj, prvenstveno zbog veoma visoke kamatne stope<br />
koju odre|uje bankarski sektor (izme|u trideset pet i ~etrdeset odsto godišnje),<br />
dok se ekonomski potencijal ne pove}ava.<br />
Tabela 8.<br />
Pregled isplata strane pomo}i po donatorima (hiljade USD)<br />
Donator 1995. Promena 1996. Promena 1997. Promena 1998. 1999.<br />
u % u % u % (plan)<br />
(96/95) (97/96) (98/97)<br />
Multilateralna: 2.429 41,4 3.435 832,8 32.042 14,8 36.796 41.623<br />
18 institucija<br />
(UNDP,<br />
UNESCO,<br />
UNICEF, IDA,<br />
IAEA, SZO,<br />
itd)<br />
Van sistema 12.355 -71,0 3.578 9,6 3.920 138,2 9.336 7.697<br />
Ujedinjenih nacija<br />
(SE, EBRD, EU, OEBS)
318 Moldavija<br />
Tabela 8. (nastavak)<br />
Pregled isplata strane pomo}i po donatorima (hiljade USD)<br />
Donator 1995. Promena 1996. Promena 1997. Promena 1998. 1999.<br />
u % u % u % (plan)<br />
(96/95) (97/96) (98/97)<br />
Bilateralna: 56.539 -28,6 40.366 2,5 41.378 26,3 52.256 57.806<br />
15 zemalja<br />
(SAD, Švedska,<br />
Rumunija, itd.)<br />
NVO: 3.072 11,2 3.417 59,9 5.464 78,1 9.731 1.136<br />
20 organizacija<br />
(Soros fond,<br />
Vojska spasa, itd.)<br />
Zbir 74.395 -31,7 50.796 63,0 82.804 30,6 108.119108.562<br />
IZVOR: Development Cooperation, Republic of Moldova, 1998 Report, UNDP, 1998.<br />
Na kraju, javno ra~unovodstvo je organizovano prema mehanizmima bud`etskog<br />
knjigovodstva starog re`ima. Za razliku od javnih institucija direktno pot~injenih<br />
dr`avi, <strong>lokalne</strong> institucije se ne finansiraju iz lokalnih finansijskih komora<br />
(trezorerij) ve} putem finansijskih odseka gradskih, opštinskih i judetskih<br />
kancelarija. Stoga, <strong>lokalne</strong> javne institucije, pošto se u potpunosti finansiraju iz<br />
lokalnog bud`eta unutar granica koje su postavljene na najvišem nivou, moraju<br />
da prenesu sve poreze iz plata svojih zaposlenih u <strong>lokalne</strong> bud`ete. Stoga, <strong>lokalne</strong><br />
bud`etske isplate poreza na prihod zaposlenih predstavljaju skrivenu otplatu dela<br />
finansiranja iz dr`avnog bud`eta, a istovremeno i fiktivni izvor prihoda za lokalni<br />
bud`et. 34 Naravno, ovo nisu jedini negativni elementi nasle|eni iz starog sistema<br />
knjigovodstva, ali primenom novih zakona o javnim finansijama postoje}e rupe<br />
u ovoj oblasti bi trebalo da se pa`ljivo premoste.<br />
Tabela 8. prikazuje da spoljni krediti u Republici Moldaviji iz godine u godinu<br />
rastu. Mnogi novi programi koje donatori predla`u orijentisani su ka lokalnim<br />
<strong>vlasti</strong>ma, i njima se nastoji da se obezbedi odr`ivi rast, poboljšaju menad`erske<br />
sposobnosti lokalnih javnih organa <strong>vlasti</strong>, pove}aju fleksibilnosti lokalnih institucija<br />
socijalne zaštite itd. Za sada su donacije u ovim klju~nim poljima prili~no<br />
ograni~ene.<br />
34 Mihai Nani, Contabiitatea decontarilor, in revista “Contabilitate si audit”, Nr 7-8 1999,<br />
Republica Moldova, 50.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 319<br />
4.4. Rashodi<br />
Tabela 9. pokazuje da proporcija kapitalnih troškova u odnosu na celokupne<br />
troškove stalno raste, od 2,9 odsto u 1995. do 11,6 odsto u 1998. Uprkos ovom<br />
pove}anju, kapitalni troškovi su procenjeni na samo 11 odsto celokupnih troškova,<br />
što ne pokriva potrebe lokalnog razvoja kao celine. Teku}i troškovi predstavljaju<br />
najve}i deo celokupnih troškova. Troškovi vezani za vra}anje stranih zajmova<br />
variraju izme|u sedam i devet odsto godišnje. Raspodela troškova po poljima<br />
data je u tabeli 10.<br />
Tabela 9.<br />
Raspodela troškova lokalnih <strong>vlasti</strong> u Moldaviji, 1995-99. (%)<br />
Vrsta troškova 1995. 1996. 1997. 1998.<br />
Teku}i troškovi 89,2 85,2 86,4 76,6<br />
Kapitalni troškovi 2,9 5,2 6,5 11,6<br />
Vra}anje stranih zajmova 7,9 9,6 7,1 11,8<br />
Zbir 100,0 100,0 100,0 100,0<br />
IZVOR: Ministarstvo finansija Republike Moldavije.<br />
U strukturi lokalnih bud`etskih troškova, socijalni i kulturni izdaci dosti`u<br />
skoro šezdeset ~etiri odsto celine. Tranzicija je nametnula nekoliko dramati~nih<br />
socijalnih izdataka koji su proistekli iz ekonomskog pada, inflacije, nezaposlenosti<br />
i siromaštva. Broj gra|ana kojima je potrebna socijalna pomo} raste,<br />
dok su finansijski resursi o~igledno neadekvatni da pokriju potrebe.<br />
Javno izra`ena spremnost centralne vlade da uvede efikasnije politike socijalne<br />
zaštite i da kompenzuje, bar u izvesnoj meri, pogoršanu materijalnu situaciju<br />
stanovništva dovela je do porasta socijalnih troškova. O~igledno je da su sadašnje<br />
mere za rešavanje siromaštva neefikasne i da je lokalni razvoj najviše pogo|en<br />
odsustvom napretka na polju socijalne zaštite. Imperativ je da lokalni javni organi<br />
<strong>vlasti</strong> promovišu efikasniju socijalnu politiku ustanovljenu na radikalno druga~ijim<br />
osnovama. Ukratko, ona bi trebalo da stvori novo tr`ište rada na<br />
lokalnom nivou, dozvoljavaju}i gra|anima da dostignu pristojan nivo `ivljenja<br />
sopstvenim snagama i da obezbedi socijalnu zaštitu prema nominativnim principima<br />
ciljnih korisnika.
320 Moldavija<br />
Tabela 7.10<br />
Raspodela troškova lokalnih <strong>vlasti</strong> u Moldaviji po poljima, 1995-98. (%)<br />
Vrsta troškova 1995. 1996. 1997. 1998.<br />
Privredni 9,1 6,5 5,83 8,6<br />
Socijalni i kulturni 63,4 66,7 76,5 68<br />
Uprava <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 4,0 3,4 4,89 8,3<br />
Drugi troškovi 23,5 23,4 12,78 15,1<br />
Zbir 100,0 100,0 100,0 100,0<br />
IZVOR: Odeljenje za statistiku.<br />
Tabela 7.11<br />
Namena troškova lokalnih <strong>vlasti</strong> u Moldaviji, 1995-98. (%)<br />
Vrsta troškova 1995. 1996. 1997. 1998.<br />
Javni red 2,2 2,3 2,5 2,7<br />
Obrazovanje 40,9 44,5 43,9 39,9<br />
Kultura, umetnost, sport 1,5 2,1 2,4 2,3<br />
Zdravstvena zaštita 26,3 26,7 25,7 21,2<br />
Socijalna zaštita 6,2 7,6 5,4 5,3<br />
Drugi troškovi 22,9 16,8 20,1 28,1<br />
Zbir 100,0 100,0 100,0 100,0<br />
IZVOR: Ministarstvo finansija Republike Moldavije.<br />
Uopšte uzev, najve}i deo troškova <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> namenjen je obrazovanju i<br />
zdravstvenoj zaštiti, koji su u ovom periodu tranzicije bili u velikoj meri ignorisani.<br />
Troškovi socijalne zaštite su u praksi odr`avani na istom nivou 1997. i<br />
1998, ali tokom ovog vremenskog perioda nivo siromaštva znatno je porastao u<br />
pore|enju sa 1992. godinom, što je stvorilo velika zakašnjenja u isplati penzija i<br />
plata. Štaviše, funkcija plate kao glavnog izvora li~nog prihoda pala je dramati~no<br />
sa 71,6 odsto 1992. na oko 34 odsto 1997; ovaj procenat je ponovo opao, posebno<br />
posle finansijske krize u Rusiji.<br />
Tabela 7.12 pokazuje da su dr`avni bud`etski troškovi porasli sa 52,1 odsto<br />
1996. na 63,2 odsto 1998. Troškovi lokalnih <strong>vlasti</strong> su opali u istom vremenskom<br />
periodu sa 47,9 odsto 1996. na 36,8 odsto 1998, što pokazuje kriti~no smanjenje.<br />
Troškovi dr`avnog bud`eta su va`niji za <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> nego što su bili pre<br />
nekoliko godina.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 321<br />
Tabela 12.<br />
Udeo rashoda lokalnih <strong>vlasti</strong> u BNP Moldavije (%)<br />
Godina %<br />
1995. 17,6<br />
1996. 20,9<br />
1997. 15,7<br />
1998. 2,65<br />
IZVOR: Odeljenje za statistiku Republike Moldavije<br />
Tabela 13.<br />
Udeo rashoda lokalnih <strong>vlasti</strong> u dr`avnom bud`etu Moldavije (%)<br />
1995. 1996. 1997. 1998.<br />
Rashodi dr`avnog bud`eta 59,3 52,1 61,1 63,2<br />
Rashodi lokalnih <strong>vlasti</strong> 40,7 47,9 38,9 36,8<br />
Zbir 100,0 100,0 100,0 100,0<br />
Izvor: Ministarstvo finansija Republike Moldavije.<br />
4.5. Opštinski zajmovi<br />
Opštinski zajmovi nisu veoma ~esti u Moldaviji zbog visokih kamatnih stopa<br />
koje odre|uju komercijalne banke. Stoga, skoro sve opštine u zemlji imaju<br />
ogromne dugove zbog svoje potrošnje i socijalnih troškova. Ipak, treba napomenuti<br />
da postoji samo jedna opštinska banka, stvorena 1999. na inicijativu najve}eg<br />
grada, opštine Kišinjev. Ova ~injenica pokazuje da lokalni javni organi <strong>vlasti</strong> mogu<br />
dobro upravljati svojim finansijama i da banke treba da budu uklju~ene u proces<br />
bavljenja pitanjima lokalnog razvoja u svakoj teritorijalno-administrativnoj jedinici.<br />
Iz tog razloga je Opština Kišinjev prili~no uspešna što se ti~e pravovremenog<br />
pla}anja svih dohodaka, penzija i ostalih socijalnih davanja, koji kasne u<br />
drugim delovima zemlje.<br />
Prema Odeljenju za statistiku, da bi se oja~ao razvoj privatnog sektora, oko<br />
~etrdeset odsto svih industrijskih postrojenja i fabrika i oko osamdeset odsto svih<br />
bivših zadru`nih farmi je reorganizovano i reformisano do 1997. Za razliku od<br />
poljoprivrednog sektora, privatizacija industrijskih postrojenja nije proizvela prave<br />
vlasnike koji su uklju~eni u kontrolisanje investicija i administrativnih odluka. U<br />
stvari, ve}ina trenutnih upravnika ne bave se strategijskim problemima svojih pre-
322 Moldavija<br />
duze}a, što rezultira akumuliranjem dugova i stvara frustraciju me|u zaposlenima.<br />
Prema podacima ARIA-e (Agencija za restrukturisanje na polju industrije),<br />
oko devedeset odsto svih industrijskih postrojenja u Republici Moldaviji (osim<br />
onih koje se nalaze u Transnistriji) smatraju se bankrotiralim prema me|unarodnim<br />
ekonomskim i finansijskim kriterijumima. Zakoni koji regulišu bankrotstvo<br />
u Republici Moldaviji su Zakon o preduzetništvu 35 i Zakon o bankrotstvu 36 . Prvi<br />
nacrt Zakona o bankrotstvu donet je 1992. godine, ali je u to vreme smatran<br />
prili~no deklarativnim i teškim za primenu. Parlament je uspeo da sa~ini nov nacrt<br />
ovog zakona i da ga donese 1996. godine. 37<br />
4.6. Ekonomski razvoj<br />
Opšte je poznato da razvoj nacionalne ekonomije neposredno uti~e na razvoj<br />
<strong>lokalne</strong> ekonomije, i obrnuto. Situacija je ovakva uglavnom zbog individualnih<br />
napora koje <strong>lokalne</strong> zajednice ula`u u stvaranje sopstvenih razvojnih strategija.<br />
Uprkos oštrim ograni~enjima trenutne ekonomske tranzicije, nekoliko zajednica<br />
u Republici Moldaviji uspelo je da postigne zna~ajne rezultate, uklju~uju}i i<br />
privla~enje stranih investicija, stvaranje i unapre|ivanje strategijskih partnerstava<br />
na raznim poljima sa privatnim sektorom i sa drugim zajednicama,<br />
prilago|avanje ekonomskih prioriteta u cilju stvaranja relativnih ekonomskih prednosti<br />
u naselju, itd. Naravno da je tr`išna privreda stvorila sve drasti~nije disparitete<br />
izme|u relativno ,,imu}nih” i ,,siromašnih” zajednica. Ali treba nau~iti<br />
veoma va`nu lekciju o tome kako neke zajednice postaju uspešne, a druge ne.<br />
Zašto su neke zajednice znale kako da iskoriste svoje <strong>lokalne</strong> resurse pravilnije i<br />
kako da primene proces strategijskog planiranja, koji je fundamentalan za napredovanje<br />
celog koncepta lokalnog razvoja u Republici Moldaviji? 38<br />
Koncept lokalnog ekonomskog razvoja odnosi se na napore usmerene na<br />
pove}anje kvaliteta `ivota za sve gra|ane jedne zajednice. Naravno, modeli<br />
lokalnog razvoja se ne mogu primenjivati naslepo, jer su zajednice sve razli~itije<br />
jedna od druge, ali prilago|avanje strategija lokalnim osobenostima zahteva<br />
vlast koja efikasno funkcioniše, kao i u~eš}e zajednice. Lokalni ekonomski razvoj<br />
predstavlja proces modernizacije na~ina na koji društvena zajednica zadovoljava<br />
svoje rastu}e potrebe. Lokalne zajednice ovo mogu posti}i pretpostavljaju}i neke<br />
35 Monitorul Oficial, 1994, Nr 2.<br />
36 Legea cu privire la faliment, Monitorul Oficial, din 5. septembrie 1996.<br />
37 Buhgalterskie i Nalogovie Konsultatsii, Nr 11, 1999, 57.<br />
38 Liubomir Chiriac, The ABCs of Local Development, Editura TISH SRL, Tipografia<br />
Centrala, 1999, 63.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 323<br />
osnovne prioritete: pomo} privatnom sektoru, optimalno iskoriš}enje lokalnih<br />
resursa, stvaranje novih radnih mesta. Bez sumne, lokalni javni organi <strong>vlasti</strong> predstavljaju<br />
institucionalnu osnovu svakog projekta za promene, jer su odlu~uju}i faktor<br />
u izradi politike lokalnog razvoja. Oni tako|e ostaju i glavni inicijator programa<br />
lokalnog razvoja, i na njih se prenose administrativna ovlaš}enja da upravljaju<br />
i regulišu proces sprovo|enja ovih programa. Štaviše, lokalna javna uprava<br />
mo`e i mora da koristi privatne inicijative za ekonomski razvoj. Ovaj savez<br />
izme|u lokalnih javnih organa <strong>vlasti</strong> i privatnog sektora predstavlja zajedni~ku<br />
odgovornost zemlje za rešavanje problema i postizanje zajedni~kih ciljeva,<br />
uklju~uju}i i odr`avanje pozitivnog socijalnog, politi~kog i ekonomskog okru`enja<br />
na nivou zajednice. Kreiranje individualne strategije lokalnog razvoja mo`e se<br />
posmatrati samo u kontekstu politi~kih i ekonomskih reformi koje se odvijaju u<br />
zemlji.<br />
5. SLEDE]I KORACI U PROCESU TRANZICIJE<br />
5.1. Transformacija lokalnih <strong>vlasti</strong><br />
Prilago|avaju}i se tr`išnoj privredi u nastanku i vladavini prava, Republika<br />
Moldavija menja svoj zakonski okvir o lokalnim i regionalnim <strong>vlasti</strong>ma. Za normalizaciju<br />
sistema <strong>lokalne</strong> javne uprave potrebna su prakti~na rešenja i modeli.<br />
Ovo, pak, nije bio slu~aj kada su u pitanju male, posebno ruralne zajednice ~iji<br />
je ekonomski i društveni razvoj stagnirao pre 1991, i koje su stoga transformisane<br />
kao “ruralni kompleksi” sa hroni~nim teško}ama: nedostatkom adekvatne infrastrukture,<br />
ekonomskom zavisnoš}u lokalnih procedura od monopolisti~kih preduze}a,<br />
smanjenim kapacitetom za prikupljanje poreza, nedostatkom dovoljnih<br />
ljudskih i industrijskih resursa za rešavanje krize i kvazipostojanjem lokalnih<br />
bud`eta. Reforma nije mogla da evoluira bez radikalnog redefinisanja statusa<br />
zvani~nika <strong>lokalne</strong> javne uprave koji su zaposleni na izvršnim funkcijama ili odgovaraju}im<br />
funkcijama na koje ih postavlja izborno telo <strong>lokalne</strong> zajednice.<br />
Kona~no, reforma sistema <strong>lokalne</strong> javne uprave u Moldaviji mo`e doneti pozitivne<br />
rezultate samo ako uspe da stimuliše i integriše inovativna iskustva kombinovana<br />
sa odgovornoš}u za interese zajednice. Samo naporima lokalnih organa<br />
<strong>vlasti</strong>, zasnovanim na poštovanju slobodne inicijative i privatnog vlasništva, mo`e<br />
biti rešena ve}ina problema od lokalnog interesa. Efikasna lokalna javna uprava<br />
mora znati kako da podeli ovlaš}enja za donošenje odluka sa gra|anima koje predstavlja,<br />
kao i da pove}a efikasnost prenošenjem odgovornosti. Uklju~ivanje<br />
lokalnih zajednica u proces donošenja odluka na lokalnom nivou je višedimenzionalno<br />
i slo`eno. Participacija stanovništva doprinosi: 1) pove}anju stepena
324 Moldavija<br />
transparentnosti administrativnih odluka, 2) poboljšanju procesa konsultacija sa<br />
stanovništvom oko prioriteta koje izabrani lokalni organi <strong>vlasti</strong> preuzimaju, 3)<br />
konsolidaciji boljeg razumevanja najva`nijih problema zajednice i ~ak prepoznavanju<br />
posebnog identiteta gra|ana pojedinih naselja, 4) poboljšanju uslova `ivota.<br />
5.2. Glavni problemi koje treba rešiti<br />
Iskustva sa institucionalnom reformom <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> pokazuju da tokom<br />
transformacije starih institucija nisu u pitanju samo pozitivna dostignu}a i da stoga<br />
tokom reformi treba uzeti u obzir i negativni uticaj rasformiranja starih institucija<br />
(kontrole, nadzora i mobilizacije). Najve}i broj sadašnjih mana poti~e od<br />
nesavršenih zakonskih rešenja, spore adaptacije na postoje}e standarde u oblasti<br />
lokalnog i regionalnog razvoja i nekoherentne politike koju vode poslušna (ili ne<br />
izuzetno sposobna) izvršna tela.<br />
Jedno od prvih pitanja kojima se treba baviti je donošenje Zakona o decentralizaciji<br />
javnih slu`bi, koji bi trebalo da jasno odredi prioritete dr`avnih i lokalnih<br />
<strong>vlasti</strong>, mere koje treba preduzeti za prilago|avanje lokalnih bud`eta kako bi oni<br />
izra`avali realne rashode lokalnog javnog vlasništva i <strong>lokalne</strong> resurse koje treba<br />
usmeriti prema pojedina~nim zakonskim ovlaš}enjima lokalnih <strong>vlasti</strong> u pitanju.<br />
Drugi problem predstavlja regionalni razvoj, koji zahteva posebna zakonska rešenja<br />
koja bi utvrdila stepen administrativne autonomije svakog regionalnog organa<br />
<strong>vlasti</strong>, polja na kojima dr`ava mo`e slobodno da interveniše kroz prefekture radi<br />
realizacije regionalnih interesa, kao i odnose izme|u organa <strong>vlasti</strong> u pitanju. Tre}i<br />
problem je zaštita <strong>lokalne</strong> autonomije od mešanja centralne <strong>vlasti</strong>.<br />
Potreban je Zakon o administrativnoj odgovornosti (Contenciosul administrativ),<br />
koji mora stvoriti novo telo sa ovlaš}enjima za rešavanje sporova i za<br />
odbranu lokalnih i regionalnih entiteta od mešanja. Tako|e, postoji i potreba za<br />
osiguravanjem stro`e razgrani~enosti odgovornosti izme|u raznih javnih organa<br />
<strong>vlasti</strong>. Mogu}e je doneti poseban zakon za regulisanje raznih vrsta odgovornosti<br />
– gra|anske, administrativne i disciplinske – posebno za javne zvani~nike koji<br />
predstavljaju organe <strong>vlasti</strong> koji se bave upravom javnog vlasništva i na centralnom<br />
i na lokalnom nivou.<br />
5.3. Gra|ansko društvo i reforma<br />
Put ka demokratskom društvu ne mo`e se pravilno slediti bez aktivne i obrazovane<br />
participacije gra|anskog društva. Efikasna administracija nalazi da je<br />
neophodno i korisno deliti odgovornost i ovlaš}enja za donošenje odluka sa
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 325<br />
gra|anima zajednice, poja~avaju}i time efikasnost pri postizanju zadatih ciljeva.<br />
Da bi koncentrisali lokalnu energiju i inicijative na rešavanje takvih društvenih<br />
problema, mnoge NVO ohrabruju i podr`avaju uspostavljanje lokalnih ogranaka<br />
i volonterskih organizacija koje treba da zastupaju <strong>lokalne</strong> interese i šire modele<br />
društvene modernizacije za uglavnom ruralno stanovništvo. U Moldaviji, seoske<br />
NVO predstavljaju grupe gra|ana koje mogu da rade sa više nezavisnosti nego<br />
dr`avne agencije, bave}i se problemima kojima lokalni javni organi <strong>vlasti</strong> ne mogu<br />
da se bave usled nedostatka vremena, interesovanja ili resursa. Organizacije formirane<br />
odozdo na gore stvara lokalni interes za istra`ivanje mogu}nosti udru`ivanja<br />
i finansiranja. Na taj na~in, njihov uspeh mo`e da zameni nedostatke jedne<br />
<strong>lokalne</strong> zajednice i mo`e obezbediti usluge koje lokalni organi <strong>vlasti</strong> ne mogu da<br />
pru`e narodu koji zastupaju.<br />
Kontakti za dalje informacije o lokalnoj <strong>vlasti</strong> u Moldaviji:<br />
Parlament Republike Moldavije<br />
Kontakt: Dumitru Dijakov, predsedavaju}i moldavskog parlamenta<br />
Telefon: (373-2) 23-35-28<br />
Ustavni sud, Odeljenje za odnose sa javnoš}u<br />
Kontakt: Jon Sofronij, sekretar<br />
Telefon: (373-2) 24-46-94<br />
Odeljenje Vlade za lokalnu javnu upravu, Dr`avna kancelarija<br />
Kontakt: Pavel Balmus, na~elnik odeljenja<br />
Telefon: (373-2) 23-40-14<br />
Fondacija Viitorul<br />
Kontakt: Igor Munteanu, koordinator projekta<br />
Telefon: (373-2) 24-75-40<br />
Soros fond, Program za lokalnu javnu upravu<br />
Telefon: (373-2) 27-00-31<br />
Opština Kišinjev<br />
Kontakt: Julija Esanu, na~elnik <strong>lokalne</strong> javne uprave<br />
Telefon: (373-2) 22-35-13
326 Moldavija<br />
Nacionalni savez udru`enja gradona~elnika<br />
Kontakt: Viktor Mokanu, sekretar<br />
Telefon: (373-2) 24-90-08<br />
Novije publikacije o lokalnoj <strong>vlasti</strong> u Moldaviji:<br />
Chiriac, Liubomir, The ABCs of Local Development, Chisinau: Cartier, 1999.<br />
Mocanu, Victor, Local Public Services, Chisinau: Cartier, 1999.<br />
Popa, Victor, Local Council in Action, Chisinau: Cartier, 1999.<br />
Munteanu, Igor, Regional Development in the Republic of Moldova,<br />
Chisinau: Cartier, 2000.<br />
Manole, Tatiana, Local Public Finances, Chisinau: Cartier, 2000.<br />
LADO, IFES, Chisinau Mayoralty, The Guide of the Public Official,<br />
Chisinau: Publishing House “Chisinau-Prim,” 2000.<br />
Orlov, Maria Gh, Administrative Law, Chisinau: Elena V.I., 2000.<br />
Anex 1.<br />
Najva`niji opšti indikatori<br />
Izvori: Odeljenje za statisti~ka i sociološka istra`ivanja Republike Moldavije,<br />
Statisti~ki izveštaji za 1995, 1996, 1997, 1998; National Human Development<br />
Report: Republic of Moldova (UNDP, 1996, 1998); Development Cooperation:<br />
Republic of Moldova (UNDP, 1998).<br />
Veli~ina teritorije<br />
Gustina naseljenosti (1998)<br />
Broj stanovnika (1. januar 1998) 4.304.700<br />
33.844 kvadratna kilometra<br />
127,4 ljudi po kvadratnom kilometru<br />
1995. 1996. 1997. 1998.<br />
Penzioneri 781.000 784.000 786.00 788.000<br />
% 18 18,2 18,3 18,8<br />
Deca školskog uzrasta 766.500 778.000 786.500 n/p<br />
% 17,7 17,9 18,2 n/p<br />
Studenti univerziteta 54.800 58.300 65.600 72.700<br />
% 1,26 1,35 1,5 1,7<br />
Najve}e etni~ke zajednice (1989)
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 327<br />
Moldavci 66,5%<br />
Ukrajinci 13,8%<br />
Rusi 13,0%<br />
Gagauzi (Turci hriš}ani) 3,50%<br />
Bugari 2,00%<br />
Jevreji 1,50%<br />
Belorusi 0,50%<br />
Ostali 1,20%<br />
BNP (1998)<br />
1630 miliona USD<br />
1996. 1997. 1998.<br />
Po glavi stanovnika (leja) 2.128 2.441 2.441<br />
Po glavi stanovnika (USD) 463 494 454<br />
Struktura bud`etskih rashoda (1998, bez Transistarske regije)<br />
Rashodi dr`avnog bud`eta 53,4%<br />
Rashodi lokalnih bud`eta 21,0%<br />
Socijalni fond 25,6%<br />
Vanbud`etska sredstva 0,0%<br />
Zbir 100,0%<br />
1995. 1996. 1997. 1998.<br />
Stopa nezaposlenosti 1,4 1,5 1,5 2,0<br />
(%, bez Transnistarske regije)<br />
1995. 1996. 1997. 1998.<br />
Stopa inflacije 21,6 14,4 10,8 18,3<br />
(%, bez Transnistarske regije)
328 Moldavija<br />
Anex 2.<br />
Stanovništva, naseljena mesta i administrativne jedinice<br />
Tabela 1A<br />
Broj naseljenih mesta po kategorijama veli~ine populacije u Moldaviji<br />
Veli~ina populacije Broj naseljenih mesta % Broj stanovnika %<br />
0-1.000 770 45,9 355.508 7,44<br />
1.001-2.000 411 24,5 586.525 13,0<br />
2.001-5.000 372 22,0 1.120.599 24,83<br />
5.001-10.000 82 4,9 539.010 11,95<br />
10.001-50.000 40 2,4 737.576 16,35<br />
50.001-100.000 1 0,1 62.000 1,37<br />
100.001-1.000.000 4 0,2 1.131.100 25,06<br />
Više od 1.000.000 - - - -<br />
Zbir 1.680 100,0 4.512.318 100,00<br />
IZVOR: Odeljenje za statisti~ka i sociološka istra`ivanja Republike Moldavije, Statisti~ki izveštaj<br />
(14. novembar 1998).<br />
Tabela 2A<br />
Broj opština po kategorijama veli~ine populacije u Moldaviji<br />
Veli~ina populacije Broj naseljenih mesta % Broj stanovnika %<br />
0-1.999 440 14,93 658.180 2,92<br />
0-1.000 3 0,47 2.488 0,06<br />
1.001-2.000 30 4,66 50.227 1,28<br />
2.001-5.000 459 71,26 1.468.527 37,38<br />
5.001-10.000 111 17,24 742.641 18,92<br />
10.001-50.000 38 5,90 719.779 18,32<br />
50.001-100.000 - - - -<br />
100.001-1.000.000 3 0,47 944.720 24,04<br />
Više od 1.000.000 - - - -<br />
Zbir 644 100,00 3.928.432 100,00<br />
Napomena: Bez Transnistarske regije.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 329<br />
Tabela 3A<br />
Broj lokalnih <strong>vlasti</strong> po nivou u Moldaviji<br />
Lokalna jedinica Nivo Broj<br />
Komuna, grad, opština Prvi 643<br />
Opština Kišinjev b Prvi i drugi 1<br />
Judet (okrug) Drugi 10<br />
Autonomna jedinica Gagauz Jeri Drugi 1<br />
Transnistarska regija c n/p n/p<br />
Napomene: a Bez Transnistarske regije. Termin ,,lokalna vlast” na ovoj tabeli ozna~ava<br />
opštinske i bilo koje druge regionalne <strong>vlasti</strong> (distrikt, okrug, itd.) zajedno.<br />
b Poseban status.<br />
c Pravni status još uvek nije definisan.<br />
Tabela 4A<br />
Struktura judeta u Moldaviji<br />
Judet Naselja Opštine Gradovi Komune<br />
Baltsi 251 1 6 75<br />
Kahul 106 1 1 42<br />
Kišinjev 178 5 86<br />
Edinet 157 1 7 65<br />
Lapusna 151 1 4 59<br />
Orhej 190 1 3 68<br />
Soroka 178 1 4 57<br />
Taraklija 26 1 9<br />
Tigina 81 2 2 43<br />
Ungeni 150 1 3 51<br />
Opština Kišinjev 33 1 6 11<br />
Autonomna jedinica Gagauz Jeri 32 1 2 23<br />
Transnistarska regija 147<br />
Zbir 1.533 12 43 589<br />
644<br />
Napomene: Bez Transnistarske regije.
330 Moldavija<br />
Broj dr`avnih slu`benika (1. jul 1999, bez Transnistarske regije)<br />
Zaposlenih od dr`ave 11.004<br />
Zaposlenih od lokalnih <strong>vlasti</strong> 7.447<br />
Broj zaposlenih u javnoj slu`bi (1998, bez Transnistarske regije)<br />
Dr`avna vlast i odbrana, 196.185<br />
obavezno socijalno osiguranje,<br />
obrazovanje, javna zdravstvena<br />
zaštita i socijalne slu`be<br />
Slika 1A<br />
Administrativna mapa Moldavije<br />
1. Edinet<br />
2. Soroca<br />
3. Balti<br />
4. Orhei<br />
5. Ungheni<br />
6. Chisinau<br />
7. Dubasari<br />
8. Municipality<br />
of Chisinau<br />
9. Lapusna<br />
10. Tghica<br />
11. Utag<br />
12. Cahul<br />
13. Taraclia
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 331<br />
Anex 3.<br />
Najva`niji zakoni o javnoj upravi i lokalnoj <strong>vlasti</strong><br />
Slede}i zakoni regulišu javnu upravu i lokalnu vlast u Republici Moldaviji:<br />
Zakon o lokalnoj javnoj upravi (186-XIV, 6. novembar 1998).<br />
Zakon o teritorijalno-administrativnoj organizaciji (191-XIV, 12. novembar<br />
1998).<br />
Zakon o dr`avnoj slu`bi (433-XII, 4. maj 1995).<br />
Zakon o zemlji (828-XII, 25. decembar 1991).<br />
Zakon o finansijama (1163-XIII, 24. april 1997).<br />
Zakon o bud`etskom sistemu i bud`etskom procesu (847-XIII, 24. maj 1996).<br />
Zakon o lokalnim porezima i taksama (186-XIII, 19. jul 1994).<br />
Zakon o lokalnim javnim finansijama (481-XIV, 9. jun 1999).<br />
Zakon o javnoj imovini teritorijalno-administrativnih jedinica (523-XIV, 16.<br />
jun 1999).<br />
Lege pentru aprobarea “Regulamentului-cadru privind functionarea consiliilor<br />
locale si judetene” (544-XIV, 29. jul 1999).<br />
Legea privind statutul municipiului Chisinau (431-XIII, 19. april 1995).<br />
Legea privind statutul alesului local (aprobata de parlament in prima lectura).<br />
Legea contenciosului administrativ (aprobata de parlament in prima lectura).<br />
Anex 4.<br />
Odgovornosti administrativnih nivoa<br />
Tabela 5A<br />
Specifi~ne funkcije jedinica <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> u Moldaviji<br />
Funkcije Sve opštine Regionalne ili gradske <strong>vlasti</strong> Centralna ili dr`avna teritorijalna uprava<br />
Drugi organ Vlade Primedbe<br />
I. OBRAZOVANJE<br />
1. Predškolsko X<br />
2. Osnovno X<br />
3. Srednje X X<br />
4. Tehni~ko X<br />
5. Visoko, fakulteti, univerziteti X
332 Moldavija<br />
Tabela 5A (nastavak)<br />
Specifi~ne funkcije jedinica <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> u Moldaviji<br />
Funkcije Sve opštine Regionalne ili gradske <strong>vlasti</strong> Centralna ili dr`avna teritorijalna uprava<br />
Drugi organ vlade Primedbe<br />
II. SOCIJALNA ZAŠTITA<br />
1. Jaslice X<br />
2. Obdaništa X<br />
3. Socijalni domovi X<br />
4. Li~ne usluge za stare i hendikepirane X X X<br />
5. Posebne usluge (za besku}nike, porodice u krizi itd.) X X<br />
6. Socijalni stanovi X X<br />
III. ZDRAVSTVENE USLUGE<br />
1. Osnovna zdravstvena nega X X<br />
2. Zdravstvena zaštita X X<br />
3. Bolnice X X<br />
4. Javno zdravlje X X<br />
IV. KULTURA, REKREACIJA, SPORT<br />
1. Pozorišta X<br />
2. Muzeji X X<br />
3. Biblioteke X X X<br />
4. Parkovi X<br />
5. Sport, rekreacija X X X<br />
6. Odr`avanje zgrada za kulturne doga|aje X X X<br />
V. EKONOMSKE USLUGE<br />
1. Vodosnabdevanje X<br />
2. Kanalizacija X<br />
3. Elektri~na energija X<br />
4. Gas X<br />
5. Daljinsko grejanje X X<br />
VI. @IVOTNA OKOLINA, JAVNE SANITARNE SLU@BE<br />
1. Sakupljanje otpadaka X<br />
2. Odlaganje otpadaka X<br />
3. ^iš}enje ulica X<br />
4. Groblja X<br />
5. Zaštita `ivotne okoline X X X<br />
VII. SAOBRA]AJ, TRANSPORT<br />
1. Putevi X X X<br />
2. Javna rasveta X<br />
3. Javni prevoz X X
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 333<br />
Tabela 5A (nastavak)<br />
Specifi~ne funkcije jedinica <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> u Moldaviji<br />
Funkcije Sve opštine Regionalne ili gradske <strong>vlasti</strong> Centralna ili dr`avna teritorijal-na uprava<br />
Drugi organ vlade Primedbe<br />
VIII. URBANISTI^KI RAZVOJ<br />
1. Urbanisti~ko planiranje X<br />
2. Regionalno/ prostorno planiranje X X<br />
3. Lokalni ekonomski razvoj X<br />
4. Turizam X X<br />
IX. OPŠTA UPRAVA<br />
1. Autoritativne funkcije (dozvole itd.) X X X<br />
2. Drugi dr`avni administrativni poslovi (bira~ki spisak itd.)X X X<br />
3. Lokalna policija X X<br />
4. Vatrogasne brigade X X<br />
5. Civilna odbrana X X X<br />
6. Zaštita potroša~a X
334
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 335<br />
Pena Koman, Eugen Krai<br />
Monika Radulesku, Gabriela Stan~ulesku*<br />
LOKALNA VLAST<br />
U RUMUNIJI<br />
1. PRAVNA I USTAVNA OSNOVA<br />
Od 1992. do 1996. institucije javne administracije u Rumuniji do`ivele su<br />
stabilizaciju, konsolidaciju i nastavljanje procesa demokratizacije. Me|utim, na<br />
operacionom nivou, javne institucije i javni slu`benici su se suo~avali sa<br />
teško}ama i problemima. U isto vreme, ekonomske reforme su sporo provo|ene<br />
i postignuti rezultati su bili daleko ispod o~ekivanja javnosti.<br />
Ipak, po~elo je da se oblikuje gra|ansko društvo uz pomo} sve brojnijih i<br />
sve profesionalnijih nevladinih organizacija (NVO) i uz pomo} sve zna~ajnijih<br />
promena stavova, izbora i mentaliteta pošto su profesionalci u lokalnim <strong>vlasti</strong>ma<br />
poha|ali programe obuke ili u~estvovali u programima finansiranim spolja.<br />
Zna~ajni procenat populacije je direktno ili indirektno imao koristi od me|unarodnih<br />
programa podrške, što je imalo povoljnog uticaja na izgradnju demokratije<br />
i ekonomije slobodnog tr`išta kao i na širenje evropskih ideja. Ja~anje nezavisnosti<br />
i diversifikacija mas-medija su sna`no uticali na proces demokratizacije;<br />
me|utim, te`nja medija da se koncentrišu na skandale zna~ila je da nije<br />
posve}ivana pa`nja nekim va`nim pitanjima <strong>lokalne</strong> uprave.<br />
Reforma <strong>lokalne</strong> javne uprave iz 1991.g. (koja je inicirana usvajanjem<br />
Zakona br. 70/1991 o lokalnim izborima) samo je delimi~no izvedena. Neko<br />
* Pena Koman, direktor Dr`avne blagajne Konstanca, Rumunija; Eugen Krai, Odeljenje za<br />
lokalnu upravu, Rumunija; Monica Radulescu, direktor za urbano planiranje i koordinator projekta<br />
u Rumunskoj partnerskoj fondaciji za lokalni razvoj (Romania Partners Foundation for Local<br />
Development), Rumunija; dr Gabriela Stanciulescu, profesor Fakulteta za trgovinu, Katedra za turisti~ke<br />
usluge, Akademije za ekonomske studije, Rumunija.
336 Rumunija<br />
vreme reforme su uglavnom bile ograni~ene na reorganizaciju administracije, to<br />
jest na osnivanje tela i institucija potrebnih za decentralizovanu administraciju.<br />
Zaostajalo se sa prihvatanjem klju~nih komplementarnih reformi, pogotovo onih<br />
u vezi sa finansijskom autonomijom.<br />
Rumunski parlament je 1996.g. usvojio amandmane na Zakon o javnoj administraciji<br />
i na Zakon o lokalnim izborima. Amandmanima su prevashodno razvijene<br />
administrativne procedure i dat transparentniji i predvidljiviji okvir pravnih<br />
odnosa izme|u razli~itih u~esnika na lokalnom nivou. Najva`nije poboljšanje je<br />
bilo uvo|enje odrednica kojima se utvr|uje odgovornost prefekta za neprimerenu<br />
suspenziju odluka <strong>lokalne</strong> uprave, pravo na opšte direktno glasanje na izborima<br />
za gradsku skupštinu i jasnija definicija nadle`nosti <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>.<br />
Poslednje ~etiri godine lokalnog razvoja naglasak se pomerio ka regionalizaciji<br />
i politici regionalnog razvoja. Ovo se dogodilo i iz `elje za uskla|ivanjem<br />
sa sistemima i strukturama Evropske zajednice kao po~etnim koracima integracije<br />
i kao napor da se rešavaju problemi razvoja koji su se pojavili posle 1989.g.<br />
1.1. Kratka istorija <strong>lokalne</strong> uprave<br />
Iako su pitanja <strong>lokalne</strong> uprave postojala i pre modernog doba, do zna~ajnijih<br />
promena je po~elo da dolazi posle 1830. Gradovi su dobili autonomiju, dve<br />
rumunske kne`evine (Moldavija i Montana) su se udru`ile, uvedeno je zakonodavstvo<br />
po ugledu na francusko kako bi se uklonile organizacione razlike izme|u<br />
njih. U periodu od 1866. do 1923. došlo je do izuzetno va`nog napretka u lokalnoj<br />
upravi pošto su na snagu stupili principi decentralizacije i <strong>lokalne</strong> autonomije i<br />
rumunske provincije su uskla|ene. Izme|u 1929. i 1944. uvedeno je nekoliko administrativnih<br />
mera kako bi se ostvario viši stepen administrativne decentralizacije<br />
i osnovale teritorijalne jedinice, <strong>lokalne</strong> slu`be i asocijacije okruga. Pod uticajem<br />
Sovjetskog Saveza posle 1944. birokratija je bila stroga a hijerarhija potpuna i<br />
horizontalno i vertikalno. Zakon br.5 (septembar 1950) utvrdio je teritorijalnu organizaciju<br />
Rumunije po principu sovjeta i uveo okrug i region kao nove administrativne<br />
jedinice. Izme|u 1950. i 1989. razvijeni su administrativni i politi~ki<br />
sistemi za inkorporaciju svih javnih institucija i ekonomskih jedinica u jedinstvenu<br />
mre`u osnovanu na principima subordinacije, kontrole i koordinisanih odnosa kojima<br />
je centralno upravljala Komunisti~ka partija.<br />
Restrukturisanje javne administracije po~elo je odmah po padu totalitarnog<br />
re`ima u decembru 1989. Tranzicija od komunisti~ke strukture do<br />
postavljene izvršne uprave odvijala se postepeno, uz pomo} dekreta koji su<br />
obezbe|ivali transfer aktivnosti Fronta nacionalnog spasa (Dekret-zakon br. 2<br />
/ decembar 1989) i postavljanjem privremene <strong>vlasti</strong> u administrativnim okruz-
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 337<br />
ima, opštinama, gradovima i zajednicama do odr`avanja izbora (Dekret-zakon<br />
br.8 /7. januar 1990. i Zakon br. 5/1990). Sa usvajanjem Zakona o lokalnoj<br />
javnoj administraciji, Zakona o lokalnim izborima i ~lanovima 119. i 120.<br />
novog Ustava iz 1991, stvoren je neophodni okvir za po~etak administrativne<br />
reforme, kojim su mnoga ovlaš}enja za upravljanje lokalnim interesima sa centralnog<br />
preba~ena na lokalni nivo.<br />
I ~lanovi Ustava i kasniji Zakon o lokalnoj javnoj administraciji se<br />
oslanjaju na slede}e fundamentalne principe Evropske povelje o lokalnoj upravi.<br />
Lokalna autonomija i decentralizacija javnih slu`bi su zapo~ete ~lanom 119<br />
rumunskog Ustava i ~lanom 1 Zakona o lokalnoj javnoj administraciji. Finansijska<br />
autonomija (kako je definisana ~lanovima 9. i 114. Zakona o lokalnoj javnoj administraciji)<br />
izvedena je samo delimi~no, zbog uvo|enja Zakona o lokalnim taksama<br />
(Zakon br. 27/1994) i Zakona o lokalnim finansijama (Zakon 189/1998), kojim<br />
su lokalnim zajednicama stvarane teško}e.<br />
Podobnost za lokalnu funkciju je definisana ~lanom 120. Ustava i u praksi<br />
je ostvarena Zakonom o lokalnim izborima. Ovim je obezbe|en okvir za izbore<br />
1992.<br />
U~eš}e gra|ana je definisano Zakonom o lokalnoj javnoj administraciji<br />
(~lanovi 10. i 43), koji zahteva predstavljanje lokalnih interesa u pitanjima kao<br />
što su lokalni bud`eti, urbano i regionalno planiranje, zaštita prirodne okoline i<br />
<strong>lokalne</strong> strukture.<br />
Zakon o javnoj administraciji (sa amandmanima iz 1996) podrobnije izla`e<br />
kako se odre|uje da li su odluke koje je donela lokalna vlast odgovaraju}e i zakonite.<br />
1.2. Teritorijalna struktura<br />
Struktura nove <strong>lokalne</strong> uprave je definisana Zakonom o javnoj i lokalnoj administraciji,<br />
a struktura javne administracije ~lanovima 119. i 120. Ustava. Nove<br />
<strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> su izabrane februara 1992, na prvim izborima u Rumuniji posle pada<br />
komunisti~kog re`ima. Kada je istekao prvi ~etvorogodišnji mandat lokalnih<br />
<strong>vlasti</strong>, izbori su ponovo odr`ani 1996.<br />
Rumunija je podeljena na okruge, gradove i zajednice ~ije su granice<br />
utvr|ene zakonom. Okrug se sastoji od glavnog grada, nekoliko opština i svih<br />
gradova i zajednica u okviru teritorijalnih granica okruga. Izvesni gradovi se<br />
klasifikuju kao opštine. Iako razlika izme|u opštine i grada još nije bila pravno<br />
formalizovana ona se tradicionalno zasniva na faktorima kao što je veli~ina teritirije,<br />
broj stanovnika i istorijska, društvena, ekonomska i kulturna va`nost.
338 Rumunija<br />
Za razliku od gradova, opštine se mogu deliti na manje jedinice (distrikte) od<br />
kojih svaki mo`e da izabere skupštinu distrikta i gradona~elnika i da<br />
funkcioniše kao poluautonomna jedinica. Jedno ili nekoliko sela i zaseoka<br />
mogu da ~ine zajednicu.<br />
Od 1998. Rumunija je podeljena na 42 okruga (uklju~uju}i opštinu<br />
Bukurešt, 1 koja ima status okruga), 262 grada i 2 686 zajednica. Teritorijalne<br />
granice svakog okruga i njegovih ve}ih i manjih gradova i zajednica su definisani<br />
Zakonom o javnoj lokalnoj administraciji. Zajednice se sastoje od ukupno<br />
13 000 sela, sa populacijom od najviše 5 000 stanovnika. Što se ti~e gradova, 80<br />
imaju status opštine sa više od 18 000 stanovnika; preostalih 182 su gradovi, svaki<br />
sa 5 do 40 000 stanovnika.<br />
Po rumunskom zakonodavstvu, zajednice, gradovi, opštine i okruzi su pravni<br />
entiteti koji mogu da poseduju i da otu|uju javno i privatno vlasništvo i imaju<br />
potpuna ovlaš}enja i odgovornost po svim pitanjima u vezi sa administracijom<br />
lokalnog javnog interesa u okviru svojih utvr|enih teritorijalnih jedinica. Kako<br />
bi se obezbedila lokalna autonomija, javne <strong>vlasti</strong> u zajednicama, gradovima i<br />
okruzima odre|uju i odobravaju bud`ete prihoda i rashoda i imaju pravo da uvode<br />
i sakupljaju <strong>lokalne</strong> poreze i takse.<br />
1.3. Status glavnog grada<br />
Trenutno opština Bukurešt nema poseban status. Bukurešt se razlikuje od<br />
drugih opština po tome što je u isto vreme i okrug pa tako ima lokalnu javnu<br />
vlast na nivou okruga, kao i prefekta. Opština bira generalnu skupštinu i<br />
gradona~elnika kome poma`u ~etiri zamenika. Uz to svaki od {est distrikta<br />
Bukurešta bira lokalnu skupštinu, predsednika i dva zamenika. Konfuzija oko<br />
stvarne raspodele odgovornosti i zadataka izme|u generalne skupštine i skupštine<br />
distrikta, nedovoljno je definisana pravnim odrednicama i ima za rezultat<br />
beskona~ne rasprave.<br />
1.4. Regionalizacija<br />
Zbog postojanja i lokacije kompaktnih oblasti sa sli~nim razvojnim karakteristikama<br />
i problemima, 2 došlo je do potrebe za novim oru|ima za rešavanje<br />
1 Sva pominjanja okruga u ovom odeljku podrazumevaju i grad Bukurešt. Tako|e termin<br />
opštinska skupština odnosi se i na gradsku skupštinu Bukurešt.<br />
2 Ovo je posebno slu~aj u okruzima jugoisto~ne i ju`ne Rumunije, gde se stanovništvo<br />
uglavnom bavi poljoprivredom i planinskom ekonomijom.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 339<br />
problema. Kao odgovor na ovu potrebu i uz `elju za uskla|ivanjem sa strukturama<br />
evropske zajednice, naglasak u razvoju se pomera ka regionalizaciji i politikama<br />
regionalnog razvoja.<br />
Regionalna politika je izneta u ,,zelenom dokumentu za regionalnu politiku<br />
u Rumuniji" koju su objavile rumunska vlada i evropska komisija maja 1997. U<br />
njemu se odre|uje osam makroregiona i prioritetne problemati~ne oblasti kao osnovne<br />
jedinice regionalne politike. Stvaranje regiona se koristi kao oru|e za razvoj<br />
više kao administrativna struktura, pošto je institucionalna struktura uglavnom orijentisana<br />
da pomogne poboljšanje takmi~arske mo}i regiona. Regioni su<br />
odre|ivani ne po sli~nim nivoima razvoja, ve} kao potencijalne funkcionalne jedinice<br />
koje sadr`e nekoliko okruga; me|utim, one su podeljene na podregione prema<br />
razli~itim razvojnim karakteristikama.<br />
Zakon o regionalnom razvoju iz 1998. daje institucionalni okvir, principe,<br />
ciljeve, jurisdikciju i specifi~ne instrumente neophodne za regionalni razvoj. Na<br />
nacionalnom nivou Nacionalni savet za regionalni razvoj (NSRR) ima na ~elu premijera.<br />
Promocija i koordinacija politike regionalnog razvoja je u nadle`nosti<br />
Nacionalne agencije za regionalni razvoj (NARR), a finansira je Nacionalni fond<br />
za regionalni razvoj (NFRR). Na regionalnom nivou, Savet za regionalni razvoj<br />
(SRR) sastoji se od predsednika skupština okruga i predstavnika lokalnih gradskih<br />
skupština za vreme trajanja njihovih mandata.<br />
1.5. Odnos izme|u dr`avne administracije i <strong>lokalne</strong> uprave<br />
Javna adminisracija u Rumuniji sastoji se od centralne i <strong>lokalne</strong> administracije.<br />
Centralna administracija nadgleda aktivnosti od nacionalnog zna~aja i<br />
~ine je Vlada, ministri centralne <strong>vlasti</strong> podre|ene Vladi ili ministrima, centralna<br />
autonomna tela i dekoncentrisana teritorijalna tela (prefekt i specijalizovane<br />
dekoncentrisane slu`be minstarstava, obi~no na nivou okruga). Lokalne administracije<br />
se bave pitanjima od lokalnog zna~aja u okviru administrativne teritorijalne<br />
jedinice a ~ine je lokalna skupština, gradona~elnik i skupština okruga.<br />
Centralna i lokalna administracija rade zajedno preko prefekta, ~ija je funkcija<br />
ustanovljena Zakonom o javnoj administraciji, dok uskla|ivanje nacionalne i<br />
<strong>lokalne</strong> politike koordinišu administrativne komisije. Odsek <strong>lokalne</strong> javne administracije<br />
je direktno podre|en premijeru i on omogu}ava ostvarenje vladinih<br />
inicijativa u vezi sa lokalnom javnom administracijom. Dekoncentrisane agencije<br />
ministarstva podre|ene centralnim ministarstvima obi~no se osnivaju na nivou<br />
okruga kao odeljenja, agencije ili inspektorati. Razlike u mišljenju izme|u<br />
funkcionera okruga i dekoncentrisanih slu`bi ministarstva ili centralne vlade reša-
340 Rumunija<br />
va centralna vlada. Ministarstva i druga centralna tela su du`na da prefektu prenesu<br />
sve naredbe izdate dekoncentrisanim slu`bama.<br />
Prefekt je imenovani predstavnik centralne vlade u svakom okrugu i u opštini<br />
Bukurešt. Prefekt kome poma`e potprefekt (dva u Bukureštu) koordinira javnim<br />
slu`bama koje su obezbedili ministarstvo i druge slu`be centralne vlade u teritorijalnoj<br />
jedinici, u vezi sa javnom bezbednoš}u, poljoprivredom, zdravljem,<br />
obrazovanjem, kulturom, prirodnom okolinom i slu`bama socijalne zaštite. U svojstvu<br />
predstavnika centralne vlade, prefekti nadgledaju rad gradona~elnika i<br />
lokalnih okru`nih skupština pre svega kontrolom zakonitosti njihovih odluka.<br />
Kancelarija prefekta u svakom okrugu i u Bukureštu osniva administrativnu<br />
komisiju koju ~ine prefekt, koji njime predsedava, predsednik okru`ne skupštine<br />
(u Bukureštu gradona~elnik), gradona~elnik sedišta okruga i direktori svih dekoncentrisanih<br />
slu`bi ministarstva ili centralne vlade koji rade na nivou okruga.<br />
Komisija donosi godišnji program glavnih projekata i aktivnosti okruga koji se<br />
zatim prenosi agencijama centralne vlade u teritorijalnoj jedinici, kao i funkcionerima<br />
<strong>lokalne</strong> i okru`ne javne administracije. Odluke koje je donela administrativna<br />
komisija tada implementira osoblje prefektove kancelarije.<br />
Zato što je lokalnim <strong>vlasti</strong>ma pripalo malo ovlaš}enja i zbog ograni~ene<br />
<strong>lokalne</strong> i finasijske autonomije od 1992 do 1996. prefekti su postali najmo}nije<br />
figure na lokalnom nivou. Zbog subjektivnih kriterijuma za transfer fondova<br />
lokalnim <strong>vlasti</strong>ma, politi~kog mešanja i zloupotrebe prefekta dolazilo je do turbulencija<br />
u razvoju <strong>lokalne</strong> demokratije u Rumuniji za vreme prvog mandata<br />
novoizabranih lokalnih <strong>vlasti</strong>.<br />
Tako|e se postavljalo pitanje troškova za prefekture. Me|utim, nije napravljena<br />
analiza troškova za neki alternativni sistem (npr. opšta inspekcija). Tako|e se tvrdilo<br />
da odr`avanje sistema prefekture mo`e da maskira preteranu kontrolu centralne<br />
vlade nad lokalnom upravom. Me|utim, sistem prefekture igra neophodnu ulogu u<br />
trenutnom stanju tranzicije rumunske <strong>lokalne</strong> uprave. Ne shvataju sve <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
potpuno svoja ovlaš}enja i du`nosti i svoju sposobnost da ih ispu-njavaju. Trenutno<br />
najbolji funkcionalni sistem koji obezbe|uje podršku lokalnim <strong>vlasti</strong>ma je prefektura.<br />
Ako je lokalnim <strong>vlasti</strong>ma potrebna podrška centralne vlade, oni mogu da se<br />
obrate prefektu. Kada se rešavaju kompleksniji problemi ili pravna pitanja, Odsek<br />
<strong>lokalne</strong> javne administracije preuzima odgovornost za njihove odluke.<br />
Efektivna lokalna vlast i finasijska autonomija postepeno se i stalno konsoliduju<br />
od 1996.<br />
Ograni~ena su prava prefekta i uvedena sredstva za spre~avanje zloupotrebe<br />
polo`aja. Ograni~avanje ovlaš}enja prefekta u lokalnim poslovima vodilo je metamorfozi<br />
administrativne komisije. Zakon o lokalnoj javnoj administraciji na ~ijem<br />
se nacrtu sada radi verovatno }e promeniti ime i ulogu administrativne komisije
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 341<br />
u teritorijalni savetodavni komitet. Njegov osnovni zadatak bi}e da vodi debatu<br />
o ,,ulozi prefekta i skupštine okruga kako bi se uskladile politike sektora sa<br />
lokalnim politikama za odr`ivi razvoj <strong>lokalne</strong> ekonomije" (~lan 144. nacrta<br />
Zakona o lokalnoj javnoj administraciji).<br />
1.6. Razvoj tranzicionog procesa tokom 90-tih<br />
Osnovne transformacije koje su se odigrale 90-ih uklju~uju fundamentalnu<br />
reformu prirode <strong>vlasti</strong>, usvajanje demokratskog ustava, stvaranje politi~kih partija,<br />
slobodne izbore i mirne promene vlade kao i nagli porast broja privatnih<br />
i javnih mas-medija. Ovaj proces se odigrao u slede}im periodima:<br />
Od 1990. do 1992: Zna~ajne institucionalne promene su se pojavile još<br />
1990. sa merama za zavo|enje vladavine prava, uklju~uju}i i demokratski ustav<br />
koji poštuje fundamentalna politi~ka i gra|anska prava, slobodne izbore i<br />
stvaranje javnih <strong>vlasti</strong> na centralnom i lokalnom nivou. Ustav iz 1991.<br />
uklju~ivao je odrednice kojima se izvesne nadle`nosti i odgovornosti prenose<br />
lokalnim <strong>vlasti</strong>ma, a ova inicijativa je dalje razvijana kasnijim zakonima. Zakon<br />
o lokalnoj javnoj administraciji i Zakon o lokalnim izborima ustanovili su<br />
pravni okvir za lokalnu upravu. Sistem usvojen 1991. je povratak na tradicionalni<br />
administrativni sistem po ugledu na francuski koji je bio na snazi sve<br />
do posle Drugog svetskog rata. Februara 1992. odr`ani su prvi lokalni izbori<br />
posle pada komunisti~kog re`ima i na njima je u mnogim gradovima i opštinama<br />
pobedila opozicija.<br />
Od 1992. do 1996: Stabilizacija i konsolidacija u oblasti javnih institucija i<br />
nastavljanje procesa demokratizacije (pogotovo ja~anje nezavisnosti i diversifikacija<br />
mas-medija) 3 . Prijem u Evropski savet 1993. i deklaracija namere za<br />
ulazak u Evropsku zajednicu (EZ), kao i ulazak u NATO oja~ale su reformski kurs.<br />
Izme|u 1992. i 1995. ostavku je dalo devet posto (246) izabranih gradona~elnika,<br />
a još 4,8% (133) je otpušteno. 4 Osu|eno je samo 26 od 133 otpuštena<br />
gradona~elnika 5 , što pokazuje nezadovoljavaju}i rad <strong>lokalne</strong> demokratije. Pravni<br />
okvir <strong>lokalne</strong> autonomije nije bio dovoljno razvijen, prefektova ovlaš}enja su bila<br />
3 Do kraja 1997. program je emitovalo 59 privatnih televizijskih stanica i 140 radio-stanica.<br />
Više tre}ine doma}instava imalo je kablovsku televiziju, a oko 10% imalo je satelitske antene i<br />
pristup stranim televizijskim kanalima.<br />
4 @albe rumunskih lokalnih <strong>vlasti</strong> Evropskom savetu u vezi sa stanjem <strong>lokalne</strong> demokratije<br />
imalo je za rezultat Izveštaj sa kongresa o lokalnoj i regionalnoj <strong>vlasti</strong> u Evropi. Istaknuti su razlozi<br />
za otpuštanje gradona~elnika uklju~uju}i zloupotrebu polo`aja prefekta i nedovoljno razvijen<br />
pravni okvir.<br />
5 Ibid.
342 Rumunija<br />
preširoka, mogu}nost provere njihovog rada suviše ograni~ena, a veoma nejasna<br />
je bila i raspodela odgovornosti izme|u raznih funkcija javne uprave. Sve ovo je<br />
ukazivalo na to da Zakon o lokalnoj javnoj administraciji treba dopuniti amandmanima.<br />
Rumunski parlament je 1996. usvojio prve zna~ajne amandmane na ovaj<br />
i na Zakon o lokalnim izborima, 6 ~ime su prevashodno razvijene administrativne<br />
procedure i obezbe|en transparentniji i predvidljiviji okvir ure|enja administrativno-pravnih<br />
odnosa me|u razli~itim u~esnicima na lokalnom nivou. Najva`nija<br />
poboljšanja su odrednice kojima se ustanovljuje odgovornost prefekta; direktno,<br />
opšte pravo glasa na izborima za skupštinu okruga i jasnija specifikacija nadle`nosti<br />
lokalnih <strong>vlasti</strong>.<br />
Od 1996. do 1999: Pre svega pod uticajem promene vlade, ovaj period je<br />
pokazao da postoji potreba za ~vrstim reformskim potezima i za ve}im nastojanjima<br />
na razvoju nekoliko oblasti javne administracije. Iako je 1993. potpisana<br />
Evropska povelja o lokalnoj upravi, rumunski parlament je tek 1997. Povelju ratifikovao<br />
kao Zakon br. 199/1997. Lokalna demokratija je konsolidovana i<br />
poboljšan je pravni osnov <strong>lokalne</strong> javne administracije. Slede}e godine odobren<br />
je Zakon br. 189/1998. o lokalnim javnim finansijama, ~ime je stvorena osnova<br />
za finansijsku autonomiju <strong>lokalne</strong> uprave; data je regulativa lokalnih prihoda i<br />
troškova; proces formulisanja, odobravanja i donošenja lokalnih bud`eta, kao i<br />
finansiranje javnih slu`bi i institucija. Iako je po usvajanju ovog zakona finansijska<br />
i fiskalna decentralizacija po~ela da se ostvaruje, njegova implementacija je<br />
dovela do ozbiljnih pitanja o finansijskoj odr`ivosti <strong>lokalne</strong> uprave. Zakon je najnegativniji<br />
uticaj imao na zajednice, pogotovo na one koje nisu imale industrijsku<br />
ili turisti~ku osnovu. Novi zakon o lokalnoj sukcesiji javnog i privatnog vlasništva<br />
je tako|e poboljšan, ali se ne o~ekuje da njegova implementacija po~ne pre<br />
kraja 1999, pošto je krajnji rok za inventar poseda javne administracije kraj oktobra<br />
1999. Trenutno se vodi debata o novom Zakonu o lokalnoj javnoj administraciji.<br />
Na kraju, nedavno je po hitnom postupku usvojen Zakon o statusu javnih<br />
slu`benika (br 188/1999), kojim }e se oformiti profesionalno telo javnih slu`benika<br />
zašti}eno od politi~kog uticaja i koje }e razviti organizacione kapacitete <strong>lokalne</strong><br />
uprave. Ovaj novi pravni okvir }e poja~ati nezavisnost lokalnih <strong>vlasti</strong>, a za njega<br />
je potrebna zna~ajna organizaciona promena.<br />
Za ja~anje <strong>lokalne</strong> javne administracije u Rumuniji pokrenut je program<br />
PHARE od pet miliona eura; fokus programa je razvoj organizacionih i ljudskih<br />
6 Godine 1997. rumunska vlada je izdala Hitni ukaz br. 22/1997, koji je Parlament odbio.<br />
Amandman na Zakon o javnoj administraciji je Hitni ukaz rumunske vlade br. 107/1999. u vezi sa<br />
pravima i odgovornostima gradona~elnika. Zakon 164/1998. je amandman na Zakon o lokalnim<br />
izborima koji daje provizije o sistemu distribucije mandata, izbornim listama, li~nim kartama<br />
glasa~a i tako dalje.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 343<br />
resursa, pove}anje kapaciteta lokalnih uprava, osnivanje javnih <strong>centar</strong>a obuke i<br />
osnivanje asocijacija lokalnih uprava. 7 Posebna komponenta ovog programa ima<br />
za cilj reforme Odseka za lokalnu javnu administraciju u okviru rumunske vlade.<br />
2. LOKALNA POLITIKA, ODLU^IVANJE<br />
Posle opštih izbora 1996. promenila se priroda okru`nih i lokalnih<br />
skupština u odnosu na broj predstavljenih politi~kih partija, broj ~lanova koji<br />
predstavljaju svaku partiju i efikasnost procesa donošenja odluka. Bilo je to<br />
prvi put da ~lanove skupštine okruga biraju direktno glasa~i a ne izabrani<br />
~lanovi lokalnih skupština okruga. U naporu da se razviju samoodr`ive slu`be<br />
u toku izbornog mandata 1996-2000, distribucije razli~itih ministarstava<br />
me|u okruzima (dekoncentrisane javne slu`be) postale su fleksibilnije i osetljivije<br />
za potrebe zajednice. Ministarstva su podsticala ovaj proces<br />
odre|ivanjem novih procedura i implementiranjem novih menad`erskih<br />
tehnika. Na primer, gra|ani su mogli da prisustvuju i obi~nim i posebnim sastancima<br />
gradskih i okru`nih skupština i ako skupština to dopusti da u njoj<br />
govore. Štaviše, gradona~elnici, njihovi zamenici i sekretari gradske skupštine<br />
i predsednici i potpredsednici okru`ne skupštine imali su odre|ene sate<br />
za sastanke sa gra|anima i razmatranje njihovih predloga, zahteva, prava i<br />
`albi. Po Zakonu o lokalnoj javnoj administraciji ,,javne konsultacije" se<br />
oslanjaju na zahtev za u~estvovanjem putem referenduma stanovnika ve}eg<br />
ili malog grada ili zajednice u rešavanju problema sa kojim se suo~ava to<br />
konkretno naselje.<br />
2.1. Sistem lokalnih izbora<br />
Rumunski izborni sistem je regulisan Zakonom o lokalnim izborima, koji<br />
donosi pravne i tehni~ke procedure za izbore za lokalnu skupštinu, skupštinu okruga<br />
i izbore za gradona~elnika, na~in njihovog finansiranja, izborna mesta i proveru<br />
validnosti; kršenje pravila i nezakonite radnje, kao i druge odrednice.<br />
Gradona~elnici i ~lanovi lokalnih i okru`nih skupština se biraju opštim, direktnim,<br />
individualnim i slobodnim glasanjem svake ~etvrte godine. ^lanovi<br />
<strong>lokalne</strong> skupštine se biraju preko liste kandidata, a gradona~elnici sela i gradova<br />
glasanjem za li~nost. Da bi mogao da se kandiduje za gradona~elnika ili za lokalnu<br />
7 Program PHARE o Razvoju rumunske <strong>lokalne</strong> javne administracije (RO 907) zvani~no je<br />
pokrenut 1.8.1999.
344 Rumunija<br />
skupštinu, kandidat mora biti rumunski gra|anin najmanje dvadeset i tri godine<br />
star, stalno naseljen u selu, zajednici, gradu ili opštini koja je u pitanju.<br />
Politi~ke partije ili koalicije imenuju kandidate za skupštinu podnošenjem<br />
lista koje je potpisao okru`ni predstavnik te partijske organizacije. Distribucija<br />
mandata se odvija u dve faze. Prvo, izborna kancelarija okruga ustanovljuje broj<br />
kandidata za svaku listu kandidata i za nezavisne kandidate na osnovu izbornog<br />
koeficijenta. 8 Drugo, izborna kancelarija okruga registruje broj neiskoriš}enih<br />
glasova za svaku politi~ku partiju, politi~ku koaliciju, izbornu koaliciju i nezavisnog<br />
kandidata. Neiskoriš}eni mandati se raspore|uju po slede}em redu: jedan<br />
za svaku politi~ku partiju, politi~ku koaliciju, izbornu koaliciju i nezavisnog kandidata<br />
dok se svi glasovi ne raspodele.<br />
Gradona~elnici se biraju ve}inom na opštim, ravnopravnim, direktnim i slobodnim<br />
izborima. Gradona~elnike sela, ve}ih i manjih gradova biraju izborna tela<br />
ve}ih i manjih gradova i sela ili gradskih distrikta i po|edinica.<br />
Za gradona~elnika se mo`e kandidovati kao nezavisan kandidat ili ih mo`e<br />
imenovati politi~ka partija ili politi~ka koalicija sklopljena po Zakonu o politi~kim<br />
partijama. Kandidat koji osvoji ve}inu izašlih na izbore bira se za gradona~elnika.<br />
Ako nijedan kandidat ne osvoji ve}inu, dve nedelje kasnije se organizuje drugi<br />
krug u kome u~estvuju dva kandidata sa najve}im brojem glasova. Ako oba<br />
kandidata osvoje isti broj glasova, oni se za dve nedelje ponovo nadme}u.<br />
Posle izbora 1996. u zavisnosti od zajednice, promenio se politi~ki profil<br />
lokalnih skupština. Na primer, u nekim zajednicama (Bistrita, Resita, Kluj, Iasi,<br />
Tg, Mures, Oradea itd.), sastav lokalnih skupština je uproš}en i predstavljen je<br />
manji broj politi~kih partija, što je olakšavalo proces donošenja odluka. Druge zajednice<br />
(Brašov, Temišvar, Baja Mare i druge), do`ivele su suprotnu situaciju sa<br />
više politi~kih partija i sa manje ~lanova izabranih po partiji (obi~no 1 do 3).<br />
Raznovrsnost individualnih i grupnih interesa ~iji su rezultat bile politi~ka trvenja<br />
ograni~avale su efikasnost procesa donošenja odluka.<br />
8 Izborni koeficijent je formula izneta u Zakonu o lokalnim izborima po kojoj se ukupni broj<br />
va`e}ih glasova za sve liste i nezavisne kandidate deli sa brojem dostupnih skupštinskih mesta.<br />
Izborna komisija dodeljuje svakoj listi broj mesta koji odgovara broju glasova za tu listu podeljenim<br />
izbornim koeficijentom.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 345<br />
Tabela 1.<br />
Rezultati izbora gradona~elnika u Rumuniji po partiji i koaliciji, 1996.<br />
Politi~ka stranka Broj mandata Postotak ukupnog<br />
broja mandata<br />
Rumunska socijaldemokratska<br />
stranka (PSDR) 928 31,42<br />
Socijaldemokratska unija (FSN)-<br />
Demokratska stranka (PD)-PSDR 475 16,08<br />
Rumunski demokratski savez (CDR) 355 12,02<br />
Nezavisni kandidati 273 9,24<br />
Rumunska poljoprivredna<br />
demokratska stranka (PDAR) 199 6,74<br />
Rumunska stranka nacionalnog<br />
jedinstva (PUNR) 147 4,98<br />
Demokratski savez Madara<br />
u Rumuniji (UDMR) 139 4,71<br />
Socijalisti~ka radni~ka stranka (PSM) 120 4,06<br />
Liberalna stranka 1993. (PL 1993) 61 2,07<br />
Ve}a rumunska stranka (PRM) 57 1,93<br />
Stranka gra|anskog saveza (PAC) 44 1,43<br />
Socijalisti~ka stranka (PS) 43 1,46<br />
^lanovi okru`ne skupštine se biraju direktno za ~etvorogodišnji mandat.<br />
Kandidati politi~kih partija ili koalicija, kao i nezavisni kandidati imaju pravo da<br />
se kandiduju za okru`nu kancelariju.<br />
Izbori 1996. ozna~ili su prve izbore kada su ~lanove okru`ne skupštine<br />
direktno birali stanovnici, a ne ~lanovi lokalnih skupština sa cele teritorije<br />
dr`ave. ^lanovi skupštine biraju predsednika i dva potpredsednika prostom<br />
ve}inom.<br />
Pretpostavljalo se da }e nova politi~ka struktura okru`nih skupština<br />
zna~ajno poboljšati efikasnost i svrsishodnost odlu~ivanja, olakšati razvoj koheretne<br />
politike razvoja zemlje i poboljšati komunikaciju i pru`anje podrške<br />
ve}im i manjim gradovima i zajednicama u okrugu. Kao i kod lokalnih skupština<br />
~injenica da je predstavljen veliki broj politi~kih partija u okru`nom ve}u<br />
ograni~ava proces odlu~ivanja. Štaviše svaka politi~ka partija koja ima predstavnika<br />
u okru`noj skupštini podr`ava zajednice ~iji je gradona~elnik iz te politi~ke<br />
partije. Ovo je osnovni uzrok ve}ine konflikta u vezi sa aktivnostima<br />
okru`ne skupštine.
346 Rumunija<br />
Tabela 2<br />
Rezultati izbora za predsednike okru`nih skupština u Rumuniji po partiji<br />
i koaliciji, 1996.<br />
Politi~ka stranka<br />
Broj izabranih predsednika<br />
okru`nih skupština<br />
Rumunska socijaldemokratska stranka (PSDR) 19<br />
Demokratska stranka 10<br />
Nacionalna selja~ka stranka (PNT) -<br />
Hriš}anska demokratska stranka (CD) 6<br />
Nacionalna liberalna stranka 1<br />
Demokratski savez Madara u Rumuniji (UDMR) 2<br />
Rumunska stranka nacionalnog jedinstva (PUNR) 1<br />
Rumunska poljoprivredna demokratska stranka (PDAR) 1<br />
Socijalisti~ka radni~ka stranka (PSM) 1<br />
Stranka gra|anskog saveza (PAC) 1<br />
Cela populacija Bukurešta bira generalnu skupštinu (što je ekvivalent<br />
okru`noj skupštini) i generalnog gradona~elnika koji stoji na ~elu generalne skupštine.<br />
Uz to svaki od {est distrikta bira skupštinu i gradona~elnika distrikta. Ovih<br />
{est skupština distrikta su podre|ene generalnoj skupštini u vezi sa odlu~ivanjem<br />
i finansijama. Od skupština distrikta se zahteva da svoje odluke integrišu u plan<br />
opšteg razvoja, a bud`eti distrikta se distribuiraju preko gradskog bud`eta. Sli~no<br />
kao i okruzi, i Bukurešt ima prefekta kojeg su imenovali vlada i odgovaraju}e<br />
izvršno telo.<br />
Poslednji izbori u Bukureštu su odr`ani za polo`aj generalnog gradona~elnika<br />
novembra 1998. Izbori su organizovani u tri faze, tajnim glasanjem (25. oktobra<br />
, 1. novembra, i 8. novembra 1998). U prvom krugu kandidovala su se 22<br />
kandidata (me|u njima dva nezavisna kandidata koja su ušla u drugi krug u skladu<br />
sa ~lanom 76. Zakona o lokalnim izborima). U izveštaju o rezultatima izbora 25.<br />
oktobra izneta je statistika predstavljena u tabeli 3. Najupadljiviji je slab odziv<br />
glasa~a.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 347<br />
Tabela 3.<br />
Rezultati izbora za gradona~elnika u Bukureštu, 1998.<br />
Pokazatelj Broj %<br />
Broj glasa~a u izbornom telu 1 712 830 100,00<br />
Ve}ina (50%+1) 856 416 50,00<br />
Izašlo na izbore 588 297 34,35<br />
Va`e}i glasovi 579 658 98,53<br />
Neva`e}i glasovi 8 481 1,44<br />
Minimalni broj neophodnih va`e}ih glasova 289 830 50,00<br />
2.2. Oblici direktne demokratije<br />
Za rešavanje pitanja koje se odnose na celu zajednicu mogu se organizovati<br />
referendumi. Javno savetovanje putem referenduma je odre|eno amandmanom na<br />
Zakon o lokalnoj javnoj administraciji (~lan 10), dok Ustav odre|uje procedure<br />
za organizovanje referenduma na nacionalnoj osnovi. Predsednik mo`e da zahteva<br />
da gra|ani izraze svoju volju u vezi sa pitanjima od nacionalnog interesa putem<br />
procesa referenduma i u takvim slu~ajevima predla`e parlamentu da donese organski<br />
zakon 9 za organizovanje referenduma o nekom odre|enom problemu.<br />
Lokalne <strong>vlasti</strong> tako|e mogu da koriste referendum kako bi dobili pristanak zajednice<br />
za odre|eni projekat ili meru.<br />
Na odvojenim sednicama 1999. i Komora i Senat rumunskog parlamenta<br />
zapo~eli su debatu o Zakonu o referendumu. Proces je prekinula odluka Ustavnog<br />
suda (Odluka br.70/5, maj 1999), kojom su odre|eni ~lanovi predlo`enog zakona<br />
proglašeni za neustavne. Kada se izvrše promene koje zahteva Ustavni sud,<br />
o~ekuje se nastavak debate.<br />
2.3. Raspodela ovlaš}enja izme|u razli~itih nivoa uprave<br />
Parlament je centralno telo koje donosi odluke u Rumuniji. Podeljeno je na<br />
dva doma: Predstavni~ku komoru sa 341 ~lanom i Senat sa 42 ~lana. Zakone koje<br />
donese parlament sprovodi centralna vlada koja se sastoji od ministarstava i vla-<br />
9 Organski zakoni za razliku od ustavnih i obi~nih zakona bave se organizacijom vlade,<br />
Vrhovnim savetom nacionalne odbrane, izbornim sistemom, politi~kim partijama, obrazovnim sistemom,<br />
civilnom slu`bom, lokalnom samoupravom i referendumima. Zbog njihove va`nosti,<br />
potrebna je dvotre}inska ve}ina u parlamentu da bi se ovi zakoni izglasali.
348 Rumunija<br />
dinih agencija. Rumunska vlada se sastoji od slede}ih ministarstava: trgovina i<br />
industrija, poljoprivreda, saobra}aj, javni radovi, vode i zaštita okoline, obrazovanje,<br />
zdravlje, kultura, omladina i sport, rad i socijalna zaštita, finansije, inostrani<br />
poslovi, unutrašnji poslovi, pravda i nacionalna odbrana. Uz njih postoje<br />
agencije za telekomunikacije i nacionalni turizam.Vlada tako|e ima slede}e unutrašnje<br />
odseke:<br />
– Pravni odsek, odgovoran za pravni sadr`aj i okvir zakona ~iji nacrt donosi<br />
parlament.<br />
– Odsek za evropsku integraciju, odgovoran za promovisanje rumunskog<br />
imid`a i interesa u skladu sa standardima Evropske zajednice.<br />
– Odsek javne administracije, odgovoran za reformu javne administracije.<br />
– Kancelarija za odnose sa nevladinim organizacijama, odgovorna za razvijanje<br />
zajedni~kih projekata <strong>lokalne</strong> uprave i nevladinih organizacija kako bi se<br />
podr`ao razvoj gra|anskog društva i organizovale specifi~ne slu`be u zajednicama<br />
koje vlada ne mo`e da obezbedi.<br />
Na nivou okruga politiku sprovode odeljenja podre|ena svakom ministarstvu.<br />
Politiku centralne vlade na nivou okruga sprovode prefekture koje koordiniraju<br />
okru`na odeljenja ministarstva. Rumunska vlada je medijator u nesuglasicama<br />
izme|u okru`ne uprave i decentralizovanih slu`bi ministarstva ili drugih<br />
<strong>vlasti</strong> centralne administracije. Kancelarije ministarstva i druga centralna tela moraju<br />
da obaveste prefekte o svim direktivama iz centralnih kancelarija decentralizovanim<br />
javnim slu`bama. U toku mandata 1999-2000, odeljenja ministarstva u<br />
okruzima postala su nezavisnija i fleksibilnija u rešavanju individualnih potreba<br />
zajednica i pokušala su da razviju slu`be koje podr`avaju samoodr`ivost.<br />
Ministarstva su ohrabrivala njihove napore pomo}u novih procedura i primenom<br />
novih tehnika menad`menta.<br />
Prefekt kao predstavnik vlade ima osnovna prava i du`nosti.<br />
– Osigura zaštitu nacionalnih interesa i poštovanje reda i zakona.<br />
– Nadzire legalnost administrativnih dokumenata koje donose <strong>lokalne</strong> i<br />
okru`ne javne administracije.<br />
– Imenuje i razrešava na~elnike dekoncentrisanih i drugih slu`bi ministarstva<br />
na nivou okruga.<br />
– Naredi legalno formiranim telima da preduzmu odgovaraju}e mere kako<br />
bi se spre~ilo kršenje zakona i za zaštitu gra|anskih prava.<br />
– Obezbedi rad civilne odbrane.<br />
– Podnese godišnji izveštaj vladi o opštem, ekonomskom, socijalnom, kulturnom<br />
i administrativnom statusu zemlje.<br />
– Okru`noj skupštini podnese godišnji izveštaj o aktivnostima dekoncentrisanih<br />
slu`bi ministarstva i drugih slu`bi centralne vlade koje rade u tom okrugu.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 349<br />
– Izvršava ostale nadle`nosti koje je ustanovio zakon ili koje mu je poverila<br />
vlada.<br />
Prefekt ima pravo da izdaje naredbe u skladu sa zakonom. Naredbe za koje<br />
je potrebno tehni~ko ili specijalizovano mišljenje izdaju se na osnovu konsultacije<br />
sa specijalizovanim telima ili društvima i zahtevaju potpis njihovih menad`era.<br />
Naredba prefekta stupa na snagu tek što je objavljena javnosti ili publikovanjem<br />
u slu~aju normativnih odrednica, a u svim ostalim slu~ajevima od dana objavljivanja.<br />
Prefekt mo`e da iznese pred Sud za sporne administrativne odluke nezakonite<br />
akte koje je donela lokalna vlast. Ovako osporeni akti su suspendovani de jure.<br />
Deset dana pre nego što ospori akt prefekt od lokalnih i okru`nih <strong>vlasti</strong> zahteva<br />
da ga ponovo pregledaju i analiziraju kako bi bio modifikovan ili povu~en.<br />
Prefektova kancelarija ima tehni~ko telo ~ija je struktura i namena odre|ena<br />
vladinom odlukom.<br />
Prefekt, potprefekt(i) i tehni~ko telo rade u prefekturi, instituciji koja se<br />
nalazi u sedištu okruga.<br />
Saradnja izme|u <strong>vlasti</strong> razli~itog nivoa sa centralnom vlaš}u se oslanja na<br />
princip <strong>lokalne</strong> autonomije. Lokalne <strong>vlasti</strong> nisu podre|ene centralnoj vladi. Sli~no<br />
tome, <strong>lokalne</strong> skupštine nisu podre|ene skupštinama svojih okruga.<br />
Odsek za lokalnu javnu administraciju osigurava sprovo|enje du`nosti vlade<br />
prema lokalnim upravama, nadzire ispunjavanje du`nosti gradona~elnika i mo`e<br />
vladi predlo`iti odgovaraju}e mere. Unutrašnju kontrolu pravnih pitanja<br />
obezbe|uje pravni odsek i sekretar, a spoljnu kontrolu pravni odsek prefektove<br />
kancelarije. Finansijsku kontrolu sprovodi Sud za finansijske transakcije.<br />
2.4. Unutrašnja struktura odlu~ivanja u lokalnoj upravi<br />
Lokalne <strong>vlasti</strong> na nivou zajednice ili opštine su lokalno ve}e kao savetodavna<br />
vlast i gradona~elnik kao izvršna vlast; oba se biraju u skladu sa Zakonom o<br />
lokalnim izborima za ~etvorogodišnji mandat.<br />
Uopšteno svaka zajednica ima jednog gradona~elnika i jednog zamenika.<br />
Me|utim, glavni gradovi okruga i distrikti Bukurešta 10 imaju po dva zamenika<br />
gradona~elnika, dok opština Bukurešt kao celina ima generalnog gradona~elnika<br />
i ~etiri zamenika. Pošto su na ~elu <strong>lokalne</strong> uprave, gradona~elnici su lokalnoj<br />
skupštini odgovorni za funkcionisanje administracije. Uz to, gradona~elnik pred-<br />
10 Bukurešt ima šest distrikta koji se definišu kao teritorijalne administrativne jedinice, svaka<br />
sa svojom <strong>vlasti</strong>tom administracijom podre|enom gradskoj administraciji.
350 Rumunija<br />
stavlja zajednicu ili grad u interakciji sa prirodnim ili pravnim licima okruga ili<br />
šire, kao i na sudu.<br />
Gradona~elnik (i generalni gradona~elnik Bukurešta) 11 ima slede}a prava i<br />
du`nosti da:<br />
– Obezbedi poštovanje fundamentalnih prava i sloboda gra|ana, ustava, nacionalnih<br />
zakona, dekreta rumunskog predsednika, odluka vlade, dokumenata koje<br />
je izdalo ministarstvo i druga zvani~na tela centralne administracije i odluke skupštine<br />
okruga.<br />
– Izvršava odluke <strong>lokalne</strong> skupštine i da obavesti prefekta ukoliko smatra<br />
da je odluka ultra vires ili na neki drugi na~in neodgovaraju}a.<br />
– Lokalnoj skupštini predlo`i referendum, na zahtev skupštine organizuje<br />
takva javna savetovanja i preduzme odgovaraju}e mere u vezi sa organizacijom<br />
javnih sastanaka.<br />
– Skupštini šalje izveštaj o ekonomskom i socijalnom statusu zajednice ili<br />
grada.<br />
– Formuliše nacrt bud`eta i završni ra~un i podnese ih na odobravanje<br />
lokalnoj skupštini.<br />
– Izvršava du`nosti glavnog knjigovo|e za kredite.<br />
– Izvršava nadle`nosti i obezbe|uje ispunjavanje svih du`nosti zajednice ili<br />
grada kao gra|anskog pravnog lica.<br />
– Preduzima mere za spre~avanje ili ubla`avanje posledica prirodnih katastrofa,<br />
epidemija i drugih pretnji zdravlju i imovini u saradnji sa specijalizovanim<br />
dr`avnim telima.<br />
– Koordinira i nadgleda aktivnosti ~uvara javne bezbednosti, kustosa i<br />
paziku}a.<br />
– Nadzire sanitarne poslove i nadgleda higijenu javnih prostora i prehrambrenih<br />
proizvoda koji se prodaju stanovništvu.<br />
– Osigura elaboraciju <strong>lokalne</strong> urbane regulative i planova.<br />
– Razvije nacrt okvira za lokalno osoblje i da ga podnese na odobravanje<br />
lokalnoj skupštini, iznose}i organizacionu strukturu, broj zaposlenih i njihove zarade.<br />
Imenuje osoblje lokalnih javnih slu`bi, osim sekretara i nadzire njihove aktivnosti.<br />
– Nadzire inventar i administraciju dobara koja pripadaju zajednici ili gradu.<br />
– Ispunjava sve ostale nadle`nosti koje mu je odobrila lokalna skupština.<br />
Pri vršenju svojih du`nosti, gradona~elnik izdaje ukaze i mo`e delegirati<br />
ovlaš}enja zamenicima, sekretaru ili drugim slu`benicima, u skladu sa zakonom.<br />
11 Osim ako nije druga~ije naglašeno, termin gradona~elnik podrazumeva i gradona~elnika<br />
Bukurešta.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 351<br />
Sekretar <strong>lokalne</strong> skupštine ima du`nosti da:<br />
– Prisustvuje sednicama skupštine.<br />
– Koordiniše i nadzire rad pravnog odeljenja.<br />
– Pregleda nacrte odluka skupštine sa pravne ta~ke gledišta.<br />
– Prima i distribuira korespondenciju, nadgleda administrativni rad i organizuje<br />
sastanke skupštine.<br />
– Priprema dokumenta koja ~ekaju raspravu u skupštini i da o odlukama<br />
skupštine i uputstvima gradona~elnika obavesti nadle`ne organe.<br />
– Obezbedi informisanje javnosti o odlukama i raspravama od opšteg interesa.<br />
Prefekt imenuje sekretara <strong>lokalne</strong> skupštine, a odeljenje javne administracije<br />
imenuje sekretara skupštine okruga. Sekretari moraju da imaju diplomu<br />
pravnog fakulteta ili javne administracije; isti je uslov za direktora odeljenja<br />
javne administracije (za one <strong>lokalne</strong> uprave koje imaju takva odeljenja;<br />
vidi sliku 1). Oni ne mogu biti ~lanovi politi~ke stranke. Gradona~elnik<br />
ima pravo da neke du`nosti sekretara delegira direktoru odeljenja javne administracije.<br />
Lokalnu skupštinu ~ine izabrani predstavnici. Broj poslanika <strong>lokalne</strong> skupštine<br />
odre|uje prefekt prema veli~ini populacije i on mo`e biti izme|u jedanest i<br />
trideset pet. Jedini izuzetak je skupština Bukurešta koja ima šezdeset pet izbranih<br />
poslanika.<br />
Prema Zakonu o lokalnoj javnoj administraciji, ako je selo deo zajednice ali<br />
nema izabranog poslanika u lokalnoj skupštini zajednice, njega predstavlja delegat<br />
izabran na seoskom zasedanju u prisustvu gradona~elnika zajednice ili njegovog<br />
zamenika. Skupština je du`na da tog delegata pozove na sve rasprave u<br />
vezi sa selom; me|utim, glas ovog delegata je samo savetodavan.<br />
Lokalna skupština zajednice ili grada je odgovorna za sva pitanja od lokalnog<br />
zna~aja koja po zakonu nisu u nadle`nosti drugih javnih tela i ima slede}a prava<br />
i du`nosti da:<br />
– Bira zamenike gradona~elnika.<br />
– Odobrava statute skupštine na osnovu smernica koje je donela vlada.<br />
– Odobrava studije, projekcije i socioekonomski razvoj.<br />
– Na predlog gradona~elnika, osniva organizaciju javne administracije i osoblje.<br />
– Odobrava formulaciju i sprovo|enje javnog bud`eta, transfera kredita, koriš}enja<br />
bud`etskih rezervi, pozajmica i završnih ra~una.<br />
– Uvodi <strong>lokalne</strong> takse i poreze i specijalne poreze ograni~enog trajanja u<br />
skladu sa zakonom.
352 Rumunija<br />
– Administrira javni i privatni domen i opštinske kompanije zajednice ili grada.<br />
– Osniva institucije i ekonomske agencije od lokalnog interesa.<br />
– Odlu~uje o koncesijama javnih slu`bi trgova~kim kompanijama.<br />
– Donosi regulativu za samoupravne javne ili trgova~ke kompanije.<br />
– Imenuje i razrešava upravne odbore opštinskih kompanija i ~lanove skupštine<br />
koji su u odboru trgova~ke kompanije od lokalnog interesa osnovane pomo}u<br />
integralnog dr`avnog kapitala.<br />
– Pregleda tromese~ne izveštaje predstavnika dr`ave u upravnim odborima<br />
lokalnih trgova~kih kompanija.<br />
– Osigura funkcionisanje komunalnih slu`bi u nadle`nosti administracije,<br />
lokalnog transporta, opštinskih mre`a, i institucija koje se bave obrazovanjem, sanitarnim<br />
poslovima, kulturom i omladinom.<br />
– Sprovodi javne radove.<br />
– Obezbedi pravovremeno pru`anje javnih usluga.<br />
– Stvara prostore za rekreaciju i obezbedi uslove za nau~ne, kulturne, umetni~ke,<br />
sportske i druge aktivnosti.<br />
– Obnavlja i štiti prirodnu okolinu i ~uva istorijske i arhitektonske<br />
spomenike, parkove i prirodne rezervate.<br />
– Sprovodi programe socijalnog osiguranja.<br />
– Obezbedi slobodnu trgovinu i fer takmi~enje i stimuliše slobodne inicijative.<br />
– Organizuje vašare, pijace, sto~ne pijace, parkove i zabavu.<br />
– Ustanovljava <strong>lokalne</strong> dobrotvorne institucije.<br />
– Osigura zaštitu javnog reda i poštovanje fundamentalnih prava i sloboda<br />
gra|ana.<br />
– Rumunima ili zaslu`nim gra|anima drugih dr`ava dodeli titulu po~asnog<br />
gra|anina.<br />
– Sara|uje sa drugim lokalnim skupštinama ili ekonomskim ~iniocima u<br />
zemlji ili inostranstvu na pitanjima od zajedni~kog interesa.<br />
– Sprovodi druge nadle`nosti u skladu sa zakonom ili statutom grada ili zajednice.<br />
Lokalna skupština se sastaje redovno jednom mese~no po odluci gradona~elnika.<br />
Vanredne sednice se sazivaju kad god je to potrebno, na zahtev gradona~elnika<br />
ili na zahtev najmanje jedne tre}ine skupštinskih poslanika. Javnost se o<br />
dnevnom redu obaveštava putem štampe ili na neki drugi na~in. Sednica <strong>lokalne</strong><br />
skupštine je legalna ako joj prisustvuje ve}ina poslanika. Poslanici su obavezni<br />
da prisustvuju zasedanju; više od dva odsustva za redom mogu povu}i sankcije
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 353<br />
na zahtev skupštine. Ukoliko skupština na tri sastanka za redom ne mo`e da okupi<br />
kvorum, ona se po zakonu raspušta. O raspuštanju skupštine se obaveštava prefekt<br />
i zatim se organizuju novi izbori za skupštinu.<br />
U lokalnoj skupštini odluke se donose prostom ve}inom prisutnih poslanika<br />
na sednici, osim kada je to druga~ije odre|eno skupštinskim redom. Dvotre}inska<br />
ve}ina poslanika je potrebna za donošenje odluka o opštinskom bud`etu, o<br />
uvo|enju lokalnih poreza i taksi, administraciji u javnom domenu, 12 organizaciji<br />
i urbanom razvoju lokaliteta i stvaranju asocijacija sa drugim skupštinama ili<br />
ekonomskim ~iniocima u zemlji i inostranstvu. Pitanja u vezi sa privatnim licima<br />
se uvek moraju rešavati tajnim glasanjem; skupština sama mo`e da odre|uje<br />
koja se druga pitanja rešavaju tajnim glasanjem.<br />
Nacrt odluke mogu da predlo`e poslanici ili gradona~elnik. Odluke<br />
<strong>lokalne</strong> skupštine potpisuju predsedavaju}i sednice i sekretar, a odluka se šalje<br />
na uvid gradona~elniku. Normativne odluke stupaju na snagu od dana objavljivanja,<br />
a odluke koje se odnose na individualna lica od dana njihovog<br />
saopštavanja osobi na koju se odnose. U teritorijalnim jedinicama gde nacionalne<br />
manjine ~ine zna~ajni procenat stanovništva, odluke se moraju objaviti<br />
i na jeziku te manjine.<br />
Kako bi se osigurala nezavisnost glasanja, Zakon o lokalnoj javnoj administraciji<br />
zahteva da poslanici u toku svoga mandata ne mogu biti krivi~no gonjeni<br />
za javno iznošenje mišljenja ili zbog na~ina na koji su glasali. Prefekti mogu da<br />
ospore akta <strong>lokalne</strong> skupštine pred Kancelarijom za osporena administrativna pitanja<br />
i da narede suspenziju poslanika na predlog Kancelarije tu`ioca.<br />
Zakon o lokalnoj javnoj administraciji daje opšti okvir za organizaciju<br />
skupštinskih komisija. Statuti <strong>lokalne</strong> i okru`ne skupštine, koje su odobrili svi<br />
poslanici prema svojim pojedina~nim interesima, sadr`e slede}e teme:<br />
– broj komisija;<br />
– procedure za izbor ~lanova skupštinskih komisija;<br />
– maksimalni broj ~lanova komisija (obi~no pet do sedam);<br />
– procedure za rešavanje problema zajednice radom komisija;<br />
– procedure za izveštavanje o predlozima komisija, rešenjima i zahtevima<br />
upu}enim skupštini.<br />
Gradske skupštine stvaraju komitete za nadzor nad odre|enim oblastima i<br />
poslanici skupštine mogu da odlu~e koji je maksimalni broj komisija u kojima bi<br />
12 Vlasništvo <strong>lokalne</strong> samouprave u javnom domenu je vlasništvo koje potpada pod javni<br />
zakon pošto su ispunjeni kriterijumi koje postavio Ustav ili drugi organski zakon. Vlasništvo u privatnom<br />
domenu <strong>lokalne</strong> samouprave je vlasništvo koje potpada pod zakon o privatnom vlasništvu<br />
i koji se stoga mo`e otu|iti.
354 Rumunija<br />
`eleli da u~estvuju. Svaki poslanik odre|uje broj i svrhu skupštinskih komisija.<br />
Na primer, opština Bukurešt (1,9 miliona stanovnika), ima deset komisija od kojih<br />
svaka ima šest do dvadeset ~lanova. To su Komisija za ekonomska pitanja,<br />
Komisija za finansije i bud`et, Komisija o javnom zdravlju i kvalitetu `ivota,<br />
Komisija za zaštitu okoline, Komisija za urbano planiranje i Komisija za razvoj<br />
zemljišta. Ako uporedimo, gradska skupština Brašova (350 000 stanovnika) ima<br />
{est komisija, svaka sa pet do sedam ~lanova. Svaka komisija me|u svojim<br />
~lanovima bira predsedavaju}eg i imenuje sekretara.<br />
Lokalna vlast na nivou okruga je odgovorna za koordinisanje rada gradske i<br />
skupštinske zajednice u obavljanju onih slu`bi koje su od interesa za celu zemlju.<br />
Vlada zemlje bavi se aktivnostima za ekonomski razvoj i daje opštu orijentaciju<br />
za planiranje prostora, politiku zaštite okoline i okru`ne poreze i takse. Skupština<br />
okruga podr`ava <strong>lokalne</strong> skupštine tako što obezbe|uje tehni~ku, pravnu i druge<br />
forme pomo}i na njihov zahtev. Konkretno, okru`na skupština ima nadle`nosti da:<br />
– Koordinira aktivnost lokalnih skupština kako bi se obezbedile javne slu`be<br />
od interesa za okrug.<br />
– Organizuje i upravlja okru`nim javnim slu`bama i da odobrava njihova<br />
stalna nare|enja.<br />
– Analizira predloge u vezi sa ekonomijom i zaštitom okoline koje su donele<br />
zajednice gradova.<br />
– Prihvata programe socio-ekonomskog razvoja gradova i da nadgleda njihovo<br />
sprovo|enje.<br />
– Usvaja bud`et okruga i završne ra~une.<br />
– Daje osnovne smernice za planiranje grada i okruga.<br />
– Upravlja javnim i privatnim domenom okruga.<br />
– Osigura izgradnju, odr`avanje i modernizaciju puteva u okrugu i izme|u<br />
okruga.<br />
– Bira predsednika, podpredsednika i stalnu delegaciju me|u ~lanovima<br />
opštinske skupštine.<br />
– Usvaja statut okruga.<br />
– Usvaja regulativu u vezi sa osobljem javnih slu`bi okruga, uklju~uju}i i<br />
broj zaposlenih i odgovaraju}u organizacionu strukturu.<br />
– Uvodi okru`ne takse i stope.<br />
– Odlu~uje o osnivanju institucija i ekonomskih ~inilaca od interesa za okrug,<br />
o koncesijama i davanju u najam javnih slu`bi okruga.<br />
– Imenuje i razrešava savete ovlaš}enih predstavnika ekonomskih ~inilaca<br />
za upravljanje dobrima od interesa za okrug i nadzire aktivnost tih saveta analizom<br />
njihovih tromese~nih izveštaja.<br />
– Daje smernice za samoupravne javne kompanije i trgova~ke kompanije.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 355<br />
– Osniva sociokulturne i institucije za sanitarne poslove i obezbe|uje njihov<br />
rad.<br />
– Obezbe|uje neophodne uslove za nau~ne, kulturne, umetni~ke, sportske i<br />
omladinske aktivnosti.<br />
– Daje imena ulicama, pijacama, i drugim mestima od lokalnog zna~aja.<br />
– Ispunjava sva ostala ovlaš}enja u skladu sa zakonom.<br />
Okru`na skupština je zakonodavno telo na nivou okruga. Naredbom prefekta<br />
odlu~uje se o broju savetnika; pošto taj broj zavisi od populacije okruga on varira<br />
od 37 do 45. Predsednika, podpredsednika i stalnu delegaciju od pet do sedam<br />
~lanova u okru`noj skupštini bira skupština izme|u poslanika. Predsednik i potpredsednik<br />
okru`ne skupštine imaju izvršnu vlast da sprovode odluke skupštine<br />
i oni su predsednik i potpredsednik njene stalne delegacije. Stalna delegacija<br />
okru`ne skupštine je odgovorna za to da:<br />
– Finalizira nacrt odluka o kojima treba da raspravlja i odlu~uje skupština.<br />
– Pripremi sastanke skupštine i dokumentaciju.<br />
– Predlo`i sazivanje vanrednih zasedanja predsedniku okruga.<br />
– Podnese na odobravanje statute skupštine.<br />
– Utvrdi neophodne mere za sprovo|enje odluka skupštine i periodi~no analizira<br />
postignuti napredak.<br />
Funkcija stalne delegacije je elaborirana u statutu skupštine. Sekretar okruga<br />
je tako|e i sekretar stalne delegacije. Prefekt ili njegov predstavnik mogu da<br />
u~estvuju u zasedanjima stalne delegacije.<br />
Predsednik okru`ne skupštine koji je na ~elu javne administracije okruga je<br />
odgovoran za rad javne administracije i predstavlja okrug u odnosima sa prirodnim<br />
i pravnim licima iz zemlje i iz inostranstva kao i na sudu. Interni statuti<br />
odre|uju broj glasova koji je potreban za usvajanje odluke skupštine u skladu sa<br />
va`noš}u pitanja. Predsednik ima prava i du`nosti da:<br />
– Predsedava zasedanjima okru`ne skupštine i stalne delegacije.<br />
– Osigura sprovo|enje odluka okru`ne skupštine.<br />
– Podr`ava rad institucija i samoupravnih javnih kompanija od okru`nog<br />
zna~aja.<br />
– Izvršava ovlaš}enja koje ima okrug kao pravno lice.<br />
– Ispunjava du`nosti glavnog knjigovo|e kredita.<br />
– Donosi nacrt bud`eta okruga i završni ra~un i da ih podnosi na usvajanje<br />
skupštini.<br />
– Imenuje personal javne administracije okruga.<br />
– Podnosi godišnji izveštaj skupštini ili po potrebi o dr`avnoj i administrativnoj<br />
aktivnosti i o socijalnom i ekonomskom statusu okruga.
356 Rumunija<br />
Predsednik donosi ukaze koji stupaju na snagu po saopštavanju osoba na koje<br />
se odnose.<br />
Svaki okrug ima tako|e administrativnu komisiju koja uklju~uje prefekta koji<br />
njome predsedava, predsednika okru`ne skupštine i gradona~elnika glavnog grada<br />
okruga. Administrativna komisija okruga donosi godišnji program projekata i<br />
aktivnosti u okrugu i daje taj plan na uvid dekoncentrisanim javnim slu`bama kao<br />
i lokalnim i okru`nim javnim administracijama. Komisija se saziva na tri meseca<br />
ili kad god je to potrebno; sazivaju je prefekt ili predsednik skupštine okruga.<br />
Debatama mogu da prisustvuju svi gradona~elnici u okviru jurisdikcije okruga,<br />
kao i druge osobe za koje se smatra da je potrebno. Administrativne komisije<br />
podr`avaju javne slu`be ministarstava i okru`ne javne administracije.<br />
2.5. Javno u~eš}e u odlu~ivanju<br />
Lokalne i okru`ne skupštine obi~no zasedaju jednom mese~no i sazivaju<br />
vanredne sednice u hitnim slu~ajevima ili kad je potrebno rešavati posebna pitanja.<br />
Sve sednice su otvorene za javnost i po odobrenju skupštine svaki gra|anin<br />
ima pravo da govori na sednici.<br />
Ako gra|anin `eli da iznese neku temu pred skupštinu, on je prvo mora podneti<br />
skupštinskoj komisiji. Na primer, ako gra|anin ima teško}a da dobije gra|evinsku<br />
dozvolu i ako nije zadovoljan rešenjem koje je predlo`io odsek za planiranje,<br />
on ili ona mogu da iznesu problem lokalnoj komisiji za urbano planiranje i koriš}enje<br />
zemljišta. Komisija tada odlu~uje da li }e gra|anin biti pozvan da iznese problem<br />
na sednici skupštine ili }e problem rešavati javni slu`benici odgovorni za tu oblast.<br />
Za razliku od sednice skupštine, sednice komisije nisu javne.<br />
Lokalne skupštine mogu da odr`avaju javne rasprave o problemima gra|ana. Ove<br />
rasprave mogu biti zakazane na predlog pojedina~nog poslanika ili odlukom skupštine<br />
kao celine. Tako|e je bilo slu~ajeva kada je izvršno osoblje gradske skupštine zahtevalo<br />
da lokalna skupština odr`i sastanak sa partijama koji one predstavljaju.<br />
Zvani~nici <strong>lokalne</strong> samouprave (gradona~elnik, njegovi zamenici, sekretar<br />
<strong>lokalne</strong> skupštine i pretsednik i potpredsednik okru`ne skupštine) imaju odre|eno<br />
vreme kada se sre}u sa gra|anima da bi ~uli njihove zahteve, `albe, predloge, sugestije<br />
i potra`ivanje.<br />
2.6. Etni~ka pitanja, multikulturna vlada<br />
Posle 1996. inicirane su radikalne reforme u vezi sa zaštitom nacionalnih<br />
manjina. Najva`nije je što je Demokratski savez Ma|ara u Rumuniji postao deo<br />
vladaju}e koalicije.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 357<br />
Ipak još mnogo toga treba u~initi za svrsishodnu zaštitu nacionalnih manjina,<br />
pogotovo tradicionalno zapostavljenih grupa (kao što su Romi). Od po~etka<br />
90-tih u Rumuniji su se zna~ajno proredili slu~ajevi otvorenog etni~kog konflikta.<br />
Iako je nekoliko nevladinih organizacija pokušavalo da dâ inicijativu za osnivanje<br />
centra za rešavanje etni~kih konflikta, u tome još nije bilo uspeha.<br />
Centralna vlada je osnovala Odsek za zaštitu nacionalnih manjina (DPNM).<br />
Odsek ima pet regionalnih kancelarija u Aradu, Kluj-Napoki, Konstanci, Suceavi<br />
i Turnu-Severinu. Sve ove kancelarije nadziru sprovo|enje pravne regulative o<br />
na~inu na koji lokalna vlast treba da za{titi nacionalne manjine. Regionalne kancelarije<br />
DPNM blisko sara|uju sa regionalnim komisijama Saveta za nacionalne<br />
manjine i nevladinim organizacijama koje ~ine predstavnici organizacija nacionalnih<br />
manjina. Regionalna komisija osniva radne grupe koje prate rad lokalnih<br />
mas-medija i rade kao posrednici izme|u grupa nacionalnih manjina i regionalne<br />
kancelarije.<br />
Novi nacrt Zakona o lokalnoj javnoj administraciji legalizuje dvojezi~nost<br />
ili višejezi~nost u lokalnoj javnoj administraciji pod uslovom da nacionalna manjina<br />
~ini više od 20% populacije teritorijalne jedinice.<br />
2.7. Asocijacija lokalnih <strong>vlasti</strong> i sektor NVO<br />
Jedan od ciljeva vladine koalicije 1996. bio je da se poboljša odnos sa civilnim<br />
društvom razvijanjem partnerskih odnosa na osnovu svrsishodne saradnje.<br />
Prva faza u ispunjavanju ovog cilja bila je stvaranje struktura za stvaranje veze<br />
sa gra|anskim društvom i na centralnom i na lokalnim nivoima. Iako ovaj proces<br />
još uvek traje, osnovani su odseci na centralnom nivou pri Kancelariji predsednika,<br />
centralnoj vladi i Komori deputata za rad sa nevladinim organizacijama.<br />
Lokalne administracije su bolje iskoristile postoje}i pravni okvir planiranjem<br />
zajedni~kih projekata sa nevladinim organizacijama kada bud`etska sredstva<br />
nisu dovoljna. Oblasti u kojima takvi odnosi postoje uklju~uju obuku personala,<br />
zaštitu prirodne okoline, socijalno osiguranje, smeštaj osoba sa posebnim<br />
potrebama i staranje o deci (posebno siro~adi i deci iz doma). Nevladine organizacije<br />
su tako|e uticale na javnu politiku pomo}u konsultacija i stvaranjem koalicije<br />
za lobiranje i kampanje za izvesne ciljeve.<br />
Asocijacije lokalnih <strong>vlasti</strong> igraju klju~nu ulogu u razvoju javne administracije<br />
u Rumuniji pošto one predstavljaju klju~nu vezu izme|u centralne i <strong>lokalne</strong> uprave<br />
i forum za raspravu o pitanjima od zajedni~kog interesa. Slede}e asocijacije<br />
su osnovane tokom 90-tih.<br />
Federacija gradova je stvorena kao nevladina organizacija 1992. ^lanovi federacije<br />
su svi gradovi koji imaju status opštine. U okviru federacije, 1998. su os-
358 Rumunija<br />
novane Asocijacija sekretara opštinskih skupština i Asocijacija gradskih direktora<br />
u privredi. To su odvojene nevladine profesionalne organizacije koje se bave specifi~nim<br />
temama, pravnom regulativom lokanih <strong>vlasti</strong> i upravljanjem u privredi.<br />
Asocijacija rumunskih gradova je osnovana kao nevladina organizacija 1993.<br />
^lanovi su mali gradovi.<br />
Asocijacija predsednika okru`nih skupština je stvorena kao nevladina organizacija<br />
1992. Predsednici sve 42 skupštine su ~lanovi organizacije.<br />
Federacija okru`nih skupština je osnovana 1999. kao rezultat unutrašnjih nesuglasica<br />
u okviru Asocijacije predsednika okru`nih skupština.<br />
Osim Federacije gradova, ove asocijacije nemaju ni fizi~ke ni finansijske kapacitete<br />
za obavljanje zadataka kojima `ele da se bave. Potrebe i zadaci su razli~iti<br />
za svaku asocijaciju. Na primer, za, Asocijaciju predsednika okru`nih skupština je<br />
va`no da svoje ~lanove upu}uje u strategije po~etnih koraka za uklju~ivanje u<br />
Evropsku zajednicu. Sa druge strane Asocijacija rumunskih gradova suo~ava se sa<br />
pitanjem ,,ograni~ene vidljivosti", tj. sa ~injenicom da su opštine va`nije od gradova<br />
i da stoga dobijaju ve}inu programa me|unarodne tehni~ke podrške. Do sada<br />
se nisu sve opštine, gradovi i sela pridru`ili Asocijaciji. Nedavno su ove organizacije<br />
odlu~ile da udru`e snage i stvore jaku, zajedni~ku izvršnu kancelariju.<br />
2.8. Obuka <strong>lokalne</strong> samouprave<br />
Velike su potrebe <strong>lokalne</strong> samouprave za obuku. U Rumuniji postoji 3 000<br />
gradona~elnika, 3 000 njihovih zamenika, 40 000 lokalnih poslanika i 25 000<br />
tehni~kih specijalista. U selima samo 25% sekretara lokalnih skupština ima potrebnu<br />
univerzitetsku diplomu. Za obuku ovih zvani~nika osnovani su teritorijalni centri<br />
1995. (Odluka vlade br. 542/1995). Oni spadaju pod direktni nadzor Nau~nog<br />
saveta za strategiju i procenu <strong>centar</strong>a obuke pod Ministarstvom za obrazovanje.<br />
Reforma ovog sistema zapo~eta je 1998. sa usvajanjem Odluke vlade br.<br />
850/1998.<br />
Nacionalni <strong>centar</strong> za obuku <strong>lokalne</strong> javne administracije u Bukureštu je na<br />
vrhu obrazovne hijerarhije. Ovaj <strong>centar</strong> pre svega obezbe|uje obuku za prefekte,<br />
potprefekte i osoblje prefektura. On ispunjava potrebe za obukom javnih slu`benika<br />
u lokalnoj administraciji, kao i izabranih zvani~nika.<br />
Teritorijalni centri obuke su administrativno i finansijski autonomni i njima<br />
upravlja odbor u kome su predstavnici Ministarstva za obrazovanje i Odseka za<br />
lokalnu javnu administraciju. Njihovi stvarni kapaciteti za obuku se zna~ajno<br />
me|usobno razlikuju. Svaki se trudi da zauzme svoju <strong>vlasti</strong>tu teritoriju i uvede<br />
svoje <strong>vlasti</strong>te kurseve i planove. Mnogi od njih sara|uju sa drugim obrazovnim<br />
institucijama, instruktorima i nevladinim organizacijama.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 359<br />
3. LOKALNA ADMINISTRACIJA, OBEZBE\IVANJE USLUGA<br />
Struktura svake opštine odra`ava programe lokalnih skupština za razvoj zajednice.<br />
Izvršno telo okru`ne skupštine ima istu standardnu strukturu, ali odra`ava<br />
upravu okruga. Fleksibilnost pri definisanju strukture, zadataka i sposobnosti za<br />
ispunjenje zadataka dopušta lokalnoj samoupravi ve}u odgovornost i ve}u osetljivost<br />
za o~ekivanje i potrebe zajednice. Pošto u organizaciji <strong>lokalne</strong> samouprave<br />
još uvek ne postoji polo`aj upravnika grada, direktori odeljenja i odseka vrše<br />
ovu upravnu ulogu. Efikasnost i svrsishodnost rada se kontrolišu prema organizacionoj<br />
hijararhiji (upravnik procenjuje rad svojih podre|enih), a Sud za finansijske<br />
transakcije obezbe|uje finansijsku kontrolu rada <strong>lokalne</strong> samouprave i<br />
svakog specifi~nog odseka.<br />
3.1. Struktura i rad <strong>lokalne</strong> administracije<br />
Smernice za organizacionu strukturu gradova i zajednica su opšte; sadr`e<br />
samo neophodna odeljenja i slu`be za normalnu upravu zajednicom (pogledati<br />
sliku 1). Lokalne samouprave prihvataju strukturu javne administracije koja<br />
odra`ava njihovu javnu politiku, kao i ljudske i finansijske resurse. Mali gradovi<br />
i zajednice ~esto imaju mnogo prostiju organizaciju, pošto neka odeljenja postaju<br />
kancelarije, dok neka rade samo na nivou okruga, na primer, za izdavanje<br />
dozvola za izgradnju i planiranje koriš}enja zemljišta.<br />
Slika 1.<br />
Tipi~na struktura administracije u Rumuniji<br />
Okrug<br />
Okru`na skup{tina<br />
Izvr{ni odseci<br />
Okru`ne skup{tine<br />
Pravni odsek<br />
Odsek za<br />
urbano<br />
planiranje<br />
Odsek za<br />
javne<br />
Odsek za<br />
kori{}enje<br />
zemlji{ta<br />
Odsek za<br />
finansije
360 Rumunija<br />
Gradska skup{tina<br />
Odseci Gradske<br />
skup{tine<br />
Odsek javne<br />
administracije<br />
Odsek za<br />
urbano<br />
planiranje<br />
Odsek<br />
javnih<br />
radova<br />
Odsek za<br />
kori{}enje<br />
zemlji{ta<br />
Odsek<br />
za<br />
finansije<br />
Odeljenje<br />
civilnog<br />
statusa<br />
Gra|evinska<br />
uprava<br />
Odr`avanje<br />
ulica<br />
Odelenje za<br />
janvo<br />
kori{}enje<br />
Odeljenje<br />
za<br />
prinude<br />
Pravno<br />
odelenje<br />
Urbani<br />
razvoj<br />
Parkovi<br />
i<br />
rekreacija<br />
Stambeno<br />
odeljenje<br />
Odelenje<br />
za<br />
ra~unovodstvo<br />
Odelenje<br />
socijalnig<br />
slu`bi<br />
Urbano<br />
planiranje<br />
Javne<br />
slu`be<br />
Gradske<br />
pijace<br />
Odelenje<br />
bud`eta<br />
Odelenje<br />
de~je za{tite<br />
Za{tita<br />
istorijskih<br />
Odelenje za<br />
ugovor<br />
sa slu`bama<br />
Odelenje<br />
poslovnih<br />
dozvola<br />
Za{tita<br />
okoline<br />
Odelenje<br />
kapiala<br />
Odelenje<br />
socijalnih<br />
davanja
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 361<br />
3.2. Isporu~ivanje lokalnih usluga<br />
Osnovni cilj <strong>lokalne</strong> samouprave je da obezbedi usluge zajednici. Osnovne<br />
industrijske i komercijalne slu`be su vodovod i kanalizacija, elektrodistribucija i<br />
distribucija gasa, distribucija centralnog grejanja, komunikacione mre`e i lokalni<br />
saobra}aj. Osnovne administrativne javne slu`be su obrazovne (škole, koled`i,<br />
jaslice, obdaništa i drugo), kulturne i sportske aktivnosti i odr`avanje puteva.<br />
Okru`ne skupštine obezbe|uju javne slu`be za:<br />
– male zajednice u okviru okruga koje ne mogu sebi da priušte <strong>vlasti</strong>te specijalizovane<br />
odseke (kao što je izdavanje gra|evinskih dozvola, planiranje koriš}enja<br />
zemljišta, deponija zajedni~kih za nekoliko zajednica i drugo);<br />
– okru`na infrastruktura (kao što je izgradnja i odr`avanje okru`nih puteva).<br />
Tabela 4.<br />
Funkcije nivoa uprave u Rumuniji<br />
Funkcija Centralna vlada Okru`na skupština Lokalna skupština<br />
Obrazovanje Plate nastavnika i - Odr`avanje<br />
profesora, zgrade i<br />
škola i viših škola<br />
vlasništvo škola<br />
i univerziteta<br />
Saobra}aj Vlasništvo i Vlasništvo Vlasništvo i<br />
odr`avanje nacionalnih i odr`avanje odr`avanje lokalnih<br />
i evropskih puteva okru`nih puteva puteva<br />
Javni saobra}aj Internacionalni aeorodromi Doma}i Lokalni<br />
koji nisu nacionalizovani aeorodromi javni saobra}aj<br />
Infrastruktura - Vlasništvo i Vlasništvo i odr`avanje<br />
odr`avanje <strong>lokalne</strong> infrastrukture<br />
okru`ne<br />
infrastrukture<br />
Zaštita dece - Zaštita dece, Zaštita dece,<br />
specijalizovana specijalizovane<br />
okru`na javna <strong>lokalne</strong> javne slu`be<br />
slu`ba<br />
Socijalna pomo} Pomo} nezaposlenima Okru`na socijalna Domovi za stare i<br />
pomo}<br />
hendikepirane, javne<br />
kuhinje<br />
Civilna zaštita Protivpo`arne brigade Okru`na civilna Lokalna civilna<br />
(koje koordinira zaštita zaštita<br />
Ministarstvo za<br />
nacionalnu odbranu)
362 Rumunija<br />
Tabela 4. (nastavak)<br />
Funkcije nivoa uprave u Rumuniji<br />
Funkcija Centralna vlada Okru`na skupština Lokalna skupština<br />
Stanovanje Osnovana je Nacionalna Finansiranje, Zaštita dece,<br />
stambena agencija kao investicije i specijalizovana<br />
autonomna centralna odr`avanje okru`na javna<br />
organizacija kojom<br />
slu`ba<br />
koordinira Ministarstvo<br />
javnih radova i<br />
teritorijalnog ure|enja<br />
Kultura - Muzeji, okru`ne Muzeji, javne biblioteke,<br />
biblioteke, pozorišta pozorišta i koncertne<br />
i koncertne dvorane dvorane<br />
Zdrastvene slu`be Slu`be hitne pomoci, - -<br />
bolnice i drugo (koje<br />
koordiniraju okru`ni<br />
direktorijati za<br />
javnost rada)<br />
Sanitarna slu`ba - - Sanitarne slu`be<br />
Privatne kompanije obezbe|uju javne usluge po ugovoru. Slu`be u dr`avnom<br />
vlasništvu su1990.g. reorganizovane u operatere javnih slu`bi i kompanije koje<br />
pru`aju usluge prema Zakonu br. 15/1990. Ove kompanije su 1997. privatizovane,<br />
a centralna i lokalna uprava su njihovi akcionari (Uredba Vlade br. 30/16, jun<br />
1997). Ukoliko centralna ili lokalna vlast odlu~i da proda svoj deo, prihod se deli<br />
na slede}i na~in: 20% centralnom bud`etu, 20% vladinom Posebnom fondu za<br />
razvoj i 60% kompaniji da pokrije troškove i kazne u vezi sa procesom reorganizacije,<br />
finansiranje kapitalnih investicija i drugo.<br />
Posle 1992. <strong>lokalne</strong> skupštine su odlu~ivale o novim na~inima obezbe|ivanja<br />
usluga; velika ve}ina je zadr`ala tradicionalna, velika odeljenja za pru`anje<br />
usluga za slu`be kao što su distribucija vode, centralno grejanje, sakupljanje otpada,<br />
deponije otpada i socijalni smeštaj. Posle 1994. novi zakoni su stvorili<br />
mogu}nost za stvaranje kompanija u vlasništvu dr`ave podre|enih lokalnoj skupštini.<br />
Ranija velika odeljenja za pru`anje usluga podeljena su na specijalizovane<br />
kompanije. Sa ovim kompanijama opštine sklapaju ugovor da obezbe|uju usluge<br />
koje potroša~i direktno pla}aju (pojedinci ili asocijacije). Lokalna skupština ostaje<br />
glavni akcionar u kompanijama koje obezbe|uju grejanje i vodu i stoga je<br />
odgovorna za donošenje bud`eta kompanije i subvencioniranje energije i vode.<br />
Me|utim, elektrodistribucija i distribucija prirodnog gasa, kao i preduze}a u vlasništvu<br />
dr`ave, kao što je rumunski vodovod, ostaju nacionalni monopol.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 363<br />
Odnos izme|u <strong>lokalne</strong> skupštine i javnih slu`bi, kao i privatnih i dr`avnih<br />
kompanija je uglavnom na osnovu ugovora. U mnogim gradovima, me|utim,<br />
nema konkurencije za slu`be i javne slu`be su još uvek podre|ene lokalnoj skupštini.<br />
Ne postoji strogo pravilo o podre|enosti kompanija lokalnoj ili okru`noj<br />
skupštini. U nekim slu~ajevima kompanije distribucije vode su podre|ene<br />
lokalnoj skupštini, u drugim slu~ajevima okru`noj skupštini (na primer Brašov).<br />
Kompanije za centralno grejanje obi~no odgovaraju lokalnoj skupštini pošto prevashodno<br />
rade u odre|enoj oblasti opštine.<br />
Neke rumunske <strong>lokalne</strong> samouprave su privatizovale odre|ene javne slu`be.<br />
Razli~iti tipovi privatnih slu`bi su:<br />
Privatna isporuka usluga na tr`išnoj osnovi. Prve i najuspešnije slu`be date<br />
ugovorom privatnim kompanijama na osnovu konkurencije bile su sakupljanje otpada<br />
i upravljanje deponijama otpada. Gradski distrikti su raspisali konkurse. Neki<br />
ve}i rumunski gradovi kao što su Temišvar i Brašov su iskusili prednosti takmi~arske<br />
isporuke usluga od 1993.<br />
Javno-privatna partnerstva. U Bukureštu je osnovana zajedni~ka kompanija<br />
za slu`be otklanjanja otpada (REBU), u kojoj više od 50% akcija poseduje opština<br />
a ostatak privatni partner iz Nema~ke. Kompanija je imala monopol, posle ~etiri<br />
godine obim posla je premašivao njene kapacitete, pokazalo se da nema dovoljno<br />
opreme i nastale su teško}e u vezi sa finansijskim klauzulama ugovora.<br />
Koncesije. Slu`be upravljanja pijacama postale su konkuretne kada su<br />
gradske pijace privatizovane na osnovu koncesija. Lokalna vlada sakuplja prihode<br />
od koncesija, a ugovara~ upravlja pijacom kao profitnom organizacijom.<br />
Kompanije nacionalnih rezervi upravljaju nacionalnim slu`bama kao što su<br />
gas i struja. Kompanije u vlasništvu dr`ave koje rade kao nacionalni monopol<br />
još uvek postoje.<br />
Svaki gra|anin mo`e da protiv onoga koji pru`a uslugu podnese `albu<br />
Agenciji za zaštitu potroša~a, nacionalnoj mre`i sa 40 okru`nih kancelarija.<br />
Kancelarija tada mo`e da preduzme mere kao što je nov~ano ka`njavanje kompanije,<br />
zatvaranje, pokretanje postupka pred sudom i drugo. Kancelarije za zaštitu<br />
potroša~a na nivou okruga sprovode nacionalnu politiku zaštite potroša~a.<br />
One organizuju kampanje na nacionalnom nivou, kao što su kontrola kvaliteta<br />
mesnih prera|evina, igra~aka, zelenih pijaca, malih proizvo|a~a hrane, kompanija<br />
koje proizvode brzu hranu i drugo. Povremeno kancelarije mogu da organizuju<br />
kampanje na zahtev lokalnih kompanija ili privatnih gra|ana. Kancelarije za zaštitu<br />
potroša~a mogu da imaju va`an uticaj na ekonomski razvoj i zaštitu zdravlja<br />
ali još nisu efikasne zbog slabe promocije i neadekvatne procedure<br />
menad`menta.
364 Rumunija<br />
3.3. Saradnja sa sektorom NVO<br />
Pojava nevladinih organizacija je omogu}ena 13 Dekret-zakonom 8/1 politi~kim<br />
partijama i javnim organizacijama, koji je donet u decembru 1989, i<br />
Zakonom 21/1924 o asocijacijama i fondacijama koje su ponovo ustanovljene<br />
nekoliko meseci kasnije. Razvoj civilnog društva oja~an je poslednjih godina finansijskom,<br />
logisti~kom i tehni~kom podrškom me|unarodnih fondacija. 14 Preko<br />
programa koje su pokrenule ove organizacije, ponovo se razmatra uloga nevladinih<br />
organizacija u procesima demokratizacije. Osim što sve više u~estvuju u unapre|ivanju<br />
ljudskih prava i reformi javne politike i zakonodavstva, NVO nude alternativne<br />
modele javnih slu`bi kroz promociju fundamentalnih koncepata za<br />
izra`avanje novih politi~kih, socijalnih i ekonomskih realnosti, kao i proizvodnjom<br />
i širenjem informacija u razli~itim oblastima. 15 Za sada, nevladine organizacije<br />
odgovaraju na potrebe kojima se dr`avna politika i resursi još ne bave. Me|u<br />
korisnicima programa NVO su <strong>lokalne</strong> javne administracije, koje zavise od kompetencije<br />
i iskustva lokalnih politi~kih ~inilaca u iskoriš}avanju postoje}ih i potencijalnih<br />
resursa.<br />
Nevladine organizacije obezbe|uju usluge koje <strong>lokalne</strong> samouprave ne<br />
mogu, ili zato što im nedostaju sredstva, ili zato što im zakon to ne dozvoljava.<br />
One mogu da obezbede sredstva od donatorskih organizacija i/ili iz lokalnog<br />
bud`eta (prema Zakonu o lokalnim javnim finansijama br. 189/ 998). Me|utim,<br />
fondovi su neravnomerno raspore|eni nevladinim organizacijama, koje ne mogu<br />
razviti programe u potpunosti zbog nedostatka sredstava. Tabela 8.5 pokazuje<br />
oblasti u kojima su NVO trenutno aktivne u Rumuniji.<br />
Aktivnost nevladinih organizacija se obi~no ovako razvijala: prvo, nevladine<br />
organizacije se obi~no koncentrišu na socijalne slu`be, pogotovo one namenjene<br />
ekonomski ili socijalno osetljivim grupama. Tako|e su pokušavale da poboljšaju<br />
svoje metode samofinansiranja: na primer dobrovoljnim radom, kontaktima sa privatnim<br />
partnerima i drugo. Na kraju, NVO su proširivale svoje delatnosti, tako da<br />
se samo devet posto nevladinih organizacija specijalizovalo samo za jednu aktivnost.<br />
Osnovna oblast usluga koje obezbe|uju NVO koje direktno odgovaraju na<br />
potrebe zajednice a sprovode se uz saradnju sa lokalnim <strong>vlasti</strong>ma uklju~uju pravna,<br />
kulturna, ekonomska, pitanja u vezi sa zaštitom prirodne okoline, društvenim<br />
13 Program PHARE: Razvoj rumunske <strong>lokalne</strong> javne administracije, referetni termini.<br />
14 PNUD, UNICEF, Agencija Sjedinjenih Ameri~kih Dr`ava za me|unarodni razvoj,<br />
Svetska banka, Fond za otvoreno društvo i Institut za otvoreno društvo, izme|u ostalih.<br />
15 Ameri~ki donatori su finansirali nevladine organizacije specijalizovane za ljudska prava,<br />
etni~ki konflikt, obrazovanje za gra|ansko društvo, javnu administraciju i pitanje zaštite okoline,<br />
dok su evropski donatori u ve}oj meri podr`avali aktivnosti u vezi sa socijalnim slu`bama.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 365<br />
razvojem i pove}anjem kapaciteta (ovo poslednje je oblast od najve}eg interesa za<br />
javnu administraciju). 16 Iako se shvata da je obuka neophodna i korisna, klijenti<br />
radije u~estvuju u projektima koje organizuju i finansiraju nacionalni i me|unarodni<br />
programi nego što pla}aju za ovakve usluge koje nude nevladine organizacije.<br />
Tabela 5.<br />
U~eš}e nevladinih organizacija po sektoru u Rumuniji<br />
Sektor %<br />
Socijalne slu`be 16<br />
Kultura i umetnost 17<br />
Obrazovanje i istra`ivanje 18<br />
Me|unarodna saradnja 10<br />
Zdravstvo 8<br />
Ljudska prava 7<br />
Ekonomski razvoj 6<br />
Ekologija 6<br />
Filantropija 5<br />
Biznis i profesionalni interesi 3<br />
Religija 3<br />
4. LOKALNE FINANSIJE<br />
Zakon o lokalnim javnim finansijama uveo je modifikacije sistema finansiranja<br />
pove}avanjem nadle`nosti lokalnih <strong>vlasti</strong> u vezi sa obra~unom, kontrolom,<br />
primanjem i nadzorom nad dohotkom preko specijalizovanih odeljenja i planiranja<br />
troškova iz bud`eta. Ovo je bilo prvi put, posle dugog perioda, da se lokalnim<br />
javnim finansijama posebno bave zasebni pravni akti. Cilj novog zakona je bilo<br />
prekidanje zavisnosti lokalnog bud`eta od dr`avnog, uspostavljanje finansijskih<br />
resursa teritorijalnih administrativnih jedinica i pove}anje nadle`nosti i odgovornosti<br />
lokalnih administracija. Mogu}nost da <strong>lokalne</strong> administrativne <strong>vlasti</strong> sklapaju<br />
dogovore o pozajmicama je najnovija i najradikalnija odrednica Zakona o<br />
lokalnim javnim finansijama. Sistem finansiranja pre 1998. se zasnivao na transferu<br />
isplata iz dr`avnog bud`eta i lokalnim <strong>vlasti</strong>ma je stvarao teško}e kod upravljanja<br />
bud`etom zbog zakašnjenja nastalih zbog izglasavanja dr`avnog bud`eta<br />
i pri samom transferu novca lokalnim bud`etima.<br />
16 Predstavljeno na Forumu o nevladinim organizacijama 1997.
366 Rumunija<br />
4.1. Pravni okvir<br />
Zakon o lokalnim javnim finansijama i amandmani Zakona o porezima i doprinosima<br />
br. 27/1994. (ponovo objavljen) kao i Hitni dekret Vlade br. 85/1997.<br />
o porezu na li~ni prihod (sa amandmanom: Zakon br. 246/1998), predstavljaju<br />
va`ne korake u procesu reforme javne administracije time što u praksi sprovode<br />
principe decentralizacije i <strong>lokalne</strong> autonomije i ozna~avaju prvi put u novijoj istoriji<br />
trenutak kada se lokalnim javnim finansijama bavi uniformni pravni akt.<br />
Zakon o lokalnim javnim finansijama podsti~e finansijsku odgovornost. On<br />
donosi pravni okvir koji lokalnim <strong>vlasti</strong>ma omogu}ava dugoro~no planiranje i<br />
obezbe|uje efikasne <strong>lokalne</strong> javne slu`be, ~ime podsti~e menad`ersko ponašanje.<br />
Navodimo osnovne promene koje je zakon doneo:<br />
– Ovlaš}enje lokalnim <strong>vlasti</strong>ma da uvode, nadziru i sakupljaju poreze i<br />
<strong>lokalne</strong> doprinose (ranije je ovo spadalo pod nadle`nost Ministarstva finansija);<br />
– Deo poreza na prihod postaje izvor finansiranja lokalnog bud`eta (35%<br />
odre|eno je za lokalnu skupštinu a petnaest posto za okru`nu skupštinu).<br />
– Uvo|enje koncepta ,,dodatnih kvota" za neke prihode dr`avnog bud`eta,<br />
a precizni odnos se utvr|uje godišnjim zakonom o bud`etu.<br />
– Ukidaju se posebni transferi za toplotnu energiju i gradski saobra}aj i<br />
zadr`avaju samo oni koji se finansiraju spoljnim kreditima za koje garantuje Vlada.<br />
– Uvode se predvi|anja bud`eta za tri godine.<br />
– Odrednice u vezi sa pozajmicama i lokalnim kreditima.<br />
– Uvo|enje ,,principa asocijacije" za dve ili više lokalnih administracija koje<br />
imaju udela u trgova~kim kompanijama za obezbe|enje javnih usluga ili kapitalno<br />
investiranje.<br />
– Obezbe|enje prihoda i troškova ,,za posebne namene" iz poreza i posebnih<br />
fondova za <strong>lokalne</strong> bud`ete.<br />
– Realizacija funkcionalne autonomije lokalnih i okru`nih skupština i<br />
gradona~elnika u vezi sa pitanjima od lokalnog interesa, bez uklju~ivanja centralnih<br />
<strong>vlasti</strong>.<br />
– Autonomija pri administraciji javnog i privatnog nasledstva <strong>lokalne</strong> skupštine,<br />
kao i lokalnih resursa koje koristi lokalni bud`et.<br />
4.2. Prihodi<br />
Prema Zakonu o lokalnim javnim finansijama, slede}e kategorije prihoda ~ine<br />
finansijske resurse teritorijalnih jedinica: porezi, takse, drugi fiskalni prihodi, nefiskalni<br />
prihodi, prihodi na osnovu kapitala, prihodi posebne namene, subvencije<br />
iz centralnog bud`eta, deo prihoda iz dr`avnog bud`eta i transferi posebne namene.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 367<br />
Lokalni prihodi su oni koji se mogu mobilisati na nivou lokalnog poreskog<br />
obveznika i dele se na: 1) teku}e (fiskalne i nefiskalne), 2) prihode na osnovu kapitala<br />
i 3) prihode iz posebnih izvora.<br />
Me|u njima su najva`niji teku}i prihodi, a njih predstavljaju porezi na<br />
zgrade, zemljište i prevozna sredstva. Iako su ovo najpredvidljiviji izvori prihoda<br />
za lokalni bud`et, njihova struktura je razli~ita u razli~itim oblastima zemlje,<br />
ili ~ak i u okviru date teritorije, što zavisi od ekonomskog razvoja i sposobnosti<br />
pokrivanja bud`etskog deficita.<br />
Nefiskalni prihodi ~ine zna~ajni deo samo bud`eta razvijenih urbanih oblasti<br />
i obuhvataju:<br />
– pla}anja javnih institucija koje finansira lokalni bud`et;<br />
– razli~ite prihode (kazne, odbijanja, kompenzacije, konfiskacije i prihodi<br />
od koncesija 17 i renti).<br />
Prihodi na osnovu kapitala su po prirodi stvari promenljivi pošto se prikupljaju<br />
kapitalizacijom lokalnih javnih institucija. Privatizacija je obezbedila nove<br />
izvore prihoda na osnovu kapitala.<br />
Prihodi iz posebnih izvora su poslednji uklju~eni i u njih spadaju posebni fondovi,<br />
porezi i neiskoriš}ena sredstva za troškove koja se prenose u narednu godinu.<br />
Zakonom se regulišu sve kategorije prihoda za posebne namene, a neke od<br />
njih su pod nadle`noš}u ministarstava (na primer, finansiranje javnih puteva je u<br />
nadle`nosti Ministarstva za saobra}aj, Fond za intervencije, koji je namenjen<br />
sanaciji posledica prirodnih nepogoda, u nadle`nosti je Odseka za lokalnu javnu<br />
administraciju).<br />
4.2.1. Lokalna autonomija<br />
Domet <strong>lokalne</strong> autonomije zavisi od ovlaš}enja koja lokalna vlast ima za<br />
uvo|enje poreza i taksi, odre|ivanje svoje poreske osnove, stvaranje novih izvora<br />
prihoda i obezbe|ivanje ubiranja poreza.<br />
Odre|ivanje poreske osnove. Lokalne <strong>vlasti</strong> nemaju nadle`nost da uvedu<br />
nove kategorije za oporezivanje, ali mogu da odlu~uju o osloba|anju od poreza,<br />
odga|anju isplate ili pla}anju na rate.<br />
Odre|ivanje stope lokalnih poreza i taksi. Lokalnim <strong>vlasti</strong>ma su ograni~ene<br />
nadle`nosti u vezi sa poreskim stopama: one mogu da primene dodatne kvote na<br />
izvesne <strong>lokalne</strong> i dr`avne poreze, a takse se mogu prilagoditi inflaciji. Zakon o<br />
17 Prema rumunskom zakonu, koncesija je pravo koriš}enja vlasništva bez stvarnog posedovanja.
368 Rumunija<br />
lokalnim javnim finansijama odre|uje nadle`nost <strong>lokalne</strong> samouprave da tra`i ve}i<br />
udeo u dr`avnim porezima, što dr`avni bud`et odre|uje jednom godišnje. Za 1999.<br />
godinu dodatni zajedni~ki porezi nisu predvi|eni i stoga nisu primenjeni.<br />
Lokalne <strong>vlasti</strong> mogu da sprovode lokalnu fiskalnu politiku pove}avanjem ili smanjivanjem<br />
poreza do pedeset posto zakonom utvr|ene stope do 31. oktobra svake<br />
godine. Na primer, porez na zgrade mo`e da bude od 0,5% do 1,5 %, pošto zakon<br />
odre|uje stopu od jedan posto od procenjene vrednosti za osiguranje.<br />
Lokalnim <strong>vlasti</strong>ma je dopušteno da prilagode sve poreze kako bi kompenzirali inflaciju<br />
ako stopa inflacije poraste najmanje pet posto u periodu od dvanaest meseci.<br />
Stvaranje novih izvora prihoda. Lokalni prihodi su u Rumuniji regulisani zakonom;<br />
stoga <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> mogu da refundiraju posebne poreze, tarife i namete<br />
samo za <strong>lokalne</strong> slu`be. Mogu se ste}i i drugi izvori koji nisu u nadle`nosti <strong>lokalne</strong><br />
<strong>vlasti</strong>, kao što su:<br />
– balansi bud`eta koje je ustanovila okru`na i centralna vlast;<br />
– pozajmice, koje zavise od dogovora sa kreditnim organizacijama.<br />
Sakupljanje lokalnih prihoda. Zakon o lokalnim javnim finansijama odre|uje<br />
stvaranje posebnih odseka za pra}enje sakupljanja lokalnih prihoda. Ovo je trebalo<br />
da stupi na snagu 1. novembra 1999. ali je odlo`eno za 1. januar 2000; u<br />
mnogim slu~ajevima to je više ograni~enje nego faktor za autonomiju.<br />
4.2.2. Dr`avni transferi<br />
Lokalni bud`eti primaju transfere u obliku:<br />
– poreza koji se dele (na primer, deo centralnog poreza na prihod);<br />
– transfera za investicije koje se finansiraju spoljnim kreditima sa garancijom<br />
dr`ave;<br />
– svota iz balansa (koje su odbijene od poreza na prihod).<br />
Uz to što donosi strukturne promene lokalnog bud`eta, Zakon o javnim finansijama<br />
donosi nove na~ine da se reše horizontalni i vertikalni debalansi. Prema<br />
ovom zakonu, centralna vlada mo`e da rešava bud`etski deficit na slede}e na~ine:<br />
– uvo|enjem novog poreza;<br />
– transferom javnih slu`bi (na primer, troškovi za zdravstvo) sa <strong>lokalne</strong> administracije<br />
nekom drugom administrativnom telu;<br />
– udelom iz federalnih poreza;<br />
– pove}anjem udela lokalnih i centralnih poreza.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 369<br />
Iako bi ove metode trebalo primenjivati jedinstveno i globalno, prve dve se<br />
ne sprovode konzistentno, a poslednja se još ne koristi jer je godišnji bud`et prevideo<br />
mogu}nost takvih inicijativa. Stoga, jedini ostvarivi na~in rešavanja vertikalnog<br />
debalansa je transferom prihoda iz centralno administriranog poreza na<br />
prihod, dele}i doprinos <strong>lokalne</strong> zajednice na slede}i na~in: 35% lokalnoj administraciji,<br />
15% okru`noj skupštini, a 50% ostaje u dr`avnom bud`etu. Godišnji<br />
bud`et mo`e da modifikuje ove srazmere i stoga nije predvidljivo koje }e svote<br />
na kraju biti prenete.<br />
Trenutna ekonomska kriza najviše je pogodila nedovoljno razvijene ruralne<br />
oblasti, ~ija ekonomija se zasniva na rudimentarnoj, sitnoj poljoprivrednoj<br />
proizvodnji i koja stvara niske prihode. Ove <strong>lokalne</strong> samoupravne zajednice su<br />
obi~no loše organizovane, imaju ograni~eni pristup informacijama, fondovima i<br />
obuci i obezbe|uju samo minimum osnovnih slu`bi u vezi sa poljoprivredom, socijalnom<br />
pomo}i i veterinarskim uslugama. Kako bi se kompenzovale horizontalne<br />
nejednakosti nastale zbog neravnomerne raspodele finansiranja izme|u jurisdikcija,<br />
Zakon o lokalnim javnim finansijama odre|uje alociranje odre|enih<br />
svota odbijenih od poreza na prihod u fondove za ujedna~avanje i transfere posebne<br />
namene. Godišnji dr`avni bud`et obezbe|uje mehanizme za distribuciju fondova<br />
u zemlji. Okru`na skupština mo`e da zadr`i najviše 25% za svoj bud`et, ostatak<br />
dele <strong>lokalne</strong> skupštine na osnovu konsultacije sa lokalnim odsekom<br />
Ministarstva finansija. Alokacije se vrše na osnovu kriterijuma zacrtanih Zakonom<br />
o lokalnim javnim finansijama. Me|utim, nejasno}e i subjektivizam stvaraju probleme<br />
u procesu distribucije.<br />
Transferi za posebne namene su toliko smanjeni da su na snazi samo oni namenjeni<br />
investiranju i spoljni krediti za koje garantuje Vlada. Ovime je pove}ana<br />
mo} <strong>lokalne</strong> samouprave pri distribuciji sredstava.<br />
4.2.3. Struktura prihoda po tipu <strong>lokalne</strong> samouprave<br />
Izme|u 1998. i 1999. dramati~no su porasli <strong>vlasti</strong>ti prihodi kao deo ukupnih<br />
prihoda: u proseku sa 24,75% na 51,55%. Vlastiti prihodi u zajednicama porasli su<br />
na 75,24 % ukupnih prihoda, u gradovima oni su otprilike na proseku zemlje, a u<br />
okruzima su nešto porasli na 36,25%. Broj~ani prikaz izvora prihoda otkriva va`nost<br />
novouvedenog u~eš}a u porezu na prihod u lokalnim finansijama. Direktna alokacija<br />
ovih sredstava dovela je do pove}anja procenta prihoda lokalnih bud`eta sa 25,29%<br />
u 1998. na 92,50% u 1999, kao i pove}anja <strong>lokalne</strong> autonomije.
370 Rumunija<br />
Tabela 6.<br />
Struktura prihoda po tipu <strong>lokalne</strong> samouprave u Rumuniji, 1998. i 1999. (%)<br />
Tip prihoda Okruzi Skupštine Gradovi Zajednice Ukupno<br />
1998. 1999. 1998. 1999. 1998. 1999. 1998. 1999. 1998. 1999.<br />
Udeo <strong>lokalne</strong> 0,00 35,17 0,00 43,29 0,00 36,98 0,00 13,41 0,00 40,60<br />
samouprave u<br />
prihodu<br />
Subvencije za 36,07 21,59 33,35 1,57 46,62 8,74 43,81 10,79 37,15 5,21<br />
ujedna~avanje<br />
Subvencije iz 51,46 6,82 25,12 1,35 30,32 0,00 20,93 0,00 37,56 2,29<br />
dr`avnog bud`eta<br />
za investicije<br />
Vlastiti prihodi 12,25 36,25 40,80 53,35 22,25 54,08 33,38 75,54 24,75 51,55<br />
Pozajmice 0,21 0,17 0,73 0,44 0,81 0,19 1,88 0,27 0,54 0,35<br />
Ukupno 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00100,00 100,00 100,00 100,00<br />
Prihodi od poreza na prihod ~ine 40,6% ukupnog prihoda. Me|utim, njihova<br />
raspodela odra`ava kriterijum doprinosa prikupljanju poreza na prihod; stoga, razvijene<br />
teritorijalne jedinice imaju koristi od ve}ih subvencija, dok siromašnije jurisdikcije,<br />
obi~no one sa visokom stopom nezaposlenosti, primaju manje svote. Stoga<br />
ovi prihodi ~ine 43,29% ukupnog prihoda u gradovima, ali samo 13,41% u zajednicama.<br />
Ukupno, iznos subvencija za ujedna~avanje iz poreza na prihod je smanjen<br />
sa 37,15% na 5,21%, sa tim da je jedan deo za ujedna~avanje usmeren odbicima<br />
od prihoda. Transferi posebne namene su skoro iš~ezli, osim onih namenjenih<br />
finansiranju investicija, koji predstavljaju 2,29% ukupnog prihoda.<br />
Tabela 7.<br />
Sakupljanje poreza na prihod i transfer lokalnim <strong>vlasti</strong>ma u Rumuniji,<br />
1994. do 1999.<br />
1994. 1995. 1996. 1997. 1998. 1999.<br />
Makroekonomski pokazatelji (milijarde leja)<br />
BND 49,773 72,560 109,515 249,570 338,670 474,830<br />
Opšti rashodi Vlade a 16,892 25,061 36,810 85,568 131,122 170,243<br />
Prikupljeni porez<br />
na dohodak 3,221 4,583 6,656 13,946 18,577 22,966<br />
Rashodi <strong>lokalne</strong><br />
samouprave 1,735 3,265 5,109 10,468 13,454 19,169
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 371<br />
Tabela 7. (nastavak)<br />
Sakupljanje poreza na prihod i transfer lokalnim <strong>vlasti</strong>ma u Rumuniji,<br />
1994. do 1999.<br />
1994. 1995. 1996. 1997. 1998. 1999.<br />
Prihodi <strong>lokalne</strong><br />
samouprave transferom<br />
iz dr`avnog bud`eta b 1,431 2,403 3,822 8,435 10,052 9,327<br />
Stope (%)<br />
Prikupljeni porez<br />
na dohodak/ BND 6,5 6,3 6,1 5,6 5,5 4,8<br />
Prikupljeni porez<br />
na dohodak/ Opšti troškovi<br />
Vlade 19,1 18,3 18,1 16,3 14,2 13,5<br />
Transferi lokalnoj<br />
samoupravi/<br />
Prikupljeni porez<br />
na dohodak 44,4 52,4 57,4 60,5 54,1 45,1<br />
Izvori: Rumunija: izveštaj za zemlju, 1. kvartal 1999. (Jedinica za ekonomsko obaveštavanje,<br />
Odeljenje bud`eta Ministarstva finansija).<br />
Beleške: a. Uklju~uju}i prihode lokalnih <strong>vlasti</strong>.<br />
b. Zajedni~ki porez na dohodak, investiranje, prihodi socijalne zaštite i subvencije za ujedna~avanje.<br />
4.3. Rashodi<br />
4.3.1. Struktura rashoda<br />
Zakon o lokalnim javnim finansijama iz 1999. odre|uje dve razli~ite vrste<br />
lokalnih bud`eta: jedan za okru`ne skupštine i jedan za opštine, gradove i zajednice.<br />
Oni su sli~ni po strukturi, ali obavljaju razli~ite zadatke. U Rumuniji, najva`nije<br />
javne zadatke još uvek finansira centralna vlada preko posebnih odseka<br />
(zdravstvo, više obrazovanje, javna bezbednost). U finansiranju ostalih javnih<br />
slu`bi u~estvuje lokalna administracija (obrazovanje, izgradnja, saobra}aj), a neke<br />
u potpunosti finansira lokalna administracija (kultura).<br />
Delegacija odgovornosti sa centralnog na lokalni nivo bez finansijske podrške<br />
(kao što je poljoprivreda, socijalna pomo} u posebnim institucijama) stvorila<br />
je nekoliko veoma kontroverznih problema. Do ovakvih situacija dolazi, na<br />
primer, kada osobe koje primaju socijalnu pomo} koju finansira lokalna administracija<br />
u stvari pripadaju nekoj drugoj teritorijalnoj jedinici. Pošto se smatra da
372 Rumunija<br />
je pitanje socijalne pomo}i od nacionalne, a ne od <strong>lokalne</strong> va`nosti, ~ini se da za<br />
~injenicu da lokalna vlast mora da snosi troškove funkcionisanja ovih specijalnih<br />
institucija ne postoji nikakva pravna osnova.<br />
Funkcionalna podela izme|u navedene dve kategorije bud`eta (prikazanih<br />
tabelom 8) izgleda ovako:<br />
– Lokalni bud`eti opština, gradova i zajednica pokrivaju slu`be koje direktno<br />
koristi njihovo stanovništvo.<br />
– Bud`eti okru`nih skupština pokrivaju slu`be kojima se koristi više od jedne<br />
jurisdikcije.<br />
4.3.2.Struktura rashoda po tipu <strong>lokalne</strong> samouprave<br />
Pošto su teku}i i kapitalni rashodi bili stabilniji 1999. nego 1998, samo jedna<br />
tre}ina lokalnih izvora je alocirana za pove}anje javnog i privatnog vlasništva<br />
<strong>lokalne</strong> administracije.<br />
Tokom 1999, najve}i deo totalnih rashoda bio je za javne slu`be (38,4%),<br />
što je nešto manje u odnosu 1998. (41, 34%). Ovo delimi~no mo`e da bude<br />
posledica ukidanja transfera za investicije i socijalnu zaštitu, ali <strong>lokalne</strong> administracije<br />
nisu bile u stanju da same pokriju te rashode, osim ve}ih gradova, koji<br />
su imali najviše koristi od novih pravila vertikalnog ujedna~avanja.<br />
Promene zakona o zaradama u javnoj administraciji, koji postavljaju više<br />
limite za zarade, pove}ali su rashode <strong>lokalne</strong> administracije za oko 2%. U zajednicama,<br />
zarade zaposlenih predstavljaju skoro polovinu ukupnih rashoda.<br />
Tabela 8.<br />
Struktura rashoda po tipu <strong>lokalne</strong> samouprave u Rumuniji,<br />
1998. i 1999. (%)<br />
Tip rashoda Okruzi Opštine Gradovi Zajednice Ukupno<br />
1998. 1999. 1998. 1999. 1998. 1999. 1998. 1999. 1998. 1999.<br />
Lokalna vlast 9,52 11,78 9,10 8,62 21,51 32,45 37,16 45,54 13,43 15,37<br />
Obrazovanje 0,00 0,00 16,21 12,47 16,41 14,65 12,56 14,44 9,04 9,29<br />
Zdravstvo 0,00 0,00 1,28 0,83 0,11 0,12 0,00 0,00 0,15 0,54<br />
Kultura, religija,<br />
sport, omladina 6,12 20,65 1,31 5,33 4,66 5,36 5,60 5,92 4,89 4,31<br />
Socijalna pomo} 23,66 16,77 7,52 5,17 8,74 2,36 2,46 3,02 9,30 7,40<br />
Javne slu`be 32,44 31,98 51,54 58,16 46,02 41,37 27,10 24,57 41,34 38,40<br />
Saobra}aj, veze 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 373<br />
Tabela 8. (nastavak)<br />
Struktura rashoda po tipu <strong>lokalne</strong> samouprave u Rumuniji,<br />
1998. i 1999. (%)<br />
Tip rashoda Okruzi Opštine Gradovi Zajednice Ukupno<br />
1998. 1999. 1998. 1999. 1998. 1999. 1998. 1999. 1998. 1999.<br />
Druge ekonomske<br />
slu`be 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00<br />
Druge aktivnosti 28,26 18,82 12,41 8,80 2,54 2,27 14,12 4,14 21,68 24,28<br />
Pla}anje kamata 0,00 0,00 0,02 0,16 0,00 0,03 0,03 0,08 0,02 0,06<br />
Isplata glavnice<br />
pozajmica 0,00 0,00 0,61 0,46 0,00 1,39 0,96 2,29 0,15 0,35<br />
Ukupno 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00100,00 100,00 100,00 100,00<br />
Obrazovanje još uvek predstavlja manje od deset posto ukupnog rashoda.<br />
Iako su tokom 1999. tra`eni novi rashodi (kapitalni rashodi, subvencije za u~enike,<br />
knjige i publikacije), ukupni troškovi za obrazovanje su samo neznatno porasli<br />
(sa 9,04% na 9,29%).<br />
Uopšteno, rashodi za zdravstvo nisu zna~ajni, pošto je ova funkcija<br />
uglavnom preneta Nacionalnom domu zdravlja, osim malog dela u vezi sa obdaništima<br />
i centrima za transfuziju.<br />
Tabela 9.<br />
Makroekonomski pokazatelji za <strong>lokalne</strong> samouprave u Rumuniji,<br />
1994. do 1999.<br />
1994. 1995. 1996. 1997. 1998. 1999.<br />
Makroekonomski pokazatelji (milijarde leja)<br />
BND 49,773 72,560 109,515 249,750 338,670 474,830<br />
Opšti rashodi vlade a 16,892 25,061 36,810 85,568 131,122 170,243<br />
Rashodi centralne dr`ave 10,930 15,858 23,732 52,897 77,617 93,384<br />
Rashodi <strong>lokalne</strong> samouprave 1,735 3,265 5,109 10,468 13,454 19,169<br />
Prihodi <strong>lokalne</strong> samouprave 1,431 2,403 3,822 8,435 10,052 10,367<br />
transferom iz dr`avnog<br />
bud`eta b<br />
Prihodi <strong>lokalne</strong> samouprave - - - - - 1,065<br />
subvencijom za ujedna~avanje c<br />
Stope (%)
374 Rumunija<br />
Tabela 9. (nastavak)<br />
Makroekonomski pokazatelji za <strong>lokalne</strong> samouprave u Rumuniji,<br />
1994. - 1999.<br />
1994. 1995. 1996. 1997. 1998. 1999.<br />
Rashodi <strong>lokalne</strong> 3,5 4,5 4,7 4,2 4 4<br />
samouprave/ BND<br />
Rashodi <strong>lokalne</strong> samouprave/<br />
Opšti troškovi vlade 10,3 13 13,9 12,2 10,3 11,3<br />
Rashodi <strong>lokalne</strong> samouprave/<br />
Rashodi centralne<br />
dr`avne vlade 15,9 20,6 21,5 19,8 17,3 20,5<br />
Transferi lokalnim <strong>vlasti</strong>ma<br />
/ Rashodi centralne dr`ave 13,1 15,2 16,1 15,9 13,0 11,0<br />
Subvencije za ujedna~avanje<br />
/ Rashodi centralne dr`ave - - - - - 1,1<br />
Izvori: Rumunija: izveštaj za zemlju, 1. kvartal 1999. (Jedinica za ekonomsko obaveštavanje,<br />
Ministarstvo finansija, Odeljenje bud`eta).<br />
Beleške: a. Uklju~uju}i prihode lokalnih <strong>vlasti</strong>.<br />
b. Zajedni~ki porez na dohodak, investiranje, prihodi socijalne zaštite i subvencije za ujedna~avanje<br />
<strong>vlasti</strong>ma.<br />
c. Subvencije za ujedna~avanje su uvedene 1999. kao podvrsta nacionalnog transfera lokalnim<br />
<strong>vlasti</strong>ma.<br />
Socijalna pomo} je sa centralne vlade preba~ena lokalnoj samoupravi bez dodatne<br />
finansijske podrške. Ve}ina lokalnih administracija nije opremljena za ispunjavanje<br />
ove obaveze. Samo 8,3% ukupnih rashoda odlazi stanovnicima te oblasti, a<br />
ostalo pokriva troškove rada (materijale, kapital i zarade) specifi~nih institucija.<br />
4.3.3. Rashodi i prihodi u strukturi BND<br />
Prihodi preneti iz centralne vlade lokalnim administracijama smanjeni su i<br />
u apsolutnom smislu (725 milijardi leja) i kao procenat bruto nacionalnog dohotka<br />
(BND) (sa 2,97 % 1998. na 1,96% 1999). Predvi|eni rashodi <strong>lokalne</strong> administracije<br />
za 1999. predstavljaju pribli`no 4,8 % BND-a, što je 20% manje u odnosu<br />
na 1998. kada su ~inili 5,5% BND-a.<br />
4.4. Pozajmice<br />
Najrevolucionarnija promena koju je uveo Zakon o lokalnim javnim finansijama<br />
je to što su <strong>lokalne</strong> skupštine dobile ovlaš}enja da ugovaraju srednjoro~ne
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 375<br />
ili dugoro~ne pozajmice za javno investiranje od lokalnog interesa ili za refinansiranje<br />
lokalnog javnog duga. Ranije su ovakve investicije finansirane samo iz<br />
<strong>vlasti</strong>tih prihoda i transfera iz dr`avnog bud`eta, što je stvaralo teško}e zbog kašnjenja<br />
prilikom odobravanja i transfera fondova iz dr`avnog u <strong>lokalne</strong> bud`ete.<br />
Cilj novog zakona je bio da se prekine zavisnost lokalnih bud`eta od dr`avnog.<br />
Prema Zakonu o javnom dugu br. 81/ 1999, pozajmice koje ugovori lokalna<br />
administracija su deo rumunskog javnog duga. Me|utim, takvi dugovi nisu odgovornost<br />
centralne vlade i oni se moraju vra}ati iz dohotka kojim je lokalna administracija<br />
garantovala pozajmicu.<br />
Lokalne administrativne <strong>vlasti</strong> mogu da ugovaraju interne pozajmice bez<br />
garancija Vlade, pod uslovom da je Ministarstvo finansija o tome unapred<br />
obavešteno. Spoljne pozajmice mogu se ugovoriti samo uz saglasnost Komisije<br />
za opunomo}enje, koja se formira od predstavnika <strong>lokalne</strong> administracije, centralne<br />
vlade i Nacionalne banke Rumunije.<br />
Pozajmice se mogu dobiti na unutrašnjem tr`ištu kapitala izdavanjem obveznica<br />
<strong>lokalne</strong> uprave, kao i od komercijalnih banaka i drugih kreditnih institucija.<br />
Lokalna vlast mo`e da izdaje obveznice direktno ili preko agenta. Me|utim,<br />
nabavljanje sredstava ovim putem zavisi od razvoja sekundarnog tr`išta kapitala.<br />
Dvotre}inskom ve}inom na glasanju u skupštini donosi se odluka o ugovaranju<br />
pozajmice. Predlo`ena investicija mora da ima tehni~ku i ekonomsku<br />
dokumentaciju koju je odobrila okru`na ili lokalna skupština. Za pozajmicu se<br />
mora garantovati opipljivim dobrima opštine ili budu}im prihodom, izuzimaju}i<br />
transfere za investicije iz dr`avnog bud`eta. Me|utim, pošto se ~lanom 11. Zakona<br />
o javnom vlasništvu (br. 213/1998) zabranjuje davanje garancije za kredite na osnovu<br />
javnog vlasništva, pozajmice se mogu garantovati samo privatnim dobrima,<br />
za koje kreditori nisu zainteresovani. Rezultat toga je da pozajmice ~ine samo 0,35<br />
% ukupnog godišnjeg prihoda u 1999. Servisiranje duga ne mo`e da prelazi 20%<br />
ukupnog teku}eg prihoda lokalnog bud`eta.<br />
Uprkos sumnjama koje je iznela Nacionalna banka Rumunije zbog<br />
makroekonomskih uslova i slabostima rumunskog bankarskog sistema, rumunska<br />
vlada je odobrila osnivanje kreditne banke za lokalnu samoupravu, kao što je<br />
izneto Odlukom Vlade br. 563/1999.<br />
Uprkos prednostima koje omogu}ava Zakon o lokalnim javnim finansijama,<br />
treba savladati mnoge prepreke kao što su:<br />
– Logisti~ke teško}e sa kojima se suo~ava lokalna vlast pri kontrolisanju,<br />
nadzoru i prikupljanju poreza, što je imalo za posledicu pomeranje prvobitnog roka<br />
za transfer ovih odgovornosti na 1. januar 2000.<br />
– Problem kako stvoriti lokalna fiskalna odeljenja sa visokokvalifikovanim personalom<br />
i efikasnom strukturom, a ostati u okviru bud`eta za troškove personala.
376 Rumunija<br />
– Nedostatak regulative o metodološkim standardima koju Ministarstvo finansija<br />
nije donelo, a koja je predvi|ena Zakonom o lokalnim javnim finansijama.<br />
– Nedostatak prate}ih zakona o lokalnim kreditima, sa primenom dodatnog<br />
u~eš}a u dr`avnom porezu i sa zajedni~kim finansiranjem sa fizi~kim i pravnim<br />
licima.<br />
– Neefikasni, neobjektivni i netransparentni kriterijumi za raspodelu u~eš}a<br />
u dr`avnom porezu na prihod.<br />
– To što alokacija sredstava za ujedna~avanje zavisi od ekonomskih faktora<br />
a ne od veli~ine populacije.<br />
– Nedostatak alternativnih izvora koji bi zamenili ukinute transfere posebne<br />
namene za investiranje u toplotnu energiju i gradski prevoz; pogotovo na nivou<br />
zajednice, ovo je imalo za posledicu da je prekinuta ve}ina investicija u snabdevanje<br />
vodom. Zbog problema sa grejanjem tokom zime 1999. Vlada je prihvatila<br />
rešenja kojima se zaobilazi Zakon o lokalnim javnim finansijama – na primer,<br />
od poreza na prihod su odbijana sredstva koja su zatim usmeravana za toplotnu<br />
energiju, i koja su stoga delovala kao isplate direktnim transferom.<br />
5. SLEDE]I KORACI U PROCESU TRANZICIJE<br />
5.1. Postignu}a administrativne reforme<br />
Izbori. Opšti i lokalni izbori 1992. i 1996. bili su demokratski i gra|ani su<br />
mogli da slobodno i bez ograni~enja izraze svoj izbor. Na nacionalnom nivou,<br />
gra|ani su glasali za svoj individualni izbor predsednika i ~lanova Parlamenta, a<br />
na lokalnom nivou, za gradona~elnike i odbornike okru`ne i <strong>lokalne</strong> skupštine.<br />
Udru`enje za demokratiju, civilna nevladina organizacija na nacionalnom<br />
nivou, 1997. je sakupila potpise gra|ana u pokušaju promovisanja novog zakona<br />
o ,,nominalnom" glasanju – to jest, glasanju za osobu a ne za partijsku listu – i<br />
na opštim i na lokalnim izborima. Udru`enje nije uspelo u ovom pokušaju zbog<br />
nedostatka sredstava za organizovanje kampanje sakupljanja potpisa i zbog nedostatka<br />
interesa gra|ana. Me|utim, situacija se potpuno promenila u toku<br />
pripreme za opšte i <strong>lokalne</strong> izbore 2000. Promene u izboru koji su predlo`eni<br />
gra|anima imali su za posledicu druga~iji stav prema demokratiji.<br />
Zakonodavstvo. Parlament je sada usvojio ve}inu zakona potrebnih za reformu<br />
gra|evinskih dozvola (br. 50/1991), Lokalne javne administracije<br />
(br.69/1991), Lokalnih poreza i nameta (br. 27/1994), Socijalnog (br. 67/1994),<br />
Stambenog (br. 114/1996), Javnog vlasništva (br. 112/1998), Koncesija (br.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 377<br />
119/1998), i Javnih finansija (br. 117/1998) Štaviše, trenutno se prou~ava nacrt<br />
Zakona o lokalnoj javnoj administraciji, i ako on bude usvojen, primenjiva}e se<br />
na mandat koji po~inje 2000. Nacrt predla`e slede}e glavne promene:<br />
– Broj odbornika <strong>lokalne</strong> skupštine bi}e smanjen sa 11-31 na 9-25.<br />
– Broj odbornika <strong>lokalne</strong> skupštine bi}e smanjen sa 37-45 na 35.<br />
– Sekretari lokalnih skupština }e biti imenovani na osnovu takmi~enja a ne<br />
na predlog prefekta uz odobrenje skupštine, kao što je sadašnja praksa.<br />
– Broj zamenika gradona~elnika gradova bi}e smanjen sa dva na jedan.<br />
– Pravo glasanja pri odlu~ivanju u lokalnoj skupštini bi}e dato gradona~elnicima<br />
i njihovim zamenicima, a oni sada ne glasaju jer se smatraju pretstavnicima<br />
izvršnih tela.<br />
– U izvršne strukture <strong>lokalne</strong> uprave bi}e uklju~eni upravnici gradova, a za<br />
ovaj polo`aj bi}e potrebno zvanje magistra za javni administrativni menad`ment.<br />
Procedure. Postoje odnosi saradnje izme|u okru`nih i lokalnih skupština i<br />
njihovih izvršnih tela, koja uklju~uju izvršno osoblje gradskih skupština i<br />
okru`nih kancelarija. Gradovi nisu podre|eni svojim okru`nim administracijama.<br />
Ova dva nivoa se dopunjavaju u pru`anju usluga svojim gra|anima. Štaviše,<br />
okru`ne i <strong>lokalne</strong> skupštine sara|uju na zajedni~kim programima i projektima:<br />
na primer, pri izgradnji regionalnih deponija i pri izgradnji i opravkama glavnih<br />
puteva.<br />
Federacija rumunskih gradova, Asocijacija rumunskih gradova i Asocijacija<br />
predsednika okru`nih skupština predstavljaju interese i lobiraju u korist svojih<br />
~lanova i promovišu pravne inicijative. Druge profesionalne organizacije, kao što<br />
su Asocijacija ekonomskih direktora gradske skupštine, Asocijacija arhitekata<br />
gradske skupštine i Asocijacija sekretara gradske skupštine, trude se da poboljšaju<br />
uslove rada zaposlenih, promovišu novi stil uprave u javnoj administraciji i iniciraju<br />
uvo|enje novih ili donošenje amandmana na ve} postoje}e zakone.<br />
Zakon o lokalnim javnim finansijama daje ve}e nadle`nosti i odgovornosti<br />
okru`noj i lokalnoj skupštini da koriste svoje fondove u korist svojih zajednica.<br />
Vremenom bi trebalo znatno da se popravi finansijsko upravljanje lokalnih<br />
<strong>vlasti</strong>, kada po~nu agresivnije da prikupljaju poreze, kada poka`u više kreativnosti<br />
pri tra`enju novih izvora finansiranja i kada budu pa`ljivije pri trošenju. Ovo<br />
}e ostati pravi izazov za rumunsku lokalnu samoupravu.<br />
Menad`ment. Okru`ne i <strong>lokalne</strong> skupštine odlu~uju u najboljem interesu svojih<br />
zajednica i slobodno od kontrole centralne vlade. Organizacione šeme ve}ine<br />
lokalnih skupština postaju sve fleksibilnije i odra`avaju politiku okru`ne i <strong>lokalne</strong><br />
skupštine. Za vreme svog mandata, i izabrani zvani~nici i njihovo izvršno osoblje<br />
menjaju stav i postaju odgovorniji prema svom bira~kom telu. Odbornici okru`nih
378 Rumunija<br />
i lokalnih skupština postaju svesni ~injenice da podrška bira~a zavisi od toga kako<br />
obavljaju svoj posao. Izvršno osoblje po~inje da shvata da su odgovorni bira~kom<br />
telu i izabranim osobama za kvalitet razli~itih usluga i da stoga njihov rad mora<br />
biti efikasan i konkurentan. Drugim re~ima, oni po~inju da shvataju da rade u<br />
tr`išnom okru`enju u kome je kvalitet va`an.<br />
Kako su gradona~elnici i predsednici okruga odgovorni za sprovo|enje odluka<br />
svojih skupština, oni igraju zna~ajnu izvršnu ulogu u lokalnoj samoupravi.<br />
I gradona~elnici i predsednici okru`nih skupština su politi~ari. Oni mogu, po zakonu,<br />
a obi~no tako i rade, delegirati neke od svojih odgovornosti svojim podre|enima.<br />
Iako je delegiranje poslova oru|e menad`menta koje je teško za politi~are,<br />
oni razumeju koliko je to oru|e korisno i upotrebljavaju ga.<br />
Perspektive razvoja modernog menad`menta u rumunskoj javnoj administraciji<br />
su dobre. Da nabrojimo nekoliko: postoji potreba za programima za izabrane<br />
zvani~nike i izvršno osoblje; studijske ture koje organizuju inostrani investitori<br />
kao što je Fondacija za otvoreno društvo, USAID i PHARE; razvijanje kompjuterskih<br />
mre`a novcem iz lokalnog bud`eta; i osnivanje <strong>centar</strong>a za informisanje<br />
gra|ana pri okru`nim i lokalnim skupštinama.<br />
5.2. Nedostaci administrativne reforme<br />
Izbori. Rumunski politi~ari, bez obzira na to da li predstavljaju Vladu ili<br />
opoziciju, ne sla`u se sa idejom nominalnog glasanja, ve} radije podr`avaju<br />
glasanje za listu kandidata, što opravdavaju tvrdnjom da gra|ani nisu spremni za<br />
takav demokratski proces. Me|utim, sasvim je mogu}e da politi~ke partije strahuju<br />
da ne}e biti u stanju da prona|u dovoljno kompetentnih, efikasnih i harizmati~nih<br />
ljudi u svojoj partiji koje bi promovisali za politi~ki polo`aj. Uz to,<br />
zvani~nici koji su individualno izabrani su manje skloni da se povinuju komandi<br />
politi~ke partije.<br />
Zakonodavstvo. Parlament tek treba da usvoji mnoge va`ne zakone. Neki od<br />
njih su u direktnoj vezi sa sektorom javne administracije, a drugi sa opštim procesom<br />
reforme (na primer, zakoni o vlasništvu zemljišta i stambenog prostora i<br />
Zakon o bankrotstvu). Pravne procedure napreduju prili~no polako, a saradnja<br />
Parlamenta i Vlade nije uvek svrsishodna zbog politi~kih debata i opšteg nedostatka<br />
konsenzusa u vezi sa planovima nacionalnog razvoja.<br />
^esto postoji jaz izme|u duha nekog zakona i njegovog sprovo|enja. Na<br />
primer, kada je Zakon o javnom vlasništvu uveden 1998, njega nije pratila regulativa<br />
o na~inu sprovo|enja i zato se ne mo`e primenjivati u praksi. U drugom<br />
primeru, Zakon o stambenoj izgradnji sadr`i odeljak u vezi sa organizacijom i<br />
menad`mentom udru`enja vlasnika – ~ime je zamenjeno ranije udru`enje stanara
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 379<br />
i identifikovana su pravna lica koja su zadu`ena za upravljanje javnim vlasništvom.<br />
Vlasnici stanova nisu adekvatno informisani o sadr`aju zakona, a<br />
okru`ne sudije nisu uklju~ene u implementaciju zakona. Posledica toga je da je<br />
zakon stupio na snagu sa tri godine zakašnjenja i da još uvek ne va`i na celoj teritoriji<br />
zemlje.<br />
Na same zakone se ~esto donose amandmani i stoga ih je teško sprovesti.<br />
Na primer, Zakon o javnim finansijama je na slede}i na~in rasporedio porez na<br />
prihod: 50% centralnom bud`etu, 40% lokalnim bud`etima i 10% okru`nim<br />
bud`etima. Po donošenju zakona, predstavnici okruga su protestvovali pa je ukazom<br />
Vlade procenat promenjen na 35% lokalnim bud`etima i 15% okru`nim<br />
bud`etima. Uprkos nezadovoljstvu lokalnih skupština, nisu vra}ene prvobitne<br />
srazmere.<br />
Procedure. Lokalne samouprave se suo~avaju sa velikim brojem problema<br />
pri sprovo|enju zakona. Na primer, iako Zakon o javnim finansijama stavlja u<br />
nadle`nost lokalnih <strong>vlasti</strong> uvo|enje poreza i nameta, njima je ipak teško da naplate<br />
zaostali porez od brojnih delikventnih kompanija u vlasništvu dr`ave. Štaviše, iako<br />
zakoni mogu biti detaljni u samom sadr`aju, oni su ~esto slabi po pitanju procedure<br />
za sprovo|enje. Na primer, Zakon o javnim finansijama daje pravo lokalnim<br />
<strong>vlasti</strong>ma da bud`et donose na osnovu programa a ne na osnovu serija razli~itih<br />
kategorija rashoda. Izvršno osoblje okru`nih i lokalnih skupština ne poznaje programsko<br />
donošenje bud`eta koje uklju~uje tehnike modernog finansijskog<br />
menad`menta.<br />
Kona~no, reforma javne administracije zavisi od ekonomske situacije. Ako<br />
se ekonomska situacija ne poboljšava i ako do|e do zastoja u procesu reformi, i<br />
finansijske i birokratske prepreke ometaju javne administracije da poboljšaju upravu.<br />
Menad`ment. Na po~etku mandata, odbornici okru`nih i lokalnih skupština<br />
nemaju jasno definisane i zapisane izjave o javnoj politici koja }e se sprovoditi<br />
za vreme njihovog mandata.<br />
Stoga je izvršnom personalu okru`nih i lokalnih skupština teško da znaju šta<br />
bi trebalo da sprovode. Ni izabrani zvani~nici ni izvršno osoblje ne poznaju moderni<br />
javni menad`ment. Na primer, oni ne razlikuju urbano planiranje i programe<br />
razvoja zajednice. Srednjoro~no i dugoro~no planiranje je zanemareno jer zbog<br />
nestabilnosti privrede nije lako planirati finansiranje i investicije. Štaviše, finansijska<br />
motivacija izvršnog osoblja okru`nih i lokalnih skupština je mala, a posledica<br />
toga je nedostatak profesionalizma na svim nivoima. Zakon o polo`aju javnih<br />
slu`benika bi trebalo da promeni trenutnu situaciju i da privu~e mlade profesionalce<br />
u menad`ment <strong>lokalne</strong> samouprave.
380 Rumunija<br />
5.3. Kriti~ne teme<br />
Ovaj odeljak se oslanja na informacije prikupljene na programu obuke<br />
Rumunske partnerske fondacije. Izme|u 1995. i 1999, preko hiljadu zvani~nika<br />
lokalnih <strong>vlasti</strong> je u~estvovalo u više od pedeset programa obuke. U toku obuke<br />
su sakupljane procene i pregledi performansi rumunske <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> kako bi se<br />
koristili pri pravljenju programa.<br />
Ljudski resursi. Kriti~ni problemi izabranih zvani~nika uklju~uju nepoznavanje<br />
veštine menad`menta (pogotovo onih u vezi sa odlu~ivanjem, komunikacijom<br />
i menad`mentom vremena) i nepoznavanje opšte javne administracije<br />
(zakonodavstvo, funkcionisanje i organizacija). Zato što nema gra|anske kulture,<br />
oni ponekad javni interes podre|uju politi~kom uvode}i politi~ki rivalitet u administrativni<br />
proces. Kona~no, ~esto je teško proceniti potrebne podatke ili informacije<br />
uopšte.<br />
Nedostaci javnih slu`benika uklju~uju niske profesionalne i menad`erske<br />
sposobnosti, zatim to što nema sistema obuke (i za izabrane funkcionere i za<br />
tehni~ko osoblje), kao i loše veštine komunikacije i timskog rada. Ove probleme<br />
pogoršava birokratska rutina (nedostatak podsticaja i materalne, profesionalne i<br />
društvene motivacije; monotonost du`nosti; loša informaciona tehnologija); zatim<br />
to što nema definisane politike u vezi sa zapošljavanjem personala, njihovim<br />
napredovanjem u poslu i obukom; kao i to što nema kriterijuma za procenu kvaliteta<br />
rada.<br />
Organizacije javnog sektora. Loše veze izme|u javnih institucija, i horizontalne<br />
i vertikalne, jedan su od najva`nijih problema, zajedno sa nejasnim razgrani~enjem<br />
uloga u okviru i me|u organizacijama. Neadekvatnost struktura, loša<br />
korelacija izme|u du`nosti i resursa (ljudskih, finansijskih, fizi~kih) i nedovoljna<br />
transparentnost i raspodela odgovornosti se tako|e smatraju kriti~nim. Ostali<br />
problemi uklju~uju nedostatak efikasne decentralizacije javnih slu`bi i dvosmislenu<br />
ulogu dr`ave u menad`mentu javnih slu`bi; nisku efikasnost i svrsishodnost;<br />
pasivnost u podr`avanju, elaboraciji i sprovo|enju javne i razvojne politike; teške<br />
procedure za razvijanje odnosa saradnje sa drugim sektorima; nedostatak participativnog<br />
planiranja; nedostatak strukturisane i kompatibilne baze podataka za<br />
transfer informacija izme|u razli~itih sektora i sistema automatske obrade podataka;<br />
kao i nedostatak transparentnosti pri definisanju opštinskog vlasništva.<br />
Odnosi izme|u društva i javnog sektora. Loša komunikacija izme|u lokalnih<br />
i centralnih nivoa javne administracije i asocijacija predstavnika je jedno od najva`nijih<br />
pritanja kojima se u budu}nosti treba pozabaviti. Ostala pitanja uklju~uju<br />
poboljšanje transparentnosti; podsticanje komunikacije i saradnje razli~itih sektora<br />
društva (javne <strong>vlasti</strong>, privatnog sektora, neprofitnog sektora i civilnog društva
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 381<br />
uopšte); razvijanje sposobnosti javnog sektora da odgovori na potrebe zajednice;<br />
nizak nivo zainteresovanosti za javni sektor i teško}e uklju~ivanja intelektualnih<br />
resursa iz privatnog sektora, akademskih grupa i nevladinog sektora u programe<br />
lokalnog razvoja; nedostatak partnerskih odnosa sa drugim segmentima društva;<br />
nedostatak konkretnih programa koji podr`avaju razvoj civilnog društva; kao i pasivnost<br />
lokalnih zajednica pri elaboraciji, podršci i sprovo|enju javne politike.<br />
Nedavne publikacije o lokalnoj samoupravi u Rumuniji:<br />
Alexandru, I., Teorije o javnoj administraciji (Curente de gandire privind administratia<br />
publica), Editura Economica, 2000.<br />
Javna administracija, teorije, realnost i perspektive (Administraie publica.<br />
Teorii, realtati, perpective), Editura Lumina Lex, 1999.<br />
Obaveštenja iz gradske skupštine (mese~na, nedeljna ili dnevna).<br />
Ekonomija i javna administracija (mese~no).<br />
Forum (mese~no).<br />
Matei, L. i Matei, A. Public Administration and Acquis Communitaire<br />
(Acquis comunitar si administratie publica), Editura Economica, 2000.<br />
Popescu, C.L, Lokalna autonomija i evropska integracija (Autonomia locala<br />
si integrarea europeana), Bucuresti,: Editura All Beck. 1999.<br />
Popecsu, I., Teorija o javnoj funkciji (Teoria functiei publice), Braila: Editura<br />
Evrika, 1999.<br />
Santai, I., Administrativni zakon i nauka o administraciji (Drept administrativ<br />
si stiinta administatie), Unio, Sibiu, Lucrari Blaga, 1998.<br />
Kontakti za dodatne informacije o lokalnoj samoupravi u Rumuniji:<br />
Rumunska vlada (Guvernul Romaniei)<br />
Adresa: Palatul Victoria, Bucuresti, Romania<br />
Telefon: (40-1) 614-3400<br />
Ministarstvo finansija<br />
Dr`avni ministar (40-1) 410-17-84 (40-1) 312-16-30<br />
Dr`avni sekretar (40-1) 410-09-10<br />
Ministarstvo inostranih poslova<br />
Ministar spoljnih poslova (40-1) 230-75-70<br />
Dr`avni sekretar (40-1) 230-76-02 (40-1) 230-30-42
382 Rumunija<br />
Ministarstvo za reforme<br />
Dr`avni ministar (40-1) 222-36-87 (40-1) 222-46-86<br />
Dr`avni sekretar (40-1) 222-59-73 (40-1) 222-36-91<br />
Ministarstvo industrije<br />
Dr`avni ministar (40-1) 650-26-57 (40-1) 312-05-13<br />
Dr`avni sekretar (40-1) 650-74-41 (40-1) 650-65-45<br />
Ministarstvo za istra`ivanje i tehnologiju<br />
Ministar (40-1) 650-06-90 (40-1) 312-14-10<br />
Dr`avni sekretar (40-1) 659-48-86 (40-1) 312-66-17<br />
Ministarstvo zdravlja<br />
Ministar (40-1) 614-15-26 (40-1) 12-49-16<br />
Dr`avni sekretar (40-1) 613-98-41 (40-1) 311-24-98<br />
Ministarstvo za kulturu<br />
Ministar (40-1) 222-33-38 (40-1) 223-49-51<br />
Dr`avni sekretar (40-1) 222-71-47 (40-1) 659-49-55<br />
Ministarstvo za omladinu i sport<br />
Ministar (40-1) 211-11-41 (40-1) 211-17-10<br />
Dr`avni sekretar (40-1) 211-10-40 (40-1) 210-24-84<br />
Generalni sekretar vlade<br />
Delegat ministar (40-1) 230-13-82 (40-1) 223-29-98<br />
Odsek za evropsku integraciju<br />
Delegat ministar (40-1) 222-36-80<br />
Odsek za javno informisanje<br />
Delegat ministar (40-1) 222-36-19 (40-1) 222-60-88<br />
Dr`avni sekretar (40-1) 222-42-86 (40-1) 312-69-32<br />
Savet za zaštitu manjina<br />
Delegat ministar (40-1) 222-36-20<br />
Odsek kontrole premijera<br />
Dr`avni sekretar (40-1) 230-19-41 (40-1) 312-10-05
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 383<br />
Aeks 1.<br />
Osnovni opšti pokazatelji<br />
Izvor: Statisti~ki godišnjak 1998 (podaci za 1997. godinu)<br />
Veli~ina teritorije<br />
Gustina naseljenosti<br />
238 391 kvadratni kilometar<br />
94,58 stanovnika po kvadratnom kilometru<br />
Populacija 22 545 925<br />
Penzionera 8 336 000<br />
U~enika (svih nivoa) 4 643 351<br />
Osnovnih etni~kih grupa<br />
Ma|ara 1 624 959<br />
Roma 401 087<br />
Nemaca 119 462<br />
Jevreja 8 955<br />
BND per capita 1994 1995. 1996. 1997.<br />
U lejima,<br />
trenutna cena 2 189 697 8 180 444 4 794 441 11 007 398<br />
U SAD dolarima,<br />
po paritetu<br />
kupovne mo}i 3 790 4 070 4 244 3 975<br />
Dr`avni bud`et (milioni leja) 1996. 1997.<br />
Prihod (ukupni) 18 372 803 43 834 512<br />
Teku}i prihod 18 267 548 41 496 668<br />
Fiskalni prihodi 17 522 973 40 050 978<br />
Direktni porez 8 532 626 20 516 729<br />
Porez na profit 3 517 257 10 638 919<br />
Porez na prihod (ukupno) 6 656 288 13 945 648<br />
Svota poreza na dohodak<br />
iz lokalnih bud`eta - 1 972 609 - 4 644 558<br />
Drugi direktni porezi 331 690 576 720<br />
– Porez na profit od ilegalnih 913 8719<br />
komercijalnih delatnosti ili delatnosti koje krše zakon o zaštiti potroša~a
384 Rumunija<br />
– Porez na dividende od komerci- 329 822 563 763<br />
jalnih kompanija<br />
– Porez na advokate i primanja<br />
javnog bele`nika 1 539<br />
Drugi prihodi od direktnih poreza 955 2 699<br />
Indirektni porezi 8 990 343 19 534 249<br />
Porez na dodatu vrednost (VAT) 5 359 350 11 681 267<br />
– VAT unov~en 7 149 480 15 555 134<br />
– VAT vra}en - 1 790 130 - 3 873 867<br />
Akcize i porez na promet 1 485 343 4 288 688<br />
– Akcize 1 091 784 2 906 57<br />
– Porez na doma}u sirovu naftu<br />
i prirodni gas 393 559 1 382 116<br />
Carine 1 673 683 3 352 728<br />
– Carine pravnih lica 1 596 974 3 261 919<br />
– Carine i drugi prihodi od prirodnih lica<br />
koje su ubrale carinske jedinice 76 709 90 809<br />
Druge indirektne takse, od kojih: 471 971 211 566<br />
– Zatezne kamate i kazne za<br />
kašnjenje isplata 73 756 32 129<br />
– Porezi na osloba|anje va`e}ih licenci<br />
i patenata 391 921 34 010<br />
– Porez na kompenzacije 42<br />
– Drugi prihodi od indirektnih poreza 6 252 33 664<br />
Nefiskalni prihodi 744 575 1 445 690<br />
Isplate iz neto profita Nacionalne banke Rumunije 71 166<br />
Isplate iz neto profita autonomnih tela 185 377 268 243<br />
Isplate iz javnih institucija 179 930 307 378<br />
Razli~iti prihodi 308 102 831 900<br />
Isplate od dividendi koje je primio<br />
Fond dr`avnog vlasništva 38 169<br />
Prihodi na osnovu kapitala 105 255 2 284 913<br />
Prihodi od dr`avnih dobara 105 255 2 284 913<br />
Prihodi od vra}enog duga 52 931<br />
Rashodi 23 731 998 52 896 585<br />
Opšte javne slu`be 881 073 1 857 866
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 385<br />
Dr`avna administracija 881 073 1 857 866<br />
Odbrana, javni red<br />
i nacionalna bezbednost 3 689 969 7 542 187<br />
Nacionalna odbrana 2 078 241 4 738 946<br />
Javni red i nacionalna<br />
bezbednost 1 611 728 2 803 241<br />
Socijalne i kulturne slu`be 6 977 088 16 626 251<br />
Obrazovanje 3 280 879 7 156 599<br />
Zdravstvo 2 008 461 4 418 811<br />
Kultura, religija, sport i omladina 429 063 853 765<br />
Socijalna pomo}, izdr`avanje, penzije,<br />
pomo} i odštete 1 258 685 4 197 076<br />
Slu`be i javni razvoj, staništa,<br />
prirodna okolina i vode 399 181 560 828<br />
Slu`be i javni razvoj i staništa 215 376 401 690<br />
Prirodna okolina i vode 183 805 159 138<br />
Privreda 6 111 171 7 778 909<br />
Industrija 2 016 837 1 930 195<br />
Poljoprivreda 2 667 802 3 664 560<br />
Saobra}aj i veze 1 088 396 1 770 887<br />
Druge privredne aktivnosti 338 136 413 267<br />
Druge aktivnosti uklju~uju}i: 589 999 1 056 932<br />
Nau~na istra`ivanja 440 893 762 549<br />
Druge aktivnosti 105 464 269 478<br />
Transferi 3 041 794 6 862 070<br />
Transferi iz dr`avnog bud`eta 3 041 794 6 862 070<br />
Pozajmice 297 066 1 396 907<br />
Kamate i drugi rashodi u vezi<br />
sa javnim dugom 1 744 657 9 214 635<br />
Višak (+) Manjak (-) -5 359 195 -9 062 073<br />
Lokalni bud`eti (milioni leja) 1996 1997<br />
Prihodi (ukupno) 4 998 504 10 468 498<br />
Teku}i prihodi 1 081 678 1 914 827<br />
Fiskalni prihodi 873 017 1 522 937<br />
Direktni porezi 826 400 1 416 267<br />
– Porez na profit 30 586 140 681<br />
– Porezi i nameti od stanovništva 283 740 489 188<br />
– Porez na prihod od poljoprivrede 55 668 20 735
386 Rumunija<br />
– Drugi direktni porezi 103 708 299 471<br />
– Porez na prihod prirodnih i pravnih<br />
lica sa privremenim boravkom 50 348 196 869<br />
– Drugi prihodi<br />
od direktnih poreza 53 360 102 602<br />
Indirektni porezi 46 617 106 670<br />
Porez na predstave 3 151 6 178<br />
Drugi indirektni porezi 43 466 100 492<br />
Porez na firme za pravna lica 34 172 96 538<br />
Kazne za zakašnjenja i za<br />
neupla}eni prihod 7 035 -<br />
Drugi prihodi od<br />
indirektnih poreza 2 259 3 954<br />
Nefiskalni prihodi 208 661 391 890<br />
Isplate iz neto profita<br />
autonomnih tela 15 605 29 520<br />
Isplate od javnih institucija 95 343 191 835<br />
Drugi prihodi 97 713 170 535<br />
Prihodi na osnovu kapitala 48 729 69 337<br />
Prihodi od dr`avnih dobara 48 729 69 337<br />
Udeo u porezu na prihod 1 972 609 4 644 559<br />
Subvencije iz dr`avnog<br />
bud`eta prihoda 1 848 506 3 790 234<br />
Donacije 88 144<br />
Pozajmice 46 894 49 397<br />
Rashodi (ukupno) 4 955 180 10 370 483<br />
Opšte javne slu`be 340 566 822 247<br />
Javne <strong>vlasti</strong> 340 566 822 247<br />
Socijalne i kulturne slu`be 1 677 241 3 332 518<br />
Obrazovanje 590 358 1 040 997<br />
Zdravstvo 615 725 1 324 979<br />
Kultura, religija, sport<br />
i omladina 156 565 486 997<br />
Socijalna pomo}, izdr`avanje, penzije,<br />
pomo} i odštete 314 593 479 545<br />
Slu`be i javni razvoj,<br />
prirodna okolina i vode 1 864 805 4 042 500<br />
Privreda 986 664 2 041 022
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 387<br />
Saobra}aj i veze 985 261 2 034 496<br />
Druge aktivnosti 75 325 91 530<br />
Isplate i kamate 408 3 056<br />
Vra}anje duga 10 171 37 610<br />
Višak (+) manjak (-) 43 324 98 015<br />
Stopa nezaposlenosti 8,9%<br />
Stopa inflacije<br />
1998. 40,6%<br />
Prva polovina 1999. 30,8%<br />
Aneks 2.<br />
Tabela 1A<br />
Naselja po veli~ini populacije u Rumuniji<br />
Veli~ina populacije Broj naselja % Broj stanovnika %<br />
0 - 1 999 440 14,93 658 180 2,92<br />
2 000 - 4 999 1 674 56,78 5 581 663 24,76<br />
5 000 - 9 999 607 20,59 3 981 735 17,66<br />
10 000 - 19 999 117 3,97 1 546 527 6,86<br />
20 000 - 49 999 63 2,14 1 984 219 8,80<br />
50 000 - 99 999 23 0,78 1 778 327 7,89<br />
100 000 - 199 999 12 0,41 1 744 535 7,74<br />
200 000 - 999 999 11 0,37 3 243 227 14,38<br />
1 000 000+ 1 0,03 2 027 512 8,99<br />
Ukupno 2 948 100,00 22 545 925 100,00<br />
Beleška: 42 okruga, 260 gradova (uklju~uju}i 82 opštine) i 2 686 zajednica SSS.
388 Rumunija<br />
Tabela 2A<br />
Opštine i gradovi po veli~ini populacije u Rumuniji<br />
Veli~ina populacije Broj naselja % Broj stanovnika %<br />
0 - 1 999 1 0,4 1 854 -<br />
2 000 - 4 999 10 3,8 38 174 0,3<br />
5 000 - 9 999 57 21,7 437 127 3,5<br />
10 000 - 19 999 84 32,1 1 149 715 9,3<br />
20 000 - 49 999 63 24,0 1 984 219 16,0<br />
50 000 - 99 999 23 8,8 1 778 327 14,3<br />
100 000 - 199 999 12 4,6 1 744 535 14,1<br />
200 000 - 999 999 11 4,2 3 243 227 26,1<br />
1 000 000+ 1 0,4 2 027 512 16,4<br />
Ukupno 262 100,0 12 404 690 100,0<br />
Tabela 3A<br />
Zajednice po veli~ini populacije u Rumuniji<br />
Veli~ina populacije Broj naselja % Broj stanovnika %<br />
0 - 999 52 1,9 38 782 0,4<br />
1 000 - 1 999 387 14,4 617 544 6,1<br />
2 000 - 4 999 1 664 62,0 5 543 489 54,6<br />
5 000 - 9 999 550 20,5 3 544 608 35,0<br />
10 000+ 33 1,2 396 812 3,9<br />
Ukupno 2 686 100,0 10 141 235 100,0<br />
Tabela 4A<br />
Prose~na populacija optinske <strong>vlasti</strong> u Rumuniji<br />
Naselje Broj stanovnika Broj naselja Prose~na populacija<br />
Okrug 22 545 925 42 536 807,74<br />
Opština/ grad 12 404 690 262 47 346,15<br />
Zajednica 10 141 235 2686 3 775,59
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 389<br />
Tabela 5A<br />
Broj lokalnih <strong>vlasti</strong> u Rumunijii<br />
Okru`ne skupštine 41<br />
Opštinske skupštine 80*<br />
Gradske skupštine 182<br />
Skupštine distrikta (Bukurešt) 6<br />
Skupštine zajednica 2 686<br />
Ukupno 2 995<br />
Beleška: Uklju}uju}i opštinu Bukurešt<br />
Tabela 6A<br />
Lokalne <strong>vlasti</strong> po tipu i veli~ini populacije u Rumuniji, jul 1999.<br />
Tip i veli~ina populacije<br />
Broj<br />
Okrug 41<br />
Manje od 500 000 22<br />
Više od 500 000 19<br />
Opština 81<br />
Manje od 50 00 34<br />
50 000 - 100 000 23<br />
Više od 100 000 24<br />
Grad 181<br />
Više od 10 000 63<br />
10 000 - 20 000 81<br />
Više od 20 000 31<br />
Zajednice 2 686<br />
Manje od 1 000 52<br />
1 000 - 3 000 1 040<br />
3 000 - 5 000 1 006<br />
Više od 5 000 588<br />
Ukupno 2 989<br />
Broj javnih slu`benika (1997) 130 000
390 Rumunija<br />
Slika 1A<br />
Administrativna mapa Rumunije
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 391<br />
Slika 2A<br />
Struktura rumunske vlade I<br />
Parlament<br />
Vlada<br />
Trgovina<br />
i<br />
industrija<br />
Poljoprivreda<br />
Saobra}aj<br />
Javni<br />
radovi<br />
Prirodna<br />
okolina<br />
Telekom<br />
Turizam<br />
Obrazovanje<br />
Kultura<br />
Zdravlje<br />
Omladina<br />
i<br />
sport<br />
Rad<br />
i<br />
socijalna<br />
pomo}<br />
Finansije<br />
Prefekture<br />
Okru`no<br />
odeljenje za<br />
odr`avanje<br />
Okru`no<br />
odeljenje za<br />
kulturu<br />
Okru`no<br />
odeljenje za<br />
poljoprivredu<br />
Okru`no<br />
odeljenje za<br />
zdravstvo<br />
Okru`no<br />
odeljenje za<br />
omladinu i<br />
sport<br />
Okru`no<br />
odeljenje za<br />
rad i socijalna<br />
pitanja<br />
Okru`no<br />
odeljenje za<br />
prirodu<br />
okolinu<br />
Okru`no<br />
odeljenje za<br />
finansije<br />
Okru`no<br />
odeljenje za<br />
po{tu i telekomunikaciju<br />
Okru`no<br />
odeljenje za<br />
turizam
392 Rumunija<br />
Slika 3A<br />
Struktura rumunske vlade II<br />
Nivo odlu~ivanja<br />
Izvr{ni nivo<br />
Parlament<br />
Vlada<br />
Centralni nivo<br />
Ministri<br />
Spoljni poslovi Unutra{nji poslovi Nacionalna odbrana Pravda<br />
Odelenje za evropsku<br />
integraciju<br />
Okru`no<br />
odelenje policije<br />
Civilna<br />
za{tita<br />
Okru`ni<br />
sud<br />
Gradski/okru`ni<br />
kulturni <strong>centar</strong><br />
Gradsko<br />
odelenje policije<br />
Vatrogasno<br />
odelenje<br />
Apelacioni<br />
sud<br />
Javna<br />
bezbednost<br />
Nacionalni/okru`ni<br />
arhiv
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 393<br />
Anex 3.<br />
Najva`niji zakoni javne administracije i <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>:<br />
Slede}i zakoni regulišu javnu administraciju i lokalnu vlast u Rumuniji:<br />
Ustav Rumunije.<br />
Zakon br. 69/1991 o lokalnoj javnoj administraciji (ponovo štampan).<br />
Zakon br. 70/1991o lokalnim izborima.<br />
Zakon br. 29/1990 o administrativnim parnicama.<br />
Zakon br. 72/1997 o javnim finansijama.<br />
Zakon br. 27/1995 o lokalnim porezima.<br />
Zakon br. 189/1998 o lokalnim javnim finansijama.<br />
Zakon br. 154/1998 o sistemu zarada javnih slu`benika.<br />
Zakon br. 151/ 1998 o regionalnom razvoju.<br />
Zakon br. 129/1998 o rumunskom fondu za socijalni razvoj.<br />
Zakon br. 199/1997 Evropska povelja o lokalnoj samoupravi.<br />
Zakon br. 213/1998 o javnom vlasništvu i njegovom re`imu.<br />
Zakon br. 219/1998 o re`imu javnih koncesija.<br />
Odluka rumunske vlade br. 106/1998 o odeljenju <strong>lokalne</strong> javne administracije.<br />
Ukaz rumunske vlade br 12/1993 o javnim nabavkama.<br />
Ukaz rumunske vlade br. 120/ 1998 o ratifikaciji Nacrta evropske konvencije<br />
o prekograni~noj saradnji.<br />
Odluka rumunske vlade br. 383/1997 o organizaciji i radu prefektura.<br />
Zakon o gra|evinskim dozvolama br. 50/1991.<br />
Zakon o javnom vlasništvu br. 112/1998.<br />
Zakon o koncesijama br. 119/1998.<br />
Zakon o stambenoj izgradnji br. 114/1996.<br />
Zakon o socijalnom staranju br. 67/1994.<br />
Zakon o lokalnim porezima i taksama br. 27/1994.<br />
Zakon o javnim finansijama br. 117/1998.
394 Rumunija<br />
Anex 4.<br />
Nadle`nosti administrativnih nivoa<br />
Tabela 7A<br />
Posebne funkcije jedinica <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> u Rumuniji<br />
Funkcije Sve Regionalne ili Centralna ili Drugi Primedbe<br />
opštine gradske dr`avna oblici<br />
<strong>vlasti</strong> teritorijalna uprave<br />
administracija<br />
I. OBRAZOVANJE<br />
1. Predškolsko X X a<br />
2. Osnovno X a<br />
3. Srednje X a<br />
4. Tehni~ko X a<br />
5. Drugo X b<br />
II SOCIJALNO STARANJE<br />
1. Jaslice X X c<br />
2. Obdaništa X X c<br />
3. Domovi socijalnog<br />
staranja X c<br />
4. Li~ne usluge za<br />
stare i hendikepirane X X e<br />
5. Posebne usluge<br />
(za besku}nike, porodice<br />
u krizi i dr.) X X e<br />
6. Stanovi solidarnosti X c<br />
III ZDRAVSTVENE SLU@BE<br />
1. Osnovna zdravstvena<br />
nega X d<br />
2. Zdravstvena zaštita X d<br />
3. Bolnice X d<br />
4. Domovi zdravlja X d<br />
IV KULTURA, SLOBODNO VREME, SPORT<br />
1. Pozorišta X f<br />
2. Muzeji X g<br />
3. Biblioteke X g<br />
4. Parkovi X c<br />
5. Sportovi, rekreacija X h<br />
6. Odr`avanje zgrada<br />
za kulturne manifestacije X c
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 395<br />
Tabela 7A (nastavak)<br />
Posebne funkcije jedinica <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> u Rumuniji<br />
Funkcije Sve Regionalne ili Centralna ili Drugi Primedbe<br />
opštine gradske dr`avna oblici<br />
<strong>vlasti</strong> teritorijalna uprave<br />
administracija<br />
V KOMUNALNE SLU@BE<br />
1. Vodovod X i<br />
2. Kanalizacija X c<br />
3. Elektri~na energija X j<br />
4. Gas X j<br />
5. Parno grejanje X c<br />
VI PRIRODNA OKOLINA, SANITARNE SLU@BE<br />
1. Sakupljanje otpada X c<br />
2. Uklanjanje otpada X k<br />
3. ^išcenje ulica X c<br />
4. Groblja X c<br />
5. Zaštita okoline X X l<br />
VII SAOBRA]AJ, TRANSPORT<br />
1. Putevi X X m<br />
2. Javna rasveta X c<br />
3. Javni saobra}aj X X m<br />
VIII URBANI RAZVOJ<br />
1. Gradsko planiranje X X m<br />
2. Regionalno/<br />
prostorno planiranje X X m<br />
3. Lokalni privredni<br />
razvoj X X m<br />
4. Turizam X X m<br />
IX OPŠTA ADMINISTRACIJA<br />
1. Funkcije <strong>vlasti</strong><br />
(dozvole i dr.) X k<br />
2. Druga pitanja<br />
dr`avne administracije<br />
(spisak bira~a i dr.) X c<br />
3. Lokalna policija X n<br />
4. Protivpo`arne brigade X o<br />
5. Civilna odbrana X o<br />
6. Zaštita potroša~a X
396 Rumunija<br />
Beleške: a. Okru`no odelenje Ministarstva obrazovanja, opština finansira odr`avanje<br />
b. Ministarstvo obrazovanja.<br />
c. Opština.<br />
d. Okru`no odeljenje Ministarstva zdravlja, opština finansira odr`avanje.<br />
e. Okru`no odeljenje Ministarstva socijalne zaštite i opština.<br />
f. Okru`no odeljenje Ministarstva kulture, opština finansira odr`avanje.<br />
g. Okru`no odeljenje Ministarstvakulture, okrug finansira odr`avanje.<br />
h. Ministarstvo.<br />
i. Opština ili okrug.<br />
j. Nacionalne kompanije u dr`avnom vlasništvu.<br />
k. Opština i okrug.<br />
l. Opština i agencije za zaštitu okoline.<br />
m. Grad i okrug.<br />
n. Ministarstvo unutrašnjih poslova.<br />
o. Ministarstvo odbrane.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 397<br />
@eljko [evi}*<br />
LOKALNA VLAST<br />
U JUGOSLAVIJI<br />
1. ZAKONSKA I USTAVNA OSNOVA<br />
1.1. Kratka istorija <strong>lokalne</strong> samouprave<br />
Lokalna vlast – tj. lokalna samouprava – ima dugu istoriju u Srbiji i Crnoj<br />
Gori, koja datira još iz perioda pod Otomanskom imperijom. Za vreme Otomanske<br />
vladavine, jedinica samouprave (u stvari samorukovo|enja) bila je selo, i ona je<br />
birala starešinu koji je postupao kao predsednik sela (knjaz, i kasnije knez). Ove<br />
starešine predvodile su Srbe u dva ustanka protiv vladavine lokalnih turskih<br />
zvani~nika. Turci nisu nikada u potpunosti okupirali Crnu Goru u kojoj se odr`ala<br />
prvobitna plemenska organizacija, koja je ostala skelet crnogorske dr`ave nakon<br />
priznavanja njene nezavisnosti 1878. godine. Ova tradicija samouprave, koja je<br />
podrazumevala široko u~eš}e stanovništva na ,,seoskim zborovima", predstavljala<br />
je prepreku uspostavljanju moderne dr`ave ~ak i po~etkom 80-ih godina XIX<br />
veka. Vlada Naprednja~ke partije, koja je bila na <strong>vlasti</strong> 1880. – 1883. i koja je<br />
imala za cilj da uspostavi modernu dr`avu u Srbiji, susrela se sa oštrim protivljenjem<br />
lokalno izabranih zvani~nika i seoskih zborova pri pokušaju da izvrši centralizaciju<br />
na dr`avnom nivou i uspostavljanje jedinstvene dr`avne slu`be (Ševi},<br />
1999). Tradicija <strong>lokalne</strong> samouprave odr`ala se u Kraljevini Jugoslaviji ~ak i posle<br />
1929, kada je Kralj Aleksandar I proglasio diktaturu, zabranio aktivnosti politi~kih<br />
partija i ograni~io ustavna prava.<br />
* Dr @eljko [evi}, predava~ za finansije Poslovne {kole, Univerziteta u Grinvi~u, Velika<br />
Britanija.
398 Jugoslavija<br />
Posle 1945. (de jure 1946) promenila se sama priroda jugoslovenske dr`ave,<br />
pošto je zemlja pretvorena u federaciju. U periodu stroge centralizacije koja je<br />
postojala odmah posle Drugog svetskog rata, opštine su izgubile mnoge od svojih<br />
funkcija <strong>lokalne</strong> samouprave. Umesto toga, gra|ani su se susretali sa prvim<br />
nivoom dr`avne <strong>vlasti</strong> pri podnošenju molbi ili zahteva za priznavanjem prava.<br />
Sa uvo|enjem društvenog samoupravljanja 50-ih godina XX veka, situacija se<br />
ponovo preokrenula, pošto je opština nanovo zadobila svoje funkcije samouprave,<br />
i njena vlast i ovlaš}enja su se konstantno uve}avala sve do raspada druge<br />
Jugoslavije, tj. Socijalisti~ke Federativne Republike Jugoslavije. Iako nadgledana<br />
od organa republike (federalne jedinice) ili pokrajine, opština je u suštini imala<br />
mnogo izvorne <strong>vlasti</strong> u toku ovog perioda. Me|utim, sama priroda ove vrste<br />
samouprave bila je razorena politi~kom supremacijom Saveza komunista, jedine<br />
dozvoljene politi~ke partije koja je bila u potpunosti centralizovana sve do republi~kog/pokrajinskog<br />
nivoa. U jugoslovenskom konceptu federalizma, postojalo<br />
je veoma malo ili nimalo razlike izme|u republika i pokrajina; posle 1974.<br />
pokrajine su ~ak postale konstuitutivan elemenat federacije.<br />
Savezna Republika Jugoslavija, de jure osnovana u maju 1992. na temeljima<br />
prethodne federacije, nasledila je tako|e i njenu administrativnu strukturu.<br />
Posle usvajanja novog Ustava Republike Srbije 1990. godine, doneta je serija zakona<br />
koji su modernizovali i reformisali sistem javne administracije, uklju~uju}i<br />
i lokalnu samoupravu. Pošto je Jugoslavija nastavila tradiciju srpske dr`avne<br />
slu`be, bile su po`eljne mnoge promene, kao što su ponovno uvo|enje principa<br />
hijerarhije u odnosima u dr`avnoj slu`bi i napuštanje ostataka socijalisti~kog perioda.<br />
Ideja saradnje administrativnih organa razli~itih nivoa <strong>vlasti</strong> u~inila je ceo<br />
sistem <strong>lokalne</strong> samouprave prili~no neefikasnim i birokratskim. Ponovno uvo|enje<br />
hijerarhije svakako je doprinelo sveukupnoj efikasnosti sistema.<br />
Kao i sve druge balkanske dr`ave, Savezna Republika Jugoslavija – Srbija<br />
i Crna Gora – prošle su kroz proces sna`ne centralizacije u ranim 90-im, kada je<br />
u dr`avi bilo koncentrisano mnogo <strong>vlasti</strong>. Opština je ostala osnovni oblik <strong>lokalne</strong><br />
samouprave ali sa veoma malo formalnih ovlaš}enja, za razliku od drugih bivših<br />
socijalisti~kih zemalja koje su uvele programe decentralizacije kao komponentu<br />
ukupne društvene tranzicije. Srbija i Crna Gora, kao bivše jugoslovenske republike,<br />
bile su prili~no decentralizovane; stoga je spro|enje procesa centralizacije<br />
došlo kao iznena|enje. Ovaj proces je bio posmatran u svim bivšim jugoslovenskim<br />
republikama kao proces izgradnje dr`ave. U skladu sa tim, nacionalna euforija<br />
podr`avala je sprovo|enje centralizacije. Neki noviji vladini nacrti zakona<br />
i dokumenata zala`u se za davanje ve}e <strong>vlasti</strong> opštini i podizanje sposobnosti<br />
opština da finansiraju svoje aktivnosti iz teku}ih prihoda ili izdavanjem<br />
dugoro~nih vrednosnih papira. Me|utim, zbog prili~no nepovoljnoe ekonomskoe
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 399<br />
situaciji u zemlji, malo je verovatno da }e u doglednoj budu}nosti lokalna<br />
samouprava finansirati svoje aktivnosti pozajmljivanjem novca.<br />
I partije na <strong>vlasti</strong> i opozicione partije u obe republike razmatraju ve} du`e<br />
vreme donošenje novih zakona o lokalnoj samoupravi. Dok je vlada zainteresovana<br />
za kozmeti~ke promene, opozicione partije zagovaraju suštinske promene u<br />
podeli <strong>vlasti</strong> izme|u opština i republike. Me|utim ~ak i sadašnjoj opoziciji više<br />
odgovara centralizacija kada je (i ako je) na <strong>vlasti</strong>. Odre|en stepen decentralizacije<br />
i pove}anje opštinskih ovlaš}enja su verovatni, ali to zahteva bolju obuku i<br />
poboljšanje postupka procene u opštinama, koji su za sada veoma skromno razvijeni.<br />
U Crnoj Gori, diskusije o zakonu o lokalnoj samoupravi nisu više tako intenzivne,<br />
dok je u Srbiji Narodna skupština usvojila Zakon o lokalnoj samoupravi<br />
u novembru 1999. Vladin nacrt zakona prihva}en je sa minimalnim izmenama.<br />
1.2. Teritorijalna struktura, nivoi samouprave<br />
Izme|u dve federalne jedinice u Jugoslaviji postoje prili~no suštinske razlike.<br />
Srbija obuhvata više od 90 procenata dr`avne teritorije i ~ini preko 95 procenata<br />
ukupnog stanovništva zemlje. U skladu sa tim, Srbija u velikoj meri dominira<br />
federacijom, iako su savezno Ve}e republika i Savezna vlada konstituisani<br />
na osnovu paritetnog principa. Opština je jedina jedinica <strong>lokalne</strong> samouprave u<br />
obe republike. Srbija, kao znatno ve}a republika, podeljena je tako|e i na 29 okruga.<br />
Okruzi, me|utim, nisu jedinice <strong>lokalne</strong> samouprave, ve} pre na~in sprovo|enja<br />
dr`avne (republi~ke) <strong>vlasti</strong>. Stoga okruzi nemaju samostalnost niti odvojeno osoblje,<br />
ve} su finansirani u izvršavanju svojih du`nosti direktno iz dr`avnog<br />
bud`eta. U Srbiji opštinski organi odr`avaju bliske odnose sa izdvojenim odeljenjima<br />
razli~itih republi~kih ministarstava, koja su pod nadzorom na~elnika okruga.<br />
Za razliku od okruga, koji nije posebno pravno lice, opština ima punu pravnu<br />
sposobnost. Okruzi nemaju nikakvu imovinu; prostorije i sredstva koje koriste za<br />
izvršavanje poverenih zadataka su imovina vlade. Opštine mogu da sti~u imovinu<br />
i da njom raspola`u bez ikakvih ograni~enja ili mešanja vlade.<br />
Autonomne pokrajine, nivo <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> u Republici Srbiji, navedene su<br />
kao konkretne teritorije u Zakonu o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije i<br />
o lokalnoj samoupravi. U jednom kratkom ~lanu, ovaj zakon nabraja opštine koje<br />
sa~injavaju autonomne pokrajine. Autonomnu Pokrajinu Vojvodinu ~ini 45 opština,<br />
uklju~uju}i grad Novi Sad, a Autonomnu Pokrajinu Kosovo i Metohiju<br />
(Kosmet) ~ini 29 opština, uklju~uju}i grad Prištinu. Iako pokrajine imaju sopstvene<br />
organe i organizaciju, diskutabilno je koja je njihova realna uloga, pošto<br />
okruzi postoje na teritorijama obe pokrajine. Tako|e, izme|u dve pokrajine postoje<br />
velike razlike. Dok je Vojvodina najrazvijeniji i kulturno najtolerantniji deo
400 Jugoslavija<br />
Srbije, skoro u potpunosti bez socijalne ekskluzije, Kosmet se pokazao kao eklatantan<br />
primer razli~itih vrsta majorizacije. U periodu pre 1990. godine, majorizacija<br />
albanske nacionalne manjine sistematski je sprovo|ena na ra~un svih<br />
drugih naroda, nacionalnih manjina i etni~kih grupa, a posle 1990. godine, kada<br />
su se Albanci upustili u kolektivni bojkot srpske dr`ave i po~eli da sprovode svesnu<br />
samoizolaciju, pripadnici <strong>lokalne</strong> srpske zajednice po~eli su da sprovode ne<br />
majorizaciju Srba i ostalih, ve} minorizaciju Albanaca, kao osvetu za godine maltretiranja<br />
za vreme komunisti~ke vladavine. Trenutno je na Kosmetu specijalna<br />
misija UN – UNMIK, koju podr`avaju snage KFOR-a pod vo|stvom NATO-a.<br />
Teško je proceniti u kom pravcu }e se kretati razvoj autonomnih pokrajina.<br />
One svakako imaju odre|enu ulogu, ali diskutabilno je u kojoj meri one<br />
podr`avaju ostvarivanje gra|anskih prava i harmonizaciju u okviru dr`ave.<br />
Njihova uloga po Ustavu je prili~no jasna – obezabe|ivanje teritorijalne autonomije<br />
zbog posebnih istorijskih, demografskih i kulturnih prilika. Ali u zemlji<br />
sa visokim stepenom centralizacije, kakve su sve balkanske zemlje, pitanje je u<br />
kojoj meri pokrajine mogu da izvrše svoju ulogu kada se istovremeno klone<br />
dr`avnih prerogativa i izbegavaju konflikte sa dr`avnim <strong>vlasti</strong>ma.<br />
Opštine – odnosno <strong>lokalne</strong> samouprave – ne odr`avaju nikakav direktan kontakt<br />
sa federalnim nivoom <strong>vlasti</strong>; jedini izuzetak predstavlja to što izdvojena odeljenja<br />
Saveznog ministarstva odbrane postoje u svakoj lokalnoj samoupravi i<br />
obavljaju regrutaciju, procedure civilne odbrane i drugo. Svi formalni kontakti<br />
odr`avaju se izme|u opština i republi~ke vlade ili njenih izdvojenih agencija.<br />
Broj opština i njihove teritorije jasno su definisani republi~kim zakonom.<br />
Republika mo`e da stvara nove opštine, da menja imena, teritorije i sedišta postoje}ih<br />
opština, ali tek po pribavljanju mišljenja opština koje su u pitanju. Svaka<br />
od ovih promena zahteva prethodne izmene Zakona o teritorijalnoj organizaciji i<br />
lokalnoj samoupravi.<br />
Opština se definiše kao teritorijalna jedinica u kojoj gra|ani ostvaruju<br />
samoupravu u pitanjima koja su odre|ena Ustavom, zakonom i statutom opštine.<br />
Opštine i sistem <strong>lokalne</strong> samouprave se ne pominju eksplicitno u jugoslovenskom<br />
saveznom Ustavu iz 1992; republike ~lanice se definišu kao<br />
dr`ave u kojima vlast pripada gra|anima. Republika je suverena u svim pitanjima<br />
koja nisu regulisana saveznim Ustavom. U skladu sa tim, regulisanje<br />
sistema <strong>lokalne</strong> samouprave je u nadle`nosti republika. Republi~ki ustav pominje<br />
lokalnu samoupravu i prava i obaveze opština, mada veoma sa`eto. Kako<br />
i republi~ki ustav zastupa jaku centralizaciju na dr`avnom nivou, pitanju<br />
opštinske samouprave nije dat veliki zna~aj.<br />
Prema Ustavu Republike Srbije iz 1990. godine, opština ima slede}a prava<br />
i obaveze:
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 401<br />
– Donosi program razvoja, urbanisti~ke planove, <strong>lokalne</strong> bud`ete i završne<br />
ra~une.<br />
– Ure|uje i obavlja komunalne slu`be.<br />
– Ure|uje i odr`ava gradske gra|evinske lokacije i javni prostor.<br />
– Upravljanje izgradnjom, odr`avanjem i upotrebom lokalnih puteva, ulica<br />
i drugog javnog zemljišta od opštinskog interesa.<br />
– Zadovoljava potrebe gra|ana u oblastima kulture, obrazovanja, zdravstvene<br />
i socijalne zaštite, brige o deci i porodici, fizi~ke kulture i sporta, javnog informisanja,<br />
turizma i ugostiteljstva, unapre|enja `ivotne sredine, i u drugim oblastima<br />
od neposrednog interesa za gra|ane.<br />
– Sprovodi zakone, druge propise i opšte pravne akte Republike Srbije, ~ije<br />
je izvršavanje povereno opštinama, i izvršava sopstvene opštinske <strong>lokalne</strong><br />
propise.<br />
– Osniva organe, organizacije i slu`be za zadovoljavanje opštinskih potreba<br />
i ure|uje njihovu unutrašnju organizaciju.<br />
– Obavlja i druge du`nosti kako je predvi|eno Ustavom, zakonima i opštinskim<br />
statutuma.<br />
Ustav Republike Crne Gore ure|uje lokalnu samoupravu u ~ak manjem<br />
obimu. On garantuje pravo na samoupravu, koje se ostvaruje u opštinama i prestonici<br />
(Cetinje). Gra|ani odlu~uju o svim pitanjima <strong>lokalne</strong> samouprave direktno<br />
ili putem izabranih predstavnika. Republika podr`ava lokalnu samoupravu, ~iji<br />
su organi opštinska skupština i predsednik opštine. Zakon o lokalnoj samoupravi<br />
Republike Crne Gore je na izvestan na~in ekstenzivniji nego zakon Srbije, ali su<br />
u stvari nadle`nosti opština iste. Dok srpski zakon navodi oblasti u kojima opština<br />
ima odre|ene nadle`nosti, crnogorski zakon nabraja pojedina~na prava i<br />
du`nosti. Pošto zakon eksplicitno navodi ovlaš}enja opština i predvi|a da republika<br />
mo`e da poveri neka ovlaš}enja opštinama, mo`e se pretpostaviti da su<br />
ovlaš}enja opština prili~no ograni~ena. Ustav i zakoni uopšteno predvi|aju da sva<br />
vlast pripada dr`avi (republici) ako nije druga~ije odre|eno. Prema tome, malo<br />
je verovatno da }e se sukob interesa pojaviti izme|u republi~ke i opštinske jurisdikcije.<br />
Ako do ovakvog sukoba do|e, vladina Administrativna komisija postupa<br />
kao prvostepena instanca, a vlada odlu~uje u `albenom postupku. Zakon tra`i<br />
da opštine sara|uju sa republi~kim organima i drugim opštinama u izvršavanju<br />
svojih du`nosti. Zakon promoviše principe ,,dobrovoljnosti, uzajamnosti i solidarnosti"<br />
kada ure|uje opštinsku saradnju.<br />
Novi Zakon o lokalnoj samoupravi Republike Srbije detaljnije reguliše<br />
du`nosti opština, ali ne prenosi opštinama nijedan od prerogativa dr`avne <strong>vlasti</strong>.<br />
Opština ima stvarnu nadle`nost u slede}im oblastima: (1) urbanizam i izgradnja;
402 Jugoslavija<br />
(2) komunalni poslovi; (3) odr`avanje puteva, ulica, trgova i javni prevoz; (4) kultura;<br />
(5) obrazovanje; (6) zdravstvena zaštita; (7) socijalna zaštita kao celina i zaštita<br />
dece i omladine; (8) sport; (9) turizam, hotelijerstvo i ugostiteljstvo, zanatstvo<br />
i trgovina; (10) zaštita prirodnih bogatstava i `ivotne sredine; (11) javno informisanje;<br />
(12) planiranje i rukovo|enje u slu~aju prirodnih katastrofa i (13) pravna<br />
pomo}. U pravnom smislu, ova lista je kona~na, pošto postoji opšta pretpostavka<br />
da sva prava i obaveze koje nisu poverene drugim telima pripadaju<br />
dr`avi. Zakon preciznije reguliše proces poveravanja republi~kih ovlaš}enja opštinama.<br />
Ovakvo delegiranje se mo`e izvršiti samo zakonom, a postoji i nekoliko<br />
pitanja koja moraju pre toga biti razmotrena: vrsta, sadr`aj i obim aktivnosti;<br />
mogu}nost efikasnijeg, direktnijeg i celishodnijeg na~ina obavljanja poslova<br />
gra|ana na lokalnom nivou; veli~ina opštine, njena ekonomska snaga i broj<br />
stanovnika; spremnost <strong>lokalne</strong> administracije da se uhvati u koštac sa poverenim<br />
du`nostima. Republika je po zakonu obavezna da obezbedi sredstva za finansiranje<br />
obavljanja delegiranih du`nosti.<br />
Novi zakon odre|uje izvore finansiranja opština. Porez na nasle|e, porezi<br />
na poljoprivredu i šumarstvo, porezi na promet imovinskih prava na nepokretnostima<br />
i porez na zemljište pripadaju u celini opštini. Opštine tako|e mogu da<br />
propisuju naknade za koriš}enje, takse, doprinose i drugo. Odre|eni deo poreza<br />
koje naplati republika na teritoriji opštine tako|e ostaje u rukama opštinskih <strong>vlasti</strong>.<br />
Opština je ovlaš}ena da propisuje opštinske administrativne takse, <strong>lokalne</strong> komunalne<br />
takse, takse za koriš}enje komunalne imovine, gra|avinske takse, takse<br />
za koriš}enje, odr`avanje i izgradnju lokalnih puteva i ulica, nov~ane kazne za<br />
prekršaje predvi|ene opštinskim propisima i drugo. Me|utim, davanje koncesija<br />
je isklju~ivo pravo republike i ne mo`e biti delegirano. Zakon detaljno predvi|a<br />
mogu}e slu~ajeve u kojima se mogu uvesti lokalni porezi, ali ne postavlja granice,<br />
tako da svaka opština mo`e da odlu~uje o nivou optere}enja.<br />
1.3. Odnosi izme|u dr`avne administracije i <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong><br />
U cilju obezbe|ivanja primene zakona i vršenja izvršne <strong>vlasti</strong>, u Srbiji je osnovano<br />
29 okruga. U Crnoj Gori ne postoji nikakav srednji nivo <strong>vlasti</strong>, pošto je<br />
republika prili~no mala. Okruzi nisu jednako kadrovski osposobljeni; oni<br />
presti`niji imaju mnogo osoblja, dok u drugima radi veoma mala grupa dr`avnih<br />
slu`benika. Okruzi ne zapošljavaju svoje sopstveno osoblje, ve} imaju odre|en<br />
broj dr`avnih slu`benika koji su upu}eni u okrug iz razli~itih ministarstava.<br />
Beogradska sedišta ministarstava vrše nadzornu i kontrolnu funkciju unutar strukture<br />
dr`avne slu`be, dok se nadzor nad ,,javnim slu`bama" (obrazovanje,<br />
zdravstvena slu`ba, socijalna zaštita i sl.) obavlja na nivou okruga. Sam okrug ne
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 403<br />
mo`e da poveri nikakve du`nosti opštinama; jedino centralna vlast ima to pravo.<br />
Ovo delegiranje se obi~no vrši od slu~aja do slu~aja. Tako u jednoj opštini<br />
odre|ene aktivnosti preduzimaju direktno republi~ki organi, dok u drugoj opštini<br />
opštinski organi sprovode republi~ke zakone u ime republike. Zakonski nije<br />
mogu}e delegirati federalna ovlaš}enja opštinskom nivou. Kao što je ve} istaknuto,<br />
kontakti se završavaju na republi~kom nivou i ne postoje izme|u federacije<br />
i opština.<br />
Postoji stroga podela izme|u ovlaš}enja, prava i du`nosti <strong>lokalne</strong><br />
samouprave (opštinske administracije) i ovlaš}enja, prava i du`nosti administracije<br />
okruga. Ipak, pošto su neke nadle`nosti podeljene, kao što su osnovno i srednje<br />
obrazovanje i socijalno staranje, obe strane pokazuju prili~no visok nivo kooperativnog<br />
ponašanja. Na primer, republika (Ministarstvo obrazovanja) direktno finansira<br />
plate nastavnika, dok opštine pokrivaju materijalne troškove škola. Dok<br />
se plate odre|uju dr`avnom skalom plata (u dogovoru sa sindikatima), materijalni<br />
troškovi se u velikoj meri razlikuju, pošto razvijenije opštine investiraju više u<br />
obrazovanje. Drugi va`an faktor koji uti~e na saradnju regionalnih organa i opština<br />
je taj što se okru`ni dr`avni slu`benici obi~no lokalno regrutuju a retko premeštaju<br />
iz svojih gradova, i ve}ina njih je do 1990. radila u lokalnoj opštinskoj<br />
ili okru`noj administraciji. Regioni – kooperativne zajednice odre|enog broja<br />
susednih opština sa zajedni~kim karakteristikama – postojali su pre 1991. godine.<br />
Iako su bili smatrani društveno-politi~kim zajednicama, što je generi~ki socijalisti~ki<br />
termin koji je obuhvatao sve nivoe <strong>vlasti</strong> i samouprave, regioni su u stvari<br />
bili tela za koordinaciju i kooperaciju. Zakonski termin za region je bio<br />
me|uopštinska regionalna zajednica.<br />
Ministarstva koja se nalaze u Beogradu formalno zapošljavaju osoblje u<br />
okru`nim organima. Na~elnike okruga postavlja vlada i oni imaju status viših<br />
dr`avnih slu`benika ni`eg reda. Oni koordiniraju rad izdvojenih vladinih tela, ali<br />
ona dobijaju nare|enja direktno od odgovaraju}eg ministarstva. Ako na~elnik<br />
okruga nije zadovoljan radom ovih tela, mo`e ulo`iti `albu jedino odgovaraju}em<br />
granskom ministarstvu. Pomo}nik ministra koji rukovodi odgovaraju}im odeljenjem<br />
u okviru ministarstva razmatra to pitanje. Na~elnik okruga je protokolarna<br />
funkcija u velikoj meri, mada ne i u svim slu~ajevima. Neki na~elnici okruga<br />
su istovremeno i predsednici lokalnih organizacija vladaju}e partije i oni imaju<br />
više <strong>vlasti</strong> nego što je to odre|eno zakonom, zahvaljuju}i svom politi~kom<br />
presti`u. Ipak, ovakva praksa je zakonom strogo zabranjena.<br />
U principu, ne mo`e do}i do sukoba izme|u opštinske <strong>vlasti</strong> i republi~ke<br />
<strong>vlasti</strong> i njenih izdvojenih tela. Zakon propisuje da sva prava i ovlaš}enja originalno<br />
pripadaju republici, koja ih delegira ako je to prikladno od slu~aja do<br />
slu~aja. Opština kao osnovni oblik samouprave ne treba da pretpostavlja da ima
404 Jugoslavija<br />
bilo kakva ovlaš}enja van onih koja su joj eksplicitno data zakonom. Opština<br />
deluje sa pozicije <strong>vlasti</strong> kada odlu~uje o gra|anskim pravima i du`nostima, izdaje<br />
dokumenta, podsti~e razvoj malog preduzetništva i dodeljuje zemljište i<br />
gra|avinske lokacije. U kona~noj instanci prinudno izvršenje ovih odluka garantuje<br />
dr`ava.<br />
Crnogorski zakon na opštiji na~in odre|uje koja republi~ka prava i obaveze<br />
mogu biti preneta opštinama. Uopšteno, u Crnoj Gori Vlada nije ovlaš}ena da<br />
delegira svoja ovlaš}enja od slu~aja do slu~aja. Zakon o prenošenju poslova<br />
dr`avne uprave na organe <strong>lokalne</strong> samouprave iz 1992. godine, veoma kratak zakon<br />
sa svega tri ~lana, izri~ito navodi du`nosti republike koje treba da budu<br />
prenete opštinama po ministarstvima. Ovaj zakon tako|e dozvoljava prenos nekih<br />
ovlaš}enja republike opštinama drugim specijalnim zakonom.<br />
1.4. Polo`aj gradova i glavnih gradova<br />
Ustav Republike Srbije iz 1990. propisuje da zakon mo`e da ustanovi<br />
gradske opštine u okviru teritorije grada. Gradski statut povla~i jasnu razliku<br />
izme|u prava i du`nosti grada i prava i du`nosti gradskih opština. Glavni grad<br />
Beograd je ure|en kao posebna ustavna kategorija. On izvršava du`nosti opštine<br />
kako je utvr|eno Ustavom, kao i druge du`nosti koje su mu prenete od republike.<br />
Prenošenje republi~kih prava i du`nosti Beogradu i odre|ivanje njegove<br />
teritorije mora biti u~injeno zakonom. Ustav odre|uje da grad ima svoje sopstvene<br />
prihode uz republi~ka davanja za finansiranje izvršavanja republi~kih prava<br />
i du`nosti koje su mu poverene. Grad Beograd je ovlaš}en da donosi svoj statut<br />
kojim se razgrani~avaju du`nosti grada i njegovih gradskih opština. Beograd<br />
preuzima neke du`nosti koje su prethodno izvršavale ,,obi~ne" opštine, dok neka<br />
ovlaš}enja ostaju u samim opštinama (koje su postale gradske opštine). Statut<br />
grada Beograda je donela gradska skupština, koja se sastoji od poslanika koji su<br />
izabrani direktno od gra|ana po ve}inskom principu. Lokalni izbori u Beogradu<br />
obavljaju se na dva nivoa: stanovnici biraju predstavnike i u opštinsku skupštinu<br />
i u gradsku skupštinu. U praksi, republika prenosi Beogradu, u velikoj meri,<br />
prava koja su u drugim delovima republike decentralizovana na nivo regiona.<br />
Ustav Republike Crne Gore pravi razliku izme|u prestonice i glavnog grada,<br />
što su termini koji su lingvisti~ki sinonimi u srpskom jeziku. Prestonica je<br />
Cetinje, mali grad na planini Lov}en, koji je kroz istoriju bio sedište crnogorskih<br />
vladara, dok je glavni grad Podgorica (ranije Titigrad), prestonica za vreme socijalisti~kog<br />
perioda. Crnogorski parlament je doneo Zakon o prestonici 1993. godine.<br />
Me|utim, zakon nije odredio razliku izme|u prestonice i glavnog grada.<br />
Izgleda da je proglašenje Cetinja prestonicom u~injeno pre svega iz istorijskih i
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 405<br />
tradicionalnih razloga. Prva sednica crnogorskog parlamenta bila je sazvana u prestonici,<br />
a neka ministarstva i neka vladina tela imaju sedišta na Cetinju. U praksi,<br />
zakon nije mnogo promenio, osim što su neka preduze}a i imovina od lokalnog<br />
zna~aja preneti na republiku. Zakon o lokalnoj samoupravi primenjuje se u velikoj<br />
meri kao lex generalis na Cetinje, kao na novu prestonicu. Zakon jedino detaljnije<br />
ure|uje odnose izme|u republi~kih organa i organa prestonice.<br />
U Srbiji su ~etiri opštine bile po ranijem zakonu organizovane kao gradovi:<br />
Kragujevac, Niš, Novi Sad (glavni grad Autonomne Pokrajine Vojvodina) i<br />
Priština (glavni grad Autonomne Pokrajine Kosovo i Metohija). Me|utim, po<br />
novousvojenom zakonu, ovi gradovi su izgubili svoj status. Niš, Kragujevac i Novi<br />
Sad treba da se reorganizuju u roku od godinu dana, dok }e se Priština reorganizovati<br />
,,u roku od godinu dana od okon~anja UN mandata". Najverovatniji razlog<br />
za ovu promenu je taj što opozicione partije dr`e vlast u ovim gradovima.<br />
Neobi~no je da su ove odredbe dodate zakonu u ,,Prelaznim i završnim odredbama".<br />
1.5. Teritorijalna samouprava ispod opštinskog nivoa<br />
Opštine organizuju mesne zajednice na svojoj teritoriji. Mesne zajednice su<br />
ostaci socijalisti~ke prošlosti i zakon ih u stvari ne ure|uje, mada se pominju u<br />
Zakonu o teritorijalnoj organizaciji i lokalnoj samoupravi Republike Srbije. Mesne<br />
zajednice se mogu osnivati i u gradskim i u ruralnim oblastima kao forum za<br />
izra`avanje zajedni~kog interesa stanovnika na odre|enoj teritoriji. Ako se izvrši<br />
jezi~ko tuma~enje ~lana 26, proizilazi da je zakonodavac pre}utno pretpostavio da<br />
}e se mesne zajednice formirati u svim opštinama: ,,Stanovnici mesnih zajednica<br />
mogu da zadovoljavaju ~ak i neke zajedni~ke interese koje sami odrede." U praksi,<br />
skoro sve opštine su formirale mesne zajednice. Me|utim, Srpska radikalna<br />
stranka (SRS), koalicioni partner u republi~koj vladi koja je bila glavni pobornik<br />
patrijarhalnog, zatvorenog društva (Sevi}, 1998), protivi se lokalnom samoorganizovanju<br />
gra|ana koje mo`e da vodi ,,gra|anskoj neposlušnosti". Obi~no mesne<br />
zajednice imaju jednog stalno zaposlenog koji obavlja funkciju sekretara.<br />
Poslodavac je, po pravilu, opština, preko svog odeljenja za opštu upravu. Va`e}i<br />
zakon tako|e ure|uje fiskalni status mesnih zajednica i mogu}e izvore prihoda.<br />
Predvi|a se da }e gra|ani sami podr`ati ostvarivanje svojih interesa u mesnoj zajednici.<br />
Tako|e je propisano da preduze}a mogu da podr`avaju mesne zajednice i<br />
da mogu da napla}uju usluge koje pru`e gra|anima. Opštine mogu da prenose sredstva<br />
mesnim zajednicama, a pojedinci mogu da ih sponzorišu.<br />
Ako je organizovana, mesna zajednica postaje pravno lice sa pravima i<br />
obavezama koje su utvr|ene njenim statutom i odlukom o osnivanju. U nacrtu
406 Jugoslavija<br />
Zakona o lokalnoj samoupravi bilo je više pa`nje poklonjeno mesnim zajednicama.<br />
Tu su bile uklju~ene sve odredbe postoje}eg zakona, ali je mesna zajednica<br />
bila mnogo institucionalizovanija. Bilo je predvi|eno da glasa~i direktno biraju<br />
ve}e – rukovode}e telo mesne zajednice – istovremeno sa lokalnim opštinskim<br />
izborima; da opštine imaju ovlaš}enje da ustanovljavaju mesne zajednice, ali da<br />
one mogu biti ukunute samo ako ve}ina svih stanovnika glasa za ovakav predlog<br />
na lokalnom referendumu. Me|utim, pod uticajem radikala, koji su u koaliciji sa<br />
Socijalisti~kom partijom Srbije (SPS) i Jugoslovenskom udru`enom levicom<br />
(JUL), ove odredbe zakona su odba~ene. Crnogorski zakon ne ure|uje mesne zajednice,<br />
ali u praksi one postoje. Izgleda da se one shvataju kao pravo opštine,<br />
iskoriš}eno u definisanju opštinske organizacione strukture. Mesne zajednice u<br />
Srbiji i Crnoj Gori imaju ista ili sli~na ovlaš}enja, prava i du`nosti, uprkos razlikama<br />
u opštem pravnom re`imu.<br />
Lokalna organizacija u Srbiji i Crnoj Gori sledi princip integrisane strukture<br />
<strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>, pošto su opštine obi~no ve}a naselja, dok su sela mesne zajednice.<br />
Srpski Zakon o teritorijalnoj organizaciji i lokalnoj samoupravi nabraja sve opštine<br />
u Srbiji i naselja koja pripadaju svakoj od njih. Sli~an pristup je primenjen i<br />
u Crnoj Gori, mada tu lista naselja nije tako detaljna. Crnogorski zakon samo<br />
navodi imena naselja koja pripadaju svakoj opštini, dok se srpski zakon poziva i<br />
na zemljišne registre. Jedan od razloga za ovo mo`e biti u tome što u Crnoj Gori<br />
sistem zemljišnih registara nije razvijen.<br />
1.6. Tok pravnih reformi<br />
Dok je sadašnji Zakon o lokalnoj samoupravi bio u parlamentarnoj proceduri,<br />
u opticaju je bilo još nacrta i predloga. Nova Demokratija (ND), politi~ka<br />
partija koja je bila koalicioni partner SPS-u i JUL-u na poslednjim republi~kim<br />
izborima, poslala je svoj predlog zakona o lokalnoj samoupravi republi~koj<br />
Narodnoj skupštini sredinom 1997. Ovaj predlog je zastao negde u prili~no komplikovanoj<br />
pravnoj proceduri koja favorizuje vladine pravne inicijative i predloge.<br />
Taj nacrt zakona se u nekoliko ta~aka razlikovao od vladinog nacrta. Prvo, on je<br />
promovisao ulogu federacije i ponovo uspostavljao veze izme|u federacije i opština.<br />
Drugo, predlagao je osnivanje regiona kao oblika <strong>lokalne</strong> samouprave, koji<br />
bi zamenili sadašnje okruge, koji su oblik administrativne decentralizacije i detaširanja<br />
republi~kih organa. Tre}e, išao je ~ak i dalje u obezbe|ivanju opštinama<br />
sigurnih i dovoljnih prihoda za nezavisno funkcionisanje. Najzad, podr`avao<br />
je sistematsko pravno prenošenje republi~kih ovlaš}enja opštinama.<br />
U vreme kada je predlog bio poslat Narodnoj skupštini, Nova Demokratija<br />
je bila koalicioni partner SPS u <strong>vlasti</strong>, i stoga je mogla da koristi i koristila je
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 407<br />
pravne studije koje su obezbedile dr`avne slu`be. Me|utim, razlike koje su postojale<br />
u ova dva predloga nisu predstavljale samo kozmeti~ke ve} suštinske razlike<br />
u polo`aju opština. Sa jasnom fiskalnom nezavisnoš}u, opštine bi bile u stanju<br />
da vode svoju sopstvenu lokalnu politiku i da direktnije zadovolje <strong>lokalne</strong><br />
potrebe gra|ana. Na više na~ina, finansijska nezavisnost bi vodila ka politi~koj<br />
nezavisnosti od svemo}ne republi~ke <strong>vlasti</strong>. Direktna veza sa federalnim nivoom<br />
<strong>vlasti</strong> promovisala bi zajedni~ki polo`aj i u izvesnoj meri promenila odnos snaga<br />
kako na federalnom, tako i na republi~kom nivou. Ali po našem mišljenju, republi~ka<br />
elita ne bi nikada dozvolila da se to desi bez duge i iscrpljuju}e politi~ke<br />
borbe. Najzad, aktuelni polo`aj ove pravne inicijative jasno podr`ava ovaj<br />
stav. Predlog sli~ne prirode, koji je pripremila Asocijacija slobodnih gradova i<br />
opština Srbije, tako|e je izvesno vreme bio u opticaju. Ovaj predlog je naglašavao<br />
autonomiju tela <strong>lokalne</strong> samouprave od republike i tra`io suštinsku fiskalnu decentralizaciju<br />
same republike (Glasnik 1997). Me|utim, nijedna ve}a parlamentarna<br />
politi~ka partija nije podr`ala ovaj predlog.<br />
2. LOKALNA POLITIKA, DONOŠENJE ODLUKA<br />
Srbija i Crna Gora tradicionalno podr`avaju direktne demokratske izbore za sve<br />
nosioce javnih funkcija, od opštinskog nivoa do nivoa centralne <strong>vlasti</strong>. U Srbiji, koja<br />
je imala mali broj plemi}kih porodica, to je bilo lakše nego u Crnoj Gori, gde se plemenski<br />
na~in upravljanja malom kne`evinom i kasnije kraljevinom primenjivao skoro<br />
do njenog ujedinjenja sa Srbijom 1918. godine. U ranim godinama nove dr`ave<br />
primenjivani su osnovni principi demokratske vladavine, ali je uvo|enje ,,januarske<br />
diktature" kralja Aleksandra I Kara|or|evi}a 6. januara 1929. predstavljalo ozbiljan<br />
korak unazad. Situacija se promenila kada je Komunisti~ka partija došla na vlast<br />
1945. godine. Ona je upra`njavala ,,socijalisti~ku demokratiju", što je zna~ilo više<br />
kandidata nego što je bilo birano, ali svi kandidati su bili predstavnici Komunisti~ke<br />
partije ili njenih satelitskih organizacija, kao što su sindikati, Socijalisti~ki savez<br />
radnog naroda, Socijalisti~ka omladina i U~esnici narodnooslobodila~kog rata. Ovo<br />
se dešavalo na svim nivoima <strong>vlasti</strong> i samouprave, od mesne zajednice do federacije.<br />
Razgradnja jednopartijskog monopola i socijalisti~kog re`ima omogu}ila je<br />
ponovno uvo|enje opšteprihva}enih demokratskih principa.<br />
Prvi višepartijski izbori, odr`ani 1990. godine posle usvajanja novog Ustava<br />
u Srbiji, zna~ili su da su gra|ani zaista imali izbor kada su glasali. Na prvim izborima,<br />
Socijalisti~ka partija Srbije (reformisan Savez komunista Srbije) pod<br />
vo|stvom Slobodana Miloševi}a, tadašnjeg predsednika Republike Srbije, osvojila<br />
je znatnu ve}inu, kao što je i bilo o~ekivano, ~ak i od ve}eg broja stranih analiti~ara.<br />
U ,,mekom socijalizmu" koji je postojao u bivšoj Jugoslaviji, posebno od
408 Jugoslavija<br />
sredine 60-ih, ljudi nisu patili pod visokorepresivnim re`imom, kao što je to bio<br />
slu~aj u SSSR-u i u drugim socijalisti~kim zemljama koje su sledile njegovu praksu.<br />
Iako su socijalisti pobedili na prvim republi~kim i lokalnim izborima velikom<br />
ve}inom, njihova popularnost je od tada bila u postojanom padu. Na lokalnim izborima<br />
koji su se odr`ali u decembru 1996. izgubili su vlast u skoro svim zna~ajnijim<br />
urbanima naseljima, uklju~uju}i i glavni grad. Iskustvo u Srbiji pokazuje da<br />
na opštim izborima ljudi uglavnom glasaju za politi~ku partiju, dok su na lokalnim<br />
izborima zainteresovani za kvalitet predlo`enog kandidata, bez obzira na politi~ku<br />
partiju kojoj pripada. Ovo je ~ak izra`enije u seoskim oblastima gde se, zahvaljuju}i<br />
tradicionalnoj strukturi sela, stanovništvo izme|u sebe dobro poznaje.<br />
Tako politi~ka partija mo`e da pobedi na republi~kim izborima u odre|enoj opštini,<br />
a na lokalnim izborima da izgubi.<br />
2.1. Sistem lokalnih izbora<br />
Proces lokalnih izbora podra`ava proces opštih parlamentarnih izbora. Ovo<br />
je tako|e jadan od ostataka prošlosti, pošto je u socijalisti~kom periodu opština<br />
imala istu strukturu kao i grad, pokrajina, republika i federacija. Naravno, obim<br />
aktivnosti joj je bio manji. ^ak je i termin koji je koriš}en za izabrane zvani~nike<br />
bio isti – delegati. Sada postoji lingvisti~ka razlika izme|u ~lana parlamenta (narodni<br />
poslanik) i lokalnog ve}nika (odbornik). U stvari, odbornik se na engleski<br />
jezik mo`e prevesti kao member of the board, council itd. Ali uprkos terminoloških<br />
promena, struktura je ostala skoro ista.<br />
Lokalne izbore u obe federalne jedinice ure|uju republi~ki zakoni i opštinski<br />
propisi. Mandat odbornika je ~etiri godine i oni mogu biti ponovo birani bez<br />
ograni~enja. Izbori se moraju odr`ati najmanje 30 dana pre isteka teku}eg mandata.<br />
Zahtevi su isti za opšte, savezne, republi~ke i <strong>lokalne</strong> izbore: gra|anin mora<br />
da bude stariji od 18 godina, mora biti poslovno sposoban i mora imati stalno prebivalište<br />
na teritoriji opštine. Kandidat za odbornika mora da bude gra|anin koji<br />
`ivi na teritoriji opštine.<br />
Gra|ani biraju odbornike na lokalnim izborima slobodnim, neposrednim,<br />
tajnim i li~nim glasanjem. Niko ne mo`e da prisili drugo lice da glasa niti da se<br />
izjasni o tome kako je glasao, niti mo`e da spre~i gra|anina da ostvari svoje pravo<br />
da glasa. Opštinska skupština odre|uje izborne jedinice za <strong>lokalne</strong> izbore opštim<br />
pravnim aktom. Po pravilu, <strong>lokalne</strong> izborne jedinice su pribli`ne veli~ine.<br />
Lokalni izbori u republici se odr`avaju u isto vreme i zakazuje ih predsednik<br />
Narodne skupštine (predsedavaju}i republi~kog parlamenta). Od raspisivanja do<br />
dana odr`avanja mora prote}i najmanje 45 dana, a ne više od 90 dana. Za to vreme,<br />
politi~ke partije vode predizbornu kampanju. Narodna skupština ima pravo da
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 409<br />
raspiše prevremene izbore u svim ili samo u nekim opštinama u republici. Odluke<br />
o izborima moraju se objaviti u Slu`benom glasniku Republike Srbije da bi stupile<br />
na snagu.<br />
Predizborna kampanja u sredstvima javnog informisanja i putem javnih okupljanja<br />
mora prestati najmanje 48 ~asova pre izbora. Od dana raspisivanja pa do<br />
završetka glasanja, zabranjeno je izveštavati o rezultatima prošlih izbora i davati<br />
prognoze izbornih rezultata. Opštinska izborna komisija i bira~ki odbori nadgledaju<br />
izbore na svakom glasa~kom mestu. Zakon propisuje opštu normu da svi<br />
organi <strong>vlasti</strong> i organizacije moraju pru`iti svu neophodnu pomo} bira~kim odborima.<br />
Nipodkakvim okolnostima politi~ka partija ne mo`e da ima više od jedne<br />
tre}ine mesta u izbornim komisijama ili bira~kim odborima. I predsednik i sekretar<br />
opštinske izborne komisije moraju biti diplomirani pravnici.<br />
Politi~ke partije, druge politi~ke organizacije, grupe politi~kih partija<br />
(izborne koalicije) i kvalifikovane grupe gra|ana predla`u kandidate za izbore.<br />
Politi~ka partija mora da sakupi najmanje 30 potpisa sposobnih glasa~a za podršku<br />
svojim kandidatima. Grupa od 30 gra|ana tako|e mo`e da nominuje kandidata,<br />
koji je onda poznat kao ,,nezavisan" ili ,,kandidat grupe gra|ana". Svaki glasa~<br />
mo`e da potpiše podršku samo za jednog kandidata, a pojedinac mo`e da bude<br />
kandidat samo u jednoj izbornoj jedinici. Lice koje je nominovano mora da prihvati<br />
kandidaturu i da pred izbornom komisijom potpiše izjavu kojom to<br />
potvr|uje. Sva dokumenta moraju biti podneta komisiji najmanje 15 dana pre izbora.<br />
Nakon podnošenja kandidature, komisija razmatra sva pravna pitanja vezana<br />
za kandidaturu i u roku od 24 ~asa obaveštava odgovaraju}u partiju o svojoj odluci.<br />
Ako se uo~e neke nepravilnosti, predlaga~ treba da uredi predlog u roku od<br />
48 ~asova. Ako se ne u~ine ispravke, predlog se odbija.<br />
Deset dana pre izbora, komisija sa~injava kona~nu listu kandidata pore|anih<br />
po azbu~nom redu po prezimenima, uz navo|enje politi~ke organizacije ili grupe<br />
gra|ana koje su predlo`ile svakog kandidata. Kandidat mo`e da povu~e svoju<br />
nominaciju najkasnije 15 dana pre izbora. Gra|ani se obaveštavaju o svim kandidatima<br />
putem sredstava informisanja koja je osnovala i/ili finansira opština. U<br />
sredstvima informisanja koja su u javnom vlasništvu, zabranjeno je favorizovanje<br />
nekih kandidata u odnosu na ostale.<br />
Zakonodavac propisuje pojedinosti procesa glasanja. Ure|ivanje procesa<br />
glasanja je u mnogim slu~ajevima preterano (53 ~lana), ali ovakvi detalji su se<br />
pokazali korisnima, pošto je u prošlosti bilo mnogo rasprava o zakonitosti izbora.<br />
Glasa~, kandidat i predlaga~ mogu da podnesu prigovor opštinskoj izbornoj<br />
komisiji u slu~aju povrede zakonitosti u procesu. Rok za podnošenje ovakvih<br />
prigovora je 24 ~asa nakon završetka glasanja ili 24 ~asa od kako je protivzakonita<br />
radnja u~injena. Opštinska izborna komisija mo`e da poništi svaku nezakonitu rad-
410 Jugoslavija<br />
nju i da naredi ponavljanje odre|enog postupka. Nezadovoljna strana mo`e da<br />
podnese `albu opštinskom sudu u roku od 24 ~asa i on mora da donese odluku u<br />
roku od 48 ~asova. Opštinska izborna komisija mora da preda kompletnu dokumentaciju<br />
o slu~aju opštinskom sudu u roku od 12 sati od kako je obaveštena.<br />
Opštine finansiraju izbore iz opštinskog bud`eta. Postupak lokalnih izbora<br />
propisan za opštine koristi se tako|e i za grad Beograd. Zakon tako|e propisuje<br />
da onaj ko spre~i neko lice da glasa, izbriše ga iz bira~kog spiska ili ne dozvoli<br />
odraslom glasa~u da bude upisan u bira~ki spisak, mo`e biti ka`njen zatvorom<br />
do jedne godine. Ista kazna je predvi|ena i u slu~aju izborne prevare, ili za koriš}enje<br />
sile i/ili ucene u cilju uticanja na ishod izbora. Kompletna lista ka`njivih<br />
izbornih prekršaja navedena je u Zakonu o lokalnoj samoupravi i neki od njih<br />
predstavljaju krivi~na dela. U slu~aju namerne pogrešne interpretacije izbornih<br />
rezultata (izborne kra|e), u~inilac mo`e da bude ka`njen kaznom zatvora do tri<br />
godine. Lokalni izbori su završeni kada lokalni bira~ki odbori izdaju izabranom<br />
kandidatu izjavu kojom se potvr|uje njen ili njegov izbor i kada opštinska izborna<br />
komisija objavi kompletnu listu izabranih odbornika.<br />
Tabela 1.<br />
Rezultati lokalnih izbora u Saveznoj Republici Jugoslaviji<br />
Politi~ka partija Odbornici %<br />
SRBIJA<br />
SPS 3.784 51,15<br />
Zajedno 1.818 24,00<br />
JUL 458 6,05<br />
SRS 305 4,03<br />
Lista za Sand`ak 106 1,40<br />
SVM 99 1,31<br />
SPS I JUL 79 1,04<br />
DSS 63 0,83<br />
DZVM 49 0,65<br />
Koalicija Vojvodina 43 0,57<br />
Udru`ena opozicija 31 0,41<br />
PDD 31 0,41<br />
SVM I RDSV 24 0,32<br />
SPS I ND 23 0,30<br />
Nova demokratija 20 0,26<br />
DPA 9 0,12<br />
Demokratski blok 9 0,12
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 411<br />
Tabela 1. (nastavak)<br />
Rezultati lokalnih izbora u Saveznoj Republici Jugoslaviji<br />
Politi~ka partija Odbornici %<br />
Vojvo|anska stranka 7 0,09<br />
NSS 6 0,08<br />
Parlamentarna 6 0,08<br />
Savez gradana Subotice 6 0,08<br />
DSHV 4 0,05<br />
SSJ 4 0,05<br />
DRSM 3 0,04<br />
Nezavisni (ukupno) 470 6,21<br />
Drugi kandidati 24 0,32<br />
Ukupno 7.574 100,00<br />
CRNA GORA<br />
DPS 450 62,9<br />
Narodna sloga 121 16,9<br />
SRS VS 6 0,8<br />
LSCG 15 2,1<br />
Srpski savez 4 0,6<br />
Narodna stranka 13 1,8<br />
SDP 20 2,8<br />
DSCG 16 2,2<br />
DUA 10 1,4<br />
SDA 8 1,1<br />
Komunisti CG 3 0,4<br />
SDA I LSCG 9 1,3<br />
Cetinjska sloga 14 2,0<br />
Kotorska sloga 10 1,4<br />
Ukupno 716 100,00<br />
Politi~ke partije u Srbiji su pre svega zainteresovane za republi~ke izbore,<br />
jer oni nose efektivnu vlast. Ovo se naravno ne odnosi na Socijalisti~ku partiju<br />
Srbije koja je, zbog svog dugog iskustva na <strong>vlasti</strong> zainteresovana za odr`anje<br />
široke društvene baze. Za manje ili novije partije od velikog je zna~aja da lokalni<br />
izbori budu u isto vreme kada i republi~ki i/ili savezni izbori, pošto onda mogu<br />
da objedine aktivnosti u kampanji. Ve}ina velikih partija pokušava da izgradi infrastrukturu<br />
od opštinskog do republi~kog nivoa. Prema nekim procenama, jedino<br />
su SPS i JUL zastupljene u svim opštinama, dok je ve}ina drugih partija zas-
412 Jugoslavija<br />
tupljena u više od 50 % opština. Neke politi~ke partije imaju jasan regionalni fokus<br />
i u potpunosti su zastupljene u okviru regiona, ali ne i van njega.<br />
Mre`a lokalnih partijskih odbora je veoma va`na za klasi~nu politi~ku kampanju<br />
(postavljanje postera, deljenje letaka, organizovanje lokalnih politi~kih promocija<br />
i konvencija itd.). Dobro razvijene partije organizuju opštinske odbore, dok<br />
one manje postavljaju predstavnike. Neke marginalne partije, kao što je Gra|anski<br />
savez, nisu mnogo aktivne na terenu i imaju za cilj da privuku pre svega intelektualce<br />
i gradsku srednju klasu. Njihov politi~ki marketing je prili~no razli~it<br />
od marketinga ve}ih politi~kih partija zastupljenih u celoj zemlji. Slede}i dr`avnu<br />
decentralizaciju, partije tako|e pokušavaju da organizuju regionalne odbore koji<br />
nemaju posebne odgovornosti za izbornu kampanju, pošto nema ni regionalnih<br />
izbora. Ipak, regionalni odbori koordiniraju aktivnosti opštinskih odbora i igraju<br />
va`nu ulogu u pripremanju i sprovo|enju republi~kih i saveznih izbora, jer su regioni<br />
obi~no izborne jedinice.<br />
Ozbiljan problem srpskog (ili ~ak jugoslovenskog) pravnog sistema je u tome<br />
što postoji veliki raskorak izme|u pravnog sistema, kao organizovanog skupa normi,<br />
i pravnog poretka, koji obuhvata ljudsko ponašanje prema donetim pravnim<br />
normama. Zakoni u Jugoslaviji su tehni~ki savršeni do nivoa birokratske perverzije,<br />
ali u praksi, zakon se ~esto efektivno ne primenjuje ili je diskreciono pravo<br />
tako široko utvr|eno da protivre~i samom duhu zakona. Tako mo`e da se dogodi<br />
situacija u kojoj se lokalni izborni rezultati koje je objavila republi~ka izborna<br />
komisija menjaju i dopunjuju specijalnim zakonom (lex specialis) koji je donela<br />
Narodna skupština Republike Srbije. U svetlu ovog problema, mnoge ~injenice<br />
iznete o lokalnim izborima i polo`aju lokalnih samouprava moraju biti pa`ljivo<br />
analizirane.<br />
Opštine pokušavaju da obezbede odre|ena finansijska sredstva politi~kim<br />
partijama za predizbornu kampanju. Zbog izuzetno nepovoljne finansijske situacije,<br />
iznos koji se dodeljuje je naj~eš}e simboli~an. Kod ve}ih partija finansiranje<br />
iz javnih izvora pokriva manje od 1% ukupnih troškova. Kako u Srbiji ne postoji<br />
pravni (ni moralni) zahtev da partije objave troškove svojih predizbornih kampanja,<br />
politi~ki analiti~ari prave procene koje se, kao što se mo`e i o~ekivati, veoma<br />
razlikuju. Iako preduze}a mogu da ostvare poreske olakšice ako podr`avaju<br />
politi~ke partije, ona ne prijavljuju ovakve donacije u svojim prijavama za<br />
povra}aj poreza. Sve politi~ke partije imaju kompanije koje se bave biznisom i<br />
indirektno podr`avaju njihove aktivnosi.Ve}e politi~ke partije su tako|e osnovale<br />
preduze}a na lokalnom i regionalnom nivou, ili su ih uklju~ile u formalnu holding<br />
strukturu (,,kišobran"). Politi~ke partije pokušavaju da privuku <strong>lokalne</strong> sponzore<br />
da finansiraju njihove politi~ke kampanje za <strong>lokalne</strong> izbore. Mali privrednici<br />
se obi~no opredeljuju da podr`e jednu partiju, iako u poslednje vreme, sa padom
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 413<br />
popularnosti vladaju}ih partija, pokušavaju da unesu raznolikost u svoj ,,politi~ki<br />
portfolio". Po pravilu, partije sa bolje organizovanom strukturom poklanjaju ve}u<br />
pa`nju radu ,,na terenu". Male ili ,,ekskluzivne" partije obi~no se opredeljuju za<br />
oglašavanje i emisije u elekrtonskim medijima. U ruralnim oblastima, obi~no su<br />
uspešne one partije koje pose}uju ljude u njihovim domovima, organizuju male<br />
<strong>lokalne</strong> konvencije i okupljanja i sli~no. Tradicionalni ruralni glasa~ obra}a posebnu<br />
pa`nju na ugled, društvenu sposobnost i reputaciju kandidata. Zanimljivo je<br />
da je SPS osvojio veliki broj glasova u ruralnim oblastima, dok su opozicione partije<br />
uzele urbana mesta.<br />
2.2. Oblici direktne demokratije<br />
Direktno u~estvovanje u donošenju odluka ima u Srbiji dugu tradiciju. Seoski<br />
zborovi u XIX veku uklju~ivali su sve odrasle muškarce i njihove odluke su bile<br />
obavezuju}e za celo selo. U socijalisti~kom periodu, referendum, kao takav, nije<br />
bio va`na institucija, pošto su ljudi bili (teoretski) u mogu}nosti da izraze svoje<br />
mišljenje redovnim putem u ,,socijalisti~koj demokratiji". Sada je u Jugoslaviji<br />
referendum veoma va`na demokratska institucija. Srbija je 1994. donela poseban<br />
Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi. Gra|ani mogu da referendumom<br />
odlu~uju o svim pitanjima koja su predvi|ena Ustavom i zakonima, kao i o pitanjima<br />
iz nadle`nosti Narodne skupštine i skupština autonomnih pokrajina, gradova<br />
i opština, ako skupština smatra da je to oportuno. Republi~ki zakon se primenjuje<br />
bez obzira na nivo na kome se referendum sprovodi.<br />
Zakonom je ure|eno ostvarivanje gra|anskog prava da se inicira promena<br />
Ustava, zakona i drugih opštih pravnih akata koji spadaju u nadle`nost Narodne<br />
skupštine – tj. u nadle`nost skupštine na drugim nivoima <strong>vlasti</strong>. Referendum, kao<br />
glavni oblik u~eš}a gra|ana u politi~kom odlu~ivanju, mora se raspisati ako njegovo<br />
odr`avanje predlo`i najmanje 50 poslanika u Narodnoj skupštini, vlada, ili<br />
najmanje sto hiljada gra|ana (glasa~a). Skupštine autonomnih pokrajina, gradova<br />
i opština odre|uju uslove pod kojima se referendum mo`e raspisati.<br />
Referendum se mora odr`ati u roku od 30 do 90 dana od dana raspisivanja. Akt<br />
kojim se utvr|uje referendumsko pitanje o kome }e se gra|ani izjasniti, mora biti<br />
objavljen u Slu`benom glasniku da bi bio va`e}i. Ako je referendum od republi~kog<br />
zna~aja, sve opštine, gradovi i autonomne pokrajine organizuju komisije<br />
za njegovo sprovo|enje. Ranije je referendumsko pitanje moralo da bude postavljeno<br />
u takvom obliku da gra|ani glasaju sa ,,za" ili ,,protiv". Me|utim zakon je<br />
promenjen 1998. godine, i sada odgovor mo`e da bude i ,,da" i ,,ne". Referendum<br />
je va`e}i ako na njega iza|e 50 procenata svih bira~a, a odluka je doneta ako jedna<br />
od predlo`enih alternativa dobije više od 50 procenata glasova izašlih glasa~a.
414 Jugoslavija<br />
Ako gra|ani odbiju predlog, referendum se ne mo`e ponoviti pre isteka roka od<br />
šest meseci. Ako gra|ani na referendumu ne potvrde akt ili odluku, smatra se da<br />
oni nikada nisu ni bili doneti. Ako akt ili odluka budu potvr|eni na referendumu,<br />
rezultati referenduma se proglašavaju objavljivanjem u Slu`benom glasniku.<br />
Gra|ani imaju pravo da se `ale Vrhovnom sudu na odluke referendumskih<br />
komisija na svim nivoima <strong>vlasti</strong>. Jedino je Vrhovni sud ovlaš}en da postupa u pitanjima<br />
referenduma i njegove odluke su kona~ne.<br />
Ovaj zakon tako|e ure|uje i narodnu inicijativu. Ako gra|ani `ele da pokrenu<br />
narodnu inicijativu, oni moraju da organizuju komitet od najmanje tri ~lana koji<br />
}e postupati u toj stvari. Inicijativni komitet mo`e da osniva potkomitete za nadgledanje<br />
prikupljanja potpisa gra|ana. Predlog koji narodna inicijativa podr`ava<br />
mora jasno da sadr`i pravac `eljenih promena i da <strong>vlasti</strong>ma predlo`i rešenja.<br />
Inicijativni komitet predaje predlog nadle`nim organima, obaveštavaju}i ih pri tom<br />
da je predlog podr`an potpisima. Komitet tako|e obaveštava opštinsku policiju<br />
(odeljenje Ministarstva unutrašnjih poslova) o tome gde (ta~no na kom mestu) }e<br />
se vršiti skupljanje potpisa za podršku predlogu. Ministarstvo unutrašnjih poslova<br />
ne mo`e da zabrani sakupljanje potpisa. Zakon je ovde u izvesnom smislu<br />
preteran, pošto tra`i da komitet navede mere koje }e se koristiti u spre~avanju<br />
eventualnih prevara i zloupotreba potpisa. Pribavljanje podrške mo`e trajati samo<br />
sedam dana, ra~unaju}i od datuma navedenog kao datum obaveštenja podnetog<br />
policiji. Kada su potpisi sakupljeni, inicijativni komitet podnosi peticiju nadle`nom<br />
organu, koji utvr|uje da li je proces sproveden u skladu sa zakonom. Ako<br />
je sve u redu, nadle`ni organ odlu~uje o predlogu u skladu sa Ustavom i zakonom.<br />
Izgleda da je zakon zasnovan na pretpostavci da }e predlog uvek biti odbijen, jer<br />
propisuje da kada ,,nadle`ni organ ne prihvati predlog, mora o tome obavestiti<br />
inicijativni komitet." Ništa se ne govori o slede}im koracima u procesu u slu~aju<br />
da nadle`ni organ prihvati predlog. Ako ~lanovi inicijativnog komiteta smatraju<br />
da je nadle`ni organ postupio nezakonito, mogu da podnesu `albu Vrhovnom sudu,<br />
koji mora da odlu~i u roku od 48 ~asova. Na referendum se saglasno primenjuju<br />
svi odgovaraju}i ~lanovi Zakona o izboru narodnih poslanika.<br />
Referendum je koriš}en nekoliko puta u novijoj jugoslovenskoj istoriji. U<br />
ve}ini slu~ajeva, ti referendumi su bili tako loše isplanirani da su predstavljali jedva<br />
nešto više od bacanja para. Iako je najbolji pokazatelj trenutne popularnosti<br />
<strong>vlasti</strong>, referendum kao takav ima i mnogo mana. Prvo, ljudi imaju problema da<br />
shvate referendumsko pitanje ako je previše komplikovanao. Drugo, pitanje u<br />
teoriji ne sme da bude dvosmisleno, ali se to u praksi i pre~esto dešava. Tre}e,<br />
kada je goru}e nacionalno pitanje na referendumu, zastupanje ,,manjinske opcije"<br />
mo`e da bude posmatrano kao nacionalna izdaja. Naime, ako je referendum<br />
raspisan na zahtev Vlade, vrlo je verovatno da }e sredstva informisanja u javnom
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 415<br />
vlasništvu podr`avati referendumsku stvar obezbe|uju}i jednoglasnu podršku. To<br />
se, me|utim, ne dešava kada je referendum narodna inicijativa. U takvim slu~ajevima,<br />
vlada mo`e ~ak da zagovara suprotan predlog, i u skladu sa tim, provladini<br />
mediji ,,satanizuju ,, narodni predlog.<br />
Zakon o lokalnoj samoupravi ure|uje pitanja referenduma i narodne inicijative,<br />
ali ne previše detaljno. Opštinska skupština ure|uje sva zna~ajna pitanja<br />
vezana za ova dva demokratska instituta. Zna~ajno je da, ako opštinska skupština<br />
odbije narodnu inicijativu, mora organizovati lokalni referendum o tom pitanju<br />
u roku od 90 dana. Me|utim, opštinska skupština je ovlaš}ena da propisuje broj<br />
potpisa koji se moraju sakupiti da bi narodna inicijativa bila va`e}a.<br />
2.3. Podela <strong>vlasti</strong> izme|u razli~itih nivoa <strong>vlasti</strong><br />
Obe jugoslovenske federalne jedinice su visokocentralizovane dr`ave sa opštom<br />
pravnom pretpostavkom nadle`nosti u korist republike i njenih organa.<br />
Du`nosti svih drugih oblika <strong>vlasti</strong> i samouprave su izri~ito navedene. Opština je<br />
prili~no autonomna u izvršavanju svojih prava i obaveza. Okruzi su izdvojeni organi<br />
centralne <strong>vlasti</strong> i kao takvi nemaju nikakvu autonomiju, ve} podr`avaju sprovo|enje<br />
dr`avne <strong>vlasti</strong> u zakonom odre|enoj oblasti. Prema tome, okruzi direktno<br />
izvršavaju veliku ve}inu dr`avnih funkcija. U skladu sa tim, opštine se u prvoj<br />
instanci susre}u sa okruzima. Jedino na teritoriji grada Beograda okrug ne postoji,<br />
ve} su dr`avne funkcije ili prenete na grad (da ih izvr{i gradska administracija)<br />
ili ih direktno vrše republi~ki organi. Sve ~etiri opštine koje su ranije imale<br />
status grada istovremeno su i sedišta okruga.<br />
Iako princip hijerarhije nije formalno utvr|en, gra|ani se mogu `aliti na odluke<br />
opštinske administracije gradskoj administraciji, administraciji autonomne<br />
pokrajine ili republi~koj admnistraciji, u zavisnosti od polo`aja konkretne opštine.<br />
To proizilazi iz ustavom garantovanog prava na `albu. Teritorijalna javna administracija<br />
ne postupa po `albama ve} ih prosle|uje odgovaraju}em ministarstvu<br />
preko kancalarije okruga. Administracija okruga jedino postupa kao prva instanca<br />
u stvarima u kojima republika ima potpunu ili delimi~nu nadle`nost. Kancelarije<br />
centrala ministarstava postupaju kao druga instanca. Ovo je posebno slu~aj sa inspekcijskim<br />
organima. De jure, republi~ki organi direktno nadgledaju <strong>lokalne</strong> zajednice<br />
jedino ako im je povereno vršenje nekih aktivnosti u ime republike. U tom<br />
slu~aju, nadle`no republi~ko ministarstvo pru`a svu neophodnu pomo} u obavljanju<br />
delegiranih du`nosti, vrši nadzor i kontrolu, obezbe|uje finansijska i druga materijalna<br />
sredstva neophodna za uspešno obavljanje delegiranih du`nosti i nadgleda<br />
na~in na koji se javni novac troši. Kao što je ranije navedeno, delegiranje se<br />
opravdava pove}anjem efikasnosti i efektivnosti. Kako je republi~ka vlada pr-
416 Jugoslavija<br />
venstveno odgovorna za ukupnu društvenu situaciju u zemlji, (politi~ku, ekonomsku,<br />
socijalnu, odbrambenu itd.), ona mo`e da inicira raspuštanje lokalnih organa<br />
i da imenuje privremeno opštinsko ve}e. U praksi se to nekoliko puta dogodilo i<br />
u svim slu~ajevima u tim organima su pristalice Vlade imale prevlast. Vlada uzima<br />
u obzir izra`enu volju bira~a i imenuje privremeno ve}e na osnovu rezultata<br />
prethodnih opštinskih izbora. Mada su prava opštine privremeno ograni~ena, opšta<br />
politi~ka volja lokalnih bira~a je na odgovaraju}i na~in izra`ena.<br />
Jugoslavija sledi klasi~an evropski kontinentalni model javne uprave<br />
(Ševi} i Rabrenovi}, 1999) i u skladu sa tim ne uklju~uje kvazivladine organizacije<br />
u sistem dr`avnih slu`bi. Ipak, neka javna preduze}a obavljaju pojedine<br />
aktivnosti javnih slu`bi. Na primer, kontrolori, koje zapo{ljava grad Beograd,<br />
ovlaš}eni su da nov~ano ka`njavaju lica zate~ena u javnom prevozu bez va`e}e<br />
karte. Oni direktno primenjuju gradsku odluku i izri~u kaznu u ime grada.<br />
Tehni~ki, policija sprovodi ovu vrstu <strong>lokalne</strong> regulative uz pomo} kontrolora.<br />
Opština izvršava svoje du`nosti i ostvaruje svoja prava direktno i bez prenošenja;<br />
mesne zajednice ne mogu da postupaju u ime opštine niti da vrše njenu vlast.<br />
Opštinska javna administracija li~i na dr`avne slu`be na republi~kom i ~ak<br />
na federalnom nivou. Zakonski, opština je u potpunosti slobodna da organizuje<br />
sopstvene organe kako `eli, naravno poštuju}i prinudne norme Ustava i drugih<br />
zakona. Gradske opštine u Beogradu i drugim gradovima moraju da u prvoj instanci<br />
poštuju gradske propise. Zakon o lokalnoj samoupravi jasno odre|uje da<br />
ako opštinski organi ne izvršavaju svoje du`nosti du`e od tri meseca, ili ih<br />
izvršavaju na na~in koji ugro`ava ustavna i zakonska gra|anska prava, ili ozbiljno<br />
ugro`ava opšti interes, vlada upozorava opštinsku skupštinu. Ako opštinska<br />
skupština ne postupi po upozorenju, Vlada ili organ koji je osnovala Vlada mo`e<br />
da preuzme izvršavanje ovih du`nosti.<br />
2.4. Unutrašnja struktura lokalnih organa <strong>vlasti</strong> koji donose odluke<br />
Opštinski organi odre|eni zakonom su:<br />
– opštinska skupština;<br />
– izvršni savet opštinske skupštine i<br />
– opštinska uprava.<br />
U ranijim zakonima, ,,predsednik opštinske skupštine" – gradona~elnik – bio<br />
je predvi|en kao organ opštine. Iz nepoznatih razloga va`e}i zakon je prihvatio<br />
kolektivisti~ki na~in upravljanja i nije regulisao polo`aj predsednika opštinske<br />
skupštine. U isto vreme, pod principom ,,profesionalizacije" vlast opštinske uprave<br />
je nepotrebno pove}ana.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 417<br />
Skupština opštine je najva`niji opštinski organ. Ona se u potpunosti sastoji<br />
od izabranih predstavnika – odbornika. Zakon odre|uje da broj odbornika mo`e<br />
da se kre}e od 25 do 90 (po ranijem zakonu 70). Skupština grada Beograda mo`e<br />
da ima najviše 100 odbornika (po ranijem zakonu 110). Ipak, ~ak ni najve}a jugoslovenska<br />
opština (gradska opština Novi Beograd) nema najve}i dozvoljeni broj<br />
odbornika, pošto bi to moglo umanjiti efikasnost skupštine i ote`ati pitanje kvoruma.<br />
Opštinska skupština ima slede}e nadle`nosti:<br />
– Donosi opštinski statut, poslovnik, razvojni program, bud`et i završni<br />
ra~un.<br />
– Donosi lokalni urbanisti~ki plani i ure|uje gradske gra|avinske lokacije.<br />
– Utvr|uje opšte uslove za organizovanje naselja na svojoj teritoriji.<br />
– Utvr|uje uslove i na~in izgradnje i instaliranja objekata na javnim mestima.<br />
– Organizuje komunalni sistem.<br />
– Utvr|uje komunalne takse i doprinose za koriš}enja gradskih gra|evinskih<br />
lokacija.<br />
– Utvr|uje uslove za izgradnju i odr`avanje ulica i trgova, lokalnih puteva,<br />
i dr.<br />
– Ure|uje javni prevoz, uklju~uju}i i uslove i na~ine prevoza |aka do škole.<br />
– Ure|uje izgradnju, rekonstrukciju i odr`avanje osnovnih i srednjih škola.<br />
– Organizuje ustanove socijalnog staranja i ustanove za brigu o deci i omladini.<br />
– Odre|uje lokaciju i uslove za groblja.<br />
– Donosi programe za zaštitu poljoprivrednog zemljišta i `ivotne sredine.<br />
– Utvr|uje opšte uslove i ure|uje odr`avanje sistema za snabdevanje vodom<br />
u seoskim oblastima.<br />
– Organizuje opštinske referendume i odlu~uje o narodnim inicijativama.<br />
– Organizuje opštinske organe, postavlja i razrešava predsednika, potpredsednika<br />
i sekretara opštinske skupštine, predsednika i ~lanove izvršnog saveta,<br />
i ~lanove upravnih i nadzornih odbora javnih preduze}a.<br />
– Kontroliše rad opštinske uprave.<br />
– Unapre|uje turizam.<br />
– Odre|uje radno vreme restorana i drugih uslu`nih delatnosti.<br />
– Donosi propise o dr`anju doma}ih `ivotinja.<br />
– Donosi planove za slu~aj prirodnih katastrofa.<br />
– Obezbe|uje zaštitu kulturnog nasle|a i podr`ava izgradnju, rekonstrukciju<br />
i odr`avanje kulturnih i sportskih objekata na svojoj teritoriji.
418 Jugoslavija<br />
– Osniva biblioteke.<br />
– Obavlja sve druge poslove odre|ene zakonom i opštinskim statutom.<br />
Predsednik i potpredsednik opštinske skupštine biraju se iz reda odbornika.<br />
Predsednik organizuje rad skupštine, predsedava njenim sednicama i obavlja druge<br />
zadatke za koje ga skupština zadu`i. Potpredsednik poma`e predsedniku, zamenjuje<br />
ga kada je odsutan i mo`e samostalno obavljati du`nosti ako ga na to o<strong>vlasti</strong> predsednik<br />
ili skupština. Opštinska skupština donosi odluke ve}inom glasova prisutnih<br />
odbornika, pod uslovom da sednici prisustvuje ve}ina ukupnog broja odbornika.<br />
Skupština ima pravo da raspiše referendum o pitanjima iz svoje nadle`nosti; opštinski<br />
statut nabraja sva pitanja o kojima se mo`e odlu~ivati isklju~ivo referendumom.<br />
Opštinska skupština mo`e da organizuje neograni~en broj komisija i saveta<br />
za analiziranje i bavljenje konkretnim pitanjima iz svoje nadle`nosti. ^lanovi<br />
komisija i saveta mogu biti i gra|ani i odbornici, ali predsednik svakog od njih<br />
mora biti odbornik. ^lanovi se imenuju na period od ~etiri godine (mandat skupštine)<br />
ali mogu da budu razrešeni i pre isteka mandata. Opštinska skupština tako|e<br />
mo`e da oformi izvestan broj ad hoc radnih grupa i komiteta.<br />
Izvršni organ opštinske <strong>lokalne</strong> samouprave je izvršni savet. Izvršni savet<br />
obavlja slede}e:<br />
– Izvršava odluke i druge akte opštinske skupštine.<br />
– Odlu~uje u stvarima za koje je ovlaš}en od opštinske skupštine.<br />
– Predla`e rešenja u stvarima iz nadle`nosti opštinske skupštine i priprema<br />
nacrte opštinskih akata.<br />
– Kontroliše rad opštinske uprave i poništava akte koji nisu u skladu sa zakonom,<br />
statutom opštine i drugim opštinskim propisima.<br />
– Donosi odluke u ime opštinske skupštine za vreme ratnog stanja, koje kasnije<br />
mora da ratifikuje opštinska skupština.<br />
– Imenuje zvani~nike kada opštinska skupština ne zaseda (što kasnije mora<br />
da potvrdi opštinska skupština).<br />
– Obavlja druge zadatke koji su utvr|eni statutom opštine i drugim propisima.<br />
^lanovi izvršnog saveta mogu biti i gra|ani i odbornici. Savet se sastoji od<br />
,,izvesnog broja ~lanova" i predsednika. Predsednik izvršnog saveta u isto vreme<br />
mo`e biti i predsednik opštinske skupštine. Ipak, u praksi, ove dve funkcije obavljaju<br />
dva razli~ita lica. Mandat ~lanova izvršnog saveta traje ~etiri godine, ali oni<br />
mogu biti razrešeni du`nosti pre isteka ovog perioda.<br />
Opštinska uprava direktno primenjuje pravna akta koja donese skupština i<br />
republi~ke zakone i druge pravne akte ~ije je sprovo|enje povereno opštini;
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 419<br />
priprema nacrte odluka i drugih opštinskih pravnih akata i obavlja profesionalne<br />
i druge poslove koji su joj povereni od opštinske skupštine. Zakon promoviše profesionalizam;<br />
svi slu`benici moraju imati odgovaraju}e obrazovanje, moraju<br />
polo`iti posebne ispite za rad u dr`avnoj slu`bi i u ve}ini slu~ajeva moraju imati<br />
odgovaraju}i broj godina radnog sta`a. Sukobe interesa izme|u opštinske uprave<br />
i drugih lokalnih organa, preduze}a i sl. razrešava izvršni savet. Sekretar<br />
opštinske skupštine, koji je ex oficio rukovodilac opštinske uprave, razrešava<br />
sukobe interesa izme|u organizacija u okviru opštinske uprave. Sekretar opštinske<br />
uprave mora biti diplomirani pravnik, mora imati tri godine profesionalnog iskustva<br />
i mora polo`iti ispit za rad u dr`avnoj slu`bi. Ako je to potrebno, zaposleni u<br />
opštinskoj upravi mo`e biti izuzet iz postupanja u konkretnom slu~aju odlukom<br />
sekretara, a o izuze}u sekretara odlu~uje izvršni savet. Izvršni savet razmatra `albe<br />
na odluke koje donese opštinska uprava.<br />
2.5. U~eš}e javnosti u donošenju odluka<br />
Gra|ani u obe jugoslovenske federalne jedinice mogu uticati na donošenje<br />
odluka dr`avnih organa i organa <strong>lokalne</strong> samouprave u vidu narodne inicijative i<br />
referendume kao što je opisano u delu 2.2. Pored toga, opštine ~esto organizuju<br />
sastanke lokalnih zvani~nika sa stanovništvom. Naj~eš}e se ovi sastanci bave<br />
konkretnim temama, mada tako|e mogu biti i posve}eni širim problemima. Ovi<br />
neformalni vidovi kontakata sa stanovništvom pru`aju pokazatelje o javnoj podršci<br />
opštinskim programima za vreme trajanja mandata. Javne rasprave (public<br />
hearings) ameri~kog tipa se ne praktikuju, mada opštine mogu osnivati ,,otvorene<br />
komisije" ~iji su ~lanovi odbornici i gra|ani. Obi~no su ti gra|ani aktivisti politi~kih<br />
parija, ali ako je re~ o stru~nom pitanju, tako|e se pozivaju i nezavisni<br />
eksperti da se pridru`e komisijama. Zakoni o lokalnim <strong>vlasti</strong>ma ne zabranjuju<br />
druge oblike direktne <strong>lokalne</strong> participatorne demokratije.<br />
Novodoneti Zakon o lokalnoj samoupravi odre|uje u izvesnoj meri razli~itu<br />
strukturu opštinskih skupština u nekim opštinama na Kosovu i Metohiji. U opštinama<br />
Vitina, Vu~itrn, Glogovac, Gnjilane, Gora, De~ani, \akovica, Zve~an, Zubin<br />
Potok, Istok, Ka~anik, Klina, Kosovo Polje, Kosovska Kamenica, Kosovska<br />
Mitrovica, Leposavi}, Lipljan, Novo Brdo, Obili}, Orahovac, Pe}, Podujevo,<br />
Prizren, Srbica, Suva Reka, Uroševac, Štimlje i Štrpce (i u Prištini, koja je ranije<br />
bila organizovana kao grad) opštinske skupštine ima}e dva ve}a: ve}e nacionalnosti<br />
i ve}e nacionalno neopredeljenih gra|ana. Statut opštine mora da odredi<br />
broj odbornika svakog ve}a, koji ne mo`e biti manji od tri ni ve}i od dvadeset.<br />
Svako ve}e }e birati predsednika i zamenika na period od ~etiri godine.<br />
Opštinska skupština donosi}e odluke na zajedni~kim sednicama oba ve}a, ali
420 Jugoslavija<br />
svako ve}e glasa}e odvojeno. Ako oba ve}a ne mogu jednoglasno da donesu odluku,<br />
formira}e se ad hoc komisija za pomirenje. Svako ve}e imenuje dva odbornika<br />
u komisiju i za odluku mora glasati ve}ina u komisiji. Ako odluka ne mo`e da<br />
se donese, Vlada mo`e da uvede privremene mere u trajanju do jedne godine, a<br />
u tom periodu }e opštinska skupština biti po zakonu obavezna da ponovi kompletan<br />
postupak. U ovim opštinama rukovo|enje skupštinom obavlja}e predsednici<br />
oba ve}a. Opštinski izvršni saveti }e se organizovati na paritetnom principu.<br />
Odgovaraju}a nacionalna zastupljenost bi}e sprovedena u opštinskoj upravi i u<br />
svim drugim organizacijama koje je osnovala opštinska skupština. Ipak, zakon ostavlja<br />
da ova pitanja budu detaljnije ure|ena statutima opština i drugim opštinskim<br />
propisima. Ove zakonske odredbe treba da se primenjuju po okon~anju mandata<br />
UNMIK-a, a to ne izgleda verovatno u doglednoj budu}nosti.<br />
2.6. Etni~ka pitanja, multikulturna vlast<br />
Jugoslavija nije nacionalno homogena zemlja. U Srbiji više od jedne tre}ine<br />
stanovništva nisu Srbi. U takvoj situaciji, va`no je da dr`avne slu`be i opštinska<br />
uprava poklanjaju pa`nju osetljivom nacionalnom pitanju. Srbija je proklamovana<br />
kao sekularna, multinacionalna dr`ava, sa, kako zakon odre|uje, centralnom ulogom<br />
gra|ana. Nacionalna pripadnost se ne naglašava niujednom zvani~nom<br />
dokumentu.<br />
Postoji odre|eni broj opština u kojima nacionalne manjine dominiraju. U<br />
Vojvodini ima više opština u kojima <strong>lokalne</strong> nacionalne manjine rukovode organima<br />
<strong>lokalne</strong> samouprave, i to uspešno. Za razliku od toga, albanska manjinska grupa<br />
na Kosovu i Metohiji od 1990. godine ne prihvata jurisdikciju Republike Srbije<br />
i mnogo njenih pripadnika je napustilo svoje polo`aje u administraciji <strong>lokalne</strong><br />
samouprave. Odre|en broj njih je nastavio da radi u lokalnoj administraciji, ali su<br />
bili izlo`eni maltretiranju ve}ine koja je jasno bojkotovala dr`avu. Sada UNMIK,<br />
misija UN na Kosovu, potpomognuta od KFORA, tj. NATO vojnih trupa, pokušava<br />
da na Kosmetu obnovi lokalnu samoupravu, ali to }e biti teško, ako ne i<br />
nemogu}e, zbog duboke nacionalne separacije razli~itih etni~kih zajednica na<br />
Kosovu i Metohiji. Rezolucija Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija br. 1244 iz<br />
1999. godine jasno reafirmiše privr`enost dr`ava ~lanica Ujedinjenih nacija suverenitetu<br />
i teritorijalnom integritetu Savezne Republike Jugoslavije, a UNMIK treba<br />
da obezbedi suštinsku autonomiju i samoupravu na Kosovu i da obavlja osnovne<br />
civilne administrativne funkcije tamo gde je to potrebno i onoliko dugo koliko je<br />
potrebno. Me|utim, mnoge akcije koje je preduzeo UNMIK nisu na liniji Rezolucije,<br />
na primer imenovanje civilnih organa (umesto da budu demokratski izabrani),<br />
formiranje Kosovskog zaštitnog korpusa, formiranje nezavisnih bankarskih
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 421<br />
institucija itd. Veoma je teško oceniti trenutne aktivnosti UNMIK-a i pretpostaviti<br />
koje }e biti njihove dugoro~ne posledice. Sude}i po mnogim izveštajima koji su<br />
objavljeni u poslednje vreme, UNMIK pristupa svojim regularnim du`nostima na<br />
na~in koji je svojstven dr`avnim administracijama u dobro organizovanim dr`avama<br />
zapadnog tipa, što Kosovo svakako nije. Mnoge aktivnosti koje UNMIK preduzima<br />
direktno potkopavaju suverenitet Savezne Republike Jugoslavije (posebna<br />
registracija vozila, izdavanje posebnih li~nih karata, javni tenderi za posebne<br />
provajdere mobilne telefonije i drugo).<br />
Za razliku od kosmetske situacije, gde generacije mladih Albanaca ne govore<br />
srpski jezik – zvani~ni jezik dr`ave u kojoj `ive (bar za sada) – u Vojvodini<br />
svi lokalni zvani~nici u mešovitim sredinama moraju da govore oba jezika. Na<br />
Kosovu je ovo veoma teško sprovesti zbog pomenute jezi~ke barijere. Uzajamna<br />
saradnja koja prili~no dobro funkcioniše u Vojvodini, na Kosovu uopšte ne uspeva.<br />
Teško je poverovati da }e ~ak i me|unarodna zajednica uspeti da unapredi<br />
me|usobnu toleranciju u ovom istorijski netolerantnom regionu.<br />
2.7. Udru`enja lokalnih <strong>vlasti</strong> i sektor NVO<br />
Opštine u Jugoslaviji su organizovane u nevladinu organizaciju pod nazivom<br />
Savez opština i gradova Jugoslavije, koja je postojala i u socijalisti~ko vreme. Ova<br />
organizacija, koja je u bivšoj Jugoslaviji bila prili~no aktivna u unapre|ivanju<br />
gradskog menad`menta i u sprovo|enju istra`ivanja od zna~aja za gradove i opštine,<br />
sada postoji samo formalno. U Srbiji se pojavila nova NVO – Savez slobodnih<br />
gradova i opština Jugoslavije, ~iji su ~lanovi gradovi i opštine u kojima<br />
su vlast osvojile opozicione partije (takozvana ,,demokratska opozicija"). Ova organizacija<br />
koordinira aktivnosti svojih ~lanova, deluje kao grupa za pritisak i grupa<br />
za lobiranje, organizuje konferencije i radionice i sli~no. Odr`ala je i dva kongresa<br />
na kojima je razmatrano goru}e pitanje <strong>lokalne</strong> samouprave, uz u~eš}e politi~ara<br />
iz opozicionih partija.<br />
Tre}i sektor u Jugoslaviji se ubrzano razvija. Veliki broj organizacija je zainteresovan<br />
za razli~ita pitanja civilnog razvoja. Posebno su privla~na pitanja `ivotne<br />
sredine, uklju~uju}i zaštitu `ivotne sredine, menad`ment i društveno-pravne<br />
posledice postupaka zaga|ivanja.<br />
Odnos izme|u opština i sredstava informisanja ne mo`e se oceniti kao zadovoljavaju}i.<br />
Ipak, izvestan broj opština je zainteresovan za osnivanje lokalnih radio-stanica<br />
(ako ih ve} nemaju) i novina. Obi~no ovo nije problem u gradovima<br />
u unutrašnjosti, dok <strong>lokalne</strong> novine jedva pre`ivljavaju u ve}im urbanim centrima.<br />
U obe jugoslovenske republike postoji ve}i broj privatnih lokalnih TV stanica<br />
koje pokušavaju da prave lokalno orijentisan program.
422 Jugoslavija<br />
Novine sa tira`ima u celoj zemlji ne bave se lokalnim pitanjma, osim kada<br />
se desi ve}i skandal. Ovo je problem koji uti~e na transparentnost lokalnih <strong>vlasti</strong><br />
u obe republike, ali ~ak ni republi~ka vlada ne promoviše princip transparentnosti.<br />
Celokupna situacija sa medijima se trenutno ne mo`e pozitivno oceniti, iako se<br />
nove novinske i medijske ku}e osnivaju skoro svakodnevno. Procedura dobijanja<br />
dozvola je još uvek veoma komplikovana, birokratska, i podeljena izme|u<br />
saveznog i republi~kog nivoa. Izdava~i ili medijske ku}e moraju da istovremeno<br />
podnesu zahteve za brojne dozvole, a u mnogo slu~ajeva jedna dozvola je preduslov<br />
za dobijanje druge. Tako se podnosilac mo`e na}i u bezizlaznom krugu.<br />
Postojala su mnoga obe}anja da }e se pravni okvir promeniti nabolje, pa je mnogo<br />
puta ova tema bila odlagana.<br />
Kao i u mnogim drugim evropskim zemljama u tranziciji, veliki problem je<br />
korupcija, i to zahteva ozbiljnu javnu politi~ku akciju. Niske plate, skoro sistemska<br />
propast javnih slu`bi i opšte stanje društvene depresije najbolje su okru`enje za<br />
razvoj korupcije i mita. Nisu ra|ene nikakve studije o praksi korupcije na nivou<br />
<strong>lokalne</strong> samouprave i veoma je teško proceniti njen obim. Ali trenutno korupcija<br />
je ozbiljan problem u zemlji koja je suo~ena ve} osam godina sa me|unarodnom<br />
izolacijom i koja ima mnogo ekonomskih i društvenih problema koje treba<br />
istovremeno rešavati. Sa izuzetno velikim brojem izbeglica sa teritorije bivše<br />
Jugoslavije, sa visokom nezaposlenoš}u, bankrotiranim fabrikama i gotovo javno<br />
priznatom crnom i sivom ekonomijom, zemlja je prinu|ena da se suo~i sa problemom<br />
korupcije. Obi~ni ljudi do`ivljavaju sada korupciju kao ozbiljan društveni<br />
problem. Ovo pitanje mo`e biti veoma va`na ta~ka u platformama kampanja za<br />
naredne izbore.<br />
3. LOKALNA ADMINISTRACIJA, VRŠENJE SLU@BI<br />
3.1. Struktura i funkcionisanje <strong>lokalne</strong> administracije<br />
Lokalna administracija (uprava) ustanovljena je da izvršava odluke i druge<br />
akte opštinske skupštine. Izvršni savet opštinske skupštine, deluju}i kao ,,opštinska<br />
vlada" nadgleda svakodnevni rad <strong>lokalne</strong> uprave i obezbe|uje redovne podatke<br />
o rezultatima njenih aktivnosti. Pre poslednjih promena, ~lanovi izvršnog<br />
saveta su bili rukovodioci odeljenja opštinske uprave. Izvršni savet se sada sastoji<br />
od uglavnom od politi~ara, i nijedan lokalni dr`avni slu`benik ne mo`e sedeti<br />
u savetu. Izvršni savet komunicira sa opštinskom upravom preko sekretara<br />
opštinske skupštine, koji je istovremeno i sekretar opštinske uprave. Opštinska<br />
uprava je podeljena na nekoliko odeljenja koja obavljaju konkretne funkcije. Ne<br />
postoji opšte pravilo o tome koja se odeljenja moraju oformiti. Obi~no u urban-
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 423<br />
im sredinama ima više odeljenja, pošto de facto opštine obavljaju slo`enije funkcije.<br />
Gradske opštine tako|e imaju razvijenu strukturu, ali odeljenja nadgledaju<br />
gradske <strong>vlasti</strong>. Opštinske skupštine obi~no sprovode jasnu funkcionalnu podelu,<br />
i stoga odeljenja pokrivaju sli~ne grupe poslova.<br />
Lokalne dr`avne slu`benike zapošljava opštinska uprava i njihov polo`aj je<br />
generalno regulisan Zakonom o radnim odnosima u dr`avnim organima. Opštine<br />
se obi~no opredeljuju za sigurnost posla i dr`avni slu`benici mogu zadr`ati posao<br />
do penzije. Polo`aj lokalnih dr`avnih slu`benika u osnovi je isti kao polo`aj republi~kih<br />
dr`avnih slu`benika (vidi Ševi} i Rabrenovi}, 1999a). Zaposleni u <strong>vlasti</strong><br />
sa netehni~kim zadu`enjima smatraju se dr`avnim slu`benicima: oni imaju<br />
nameru da provedu svoje karijere u dr`avnoj slu`bi. Oni koji bi se u Velikoj<br />
Britaniji smatrali višim dr`avnim slu`benicima, u Jugoslaviji se tretiraju kao<br />
,,postavljeni funkcioneri"; njih na njihove polo`aje postavlja trenutna vlada i oni<br />
ostaju na polo`ajima za vreme mandata te vlade. Od 1960. godine, lica koja su<br />
bila zaposlena u javnim preduze}ima (preduze}ima u komunalnim slu`bama) nisu<br />
se smatrala dr`avnim slu`benicima, ve} su ih preduze}a direktno zapo{ljavala. Što<br />
se ti~e nivoa obrazovanja, on je ni`i u lokalnoj upravi nego u republi~kim dr`avnim<br />
slu`bama. Opštinska uprava radi direktno sa gra|anima i njeni slu`benici<br />
obi~no imaju srednje tehni~ko obrazovanje a ne fakultetsku diplomu.<br />
Najve}i broj sadašnjih republi~kih ~inovnika zaposlenih u izdvojenim organima<br />
ranije je radio u opštinama. Najbolji primer je Uprava javnih prihoda, koja<br />
je ranije bila organizovana na ,,saveznom nivou"; opštinska uprava je bila<br />
samostalna, mada nadgledana od strane republi~ke uprave. Od 1991. ova uprava<br />
je centralizovana. Bivše opštinske uprave su transformisane u teritorijalne jedinice<br />
republi~ke Uprave javnih prihoda, koja funkcionioše kao nezavisna vladina agencija<br />
izvan Ministarstva finansija. Isto se dogodilo i sa inspekcijom za zaštitu `ivotne<br />
sredine, zdravstvenom i tr`išnom inspekcijom. To su ranije bili opštinski organi,<br />
koji su transformisani u izdvojene jedinice odgovaraju}ih ministarstava, ali<br />
je osoblje u velikoj ve}ini slu~ajeva ostalo isto.<br />
U sprovo|enju lokalnih odluka i propisa, opštinska uprava ima sva neophodna<br />
prava, uklju~uju}i i prinudnu primenu zakona. Ministarstvo unutrašnjih poslova<br />
je zadu`eno da poma`e svim organima <strong>vlasti</strong> (uklju~uju}i i organe <strong>lokalne</strong><br />
samouprave) u prinudnom sprovo|enju zakona ako je takva pomo} potrebna.<br />
Posebno u obavljanju komunalnih ili urbanisti~kih poslova, opština mo`e da naredi<br />
uklanjanje nelegalno podignutih objekata, da zatvori maloprodajne radnje, da<br />
zapleni robu koja ne odgovara jugoslovenskim opštim standardima i sli~no.<br />
Opština tako|e obavlja aktivnosti u vezi sa li~nim polo`ajem gra|ana (ro|enje,<br />
ven~anje, smrt i dr.) u vezi sa promenama u statusu dr`avljanstva i sl. Ipak, <strong>lokalne</strong><br />
samouprave su centralizacijom izgubile zna~ajan deo svojih autoritativnih funkci-
424 Jugoslavija<br />
ja. Na primer, pre promena, opština je bila zadu`ena za o~uvanje mira i javnog<br />
reda. Sada je du`nost republike da obezbedi sigurnost. ^ak i ako su du`nosti<br />
podeljene izme|u <strong>lokalne</strong> samouprave i republike, republika je zadu`ena za sprovo|enje<br />
autoritativnih funkcija, dok opština poma`e i ispunjava osnovne materijalne<br />
zahteve. Opštinska uprava u slu~aju Jugoslavije nije nikada imala zna~ajne<br />
menad`erske funkcije.<br />
Jugoslovensko upravno pravo uvek je pravilo razliku izme|u upravnih akata<br />
i akata uprave. Upravni akti su obi~no akti kojima se sprovodi vlast, dok su<br />
akti uprave oni koji nisu direktno povezani sa ~isto upravnim funkcijama. Pri ostvarivanju<br />
svojih komunalnih i urbanisti~kih zadataka, opština obi~no indirektno<br />
obezbe|uje snabdevanje vodom, lokalni prevoz, kanalizaciju, sakupljanje sme}a,<br />
odr`avanje puteva i ulica i drugo. Poštanska slu`ba, snabdevanje elektri~nom energijom<br />
i gasom su centralizovani na republi~kom nivou, mada k}erke-kompanije<br />
pokrivaju manje oblasti, kao što su grad Beograd (Elektrodistribucija Beograd)<br />
i neki okruzi i pokrajine. Opština tako|e obezbe|uje upravljanje ustanovama za<br />
brigu o deci (obdaništima), domovima za stare i takozvanim društvenim delatnostima.<br />
Republi~ka vlada mo`e da bude zadu`ena za donošenje propisa i za nadzor,<br />
ali opština je zadu`ena za tehni~ku organizaciju funkcionisanja na svojoj teritoriji.<br />
Za razliku od nekih drugih bivših socijalisti~kih dr`ava, u kojima je opština<br />
imala direktnu ili indirektnu kontrolu nad malim biznisom i lokalnim preduze}ima,<br />
u bivšoj Jugoslaviji preduze}a su bila odvojena i opština nije imala<br />
nikakvu direktnu vlast nad javnim preduze}ima. Ipak, opštinski komiteti Saveza<br />
komunista mogli su da vrše kontrolu nad osobljem i da uti~u na aktivnosti preduze}a.<br />
Trenutno, opština mo`e da organizuje lokalna javna preduze}a za obavljanje<br />
funkcija za koje je zadu`ena. U Srbiji i Crnoj Gori su osnovana preduze}a za<br />
obavljanje slede}ih slu`bi: snabdevanje vodom, kanalizaciju, sakupljanje sme}a,<br />
osvetljenje (iako ovo mo`e da obavlja i elektrodistribucija), odr`avanje ulica i<br />
lokalnih puteva, ~iš}enje ulica (mada ovo tako|e mo`e da obavlja i preduze}e za<br />
sakupljanje sme}a), bioskopi, radio-stanice, novine, mre`a obdaništa, kulturni centri,<br />
domovi omladine, zadru`ni domovi i drugo. Kako republi~ki zakon ovu oblast<br />
ne ure|uje izri~ito, prime}uju se zna~ajne razlike izme|u opština. Ovde tradicija<br />
igra va`nu ulogu; opštine te`e da odr`e preduze}a koja su nasledile iz prošlosti.<br />
Ona obi~no moraju da budu restruktuisana, pošto je mre`a nasle|ena iz socijalisti~kog<br />
perioda preobimna i opštinama nedostaju finansijska sredstva za njeno<br />
odr`avanje.<br />
Zakon o javnim preduze}ima dozvoljava opštinama da organizuju javna preduze}a<br />
(tj. ustanove koje slu`e javnom interesu) samostalno, sa drugim susednim<br />
opštinama, sa drugim nivoima <strong>vlasti</strong> i ~ak sa privatnim licima. Opštine tako|e
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 425<br />
mogu i da ugovorom povere aktivnosti nekom preduze}u bez obzira na njegovu<br />
vlasni~ku strukturu. Na primer, grad Beograd je imao nameru da ugovorom poveri<br />
sve parking usluge stranoj kompaniji, ali sporazum nije uspeo. Trenutno jedan broj<br />
malih preduzetnika vodi parking prostore u ime vlade Grada Beograda, mada<br />
tako|e postoji i gradsko javno preduze}e Parking servis. U poslednje vreme pojavljuje<br />
se više na~ina za ugovorno poveravanje slu`bi, ali teško je predvideti<br />
pravac promena. Zanimljivo je da postoje oblasti u kojima opštine mogu da<br />
konkurišu jedne drugima. Na primer, gradska opština Novi Beograd gradi novi<br />
bazar (otvoreni tr`ni <strong>centar</strong>) baš preko puta drugog, koji je izgradio grad Beograd<br />
(preko javnog preduze}a ,,Uprava zelenih pijaca", ~ije ime upu}uje na odeljenje<br />
gradske uprave pre nego na javno preduze}e), u cilju obezbe|ivanja prostora za<br />
sitnu trgovinu po pristupa~nim cenama. Ovo je pokrenulo seriju rasprava o nadle`nosti,<br />
mada, na`alost, stvarno nije jasno da li je gradska opština bila<br />
prinu|ena da prenese ovo konkretno pravo na grad. Dodatni problem stvara to<br />
što su na Novom Beogradu na <strong>vlasti</strong> socijalisti, dok su opozicione partije na <strong>vlasti</strong><br />
u gradu Beogradu. Tako je sukob dobio politi~ku konotaciju, mada bi potroša~i<br />
mogli da od toga imaju korusti, pošto bi cena ,,pija~nog mesta" mogla da padne,<br />
što bi teorijski trebalo da rezultira smanjenjem kona~ne cene roba u ,,otvorenom<br />
tr`nom centru". U slu~aju javnih preduze}a, opština postavlja upravne odbore i<br />
nadzorne odbore. Upravni odbori zatim postavljaju direktora, koji je zadu`en za<br />
imenovanje svog drugog višeg osoblja. Novi koncept javnih preduze}a pokušava<br />
da promoviše odgovornost i kreativnost direktora. To treba da poboljša ukupan<br />
kvalitet usluga koje se pru`aju stanovništvu. Ipak, za sada ne postoje empirijske<br />
potvrde ovoga.<br />
Lokalne samouprave su potpuno nezavisne u obavljanju svojih zakonom<br />
odre|enih du`nosti. Jedino u slu~aju da opština ozbiljno ne uspeva da izvrši svoje<br />
postavljene zadatke, republi~ka vlada mo`e da preuzme sprovo|enje zakona i<br />
vršenje <strong>vlasti</strong> na nivou <strong>lokalne</strong> samouprave. U takvim slu~ajevima, vlada obi~no<br />
imenuje privremeni izvršni savet koji treba da upravlja opštinom. Nedavno je osnovan<br />
novi resor u vladi, koji je zadu`en za razvoj i pomaganje lokalnim<br />
samoupravama. Ministarstvo za lokalnu samoupravu teorijski nadgleda ukupne<br />
aktivnosti lokalnih samouprava ali nije dovoljno specijalizovano da bi vršilo kompletnu<br />
superviziju. Javne rashode u obe republike nadgleda Bud`etska inspekcija,<br />
koja je servis u okviru Ministarstva finansija.<br />
U slu~aju zloupotrebe javnog novca ili falsifikovanja izveštaja, istragu nad<br />
opštinama sprovode Finansijska policija (odeljenje u okviru Republi~ke uprave<br />
javnih prihoda), Odeljenje za privredni kriminal i, u veoma ozbiljnim slu~ajevima,<br />
odeljenje Dr`avne bezbednosti. Ipak, u ve}ini slu~ajeva opštine veoma dobro<br />
sara|uju sa republi~kim organima. Jugoslovensko upravno pravo je odavno
426 Jugoslavija<br />
promovisalo princip saradnje i me|usobnog poštovanja nadle`nosti izme|u<br />
,,dr`avnih organa razli~itih nivoa <strong>vlasti</strong>". Iako se polo`aj opština promenio,<br />
me|usobno poštovanje je ostalo kao rezultat tradicije. Prili~no retko su republi~ki<br />
organi ograni~avali nadle`nosti organa <strong>lokalne</strong> samouprave; kada se to i dešavalo,<br />
to je bio eksces, politi~ki indukovan i predstavljao je demonstraciju sile.<br />
Opšte je pravilo da je lokalna samouprava zadu`ena za <strong>lokalne</strong> komunalne<br />
poslove, a da deluje kao predstavnik republi~ke <strong>vlasti</strong> u ve}ini drugih oblasti. U<br />
odre|enim oblastima republika deli nadle`nost sa opštinskim samoupravama. U<br />
slu~aju grada, republika deli nadle`nosti sa gradom, dok gradske opštine postupaju<br />
direktno u ime grada. Opštine imaju isklju~ivu odgovornost u oblasti predškolskog<br />
vaspitanja. Obdaništa se definišu prvo kao ustanove za predškolsko vaspitanje, a onda<br />
kao socijalne ustanove, ili su u vlasništvu opština i one njima rukovode. Standarde<br />
postavlja i propisuje republi~ki nivo. Osnovne i srednje škole su uglavnom u nadle`nosti<br />
republike, ali troškove snose opštine (materijalne troškove poslovanja). Više<br />
škole i fakulteti su u isklju~ivoj nadle`nosti republike, mada ove institucije mogu<br />
biti (a ~esto i jesu) podr`ane od lokalnih samouprava opština u kojima se nalaze. U<br />
oblasti socijalnog staranja, ve}ina usluga koje se pru`aju su u nadle`nosti opština,<br />
ali ve}ina novca kroz transfere dolazi od republike. Pomo} u~esnicima Drugog svetskog<br />
rata ispla}uju direktno savezne <strong>vlasti</strong>. Jaslice (obi~no deo ustanove obdaništa),<br />
prihvatilišta, domove za stare, socijalne stanove i sl. organizuje opština.<br />
Opštine obi~no osnivaju jedno preduze}e koje obavlja odre|enu vrstu slu`be<br />
na celoj teritoriji opštine kroz mre`u ispostava. Zdravstvena zaštita je u potpunosti<br />
centralizovana na republi~kom nivou i opštine de jure nemaju vlast nad njom.<br />
Me|utim, opštine obi~no de facto imaju vlast, pošto republi~ka vlada imenuje neke<br />
<strong>lokalne</strong> odbornike u upravne odbore bolnica, poliklinika i sl. U oblasti kulture i<br />
sporta, republika direktno upravlja samo malim brojem ustanova od nacionalnog<br />
zna~aja (kako je odre|eno Zakonom o sportu). Pozorišta, muzeji, biblioteke, sportski<br />
i rekreacioni centri, domovi omladine i sli~no, u vlasništvu su lokalnih<br />
samouprava i one njima upravljaju. U gradovima, nekim ustanovama upravlja<br />
grad, a nekim gradske opštine. Ipak, neki veliki sportski centri su pod direktnom<br />
vlaš}u republi~kog Ministarstva za omladinu i sport, ali u stvari, opštine rukovode<br />
institucijama. Komunalni poslovi, kao što su sakupljanje sme}a, kanalizacija, odlaganje<br />
sme}a, ~iš}enje i odr`avanje ulica i groblja, isklju~ivo su u rukama <strong>lokalne</strong><br />
samouprave. Republika se bavi zaštitom `ivotne sredine, mada opštine ~esto<br />
obavljaju aktivnosti na inicijativa zajednice. Javni prevoz je tako|e nadle`nost<br />
<strong>lokalne</strong> samouprave. Republika je zadu`ena za savezne, republi~ke i regionalne<br />
puteve, dok su lokalni putevi u nadle`nosti opština. Urbanisti~ki razvoj nadgleda<br />
lokalna samouprava, ali je Republi~ka skupština nadle`na za usvajanje generalnog<br />
urbanisti~kog plana Republike Srbije.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 427<br />
Opštine izdaju brojne dozvole, pošto se republi~ka vlast obi~no ne bavi<br />
dozvolama (izuzev vatrenog oru`ja, kola i sl.). Vatrogasna slu`ba je deo policijskih<br />
snaga, koje su centralizovane na republi~kom nivou. Lokalna policija ne postoji<br />
ni u jednoj od republika. Civilna odbrana je u nadle`nosti Odeljenja za civilnu<br />
odbranu Saveznog ministarstva odbrane. Zaštitom potroša~a se bave republi~ke<br />
<strong>vlasti</strong> – tj. Tr`išna inspekcija. Me|utim, svi inspektorati se u stvari nalaze<br />
u opštinama i obi~no rade u kancelarijama opštinske ili okru`ne <strong>vlasti</strong>. Zakoni u<br />
obe republike nabrajaju sve du`nosti republike i lokalnih samouprava, a lista je<br />
obimna i obavezna. Jugoslovensko pravo dozvoljava svim nivoima <strong>vlasti</strong> da pru`e<br />
više od onaga za šta su zadu`eni, ali pri tome ne smeju da povrede nadle`nosti<br />
drugih organa <strong>vlasti</strong>. Jugoslovenski ustav jasno navodi da ,,sve što nije izri~ito<br />
zabranjeno, dozvoljeno je."<br />
3.2. Lokalno vršenje slu`bi<br />
Opština obavlja ve}inu slu`bi na tradicionalan na~in – putem javnih preduze}a.<br />
Za svaku funkciju za koju je opština zadu`ena, ona osniva javno preduze}e<br />
koje pru`a tu vrstu usluge. U cilju pove}anja dodatnih prihoda, opštine u obe republike<br />
su osnovale javna preduze}a za upravljanje poslovnim prostorom koji je<br />
u vlasništvu opštine. Javna preduze}a su posebna pravna lica, ali opština ubira<br />
sav profit i pokriva svaki gubitak koji nastane. Ne postoji nijedna opština u Srbiji<br />
ni u Crnoj Gori u kojoj jedno javno preduze}e pru`a sve usluge gra|anima. Javna<br />
preduze}a su specijalizovani subjekti koji obavljaju samo odre|enu vrstu slu`be.<br />
U poslednje vreme, opštine po~inju da razmatraju i druge na~ine vršenja slu`bi.<br />
Na primer, u Beogradu, privatna preduze}a su dala ponude za obavljanje javnog<br />
prevoza, za koji napla}uju uobi~ajene karte. Ovo poboljšava ukupni kvalitet<br />
javnog prevoza, ali samo kratkoro~no. Dnevne i mese~ne karte za prevoz se ne<br />
mogu koristiti u privatnim autobusima, što u stvari implicira da postoje dva paralelna<br />
sistema za razli~ite slojeve društva. Segregacija nije princip koji treba da se<br />
promoviše kroz vršenje javnih slu`bi (Ševi}, 1997). Ugovorno poveravanje mo`e<br />
da se koristi kod upravljanja parkinzima i u drugim slu`bama koje su u osnovi<br />
javne, ali se ne smatraju vitalnim za dobrobit gra|ana. Sve osnovne slu`be još<br />
uvek obavljaju klasi~na ,,javna preduze}a". Ponekad <strong>lokalne</strong> samouprave sara|uju<br />
u obavljanju slu`bi, kao kod regionalnog javnog prevoza.<br />
Do sada nije zabele`ena javno-privatna saradnja, mada javna preduze}a<br />
mogu u potpunosti da budu u vlasništvu privatnih lica. Izglada da se ozna~avanje<br />
preduze}a kao ,,javnih preduze}a" u Srbiji zasniva na funkcijama koje obavljaju,<br />
pre nego na strukturi vlasništva. Sa stabilizacijom javnih finansija i preciznim<br />
definisanjem lokalnih izvora prihoda, mo`e se o~ekivati da po~ne da se
428 Jugoslavija<br />
pojavljuje saradnja izme|u <strong>lokalne</strong> samouprave i privatne inicijative. U Jugoslaviji<br />
su opštine tradicionalno bile nadle`ne za <strong>lokalne</strong> komunalne slu`be, dok je republika<br />
upravljala velikim javnim komunalnim preduze}ima. Ovaj trend }e se<br />
svakako nastaviti uz pove}ano u~eš}e privatnih subjekata u vršenju slu`bi. Kod<br />
gradova situacija je u izvesnoj meri druga~ija. Naime, republika potpoma`e obavljanje<br />
nekih slu`bi u gradovima, naro~ito u Beogradu. Bez finansijske podrške republike<br />
(koja je ~esto predmet politi~ke manipulacije), javni prevoz u Beogradu<br />
ne samo da bi stao, nego bi i prestao da postoji. Izgleda da gradovi ostaju ,,kratkih<br />
rukava ,, u sistemu raspodele prihoda koja se trenutno primenjuje u Srbiji.<br />
Opšti trend privatizacije bez sumnje }e kona~no uticati na javne komunalne<br />
slu`be u Srbiji, ali ne treba o~ekivati da }e to biti u dogledno vreme. Iskustva sa<br />
privatizacijom u~inila su javnost opreznom; posle privatizacije dr`avne telekomunikacione<br />
kompanije (Telekoma Srbija), korisnicima se napla}uju relativno<br />
posmatrano najve}e cene u celoj Evropi. Malo je verovatno da bi se bilo koja politi~ka<br />
partija usudila da privatizuje neke <strong>lokalne</strong> komunalne slu`be, mada administracija<br />
grada Beograda razmišlja o privatizovanju gradskog preduze}a za javni<br />
saobra}aj.<br />
U Jugoslaviji privatna lica mogu da osnuju kompanije koje se bave maloprodajom<br />
i prometom svih proizvoda i usluga, izuzev onih koji su zabranjeni zakonom<br />
(oru`je, droga i sli~no). Prema tome, privatna lica mogu da osnivaju privatne<br />
jaslice, obdaništa, škole i ~ak univerzitete. U ovom momentu postoji jedan<br />
privatni univerzitet i dva privatna nezavisna fakulteta za menad`ment. Sli~no je<br />
i sa drugim slu`bama. Ako se smatra da je obavljanje odre|ene slu`be od suštinskog<br />
zna~aja, onda je obi~no potrebna dozvola, a sam proces dobijanja dozvole<br />
je prili~no komplikovan. Ali pojedinac ili privatno preduze}e relativno lako mo`e<br />
da ponudi uslugu koja se tako|e mo`e i javno pru`ati. Vlast koja po pravilu osniva<br />
javna preduze}a, ima isklju~ivo vlasništvo nad njima. Tako <strong>lokalne</strong><br />
samouprave nemaju nikakav udeo u republi~kim javnim preduze}ima, i obrnuto.<br />
Reforma javnih slu`bi bi}e veoma va`na ta~ka u predstoje}oj reformi dr`avne<br />
slu`be u Srbiji i u Jugoslaviji kao celini.<br />
4. LOKALNE FINANSIJE<br />
Glavni primalac javnih prihoda je dr`ava – tj. republika. Zakon o teritorijalnoj<br />
organizaciji i lokalnoj samoupravi Republike Srbije propisuje da opština<br />
ima pravo da ubira prihode onako kao je odre|eno zakonom. Gra|ani tako|e imaju<br />
pravo da referendumom uvedu <strong>lokalne</strong> dobrovoljne doprinose koji, kada se uvedu,<br />
postaju kvazifiskalno optere}enje sa pravno utvr|enom obavezom pla}anja.<br />
Izbegavanje pla}anja lokalnih doprinosa je povreda propisa sli~na poreskoj evaz-
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 429<br />
iji. Zakon tako|e propisuje da opštine imaju pravo da primaju novac za obavljanje<br />
delegiranih funkcija. Poseban Zakon o obezbe|ivanju sredstava opštinama<br />
i gradovima iz 1994. ure|ivao je <strong>lokalne</strong> javne finansije. Sada ovu oblast reguliše<br />
Zakon o lokalnoj samoupravi.<br />
Opštinama se obezbe|uju sredstva za:<br />
– isplatu plata i drugih zakonom odre|enih naknada (socijalne slu`be, kultura,<br />
sport i dr.) za opštinske ,,javne slu`benike";<br />
– materijalne troškove i druge obaveze za posebne namene u oblastima osnovnog<br />
obrazovanja, srednjeg obrazovanja, brige o deci, fizi~ke kulture, sporta,<br />
socijalnog staranja, opštinske i društvene administracije<br />
– druge namene odre|ene zakonom.<br />
Zakon dalje odre|uje kako se obra~unavaju rashodi: plate su zasnovane na<br />
zakonom propisanim koeficijentima, dnevni iznos naknade za ishranu zaposlenih<br />
odre|uje vlada, i tako dalje. Da bi zadovoljila svoje obaveze, opština dobija:<br />
– 5 % od poreza na li~ni dohodak;<br />
– celokupne poreze na nasle|e i poklon;<br />
– celokupne poreze na promet imovinskih prava;<br />
– celokupne poreze na li~ni dohodak u sektorima šumarstva i poljoprivrede;<br />
– 25 % od poreza na imovinu;<br />
– deo osnovnog poreza na promet proizvoda i usluga napla}enog na teritoriji<br />
opštine.<br />
Grad Beograd, kao glavni grad, ima i neke dodatne izvore prihoda: 15% od<br />
osnovnog poreza na promet proizvoda i usluga (ukupno 40%), odre|eni procenat<br />
turisti~ke takse, odre|eni procenat posebne naknade za koriš}enje ,,javnih dobara",<br />
takse za sakupljanje medicinskog bilja i drugo. Ako opština ne mo`e da<br />
obavlja svoje zakonom odre|ene funkcije sa prihodima koji su joj dodeljeni iz<br />
centra, republika obezbe|uje dodatna sredstva.<br />
Opštine su ovlaš}ene da propisuju administrativne takse za administrativne<br />
poslove koji su povezani sa zahtevima gra|ana. Lokalno odre|ene i<br />
napla}ene administraivne takse bi trebalo da ostanu prihod opštine, ali po zakonu,<br />
administrativne takse su prihod republike i mogu se napla}ivati jedino<br />
u slu~ajevima kada opština postupa u ime republike (prenete nadle`nosti).<br />
Prodaja administrativnih taksenih maraka mo`e biti poverena nejavnim organizacijama,<br />
kojima je u tom slu~aju dozvoljeno da budu ,,ovlaš}eni prodavci".<br />
Provizija koju zara|uje ,,ovlaš}eni prodavac" je 10% od ukupnog iznosa koji<br />
je sakupljen prodajom administrativnih taksenih maraka. Opštine su tako|e
430 Jugoslavija<br />
ovlaš}ene da propisuju <strong>lokalne</strong> komunalne takse za koriš}enje prava, objekata<br />
i usluga. Najrasprostranjenija je ,,boravišna taksa" koja se napla}uje za boravak<br />
u hotelima i drugim turisti~kim objektima i koja se deli izme|u republike<br />
i opštine.<br />
Lokalne komunalne takse se napla}uju za koriš}enje prava i objekata koji<br />
su izri~ito odre|eni zakonom. Ovakve takse se napla}uju, na primer, za koriš}enje<br />
javnih gra|evinskih lokacija, za slot mašine, bilijarske stolove, izvo|enje muzike<br />
u restoranima, oglašavanje, koriš}enje izloga prodavnica, javne parkinge, koriš}enje<br />
zajedni~kih površina, za vlasništvo ~amaca, za vlasništvo restorana i<br />
sli~no. Odre|ivanje ove takse je izri~ito pravo opštine i ona mo`e da odredi razli~ite<br />
iznose za razli~ite delove svoje teritorije. Opština ima pravo da ustanovi<br />
naknade za koriš}enje komunalne imovine od opšteg interesa, kao što su ulice,<br />
trgovi, instalacije javnog osvetljenja, autobuske i vozne stanice, parkovi, javne<br />
,,otvorene zelene površine", i drugo. Ove naknade ne mogu biti ve}e od 1%<br />
ra~unato od vrednosti imovine ili prihoda od aktivnosti koja se obavlja u javnim<br />
prostorima.<br />
Tabela 2.<br />
Struktura opštinskih javnih prihoda u Republici Srbiji (%)<br />
1994. 1995. 1996. 1997.<br />
Porez na prihod i porez preduze}a 9,76 8,11 5,54 6,93<br />
Porez na promet, porez na imovinu<br />
i na imovinska prava 35,39 35,23 30,19 36,58<br />
Takse, carinske da`bine, akscizne takse 5,46 4,58 12,23 6,10<br />
Prihodi na osnovu posebnih opštinskih<br />
ili republi~kih propisa 0,10 0,71 0,40 0,59<br />
Naknade za koriš}enje i samodoprinosi 43,02 44,79 45,97 44,24<br />
Prihodi <strong>lokalne</strong> uprave i drugi prihodi 2,25 2,51 2,78 2,73<br />
Dodatna finansijska sredstva 2,60 1,91 1,44 1,45<br />
Sredstva za finansiranje opštih potreba 1,28 1,42 1,00 1,01<br />
Prihodi preneti iz prethodne godine 0,14 0,74 0,45 0,37<br />
Ukupno 100,00 100,00 100,00 100,00<br />
Izvor: Opštine u Srbiji, razli~ita izdanja, i Ministarstvo finansija, prora~un autora.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 431<br />
Tabela 3.<br />
Struktura opštinskih javnih rashoda u Republici Srbiji (%)<br />
1994. 1995. 1996. 1997.<br />
Obrazovanje, kultura, tehni~ka kultura 20,00 18,86 18,00 17,36<br />
Fizi~ka kultura i sport 1,63 2,13 2,10 1,89<br />
Javno informisanje 0,71 1,10 1,38 1,37<br />
Socijalna i zdravstvena zaštita 5,79 6,60 6,93 2,98<br />
Komunalni poslovi 9,98 16,66 15,20 14,29<br />
Druge socijalne slu`be 33,28 16,54 17,93 29,47<br />
Lokalna uprava 19,30 19,00 17,38 18,84<br />
Udru`enja gra|ana i NVO 1,64 1,59 1,53 1,89<br />
Neekonomske investicije 1,38 0,98 0,93 0,55<br />
Investicije u privredu 0,14 0,02 0,58 2,24<br />
Ekonomske intervencije 1,36 12,36 14,95 1,10<br />
Javne slušbe 0,82 1,03 0,88 1,44<br />
Akumulirane bud`etske obaveze 0,56 0,10 0,17 0,42<br />
Stalni rezervni fond 0,65 0,59 0,50 0,61<br />
Dodatna sredstva mesnih zajednica 0,15 0,13 0,10 0,11<br />
Zajedni~ke inicijative 0,60 0,73 0,42 4,19<br />
Neraspore|eni prihodi 1,64 1,23 0,83 0,88<br />
Ostalo 0,37 0,43 0,20 0,37<br />
Ukupno 100,00 100,00 100,00 100,00<br />
Izvor: Opštine u Srbiji, razli~ita izdanja, i Ministarstvo finansija, prora~un autora.<br />
U Crnoj Gori, opštine su ovlaš}ene da dobijaju:<br />
– 50% od poreza na imovinu napla}enog na njegovoj teritoriji;<br />
– 50% od taksi za prenos imovinskih prava;<br />
– 60% od napla}ene boravišne takse;<br />
– 100% poreskog prihoda na nasle|e i poklon;<br />
– 50% poreza na li~ni dohodak;<br />
– 100 procenata lokalno odre|enih nov~anih kazni;<br />
– naknade za koriš}enje <strong>lokalne</strong> imovine, ulica, puteva i sl.;<br />
– prihodi od kamata na javna sredstva;<br />
– drugi prihodi odre|eni zakonom.<br />
U pogledu sistema javnih finansija postoje male varijacije izme|u Srbije i<br />
Crne Gore. Ipak se mo`e uo~iti nekoliko razlika. U Crnoj Gori, administrativne
432 Jugoslavija<br />
takse se mogu odre|ivati nezavisno na lokalnom nivou i <strong>lokalne</strong> komunalne takse<br />
mogu se odre|ivati za koriš}enje usluga. Opštine tako|e mogu da odre|uju takse<br />
za koriš}enje javnih dobara i gradskih gra|evinskih lokacija. Kao i u Srbiji, ako<br />
su teku}i prihodi preniski i spre~avaju opštinu da obavlja svoje zakonom<br />
odre|ene du`nosti, republika mora da prona|e dodatne izvore finansiranja.<br />
Prilikom odlu~ivanja o dodatnom iznosu sredstava, republika uzima u obzir: (1)<br />
odnos ukupnih prihoda i rashoda, (2) veli~inu opštinske teritorije, (3) veli~inu<br />
stanovništva i (4) gustinu stanovništva. Trenutno porezi od šumarstva i<br />
poljoprivrede tako|e pripadaju opštinama.<br />
Fiskalna centralizacija u obe federalne jedinice sprovedena je skoro u potpunosti,<br />
i opštine su sada za pomo} u teškim situacijama zavisne od republike.<br />
Veoma je teško analizirati budu}e trendove u ovoj sferi. Svakako je izvesna decentralizacija<br />
potrebna, ali malo je verovatno da }e republike dragovoljno da<br />
umanje svoja sopstvena prava. Lokalna samouprava još uvek primenjuje prili~no<br />
ograni~en finansijski menad`ment. Formalno, opštine imaju pravo da izdaju obveznice,<br />
ali to se u praksi nikada nije dogodilo. Zadu`ivanje lokalnih samouprava<br />
kod finansijskih institucija je tako|e veoma retko. Ne postoje propisi o ste~aju<br />
lokalnih samouprava i nijedna lokalna samouprava nije bankrotirala. Prema teoriji<br />
jugoslovenskog upravnog prava, vlast ne mo`e da bankrotira; to se smatra<br />
logi~nom posledicom suvereniteta. Ali u stvarnosti, to je prošireno i na <strong>lokalne</strong><br />
samouprave; stoga postoji implicitna garancija (republi~kih) <strong>vlasti</strong> za sve <strong>lokalne</strong><br />
samouprave.<br />
Opštine su zadu`ene za obezbe|ivanje lokalnog ekonomskog razvoja i dobrobiti<br />
stanovništva. Me|utim, zbog teške ekonomske situacije u zemlji, opštine<br />
jedva mogu sa obezbede dovoljno sredstava za postizanje minimalnog nivoa aktivnosti,<br />
ostavljaju}i po strani aktivnije bavljenje budu}im razvojem. Ipak,<br />
<strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> mogu da imaju va`nu ulogu u negovanju pozitivnog poslovnog<br />
okru`enja i u podsticanju privatnih poslovnih investicija. Praksa je pokazala da<br />
uspešne i bri`ljivo vo|ene jedinice <strong>lokalne</strong> samouprave mogu da privuku<br />
zna~ajan broj preduzetnika iz cele zemlje i inostranstva.<br />
5. DALJI KORACI U PROCESU TRANZICIJE<br />
Trenutno postoji više nacrta zakona o lokalnoj samoupravi u Srbiji i teško<br />
je predvideti pravac u kome }e se reforme nastaviti. Problem Kosmeta je svakako<br />
imao uticaj na razvoj organa <strong>lokalne</strong> samouprave i njihova ovlaš}enja. Dugo vremena<br />
je Skupština oklevala da donese novi Zakon o lokalnoj samoupravi jer nije<br />
bila u stanju da postigne sporazum o oblicima <strong>lokalne</strong> samouprave u opštinama<br />
sa jakim etni~kim tenzijama i netolerancijom. Najzad, odluka da se ,,~eka i vidi"
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 433<br />
dovela je do oru`ane pobune, do sna`nih mada loše rukovo|enih akcija snaga<br />
bezbednosti i, najzad, do oru`ane intervencije protiv Jugoslavije.<br />
Kao i sve balkanske dr`ave, obe jugoslovenske republike su sna`no centralizovane.<br />
Ipak sprovo|enje odre|ene decentralizacije je neizbe`no i u organizacionom<br />
i u finansijskom smislu. Opština mora biti u~injena finansijski nezavisnom<br />
kako bi mogla da obavlja svoje funkcije a da ne zavisi od republike u pokrivanju<br />
gubitaka. Tako|e, republi~ki transferi izazivaju nezadovoljstvo gra|ana<br />
lokalnim <strong>vlasti</strong>ma. Kao što je pokazao uspeh opozicionih partija u mnogim urbanim<br />
mestima na poslednjim lokalnim izborima, vladini finansijski transferi su<br />
va`an instrument u politi~koj igri. Lokalne <strong>vlasti</strong>, opsednute svojom zavisnoš}u<br />
od republike, ne obra}aju dovoljno pa`nje na samousavršavanje i koriš}enje modernih<br />
tehnika lokalnog javnog menad`menta. Ovo je svakako jedno od goru}ih<br />
pitanja koje treba da bude rešeno što je pre mogu}e. Poseban problem je nedostatak<br />
dugoro~nog strategijskog planiranja i strategijskog razvoja. Kratki kursevi<br />
za više ~inovnike koji bi se bavili modernim tehnikama menad`menta bili bi<br />
posebno dobrodošli na višem nivou gradske i opštinske administracije.<br />
Reforma dr`avnih slu`bi u Jugoslaviji se dugo o~ekuje. Teško je predvideti<br />
ta~no polje i obim ovih reformi, ali one }e svakako doprineti daljoj profesionalizaciji<br />
i depolitizaciji dr`avnih slu`bi i razjašnjavanju odnosa izme|u vlade (republike)<br />
i organa <strong>lokalne</strong> samouprave (opština i gradova).<br />
Problem koji }e zahtevati posebnu pa`nju u godinama koje dolaze je promocija<br />
,,dobre uprave". Mora se uvesti princip transparentnosti i otvorene uprave,<br />
zajedno sa postavljanjem merljivih ciljeva organima lokalnih samouprava. Sada<br />
ni republi~ki ni lokalni organi <strong>vlasti</strong> nisu odgovorni za svoje postupke i ponovo<br />
izgleda da }e se uspostaviti jedinstvena vladaju}a elita bez obzira na formalnu partijsku<br />
pripadnost. Mnogi skorašnji skandali u koje su umešani zvani~nici, i vladaju}e<br />
partije i opozicionih partija, doprine}e razo~aranju i pasivnosti bira~a. A sa<br />
pasivnim bira~kim telom, malo je verovatno da }e se promene dogoditi u bliskoj<br />
budu}nosti.<br />
Sadašnji odnos prema zakonu kao prema ,,fakultativnoj društvenoj tvorevini"<br />
veoma je opasan i na du`e staze mo`e uništiti samu teksturu društva. Izgleda<br />
da se negativne posledice ovakvog stava ose}aju u Jugoslaviji: veliki broj teških<br />
krivi~nih dela ostaje nerasvetljen, mnogi izvršioci politi~kih ubistava nisu privedeni<br />
pravdi, velike kompanije (formalno) u vlasništvu dr`ave umešane su u polulegalne<br />
operacije, slu`be za sprovo|enje zakona su neefikasne. Ali najve}i problem<br />
je pasivno ponašanje gra|ana koji su izgubili iluzije (vidi: Ševi} i Rabrenovi}<br />
1999a).<br />
Po našem mišljenju, naglasak se opet mora staviti na razvoj ljudskog potencijala,<br />
kao što je pokazao primer Kne`evine Srbije u prvim godinama nezav-
434 Jugoslavija<br />
isnosti, kada je veliki broj mladih ljudi bio poslat u inostranstvo na školovanje.<br />
Izgradnja kapaciteta i institucionalne reforme mogu doprineti promenama do<br />
izvesne mere, ali ljudi su va`ni i taj problem treba rešavati. Stoga, najve}a pomo}<br />
današnjoj Srbiji bi}e utvr|ivanje fondova za razvoj njenih resursa u ljudstvu do<br />
najve}e mogu}e mere.<br />
Dosadašnja praksa je pokazala da je veoma teško – ako ne i nemogu}e –<br />
predvideti budu}i razvoj u Jugoslaviji. Neke promene su neizbe`ne, pošto trenutna<br />
društvena situacija, zbog velike politi~ke tenzije mo`e da se poka`e<br />
neodr`ivom. Takozvane ili samoproklamovane demokratske snage izgubile su<br />
kredibilitet zbog svoje nesposobnosti da se ujedine na zajedni~koj platformi, dok<br />
vladaju}a koalicija ima klasi~an problem pokazatelja uspeha. Ekonomski podaci<br />
o zemlji su veoma nepovoljni, uz ogroman i stalan me|unarodni pritisak da se<br />
,,nešto" promeni. Situacija u Crnoj Gori je tako|e komplikovana jer nema pravog<br />
dijaloga dve razli~ite politi~ke opcije koje su se razvile iz frakcija vladaju}e<br />
Demokratske partije socijalista. Mo`da je najbolje zaklju~iti da i republi~ka i<br />
savezna vlast moraju pove}ati transparentnost u odnosu prema javnosti i uvesti<br />
pokazatelje u~inka koji jasno pokazuju rezultate i ishode trenutnih politika i programa.<br />
Bez stvarnih i komparabilnih veli~ina, bi}e veoma teško privu}i glasa~ko<br />
telo da u~estvuje u javnom iznošenju svojih stavova o politi~kim i dugim promenama.<br />
Apatija u politi~kom `ivotu svakako je najve}i problem trenutne politi~ke<br />
(i društvene) situacije u obe jugoslovenske federalne jedinice.<br />
Literatura:<br />
Bla`i}, \or|ije i Dobroslav Milovanovi} (1995), Lokalna samouprava,<br />
Podgorica NIU, Slu`beni list Republike Crne Gore.<br />
Glasnik, povremena publikacija Asocijacije slobodnih gradova i opština<br />
Srbije, rezli~ita izdanja.<br />
Milovanovi}, Dobroslav (1994), Pravno ustrojstvo <strong>lokalne</strong> samouprave,<br />
Beograd, Pravni fakultet.<br />
Opštine u Srbiji, godišnja publikacija.<br />
[evi}, @eljko (1997), Non-tax Revenue Sources, in Juraj Nemec and Glen<br />
Wright (eds.), Public Finance, Bratislava:NISPA cee, 254-294<br />
[evi} @eljko and Aleksandra Rabrenovi} (1999a), Civil Service of<br />
Yugoslavia. Tradition vs. Tranzicion, in T. Verheien, ed., Comparative Civil<br />
Service Systems: Central and Eastern Europe, Edvard Eldgar: 1999, 47-82.<br />
[evi} @eljko and Aleksandra Rabrenovi} (1999b), Social Responsibility,<br />
Depoliticisation and the Current Civil Service in Yugoslavia, Transilvanian<br />
Rewiev of Administrative Sciences 1(2), 116-134.
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 435<br />
Statisti~ki godišnjak, godišnja zvani~na statisti~ka publikacija savezne i republi~ke<br />
statisti~ke administracije.<br />
Vodineli}- Raki}, Vesna, Ljiljana Banac-Stanti}, Refik Še}ibovi}, Goran<br />
Svilanovi} i Sr|an Radovanovi} (1997), Izborna kra|a, Beograd: Media <strong>centar</strong>.<br />
Skorašnje publikacije o lokalnoj <strong>vlasti</strong> u Jugoslaviji:<br />
Gavrilovi}, Ana i Mirjana, Raševi}, (1999), Obnavljanje Srbije i populaciona<br />
politika dr`avne i <strong>lokalne</strong> samouprave, Beograd, Slu`beni glasnik<br />
Grozdani}, Radmila, ed. (1997), Lokalna samouprava, privatizacija, zapošljavanje<br />
i obrazovanje, Beograd: Univerzitet ,,Bra}a Kari}".<br />
Kljai}, Njegovan (1999), Propisi o lokalnoj samoupravi, Beograd, Slu`beni<br />
glasnik.<br />
Ili}, Mile (1996), Lokalna samouprava u Jugoslaviji, Niš, Pelikan print<br />
Ili}, Mile (1999), Komentar Zakona o lokalnoj samoupravi, Niš, Balkanski<br />
<strong>centar</strong> za istra`ivanje <strong>lokalne</strong> samouprave.<br />
Ivkovi}, Miodrag, ed. (1996), Informacioni sistemi dr`avnih organa i organa<br />
<strong>lokalne</strong> samouprave, Beograd, Ministarstvo pravde.<br />
Jovanovi}, Radoslav (2000), Pravne osnove <strong>lokalne</strong> samouprave u<br />
Smederevu, Smederevo, Radojkovi}.<br />
Manojlovi}, Petar (1997), Lokalna samouprava i humanizacija `ivotnih uslova,<br />
Beograd, Gerontološko društvo.<br />
Marinkovi}, Radivoj (1995), ,Shvatanja i institucije, Lokalna samouprava<br />
u Srbiji, Beograd, Stalna konferencija gradova i opština u Jugoslaviji.<br />
Marinkovi}, Radivoj (1998), Lokalna samouprava - stare i nove nedoumice,<br />
Beograd, Institut za politi~ke studije.<br />
Marinkovi}, Radivoj (1998), Lokalna samouprava i demokratija, Beograd,<br />
FPN.<br />
Miljevi}, Milan (1998), Lokalna samouprava i primena propisa, Pravo i<br />
privreda, Beograd, 5-8.<br />
Obradovi}, @arko (1999), Karakteristike zakona o lokalnoj samoupravi sa<br />
tekstom zakona, Beograd, Ekspert.<br />
Pavlovi}, \or|e, Milan Vlatkovi} (2000), Sistem finansiranja <strong>lokalne</strong><br />
samouprave u Republici Srbiji, Zavod za unapre|enje rentabilnosti poslovanja,<br />
Beograd.<br />
Rusovac, Olivija (2000), Iskušavanje jedne nade - borba za lokalnu<br />
samoupravu i demokratske promene u Srbiji, Beograd, Grafiprof.<br />
Vlatkovi}, Milan (1994), Prolog kritici ure|ivanja i ostvarivanja, Lokalna<br />
samouprava u Srbiji, Beograd, Stalna konferencija gradova i opština u Jugoslaviji.
436 Jugoslavija<br />
Kontakti za dalje informacije o lokalnoj samoupravi u Jugoslaviji:<br />
Balkanski <strong>centar</strong> za javnu politiku i srodne studije<br />
Kontakt: Lazar Krzman, izvršni direktor<br />
Adresa: Lenjinov bulevar 171/xiv, YU -11070 Novi Beograd<br />
Telefon: 601-943<br />
Fax: 311-12-33<br />
E-mail: os(a)arka.yu<br />
Banatski forum<br />
Kontakt: Dušan Gluvakov, sekretar<br />
Adresa: Bra}e Jovanovi} 52, YU - 26000 Pan~evo<br />
Telefon/fax: (381-13) 513-792<br />
Centar za javnu i lokalnu upravu (<strong>PALGO</strong> <strong>centar</strong>)<br />
Kontakt: Profesor dr. Mijat Damjanovi}<br />
Adresa: Jove Ili}a 165, YU-11000 Beograd<br />
Telefon: (381-11)492-351, 427-097<br />
Fax: (381-11)492-351, 491-501<br />
Jugoslovenski savez za zaštitu interesa potroša~a – gra|ana u lokalnim<br />
zajednicama (YUCA)<br />
Kontakt: Bosiljka Milovanovi}, generalni sekretar<br />
Adresa: Trg Nikole Paši}a 3/III, YU-11000 Beograd<br />
Telefon: (381-11) 32-23-995<br />
Fax: (381-11) 32-22-719<br />
Ministarstvo za lokalnu samoupravu<br />
Adresa: Moše Pijade 8, YU-11000 Beograd<br />
Telefon: (381-11)32-38-671<br />
Savez za razvoj <strong>lokalne</strong> samouprave u gradovima i opštinama<br />
Kontakt: Dragoš Ivanovi}, predsednik<br />
Adresa: Makedonska 42, YU-11000 Beograd<br />
Telefon: (381-11)32-23-995<br />
Fax: (381-11)32-22-719
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 437<br />
Savez slobodnih gradova i opština Srbije<br />
Adresa: Makedonska 42, YU-11000 Beograd<br />
Telefon: (381-11)32-23-995<br />
Fax: (381-11)32-22-719<br />
Stalna konferencija opština i gradova Jugoslavije<br />
Adresa: Makedonska 22, YU-11000 Beograd<br />
Telefon: (381-11)322-23-446<br />
Udru`enje za javnu upravu Jugoslavije<br />
Kontakt: Profesor dr Dragoljub \. Kavran, predsednik<br />
Adresa: Bulevar Revolucije 67, YU-11000 Beograd<br />
Telefon: (381-11)32-41-501<br />
Fax: (381-11)32-21-299<br />
E-mail: yupubadm(a)nomos.ius.bg.ac.yu<br />
Anex 1.<br />
Glavni op{ti podaci<br />
Godina podataka<br />
1996, ako druga~ije nije navedeno<br />
Veli~ina teritorije<br />
102.173 kvadratnih kilometara<br />
Gustina naseljenosti 104,26<br />
Stanovništvo 10.652.312<br />
Starost stanovništva<br />
Penzioneri 1.283.530<br />
Školska deca(1995) 914.532<br />
Glavne etni~ke grupe<br />
Srbi 62,95%<br />
Crnogorci 5,00%<br />
Jugosloveni 3,37%<br />
Albanci 16,5%<br />
Bugari: 0,26%<br />
Bunjevci 0,21%<br />
Vlasi 0,17%<br />
Ma|ari 3,31%<br />
Makedonci 0,45%<br />
Muslimani 3,23%
438 Jugoslavija<br />
Romi 1,38%<br />
Rumuni 0,41%<br />
Rusini 0,17%<br />
Slovaci 0,64%<br />
Turci 0,11%<br />
Hrvati 1,07%<br />
BDP per capita<br />
pribli`no 1.600 USD<br />
Opšti bud`et <strong>vlasti</strong><br />
Bud`eti 57,22%<br />
Porez na promet 17,73%<br />
Porez na dohodak 13,53%<br />
Porez na imovinu 0,97%<br />
Porez na nasle|e i poklon 0,03%<br />
Porez na nepokretnu imovinu<br />
i prava na nju 0,46%<br />
Akcize 3,1%<br />
Takse 4,77%<br />
Carine 4,9%<br />
Ostali javni prihodi 5,46%<br />
Socijalni fondovi 41,71%<br />
Penzioni i invalidski fond 23,11%<br />
Zdravstveni fond 17,03%<br />
Fond za nezaposlene 1,57%<br />
Ostali javni fondovi 1,07%<br />
Naknada za koriš}enje voda 0,1%<br />
Naknada za koriš}enje šuma 0,004%<br />
Naknada za koriš}enje puteva 0,0009p rocenata<br />
Naknada za koriš}enje ruda 0%<br />
Naknada za koriš}enje<br />
poljoprivrednog zemljišta 0,008%<br />
Ostali prihodi javnih fondova 0,96%<br />
Javni dug, procena<br />
10,5 milijardi USD<br />
Stopa nezaposlenosti<br />
24 procenta<br />
Stopa inflacije 178%
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 439<br />
Anex 2.<br />
Stanovništvo, naselja i administrativne jedinice<br />
Tabela 1A<br />
Broj naselja prema kriterijumu veli~ine stanovništva u Saveznoj Republici<br />
Jugoslaviji<br />
Kriterijum veli~ine stanovništva Broj naselja % Broj stanovnika %<br />
0-1.000 Nije zabele`eno N/a Nije zabele`eno N/a<br />
1.001-2.000 Nije zabele`eno N/a Nije zabele`eno N/a<br />
2.001-5.000 4 2,05 17.004 0,16<br />
5.001-10.000 6 3,08 44.582 0,43<br />
10.001-50.000 126 64,62 3.499.911 33,67<br />
50.001-100.000 39 20 2.557.020 24,60<br />
100.001-1.000.000 26 9,74 2.673.283 25,72<br />
1.000.000+ 1 0,51 1.602.226 15,41<br />
Ukupno 195 100,00 10.394.010 100,00<br />
Tabela 2A<br />
Broj opština prema kriterijumu veli~ine stanovništva u Saveznoj Republici<br />
Jugoslaviji<br />
Kriterijum veli~ine stanovništva Broj naselja % Broj stanovnika %<br />
0-1.000 Nije zabele`eno N/a Nije zabele`eno N/a<br />
1.001-2.000 Nije zabele`eno N/a Nije zabele`eno N/a<br />
2.001-5.000 4 1,9 17.004 0,16<br />
5.001-10.000 6 2,86 44.582 0,43<br />
10.001-50.000 128 61,43 3.589.767 34,54<br />
50.001-100.000 45 21,43 3.050.196 29,35<br />
100.001-1.000.000 26 12,38 3.692.477 35,52<br />
1.000.000+ 0 0 0 0<br />
Ukupno 210 100,00 100,00 100,00
440 Jugoslavija<br />
Tabela 3A<br />
Broj lokalnih <strong>vlasti</strong> na razli~itim nivoima<br />
u Saveznoj Republici Jugoslaviji<br />
Savezna Republika Jugoslavija Srbija Crna Gora<br />
Okruzi 29 29 -<br />
Opštine 210 189 21<br />
Napomena: termin ,,<strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong>" u ovom kontekstu odnosi se na opštine i sve druge regionalne<br />
<strong>vlasti</strong> (okrug, oblast).<br />
Broj dr`avnih slu`benika<br />
Zaposleni od dr`ave 11.354<br />
Zaposleni od federalnih republika<br />
Dr`avni slu`benici u Srbiji 77.129<br />
Dr`avni slu`benici u Crnoj Gori oko 20.000<br />
Zaposleni od lokalnih samouprava<br />
n/a<br />
Broj zaposlenih u javnim slu`bama<br />
Zaposleni od dr`ave 163.869<br />
Zaposleni od lokalnih samouprava<br />
n/a
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 441<br />
Slika1A<br />
Administrativna mapa Savezne Republike Jugoslavije<br />
1. Severnoba~ki<br />
2. Ju`nobanatski<br />
3. Zapadnoba~ki<br />
4. Srednjebanatski<br />
5. Ju`noba~ki<br />
6. Ju`nobanatski<br />
7. Sremski<br />
8. Grad Beograd<br />
9. Ma~vanski<br />
10. Brani~evski<br />
11. Borski<br />
12. Podunavski<br />
13. Kolubarski<br />
14. Šumadijski<br />
15. Pomoravski<br />
16. Moravi~ki<br />
17. Zaje~arski<br />
18. Zlatiborski<br />
19. Raški<br />
20. Rasinski<br />
21. Nišavski<br />
22. Pirotski<br />
23. Topli~ki<br />
25. Jablani~ki<br />
26. Kosovski<br />
27. Kosovskomitrova~ki<br />
29. P~injski<br />
30. Pe}ki<br />
32. Kosovskopomoravski<br />
34. Prizrenski
442 Jugoslavija<br />
Anex 3.<br />
Va`niji zakoni o javnoj administraciji i lokalnoj <strong>vlasti</strong>:<br />
Slede}i zakoni ure|uju javnu administraciju i lokalnu vlast u Saveznoj<br />
Republici Jugoslaviji:<br />
1. Savezno zakonodavstvo<br />
Ustav Savezne Republike Jugoslavije (Slu`beni list Savezne Republike<br />
Jugoslavije br. 1/92).<br />
Zakon o hartijama od vrednosti (Slu`beni list Savezne Republike Jugoslavije<br />
br. 26/95).<br />
Pravilnik o obezbe|ivanju uslova za funkcionisanje finansijskog tr`išta<br />
(Slu`beni list Savezne Republike Jugoslavije br. 2/96).<br />
2. Republi~ko zakonodavstvo<br />
a) Republika Srbija<br />
Ustav Republike Srbije (Slu`beni glasnik Republike Srbije br. 1/90).<br />
Zakon o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije (Slu`beni glasnik<br />
Republike Srbije br. 47/91, 79/92, 82/92, 47/94).<br />
Zakon o dr`avnoj upravi (Slu`beni glasnik Republike Srbije br. 20/92, 6/93,<br />
98/93).<br />
Zakon o ministarstvima (Slu`beni glasnik Republike Srbije br. 7/91, 44/91)<br />
Zakon o radnim odnosima u dr`avnim organima (Slu`beni glasnik Republike<br />
Srbije br. 45/91, 66/91).<br />
Zakon o Vladi Republike Srbije (Slu`beni glasnik Republike Srbije br. 5/91).<br />
Zakon o administrativnim taksama (Slu`beni glasnik Republike Srbije br.<br />
49/92, 70/92, 37/93, 44/93, 67/93, 28/94, 30/94, 31/95, 53/95, 39/96, 42/98).<br />
Zakon o komunalnim taksama i naknadama (Slu`beni glasnik Republike<br />
Srbije br. 11/92, 75/92, 52/93, 28/94, 75/94, 53/95, 42/98).<br />
Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi (Slu`beni glasnik Republike<br />
Srbije br. 48/94).<br />
Zakon o javnim prihodima i rashodima (Slu`beni glasnik Republike Srbije<br />
br. 76/91, 18/93, 22/93, 37/93, 67/93, 45/94).<br />
b) Republika Crna Gora<br />
Ustav Republike Crne Gore (Slu`beni glasnik Republike Crne Gore br.<br />
48/92).
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 443<br />
Zakon o lokalnoj samoupravi (Slu`beni glasnik Republike Crne Gore br.<br />
23/95).<br />
Zakon o prestonici (Slu`beni glasnik Republike Crne Gore br. 56/93).<br />
Zakon o prenošenju poslova dr`avne uprave na organe <strong>lokalne</strong> samouprave<br />
(Slu`beni glasnik Republike Crne Gore br. 30/92).<br />
Zakon o po|eli Socijalisti~ke Republike Crne Gore na opštine (Slu`beni glasnik<br />
Narodne Republike Crne Gore br. 10/60, Slu`beni glasnik Socijalisti~ke<br />
Republike Crne Gore 6/65, 6/70, 45/90).<br />
Zakon o naseljima (Slu`beni glasnik Socijalisti~ke Republike Crne Gore br.<br />
6/90).<br />
Urjedba o povjeravanju poslova dr`avne uprave lokalnoj samoupravi<br />
(Slu`beni glasnik Republike Crne Gore br. 28/92).<br />
Uredba o privremenom ustupanju prihoda i delova prihoda bud`etu opštine<br />
(Slu`beni glasnik Republike Crne Gore br. 11/92).<br />
Zakon o na~elima organizacije dr`avne uprave (Slu`beni glasnik Republike<br />
Crne Gore br. 56/93).<br />
Zakon o dr`avnim slu`benicima (Slu`beni glasnik Republike Crne Gore br.<br />
45/91).<br />
Zakon o poslovima javnih prihoda (Slu`beni glasnik Republike Crne Gore<br />
br. 3/92, 3/93, 42/94).<br />
Zakon o sistemu javnih prihoda (Slu`beni glasnik Republike Crne Gore br.<br />
30/93, 3/94, 42/94, 13/96).<br />
Zakon o javnim rashodima (Slu`beni glasnik Republike Crne Gore br. 14/92)<br />
Zakon o komunalnim taksama i naknadama (Slu`beni glasnik Republike<br />
Crne Gore br. 38/92, 30/93, 3/94, 27/94).<br />
Zakon o administrativnim taksama (Slu`beni glasnik Republike Crne Gore<br />
br. 41/94).<br />
Zakon o li~nim dohocima i drugim primanjima republi~kih funkcionera i<br />
poslanika u Skupštini Socijalisti~ke Republike Crne Gore (Slu`beni glasnik<br />
Socijalisti~ke Republike Crne Gore br. 20/90, 7/91).<br />
Zakon o Vladi Crne Gore (Slu`beni glasnik Republike Crne Gore br. 45/91).
444 Jugoslavija<br />
Anex 4.<br />
Nadle`nosti administrativnih nivoa<br />
Tabela 4A<br />
Konkretne funkcije jedinica <strong>lokalne</strong> samouprave u Saveznoj Republici<br />
Jugoslaviji<br />
Funkcije Sve Regionalne Centralna ili Drugi Primedbe<br />
opštine ili gradske dr`avna oblici<br />
<strong>vlasti</strong> teritorijalna uprave<br />
administracija<br />
I. OBRAZOVANJE<br />
1. Predškolsko X<br />
2. Osnovno X<br />
3. Srednje X<br />
4. Tehni~ko X<br />
II SOCIJALNO STARANJE<br />
1. Jaslice X<br />
2. Obdaništa X<br />
3. Domovi socijalnog staranja X<br />
4. Li~ne usluge za stare<br />
i hendikepirane<br />
X<br />
5. Posebne usluge<br />
(za besku}nike, porodice<br />
u krizi i dr.) X X Beograd<br />
6. Stanovi solidarnosti X X Beograd<br />
III ZDRAVSTVENE SLU@BE<br />
1. Osnovna zdravstvena nega X<br />
2. Zdravstvena zaštita X<br />
3. Bolnice X<br />
4. Domovi zdravlja X<br />
IV KULTURA, SLOBODNO VREME, SPORT<br />
1. Pozorišta X X X Razne<br />
institucije<br />
2. Muzeji X X X Razne<br />
institucije<br />
3. Biblioteke X X X Razne<br />
institucije<br />
4. Parkovi X X Razne<br />
institucije
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 445<br />
5. Sportovi, rekreacija X X X Razne<br />
institucije<br />
6. Odr`avanje zgrada<br />
za kulturne manifestacije X X X Razne<br />
institucije<br />
V KOMUNALNE SLU@BE<br />
1. Vodovod X X Beograd<br />
2. Kanalizacija X X Beograd<br />
3. Elektri~na energija X X Beograd<br />
4. Gas X<br />
5. Parno grejanje X X Beograd<br />
VI PRIRODNA OKOLINA, SANITARNE SLU@BE<br />
1. Sakupljanje otpada X X Beograd<br />
2. Uklanjanje otpada X X Beograd<br />
3. ^iš~enje ulica X X Beograd<br />
4. Groblja X X Beograd<br />
5. Zaštita okoline X<br />
VII SAOBRA]AJ, TRANSPORT<br />
1. Putevi X<br />
2. Javna rasveta X X Beograd<br />
3. Javni saobra}aj X X<br />
VIII URBANI RAZVOJ<br />
1. Gradsko planiranje X<br />
2. Regionalno/ prostorno planiranje X<br />
3. Lokalni privredni razvoj X X<br />
4. Turizam X<br />
IX OPŠTA ADMINISTRACIJA<br />
1. Funkcije <strong>vlasti</strong> (dozvole i dr.) X<br />
2. Druga pitanja dr`avne<br />
administracije<br />
(spisak bira~a i dr.)<br />
X<br />
3. Lokalna policija Ne postoji<br />
4. Protivpo`arne brigade X Deo policije<br />
5. Civilna odbrana X Federacija<br />
6. Zaštita potrošaca X
446<br />
Objavljivanje ove knjige omogu}ili su:<br />
Fond za otvoreno dru{tvo<br />
Fondacija Konrad Adenauer
Ja~anje <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> 447<br />
CIP – Katalogizacija u publikaciji<br />
Narodna biblioteka Srbije, Beograd<br />
342.25<br />
352.07<br />
351.07<br />
JA^ANJE <strong>lokalne</strong> <strong>vlasti</strong> / [prevodioci<br />
Branka i ^arls Robertson]. - Beograd :<br />
Magna agenda, 2002 (Beograd : ^igoja<br />
{tampa). - 446 str. : ilustr. ; 23 cm<br />
Prevod dela: Stabilization of Local<br />
Governments. - Tira` 500. - Str. 17-20:<br />
Predgovor / Gabor Peteri. - Napomene i<br />
bibliografske reference uz tekst. -<br />
Bibliografija uz pojedine radove.<br />
ISBN 86-83775-06-2<br />
a) Lokalna samouprava b) javne slu`be<br />
COBISS-ID 98069004