Выпуск 5 - На главную

ББК 66.0
Д31
Р е д а к ц и о н н а я к о л л е г и я :
1. Сморгунов Л. В. (ответственный редактор
– Санкт-Петербург)
2. Павроз А. В. (ответственный секретарь
– Санкт-Петербург)
3. Елисеев С. М. (Санкт-Петербург)
4. Ильин М. В. (Москва)
5. Попова О. В. (Санкт-Петербург)
6. Фадеева Л. А. (Пермь)
7. Морозова Е. В. (Краснодар)
8. Грибанова Г. И. (Санкт-Петербург)
Д31 ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ: Информационный
бюллетень исследовательского
комитета РАПН по сравнительной политологии
№1 (5). – СПб., 2008. – 153 с.
ISSN 1991-6051
Р е д а к т о р к н и ж н ы х о б з о р о в :
Ю. Э. Слав (английский язык)
Р е д а к т о р о б з о р о в н а уч н ы х ж у р-
н а л о в :
А. Ангелова (английский язык)
Издание бюллетеня осуществляется при
содействии факультета
философии и политологии
Санкт-Петербургского государственного
университета
Р е д а к т о р ы о б з о р о в э м п и р и ч е-
с к и х д а н н ы х :
Н. В. Гусев, Н. Д. Лапина
ISSN 1991-6051
© Исследовательский комитет РАПН по сравнительной
политологии, 2008

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
СОДЕРЖАНИЕ
НОВОСТИ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКОГО КОМИТЕТА………………………………………... 4
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ СОВРЕМЕННОЙ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ
В РОССИИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ. Материалы исследования по гранту РГНФ
№ 07-03-00553а
Курочкин А. В. Сравнительный анализ стратегий административных реформ в субъектах
РФ Санкт-Петербурге и Ленинградской области……………………………………………
Кулакова Т. А. Административная реформа в Калининградской области (опыт мониторинга)……………………………………………………………………………………………
Шерстобитов А. С. Мониторинг хода административной реформы в Мурманской области…………………………………………………………………………………………………
5
12
21
МАТЕРИАЛЫ СЕМИНАРА ИК РАПН по сравнительной политологии и ИК РАПН по публичной
политике и разрешению конфликтов «Политико-административные отношения:
Концепты, практика и качество управления»
Ачкасов В. А. (Санкт-Петербург) Россия: результаты трансформации административнополитической
системы………………………………………………………………………..
Баранов А. В. (Краснодар) Бюрократический корпоративизм в России: политикоадминистративный
аспект………………………………………………………………………
Баранов Н. А. (Санкт-Петербург) Потенциал государства и эффективность управления………………………………………………………………………………………………..
Болгова А. Н. (Санкт-Петербург) GR – менеджмент как способ противодействия коррупции
в России………………………………………………………………………………...
Вульфович Р. М. (Санкт-Петербург) Как «онаучить управление» ─ континуум административной
реформы………………………………………………………………………………
Грибанова Г. И. (Санкт-Петербург) Государственная политика: проблематика реализации
Гусев Н. В. (Санкт-Петербург) Роль административного ресурса в контексте российских
выборов………………………………………………………………………………………….
Гуторов В. А. (Санкт-Петербург) Президентская администрация в современной России и
традиция «реальной политики»…………………………………………………………………
Дахин А. В. (Нижний Новгород) Проблемы развития «среднего класса»: региональная
политика между принципами номенклатурной лояльности и профессиональной компетентности…………………………………………………………………………………………
Дуванов А. В. (Санкт-Петербург) Проблема коррупции в системе политикоадминистративных
отношений: способы решения, предложенные в программах политических
партий России…………………………………………………………………..........
Евстифеев Р. В. (Москва) Политико-административные преобразования в России в контексте
новой генерации глобальных вызовов в начале XXI века……………………………
Жуков Д. А. (Санкт-Петербург) Сети, которые формируют политику………………………
Исаев Б. А. (Санкт-Петербург) Модели взаимоотношений президента и политических
партий…………………………………………………………………………………………..
Колесников В. Н. (Санкт-Петербург) Парламентская культура как детерминанта эффективности
политического управления…………………………………………………………..
Кольба А. И. (Краснодар) Политико-административные конфликты в процессе укрупнения
субъектов РФ (на примере Краснодарского края и Республики Адыгея)………………
Комаровский В. С. (Москва) Административные реформы в России: политические итоги
и уроки……………………………………………………………………………………………
Кулакова Т. А. (Санкт-Петербург) Административные режимы принятия решений в различных
организационных структурах………………………………………………………….
Ланцова И. С. (Санкт-Петербург) Проблема коррупции в Республике Корея: социальнополитические
и социокультурные факторы……………………………………………………
Мирошниченко И. В. (Краснодар) Опыт реализации антикоррупционных программ в регионах…………………………………………………………………………………………..
2
26
28
30
31
34
35
37
40
42
44
46
47
49
51
53
55
56
57
59

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Митрохина Т. Н. (Саратов) Российская политика как сфера индивидуально-группового
предпринимательства……………………………………………………………………………
Морозова Е. В. (Краснодар) Проблемные сети в государственном и муниципальном
управлении………………………………………………………………………………………
Никовская Л. И. (Москва) Публичная политика в России как индикатор качества власти...
Павроз А. В. (Санкт-Петербург) Российская бюрократия как группа интересов: лояльность
versus эффективность…………………………………………………………………….
Панкратов С. А., Агалин Д. С. (Волгоград) Условия и факторы реализации административной
реформы на современном этапе политической модернизации России……………..
Петров С. И. (Санкт-Петербург) О некоторых социально-политических аспектах модернизации
Российской армии……………………………………………………………………..
Пляйс Я. А. (Москва) Центр и регионы постсоветской России в поисках новой модели
взаимоотношений………………………………………………………………………………..
Попова О. В. (Санкт-Петербург) Политико-административные стратегии властных институтов
в отношении протестного поведения населения в современной России………….
Самаркина И. В. (Краснодар) Комсомольские активисты и номенклатура в постсоветском
обществе: социальная адаптация или политическая ресоциализация?………………..
Сморгунов Л. В. (Санкт-Петербург) Проблема соотношения политических и административных
режимов………………………………………………………………………………….
Соловьев А. И. (Москва) Бюрократия в пространстве власти: политическая перезагрузка...
Суслов Е. В. (Йошкар-Ола) Политики и бюрократы как субъекты властных отношений:
модели взаимодействия…………………………………………………………………………
Тимофеева Л. Н. (Москва) Политическая оппозиция как субъект контроля за правительством……………………………………………………………………………………………...
Фадеева Л. А. (Пермь) Проблема коррупции в фокусе российской политической науки…………………………………………………………………………………………………
Шишко П. М. (Санкт-Петербург) Российская административная реформа: между централизмом
и автономией…………………………………………………………………………
Шувалов Ю. Е. (Санкт-Петербург) Историческая традиция и география как факторы политического
управления в современной России………………………………………………
Якимец В. Н. (Москва) Инструменты оценки эффективности межсекторальных взаимодействия………………………………………………………………………………………….
СВЕДЕНИЯ ОБ УЧАСТНИКАХ СЕМИНАРА…………………………………………………….
РЕФЕРАТЫ СТАТЕЙ
ОСНОВЫ ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ
61
62
64
67
70
72
74
77
81
84
87
88
91
93
95
97
99
103
Абербах Д., Рокман Б. Прошлое и настоящее политико-административных отношений:
исследования от «Чиновников и Политиков» до «В сетях Политики» и далее (реферат)…
Свара Дж. Введение: политики и бюрократы в политическом процессе – обзор тем и исследований
в литературе (реферат)………………………………………………………….
105
107
ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ОТНОШЕНИЯ НА МЕСТНОМ УРОВНЕ
Свара Дж. В поисках сущности политико-административных отношений на местном
уровне (реферат)………………………………………………………………………………...
Вудс Н., Барановски М. Губернаторы и бюрократия: ресурсы исполнительной власти как
средства административного влияния (реферат)……………………………………………...
110
114
ОБЗОР НОВЕЙШИХ КНИГ ПО СРАВНИТЕЛЬНОЙ ПОЛИТОЛОГИИ…………………. 116
ОБЗОР ЗАРУБЕЖНЫХ ЖУРНАЛОВ ПО СРАВНИТЕЛЬНОЙ ПОЛИТОЛОГИИ………. 119
ОБЗОР СТАТЕЙ ПО СРАВНИТЕЛЬНОЙ ПОЛИТОЛОГИИ……………………………….. 128
ПРЕДСТАВЛЯЕМ ЖУРНАЛ Международный журнал государственного управления (International
Journal of Public Administration)……………………………………………………………. 130
ЭМПИРИЧЕСКИЕ ДАННЫЕ…………………………………………………………………….. 131
3

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
НОВОСТИ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКОГО КОМИТЕТА РАПН
ПО СРАВНИТЕЛЬНОЙ ПОЛИТОЛОГИИ
28–30 октября 2008 г. в Санкт-Петербурге состоится XI Всероссийская объединенная
конференция «Интернет и современное общество» (IMS 2008).
На конференции планируется обсудить проблемы формирования информационного
общества и результаты комплексных междисциплинарных исследований влияния Интернета
на современные социокультурные процессы.
В рамках данной конференции исследовательский комитет РАПН по сравнительной политологии
содействует в организации и участвует в работе Всероссийской научной конференции
«ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО В ИНФОРМАЦИОННОМ ОБЩЕСТ-
ВЕ».
На конференции будут обсуждены следующие темы: электронное правительство: опыт
XXI века для демократии; административная реформа и развитие социальных технологий
электронного правительства, прозрачность деятельности органов власти и управления; публичное
пространство Интернета и его влияние на государственное управление; правительственные
сервисы для граждан (G2C), бизнеса (G2B) и администрации (G2G).
Отдельно будут проведены специализированные мероприятия:
круглый стол «Многофункциональные центры оказания услуг: модели и практика реализации»;
научный семинар исследовательского комитета «Информационно-коммуникационные
технологии и политика» Российской ассоциации политической науки.
Подробную информацию о конференции смотрите на сайте – http://conf.infosoc.ru
В рамках Дней Петербургской философии (20–22 ноября 2008 г.) планируется проведение
всероссийской конференции по федерализму. Подробная информация будет вывешена
на сайте факультета философии и политологии СПбГУ и сайте РАПН.
В конце сентября – начале октября 2008 г. планируется проведение очередного семинара
исследовательского комитета по сравнительной политологии РАПН в Краснодаре.
4

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ СОВРЕМЕННОЙ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОР-
МЫ В РОССИИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
Материалы исследования по гранту РГНФ № 07-03-00553а
«Case-study» № 1
А. В. Курочкин
(Санкт-Петербург)
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ СТРАТЕГИЙ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕФОРМ
В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ И ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
Нормативно-правовая основа административной
реформы. Регламентирование
и стандартизация государственных услуг.
Концептуальные рамки административной
реформы в обоих субъектах РФ составляют
одобренные Распоряжением Правительства
РФ от 25 октября 2005г. «Концепция административной
реформы в РФ в 2006-2008
годах» и «План мероприятий по проведению
административной реформы в РФ в
2006-2008 гг».
Нормативно-правовую основу административной
реформы в Санкт-Петербурге
формируют два ключевых документа, основанных
на вышеуказанной концепции:
постановление Правительства Санкт-
Петербурга от 06.02.2006 № 118 «О Комиссии
по проведению административной
реформы в Санкт-Петербурге» и постановление
Правительства Санкт-Петербурга от
29.08.2006 № 1055 «О плане мероприятий
по проведению административной реформы
в Санкт-Петербурге в 2006-2008 годах».
Кроме того, существует нормативноправовая
база, регулирующая отдельные
направления реализации административной
реформы. Ее составляют: Закон Санкт-
Петербурга от 15.11.2005 N 584-83 «О Программе
социально-экономического развития
Санкт-Петербурга на 2005-2008 годы»,
постановление Правительства Санкт-
Петербурга от 26.10.2004 N1746 «Об организации
мониторинга социальноэкономического
развития районов Санкт-
Петербурга и оценки деятельности администраций
районов Санкт-Петербурга на
2004-2007 годы» и постановление Правительства
Санкт-Петербурга от 29.8.2006 N
1051 «Об утверждении Перечня стандартов
проживания в Санкт-Петербурге».
Анализируя недостаточность существующей
правовой базы, эксперты отмечают
серьезное отставание Санкт-Петербурга в
процессе разработки нормативнометодической
базы, регламентирующей новые
(автоматизированные и упрощенные)
процедуры предоставления государственных
услуг, а также разработки и принятия
административных регламентов, регулирующих
предоставление государственных
услуг по принципу «одного окна», обеспечивающему
такой порядок предоставления
государственной услуги, при котором получатель
взаимодействует только с одним
подразделением органа, предоставляющего
услугу. Отсутствует также и нормативноправовая
база, обеспечивающая правомерность
электронного документооборота, устанавливающая
легитимность электронных
документов.
В Ленинградской области нормативно-правовую
базу реформы составляют:
Распоряжение Губернатора Ленинградской
области от 7 июля 2006 г. N 345-рг «Об утверждении
программы проведения административной
реформы в Ленинградской области
в 2006-2008 годах» и постановление
Правительства Ленинградской области от 7
июля 2006 г. N 219 «Об образовании Комиссии
по реализации Программы прове-
5

дения административной реформы в Ленинградской
области в 2006-2008гг. Одно
из важнейших направлений реформы – информатизация
процессов управления и
формирование электронного правительства
в регионе регулируется Концепцией информатизации
Ленинградской области в
2008-2010 годах, утвержденной постановлением
Правительства Ленинградской области
от 29 ноября 2007 г. № 299.
В отличии от Санкт-Петербурга в Ленинградской
области уже проведена разработка
проектов административных регламентов.
Она была осуществлена в несколько
этапов. На первом этапе была разработана
«Концепция регламентирования государственных
функций и услуг в Ленинградской
области» и «Проект методики
регламентации государственных функций и
государственных услуг». На втором этапе
был разработан и подписан меморандум «О
разработке административных регламентов
осуществления государственных функций и
оказания государственных услуг в рамках
Административной реформы Ленинградской
области 2006-2008 годов».
Отобранная по конкурсу экспертноаналитическая
компания «Концепт» разработала
в 2006г. на основе вышеобозначенных
документов проекты следующих административных
регламентов:
оказания социальной поддержки гражданам
по оплате жилого помещения и
коммунальных услуг и по обеспечению
жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов,
нуждающихся в улучшении
жилищных условий, предоставления и расчета
субсидии гражданам на оплату жилого
помещения и коммунальных услуг;
установления порядка определения
размера дохода, приходящегося на каждого
члена семьи, и стоимости имущества, находящегося
в собственности членов семьи и
подлежащего налогообложению, для признания
граждан малоимущими в целях постановки
на учет и предоставления малоимущим
гражданам, признанным нуждающимися
в жилых помещениях, жилых помещений
муниципального жилищного
фонда по договорам социального найма;
6
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
выплаты государственных единовременных
пособий и ежемесячных компенсаций
при возникновении поствакцинальных
осложнений;
оказания социальной поддержки и социального
обслуживания граждан пожилого
возраста и инвалидов, граждан находящихся
в трудной жизненной ситуации, а
также детей-сирот, безнадзорных детей, детей,
оставшихся без попечения родителей
(за исключением детей, обучающихся в федеральных
образовательных учреждениях),
социальной поддержки ветеранов труда,
лиц, проработавших в тылу в период Великой
Отечественной войны 1941-1945 годов,
социальная поддержка семей, имеющих детей
(в том числе многодетных семей, одиноких
родителей), жертв политических репрессий,
малоимущих граждан, в том числе
за счет предоставления субвенций местным
бюджетам для выплаты пособий на оплату
проезда на общественном транспорте, иных
социальных пособий, а также для возмещения
расходов муниципальных образований
в связи с предоставлением законами субъекта
Российской Федерации льгот отдельным
категориям граждан, в том числе льгот
по оплате услуг связи. (по материалам аналитического
центра «Концепт» //
http://www.acconcept.ru/government/full.php?
field=about&id=11).
Данные регламенты реализуют принцип
«одного окна» и направлены на обеспечение
интересов получателей этих государственных
услуг.
Сравнительный анализ проектирования
реформы. Содержание планов мероприятий
по реализации административной
реформы (и, соответственно, стратегий реформирования)
также существенно отличаются
в Санкт-Петербурге и Ленинградской
области.
По первому направлению «Внедрение
системы управления, ориентированного на
результат» в Ленинградской области запланирован
следующий алгоритм реализации
реформы:

1. Подготовка методической базы для
внедрения механизмов ведомственного и
межведомственного планирования
деятельности органов исполнительной
власти Ленинградской области и
достижения целевых значений показателей
результативности.
2. Пилотное, а затем повсеместное
внедрение принципов и механизмов
результативного управления в органах
исполнительной власти.
3. Пилотное, а затем повсеместное
внедрение принципов и механизмов
результативного управления в подведомственных
органах власти.
Таким образом ключевым элементом
реализации этого направления в
Ленинградской области является
разработка принципов и механизмов
результативного управления.
Схожий алгоритм избран и в Санкт-
Петербурге. Здесь предполагалось начать
работу по данному направлению с
разработки показателей результативности
деятельности исполнительных органов
государственной власти Санкт-Петербурга
с учетом результатов мониторинга
социально-экономического развития
районов Санкт-Петербурга. Далее следует:
- Внедрение механизмов управления,
ориентированного на результат, в исполнительных
органах государственной власти
Санкт-Петербурга с учетом правовой и методической
базы, разработанной Минэкономразвития
России.
- Внедрение механизмов управления,
ориентированного на результат, организациями,
подведомственными исполнительным
органам государственной власти
Санкт-Петербурга, с учетом правовой и методической
базы, разработанной Минэкономразвития
России.
- Дальнейшее совершенствование организации
деятельности исполнительных
органов государственной власти Санкт-
Петербурга в сфере государственного планирования
Санкт-Петербурга.
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Существенные отличия двух субъектов
по данному направлению заключаются
в сроках реализации поставленных целей. В
случае Ленинградской области мы имеем
поэтапную реализацию предложенного алгоритма
реформирования с указанием более
или менее конкретных сроков: с 3 квартала
2006г. по 4ый квартал 2008г. В плане
правительства Санкт-Петербурга конкретные
сроки подменены фразой «после разработки
Минэкономразвития России правовой
и методической базы», что, фактически,
ставит ход административной реформы
в Санкт-Петербурге целиком и полностью
в зависимость от решений федерального
министерства. Кроме того, и в том и в
другом случае уточнения требует содержание
механизмов и принципов результативного
(или ориентированного на результат, в
случае Санкт-Петербурга) управления, поскольку
ни в плане, ни в программе административной
реформы оно не раскрыто.
Второе направление – «Стандартизация
и регламентация государственных
услуг».
В плане правительства Ленинградской
области разработка стандартов и административных
регламентов проходит пять основных
этапов:
1. Подготовка методической базы.
2. Разработка и принятие соответствующего
закона субъекта РФ.
3. Разработка стандартов (административных
регламентов).
4. Пилотное внедрение стандартов
(административных регламентов).
5. Полноценное внедрение стандартов
(административных регламентов).
В Санкт-Петербурге стандартизация
государственных услуг связана с введением
системы стандартов проживания в Санкт-
Петербурге. Система обеспечения стандартов
проживания может быть представлена с
помощью следующей схемы:
7

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Стандарт проживания в Санкт-Петербурге
1-й уровень стандарта
Стандарт качества
жизни населения
16
Стандарты обеспечения
жизнедеятельности
175
Отраслевые
стандарты проживания
591
2-й уровень стандарта
Стандарты структуры
ресурса обеспечения
Стандарты общественной
эффективности отрасли
Стандарты
качества отрасли
Стандарты
эффективности
использования ресурса
Инфраструктурные
стандарты отрасли
3-й уровень стандартов
Источник: http://g2b.nw.ru/o-proekte/konferencii/spb-closing/Demidov.pdf
По данному направлению в плане
правительства Санкт-Петербурга также не
указаны конкретные сроки исполнения. Авторы
плана ссылаются на Минэкономразвития
и федерального законодателя, как
основные источники методической документации
и нормативно-правовой базы для
разработки и реализации государственных
стандартов и регламентов. Принятие законов
субъекта федерации о государственных
стандартах и регламентах в плане не предусмотрено.
Третье направление – «Оптимизация
функций органов исполнительной власти и
противодействие коррупции» в Ленинградской
области предполагается реализовывать
согласно следующему алгоритму:
1. Экспертиза и оптимизация действующих
и новых функций органов исполнительной
власти;
2. Анализ и разделение контрольных и
надзорных функций в органах исполнительной
власти Ленинградской области
(пилотная стадия, стадия внедрения и распространения
выработанной модели разделения
функций);
3. Разработка и внедрение системы
аутсорсинга;
4. Повышение эффективности системы
закупок для государственных нужд;
5. Разработка и реализация региональной
антикоррупционной программы.
Каждая из позиций плана предполагает
конкретного ответственного исполнителя
и сроки реализации. В качестве экспертной
организации предполагается привлечение
ГУ «Государственный экспертный институт
регионального законодательства».
В плане правительства Санкт-
Петербурга данное направление, очевидно,
является доминирующим, поскольку оно
8

9
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
наиболее объемно (ему посвящено более 6
страниц документа) и подробно описано.
Основной инструмент, предусмотренный
планом для совершенствования системы
полномочий органов государственной власти
и сети подведомственных учреждений
– заслушивание докладов рабочих групп по
различным сферам государственной региональной
политики (такие рабочие группы
изначально были созданы в рамках региональной
комиссии по административной
реформе и объединяют представителей отраслевых
комитетов администрации по
сферам государственной политики). С января
2007г. по декабрь 2007г. были заслушаны
доклады семи рабочих групп по оптимизации
функций исполнительных органов
власти Санкт-Петербурга и оптимизации
полномочий администраций районов
Санкт-Петербурга. В течении 2008г. по
итогам докладов предполагается принятие
правовых актов, направленных на оптимизацию
функций и полномочий исполнительных
органов власти Санкт-Петербурга.
Параллельно предполагается проводить
аналогичную работу с подведомственными
исполнительным органам государственной
власти Санкт-Петербурга организациям.
Четвертое направление административной
реформы – повышение эффективности
взаимодействия исполнительных органов
государственной власти и общества
предполагает разработку нормативноправовой
и методической базы по повышению
информационной открытости деятельности
органов исполнительной власти и
внедрение новых механизмов взаимодействия
исполнительной власти и общества. В
плане административной реформы в Санкт-
Петербурге механизмы взаимодействия
подразделены на три вида: механизмы раскрытия
информации о деятельности государственных
органов Санкт-Петербурга,
механизмы, обеспечивающие проведение
публичных обсуждений подготавливаемых
решений и механизмы, обеспечивающие
проведение общественной экспертизы социально-значимых
решений органов государственной
власти Санкт-Петербурга. Однако,
опять же реализация всех этих механизмов
предполагается не ранее, чем Минэкономразвития
РФ разработает правовую
и методическую базу реформы на федеральном
уровне.
Пятое направление – «Модернизация
системы информационного обеспечения
органов исполнительной власти» непосредственно
связано с реализация ФЦП «Электронная
Россия».
Динамику восприятия электронного
правительства и готовность пользоваться
его услугами в Санкт-Петербурге с учетом
реализации в 2006-2007гг. мероприятий
плана административной реформы, можно
проследить используя результаты опросов,
проведенных Агентством социальной информации
при поддержке Партнерства для
развития информационного общества на
Северо-Западе РФ. Согласно их данным,
процент респондентов, считающих себя
сторонниками внедрения технологий электронного
правительства в Санкт-
Петербурге вырос с 29% в 2006г. до 31,5%
в 2007г. Резко уменьшилось число горожан,
считавших себя скорее противниками электронного
правительства с 17,1 % в 2006г.
до 4,3% в 2007 г. При этом увеличилось количество
потенциальных пользователей
электронных сервисов органов государственной
власти с 36,6% в 2006г. до 60,2% в
2007г. 20% респондентов заявили в 2007г.,
что они уже используют электронные ресурсы
органов власти Санкт-Петербурга,
правда, в основном пока только для получения
информации. Мы считаем, что эти
данные мониторинга могут быть использованы
для косвенной оценки развития информационных
технологий и внедрения
элементов электронного правительства в
Санкт-Петербурге. Они показывают положительную
динамику, по крайней, мере по
следующим позициям:
- рост знания преимуществ использования
информационных технологий и электронного
правительства населением, а, следовательно,
увеличение гражданской поддержки
данного направления административной
реформы;
- рост количества потенциальных и
фактических пользователей электронных

сервисов администрации Санкт-
Петербурга.
Вместе с тем, нельзя не отметить и
целый ряд существенных проблем реализации
этого направления реформы. Прежде
всего, следует отметить медленные темпы
реализации плана реформы. На начало
2008г. были в целом разработаны программные
средства для создания электронных
административных регламентов и апробированы
технологии их применения
(разработан и размещен в Интернете макет
портала «Государственные услуги в Санкт-
Петербурге» - www.e-govspb.ru, функционирует
удостоверяющий центр информационного
обеспечения предоставления государственных
услуг, разработан центр
управления доступом, разработаны и апробированы
технологии электронного обмена
между ВЦКП ЖХ и ГЦНВПП (справки по
форме 9 и 7), но сами регламенты не разработаны
и, соответственно, отсутствуют
процедуры, которые можно было бы автоматизировать.
Кроме того, отсутствует в
открытом доступе полная информация о
порядке выполнения государственных
функций и государственных услуг. Приходится
согласится с неутешительными выводами
о том, что на сегодняшний день «в
городе созданы необходимые инфраструктурные
элементы и технологии, позволяющие
обеспечить эффективную поддержку
выполнения мероприятий административной
реформы средствами ИКТ, но
реализация наработок затруднена из-за отсутствия
необходимого нормативноправового
обеспечения административной
реформы и недостаточной активности исполнительных
органов государственной
власти».
Нормативно-правовую основу реализации
элементов электронного правительства
в Ленинградской области составляют
региональные целевые программы «Электронная
Ленинградская область на 2003-
2007 гг.» и «Информатизация Ленинградской
области в 2008-2010 годах».
Региональная программа «Электронная
Ленинградская область на 2003-2007
гг.» была принята в середине 2003 г. Фи-
10
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
нансирование программы было открыто в
2004 г. Программа финансируется за счет
средств областного бюджета и бюджетов
муниципальных образований. Важнейшим
компонентом «Электронной Ленинградской
области» является программа «Развитие
информационнотелекоммуникационной
системы органов
госвласти Ленинградской области на 2004-
2007 гг.», которая также была принята в октябре
2003 г. Объем финансирования программы
составил 254 млн. руб. за счет
средств областного бюджета.
Основными задачами программы
«Электронная Ленинградская область» является
создание системы персонифицированного
учета населения; создание телекоммуникационной
инфраструктуры,
включающей телекоммуникационные каналы
и локальные вычислительные сети органов
государственной власти; построение
информационно-аналитической системы
для управления регионом на уровне правительства
области и муниципальных образований.
В задачи программы также входит
создание информационной системы для
дежурно-диспетчерских служб области, построение
электронной системы госзакупок,
видео-конференций, дистанционного обучения
госслужащих. Благодаря программе
среди органов власти области также должна
получить распространение электронная
цифровая подпись.
Однако не все задачи программы были
решены за три года. Часть из них была
вновь зафиксирована уже в новой программе
«Информатизация Ленинградской области
в 2008-2010 годах». Она предполагает
разработку и реализацию следующих
направлений реформирования:
Разработка концептуальной, функциональной,
информационной и технической
структур «электронного правительства»
Ленинградской области.
Развитие существующих и создание
новых элементов информационнотелекоммуникационной
инфраструктуры
органов государственной власти Ленинградской
области, их техническое сопрово-

ждение и обслуживание, включая обновление
компьютерного и телекоммуникационного
оборудования, закупку лицензионного
базового системного сетевого и клиентского
программного обеспечения, продолжение
работ по созданию единой правительственной
телефонной сети на базе телекоммуникационных
каналов органов государственной
власти Ленинградской области.
Развитие существующих и создание
новых информационно-аналитических систем
в составе «электронного правительства»
Ленинградской области, включая компоненты
регионального и муниципального
уровней: информационно-аналитическую
систему мониторинга, анализа, прогнозирования
и планирования социально экономического
развития Ленинградской области,
ситуационный центр Губернатора Ленинградской
области, информационноаналитическую
систему мониторинга бюджетного
процесса в Ленинградской области,
информационно-аналитическую систему
управления имущественным комплексом
Ленинградской области, информационно-аналитическую
систему обеспечения
градостроительной деятельности в Ленинградской
области и т.д.
Создание государственных информационных
ресурсов Ленинградской области
в системе отраслевых и централизованного
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
хранилищ данных, внутреннего и внешнего
порталов органов государственной власти
Ленинградской области.
Показательным результатом работ по
данному направлению реформы является
степень представленности региональных
стратегий реформ и отчетности по ходу их
реализации в Интернете. На официальном
сайте правительства Ленинградской области
был создан специальный раздел, посвященный
нормативной базе, планированию
и ходу реализации административной реформы
в регионе. Он расположен по адресу
http://www.lenobl.ru/gov/power/adm_reform.
Раздел, безусловно, не лишен недостатков:
плохо обновляем, малоинформативен, в
нем недостаточно развита (хотя и присутствует
в виде электронной анкеты «Опроса
посетителей официального портала Администрации
Ленинградской области в Интернет
с целью определения общественного
мнения о результативности административной
реформы») обратная связь с населением.
Но при всем этом, он существует и
работает. На официальном портале администрации
Санкт-Петербурга
(www.gov.spb.ru) никаких разделов или даже
ссылок, посвященных административной
реформе нет. Очень мало информации
представлено на сайте и по отдельным направлениям
административной реформы.
_________
1. Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005г. «Концепция административной реформы в РФ в
2006-2008 годах»
2. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 06.02.2006 № 118 «О Комиссии по проведению
административной реформы в Санкт-Петербурге»
3. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 29.08.2006 № 1055 «О плане мероприятий по проведению
административной реформы в Санкт-Петербурге в 2006-2008 годах»
4. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 26.10.2004 N1746 «Об организации мониторинга
социально-экономического развития районов Санкт-Петербурга и оценки деятельности администраций районов
Санкт-Петербурга на 2004-2007 годы»
5. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 29.8.2006 N 1051 «Об утверждении Перечня стандартов
проживания в Санкт-Петербурге»
6. Мониторинг общественного мнения по вопросам развития электронных правительственных услуг на
Северо-Западе России // www.new.prior.nw.ru/author/falkova
7. Административная реформа в Санкт-Петербурге: опыт и перспективы развития электронного правительства
// www.g2b.nw.ru/o-proekte/konferencii/spb-closing
11

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
«Case-study» № 2
Т. А. Кулакова
(Санкт-Петербург)
АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА В КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
(ОПЫТ МОНИТОРИНГА)
Проведение административной реформы
в Российской Федерации осуществляется
крайне неравномерно и потому вызывает
самые полярные суждения со стороны
политиков, чиновников, ученого сообщества,
населения [1].
Результативность реализации мероприятий
административной реформы свидетельствует
о степени готовности и способности
органов государственной власти
к необходимым изменениям. Анализ хода
административных реформ в субъектах Северо-Западного
Федерального округа показывает,
что характеристики режима политико-административного
управления оказывают
существенное влияние на эффективность
реализации административной
реформы.
Концепция мониторинга хода административной
реформы Название гранта
включает систему направлений административной
реформы, индексов и индикаторов,
позволяющих произвести измерения
результативности административной реформы
в субъекте СЗФО. Предлагаемая
концепция мониторинга хода административных
реформ основана на методологическом
подходе развития «способностей государства»,
на этой же методологии разработан
проект ЕС «Развитие административного
потенциала Калининградской области»
на 2007-2010 годы, (бюджет 6700
000евро).
Целью проекта ТАСИС является оказание
содействия в проведении административной
реформы и модернизации системы
управления финансами Калининградской
области и муниципалитетов; создание
условий для привлечения инвестиций и повышения
конкурентоспособности региона
за счет улучшения институциональной и
12
нормативно-правовой базы; развитие и
внедрение ИКТ на различных уровнях регионального
правительства, включая формирование
е-правительства для оптимизации
информационных потоков, повышения
эффективности и снижения административных
расходов. Эксперты России и ЕС
(Франции, Великобритании, Польши, Ирландии),
участвующие в проекте ТАСИС,
анализируют лучший опыт реформирования
не только Европы, но и различных российских
регионов. Ирландская консалтинговая
фирма, осуществляющая проект, с
1992 года ведет деятельность в РФ, обладая
техническим опытом реализации подобных
задач.
Калининградская область имеет самостоятельную
концепцию проведения административной
реформы, зафиксированную
в следующих документах: Постановление
Правительства КО от 29 июня 2005г. № 482
«Программа проведения административной
реформы в Калининградской области на
2006-2008 годы»; Распоряжение Губернатора
КО (КО – Калининградская область)
от 08 мая 2006 года № 151 – р «О мерах по
проведению административной реформы в
КО в 2006-2008 году»; Постановление Правительства
КО от 29 июня 2006 года № 482
«О программе проведения административной
реформы в КО на 2006-2008 годы».
В результате проведения административной
реформы численность государственных
служащих сокращена в 2006 году с
1400 до 670, сокращено количество органов
исполнительной власти с 36 до 22, число
главных распорядителей бюджетных
средств с 36 сократилось до 2: Министерство
финансов (межбюджетные отношения
и финансирование собственных прямых
расходов) и Агентство главного распоряди-

теля кредита. Введен эффективный механизм
проведения конкурсных процедур.
Существенно повышена прозрачность всех
органов власти и всей системы управления,
включая финансы. Проведена работа по оптимизации
полномочий: связанные с непосредственной
жизнью людей переданы в
муниципалитеты вместе с финансированием,
часть полномочий – РФ (Верховный
суд, МЧС).
В 2007 г. Правительство Калиниградской
области приняло участие в конкурсе
Минэкономразвития России и через созданное
Конкурсное Агентство Калининградской
области заключило государственные
контракты на научноисследовательские
работы по реализации
мероприятий административной реформы в
Калининградской области по темам: «Пилотная
эксплуатация многофункциональных
центров предоставления государственных
и муниципальных услуг», «Реорганизация
управления по результатам», «Оптимизация
оказания платных услуг», «Программа
противодействия коррупции в Калининградской
области и План мероприятий
Программы до 2010 года», «Информационное
сопровождение административной
реформы в Калиниградской обрасти». Финансирование
НИОКР осуществляется из
средств федерального бюджета, поступивших
в областной бюджет в порядке межбюджетных
трансфертов в соответствии с
условиями финансирования проектов победившей
заявки Правительства Калининградской
области в конкурсе Минэкономразвития
[2] России в соответствии с Протоколом
№ 2 от 17 мая 2007 г. в размере
11543700 руб.
В бюджете Калининградской области
2007 года на реализацию административной
реформы было предусмотрено 17129,7
тыс. рублей, дополнительно из фонда непредвиденных
расходов областного бюджета
было выделено 1500 тыс. рублей, а из
местного бюджета – 12617,8 тыс. рублей.
Разработка методических рекомендаций
по проведению административной реформы
ведется исследовательской группой
(ООО «Систематика», Санкт-Петербург
13
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
[3]), выигравшей открытый конкурс на размещение
государственного заказа. Проведено
обследование по стационарным учреждениям,
оказывающим платные услуги, на
основе 5000 листов анкет. Инветаризованы
платные услуги, оказываемые органами государственной
власти и органами власти
муниципальных образований [4]. Проведена
оценка себестоимости платных бюджетных
услуг – разработана методика расчета
себестоимости платных услуг в социальной
сфере для стационарных учреждений, а
также представлены методические рекомендации
ОМСУ по использованию технологии
«одного окна» при предоставлении
муниципальных услуг и государственных
услуг, функциями по предоставлению которых
наделены ОМСУ [5].
Изучение официальных документов
органов государственной власти Калининградской
области [6], документов Министерства
экономического развития и торговли
РФ, проекта ЕС «Развитие административного
потенциала Калининградской
области (Europ Aid/123561/c/ser/ru)», проекта
Всемирного банка «Содействие реформе
государственного управления в регионах
Северо-Запада Российской Федерации
(TF 054829)» [7], результатов исследования
«Левада-центра» «Отношение населения
к административной реформе в Калининградской
области», материалы сайта
Высшей школы экономики, средств массовой
информации Калининградской области
показывает реализуемость предлагаемой
концепции мониторинга хода административной
реформы в рассматриваемом субъекте
Российской Федерации.
Организационная готовность к изменениям
в государственном управлении определяется
наличием и уровнем органа
управления административной реформой.
Распоряжением Губернатора КО от 12 апреля
2006 года № 97-р принято положение
«О комиссии по реализации административной
реформы в КО». Комиссия по административной
реформе в 2006 году заседала
9 раз, в 2007 г. - 1 раз в 2 недели. Материалы
деятельности комиссии доступны
на портале Правительства КО [8; 10].

В целях повышения прозрачности решений
в состав комиссии по административной
реформе в 2007 году привлечены:
Бородихин С.В. – представитель КРОО
«Правовая защиты – социальная помощь»,
Дементьев И.О. – представитель КРОО
«Молодежь за свободу слова», Кошелева
И.Л. – представитель КРОФ «Центр поддержки
общественных инициатив», Кучерявая
Е.В. – представитель КРОФ «Центр
поддержки общественных инициатив, Матвеева
М.Ю. – представитель КРОО «Союз
женщин КО», Петров А.А. – Руководитель
НП «Калининградская Ассоциация участников
президентской программы подготовки
управленческих кадров». Разработаны и
утверждены методические рекомендации
по взаимодействию исполнительных органов
государственной власти области с обществом:
Закон КО от 26.09.07 № 162 «Об
общественной палате КО», Закон КО от
03.12.07 № 194 «О внесении изменений в
закон КО «О взаимодействии органов государственной
власти КО и общественных
объединений».
Комиссия возглавляется руководителем
Аппарата Правительства КО А.Торбой
и обладает высокой степенью самостоятельности
в сфере принятия решений,. В
2006 году комиссией заслушаны и утверждены:
реестр наиболее массовых государственных
услуг исполнительных органов
государственной власти КО, 6 административных
регламентов, два стандарта предоставления
социальных услуг по принципу
«одного окна» [9; 6], 13 технологических
регламентов в социальной сфере [10; 7].
Реализация программы «одного окна» в социальной
сфере привела к уменьшению
очередей, сокращению количества справок,
требуемых ранее для получения социальной
поддержки, снижению времени обслуживания.
В 2007 году в Калининградской области
разработан 101 регламент предоставления
государственных услуг, из них утверждено
43 регламента, разработано 10
сквозных регламента предоставления муниципальных
услуг в многофункциональных
центрах (МФЦ). Реализация проекта
14
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
предоставления государственных и муниципальных
услуг в МФЦ обеспечила прозрачность
предоставления услуг, сокращение
времени предоставления услуги, пространственное
объединение всех государственных
и муниципальных услуг в сфере
недвижимости, комфортность предоставления
услуги. Реализация проекта по оптимизации
платных услуг сделала прозрачным
механизм расчета их стоимости, исключила
незаконные поборы.
Мероприятия административной реформы
в Калининградской области в 2007
году были направлены на внутреннюю реструктуризацию:
регламентация и стандартизация,
планирование и оптимизация, достоверный
актуальный учет, прозрачность,
новые технологии; реструктуризацию
взаимодействия с внешними организациями
ОГВ: формализация и регламентация
взаимодействия; контроль цепочек ответственности;
использование новых технологий,
открытость процессов; реструктуризацию
взаимодействия с гражданами: единое
окно, повышение доступности государственных
услуг, регламентация предоставления
и стандарты качества услуг, контроль
ответственности [11; 4].
Инвентаризация и анализ действующего
законодательства по предоставлению
бюджетных услуг, изучение опыта регионов
отражены в «Порядке проведения ежегодной
оценки потребности в предоставлении
государственных услуг, финансируемых
за счет средств областного бюджета и
учета результатов оценки при формировании
расходов областного бюджета на очередной
финансовый год» в соответствии с
Постановлением Правительства Калининградской
области от 28.06.2007 № 402.
Ведется оценка эффективности применения
административных регламентов и
стандартов государственных услуг в отдельных
исполнительных органах государственной
власти. Изучение опыта регионов
в формировании системы оценок эффективности
деятельности органов государственной
власти реализовано в Постановлении
Правительства Калининградской области
№ 400 от 29 июня 2007: введены сис-

темы унифицированных показателей оценки
эффективности региональных органов
власти, увязанные с нормативами и показателями
качества предоставляемых услуг
[12].
На 2008 год запланирован мониторинг
применения административных регламентов,
принятых в 2007 году.
Оценка качества предоставляемых услуг
проводится на основе результатов социологических
обследований потребителей
государственных услуг о достаточности
(ожидаемом качестве) и необходимости
предоставления тех или иных бюджетных
услуг. Постановление Правительства Калининградской
области от 28.06.07 № 402 «О
государственных услугах, предоставляемых
за счет средств бюджета» направлено на
снижение издержек в результате ликвидации
избыточного предложения, повышения
степени доверия к государственному сектору
со стороны населения региона, разработку
региональной системы социальных
норм и нормативов для оптимизации бюджетной
сети.
Проект Постановления разрабатывался
в соответствии с приказом Министерства
финансов РФ № 7бн от 7 сентября 2007 «О
порядке представления реестров расходных
обязательств субъектов РФ и сводов реестров
расходных обязательств муниципальных
образований, входящих в состав субъекта
РФ». Постановление Правительства
Калининградской области от 28.06.07 №
410 «Об утверждении Положения о системе
критериев оценки бюджетной и социальной
эффективности деятельности государственных
унитарных предприятий Калининградской
области и хозяйственных обществ,
доли уставного капитала (пакеты
акций) которых находятся в собственности
Калининградской области» утверждает порядок
оценки соответствия качества фактически
предоставляемых бюджетных услуг
стандартам и основным требованиям к результатам
работы бюджетных учреждений
в соответствии со стандартами качества
предоставления бюджетных услуг. Ведется
работа по формированию системы монито-
15
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
ринга за предоставлением бюджетных услуг
и их соответствия стандартам качества.
Проводится оценка возможности перевода
бюджетных учреждений, предоставляющих
государственные услуги, в форму
негосударственных организаций (автономных
учреждений) на основе инвентаризации
и анализа действующего законодательства
по предоставлению бюджетных услуг,
изучения опыта регионов РФ [13] в целях
повышения качества государственных услуг,
предоставления альтернативных форм
бюджетных услуг, определения оптимального
соотношения цены и качества бюджетных
услуг, образования конкурентного
рынка бюджетных услуг, оптимизации действующей
сети бюджетных организаций.
Утвержден перечень основных социальных
услуг, предоставление которых может
осуществляться негосударственными
организациями [14]. Утвержден порядок и
план перевода бюджетных учреждений,
предоставляющих социальные услуги, в
форму негосударственных организаций и
формы типового контракта [15].
В 2007 году подготовлены предложения
по внедрению принципов и технологий
аутсорсинга в деятельность исполнительных
органов государственной власти области
и произведен выбор административно-управленческих
процессов для аутсорсинга.
В Докладе о ходе административной
реформы в Калининградской области за
2006 год отмечалось недостаточное взаимодействие
органов исполнительной власти
субъектов между собой и с федеральными
органами исполнительной власти, а также
их территориальными органами в сфере
реализации административной реформы
[16; 8]. Для обеспечения координации действий
органов государственной власти региона
по проведению административной
реформы в 2007 году введены регламенты
взаимодействия органов исполнительной
власти Калининградской области, муниципальных
образований Калининградской
области и территориальных органов федеральных
органов исполнительной власти по
планированию деятельности.

16
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
С 2007 года в деятельности комиссии
появилось новое направление – противодействие
коррупции [17]. Проект по антикоррупционной
политике, принятый Правительством
Калининградской области,
включал организацию проведения экспертизы
нормативных правовых актов органов
государственного управления Калининградской
области и их проектов на предмет
их коррупциогенности, формирование перечня
должностей, подверженных коррупции
в наибольшей степени, внедрение механизмов
внутреннего контроля деятельности
государственных служащих. Проект по
антикоррупционной политике обеспечил
установление обратной связи с получателями
государственных услуг, внедрение
ИКТ, доступ граждан и организаций к информации
о деятельности органов государственной
власти Калининградской области.
Изучение опыта регионов РФ в формировании
систем оценок эффективности
деятельности органов государственной власти,
введение системы унифицированных
показателей оценки эффективности деятельности
региональных органов власти,
увязанных с нормативами и показателями
качества предоставляемых услуг, реализовано
в Постановлении Правительства КО
№ 400 от 28 июня 2007 года «О показателях
оценки эффективности деятельности
исполнительных органов государственной
власти Калининградской области».
Комиссией по административной реформе
на основе заключений экспертов
разработаны предложения по доработке
нормативно-правовых актов Калининградской
области и утверждено Постановление
Правительства Калининградской области
№ 924 от 29.12.07 «Об экспертизе нормативных
правовых актов органов государственной
власти Калининградской области и
их проектов на коррупциогенность». Комиссией
по административной реформе утверждены
методики мониторинга антикоррупционных
мероприятий [18], разработаны
и утверждены методики первичной и
специализированной (предметной) экспертизы
действующих нормативных правовых
актов и проектов [19] и проведена антикоррупционная
экспертиза, собраны отзывы
бизнес-структур по организации конкурсных
процедур в целях внедрения механизмов
повышения эффективности системы
закупок для государственных нужд.
Министерством образования, Агентством
по имуществу, Министерством финансов
Калининградской области приняты
и утверждены приказами программы по антикоррупционной
деятельности. В настоящее
время другими министерствами Калининградской
области разрабатываются аналогичные
программы и ведется разработка
программ противодействия коррупции в
муниципальных образованиях.
Мероприятия по проведению административной
реформы включают разнообразные
формы и виды обучения и повышения
квалификации гражданских государственных
служащих области на семинарах,
учебных тренингах, практических конференциях
[20; 4].
На 2007 год бюджетом Калининградской
области запланировано финансирование
повышения квалификации государственных
служащих в размере 818,8 тыс. руб.
[21]. В сентябре 2007 года проведена Конференция
«Административная реформа в
Калининградской области». Названия семинаров
и секций отражают основные направления
административной реформы в
Калининградской области: «Внедрение
системы целеполагания, ориентированной
на приоритеты, в деятельность исполнительных
органов государственной власти
области» в рамках секции «Управление по
результатам», «Разработка и внедрение административных
регламентов и стандартов
государственных услуг», «Механизмы прогнозирования
результатов, оценки риска и
корректировки операционных планов деятельности
исполнительных органов государственной
власти области», «Обеспечение
информационной открытости исполнительных
органов государственной власти
КО» в рамках секции «Электронное правительство»
и т.п.
Растет доля государственных служащих,
прошедших курсы (семинары, тренинги)
повышения квалификации, направ-

ленные на приобретение навыков участия в
административной реформе, что обеспечивает
качественное изменение управленческих
кадров. Сто государственных и муниципальных
служащих прошли обучение за
счет бюджета в Академии государственной
службы, а семьдесят муниципальных и государственных
служащих региона повысили
свою квалификацию в рамках проекта
Европейского Союза «Поддержка и развитие
делового и административного послевузовского
образования в Калининградской
области (KalEdu)». Аппарат Правительства
Калининградской области совместно с Минэкономразвития
РФ, Всемирным банком и
другими организациями организовал обучение
государственных служащих органов
исполнительной власти на конференции
«Административная реформа и лучшие
практики регионов» с широким привлечением
должностных лиц 6-7 декабря 2007 г.
По программе Европейского Союза
проведена конференция «Мониторинг и
оценка проектов и программ в социальной
сфере» 5 – 6 февраля 2008 года совместно с
Министерством по развитию территории и
взаимодействию с органами местного самоуправления,
Министерством ЖКХ и
строительства, Министерством экономики,
Министерством сельского хозяйства и рыболовства,
Министерством культуры, Министерством
образования, Министерством
здравоохранения, Министерством финансов
Калининградской области. На 29 - 30
мая 2008г. запланирована конференция
«Административная реформа и электронное
правительство».
В Калининградской области ведется
анализ лучшей практики реализации мероприятий
административной реформы, организован
обмен опытом с обсуждением и
выработкой совместных решений по новым
методам и механизмам управления, организационным
решениям, структурным преобразованиям,
оптимизации административно-управленческих
процессов, применению
стандартов государственных услуг, утвержден
план-график проведения совещаний
должностных лиц, ответственных за проведение
административной реформы.
17
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Высокий уровень открытости информации
об административной реформе обеспечивают
традиционные средства массовой
информации и 2 портала: Правительства
Калининградской области и Административная
реформа в Калининградской области
[22]. Информация по вопросам проведения
административной реформе в Калининградской
области предоставляется на основании
плана-графика, утвержденного решением
комиссии по административной
реформе Калининградской области. Сложилась
практика регулярных выступлений
руководителей администрации в средствах
массовой информации по мероприятиям
административной реформы. Комиссией по
административной реформе разрабатываются
предложения по нормативной и методической
базе повышения информационной
открытости деятельности органов государственного
управления и органов местного
самоуправления, а также типовые
процедуры раскрытия информации о деятельности
исполнительных органов власти.
Правительством Калининградской области
проводится открытый конкурс для повышения
внимания журналистов к мероприятиям
административной реформы.
В средствах массовой информации
публикуются все административные регламенты
Правительства в соответствии с Реестром
государственных услуг. Органами
власти ведется мониторинг публикаций
средств массовой информации об административной
реформе, анализ результатов
мониторинга проводится ежеквартально
пресс-службой губернатора [23].
В глобальной сети публикуются видеозаписи
заседаний Правительства Калининградской
области (gov.kaliningrad.ru).
Разработан и запущен в опытную эксплуатацию
портал Административная реформа
(ar.gov39.ru). Поскольку одной из функций
Комиссии по административной реформе
является публикация проектов нормативноправовых
актов, регламентов и сбор замечаний,
то на портале создается подсистема
поддержки деятельности данной Комиссии.
В 2006 году из средств областного
бюджета [24] выделено 150 тыс. руб. на

финансирование прикладной НИР по теме
«Разработка плана административной реформы
в части реализации проектов создания
Электронного Правительства, электронных
административных регламентов и
стандартов предоставления государственных
услуг».
Постановлением Правительства Калининградской
области от 27.09.06 № 706 выделены
денежные средства, проведена котировка
цен, работа выполнена [25], в 2006
году 1 этап проекта «Разработка электронных
административных регламентов и оптимизация
исполнения государственных
функций связанных с межведомственными
взаимодействиями ОГВ на основе модернизации
информационного обеспечения с использованием
элементов архитектуры
Электронного Правительства» выполнен на
30% в связи с неполным привлечением
внебюджетных средств. Проводилась работа
по организации сети выделенных каналов
связи в соответствии со структурной
схемой информационного обмена – 3789,75
тыс. руб.[26]. Разрабатывались проекты
создания электронного правительства,
электронных административных регламентов
и стандартов предоставления государственных
услуг [27].
Калининградская область в разделе
разработки архитектуры электронного правительства
органов государственной власти
является одним из членов экспертного совета
Центра стратегических компетенций
по Электронному правительству региона.
Опыт Калининградской области будет учтен
при разработке типового решения архитектуры
электронного правительства.
В рамках проекта «ТАСИС» «Развитие
административного потенциала Калининградской
области» осуществляется деятельность,
направленная на реализацию
идеи электронного правительства, т.е. осуществление
государственного управления,
характерного для информационного общества
[28]. Проект электронного правительства,
объединяя ценности открытого гражданского
общества и возможности информационных
технологий, ориентирован на
удовлетворение потребностей граждан, на
18
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
повышение экономической эффективности,
на обеспечение открытости власти для общественного
контроля и на повышение
инициативы населения как один из наиболее
эффективных способов борьбы с коррупцией
и бюрократией, обеспечивающий
прозрачность официальных структур.
Автоматизированная информационная
система «Электронный социальный регистр
населения Калининградской области» создается
для автоматизации деятельности по
формированию, ведению и использованию
единой базы данных, содержащих комплексную
информацию о гражданах РФ,
зарегистрированных и проживающих в регионе,
имеющих право на получение различных
видов социальной помощи в соответствии
с законодательством. Также система
поддерживает принятия решений по
предоставлению социальной помощи;
обеспечивает оперативный контроль данных,
информационное взаимодействие с
внешними организациями, оказывающими
меры социальной поддержки. С помощью
«Электронного социального регистра населения
Калининградской области» будет
производиться формирование и обработка
данных, хранение и использование сведений
о фактически предоставленной социальной
помощи, составление отчетной документации
по данным, регистрируемым и
формируемым в системе.
Создается мультисервисная сеть Правительства
Калининградской области для
построения интегрированной телекоммуникационной
среды (голосовая связь, видеоконференции,
передача данных и т.п.) в
целях повышения эффективности работы
Правительства Калининградской области,
областной Думы, муниципальных образований;
повышения социальной удовлетворенности
жителей области доступностью
предоставляемых услуг; повышения качества
и эффективности управления субъектом
федерации на основе организации
межведомственного информационного обмена;
модернизации системы информационного
обеспечения органов исполнительной
власти; повышения уровня защиты и
безопасности данных, используемых в го-

сударственном управлении, прав граждан
на защиту персональных сведений и реализацию
законных прав и интересов при информационном
взаимодействии с органами
государственной власти, повышения оперативности
предоставления государственных
услуг.
Развитие е-правительства идет по
трем направлениям: государственное
управление – государственное управление,
19
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
государственное управление – граждане,
государственное управление – бизнес, поэтому
реализация проекта е-правительства
в Калининградской области должна привести
и к повышению эффективности деятельности
государственных органов, и к
улучшению взаимодействия органов власти
с гражданами как клиентами, и к улучшению
взаимодействия власти с гражданами
как собственниками.
_________
1. Большинство жителей Калининградской области в целом положительно оценивают деятельность Губернатора
Г. Бооса. – СЕВЕРИНФО 2008.03.24. 16:14,Тупики и перспективы административной реформы.- Независимая
газета. 27.03.2008 № 062 (4303), «Обкатываем новые проекты – kaliningradka.ru» 01.04.2008, Способы
борьбы с коррупцией. – Калиниградская правда. 27.12.07.
2. Комиссия МЭРТ РФ в рейтинге субъектов Федерации по результатам конкурсного отбора присудила 9
место из 53 регионов России Калининградской области (протокол № 2 от 17.05.2007); рассмотрение итогов деятельности
за полугодие поднял Калининградской области в рейтинге до 6 позиции (протокол № 4 от
22.10.2007).
3. Сайт города Калининграда // http://www.kaliningrad.ru/news/345272.html
4. Постановление Правительства Калининградской области № 923 от 29.12.07.
5. Постановление Правительства Калининградской области № 413 от 03.07.07 «О предоставлении населению
Калининградской области социальных выплат в режиме «одного окна».
6. Постановление Правительства Калининградской области от 29 июня 2005 г. № 482 «Программа проведения
административной реформы в Калининградской области на 2006-2008годы», Распоряжение губернатора
Калининградской области от 08 мая 2006г. № 151-р «О мерах по проведению административной реформы в Калининградской
области на 2006-2008годы», Постановление Правительства Калининградской области от 29 июня
2006г.№ 482 «О программе проведения административной реформы на 2006-2008годы», Распоряжение Губернатора
Калининградской области от 12 апреля 2006 года № 97 «О комиссии по реализации административной
реформы в Калининградской области», Закон Калининградской области от 10.12.2007 № 200 «Об областном
бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов», Постановление Правительства Калининградской
области от 28.06.2007 № 407 (в ред. От 18.08.2007) «О целевых программах Калининградской области»,
Постановление Правительства Калининградской области № 400 от 28.06.2007 года «О показателях оценки
эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти Калининградской области»,
ДРОНД Правительства Калининградской области, Постановление Правительства Калининградской области от
09.03.2007 № 114 «О бюджетной комиссии при Правительстве Калининградской области», Закон Калининградской
области от 10.10.2007 № 173 (ред. от 21.11.2007) «О бюджетном процессе», Закон Калининградской области
от 10.10.2007 № 174 «О межбюджетных отношениях», Постановление Правительства Калининградской
области от 19 июня 2007 № 348 «Об областном фонде поддержки реформы в субъектах бюджетного планирования»,
Постановление Правительства Калининградской области от 19 июня 2007г. № 349 «Об областном фонде
реформирования муниципальных финансов Калининградской области», Постановление Правительства Калининградской
области № 923 от 29.12.07 «О реестре государственных услуг и юридически значимых действий,
оказываемых исполнительными органами государственной власти Калининградской области и государственными
учреждениями Калининградской области за плату», Постановление Правительства Калининградской
области от 03.07.2007 № 413 «О предоставлении населению КО социальных выплат в формате «одного окна»,
Постановление Правительства Калининградской области от 28.06.2007 № 402 «О государственных услугах,
предоставляемых за счет средств областного бюджета», Постановление Правительства Калининградской области
от 28.06.2007 № 410 «Об утверждении Положения о системе критериев оценки бюджетной и социальной
эффективности деятельности государственных унитарных предприятий Калининградской области и хозяйственных
обществ, доля уставного капитала (пакеты акций) которых находятся в собственности Калининградской
области».
7. Проект «Методика оценки эффективности деятельности органов власти Калининградской области» и
проект «Программа быстрой экономии при осуществлении государственных закупок».
8. Доклад 2007.с.10.
9. Доклад Правительства Калининградской области о реализации мероприятий административной реформы
в 2006 г. с.6.
10. Доклад Правительства Калининградской области о реализации мероприятий административной реформы
в 2006г. с.7.

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
11. Доклад Правительства Калининградской области о реализации мероприятий административной реформы
в 2007 году. С.4.
12. Постановление Правительства Калининградской области № 400 от 28.06.07 «О показателях системы
эффективности исполнительных органов государственной власти Калининградской области».
13. Постановление Правительства Калининградской области от 28.06.2007 № 408 «О мерах по оптимизации
бюджетного сектора в Калининградской области» (вместе с «Порядком создания автономных учреждений
путем изменения вида существующих государственных учреждений Калининградской области» и «Порядком
перевода государственных учреждений, предоставляющих государственные услуги, в форму негосударственных
организаций».
14. Приложение № 1 «Перечень основных социальных государственных услуг, предоставление которыми
может осуществляться автономными учреждениями» к порядку создания автономных учреждений утвержденного
постановлением Правительства Калининградской области от 28.06.2007 № 408.
15. Приложение № 2 к Постановлению Правительства Калининградской области от 28.06.2007 № 408.
«Порядок перевода государственных учреждений, предоставляющих государственные услуги, в форму негосударственных
организаций»
16. Доклад Правительства Калининградской области о реализации административной реформы в 2006г.
с.8.
17. Распоряжение Губернатора Калининградской области № 365-р от 29.12.07 «О внесении дополнений в
распоряжение Губернатора Калининградской области от 08.05.2006 № 151-р».
18. Распоряжение Губернатора Калининградской области № 365-р от 29.12.07 «О внесении дополнений в
распоряжение Губернатора Калининградской области от 08.05.2006 № 151-р».
19. Постановление Правительства Калининградской области № 925 от 29.12.07 «О методике экспертизы
нормативных правовых актов государственной власти Калининградской области и их проектов на коррупциогенность».
20. Доклад Правительства Калининградской области о реализации мероприятий административной реформы
в 2006г.
21. Министерство социальной защиты и труда. Постановление Правительства Калининградской области
от 28.12.2006 № 923.
22. Численность населения Калининградской области – 1 млн.человек, Интернет – аудитория –
45000человек.
23. Gov.kaliningrad.ru/index.php?idpade=1591
24. Областная государственная программа «Информатизация органов государственной власти Калининградской
области на 2003-2006 годы», Закон Калининградской области № 233 от 08.02.03 «Об утверждении государственной
программы «Информатизация органов государственной власти в 2003-2006 годы».
25. Доклад Правительства Калининградской области о реализации мероприятий административной реформы
в 2007 году.13, приложение № 04.
26. Там же.
27. Доклад Правительства КО о реализации мероприятий административной реформы в 2006г. с.3.
28. http://www.Administrative Capacity Building for Kaliningrad Oblast.htm
20

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
«Case-study» № 3
МОНИТОРИНГ ХОДА АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ
В МУРМАНСКОЙ ОБЛАСТИ
А. С. Шерстобитов
(Санкт-Петербург)
21
Первый этап мониторинга хода административной
реформы в Мурманской области
был проведен на основе изучения
официального портала Правительства
Мурманской области [2], где размещены
официальные документы, связанные с реализацией
реформы в регионе. Следует отметить,
что на сайте Правительства области
выделен раздел, посвященный административной
реформе. В данном разделе представлены
основные региональные нормативные
документы по проведению реформы,
справочная информация, описание мероприятий
по реализации реформы, отчетность
исполнительных органов государственной
власти Мурманской области по ходу
реформирования. Раздел представляется
качественным ресурсом, обеспечивающим
подробную информацию о ходе административной
реформы в регионе. Более того, в
уже размещен в сети Интернет отдельный
сайт [3], который будет посвящен административной
реформе, и уже идет работа по
его информационному наполнению.
В соответствии с Концепцией административной
реформы в Российской Федерации
в 2006-2008 годах Правительством
Мурманской области были разработаны и
утверждены такие нормативные документы,
как Концепция программы проведения
административной реформы в Мурманской
области в 2006-2008 годах, новая редакция
Региональной целевой программы (далее
РЦП) «Проведение административной реформы
в Мурманской области» на 2006-
2008 годы и РЦП «Повышение качества государственного
управления социальноэкономическим
развитием Мурманской области»
на 2008-2010 годы.
Также создана Комиссия по проведению
административной реформы в Мурманской
области. Однако, в состав Комиссии
вошли только представители исполнительных
органов государственной власти,
то есть негосударственные организации не
привлекаются к управлению административной
реформой.
Концепция программы проведения
административной реформы в Мурманской
области в 2006-2008 годах (далее – Концепция),
утвержденная постановлением
Правительства Мурманской области от
25.05.2006 № 192-ПП/5 [1], является глубоко
проработанным документом и включает
следующие разделы:
1. Содержание проблемы и обоснование
необходимости ее решения программными
методами
2. Основные цели проведения административной
реформы в Мурманской области
в 2006-2008 годах, планируемый социально-экономический
эффект реализации
Программы
3. Система задач и соответствующий
комплекс мероприятий по проведению административной
реформы в Мурманской
области до 01.01.2009 года
4. Система управления мероприятиями
административной реформы в Мурманской
области
5. Система мероприятий по информационному
сопровождению административной
реформы в Мурманской области
6. Финансирование мероприятий административной
реформы в Мурманской
области в 2006-2008 годах
В Концепции приведен анализ основных
проблем, связанных с эффективностью
государственного управления, а также на
основе имеющегося состояния и возможностей
системы государственного управления
в Мурманской области, сформирован рей-

тинг региональных приоритетов в области
реформирования государственного управления
при проведении административной
реформы [1]:
- создание эффективной системы
управления мероприятиями административной
реформы в Мурманской области,
направленной на целенаправленное формирование
новых механизмов работы исполнительных
органов государственной власти
Мурманской области;
- завершение ликвидации избыточных
и дублирующих функций исполнительных
органов государственной власти Мурманской
области;
- разработка и внедрение стандартов
государственных услуг, административных
регламентов исполнения государственных
функций и оказания государственных услуг
в исполнительных органах государственной
власти Мурманской области;
- повышение эффективности системы
бюджетных закупок товаров (работ, услуг)
для государственных нужд Мурманской
области;
- повышение эффективности взаимодействия
исполнительных органов государственной
власти Мурманской области и
общества;
- проведение экспертизы нормативных
правовых актов Мурманской области и
их проектов на коррупциогенность, разработка
и внедрение региональной антикоррупционной
программы;
- оптимизация реализации контрольных
и надзорных функций исполнительных
органов государственной власти Мурманской
области;
- внедрение новых механизмов досудебного
обжалования в исполнительных
органах государственной власти Мурманской
области;
- внедрение системы результативного
управления организациями, подведомственными
исполнительным органам государственной
власти Мурманской области;
- внедрение механизмов управления
по результатам в исполнительных органах
государственной власти Мурманской области;
22
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
- модернизация системы информационного
обеспечения исполнительных органов
государственной власти Мурманской
области;
- разработка и внедрение системы
аутсорсинга
административноуправленческих
процессов в исполнительных
органах государственной власти Мурманской
области.
Анализ результатов и оценка эффективности
мероприятий по проведению административной
реформы в Мурманской
области согласно Концепции будет осуществляться
по нескольким критериям.
Во-первых, это оценка гражданами
деятельности исполнительных органов государственной
власти Мурманской области
по оказанию государственных услуг. Данный
показатель будет определяться путем
проведения социологических опросов в соответствии
с Методикой исследования
оценки гражданами качества и доступности
предоставляемых государственных услуг.
Предполагается в результате проведения
мероприятий административной реформы в
Мурманской области довести степень
удовлетворенности граждан качеством и
доступностью государственных услуг к
концу 2007 года до 25 процентов, к концу
2008 года - до 50 процентов.
Во-вторых, планируется анализировать
уровень издержек бизнеса на преодоление
административных барьеров. Для определения
данного показателя предполагается
использовать опыт проведения исследований
в субъектах Российской Федерации
общероссийской общественной организации
малого и среднего предпринимательства
"ОПОРА России" совместно с
Всероссийским центром исследования общественного
мнения (ВЦИОМ), по данным
которых размер издержек малых предприятий
на преодоление административных
барьеров в 2004 году в среднем по стране
составил 8,5 процента выручки предприятия.
Целевым показателем реализации мероприятий
административной реформы является
снижение доли издержек на преодо-

ление административных барьеров в выручке
предприятий Мурманской области.
Интересно, что по заказу исполнительных
органов государственной власти
Мурманской области уже проведен ряд исследований,
посвященных выявлению мнений
субъектов малого и среднего предпринимательства
об уровне административных
барьеров и о деятельности контролирующих
и надзорных органов Мурманской области
[4,5]. Результаты этих работ легли в
основу для выработки дальнейшей политики
по снижению административных барьеров
и коррупции для представителей малого
и среднего бизнеса.
В-третьих, для оценки уровня государственного
управления в Мурманской
области предполагается использовать систему
показателей, рассчитываемых специализированными
организациями:
эффективность государственного
управления - показатель отражает качество
государственных услуг, качественные характеристики
государственных институтов,
компетенцию государственных служащих,
уровень доверия к политике, проводимой
правительством, и другие;
качество государственного регулирования
- значение данного показателя связано
с оценкой политики, проводимой в сфере
государственного регулирования в экономике.
С его помощью измеряются такие
факторы, как государственное регулирование
цен на товары и услуги, неадекватный
контроль в финансовой сфере, избыточное
регулирование бизнеса и другие.
В результате реализации мероприятий
административной реформы в Мурманской
области в 2008 году предполагается достичь
значения показателя эффективности
государственного управления в регионе не
ниже общероссийского.
В рамках Региональной целевой программы
«Проведение административной
реформы в Мурманской области» на 2006 –
2008 годы Правительством области разработан
также ряд подпрограмм, каждая из
которых посвящена решению конкретной
задачи:
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
- Подпрограмма «Разработка и внедрение
стандартов государственных услуг,
административных регламентов исполнения
государственных функций и оказания
государственных услуг в исполнительных
органах государственной власти Мурманской
области»;
- Подпрограмма «Оптимизация функций
исполнительных органов государственной
власти Мурманской области»;
- Подпрограмма «Создание системы
противодействия коррупции в исполнительных
органах государственной власти
Мурманской области»;
- Подпрограмма «Внедрение новых
механизмов информационного взаимодействия
исполнительных органов государственной
власти Мурманской области и общества»;
- Подпрограмма «Модернизация системы
информационного обеспечения комитета
по тарифному регулированию Мурманской
области - внедрение и применение
Единой информационно-аналитической
системы (ЕИАС ФСТ)».
Здесь следует уделить внимание тому
факту, что к каждой подпрограмме разработан
подробный перечень мероприятий,
где определены и сроки, и ответственные за
их выполнение структурные подразделения.
Вообще, Концепция и все РЦП сопровождаются
развернутыми планами по их
реализации. Таким образом, полноценный
мониторинг хода административной реформы
в Мурманской области, а также анализ
результатов представляются вполне
достижимыми задачами. Более того, Правительством
Мурманской области опубликованы
и ожидаемые результаты реформы
(см. таблицу 1). Учитывая, что информация
о ходе реформирования обновляется регулярно,
мы можем проводить своевременную
и достоверную оценку реализации административной
реформы.
Таблица 1. Важнейшие целевые индикаторы
и показатели административной
реформы в Мурманской области [6].
23

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Наименование индикаторов и показателей 2006 г. 2007 г. 2008 г.
степень удовлетворенности граждан и организаций
30 50
качеством и доступностью государственных услуг,
%
доля утвержденных регламентов, внедрение
100 100
которых позволило сократить время и повысить качество
исполнения государственных функций, %
доля исключенных избыточных и дублирующих
10 80
функций исполнительных органов государственной
власти Мурманской области из общего количества
выявленных избыточных и дублирующих функций,
%
доля правоустанавливающих функций, функций контроля
80
и надзора и функций по
управлению государственным имуществом и предоставлению
государственных услуг, разделение которых
нашло правовое закрепление, %
доля функций, осуществление которых передано на
80
муниципальный уровень, саморегулирующимся организациям,
из числа
функций, передача которых признана целесообразной,
%
снижение доли издержек на преодоление административных
да
барьеров предприятий
Мурманской области, да/нет
доля граждан и субъектов предпринимательской деятельности,
10 15 20
доверяющих деятельности Правительства
Мурманской области, %
уровень информационной открытости исполнительных
36 80 100
органов государственной власти Мурманской об-
ласти (соотношение информации, размещенной на
официальном сайте Правительства Мурманской области,
к перечню обязательных для представления
сведений о деятельности Правительства Мурманской
области), %
количество центров общественного доступа к
11
информации о деятельности органов власти на базе
библиотек и архивных учреждений, ед.
количество предоставления государственных услуг, 100 100 100
принятых с применением процедур публичного обсуждения,
%
обеспечение доступа к информации в формате ЕИАС 100 100
субъектам регулирования, не имеющим технической
возможности подключения к ЕИАС, %
единство подхода ко всем субъектам госрегулирования,
снижение фактора субъективного влияния должностных
лиц на формирование тарифов и коррупционного
риска, %
30 90 100
24

Важно отметить, что по таким позициям,
как степень удовлетворенности граждан
и организаций качеством и доступностью
государственных услуг или доля граждан
и субъектов предпринимательской
деятельности, доверяющих деятельности
Правительства Мурманской области целевые
показатели не слишком высокие. Здесь
можно сделать вывод о реальном взгляде на
ситуацию, который основан на упомянутых
выше исследованиях, а также о том, что цели
вполне реальны и поставлены для их
достижения, а не только лишь отчета перед
вышестоящими исполнительными органами
государственной власти.
Вместе с тем, следует обратить внимание
и на существенные недостатки в
проведении административной реформы в
Мурманской области. В разработке и реализации
Концепции, РЦП, программ, мероприятий
реформирования не участвуют
представители экспертного сообщества, негосударственных
организаций. Автору не
удалось найти в электронных СМИ Мурманской
области упоминаний о публичных
обсуждениях административной реформы.
Здесь возникает и другая проблема – недостаточное
информирование населения о ходе
административной реформы. Несмотря
на то, что Мурманская область занимает 3-е
место по России по уровню проникновения
сети Интернет на региональных новостных
интернет-порталах информация об административной
реформе размещается лишь в
виде пресс-релизов. Возможно, аналитические
материалы представлены в областных
печатных изданиях и на региональном телевидении.
Контент-анализ СМИ на предмет
распространения информации о реформе
является одним из важных направлений
дальнейшей работы по мониторингу хода
административной реформы в Мурманской
области.
_________
1. Концепция программы проведения административной реформы в Мурманской области в 2006-2008
годах / http://reform.gov-murman.ru/idea/
2. Официальный портал Правительства Мурманской области / http://gov-murman.ru/
3. Сайт о проведении административной реформы в Мурманской области / http://ar.gov-murman.ru/
4. Отчет о научно-исследовательской работе «Выявление мнений субъектов малого и среднего предпринимательства
об уровне административных барьеров» /
http://reform.gov-murman.ru/reports/report_admin_barrier.pdf
5. Отчет о научно-исследовательской работе «Выявление мнений субъектов малого и среднего предпринимательства
о деятельности контролирующих и надзорных органов Мурманской области»
/http://reform.gov-murman.ru/reports/report_activity_checking_organ.pdf
6. Паспорт региональной целевой программы «Проведение административной реформы в Мурманской
области» на 2006 – 2008 годы / http://reform.gov-murman.ru/rcp/rcp.shtml

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
МАТЕРИАЛЫ СЕМИНАРА
исследовательского комитета РАПН по сравнительной политологии
совместно с ИК РАПН по публичной политике и разрешению конфликтов
«ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ОТНОШЕНИЯ:
КОНЦЕПТЫ, ПРАКТИКА И КАЧЕСТВО УПРАВЛЕНИЯ»
20–21 июня 2008 г., г. Санкт-Петербург
РОССИЯ: РЕЗУЛЬТАТЫ ТРАНСФОРМАЦИИ
АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ
В. А. Ачкасов
(Санкт-Петербург)
Существование особой взаимозависимости
между принятыми официальными
нормами государственного управления и
законами, с одной стороны, и неофициальными
―правилами игры‖, определяемыми
политической традицией и культурой - с
другой, внесли значительные коррективы в
процесс политической трансформации России.
Вместо эффективной, с точки зрения
плюралистического представительства интересов,
политической системы с сильными
демократическими институтами мы получили
нечто совсем иное: вместо политических
партий их функции выполняют корпоративные
группировки; вместо нормальных
парламентских форм представительства и
согласования разнообразных интересов -
квазикорпоративистские ассамблеи, менее
всего отягощенные заботой о нуждах избирателей;
вместо ―прозрачного‖ процесса
принятия решений административными органами
- полностью закрытый от контроля
процесс бюрократического торга за перераспределение
общественных ресурсов.
Российские трансформации лишни раз подтверждают
постулат неоинституционализма:
там, где не работают формальные институты
их замещают (выполняют их
функции) институты неформальные. «Там
где не работают суды и налоговая инспекция,
уплата налогов и возврат долгов осуществляется
с помощью силового предприсеминар
проводится при содействии Совета по
взаимодействию с неправительственными и некоммерческими
организациями при Председателе партии
«Справедливая Россия»
26
нимательства; там, где правительство не
подотчетно парламенту, главные решения
принимаются не выбранными представителями
граждан, а в узком кругу «семьи»; там
где политические партии не способны осуществлять
политическую взаимосвязь элит
и масс, их функции выполняют основанные
на массовом клиентелизме «политические
машины» и т.д.» (В. Гельман).
Поэтому сложившаяся в России система
государственного управления, степень
ее эффективности/неэффективности никак
не могут быть поняты лишь в нормативноправовом
ракурсе без учета доминирующих
корпоративно-бюрократических неформальных
правил игры. Планомерное воспроизводство
этих ―правил‖ существенно
модифицировало социальный характер российской
политической системы, придав ей
авторитарно-олигархическую и бюрократическую
доминанту. В «эпоху Ельцина» это
привело «к установлению режима «номенклатурно-олигархической
полиархии».
Россия, как и подавляющее большинство
стран «третьей волны» демократизации,
попала в «серую зону», для которой характерны
стагнирующий политический процесс,
основывающийся на патронклиентельных
связях, слабое и неэффективное
представительство интересов граждан,
низкий уровень политического участия,
не выходящего за пределы манипулируемого
голосования, постоянные нарушения
законов должностными лицами государства
всех уровней, сомнительная легитимность
выборов, почти полное отсутст-

вие доверия общества политическим институтам
и устойчиво низкая институциональная
эффективность государства» [См.:
1]. В «эпоху Путина» основным содержанием
политических процессов в стране стали
попытки «выстроить» все структуры и
сферы активности вокруг «административного
центра» власти, т.е. аппарата Президента
со всеми его специальными и региональными
рычагами (прокуратура, ФСБ,
полномочные представители в федеральных
округах и др.). При этом в российском
обществе основными игроками на поле
властных отношений по прежнему выступают
«персонально ориентированные «команды»,
которые всегда ищут покровительства
и периодически меняют покровителей
(«крыши»). Таким образом, персональные
(неформальные) вертикальные и горизонтальные
связи вполне могут обеспечить
масштабную инфраструктуру для властных
взаимодействий и обмена ресурсами. Проблема
вовсе не в непреодолимой локальности
(чисто технически она как раз преодолима),
но в самой логике подобных отношений.
Искомая и обретаемая в этих связях
первобытная микрогрупповая солидарность
замешана на деспотизме и потестарности –
будучи агрессивно противопоставлена гражданским
отношениям и институтам, она
разрушает цивилизацию», - считает М.
Афанасьев [2; 182].
Так, коррупция – один из самых распространенных
и опасных неформальных
институтов в условиях общественных
трансформаций. Коррумпированность как
государственного аппарата так и политиков
была и остается причиной неэффективности
экономики и провалов государственной
политики в России, что ныне признается и
властью. Однако, как отмечает С. Хантингтон,
как это ни парадоксально на первый
взгляд, но «коррупция … может быть столь
_________
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
же функциональной для поддержания политической
системы как и реформа. Коррупция
сама может быть заменой реформы…
Коррупция способствует снижению
группового давления в направлении изменения
политики…» [3; 80]. При господстве
патрон-клиентельных отношений существует
тотальная коррупция – « …коррупция
богатых и коррупция бедных. Одна обменивает
политическую власть на деньги,
другая деньги на политическую власть (например,
использование избирательного
права для покупки себе материальных благ,
рабочего места или привилегий у местной
политической машины – прим. авт.). Но в
обоих случаях нечто общественное (голос,
должность или решение) обменивается на
личную выгоду» [3; 77], тем самым, снижая
поток требований на «входе» политической
системы, однако порождая тотальный кризис
доверия в обществе. Поэтому хотя полностью
ликвидировать коррупцию невозможно,
однако жизненно необходимо радикально
снизить ее уровень.
Сегодня в России фактически закончен
процесс оформления моноцентрического
режима правления с формальнодемократическим
фасадом. Законодательная
и судебная власть находятся в подчинении
у исполнительной, сосредоточенной
в руках президента. Судопроизводство используется
на избирательной основе и в качестве
инструмента политического принуждения.
Государственная бюрократия, бизнес
и политика тесно переплетены, при доминировании
бюрократии в этом симбиозе.
Даже формальные институты гражданского
общества (т.е. профсоюзы и общественные
объединения, политические партии и СМИ)
сегодня встроены в «вертикаль власти»,
превратившись в инструменты стабилизации
режима и контроля, как над элитой,
так и фрагментированным обществом.
1. Карозерс Т. Конец парадигмы транзита // Полис. 2003. № 2.
2. Афанасьев М. РФ. Слабое государство и «президентская вертикаль» // Страна после коммунизма: государственное
управление в новой России. Ч.1. М.,2004.
3. Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. М., 2004.
27

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
БЮРОКРАТИЧЕСКИЙ КОРПОРАТИВИЗМ В РОССИИ:
ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНЫЙ АСПЕКТ
А. В. Баранов
(Краснодар)
Цель тезисов – исследовать политикоадминистративный
аспект бюрократического
корпоративизма в современной России.
Теоретическая основа анализа – неокорпоративистская
модель (Ф. Шмиттер,
Г. Лембрух и др.), согласно которой взаимодействие
государства с группами интересов
приводит к соучастию «организованных
интересов» в управлении. Варианты
такого соучастия не сводятся к рациональному
соперничеству независимых сил. Часто
группы интересов присваивают право на
монопольное представительство запросов
общества, а способы агрегации интересов
сводятся к «торгу» группировок с государственной
бюрократией. По словам Ф.
Шмиттера, корпоративизм – это «система
представительства интересов, составные
части которой организованы в несколько
особых, принудительных, неконкурентных,
иерархически упорядоченных, функционально
различных разрядов, официально
признанных или разрешенных… государством,
наделяющим их монополией на
представительство в своей области в обмен
на известный контроль за подбором лидеров
и артикуляцией требований и приверженностей»
[1; 15]. Приведенная цитата характеризует
корпоративизм «в чистом виде»
и осмысливает опыт авторитарных режимов
стран Латинской Америки. Этим она
и интересна для исследования российского
корпоративизма, далекого от «либерального»
или «социетарного» корпоративизма
стран Запада [2; 34-35].
Модель взаимодействия групп интересов
в постсоветской России адекватно
может быть осмыслена в рамках неокорпоративизма.
Это не означает отсутствия сетевых
структур и практик. Но они встроены
в прочную систему патрон-клиентарных
отношений.
28
Модель групп интересов в постсоветской
России невозможно понять вне более
широкого контекста – доминирования государства
в политическом процессе на протяжении
почти всей истории нашей страны.
Этим объясняется периферийная роль
групп защиты и поддержки – профсоюзов,
правозащитников, женского, молодежного
и проч. движений в политическом процессе.
Исключением, и то частичным, может
быть опыт столичных городов и регионов
высокой включенности в международные
отношения.
Важнейшим партнером госаппарата
стал корпоративный сектор бизнеса, т.е.
интегрированные бизнес-группы, занимающие
лидирующие или монопольные
позиции в своей отрасли на уровне всей
России либо региона (Я.Ш. Паппэ) [3; 22].
По расчетам Т.И. Заславской, к 1999 г.
1,5% населения России владели более чем
1/2 национального богатства [4; 250]. Корпоративный
бизнес получил явно гипертрофированную
роль в отношениях групп
интересов.
Н. Айо и В.Сергеев установили различие
между «сетевыми структурами власти»,
которые доминируют во всей системе лоббирования
интересов, и «сетевыми структурами
доверия», кои недоразвиты [5; 71].
Сетевые структуры власти означают вертикально
выстроенные группы, действующие
под патронажем высокостатусных госслужащих
в рамках государственных институтов.
В основе структуры личные отношения
обмена ресурсами: должностями, экономическими
льготами, патерналистской опѐкой.
Отношения крупного бизнеса с публичной
властью персонифицируются в фигурах
глав регионов, владельцев либо топменеджеров
фирм.
Характерна отсталая (по меркам Запада)
отраслевая структура российских ФПГ.

По сведениям журнала «Эксперт», 70 компаний
– производителей сырья давали 70%
объѐма реализации продукции среди 200
крупнейших компаний РФ. Из 20 самых богатых
корпораций страны производители
сырья составляли 17 наименований. Высока
их мобильность. Для 1999-2007 гг. типичен
подъем прибылей в ФПГ обрабатывающей
промышленности [6; 112-113; 7; 64; 8; 73-
74]. Но по-прежнему почти нет «на вершине
Олимпа» фирм наукоѐмких отраслей
промышленности, информатики и коммуникаций,
образования. Закрепилась «импортзамещающая»
модель бизнеса, что
сближает российский крупный капитал с
прообразами периферийного развития.
Система взаимоотношений крупного
бизнеса с институтами власти действует
благодаря широкому набору методов влияния.
Наиболее значимыми из них являются,
по мнению А.В. Понеделкова, А.М. Старостина
и их соавторов [9; 263]:
- лоббирование;
- государственное администрирование;
- экономическое участие органов власти
в развитии предпринимательских
структур;
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
- обмен личным представительством в
органах власти и бизнес-группах (персональная
уния);
- консультации и совместная экспертно-аналитическая
работа;
- коррупция (позволим себе уточнить
– все формы незаконных отношений).
Исследование А.Чепуренко, Н. Тихоновой
и В. Петухова выявило, что предприниматели
регионов не видят эффективных
способов воздействия на власть [9;
255]. Более 20% респондентов признались,
что предпочитают действовать через личные
связи. Только 12,8% обращаются в
СМИ. 11,6% участвуют в действиях организаций
по защите групповых интересов.
8,1% предпочли бы добиваться своих целей
на выборах и референдумах, в судебном
порядке. И лишь 7,7% признают пользу от
действий партий.
Таким образом, бюрократический
корпоративизм в России предполагает ведущую
роль государства и его органов в
системе акторов политического процесса, а
обладание крупной собственностью не гарантирует
предпринимателям политического
влияния. Неформальные отношения доминируют
над процедурно-правовыми.
_________
1. Шмиттер Ф. Неокорпоративизм // Полис. 1997. № 5. С.15.
2. Перегудов С.П., Лапина Н.Ю., Семененко И.С. Группы интересов и российское государство. М., 1999.
С.34 35.
3. Паппэ Я.Ш. «Олигархи»: Экономическая хроника 1999 2000. М., 2000. С.22.
4. Гаман-Голутвина О.В. Современная политическая элита России: факторы неэффективности // Куда
идѐт Россия? М., 1999. С.250.
5. Урбан М. Социальные отношения и политические практики в посткоммунистической России // Полис.
2002. № 4. С.71 (ссылка на рукопись Н. Айо и В. Сергеева).
6. Эксперт. 2002. 7 окт. С.112 113.
7. Эксперт. 2002. 2 окт. С.64.
8. Перегудов С.П. Корпорации, общество, государство. М., 2003. С.73 74.
9. Игнатов В.Г. Взаимодействие элит в социально политическом пространстве современной России / В.Г.
Игнатов и др. Ростов н/Д, 2001.
29

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Н. А. Баранов
(Санкт-Петербург)
ПОТЕНЦИАЛ ГОСУДАРСТВА И ЭФФЕКТИВНОСТЬ УПРАВЛЕНИЯ
Государственная власть, как правило,
является легитимной лишь при условии
эффективного управления. Способность государства
проводить политические решения
в жизнь - важнейшая характеристика
любого политического режима. Она определяется
потенциалом государства, который
Чарльз Тилли определяет как степень
вмешательства государственных структур в
негосударственные ресурсы, деятельность
и межличностные связи, а также в перераспределение
материальных ценностей. Американский
ученый отмечает: для государств,
обладающих большой силой, «принятие
решений государственными агентами
столь весомо, что оно обходится без взаимных
консультаций и процедур обсуждения
правительства с гражданами» [6; 32].
Россию можно отнести к числу стран
с высоким потенциалом государства, который,
тем не менее, не означает автоматически
эффективного государственного управления,
препятствием для которого служат
признаваемые политическим руководством
несоблюдение чиновниками законности,
приводящее к коррупции, низкое качество
услуг населению, нигилистское правовое
сознание. Проведению реформ препятствует
бюрократический аппарат, представляющий
собой «замкнутую и подчас просто
надменную касту, понимающую государственную
службу как разновидность бизнеса»
[3]. Очевидно, что только эффективная
власть способна обеспечить государственный
суверенитет и достойную жизнь граждан.
Однако возрастание эффективности
власти в России стало результатом введения
административных рычагов воздействия,
а не повышения подконтрольности
власти обществу. Механизмы управления
остались забюрократизированными, зачастую
не прозрачными, а потому не доступными
для влияния на принятие решений со
30
стороны оппозиции и других общественнополитических
сил. Сформирован иной механизм
ответственности руководителей исполнительной
власти разных уровней, который
теперь ориентирует их на отчет о
своей работе перед федеральным центром,
а не перед избирателями.
Потенциал современной России, резко
снизившийся в 1990-е гг., неуклонно повышался
в начале 2000-х гг. и продолжает
повышаться в настоящее время. Однако заслугу
в его росте исследователи видят не в
действиях государственного аппарата, а в
благоприятной мировой экономической
конъюнктуре, сложившейся в последние
годы.
Потенциал государства может быть
использован как для усиления государственного
влияния на все сферы жизнедеятельности
общества, так и непосредственно
для решения злободневных социальноэкономических
проблем, повышения уровня
жизни населения. Он связан как с экономическим
и оборонным могуществом,
так и с эффективностью управления. Опасной
тенденцией при этом является расширение
функций власти, которое, исходя из
исторического опыта России, «обычно усиливает
бюрократизм, отчужденность власти
от общества и ее склонность к самоуправству»
[2; 15].
В имперский период, утверждает
Эмиль Паин, чиновник служил государю
из веры, из страха, по необходимости, будучи
экономически зависимым от правителя.
Сегодня же, по его мнению, не существует
ни одного из элементов, обеспечивающих
верное служение чиновника государю,
последствием чего стала, по сути,
приватизация ими власти в стране. «Способность
России хотя бы к простому выживанию,
- делает вывод российский ученый -
сегодня напрямую зависит от возможности
создания в нашей стране действенной сис-

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
темы общественного контроля над чиновничеством
– это и есть первоочередная
цель национальной, т.е. общественной
идеи» [4].
В России ситуация осложняется тем,
что произошло переплетение бизнеса и
власти: у успешного бизнеса появились административные
ресурсы, а у власти – денежная
мотивация. Такая тесная взаимосвязь
вызвала всплеск коррупции, подрывающий
доверие к современной российской
власти.
Борьба с коррупцией непосредственно
связана с развитием гражданского общества.
При налаживании эффективного контроля
за властью средствами массовой информации,
оппозиционными силами, всеми
заинтересованными гражданами благодаря
гласности снижается вероятность подкупа
чиновников, разворовывания бюджетных
средств, что может стать мощным стимулом
к сокращению коррупционных ожиданий
бюрократического аппарата. Владимир
Рыжков замечает, что «итальянцы
справились с коррупцией только тогда, когда
этого потребовало общество, когда самоочистились
парламентские фракции, когда
войну против мафии повели свободные
средства массовой информации» [5; 59].
В данном контексте становится актуальным
переход от сложившейся в стране
политической практики управляемой демократии
к открытой, плюралистичной, восприимчивой
системе власти, основанной на
демократических институтах. В случае последовательной
реализации нового политического
курса, связанного с инновационным
развитием общества, управляемая демократия,
полагает отечественный ученый
и общественный деятель Александр Аузан,
придет «к своему логическому концу не
потому, что она отвратительна, а потому,
что она неэффективна» и представляет собой
дорогостоящий проект с возрастающими
издержками [1; 210-211].
Эти издержки снижают эффективность
управления, что негативно влияет на
потенциал государства. Для страны, претендующей
на статус «великой державы» и
одновременно заявляющей о создании
комфортной жизни для своих граждан, является
принципиально важным поддерживать
высокий государственный потенциал,
направленный на реализацию планов инновационного
развития.
_________
1. Аузан А.А. Три публичные лекции о гражданском обществе. М., 2006.
2. Заславская Т.И. Современное российское общество: проблемы и перспективы // Общественные науки и
современность. 2004. №6.
3. Послание Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации, 25 апреля 2005 г. //
URL: http://www.kremlin.ru/text/appears/2005/04/87049.shtml
4. Российское государство: вчера, сегодня, завтра. Интернет-дискуссия // URL: http://liberal-
1.hosting.parking.ru/sitan.asp?Num=625
5. Рыжков В. Парламент, партии и демократия // Современная российская политика: Курс лекций / Под
ред. В.Никонова. М., 2003.
6. Тилли Ч. Демократия. М., 2007.
GR–МЕНЕДЖМЕНТ
КАК СПОСОБ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В РОССИИ
А. Н. Болгова
(Санкт-Петербург)
В настоящее время термин GR (связи
с правительством - от англ. «Government
Relations») приобретает огромную популярность
в России.
31
Вот какое определение GR дает Сергей
Литовченко, исполнительный директор
Ассоциации Менеджеров: «GR - это
влияние на органы власти в интересах

бизнеса приемлемыми для общества и для
самой власти способами. Приемлемыми
для общества и власти являются те методы
GR, которые способствуют развитию конкуренции
и препятствуют коррупции. Эти
методы должны быть системными и способствовать
установлению понятных и
прозрачных правил игры в экономике» [1].
В этом определении он разграничивает GR
и коррупцию. А так же уделяют внимание
главному, чего бизнес сообщество ждет от
GR – определенности и предсказуемости
правил игры.
С этим отчасти согласен Александр
Дынин, первый заместитель исполнительного
директора Ассоциации менеджеров:
«В идеале GR является прозрачной и законопослушной
областью, которая усиливает
понимание у власти, что делает конкретная
фирма. Но в реальной практике
часто это достаточно теневая деятельность,
которая направлена на получение
неоправданных преференций» [2].
Денис Гудым, директор Intel по связям
c правительственными организациями
в странах СНГ, пишет о том, что в обществе
сложился неправильный стереотип о
работе GR-менеджера. Считается, что это,
в основном, неформальные отношения с
чиновниками и их подкуп. В российских
реалиях, может быть это более распространенный
способ. Но на самом деле, как
показывает практика, он затратный и неэффективный.
В действительности работа
GR-менеджера включает в себя выстраивание
взаимоотношений с чиновниками,
основанных на обеспечении чиновников
экспертизой в тех предметных областях, в
которых чиновники воспринимают компанию
как эксперта. Цель взаимоотношений
– не одноразовое решение проблемы,
а формирование институциональной среды,
основанной на совпадении полей интересов
государства и бизнеса. Одноразовое
решение проблемы более затратно,
чем формирование институциональной
среды [3]. Об этом же пишет и Сергей Литовченко:
«Нужна нацеленность GR- процессов
не на решение сиюминутных проблем
отдельных компаний, а на создание
32
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
институтов, устраняющих причины возникновения
проблем» [1].
Модель взаимоотношений бизнеса с
властью, используемая в российских компаниях,
существенно отличается от модели,
используемой в западных компаниях.
Интересная мысль прозвучала у Станислава
Наумова: в западных компаниях
связи с органами власти не довлеют над
стратегическим развитием, а используются
как одно из средств достижения цели, у
нас же принято считать, что без таких связей
нет развития [4].
Российская модель заключается в
том, что на позицию GR-менеджера ищется
человек со связями, часто это бывшие
сотрудники министерств и ведомств, отставные
офицеры силовых структур, которым
поручают решение частных, прикладных
задач. Российский бизнес еще
плохо стоит на ногах, и, столкнувшись с
проблемой, компании вынуждены прибегать
к GR, но на самом деле это не GR, а
коррупция.
GR-специалист западной компании
представляет интересы отрасли и может
использовать законные аргументы. Хотя
частные задачи тоже существуют, но всетаки
больше задач связано с влиянием государства
на всю отрасль в целом [5].
Сергей Литовченко считает отрицательным
тот факт, что в GR-департаменты
набираются отставные чиновники, причем
не по принципу профессионализма и компетентности,
а по принципу наибольшего
числа имеющихся связей. Когда работа
GR-департамента строится на личных связях
и неопределенных правилах, возникает
спрос на коррупцию со стороны бизнеса.
В результате, конкуренцию выигрывает не
тот бизнес, который наиболее эффективен
в производстве товаров и услуг, а тот, кто
имеет лучшие связи в среде чиновников,
рынки становятся закрытыми и неконкурентными;
проникновение на них новых
участников затруднено или невозможно, в
результате растет предложение коррупции
со стороны чиновников. Поэтому, чтобы
GR был эффективным, Литовченко полагает,
что в GR-департаментах корпораций

должны работать компетентные профессионалы,
способные к выстраиванию долгосрочной
стратегии работы с государством
[1].
Можно прогнозировать, что по мере
развития цивилизованного общественного
диалога в России, с повышением прозрачности
работы органов власти, внедрением
современных методов государственного
управления, расширения рынка специалистов
в сфере GR акценты и требования к
опыту работы будут несколько меняться в
сторону умения организовывать долгосрочные
и стабильные отношения компании
с органами власти, умения реализовывать
сложные и развернутые GR-проекты.
Существенную роль в этом процессе
должно сыграть расширение правовой базы
лоббирования и развитие образовательного
процесса в сфере GR [6].
GR-менеджмент – это множество самых
разнообразных технологий воздействия
на власть. Однако специфика страны
накладывает свои ограничения на эту деятельность.
И дело тут не в отставании от
технологий, а в этике.
Многие исследователи полагают, что
GR можно использовать, как инструмент
противодействия коррупции. Об этом пишет
Сергей Литовченко: «GR - не прикрытие
для коррупции, а инструмент противодействия
ей, один из механизмов создания
транспарентности». Он считает, что
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
противодействовать коррупции можно,
необходимо просто создать условия, при
которых она станет невыгодной. Если при
участии бизнеса будут выработаны транспарентные
правила игры, это будет способствовать
развитию конкурентных рынков.
А в условиях конкуренции побеждает
самый эффективный, а не коррумпированный
[1].
Автор полагает, что ресурсом для
реализации эффективного GRменеджмента
в долговременной перспективе
является системный подход, предполагающий
переход от восприятия чиновника
как объекта воздействия к идее сотрудничества.
Эффективность государственного
управления обусловлена, прежде
всего, позитивным взаимодействием с
внешним окружением. Поэтому государство
в свою очередь заинтересовано в выстраивании
этих взаимовыгодных отношений.
При участии бизнеса должны создаваться
институты, обеспечивающие
поддержание стратегической стабильности
и баланс интересов всех участников
GR – процессов, и конкурентные правила
игры. Необходимо использование адаптированной
практики других стран для построения
эффективных GR-процессов в
России. Задачей научного политологического
сообщества, в этом смысле, является
популяризация GR-менеджмента, как способа
противодействия коррупции.
_________
1. Литовченко С. Конкуренция, коррупция и GR // доклад на «GR форуме» «Как построить эффективный
диалог с властью» 14.03.2006 // http://events.moscowtimes.ru/archive/more?conf_event=347
2. Чернов М. Менеджер подбирает ключ к чиновнику // http://stra.teg.ru/library/econ/38/1/2/print
3. Гудым Д. Задачи деятельности GR-департамента в компании и стереотипы, связанные с ним // доклад
на «GR форуме» «Как построить эффективный диалог с властью» 14.03.2006 //
http://events.moscowtimes.ru/archive/more?conf_event=347
4. Наумов С. PR и GR в одном флаконе: смешивать, но не взбалтывать //
http://www.stratagema.org/lobbizm.php?nws=10946504782477974498
5. Алеева Е. Обращение не к тому человеку - грандиозная ошибка // КоммерсантЪ Деньги, 22.10.2007,
№41
6. On-line конференция Павла Толстых // http://www.raso.ru/?action=show&id=17083
33

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Р. М. Вульфович
(Санкт-Петербург)
КАК «ОНАУЧИТЬ УПРАВЛЕНИЕ» ─ КОНТИНУУМ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕ-
ФОРМЫ
Одной из основных идей актуального
этапа административной реформы является
ориентация на результат, в корне изменяющая
не только практику государственно-административного
управления, но и
саму философию административной деятельности
[2, 6]. В самом общем виде концепции
административных реформ призваны
по определению Ю. Хабермаса «онаучивать»
политико-административное
управление, создавая рационально обоснованную
модель, способную решать наиболее
фундаментальные проблемы современного
общества [8].
В работе «О науке государственного
управления» еще В.Вильсон писал:
«…наиболее развитые формы правления
прошли через три этапа, которые в своем
развитии не минует ни одно государство».
Пройдя этапы абсолютизма и стихийной
демократизации, согласно модели В. Вильсона,
«свободные граждане развивают
управленческие системы в условиях конституции,
предоставившей им властные
полномочия» на рациональной научной основе
[1].
В одном из выступлений на конференции,
посвященной итогам реализации
«Концепции административной реформы в
РФ в 2006-2008 г.г.», в качестве формулы
национальной идеи России в XXI веке было
предложено «достижение интеллектуального
и организационного превосходства над
всеми государствами мира», которое «одновременно
следует считать главной задачей
государственной власти» [4].
Между потребностями общества и интересами
административного аппарата в
процессе административной реформы выявляется
системное противоречие: применение
современных методов и механизмов
управления, повышение прозрачности и открытости
государственной службы, собст-
34
венно трактовка административного процесса
как процесса «предоставления услуг»,
а не властного воздействия, вызывает
резкое отторжение у государственных служащих.
Жесткая регламентация деятельности
аппарата путем введения административных
регламентов воспринимается как
нарушение прав, а отрицательная оценка
деятельности со стороны граждан и организаций
рассматривается как специально
формируемая средствами массовой информации
враждебность и перенос ответственности
за низкое качество жизни в целом на
конкретных государственных служащих.
Одной из важнейших целей проведения
реформ является укрепление доверия
населения и бизнеса к честности и эффективности
государственной службы, нахождение
правильного баланса между скептицизмом
и доверием к государству всегда
будет сопряжено с трудностями и возможно
только в условиях рационализации и научной
организации административноуправленческой
деятельности.
Одной из значимых причин недоверия
населения к государственной власти является
коррупция. При совершенствовании
предоставления услуг усилия направляются
также на то, чтобы заставить чиновников
учитывать мнение общественности за счет
повышения сознательности и организованности
потребителей в результате распространения
основных данных об эффективности
деятельности и осуществления обратной
связи с потребителями.
Проведение административных реформ
строится на дисциплине, присущей
поведению государственных гражданских
служащих и политиков и закрепленной в
организационной культуре органов государственного
управления и в политической
культуре. В сущности, дисциплина
означает формальный подход, сводящийся

к тому, что в своем фактическом поведении
госслужащие придерживаются установленных,
зафиксированных правил [7].
Более «мягким» вариантом административной
реформы является так называемая
«основная» реформа, направленная на
постепенный процесс упорядочения, выработки
более актуальных правил, привитие
персоналу новых ценностей. Проведение
передовых реформ строится на глубоко
укоренившейся в поведении государственных
служащих дисциплине и прочно утвердившейся
организационной культуре соблюдения
правил. При проведении передовых
реформ организационной структуры
исполнительной власти создаются специализированные,
одноцелевые органы. В государственном
секторе все большее применение
находят квазиконтрактные механизмы,
и агентствам даются конкретные обязательные
задания, невыполнение которых
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
будет иметь для главы того или иного
агентства реальные последствия для его
дальнейшего пребывания в должности [3].
Передовые реформы повышения эффективности
и ответственности в развитии
и реализации политики включают в себя
также серьезное перераспределение ответственности
с перенесением ее с центрального
правительства на субнациональные
правительства, радикальные меры по освобождению
государственной власти от выполнения
многих функций. Данное разделение
и разграничение возможно осуществлять
только на прочной основе «научного
управления», выходящего далеко за рамки
только «рациональной бюрократии», описанной
в работах М. Вебера [9], при этом
проблема качества государственного
управления приобретает первостепенное
значение.
_________
1. Вильсон В. О науке государственного управления / В. Вильсон // электронный вариант.
2. Концепция административной реформы в РФ в 2006-2008 г.г. // www.government.ru
3. Менинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления. Международный опыт / под ред. Г.Н.
Чепыгова. – М.: Весь мир. 2003.
4. Об участии гражданского общества в административной реформе. Выступление на конференции по
административной реформе 14.03.2008 // www.
5. Осборн Д. Управление без бюрократов: пять стратегий обновления государства / Д. Осборн, П. Пластрик.
– М.: Прогресс, 2001.
6. Распоряжение Правительства РФ от 9.02.08 № 257-р. // www.government.ru
7. Семенов Ю.Г. Организационная культура / Ю.Г. Семенов – М.: «Логос». 2006.
8. Хабермас Ю. Онаученная политика и общественное мнение / Ю. Хабермас // Хабермас Ю. Техника и
наука как идеология. Сборник статей. – М.: Праксис, 2007. С. 136-166.
9. Weber M. Buerokratie / M. Weber // Weber M. Wirtsaft und Gesellschaft. – Thuebingen: J.C.B. Mohr, 1922.
S. 650-677.
Г. И. Грибанова
(Санкт-Петербург)
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА: ПРОБЛЕМАТИКА РЕАЛИЗАЦИИ
Государственная политика часто не
оказывает того влияния, которое предусматривалось
при ее разработке законодательной
и исполнительной властью, поскольку
существует определенный барьер
между самим фактом определения политики
и ее реализацией на практике.
Одним из ключевых моментов процесса
реализации политики является осознание
сложных отношений между теми, кто
разрабатывает политику и теми, кто ее реализует.
Так, Накамура и Смолуд [4; 53]
считают, что существует пять типов связей
между ними:
35

1. «Классическая» технократическая
связь (приближается к веберовскому идеальному
типу) предполагает, что те, кто определяют
государственную политику
/политики/ ясно и однозначно утверждают
цели и делегируют техническую ответственность
за выполнение этих целей исполнителям.
Исполнители же выполняют свои
обязанности автоматически желанным образом.
2. Подход с точки зрения инструктированного
делегирования похож на классический
технократический, но исполнителям
при этом делегируются более широкие
полномочия. Исполнители по этой схеме
располагают ограниченной, но достаточной
властью для принятия решения по программам
в процессе их реализации.
3. С точки зрения подхода сделки политики
и исполнители не согласны по целям
политики. Однако, поскольку каждая
из сторон нуждается в сотрудничестве с
другой для выполнения любой программы,
происходит сделка.
4. Подход с точки зрения свободы
экспериментирования возможен, когда политики
способны прийти к соглашению
друг с другом только по поводу широких
общих целей. В этом случае ничего не остается,
как предоставить исполнителям
полномочия действовать по собственному
усмотрению для достижения этих общих
абстрактных целей.
5. При подходе с точки зрения бюрократической
предприимчивости отношения
между теми, кто определяет политику и
теми, кто ее осуществляет, переворачиваются
с ног на голову. Исполнители начинают
с формулирования своих целей, обеспечивают
поддержку этих целей различными
значимыми группами. После этого исполнители
обращаются к политикам для
получения необходимых ресурсов, включая
и законодательные.
Ключевым в проблеме осуществления
является понимание того, какие условия
облегчают процесс осуществления политики
и какие проблемы стоят на ее пути. Среди
этих условий можно выделить наиболее
существенные:
36
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
1. Программа базируется на разумной
теории, увязывающей изменения в поведении
целевой группы с достижением желаемых
целей.
2. Закон или другое политическое решение
содержит однозначные политические
директивы.
3. Лидеры агентств, осуществляющих
политику, обладают значительными управленческими
и политическими умениями и
привержены содержащимся в законе целям.
4. Программа активно поддерживается
организованными группами на местах и несколькими
ключевыми законодателями или
администраторами в течение всего процесса
реализации.
5. Относительный приоритет законодательно
закрепленных целей не подвергается
со временем изменениям из-за возникновения
конкурирующих направлений государственной
политики или изменений
социально-экономических условий, уменьшающих
политическую поддержку.
Среди трудностей, встречающихся в
процессе реализации политики необходимо,
в первую очередь, обратить внимание
на следующие моменты:
Коммуникативные проблемы.
Организационная ригидность.
Недостаточность ресурсов.
Межорганизационные сложности.
Достаточность времени.
Неадекватное участие.
Политический процесс - это не только
выбор политических целей, но и выбор инструментов
проведения государственной
политики, то есть «основных путей, на которых
правительство ищет согласия, поддержки
и реализации государственной политики»
[2; 61].
Американские исследователи Доерн и
Фидд разбивают все имеющиеся в руках
правительства инструменты на следующие
пять групп [1; 34]:
1.Убеждение и символические выходы
политики.
2.Расходы.
3.Налогообложение.
4.Регулирование.

5.Создание новых государственных
организаций.
Несмотря на то, что никакое правительство
не обладает полной свободой в
выборе средств, будучи ограничено законодательством,
традициями, опытом и другими
факторами, выходящими за рамки его
влияния, оно, тем не менее, относительно
автономно в своем выборе. Отсюда безусловный
интерес к тому, каким же образом
осуществляется процесс выбора. Основные
теории, стремящиеся объяснить его, следующие:
Основная идея теории принуждения
заключается в том, что правительство движется
от инструментов с наименьшей степенью
принуждения к инструментам с наибольшей,
поскольку оно должно постоянно
помнить о необходимости учитывать реакцию
граждан на свои действия, а они, в
свою очередь, готовы скорее принять меры
убеждения, чем принуждения.
Неомарксисты утверждают, что правительство
выбирает те или иные инструменты
реализации государственной политики
в зависимости от того, должно ли оно
оказать давление на правящие или угнетенные
классы, а также от того, нацелена ли
осуществляемая политика на накопление
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
капитала или на легитимизацию государственной
власти.
Сторонники теории общественного
выбора считают, что политики делают выбор
инструментов управления не на основе
политической рациональности или эффективности,
а исходя из желания исправить
свое положение перед выборами. При этом
задача заключается в том, чтобы получаемые
выгоды распространялись прежде всего
на группу колеблющихся избирателей, а
затраты распределялись бы среди максимально
широкого круга граждан.
Выбор того или иного подхода к определению
инструментов реализации государственной
политики имеет существенное
значение. Во-первых, становится очевидным,
что политический процесс - это не
просто выбор желаемого результата, но и
выбор средств для достижения этого результата.
Принцип: «Цель оправдывает
средства» не применим для демократического
общества. Во-вторых, прослеживается
определенная взаимозаменяемость между
различными инструментами; для достижения
одного и того же результата потенциально
может быть использовано несколько
инструментов: если один оказался
недостаточно удачным, то могут быть использованы
другие.
_________
1. Doern B., Phidd R. Public Policy: Ideas, Structure and Institutions. Montreal: McGill- Queen‘s University
Press, 2005.
2. Kernaghan K., Siegel D. Public Administration in Canada. Ontario: Nelson Canada, 1999.
3. Nakamura R., Smallwood F. Politics of Policy Implementation. L.: Palgrave Macmillan, 2003.
РОЛЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕСУРСА
В КОНТЕКСТЕ РОССИЙСКИХ ВЫБОРОВ
Н. В. Гусев
(Санкт-Петербург)
Говоря о роли административного ресурса
в политике в современной российской
действительности, мы прежде всего
подразумеваем возможность использования
кандидатами и политическими партиями их
положения или связей с правительственными
учреждениями с целью оказания
37
влияния на результаты выборов. Впервые
термин «административный ресурс» был
употреблѐн Дмитрием Ольшанским в 1995
году. Накануне выборов в Госдуму Д.
Ольшанский представил журналистам рейтинг
партий, в числе учитываемых пара-

38
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
метров там упоминался «показатель административного
ресурса».
Можно выделить несколько показателей,
которые отражают влияние административного
ресурса:
1. Несоразмерно высокая или низкая
явка. Например, 11 марта 2007 года, на выборах
парламента Республики Дагестан на
177 избирательных участках была зарегистрирована
явка в 100 %. Такой процент
явки выделяется на общем фоне, как и 10-
20%-ный уровень. Нельзя доказать, что
власти работали на срыв не нужных им выборов,
но можно констатировать странное
«отклонение» от общего фона.
2. Несоразмерно высокая или низкая
доля недействительных бюллетеней. Она
высока там, где избиратель раздражѐн или
(что чаще) в бюллетенях, отданных «нежелательному»
кандидату, при подсчѐте противозаконно
ставилась вторая галочка в
пользу любого конкурента. «Нежелательный»
при этом теряет голос, но увеличивается
число недействительных бюллетеней,
так как при двух отметках невозможно установить
результат волеизъявления. Низка
доля недействительных бюллетеней там,
где избиратель неестественно внимателен
или (что чаще) кто-то помогает ему сделать
«правильный выбор», вбрасывая заранее
заполненные бюллетени. В Татарстане в
1995 году было зафиксировано 17 % недействительных
бюллетеней именно в том округе,
по которому избирался популярный
кандидат от КПРФ А. Салий, которого местная
власть очень не хотела видеть победителем.
3. Несоразмерно высокая мера «монолитности»
голосования. Данный показатель
подразумевает ситуацию, в которой на территории
какой-либо территориальной избирательной
комиссии очень большой процент
голосов набирает какая-либо партия
или кандидат. Например, 11 марта 2007 года
в Дагестане на 124 участках было зафиксировано
100 % голосов за «Единую Россию».
4. Разница доли голосов, отданных
победителю в данной территориальной избирательной
комиссии, и среднего по стране
показателя по этому кандидату или партии.
Если все четыре показателя в какомлибо
регионе (регионах) значительно отклоняются
от среднего уровня по стране, и
такая ситуация повторяется на каждых выборах
регионального парламента, то данный
регион (регионы), вероятно, испытывают
активное воздействие административного
ресурса.
Административный ресурс наиболее
уверенно чувствует себя в провинции, где
нет надлежащего контроля и социокультурная
реальность не способствует свободным
выборам. Однако 73 процента граждан
России живут в городах. Чем пассивнее горожане
участвуют в выборах, тем больший
относительный вклад в итоговый результат
вносит глубинка, которая показывает на
выборах явку на 15-25% более высокую,
чем в городах, а также демонстрирует удивительно
монолитную поддержку «партии
власти» - естественно, при условии, что
элиты хорошо мотивированы. Руководство
на местах осознало, что рыночная экономика
при условии сохранения власти в руках
бюрократии открывает гораздо более заманчивые
перспективы, чем при советской
власти. В условиях раскола элит в 90-х годах
Б. Ельцин был «президентом городов»,
в то время как провинция выступала с консервативно-коммунистических
позиций. В.
Путин скорее был «президентом провинции»,
тогда как города в основном игнорировали
выборы или давали на 10-15% сниженную
поддержку «Единой России». Более
свободная манера поведения городского
избирателя реализуется прежде всего в
растущей поддержке КПРФ.
Можно наблюдать следующий «сценарий»
действия административного ресурса:
вся сила административного ресурса
обычно замкнута на губернаторов, подавляющее
большинство которых работает на
«Единую Россию» и даже зачислено в еѐ
предвыборный список. Партия «Справедливая
Россия» также рассчитывает на административный
ресурс, которым располагают
мэры столиц регионов, как правило
конфликтующие с губернаторами. Осталь-

ные партии изначально готовятся к тому,
что выборы пройдут под жѐстким воздействием
административного ресурса партии
власти. Самые очевидные примеры влияния
административного ресурса «партии власти»
- подготовка администрацией праздничных
мероприятий, на которых используется
символика «Единой России», открытые
призывы голосовать за «Единую Россию»
со стороны председателей избирательных
комиссий.
В заключение приведѐм более полную
совокупность показателей влияния административного
ресурса. Эти показатели, в отличие
от тех, которые мы отметили в начале
статьи, более просты для идентификации,
но не менее важны для оценки влияния
административного ресурса.
Итак, влияние «административного
ресурса» имеет место, когда:
есть насильственное втягивание граждан
(чаще всего — работников госучреждений)
в партийные ряды; другой вариант
— людей под угрозой увольнения принуждают
к выходу из «плохих» политических
движений;
существует давление на предпринимателей
— местная власть принуждает их перечислить
деньги в различные благотворительные
фонды, средства из которых идут
на избирательную кампанию нужных кандидатов;
ответственные лица под любыми
предлогами препятствуют регистрации потенциально
сильных кандидатов;
ответственные лица проводят с кандидатами
«задушевные разговоры», в ходе
которых извлекаются из архивов старые
уголовные дела, звучат обещания «похоронить»
бизнес кандидата, предлагаются отступные
в виде «непыльных и хлебных»
мест, намекается на особые отношения со
спонсорами конкретного кандидата и т.п.;
власть выдвигает список приемлемых
кандидатов «пакетом», отсекая тем временем
от выборов неугодных кандидатов,
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
обеспечивая тем самым «выборы без выбора»
и превращая последние в политический
фарс;
почти все местные СМИ прославляют
одного кандидата и замалчивают существование
другого;
одному кандидату открыты все двери,
а для другого в большом городе никак не
находится помещения для выступления перед
избирателями;
прямой шантаж избирателей, например,
временное отключение населенных
пунктов от энергоснабжения или ограничение
завоза хлеба в магазины демонстрирует
«непонятливым», что их может ожидать в
случае «неправильного» выбора;
налоговая полиция «по поступившему
сигналу» проводит обыски
в избирательных штабах, изымает печатные
материалы и финансовые документы;
за два дня до выборов суд «на законных
основаниях» снимает одного из кандидатов,
имеющего высокий рейтинг;
правоохранительные органы арестовывают
тиражи газет с «неудобными»
статьями;
милиция может избить на улице политических
активистов, агитирующих «не за
тех» кандидатов;
власть на местах доходчиво объясняет
членам избиркома, что они могут избрать
кого угодно, но им здесь жить дальше;
имеет место «голосование строем» -
дружные ряды солдат, милиционеров, заключенных,
колхозников идут голосовать
за того, кого им назвали местные власти;
во время подсчета голосов представители
местной госадминистрации попросту
выгоняют за двери всех независимых наблюдателей,
а утром радостно сообщают об
убедительной победе «их» кандидата;
в конечном итоге председатель комиссии
заявляет, что все имевшие место незначительные
нарушения не повлияли на волеизъявление
избирателей.
_________
1. Нагорных И. «Единой России» мешает административный ресурс // Cайт Центра «Демос» -
www.demos-center.ru/publications/13415.html
39

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
2. Нуреев Р. М. Взаимосвязь экономического и политического монополизма: административный ресурс
// Федеральный образовательный портал «Экономика. Социология. Менеджмент» -
www.ecsocman.edu.ru/db/msg/134467.html
3. Орешкин Д. Мы нашли, где прячется административный ресурс // Новая газета. 2007. № 91 //
www.novayagazeta.ru/data/2007/91/00.html
4. Хамраев В. Административный ресурс распоясал регионы // Сайт демократия.ру -
www.democracy.ru/library/newsarchive/article.php?id=1884
В. А. Гуторов
(Санкт-Петербург)
ПРЕЗИДЕНТСКАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ И ТРАДИЦИЯ
«РЕАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ»
В ноябре 2005 г. В. Путин, теперь уже
бывший президент Российской Федерации,
явно закрепил возникшую еще в ельцинский
период резервную систему политического
менеджмента, подписав в Гааге указ
о создании «междепартаментских» структур
Совета Безопасности, функция которых
заключалась в фактическом дублировании
деятельности российского кабинета министров.
Совет Безопасности как один из
наиболее важных элементов президентской
администрации тем самым превращался в
центр административного планирования.
Вышеупомянутый указ хорошо вписывается
в традицию «тройной иерархии»,
в рамках которой «президентский оффис»
занимается политическим планированием,
правительство выполняет чисто технические
функции и при этом все официальные
институты находятся в зависимости от тех
политико-экономических структур, которые
реально управляют страной. При президенте
Путине продолжался процесс систематической
сверхбюрократизации административного
аппарата путем создания все
новых и новых советов и отделов с целью
специализации, «разделения труда» и нагромождения
друг на друга управленческих
наслоений.
В том, что касается общей характеристики
администраций Ельцина и Путина, то
к ним вряд ли применима знаменитая фраза
Ф.Д. Рузвельта, высказанная в 1933 г. при
создании Административного управления
Президента: «Ни в коем случае административные
помощники президента не могут
вклиниваться между президентом и главой
любого правительственного департамента
или агентства». В пост-коммунистической
России президентская администрация стала
выполнять функции «теневого правительства».
Соответственно помощники президента
всегда обладали равной или большей
властью в сравнении с министрами официального
российского правительства.
В декабре 1993 г., когда новая конституция
РФ прошла процедуру референдума,
возникла политическая система, лидеры
которой на протяжении вот уже полутора
десятков лет безуспешно пытаются разрешить
базовый конфликт, определяемый
тенденцией к авторитаризму, с одной стороны,
и слабой эффективностью методов
управления, - с другой. Как и в Латинской
Америке, где полу-президентские системы
вполне определенно демонстрировали возникновение
тупиковой ситуации в плане
отношений между исполнительной и законодательной
властью, в России аналогичный
режим трансформировался в «систему
супер-президентской власти» (С. фон
Штайнсдорф). Российский федерализм постоянно
испытывается на прочность влиянием
политической и экономической
конъюнктуры и взаимодействие центральной
и региональных властей приобретает
циклическую форму: «децентрализация -
централизация». С 2000 г. после долгого
периода хаотической децентрализации Россия
вступила в полосу, когда федеральный
40

центр пытается «навести порядок» в стране
путем жестких административных мер.
Важно при этом отметить, что президентская
администрация играла решающую
роль на всех фазах российского политического
цикла. Причина очевидна. С самого
начала институт президентства, созданный
специально для разрушения монопольного
правления КПСС, постоянно воспроизводит
основные черты советского режима.
Российская система «двуглавой» исполнительной
власти, в основе которой лежит
политическая дефектность дублирования
широких управленческих полномочий, кадровой
чехарды и неформальных методов
распределения власти, делает невозможной
в равной степени реализацию скольконибудь
последовательного курса демократических
реформ и создания эффективной
системы общественного и государственного
управления на всех уровнях.
Даже в формальном плане первоначальная
попытка имитации североамериканской
модели (после октябрьского
переворота 1993 г. был ликвидирован вицепрезидентский
пост и ген. Руцкой оказался
в результате первым и последним российским
вице-президентом) не могла устранить
вышеупомянутой изначальной системной
дефектности, поскольку ее основной
причиной был олигархический и «ориентированный
на кланы» (Т. Грэхем) характер
нового российского политического
порядка.
В знаменитой статье «О разрушительном
характере ―рыночного большевизма‖»
(«The Ravages of ‗Market
Bolshevism‘»), написанной американскими
политологами Д. Глински и П. Редуэем,
выделяется следующая превалирующая
идея: с 1991 г. в России не происходило
никаких реальных демократических реформ,
но имел место «заговор» наиболее
алчной группы советской партийной номенклатуры,
систематическое осуществление
которого преследовало цель сохранения
власти в ее руках, а равным образом и
перераспределение в свою пользу гигантской
государственной собственности. Активные
члены демократических движений,
41
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
усилиями которых коммунистическая система
была разрушена, оказались отстраненными
от реальной власти. Она была монополизирована
номенклатурными функционерами,
разделившими государственную
собственность и утвердившими первенствующую
роль олигархических кланов в политическом
руководстве страны.
Напротив, итальянский журналист и
политолог Г. Кьеза изначально не согласен
с тезисом, согласно которому новый российский
правящий класс имеет номенклатурную
природу. Мифические аппаратные
лидеры, отмечает он, не могли трансформировать
свою политическую власть в бизнес,
поскольку они не понимали – что собственно
представляют собой деньги. Поэтому
новое российское политическое руководство
вышло не из высших слоев советской
администрации, но, скорее, возникало
снизу. В советские времена эти люди
обслуживали номенклатуру высшего ранга,
удерживая деньги в своих руках. Они имели
совершенно определенное представление
о том, что деньги означают, поддерживая
тесные контакты с боссами советской
теневой мафии. Именно эти люди и сформировали
сердцевину «небольшой и алчной
олигархии», рожденной пост-коммунизмом
при активной поддержке демократических
интеллектуалов, пытавшихся неуклюже копировать
западные модели и не понимавших
того, что России понадобится несколько
поколений для перехода к стадии демократического
развития.
Соображения Кьезы до определенной
степени подтверждаются самим фактом
происхождения некоторых представителей
высшего слоя российской бюрократии и
политиков. Например, первый глава администрации
Б. Ельцина - С. Филатов попал
на свою должность из низшей номенклатуры.
Равным образом и А. Чубайс – наиболее
одиозная фигура из всех тех, кто когдалибо
занимал этот пост, никогда прежде не
имел связей с номенклатурой и стал главой
президентской администрации, сохраняя
некоторое время ауру сторонника демократических
реформ и «отца» программы приватизации.

Тенденция, связанная с приходом политику
людей, не имеющих первоначально
отношения к традиционной советской номенклатуре,
достаточно ясно обозначена в
нынешней системе административного
управления. Тем более важным является
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
понимание психологии нового российского
правящего класса, сохраняющего, как правило,
независимо от собственной воли преемственность
с ушедшими в историческое
прошлое образцами бюрократического
правления.
А. В. Дахин
(Нижний Новгород)
ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ «СРЕДНЕГО КЛАССА»:
РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА МЕЖДУ ПРИНЦИПОМИ НОМЕНКЛАТУРНОЙ
ЛОЯЛЬНОСТИ И ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ КОМПЕТЕНТНОСТИ
Текст представляет материалы исследовательского проекта № 08-03-00621а и проекта № 08-03-14065г, поддержанных
РГНФ
Экономическая сфера и экономические
отношения являются функцией, зависящей
от инфраструктуры социальнополитических
отношений и взаимодействий
в системе власти. Такая топология зависимости
характерна для современной
России, где политика предопределяет экономику.
Не останавливаясь подробно на
особенностях российского политического
транзита, которые представлены в др. месте
[1], [2], [3] отметим что в 2000-2008 гг.
ключевым элементом федеральной политической
машины России стала неономенклатурная
структура, конфигурация
которой не совпадает с конфигурацией
конституционных институтов государственной
власти, и центром которой в период
2000-2007 г. был Президент РФ В.В. Путин,
а на начало 2008 г. - Председатель Правительства
РФ В.В. Путин. С одной стороны,
эта структура обеспечивает необходимый
для внутренней стабильности и внутреннего
консенсуса системы государственной
власти уровень социального доверия, с другой
стороны, она избыточно эмансипирует
личностные («короткие» по терминологии
П. Рикѐра) связи в противовес институциональным
(«длинным») связям и отношениям.
Следствием такой политической конструкции
является повышение значимости
принципа лояльности в системе социальнополитических
отношений и понижение значимости
принципа профессиональной компетентности.
В результате сформировался
федеральный социально-политический кокус
- страта построенная на доминировании
межличностных отношений и на доминировании
отношений номенклатурной лояльности,
которая является также и самой
влиятельной в политической системе. Парадокс
состоит в том, что источником исполнения
социальной миссии федерального
кокуса выступают ресурсы интерперсональных
отношений, а не институциональные
ресурсы государства и общества.
Кокусная экономика деформирует социально-экономическую
стратификацию
российского общества. Чтобы выявить деформацию
целесообразно опираться на
следующее рамочное видение модели социально-экономической
стратификации. Основные
социально-экономические страты
различаются между собой а) по характеру/структуре
индивидуального приватного
пространства и б) по характеру/ структуре
коллективного публичного пространства,
которое формируется их участием в системе
социально-экономических отношений. В
первом приближении можно определить,
что для класса наѐмных работников разного
уровня, характерно такое соотношение индивидуального
приватного и коллективного
публичного пространств активности, что
сфера коллективного публичного резко ус-
42

тупает по своей развитости сфере индивидуального
приватного, имеет место радикальная
асимметрия в сторону развития
личного потребления (дискриминация публичного),
которая и является отличительным
признаком принадлежности социального
актора к данной социальной страте.
Для «среднего класса» характерно такое
соотношение сферы индивидуального приватного
и коллективного публичного, когда
социальная активность делится между этими
сферами достаточно пропорционально,
не содержит радикальной асимметрии. Более
или менее активное участие в функционировании
экономической инфраструктуры
в сфере коллективного публичного пространства
(кредитование в банках, страхование
в страховых компаниях, лицензирование,
использование консалтинговых, кадровых
и иных услуг внешних организаций
и пр.) является основанием отнесения социального
актора к «среднему классу».
Кокусная политика деформирует экономичесские
отношения так, что «средний
класс» отказывается от исполнения своей
миссии в коллективном публичном социально-экономическом
пространстве в пользу
эмансипации своей активности в поле
индивидуального приватного пространства.
В результате реальная социальноэкономическая
роль, которую реализуют
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
«средний класс», слабо отличается от социально-экономической
роли класса наѐмных
работников: те и другие наращивают объѐмы
личного потребления, но очень слабо
инвестируют в работу социальноэкономических
институций. Таким образом,
под слоем индикаторов макроэкономического
роста содержатся противоречивые
социально-экономические процессы,
консервация которых может усилить опасные
для экономики риски.
Региональная политика развития
«среднего класса», если она будет базироваться
на принципах административного
подчинения малого и среднего бизнеса государственным
задачам и будет ориентироваться
на принципы номенклатурной лояльности,
столкнѐтся с ростом социального
недоверия со стороны «среднего класса» и
с сокращением его численности (массовая
продажа бизнеса и переход в наѐмные менеджеры
или увод бизнеса в «тень»). Развитие
же «среднего класса» возможно
только при условии повышение уровня социального
доверия в системе «региональная
власть – региональный малый и средний
бизнес», которое, в свою очередь возможно
только при условии перехода к
партнѐрским, «горизонтальным» отношениям
региональной власти и регионального
бизнеса.
_________
1. Дахин А.В. Региональное измерение политико-административных реформ в России 2004-2008 годов
(Нижегородская область) // Российская модернизация: размышления о самобытности /Ин-т Кеннана.
Под ред. Э.А. Паина, О.Д. Волкогоновой. М.: Три квадрата, 2008. С.365-379.
2. Дахин А.В. Система государственной власти в России: феноменологический транзит // Полис. М., 2006.
№ 3. С.29-41.
3. История и политика: Новые ресурсы регионального развития. Программные и презентационные материалы
VI Всероссийского симпозиума с международным участием, 27-29 марта, 2008 г. / А.В. Дахин,
А.А. Халин - ред. Н.Новгород: ВВАГС. 2007.
43

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
А. В. Дуванов
(Санкт-Петербург)
ПРОБЛЕМА КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНЫХ
ОТНОШЕНИЙ: СПОСОБЫ РЕШЕНИЙ ПРЕДЛОЖЕННЫЕ В ПРГРАММАХ ПОЛИ-
ТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ РОССИИ
В науке существует ряд определений
термина «коррупция». В своем исследовании,
мы будем придерживаться понимания
того, что коррупция – это использование
должностным лицом своих властных полномочий
и доверенных ему прав в целях
личной выгоды. Коррупция в современной
России стала социальной действительностью,
причем общественно необходимой.
Ситуация является крайне неблагополучной:
26 сентября 2007 года организация
«Transparency International» опубликовала
свой очередной рейтинг состояния коррупции
в мире. Россия занимает в нѐм 143 место
из 180 с рейтингом 2,3 балла. [1] Отношение
к данной проблеме самих россиян
неоднозначное: согласно опросу ВЦИОМ
24-25 июня 2006 г., более трети населения
не относится к мздоимцам негативно и
только 29% населения одобряют чиновников,
которые сообщают о фактах получения
взяток их коллегами в правоохранительные
органы, менее 30% считает, что хищение на
производстве или в торговле требует сурового
наказания, остальные склоняются к
мягким административным мерам (штраф
или предупреждение). [2] Рассмотрение
общих социальных представлений в современной
России показывает, что коррупция -
социальный феномен, не имеющий однозначного
понимания и интерпретации в
общественном сознании, но при этом существует
понимание «коррупции» как неотъемлемой
части всей социальноэкономической
системы современной России.
Проблема коррупции не только уголовно-правовая,
но и социальноэкономическая.
Ясно, что и стратегия по ее
предупреждению должна ориентироваться
не только юридические, но и социальноэкономические
меры. При этом следует отчетливо
понимать, что полностью устра-
44
нить коррупцию, как и любое иное социальное
явление, укоренившееся в самом
устройстве общества, – невозможно.
Проблема коррупции и способы ее
решения обсуждаются многими участниками
политического процесса, в том числе и
партиями, которые отразили свои идеи в
программных документах. В центре внимания
данной статьи находятся программные
документы (2007 г.) политических партий
РФ, которые вошли в состав Государственной
Думы (ГД РФ) 5-го созыва: «Единая
Россия», КПРФ, ЛДПР, Справедливая Россия:
Родина/Пенсионеры/Жизнь [3]. Среди
современных политических партий и
общественно-политических движений ведущую
роль играет партия «Единая Россия».
Партия в своей программе не дает
своего понимания коррупции, говоря лишь
о результатах, направленных на улучшение
ситуации: ратифицированы международные
конвенции о противодействии коррупции,
приняты меры по обеспечению прозрачности
при проведении государственных
закупок. В программах других же политических
партий, мы видим понимание
коррупции как одной из важных проблем
российского общества. К примеру, в программе
КПРФ, можно увидеть характеристику
коррупции как «национальной угрозы»:
размах коррупционных поборов стал
настоящей национальной угрозой. Меры,
которые предлагает КПРФ, можно свести к
ужесточению юридических мер наказания.
Отдельные меры предлагаются по сокращению
числа бюрократического аппарата,
и также КПРФ выступает за ежегодную
публикацию деклараций о доходах и собственности.
ЛДПР считает, что коррупция
главный тормоз для развития экономики:
коррупция – главный ступор развития экономики.
Любопытно, что в данном случае,

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
эта характеристика совпадает с общественным
мнением. По данным опроса «Левада-
Центр» 10-14 июня 2006 г., 50% респондентов
полагает, что главным препятствием на
пути экономического подъѐма России является
именно коррупция. [4]. В отличие от
общих мер по ужесточению борьбы, ЛДПР
предлагает осуществить смену управленческих
государственных кадров, которые будут
способны развивать экономику и также
уменьшить возможное для коррупционных
действий пространство. «Справедливая
Россия: Родина/Пенсионеры/Жизнь»» заявляет
о коррупции как о ключевой опасности
для страны: коррупция - главная угроза
существованию России. В своей программе
партия объединяет практически все предложенные
меры по борьбе с коррупцией и
предлагает свои дополнительные идеи, которые
будут способствовать решению рассматриваемой
проблемы. К примеру, предложения
КПРФ о публикации доходов и
ужесточению мер наказания, «Справедливая
Россия» логично дополняет следующими:
распространение публикации доходов
также и на членов семей чиновников, обеспечение
периодической проверки соответствия
приобретенного состояния законным
источникам дохода. Уголовные меры по
пресечению коррупции партия предлагает
усилить за счет обязательной конфискацией
имущества осужденного, а также имущества
членов его семьи и запрета применение
условных сроков наказания для осужденных
по коррупционным статьям.
Подводя итог, необходимо отметить
следующее: по проблеме борьбы с коррупцией,
данные партии представляют в своих
программах различное понимание природы
коррупции, степени и формы ее влияния на
развитие России. В частности, партия
ЛДПР пошла по нехарактерному пути; отразив
в своей программе взгляды части общества,
показала соответствующие формы
борьбы с коррупцией, именно как с препятствием
для экономического развития страны.
В программе «Справедливой России»
(которую можно назвать взаимодополняемой
с программой КПРФ) мы видим развернутый
план по борьбе с коррупцией, а в
программе партии, которая заняла, напротив,
большинство мест в ГД РФ, можно
констатировать только его отсутствие.
Причину такого «невнимания» к отдельным
острым проблемам общества в тексте
программы партии «Единая Россия», пока
можно объяснить несовместимостью c позиционированием
себя в качестве проводников
«Плана Путина», в ходе реализации
«которого уже удалось решить самые
сложные и острые проблемы» и в определенной
степени с самопрезентацией партии
в качестве выразителей психологии успеха,
сторонников реальных дел и т. д. [5; 59].
_________
1. Фроловская Т., Котов А. Битва понарошку // [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.rbcdaily.ru/2007/09/27/focus/295257
2. ВЦИОМ. Пресс-выпуск №484 // [ Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://wciom.ru/
3. Программы политических партий // [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.edinros.ru,
http://www.kprf.ru, http://www.ldpr.ru, http://www.spravedlivo.ru
4. Данные репрезентативного опроса // [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.levada.ru/press/2006062202.html
5. Малинова О. Ю. Программа как средство психологической самопрезентации политических партий:
сравнительный анализ программ «Единства»/«Отечества», «Единой России»/ «Справедливой России» //
Демократия и управление. Информационный бюллетень исследовательского комитета РАПН по сравнительной
политологии СП-РАПН. 2007. №2 (4).
45

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Р. В. Евстифеев
(Москва)
ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ В РОССИИ
В КОНТЕКСТЕ НОВОЙ ГЕНЕРАЦИИ ГЛОБАЛЬНЫХ ВЫЗОВОВ В НАЧАЛЕ XXI В.
46
В настоящее время в Российской Федерации
продолжаются комплексные процессы
трансформации общественнополитической
и экономической жизни. При
этом все больше и больше развитие страны
начинает зависеть от процессов, происходящих
в мире в целом, от того явления, которое
в последней четверти XX века получило
название «глобализация».
Влияние глобализационных вызовов
выразилось в том, что в последние 30-35
лет большое количество стран мира таки
или иначе вынуждены были проводить реформы,
направленные на повышение эффективности
взаимодействия общества и
государства. Общая тенденция изменений
лежала в русле уменьшения роли нациигосударства
путем передачи его функций
на межгосударственный уровень и на более
низкие уровни вплоть до муниципалитетов.
Отсюда общая направленность большинства
реформ на: 1) сокращение роли государства,
децентрализацию; 2) отказ от амбиций
править обществом, опираясь на приватизацию
этого управления; 3) поиски новых
форм социального регулирования (более
подробно см. [1]).
Российский вариант реформ, по крайней
мере, на уровне деклараций вполне соответствовал
данному мэйнстриму. Однако
появление новой генерации глобальных
вызовов требует существенного пересмотра
целей и методов проводимых преобразований.
Среди выделяемых исследователями и
политиками глобальных вызовов наше
внимание привлекают те, которые связаны
как с проблемами эффективности современных
демократических обществ, так и с
вызовами самому существованию национального
государства и его суверенитета.
Если в конце XX века большинство
исследователей утверждали о приходе новой
(третьей) волны демократизации
(С.Хантигтон), а в более радикальном варианте
вообще о «конце истории»
(Ф.Фукуяма), то в начале XXI века стало
ясно, что оценки перспектив «триумфального
шествия демократии» были слишком
оптимистическими, а в публицистике уже
впрямую говорят о кризисе либеральной
демократии (Ф.Закария) и даже о «демократическом
откате».
«Возвращение великих авторитарных
держав» [2] в высшую лигу мировых политических
и экономических игр является
главным вызовом современной демократической
модели организации обществ. Положение
России по отношению к этому вызову
весьма двусмысленное. С одной стороны
на уровне деклараций мы признаем
ценности демократии, с другой стороны в
этом проявляющемся соревновании между
демократическими и авторитарными странами
Россию пока нельзя безоговорочно
определить в одну из соревнующихся команд.
Другим важнейшим вызовом становится
конфликт между эффективностью (и вообще
необходимостью!) национального государства
и развивающейся экономической,
культурной и политической глобализацией.
Дойдя до края в своем стремлении
вывести из-под ведения государства как
можно больше вопросов, общества наталкиваются
на такие серьезные проблемы, разрешить
которые никакие межгосударственные
образования не в состоянии. Национальное
государство оказалось довольно
живым объектом и умирать (размывать,
разменивать свой суверенитет) не собирается.
В России «похороны» государства, к
счастью, не удались. Более того, начиная с
2000 года, мы наблюдаем зримое усиление
позиций государства во всех сферах нашей
жизни.

Возникающий на наших глазах «бесполярный
беспорядок» [3] с большим количеством
вступающих в глобальную игру
новых участников («the Rise of the Rest»
[4]) ставит перед Россией вопрос о том, насколько
российские преобразования адекватны
новым глобальным изменениям и
вызовам. При этом особое влияние на будущее
России имеют вызовы, связанные с
эффективностью современных демократических
моделей и с самим существованием
национальных государств.
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Совершенно не случайно последний
мировой политологический конгресс, прошедший
в Японии, в Фукоуке, проходил
под знаком вопроса: ―Is democracy
working?‖ («Работает ли демократия?».)
Причем ответ на этот вопрос был чаще всего
положительный. Вполне возможно, что
осознание новых глобальных вызовов может
дополнить этот ответ:
«Is democracy working? Certainly. But
not the only one»
«Работает ли демократия? Конечно.
Но не только она одна».
_________
1. Евстифеев Р.В. Государственное управление как предмет политической науки: размышления у парадного
подъезда //Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. Материалы 5-й международной
конференции факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова (31 мая
– 2 июня 2007 г.). М., 2007.
2. Azar G. The Return of Authoritarian Great Powers// Foreign Affairs, July/August 2007.
3. Richard N. Haass. The Age of Nonpolarity. What Will Follow U.S. Dominance // Foreign Affairs , May/June
2008.
4. Zakaria F. The Future of American Power. How America Can Survive the Rise of the Rest // Foreign Affairs ,
May/June 2008.
СЕТИ, КОТОРЫЕ ФОРМИРУЮТ ПОЛИТИКУ
Д. А. Жуков
(Санкт-Петербург)
Исследование политических феноменов
и процессов не возможно без выбора
оптимальной методологии исследования.
Все чаще исследователи обращаются к такому
специализированному методическому
инструментарию как сетевой подход (сетевой
анализ).
Сетевой подход (network approach) в
исследовании политических феноменов
имеет сравнительно недавнюю историю,
однако его становление тесно связано с
классической социологией. Среди исследователей
давших толчок к развитию сетевого
анализа можно выделить: Георга Зиммеля,
Эмиля Дюркгейма, П. Лазарсфельда,
Якоба Леви Морено. В междисциплинарном
контексте теория социальных сетей
развита в работах Л.Фримана, Д. Ноука,
П.Марсдена, С. Вассермана, Б. Веллмана,
С.Берковица и других. Среди внутридисциплинарных
истоков можно отметить исследования
Э. Гриффита, обратившего еще
в конце 1930-х годов внимание на «вихревые
образования», притягивающие представителей
различных институтов. В подобных
«центрах активности», по заключение
Гриффита, люди контактируют по поводу
специфических проблем…причем между
участниками таких контактов … складываются
более тесные отношения, чем
между конгрессменами или администраторами
в целом» [3]. В 1960-х годах Л. Фриман
выдвигает концепцию «железных треугольников»,
являющихся стабильными
политическими образованиями, участники
которых распределяют между собой ключевые
ресурсы общества в различных областях
на принципах корпоративной солидарности.
Х.Хекло выделял некие аморфные
политические ассоциации, создающие-
47

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
ся для решения конкретной проблемы – названные
им «проблемные сети» (issue networks).
Сегодня такие сетеобразные структуры
в которых бы политические акторы действовали
находясь в формально равном отношении
друг к другу, преследуя достижение
общей цели (целей), обмениваясь при
этом ресурсами и достигая путем кооперативного
эффекта выгод для каждого участника
объединены общим термином – «политические
сети» (policy network‘s). Такие
сети оказывают значительное влияние на
выработку политико – управленческих решений.
В зарубежной литературе так же
встречается термин - «сети, формирующие
политику» (networks that form policy) [1;2].
Акторы сетей - представители бизнеса, власти,
населения, негосударственных организаций
способствуют неиерерхическому формированию
существующих в обществе норм
и ценностей .
М. Грановеттр считает, что весь современный
мир пронизан огромным количеством
сетей – отношений между индивидами,
такие отношения обладают признаками
устойчивости и динамизма [4;68].
Одно из наиболее полных определений
политической сети дал Л. В. Сморгунов
– «..такая сеть есть система государственных
и негосударственных образований в
определенной сфере политики, которые
взаимодействуют между собой на базе ресурсной
зависимости в целях достижения
согласия по интересующему всех политическому
вопросу, используя при этом формальные
и неформальные подходы» [5;
108].
Несомненным преимуществом сетевого
подхода к анализу политических сетей
является, с одной стороны, то, что политическая
сеть может быть рассмотрена в виде
графа и проанализирована инструментарием
теории графов. С другой стороны –
«представить временные изменения подструктур
в виде последовательности дискретных
состояний и использовать для решения
данного круга задач теорию автоматов»
[2; 4].
Основными индикаторами характеристик
сети являются - сетевая плотность,
размер сети, центральность и централизация,
ранг сети, ресурсы сети, доминирование,
связанность, сила связи, эквивалентность.
Проведение сетевого анализа включает
в себя четыре этапа: «(1) выявление
структурной компаненты из первичной социологической
информации; (2) построение
сети; (3) расчет индикаторов сетевых моделей;
(4) анализ полученных результатов»
[2;7].
Можно полагать, что дальнейшее развитие
сетевого подхода позволит отказаться
от зачастую описательного характера в
прикладных исследованиях политических
сетей, применяя методику и технику сетевого
анализа, разработанную в комплексных
работах зарубежных и отечественных
исследователей (в данном контексте особенно
выделяются работы Г.В. Градосельской).
_________
1. Astill S. Networks that form policy: the case of pension reform / Thesis submitted for the Degree of PhD;
2. Градосельская Г.В. Анализ социальных сетей: Дис. … канд. социол. наук. Москва, 2005. – 21 с.
3. Дягтерев А.А. Методологические подходы и концептуальные модели в интерпретации политических
решений. http://www.politanaliz.ru/articles_56.html;
4. Давыденко В.А., Ромашкина Г.Ф., Чуканов С.Н. Моделирование социальных сетей // Вестник Тюменского
государственного университета. 2005. №1. 68-79.
5. Сморгунов Л.В. Сетевой подход к политике и управлению // Полис. 2001. №3. 103-111.
48

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Б. А. Исаев
(Санкт-Петербург)
МОДЕЛИ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ПРЕЗИДЕНТА И ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ
C тех пор как появился институт президентства,
практическая политика выработала
несколько моделей взаимоотношений
президентской власти с ведущими партиями
и партийной системой в целом. Богатый
материал для размышлений в этом направлении
дает нам, в первую очередь, партийно-политическая
история США.
Первый опыт политических взаимоотношений
исполнительной власти в целом и
ее главы в частности с политическими партиями
привел к формированию модели, которую
можно назвать «президенты над
партиями» [1; 24-27]. Эта модель формировалась
в условиях преобладания в общественном
сознании идей Платона и Аристотеля
о философах-правителях и идеальном
государстве, об активном участии всех
граждан в делах государственного управления
при ведущей роли «лучших людей»,
не разделенных по партийным интересам.
Эти идеи подкреплялись представлениями
английского политического мышления
XVII – XVIII вв. о разделении и сбалансированности
властей, о разумных законах,
умеряющих необузданные страсти, об общественном
договоре, утверждающем социальную
гармонию, которая не должна
нарушаться политическими распрями. В
обобщенном виде эта модель была разработана
в памфлете Болингброка «Идея о короле-патриоте»
(1738), который убеждал
главу государства: «не обручаться ни с
единой партией в отдельности, но править в
качестве отца всего своего народа», в противном
случае правление превратится в
противостояние фракции государя и фракции
его министров и обязательно приведет
к угнетению народа [2; 226-227]. Такая модель
существовала в США двух разновидностях:
1.президент, не опираясь на партию,
постоянно расширяет свою власть и обеспечивает
стабильность общества (примерами
могут служить деятельность на посту
президента США Джорджа Вашингтона
(1789–1797) и Джона Адамса (1797–1801).
Эти президенты всячески подчеркивали
свою внепартийность, предпочитали выдвижению
партией просьбу народа баллотироваться
на высший государственный
пост (Вашингтон), а, находясь на этом посту,
способствовали затуханию партийной
борьбы, подчеркивая свое равнодушие к
партийным различиям включением в кабинет
представителей обеих соперничавших
группировок. Адамс хоть и был выдвинут
фракцией федералистов и соперничал в
борьбе за президентское кресло с лидером
республиканцев Т.Джефферсоном, после
победы на выборах не преминул пригласить
бывшего соперника на пост вицепрезидента;
2.президент, не опираясь на партию,
осуществляет равновесие властей и баланс
социальных сил (Джефферсон, Мэдисон).
Модели «надпартийного президента»
уже в 1820–е гг. была противопоставлена
модель «партийного президента». В соответствии
с представлениями такой модели
взаимоотношений исполнительной власти и
политических партий будущий президент
не ждет «просьбы народа» занять должность,
а во главе партии активно участвует
в партийной борьбе за президентский кресло.
После победы президент, завоевавший
пост, окружает себя своими партийцами,
«расплачиваясь» государственными должностями
за их помощь в избирательной
кампании. Ярким представителем такого
подхода к президентско-партийным взаимоотношениям
проявил себя седьмой президент
США Эндрю Джексон (1832-1836).
Обострение сложных социальных
проблем и состояние гражданской войны
сформировало новую парадигму властнопартийных
отношений. При президентстве
Авраама Линкольна (1860-1867), который
воспринимался общественным сознанием в
первую очередь как «лидер и спаситель нации»,
его партийная принадлежность и
взаимоотношения с политическими пар-
49

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
тиями уходят на второй план. Перед нами
своеобразная модель «надпартийного партийного
президента, спасителя нации».
Последующее
социальноэкономическое
развитие США на базе ускоренной
индустриализации, но без вмешательства
исполнительной власти в экономику
привело к снижению роли президента
и его кабинета и к повышению значения законодательной
власти. Партийнополитическое
развитие США в этот период
(1868-1896) пошло по пути сближения с европейской
моделью, где вся партийная
борьба сосредоточивалась на завоевании
большинства в парламенте и формировании
правительства. Такую модель взаимоотношений
можно назвать «слабый» партийный
президент - «сильный» партийный парламент».
Именно на такой модели взаимоотношений
настаивала в 1990-е гг. российская
Государственная Дума, ведомая КПРФ
в ее противостоянии с президентом
Б.Н.Ельциным.
Следующий период (1890–1920 гг.),
который характеризовался активизацией
внешней политики США и европейских
стран, ибо началась борьба за окончательный
раздел и передел мира в условиях
столкновения многих национальных интересов,
а также экономическим кризисом и
ростом популистских ожиданий в обществе,
выдвигает новую модель властнопартийных
отношений. На волне прогрессивного
движения, которое отводило решающую
роль государству в проведении
социально-экономических реформ к власти
приходят президенты, которые мыслят скорее
категориями «движение» и «народ»,
чем категорией «партия». В Европе и Америке
подъем рабочего движения ведет к
формированию мощных общественнополитических
движений, становлению социалистических
партий. В этих условиях
американские президенты и европейские
премьер-министры всячески подчеркивают
связь с «прогрессивными» движениями, с
народом и затушевывают свою партийную
принадлежность. Сформировалась модель
«сначала общественно-прогрессивного, а
потом партийного президента».
Современная модель взаимоотношений
президента и политических партий
сформировалась при Франклине Рузвельте,
который к конституционным, ординарным
полномочиям (глава государства и исполнительной
власти, главный законодатель и
дипломат главнокомандующий вооруженных
сил) добавил экстраординарные, такие,
как управляющий экономикой, ответственный
за преодоление кризисов, «голос народа»,
международный лидер и, наконец, лидер
партии [3; 73].
Такое представление об американском
президенте и о президенте вообще как, в
первую очередь, лидере нации, а затем уже
партийном лидере господствует и сейчас.
Суммируя изложенное, можно свести
различные модели взаимоотношений института
президентства и политических партий
к трем основным, а именно:
-модель беспартийного, надпартийного
президента, который, как корольпатриот
не признает партийных различий,
отстаивает не частные, а общенациональные
интересы, выступает арбитром в партийных
спорах, занимает позицию вне партий
и над партиями;
-модель партийного президента, который
является лидером партии, опирается
на нее в борьбе за президентский пост, а,
завоевав его, расплачивается с наиболее активными
и преданными партийцами государственными
должностями, расширяя
свою опору в государственном аппарате;
-модель надпартийного, партийного
президента, который выступает в первую
очередь как лидер нации и только во вторую
– как лидер партии;
Эти модели и их разновидности, построенные
на основании истории американских
политических институтов, по нашему
мнению, применимы и к другим обществам.
Например, представление о «надпартийности»
президента постоянно расширяющем
поле своей деятельности и, в то
же время, дающем возможность проявиться
активности других субъектов политического
процесса, представление об общественно-прогрессивном,
а не партийном президенте
господствует и в современной России.
В то же время, в среде левой оппозиции,
в 1990-е гг., как мы отмечали, была
более популярна модель: «слабый» президент,
лишенный партийной поддержки –
50

«сильный» парламент, ведомый оппозиционной
партией».
Каждая их перечисленных моделей
взаимоотношений президента и партий
способствовала формированию определенных
партий и определенной партиомы.
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Столкновение двух или нескольких моделей
давало определенный результирующий
фактор, который в числе других факторов,
оказывал воздействие на формировании
определенной партийной системы.
_________
1. Хайдекинг Ю. Возникновение и история института президентов Америки / Американские президенты:
41 исторический портрет от Джорджа Вашингтона до Билла Клинтона. Ростов-на-Дону, 1997.
2. Болингброк Письма об изучении и пользе истории. М., 1976.
3. Селезнев Л.И. Политическая система США. СПб., 1995.
ПАРЛАМЕНТСКАЯ КУЛЬТУРА КАК ДЕТЕРМИНАНТА
ЭФФЕКТИВНОСТИ ПОЛИТИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ
В. Н. Колесников
(Санкт-Петербург)
Вся сфера парламентских отношений
может быть условно разделена на две части:
всѐ общество как совокупность политических
акторов, реализующих своѐ конституционное
право на участие в формировании
органов государственной власти через
институты представительства и выборов, и
та часть политического пространства, в которой
функционируют собственно парламентские
институты – легислатуры в совокупности
их социально-политических
функций, депутатский корпус, инфраструктура
парламентской деятельности.
В заметно меньшей степени исследуются
неоинституциональные основания
парламентаризма, такие как укоренѐнность
общественных представлениѐ о народном
суверенитете, доверие к представительным
институтам, реальная возможность реализации
права на участие формировании органов
власти, адекватность народного
представительства, степень политической
конкуренции, политическая ответственность
парламентариев, профессиональная
эффективность законодательной власти,
публичный характер функционирования
парламентских институтов.
Именно эти основания парламентаризма
составляют основное содержания
феномена парламентской культуры.
С нашей точки зрения, обоснование в
качестве предметной обособленности проблемы
парламентской культуры позволяет
исследователю сосредоточится на еѐ характеристике
как специфической субкультуры,
выступающей в виде социо-культурной детерминанты
парламентаризма в целом и
функционирования его отдельных институтов
и сторон.
Потенциал административного управления
в демократическом обществе имеет
предел в силу его конституционных ограничений,
в силу всѐ возрастающей стоимости
социально-экономических затрат и,
следовательно, неэффективности, не говоря
уже об издержках социального порядка и
морально-этического свойства.
Новые коридоры возможностей общественного
развития в современную эпоху
основываются на прочном фундаменте демократических
ценностей, общественном
доверии к властным институтам, умении и
способности субъектов общественного развития
вести диалог и проходить к консолидированному
решению, наличие современных
каналов рекрутирования элит, их мобильности.
Именно эти факторы определяют
эффективность политического управления,
они же составляют фундамент парламентской
культуры.
Автор исходит из двоякого рода понимания
парламентской культуры. В первом,
широком смысле слова речь идет о соответствующей
культуре общества в целом
и доминирующих в нем социальнополитических
установках относительно ро-
51

52
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
ли и значения представительной власти,
способах и формах еѐ формирования и общественной
эффективности.
В узком смысле под парламентской
культурой понимается профессиональная,
политическая и морально-этическая компетентность
легислатур в целом и депутатского
корпуса в его персональном составе.
В последнем случае речь идет также и
технологической эффективности законотворчества,
а также о системе кадрового и
эспертно-аналитического обеспечения парламентской
деятельности.
Результаты исследований показывают,
что, хотя среди отечественных парламентариев,
по-прежнему, отдается приоритет таким
ценностям, как причастность к государственным
и общественным делам, вместе
с тем депутатская ответственность и
творческая активность во взаимосвязях
парламентариев с электоратом снижаются.
Согласно новейшим данным отечественных
ученых почти половина депутатов в 1993-
2006 гг. отмечали, что в настоящее время
они выполняют лишь необходимый минимум
депутатских обязанностей; 23% парламентариев
указали на то, что для них политическая
государственная карьера не
имеет особого значения в сравнении с самоутверждением
в крупном бизнесе и
предпринимательстве; 42% респондентов
связывают это с ограничениями в сочетании
депутатской деятельности и их участием
в бизнесе и предпринимательстве. [1, 2-
3.] В парламентской работе обозначается
тенденция снижения ответственности парламентариев
за принимаемые законы и претворение
их в жизнь, ухудшение взаимодействия
с избирателями.
Для развития парламентской культуры
необходима концепция, продуктивная
практика и условия ее развития, архитектоника
которых могла бы полнее учитывать
организационно-политические и социально-психологические
ресурсы, а также особенности
парламентариев и вовлекающая
их в процесс система профессионализации
парламентской деятельности. Следовало
бы, на наш взгляд, активизировать поиск
модели, алгоритмов и технологий формирования
и развития парламентской культуры,
больше соответствующих реально привлекаемых
в рабочих ситуациях в парламенте,
госструктурах и в обществе в целом.
Необходим научный анализ имплицитных
принципов парламентской культуры,
среди которых есть политически и психологически
неадекватные: размывание
нравственных основ дисциплины парламентской
деятельности; единообразие, ведущее
к подавлению индивидуальности;
приоритетность личностного, группового
над общим и даже над законом; закрытость
и даже отказ от публичного обсуждения
важных вопросов профессиональной парламентской
деятельности; коллизии между
дисциплинарными нормами и практикой.
Исходя из вышеизложенного, парламентская
культура определяется в качестве
неоинституционального основания парламентаризма,
включающего в себя такие характеристики
как:
• укоренѐнность общественных представлениѐ
о народном суверенитете,
• доверие к представительным институтам,
• реальная возможность реализации
права на участие формировании органов
власти, адекватность народного представительства,
• степень политической конкуренции,
• оппозиционарность,
• политическая ответственность парламентариев,
• морально-этические регуляторы
парламентской деятельности,
• профессиональная эффективность
законодательной власти
• публичный характер функционирования
парламентских институтов.
На основании проведенных исследований
можно констатировать, что парламентская
культура тесно связана со всеми
компонентами парламентской деятельности
и отношений, проявляясь как официальная
и неофициальная (теневая) система конкурентных
парламентских взаимосвязей. При
этом неофициальные системы, дополняя
официальную, активно на нее влияют, выражая
интересы неофициальных субъектов.

Таким образом, не использованный
ресурс политической теории и практики
развития парламентской культуры, неясность
закономерностей, механизмов и условий
ее интеграции в структуру парламентской
деятельности, а также настоятельная
потребность совершенствования
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
всей архитектоники - модели, алгоритма и
технологии, механизмов и условий этой
культуры обусловливают научную и практическую
целесообразность проведения
дальнейших исследования в сфере парламентской
культуры.
_________
1. Савченко И. С. Парламентская дисциплина: закономерности и факторы развития. Автореф. диссер.
докт полит. наук. М., 2007. С. 2-3.
ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНЫЕ КОНФЛИКТЫ
В ПРОЦЕССЕ УКРУПНЕНИЯ СУБЪЕКТОВ РФ
(НА ПРИМЕРЕ КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ И РЕСПУБЛИКИ АДЫГЕЯ)
А. И. Кольба
(Краснодар)
Проблемы преобразования государственного
устройства РФ, в том числе изменения
территориальных границ и количества
субъектов, обсуждаются с начала 1990-х
гг. Был выдвинут ряд проектов подобных
преобразований [2], более или менее реалистичных.
Большинство из них, однако, объединяла
одна общая черта: масштабные реформы
планировалось провести в относительно
короткий срок, сразу на всей территории
России. Такой подход угрожал дестабилизацией
социально-политической обстановки,
резким ростом недовольства региональных
элит, особенно в национальнотерриториальных
субъектах РФ. Поэтому с
началом реальных преобразований федеральный
центр стремится придать им эволюционный
характер, что позволяет выработать
некую базовую модель и проверить
ее эффективность в ряде конкретных ситуаций.
Наибольший конфликтный потенциал
процессов укрупнения продемонстрировали
попытки объединения с другими субъектами
национальных республик (Алтайский
край и Республика Алтай, Краснодарский
край и Республика Адыгея). Для анализа
причин такого положения вещей остановимся
более подробно на последней ситуации.
Впервые мнение о возможности объединения
субъектов было публично высказано
губернатором Краснодарского края А.
Ткачевым в декабре 2004 г. С января 2005
г. обязанности федерального инспектора по
краю и республике стал выполнять один и
тот же человек (А. Одейчук), тогда как
раньше они были разделены. Объединительные
процессы были активизированы в
2006 г. 12 января этого года А. Ткачев
вновь поднял актуальную тему, завив, что
«объединение позволит уменьшить администрирование
для хозяйствующих субъектов».
Практически тут же последовал ответ
Х. Совмена: «С образованием Республики
Адыгея удалось снять межнациональную
напряженность, вызванную ростом национального
самосознания и поиском новых
форм его реализации, создать необходимые
условия для свободного развития и гармоничного
взаимодействия всех населяющих
ее народов. …Нельзя также забывать о
предсказуемой реакции среди многомиллионной
адыгской (черкесской) диаспоры,
для которой Российская Федерация, Адыгея
– это историческая Родина и мощный
защитный морально-психологический фактор»
[1].
Таким образом, позиции сторон определились
достаточно ясно и приобрели ха-
53

54
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
рактер политико-административного конфликта.
Объединительная инициатива к середине
2006 г. была свернута, хотя в конечном
итоге это стоило Х. Совмену его
поста. На наш взгляд, для этого существует
несколько причин.
Во-первых, можно поставить под сомнение
эффективность самой модели укрупнения
регионов, обкатанной на сложносоставных
субъектах РФ, для подобных
случаев. Она предполагает широкую инициативу
региональных элит и использование
объединительных референдумов. Возможность
потери республиканского статуса
чревата для местной элиты потерей власти
и влияния, поэтому трудно ожидать от нее
проявления подобной инициативы. Сам механизм
референдума в данном случае не
слишком пригоден для разрешения спорного
вопроса, потому что его использование
только усиливает раскол по этническому
признаку. Мнением «титульного» этноса,
пусть даже находящегося в явном меньшинстве,
в данном случае невозможно пренебречь.
Во-вторых, сторонники объединения
не учли наличия в республике хорошо
структурированных и представленных в
публично-политическом пространстве национальных
объединений. Каждое из них
обладает хорошим мобилизационным потенциалом.
В этих условиях само обсуждение
вопроса может вызвать последствия в
виде массовых акций. У политических лидеров
появляется возможность использовать
угрозу этнических конфликтов в качестве
аргумента, к которому федеральный
центр очень чувствителен. В то же время их
контроль над национальными объединениями
относителен.
В-третьих, вряд ли стоило начинать
объединительный процесс с публичных заявлений.
Они в данном случае не послужили
средством зондажа общественного мнения,
а стали сигналом для мобилизации его
сторонников и противников. В результате,
даже начав предварительные переговоры с
республиканской элитой, вряд ли удалось
бы добиться многого. Попытки же исполь-
_________
зования силового давления в данной ситуации
не только бесперспективны, но и опасны.
Видимо, стоило предварительно использовать
не столь публичные способы
обсуждения проблемы, например, через
партийные структуры.
В-четвертых, не был учтен общественный
резонанс, который приобрела данная
ситуация не только в двух субъектах
РФ, но и за их пределами. Можно сказать,
что за ней пристально наблюдали во всем
Северо-Кавказском регионе, где ряд народов
родственны адыгам, а также из-за рубежа
(черкесские диаспоры). Нужно думать,
что объединительные процессы в регионе
будут какое-то время испытывать
влияние несостоявшегося «Адыгейского
прецедента».
В целом, попытка объединения оставила
ощущение «кавалеристского наскока»,
некоторой поспешности, несогласованности.
Налицо не наличие долговременной
стратегии, а скорее желание воспользоваться
благоприятной ситуацией, «подтолкнуть»
объединительные процессы. При
этом федеральный центр сумел вовремя
вмешаться и заморозить конфликт.
Неудача объединительных инициатив
по отношению к двум указанным субъектам
говорит также и том, что нельзя искусственно
форсировать интеграционные процессы,
особенно в полиэтничных регионах
с высоким конфликтогенным потенциалом.
Возникает опасность распространения политико-административного
конфликта на
более широкие слои общества. Это может
привести не только к проблемах во взаимоотношениях
отдельных субъектов друг с
другом и с федеральным центром, но и к
дискредитации самой идеи объединения.
Ошибочными являются попытки создать
некий универсальный, единый для всех
случаев порядок, напротив, каждый из них
должен рассматриваться как уникальный,
имеющий свои особенности и сроки реализации
объединительных инициатив. При
соблюдении этих условий тенденция к интеграции
и территориальному укрупнению
субъектов РФ может продолжиться.

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
1. Президент Адыгеи считает историческим регрессом объединение с Краснодарским краем //
http://www.yuga.ru/news/45338/ (29.02.2008.)
2. Усягин А.В., Шишков М.К. Территориальное управление в России: теория, история, современность,
проблемы и перспективы. – http://www.terrus.ru/mono/ (29.02.2008.)
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕФОРМЫ В РОССИИ:
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИТОГИ И УРОКИ
В конце XX в. во многих странах Европы,
Америки, Азии начались административные
реформы, которые продолжаются
с переменным успехом до сих пор.
Проблемы, на решение которых нацелены
эти реформы, в значительной мере
совпадают с российскими.
Определенная схожесть управленческих
проблем не должна порождать иллюзий
относительно методов их решения. Каждая
страна ищет свою модель административной
реформы, - что не исключает наличие
ряда общих подходов и тенденций.
В основу российской реформы были
положены три административных идеологии,
реализуемые с большим или меньшим
энтузиазмом на Западе: теория рациональной
бюрократии, новый государственный
менеджмент и теория хорошего демократического
управления, или как ее еще по другому
называют governance, которая исходит
из того, что демократическая полития требует
большего, чем удовлетворение житейских
потребностей.
Осуществление в таком ключе административных
изменений должно происходить
одновременно с изменением более
широких систем – систем образования, систем
социального обеспечения, региональных
систем, бюджетных систем, кадровых
систем, и, шире, изменений в политической
среде [1].
Рассогласованность изменений в политической
и административной системе
предопредила отсутствие успеха реформы.
Вот первый, и, самый главный урок.
55
В. С. Комаровский
(Москва)
Второй важнейший урок административного
реформирования касается воли руководства
в ее реализации.
Именно такой подход демонстрируют
страны, достигшие успехов, пусть и не
полных, в реализации административной
реформы. Характерно, что в Великобритании
масштабную административную реформу
начали консерваторы во времена
премьерства М. Тетчер, а продолжили лейбористы,
последовательно шаг за шагом
решая возникающие проблемы, вплоть до
определенного пересмотра роли парламента
в политической жизни страны и ограничения
полномочий исполнительной власти.
В Китае в настоящее время развертывается
уже пятый этап административной реформы.
Российской административной реформе
в этом отношении «повезло» на много
меньше.
Оной из важных составляющих успеха
реформы административной реформы в
целом, и госслужбы в особенности, рассматривается
ее поддержка в обществе, налаживание
обратной связи с населением,
позволяющей отслеживать реакцию граждан
на процесс реформирования, степень
совпадения их ожиданий и тех изменений,
которые происходят в государственной
службе (должны происходить). В определенной
части именно оценка гражданами
изменений в системе госаппарата является
мерилом успеха или неуспеха реформы государственной
службы.
_________
1. Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: пять стратегий обновления государства. М., 2001.

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Т. А. Кулакова
(Санкт-Петербург)
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕЖИМЫ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ
В РАЗЛИЧНЫХ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ СТРУКТУРАХ
Материал подготовлен при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ
(«Способность государства и системы оценки эффективности государственного управления: международный
опыт и современная административная реформа в России»), проект № 07-03-00553а
Административный режим может
быть рассмотрен как совокупность норм и
регламентов, методов и средств осуществления
административного управления, направленного
на достижение оптимального
функционирования организации на основе
централизации власти. Структурными элементами
административного режима являются
администрация (собственники и
управляющие), подчиненные ей работники
(управляемые), а также система правил,
формализации, регламентации, стандартизации,
контроля и регулирования.
Управление определяет содержание
административной процедуры разработки,
принятия и реализации решений, обеспечивающих
целенаправленное воздействие на
организацию. В управлении решение рассматривается
как теоретическая модель
процесса администрирования участия персонала
в выработке и реализации решения,
осуществление действий самоорганизуемой
системы или индивидуума. В процессуальном
аспекте административный режим рассматривается
как выработка управленческих
решений, в структуре которого представлены
интересы групп и индивидов в
центре принятия решения, выработка и
принятие решений, реализация решений.
Эффективность процесса принятия
решений определяется способностью субъекта
управления накапливать и использовать
собственный и заимствованный опыты,
применяя инструменты адаптации, специализации,
стандартизации нестандартных
решений. Классификация административных
режимов строится по основаниям
закрытый / открытый, способный к кооперации
для достижения общих целей, жесткий/мягкий
круг участников принятия решений,
гибкость, адаптивность.
56
Структурными элементами административных
режимов в значительной степени
определяют характеристики процесса выработки,
принятия и реализации решений.
В теории управления выделяют линейнофункциональные,
дивизиональные, матричные,
проектные и сетевые структуры
организаций.
Дивизиональные структуры отличаются
централизацией принятия стратегических
решений на верхних уровнях управления
(собственниками или администрацией)
и определенной автономией подразделений
в оперативном управлении. Концентрация
власти наверху иерархической пирамиды
обеспечивает возможность быстрой реакции
на изменения внутри организации и в
окружающей среде. К положительным характеристикам
влияния структуры на принятие
и реализацию решений относится
также снижение уровней управления, способствующее
формированию непосредственных
коммуникаций администрации и
менеджеров, принятию адекватных решений
в целях развития организации. К слабым
сторонам дивизиональной структуры
относят рост управленческих издержек за
счет невысокой степени координации, дублирования
функций, сложности контроля
ресурсов, увеличение ресурса контроля.
Проектные организационные структуры
формируются для усиления координации,
интеграции линейных и функциональных
подразделений в условиях ограниченных
ресурсов, стандартизации затрат и качества.
Принятие решений в проектных
структурах за счет плотной координации
обеспечивают взаимодействие на основе
общих целей, признания установленных
способов, норм и правил их достижения.

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Матричная структура представляет действия меняется социальноэкономическая
собой наложение проектной структуры на
среда, институты, инстру-
линейно-функциональную структуру менты управления. «Сетевое взаимодействие
управления. Вертикальная составляющая
матрицы – функциональные и линейные
подразделения, горизонтальная – управление
проектами. Двойное подчинение, возникающее
в матричных структурах, противоречит
принципу единства подчинения и
порождает структурные проблемы [1].
В линейно-функциональной структуре
активных агентов, каждый из которых,
в зависимости от ситуации и решаемой задачи,
может выступать как в роли управляемого…,
так и в роли управляющего органа
– центра, или в роли метацентра, осуществляющего
руководство центрами» [3;
96]. Целесообразность распределения ролей
определяется критерием эффективности, в
административный режим проявляется как соответствии с которым оценивается
пространственное, временное, содержательное
управление и состояние системы. Сетевые
и прочее ограничение функциони-
рования [2; 28], что сопровождается замедленным
организации как открытые системы обеспечивают
участникам многоканальные инобладанием
способом принятия решений, преформационно-коммуникативное
взаимо-
стандартных решений и низкой
степенью личной удовлетворенности людей,
вынужденных считаться с принятыми
решениями.
действие, что даже при пространственном
распределении участников приводит к выработке
наиболее проработанных и прорывных
решений.
В сетевых организациях в виду изменения
качества информационного взаимо-
_________
1. Новиков Д. А., Цветков А.В. Механизмы функционирования организационных систем с распределенным
контролем. М., 2001.
2. Райченко А. В. Административный менеджмент: Учебник. М., 2007.
3. Бурков В. Н., Кузнецов Н. А., Новиков Д. А. Механизмы управления в сетевых структурах // Автоматика
и телемеханика. 2002. № 12.
И. С. Ланцова
(Санкт-Петербург)
ПРОБЛЕМА КОРРУПЦИИ В РЕСПУБЛИКЕ КОРЕЯ:
СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ И СОЦИОКУЛЬТУРНЫЕ ФАКТОРЫ
57
Проблема борьбы с коррупцией сегодня
является одной из наиболее актуальных
для большинства стран мира. В условиях
процессов глобализации особую значимость
приобретает прозрачность власти, в
то время как возникновение коррупции
тесно связано с непрозрачностью процесса
принятия политических решений. Высокий
уровень коррупции может затруднять не
только политическое, но и экономическое
развитие страны, препятствовать успешному
встраиванию государства в международную
экономическую систему. В наибольшей
степени это представляет опасность
для так называемых новых индустриальных
стран, в число которых входит и
Республика Корея.
Во Всемирном индексе восприятия
коррупции, который составляет международная
организация Transparency
International, в 2001 г. Республика Корея
находилась по уровню коррумпированности
на 40-м месте среди 102 стран мира, а в
2003 г. оказалась уже на 50-м месте 7 .
Коррупционные скандалы на самом высоком
уровне регулярно сотрясают страну
последние двадцать лет: в них были замешаны
бывшие президенты Ким Ёнсам и

Ким Тэчжун, в 2004 г. был арестован глава
SK Group, четвертой по величине корпорации
в стране, в конце 2007-2008 гг. коррупционный
скандал разразился вокруг председателя
группы компаний Samsung 6 .
Следует отметить, что причиной этих скандалов
является, прежде всего, деятельность
специальных финансовых фондов, созданных
крупными корпорациями для скрытого
финансирования политических партий и
отдельных политиков 5 .
Коррупция и непрозрачность политического
процесса – одна из самых болезненных
проблем для современной Южной
Кореи. С одной стороны, Республика Корея
принадлежит к числу наиболее динамично
развивающихся стран (в 2006 г. еѐ ВВП составил
1 млрд. 180 млн. долл., темпы экономического
роста – 4,8 %). С другой стороны,
многие специалисты считают, что
высокий уровень коррупции едва ли позволит
стране удерживать такие высокие темпы
развития, а также может затруднить переход
от индустриального к постиндустриальному
информационному обществу 2 .
Ситуация осложняется тем, что для
политической культуры стран, принадлежащих
к конфуцианско-буддийской цивилизации,
характерен высокий уровень патернализма,
а также особый способ организации
бюрократического аппарата, при котором
традиционными является пожертвования
тех, у кого деньги, в пользу тех, у кого
власть 3; 69 . Следует отметить, что реструктуризация
южнокорейской экономики
происходила в годы авторитарного военного
режима, государство принимало активное
участие в данном процессе, и большинство
специалистов увязывают успешность
экономических реформ с активной государственной
экономической политикой. Именно
в годы авторитаризма были созданы чэболи
– многопрофильные финансовопромышленные
группы, финансирование
которых осуществлялось через государственные
банки. Монополия государства на
финансирование данных холдингов привела
к тому, что постепенно корпорации стали
решать свои проблемы путем подкупа
политиков. После падения авторитарного
58
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
режима ситуация лишь ухудшилась: рычаги
эффективного контроля над чэболями были
утеряны, а практика взяток не только сохранилась,
но и расширилась 4 .
Таким образом, проблема коррупции в
Республике Корея связана, во-первых, с
особенностями политической культуры
данной страны; во-вторых, обусловлена
особенностями развития страны в 1960-
1980-е гг., когда экономика находилась под
жестким контролем политической власти.
На этапе быстрых и радикальных экономических
изменений данная модель себя оправдывала:
по мнению ряда специалистов,
в переходные периоды коррупция, действительно,
может являться «смазкой», которая
позволяет эффективно функционировать
государственной системе 4 . Однако в течение
короткого периода, подобная практика
обнаруживает свою несостоятельность,
коррупция становится препятствием
на пути дальнейшего экономического и социального
развития.
С 1992 г., начала периода правления
первого демократически избранного президента
Ким Ёнсама, в Южной Корее одним
из наиболее популярных политических лозунгов
является борьба с коррупцией и реформирование
административнобюрократической
системы. Однако, несмотря
на громкие заявления, ситуация за
последние годы не изменилась: количество
коррупционных скандалов растет, наибольшего
пика они достигают перед парламентскими
и президентскими выборами.
Реорганизация чэболей, как того требовал
МВФ в 1997 г., не была доведена до конца.
Административная реформа также находится
в процессе обсуждения, реальные
шаги по ее внедрению так и не были предприняты.
В данном случае наблюдается
очевидное противоречие между традиционной
политической культурой и системой
государственного управления с одной стороны,
и принятой с началом либерализации
Южной Кореи моделью представительной
демократии, основанной на открытости и
прозрачности, с другой.

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
_________
1. Гуенков В. Насколько Корея коррумпированная страна? // Сеульский вестник. Январь 2003, № 74.
2. Донгсунг Конг. Южная Корея: какая инфраструктура обеспечит эффективное управление? //
http://world.lib.ru/k/kim_o_i/ac1.shtml
3. Михеев В. Финансовый кризис в Азии и его экономические и политические последствия // Проблемы
Дальнего Востока. М., 1998, № 2.
4. Cho Myeong-hyeon. Chaebol's Ideal Ownership and Governance Structure / The Korea Economic Daily, June
13, 2007.
5. Moon Chung-in. Reform the Ground Rules for political Fund Contributions / The Korea Economic Daily, November
5, 2003
6. Yang Kun. Proper Solution to Samsung Scandal / Chosun Ilbo, February 4, 2008 //
http://www.transparency.org
ОПЫТ РЕАЛИЗАЦИИ АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ПРОГРАММ
В РЕГИОНАХ РОССИИ
(Работа выполнена в рамках проекта РФФИ 06-06-96679)
И. В. Мирошниченко
(Краснодар)
59
В любом обществе всегда существует
несовпадение между легитимными и латентными
теневыми и неформальными
правилами поведения[2; 5]. Коррупция, относясь
к теневой форме функционирования
общества, тем не менее, оказывает существенное
влияние на политические практики
элит и рядовых граждан. Коррупция как
социальный феномен проявляется в дисфункциях,
возникающих в процессе совместного
достижения общих для социума целей.
Причины возникновения и воспроизводства
коррупционных практик лежат в
постоянно развивающихся и изменяющихся
условиях взаимодействий гражданина и
государства. Это социальное явление служит
своеобразным индикатором существующих
в обществе отношений, одним из
проявлений связи между формальными и
неформальными элементами политической
и социальной системы.
На сегодняшний день коррупция в современной
России носит системный характер
и оказывает влияние практически на все
стороны жизни общества. По данным социологических
исследований, россияне
рассматривают коррупцию, в совокупности
с бюрократическим засилием нынешней
политической элиты, в качестве самой
главной причины, препятствующей выходу
страны из кризиса и экономическому процветанию
(55%). Рейтинг коррупции, среди
прочих негативных явлений, не снижается:
она всегда в пятерке самых острых проблем
общества. [4]
Анализ международного опыта борьбы
с коррупцией, как комплексного социально-экономического
и политикогосударственного
явления, показывает, что
в современном мировой практике сформировалось
два подхода к решению данной
проблемы [3; 31-64] . Первый предполагает
реформирование определенной сферы государства
посредством осуществления антикоррупционных
программ, которые носят
кротко- или среднесрочный характер. Второй
подход реализуется через антикоррупционную
политику, которая понимается в
первую очередь как функция государства:
это разработка и постоянное осуществление
разносторонних и последовательных
мер государства и общества в рамках принятых
данным государством основ конституционного
строя с целью устранения (минимизации)
причин и условий, порождающих
и питающих коррупцию в разных сферах
жизни. В отличие от антикоррупционных
программ антикоррупционная политика
осуществляется в течение длительного
времени, затрагивает реформирование всех
сфер общественной жизни, «включает» в
борьбу с коррупцией всех потенциальных

субъектов (органы государственной и муниципальной
власти, институты гражданского
общества, СМИ и бизнес) на всех
уровнях актикоррупционной политики
(международном, национальном, межрегиональном,
региональном и локальном).
При этом первым шагом к формированию в
государстве антикоррупционной политики
является создание универсальной национальной
антикоррупционной программы.
На сегодняшний день российская
практика борьбы с коррупцией на национальном
уровне, несмотря на актуализацию
проблемы коррупции в общественном
мнении политическими лидерами и высшими
чиновниками, не имеет существенных
результатов [1; 258]. По рейтингу коррупции
Transparency International в России
с каждым годом происходит усиление коррупции,
и в 2006 году Российская Федерация
занимала уже 126-е место.
Однако региональная практика борьбы
с коррупций демонстрирует многообразные
по форме и степени эффективности
стратегии борьбы с коррупцией. Наиболее
распространенными из них являются стратегии
брьбы с коррупцией и стратегии устранения
причин коррупции.
1. Стратегии борьбы с коррупцией
ситуативно практикуются в большинстве
регионах России. Преимуществом стратегии
является то, что проблема коррупции в
региональных политиях формулируется и
ставится на повестку дня, а региональные
органы власти занимают активную позицию,
что способствует быстрому получению
результатов. Важно, что данная стратегия
используется в узких контекстуальных
ограничениях (предвыборная ситуация,
политический кризис или скандал), когда
коррупционная борьба используется
как политическая технология для обеспечения
легитимности власти. Борьба с коррупцией
при этом ведется бессистемно, и превращается
в большинстве случаев в рейды
по местам концентрации низовой коррупции
(например, кампания «оборотни в погонах»).
2. Стратегии устранения причин
коррупции, которые могут осуществляться
60
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
посредством универсальных региональных
или ведомственных региональных программ.
Универсальные региональные программы
являются инициативой руководства
региона и имеют масштабное влияние на
работу большинства подчиненных органов
государственной власти в регионе. Например,
в республике Татарстан с 2005 года
действует антикоррупционная программа,
составляющими которой являются принятие
законодательства по противодействию
коррупции, а также усиление контроля над
использованием бюджетных средств, за соблюдением
государственными служащими
установленных законодательством запретов
и ограничений.
Ведомственные региональные программы
носят «точечный» характер воздействия
и направлены на противодействие
коррупции в определенном государственном
органе/органах на территориальном
уровне. Например, в Вологодской и Костромской
областях межведомственные мероприятия
антикоррупционной направленности
осуществляются в соответствии с постановлением
Правительства "Комплексные
меры по усилению борьбы с преступностью
в Вологодской области на 2006-
2008 годы" и утвержденной Костромской
областной Думой целевой программой "О
мерах по усилению борьбы с преступностью
в Костромской области на 2005-2007
годы "Правопорядок - 2007", финансируемые
за счет средств областных бюджетов.
Важно отметить, что чем в 40 субъектах
РФ в той или иной степени проводится
различного рода антикоррупционные мероприятия,
которые, как правило, фрагментарны
и приобретают вид периодически
проводимых кампаний, обусловленных зачастую
политико-конъюнктурными соображениями:
осуществляется борьба с отдельными
коррупционерами, а не с коррупцией.
Однако имеющийся позитивный
опыт борьбы с коррупцией в регионах может
быть использован для сознания правовой
и организационной основы системы антикоррупционной
политики на федеральном
уровне.

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
_________
1. Антикоррупционная политика. Учебное пособие./ Под ред. Г.А. Сатарова. М., 2004.
2. Меркель В., Круассан А. Формальные и неформальные институты в дефектных демократиях// Полис.
2000. № 1-2.
3. Россия и коррупция: кто кого? Совет по внешней и оборонной политике. Программа «Россия и мир».
М., 1998.
4. Социологический анализ коррупции в России: результаты исследования//anticorr.ru/awbreport/summary/5.htm
5. O‘Donnell G. Illusions about Consolidation// Journal of Democracy. 1996. vol. 7, №2.
РОССИЙСКАЯ ПОЛИТИКА КАК СФЕРА
ИНДИВИДУАЛЬНО-ГРУППОВОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА
Т. Н. Митрохина
(Саратов)
Сопоставление основных положений
политической теории с современной российской
действительностью, а также с зарубежными
политическими практиками
привели к мысли о том, что в российской
действительности имеет место рассогласование
политической практики и фундаментальных
положений классической политической
теории, конфликтующих относительно
того, что собой должен представлять
современный мир политики.
На наш взгляд, основу конфликта составляет
раздвоенность общественного
сознания россиян в вопросах восприятия
политического мира, и, как следствие – соответствующие
поведенческие практики.
С одной стороны, теоретически политика
рассматривается как наука управления
государством, искусство жить вместе, работать
на благо общества и государства. В
произведениях классиков политической
мысли доминируют идеи массовой демократии,
политики как общего дела всех
граждан.
Образовательная парадигма длительное
время в своей основе соответствовала
фундаментальным классическим установкам
и опиралась на просветительскую картину
мира, согласно которой необходимо и
возможно подключить граждан к процессу
принятия политического решения во благо
обществу и государству.
С другой стороны, практически политика
– это сфера распределения материальных
благ, сфера личного обогащения,
столкновения эгоистических интересов,
личного и группового предпринимательства.
Положения классической политической
теории рассматриваются как идеалистические
и эзотерические, мало применимые в
практической плоскости.
В таких условиях существенно трансформируется
и образовательная парадигма:
принципу фундаментальности и системности
противопоставляется принцип полезного
знания, конкретики и нацеленности на
результат, приносящий немедленную экономическую
выгоду.
Результаты реальной политики будут
существенно розниться в зависимости от
того, каков исходный посыл относительно
политики, какими принципами руководствуется
политический деятель.
Этот тезис вполне соответствует веберовскому
делению политиков на тех, кто
живет «для» политики, и тех, кто живет «за
счет нее». Те, кто живут для политики,
подчиняют свою жизнь политике и получают
удовлетворение от сознания того, что
служат «делу». За счет политики живет тот,
кто стремится сделать из нее постоянный
источник дохода [1; 653].
Раздвоенность общественного сознания
россиян подпитывается и тем, что в основных
документах страны декларированы
61

принципы демократической, правовой и
социальной организации российского государства,
единственным источником власти
которого признается народ. На практике
зачастую мы сталкиваемся с непониманием,
как в среде политиков, так и рядовых
граждан, что собой представляют принципы
демократической организации государственной
власти.
Российские реалии более эффективно
поддаются интерпретации в терминах рационалистики,
согласно которой политика
трансформируется из «искусства возможного»
ради своего народа и государства в
сферу личного и индивидуального предпринимательства
со всеми вытекающими
следствиями.
В таком контексте ни исполнительная,
ни законодательная, ни тем более судебная
власть в России на самом деле не являются
тем, чем их изображает классическая теория
– то есть органами государственной
власти, у которых нет иной цели, кроме заботы
о благе общества и государства.
В результате и представительный орган
власти превращается в площадку для
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
согласования интересов путем предоставления
благ, льгот и привилегий из государственного
бюджета избирателям, всегда
дифференцированным на группы по интересам,
которые могут способствовать
удержанию власти.
Политическая партия рассматривается
как корпорация профессионалов, которая
гораздо крепче связана договорами с профессионалами
таких же структур, нежели с
собственными избирателями. Политические
партии как корпорации профессионалов
ассоциированы в политический картель,
в котором внутри картельные связи
много сильнее, нежели связь с обществом.
В российской политике рационализм
одержал сокрушительную победу, в результате
чего управление государством вершат
«лихие дети радикальных реформ – политтехнологи,
предприниматели от политики»[2;
7], вполне спокойно допускающие
мысль обо всех средствах достижения цели
– личного благополучия.
Доказательству сформулированных
выше тезисов посвящено исследование.
_________
1. Вебер М. Политика как призвание и профессия // Избранные произведения. М., 1990.
2. Осипов Г. В. Предисловие к монографии: Левашов В. К. Социополитическая динамика российского
общества (2000-2006). М., 2007.
ПРОБЛЕМНЫЕ СЕТИ
В ГОСУДАРСТВЕННОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ
(Статья подготовлена при поддержке РФФИ, грант 06-06-96679)
Е. В. Морозова
(Краснодар)
Сетевой подход в публичном управлении
дает теоретическую основу интерпретации
практик государственного и муниципального
управления, когда взаимодействия
власти и заинтересованных групп
не вписываются ни в представления о конкурентном
лоббизме, ни в рамки корпоративизма.
Л. В. Сморгунов, сравнивая различные
концепции политических сетей, подчеркивает,
что их особыми качествами как новой
62
формы управления являются ограниченность
определенными секторальными интересами,
обмен ресурсами, следование не
сепаратным, а общим интересам. Сети
осуществляют функции связи государства и
гражданского общества, выработки соглашений
в процессе обмена имеющимися у
акторов ресурсами, для них характерны
общий кооперативный интерес, неиерархичность,
преобладание горизонтальных
отношений, договорная структура на осно-

ве согласованных формальных и формальных
правил коммуникации [1; 239-245].
Д. Марш и Р. Родес выделяют два основных
типа сетевых структур: политические
сообщества и проблемные сети. Если
сообщества существуют на долговременной
основе и в условиях относительной
стабильности, то проблемные сети характерны
для конфликтных вопросов, подвижны,
ресурсами могут обладать не все участники,
а в основе отношений – консультации
[4; 79]. В целом политическое сообщество
обладает более «сильной» сетевой структурой.
Любая сеть строится в основном на
доверии, но для вхождения в проблемную
сеть необходимо преодолеть «барьер компетентности»
[3; 534]. Проблемные сети
характеризуются большим числом участников
сети с ограниченной степенью взаимозависимости.
«Не все участники проблемной сети
являются деловыми партнерами. На самом
деле некоторые из них могут находиться в
состоянии постоянного антагонизма друг с
другом. Объединяющим началом и друзей
и врагов в проблемной сети служит их
компетентность в конкретной сфере политики»
[3; 534]. Наибольшее влияние проблемные
сети оказывают на механизм принятия
политических решений.
Ключевым параметром государства
А.И. Соловьев [6; 18] считает дискурсивность,
позволяющую вовлекать в процесс
целеполагания и выработки политических
решений не только профессионалов, но и
общественность. Особого внимания заслуживает
и внутренняя дезинтеграция рассматриваемого
института, его агрегативная
природа, что выражается в существовании
наряду с официально признанным центром
власти и управления множества других источников
силы и влияния, де-факто позицинирующих
себя в качестве участников
процесса принятия государственных решений.
К. Джанда называет это качество процесса
выработки и реализации политики
фрагментацией и считает непрерывное
взаимодействие групп интересов одним из
основных условия, обуславливающих появление
проблемных сетей [3; 532].
63
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Для выработки обобщенных представлений
о специфике функционирования
проблемных сетей в публичном управлении
в России, необходимо прежде всего осмысление
конкретных практик сетевого
взаимодействия. Метод «case-study» успешно
используется зарубежными исследователями
для диагностики и прогнозирования
развития проблемных сетей в различных
сферах государственного и муниципального
управления [7-10]. Перспективным
методом может стать создание сетевых
карт принятия политических решений, как
это сделано А.А. Дегтяревым при анализе
принятия Федерального закона «О финансово-промышленных
группах» [2; 348]. Исследование
нами трех кейсов на различных
уровнях управления: федеральном (проблемная
сеть, связанная с экспериментом
введения ЕГЭ), региональном (инновационная
сеть в Краснодарском крае) и муниципальном
(сеть, связанная с принятием и
реализацией проекта реконструкции исторического
центра г. Краснодара) показало,
что на практике проблемные сети редко
встречаются в «чистом» виде, чаще они сочетаются
с другими вариантами сетевых
структур – лоббистскими или клиентелистскими
сообществами. Существование во
всех изученных сетях «in-and-outers», т.е.
участников сети, легко переходящих с работу
на работу в пределах сети, может быть
индикатором существования «барьера компетентности»
в проблемных сетях публичного
управления в России.
Бюрократия занимает доминирующее
положение в российских проблемных сетях,
причиной тому ее «стабильный статус»,
связанный с назначаемостью и несменяемостью»
[2; 215] она лучше владеет аппаратными
правилами и регламентами, которые
нередко ими же самими «под себя» и
создаются, они намного лучше, говоря казенным
языком, «владеют ситуацией», то
есть знают детали той или иной общественной
проблемы и осведомлены о сложностях
ее преодоления. Несколько отличается
ситуация на уровне местного самоуправления.
М. Липски, называя непосредственное
взаимодействие с населением «уличным

уровнем» политики, отмечает приближенность
к проблемам граждан чиновников
низшего звена управления, высокую скорость
принятия решений [5]. Наибольшую
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
роль проблемные сети играют на этапах
рассмотрения управленческих альтернатив,
выдвижения целей и согласования позиций.
_________
1. Государственная политика и управление / Под ред. Л.В. Сморгунова. Часть 1. М.: РОССПЭН, 2006.
2. Дегтярев А.А. Принятие политических решений. М.: КДУ, 2004.
3. Джанда К., Бери Д.М., Голдман Д., Хула К.В. Трудным путем демократии. М.: РОССПЭН, 2006.
4. Институциональная политология: Современный институционализм и политическая трансформация
России. М.: ИСП РАН, 2006.
5. Липски М. «Уличный» уровень бюрократической системы управления: важнейшая роль чиновников
данного уровня // Классики теории государственногг управления: американская школа/ Под ред. Д.
Шафритца, А. Хайда. М., 2003.
6. Соловьев А.И. Колебательно-маятниковый механизм принятия государственных решений: к обоснованию
когнитивной модели // Полис. 2005. №5.
7. Rethmeyer R.K., Hatmaker D.M. Network Management Reconsidered: An Inquiry into Management of Network
Structures in Public Sector Service Provision/ Journal of Public Administration, Theory &Review. October
22, 2007.
8. GreenawayJ., Salter B., Hart S. How Policy Networks can Damage Democratic Health: A Case Study in the
Government of Governance// Public Administration. Vol.85. Issue 3. Sept.2007.
9. Sandstrum A. Innovative Policy Networks: The Relation between Structure and Performance//http://epubl.ltu.se/1402-1757/2004/19/index-en.html
10. Wells T. Educational Policy Networks and Their Role in Policy Discourse, Action and Implementation//Comparative
Education Review. Vol.49. #1. Febr. 2005.
Л. И. Никовская
(Москва)
ПУБЛИЧНАЯ ПОЛИТИКА В РОССИ КАК ИНДИКАТОР КАЧЕСТВА ВЛАСТИ
Государство сегодня постепенно утрачивает
свое монопольное положение как
единственный инструмент политики, оно
оказывается «опутанным» сложной сетью
других общественных и политических организаций
и институтов, которые сформировались
в среде гражданского общества
и стали по-новому «простраивать»
систему своего взаимодействия с государством.
Тип общественного развития, использующего
императив государственного
управления, основанного на дилемме «господство-подчинение»,
все больше дополняется
дилеммой «руководство-принятие»,
основанного на признании все большего
веса горизонтальных связей, процессов самоорганизации
и самоуправления, раскрепощения
гражданской инициативы и конкуренции
социальных инноваций. Это потребовало
в корне пересмотреть саму философию
власти, перейти от доминанты
64
господства и гегемонии в ее назначении к
партнерству и диалогу.
Понятие публичной политики, на наш
взгляд, в этом категориальном ряду акцентирует
исследовательское внимание на характере,
процедурах процесса разработки и
реализации программ деятельности власти
различного уровня. Таким образом, под
публичной политикой можно понимать
программы и приоритеты органов власти, а
также механизмы и технологии их реализации,
выработанные на основе и с учетом
ожиданий социальных групп общества через
их представителей. Легко видеть, что
понимаемая таким образом публичная политика
оказывается тесно связанной с понятием
общественного участия в принятии
властных решений. Поэтому, исходя из
выше сказанного, публичную политику
можно определить как «деятельность, характеризующуюся
системным взаимодей-

ствием государства, бизнеса, некоммерческого
сообщества, многообразных социальных,
профессиональных групп и слоев,
общественных объединений по поводу реализации
личных и общественных интересов,
производства, распределения и использования
общественных ресурсов и благ с
учетом волеизъявления народа и населения
определенных территорий» [1; 45].
Публичная политика, равно как и вся
публичная сфера, попали сегодня в полосу
сильнейшего воздействия общесоциальной
закономерности: трансформационный маятник
после революционного "рывка" качнулся
в сторону стабилизации и порядка.
Это феномен был блестяще описан
П. Сорокиным. Историческая фаза спада
революции (пусть и инициируемой "сверху"),
по мысли П. Сорокина, толкает к восстановлению
порядка и равновесия. Нынешнее
взаимодействие государства и гражданского
общества в России определяется
состоянием "послереволюционного спада".
Думается, что "тенденцию зависания"
реализуют бюрократические структуры,
которые – в отсутствие консолидированного
гражданского общества – из инструмента
управления превращаются в управляющую
силу. Таким образом, формируется
бюрократическая стабилизация, под жестким
контролем административных структур,
с опорой на патрон-клиентелистские
отношения, с большой примесью внеправовых
практик и отношений. По данным
исследователей социологического Центра
РАГС [2], существующая в настоящее время
политико-административная система
самодостаточна, носит самовоспроизводящийся
характер и в этом качестве тормозит
демократическое и социальноэкономическое
развитие страны. Данные
опросов показывают, что ценности солидарности,
взаимности, консенсуса не обладают
сколько-нибудь значимыми регулятивными
функциями в российском обществе.
В этих условиях формируется система
неформального согласовывания интересов,
прав и обязанностей, основанная, естественно,
не на законе, а на коррупционных
отношениях и «диком лоббизме». Функции
65
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
государства узурпируются разного рода
кликами, которые не признают общепринятых
норм гражданской и правовой культуры.
Совокупность подобных клик образует
сеть отношений, масштабы которой позволяют
определить ее как «теневое государство».
Это ставит под вопрос возможность
трансформации российского социума в современное
гражданское общество с развитой
правовой культурой, публичной сферой
и становления в нем цивилизованного корпоративизма
[3; 10].
В этих условиях социальнополитический
контекст формирования публичной
политики явно сужается. Укрепление
государства в постъельцинский период
привело к возрастающему процессу централизации
власти. При этом функции государства
в России оказались ниже по
сравнению с такими деэтатизированными
странами, как США и Великобритания, а
интересы, функции и полномочия административно-политической
бюрократии значительно
гипертрофированы. Это не могло
не сказаться на сужении «окна возможностей»
для полноценного развития демократических
институтов и гражданского участия
в политике. Таким образом, реальная
практика функционирования государства,
особенно в условиях трансформации, выявляет
противоречие между управленческобюрократическим
и политикореформистским
аспектами государственного
бытия. Или, другими словами, между
административной и политической сущностями
власти. И хотя тема дисфункциональных
сторон бюрократической организации
исследуется давно, расхождение между
двумя логиками государственной жизни
– административной и собственно политической,
– коренное с точки зрения возможных
процессов трансформации в обществе,
выявлено недостаточно. Но именно в
последствиях конфликта этих двух сторон
государственности находится главная угроза
политической трансформации. В условиях,
когда не сформировалось подвижное
равновесие партийных центров власти и не
выработаны общие «правила игры», бюрократы-функционеры
или карьерные чинов-

ники оказываются самыми могущественными
фигурами. Реальная история жизни
советского государства и первые шаги молодого
демократического государства в
России показали, что административный
тип власти не только автономен и устойчив,
но и носит экспансионистский характер.
Это означает, что «бюрократическая
модель властвования действует не только в
рамках административной функции, а способна
захватить ту часть государственной
власти, которая должна жить по законам
политической логики властвования. В мире,
состоящим из сложных организаций,
административный тип власти может копироваться
через впитывание основной матрицы
этой власти всеми институтами общества
и создавать тем самым определенный
тип общественной организации, стиль жизни,
позволяя говорить о «бюрократическом»
типе общества, о «бюрократическом
ритме» его развития» [4; 184].
Современное государство в России
никак не может вписаться в контекст назревших
административных реформ, которые
в современном мире заставили серьезно
перераспределить традиционные и современные
функции государства в пользу
последних. В чем же состоят эти современные
функции государства? В существенном
изменение технологии реализации функций
современного государства, а именно: - повышении
эффективности работы госаппарата
и предоставление населению более качественных
услуг (построение «сервисной
модели государства»); - развитии партнерских
отношений между государственным и
частным секторами и более четком разделении
их ответственности; - налаживании
многосторонних связей между государством
и гражданским обществом, привлечении
населения к управлению обществом.
Попыткой синтеза перечисленных подходов
на Западе стала концепция «активизирующего
государства». Она легла в основу
философии реформ госуправления по модели
«нового государственного управления».
Эта концепция по-новому определяет
отношения между государством и гражданами,
знаменующие переход от опеки к
66
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
партнерским отношениям. А что же в России?
Мы все еще наблюдаем процесс укрепления
государства, начатый в постъельцинский
период, который привел к все возрастающей
централизации власти, гипертрофии
ее административных, традиционных
функций. При этом нарастает ослабление
роли демократических институтов и –
как следствие - остается все меньше возможностей
для гражданского участия в политике.
А попытки реализовать принципы
административной реформы все больше
терпят неудачу. Исследовательская мысль
все больше задается вопросом, возможно
ли перейти к алфавиту «нового менеджмента»
в переходных странах, которые еще
не смогли успешно внедрить традиционную
веберовскую бюрократию [5; 325–
335]?
Альтернатива бюрократической стабилизации
видится в выявлении иных центров
влияния на трансформационное поле.
И такой центр обнаруживается только в
структурах гражданского общества, в реанимации
процессов самоорганизации и самодеятельности
общества. Ведь чем более
аморфным и несамостоятельным оно было,
тем большее число организационных и
трансформационных задач ложилось на государство.
Такое общество не только было
не в состоянии осуществлять контроль за
государством, но и не могло обеспечивать
ему обратную связь. Между государством
и обществом не возникало динамического
равновесия и эффективных институциональных
каналов взаимодействия, которые
позволяли бы своевременно преодолевать
появлявшиеся противоречия как внутри государства
и общества, так и между ними. В
итоге российское государство стало обладать
очень слабой внутренней трансформационной
способностью и периодически
разрушалось под гнетом собственного всемогущества
и одновременно бессилия. Реформы
путинского восьмилетия воспроизвели
традиционный для России тип взаимоотношений
власти и общества и, соответственно,
имманентную ему нестабильность
всего механизма общественнополитического
воспроизводства. Таким об-

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
разом, непременным условием движения
вперед становится постоянный диалог
общества и государства, социума и власти,
раскрепощение личности и гражданской
самоорганизации общества. Трансформация
может стать успешной лишь при
наличии двух общенациональных институтов,
которым под силу направить этот процесс
в безопасное для общества русло. Речь
идет, с одной стороны, об «эффективном
государственном аппарате, строящемся на
принципах профессионализма, идеологической
нейтральности, понимания реформируемого
социума как системной целостности
(любые изменения должны соотноситься
с интересами значимых сил данного
макрообразования); а с другой стороны – о
политической партии, представляющей
широкий набор общественных сил, обладающих
определенным набором общих интересов
и готовых совместно работать над
модернизационным проектом» [6; 144].
Только этот вариант исключит логически
вытекающую из насильственного навязывания
«сверху» десинхронизацию общества
и власти, элиты и народа, которая может
привести к масштабным социальным конфликтам.
В такой ситуации требуется постоянный
мониторинг и оценка состояния публичной
политики, особенно в регионах. Работая
в рамках исследовательского проекта
«Мониторинг и оценка публичной политики
в регионах», нам удалось разработать индекс
публичной политики и демократичности
общества и замерить величину этого
индекса в ряде регионов России [7].
_________
1. Михеев В.А. Публичная политика в современной России. – Власть, № 4, 2005.
2. Опрос проводился в октябре 2002 г., репрезентативная выборка составила 1930 человек. Руководитель
проекта – Вл. Бойков.
3. Митрошенков О. Граждане не заметили диктатуры закона. – Независимая газета, 11 февраля 2003 г.
4. Соколова Р. И., Спиридонова В. И. Государство в современном мире. М., ИФ РАН, 2003.
5. Барабашев А. Г. Совершенная бюрократия и «новый менеджмент»: альтернатива, синтез или новый
подход? – Модернизация экономики и государство: В 3 кн. Кн. 1. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2007.
6. Володин А. Г. Россия: трудности межстадиального перехода или кризис цивилизации // Политические
исследования. 2003. № 5.
7. Никовская Л. И., Якимец В. Н. Особенности публичной политики в России // «Полития», №1, 2007.
РОССИЙСКАЯ БЮРОКРАТИЯ КАК ГРУППА ИНТЕРЕСОВ:
ЛОЯЛЬНОСТЬ VERSUS ЭФФЕКТИВНОСТЬ
А. В. Павроз
(Санкт-Петербург)
67
Специфика современной российской
бюрократии была определена в результате
того, что по мере разложения коммунистической
системы авторитарные механизмы
управления административными структурами
были утрачены и бюрократия стала
все в большей степени ориентироваться не
на директивы верховной власти или потребности
общества, а на свои собственные
интересы. Постепенно бюрократический
аппарат превратился из инструмента для
реализации правительственной политики в
самостоятельного субъекта социальных отношений,
конгломерат институциональных
групп интересов, приватизировавших отдельные
структуры и функции системы государственного
управления.
Данное перерождение сделало извлечение
ренты главной целью бюрократии,
преобразовав коррупцию из девиантного в
системное и всеохватывающее явление. В
силу этого положения пореформенная Россия
в рейтингах Transparency International
стабильно занимает места среди наиболее
коррумпированных стран мира: в 1997 году
– 49 место из 52 позиций (2,27 балла) [1]; в

68
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
1999 году – 82 место из 99 позиций (2,4
балла); в 2001 году – 79 место из 91 позиции
(2,3 балла); в 2003 году – 86 место из
133 позиций (2,7 балла), в 2005 году 126
место из 185 позиций (2,4 балла), в 2007
году – 143 место из 179 позиций (2,3 балла)
[см.: 2].
Сущность проблемы в данном случаи
заключается в том, что интересы бюрократии
как корпоративной группы, нацеленной
на извлечение ренты, в корне противоречат
интересам российского общества. В основе
данного противоречия лежит то обстоятельство,
что бюрократия, выступая в качестве
конгломерата групп интересов, не просто
присваивает себе лишнюю долю общественного
пирога, но, добиваясь административной
ренты, дезорганизует процессы
государственного управления, что приводит
к непропорционально большой потери
общественных ресурсов. То есть коррупция
не только перераспределяет, но и уничтожает
ресурсы. Данное положение объясняется
тем, что основой для получения административной
ренты является институциональная
неопределенность, позволяющая
чиновнику произвольно трактовать законодательные
нормы, выборочно их применять,
покровительствовать одним и притеснять
других, принимать волюнтаристские
решения и т.д. Подобная неопределенность,
расстраивая нормальный порядок государственного
управления и внося сумятицу в
жизнь общества, серьезно затрудняет экономическую
деятельность, принося тем самым
издержки многократно превышающие
суммы коррупционных отчислений. Однако
чиновники, движимые стремлением к административной
ренте, не смотря на то что
данная модель отношений приводит к колоссальным
потерям для общества, склонны
продуцировать указанную институциональную
неопределенность как основу для
коррупционной деятельности. В этой связи
российская бюрократия, представляя собой
группу с ярко выраженными корпоративными
предпочтениями, не заинтересована в
нормализации процессов государственного
управления, так как подобное развитие событий
подрывает возможности извлечения
административной ренты.
Проблематичность сложившейся ситуации,
связанной с преследованием чиновниками
своих интересов, заключается
еще и в том, что за формальными административными
структурами на практике стоят
пронизывающие весь бюрократический
аппарат клиенталистские коррупционные
сети. Данное обстоятельство объясняется
тем, что исторически российская система
государственного управления строилась не
на господстве институтов, но посредством
наделения властью конкретных людей. Исходя
из этого клиенталистские связи, как
отношения личной преданности и покровительства,
стали базовой формой организации
отечественного административного аппарата
[см.: 3, 4]. И именно на основе указанных
отношений возникли многочисленные
и разнородные коррупционные сети в
виде взаимосвязей и взаимозависимостей
между чиновниками по вертикали и по горизонтали
управленческого аппарата, в
рамках одной или между несколькими властными
структурами, направленные на систематическое
совершение коррупционных
сделок, с целью извлечения административной
ренты [см.: 5, 6]. То есть исследуя
процессы отстаивания бюрократией своих
эгоистических интересов мы сталкиваемся
не только с отдельными коррумпированными
чиновниками или хорошо организованными
бюрократическими группами, но
прежде всего с аморфными, коррупционноориентированными,
охватывающими весь
государственный аппарат сетями взаимодействия
чиновников.
Выходом из данной ситуации может
быть проведение широкомасштабных и
всеохватывающих административных реформ,
направленных на построение профессионального
и эффективного бюрократического
аппарата. Методология данных
реформ хорошо разработана и включает в
себя как классические веберианские принципы
рационального управления (иерархия,
последовательность, безличность, специальные
знания), так и новейшие подходы,
связанные с коммерциализацией публично-

го сектора (новый государственный менеджмент)
и действенным включением
граждан в процессы выработки и реализации
государственной политики (концепция
общественно-политического правления, сетевая
теория).
Опыт показал, что подобные реформы,
активно проводящиеся в настоящее
время, как в передовых государствах Запада,
так и в наиболее прогрессивных странах
третьего мира, приводят к повышению эффективности
публичного управления и заметно
расширяют функциональные способности
государства. Причем, подчинение
бюрократии и пресечение ее деятельности,
направленной на извлечение административной
ренты, осуществляются в рамках
данной парадигмы не посредством неэффективных
карательных мер, но путем преобразования
всей институциональной системы
управления на основе принципов прозрачности,
правовой определенности, рыночной
конкуренции, всесторонней регламентации
административных процессов и
личной заинтересованности чиновников в
результатах своего труда.
Однако следует подчеркнуть, что проблемы
проведения подобной реформы в
России состоят отнюдь не в технических
сложностях или отсутствии ресурсов. Дело
в том, что профессиональная бюрократия,
эффективно исполняя приписанные ей
функции, в силу сущностной специфики
своей организации служит безличному государственному
порядку, а не конкретной
группе лиц. В этой связи политическое руководство
страны теряет возможность использования
чиновничества для достижения
собственных узкогрупповых интересов:
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
подавления оппозиции, обеспечения «нужных»
результатов выборов, подчинения
бизнеса и т. д. Однако власть и стабильность
нынешнего политического режима в
России во многом базируется именно на
отмеченных выше факторах. Соответственно
построение профессионального бюрократического
аппарата и утверждение цивилизованной,
модернизационной модели
взаимодействия политической власти и бюрократии
представляется в данных условиях
слабо актуальным и мало вероятным. На
практике речь идет о корпоративистском
включении различных бюрократических
групп в единую властно-управленческую
вертикаль на основе редистрибутивной модели
отношений, подразумевающей обмен
права изымать административную ренту на
личную, клиенталистскоориентированную
лояльность бюрократии.
Естественно, что организованный подобным
образом бюрократический аппарат
не может быть эффективным. Однако данный
очевидный недостаток компенсируется
для политического руководства страны
возможностью произвольно употреблять
подкупленную в рамках редистрибутивной
системы отношений бюрократию для внеправового
укрепления и расширения своей
власти. Но если в настоящее время данная
стратегия поддерживает режим и стабилизирует
социально-политическую ситуацию,
то в ближайшей перспективе при сокращении
ресурсной базы и увеличении требований
населения к качеству публичных услуг
неэффективность и коррумпированность
административного аппарата превратиться
в одну из первостепенных предпосылок
кризиса политического режима в России.
_________
1. Балл Индекса восприятия коррупции (балл ИВК) отражает восприятие уровня коррупции предпринимателями
и аналитиками и оценивает его по шкале от 10 (коррупция практически отсутствует) до 0
(очень высокий уровень коррупции).
2. Transparency International Corruption Perceptions Index // Сайт Transparency International –
http://www.transparency.org/policy_research/ surveys_indices/cpi
3. Афанасьев М. Н. Клиентелизм и российская государственность. М., 2000.
4. Афанасьев М.Н. Государев двор или гражданская служба (Российское чиновничество на распутье) //
Полис. 1995. №6. С. 68–80.
5. Римский В.Л. Бюрократия, клиентелизм и коррупция в России // Общественные науки и современность.
2004. №6. С. 74–77.
6. Гражданские инициативы и предотвращение коррупции. СПб., 2000.
69

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
С. А. Панкратов,
Д. С. Агалин
(Волгоград)
УСЛОВИЯ И ФАКТОРЫ РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ
НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ РОССИИ
Одной из основных угроз успешному
и эффективному проведению современного
этапа политической модернизации России
выступает фактор неэффективного управления,
усиливающего риск непредвиденных
последствий тех или иных принимаемых
решений и действий. При этом самым
опасным для отечественного социума является
феномен тотальной коррумпированности
чиновников. Несмотря на целый ряд
принимаемых мер (в январе 2004 года приступил
к работе Совет по борьбе с коррупцией
при Президенте РФ; в марте 2006 года
Президент РФ подписал закон о ратификации
Международной антикоррупционной
конвенции; принят и реализуется указ Президента
РФ «О Комиссии Президента РФ
по вопросам совершенствования государственного
управления» от 30 марта 2006 года
и т. д.), согласно опросам общественного
мнения, 51 % респондентов считают, что за
последние 5 лет масштабы коррупции увеличились,
34 % – что не изменились, и
лишь 7 % полагают, что она снизилась.
Около 8 % не сформировали собственного
мнения по данному вопросу и затруднились
ответить. Это послужило появлению термина
«бюрократическая революция», характеризующего
состояние системы управления
в России.
В аналитическом докладе директора
Института проблем глобализации М. Делягина
«Перспективы системного кризиса.
Социально-экономическое развитие и основные
перспективы российской экономики»
в числе прочих отечественных парадоксов
указывается и такой: «Все чаще чиновники
просто отказываются выполнять
свою работу даже за взятки, так как несколько
взяток, полученных достаточно
быстро, гарантируют их благосостояние; в
результате вместо 8 часов в день им достаточно
работать, например, час»[ 1 ].
В этих условиях административная
реформа продолжает быть одним из приоритетных
направлений программы политической
модернизации России, реализация
которой должна привести к укреплению
гражданского общества и повышению
эффективности функционирования вех ветвей
власти, и в первую очередь исполнительной.
Согласно разработанной минэкономразвития
программе о приоритетных
направлениях административной реформы
на 2008-2010 гг. главными задачами ее реализации
являются: повышение качества и
доступности государственных услуг; снижение
административных барьеров; повышение
эффективности деятельности органов
исполнительной власти. На практике
данные преобразования должны привести к
минимизации временных и финансовых затрат
населения при взаимодействии физических
и юридических лиц с чиновниками
различного уровня.
Однако, в результате при предоставлении
сложной, межведомственной и межуровневой
государственной услуги каждый
орган власти – участник данного процесса
действует обособленно, в рамках собственных
полномочий, вне связи с деятельностью
других ведомств. Кроме того, существует
информационно-технологический
«сепаратизм» - ведомства практически не
обмениваются информацией при предоставлении
сквозных государственных услуг.
«Курьером» для документов служит получатель
государственной услуги, а гражданин
неоднократно предоставляет одни и те
же документы в разные государственные и
муниципальные органы.
Для решения данной проблемы Правительственной
комиссией по проведению
70

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
административной реформы было одобрено
создание Многофункциональных центров
предоставления государственных и
муниципальных услуг, так называемых
(МФЦ). Они должны представлять собой
единое помещение для предоставления
гражданам комплекса взаимосвязанных государственных
и муниципальных услуг
представителями различных ведомств, организованное
по принципу «одного окна» и
соответствующее всем необходимым требованиями
комфортности предоставления
государственных услуг (возможность предварительной
записи по телефону, организованный
call-центр, электронная очередь,
оборудованные места для ожидания, удобство
расположения и т.д.), включая возможность
оплатить необходимые пошлины
и сборы (наличие отделений банков, автоматов
для приема платежей) [2].
В 2006 году для успешной реализации
административной реформы в Минэкономразвития
был объявлен федеральный
конкурс, согласно которому субъекты федерации
должны предоставлять свои проекты
по усовершенствованию работы органов
регионально исполнительной власти.
На начало 2007 года в данном конкурсе
приняли участие 46 субъектов РФ, а в 2008
году свои заявки предоставили уже 53. При
этом по итогам результатов реализации
данной реформы ежегодно должен составляться
рейтинг регионов, согласно которому
из федерального бюджета выделяется
«финансовая поддержка» субъектов РФ.
По итогам данного конкурса в апреле
2008 г. Липецкая область заняла первое место,
по сумме набранных баллов и как призеру
ей было выделено 20 миллионов рублей
из федерального бюджета, а из областной
казны по условиям софинансирования
на ее осуществление потрачено 50 миллионов
рублей [3]. Для сравнения в 2007 году в
Южном федеральном округе первое место
было присвоено Астраханской области, и
она получила 16 миллионов рублей из федерального
бюджета, а Ростовская область
получила второе место и 5 миллионов соответственно,
плюс 25 миллионов из областного
бюджета [4]. Суммы, которые выделяются
регионам, не вошедшим в число
«призеров», в десятки раз меньше и говорить
об успешной реализации данной реформы
пока слишком рано. Подсчеты показывают,
что даже «регионам-лидерам» данных
средств не хватает не только на полноценную
организацию сети МФЦ, но и на то
чтобы покрыть все расходы, связанные с
реализацией административной реформы.
Федеральный центр фактически переложил
всю финансовую ответственность за реализацию
реформы на региональные власти,
оставив за собой лишь законодательные и
наблюдательные функции.
Кроме того, в условиях неравномерного
развития субъектов РФ, безусловно,
административная реформа должна учитывать
особенности региональных модернизационных
процессов, социальноэкономическую,
социокультурную, этнополитическую
и т.д. составляющую. При этом
в условиях наметившейся тенденции по
реформированию административнотерриториального
деления РФ на основе
экономической специализации и укрупнения
регионов может возникнуть ситуация
перераспределения исполнительных функции
органов власти различных уровней, что
потребует существенной доработки и самой
концепции административной реформы.
_________
1. Дубров А. Презумпция виновности // Российская газета. 2008. 30 апреля.
2. Попова А.В. О приоритетных направлениях административной реформы в 2008-2010 годах //
‹http://ar.gov.ru›
3. ИА REGNUM Минэкономразвития РФ: Липецкая область - лидер в реализации административной реформы
// http://www.regnum.ru/news/994649.html 30.04.2008
4. По материалам совещания в Северо-Кавказской академии государственной службы «Реализация проектов
административной реформы в Южном федеральном округе» 19 сентября 2007 г. //
www.gosupravlenie-yfo.ru
71

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
О НЕКОТОРЫХ СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИХ АСПЕКТАХ
МОДЕРНИЗАЦИИ РОССИЙСКОЙ АРМИИ
С. И. Петров
(Санкт-Петербург)
72
В последние годы политическая
власть Российской Федерации стала более
адекватно реагировать на внутренние и
внешние угрозы национальной безопасности,
более внятно и конкретно отражать национальные
интересы. Это находит свое
проявление как в отдельных оценочных заявлениях
руководителей государства в связи
с теми или иными событиями внутренней
и международной жизни, программных
выступлениях, так и в принятии весьма
значимых документов по решению острых
проблем в экономической, социальной и
военных сферах.
Как известно, в своем Послании Федеральному
Собранию 2006 года В.В. Путин
особое внимание уделил «самой
острой проблеме современной России» -
демографической, которая тесно связана с
проблемами и перспективами экономического
и социального развития страны и в
целом с обеспечением национальной безопасности
[1]. Национальной безопасности,
как направлению деятельности власти в
данном Послании также уделено намного
больше внимания, чем ранее. Выделяя его
как актуальное, он призвал «найти убедительные
ответы на угрозы в сфере национальной
безопасности», при этом приоритетное
значение отвел решению проблем
военной безопасности и, в частности, вопросу
модернизации Российской армии, который
является сейчас крайне важным и
реально волнует российское общество[1].
Следует отметить, что и в более ранних
посланиях задача модернизации армии
уже выделялась в число ключевых государственных.
Так, в Послании Федеральному
Собранию Российской Федерации 2004 года
заявлено, что «мы должны обезопасить
нашу страну от любых форм военнополитического
давления и потенциальной
внешней агрессии. И в этой связи важнейшей
задачей остается модернизация
наших Вооруженных Сил» [2].
Конечно, модернизацию армии не
следует понимать упрощенно и связывать
только с перевооружением и совершенствованием
организационной структуры.
Важнейшая роль отводится повышению качественного
состава военнослужащих.
Функционирование вооруженных сил,
обеспечение ими военной безопасности
страны в значительной степени зависит от
того, кто сегодня служит в армии, в «котле»
каких социальных отношений формировался
молодой человек до призыва, какие факторы
и условия были важнейшими в процессе
его социализации.
Не ответив на эти вопросы, весьма
трудно говорить о том, какие должны быть
приоритеты при формировании гражданина
и воина. Это особенно важно сегодня, когда
подготовка молодежи к военной службе и
комплектование армии претерпевают серьезный
кризис.
Уже давно стало, очевидно, что тенденции,
которые здесь наметились, негативно
сказываются на состояние военной
безопасности России.
В чем причины такого положения?
Как показывает анализ, их немало. В России
в течении 90-х годов изменилась экономическая
система, социальнополитические
отношения. Стали иными
шкала ценностей и криминальная обстановка.
Нравственно необоснованное неравенство
стало нормой жизни, а регуляторами
такого положения выступают сила и
деньги. И эти нормы активно и систематически
внедряются телевидением в сознание
молодежи.
При таком положении, по нашему
мнению, проблему качественного состава
армии не решить даже через переход на
добровольную систему комплектования.

73
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Как известно в 2008 году армия должна уже
на 70% состоять из контрактников, а служба
по призыву сократится до 1 года. Больше
будет призываться выпускников ВУЗов.
Но навряд ли туда придут те, кто нужен
армии, если не будут созданы для этого необходимые
условия.
Вот почему особое значение приобретают,
давно ожидаемая установка Президента
в данном вопросе, прозвучавшая в
Послании Федеральному Собранию: «Считаю,
что в школах надо не только учить, но
и воспитывать, надо заниматься физической
и военно-патриотической подготовкой
молодежи, возрождать допризывную подготовку,
помогать развитию военнотехнических
видов спорта. И правительству
необходимо принять соответствующую
программу по этому поводу»[1].
Как видно, сложившаяся ситуация
предполагает принятие государством неотложных
мер, нацеленных на комплексное
решение проблем формирования готовности
молодежи к защите Отечества. В этой
системе мер, по нашему мнению, должно
быть основное звено, ухватившись за которое
можно вытянуть всю цепочку. Что же
оно собой представляет? Думается, что таким
звеном может быть, объединяющая нацию,
идея.
Анализируя процессы, происходившие
в России в период либеральных реформ,
следует признать правоту депутата
Законодательного Собрания Санкт - Петербурга
С.Ю. Андреева, утверждавшего, что
навязывание в социальную практику идеи
«каждый за себя» привело к подрыву традиционных
устоев Российского общества,
способствует разрушению экономической и
духовной сфер [3].
Нам же нужна идея, нацеленная на созидание,
сплачивающая народ. Многие политики
и ученые не без основания полагают,
что такой национальный идеей, мобилизующей
нацию на возрождение Отечества
должен быть «патриотизм». Думается,
что державный патриотизм действительно
способен объединить нацию в единое целое,
но при определенных условиях. И одним
из таких неотъемлемых условий является
обеспечение социальной справедливости.
Трудно не согласиться с выводами
профессора В. Калашникова, что социальная
справедливость ключевая ценность.
«Социальный строй, основанный на несправедливости,
не способен сплотить и
увлечь людей на высокопродуктивный и
созидательный труд. Особенно в России.
Неприятие нынешнего строя большинством
людей происходит именно потому, что он
социально несправедлив» [4].
В этой связи тезисы В. Путина в Посланиях
Федеральному Собранию 2005 и
2006 годов о справедливости дают основания
надеяться, что новая редакция государственной
идеологии выводится из опыта
истории России и еѐ трагических уроков.
Поэтому, во всех структурах государства
необходимо понимание того, что патриотизм
граждан, их готовность к защите Отечества
продукт общественной системы, они
тесно связаны с сущностью власти, социально-экономическими
основами общества,
реальным отношением к армии.
Патриотизм дает добрые всходы вместе
с развитием социально ориентированной
национальной экономики, ростом оборонной
мощи, укреплением суверенитета и
авторитета России в мире. И конечно, пример
проявления реального, а не показного
патриотизма обязана подавать национальная
элита и прежде всего высшие государственные
чиновники.
При этом в центре внимания видится
формирование личности гражданина и
патриота России с присущими ей традиционными
ценностями, взглядами, мотивами
поведения. Семья, школа, ВУЗ, СМИ,
власть должны действовать в едином ключе,
а не как лебедь, рак и щука в известной
басне.
В этой связи, представляется важным,
в соответствии с насущными потребностями
общества решить проблему негативного
влияния телевидения на молодежь. Об этом
много и давно говориться, а воз и ныне там.
Институты власти должны исходить при ее
решении из национальных интересов, а не
Запада [5]. О приоритете национальных интересов
в государственной политике ясно

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
заявил и новый Президент РФ Д.А. Медведев
[6].
Таким образом, необходимое условие
эффективных преобразований в военной
сфере заключается в формировании социально-политических
предпосылок в обществе,
способствующих тому, чтобы в армию
приходило достойное пополнение, желающее
служить Отечеству.
_________
1. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Российская газета.
2006.11 мая.
2. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Российская газета.
2004.27 мая.
3. Роль высшей школы в консолидации гражданского общества и патриотическом воспитании молодежи.
IV межвузовская научно-практическая конференция. 21-22 февраля 2006 года.
4. Калашников В. Вспомнить о традициях справедливости. Санкт-Петербургские ведомости. 2005.30 апреля.
5. Андреев Ю. Плюс дебилизация всей страны. Санкт-Петербургские ведомости. 2006.13 октября.
6. Беречь Россию // Российская газета. 2008. № 98.
ЦЕНТР И РЕГИОНЫ ПОСТВСОВЕТСКОЙ РОССИИ
В ПОИСКАХ НОВОЙ МОДЕЛИ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ
Я. А. Пляйс
(Москва)
74
ХХ столетие вошло в историю как
время бурных процессов в сфере государственного
строительства. Этот век, как никакой
другой раньше, явился свидетелем
образования огромного числа независимых
национальных государств. Они возникли
как на руинах развалившихся колониальных
империй, так и в результате распада
многонациональных, в том числе федеративных
государств. Обретая суверенитет,
вновь образовавшиеся государства сразу же
вступали в сложную полосу обустройства
своей модели социально–экономического,
политического и административнотерриториального
устройства.
В процессе развития, по мере роста
национального самосознания, политической
культуры и политической активности
населения перед большинством молодых
государств во весь рост вставала задача
переустройства и реформирования того,
что существовало ранее или было создано
на заре независимости в экстремальной ситуации
и, как впоследствии выяснялось, не
самым лучшим образом.
Особенно больших масштабов и высокой
степени драматизма проблемы переустройства
социально–экономического, политического
и государственного переустройства
достигли на территории бывшего
СССР, в бывшей Югославии, Северной Ирландии,
на Ближнем Востоке, во многих
странах Азии, Африки и даже в тех регионах
мира, которые до недавнего времени
считались весьма стабильными и благополучными.
Например, в Бельгии, где не угасают
распри двух общин – фламандской и
валлонской, в Великобритании и Испании,
где соответственно шотландцы и каталонцы
требуют большей самостоятельности и
независимости от центральных властей. В
чем же заключаются причины происходящего?
Почему же столь высок накал борьбы
многих народов за полный государственный
суверенитет?
Причины обострения проблем национально-государственного
переустройства.
Кроме тех причин, которые обычно
упоминаются в первую очередь (рост национального
самосознания, политической
культуры и др.), следует назвать и другие.
Важнейшей причиной является беспокойство
(если не сказать – страх) народов
за свою самобытность, язык, культуру, ис-

торические традиции, религию и т.д. Для
такого беспокойства есть серьезные основания.
Крупномасштабные, глубинные процессы
интеграции, развивающиеся на нашей
планете уже не одно десятилетие и
имеющие в целом объективный характер,
несут в себе серьезную угрозу сохранению
самобытности многих народов, особенно
малочисленных. Чтобы в этой ситуации остаться
самими собой, у этносов, не имеющих
своей государственности или имеющих
ее в ограниченном виде, порой нет
другого выхода, кроме как добиваться
полной государственной независимости
или, как минимум, культурнонациональной
автономии.
Кроме стремления к самосохранению,
нельзя не видеть и другие причины борьбы
народов за государственный суверенитет. В
частности субъективные. Одна из них заключена
в действиях этнических элит, чьи
цели и интересы нередко лишь частично
совпадают с целями и интересами борьбы
тех народов, частью которых они являются.
Используя объективно обоснованные процессы,
этнические элиты зачастую преследуют
своекорыстные интересы, в частности,
экономические и властные.
Актуализация проблемы реформирования
государственного устройства в
России и реакция Центра на угрозу распада
страны. Не подвергая сомнению
важность процессов, происходящих в сфере
национально–государственного строительства
ни в одном из регионов мира, нельзя
не видеть все же, что процессы, происходящие
в республиках бывшего СССР и в
нынешней России в особенности, имеют
для нашей планеты исключительное значение.
Не только потому, что на территории
России проживает сейчас 176 этносов различной
численности, но и потому, что современная
Россия – одна из самых больших
обладательниц ядерного и другого оружия
массового уничтожения. Кризис государственного
устройства, нестабильность, неясность
взаимоотношений между Центром и
субъектами негативно отражается на всех
сферах общественной жизни, и нельзя ис-
75
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
ключать, что это может отразиться также
на военной сфере.
В связи со сказанным напрашивается
крайне важный, принципиальный вопрос:
какой путь преобразования государственности
наиболее логичен и целесообразен
для России? Путь сохранения доминирующей,
главенствующей роли Центра в
жизни страны, или путь перераспределения
прав и полномочий между Центром и
регионами таким образом, чтобы дать им
право самим решать свои проблемы, не
считаясь (или мало считаясь) с волей и интересами
государства в целом? Последнее,
кстати сказать, фактически равнозначно
развитию страны в направлении к конфедерации.
В общем, суть проблемы новых
взаимоотношений между федеральными
властями и регионами, в конечном счете,
сводится к простым в теории и сложным на
практике вещам: распределению властных
полномочий и прав на разного рода ресурсы
– природные, материальные, финансовые
и пр.
Трансформация взаимоотношений
между Центром и регионами в постсоветской
России. За годы существования
постсоветской России характер и направленность
взаимоотношений между Центром
и регионами неоднократно существенно
менялся. Причиной тому были и объективные,
и субъективные факторы.
Так при президенте Ельцине Б.Н. суть
трансформаций состоял, во-первых, в том,
чтобы максимально освободиться от советского
опыта федерализма, основанного на
сверхцентрализации власти и управлении
всем и вся и, во-вторых, в том, чтобы найти
новую парадигму взаимоотношений, основанной
на децентрализации, и, исходя из
этого новый алгоритм конкретной политики.
Не случайно, что именно в этот период
времени родилось несколько принципиально
новых концепций федеративных отношений,
авторами которых были и государственные
структуры, и отдельные ученые.
Главное, однако, заключалось не в концепциях,
а в практической политике. За годы
президентства Ельцина Б.Н. между Центром
и регионами было заключено более 40

договоров и многие десятки соглашений к
ним, в двустороннем порядке регулировавших
федеративные взаимоотношения в
нашей стране. Это привело не только к резкому
росту асимметричности в этой области,
но и заметному усилению центробежных
тенденций.
С приходом к власти президента Путина
В.В. и вектор, и содержание федеративной
политики существенно изменились.
Договорная практика 90-х годов была решительно
свернута, а властная вертикаль и
политическая практика переориентированы
на консолидацию. Реакция на эти нововведения
была различной: от однозначного
одобрения до явного осуждения.
В начале 2008 г. в федеративной политике
наметился новый подход. В конце
января 2008 г. получили огласку новые радикальные
идеи по поводу совершенствования
отношений между Центром и регионами.
Эти идеи заключаются в следующем.
Глава Минрегионразвития Дмитрий
Козак на форуме «Россия» представил свою
концепцию развития регионов, предусматривающую
деление российской территории
на 7–10 экономических зон. К концу года
предполагается разработать проект объединения
экономик субъектов Федерации «в
результате сравнения территорий по общим
преимуществам». Речь идет о намерении
поделить страну на 7–10 суперсубъектов
(макрорегионов), «которые имеют общие
экономические признаки и в которых можно
выстраивать свою специфическую политику,
имея в виду прогнозы по долгосрочному
развитию этих регионов».
Следующая идея была озвучена в это
же время тогдашним первым вицепремьером
Дмитрием Медведевым, избранным
2 марта 2008 г. президентом России.
Выступая на Всероссийском форуме
промышленников и предпринимателей в
Краснодаре. Она заключается в том, что
вопросы, связанные с разделением полномочий
между различными уровнями власти,
необходимо довести до «окончательного
разрешения»
Выводы. История взаимоотношений
Центра и регионов в России в конце 20-го –
76
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
начале 21-го вв. позволяет говорить о следующей
их эволюции:
1. В конце ХХ столетия, в результате
фундаментальных перемен, произошедших
в российском обществе, сложились объективные
предпосылки для смены социально–экономической
системы (от тоталитарной,
через авторитарную к демократической).
Смена системы явится мощным стимулом
и к смене формы государственного
устройства России. Это будет новая форма
– нечто среднее между федерацией и конфедерацией,
но с преобладанием федеративных
начал, или иными словами, конституционно-договорная
федерация с
элементами конфедерации. Несмотря на
огромную сложность и хрупкость этой
конструкции, она крайне необходима и народам
России, и миру в целом. В первую
очередь из-за неординарной, доказанной
историческим опытом роли России на мировой
арене.
2. В первой половине ХХ века, когда
шел процесс формирования СССР, народы,
вошедшие или включенные в его состав, по
уровню своего социально-экономического
развития, объективно стремились к тому,
чтобы состоять в подлинной федерации, а
не в унитарном государстве, фактически
созданном и вызвавшим, в конечном счете
у народов, входившим в его состав, реакцию
отторжения.
Однако в наше время уровень социально–экономического
развития и национального
самосознания народов России уже
другой, значительно более высокий и федеративная
форма в чистом виде уже неадекватна
этому уровню. Адекватной может
быть только федеративная форма с элементами
конфедерации применительно к
национальным республикам и другим автономиям.
3. Превращение Российского государства
в подлинную федерацию предполагает,
на мой взгляд, следующее. Русская нация
должна воспринимать себя как исторически
образовавшуюся единую общность,
а не фрагментарно-региональное образование.
Через центральные властные структуры
она должна проводить по отношению

к другим регионам и этносам, составляющим
Россию, единую согласованную политику,
давая им право и возможность не
только на культурно–национальную автономию,
но и на свою государственность,
идя им на определенные экономические и
политические уступки и т.д. Такая политика
русской нации не может и, надо надеяться,
не будет восприниматься ни как националистическая,
ни как шовинистическая.
4. Если исходить из объективного и
доминирующего характера общепланетарного
процесса интернационализации, то с
точки зрения исторической перспективы,
судьба малочисленных народов предрешена.
В отдаленной перспективе они обречены
на ассимиляцию и растворение в крупных
нациях.
Такой итог, безусловно, обеднит человечество.
Чтобы отсрочить его, малочисленным
народам надо уже сегодня помогать
сохранять свою самобытность, развиваться,
что невозможно без их собственной
государственности.
Отношения с национальными автономиями
– чрезвычайно тонкая и деликатная
материя, требующая бережного обращения
центральной власти. Именно поэтому с национальными
автономиями Центр должен
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
строить свои отношения по–иному, чем с
обычными субъектами – областями.
5. Суть взаимоотношений между Центром
и регионами должна, как представляется,
иметь две главные составляющие:
1) единая Россия, состоящая из административных
единиц – краев, областей и
городов федерального значения, представленная
центральными властями, строит
свои взаимоотношения с национальными
образованиями–республиками, автономными
областями и автономными округами –
на договорной основе (желательно максимально
унифицированными);
2) федеральные власти и власти краев,
областей и городов федерального значения
должны соотноситься так, как целое соотносится
со своей частью.
При таком подходе в РФ постепенно
сложатся лишь два уровня взаимоотношений:
1-й – будет федеративным с элементами
конфедерации, или конституционнодоговорным
и 2-й – чисто федеративным.
(Можно, вероятно, говорить и о 3-м уровне
– унитарном, т.е. об уровне взаимоотношений
между Центром и административнотерриториальными
единицами: краями, областями
и городами Москва и Санкт-
Петербург).
О. В. Попова
(Санкт-Петербург)
ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНЫЕ СТРАТЕГИИ ВЛАСТНЫХ ИНСТИТУТОВ
В ОТНОШЕНИИ ПРОТЕСТНОГО ПОВЕДЕНИЯ НАСЕЛЕНИЯ
В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Протестное политическое поведение
— форма поведения, нарушающая нормы
права или традиции, которые регулируют
участие людей в политике при данном режиме,
и выражается в прямом коллективном
действии, игнорирующем систему
представительства интересов. Эти акции
могут быть предусмотрены или не предусмотрены
законами (могут быть иллегальными),
но не предполагают обращения к
насилию.
77
Традиционно в политической науке
протестное поведение связывают с теорией
депривации, фиксирующей роль снижения
социального статуса или ухудшения материального
положения [1], с теорией политической
культуры [2] или с новыми формами
протеста «левых» [3]. Трактовка протестного
поведения в рамках разных теорий
существенно отличается. Например, некоторые
исследователи трактуют акции протеста
как классическую разновидность со-

лидарности — инстинктивного поведения
людей, которые способны не только соперничать,
но и сотрудничать друг с другом,
отождествляющих себя с определенной
группой на основе общности целей и индивидов.
Подобный подход, во-первых, исключает
из форм протестного поведения
его индивидуальные формы и, во-вторых,
исключает рациональность и осознанность
мотивов протестного поведения. Нетрудно
заметить, что в стабильных обществах доля
людей, принимающих участие в акциях
протеста, колеблется в диапазоне 3–5% от
общей численности населения (что также
примерно соответствует доле людей, неспособных
к социальной адаптации, а также
доле людей, поддерживающих диссидентские
идеи; вероятно, подобное совпадение
не является случайным). Считается,
что наличие личных проблем является важным
стимулом к участию в протестных
формах политического поведения.
В рамках проведения эмпирических
исследований политологи традиционно
учитывают следующие формы протестного
поведения: а) сбор подписей под воззваниями
или петициями; б) участие в пикетах,
митингах, демонстрациях; в) участие в
актах гражданского неповиновения и бойкот
решения властей; г) участие в несанкционированных
(иллегальных) забастовках;
д) захват зданий и блокирование транспортных
путей; е) защита своих интересов
с оружием в руках. Данные исследований
показывают, что доля людей, готовых к
наиболее жестким формам протеста, в 2–8
раз ниже, чем к мягким (количество людей,
готовых прибегнуть к ним в целом не превышает
одной трети от всего населения)
[4]. Данная классификация — упрощенная
и может использоваться преимущественно
при проведении массовых опросов для изучения
общественного мнения. Более сложная
классификация акций протеста, предложенная
Шарп, учитывает возможные модели
протестного поведения не только рядовых
членов общества, но и партийных
активистов, представителей политического
истеблишмента, и выделяет более 170
форм. Поскольку большинство протестных
78
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
действий, формально являющихся «экономическими»
или «социальными», связаны с
системой отношений господства и подчинения
и имеют непосредственные (например,
изменение кадрового управленческого
состава в структурах исполнительной власти)
или отдаленные политические последствия
(модификацию политической системы
в целом), вполне допустима «расширительная»
трактовка их как «политических».
Если проводить сравнительный анализ
стратегий и репертуарных тактик властных
институтов [5] в советский [6] и постсоветский
период, то следует признать значительное
их разнообразие в современной
России. Если в советское время применялись
почти исключительно насильственные
действия (стратегия жесткой конфронтации,
использующая силовое воздействие на
участников и, прежде всего, организаторов
протестной акции; использование возможно
при наличии у властных институтов
значительных ресурсов) в дополнение к
агитационным кампаниям (это проявление
стратегии «сохранение status-quo», которая
предполагает затягивание переговоров,
убеждение, обещания, разъяснения), то с
начала 1990-х годов в нашей стране помимо
них (насилие используется в достаточно
ограниченном объеме) широко применяются
следующие три стратегии: а) игнорирование
протестных акций; эта стратегия считается
проявлением сильной позиции власти,
она направлена на снижение статуса
акции протеста — «то, о чем не говорят
СМИ, не существует»; б) переадресовка
требований в другие властные структуры;
эта стратегия предполагает некоторое снижение
статуса института власти; совместное
участие в акциях протеста, демонстрация
инициативы при подготовке акции; в)
согласительная тактика (принятие требований
с целью урегулирования конфликта).
В России всплеск протестной активности
(массовые демонстрации, митинги,
стачки с политическими требованиями) наблюдался
в период с конца 1980-х годов до
второй половины 1990-х годов. Однако и в
этот период значительная часть людей
предпочитала традиционный способ лич-

79
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
ных или письменных обращений во властные
структуры, СМИ или персонально к
политикам («вот барин приедет, барин нас
рассудит…»). В 1997 г. из 70 млн. трудоспособного
населения не более 1,5% работающих
принимали участие в какой-либо
форме массового протестного действия.
Развитие протестного движения в постсоветской
России прошло, с нашей точки зрения,
четыре этапа, принципиально различающихся
по целям, предпочтительным
формам, реакции на них властей и эффективности
(результативности): а) 1991–1994
г. (сохранение внешне положительной реакции
властных институтов на акции протеста
населения, поскольку они формально
рассматривались как реакция на «тяжелое
наследие советского периода» или «временные
трудности переходного периода»);
б) середина 1990-х–1999 годы (доминируют
экономические лозунги, в т. ч. используется
«рельсовая война» в ситуации экономического
кризиса и дефолта, многомесячной
невыплаты заработной платы; власти предпочитают
использовать стратегию переадресовки
требований, чтобы минимизировать
критику в свой адрес) [7]; в) 2000–2003
годы (акции протеста, связанные с использованием
легальных каналов и конвенциональных
форм проявления недовольства,
например, связанные с голосованием); г) с
2004 г. по наше время (период усиления позиций
политического истеблишмента, позволяющие
использовать преимущественно
стратегии жесткой конфронтации и игнорирования).
Общей чертой протестных выступлений
в 1990–2000-х годов, позволяющей
властным институтам достаточно легко их
локализовать, является узкий корпоративизм
и регионализм неконвенциональных
акций [8]. Даже в феврале 2005 г., на волне
выступлений против печально известного
закона №122 о монетизации льгот (а фактически
— об отмене льгот) собирали в
среднем по 5 тыс. человек и, хотя и привели
к незначительному, но правительством в
этот период не планировавшемуся повышению
пенсий и возможности приобретения
льготных проездных билетов на общественный
транспорт, но в марте протестная
активность была фактически сведена «на
нет». Эти акции пенсионеров и инвалидов
фактически не были поддержаны другими
социальными группами (удивительным образом
люди не задумываются, что и они в
недалеком будущем получат пенсионное
удостоверение). Одной из причин угасания
протеста, проводимых в разных регионах,
было их грамотное замалчивание. Отсутствие
информации об акциях протеста в СМИ
и игнорирование властными институтами
требований групп убеждает их в неэффективности
действий и «снижает градус»
протеста. Например, 13 марта 2005 г. попытка
оппозиции провести митинг протеста
против введения нового Жилищного кодекса,
который реально ограничивает (хотя,
как говорят, «закон плох, но он — закон»)
права на жилье многих категорий граждан,
собрал уже только около 300 человек.
Нужно отметить, что властные институты
стратегию игнорирования акций протеста
используют более эффективно, чем
агитационные проекты. Например, предварительная
пропаганда — с сентября по декабрь
2004 г. — в новостных программах
монетизации льгот оказалась неэффективной
(в сюжетах показывали преимущественно
пожилых женщин, желающих на полученные
вместо льгот 220 руб. купить самим
лекарство или «шоколадку внучку»,
общественным транспортом не пользующихся
по причине проживания в деревне и т.д.).
Специфической формой протеста в
России в конце 1990–2005 годах стал не
только абсентеизм, но и протестное голосование
на выборах (порча или вынос бюллетеней,
голосование за кандидата «против
всех», голосование за одиозных персонажей)
[9]. Реакция институтов власти была
исключительно эффективной: изменение
выборного законодательства с 2004 г. (сначала
— введение процедуры косвенного
голосования за главу региона, затем запрет
на создание предвыборных блоков, повышение
процентного барьера прохождения
партий в высший законодательный орган
власти, изъятие пункта голосования «против
всех», голосование по партийным спи-

скам, снятие нижних ограничений явки на
выборы и т. д.) сделали протестное голосование
практически бессмысленным.
Флэшмоб — заранее спланированная
акция, организованная, как правило, через
Интернет, в которой большая группа людей
внезапно появляется в общественном месте,
в течение нескольких минут выполняет
заранее запланированные действия, а потом
расходится. Классические флэшмобы с политикой
не связаны, они карнавальны,
имеют игровую форму (например, проход
от станции метро «Канал Грибоедова» в
бахилах по Невскому проспекту днем в течение
15 минут), а их участники в контакт с
прессой не вступают, стараясь оставить в
неведении публику относительно своих
действий. Политические флэшмобы, которые
появились несколько лет назад (в Санкт-
Петербурге: 2004 г. — шествие в масках
Путина, в 2007 г. — флэшмобы на автомобилях
— своеобразный коллективный автопробег
с черными флагами — против поведения
гаишников и представителей властей
вообще, в 2008 г. — в поддержку арестованного
«яблочника» Максима Резника
участники читали газеты у Исаакиевского
собора) ориентированы на информирование
прессы, стараются привлечь внимание к какой-либо
проблеме. Российские власти на
флэшмобы реагируют исключительно жестко.
Например, министр внутренних дел Р.
Нургалиев в начале 2008 г. заявил, что политизированные
хулиганы используют
флэшмоб (варианты: «Балтимор» — обмазывание
себя кетчупом, чтобы это выглядело
как пролитая кровь; «Шапокляк» — использование
старушек, которые приходят
на площадь и выдвигают «чуждые им требования»),
а потому милиционеры могут
использовать против флэшмоберов статьи
за мелкое хулиганство (брань) или закон о
нарушении правил благоустройства [10].
Подобная установка четко показывает, что
властные структуры склонны к новым
формам протеста применять преимущественно
силовые акции.
80
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Аналогичное отношение власти продемонстрировали
и к четырем маршам несогласных,
первые из которых проходили
сразу в нескольких российских городах в
2007 г. Тактика физического контроля, изоляции
от публики, запрет на проведение
или ограничение маршрутов — все это указывает
на использование стратегии жесткой
конфронтации. Важно в данном случае отметить,
что эти акции носят в подлинном
смысле политический характер и объединяют
представителей очень разных социальных
групп с подчас диаметрально противоположными
идеологическими установками.
К последней проведенной по времени
акции протеста — маршу несогласных 1
мая 2008 г. в Санкт-Петербурге — была
применена интересная репертуарная тактика
дискредитации (к демонстрантам присоединили
якобы проплаченную группу зарубежных
студентов из РУДН, которым
сказали — неизвестно кто, что они едут на
экскурсию). Важно отметить, что характер
официально проведенной демонстрации в
Санкт-Петербурге в этот день носил откровенно
гротесковый и карнавальный характер:
колонна демонстрантов состояла из
представителей администрации Санкт-
Петербурга, профсоюзных лидеров и активистов,
а также членов «Единой России»,
по Невскому пр. шествовали молодые люди
в костюмах белых медведей, а основной лозунг
демонстрации был — борьба с чиновниками…
Вот уж, воистину, дракон кусает
себя за хвост…
Итак, в фазе экономической стабилизации
первого десятилетия XXI века российские
политические институты выбирают
стратегии реакции, ориентированные на
подавление протеста, что в равной степени
свидетельствует и о сильной позиции власти
(абсолютной уверенности в том, что ее
подобные действия не поднимут новую
волну неконвенциональных действий), и о
полном свертывании диалога с остатками
оппозиции (что, естественно, не соответствует
нормам демократии).
_________
1. Гарр Т. Р. Почему люди бунтуют. СПб.: Питер, 2005.
2. Назаров М. М. Политические ценности и политический протест. М., 1995. - 45 с.

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
3. Альтерглобализм: теория и практика «антиглобалистского» движения / Под ред. А. В. Бузгалина. М.:
Едиториал УРСС, 2003. - 254 с.
4. Рукавишников В., Халман Л., Эстер П. Политические культуры и социальные изменения: международные
сравнения. М., 1998. С.180–181.
5. Климов И. А. Протестное движение в России: взаимная обусловленность стратегий сторон // Полис.
1999. № 1.
6. Васенев А. Ф. Протестные настроения колхозного крестьянства Курганской области в 1945-1948 гг.:
(По материалам фонда Курганского обкома КПСС) // Крестьянство Зауралья в ХХ веке: уроки истории
и современность. Курган, 2001. С. 39-42; Верхоглядов В. Хлебный бунт в Петрозаводске // Север. Петрозаводск,
1994. № 2. С. 159–160; Доржиев Д. Л. Социально-политический протест и вооруженные выступления
крестьянства в Бурятии на рубеже 1920-1930-х гг. Улан-Удэ, 1996. - 180 с.; Кирьянов Ю.
Стачки и иные трудовые конфликты в Советской России в 20-е годы // Россия 21. М., 1997. N 9/10. С.
80-104; Козлов В. А. Массовые беспорядки в СССР при Хрущеве и Брежневе: 1953 - начало 1980-х гг..
Новосибирск, 1999. - 413 с.; Питерские рабочие и «диктатура пролетариата», октябрь 1917-1929: Экономические
конфликты и политический протест: Сб. док. / Сост. В. Ю. Черняев и др. СПб.: БЛИЦ,
2000. - 463 с.; Хенкин С. М. Потенциал массового протеста в условиях противоречивых перемен // Полития.
М., 1998. № 2. С. 129–146; Хроника общественных выступлений 1956-1982 // Досье на цензуру.
М., 1998. № 2. С. 155–158; Яров С. В. Доклады агитаторов как источник для изучения политического
протеста крестьян Северо-Запада Советской России в 1918-1919 гг. // Вспомогательные исторические
дисциплины. СПб., 2002. - 28. С. 391-411; Яров С. В. Источники по истории политического протеста в
Советской России в 1918-1923 гг. СПб.: Дмитрий Буланин, 2001. - 130 с.
7. Вебер А. Б. Два вектора политики развития и новые протестные движения // Россия реформирующаяся.
М., 2002. С. 244–271; Задорин И. В., Стребков Д. О. Массовый протест в России во второй половине
1990-х годов: влияние экономических факторов // Полития. 1999. № 4. С. 64–78; Кацва A. M. Социально-трудовые
конфликты в современной России. М.; СПб., 2002; Мельников И. И. Об активизации протестного
движения и его агитационно-пропагандистском обеспечении // Диалог. 2001. № N 11. С. 2–16;
Ракитский Б. В., Ракитская Г. Я. От массового недовольства, жалобных процессов и выклянчивания соблюдения
законов — к солидарному массовому политическому давлению и конструктивному политическому
действию (наброски к брошюре «Очередные задачи профсоюзного дела» // Перспективы и
проблемы России. М., 1997. Вып. 6. C. 72–87.
8. Кинсбурский А. В. НИП «Акции политического протеста: массовые и корпоративные действия» // Резюме
научных отчетов по исследовательским проектам, выполненным в рамках общеинститутской
программы «Альтернативы социальных преобразований в российском обществе в 1991-94 гг.». М.,
1995. С. 71–74; Левчик Д. А. Забастовочное движение шахтеров 1988–1991 гг. // Социс. 2003. № 10; Рудык
Э. Н., Керемецкий Я. Н., Булавка Л. А. Рабочий протест в России: опыт и проблемы. М., 2000. Булавка Л.
А. Портрет протестного движения в постсоветской России. Самозащита трудовых коллективов в современной
России. М., 2001.
9. Ахременко А. С., Мелешкина Е. Ю. Голосование «против всех» как форма политического протеста:
проблемы изучения // Политическая наука. 2002. № 1. С. 21-43; Мендыбаева А. Б. Электоральные формы
политического протеста // Принципы и практика политических исследований. М., 2002. С. 288–305.
10. Астафьева Н. Берегись флэшмобиля! Как милиция будет бороться с политическими и криминальными
флэшмобилями // Город. 2008. №15 (286). 28 апреля. С. 12-13.
И. В. Самаркина
(Краснодар)
КОМСОМОЛЬСКИЕ АКТИВИСТЫ И НОМЕНКЛАТУРА
В ПОСТСОВЕТСКОМ ОБЩЕСТВЕ:
ОЦИАЛЬНАЯ АДАПТАЦИЯ ИЛИ ПОЛИТИЧЕСКАЯ РЕСОЦИАЛИЗАЦИЯ
Миллионы граждан бывшего Советского
Союза в 1990-е гг. переживали сложные
процессы осмысления новой социально-политической
реальности и приспособления
к ней. Для одних это было сложно и
81
болезненно, для других менее травматично.
Социально-политическая адаптация затронула
все взрослое население, в том числе и
представителей современной политической
элиты, которые в настоящее время играют

ключевую роль в политической системе.
Объектом нашего анализа стала часть этой
группы, выходцы из комсомольской номенклатуры.
Важно понять, насколько для
них был травматичен опыт постсоветской
трансформации и какие факторы способствовали
или препятствовали успешной социально-политической
адаптации.
На наш взгляд, анализ жизненных
траекторий бывших комсомольских работников
(активистов, представителей комсомольской
номенклатуры) кроме удовлетворения
научно-прикладного любопытства
позволяет проиллюстрировать серьезную
теоретическую проблему, лежащую в поле
изучения психологического контекста социально-политических
трансформаций –
механизмы и глубину изменения социально-политической
картины мира современников
трансформационных процессов. В
политической психологии для обозначения
этих процессов используется термин «политическая
ресоциализация», означающий
кардинальную смену «знака политических
ценностей» [11; 181]. Однако, его содержание,
сущность происходящих при этом
процессов, глубина изменения политической
картины мира и влияние на поведение
и деятельность человека описаны не достаточно
глубоко.
Одна из первых проблем, которая
встает перед исследователями этих процессов
– уточнение терминологии, которая используется
в описании происходящего социологами,
психологами и политологами.
Где граница между понятиями адаптация и
ресоциализация? Какие факторы влияют на
успешность адаптации и ресоциализации?
Описаны четыре основные жизненные
траектории бывших комсомольских работников
в сложных процессах социальнополитической
трансформации [1; 2]. Две из
них характеризуются утерей социального
статуса и маринализацией. Первая характерна
для представителей национальных
меньшинств; вторая – траектория утери социального
статуса и досрочного прекращения
трудовой деятельности представителями
старшего поколения.
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Однако, большинство бывших комсомольцев,
напротив, улучшили качество
жизни и использовали новые возможности
самореализации. Достаточно распространенной
стала траектория сохранения позиций
во властных и политических структурах
федерального и регионального уровней
[7; 120], [5; 52-53], [9]. Наиболее распространенная
траектория – реабилитация в
новой сфере деятельности – бизнесе. Специфика
общественного мнения стала фактором,
затруднявшим процесс адаптации
всей этой группы. Резко осуждалась советская
экономическая и политическая система,
сложная экономическая ситуация в
стране и резкое падение уровня жизни населения
связывалось с ошибками и непрофессионализмом
партийных и комсомольских
функционеров, вчерашние вожаки
подвергались общественному остракизму.
В то же время, большая часть бывших комсомольцев
успешно адаптировалась к новым
условиям. Возвращению во власть
способствовал имеющийся у них управленческий
опыт, профессионализм и умение
общаться с людьми. Представители этой
группы утверждают, что их ценностные
ориентации остались без изменений [1; 3].
Успешная адаптация и самореализация
в бизнесе большей части комсомольцев
связана с тем, что еще в рамках ВЛКСМ
они проходили своеобразный тренинг и получали
опыт коммерческой деятельности
[5; 52], [4; 2-4], [10; 1], [3]. На базе комсомола
в 1980-х создавались первые коммерческие
структуры: центры научнотехнического
творчества молодежи, молодежные
жилищные кооперативы, хозрасчетные
молодежные центры. Они достаточно
быстро и успешно развивались благодаря
государственной и партийной поддержке,
имеющемуся у участников опыту
организационной деятельности и налаженным
связям. Интересно, что большая часть
реализовала себя в наиболее перспективных,
интеллектуальных и креативных сферах
коммерческой деятельности: сырьевой,
финансовой, строительной, информационной,
рекламной.
82

В контексте рассматриваемой нами
проблемы социальной адаптации и политической
ресоциализации применительно к
комсомольским активистам и комсомольской
номенклатуре, эмпирические данные
позволяют говорить скорее об успешной
или неудачной социальной адаптации
бывших комсомольцев. Многочисленные
исследования [8; 58-59], [5; 50], [2; 2], [6;
1], наши собственные интервью с представителями
этой группы говорят о том, что
отношение комсомольцев 1970-80-х к самой
организации и ее ценностям, по сути,
было прагматично-приспособленческим.
Комсомол многими рассматривался как необходимая
ступень успешной карьеры, которая
дает и возможность самореализации
и многие материальные блага. Иное отношение
было у представителей самой старшей
возрастной группы комсомольцев,
именно они демонстрируют траекторию
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
утери социального статуса и маргинализации.
Таким образом, комсомольцы 1970-
80-х гг. с разной степенью успеха адаптировались
к социально-политическим
трансформациям 1990-х. Рядовыечлены
ВЛКСМ, пережив ухудшение материального
положения, как правило, снижение социального
статуса прошли через сложные
процессы социальной адаптации и политической
ресоциализации. Часть представителей
комсомольской номенклатуры сумели
воспользоваться факторами, позволившими
не только найти себя в новой системе,
но и занять в ней статусные позиции:
владение знаниями, умениями и навыками
в сфере менеджмента и бизнес-процессов;
доступ к материальным, властным, информационным
ресурсам; включенность в социальные
сети, способствовавшими успешной
государственной, политической или
бизнес-карьере.
_________
1. Алексеев А.А. Жизненные траектории бывших работников комсомола в период перемен начала 1990-х
годов //Знание. Понимание. Умение. Электронный журнал. 2008. №3. http://zpu-journal.ru/ezpu/2008/3/Alekseev/
2. Какие идеалы нужны нашей молодежи? Отчет об исследовании ФОМ //
http://bd.fom.ru/report/map/o844402
3. Королев А.А. «Поздний» комсомол и «раннее» предпринимательство //Знание. Понимание. Умение.
Электронный журнал. 2008. №6. http://zpu-journal.ru/e-zpu/2008/6/Korolev_Komsomol/
4. Крыштановская О.В. Происхождение VIPов. Богатство в России остается номенклатурной льготой
(Интервью) // Демократия.Ру. 12 мая 2003. http://www.democracy.ru/article.php?id384
5. Крыштановская О.В., Хуторянский Ю.В. Элита и возраст: путь наверх // Социс. 2002. №4.
6. Пенсионеры с ностальгией вспоминают ВЛКСМ. Отчет об исследовании ФОМ //
http://bd.fom.ru/report/map/of19984404
7. Слепцов Н.С., Куколев И.В., Рыскова Т.М. Лидеры российских регионов: испытание плебесцитом
//Социс. 1998. №7.
8. Солник С. Истоки и следствия нового конфликта «отцов и детей» //Социс. 1992. №6.
9. Тараторин Д. Иногда они возвращаются…От Кремля до самых до окраин бывшие комсомольцы торжествуют
//Новые известия. 30 октября 2003.
10. Шейндлин А.Е. Чай с Ходорковским: прежде чем пойти в бизнес, бывшие комсомольцы посоветовались
с академиками (Интервью) // Новая газета. 9 декабря 2003.
11. Шестопал Е. Психологический профиль российской политики 1990-х. Теоретические и прикладные
проблемы политической психологии. М.: РОССПЭН, 2000.
83

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Л. В. Сморгунов
(Санкт-Петербург)
ПРОБЛЕМА СООТНОШЕНИЯ
ПОЛИТИЧЕСКИХ И АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕЖИМОВ
(Материал подготовлен при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ
(«Способность государства и системы оценки эффективности государственного управления: международный
опыт и современная административная реформа в России»), проект № 07-03-00553а)
84
В теории публичного управления описание
эффективных административных режимов
часто связывается с характером политического
режима. Так, концепция эффективного
государства включала в качестве
двух основных факторов повышения
эффективности деятельности в сфере публичного
управления рыночные и демократические
условия. Следовательно, формирование
эффективных государственных институтов
определялось как процесс развития
соответствующих способностей государства
быть чутким к потребностям населения
и с точки зрения рыночной и с позиции
демократической отзывчивости. В этом
смысле правовое государство вписывалось
в демократическую концепцию, а в практическом
смысле формирование правового и
демократического государства было однонаправленным
процессом. Но мало кто задумывался
над вопросом, как соотносятся
демократические и административноправовые
режимы в том смысле, что может
ли демократическая политика внедряться в
конструирование правовых режимов
управления. Другими словами, являются ли
вопросы формирования всех административно-правовых
режимов проблемой политики
наряду с правом и управлением. А это,
конечно, связано с проблемами соотношения
политики и права, политики и управления.
Не рассматривая весь комплекс теоретических
и практических вопросов этого
соотношения, хотелось бы обратить внимание
на принципиальную постановку темы,
суть которой заключается в следующем.
При рассмотрении этих вопросов нужно
принимать в расчет дифференцированный
характер государственного управления
(«государство защищающее» и «государство
производящее»), а также дифференцированных
характер соотношения политики,
права и управления. Общая установка касается
тезиса, что демократические режимы и
демократическая политика органично связаны
с «государством производящим» и
проблематично с «государством защищающим».
В этом отношении административно-правовые
режимы «государства защищающего»,
если принципиально решен
вопрос о демократическом характере государства
и политической системы, должны
быть политически нейтральны. И демократические
способности государства должны
использоваться в данном случае для защиты
права от политики.
Осознание роли, функций и способностей
государства в конце 1990-х годов сопровождалось
убеждением, что рыночные
механизмы удовлетворения общественных
благ не во всем являются эффективными, а
потому после эйфории относительно перспектив
нового государственного менеджмента
в предыдущие два десятилетия вновь
возник интерес к специфике публичного
управления. В западных странах эта модификация
касалась, прежде всего, так называемого
«государства производящего». Однако
террористические акты и возрастающая
угроза терроризма в начале нынешнего
столетия обострили проблему «государства
защищающего», касающуюся способности
государства поддерживать рациональный
правовой режим соотношения свободы и
порядка в условиях возрастающих угроз (и
не только связанных с терроризмом). Способность
обеспечить безопасность своим
гражданам становится чрезвычайно актуальной
и явно проблематичной относительно
границ интервенции государства не
только в область ужесточения правового
порядка, но и в сферу регулирования, нахо-

дящуюся на пределе оценки правомерности.
Эти два аспекта темы «способностей
государства» проявились и в России. С одной
стороны, восстановление автономии
государства после его захвата частными
интересами в 1990-е годы сопровождалось
формированием его способности самостоятельно
выражать общественные интересы в
рамках усиливающегося правового порядка.
На это была нацелена и административная
реформа (2003-2008 гг.). С другой стороны,
для повышения автономии государства
после беслановских событий 2003 г.
явно были использованы аргументы безопасности.
С этого времени начинают происходить
значимые изменения в политическом
механизме осуществления власти, а
также формирование целой системы административно-правовых
режимов. Все это
актуализирует проблему соотношения политики
и права в государственном управлении,
а также требует оценки явно обозначившаяся
тенденция усиления тех аспектов
правовых режимов управления, которые
связаны с усилением систем контроля,
разрешения и наказания. В этом отношении
способность государства действовать
в правовом поле, т.е. быть правовым,
становится опять востребованной.
Введение тех или иных административно-правовых
режимов управления определяется
потребностью, с одной стороны,
упорядочить соответствующую сферу деятельности,
а с другой, ограничить возможность
совершения в ней неправомерных
действий. Ясно, что установленный административно-правовой
режим в любом
случае будет касаться проблемы соотношения
свободы и порядка, а решение этой
проблемы определяться взаимодействием
политических и административных факторов.
Тем не менее, теоретически вопрос о
соотношении различных факторов, определяющих
выбор того или иного административно-правового
режима, остается дискуссионной.
В демократической теории неоинституционализма
считается, что соотношение
свободы и порядка в избранном административно-правовом
режиме определяется
85
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
мерой правосознания граждан и их доверия
к правовым ограничениям, т.е., чем выше
уровень правоупорядоченного поведения
граждан, тем меньшие правовые ограничения
следует применять и тем меньшая
строгость наказания должна вводиться за
правонарушения. Право здесь выступает
общественным благом, следование праву
выгодно всем. Гарантией того, что государство
не будет переходить рамки разумной
достаточности ограничений и наказаний,
является высокий уровень контроля граждан
над государством, который устанавливается
первоначальной конституцией, т.е.
гарантией является демократическая полития.
Следует подчеркнуть, что само конкретное
соотношение свободы и порядка в
конкретном административно-правовом
режиме не является предметом демократического
выбора, т.к. государство действует
в меру ответственно и ему дано право защищать
конституцию и гражданские свободы
всеми необходимыми способами
вплоть до введения чрезвычайного положения
для восстановления первоначального
конституционного положения. В этом отношении
границы государственной суверенности
определяются другими суверенитетами.
Для современной демократической
модели – это суверенитет личности и гражданского
общества. Способность государства
действовать правовым образом и устанавливать
административно-правовые режимы
опирается на идею ценности права
как такового и легитимности государства
как правового института, установленного
для права, а не наоборот. Как это ни парадоксально
звучит, но именно демократический
режим правления разводит политику и
право, делает право мерилом и условием
политики, хотя в то же самое время демократическая
политика не должна захватываться
правом. Борьба за установление правового
режима может быть политической
целью, но установленный правовой режим
не может и не должен подчиняться политике.
Демократия как режим правления является
наиболее предпочтительным в том отношении,
что она не позволяет политике
вмешиваться в право в нормальных усло-

виях стабильного общественного существования.
В этом отношении право как общественная
ценность является ценностью
политических институтов.
В современном государстве, ведущем
войну против террора, возникла ситуация,
что режимы, которые создаются для этой
войны, начинают оказывать свое влияние
на всю совокупность административнополитических
режимов охраны общественной
безопасности. Эта тенденция отмечается
во многих государствах, в том числе и в
России. Так, стал более жестким режим
выдачи зарубежных паспортов, режим прописки,
режим контроля за движением финансовых
средств (в том числе простых переводов,
осуществляемых рядовыми гражданами),
режим регистрации мигрантов и
иностранцев, режим, связанный с деятельностью
отделов виз и регистраций, режим
безопасности дорожного движения и др.
Вместе с этим звучат призывы ужесточить
контроль над средствами массовой информации,
использовать меры принудительного
лечения к больным алкоголизмом, даже
если те не совершили правонарушений. Это
в определенной мере корреспондирует с
большой частью общественного мнения,
предпочитающего порядок свободе. «Война
с террором» объявлена правомерной. Но
всякая война как раз и характеризуется тем,
что она выходит за рамки права, хотя право
и пытается регулировать эту деятельность.
Война не помещается в правовые формы,
хотя есть законы о чрезвычайном и военном
положениях, есть международные пакты,
есть соответствующие нормы конституции.
Тем более важно, раз регулируется
«война», то необходимо еще строже соблюдать
право, т.к. политика может далеко
завести, если руководствоваться только политическим
принципом «врага уничтожают».
Невозможно регулировать военные
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
действия, но есть нормы, регулирующие
вопросы военнопленных, военного положения,
мирного населения в условиях войны
и т.д. Отделить политику от права в вопросах
«борьбы с терроризмом» - значит
сохранить следование принципу правового
государства, а принцип в праве дорого стоит.
Принцип в праве важнее, чем в политике,
так как последняя может базироваться
на компромиссе принципов, а право должно
строго следовать избранному принципу.
Как опасно решать вопросы права на основе
политических побуждений, также опасно
и недальновидно политические вопросы
решать сугубо руководствуясь какими-то
нормами, которые будут обусловливать не
процесс, а результат решения политического
вопроса.
Демократические способности государства
как раз и создают условия, когда, с
одной стороны, право является строгим и
неукоснительным и не является захваченным
ни моралью, ни политикой, а политика
не пытается захватить право и любой свой
шаг легитимизировать правовой нормой. В
этом отношении демократический режим,
являясь базовым по принципам, заложенным
в праве, все же не вмешивается в административно-правовые
режимы, т.к. это
вмешательство деформирует и право и демократию.
Такие ясные политические
принципы, как свобода слова и собраний,
плюрализм мнений и организаций, возможность
выбора должностных лиц, конкуренция
политиков за народное доверие, признание
значимости оппозиции, чувствительность
сформированных органов власти
к исходным интересам и др., составляют
основу демократической политики, но как
сложно оказывается заложить их в основу
способностей государства действовать на
основе права и демократии.
86

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
А. И. Соловьев
(Москва)
БЮРОКРАТИЯ В ПРОСТРАНСТВЕ ВЛАСТИ: ПОЛИТИЧЕСКАЯ ПЕРЕЗАГРУЗКА
87
Бюрократия традиционно олицетворяет
уровень рациональной организации системы
управления государством, чутко реагируя
на внешние вызовы и адаптируя свои
структуры к динамике социальноэкономического
и политического процессов.
В этом смысле позиционирование бюрократии
в современном политикоадминистративном
режиме можно расценивать
как показатель совершенно определенной
трансформации и российского общества,
и его политической системы.
В своем наиболее общем очертании
местоположение бюрократии обусловлено
потребностями в административном контроле
перераспределительных процессов и
финансовых потоков, сопровождении социально-экономической
динамики в целом.
Сегодня системообразующими управленческими
практиками стали, к примеру, «откат»
(превратившийся в национальный механизм
взаимоотношений власти и капитала),
технологии «вынужденного партнерства»
бизнеса с государством, образование
госкорпораций (ставших для чиновничества
гарантированным источником легальных
сверхдоходов), в конечном счете демонстрирующими
преобразование экономического
рынка в придаток рынка административного.
В этом смысле внутри аппаратная
конкуренция различных групп чиновничества,
курирующих («крышующих») различные
(отраслевые и региональные, межсекторные
и межрегиональные) площадки
распределения ресурсов, становится важнейшим
источником экономического развития
страны.
Конечно, проникновение госадминистрации
в экономические процессы позволяет
компенсировать многие разрывы между
политическим и административным
уровнями принятия государственных решений.
Однако куда более важным следствием
такого экономического местоположения
бюрократии является неизбежность
политической капитализации обретенных
ею организационно-экономических
ресурсов, закрепление и усиление ее позиций
в политической системе в целом.
Подчеркнем, однако, что речь в данном
случае касается в основном высшей и
части средней бюрократии, в чьих интересах,
собственно, осуществляется такой
стиль деятельности исполнительных органов:
по данным А.Шевякова с 2000 г. численность
верхнего слоя высшего класса
(т.е. самых экономически благополучных
слоев общества) выросла почти на 40%, в
то время как все иные группы населения по
сути заморозили восходящую социальноэкономическую
мобильность.
Политическая капитализация статуса
бюрократии наглядно проявляется в последовательном
установлении административного
контроля над всеми реперными
точками политического пространства. Объектом
главного удара стало поле публичной
политики, чья деинституализация превратилась
в главную мишень нынешнего политико-административного
режима. Деполитизация
высших представительных органов;
расширение зоны административного
контроля за медиасферой и повесткой дня;
искусственное сценарирование массовых
коммуникаций (как механизма самолегитимации
режима) и качественное сужение
возможностей для проявления протестных
настроений; деинституализация электорального
пространства и разрушение механизмов
прямой демократии; административный
захват (под видом «партий» Единой
России, Справедливой России и ряда других,
более мелкотравчатых бюрократических
клонов) партийного рынка и агрессивная
политика в отношении НКО – вот лишь
самые заметные примеры, демонстрирующие,
что социально-политическое участие
граждан и неподконтрольная государству

активность населения являются персоной
нон грата для путинской стратегии развития
страны.
Организационным источником обретения
бюрократией новых общественных
возможностей стала последовательная централизация
власти, подкрепившая системное
давление бюрократии на процесс принятия
государственных решений, превратившегося
в жестко централизованное, неконкурентное
целеполагание, минимизирующее
процедуры согласования и укрепляющее
механизмы продавливания принятых
на верху решений.
Суммарный эффект всех этих акций
позиционирует бюрократию как важнейшего
политического игрока, превращающего
администрирование в решающий механизм
регулирования общественного дискурса
и принятия государственных решений.
В этом контексте административный
рынок начинает решительно вытеснять рынок
политический, а административная
рента превращается в главный механизм
политического регулирования социальноэкономических
процессов. Показательно и
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
то, что привлекательность административных
механизмов регулирования социальноэкономических
отношений заставляет и
выборных политиков трансформировать
свои функции, непосредственно включаться
в хозяйственно-распределительные процессы
(не случайно российский парламент
является самым богатым представительным
органом Европы).
Данный тип рационального оформления
нынешней динамики российского общества,
демонстрируя выдвижение бюрократии
на решающие позиции в политической
системе, обусловливает движение
страны в прямо противоположном направлении
относительно тех стран, которые укрепляют
контакты с различными корпусами
своих граждан в качестве партнеров в
выработке государственной политики. Такое
разрушение дискурсивных и плюральных
источников развития политической
системы, уничтожение конкурентности в
системе принятия решений неизбежно окажет
негативные последствия как для самого
правящего режима, так и перспектив развития
всего общества.
Е. В. Суслов
(Йошкар-Ола)
ПОЛИТИКИ И БЮРОКРАТЫ КАК СУБЪЕКТЫ ВЛАСТНЫХ ОТНОШЕНИЙ:
МОДЕЛИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
Отношение общества как к политикам,
к категории которых в политологии
принято традиционно относить политические
звенья исполнительной власти – правительства,
законодательной власти – парламента,
так и к бюрократии - административной
машине государства в лице государственных
служащих низшего, среднего,
а иногда и высшего звена, всегда отличалось
высоким уровнем амбивалентности.
Ничуть не менее противоречивый характер
имеют оценки самих отношений между политиками
и бюрократами.
В предлагаемых тезисах прозвучат
наиболее существенные моменты попытки
сравнительного анализа существующих
моделей взаимодействия политиков и бюрократов,
что позволит выяснить причины
их неэффективности и даже – в отдельных
случаях – их бесперспективности в политико-административной
сфере. Реформы государственного
управления, предпринимаемые
различными государствами в силу
«снижения доверия граждан к институтам
государства, потери управляемости и отсутствия
стимулов к результативной деятельности
у чиновников» [1; 7], не в последнюю
очередь сталкиваются, на наш
взгляд, именно с вызовами, порождаемыми
88

неэффективностью взаимодействия политиков
и бюрократии.
Рассмотрению моделей, на наш
взгляд, должна предшествовать выработка
четкого представления о сущности и функциональных
пространствах бюрократии и
политиков. В повседневном понимании
смысла слова «бюрократия» сложилось
представление о том, что это бессмысленное
административное времяпрепровождение
чиновников, занятых реализацией
своих корыстных интересов, которые выдаются
для простых граждан как деятельность,
наполненная смысла и значения.
Бюрократия традиционно закрыта, дистанцирована
от народа и отличается высоким
уровнем коррумпированности. Подобная
оценка бюрократов, скорее всего, характерна
для россиян и граждан других постсоветских
государств, чьи взгляды были
сформулированы путем индоктринации в
массовое сознание понимания бюрократии
как особого рода власти.
Не придавая значения общественной
функции бюрократии, марксисты традиционно
осуждали классовую роль государственного
аппарата, который служит интересам
капиталистической системы и самих
госчиновников. Современные марксисты
далеки от пещерных взглядов своих предшественников
и поэтому, на наш взгляд, их
представления имеют определенную ценность.
Неомарксист Ральфа Милибанд считает,
«что хотя государственным служащим
формально предписан принцип политической
нейтральности, их верхушка по
образованию и социальному опыту представляет
ту же самую среду, что промышленники
и бизнесмены, и имеет те же самые
идеи, предрассудки и жизненные философии.
Главным фактором, усиливающим
консерватизм высшего звена государственной
службы, является их близость к
миру корпоративного капитализма. Во
многом это результат прежней политики по
расширению государственного вмешательства
в экономическую жизнь, когда и сложились
эти теснейшие отношения между
деловыми кругами и государственными
служащими» [2;442].
89
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
В отличие от классового понимания, в
современных общественных науках термин
«бюрократия» употребляется в нейтральном
смысле как государственная служба,
административная машина государства, рациональный
способ организации умственного
труда, но, как нам видится, наиболее
точно «бюрократия» используется «в контексте
сравнительного государственного
права: здесь он относится к административному
аппарату правительства, в котором
бюрократы – это неизбираемые государственные
служащие» [2; 441].
Известно, что научное постижение
смысла бюрократии связывается с именем
Макса Вебера, который выделил «идеальный
тип» бюрократического правления как
правления рационального и противопоставил
его другим формам правления – традиционной
и харизматической. По Веберу,
бюрократия рациональна, предсказуема,
иерархична, способна обеспечивать эффективную
организацию государственной деятельности.
Однако «с политической точки
зрения бюрократия должна была оставаться
политически нейтральной, и ни при каких
обстоятельствах не проявлять ангажированность
теми или иными властными
группировками. Исполнение чиновничеством
сугубо административных функций,
его невмешательство в политическую борьбу
рассматривались как одно из предпосылок
сохранения стабильности общественного
порядка» [3; 139]. Вебер не мог не
понимать, что «за организационную эффективность
обществу придется расплачиваться
ценой все более ограниченного участия
людей в принятии решений» [2; 441], т.е. в
политике.
В современных условиях последовала
критика бюрократии со стороны «новых
правых», вооружившихся теорией рационального
выбора и теорией общественного
выбора. В соответствии с теорией рационального
выбора, индивид всегда стремится
к осуществлению собственных интересов
и потому заинтересован в расширении
бюрократической структуры, что гарантирует
перспективы карьерного роста, повышения
заработной платы, усиления власти

и влияния. Все это приводит к росту государства
и к усилению вмешательства бюрократии
в дела общества. «Именно эта
возможность бюрократии диктовать политические
приоритеты избранным политикам,
по убеждению «новых правых», и объясняет,
почему рост государства происходит
при правительствах самых разных
идеологических цветов и оттенков» [2; 443-
444]. Логика «новых правых» справедлива:
неконтролируемая власть бюрократии
вредна в условиях экономики свободного
рынка. И происходит это потому, что государственная
бюрократия по сути своей нерыночна
и не заинтересована в экономической
выгоде. Пожалуй, это наиболее характерно
для российской бюрократии, всячески
способствующей новому огосударствлению
экономики.
Таким образом, можно констатировать,
что функциональное пространство
бюрократии весьма объемно, поскольку она
проводит в жизнь законы, принятые законодательным
собранием страны, и решения,
принятые органами исполнительной
власти.
При всей кажущейся значимости политиков,
взаимодействующих с бюрократией,
при близком рассмотрении оказывается,
что их возможности весьма ограничены
и ограничены, прежде всего, могуществом
и влиятельностью государственных служащих,
которых иногда называют «четвертой
ветвью государственного управления».
Разные теоретики, в том числе Вебер и
Троцкий, писали о власти бюрократии,
подчиняющей себе политиков.
Эндрю Хейвуд называет три источника
власти бюрократии. Во-первых, стратегическая
позиция бюрократии в политическом
процессе, которая отражается в том,
что в своем качестве советников по политическим
вопросам госслужащие контролируют
информационные потоки и даже
формируют информационную повестку дня
для СМИ. Именно они решают, что политику-министру
следует знать, а что нет. Если
при подготовке к процессу принятия
решения политик еще может найти альтернативные
источники информации, то ис-
90
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
полнение решения это уже прерогатива чиновника,
который может, как ускорить, так
и замедлить реализацию принятого решения.
Во - вторых, наличие рабочих отношений
с верхушкой исполнительной власти.
Политиков мало, а чиновников много, поэтому
политики обладают весьма ограниченными
степенями свободы, нежели государственные
служащие. Поскольку смена
правительств дело обычное в демократической
политической практике, то министры
занимают свой пост довольно непродолжительное
время. Тем более востребован чиновник
при новоиспеченном министре. В-
третьих, высокий статус и квалификация
государственного служащего. Поэтому во
многих странах высшее чиновничество
воспринимается как меритократическая
элита, работающая на национальные интересы.
И это, в общем-то, соответствует действительности.
Политики, как правило,
приходят на свои должности слабо подготовленными
и нуждаются в помощи со стороны
чиновников.
В западных странах сложилось несколько
моделей политикоадминистративных
отношений. Петербургский
исследователь Л. В. Сморгунов [4;
376-377] выделяет четыре группы стран в
зависимости от типа публичного управления
(англосаксонские страны, «наполеоновские»
страны и «германские страны»,
северные страны), которые в меньшей или
большей степени вобрали в себя традиции,
принципы и ценности как исторически
сложившейся системы отношений между
политиками и бюрократией, так и те императивные
предложения, сформулированные
теоретиками ранее упомянутых научных
направлений. При всем различии управленческой
культуры в упомянутых группах
существуют показатели, объединяющие
административные реформы в западных
странах. По Л. В. Сморгунову, административные
реформы «осуществлялись правительствами,
формируемыми политическими
силами различной направленности: консерваторами,
либералами, социалистами.
Везде они находились под воздействием
двух основных факторов – рынка и демо-

кратии» [4; 378]. «Экономический подход к
государственному управлению и государственной
службе стал доминантой политики
их реформирования» и «выразился в понятии
перехода от государственного администрирования
к государственному менеджменту»
[4; 379].
Переход к концепции эффективного
государства в названных группах стран
вызвал к жизни менеджиральную реформу,
ориентированную на введение рыночных
механизмов и институтов в деятельности
государства. Значительному изменению
подверглись, как отмечает Л. В. Сморгунов,
принципы государственного управления, в
основу которого легли повышение ценности
общественных денег, оценка деятельности
государственных служащих по результатам,
а не по активности и количеству
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
действий, повышение служебной роли государства
в оказании услуг населению,
усовершенствование подотчетности и контроля
за деятельность государственных
служащих и, в целом, государственных
структур. Поэтому востребованной оказалась
доктрина нового общественного
управления (НОУ), которая демонстрирует
общий переход от иерархий к рынку и от
государственного правления к макроуправлению.
И, тем не менее, универсального рецепта
проведения административных реформ
не существует и потому «на первый
план выходит проблема соотношения администрирования
и политики, политического
контроля над государственным
управлением» [4;394].
_________
1. Клименко А.В. Международный опыт реформ государственного управления и приоритеты России //
Учебные материалы по курсу государственного управления. Elements compares de gestion publigue. М.:
Посольство Франции в России, ГУ Высшая школа экономики, 2005.
2. Хейвуд Эндрю. Политология: Учебник для студентов вузов / Пер. с англ. под ред. Г.Г.Водолазова,
В.Ю. Бельского. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005.
3. Соловьев А.И Политология: Политическая теория, политические технологии.- М.: аспект Пресс, 2001.
4. Сморгунов Л.В. Современная сравнительная политология. Учебник. М.: «Российская политическая энциклопедия»
(РОССПЕН), 2002.
ПОЛИТИЧЕСКАЯ ОППОЗИЦИЯ
КАК СУБЪЕКТ КОНТРОЛЯ ЗА ПРАВИТЕЛЬСТВОМ
Л. Н. Тимофеева
(Москва)
Контроль за деятельностью правительства
со стороны политической оппозиции
является нормой для демократических
государств мира. Крупные оппозиционные
партии на Западе весьма органично вписаны
в существующую структуру государственной
власти, активно вовлечены в политический
процесс, привлекаются для консультаций
по ключевым аспектам чаще
всего внешней и военной, реже - внутренней
политики кабинета министров для обсуждения
его новых инициатив и важных
назначений в его состав. Как правило, они
располагают неофициальными (или официальными,
как в Великобритании) ―теневыми
кабинетами‖, в поле зрения и на острие
критики которых находятся соответствующие
направления политики правительства.
В ряде стран, прежде всего, в англосаксонских,
традиционно сложилась система
правовых норм, специально регулирующих
деятельность оппозиции и, прежде
всего, парламентской. Оппозиция имеет
официальный статус, ее деятельность оплачивается
из государственной казны.
Обычные цели одного из старейшего в
мире института британской политической
оппозиции таковы: а) содействовать фор-
91

мированию политического курса и осуществлению
законодательной власти с помощью
конструктивной критики; б) выступать
против тех предложений правительства,
которые она считает сомнительными;
добиваться внесения поправок в правительственные
законопроекты; в) предлагать
свою собственную политическую линию, с
тем, чтобы улучшить свои шансы на победу
на следующих всеобщих выборах. Оппозиция
в Великобритании осуществляет контроль
за политикой правительства. Такая
возможность есть у нее при работе в парламентских
комитетах; на ―Часе вопросов‖
по понедельникам, вторникам, средам, четвергам,
когда министры отвечают на вопросы
парламентариев или когда по средам
выступает премьер министр; в дебатах во
время перерыва между заседаниями; во
время так называемых ―утренних‖ предложений,
когда каждый из них имеет право
выразить свое мнение по актуальному вопросу;
наконец в течение ―20 дней оппозиции‖
во время каждой сессии, когда оппозиция
имеет право выбирать темы для обсуждения.
Процедурные возможности критики
правительства возникают также во
время обсуждения речи королевы, с которой
она обращается к парламенту в начале
каждой сессии; во время дебатов по предложению
о вынесении вотума недоверия,
на которые правительство специально отводит
время, и во время обсуждения законодательных
и других предложений, внесенных
правительством.
Аналогичные положения предусматривают
и законодательства большинства
стран британского Содружества (Австралия,
Индия, Малайзия, Канада и др.). Парламентской
оппозиции гарантируется право
получения официальной документации и
необходимой информации. Права парламентской
оппозиции гарантированы правом
обращения определенной части депутатов в
конституционные суды (в Конституции РФ
это право зафиксировано в ст. 125, ч.2.).
Однако, в последние годы законодательство
ряда стран значительно шире регламентирует
правовой статус оппозиционных
партий (Гвинея-Бисау, Кабо Верде,
92
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Колумбия, Португалия). В некоторых из
них этот статус определяется не только
конституцией или общими законами о политических
партиях (Колумбия, Португалия,
Гвинея-Бисау), но и специальными законами
о правовом статусе оппозиции. В
африканском государстве Кабо Верде в Законе
о правовом статусе демократической
оппозиции за нею признается осуществление
демократического контроля за политическим
курсом правительства, критика этого
курса, а также формирование в рамках
конституционной законности альтернативного
правительства. Оппозиция имеет право:
на регулярное получение непосредственно
от членов правительства информации
по наиболее важным вопросам, представляющим
общественный интерес; регулярно
и непосредственно информировать
президента республики и правительство о
своих политических позициях; чтобы с ней
консультировалось правительство по следующим
вопросам: назначение даты местных
выборов; общее направление внешней
политики в области национальной обороны;
основные положения плана и общего
государственного бюджета. Парламентские
фракции оппозиционных партий ежегодно
составляют доклады о соблюдении прав,
предусмотренных этим законом, а правительство
должно дать ответ на них. Эти
доклады публикуются в вестнике Народного
национального собрания.
У российской оппозиции существует
―дисперсная‖ легальность, выраженная через
конституцию и законы о выборах, о политических
партиях и закрепленную в различных
политических правах и свободах
(среди них: свобода слова; право на объединение;
право собираться мирно и без
оружия, проводить митинги, демонстрации,
шествия; право участвовать в управлении
делами государства, избирать и быть избранным;
право на равный доступ к государственной
службе; право на участие в
отправлении правосудия; право обращаться
лично, а также направлять индивидуальные
и коллективные обращения в государственные
органы и органы местного самоуправления).
Но целостно выраженного права на

оппозицию в законодательстве России и
четко выписанного механизма контроля за
правительством нет. Учитывая длительную
практику жизни без оппозиции в условиях
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
тоталитарного и авторитарного режимов,
Россия явно нуждается в отдельном законе
о ее деятельности.
Л. А. Фадеева
(Пермь)
ПРОБЛЕМА КОРРУПЦИИ В ФОКУСЕ РОССИЙСКОЙ ПОЛИТИЧЕСКОЙ НАУКИ
Коррупция как «злоупотребление государственной
власти для получения выгоды
в личных целях‖, по определению, попадает
в фокус политической науки. На
протяжении 1990-х-2000-х гг. можно зафиксировать
несколько политологических
подходов, в рамках которых это явление
подвергалось анализу. Первым из них был
транзитологический, представители которого
считали, что одной из причин обвального
распространения феномена коррупции
в мире и в России является демократический
транзит: неолиберальные реформы и
политическая демократизация 1; 331 .
Любимой цитатой стали слова Анатолия
Чубайса: ―законодательство не поспевает
за рыночными реформами. И мы не
можем создать рыночную экономику без
нарушения закона‖. Кстати, большинство
россиян усматривают питательную среду
для криминализации общества в высоких
темпах его имущественного расслоения,
которому способствует обнищание значительной
части населения, потенциально готовой
идти на нарушение закона ради выживания
2 .
Другой подход носит политикокультурный
характер. Согласно ему, содействующей
сохранению и процветанию коррупции
является укорененность в российской
политической культуре представлений
о том, что продажность чиновников -
обычная норма их поведения. Так на вопрос:
"Как Вы считаете, коррупция, взяточничество
должностных лиц были в России
всегда или появились только в последние
годы?" – 79% россиян ответили: "Всегда"
3 . Особое значение в таком отношении
93
могут иметь традиции тюремной субкультуры
4 . Исследователи обращают внимание
на то, что черты этой субкультуры настойчиво
распространяются в российском
обществе, прежде всего, посредством СМИ.
В последние годы лингвисты, социологи,
криминологи обеспокоены тем, что в массовую
культуру с помощью прессы, иной
печатной и видеопродукции внедряется
лексика криминальной субкультуры.
Это усиливает правовой нигилизм
россиян. Согласно социологическим данным,
более четверти опрошенных (28%)
утверждают, что за последние год-два им
доводилось оказываться в ситуациях, когда
какие-либо должностные лица просили или
ожидали от них неофициальную плату или
услугу за свою работу. Чем 'ресурснее' участник
опроса (моложе, образованнее, обеспеченнее,
чем крупнее населенный пункт, в
котором он проживает), тем выше для него
вероятность попадания в подобную ситуацию.
Так, имели дело с должностными лицами,
ожидавшими от них взяток, 34% респондентов
в возрасте до 35 лет (среди тех,
кто старше 54 лет, – только 14%), 36% жителей
мегаполисов (среди москвичей –
42%), 45% опрошенных с высшим образованием
2 .
С позиций административной науки,
феномен коррупции объясняется неразвитостью,
фактическим отсутствием в России
общественного контроля над деятельностью
госслужащих. По мнению экспертов,
именно это порождает вседозволенность и
безнаказанность данного социального слоя
5 . Эксперты высказывают следующие
мнения: коррупция – это «наследие всевла-

стия, когда нет демократии, когда все вопросы
решает один человек, чиновник, а не
закон и не традиции»; «коррупция возникает
во властных структурах среди чиновников.
Их расплодилось совершенно невероятное
количество… Они совершенно ненасытны»
6 . Очевидно, что коррупция расцветает
там, где неформальные отношения
начинают доминировать над формальными.
К анализу коррупции исследователи
стремятся применить разные методологические
подходы, включая сетевой и неоинституциональный.
Согласно данным подходам,
в современной России характеристиками
модели государственного устройства
являются закрытость государственного
механизма, неопределенность властных
границ и экспансия власти – в лице чиновников
и нормативных актов – в приватные
сферы 6 .
Очевидна взаимосвязь феномена коррупции
с состоянием массового сознания,
политической психологией. Прежде всего,
бросается в глаза его противоречивость, которую
неустанно подчеркивал Г. Г. Дилигенский
7 . Криминальная обстановка в
стране связывается гражданами, в первую
очередь, с развитием коррупции и с возникновением
транснациональной преступности.
57% опрошенных считают, что за
последние год-два коррупция среди должностных
лиц увеличилась (среди дававших
взятки – 65%) 8 .
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Однако, почти половина респондентов,
несмотря на отрицательное отношение
к взяточничеству, считает, что если искоренить
это явление, то людям будет намного
труднее устроиться в жизни.
Столько же уверены, что коррупцию в
нашей стране побороть невозможно. Аргументы
таковы: 'вся власть опутана
коррупцией'; 'все чиновники заинтересованы
кровно в такой системе'; 'власть берет
взятки, против себя она бороться не будет';
'потому что кто должен бороться с коррупцией
– больше всех берет взятки'.
В то же время значительная масса людей
настроена крайне радикально: 17%
граждан считают, что победить коррупцию
можно только с помощью "расстрелов",
"публичных наказаний", "отрубания рук
8 . На самом деле, это оборотная сторона
того же правового нигилизма.
Отношение к коррупции среди чиновников
лежит в той же плоскости, что и отношение
к власти в целом. Е.Б. Шестопал
отмечает нечеткость и размытость власти в
восприятии российских граждан 9; 507 . В
таком случае и коррупция может восприниматься
как низкая темная сила, организованная
и непобедимая.
Тем более, что лишь 5% респондентов
полагают, что 'руководство страны хочет и
может успешно бороться с коррупцией' 8 .
_________
1. Васильев В.Л. ―Психологический анализ экономических реформ в России‖/Общество и политика.
СПб., 2000.
2. Коррупция и коррупционеры. 12.01.2006 // http://bd.fom.ru/report/cat/power/corr/dd0600113
3. Опрос населения. 7–8 ноября 1998 г. Документ опубликован на сайте http://www.fom.ru/
4. Олейник А. Н. Тюремная субкультура в России: от повседневной жизни до государственной власти.
М., 2001.
5. Меджевский А. А., Гирин С. А. Граждане и эксперты о коррупции // Социс. 1999. № 12.
6. Коррупция как норма российского сетевого мира. 04.04.2002 //
http://bd.fom.ru/report/cat/power/corr/dd021334
7. Дилигенский Г. Г. Социально-политическая психология. М., 1996.
8. Коррупция в современной России. 30.11.2006 // http://bd.fom.ru/report/cat/power/corr/dd064723
9. Шестопал Е. Б. Образы власти в современной России. М., 2004.
94

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
РОССИЙСКАЯ АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА:
МЕЖДУ ЦЕНТРАЛИЗМОМ И АВТОНОМИЕЙ
П. М. Шишко
(Санкт-Петербург)
1. Административная реформа органов
государственной власти, которая началась
в марте 2004 года, явно не дает тех результатов,
на которые рассчитывали ее авторы.
Предстоит серьезная аналитическая
работа по результатам данной реформы, но
уже сегодня очевидно, что слепое копирование
западных образцов в сфере администрирования
не дает тех очевидных результатов,
на которые рассчитывали. Необходимо
отметить, что провозглашенные в
Конституции принципы демократического
государственного устройства в реальной
политической действительности России
приобретают совершенно другие черты. В
российской политической жизни явно не
приживаются очевидные демократические
черты подлинного народовластия, что обусловлено
целым рядом причин. И прежде
всего, несоответствие традиций жесткого
централизованного управления, свойственного
российской государственности на
протяжении веков, тенденциям децентрализации
и автономизации, которые пробивают
себе дорогу в государственном управлении
на Западе. Именно поэтому, с нашей
точки зрения, надо внимательно присмотреться
не столько к общим у нас с европейцами
чертам, но скорее к тем различиям в
государственном администрировании, которые
вытекают из тех моментов, где наша
общая, во многом, история и традиции существенно
различаются.
2. Начать, естественно, надо с исторических
различий государственно- административного
реформирования, отличающих
Россию и Запад. Первым и очевидным различием
является то, что реформы государственного
управления в России происходили
по инициативе сверху, часто опережая
сложившуюся к данному историческому
моменту социально-экономическую ситуацию
в стране.
95
То есть «верхи» чувствовали, что необходимо
изменение структуры управления
в связи с отсталостью России раньше, чем
проявлялось недовольство «низов». Такое
течение событий было не всегда, а лишь
когда власть в России ощущала себя достаточно
сильной, чтобы не опасаться «смуты»,
в другое время и что существенно, при
более слабом правителе с отсутствием «политической
воли», как модно выражаться
сейчас, государственные реформы бесконечно
обсуждались «прогрессивной интеллигенцией»,
но не проводились, так как
единства по данному вопросу – как проводить
реформу, достигнуть практически не
удавалось никогда, в силу того, что российская
политическая мысль всегда была заложницей
двух противоречивых тенденций,
ярко проявивших себя в споре «западников»
и славянофилов.
Вторым не менее значимым, для государственно-административного
реформирования,
отличием являлось различие между
тенденциями в развитии местного самоуправления.
Если на Западе местное самоуправление
сохранялось в достаточно активной
форме практически во все времена,
то в России его позиции постоянно менялись,
постепенно затухая и вновь возрождаясь
в преобразованном виде. Попытка
найти баланс между централизованным
управлением и самоуправлением прослеживается
еще в Великом Новгороде, где
постоянно шла борьба между полицейскоохранительными
функциями приглашенного
князя и народным Вече, где принимались
главные политические решения. Во
времена Ивана Грозного укрепление самодержавной
власти царя сочеталось с проведением
Земских Соборов, где царь, хотя бы
формально опирался на волю народа в лице
сословного представительства. Раздел земли
на земщину и опричнину, как удар по

96
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
боярству и желание опереться в самодержавной
власти на дворянство привел к
«смутному времени», что явилось следствием
слишком быстрых и решительных перемен
от сочетания централизма и автономности
(самоуправления земель под руководством
бояр) к абсолютизму, отнюдь
не просвещенному, а скорее в духе восточных
деспотий. Преобразования Петра 1
также несли в себе противоречия между
укреплением централизованного управления
в виде имперской власти и попытками
внедрения образцов европейского самоуправления
(магистратуры в городах). После
отмены крепостного права реформа государственного
управления также носила
неоднозначный характер: усиление власти
централизованных ведомств сочеталось с
развитием земского самоуправления, введением
суда присяжных и т.д. В советский
период тоталитарный сталинский режим
вырос из усиления централизаторских тенденций,
но одновременно с этим были эксперименты
с Советами, колхозами и трудовыми
коллективами, где явно прослеживается
коллективистская традиция.
Все эти исторические примеры государственного
реформирования показывают,
на наш взгляд, что централизм и децентрализм
как две тенденции имеют волнообразный
характер – одна сменяет другую в
административно-государственной деятельности.
В какой-то период преобладает
тенденция централизма, затем еѐ сменяет
тенденция развития децентрализации.
3. Ключевым элементом самоорганизации
в Западной Европе был институт
собственности. Когда централизаторские
тенденции государства начинали посягать
на местное самоуправление, в ответ государство
получало мощное сопротивление в
виде народных волнений и революций.
Масштаб западноевропейских государств
не позволял полностью ликвидировать традиции
автономии местного самоуправления.
В России сложилась другая ситуация
по ключевому для Запада элементу – по
праву собственности. Государству в России
частная собственность граждан не представлялась
такой решающей ценностью,
которую необходимо учитывать при проведении
государственных преобразований. В
лучшем случае она понималась как некий
необходимый атрибут для местного самоуправления,
на который было возможно
опереться в передаче части государственных
задач на плечи регионального и местного
уровней власти. Но, не встречая активного
сопротивления населения, по ходу
административных реформ, этот атрибут –
частная собственность, начинал восприниматься
как слишком обременительный,
мешающий государственному реформированию
управления в принципе. Поэтому
в ходе реформ он то игнорировался почти
полностью (как в советское время, где признавалась
лишь личная собственность), то
возрождался вновь, когда государство не
имело возможности охватить все стороны
жизни общества. В этом плане показателен
пример НЭПа в 20-е годы, который был
воспринят большинством как временная
мера, но именно НЭП позволил совершить
экономический рывок страны в 30-е годы,
так как позволил перейти от волевых политических
действий к экономической стратегии
развития промышленности.
4. Отсутствие в современной российской
политической жизни полноценных
политических партий, выражающих мнение
различных социальных слоев и групп населения,
является следствием отсутствия
длительной непрерывающейся традиции
частной собственности и еѐ защиты от посягательств
государства. Частная собственность
как общественный институт только
формируется в российском политическом
сознании и постепенно будут формироваться
традиции отстаивания своих экономических,
а затем и политических прав перед
тенденцией российского государства регламентировать
все стороны жизни общества.
5. В условия глобализации происходят
процессы регионализации внутри отдельных
государств, Россия также будет вовлечена
в эту мировую тенденцию. С одной
стороны включение в мировой экономический
оборот требует от государства отказа

от жесткой централизации и потери части
суверенитета, но с другой стороны заметно,что
требования транснациональных корпораций,
инициирующих процессы глобализации,
встречают активное сопротивление
со стороны политических элит даже в
развитых, в экономическом плане, государствах.
Интересы политической независимости
(суверенитета) и национальной безопасности
приходят в противоречие с требованиями
корпораций – открыть рынки для
их продукции.
6. Современная административная реформа
в России пытается дать ответ на эти
вызовы современности – найти ту единственно
возможную линию реформирования
системы управления государством, которая
позволила бы, искусно лавируя между тенденциями
централизации и децентрализации,
сочетать в себе присущую только нам
специфику (национальные особенности)
российского стиля управления и современное
стремление, отражающееся во многих
системах административного реформирования
– выйти на уровень постбюрократического
управления государством. Это
стремление явно заметно в современных
теориях государственного управления и в
тех стимулах, которые предъявляются к его
реформированию.
7. В теории нового государственного
менеджмента, которая стала знаменем реформ
государственного управления в 70-
.
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
80-ые гг., выдвигаются критерии эффективности
и сокращения бюджетных расходов
на само управление, теория политических
сетей и новый институционализм (
точнее постинституционализм) заставляют
переосмыслить саму роль государственных
институтов в их взаимодействии с гражданскими
институтами общества. И самое
главное – четкие антикоррупционные программы
в некоторых странах показали, что
бюрократические методы (вернее их обратную
сторону) в управлении можно вывести
из тени, сделать достаточно открытыми и
прозрачными для общественного контроля,
то есть разрушить «святая святых» бюрократии
– ее претензии на обладание «великим
таинством» государственного управления,
недоступного как простому народу,
так и непосвященной в его специфику интеллигенции.
Все эти тенденции, не отменяя
основу государственного управления –
рационализма, понимаемого как создание
оптимальной и необременительной модели
управления для общества, чем в сущности
и должно быть государство в современных
условиях, пытаются нащупать пути перевода
государственных институтов управления
в новое – постбюрократическое качество. В
нашей административной реформе эти направления
также можно проследить, но
скорее как дань западной теоретической
моде, чем реальные шаги по административному
реформированию на деле.
Ю. Е. Шувалов
(Санкт-Петербург)
ИСТОРИЧЕСКАЯ ТРАДИЦИЯ И ГЕОГРАФИЯ
КАК ФАКТОРЫ ПОЛИТИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
97
Развитие федерализма в современной
России и те конкретные шаги, которые были
предприняты в этом направлении администрацией
В.В. Путина, заставляют поновому
взглянуть на различные проблемы
функционирования и взаимодействия федеральных,
региональных и местных органов
власти. Как известно, в настоящее время
в президентской администрации возобладала
точка зрения, в соответствии с которой
муниципальная политика будет определяться
главным образом самими регионами.
Это означает, что главы регионов и
региональные законодательные собрания,

98
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
исходя из местных условий, будут совместно
вырабатывать законодательные акты,
относящиеся к муниципалитетам, в том
числе, и акты, регулирующие порядок финансирования
местных бюджетов, взимания
налогов и т.д. Реформирование российской
региональной и муниципальной политики
находится все еще, так сказать, на одной
из промежуточных стадий проектирования
и, по-видимому, еще далеко до своего
завершения.
Как бы это неожиданно не звучало,
немалое значение при определении нюансов
новой региональной политики может
сыграть видоизменение конфигурации федеральных
органов управления в плане их
географического местоположения.
Вот уже несколько столетий Россию
называют страной с двумя столицами, которые
попеременно играли доминирующую
роль в определении приоритетов отечественной
политики. Так, реформы Петра I
положили начало смене исторических парадигм:
на смену Московскому государству
пришел «петербургский период истории».
Все имперские органы управления формировались
в Санкт-Петербурге вплоть до октября
1917 г.
Осуществленный большевистским
правительством перевод государственных
учреждений в старую столицу, несмотря на
известную «двойную мотивировку» – непосредственная
военная опасность, угрожающая
Петрограду, и стремление приблизить
столицу к «традиционным» российским
регионам - имел, однако, и явно выраженную
идеологическую подоплеку, а
именно, - стремление порвать с бюрократическим
имперским прошлым и основать
российскую государственность на новых
«интернационалистских» принципах.
В настоящее время, когда любые
идеологические спекуляции о местоположении
столицы государства российского не
имеют под собой практически никакой основы,
настало, как нам представляется,
время обратиться к практике рассредоточения
органов управления, которая вполне
себя оправдала в других странах. Речь идет
не об очередном переносе столицы (подобно
тому, как это произошло в Бразилии или
Казахстане), а именно о территориальном
рассредоточении федеральных функций
управления в России между двумя традиционными
столичными центрами. Причины,
побуждающие выдвинуть подобные
предложения, имеют, помимо чисто практических,
в том числе, и некоторые политико-психологические
основания. Санкт-
Петербург все чаще и вполне заслуженно
называют «культурной столицей» России
не только потому, что он фактически является
музеем всемирно-исторического значения,
расположенным под открытым небом.
Огромный культурный и экономический
потенциал этого города, уже давно
востребованный в международном масштабе,
должен быть подкреплен соответствующими
управленческими и финансовыми
ресурсами, которые принесут нашей
стране большие выгоды и встретят понимание
наших международных партнеров.
В определенном плане усиление административного
статуса Санкт-
Петербурга уже произошло: он является
парламентской столицей СНГ, в нем периодически
проходят «саммиты» ведущих
держав мира, на которых решаются вопросы
развития их отношений с Россией. Необходимо,
поэтому, сделать очередной шаг
и перенести в Санкт-Петербург ряд федеральных
структур. Такой перенос должен
иметь функциональный характер в том
смысле, что он будет способствовать повышению
эффективности в деятельности
федеральных органов и усилению престижа
центральной власти в регионах. В этом,
собственно, и состоит упомянутый выше
психологический аспект перераспределения
управленческих функций между двумя
столицами.
Москва в настоящее время является
городом, в котором сосредоточены до 85%
финансовых потоков страны. В ней расположены
оффисы крупнейших государственных
и частных компаний, деятельность
которых связана с добычей нефти, газа и
полезных ископаемых. И хотя в настоящее
время возникает отчетливая тенденция к
перераспределению финансовых потоков в

сторону Санкт-Петербурга, основная часть
мигрантов по-прежнему устремляется в
Москву. Труд «гастарбайтеров» из стран
ближнего зарубежья не только стимулирует
развитие гигантского строительного бизнеса
и увеличивает столичные финансы, но и
создает столице негативный имидж в глазах
населения бедных регионов, сидящих
на дотациях государственного бюджета. В
связи с этим видоизменение географической
карты функционирования федеральных
учреждений, безусловно, изменит региональный
имидж столицы в лучшую сторону
и принесет стране еще немало дополнительных
выгод. Первым шагом на этом
пути может стать, например, перевод в
Санкт-Петербург Верховного и Конституционного
судов. Для осуществления этого
шага президент и правительство вполне могут
использовать опыт ФРГ: перевод структур
конституционного суда из Бонна в Карлсруэ
ничуть не уменьшил престиж этого
учреждения. Скорее, наоборот.
Вообще, перенесение деятельности
судебных учреждений в другие города с
целью их своеобразной «географической
изоляции» от влияния центральной бюрократии
– явление не только национального,
но и международного порядка. Так, еще
президент Ф.Д. Рузвельт накануне создания
ООН, рекомендовал не размещать выпол-
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
няющие судебные функции органы этой
главной международной организации в
Нью-Йорке, где будут проходить сессии ее
Генеральной ассамблеи. В дальнейшем
деятельность такого важного подразделения
ООН как ЮНЕСКО в Париже принесла
только дополнительную пользу всему
мировому сообществу. В процессе создания
структур Совета Европы и Европейского
Союза парламентские, правительственные
и судебные функции этих организаций
также были распределены между Брюсселем,
Страсбургом, Люксембургом и другими
городами. Россия, значительно превосходящая
Западную Европу по своим географическим
пространствам, вполне может
и даже вправе использовать плодотворный
международный опыт дебюрократизации и
децентрализации государственных учреждений.
Развивая обозначенную выше тему
взаимосвязи передислокации федеральных
структур с новым витком реформы регионального
и местного управления, можно
считать целесообразным также перевести в
Санкт-Петербург министерство регионального
развития, федерального агентства по
культуре и, может быть, министерство
здравоохранения и социального развития.
В. Н. Якимец
(Москва)
ИНСТРУМЕНТЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ
МЕЖСЕКТОРАЛЬНЫХ ВЗАИМОДЕЙСТВИЙ
За десять лет, прошедшие после публикации
первых работ по концепции и механизмам
межсекторного социального
партнерства (МСП) [1], в регионах России
были разработаны и широко применяются
различные варианты двухсекторного социального
партнерства.
Так, коллеги из Пермской области, где
взаимодействие власти и некоммерческого
сектора при решении проблем социальной
99
сферы на муниципальном и региональном
уровнях (закрепленное соответствующими
нормативными и правовыми актами) воплощено
в виде конкретных механизмов и
отработано в течение ряда лет, назвали
пространство партнерства государства и
общественных организаций «общественным
партнерством» [2].
Сравнительно недавно в России стали
говорить о частно-государственном парт-

нерстве (ЧГП). Например, Основные направления
деятельности правительства
Российской Федерации на период до 2008
г., утвержденные главой правительства
М.Е. Фрадковым 28 июля 2004 г., содержат
раздел «Развитие форм частногосударственного
партнерства в социальной
сфере».
И, наконец, самым темным цветом
заштрихована область двухсекторного
партнерства (бизнес – НКО), которую мы
предлагаем назвать «гражданские инициативы
бизнеса и общества». Сюда относятся
очень многие механизмы МСП, включая
и механизмы социальных инвестиций (СИ),
где коммерческая организация заранее разделяет
взаимную ответственность за решение
социально значимой проблемы совместно
с той или иной НКО. Механизмы СИ
мы обсудим позднее.
Механизмы МСП. Выделено пять
типов механизмов МСП: конкурсные; социально-технологические;
организационноструктурные;
процедурные; комплексные
или комбинированные. Определение этих
типов и примеры их реализации были подробно
описаны нами в докладе на аналогичной
конференции в 2003 году [3].
Практика развития МСП в регионах
России. За десятилетие, прошедшее с
момента зарождения идеи МСП, в разных
частях страны накопился интересный опыт
разработки и применения механизмов и
технологий МСП.
Опыт Перми - это пример систематизированного
подхода к развитию МСП на
уровне области, областного города и субрегиональных
территорий.
Интересен опыт Красноярского края,
в котором создана и реализуется Программа
социального партнерства во имя развития.
Социальные инвестиции российского
бизнеса. Нами выявлены следующие
характерные пути развития корпоративной
социальной ответственности, которые применяются
российскими компаниями:
Третья группа включает специально
разработанный инструментарий, предназначенный
для оценки влияния (воздейст-
100
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
вия) институтов гражданского общества на
общественное развитие и их роли в экономическом
и социальном развитии страны.
Учитывая, что первые две группы методов
достаточно широко развиты, остановимся
на описании инструментария третьей
группы.
Такой инструментарий в России стал
разрабатываться в последние 6-7 лет. Мы
не претендуем на полноту представления
перечня уже используемых инструментов.
Тем не менее назовем некоторые из них:
1. Рейтинг прозрачности госзакупок.
Рейтинг прозрачности 2006, разработанный
сотрудниками Национальной ассоциации
участников электронной торговли
(НАУФОР) и Межрегионального общественного
движения «Против коррупции» [4],
основан на опросе более 250 государственных,
муниципальных и корпоративных
закупщиков и почти 600 поставщиков, регулярно
участвующих в конкурсных закупках.
Рейтинг прозрачности строился для четырех
типов закупщиков - государственные
федеральные закупщики (всего 90 министерств,
агентств и служб); государственные
региональные закупщики (50 субъектов
РФ); муниципальные закупщики (50
муниципальных закупщиков с наибольшим
населением) и корпоративные закупщики
(61 компания из семи отраслей). На основе
анкет участников, контрольных закупок,
сведений от Федеральной антимонопольной
службы РФ определяли положение каждого
участника в рейтинге.
2. Композитный индекс оценки обратной
связи информационных ресурсов
федеральных органов исполнительной
власти (КИ_ОС) [5]. Разработан сотрудниками
Института системного анализа РАН
и кафедры «Управление развитием высоких
и информационных технологий» Факультета
инноваций и высоких технологий
МФТИ. КИ_ОС является составным индексом,
значения которого для каждого
сайта федеральных органов исполнительной
власти определяются в три этапа:
Построение Индекса полноты возможностей
реализации обратной связи
(ИП);

Построение Индекса качества возможностей
реализации обратной связи (ИК);
Анализа значений ИП и ИК и расчет для
каждого сайта величины КИ_ОС.
3. Рейтинг ИРСИ. Рейтинг информационных
ресурсов органов государственной
власти возник в ходе исследования,
проведенного в 2005-2006 гг. Институтом
развития свободы информации (ИРСИ).
Суть методики ИРСИ состоит в следующем
[6].
Определено два типа показателей, по
каждому из которых для отдельного сайта
федеральных органов исполнительной власти
РФ, с помощью экспертов дается оценка
по заранее определенной количественной
(балльной) шкале (от 1 до 3 баллов).
Каждый параметр заключает в себя конкретные
критерии (от 2 до 11 критериев для
каждого из параметров). Таким образом,
содержание сайта оценивается по 12 параметрам,
сформулированным на основе
нормативных актов.
4. Рейтинг демократичности выборов
в регионах. Рейтинг демократичности
региональных выборов разработан экспертами
Независимого института выборов [7].
При составлении рейтинга выборы оценивались
по совокупности показателей, включая
открытость избиркомов, соблюдение
принципа равенства для различных кандидатов,
честность политической кампании,
успешность избирательного законодательства
субъекта. По каждому из них в ходе
проверки региональных выборов выставлялись
баллы. Полученные оценки позволили
построить рейтинг региональных выборов,
состоявшихся осенью 2006 года.
5. ЯН-индекс. Созданный в Институте
системного анализа РАН индекс для
оценки и мониторинга публичной политики
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
в регионах России (далее ЯН-индекс) строится
на основе оценки показателей, позволяющих
охарактеризовать две составляющие
[8]:
- степень развитости субъектов публичной
сферы и
- уровень демократизации и открытости
общества.
Для первой составляющей было отобрано
9 показателей (из двух десятков в исходном
списке), а для второй – 8 показателей
(из 15).
6. АЯ-рейтинг регионов по уровню
продвижения механизмов межсекторного
социального партнерства [9].
Для сравнения территориальных образований
по уровню продвижения (развития)
межсекторного социального партнерства
(МСП) предложена рейтинговая методика
оценки, основанная на учете факта наличия
механизмов МСП в соответствующем территориальном
образовании или факта наличия
механизмов МСП с учетом их качества
(значимости). В соответствии со
структурой территориального деления РФ
модель предполагает расчет рейтинга на
уровне регионов и федеральных округов.
На уровне регионов рейтинг может
рассчитываться двумя способами. С помощью
первого способа оценивается использование
механизмов МСП на региональном
уровне. Второй способ позволяет определить
рейтинг региона с учетом развитости
механизмов МСП на внутрирегиональном
уровне - в муниципальных образованиях,
которые входят в состав региона.
Обобщая сказанное выше о комплексном
подходе к организации социологического
мониторинга гражданского общества,
можно свести наши предложения в таблице.
101

Три группы методов
Ключевые вопросы
социологиче-ского
мониторинга
Социологические методы
изучения общественного
мнения без выделения специальных
групп респондентов
(общероссийские опросы,
социологические экспедиции,
фокус-группы, глубинные
интервью)
Методы и технологии (соцопросы,
фокус-группы, интервью,
наблюдения) выявления
мнения специальных
групп (гражданских активистов,
педагогов, представителей
малого и среднего
бизнеса, работников социальной
сферы)
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Сбор и обработка данных
для периодического построения
индексов, рейтингов
и иных показателей, характеризующих
состояние
гражданского общества и
его роль в общественном
развитии
Что?
Как?
Зачем?
Когда?
Кто участвует?
Кому и куда
результаты?
Опросные данные (ИЗ-
ВНЕ) о состоянии гражданского
общества в России,
полученные на основе
общепринятых социологических
методов изучения
мнений людей, не обязательно
ассоциирующих
себя с институтами гражданского
общества.
Опросные данные (ИЗ-
НУТРИ) о состоянии гражданского
общества в
России, полученные на основе
общепринятых методов
выявления мнений тех
людей, которые напрямую
включены в деятельность
институтов гражданского
общества.
Оценочные сведения о
влиянии институтов
гражданского общества
на общественное развитие
(услуги населению) и
реализацию ими функций
гражданского участия,
контроля, экспертизы и
пр., полученные на основе
регулярного расчета индексов,
рейтингов.
_________
1. Под МСП понимается конструктивное взаимодействие организаций из двух или трѐх секторов (государство,
бизнес, некоммерческий сектор), «выгодное» населению территории и каждой из сторон и
обеспечивающее синергетический эффект от «сложения» разных ресурсов при решении социальных
проблем.
2. Концепция социальной политики Пермской области. Пермь, 2001.
3. Якимец В. Н. «Теория и практика межсекторного социального партнѐрства в России // Государственное
управление в XXI веке: концепции, методы, технологии». М., 2003.
4. Никольский А.А., Трошин Л.Л. Рейтинг прозрачности – [http: // www.nrpz.ru] (ноябрь 2006 года).
5. Якимец В. Н. Индексы для оценки и мониторинга качества государственного управления // Материалы
VII Международной научной конференции «Россия: приоритетные национальные проекты и программы
развития. М., ИНИОН, 2006; Якимец В. Н. Оценка реализации обратных связей органов исполнительной
власти // Только уникальное глобально. Сборник трудов Университета культуры и искусств.
СПб., 2007.
6. Голубева Е.Г., Зарин М.К., Смирнов А.М. Изучение обеспечения прозрачности органов власти в Интернете.
Институт развития свободы информации. Агентство социальной информации // Технологии
информационного общества – Интернет и современное общество: Труды VIII Всероссийской объединѐнной
конференции (Санкт-Петербург, 8-11 ноября 2005 г.). СПб.: Филологический факультет
СПбГУ, 2005
7. Дирекция программ мониторинга избирательных кампаний Независимого института выборов – [http://
www.vibory.ru] (ноябрь 2006 года).
8. Якимец В.Н. Индекс для оценки и мониторинга публичной политики в регионах России // Проблемы
вычислений в распределѐнной среде: распределѐнные приложения, коммуникационные системы, математические
модели и оптиимзация. Труды ИСА РАН, том 25. Отв. Ред. А.П. Афанасьев. М.: КомКнига,
2006
9. Акрамовская А.Г., Якимец В.Н. АЯ-рейтинг регионов по уровню продвижения механизмов межсекторного
социального партнѐрства // Сборник материалов международной научно-практической конференции
«Социально-ориентированные стратегии экономического развития». М.:- ГУУ, 2007
102

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
СВЕДЕНИЯ ОБ УЧАСТНИКАХ СЕМИНАРА
Агалин Дмитрий Сергеевич (Волгоград), аспирант кафедры зарубежной истории и мировой
политики Волгоградского государственного университета.
Ачкасов Валерий Алексеевич (Санкт-Петербург), доктор политических наук, заведующий кафедрой
международных политических процессов факультета философии и политологии СПбГУ.
Баранов Андрей Владимирович (Краснодар), доктор исторических наук, профессор кафедры
политологии и политического управления Кубанского государственного университета.
Баранов Николай Алексеевич (Санкт-Петербург), кандидат политических наук, доцент
кафедры политологии Балтийского государственного технического университета «Военмех».
Болгова Алевтина Николаевна (Санкт-Петербург), аспирант кафедры политического
управления факультета философии и политологии СПбГУ.
Вульфович Ревекка Михайловна (Санкт-Петербург), доктор политических наук, профессор
кафедры государственного и муниципального управления СЗАГС.
Грибанова Галина Исааковна (Санкт-Петербург), доктор социологических наук, профессор,
зав. кафедрой политологии РГПУ им. А.И. Герцена.
Гусев Николай Владимирович (Санкт-Петербург), аспирант кафедры политического
управления факультета философии и политологии СПбГУ.
Гуторов Владимир Александрович (Санкт-Петербург), доктор философских наук, профессор,
зав. кафедрой теории и философии политики СПбГУ.
Дахин Александр Васильевич (Нижний Новгород), доктор философских наук, профессор,
проректор Волго-Вятской академии государственной службы.
Дуванов Андрей Владимирович (Санкт-Петербург), аспирант кафедры политического
управления факультета философии и политологии СПбГУ.
Евстифеев Роман Владимирович (Москва), кандидат политических наук, докторант
Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
Жуков Денис Александрович (Санкт-Петербург), аспирант кафедры политического
управления факультета философии и политологии СПбГУ.
Исаев Борис Акимович (Санкт-Петербург), доктор социологических наук, профессор,
заведующий кафедрой политологии Балтийского государственного технического университета
(БГТУ «Военмех»).
Колесников Владимир Николаевич (Санкт-Петербург), кандидат исторических наук, доцент
кафедры политологии Северо-западной академии государственной службы.
Кольба Алексей Иванович (Краснодар), кандидат политических наук, доцент кафедры
государственной политики и государственного управления Кубанского государственного
университета.
Комаровский Владимир Савельевич (Москва), доктор философских наук, профессор
Российской академии государственной службы при Президенте РФ, заслуженный деятель
науки Российской Федерации.
Кулакова Татьяна Александровна (Санкт-Петербург), кандидат социологических наук,
доцент кафедры политического управления СПбГУ.
Ланцова Ирина Сергеевна (Санкт-Петербург), кандидат политических наук, ассистент
кафедры конфликтологии факультета философии и политологии СПбГУ.
Мирошниченко Инна Валерьевна (Краснодар), кандидат политических наук, доцент кафедры
государственной политики и государственного управления Кубанского государственного
университета.
103

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Митрохина Татьяна Николаевна (Саратов), доктор политических наук, профессор кафедры
политических наук Саратовского государственного университета.
Морозова Елена Васильевна (Краснодар), доктор политических наук, профессор, зав.
кафедрой государственной политики и государственного управления Кубанского государственного
университета.
Никовская Лариса Игоревна (Москва), доктор социологических наук, профессор, ведущий
научный сотрудник Института социологии РАН, руководитель исследовательского комитета
РАПН по публичной политике, член президиума Центрального Совета политической
партии «Справедливая Россия», председатель Совета по взаимодействию с неправительственными
и некоммерческими организациями при Председателе партии.
Павроз Александр Васильевич (Санкт-Петербург), кандидат политических наук, старший
преподаватель кафедры политического управления СПбГУ.
Панкратов Сергей Анатольевич (Волгоград), доктор политических наук, профессор
кафедры зарубежной истории и мировой политики Волгоградского государственного университета.
Петров Сергей Иванович (Санкт-Петербург), доктор исторических наук доцент кафедры
политического управления СПбГУ.
Пляйс Яков Андреевич (Москва), доктор исторических наук, профессор, заведующий
кафедрой социально-политических наук Финансовой академии при Правительстве РФ.
Попова Ольга Валентиновна (Санкт-Петербург), доктор политических наук, профессор
кафедры политических институтов и прикладных политических исследований СПбГУ.
Самаркина Ирина Владимировна (Краснодар), кандидат политических наук, доцент кафедры
государственной политики и государственного управления Кубанского государственного
университета.
Сморгунов Леонид Владимирович (Санкт-Петербург), доктор философских наук, профессор,
заведующий кафедрой политического управления СПбГУ.
Соловьев Александр Иванович (Москва), доктор философских наук, профессор, зав. кафедрой
политического анализа МГУ.
Суслов Евгений Валерианович (Йошкар-Ола), кандидат политических наук, доцент кафедры
философии и политологии Марийского государственного университета.
Тимофеева Лидия Николаевна (Москва), доктор политических наук, профессор кафедры
политологии и политического управления Российской академии государственной службы
при Президенте РФ.
Фадеева Любовь Александровна (Пермь), доктор исторических наук, профессор, зав.
кафедрой политических наук Пермского государственного университета.
Шишко Павел Михайлович (Санкт-Петербург), кандидат философских наук, доцент кафедры
политического управления СПбГУ.
Якимец Владимир Николаевич (Москва), доктор социологических наук, главный научный
сотрудник Института системного анализа РАН.
104

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
РЕФЕРАТЫ СТАТЕЙ
ОСНОВЫ ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Абербах Д., Рокман Б.
Прошлое и настоящее политико-административных отношений: исследования от «Чиновников
и политиков» до «В сетях политики» и далее
(реферат)
Aberbach J. Rockman B.
The Past and Future of Political-Administrative Relations: Research from Bureaucrats and
Politicians to In the Web of Politics — and Beyond // International Journal of Public Administration.
2006. Vol. 29. Issue 12. P. 977–995.
105
Данная статья Джоула Абербача (кафедра
политической науки и публичной
политики Колифорнийского университета,
Лос-Анджелес) и Берта Рокмана (кафедра
политической науки Пардуанского университета,
Западный Лафает) посвящена раскрытию
природы отношений между чиновниками
и политиками в развитых демократических
странах.
В основу настоящей статьи положены
данные двух исследований: Д. Абербаха, Р.
Патнэма, Б. Рокмана «Бюрократы и политики
в западных демократиях» (Aberbach J.
D., Putnam R. D., Rockman B. A. Bureaucrats
and Politicians in Western Democracies; Harvard
University Press: Cambridge, 1981) и Д.
Абербача, Б. Рокмана «В сетях политики»
(Aberbach J. D., Rockman B. A. In the Web of
Politics: Three Decades of the U.S. Federal
Executive; The Brookings Institution Press:
Washington, DC, 2000). Указанные исследования
строились на материалах многочисленных,
структурированных по единому
плану, развернутых интервью политиков и
чиновников по поводу характера политикоадминистративных
отношений, проводимых
на протяжении нескольких десятилетий
(с 1969 до начала XXI века).
Наибольший интерес в данной статье
представляет выявление различий социологии
и психологии ролей политиков и чиновников.
Авторы приходят к заключению
о наличии серьезной дифференциации между
ролями политиков и чиновников, которые
по-разному воспринимают управление
и политические вопросы. Приверженность
политиков обычно более четко определена
(в пользу левых или правых), нежели приверженность
чиновников. Более того, политики
более привязаны к политическим
партиям не только с организационной точки
зрения, но и с идеологической. То есть,
партия предопределяет их идеологическое
самоопределение сильнее, чем у чиновников,
также принадлежащих к определенным
партиям. В отличие от политиков, чиновники
придерживаются центристских взглядов,
как правило смягчая радикальные преобразования.
Таким образом, политики, как
правило, выступают в роли «энерджайзеров»,
а чиновники в роли «стабилизаторов».
Различаются, в соответствии с данными
исследования, и стратегии политиков и
чиновников. Политики как правило добиваются
продвижения путем завоевания
предпочтений избирательного круга партии.
Политики должны вдохновлять других
для поддержки своих интересов и мобилизоваться
вслед за ними, их сообщения распространяются
на широкую аудиторию.
Чиновники наоборот сталкиваются с большим
количеством безотлагательных дел,
которые сложнее поддаются решению посредством
«порывов искусности или вдохновенного
краснобайства». Именно им

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
приходится связывать воедино то, что политики
часто оставляют разрозненным.
Они должны обращаться на языке вероятностей
– технических и бюджетных. В результате
они часто выражают скептическую
точку зрения относительно идеалов
правых и левых. Политики любят говорить
о том, что следует сделать. Чиновники
должны представить, как это должно быть
сделано.
Отдельно авторы статьи рассматривают
вопрос о возможности эффективного
сотрудничества между между чиновниками,
изначально ориентированными на сохранение
статус-кво, и политиками, которые
зачастую приходят к власти, заинтересованные
изменением статус-кво.
Дж. Абербах и Б. Рокман заключают,
что ответные действия на политические и
социальные инновации исходят скорее от
политиков, поддерживающих их или им
противостоящих, нежели от чиновников.
Но курс, созданный политиками, прорабатывается
в деталях именно бюрократией.
Но эти отличия не проявляются в классическом
вильсоновском делении управления и
политики. Скорее и политики и чиновники
живут в мире политики и прекрасно осведомлены
о том, что в нем происходит. Отличие
между ними заключается в политической
игре, которую им приходится вести.
Политики имеют дело с курсом партий,
общественностью, более широкими идеями;
в круг деятельности чиновников входит
политика балансирования групповых интересов,
консультирование министров и т.п.
Различия, в целом, имеют слабое отношение
к политике, по сути они скорее затрагивают
вид политики, в которую вовлечены
выборные должностные лица и бюрократы.
В целом, исследователи сводят основные
различия между чиновниками и политиками
к понятиям идей и интересов. Опровергая
резкое вильсоновское разграничение
между политикой и управлением Дж.
Абербах и Б. Рокман констатируют, что
чиновники считают управление деятельностью,
которая находится в рамках политики.
В этой связи отличия чиновников и политиков
состоит в том, что политики выступают
в качестве посредников выражающих
и защищающих интересы, а чиновники
представляются техническими специалистами.
Политики традиционно концентрируют
внимание на общей картине, идеологических
аспектах проблемы, в то время
как чиновники таких свойств не проявляют.
Однако бюрократы на практике так же активно
вовлечены в политический процесс, в
виду того, что им приходится иметь дело с
реализацией политического курса в обстановке,
где группы и отдельные личности
часто задаются конкретными вопросами
касательно политического курса в действии.
Таким образом, обе группы акторов
выполняют функции, связанные с политикой.
Но при этом политики играют роль
агентов изменений в политической системе,
а чиновники вносят в систему консерватизм,
который смягчает и умеряет слишком
радикальные предложения. Их игра заключается
в нахождении баланса между интересами,
стоящими на карте в данный момент
и если политики привносят движение,
то чиновники поддерживают равновесие.
А. С. Стародубцева
106

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Свара Дж.
Введение: политики и бюрократы в политическом процессе –
обзор тем и исследований в литературе
(реферат) 3
Svara J.
Introduction: Politicians and Administrators in the Political Process – A Review of Themes
and Issues in the Literature // International Journal of Public Administration. 2006. Vol. 29.
Issue 12. P. 953– 976.
107
В реферируемой статье Джеймса Свара
(Школа публичных дел Аризонского государственного
университета, Феникс)
концептуализируются основные модели
взаимодействия между политиками и бюрократами.
Исследователь выделяет четыре ключевых
модели политико-административных
отношений:
Отдельные роли: четкое подчинение
управленцев политикам при
отдельных обязанностях и нормах.
Автономный администратор: равное
или большее влияние управленцев.
Они вовлечены в политические
функции при том, что политики
отделены от административных.
Манипулируемый администратор:
подчинение бюрократов политикам
и господство политических
норм в ущерб административным.
При этом возможно политическое
вторжение в сферу администрирования
и/или управленцы могут перенять
политические нормы в процессе
принятия решений.
Перекрывающиеся роли: взаимное
влияние выборных лиц и управленцев
при совместных обязанностях.
Допускается поддержание
разграниченных норм.
Первая из вышеназванных моделей
является наиболее простым и стандартным
способом концептуализации политикоадминистративных
взаимоотношений. Данная
модель исходит из дихотомического
принципа, сформулированного В. Вильсоном
и Ф. Гуднау. Вместе с тем настоящая
модель не предполагает полного разделения
функций; в частности, она признает
вклад чиновников в выработку политики.
Эта модель предполагает, что менеджеры
ограничивают степень своего вмешательства
в политику до уровня технических советов
и минимизируют степень подотчетности
гражданам, в то же время утверждая,
что политики должны держаться поодаль
от администрирования. Менеджеры сотрудничают
с политическими лидерами,
независимо от того, согласны они с ними
или нет. У менеджеров есть обязанность
непредвзято предлагать мнения и решения
на поставленные вопросы выборных лиц и
эти решения должны основываться на экспертизе
и на лояльности осуществляемой
политике в установленном законом порядке.
Выборные лица концентрируются на
постановке задач и определении желаемых
результатов от проводимой политики, с которыми,
как предполагается, менеджерам
придется работать. Чиновникам даются
широкие полномочия в выборе средств для
реализации этих задач.
Таким образом, в модели разграниченных
полномочий работа менеджеров состоит
из технической экспертизы, равно как
из организационных позиций и ресурсов.
Выборные лица формируют широкий политический
курс и проводят общий обзор исполнения
распоряжений. Менеджеры подчеркивают
разделение полномочий и подчинение
администрирования политикам.
Хотя сферы полномочий ясны и ограничены,
однако дистанционный контроль бюрократов
политиками допускается. Менеджеры
остаются независимыми по отношению
к их политическим начальникам, тем самым
оставаясь приверженными профессиональной
компетенции. Они являются

гарантами закона и основных принципов
публичного администрирования.
Вторая модель – автономный администратор
– подразумевает, что политическая
подотчетность чиновников ограничена либо
отсутствует, при том, что сами они обладают
высокой степенью автономии. Данная
модель исходит из идей М. Вебера указывавшего,
что бюрократия может оказывать
сопротивление политическому контролю
в силу значительной асимметрии в
специализированном знании, которая размывает
формальные отношения руководитель-исполнитель
между выборными лицами
и управленцами, а так же теорий общественного
выбора утверждающих, что бюрократы
действуют исходя из своих собственных
интересов, а не из общественных
интересов, как полагается выборным лицам.
Бюрократы в соответствии с настоящей
моделью считают себя вне демократического
контроля и «не нуждаются в нем».
Они трактуют администрирование так широко,
что присваивают себе право принимать
все важные решения, даже если они
ограничивают себя всего лишь «администрированием».
Автономия бюрократии в
данном случаи может быть определена через
способность оказывать сопротивление
контролю и расшатывать цели политических
лидеров. Крайний вариант этой модели
– бюрократический режим: «административное
государство», или диктатура бюрократии.
Третья модель – манипулируемый администратор
– предполагает близкий союз
политиков и бюрократов, который выражается
в стремлении чиновников угодить своим
политическим руководителям. Политики
также могут проникать в административную
сферу с целью занятия постов или
принятия решений о выполнениях или действиях,
таких как назначения или решения
соглашений, но чаще всего менеджеры
предвосхищают ожидания политиков и
действуют предсказуемо. Они примыкают к
политическим нормам и предпочтениям
политиков – инкумбентов. Менеджеры выступают
в качестве политических агентов
108
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
выборного исполнительного органа или
партийного большинства, а не просто как
изолированные покорные совместно работающие
единицы, что предполагает модель
разграниченных компетенций. Граница
между активной и пассивной кооперацией
едва различима. Эта модель основана на
допущении, что политики рассчитывают на
политически «отзывчивую компетенцию»
бюрократов и что чиновники поймут, будто
в их же интересах предоставить ее. Либо в
результате политического давления, либо
административного уважения, бюрократы
являются полностью податливыми партнерами
выборных лиц и поступают лояльным
образом; таким образом, складывается ситуация,
когда компетенция может быть
принесена в жертву оперативности. В соответствии
с государственным построением,
с сильными выборными исполнительными
органами, чиновники даже могут отказаться
от беспристрастности для защиты интересов
инкумбентов.
Таким образом, в этой модели выборные
лица занимают главенствующее положение.
У них есть не только последнее слово
по поводу главных политических решений,
как и в других моделях, но они также
устанавливают курс и формируют элементы
взаимоотношений с бюрократами. Выборные
лица могут быть всецело привержены
политической программе или могут
быть уполномочены формальными структурами
исполнять главенствующую роль
над менеджерами. Выборные лица также
могут влиять на это действующее превосходство
с помощью поддержки сплоченной
и определяющей политической партии.
Бюрократы же образуют опору выборным
лицам, которые управляют политическим
процессом. Политики в данной модели
чрезмерно самоуверенны и/или слишком
могущественны из-за их формального положения
или в силу поддержки партии; чиновники
же поддерживают их и подстраивают
свои действия, а порой и свои ценности,
под ожидания и предпочтения выборных
лиц.
Четвертая модель – перекрывающиеся
ролей – исходит из рассмотрения функций

политиков и бюрократов в качестве дублирующих
и признания взаимного влияния
политиков и управленцев. Подобный подход
предполагает, что существует экстенсивное
взаимодействие, перекрывающиеся
функции и взаимное влияние политиков и
чиновников. Администраторы влиятельны
в широком круге решений, включая политические
дела, а политики потенциально
вовлечены в процесс детального выбора,
связанного с администрированием. Вопросы
политики, а не деталей, общих правил
против особенностей, целей против средств
могут быть в ведении либо политиков, либо
менеджеров в зависимости от обстоятельств.
В крайнем варианте данной модели
происходит полное смешение ролей,
ценностей и деятельности политиков и чиновников.
Таким образом модель пересекающихся
функций представляет бюрократов
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
как неотъемлемую часть политического
процесса и управления в целом. Взаимосвязь
бюрократов и политиков неоднозначна
и интерактивна, нестабильна и интегрирована,
а не дихотомична или иерархична.
Согласно этому подходу бюрократам и политикам
не просто желательно работать согласованно,
но они обязаны это делать, а их
взаимоотношения должны носить кооперативный,
а не совещательный характер, чтобы
обеспечить эффективное администрирование
и управление.
В целом, признавая аналитическую
важность данных моделей и выделяя их основные
черты Дж. Свара не склонен рассматривать
их как конкурирующие, признавая
скорее возможность сосуществования
данных моделей и совмещения их характеристик
в отдельных политикоадминистративных
системах.
А. С. Сонникова
109

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ОТНОШЕНИЯ
НА МЕСТНОМ УРОВНЕ
L
01In15
Pt93lA 02JD-o04u62r96n25al of Public Administration, Vol. 29, No. 12, July 20
Свара Дж.
В поисках сущности политико-административных отношений
на местном уровне
(реферат) 3
Svara J.
The Search for Meaning in Political-Administrative Relations in Local Government // International
Journal of Public Administration. 2006. Vol. 29. Issue 12. P. 1065–1090.
Реферируемая статья Джеймса Свара
(Школа публичных дел Аризонского государственного
университета, Феникс) посвящена
актуальной проблеме современной
науки государственного управления – соотношению
управления и политики на местном
уровне.
Как подчеркивает автор статьи, соотношение
политики и управления приобретают
особую актуальность именно на местном
уровне. Происходит это из-за приближенности
как политиков, так и управленцев,
к гражданам на местном уровне.
Политико-административыне отношения на
местном уровне не являются абстракцией
для граждан, которые находятся в постоянном
контакте как с администрацией, представляющей
целый ряд услуг, так и с политиками
(выборными должностными лицами),
которые обычно оказывают содействие
гражданам в их взаимоотношениях с городскими
чиновниками.
Исходя из вышеизложенного, в настоящей
статье Дж. Свара пытается проанализировать
и выявить природу отношений
между политиками и бюрократами на
местном уровне и то, как эти отношения
влияют на публичное управление в целом.
В качестве основы и отправной точки
своего исследования автор использует известную
модель дихотомии – политика/управление,
то есть разделение функций
определения политического курса и его исполнения.
Однако, данная модель, являясь
идеальнотипической, не может быть в полной
мере осуществлена на практике, по-
110
этому, сравнивая степень включенности
политиков и администрации в принятие тех
или иных решений, Дж. Свара приходит к
выводу, что модель дихотомии должна
быть заменена более подходящей моделью,
которую он называет моделью взаимодополняемости
(complementarity model) или
дихотомичной двойственности.
Для обоснования и анализа предложенной
модели автором с начала 80-х годов
XX века проводились исследования различных
моделей местного самоуправления
в США и других странах с целью выявить
степень пересечения политических и административных
функций в процессе управления
на местном уровне.
Сначала в качестве эмпирической базы
исследования выступили модели местного
самоуправления в Северной Каролине
в начале 80-х годов XX века. Среди муниципальных
служащих и выборных должностных
лиц органов местного самоуправления
проводилось открытое интервью. Респондентам
предлагалось описать свои
функции, и на первый взгляд, полученные
данные соответствовали модели дихотомии
политика/ управление, но при более
подробных дискуссиях было выявлено
большое количество сфер деятельности, в
которых функции по выработке политического
курса и административные функции
пересекались. Однако, ни политики, ни бюрократы
не находили такую ситуацию неприемлемой.
Для проведения своего исследования
Дж. Свара дает собственное определение

понятий политика и управление. Так, понятие
политика включает определение целей
и формулирование миссии публичного
управления в целом. Автор также выделяет
особую область, так называемую «политику
среднего уровня», которая включает такие
направления деятельности, как определение
содержания статей местного бюджета,
путей и механизмов предоставления услуг
и т.д. Под управлением (администрированием)
же понимается реализация политики,
преобразование политических целей в
практические действия.
В статье отмечается, что в выявленной
после проведения исследований модели и
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
политики, и управленцы были включены во
все сферы публичного управления, хотя
выборные должностные лица больше занимались
постановкой миссии, а администраторы
– управлением и менеджментом.
Для дальнейшего анализа вводится
измерительная модель, которая позволит
проанализировать степень взаимопересечения
политической и административной
сфер, выделяя четыре аспекта управленческого
процесса- постановка миссии, определение
политики, администрирование и
менеджмент (см.: таблица 1).
Таблица 1. Виды деятельности, через которые измеряется вовлеченность в четырех сферах
государственного управления
Миссия
Определение целей городского управления
и перечня представляемых услуг
Разработка социально-экономического
стратегического плана развития города
Политика
Разработка годовых программ перспектив
развития
Бюджетный процесс
Определение вопросов, которые требуют
внимания городского правительства
в настоящий момент и разработка
их решения
Администрирование
Оценивание программ
Осуществление программ и предоставление
услуг гражданам
Учет жалоб граждан на плохое качество предоставление
услуг
Менеджмент
Изменение менеджмента и реорганизация
системы городского управления
Принятие решений о назначении на должность
высших должностных лиц и других муниципальных
служащих
111
С помощью данной модели автор проводит
сравнительный анализ двух моделей
организации местного самоуправлениямодель
мэр-совет и модель совет- управляющий
(сити-менеджер) на предмет того,
в какой модели взаимопроникновение политической
и административной сфер является
большим.
Основываясь на проведенных исследованиях,
Дж. Свара заключает, что в модели
совет-управляющий участие избранных
должностных лиц больше проявляется
в области определения миссии и меньше в
других сферах. Сити-мнеджер и администрация
оказываются более включенными в
определение миссии, чем выборные должностные
лица. Сами выборные должностные
лица оценивали себя немного более
включенными в политику и определение
миссии, чем администраторы. Причем политики
ничего не имели против существующего,
достаточно высокого уровня
включенности менеджеров в выработку политического
курса.
В модели мэр – совет в городах с
сильным мэром мэры были более вовлечены
в процесс определения миссии, чем сити-менеджеры.
Роль совета в этой модели
во всех сферах была намного меньше, чем в
модели совет-управляющий и меньше, чем
роль мэра.

В городе, где был слабый мэр ситуация
складывалась по-другому. Совет принимал
большее участие, чем мэр во всех
четырех сферах. Также, в отличие от модели
совет-управляющий, в модели мэр-совет
официальные лица были не удовлетворены
существующим уровнем вмешательства.
Члены совета предпочли бы быть более
включены в выработку политического курса,
а мэр и администрация хотели бы
меньше участвовать в этом процессе, однако
были против усиления совета. Таким образом,
в данной модели наблюдалась существенная
опасность конфликта между политиками
и управленцами.
Подобные исследования модели совет-управляющий,
проведенные автором в
Северной Каролине и Огайо в конце 80-х
годов XX века, во многом подтвердили результаты
более ранних исследований, но
администрация стала определять свое
включение как более высокое, а включение
совета как более низкое, чем в предыдущих
исследованиях.
В ходе исследований, проведенных в
1989 году, выяснилось, что во всех моделях
местного самоуправления администраторы
оказывают существенное влияние на политической
процесс. Однако особенно сильно
данное влияние проявляется в модели совет-управляющий.
Автор подчеркивает, что
степень влияния зависит как от модели
управления, так и от размера административно-территориальных
единиц местного
самоуправления. Так, в маленьких и средних
городах влияние администрации на политический
процесс оказывается намного
сильнее, чем в крупных городах.
В целом, исследование больших городов
модели совет-управляющий в середине
90-х гг. XX века позволили заключить, что
граница между функциями совета и администрации
очень подвижна, а выборные
должностные лица очень не удовлетворены
своей невысокой степенью включения в
политико-административный процесс.
Интересно, что исследования больших
городов (население свыше 200 000 жителей),
проведенные в конце 90-х годов XX
века, показали некоторые изменения в по-
112
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
ведении выборных должностных лиц (членов
совета) по сравнению с более ранними
исследованиями. Члены совета стали немного
меньше участвовать в выработке
миссии, а больше принимать участие в администрировании
В целом влияние сити-мненеджера и
всей администрации на процесс определения
миссии и целей управления возрос. Совет
стал принимать меньшее участие в данном
процессе и обращать больше внимания
на решение специфических и краткосрочных
задач. Однако, члены совета хотели бы
принимать более активное участие в выработке
политического курса. Этого же хотели
бы и администраторы, полагая, что совет
должен заниматься только определением
стратегических вопросов, а администрация
– их разрешением.
В ходе проведенного анализа автору
статьи удалось найти несколько причин,
объясняющих сложившеюся ситуацию. Вопервых,
члены совета стали позиционировать
себя более как «спикеры», представители
граждан и омбудсмены, и менее как
участники процесса муниципального
управления. Во-вторых, выяснилось, что
выборные должностные лица хотят принимать
большее участие в определении и решении
среднесрочных и краткосрочных
вопросов, избегая определения глобальных
политических целей, для того, чтобы не
брать на себя ответственность и оставить
себе свободу действий.
В конце 90-х годов XX века было проведено
и межстрановое сравнение вовлеченности
управленцев в политическую деятельность.
В ходе интервьюирования высших
должностных лиц в США (1997) и в 13
других странах (1995–1997), респондентам
предлагалось проранжировать виды своей
деятельности, выбирая самые важные. В
результате первые три места заняли такие
виды деятельности, как:
инновационная политическая деятельность;
деятельность в качестве советника
выборных лиц;
классическая управленческая деятельность.

Доминирование того или иного направления
деятельности в работе каждого
конкретного чиновника сильно зависело от
конфигурации политико-управленческой
структуры. Так, в городах Европы с сильным
мэром (Италия, Франция, Португалия,
Испания) высшие чиновники в основном
занимаются политическими инновациями,
предоставлением технической информации
и рекомендаций выборным лицам, они менее
активны в традиционной управленческой
деятельности. В странах со структурой
―совет – управляющий‖, инновационной
деятельности уделяется меньшее внимание,
а большее – администрированию.
Что касается анализа степени влияния
чиновников в вопросах бюджетирования и
экономического развития, то здесь исследования
позволили сделать следующие выводы.
Повсеместно мэры оказались самыми
влиятельными фигурами в данных вопросах.
Степень их влияния, однако, различалась
в зависимости от структуры управляющего
органа власти. В городах с сильным
мэром мэр по значимости перевешивал
и совет, и других чиновников. Также в
городах с сильным мэром прослеживалась
еще одна закономерность – чем сильнее
мэр, тем слабее чиновники. В городах по
типу ―совет-управляющий‖ чиновники были
более влиятельны в вопросах бюджета и
экономического развития, чем выборные
лица.
Автор приводит следующую классификацию
влиятельности чиновников в вопросах
бюджетного процесса (влияние
высшего управленца сравнивается с влиянием
наиболее влиятельного политика –
мэра или совета):
зависимый управленец – с низким или
средним уровнем влияния по сравнению с
наиболее влиятельным политиком;
полузависимый управленец – с высоким
уровнем влияния, который работает
совместно с политиком или под небольшим
его влиянием;
независимый управленец – более
влиятельный чем политик.
В целом, как пишет Дж. Свара, в
США только 1% высших управленцев в го-
113
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
родах ―совет – управляющий‖ являются зависимыми,
58% - полузависимые, 41% –
независимые.
Таким образом, несмотря на устоявшееся
мнение, что чиновники поглощены
административными функциями и только
изредка и частично принимают участие в
политических делах, результаты проведенных
исследований показали, что приоритеты
чиновников выглядят иначе. Как подчеркивает
автор статьи, высшие чиновники
уделяют даже больше внимания консультированию
выборных лиц, чем выдаче указаний
своим подчиненным, то есть традиционное
разделение на ―классических‖ и
―политических‖ бюрократов на практике
оказывается нереализуемым.
В заключении статьи Дж. Свара снова
обращается к анализу предложенный им
модели взаимодополняемости и отмечает,
что, поскольку эмпирические данные позволяют
охарактеризовать политико – административные
отношения на местном
уровне как обоюдные и высоко интенсивные,
возникает необходимость введения
новой, более гибкой, объясняющей концепции,
чем традиционная концепция разделения
политики и управления. В модели
взаимодополняемости чиновники принимают
контроль выборных лиц, а политики,
в свою очередь, уважают, что и как делают
чиновники.
На практике взаимодействие между
политиками и управленцами выражается в
следующем:
1. Политики и управленцы придерживаются
четких взглядов, различающихся в
зависимости от их ценностей и формальной
должности;
2. И политики, и управленцы имеют
перескающиеся сферы деятельности, так
как политики разрабатывают стратегию
деятельности управленцев, а управленцы
принимают участие в выработке политических
решений;
3. Взаимозависимость и взаимное
влияние политиков и управленцев
4. Управленцы уважают закон и принцип
подотчетности;

5. Управленцы ответственны перед
обществом и служат идеалам демократии;
6. Управленцы лояльны целям организации;
7. Управленцы честны с политиками.
Подводя итог своим исследованиям,
Дж. Х. Свара еще раз подчеркивает, что
именно местный уровень управления является
благодатной почвой для исследования
вопросов политико-административного
взаимодействия и выдвигает следующие
вопросы для дальнейших исследований в
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
этой области. В какой мере высшие чиновники
вносят свой вклад в формирование
политики? Более ли они близки определенным
группам сообщества, отдают ли они
предпочтение определенным вопросам при
формировании повестки дня? Могут ли
управленцы эффективно работать с политиками-омбудсменами?
Как взаимодействуют
Сити-менеджер и совет? Каким образом
все они взаимодействуют с гражданами?
Е. А. Блинова
Ю. Э. Слав
Вудс Н., Барановски М.
Губернаторы и бюрократия: ресурсы исполнительной власти как средства административного
влияния
(реферат)
Woods N., Baranowski M.
Governors and the Bureaucracy: Executive Resources as Sources of Administrative Influence
// International Journal of Public Administration. 2007. Vol. 30. Issue 11. P. 1219–1230.
В представленной статье Нила Вудса
(кафедра политологии университета Южной
Каролины, Колумбия) и Майкла Барановски
(кафедра политологии университета
Северного Кентукки, Хайленд Хайтс) проводится
анализ факторов эффективности
влияния губернаторов на бюрократов в
США.
За последние несколько десятилетий
во многих штатах США были проведены
реформы исполнительной ветви власти, нацеленные
на то, чтобы усилить роль губернаторов
как руководителей правительства
штата, расширить их возможности в отношении
административных органов власти
штатов.
Исследуя данные реформы авторы настоящей
статьи на основе масштабного социологического
опроса подвергли сравнительному
анализу результативность различных
ресурсов власти губернаторов с
точки зрения расширения их способностей
114
влиять на административный аппарат штата.
Итоги исследования показали, что административные
ресурсы обеспечивают губернаторов
значительно более действенными
механизмами воздействия на органы
власти штата. Экономический анализ,
оценка программ и губернаторский штат –
все эти факторы увеличивают влияние губернатора,
также как право осуществлять
проверку административно-правовых норм
и право губернатора назначать на посты
глав ведомств. Другие важные показатели
влияния губернатора включают в себя контакт
с губернатором и разобщенность правительства.
При этом индекс формальных
полномочий губернатора, долго считавшийся
краеугольным камнем в аспекте
расширения возможностей губернатора
влиять на административные структуры
штата, в исследовании не значительно от-

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
разился на степени губернаторского влияния.
В целом, Н. Вудс и М. Барановски
приходят к выводу, что ни официальные,
ни неофициальные полномочия губернатора
не являются значительными источниками
влияния губернатора. Скорее, наиболее
эффективными ресурсами, которые губернатор
может избрать, чтобы повлиять на
бюрократию, следует признать рычаги,
специально созданные для контроля над
административным аппаратом.
А. А.. Горева
Д. О. Лазаренко
115

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
ОБЗОР НОВЕЙШИХ КНИГ ПО СРАВНИТЕЛЬНОЙ ПОЛИТОЛОГИИ
Политика административного процесса
Kettl D., Fesler J. The Politics of The Administrative Process. CQ Press, 2005. 546 p.
В настоящей книге авторы пытаются
дать ответ на вечные вопросы государственного
управления: какова природа и цели
бюрократии? Как работают публичные организации
и почему они ведут себя именно
так, а не иначе? Как принимаются управленческие
решения?
Дональд Кеттл и Джеймс Фезлер освещают
такие темы, как менеджмент человеческими
ресурсами и лидерство в государственных
организациях, межуправленческие
отношения, использование различных
стратегий в процессе принятия решений,
административные реформы, административная
этика и ответственность в политической
системе США, новые возможности
правительственного контроля, влияние
государственного управления на деятельность
бизнес организаций.
В целом, следует отметить, что книга
написана живым и доступным языком и содержит
множество современных примеров
из реальной политической практики, позволяющих
лучше понять суть проблемы.
Государственное управление: власть и политика в четвертой ветви власти
Smith K., Licari M. Public Administration: Power and Politics in the Fourth Branch of Government.
Oxford University Press, 2006. 324 p.
В данной книге государственное
управление рассматривается через призму
политической власти бюрократии. Демонстрируя,
насколько сильно бюрократия
влияет на повседневную жизнь граждан,
авторы делают проблемы, связанные с бюрократией,
более увлекательными для изучения
студентами.
Авторы анализируют бюрократию –
по их мнению, четвертую ветвь власти, как
главную составляющую политического
процесса. В книге рассматриваются вопросы,
связанные с политической властью бюрократии,
анализируя источники этой власти
и механизмы, позволяющие ее контролировать.
Политика и бюрократия
Meier K., Bohte J. Politics and the Bureaucracy. Wadsworth Publisher, 2007.288 p.
Анализируя бюрократию как политический
институт, авторы рассматривают
такие темы, как, административная этика,
политический контроль над бюрократией,
модели публичного выбора в бюрократической
политике, государственная и местная
бюрократия. Исследования иллюстрируются
примерами и case studies , которые разъясняют
наиболее сложные вопросы и отражают
современные политические проблемы
взаимоотношений политиков и бюрократии,
а также влияние этих проблем на политику
государства.
116

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Бюрократия и демократия : подотчетность и эффективность
Gormley W., Balla S. Bureaucracy and Democracy: Accountability and Performance. CQ Press,
2007. 268p.
Совершено невозможно исследовать
реализацию какой-либо государственной
программы без учета влияния бюрократии
на данный процесс. Поэтому деятельность
бюрократии должна постоянно изучаться и
систематизироваться. В настоящей книге
авторы на основании четырех подходов –
теории рационального выбора, теории
принципал-агент, теории групп интересов и
теории сетей дают необходимые аналитические
знания для возможности понимания
и измерения эффективности бюрократии и
взаимоотношений между теми, кто принимает
решения, менеджерами, выборными
должностными лицами, группами интересов
и отдельными гражданами.
Политика президентских назначений:
политический контроль и эффективность бюрократии
Lewis D. The Politics of Presidential Appointments: Political Control and Bureaucratic Performance.
Princeton University Press, 2008. 312 p.
В настоящей книге исследуется, как и
почему главы государств используют политические
назначения и как такая практика
влияет на эффективность государственного
управления.
Глава государства может влиять на
бюрократию, назначая на ключевые должности
людей, поддерживающих его политический
курс. Но если люди, занимающие
должности таким образом, не обладают
должным профессионализмом – как в случае
с ураганом Катрина – президент обвиняется
в злоупотреблении личными связями.
Используя метод case studies, автор
книги анализирует президентские назначения
с 1960-х годов для того, чтобы выяснить,
какие должности были получены благодаря
личным связям, для каких министерств
это было более характерно и как
политические назначения, основанные на
личных связях и патронаже, влияют на эффективность
государственного управления.
Государственное управление и государственные дела
Henry N. Public Administration and Public Affairs . Prentice Hall, 2006. 464 p.
В настоящей книге рассматриваются
проблемы государственного менеджмента
и политики.
Авторы рассматривают новые теории
государственного управления и определяют
основные ценности и идеи государственного
управления и политики в США.
Книга представляет интерес как для
студентов, так и для практиков, работающих
в сфере государственного управления.
117

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Государственное управление: сотрудничество в предоставлении услуг гражданам
Johnson William C. Public Administration: Partnerships in Public Service.
Waveland Press, 2007. 400 p.
Исходя из того, что ни одно правительство
не может эффективно функционировать
без привлечения к управлению сторонние
организации, автор исследует процесс
сотрудничества, через который сети
организаций, имеющих различные миссии,
но определенные общие цели, влияют на
политический процесс.
В книге представлен анализ институциональных
структур правительства и частного
сектора, связи между ними, специфические
операции внутри этих институтов
и отношения между государственными учреждениями
и обществом.
Автор обращает особое внимание на
роль государственных служащих в формировании
сотрудничества, которое является
стратегией, способствующей повышению
эффективности работы правительства.
В каждой главе книги содержится
большое количество примеров из современной
практики государственного управления,
позволяющих лучше проникнуть в
суть вопроса.
Управление по контракту: сложности и возможности для государственных служащих
Cooper Ph. Governing by Contract: Challenges and Opportunities for Public Managers.
CQ Press, 2005. 192 p.
Автор настоящей книги пытается проникнуть
в суть вопроса о том, хорошо ли
гражданам от того, что правительство использует
аутсорсинг для исполнения своих
полномочий и предоставления услуг? В
книге анализируется последствия того, что
государственные организации – на федеральном-
региональном и местном уровнестроят
отношения с другими государственными
организациями, общественными и
некоммерческими организациями и частными
фирмами, заключая с ними контракты
и договоры об оказании услуг.
Особое внимание в книге уделяется механизмам,
которые используют государственные
служащие для построения отношений
с данными организациями. В книге,
написанной доступным и живым языком,
представлены кейсы по менеджменту в
сфере управления государственными контрактами
(public contract management), что
дает как практическую информацию по
данному вопросу, так и основу для теоретического
анализа.
Обзор подготовила
Ю. Э. Слав
118

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
ОБЗОР ЗАРУБЕЖНЫХ ЖУРНАЛОВ ПО СРАВНИТЕЛЬНОЙ ПОЛИТОЛОГИИ
Comparative Political Studies
Сравнительные политические исследования
January 2008, Volume 41, No. 1
Элизабет Иварсфлатен
Что объединяет популистов правого крыла в Западной
Европе?: Пересмотр моделей мобилизации
жалоб в семи удачных случаях
Дэвид Браун, Кристофер Браун, Скотт Деспозато
Кто дает, кто получает, и кто выигрывает?: Трансформация
капитала в политические перемены посредством
негосударственных организации
Маргит Тавитс
Политические позиции, приоритет поблеем и межпартийная
конкуренция в новых демократиях
Джонатан Хартлин, Дженнифер МакКой, Томас
Мустилло
Проблемы электорального управления: Объясняя
качество выборов в современной Латинской Америке
Кэрол Мершон, Ольга Швецова
Парламентские циклы и смена партий в легислатурах
Тимоти Джоунс
Обзор книги: Халин Д., Манчини П. (2004). Сравнение
систем СМИ: Три модели СМИ и политики.
Кембридж, Великобритания: Издательство Кембриджского
университета
Джон Ишияма
Обзор книги: Бирнир Дж. К. (2007). Этничность и
электоральная политика. Кембридж, Великобритания:
Издательство Кембриджского университета
Тереза Райт
Обзор книги: Торнтон П. М. (2007). Наведение порядка
в государстве: добродетели, насилие и
строение государства в современном Китае. Кембридж,
Великобритания: Cambridge University
Press
119
Elisabeth Ivarsflaten
What Unites Right-Wing Populists in Western Europe?:
Re-Examining Grievance Mobilization
Models in Seven Successful Cases
David S. Brown, J. Christopher Brown, and Scott
W. Desposato
Who Gives, Who Receives, and Who Wins?:
Transforming Capital Into Political Change
Through Nongovernmental Organizations
Margit Tavits
Policy Positions, Issue Importance, and Party
Competition in New Democracies
Jonathan Hartlyn, Jennifer McCoy, and Thomas M.
Mustillo
Electoral Governance Matters: Explaining the
Quality of Elections in Contemporary Latin America
Carol Mershon and Olga Shvetsova
Parliamentary Cycles and Party Switching in Legislatures
Timothy M. Jones
Book Review: Hallin, D. C., & Mancini, P. (2004).
Comparing Media Systems: Three Models of Media
and Politics. Cambridge, UK: Cambridge University
Press
John T. Ishiyama
Book Review: Birnir, J. K. (2007). Ethnicity and
Electoral Politics. Cambridge, UK: Cambridge
University Press
Teresa Wright
Book Review: Thornton, P. M. (2007). Disciplining
the State: Virtue, Violence and State-Making in
Modern China. Cambridge, MA: Harvard University
Press
February 2008, Volume 41, No. 2
В память о: Генри Х. Вален (20 мая 1924 – 27 января
2007)
January 27, 2007)
In Memoriam: Henry H. Valen (May 20, 1924—
Кристиан Албрект Ларсен
Christian Albrekt Larsen
Институциональная логика установок на благосостояние:
Как режимы благосостояния влияют на Welfare Regimes Influence Public Support
The Institutional Logic of Welfare Attitudes: How
общественную поддержку
Роберт Томпсон
Национальные акторы в международных организациях:
На примере Европейской Комиссии
Наташа Борхес Сугияма
Robert Thomson
National Actors in International Organizations: The
Case of the European Commission
Natasha Borges Sugiyama

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Теории политической диффузии: Реформа социального
сектора в Бразилии
Theories of Policy Diffusion: Social Sector Reform
in Brazil
Лоренцо Де Сио
Является ли менее вовлеченный электорат ключом
к победе на выборах?
Lorenzo De Sio
Are Less-Involved Voters the Key to Win Elections?
Лаура Брюнелл
Обзор книги: Роуз-Акерман С. (2005). От выборов
к демократии: строительство подотчетного правительства
в Венгрии и Польше. Кембридж, Великобритания:
Издательство Кембриджского университета
Laura Brunell
Book Review: Rose-Ackerman, S. (2005). From
Elections to Democracy: Building Accountable
Government in Hungary and Poland. Cambridge,
UK: Cambridge University Press
Иан Даун
Обзор книги: Ниеманн А. (2006). Объяснение принятия
решений в Европейском Союзе. Кембридж,
Ian Down
Book Review: Niemann, A. (2006). Explaining
Decisions in the European Union. Cambridge, UK:
Великобритания: Издательство Кембриджского Cambridge University Press
университета
Джулия Линч
Julia Lynch
Обзор книги: Берман С. (2006). Приоритет политики:
Социальная демократия и становление европейского
двадцатого века. Кембридж, Великобритания:
Издательство Кембриджского университета
Book Review: Berman, S. (2006). The Primacy of
Politics: Social Democracy and the Making of Europe's
Twentieth Century. Cambridge, UK: Cambridge
University Press
March 2008, Volume 41, No. 3
Брюс Гилли
Легитимность и институциональные изменения:
На примере Китая
Bruce Gilley
Legitimacy and Institutional Change: The Case of
China
Ребекка Уайтс-Шапиро
Местная связь: эффективность правительства на
региональном уровне и удовлетворение демократией
в Аргентине
Сара Бинзер Хоболт, Роберт Клемменсен
Отзывчивость правительства и политическая конкуренция
в сравнительной перспективе
Аили Мари Трипп, Алис Канг
Глобальное влияние квот: Прямым путем к увеличению
представительства женщин в законодательных
органах власти
Бионг-Куен Джии
Экономические истоки электоральной поддержки
авторитарных преемников: кросс-национальный
анализ голосования по экономическим причинам в
новых демократиях.
Стивен Кейл
Обзор книги: Дейвис Кросс М. К. (2007). Европейский
дипломатический корпус: Дипломаты и международное
сотрудничество от Вестфалии до Маастрихта.
Нью-Йорк: Палгрейв
Кэтрин Блу Кэрролл
Обзор книги: Ангрист М. П. (2006). Создание партий
на современном Ближнем Востоке. Сиэтл: Издательство
университета Вашингтона
Rebecca Weitz-Shapiro
The Local Connection: Local Government Performance
and Satisfaction With Democracy in Argentina
Sara Binzer Hobolt and Robert Klemmensen
Government Responsiveness and Political Competition
in Comparative Perspective
Aili Mari Tripp and Alice Kang
The Global Impact of Quotas: On the Fast Track to
Increased Female Legislative Representation
Byong-Kuen Jhee
Economic Origins of Electoral Support for Authoritarian
Successors: A Cross-National Analysis of
Economic Voting in New Democracies
Steven D. Kale
Book Review: Davis Cross, M. K. (2007). The European
Diplomatic Corps: Diplomats and International
Cooperation from Westphalia to Maastricht.
New York: Palgrave
Katherine Blue Carroll
Book Review: Angrist, M. P. (2006). Party Building
in the Modern Middle East. Seattle: University
of Washington Press
120

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Comparative Politics
(Сравнительная политика)
Volume 40, Number 2, January 2008
Джон Сидел
Пересмотр социальных истоков диктатуры и демократии:
Колониальная держава и китайские иммигранты
в становлении современной Юго-
Восточной Азии
Франсес Хагопьян
Католицизм в Латинской Америке в эпоху религиозного
и политического плюрализма: структурная
основа для анализа
Гари Гудман, Джонатан Хиски
Выход не уходя: Политическая отставка в муниципалитеты
с высоким уровнем миграции в Мексике
Озге Кемахлиоглу
Узкое распределение инвестиционных субсидий
при коалиционных правительствах: На примере
Турции
Лианжианг Ли
Политическое доверие и ходатайство в китайской
провинции
Обзор статьи: Лиза Хилбинк. Оценивая новый
конституционализм
Volume 40, Number 3, April 2008
Ана Мария Эванс
Упреждающая модернизация и политика отраслевой
защиты: Приспособление к глобализации в
фармацевтической отрасли в Португалии
Роберт Мозер
Электоральные системы и представительство этнических
меньшинств: На примере России
Генри Хейл
Обоюдоострый меч этнофедерализма: Украина и
СССР в сравнительной перспективе
Зейнеп Сомер-Топку, Ларон Вильямс
Выживание сильнейшего? Продолжительность нахождения
у власти правительств в посткоммунистической
Европе
Амос Жехави
Основанная на вере инициатива в сравнительной
перспективе: Использование религиозных поставщиков
в Великобритании и США
Обзор статьи: Тереза Райт
Отношения между правительством и обществом в
эпоху реформ в Китае: Уникальный случай постсоциалистического
развития под руководством государства?
John Sidel
Social Origins of Dictatorship and Democracy Revisited:
Colonial State and Chinese Immigrant in
the Making of Modern Southeast Asia
Frances Hagopian
Latin American Catholicism in an Age of Religious
and Political Pluralism: A Framework for Analysis
Gary L Goodman and Jonathan T. Hiskey
Exit without Leaving: Political Disengagement in
High Migration Municipalities in Mexico
Ozge Kemahlioglu
Particularistic Distribution of Investment Subsidies
under coalition Governments: The Case of Turkey
Lianjiang Li
Political Trust and Petitioning in the Chinese Countryside
Review Article: Lisa Hilbink, "Assessing the New
Constitutionalism"
Ana Maria Evans
Preemptive Modernization and the Politics of Sectoral
Defense: Adjustment to Globalization in the
Portuguese Pharmacy Sector
Robert G. Moser
Electoral Systems and the Representation of Ethnic
Minorities: Evidence from Russia
Henry E. Hale
The Double-Edged Sword of Ethnofederalism:
Ukraine and the USSR in Comparative Perspective
Zeynep Somer-Topcu and Laron K. Williams
Survival of the Fittest? Cabinet Duration in Postcommunist
Europe
Amos Zehavi
The Faith-Based Initiative in Comparative Perspective:
Making Use of Religious Providers in Britain
and the United States
Review Article: Teresa Wright, "State-Society Relations
in Reform-Era China: A Unique Case of
Postsocialist State-Led Development?"
121

Шерри Берман
Укрощение экстремистских партий: Уроки из
Европы
Выборы в Марокко
I. Майкл МакФол, Тамара Кофман Уитс
Границы ограниченных реформ
II. Мохаммед Този
Исламисты, технократы и дворец
III. Дрисс Кроуз
Действующее гражданское общество
IV. Абдоу Филали-Ансари
Вопросы о будущем
Зейно Баран
Разделенная Турция
Кристофер Уирод
Сьерра-Леоне: Голос за лучшее правление
Барометры демократии (Часть вторая)
I. Питер деСоуца, Сухас Палшикар, Йогендра
Ядав
Обзор Южной Азии
II. Амни Джамал, Марк Тесслер
Установки арабского мира
III. Марта Лагос
Многообразие взглядов в Латинской Америке
Кристиан Велзел, Рональд Ингхарт
Роль обычных людей в демократизации
Пол Хатчкрофт
Сложная ситуация с Арройо Имброглио на Филиппинах
Пенда Мбоу
Сенегал: Возвращение персонализма
Обзор книг
Ахмед ал-Рахим
Внутри конфессиональной политики Ирака
Обзор книги Али Аллави: Оккупация Ирака: Победа
в войне, потеря мира
Обзор выборов:
Доклады о недавно прошедших выборах в Аргентине,
Хорватии, Гватемале, Иордании, Кирибати,
Мадагаскаре, Науру, Омане, Польше, России,
Сьерра Леоне, Словении, Того, Тринидад и Тобаго,
Украине.
Journal of Democracy
(Журнал демократии)
January 2008, Volume 19, Number 1
122
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Sheri Berman
Taming Extremist Parties: Lessons from Europe
Morocco's Elections
I. Michael McFaul and Tamara Cofman Wittes
The Limits of Limited Reforms
II. Mohamed Tozy
Islamists, Technocrats, and the Palace
III. Driss Khrouz
A Dynamic Civil Society
IV. Abdou Filali-Ansary
Questions for the Future
Zeyno Baran
Turkey Divided
Christopher Wyrod
Sierra Leone: A Vote for Better Governance
The Democracy Barometers (Part II)
I. Peter R. deSouza, Suhas Palshikar, and Yogendra
Yadav
Surveying South Asia
II. Amaney Jamal and Mark Tessler
Attitudes in the Arab World
III. Marta Lagos
Latin America's Diversity of Views
Christian Welzel and Ronald Inglehart
The Role of Ordinary People in Democratization
Paul D. Hutchcroft
The Arroyo Imbroglio in the Philippines
Penda Mbow
Senegal: The Return of Personalism
Books in Review
Ahmed H. al-Rahim
Inside Iraq's Confessional Politics
A review of The Occupation of Iraq: Winning the
War, Losing the Peace by Ali A. Allawi.
Election Watch
Reports on recent elections in Argentina, Croatia,
Guatemala, Jordan, Kiribati, Madagascar, Nauru,
Oman, Poland, Russia, Sierra Leone, Slovenia, Togo,
Trinidad and Tobago, and Ukraine
Документы о демократии Documents on Democracy Excerpts fro
April 2008, Volume 19, Number 2
Пьер Хасснер
Переход России к автократии
Pierre Hassner
Russia's Transition to Autocracy
Стивен Левитски, Мария Виктория Мурилло
Аргентина: От Кирчнера к Кирчнеру (бывший
Steven Levitsky and María Victoria Murillo
Argentina: From Kirchner to Kirchner
президент Аргентины)
Лоурдес Сола
Lourdes Sola

Политика, рынки и общество в Бразилии при Луле
(настоящий президент Бразилии)
Кэтрин Конаган
Эквадор: Плебисцитное президентство Корреа
Исследование Дома Свободы 2007 года
Арч Паддингтон
Янг Джианли
Китай: От тюрьмы к свободе
Прогресс и регресс в Африке
I. Ричард Джозеф
Вызовы «пограничного» региона
II. Квази Премпех
Неукротимые президенты
III. Джоел Баркан
Восход законодательной власти?
IV. Лерри Даймонд
Власть закона против «большого человека»
Тенденции в поддержке демократии
I. Динора Азпуру, Стивен Финкел, Анибал Перез-
Линьан, Митчелл Селигсон
Чем занимались США?
II. Ричард Йоунгс
Чем занималась Европа?
Обзор книг
Невероятный успех Индии
Сумит Гангулу
Обзор книг: Рамачандры Гуха «Индия после Ганди:
История самой большой демократии в мире»
и «Столкновение внутри: Демократия, религиозное
насилие и будущее Индии» Марты Нуссбаум
Обзор выборов:
Доклады о недавно прошедших выборах в/на:
Армении, Барбадосе, Белизе, Бутане, Хорватии,
Джибути, Грузии, Кении, Киргизстане, Пакистане,
России, Южной Кореи, Сербии, Тайване,
Таиланде.
Документы о демократии
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Politics, Markets, and Society in Lula's Brazil
Catherine M. Conaghan
Ecuador: Correa's Plebiscitary Presidency
The 2007 Freedom House Survey
Arch Puddington
Is the Tide Turning?
Yang Jianli
China: From Prison to Freedom
Progress and Retreat in Africa
I. Richard Joseph
Challenges of a "Frontier" Region
II. H. Kwasi Prempeh
Presidents Untamed
III. Joel D. Barkan
Legislatures on the Rise?
IV. Larry Diamond
The Rule of Law versus the Big Man
Trends in Democracy Assistance
I. Dinorah Azpuru, Steven E. Finkel, Aníbal Pérez-
Liñán, and Mitchell A. Seligson
What Has the United States Been Doing?
II. Richard Youngs
What Has Europe Been Doing?
Books in Review
India's Improbable Success
Sumit Ganguly
A review of India After Gandhi: The History of the
World's Largest Democracy by Ramachandra Guha
and The Clash Within: Democracy, Religious Violence
and India's Future by Martha C. Nussbaum
Election Watch
Reports on recent elections in Armenia, Barbados,
Belize, Bhutan, Croatia, Djibouti, Georgia, Kenya,
Kyrgyzstan, Pakistan, Russia, South Korea, Serbia,
Taiwan, and Thailand
Documents on Democracy
Reports on
Новые траектории для политических режимов в
Юго-Восточной Азии
Канишка Джайасурия, Гарри Родан
За пределами Гибридных режимов: Больше
участия, меньше полемики в Юго-Восточной
Азии
Канишка Джайасурия, Гарри Родан
Технократическая политика административного
участия: «примеры» Сингапура и Вьетнама
Канишка Джайасурия, Гарри Родан
Democratization
(Демократизация)
Volume 14, Issue 5, 2007
New Trajectories for Political Regimes in Southeast
Asia
Kanishka Jayasuriya; Garry Rodan
Beyond Hybrid Regimes: More Participation, Less
Contestation in Southeast Asia
Kanishka Jayasuriya; Garry Rodan
The Technocratic Politics of Administrative Participation:
Case Studies of Singapore and Vietnam
Garry Rodan; Kanishka Jayasuriya
123

124
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Труд и виды участия в Таиланде
Labour and Modes of Participation in Thailand
Эндрю Браун
Andrew Brown
Транснациональные сети, международные организации
и политическое участие в Камбодже: tions and Political Participation in Cambodia: Hu-
Transnational Networks, International Organiza-
Права человека, права трудящихся и обычные man Rights, Labour Rights and Common Rights
права
Caroline Hughes
Кэролин Хьюс
Отмененное политическое участие городской The 'Disallowed' Political Participation of Manila's
бедноты в Маниле
Urban Poor
Джейн Хатчинсон
Jane Hutchison
Локализация власти в Юго-Восточной Азии The Localization of Power in Southeast Asia
Веди Хадиз
Vedi R. Hadiz
СМИ в Малайзии: Территория разногласий Media in Malaysia: Zone of Contention
Шериан Джордж
Cherian George
Политический культурализм, представительство
и Народная Партия Действия в Сингапуре People's Action Party of Singapore
Political Culturalism, Representation and the
Чуа Бенг Хуат
Chua Beng Huat
Конституции, режимы и власть в Таиланде Constitutions, Regimes and Power in Thailand
Кевин Хюуисон
Kevin Hewison
Volume 15, Issue 1, 2008
Демократизация демократии: Постколониальная
критика традиционных подходов of Conventional Approaches to the 'Measurement
Democratizing Democracy: A Postcolonial Critique
к «измерению демократии»
of Democracy'
Томас Коелбл, Эдвард Липума
Thomas A. Koelble; Edward Lipuma
Кто должен голосовать? Осмысление всеобщего
избирательного права в изучении демократии
Людвиг Бекман
Опасности полупрезидентской системы: Преувеличены
ли они?
Робеет Ельджи
Демократия микрогосударства? большинство
или консенсус: Диффузия или решение проблем?
Даг Анкар
Уменьшает ли демократизация риск военных
интервенций в политику в Африке?
Стаффан И. Линдберг, Джон Ф. Кларк
Оценивая запаздывающий эффект экономического
развития на политическую демократию:
модель VAR-панели
Мин Танг
Консенсус по поводу споров: пересматривая
демократическое представительство в Европейском
Союзе в свете демократизации в США в
XIX веке
Эндрю Гленкросс
Эффективно ли продвижение демократии в
Молдове? Влияние европейских институтов на
развитие гражданских и политических прав в
Молдове
Екатерина Макдонах
Зависимость СМИ: СМИ как источник информации
в странах Центральной и Восточной Европы,
проходящих процесс демократизации
Who Should Vote? Conceptualizing Universal Suffrage
in Studies of Democracy
Ludvig Beckman
The Perils of Semi-Presidentialism. Are They Exaggerated?
Robert Elgie
Microstate Democracy: Majority or Consensus;
Diffusion or Problem-Solving?
Dag Anckar
Does Democratization Reduce the Risk of Military
Interventions in Politics in Africa?
Staffan I. Lindberg; John F. Clark
Examining the Lagged Effect of Economic Development
on Political Democracy: A Panel-VAR
Model
Min Tang
Consensus to Contestation: Reconfiguring Democratic
Representation in the European Union in the
Light of 19th Century United States Democratization
Andrew Glencross
Is Democracy Promotion Effective in Moldova?
The Impact of European Institutions on Development
of Civil and Political Rights in Moldova
Ecaterina Mcdonagh
Media Dependency: Mass Media as Sources of Information
in the Democratizing Countries of Central
and Eastern Europe

Мэттью Лавлесс
Элементное определение демократии и его преимущества
для сравнения типов политических
режимов
Лиз Шторм
Составление таблицы «гибридных режимов»:
Типы режимов и концепции в сравнительной
политологии
Микаель Вигелл
Оценивая демократическое правление: Подход
«снизу» к расширению ЕС
Ричард Роуз
Международная интеграция и демократизация:
Исторический ивент-анилиз
Джей Улфелдер
Поддержка власти «сильной руки» в этнически
разделенных обществах: на основе данных из
Эстонии и Латвии
Кадри Листе
Статус демократии и прав человека на Ближнем
Востоке: Имеет ли значение тип режима?
Б. Тодд Спинкс, Эмиль Сахлие, Брайан Кальфано
Защищая нацию: Роль национализма в китайском
осмыслении прав человека
Роберт Уитерли
Исключающая демократизация в Непале, 1990-
2002
Махендра Лауоти
Политическое обучение как катализатор умеренности:
Уроки демократической консолидации
в Греции
Неови М. Каракацанис
Уплотнение гражданского общества: Объяснение
развития ассоциативной жизни в Мексике
Даниель Сабет
Matthew Loveless
Volume 15, Issue 2, 2008
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
An Elemental Definition of Democracy and its Advantages
for Comparing Political Regime Types
Lise Storm
Mapping 'Hybrid Regimes': Regime Types and
Concepts in Comparative Politics
Mikael Wigell
Evaluating Democratic Governance: A Bottom-up
Approach to European Union Enlargement
Richard Rose
International Integration and Democratization: An
Event History Analysis
Jay Ulfelder
Support for Strongman Rule in Ethnically Divided
Societies: Evidence from Estonia and Latvia
Kadri Lhiste
The Status of Democracy and Human Rights in the
Middle East: Does Regime Type Make a Difference?
B. Todd Spinks; Emile Sahliyeh; Brian Calfano
Defending the Nation: The Role of Nationalism in
Chinese Thinking on Human Rights
Robert Weatherley
Exclusionary Democratization in Nepal, 1990-2002
Mahendra Lawoti
Political Learning as a Catalyst of Moderation:
Lessons from Democratic Consolidation in Greece
Neovi M. Karakatsanis
Thickening Civil Society: Explaining the Development
of Associational Life in Mexico
Daniel Sabet
Введение редакторов симпозиума
Биргит Бюмерс, Стивен Хатчингс, Наталья Рулева
Борьба за свободу прессы в России: Размышления
российского журналиста
Надежда Ажгикина
Грядущие всеобщие выборы в России: Какова
роль СМИ?
Дафне Скиллен
Europe-Asia Studies
(Евроазиатские исследования)
Volume 59, Issue 8, 2007
Symposium on the Post-Soviet Media
(Симпозиум по пост-советским СМИ)
125
Symposium Editors' Introduction
Birgit Beumers; Stephen Hutchings; Natalia Rulyova
The struggle for press freedom in Russia: reflections
of a Russian journalist
Nadezhda Azhgikhina
The next general elections in Russia: What role for
the media?
Daphne Skillen

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Нео-Советская модель СМИ
The neo-Soviet model of the media
Сара Оатс
Sarah Oates
СМИ и информационный климат в России Mass media and the information climate in Russia
Хедфиг де Смайле
Hedwig de Smaele
Местное и международное в российской бизнес The local and the International in Russian business
журналистике: Структуры и практики
journalism: Structures and practices
Катья Койккалайнен
Katja Koikkalainen
Официальный СМИ-дискурс и представление Official media discourse and the self-representation
предпринимателей в Белоруссии
of entrepreneurs in Belarus
Галина Мяжевич
Galina Miazhevich
Образ угрозы терроризма в официальной российской
прессе: кризис с захватом театра в Моsian
press: the Moscow theatre crisis (2002) and the
The image of the terrorist threat in the official Rusскве
(2002) и Беслан (2004)
Beslan hostage crisis (2004)
Аглая Снетков
Aglaya Snetkov
Одомашнивание западного формата на российском
телевидении: субверсивная локализация в Subversive localisation in the game show Pole
Domesticating the Western format on Russian TV:
шоу-игре «Поле Чудес»
Chudes (The field of Miracles)
Наталья Рулева
Natalia Rulyova
Пьянство для нации: Реклама на российском телевидении
и культурная дифференциация and cultural differentiation
Drinking to the nation: Russian television advertising
Джереми Моррис
Jeremy Morris
Социальная роль артистов в пост-советской The social role of artists in Post-Soviet Moldova:
Молдове: Культурная политика, европеизация и Cultural policy, Europeanisation, and the state
государство
Jennifer R. Cash
Дженнифер Кэш
Тяжелый путь Румынии к демократии и вступление
в Европейский Союз
the European Union
Romania's travails with democracy and accession to
Моника Чобану
Monica Ciobanu
Volume 60, Issue 1, 2008
Кто вел Россию? Российская региональная политическая
элита, 1954-2006
1954 - 2006
Who has led Russia? Russian regional political elites,
Джоел Мозес
Joel C. Moses
Разведслужбы и демократизация: Продолжение
и перемены в Сербии после Милошевича
Тимоти Эдмундс
Видят ли русские свое будущее в Европе или в
СНГ?
Ричард Роуз, Нийл Мунро
Голосование «против всех» в посткоммунистической
России
Иан МакАллистер, Стивен Уайт
Неравенство, демократия и налогообложение:
Уроки из пост-коммунистического перехода
Кристофер Герри, Томаш Микиевич
От полу-президентской к парламентской системе:
Смена режимов и президенская власть в
Молдове
Стивен Роупер
Террористы по неволе? Транскавказская социальная
демократия, 1901-1909
Эрик Ван Рее
«Ленин жив»: или жив ли он? Символы и переход
от социализма
Intelligence agencies and democratisation: Continuity
and change in Serbia after Milošević
Timothy Edmunds
Do Russians see their future in Europe or the CIS?
Richard Rose; Neil Munro
Voting 'against all' in postcommunist Russia
Ian McAllister; Stephen White
Inequality, democracy and taxation: Lessons from the
post-communist transition
Christopher J. Gerry; Tomasz M. Mickiewicz
From semi-presidentialism to parliamentarism: Regime
change and presidential power in Moldova
Steven D. Roper
Reluctant terrorists? Transcaucasian socialdemocracy,
1901 - 1909
Erik van Ree
Volume 60, Issue 2, 2008
'Lenin Lives': Or Does He? Symbols and the Transition
from Socialism
126

Граем Джил
Graeme Gill
Механизмы привлечения инвестиций: Политика
привлечения прямых иностранных инвестиций в
Центральной и Восточной Европе
Йан Драхокоупил
Jan Drahokoupil
Структурные фонды как стимул для институциональных
перемен в Польше
Марцин Дбровски
Marcin Dbrowski
Оценивая ассиметричную федеральную модель в
Российской Федерации: Пример языковой политики
в Татарстане
Дэвид Кэшбек
David Cashaback
Северяне в рядах белогвардейцев: Народное участие
в контр-революции в Архангельской губернии,
лето-осень 1918 г.
Людмила Новикова
Liudmila G. Novikova
Европейская политика добрососедства: Переоценка
условности для восточных соседей ЕС
Гвендолин Сасс
Gwendolyn Sasse
«Избирательная предрасположенность»: Реакция
Совета Европы и Европейского Союза на второй
вооруженный конфликт в Чечне (1999-2006)
Клайн Фрэнсиз
Volume 60, Issue 3, 2008
Поддержка сепаратизма в этнических республиках
Российской Федерации
Лук Хагендоорн, Эдвин Поп, Анка Минеску
Пакты, партии и борьба элит: неспокойный переход
в пост-оранжевой Украине
Геир Фликке
Дискурсивное сопротивление европейскому соблазну:
Российская элита и (нехватка) европеинизации
Петр Краточвиль
Предрасположение к статусу кво и институционализация
обратимости? Политическая обусловность
ЕС, пост-присоединиительные тенденции
и демократическая консолидация в Словакии
Джеффри Придам
Тайное публичное финансирование: доходы и
расходы советской компартии, 1938-1965
Евгения Белова, Валерий Лазарев
Жизнь в непризнании: строительство государства
и нации в полу-государственных образованиях
Южного Кавказа
Пол Колсто, Хельге Блаккисруд
Обзор статьи
Разновидности экономического выздоровления в
странах бывшего Советского Союза
Мартин Миянт
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
The Investment-Promotion Machines: The Politics of
Foreign Direct Investment Promotion in Central and
Eastern Europe
Structural funds as a driver for institutional change in
Poland
Assessing asymmetrical federal design in the Russian
federation: A case study of language policy in Tatarstan
Northerners into Whites: Popular Participation in the
Counter-Revolution in Arkhangel'sk Province, Summer
- Autumn 1918
The European Neighbourhood Policy: Conditionality
Revisited for the EU's Eastern Neighbours
'Selective Affinities': The Reactions of the Council of
Europe and the European Union to the Second Armed
Conflict in Chechnya (1999 - 2006)
Cline Francis
Support for Separatism in Ethnic Republics of the
Russian Federation
Louk Hagendoorn; Edwin Poppe; Anca Minescu
Pacts, Parties and Elite Struggle: Ukraine's Troubled
Post-Orange Transition
Geir Flikke
The Discursive Resistance to EU-Enticement: The
Russian Elite and (the Lack of) Europeanisation
Petr Kratochvl
Status Quo Bias or Institutionalisation for Reversibility?:
The EU's Political Conditionality, Post-
Accession Tendencies and Democratic Consolidation
in Slovakia
Geoffrey Pridham
Secret Public Finance: Revenues and Expenditures of
the Soviet Communist Party, 1938-1965
Eugenia Belova; Valery Lazarev
Living with Non-recognition: State- and Nationbuilding
in South Caucasian Quasi-states
Pål Kolsto; Helge Blakkisrud
Review Article
Varieties of Economic Recovery in the Former Soviet
Union
Martin Myant
127
Обзор подготовила
А. Ангелова

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
ОБЗОР СТАТЕЙ ПО СРАВНИТЕЛЬНОЙ ПОЛИТОЛОГИИ
Йанг К., Ро С.-Й.
Электронное правительство за лучшее будущее: обещания, реальность и вызовы
Yang K., Rho S.-Y. E-Government for Better Performance: Promises, Realities, and Challenges //
International Journal of Public Administration. Volume 30. Issue 11. September 2007.
В то время как официальные лица и
граждане требуют подотчетности от программ
электронного правительства, необходимо
проанализировать, сдержало ли
электронное правительство обещания определить
вызовы, лежащие перед ним. Основываясь
на имеющейся литературе, правительственных
отчетах и другой вторичной
информации, данная статья оценивает
влияние, оказываемое электронным правительством
на доступность, эффективность,
экономность, и другие факторы результативности
государственного управления.
Данная статья показывает, что, хотя некоторые
программы электронного правительства
продемонстрировали эффективность и
экономические выгоды, многие все еще борются
за то, чтобы оправдать целесообразность.
Другие цели, такие как эффектность
программ, достичь сложнее. Авторы статьи
также оценивают национальные характеристики,
оказывающие влияние на развитие
программ электронного правительства различных
стран, и трудности управления, с
которыми сталкиваются государственные
администраторы. Политические и социальные
права представляют особую важность
для дальнейшего продвижения электронного
правительства. Важнейшими факторами,
определяющими успех электронного правительства,
как установили К. Йанг, С.-Й.
Ро является наличие ресурсов, поддержка
со стороны высших административных чинов,
стратегическое планирование и сотрудничество.
Ван де Вале С., Букерт Г.
Восприятие продуктивности и качества в Европе и США
Van de Walle S., Bouckaert G. Perceptions of Productivity and Performance in Europe and The
United States // International Journal of Public Administration. Volume 30. Issue 11. September
2007.
Прямая связь между уровнем фунционирования
общественного сектора и отношением
граждан к правительству принимается
как аксиома. В то же время, качество
работы общественного сектора, восприятие
гражданами эффективности этого процесса
и общий уровень доверия правительству
можно оценить разными способами. В данной
статье авторы демонстрируют как эффективность
работы общественного сектора
и доверие правительству не соотносятся
в прямой причинно-следственной цепочке,
и как часто противоречивые процессы определяют
данное соотношение. Также, обсуждается
ряд возможностей для улучшения
имиджа общественного сектора и показывается
как субъективность существующих
индикаторов оценки эффективности
работы правительства может привести к
ошибочному общенациональному сравнению
эффективности работы общественного
сектора.
128

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Каллахан К.
Гражданское участие: модели и методы
Callahan K. Citizen Participation: Models and Methods // International Journal of Public Administration.
Volume 30. Issue 11. September 2007.
Вера в то, что индивиды должны быть
наделены голосом в вопросах своего
управления аппелирует к нашим демократическим
идеалам и, в целом, долгое время
всемирно признавалась одним из уникальных
аспектов США. Несмотря на кажущееся
наличие всеобщего согласия по поводу
того, что участие граждан в процессе принятия
решений является хорошей идеей,
наблюдается довольно мало единодушия по
поводу того, как достичь осмысленного
участия граждан. Существует много способов
проведения консультаций с населением
и выяснения того, в чем народ видит проблемы
и воможности, но достижение активного
участия граждан в процессе принятия
решений является задачей совершенно
другого уровня. Дананя статья исследует
вызоы и дилеммы, связанные с прямым
гражданским участием, расмматривает разные
модели взаимодействия между правительством
и гражданами и делает рекомендации
касательно продвижения за пределы
типичного участия. Хотя положительные
результаты включения граждан в процесс
принятия решений являются общепризнанными,
в процессе принятия решений не
часто прибегают к гражданскому участию.
Вуудс Н., Барановски М.
Губернаторы и бюрократия: Исполнительные ресурсы как источник административного
влияния
Woods N., Baranowski M. Governors and the Bureaucracy: Executive Resources as Sources of
Administrative Influence // International Journal of Public Administration. Volume 30. Issue 11.
September 2007.
Последние годы ознаменовали приход
ряда институциональных механизмов для
повышения способности губернаторов
осуществлять контроль за бюрократией. Во
многих штатах традиционные губернаторские
ресурсы были укреплены. Данное исследование
оценивает эффективность этих
рычагов влияния на деятельность органов
власти в органах штатов. В целом, статья
показывает, что данные ресурсы значительно
увеличивают совокупное влияние
губернаторов, выявляемое из отчетов администраторов
штатов. Данные, представленные
в статье, позволяют предположить,
что институциональные механизмы, специально
направленные на влияние на бюрократию
могут прийти на смену более общим
институциональным полномочиям как
первоочередный механизм исполнительного
влияния на структуры органов власти
штатов.
Обзор подготовила
А. Ангелова
129

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
ПРЕДСТАВЛЯЕМ ЖУРНАЛ
Международный журнал государственного управления
International Journal of Public Administration
Главный редактор:
Колин Талбот, Институт Херберта Симона, Манчестерская бизнес школа (Colin Talbot – The
Herbert Simon Institute, Manchester Business School)
Исполнительные редакторы:
Ричард Коммон, Институт Херберта Симона (Richard Common – The Herbert Simon Institute)
Кэрол Джонсон, Институт Херберта Симона (Carole Johnson – The Herbert Simon Institute)
Международный журнал государственного
(публичного) управления является
научным изданием, использующим «рецензирование
вслепую» (под «рецензирование
вслепую» понимается практика отсылки
статей на рецензирование анонимно, без
упоминания имени автора статьи), и предоставляет
возможность для исследователей
и профессиональных менеджеров и администраторов
поделиться с коллегами по
профессии мнениями по теоретическим вопросам,
равно как и по вопросам, связанным
с практическим применением концепций
и теорий в области государственного
управления. Журнал уделяет первостепенное
внимание американской теории и практике,
хотя рассматриваются и проблемы,
связанные со сравнительной административной
политикой и теорией развития административной
политики. Международный
журнал административной политики
предлагает читателям широкий спектр идей
по широкому кругу вопросов, затрагиваемых
в аналогичных изданиях.
Публикуется издательством «Тейлор и Фрэнсис» (Taylor & Francis).
Периодичность: 14 выпуска в год.
Обзор подготовила
А. Ангелова
130

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
ЭМПИРИЧЕСКИЕ ДАННЫЕ
ТАБЛИЦА 1. ИНДЕКС ВОСПРИЯТИЯ КОРРУПЦИИ (ИВК) 2007
Трансперенси Интернешнл
Источник: Transparency International // http://www.transparency.org/
Балл ИВК отражает восприятие уровня коррупции предпринимателями и аналитиками
и оцениваетего по шкале от 10 (коррупция практически отсутствует) до 0 (очень высокий
уровень коррупции).
Доверительный интервал отражает диапазон возможных значений балла ИВК. Этот
показатель демонстрирует возможные вариации балла страны в зависимости от точности измерения.
Теоретически, с вероятностью 5% балл может быть выше этого показателя; также с
вероятностью 5% балл может быть ниже этого показателя. Однако на практике, особенно когда
доступно лишь ограниченное число исследований (n), вероятность получения объективной
средней оценки ниже, чем номинальные 90%.
Число исследований отражает количество исследований, проведенных в стране по
этой проблеме. Всего были использованы результаты 12 опросов и экспертных оценок; чтобы
быть включенной в ИВК, в стране должно было быть проведено как минимум 3 исследования.
ранг
страны
страна
балл
ИВК
доверительный
интервал
число
исследований
1 Denmark 9.4 6 9.2 - 9.6
1 Finland 9.4 6 9.2 - 9.6
1 New Zealand 9.4 6 9.2 - 9.6
4 Singapore 9.3 9 9.0 - 9.5
4 Sweden 9.3 6 9.1 - 9.4
6 Iceland 9.2 6 8.3 - 9.6
7 Netherlands 9.0 6 8.8 - 9.2
7 Switzerland 9.0 6 8.8 - 9.2
9 Canada 8.7 6 8.3 - 9.1
9 Norway 8.7 6 8.0 - 9.2
11 Australia 8.6 8 8.1 - 9.0
12 Luxembourg 8.4 5 7.7 - 8.7
12 United Kingdom 8.4 6 7.9 - 8.9
14 Hong Kong 8.3 8 7.6 - 8.8
15 Austria 8.1 6 7.5 - 8.7
16 Germany 7.8 6 7.3 - 8.4
131

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
17 Ireland 7.5 6 7.3 - 7.7
17 Japan 7.5 8 7.1 - 8.0
19 France 7.3 6 6.9 - 7.8
20 USA 7.2 8 6.5 - 7.6
21 Belgium 7.1 6 7.1 - 7.1
22 Chile 7.0 7 6.5 - 7.4
23 Barbados 6.9 4 6.6 - 7.1
24 Saint Lucia 6.8 3 6.1 - 7.1
25 Spain 6.7 6 6.2 - 7.0
25 Uruguay 6.7 5 6.4 - 7.0
27 Slovenia 6.6 8 6.1 - 6.9
28 Estonia 6.5 8 6.0 -7.0
28 Portugal 6.5 6 5.8 - 7.2
30 Israel 6.1 6 5.6 - 6.7
30 Saint Vincent and
the Grenadines
6.1 3 4.0 - 7.1
32 Qatar 6.0 4 5.4 - 6.4
33 Malta 5.8 4 5.3 - 6.2
34 Macao 5.7 4 4.7 - 6.4
34 Taiwan 5.7 9 5.4 - 6.1
34 United Arab Emirates 5.7 5 4.8 - 6.5
37 Dominica 5.6 3 4.0 - 6.1
38 Botswana 5.4 7 4.8 - 6.1
39 Cyprus 5.3 3 5.1 - 5.5
39 Hungary 5.3 8 4.9 - 5.5
41 Czech Republik 5.2 8 4.9 - 5.8
41 Italy 5.2 6 4.7 - 5.7
43 Malaysia 5.1 9 4.5 - 5.7
43 South Africa 5.1 9 4.9 - 5.5
43 South Korea 5.1 9 4.7 - 5.5
46 Bahrain 5.0 5 4.2 - 5.7
46 Bhutan 5.0 5 4.1 - 5.7
46 Costa Rica 5.0 5 4.7 - 5.3
49 Cape Verde 4.9 3 3.4 - 5.5
132

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
49 Slovakia 4.9 8 4.5 - 5.2
51 Latvia 4.8 6 4.4 - 5.1
51 Lithuania 4.8 7 4.4 - 5.3
53 Jordan 4.7 7 3.8 - 5.6
53 Mauritius 4.7 6 4.1 - 5.7
53 Oman 4.7 4 3.9 - 5.3
56 Greece 4.6 6 4.3 - 5.0
57 Namibia 4.5 7 3.9 - 5.2
57 Samoa 4.5 3 3.4 - 5.5
57 Seychelles 4.5 4 2.9 - 5.7
60 Kuweit 4.3 5 3.3 - 5.1
61 Cuba 4.2 4 3.5 - 4.7
61 Poland 4.2 8 3.6 - 4.9
61 Tunisia 4.2 6 3.4 - 4.8
64 Bulgaria 4.1 8 3.6 - 4.8
64 Croatia 4.1 8 3.6 - 4.5
64 Turkey 4.1 7 3.8 - 4.5
67 El Salvador 4.0 5 3.2 - 4.6
68 Colombia 3.8 7 3.4 - 4.3
69 Ghana 3.7 7 3.5 - 3.9
69 Romania 3.7 8 3.4 - 4.1
71 Senegal 3.6 7 3.2 - 4.2
72 Brazil 3.5 7 3.2 - 4.0
72 China 3.5 9 3.0 - 4.2
72 India 3.5 10 3.3 - 3.7
72 Mexico 3.5 7 3.3 - 3.8
72 Morocco 3.5 7 3.0 - 4.2
72 Peru 3.5 5 3.4 - 3.7
72 Suriname 3.5 4 3.0 - 3.9
79 Georgia 3.4 6 2.9 - 4.3
79 Grenada 3.4 3 2.0 - 4.1
79 Saudi Arabia 3.4 4 2.7 - 3.9
79 Serbia 3.4 6 3.0 - 4.0
79 Trinidad and Tobago 3.4 4 2.7 - 3.9
133

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
84 Bosnia and Herzegovina 3.3 7 2.9 - 3.7
84 Gabon 3.3 5 3.0 - 3.5
84 Jamaica 3.3 5 3.1 - 3.4
84 Kiribati 3.3 3 2.4 - 3.9
84 Lesotho 3.3 6 3.1 - 3.5
84 FYR Macedonia 3.3 6 2.9 - 3.8
84 Maldives 3.3 4 2.3 - 4.3
84 Montenegro 3.3 4 2.4 - 4.0
84 Swaziland 3.3 5 2.6 - 4.2
84 Thailand 3.3 9 2.9 - 3.7
94 Madagascar 3.2 7 2.5 - 3.9
94 Panama 3.2 5 2.8 - 3.4
94 Sri Lanka 3.2 7 2.9 - 3.5
94 Tanzania 3.2 8 2.9 - 3.4
98 Vanuatu 3.1 3 2.4 - 3.7
99 Algeria 3.0 6 2.7 - 3.2
99 Armenia 3.0 7 2.8 - 3.2
99 Belize 3.0 3 2.0 - 3.7
99 Dominican Republic 3.0 5 2.8 - 3.3
99 Lebanon 3.0 4 2.2 - 3.6
99 Mongolia 3.0 6 2.6 - 3.3
105 Albania 2.9 6 2.6 - 3.1
105 Argentina 2.9 7 2.6 - 3.2
105 Bolivia 2.9 6 2.7 - 3.2
105 Burkina Faso 2.9 7 2.6 - 3.4
105 Djibouti 2.9 3 2.2 - 3.4
105 Egypt 2.9 7 2.6 - 3.3
111 Eritrea 2.8 5 2.1 - 3.5
111 Guatemala 2.8 5 2.4 - 3.2
111 Moldovaa 2.8 7 2.5 - 3.3
111 Mozambique 2.8 8 2.5 - 3.1
111 Rwanda 2.8 5 2.3 - 3.3
111 Solomon Islands 2.8 3 2.4 - 3.1
111 Uganda 2.8 8 2.5 - 3.0
134

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
118 Benin 2.7 7 2.3 - 3.2
118 Malawi 2.7 8 2.4 - 3.0
118 Mali 2.7 8 2.4 - 3.0
118 Sao Tome and Principe 2.7 3 2.4 - 3.0
118 Ukraine 2.7 7 2.4 - 3.0
123 Comoros 2.6 3 2.2 - 3.0
123 Guyana 2.6 4 2.3 - 2.7
123 Mauritania 2.6 6 2.0 - 3.3
123 Nicaragua 2.6 6 2.3 - 2.7
123 Niger 2.6 7 2.3 - 2.9
123 Timor-Leste 2.6 3 2.5 - 2.6
123 Viet Nam 2.6 9 2.4 - 2.9
123 Zambia 2.6 8 2.3 - 2.9
131 Burundi 2.5 7 2.0 - 3.0
131 Honduras 2.5 6 2.3 - 2.6
131 Iran 2.5 4 2.0 - 3.0
131 Libya 2.5 4 2.1 - 2.6
131 Nepal 2.5 7 2.3 - 2.7
131 Philippines 2.5 9 2.3 - 2.7
131 Yemen 2.5 5 2.1 - 3.0
138 Cameroon 2.4 8 2.1 - 2.7
138 Ethiopia 2.4 8 2.1 - 2.7
138 Pakistan 2.4 7 2.0 - 2.8
138 Paraguay 2.4 5 2.1 - 2.6
138 Syria 2.4 4 1.7 - 2.9
143 Gambia 2.3 6 2.0 - 2.6
143 Indonesia 2.3 11 2.1 - 2.4
143 Russia 2.3 8 2.1 - 2.6
143 Togo 2.3 5 1.9 - 2.8
147 Angola 2.2 7 1.8 - 2.4
147 Guinea-Bissau 2.2 3 2.0 - 2.3
147 Nigeria 2.2 8 2.0 - 2.4
150 Azerbaijan 2.1 8 1.9 - 2.3
150 Belarus 2.1 5 1.7 - 2.6
135

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
150 Congo, Republic 2.1 6 2.0 - 2.2
150 Cote d'Ivoire 2.1 6 1.7 - 2.6
150 Ecuador 2.1 5 2.0 - 2.3
150 Kazakhstan 2.1 6 1.7 - 2.5
150 Kenya 2.1 8 1.9 - 2.3
150 Kyrgyzstan 2.1 7 2.0 - 2.2
150 Liberia 2.1 4 1.8 - 2.4
150 Sierra Leone 2.1 5 2.0 - 2.2
150 Tajikistan 2.1 8 1.9 - 2.3
150 Zimbabwe 2.1 8 1.8 - 2.4
162 Bangladesh 2.0 7 1.8 - 2.3
162 Cambodia 2.0 7 1.8 - 2.1
162 Central African Republic 2.0 5 1.8 - 2.3
162 Papua New Guinea 2.0 6 1.7 - 2.3
162 Turkmenistan 2.0 5 1.8 - 2.3
162 Venezuela 2.0 7 1.9 - 2.1
168 Congo, Democratic Republic
1.9 6 1.8 - 2.1
168 Equatorial Guinea 1.9 4 1.7 - 2.0
168 Guinea 1.9 6 1.4 - 2.6
168 Laos 1.9 6 1.7 - 2.2
172 Afghanistan 1.8 4 1.4 - 2.0
172 Chad 1.8 7 1.7 - 1.9
172 Sudan 1.8 6 1.6 - 1.9
175 Tonga 1.7 3 1.5 - 1.8
175 Uzbekistan 1.7 7 1.6 - 1.9
177 Haiti 1.6 4 1.3 - 1.8
178 Iraq 1.5 4 1.3 - 1.7
179 Myanmar 1.4 4 1.1 - 1.7
179 Somalia 1.4 4 1.1 - 1.7
Обзор подготовила
Н. Д. Лапина
136

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
РЕГИОНАЛЬНЫЙ ПАРЛАМЕНТАРИЗМ В РФ
Источники данных:
Сайт Центральной избирательной комиссии Российской Федерации – http://www.cikrf.ru/
Cайт Независимого Института Выборов – http://www. vibory.ru
Cайт органов власти субъектов Российской Федерации – http://www.gov.ru
Информация о регионах Российской Федерации – http://www.regions.ru
Уставы субъектов Российской Федерации – http://www.humanities.edu.ru
ТАБЛИЦА 2. СТРУКТУРА РЕГИОНАЛЬНЫХ ПАРЛАМЕНТОВ И ЧИСЛЕННОСТЬ
НАСЕЛЕНИЯ СУБЪЕКТОВ РФ, ПРЕДСТАВЛЕННЫХ ОДНИМ ДЕПУТАТОМ
РЕГИОН
Количество
палат
Число депутатов
в
парламенте
Численность
населения
Представительность
Агинский Бурятский
АО
Республика Адыгея
Республика Алтай
1 15 76383 5092,2
1 54 441176 8169,9
1 41 207122 5051,8
Алтайский край 1 50 2508478 50169,56
Амурская область 1 27 869617 32208,037
Архангельская область
Астраханская область
Республика Башкортостан
Белгородская область
Брянская область
1 62 1271877 20514,145
1 58 1000874 17256,448
2 40/20 4052731 101318,27/202636,55
1 35 1519137 43403,914
1 60 1308479 21807,983
Республика Бурятия 1 65 959892 14767,569
Владимирская область
Волгоградская область
Вологодская область
1 38 1449475 38144,078
1 32 2608762 81523,812
1 34 1222888 35967,294
Воронежская область
1 56 2280406 40721,535
137

Республика Дагестан
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
1 72 2687822 37330,861
Еврейская Автономная
Область 1 16 185535 11595,937
Ивановская область 1 48 1079605 22491,77
Иркутская область
Республика Ингушетия
Кабардино-
Балкарская республика
Калининградская
область
1 27 499502 18500,074
1 45 2507676 55726,133
2 36/36 891338 24759,388/24759,388
1 34 937404 27570,705
1 27 285541 10575,592
Калужская область 1 40 1005648 25141,2
Камчатский край 1 50 345669 6913,38
Республика Калмыкия
Карачаево-
Черкесская республика
1 73 427418 5855,041
Республика Карелия 1 50 690653 13813,06
Кировская область 1 54 1413257 26171,425
Корякский АО 1 12 21886 1823,8333
Костромская область
1 36 697043 19362,305
Республика Коми 1 30 968164 32272,133
Краснодарский край 1 70 5121799 73168,557
Красноярский край 1 42 2890350 68817,857
Курганская область 1 34 960410 28247,352
Курская область 1 45 1162475 25832,777
Ленинградская область
1 50 1633350 32667
138

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Липецкая область 1 56 1168814 20871,678
Магаданская область
Республика
Марий – Эл
Республика Мордовия
1 25 165820 6632,8
1 52 703220 13523,461
1 48 840391 17508,145
Москва 1 35 10470318 299151,94
Московская область 1 50 6672773 133455,46
Мурманская область 1 24 850929 35455,375
Ненецкий АО 1 18 42019 2334,3888
Нижегородская область
Новгородская область
Новосибирская
область
1 50 3359816 67196,32
1 26 652437 25093,73
1 98 2635642 26894,306
Омская область 1 44 2017997 45863,568
Оренбургская область
1 47 2119003 45085,17
Орловская область 1 50 821934 16438,68
Пензенская область 1 25 1388021 55520,84
Пермский край 1 60 2718227 45303,783
Приморский край 1 40 1995828 49895,7
Псковская область 1 44 705289 16029,295
Ростовская область 1 45 4254421 94542,688
Рязанская область 1 36 1164530 32348,055
Самарская область 1 50 3172787 63455,74
Санкт - Петербург 1 50 4568047 91360,94
Саратовская область 1 35 2583808 73823,085
Сахалинская область
1 28 518539 18519,25
139

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Свердловская область
Республика Северная
Осетия-Алания
2 14/14 4395617 313972,64/313972,64
1 70 702456 10035,085
Смоленская область 1 48 983227 20483,895
Ставропольский
край
Таймырский (Д-Н)
АО
Тамбовская область
Республика Татарстан
1 50 2705067 54101,34
1 14 37768 2697,7142
1 50 1106035 22120,7
1 100 3762809 37628,09
Тверская область 1 33 1379542 41804,303
Томская область 1 42 1034985 24642,5
Тульская область 1 48 1566295 32631,145
Республика Тыва 2 16/16 311619 19476,187/19476,187
Тюменская область 1 34 1325385 38981,911
Удмуртская республика
Ульяновская область
Усть-Ордынский
Бурятский АО
1 100 1532736 15327,36
1 25 1312208 52488,32
1 19 134320 7069,4736
Хабаровский край 1 26 1403712 53988,923
Республика Хакасия 1 75 537230 7163,0666
Ханты – Мансийский
Автономный
Округ
Челябинская область
Чеченская республика
1 28 1505248 53758,857
1 60 3510990 58516,5
2 40/21 1209040 30226/57573,33
Читинская область 1 42 1118931 26641,214
Чукотский АО 1 13 50263 3866,3846
Республика Чувашия
Республика Саха
(Якутия)
1 44 1282567 29149,25
1 70 951436 13591,942
140

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Ямало – Ненецкий
АО
1 19 542732 28564,842
Ярославская область 1 50 1315005 26300,1
Примечание.
Представительность – количество жителей региона, интересы которых представляет один депутат регионального
парламента. Данная величина подсчитывается следующим образом: численность населения региона делится
на общее количество депутатов регионального парламента.
ТАБЛИЦА 3. ТИП РЕГИОНАЛЬНЫХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СИСТЕМ
РЕГИОН
тип
избирательной
системы
электоральный
порог
Количество депутатов по
пропорциональной системе
141
Количество депутатов
по мажоритарной системе
Агинский Бурятский
АО
смешанная 7 9 6
Республика
Адыгея
смешанная 7 27 27
Республика Алтай
смешанная 5 21 20
Алтайский край смешанная 7 34 16
Амурская область
смешанная 3 18 9
Архангельская
область
смешанная 5 31 31
Астраханская
область
смешанная 7 29 29
Республика пропорциональная
Башкортостан
7 60 -
Белгородская
область
смешанная 5 18 17
Брянская область
смешанная 5 30 30
Республика Бурятия
смешанная 7 33 32
Владимирская
область
смешанная 7 19 19
Волгоградская
область
смешанная 7 16 16
Вологодская область
смешанная 7 17 17
Воронежская область
смешанная 5 28 28
Республика Дагестанальная
пропорцио-
7 72 -
Еврейская АО смешанная 7 8 8
Ивановская область
смешанная 5 24 24
Республика Ингушетинальная
пропорцио-
7 27 -

142
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Иркутская область
смешанная 5 23 22
Кабардино –
Балкарская республика
смешанная 7 55 17
Калининградская
область
смешанная 7 20 14
Республика пропорциональная
Калмыкия
7 27 -
Калужская область
смешанная 5 20 20
Камчатский край смешанная 7 27 23
Карачаево-
Черкесская республика
смешанная 5 37 36
Республика Карелия
смешанная 7 25 25
Кировская область
смешанная 6 27 27
Корякский АО смешанная 5 7 5
Костромская область
смешанная 4 18 18
Республика Коми
смешанная 7 15 15
Краснодарский
край
смешанная 7 35 35
Красноярский
край
смешанная 7 26 16
Курганская область
смешанная 5 17 17
Курская область смешанная 7 23 22
Ленинградская
область
смешанная 7 25 25
Липецкая область
смешанная 7 28 28
Магаданская область
смешанная 7 13 12
Республика Марий-Эл
смешанная 5 26 26
Республика
Мордовия
смешанная 7 24 24
Москва смешанная 10 20 15
Московская областнальная
пропорцио-
7 50 -
Мурманская область
смешанная 7 16 8
Ненецкий АО смешанная 7 10 8
Нижегородская
область
смешанная 5 25 25
Новгородская
область
смешанная 7 13 13
Новосибирская
область
смешанная 7 49 49
Омская область смешанная 7 22 22
Оренбургская
область
смешанная 5 24 23
Орловская область
смешанная 7 25 25
Пензенская об- смешанная 7 13 12

143
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
ласть
Пермский край смешанная 7 30 30
Приморский
край
смешанная 7 20 20
Псковская область
смешанная 7 22 22
Ростовская область
смешанная 7 25 20
Рязанская область
смешанная 5 18 18
Самарская область
смешанная 7 25 25
Санкт – Петербурнальная
пропорцио-
7 50 -
Саратовская область
смешанная 7 18 17
Сахалинская область
смешанная 6 14 14
Свердловская
область
смешанная 7 14 14
Республика Северная
Осетия- смешанная 7 35 35
Алания
Смоленская область
смешанная 7 24 24
Ставропольский
край
смешанная 7 25 25
Таймырский (Д-
Н) АО
смешанная 7 7 7
Тамбовская область
смешанная 7 25 25
Республика Татарстан
смешанная 5 50 50
Тверская область смешанная 5 17 16
Томская область смешанная 7 21 21
Тульская область
смешанная 5 24 24
Республика Тыва смешанная 7 16 16
Тюменская область
смешанная 7 17 17
Удмуртская республика
смешанная 7 50 50
Ульяновская область
смешанная 7 15 10
Усть-Ордынский
Бурятский АО
смешанная 7 15 4
Хабаровский
край
смешанная 5 13 13
Республика Хакасия
Смешанная 5 38 37
Ханты – Мансийский
АО
смешанная 5 14 14
Челябинская область
смешанная 5 30 30
Чеченская республика
смешанная 7 40 21
Читинская область
смешанная 5 21 21

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Чукотский АО смешанная 7 6 7
Республика Чувашия
смешанная 7 22 22
Республика Саха
(Якутия)
смешанная 7 35 35
Ямало – Ненецкий
АО
смешанная 5 11 8
Ярославская область
смешанная 7 25 25
Обзор подготовил
Н. В. Гусев
144

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
ЧИСЛЕННОСТЬ И СОСТАВ РОССИЙСКОЙ БЮРОКРАТИИ
Источник: Российский статистический ежегодник. 2007. М., 2007. С. 47–56.
ТАБЛИЦА 4. ЧИСЛЕННОСТЬ РАБОТНИКОВ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ВЕТВЯМ ВЛАСТИ И УРОВНЯМ УПРАВЛЕНИЯ
1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
145
Тысяч человек
В органах государственной
власти и местного самоуправления
Росийской Федерации - всего 1061,8 1163,3 1140,6 1252,3 1300,5 1318,6 1462,0 1577,2
в том числе в органах:
законодательной власти 8,8 15,5 19,2 20,4 21,7 22,9 24,4 26,1
исполнительной власти 945,1 1029,5 983,7 1072,5 1102,9 1103,3 1236,6 1344,8
судебной власти и прокуратуры 107,3 115,2 134,3 153,9 168,5 184,5 192,8 197,1
других государственных органах 0,6 3,1 3,5 5,5 7,4 7,9 8,3 9,3
на региональном уровне -
всего 1022,1 1124,5 1103,4 1214,5 1261,8 1283,0 1420,9 1534,7
в том числе в органах:
законодательной власти 5,3 11,3 15,4 16,1 17,3 18,8 20,2 21,9
исполнительной власти 911,3 999,2 954,8 1043,8 1073,6 1077,0 1204,8 1311,7
судебной власти и прокуратуры 105,1 112,0 131,0 150,5 165,0 180,9 189,1 193,3
других государственных органах 0,3 2,0 2,2 4,1 5,9 6,4 6,8 7,8
В федеральных органах государственной
власти - всего 527,2 522,5 504,9 590,3 615,9 628,0 766,8 828,5
в том числе в органах:
законодательной власти 3,5 4,4 4,5 4,8 4,7 4,6 4,7 4,7
исполнительной власти 416,2 404,7 377,1 446,8 461,7 460,0 592,6 649,1
судебной власти и прокуратуры 107,3 112,2 122,0 137,4 148,1 161,9 168,0 173,2
других государственных органах 0,2 1,2 1,3 1,4 1,5 1,5 1,5 1,5
на федеральном уровне -
всего 39,8 38,8 37,2 37,9 38,6 35,6 41,1 42,5
в том числе в органах:
законодательной власти 3,5 4,2 3,8 4,3 4,3 4,1 4,2 4,1
исполнительной власти 33,8 30,3 28,8 28,8 29,3 26,4 31,7 33,1
судебной власти и прокуратуры 2,2 3,2 3,3 3,4 3,5 3,6 3,7 3,8
других государственных органах 0,2 1,2 1,3 1,4 1,5 1,5 1,5 1,5
на региональном уровне -
всего 487,4 483,7 467,6 552,5 577,3 592,4 725,6 786,0
в том числе в органах:
законодательной власти 1) - 0,2 0,7 0,5 0,4 0,5 0,5 0,5
исполнительной власти 382,4 374,4 348,3 418,0 432,4 433,6 560,8 616,1
судебной власти и прокуратуры 105,1 109,0 118,7 134,0 144,6 158,3 164,3 169,4
В органах государственной
власти субъектов Российской Федерации
- всего 534,6 192,9 192,7 206,6 218,6 220,6 230,7 241,5
в том числе в органах:
законодательной власти 5,3 8,1 8,4 8,9 9,4 9,8 10,0 10,5

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
исполнительной власти 529,0 179,8 169,9 177,1 182,8 181,9 189,2 200,0
судебной власти 2) - 3,0 12,3 16,5 20,4 22,5 24,8 23,8
других государственных органах 0,3 2,0 2,2 4,1 5,9 6,4 6,8 7,1
В органах местного самоуправления
- всего - 448,0 443,0 455,4 466,0 470,0 464,5 507,2
в том числе в органах:
представительных - 3,1 6,3 6,7 7,6 8,5 9,7 10,9
местных администрациях (исполнительно-распорядительных)
- 444,9 436,7 448,7 458,4 461,5 454,8 495,6
контрольных - - - - - - - 0,5
иных - - - - - - - 0,2
1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
В процентах к предыдущему году
В органах государственной
власти и местного самоуправления
Росийской Федерации - всего 105,7 102,5 98,0 105,0 4) 103,8 101,4 108,0 4) 107,9
из них в органах:
законодательной власти 122,5 107,4 123,5 106,3 106,5 105,5 106,6 106,9
исполнительной власти 105,7 102,1 95,6 103,5 4) 102,8 100,0 108,6 4) 108,7
судебной власти и прокуратуры 104,5 104,7 116,5 114,6 109,5 109,5 104,5 102,2
других государственных органах в 4,0р. 118,1 112,2 156,8 134,1 107,2 105,0 103,6 4)
на региональном уровне -
всего 105,9 102,5 98,1 105,1 4) 103,9 101,7 108,0 4) 108,0
из них в органах:
законодательной власти 132,6 107,1 135,4 104,7 107,9 108,3 107,6 108,5
исполнительной власти 105,9 102,2 95,6 103,6 4) 102,9 100,3 108,6 4) 108,9
судебной власти и прокуратуры 104,6 104,6 116,9 114,9 109,6 109,6 104,5 102,2
других государственных органах в
16,4р. 118,5 114,1 в 1,8р. 143,7 108,6 106,0 104,2 4)
В федеральных органах
государственной власти - всего 108,5 99,0 96,6 106,1 4) 104,3 102,0 116,1 4) 108,1
из них в органах:
законодательной власти 109,8 113,8 101,9 107,4 98,0 97,4 102,0 99,8
исполнительной власти 109,6 98,0 93,2 104,0 4) 103,3 99,6 120,6 4) 109,5
судебной власти и прокуратуры 104,5 102,1 108,7 112,6 107,8 109,3 103,8 103,1
других государственных органах в 1,9р. 117,4 109,1 107,7 105,5 101,4 100,9 101,0
на федеральном уровне -
всего 101,0 100,4 95,9 101,6 102,1 92,0 106,9 4) 103,3
из них в органах:
законодательной власти 109,8 108,4 91,1 112,7 101,3 94,4 102,0 98,9
исполнительной власти 99,9 98,1 95,2 99,8 101,8 90,0 108,6 4) 104,2
судебной власти и прокуратуры 100 108,2 103,7 102,6 104,0 102,0 102,9 102,1
других государственных органах в 1,9р. 117,4 109,1 107,7 105,5 101,4 100,9 101,0
на региональном уровне -
всего 109,2 98,9 96,7 106,5 4) 104,5 102,6 116,6 4) 108,3
из них в органах:
законодательной власти 1) - - в 3,2р. 76,8 70,3 134,6 101,5 107,0
исполнительной власти 110,5 98,0 93,0 104,4 4) 103,4 100,3 121,3 4) 109,8
судебной власти и прокуратуры 104,6 101,9 108,8 112,9 107,9 109,5 103,8 103,1
146

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
В органах государственной
власти субъектов Российской Федерации
- всего 103,1 101,2 99,9 107,2 105,8 101,0 104,6 104,7
из них в органах:
законодательной власти 132,6 103,6 103,6 106,3 106,1 104,2 101,9 105,4
исполнительной власти 102,8 99,4 94,5 104,2 103,2 99,5 104,0 105,7
судебной власти 2) - в 27р. в 4,1р. 134,6 123,4 110,4 109,8 96,2
других государственных органах в
16,4р. 118,5 114,1 в 1,8р. 143,7 108,6 106,0 104,2
В органах местного самоуправления
- всего - 107,4 98,9 102,8 102,3 100,9 98,8 109,2
из них в органах:
представительных - 109,3 в 2,1р. 105,5 113,0 112,1 114,6 111,9
местных администрациях (исполнительно-распорядительных)
- 107,4 98,2 102,7 102,2 100,7 98,6 109,0
контрольных - - - - - - - -
иных - - - - - - - -
1)
Разработка данных о помощниках депутатов палат Федерального Собрания Российской Федерации осуществляется
с 2000 г.
2) Формирование института судебной власти субъектов Российской Федерации началось с 1998 г.
3) Формирование органов местного самоуправления из состава органов государственной власти субъектов Российской
Федерации началось с 1996 г. в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в 2005 г. осуществлялось
реформирование этих органов на основании Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
4)
По сопоставимову кругу соответствующих органов власти.
ТАБЛИЦА 5. ЧИСЛЕННОСТЬ РАБОТНИКОВ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО ВЕТВЯМ
ВЛАСТИ И СУБЪЕКТАМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
на конец 2006 г.
(человек)
в том числе в органах
законодательнотельной
федраль-
власти федераль-
государ-
исполни-
из них в судебной из них в в других
Численность
ра-
представи-
местного
туры
органах
власти и власти и ных и прокураныственныботникотельных
самоуправления
с
- всего органах
местного исполнительными
самоуправленими
функция-
Российская Федерация 1577215 26063 1344773 649142 197051 173231 9328
из них в органах:
на федеральном уровне 42504 4141 33059 33059 3801 3801 1503
на региональном уровне 1534711 21922 1311714 616083 193250 169430 7825
Центральный федеральный
округ 370944 5089 319719 150164 44367 39339 1769
Белгородская область 18490 144 16144 7024 2128 1736 74
Брянская область 16480 385 13706 7409 2305 1940 84
Владимирская область 15102 223 12816 5649 2002 1824 61
Воронежская область 21347 285 17855 8838 3068 2558 139
Ивановская область 12361 217 10226 4773 1860 1676 58
Калужская область 12600 115 10599 4948 1785 1536 101
Костромская область 12151 160 10634 4049 1303 1269 54
Курская область 15918 198 13591 5974 2045 1617 84
Липецкая область 13508 224 11627 4773 1595 1544 62
Московская область 1) 55845 570 49876 20737 5211 4943 188
Орловская область 11323 136 9779 4320 1349 1311 59
Рязанская область 14469 282 12319 5129 1763 1706 105
147

148
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Смоленская область 14038 170 12223 5800 1591 1546 54
Тамбовская область 14805 596 12151 4889 2005 1713 53
Тверская область 17810 218 14912 6847 2551 2164 129
Тульская область 17173 530 14550 6418 2026 1951 67
Ярославская область 15608 204 13391 5704 1952 1740 61
г. Москва 2) 71916 432 63320 36883 7828 6565 336
Северо-Западный федеральный
округ 155629 2623 132895 72486 19303 17776 808
Республика Карелия 9366 134 7709 5045 1493 1351 30
Республика Коми 13868 177 11754 5390 1804 1739 133
Архангельская область 16408 220 13968 6254 2126 2063 94
в том числе Ненецкий автономный
округ 1268 43 1108 377 100 97 17
Вологодская область 17397 224 15308 5728 1790 1733 75
Калининградская область 13490 254 11556 7530 1616 1558 64
Ленинградская область 1) 15282 318 13115 6239 1773 1555 76
Мурманская область 11111 202 9137 5623 1679 1507 93
Новгородская область 10202 49 8918 3885 1185 1151 50
Псковская область 12048 71 10608 5898 1331 1295 38
г. Санкт-Петербург 2) 36457 974 30822 20894 4506 3824 155
Южный федеральный округ 215431 2625 183370 86984 28157 23188 1279
Республика Адыгея 5274 84 4431 2007 711 624 48
Республика Дагестан 20387 160 17100 7501 2863 2186 264
Республика Ингушетия 4237 86 3554 1763 572 441 25
Кабардино-Балкарская Республика
7912 90 6722 3213 1062 897 38
Республика Калмыкия 6464 75 5321 2521 996 916 72
Карачаево-Черкесская Республика
6390 115 5343 2464 866 726 66
Республика Северная Осетия -
Алания 8327 135 7003 3730 1140 972 49
Чеченская Республика … … … … … … …
Краснодарский край 44856 560 38447 18905 5699 4923 150
Ставропольский край 26041 409 21797 9659 3751 2993 84
Астраханская область 13332 179 11365 5331 1746 1398 42
Волгоградская область 28628 365 24745 10633 3385 2764 133
Ростовская область 43583 367 37542 19257 5366 4348 308
Приволжский федеральный
округ 308640 5140 262884 117310 39153 33930 1463
Республика Башкортостан 34222 285 29606 11902 4148 3290 183
Республика Марий Эл 7737 71 6673 3226 952 914 41
Республика Мордовия 10642 59 9174 4088 1372 1332 37
Республика Татарстан 32826 1147 27195 12337 4285 3373 199
Удмуртская Республика 16250 486 13605 5972 2051 1980 108
Чувашская Республика 12089 77 10128 4806 1843 1561 41
Пермский край 29392 400 24825 11054 3920 3785 247
Кировская область 18161 163 15459 6863 2451 2096 88
Нижегородская область 35167 445 30325 14234 4320 3491 77
Оренбургская область 23224 130 20428 9519 2561 2466 105
Пензенская область 15301 149 13102 5536 1999 1767 51
Самарская область 31873 666 27070 12428 4038 3108 99
Саратовская область 26383 703 22461 9845 3120 3012 99
Ульяновская область 15373 359 12833 5500 2093 1755 88
Уральский федеральный округ 135879 1859 115780 51880 17508 14284 732
Курганская область 13763 104 11830 5470 1776 1569 53
Свердловская область 40484 468 33887 17475 5911 4625 218
Тюменская область 48554 703 42305 15882 5260 4399 286
в том числе:
Ханты-Мансийский автономный
округ - Югра 20354 293 17824 6239 2167 1668 70
Ямало-Ненецкий автономный
округ 11445 146 10386 3111 807 786 106
Челябинская область 33078 584 27758 13053 4561 3691 175
Сибирский федеральный округ 244402 2973 209481 93148 30664 28104 1284
Республика Алтай 5380 137 4646 1898 573 564 24
Республика Бурятия 14376 143 12226 4696 1932 1646 75
Республика Тыва 5804 134 4557 2173 1007 957 106
Республика Хакасия
Алтайский край
8058
32644
153
140
6746
28728
2963
11174
1115
3636
974
3519
44
140
Красноярский край 38338 662 33275 14318 4202 4045 199
в том числе:
Таймырский (Долгано-Ненец- 1577 95 1320 630 161 158 1

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
кий)
автономный округ
Эвенкийский автономный округ
956 24 805 444 127 109 -
Иркутская область 30415 203 25626 11702 4395 3701 191
в том числе Усть-Ордынский
Бурятский автономный округ 2144 29 1774 701 315 289 26
Кемеровская область 26329 240 22399 10589 3589 3464 101
Новосибирская область 28640 470 25040 13223 3031 2912 99
Омская область 23277 232 19924 8636 2939 2428 182
Томская область 13782 225 11766 5222 1757 1710 34
Читинская область 17359 234 14548 6554 2488 2184 89
в том числе Агинский Бурятский
автономный округ 1648 30 1395 510 204 200 19
Дальневосточный федеральный
округ 103786 1613 87585 44111 14098 12809 490
Республика Саха (Якутия) 15635 189 13327 5148 2061 1730 58
Приморский край 24200 471 20657 12194 2982 2888 90
Хабаровский край 20698 113 17645 9327 2900 2530 40
Амурская область 13355 254 11160 4718 1837 1645 104
Камчатская область 7785 158 6492 3581 1076 1044 59
в том числе Корякский автономный
округ 1258 36 1022 421 187 183 13
Магаданская область 5448 77 4563 2750 766 756 42
Сахалинская область 10205 272 8423 4182 1481 1318 29
Еврейская автономная область 3857 37 3165 1257 622 548 33
Чукотский автономный округ 2603 42 2153 954 373 350 35
1) Включая органы государственной власти, осуществляющие полномочия соответственно в Московской и Ленинградской
областях, находящиеся на территории городов
Москвы и Санкт-Петербурга.
2) Без органов государственной власти, осуществляющих полномочия соответственно в Московской и Ленинградской
областях, находящихся на территории городов Москвы
и Санкт-Петербурга.
ТАБЛИЦА 6. ЧИСЛЕННОСТЬ РАБОТНИКОВ
ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
на конец 2006 г. 1)
(включая персонал по охране и обслуживанию зданий; человек)
Всего в том числе на уровне
федеральном региональном
Федеральные органы государственной власти - всего 828540 42504 786036
Федеральные органы законодательной власти - всего 4664 4141 523
Совет Федерации (включая помощников депутатов в
субъектах Российской Федерации) 1490 1382 108
Государственная Дума (включая помощников депутатов в
субъектах Российской Федерации) 3174 2759 415
Федеральные органы исполнительной власти - всего 649142 33059 616083
Администрация Президента Российской Федерации и аппараты
полномочных представителей Российской Федерации
в федеральных округах (включая Управление делами
Президента
Российской Федерации) 2196 1567 629
Аппарат Правительства Российской Федерации 996 996 -
Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные
агентства, руководство деятельностью которых
осуществляет Президент Российской Федерации
Федеральная миграционная служба 28192 609 27583
149

150
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным
ситуациям и ликвидации
последствий стихийных бедствий 22831 766 22065
Министерство иностранных дел 3528 3208 320
Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству
105 105 -
Федеральная служба по оборонному заказу 139 139 -
Федеральная служба по техническому и экспортному контролю 487 … 487
Федеральное агентство специального строительства 155 155 -
Министерство юстиции 2052 664 1388
Федеральная служба исполнения наказаний 628 628 -
Федеральная регистрационная служба 33727 330 33397
Федеральная служба судебных приставов 61417 335 61082
Государственная фельдъегерская служба 4213 102 4111
Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом
наркотиков 33677 3190 30487
Федеральные министерства, находящиеся в ведении
Правительства Российской Федерации, федеральные
службы и федеральные агентства, подведомственные
этим федеральным министерствам
Министерство здравоохранения и социального развития 509 509 -
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и
благополучия человека 21285 155 21130
Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального
развития 581 127 454
Федеральная служба по труду и занятости 8361 201 8160
Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию 210 191 19
Федеральное медико-биологическое агентство 991 153 838
Министерство культуры и массовых коммуникаций 182 182 -
Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в
сфере массовых
коммуникаций и охране культурного наследия 286 99 187
Федеральное архивное агентство 71 71 -
Федеральное агентство по культуре и кинематографии 199 199 -
Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям 179 179 -
Министерство образования и науки 338 338 -
Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и
товарным знакам 67 67 -
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки 163 163 -
Федеральное агентство по науке и инновациям 184 184 -
Федеральное агентство по образованию 311 311 -
Министерство природных ресурсов 333 333 -
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования 3661 99 3562
Федеральное агентство водных ресурсов 1262 107 1155
Федеральное агентство лесного хозяйства 3354 123 3231
Федеральное агентство по недропользованию 1274 122 1152
Министерство промышленности и энергетики 706 706 -
Федеральное агентство по промышленности 457 457 -
Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии
801 140 661
Федеральное агентство по энергетике 261 205 56
Министерство регионального развития 298 298 -
Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному
хозяйству 171 171 -
Министерство сельского хозяйства 645 645 -
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору 22305 140 22165
Федеральное агентство по рыболовству 161 144 17
Министерство транспорта 467 467 -
Федеральная служба по надзору в сфере транспорта 7661 257 7404
Федеральное агентство воздушного транспорта 388 95 293
Федеральное дорожное агентство 217 217 -

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
Федеральное агентство железнодорожного транспорта 268 99 169
Федеральное агентство морского и речного транспорта 181 181 -
Федеральное агентство геодезии и картографии 210 89 121
Министерство информационных технологий и связи 247 247 -
Федеральная служба по надзору в сфере связи 2897 85 2812
Федеральное агентство по информационным технологиям 98 98 -
Федеральное агентство связи 96 96 -
Министерство финансов 1114 1114 -
Федеральная налоговая служба 186435 925 185510
Федеральная служба страхового надзора 252 140 112
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора 5781 228 5553
Федеральная служба по финансовому мониторингу 569 318 251
Федеральное казначейство (федеральная служба) 55951 383 55568
Министерство экономического развития и торговли 2160 1875 285
Федеральное агентство по государственным резервам 1221 306 915
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости 11873 275 11598
Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом 3596 462 3134
Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами
169 131 38
Федеральные службы и федеральные агентства, руководство
которыми осуществляет
Правительство Российской Федерации
Федеральная антимонопольная служба 1827 331 1496
Федеральная аэронавигационная служба 313 214 99
Федеральная служба по тарифам 273 273 -
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей
среды 408 147 261
Федеральная служба государственной статистики 23855 542 23313
Федеральная служба по финансовым рынкам 1081 268 813
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному
надзору 12708 363 12345
Федеральная таможенная служба 61352 1695 59657
Федеральное агентство по атомной энергии 461 461 -
Федеральное космическое агентство 188 188 -
Федеральное агентство по туризму 75 75 -
Федеральное агентство по физической культуре и спорту 171 171 -
Федеральные органы судебной власти и прокуратуры Российской
Федерации - всего 173231 3801 169430
Конституционный Суд 312 312 -
Верховный Суд 99677 951 98726 1)
Судебный департамент при Верховном Суде 6379 406 5973
Высший Арбитражный Суд 13026 505 12521
Генеральная Прокуратура 53837 1627 52210
Другие федеральные государственные органы Российской Федерации
- всего 1503 1503 -
Счетная палата 1116 1116 -
Центральная избирательная комиссия 202 202 -
Аппарат Уполномоченного по правам человека 185 185 -
151

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
ТАБЛИЦА 7. ЧИСЛЕННОСТЬ РАБОТНИКОВ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
ПО УРОВНЯМ УПРАВЛЕНИЯ
на конец 2006 г.
всего
Тыс. человек
из них на уровне
республиканском,
городском,
районном,
краевом, сельском
областном,
окружном
В процентах к итогу
из них на уровне
республиканском,
городском,
районном,
всего
краевом, сельском
областном,
окружном
Всего работников 748,7 153,1 595,6 100 100 100
в том числе в органах:
государственной власти субъектов Российской
Федерации 241,5 153,1 88,4 32,3 100 14,8
из них в органах:
законодательной власти 10,5 10,5 - 1,4 6,9 -
исполнительной власти 200,0 136,1 63,9 26,7 88,9 10,7
в том числе:
в правительствах, администрациях субъектов
Российской Федерации (включая аппараты
президентов республик в составе Российской
Федерации),
администрациях (мэриях) районов, городов,
сельских
населеннных пунктов 39,3 28,4 10,9 5,3 18,6 1,8
в иных органах исполнительной власти
субъектов
Российской Федерации 160,7 107,7 53,0 21,5 70,3 8,9
судебной власти 23,8 0,3 23,5 3,2 0,2 4,0
других государственных органах 7,1 6,2 0,9 0,9 4,0 0,2
местного самоуправления 507,2 - 507,2 67,7 - 85,2
Обзор подготовила
Н. Д. Лапина
152

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №1 (5) 2008
ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ
Информационный бюллетень
исследовательского комитета РАПН
по сравнительной политологии
СП-РАПН
№ 1 (5)
2008
Компьютерная верстка А. В. Павроза
Без издательского редактирования
___________________________________________________
Подписано в печать с авторского оригинал-макета 03.06.2008.
Формат 60х84/8. Гарнитура литературная.
Усл. печ. л. 17, 78. Тираж 120 экз. Заказ
Издано на факультете философии и политологии
Санкт-Петербургского государственного университета
199034, Санкт-Петербург, Менделеевская линия, д. 5.
153