PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA ... - PALGO centar

Ocena rizika kod javno-privatnih partnerstava realizovanih u Mađarskoj
Rizici, efikasnost upravljanja i fiskalni odnosi
komercijalnoj osnovi (iako su možda u stopostotnom vlasništvu opštine) u pružanje usluga zasniva se na dugoročnim
ugovorima o uslugama, po trgovinskom pravu, ili koncesijama, po zakonu o koncesijama i važećim sektorskim
zakonima.
JPP per se tek kasnije ulazi u ovu igru, pošto preko 300 preduzeća za vodovod i kanalizaciju opslužuje skoro 3200 opština,
a većina tih preduzeća su u delimičnom ili stopostotnom vlasništvu opština. Čak je i sedam regionalnih preduzeća
za vodovod i kanalizaciju koja su ostala u državnom vlasništvu ustrojeno u formi akcionarskog društva. Uvedene
su nove usluge, u većini slučajeva putem javno-privatnih koncesionih aranžmana. JPP koja odgovaraju uskoj definiciji
Evrostata do sada su bila inicirana programima države na lokalnom nivou, i ona obuhvataju studentske domove,
bazene, sportske sale ili višenamenske arene.
Iako glavna poenta ove studije treba da budu pouke koje su izvučene kad je u pitanju regulisanje JPP i upravljanje
rizicima na lokalnom, odnosno opštinskom nivou u Mađarskoj, mora se istaći da se ni vladina uredba o JPP ni rad
Međuresorne komisije za JPP ne bave JPP na opštinskom nivou. Zapravo, na lokalnom nivou u Mađarskoj, za razliku
od državnog nivoa, obaveze plaćanja za JPP projekte ne ulaze u opštinski dug i stoga ta plaćanja ne potpadaju pod
ograničenja koja važe za opštinski dug. Za razliku od toga, neto sadašnja vrednost ukupnih plaćanja centralne vlasti
za projekte JPP ni u kom slučaju ne sme da premaši 3 posto godišnjeg državnog budžeta.
Centralna vlast zasniva JPP umesto zaduživanja da bi izgradila kapitalne infrastrukturne objekte, kao što su autoputevi,
koncertne dvorane, studentski domovi, zatvori i ustanove kulture, kako bi izbegla dodatno povećanje tekućeg
budžetskog deficita ili državnog duga. Regulativa na nivou EU kasnila je za tržištem, a Evrostat je objavio svoja uputstva
o evaluaciji i evidenciji ugovora o JPP tek 2004. godine, godinu dana nakon što je Međuresorna komisija objavila
svoj „Priručnik o JPP“.
U ovom promenljivom regulatornom okruženju, uz naopak podsticaj da se izbegava prekoračenje limita i restrikcija
kad je u pitanju javno zaduživanje, opštine u Mađarskoj su u mnogim slučajevima odbacile standardne BOT i druge
modele JPP, pribegavajući, umesto toga, vlastitim resursima i finansiranju od strane banaka, pošto se njihove obaveze
u okviru JPP ne računaju kao dug, a veće opštine još uvek nisu iscrple sve svoje sposobnosti zaduživanja.
│69
1.3. Zakonski okvir
Iako u Mađarskoj ne postoji poseban zakon o JPP, a u zakonima o koncesijama i javnim nabavkama JPP se uopšte i ne
pominje, ova oblast je ipak uređena, i to iz triju perspektiva:
• Prvo, sled postupaka koje moraju sprovesti predlagači projekata, kao što su ministarstva i centralni organi
vlasti, definisani su vladinim uredbama i odlukama, ali ne i zakonom.
• Drugo, tim istim uredbama i odlukama zahteva se da projekti JPP koje predlaže centralna vlast budu u skladu
s razvojnim prioritetima države koje predlaže Državna agencija za razvoj, a odobrava kabinet dva puta
godišnje.
• Treće, budući da se svi projekti JPP koji su regulisani ovim uredbama i odlukama finansiraju iz državnog
budžeta (a ne iz opštinskih budžeta), godišnji zakon o budžetu, kao i zakon o budžetskom sistemu utvrđuju
postupak koji se mora poštovati kada država preuzima novu obavezu. Ne ulaze sve dugoročne obaveze, kao što
su plaćanje usluga i JPP, u „dug” po mađarskim opštinskim propisima. Ako te obaveze ispunjavaju standarde
Evrostata koje moraju da ispunjavaju „pravi” projekti JPP, onda se na njih ne odnose nikakve mere servisiranja
duga. To vodi do određenih iskrivljenih prikaza i podaci o dugoročnim obavezama i kreditnoj sposobnosti
takođe bivaju iskrivljeni u pokušaju da se izbegnu obaveze koje su eksplicitno definisane kao dugovanje.
Ove nove obaveze, uključujući tekuće obaveze JPP izražene u obliku neto sadašnje vrednosti, ne smeju premašiti 3
posto bruto državnog budžeta. Na taj način se skrining projekata JPP predloženih od strane „budžetskih subjekata”
na centralnom nivou vrši iz tri perspektive: proceduralne i formalne, perspektive poštovanja razvojnih ciljeva države i
uticaja na ukupna zaduženja koja se odnose na JPP. Ovi državni projekti JPP regulisani su samo ako država preuzima
delimičnu obavezu ili želi da klasifikuje budući tok plaćanja kao „vanbudžetsku” obavezu po Sporazumu iz Mastrihta.
Gore opisani model ne primenjuje se na opštinske projekte JPP, osim ako nije reč o transferu budžetskih sredstava ili
subvenciji, što je bio slučaj sa, u velikoj meri neuspelim, projektom opštinskih bazena i sportskih centara „Sport XXI”.