PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA ... - PALGO centar

Čarls Jokaj
Investicija se smatra vanbudžetskom i vanbilansnom ako su ispunjena sledeća dva uslova: prvo, da privatni investitor
mora da preuzme sve rizike izgradnje; drugo, privatni partner mora da preuzme jedan od sledeća dva rizika – rizik raspoloživosti
ili rizik tražnje.
Ako ovi uslovi nisu ispunjeni, onda Evrostat smatra da je projekat deo bilansa i budžeta subjekta javne vlasti. Ova definicija
je možda previše restriktivna za Srbiju u ovom trenutku, ali dugoročno gledano, ispunjavanje uslova Evrostata
moglo bi postati završni element u evaluaciji nekog projekta. I kod projekata koji ne ispunjavaju uslove iz navedene
definicije, još uvek je potrebno jasno utvrditi i raspodeliti rizike i izvršiti podrobnu analizu. Ne sme se ni u kom slučaju
pretpostaviti da projekti koji ne ispunjavaju gornje uslove „nisu JPP” u svakom drugom smislu. Oni to mogu biti, ali
svaki regulatorni okvir, zakonodavstvo o JPP, postupak odobrenja ili sistem evaluacije moraju uzeti u obzir Evrostatove
kriterijume.
Postoje različiti modeli koncipiranja i realizacije JPP, kako na centralnom, tako i na opštinskom nivou vlasti u Mađarskoj.
Finansijske institucije, građevinske kompanije i privatni investitori obraćaju se centralnoj i lokalnoj vlasti nudeći
razne sheme za finansiranje državnih projekata putem mnoštva finansijskih aranžmana, kao što su BOT (izgradikoristi-predaj),
DBOT (projektuj-izgradi-koristi-predaj) i slično. U državom sektoru manjkalo je znanja i informacija o
aranžmanima JPP sve do 2003. godine, kad je formirana Međuresorna komisija za JPP kako bi regulisala one slučajeve
u kojima sama država preuzima dugoročne obaveze. Pravila ugovaranja nisu opšte poznata, metodi finansijske revizije
su nedovoljno razvijeni, iako se oni u velikoj meri oslanjaju na metode koji se primenjuju u Velikoj Britaniji, kao što
je komparator javnih troškova ili analiza cene u odnosu na kvalitet (value for money).
68│
S tačke gledišta države, JPP se vidi kao važno sredstvo za zaobilaženje raznih restrikcija na ukupan javni dug (koji
ne sme premašiti 60 posto BDP-a) i fiskalnih deficita (maksimum 3 posto BDP-a). U brojnim izveštajima mađarskog
Državnog revizorskog biroa (DRB) utvrđeno je da projekti koji se finansiraju na rok od 20 do 30 godina putem JPP
na kraju koštaju više u smislu neto sadašnje vrednosti nego da se ista investicija realizovala putem državnog zaduživanja.
Dodatni trošak, kako se čini, pravda se činjenicom da prezadužene države poput Mađarske mogu putem
JPP da izbegnu povećanje budžetskog deficita ili državnog duga. „Mastrihtska optimizacija” tako postaje česta tema
međunarodnih konferencija o JPP. Projekti JPP se, dakle, u nekim slučajevima realizuju iz drugih razloga, a ne zbog
„optimalnog odnosa cene i kvaliteta”, što doprinosi povećanju rizika (Báger 2007: 62).
Ipak, iz rada Međuresorne komisije za JPP, koju je 2003. godine formirala vlada Mađarske, kao i ocene državnih projekata
JPP, kao što su autoputevi, studentski domovi i ustanove kulture, može se izvući mnoštvo važnih pouka koje
mogu biti od značaja prilikom izrade propisa, primene najboljih, ili bar preporučljivih, praksi u Mađarskoj, Srbiji i
drugim državama jugozapadnog Balkana. Ocene i pouke izvučene iz mađarske državne regulative tako će se „projektovati”
na lokalni nivo u najvećoj mogućoj meri.
1.2. Opšti podaci
JPP ne postoji kao zasebna zakonska kategorija u Mađarskoj. Drugim rečima, transakcije u okviru JPP uključuju pravna
lica koja su definisana nekim drugim zakonima – delom zakonom o konkurenciji, o javnim nabavka i o koncesijama,
prema potrebi. Sekundarni propisi, kao što su oni kojima se definiše dug, nedosledno su menjani kako bi se
uvažilo postojanje aranžmana JPP. Mađarski Trezor tretira obaveze na osnovu JPP kao obaveze koje su ograničene
godišnjim budžetom (ali koje ne ulaze u državni dug). S druge strane, u zakonu o opštinama izričito se ne spominje
JPP, a dugoročno plaćanje obaveza opštine prema operateru JPP (kao što je plaćanje redovnih naknada) ne beleži se
kao opštinski dug. Dugoročni ugovori o pružanju usluga, ukoliko nisu deo ugovora o koncesiji, takođe se ne pojavljuju
kao dugoročne obaveze i ne predstavljaju smetnju za zaduživanje opštine u budućnosti (iako svakako utiču na
tok gotovine).
Koncesije u sektoru vode, otpadnih voda i upravljanja čvrstim otpadom i aktiva (sredstva) stvorena za pružanje tih
usluga, kao i sredstva koja se kreću između koncesionara i opštine vode se zasebno. U nekim ograničenim slučajevima,
najamnine koje se plaćaju firmi koncesionaru odbijaju se od gotovine raspoložive za servisiranje drugog duga.
Koncesione naknade, koje plaćaju operateri na ime „korišćenja” opštinskih osnovnih sredstava takođe se zasebno
knjiže. Ova knjigovodstvena pravila predstavljaju važan faktor u evaluaciji projekata JPP, odnosno to da li se oni vode
kao koncesije, zaduživanje ili prosto dugoročni ugovori o pružanju usluga. Ovo određenje na lokalnom nivou direktno
utiče na sposobnost zaduživanja u druge svrhe. Najrasprostranjenije uključivanje preduzeća organizovanih na