Zbornik radova u pdf. formatu - PALGO centar

Zbornik radova: 

U susret novom statusu gradova u Srbiji - realnost i potrebe 

Izdavač: 

PALGO centar 

Za izdavača: 

Dušan Damjanović 

Dizajn korica: 

Katarina Nikolić 

Štampa: 

Dosije, Beograd 

ISBN: 86-84865-02-2 

Objavljivanje zbornika radova “U susret novom statusu gradova u Srbiji - 

realnost i potrebe” i održavanje istoimenog okruglog stola je pomogao Fond za 

otvoreno društvo iz Beograda. 

Beograd, april 2007. 

Sva prava su zaštićena. Nijedan deo ove knjige ne može biti korišćen bez 

dozvole autora, u pisanoj formi, izuzev kraćih citata (koji ne prelaze 1.000 reči) 

za potrebe prikazivanja i profesionalnog rada.

Urednici: 

Dejan Milenković 


U susret 

novom statusu gradova u Srbiji 

realnost i potrebe 

Beograd, 2007.

SADRŽAJ 

Predgovor 

Borislav Stojkov 

Status grada, decentralizacija i policentričnost Srbije 

Vladimir Todorić 

Ustavni okvir za decentralizaciju – pretpostavke i mogućnosti 

Snežana Đorđević 

Status, nadležnosti i politička organizacija gradova 


Položaj i nadležnosti grada u sistemu lokalne samouprave 

Jelena Jerinić 

Mogući koraci reforme teritorijalne organizacije u Srbiji 

Dušan Vasiljević 

Mogući elementi za utvrđivanje statusa grada kao oblika jedinice 

lokalne samouprave 

Ksenija Petovar 

O kriterijumima definicije grada 

Branislav Stipanović 

Položaj gradova u sistemu finansiranja lokalne samouprave u 

Srbiji 

Miroslav Prokopijević 

Perspektiva transformacije gradskih komunalnih sistema u Srbiji 

– trenutno stanje, moguće promene 

O autorima 

7 

11 

25 

33 

49 

63 

73 

83 

95 

107 

117

7 

Predgovor 

Položaj gradova u Srbiji, kao jedinica lokalne samouprave, do danas nije 

konsekventno izveden u pravnom sistemu Republike Srbije. Bez adekvatnog 

pravnog statusa gradova, ne postoji ni mogućnost zadovoljenja mnogih značajnih 

potreba građana koji u njemu žive. Odsustvo statusa onemogućuje efektivnije i 

funkcionalnije povezivanje različitih teritorijalnih nivoa organizacije vlasti, 

otežava strategijsko razvojno planiranje, i usporava saradnju sa evropskim 

gradovima. Ove činjenice nameću potrebu za pokretanjem stručne javne 

rasprave, naročito kada se uzmu u obzir rešenja utvrđena novim Ustavom 

Republike Srbije koja daju mogućnost da se gradovima zakonom mogu poveriti 

i druge nadležnosti od onih koje imaju opštine. 

Ustavom Srbije 1990. godine i nizom zakonskih akata koji su sledili tokom 

devedesetih godina prošlog veka, u Srbiji je izvršena snažna centralizacija 

sistema kojom je sužen funkcionalni prostor lokalnoj samoupravi. Sistem je 

postao monotipski; nadležnosti opština i gradova bile su smanjene i stavljene 

pod kontrolu centralne vlasti; opštinama i gradovima je oduzeta imovina (Zakon 

o sredstvima u svojini Republike Srbije) i uspostavljen je sistem potpune 

finansijske zavisnostni lokalnih vlasti od centralne. Na žalost, ni posle 2000. 

godine nisu izvršene neophodne promene statusa, nadležnosti i organizacije 

gradova u Srbiji. 

Neke promene i unapređenja beležimo kroz donošenje Zakona o lokalnoj 

samoupravi 2002. godine. Ovim zakonom je unapređen položaj jedinica lokalne 

samouprave u Srbiji, ali samo u opštem kontekstu, jer sâm zakon ne pravi 

značajniju razliku između opština i gradova u Srbiji.

8 

Sa donošenjem Ustava Republike Srbije 2006. godine, stvoren je formalni 

ustavni osnov za vraćanje oduzete imovine jedinicama lokalne samouprave u 

Srbiji, uključujući i gradove. Takođe, novim Ustavom se stvara mogućnost za 

napuštanje monotipskog sistema lokalne samouprave, kroz ustavnu odredbu da 

se gradovima mogu zakonom poveriti i druge nadležnosti osim onih koje su 

Ustavom utvrđene za osnovne jedinice lokalne samouprave. 

U Srbiji, pojedina naselja imaju status grada, shodno odredbama (dopunama 

i izmenama) Zakona o teritorijalnoj organizaciji usvojenog 1991. godine. 

Izuzimajući status Beograda, kao glavnog grada i specifičnog oblika teritorijalne 

organizacije čiji položaj još uvek nije uređen posebnim zakonom, ali o čemu 

se vodi stručna javna rasprava već dve godine (svoj doprinos je dao i PALGO 

centar ponudivši javnosti Model zakona o gradu Beogradu u novembru 2006.), 

status grada imaju Niš, Kragujevac, Novi Sad i Priština. Ostali gradovi Srbije 

su se našli na marginama sistema, i na njihovim primerima je najočiglednija 

neophodnost ustanovljavanja novih izvornih nadležnosti gradova. Takođe, 

specifičan položaj gradova zahteva i potpuno i trajno prenošenje određenog 

broja nadležnosti sa centralnog na ovaj nivo jedinice lokalne samouprave, 

eliminacijom subordinacije, čime bi otpočeo proces dekoncentracije vlasti u 

Srbiji. 

Oba ova procesa, i proces decentralizacije i proces dekoncentracije, intenzivirani 

na evropskom kontinetu u poslednjih nekoliko decenija, predstavljaju značajnu 

potporu jačanju demokratskog, slobodnog i otvorenog društva. 

Cilj ovog zbornika radova jeste pokretanje javne rasprave o značajnoj temi 

uređenja budućeg položaja gradova kao specifičnih oblika teritorijalne 

organizacije. Tekstovi koji su pred Vama ukazuju i na obeshrabrujuću nespremnost 

republičke vlasti da razvije strategiju ili bar koncept buduće decentralizacije 

Srbije. Naime, Vlada Republike Srbije je 28. decembra 2006. godine usvojila 

Predlog zakona o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije kojim je unela 

izmene u pogledu kriterijuma za utvrđivanje statusa grada (predloženo je da 

status grada dobije 12 jedinica lokalne samouprave, a amandmanima, usvojenim 

18. januara 2007. godine, predložene su još tri opštine). Ipak, sasvim je jasno da 

inicijativa pokrenuta u jeku predizborne kampanje, uz odsustvo konsultovanja 

opština i gradova, ne izlazi iz sfere politike i da u njoj ne treba tražiti elemente 

buduće inovirane teritorijalne organizacije i suštinske regionalizacije Srbije.

U godini u kojoj se očekuje donošenje zakona o lokalnoj samoupravi, zakona o 

teritorijalnoj organizaciji, zakona o lokalnim izborima, zakona o glavnom gradu 

i dr., javne rasprave o napuštanju monotipske strukture lokalne samouprave, u 

korist politipske, ovde u kontekstu utvrđivanja statusa gradova u Srbiji, jesu 

prioritet svih aktera ove materije – od lokalnih samouprava, preko nevladinih i 

brojnih drugih organizacija lokalnih zajednica. 

9 

U Beogradu, aprila 2007. 


koordinator projekta „U susret novom statusu gradova u Srbiji“ 


predsednik udruženja PALGO centar

Borislav Stojkov 

11 

Geografski fakultet / Institut za prostorno planiranje, Univerzitet u Beogradu 

Status grada, decentralizacija i 

policentričnost Srbije 

Uvod 

Aktuelno pitanje administrativno-teritorijalne organizacije Srbije, nakon i na 

osnovu novog Ustava Republike Srbije, otvara višestruke dileme koje zahtevaju i 

teoretske i praktične odgovore. Iskustva Srbije, od kraja XIX veka (Ustav 1882.) 

pa do danas, upućuju na razne modalitete i faze teritorijalne organizacije, što je 

svakako tema posebne analize. Ovom prilikom zadržaćemo se više na mogućim 

posledicama modela teritorijalne organizacije Srbije, na administrativnom, 

ekonomskom, socijalnom i interregionalnom planu, kao i na jednom od 

kapitalnih pitanja, do sada površno obrađivanom pitanju statusa grada. Prvi 

ekstremni model teritorijalne organizacije Srbije jeste onaj iz Ustava Kraljevine 

Srbije 1882. godine kada je Srbija bila teritorijalno organizovana preko 21 

okruga (distrikta) i dva grada (Beograd i Majdanpek) sa statusom okruga. Svaki 

okrug je bio podeljen na 3 do 5 srezova (arondismana), dok je svako naselje 

(izuzimajući najmanje zaseoke) činilo opštinu (municipalitet) 1 , uz mogućnost 

podele gradskih naselja na više gradskih opština. Drugi ekstremni model je 

teritorijalna organizacija Srbije utvrđena Ustavom Srbije iz 1990. godine, 

kojim je Republika definisala dve pokrajine (Vojvodina, Kosovo i Metohija), 

189 opština i nekoliko gradskih naselja sa statusom grada: Grad Beograd sa 

posebnim ovlašćenjima i gradovi sa više opština Novi Sad, Niš, Kragujevac i 

Priština. Pored toga Srbija je dobila i 30 okruga, ali sa jurisdikcijom produžene 

državne vlasti, odnosno pojedinih organa uprave prividno decentralizovanih. 

Od ekstrema decentralizovane države (1882.) Srbija je došla do ekstrema

12 

centralizovane države na svim nivoima: od republičkog do lokalnog, sa jakom 

centralnom upravom i njenim ekstenzijama (okruzi), sa najvećim opštinama u 

Evropi i bez srednjeg nivoa regionalne uprave izuzimajući Vojvodinu i Kosmet 

sa veoma suženom autonomijom. Novi Ustav Republike Srbije (2006.) je otvorio 

mogućnost decentralizacije i regionalizacije, veoma šturo upućujući na pravce 

i modele, i krajnje zanemarujući jedan od najozbiljnijih problema Srbije, njen 

regionalni razvoj, regionalnu neravnotežu i regionalne disproporcije. 

Radi toga, pitanje administrativno-teritorijalne organizacije ima danas izuzetan 

značaj, a u okviru toga i pitanje statusa grada. 

Razvojni problemi Srbije i njena teritorijalna organizacija 

Republika Srbija je u današnjoj situaciji suočena sa nizom krupnih problema, 

koje je izuzetno teško rešavati u procesu tranzicije kao i u datim unutrašnjim i 

spoljnim uslovima. Među njima vredi istaći: 

• Problem ekstremno neravnomernog regionalnog razvoja i stepena 

razvijenosti, koji dostiže odnose veće od 1:10. Zaostali delovi na istoku, 

zapadu i, pogotovo, na jugu Srbije doživljavaju pravi demografski i 

ekonomski kolaps sa nesagledivim posledicama na celinu države. 

• Problem veoma slabe teritorijalne kohezije, gde autarkičnost takođe 

centralizovanih opština, kao i problemi slabe razvijenosti i nedostatak 

politike (strategije) regionalnog razvoja Srbije, vode slabljenju osećaja 

i odgovornosti za celinu, s jedne strane, i nemogućnost suvisle državne 

akcije za rešavanje nagomilanih problema regionalnog razvoja na raznim 

stranama, s druge strane. 

• Problem neiskorišćenog, slabo korišćenog ili pogrešno korišćenog 

teritorijalnog kapitala 2 , odnosno slabo korišćenje prirodnih, ljudskih i 

materijalnih resursa i neuređenost i nedovoljna promocija kulturnih i drugih 

vrednosti, etničkog, kulturnog i prirodnog diverziteta i sl.

• Problem konkurentnosti u zaostajanju za okruženjem i, naročito, 

prema razvijenijim delovima Evrope. Pojam konkurentnosti podrazumeva 

nivo ekonomske osposobljenosti regiona/države da uđe u nadmetanje na 

otvorenom, a u nekim situacijama i zatvorenom tržištu Evrope, sa onim što 

raspolaže ili proizvodi 3 . 

13 

Ovi i drugi problemi itekako zavise od teritorijalne organizacije države, ali ne u 

morfološkom smislu već najpre od onoga što čini suštinu modela administrativnoteritorijalne 

organizacije. Ovo se pre svega odnosi na policentričnost (mreža 

naselja u morfološkom smislu) i policentrizam (politika koja podržava 

policentričnost kao sistem funkcionisanja urbanih centara u decentralizovanoj 

državi) 4 . Srbija, zahvaljujući geografskim osobinama i dosadašnjim razvojnim 

i demografskim procesima, ima značajnu policentričnost (raspored urbanih 

naselja), ali nema policentrizam kao državnu politiku. Politika policentrizma 

pretpostavlja sveukupnu decentralizaciju, kojom se poluge upravljanja razvojem 

spuštaju ka nižem (lokalnom ili regionalnom) nivou. Umesto modela u kome 

teritorijalne jedinice zavise od volje i moći centralne vlasti, u decentralizovanoj 

državi ona zavisi od uspešnosti i moći njenih regiona i lokalnih zajednica. 

Decentralizacija kao model upravljanja državom, prema iskustvima evropskih 

zemalja (Francuska, Poljska, Slovenija, Irska i dr.), podržana politikom 

policentrizma, polazi od najnižeg nivoa teritorijalne jedinice (opština = naselje 

sa svojim atarom), da bi se u procesu racionalizacije zaustavila na onom nivou 

udruživanja u zajednice (selo-selo, selo-urbani centar) koji može da obezbedi 

određeni nivo, kvalitet i održivost upravljanja 5 . Proces ukrupnjavanja opština u 

decentralizovanom sistemu (cilj) vodi prirodno ka regionalizaciji, odnosno ka 

formiranju srednjeg nivoa upravljanja koji je u stanju da se nosi sa problemima 

ekonomskog i socijalnog razvoja, rešavanja odnosa selo- urbani centar i dr.

14 

Zahvaljujući politici Evropske unije devedesetih godina XX veka, dalji procesi 

idu u pravcu regionalnih integracija, interno u državi i eksterno u Evropi, radi 

zajedničkih velikih projekata, razmene znanja i iskustva, rešavanja zajedničkih 

problema i sl. 6 . 

Ova tema, iz koje mogu da proisteknu ideje za teritorijalnu organizaciju Srbije, 

podstiče i ono na čemu ona i treba da se zasniva. To je najpre motivacija, 

aspiracije i osećaj pripadnosti građana dobrovoljno naseljenih u zajednice 

na lokalnom ili regionalnom nivou, koji osećaju identitet svog kraja, opštine ili 

regiona, i po čemu se razlikuju od drugih sa svim posledicama na ekonomskom 

ili kulturnom planu. Model aspiracija i motivacije građana podrazumeva 

pažljivu identifikaciju ljudi sa prostorom i njegovim osobinama u prostoru dokle 

im dopire svest prepoznavanja i identifikacije. Da li je, na primer, za građanina 

Vojvodine to celina Pokrajine, ili geografska celina Bačke, ili pripadnost 

zajednici subotičkog ili somborskog okruga, ili, čak niže, pripadnost zajednici 

(naselju) koje se zove Tavankut, Bajmok ili Čantavir u opštini Subotica. 

Drugi model bi mogao da se odnosi na kompatibilnost sistema teritorijalne 

organizacije sa sistemom teritorijalnih jedinica EU koji se registruje u 

statističkom centru EUROSTAT u Luksemburgu, sistemom od 5 nivoa NUTS 

(Nomenclature d’unités territoriales statistiques). 

Model kompatibilnosti spada u obaveze tzv. acquis communautaires koji svaka 

zemlja potpisuje i usaglašava prilikom pristupanja Evropskoj Uniji, i preko 

koga se dalje vrši finansiranje razvoja, prestrukturiranje razvoja i usavršavanje 

socijalnog sistema isključivo, bez izuzetka, na regionalnom nivou. 

Oba navedena modela, model motivacije i model kompatibilnosti, podrazumevaju 

decentralizaciju kao sistem upravljanja državom i sistem aktiviranja poluga 

razvoja i odlučivanja o razvoju na nižem nivou od državnog, i policentrizam 

kao politiku kojom se podržava razvoj većeg broja regionalnih centara.

Regionalizacija i regionalna integracija 

15 

Regionalizaciju ne treba posmatrati kao cilj sam po sebi već kao sredstvo za 

uspešnije upravljanje državom, za uravnoteženiji regionalni razvoj i efikasniju 

upotrebu teritorijalnog kapitala 7 . Region može da bude administrativni 

(pokrajina, provincija, distrikt, okrug), funkcionalni (turistički, industrijski, 

energetski i dr.) ili plansko-statistički, određen aktom države radi planiranja 

razvoja i evidencije statističkih podataka pod okriljem države. Sva tri vida 

regiona mogu da konkurišu kod evropskih strukturnih fondova za unapređenje 

i restrukturisanje razvoja. Prema stavovima Evropske unije region je dobio 

primat kod finansiranja jer je: (a) preko njega lakše i određenije prepoznati, 

artikulisati i definisati interese nego preko države sa serijom difuznih interesa i 

disparatnih problema, i (b) preko njega moguće ostvariti velike razvojne projekte 

zahvaljujući većim finansijskim, institucionalnim i kadrovskim kapacitetima od 

onih na nivou manjih opština 8 . 

Preko regiona je lakše identifikovati teritorijalni kapital odnosno njegove 

objektivne resurse i subjektivne osobine. Identitet regiona (geografski, kulturni, 

ekonomski) predstavlja osnov za jačanje privlačnosti i konkurentnosti, odnosno 

osnov za uspešniji razvoj ukoliko se planski i praktično jasno definiše. 

Napokon, region kao moćna institucija može da ostvari prostornu, ekonomsku, 

kulturnu i dr. integraciju na dva načina: (a) povezujući se sa susedima na 

funkcionalnoj i interesnoj osnovi radi rešavanja zajedničkih pitanja, problema 

i sistema (saobraćaj, infrastruktura, turizam, zaštita životne sredine, kulturne 

baštine, bezbednosti i sl.), i (b) integrišući se tematski i funkcionalno na tri 

nivoa evropskih regionalnih integracija: transgranično (kooperacija susednih 

graničnih regiona), transregionalno (saradnja regiona u Evropi koje povezuje ista 

tema, problemi i ideje) i transdržavno (saradnja regiona oko velikog prostornog 

sistema koji se proteže preko nekoliko evropskih država – Karpati, Dunav, Crno 

more, Alpi itd.). Najveći evropski program INTERREG na taj način povezuje 

sve regione Evrope, a od ciklusa INTERREG III i one iz Srbije (Grad Beograd, 

Vojvodina).

16 

Mogućnosti nove teritorijalne organizacije Srbije 

Prema napred navedenim principima, kao i prema obavezi prilagođavanja 

administrativno-teritorijalne organizacije standardima Evropske Unije u fazi 

pristupanja (očekivan period 2008-2012.) neophodno je bolje razumevanje 

sistema EUROSTAT i teritorijalnih jedinica koje on obuhvata. 

Republika Srbija po tome predstavlja kategoriju NUTS 1, tj. teritorijalnu jedinicu 

sa više od 3 miliona stanovnika. Razumno je pretpostaviti da će današnje opštine 

Srbije nakon izvršene decentralizacije (fiskalne, imovinske, upravne) biti 

grupisane na dva nivoa: 

• Nivo većih opština kategorije NUTS 4, koje će obuhvatiti manji urbani 

centar sa nekoliko seoskih atara u sistemu tzv. funkcionalnog urbanog 

područja (FUP). FUP znači urbani centar i 45-minutno okruženje za 

one koji dolaze u centar da rade ili trguju. Nadležnost NUTS 4 opštine 

je rešavanje komunalnih potreba stanovništva, urbanističko planiranje, 

rešavanje problema na relaciji selo – grad, ekonomski i socijalni 

razvoj, podsticanje razvojnih inicijativa. Takve opštine bi imale lokalnu 

samoupravu, sopstvo, izvore prihoda. Broj stanovnika bi okvirno bio 

između 10.000 i 100.000 stanovnika. 

• Nivo manjih, seoskih opština kategorije NUTS 5 će činiti zajednica 

nekoliko manjih sela sa atarima grupisani oko centra zajednice sela 

(seosko naselje sa nekim urbanim funkcijama). Nadležnosti ovih opština 

bi bile rešavanje manjih komunalnih problema, dnevna administracija 

za stanovnike, izrada manjih regulacionih planova (lokalni urbanista), 

rešavanje dnevnih potreba stanovnika. I ove seoske opštine bi imale 

sopstvo, mogle bi da raspisuju samodoprinos i imale bi manje od 10.000 

stanovnika. U slučaju malih kapaciteta za upravljanje, udruživale bi se sa 

susednim opštinama. 

Ova dva nivoa opština buduće decentralizovane Srbije bi činile osnovu za 

regionalne integracije odnosno za formiranje manjih regiona (distrikta, okruga) 

kategorije NUTS 3. Karakteristično za okrug bi bilo da se organizuje oko jednog 

urbanog centra odnosno funkcionalnog urbanog područja. Ovaj FUP može da 

bude regionalnog ili subregionalnog značaja. Upravljanje bi bilo na principima

izabrane samouprave. Nadležnosti uprave bi bile u organizovanju ekonomskog 

i socijalnog razvoja, mogućnost realizacije regionalnih projekata, urbanističko 

planiranje (generalni i regulacioni planovi, implementacija strateških prioriteta, 

institucionalna i administrativna opremljenost). Okrug bi imao izvorne prihode i 

sopstvo i mogao bi da se uključuje u proces interregionalne saradnje i kooperacije. 

Imao bi između 100.000 i 800.000 stanovnika. Okruzi bi bili integrisani u tzv. 

makroregione (pokrajine, provincije) kategorije NUTS 2. Ovi makroregioni bi 

bili organizovani oko jednog makroregionalnog centra ili oko FUP nacionalnog 

ili međunarodnog značaja (veći urbani centar). U zavisnosti od osposobljenosti, 

tradicije, identifikacije i osećanja pripadnosti građana, makroregion može da ima 

ili autonomiju ili plansko-statističku prepoznatljivost sa perspektivom sticanja 

autonomije u budućnosti. Makroregion bi imao izvršnu, delimičnu zakonodavnu 

i sudsku vlast ukoliko ima autonomiju, ili bi bio pod kontrolom državne uprave 

ukoliko je plansko-statistički. Bio bi odgovoran za razvoj, pokretao bi velike 

projekte i mogao bi da konkuriše kod strukturnih fondova EU. Odgovarao bi 

za strateško i prostorno planiranje radi čega bi bio finansijski samostalan i 

institucionalno opremljen sa određenim obavezama prema državi, ukoliko ima 

autonomiju. Imao bi svoje sopstvo i izvorne prihode. Mogao bi da ostvaruje 

iterregionalnu saradnju. Imao bi između 800.000 i 3 miliona stanovnika 9 . 

17 

Grad kao rezultat decentralizacije i regionalizacije 

Gradska naselja se danas definišu prema svom morfološkom urbanom sastavu 

(MUS) i prema svom funkcionalnom urbanom području (FUP). MUS 

predstavlja kontinualno izgrađeno urbano tkivo gradskog naselja dok FUP 

predstavlja MUS sa funkcionalnim 45- minutnim okruženjem, dakle ekonomsku 

zonu koja zahvata i manja naselja (seoska) u okruženju. 

Šta je onda grad i kako se stiče status grada? Grad je po definiciji „inkubator 

kulture i inovacija, spremište naučnih i umetničkih dostignuća, centar 

strateškog odlučivanja i motor ekonomskog razvoja“ 10 . Grad može da ima 

međunarodni značaj kategorije MEGA 1 – 4 (Metropolitan Growth Area) ili 

FUP međunarodnog značaja, ali najveći broj ima nacionalni ili regionalni značaj 

(FUP nacionalnog ili regionalnog značaja). Veća gradska naselja sa svojim 

funkcionalnim okruženjem (regionalni centri) stiču status grada (City). Manja

18 

gradska naselja, subregionalnog značaja ne mogu da dobiju status grada. U 

Evropi postoji 5 gradova u nivou MEGA 1 odnosno 76 MEGA ukupno. Grad 

Beograd je kategorije MEGA 4 i kandidovan je za nivo MEGA 3 11 . U 27 zemalja 

EU sa još dve zemlje izračunato je da postoji 1595 FUP. 

Međutim, Evropa još uvek ima 20% stanovništva koje živi u ruralnom području 

dok, poljoprivreda učestvuje u GDP sa svega 2%, a zaposlenost stanovništva u 

ruralnom području učestvuje u ukupnoj zaposlenosti sa 5,7% (podaci ESPON). 

Znači da selo i dalje predstavlja važnu činjenicu, pogotovo u zemljama kao što 

je Srbija, gde je blizu 50% stanovnika još uvek u ruralnom području. Između 

velikih gradova i sela postoji još ogroman broj manjih i većih seoskih naselja. 

Razlika između „sela“ i „grada“ najčešće je definisana na osnovu gustine i broja 

stanovnika, gustine zaposlenosti, namene zemljišta i aktivnosti u naselju. Veliki 

je problem naselja koja su poluurbana i polururalna, i njih je sve više. Ovo 

upućuje na zaključak da grad više ne može da se posmatra odvojeno od sela. 

Grad u Srbiji 

Do danas Srbija je imala 5 gradova zvanično proglašenih titulom: Beograd 

(glavni grad), Novi Sad, Kragujevac, Niš, Priština. Prilikom rada na novoj 

administrativno-teritorijalnoj organizaciji Srbije treba voditi računa o znatno 

složenijim kriterijumima za određivanje statusa Grada. Za ovo su već vršena 

ozbiljna istraživanja koja međutim nisu korišćena u pripremi Zakona o 

teritorijalnoj organizaciji Srbije 12 . 

Prostorni plan Srbije (1996.), iako u mnogim segmentima prevaziđen, u delu 

oko sistema gradskih centara i funkcionalnih područja nudi rešenja sasvim 

primenljiva i danas. Sa idejom podsticanja ravnomernijeg razvoja Srbije i 

usklađenije mreže naselja, ocenjeno je da je neophodno dati podršku funkcijama 

gradova koji mogu da ostvare pozitivan uticaj na: 

• Kontratežu polarizacionim uticajima beogradske aglomeracije 

• Ubrzaniji razvoj nerazvijenih područja

• Racionalnu prostornu organizaciju privrednih centara 

19 

• Razvoj gradskih naselja u graničnim područjima 

• Racionalnu prostornu organizaciju centralnih funkcija itd. 

Dosadašnja istraživanja vršena u okviru pripreme Prostornog plana Srbije 

pokazuju sledeće 13 : 

1. Srbija bi mogla da ima 7 makroregiona (Vojvodina, Timočka Krajina, 

Podrinje, Šumadija, Južna Srbija, Kosmet i Grad Beograd). Status bi im 

bio autonomni ili plansko-statistički; 

2. Srbija bi mogla da ima 34 okruga sa drugačijim statusom od današnjih, 

organizovanih oko 34 regionalna centra (grada); 

3. Srbija ima 1 glavni grad, 5 makroregionalnih centara (Novi Sad, 

Kragujevac, Niš, Priština, Užice – potencijalno); 

4. Srbija ima 34 urbana centra na nivou regionalnog centra, seriju urbanih 

centara na nivou subregionalnog centra i seriju gradskih naselja nižeg 

ranga; 

5. Raspored urbanih centara je policentričan. Problem predstavlja 

nedostatak jačeg regionalnog centra u Timočkoj Krajini (Bor i Zaječar 

ne mogu da konkurišu za nivo makroregionalnog centra); 

6. Gradska naselja i regionalni centri su raspoređeni duž glavnih razvojnih 

pojaseva Srbije što je važan preduslov za balansiran regionalni razvoj 

Republike; 

7. Policentrizam kao nacionalna politika podsticanja policentričnosti mogla 

bi da doprinese ubrzanijem i efikasnijem regionalnom razvoju i boljem 

aktiviranju teritorijalnog kapitala regiona;

20 

Potencijalni makroregion Timočka Krajina (NUTS 2) 

Izvor: Istraživanja Ksenija Šutilović-Stojkov 

8. Policentrizam, decentralizacija i regionalizacija bi pomogli jačanju 

konkurentnosti Srbije u evropskom i globalnom okruženju. 

Dakle, prema analizama i seriji kriterijuma kojima se ocenjuje urbani potencijal 

naselja, Srbija bi mogla da ima veći broj gradova od predloženog, što je potrebno 

dopunski argumentovati ekspertizom i sumiranjem dosadašnjih istraživanja u 

Srbiji.

21 

1 glavni grad Funkcionalna područja gradskih naselja 

5 glavnih gradova makroregiona Izvor: Prostorni plan Srbije 

n regionalnih centara (gradova) 

Izvor: Prostorni plan Srbije 

Zaključak 

Aktuelnost ali i značaj teme policentričnosti u decentralizovanoj državi, a kroz 

to i uloga grada u unapređenju regionalnog razvoja i konkurentnosti države, 

danas u Srbiji upućuje na posebnu pažnju i osmišljenu koncepciju. Dosadašnja 

iskustva Srbije, kao i današnje ideje u Evropi, jasno ukazuju da funkcionalna 

policentričnost pomaže aktiviranju teritorijalnog kapitala države, uz pretpostavku 

politike decentralizacije i policentrizma. Shvatanje policentričnosti kao forme, 

sa geografskim raspoređivanjem urbanih centara, bez jasne naznake troškova 

i efekata takvog poduhvata, može da doprinese još jednoj političkoj zabuni sa 

otvorenim pitanjima: (a) šta država želi da postigne davanjem statusa grada 

većem broju gradskih naselja, odnosno da li je svesna posledica i privilegija 

koje bi grad trebalo da stekne, i (b) zašto gradska naselja toliko nastoje da dobiju

22 

status grada, odnosno da li su svesna prava i obaveza koje iz toga proističu? 

Istorijska činjenica u Srbiji i Evropi je da je status grada uvek bio rezultat 

vrhovne volje, odnosno da je titula grada uvek bila posledica odluke nekoga ko 

upravlja državom. Današnja slika urbanizovane Evrope, kao i slika funkcionalne 

organizovanosti prostora pojedinih država, ilustruju činjenice: 

• Da veći gradovi imaju jače regionalne uticaje te da pokrivaju veće teritorije 

u okruženju 

• Da gradska naselja stoje u direktnoj funkcionalnoj vezi sa selima u 

okruženju 

• Da jačanje regionalne funkcije grada aktivira potencijale države 

• Da status grada imaju ona gradska naselja koja mogu da dokažu status 

regionalnog centra ili metropolitena 

• Da grad dobija podsticajna sredstva za ubrzaniji regionalni razvoj 

• Da grad ima posebnu obavezu „vraćanja“ državi na osnovu postignutih 

rezultata razvoja regiona kome pripada. 

Srbija za ovo ima dobru geografsko-morfološku predispoziciju, samo treba 

da je iskoristi za svoj uspešniji razvoj mudrom politikom decentralizacije, 

policentrizma i regionalnog razvoja, dakle onim što joj je nedostajalo poslednjih 

decenija. 

1 

Les Constitutions européennes, Larose et Forcel, Paris, 1883. 

2 

Videti objašnjenje pojma „teritorijalni kapital“ u materijalu Territorial Agenda - Draft, 2006 

3 

Videti objašnjenje pojma „konkurentnosti“ (competitiveness) u materijalu PlaNet CenSe, Beč, 

2006 (Program INTERREG IIIb) i Territory Matters for Competitiveness, ESPON, 2006 

4 

Videti projekat “Policentricity“, ESPON 1.1.1., Luksemburg, 2006 

5 

Francuska sa 35.000 opština do 2000. godine ili Češka Republika sa 6.500 opština idu na 

pažljivo ukrupnjavanje opština do nivoa koji opravdava racionalnost i održivost upravljanja. 

6 

Videti materijale od ESDP, Potsdam, 1999, preko brojnih drugih koji obrađuju temu regiona, 

regionalnog razvoja i sl. kao i projekte rađene u okviru programa INTERREG. 

7 

B. Stojkov, Regionalizacija i regionalna integracija u zemljama centralne, istočne i jugoistočne 

Evrope, Geografski glasnik, Geografski fakultet i geografsko udruženje Srbije, Beograd, 2000.

8 

Strategies for Spatial Development of CADSES, Beč, 2000 

9 

Analizirajući Ustav Kraljevine Srbije iz 1882. godine moguće je utvrditi veliku sličnost sa 

najsavremenijim, demokratskim modelom administrativno-teritorijalne organizacije u Evropi 

danas. 

10 

Territorial Matters for Competitiveness, ESPON, Luksemburg, 2006 

11 

Projekat PlaNet CenSE, Beč, 2006 

12 

Predlog zakona o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije usvojen na Vladi RS krajem 

decembra 2006. godine. 

13 

Videti dokumentaciju Prostornog plana Srbije. 

23 

LITERATURA 

Les Constitutions européennes, Larose et Forcel, Paris, 1883 

Territorial Agenda - Draft, 2006 

Projekat PlaNet CenSe, Beč, 2006 (Program INTERREG IIIb) 

Territory Matters for Competitiveness, ESPON, 2006 

Projekat “Policentricity“, ESPON 1.1.1., Luksemburg, 2006 

European Spatial Development Perspectives, Potsdam, 1999 

Strategies for Spatial Development of CADSES, Beč, 2000 

Predlog zakona o teritorijalnoj organizaciji Srbije, 2006. 

Prostorni plana Srbije, IAUS, 1996 

B. Stojkov, “Razvoj gradova i regionalni razvoj Srbije”, poglavlje u monografiji B. Stojkov 

Prostorno planiranje, regionalni razvoj i zaštita životne sredine), IAUS, 1995. 

B. Stojkov, “Društveni i privredni značaj regionalizacije u Srbiji”, poglavlje u monografiji B. 

Stojkov Regionalizacija Srbije, Institut Jovan Cvijić, 1997. 

B. Stojkov, “Regionalno organizovanje, upravljanje i planiranje Podunavlja”, u knjizi Podunavlje 

u Srbiji, (sa M. Vujošević i S. Subotić), UUS, 1998. 

B. Stojkov, Urbani sistem i regionalizacija - evropske tendencije, Letnja škola urbanizma, 

udžbenik, Šipovo, 1999. 

B. Stojkov, Regionalizacija i regionalna integracija u zemljama centralne, istočne i jugoistočne 

Evrope, Geografski glasnik, Geografski fakultet i geografsko udruženje Srbije, Beograd, 2000. 

B. Stojkov, Srbija kao država regiona, Novi Sad 2001. 

B. Stojkov, “Regionalizacija - evropska iskustva i mogućnosti Srbije”, poglavlje u knjizi 

Regionalizacija Srbije i Crne Gore, UUS, Kragujevac-Beograd, 2002.

24 

B. Stojkov, “Beograd i njegov region - mogućnost nove teritorijalne organizacije“, poglavlje u 

knjizi Beograd i njegov region (sa B. Tošić), Geografski fakultet, 2003 

B. Stojkov, “Regionalizacija prostora jugoistočne Evrope i Srbije u njenom okviru“, rad objavljen 

u okviru naučnog projekta Geografske osnove razvoja Srbije, u knjizi Prostorno-ekonomsko 

integrisanje Srbije u razvojne tokove jugoistočne Evrope, Geografski fakultet, Beograd, 2003. 

B. Stojkov, “Regionalizacija kao osnov regionalnog razvoja Srbije”, poglavlje u knjizi 

Regionalizacija Srbije, transgranična saradnja i socio-kulturni procesi u Jugoistočnoj Evropi, 

Geografski fakultet, Beograd, 2004. 

B. Stojkov, “Regionalisation of Serbia: Experience and Options”, poglavlje u knjizi Regional 

Developmental Problems of Bosnia and Herzegovina and Neighboring Countries in the Process 

of Approaching to European Union, Univerzitet u Tuzli, Tuzla, 2004. 

B. Stojkov, “Policentrični razvoj Srbije“, članak u knjizi Srbija i savremeni procesi u Evropi i 

svetu, Geografski fakultet, Beograd, 2005. 

B. Stojkov, “Evopska iskustva sa regionalizacijom“, tekst saopšten na Okruglom stolu “Evropa 

regija”, Novi Sad 

B. Stojkov, “Regioni okosnica razvoja“, za rubriku Pogledi u Politici, 22.07.2003.

Vladimir Todorić 

25 

Pravni forum 

Ustavni okvir za decentralizaciju – 

pretpostavke i mogućnosti 

„Očuvanje i zaštita slobode je osnovni razlog za ograničavanje i decentralizovanje 

državne vlasti. Međutim, postoji takođe i jedan kreativni razlog. Velika otkrića 

civilizacije, bilo u arhitekturi ili slikarstvu, u nauci ili književnosti, industriji ili 

poljoprivredi, nikada nisu dolazila od centralizovane vlasti“ 

Milton Fridman 

Uvod 

Decentralizacija je teorijsko-ideološki koncept uređenja države koji se bazira pre 

svega na funkcionalnim argumentima: decentralizovana vlast omogućuje veću 

participaciju građana u vršenju vlasti, vlast je odgovornija prema građanima, 

ima veću sposobnost da pronađe rešenja koja su opšte prihvatljiva, pruža priliku 

za stvaranje novih političkih elita, predstavlja protivtežu autoritarnoj državi, 

najefikasnija je u pogledu zadovoljavanja lokalnih potreba stanovništva, stvara 

osećaj zajedništva i element je „građanskog društva“ ili njegov most ka centralnoj 

vlasti. Sve u svemu, dva osnovna argumenta u prilog ideje decentralizacije su 

efikasnost i legitimnost.

26 

Ovo pitanje je već decenijama bilo par excellence ustavni problem Srbije 

kako iz političkih, tako i iz praktičnih ekonomskih razloga. Srbija ima dugu 

istoriju ne samo autoritarne centralizovane države, već i države sa konceptom 

jedinstva vlasti koji ima uzročno-posledičnu vezu u nepostojanju razvijene 

lokalne samouprave. U pogledu regionalnog uređenja zemlje, nasledio se sistem 

asimetrične regionalizacije sa praktično samo jednom autonomnom pokrajinom, 

Vojvodinom. Takav sistem je neizbežno doveo do ogromnih nesrazmera u 

regionalnom razvoju zemlje 1 , slivanja većine stanovništva u veće gradske 

centre, jačanja birokratije unutar centralne vlasti i slabljenju administrativnih 

kapaciteta lokalne samouprave. Pored svega, izgubljen je korak sa evropskim 

trendovima decentralizacije koje su centralno-istočne evropske zemlje uhvatile 

tokom tranzicije i prihvatile novi model lokalne samouprave. Anahroni domaći 

model je odlikovalo nekoliko bitnih karakteristika: asimetrična regionalizacija, 

celokupna imovina lokalne samouprave u vlasništvu Republike; nepostojanje 

jasne diferencijacije nadležnosti između opštine i grada 2 i mogućnosti za vršenje 

tih nadležnosti; nesrazmere u pogledu ovlašćenja opština 3 i postojanje trenda 

centralizacije. 4 

Decentralizacija u novom Ustavu Republike Srbije 

Politički proces donošenja ustava u jednoj zemlji bi trebalo da se sastoji od niza 

prethodnih rešavanja ustavnih pitanja koji bi predstavljali materijalne činove 

stvaranja društvenog konsenzusa oko novog modela ustavnog uređenja. U 

tom smislu, sam pravni akt Ustava i njegovo formalno usvajanje predstavljaju 

svojevrsno podvlačenje crte posle uspešno izvedenih institucionalnoproceduralnih 

reformi. Način na koji je novi Ustav Republike Srbije usvojen 

krajem 2006. nažalost oslikava nezadovoljavajuće stanje odnosa participacije 

građana u vršenju vlasti, poštovanja i svrsishodnosti institucija i pluralizma 

mišljenja, između ostalog. 

Ustav je usvojen bez javne rasprave; bez diskusije u parlamentu, na vanrednoj 

sednici; bez podnetih amandmana; na dvodnevnom referendumu uz konstantnu 

agresivnu jednostranu medijsku kampanju, a sve na kraju začinjenu sumnjivim 

rezultatima sa očiglednim dokazima o nepravilnostima tokom glasanja. Ovaj 

Ustav u suštinskom smislu ne predstavlja rezimiranje izvedenih reformi već

više goli „skelet“ za buduće „nabacivanje mesa“ za neke uspešnije političke 

generacije. 

27 

Sve u svemu, dobili smo novi Ustav i naizgled je prekinuta epoha „Miloševićeve 

ustavnosti“. Međutim, šest meseci posle njegovog usvajanja, u Srbiji je samo 

produbljena kriza institucija nakon parlamentarnih izbora januara 2007. Ustavni 

zakon koji je donet da bi se legalizovalo prelazno stanje se ne može sprovesti dok 

je „država na raspustu“, tj. dok se ne formira Narodna Skupština, Vlada i Ustavni 

sud. Od ove tri institucije, jedino se može uvažiti razlog neformiranja Vlade, 

dok ne postoji nijedno moguće legalno opravdanje zbog čega nisu imenovane 

nedostajuće sudije Ustavnog suda, kao ni zbog čega nisu oformljeni osnovni 

skupštinski organi prilikom verifikacije mandata narodnih poslanika. 

Odnos političkih partija prema institucijama države u trenutnoj situaciji nije 

ohrabrujući, a takav ne može ni biti ni prema nesvršenim poslovima političke 

tranzicije. Jedan od najvažnijih je sveobuhvatna decentralizacija zemlje i Ustav 

Srbije u ovom delu pruža set normi koje se ipak mogu oceniti pozitivno, iako 

na prilično uzdržan način definišu teritorijalno uređenje i ovlašćenja lokalne 

samouprave. Suštinsko regulisanje pitanja kriterijuma za formiranje autonomnih 

pokrajina, prenosa i nivoa nadležnosti, regulisanja pitanja imovine biće predmet 

zakona, čime je propuštena šansa za stvaranje ustavnih garancija zaštite lokalne 

samouprave. Ustavotvorac je takođe propustio priliku da definitivno usaglasi 

naš pravni poredak sa Preporukom br. 104 Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti 

Saveta Evrope po kojoj se precizno savetuje da se ustavno utvrdi puno pravo 

svojine lokalne samouprave. 

Ukoliko pogledamo neke od osnovnih odredbi Ustava u delu oblasti koju 

razmatramo, videćemo da puno toga zavisi od kasnijeg zakonskog regulisanja: 

„POKRAJINSKA AUTONOMIJA I LOKALNA SAMOUPRAVA 

Član 12. 

Državna vlast ograničena je pravom građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu 

samoupravu.

28 

TERITORIJALNO UREĐENJE 

1. Pokrajinska autonomija i lokalna samouprava 

Pojam 

Član 176. 

Građani imaju pravo na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu, koje ostvaruju 

neposredno ili preko svojih slobodno izabranih predstavnika. 

Autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave imaju status pravnih lica. 

Pojam, osnivanje i teritorija autonomne pokrajine 

Član 182. 

...Nove autonomne pokrajine mogu se osnivati, a već osnovane ukidati ili spajati po 

postupku predviđenom za promenu Ustava. Predlog za osnivanje novih ili ukidanje, 

odnosno spajanje postojećih autonomnih pokrajina utvrđuju građani na referendumu, 

u skladu sa zakonom… 

Član 183. 

Autonomne pokrajine upravljaju pokrajinskom imovinom na način predviđen 

zakonom. 

Član 184. 

…Autonomna pokrajina ima izvorne prihode kojima finansira svoje nadležnosti. Vrste 

i visina izvornih prihoda autonomnih pokrajina određuju se zakonom… 

Član 190. 

…Opština samostalno upravlja opštinskom imovinom, u skladu sa zakonom.” 

Analiza ustavnog okvira za regionalizaciju države (autonomne pokrajine) i 

fukcionisanja klasične lokalne samouprave (opštine i gradovi) se ne mogu 

konceptualno odvojiti jedno od drugog jer predstavljaju jedinstven okvir 

decentralizacije države i ograničenja centralne vlasti. U tom smislu, nije moguće

dati jasan odgovor da li se ustavopisac opredelio za koncept zadržavanja 

postojećeg modela decentralizacije, ili davanja autonomnim pokrajinama znatno 

većih ovlašćenja nego sto je to učinjeno u prošlom ustavu. 

29 

Čini se da pitanje decentralizacije, koje je jedno od glavnih razloga strukturnih 

nedostataka Srbije, nije adekvatno razmatrano prilikom usaglašavanja teksta 

Ustava kao i da je kao posledica toga izabrano neutralno rešenje koje će 

dozvoliti kasnije zakonsko popunjavanje praznina, ali: „otuda proizlazi niz 

funkcionalnih problema. Postoji deficit u nadležnostima: dok na teritoriji 

autonomnih pokrajina postoji tri nivoa nadležnosti, i vlast se vrši na tri nivoa, 

dotle se na polovini teritorije Republike nadležnosti vrši na dva nivoa. Deficit 

postoji i u domenu političkih prava građana, imajući u vidu činjenicu da građani 

na teritoriji autonomnih pokrajina biraju predstavnička tela lokalnih samouprava, 

predstavničko telo pokrajine, te učestvuju na parlamentarnim izborima za 

Narodnu skupštinu Republike Srbije.” 5 

Nažalost, kod nas se argumenti regionalne nesrazmernosti češće koriste u prilog 

centralizacije da bi se eliminisala mogućnost za razlike, nego u prilog dalje 

decentralizacije kojom bi se svim delovima zemlje dale podjednake šanse za 

razvoj. 

Ustav ne poznaje kriterijume za formiranje novih autonomnih pokrajina već to 

ostavlja da se reguliše zakonom, a u samom tekstu ustava se razlikuju dve vrste 

autonomija: suštinska (vezanu za status Kosova i Metohije) i obična, nesuštinska 

za Vojvodinu koja je detaljnije normirana. Ukoliko se kasnije, zakonom i potom 

potvrdom na refendumu, budu osnovale nove autonomne pokrajine, onda će one 

biti zakonska kategorija za razliku od prve dve pomenute. 

Postoje mogućnosti da se u praksi naročito pokaže problematičnim član 179. 

Ustava koji kaže: 

„Pravo na samostalno uređivanje organa 

Član 179. 

Autonomne pokrajine, u skladu sa Ustavom i statutom autonomne pokrajine, a 

jedinice lokalne samouprave, u skladu sa Ustavom i zakonom, samostalno propisuju 

uređenje i nadležnost svojih organa i javnih službi.“

30 

Ovakva široka formulacija ostavlja mogućnost da u budućnosti svaka autonomna 

pokrajina (ukoliko ih bude više od jedne) ima različito unutrašnje samouređenje, 

dok će opštine i gradovi verovatno imati uniformnu strukturu u skladu sa 

budućim zakonom o lokalnoj samoupravi. 

Početak zakonske dorade Ustava 

Neposredno posle usvajanja Ustava, a posle raspisivanja parlamentarnih izbora, 

„tehnička“ Vlada Srbije u ostavci je, opet bez ikakve javne rasprave i bez 

konsultovanja Stalne konferencije gradova i opština, usvojila Predlog Zakona 

o teritorijalnoj organizaciji. Ovim zakonom se definišu precizniji kriterijumi 

za status gradova i upotpunjuje se član 189. Ustava koji pravi načelnu razliku 

između gradova i opština. Ukoliko ostavimo po strani netransparentan način 

predlaganja ovog zakona, prvo što možemo konstatovati je nedosledna regulacija 

strukture nivoa lokalne samouprave i njenih nadležnosti. Razmatranje ovog 

zakona je nesvrsishodno u nedostatku predloga zakona o lokalnoj samoupravi 

čime bi se mogla dati ocena strategije ili koncepta koju država Srbija ima u vezi 

sa decentralizacijom. Pitanje je da li takva strategija uopšte i postoji, ili postoji 

samo nezainteresovanost centralne vlasti za ovo pitanje odnosno bojazan da je 

ovaj potez u suštini bio politički predizborni potez. 

Pored toga što je neoportuno davati ocene parcijalnih rešenja, pri prvom 

razmatranju Predloga Zakona o teritorijalnoj organizaciji se vidi da on značajno 

uvećava broj gradova, sa 4 (Beograd, Niš, Kragujevac, Novi Sad) na 16, ne 

računajući glavni grad Beograd. Kao novi kriterijum zasnivanja gradskog 

statusa isključivo se uzima broj stanovnika (100.000) ili, alternativno, se može 

dati status grada opštini ukoliko „postoje posebni ekonomski, geografski ili 

istorijski razlozi“ (član 13, stav 2). 

Nejasno je da li se može reći da se dodatna odredba u članu 13, stav 3, po 

kojoj „Teritorija za koju se obrazuje grad, predstavlja prirodnu geografsku 

celinu, ekonomski povezan prostor koji poseduje izgrađenu komunikaciju među 

naseljenim mestima sa sedištem grada kao gravitacionim centrom“, predstavlja 

dodatni uslov samo za drugu grupu kandidata za gradove ili ne. Ova nejasnoća 

će dovesti do problema u praksi kada se desi slučaj da opština koja ima preko

100.000 stanovnika možda i ne predstavlja ekonomski i gravitacioni centar 

prema okolnim naseljenim mestima, bilo zbog neizgrađene infrastrukture, 

postojanja drugog gravitacionog centra ili nekog drugog razloga. 

31 

Ukoliko bi se ovaj zakon usvojio pre usvajanja zakona o lokalnoj samoupravi, 

dobili bismo niz novih gradova uz nepoznanicu šta taj status u potpunosti 

podrazumeva. Time se odmah stavlja pod znak pitanja mogućnost „novogradskih“ 

administracija da preuzmu nove obaveze (koje god one bile), što se pokazalo kao 

veoma važan momenat prilikom stupanja na snagu novog Zakona o finansiranju 

lokalne samouprave od 1. januara 2007. godine. 

Fiskalna decentralizacija 

Ipak se mora reći da je novi Ustav Republike Srbije dosta pažnje posvetio pitanjima 

fiskalne decentralizacije. Nadležnosti opština su precizirane u oblastima: (1) 

obavljanja i razvoja komunalnih delatnosti, (2) uređenja i korišćenja gradskog 

građevinskog zemljišta, (3) izgradnji, održavanju i korišćenju lokalnih puteva i 

ulica i lokalnog prevoza, (4) zadovoljavanja potreba građana u oblasti prosvete, 

kulture, zdravstvene i socijalne zaštite, dečije zaštite, sporta i fizičke kulture, (5) 

razvoja i unapređenja turizma, zanatstva, ugostiteljstva i trgovine, (6) staranja 

o zaštiti životne sredine, zaštite od elementarnih i drugih nepogoda, zaštite 

kulturnih dobara od značaja za opštinu, (7) zaštite i unapređenja i korišćenja 

poljoprivrednog zemljišta i (8) drugih poslova određenih zakonom. 

Evropska povelja o lokalnoj samoupravi posvećuje jedan od svojih najvećih 

delova, član 9. sa 8 tačaka, fiskalnoj decentralizaciji, odnosno „finansijskim 

sredstvima lokalnih organa vlasti“. Kada je reč o fiskalnoj decentralizaciji, 

prevashodno se postavlja pitanje modela fiskalne decentralizacije 6 . Model 

prenošenja vlasti predstavlja najpotpuniji model fiskalne decentralizacije, 

budući da podrazumeva uspostavljanje potpuno nezavisne lokalne vlasti kojoj 

su data samostalna prava u izvršavanju javnih potreba, kao i odgovarajuća prava 

na uvođenje poreza i drugih oblika javnih prihoda potrebnih za finansiranje 

prenetih funkcija. Reč je, zapravo, o pravoj fiskalnoj decentralizaciji, tj. o 

prenošenju vlasti sa centralnog na lokalni nivo. 7

32 

Novi Zakon o finansiranju lokalne samouprave preuzima ovaj koncept jer 

precizira da jedinice lokalne samouprave u „celosti utvrđuju, naplaćuju i 

kontrolišu javne prihode“ vezane za svoje izvorne prihode 8 . Ovaj zakon 

predstavlja novi pozitivni momenat u decentralizaciji Srbije i od uspešnosti 

njegovog sprovođenja zavisi dinamika i obim daljih koraka. Međutim, najvažnije 

je da ti sledeći koraci ne budu osmišljeni i sprovedeni parcijalno, već u sklopu 

jedne jasne i prepoznatljive zakonodavne politike. Prvi potezi se tiču usvajanja 

sledećih zakona: 

- Zakon o lokalnoj samoupravi 

- Zakon o teritorijalnoj organizaciji 

- Zakon o lokalnim izborima 

- Zakon o glavnom gradu 

Takođe je neophodno započeti rad na sveobuhvatnoj regionalizaciji Srbije 

u skladu sa parametrima koje nalaže proces pridruživanja Evropskoj uniji 9 . 

U prvom koraku to je ustanovljavanje kriterijuma za formiranje autonomnih 

pokrajina u okviru Zakona o teritorijalnoj organizaciji (to znači izmenu 

sadašnjeg Vladinog Predloga), a kasnije i strateško razmatranje ovog pitanja na 

nacionalnom nivou. 

1 

Prema podacima Republičke agencije za prostorno planiranje odnos između najsiromašnije i 

najbogatije opštine je 1:22. 

2 

Srbija za sada ima samo četiri grada: Beograd (glavni grad), Kragujevac, Niš i Novi Sad. U ovu 

podelu ne možemo računati i grad Prištinu iako je u zakonu naveden. 

3 

Autonomna pokrajina može preneti pojedine svoje nadležnosti na opštine na svojoj teritoriji 

dok opštine koje su van AP Vojvodina takvu mogućnosti nemaju. 

4 

U skladu sa ustavnim ovlašćenjem političkih partija u Srbiji da raspolažu mandatima svojih 

poslanika i proporcionalnim izbornim sistemom, sadašnja situacija je takva da oko 60 opština 

(više od trećine) u Srbiji nema svog predstavnika u Narodnoj skupštini. 

5 

Svetozar Čiplić, „Novi Ustav Srbije i teritorijalna decentralizacija“, Srpska pravna revija 5/ 

2006 

6 

B. Raičević, Javne finansije, Centar za izdavačku delatnost, Ekonomski fakultet, Beograd, 

2005., str. 361. 

7 

B. Raičević, Fiskalna decentralizacija, Srpska pravna revija 6/2007 

8 

Član 6. i član 60. Zakona o finansiranju lokalne samouprave. 

9 

Regulativa EZ No 1059/2003 Evropskog parlamenta i Saveta od 26.5.2003. o ustanovljavanju 

zajedničke statističko-teritorijalne klasifikacije (NUTS).

Snežana Đorđević 

33 

Fakultet političkih nauka Univerziteta u Beogradu 

Status, nadležnosti i politička organizacija 

gradova 

Grad je specifična politička zajednica, nivo je vlasti između opštine i nacionalne 

države i sastavni deo državnog uređenja. Vremenom njegova politička 

organizacija evoluira u raznim razvojnim fazama prema potrebama društva. 

Specifičnost gradske političke zajednice izučava posebna naučna disciplina 

– urbana politikologija. Pod političkom prirodom grada se podrazumeva njegov 

status i pozicija u odnosu na druge nivoe vlasti, tip odnosa između njih, model 

političke organizacije vlasti i političke procedure i procesi. Od svih gradova, 

najkompleksniji su veliki svetski gradovi i na prirodu njihove politike utiče splet 

brojnih činilaca kako nacionalnog, tako i svetskog političkog i ekonomskog 

sistema. 

Status gradova 

Grad u uporednom zakonodavstvu uvek predstavlja deo pravnog sistema države 

kojoj pripada. Pravno je uređen pravnim načelima i zakonima države a konkretno 

je uređen statutom grada. Veoma često ustav pomene grad kao nivo teritorijalne 

organizacije, a Zakon o teritorijalnoj organizaciji i Zakon o gradovima uređuju 

detaljnije tu oblast.

34 

Status grada, po pravilu, obezbeđuje viši stepen autonomije u odnosu na opštine, 

širi krug nadležnosti koji odgovara vrsti i obimu poslova koje grad mora 

obavljati, veći stepen finansijske autonomije koji se odnosi na vrstu izvornih 

poreza, pravo na slobodno utvrđivanje stope kao i na ubiranje poreza. Po 

pravilu, državni transferi su znatno viši ukoliko su kriterijumi raspodele vezani 

za broj stanovnika, čime automatski veći gradovi dobijaju više novca. Ukoliko 

je, međutim, raspodela namenjena finansijskom ujednačavanju, dešava se da 

ekonomski razvijeni gradovi dobijaju po tom osnovu daleko manje prihoda, do 

toga da ne dobijaju ništa. 

Statut je normativni akt kojim grad sâm uređuje svoju vlast i poslove, u skladu 

sa ustavom i zakonom. 1 Nacionalni zakoni mogu dati veći ili manji stepen 

samostalnosti gradovima različite veličine. U SAD postoji mnoštvo različitih 

gradova, njihov pravni sistem otvara mogućnost za različite statuse i razne 

stepene samostalnosti gde se najviša samostalnost naziva home rule. 2 

Po shvatanju Rodney L. Mott, home rule: a) poklanja lokalnim vlastima moći 

da zadovoljavaju narasle potrebe za lokalnim uslugama, b) dopušta lokalnom 

vlastima da formulišu model vlasti koji najviše odgovara njihovim potrebama, 

c) štiti lokalne vlasti od državne intervencije ali sa druge strane štiti i državu 

od stalnih pritisaka lokalnih vlasti za dodatnim pravima kojima bi adekvatnije 

odgovorili na brojne razvojne izazove. 3 

Ukratko, ovaj princip znači da je intervencija države u gradske poslove jako 

ograničena, gradu dopušta da samostalno, mada u okviru zakona, uredi strukturu 

vlasti, stopu poreza, načine regulisanja svojih poslova i pružanje usluga i, 

konačno, način podsticanja ekonomskog razvoja. On se daje ili ustavom ili 

ustavnim zakonom. 

U reformama koje se sprovode od osamdesetih godina, ovaj princip se često 

koristi jer omogućava fleksibilnu organizaciju koja je bitan preduslov uspešnog 

prilagođavanja veoma kompleksnim zahtevima savremenog razvoja, tako da u 

SAD tri četvrtine većih gradova poseduju ovo pravo. 4 Obično se pojavljuje u 

četiri oblika, u zavisnosti od toga koliku autonomiju daje gradu: 

1. kao specijalni akt, donosi se za određeni grad koji je s drugim gradovima 

pod potpunom državnom jurisdikcijom. 

2. kao specijalni akt, donosi se za više gradova iste kategorije po veličini 

populacije i znači primenu iste državne regulative. 

3. kao opcioni akt, oblik je u kome državni zakon dozvoljava veću slobodu 

gradu da bira jednu od zakonom ponuđenih opcija

4. kao kućni akt “home rule”, za gradove sa najvećom samostalnošću. On 

daje mogućnost da grad sam uredi svoje poslove i menja statut. 

35 

Veliki gradovi po pravilu imaju najvišu autonomiju organizovanja (home rule) 

što se vidi i po velikoj raznovrsnosti organizacijskih formi. Statut utvrđuje 

model upravljanja gradom tj. organizaciju vlasti, utvrđuju se osnovni organi 

vlasti, njihova nadležnost, međusobni odnosi i način odlučivanja. Preciziraju 

se i nivoi organizovanja vlasti u gradu (distrikt, opština, okrug, grad) i nivoi su 

različiti baš kao i aranžman između njih. Svaki statut precizira osnovne funkcije 

i poslove koje grad obezbeđuje. 

U pogledu odnosa grada i drugih nivoa vlasti, pomenimo primer Indijanopolisa 

i Džeksonvila u kojima je došlo do integracije grada i okruga čime je nastao 

novi oblik vlasti nazvan UNIGOV (united governments). Ovaj oblik vlasti 

treba razlikovati od oblika povezivanja vlasti grada i okruga radi efikasnijeg i 

ekonomičnijeg upravljanja. U ovom drugom modelu okrug i dalje postoji i dobri 

primeri saradnje bez organizacionog spajanja su na primer Nešvil (Nashville - 

Davidson), San Francisko (grad i okrug), kao i gradovi na Floridi. 

U Evropi se ovaj princip obično ne pojavljuje pod nazivom home rule, već se 

gradovima, u skladu sa kontinentalnim pravnim sistemom, zakonima dodeljuje 

viši stepen autonomije. 

Organizaciona fleksibilnost 

Anglosaksonski svet je uvek imao veliki pluralizam i organizacionu fleksibilnost 

dok ove karakteristike u kontinentalnom delu Evrope nisu bile posebno razvijene, 

pogotovu u vremenu države blagostanja. Sa prelaskom na preduzetničku državu 

i evropske zemlje preuzimaju mnoge od novih, fleksibilnijih organizacionih 

formi i instrumenata razvoja. 

U SAD postoji pluralizam političkog organizovanja. Svaka država ima svoj 

sopstveni sistem lokalnih vlasti i autoriteta i ova zakonska materija se ne reguliše 

saveznim ustavom već zakonima država ili određenih oblasti. Za gradove 

postoji nekoliko naziva: township, city a za velike gradove metropolitan district, 

metropolitan region itd. Sastavni deo organizacije svih lokalnih vlasti su brojni 

distrikti među kojima su najpoznatiji školski, specijalni, uslužni itd.

36 

Nadležnosti gradova 

Gradovi su kompleksne lokalne zajednice tako da oni obuhvataju sve one klasične 

poslove koje imaju i lokalne vlasti, a tiču se osnovnih pitanja života ljudi kao što 

su: urbano i prostorno planiranje i gradnja, izgradnja i održavanje infrastrukture, 

saobraćaj, stanovanje, snabdevanje vodom, gasom, električnom energijom, 

čišćenje, vrtići, škola (osnovno obrazovanje), primarno zdravstvo, socijalna 

zaštita, informisanje (lokalni mediji), kultura (biblioteke, pozorišta, galerije), 

bezbednost ljudi, čista životna sredina, parkovi, sport i rekreacija, podsticanje 

lokalnog ekonomskog razvoja (otvaranje radnih mesta i zapošljavanje), itd. 

Gradovi po pravilu imaju i niže nivoe organizovanja jer su velike zajednice 

i postojanje samo gradskog nivoa odlučivanja bi značio demokratski deficit. 

Svaki od pomenutih nivoa ima obavezne i fakultativne nadležnosti. Prva vrsta 

poslova mora biti obavljena od strane datog nivoa a što se tiče druge grupe 

poslova, svaki nivo pokušava da ga obavi što kvalitetnije i efikasnije. U slučaju 

da dati nivo vlasti (opština na primer) nije u stanju da privremeno ili u određenoj 

situaciji realizuje taj posao, ona ga prenosi na viši nivo (u ovom slučaju grad) 

koji to obavlja umesto nje. Taj posao biva ponovo vraćen opštini čim se za to 

steknu uslovi. Na ovaj način svi nivoi vlasti u gradu su partneri, sarađuju i svi 

imaju isti cilj: pružanje što kvalitetnijih usluga građanima. 

U Evropi, ali na sličan način i u gradovima SAD, svaki nivo odlučivanja u 

gradu (grad, opština i podopštinski nivo, ako ga ima) raspodeljuju nadležnosti 

i konkretne poslove prema principu subsidijariteta. Ovaj princip znači da se 

svaki od tih poslova spušta što bliže građanima jer se tu najbolje identifikuju 

konkretne potrebe građana i prioriteti (princip demokratičnosti), ali se u 

konačnoj proceni nosioca posla analizira i cena realizacije (princip efikasnosti i 

efektivnosti). 

U podeli nadležnosti i načinu realizacije poslova se vidi sva složenost savremenih 

procesa, značaj saradnje svih nivoa vlasti i neophodnost fleksibilnih finansijskih 

i organizacionih instrumenata.

Gradski izbori 

37 

Lokalni izbori se u svim demokratskim zemljama odvijaju po principima koji 

važe i za nacionalne izbore, s tim što se pojavljuju određene specifičnosti. 

Osnovni smisao izbora je izbor predstavnika i organa lokalne (gradske) vlasti uz 

što bolju zastupljenost specifičnih interesa zajednice. 

Pošteni izbori su uvek bili izuzetno bitan kriterijum postojanja demokratije 

baš kao i kompleks pitanja vezanih za adekvatno i efikasno predstavljanje. Po 

mnogima je to, ne bez razloga, suština ostvarivanja demokratije. Demokratičnost 

izbora se, pre svega, može meriti po tome da li su oni konkurentski, periodični, 

opšti i definitivni. 

Konkurentski znači da svi kandidati za javne funkcije imaju istu slobodu 

govora, okupljanja i kretanja, pravo da kritikuju vlast, predlažu alternativnu 

politiku i kandidate glasačima. 

Periodičnost izbora znači biranje funkcionera na ograničeni period. Izabrani 

funkcioneri su odgovorni građanima i u određenom vremenskom intervalu 

moraju im se obratiti radi nastavka i produžetka mandata. Broj mandata je 

takodje ograničen. Funkcioneri moraju dakle prihvatiti rizik da ne budu izabrani 

posle izvesnog vremena. 

Inkluzivnost tj. otvorenost izbora, kako se još bliže kaže za opšte izbore znači 

uključivanje svih punoletnih lica u izbore. Jedna od tekovina demokratije je 

širenje tog prava na žene i pripadnike svih etniciteta i religija. U SAD, u južnim 

državama, crnci dobijaju pravo glasa tek 1960. godine posle ogromnih napora 

pokreta za ljudska prava. Interesantno je da je starosni cenzus spušten sa dvadeset 

jedne na osamnaest godina tek 1971. godine. U Švajcarskoj, kao simbolu 

participacije građana i direktne demokratije, žene su tek krajem sedamdesetih 

godina dobile pravo glasa! 

Definitivnost izbora znači da se jedino putem izbora kreiraju organi vlasti na 

svim nivoima i da tako izabrani organi ne mogu biti lako smenjivani a njihov 

mandat lako dovođen pod znak pitanja.

38 

Modeli lokalnih izbora 

Sledeća bitna odlika demokratije je način na koji se organizuju izbori i postoje 

dva osnovna principa njihove organizacije: većinski izbori (izbori većinom) 

ili proporcionalni izbori (proporcionalnim predstavljanjem). Pored ova dva, 

sve su prisutniji mešoviti izbori kao kombinacija nekih od činilaca ova dva 

modela. 

a) Većinski izbori, ponekad nazvani „pobednik nosi sve“, prosto znače da 

kandidati koji dobiju najviše glasova pobeđuju bilo relativnom većinom (manje 

od 50% ali više nego njihovi rivali) ili apsolutnom većinom (više od 50%). 

Neki sistemi obezbeđuju “finalnu trku” između dva vodeća kandidata ako 

nijedan nije dobio potrebnu većinu u prvom izbornom krugu. Pluralni sistem 

izbora favorizuje dominaciju dve vodeće i najjače partije na političkoj sceni. 

Tradicionalno, većinski izbori su bili prisutniji u SAD. 

b) Nasuprot tome, birači u sistemu proporcionalnih izbora, koji je čest u 

Evropi, obično daju glas političkoj partiji a ne pojedinom kandidatu. Ovaj 

sistem je daleko više primenjivan u evropskim zemljama, s obzirom da u njima 

postoje mnoge političke partije na političkoj sceni, te je data veća šansa i malim 

partijama da ostvare određeni politički uticaj. 

c) Kako i većinski i proporcionalni mogu imati, pored dobrih, i neke loše strane, 

kreiran je i mešoviti model koji podrazumeva da se jedan broj odbornika bira 

na celoj teritoriji, a deo po „oblastima“ ili delovima grada koji je neadekvatno ili 

slabije zastupljen. Ovakav način izbora obezbeđuje adekvatnije predstavljanje 

socijalne i političke strukture lokalne zajednice u gradskoj skupštini. 

Političke partije su od izuzetnog značaja upravo za sprovođenje izbora, 

predlaganje kandidata itd. U jednom broju zemalja, političke partije uopšte ne 

učestvuju na lokalnim izborima (66% lokalnih izbora u SAD su nepartijski). U 

Evropi su izbori uglavnom partijski, ali postoje razna pravila o ograničavanju 

preteranog uticaja partija na rad lokalnih vlasti. Slobodan mandat poslanika je 

jedan od važnih mehanizama jačanja opštih interesa u procesima odlučivanja. 

d) U Francuskoj, u uslovima malih opština, nastao je veoma interesantan model

panaširanje sa kumuliranjem, a danas je zastupljen kao dominantan model 

lokalnih i gradskih izbora u Nemačkoj. To je kompleksan izborni sistem putem 

koga građani određeni broj glasova (broj zavisi od veličine grada tako da je u 

Frajburgu 48, Štutgartu 60, a u Minhenu 80 glasova ) kombinuju i raspoređuju 

na optimalne kandidate uz mogućnost da svakom pojedinom mogu dati 1, 2 ili 

3 glasa. Proces predlaganja kandidata, razmišljanja i kreiranja konačnog rešenja 

traje oko mesec dana i glasački listić se popunjava kod kuće. 

39 

Posledica ovog modela je da na izborima vremenom pobeđuju pojedinci koji 

bez obzira na političku pripadnost imaju dignitet i uživaju poverenje građana. 

Problem može biti u tome što zahteva pismene, obrazovane i posvećene glasače, 

kao i što je obrada podataka veliki posao. 

Dužina i usaglašenost mandata lokalnih organa vlasti 

Predstavnički organi vlasti 

Mandat obično traje 4 godine, mada ima i drugačijih primera (Pariz, Beč 

– 6 godina, italijanski gradovi – 5 godina, skandinavski gradovi kao Stokholm, 

Oslo – 3 godine). Dužina trajanja mandata je obično usaglašena i povezana sa 

mandatom izvršnih organa vlasti, ali je ponekad dužina trajanja mandata ovih 

tela različita. Tako se u Hagu skupština bira na 4 godine, a gradonačelnik i 

„asesori“ (članovi gradskog veća) na 6 godina, u Beču se skupština bira na 6, a 

izvršni odbor na 3 godine, itd. 

Izvršni organi 

Moguće je da postoji pojedinačni i kolektivni organ. Kolektivni organ ima 

različite nazive, predstavlja gradsku vladu i obično je na njegovom čelu 

gradonačelnik. U periodu do 1980, u gradovima Britanije i Finske, ličnost na 

čelu kolektivnog tela se rotirala svake godine (Britanija) ili čak za svaku sednicu 

(Finska). Kasnije dolazi do promene ovog modela uz jačanje pozicije i uloge 

inokosnog izvršnog organa. 

U gradovima sa modelom slabog gradonačelnika (Francuska, Španija, 

Švajcarska), načini izbora gradonačelnika mogu biti različiti:

40 

1. predsednik pobedničke partije je po automatizmu i gradonačelnik 

(Madrid, Barselona, Valensija, Bilbao); 

2. gradonačelnik je osoba sa najvećim brojem glasova u gradskoj 

skupštini; 

3. to je osoba koja se bira u isto vreme kad i gradska vlada po određenoj 

proceduri u Atini (Grčka), Dablinu (Irska), i jednom broju španskih, a do 

osamdesetih godina i bavarskih gradova; 

4. gradonačelnik može biti imenovan. Tako gradonačelnika Haga, na 

predlog skupštine, imenuje kraljica. 

Sva ova rešenja su indikatori različitih odnosa koji postoje između skupštine i 

izvršnih organa, kao i između samih izvršnih organa. Posle 1980, u Evropi je 

očigledan proces jačanja izvršnih organa vlasti jer ti modeli daju daleko bolje 

efekte u radu. 

Mandat gradonačelnika i gradske vlade obično se poklapa traje isto jer treba 

da rade kao tim. Najčešće njihov mandat traje 4 godine, ali i tu ima izuzetaka 

(francuski gradovi, Brisel – 6 godina, Beč – 3 godine, Helsinki – 2 godine, itd). 

Modeli vlasti gradova 

Politika gradova i procesi odlučivanja realno zavise od formalnog i stvarnog 

odnosa organa vlasti, raspodele nadležnosti i od mehanizama donošenja 

odluka. Gradovi mogu imati raznovrsne modele vlasti. Gradove Evrope i SAD 

karakteriše obilje političkih ambijenata, raznovrsnost tradicije, političke kulture 

i običaja zemalja u kojima se nalaze i u kojima funkcionišu njihovi modeli i 

aranžmani vlasti. 

U Evropi je dugo, kao jedini model, postojao klasičan evropski model

organizacije centralne vlasti: parlamentarni sa jakim predstavničkim telom i 

izvršnom vlašću koja je u manjoj ili većoj meri zavisna od predstavničke (model 

skupština – gradonačelnik). Sa krizom osamdesetih godina, ovaj model je 

pokazao brojne slabosti dok je američki model jakog gradonačelnika, pokazao 

brojne prednosti. Taj drugi model nazvan gradonačelnik – veće (skupština) je 

počeo da se širi i po evropskim gradovima i opštinama. Američki model veće 

(skupština) – menadžer je takodje obezbedio za jedan broj evropskih gradova 

značajne razvojne potencijale koristeći profesionalna znanja i veštine menadžera 

kao glavnog aktera. 

41 

Manji gradovi SAD imaju i komisioni model organizacije vlasti koji objedinjuje 

u jednom telu (komisiji) predstavničku i izvršnu vlast, jer je svaki član komisije 

ujedno i izvršni funkcioner zadužen za neku oblast poslova grada. 

Veliki gradovi SAD imaju dva oblika vlasti: model gradonačelnik – veće i 

model veće – menadžer. Nijedan megalopolis nema komisioni model jer je to 

forma koja je pogodnija za organizaciju manjih gradova (ovaj oblik je uglavnom 

primenjen na gradove od 2.500 do 5.000 stanovnika, a i ti slučajevi su veoma 

retki). 5 U evropskim gradovima situacija je veoma slična jer je veliki broj 

zemalja preuzeo model jakog gradonačelnika ili model veće – menadžer. Ipak, 

jedan broj evropskih gradova ima i model slabog gradonačelnika, ali brojne 

studije u ovoj oblasti su dovele do preporuka Saveta Evrope i Kongresa lokalnih 

i regionalnih vlasti, da model jakog gradonačelnika ima brojne prednosti, te ga 

je preporučljivo koristiti. 

a) Model skupština - gradonačelnik je klasičan evropski model organizovanja 

gradova koji ima dva modaliteta. Prvi daje izvesnu prednost predstavničkom 

organu (tada se zove model skupština – gradonačelnik), a drugi modalitet je 

gradonačelnik – veće u kome gradonačelnik ima značajnu ulogu. Predstavnički 

organ donosi odluke kojima uređuje javni život gradske zajednice. Gradonačelnik 

je izvršni organ vlasti najčešće na čelu izvršnog odbora koji se po pravilu bira 

iz sastava predstavničkog tela ali na opštim izborima. U drugom modalitetu, 

gradonačelnik je neposredno biran i nesumnjivo je najznačajnija figura 

gradske vlasti i uprave. Njegova vlast je ogromna ali sa njom i odgovornost. 

Gradonačelnik je odgovoran predstavničkom organu za sprovođenje politike 

koju predstavnički organ utvrđuje. Na čelu je upravne službe i odgovora za 

njenu efikasnost i kvalitet rada.

42 

Ovaj model je, u prvom modalitetu jakog veća, prisutan u većini gradova Evrope 

(Austrija, Nemačka, Švajcarska, Holandija, Danska, Finska, Norveška, Švedska, 

Francuska, Italija, Španija i Portugalija), dok je drugi modalitet dominantan 

način organizacije vlasti američkih gradova, ali i ponekog evropskog (gradovi u 

nemačkim državama Bavarska i Baden Virtenberg). 

b) Veće (skupština) – menadžer je model organizacije lokalne vlasti koji je 

nastao u SAD i tek od osamdesetih godina on pokazuje brojne razvojne prednosti 

i počinje u većoj meri da se primenjuje. Institucionalno, ovaj model se razvio iz 

modela gradonačelnik - veće jer ima i gradonačelnika koji je neposredno biran 

i veće kao najviše predstavničko telo u gradu. Ovaj model je „preslikan“ iz 

strategijskog upravljanja korporacijom u biznisu, a menadžer je centralna figura 

ovog modela. Gradski menadžer je funkcioner postavljen od strane veća (poput 

korporacijskog odbora u biznisu) radi efikasnog i uspešnog upravljanja sve 

kompleksnijim poslovima i radi uspešnog rešavanja složenih problema gradskih 

aglomeracija. 

Gradski menadžer je formalno zavisan i od veća i od gradonačelnika, ali u 

praksi ima veliku funkcionalnu samostalnost i odgovornost. Pored upravljanja, 

menadžer vodi administraciju, kreira timove stručnjaka, ima važan uticaj na 

finansije, zatim na kreiranje privatno javnih partnerstava u gradu i konačno za 

komunikaciju sa građanima. On je odgovoran za izradu sistema informacija te 

je tesna saradnja ovog organa i ostalih, preduslov uspešnog upravljanja gradom. 

U administraciji, menadžer ima široka ovlašćenja i nadležnosti: postavlja i 

razrešava čelne ljude gradske uprave (svoga tima), može formirati razne biroe, 

odeljenja i profesionalne jedinice koje mu pomažu u radu. Posao gradskog 

menadžera je izuzetno dinamičan, naporan i odgovoran. 

U svim ovim modelima, skupština ili veće kao predstavnički organ ima i dalje 

veliki značaj. Ipak i njegova uloga je evoluirala i delimično se promenila sa 

promenama u sistemu vlasti. Specifično je da su u Evropi skupštine brojne dok 

je u SAD ovo telo znatno manje (obično oko desetak većnika, pa se i ovo telo ne 

zove skupština nego veće). 

Bez obzira na veličinu, ovaj organ uvek ima sledeće nadležnosti: kreira i utvrđuje 

politiku grada, donosi odluke i druge normativne akte, odlučuje o svim spornim 

pitanjima razvoja grada, prihvata i raspravlja izveštaje gradskih funkcionera 

(gradonačelnika, gradskog menadžera i drugih funkcionera) o ostvarivanju

izvršne i upravne gradske politike. U novije vreme, skupština (veće) ima sve 

kompleksniju ulogu u kreiranju strategije razvoja, kreiranju javnih politika, 

dok elektronska uprava znatno olakšava kvalitetno obavljanje ovih poslova. 

Evolucijski, jačanje pozicije veća je izraz otpora korupciji, spletkama i kriminalu 

u gradu. 

43 

Organi uprave su veoma važni organi kojima se sprovodi gradska politika. 

Oni su u neposrednom kontaktu sa građanima i pružaju im različite usluge. Ovi 

organi se organizuju po departmanima i pokrivaju razne gradske delatnosti, kao 

što su: obrazovanje, zdravstvo, socijalna zaštita, snabdevanje gasom, električnom 

energijom i vodom, čišćenje, podsticanje lokalnog ekonomskog razvoja, zatim 

održavanje parkova i površina za rekreaciju, prostorno planiranje, gradnja, 

stanovanje, finansije, bezbednost (policija) itd. Ovi organi mogu biti kolektivni 

(sekretarijati) ili inokosni (šerif, kontrolor, itd). Oni su imenovani, odgovaraju 

veću, gradonačelniku i menadžeru, i smenjivi su. Sa reformama se često privatne 

agencije uključuju u obavljanje poslova koje tradicionalno pripadaju organima 

gradske uprave. Ovaj proces dovodi do povećanja konkurencije i do boljih 

efekata u pružanju usluga građanima. U današnjim uslovima, dakle, i privatne 

firme postaju deo lanca gradske uprave. 

U gradovima su od velikog značaja kontrolne institucije javnih finansija. Neretko 

taj posao rade nezavisne revizorske kuće koje se pridržavaju profesionalnih i 

zakonskih standarda u obavljanju ovog osetljivog posla. 

U SAD se sa reformom pojavio kontrolor kao organ zadužen za regularnost 

finansija. Nastao je sa krizom (bankrotstvo Njujorka) i do danas je sastavni deo 

aranžmana vlasti svakog grada. Kontrolor se bavi regularnošću finansijskih 

delatnosti grada, prati finansijske poslove, daje savete i preporuke veću, 

gradonačelniku i drugim gradskim organima u vezi sa finansijskom politikom i 

transakcijama.

44 

Politički procesi u gradovima 

Gradovi savremenih demokratskih država su deo sistema pluralističke 

demokratije sa naglašenom decentralizacijom i velikom raznolikošću vrednosnog 

sistema. U dobu začetka i jačanja informacionog društva i modernizacije koja ga 

prati, očigledne su tendencije “ujednačavanja”, transformacije i jačanja srednjeg 

socijalnog sloja. Novo društvo dobija novu hijerarhiju i drugačiju podelu i centre 

moći. 

Puni uvid u proces odlučivanja se dobija analizom formalne i neformalne 

strukture moći, strukturom političkih subjekata (partija, interesnih grupa, pokreta 

i građana kroz participaciju), osnovnih modela političkog odlučivanja, osnovnih 

problema o kojima se odlučuje. Završni predmet analize je proces ostvarivanja 

opštih interesa i javnog dobra u gradovima. 

Moderan grad, a pogotovu veliki, je kompleksan sistem koji je veoma teško 

organizovati, kontrolisati i kojim je veoma teško upravljati. Strukturno, on je 

složena zajednica sa razvijenom podelom rada, diferenciranom socijalnom 

strukturom, brojnim društvenim i političkim subjektima i bogatstvom raznovrsnih 

isprepletanih interesa čiji je splet za pojedince veoma komplikovan, nepregledan 

i neprepoznatljiv. Građani tako gube vezu i neposredan kontakt s gradom, te grad 

gubi svoj identitet koji mu jedino građani mogu dati. Otuda je veliki grad često 

meta i lak plen za zloupotrebu tog nedefinisanog opšteg interesa grada od strane 

faktičkih nosilaca moći. Veliki grad ima veoma složenu matricu moći, i moć, po 

pravilu, nije koncentrisana na jednom mestu. 

Psiholozi ukazuju da osećaj pripadnosti gradu i doživljaj grada, u velikoj 

meri, zavisi od mesta koje pojedinac zauzima u društvu, od statusa i profesije. 

Opservacija grada se sastoji od doživljaja ambijenta koji ga okružuje: mesta 

stanovanja, rada, izlazaka, vrste socijalnih kontakata, itd. U procesu odlučivanja 

pojedinac se rukovodi saznanjima koja je stekao u različitim ulogama, unutar 

društvenog sloja i klase kojoj pripada, što je nužno uzak uvid u celinu društvenih 

potreba i interesa. Otuda je proces obrazovanja za demokratiju, za participaciju i 

razvijanje kulture i obrasca aktivnog građanstva otvorena šansa svakog pojedinca 

da napravi iskorak iz svog, uvek uskog socijalnog ambijenta i stekne sliku šire 

zajednice, raznovrsnosti interesa, potreba raznih socijalnih grupa.

Za gradove je veoma bitno, da institucionalni sistem odlučivanja, bez obzira na 

konkretan model vlasti koji imaju, bude poliarhičan (princip pluralizma uticaja 

raznih socijalnih grupa i interesa), da demokratske institucije rade transparentno, 

otvaraju velike mogućnosti participaciji građana u svim fazama političkog 

procesa (kreiranje politika, primena i kontrola) uz korišćenje stručnih znanja 

i ponudu raznovrsnih alternativa. Ovaj model otvara građanima mogućnost 

pravljenja uvida, kreiranja i realizacije političkih zahteva, i konačno mogućnost 

izbora kvalitetnih, optimalnih rešenja u svim oblastima života. 

45 

U velikim gradovima je pogotovu prisutna tendencija, usled kompleksnosti 

i raznovrsnosti zajednice, da vlast pod raznim izgovorima ograničava zahtev 

građana ili grupa, pod etiketom „viših interesa“, a, u stvari, najčešće radi 

obezbeđivanja monopola na informacije i odlučivanje. Posledica je i suštinski 

znatno redukovana kontrola, donošenje odluka u interesu uže grupe ljudi ili 

sloja. 

Sedamdesetih godina 20. veka, u gradovima Evrope i SAD su nastali brojni 

urbani pokreti upravo usled nezadovoljstva građana kvalitetom odlučivanja. 

Među najznačajnijim pokretima su bili: feministički, ekološki, mirovni, antiratni, 

antinuklearni, antirasistički, stambeni (squatting) ali i brojni reakcionarni, 

dekadentni pokreti. 

Najčešći socijalni problemi koji i danas dovode do različitih oblika organizovanja 

su: 

a) nedostatak i neadekvatnost stanova (stambena beda), visoke stanarine, 

nedostatak dečijih vrtića, neadekvatnost javnog saobraćaja, ugroženost životne 

sredine i ruinirani delovi grada (geta), razni vidovi kriminala i patologije koje 

ga prate; 

b) špekulacije sa zemljištem, visoke rente i malverzacije raznih vrsta pri zoniranju 

i prostornom planiranju i gradnji; zatim pojave raseljavanja siromašnih i etnički 

homogenih staništa iz centra, pristrasni prioriteti gradske stambene politike, itd. 

Deo rešenja se uvek nalazio u procesima demokratizacije urbanog prostora, 

uključivanje građana u rešavanje najvažnijih razvojnih problema grada, a danas

46 

je taj sadržaj ponovo aktuelan. 

Izvori i struktura moći kao i njena distribucija, su značajni činioci oblikovanja 

gradske političke zajednice. Moć u gradu, po pravilu, imaju „prvi ljudi“ raznih 

grana i delatnosti (privreda, nauka, umetnost, finansije, bankarstvo, politika, itd.) 

kao i političkih partija. 6 Analize pokazuju da se većina, posebno onih najvažnijih 

odluka donosi dogovorom i nagodbama svih elita i te odluke bivaju prosleđene 

postojećim institucionalnim kanalima vlasti koje im daju legitimnost. Ponekad 

se kao značajan činilac odlučivanja pojavljuje i nevidljivo političko podzemlje, 

koje u svojim rukama koncentriše veliku moć, i, koristeći se raznim sredstvima 

(ucene, mito, korupcije, pretnje, pa i ubistva), objektivno predstavlja važan 

faktor donošenja odluka. 

Da bi se stekla potpuna slika o procesima odlučivanja, neophodan pokazatelj 

je formalna struktura političkih organa, postojanje institucija neposredne 

demokratije, participacije građana, postojanje javnog mnenja i institucija 

političke kontrole, nezavisnost javnog mnenja i medija, mogućnost i način 

njegovog formiranja i uticaja u političkim procesima. Ovo su ujedno i indikatori 

da li svaki pojedini grad uopšte može biti demokratska politička zajednica i 

kako. 

Većina modela organizacije gradskih vlasti je demokratska i u gradovima se 

uvek otvara pitanje mogućnosti neposredne participacije građana. Veliki broj 

urbanih pokreta i nemira je nastajao potiskivanjem ovih procesa i otuđivanjem 

odlučivanja od građana. 

Otuda je veoma bitno obezbediti transparentne podatke, uvid u način donošenja 

odluka, prostor za uticaj građana (instituti neposredne participacije i uticaja) i 

stalnu otvorenost za kontrolu. 

Među najvažnije oblike neposredne participacije se mogu uvrstiti sledeći 

oblici: 

Inicijative, peticije, predlozi građana kojima oni skreću pažnju na neke važne 

aspekte života, probleme i interese koji organima vlasti nisu jasni ili bitni;

Referendum kao oblik izjašnjavanja građana o određenim pitanjima. Javlja 

se u vidu a) savetodavnog referenduma koji nije obavezujući za skupštinu, ali 

ga obično odbornici i funkcioneri uzimaju ozbiljno, i b) obaveznog (opšteg) 

referenduma koji u većoj meri obavezuje skupštinu. U gradovima Nemačke, 

odluka na referendumu je obavezujuća, ne može se menjati u naredne 2 godine, 

a i tada tek samo drugom odlukom na referendumu. U nekim zemljama je 

neophodno da skupština potvrdi odluku donetu na referendumu, a postoje i 

rešenja kada skupština ima obavezu da odluku referenduma stavi u kratkom 

vremenskom periodu na dnevni red i o njemu se izjasni. U ovom drugom slučaju, 

skupština može odlučiti i suprotno, ali se obično takve situacije izbegavaju. 

47 

Posebno važan oblik referenduma je poreski referendum na kome se građani 

izjašnjavaju o strukturi i visini raznih vrsta poreza, kao i njihovom optimalnom 

korišćenju. Ovaj oblik uključivanja građana je posledica aktivnosti progresivnih 

partija sedamdesetih godina u Evropi i SAD, koje su na ovaj način smanjile 

nerazumno visoke poreze, a do danas se koriste kao korisni instrumenti kojima 

političari dele rizik od neodmereno razrezanih poreza, mogućeg nezadovoljstva 

građana i poraza na narednim izborima. 

Zborovi, skupovi ili skupštine građana su oblici najmasovnijeg okupljanja 

građana da bi raspravljali o nekim pitanjima koja su važna za lokalnu zajednicu. 

Često skupština saziva građanske skupštine kada se neka pitanja pokažu kao 

vrlo kompleksna i problematična. Po pravilu se traži da građanskoj skupštini 

prisustvuje određeni procenat populacije građana (u Baden Virtenbergu 10%) da 

bi njene odluke bile pravosnažne. Ove skupštine donose pisane peticije, predloge 

i sugestije o kojima regularna skupština mora raspravljati u roku od 3 meseca. 

Mada ne spada u oblike direktne participacije, uključivanje građana, interesnih i 

lobi grupa kao i eksperata u rad skupštine i njenih radnih tela prilikom pretresanja 

određenih problema, ali i kreiranju optimalnih rešenja, takođe predstavlja važan 

vid obogaćivanja procesa odlučivanja. 

1 

Statut je akt kojim gradovi i ostale lokalne vlasti same uređuju organizaciju svoje vlasti, 

način obavljanja poslova uz preciziranje procedura. Istorijski posmatrano, statut je bio simbol 

autonomije lokalnih vlasti i gradova od srednjeg veka (charter, karta, povelja) i ne retko je bio 

otkupljivan od vladara. Danas statuti otvaraju mogućnost gradovima da prilagode nacionalno 

zakonodavstvo svojim specifičnim uslovima, da obezbede fleskibilnije norme u cilju uspešnijeg

48 

prilagodjavanja potrebama građana i sve dinamičnijim i kompleksinijim potrebama ekonomskog 

razvoja. Svaki grad obično objedinjuje dve funkcije: a) zadovoljavanje potreba građana za 

uslugama i b) sprovođenje prenetih poslova od strane države (primena zakona, itd). 

2 

Home rule predstavlja najviši stepen autonomije koji se po pravilu daje većim gradovima 

ustavom, a mnogo češće državnim normativnim aktom (zakonom). 

3 

Videti Elliot M. Jeffrey, Sheikh R. Ali: The State and Local Government Political Dictionary, 

North Carolina, Center University, S.Barbara, Oxford, England, 1988. 

4 

Tako recimo, od 25 američkih megalopolisa 6 ih ima veće - menadžer oblik vlasti a ostali 

gradonačelnik - veće. U ovoj drugoj kategoriji postoji velika raznovrsnost organizovanja i jedan 

broj megalopolisa ima mešoviti model s prelazom ka veće menadžer modelu vlasti. 

5 

Municipal Year Book, 2005. 

6 

Pluralisti su veoma važna teorijska struja koja kritikuje elitistička shvatanja i postavljaju teoriju 

pluralizma moći i podele moći izmedju raznih socijalnih subjekata koji su uvek opredeljeni 

specifičnim socijalnim kontekstom i situacijom (Robert Dahl, Poltzbi, Nozick itd). 

LITERATURA 

Elliot M. Jeffrey, Sheikh R. Ali (1988), The State and Local Government Political Dictionary, 

North Carolina, Center University, S.Barbara, Oxford, England 

Owen C. James & Willbern York (1985), Governing metropolitan Indianapolis, University of 

California Press, Berkley, Los Angeles, London 

Arend Lijphart, ”Constitutional Choices for New Democracies”, Journal of Democracy, Vol.2., 

N.1, Winter 1991., str.74. 

F.A.Bell, J.D.Fisher, R.J.Loomis (1978), Environmental Psychology, W.B. Saunders Company, 

Philadephia, London, Toronto 

Stephen David, Paul Kantor (1989), Zavisan grad, Cambridge University Press 

Manuel Castells (1973), Luttes urbaines et pouvoir politique, Francoise Manspero, Paris 

Manuel Castells (1987), The City and the Grassroots, Edvard Arnold, London 

William Tabb, Larry Sewers (1978), Marxism and the Metropolis, Oxford University Press


49 

YUCOM Beograd 

Položaj i nadležnosti grada u sistemu 

lokalne samouprave 

Položaj grada u uporednom pravu 

Lokalna samouprava je sistem organizacije lokalne vlasti (u čijem izboru građani 

neposredno učestvuju) i putem koga odlučuju o opštim i najvažnijim pitanjima 

života i razvoja te zajednice. 1 

Lokalna samouprava ima dugu tradiciju, i njeni koreni sežu u srednjovekovna 

vremena kada su prvi gradovi i naselja u određenim istorijskim okolnostima 

počeli da stiču izvesnu autonomiju u odnosu na centralnu vlast. Sa postizanjem 

ove samostalnosti, rađale su se i različite forme, što je vremenom dovelo i do 

raznovrsnih mehanizama upravljanja lokalnim zajednicama, pa samim tim i do 

različitih oblika lokalne samouprave. 2 

Ne ulazeći u terminološko pitanje i razradu, treba napomenuti da izraz “lokalna 

samouprava” nije opšteprihvaćen. Dok se u Engleskoj i SAD, kao i Švedskoj, 

koristi termin lokalna samouprava, u Švajcarskoj se koristi termin lokalna 

autonomija. Sve češće se koriste i izrazi lokalna vlast i lokalna uprava. U Srbiji 

se termin “lokalna samouprava” koristi od kraja XIX veka. 

Da bi mogli da sagledamo položaj gradova u sistemu lokalne samuprave, moramo 

poći od njene strukture. Posmatrano sa stanovišta klasičnog tipa, struktura

50 

lokalne samouprave može da bude: jednostepena, dvostepena, trostepena, a 

danas i višestepena. 

Pod jednostepenom lokalnom samoupravom se podrazumeva takva organizacija 

u kojoj postoji samo jedan tip lokalne zajednice, kao što je to slučaj u Švajcarskoj, 

u kojoj svaka opština (Gemeinde) ima isti status. 

Dvostepena lokalna samouprava postoji onda kada se u okviru teritorijalne 

organizacije države na lokalnom nivou obrazuju dva tipa lokalnih jedinica kao 

što je to slučaj u Sjedinjenim Američkim Državama: opštine (municipality) i 

okruzi (county). 

U trostepenoj lokalnoj samoupravi, obrazuju se tri tipa lokalnih zajednica kao 

što je to slučaj u Engleskoj sa okrugom (county), srezom (district) i parohijom 

(parish) 3 

Ovaj sistem se danas širi i dalje, i dobija različite podvarijante. Takav slučaj je, 

između ostalog i sa pomenutom Švajcarskom, Engleskom i SAD, što znači da 

i u zemljama sa dugom demokratskom tradicijom postoje određena odstupanja 

i varijacije. Jedan je povezan sa veoma starim oblikom samoupravnosti, u 

kome lokalnu samoupravu vrše skupštine birača u malim lokalnim zajdnicama 

(Landsgemeindes), i koja je još uvek zastupljena u nizu malih seoskih opština u 

Švajcarskoj, a delimično i u Engleskoj. 4 Drugi oblik je relativno nov i razvio se 

u SAD, i poznat je kao sistem “gradskog menažera”, prema kome stanovnici 

gradova pored gradskog saveta koji donosi najopštije odluke od značaja za 

uređenje grada, neposredno biraju i gradskog menadžera, koji je inicijator svih 

planova i odluka i jedini je nosilac svih izvršnih funkcija grada i organizacije 

vlasti. 5 

U višestepeni tip lokalne samouprave, možemo svrstati Mađarsku. U Mađarskoj 

je Zakonom o lokalnoj vlasti iz 1990. godine, utvrđeno da sva naselja, uključujući 

i ona najmanja, imaju pravo na samoupravu uz obavezu obezbeđivanja širokog 

spektra usluga lokalnom stanovništvu. Različiti tipovi lokalne vlasti (selo, grad, 

županijsko sedište, grad sa nadležnostima županije i glavni grad – Budimpešta) 

imaju određena zaduženja koja mogu biti obavezna, dodeljena aktom parlamenta 

ili izborna. U zavisnosti od broja stanovnika i ekonomske moći, pored izvornih 

obaveznih nadležnosti, parlament može doneti i akte kojima se lokalnim vlastima

dodeljuju i druga obavezna zaduženja. Treću vrstu nadležnosti predstavljaju 

nadležnosti po izboru. Široki dijapazon nadležnosti lokalne samouprave često se 

navodi u obrazloženjima za potrebe finansiranja od strane centralnih vlasti. 6 

51 

Sa druge strane, pojam lokalne samouprave često se meša sa pojmom 

regionalizacije, pa čak i federalizacije. Tačno je da lokalna samouprava, može 

da bude dobar osnov stvaranju regionalne, pa i federalne države, ali se ipak, ne 

radi o identičnim pojmovima. 

Teritorijalna autonomija značajno se razlikuje od lokalne samouprave, jer za 

razliku od lokalne samouprave koja preko svojih predstavničkih i izvršnih 

organa može imati realno samostalnu samo izvršno-upravnu funkciju sa 

izvesnim dopunskim regulativnim pravima, autonomija ili regionalna zajednica 

ima i određenu zakonodavnu inicijativu, samostalna regulativna prava naročito 

ona koja se odnose na uređenje specifičnih socijalno-kulturnih odnosa i potreba 

njenog stanovništava, kao i određena ekonomska i politička prava. Prema 

tome, autonomija je zapravo naziv za status jedne po pravilu veće teritorije, 

koja predstavlja jednu unutrašnju heterogenu sredinu i koja ima uslove, snage 

i raspoloženja da u okviru šire i jedinstvene zajednice – države, samostalno 

konstituiše svoje organe vlasti i druge zajedničke institucije, preko kojih upravlja 

poslovima od zajedničkog interesa za njeno stanovništvo. 7 

Ako posmatramo odnos autonomije i lokalne samouprave u kontekstu gradova, 

videćemo da oni, u određenim slučajevima i u pojedinim državama, i nisu oblik 

lokalne samouprave, već teritorijalne autonomije, a u drugima, gde to jesu, 

karakteriše ih širi krug nadležnosti i ovlašćenja od klasične osnovne jedinice 

lokalne samouprave. 

Tako neki gradovi, kao što je to slučaj u Nemačkoj sa Berlinom, Hamburgom 

ili Bremenom 8 imaju istovremeno i status teritorijalne autonomije odnosno 

lendera (države-članice). Barselona je administrativno sedište autonomne 

oblasti Katalonija u Španiji, dok je London jedan od 9 regiona u Engleskoj. 

London čine pet subregiona i 32 distrikta-predgrađa. U Engleskoj takođe postoji 

i 6 metropolitskih okruga u čijem se središtu nalaze veliki engleski gradovi 

(Mančester, Liverpul, Šefild, Njukasl, Birmingen i Lids). 9 

U Češkoj, veliki gradovi jesu jedinice lokalne samouprave koji obavljaju poslove

52 

državne uprave, ali ne samo one iz nadležnosti opština već i okruga (Prag kao 

glavni grad, i Ostrava, Brno i Plzen kao statutarni gradovi prve grupe). Tačnije, 

češki Zakon o lokalnoj samoupravi poznaje kategoriju takozvanih “statutarnih 

gradova”, kojih ukupno ima trineast, ali samo glavni grad i prethodno pomenuta 

tri, obavljaju i poslove opštine i poslove okruga. Drugoj grupi statutarnih gradova 

kao što su, na primer, Karlove Vari, Zlin i drugi, državna uprava daje proširena 

ovlašćenja u izvršavanju poverenih nadležnosti na osnovu njihove veličine, ali i 

privrednog, socijalnog i kulturnog značaja za taj region. 10 

Slično je i sa Norveškom, u kojoj gradovi Oslo, Bergen i Trondhajm jesu 

u određenoj meri izuzeti od opšteg režima lokalne samouprave oličene u 

opštinama i oblastima, ali samo u Oslu gradsko Veće obavlja istovremeno i 

opštinske i oblasne nadležnosti. 11 

Evropske tendencije govore u prilog tome da pitanje gradova nije samo pitanje 

stepena lokalne samouprave već da ono otvara i pitanje regionalizacije, pa i 

izvesne autonomije jer su gradovi po pravilu “matica” za veći broj ljudi koji 

žive na određenom području u manjim gradovima, varošima, mestima i selima, 

i koji mu gravitiraju kao svojevrsnom centru. Tako grad ima određeni značaj za 

šire teritorijalno područje i često utiče na proces nezvanične regionalizacije i u 

unitarnim državama. 

Ovome značajno doprinosi i činjenica, da je svojevremeno u 15 zemalja 

Evropske unije, nastao NUTS sistem – Nomenklatura statističkih teritorijalnih 

jedinica (Nomenclature d’unités territoriales statistiques) koji po svojoj prirodi 

jesu statistički regioni (plansko-statistički region i razvojni region), i koji kao 

takvi, ne moraju da budu administrativne jedinice, ali granice takvih jedinica 

u zemljama članicama EU prate i administrativne podele. Zato su, i pre širenja 

Evropske unije 2004. godine, tadašnje zemlje kanidati, kao na primer Mađarska, 

nastojale da svoje sisteme lokalne samouprave prilagode statitističkim regionima 

NUTS sistema kojim se preporučuje i obnavljanje sistema regionalizma i 

teritorijalnih podela. 

Kako se ova tendencija nameće i kao obaveza Srbije u procesu pridruživanja 

Evropskoj uniji, svakako da će se i ona vremenom priključiti NUTS sistemu, bez 

obzira što sam proces regionalizacije još uvek svakodnevno nailazi na snažne 

otpore što je posebno bilo naglašeno i izraženo u procesu donošenja Ustava 

Srbije tokom jeseni 2006. godine.

Međutim, ako uzmemo u obzir da je prva faza reforme lokalne samouprave 

započela tek 2002. godine donošenjem Zakona o lokalnoj samoupravi, a da 

su nove zemlje članice EU poput Mađarske, Poljske ili Češke sistem lokalne 

samouprave, teritorijalne organizacije i regionalizacije unapređivale u nekoliko 

ciklusa u trajanju od petnestak godina, svakako da će, kroz uvažavanje i vlastite 

tradicije, NUTS sistem uticati i na navedene procese u Srbiji, što će samo 

“pojačati” položaj gradova. 

53 

Još jedan aspekt sa koga treba sagledati lokalnu samoupravu je da je lokalna 

samouprava istovremeno i jedno od osnovnih ljudskih prava. Naime, lokalna 

samouprava je emancipacija slobode građana i rezalizacija čina prenošenja 

suvereniteta vlasti, koji neotuđivo pripada samo građanima, na njihove 

predstavnike koji odlučuju i pružaju građanima odgovarajuće usluge. Sloboda 

u tom smislu nije apstraktan fenomen i upravo se sistemom lokalne samouprave 

može meriti i ostvarivanje realne slobode građana. 12 Pravo građana na lokalnu 

samoupravu, proističe iz činjenice da je građanin politički subjekat. Upravo s 

toga, status građanina kao političkog subjekta analizira se kroz prizmu izbornog 

prava – prava da slobodno bira (smenjuje) nosioce vlasti i kroz njegovo pravo 

na lokalnu samoupravu – pravo da slobodno i neposredno odlučuje i učestvuje u 

upravljanju u lokalnoj zajednici u kojoj živi. 13 

Presek i trenutno stanje u Srbiji 

Pad socijalističkog samoupravnog sistema početkom devedesetih godina, 

temeljno je uticao i na lokalnu samoupravu. Dok su prema ranijoj koncepciji 

zasnovanoj na principima tzv. komunalnog sistema, opštine činile osnovnu 

društveno-političku zajednicu, političkim i ustavnim promenama u periodu od 

1990. do 1992. godine u Srbiji i tadašnjoj SRJ, položaj i uloga opštine i grada 

bitno su unazađeni i promenjeni. 

Opštine i grad danas predstavljaju teritorijalne jedinice u okviru kojih se 

ostvaruje lokalna samouprava, i to u onim oblastima i u vezi sa onim pitanjima 

koja su izričito utvrđena u ustavu i zakonu.

54 

Donošenjem Ustava Srbije 1990. godine i niza zakonskih akata koji su sledili, 

u Srbiji je izvršena snažna centralizacija sistema čime je sužen prostor lokalnoj 

samoupravi. Sistem je postao monotipski, nadležnosti opština i gradova su 

smanjene i stavljene pod kontrolu centralne vlasti, opštinama i gradovima je 

oduzeta imovina (Zakon o sredstvima u svojini Republike iz 1995. godine) i 

uspostavljen je sistem potpune finansijske zavisnosti lokalnih vlasti od države. 

Ustav Srbije iz 1990. godine, poistovećuje opštinu i grad, jer se prema Ustavu, 

pojedina opština može zakonom utvrditi kao grad na čijoj se teritoriji obrazuju 

dve ili više gradskih opština. Kao specifičan oblik lokalne samouprave, spominje 

se samo grad Beograd, koji pored poslova opštine utvrđenih Ustavom može 

obavljati i poslove koje mu Republika zakonom poveri iz okvira svojih prava i 

dužnosti. 14 

Do „razrade“ ovih ustavnih odredaba, dolazi donošenjem Zakona o teritorijalnoj 

organizaciji Republike Srbije iz 1991. godine, 15 koji je regulisao i lokalnu 

samoupravu sve do 1999. godine, kada je donet Zakon o lokalnoj samoupravi. 

Ovaj zakon, predstavljao je još jedan korak unazad, jer je u sebi, između ostalog 

sadržao i zakonski osnov za uvođenje prinudne uprave u opštinama i gradovima 

Srbije. Ova i druge odredbe kojima je bio regulisan odnos centralne vlasti i 

lokalne samouprave, ukazivao je na predominaciju centralne izvršne vlasti 

nad demokratski izabranim lokalnim narodnim predstavništvom, što nije bilo 

u skladu sa evropskim tendencijama zasnovanim na procesu decentralizacije 

i dekoncentracije, ali je bio u funkciji „potreba“ tadašnjeg nedemokratskog 

režima. 16 

Ovaj zakon, početkom 2002. godine, zamenjen je novim Zakonom o lokalnoj 

samoupravi. Tek nakon donošenja Zakona o lokalnoj samoupravi iz 2002. 

godine 17 smanjen je jaz između centralnih i lokalnih organa vlasti, što je i 

suštinsko pitanje decentralizacije i dekoncentracije vlasti, ali on još uvek 

postoji u korist centralnih organa. Ovim zakonom je unapređen položaj jedinica 

lokalne samouprave u Srbiji u odnosu na period devedesetih godina XX veka 

(uključujući i gradove), ali samo u opštem kontekstu, jer sam zakon ne pravi 

značajniju razliku između opština i gradova, a naročito ne u pogledu izvornog 

delokruga nadležnosti (osnovna razlika je da se na teritoriji grada mogu osnivati 

gradske opštine). 18 Zakonom je takođe utvrđeno da će poseban zakon o gradu 

Beogradu biti donet u roku od 6 meseci od dana donošenja ovog zakona, ali on, 

ni do danas, početkom 2007. godine još uvek nije donet. 19

U međuvremenu, od 2002. godine, pojedinim zakonima prenete su određene 

nadležnosti sa republičkog nivoa na lokalne samouprave, odnosno opštine 

i gradove. Tako je Zakon o zdravstvenoj zaštiti iz 2005. godine značajno 

proširio kompetencije lokalne samouprave u ovoj oblasti (Zakonom o lokalnoj 

samoupravi nadležnosti su bile svedene samo na primarnu zdravstvenu zaštitu), 

a Republika je izgubila osnivačka prava nad velikim zdravstvenim ustanovama. 20 

Zanimljivo je da zakon pravi razliku između opštine i grada u pogledu 

osnivačkih prava zdravstvenih ustanova, jer domove zdravlja osniva opština i 

grad, dok osnivač zavoda na primarnom nivou kao i kliničko-bolničkog centra, 

može biti samo grad. 21 Odredbe o izvornim i prenetim nadležnostima lokalne 

samouprave možemo naći i u drugim posebnim zakonima kojima su regulisane 

određene oblasti, kao što je to, na primer, u oblasti socijalne zaštite učinjeno kroz 

izmene i dopune Zakona o socijalnoj zaštiti i obezbeđenju socijalne sigurnosti 

građana, 22 ili u oblasti obrazovanja kroz Zakon o osnovama sistema obrazovanja 

i vaspitanja. 23 Ipak, nove nadležnosti su još uvek nedovoljne što sprečava, s 

jedne strane dalji razvoj lokalne zajednice, a sa druge, utiče na njihove odnose 

sa građanima. 

55 

Tako su se srpski gradovi našli na marginama sistema, i danas ne mogu da 

odgovore naraslim potrebama građana koji u njima žive. Život u urbanoj 

sredini nameće nove potrebe, koje nisu jednake zahtevima života u opštini, 

ali ni života u Beogradu kao glavnom gradu. Zato se i otvara pitanje ali i 

potreba ustanovljavanja novih nadležnosti gradova, čime bi bio ojačan proces 

decentralizacije i dekoncentracije vlasti u Srbiji. Specifičan položaj gradova 

zato zahteva prenošenje značajnih nadležnosti sa nivoa Republike Srbije na ovaj 

oblik jedinica lokalne samouprave. 

Oba ova procesa, i proces decentralizacije i proces dekoncentracije, intenzivirani 

su na evropskom kontinetu u poslednjih nekoliko decenija. Oba procesa 

predstavljaju značajnu potporu jačanju demokratskog, slobodnog i otvorenog 

društva. Stoga je specifična decentralizacije i dekoncentracija gradova, kao 

specifičnih jedinica lokalne samouprave i hitna i nužna. 

U sadašnjem sistemu, položaj glavnog grada i gradova, danas je naročito sporan. 

U Srbiji, pojedina naselja imaju status gradova shodno odredbama već ranije 

pomenutog i delimično ukinutog Zakona o teritorijalnoj organizaciji Republike 

Srbije usvojenog još 1991. godine, a koji je proistekao iz odredaba ranijeg 

Ustava Srbije iz 1990. godine 24 .

56 

Tako status grada, u ovom trenutku, izuzimajući status Beograda kao glavnog 

grada i specifičnog oblika teritorijalne organizacije, imaju Niš, Kragujevac, 

Novi Sad i Priština. S druge strane, kako ovi gradovi nemaju više od 300.000 

stanovnika, njihov status i pravni položaj nikako se ne može porediti sa statusom 

Beograda kao glavnog grada koji ima oko 2.000.000 stanovnika, niti sa statusom 

opština kao jedinica lokalne samouprave, koje po svojoj teritorijalnoj određenosti 

u najvećem delu predstavljaju ruralnu sredinu. 

Sve govori u prilog potrebi za stvaranjem trostepenog sistema lokalne 

samouprave u Srbiji, sa jasno razgraničenim izvršnim nadležnostima glavnog 

grada, grada i opština, a ovo pitanje je značajno i sa još dva stanovišta: izbornog 

sistema i efikasne organizacione strukture. 

Donošenjem novog Ustava Republike Srbije krajem 2006. godine, 25 stvoren je 

ustavni osnov za vraćanje oduzete imovine jedinicama lokalne samouprave u 

Srbiji, uključujući i gradove. Međutim, novim Ustavom Srbije, propuštena je 

šansa za razbijanje pomenutog monotipskog sistema lokalne samouprave. Ustav 

doduše predviđa da su jedinice lokalne samuprave opština, grad i grad Beograd, 

ali utvrđuje samo izvorne nadležnosti opština, a ne i grada i Grada Beograda. 

U tom smislu, grad Beograd i gradovi mogu da računaju, osim na izvorne 

nadležnosti koje imaju opštine, još samo na nadležnosti iz prenetog delokruga 

Republike, o čemu govori i sam Ustav Srbije, prema kome se glavnom gradu i 

gradovima mogu zakonom poveriti i druge nadležnosti u skladu sa zakonom. 

Međutim, osim retkih i već pomenutih izuzetaka, 17 godina smo već svedoci, da 

ono što može po pravilu ne mora i da bude, te ostaje sporno da li će i kada, gradu 

Beogradu i gradovima u Srbiji takve nadležnosti uopšte biti poverene, i da li će 

se to raditi kroz odredbe posebnih zakona u posebnim oblastima, kao što je to 

činjeno od 2002. godine ili će se to uraditi kroz poseban Zakon o gradovima ili 

možda kroz Zakon o teritorijalnoj organizaciji. 

Na ovom mestu moramo istaći još jednu bitnu činjenicu, a to je da je Vlada 

Republike Srbije (tehnička Vlada) usvojila i podnela Predlog zakona o 

teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije 29. 12. 2006. godine. 

Ovaj Predlog zakona predviđa da pored pomenutih gradova još 12 dosadašnjih 

opština dobije status grada. To bi trebali da budu i Vranje, Zrenjanin, Kragujevac,

Kraljevo, Kruževac, Leskovac, Pančevo, Smederevo, Sremska Mitrovica, 

Subotica, Užice, Čačak i Šabac, a sredinom januara 2007. godine, Vlada Srbije 

je predložila status grada i za Valjevo, Sombor i Novi Pazar. 

57 

Kriterijumi koji su utvrđeni ovim Predlogom da bi jedna opština dobila status 

grada, jesu da takva teritorijalna jedinica predstavlja ekonomski, administrativni, 

geografski i kulturni centar šireg područja i ima više od 100.000 stanovnika. To 

može biti i teritorijalna jedinica koja ima manje od 100.000 stanovnika, ako 

ispunjava ostale navedene kriterijume. 26 

Čini se, međutim, da je navedeni Predlog, došao u momentu borbe za političke 

poene. Svakako da će status grada dovesti do određenih promena u troslojnom 

sistemu lokalne samuprave za one teritorijalne jedinice koje ovaj status dobiju, 

ali je interesantno da Zakon ne produbljuje navedene kriterijume, a još manje 

brine za pomenuti NUTS sistem Evropske unije, tako da su mnoge šire oblasti 

koje čine na desetine naselja ostale bez tzv. “gravitacionog” centra, što se 

najbolje može videti na primeru područja Istočne Srbije, jer Predlogom zakona o 

teritorijalnoj organizaciji nije predviđena niti jedna teritorijalna jedinica koja bi 

u ovom, uslovno rečeno regionu dobila status grada (npr. Zaječar, Bor, Negotin 

ili Kladovo). 

Buduće teritorijalne jedinice koje bi trebale da dobiju status grada su, čini se, 

Predlogom proizvoljno određene, a njihov smisao je politička, a ne ekonomska 

dobrobit određenog područja. 

Status i nadležnost gradova 

Što se tiče nadležnosti gradova, one bi trebalo da budu veće u odnosu na status 

obične opštine, ali manje u odnosu na grad Beograd. Tako bi se dobila troslojna 

lokalna samouprava, sa jasnim razgraničenjem nadležnosti između opštine, 

grada i grada Beograda. U nekom trenutku u budućnosti, gradovi bi mogli 

postati centri regiona, a grad Beograd bi mogao da dobije i status teritorijalne 

autonomije ili metropolitenskog regiona.

58 

Modelom zakona o gradu Beogradu, utvrđen je krug poslova koje bi Beograd 

trebalo da vrši kao poverene, a iz nadležnosti su Republike (prenete nadležnosti). 

Grad bi, prema ovom Modelu trebalo da vrši sledeće poslove iz nadležnosti 

Republike Srbije: donosi regionalni prostorni plan u skladu sa zakonom kojim 

se uređuje prostorno planiranje uz pribavljeno mišljenje skupština gradskih 

opština; donosi prostorni plan područja posebne namene u skladu sa zakonom 

kojim se uređuje prostorno planiranje; vrši inspekcijski nadzor u oblasti 

urbanizma, naročito za objekte za koje urbanističku dozvolu izdaje nadležni 

organ Grada; rešava po žalbama protiv prvostepenog rešenja uprave gradske 

opštine iz oblasti urbanizma; određuje standarde održavanja stambenih zgrada 

i stanova i preko komunalne inspekcije vrši nadzor nad njihovim održavanjem; 

određuje minimalnu visinu naknade koju vlasnici poslovnih prostorija plaćaju za 

održavanje zgrade u etažnoj svojini kada to ne određuje organ zgrade u etažnoj 

svojini; utvrđuje mrežu osnovnih i srednjih škola, kao i mrežu specijalnih škola 

u okviru osnovnog i srednjeg obrazovanja; osniva osnovne i srednje škole i 

obezbeđuje sredstva za njihovo održavanje i isplatu zarada; bira i razrešava 

direktore osnovnih i srednjih škola, odnosno daje saglasnost na odluku o izboru 

direktora u skladu sa zakonom; u skladu sa zakonom osniva, odnosno učestvuje 

u osnivanju visokoškolske ustanove. 27 

U posebnom članu, Modelom je obuhvaćeno i pitanje nadležnosti grada Beograda 

u oblasti socijalne zaštite. Grad, u skladu sa zakonom kojim se uređuje socijalna 

zaštita, bliže uređuje prava u oblasti socijalne zaštite, veći obim prava od prava 

utvrđenih zakonom i povoljnije uslove za njihovo ostvarivanje, kao i druge 

oblike socijalne zaštite i obezbeđuje sredstva za ove namene. Grad, u skladu sa 

propisanim kriterijumima, osniva gradski Centar za socijalni rad, ustanove za 

dnevni boravak i pomoć u kući socijalno ugroženih lica i utvrđuje normative i 

standarde obavljanja delatnosti u tim ustanovama. Grad osniva Urgentni centar 

socijalne zaštite u skladu sa propisanim kriterijumima. Grad predlaže nadležnom 

republičkom organu plan mreža ustanova socijalne zaštite na području grada 

Beograda i daje mišljenje na predlog odluke o mreži ustanova socijalne zaštite 

za smeštaj korisnika koji donosi Republika, u delu koji se odnosi na mrežu 

ustanova na teritoriji grada Beograda. Grad odlučuje kao drugostepeni organ po 

rešenjima opštinskih centara za socijalni rad sa teritorije Grada. 28 

Model zakona sadrži i posebne odredbe o privrednim društvima, javnim 

preduzećima ustanovama i drugim pravnim licima čiji je osnivač grad Beograd, 

odredbe o Poreskoj upravi Grada Beograda i odredbe o komunalnoj policiji. 

Međutim sve ovo ne znači da i u okviru posebnih zakona koji regulišu pojedine

oblasti ne bi trebalo, ali i moglo da dođe do prenošenja i drugih nadležnosti na 

grad Beograd. 29 

59 

Kako se konceptualno Modelom zakona o gradu Beogradu u pogledu nadležnosti 

„ne ide“ od oblasti do oblasti, odnosno njime nisu obuhvaćene nadležnosti koje 

su obuhvaćene posebnim zakonom, znači da još uvek imamo „prašumu“ zakona i 

drugih propisa, te da treba krenuti od jednog do drugog, kako bi se, s jedne strane 

jasno ustanovile postojeće, a sa druge, predložile nove konkretne nadležnosti 

koje bi bile prenete sa nivoa Srbije na grad Beograd, a deo njih i na gradove. 

Evidentno je, da bi se jedan krug prenetih poslova koji je predviđen Modelom 

zakona o gradu Beogradu mogao biti prenet i na gradove. S druge strane, ako 

posmatramo problem iz ugla specifičnosti gradova i kriterijuma koji ih određuju, 

mogli bi doći i do zaključka da bi i oblasti u kojima bi gradovi imali veće 

nadležnosti u odnosu na obične opštine mogle biti difuzne, u smislu postojanja 

identičnih nadležnosti za sve gradove i nadležnosti koje bi se odnosile samo na 

pojedine gradove, u zavisnosti od njihovog geografskog položaja, istorijskog ili 

regionalnog značaja, odnosno drugih kriterijuma koji bi bili osnov za dobijanje 

ovog statusa. 

Prema sadašnjem ustavnom rešenju, 30 opština (pa i grad i grad Beograd), 

na primer, obezbeđuje lokalni prevoz i stara se o izgradnji, rekonstrukciji, 

održavanju i korišćenju lokalnih puteva i ulica i drugih javnih objekata od 

opštinskog (gradskog) značaja. Međutim, ako pogledamo Zakon o prevozu 

u drumskom saobraćaju, utvrdićemo da poslove inspecijskog nadzora, jesu 

povereni opštinskoj odnosno gradskoj upravi u obavljanju lokalnog prevoza i to: 

vanlinijskog prevoza putnika, linijskog i vanlinijskog prevoza stvari, prevoza za 

sopstvene potrebe lica i stvari i autotaksi prevoza, ali ne i linijskog gradskog i 

prigradskog prevoza putnika, što bi svakako morala da bude jedna od nadležnosti 

gradova. 31 S druge strane, Ustav, kao ni Zakon o javnim putevima, 32 nije poverio 

gradovima poslove (nadležnosti) održavanja, zaštite, razvoja i upravljanja 

državnih puteva I i II kategorije čiji deo prolazi kroz naselje u slučaju da nije 

izgrađen obilazni put pored naselja, što može da uspori razvoj infrastrukture na 

lokalnom gradskom nivou, pa bi se ova nadležnost mogla sagledati kao jedna 

od prenetih nadležnosti onim gradovima kroz čije gradsko jezgro ovakvi javni 

putevi prolaze. 

Kada kažemo da u određenim situacijama određene nadležnosti mogu biti

60 

difuzne i zavisiti od specifičnosti određenih gradova, to se može odnositi, na 

primer, na gradove koji se po svom geografskom položaju nalaze na obalama 

velikih reka, a koje su istovremeno i značajni plovidbeni putevi. Tako bi takvim 

gradovima mogli biti povereni i poslovi vezani za bezbednost unutrašnje 

plovidbe kroz plovne tokove u gradu, kao i poslovi lučke kapetanije. 

Položaj gradova kao jedinica lokalne samouprave u Srbiji, ni danas nije 

konsekventno izveden u pravnom sistremu Srbije. Bez adekvatnog pravnog 

statusa gradova, ne postoji ni mogućnost zadovoljenja mnogih značajnih potreba 

građana koji u njemu žive. Ove činjenice nameću potrebu za otvaranjem stručne 

javne rasprave, naročito kada se uzmu u obzir rešenja utvrđena novim Ustavom 

Republike Srbije, koji daje mogućnost da se gradovima mogu zakonom poveriti 

i druge nadležnosti, pored onih koje su Ustavom utvrđene za opštinu. 

1 

Snežana Đorđević, “Sistem lokalne samouprave u Srbiji i Jugoslaviji (1804-2000)”, zbornik 

radova: Uporedna iskustva lokalnih samouprava, Magna Agenda, Beograd, 2002, str. 241. 

2 

Miodrag Jovičić, Sistem lokalne samouprave u Engleskoj, Švedskoj i Švajcarskoj, Institut za 

uporedno pravo, Beograd, 1963. 

3 

Pavle Nikolić, Ustavno pravo, Beograd, NIP Službeni list SRJ, Beograd, 1993, str. 443-446. 

4 

Pavle Nikolić, Ustavno pravo, Beograd, NIP Službeni list SRJ, Beograd, 1993, str. 446. 

5 

Jovan Đorđević, Politički sistem, Savremena administracija, Beograd, str. 537-538. 

6 

Tania Gosselin, „Osnovne karakteristike funkcionisanja lokalne samouprave u Republici 

Mađarskoj“, zbornik radova: Ogledi o regionalizaciji, Centar-Agencija lokalne demokratije, 

Otvoreni univerzitet, Subotica, 2001, str. 196. 

7 

Jovan Đorđević, Politički sistemi, Savremena administracija, Beograd, 1988. str. 525. 

8 

Više podataka o nemačkim gradovima državama može se naći na web-site: 

www.citymayors.com 

9 

Više podataka o regionima i lokalnoj samoupravi u Engleskoj može se naći na web-site: 

www. http://en.wikipedia.org/wiki/Regions_of_England 

10 

Karen Lacina, Zden Vajdova, “Lokalna samouprava u Republici Češkoj”, zbornik radova: 

Uporedna iskustva lokalnih samouprava, Magna Agenda, Beograd, 2002, str. 241. 

11 

Helga O. Larsen, Audin Offerdal, “Političke implikacije novog Norveškog Zakona o lokalnoj 

samoupravi”, zbornik radova: Uporedna iskustva lokalnih samouprava, Magna Agenda, 

Beograd, 2002, str. 113-114. 

12 

Snežana Đorđević, “Sistem lokalne samouprave u Srbiji i Jugoslaviji (1804-2000)”, zbornik 

radova: Uporedna iskustva lokalnih samouprava, Magna Agenda, Beograd, 2002, str. 241. 

13 

Dejan Milenković, Ustavni i zakonski okviri odnosa lokalne samouprave i centralne uprave 

u Srbiji, Pravni život, br. 7-8, Beograd, 2000, str. 37-45. 

14 

Ustav Srbije, Službeni glasnik RS, br. 1/90, čl. 117-118. 

15 

Zakon o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije, Službeni glasnik RS, br. 47/91, 79/92, 

82/92, 47/94, 49/99. 

16 

Zakon o lokalnoj samoupravi, glava šesta Odnosi republičkih organa i organa jedinica

lokalne samouprave, Službeni glasnik RS, br. 49/99, čl. 202-213. 

17 

Zakon o lokalnoj samoupravi, Službeni glasnik RS, br. 9/2002, 33/2004, 135/2004, 62/2006. 

18 

Zakon o lokalnoj samoupravi, Službeni glasnik RS, br. 9/2002, 33/2004, 135/2004, 62/2006, 

čl. 18, 21-24, 45-47, 64. 

19 

Zakon o lokalnoj samoupravi, Službeni glasnik RS, br. 9/2002, 33/2004, 135/2004, 62/2006, 

20 

Zakon o zdravstvenoj zaštiti, Službeni glasnik RS, br. 107/2005, čl. 13, 48, 88-89. 

21 

Zakon o zdravstvenoj zaštiti, Službeni glasnik RS, br. 107/2005, čl. 48, 264. 

22 

Zakon o socijalnoj zaštiti i obezbeđenju socijalne sigurnosti građana,Službeni glasnik RS, 

br. 36/91, 79/91, 33/93, 53/93, 67/93, 46/94, 48/94, 52/96, 29/2001, 84/2004, 101/2005, 115/ 

2005. 

23 

Zakon o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja, Službeni glasnik RS, br. 62/2003, 64/ 

2003, 58/2004, 62/2004, 79/2005, 101/2005. 

24 

Zakon o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije, Službeni glasnik RS, br. 47/91, 79/92, 

82/92, 47/94, 49/99 

25 

Ustav Srbije, Službeni glasnik RS, br. 98/2006. 

26 

Predlog zakona o teritorijalnoj organizaciji, Vlada Republike Srbije, 19.12.2006. godine, čl. 

13-16. 

27 

Model zakona o gradu Beogradu, PALGO centar, 1.10.2006, čl. 12. 

28 

Model zakona o gradu Beogradu, PALGO centar, 1.10.2006, čl. 14. 

29 

Model zakona o gradu Beogradu, PALGO centar, 1.10.2006, čl. 49-50; 83-86; 94-97. 

30 

Ustav Srbije, Službeni glasnik RS, br. 98/2006, Nadležnosti opština, čl. 190. 

31 

Zakon o prevozu u drumskom saobraćaju, Službeni glasnik RS, br. 46/95, 66/2001, 61/2005, 

91/2005, 62/2006, čl. 8, 14, 44b. 

32 

Zakon o javnim putevima, Službeni glasnik RS, br. 101/2005. 

61 

LITERATURA 

Snežana Đorđević, Sistem lokalne samouprave u Srbiji i Jugoslaviji (1804-2000), Zbornik 

radova: Uporedna iskustva lokalnih samouprava, Magna agenda, Beograd, 2002. str. 241-272 

Karen Lacina, Zden Vajdova, Lokalna samouprava u Republici Češkoj, Zbornik radova: 

Uporedna iskustva lokalnih samouprava, Magna agenda, Beograd, 2002, str. 153-181. 

Helga O. Larsen, Audin Offerdal, Političke implikacije novog Norveškog Zakona o lokalnoj 

samoupravi, Zbornik radova: Uporedna iskustva lokalnih samouprava, Magna agenda, Beograd, 

2002, str. 111-132. 

Tania Gosselin: Osnovne karakteristike funkcionisanja lokalne samouprave u Republici 

Mađarskoj, Zbornik radova: Ogledi o regionalizaciji, Centar-Agencija lokalne demokratije, 

Otvoreni univerzitet, Subotica, 2001, str. 195-223. 

Dejan Milenković, Ustavni i zakonski okviri odnosa lokalne samouprave i centralne uprave u 

Srbiji, Pravni život, br. 7-8, Beograd, 2000, str. 37-45. 

Pavle Nikolić, Ustavno pravo, Beograd, NIP Službeni list SRJ, Beograd, 1993.

62 

Jovan Đorđević, Politički sistem, Savremena administracija, Beograd, 1988. 

Miodrag Jovičić, Sistem lokalne samouprave u Engleskoj, Švedskoj i Švajcarskoj, Institut za 

uporedno pravo, Beograd, 1963. 

Ustav Srbije, “Službeni glasnik RS”, br. 98/2006. 

Ustav Srbije, “Službeni glasnik RS”, br. 1/90. 

Zakon o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije, “Službeni glasnik RS”, br. 47/91, 79/92, 

82/92, 47/94, 49/99. 

Zakon o lokalnoj samoupravi, “Službeni glasnik RS” br. 49/99, 

Zakon o lokalnoj samoupravi, “Službeni glasnik RS” br. 9/2002, 33/2004, 135/2004, 62/2006. 

Zakon o zdravstvenoj zaštiti, “Službeni glasnik RS”, br. 107/2005. 

Zakon o socijalnoj zaštiti i obezbeđenju socijalne sigurnosti građana, “Službeni glasnik RS”, br. 

36/91, 79/91, 33/93, 53/93, 67/93, 46/94, 48/94, 52/96, 29/2001, 84/2004, 101/2005, 115/2005. 

Zakon o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja, “Službeni glasnik RS”, br. 62/2003, 64/ 

2003, 58/2004, 62/2004, 79/2005, 101/2005. 

Zakon o prevozu u drumskom saobraćaju, “Službeni glasnik RS”, br. 46/95, 66/2001, 61/2005, 

91/2005, 62/2006. 

Zakon o javnim putevima, “Službeni glasnik RS”, br. 101/2005. 

Model zakona o gradu Beogradu, PALGO centar, Beograd, 1.10.2006. 

www.citymayors.com 

www. http://en.wikipedia.org/wiki/Regions_of_England

Jelena Jerinić 

Pravni fakultet Univerziteta Union u Beogradu 

63 

Mogući koraci reforme teritorijalne 

organizacije u Srbiji 

Važeći zakonski okvir teritorijalne organizacije Republike 

Srbije 

Trenutno, teritorijalna organizacija Srbije je uređena Zakonom o teritorijalnoj 

organizaciji Republike Srbije 1 iz 1991. godine, koji je nekoliko puta menjan 

tokom devedesetih godina. Zakon je utvrdio teritoriju i granice svih teritorijalnih 

jedinica, osnivanje i ukidanje opština i gradova, njihova sedišta, kao i način 

promene granica i sedišta. Tri su vrste teritorijalnih jedinica – autonomne 

pokrajine kao oblici teritorijalne autonomije; opštine i gradovi kao teritorijalne 

jedinice u kojima se ostvaruje lokalna samouprava i grad Beograd kao posebna 

teritorijalna jedinica 2 . 

Pored Beograda, prema važećem zakonu još četiri teritorijalne jedinice imaju 

status grada (Novi Sad, Kragujevac, Niš i Priština), i to na osnovu činjenice 

da u svom sastavu imaju dve ili više gradskih opština. Isti kriterijum bio je 

sadržan i u Ustavu Srbije iz 1990. godine. U toku primene ovog zakona, više 

puta je isticano da je neadekvatno i veštački da kriterijum gradskih opština bude 

odlučujujući za sticanje statusa grada i da ga je neophodno izmeniti, odnosno 

da bi više teritorijalnih jedinica u Srbiji trebalo da imaju status grada. Štaviše, 

može se reći da su u nekim gradovima gradske opštine uspostavljene upravo 

radi zadovoljavanja kriterijuma za sticanje statusa grada, a ne kao jedinice koje 

obavljaju određene nadležnosti lokalne samouprave, odnosno pružaju usluge 

građanima. S tim u vezi, statuti gradova su manje ili više pažnje posvetili

64 

izgledu, organima i funkcionisanju gradskih opština. Neke od gradskih opština 

imaju organe i službe iste ili veoma slične svim ostalim opštinama i na taj način 

i funkcionišu, dok u drugima to nije slučaj. 

Prema postojećoj teritorijalnoj organizaciji, prosečna opština u Srbiji ima oko 

50.000 stanovnika, što je verovatno čini najvećom osnovnom jedinicom lokalne 

samouprave u Evropi. Pri tom, razlike u broju stanovnika između pojedinačnih 

opština su ogromne – od onih ispod 10.000 do nekih koje imaju preko 250.000 

stanovnika. 

Konačno, lokalna samouprava u Srbiji je jednostepena i monotipna. Tačnije, 

sve jedinice lokalne samouprave – bilo opštine ili gradovi – imaju isti krug 

izvornih nadležnosti 3 , bez obzira na svoju veličinu, teritoriju, geografski položaj 

i sl. Takođe, iz činjenice da su opštine i gradovi Zakonom o lokalnoj samoupravi 

definisane kao „jedinice lokalne samouprave“, proizašlo je i mišljenje nadležnog 

ministarstva da gradske opštine to nisu, jer bi to značilo dvostepenost kada je u 

pitanju gradska samouprava. 

U najvećem broju evropskih zemalja između centralnog i lokalnog nivoa 

vlasti najčešće postoji bar još jedan samoupravni nivo, kao i regionalni nivo 

vlasti. Sa druge strane, sreće se i razlikovanje u nadležnostima s obzirom na 

specifičnosti pojedinih opština ili gradova – da li su urbane ili ruralne, da li imaju 

specifičan geografski položaj ili prirodne karakteristike i sl. Ovo je posledica 

proste činjenice da se teritorijalna reforma mora posmatrati u okviru šireg 

socioekonomskog konteksta – različite nadležnosti opština služe zadovoljavanju 

internih različitosti unutar date države. 

Imajući u vidu trenutnu jednostepenost i monotipnost, očigledno je da je pored 

pitanja statusa pojedinih jedinica lokalne samouprave – da li će one biti opštine 

ili gradovi - potrebno temeljno razmotriti i preurediti i pitanja broja nivoa 

lokalne samouprave u Srbiji i mogućnosti za diverzifikaciju njihovog položaja 

i nadležnosti. Cilj ovog teksta je, između ostalog, da pokaže da se ova pitanja 

ne nameću samo kao paralelna, već i kao prethodna za uređenje teritorijalne 

organizacije jedne zemlje.

Ustav Srbije i teritorijalna organizacija 

65 

Ustavom Republike Srbije iz 2006. godine kao jedinice lokalne samouprave 

utvrđene su opštine, gradovi i grad Beograd, a određivanje teritorije i sedišta 

jedinica lokalne samouprave prepušteno je zakonskom regulisanju. 

Poređenjem odredaba ranijeg i novog ustava uočava se da nova ustavna rešenja 

nisu donela suštinske promene u pitanja teritorijalne organizacije. Dakle, osim 

što više izričito ne sadrži kriterijum gradskih opština za osnivanje gradova, 

moglo bi se čak tvrditi da donošenje novog Zakona o teritorijalnoj organizaciji 

nije neophodno da bi se odredbe starog zakona uskladile sa novim ustavom. 

Naravno, to ne znači da teritorijalna reorganizacija nije neophodna iz drugih 

razloga. 

Ipak, Ustavni zakon za sprovođenje Ustava Republike Srbije predvideo je 

donošenje zakona o teritorijalnoj organizaciji kao preduslov za održavanje 

izbora na pokrajinskom i lokalnom nivou. Ova odredba ukazuje na 

moguću motivaciju za donošenje novog zakona – bar kada je u pitanju lokalni 

nivo. Naime, prilikom usvajanja Ustava, kao jedno od ključnih za lokalnu 

samoupravu, pojavilo se i pitanje izbora nosilaca izvršne funkcije na lokalnom 

nivou - predsednika opštine i gradonačelnika – te je u odsustvu tumačenja 

ustavotvorca najčešće zaključivano da je namera bila da se predsednici opština 

biraju posredno, od strane lokalnih skupština, a da mogućnost neposrednog 

izbora gradonačelnika ostaje otvorena. U tom smislu, može se pretpostaviti da je 

cilj predloženog zakona o teritorijalnoj organizaciji upravo i povezan sa novim 

zakonskim rešenjima o izboru gradonačelnika. Naravno, u trenutku kada nacrt 

novog zakona o lokalnim izborima, kao i zakona o lokalnoj samoupravi nisu 

poznati javnosti, gore navedene izjave mogu se uzeti samo kao pretpostavke. 

Konačno, na ovom mestu se može ukazati i na činjenicu da je Ustav utvrđivanje 

kriterijuma za osnivanje grada poverio zakonu kojim se uređuje lokalna 

samouprava, a ne onom kojim se uređuje teritorijalna autonomija 4 .

66 

Predlog zakona o teritorijalnoj organizaciji 

Vlada Republike Srbije je 28. decembra 2006. godine usvojila Predlog zakona 

o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije. Kada su u pitanju opštine Predlog 

nije doneo značajnije novine u odnosu na važeće zakonsko rešenje. Tačnije, 

uveden je kriterijum za osnivanje opština 5 – najmanje 10.000 stanovnika i 

sposobnost da preko svojih organa samostalno vrši sva prava i dužnosti iz svoje 

nadležnosti – ali nije predloženo osnivanje novih opština, a ranije osnovane 

opštine sa manjim brojem stanovnika zadržavaju isti status. 

Međutim, izmene su predložene u pogledu kriterijuma za status grada i 

predloženo je da taj status dobije 12 jedinica koje trenutno imaju status opština. 

Amandmanima usvojenim nepunih mesec dana kasnije, 18. januara 2007. 

godine, Vlada je amandmanima na sopstveni predlog predložila da status grada 

dobiju još tri sadašnje opštine. 

Članom 13. Predloga predviđeno je da je grad teritorijalna jedinica koja 

predstavlja ekonomski, administrativni, geografski i kulturni centar šireg 

područja i ima više od 100.000 stanovnika. Međutim, stavom 2. istog člana, 

Predlog navodi da izuzetno, kada postoje posebni ekonomski, geografski ili 

istorijski razlozi, može se utvrditi da je grad i teritorijalna jedinica koja ima 

manje od 100.000 stanovnika, ako ispunjava sve ostale kriterijume. Teritorija 

za koju se obrazuje grad, predstavlja prirodnu geografsku celinu, ekonomski 

povezan prostor koji poseduje izgrađenu komunikaciju među naseljenim 

mestima sa sedištem grada kao gravitacionim centrom. Predloženom rešenju 

mogu se staviti bar sledeće dve zamerke. 

Kriterijumi za sticanje statusa grada utvrđeni Predlogom zakona su 

neadekvatni, odnosno nedovoljno egzaktni. Osim kriterijuma koji se odnosi 

na broj stanovnika, ostale kriterijume bi trebalo detaljnije razraditi ili objasniti, 

kako bi pružili adekvatan osnov za procenu njihove ispunjenosti. 

Drugim rečima, kriterijume navedene u Predlogu zakona – naročito one za 

entitete ispod 100.000 stanovnika – bi verovatno ispunile još neke sadašnje 

opštine, i to posebno one vezane za istorijske razloge. Takođe, posmatrajući 

geografski raspored „novih gradova“ primetno je da on nije ravnomeran – neki 

od njih se međusobno graniče, dok u istočnoj Srbiji ne postoji nijedan.

Dalje, Predlog zakona navedenom odredbom stava 2 člana 13. ostavlja prostor 

za arbitrarnost. Takva mogućnost, kao i nekonzistentnost prvobitnog predloga, 

demonstrirana je upravo naknadno usvojenim amandmanima. 

67 

Utvrđivanje teritorijalne organizacije jedne zemlje je vrlo ozbiljan posao i da bi 

se adekvatno sproveo, potrebno je izvršiti temeljne analize i pripreme za njegovo 

sprovođenje. Podatak da je Vlada nepunih mesec dana nakon definisanja predloga 

zakona isti dopunila sa čak tri „nova grada“ može ukazati na činjenicu da taj 

predlog nije adekvatno definisan, odnosno da nije bio zasnovan na dovoljno 

detaljnim i promišljenim analizama. 

Konačno, neophodno je istaći i da proces definisanja Predloga nije bio 

odgovarajući. Odsustvo konsultovanja opština i gradova i njihove asocijacije 6 , 

drugih stručnih organizacija i najšire javnosti je nedopustivo - o ovako važnom 

pitanju na kome počiva čitav sistem lokalne samouprave ne može se odlučivati 

bez onih koji taj sistem čine. 

Imajući u vidu gore navedeno, regulisanje ovog veoma važnog i osetljivog 

pitanja je potrebno vratiti na početak. U skiciranju ovog procesa, nameću se bar 

tri bitna pitanja: koje kriterijume koristiti za utvrđivanje statusa opštine, grada 

ili neke druge jedinice ili drugog nivoa lokalne samouprave; šta takav status 

donosi; u kom postupku definisati konzistentan predlog zakona. 

Kriterijumi za status opštine ili grada 

Imajući u vidu raniju ocenu o neadekvatnosti kriterijuma iz Predloga zakona o 

teritorijalnoj organizaciji, na ovom mestu je korisno navesti neke od kriterijuma 

koji se sreću u uporednoj – pre svega evropskoj – praksi. 

Teritorijalna organizacija se ne može posmatrati izolovano, već samo u kontekstu 

čitavog procesa decentralizacije – štaviše, kao osnov ovog procesa – i u tom 

smislu, rešenje mora biti zasnovano na što širem konsenzusu, sa kapacitetom da 

služi kao trajno rešenje. Zbog toga bi najbolje bilo da zakonska rešenja u ovoj

68 

oblasti budu deo paketa propisa kojima se reguliše sistem lokalne samouprave, 

lokalni izbori, finansiranje lokalne samouprave, imovina lokalne samouprave i sl. 

– odnosno, deo realizacije sveukupne strategije decentralizacije u jednoj zemlji. 

U tom smislu je i razumljiva i pomenuta odredba Ustava Srbije koja predviđa da 

se kriterijumi za osnivanje grada predvide zakonom o lokalnoj samoupravi. 

Najčešći kriterijumi za sticanje statusa jedinice lokalne samouprave različitih 

nivoa su veličina, obično iskazana kao broj stanovnika, gustina naseljenosti ili 

geografski prostor 7 ; obim nadležnosti; stepen autonomije; način finansiranja i 

način pružanja usluga. Što je vrednost parametara po ovim kriterijumima viši, 

određeni entitet ispunjava uslove da bude jedinica lokalne samouprave višeg 

nivoa 8 . 

Dakle, i kriterijumi ukazuju na činjenicu da teritorijalna organizacija nije nešto 

odvojeno i drugačije od ostalih mera u okviru procesa decentralizacije – a to su 

prenos nadležnosti, fiskalna decentralizacija i uspostavljanje imovine lokalne 

samouprave. Teritorijalne jedinice se, pre svega, formiraju da bi obavljale 

određene nadležnosti, a ne iz istorijskih, geografskih ili kulturnih razloga. 

Istini za volju, u Obrazloženju Predloga zakona možemo naći izjave koje su 

na tragu prethodnih konstatacija, gde se ističe da povećanje broja gradova, koji 

u skladu sa novim ustavnim rešenjima mogu imati nove i veće nadležnosti od 

onih koje pripadaju opštinama, značajno može da doprinese ravnomernom 

regionalnom razvoju Srbije. Takođe, ograničenje od 10.000 stanovnika za status 

opštine objašnjeno je neophodnošću da teritorijalna jedinica bude sposobna 

da preko svojih organa samostalno vrši sva prava i dužnosti iz svoje zakonske 

nadležnosti, da bi građani mogli da ostvare svoje ustavno pravo na lokalnu 

samoupravu. 

Kada govorimo o veličini opština, nameće se jedna osnovna dilema. Ako su 

opštine male, nisu u stanju da obavljaju šire nadležnosti, a ako su prevelike, 

previše su udaljene od građana. U zavisnosti od toga da li se lokalna samouprava 

posmatra kao ustanova koja pruža usluge ili pre svega politička, odnosno 

predstavnička institucija, nalazimo i različite koncepte utvrđivanja optimalne 

veličine opština. Ako uzmemo u obzir kriterijum pružanja usluga, veličinu 

opština ili drugih jedinica lokalne samouprave opredeljuje mogućnost za 

efikasno pružanje usluga 9 .

S tim u vezi, mora se reći da su u Evropi retke države koje su se susrele sa 

problemom prevelikih opština. Štaviše, većina zemalja je svoju teritorijalnu 

reformu fokusirala na uvećanje opština – kroz dobrovoljne (npr. Grčka) ili 

obavezne amalgamacije – ili formiranje međunivoa lokalne samouprave ili 

promovisanje međuopštinske saradnje u pružanju zajedničkih usluga (npr. 

Francuska). 

69 

Ukoliko države Saveta Evrope uporedimo po veličini osnovnih jedinica lokalne 

samouprave (najčešće opštine) videćemo da – sa izuzetkom Velike Britanije 

koja ima veoma velike opštine – u većini zemalja one imaju između 5.000 i 

10.000 stanovnika. Naravno, nijedna od ovih država nema jednostepenu lokalnu 

samoupravu, kakva je naša. 

Ipak, ne može se govoriti o optimalnoj veličini opština – čak ni u okviru 

evropskog prostora u kome važe slični standardi u pogledu kruga nadležnosti 

lokalne samouprave – već je ovo pitanje potrebno posmatrati u svetlu celokupnog 

sistema lokalne samouprave jedne zemlje. U Srbiji bi u svakom slučaju vredelo 

uporediti veličinu opština sa drugim parametrima – pre svega, planiranim 

obimom nadležnosti, finansijskim kapacitetom i imovinom koju koriste. 

Šta donosi status grada? 

Kao što se može zaključiti iz gore navedenog, status jedinice lokalne samouprave, 

njen nivo, odnosno veličina bi trebalo da zavise pre svega od potreba određenih 

entiteta – odnosno poslova koje obavlja. U tom smislu, status grada bi trebalo 

da ima entitet čije nadležnosti prevazilaze nadležnosti koje obavlja osnovna 

jedinica lokalne samouprave – opština. Tačnije, grad bi mogao da bude ili 

jedinica lokalne samouprave višeg nivoa ili – što je realnije – jedinica lokalne 

samouprave drugačijeg tipa nego što su opštine. 

Viši nivo ili drugačiji tip morao bi da bude prouzrokovan ili u našem slučaju 

propraćen širim nadležnostima i drugačijim uređenjem za gradove. Važeći 

pravni okvir – pre svega, Zakon o lokalnoj samoupravi – ne daje povoda za 

ovakav stav, a obrazloženje predloženog zakona o teritorijalnoj organizaciji,

70 

osim konstatacije da je to po Ustavu moguće, ne daje nagoveštaje da će to biti 

rešenje novog zakona o lokalnoj samoupravi. 

Na ovom mestu se mora istaći da, prema trenutnom predlogu, a bez uvida u druga 

planirana rešenja, navedene opštine osim naziva grada i eventualno neposredno 

izabranog gradonačelnika neće dobiti veće nadležnosti, više finansijskih 

sredstava i više autonomije. Bez celovitih predloga zakona o lokalnoj samoupravi 

i lokalnim izborima, ne može se dalje spekulisati u tom pravcu. 

Kako definisati novu teritorijalnu organizaciju 

Ipak, najveće zamerke mogu se staviti na način na koji je Predlog zakona 

formulisan i usvojen. Vlada je Predlog zakona usvojila u jeku predizborne 

kampanje, na poslednjoj sednici u 2006. godini, a većina predstavnika lokalne 

samouprave i stručne javnosti je za ovaj predlog saznala iz medija. Poslovnik 

Vlade Srbije u članu 41. predviđa da je predlagač zakona obavezan da u pripremi 

zakona kojim se bitno menja uređenje nekog pitanja ili uređuje pitanje koje 

posebno zanima javnost sprovede javnu raspravu. Čak i ako ovaj predlog ne 

menja bitno uređenje teritorijalne organizacije, on je svakako zanimao javnost. 

Činjenica da je nakon manje od mesec dana prvobitni predlog izmenjen, nakon 

reagovanja predstavnika lokalne samouprave, upravo ukazuje na činjenicu da 

bi temeljna rasprava, u kojoj bi bile date takve sugestije, bila dragocena za 

definisanje kvalitetnog rešenja. 

Savet Evrope preporučuje državama članicama da prilikom promena u 

organizaciji lokalnih i regionalnih vlasti 10 : 

• obave temeljne pripreme, kako bi se identifikovali i uzeli u obzir 

odgovarajući pravni i praktični preduslovi; 

• obezbede postojanje dobro definisanih procedura donošenja odluka, 

zasnovanih na ispravnom institucionalnom dijalogu; 

• razrade detaljan plan i jasno dodele odgovornosti, uključujući i vodeće

uloge u implementaciji reforme, kao i da obezbede konzistentno 

praćenje implementacije; 

71 

• obave široku i nepristrasnu evaluaciju rezultata i kontinuirano 

informišu relevantne lokalne i/ili regionalne vlasti. 

Očigledno je da ovako sprovođena reforma može da potraje i nekoliko godina, 

naročito ukoliko u datoj državi postoji više grupa koje se zalažu za bitno različita 

rešenja. Ipak, ovakav proces je neophodno sprovesti. Primeri država koje su 

odlučile da tim putem krenu i drugih koje to nisu nam ukazuju da se „preskakanje“ 

koraka – naročito u pripremi reformi i konsultovanju svih relevantnih grupa - 

jednostavno ne isplati 11 . Kontinuirano konsultovanje lokalnih vlasti i njihovih 

stanovnika, kao i predstavljanje lokalnih interesa u telima koja donose odluke o 

reformama su uobičajeni širom Evrope. Na ovaj način se ne samo obezbeđuje 

kvalitet reformi, već se i pridobija javna podrška za odabrana rešenja. Konačno, 

bitno je u konsultacije uključiti sve političke aktere – kako na lokalnom, tako i 

na centralnom nivou, trenutno na vlasti i opozicione – jer neuključivanje nekih 

od njih može prouzrokovati zastoj ili prekid reformi u slučaju političkh promena, 

koje su naročito česte u ovom delu Evrope. 

Zaključak 

Prethodna kratka analiza Predloga zakona o teritorijalnoj organizaciji kao i neke 

od preporuka iz prakse evropskih zemalja, ukazuju da bi reformu u ovoj oblasti 

ipak trebalo vratiti na početak. Trebalo bi sačiniti celovit predlog – strategiju 

decentralizacije, koja bi na osnovu najšireg mogućeg konsenzusa predvidela 

osnove za celovita rešenja u ovoj oblasti i rešenja za nove ili izmene i dopune 

postojećih propisa - pre svega, o teritorijalnoj organizaciji, o lokalnoj samoupravi 

– uz mogućnost posebnih zakona o gradovima i gradu Beogradu - lokalnim 

izborima, finansiranju lokalne samouprave i imovini lokalne samouprave. 

Bez obrzira na vremenska ograničenja koja u tom smislu predviđa Ustavni 

zakon, neophodno je da ovaj proces prođe kroz sve gore preporučene faze, bez 

obzira na njegovo anticipirano trajanje. Takođe, potrebno je istaći da se u ovoj

72 

oblasti ipak ne kreće „od nule“ jer postoji mnoštvo materijala, analiza i modela 

propisa proisteklih iz aktivnosti različitih međunarodnih i domaćih vladinih i 

nevladinih organizacija. 

Tom prilikom, najveću pažnju trebalo bi posvetiti što širem konsultovanju svih 

zainteresovanih grupa jer, osim sadržine novih rešenja, Srbija u ovom procesu 

može dodatno profitirati uvođenjem novih konsultativnih mehanizama u proces 

donošenja važnih državnih odluka. 

1 

Službeni glasnik Republike Srbije, br. 47/91, 79/92, 82/92, 47/94 i 49/99 

2 

Ovaj tekst se ne bavi posebno pitanjima glavnog grada, jer se njegov status predloženim 

rešenjem koji se ovde analizira ni na koji način ne menja. Takođe, status glavnog grada bi trebalo 

da bude predmet posebnog propisa, o čemu su u organizaciji PALGO centra već vođene opsežne 

rasprave. 

3 

Kada tekst govori o “nadležnostima lokalne samouprave” misli se isključivo na izvorne 

nadležnosti opština i gradova, a ne i na poslove koje centralna vlast poverava lokalnoj 

samoupravi. Razgraničenje između izvornih i poverenih poslova je bitno jer se nivo autonomije 

lokalne samouprave, odnosno kontrole centralne vlasti pri njihovom vršenju bitno razlikuju. 

Samo su izvorni poslovi samoupravni poslovi i samo u odnosu na njih se može utvrđivati mera 

decentralizacije u datoj državi. 

4 

Član 189 stav 2. Ustava. 

5 

Član 11. Predloga zakona. 

6 

U tom smeru je reagovalo i Predsedništvo Stalne konferencije gradova i opština usvojivši 

Stavove u pogledu reforme teritorijalne organizacije Republike Srbije, na sednici održanoj 14. 

februara 2007. godine. 

7 

Reformom u Češkoj Republici 1998. godine broj opština je sa 552 smanjen na 102, tako što su 

kriterijumi bili da se radi o teritoriji: sa do 5000 stanovnika; jasnim centrom od najmanje 2000 

stanovnika; putnom mrežom koja može da podrži fizičku strukturu i razdaljinom od centra do 

periferije manjom od 30 km. 

8 

„Administrative and territorial reforms creating territorial communities or authorities at 

different levels“, Savet Evrope, CDLR, decembar 2002. 

9 

„Relationship between the size of local and regional authorities and their effectiveness and 

economy of their action“, Savet Evrope, CDLR, decembar 2001. 

10 

Preporuka (2004) 12 Saveta ministara o procesima reforme granica i/ili strukture lokalnih i 

regionalnih vlasti. 

Slično, Evropska povelja o lokalnoj samoupravi (član 4 stav 6) predviđa da se lokalne vlasti 

moraju konsultovati, u najvećoj mogućoj meri, blagovremeno i na odgovarajući način, prilikom 

planiranja i donošenja odluka o svim pitanjima koja ih se tiču. 

11 

Za detaljnije informacije o praksi npr. baltičkih i skandinavskih zemalja koje su u pripremi 

i implementaciji reformi izabrale pristup „odozdo na gore“ i primere drugih zemalja koje nisu 

adekvatno konsultovale određene grupe (npr. Slovačke, koja nije uključila opozicione političke 

partije), kao i dobrim (npr. Bugarska) i lošim (Letonija, Rusija ili Ukrajina) primerima analiza 

koje su prethodile reformama, videti gore navedene dokumente Saveta Evrope (s.n. 8)

Dušan Vasiljević 

73 

Tim za pravne reforme USAID/MEGA 

Mogući elementi za utvrđivanje statusa 

grada kao oblika jedinice lokalne 

samouprave 

Na samom početku, potrebno je dati dve terminološke napomene. U ovom 

tekstu se, u kontekstu utvrđivanja statusa grada, izraz „elementi“ umesto izraza 

kriterijumi koristi s dobrim razlogom. Namera je autora da se i terminološki 

naglasi činjenica da se u mnogim sistemima lokalne samouprave status grada 

utvrđuje ne samo na osnovu određenih kriterijuma, koji su po definiciji 

objektivizovani, već da bitnu ulogu mogu da imaju i manje merljivi elementi, 

kao što su istorijsko i kulturno nasleđe, regionalni i značaj za etničke zajednice 

i, naravno, političke implikacije. 

Ovde ukazujemo i na značaj korišćenja izraza „utvrđivanje“, umesto, recimo, 

izraza „dodeljivanje“. Ovim se želi podsetiti da su mnoge teritorijalne zajednice 

svoj status grada stekle (izborile se za njega, kupile ga ili ga stekle na neki drugi 

način) mnogo pre nego što je teritorija svake zemlje bila podeljena na jedinice 

lokalne samouprave. Status mnogih gradova prethodi ne samo celokupnom 

sistemu lokalne samouprave, već i samoj nacionalnoj državi kakvu mi poznajemo 

danas. Ti gradovi ne žele da im bilo ko, pa ni država, „dodeli“ status grada, oni 

žele da im se prizna, konstatuje, utvrdi, ono što imaju od drevnih vremena.

74 

Mogući razlozi za utvrđivanje posebnog statusa gradova 

Pitanje elemenata za utvrđivanje statusa grada ne treba ni razmatrati dok ne 

odgovorimo na prethodno pitanje – zbog čega se ne predviđa isti status za 

sve jedinice lokalne samouprave već ih delimo na gradove i „obične opštine“. 

Alternativni i, verovatno, bolji način da se postavi ovo pitanje je: kojim se 

rezultatima možemo nadati kada razmatramo dodeljivanje statusa grada 

pojedinim opštinama. Neki od različitih motiva za utvrđivanje posebnog statusa, 

koji povlače za sobom i bitno drugačije elemente na osnovu kojih se status grada 

utvrđuje, mogu biti: 

a) Asimetrična decentralizacija, odnosno prenošenje novih, posebnih, 

nadležnosti gradovima. 

b) Stvaranje institucionalnog okvira za obezbeđivanje dodatnih izvora 

finansiranja za gradove. Razlog za to ne mora da bude priprema za 

prenošenje novih nadležnosti, već može biti razultat priznavanja 

činjenice da gradovi već imaju veće rashode od ostalih jedinica lokalne 

samouprave u finansiranju svojih poslova. Ovo je često slučaj, i to pre 

svega zahvaljujući činjenici da žitelji okolnih opština koje gravitiraju 

gradovima često koriste infrastrukturu i usluge koje pružaju gradovi, a 

da njihove matične opštine ne učestvuju u finansiranju tih poslova. 

c) Status grada se može dodeliti (budućim) sedištima regionalnih vlasti kao 

priprema za regionalizaciju. 

d) Status grada se može dodeliti teritorijalnim zajednicama koje se žele 

podržati u preuzimanju uloge neformalnih regionalnih centara, čak i u 

situaciji da se ništa ne preduzima na formalnoj regionalizaciji države. 

Ovakav pristup naročito ima smisla ako se želi pospešiti stvaranje, 

odnosno jačanje, gravitacionih središta u oblastima ekonomskog 

razvoja, obrazovanja, kulture, umetnosti... Dodela statusa grada može 

da bude i način da se podrži praksa koju već imaju pojedini neformalni 

regionalni centri, a to je da na osnovu sporazuma sa susednim, manjim 

opštinama, pružaju pojedine usluge, ili obavljaju određene poslove za 

njih (urbanističko planiranje, regionalne deponije, gradski menadžer...).

e) Status grada može biti dodeljen ne samo na osnovu posebnog mesta 

u sistemu lokalne samouprave, već i da bi se istaklo posebno mesto u 

sistemu državne uprave. Tako status grada može biti dodeljen sedištima 

dekoncentrisanih organa uprave (okruga, rejona, županija...). 

75 

f) Utvrđivanje posebnog statusa pojedinim jedinicama lokalne samouprave 

može biti uslov da se uvede razlika u organizacionoj strukturi, odnosno 

u izbornom sistemu, između manjih i većih opština. Čest je slučaj da 

gradovi po zakonu moraju imati složeniju organizacionu strukturu nego 

što je to slučaj sa opštinama. Takođe, za gradove može biti predviđen 

drugačiji sistem izbora – recimo neposredni izbori za gradonačelnika i 

proporcionalni izbori za predstavničko telo. 

g) Razlog za davanje statusa grada može biti i decentralizacija unutar same 

jedinice lokalne samouprave. Nekada je ta decentralizacija inicirana 

odozdo, pa gradovi traže status grada, između ostalog, i da bi mogli da 

organizuju podelu na gradske opštine, departmane i sl. Kada je inicirana 

odozgo, država najčešće želi da izvrši slabljenje gradske vlasti kao centra 

moći uvođenjem vertikalne podele vlasti unutar grada – po pravilu se 

pozivajući na potrebu neposrednijeg učešća građana u upravljanju 

lokalnim poslovima. Naravno, u najvećem broju sistema lokalne 

samouprave, status grada ne podrazumeva obavezu podele na gradske 

opštine. 

h) Dodela statusa grada može da ima za cilj da se simbolički izdvoje i više 

psihološki i marketinški podrže pojedine prostorne zajednice na osnovu 

njihove bogate istorije (odnosno statusa grada koji su uživale u prošlosti), 

kulture, značaja za etničke zajednice... 

i) Dodeljivanje statusa grada može biti motivisano (dnevno)političkim 

interesima onih koji su u prilici da taj status dodele. 

Važno je primetiti da nekad samo jedan od pobrojanih motiva za pristupanje 

utvrđivanja posebnog statusa gradovima može biti dovoljan. Ipak, u praksi 

ćemo retko sresti slučaj da se pri formiranju gradova nije steklo makar nekoliko 

navedenih razloga. Takođe je važno naglasiti činjenicu da utvrđivanje posebnog 

statusa pojedinim jedinicama lokalne samouprave nije apsolutan uslov za

76 

postizanje pobrojanih rezultata. Pojedine zemlje, kao što je Švedska na primer, 

nemaju kategoriju gradova kao jedinica lokalne samouprave sa posebnim 

statusom. Kako se pokazuje, to nije prepreka da Švedska ima zavidan stepen 

decentralizacije i izuzetno funkcionalan sistem loklne samouprave. 

Elemeti za utvrđivanje statusa grada – komparativna 

perspektiva 

Sjedinjene Američke Države 

Prema Ustavu SAD, uređenje lokalne samouprave spada u domen država 

članica. Način na koji su uređeni elementi sticanja statusa grada se u velikoj 

meri razlikuju od države do države. Tako na primer Virdžinija, u članu 7. Ustava 

iz 1971. godine, predviđa da su gradovi (engl. city) jedinice lokalne samouprave 

sa više od 5.000 stanovnika, dok su varošice (engl. town) jedinice lokalne 

samouprave sa preko 1.000 stanovnika. Ipak, u najvećem broju država, status 

grada ima više veze sa organizacijom vlasti nego sa veličinom jedinice lokalne 

samouprave. Dok gradovi po pravilu imaju gradonačelnika i gradsko veće, 

varošice uglavnom imaju odbor kojim predsedava supervizor ili čak imaju zbor 

građana kao najviši organ lokalne samouprave. Da razlikovanje grada i varošice 

nema uvek veze sa veličinom naselja ilustruje primer „varošice“ Hempsted u 

državi Njujork koji ima 759.000 stanovnika i 56 naselja na teritoriji od 368 

kvadratnih kilometara. 

Slovenija 

Jedinice lokalne samouprave u Sloveniji se dele na opštine i gradske opštine 1 . 

Dok je predviđeno da se opštine, sem u posebnim slučajevima, osnivaju za 

najmanje 5.000 građana, uslovi za status gradske opštine su sledeći: 

1. Najmanje 20.000 stanovnika, 

2. Najmanje 15.000 radnih mesta, od čega najmanje polovina u tercijarnim 

i kvartalnim delatnostima i

3. Da su geografska, ekonomska i kulturna središta oblasti koje im 

gravitiraju. 

77 

Pored ovih uslova, zakonom 2 se predviđa da gradske opštine na svojoj teritoriji 

moraju imati srednje i visokoškolske ustanove, bolnicu, telekomunikacioni 

centar, specijalizovane biblioteke, dokumentacione i informacione centre, 

institucije kulture (pozorište, muzej, arhiva), lokalne štampane i elektronske 

medije, sportske objekte i naučne i istraživačke sadržaje. O sticanju statusa 

gradske opštine odlučuje slovenačka Narodna skupština. Od 193 jedinice 

lokalne samouprave u Sloveniji, njih 11 ima status gradske opštine. 

Hrvatska 

Teritorijalna organizacija se utvrđuje Zakonom o području županija, gradova i 

općina. Prema Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi „grad 

je jedinica lokalne samouprave u kojoj je sjedište županije te svako mjesto 

koje ima više od 10.000 stanovnika, a predstavlja urbanu, povijesnu, prirodnu, 

gospodarsku i društvenu cjelinu.“ Ipak, istim zakonom se predviđa da status 

grada mogu dobiti i naselja koje ne zadovoljavaju navedene uslove, ukoliko 

za to postoje istorijski, privredni ili saobraćajni razlozi. Tako, od 124 grada u 

Hrvatskoj, čak 57 ima manje od 10.000 stanovnika; najmanji grad u Republici 

Hrvatskoj, Komiža, ima samo 1.677 stanovnika. S druge strane, od 426 opština, 

7 ima više od 10.000 stanovnika. 

Značajna novost u teritorijalnoj organizaciji u Republici Hrvatskoj je učinjena 

2005. godine, donošenjem Zakona o izmjenama i dopunama zakona o lokalnoj 

i regionalnoj (područnoj) samoupravi 3 kojim se uvodi kategorija „velikog 

grada“ koji ima više od 35.000 stanovnika. Ovim izmenama zakona otvara se 

mogućnost da veliki gradovi, kao i sedišta županija, dobijaju određene poslove 

koji se ne prenose ostalim gradovima, niti opštinama, i to naročito u oblastima 

urbanističkog i prostornog planiranja, socijalnim poslovima, zaštiti potrošača i 

u nizu drugih oblasti.

78 

Studija slučaja: Velika Britanija 

U mnogim pitanjima političkog uređenja, Velika Britanija se razlikuje od većine drugih 

zemalja, ili čak ima potpuno jedinstven sistem. Ni u pogledu uređenja gradova, Britanci 

nisu izneverili svojom osobenošću. Utvrđivanje statusa grada u Velikoj Britaniji je tokom 

više vekova (još od Henrija VIII u 16. veku) bilo vezano za postojanje anglikanske 

katedrale u određenom gradu! Iako ovo određenje zvuči kapriciozno najmanje koliko 

i precizno, ono je imalo određenu logiku. Naime, postojanje katedrale je bilo znak ne 

samo značajne veličine grada već, imajući u vidu ulogu crkve u upravljanju javnim 

poslovima u srednjem veku, i njegovog važnog mesta u organizaciji državne uprave. 

Status grada se potvrđuje aktom suverena. Tako je bilo od pamtiveka, tako je i danas, 

s tim da se danas naselja koja traže status grada obraćaju kraljici preko lorda kancelara 

koji je savetuje da li da se zahtev prihvati ili odbaci. Poslednji put kada je dodeljivan 

status grada, prilikom jubileja britanske kraljice (2002. godine – 50 godina od stupanja 

na presto), raspisan je konkurs za dodelu statusa grada. Formalnih kriterijuma nije 

bilo, ali je zvanično saopšteno da će se kandidature ocenjivati na osnovu sledećih 

elemenata: 

• Posebne karakteristike grada, uključujući regionalni i nacionalni značaj; 

• Istorijski značaj (i značaj za krunu); 

• Okrenutost grada budućnosti. 

Među 66 gradova koliko ih ima u Britaniji danas, ima i onih čiji je status toliko star 

da ga niko ne dovodi u pitanje iako nema nikakvog pisanog traga o tome da je taj 

status nekada i zvanično dodeljen. Značaj tradicije i snagu stečenih prava ilustruje 

činjenica da najmanji grad u Ujedinjenom Kraljevstvu, Sent Dejvid, ima samo 2.000 

stanovnika! Status koji se jednom zaradi u prošlosti, teško se gubi. S druge strane, 

London, metropola svetskog značaja, gigantski sistem lokalne samouprave i glavni 

grad Ujedinjenog Kraljevstva, nema status grada. Na teritoriji Londona, taj status je 

rezervisan za Grad London (the City, koji se prostire na nešto više od jedne kvadrate 

milje i ima samo 8.000 stanovnika), i za Vestminster. S druge strane, ima naselja sa oko 

200.000 žitelja koji još uvek nemaju taj status. 

Praksa dodeljivanja statusa grada u Velikoj Briatniji je naročito kritikovana zbog 

arbitrarnosti. Kritičari navode primer da je 1994. Armeg sa samo 52.000 stanovnika 

od krune dobio status grada zbog „značajnog hrišćanskog nasleđa“. Takođe je uočena 

praksa da stranka na vlasti u svom mandatu zastupa dodelu statusa onim gradovima 

u kojima se nalaze njihova uporišta. Ono što je u vezi sa statusom gradova u Velikoj 

Britaniji naročito važno je to da sam status ne povlači nikakva posebna prava i obaveze, 

već je značajan pre svega kao znak prestiža.

Mogući razlozi i odogovarajući elementi za utvrđivanje statusa 

grada u Srbiji 

79 

Imajući u vidu odredbe novog Ustava Republike Srbije i dosadašnja iskustva sa 

funkcionisanjem sistema lokalne samouprave u Republici Srbiji, osnovni razlozi 

za utvrđivanje statusa grada pojedinim opštinama mogu biti: 

1. Omogućavanje da se izvršni organi većeg broja gradova (odnosno 

gradonačelnici) biraju neposredno; 

2. Stvaranje uslova za prenošenje dodatnih nadležnosti gradovima; 

3. Jačanje kapaciteta gradova da deluju kao regionalni centri. 

Već je na prvi pogled jasno da ovako određeni razlozi otežavaju dolaženje do 

objektivnih kriterijuma za utvrđivanje statusa grada. Prvi razlog za povećanje 

broja opština – odbrana prava građana da neposredno biraju gradonačelnike 

u što je moguće većem broju jedinica lokalne samouprave – nalaže radikalno 

povećanje broja gradova. U idealnom slučaju, davanjem statusa grada svim 

opštinama bi se stvorili uslovi da građani Srbije bez izuzetka zadrže pravo da 

neposredno biraju predsednike svojih opština. Druga dva principa, pak, nalažu 

davanje statusa grada samo opštinama sa kapacitetom da im se prenesu poslovi 

za koje „obične“ opštine nisu osposobljene, odnosno opštinama sa potencijalom 

da deluju kao regionalni centri. 

Jedna moguća opcija za elemente utvrđivanja statusa grada 

1. Broj stanovnika: ovo bi mogao da bude osnovni kriterijum. U Srbiji postoji 

ukupno 145 jedinica lokalne samouprave 4 , a od toga: 

• 139 jedinica lokalne samouprave sa preko 10.000 stanovnika, 

• 113 sa preko 15.000, 

• 90 sa preko 20.000,

80 

• 61 sa preko 30.000, 

• 51 sa preko 35.000, 

• 33 sa preko 50.000, 

• 22 sa preko 70.000 i 

• 13 sa preko 100.000 (uključujući Novi Sad, Niš i Kragujevac koji već 

imaju status grada i grad Beograd koji ima poseban status). 

Predlaže se da sve opštine koje imaju više od 15.000 stanovnika dobiju status 

grada. Kako se može videti, radi se o 113 jedinica lokalne samouprave. Iako je 

ovaj kriterijum dosta strožiji nego u nekim zemljama u okruženju, njegovom 

primenom bi doveli do toga da preko 94% stanovništva Srbije živi u jedinicama 

lokalne samouprave sa statusom grada. Takođe, u okviru ove opcije se predlaže 

uvođenje statusa „velikog grada“ koji bi dobile opštine sa preko 35.000 

stanovnika kojih, kako se vidi, ima 51 i u kojima živi 76% građana Srbije. Na 

ovaj način bi se radikalno povećao broj jedinica lokalne samouprave u kojima 

bi postojala mogućnost neposrednih izbora za gradonačelnike, dok bi se u isto 

vreme otvorila veća mogućnost za prenošenje velikim gradovima onih poslova 

za koje ostale jedinice lokalne samouprave jednostavno nemaju kapaciteta. 

Ako bi se stalo na stanovište da je uvođenje kategorije velikog grada nemoguće 

zbog toga što je ne predviđa Ustav (s čime se autor ovog teksta ne slaže), 

onda bi veličina od 30.000 stanovnika mogla biti kompromis između što širih 

neposrednih izbora za gradonačelnike i kapaciteta gradova da im se prenesu novi 

poslovi. 

2. Bruto društveni proizvod: opština čiji je bruto društveni proizvod tri godine 

za redom najmanje za 20% veći od bruto društvenog proizvoda svih susednih 

opština ponaosob, ima pravo da traži i dobije status grada. Ovim bi se dala 

prilika jedinicama lokalne samouprave da na osnovu svog vodećeg ekonomskog 

položaja u okruženju dobiju status grada. Ovo ima utoliko više smisla jer su 

najrazvijenije opštine one u kojima radi veliki broj građana iz drugih opština i 

koje zbog toga imaju i posebne potrebe i potencijale koje treba podržati. 

3. Administrativni položaj: sve opštine koje predstavljaju sedište upravnog 

okruga bi morale da imaju status grada. Ovaj element po definiciji doprinosi

avnomernoj regionalnoj raspoređenosti gradova što je veoma bitno, imajući u 

vidu da naselja koja zadovoljavaju kriterijume veličine i ekonomske snage mogu 

da budu nesrazmerno brojna u nekim regionima, a da ih nema, ili da ih ima jako 

malo, u drugim. 

81 

Kako se vidi, izuzetno je veliki problem naći objektivizovane kriterijume kada 

se radi o kapacitetima opštine da preuzme nove poslove, odnosno da bude centar 

regiona u uslovima kada ne postoji niti strategija decentralizacije iz koje bi se 

videlo koji poslovi su planirani da budu preneti lokalnoj samoupravi, niti postoji 

jasna vizija i plan regionalizacije koji bi u najmanju ruku dali jasne indikacije o 

tome da li treba očekivati formiranje 5 ili 25 regiona. 

Ipak, sva je prilika da bi odluka o utvrđivanju statusa grada za određen broj 

opština u Republici mogla biti doneta i pre nego što se usaglase odgovori na ova 

prethodna pitanja. U tom slučaju, odluka će biti doneta pod snažnim uplivom 

politike. Političke stranke će se o broju gradova opredeljivati i prema tome da li 

misle da im neposredan izbor predsednika opština ide u prilog ili ne. Pored toga, 

nastojaće da taj status dobiju gradovi u kojima tradicionalno uživaju podršku. 

Takođe, gradovi iz kojih dolazi veći broj poslanika će imati bolju startnu 

poziciju. Ovaj element može biti i značajniji nego što može na prvi pogled da 

izgleda budući da su poslanički mandati izrazito neravnomerno raspoređeni. 

Tako veliki broj opština (preko 70) nema ni jednog poslanika, iako su neke od 

tih opština veće od onih koje imaju i po nekoliko svojih predstavnika u Narodnoj 

skupštini. 

I predstavnici lokalnih samouprava će aktivno učestvovati u lobiranju, ali ne 

uvek u korist istih principa. Naime, manji gradovi će se zalagati da se „lestvica“ 

spusti dovoljno nisko da se i oni kvalifikuju za taj status. Veći gradovi, znajući 

da status grada ne znači sam po sebi mnogo bez novih nadležnosti, će se 

zalagati da kriterijumi budu relativno strogi. Objašnjenje za ovo je sledeće: kada 

Republika razmatra da li da se neki posao prenese lokalnoj samoupravi, najčešće 

se analizira da li će one nerazvijene opštine moći da ga kvalitetno obave; slično, 

kada se bude razmišljalo da li da se neki posao prenese samo gradovima, ili da 

se ostavi na nivou Republike, analiziraće se kapaciteti najmanjih gradova da te 

poslove sa uspehom obave. Što lestvica za status grada bude niže postavljena, 

manji će biti obim nadležnosti koje se ne mogu preneti svim opštinama, ali 

mogu gradovima. Uvođenjem zakonskih kategorija grada i velikog grada 

omogućava se pravo neposrednog izbora gradonačelnika najvećem broju

82 

građana, dok se u isto vreme uvodi mogućnost asimetrične decentralizacije, 

odnosno decentralizacije u više brzina, budući da nadležnosti koje za početak 

budu prenete samo velikim gradovima kasnije mogu biti prenete i svim ostalim 

jedinicama lokalne samouprave. 

1 

Mestne občine. 

2 

Zakon o lokalnoj samoupravi, Uradni list Republike Slovenije, brojevi 72-93....70-00. 

3 

Narodne novine Republike Hrvatske broj 129/2005. 

4 

Napominjemo da su ovo podaci za jedinice lokalne samouprave, i kao takvi ne obuhvataju 

gradske opštine od kojih neke (kao Novi Beograd i Zemun) imaju više stotina hiljada 

stanovnika.

Ksenija Petovar 

83 

Arhitektonski i Geografski fakultet Univerziteta u Beogradu 

O kriterijumima definicije grada 

Kriterijumi definicije grada su tokom 19. i 20. veka bili predmet istraživanja 

mnogih nauka (geografije, ekonomije, sociologije, demografije, politikologije, 

statistike). O tome postoje brojne studije, udžbenici, članci, rasprave, istraživanja 

i dr. Kriterijumi definicije grada vezivani su kako za predmete pojedinih 

nauka, tako i za određene istorijske, društvene, ideološke, razvojne i druge 

karakteristike društvenih sistema. Kod nas je dugo vremena bila u upotrebi 

statistička definicija grada koja je naglašavala broj stanovnika i procenat 

nepoljoprivrednog stanovništva. Status gradova bio je određivan mahom 

administrativnim odlukama. Tako imamo podatak da je jednom odlukom u 

Hrvatskoj, sedamdesetih godina 20. veka, 214 naselja proglašeno gradskim 

aglomeracijama (Livada, 1985). Kvantitativni kriterijumi bili su pogodni za 

potvrđivanje ideološkog koncepta koji je favorizovao urbanizaciju kao razvoj 

industrije i aglomeriranje industrijske radne snage u gradska naselja. U takvom 

konceptu, kvalitativna dimenzija svakodnevnog življenja kao razvojni kriterijum 

potisnuta je u drugi plan, odnosno zanemarena, a igre velikih brojki su postale 

osnovom argumentacije za investicione i političke odluke. 

Dominacija kvantitativne dimenzije u rastu gradova bilo je opšte mesto u razvoju 

većine evropskih gradova kroz 19. i 20. vek. Tek poslednjih tridesetak godina 

20. veka težište pažnje pomera se na teme kvaliteta življenja, indikatora kvaliteta 

življenja, urbaniteta razumevanog kao vrednost koja grad čini ne samo fizičkim 

nego prevashodno socijalnim i kulturnim prostorom u kome se prepoznaje i 

ostvaruje ljudska komunikacija, društvenost, u kome je zadovoljenje ljudskih 

potreba alfa i omega gradske politike i ciljeva razvoja grada. Teorijsku analizu

84 

takvih promena i zalaganje za drukčiji pristup gradu nalazimo kod brojnih 

komentatora i istraživača, pomenimo samo E. Hauarda, A. Lefevra, Dž. Džekobs, 

H. Gansa, V. Vajta, ili, od naših, R. Supeka, S. Vujovića, D. Seferagića i druge. 

Promene u politici razvoja evropskih gradova uočavaju se šezdesetih godina 

20. veka. Nakon perioda obnove od ratnih razaranja iz Drugog svetskog rata, 

u kojem su pod uticajem novih građevinskih tehnologija i pristupa “veliko je 

lepo’’, razorene mnoge stare i vredne četvrti velikih evropskih gradova (Brisel, 

Stokholm, London...), nastupa period “otrežnjenja’’ i merenja vrednosti gradskog 

prostora drukčijim kriterijumima. Vrednosti kao što su istorija i memorija grada, 

graditeljsko nasleđe, istorijska raznovrsnost i sl. dolaze u prvi plan i počinju 

da bivaju osnovnim kriterijumima u donošenju odluka o razvoju grada. Mnogi 

veliki gradovi podržavaju politike regionalnog razvoja koje započinju nacionalne 

vlade, da bi smanjili pritisak na naseljavanje u velike gradove i podstakli razvoj 

manjih gradova i seoskih naselja. Te politike, manje ili više uspešne, ostvarile su 

da danas u većini evropskih država nemamo podelu na gradska i seoska naselja, 

ili gradska i ostala naselja. U svim naseljima ostvaren je minimalni standard 

kvaliteta življenja, a naselja su međusobno povezana kvalitetnim i efikasnim 

saobraćajnim sistemima, koji omogućavaju lake i brze dnevne migracije 

zaposlenih, đaka i studenata, dokonih i drugih koji iz raznoraznih razloga putuju 

iz mesta stanovanja u neko drugo mesto u okruženju. Takva politika dovela je do 

toga da su mnogi veliki evropski gradovi smanjili broj stanovnika u poslednjim 

decenijama 20. veka za po nekoliko stotina hiljada i da je sve primetnija 

disperzija i naseljavanje u male gradove i nekadašnja seoska naselja. Tome su 

pripomogle i nove forme poslovanja, upotrebom informacionih i komunikacionih 

tehnologija, koje su mnoga radna mesta izmestila iz tradicionalno razumevanog 

pojma preduzeće. 

Gradovi u nekadašnjoj SFRJ, s izuzetkom Slovenije, nisu pratili promene koje 

su se dogodile u državama Zapadne Evrope krajem šezdesetih godina. Ovde 

je nastavljena urbocentrična politika, pa čak i takmičenje u nagomilavanju 

stanovništva u gradove. Da je neko sabirao projektovane veličine srpskih, 

hrvatskih, crnogorskih ili bosanskih gradova koje su bile definisane kao 

demografske projekcije u generalnim urbanističkim planovima sedamdesetih i 

osamdesetih godina, dobio bi brojku nekoliko miliona veću od stvarnog broja 

stanovništva tadašnje SFRJ. Primera radi, beogradska politička nomenklatura i 

urbanisti, podržani republičkom političkom nomenklaturom, su u Generalnom 

planu Beograda iz 1972. godine usvojili projekciju od dva miliona stanovnika 

Beograda kao razvojni cilj grada. Vodeći srpski ekonomisti tog doba (K.

Mihajlović, P. Ivandekić-Ivković, D. Radmanović i drugi) javno su se 

suprotstavljali i osporavali takvu razvojnu koncepciju, ukazujući na porazne 

posledice takvog demografskog rasta Beograda u razvoju Srbije, disbalanse 

u mreži gradova i regionalnom razvoju. Istovetne situacije ponavljale su se u 

Bosni i Hercegovini i Hrvatskoj sa projekcijama od milion stanovnika za njihove 

glavne gradove/republičke centre. U Makedoniji je nakon obnove Skopja posle 

zemljotresa razorena retko ravnomerna mreža naselja ostvarena u drugoj polovini 

19. veka i prvoj polovini 20. veka. Danas, Makedonija ima jedan od najviših 

indeksa urbane koncentracije u glavnom gradu od svih evropskih država. 

85 

U nekadašnjoj Jugoslaviji, kao i u drugim zemljama realnog socijalizma, 

država je bila osnovni subjekt procesa urbanizacije. Politička nomenklatura je, 

vođena različitim, najmanje ekonomskim i tržišnim kriterijumima, odlučivala 

o investicionim i svim drugim ulaganjima, razvojnim projektima itd. Gradska 

naselja, posebno federalni i republički centri bili su žiža svih investicija, kako 

u tzv. proizvodnu sferu (industrija), još i više u sektor infrastrukture i javnih 

službi. Ulaganje državnih/budžetskih sredstava u objekte osnovnog obrazovanja, 

predškolske ustanove, zdravstvo, komunalnu infrastrukturu, saobraćajnice 

usmeravano je isključivo u gradska naselja. Seoska naselja su se izgrađivala 

isključivo samodoprinosima meštana, uz monopolske cene državnih preduzeća 

(uvođenje telefona, vodovoda i sl.). 

Nije slučajno što je ukupan rast stanovništva bio koncentrisan uglavnom u zoni 

od 5 do 15 km oko gradova (opštinskih centara), dok se ostali deo prostora 

praznio ili demografski vegetirao (Perišić, 1985). Rezultat su orgomne razlike 

u kvalitetu življenja u naseljima i demografske rupe u prostoru kakve danas 

imamo u Srbiji. Prostorna matrica naseljavanja bila je u direktnoj korelaciji 

sa matricom investicija i ulaganja u objekte društvenog standarda. Planiranje 

objekata društvenog standarda zasnivano je na urbocentričnim kriterijumima: 

broj stanovnika/korisnika, zaposlenost, sektor zaposlenja (poljoprivrednici, 

kao privatni sektor nisu imali bilo kakvu težinu u vrednovanju zaposlenosti i 

doprinosa društvenom razvoju). Programi društvene stambene izgradnje bili 

su isključivo usmereni na gradska naselja, slično i saobraćajna infrastruktura, 

organizovanje javnog prevoza itd. 

U takvom političkom i ideološkom kontekstu nije bilo mesta za razumevanje 

grada i njegovih bazičnih gradoobrazujućih funkcija, kojima grad definiše 

urbanitet svog gravitacionog područja. Grad ne postoji “zbog sebe’’, zbog

86 

svog stanovništva. Suština grada se izražava u odnosima grada i okruženja. 

Ne možemo raspravljati o gradu samo “zbog grada” i njegovog stanovništva, 

nego i zbog njegove uloge/funkcija grada u okruženju. Ono što je u istorijskom 

razvoju grada ostalo nepromenjeno jeste njegova uloga kao središnjeg mesta. 

Budući da grad po definiciji sadrži funkcije višeg reda (koje nisu vezane uz 

mesto stanovanja korisnika i zadovoljavanja potreba na tom nivou), to njegovo 

svojstvo ga čini osobenim u odnosu na ostale tipove naselja (selo, varošica, 

palanka, zaselak...). Dakle, jedna od suštinskih odlika grada kao naselja je da se 

funkcijama koje grad organizuje služe stanovnici naselja u okruženju (centralno 

naselje – nodus; područje opsluživanja – nodalno okruženje). 

Veličina gravitacionog područja određenog nodusa – granica gravitacionog 

područja nalazi se tamo gde frekvencije funkcionalnih tokova padaju ispod 

kritične tačke (Šimunović, 1985: 69). Policentrična organizacija regionalnih 

područja osigurava da se žarišta funkcija uspostavljaju na više mesta, što jača 

unutrašnju koherenciju sistema i njegovo funkcionisanje u gravitacionom 

području. Gravitaciona područja pojedinih funkcija su različita, u zavisnosti od 

njihove organizacije. Primer fakulteta/univerziteta: kampus sistem omogućava 

znatno veće gravitaciono područje univerzitetu (spavaonice za studente i 

gostujuće profesore, efikasnost rada, organizovanje ostalih sadržaja, veći broj 

zainteresovanih i bolja selekcija studenata itd). 

Mnogi problemi funkcionisanja gradova u Srbiji danas, neuređenost prostora, 

deficiti u zadovoljavanju osnovnih potreba građana, nizak nivo komunalne 

higijene, bespravna izgradnja i uzurpacija javnih i privatnih prostora, ukratko 

nizak nivo kvaliteta življenja, upućuju da je potrebna promena kriterijuma 

za definisanje statusa gradova. Mora se razumeti da svako dalje nastavljanje i 

zadržavanje priznavanja administrativnog statusa naselja kao bitne odrednice u 

njegovom pozicioniranju u mreži naselja, i dobijanja pogodnosti i povoljnijeg 

statusa po tom osnovu, ne može doneti promene na bolje u razvoju ove zemlje, 

nego će, nasuprot, dalje cementirati negativne razvojne tokove i ostati u 

paradigmi latino-američkog modela urbanizacije. Drugim rečima, povećavaće 

koncentraciju stanovništva u glavnom gradu, ubrzavaće migracije preostalog 

seoskog stanovništvo iz ovih naselja (još uvek preko 40% stanovništva Srbije, 

bez Kosova i Metohije, živi u naseljima koja se statistički klasifikuju kao ostala), 

produbljivaće socio-prostornu segregaciju u gradskim naseljima, naročito 

glavnom gradu, kasetiraće gradski prostor na oaze luksuznog, ograđenog i 

telohraniteljima obezbeđenog stanovanja, na zone deterioriziranog kolektivnog 

stanovanja nekadašnje srednje klase i na zone bespravne izgradnje, nehigijenskih

naselja, udžerica i drugih oblika substandardnog stanovanja. 

87 

S druge strane, ostvarivanje statusa gradskog naselja nije dato jednom za svagda. 

Gradovi se razvijaju, opadaju, menjaju svoje funkcije i funkcionalna područja. 

Kriterijumi definicije grada iz ugla ljudskih prava 

Kvalitet življenja je bazični pojam ocenjivanja vrednosti savremenog grada. 

Na pretraživaču Google, pod odrednicom Quality of life + cities, nalazi se 

31 milion jedinica, a pod odrednicom Quality of life + indicators 21.400.000 

jedinica. Mnoge istraživačke kompanije obavljaju periodična snimanja kvaliteta 

življenja u gradovima (na primer: Mercer consulting, www.citymayors.com/ 

features/quality_survey.html). U tome su nezaobilazni indikatori socijalnog, 

ekonomskog i envajronmentalnog razvoja. 

Na tragu razumevanja urbanizacije kao unapređivanja / poboljšanja kvaliteta 

življenja građana, u ovom prilogu razmotrićemo pristup kriterijumima definicije 

grada iz ugla ostvarivanja ljudskih prava. 

Pristup koji u prvi plan stavlja kriterijum kvaliteta življenja kao bitnu odrednicu 

pojma grad polazi od sledećih premisa: 

• Ljudska prava nisu samo jedna od floskula ili mantri modernog doba, nego 

suštinska prekretnica u razumevanju prava i položaja čoveka i građanina, 

koja se uspostavljaju kao ključno merilo razvoja/razvijenosti. 

• Poštovanje kriterijuma ljudskih prava omogućava da se definiše prostor 

za promovisanje koncepta socijalne pravde i stvaranje približno jednakih 

šansi za društveno napredovanje. 

• Jačanje uloge i odgovornosti lokalne samouprave, organizacija civilnog 

društva i drugih aktera u lokalnoj zajednici za razvoj zajednice.

88 

• Uspostavljanje ravnoteže između tržišnih mehanizama i socijalno 

odgovorne razvojne politike. 

• Usklađivanje programa socijalnog i kulturnog razvoja na regionalnom 

i nacionalnom nivou kojima se smanjuju nepovoljne/kontraproduktivne 

posledice velikih razlika u nivou razvijenosti i kvalitetu življenja građana 

u okviru nacionalne države. 

• Diferenciranje usluga u oblasti socijalnog i kulturnog razvoja i definisanje 

nivoa obaveznosti i dostupnosti za pojedine kategorije usluga. 

U radu na studijama o socijalnom razvoju na projektima Prostorni plan 

Republike Srbije (1996), Generalni (urbanistički) plan Beograda (2003) i 

Regionalni prostorni plan administrativnog područja grada Beograda (2004), 

autorka ovog teksta istraživala je i definisala klasifikaciju ustanova javnih 

službi, odnosno usluga i aktivnosti u socijalnom i kulturnom razvoju, zasnovanu 

na kriterijumu obaveznosti i dostupnosti za građane, odnosno ciljne grupe. U 

skladu sa ustavnim odredbama i zakonskim propisima o pravima građana u 

sektoru socijalnog i kulturnog razvoja, ustanove i aktivnosti u oblasti javnih 

službi mogu se svrstati u tri grupe: 

(1) Ustanove i aktivnosti koje su na osnovu ustavnih odredbi utvrđene kao 

obavezne i stoga nužno dostupne pod približno jednakim uslovima 

svim građanima odnosno pripadnicima ciljne grupe. 

(2) Ustanove i aktivnosti koje se definišu kao civilizacijska tekovina i kao 

takve se smatraju standardnim, poželjnim, uobičajenim u tkivu grada/ 

naselja. One nisu zakonski obavezne, ali njihovo organizovanje podleže 

zakonskim i drugim propisima. 

(3) Ustanove i aktivnosti koje su po karakteru osobene, nestandardne, 

unikatne, i kojima se uvećava nivo urbaniteta, socio-ekonomskog i 

kulturnog identiteta grada/naselja. 

(1) Obavezne ustanove i aktivnosti javnih službi po definiciji su dostupne svim 

građanima (pripadnicima ciljne grupe). Prema odredbama Ustava Republike

Srbije, u ovu klasu spadaju (a) osnovno/obavezno obrazovanje i (b) primarna i 

preventivna zdravstvena zaštita. Iz ovoga sledi obaveza nadležnih vlasti (lokalne 

i republičke) da obezbedi dostupno osnovno/obavezno obrazovanje, ujednačenog 

kvaliteta i standarda za svu decu na teritoriji koja je u nadležnosti lokalne 

samouprave, odnosno na teritoriji Republike Srbije. Iz ustavnih i zakonskih 

odredbi, takođe, sledi da se objekti i službe primarne i preventivne zdravstvene 

zaštite, odgovarajuće dostupnosti, kvaliteta usluga i standarda objekata moraju 

obezbediti svim građanima opštine, odnosno Republike. Finansiranje rada 

ovih ustanova se, po pravilu, obezbeđuje iz javnih fondova (budžeta). Za 

sada, ustanove iz ove kategorije koju organizuje privatni sektor nemaju pristup 

javnim fondovima. Pojedine modifikacije i dodatne aktivnosti u organizovanju 

ovih usluga mogu se finansirati participacijom korisnika (celodnevna nastava, 

produženi boravak...). 

89 

(2) Standardne ustanove i aktivnosti/službe se na osnovu razvojnih i 

civilizacijskih kriterijuma podrazumevaju u naselju. Osnovu za organizovanje 

ovih službi nalazimo i u Paktu o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, 

kao i u Evropskoj socijalnoj povelji, kao regionalnom dokumentu koji obavezuje 

Republiku Srbiju, kao članicu Saveta Evrope. S druge strane, ove službe pokrivaju 

neka od “stečenih prava’’, koja su postala uobičajeni standard u svakodnevnom 

životu građana. Ove službe obuhvataju: predškolsko obrazovanje i zaštitu, 

srednje obrazovanje, specijalizovanu zdravstvenu zaštitu, osnovne ustanove/ 

aktivnosti kulture u lokalnim zajednicama, sport i rekreaciju i sl. Ne postoji 

zakonska obaveza organizovanja ovih ustanova / službi, njihova obaveznost za 

sve pripadnike ciljne grupe, niti definisani uslovi dostupnosti. Organizovanje i 

funkcionisanje ustanova / službi iz ove klase mahom je regulisano zakonskim i 

drugim propisima (pravilnici i sl.), a ne postoje odredbe ni standardi u pogledu 

prostorne distribucije i dostupnosti. U prostoru 17 gradskih opština u Beogradu, 

ove službe su mahom organizovane u opštinskim centrima i gradskim opštinama. 

Otvaranjem mogućnosti za privatne aktere u ovoj oblasti, mreža/gustina ovih 

službi je poboljšana, ali je još uvek uglavnom locirana u gradskim sredinama. 

Izvori finansiranja mogu biti iz javnih fondova, privatni ili kombinovani. Usluge 

se organizuju na tržišnom i/ili neprofitnom principu. Za određene kategorije 

korisnika obezbeđuju se subvencije za pojedine usluge. 

(3) Treći nivo ili klasa ustanova / službi obuhvata aktivnosti i programe 

posebnog kvaliteta i unikatnog sadržaja i njihovo postojanje u prostoru naselja 

određuje njegovu osobenost, nivo urbanosti i prepoznatljivost u nacionalnom i 

međunarodnom okviru. U nekim slučajevima nije jednostavno svrstati pojedine

90 

aktivnosti i/ili programe u drugu ili treću klasu. Ustanove / aktivnosti iz ove klase 

mogu biti organizovane i funkcionisati na tržišnom ili budžetskom principu, 

mogu biti sponzorisane ili na neki drugi način finansirane.

U RPP AP Beograda, tabelarno su prikazane preporuke za reorganizaciju javnih službi 

prema NUTS 3, 4 i 5 (administrativno-teritorijalnim jedinicama), koje su određene 

prema broju stanovnika, ali se podrazumevaju odgovarajuće modifikacije u zavisnosti 

od socio-profesionalnih i demografskih obeležja lokalnih zajednice, položaja u odnosu 

na druga naselja i sl. 

91 

U ovom radu se daje modifikovana verzija pomenute tabele, kao ilustracija 

pristupa prostorne distribucije ustanova i aktivnosti javnih službi u gravitacionom / 

funkcionalnom području. 

Tabela: Jedna varijanta prostorne organizacije javnih službi 

NUTS 3 NUTS 4 NUTS 5 Napomena 

Obavezno/osnovno obrazovanje X X ili XX; 

K 

Primarna i preventivna zdravstvena 

zaštita 

X 

X ili 

XX; K 

Org. prevoz za 

distance preko 

1500-2000 m. 

Nastava u 

jednoj smeni 

i produženi 

boravak. 

Predškolsko obrazovanje i zaštita X ili XX Postaviti cilj 

podizanja 

obuhvata 

na 70% 

kontingenta. 

Srednje obrazovanje X XX; Y; 

K; 

Više i visoko obrazovanje X 

Učenički i studentski domovi 

Specijalizovana zdravstvena zaštita X; Y Y; K 

Apoteke 

Aktivnosti socijalne zaštite na 

nivou mesne zajednice 

Osnovne ustanove / aktivnosti 

kulture 

Sport i rekreacija: 

Otvoreni, uređeni prostori, sa 

minimalnim zahtevima u pogledu 

održavanja 

X 

X ili Y 

X ili K 

K 

X X X

92 

Otvoreni uređeni prostori sa 

uređenim sanitarnim prostorijama i 

režimom korišćenj 

Pokriveni objekti (bazeni, sportska 

igrališta, gimnastičke i druge sale) 

Manji sportsko-rekreativni centri 

multinamenskog karaktera 

X X X 

X X Y 

X Y Y 

Sportski centri sa standardima 

za nacionalna i međunarodna 

takmičenja 

Y 

Y 

Objašnjenje znakova: 

X : nužno – organizuje se u okviru javnog sektora ili lokalna vlast daje podršku za 

organizovanje na neprofitnom principu (privatni akteri, organizacije civilnog 

društva) 

XX : ako se ne može organizovati u naselju jer za to ne postoje potrebni uslovi 

(potencijalni broj korisnika, građevinski uslovi i sl.), obavezno je obezbediti 

organizovani javni ili specijalizovani prevoz do susednog mesta u kome takva 

aktivnost postoji 

Y : ako postoji interes i ekonomska održivost organizovanja aktivnosti, u okviru 

javnog ili privatnog sektora 

K : obaveza organizovanja komplementarnog, pratećeg sadržaja koji obezbeđuje 

celovito zadovljenje potrebe (odvijanje aktivnosti) – đački ili studentski 

domovi, dačke ili studente kuhinje, restorani, biblioteke i čitaonice (stacionarne 

i/ili mobilne), korišćenje mobilnih ekipa - zdravstvene, prosvetne sa 

odgovarajućom mobilnom opremom.

LITERATURA: 

Crosland, Anthony (2006/1956), The Future of Socialism, London: Constable 

Dimitrijević, V., Popović, D., Papić, T., Petrović, V. (2006), Međunarodno pravo ljudskih prava, 

Beograd: Beogradski centar za ljudska prava 

Giddens, Anthony (2004/2000), The Third Way and its Critics, Cambridge: Polity 

Gilbert, R., D. Stevenson, H. Girardet and R. Stern (1996), Making cities work. The Role of 

Local Authorities in the Urban Environment, London: Earthscan 

Generalni (urbanistički) plan Beograda (2003), Beograd: Urbanistički zavod grada 

Livada, Svetozar (1985), „Gradovi bez sela“, Split, Pogledi, br.4, godina XV/1985 (str. 73-84) 

Kotkin, Joel (2005), The City. A Global Histiry, A Phoenix Paperback 

Perišić, Dimitrije (1985), „O urbocentrizmu, diskontinuitetu i planiranju“, Split, Pogledi, br.4, 

godina XV/1985 (str. 41-51) 

Petovar, Ksenija (2003), Naši gradovi između države i građanina, Beograd: Geografski fakultet, 

Arhitektonski fakultet, Institut za arhitekturu i urbanizam Srbije 

Petovar, Ksenija (1985), „Kvalitet svakodnevnog života kao kriterijum razvijenosti grada“, 

Split, Pogledi, br.4, godina XV/1985 (str. 85-87) 

Prostorni plan Republike Srbije (1996) 

Regionalni prostorni plan administrativnog područja grada Beograda (2004), Beograd: 

Urbanistički zavod grada 

Šimunović, Ivo (1985), „Regionalni grad“, Split, Pogledi, br.4, godina XV/1985 (str. 66-72) 

Tomušat, Kristijan (2006), Ljudska prava između idealizma i realizma, Beograd: Beogradski 

centar za ljudska prava 

93

Branislav Stipanović 

95 

Ministarstvo finansija 

Položaj gradova u sistemu finansiranja 

lokalne samouprave u Srbiji 

Uvod 

Vlada Republike Srbije je usvojila predlog Zakona o teritorijalnoj organizaciji 

Republike Srbije. Ovim zakonom nije predviđena promena broja jedinica lokalne 

samouprave. Propisani su minimalni kriterijumi za osnivanje novih opština i 

gradova. Najvažnija promena je predlog da sve opštine sa brojem stanovnika 

iznad 100.000 stanovnika dobiju status grada. Ovaj kriterijum zadovoljava 9 

opština. Takođe, izuzetno od ovog osnovnog kriterijuma predloženo je da status 

grada dobiju još 3 opštine (Vranje, Užice i Sremska Mitrovica, da bi naknadno, 

amandmanom same Vlade Republike Srbije, bilo predloženo da ovaj status 

dobiju još 3 opštine (Sombor, Valjevo i Novi Pazar). U obrazloženju Zakona 

je navedeno, da se na ovaj način izašlo u susret brojnim zahtevima opština da 

dobiju status grada, a koje su one podnosile u vreme pripreme Zakona o lokalnoj 

samoupravi i Zakona o teritorijalnoj organizaciji. 

U ovom radu, opisaće se položaj gradova i opština u sistemu finansiranja lokalne 

samouprave u Republici Srbiji, prikazan po pojedinim periodima. 

Takođe, daće se kraća analiza potencijala opština, za koje je predloženo da dobiju 

status grada. Na osnovu izabranih kriterijuma, uporediće se njihovi potencijali u 

odnosu na druge opštine, kao i u odnosu na postojeće gradove.

96 

Položaj gradova u sistemu finansiranja lokalne samouprave 

Prema važećem Zakonu o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije, u Srbiji 

postoji 5 gradova, i to: Beograd, Novi Sad, Niš, Kragujevac i Priština. 

U narednom tekstu ukratko će se prikazati položaj gradova u sistemu finansiranja 

lokalne samouprave u Republici Srbiji, i to po pojedinim periodima, a u skladu 

sa promenama koje su se dešavale u ovoj oblasti. Ova analiza ujedno će pokazati 

i koji je to bio osnovni razlog za podnošenje zahteva jednog broja opština da 

dobiju status grada. 

1. Sistem finansiranja lokalne samouprave u periodu od 1994. do 2000. 

godine 

Sistem finansiranja uspostavljen 1994. godine, ustanovljen je nakon raspada 

ekonomskog sistema izazvanog hiperinflacijom u 1993. godini. Osnovni 

koncept, na kome se zasnivao ovaj sistem finansiranja, polazio je od istog 

obima nadležnosti koji su imale opštine i gradovi i zasnivao se na ujednačavanju 

rashoda, čija je visina, po pojedinim jedinicama lokalne samouprave, utvrđivana 

na osnovu zakonom utvrđenih objektivnih kriterijuma. Republički porezi, koji 

su se ustupali jedinicama lokalne samouprave, bili su isključivo u funkciji 

finansiranja zakonom utvrđenog obima javnih rashoda. 

Pored ustupljenih poreza, jedinice lokalne samouprave su raspolagale i sa 

izvornim prihodima, koji su im služili za finansiranje komunalnih rashoda. Ovaj 

deo javnih prihoda nije se ujednačavao, i njihova visina po pojedinim jedinicama 

lokalne samouprave zavisila je od fiskalnog kapaciteta, kao i veličine poreskog 

napora lokalne samouprave da ih naplati. Najviši obim izvornih prihoda imali 

su upravo gradovi, kao fiskalno najjače jedinice lokalne samouprave. Iz ovog 

povećanog obima prihoda gradovi su trebali da finansiraju povećani obim 

komunalnih rashoda, i u kvantitativnom i u kvalitativnom smislu. 

Ipak, ovako koncipiran sistem finansiranja lokalne samouprave, naišao je u 

startu na otpor lokalne samouprave, pre svega gradova, koji su smatrali da 

im predloženi sistem ne obezbeđuje dovoljne prihode za finansiranje njihovih 

povećanih rashoda. U postupku usvajanja zakona, ovi zahtevi su prihvaćeni,

tako da su uvećana ukupno raspoloživa sredstva lokalne samouprave, kroz 

ustupanje dodatnog udela lokalne samouprave u porezu na promet i to: 

97 

• opštinama po stopi od 5%, 

• gradovima 10% i 

• gradu Beogradu 15%. 

Na taj način, pored povećanja ukupnog obima sredstava lokalne samouprave, 

značajno su povećane razlike u obimu raspoloživih sredstava između opština i 

gradova, i poboljšan je položaj gradova u odnosu na opštine. 


godine 

Reforma sistema finansiranja lokalne samouprave, izvršena u periodu 2001- 

2002. godine, bazirana je na oceni o nedovoljnosti ukupnih prihoda sa kojima je 

lokalna samouprava raspolagala, u odnosu na poverene nadležnosti. 

U tom smislu, izvršena je izmena sistema finansiranja lokalne samouprave, tako 

što je u prvoj fazi reforme, 4 od 6 republičkih poreza, koji su bili u funkciji 

finansiranja zakonom utvrđenog obima rashoda lokalne samouprave, isključeno 

iz režima transfernih sredstava i prevedeno u režim čistih ustupljenih poreza. 

U drugoj fazi reforme, lokalnoj samoupravi je ustupljeno još 6 novih poreza. 

Takođe, lokalnoj samoupravi je omogućeno da uvodi svoj izvorni porez, u vidu 

poreza na fond zarada. 

Najvažniji rezultati reforme sistema finansiranja u ovom periodu su bili sledeći: 

• Ukupna visina sredstava, sa kojima su raspolagale lokalne 

samouprave, realno je povećana za preko 2 puta. 

• Povećanje obima sredstava zabeleženo je kod svih jedinica 

lokalne samouprave, ali je taj rast bio veoma neravnomeran i 

bio je u funkciji ekonomske snage, odnosno fiskalnog kapaciteta.

98 

Drugim rečima, opisane promene pogodovale su, pre svega, 

gradovima i fiskalno jačim opštinama. 

• Iz opisanih razloga, u sistem finansiranja lokalne samouprave 

morao je da se uvede i transfer za ujednačavanje prihoda, 

kao korektivni faktor, koji je trebao da smanji razlike u visini 

raspoloživih sredstava između fiskalno bogatijih i fiskalno 

siromašnijih jedinica lokalne samouprave, posebno kada se 

ima u vidu da nije došlo do promene u nadležnostima lokalne 

samouprave. 


godine 

Promene sistema finansiranja lokalne samouprave u ovom periodu izvršene su, 

pre svega, pod uticajem promena u poreskom sistemu. Najvažnije promene, koje 

su se odnosile i na lokalnu samoupravu, bile su: ukidanje poreza na fond zarada 

(PFZ) i zamena poreza na promet (PP) porezom na dodatu vrednost (PDV). Ova 

2 prihoda su činila oko 47% ukupnih prihoda budžeta lokalne samouprave. 

Za 2005. i naredne godine izvršene su samo one promene sistema finansiranja 

lokalne samouprave koje su bile neophodne u cilju njegovog prilagođavanja 

promenama poreskog sistema. Zamena prihoda od PFZ i PP izvršena je kroz 

povećanje udela u porezu na zarade. Stopa učešća u porezu na zarade, potrebna 

za zamenu navedenih izgubljenih prihoda, razlikovala se po pojednim jedinicama 

lokalne samouprave i kretala se u rasponu od 25,5% do 63%. Najveće stope, 

potrebne za zamenu izgubljenih prihoda, bile su upravo kod gradova, iz razloga 

što su oni prethodno imali povećano učešće u porezu na promet (10% gradovi 

i 15% grad Beograd). Zakonom je opredeljeno da se u cilju nadomeštanja 

izgubljenih prihoda od PP i PFZ jedinicama lokalne samouprave ustupi porez 

na zarade po jedinstvenoj stopi od 40%. Onim jedinicama lokalne samouprave, 

kojima ostvareni prihodi po osnovu učešća u porezu na zarade po stopi od 40% 

nisu bili dovoljni za nadomeštaj izgubljenih prihoda, dodeljen je kompenzacioni 

transfer do visine potrebne da se u potpunosti nadomeste izgubljeni prihodi. Tako 

je za 2005. godinu dodeljen kompenzacioni transfer za 35 opština i 4 grada u 

ukupnoj visini od 5,7 milijardi dinara, od čega je iznos kompenzacionog transfera 

za gradove iznosio 5,3 milijardi dinara, ili oko 94% od ukupno dodeljene sume 

ovog transfera. Pri tome je bitno napomenuti da ovaj kompenzacioni transfer 

ima trajni karakter, odnosno da će se dodeljivati i u narednim godinama.

4. Važeći sistem finansiranja lokalne samouprave 

99 

Važeći sistem finansiranja lokalne samouprave počeo je da se primenjuje od 

1. januara 2007. godine. Zakon je donesen uz aktivno učešće SKGO, lokalne 

samouprave, nevladinih i drugih organizacija (SLGRP-DAI, GTZ). 

U pripremi Zakona o finansiranju lokalne samouprave učesnici su se saglasili 

oko 4 prioritetna cilja, i to: 

1. transparentnost, stabilnost i predvidivost sistema finansiranja lokalne 

samouprave; 

2. poboljšanje stepena horizontalnog ujednačavanja; 

3. jačanje fiskalne autonomije lokalne samouprave; 

4. institucionalizovanje saradnje lokalne samouprave i centralne vlasti. 

Poboljšanje stepena horizontalnog ujednačavanja imalo je za cilj smanjenje 

neprihvatljivo velikih razlika između fiskalno najbogatijih i fiskalno 

najsiromašnijih jedinica lokalne samouprave. Pri tome treba imati u vidu i 

činjenicu da Srbija spada u red onih zemalja sa izrazitim razlikama u stepenu 

privredne razvijenosti pojedinih regiona i jedinica lokalne samouprave. O tome 

govori podatak da je, pre ujednačavanja, razlika između fiskalno najbogatije 

i fiskalno najsiromašnije jedinice lokalne samouprave preko 16 puta. Sistem 

finansiranja lokalne samouprave koji je važio zaključno sa 2006. godinom, ove 

razlike uspeo je da svede na još uvek visokih 9,6 puta. 

U pripremi Zakona, u delu koji se odnosi na sistem horizontalnog ujednačavanja, 

u Ministarstvu finansija su razmatrane dve osnovne varijante preraspodele 

transfernih sredstava sa fiskalno najbogatijih na fiskalno najsiromašnije jedinice 

lokalne samouprave: 

• Prema prvoj varijanti, potrebna sredstva za preraspodelu transfernih 

sredstava trebala su da se obezbede kroz ukidanje kompenzacionog 

transfera, kojim se u prethodnom sistemu finansiranja lokalne 

samouprave, nadomeštao gubitak prihoda od poreza na promet i poreza 

na fond zarada. Naime, pri tome se pošlo od činjenica:

100 

o da je od ukupnog obima kompenzacionog transfera, oko 94% 

raspodeljeno gradovima, kao fiskalno najjačim jedinicama 

lokalne samouprave; 

o da su gradovi dobili kompenzacioni transfer, po osnovu ranije 

dodeljene povećane stope učešća u porezu na promet u visini 

od 10%, a gradu Beogradu 15%. Naime, pošlo se od ocene da 

je dodela ovih povećanih stopa učešća u porezu na promet bila 

pogrešna, i da gradovi treba da finansiraju povećani obim i 

kvalitet usluga svom stanovništvu iz svog inače višestuko većeg 

fiskalnog kapaciteta, tako da za tu svrhu nije ni bilo potrebe da im 

se dodeljuju dodatna sredstva. 

o prema ovoj varijanti, ukupan obim sredstava, koji je bio namenjen 

za kompenzacioni transfer, podelio bi se svim jedinicama lokalne 

samouprave, na osnovu jedinstvenih objektivnih kriterijuma koji 

se koriste za dodelu opšteg transfera. 

• Alternativna varijanta, koncipirana je nakon simulacije efekata prethodne 

varijante preraspodele sredstava. Uzor ovoj varijanti bila je takozvana 

«Robin Hud metodologija», koja se inače koristi u praksi u jednom broju 

evropskih zemalja. Ovom metodologijom ostvareni su nešto blaži efekti 

u preraspodeli transfernih sredstava u odnosu na prethodnu metodologiju. 

Prema ovoj varijanti, zadržana je dodela kompenzacionih transfera, dok 

je preraspodela obezbeđena iz dela transfera koji je obračunat fiskalno 

najbogatijim JLS (Beograd i Novi Sad) i raspodeljen je svim ostalim 

jedinicama lokalne samouprave. 

Ova alternativna metodologija našla se u Nacrtu zakona, koji je ministarstvo 

predložilo Vladi Republike Srbije. Novi sistem finansiranja sveo je razlike 

u visini ukupno raspoloživih prihoda između fiskalno najbogatijih i fiskalno 

najsiromašnijih opština sa oko 16 puta na oko 5,7 puta. 

Ono što je bitno istaći je činjenica da važeći sistem finansiranja ni u jednom svom 

elementu ne pravi razlike između jedinica lokalne samouprave u zavisnosti od 

toga da li imaju status grada ili status opštine, odnosno da se promenom statusa 

jedinice lokalne samouprave ne bi promenio njen finansijski položaj.

Analiza potencijala opština za koje je predložen status grada 

101 

Za analizu potencijala opština, za koje je predložen status grada, korišćeni su 

sledeći parametri: 

• bruto domaći proizvod – kao najopštiji pokazatelj stepena 

razvijenosti; 

• ostvareni ustupljeni porezi – kao pokazatelj fiskalnog kapaciteta 

(osnovica i stopa ovih poreza utvrđuje se zakonima i jedinstvena 

je za sve jedinice lokalne samouprave, i na čije ostvarenje JLS 

nema neposrednog uticaja); 

• izvorni prihodi, i u okviru njih posebno iskazane naknade (za 

građevinsko zemljište, ekološke i ostale naknade) i zakupnine 

– kao pokazatelji lokalne ekonomske aktivnosti. 

Navedeni pokazatelji biće iskazani po stanovniku, i u odnosu na prosek opština, 

odnosno postojećih gradova. 

Tabela 1. Ostvareni društveni proizvod u 2005. godini 

R.B. 

1. Opštine 

Opštine - gradovi 

2. Opštine - preko 100.000 stanovnika 

- predložen status GRADA (9 

opština) 

3. Opštine - ispod 100.000 stanovnika 


opština) 

Društveni 

proizvod 

po 

stanovniku 

u din. 

Odnos 

prema 

proseku 

opština 

Odnos 

prema 

proseku 


101.009 100,0 45,4 

128.243 127,0 57,7 

108.553 107,5 48,8 

4. Gradovi (4 grada) 222.264 220,0 100,0 

Gradovi (3 grada - bez Beograda) 202.529 200,5 91,1 

UKUPNO 143.009 141,6 64,3

102 

Na osnovu ostvarenog društvenog proizvoda u 2005. godini (poslednji raspoloživi 

podatak), može se videti da opštine, koje prema predlogu zakona treba da dobiju 

status grada, imaju veći društveni proizvod po stanovniku od proseka drugih 

opština za 27%, odnosno za 7,5% (6 opština ispod 100.000 stanovnika). Ovakav 

rezultat je očekivan, s obzirom da postoji značajan stepen korelacije između 

veličine opštine i ekonomskih pokazatelja. Ipak, u odnosu na postojeće gradove, 

ove opštine značajno zaostaju. Opštine sa preko 100.000 stanovnika zaostaju za 

gradovima (sa Beogradom) za oko 42% (128.243/222.264*100=indeks 57,7), 

odnosno za 3 grada (bez Beograda) za oko 37% (128.243/202.529*100=indeks 

63,3). Predloženih 6 opština sa statusom grada, koje imaju ispod 100.000 

stanovnika, u odnosu na gradove imaju još veće zaostajanje (51% za 4 grada, 

odnosno 46% u odnosu na 3 grada bez Beograda). 

Po pojedinim opštinama, koje bi trebalo da dobiju status grada, ostvareni 

društveni proizvod po stanovniku značajno se razlikuje, i kreće se od indeksa 

50,6 pa do 185,5 u odnosu na prosek opština. U odnosu na prosek gradova (4 

grada), indeks ostvarenog DP kreće se od 23% do 84%. 

Tabela 2. Ostvareni ustupljeni porezi u 2006. godini 

R.B. Opština Ustupljeni 

porezi po 

stanovniku 

u 000 din. 

Odnos 

prema 

proseku 

opština 

Odnos 

prema 

proseku 


1. Opštine 

2. Opštine - preko 100.000 

stanovnika - predložen status 

GRADA (9 opština) 

3. Opštine - ispod 100.000 

stanovnika - predložen status 

GRADA (6 opština) 

5.446 100,0 33,1 

7.949 146,0 48,3 

6.923 127,1 42,1 

4. Gradovi (4 grada) 16.449 302,0 100,0 


UKUPNO 9.319 171,1 56,7

Na osnovu, ostvarenih ustupljenih poreza, kao pokazatelja fiskalnog kapaciteta, 

mogu se uočiti veće razlike između opština za koje je predložen status grada i 

drugih opština i gradova. Opštine sa statusom grada, imaju ostvarene ustupljene 

poreze po stanovniku veće za 46%, odnosno 27% od proseka drugih opština, ali 

istovremeno i veće zaostajanje u odnosu na gradove. Zaostajenje u odnosu na 4 

grada iznosi oko 52% (indeks 48,3). 

103 

Raspon u visini ostvarenih ustupljenih poreza po stanovniku, između ovih 

opština, je manji nego kod društvenog proizvoda, i kreće se od 4.234 dinara po 

stanovniku pa do 10.749 ili 2,54 puta. 

U narednom tekstu daće se prikaz ostvarenih izvornih prihoda i to u delu koji se 

odnosi na naknade (za građevinsko zemljište, ekološke i ostale naknade) i zakup 

poslovnog prostora, koji predstavljaju dobar pokazatelj stepena razvoja lokalnih 

privrednih aktivnosti. 

Tabela 3. Ostvarene naknade u 2006. godini 

R.B. Opštine - gradovi Naknade 

po 

stanovniku 

u din. 

Odnos 

prema 

proseku 

opština 

Odnos 

prema 

proseku 


1. Opštine 772 100,0 9,8 

2. Opštine - preko 100.000 stanovnika 


opština) 

1.671 216,3 21,3 



opština) 

728 94,3 9,3 

4. Gradovi (4 grada) 7.859 1017,7 100,0 


UKUPNO 3.084 399,4 39,2

104 

Tabela 4. Ostvareni prihodi od zakupnina u 2006. godini 

R.B. Opštine - gradovi Zakupnine 

u din. 

Odnos 

prema 

proseku 

opština 

Odnos 

prema 

proseku 


1. Opštine 249 100,0 10,8 

2. Opštine - preko 100.000 stanovnika - 

predložen status GRADA (9 opština) 309 123,8 13,4 


– predložen status GRADA (6 

opština) 

233 93,6 10,1 

4. Gradovi (4 grada) 2.310 927,1 100,0 

Gradovi (3 grada - bez Beograda) 

3.009 1.207,4 130,2 

UKUPNO 890 357,2 38,5 

Analizirajući podatke iz tabela 3. i 4, u kojima je prikazano ostvarenje prihoda od 

naknada za građevinsko zemljište i zakupa poslovnog prostora, mogu se uočiti 

prave razlike u stepenu urbanizacije i stepenu razvijenosti lokalnih privrednih 

aktivnosti. Prema oba pokazatelja, sadašnji gradovi imaju čak 10 do 12 puta 

veće prihode po stanovniku od opština. U odnosu na opštine preko 100.000 

stanovnika, ta razlika je nešto manja, ali je i dalje izuzetno velika i iznosi 

4,7 puta kod naknada, pa do 7,5 puta kod zakupnina. Opštine ispod 100.000 

stanovnika, za koje je predložen status grada, zaostaju daleko više, i to kod 

naknada zaostaju za oko 11 puta, a kod zakupnina oko 10 puta. Ovih 6 izabranih 

opština, po osnovu navedenih prihoda zaostaju čak i za drugim opštinama za oko 

6% (indeks 94,3 kod naknada, odnosno 93,6 kod zakupnina). 

Razlike između pojedinih opština koje su predložene da dobiju status grada je 

još veći. Kod naknada, taj raspon se kreće od 108 dinara po stanovniku pa sve do 

3.979 dinara po stanovniku ili za 37 puta. Kod zakupnina taj raspon se kreće od 

1,5 dinara po stanovniku, pa sve do 663 dinara po stanovniku ili čak 435 puta.

Konstatacije i zaključci 

105 

Na osnovu prethodnog teksta, u vezi sa položajem gradova i opština u sistemu 

finansiranja lokalne samouprave, mogli bi se izvući sledeći zaključci: 

• U sistemu finansiranja lokalne samouprave koji je važio od 1994. do 2004. 

godine, gradovi su imali mnogo povoljniji položaj u odnosu na opštine. 

Naime, oni su na ime povećanog obima i kvaliteta usluga koje pružaju 

svom stanovništvu, dobijali dodatna sredstva kroz povećanu stopu učešća 

u porezu na promet, koji je ostvaren na njihovoj teritoriji. To znači da su 

gradovi dobijali višestruko veća sredstava po dva osnova: prvi, da se na 

njihovoj teritoriji ostvaruju višestruko veći prihodi zahvaljujući većem 

fiskalnom kapacitetu, a drugi osnov je bila pomenuta veća stopa učešća u 

porezu na promet koja je primenjivana na tu višestruko veću osnovicu. 

• Ovaj znatno povoljniji finansijski položaj gradova, bio je glavni motiv 

opštinama da podnose zahteve za dobijanje statusa grada. 

• Novim sistemom finansiranja lokalne samouprave, koji je počeo da se 

primenjuje od 1. januara 2007. godine, sistemski je izjednačen položaj 

opština i gradova. Drugim rečima, dobijanjem statusa grada, jedinica 

lokalne samoprave ne bi stekla povoljniji finansijski položaj, što je bio 

osnovni motiv ranije podnošenih zahteva opština za dobijanje statusa 

grada, a na koje se inače predlagač zakona poziva prilikom definisanja 

osnovnih razloga koji su uslovili predloženo rešenje o povećanju broja 

jedinica lokalne samouprave sa statusom grada. 

• Dobijanje statusa grada, osim psihološkog efekta, moglo bi da ima 

smisla samo kroz povećanje obima nadležnosti. Pri tome treba postaviti 

nekoliko prethodnih pitanja: 

o Koji postojeći problem u funkcionisanju lokalne samouprave se 

na ovaj način rešava? 

o Koji su stvarni ekonomski, finansijski, kadrovski i drugi 

potencijali ovih jedinica lokalne samouprave, koje bi one mogle 

na efikasniji i racionalniji način da vrše, i da svom stanovništvu 

pruže usluge u većem obimu i višeg kvaliteta? 

• Teza prema kojoj će opština koja dobije status grada postati «lokomotiva 

razvoja» za region, odnosno za susedne manje jedinice lokalne

106 

samouprave, u praksi nije dokazana. Naprotiv, efekat stavljanja u 

povoljniji položaj određenih jedinica lokalne samouprave (pre svega 

kroz ustupanje većeg obima sredstava – čemu se inače ove opštine 

nadaju) i omogućavanjem njihovog ubrzanog razvoja, pre bi se mogao 

ispoljiti kroz «pustošenje» okolnih manjih jedinica lokalne samouprave 

koje ne bi mogle svom stanovništvu i privredi pružiti odgovarajuće 

konkurentne usluge. Na taj način, investicije bi se uglavnom usmeravale 

u one jedinice lokalne samouprave koje imaju brži razvoj i veći kvalitet 

usluga. Dalja posledica ovakvih kretanja bi bila migraciona kretanja ka 

tim jedinicama lokalne samouprave, uz ubrzano zaostajanje drugih JLS. 

• Na osnovu analize odgovarajućih parametara, koji služe kao pokazatelji 

ekonomskog, finansijskog i urbanog stepena razvoja, za navedene 2 

grupe opština za koje se predlaže status grada, može se zaključiti da 

ove opštine imaju bolje pokazatelje u odnosu na druge opštine, ali da 

je njihovo zaostajanje u odnosu na postojeće gradove daleko veće nego 

što je njihovo pozitivno odstupanje od drugih opština. Drugim rečima, 

ove opštine, prema svim analiziranim karakteristikama su mnogo bliže 

preostalim opštinama nego gradovima. Ovo posebno važi kod prihoda od 

naknada i zakupnina, kao dobrih pokazatelja stepena razvoja poslovnih 

aktivnosti, gde je njihovo zaostajanje u odnosu na postojeće gradove 

ekstremno. 

• Takođe, na osnovu prethodne analize može se izvući zaključak da 

izabrane opštine ne čine jednu zaokruženu celinu sa ujednačenim 

stepenom razvoja i da su njihovi potencijali za prihvatanje novih 

nadležnosti u velikoj meri različiti. To bi značilo da, ukoliko bi se uopšte 

ostalo pri stavu o potrebi dodele statusa grada pojedinim opštinama, 

da bi bilo potrebno u zakon ugraditi dodatne kriterijume kako bi status 

grada dobile opštine sa podjednakim razvojnim i drugim potencijalima 

za prihvatanje novih nadležnosti.

Miroslav Prokopijević 

107 

Institut za evropske studije, Beograd 

Perspektiva transformacije gradskih 

komunalnih sistema u Srbiji: trenutno 

stanje, moguće promene 

Postojeće stanje 

U nekim zemljama poput Srbije je široko uvreženo mišljenje da javna 

komunalna preduzeća treba da budu u državnom (javnom) vlasništvu. Trenutno 

stanje vlasništva javnih komunalnih preduzeća u Srbiji je upravo takvo da su 

ona u javnom vlasništvu, sem retkih izuzetataka u oblasti gradskog saobraćaja ili 

odnošenja smeća, gde pored javnog postoji i privatni sektor. U organizacionom 

pogledu ona su samo u većim gradovima međusobno odvojena (Beograd, Novi 

Sad), dok su u manjim gradovima i opštinama lokalna komunalna preduzeća i 

usluge objedinjeni u lokalnim direkcijama za javno-komunalne poslove. 

Nijedno institucionalno rešenje ne postoji bez razloga, pa je tako i sa vlasničkim 

statusom, organizacijom i funkcionisanjem javnih komunalnih preduzeća. 

Nekoliko snažnih interesa podržava postojeće rešenje. 

Prvo, građani većinom dobijaju usluge javnih komunalnih preduzeća (JKP) po 

cenama koje su niže od tržišnih. Većina građana Srbije i stanovnika Srbije imaju 

nizak dohodak i standard, tako da niže cene imaju značajnu političku podršku 

među biračima. Usluge JKP su, između ostalog, i jedan od oblika socijalne 

pomoći.

108 

Drugo, lokalne vlasti imaju potpunu kontrolu nad javnim komunalnim 

preduzećima. To im omogućava ne samo da utiču na sve ključne odluke u 

ovim preduzećima (politika cena, zapošljavanje, organizacija), nego i da svoje 

partijske kadrove smeštaju u upravne odbore i druge upravljačke strukture 

ovih preduzeća, kao i da koriste resurse preduzeća za finansiranje stranačke 

delatnosti. 

Treće, protiv javnog vlasništva nad komunalnim preduzećima nemaju ništa ni 

zaposleni u njima, uključujući menadžere. Ova preduzeća, što se zapošljavanja 

tiče, podsećaju na neku kvazi-socijalnu ustanovu, gde se često zapošljava 

rodbina, partijski kadar ili socijalni slučajevi. Politika zapošljavanja malo 

zavisi od kvalifikacija ili tržišnih prilika, tako da zaposleni smatraju da su im 

radna mesta sigurna. Menadžeri ovih preduzeća obično spadaju u drugu ligu 

menadžera – teško bi mogli dobiti posao u privatnim firmama – i okolnost 

da lokalna vlast preuzima odgovornost za većinu poslovnih odluka (preko 

politike cena, organizacije, i sl.) utiče na to da i njima ova vrsta neodgovornosti 

odgovara. 

Četvrto, vlasti Republike Srbije mogu da imaju snažan uticaj na poslovanje 

i politiku cena javnih komunalnih preduzeća u Srbiji putem lokalnih vlasti. 

Početkom 2007. država u Srbiji kontroliše oko 45% cena, dok ostatak zavisi od 

kretanja na tržištu. Iako je oktobra 2000. ukinut zakon po kome je Vlada Srbije 

direktno davala dozvolu za poskupljenja lokalnih komunalnih usluga, pošto se 

o tome izjasne lokalne vlasti, uticaj republičke vlasti na cene nije nestao. Sada 

se uticaj može ispoljavati indirektno, putem stranačkih kanala ili uslovljavanjem 

transfera za finansiranje lokalnih zajednica. 

Razlozi za promene 

Ako se četiri ovako snažna interesa podudaraju kada je u pitanju konsenzus 

o državnom vlasništvu nad javnim komunalnim preduzećima, zašto bi bilo 

šta trebalo uopšte menjati? Nevolje nekih aranžmana su u neefikasnosti, bez 

obzira što nije mali broj onih koji od takvih aranžmana profitiraju. Tako ima bar 

nekoliko razloga za promene u sferi javnih komunalnih preduzeća.

Prvo, ako javna komunalna preduzeća najčešće pružaju usluge ispod tržišne cene, 

to znači da ona prave gubitke. Ako prave gubitke, neko mora snositi taj trošak. 

Dva su osnovna načina pokrivanja tog troška. Jedan su subvencije lokalnih JKP 

od strane opština, drugi su loš kvalitet usluga. U prvom slučaju trošak plaćaju 

poreske platiše, u drugom svi građani koji koriste te usluge. 

109 

Drugo, u JKP usled državnog vlasništva dominiraju državni monopoli. Usluge 

monopolskih firmi su lošeg kvaliteta, visoke cene, bez mogućnosti slobodnog 

izbora. 

Treće, nerealno niske cene usluga JKP su primer neselektivne, tj. loše socijalne 

politike, kada je u pitanju pomaganje siromašnih građana. Ako je cena vode 

niska, kao što to najčešće jeste u većini gradskih naselja, takvu vodu mogu da 

koriste svi, pa i najbogatiji. Na primer, održavanje ličnog bazena za kupanje, što 

spada u spektar luksuznih usluga, postaje znatno jeftinije. Umesto da se socijalna 

politika vodi preko JKP, nju treba izmestiti odatle i precizno identifikovati 

one pojedince i grupe kojima je potrebna, te je pružati na uobičajene načine. 

Socijalna politika treba da bude poput „sunčevog zraka“ – da tačno pogađa one 

kojima je potrebna, a da ne mogu da je koriste drugi koji ne spadaju u socijalno 

ugrožene. 

Četvrto, i da se Srbija ne nalazi u procesu približavanja Evropskoj Uniji, 

usled čega proističu određene obaveze koje se tiču javnih usluga, Srbija je 

evropska zemlja i bilo bi neshvatljivo da zadržava načela iz prve polovine XX 

veka u organizaciji JKP, ako je čitav kontinent zahvaćen promenama i boljim 

rešenjima. 1 

Usled problema koji nastaju u radu JKP, kao što su neefikasnost i gubici na strani 

firmi, a loše usluge i nemogućnost slobode izbora na strani korisnika, neminovno 

je da će narednih godina morati da dođe do promena u njihovom radu. Kako može 

da izgleda uređenje polja za poslovanje JKP može da se zaključi bilo na osnovu 

literature, bilo na osnovu iskustava drugih evropskih zemalja, posebno uspešnijih 

tranzicionih. Što se literature tiče u njoj dominira pristup koji u središte stavlja 

strukturu podsticaja 2 , a što u osnovi znači više tržišna, ako ne već i potpuno 

tržišna rešenja. U preostalom delu ću se osvrnuti na mogućnosti da se unapredi 

rad opština i JKP bez ikakve promene regulative, a potom ću se osvrnuti na 

nekoliko najvećih problema, gde su neophodne zakonodavne promene da bi se 

našla bolja institucionalna rešenja. I jedna i druga grupa omogućavaju snažniju

110 

razvojnu funkciju sa jedne, a bolje usluge sa druge strane. 

Sadašnje mogućnosti 

Jedan od načina da se poboljša poslovanje JKP je da se poboljša funkcionisanje 

njihovih vlasnika – opština i gradova. Po pretpostavci, bolje funkcionisanje 

opština bi se prenelo na JKP. Iako su sadašnje mogućnosti za ekonomsko 

delovanje opština relativno ograničene, one ipak postoje. U nekim opštinama 

su povučeni određeni potezi koji su doveli do nesumnjivog poboljšanja i u 

njihovom radu i u radu JKP za koje su one odgovorne. Evo nekoliko mogućnosti 

za poboljšanje funkcionisanja opština i gradova. 

Prva grupa mogućih poboljšanja je vezana za politiku lokalnih taksi, koje su 

u nadležnosti lokalnih samouprava. Niže takse su podsticajne za poslovanje i 

neke opštine su iskoristile priliku da ih snize, što je rezultiralo većim obimom 

poslovanja. Stimulativna politika taksi je začetak prakse „fiskalnog federalizma“, 

koji je jedno od najvažnijih razvojnih oruđa. 

Druga mogućnost se sastoji u zoniranju, tj. odvajanju površina za poslovne 

objekte. Ovo su učinile neke opštine, kao što su Nova Pazova, Zrenjanin, Novi 

Beograd. Pored odvajanja takvih površina, opštine mogu i da delimično urede 

teren, uključujući izgradnju infrastukture. Naravno, to je oblik subvencionisanja 

privrednih aktivnosti. Mogućnost za ovakve subvencije imaju pre svega 

razvijenije opštine. Sâmo zoniranje i identifikovanje površina za gradnju 

poslovnih objekata mogu da praktikuju i nerazvijenije opštine, jer ovakvi 

postupci nisu skupi i više zavise od spremnosti lokalne administracije da ih 

sprovede, nego od visine sredstava. Sve te informacije o poboljšanjima naravno 

moraju biti dostupne potencijalnim investitorima, za šta je potrebno razviti 

odgovarajuću PR aktivnost. 

Delimična organizacija „jedinstvenog šaltera“ (eng. one-stop-shop) je takođe 

jedna od mogućnosti da se poboljša kvalitet administrativnih usluga. Delimični 

„jedinstveni šalter“ se obično organizuje za dobijanje dozvola iz oblasti 

građevinsko-komunalne delatnosti. Prema dosadašnjem iskustvu u Srbiji ima

oko 40 opština koje koriste delimični „jedinstveni šalter“. 

111 

Najznačajniji korak koji opštine mogu da izvedu je organizaciju čitave opštine 

prema načelu „jedinstvenog šaltera“. Ovakva organizacija ne podrazumeva 

samo organizaciju prijemne službe, nego i reorganizaciju svih opštinskih 

struktura „po dubini“, promenu načina obrade zahteva, promenu načina 

odlučivanja i saobraćaja između lokalnih opštinskih službi. „Jedinstveni šalter“ 

najbolje rezultate daje kada se uvedu vremenska i proceduralna ograničenja za 

obavljanje pojedinih poslova i izvrši precizno lociranje nadležnosti. Do sada 

je samo opština Inđija iskoristila sve navedene mogućnosti i kao rezultat toga 

je poboljšano poslovanje gradske direkcije za javne i komunalne poslove, tj. 

preduzeća koja su u njoj objedinjena 3 . Kao rezultat toga, opština Inđija ima 

najviši nivo direktnih stranih ulaganja per capita u Srbiji. 

Konačno, moguće je da opštine kombinuju sve do sada pomenute mogućnosti, 

što bi značilo da je stimulativna politika taksi povezana sa zoniranjem i 

„jedinstvenim šalterom“. 

Da bi se poslovno okruženje za delovanje opština i gradova dalje poboljšalo, 

neophodne su institucionalne promene koje bi ta poboljšanja omogućile. 

Oblici potrebnih promena 

Svaki pokušaj da se stvari poboljšaju bez promene pravila igre jednostavno ne 

bi mogao da donese poboljšanja u odnosu na ono što je opisano u prethodnom 

odeljku, jer određena institucionalna rešenja imaju određen domen mogućih 

rezultata. JKP danas ne rade dobro zato što neko tako hoće, već zato što 

preovlađujuća pravila ne dopuštaju bolja rešenja. Drugim rečima, struktura 

podsticaja daje rešenja iz tačno određenog domena. 

Osnovni motiv promena u domenu JKP su povećanje efikasnosti, bolji kvalitet 

usluga/niže cene, povećana sloboda izbora. Do kvalitetnijih usluga JKP se u 

Srbiji ne može doći ako se ne promeni institucionalna struktura, a time i struktura

112 

podsticaja. Da bi se došlo do boljih rešenja, potrebno je uklanjati ograničenja 

koja u zakonima i praksi postoje za njihovo uvođenje. 

U osnovne stvari koje bi trebalo uraditi spadaju: 

a. Vraćanje imovine opštinama. Prvi korak u bilo kakvom programu 

obnove ekonomske funkcije opština treba da bude povraćaj imovine lokalnim 

samoupravama, koja im je oduzeta zakonom iz 1995. i preneta u vlasništvo 

Republike Srbije. 4 Bez sopstvene imovine opštine teško mogu da vode i svoje 

tekuće poslovanje, a izlazak na kreditno tržište (putem dugoročnih kredita ili 

hartija od vrednosti) je praktično nemoguć. 

b. Ukidanje monopola. Ukidanje monopola znači mogućnost da više firmi ili 

preduzeća može pružati neku uslugu. Sledeći koraci bi trebali biti učinjeni. Prvo, 

ukidanje klauzula o obaveznom organizovanju JKP u javnom vlasništvu, tamo 

gde takve odredbe postoje. Drugo, ukidanje odredbe zakona o JKP po kome se 

preduzeća iz ove oblasti mogu privatizovati najviše do 49%, jer to demotiviše 

privatna ulaganja. Treće, treba zakonski omogućiti sticanje privatnog vlasništva 

na gradskom građevinskom zemljištu, jer se delatnost JKP odvija ogromnom 

većinom na teritoriji gradova, za šta je stvoren preduslov promenom Ustava 

2006. Ovo su preduslovi demonopolizacije, a njeni efekti će se upotpuniti 

sprovođenjem još nekih mera sa ovog spiska, poput privatizacije. 

c. Izmeštanje socijalne funkcije iz JKP. Sve dok se socijalna politika vodi i 

preko cena usluga JKP, biće malo interesovanje privatnog sektora da uđe u ovu 

delatnost, uključujući privatno-javna partnerstva ili potpuno privatna ulaganja. 

Razlog je nemogućnost da se u takvim uslovima dođe do dobiti, što je osnovni 

motiv svakog privatnog ulaganja. Mogućnost da se preko opštinskih budžeta 

nadoknađuje gubitak firmama usled ograničenja cena nije dobra, jer povećava 

mogućnosti za korupciju, a ne rešava problem efikasnog poslovanja. 

d. Oslobađanje cena. Oslobađanje cena usluga JKP od administrativne kontrole 

bilo opština i gradova ili Republike 5 je jedan od daljih preduslova ulaska 

privatnog kapitala u oblast delatnosti JKP. Oslobađanje cena nosi rizik njihovog 

nekontrolisanog rasta, što bi bilo vrlo nepovoljno za potrošače. Zato je potrebno 

voditi računa o periodu posle privatizacije, gde će se u javno-komunalnoj sferi 

pojaviti dve vrste slučajeva. Tamo gde nema prenosnih mreža, više firmi se može

pojaviti kao ponuđač lokalnih usluga. Konkurencija firmi je u takvim slučajevima 

dovoljna da bi obavljala kontrolni mehanizam u pogledu prekomernog povećanja 

cena. U slučaju kada se kao zainteresovana za poslovanje u nekoj oblasti 

– recimo gradsko zelenilo – pojavi samo jedna firma, konkurentski pritisak se 

ne može osigurati prisustvom više firmi, jer drugih interesenata nema. Ipak, i za 

takve situacije postoji rešenje. Potrebno je da postoji potpuna sloboda ulaska u 

datu delatnost za svaku zainteresovanu firmu. Da bi se osigurala sloboda ulaska, 

potrebno je neutralisati neformalne veze između firmi koje trenutno posluju u 

nekoj opštini i lokalnih organa vlasti i njihovih članova. Time se predupređuje 

da firma pruža usluge po visokim cenama, a da se konkurenti ne pojavljuju, 

zato što gradske vlasti i uticajni pojedinci u njima ne dozvoljavaju. (Naravno, ti 

pojedinci dobijaju materijalnu nadoknadu za „zaštitu“ koju pružaju postojećoj 

firmi sa skupim uslugama, što je jedan od oblika korupcije.) Čim bi firma koja 

trenutno jedino posluje u nekom gradu u određenoj sferi prekomerno podigla 

cene, a ne bi bilo „zaštite“ lokalnih vlasti i uticajnih pojedinaca, pojavile bi se 

druge firme da uzmu deo profita i usled povećane ponude cene bi opet pale na 

neki normalan nivo. 

113 

Situacija u delatnostima u kojima postoje prenosne mreže je nešto komplikovanija 

od one gde prenosnih mreža nema. Posle privatizacije proizvodnog i 

distributivnog dela takvih delatnosti, za prenosne mreže je potrebno osnovati 

regulatorna tela. Radi uštede, to može biti jedan pul regulatornih tela za čitavu 

teritoriju Srbije. 

e. Privatizacija. Privatizacija je moguća tek kada se stvore zakonski i politički 

preduslovi za to. Pre privatizacije je moguće ugovaranje i kupovina usluga od 

različitih ponuđača na neko vreme, ili davanje franšiza. To su rešenja koja ne 

diraju u vlasničku strukturu, a mogu da podignu nivo efikasnosti u pružanju 

komunalnih usluga. U načelu je lako izvodljiva privatizacija javnih komunalnih 

usluga koje nisu povezane sa prenosnim mrežama, kao što su prevoz, vatrogasne 

usluge, odžačarske i zanatske usluge, sportski i kulturni centri, zelenilo, groblja, 

odnošenje đubreta, čišćenje i pranje ulica, itd. Kod preduzeća sa prenosnim 

mrežama (vodovod, kanalizacija, plin, telefon, električna energija) 6 , potrebno 

je najpre izvršiti podelu delatnosti na proizvodnju, prenos i distribuciju. 

Proizvodnja i distribucija se lako privatizuju, a za prenosne mreže su moguća 

tri rešenja: i) zadržavanje u državnom vlasništvu, ii) koncesije, iii) privatizacija 

bez ograničenja vremena. Državno vlasništvo je ekonomski najlošije rešenje, ali 

je verovatno da će ga većina gradova i opština bar jedno vreme zadržati, jer to 

pokazuje i iskustvo iz zapadne Evrope. Kasnije se manji broj opština i gradova

114 

odluči za privatizaciju, bilo putem koncesija ili prodaje. Koncesija se pokazala 

kao politički bezbolnija, zato što gradske/opštinske vlasti mogu tvrditi kako će 

se koncesioni objekti ponovo vratiti u javno vlasništvo. Podsticaj koncesionaru 

je da ogromnu većinu ulaganja koncentriše na početku uzimanja koncesije, a da 

vremenom manje ulaže, a više kumulira dobit. Koncesionar nema interesa da 

predmet koncesije vraća u javno vlasništvo u boljem stanju nego što to predviđa 

ugovor. 

Ekonomski najbolje rešenje je potpuna privatizacija prenosnih mreža. To 

proističe iz prirode podsticaja. Vlasniku je u interesu da firma ima što višu 

vrednost tokom čitavog perioda u kome je on njen vlasnik, zato što će u 

slučaju prodaje ili preuzimanja dobiti više novca od prodaje. Zato se ulaganja 

raspoređuju tokom čitavog perioda vlasništva, a ne prvenstveno na početku, kao 

kod koncesija. 

U slučajevima ii) i iii) potrebno je stvaranje regulatornog tela koje će voditi 

računa o jednakoj mogućnosti pristupa prenosnim mrežama za razne firme, 

cenovnoj politici i interesima potrošača. 

f) Municipalne obveznice. Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi iz 2002, 

lokalne samouprave mogu da se zadužuju na kreditnom tržištu. Međutim, 

prema dosadašnjem iskustvu, opštine su se zaduživale jedino kod banaka, 

uzimajući kratkoročne kredite, da bi prebrodile probleme tekućih plaćanja. To 

je najnepovoljniji oblik zaduživanja, jer su kamate na takvo zaduživanje najviše. 

Neke opštine su koristile sredstva iz međunarodnih zajmova, ali te zajmove je 

uzimala Republika Srbija. Grad Beograd je 2005. uzeo kredit Svetske banke od 

60 miliona dolara, ali garant za njega je bila Državna zajednica Srbija i Crna 

Gora. Drugi oblici zaduživanja, kao što su dugoročni krediti sa hipotekarnim 

kolateralima nisu korišćeni, kao što ni jedna opština u Srbiji do sada nije 

izdavala sopstvene obveznice, tzv. municipalne obveznice. Ove obveznice su 

uobičajeni način finansiranja lokalnih investicionih projekata lokalnih zajednica 

u svetu, a zemlje se razlikuju po tome da li centralne vlasti dopuštaju opštinama 

da same mogu da ih emituju ili je za to potrebna saglasnost centralne vlasti (ili 

federalne jedinice).

Umesto zaključka 

115 

Javna komunalna preduzeća u Srbiji su danas gotovo isključivo u državnom 

vlasništvu. Takvo rešenje prate standardne slabosti, kao što su loš kvalitet usluga, 

monopoli, nepostojanje mogućnosti izbora za potrošače, neefikasnost poslovanja 

i propuštanje razvojnih prilika. Rad JKP se može delimično poboljšati i u okviru 

postojeće regulative, pod uslovom da opštinske vlasti iskoriste mogućnosti 

moderne organizacije (politika taksi, zoniranje, infrastrukturne subvencije, 

„jedinstveni šalter“ i prateće promene) i da onda indirektno poboljšaju i 

upravljanje JKP. Poboljšanja ove vrste su ipak ograničena, jer u osnovi ostaje 

ista struktura podsticaja, koja uslovljava ograničene rezultate. 

Značajnije promene u radu JKP se mogu očekivati tek posle nekoliko važnih 

institucionalnih promena. U njih spadaju: vraćanje imovine opštinama i 

gradovima, ukidanje monopola JKP, izmeštanje socijalne funkcije iz JKP i 

njeno prenošenje na državu, oslobađanje cena usluga JKP, privatizacija JKP i 

uvođenje konkurencije i, konačno, oslobađanje finansijskih nadležnosti opština i 

gradova od republičke kontrole i mogućnost zaduživanja opština/gradova putem 

dugoročnih kredita i emisija hartija od vrednosti. Te promene će omogućiti 

bolja institucionalna rešenja, ona će rezultirati u rastu ekonomske efikasnosti i 

povećanoj slobodi izbora, što će korisnicima doneti nesumnjiva poboljšanja, a 

opštinama nove razvojne mogućnosti. Potrošači, nažalost, ovim promenama, u 

većini slučajeva, neće doći i do usluga sa nižim cenama, jer su cene usluga posle 

II Svetskog rata u Srbiji stalno bile depresirane i ta praksa se nastavlja i danas 

putem kontrole cena. Ali, potrošači će doći do usluga boljeg kvaliteta i imaće 

slobodu izbora. I na strani firmi će doći do poboljšanja, jer će se staviti tačka 

na neproduktivno korišćenje resursa, neproduktivno zapošljavanje i hronične 

gubitke JKP. Resursi će se efikasnije koristiti, porašće zaposlenost i ona će biti 

na realnim osnovama, a gubici će postati izuzetak i snažan signal za promenu 

poslovne politike. Zato je koncipiranje drugačijih rešenja za JKP i velika 

razvojna prilika za lokalne zajednice. 

1 

Up. McNabb, 2005. 

2 

Up. Crew 2004. 

3 

Ovo se može zaključiti na osnovu Power Point prezentacije reformi opštine Inđija Gorana 

Ješića, predsednika opštine Inđija, na poslediplomskom kursu o Javnoj upravi i lokalnoj 

samoupravi Fakulteta političkih nauka u Beogradu, maja 2006. 

4 

Ovaj predlog je temeljno obrazložen u materijalima PALGO centra 2004, up. literaturu. 

5 

Republička vlada je za sada nadležna samo za cene usluga javnih preduzeća, ali bi neka od njih

116 

mogla preći na lokalni nivo posle restrukturiranja i privatizacije. 

6 

U Srbiji električna energija, gas, telefon nisu u nadležnosti lokalne samouprave, nego posebnih 

javnih preduzeća koja posluju na nivou čitave Republike. 

LITERATURA 

Crew, M. A. (Ed.) (2004), Incentive regulation for public utilities, Berlin i dr.: Springer 

McNabb, D. E. (2005), Public utilities: Management challanges for the 21st century, 

Chatelham: Edward Elgar 

OECD (1997), Privatisation of utilities and infrastructure: Methods and constraints, Paris: 

OECD 

Predlog Zakona o teritorijalnog organizaciji republike Srbije, sajt Skupštine RS, 2007. 

Preporuke za povraćaj i prenos imovine lokalnim samoupravama u Srbiji i postupak 

sprovođenja popisa nepokretnosti u državnoj svojini sa modelima obrasca, Beograd: PALGO 

centar, 2004. 

Zakon o komunalnim delatnostima, Službeni glasnik, br. 16/1997. 

Zakon o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa, Službeni glasnik, br. 

25/2000. 

Zakon o lokalnoj samoupravi, Službeni glasnik, br. 9/2002. 

Ustav Republike Srbije, Beograd: Vlada Republike Srbije, 2006.

117 

O autorima 

Borislav Stojkov je diplomirao i magistrirao na Arhitektonskom fakultetu 

Univerziteta u Beogradu. Doktorirao je na Arhitektonskom fakultetu u Sarajevu. 

Završio je Special Program for Urban and Regional Studies, na MIT u SAD. 

Od 1999. je redovan profesor Prirodno-matematičkog fakulteta (Geografski 

fakultet) i predaje predmete: Metodologija prostornog planiranja i Urbano 

i ruralno planirenje. Kao upravnik Instituta za prostorno planiranje (2000.) 

koordinirao je izradu strategija za sledeće gradove i opštine u Srbiji: Beograd, 

Smederevo, Mladenovac, Kladovo i Suboticu. Imao je rukovodeću poziciju 

prilikom izrade Regionalnog plana za Beograd i ostalih prostornih planova. 

Takođe je učestvovao u naučnim skupovima o regionalizaciji Srbije, na temu 

reke Dunav i dr. Od 1998. do 2000. godine bio je koordinator radnog tima SCG 

za Vision Planet, ESTIA, ADRIATICA, UTN i druge INTERREG II projekte. 

Od 2002. godine je član nadzornog i upravnog odbora EU programa INTERREG 

III c, i koordinator je za Srbiju na sledećim projektima UTN 2, Planet Cense, 

IPSOIL II i dr. 

* 

Vladimir Todorić je magistar pravnih nauka, saradnik Instituta za evropske 

studije u Beogradu i bavi se pravnim aspektima pridruživanja Evropskoj uniji, 

međunarodnim javnim pravom, ustavnom materijom, pravnim aspektima 

tranzicije i regulacijom odnosa države i civilnog društva. U svom dosadašnjem 

radu bio je koordinator Nacionalne strategije Srbije za pristupanje EU i projekta 

„Priprema pravosuđa za sprovođenje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju“. 

Takođe je direktor Pravnog foruma u okviru kojeg uređuje pravni časopis Srpska 

pravna revija od 2005. godine. Član je Saveta Predsednika Republike za odnose 

sa građanskim društvom. Autor je brojnih stručnih članaka i publikacija. Živi i 

radi u Beogradu.

118 

Snežana Đorđević je doktor političkih nauka, vanredni profesor na Fakultetu 

političkih nauka Univerziteta u Beogradu i ekspert za oblast lokalne samouprave, 

urbane politike i javne uprave. Dobitnik je Fulbrajtove stipendije (Maxwell 

School, Syracuse University), realizovala je istraživanja u SAD (Tallahassee, 

Ann Arbor, Syracuse, Pitsburgh) i Nemačkoj (Tuebingen) i bila gostujući 

profesor u Francuskoj (Amiens) i Italiji (Trento). Poseduje kako teorijsko tako 

i praktično iskustvo u podizanju kapaciteta lokalne samouprave u Srbiji. Šef je 

departmana za lokalnu samoupravu PALGO centra i jedan od njegovih osnivača 

(1998). Bila je savetnik Gradonačelnika Beograda Zorana Đinđića za oblast 

lokalne samouprave. Snežana Đorđević je trenutno angažovana kao koordinator 

projekta „Procena i unapređenje rada opštinskih i gradskih menadžera u Srbiji“ 

koji PALGO centar realizuje u saradnji sa Stalnom konferencijom gradova i 

opština (SKGO). 

* 

Dejan Milenković je magistar pravnih nauka, i profesor na Višoj politehničkoj 

školi u Beogradu, koji se dugi niz godina teorijski i praktično bavi pravnim 

položajem, organizacijom i nadležnostima javne uprave, lokalne samouprave i 

javnih službi. Učestvovao je na više konferencija u zemlji i inostranstvu i objavio 

je više naučnih i stručnih radova u navedenim oblastima. Bio je član radne grupe 

PALGO centra na izradi Modela zakona o javnoj upravi (2002), Modela zakona 

o javnim službenicima (2003) i Modela zakona o gradu Beogradu (2005-2006). 

Trenutno je angažovan kao koordinator projekta „U susret novom statusu 

gradova u Srbiji – realnost i potrebe” PALGO centra u Beogradu. 

* 

Jelena Jerinić je magistar pravnih nauka i asistentkinja na Pravnom fakultetu 

Univerziteta Union u Beogradu na predmetima Ustavno pravo i Upravno 

pravo. Za vreme osnovnih studija, radila je u nevladinoj organizaciji Građanske 

inicijative, a ubrzo nakon završetka studija, 2002. godine, zaposlila se u 

Ministarstvu prosvete i sporta Republike Srbije, gde je provela godinu dana na 

mestu sekretara Republičke upisne komisije i radila na organizaciji testiranja i 

upisa učenika u srednje škole na nivou Republike. Od 2002. godine, Jelena je 

sertifikovani trener u okviru Programa za mlade Građanskih inicijativa, a kao 

trenerica ili konsultantkinja za pitanja zastupanja i lokalne samouprave učestvuje 

i u realizaciji programa drugih, pretežno nevladinih organizacija. Predsednica je

nevladine organizacije «Grupa Proces», grupe mladih profesionalaca koja se bavi 

pružanjem savetodavnih usluga i treninga u oblastima dobre uprave, ekonomije 

i komunikacije. Do novembra 2006. godine radila je u Stalnoj konferenciji 

gradova i opština, nacionalnoj asocijaciji lokalnih vlasti, na poziciji vođe Tima 

za zastupanje, a trenutno je u istoj organizaciji angažovana kao savetnica za 

zastupanje i javnu politiku. 

119 

* 

Dušan Vasiljević je šef Tima za pravne reforme u programu Podsticaj 

ekonomskom razvoju opština (MEGA) koji finansira Američka agencija za 

međunarodni razvoj (USAID). Istu funkciju obavljao je u USAID-ovom 

Programu reforme lokalne samouprave u Srbiji (SLGRP). Bio je član radnih 

grupa koje su izradile važeći Zakon o lokalnoj samoupravi i Zakon o finansiranju 

lokalne samouprave, kao i Model zakona o imovini lokalne samouprave i Model 

zakona o gradu Beogradu. Autor je više tekstova iz oblasti lokalne samouprave 

i lokalnih finansija, i član je uređivačkih odbora Priručnika za zakon o lokalnoj 

samoupravi i Pravnog biltena SKGO „Lokalna samouprava – propisi i praksa“. 

* 

Ksenija Petovar je diplomirala, magistrirala i doktorirala sociologiju 

na Filozofskom fakultetu u Beogradu. Kao korisnik Fulbrajtove stipendije, 

provela je 1976/77. godinu na Univerzitetu u Bostonu, SAD, na Programu 

o razvoju lokalnih zajednica. Preko 20 godina je radila kao istraživač i viši 

naučni saradnik u Centru za stanovanje Instituta za ispitivanje materijala Srbije 

i Institutu za arhitekturu i urbanizam Srbije. Od 1997. god. radi kao profesor na 

Arhitektonskom i Geografskom fakultetu u Beogradu na predmetima sociologija 

i urbana i ruralna sociologija. Teme kojima se bavi su programi socijalnog razvoja 

u prostornim i urbanističkim planovima, indikatori socijalnog razvoja, kvalitet 

i uslovi stanovanja, ekonomska, socijalna i kulturna prava, bespravna izgradnja 

i uzurpacija, položaj građana u planiranju i uređenju naselja i sl. Direktor je, 

kao i koautor kurikuluma i brošura edukativnih programa u Fondu Centar za 

demokratiju. Autor i koautor je monografija i radova u oblasti urbanističkog i 

prostornog planiranja, socijalnog razvoja, javnih službi, ekonomskih, socijalnih 

i kulturnih prava i siromaštva, među kojima izdvajamo „Naši gradovi između 

države i građana“ (2003.), „Prostorni plan Republike Srbije“, skraćena verzija 

(1997.), „Siromašna područja Beograda“ (1997.), Studija o energiji, životnoj

120 

sredini i siromaštvu u SCG (UNDP, 2004). Od 2000. do 2004. godine bila je 

odbornik i član Izvršnog odbora Skupštine opštine Savski venac. 

* 

Branislav Stipanović je diplomirani ekonomista i specijalista za budžetski 

postupak i kontrolu budžeta. Zaposlen je u Ministarstvu finansija i radi na 

poslovima koji se odnose na sistem finansiranja lokalne samouprave. Koncipirao 

je novi sistem finansiranja lokalne samouprave i koautor je novog Zakona o 

finansiranju lokalne samouprave koji je stupio na snagu od 1. januara 2007. 

godine. Takođe, autor je Pravilnika o sadržaju i načinu finansijskog izveštavanja 

o planiranim i ostvarenim primanjima i izdacima jedinica lokalne samouprave 

kojim je na jedinstven način uređen sistem izveštavanja jedinica lokalne 

samouprave prema Ministarstvu finansija. Autor je dva priručnika i većeg broja 

članaka na temu finansiranja lokalne samouprave, na osnovu kojih je izvršena 

reforma sistema finansiranja lokalne samouprave u periodu 2001-2002. godine. 

Učestvovao je u više projekta u organizaciji Saveta Evrope, Svetske Banke, 

EAR, USAID-DAI, GTZ, LGI, OSI/FDI, PALGO centra. Bio je član Upravnog 

odbora Programa podrške opštinama istočne Srbije, koji je finansirala EU, a koji 

je realizovan od strane EAR-a. Takođe, bio je član radne grupe za decentralizaciju 

u oblasti zdravstvene, socijalne zaštite i obrazovanja, koju su formirale Svetska 

Banka i nadležna ministarstva. Trenutno je uključen u Zajednički program 

Saveta Evrope i EAR-a “Jačanje lokalne samouprave u Srbiji”. 

* 

Miroslav Prokopijević je doktor političke filozofije (Fakultet političkih 

nauka, Odsek filozofije, Zagrebačko sveučilište, Hrvatska). Magistar je političke 

filozofije i ekonomije. Viši naučni saradnik Instituta za evropske studije u 

Beogradu; istraživač u International Center for Economic Research, Torino, 

Italija. Miroslav Prokopijević je gostujući profesor na Fakultetu političkih 

nauka Univerziteta u Beogradu kao i predsednik Centra za slobodno tržite 

(NVO) u Beogradu.

Zbornik radova u pdf. formatu - PALGO centar

You also want an ePaper? Increase the reach of your titles

Delete template?

Save as template?