PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA ... - PALGO centar

Ocena rizika kod javno-privatnih partnerstava realizovanih u Mađarskoj
Rizici, efikasnost upravljanja i fiskalni odnosi
dugoročne obaveze nije potrebno dobiti odobrenje Ministarstva, a većina opština funkcioniše znatno ispod svog
limita zaduživanja. JPP na lokalnom nivou u Mađarskoj se u izvesnom smislu ne beleže pravilno kao dug ili dugoročne
obaveze, već se pojavljuju u različitim oblicima, kao što su dugoročni ugovori o uslugama ili koncesije.
Neke opštine 5 , kao što je Vesprem, glavni grad županije, zapravo su odbile 2006. godine da koriste model JPP za
izgradnju višenamenskog sportskog i kongresnog centra i tako uštedele oko 30 % na troškovima izgradnje koristeći
svoj sopstveni kapacitet za zaduživanje. Glavni gradovi županija, kao što je Vesprem, daleko su od toga da premaše
svoj limit zaduživanja, za razliku od centralne vlasti, i ne moraju da pribegavaju JPP da bi smanjile svoja ukupna dugovanja
ili budžetski deficit 6 . Za ovaj dug se, međutim ne daju suverene garancije ili garancije iz državnog budžeta i on
ulazi u državni dug. Međutim, ukupan dug opština je manji od 5% ukupnog javnog duga, tako da opštine ne moraju
da maskiraju svoja zaduživanja u formi dugoročnih ugovora o uslugama u okviru aranžmana JPP. Naravno, i dalje je
potrebno definisati dug u drugim oblicima, kao što su dugoročni ugovori o uslugama, garancije itd., ali se ne očekuje
da će to mnogo uticati na ukupan iznos javnog duga u Mađarskoj.
Vlada je predložila program „Sport XXI” u okviru koga bi se izgradilo oko 169 bazena, sportskih sala i drugih sportskih
objekata u opštinama koje su oskudevale ovim sadržajima. Ministarstvo za lokalnu upravu, koje je zaduženo za sport,
pripremilo je paket aplikacija sa standardizovanim predlozima, planovima, finansijskim analizama itd. Program je
podrazumevao 30–50 posto budžetskih subvencija opštinama za plaćanje redovnih naknada privatnim partnerima.
Privatni partner bi snosio rizik izgradnje i rizik raspoloživosti. Samo oko 17–30 projekata će biti dodeljeno i završeno
(o čemu će podrobnije biti reči u analizi slučaja) jedino stoga što opštine nisu mogle, čak ni uz subvenciju, da plaćaju
naknade privatnom partneru. Mnoge opštine su iznašle druga rešenja i izgradile svoje objekte uz pomoć tradicionalnih
metoda finansiranja, a mnoge su odustale od programa. Drugi veliki problem je bio u tome što su ponude
za izgradnju ponekad višestruko premašivale procenjeni trošak. Ni banke nisu bile voljne da pomognu jer su paketi
sporazuma bili vrlo mali i komplikovani, iako je možda načelo „vrednost za novac” zaista bilo pravilno primenjeno od
strane svih aktera (Báger, 2007:80).
│75
DRB vidi nekoliko oblasti u kojima bi opštine mogle da se ubuduće aktivnije angažuju na JPP, ukoliko bi zakonski okvir
bio jasniji. Te oblasti obuhvataju obavezne funkcije opštine kao što su: socijalni stanovi za davanje u zakup, vodovod
i kanalizacija, čvrst otpad, lokalni putevi, lokalni javni prevoz/saobraćaj, ustanove za dnevni boravak i vrtići, sportski
objekti, zdravstveni objekti i domovi za stara lica. Zakon o koncesijama, Zakon o javnim nabavkama i drugi sektorski
zakoni ponekad predstavljaju smetnju za zasnivanje JPP u opštinama. Do 2007. godine Zakon o lokalnoj upravi nije
dopuštao da se deo osnovne imovina opštine dâ na korišćenje privatnom sektoru. U Zakon je 1. januara 2007. godine
uneta klauzula o upravljanju imovinom, kojom se dozvoljava opštinama da povere neki deo svoje osnovne imovine
privatnoj firmi na upravljanje i brigu, pri čemu bi privatna firma imala pravo na amortizaciju imovine – da uživa plodove
od nje, uz istovremenu obavezu da dotičnu imovinu održava i štiti. Prenos prava upravljanja na privatni sektor
omogućio je ovaj oblik „alternativnog” JPP. Velika odgovornost leži na opštini, u smislu da je potreban opštinski propis
kojim će se urediti ovaj aranžman. Tipično za Mađarsku, centralna vlast je omogućavala ovo „poveravanje”, a da pri
tom nije dala smernice ili primere svim opštinama u vezi s predloženim metodologijama i postojećim zakonskim
tekstovima.
DRB (Báger 2007: 82–83) zaključuje da postoje još dva problema koja se moraju rešiti na opštinskom nivou. Naime,
kod projekata koji nisu delimično sponzorisani od strane centralne vlasti (kao u slučaju programa „Sport XXI”) nejasne
su knjigovodstvene i računovodstvene metode, a Trezor nije siguran da li opštinska JPP povećavaju ukupni
državni dug ili ispunjavaju iste standarde kao i JPP koja su prošli skrining Međuresorne komisije. Drugu prepreku, već
5 Pokušaji centralne vlasti da izgradi sportske objekte, bazene itd. na bazi zajedničkog ulaganja (joint venture) sa opštinama naišli su na žilav
otpor opština, koje su shvatile da im njihova zdrava sposobnost zaduživanja omogućava da obave takve investicije uz niže troškove nego
što bi ih imale ako bi sklopile ugovor o uslugama u okviru JPP koje vezuje deo budžeta nekih 15–20 godina.
6 Budžetski deficit za operativne troškove nije dozvoljen na opštinskom nivou (mada on postoji u zamaskiranim oblicima). Kapitalne investicije
mogu se finansirati iz prodaje obveznica ili kreditima od banaka, i za ovu vrstu finansiranja ne mora se dobiti odobrenje od centralne
vlasti (osim ako se ne traži suvereno zaduživanje). Glasine o uvođenju restrikcija na opštinsko zaduživanje krajem 2007. godine dovele su
do pravog buma opštinskih obveznica, kad se dug opština po osnovu obveznica za šest meseci udvostručio. Po svim merilima, opštinski
sektor je daleko od iscrpljivanja svog maksimalnog kapaciteta za zaduživanje i očekuje se da će se ovaj vid „predostrožnog zaduživanja”
nastaviti u klimi neizvesnog regulatornog okruženja u 2008. godini.