Popis zemljišta i nepokretnosti lokalne samouprave u Srbiji

The Urban Institute poseduje ili kontroliše autorska prava nad ovim pisanim materijalima.
Informacije date u ovim pisanim materijalima se mogu koristiti za potrebe sprovodenja
istraživanja, u akademske, regulatorne ili druge nekomercijalne svrhe. Neophodno je izvršiti
odgovarajuce naznačenje imena. U slučaju da se na bilo koji nacin vrši izmena ovih pisanih
materijala bez izričitog pisanog odobrenja The Urban Institute, neophodno je dopisati sledeći
tekst izjave o odricanju od odgovornosti: "Tekst izvornog dokumenta je promenjen, i zaključci,
preporuke i mišljenja data ovde automatski ne odražavaju zaključke, preporuke i mišljenja
izvornog autora."
2

Šta je tema brošure i kome je namenjena
Brošura je namenjena lokalnim samoupravama u Srbiji koje se suočavaju sa problemima tokom
procesa popisa zemljišta i drugih nepokretnosti. Brošura je plod iskustava stečenih u okviru
Programa podsticaja ekonomskom razvoju opština čiji stručnjaci su u više navrata pokušali da
pomognu lokalnim samoupravama u vezi sa tom problematikom: 1
iskustvo grada Niša (2008 - 2010) u kome je proces popisa zemljišta napredovao do faze
samoodrživosti i može da se primenjuje u drugim lokalnim samoupravama;
procena različite prakse popisa nepokretnosti primenjena u dve opštine (2007 - 2008);
druga metodologija (drugačija od metodologije koja je korišćena u Nišu) testirana u nekoliko
opština (2009 - 2010), na osnovu koje se došlo do korisnih saznanja.
Brošura je namenjena onima koji donose odluke i stručnjacima u lokalnim samoupravama koji
razmišljaju o mogućim pristupima popisu zemljišta i drugih nepokretnosti.
Zbog čega je potrebno potruditi se?
Ovo pitanje nije retoričko: koji god pristup da odaberete, zadatak nije jednostavan i zahteva
odreĎeno vreme i sredstva. Iako su lokalne samouprave stekle odreĎeno iskustvo, s obzirom da su
imale obavezu da Republičkoj direkciji za imovinu dostave spisak nepokretnosti Republike Srbije
koje se nalaze na njihovoj teritoriji, s pravom se postavlja pitanje tačnosti i kompletnosti tih
podataka. Pored toga, obrazac u koji su unošeni podaci nije pogodan za praktične potrebe lokalne
samouprave. Dalje, Zakonom o planiranju i izgradnji koji je usvojen 2009. godine, lokalne
samouprave su stekle pravo vlasništva nad zemljištem nad kojim su do tada imale "pravo
korišćenja", uz obavezu konverzije prava u katastru nepokretnosti. MeĎutim, broj zemljišnih parcela
koje su do sada preregistrovane je zanemarljiv u odnosu na ukupan broj zemljišnih parcela nad
kojima lokalna samouprava ima "pravo korišćenja".
Formalni zahtev i tehnička podrška koju su republičke vlasti pružale lokalnim samoupravama u vezi
sa popisom nepokretnosti do sada, nisu bili dovoljni da ostvare rezultate u lokalnoj samoupravi.
Jedan od načina uspešnog popisa nepokretnosti ogleda se u uspostavljanu popisa kao dela šireg
projekta u upravljanju zemljištem u okviru podizanja svesti o značaju upravljanja zemljištem. Za
uspešnu realizaciju ovakvog projekta, neophodno je obezbediti odreĎene preduslove: podršku
najvišeg rukovodstva lokalne samouprave – predsednika opštine/gradonačelnika, gradskog veća i
skupštine, i entuzijaste u lokalnoj upravi koji iskreno veruju u projekat (vidi dole). U ovom slučaju,
sâm popis ne bi bio svrha, već sredstvo za postizanje drugih ciljeva, kao što su: povećanje prihoda u
opštinskom/gradskom budžetu od prodaje prava zakupa i vlasništva nad zemljištem; razrešavanje
spornog pitanja vlasništva nad zemljištem (što je do sada bilo prepreka za potencijalne investitore)
čime se stiče prednost u odnosu na druge lokalne samouprave; mogućnost za vraćanje vrednog
zemljišta pod direktnu kontrolu lokalne samouprave (njime trenutno upravljaju javna preduzeća i
privatni zakupci na neodgovarajući način); jačanje sposobnosti lokalne samouprave za strateško
upravljanje zemljištem čime se otvara mogućnost planiranja korišćenja neizgraĎenog i zapuštenog
graĎevinskog zemljišta na duži vremenski period.
1 Brošuru je pripremila Olga Kaganova uz značajan doprinos Edvina Hajda (Edwina Hyda), Sare Jarman (Sare Yurman),
Vladana Aleksića, Predraga Cvetkovića, Petra Jovanova (Petra Iovanova), Danijele Stojkovac i Danijele Veselinović.
3

Proaktivno upravljanje zemljištem kao osnova za popis građevinskog zemljišta i
nepokretnosti lokalne samouprave
Ključni elementi za definisanje procesa: 2
Formiranje radne grupe za izradu strateškog plana upravljanje zemljište - Predsednik
opštine/gradonačelnik donosi rešenje o osnivanju radne grupe. U radnu grupu je potrebno uključiti
gradonačelnika/predsednika opštine i njegove bliske saradnike, odbornike, načelnike odeljenja u
lokalnoj upravi i predstavnike svih delova administracije koji se bave upravljanjem zemljištem
(Zavod za urbanističko planiranje, na primer). Pored toga, od ključnog značaja za uspeh je učešće
rukovodioca službe za katastar nepokretnosti i zemljišne knjige, stručnjaka iz svih ključnih službi i
preduzeća, kao i savetodavne grupe koju čine privatni investitori sa zadatkom da sugerišu šta je
potrebno unaprediti i kako to učiniti. Najbolje je formirati savetodavno telo koje čine najviše tri
pravnika, ili drugi posrednici koji pomažu investitorima da doĎu do zemljišta. Lokalna privredna
komora bi, takoĎe, trebalo da bude uključena, ili, bar, informisana o predlozima radne grupe u vezi
sa unpreĎenjem upravljanja zemljištem.
Radna grupa je zadužena za donošenje i sprovođenje akcionog plana - Planom se utvrĎuju
osnovni elementi strateškog upravljanja zemljištem, definišu zaduženja za sve elemente procesa i
realan vremenski okvir za njihovo sprovoĎenje. Radna grupa se redovno sastaje i analizira napredak
i probleme, o čemu izveštava predsednika opštine/gradonačelnika na dva do tri meseca. Na Tabeli 1
prikazane su aktivnosti i rezultati implementacije akcionog plana grada Niša.
Tabela 1. Elementi za donošenje i sprovođenje Osnovnog plana za strateško upravljanje zemljištem
Osnovni plan (decembar 2008) Rezultati (jul 2010)
Formiranje baze podataka o
gradskom graĎevinskom zemljištu
Formulisanje Strategije o
upravljanju gradskim graĎevinskim
zemljištem
Donošenje Strateškog plana za
davanje neizgraĎenog
graĎevinskog zemljišta u zakup
Definisanje i sprovoĎenje pilot
projekata
U bazi podataka nalaze se podaci za 15.835 parcela dobijenih od
Službe za katastar nepokretnosti i unetih u bazu podataka. Za 3.011
parcela uraĎena je provera na terenu, za 119 uraĎena provera
zemljišnih knjiga
Definisani delovi Strategije; delimično uraĎen nacrt dokumenta
(npr. zemljišna politika)
Delimično realizovano - usvojena Odluka o davanju u zakup i
Odluka o naknadi za ureĎivanje zemljišta; usvojen i proveren u
praksi Ugovor o davanju zemljišta u zakup; novi instrumenti za
marketing zemljišta usvojeni i provereni u praksi (kao što je
“pakovanje” lokacija i angažovanje agencija za nekretnine).
Višegodišnji program korišćenja zemljišta još uvek nije donesen.
Uspešno realizovano - u proleće 2009. pet lokacija je prodato na
javnoj licitaciji prema novoj proceduri, uprkos krizi na tržištu
nepokretnosti
Od početka formiranja radne grupe veoma je važno utvrditi visinu troškova i planirati finansijsku
naknadu za rad članova.
2 Više podataka u Priručniku za upravljanje imovinom u jedinicama lokalne samouprave, http://www.mega.uiserbia.org/kbase/upload/manuals/Asset%20Management.pdf
4

Popis - proces
Cilj procesa je da se pripremi i ažurira baza podataka zemljišta i drugih nepokretnosti koja se može
koristiti za dobrobit lokalne samouprave i njenih graĎana. Naglasak treba staviti na osposobljavanje
baze podataka za korišćenja u što kraćem roku, a ne na njenu kompletnost, posebno u početnom
periodu. Ključni elementi procesa evidentiranja zemljišta i drugih nepokretnosti, njihov opis i
redosled aktivnosti prikazani su na donjoj slici. Potrebno je napomenuti da se neke aktivnosti mogu
istovremeno sprovoditi.
Formiranje radne grupe zadužene za popis,
donošenje akcionog plana, alokacija resursa
Klasifikacija zemljišta i definisanje prioriteta
Spisak potencijalnih
korisnika
gradskog/opštinskog
zemljišta i objekata
Izvući iz podataka
Republičkog geodetskog
zavoda spisak parcela
različitih korisnika
Proveriti fizički i pravni
status zemljišnih parcela
Pribavljanje digitalnih
podataka od službe za
katastar nepokretnosti
– RGZ
Pribavljanje podataka
od odabranih
korisnika zemljišta i
objekata
Izrada baze podataka o
opštinskom/gradskom
zemljištu i objektima
Unošenje podataka o
parcelama u bazu
podataka
Periodično izveštavanje
o rezultatima na
transparentan način
Institucionalizovati popis i upravljanje bazom
podataka
Održavati i koristiti bazu podataka
5

1. Formiranje radne grupe zadužene za popis - Radna grupa za popis je posebna meĎuresorna
grupa, po mogućnosti deo radne grupe, čiji rad nadzire radna grupa i predsednik
opštine/gradonačelnik. U radnu grupu za popis treba uključiti opštinskog pravnika, pomoćnika, IT
inženjera, geometra, administratora baze podataka, kao i predstavnika direkcije za graĎevinsko
zemljište. TakoĎe, treba uključiti i načelnika odeljenja u čijoj nadležnosti će se nalaziti baza
podataka. Preporučuje se da to bude odeljenje u okviru opštinske/gradske uprave, a ne javno, ili
privatno preduzeće. U radu radne grupe za popis, od samog početka, treba da učestvuju predstavnici
službe za katastar nepokretnosti i zemljišnih knjiga.
Angažovanost i saradnja unutar radne grupe za popis presudna je za uspeh. U tom smislu voĎa tima
treba da bude sposoban da podstakne i inspiriše članove za rad.
Aktivnosti radne grupe za popis moraju se realno planirati i moraju se obezbediti sredstva za njihovu
realizaciju. Pored toga, veoma je važno pratiti učinak i rezultate rada grupe, koji treba da budu
dostupni javnosti.
Utvrditi vrste zemljišnih parcela i uspostaviti prioritete – Izuzetno je veliki ukupan broj parcela
koje kontroliše grad/opština (zemljište koje je prešlo u vlasništvo grada/opštine primenom Zakona o
planiranju i izgradnji iz 2009.) i / ili zemljišta koje kontrolišu javne ustanove i preduzeća. Reč je o
hiljadama zemljišnih parcela, čak i u malim i srednjim opštinama 3 . U tom smislu, ukoliko rezultati
popisa treba da budu korisni za grad/opštinu, pravi put je da se počne sa utvrĎivanjem prioriteta i
proverom statusa zemljišnih parcela i objekata. Prvi korak predstavlja uvoĎenje klasifikacije
zemljišta, koja može da varira od jedne opštine do druge, u zavisnosti od situacije i od planova
grada/opštine u vezi sa zemljištem u svakoj grupi. Klasifikovanje zemljišta za internu upotrebu je
prvi zadatak radne grupe za popis. U Tabeli 2 prikazane su kategorije zemljišta koje su sačinjene u
Nišu.
Tabela 2. Klasifikacija zemljišta u Nišu
- zemljište pod direktnom kontrolom grada
- zemljište dato na korišćenje opštinskim preduzećima
- zemljište dato na korišćenje budžetskim korisnicima
- zemljište dato na korišćenje društvenim preduzećima koja su kasnije privatizovana
- zemljište dato na korišćenje fizičkim i pravnim licima, ali nije privedeno nameni u
zakonskom roku
- zemljište dato na korišćenje republičkim javnim preduzećima
- zemljište dato na korišćenje udruženjima (konjički klub i sl.)
- zemljište oduzeto za javnu upotrebu, ali nije evidentirano na ime grada
- oduzeto zemljište koje se ne koristi za planiranu namenu i predmet je potraživanja
pravih vlasnika.
3
Osim zemljišnih parcela, postoje i "objekti" (zgrade) i delovi "objekata" pod kontrolom lokalne samouprave i njenih
organa. Zbog toga ima smisla popisati i njih zajedno sa popisom zemljišnih parcela.
6

Naredni, podjednako važan korak jeste uspostavljanje prioriteta, to jest, potrebno je utvrditi koje će
zemljište biti prvo popisano, i da li neka grupa treba da ima veći prioritet u odnosu na druge.
Preporučuje se da se, najpre, obrati pažnja na najvrednije zemljište. To mogu da budu neizgraĎene,
ili nedovoljno izgraĎene zemljšne parcele na atraktivnim lokacijama, koje su dovoljno velike da se
mogu putem javne licitacije prodati privatnim investitorima, ili dati u dugoročnan zakup za
kapitalnu izgradnju, kao i dobre lokacije za koje postoji opravdan rizik da ih lokalna samouprava
može izgubiti ako ne preduzme odreĎene mere.
S obzirom da će se tokom procesa javljati nove okolnosti, možda će biti potrebne izmene prioriteta.
3. Napraviti spiskove mogućih korisnika gradskog/opštinskog zemljišta i ostalih nepokretnosti -
Spiskovi treba da sadrže: imena svih gradskih/opštinskih subjekata (opštinska, odnosno gradska
uprava, javna preduzeća i budžetski korisnici) i imena ostalih korisnika opštinskog zemljišta,
objekata, delova objekata (fizička i pravna lica, državna preduzeća, udruženja, itd.).
Treba imati na umu da sastavljanje spiskova može da predstavlja izazov. Često, grad/opština ne
raspolaže gotovim spiskom, pa je za izradu novog spiska potrebno angažovanje članova radne grupe
za popis i drugih zaposlenih. Korisne informacije o javnim preduzećima mogu se naći na sajtu
poverenika za informacije od javnog značaja. Za sastavljanje spiska neophodno je prikupiti podatke
od odeljenja za pravne poslove i arhivu, kako bi se utvrdilo ko su bili prethodni korisnici
opštinskog/gradskog zemljišta.
U slučaju da nije realno kompletirati spisak u prvoj fazi, posebno je važno imati u vidu prioritete. To
se odnosi na evidentiranje odreĎenih korisnika zemljišta, ili zemljišta u odreĎenoj katastarskoj
opštini, pa čak i na pojedine lokacije.
UtvrĎene korisnike zemljišta / objekata treba svrstati u grupe prema klasifikaciji definisanoj u
prethodnoj fazi: opština/grad, opštinska javna preduzeća, budžetski korisnici, itd.
4. Objediniti podatke o opštinskom/gradskom zemljištu. 4 Postoje dva načina na koje može da se
uradi produktivno i efikasno.
Slučaj 1: Služba za katastar nepokretnosti Republičkog geodetskog zavoda ima podatke za teritoriju
opštine/grada. U ovom slučaju najbolje je:
pribaviti digitalne podatke iz katastra nepokretnosti (poželjno je pribaviti podatke za sve
nepokretnosti, bez obzira na vlasništvo, a ako to nije moguće – samo za nepokretnosti koje nisu u
privatnom vlasništvu);
uz pomoć elektronske baze, izdvojiti podatke iz katastra nepokretnosti za zemljište (objekte, delove
objekata) o korisnicima nepokretnosti po grupama sa spiska i karakteristikama zemljišta i objekata
(lokacija, veličina, vlasnička prava, itd.).
Treba imati na umu da elektronsko izdvajanje podataka, takoĎe, predstavlja izazov, i može da
zahteva intervencije i objašnjenja prilikom analize podataka iz katastra nepokretnosti. Na primer,
isto lice može biti drugačije evidentirano u podacima iz katastra nepokretnosti i u spiskovima, ili se
može desiti da je jedno lice više puta evidentirano. Problemi ove vrste su jedan od razloga zbog
kojih je neophodno da u radnoj grupi za popis bude stručnjak koji poznaje rad sa bazom podataka
katastra nepokretnosti.
Tražiti od pojedinih korisnika da dostave podatke o zemljišnim parcelama / objektima koje koriste
- Podatke ne treba tražiti od svih korisnika, već samo od odreĎenih, da se ne bi gubilo vreme i
resursi. Na primer, podatke treba tražiti od opštinskih preduzeća koja koriste neizgraĎeno
4 Preporuka je da se u isto vreme ubeleže zgrade i drugi objekti, ili samo delovi objekata koji su izgraĎeni na zemljišnim
parcelama.
7

graĎevinsko zemljište, a opština/grad želi da ih vrati pod direktnu kontrolu. Iako može izgledati da
su podaci prikupljeni u toj fazi preostali iz prethodnog koraka, praksa u Nišu je pokazala da je korak
koristan, jer omogućava unakrsnu proveru podataka iz dva izvora: podatke dobijene iz katastra i od
korisnika zemljišta. Radna grupa za popis možda će morati da utiče na sve subjekte koji učestvuju u
ovom procesu da na vreme dostave podatke o zemljišnim parcelama / objekatima koje koriste.
Slučaj 2: Ne postoji elektronska baza podataka u službi za katastar nepokretnosti za teritoriju
opštine/grada, što je čest slučaj. U takvoj situaciji, podaci o zemljišnim parcelama koje koriste
različiti korisnici mogu da se prikupljaju iz dva osnovna izvora: iz opštinske evidencije i arhive, i
podaci o zemljišnim parcelama / objektima koje je radna grupa za popis prikupila od korisnika
(mada će u ovom slučaju radna grupa za popis tražiti podatke od mnogo većeg broja korisnika nego
u prethodnom slučaju).
U pojedinim lokalnim samoupravama situacija je raznolika,m - postoje elektronski podaci za neke
teritorije, a ne postoje za druge. U tom slučaju mogu kombinovati uputstva za Slučaj 1 i 2.
5. Proveriti podatke o zemljištu - Čak i u najbolje ažuriranim elektronskim podacima u radnoj grupi
za popis, često se dešava da su podaci zastareli. Zato je neophodno proveriti trenutno stanje
zemljišta, stvarnu i planiranu namenu korišćenja, kao i pravni status. Prilikom provere treba obratiti
pažnju na sledeće:
da li postoji nesklad izmeĎu podataka dobijenih od radne grupe za popis i podataka koje su
dostavili korisnici;
uporediti stvarnu i planiranu namenu na osnovu pribavljenih podataka o planiranim /
odobrenim namenama dobijenih iz odeljenja za planiranje i izgradnju;
utvrditi sve zemljišne parcele korišćenjem katastarskih mapa, GIS-a i terenskih obilazaka;
proveriti namenu zemljišta (izgraĎeno ili neizgraĎeno, privedeno ili neprivedeno nameni) u
timu (geometar i pravnik iz radne grupe za popis);
proveriti pravni status na osnovu podataka iz radne grupe za popis i zemljišne knjige (kada
podaci nisu u potpunosti integrisani u Republički geodestki zavod) / i podatke iz opštinske
evidencije i arhive, da bi se utvrdilo da li opština ima nesporno pravo svojine, ili postoje i
drugi potražioci.
Poslednji element, provera pravnog statusa, često je najzahtevniji što se tiče potebnog vremena,
posebno u opštinama u kojima zemljišne knjige još uvek nisu unete u katastar. Na primer, u Tabeli
1, ilustrovan je veliki disparitet izmeĎu broja zemljišnih parcela za koje je izvršena provera fizičkog
i pravnog statusa. Osim toga, pojedini slučajevi su pravno komplikovani, da je potrebno mnogo
vremena i ljudi za njihovo rešavanje. Trijaža u definisanju pravnog statusa zemljišta je važna jer
omogućava da se najteži slučajevi posebno razmatraju, a u isto vreme radna grupa za popis može da
se bavi obradom lakših slučajeva kojih je mnogo više.
6. Napraviti bazu podataka lokalne samouprave o zemljištu i drugim nepokretnostima - Nakon
utvrĎivanja zemljišnih parcela, treba početi sa unosom podatka u posebnu bazu podataka. Svaka
lokalna samouprava koja je započela popis zemljišta treba da donese važnu odluku o tome ko će biti
zadužen za bazu podataka. To može biti informatička služba u okviru opštinske/gradske
administracije, ili privatna firma koja je angažovana za taj posao. Lokalne samouprave u Srbiji su
prihvatile obe mogućnosti i do sada se pokazalo da je uspešnija prva, jer koristi razvoj internih
kapaciteta.
8

Stoga se preporučuje da lokalna samouprava razvije sopstvene kapacitete u voĎenju elektronske
baze podataka opštinskog/gradskog zemljišta. Štaviše, preporuka je da se informatičke službe
lokalnih samouprava u Srbiji umreže radi efikasnije razmene.
Baza podataka opštinskog/gradskog zemljišta bi trebalo da bude povezana sa GIS-om, čak iako u
prvoj fazi GIS nije aktiviran.
Najvažnije je da karakteristike i Tabela 3: Izvod iz baze podataka Grada Niša
funkcije baze podataka budu
Podaci o nepokretnosti
proizvod aktivosti radne grupe za
Oznaka parcele: 440
popis i da u potpunosti služe
Lokacija: Čanjska ulica
potrebama opštinskih odeljenja
Površina: 5 h 0 a 58 m2
koja će koristiti bazu podataka u
svakodnevnom radu.
Uspešni rezultati projekta popisa
zemljišta u Nišu su ohrabrujući.
Ovaj uspeh je u velikoj meri
postignut zahvaljujući učešću
predstavnika gradske službe za
održavanje i informacione
Katastarska opština
Niš - Pantelej
Klasifikacija
parcela grada
Broj katastarske parcele 266/348
Vrsta nepokretnosti
javno izgraĎeno zemljište
Pravni osnov
Namena korišćenja
ulica
Status
Status u LR
Napomena
tehnologije u Radnoj grupi za popis i činjenici da je baza podataka prilagoĎena funkcijama koje je
ona formulisala. Administrator baze podataka u Nišu je Gradska služba za održavanje i
informatičko-informacione tehnologije. Baza podataka je centralizovana, ali se pravo pristupa može
prenositi na korisnike. Najvažniji izvod iz baze podataka je takozvana "kartica nepokretnosti" za
zemljišne parcele (vidi primer u Tabeli 3). Do juna 2010. u bazu podataka su uneti podaci za 15.835
zemljišne parcele. Pored osnovnih podataka datih u Tabeli 3, za svaku zemljišnu parcelu postoji
odgovarajuća dokumentacija u PDF formatu (odluke i sl.) i link sa GIS-om. Korisnički interfejs
omogućava pretraživanje i sortiranje podataka na osnovu nekoliko kriterijuma.
7. Transparentno izveštavanje o rezultatima projekta - Planirano je redovno izveštavanje o
rezultatima popisa zemljišta i nepokretnosti, kao i o svim transakcijama u vezi sa za zemljištem i
ostalim nepokretnostima.
8. Korišćenje i predstavljanje rezultata popisa - Za obezbeĎivanje trajne političke i administrativne
podrške popisu zemljišta, veoma je važno koristiti ostvarene rezultate u radu gradske uprave i
redovno objavljivati rezultate, na primer: vraćanje odreĎenih zemljišnih parcela pod kontrolu grada,
ili obezbeĎivanje prihoda od prodaje zemljišnih parcela čiji je pravni status rešen u okviru projekta
popisivanja zemljišta.
9