4. korupcija v lokalni samoupravi - Matej Tonin

UNIVERZA V LJUBLJANI
FAKULTETA ZA DRUŽBENE VEDE
Matej Tonin
SLOVENSKI ŽUPANI KOT
»VSEMOGOČNI LOKALNI ŠERIFI«
korupcija v lokalni samoupravi
seminarska naloga
predmet: ORGANIZIRANI KRIMINAL
nosilec predmeta: doc. dr. Bojan Dobovšek
šolsko leto: 2008/2009
Ljubljana 2009

KAZALO
1. VELIKO PRISTOJNOSTI IN MALO NADZORA ..............................................................2
2. REFORMA LOKALNE SAMOUPRAVE POVEČALA POLITIČNO STABILNOST,
VENDAR ZMANJŠALA TRANSPARENTNOST DELOVANJA OBČIN............................3
3. KONCENTRACIJA POLITIČNE IN EKONOMSKE MOČI..............................................5
3.1. Občinski proračun sredstvo za discipliniranje občinskih svetnikov...............................6
3.2. Občinski proračun kot sredstvo za kupovanje volilne podpore......................................7
3.3. Oblikovanje neformalnih lokalnih mrež .........................................................................7
4. KORUPCIJA V LOKALNI SAMOUPRAVI .......................................................................9
5. NADZORNE INSTITUCIJE NA RAVNI OBČIN NE DELUJEJO...................................11
5.1. Lokalni mediji so sestavni del lokalnih neformalnih mrež...........................................11
5.2 Neprimerna sestava občinskih nadzornih odborov........................................................12
6. KAKO POVEČATI TRANSPARENTNOST POSLOVANJA OBČIN in ZAJEZITI
KORUPCIJO............................................................................................................................13
7. LITERATURA in VIRI:......................................................................................................15
7.1. Literatura:..................................................................................................................15
7.2. Pravni viri: ................................................................................................................15
1

1. VELIKO PRISTOJNOSTI IN MALO NADZORA
Ozemlje Slovenije je bilo v zgodovini vključeno v različne državne strukture, kar pomeni, da
so bili tudi ožji teritorialni deli slovenskega ozemlja v različnih zgodovinskih obdobjih zelo
različno vodeni (glej Grafenauer 2000). Vloga Slovenk in Slovencev pri upravljanju z
lastnim ozemljem se je spreminjala, v večjem delu zgodovine pa je bila zelo odvisna od
nadvlade drugih narodov, vse dokler ni prišlo do ključne prelomnice v zgodovini
slovenskega naroda, do osamosvojitve Slovenije.
»Osamosvojitev Slovenije kot države in uvedba parlamentarne demokracije v letu 1991 sta
pomenili nov začetek tudi za lokalno samoupravo« (Vlaj 2004: 49). Relativno velikih
petinšestdeset komunalnih občin, ki so večji del svojih dejavnosti opravljale državne naloge,
je 1. januarja 1995 nadomestilo sto sedeminštirideset manjših občin, ki so opravljanje
državnih nalog prepustile novoustanovljenim dekoncentriranim enotam državne uprave, torej
upravnim enotam, naloge, ki po evropskih standardih sodijo na področje lokalne samouprave,
pa prevzele same. Reforma lokalne samouprave je prinesla tudi neposredne volitve županov,
katerih precejšen delež občinam vlada še danes.
»Delovno področje občine je po slovenski ustavi zelo ozko in v naprej določa majhne, malo
pomembne in od države ostro ločene občine« (Brezovšek 2005: 274). Znotraj teh »malo
pomembnih in od države ostro ločenih« lokalnih skupnosti imajo »glavno besedo«
neposredno izvoljeni župani, katerih delovanje posega v vse pore družbenega življenja v
občini. Štirinajst let po uveljaviti reforme lokalne samouprave rezultati kažejo, da reforma ni
prinesla želenih rezultatov, najbolj bodeta v oči dve značilnosti: 1.) slovenske občine imajo v
primerjavi z drugimi evropskimi občinami relativno majhne pristojnosti, kar omejuje
možnost hitrejšega razvoja lokalnih skupnosti in 2.) oblikovana je bila institucija župana, ki
ima, glede na vzpostavljene mehanizme nadzora, preveč pristojnosti, kar ustvarja odlične
pogoje za razraščanje korupcije na nivoju lokalne samouprave. Posledica omenjenih dveh
težav je nenehna delitev slovenskih občin, s čimer si vsak pomembnejši vaški veljak zagotovi
svoj fevd.
»Reforma lokalne samouprave v RS, ki se nanaša na funkcionalno, teritorialno, finančnomaterialno,
organizacijsko-upravno in pravno sestavino, še ni dokončana« (Vlaj 2005: 29).
Po štirinajstih letih delovanja prvega nivoja lokalne samouprave in ob uvajanju drugega
2

nivoja lokalne samouprave – pokrajin – bi bil danes primeren trenutek, da bi ponovno
razmislili o nekaterih konceptualnih izhodiščih slovenske lokalne samouprave. Potrebna bi
bila reforma v smeri večje učinkovitosti in boljše transparentnosti delovanja lokalne
samouprave. Če je bila v obdobju vzpostavljanja novih slovenskih občin, oblikovanje
županske funkcije s številnimi pristojnostmi v okviru občine nujno potrebna, danes prevelika
pooblastila županov ustvarjajo podlago za korupcijo, ki močno zavirajo razvoj številnih
lokalnih skupnosti.
2. REFORMA LOKALNE SAMOUPRAVE POVEČALA
POLITIČNO STABILNOST, VENDAR ZMANJŠALA
TRANSPARENTNOST DELOVANJA OBČIN
Demokratične volitve leta 1990 ne pomenijo zgolj resen začetek tranzicije iz enopartijskega
socializma v večstrankarsko demokracijo, ampak tudi nov začetek za lokalno samoupravo.
Pred letom 1990 je vse organe lokalne samouprave oziroma občin obvladovala Partija s
svojimi organizacijskimi podenotami in s svojimi nastavljenimi ljudmi. Po demokratičnih
volitvah pa so bili v organe lokalne samouprave prvič izvoljeni tudi ljudje izven Partije. Leta
1990 začnejo v Sloveniji organe lokalne samouprave upravljati ljudje, ki so bili izvoljeni na
svobodnih in demokratičnih volitvah. Ne glede na svobodne in demokratične volitve, pa se je
socialistični sistem (ogrodje) slovenske lokalne samouprave ohranil vse do reforme leta
1994.
Bivše samoupravne komunalne občine, ki smo jih v Sloveniji poznali do 1. januarja 1995 so
bile praktično mala državica v državi. Z republiškega nivoja je bil preslikan sistem ureditve
na občinski nivo. Tako kot republiška skupščina je bila tudi občinska skupščina, sestavljena
iz treh domov, in sicer iz zbora krajevnih skupnosti, zbora združenega dela in družbeno –
političnega zbora. Če je bila skupščina neke vrste »zakonodajni organ«, sta imel tako
republika kot tudi občina še izvršni svet, ki je predstavljal »izvršni organ«. Občinski izvršni
svet, je imel predsednika izvršnega sveta, ki ga je izvolila večina v vseh treh zborih občinske
skupščine. Predsednik izvršnega sveta je vodil izvršni svet, ki so ga sestavljali še sekretarji
(notranje zadeve, obrambo, okolje in prostor, …), ki so vodili delo na posameznih področjih.
Predsednik izvršnega sveta je opravljal funkcijo predsednika lokalne vlade, ki je izvajala
odločitve občinske skupščine.
3

Pozitivna lastnost preteklega sistema je bila stalna kontrola predsednik izvršnega sveta in
njegove ekipe s strani občinske skupščine, ki ga je lahko z večino glasov kadarkoli tudi
razrešila. Seveda gre zgolj za pozitivno lastnost v konceptualnem smislu, saj se je potrebno
zavedati, da je po drugi svetovni vojni vse pore, še zlasti pa politično sfero, obvladovala
Komunistična partija. Vendar, če gledamo z današnjega gledišča, ko je demokracija relativno
utrjena in ko je razmerje političnih sil relativno stabilno, takratni koncept uravnoteženja
političnih moči ni bil slab.
Izkušnje kažejo, da kljub dobremu konceptu uravnoteženja moči v obdobju privajanja in
uvajanja demokratičnih standardov posredne volitve predsednika izvršnega sveta niso bila
najbolj posrečena rešitev. Občinske skupščine so namreč možnost izvolitve predsednika
izvršnega sveta neprestano zlorabljale za politična obračunavanja. Menjava predsednika
izvršnega sveta je bila v nekaterih občinskih skupščinah neprestano na dnevnem redu in je
tako hromila delo občine.
Snovalci prve reforme lokalne samouprave v samostojni Sloveniji so imeli v mislih predvsem
stabilizacijo političnega sistem in uveljavitev sistema racionalnega izvajanja odločitev
občinskega »zakonodajnega telesa« - občinskega sveta. Reforma lokalne samouprave je tako
leta 1995 ukinila občinsko skupščino in predsednika izvršnega sveta ter namesto tega
vzpostavila občinski svet in župana. Poleg preoblikovanja večdomne občinske skupščine v
enodomni občinski svet, v katerem ni več delegiranih članov, ampak so le še izvoljeni člani,
je bila zagotovo največja novost neposredne volitve župana. Oblikovana je bila institucija
župana, ki je z neposrednimi volitvami zagotavljala politično stabilnost.
Največja slabost pri reformi lokalne samouprave je bila pomanjkljivo in nezadostno
oblikovanje nadzornih mehanizmov, ki bi bdeli nad delovanjem izvršne oblasti - župana. V
začetnih letih delovanja občine je bila močna izvršna vloga župana zaradi zagotavljanja
politične stabilnosti nujno potrebna, danes pa se takratni koncepti sprevračajo v pravo
nasprotje. Župani so postali vsemogočni »lokalni šerifi«, ki posegajo v vse spore družbenega
življenja, poleg tega so postali tudi snovalci lokalnih neformalnih mrež, s pomočjo katerih
lahko dosegajo svoj cilje, javne kot tudi zasebne.
4

Philip (v Dobovšek 2005: 82) pravi, da imamo opraviti s korupcijo, ko: 1. »državni
uslužbenec (A) 1 , deluje v osebno korist, 2. krši norme javne uprave in 3. škoduje interesom
javnosti (B), 4. v korist tretje stranke (C), ki nagradi državnega uslužbenca za dostop do
dobrin ali uslug, ki jih sam (C) ne bi mogel pridobiti.« Poznavanje načina delovanja lokalne
samouprave kaže, da so izpolnjeni praktično vsi Philipsovi kriteriji, ki označujejo korupcijo,
čeprav lahko določeno aktivnost ovrednotimo kot koruptivno, čeprav niso izpolnjeni vsi štirje
našteti kriteriji.
3. KONCENTRACIJA POLITIČNE IN EKONOMSKE MOČI
Občinski svet je bil v okviru Zakona o lokalni samoupravi 2 mišljen kot najvišji organ
odločanja o vseh zadevah občine, kot ne vrste »zakonodajno telo«, ki naj bi združevalo čim
širšo zastopanost najrazličnejših interesov v okviru posamezne občine. Občinski svet naj bi
bil forum za najširšo in najglobljo razpravo o stvareh, ki zadevajo občino. Naloga župana, pa
naj bi bila izvrševanje odločitev občinskega sveta. Vendar so z leti občinski sveti v
slovenskih občinah postali zgolj potrjevalci županovih odločitev.
Formalno je župan tisti, ki skrbi za izvajanje odločitev občinskega sveta, poleg tega pa je v
njegovi pristojnosti tudi predlaganje proračuna, odlokov in drugih občinskih aktov. Župan je
preko občinskih aktov zadolžen za oblikovanje osnutkov razvojnih politik o katerih končno
odloči občinski svet. Na papirju in v teoriji se zdi vse v skladu z demokratičnimi standardi,
vendar pa poznavanje podrobnosti delovanja lokalne samouprave razkriva številne
dejavnosti, katerih posledica je koncentracija moči in oblikovanje neformalnih mrežnih,
katerih sestavni element je korupcija. Zato danes korupcije ne moremo razumeti le kot
klasična kazniva dejanja, ki v opisu vsebujejo aktivno in pasivno podkupovanje, temveč kot
spekter nedovoljenih dejavnosti znotraj, pa tudi zunaj kazenskega prava (Ferlic 2002: 13).
Ogrodje političnega sistema lokalne samouprave daje občutek, da je župan povsem odvisen
od odločitev občinskega sveta, saj mora pred uveljavitvijo posameznega občinskega akta o
1 S tem so mišljeni vsi javni uslužbenci na vseh ravneh, tudi v politiki (obsega tudi sodnike) – opomba
Dobovšek (2005: 82).
2 Zakon o lokalni samoupravi: Uradni list RS št. 72/93, 57/94, 17/95, 26/97, 70/97, 10/98, 74/98, 70/00, 51/02,
108/03, 77/04, 72/05 in 94/07.
5

njem razpravljati občinski svet in ga potrditi z večino glasov občinskih svetnikov. Pred
dokončno uveljavitvijo imajo občinski svetniki možnost za določene popravke in spremembe
občinskega akta, seveda zgolj, če s predlaganimi spremembami soglaša večina občinskih
svetnikov. Županova moč se skriva v fazi priprave posameznega občinskega akta.
V nadaljevanju se bom osredotočil na pripravo najpomembnejšega občinskega akta, to je
proračuna, kjer bom nakazal, kako lahko župan pri pripravi osnutka proračuna z nekaj
spretnimi potezami za uresničitev svojih ciljev pridobi potrebno večino svetnikov občinskega
sveta.
3.1. Občinski proračun sredstvo za discipliniranje občinskih
svetnikov
Praksa delovanja državnozborskih poslancev je pokazala, da so pri svojem delu v največji
meri osredotočeni na območje, kjer so bili izvoljeni. Od podpore v njihovem volilnem okraju
je namreč odvisna njihova reelekcija. Ne glede na to, da so poslanci po ustavni poslanci vseh
državljanov, pri njihovem delu ni mogoče spregledati lokalne orientiranosti. Podobno je tudi
pri občinskih svetnikih, ki jim izvolitev zagotavljajo posamezna ožja volilna okrožja (volilne
enote) občine, iz katerih večinoma tudi izhajajo. Pri svojem delu so v največji meri
orientirani prav na projekte v območju, v katerem živijo in v katerem so si zagotovili
izvolitev.
Župan mora v fazi priprave osnutka proračuna locirati projekte v predelih občine, ki so
pomembni za večino občinskih svetnikov in financiranje teh projektov uvrstiti v osnutek
proračuna. Občinski svetniki večinoma, v želji po zavarovanju proračunskega financiranja
»njihovega« projekta, skoraj vedno podprejo celoten proračun.
Izkušeni župani znajo pri pripravi proračuna omenjeni refleks občinskih svetnikov v veliki
meri izkoristiti na način, da v osnutek proračuna uvrstijo nekaj manjših in finančno
nezahtevnih lokalnih projektov, s čimer si zagotovijo večinsko podporo proračunu, nato pa v
preostanek proračuna dodajo še »svoje« obsežne in finančno zajetnejše projekte.
6

3.2. Občinski proračun kot sredstvo za kupovanje volilne podpore
Vse občine imajo številne civilno-družbenih organizacije in druga interesna združenja, ki so
odvisna od proračunskih sredstev. V kolikor imajo te organizacije in društva zadovoljive
proračunske prihodke, se vsa prizadevajo za ohranitev statusa quo. V svojih prizadevanjih se
civilno-družbene organizacije poslužujejo najrazličnejših tehnik in strategij, večinoma takih,
ki so zelo naklonjena tistemu, ki osnutek proračuna pripravlja - županu.
Ko imajo civilno-družbene organizacije zagotovljeno proračunsko financiranje, se
poslužujejo najrazličnejših tehnik, da to financiranje zadržijo. Najlažje s tem, da se na
odločevalskih mestih poskušajo zadržati njim naklonjenega posameznika. Najbolj nedolžna
tehnika je dajanje moralne podpora aktualnemu županu v času volilne kampanje.
Številne civilno-družbene organizacije se tudi s svojimi aktivisti / člani aktivno vključijo v
županovo volilno kampanjo, nekatere gredno še celo dlje in županovo kampanjo finančno
podpirajo. V kolikor je takšna organizacija financirana v pretežni meri iz proračunskih
sredstev, gre za očitno financiranje zasebne kampanje iz javnih sredstev, kar ustreza vsem
kriterijem korupcije.
Velikokrat civilno-družbene organizacije, ki so financirane iz občinskega proračuna,
opravljajo »zgolj« vlogo posrednika preko katerega župan financira svojo volilno kampanjo s
proračunskimi sredstvi. Ne zgodi se malokrat, ko zgolj po naključju številne javno
financirane civilno- družbene organizacije ravno v času volilne kampanje organizirajo velike
javne shode z bogatim glasbenim aranžmajem, na katerih kot slavnostni govornik nastopi
aktualni župan.
3.3. Oblikovanje neformalnih lokalnih mrež
Občina je pri svojem delovanju zadolžena za gradnjo lokalne komunalne infrastrukture, ki se
financira iz občinskega proračuna. Če lahko župan s pripravo občinskega proračuna na svojo
stran pridobi občinske svetnik, lahko z občinskim proračunom na svojo stran pridobi tudi
lokalne gospodarske subjekte. Župan ima namreč pomembno vlogo pri izbiri izvajalca
določenega projekta, hkrati pa lahko gospodarski subjekti, ki izvajajo nek občinski projekt,
7

pomembno pripomorejo (moralno in finančno) pri reelekciji župana. Mreža interesov je tako
medsebojno spletena.
Izbira izvajalca pri manjših investicijah je diskrecijska pravica župana, da v smislu »dobrega
gospodarja« posel dodeli najugodnejšemu izvajalcu. Znano je, da pri izbiri »najugodnejšega
izvajalca« pomemben kriterij igra predvsem doprinos tega izvajalca k ponovni reelekciji
župana.
Pri večjih investicijah, gre predvsem za gradnjo občinske komunalne infrastrukture in
družbenih objektov (šole, vrtci, …), se morajo občine in župani posluževati predpisov o
javnih naročilih, kjer bi morali med več kot tremi ponudniki izbrati ekonomsko
najugodnejšega 3 . Pri izbiri ekonomsko najugodnejše ponudbe pa je ponovno precej
diskrecijskih možnosti, katerih rezultat je lahko izbira točno določenega ponudnika.
Lanska afera »čista lopata« je natančno pokazal sistem delovanja gradbenega lobija. Izkazalo
se je, da gre v gradbeništvu pri večini javnih razpisov za vnaprej dogovorjene ponudbe, na
podlagi česar je »najugodnejši« ponudnik znan v naprej. Takšen način delovanja ne obide niti
občin, kjer pri milijonskih investicijah, dobimo izvajalca, ki je v naprej dogovorjen in
usklajen s tistim, ki upravlja s proračunskim denarjem – torej z županom.
Neformalna mreža zagotavlja, da svoj delež dobijo tudi tisti, ki v najrazličnejših javnih
razpisih zgolj posodijo svoje ime in z določitvijo pretirane cene omogočijo izbiro točno
določenega izvajalca. Mreža med županom in lokalnimi gospodarskimi subjekti se spleta v
močno medsebojno odvisnost, kjer je izstop iz mreže skoraj nemogoč in lahko pomeni
izgubo položaja, izgubo posla, v skrajnem primeru pa tudi sodno preganjanje vpletenih.
Izigravanje zakonskih določil o gospodarni porabi javnih / proračunskih sredstev terja tesno
prepleteno mrežo, ki funkcionira po principu daj dam. Vsi vpleteni v neformalno mrežo
morajo imeti koristi, v nasprotnem primeru se mreža slej ko prej sesuje in takrat pridejo na
vrsto afere.
3 Zakon o javnih naročilih v 51. členu določa vrsto meril, iz katerih je razvidno, da ni le najnižja cena odločilna,
ampak je odločilna ekonomsko najugodnejša ponudba (Ferlic 2002: 19).
8

4. KORUPCIJA V LOKALNI SAMOUPRAVI
Kjer je skupina visokih politikov, podjetnikov, uradnikov, visokih vojaških predstavnikov in
verskih dostojanstvenikov medsebojno tesno povezana zaradi določenih koristi, se lahko
oblikuje neformalna mreža, ki utrjuje njihovo moč in razbija morebitno opozicijo (Johnston
2005: 89). Oblikovanje tovrstne mreže ima škodljive posledice za družbo kot celoto, saj v
ospredju delovanja mreže ni javni interes, ampak interes članov mreže.
Lokalno neformalno mrežo ponavadi vodi župan, ni pa nujno, lahko tudi kateri izmed
močnih gospodarskih subjektov. Če mrežo vodi župan, jo izkorišča predvsem za doseganje
svoje reelekcija, ki je v veliki meri odvisna on moralne in finančne podpore, ki mu jo
zagotavljajo lokalni gospodarski subjekti. Župani poleg reelekcije neformalno mrežo
izkoriščajo tudi za doseganje osebnih materialnih koristi ali za materialne koristi svojih
družinskih članov. Ni redkost, da imajo številni županovi najožji družinski člani registrirana
najrazličnejša podjetja, ki so podizvajalci del pri izvajalcu, kateremu je projekt »zagotovil«
župan.
Lokalni gospodarski subjekti so zaradi svoje lokalne orientiranosti največkrat odvisni
predvsem od poslov, ki jih opravljajo za občino in so financirani iz občinskega proračuna,
zato so za projekt pripravljeni sprejeti tudi določene nenavadne pogoje. Župan namreč lahko
pri javnih naročilih »izbere« ponudnika tako, da izjemno zoži kriterije za prijavo na razpis in
s tem preferira točno določenega ponudnika.
V primeru, da lokalno neformalno mrežo vodi močan gospodarski subjekt, župana
uporabljajo kot orodje za doseganje svoji ekonomskih ciljev. V tem primeru gre večinoma za
kupovanje zaščite pred lokalno oblastjo, še zlasti, če gre za kakšno v okolju nekoliko bolj
motečo dejavnost. Po drugi strani pa močni lokalni gospodarski subjekti, ki so nekoč
pomagali županu do izvolitve, za ohranjanje podpore tudi v prihodnosti od župana zahtevajo
sprejetje določenih občinskih prostorskih načrtov ali drugih aktov, s katerimi lahko
realizirajo želene investicije. V tem primeru gre za neke vrste lokalni »state capture«, kjer
močni gospodarski subjekti v zameno za podporo (finančno, medijsko in moralno) županu od
njega terjajo sprejetje aktov, ki še povečajo njihove poslovne prednosti.
9

Izstop iz lokalne neformalne mreže je skoraj nemogoč, saj so odnosi med vsemi akterji tako
prepleteni, da ima lahko izstop pogubne posledice za tistega, ki želi izstopiti. Če želi iz mreže
izstopiti kateri izmed lokalnih gospodarskih subjektov, je prvo opozorilo izguba poslov, ki so
financirani iz občinskega proračuna, drugo opozorilo so grožnje s sodnim pregonom. Skrajni
ukrep zoper tistega, ki je izstopil iz mreže je, da lahko vsi vpleteni v mrežo (politični
funkcionarji in gospodarski subjekti) na lokalnem nivoju dosežejo, da tisti, ki je izstopil iz
mreže ne izgubi samo poslov, ki so financirani iz proračuna, ampak tudi posle, ki so mu jih
zagotavljali člani mreže.
Gospodarskim subjektom se večinoma izstop iz lokalne neformalne mreže ne izplača,
večinoma si vsi prizadevajo priti v to mrežo, če tudi so bonitete majhne, v mreži ostajajo iz
preventivnih razlogov. Na drugi strani je prav tako lahko problematičen izstop političnega
funkcionarja – župana – iz omenjene mreže, saj preostali subjekti lahko z grožnjo o
seznanitvi javnosti o načinu poslovanja političnega funkcionarja dosežejo, da se političen
funkcionar – župan – odloči za še en mandat ali da doseže, da ga nasledi nekdo, ki bo deloval
po istih principih.
Neformalno mreženje med političnimi in gospodarskimi subjekti na ravni občine izpolnjuje
vse kriterije korupcije v javnem sektorju. Dobovšek (2002: 45) pojasnjuje, da korupcijo v
javnem sektorju določajo naslednji elementi:
- Korupcija je proces, v katerem sta vpleteni najmanj dve osebi, od katerih je najmanj
ena zaposlena v javnem sektorju.
- Korupcija je vedno namenska.
- Korupcija predstavlja nedovoljeno zlorabo javnega interesa za zasebno korist.
- Korupcija je kršenje moralne norme.
- Korupcija je kršenje pravne norme.
- S korupcijo se rušijo temelji demokratičnega razvoja, pravne države in vladavine
prava.
Delovanje lokalnih neformalnih mrež »izpolnjuje« vse kriterije, ki jih Dobovšek našteva kot
elemente korupcije v javnem sektorju. Korupcija je osnovna vez delovanja lokalnih
neformalnih mrež, delovanje te mreže pa ima škodljive posledice za lokalno skupnost kot
celoto, saj mreža deluje v javno korist zgolj toliko, kot to koristi doseganju
zasebnih/privatnih interesov članov mreže.
10

Vse dokler lokalna neformalna mreža delujejo, o njej praktično ne slišimo ničesar. V občini
se ustvarja občutek spokojnosti in velike uspešnosti, ki županu na vsakokratnih volitvah
zagotavlja reelekcijo. O morebitnih nečednih ali sumljivih poslih se ne ve ničesar, vse do
takrat, ko vsi vključeni v mrežo dobijo pričakovan delež koristi. Ko nekdo znotraj mreže dobi
občutek, da ima premalo koristi od vključenosti, si ponavadi zaželi spremembe v strukturi
mreže. Spremembe v strukturi mreže pa je zelo težko doseči.
5. NADZORNE INSTITUCIJE NA RAVNI OBČIN NE
DELUJEJO
V večini občin se zdi, da vse deluje v najlepšem redu. Župan dela dobro, na vsakokratnih
volitvah je izvoljen z več kot 70% podporo, gradnja komunalne infrastrukture (ceste,
vodovodi, kanalizacija, javna razsvetljava, …) in drugih družbenih objektov (šole, vrtci, …)
poteka v skladu z željami prebivalcev. V vsakokratni številki lokalnega časopisa župan
predstavlja dosežke občine v preteklem mesecu. Vsi so zadovoljni.
Dve ključni nadzorni instituciji, ki bi morali na ravni občine delovati in preprečiti nastanek
lokalnih interesnih mrež so; lokalni mediji in občinski nadzorni odbor. Omenjeni instituciji
na žalost ne opravita svoje naloge. Lokalni mediji, ki bi morali opravljati vlogo četrte veje
oblasti, so ponavadi sestavni del občinske interesne mreže, občinski nadzorni odbor pa nima
pravih pristojnosti, poleg tega pa je vprašljiva tudi njegova sestava.
5.1. Lokalni mediji so sestavni del lokalnih neformalnih mrež
V zreli družbi, z razvito demokracijo, bi morali, poleg državnih nadzornih institucij in
organov pregona, tudi mediji opraviti nadzorstveno funkcijo. Kot večkrat slišimo, bi morali
mediji predstavljati četrto vejo oblasti. Mediji so tisti, ki »ustvarijo nekoga« za župana, zato
bi morali biti tudi mediji tisti, ki bi stalno vršili nadzor nad političnim funkcionarjem,
predvsem ali le ta deluje v javnem interesu.
Na lokalnem nivoju, na ravni občin, mediji večinoma ne opravljajo funkcije četrte veje
oblasti, ker so največkrat sami sestavni del lokalnih neformalnih mrež. Večina lokalnih
11

medijev je v lasti občin, tako da imajo župani odločilen vpliv pri imenovanju urednika in s
tem tudi uredniške politike.
Kadar so lokalni mediji v zasebni lasti, so odvisni od oglaševalcev, ki so ponavadi sestavni
del lokalne neformalnih mrež. Vsakršno kritično pisanje o županu, lahko pomeni izgubo
oglaševalcev, vključenih v mrežo.
Mediji na lokalnem nivoju zaradi številnih povezav in soodvisnosti ne morejo opravljati
funkcije, ki naj bi jo mediji opravili kot četrta veja oblasti. Župani večinoma izrabljajo
lokalne medije za promocijo svoje dejavnosti in se tako še dodatno utrjujejo na položaju.
5.2 Neprimerna sestava občinskih nadzornih odborov
Nadzorni odbor posamezne občine je po zakonu o lokalni samoupravi 4 najvišji organ
nadzora javne porabe v občini. V okviru svoje pristojnosti nadzorni odbor: opravlja nadzor
nad razpolaganjem s premoženjem občine, nadzoruje namenskost in smotrnost porabe
proračunskih sredstev in nadzoruje finančno poslovanje uporabnikov proračunskih sredstev.
Nadzorni odbor naj bi pri svojem delu ugotavljal zakonitost in pravilnost poslovanja
porabnikov občinskega proračuna, vendar pa zaradi sestave nadzornega odbora nastaja
problem pri izvajanju nalog in obveznosti, ki izhajajo po zakonu o lokalni samoupravi. Člane
nadzornega odbora imenuje občinski svet, kjer pa ima velika večina županov zagotovljeno
večino, kar pomeni, da župani posredno imenujejo svoje nadzornike.
V javnosti je bilo izpostavljenih nekaj primerov, ko so bili člani nadzornih odborov občine
bližnji sorodniki župana. Povsem logično je, da županu naklonjen nadzorni odbor ne more
kvalitetno opravljati svoje funkcije. Prav zaradi narave sestavljanja nadzornih odborov
občine, le ti nimajo pomembnejše vloge pri nadzoru poslovanja občin.
4 Zakon o lokalni samoupravi: Uradni list RS št. 72/93, 57/94, 17/95, 26/97, 70/97, 10/98, 74/98, 70/00, 51/02,
108/03, 77/04, 72/05 in 94/07.
12

6. KAKO POVEČATI TRANSPARENTNOST POSLOVANJA
OBČIN in ZAJEZITI KORUPCIJO
Korupcija zmanjšuje gospodarsko rast, povečuje revščino, znižuje kakovost storitev, izčrpava
javne vire in posledično spodkopava verodostojnost politike, vpliva na procese odločanja ter
destabilizira demokratične sisteme (Dobovšek 2005: 12). Korupcija je vsesplošno škodljiva
za družbo in pomeni hudo oviro v razvoju družbe. Družba mora za odpravo razvojne motnje
– korupcije – čim hitreje začeti odpravljati vzroke, ki omogočajo in spodbujajo korupcijo. S
korupcijo se mora spoprijeti tudi slovenska lokalna samouprava.
Od reforme lokalne samouprave mineva štirinajst let. V teh letih se je izkazalo, da je reforma
prinesla večjo politično stabilnost, vendar manjšo transparentnost poslovanja občin. Šibke
nadzorne institucije slovenske lokalne samouprave so omogočile oblikovanje lokalnih
neformalnih mrež, v katero so vključeni visoki lokalni politični funkcionarji in gospodarski
subjekti, temeljna vez omenjenih mrež pa je korupcija, kar ogroža načelo svobodne
konkurence in svobodnega trga.
Trenutna institucije župana je bolj podobna nekdanjim vsemogočnim šerifom divjega
zahoda, kot pa nosilcu izvršilne veje oblasti na nivoju lokalne samouprave. Majhnost in
omejenost okolja v katerem delujejo župani jim omogoča, da so vpeti v vse pore družbenega
življenja občine, s tem pa imajo tudi odlično izhodišče za oblikovanje neformalne mreže, v
katero se vključujejo najrazličnejši gospodarski in družbenih subjektov, ki delujejo na ravni
občine.
Lokalna neformalna mreža deluje po principu »daj dam«, zato župani za dosego svojih javnih
kot tudi privatnih ciljev izkoriščajo moč, ki jo imajo nad »razdeljevanjem« proračunskih
sredstev. S tem seveda za dosego zasebnih koristi (reelekcija, materialne bonitete, …)
zlorabljajo javni interes, kar je eden izmed elementov korupcije v javnem sektorju.
Korupcija v javnem sektorju, v tem primeru v lokalni samoupravi, pomeni velike stroške in
izgubo za družbo, zato je potrebno za spopad s korupcijo najprej zbrati pogum in si priznati,
da korupcija ne more biti sestavni del delovanja slovenske lokalne samouprave. Kot drugo;
potrebno je poudariti prevencijo, urediti reorganizacijo institucij, da se doseže deregulacija in
transparentnost odločanje in kot tretje poudariti izobraževanje tako zaposlenih v vseh
institucijah kot tudi javnosti prikazati škodljive posledice korupcije (Dobovšek 2002: 50).
13

V spopad s korupcijo na lokalni ravni se bo moral aktivno vključiti država. Država mora
začeti spopad s korupcijo na lokalni ravni. Poleg osveščanja javnosti, bi bilo potrebno
spremeniti določena konceptualna izhodišča lokalne samouprave; potrebna bi bila redifinicija
institucije župana, občinskega sveta in nadzornega odbora. Vendar pa mora imeti država za
spopad s korupcijo:
- učinkoviti in pošten pravosodni sistem,
- svobodne, neodvisne in pozorne medije,
- in ustrezno usposobljene pravosodne organe, ki skupaj s preiskovalnimi in
nadzornimi organi ustvarja visoke standarde profesionalizma in integritete (Ölander
2000: 173).
Prva faza razvoja, ko smo za uveljavitev lokalne samouprave potrebovali močno izvršno
oblast – župana, je dosežena. Lokalna samouprava je uveljavljena, potreben je naslednji
korak, to je povečanje transparentnosti delovanja, ki bo zmanjšala priložnosti za razcvet
korupcije. Izkušnje kažejo, da so v dosedanjem obdobju najbolj aktivno nadzorstveno
funkcijo opravljali opozicijski občinski svetniki. Zaradi politične motivacije so bili pri
svojem delu veliko bolj odločni in sistematični kot občinski nazorni odbor.
Pri odpravljanju vzrokov korupcije v lokalni samoupravi bi veljalo razmisliti o uveljavitvi
konstruktivne nezaupnice za župane, s čimer bi lahko večina v občinskem svetu izvolila
novega župana, v kolikor bi ocenila, da župan ne deluje več v javnem interesu. Mogoče bi bil
to prvi korak v pravo smer.
14

7. LITERATURA in VIRI:
7.1. Literatura:
Brezovšek, Marjan (2005): Problemi in perspektive lokalne demokracije v Sloveniji.
V Brezovšek, Marjan (ur.) in Haček, Miro (ur.): Lokalna demokracija II:
Uresničevanje lokalne samouprave v Sloveniji, 263–282. Ljubljana: FDV.
Dobovšek, Bojan in Mastnak, Matija (2005): Korupcijsko prevzemanje države. V
Dobovšek, Bojan (ur.): Korupcija in politika, 79-137. Ljubljana: Ministrstvo za
notranje zadeve Republike Slovenije.
Dobovšek, Bojan (2002): Sodobni problemi korupcije v upravi. V Dobovšek, Bojan
(ur.): Korupcija v javni upravi, 43-53. Ljubljana: Ministrstvo za notranje zadeve
Republike Slovenije.
Ferlic, Andrej (2002): Kazenskopravni vidiki korupcije v javni upravi. V Dobovšek,
Bojan (ur.): Korupcija v javni upravi, 13-25. Ljubljana: Ministrstvo za notranje
zadeve Republike Slovenije.
Grafenauer, Božo (2000): Lokalna samouprava na Slovenskem: teritorialno –
organizacijske strukture. Maribor: Pravna fakulteta.
Johnston, Michael (2005): Syndromes od Corruption – Wealth, Power and
Democracy. Cambridge: Cambridge University Press
Ölander, Jan (2000): Corruption and ways to fight it. V Meško, Gorazd (ur.):
Corruption in Central and Estern Europe at the turn of millenium: a collection of
essays, 169-181. Ljubljana: Open Society Institute.
Vlaj, Stane (2004): Lokalna samouprava. Ljubljana: Fakulteta za upravo.
Vlaj, Stane (2005): Lokalna samouprava v Sloveniji: Centralizem ali decentralizacija.
V Brezovšek, Marjan (ur.) in Haček, Miro: Lokalna demokracija II: Uresničevanje
lokalne samouprave v Sloveniji, 25–42. Ljubljana: FDV.
7.2. Pravni viri:
Zakon o lokalni samoupravi: Uradni list RS št. 72/93, 57/94, 17/95, 26/97, 70/97,
10/98, 74/98, 70/00, 51/02, 108/03, 77/04, 72/05 in 94/07.
DODATNA OPOMBA:
Avtor seminarske naloge je od leta 2006 dalje opozicijski občinski svetnik v občinskem svetu
občine Kamnik.
15