PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA ... - PALGO centar

Gabor Peteri
Oba ova reformska trenda imala su za cilj unapređenje javnih usluga razdvajanjem uloga pružalaca i naručilaca usluga
i razvijanje novih oblika javne odgovornosti stavljanjem korisnika usluga, glasača, u prvi plan javnog odlučivanja
unapređenjem orijentacije ka potrošačima. Na kraju, smišljene su nove tehnike javnog upravljanja na istim principima
i u drugim oblastima javne uprave i vlasti.
Sada smo, međutim, svedoci sveukupne promene u percepciji javnog sektora: menjaju se njegove uloge, funkcije i
pravila upravljanja. U ovoj novoj eri, koja je započela aktuelnom ekonomskom krizom, teorija javnog izbora i preterano
korišćenje mehanizama privatnog sektora trpe sve veće kritike. Nakon tri decenije eksperimenata i inovacija u
javnom sektoru, sve više raste bojazan od toga da je poslovni sektor previše uključen u pružanje javnih usluga.
Ekonomska kriza je promenila makroekonomske i fiskalne uslove za centralne i lokalne vlasti. One se sve više brinu
zbog rastućih budžetskih deficita, pojave novih socijalnih problema i slabljenja izvora prihoda. Ovi neočekivani fiskalni
problemi usmerili su pažnju na dugoročne posledice moguće neefikasnosti javno-privatnih partnerstava. Sa mnogo
strana čuju se tvrdnje da je potrebno državi dati veća ovlašćenja kao vlasniku, a ne samo kao regulatoru. Tržište se
smatra mehanizmom koji stvara monopole i dodatno produbljuje društvene nejednakosti. Postoji čvrsta nada da će
snažnije vlasti biti efikasnije i pravičnije.
U ovom specifičnom periodu, glavni cilj ove publikacije o JPP jeste razmena informacija radi podrške kreiranju zdrave
politike u ovoj oblasti. Publika kojoj je ona namenjena obuhvata donosioce odluka na raznim nivoima vlasti. Naša
namera, međutim, nije bila samo da napišemo tek još jedan priručnik; postoji već nekoliko priručnika te vrste koje su
pripremile različite međunarodne organizacije i programi za pružanje tehničke pomoći i obuke u ovoj oblasti. Naš cilj
je da pomognemo kreatorima politika na lokalnom nivou – uključujući NVO – tako što ćemo razjasniti ključne odlike
javno-privatnog partnerstva. Nadamo se da će predstavljena iskustva pet država biti od pomoći u pripremi modela
finansiranja kapitalnih investicija i upravljanju ovim složenim formama pružanja usluga. 1
10│
2. Šta je JPP?
Javno-privatno partnerstvo zasniva se na konceptu podele rizika. Postoji nekoliko činilaca koji utiču na uspeh upravljanja
zajedničkim javno-privatnim projektima. Veliki i tehnički komplikovani infrastrukturni projekti, sa složenom
shemom finansiranja, u velikoj meri zavise od spoljašnjih faktora. To se naročito odnosi na situacije kad je potražnja za
tim uslugama pod uticajem političkih odluka o opravdanosti, ceni koja se plaća za uslugu i o nivou i obliku socijalnih
subvencija. Mogućnost neuspeha usled bilo kojeg od ovih faktora tek je jedan od rizika skopčanih sa JPP. Postoje i
drugi, interni rizici, na koje utiču unutrašnji faktori, kao što su gradnja, tehnologija i upravljanje.
Projekt ili usluga mogu se smatrati javno-privatnim partnerstvom onda kada rizike gradnje, kao i rizike potražnje ili
raspoloživosti, snosi privatni sektor. Ovo je definicija koju primenjuje Evropska unija, u kojoj su javni ugovori razdvojeni
od aktivnosti izvan budžeta, prevashodno za potrebe računovodstva. Kad su u pitanju JPP – pored odgovornosti
za uspešno obavljanje izgradnje – privatni partner snosi i odgovornost u slučaju opadanja potražnje za uslugom na
tržištu (rizik potražnje), kao i u slučaju da usluga nije obavljena na dogovorenom nivou (rizik raspoloživosti).
JPP može imati dva oblika: jednostavno ugovorno partnerstvo, kod koga je privatni sektor uključen u projektovanje,
finansiranje i upravljanje uslugom; ili institucionalno JPP, kod koga se osniva novo pravno lice, u zajedničkom vlasništvu
dvaju partnera (Zelena knjiga 2004). Saradnja javnih i privatnih partnera u ovom drugom slučaju je čvršća. Stepen
uključenosti privatnog sektora srazmeran je stepenu rizika privatnog sektora. Oblici JPP variraju od običnih ugovora
o projektovanju i izgradnji, preko tzv. modela „design-build-operate-transfer” (projektuj-izgradi-koristi-predaj), pa sve
do složenih ugovora o koncesiji.
Kod klasičnog modela JPP, postoji šest vrsta aktera, koji su povezani specifičnim tokom kapitala. Kod klasičnog institucionalizovanog
JPP (1) projektno preduzeće je u središtu usluge. Početni kapital u kompaniju ulažu (2) vlasnici. Oni
zauzvrat očekuju neku vrstu dividende, bilo u gotovini, bilo u formi subvencionisanih usluga. Projektno preduzeće može
pribavljati sredstva na tržištu, na primer, putem zaduživanja kod (3) banaka, kojima projektno preduzeće servisira dug.
1 Želeo bih da zahvalim Dušanu Damjanoviću i Tatijani Pavlović-Križanić, kolegama koje su zajedno sa mnom radile na tekstu i poglavljima o
pojednim državama, za njihove korisne komentare na ovo uvodno poglavlje, kao i Kenu Dejviju iz LGI.