административный надзор органов исполнительной власти

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО
ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
МОСКОВСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
На правах рукописи
Зырянов Сергей Михайлович
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР
ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ
ВЛАСТИ
Специальность 12.00.14 – административное право, финансовое право, информационное
право
Диссертация на соискание ученой степени доктора
юридических наук
Научный консультант –
Заслуженный деятель науки
Российской Федерации
доктор юридических наук,
профессор Шергин А. П.
Москва-2010

Оглавление
Введение................................................................................................................... 3
Глава 1. Концептуальные и правовые основы административного
надзора ....................................................................................................................30
§ 1. Административный надзор как функция органов исполнительной
власти .......................................................................................................................30
§ 2. Административный надзор в системе правоохраны .....................................58
§ 3. Институт административного надзора в российском
законодательстве и проблемы его оптимизации ...................................................96
Глава 2. Проблемы организации системы субъектов
административного надзора .............................................................................. 144
§ 1. Становление системы субъектов административного надзора ................... 144
§ 2. Структура и содержание административно-правового статуса
органа административного надзора ..................................................................... 183
§ 3. Теоретические проблемы определения статуса государственного
инспектора ............................................................................................................. 212
§ 4. Проблема координации деятельности системы субъектов
административного надзора ................................................................................. 247
Глава 3. Административно-надзорное производство. ................................... 272
§ 1. Понятие и стадии административно-надзорного производства. ................. 272
§ 2. Административно-надзорные правоотношения. .......................................... 301
§ 3. Обеспечение законности административного надзора ................................ 320
Заключение .......................................................................................................... 362
Источники, использованные в работе над диссертацией ............................. 378
Приложения ......................................................................................................... 467
2

Введение
Актуальность темы исследования. Современная жизнь сопряжена с
множеством самых разнообразных угроз, непосредственно связанных с деятельностью
человека. Безопасность как состояние защищенности личности,
общества и государства от этих угроз обеспечивается установлением технических
регламентов, стандартов, правил, нормативов, введением юридических запретов,
ограничений, правил и условий осуществления различных видов деятельности.
Все более точной и адресной год от года становится юридическая,
преимущественно административная ответственность за нарушение установленных
запретов, несоблюдение правил и превышение ограничений, размеры
административных наказаний повышаются, значительно опережая темпы инфляции.
К сожалению, как показывает практика, предпринимаемых усилий явно
недостаточно. Ситуация осложняется под воздействием совокупности факторов,
в числе которых: усложнение технологий производства; моральный и физический
износ основных производственных фондов; падение уровня квалификации
специалистов; растущая коррумпированность государственных служащих
и др. Техногенные катастрофы, дорожно-транспортные происшествия, пожары,
обрушения зданий, невосполнимое ухудшение состояния окружающей
природной среды, эпидемии, эпизоотии и прочие напасти становятся нормой
3

нашей жизни 1 . И причины подобных происшествий обычно кроются в элементарном
несоблюдении обязательных требований их адресатами, в пренебрежительном
отношении к требованиям безопасности. Результаты расследования
аварии, произошедшей 17 августа 2009 г. на Саяно-Шушенской ГЭС, однозначно
свидетельствуют о многочисленных нарушениях правил эксплуатации.
В таких условиях принятие срочных мер по повышению законности становится
жизненно необходимым.
Основные пути обеспечения законности известны. В свое время их довольно
точно определил В. И. Ленин: «Чем обеспечивается вообще исполнение
законов. Во-1-х, надзором за исполнением законов. Во-2-х, наказанием за неисполнение
закона» 2 . Наказание по большому счету решает задачу частной превенции
правонарушений и не затрагивает, ни мотивацию, ни другие составляющие
противоправного поведения. В профилактическом воздействии удельный
вес наказания меньше, чем надзора. Наказание не может обеспечить полную
и надежную охрану общественных отношений. Поэтому на передний план
выходит контроль и надзор. Конечно, современный инструментарий правового
воздействия на общественные отношения гораздо богаче, в его арсенале широчайший
спектр разрешительных методов, позволяющий учитывать тончайшие
нюансы регулируемых отношений, корпоративные средства, используемые в
1 По данным МЧС России в течение 2008 г. произошло 200386 пожаров, при которых
погибло 15165 человек, в том числе 584 ребенка. На пожарах получили травмы 12800 человек.
В среднем, ежедневно в Российской Федерации происходило 549 пожаров, при которых
гибло 42 человека и 35 человек получали травмы, огнем уничтожалось 166 строений, 27 единиц
автотракторной техники и 8 голов скота. Ежедневный материальный ущерб составил 33
млн. рублей. См.: http://www.mchs.gov.ru/stats/ detail.php?ID=13095. Вхождение 25.01.2009.
Двадцать две аварии, происшедшие в течение 2007 г. на опасных производственных объектах
нефтегазовой и нефтехимической промышленности повлекли материальный ущерб в
размере 191530,366 тыс. руб. В результате аварий на угольных шахтах в отдельные годы
число погибших достигает 1 человека на 1 млн. тонн добытого угля . См.: Годовой отчет о
деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору
в 2007 году / Колл. авт. – Под общ. ред. К. Б. Пуликовского. – М., 2008. С. 107, 132, 160,
164 и др. Ежегодный ущерб от дорожно-транспортных происшествий составляет 2,2 – 2,6%
валового внутреннего продукта страны. См.: Постановление Правительства РФ от 20 февраля
2006 г. № 100 (ред. от 14.02.2009) «О федеральной целевой программе «Повышение безопасности
дорожного движения в 2006 - 2012 годах» // СЗ РФ. 2006. № 9. Ст. 1020.
2 См.: Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Т. 2. С. 293.
4

публичных интересах, страхование гражданской ответственности владельцев и
операторов источников повышенной опасности и т.д. Однако и их потенциал не
раскроется полностью без контроля и надзора. Принудительность, как необходимое
условие действия права обеспечивается преимущественно посредством
контрольно-надзорной деятельности.
В то же время, одной из важнейших особенностей рассматриваемых контрольно-надзорных
правоотношений является отсутствие организационной
подчиненности его сторон, что требует определить пределы государственного
контроля на концептуальном уровне. И в этом отношении востребованной оказывается
идея разграничения контроля и административного надзора, обоснования
его выделения в качестве самостоятельной государственной функции, установления
его сущностных характеристик, целей и задач, определения его соотношения
с контролем и другими правоохранительными государственными
функциями.
Специфика административно-надзорной деятельности, уникальный характер
возникающих в связи с ней правоотношений, сложность и многогранность
поднадзорных объектов обусловливают учреждение множества субъектов
административного надзора. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г №
314 осуществление административного надзора было отнесены к ведению федеральных
служб. Однако надзорные полномочия сохранены в компетенции
ряда федеральных министерств и агентств, а также государственных учреждений.
Последнее обстоятельство вызывает особую озабоченность, поскольку учреждения
не входят в систему исполнительной власти. Расширяется практика
наделения надзорными полномочиями исполнительно-распорядительных органов
местного самоуправления. В результате возникает сложная, многоуровневая,
разветвленная совокупность властных субъектов, характеризующаяся неустойчивыми
системными связями, неопределенными целями, задачами и
предметами ведения отдельных элементов системы. Оптимизировать систему
исполнительной власти, повысить ее эффективность призвана административная
реформа, проводящаяся, к сожалению, в условиях теоретического вакуума,
5

а потому, в значительной степени стихийно, интуитивно. Поэтому внимание
исследователя должно быть направлено на поиск путей оптимизации компетенции
субъектов административного надзора. Все это требует формирования
основ статуса субъектов административного надзора, выработки правил и условий
делегирования надзорных полномочий иным субъектам.
Множество субъектов административного надзора негативно сказывается
и на эффективности их деятельности в целом. Повышение активности административного
надзора становится препятствием экономического развития, но не
способствует достижению поставленных целей. К тому же, в последние годы
наметилась тенденция использования заложенного в административном надзоре
мощнейшего правоохранительного потенциала в коррупционных целях, превращение
важнейшей государственной функции в непреодолимый административный
барьер, препятствующий свободному развитию отечественной экономики.
Не случайно принятыми в последние годы программными документами
предусматривается ограничение вмешательства государства в экономическую
деятельность субъектов предпринимательства 1 . Поэтому не менее важным
представляется обеспечение полномочий субъектов административного надзора
эффективными юридическими процедурами, придание административному
надзору строгой процессуальной формы. Это должно обеспечить и соблюдение
прав и свобод граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических
лиц. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля» заложил основу
1 См., напр.: Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению
административной реформы в 2003 – 2004 годах» // СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046; Распоряжение
Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1163-р «Об утверждении Программы социально-экономического
развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу
(2003 – 2005 годы)» // СЗ РФ. 2003. № 34. Ст. 3396; Распоряжение Правительства РФ от 25
октября 2005 г. № 1789-р (ред. от 10.03.2009) «О Концепции административной реформы в
Российской Федерации в 2006 – 2010 годах» // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720; Распоряжение
Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р «О Программе социально-экономического
развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 – 2008 годы)» // СЗ
РФ. 2006. № 5. Ст. 589 и др.
6

для перехода на принципиально новый уровень правового регулирования отношений
между субъектами административного надзора и предпринимательским
сообществом. Началось внедрение элементов координации деятельности
всех субъектов административного надзора, включение в систему органов прокуратуры.
И уже первые результаты прокурорского участия в организации надзорной
деятельности свидетельствуют о наличии серьезных проблем, нуждающихся
в срочном разрешении 1 . Вместе с тем, названный Федеральный закон регулирует
лишь ограниченный круг административно-надзорных правоотношений.
Ряд вопросов так и остался нерешенным, в частности, не был создан эффективный
механизм упорядочения административного надзора; не получили
надлежащих гарантий граждане и организации, не осуществляющие предпринимательскую
деятельность. Защита их прав обеспечивается, прежде всего, ведомственными
актами – административными регламентами, регулирующими
аппаратные отношения. Нужны действенные и эффективные механизмы борьбы
с некомпетентностью, недисциплинированностью, коррумпированностью
должностных лиц органов административного надзора.
Социальная адекватность и стабильность исполнительной власти, защищенность
прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц являются
необходимыми условиями прогресса и процветания государства. Поиск
путей разрешения существующего противоречия между ожиданиями обществом
стабильного правопорядка и его реальным осуществлением – одна из основных
задач российской юридической науки.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы обеспечения
законности были предметом многочисленных исследований. Наиболее существенный
вклад в теорию внесли С. Н. Братусь, А. Е. Лунев, В. И. Ремнев,
И. С. Самощенко и др. Выявлению природы административного надзора, анализу
правового статуса государственных инспекций посвящены работы многих
1 Так, по данным Генеральной прокуратуры РФ, в разных регионах страны прокуроры
отказывают в проведении внеплановых проверок примерно в половине случаев обращения к
ним субъектов административного надзора, признавая указанные в обращениях доводы неубедительными.
См., напр.: Ведомости. 2009. 24 июля.
7

ученых-административистов (Д. Н. Бахрах, И. И. Веремеенко, Р. И. Денисов,
М. И. Еропкин, А. П. Коренев, Ю. М. Козлов, Л. Л. Попов, Ф. С. Разаренов,
Б. В. Россинский, М. С. Студеникина, и др.). В этих работах рассматриваемая
проблематика исследовалась в условиях советской государственной плановой
экономики и сводилась преимущественно к разработке проблем осуществления
государственного контроля, административный надзор рассматривался применительно
к деятельности государственных инспекций и органов внутренних
дел. В свою очередь, в работах В. П. Беляева, С. Н. Назарова, А. Х. Казариной и
др. основной акцент сделан на разработку проблем прокурорского надзора.
Особенности административно-правового статуса субъектов административного
права исследовались в работах Н. В. Витрука, Б. Н. Габричидзе, В. С. Прониной,
Н. Г. Салищевой, В. Г. Татаряна, А. П. Шергина, А. Ю. Якимова и др.
Административно-правовой статус субъектов административного надзора в
комплексе, в его развитии в правоотношениях не рассматривался, не был объектом
специального изучения административно-правовой статус государственных
инспекторов и других сотрудников надзорных органов.
В 70-х годах прошлого столетия вышло несколько работ, посвященных
исследованию правоотношений вообще и административных правоотношений,
в частности 1 . С тех пор сменилась целая эпоха, претерпели изменения субъекты
правоотношений, их объект. Правоотношения, складывающиеся в процессе
осуществления административно-надзорной деятельности, как разновидность
административных правоотношений предметом научных исследований не были.
Симптоматично, что в тот период вопросы охраны прав, свобод и законных
интересов граждан и юридических лиц при проведении административного
надзора не рассматривались. Ряд проведенных позже научных исследований
был посвящен защите прав граждан в их отношениях с властными структурами
1 См.: Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения. – Л., 1972;
Козлов Ю.М. Административные правоотношения. – М., 1976; Халфина Р. О. Общее учение
о правоотношении. – М., 1974.
8

и теоретическим вопросам административной юстиции (А. А. Демин, А. Б. Зеленцов,
И. Ш. Килясханов, С. Н. Махина, Н. Г. Салищева, Ю. Н. Старилов, Н.
Ю. Хаманева, и др.). В последние годы основное внимание исследователей направлено
на обоснование необходимости создания в стране административной
юстиции. Не отрицая важности и актуальности поиска ответов на вопросы о
месте и роли административной юстиции, отметим, что проблемы охраны прав
субъектов административно-надзорных правоотношений, имеющих определенную
специфику, нуждаются в исследовании независимо от проблем становления
административной юстиции.
Не остаются без внимания и проблемы процессуальной регламентации
деятельности исполнительной власти. В работах В. Д. Сорокина, М. Я. Масленникова,
И. В. Пановой, В. М. Горшенева, С. З. Женетль и других ученых созданы
теоретические основы данной стороны правового регулирования.
Таким образом, необходимые правовые основы разработки проблем административного
надзора заложены в административно-правовой доктрине.
Вместе с тем, административное право до настоящего времени не претерпело
необходимых изменений, обусловленных принципиальной сменой социальноэкономического
и политического устройства страны. Поэтому повышение эффективности
государственного управления при одновременном обеспечении
законности невозможно без новых знаний об административном надзоре, складывающихся
в процессе его осуществления правоотношениях, их субъектах,
объекте, без разработки и реализации новых, отвечающих потребностям времени,
эффективных механизмов охраны этих правоотношений. Накопленный
опыт в данной области может быть использован, но он требует переосмысления,
анализа с учетом условий современного этапа развития России, новых тенденций
в развитии государственного управления, возможностей государства в
обеспечении законности и обеспечении общественной безопасности. Именно
такая предопределенность постановки проблемы обусловила выбор, методологию
и направленность настоящего диссертационного исследования.
9

К исследованию данного юридического феномена представители юридической
науки обращались неоднократно, более того, можно констатировать
всплеск научного интереса к проблемам административного надзора в последние
годы, что, очевидно, обусловлено административной реформой, начатой
весной 2004 г., а также правоохранительным потенциалом, заложенным в данном
виде деятельности. К сожалению, несмотря на столь значительное число
научных работ монографического характера, цельной научной теории административного
надзора на сегодняшний день не сложилось. Более того, подвергаются
ревизии фундаментальные теоретические положения, выработанные еще
советской административно-правовой наукой. С одной стороны, такая ревизия
необходима и обусловлена объективными предпосылками, связанными со сменой
исторической формации. С другой стороны, пересмотру подвергаются не
идеологические основы и не те положения, которые основаны на специфике
структурно-организационного построения экономики в стране, а, напротив, положения
о целях, предмете, пределах и содержании административного надзора.
В итоге, из более или менее цельной теории административного надзора (в
советском административном праве) «вымывается» самое ценное, теряется
смысл разграничения административного надзора и контроля.
Вышеизложенное позволяет определить объект, предмет и методологию
исследования проблем административного надзора органов исполнительной
власти таким образом, чтобы восполнить образовавшиеся в административноправовой
теории и в нормативной правовой материи «пустоты», устранить противоречия.
Объектом исследования является институт административного надзора
в России.
Предмет исследования составляют: административный надзор как функция
исполнительной власти; правовое регулирование административно-надзорной
деятельности; статус субъектов административного надзора и правовые вопросы
организации их системы; административно-надзорное производство; практика реа-
10

лизации функции административного надзора органами исполнительной власти;
проблемы обеспечения законности в административно-надзорной деятельности.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является
разработка современной концепции административного надзора в системе государственного
управления, включающей методологию и методику установления
административно-правовых статусов субъектов административнонадзорных
правоотношений, нормативное правовое регулирование их деятельности,
организацию административно-надзорной деятельности, процессуальную
форму административного надзора.
В рамках достижения данных целей решаются следующие задачи:
обоснование необходимости выделения административного надзора как
самостоятельной функции управления, определение ее места в системе функций
органов исполнительной власти;
раскрытие сущности и назначения административного надзора в системе
функций федеральных органов исполнительной власти и в системе способов
правоохраны;
восполнение теоретических основ института административного надзора,
«очистка» его от ненаучных элементов;
анализ правовой основы административно-надзорной деятельности, выявление
юридических дефектов, выработка цельной и стройной конструкции
правового института административного надзора, наполнение ее адекватным
содержанием;
исследование динамики развития системы органов, осуществляющих административный
надзор, выявление тенденций и определение перспектив развития;
разработка методологических и методических основ компетенции органов
административного надзора;
раскрытие содержания статуса органа, осуществляющего административный
надзор, и его должностного лица – государственного инспектора;
11

выработка научной основы и поиск путей системной организации деятельности
органов, осуществляющих административный надзор;
формулирование концептуальной модели административно-надзорного
производства;
раскрытие юридической конструкции «административно-надзорное правоотношение»,
анализ ее элементов;
разработка проблем обеспечения законности в деятельности субъектов
административного надзора;
определение основных направлений совершенствования административного
надзора;
формулирование предложений по развитию законодательства об административном
надзоре;
разработка концепции федерального закона «Об административном надзоре».
Методология и методика исследования. Методологическую основу
диссертационного исследования составляют положения философии права, которые
позволяют, с одной стороны, определять пути и методы познания общественных
отношений на определенных этапах развития российского общества,
вскрывать внутренние связи и тенденции закономерного развития правовых и
социальных явлений в их единстве, целостности и системности, а с другой –
воздействовать на сам исследовательский процесс, задавая ему направленность,
определяя его курс на удовлетворение потребностей и запросов практики 1 .
Методологическая миссия философии права предполагает использование
в ходе конкретных комплексных правовых исследований и нефилософских обще-
и частнонаучных методов (формально-логический, сравнительное правоведение,
статистический, опрос, интервьюирование, экспертные оценки).
В работе применен метод системного анализа как ключа к исследованию
каждого структурного элемента административного надзора в динамике его
1 См.: Керимов Д. А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии
права). – М., 2001. С. 79, 310 – 311.
12

развития в нашей стране. Системный анализ позволяет оценить его состояние,
обеспечить конкретность исследования.
С помощью исторического метода изучаются традиции, закономерности
и преобладающие тенденции в деятельности органов административного надзора,
этапы их формирования и трансформации полномочий.
Сравнительно-правовой метод преимущественно используется для выявления
особенностей юридической деятельности и ее классификации.
Формально-логический и социологический методы позволяют определить
место и роль административного надзора в государственном управлении,
его значимость для общества.
Формально-юридический метод применяется при анализе действующих
нормативно-правовых актов.
Методы толкования правовых норм способствуют выявлению дефектов в
законодательстве об административном надзоре, формированию предложений
по его совершенствованию.
При помощи логико-семантического метода и метода восхождения от абстрактного
к конкретному расширяется и уточняется понятийный аппарат, определяется
сущность, общие и особенные черты контрольной и надзорной деятельности.
Эмпирическую и информационную основу диссертационного исследования
составляют обобщенные данные о практической деятельности органов административного
надзора, статистические материалы, справочная литература.
Положения и выводы диссертации во многом основываются также на
имеющихся достижениях общей теории права и государства, теории государственного
управления, административного, конституционного и финансового
права, а также истории, философии, социологии, политологии и т.п.
Научная новизна исследования. В представленной работе на основе
комплексного исследования действующего законодательства разработаны проблемы
нормативного правового регулирования и осуществления административного
надзора как метода деятельности исполнительной власти. Новизна дис-
13

сертации проявляется как в самом подходе к исследованию поставленной проблемы,
рассматриваемой комплексно и многопланово, так и в предлагаемых
решениях ряда конкретных вопросов.
В пределах проведенного исследования впервые:
- раскрыта сущность административного надзора как правоохранительной
функции органов исполнительной власти;
- выявлены критерии разграничения административного надзора от регулятивных
и иных правоохранительных функций органов исполнительной власти;
- уточнен объект административно-надзорных правоотношений, раскрыта
специфика их содержания;
- предложены критерии разграничения предметов ведения органов прокуратуры
и органов административного надзора;
- установлены тенденции развития системы органов административного
надзора в СССР и Российской Федерации;
- дана характеристика сложившейся в настоящее время системы органов
административного надзора, предложены критерии разграничения предметов
ведения и полномочий федеральных органов административного надзора, органов
административного надзора субъектов Российской Федерации, а также
структурных подразделений исполнительно-распорядительных органов местного
самоуправления и учреждений, осуществляющих переданные им государственные
административно-надзорные полномочия;
- обоснована конструкция административно-правового статуса органа
административного надзора, его должностного лица – государственного инспектора,
раскрыто содержательное наполнение данной конструкции;
- доказана правоохранительная сущность государственной службы на
должностях государственных инспекторов и единство статуса указанных должностей
независимо от того, в каком органе исполнительной власти они предусмотрены;
предложено учитывать данные обстоятельства при разработке проекта
федерального закона «О государственной правоохранительной службе
14

Российской Федерации» и соответствующего законодательства субъектов Российской
Федерации;
- сформулированы научно обоснованные предложения по организации
функционирования системы органов административного надзора;
- выработана концепция административно-правового регулирования административного
надзора органов исполнительной власти;
- предложена новая юридическая конструкция административнонадзорного
производства, раскрыто содержание ее стадий и этапов;
- определены основные направления обеспечения законности в деятельности
субъектов административного надзора; сформулированы предложения по
внесению изменений в КоАП РФ и другие федеральные законы с целью усиления
гарантий прав граждан и организаций, в отношении которых осуществляется
административный надзор.
В диссертации получили дальнейшее развитие:
- общетеоретические аспекты правоприменительной деятельности органов
исполнительной власти;
- представления об административно-правовом статусе органа исполнительной
власти и должностного лица;
- научные идеи об оптимизации административно-правового статуса органа
исполнительной власти, должностного лица;
– типология правоприменительной деятельности органов исполнительной
власти по реализации институтов материального административного права;
- классическая теория государственного контроля и государственных инспекций,
как органов надведомственного контроля;
- теория административного процесса, общие положения о юридической
процессуальной форме.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Авторская концептуальная модель административного надзора, основывающаяся
на представлениях о современном федеративном правовом государстве
с рыночным укладом экономики. Содержание данной модели образует
15

согласованная уникальная система следующих сущностных характеристик данного
вида государственного контроля:
1) является одной из основных правовых форм административной деятельности,
тесно связанной с правовым нормированием, административноправовыми
разрешениями и запретами, с юридической ответственностью;
2) является одним из наиболее масштабных способов обеспечения законности
в самых разнообразных областях общественной жизни;
3) является одним из основных средств правоохраны;
4) оказывает внешневластное воздействие на управляемых субъектов
права, не подчиненных надзорным органам;
5) является важнейшей административно-правовой гарантией нормального
развития гражданских, трудовых, семейных, земельных и других отраслевых
правоотношений;
6) обеспечивает необходимую связь норм права с (юрисдикционными)
правоприменительными актами в целостный механизм правового регулирования,
«заполняя» правовое пространство между правовым нормированием и
юридической ответственностью за правонарушения.
2. Выделение административного надзора в самостоятельный вид государственного
контроля объективно обусловлено внутренней логикой развития
права и основывается на следующих концептуальных идеях:
1) в правовом государстве права и свободы могут быть ограничены, а
обязанности возложены исключительно законом, а в Российской Федерации,
согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ – федеральным законом;
2) предмет административного права образуется совокупностью двух
разнородных областей общественных отношений: внутриаппаратных и внешних.
Эта разнородность требует использования различных методов административно-правового
регулирования административного надзора и контроля –
простое механическое приложение методов внутриаппаратного регулирования
на внешние отношения недопустимо;
16

3) во внешних отношениях государство может контролировать исключительно
законность (правомерность) поведения граждан и организаций, в то
время как во внутриаппаратных отношениях в предмет контроля включается
также целесообразность действий и исполнение разного рода распоряжений.
3. Административный надзор, сохраняя генетическое родство с контролем,
в то же время предстает самостоятельной правоохранительной функцией
органов исполнительной власти, впервые формально-юридически выделенной в
этом качестве Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 и отнесенной
наряду с разрешительной и административно-юрисдикционной функциями к
группе «функций по контролю и надзору». Данным Указом осуществлена юридическая
формализация реформаторских идей о новой конструкции исполнительной
власти в России, построенной на основе функциональной специализации
каждого из трех видов федеральных органов исполнительной власти (министерства,
службы, агентства).
4. В настоящее время в российском административном праве сформировался
массив федеральных законов и других нормативных правовых актов Российской
Федерации, законов и других нормативных правовых актов субъектов
Российской Федерации, обеспечивающих более или менее полное правовое регулирование
однородных общественных отношений, возникающих в связи с
осуществлением административного надзора, что позволяет охарактеризовать
его как самостоятельный административно-правовой институт.
Анализ нормативных источников данного института свидетельствует об
их разобщенности, пробельности, несогласованности и разноуровневости, наличии
множества коррупциогенных факторов. В настоящее время институт административного
надзора переживает период активного, но в некоторой степени
стихийного развития. Автор обосновывает необходимость его развития по
следующим основным направлениям:
- формирования единой законодательной основы, образующей Общую
часть этого правового института;
- структуризации и внутренней организации данной правовой общности;
17

- выявления и устранения имеющихся юридических дефектов;
- унификации административных процедур и взаимосвязи правового регулирования
отдельных видов административного надзора;
- развития процессуально-правового регулирования административного
надзора;
- повышения уровня (юридической силы) нормативных источников института
административного надзора.
5. Ретроспективный анализ развития органов административного надзора
свидетельствует о наличии общей тенденции, заключающейся в обретении ими
все большей функциональной специализации, самостоятельности, независимости
от органов, осуществляющих функции по выработке государственной политики,
нормативному правовому регулированию, оказанию государственных
услуг и управлению государственной собственностью. Новый этап развития
начат Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 в ходе административной
реформы федеральных органов исполнительной власти, в соответствии с
которым основными субъектами административного надзора были определены
федеральные службы. Административно-надзорная функция выделяет федеральные
службы из системы федеральных органов исполнительной власти, определяет
особый характер их статуса. Вместе с тем, по мнению автора, строгое
следование исторически сложившейся тенденции требует дальнейшей оптимизации
статуса субъектов административного надзора, закрепления в концептуальных
актах Президента РФ и Правительства РФ указанных принципов в форме,
не допускающей отступлений в угоду личным и корпоративным интересам.
В то же время, предусмотренное допущение в специально оговоренных случаях
возложения надзорной функции на иные органы исполнительной власти обеспечивает
необходимую гибкость государственного управления.
6. Возникшая в результате приспособления административно-командной
системы исполнительно-распорядительных органов надведомственного контроля
СССР совокупность органов административного надзора остается неэф-
18

фективной в принципиально иных условиях рыночной экономики. Перспективы
ее развития автор связывает с системной организацией, характеризующейся:
- функциональной специализацией субъектов административного надзора;
- унификацией их организационно-правовых форм;
- вертикальной и горизонтальной организацией их взаимодействия;
- выработкой объективных критериев оценки эффективности административно-надзорной
деятельности.
7. Становление муниципальной власти в качестве самостоятельного вида
публичной власти в условиях неопределенности категории «вопросы местного
значения» и распространения практики делегирования государственных функций
органам местного самоуправления обусловливает создание структурных
подразделений исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления
и муниципальных учреждений, осуществляющих наряду с контролем за
соблюдением гражданами и юридическими лицами обязательных требований
муниципальных правовых актов переданную им (а в отдельных случаях «присвоенную»)
государственную функцию административного надзора. Реализация
исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления и
муниципальными учреждениями приобретенной государственной функции, в
отличие от осуществления ими муниципально-правового контроля в сфере ведения
местного самоуправления, имеет административно-правовую природу.
8. Основной целью организации системы субъектов административного
надзора следует признать достижение баланса интересов личности, общества и
государства. Все предпринимавшиеся до настоящего времени организационные
меры были направлены на усиление «административной опеки» над хозяйствующими
субъектами, гражданами и некоммерческими организациями. В результате
административный надзор становится одной из самых коррупционных
сфер деятельности исполнительной власти, создает непреодолимые «административные
барьеры», препятствующие экономическому развитию страны, и при
этом не решает своей главной задачи по обеспечению безопасности. Анализ
19

правоприменительной практики свидетельствует о недостаточной эффективности
и противоречивости обусловленных необходимостью скорейшего выхода
из системного экономического кризиса и направленных на упорядочение административно-надзорной
деятельности законодательных новелл, предусмотренных
Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля». Решение
проблемы видится, во-первых, в возложении функции координации административно-надзорной
деятельности на Правительство РФ в соответствии с Федеральным
конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве
Российской Федерации» и на Министерство экономического развития
РФ, являющееся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим
функции по выработке государственной политики и нормативноправовому
регулированию в сфере развития предпринимательской деятельности,
в том числе среднего и малого бизнеса, государственной статистической
деятельности, разработки и реализации программ социально-экономического
развития Российской Федерации, во-вторых, в создании правовых механизмов,
«понуждающих» субъектов административного надзора к теснейшему взаимодействию.
9. Административно-надзорные полномочия входят в компетенцию
должности государственного инспектора, статус которого определяется совокупностью
факторов, придающих ему специальный характер: властность, принудительность,
направленность вовне, к неподчиненным субъектам – гражданам
и организациям. Названные полномочия в силу своей государственной и
правоохранительной природы обусловливают принадлежность должности государственного
инспектора к определенному виду государственной службы –
государственной правоохранительной службе. Это обстоятельство требует отказаться
от избранного в действующем федеральном законодательстве о государственной
службе смешанного критерия выделения государственной правоохранительной
службы, не позволяющего однозначно определить круг государ-
20

ственных должностей данного вида государственной службы, в пользу функционального
критерия, определяемого юридической природой функций, осуществляемых
указанными должностными лицами. Единство функциональной
компетенции должности государственного инспектора, сходные условия, а
также правоохранительный характер его деятельности требуют унификации
административно-правовых статусов государственных инспекторов как государственных
служащих государственной правоохранительной службы независимо
от того, в штате какого органа существует данная должность.
10. Юридической процессуальной формой административного надзора,
обеспечивающей его формальную определенность и гарантирующей права и
законные интересы поднадзорных объектов, является административнонадзорное
производство – комплекс урегулированных правом взаимообусловленных
и взаимосвязанных процессуальных действий, которые образуют определенную
совокупность процессуальных правоотношений; требуют установления,
доказывания, а также обоснования всех обстоятельств административнонадзорного
дела; обусловливают необходимость закрепления, официального
оформления полученных результатов в соответствующих процессуальных актах-документах.
Многогранность административного надзора и особенности
его процессуально-правового регулирования обусловливает выделение трех видов
административно-надзорных производств:
1) ординарное административно-надзорное производство, осуществляемое
в форме плановых проверок в соответствии со Сводным планом, предусмотренным
Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ;
2) экстраординарное административно-надзорное производство, осуществляемое
в форме внеплановых проверок, назначаемых с согласия прокурора
при возникновении определенных в ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря
2008 г. № 294-ФЗ обстоятельств, в том числе, при возникновении угрозы
причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей
среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера;
21

3) особые административно-надзорные производства, порядок осуществления
которых устанавливается другими федеральными законами и иными
нормативными правовыми актами.
11. Административный надзор, являясь способом обеспечения законности
и правопорядка, в то же время сам нуждается в обеспечении законности, как
обязательном условии его эффективности и недопущения использования его в
коррупционных и политических целях. Законность осуществления административного
надзора должна обеспечиваться сочетанием традиционных и новых методов:
- повышением качества нормативного правового регулирования;
- обязательной антикоррупционной экспертизой проектов законодательных
и иных нормативных правовых актов, образующих институт административного
надзора;
- государственным контролем (включая прокурорский надзор) и общественным
контролем за реализацией функции административного надзора;
- прозрачностью и публичностью административно-надзорной деятельности;
- юридической, прежде всего административной, ответственностью
должностных лиц органов исполнительной власти;
- административной юстицией, включая развитие досудебных процедур
разрешения споров.
12. Административный надзор в экономически развитых зарубежных
странах осуществляется, как правило, независимыми агентствами, наделенными
значительными властными полномочиями, нередко носящими дискреционный
характер. Вместе с тем, низкий уровень коррупции, в совокупности с высоким
доверием населения к государству и его исполнительным органам, а
также соответствующий уровень социальной защищенности должностных лиц
надзорных органов, компенсируют негативное влияние административнонадзорной
деятельности на частный бизнес и, напротив, создают условия для
его развития. Перечисленные качества должны быть поставлены в качестве це-
22

лей реформирования (модернизации) административно-надзорной деятельности
в Российской Федерации.
13. На основе анализа нормативных правовых актов, регулирующих административный
надзор, выявлен ряд существенных юридических пробелов и
коллизий, предложены пути их устранения, в том числе:
13.1. Концепция и авторский проект федерального закона «Об административном
надзоре».
13.2. Внести следующие изменения в КоАП РФ:
- исключить п. 2 и 3 ч. 1 ст. 28.1, ст. 28.7 КоАП РФ;
- дополнить статьей 19.30 следующего содержания:
«Статья 19.30. Нарушение порядка проведения государственного контроля
(надзора) или муниципального контроля
1. Издание приказа (распоряжения, постановления, предписания) о проведении
плановой проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя
вопреки Сводному плану либо о проведении внеплановой проверки
с нарушением порядка, установленного федеральным законом,
- влечет наложение на руководителя органа государственного контроля
(надзора) или муниципального контроля…
2. Самоуправное, без приказа (распоряжения, постановления, предписания)
руководителя органа государственного контроля (надзора) или муниципального
контроля проведение должностным лицом проверки юридического
лица или индивидуального предпринимателя
- влечет наложение …
3. Нарушение должностным лицом органа государственного контроля
(надзора) или муниципального контроля установленного федеральным законом
порядка проведения проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя,
в том числе, отказ от внесения в книгу учета проверок записи о
проведенной проверке,
- влечет наложение…».
- дополнить ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ после слов «19.29,» словами «19.30,».
23

13.3. Внести в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите
прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»
следующие изменения:
- изложить часть 2 статьи 13 названного Федерального закона в следующей
редакции:
«В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок
проведения плановых выездных проверок всеми органами государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля не может превышать пятьдесят
часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в
год.»;
- дополнить перечень оснований для проведения внеплановой проверки,
данный в ч. 2 ст. 10 указанного Федерального закона пунктом 3 следующего
содержания:
«3) проведение контроля за деятельностью органа государственного контроля
(надзора) в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.»;
- дополнить названный Федеральный закон статьей 18.1 следующего содержания:
«18.1. Обеспечение законности деятельности органов государственного
контроля (надзора)
1. Надзор за деятельностью органов государственного контроля (надзора)
и муниципального контроля осуществляет Генеральный прокурор Российской
Федерации и назначаемые им прокуроры.
2. Контроль за деятельностью органов государственного контроля (надзора)
осуществляют вышестоящие органы государственного контроля (надзора).
3. Прокурорский надзор и контроль вышестоящих государственных органов
осуществляются путем проведения повторных проверок юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей после проведения плановой или внеплановой
проверки контролируемым органом государственного контроля (надзора)
24

или муниципального контроля на основаниях и в порядке, предусмотренных
настоящим Федеральным законом для внеплановых проверок.
4. Повторным проверкам могут подвергаться не более 10% от общего
числа проверенных органом государственного контроля (надзора) или муниципального
контроля юридических лиц или индивидуальных предпринимателей.
5. В случае выявления в результате повторной проверки правонарушений,
не обнаруженных в ходе плановой или внеплановой проверки органом государственного
контроля (надзора) или муниципального контроля к юридическому
лицу или индивидуальному предпринимателю не применяются меры юридической
ответственности, за исключением случаев, когда невыявление факта правонарушения
при проведении первоначальной проверки явилось результатом
установленного вступившим в законную силу приговором суда сговора между
юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем и должностным
лицом органа государственного контроля (надзора) или муниципального контроля.
В случае выявления угрозы жизни или здоровью людей, возникновения
эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными
объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы,
причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей
среды прокурор или вышестоящий орган государственного контроля (надзора),
проводящие повторную проверку, принимают меры, предусмотренные
Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.».
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит, вопервых,
в том, что совокупность теоретических положений, сформулированных
в работе, вносит крупный вклад в науку административного права, позволяет
решить крупную научную проблему обеспечения безопасности личности, общества
и государства путем осуществления административного надзора за законностью
деятельности граждан и организаций, имеющую важное хозяйственное
значение, внедрение указанных положений вносит значительный вклад
в развитие экономики страны.
25

Полученные результаты могут быть использованы для дальнейшего научного
анализа как теоретических основ административной деятельности органов
исполнительной власти, так и различных форм его реализации.
Материалы диссертации могут найти применение при разработке стратегии
дальнейших преобразований и реформ в российском обществе, правовой
жизни и реализации правовой политики государства.
Авторский подход к определению сущности и предназначения административного
надзора, а также выводы, сформулированные в диссертации, и внесенные
предложения будут способствовать повышению эффективности исполнительной
власти, укреплению дисциплины, законности и правопорядка, могут
быть использованы при разработке проектов нормативно-правовых актов, определении
направлений и выработке конкретных решений административной
реформы органов административного надзора в целях оптимизации деятельности
органов государственной власти и управления, усиления гарантий соблюдения
прав и свобод человека и гражданина, последовательной демократизации
российского общества.
Обобщение и систематизация имеющихся знаний по исследуемой проблеме
могут найти применение при выработке решений, направленных на совершенствование
форм и методов административного надзора.
Основные положения диссертации, увязанные с реальными современными
процессами, сопровождающими административно-надзорную деятельность,
могут быть использованы в научной и учебной юридической литературе, в
учебном процессе при преподавании таких дисциплин, как «административное
право», «административно-процессуальное право», «административная деятельность
органов внутренних дел».
Апробация результатов исследования. Основные положения, а также
выводы и предложения опубликованы в монографиях, учебных изданиях, научных
статьях и иных изданиях.
По материалам диссертации подготовлены предложения по совершенствованию
законодательства. Результаты исследования, изложенные в диссерта-
26

ции и ранее изданных монографиях, использованы при разработке проекта административных
регламентов Федерального агентства воздушного транспорта
по исполнению государственной функции по лицензированию перевозок воздушным
транспортом грузов и перевозок воздушным транспортом пассажиров;
при подготовке Концепции развития законодательства Российской Федерации.
Основные результаты исследования докладывались на международных,
всероссийских и межвузовских научных и научно-практических конференциях
и круглых столах, в том числе: на научно-практической конференции «Насилие.
Личность. Общество» (Москва, ВНИИ МВД России, 2000); 1-ой Всероссийской
научно-практической конференции «Актуальные проблемы правового
регулирования медицинской деятельности» (Москва,16 мая 2003 г.); 2-ой научно-практической
конференции молодых ученых к 40-летию НИИ Генеральной
прокуратуры РФ «Актуальные проблемы борьбы с преступностью» (Москва,
НИИ ГП РФ, 2003); Круглом столе «Проблемы административнопроцессуального
обеспечения борьбы с правонарушениями, связанными с наркотическими
средствами и психотропными веществами» (Орел, Орловский
юридический институт МВД России, 28 марта 2003 г.); Международной научно-практической
конференции «Обеспечение безопасности и правопорядка в
транспортном комплексе России» (Москва, 4 – 5 ноября 2003 г.); 2-ой Всероссийской
научно-практической конференции «Актуальные проблемы правового
регулирования медицинской деятельности» (Москва,26 марта 2004 г.); Международной
научно-практической конференции, посвященной 70-летию Заслуженного
деятеля науки Российской Федерации, доктора юридических наук,
профессора А. П. Шергина «Актуальные вопросы административно-деликтного
права» (Москва, ВНИИ МВД России, 2005); Научно-методологическом семинаре
«Административная ответственность юридических лиц» (Санкт-
Петербург, 17 – 18 июня 2005 г.); Международной дистанционной научнопрактической
конференции «Актуальные проблемы и перспективы юридической
науки и правоприменительной деятельности в государствах-участниках
Содружества Независимых Государств» (Москва, Академия экономической
27

безопасности МВД России, 2005, 2008 гг.); Всероссийской научнопрактической
конференции «Административное и административнопроцессуальное
право: актуальные проблемы» (Москва, Московский университет
МВД России, 2006); Научно-практической конференции «Закон Российской
Федерации «О милиции»: 15 лет на защите прав и свобод граждан» (Москва,
Московский университет МВД России, 21 апреля 2006 г.); Международной научно-практической
конференции, посвященной 70-летию Заслуженного юриста
Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора И. И. Веремеенко
«Актуальные вопросы административно-правового регулирования в современной
России» (Москва, ВНИИ МВД России, 2008 г.); Международной научно-теоретической
конференции, посвященной 80-летию академика М. С.
Бесбаева «Правовое государство: от идеи до ее материализации» (Алматы, 2008
г.); «Лазаревских чтениях» (Москва, Институт государства и права РАН 2008
г.); Заседании Международной школы-практикума молодых ученых-юристов
«Эффективность законодательства и современные юридические технологии»
(Москва, 19 – 31 мая 2008 г.); Межвузовской научно-практической конференции
25 декабря 2008 г. (Москва, Российский государственный университет туризма
и сервиса); Научно-практического семинара «Правовые аспекты административной
реформы: состояние и перспективы» (Москва, Финансовая академия
при Правительстве Российской Федерации, 29 мая 2008 г.).
Выводы, положения и материалы диссертационного исследования используются
автором при чтении лекций по курсам «административное право»,
«административно-процессуальное право», при подготовке учебных пособий,
учебных и рабочих программ, лекционных материалов по этим программам и в
научно-исследовательской работе со студентами и аспирантами, а также при
проведении экспертизы проектов федеральных законов в Институте законодательства
и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав,
десяти параграфов, содержащих последовательное изложение научного иссле-
28

дования и раскрывающих тему диссертации, перечня источников, использованных
в работе и приложений.
29

надзора
Глава 1. Концептуальные и правовые основы административного
§ 1. Административный надзор как функция органов исполнительной
власти
Исследование конкретных видов и способов управленческой деятельности
обязывает, прежде всего, определиться в вопросе о том, какое место занимает
административный надзор в государственном управлении на современном
этапе развития российского государства. К сожалению, приходится признавать,
что в административно-правовой науке отсутствует единообразное понимание
основополагающих терминов, что обусловливает, с одной стороны, низкое качество
нормотворческой деятельности, с другой стороны, проблемы толкования
норм административного права в правоприменении. Не представляется возможным
разрабатывать проблемы административного надзора, не определив
его юридическое содержание, не отграничив от смежных видов деятельности
органов исполнительной власти, а, «чем выше уровень организации управляющей
системы, тем большее значение приобретает вопрос о взаимосвязи и взаимодействии
ее элементов» 1 . В то же время, вопросы повышения качества и эффективности
реализации государственных функций становятся все более актуальными.
Без их решения невозможно преодоление кризисных явлений в экономике,
повышение уровня жизни российских граждан. В связи с этим, прежде
всего, представляется необходимым уточнить содержание ключевого для данного
диссертационного исследования термина «административный надзор»,
широко используемого в теоретических и нормативных источниках административного
права. Несмотря на это, ясности с содержанием самого термина «административный
надзор», пожалуй, даже меньше, чем с содержанием термина
«административный процесс». В последнем случае хотя бы определены и об-
1 См.: Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. – М., 1972. С. 12.
30

щепризнанны две принципиальных позиции: «узкий» и «широкий» взгляды. В
отношении административного надзора также можно выделить две самостоятельные
позиции, существующие параллельно друг другу, как бы в разных измерениях,
что позволяет им никогда не пересекаться, поэтому в специальной
литературе даже не поднимается вопрос о параллельном существовании двух
«административных надзоров». Кроме того, в советском административном
праве термин «административный надзор» получил еще одно новое содержание,
в котором стал использоваться применительно к деятельности органов
внутренних дел по профилактике правонарушений лицами, освобожденными из
мест отбывания лишения свободы, с целью их социализации. В последнее время
активизировалась разработка проекта федерального закона, который должен
регламентировать аналогичные отношения. Данному федеральному закону
предполагается дать название «Об административном надзоре за лицами, освобожденными
из мест лишения свободы».
Проблема существования нескольких юридических конструкций, имеющих
общее название, но различное содержание, нуждается в разрешении. В целях
решения этой задачи проведем краткий анализ их содержания.
1. Административный надзор – это деятельность уполномоченных субъектов,
осуществляемая с целью обеспечения законности в государственном
управлении. Объект надзора – органы исполнительной власти. Предмет надзора
– соответствие деятельности объекта Конституции РФ и действующему законодательству.
Субъект надзора – широкий круг субъектов социального контроля,
уполномоченных контролировать деятельность исполнительной власти:
Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, прокуратура, органы судебной власти,
институты гражданского общества, в том числе и сами граждане. В данном
случае термин «административный надзор» образован по объекту и предмету
надзора.
2. Административный надзор – это деятельность уполномоченных органов
исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляемая с целью
обеспечения исполнения органами государственной власти, органами местного
31

самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами
установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами,
федеральными законами и другими нормативными правовыми актами
общеобязательных правил поведения 1 . Объект надзора – лица (физические и
юридические лица, в том числе органы государственной власти и органы местного
самоуправления), обязанные соблюдать и исполнять общеобязательные
правила поведения. Предмет надзора – соответствие деятельности названных
лиц указанным правилам. Субъект надзора – уполномоченные органы исполнительной
власти (административные органы) и их должностные лица. В этом
случае термин «административный надзор» образован по субъекту надзора. Заметим,
что не оспариваемый никем термин «прокурорский надзор» также образован
по признаку субъекта надзора, а не объекта. То же можно сказать о таких
общепризнанных терминах, как «государственный контроль», «ведомственный
контроль».
3. Административный надзор – это деятельность правоохранительных органов
(точнее, – милиции), осуществляемая с целью социализации граждан, отбывших
уголовное наказание в виде лишения свободы. Предметом надзора в
данном случае является соблюдение указанными лицами ограничений, установленных
судом персонально конкретному индивидуально определенному
физическому лицу. Термин «административный надзор» в данном случае соответствует
субъекту деятельности, однако объект его индивидуален, а предмет –
максимально персонифицирован, что в большей степени соответствует контролю
за исполнением индивидуальных властных предписаний. Административный
надзор в данном представлении – это форма индивидуальной профилактики
правонарушений со стороны индивидуально определенных лиц.
Кроме трех названных вариантов необходимо указать на получающий все
большее распространение термин «государственный контроль (надзор)», а так-
1 См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 25.12.2008) «О системе и
структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ, 2004, № 11, ст. 945.
32

же на новый термин «контроль и надзор» – именно в таком сочетании 1 , появившийся
в связи с необходимостью обеспечить реализацию делегированных
федеральными органами исполнительной власти государственных полномочий
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. С чем связано
использование терминов «контроль (надзор)» и «контроль и надзор», объяснить
невозможно, учитывая, что речь может вестись только об административном
контроле и надзоре, а также то, что административный надзор остается
специальным видом контроля. Можно лишь предположить, что разработчики
законопроектов и других нормативных правовых актов повышают статус названных
государственных функций, стремятся приблизить их к функции прокуратуры.
В российском (дореволюционном) административном праве использовался,
а в современном зарубежном административном праве термин «административный
надзор» используется в первом значении (образованном по признаку
объекта и предмета) 2 . В советском и в современном российском праве распространено
второе значение (образованном по признаку субъекта) 3 . В современной
учебной литературе мирно уживаются оба значения. Так, Д. Н. Бахрах рассматривает
административный надзор как метод деятельности исполнительной
1 См., напр.: Приказ Минприроды РФ от 31 октября 2008 г. № 290 «Об утверждении
Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования
государственной функции по осуществлению контроля и надзора за исполнением
органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им
для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношений с правом
направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении
к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных
полномочий» // БНА. 2009. № 13 и др.
2 См., напр.: Елистратов А. И. Основные начала административного права – 2-е изд.,
испр. и доп. – М.: Г. А. Леман и С. И. Сахаров, 1917. С. 252; Галлиган Д., Полянский В. В.,
Старилов Ю. Н. Административное право: история развития и основные современные концепции.
– М.: Юристъ, 2002. С. 331 – 334 и др.
3 Такой позиции придерживается большинство ученых: Р. И. Денисов, Я. А. Здир, Ф.
С. Разаренов, М. С. Студеникина, А. П. Шергин, О. М. Якуба и др.
33

власти (по субъекту) и как способ обеспечения законности в управлении (по
объекту) 1 и не рассматривает его как форму индивидуальной профилактики.
Какой способ образования термина – по объекту или по субъекту – более
точно выражает суть обозначаемой им деятельности? Полагаем, что следует
придерживаться ставшего уже традиционным в российском позитивном (писаном)
праве понимания административного надзора как деятельности уполномоченных
органов исполнительной власти и их должностных лиц. В обоснование
этого предложим один немаловажный аргумент, связанный с юридической
природой общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением
административного надзора. С административным надзором, осуществляемым
в отношении администрации, связаны отношения с участием, с одной стороны,
органов исполнительной власти и их должностных лиц, с другой стороны, с
участием прокуроров, Президента РФ, депутатов, палат парламента, судов, политических
партий, общественных объединений. Несмотря на то, что объектом
этих отношений является законность в управлении, данные отношения во многих
случаях являются конституционными или процессуальными (гражданскопроцессуальными
или арбитражно-процессуальными). Более того, надзор, осуществляемый
прокурором, принято называть в нашей стране прокурорским
надзором. Высказывается даже мнение о существовании самостоятельной отрасли
права, хотя каких либо более или менее серьезных попыток обособить ее
не предпринималось 2 .
Общественные отношения, возникающие с участием органов исполнительной
власти и их должностных лиц в связи с осуществлением надзора, осу-
1 См.: Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов. – М.: Издательская
группа НОРМА-ИНФРА-М, 2000. С. 394 – 409 и с. 609. См., также: Козлов Ю. М.
Административное право: Учебник. – М.: Юристъ, 2005. С. 364 – 368 и с. 543 – 545 и др.
2 См., напр.: Ергашев Е. Р. Прокурорское надзорно-охранительное право как составляющая
единой системы отечественного права // Современное право. 2005. № 10. С. 39 – 43;
Березовская С. Г. Сущность и основные характеристики в сфере прокурорского надзора //
Вопросы теории и практики прокурорского надзора. Ч. 1. 1975. С. 57; Тадевосян В. Н. Прокурорский
надзор в системе советского права // Социалистическая законность. 1958. № 1. С.
40; Рохлин В. И. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учеб. пособие. – СПб.,
2000. С. 20 – 21; Маршунов М. Н. Прокурорско-надзорное право. – М., 1991. С. 42; Звирбуль
В. К. Деятельность прокуратуры по предупреждению преступности. – М., 1971. С. 40 и др.
34

ществляемого администрацией, по своему юридическому содержанию являются
административными, а сама административно-надзорная деятельность регламентируется
нормами административного права и является одним из видов
административной деятельности.
Административный надзор в отношении лиц, освобожденных из мест отбывания
лишения свободы, по нашему глубокому убеждению, является очень
узко специальной разновидностью государственного контроля, имеющей очень
мало общего с административным надзором. Их объединяет лишь то, что он
осуществляется представителями государственной администрации по отношению
к неподчиненным ей частным лицам – гражданам. В то же время, по существу,
мы имеем дело с продолжением, развитием правоотношений, возникших
между государственной администрацией в лице ФСИН России и осужденными
гражданами (остающимися при этом частными лицами), после окончания отбытия
уголовного наказания. На этом основании А. В. Мартынов прямо относит
данную деятельность к предмету уголовно-исполнительного права 1 . Мы не
поддерживаем столь радикальную позицию, поскольку в данном случае меняется
представитель исполнительной власти – функции ФСИН России переходят
милиции. Меняется и цель данной деятельности – она становится более ярко
выраженной профилактической, карательная составляющая, определенная в
уголовном законодательстве как достижение социальной справедливости. Кроме
того, независимость гражданина, в отношении которого судом установлены
ограничения, за соблюдением которых осуществляется «административный
надзор», весьма спорна. По сути, суд ставит гражданина в зависимость от органа
внутренних дел, ограничивает его права и свободы, обязывает вступать в
правоотношения с органом внутренних дел. И все это непосредственно связано
с имевшим место в прошлом противоправным поведением самого гражданина,
совершением им уголовно наказуемого деяния. И контролируется при этом со-
1 См.: Мартынов А. В. Теоретико-правовой анализ исторического развития административного
надзора в России: Монография – Нижний Новгород – Саров: СГТ, 2009. С. 82.
35

блюдение «поднадзорным» гражданином установленных индивидуально для
данного конкретного гражданина ограничений, а не общеобязательных правил.
Представляется, что определение содержания термина «административный
надзор» должно базироваться на неких постулатах, признаваемых всей административно-правовой
наукой. И такие постулаты имеются.
Поиски первого постулата связаны с идеей об «оси координат» 1 общепризнанных
ценностей: человек – общество – государство. На одном краю этой оси
располагается полная свобода, представляющая ценность для отдельной личности.
В данной точке общество, как совокупность отдельных личностей, не
должно иметь интересов, противоречащих интересам отдельной личности. Государство
же предназначено для обеспечения реализации интересов отдельной
личности и также не должно иметь противоречащих этому интересов. Человек,
в свою очередь, не должен совершать действий, нарушающих права других людей,
кроме того, он должен строго исполнять обязательства, которые он принял,
а также платить налоги на содержание государства. Еще раз подчеркнем – это
крайняя точка «оси координат». В общем, она соответствует идее естественного
права. Другая крайняя точка оси на стороне государства. Она проявляется в тоталитарных
государствах и в концентрированном виде представляется формулой:
«государство – это все». Человек рассматривается как ресурс, инструмент,
винтик в государственном механизме. У человека не должно быть личных целей
и интересов, не связанных с целями и интересами государства. Государство,
в свою очередь, позаботится о том, чтобы человек имел необходимый минимум
условий для существования. Это патернализм. Общество в такой системе
выступает в роли помощника государства, обеспечивающего коллективное
моральное воздействие на личность (товарищеские суды, собрания трудовых
коллективов).
В каждом реальном государстве в определенный исторический период
устанавливается свой собственный баланс интересов личности и государства,
1 Идея предложена С. Н. Егоровым. См.: Егоров С. Н. Аксиоматические основы теории
права. – СПб.: Издательство «Лексикон», 2001. – 272 с.
36

учитывающий также интересы общества. В правовом государстве этот баланс
может быть установлен исключительно законом, а в Российской Федерации,
согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ – федеральным законом.
Второй постулат обнаруживается в идее о двойственной природе административного
права, проявляющейся в трех аспектах: а) объединении в одной отрасли
права материальных и процессуальных норм; б) осуществлении регулятивного
и охранительного воздействия посредством разрешений и запретов; в)
включении в предмет административного права двух отдельных областей общественных
отношений: внутриаппаратных и внешних. Последний аспект
двойственности предмета административного права опосредствует необходимость
использования специфических методов административно-правового регулирования
внутриаппаратных и внешних отношений. Простое механическое
приложение методов внутриаппаратного регулирования на внешние отношения
недопустимо.
Продолжая рассуждения, основанные на названных постулатах, приходим
к тому, что государство не должно переходить определенные границы
вмешательства в частную жизнь. Эти границы определяются федеральным законом.
Следовательно, в регулировании внешних отношений государство вправе
посредством федеральных законов устанавливать некие необходимые ограничения
прав граждан и обеспечивать их соблюдение. Соблюдение обеспечивается
двумя основными инструментами: контролем и юридической ответственностью
за несоблюдение гражданами установленных федеральным законом ограничений.
Это граница вмешательства государства в частную жизнь. Переход
ее означает беззаконие. Таким образом, приходим к третьему постулату – во
внешних отношениях государство может контролировать исключительно законность
(правомерность) поведения граждан, т.е. осуществлять административный
надзор.
Административный надзор как вид государственного контроля, осуществляемого
уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными
лицами, был выделен из надведомственного контроля в советский период
37

развития науки административного права в 70 – 80-е гг. прошлого века 1 . Основной
критерий, фундамент концепции связан с предметом: предмет контроля
– законность и целесообразность; предмет надзора – исключительно законность,
правомерность. Субъект административного надзора интересует соблюдение
индивидуально неопределенным лицом общеобязательных правил. Это
очень важный критерий: недопустимо, чтобы административный орган оценивал
целесообразность поведения, решений частных лиц, не находящихся в его
подчинении. В противном случае чиновник, оценивающий целесообразность
действий и решений менеджера частной компании, подменяет, по сути, руководство
этой компании, оставаясь при этом абсолютно безответственным. Ведь
если его требования приведут к банкротству, рискует предприниматель, а не
контролер. В соответствии со ст. 2 ГК РФ предпринимательская деятельность
осуществляется самостоятельно, на свой риск. Если же деятельность осуществляется
не самостоятельно, но риск при этом остается, нарушается принцип
справедливости.
Другое дело, когда предприниматель получает государственные средства,
государственное имущество. Здесь можно было бы говорить о контроле за эффективностью
использования государственных финансовых средств или имущества
со стороны государства. И то, лишь до тех пор, пока эти вопросы не
урегулированы законодательно. Современное законодательство о государственном
и муниципальном заказе уже достаточно развито, а вопросы использования
государственной собственности частными лицами могут быть урегулированы
договорами аренды (типовыми, заметим, договорами, существенные
1 Студеникина М. С. Государственные инспекции в СССР. – М., 1987; Государственный
контроль в сфере управления. – М., 1974; Разаренов Ф. С. О сущности и значении административного
надзора в советском государственном управлении // Вопросы административного
права на современном этапе. – М., 1963. С. 69 – 78; Денисов Р. И. Административный
надзор в сфере дорожного движения. – М., 1981; Советское административное право –
М., 1973; Иссерс В. Б. Виды и содержание надзорных полномочий // Вопросы советского государствоведения.
Труды Иркутского университета Т.71. Серия юридическая. Вып.10. – Иркутск,
1970; Россинский Б. В. Государственная система обеспечения безопасности дорожного
движения (тенденции, проблемы, перспективы развития): Дис... д-ра юрид. наук. – М., 1993
и др.
38

условия которых также нормативно предопределены), предусматривающими
порядок и цель использования этого имущества. Следовательно, целесообразность
в этой сфере уже облачена в правовые рамки, что позволяет ограничить
контрольно-надзорную деятельность надзором за законностью. Сказанное относится
и к финансовому и налоговому контролю. Финансовый контроль может
осуществляться только в сфере финансовых отношений, возникающих по
поводу государственных и муниципальных финансов без участия частных лиц.
Налоговый контроль по отношению к налогоплательщикам – частным лицам
существует до тех пор, пока несовершенно налоговое законодательство. И
обоснованность его существования сомнительна, так как минимизация налогов
в рамках закона означает лишь то, что налогоплательщик использует свое право,
данное ему налоговым законодательством. А то обстоятельство, что по недосмотру
законодателя он находит новые пути минимизации налогового бремени,
возлагает ответственность за недополученный бюджетом доход на законодателя,
а не на налогоплательщика 1 .
Надо сказать, что присвоение названия виду контрольной деятельности
по объекту является довольно распространенным явлением в праве. Общепринятыми
являются термины «финансовый контроль», «таможенный контроль»,
«экологический контроль», «пожарный надзор», «санитарноэпидемиологический
надзор» и т.д. Поставить в один ряд с данными видами
деятельности административный надзор невозможно, поскольку все они соотносятся
с административным надзором как частное и общее, являясь всего
лишь видами последнего. Классификация же видов контроля более высокого
уровня традиционно осуществляется по признаку субъекта: прокурорский надзор,
судебный контроль, парламентский контроль, президентский контроль. Из
всех перечисленных наиболее близки по ряду параметров прокурорский надзор
и административный надзор.
1 По нашему мнению, законное уменьшение размера налога – законный интерес налогоплательщика,
несмотря на то, что он противоречит законному интересу общества в увеличении
размеров уплачиваемых налогов. Но уравновешивать два противоположных законных
интереса должно право, а не усмотрение налоговых органов или арбитражных судов.
39

К сожалению, в последние годы в научных работах наметилась тенденция
к ревизионизму в вопросе определения содержания терминов «контроль» и
«административный надзор». Высказываются, например, предложения выделить
три вида правоохранительной деятельности: контроль, надзор и контрольно-надзорная
деятельность, «каждый из которых имеет собственное содержание
и четко очерченные правовые грани» 1 . С другой стороны, предлагается
применять термин «надзор» только к прокурорскому надзору, а в отношении
административной деятельности использовать исключительно термин «контроль»
2 . Несмотря на кажущуюся полярность данных предложений, их ошибочность
основана на непонимании авторами значения разделения этих видов
деятельности, игнорировании основополагающих постулатов административного
права.
Директор Департамента государственного регулирования в экономике
Минэкономразвития России А. В. Шаров, ратуя за разграничение в нормативных
правовых актах терминов «контроль» и «административный надзор», совершенно
справедливо утверждает, что разграничение данных терминов позволит
избежать конфликта, возникающего в результате смешения функций
оказания услуг и властных функций. В то же время, он полагает, что надзор
должен быть сосредоточен в государственных органах, а контрольные мероприятия
– проводиться компетентными аккредитованными специалистами и
организациями частного сектора по заказу надзорных органов. Для этого, пишет
А. В. Шаров, предстоит принять Закон об аккредитации, выделить из действующих
надзорных органов лаборатории, исследовательские и испытательные
центры, сократить численность государственных служащих, а также пре-
1 Манохин В. М., Адушкин Ю. С. Российское административное право: Учебник. 2-е
изд., исп. и доп. – Саратов, 2003. С. 242; Конин Н. М. Российское административное право.
Общая часть: Курс лекций. – Саратов, 2001. С. 327. См., также: Пузырев С. В. Административный
надзор и контроль как формы исполнительной деятельности органов внутренних дел
Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. – Саратов, 2006; Григорьева О. С. Административная
деятельность органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского
огнестрельного оружия: Дис. … канд. юрид. наук. – Екатеринбург, 2001 и др.
2 См.: Беляев В. П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности (вопросы
теории и практики): Дис. … д-ра юрид. наук. – Саратов, 2006. С. 15.
40

образовать государственные учреждения, исполняющие надзорные функции, в
государственные (муниципальные) органы, придав их работникам статус государственных
(муниципальных) служащих 1 . По нашему мнению, подобный подход
приведет к еще большей путанице, ведь под контролем понимается управленческая
деятельность, направленная на налаживание функционирования объекта
управления, обеспечение законности и исполнительской дисциплины, тогда
как деятельность экспертов и специалистов является вспомогательной, в
ней участвуют привлеченные специалисты, которые не могут быть властными
субъектами административно-правовых отношений и осуществлять административную
контрольную функцию. Такая вспомогательная деятельность может
рассматриваться как аутсорсинг – делегирование государственных полномочий
негосударственным субъектам, допущенным к осуществлению подобных
функций в результате государственной аккредитации 2 или без этого условия.
Однако для рассмотрения ее в качестве одной из форм государственного контроля
нет оснований.
Как следствие отсутствия определенности в теории, в писаном административном
праве термины «контроль» и «надзор» применительно к методам деятельности
органов исполнительной власти применяются произвольно, без
должного разграничения, более того, без учета результатов теоретических исследований.
Удивляет то, что субъекты нормотворчества, получая высшее юридическое
образование, изучали предмет административного права по учебникам,
в которых предлагается классическое представление о соотношении данных
терминов. Но в практической деятельности эти «юристы», полученные
знания по каким-то причинам не используют. Это приводит к произвольному
же толкованию задач и функций контрольных и надзорных органов. Так, в На-
1 См.: Шаров А. В. Об основных элементах административной реформы // Журнал
российского права. 2005. № 4. С. 25.
2 См., напр.: Правила аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами
государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля к проведению
мероприятий по контролю, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 20 августа
2009 г. № 689 // СЗ РФ. 2009. №. 35. Ст. 4241.
41

ставлении по техническому надзору Государственной инспекции безопасности
дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации все
функции инспекции именуются контролем: «Контроль за конструкцией транспортных
средств при их производстве и сертификации» и т.д. 1 . Федеральная
служба финансово-бюджетного надзора 2 является контрольным органом и не
осуществляет административный надзор, несмотря на ее название, а Федеральная
служба по контролю за оборотом наркотиков 3 , напротив, осуществляет административный
надзор. Вместе с тем, встречаются примеры адекватного использования
в законодательстве названных терминов. Так, Градостроительный
кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ 4 , разработчики которого, безусловно,
достойны положительной оценки по курсу административного права, предусматривает
следующие виды контрольно-надзорной деятельности:
государственный строительный надзор;
контроль за соблюдением органами государственной власти субъектов
Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о
градостроительной деятельности;
строительный контроль.
Используя в законе три специальных термина, законодатель определяет
их содержание и юридические признаки, позволяющие различать эти виды деятельности.
При этом, в данном случае абсолютно соблюдена логика: государственный
строительный надзор осуществляют надзорные органы (Ростехнадзор и
региональные инспекции), объектами его являются частные лица; контроль за
соблюдением органами власти законодательства – это действительно контроль,
разновидность надведомственного контроля, он осуществляется в системе пуб-
1 Утверждено Приказом МВД РФ от 7 декабря 2000 г. № 1240. Документ опубликован
не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 См.: Постановление Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 278 «Об утверждении
Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» // СЗ РФ. 2004. № 25.
Ст. 256.
3 См.: Указ Президента РФ от 28 июля 2004 г. № 976 «Вопросы Федеральной службы
Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст.
3234; 2005. № 42. Ст. 49; 2006. № 36. Ст. 3802.
4 См.: СЗ РФ. 2005. № 1 (Ч. 1). Ст. 16.
42

личной власти, не выходя за ее пределы; строительный контроль проводит лицо,
осуществляющее строительство – это контроль также внутренний, но уже
не публичный, а корпоративный, частный.
В нормативных правовых актах, принятых в целях реализации административной
реформы, государственный контроль и надзор, под которыми следует
понимать административный надзор, рассматриваются как функции органов
исполнительной власти. Насколько правомерен такой подход к правовому регулированию
данной деятельности? Для ответа на данный вопрос необходимо
обратиться к соответствующему разделу теории права.
В российской юридической науке сложилось представление о функциях
государства как об основных (главных) направлениях (сторонах, видах) деятельности
государства по реализации стоящих перед ним задач для достижения
определенных целей, обусловленных как классовой, так и общесоциальной его
сущностью и социальным назначением 1 . Деятельность государства предполагает
многофункциональный сложный механизм управления его делами 2 . Принято
выделять основные и не основные, внешние и внутренние функции государства,
в числе внутренних – экономическую, социальную, экологическую, политическую,
защиты прав и свобод личности, обеспечение законности и правопорядка,
обеспечения безопасности. Различают законодательную, управленческую
и судебную функции. Называют также в качестве специальных функций
налогообложение и финансовый контроль 3 , хотя, по нашему мнению, это всего
лишь составляющие экономической функции. Контрольная функция в качестве
самостоятельной упоминается довольно редко. И это, вероятно, правильно, поскольку
контроль неизбежно присутствует, подразумевается всюду, его сложно
1 См., напр.: Комаров С. А. Общая теория государства и права: Учебник. – СПб., 2001.
С. 72; Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х томах. Отв. ред. М. Н,
Маречнко. Том 1. – М., С. 336. С ним соглашаются, без указания на классовую сущность государства,
многие ученые. См., напр.: Лазарев В. В., Липень С. В. Теория государства и права:
Учебник для вузов. – М., 2000. С. 66; Морозова Л. А. Теория государства и права: Учебник.
– М., 2003. С. 96 и др.
2 См.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. – М., 2004. С. 7.
3 См., напр. Морозова Л. А. Указ. соч. С. 107; Хропанюк В. Н. Теория государства и
права. – М., 1993. С. 119 – 124 и др.
43

выделить в качестве самостоятельной функции. К. Маркс, отмечая единство
контроля и управления, писал: «Труд по надзору и управлению необходимо
возникает всюду, где непосредственный процесс производства имеет вид общественно-комбинированного
процесса, а не является разъединенным трудом самостоятельных
производителей» 1 . Невозможно представить себе реализацию,
например, экологической функции без различных форм экологического контроля,
экономической – без финансового и т.д. Поэтому, совершенно справедливо
Ю. А. Тихомиров отмечает, что обеспечение публичных интересов, соблюдение
правил для многих видов деятельности, регулирование, строгий порядок,
контроль и ответственность – есть публичные функции государства, в
выполнении которых заинтересовано общество 2 . В то же время, А. А. Бондаренко
называет регулятивную, контрольно-надзорную, правоохранительную
функции органов исполнительной власти 3 , очевидно, узко понимая от правоохраной
реализацию мер принуждения.
Функции государства реализуют его органы, государственный аппарат,
компетенцию которых определяют, в свою очередь, через их функции 4 . Еще в
российском дореволюционном праве сформулирована позиция, безусловно,
имеющая право на существование и в настоящее время, согласно которой государственные
органы (власти) создаются для реализации конкретных функций, в
соответствии с принципом разделения властей 5 . Так, особые законодательные,
административные и судебные учреждения создавались в ближайшем соответствии
с различием нормативных, административных и юрисдикционных функций,
хотя это соответствие не может быть полным 6 . В процессе перехода от
1 См.: К. Маркс и Ф. Энгельс. Соч. Т. 25. Ч. I. С. 422.
2 См., напр.: Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 155.
3 См.: Бондаренко А. А. Административно-правовой статус органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы: Дис. …
канд. юрид. наук. – М., 2006. С. 22.
4 См., напр.: Тихомиров Ю. А. Указ. соч.; Игнатюк Н. А. Компетенция федеральных
министерств Российской Федерации: Монография. – М., 2003. С. 114 и др.
5 См., напр.: Франц К. Общие начала физиологии государства. – СПб., 1870. С. 170.
6 См., напр.: Елистратов А. И. Очерк государственного права (конституционное право).
– М., 1915. С. 33.
44

функций государства к функциям конкретных органов управления должен лежать
один главный критерий – ориентация на объект управления 1 . Последнее
требование соответствует предложенному нами ранее постулату о необходимости
использования различных методов правового регулирования внутриаппаратных
и внешних отношений. Поэтому, необходимо поддержать Ю. А. Тихомирова
в том, что и функции исполнительной власти имеют содержательные
различия в зависимости от объекта управления, в том числе и в зависимости от
того, находится ли объект управления в системе исполнительной власти либо
вне ее.
Российская наука, во многом оставаясь правопреемницей советской, широко
использует путь познания, признаваемый единственно истинным, наиболее
рациональным и эффективным, а также наиболее логичным: от живого созерцания
к абстрактному мышлению и от него к практике 2 . Применительно к
научным знаниям о функциях органов исполнительной власти можно утверждать,
что на абстрактном уровне сформировалось, пусть и неоднозначное,
представление о функциях. Однако в ходе дальнейшего движения от теории к
практике наблюдается смешение управленческих функций, разрушение понятийного
аппарата, нередко государственные функции регламентируются как
государственные услуги. Это наглядно представлено в базовых нормативных
правовых актах проводимой административной реформы – указах Президента
РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной
власти» 3 , от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных
органов исполнительной власти» 4 и от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы
системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» 5 . Данными
ми указами предпринята попытка реализовать здравую идею о четком разгра-
1 См.: Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 45.
2 См., напр.: Керимов Д. А. Вступительная статья. // Радомир Лукич Методология права.
– М.: «Прогресс», 1981. С. 19.
3 См.: СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
4 См.: СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2023.
5 См.: СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2290.
45

ничении правоустановительных, правонаделительных, контрольно-надзорных,
хозяйственных и некоторых других функций и о функциональном наполнении
на этой основе статусов федеральных органов исполнительной власти с унификацией
их по трем группам: федеральных министерств, федеральных служб и
федеральных агентств.
Что же получилось на выходе? Оказалось невозможным реализовать
идею реформы для некоторых федеральных министерств (МВД России и МЧС
России), которые осуществляют функции, присущие федеральным службам
(лицензирование и административный надзор). То же относится и к некоторым
федеральным службам и федеральным агентствам. В связи с этим, в Указе №
314 предусмотрена возможность отхода от общего правила. Так, в соответствии
с пп. «в» п. 3 данного Указа, федеральные министерства в установленной сфере
деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также
функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых
указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ 1 .
Следовательно, в иных сферах деятельности федеральное министерство вправе
осуществлять названные функции? Или имелось в виду осуществление ведомственного
контроля – в следующем подпункте прямо указывается на то, что
федеральное министерство осуществляет контроль деятельности находящихся
в его ведении федеральных служб и агентств. Представляется, что разграничение
сфер деятельности (на установленную и внутреннюю) в такой форме не совсем
корректно.
Во многом сложившееся положение обусловлено отсутствием легального
определения понятия «функция» применительно к исполнительной власти. Как
правило, в научных публикациях без должного анализа приводится фраза Б. М.
Лазарева о том, что функции управления сами по себе – явления, конечно, не
юридические, и поэтому они не могут быть элементами компетенции 2 . Так ли
1 Таким же образом сформулированы ограничения для федеральных служб и федеральных
агентств.
2 См.: Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. С. 40.
46

это? Прежде всего, возможно и необходимо (и реально осуществляется) нормативное
закрепление функций за субъектами управления, происходит функциональная
специализация органов, их структурных подразделений и отдельных
должностей 1 . Кроме того, необходимо учитывать, что орган наделяется определенным
набором функций, необходимых для решения конкретных задач, в то
же время, каждая задача может быть решена различными способами, с использованием
различных функций. Задача обеспечения должного правового порядка,
например, достигается посредством реализации практически полного спектра
управленческих и юрисдикционных функций. Следовательно, на решение
общих задач может быть направлена деятельность нескольких органов, каждый
из которых будет решать эти задачи своими способами, реализуя свойственные
только ему функции (определять политику, утверждать правила, разрешать, регистрировать,
надзирать, оказывать помощь, предоставлять услуги и т.д.). Соответственно,
в зависимости от того, какими способами тот или иной орган будет
добиваться решения поставленной задачи, или от его функциональной специализации,
будет зависеть его правовой статус в целом и его компетенция (как
совокупность обязанностей и прав) в частности. Ведь для реализации каждой
функции необходимы совершенно определенные обязанности и права 2 . Например,
для юрисдикционной функции необходимо право выносить постановления
по делам об административных правонарушениях; для административнонадзорной
функции – право давать обязательные для исполнения предписания;
для разрешительной – разрешать или не разрешать и т.д. Кроме того, функции
органа управления производны от функций управления вообще, постольку на
понятие первых полностью распространяются все основные характеристики
понятия функций управления. Общее в них проявляется, во-первых, в содержа-
1 В. Б. Аверьянов писал, что главная специфика функций органа управления обусловливается
необходимостью их правовой регламентации, характеристика которой раскрывает
важнейшие отличительные особенности, позволяющие составить достаточно полное научное
представление о функциях органа управления. См.: Аверьянов В. Б. Функции и организационная
структура органа государственного управления. – Киев. 1979. С. 56.
2 См.: Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. С. 40.
47

нии, характере отражающих свойств управления, ибо и те и другие являются
управляющим воздействием государства; во-вторых, в направленности, целевом
назначении – их смысл оказывать влияние на развитие общественной системы,
обеспечивать выполнение актуальных государственных задач.
Сам термин «функция» (лат. functio – совершение, исполнение) имеет
различные значения в зависимости от того, в какой отрасли знаний он используется.
Так, в социологии под функцией понимают: 1) деятельность, роль объекта
в рамках некоторой системы, которой он принадлежит; 2) вид связи между
объектами, когда изменение одного из них влечет изменение другого, при этом
второй объект также называется функцией первого 1 .
В разные периоды развития российской государственности попытки дать
определение понятию «функция» предпринимались неоднократно. В частности,
к вопросу о классификации функций в специальных и общих работах по административному
праву обращались В. Г. Вишняков, И. Л. Бачило, Д. Н. Бахрах,
К. С. Бельский, И. И. Евтихиев, Ю. М. Козлов, И. Н. Кузнецов, Б. М. Лазарев,
Ю. А. Тихомиров, Г. А. Туманов, В. А. Юсупов, Ц. А. Ямпольская и др. 2 . В основе
юридических представлений о функциях органов исполнительной власти
лежат положения теории управления. В науке управления функции органа исполнительной
власти рассматриваются управленческая категория, как назначение
данного органа в государственном механизме 3 ; как основные направления
1 См.: Социология: Энциклопедия / Сост. А. А. Грицанов, В. Л. Абушенко, Г. М.
Евелькин, Г. Н. Соколова, О. В. Терещенко. – Мн.: Книжный Дом, 2003. – 1312 с. Компания
«Яндекс», 2006 // http://slovari.yandex.ru/dict/sociology
2 См. напр.: Аверьянов В. Б. Функции и организационная структура государственного
управления. – М., 1984; Бачило И. Л. Функция управления: содержание и правовое оформление
// Советское государство и право. 1969; Бачило И. Л. Функции органов управления. – М.,
1976; Бачило И. Л. Компетенция и ответственность субъектов управления // Советское государство
и право. 1981; Бельский К. С. Функции исполнительной власти // Государство и право.
1998; Козлов Ю. М. Управление народным хозяйством СССР. Ч. 1. – М., 1969; Козлов Ю.
М. Координация в управлении народным хозяйством. – М., 1976; Кузнецов И. Н. Компетенция
высших органов власти и управления СССР. – М., 1969; Лазарев Б. М. Указ. соч.; Туманов
Г. А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка. – М., 1972; Юсупов
В. А. Право и советское государственное управление. – Казань, 1976 и др.
3 См.: Ковачев Д. А. Функция, задачи, компетенция и правоспособность государственного
органа // Правоведение. 1985. № 4. С. 41.
48

деятельности, в рамках которых осуществляются ее государственно-властные
формы 1 , как операции и действия, составляющие стадии управления, которые в
совокупности своей представляют содержание управленческого процесса 2 . Н.
А. Игнатюк полагает, что функция федерального министерства – это «мера
должного поведения» того или иного федерального министерства 3 . По нашему
мнению, «меру должного поведения» представляет собой юридическая обязанность
органа, закрепленная в правовой норме. Тогда как функция не может выступать
средством измерения или ограничения поведения (как мера должного
поведения или мера возможного поведения). В результате утрачиваются различия
между функциями и обязанностями органов 4 . Впрочем, сама Н. А. Игнатюк
принимает классификацию функций, предложенную Б. М. Лазаревым, и утверждает,
что федеральным министерствам присущи, например, функции прогнозирования,
организации, регулирования, учета, планирования и др. 5 . Но возложение
на орган функции учета само по себе не может быть мерой должного поведения
и не может определять меру учета. Да и в чем его измерять – в глубине
или в объеме? В качестве меры должного поведения можно было бы рассматривать
обязанность вести учет результатов своей деятельности за отчетный период,
вести учет расходования материальных средств и т.д. Определяя функцию
как юридическую обязанность, мы вынуждены будем пойти дальше и распространить
это определение и на задачи, ведь они также определяют меру
должного поведения. Орган не может браться за решение задач, не отнесенных
к его ведению, он ограничен конкретными задачами. Да и цель, к достижению
1 См.: Калинина Л. А. К вопросу о функциях исполнительной власти // История становления
и современное состояние исполнительной власти в России. – М.: Новая правовая
культура, 2003. С. 77.
2 См.: Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. – М., 1968. С. 197.
3 См.: Игнатюк Н. А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации:
Монография. – М., 2003. С. 115.
4 В связи с этим заметим, что в учебниках по административному праву функции органов
исполнительной власти не рассматриваются вообще либо упоминаются вместе с полномочиями.
См., напр.: Козлов Ю. М. Административное право. Учебник. – М., 2005; Административное
право Российской Федерации / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. – М., 2004; Общее
административное право: учебник / Под ред. Ю. Н. Старилова. – Воронеж, 2008 и др.
5 См.: Игнатюк Н. А. Указ. соч. С. 117 – 138.
49

которой должен стремиться орган, также в некоторой степени выступает мерой
должного поведения.
И. Л. Бачило определяет функции органа управления как комплекс взаимосвязанных,
определенных в статуте органа и основанных на непрерывном
обмене информацией организационно-правовых воздействий органа, его структурных
подразделений, служащих, которые обеспечивают объекты управления
политической, экономической, плановой, методической ориентацией, материальными,
техническими, трудовыми и другими ресурсами, в конечном итоге
организующих достижение целей, стоящих перед системой управления 1 . Данное
определение характерно для системы советского государственного управления,
в которой государственные органы выполняли хозяйственные функции,
организовывали производство, руководили предприятиями. В современных условиях,
когда предприятия не входят в системы, возглавляемые министерствами,
а являются самостоятельными субъектами права, изменяется сущность государственного
управления и, как следствие, функции органов управления.
Данное И. Л. Бачило определение сейчас может быть востребовано разве что
для характеристики внутренних (в чистом виде управленческих) функций органов
управления. Так, ГУВД области руководит, обеспечивает и т.д. деятельность
горрайорганов внутренних дел. Но внешние функции органов управления
(исполнительной власти) представляются качественно иными.
Поэтому следует признать правоту позиции Б. М. Лазарева, поддержанной
Д. Н. Бахрахом, о том, что функции органов обозначают основные направления
их деятельности, представляя собой содержание деятельности этих органов
2 . Это наиболее краткое и точное определение, позволяющее в то же время
охватить все возможные формы проявления данного элемента статуса органа
или должности.
1 См.: Бачило И. Л. Указ. соч. С. 43.
2 См.: Лазарев Б. М. Указ. соч. С. 32; Бахрах Д. Н. Административное право России. –
М., 2000. С. 165.
50

Переход от абстрактных представлений о функциях к формулировке конкретных
функций в научных работах наглядно демонстрирует различия в понимании
данной научной категории. Они проявляются, прежде всего, в формулировании
функций, определении их содержания:
сбора, обработки, анализа информации и передачи ее другим органам;
прогнозирования; организации; регулирования; руководства; и т.д. 1 ;
решает, устанавливает, утверждает; рассматривает, согласовывает, координирует,
предлагает; организует, и т.д. 2 ;
возбуждает уголовные дела, производит неотложные следственные действия
по установлению и закреплению следов преступления: осмотры, обыски,
выемки, освидетельствование и т. д. 3 ;
финансового анализа, финансового расследования 4 ;
надзора за соблюдением Конституции и законов; уголовного преследования
в ходе уголовного судопроизводства; поддержания государственного обвинения
в судебном разбирательстве и участия прокурора в суде 5 ;
правосудие, судебный контроль, конституционный контроль, толкование
Конституции РФ (основные) и судебный надзор, воспитание, предупреждение
правонарушений, обобщение судебной практики и анализ судебной статистики
и др. 6 ;
административного наблюдения (контроля, надзора); охраны общественного
порядка, обеспечения государственной и общественной безопасности,
борьбы с административными правонарушениями и преступлениями; админи-
1 См.: Лазарев Б. М. Указ. соч. С. 33 – 38.
2 См.: Бачило И. Л. Указ. соч. С. 71, 112. Всего, по ее мнению, выделяются четыре вида
функций: распорядительные, регулирующие, организационно-контрольные, исполнительские.
См.: Там же. С. 113.
3 См.: Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. С. 81 –
82, 84.
4 См.: Степанков Д. В. Реализация Федеральной службой по финансовому мониторингу
функций по противодействию легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию
терроризма // Банковское право. 2006. № 6.
5 См.: Осипян С. Функции прокуратуры и предмет надзора // Законность. 2006. № 12.
6 См.: Чарыев М. Р. Функции судебной власти // Правосудие в Российской Федерации.
2002. № 3. С. 7 – 11.
51

стративной защиты и восстановления нарушенных прав и законных интересов
физических и юридических лиц и т.д. 1 .
В нормативных правовых актах упоминаются функции: по подготовке и
представлению в Правительство РФ ежегодного доклада; по взаимодействию с
международными организациями; по сбору и анализу оперативной и технической
информации; по оперативному реагированию на исключительные обстоятельства;
по контролю; по координации; по передаче данных 2 ; по выдаче разрешений
3 ; по лицензированию; по выдаче заключений 4 ; по даче разъяснений 5 ;
по ведению банков данных 6 ; по присвоению специального статуса 1 ; по аккредитации
2 ; по выдаче и аннулированию квалификационных аттестатов 3 .
1 См.: Машаров И. М. Административно-публичная деятельность в России. Проблемы
правового регулирования: Монография. – М.: Издательская группа «Юрист», 2004. С. 43 –
44.
2 См., напр.: Постановление Правительства РФ от 25 августа 2005 г. № 537 (ред. от
18.05.2006) «О функциях федеральных органов исполнительной власти и Российской академии
наук по реализации договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний» // СЗ
РФ. 2005. № 35. Ст. 3618.
3 См., напр.: Приказ Минпромэнерго России от 25 января 2008 г. № 26 «Об утверждении
административного регламента Федерального агентства по техническому регулированию
и метрологии исполнения государственной функции по ведению перечня продукции,
подлежащей обязательному подтверждению соответствия»; Приказ Минсельхоза РФ от 9 января
2008 г. № 1 «Об утверждении административного регламента исполнения Федеральной
службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по выдаче
разрешений на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации, а также на
транзит по ее территории животных, продукции животного происхождения, лекарственных
средств, кормов и кормовых добавок для животных, подкарантинной продукции» (Российская
газета. 2008. № 45. 1 марта) и др.
4 См., напр.: Приказ ФСТЭК России от 4 апреля 2008 г. № 79 «Об утверждении административного
регламента Федеральной службы по техническому и экспортному контролю
по исполнению государственной функции по выдаче заключений о применении мер нетарифного
регулирования при осуществлении внешнеэкономической деятельности» и др.
5 См., напр.: Приказ ФАС России от 21 декабря 2007 г. № 442 «Об утверждении административного
регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной
функции по даче разъяснений по вопросам применения Федеральным антимонопольным
органом антимонопольного законодательства» и др.
6 См., напр.: Приказ Минэкономразвития РФ от 20 декабря 2007 г. № 447 «Об утверждении
административного регламента Федерального агентства по управлению особыми
экономическими зонами по исполнению государственной функции «ведение банка данных
земельных участков, отведенных для создания особых экономических зон» (Российская газета.
2008. № 62. 22 марта) и др.
52

С другой стороны, в положениях о федеральных органах исполнительной
власти функции не указаны, в место них существует раздел «Полномочия». Используется
также формулировка: «функция реализации полномочий по …».
Полномочия органов формулируются в точности как функции, так, Роспотребнадзор
осуществляет, например такие полномочия:
- осуществляет надзор и контроль за исполнением обязательных требований
законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарноэпидемиологического
благополучия населения, защиты прав потребителей и в
области потребительского рынка;
- осуществляет лицензирование отдельных видов деятельности;
- регистрирует;
- информирует;
- готовит предложения о введении и об отмене ограничительных мероприятий
(карантина);
- организует ведение социально-гигиенического мониторинга;
- осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств
федерального бюджета и др. 4 .
Таким образом, очевидна необходимость разработки теоретических основ
определения функций органов исполнительной власти. Представляется, что
1 См., напр.: Приказ Росаэронавигации от 12 сентября 2007 г. № 92 «Об утверждении
административного регламента Федеральной аэронавигационной службы по исполнению государственной
функции по присвоению рейсам воздушных судов, осуществляющих перевозку
высших должностных лиц Российской Федерации и иностранных государств, статуса литерных
рейсов, определенного Федеральной службой охраны Российской Федерации» (БНА.
2007. №. 48) и др.
2 См., напр.: Приказ ФСТЭК России от 4 апреля 2008 г. № 77 «Об утверждении административного
регламента Федеральной службы по техническому и экспортному контролю
по исполнению государственной функции по государственной аккредитации организаций,
создавших внутрифирменные программы экспортного контроля» и др.
3 См., напр.: Приказ ФТС РФ от 5 февраля 2007 г. № 152 «Об утверждении административного
регламента Федеральной таможенной службы по исполнению государственной
функции аннулирования квалификационных аттестатов специалистов по таможенному
оформлению» (Российская газета. 2007. № 69. 4 апреля) и др.
4 См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322 (ред. от 14.12.2006)
«Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей
и благополучия человека» // СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2899.
53

первым шагом в этом направлении должен стать поиск функций высшего порядка.
Таковыми следует, по нашему мнению, признать функции государства:
регулятивную и охранительную. Административный надзор должен относиться
к охранительным функциям.
Охранительная функция неоднородна, она распадается на несколько
функций, но уже второго уровня. И в их числе функции: разрешительная, административно-надзорная,
юрисдикционная. Собственно, это исчерпывающий
перечень охранительных функций 1 . Однако возможно дальнейшее деление на
функции третьего уровня. Так, к разрешительной функции относятся: регистрация,
аттестация, аккредитация, лицензирование и т.д. Юрисдикционная функция
органов исполнительной власти определенно содержит функцию административной
юрисдикции и частично функцию уголовного преследования, окончательно
реализуемую судом.
Функция административного надзора также может быть разделена на
функции третьего уровня. К ним следует отнести функции: наблюдения, мониторинга,
проведения проверок, пресечения правонарушений, применения мер
предупреждения.
Представляет интерес соотношение охранительных и регулятивных
функций. Данный вопрос имеет право на существование, несмотря на кажущуюся
противоречивость. Дело в том, что правоохранительная деятельность
сама по себе, как деятельность органов и учреждений, нуждается в регулировании.
Поэтому реализация охранительных функций сопряжена с осуществлением
регулятивных функций третьего и четвертого порядка, таких как учет, анализ,
прогнозирование, планирование, организация, распределение, координация,
контроль и др.
1 В другой плоскости анализа выявляются иные охранительные функции: обеспечения
безопасности личности, общества, государства: обеспечение обороны, обеспечение общественного
порядка, осуществление разведки и контрразведки, обеспечение охраны государственной
границы и др. См.: Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов.
– М.: Издательская группа НОРМА – ИНФРА, 2000. С. 165 – 168.
54

По нашему мнению, функции четвертого уровня представляют собой
полномочия органа. Так, А. В. Калмыкова, выделяет контрольную (надзорную),
разрешительно-лицензионную и регистрационную функции, а также предлагает
закрепить и иные функции федеральной службы: участие в разработке предложений,
подготовке нормативных правовых актов и нормативно-технических
документов по предметам ведения соответствующих служб; проведение учета и
анализа нарушений правил, обязанностей или требований, установленных нормативными
правовыми актами и нормативно-техническими документами; организацию
формирования и ведения федеральных информационных ресурсов в
соответствующей сфере деятельности посредством ведения реестров, регистров,
кадастров и т.д.; обеспечение взаимодействия с иными государственными
органами и органами местного самоуправления; аналитическое и информационное
обеспечение вышестоящих федеральных органов исполнительной власти;
организацию научно-исследовательской работы в пределах своей компетенции
и подготовку кадров; участие в осуществлении международных договоров
(документов), вступивших в силу для Российской Федерации 1 . Однако,
стремление к большей конкретизации приводит автора к перечислению полномочий,
а не функций. Вместе с тем, в приведенных рассуждениях есть и рациональное
зерно. Названные полномочия, свойственные, заметим, практически
каждой функции, образуют «нижний уровень» в функциональной иерархии органов
исполнительной власти.
Иерархическое представление функций органов исполнительной власти
ранее уже предлагалось авторами научных исследований. Так, Г. А. Туманов
основной социальной функцией органов внутренних дел называл борьбу с общеуголовной
преступностью и охрану общественного порядка 2 . К функциям
второго порядка ученый относил, например, функцию исполнения наказаний, в
1 См.: Калмыкова А. В. Совершенствование правового статуса федеральных контрольно-надзорных
органов в условиях административной реформы. // Журнал российского права.
2004. № 8.
2 См.: Туманов Г. А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка.
– М.: Юридическая литература, 1971. С. 115.
55

которой выделяются функция карательного и функция исправительнотрудового
воздействия – функции третьего порядка, из которых вытекают многочисленные
функции четвертого порядка, для реализации которых в исправительных
учреждениях создаются соответствующие этим функциям структурные
подразделения 1 . При таком подходе к классификации функций управления
становится понятным, что орган исполнительной власти, на который возложено
осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в установленной сфере деятельности (федеральное
министерство), необходимо осуществляет функции сбора информации и
прогнозирования (а иначе невозможно выработать государственную политику
и, следовательно, осуществлять нормативное правовое регулирование), кадрового
и материально-технического обеспечения своей деятельности, учета и
контроля как внутреннего, так и по отношению к подведомственным федеральным
службам и агентствам.
Таким образом, административный надзор как специальный вид государственного
контроля предстает самостоятельной функцией органов исполнительной
власти, одной из правоохранительных функций.
Предлагаемая нами модель административного надзора основывается на
представлениях о современном федеративном правовом государстве с рыночным
укладом экономики. Содержание данной модели образует согласованная
уникальная система следующих сущностных характеристик данного вида государственного
контроля:
1) является одной из основных правовых форм административной деятельности,
тесно связанной с правовым нормированием, административноправовыми
разрешениями и запретами, с юридической ответственностью;
2) является одним из наиболее масштабных способов обеспечения законности
в самых разнообразных областях общественной жизни;
3) является одним из основных средств правоохраны;
1 См.: Там же. С. 115 – 116.
56

4) оказывает внешневластное воздействие на управляемых субъектов
права, не подчиненных надзорным органам;
5) является важнейшей административно-правовой гарантией нормального
развития гражданских, трудовых, семейных, земельных и других отраслевых
правоотношений;
6) обеспечивает необходимую связь норм права с (юрисдикционными)
правоприменительными актами в целостный механизм правового регулирования,
«заполняя» правовое пространство между правовым нормированием и
юридической ответственностью за правонарушения.
Выделение административного надзора в самостоятельный вид государственного
контроля объективно обусловлено внутренней логикой развития права
и основывается на следующих концептуальных идеях:
1) в правовом государстве права и свободы могут быть ограничены, а
обязанности возложены исключительно законом, а в Российской Федерации,
согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ – федеральным законом;
2) предмет административного права образуется совокупностью двух
разнородных областей общественных отношений: внутриаппаратных и внешних.
Эта разнородность требует использования различных методов административно-правового
регулирования административного надзора и контроля –
простое механическое приложение методов внутриаппаратного регулирования
на внешние отношения недопустимо;
3) во внешних отношениях государство может контролировать исключительно
законность (правомерность) поведения граждан и организаций, в то
время как во внутриаппаратных отношениях в предмет контроля включается
также целесообразность действий и исполнение разного рода распоряжений.
Несмотря на генетическое родство с государственным контролем, административный
надзор представляется в качестве самостоятельной функции второго
уровня.
Административный надзор как функция органов исполнительной власти
второго порядка рассматривается как совокупность функций третьего порядка:
57

наблюдение, проведение камеральных (документарных) проведение плановых
и внеплановых выездных проверок.
Содержательно функция административного надзора состоит из совокупности
управленческих и регулятивных функций четвертого порядка: учет, анализ,
прогнозирование, планирование, организация, координация, отчетность,
мониторинг, предупреждение, пресечение и т.д. Контроль оказывается по отношению
к административному надзору функцией четвертого порядка, наряду
с учетом, прогнозированием, планированием, анализом и т.д. При этом контрольная
функция четвертого уровня оказывается имманентной и порожденной
ею самой функции второго порядка – административному надзору.
§ 2. Административный надзор в системе правоохраны
В первом параграфе доказана объективная обусловленность выделения
административного надзора как самостоятельной функции органов исполнительной
власти, относящейся к группе охранительных функций. Теперь нам
предстоит определить место административного надзора в системе правоохраны,
при этом условимся рассматривать только государственную деятельность,
исключив элементы негосударственной правоохранительной деятельности, поскольку
вне административных правоотношений не может быть административного
надзора. Правоохранительная природа административного надзора –
сущностная сторона этого вида деятельности исполнительной власти, без анализа
которой исследование было бы неполным.
Прежде чем определить место административного надзора в системе правоохраны,
необходимо уточнить правовое содержание понятий «правоохрана»,
«правоохранительная деятельность», соотношение их со смежными понятиями
«правозащита», «правозащитная деятельность». Дело в том, что в специальной
литературе высказываются различные точки зрения по данному вопросу, а в
58

нормативных правовых актах легальные дефиниции отсутствуют. Более того, в
законах термины «охрана» и «защита» применяются непоследовательно и бессистемно.
Например, в соответствии со ст. 1 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. №
1026-1 «О милиции» милиция призвана защищать жизнь, здоровье, права и
свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных
и иных противоправных посягательств. В то же время, задачами милиции
являются охрана общественного порядка и защита собственности (ст. 2 Закона).
То есть, защита связана с посягательствами, а охрана – более общее понятие. В
соответствии с Законом РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О государственной
границе Российской Федерации» 1 защиту осуществляют организации и граждане,
все федеральные органы исполнительной власти, а охрану – исключительно
органы обеспечения безопасности Российской Федерации. Цель защиты – обеспечение
жизненно важных интересов личности, общества и государства, а цель
охраны – недопущение противоправного изменения прохождения Государственной
границы и обеспечение соблюдения пограничного режима и режима в
пунктах пропуска. Здесь все наоборот – охрана – часть защиты. В ст. 1.2 КоАП
РФ определены задачи законодательства об административных правонарушениях:
защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана
здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения и
т.д.
Многие ученые рассматривают эти понятия как синонимы 2 . Е. А. Лукашева
считает защиту прав человека функцией судебной власти 3 . По нашему
мнению, следует поддержать тех авторов, которые вкладывают в эти термины
разное содержание. Например, М. С. Матейкович считает, что охрана – это дея-
1 См.: Ведомости СНД и ВС РФ, 1993, № 17, ст. 594.
2 См., напр.: Боброва Н. А. Гарантии реализации государственно-правовых норм. – Воронеж,
1984. С. 95; Ветров И. И., Зацепин М. И. Милиция и безопасность предпринимательства. –
М., 1995. С. 15; Витрук И. В. Основы теории правового положения личности в социалистическом
обществе. – М., 1979. С. 31; Обеспечение и охрана прав и свобод личности в деятельности
органов внутренних дел Российской Федерации: Учебное пособие. – М., 1999 и др.
3 См., напр.: Права человека: Учебник для вузов / Отв. ред. чл.-корр. РАН, д.ю.н. Е. А. Лукашева.
– М., 2002. С. 277.
59

тельность по обеспечению реализации и защиты прав, а защита – принудительный
механизм реализации прав 1 . С. А. Комаров пишет, что охранительная
функция права опосредуется через позитивное обязывание, но проявляется в
установлении запретов и в определении неблагоприятных правовых последствий
их нарушения 2 . Нам представляется более цельной и последовательной позиция
И. В. Хирнова, который утверждает, что защита предполагает деятельность
уполномоченных субъектов, а в некоторых случаях и самого правообладателя,
когда налицо посягательство на охраняемое законом право, направленную
на предупреждение и пресечение отклонения от правовых требований, охрана,
кроме деятельностного аспекта, предполагает наличие соответствующего
правового компонента в виде соответствующего правового режима 3 . Действительно,
позитивное право, устанавливающее юридические гарантии прав и свобод,
вводящее ограничения и запреты, предусматривающее механизмы обеспечения
их соблюдения, в том числе и юридическую ответственность, образует
правовой механизм правоохраны. Правозащита, в отличие от правоохраны, по
нашему мнению, представляет собой деятельность уполномоченных субъектов,
осуществляемую при наличии противоправного посягательства на право. Собственно,
в гражданском праве и в обыденной жизни собственник охраняет свое
имущество, свои права разными способами, например, устанавливает сигнализацию,
нанимает сторожей и т.д. Но в случае посягательства на его права, собственник
действует в рамках самозащиты. То же и в уголовном праве. Дальнейшее
развитие этой идеи приводит нас к выводу о том, что правоохранительная
деятельность представляет собой, прежде всего, нормотворчество, направленное
на установление правил, ограничений и запретов, создание системы
правоохранительных органов, наделение их властными полномочиями, процес-
1 См., напр.: Матейкович М. С. Указ. соч. С. 88, 89.
2 См., напр.: Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х томах. Отв.
ред. М. Н. Марченко. Том 3. – М., 2002. С. 96 – 97, 103.
3 См.: Хирнов И. В. Административно-правовая охрана товарного знака, знака обслуживания
и наименования места происхождения товара: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2006.
С. 11.
60

суальное регламентирование их деятельности, а правозащитная деятельность –
правоприменительная деятельность уполномоченных субъектов, содержанием
которой является применение мер принуждения (преимущественно административного),
реализация полномочий, установленных в рамках правоохранительной
деятельности. Следовательно, правозащита – динамическая составляющая
правоохраны, а правозащитная деятельность – реализация, претворение
в жизнь результатов правоохранительной деятельности. Так, установление в
КоАП РФ административной ответственности за мелкое хулиганство или повреждение
вагонов пригородных поездов, возложение полномочий по пресечению
этих действий на милицию – правоохрана, а пресечение хулиганских действий,
привлечение хулигана к административной ответственности – правозащита.
Следует заметить, что в теории права распространено иное мнение о содержании
правоохраны. К. С. Бельский приводит высказывания административистов
М. Ориу и И. Т. Тарасова 1 , которые выделяли в системе исполнительной
власти две подсистемы: управленческую и охранительную 2 , администрацию и
полицию 3 . Интересно, что К. С. Бельский утверждает, что в советском и постсоветском
административном праве это разделение было утрачено 4 . По нашему
мнению, это не соответствует действительности, напротив, практически в каждом
учебнике административного права обращается внимание читателя на
двойственную природу исполнительной власти, проявляющуюся, в том числе, и
в наличии регулятивных (управленческих) и охранительных функций 5 , а право-
1 См.: Бельский К. С. Полицейское право: Лекционный курс. – М.: Издательство «Дело
и Сервис», 2004. С. 28 – 29.
2 См.: Ориу М. Основы публичного права. – М., 1929. С. 666.
3 См.: Тарасов И. Т. Основные положения Лоренца Штейна по полицейскому праву в
связи с его учением об управлении. – Киев, С. 118.
4 См.: Бельский К. С. Указ. соч. С. 29.
5 См., напр.: Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом
государстве. – М.: Юридическая литература, 1066. С. 140; Козлов Ю. М. Административные
правоотношения. – М.: Юридическая литература, 1976, С. 117, 123; Сорокин В. Д. Административное
процессуальное право. – М.: Юридическая литература, 1972. С. 112; Бахрах Д. Н.
Административное право России. Учебник для вузов. – М.: Издательская группа НОРМА-
НФРА-М, 2000. С. 10 – 11 и др.
61

охранительная деятельность органов исполнительной власти (милиции) всегда
была в центре внимания административной науки 1 . Утрачены были лишь термины
«полиция», «полицейская деятельность», «полицейское право», но, в
данном случае, отказ от «старорежимных» терминов не привел к отказу от обозначаемой
ими функции, а был вызван изменением наименования субъекта, которому
данная функция принадлежит (полиция – милиция). Странным было бы
сохранить для советской милиции полицейские функции, тем более, что советская
пропаганда активно навязывала негативное представление о полицейской
деятельности, о полицейском надзоре и полицейском произволе. Мы же подчеркиваем
то обстоятельство, что и управленческие функции администрации
прямо или опосредовано охраняют право. Рассмотрим, например, учетную
функцию, учет объектов недвижимости (зданий или земель). Пожалуй, наиболее
ярко проявляется правоохранительная сущность регистрации договоров долевого
участия граждан в строительстве многоквартирных домов 2 . Правоохранительный
характер данной деятельности не нужно дополнительно раскрывать,
он лежит на поверхности. То же можно сказать и о правонаделительной функции,
реализации разрешительного способа управления. Даже обязательная регистрация
поступивших в государственный орган обращений граждан в соответствии
с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации» с этой точки зрения
предстает как гарантия того, что обращение не будет потеряно или проигнорировано,
а право гражданина на обращение будет реализовано.
Охранительный потенциал права известен человечеству с древнейших
времен. Томас Гоббс утверждал, что возникновение государства было обусловлено
необходимостью прекратить «войну всех против всех», обеспечить граж-
1 См., напр.: работы И. И. Веремеенко, М. И. Еропкина, Л. Л. Попова, Г. А. Туманова
и др.
2 См.: Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ (ред. от 17.07.2009) «Об
участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и
о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ.
2005. № 1 (Ч. I). Ст. 40.
62

данский мир 1 . Эту мысль развил Л. С. Явич, писавший, что опасность нарушения
порядка в экономической области отношений ранее всего стимулировала в
древности выражение права в общих нормах и превращение варварских способов
защиты владения и власти в организованную охрану со стороны специальных
государственных органов юстиции, выделившихся на основе своеобразного
разделения труда в управлении страной 2 . В современном государстве охрана
осуществляется не только органами юстиции, само существование позитивного
права уже нацелено на охрану определенных общественных отношений, нуждающихся
в правовом опосредствовании, обеспечении государственным принуждением,
охраной. Об этом свидетельствует и классическое определение
нормы права как общеобязательного правила, обеспеченного государственным
принуждением. Наличие правовой нормы оказывает мощнейшее воздействие на
субъект права, так называемое информативное влияние, регулируя их поведение.
Сопротивление личности неправу есть обязанность, долг; оно есть – долг
управомоченного к самому себе, ибо таково веление нравственного самосохранения;
оно есть долг по отношению к обществу, ибо необходимо для осуществления
права 3 . Не погрешим против истины, если скажем, что принуждение
применяется крайне редко, в исключительных случаях (по отношению к огромной
массе фактов добровольного соблюдения правовых предписаний и запретов)
как вынужденная мера в отношении тех субъектов права, для которых позитивное
право не является сдерживающим фактором в силу особенностей их
правосознания, правовой культуры 4 . Л. С. Явич сводил правоохрану лишь к
применению санкций правовых норм посредством издания правоприменительных
актов, тогда как мы понимаем правоохранительную деятельность как реализацию
соответствующей функции государства шире. Правоохрана осуществ-
1 См.: Гоббс Т. Соч. Т. 2. – М., 1991. С. 96 – 97.
2 См.: Явич Л. С. Общая теория права. – Л.: Изд-во ЛГУ, 1976. С. 229 – 230.
3 См.: Иеринг Р. Борьба за право. – СПб., 1895.
4 Несмотря на то, что редкое применение принуждения выражается сотней миллионов
постановлений о привлечении к административной ответственности ежегодно, это лишь малая
часть правоотношений.
63

ляется не только путем установления правил, ограничений и запретов. Ранее мы
отнесли к правоохране как часть целого правозащиту (о которой, по существу,
и говорил Л. С. Явич). Возможны и другие способы правоохраны. Все они
имеют место в практике.
Правоохранительная деятельность охватывает охрану норм права от каких
бы то ни было нарушений, применение мер государственного принуждения
к правонарушителям, обеспечение исполнения назначенных мер наказания
(взыскания), а также принятие мер по предупреждению нарушений в будущем 1 .
Б. П. Кондрашов, рассматривая способы обеспечения общественной
безопасности (частный случай правоохраны), выделяет такие способы:
гражданско-правовые;
оперативно-розыскные;
административные;
уголовно-процессуальные 2 .
Другими словами, ученый фактически называет отраслевые способы. Такая
классификация способов правоохраны, безусловно, имеет право на существование,
однако, представляется необходимым сделать некоторые уточнения.
Во-первых, отраслевому критерию не соответствует выделение оперативнорозыскных
способов правоохраны – соответствующей отрасли в российском
праве нет, и не может быть, поскольку оперативно-розыскная деятельность регламентируется
административным правом 3 . Во-вторых, в перечне отсутствует
прокурорский надзор, также не обеспеченный самостоятельной отраслью права,
но имеющий не меньше оснований быть названным, чем оперативнорозыскные
способы. В соответствии с нашей позицией, прокурорский надзор и
оперативно-розыскная деятельность по своей правовой природе должны быть
1 См.: Теория государства и права: Учебник / Под ред. А. С. Пиголкина. – М.: Юрайт-
Издат, 2006. С. 210.
2 См.: Кондрашов Б. П. Общественная безопасность и административно-правовые
средства ее обеспечения: Дис. … д-ра юрид. наук. – М., 1998. С. 88.
3
См.: Василенко Г. Н. Административно-правовое регулирование оперативнорозыскной
деятельности органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2005.
64

отнесены к административно-правовым способам правоохраны. В-третьих, Б.
П. Кондрашов не назвал гражданско-процессуальные и арбитражнопроцессуальные
способы, которые в форме судебного надзора и контроля также
предстают весьма действенными способами правоохраны 1 .
Ограниченное видение правоохраны находим у К. С. Бельского. По его
мнению, общественный порядок и общественная безопасность как наиболее
важные охраняемые государством объекты, охраняются путем административного
надзора, прямого административного принуждения, оперативнорозыскных
мероприятий, применения административных и уголовных наказаний
2 . Ученый относит к правоохране только правоприменительную деятельность.
В. М. Горшенев, И. Б. Шахов также подразделяли правоохранительную
деятельность на относительно самостоятельные разновидности: а) деятельность
по обеспечению исполнения норм права (правообеспечение); б) деятельность
по разбирательству правовых споров и дел о правонарушениях; в) деятельность
по исполнению (реализации) государственного принуждения 3 . Но прежде необходимо
создать правила, соблюдение которых будет предметом контроля или
административного надзора, назначить органы и лиц, которые будут осуществлять
контроль и надзор, определить их полномочия и т.д. Поэтому мы поддерживаем
О. С. Иоффе и М. Д. Шаргородского, отмечавших, что правильное
применение норм права к конкретным случаям, т.е. применение их в соответствии
с волей законодателя, возможно лишь тогда, когда воля законодателя на-
1 Ц. А. Ямпольская пишет: «рассмотрение поступающих в суды жалоб на действия
должностных лиц и органов является одним из способов, при помощи которых восстанавливается
нарушенное право, потому желательно всемерное расширение круга вопросов, по которым
в суд могут поступать жалобы на действия указанных лиц и органов государства».
См.: Ямпольская Ц. А. О субъективных правах советских граждан и их гарантиях. // Вопросы
советского государственного права. – М., 1959. С. 223.
2 См.: Бельский К. С. Полицейское право: Лекционный курс. С. 21.
3 См.: Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. – М.:
Юридическая литература, 1967. С. 21.
65

шла свое правильное выражение в законе. Процесс применения закона – это
вторичный процесс, первичный процесс – создание закона 1 .
В работах советских юристов, заслуженно ставших классикой отечественной
юриспруденции, назывались следующие способы правоохраны:
особый порядок издания законов,
высокая законодательная техника,
научно обоснованное распределение функций между законодателем и судом,
независимость суда,
контроль за исполнением закона,
процесс, построенный на основе обеспечения процессуальных прав граждан,
знание права народом (публикация правовых актов, широкое преподавание
права, пропаганда права),
широкое участие масс в надзоре за соблюдением законности,
подготовка юристов, применяющих право 2 .
Таким образом, наиболее полным представляется широкое понимание
правоохраны, охватывающее все правовые средства, потенциально заложенные
в праве и позволяющие обеспечить охрану правоотношений. С учетом современных
взглядов на содержание правоохранительной функции государства
представляется возможным предложить следующую классификацию способов
правоохраны:
правовое нормирование общественных отношений, нуждающихся в правовой
охране;
учет потенциально опасных объектов;
1 См.: Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. – М.: Юридическая
литература, 1961. С. 296.
2 См., напр.: Недбайло П. Е. О юридических гарантиях правильного осуществления
советских правовых норм // Советское государство и право. 1957. № 6. С. 20 – 29; Власов В.
А. Обеспечение социалистической законности в советском государственном управлении. –
М., 1958; Лунев Е. А. Обеспечение законности в советском государственном управлении. –
М.: Юридическая литература, 1963; Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Указ. соч. С. 295 и др.
66

разрешение отдельных видов деятельности, представляющих опасность,
при условии обеспечения безопасности;
контроль и надзор в широком смысле;
применение санкций правовых норм в случае их нарушения;
принудительное восстановление нарушенного права.
Контроль и надзор 1 занимают вполне определенное и далеко не последнее
место в системе способов правоохраны.
Своеобразную позицию по вопросу об отношении административного
надзора к правоохране занимает А. В. Мартынов. По его мнению, административный
надзор, по крайней мере в части наблюдения за исполнением специальных
норм и правил, носит позитивный характер, т.е. предупредительный, на
основании чего делается абсолютно нелогичный вывод о необходимости ограничения
количества проводимых субъектами административного надзора проверок
2 . Во-первых, не ясно, почему автор предупреждение правонарушений не
относит к правоохране, ведь правоохранительная деятельность, прежде всего,
должна заключаться в предупреждении правонарушений и только затем – в их
пресечении и наказании за их совершение. Во-вторых, если наблюдение (а ученый
придает ему широкий смысл, включая в него проверки) носит позитивный
характер, почему же следует ограничивать его?
В общей системе правоохраны административно-правовые способы занимают
особое место. Это связано с потенциалом, заложенным в административном
праве и в самой правовой природе исполнительной власти, принудительность
и опора на силу которой уже отмечались российскими учеными 3 .
Предназначение государственной администрации – исполнять, переводя в
практическую плоскость, политические решения, сформулированные в законах
1 Имеются в виду государственные контроль и надзор (осуществляемые органами государственной
власти).
2 См.: Мартынов А. В. Административный надзор в России: монография – М.: ЮНИ-
ТИ-ДАНА: Закон и право, 2010. С. 19.
3 См., напр.: Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов. – М.,
2000. С.
67

и указах Президента РФ. А исполнение, осуществляемое в рамках режима законности,
предполагает не только соблюдение закона, но и его охрану.
К административно-правовым способам правоохраны, по нашему мнению,
можно отнести административно-правовое нормирование или формирование
административно-правовых режимов, организацию (создание правоохранительных
органов исполнительной власти, наделение их соответствующими
полномочиями), разрешение (в том числе, лицензирование), регистрацию, административный
надзор, административный контроль, а также административную
ответственность.
Соотношение административного надзора с этими способами правоохраны
(видами исполнительно-распорядительной деятельности) нуждается в уточнении,
поскольку в теории административного права и в нормативных правовых
актах не сложилось единого представления о месте административного
надзора в системе административно-правовых способов правоохраны.
Заметим, что в учебной литературе по административному праву наблюдается
двойственность представления об административном надзоре. Например,
в учебниках Д. Н. Бахраха и Ю. М. Козлова административный надзор рассматривается
как метод деятельности государственной администрации, направленный
вовне, и как способ обеспечения законности в деятельности государственной
администрации (осуществляемый внутри исполнительной власти) 1 . А.
П. Алехин и А. А. Кармолицкий в своем учебнике рассматривают административный
надзор только как способ обеспечения законности в управлении 2 . Такое
понимание функционального назначения административного надзора, по нашему
мнению, коренится в зарубежном административном праве, где принято
рассматривать его как надзор за администрацией 3 . Данный аспект администра-
1 См.: Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов. – М.: Издательская
группа НОРМА-ИНФРА-М, 2000. С. 394 – 410; 608 – 609; Козлов Ю. М. Административное
право: Учебник. – М.: Юристъ, 2005. С. 364 – 369; 543 – 546.
2 См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России. Основные
понятия и институты: Учебник. – М.: ИКД «Зерцало-М», 2004. С. 337 – 341.
3 См, напр.: Галлиган Д., Полянский В. В., Старилов Ю. Н. Административное право:
история развития и основные современные тенденции. – М., Юристъ, 2002. С. 332 – 334.
68

тивного надзора как способа обеспечения законности в управлении, безусловно,
имеет право на научное обеспечение, тем более что в последнее время наблюдается
рецепция некоторых концептуальных идей зарубежного административного
права в российское право в связи с развитием теории административной
юстиции 1 .
Административный надзор как способ обеспечения законности в управлении
предназначается для решения трех основных задач:
1) улучшение качества администрирования;
2) защита прав граждан;
3) обеспечение администрирования на законных основаниях 2 .
Профессор Оксфордского университета Д. Дж. Галлиган пишет: «Принят
следующий порядок осуществления надзора за действиями администрации: судебный
надзор, прокурорский надзор, апелляция по существу, омбудсмен, рассмотрение
внутренней жалобы, инспекция и, наконец, парламент и парламентские
комиссии» 3 . В традициях российского права отдельные из названных составляющих
принято относить к предмету других отраслей права: конституционного,
гражданско-процессуального. В то же время, нельзя не признать наличия
рационального зерна во включении правоотношений, возникающих в связи
с разрешением споров, связанных с деятельностью исполнительной власти, в
предмет административного права. Однако нас в данном исследовании интересует
административный надзор, направленный вовне, нацеленный на обеспечение
соблюдения Конституции РФ, федеральных законов, других нормативных
правовых актов, правил, нормативов и стандартов всеми субъектами разнообразных
общественных отношений, возникающих вне государственной власти, в
частной жизни российского общества.
В советском и в российском до 2004 г. административном праве бытовало
представление об административном надзоре как о деятельности, содержанием
1 См., напр.: Старилов Ю. Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы.
– М., 2001. С. 7, 8 и др.
2 См, напр.: Галлиган Д., Полянский В. В., Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 332 – 333.
3 См.: Там же.
69

которой является нормотворчество, лицензирование, регистрация, собственно
надзор и административная ответственность. Это представление отражено в работах
А. В. Никонова 1 , А. Т. Дмитриева 2 , С. В. Пузырева 3 и др. Высказывалось
и противоположное мнение, например, Ю. М. Козлов относил административный
надзор, лицензирование и регистрацию к наиболее распространенным в
практике государственно-управленческой деятельности административноправовым
методам 4 . Интересно, что исследователи лицензионноразрешительной
деятельности, напротив, рассматривали административный
надзор как стадию лицензионного производства 5 . В то же время, административный
надзор не связывался с административно-юрисдикционной деятельностью.
Противоположная позиция, в соответствии с которой привлечение к административной
ответственности включалась в содержание административного
надзора, обосновывалась многими учеными. Р. И. Денисов, например, полагал,
что реализация полномочий ГАИ по применению административных санкций
есть один из важнейших этапов надзора 6 .
1 См.: Никонов А. В. Организационно-правовые основы административно-надзорной
деятельности милиции в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной
безопасности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 1998. С. 21.
2 См.: Дмитриев А. Т. Правовые и организационные проблемы административного
надзора органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 1998. С. 77, 130.
3 См.: Пузырев С. В. Административный надзор и контроль как формы исполнительной
деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук.
– Саратов, 2006. С. 47.
4 См.: Административное право: Учебник. / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. –
М., 1999. С. 289 – 290.
5 См., напр.: Орлов А. Н. Теория и практика правового регулирования лицензионных
отношений в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2001. С. 134; Гущин А.
В. Лицензирование в Российской Федерации. Правовые и организационные основы. – М.,
2004. С. 9, 23 и др.
6 См.: Денисов Р. И. Административный надзор в сфере дорожного движения. – М.,
1981. С. 136. Аналогичное мнение высказывали и другие ученые. См., напр.: Никонов А. В.
Организационно-правовые основы административно-надзорной деятельности милиции в
сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности: Дис. …
канд. юрид. наук. – М., 1998. С. 29; Разаренов Ф. С. О сущности и значении административного
надзора в советском государственном управлении. // Вопросы советского административного
права на современном этапе. / Под ред. Ю. М. Козлова. – М.: Юрид. лит., 1963. С. 72
и др.
70

Издание Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 ознаменовало
формирование нового представления об исполнительно-распорядительной деятельности.
В соответствии с данным Указом выделяются три вида федеральных
органов исполнительной власти, каждому из которых присущи свои специальные
виды деятельности: федеральные министерства, федеральные службы и
федеральные агентства 1 . В течение 2004 г. были реорганизованы или ликвидированы
государственные инспекции (в частности, была ликвидирована Госхлебинспекция
при Правительстве РФ), федеральные надзоры и другие органы, организационная
структура которых не соответствовала новой структуре федеральных
органов исполнительной власти.
Отныне федеральные службы:
а) являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими
функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности,
а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности,
защиты и охраны государственной границы Российской Федерации,
борьбы с преступностью, общественной безопасности;
б) в пределах своей компетенции издают индивидуальные правовые акты
на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных
законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ,
нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего
координацию и контроль деятельности службы;
в) не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое
регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента
РФ или постановлениями Правительства РФ, а федеральная служба по
надзору – также управление государственным имуществом и оказание платных
услуг.
1 Интересно, что Правительство РФ, по смыслу данного Указа, не входит в систему
федеральных органов исполнительной власти, что, по нашему мнению, противоречит здравому
смыслу, а также ст. 1 Федерального конституционного закона от 22 декабря 1997 г. (в
редакции от 2 марта 2007 г.) № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ.
1997. № 51. Ст. 5712.
71

При этом под функциями по контролю и надзору понимаются:
осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами
государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными
лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией
РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами
и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления,
их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного
вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам
и гражданам;
регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных
правовых актов.
Таким образом, в соответствии с изложенным в Указе представлением,
административный надзор включает в себя лицензирование, регистрацию и
контроль за соблюдением требований общеобязательных правил, нормативов и
стандартов. Кроме того, сама дефиниция понятия «функции по контролю и надзору»
представляется нам, мягко говоря, некорректной, поскольку определяется
через «осуществление действий по контролю и надзору», как если бы юрисдикционная
функция определялась как осуществление юрисдикционных действий
– в этом отсутствует смысловое содержание.
По нашему мнению, которое мы уже обосновывали в ранее опубликованных
работах, административный надзор представляет самостоятельный и отдельный
вид исполнительно-распорядительной деятельности, равнозначный с
другими видами: регистрацией, разрешением. Каждый из этих видов деятельности
соответствует самостоятельному способу правового регулирования: регистрация
– уведомительному, лицензирование – разрешительному, юрисдикция
– запретительному. Административный надзор имеет место во всех этих
способах. Он «обслуживает» их. В подтверждение данного тезиса приведем
статистические данные о деятельности Роспотребнадзора. В 2008 г. государст-
72

венными санитарными врачами в ходе административно-надзорной деятельности
в форме плановых и внеплановых проверок было возбуждено 858601 дело
об административных правонарушениях, по которым было вынесено 619447
постановлений о назначении административных наказаний, из них на граждан –
197897 (32%), на должностных лиц – 282138 (45%), на индивидуальных предпринимателей
– 111677 (18%), на юридических лиц – 27735 (5%). Вместе с тем,
по результатам проверочных мероприятий было также вынесено 631 постановление
о направлении в правоохранительные органы материалов для возбуждения
уголовных дел (в 2007 г. таких материалов было составлено почти в 2 раза
больше). По указанным материалам было возбуждено 45 уголовных дел 1 . Таким
образом, акты органов административного надзора могут быть поводами к возбуждению,
как уголовных дел, так и дел об административных правонарушениях.
В то же время, все эти способы объединяет общая цель – охрана правопорядка,
обеспечение безопасности. Так, в Паспорте федеральной целевой программы
«Национальная система химической и биологической безопасности
Российской Федерации (2009 – 2013 годы)», утвержденной Постановлением
Правительства РФ от 27 октября 2008 г. № 791 2 , отмечается, что обеспечение
химической и биологической безопасности на территории Российской Федерации
может быть достигнуто в результате своевременного и эффективного выполнения
федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации организационных, санитарно-противоэпидемических,
ветеринарных, фитосанитарных и инженернотехнических
мероприятий, предусмотренных нормативными правовыми актами
и направленных на нейтрализацию (парирование) негативного влияния вредных
и опасных химических и биологических факторов и (или) уменьшение их
1 См.: О санитарно-эпидемиологической обстановке в Российской Федерации в 2008
году: Государственный доклад. – М.: Федеральный центр гигиены и эпидемиологии Роспотребнадзора,
2009. С. 417.
2 См.: СЗ РФ. 2008. № 44. Ст. 5093.
73

воздействия на население и окружающую среду. При этом опасность могут
представлять следующие факторы:
трансграничные заносы на территорию Российской Федерации известных
и неизвестных ранее неэндемичных патогенов и экопатогенов;
несанкционированное использование потенциально опасных генноинженерно-модифицированных
организмов, которые не прошли соответствующих
испытаний и неизвестны специализированным службам государственного
надзора Российской Федерации;
В Российской Федерации в настоящее время функционирует свыше 10
000 потенциально опасных химических объектов, относящихся к топливноэнергетическому
комплексу, цветной и черной металлургии, химической, целлюлозно-бумажной,
горнодобывающей и перерабатывающей, пищевой и другим
отраслям промышленности и сельского хозяйства (при этом 70% из них
расположены в 146 городах с населением более 100 тыс. человек). Подавляющее
большинство этих объектов было построено и введено в эксплуатацию 40 –
50 лет назад. При нормативном сроке эксплуатации до 15 лет химикотехнологическое
оборудование к настоящему времени многократно выработало
свои ресурсы, морально устарело и физически изношено.
На территории Российской Федерации в атмосферный воздух ежегодно
продолжает поступать около 20 млн. тонн химических веществ, а накопленные
токсичные отходы составили более 84 млн. тонн. По данным международных
организаций, 75% всех смертельных случаев, возникающих в результате аварий,
связаны с воздействием химических факторов. Тем не менее число потенциально
опасных химических объектов, выработавших свой ресурс, неуклонно
растет. Объемы затрат на модернизацию, реконструкцию, вывод их из эксплуатации
могут достигать 7 процентов валового внутреннего продукта. Следует
учесть, что затраты на ликвидацию последствий аварий и катастроф в 10 – 15
раз выше затрат, необходимых для осуществления превентивных мер.
Помимо рассмотренных способов деятельности органов исполнительной
власти известен еще один смежный с административным надзором вид дея-
74

тельности – мониторинг, несмотря на довольно широкую распространенность,
совершенно обделенный вниманием административной науки. Его близкое (хотя,
по преимуществу, чисто внешнее) сходство с административным надзором
требует более внимательного рассмотрения вопроса об их соотношении. Мониторинг
предусмотрен, например, Земельным кодексом РФ от 25 октября 2001 г.
(ред. от 17.07.2009) № 136-ФЗ 1 , Водным кодексом РФ от 3 июня 2006 г. (ред. от
23.07.2008, с изм. от 24.07.2009) № 136-ФЗ 2 , Лесным кодексом РФ от 4 декабря
2006 г. (ред. от 14.03.2009) № 200-ФЗ 3 , федеральными законами от 2 января
2000 г. (в редакции от 30 декабря 2008 г.) № 29-ФЗ «О качестве и безопасности
пищевых продуктов) 4 , от 30 марта 1999 г. (в редакции от 30 декабря 2008 г.) №
52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» 5 и др.
Мониторинг объединяет с административным надзором, прежде всего,
основной способ осуществления этих видов деятельности – наблюдение. В переводе
с латинского «мониторинг» означает «предостерегающий, наблюдающий,
впередсмотрящий» 6 . При этом, если административный надзор осуществляется
не только путем наблюдения, но и проведением проверок, то мониторинг
в принципе является наблюдением. В то же время, не следует понимать
«мониторинг» буквально как наблюдение. Это наблюдение осуществляется не
путем визуального наблюдения, а путем накопления информации и ее анализа.
Для эффективного осуществления мониторинга 7 состояния объекта управления
в ряде случаев необходимо совершать действия, аналогичные тем, что совершаются
в ходе надзорных проверок (например, измерения).
1 См.: СЗ РФ. 2006. № 44. Ст. 4147.
2 См.: СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.
3 См.: СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.
4 См.: СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 150.
5 См.: СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.
6 См.: Словарь иностранных слов. М., 1992.
7 Надо заметить, что значение мониторинга весьма велико. Так, например, в результате
мониторинга опасных объектов было установлено, что 10% их являются бесхозными. См.:
Российская газета – Центральный выпуск. 2006. № 4205. 25 октября.
75

Административный надзор по своему содержанию также представляет
собой наблюдение 1 . Отличает мониторинг от административного надзора, по
нашему мнению, цель. Цель административного надзора – поддержание объекта
управления в должном состоянии (в рамках соответствующего административно-правового
режима). Цель мониторинга – получение и накопление информации
о состоянии объекта управления. При этом информация, полученная
в ходе мониторинга, может служить поводом для возбуждения дела об административном
правонарушении, а информация, полученная при проведении мероприятий
по административному надзору, в свою очередь, может фиксироваться
в документации, предусмотренной нормативными правовыми актами о мониторинге.
Определенные в Положении об осуществлении государственного мониторинга
земель, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 28 ноября
2002 г. № 846 2 задачи мониторинга подтверждают этот вывод:
своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений,
прогноз и выработка рекомендаций по предупреждению и устранению
последствий негативных процессов;
информационное обеспечение деятельности по ведению государственного
земельного кадастра, осуществлению государственного земельного контроля
за использованием и охраной земель, иных функций в области государственного
и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;
обеспечение граждан информацией о состоянии земель.
Административный надзор – активное наблюдение, сбор информации инспекторами
– должностными лицами надзорных органов, наделенными власт-
1 Утверждая, что административный надзор представляет собой наблюдение, мы исходим
из того, что наблюдение не обязательно осуществляется визуально и непрерывно. Например,
в медицине наблюдение за больным может осуществляться амбулаторно или на дому
при периодическом посещении врача. Также и административный надзор может осуществляться
путем непосредственного и непрерывного визуального наблюдения, в том числе, с
использованием специальных технических устройств, работающих в автоматическом режиме,
а также путем проведения выездных плановых и внеплановых проверок.
2 См.: СЗ РФ. 2002. № 49. Ст. 4882.
76

ными полномочиями, в том числе, правом применять меры административного
принуждения. Мониторинг не несет в себе той принудительности, каковая присуща
административному надзору. Это пассивный сбор поступающей информации.
Мониторинг осуществляется путем заполнения собственниками охраняемых
объектов, органами, учреждениями, осуществляющими государственное
или муниципальное управление охраняемыми объектами, форм статистического
наблюдения и представления данной информации органам, ответственным
за ведение мониторинга (федеральным службам и федеральным министерствам).
Данная информация весьма ценна для планирования надзорных мероприятий
(федеральные службы) и для коррекции управленческих решений, государственной
политики в соответствующих сферах государственного управления
(федеральные министерства). Другими словами, мониторинг представляет
собой еще один специальный канал «обратной связи» в управлении.
В то же время, элементы мониторинга легко обнаруживаются в административном
надзоре. Не может быть эффективной проверка соблюдения правил,
нормативов и стандартов, регламентирующих какую либо деятельность
юридического лица, без предварительного анализа материалов наблюдательного
дела, сведений об административных правонарушениях, совершенных данным
юридическим лицом и другой информации. По сути, ведение наблюдательного
дела на поднадзорный объект – специальная форма мониторинга.
По существу, мониторинг следует рассматривать как функцию четвертого
порядка, наряду с учетом, контролем, организацией, планированием, прогнозированием
и др. Все эти функции имеют место в любой административной
деятельности, в том числе и в управлении процессом административного надзора,
деятельностью уполномоченных субъектов – инспекторов.
К. С. Бельский, рассуждая о содержании административного надзора,
уходит в другую крайность. Он исключает из административного надзора даже
применение мер административного принуждения (предупреждения и пресечения),
указывая, что административный надзор лишь дает основания для применения
таких мер: «Во всех случаях должностные лица, осуществляющие адми-
77

нистративный надзор, ни физически, ни организационно не соприкасаются ни с
одним из граждан. И, тем не менее, воздействие такого «чистого» надзора на
граждан огромно. В его основе лежит наблюдение, а наблюдение как процесс
слежения за кем-либо или чем-либо содержит оценку (моральную, юридическую)
одним человеком другого, что оказывает огромное воздействие на последнего.
Сознание человека, что его действия находятся под наблюдением, что
они подвергаются или будут подвергнуты оценке вне привычного для него круга
родственников или знакомых, порождает в действующем такое чувство (осторожности,
страха, ответственности), которое побуждает вести его правомерно»
1 .
Думается, что такое «очищение» административного надзора необоснованно.
Напротив, предупредительные и пресекательные полномочия инспектора
или надзорного органа весьма существенны и необходимы. Кроме того,
применение мер административной ответственности охватывается юрисдикционной
деятельностью, а предупреждение и пресечение, если согласиться с К. С.
Бельским, оказываются в подвешенном состоянии. По нашему мнению, наличие
таких полномочий в компетенции субъекта административного надзора не
умаляют самостоятельности надзорной функции, равно как наличие властных
пресекательных полномочий у прокурора не извращает идею прокурорского
надзора и не превращает его в управленческую деятельность субъекта исполнительной
власти.
Приведем еще одно соображение по поводу соотношения видов правоохранительной
деятельности из другой области знаний, для чего экстраполируем
фармакологические правила на теорию управления. Представляется, что способы
правоохраны можно рассматривать как медицинские препараты. В любом
фармацевтическом справочнике всегда указывается на совместимость лекарственного
средства с другими лекарствами. Фармацевты и терапевты знают, что
одновременный или последовательный прием двух и более лекарственных
1 См.: Бельский К. С. Полицейское право: Лекционный курс. – М.: Издательство «Дело
и Сервис», 2004. С. 602.
78

средств порой принципиально меняет их действие: усиливает, снижает эффективность.
Некоторые лекарства оказываются несовместимыми и при одновременном
действии причиняют лишь вред больному. Также и административноправовые
средства правоохраны. Правильное их сочетание позволяет многократно
усилить эффект, тогда как независимое использование не только затратно,
но и вредно. Например, сведения, получаемые при мониторинге, должны
использоваться при подготовке к надзорной проверке; лицензирование отдельных
видов деятельности без административного надзора за соблюдением лицензиатом
условий осуществления лицензируемой деятельности вообще теряет
всякий смысл; ведомственный контроль в системе органов административного
надзора является необходимым способом обеспечения законности в надзорной
деятельности, его ослабление может приводить к тяжелейшим последствиям,
таким как гибель шахтеров от взрывов метана в угольных шахтах.
С другой стороны, вряд ли целесообразно вводить лицензирование там,
где правоохранительная цель достигается частноправовыми способами 1 в сочетании
с административным надзором.
Проведенная аналогия с лекарствами также применима к вопросу о «дозировке»
административного надзора. Бессистемное проведение надзорных
проверок, с одной стороны, несет эффект «внезапности» и позволяет выявлять
правонарушения, которые при проведении плановых проверок устраняются до
прихода инспектора, но, с другой стороны, частые проверки, проводимые многочисленными
надзорными органами, порой просто парализуют работу предприятий
2 . Тем самым, обеспечив «абсолютную» законность (если это вообще
возможно), мы остановим предпринимательскую деятельность, но цель адми-
1 К таким способам мы относим деятельность саморегулируемых организаций, добровольную
сертификацию и др.
2 Интересно, что на данную проблему указывали и советские исследователи. Например,
В. М. Горшенев и А. Б. Шахов в своей монографии приводят информацию, опубликованную
в газете Труд в 1983 г. о том. Что Днепропетровский станкостроительный завод в
1980 году проверяли «лишь» 145 комиссий из 38 организаций. На это в общей сложности
ушло 615 дней. См.: Горшенев В. М., Шахов А. Б. Указ. соч. С. 103.
79

нистративного надзора не в том, чтобы прекратить всяческое движение, а в том,
чтобы это движение упорядочить, удержать в рамках правового режима.
В связи со сказанным приведем пример, связанный с новеллами Федерального
закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля». Данный законодательный
акт вводит уведомительный порядок начала некоторых видов предпринимательской
деятельности, исчерпывающий перечень которых приведен в ч. 2 ст. 8
Федерального закона. Всего таких видов деятельности 13: предоставление гостиничных
услуг, а также услуг по временному размещению и обеспечению
временного проживания; предоставление бытовых услуг; предоставление услуг
общественного питания организациями общественного питания; розничная
торговля (за исключением розничной торговли товарами, оборот которых ограничен
в соответствии с федеральными законами); оптовая торговля (за исключением
оптовой торговли товарами, оборот которых ограничен в соответствии с
федеральными законами); предоставление услуг по перевозкам пассажиров и
багажа по заказам автомобильным транспортом (за исключением осуществления
таких перевозок по маршрутам регулярных перевозок, а также для обеспечения
собственных нужд юридических лиц, индивидуальных предпринимателей);
предоставление услуг по перевозкам грузов автомобильным транспортом,
грузоподъемность которого составляет свыше двух тонн пятисот килограммов
(за исключением таких перевозок, осуществляемых для обеспечения собственных
нужд юридических лиц, индивидуальных предпринимателей); производство
текстильных материалов, швейных изделий; производство одежды; производство
кожи, изделий из кожи, в том числе обуви; обработка древесины и производство
изделий из дерева и пробки, за исключением мебели и др.
Таким образом, в настоящее время предусматривается три группы видов
деятельности: 1) для начала которых необходимо получение лицензии, их пере-
80

чень исчерпывающий 1 ; 2) для начала которых необходимо направить уведомление,
их перечень также исчерпывающий; 3) для начала которых ничего не
требуется, к ним относятся все виды деятельности, не попавшие ни в один из
двух перечней.
Однако на практике предприниматели нередко сталкиваются с установлением
условий начала предпринимательской деятельности иных видов субъектами
административного надзора, региональными и местными властями, введением
обязательного согласования и т.д. 2 .
О злоупотреблении должностными лицами надзорных органов своим
правом назначать внеплановые проверки юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей свидетельствуют данные Генеральной прокуратуры об отказах
прокуроров в согласовании проведения таких проверок, обязательном с мая
2009 г. За первые два месяца действия нового порядка органами прокуратуры в
31 субъекте Российской Федерации рассмотрено свыше 2,3 тысячи обращений
контролирующих органов о согласовании проведения проверок, при этом от 40
до 90% случаев прокурорами отказано в подобном согласовании.
Субъект Российской Количество поданных
Количество заявок, Процент отказа
Федерации
заявок на прове-
по которым в согла-
дение внеплановых совании отказано
проверок
Москва - - 60%
Московская область 291 120 41%
Краснодарский край 191 117 61%
Карелия 100 58 58%
Кемеровская область 34 31 91%
Владимирская область
60 35 58%
Основные причины отказа:
1 См.: Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ (ред. от 30.12.2008, с изм. от
18.07.2009) «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. 2001. № 33 (Ч. I).
Ст. 3430.
2 См., напр.: Выступление В. Корочкина 2 июля 2009 г., размещенное на сайте ОПО-
РЫ РОССИИ: http://www.opora.ru.
81

- нарушение требований к оформлению распоряжения о проведении проверки;
- непредставление всех необходимых документов, сведений, послуживших
основанием для проведения проверки;
- отсутствие сведений, подтверждающих отнесение проверяемого лица к
субъектам малого и среднего предпринимательства;
- отсутствие предусмотренных законом оснований для проведения внеплановой
выездной проверки.
Значит, до введения обязательного согласования проведения внеплановых
проверок с прокурорами более половины надзорной деятельности была избыточной,
не обоснованной, другими словами – созданием административных
барьеров, проявлением коррупции со стороны представителей исполнительной
власти.
В чем же заключается юридическое содержание административного надзора,
та его сторона, которая позволяет охарактеризовать его как способ правоохраны?
Представляется, что для ответа на этот вопрос мы должны выявить
правоохранительный потенциал, заложенный в административном надзоре, то
ценное, что обусловливает необходимость выбора именно административного
надзора, установления административного надзора в совокупности с другими
способами правоохраны.
Во-первых, административный надзор – не просто внешнее наблюдение,
но принудительный способ правоохраны, предусматривающий возможность
проведения проверочных мероприятий, с применением властных полномочий
инспекторов, например, права беспрепятственно входить в помещения, на территории,
принадлежащие юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям,
или права применять меры административного пресечения, в том
числе, физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие для
обеспечения исполнения своих требований (разумеется, при условии их законности).
82

Во-вторых, цель административного надзора, в соответствии с Указом
Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных
органов исполнительной власти», заключается в обеспечении исполнения органами
государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными
лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией
РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами
и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил
поведения. Это – цель, лежащая на поверхности. Глубинная цель – обеспечить
соблюдение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, в том
числе права на благоприятную окружающую среду, на качество и безопасность
продуктов, на безопасность в широком смысле, а для видов административного
надзора цель: обеспечить общественный порядок, безопасность дорожного
движения, промышленную безопасность, пожарную безопасность и т.д. В любом
случае, цель надзора – обеспечить реализацию норм права, а это – не что
иное, как правоохрана.
В-третьих, объект административного надзора. Мы должны признать, что
позиция о том, что это – человеческая деятельность в пределах, установленных
правовыми нормами, правомерность этой деятельности, высказанная нами ранее
1 , не соответствует представлению об объекте исполнительной деятельности.
Если вести речь о надзорных правоотношениях, то в них участвуют две
стороны, два субъекта: инспектор и частное лицо. Но, если говорить о надзоре,
как о деятельности, следует придерживаться принятого в теории управления
представления о том, что субъект управления – орган или должностное лицо,
осуществляющие управляющее воздействие, и объект управления – адресат
управляющего воздействия. Следовательно, объект административного надзора
– частное лицо, поведение которого оценивается на соответствие правовым
требованиям. Соответствие поведения объекта надзора требованиям, устанав-
1 См., напр.: Зырянов С. М. Административный надзор федеральных органов исполнительной
власти: Монография. – М.: ВНИИ МВД России, 2004. С. 12
83

ливаемым правом, по нашему мнению, составляют предмет административного
надзора.
В-четвертых, основания осуществления (установления, введения) административного
надзора. Здесь необходимо выделить общие и частные основания.
Общее основание установления административного надзора, как средства
реализации запретительного способа управления, по нашему мнению, совпадает
с основанием установления способов, соответствующих разрешительному
или уведомительному способам управления (регистрация, лицензирование).
Таким основанием является наличие потенциальной опасности, угрозы безопасности
личности, обществу, государству.
Частные основания подчеркивают властный характер административного
надзора, поскольку инициатива всегда исходит от властного субъекта – надзорного
органа или инспектора. Инициатива в судебном контроле или в аудите,
напротив, исходит от невластного субъекта – частного лица.
В-пятых, в административном надзоре заложен значительный предупредительный
потенциал, что дает некоторым исследователям основание относить
его к мерам административного предупреждения 1 . Предупредительный характер
административного надзора отрицать невозможно, равно как и то, что предупреждение
правонарушений имманентно правоохране в целом. Об этом свидетельствует,
в частности, прямое указание в ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ на цели административного
наказания – предупреждение совершения новых административных
правонарушений лицом, привлекаемым к административной ответственности,
и другими лицами. Воздействуя на правосознание человека, предупредительную
функцию выполняет позитивное право, устанавливающее юридические
запреты. Также на правосознание человека влияет и знание (информация)
о том, что в определенной сфере общественных отношений осуществляется
административный надзор. Это влияние еще более усиливается информа-
1 См., напр.: Тубольцева А. В. Административно-правовые вопросы обеспечения общественной
безопасности на водном транспорте: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2001. С.
123;
84

цией о проводимых надзорных мероприятиях, об их результатах. В связи с этим
заметим, что федеральные службы неохотно раскрывают информацию о результатах
своей надзорной деятельности. Отчеты, публикуемые на официальных
сайтах федеральных служб в сети Интернет, появляются с опозданием и
крайне скудны. Отдельные федеральные службы вообще не считают необходимым
публиковать такую информацию, вероятно, считая ее интеллектуальной
собственностью, которую можно продавать за деньги. Такой подход свидетельствует
об искаженном представлении о целях и задачах деятельности надзорного
органа, о подмене понятий, когда отчет о количестве выявленных правонарушений
перед вышестоящим руководством важнее, чем достижение цели,
стоящей перед органом исполнительной власти. А цель, как правило, заключается
в обеспечении правопорядка в подведомственной сфере общественных отношений.
В. М. Горшенев и И. Б. Шахов, включая в контрольно-надзорную деятельность
в качестве элемента юрисдикционную деятельность, в то же время
отмечают, что «определение контрольно-надзорной деятельности как составной
части правоохранительной деятельности не отражает того факта, что сущность
и назначение контроля выходят за рамки юрисдикционной деятельности, так
как он не всегда связан с правонарушениями, а главное его назначение состоит
в обеспечении согласованности запланированного и реально осуществляемого»
1 . В приведенной цитате авторы отмечают одно важнейшее, по нашему мнению,
обстоятельство, заключающееся в том, что административный надзор не
всегда связан с правонарушениями. Признание предупредительной сущности
надзора представляется весьма важным. В этом отношении нельзя согласиться
с С. В. Гвоздевым, который формулирует «признак инициативности», согласно
которому контроль осуществляется по инициативе контролеров, а для надзора
необходимо поступление в надзорный орган информации о событии правонарушения
извне: «Для осуществления же надзора характерно то, что надзорный
1987. С. 22.
1 См.: Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. – М.,
85

орган не может выступать в качестве инициатора проверки – анализ нарушений
закона проводится надзорным органом только по получении информации, свидетельствующей
о нарушении законности и требующей принятия мер реагирования»
1 . Инициативность присуща не только органам административного надзора,
но и прокуратуре, самостоятельно, по своей инициативе планирующим
проведение проверок конкретных объектов. Прокурор лишен инициативы лишь
в части осуществления надзора за исполнением законов. В части осуществления
надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; за исполнением
законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность,
дознание и предварительное следствие; за исполнением законов администрациями
органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом
меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных
и лиц, заключенных под стражу, такого ограничения не имеет 2 . Надо
отметить также, что Генеральный прокурор требует от подчиненных ему
прокуроров обеспечивать законность административно-надзорной деятельности
по отношению к предпринимательской деятельности по собственной инициативе
3 , что, с одной стороны, опровергает тезис о невозможности осуществления
прокурорского надзора по инициативе прокуроров, с другой стороны,
речь идет о прокурорском надзоре по отношению к деятельности органов исполнительной
власти.
Отказ от инициативности в деятельности органов административного
надзора, по существу, сводит «на нет» превентивный потенциал надзора, «выпячивает»
его карательную сущность и, кроме того, противоречит принципу
презумпции добросовестности участников поднадзорных общественных отношений.
Такой «надзор» недопустим в правовом демократическом государстве.
1 См.: Гвоздев С. В. Указ. соч. С. 19.
2 См.: Раздел III Федерального закона от 17 января 1995 г. (в редакции от 2 марта 2007
г.) № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
3 См.: Приказ Генпрокуратуры РФ от 31 марта 2008 г. № 53 (ред. от 30.04.2009) «Об
организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской
деятельности»
86

В-шестых, специальные функции административного надзора. Пожалуй,
именно совокупность, цельное и гармоничное сочетание функций и обусловливает
существование данного вида исполнительной деятельности. Первую функцию
мы уже назвали – это профилактическая функция. Но вряд ли стоит ограничиваться
одной, хотя и важнейшей, функцией. Потенциал, заложенный в административном
надзоре, не исчерпывается одной профилактической функцией.
Ранее мы уже называли правоохранительную функцию административного
надзора. Полагаем, что она включает в себя функцию обеспечения безопасности
личности, общества, государства, охраны общественного порядка. Не менее
важна и информационная функция, заключающаяся в накоплении информации
о состоянии объекта управления, о его реакциях на различные управляющие
сигналы. Другими словами, административный надзор, как и контроль вообще,
является мощным каналом обратной связи в государственном управлении 1 . С
данной функцией «в одной связке» идет функция обслуживания государственного
управления, обеспечение информацией, необходимой для реализации других
управленческих функций (прогнозирования, планирования, нормативного
регулирования, методического руководства и т.д. 2 ).
В-седьмых, обязательным признаком административного надзора является
отсутствие организационной подчиненности между участниками надзорных
правоотношений. При наличии организационных связей возникают контрольные
правоотношения. А такие связи могут возникнуть (и возникают) в некото-
1 В современной системе органов исполнительной власти федеральные службы, по
сути, остаются единственным каналом обратной связи от объекта управления к федеральным
министерствам, поскольку министерство не имеет других возможностей получить информацию
о правильности определения ими государственной политики в подведомственной области,
об эффективности правового нормирования, ими осуществляемого. В плановой экономике,
когда министерства осуществляли хозяйственное управление прямо подчиненными им
предприятиями, действовали контрольные каналы обратной связи. В условиях рыночной
экономики министерства лишены права «спускать» планы и распоряжения предприятиям и
требовать отчетов о выполнении планов и распоряжений. Федеральные службы, осуществляя
надзор, накапливают необходимую информацию и возвращают ее субъекту управления.
2 См., напр.: Бахрах Д. Н. Указ. соч. С. 165 – 168; Лазарев Б. М. Компетенция органов
управления. – М.: Юридическая литература, 1972. С. 30; Атаманчук Г. В. Теория государственного
управления: Курс лекций. – М., 1997. С. 178 и др.
87

рых случаях и между организационно неподчиненными субъектами, например,
отношения по поводу исполнения обязательного предписания, данного надзорным
органом частному лицу. До дачи предписания существовало надзорное
правоотношение, нарушения, выявленные в ходе надзорной проверки, явились
основанием для дачи предписания. Но после этого у частного лица – адресата
предписания – возникает обязанность исполнить этот акт управления и отчитаться
об исполнении перед надзорным органом. А у надзорного органа возникает
право проконтролировать исполнение предписания. Административнонадзорное
правоотношение трансформируется в контрольное.
В-восьмых, предмет административного надзора – всегда и исключительно
соответствие поведения поднадзорного нормативным требованиям, носящим
общеобязательный характер, даже если они обязательны для определенного
круга лиц (например, лицензиатов или обладателей специального права) но не
индивидуальных актов. Обеспечение соблюдения индивидуальных требований
– прерогатива контрольной деятельности. В связи с этим возникает вопрос о
соотношении административного надзора и таких форм, как контроль за исполнением
обязательных предписаний и «административный надзор органов внутренних
дел за лицами, освободившимися из мест лишения свободы», осуществлявшийся
на основании Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля
1966 г. № 5364-VI 1 . Важно понимать, что административный надзор не может
быть отделен «китайской стеной» от других функций исполнительной власти.
В праве, вообще, нет ничего строго определенного. Административный
надзор тесно соприкасается с административным контролем, нередки случаи
тесного соприкосновения, перетекания его в контроль, как, например, контрольные
проверки исполнения предписаний, данных по результатам надзорных
проверок, или, так называемый, административный надзор за лицами, освобожденными
из мест лишения свободы. Рассмотрим эти функции.
1 См.: Свод законов СССР. Т. 10. С. 273.
88

Проведение в рамках административного надзора плановых проверок неподчиненных
объектов (юридических и физических лиц) нередко завершается
выявлением нарушений обязательных требований нормативных правовых актов.
В таких случаях помимо решения вопроса о возбуждении дела об административном
правонарушении (или уголовного дела) органом административного
надзора даются обязательные предписания с указанием сроков устранения
выявленных недостатков. По истечении установленных сроков проводятся контрольные
проверки. Предметом контрольной проверки является исполнение
индивидуального предписания, что позволяет относить ее к контрольной деятельности.
Вместе с тем, содержанием такого предписания является устранение
нарушений обязательных требований нормативных правовых актов, предъявлять
иные требования органы исполнительной власти неподчиненным им частным
лицам не вправе. Поэтому, одновременно, предметом контрольной проверки
является и соответствие деятельности проверяемого объекта обязательным
требованиям федеральных законов и других нормативных правовых актов.
Иначе говоря, в данном случае предмет контрольной проверки в равной мере
является предметом контроля и предметом административного надзора.
Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения
свободы (точнее, из мест отбывания лишения свободы), выделяется по ряду
признаков. Этот вид деятельности, как правило, называют все исследователи
контрольно-надзорной деятельности 1 , как образец административного надзора.
По нашему мнению, позиция авторов, рассматривающих административный
надзор за лицами, освободившимися из мест лишения свободы, как характерный
вид административного надзора, порочна. И вот почему. Суть данной меры
административного предупреждения (а это именно мера предупреждения по
своей цели) состоит в установлении ограничений в отношении конкретных лиц,
1 См., напр.: Сергеев С. А. Указ. соч. С. 35; Петров Е. Е. Правовое регулирование надзорной
деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации: Дис. … канд.
юрид. наук. – СПб., 2002. С 53; Рябинин Л. И. Вопросы организации административного надзора
за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: Дис. … канд. юрид. наук. –
Харьков, 1973 и др.
89

освободившихся из мест лишения свободы (не посещать определенные места,
находиться дома в определенное время и т.д.). Не случайно, в ст. 19.24 КоАП
РФ применяется именно такая формулировка, а в ст. 50 Федерального закона от
8 января 1998 г. (в редакции от 25 октября 2006 г.) № 3-ФЗ «О наркотических
средствах и психотропных веществах» (единственного, в котором предусматривается
возможность применения данной меры предупреждения) говорится об
установлении наблюдения за ходом социальной реабилитации лиц, совершивших
преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств,
психотропных веществ и их прекурсоров 1 . То есть, законодатель отказался от
термина «административный надзор» применительно к данной ситуации 2 . Административный
надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы,
представляет собой две меры воздействия: 1) установление судом запретов; 2)
наблюдение за соблюдением этих запретов. Важно также учитывать и то обстоятельство,
что запреты устанавливаются судом, а наблюдение осуществляют
участковые уполномоченные милиции. Судебное решение в отношении конкретного
лица – индивидуальный правоприменительный акт, по сути, ставящий
адресат в подчиненное положение по отношению к участковому уполномоченному
милиции, обязанному осуществлять наблюдение за ходом социальной
реабилитации этого лица. В этом случае предмет наблюдения – не законность, а
исполнение требований индивидуального характера. Все это дает нам основа-
1 См.: СЗ РФ. 1009 № 2. Ст. 219.
2 К сожалению, в последнее время предпринимаются активные попытки возвращения
термина «административный надзор» к данным правоотношениям. В апреле 2009 г. в Государственной
Думе прошел первое чтение проект федерального закона № 151943-4 «Об административном
надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», внесенный
депутатами Государственной Думы А.М. Розуваном, Т.Н. Москальковой, И.В. Бариновым,
А.Н. Волковым, А.И. Гуровым, В.И. Илюхиным, М.И. Эверстовым, В.А. Васильевым, Л.К.
Слиска, членом Совета Федерации В.И. Федоровым. Паспорт законопроекта см.: СПС Консультант
Плюс. Надо заметить, что собственно контролю посвящено лишь две статьи (10%)
законопроекта. Основной нормативный правовой массив его направлен на регулирование
оснований и порядка установления, продления, отмены судом ограничений прав и свобод
лиц, освобожденных из мест отбывания лишения свободы, пересмотра этих решений, а также
определению прав и обязанностей лиц, в отношении которых названные ограничения установлены.
90

ние утверждать, что в данном случае осуществляется контроль, а не административный
надзор.
В-девятых, субъект административного надзора – уполномоченный орган
(уполномоченное должностное лицо надзорного органа), по общему правилу, –
федеральная служба 1 . Круг субъектов административного надзора конечен и
ограничен. Круг субъектов контроля, напротив, – неограничен.
В-десятых, отраслевой характер административного надзора. Административный
надзор носит ярко выраженный межотраслевой характер, он связан с
делением управления на конкретные сферы, существующие в различных отраслях
управления. Если рассматривать отраслевое деление как вертикальное, то
сферы, в которых осуществляется административный надзор, предстают как
некие горизонтальные области, пересекающие эти отраслевые вертикали. Например,
пожарный надзор осуществляется в различных отраслях (строительство,
транспорт, коммунальная сфера и т.д.).
Таким образом, административный надзор – в чистом виде правоохранительная
деятельность, нацеленная на обеспечение безопасности в различных
областях человеческой деятельности посредством поддержания объекта управления
в заданном (безопасном) состоянии, своевременного выявления отклонений
от нормы, и их пресечения, предотвращения наступления вредных последствий
правонарушений.
В силу генетически заложенного в нем правоохранительного потенциала
административный надзор располагается в системе правоохранительных функций
органов исполнительной власти в одном ряду с разрешительными и юрисдикционными
функциями, во многом переплетаясь с ними, обеспечивая их реализацию,
но оставаясь при этом самостоятельной функцией.
Огромный правоохранительный потенциал административного надзора
позволяет использовать его практически во всех сферах общественных отношений,
включая те, в которых отраслевая безопасность обеспечивается частнопра-
1 Административно-правовой статус субъектов административного надзора будет
подробно рассмотрен нами во второй главе диссертации.
91

вовыми методами (саморегулированием, страхованием гражданской ответственности,
добровольной сертификацией и т.д.).
Особенности объекта управления обусловливают особенности административного
надзора, что дает основания для выделения в административном надзоре
целого ряда отраслевых видов административного надзора: пожарный, санитарно-эпидемиологический,
ветеринарный, фитосанитарный, технический, в
области дорожного движения и т.д.
Правоохранительный потенциал административного надзора легко может
быть обращен во зло, и тогда правоохранительная, по своей сути, деятельность
превращается в не менее мощный коррупциогенный фактор, создает трудно
преодолимые административные барьеры.
Таким образом, вышеизложенное позволяет сформулировать следующие
выводы.
Административный надзор занимает вполне определенное и далеко не
последнее место в системе способов правоохраны, к которым мы относим также
административно-правовое нормирование или формирование административно-правовых
режимов, организацию (создание правоохранительных органов
исполнительной власти, наделение их соответствующими полномочиями), разрешение
(в том числе, лицензирование), регистрацию, административный контроль,
а также административную ответственность. Каждый из этих видов деятельности
соответствует самостоятельному способу правового регулирования:
регистрация – уведомительному, лицензирование – разрешительному, юрисдикция
– запретительному. Административный надзор имеет место во всех этих
способах. Он «обслуживает» их. В то же время, все эти способы объединяет
общая цель – охрана правопорядка, обеспечение безопасности. С другой стороны,
близкий по форме к административному надзору, но являющийся функцией
четвертого порядка, мониторинг имеет отличную от него цель – получение и
накопление информации о состоянии объекта управления.
Правоохранительный потенциал административного надзора обусловлен
его юридическими признаками:
92

1) административный надзор – не просто внешнее наблюдение, но принудительный
способ правоохраны, требующий реализации властных полномочий
должностными лицами;
2) цель административного надзора заключается в обеспечении соблюдения
прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, в том числе
права на благоприятную окружающую среду, на качество и безопасность продуктов,
на безопасность в широком смысле, а для видов административного
надзора цель: обеспечить общественный порядок, безопасность дорожного
движения, промышленную безопасность, пожарную безопасность и т.д.;
3) объект административного надзора – частное лицо, поведение которого
оценивается на соответствие правовым требованиям. Соответствие поведения
объекта надзора требованиям, устанавливаемым правом составляет предмет
административного надзора;
4) основания осуществления (установления, введения) административного
надзора могут быть общими и частными. Общее основание установления
административного надзора, как средства реализации запретительного способа
управления, по нашему мнению, совпадает с основанием установления способов,
соответствующих разрешительному или уведомительному способам
управления (регистрация, лицензирование). Таким основанием является наличие
потенциальной опасности, угрозы безопасности личности, обществу, государству.
Частные основания подчеркивают властный характер административного
надзора, поскольку инициатива всегда исходит от властного субъекта –
надзорного органа или инспектора;
5) в административном надзоре заложен значительный предупредительный
потенциал;
6) административный надзор, в свою очередь, может рассматриваться как
функционально богатая деятельность. Его содержанием являются специальные
функции административного надзора: профилактическая, информационная, обслуживания
государственного управления и др.;
93

7) отсутствие организационной подчиненности между участниками надзорных
правоотношений. При наличии организационных связей возникают
контрольные правоотношения;
8) предмет административного надзора – всегда и исключительно соответствие
поведения поднадзорного нормативным требованиям, носящим общеобязательный
характер, даже если они обязательны для определенного круга
лиц (например, лицензиатов или обладателей специального права) но не индивидуальных
актов. Обеспечение соблюдения индивидуальных требований –
прерогатива контрольной деятельности. По этому признаку «административный
надзор» за лицами, освобожденными из мест лишения свободы представляет
собой контрольную деятельность. Вместе с тем административный надзор
тесно связан с контролем, в ряде случаев (контрольные проверки исполнения
обязательных предписаний, данных по результатам надзорных проверок) имеет
место перетекание административного надзора в контроль, совмещение их;
9) субъект административного надзора – уполномоченный орган (уполномоченное
должностное лицо надзорного органа), по общему правилу, – федеральная
служба. Круг субъектов административного надзора конечен и ограничен.
Круг субъектов контроля, напротив, – неограничен;
10) административный надзор носит ярко выраженный межотраслевой
характер, он связан с делением управления на конкретные сферы, существующие
в различных отраслях управления. Если рассматривать отраслевое деление
как вертикальное, то сферы, в которых осуществляется административный надзор,
предстают как некие горизонтальные области, пересекающие эти отраслевые
вертикали. Например, пожарный надзор осуществляется в различных отраслях
(строительство, транспорт, коммунальная сфера и т.д.).
Таким образом, административный надзор – правоохранительная деятельность,
нацеленная на обеспечение безопасности в различных областях человеческой
деятельности посредством поддержания объекта управления в заданном
(безопасном) состоянии, своевременного выявления отклонений от
94

нормы, и их пресечения, предотвращения наступления вредных последствий
правонарушений.
Огромный правоохранительный потенциал административного надзора
позволяет использовать его практически во всех сферах общественных отношений,
включая те, в которых отраслевая безопасность обеспечивается частноправовыми
методами (саморегулированием, страхованием гражданской ответственности,
добровольной сертификацией и т.д.).
Специфика объекта управления обусловливают особенности административного
надзора, что дает основания для выделения в административном надзоре
целого ряда отраслевых видов административного надзора: пожарный, санитарно-эпидемиологический,
ветеринарный, фитосанитарный, технический, в
области дорожного движения и т.д.
Правоохранительный потенциал административного надзора легко может
быть обращен во зло, и тогда правоохранительная, по своей сути, деятельность
превращается в не менее мощный коррупциогенный фактор, создает трудно
преодолимые административные барьеры.
Правоохранительный потенциал административного надзора обусловлен
его юридическими признаками:
принудительность в сочетании с реализацией властных полномочий
субъекта административного надзора;
цель – обеспечение безопасности в широком смысле;
объект – неподчиненные субъекту граждане и организации;
предмет - соответствие поведения объекта нормативно установленным
требованиям;
общие и частные основания осуществления административного надзора:
общие связаны с необходимостью реализации разрешительного или запретительного
способа управления; частные исходят от властного субъекта;
значительный предупредительный потенциал административного надзора;
95

содержанием административного надзора являются специальные функции
административного надзора: профилактическая, информационная, обслуживания
государственного управления и др.;
ограниченный круг субъектов административного надзора;
межотраслевой характер административного надзора, связанный с делением
управления на конкретные сферы.
§ 3. Институт административного надзора в российском
законодательстве и проблемы его оптимизации
Роль административного надзора в механизме государственного управления
социальными процессами, место данной деятельности в системе способов
деятельности исполнительной власти, ее правоохранительный потенциал – характеристики
юридической деятельности, деятельности, осуществляемой на
основе правовых норм лицами, наделенными соответствующими юридическими
правами и обязанностями. Следовательно, должна существовать (и существует)
соответствующая правовая материя, нуждающаяся в специальном исследовании,
анализе, результаты которого, будучи синтезированными на основе
других теоретических положений, полученных в данной работе, позволят выйти
на новый уровень требований к ее структуре и содержанию, осуществить
институционализацию ее и получить на выходе цельный административноправовой
институт административного надзора. Кроме того, весьма значимой
представляется возможность систематизации указанного института, особенно
его процессуальной части.
Правовая материя объективируется в источниках – нормативных правовых
актах. С. Л. Зивс прямо указывает, что «источник права есть внешняя фор-
96

ма объективизации правовой нормы» 1 . С. С. Алексеев полагает, что источники
права – это «исходящие от государства или признаваемые им официально документальные
способы выражения и закрепления норм права, придания им
юридического, общеобязательного значения» 2 . В приведенных цитатах термину
«источник права» придается конкретный формально-юридический смысл – это
источник позитивного права, реально существующего и действующего, это
специальные юридические конструкции объективирования юридических норм,
посредством которых правовые нормы не только воспринимаются как таковые,
с присущими им характеристиками, но и реализуются в качестве именно юридических
норм.
В то же время, понимание источников права может разворачиваться в
различных смыслах, аспектах: материальном, идеологическом, формальноюридическом
и др. 3 . Поэтому имеет право на существование и другая позиция,
согласно которой источники права – это то, откуда право происходит. Вопервых,
это закон, понимаемый как обобщение любых правовых актов (законодательство).
Во-вторых, публичный договор. В-третьих, обычай. В-четвертых,
прецедент. В-пятых, «канон» как религиозный источник права. В-шестых, доктрина.
В-седьмых, в этом же ряду отечественная литература нередко ставит
«естественное право». Наконец, в-восьмых, часть четвертая статьи 15 Конституции
Российской Федерации заставляет говорить об «общепризнанных принципах
и нормах международного права» 4 . Полагаем необходимым дополнить
этот перечень еще одним источником, из которого законодатель черпает правовые
нормы, – правовая доктрина или правовая идеология», 5 «аксиома» 6 . Р. Да-
1 См.: Зивс С. Л. Источники права. – М., 1981. С. 9.
2 См.: Алексеев С. С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследования.
– М., 1999. С. 76.
3 См.: Калинин А. Ю., Комаров С. А. Форма (источник) права как категория в теории
государства и права // Правоведение. 2000. № 6. С. 3.
4 См.: Белкин А. Источники права. // Право и жизнь. 2001. № 39.
5 См.: Разумович Н. Н. Источники и форма права. //Советское государство и право.
1988. № 3. С. 21.
6 См.: Манов Г. Н. Аксиомы в советской теории права //Советское государство и право.
1986. № 9. С. 29 – 36.
97

вид писал по этому поводу: «Для тех же, кто считается с реальностью и имеет
более широкий и, с нашей точки зрения, более правильный взгляд на право,
доктрина в наши дни, так же как и в прошлом, составляет очень важный и
весьма жизненный источник права. Эта ее роль проявляется в том, что именно
доктрина создает словарь и правовые понятия, которыми пользуется законодатель»
1 . Истории права известны факты непосредственного придания научным
положениям юридической силы – так называемое «доктринальное право» 2 . И в
отечественном праве, как верно отмечает Т. Н. Нешатаева, «в научных исследованиях
на основе сравнительного правоведения с учетом проблем, встающих
перед исследователями из разных государств, могут быть поставлены вопросы,
еще не решенные ни законодательством, ни судебной практикой. Более того, в
доктринальных исследованиях могут быть предложены и способы решения
этих проблем» 3 . Добавим, и сформулированы тексты статей нормативных правовых
актов, которые в будущем могут получить статус юридических норм.
Однако нас на данном этапе исследования интересуют источники права
именно как формы права. Изучение форм права имеет чрезвычайно важное теоретическое
и практическое значение не только потому, что организует и выражает
вовне сущность и содержание права, но также и потому, что от их особенностей
зависят многие факторы правовой жизни: общеобязательность, нормативность,
степень юридической силы правовых актов, методы и способы правового
регулирования общественных отношений и т.д. Многообразие форм
права предполагает определение их общего понятия, на основе которого окажется
возможным вскрыть особенности и назначение каждого из них 4 .
Нормы, регламентирующие административный надзор, содержатся в
нормативных правовых актах разной юридической силы, различных форм. В
1 См.: Давид Р. Основные правовые системы современности. – М., 1988. С. 143.
2 См.: Покровский И. А. История римского права. – СПб., 1913. С. 196, 229 – 230.
3 См.: Нешатаева Т. Н. К вопросу об источниках права – судебном прецеденте и доктрине
// Судебная практика как источник права. – М., 2000. С. 96 – 97.
4 См.: Керимов А. Д. Методология права. Предмет, функции, проблемы философии
права. – М., 2000. С. 113.
98

системе источников права принято называть Конституцию РФ. В Конституции
РФ содержатся нормы общего характера, закрепляющие права и свободы граждан,
провозглашающие свободу предпринимательства. Эти нормы являются
нормами прямого действия, кроме того, они подлежат обязательному учету законодателем
при подготовке и принятии федеральных законов. Однако нас эти
конституционные нормы интересуют лишь как некие принципы, которые нельзя
игнорировать. В то же время, это именно принципы, они не могут быть изменены,
эти нормы не могут быть перемещены в тексте Конституции РФ или
изъяты из нее. Поэтому необходимо сконцентрировать внимание на действующем
законодательстве.
Административный надзор характеризуется узкой специализацией. Можно
выделить множество видов административного надзора 1 , и каждому такому
виду соответствует определенный набор нормативных правовых актов, образующих
системы. Как правило, возглавляет каждую такую систему федеральный
закон, в некоторых случаях кодифицированный законодательный акт.
Причем, в некоторых случаях таким высшим источником является федеральный
закон, в названии которого присутствует слово «надзор» или «контроль» 2 .
К ним относятся, например, Федеральные законы «О государственном контроле
за осуществлением международных автомобильных перевозок и ответственности
за нарушение порядка их выполнения», «Об экспортном контроле», «О валютном
регулировании и валютном контроле», «О государственном надзоре и
контроле за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки».
Но в большинстве случаев это акты, регламентирующие более широкий круг
вопросов, например, Градостроительный кодекс РФ, Федеральный закон «О
безопасности дорожного движения» или «О пожарной безопасности», «О санитарно-эпидемиологическом
благополучии» и т.д.
1 Что было сделано нами в предыдущих параграфах диссертации.
2 Ранее мы условились, что ввиду вольного обращения законодателя с терминами
«надзор» и «контроль» будем исходить из выбранных нами критериев разграничения этих
видов деятельности.
99

Законы первой группы, как правило, регулируют не только контрольнонадзорную
деятельность, но и другие вопросы. Так, Федеральный закон «О государственном
контроле за осуществлением международных автомобильных
перевозок и ответственности за нарушение порядка их выполнения» устанавливает
правила допуска перевозчиков к международным перевозкам, специального
допуска к перевозке отдельных видов грузов, определяют обязанности перевозчиков
и водителей, устанавливают некоторые требования к осуществлению
перевозок (например, положение об использовании тахографов). Собственно о
надзоре (называемом контролем) речь идет в одной статье (ст. 11) Федерального
закона.
В структуре Федерального закона от 5 декабря 1998 г. № 183-ФЗ (ред. от
23.07.2008) «О государственном надзоре и контроле за качеством и безопасностью
зерна и продуктов его переработки» 1 цели Федерального закона, дефиниции,
система субъектов надзора и их правовой статус определены в гл. 1 «Общие
положения». Вторая глава Федерального закона называется «Государственный
надзор и контроль за качеством и безопасностью зерна и продуктов его
переработки» и регламентирует следующие вопросы:
основные направления государственного надзора и контроля за качеством
и безопасностью зерна и продуктов его переработки;
лицензирование деятельности по хранению зерна и продуктов его переработки;
инспектирование качества зерна и продуктов его переработки;
учет зерна и продуктов его переработки;
экспертиза, использование или уничтожение зерна и продуктов его переработки,
непригодных для использования в пищу;
должностные лица, осуществляющие государственный надзор и контроль
за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки, их права и
обязанности.
1 См.: СЗ РФ. 1998. № 49. Ст. 5970.
100

Надзорные правоотношения регламентирует также одна статья (ст. 11) гл.
3, определяющей права и обязанности субъектов зернового рынка.
В законах второй группы нормы, регулирующие административнонадзорную
деятельность, объединяются в обособленные разделы, как правило,
в главы 1 или отдельные статьи 2 . Иногда отдельная глава о надзоре состоит из
единственной статьи 3 .
Интересно, что место такого нормативного правового акта может занимать
источник другой отрасли российского права, например, Трудовой кодекс
РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (ред. от 17.07.2009) 4 .
Названные статьи или главы федеральных законов представляют собой
вершины неких «пирамид», объем которых заполняется другими нормативными
правовыми актами. Для разных «пирамид» формы правовых актов, их заполняющих
могут несколько различаться. Так, в области нормативного правового
регулирования санитарно-эпидемиологического надзора второй уровень
заполнен Положением об осуществлении государственного санитарноэпидемиологического
надзора в Российской Федерации 5 и Положением о Федеральной
службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия
человека 6 . В данном случае на втором уровне происходит специализация нормативных
правовых актов на статусные и процессуальные. В области надзора в
сфере обеспечения безопасности дорожного движения выделяется Указ Президента
РФ от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению
1 См., напр.: гл. 6 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии
населения» и др.
2 См., напр.: Ст. 54 Градостроительного кодекса РФ; ст. 6 Федерального закона «О
пожарной безопасности» и др.
3 См., напр.: Гл. 5 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» содержит
одну статью 30.
4 См.: СЗ РФ. 2002. № 1 (Ч. 1). Ст. 3.
5 См.: Постановление Правительства РФ от 15 сентября 2005 г. № 3953 // СЗ РФ. 2005.
№ 39. Ст. 3953.
6 См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322 // СЗ РФ. 2004. №
28. Ст. 2899; 2006,. № 22. Ст. 2337; № 52 (Ч. 3). Ст. 5587.
101

безопасности дорожного движения» 1 , которым утверждено Положение о
ГИБДД. Здесь процессуальный акт на втором уровне отсутствует.
Третий слой в пирамиде занимают акты федеральных органов исполнительной
власти. Этими актами осуществляется конкретное распределение полномочий
между должностными лицами структурных и территориальных подразделений
федеральных органов (в рамках компетенции самих органов, разумеется),
а также регламентируются процедуры.
Традиционно правоотношения, возникающие в связи с осуществлением
административного надзора должностными лицами федеральных органов исполнительной
власти регламентировались положениями 2 или инструкциями 3 . В
отдельных случаях регулирование осуществлялось порядками 4 , наставлениями
5 , правилами 6 . Многие из этих актов продолжают действовать, более того,
федеральные органы исполнительной власти продолжают издавать такие акты.
1 См.: СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 2897.
2 См., напр.: Положение о надзорной и контрольной деятельности в системе Госгортехнадзора
России РД 04-354-00, утвержденное Приказом Госгортехнадзора России от 26
апреля 2000 г. № 50.
3 См., напр.: Инструкция по осуществлению государственного пожарного надзора утверждена
приказом МЧС России, утвержденная Приказом МЧС РФ от 17 марта 2003 г. №
132 «Об утверждении Инструкции по организации и осуществлению государственного пожарного
надзора в Российской Федерации». // Бюллетень нормативных актов федеральных
органов исполнительной власти. 2003 г. № 32.
4 См., напр.: Порядок проведения проверок при осуществлении государственного
строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных,
отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических
регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов, проектной документации
(РД-11-04-2006), утвержденный Приказом Ростехнадзора от 26 декабря 2006 г. № 1129 //
Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 15.
5 См., напр.: Наставление по работе дорожно-патрульной службы Государственной
инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской
Федерации, утвержденное Приказом МВД России от 20 апреля 1999 г. № 297 // Бюллетень
нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. № 24; № 30; 2001. №
41.
6 См., напр.: Правила технического надзора за маломерными судами, поднадзорными
государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по
делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных
бедствий, базами (сооружениями) для их стоянок, пляжами и другими местами массового
отдыха на водоемах, переправами и наплавными мостами, утвержденные Приказом МЧС
России от 29 июня 2005 г. № 501 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной
власти. 2005. № 35; Российская газета. 2007. № 188. 28 августа.
102

В то же время, все большее распространение получает такая форма актов, как
административный регламент 1 . Целесообразно ли такое разнообразие форм
нормативных правовых актов, сходных по своему назначению, есть объективные
причины для выбора той или иной формы акта или это зависит от желания
автора? Представляется, что поиск ответов на эти вопросы представляет не
только теоретическое интерес, но имеет и практическое значение для упорядочения
системы административного права.
Теоретически, все названные формы, в которые могут быть облечены источники
права (ведомственного уровня), призваны обеспечить некую идентификацию
нормативных правовых актов. Каждой форме должно соответствовать
совершенно конкретное содержание. И это соответствие, в свою очередь, также
нормативно закреплено. Так, Правила подготовки нормативных правовых актов
в центральном аппарате МВД России утвержденные приказом МВД России от
27 июня 2003 г. № 484 2 , гласят:
Приказ издается по наиболее важным вопросам функционирования органов
внутренних дел Российской Федерации, внутренних войск МВД России,
включая определение их задач и функций, правовое регулирование различных
направлений оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности, прохождения
службы в органах внутренних дел и военной службы во внутренних войсках.
Директива содержит нормативные предписания, определяющие перспективы
развития органов внутренних дел и внутренних войск, основные направления
их деятельности на конкретный период времени.
1 См., напр.: Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору
в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции
по осуществлению в установленном порядке проверки деятельности юридических лиц, индивидуальных
предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства,
утвержденный Приказом Минздравсоцразвития России от 24 января 2007 г. №
62 // Российская газета. 2007. № 37. 21 февраля.
2 См.: Приказ МВД РФ от 27 июня 2003 г. № 484 (ред. от 20.09.2006) «Об утверждении
Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России»
(официально опубликован не был).
103

Статусные документы органов внутренних дел, их структурных подразделений,
предприятий, учреждений и организаций издаются в виде положений
и уставов.
Положение устанавливает статус, определяет задачи и функции, права,
порядок деятельности органа внутренних дел или его структурного подразделения,
органа управления, соединения и воинской части внутренних войск.
Устав определяет статус, цели, порядок и характер деятельности предприятия,
учреждения и организации.
Положение издается также в целях нормативного регулирования конкретных
видов деятельности, осуществляемых органами внутренних дел и
внутренними войсками.
Инструкции и правила регулируют основные виды (формы) оперативнослужебной
деятельности и порядок ее осуществления конкретными категориями
сотрудников (военнослужащих).
Инструкция содержит нормы, устанавливающие, кем, в каком порядке,
какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности.
Правила устанавливают порядок осуществления отдельного вида деятельности.
В наставлении излагаются нормы о порядке действия конкретных подсистем
(органов) в той или иной ситуации, а также определяется порядок реализации
и исполнения соответствующих прав и обязанностей.
Следует заметить, что данный перечень видов нормативных правовых актов
страдает отсутствием элементарной логики, причем это свойственно не
только рассматриваемому приказу МВД России, но и другим аналогичным актам,
изданным на основании Правил подготовки нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистра-
104

ции, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. №
1009 (ред. от 17.03.2009) 1 .
На отсутствие логики, по нашему мнению, во-первых, указывает то, что в
этом перечне первым назван приказ как нормативный правовой акт. Много ли
издано нормативных правовых приказов федеральными органами исполнительной
власти? Их практически не существует. Как правило, приказами утверждаются
нормативные правовые акты в форме положений, наставлений, инструкций,
регламентов и т.д. Приказ же содержит индивидуальные предписания. В
свою очередь, не существует самостоятельных инструкций, наставлений, положений
и т.д. Все они утверждаются приказами руководителей федеральных органов
исполнительной власти. Таким образом, приказ может иметь двоякое содержание:
он может быть ненормативным правовым актом (о награждении, о
привлечении к дисциплинарной ответственности, о назначении на должность и
об отстранении от должности и т.д.) либо быть комплексным правовым актом с
ненормативной частью в которой утверждается нормативный правовой акт,
прилагающийся к приказу, даются индивидуальные поручения, определяются
сроки и особенности вступления в силу и применения нормативного правового
акта, и нормативной частью – приложением к приказу в форме наставления,
инструкции, положения и т.д. Заметим, что и постановления Правительства РФ
в большинстве случаев представляют собой комплексные правовые акты.
Во-вторых, требования к содержанию положений, уставов, наставлений,
инструкций и правил сформулированы таким образом, что позволяют любому
акту произвольно присвоить одно из этих наименований. Что, собственно, и
имеет место. Достаточно сравнить Наставление по работе дорожно-патрульной
службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения 2 , Устав
патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности и Инструк-
1 См.: СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.
2 См.: БНА. 1999. № 24; № 30.
105

цию по организации по организации работы участкового уполномоченного милиции
1 .
На поверхностность и значительную пробельность правовой регламентации
административных процедур нормативными правовыми актами этих видов
уже неоднократно высказывались ученые-административисты 2 .
Новое направление в развитии ведомственного нормотворчества ознаменовано
выходом Постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679
«О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения
государственных функций и административных регламентов предоставления
государственных услуг» 3 . Данное Постановление, помимо прочего, содержит
рекомендацию руководствоваться утвержденным им Порядком, адресованную
органам государственной власти субъектов Российской Федерации,
следовательно, предполагается, что и на региональном уровне следует пользоваться
этой формой нормативных правовых актов.
В соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г.
№ 1789-р «О концепции административной реформы в российской федерации в
2006 – 2008 годах» 4 работа по разработке и утверждению административных
регламентов осуществления государственных функций и оказания государственных
услуг должна была закончиться в конце 2008 г.
В соответствии с п. 3 указанного Порядка административные регламенты
исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления
государственных услуг определяют сроки и последовательность
действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной
власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и
1 См.: БНА. 2003. № 1.
2 См., напр.: Сергеев С. А. Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта
контрольно-надзорных правоотношений: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2007. С. 81 – 84;
Карагодин А. В. Применение органами внутренних дел мер обеспечения производства по делам
об административных правонарушениях: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2006. С. 150 и
др.
3 См.: СЗ РФ. 2005. № 47. Ст. 4933.
4 См.: СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
106

должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными
органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных
функций или предоставлении государственных услуг федеральными
органами исполнительной власти.
Важно и то, что проекты административных регламентов исполнения государственных
функций и административных регламентов предоставления государственных
услуг, включенные в перечень наиболее приоритетных регламентов,
утвержденный Правительственной комиссией по проведению административной
реформы 1 , согласовываются с Минэкономразвития России. Это условие
создает гарантию качества нормативного правового акта.
Безусловным плюсом утвержденного Порядка разработки административных
регламентов осуществления государственных функций, по нашему
мнению, является требование гласности процедуры их разработки, что проявляется
в обязательном опубликовании на официальном сайте федерального органа
исполнительной власти информации о разработке административного регламента,
текста проекта административного регламента. Кроме того, предусматривается
возможность проведения независимой экспертизы опубликованного
проекта саморегулируемыми или иными организациями, осуществляющими
свою деятельность в соответствующей сфере регулирования.
Впервые в практике регулирования нормотворческой деятельности федеральных
органов исполнительной власти определены обязательные требования
к содержанию административных регламентов осуществления государственных
функций, в том числе таких важнейших разделов, как «Общие положения» и
«Административные процедуры», причем, последний должен обязательно
включать следующие обязательные элементы:
юридические факты, являющиеся основанием для начала действия;
должностное лицо, ответственное за выполнение действия;
1 См.: Протокол заседания Правительственной комиссии по проведению административной
реформы от 8 ноября 2005 г. № 45 // http://ar.eco№omy.gov.ru/ru/regio№s/federal/
№ews/i№dex.php?from4=3&id4=39.
107

максимальный срок выполнения действия;
права и обязанности должностного лица, в том числе решения, которые
могут или должны быть приняты должностным лицом, а при возможности различных
вариантов решения – критерии или процедуры выбора вариантов решения;
формы и порядок контроля за совершением действий и принятием решений;
способ фиксации результата выполнения действия, в том числе в электронной
форме (если способ фиксации результата выполнения действия не указан,
то действие считается исполненным в соответствии с правилами делопроизводства
федерального органа исполнительной власти);
результат действия и порядок передачи результата;
порядок обжалования действия (бездействия) и решений, осуществляемых
(принятых) в ходе выполнения регламента.
Н. А. Игнатюк безусловно права в том, что каждая административная
процедура должна быть последовательно описана, поскольку, как правило, она
имеет стадии, сроки исполнения, вариативность возможного решения, результат,
может исполняться только лицом с определенным должностным положением.
При этом описание, например, последовательности исполнения одних
функций по содержанию будет отличаться от описания последовательности исполнения
других функций.
При описании последовательности административных процедур при исполнении
государственной функции контроля (надзора), помимо указанных в
Порядке, по ее мнению, должны быть освещены следующие моменты:
- кто и в какой срок назначает лиц, ответственных за проведение контрольных
мероприятий. Причем необходимо определять и лиц, планирующих и
осуществляющих плановые контрольные мероприятия, и лиц, ответственных за
внеплановые контрольные мероприятия;
- кто и в каком порядке формирует группы по проведению контрольных
мероприятий;
108

- какие действия совершаются лицами, ответственными за проведение
контрольных мероприятий (отдельно при плановых проверках, отдельно – при
внеплановых);
- кто и в каких случаях информирует лиц, в отношении которых планируется
проводить контрольные мероприятия, или, напротив, кто и какими действиями
обеспечивает сохранность (нераспространение) информации о внеплановых
контрольных мероприятиях;
- каковы действия лиц, проводящих контрольные мероприятия, в период
их осуществления и после них;
- кто и каким образом готовит отчет о проведенных контрольных мероприятиях,
в каком порядке принимается решение по результатам проведенной
проверки;
- какие действия должны совершать ответственные за контрольные мероприятия
лица после принятого по результатам проверки решения;
- кто и в каком порядке анализирует качество проведенных проверок, готовит
на основе мониторинга проекты решений или предложений о профилактике
нарушений в подконтрольных сферах, учитывает допущенные ответственными
за проведение проверок лицами ошибки, неточности или ненадлежащее
исполнение поручений и т.п. 1 .
Если предположить, что все указанные моменты будут действительно
нормированы в административном регламенте, этот документ станет основным
регулятором осуществления административно-надзорной деятельности должностными
лицами федеральных органов исполнительной власти и их территориальных
органов. Однако в действительности, утверждаемые административные
регламенты далеко не столь подробны. Например, раздел «Административные
процедуры» Административного регламента исполнения Роспотребнадзором
государственной функции по осуществлению в установленном порядке
проверки деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей
1 См.: Игнатюк Н. А. Административные регламенты федеральных органов исполнительной
власти: вопросы методологии // Журнал российского права. 2006. № 10.
109

и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, утвержденного
Приказом Минздравсоцразвития РФ от 24 января 2007 г. № 62 1 , определяет
юридические факты, являющиеся основаниями для проверки деятельности
юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению
требований санитарного законодательства, но не определяет, кто
уполномочен рассматривать жалобы и обращения, содержащие сведения, служащие
основаниями для назначения внеплановых проверок. Кроме того, наблюдается
непоследовательность изложения. Так, в п. 7.11 Административного
регламента утверждается, что в рамках мероприятий по надзору за соблюдением
санитарного законодательства осуществляется:
«А. визуальный осмотр объекта надзора с целью оценки соответствия
объекта обязательным требованиям;
Б. анализ документов;
В. анализ данных лабораторных, инструментальных исследований.»
Последний пункт явно не согласуется с предыдущими, не предусматривающими
проведения лабораторных или инструментальных исследований, а
лишь визуальный осмотр. Далее в документе говорится о том, что анализ данных
лабораторных, инструментальных исследований осуществляется в случаях,
когда проверка сопровождалась проведением исследований, испытаний и токсикологических,
гигиенических и иных видов оценок. Но проведение этих действий
не было предусмотрено! Полагаем, что между пунктами «А» и «Б» или
«Б» и «В» следует вставить пункт о проведении исследований, испытаний, оценок,
экспертиз, о которых говорится далее в Административном регламенте.
Вызывает нарекания раздел VI Административного регламента, в котором
описана процедура обжалования действий (бездействия) и решений должностных
лиц. По сути, данный раздел представляет собой повторение положений
Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения
1 См.: Российская газета. 2007. № 37. 21 февраля.
110

обращений граждан Российской Федерации» 1 . По нашему мнению, этого недостаточно.
Необходимо было бы предусмотреть процедуру слушания дела по
жалобе с обязательным уведомлением лица, подавшего жалобу, о месте и времени
слушания дела с тем, чтобы данное лицо (или представитель) могло реализовать
свое право на защиту.
Единственное, пожалуй, существенное замечание, которое необходимо
высказать по поводу нового регламентного способа регулирования административных
процедур, это отсутствие реального механизма обеспечения действия
установленных административными регламентами правил. В п. 7.10 Административного
регламента содержится такая норма: «За совершение дисциплинарного
проступка (здесь и далее выделено нами – С. З.), то есть за неисполнение
или ненадлежащее исполнение по его вине должностных обязанностей, должностное
лицо Службы или ее территориальных органов несет административную
или иную ответственность в соответствии с законодательством Российской
Федерации». К сожалению, административная «или иная» (кроме дисциплинарной)
ответственность за нарушение требований административного регламента
законодательством не установлена. Кроме того, дисциплинарный проступок
является основанием для дисциплинарной ответственности, он не может
быть основанием для административной ответственности, если, конечно, он не
является одновременно административным правонарушением.
Иная картина в Административном регламенте Федеральной службы по
надзору в сфере связи 2 по исполнению государственной функции по осуществлению
лицензирования деятельности в области оказания услуг связи, а также
контроля за соблюдением установленных лицензионных требований и условий,
утвержденном приказом Мининформсвязи России от 25 мая 2006 г. № 68 3 . В
1 См.: СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.
2 В настоящее время рассматриваемую функцию осуществляет Федеральная служба
по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор),
подведомственная Минкомсвязи России. См.: Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г.
№ 724 (ред. от 31.12.2008) «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной
власти» // СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2290.
3 См.: БНА. 2006. № 24.
111

этом акте, в отличие от рассмотренного Административного регламента Роспотребнадзора,
об ответственности за нарушение установленных им требований
не упоминается вообще, но, с другой стороны, устанавливается порядок
обжалования решений (правила подведомственности):
Решения Роскомнадзора, принятые в рамках исполнения государственной
функции по осуществлению лицензирования деятельности в области оказания
услуг связи, а также контроля за соблюдением установленных лицензионных
условий, могут быть обжалованы Министру информационных технологий и
связи РФ 1 или в судебном порядке.
Решения территориального органа Россвязьнадзора, принятые в рамках
исполнения государственной функции по осуществлению лицензирования деятельности
в области оказания услуг связи, а также контроля за соблюдением
установленных лицензионных условий, могут быть обжалованы Руководителю
Россвязьохранкультуры, Министру информационных технологий и связи РФ
или в судебном порядке.
Постановления о привлечении к административной ответственности, вынесенные
старшим государственным инспектором РФ по надзору за связью и
информатизацией, могут быть обжалованы Главному государственному инспектору
РФ по надзору за связью и информатизацией либо в судебном порядке.
Необходимо признать, что даже с учетом высказанных и других замечаний
административные регламенты осуществления государственной функции
по административному надзору – гигантский шаг в направлении обеспечения
законности административно-надзорной деятельности. Имеющиеся положения,
инструкции и порядки осуществления административного надзора, проведения
мероприятий по надзору не идут ни в какое сравнение по глубине и качеству
правовой регламентации соответствующих административных процедур. Остается
надеяться, что в недалеком будущем опыт нормативного правового регу-
1 Ныне Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (Минкомсвязи
России).
112

лирования осуществления административных процедур, в том числе процедур
осуществления административного надзора, позволит разработать четкий и ясный
федеральный закон об административных процедурах, о необходимости
которого столько говорится в научных кругах. В то же время, законодательное
закрепление основ реализации административных процедур, особенно процедур
осуществления административного надзора, представляется необходимым.
Н. А. Игнатюк предостерегает от наделения федеральных служб правом самостоятельного
определения порядка проведения административного надзора ведомственными
актами, напоминая, что в 90-х гг. прошлого века это привело к
массовому нарушению прав граждан и субъектов предпринимательской деятельности,
потребовалось немало усилий, чтобы изменить ситуацию 1 .
Нижний слой «пирамид» представлен нормативными правовыми актами
территориальных органов и структурных подразделений органов, осуществляющих
административный надзор. Однако эти акты не оказывают существенного
влияния на сложившуюся конструкцию, по сути, повторяя положения вышестоящего
слоя «пирамиды».
Таким образом, правовая материя, регламентирующая административный
надзор, организуется в некоторое множество пирамидальных конструкций, существующих
и действующих независимо одна от другой. При этом, полная независимость
их невозможна по объективным причинам. Такими причинами, по
нашему мнению, являются совпадения субъекта надзора 2 либо объекта надзора.
1 См.: Игнатюк Н. А. Влияние административной реформы на законодательство. //
Административная реформа в России. Научно-практическое пособие / Под ред. С. Е. Нарышкина,
Т. Я. Хабриевой. – М.: Юридическая фирма «КОНТАКТ»: ИНФРА-М, 2006. С. 56
– 57.
2 Так, Роспотребнадзор осуществляет административный надзор в сфере защиты прав
потребителей и в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения; Россельхознадзор
– в области защиты растений, в области химизации и использования химических
веществ в сельском хозяйстве, в области обеспечения безопасности и качества зерна и продуктов
его переработки, в области мелиорации земель и т.д.; органы внутренних дел (милиция)
– в области обеспечения безопасности дорожного движения, в области оборота гражданского
и служебного оружия, в сфере деятельности частных охранных предприятий и т.д.
Кроме того, органы внутренних дел (милиция) и Роспотребнадзор осуществляют надзор в
сфере защиты прав потребителей.
113

Это обусловливает наличие регулятивных связей между отдельными «пирамидами».
Такие связи образуют Закон РФ «О милиции», положения о некоторых
федеральных службах, осуществляющих надзор по нескольким направлениям,
а также положения (регламенты) о взаимодействии органов, осуществляющих
административный надзор в одной области 1 .
Особое место в системе связующих нормативных правовых актов занимает
Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля». Этот Федеральный закон, значение которого для
правовой регламентации административно-надзорных процедур невозможно
переоценить, устанавливает процедурные требования к деятельности органов,
осуществляющих административный надзор, обязанности должностных лиц –
субъектов административного надзора, права (и некоторые обязанности) юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей – объектов административного
надзора, общие требования к процессуальным актам административного
надзора. Другими словами, данный Федеральный закон определяет юридические
гарантии прав объектов административного надзора.
К сожалению, данный Федеральный закон не проникает в нормативную
ткань всех «пирамид». Во-первых, к предмету правового регулирования данного
Федерального закона ч. 1 ст. 1 отнесены «отношения в области организации
и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля
и защиты прав юридических лиц при осуществлении ими предпринимательской
деятельности и индивидуальных предпринимателей при осуществлении
государственного контроля (надзора), муниципального контроля». При-
1 См., напр.: Инструкция о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых
органов при осуществлении выездных налоговых проверок, утвержденная приказом
МВД РФ № 76, МНС РФ № АС-3-06/37 от 22 января 2004 г. «Об утверждении нормативных
правовых актов о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по
предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений» //
БНА. 2004. № 11.
114

веденная юридическая конструкция нуждается в анализе. Из ее текста следует,
что:
1) предметом законодательного регулирования являются общественные
отношения, возникающие при осуществлении административного надзора по
отношению к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям;
2) цель регулирования – защита прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей;
3) права юридических лиц защищаются данным Федеральным законом в
случае осуществления ими предпринимательской деятельности;
4) права индивидуальных предпринимателей защищаются данным Федеральным
законом в случае осуществления государственного контроля (надзора)
и муниципального контроля, но вне связи с осуществлением ими предпринимательской
деятельности (?).
Мало того, что положение юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
оказывается различным, оказывается, что в деятельности субъектов
предпринимательства можно выделить деяния, относящиеся к предпринимательству
и не относящиеся к предпринимательству. На этом основании, например,
Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в постановлении
от 10 декабря 2008 г. по делу № А21-36/2008 указал, что контрольные мероприятия,
проводившиеся административным органом в целях проверки соблюдения
предпринимателем требований пожарной безопасности, не были направлены
на проверку соблюдения этим лицом обязательных требований к его товарам
(работам, услугам), следовательно, эти мероприятия не подпадали под
понятие «государственный контроль», используемое в целях Федерального закона
«О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
при проведении государственного контроля (надзора)» (абзац 1 ст. 2 Закона), в
связи с чем ссылка предпринимателя на нарушение административным органом
положений названного Закона являлась неправомерной. Тем самым требования
пожарной безопасности на производстве оказались не имеющими отношения к
самому этому производству. Федеральный арбитражный суд Центрального ок-
115

руга в постановлении по делу № А14-11020/2007/615/23 от 25 ноября 2008 г.
дополнительно пояснил, что под действие Закона подпадают отношения, возникающие
в ходе проведения уполномоченными государственными органами
проверочных мероприятий по соблюдению хозяйствующими субъектами обязательных
требований к их товарам, работам, услугам. Государственный контроль
(надзор), по мнению Суда, – это мероприятия по проверке свойств и характеристик
товаров, работ, услуг на соответствие установленным требованиям,
что означает исключение проверки соответствия технологических процессов
производства товаров установленным требованиям.
Аналогичную позицию занимает Высший Арбитражный Суд РФ, который
в определении от 6 мая 2009 г. № 4983/09 по делу № А03-8914/2008-10
указал, что пользование открытым акционерным обществом Кузбассэнерго
водным объектом не имеет отношения к предпринимательской деятельности 1 .
Во-вторых, согласно ч. 3 ст. 1 Федерального закона его положения, устанавливающие
порядок организации и проведения проверок, не применяются к
действиям органов государственного контроля (надзора) по направлению запросов
о предоставлении информации, необходимой при производстве по делам
о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации,
проведении контроля за осуществлением иностранных инвестиций, контроля за
экономической концентрацией, анализа рынка, при определении состояния
конкуренции, а также к действиям государственных органов при проведении
оперативно-розыскных мероприятий, производстве дознания, проведении
предварительного следствия, осуществлении прокурорского надзора и правосудия,
проведении административного расследования, финансового контроля и
финансово-бюджетного надзора, налогового контроля, валютного контроля,
контроля на финансовых рынках, банковского надзора, контроля за соблюдением
требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации
(отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансиро-
1 Документы опубликованы не были. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
116

ванию терроризма, расследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера, инфекционных и массовых неинфекционных
заболеваний или отравлений, несчастных случаев на производстве,
осуществлении государственного контроля в пунктах пропуска через Государственную
границу Российской Федерации.
В то же время, нормативная правовая регламентация видов административного
надзора, перечисленных в п. 3 ст. 1 указанного Федерального закона,
осуществляется другими нормативными правовыми актами, в общих чертах соответствующими
требованиям, впервые в российском праве установленными
Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля». Так, Порядок осуществления государственного
метрологического надзора за выпуском, состоянием и применением средств
измерений, аттестованными методиками выполнения измерений, эталонами и
соблюдением метрологических правил и норм, утвержденный Постановлением
Госстандарта РФ от 8 февраля 1994 г. № 8 1 , предполагает проведение плановых
проверок не реже одного раза в 3 года; составление и утверждение технического
задания на проведении проверки; информирование (не менее чем за 5 дней
до начала проверки) юридического лица о проведении проверки и т.д.
В связи с вышеизложенным представляется необходимым внести изменения
в ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите
прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»,
изложив ее в следующей редакции:
«1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области организации
и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального
контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей,
осуществляющих предпринимательскую деятельность.».
1 См.: БНА. 1994. № 11.
117

Новеллы Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении государственного контроля
(надзора) и муниципального контроля» еще не единожды будут анализироваться
в настоящей работе.
Таким образом, нами выявлена некая самостоятельная правовая общность,
система, состоящая из блоков элементов (описанных нами «пирамид»),
объединяемых специфическими правовыми связями. Следующим шагом на пути
исследования этой правовой материи, по нашему мнению, должно быть определение
ее в более общей системе (системе высшего порядка) – в административном
праве.
В соответствии со сложившимся представлением о структуре отрасли административного
права такая правовая общность может быть представлена
только как административно-правовой институт.
Правовой доктриной выработано множество дефиниций, определяющих
понятие «правовой институт». Это совокупность регулирующих ту или иную
область однородных общественных отношений 1 ; совокупность регулирующих
обособленные общественные отношения в пределах той группы общественных
отношений, которые составляют предмет отрасли 2 ; совокупность норм, очерчивающих
определенные типизированные отношения 3 ; представленная в специфической
группе юридических норм, входящих в соответствующую отрасль
права, общеобязательная воля определенного класса или всего общества 4 ; элемент
системы права, представленный совокупностью правовых норм, регулирующих
однородную группу общественных отношений 5 ; совокупность правовых
норм, составляющих часть отрасли права, регулирующих вид или опреде-
1 См.: Юридический словарь. – М., 1953. С. 238.
2 См.: Теория государства и права / Под ред. А. И. Денисова. – М., 1967. С. 311 – 312.
3 См.: Дембо Л. И. О принципах построения системы права // Советское государство и
право. 1956. № 8. С. 94.
4 См.: Коваленко А. И. Теория государства и права. Вопросы и ответы. – М., 1997. С.
125.
5 См.: Общая теория права и государства / Под ред. В. В. Лазарева. – М., 1997. С. 169.
118

ленную сторону однородных общественных отношений 1 ; сравнительно небольшая,
устойчивая группа однородных правовых норм, регулирующих определенную
область общественных отношений 2 ; группа норм, которая регулирует
лишь однородные и взаимосвязанные общественные отношения 3 ; основа отрасли
права, «первичное, самостоятельное структурное подразделение отрасли,
первая и наиболее важная ступень в формировании отрасли, где правовые нормы
группируются по их юридическому содержанию 4 ; устойчивый, относительно
замкнутый комплекс норм 5 .
Несмотря на различие формулировок можно выделить следующие обязательные
признаки института:
однородность фактического содержания – каждый институт предназначен
для регулирования самостоятельной, относительно обособленной группы отношений
либо отдельных проступков, действий людей;
юридическое единство правовых норм, т. е. нормы, входящие в правовой
институт, образуют единый комплекс, выражаются в общих положениях, правовых
принципах, специфических правовых понятиях, что создает особый,
присущий для данного вида отношений правовой режим регулирования;
нормативная обособленность, т. е. обособление образующих правовой
институт норм в главах, разделах, частях, иных структурных частях закона либо
иного нормативно-правового акта;
полнота регулируемых отношений. Институт права включает такой набор
норм (дефинитивных, управомочивающих, запрещающих и др.), который призван
обеспечить беспробельность регулируемых им отношений 6 .
1 См.: Лазарев В. В., Липень С. В. Теория государства и права. – М., 1998. С. 234.
2 См.: Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. – М., 2001. С. 312.
3 См.: Общая теория советского права / Под ред. С. М. Братуся, И. С. Самощенко. –
М., 1966. С. 317.
4 См.: Якушев В. С. О понятии правового института // Правоведение. 1970. № 6. С. 66.
5 См.: Алексеев С. С. Структура советского права. – М., 1975. С. 121.
6 См.: Корякин И. П. Отрасль права и институт права: Аксеология цивилитарного
права / Вестник Карагандинского юридического института Министерства внутренних дел
Республики Казахстан. 2004. Выпуск 2 (10). С. 152 – 156.
119

Несмотря на то, что реально в праве института, в полной мере отвечающего
этим требованиям, не существует, выделение правовых институтов как
элементов отрасли права имеет, по нашему мнению, принципиальное значение.
Позиционирование правовой общности в качестве института позволяет всесторонне
охватить ее, выявить порочность (коллизионность, пробельность), систематизировать
входящие в нее нормы, предложить пути ликвидации порочности.
Применительно к нормативному правовому регулированию административного
надзора объединяющим нормы в единую общность, в институт является
предмет правового регулирования – общественные отношения, возникающие
в связи с осуществлением административного надзора. Далее в диссертации мы
неоднократно будем обращаться к этим отношениям, к детальному анализу отдельных
граней таких отношений. Однако без элементарной классификации
этих отношений не представляется возможным дальнейшее движение в направлении
институционализации правовой материи.
Основная масса отношений, возникающих по поводу осуществления административного
надзора, – отношения с участием надзорного органа, с одной
стороны, и объекта надзора, с другой стороны. Эти отношения, по нашему мнению,
можно было бы назвать непосредственно административно-надзорными.
Кроме того, осуществление административного надзора не возможно без разнообразных
обслуживающих отношений, возникающих в связи с организацией
надзорной деятельности, в том числе, с внутренним контролем в системе надзорных
органов. Актуальными и неисследованными являются отношения, возникающие
в связи с истребованием материалов и документов, назначением
экспертиз, обжалованием действий и решений надзорных органов и их должностных
лиц и др. Таким образом, всю совокупность надзорных отношений, нуждающихся
в нормативной правовой регламентации можно разделить на следующие
группы:
1) отношения между субъектом и объектом надзора;
2) отношения между субъектом надзора и третьими лицами (экспертами,
специалистами и т.д.);
120

3) отношения между несколькими субъектами надзора;
4) внутренние отношения в субъекте надзора (в надзорном органе).
Следовательно, нам необходимы нормы административного права, регламентирующие
названные отношения, обеспечивающие облечение их в правовую
оболочку. Известно, что любое правовое отношение представляет собой
систему элементов: объект, субъекты, содержание правоотношения, а также
юридический факт, служащий фактическим основанием возникновения правоотношения
1 .
Таким образом, можно определить задачи нормативного правового регулирования
административного надзора, исходя из предмета регулирования,
опосредствующего потребности правовой регламентации. Во-первых, это закрепление
юридических фактов, служащих основаниями возникновения, изменения
и прекращения надзорных правоотношений. Во-вторых, определение
круга участников надзорных правоотношений. В-третьих, закрепление правового
положения участников надзорных отношений.
Мы рассмотрели лишь материальную составляющую административного
надзора, поэтому оказалась неохваченной еще одна важнейшая составляющая
института административного надзора – процессуальная его сторона. Не требует
специального обоснования тезис о наличии (об обязательности) процессуальной
формы административного надзора 2 . Поэтому правовая регламентация
порядка осуществления административного надзора представляет четвертый
элемент института административного надзора. Значение строгого правового
регулирования различных управленческих процедур в последние годы обосно-
1 Некоторыми учеными юридический факт рассматривается как элемент правоотношения.
См., напр.: Исаков Б. В. Юридические факты в советском праве. – М., 1984. Мы придерживаемся
классической позиции, в соответствии с которой юридический факт находится
вне правоотношения, при его наличии правоотношение возникает, а факт остается за его
пределами даже во времени.
2 Обоснование процессуальной формы контроля и надзора – см., напр.: Горшенев В.
М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. – М., 1987.
121

вано в целом ряде научных работ 1 . В этом, по нашему мнению, проявилось изменение
правосознания, по крайней мере, такой высшей его формы, как профессиональное
правосознание юристов. Мы надеемся, что эта тенденция в
ближайшем будущем будет усиливаться и к пониманию необходимости детальной
правовой регламентации административного надзора (как и других
форм властной деятельности органов и должностных лиц) придут законодатель
и правоприменитель.
В прежние годы административно-правовая доктрина обосновывала минимизацию
процессуальной регламентации деятельности органов управления и
их должностных лиц. Предполагалось, что свобода усмотрения должна стимулировать
творческую активность чиновника, тогда как излишне детальная регламентация
сковывает его инициативу 2 . Приведем возражение А. В. Карагодина,
отмечающего противоречивость позиции Н. Г. Салищевой: «т.е. суд должен
действовать строго по закону, а должностные лица (можно подумать, что их
профессионализм и моральный уровень на порядок выше судейского, хотя не
требует доказывания обратное). По нашему мнению, именно управленческие
процедуры, особенно в части, касающейся воздействия на права и свободы
гражданина (как правонаделение, так и правоограничение) должны быть максимально
урегулированы правовыми нормами» 3 . Е. А. Никаноров очень точно
подметил: «отсутствие административно-процессуальной нормы, необходимой
для реализации материальной нормы, приводит к тому, что материальная норма
1 Е. А. Никоноров, например, пишет: «Процессуальная экспансия» в область управления,
негативно оцениваемая Н. Г. Салищевой необходима, когда речь идет о правовом регулировании
отношений власти и частных лиц, а также любых вертикальных правоотношений
внутри исполнительной власти. Только четкое процессуальное регламентирование применения
норм материального права или так называемая «процессуальная экспансия» может гарантировать
обеспечение прав невластного субъекта административного правоотношения».
См., напр.: Никоноров Е. А. Институт служебной проверки в административном праве: Дис.
… канд. юрид. наук. – М., 2007. С. 13; Карагодин А. В. Применение органами внутренних дел
мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: Дис. …
канд. юрид. наук. – М., 2006. С. 110 – 111 и др.
2 См., напр.: Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. –
М., 1970. С. 18.
3 См.: Карагодин А. В. Указ. соч. С. 111.
122

реализуется вне правового поля, что недопустимо в любых случаях, когда реализация
материальной нормы права сопряжена с ограничением прав и свобод
человека и гражданина, с применением мер административного принуждения»
1 . На недостаточность процессуально-правовой регламентации деятельности
органов исполнительной власти и их должностных лиц указывают и другие
ученые 2 . В. М. Горшенев и И. Б. Шахов пишут: «Для обеспечения эффективности
контрольной функции нужен четкий, отлаженный и закрепленный в нормативных
актах механизм ее действия, и в первую очередь регулирование контрольного
процесса, начиная от выбора объекта и способов обеспечения проверки
и кончая обобщением результатов контроля и принятием необходимых
мер: от принятия решения или получения постановления вышестоящего органа
до его исполнения и снятия с контроля» 3 . Мы полностью поддерживаем эту позицию.
Еще один момент остается без внимания – мы пришли к выводу о необходимости
установления определенных правил, запретов, обязываний и дозволений,
но, при том, что нормы института административного надзора по своему
целевому предназначению являются охранительными, направленными на обеспечение
реализации конкретного способа правоохраны, сами эти нормы также
нуждаются в правовой охране, они должны быть обеспечены государственным
принуждением. В противном случае, такие юридические конструкции не имеют
права именоваться правовыми нормами. И здесь необходимы не только власт-
1 См.: Никаноров Е. А. Институт служебной проверки в административном праве: Дис.
… канд. юрид. наук. – М., 2006. С. 77.
2 См., напр.: Щербаков С. Б. Меры административного пресечения в деятельности
милиции: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2006. С. 133; Гапонов О. Н. Реализация мер обеспечения
производства по делам об административных правонарушениях, посягающих на общественный
порядок: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2006.; Зуев Б. Р. Возбуждение дела об административном
правонарушении: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2004; Варгузова А. А. Административно-правовое
регулирование деятельности органов внутренних дел в сфере обеспечения
общественной безопасности в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. –
М., 2004.; Аскеров М. С. Административное выдворение за пределы Российской Федерации
иностранного гражданина или лица без гражданства как вид административного наказания:
Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2006. С. 111 – 116 и др.
3 См.: Горшенев В. М., Шахов И. Б. Указ. соч. С. 53.
123

ные полномочия инспектора по применению мер административного принуждения
(в том числе, физической силы, специальных средств и огнестрельного
оружия), но и санкции, обеспечивающие реализацию норм института административного
надзора.
Наконец, в связи с принятием Федерального закона «О защите прав юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля» возникает вопрос
о правовой природе контрольно-надзорных отношений с участием в качестве
властной стороны органов местного самоуправления, о месте регламентирующих
эти отношения норм в системе российского законодательства и отношении
их к рассматриваемому нами административно-правовому институту. И
является ли сам Федеральный закон моноотраслевым либо комплексным и его
нормы подлежат включению как в административно-правовую, так и в муниципально-правовую
материю? Во втором случае – применимы ли административно-правовые
методы, принципы, формы и т.д. к регулированию муниципально-правовых
отношений или они нуждаются в соответствующей корректировке
с учетом особенностей метода муниципального права и особенностей
места, занимаемого муниципальной властью в системе публичной власти Российской
Федерации? Единое правовое регулирование государственного и муниципального
контроля требует поиска точек соприкосновения, объективных
оснований для установления общих правил.
Правовую основу некоторых видов муниципального контроля образует
федеральное законодательство. Так, муниципальный лесной контроль и надзор
упоминается в ст. 98 Лесного кодекса РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ (ред.
от 17.07.2009, с изм. от 24.07.2009) 1 ; муниципальный земельный контроль – в
ст. 72 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (ред. от
17.07.2009, с изм. от 24.07.2009) 2 и т.д.
1 См.: СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.
2 См.: СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
124

Законами субъектов Российской Федерации осуществляется передача органам
местного самоуправления государственных полномочий, в том числе
полномочий лицензионного органа. Так, например, Законом Республики Алтай
от 25 июня 2003 г. № 12-32 (ред. от 30.11.2007) 1 органам местного самоуправления
делегируются полномочия по осуществлению контроля за соблюдением
лицензиатами лицензионных требований и условий. Им предоставляется также
право приостанавливать и аннулировать лицензии на розничную продажу алкогольной
продукции. Законом Республики Татарстан от 27 декабря 2007 г. № 66-
ЗРТ 2 органам местного самоуправления переданы полномочия по контролю за
деятельностью застройщиков, связанной с привлечением денежных средств
участников долевого строительства для строительства (создания) многоквартирных
домов и (или) иных объектов недвижимости; по направлению застройщикам
предписаний об устранении нарушений с установлением сроков устранения
таких нарушений; по принятию мер, необходимых для привлечения застройщиков
(их должностных лиц) к ответственности, установленной федеральным
законодательством 3 .
В администрациях муниципальных образований создаются также структурные
подразделения, задачей которых является обеспечение исполнительской
дисциплины в системе местной власти. Такие подразделения осуществляют
внутренний контроль за деятельностью других подразделений администраций,
муниципальных предприятий и учреждений. Предметом внутреннего контроля
1 См.: Сборник законодательства Республики Алтай. 2003. № 10 (16). С. 301.
2 См.: Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2007. № 12 (II часть). Ст.
1155.
3 Федеральным законодательством – ст. 14.28 КоАП РФ – установлена административная
ответственность за нарушение законодательства о долевом участии в строительстве
многоквартирных домов, соответственно, к необходимым мерам относятся меры обеспечения
производства по делам об административных правонарушениях, составление протоколов
об административных правонарушениях и совершение иных процессуальных действий, предусмотренных
КоАП РФ.
125

является финансовая и исполнительская дисциплина, а также исполнение требований
нормативных правовых актов муниципального образования 1 .
Таким образом, органы местного самоуправления осуществляют следующие
виды контроля:
1) финансово-бюджетный контроль, осуществляемый контрольным органом
муниципального образования;
2) осуществляемый специализированным структурным подразделением
администрации муниципального образования в отношении других подразделений
местной администрации и органов местного самоуправления;
3) осуществляемый структурными подразделениями администрации муниципального
образования в отношении муниципальных предприятий и учреждений;
4) осуществляемый структурными подразделениями администрации муниципального
образования и иными органами местного самоуправления в отношении
неподчиненных субъектов (предприятий, учреждений, коммерческих
организаций, индивидуальных предпринимателей и граждан) на предмет соблюдения
требований федерального и регионального законодательства, требований
актов местного самоуправления;
5) осуществляемый органами местного самоуправления в отношении неподчиненных
субъектов в форме реализации переданных муниципальному образованию
государственных полномочий.
Очевидна неоднородность названных видов муниципального контроля.
Как справедливо отмечает В. В. Бурцев, в основу типологии должен быть положен
сущностный признак 2 . Такими сущностными признаками, востребованными
для осуществления классификации муниципального контроля, могут
1 Например, Управление протокольно-организационной работы Администрации г.
Самары, Положение о котором утверждено распоряжением Главы Администрации г. Самары
от 24 мая 2004 г. № 179-р. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы
«КонсультантПлюс».
2 См.: Бурцев В. В. Государственный финансовый контроль: методология и организация.
– М., 2000. С. 86
126

быть субъект, объект, предмет, объем властных полномочий и правовая основа.
На этой основе выделим виды муниципального контроля:
по объекту (местная администрация и муниципальные органы; муниципальные
учреждения и предприятия; все организации и граждане, находящиеся
на территории муниципального образования);
по предмету (использование муниципального имущества, местного бюджета;
требований правовых актов муниципального образования; требований
федерального и регионального законодательства);
по объему властных полномочий контролирующих органов (проведение
проверок в форме участия и информирование уполномоченных органов о выявленных
нарушениях; самостоятельное проведение проверок и информирование
уполномоченных органов о выявленных нарушениях; самостоятельное применение
мер принуждения, составление протоколов об административных правонарушениях);
по правовой основе (предусмотренность данного вида контроля федеральными
законами; региональными законами; нормативными правовыми актами
муниципального образования).
В первом приближении, при рассмотрении видов муниципального контроля
по признаку субъекта, возникающие в ходе реализации властных полномочий
правоотношения должны быть причислены к муниципально-правовым.
Однако при рассмотрении по признаку объекта контроля оказывается, что муниципальный
контроль может осуществляться внутри системы органов местного
самоуправления, в пределах сферы муниципального хозяйства (в отношении
муниципальных предприятий и учреждений), во внешней сфере (в отношении
всех организаций и граждан). По признаку предмета контроля в соответствии с
отраслевым делением выделяются: финансовый (финансово-бюджетный), экологический,
лесной контроль, а также контроль в области рекламы, осуществления
предпринимательской деятельности, розничной торговли, в том числе
оборота алкогольной продукции.
127

Предмет правового регулирования лежит в основе разграничения отраслей
российского права. Принято считать, что предметом административного
права являются общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности
исполнительной власти, при этом, одним из участников этих отношений,
причем, обязательным участником и властным субъектом, всегда выступает
представитель исполнительной власти. Кроме того, к предмету административного
права относят управленческие по характеру отношения, возникающие в
связи с деятельностью органов государственной власти, не входящих в систему
исполнительной власти, а также отношения, возникающие при применении любыми
уполномоченными правом субъектами мер административно-правового
принуждения, иных мер административного воздействия, рассмотрения во внесудебном
порядке жалоб граждан. С другой стороны, из всей совокупности отношений,
обладающих перечисленными признаками, исключаются отношения,
урегулированные нормами других отраслей права: гражданского, трудового,
финансового, информационного, муниципального, а также процессуальных отраслей
российского права 1 .
В свою очередь, к предмету муниципального права относят общественные
отношения, возникающие в процессе осуществления организации и функционирования
местного самоуправления 2 .
При этом признается, что административное право есть базовая отрасль в
системе права с мощным императивно-регулирующим потенциалом, обеспечивающим
функционирование исполнительной власти и соблюдение публичных
интересов юридическими и физическими лицами, охрану и реализацию прав
1 См., напр.: Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов. – М.,
2000. С. 15 – 21; Административное право Российской Федерации / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева
– М., 2004. С. 13 – 18; Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. I:
История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. – М., 2002. С. 307 и др.
2 См., напр.: Игнатюк Н. А., Павлушкин А. В. Муниципальное право: Учебное пособие
– М., 2007; Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации:
Учебник. – М., 2004. С. 13 и др.
128

граждан 1 . Именно в административном праве наиболее ярко выражается обеспечиваемый
правом публичный интерес, закрепляется статус управленческого
аппарата и персонала, проявляются властные начала и реализуются властные
полномочия, применяются меры принуждения, запрета и т.д. 2 . Муниципальное
право определяется как комплексная отрасль права, предмет которой включает
в себя часть отношений, регулируемых комплексно несколькими отраслями
права. Поэтому часть норм различных отраслей права становится одновременно
и нормами муниципального права 3 . Исходя из этого, можно заключить, что, например,
отношения между органами исполнительной власти и органами местного
самоуправления одновременно являются и административно-правовыми 4 ,
и муниципально-правовыми 5 . Распространимо ли данное правило на контрольные
отношения с участием органов местного самоуправления? Вероятно, не
всегда. Это зависит от предмета и от объекта муниципального контроля.
В соответствии с постулатами общественной теории местного самоуправления
местное самоуправление – это самостоятельное решение вопросов
местного значения, управление местным хозяйством. На этом базовом постулате
основывается тезис о негосударственной природе местного самоуправления,
реализованный в ст. 12 Конституции РФ. Один из основоположников общественной
теории местного самоуправления в России – В. Н. Лешков писал, что
земские учреждения суть учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают
перед одним народом, что права земских учреждений, в смысле прав земства,
составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы
1 См., напр.: Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. – М.,
2001. С. 60.
2 См.: Тихомиров Ю. А. Публичное право. – М., 1995. С. 332 – 334.
3 См., напр.: Игнатюк Н. А., Павлушкин А. В. Указ. соч.
4 См., напр.: Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 61; Административное право Российской
Федерации / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева – М., 2004. С. 18 и др.
5 См., напр.: Игнатюк Н. А., Павлушкин А. В. Указ. соч.
129

права гражданского или частного, так же точно, как и от права государственного.
Это – система права земского, или общественного 1 .
Негосударственная природа местного самоуправления означает, прежде
всего, существование более или менее четко определенного круга вопросов, естественным
образом относящихся к ведению местного самоуправления. Эти
вопросы, очевидно, не должны иметь государственного значения, оставаясь при
этом публичными, поскольку публичная природа муниципальной власти не отрицается
никем. В полном соответствии со сказанным ч. 1 ст. 130 Конституции
РФ устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает
самостоятельное решение населением вопросов местного значения,
владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Вопросы
местного значения в общем виде обозначены в ч. 1 ст. 132 Конституции
РФ, в которой вновь повторяется самостоятельное управление муниципальной
собственностью и к этой функции добавляются:
- формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов;
- установление местных налогов и сборов;
- осуществление охраны общественного порядка;
- решение иных вопросов местного значения.
Кроме того, в ч. 2 данной статьи предусматривается возможность наделения
органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
на основе закона и при условиях: а) передачи государством необходимых
материальных и финансовых средств; б) подконтрольности государству
реализации переданных полномочий.
Конституционные положения конкретизируются в Федеральном законе
от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации». По нашему мнению, при этом не выдерживаются
требования формальной логики. Ведь отнесение конкретных вопросов
к ведению местного самоуправления должно означать, что население
1 См.: Лешков В. Н. Опыт теории земства // День. 1865. N 42. Цит. по: Пешин Н. Л.
Дуализм муниципальной власти // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 24.
130

муниципального образования самостоятельно решает для себя, будет оно заниматься
данными вопросами или не будет, а если будет, то в каком объеме и за
счет каких средств. В связи с этим нельзя не привести мнение Н. И. Лазаревского,
в 1903 г. критиковавшего представителей общественной теории местного
самоуправления, тщетно стремившихся установить, какие именно дела общинного
управления должны быть признаны чисто хозяйственными, не заключающими
в себе элемента власти. Но таких дел в чистом виде не было, т.к. земское
самоуправление имело принудительный характер. Они постоянно стремились
дать список таких дел, подведомственных органам самоуправления, которые,
по существу своему, отличались бы от дел государственного управления. При
этом оказывалось, что делами негосударственного характера приходилось признавать
местную полицию, раскладку казенных налогов, установление местных
налогов и т.д., государственное значение которых очевидно для всякого человека
без предвзятых мнений. «Но самое слабое место в этой теории состояло не
столько в том, что ее сторонникам не удавалось составить достаточно просторного
списка негосударственных публично-правовых дел, предоставленных органам
самоуправления, сколько в том, что таких дел вовсе и не может быть» 1 .
К проблеме возможности выделения перечня дел местного значения обращаются
и современные ученые-административисты. Глубокие и вполне аргументированные
размышления на этот счет высказаны в мемориальном издании
учебника административного права Ю. М. Козлова 2 . Ю. Н. Старилов, в
свою очередь, безапелляционно относит к предмету административного права
управленческие отношения, связанные с деятельностью исполнительных органов
местного самоуправления и возникающие при осуществлении управленческого
процесса, т.е. при издании правовых актов управления, заключении ад-
1 См.: Лазаревский Н. И. Самоуправление. Мелкая земская единица // Сборник статей.
СПб., 1903. С. 12.
2 См.: Козлов Ю. М. Административное право: Учебник. – М., 2005. С. 48 – 49.
131

министративных договоров, использовании других форм управленческих действий
1 .
Действительно, Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения
относит газификацию, водоснабжение, строительство и содержание автомобильных
дорог местного значения, коммунальное, транспортное, библиотечное
и культурное обслуживание населения и некоторые другие вопросы,
уровень значимости которых можно определить как местный с большой долей
условности. Можно подумать, что население муниципального образования
примет решение об отказе от централизованного газоснабжения или вывоза бытовых
отходов, а государству до этого нет дела… То же относится и к осуществлению
мероприятий по гражданской обороне, обеспечению безопасности людей
на водных объектах, содержанию аварийно-спасательных служб, организации
и осуществлению мероприятий по работе с детьми и молодежью и др.
Н. В. Кичигин, определяя правовую природу муниципального экологического
контроля, пишет, что его содержанием является проверка соблюдения
нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области охраны
окружающей среды, и обеспечения экологической безопасности, осуществляемой
в рамках собственной компетенции от имени муниципального образования,
за счет средств местного бюджета и иных разрешенных источников
финансирования 2 . Подобное ограничение предмета контроля возможно лишь
при условии, что нормативные правовые акты органов местного самоуправления
будут полностью охватывать (дублировать) положения федерального и регионального
законодательства об охране окружающей среды. В противном случае
утрачивается смысл контроля. В то же время, ученый полагает, что объектами
муниципального экологического контроля должны быть все субъекты хозяйственной
и иной деятельности, расположенные на территории муниципаль-
1 См.: Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 311 – 312.
2 См.: Кичигин Н. В. Правовые проблемы муниципального экологического контроля:
Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2004. С. 6.
132

ного образования 1 . В этом автор, безусловно, прав, к местным делам должно
относиться обеспечение экологической безопасности всех потенциально опасных
для жителей муниципального образования объектов, независимо от их статуса,
равно как, впрочем, безопасность труда жителей муниципального образования
на всех, расположенных на его территории предприятиях и т.д. В результате
установления правовой природы муниципального экологического контроля
В. Н. Кичигин приходит к закономерному выводу о существовании двух видов
экологического контроля: публичного и частного 2 . А, поскольку объективных
критериев разграничения государственного и муниципального контроля не
обнаруживается, исследователь предлагает считать таковыми ограниченный
объем полномочий муниципальных инспекторов, которые, по его мнению,
вправе лишь сообщать органам государственного контроля о выявленных нарушениях
3 , что не соответствует действительности, как было показано выше. С
одной стороны, дополнительный, даже такой бесправный, контроль может быть
полезен, с другой стороны, он создает дополнительную нагрузку на предпринимательскую
деятельность, в особенности на малый бизнес, что в настоящее
время признается недопустимым. Президент РФ и Правительство РФ предпринимают
значительные усилия по минимизации нагрузки, создаваемой контролирующими
органами.
Не меньшее сомнение вызывает и самостоятельность решения названных
вопросов местной властью. Г. В. Барабашев прав, отмечая, что причинами
вмешательства центра в муниципальные дела обычно объявляется необходимость
обеспечить единообразные высокие стандарты в управлении отраслями,
получившими общегосударственное значение. Контроль центральной власти
над муниципалитетами прежде всего служит обеспечению ее интересов в области
просвещения, коммунального хозяйства и в других отраслях местной
жизни. В современных условиях не только контроль, но и прямое распоряди-
1 См.: Кичигин Н. В. Указ. соч. С. 7.
2 См.: Там же. С. 13.
3 См.: Там же. С. 23.
133

тельство центральных органов распространяется на всю сферу местного управления
1 . Если бы не было государственного интереса в этих муниципальных делах,
не было бы ни прямого распорядительства, ни контроля, ни государственного
финансирования.
Мы не призываем рассматривать местное самоуправление как низший
уровень государственной власти. На этом уровне в муниципальных образованиях
функционируют территориальные органы государственных органов, решающие
вопросы, отнесенные к ведению Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации. В то же время, невозможно отрицать утверждение А.
И. Елистратова о том, что, предписывая или допуская принудительное осуществление
известных задач в порядке самоуправления, закон тем самым признает
за этими задачами значение необходимых для общежития функций и, следовательно,
значение задач государственного управления. Таким образом, предметы
самоуправления являются предметами государственного управления 2 .
Все это подтверждает вывод ряда ученых о реально осуществляемой в
нашей стране теории дуализма местного самоуправления 3 , согласно которой в
местном самоуправлении сочетаются государственное и общественное начала.
Органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов, отнесенных
государством к их ведению и, одновременно, составляют с государством
единое целое при решении государственных задач на местном уровне.
Многие задачи местного самоуправления являются именно таковыми. О единстве
природы «муниципальных дел» свидетельствует также предусмотренная
законодательством возможность передачи государственных дел под юрисдикцию
местного самоуправления и, напротив, передачи местных дел в ведение
органов государственной власти. Оценивая названные возможности В. И. Ва-
1 См.: Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. –
М., 1996. С. 230. Автор главы Г. В. Барабашев.
2 См.: Елистратов А. И. Основные начала административного права. М., 1917. С.26,
27.
3 См., напр.: Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Общее государственное право.
Часть I. – М., 1894. С. 242; Пешин Н. Л. Дуализм муниципальной власти // Конституционное
и муниципальное право. 2007. № 24 и др.
134

сильев пишет: «Главный смысл новаций, предлагаемых Федеральным законом
от 6 октября 2003 г., – встраивание органов местного самоуправления в систему
органов государственной власти. Речь идет не о поглощении муниципалитетов
государством, а о разрушении формальных перегородок между обеими системами
органов, мешающих наладить их взаимодействие и взаимную ответственность»
1 .
Вышеизложенное позволяет утверждать, что общественные отношения,
складывающиеся между органами местного самоуправления (преимущественно
структурными подразделениями местных администраций) и неподчиненными
им гражданами и организациями по поводу контроля за соблюдением последними
общеобязательных требований федеральных законов и других нормативных
правовых актов, включая акты местного самоуправления, имеют двойственную
(административно-правовую и муниципально-правовую) природу. Соответственно,
нормы источников административного права, регулирующие
данный вид общественных отношений, не посягают на «суверенитет» отрасли
муниципального права и подлежат включению в муниципально-правовую материю.
При этом осуществление данного вида контроля может регламентироваться
нормативными правовыми актами муниципального образования в части,
не противоречащей административно-правовым актам.
С другой стороны, муниципальный контроль в отношении соблюдения
(исполнения) актов, изданных органами местного самоуправления в целях регулирования
внутриаппаратных отношений, публичная природа которых не
столь очевидна, тяготеет по своей природе к корпоративному контролю, потому
государство не должно вмешиваться в регулирование этого вида муниципального
контроля.
Итак, мы подошли к определению структуры содержательного наполнения
института административного надзора. Заметим, что существует еще одна
весьма значительная по объему группа юридических и технических норм, рег-
1 См.: Васильев В. И. Муниципальное право. Учебник. – М., 2008. С. 174.
135

ламентирующих предмет административного надзора. В специальной литературе
иногда высказываются предложения о причислении этих норм к нормативным
предписаниям об административном надзоре 1 . В. М. Горшенев и И. Б.
Шахов пишут, что «контрольный орган или его должностное лицо, реализуя
свою властную компетенцию, должны оперировать нормами, которые определяют
сам характер разрешаемого юридического дела и одновременно оптимальный
порядок достижения юридического результата. Этому служат три
группы норм.
Нормы первой группы закрепляют систему контрольных органов, принципы
и порядок их организации и деятельности, компетенцию, основные задачи
и направления деятельности, формы и методы проведения контроля, систему
мер ответственности. Эта группа норм создает предпосылки эффективного
осуществления контрольной деятельности.
Нормы второй группы обеспечивают потребности самой контрольной
деятельности и по своему характеру являются процессуальными. Эти нормы
определяют оптимальные варианты контрольного процесса и непосредственно
направлены на обеспечение эффективности достижения юридического результата.
Они закрепляют: организацию деятельности контрольных органов и их
должностных лиц, порядок применения мер ответственности, систему организационно-правовых
гарантий осуществления контрольной деятельности, порядок
выполнения предписаний контрольных органов, а также стабилизируют
порядок проведения контроля.
Третья группа норм самая широкая по объему, ибо субъекты контроля в
своей деятельности оперируют всей системой правовых норм. Нормы этой
группы являются предметом контрольной деятельности, так как контрольные
органы и их должностные лица в своей повседневной деятельности соизмеряют
поведение подконтрольного объекта с предписаниями правовых норм, добива-
1 См., напр.: Сергеев С. А. Указ. соч. (монография) С. 53 – 54.
136

ются восстановления нарушений нормы права организационными средствами, а
в случае необходимости вводят в действие правоохранительные средства» 1 .
Мы полагаем, что данные нормы не подлежат включению в институт административного
надзора. Они остаются вне этого института. Это нормы других
правовых институтов, зачастую даже других отраслей права (трудового,
гражданского, конституционного, земельного и т.д.). Эти нормы действительно
образуют предмет административного надзора, но они не регламентируют надзорную
деятельность. Хотя в значительной мере определяют формы и методы
осуществления административного надзора, периодичность проведения мероприятий
по надзору либо обусловливают необходимость установления постоянного
и непрерывного наблюдения за поднадзорным объектом.
Вышеизложенное позволяет нам определить структуру института административного
надзора. Его составляют нормы административного права:
1) определяющие круг субъектов административно-надзорных правоотношений;
2) устанавливающие правовое положение субъектов надзорных правоотношений;
3) закрепляющие юридические факты, служащие основаниями для возникновения,
изменения и прекращения надзорных правоотношений;
4) определяющие методы и формы административного надзора;
5) регламентирующие надзорные процедуры;
6) определяющие порядок обжалования действий (бездействия) и решений
субъектов административного надзора;
7) предусматривающие административную ответственность за нарушение
требований норм вышеназванных групп.
В таком виде мы получаем действительную общность норм административного
права, более или менее полно регламентирующих отношения, возни-
– 49.
1 См.: Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. С. 48
137

кающие в связи с осуществлением административного надзора органами исполнительной
власти и их должностными лицами.
Завершающим шагом в исследовании института административного надзора,
по нашему мнению, должна стать систематизация норм этого института.
Известно несколько способов систематизации норм права: кодификация,
консолидация, инкорпорация и учет нормативных актов 1 .
Учет нормативных актов не устраняет накопившихся проблем, поскольку
не отражается на содержательной стороне вопроса. Инкорпорация заключается
в объединении полностью или частично нормативных правовых актов определенного
уровня. Такой способ неприемлем в виду того, что существующие
«пирамиды» правовой материи не могут быть разрушены. Консолидация также
не выход из сложившегося положения, поскольку не сильно отличается от элементарного
учета нормативных правовых актов. Нам же нужно принципиальное
решение вопроса. Институт административного надзора, по нашему мнению,
нуждается в нормативном правовом акте общего характера, который встал
бы над всеми «пирамидами», обеспечил бы наполнение Общей части института
административного надзора, а также заполнил бы своеобразным «строительным
раствором» имеющиеся пробелы на разных уровнях (слоях) наших «пирамид».
Это возможно только путем кодификации правового института.
А. С. Пиголкин писал, что кодификация законодательства – это форма
коренной переработки действующих нормативных правовых актов в определенной
сфер отношений, способ качественного упорядочения законодательства,
обеспечения его согласованности и компактности, а также расчистки нормативного
массива, освобождения от устаревших, не оправдавших себя норм 2 .
Теории права известны различные формы кодификации законодательства.
Это и принятие основ законодательства, отраслевых или межотраслевых
(комплексных) кодексов, уставов, положений и правил. Полагаем, что кодифи-
1 См., напр.: Теория государства и права: Учебник. / Пиголкин А. С., Головистикова
А. Н., Дмитриев Ю. А., Саидов А. Х. Под ред. А. С. Пиголкина. – М.: Юрайт-Издат, 2006. С.
439 и др.
2 См.: Там же. С. 450 – 451.
138

кация института административного надзора возможна в форме федерального
закона или кодекса. Устав, положение или правила неприемлемы, во-первых, в
виду их ведомственного характера, недопустимого для регламентирования деятельности,
осуществляемой различными органами исполнительной власти; вовторых,
по той причине, что данный кодифицированный акт неизбежно будет
содержать нормы, ограничивающие права и свободы граждан, а такие ограничения
возможны, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ исключительно федеральным
законом и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ
конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов
других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Следует согласиться с С. А. Сергеевым, который, рассуждая о контрольнонадзорной
деятельности ГИБДД, пишет: Законодательная регламентация контрольно-надзорных
отношений с участием ГИБДД необходима еще и потому
что институт надзора предполагает не только установление фактов отклонений
от требований норм законов и норм подзаконных нормативных правовых актов
(еще раз отметим, что при этом уже осуществляется вторжение в сферу прав и
свобод граждан), но и закрепление правовых средств реагирования на выявленные
отклонения для их устранения» 1 .
Представляется, что данный федеральный закон, который можно было бы
назвать «Об осуществлении административного надзора», должен содержать
следующие разделы:
Преамбула, в которой необходимо определить цель и задачи осуществления
административного надзора, а также круг общественных отношений, подлежащих
регулированию данным федеральным законом.
I. Общие положения.
1.1. Понятие законодательства об административном надзоре.
1.2. Дефиниции специальных юридических терминов, используемых в законодательстве
об административном надзоре.
1 См.: Сергеев С. А. Указ. соч. С. 58.
139

1.3. Принципы осуществления административного надзора.
II. Правовой статус субъектов административного надзора.
2.1. Субъекты административного надзора.
2.2. Правовое положение должностных лиц органов, осуществляющих
административный надзор.
2.3. Обязанности должностных лиц, осуществляющих административный
надзор.
2.4. Права должностных лиц, осуществляющих административный надзор.
2.5. Ответственность должностных лиц, осуществляющих административный
надзор.
III. Объекты административного надзора.
3.1. Права юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан,
в отношении которых проводятся мероприятия по надзору.
3.2. Обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей
и граждан, в отношении которых проводятся мероприятия по надзору.
3.3. Ответственность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей
и граждан, в отношении которых проводятся мероприятия по надзору.
IV. Иные участники административно-надзорных правоотношений.
4.1. Специалист.
4.2. Эксперт.
4.3. Переводчик.
V. Административно-надзорное производство.
5.1. Основания и периодичность проведения мероприятий по надзору.
5.2. Возбуждение административно-надзорного дела.
5.3. Порядок проведения мероприятия по надзору.
5.4. Доказательства в административно-надзорном производстве.
5.5. Применение мер административного принуждения.
5.6. Слушания.
140

5.7. Виды решений по административно-надзорному делу и требования к
ним.
5.8. Порядок пересмотра решений по административно-надзорному делу.
VI. Обеспечение законности деятельности субъектов административного
надзора
6.1. Способы обеспечения законности деятельности субъектов административного
надзора
6.2. Ведомственный контроль
6.3. Прокурорский надзор
6.4. Общественный контроль, контроль объединений юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей
VII. Заключительные положения
7.1. Порядок вступления в силу настоящего Федерального закона
7.2. Признание утратившими силу отдельных нормативных правовых актов
Таким образом, вышеизложенное позволяет сформулировать следующие
выводы.
1. В настоящее время в российском административном праве сформировался
массив федеральных законов и других нормативных правовых актов Российской
Федерации, законов и других нормативных правовых актов субъектов
Российской Федерации, обеспечивающих более или менее полное правовое регулирование
однородных общественных отношений, возникающих в связи с
осуществлением административного надзора, что позволяет охарактеризовать
его как самостоятельный административно-правовой институт.
2. Анализ нормативных источников данного института свидетельствует
об их разобщенности, пробельности, несогласованности и разноуровневости,
наличии множества коррупциогенных факторов. В настоящее время институт
административного надзора переживает период активного, но в некоторой степени
стихийного развития. Автор обосновывает необходимость его развития по
следующим основным направлениям:
141

- формирования единой законодательной основы, образующей Общую
часть этого правового института;
- структуризации и внутренней организации данной правовой общности;
- выявления и устранения имеющихся юридических дефектов;
- унификации административных процедур и взаимосвязи правового регулирования
отдельных видов административного надзора;
- развития процессуально-правового регулирования административного
надзора;
- повышения уровня (юридической силы) нормативных источников института
административного надзора.
3. С точки зрения системного подхода институт административного надзора
представляет собой систему норм административного права, имеющую
сложную внутреннюю организацию нескольких относительно самостоятельных
отраслевых вертикальных структур, объединенных горизонтальными системными
связями.
4. Существующие горизонтальные связи, в том числе создаваемые Федеральным
законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля», а также незначительным числом регламентов взаимодействия
органов административного надзора, не обеспечивают должного
единства, необходимого для столь сложного и комплексного подразделения
административного права.
5. Основными правовыми пробелами института административного надзора
являются:
- неурегулированность административно-правовых статусов участников
административно-надзорных производств;
- недостаточность административно-процессуальных норм, восполнение
их за счет ведомственных нормативных правовых актов, в том числе административных
регламентов осуществления государственной функции;
142

- отсутствием целого ряда необходимых для любой административной
деятельности органов исполнительной власти правового государства административных
процедур публичных слушаний, пересмотра актов административного
надзора.
6. В параграфе разработана концепция федерального закона «Об осуществлении
административного надзора» и предложено изложить ч. 1 ст. 1 Федерального
закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля» в следующей редакции:
«1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области организации
и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального
контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей,
осуществляющих предпринимательскую деятельность.».
143

Глава 2. Проблемы организации системы субъектов административного
надзора
§ 1. Становление системы субъектов административного надзора
Необходимость обеспечения соблюдения всеми субъектами права общеобязательных
требований, устанавливаемых законодательством и другими
нормативными правовыми актами, во все времена, независимо от существующей
политической системы и государственного устройства, обусловливает образование
специальных государственных органов и наделение их соответствующими
властными полномочиями. Э. Берендтс писал, что еще в Риме функцию
надзора за соблюдением правил торговли, производства осуществляли цеховые
купеческие гильдии, гильдии корабельщиков и мукомолов, организации
ремесленников, впоследствии ставшие корпорациями и входившими в систему
городского управления 1 . Такие органы существовали в царской России. Например,
горный надзор осуществляли горные управления (департаменты), должностные
лица которых имели статус горных инженеров 2 , значительный объем
надзорных полномочий был возложен на Министерство внутренних дел и на
губернские и местные учреждения. Надзор за «браком товаров», надзор за фабриками
по закону о фабричной инспекции, надзор за исполнением закона о малолетних,
работающих на фабриках, заводах, мануфактурах, были в конце 19 в.
переданы в ведение Министерства финансов 3 . Врачебные управы, созданные в
каждом губернском и областном городе, состоящие из инспектора, двух членов
(оператора и акушера), а иногда включавшие и ветеринарного врача, осуществ-
1 См.: Берендтс Э. Опыт системы административного права. Том первый. – Ярославль,
1898. С. 28.
2 См., напр.: Штоф А. Горное право. Сравнительное изложение горных законов, действующих
в России и в главнейших промышленных государствах Западной Европы. – С.-
Петербург, 1896. С. 250.
3 См., напр.: Градовский А. Д. Начала русского государственного права: в 2 т. Т. 2: Органы
управления – М.: Издательство «Зерцало», 2006. С. 468 – 490.
144

ляли санитарно-эпидемиологический надзор и надзор за медицинскими учреждениями
1 .
Однако опыт, накопленный до 1917 г., не был использован в советской
России. Сформировавшаяся система органов государственного управления была
сломана и началось формирование нового государственного аппарата, с новыми
задачами, компетенцией, структурой, с новыми взаимоотношениями между
его различными подразделениями. В то же время, уже в первые месяцы
существования нового государства остро встал вопрос о создании системы органов
государственного контроля и надзора.
Изначально была выдвинута идея создания единого органа надведомственного
контроля и предложено использовать опыт работников ведомства контроля,
которое было подчинено Коллегии государственного контроля, избранной
Всероссийским центральным исполнительным комитетом (ВЦИК). Однако
уже в январе 1918 г. декретом Совета народных комиссаров (СНК) был издан
декрет «О центральной контрольной коллегии и местных учетно-контрольных
коллегиях и комиссиях» 2 , в соответствии с которым действовавшие органы государственного
контроля были упразднены и взамен их созданы новые центральные
и местные органы: Центральная контрольная коллегия, образуемая
ЦИК; учетно-контрольные коллегии, образуемые соответствующими местными
Советами; контрольные комиссии, формируемые на предприятиях на выборных
началах 3 . Осуществление административного надзора в сфере охраны общественного
порядка было возложено на органы советской милиции. М.И. Еропкин,
ссылаясь на Инструкцию об организации Советской Рабоче-крестьянской милиции
4 , писал, что уже в первых постановлениях о милиции на ее органы возла-
1 См., напр.: Гелинг К. Опыт гражданской медицинской полиции, примененный к законам
Российской Империи. – Вильна, 1842. С. 23 и далее.
2 См.: СУ РСФСР 1918. № 18. Ст. 264.
3 См.: Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. – М.: Юридическая
литература, 1974. С. 24.
4 См.: СУ РСФСР 1918 г. № 75, ст. 813.
145

гался надзор за исполнением всеми гражданами декретов, законов и распоряжений
Центральной Рабоче-крестьянской власти 1 .
Весной 1918 г. был образован Народный комиссариат государственного
контроля – контрольный орган, обеспечивавший не только законность, но и целесообразность
деятельности советских организаций в области народного хозяйства,
а также осуществлять контроль за расходованием денежных средств и
исполнением управленческих актов.
В ст. 47 Конституции РСФСР 1918 г. было закреплено положение Народного
комиссариата государственного контроля в системе центральных органов
управления, как равного среди семнадцати других народных комиссариатов.
Все наркоматы были подотчетны Совету народных комиссаров и Всероссийскому
центральному исполнительному комитету. При подготовке проекта Конституции
РСФСР высказывалось предложение о подчинении Народного комиссариата
государственного контроля непосредственно законодательной власти, а
местных контрольных органов – исключительно вышестоящим, независимо от
органов управления на местах 2 . Однако такой централизм был признан не демократическим,
т.е. не соответствующим ленинскому принципу демократического
централизма.
Весной следующего, 1919 г. был издан декрет «О государственном контроле»
3 , в соответствии с которым на контрольные органы была возложена задача
обобщения опыта работы государственного аппарата и выработки мер по ее
совершенствованию. В дальнейшем, в соответствии с идеями пролетарского государства,
активизировалось вовлечение трудящихся в контрольную деятельность.
В начале 1920 г. Народный комиссариат государственного контроля был
преобразован в Рабочее-Крестьянскую инспекцию (РКИ) 4 . Однако Рабкрин был
1 См.: Еропкин М. И. Управление в сфере охраны общественного порядка. – М., 1965.
С. 48.
2 См.: «Известия Государственного контроля» 1918 г. № 6. Цит. по: Студеникина М.
С. Указ. соч. С. 25.
3 См.: СУ РСФСР. 1919. № 12. Ст. 122.
4 См.: СУ РСФСР 1920. № 16. Ст. 94.
146

органом государственного надведомственного контроля, оценивавшим законность
и целесообразность деятельности, прежде всего, государственных органов.
Одновременно шло создание отраслевых государственных инспекций:
инспекции труда при Наркомате труда (1918 г.) осуществляли надзор за соблюдением
законодательства о труде и об охране труда 1 ; органы санитарного надзора
(1922 г.) обеспечивали соблюдение санитарно-гигиенических правил 2 ; органы
государственного горного надзора 3 , государственная торговая инспекция 4 ,
государственная автомобильная инспекция 5 , органы пожарного надзора 6 и др.
Сотрудники данных инспекций получили статус государственных инспекторов,
им были предоставлены специальные права, в том числе, беспрепятственно посещать
проверяемые объекты, давать обязательные для исполнения указания,
применять меры государственного принуждения.
Организация деятельности государственных инспекций была возложена
на Рабочее-Крестьянскую инспекцию 7 , которая была наделена правом в случае
установления факта проведения проверок параллельно с другими инспекциями
приостанавливать в трехдневный срок начатую проверку.
В послевоенные годы, с переходом от системы наркоматов к системе министерств,
осуществление государственного контроля и надзора стало прерогативой
государственных органов исполнительной власти отраслевой и межотраслевой
компетенции: государственных комитетов, министерств, инспекций,
Государственного Банка СССР.
1 См.: СУ РСФСР. 1918. № 36. Ст. 474
2 См.: СУ РСФСР. 1922. № 80. Ст. 1004.
3 См.: СЗ РФ СССР. 1927 г. № 68, ст. 688.
4 См.: СЗ СССР. 1934 г. № 48. Ст. 375.
5 См.: СЗ СССР. 1936 г. № 36. Ст. 318-6.
6 См.: СЗ СССР. 1936 г. № 18. Ст. 149.
7
См. Постановление ЦИК и СНК СССР от 25 апреля 1928 г.
«О мероприятиях по устранению множественности, несогласованности и параллелизма в
контрольно-обследовательской работе государственных органов» // СЗ СССР. 1928. № 26.
Ст. 224; см. также Лунев А. Е. Государственный контроль в СССР. – М.: Госюриздат, 1951. С.
37; Студеникина М. С. Указ. соч. С. 31 и др.
147

Государственные комитеты – особая форма центральных органов межотраслевого
управления, появление которой ученые объясняли усиливавшейся
сложностью руководства в связи с дальнейшим развитием экономики, ростом
масштабов общественного производства, расширением и усложнением межотраслевых
связей и отношений 1 . Государственные комитеты как органы межведомственного
(надведомственного) управления, помимо координационных
функций, осуществляли:
проведение государственной экспертизы проектов и смет на капитальное
строительство (Государственный комитет Совета Министров СССР по делам
строительства) 2 ;
контроль за внедрением и соблюдением стандартов, организацией работы
по государственной проверке и клеймению мер и измерительных приборов в
целях обеспечения единства и правильности измерений в стране (Государственный
комитет стандартов Совета Министров СССР) 3 ;
инспектирование и контроль за работой министерств и ведомств в области
труда и зарплаты, осуществлении межотраслевого и межрайонного регулирования
условий оплаты труда (Государственный комитет Совета Министров
СССР по вопросам труда и заработной платы) 4 ;
контроль за правильным и рациональным использованием лесных ресурсов
(Государственный комитет лесного хозяйства Совета Министров СССР) 5 .
Положениями о государственных комитетах предусматривались права,
необходимые для реализации контрольно-надзорных полномочий: проводить
проверки в министерствах и ведомствах, на предприятиях и организациях; истребовать
и получать необходимые материалы и документы; давать заключения
1 См.: Пронина В. С. Конституционный статус органов межотраслевого управления. –
М.: Юридическая литература, 1981. С. 31.
2 См.: СП СССР. 1968. № 3. Ст. 14.
3 См.: СП СССР. 1973. № 21. Ст. 117.
4 См.: Сборник законов и указов. – М..: Изд-во «Известия», 1961. С. 140.
5 См.: СП СССР. 1969. № 23. Ст. 134.
148

и проводить экспертизы проектов; применять меры административного воздействия,
например, приостанавливать строительство объектов.
Для нашего исследования важно то, что среди контрольных полномочий
выделяются полномочия по осуществлению административного надзора – в
части обеспечения строгого исполнения требований нормативных правовых актов
предприятиями и организациями, непосредственно не подчиненными государственным
комитетам. В то же время, следует признать, что подчиненность в
определенной степени имела место, поскольку предприятия и организации были
все же государственными, поэтому госкомитеты действовали в системе государственных
субъектов.
Интересно, что в системах государственных комитетов создавались специализированные
структурные подразделения, именовавшиеся инспекциями.
Так, в Госстандарте СССР было создано Управление по надзору за внедрением
и соблюдением стандартов и средств измерительной техники, в Государственном
комитете по делам строительства – Государственная строительная инспекция
1 , в Государственном комитете лесного хозяйства – Государственная лесная
инспекция и т.д. В Государственном комитете по вопросам труда и зарплаты
были созданы отраслевые инспекции: в машиностроении, в тяжелой промышленности
и др.).
Государственные инспекции в структуре государственных комитетов
проводили проверки соблюдения действовавших норм и правил производства
строительных работ, приемки в эксплуатацию законченных строительством
объектов, ведение лесного хозяйства, использование лесных ресурсов, охрану и
защиту лесов и т.д.
Следующий шаг по пути развития государственного контроля был сделан
в направлении псевдодемократизации государственного управления. Были соз-
1 См.: СП СССР. 1964. № 8. Ст. 54.
149

даны органы народного контроля 1 : Комитет народного контроля СССР, комитеты
народного контроля союзных республик, комитеты народного контроля автономных
республик, краев, областей, автономных областей, округов, городские
и районные комитеты народного контроля, а также группы и посты народного
контроля при сельских и поселковых Советах депутатов трудящихся, на
предприятиях, в колхозах, учреждениях, организациях и воинских частях.
М. С. Студеникина справедливо указывает на то, что Комитет народного
контроля и его органы характеризует тесное сочетание государственных и общественных
начал в их организации и деятельности, что проявляется в порядке
формирования комитетов и групп; в их подотчетности и подконтрольности не
только государственным, но и партийным органам, коллективам трудящихся
промышленных предприятий, учреждений, организаций; в демократическом
составе; в наличии штатного аппарата, действующего в контактах с общественными
организациями; в вовлечении в контрольную деятельность широких масс
трудящихся 2 . В деятельности органов народного контроля было задействовано
огромное количество советских граждан. Например, в Москве функционировало
более 40 тыс. групп и постов народного контроля, в которых работало свыше
240 тыс. народных контролеров 3 . В Красноярском крае в 1972 году численность
штатного аппарата народного контроля составляла 70 человек, а в его комитетах
и группах работало 82 тыс. активистов 4 .
Относительно правовой природы органов народного контроля среди ученых-административистов
сложилось два мнения. Некоторые ученые обосновывали
позицию о том, что органы народного контроля неправомерно относить к
1 См.: Закон от 9 декабря 1965 г. «Об органах народного контроля в СССР» // Ведомости
Верховного Совета СССР. 1965. № 49. Ст. 718; Положение об органах народного контроля
в СССР // СП СССР. 1969. № 1. Ст. 2.
2 См.: Студеникина М. С. Указ. соч. С. 57; Государственный и общественный контроль
в СССР. С. 202 и др.
3 См.: Туровцев В. И. Народный контроль. – М.: Знание, 1970. С. 24.
4 См.: Долгих В. Партийные комитеты и органы народного контроля. // Коммунист.
1972. № 8. С. 79.
150

органам государственного управления 1 , другие предлагали выделить самостоятельную
категорию контрольных органов 2 , третьи утверждали, что органы народного
контроля, как по характеру задач, так и по содержанию деятельности
обладают всеми признаками функциональных органов государственного
управления 3 .
Мы поддерживаем позицию М. С. Студеникиной. Действительно, органы
народного контроля, вопреки своему наименованию, осуществляли систематический
контроль за ходом выполнения государственных планов и заданий; велит
активную борьбу за выявление и использование резервов народного хозяйства,
повышение эффективности общественного производства, экономное расходование
трудовых, материальных ресурсов и денежных средств, внедрение в
производство всего нового, прогрессивного; должны были решительно выступать
против нарушений государственной дисциплины, проявлений местничества,
ведомственного подхода к делу, бесхозяйственности и расточительства, любых
попыток обмана государства, посягательств на социалистическую собственность;
а главное – имели право пресекать проявления бюрократизма и волокиты;
беспрепятственно получать информации о проверяемом объекте (запрашивать
у руководителей и должностных лиц министерств, ведомств, предприятий, колхозов,
организаций необходимые документы и материалы; проводить ревизии
финансово-хозяйственной деятельности; заслушивать доклады и объяснения руководителей
государственных органов, предприятий и организаций).
Кроме того, правами коллегиальных органов комитеты народного контроля
были уполномочены давать обязательные указания об устранении вскрытых
недостатков и нарушений; делать должностным лицам предупреждения,
передавать материалы об их проступках на обсуждение коллективов трудящих-
1 См., напр.: Ефимичев С. П. Некоторые вопросы соотношения прокурорского надзора
и народного контроля в свете указаний В. И. Ленина о единой для Советского государства
законности. // В. И. Ленин о государстве и праве – Владивосток, 1970. С. 142 – 143 и др.
2 См. Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса. – М.: Юридическая литература,
1968. С. 5 – 6 и др.
3 См.: Студеникина М. С. Указ. соч. С. 58 и др.
151

ся, общественных организаций; приостанавливать явно незаконные распоряжения
и действия должностных лиц; налагать на виновных взыскания (постановка
на вид, выговор, строгий выговор); производить денежные начеты на тех должностных
лиц, которые своими действиями причинили материальный ущерб государству,
кооперативно-колхозным и общественным предприятиям и организациям
1 ; отстранять от занимаемых постов должностных лиц за срыв выполнения
решений партии и правительства, грубое нарушение государственной дисциплины
и другие серьезные упущения в работе (что являлось основанием для
последующего увольнения). Все эти властные полномочия могли принадлежать
только государственному органу.
В. И. Туровцев писал, что за два года Комитет народного контроля в ходе
выполнения поручений и заданий коммунистической партии и правительства
проводил проверки выполнения заданий по строительству предприятий, оборудованию
строящихся и реконструируемых предприятий, ценообразования и соблюдения
розничных цен, государственной дисциплины в городском строительстве
и жилищном хозяйстве, требований стандартов и технических условий
при производстве продукции и т.д. 2 .
Основной объем контрольно-надзорной деятельности осуществлялся государственными
инспекциями, признававшимися всеми авторами органами
надведомственного контроля, властные полномочия которых распространялись
на те или иные объекты независимо от их ведомственной подчиненности 3 . В то
же время, в структуре министерств и государственных комитетов также создавались
государственные инспекции, бывшие, как точно подметила М. С. Студеникина,
по существу не инспекциями, а производственными главками, имев-
1 Правила производства денежных начетов комитетами народного контроля, утвержденные
Советом Министров СССР 4 августа 1969 г. // СП СССР. 1969. № 19. Ст. 109.
2 См. Туровцев В. И. Указ. соч. С. 10.
3 См., напр.: Розин Л. М. Государственные инспекции и их место в советском государственном
аппарате: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 1952. С. 8; Ананов И. Н. Министерства
в СССР. – М.: Госюриздат, I960. С. 273; См. Лазарев Б. М. Управление советской
торговлей. – М.: Юридическая литература, 1967. С. 150; Студеникина М. С. Указ. соч. С. 84 –
86 и др.
152

шими в своем подчинении организации, непосредственно отвечающие за выполнение
отраслевых планов 1 .
В то же время, существовали структурные подразделения государственных
органов, хотя и не называвшиеся государственными инспекциями, но выполнявшие
типичные для инспекций контрольно-надзорные функции, например,
Главное управление по охране и воспроизводству рыбных запасов и регулированию
рыболовства Министерства рыбного хозяйства СССР; Управление
государственного надзора за внедрением и соблюдением стандартов и состоянием
измерительной техники Государственного комитета стандартов Совета
Министров СССР).
Система государственных инспекций всегда имела тенденцию к перманентному
расширению. Количество их росло до принятия управленческих решений
о сокращении их численности, но затем рост возобновлялся. 1965 году в
СССР действовали 22 государственные инспекции, к 1972 году их стало свыше
30. В союзных республиках, на самом деле, действовало значительно больше
контрольно-надзорных органов. Так, в Молдавской ССР в 1962 г. насчитывалось
свыше 30 самостоятельных и организационно обособленных инспекций и
контролирующих органов. Кроме того, существовало 27 общесоюзных контролирующих
организаций. Все эти контролирующие организации были не связаны
или слабо связаны друг с другом, проверяли работу подконтрольных объектов
часто по одним и тем же вопросам, представляя каждое в свое ведомство
справки или акты, фиксирующие зачастую одни и те же данные. Всю эту систему
контроля и надзора венчал (но не возглавлял) союзно-республиканский
орган – Комиссия государственного контроля Совета Министров СССР 2 .
Можно констатировать, что советская система контрольно-надзорных органов
страдала теми же болезнями, что и современная.
1 См.: Студеникина М. С. Указ. соч. С. 85.
2 См.: Пержан Д. Г., Шварц Х. И., Тютекин Ю. И. Об организационно-правовых
принципах построения контрольных инспекций в советском государственном аппарате // Советское
государство и право. 1962. № 9. С. 65.
153

Необходимо еще раз обратить внимание на происходившую уже в те годы
специализацию контроля и выделение из него административного надзора
как самостоятельного вида контрольной деятельности. Так, М. И. Еропкин, характеризуя
контроль государственных инспекций, писал: «Деятельность их
(инспекций – С. З.) нередко переплетается с деятельностью других органов, что
обусловливается общностью выполняемых ими задач (например, контроль инспекции
по качеству товаров и торговле и административный надзор милиции
за соблюдением правил торговли)» 1 . Здесь ученый четко разделяет контроль,
осуществляемый торгинспекцией в отношении подведомственных ей предприятий
(государственных!) торговли, и административный надзор, осуществляемый
милицией в отношении тех же предприятий, однако вне отношений подведомственности.
После распада СССР соответствие формы органа исполнительной власти
его функциям было на некоторое время нарушено. И это было объективно необходимо.
Ведь основным, ведущим организационно-техническим принципом
построения советского аппарата управления был территориальнопроизводственный
принцип 2 . Суть которого заключалась в неразрывности двух
начал – территориального и производственного. Отказ государства от непосредственного
участия в производстве, приватизация государственных предприятий
и объединений исключили производственное начало. Сохранились
территориальный, функциональный и отраслевой принципы, называвшиеся
многими видными советскими административистами 3 . Одним из первых указов
Российского Президента была определена структура органов исполнительной
1 См.: Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка – М.,
1965. С. 66.
2 См.: Научные основы государственного управления в СССР. – М., 1968. С. 93 – 97.
3 См., напр.: Петров Г. И. Советское административное право. Общая часть. Изд-во
Ленингр. ун-та, 1970. С. 178; Аппарат управления социалистического государства, т. 1. – М.,
1976, с. 196 – 209; Советское административное право. – М., 1973. С. 130 – 133; Вишняков В.
Г. Структура и штаты органов советского государственного управления. – М., 1972. С. 35 и
др.
154

власти 1 , в соответствии с которой были образованы 22 министерства, 28 государственных
комитетов, 11 федеральных служб, 3 российских агентства, 1 федеральная
инспекция и 1 федеральный центр. При этом архивная служба и
служба занятости являются, скорее, агентствами. Функции по контролю и надзору
осуществлялись всеми видами органов исполнительной власти. Созданная
структура федеральных органов исполнительной власти отличалась отсутствием
иерархичности.
В дальнейшем тенденция к специализации органов исполнительной власти
возобновилась, количественная доля служб как специализированных надзорных
органов постепенно возрастала. В 1994 г. действовали 23 министерства,
26 государственных комитетов и комитетов, 13 федеральных служб (в том числе
Служба внешней разведки и Государственная налоговая служба), одно главное
управление, один департамент, 2 агентства, 2 федеральных надзора 2 . В
структуре федеральных органов исполнительной власти появились органы,
подведомственные Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией
РФ, либо в соответствии с законодательными актами Российской Федерации
(МВД России, Минобороны России, Федеральная пограничная служба и
др. – всего – 10).
В августе 1996 г. структура федеральных органов исполнительной власти 3
включала 24 министерства, 19 государственных комитетов, 18 федеральных
служб, 3 российских агентства, 2 федеральных надзора. В новой структуре также
выделялись федеральные органы исполнительной власти, подведомственные
Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ (их
стало уже 12).
1 См.: Указ Президента РФ от 30.09.1992 N 1148 «О структуре центральных органов
федеральной исполнительной власти» // САПП РФ. 1992. № 14. Ст. 1091.
2 См.: Указ Президента РФ от 10.01.1994 N 66 «О структуре федеральных органов исполнительной
власти» // САПП РФ. 1994. № 3. Ст. 190.
3 См.: Указ Президента РФ от 14.08.1996 № 1177 «О структуре федеральных органов
исполнительной власти» // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4082.
155

Указ Президента РФ от 9 июля 1997 г. № 710 1 предусматривал существование
20 федеральных министерств, 17 государственных комитетов, 3 федеральных
комиссии, 19 федеральных служб, 3 федеральных агентства, 2 федеральных
надзора и Управление делами Президента РФ. Федеральных органов
исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным
за ним Конституцией РФ, федеральными конституционными законами
и федеральными законами, стало уже 15.
Новый этап административной реформы ознаменовался Указом Президента
РФ от 9 марта 2004 г. № 314, за которым последовал Указ от 20 мая 2004
г. № 649, утвердивший структуру федеральных органов исполнительной власти,
образованную 15 министерствами, 32 службами, 30 агентствами. Структура
федеральных органов исполнительной власти приобрела иерархичность. В
ней появились органы:
руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ (12 самостоятельных,
из них 5 федеральных министерств, 5 федеральных служб и 2
федеральных агентства), а также органы, подведомственные руководимым Президентом
РФ федеральным министерствам (7 федеральных служб и 1 федеральное
агентство);
руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ (10
федеральных министерств и подведомственные им федеральные службы и федеральные
агентства, а также 6 федеральных служб и 2 федеральных агентства,
непосредственно руководимых Правительством РФ).
В ходе реализации данного этапа административной реформы была предпринята
попытка воссоздания государственных комитетов. Указом Президента
РФ от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов
исполнительной власти» 2 были образованы государственные комитеты по ры-
1 См.: СЗ РФ. 1997, № 28. Ст. 3422.
2 См.: СЗ РФ. 2007. № 40. Ст. 4717.
156

боловству и по делам молодежи. Однако уже 12 мая 2008 г. Указом Президента
РФ № 724 1 оба госкомитета были упразднены как не оправдавшие себя.
В конце 2008 г. в соответствии с Указом Президента РФ от 12.05.2008 №
724 (ред. от 03.12.2008) «Вопросы системы и структуры федеральных органов
исполнительной власти» 2 в Российской Федерации функционировали 17 федеральных
министерств, 25 федеральных служб и 30 федеральных агентств 3 . Из
них Президент РФ осуществляет руководство пятью федеральными министерствами,
в ведении которых находятся 6 федеральных служб и 2 федеральных
агентства, а также непосредственно пятью федеральными службами и двумя
федеральными агентствами; Правительство РФ осуществляет руководство 13
федеральными министерствами, в ведении которых находятся 19 федеральных
служб и 22 федеральных агентства, а также непосредственно пятью службами и
четырьмя агентствами.
Анализ функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной
власти в соответствии с положениями о них, свидетельствует, что к органам,
осуществляющим административно-надзорную деятельность, надлежит
отнести почти все федеральные службы за некоторыми исключениями, некоторые
федеральные агентства (Ростехрегулирование, Росрыболовство, ФМБА
России, Росавиация), а также федеральные министерства, в структуре которых
образованы государственные инспекции (МВД России и МЧС России).
Д. Н. Бахрах писал в 1980-е гг., что, когда мы определяем орган (структурное
подразделение) как отраслевой или функциональный, имеем в виду не
его структуру, а его роль как элемента более сложной структуры, характер его
1 См.: СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2290.
2 См.: СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2290.
3 За период с 1992 по 2005 г. редакция Указов о системе и структуре федеральных органов
исполнительной власти менялась около 100 раз. См.: Административная реформа в
России. Научно-практическое пособие. – М., 2006. С. 5 – 19. Следует заметить, что интенсивность
корректировки системы и структуры федеральных органов исполнительной власти
не снижается. Так, в редакцию Указа Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 за шесть месяцев
было внесено пять изменений.
157

связей с другими элементами более сложной системы 1 . Анализ современной
системы органов административного надзора свидетельствует о мощном тяготении
к такому именно определению места этих органов в системе органов исполнительной
власти. Представляется, что, как правило, надзорные органы рассматриваются
как структурные единицы более общих функциональных структур.
Поэтому для того чтобы выявить все элементы системы административного
надзора, необходимо обратиться к структуре федеральных органов исполнительной
власти. Дело в том, что федеральные службы оказываются «привязанными»
к федеральным министерствам, зачастую «под одной крышей» объединяются
несколько самостоятельных государственных инспекций. Это легко
прослеживается, в частности, при анализе структуры центральных аппаратов
федеральных органов исполнительной власти. Например, Роспотребнадзор,
объединил госторгинспекцию и санитарно-эпидемиологический надзор, без сомнения,
с ущербом для первого и в пользу второго, или Ростехнадзор, в сферу
ведения которого вошли сразу несколько отраслей: атомная промышленность,
капитальное строительство сложных объектов, опасные производства, энергетика,
недропользование, гидросооружения, экологическая экспертиза. В то же
время, экология – традиционная сфера ведения Росприроднадзора, а надзор за
эксплуатацией гидросооружений помимо Ростехнадзора осуществляют Росприроднадзор
и Россельхознадзор.
С другой стороны, выделение рыболовства в самостоятельную сферу повлекло
образование федерального агентства – Росрыболовство, которое делит
предметы ведения с Россельхознадзором, поскольку рыболовство и рыбоводство
традиционно рассматривались как отрасли сельскохозяйственного производства.
В результате на официальном сайте Россельхознадзора появляется сообщение
о том, что в Москве состоялись переговоры Россельхознадзора с посольством
Японии. Достигнута договоренность о проведении специалистами Россельхознадзора
инспекции японских рыбоперерабатывающих предприятий с 15
1 См.: Бахрах Д. Н. Организационные структуры государственного управления // Правоведение.
1981. № 6. С. 27 – 36.
158

по 22 декабря 2008 года. В ходе визита они посетят рыбодобывающие и перерабатывающие
предприятия, а также места хранения готовой продукции 1 . Интересно,
что Положением о Федеральной службе ветеринарного и фитосанитарного
надзора подобные полномочия Службы не предусмотрены. В то же
время, функция взаимодействия с органами государственной власти иностранных
государств и международными организациями в установленной сфере деятельности
отнесена к ведению Росрыболовства 2 .
Интересно, что объединение в одном органе нескольких самостоятельных
надзоров не направлено на решение задачи координации их деятельности, поскольку
происходит путем создания в таком едином органе нескольких (по направлениям)
структурных подразделений (подсистем), функционирующих независимо
друг от друга. Например, органы пожарного надзора и Государственная
инспекция по маломерным судам (ГИМС), находясь в структуре МЧС России,
не имеют ничего общего, кроме общего руководства в центральном аппарате
и в аппаратах Министерства в субъектах Российской Федерации 3 . А если
инспекции, входящие в состав одного органа исполнительной власти, и получают
организационные связи, то не для осуществления государственного контроля
и надзора, а для решения иных задач. Так, все структурные подразделения
милиции общественной безопасности связаны единой дислокацией постов
1 См.: http://fsvps.ru/fsvps/news/details.jsp?id=1456&_language=ru (2008. 28 ноября)
2 См.: Положение о Федеральном агентстве по рыболовству, утвержденное Постановлением
Правительства РФ от 11 июня 2008 г. № 444 (ред. от 07.11.2008) // СЗ РФ. 2008. № 25.
Ст. 2979.
3 В системе ГИМС МЧС России имеются территориальные подразделения, отличающиеся
своей уникальностью. Их созданию не может быть дано более или менее логичное
объяснение, укладывающееся в теоретические положения, выработанные российской административно-правовой
наукой.
Распоряжением Правительства Москвы от 1 декабря 2008 г. № 2823-РП «О реорганизации
Московской городской поисково-спасательной службы и Государственной инспекции
по маломерным судам г. Москвы» (Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2008. № 69) –
заметим, не актом МЧС России, а актом субъекта Российской Федерации – территориальный
орган ГИМС в составе ГУ МЧС России по г. Москве присоединен к реорганизованной Московской
городской поисково-спасательной службе. Таким образом было образовано Государственное
бюджетное учреждение города Москвы «Московская городская поисковоспасательная
служба» (ГУ «МГПСС»), находящееся в ведомственном подчинении Управления
по обеспечению мероприятий гражданской защиты города Москвы и под методическим
руководством МЧС России.
159

и нарядов, предполагающей совместное решение отдельных задач по оперативным
планам, однако каждое структурное подразделение решает свои задачи самостоятельно.
Узкая специализация инспекций сохраняется во всех случаях.
Например, центральный аппарат Россельхознадзора включает управления:
ветеринарного надзора;
фитосанитарного надзора и надзора в сфере качества и безопасности зерна
и продуктов его переработки;
земельного контроля;
организационно-инспекторское управление, в структуру которого входят
отделы по надзору за безопасностью и качеством рыбной продукции и надзора
за безопасностью продукции животного происхождения и лабораторного контроля.
Аналогичная картина наблюдается в Ростехнадзоре, между структурными
подразделениями (управлениями) которого четко распределены предметы ведения
Службы. В соответствии с этим образованы управления:
государственного горного и металлургического надзора;
государственного строительного надзора;
государственного энергетического надзора;
государственного экологического надзора;
по регулированию безопасности атомных станций и исследовательских
ядерных установок;
по регулированию безопасности объектов ядерного топливного цикла,
ядерных энергетических установок судов и радиационно опасных объектов,
надзору за учетом и контролем ядерных материалов и радиоактивных веществ
и физической защитой;
по надзору за объектами нефте-газодобычи, переработки и магистрального
трубопроводного транспорта;
по надзору за специальными и химически опасными производствами и
объектами.
160

Вышеизложенное, по нашему мнению, достаточно убедительно подтверждает
тот факт, что в системе федеральных органов исполнительной власти в
настоящее время существует 19 федеральных служб, вовсе не означает, что таково
и число органов административного надзора – их во много раз больше. По
данным Генеральной прокуратуры, полученным в результате анализа обращений
к прокурорам субъектов административного надзора, намеревающихся
проводить внеплановые проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей,
на каждого субъекта предпринимательской деятельности в
среднем приходится около 40 проверяющих субъектов (органов и учреждений
административного надзора) 1 .
Результаты мониторинга, проведенного Минэкономразвития России в
2006 г., свидетельствуют, что всего в Российской Федерации (без учета налоговых
проверок и проверок правоохранительных органов) проводится более 20
миллионов проверочных мероприятий, на организацию и проведение которых
только из федерального бюджета расходуется более 162 млрд. рублей.
Опрос ВЦИОМ, проведенный в июле 2006 г., показывает, что 51% предпринимателей
отметили, что за первое полугодие 2006 г. в их организациях было
проведено от 1 до 3 проверок. При этом 90% предпринимателей подверглись
комплексным проверкам, 82% – плановым и 80% – внеплановым. В сфере торговли
проверки проводятся более чем 1 раз в месяц и преимущественно являются
внеплановыми.
Таким образом, можно констатировать, что идея специализации федеральных
органов исполнительной власти, в соответствии с которой разрешительные,
административно-надзорные и административно-юрисдикционные
функции, как правило, осуществляют относительно самостоятельные федеральные
службы и государственные инспекции, оправдывает себя. Следует заметить,
что в основе этой идеи лежат теоретические положения, сформулированные
рядом ученых-административистов, указывавших на низкую результа-
1 См.: http://www.genproc.gov.ru/ (05.08.2009).
161

тивность объединения разнородных функций «под одной крышей» по отраслевому
признаку 1 . Ситуация, когда один орган одновременно определяет государственную
политику в определенной сфере деятельности, разрабатывает и утверждает
правила ее осуществления, обеспечивает соблюдение этих правил,
привлекает к ответственности их нарушителей, а также управляет государственным
имуществом и оказывает государственные услуги, приводит к созданию
замкнутых сфер управления, утрачивающих связь с внешней средой, к зарегулированию
отдельных видов деятельности, создает питательную среду для
роста коррупции.
К сожалению, ведомственные связи между федеральными органами исполнительной
власти, осуществляющими разнородные функции, во многом
еще сохраняются. Значительное число федеральных служб и федеральных
агентств находятся в ведении соответствующих федеральных министерств. Например,
в ведении Минфина России находятся ФНС России, Росстрахназор,
Росфиннадзор и Росказначейство; в ведении Минтранса России – Ространснадзор;
в ведении Минприроды России – Росприроднадзор, Ростехнадзор, Росгидромет;
в ведении Минздравсоцразвития России – Роспотребнадзор, Росздравнадзор,
Роструд и ФМБА России (агентство с функциями федеральной службы).
В то же время, независимыми от федеральных министерств являются ФАС
России, ФТС России, ФСТ России, Росфинмониторинг, ФСФР России и Росрыболовство
(агентство с функциями федеральной службы).
Произведенный элементарный арифметический анализ системы федеральных
органов исполнительной власти не позволяет определить точное число
федеральных органов исполнительной власти, в компетенции которых предусмотрены
административно-надзорные полномочия. Дело в том, что ставшая
традиционной в СССР форма контрольно-надзорных органов – государственная
1 См., напр.: Салищева Н. Г., Шорина Е. В. Контрольная деятельность: практический
опыт и научные рекомендации. — Советское государство и право. 1965. № 11. С. 25; Организация
работы министерств в условиях экономической реформы. – М., 1972. с. 55 – 56; Здир
Я. А. Государственные инспекции в СССР. – М.: Госюриздат, 1960. С. 92; Тихомиров Ю. А.
Указ. соч. С. 471 и др.
162

инспекция, не утратила своей востребованности и актуальности. Государственные
инспекции присутствуют в структуре федеральных органов исполнительной
власти и, при этом, являются распространенным видом органов исполнительной
власти. Назовем некоторые:
Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД
России 1 ;
Государственная жилищная инспекция в Российской Федерации 2 ;
Государственная инспекция по маломерным судам МЧС России 3 ;
Государственная семенная инспекция Россельхознадзора России;
Государственная морская инспекция по контролю в сфере охраны морских
биологических ресурсов ФСБ России и др.
Инспекциями именуются территориальные органы некоторых федеральных
служб, например, налоговые инспекции – территориальные органы ФНС
России; государственные инспекции труда – территориальные органы Роструда;
инспекции страхового надзора – территориальные органы Росстрахнадзора;
государственные инспекции пробирного надзора – территориальные органы
Пробирной палаты и др.
Интересно, что объединение в одном органе нескольких самостоятельных
надзоров не направлено на решение задачи координации их деятельности, поскольку
происходит путем создания в таком едином органе нескольких (по направлениям)
структурных подразделений (подсистем), функционирующих независимо
друг от друга. Например, органы пожарного надзора и Государственная
инспекция по маломерным судам, находясь в структуре МЧС России, не
1 См.: Указ Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711 (ред. от 03.07.2008) «О дополнительных
мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» // СЗ РФ. 1998. № 25.
Ст. 2897.
2 См.: Постановление Правительства РФ от 26 сентября 1994 г. № 1086 (ред. от
06.02.2006) «О государственной жилищной инспекции в Российской Федерации» // СЗ РФ.
1994. № 23. Ст. 2566.
3 См.: Постановление Правительства РФ от 23 декабря 2004 г. № 835 «Об утверждении
Положения о Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской
Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации
последствий стихийных бедствий» // СЗ РФ. 2004. № 52 (Ч. 2). Ст. 5499.
163

имеют ничего общего, кроме общего руководства в центральном аппарате и в
аппаратах Министерства в субъектах Российской Федерации. А если инспекции,
входящие в состав одного органа исполнительной власти, и получают организационные
связи, то не для осуществления государственного контроля и
надзора, а для решения иных задач. Так, все структурные подразделения милиции
общественной безопасности связаны единой дислокацией постов и нарядов,
предполагающей совместное решение отдельных задач по оперативным
планам, однако каждое структурное подразделение решает свои задачи самостоятельно.
Узкая специализация инспекций сохраняется во всех случаях.
Нельзя обойти вниманием еще один аспект проблемы организации системы
административного надзора – региональный. В соответствии с положениями
ст. 72, 73 и 77 Конституции РФ субъекты Российской Федерации определяют
систему и структуру региональных органов исполнительной власти и
создают собственные органы исполнительной власти, возлагая на них, в том
числе, осуществление административного надзора.
Во всей массе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
прежде всего, выделяются органы, образующие единую систему государственных
органов. Это, относительно к предмету исследования, – государственные
инспекции. К таковым следует отнести:
государственные инспекции по техническому надзору, например, Постановлением
Правительства Республики Коми от 28 декабря 2004 г. № 260 (ред.
от 30.03.2006) «О Службе Республики Коми по техническому надзору» 1 устанавливает,
что Служба является органом исполнительной власти Республики
Коми, создана с целью организации государственного надзора за техническим
состоянием самоходных машин и других видов техники на территории Республики
Коми. Методическое руководство инспекциями по техническому надзору
субъектов Российской Федерации осуществляет самостоятельный отдел Минсельхоза
России (обратим внимание – не Россельхознадзора, а Министерства!);
1 См.: Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики
Коми. 2005. № 7. Ст. 3970.
164

инспекции государственного строительного надзора, например, приказом
Минархстроя Республики Коми от 9 июня 2006 г. № 102-ОД «Об Инспекции
государственного строительного надзора Министерства архитектуры, строительства
и коммунального хозяйства Республики Коми» 1 установлено, что данная
Инспекция (Инспекция Госстройнадзора Республики Коми) является специальным
органом, уполномоченным осуществлять государственный строительный
надзор на территории Республики Коми за строительством, реконструкцией,
капитальным ремонтом объектов капитального строительства, за исключением
объектов, поднадзорных Федеральной службе по экологическому,
технологическому и атомному надзору и Министерству обороны Российской
Федерации, если при их строительстве, реконструкции, капитальном ремонте
предусмотрено осуществление государственного строительного надзора. Инспекция
входит в состав Министерства архитектуры, строительства и коммунального
хозяйства Республики Коми на правах самостоятельного структурного
подразделения без образования юридического лица. В состав Инспекции, в
свою очередь, входят территориальные подразделения, осуществляющие функции
государственного строительного надзора на территориях муниципальных
образований (муниципальных районов и городских округов). Инспекция входит
в систему органов государственного строительного надзора Российской Федерации
и осуществляет свою деятельность под методическим руководством Федеральной
службы по экологическому, технологическому и атомному надзору 2 .
Наконец, следует назвать надзорные органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, входящие в соответствующие системы региональных
органов исполнительной власти. Их формы могут быть самыми
разнообразными: министерства, управления, департаменты, службы, инспекции.
Рассмотрим в качестве примера Управление по охране, контролю и регу-
1 См.: Республика. 2006. № 114. 20 июня.
2 См. также: Постановление Правительства Удмуртской Республики от 27 декабря
2006 г. № 148 «Об Инспекции государственного строительного надзора при Министерстве
строительства, архитектуры и жилищной политики Удмуртской Республики» 2 // Собрание
законодательства Удмуртской Республики. 2007. № 10 и др.
165

лированию использования охотничьих животных Удмуртской Республики, Положение
о котором утверждено Постановлением Правительства Удмуртской
Республики от 18 апреля 2005 г. № 65 (ред. от 03.05.2005) 1 .
Управление является исполнительным органом государственной власти
Республики, обеспечивающим осуществление полномочий Удмуртской Республики
в области охраны и использования объектов животного мира, отнесенных
к объектам охоты, и среды их обитания, организации, регулирования и охраны
водных биологических ресурсов и среды их обитания на территории Республики,
а также осуществляющим координацию деятельности в этой области
других исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики.
Управление в своей деятельности подчиняется Президенту Удмуртской
Республики и Правительству Удмуртской Республики.
Управление является юридическим лицом, имеет печать с изображением
Государственного герба Удмуртской Республики, бланки и штампы со своим
наименованием, лицевые счета в Управлении казначейского исполнения бюджета
Министерства финансов Удмуртской Республики, символику, форменную
одежду, знаки отличия и различия, удостоверения, наземные, воздушные и водные
транспортные средства, включая специальные транспортные средства, оборудованные
в установленном порядке опознавательными знаками, специальными
сигналами и средствами связи, оружие и специальные средства в соответствии
с законодательством Российской Федерации.
Финансирование Управления осуществляется из бюджета Удмуртской
Республики в пределах средств, предусмотренных на содержание данного органа
исполнительной власти в законе Удмуртской Республики о бюджете Удмуртской
Республики на соответствующий год, а также других источников,
разрешенных законодательством Российской Федерации и законодательством
Удмуртской Республики.
1 См.: Собрание законодательства Удмуртской Республики. 2005. № 4.
166

Министерство природных ресурсов Республики Алтай, Положение о котором
утверждено Постановлением Правительства Республики Алтай от 19
июля 2007 г. № 147 1 , является исполнительным органом государственной власти
Республики Алтай, осуществляющим функции по контролю и надзору, по
оказанию государственных услуг, по реализации государственной политики и
нормативно-правовому регулированию в сфере недропользования, водных отношений,
атмосферного воздуха, объектов животного мира и среды их обитания,
биологических ресурсов, окружающей среды, обращения с отходами производства
и потребления, лесных отношений, является уполномоченным органом
государственной власти Республики Алтай в области экологической экспертизы,
осуществляет полномочия администратора доходов республиканского
бюджета Республики Алтай.
Руководство деятельностью Министерства осуществляет Правительство
Республики Алтай. Министерство осуществляет свою деятельность непосредственно,
а также руководит деятельностью подведомственных государственных
учреждений Республики Алтай, созданных в установленном законодательством
порядке для реализации задач в установленной сфере деятельности.
В Перечень должностных лиц, осуществляющих государственный лесной,
экологический, водный контроль и надзор на территории Республики Алтай,
утвержденный Постановлением Правительства Республики Алтай от 17
мая 2007 г. № 89 (ред. от 09.08.2007) 2 включены Министр природных ресурсов
Республики Алтай – главный государственный инспектор Республики Алтай по
охране природы, его заместитель по охране окружающей среды Республики
Алтай – заместитель главного государственного инспектора Республики Алтай
по охране природы; начальники отделов, ведающие вопросами экологической
безопасности, охраны, защиты окружающей среды – старшие государственные
инспекторы Республики Алтай по охране природы; их заместители, ведающие
1 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 См.: Сборник законодательства Республики Алтай», № 41(47), май, 2007, с. 260.
167

вопросами экологической безопасности, охраны, защиты окружающей среды –
государственные инспекторы Республики Алтай по охране природы; специалисты
структурных подразделений Министерства, ведающие вопросами организации
государственного экологического контроля – государственные инспекторы
Республики Алтай по охране природы.
Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 5 августа
2005 г. № 391(ред. от 29.05.2008) утверждено Положение о Государственной
инспекции Республики Татарстан по обеспечению государственного контроля
за производством, оборотом и качеством этилового спирта, алкогольной продукции
и защите прав потребителей (Госалкогольинспекции Республики Татарстан)
1 .
Нельзя обойти вниманием еще один аспект данной проблемы, связанный
с участием в осуществлении контрольно-надзорной деятельности исполнительно-распорядительных
органов местного самоуправления. Надо сказать, что законодатель
фактически легализовал муниципальный (административный) надзор,
приняв Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля». Важно, отличать
контрольно-надзорную деятельность органов местного самоуправления,
названную в указанном Федеральном законе муниципальным контролем, от
деятельности контрольных органов местного самоуправления.
Муниципальный контроль в соответствии с легальным определением
представляет собой деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных
на организацию и проведение на территории муниципального образования
проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими
лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных
муниципальными правовыми актами. Главным юридическим признаком, выде-
1 См.: Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан
и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти 2005. № 30.
Ст. 0725.
168

ляющим муниципальный контроль в качестве самостоятельного вида публичного
контроля, следовательно, является признак субъекта контроля. Им является
орган местного самоуправления. Систему органов местного самоуправления
составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального
образования, местная администрация (исполнительнораспорядительный
орган муниципального образования), контрольный орган
муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного
самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования
и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного
значения 1 .
Статус контрольного органа муниципального образования определен ст.
38 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации». Ему может быть придана организационно-правовая
форма контрольно-счетной палаты, ревизионной комиссии или
иного органа. Состав этого органа может быть сформирован на муниципальных
выборах или решением представительного органа муниципального образования.
Его цели – осуществление контроля за исполнением местного бюджета,
соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного
бюджета, отчета о его исполнении, а также контроля за соблюдением
установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся
в муниципальной собственности – сродни целям образования Счетной палаты
РФ, но ограничены местным бюджетом и муниципальной собственностью.
Исходя из смысла ч. 4 ст. 38 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» объектом интересов
контрольного органа является деятельность органов и должностных
лица местного самоуправления. Это положение выводит деятельность контрольного
органа из-под действия Федерального закона «О защите прав юри-
1 См.: ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ (ред. от 25.12.2008)
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //
СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
169

дических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля», чего нельзя сказать о
местной администрации и иных органах местного самоуправления. Это означает,
что разработчиками Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ
допущена юридико-техническая ошибка: специальный юридический термин
«муниципальный контроль», имеющий в отраслевом законодательстве о местном
самоуправлении совершенно определенное значение, применен в совершенно
ином значении.
Структура местной администрации и иные органы местного самоуправления
определяются каждым муниципальным образованием самостоятельно в
соответствии с его уставом. На практике встречаются, например:
отделы (градостроительного кадастра и надзора 1 ; услуг населению и защиты
прав потребителей 2 ; муниципального строительного контроля 3 );
управления (потребительского рынка 4 ; муниципальных экологических
программ, мониторинга и контроля 5 );
департаменты (жилищно-коммунального хозяйства 1 );
1 См., напр.: Распоряжение Главы Администрации городского округа Саранск от
15.12.2006 № 1386-р «Об утверждении Перечня должностных лиц, уполномоченных составлять
протоколы об административных правонарушениях при несоблюдении правил благоустройства,
чистоты и порядка в г. Саранске на строительных площадках, а также прилегающих
к ним территориях». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы
«КонсультантПлюс».
2 См., напр.: Постановление Главы администрации г. Иванова от 06.03.1995 № 159
«Об утверждении Положения об отделе услуг населению и защиты прав потребителей администрации
города». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы
«КонсультантПлюс».
3 См., напр.: Решение Совета Муниципального образования городского округа «Сыктывкар»
от 14.11.2008 № 15/11-307 «Об утверждении структуры Администрации Муниципального
образования городского округа «Сыктывкар» // Панорама столицы. 2008. № 46. 20
ноября.
4 См., напр.: Решение Совета городского округа г. Уфа Республики Башкортостан от
29.03.2007 № 23/11(ред. от 02.10.2008) «О структуре Администрации городского округа город
Уфа Республики Башкортостан» // Вечерняя Уфа. 2007. № 62-63(10711). 4 апреля.
5 См., напр.: Постановление главы администрации г. Владивостока от 11.09.2006 №
2206 «Об утверждении Положения об управлении муниципальных экологических программ,
мониторинга и контроля». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы
«КонсультантПлюс».
170

инспекции (Муниципальная инспекция 2 ; Тверская городская экологическая
инспекция) и др.
Встречаются также такие «экзотические» муниципальные контролирующие
органы, как муниципальное учреждение Уфимская городская ветеринарная
станция 3 и даже ООО «Отдел санитарного контроля» 4 , действующий в г. Владивостоке.
Перечисленные и аналогичные им органы наделяются муниципальными
правовыми актами полномочиями по проведению проверок соответствия деятельности
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей требованиям,
устанавливаемым актами органов местного самоуправления, а также требованиям
федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации 5 . Так,
Главное управление архитектуры и градостроительства Администрации г. Казани
обеспечивает контроль за реализацией генерального плана города, осуществлением
его комплексной застройки, за качеством застройки и благоустройства
жилых районов, производственных и рекреационных зон. В его обязанности
входит: осуществление постоянного надзора за реализацией градостроительной
документации; государственный контроль за охраной, реставрацией и
использованием памятников истории и культуры; государственный архитек-
1 См., напр.: Постановление Главы администрации г. Казани от 29.04.2005 № 1001
(ред. от 13.02.2006) «О дальнейшем совершенствовании системы управления жилищнокоммунальным
хозяйством г. Казани» // Казанские ведомости. 2005. № 248. 1 ноября.
2 См., напр.: Постановление Главы администрации г. Ставрополя от 30.08.2002 №
6049 (ред. от 09.09.2003) «О переименовании Инспекции архитектурно-строительного надзора
Администрации города Ставрополя в Муниципальную инспекцию Администрации города
Ставрополя. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3 См. упомянутое Решение Совета городского округа г. Уфа Республики Башкортостан
от 29.03.2007 № 23/11.
4 См.: Постановление главы г. Владивостока от 10.09.2008 № 283 «О подготовке
предприятий к работе в зимний период 2008 – 2009 гг.». Документ опубликован не был. Доступ
из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5 Положение о Департаменте градостроительства и архитектуры Администрации г.
Липецка, утвержденное распоряжением Главы Администрации г. Липецка от 6 марта 2006 г.
№ 1117-р, предусматривает, в числе функций Департамента осуществление контроля за соблюдением
законодательства Российской Федерации о градостроительстве, землеустройстве
и иных нормативных правовых актов в пределах своей компетенции. Документ опубликован
не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
171

турно-строительный надзор за качеством строительства и реконструкции объектов
жилищно-гражданского и коммунального строительства, производственного
и непроизводственного назначения и др. 1 .
В целях реализации возложенных обязанностей названному подразделению
городской Администрации предоставлены соответствующие права: производить
контроль за ходом работ на любых объектах строительства, предприятиях
и организациях, выпускающих строительные материалы, изделия и конструкции,
независимо от ведомственной подчиненности этих предприятий и
организаций и форм собственности; запрещать дальнейшее производство
строительно-монтажных, ремонтно-строительных и других видов работ, выполняемых
с нарушениями и отклонениями от утвержденной проектной документации,
нормативных требований, представляющих угрозу жизни и здоровью
людей, уничтожения исторических и культурных ценностей, городских и
пригородных ландшафтов, а также наносящих ущерб собственности, правам и
интересам граждан, государства и юридических лиц; прекращать производство
топогеодезических и инженерно-геологических работ и раскопок, выполняемых
с нарушением действующих инструкций и нормативов или без разрешения, выданного
в установленном порядке; требовать и получать необходимые данные
от органов статистики, организаций, учреждений, предприятий, расположенных
на территории города, независимо от их ведомственной подчиненности и
форм собственности, а также плановые отчетные данные по вопросам, относящимся
к компетенции Главного управления и т.д.
Так, в соответствии с Решением Красноярского городского Совета от 25
января 2006 г. № В-166 «О структуре Администрации города Красноярска» 2 в
Администрацию города входят департаменты (общественной безопасности;
муниципального имущества и земельных отношений; градостроительства; го-
1 См.: Положение о Главном управлении архитектуры и градостроительства администрации
г. Казани, утвержденное Постановлением Главы администрации г. Казани от 14 апреля
1997 г. № 711. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы
«КонсультантПлюс».
2 См.: Городские новости. 2006. № 9. 31 января; № 120. 11 октября.
172

родского хозяйства; транспорта и др.); главные управления (здравоохранения;
образования; культуры; по гражданской обороне, чрезвычайным ситуациям и
пожарной безопасности и др.); управления (продовольственных ресурсов, торговли
и услуг; труда; информатизации и связи; архитектуры; по охране окружающей
среды и др.) и территориальные подразделения Администрации в районах
города. В качестве примера приведем основные направления деятельности
Управления г. Красноярска по охране окружающей среды:
контроль в пределах своих полномочий за соблюдением экологических
норм и требований при осуществлении хозяйственной деятельности предприятий
на территории города;
разработка основных направлений природоохранной деятельности в рамках
планирования социально-экономического развития города;
контроль за использованием средств, выделяемых из бюджета города для
финансирования природоохранных мероприятий;
анализ эффективности выполняемых природоохранных мероприятий 1 .
Должностные лица муниципальных органов уполномочены составлять
протоколы об административных правонарушениях 2 .
В структуру Департамента строительства и архитектуры г. Новосибирска
входит Комитет контроля и экспертизы стоимости строительства объектов муниципальной
собственности.
Управлению муниципальных экологических программ, мониторинга и
контроля Администрации г. Владивостока предоставлено право в установленном
законодательством порядке посещать объекты производственного и социального
назначения на территории города Владивостока, за исключением объектов,
экологический контроль которых осуществляют федеральные органы го-
1
См.: Официальный сайт Администрации г. Красноярска //
http://www.admkrsk.ru/co№te№t.asp?id=5389.
2 См.: Распоряжение администрации г. Красноярска от 20 июня 2007 г. № 145-р «Об
утверждении Перечня должностных лиц органов местного самоуправления и муниципальных
учреждений города, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях»
// Городские новости. 2007. № 88. 27 июня; 11 июля.
173

сударственной власти; составлять по результатам проверок акты, протоколы и
направлять их в административную комиссию, по подведомственности или
специально уполномоченным органам государственного экологического контроля,
для принятия мер административного воздействия в соответствии с Ко-
АП РФ 1 .
Вопрос о природе юридической деятельности исполнительнораспорядительных
органов местного самоуправления дискуссионен. С одной
стороны, их деятельность осуществляется в рамках местного самоуправления,
независимого от государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). С другой
стороны, правовые отношения, складывающиеся между органами местного самоуправления,
их должностными лицами и гражданами и организациями по
поводу обеспечения соблюдения последними общеобязательных норм (устанавливаемых
федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации
и актами органов местного самоуправления), не отличаются от правоотношений
с участием органов государственной власти и их должностных лиц.
Данная проблема разрабатывалась нами в ходе работы по теме диссертации 2 .
Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации действуют
разнородные органы, в компетенции которых предусмотрены полномочия по
осуществлению административного надзора. Их функциональное родство является
предпосылкой для рассмотрения всей их совокупности с позиций системности.
Систематизация органов административного надзора помимо теоретического
интереса представляет значительную практическую ценность, поскольку
позволяет выявить закономерности, определяющие их взаимодействие, помогает
провести четкие границы их предметной и территориальной компетенции –
весьма трудная задача, учитывая неопределенность, сложившуюся по данному
вопросу в конституционном праве (ст. 71 – 73 Конституции РФ).
1 См.: Постановление Главы Администрации г. Владивостока от 11 сентября 2006 г.
№ 2206. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант
Плюс».
2 См.: Зырянов С. М. Правовая природа и виды муниципального контроля // Журнал
российского права. 2009. № 3. С. 26 – 35.
174

В ст. 71 Конституции РФ, выделяются области, отнесенные к исключительному
ведению Российской Федерации (ядерная энергетика, метрология и
обеспечение единства измерений и др.). Осуществление административного
надзора в этих областях региональными органами исполнительной власти следует
квалифицировать как нарушение Конституции РФ.
Проблема разграничения предметов ведения между федеральными службами
и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации существует
в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Правовые основы разграничения предметов ведения, основанные на конституционных
положениях (ст. 71 – 73 Конституции РФ), содержатся в Федеральном
законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 29.03.2008) «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 1 . Эти
основы уже не однократно подвергались детальному научному анализу, что позволяет
нам остановиться лишь на тех моментах, которые имеют непосредственное
отношение к деятельности федеральных служб и соответствующих им
региональных органов исполнительной власти.
Во-первых, ст. 71 – 73 Конституции РФ, определяя предметы ведения,
дают лишь сферы общественных отношениях в общих рамках: федеральный
бюджет, федеральные налоги и сборы (п. «з» ст. 71); ядерная энергетика (п. «и»
ст. 71); оборонное производство (п. «к» ст. 71). Более конкретно обозначены
лишь метрологическая служба и другие вопросы обеспечения единства измерений
(п. «р» ст. 71), что должно исключать создание региональных органов, дублирующих
функции Ростехрегулирования.
К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов ст. 72
Конституции РФ относит здравоохранение, природопользование, в том числе
землепользование, водопользование и недропользование, охрану памятников
истории и культуры и др. Значит, в этих сферах возможно осуществление госу-
1 См.: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
175

дарственного контроля и надзора и административной юрисдикции как федеральными
службами, так и соответствующими им региональными органами 1 .
Во-вторых, разграничение полномочий федеральных и региональных органов
исполнительной власти в Федеральном законе «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» осуществляется преимущественно
исходя из того, кто финансирует ту или иную деятельность. Так,
в соответствии с ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона органы государственной
власти субъекта Российской Федерации осуществляют самостоятельно за счет
средств регионального бюджета, в частности: государственный строительный
надзор, государственный экологический контроль (за исключением объектов
хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному
экологическому контролю), государственный надзор за техническим состоянием
самоходных машин и других видов техники и др. 2 .
Решение вопроса о финансировании деятельности региональных органов
весьма важно, однако вопрос этот должен решаться в случаях делегирования
федеральных функций региональным органам либо когда нет определенности с
тем, к чьему ведению эти функции относятся. По этому поводу заметим, что в
соответствии с ч. 3 ст. 17 названного Федерального закона в сфере совместного
ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной
1 Например, в области надзора за эксплуатацией водных объектов разграничены полномочия
Росприроднадзора и соответствующих органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации (министерств природы, природных ресурсов, служб, департаментов,
управлений и т.д.). См., напр.: Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ (ред. от
14.07.2008) // СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381 и принятое в соответствии с ним Постановление
Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. № 640 (ред. от 30.12.2006) «О критериях отнесения
объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за
использованием и охраной водных объектов и региональному государственному контролю и
надзору за использованием и охраной водных объектов» // СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4713.
2 Заметим, что отнесение перечисленных полномочий к предметам совместного ведения
весьма сомнительно. В ч. 1 ст. 72 Конституции РФ эти предметы ведения не названы, что
является основанием для квалификации нормы ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона как вмешательства
Российской Федерации в предметы исключительного ведения субъектов Российской
Федерации. На данное обстоятельство указывают и другие ученые. См., напр.: Кокотов
А. Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации // Российское право: образование, практика, наука. 2005. № 1 и др.
176

власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной
власти. Но данное положение противоречит ч. 2 ст. 77 Конституции
РФ, согласно которой единая система органов образуется «в пределах ведения
Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного
ведения». То есть, Конституция РФ предусматривает возможность
договорного разграничения сферы совместного ведения, выделения в ней области
ведения регионов, в которой могут быть образованы органы, не входящие
в единую систему исполнительной власти. Федеральный закон «не заметил»
данной детали.
А главное – разграничение предметов ведения путем установления источников
финансирования деятельности органов не препятствует региональным
властям в создании параллельных структур, финансируемых из региональных
бюджетов. В приведенном нами примере с Госалкогольинспекцией Республики
Татарстан или с башкирской Госпродинспекцией требования указанного
Федерального закона не нарушаются. В этой связи следует поддержать А.
Н. Черткова, утверждающего, что определение источника финансирования соответствующего
полномочия как критерий разграничения полномочий между
федеральными и региональными органами необходимо, но далеко не достаточно
1 . В то же время, ученый полагает, что критериями разграничения полномочий
в сфере совместного ведения, помимо источника финансирования, должны
быть значимость соответствующего вопроса (общероссийская или сугубо региональная),
наличие или отсутствие особой специфики в его регулировании по
субъектам Федерации и необходимость единообразного регулирования такого
вопроса, особенно в связи с обеспечением равноправия граждан на всей территории
Российской Федерации 2 . С этим утверждением согласиться нельзя.
Во-первых, в настоящее время, в законодательстве сложилось несколько
вариантов разграничения предметов ведения и полномочий между федераль-
1 См.: Чертков А. Н. Указ. соч.
2 См.: Там же.
177

ными службами и соответствующими региональными органами исполнительной
власти 1 и определение источника финансирования – лишь один из них.
Во-вторых, в перечне, данном в ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона, прямо
названы семь видов административного надзора, осуществляемых органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации за счет средств региональных
бюджетов: 1) в строительстве; 2) в области долевого строительства
многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости; 3) в области государственного
регулирования цен (тарифов) на товары (услуги); 4) в области
осуществления экологического надзора; 5) в области эксплуатации самоходных
машин и других видов техники; 6) в области использования и охраны водных
объектов; 7) в области использования и сохранности жилищного фонда.
С другой стороны, целый ряд пунктов данного перечня опосредованно
предполагает осуществление административного надзора. Так, функции организации
предоставления дошкольного, начального, среднего и дополнительного
профессионального образования, дополнительного образования детям, очевидно,
связана с обеспечением выполнения образовательными учреждениями
нормативных предписаний, которое, собственно, осуществляется в форме административного
надзора; функции осуществления мероприятий в области охраны
труда должны охватывать и надзор за соблюдением законодательства об
охране труда; осуществление полномочий собственников лесных участков также
требуют осуществления мероприятий по охране лесных участков, в обязательном
порядке включающих осуществление административного надзора за
соблюдением соответствующих правил.
В-третьих, в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 8 августа 2001
г. № 128-ФЗ (ред. от 22.07.2008) «О лицензировании отдельных видов деятель-
1 Например: определение предметов исключительного ведения Российской Федерации;
установление характеристик объектов, отнесенных к предметам ведения федеральной
службы. Объекты, не обладающие специальными характеристиками, относятся к ведению
региональных инспекций; установление перечней конкретных объектов, отнесенных к ведению
федеральной службы; передача всего круга вопросов в ведение региональных инспекций,
образующих единую государственную инспекцию; создание территориальных органов
федеральных служб с «двойным» подчинением.
178

ности» 1 Правительство РФ устанавливает виды деятельности, лицензирование
которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации. Постановлением Правительства РФ от 26 января 2006 г. № 45
(ред. от 07.11.2008) «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности»
2 установлено семь видов деятельности: заготовка, переработка лома
черных и цветных металлов; медицинская и фармацевтическая деятельность;
оборот наркотических средств и психотропных веществ. А, поскольку, в функции
лицензирующего органа входит осуществление административного надзора
за соблюдением условий осуществления лицензируемой деятельности, эти
виды также следует отнести к ведению органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, несмотря на то, что они не упомянуты в перечне,
утвержденном ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации».
Необходимо учитывать также и то, что в некоторых случаях отдельные
полномочия предоставляются субъектам Российской Федерации тематическими
федеральными законами. Так, в ч. 10 ст. 18 Федерального закона от 22 ноября
1995 г. № 171-ФЗ (ред. от 01.12.2007) «О государственном регулировании
производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей
продукции» 3 определено, что лицензии на розничную продажу алкогольной
продукции выдаются только организациям субъектами Российской Федерации
в установленном ими порядке. Более того, указанные полномочия могут быть
переданы субъектом Российской Федерации органам местного самоуправления
в соответствии со статьей 7 данного Федерального закона. Кстати, данное положение
легализует вышеназванные торговые инспекции субъектов Российской
Федерации, осуществляющие административный надзор за соблюдением условий
осуществления лицензируемого вида деятельности (торговли алкогольной
1 См.: СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. I). Ст. 3430.
2 См.: СЗ РФ. 2006. № 6. Ст. 700.
3 См.: СЗ РФ. 2006. 1995. № 48. Ст. 4553.
179

продукцией). Но расширение данного полномочия надзором за соблюдением
иных правил торговли, включая требования к качеству товаров, представляется
вполне логичным, что и реализовано в положениях о госпродинспекциях, госалкогольинспекциях.
В результате, все эти способы не препятствуют созданию параллельных
региональных структур, дублирующих деятельность федеральных служб, конкурирующих
с ними, о чем свидетельствуют примеры учреждения в субъектах
Российской Федерации региональных инспекций. И критерий значимости вопроса
не препятствует учреждению очередной региональной инспекции, напротив,
значимость может быть дополнительным аргументом за ее создание.
Полагаем, что устранение излишней «административной опеки», ограничение
стремления региональных властей «участвовать в осуществлении государственного
контроля и надзора» наряду с федеральными службами (или тривиального
«раздувания» региональной исполнительной власти) должно проводиться
другими методами. Возможно, следует дополнить Федеральный закон
от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля
(надзора) и муниципального контроля» нормами, прямо запрещающими создание
в субъектах Российской Федерации органов исполнительной власти, учреждений,
дублирующих функции федеральных органов исполнительной власти.
Таким образом, в ходе исследования установлено следующее.
1. Органы административного надзора в основном являются правопреемниками
советских органов государственного контроля, государственных инспекций,
образованные из исполнительно-распорядительных органов надведомственного
контроля в результате изменения объекта – приватизации государственных
предприятий и учреждений.
2. Органы административного надзора всегда представляли собой в совокупности
систему, характеризующуюся очень слабыми системными связями,
несмотря на то, что попытки организовать и координировать их деятельность
180

предпринимались неоднократно. Такая система не может быть признана целостной.
3. Ретроспективный анализ развития органов административного надзора
свидетельствует о наличии общей тенденции, заключающейся в обретении ими
все большей функциональной специализации, самостоятельности, независимости
от органов, осуществляющих функции по выработке государственной политики,
нормативному правовому регулированию, оказанию государственных
услуг и управлению государственной собственностью. Новый этап развития
начат Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 в ходе административной
реформы федеральных органов исполнительной власти, в соответствии с
которым основными субъектами административного надзора были определены
федеральные службы. Административно-надзорная функция выделяет федеральные
службы из системы федеральных органов исполнительной власти, определяет
особый характер их статуса. Вместе с тем, по мнению автора, строгое
следование исторически сложившейся тенденции требует дальнейшей оптимизации
статуса субъектов административного надзора, закрепления в концептуальных
актах Президента РФ и Правительства РФ указанных принципов в форме,
не допускающей отступлений в угоду личным и корпоративным интересам.
В то же время, предусмотренное допущение в специально оговоренных случаях
возложения надзорной функции на иные органы исполнительной власти обеспечивает
необходимую гибкость государственного управления.
4. Реализация конституционного принципа федерализма обусловливает
образование органов административного надзора субъектов Российской Федерации,
а развитие местного самоуправления и отнесение к ведению муниципальных
образований «вопросов местного значения», нередко совпадающих с
интересами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, позволяет
муниципальным образованиям создавать в структуре исполнительнораспорядительных
органов местного самоуправления либо в форме муниципальных
учреждений органы, осуществляющие деятельность, по своей юридической
природе являющуюся административным надзором.
181

5. Существующие механизмы разграничения предметов ведения между
федеральными органами административного надзора, федеральными и региональными
органами административного надзора, а также между государственными
органами административного надзора и муниципальными организациями
недостаточно эффективны, в результате чего не устраняется дублирование полномочий
субъектов административного надзора, возрастают «административные
барьеры» и связанные с ними издержки в предпринимательской деятельности,
снижающие валовый внутренний продукт и налоговые поступления в
бюджетную систему Российской Федерации.
6. Перспективы развития субъектов административного надзора связываются
автором с системной организацией, характеризующейся:
- функциональной специализацией субъектов административного надзора;
- унификацией их организационно-правовых форм;
- вертикальной и горизонтальной организацией их взаимодействия;
- выработкой объективных критериев оценки эффективности административно-надзорной
деятельности.
7. Становление муниципальной власти в качестве самостоятельного вида
публичной власти в условиях неопределенности категории «вопросы местного
значения» и распространения практики делегирования государственных функций
органам местного самоуправления обусловливает создание структурных
подразделений исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления
и муниципальных учреждений, осуществляющих наряду с контролем за
соблюдением гражданами и юридическими лицами обязательных требований
муниципальных правовых актов переданную им (а в отдельных случаях «присвоенную»)
государственную функцию административного надзора. Реализация
исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления и
муниципальными учреждениями приобретенной государственной функции, в
отличие от осуществления ими муниципально-правового контроля в сфере ведения
местного самоуправления, имеет административно-правовую природу.
182

8. Юридический термин «муниципальный контроль», использован в Федеральном
законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ в ином значении, нежели
придаваемое ему в отраслевом законодательстве о местном самоуправлении,
что является нарушением правил законодательной техники. На самом деле в
названном Федеральном законе речь идет об исполнении переданных федеральными
законами и нормативными правовыми актами субъектов Российской
Федерации государственных административно-надзорных полномочий исполнительно-распорядительными
органами местного самоуправления и муниципальными
учреждениями.
§ 2. Структура и содержание административно-правового статуса
органа административного надзора
Правовое положение субъектов государственного управления, особенности
их участия в правоотношениях определяются различными факторами. Выделяя
из всей совокупности органов исполнительной власти органы административного
надзора, мы берем за основу общность (даже единство) осуществляемых
ими функций. Необходимость осуществления общих функций неизбежно
обусловливает сходство компетенции. В то же время, существуют не менее
важные факторы, связанные с организационными формами, с положением в
системе органов исполнительной власти.
Еще одно важное обстоятельство необходимо обозначить в качестве определяющего
требования к органам административного надзора. Административно-надзорная
деятельность неизбежно сопряжена с необходимостью ограничения
прав и свобод граждан и организаций, следовательно, полномочия
надзорных органов должны устанавливаться федеральным законом.
Углубление научных знаний о правовом положении органов административного
надзора позволит от поиска путей оптимизации системы органов ис-
183

полнительной власти «вслепую» перейти к научно обоснованному построению
указанной системы, обеспечить законность деятельности надзорных органов,
исключить дублирование их полномочий.
Одной из важнейших задач организации исполнительной власти в настоящее
время признается снижение «административных барьеров» для бизнеса,
прежде всего, малого и среднего. Определение правового статуса субъекта
административного надзора, установление требований к его содержательному
наполнению на современном этапе развития управленческих отношений становится,
поэтому, одной из наиболее актуальных задач теории административного
права, представляет определенный научный и практический интерес.
Участие (объем, направления) субъектов государственного управления в
административно-правовых отношениях определяется совокупностью их юридических
признаков, которую в теории права принято называть правовым статусом
или административно-правовым статусом. К сожалению, несмотря на
широкое применение данного термина, теория административно-правового статуса
субъекта государственного управления остается недостаточно разработанной.
Пожалуй, единственная более или менее цельная теория основывается на
работах Б. М. Лазарева 1 , Д. Д. Цабрия 2 , Д. Н. Бахраха. Последний предложил
сгруппировать элементы правового статуса в блоки: целевой, структурноорганизационный,
компетенционный 3 . А. Ю. Якимов развил ее применительно
к субъекту административной юрисдикции 4 и предложил дополнить самостоя-
1 См.: Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. – М., 1972.
2 См.: Цабрия Д. Д. Статус органов управления // Советское государство и право.
1978. № 2. С. 126 – 128.
3
См.: Бахрах Д. Н. Коллективные субъекты административного права
// Правоведение. 1991. № 3. С. 66 – 73; Его же: Административное ведомство: Понятие, правосубъектность
// Правоведение. 1979. № 3. С. 33 – 41; Организационные структуры государственного
управления // Правоведение. 1981. № 6. С. 27 – 36; Административное право.
Учебник. – М., 1993. С. 25 и др.
4 См.: Якимов А. Ю. Указ. соч.
184

тельным блоком ответственности 1 . Все последующие ревизионистские попытки
сводились к незначительным изменениям его структуры 2 .
Представляется, что основные положения ставшей уже классической в
отечественном праве теории административно-правового статуса коллегиального
субъекта административного права могут быть востребованы и для характеристики
субъектов административного надзора.
В то же время, сложившаяся конструкция административно-правового
статуса может быть подвергнута некоторой корректировке. В частности, по
нашему мнению, нецелесообразно выделять в качестве отдельного блока ответственность.
Ответственность традиционно представляется как уголовная, административная,
дисциплинарная (применительно к статусу должностного лица) и
1 Высказывается мнение о том, что ответственность подлежит включению в компетенцию.
См., напр.: Бачило И. Л. Функции органов управления. – М., 1976. С. 52 – 53; Братусь
С. Н. Юридическая ответственность и законность (очерк теории). – М., 1976. С. 103 и
др. Другие ученые полагают, что ответственность следует рассматривать как самостоятельный
блок элементов правового статуса. См., напр.: Якимов А. Ю. Указ. соч. С. 33; Косоногова
О. В. Рассмотрение судьями арбитражных судов дел об административных правонарушениях:
проблемы теории и нормативного регулирования: Дис. … канд. юрид. наук. – Воронеж,
2006. С. 170 и др.
2 См., напр.: Макарова Т. Б. Категориальный анализ понятия «административноправовой
статус органов исполнительной власти» (методология вопроса) // Государственная
власть и местное самоуправление. 2006. № 6; Киселев А. В. Административно-правовой статус
государственных учреждений: понятие, элементы, особенности» // Законы России: опыт,
анализ, практика», 2007, № 6; Ускова А. С. Административно-правовой статус городских и
районных органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2002 и др.
185

гражданско-правовая 1 . Ни один из названных видов ответственности неприменим
к государственному органу. Гражданско-правовая ответственность представляет
собой денежные выплаты из государственного бюджета. Административно-правовая
(штрафная) ответственность также не может быть обращена на
денежные средства государственного органа 2 . Данный вывод прямо вытекает из
норм федерального законодательства. В ст. 135 Федерального закона от 23 декабря
2003 г. № 186-ФЗ (ред. от 10.11.2004) «О Федеральном бюджете на 2004
год» 3 установлено, что исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации,
а также по взысканию средств по денежным обязательствам получателей
средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет
средств федерального бюджета с лицевых счетов, открытых в органах федерального
казначейства (выделено мной – С.З.), службой судебных приставов
(Федеральной службой судебных приставов после вступления в силу соответствующих
федеральных законов) не производится. Постановлением Конституционного
Суда РФ от 14 июля 2005 г. № 8-П статья 135 названного Федерального
закона признана не противоречащей Конституции РФ.
1 Вопрос о юридической ответственности государственных органов остается дискуссионным
в теории права. В законодательстве сложилось следующее положение. КоАП РФ
предусматривает административную (штрафную) ответственность юридических лиц. Возможна
гражданско-правовая ответственность государственного органа как юридического
лица. Однако государственные органы отвечают по обязательствам, возникающим из причинения
вреда, равно как и оплачивают административные штрафы из государственной казны.
То есть, ответственность переносится на государство, представителями которого эти органы,
по сути, и являются. Сами же они субъектами юридической ответственности, по нашему
мнению, быть не могут. А. В. Калмыкова утверждает, что институт ответственности органа
государственной власти достаточно развит в западных странах, где считается одним из институтов
развитого гражданского общества, и предлагает в положениях о федеральных
службах и иных нормативных правовых актах, устанавливающих административно-правовой
статус федеральных органов исполнительной власти, уделить внимание данной проблеме. В
то же время, она признает, что речь может идти только о политической ответственности.
См.: Калмыкова А. В. Совершенствование правового статуса федеральных контрольнонадзорных
органов в условиях административной реформы. // Журнал российского права.
2004. № 8.
2 Все денежные средства, имеющиеся в распоряжении государственного органа, государственного
учреждения, являются целевыми, при этом на такую цель, как выплаты по
штрафам, выделение денежных средств не предусматривается.
3 См.: СЗ РФ. 2003. № 52 (Ч. I). Ст. 5038.
186

Подобный подход не отражает все возможные варианты наступления негативных
последствий в случае нарушения предписаний правовых норм. Заметим,
что многие авторы обращают внимание на такой элемент компетенции,
как право отменять решения нижестоящего органа, однако дальнейшего развития
эта идея не получила. В то же время, исходя из трехэлементной структуры
идеальной правовой нормы, наличие санкции является обязательным компонентом
любого нормативного предписания. Поэтому последний блок следовало
бы именовать санкционным. Однако целесообразность его выделения в качестве
самостоятельного представляется сомнительной.
Sensu stricto ответственность субъекта административного надзора (органа
или учреждения) вообще не может быть выделена в качестве самостоятельного
элемента ни статуса в целом, ни отдельного его блока (например, компетенционного
или структурно-организационного), также как не может рассматриваться
в качестве элемента статуса гипотеза нормы. Кроме того, в настоящее
время юридическая ответственность всякого государственного органа отсутствует
как формально, так и фактически.
Однако, по нашему мнению, юридическая конструкция статуса органа
административного надзора должна быть расширена за счет введения в нее
блока элементов, определяющих критерии и порядок оценки его деятельности.
Предлагая данную новацию, мы исходим из предположения, что деятельность
любого государственного органа должна быть направлена на определенный явный,
измеримый с помощью каких либо инструментов результат.
Идея оценки деятельности органов исполнительной власти по результату
в последнее время активно разрабатывается российской административной
наукой. Я. Кузьминов говорит: «В Швеции, например, действует служба наподобие
ГАИ, которая получает тем больше денег, чем меньше смертей на дорогах
зарегистрировано. Не по всем направлениям, очевидно, такого рода показатели
можно найти, но стараться нужно. Комиссия вице-премьера Александра
Жукова сейчас занята поиском именно такого рода показателей деятельности
для всех органов исполнительной власти.
187

Оценка по результату может быть разработана для тех ведомств, которые
оказывают государственные услуги – для агентств и контрольно-надзорных
служб. Для министерств можно сформулировать только такие показатели, которые
будут отражать состояние отраслей, за развитие которых они отвечают.
Для Минпромэнерго, например, предлагаются показатели производства пассажирских
авиалайнеров, автомобилей… Ясно, что выделить, какая именно часть
прироста производства (или снижения энергоемкости) есть результат политики
министерства, а какая – порождена рыночными факторами, невозможно. Поэтому
применительно к правоустанавливающим органам речь может идти только
об общей политической оценке результатов их работы. А вот агентства по
мере разработки хороших показателей действительно можно «перевести на
хозрасчет» 1 .
Полагаем, что и деятельность служб (а также других органов и учреждений,
осуществляющих административный надзор) может оцениваться по результату.
Главный результат деятельности федеральной службы должен быть
напрямую увязан с целью административного надзора – обеспечением отраслевой
безопасности (дорожного движения, промышленной, экологической и т.д.).
Такой критерий представляется весьма приемлемым и удобным, поскольку результат
может быть измерен в абсолютных и относительных показателях: количество
аварийных ситуаций, количество пострадавших в них, количество погибших;
количество пострадавших/погибших на 100 000 жителей (занятых в
определенной сфере) и др., а также легко выявляется динамика этих показателей
в сравнении с прошлыми отчетными периодами. Эти показатели являются
наиболее объективными в отличие от применяемых в настоящее время оценок
количества выявленных правонарушений, количества составленных протоколов,
выданных предписаний, примененных мер принуждения (временный запрет
деятельности). Понятно, что количество выявленных правонарушений будет
немногим отличаться от количества выявленных в предыдущем периоде в
1 См.: http://www.liberal.ru/article.asp?num=196.
188

ту или иную сторону, в зависимости от требований оценивающих. Предлагаемая
часто оценка мнения населения о деятельности органа, по нашему мнению,
приемлема лишь для некоторых наиболее публичных органов исполнительной
власти, таких как органы внутренних дел.
Таким образом, правовой статус субъекта государственного управления
представляет собой совокупность следующих блоков элементов: а) целевой
(цели, задачи, функции органа); б) структурно-организационный; в) компетенционный;
г) оценочный. Данная конструкция является универсальной и может
использоваться для характеристики любого государственного органа или учреждения.
А вот правовое наполнение выделенных блоков будет различным.
А. Целевой блок элементов административно-правового статуса органа
административного надзора.
Целевой блок элементов административно-правового статуса государственного
органа является определяющим, поскольку цель создания органа является
первичной, она обусловлена необходимостью осуществления конкретных
государственных функций. Правильное определение целей, задач и функций
органа необходимо для формирования его компетенции, наполнения ее конкретными
полномочиями. Ю. А. Тихомиров справедливо отмечает очевидность
зависимости качества работы органов управления и конечной результативности
от обоснованности поставленных целей, от правильного соизмерения целей и
средств их достижения. Ошибочно выдвинутые цели не дадут социально значимого
эффекта 1 .
Отмеченная взаимосвязь элементов целевого блока компетенции свидетельствует
о его системности. И. Л. Бачило предложила свое видение этой системы,
представляющее, по нашему мнению, определенный научный интерес.
По ее мнению, можно выделить три уровня целей: цели первого уровня – соб-
1 См.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. – М., 2004. С. 43.
189

ственно цели; на втором уровне цели проявляются в задачах органа; на третьем
уровне они выражаются как функции органа или функциональные цели 1 .
Под целями обычно понимают «предмет стремления, то, что надо, желательно
осуществить» 2 . Н. А. Игнатюк предлагает сформулировать цели федеральных
министерств, как то, к чему они в своей деятельности должны стремиться
при осуществлении надлежащего государственного управления в определенной
сфере (отрасли) 3 . А. Ю. Якимов определяет цель субъектов административной
юрисдикции как защиту объектов правоохраны (личности, ее прав и
свобод, собственности, окружающей среды и др.) от противоправных посягательств
в виде административных правонарушений 4 . По аналогии цель субъектов
административного надзора – охрана объектов правоохраны, поскольку
юрисдикция следует за надзором, если надзор выявляет правонарушение. Однако
в целевом блоке элементов статуса речь может идти о цели создания органа
и о целях его деятельности, что далеко не одно и то же. Прежде чем говорить
о цели системы, решать, что она может и «как», надо знать, для чего она создана,
что собой представляет, отмечала И. Л. Бачило 5 , следовательно, необходимо
определить, с какой целью государство учреждает тот или иной орган. Эта цель
ложится в основу статуса органа, от нее зависит организационная структура,
подчиненность и компетенция органа.
Отношение к государству как к институциональному образованию обусловливает
необходимость соответствующего подхода к определению целей
органов, осуществляющих административный надзор. Анализ законодательства
в совокупности с правовой доктриной обнаруживает множество целей, образующих
стройную систему, в которой четко проявляются несколько уровней.
На первом, более общем уровне цели государства. Государство существует для
837.
1 См.: Бачило И. Л. Функции органов управления. – М., 1976.С. 59.
2 См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. – М., 1999. С.
3 См.: Игнатюк Н. А. Указ. соч. С. 107.
4 См.: Якимов А. Ю. Указ. соч. С. 34.
5 См.: Бачило И. Л. Функции органов управления. С. 11.
190

реализации политических, экономических и социальных функций (три группы
функций, соответствующие трем сферам государственного управления).
На втором уровне располагаются цели органов государственной власти,
в том числе, интересующей нас исполнительной власти. Органы исполнительной
власти образуются для реализации конкретных функций. И. Л. Бачило пишет:
«В соответствии со спецификой и разнообразием сфер общественной деятельности,
непрерывно развивающихся в условиях подлинной демократии, социалистических
форм хозяйства и научно-технического прогресса, в государственном
механизме образуются специальные системы управления, которые
включают в свою структуру подсистемы, звенья, отдельные органы управления.
Все они осуществляют определенные, присущие только им функции» 1 .
В результате реализации указов Президента РФ от 9 марта 2004 г. и от 20
мая 2004 г. и пересмотра функций федеральных органов исполнительной власти,
проведенного Правительственной комиссией по проведению административной
реформы, принята следующая типология функций органов исполнительной
власти: 1) функции по принятию нормативных правовых актов; 2)
функции по контролю и надзору; 3) функции по управлению государственным
имуществом; 4) функции по оказанию государственных услуг (четыре группы
функций). Все эти функции необходимы для осуществления государственного
управления, для реализации политических, экономических и социальных функций
государства. Названные четыре группы функций исполнительной власти
имеют место во всех трех сферах государственного управления, соответствующих
трем группам функций государства.
Таким образом, в качестве самостоятельной группы функций исполнительной
власти выделяются функции по контролю и надзору. Это, безусловно,
группа функций, включающая помимо собственно контроля и надзора также
регистрационную и разрешительную (лицензионно-разрешительную) функции.
1 См.: Бачило И. Л. Указ. соч. С. 60.
191

Необходимость эффективного осуществления государственных функций,
объединяемых в группу функций по контролю и надзору, обусловила создание
специального вида федеральных органов исполнительной власти – федеральных
служб. Таким образом, одна из целей создания федеральных служб – осуществление
административного надзора.
Третий уровень целей соответствует индивидуально определенному
субъекту, осуществляющему административно-надзорную деятельность, который
может приобретать форму обособленного подразделения или должностного
лица в системе этого органа. Цели третьего уровня различаются по предмету,
путем его специализации. Так, в системе Ростехрегулирования на третьем
уровне присутствуют такие цели: осуществление государственной функции в
области экологии (1), в области градостроительной деятельности (2), в области
атомной промышленности и энергетики (3), в области опасных промышленных
производств (4).
Территориальным органам вышеназванных индивидуально определенных
органов исполнительной власти соответствуют цели четвертого уровня, различающиеся
по территориальному признаку.
С весны 2004 г. цели федеральных служб определяются в положениях об
этих органах именно таким образом, посредством указания на государственные
функции: «Федеральная служба … является федеральным органом исполнительной
власти, осуществляющим функции по … контролю и надзору в сфере
охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного
техногенного воздействия …» 1 .
При традиционном определении целей субъектов надзора необходимо
исходить из того, что «установленные цели означают способ длительной нормативной
ориентации субъектов права и устойчивую деятельность по достиже-
1 См., напр.: Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому
и атомному надзору, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. №
410 // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3348; Положения о Федеральной службе по надзору в сфере
транспорта, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 398. //
СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3345 и др.
192

нию этих целей» 1 . С этой позиции выделяются цели деятельности федеральных
служб, причем, в этом случае используются другие формулировки. В качестве
цели административного надзора может быть: проверка выполнения установленных
законодательством требований 2 ; обеспечение соблюдения отраслевого
законодательства 3 ; реализация отраслевых правил 4 ; уменьшение возможного
вреда 5 ; сохранение окружающей природной среды 6 ; охрана жизни, здоровья и
имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов
1 См.: Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 56.
2 См., напр.: Положение о государственном надзоре в области гражданской обороны,
утвержденное Постановлением Правительства РФ от 21 мая 2007 г. № 305 // СЗ РФ. 2007. №
22. Ст. 2641; Положение о государственном надзоре в области защиты населения и территорий
от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом Министерством
Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям
и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденное Постановлением Правительства
РФ от 1 декабря 2005 г. № 712 // СЗ РФ. 2005. № 50. Ст. 5299 и др.
3 См., напр.: Положение об осуществлении государственного лесного контроля и надзора,
утвержденное Постановлением Правительства РФ от 22 июня 2007 г. № 394 // СЗ РФ.
2007 № 27. Ст. 3282; Положение о государственном геодезическом надзоре за геодезической
и картографической деятельностью, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 28
марта 2000 г. № 273 // СЗ РФ. 2000 г. № 14. Ст. 1505; 2006. № 52 (Ч. 3). Ст. 5587; Положение
о проведении семенного контроля семян лесных растений, утвержденное Постановлением
Правительства РФ от 31 октября 1998 г. № 1269 // СЗ РФ. 1998. № 45. Ст. 5520; Положение о
сортовом и семенном контроле сельскохозяйственных растений в Российской Федерации,
утвержденное Постановлением Правительства РФ от 15 октября 1998 г. № 1200 // СЗ РФ.
1998 г. № 43. Ст. 5352; 2006. № 52 (Ч. 3). Ст. 5587; Положение о государственном контроле
за охраной атмосферного воздуха, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 15
января 2001 г. № 31 // СЗ РФ. 2001. № 4. Ст. 293; 2007. № 31. Ст. 4090 и др.
4 См.: Положение о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации,
утвержденное Постановлением Правительства РФ от 19 июня 1994 г. № 706 // СЗ РФ. 1994 г.
№ 9. Ст. 1007; 2001. № 17. Ст. 1714.
5 Положение о государственном надзоре за проведением работ по активному воздействию
на метеорологические и другие геофизические процессы на территории Российской
Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 25 августа 1999 г. № 946 //
СЗ РФ. 1999. № 35. Ст. 4327; 2005. № 7. Ст. 560.
6 См.: Положение о проведении государственного экологического контроля в закрытых
административно-территориальных образованиях, на режимных, особорежимных и особо
важных объектах Вооруженных Сил Российской Федерации и государственной экологической
экспертизы вооружения и военной техники, военных объектов и военной деятельности,
утвержденное Постановлением Правительства РФ от 18 мая 1998 г. № 461 // СЗ РФ.
1998. № 21. Ст. 2237.
193

общества и государства 1 ; обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия
населения 2 .
А. Ф. Ноздрачев и А. В. Калмыкова определяют основные цели федеральной
службы (все цели, не только надзорные) следующим образом:
1) реализация государственной политики в установленной сфере (области)
деятельности;
2) осуществление в порученной сфере (области) деятельности в соответствии
с законодательством Российской Федерации контрольной (надзорной),
регистрационной, лицензионной и иной разрешительной деятельности для
обеспечения соблюдения требований нормативных правовых актов и нормативно-технических
документов иными государственными органами и органами
местного самоуправления, организациями, предприятиями, учреждениями, российскими
и иностранными гражданами и лицами без гражданства;
3) обеспечение в установленном порядке вышестоящих и иных федеральных
органов государственной власти, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, органов местного самоуправления, заинтересованных
юридических и физических лиц информацией по предметам деятельности
федеральной службы;
4) содействие развитию межрегионального сотрудничества по вопросам,
отнесенным к предмету ведения федеральной службы 3 .
Исключая цели, связанные со смежными видами деятельности, получим в
итоге, что цель субъекта надзора, по мнению указанных авторов, – осуществление
надзорной деятельности для обеспечения соблюдения требований норма-
1 См.: Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения
Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ
от 15 июня 1998 г. № 711 // СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 2897; 2002. № 27. Ст. 2679; 2005. № 19.
Ст. 1781; 2007. № 18. Ст. 2180.
2
См.: Положение об осуществлении государственного санитарноэпидемиологического
надзора в Российской Федерации, утвержденное Постановлением
Правительства РФ от 15 сентября 2005 г. № 569 // СЗ РФ. 2005. № 39. Ст. 3953.
3 См.: Ноздрачев А. Ф., Калмыкова А. В. Схема Типового положения о федеральной
службе. // Административная реформа в России. Научно-практическое пособие / Под ред. С.
Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. – М., 2006. С. 235.
194

тивных правовых актов и нормативно-технических документов иными государственными
органами и органами местного самоуправления, организациями,
предприятиями, учреждениями, российскими и иностранными гражданами и
лицами без гражданства.
Отмечая единство объекта управления и надзора, Р. И. Денисов подчеркивал
главную задачу органов надзора – охрану соответствующих общественных
отношений от различного рода неправомерных посягательств 1 .
С другой стороны, надзор осуществляется в целях обеспечения отраслевой
безопасности. Данная цель может достигаться разными способами (установлением
специального административно-правового режима, правонаделением,
надзором, реализацией юридической ответственности), а также их совокупностью.
Таким образом, цель административного надзора представляется как: 1)
обеспечение заданного состояния поднадзорного объекта либо его сохранение;
2) охрана и защита прав и законных интересов; 3) обеспечение соблюдения
поднадзорным объектом установленных правил.
Дальнейшее развитие, выявление содержания трех формулировок целей
административного надзора приводит нас к выводу о том, что, по сути, они
совпадают. Обеспечение соблюдения поднадзорным объектом установленных
правил позволяет обеспечить заданное его состояние. Заданное состояние поднадзорного
объекта соответствует масштабу должного состояния, устанавливаемому
государством с целью обеспечения безопасности функционирования
указанного объекта. Таким образом, цель деятельности органов, осуществляющих
административный надзор, – обеспечение безопасности функционирования
поднадзорного объекта.
Обобщая сказанное, получаем два тезиса:
1. Органы, осуществляющие административный надзор, создаются с целью
реализации государственной функции по надзору за соблюдением участ-
1 См.: Денисов Р. И. Правовые и организационные проблемы административного надзора
в области внутренних дел: Дис. … д-ра юрид. наук. – М., 1983. С. 140.
195

никами правоотношений общеобязательных (обязательных для них) правил,
нормативов и стандартов.
2. Цель деятельности субъектов административного надзора – обеспечение
отраслевой безопасности.
Дальнейшее обобщение приводит нас к выводу о том, что субъекты административного
надзора создаются для реализации государственной
функции по надзору за соблюдением участниками правоотношений обязательных
для них правил с целью обеспечения отраслевой безопасности.
Задачи.
Под задачами в литературе предлагается понимать нахождение чеголибо,
имея исходные данные 1 . Данное определение больше подходит для естественных
наук, где исходные данные являются первичными. В то же время,
применяя данное определение к административному надзору, мы вынуждены
будем опираться на искомый результат решения задачи. Таковым является отраслевая
безопасность – цель осуществления административного надзора. Иначе
говоря, мы имеем не юридическую, а управленческую задачу. И задачи административного
надзора в ней предстают как способы или пути (что нужно
сделать) решения этой глобальной задачи, решением которой будет достижение
цели – безопасность.
Задачи органов, осуществляющих административный надзор, закреплены
в нормативных правовых актах по-разному. Иногда задачи определены в точности,
как цели. Например, задачей государственного геологического контроля
является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного
порядка пользования недрами, требований законодательства Российской Федерации
и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в
1 См.: Игнатюк Н. А. Указ. соч. С. 107.
196

области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения
государственного учета и отчетности 1 .
В других случаях раскрывается предмет надзора и задачей объявляется
обеспечение соблюдения требований к использованию и охране водных объектов;
особого правового режима использования земельных участков и иных объектов
недвижимости; иных требований водного законодательства 2 .
В других случаях под задачами имеют в виду предписанные правовыми
нормами основные направления деятельности органа, то есть, его функции.
Так, в вышеуказанном Положении о государственном экологическом контроле
на объектах Вооруженных Сил РФ названы следующие задачи:
1) наблюдение за состоянием окружающей природной среды и ее изменением
в результате повседневной военной деятельности;
2) проведение проверки соблюдения воинскими частями требований природоохранительного
законодательства и нормативов качества окружающей
природной среды;
3) проведение проверки выполнения планов и мероприятий по охране и
оздоровлению окружающей природной среды;
4) осуществление контроля за выполнением заключений государственной
экологической экспертизы;
5) проведение проверки соблюдения установленных нормативов, лимитов
выбросов и сбросов вредных веществ в окружающую природную среду, норм и
правил обращения с отходами;
1 См.: Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным
использованием и охраной недр, утвержденное Постановлением Правительства РФ
от 12 мая 2005 г. № 293 // СЗ РФ. 2005. № 20. Ст. 1885. См., также: Положение о Государственной
инспекции безопасности дорожного движения МВД России и др.
2 См.: Положение об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием
и охраной водных объектов, утвержденное Постановлением Правительства РФ от
25 декабря 2006 г. № 801 // СЗ РФ. 2007. № 1 (Ч. 2). Ст. 259. См., также: Положение о государственном
геодезическом надзоре за геодезической и картографической деятельностью и
др.
197

6) проведение проверки выполнения ранее выданных предписаний 1 .
Из шести перечисленных задач первая является задачей другого самостоятельного
вида деятельности – мониторинга; третья, четвертая и шестая –
задачи контроля. Лишь вторая и пятая задачи имеют отношение к административному
надзору, но являются его функциями.
В Законе РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» прямо названы
задачи милиции: обеспечение безопасности личности; предупреждение и пресечение
преступлений и административных правонарушений, охрана общественного
порядка и обеспечение общественной безопасности и др.
Заслуживает внимания определение задач служб ГИБДД в соответствующих
наставлениях:
задачи технического надзора Госавтоинспекции:
а) предупреждение и снижение тяжести последствий дорожнотранспортных
происшествий;
б) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений
в области обеспечения безопасности дорожного движения, связанных
с эксплуатацией транспортных средств 2 ;
задачи дорожно-патрульной службы:
а) сохранение жизни, здоровья и имущества участников дорожного движения,
защита их законных прав и интересов, а также интересов общества и государства;
б) обеспечение безопасного и бесперебойного движения транспортных
средств;
1 Аналогичным образом, через функции, определены задачи службы дорожной инспекции
и организации движения. См.: Приказ Министерства внутренних дел РФ от 8 июня
1999 г. № 410 «О совершенствовании нормативно-правового регулирования деятельности
службы дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности
дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации», // БНА.
1999. № 39.
2 См.: Приказ Министерства внутренних дел РФ от 7 декабря 2000 г. № 1240 «Об утверждении
нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность Государственной
инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской
Федерации по техническому надзору» // БНА. 2001. № 7; 2004. № 16.
198

в) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений
в области дорожного движения 1 .
Встречается также отнесение к задачам субъектов административного
надзора предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, как это
сделано в Положении об осуществлении государственного строительного надзора
в Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства
РФ от 1 февраля 2006 г. № 54: «предупреждение, а также выявление и пресечение
допущенных застройщиком, заказчиком, лицом, осуществляющим строительство
на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушений
соответствия выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального
ремонта объектов капитального строительства работ требованиям
технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации»
2 .
Р. И. Денисов полагал, что административный надзор направлен на борьбу
с административными проступками, представляющими основной массив совершаемых
правонарушений 3 . Значит, борьба с правонарушениями также
должна быть обозначена в качестве задачи надзорной деятельности. Не соглашаясь
с уважаемым ученым в выделении административных проступков 4 , в то
же время, считаем, что борьба с правонарушениями (в широком смысле) должна
быть нами учтена в целевом блоке правового статуса надзорных органов.
Органы административного надзора – правоохранительные органы. В то же
время, борьба с правонарушениями направлена, прежде всего, на решение вышеназванной
главной задачи (достижение цели надзора) – обеспечение отраслевой
безопасности. Борьба с правонарушениями, под которой следует пони-
1 См.: Приказ Министерства внутренних дел РФ от 20 апреля 1999 г. № 297 «Об утверждении
наставления по работе дорожно-патрульной службы Государственной инспекции
безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации» //
БНА. 1999. № 24, № 30; 2001. № 41; 2004. № 16; 2005. № 18; 2006. № 7.
2 См.: СЗ РФ. 2006. № 7. Ст. 774.
3 См.: Денисов Р. И. Правовые и организационные проблемы административного надзора
в области внутренних дел: Дис. … д-ра юрид. наук. – М., 1983. С. 9.
4 Административный надзор позволяет также бороться и с преступлениями, в том
числе с неосторожными, совершаемыми в строительстве, в производственной сфере и т.д.
199

мать их предупреждение, выявление и пресечение, – один из путей достижения
безопасного состояния поднадзорного объекта – путь, характерный для органов,
осуществляющих административный надзор. Другие пути известны – это
регистрация, разрешение (и лицензирование) и т.д.
Таким образом, задачами следует считать предупреждение, выявление
и пресечение правонарушений в целях защиты правоотношений, возникающих
в различных отраслях. При этом восстановление нарушенного состояния,
привлечение к ответственности нарушителя непосредственно в задачу
административного надзора не входят. Субъект надзора ограничивается дачей
предписания, в котором излагает требование восстановить заданное состояние
объекта, применением иных мер пресекательного воздействия и возбуждением
дела об административном правонарушении.
Функции
Вопрос о функциях как об элементе целевого блока административноправового
статуса представляется одним из наиболее сложных. Дело в том, что
легального определения функций в праве не существует, а в теории понятию
«функция» придаются различные значения. Как правило, в научных публикациях
без должного анализа приводится фраза Б. М. Лазарева о том, что функции
управления сами по себе – явления, конечно, не юридические, и поэтому
они не могут быть элементами компетенции 1 . Так ли это? Прежде всего, возможно
и необходимо (и реально осуществляется) нормативное закрепление
функций за субъектами управления, происходит функциональная специализация
органов, их структурных подразделений и отдельных должностей 2 . Кроме
того, необходимо учитывать, что орган наделяется определенным набором
функций, необходимых для решения конкретных задач, в то же время, каждая
1 См.: Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. С. 40.
2 В. Б. Аверьянов писал, что главная специфика функций органа управления обусловливается
необходимостью их правовой регламентации, характеристика которой раскрывает
важнейшие отличительные особенности, позволяющие составить достаточно полное научное
представление о функциях органа управления. См.: Аверьянов В. Б. Функции и организационная
структура органа государственного управления. – Киев. 1979. С. 56.
200

задача может быть решена различными способами, с использованием различных
функций. Задача обеспечения должного правового порядка, например, достигается
посредством реализации практически полного спектра управленческих
и юрисдикционных функций. Следовательно, на решение общих задач может
быть направлена деятельность нескольких органов, каждый из которых будет
решать эти задачи своими способами, реализуя свойственные только ему функции
(определять политику, утверждать правила, разрешать, регистрировать,
надзирать, оказывать помощь, предоставлять услуги и т.д.). Соответственно, в
зависимости от того, какими способами тот или иной орган будет добиваться
решения поставленной задачи, или от его функциональной специализации, будет
зависеть его правовой статус в целом и его компетенция (как совокупность
обязанностей и прав) в частности. Ведь для реализации каждой функции необходимы
совершенно определенные обязанности и права 1 . Например, для юрисдикционной
функции необходимо право выносить постановления по делам об
административных правонарушениях; для административно-надзорной функции
– право давать обязательные для исполнения предписания; для разрешительной
– разрешать или не разрешать и т.д. Кроме того, функции органа
управления производны от функций управления вообще, постольку на понятие
первых полностью распространяются все основные характеристики понятия
функций управления. Общее в них проявляется, во-первых, в содержании, характере
отражающих свойств управления, ибо и те и другие являются управляющим
воздействием государства; во-вторых, в направленности, целевом назначении
– их смысл оказывать влияние на развитие общественной системы,
обеспечивать выполнение актуальных государственных задач.
Таким образом, не включая функции органа в его компетенцию, мы не
можем отказывать им в их законном месте в правовом статусе органа, но в качестве
элемента целевого блока статуса 2 .
С. 54.
1 См.: Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. С. 40.
2 К аналогичному выводу приходит и И. Л. Бачило. См., напр.: Бачило И. Л. Указ. соч.
201

Ранее мы пришли к выводу о том, что функции государства определяют
цели создания органов государственной власти. В то же время, каждый орган,
осуществляя государственную функцию, реализует собственные функции. А
субъект административного надзора осуществляет помимо собственно административно-надзорных
функций также регистрационные, лицензионноразрешительные
и административно-юрисдикционные функции.
Переход от функций государства к функциям его органов на практике
представляет весьма трудоемкую задачу. Так, например, предлагается в целях
согласования правового статуса всех федеральных органов прежде установить
назначение органа и его место в системе органов исполнительной власти, затем
легитимировать цели его образования, определить сферы ведения и деятельности,
затем сформулировать его задачи и функции и т.д. 1 Представляется, что
следует исходить из имеющихся задач и функций государственного управления,
для реализации которых создается орган. Положение в основу функций
имеющейся системы органов ведет к не всегда оправданному расширению
функций органов публичной власти, к дублированию их полномочий. Прав Ю.
А. Тихомиров, утверждая, что основным критерием служит адекватность формы
органа выполняемым им функциям 2 , а не наоборот. Функции органа государства
можно определить как «меру должного поведения» 3 , учитывая, что
главная специфика функций органа управления заключается в необходимости
их правовой регламентации, характеристика которой раскрывает важнейшие
отличительные особенности, позволяющие составить достаточно полное научное
представление о функциях органа управления 4 . В определенной степени,
это верно, если подходить к пониманию функций государственных органов через
их задачи, как к направлениям обязательной деятельности, как к должному
1 См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. / Отв.
ред. д-р юрид. наук. И. Л. Бачило. – М.: Юристъ, 1998. С. 147.
2 См.: Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. – М., 2001.
С. 158.
3 См.: Игнатюк Н. А. Указ. соч. с. 115.
4 См.: Аверьянов В. Б. Функции и организационная структура органа государственного
управления. – Киев. 1979. С. 56.
202

поведению. Однако, более удобное и простое для понимания определение выводится
из приведенного нами ранее определения функций государства исходя
из назначения данного органа в государственном механизме 1 : функция органа
государства – это основное направление его деятельности, в рамках которого
осуществляются его государственно-властные полномочия 2 .
И. Л. Бачило определяет функции органа управления как комплекс взаимосвязанных,
определенных в статуте органа и основанных на непрерывном
обмене информацией организационно-правовых воздействий органа, его структурных
подразделений, служащих, которые обеспечивают объекты управления
политической, экономической, плановой, методической ориентацией, материальными,
техническими, трудовыми и другими ресурсами, в конечном итоге
организующих достижение целей, стоящих перед системой управления 3 . Данное
определение характерно для системы советского государственного управления,
в которой государственные органы выполняли хозяйственные функции,
организовывали производство, руководили предприятиями. В современных условиях,
когда предприятия не входят в системы, возглавляемые министерствами,
а являются самостоятельными субъектами права, изменяется сущность государственного
управления и, как следствие, функции органов управления.
Данное И. Л. Бачило определение сейчас может быть востребовано разве что
для характеристики внутренних (в чистом виде управленческих) функций органов
управления. Так, ГУВД области руководит, обеспечивает и т.д. деятельность
горрайорганов внутренних дел. Но внешние функции органов управления
(исполнительной власти) представляются качественно иными.
В нормативных правовых актах упоминаются функции: по подготовке и
представлению в Правительство РФ ежегодного доклада; по взаимодействию с
1 См.: Ковачев Д. А. Функция, задачи, компетенция и правоспособность государственного
органа // Правоведение. 1985. № 4. С. 41.
2 См.: Калинина Л. А. К вопросу о функциях исполнительной власти // История становления
и современное состояние исполнительной власти в России. – М.: Новая правовая
культура, 2003. С. 77.
3 См.: Бачило И. Л. Указ. соч. С. 43.
203

международными организациями; по сбору и анализу оперативной и технической
информации; по оперативному реагированию на исключительные обстоятельства;
по контролю; по координации; по передаче данных 1 ; по выдаче разрешений
2 ; по лицензированию; по выдаче заключений 3 ; по даче разъяснений 4 ;
по ведению банков данных 5 ; по присвоению специального статуса 6 ; по аккредитации
7 ; по выдаче и аннулированию квалификационных аттестатов 1 .
1 См., напр.: Постановление Правительства РФ от 25 августа 2005 г. № 537 (ред. от
18.05.2006) «О функциях федеральных органов исполнительной власти и Российской академии
наук по реализации договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний» // СЗ
РФ. 2005. № 35. Ст. 3618.
2 См., напр.: Приказ Минпромэнерго России от 25 января 2008 г. № 26 «Об утверждении
административного регламента Федерального агентства по техническому регулированию
и метрологии исполнения государственной функции по ведению перечня продукции,
подлежащей обязательному подтверждению соответствия»; Приказ Минсельхоза РФ от 9 января
2008 г. № 1 «Об утверждении административного регламента исполнения Федеральной
службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по выдаче
разрешений на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации, а также на
транзит по ее территории животных, продукции животного происхождения, лекарственных
средств, кормов и кормовых добавок для животных, подкарантинной продукции» (Российская
газета. 2008. № 45. 1 марта) и др.
3 См., напр.: Приказ ФСТЭК России от 4 апреля 2008 г. № 79 «Об утверждении административного
регламента Федеральной службы по техническому и экспортному контролю
по исполнению государственной функции по выдаче заключений о применении мер нетарифного
регулирования при осуществлении внешнеэкономической деятельности» и др.
4 См., напр.: Приказ ФАС России от 21 декабря 2007 г. № 442 «Об утверждении административного
регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной
функции по даче разъяснений по вопросам применения Федеральным антимонопольным
органом антимонопольного законодательства» и др.
5 См., напр.: Приказ Минэкономразвития РФ от 20 декабря 2007 г. № 447 «Об утверждении
административного регламента Федерального агентства по управлению особыми
экономическими зонами по исполнению государственной функции «ведение банка данных
земельных участков, отведенных для создания особых экономических зон» (Российская газета»,
N 62, 22.03.2008) и др.
6 См., напр.: Приказ Росаэронавигации от 12 сентября 2007 г. № 92 «Об утверждении
административного регламента Федеральной аэронавигационной службы по исполнению государственной
функции по присвоению рейсам воздушных судов, осуществляющих перевозку
высших должностных лиц Российской Федерации и иностранных государств, статуса литерных
рейсов, определенного Федеральной службой охраны Российской Федерации» (БНА.
2007. №. 48) и др.
7 См., напр.: Приказ ФСТЭК России от 4 апреля 2008 г. № 77 «Об утверждении административного
регламента Федеральной службы по техническому и экспортному контролю
по исполнению государственной функции по государственной аккредитации организаций,
создавших внутрифирменные программы экспортного контроля» и др.
204

С другой стороны, в положениях о федеральных органах исполнительной
власти функции не указаны, в место них существует раздел «Полномочия». Используется
также формулировка: «функция реализации полномочий по …».
Полномочия органов формулируются в точности как функции, так, Роспотребнадзор
осуществляет, например такие полномочия:
- осуществляет надзор и контроль за исполнением обязательных требований
законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарноэпидемиологического
благополучия населения, защиты прав потребителей и в
области потребительского рынка;
- осуществляет лицензирование отдельных видов деятельности;
- регистрирует;
- информирует;
- готовит предложения о введении и об отмене ограничительных мероприятий
(карантина);
- организует ведение социально-гигиенического мониторинга;
- осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств
федерального бюджета и др. 2 .
Таким образом, основная функция, осуществляемая органами административного
надзора, – собственно функция надзора. Кроме того, должны быть
названы общие функции органа управления: учет, планирование, прогнозирование,
отчетность и т.д.
Б. Организационно-структурный блок статуса органа административного
надзора.
Элементами организационно-структурного блока статуса государственного
органа являются: официальное название органа; порядок и способ его об-
1 См., напр.: Приказ ФТС РФ от 5 февраля 2007 г. № 152 «Об утверждении административного
регламента Федеральной таможенной службы по исполнению государственной
функции аннулирования квалификационных аттестатов специалистов по таможенному
оформлению» (Российская газета, N 69, 04.04.2007) и др.
2 См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322 (ред. от 14.12.2006)
«Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей
и благополучия человека» // СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2899.
205

разования; внутренняя структура и порядок разрешения в органе подведомственных
вопросов; источник финансирования; право и обязанность пользоваться
государственными символами 1 .
Варианты официальных названий надзорных органов мы уже приводили,
они могут быть самыми разнообразными: министерство Российской Федерации,
федеральная служба, федеральное агентство, государственный комитет,
государственная инспекция, управление, департамент и др. Кроме того, необходимо
упомянуть государственные учреждения и временные коллегиальные
органы, создаваемые для проведения конкретных мероприятий – комиссии. В
названии используются слова «по надзору» или «по контролю», но иногда они
отсутствуют: Федеральное агентство по техническому регулированию, инспекция
государственного пожарного надзора, Федеральное государственное учреждение
«Мурманское бассейновое управление по рыболовству и сохранению
водных биологических ресурсов» и т.д.
Порядок и способ образования различен для федеральных органов, осуществляющих
административный надзор, и органов субъектов Российской Федерации.
Пунктом «г» ст. 71 Конституции РФ формирование федеральных органов
исполнительной власти, установление их системы, порядка их организации и
деятельности отнесено к исключительному ведению Российской Федерации. В
соответствии с ч. 1 ст. 112 Конституции РФ Председатель Правительства РФ не
позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения
о структуре федеральных органов исполнительной власти. На основании
данной нормы Президент РФ своими указами утверждает систему и структуру
федеральных органов исполнительной власти, распределяет и перераспределяет
их функции.
В соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система органов государственной
власти республик, краев, областей, городов федерального значения, ав-
1 См., напр.: Цабрия Д. Д. Указ. соч. С. 126 – 127 и др.
206

тономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской
Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного
строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных
и исполнительных органов государственной власти, установленными
Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 25.12.2008) «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 1
Органы исполнительной власти, создаваемые субъектами Российской
Федерации для осуществления административного надзора по предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,
согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, подлежат включению в единую систему
исполнительной власти в Российской Федерации. К таковым относятся, например,
государственные инспекции по надзору за техническим состоянием самоходных
машин и других видов техники, государственные инспекции архитектурно-строительного
надзора и др.
Способом образования федеральных органов исполнительной власти является
издание Президентом РФ соответствующих указов, так, Указом от 31
декабря 2008 г. № 1883 была образована Федеральная служба по регулированию
алкогольного рынка 2 . Указами же осуществляется преобразование, переименование
федеральных органов исполнительной власти, распределение полномочий
между ними.
В соответствии с ч. 1 ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной
власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои
территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Спо-
1 См.: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
2 См.: СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 95.
207

собом образования является издание приказов 1 . В ряде случаев общие вопросы
(схема расположения территориальных органов, их количество) решаются Правительством
РФ, федеральными министерствами, осуществляющими руководство
данными службами и агентствами 2 .
Федеральные государственные учреждения, имеющие надзорные полномочия
в своей компетенции, учреждаются федеральными министерствами,
службами и агентствами 3 , однако в некоторых случаях решение об образовании
учреждения принимает Правительство РФ, способом образования является издание
соответствующего распоряжения 4 .
Надзорные органы субъектов Российской Федерации образуются высшими
должностными лицами, правительствами. Например, государственные жилищные
инспекции образованы:
- в Санкт-Петербурге – Распоряжением Администрации города 5 ;
- в Республике Алтай и в Кировской области – постановлениями Правительств
1 ;
1 См., напр.: Приказ ФНС России от 28 августа 2008 № ММ-3-4/385 «О структуре
Управления ФНС России по Иркутской области». Документ опубликован не был. Доступ из
справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»; Приказ Ростехнадзора от 18 апреля 2006 г. №
343 (ред. от 20.05.2008) «Об образовании Межрегионального территориального управления
технологического и экологического надзора Федеральной службы по экологическому, технологическому
и атомному надзору по Дальневосточному федеральному округу». Документ
опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» и др.
2 Так, Приказом Минтранса России от 22 июля 2008 г. № N 115 «О внесении изменений
в приказ министерства транспорта российской федерации от 28 июня 2005 г. № 70» утверждена
схема размещения территориальных органов Росавиации. Документ опубликован
не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3 См., напр.: Приказ Росрыболовства от 24 сентября 2008 г. № 204 «Об утверждении
устава Федерального государственного учреждения «Мурманское бассейновое управление
по рыболовству и сохранению водных биологических ресурсов». Документ опубликован не
был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4 См., напр.: Распоряжение Правительства РФ от 22 января 2007 г. № 64-р (ред. от
31.12.2008) «О создании федерального государственного учреждения «Государственный
природный заповедник «Кологривский лес» // СЗ РФ. 2007. № 6. Ст. 773.
5 См.: Распоряжение Администрации Санкт-Петербурга от 18.06.2003 N 1521-ра (ред.
от 23.11.2004) «О создании Государственной жилищной инспекции Санкт-Петербурга» //
Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2003. № 7.
208

- в Республике Мордовия – Указом Главы Республики 2 ;
- в Республике Чувашия – Указом Президента Республики 3 ;
- в Архангельской области – Постановлением Главы Администрации области
4 .
Соответственно, способами образования являются указы, постановления
и распоряжения об образовании органов, либо решение об образовании инспекции
содержится в тексте акта общего характера (например, в Постановлении
Правительства Республики Алтай, которым утверждено Положение о Министерстве
регионального развития Республики).
Структура центральных аппаратов, общая штатная численность надзорных
органов и источники финансирования определяются в положениях о них,
утверждаемых вышестоящими органами. Так, Постановлением Правительства
РФ от 29 мая 2008 № 407 (ред. от 29.12.2008) «О Федеральной службе по надзору
за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия»
установлено, что в структуре центрального аппарата может быть образовано
до 4 управлений по основным направлениям деятельности Службы; предельная
численность работников центрального аппарата Росохранкультуры (без
персонала по охране и обслуживанию зданий) составляет 85 единиц, а предельная
численность работников территориальных органов Службы (без персонала
по охране и обслуживанию зданий) – 210 единиц; финансирование расходов на
1 См., напр.: Постановление Правительства Республики Алтай от 18.05.2006 N 99 (ред.
от 21.08.2008) «Об утверждении Положения о Министерстве регионального развития Республики
Алтай» // Сборник законодательства Республики Алтай. 2006. № 32(38), С. 376; Постановление
Правительства Кировской области от 20 августа 2002 г. № 24/289 (ред. от
22.05.2007) «О государственной жилищной инспекции Кировской области» Документ опубликован
не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Региональное законодательство
и др.
2 См.: Указ Главы РМ от 28.08.2002 N 111-УГ «Об образовании Государственной жилищной
инспекции Республики Мордовия» // Известия Мордовии. 2002. № 131. 29 августа.
3 См.: Указ Президента Чувашской Республики от 19 июня 2002 г. № 82 «О Государственной
жилищной инспекции Чувашской Республики» // Собрание законодательства Чувашской
Республики. 2002. № 8. Ст. 384.
4 См.: Постановление Главы администрации Архангельской области от 5 сентября
1996 г. № 461 «О Государственной жилищной инспекции Архангельской области» // Волна.
№ 33. 24 сентября.
209

содержание центрального аппарата и территориальных органов Службы осуществляется
за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете.
Постановлением Кабинета министров Республики Татарстан от 9 сентября
1999 г. № 596 (ред. от 29.05.2008) «О государственном надзоре за техническим
состоянием самоходных машин и других видов техники в Республике Татарстан»
1 предусмотрено, что численность работников Управления гостехнадзора
Республики составляет 51 единицу с месячным фондом оплаты труда по
должностным окладам в сумме 37,8 тыс. рублей; финансирование деятельности
Управления гостехнадзора осуществляется за счет средств бюджета Республики
Татарстан и платежей от реализации специальной продукции и оказания услуг
Управлением гостехнадзора.
Более сложный механизм финансирования задействуется в тех случаях,
когда осуществление надзорных полномочий возлагается на органы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации за счет средств федерального
бюджета (делегирование полномочий).
Таким образом, в ходе исследования структуры и содержания административно-правового
статуса органов административного надзора установлено
следующее.
1. Для разработки проблем административно-правового статуса органов
административного надзора может быть востребована классическая теория административно-правового
статуса, предусматривающая системный подход к
анализу содержания статуса. Элементами системы статуса органа административного
надзора являются целевой, структурно-организационный и компетенционный
блоки элементов статуса.
2. Ответственность органа административного надзора (как и любого
другого органа государственной власти) не может рассматриваться в качестве
элемента его статуса, поскольку является декларативной, фактически и юриди-
1 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Региональное законодательство.
210

чески отсутствует. В то же время, назрела необходимость введения в качестве
элемента статуса оценку деятельности органа по результатам.
3. Несмотря на общность целей, задач и функций, а также обусловленных
ими полномочий органы административного надзора могут существенно различаться
по организационно-правовой форме.
4. Административный надзор в экономически развитых зарубежных
странах осуществляется, как правило, независимыми агентствами, наделенными
значительными властными полномочиями, нередко носящими дискреционный
характер. Вместе с тем, низкий уровень коррупции, в совокупности с высоким
доверием населения к государству и его исполнительным органам, а
также соответствующий уровень социальной защищенности должностных лиц
надзорных органов, компенсируют негативное влияние административнонадзорной
деятельности на частный бизнес и, напротив, создают условия для
его развития. Перечисленные качества должны быть поставлены в качестве целей
реформирования (модернизации) административно-надзорной деятельности
в Российской Федерации.
5. Основными и наиболее удачными организационно-правовыми формами
органов административного надзора являются федеральные службы (как
федеральные органы исполнительной власти) и государственные инспекции
(как органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации). Исключения
представлены государственными инспекциями в структуре МВД России
и МЧС России, а также государственными учреждениями, наделенными государственными
властными полномочиями.
6. Доказана необходимость своего рода «стандартизации и унификации»
организационных форм органов и учреждений административного надзора в
направлении реорганизации министерств, агентств, комитетов и т.д. в службы и
инспекции с выведением их из подведомственности органам исполнительной
власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в соответствующей
сфере деятельности. Признано недопустимым возложение административно-надзорных
полномочий на государственные учреждения.
211

7. На настоящем этапе проведения административной реформы начата
работа по координации деятельности всех субъектов административного надзора
и муниципальных организаций, осуществляющих административнонадзорные
полномочия. Административная (управленческая) функция координации
возложена на Генеральную прокуратуру РФ.
§ 3. Теоретические проблемы определения статуса государственного
инспектора
Исследование статуса субъекта исполнительной власти обычно ограничивается
анализом правового положения органа исполнительной власти 1 , в то
время, как в отдельных случаях – преимущественно в сферах осуществления
административной юрисдикции или административного надзора – властным
субъектом, принимающим решения, является не орган исполнительной власти,
не его структурное подразделение или территориальный орган, а должностное
лицо – физическое лицо, человек, замещающий конкретную должность в органе
исполнительной власти. В органах, осуществляющих административный
надзор, такими должностными лицами являются государственные инспекторы
(далее – госинспекторы).
К компетенции госинспекторов, как правило, относятся полномочия по
осуществлению государственных функций по контролю и надзору, т.е. регистрационных,
лицензионно-разрешительных, собственно административнонадзорных,
административно-юрисдикционных и др. 2 . Соответствующие названным
функциям полномочия носят публичный характер, играют исключительно
важную роль в реализации правоохранительной функции государства и
1 См., напр.: Бахрах Д. Н., Якимов А. Ю. и др.
2 См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314»О системе и структуре федеральных
органов исполнительной власти» // СЗ РФ, 2004, № 11, ст. 945; № 21, ст. 2023; № 31, ст.
3234; 2005. № 12. Ст. 1023; № 52 (Ч. 3). Ст. 5690; 2007. № 40. Ст. 4717.
212

осуществляются в самых разных областях общественной жизни – в производстве,
строительстве, торговле, сфере услуг, в области оборота ограниченно оборотоспособных
предметов, в области дорожного движения, в сфере общественного
порядка, в финансовой сфере и т.д. Именно госинспекторы решают административные
дела, совершают юридически значимые действия и принимают
юридически значимые решения, наделяющие правами, ограничивающие права,
лишающие прав граждан и организации.
Перечисленные области общественной жизни, в которых осуществляются
функции по контролю и надзору и, соответственно, возникают правоотношения
с участием госинспекторов, крайне разнообразны, каждая область характеризуется
целым набором специальных признаков, что требует специализации органов
контроля и надзора 1 , в штатах которых закрепляются должности госинспекторов.
При этом наблюдается тенденция перманентного увеличения числа
таких органов, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Специализация
органов, являясь объективно обусловленной, неизбежно отражается на
административно-правовом статусе госинспекторов.
Но не только принадлежность к тому или иному органу (учреждению)
определяет особенности статуса госинспектора. Многое зависит и от принадлежности
к той или иной форме деятельности. В настоящее время должности
госинспекторов относятся к должностям:
а) федеральной государственной гражданской службы 2 ;
б) государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации
1 ;
1 В соответствии с вышеназванным Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314
такими органами являются федеральные службы (из них действительно контрольнонадзорными
органами могут быть признаны 31), однако к ним следует отнести государственные
инспекции в МВД России и в МЧС России, отдельные федеральные агентства (например,
Ростехрегулирование), некоторые государственные учреждения, а также органы исполнительной
власти и учреждения субъектов Российской Федерации.
2 См.: Указ Президента РФ от 31.12.2005 № 1574 (ред. от 28.07.2008) «О Реестре
должностей федеральной государственной гражданской службы» // СЗ РФ. 2006. № 1. Ст.
118.
213

в) государственной «правоохранительной» службы 2 ;
в) «гражданского персонала» государственных учреждений 3 .
Различия в содержании статусов государственного гражданского служащего,
сотрудника милиции и работника учреждения очевидны.
Нормативная правовая основа статуса госинспектора страдает пробельностью
и противоречивостью. Нормативные правовые акты, как правило, закрепляют
полномочия госинспекторов, не обеспеченные необходимым комплектом
прав и обязанностей, что не позволяет определить меру должного поведения
и меру возможного поведения госинспектора. Госинспекторы, служащие
в одних органах, наделены правом беспрепятственно входить на территории
и в помещения, принадлежащие гражданам и юридическим лицам, служащие
в других, – только при определенных условиях, служащие, в-третьих, – получают
служебное огнестрельное оружие. В зависимости от того, в каких органах
служат госинспекторы, они либо вправе самостоятельно давать обязательные
для исполнения предписания (а иногда – представления, предупреждения),
либо вынуждены обращаться к главным государственным инспекторам, либо
вправе выносить постановления по делам об административных правонарушениях,
либо нет.
1 См., напр.: Указ Президента Республики Башкортостан от 26.03.2007 № УП-122
(ред. от 24.09.2007) «О Перечне специализаций должностей государственной гражданской
службы Республики Башкортостан». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-
правовой системы «КонсультантПлюс». Региональное законодательство; Закон Краснодарского
края от 12.03.2007 № 1203-КЗ (ред. от 01.07.2008) «О Реестре Должностей государственной
гражданской службы Краснодарского края». Документ опубликован не был. Доступ
из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Региональное законодательство и др.
2 См., напр.: Указ Президента РФ от 15.06.1998 № 711 (ред. от 03.07.2008) «О дополнительных
мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» // См.: СЗ РФ. 1998.
№ 25. Ст. 2897 и др.
3 См., напр.: Приказ МЧС России от 24.07.2008. № 411 «Об утверждении перечней
должностей работников, относимых к основному персоналу по видам экономической деятельности,
для расчета средней заработной платы и определения размеров должностных окладов
руководителей подведомственных учреждений» // БНА. 2008. № 33; Приказ Росприроднадзора
от 01.09.2008 № 336 «Об утверждении перечней должностей работников, относимых
к основному персоналу по видам экономической деятельности, для расчета средней
заработной платы руководителей федеральных государственных учреждений Федеральной
службы по надзору в сфере природопользования» // Российская газета. 2008. № 195. 17 сентября
и др.
214

В зависимости от того, в штатах каких органов или учреждений состоят
госинспекторы, находится их правовое положение во внеслужебных отношениях.
Речь идет о личностной составляющей статуса граждан, замещающих должности
госинспекторов (денежное содержание, пенсионное обеспечение, государственное
страхование, обязанности, запреты и ограничения). Личностная
составляющая статуса находится в тесной взаимосвязи со статусом должности.
Несовершенство нормативной правовой основы статуса госинспекторов,
в определенной степени обусловленное недостаточной теоретической основой
– одна из причин низкой эффективности их деятельности.
К сожалению, в отличие от статуса органа исполнительной власти 1 , субъекта
административной юрисдикции, разработке которого посвящены работы
монографического характера 2 , статус госинспектора как должностного лица,
наделенного административно-властными полномочиями, остается вне поля
зрения ученых-административистов. Однако выработанные теоретические основы
3 могут быть востребованы при разработке проблем, связанных с формированием
и реализацией статуса госинспектора.
Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 –
2008 годах, одобренная Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г.
1 См., напр.: Игнатюк Н. А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации:
Монография. – М.: Юридический Дом «Юстицинформ», 2003.
2 См., напр.: Якимов А. Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы
его реализации. Монография. – М.: «Проспект», 1999; Осипова О. В. Субъекты административной
юрисдикции: Дис. … канд. юрид. наук – М., 2004 и др.
3 См. напр.: Кононов П. И. Административная ответственность должностных лиц.
Дис. … канд. юрид. наук – М., 1993; Бодрова Н. В. Административная ответственность
должностных лиц: Дис. … канд. юрид. наук – Саратов, 2001; Ермоленко М. В. Административная
ответственность должностных лиц: Дис. … канд. юрид. наук – Нижний Новгород,
2004; Забалуева М. Ф. Административная ответственность должностных лиц аппарата государственного
управления: Дис. … канд. юрид. наук – М., 1987; Чмутов В. Г. Должностное
лицо как субъект административной ответственности: Дис. … канд. юрид. наук – Саратов,
1983; Костюков А. Н. Правовой статус должностного лица. (Административно-правовой аспект):
Дис. … канд. юрид. наук – Л., 1988; Куртяк И. В. Правовой статус должностного лица
в системе органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук – СПб., 1998; Магера А. А. Правовой
статус должностных лиц таможенных органов Российской Федерации: Дис. … канд.
юрид. наук – М., 2001 и др.
215

№ 1789-р 1 , и другие программные документы ставят задачу развития законодательства
о государственной гражданской службе, создания действенных механизмов
противодействия коррупции, оптимизации государственных функций, в
том числе и осуществляемых госинспекторами. Однако при этом не учитывается
то важное обстоятельство, что из всей массы госинспекторов государственными
гражданскими служащими является незначительная их часть. Проблема
регламентации статуса государственных служащих «правоохранительной»
службы пока не находит более или менее внятных решений, разработка законопроекта
«О государственной правоохранительной службе» в очередной раз
приостановлена. В то же время, история государств со всей убедительностью
доказывает, что от компетентности государственных служащих, их способности
к мобилизации зависит, насколько государственные институты будут способны
соответствовать потребностям страны. Именно поэтому реформа государственной
службы признана решающим фактором. Это единственное направление
административной реформы, по которому Президентом РФ утверждена
специальная «Концепция реформирования системы государственной
службы Российской Федерации» от 15 августа 2001 г. № Пр-1496. Указом Президента
от 19 ноября 2002 г. № 1336 утверждена также Федеральная программа
«Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 –
2005 гг.)» 2 .
Единый подход к определению соотношения статуса органа и статуса
должностного лица не сложился и в законодательстве. Так, в ст. 10 и 11 Закона
РФ «О милиции» предусмотрены обязанности и права милиции. Но милиция,
согласно ст. 1 названного Закона, – система органов исполнительной власти. В
то же время, нормы ст. 10 и 11 по своему содержанию обращены не к органу и
не к системе органов, а к индивидуальным субъектам – сотрудникам милиции.
Не вызывает сомнений, что обязанность требовать прекращения администра-
1 См.: СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
2 См.: Хабриева Т. Я., Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Административная реформа:
решения и проблемы // Журнал российского права. 2006. № 2. С. 14.
216

тивного правонарушения или преступления, право останавливать транспортные
средства – это обязанность и право сотрудника милиции. Нельзя же всерьез полагать,
что орган исполнительной власти (или система органов) может требовать
чего-либо или останавливать кого-либо, проверять паспорт гражданина,
осуществлять досмотр и т.д. И не все сотрудники милиции имеют такие права и
обязанности. В то же время, общие для всех сотрудников милиции обязанности
представлены в ст. 18 Закона РФ «О милиции», причем, в указанной статье речь
идет не об обязанностях и правах милиции, а об обязанностях и правах сотрудников
милиции, которые названы «служебными».
С другой стороны, в ч. 2 ст. 96 Лесного кодекса РФ установлено, что государственный
лесной контроль и надзор осуществляются органами государственной
власти. Но уже в ч. 3 той же статьи говорится о правах должностных
лиц, осуществляющих государственный лесной контроль и надзор – государственных
лесных инспекторах. И, в отличие от милиции (по Закону РФ «О милиции»),
пресекать и предотвращать нарушения лесного законодательства, осуществлять
досмотр транспортных средств и другие властные полномочия вправе
не органы, а государственные лесные инспектора.
В связи с этим назрела необходимость привести статус госинспектора в
соответствие современным требованиям, предъявляемым к субъектам государственного
контроля и надзора, обеспечить единство и стабильность фундаментальных
компонентов статуса, обусловленное функциональным единством
должности госинспектора в различных органах исполнительной власти и государственных
учреждениях. Решение этих задач невозможно без исследования
структуры и содержания статуса госинспектора.
При анализе структуры и содержания статуса госинспектора необходимо
учитывать несколько обстоятельств. Во-первых, он является индивидуальным
субъектом административного права – гражданином – и обладает общим административно-правовым
статусом гражданина Российской Федерации. Вовторых,
фактически (но не всегда формально) он – государственный служащий,
ибо невозможно представить, чтобы кто-либо исполнял государственные функ-
217

ции, не будучи государственным служащим. А. Ф. Ноздрачев по этому поводу
совершенно справедливо отмечает, что вне должностей государственной службы
государственная власть реально не существует 1 . В-третьих, он – должностное
лицо, статус которого определяется должностью – исходной организационно-структурной
единицей государственного органа 2 или учреждения. В-
четвертых, он обладает специальным статусом как член корпорации или страты
– он один из массы граждан, замещающих должности государственных инспекторов
в разных органах и учреждениях.
Статус госинспектора как должностного лица формируется на основе соответствующей
должности, которая, как уже указывалось, рассматривается как
исходная организационно-структурная единица государственного органа (учреждения).
Это позволяет рассматривать его (статус) как часть статуса органа
(учреждения), как юридическую конструкцию, образуемую целевым, организационно-структурным
и компетенционным блоками элементов. При этом первые
два блока элементов должны иметь свое, отличное от соответствующих
элементов статуса органа, наполнение, а компетенционный блок элемента статуса
государственного инспектора действительно представляет собой часть
компетенционного статуса органа. Компетенция органа может быть разделена
по должностям посредством разделения функций, предмета или территории
(объекта) 3 .
В структуру правового статуса государственного органа и должности
включают также ответственность в качестве самостоятельного блока элементов
4 либо предлагают ввести «гарантийный» блок элементов 1 , предусматри-
1 См.: Ноздрачев А. Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте
административной реформы. // Законодательство и экономика. 2005. № 12. С. 22.
2 См., напр.: Манохин В. М. Советская государственная служба. – М., 1966. С. 35; Бахрах
Д. Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы
// Государство и право. 1966. № 12. С. 10; Якимов А. Ю. Указ. соч. С. 29 и др.
3 Д. Н. Бахрах в компетенционном блоке элементов статуса органа предложил выделять
функциональную, предметную, территориальную и процессуальную компетенцию. См.:
Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. – М., 1993. С. 25.
4 См.: Якимов А. Ю. Указ. соч. С. 34.
218

вающий неблагоприятные последствия для субъекта в случае неисполнения
возложенных на него обязанностей. Однако, по нашему мнению, это не верно:
ответственность, как и гарантии, следует рассматривать в качестве элемента
личностной составляющей статуса госинспектора.
В целевой блок элементов статуса включают цель, задачи и функции.
Применительно к госинспектору цель, очевидно, должна состоять в обеспечении
безопасности – как правило, отраслевой, видовой безопасности – безопасности
дорожного движения, пожарной, промышленной, санитарной, экологической,
в строительстве и т.д. 2 . На основе деления ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ можно
назвать 87 направлений, по которым действуют госинспекторы. Например, в
Положении о государственном пожарном надзоре, утвержденном Постановлением
Правительства РФ от 21 декабря 2004 г. № 820 (ред. от 19.10.2005) 3 , названа
цель обеспечения пожарной безопасности.
Задачи, решаемые госинспекторами, в общих чертах должны соответствовать
задачам органов, однако при обращении к нормативным правовым актам
оказывается, что задачи органов в них не определены, за редкими исключениями.
Поэтому, видимо, Д. А. Ковачев предложил считать задачами государственного
органа цели его деятельности, получившие юридическое закрепление 4 .
Согласиться с данным предложением не представляется возможным, поскольку
юридическое закрепление могут получать, и цели, и задачи органов.
В нормативных правовых актах задачи, как правило, формулируются
точно так, как описал Д. Д. Цабрия: задачи ориентируют на достижение поставленных
целей. Так, задачами милиции являются: обеспечение безопасности
1 См.: Лавренюк А. В. Субъекты публичного права: теоретико-правовое исследование:
Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2007. С. 16.
2 Д. Д. Цабрия утверждал, что «предписанная правовыми нормами цель указывает желаемый
результат деятельности органа управления, определяет тем самым ее направленность…
Нормы, устанавливающие задачи органа управления, определяют конкретные направления
его деятельности, ее параметры, ориентируют орган на достижение поставленных
перед ним целей». См.: Цабрия Д. Д. Статус органа управления // Советское государство и
право. 1978. № 2. С. 127.
3 См.: СЗ РФ. 2004. № 52 (Ч. 2). Ст. 5491.
4 См.: Ковачев Д. А. Функция, задачи, компетенция и правоспособность государственного
органа // Правоведение. 1985. № 4. С. 44.
219

личности; предупреждение и пресечение преступлений и административных
правонарушений; выявление и раскрытие преступлений; охрана общественного
порядка и обеспечение общественной безопасности; защита частной, государственной,
муниципальной и иных форм собственности; оказание помощи физическим
и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов 1 . Основной
задачей государственного пожарного надзора является защита жизни и
здоровья граждан, их имущества, государственного и муниципального имущества,
а также имущества организаций от пожаров и ограничение их последствий.
Решение этих задач должно обеспечить, достижение целей – соответственно:
общественной безопасности и пожарной безопасности.
Основываясь на приведенных нормативных установлениях, можно сформулировать
общие для госинспекторов задачи:
- предупреждение и пресечение правонарушений в сфере деятельности
госинспектора;
- защита прав и свобод граждан и организаций, имущества;
- охрана окружающей природной среды;
- защита государственных интересов.
Функции госинспекторов вытекают из функций по контролю и надзору,
определенных в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314:
- разрешение (лицензирование);
- регистрация;
- контроль и надзор.
На самом деле перечень функций может быть значительно расширен 2 в
результате анализа положений об органах исполнительной власти. Правительственной
комиссией по проведению административной реформы был осущест-
1 См.: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 (ред. от 02.10.2007) «О милиции» // Ведомости
СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.
2 Три функции Госавтоинспекции (контроль, надзор и разрешение) называет С. С.
Сергеев. См.: Сергеев С. С. Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных
правоотношений: монография – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право,
2007. С. 68.
220

влен анализ 5300 функций федеральных органов исполнительной власти, значительная
часть которых осуществлялась контрольно-надзорными органами,
осуществлена типизация функций (выделены функции политические, регулятивные,
контроля, надзора, мониторинга, предоставления государственных услуг
и т.д.) 1 . На этой основе ежегодно планируется разработка административных
регламентов осуществления государственных функций. В числе типовых
функций госинспектора можно назвать: регистрацию; разрешение; контроль и
надзор; мониторинг; учет; анализ; ведение информационных ресурсов (реестров,
регистров, кадастров); взаимодействие; информирование; осуществление
производства по делам об административных правонарушениях; рассмотрение
обращений граждан и организаций.
Организационно-структурный блок статуса госинспектора включает
ряд элементов, определяющих его положение в иерархии государственных
должностей 2 :
- принадлежность к виду государственной службы либо к категории «работников»;
- официальное наименование должности (руководитель органа – главный
государственный инспектор; главный государственный инспектор; заместитель
главного государственного инспектора; старший государственный инспектор;
государственный инспектор; главный государственный санитарный врач; государственный
санитарный врач);
- порядок назначения на должность, перемещения и снятия с должности,
присвоения квалификационных разрядов, специальных званий;
1 См.: Административная реформа в России. Научно-практическое пособие / Под ред.
С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. – М.: Юридическая фирма «КОНТРАКТ»: ИНФРА-М,
2006. С. 19 и далее.
2 Применительно к статусу органа Д. Д. Цабрия называл следующие элементы: официальное
название органа; порядок и способ его образования; внутренняя структура и порядок
разрешения в органе подведомственных вопросов; источник финансирования; право и
обязанность пользоваться государственными символами. См.: Цабрия Д. Д. Указ. соч. С. 126
– 127.
221

- положение в штате органа: подчиненность и наличие подчиненных;
право решать вопросы за подчиненных, отменять решения подчиненных;
- источник финансирования: федеральный бюджет, бюджет субъекта Российской
Федерации, муниципальный бюджет;
- форменная одежда со знаками различия 1 ;
- специальный порядок назначения на должность (включая проведение
испытаний, стажировку и заключение контракта), продвижения в должности,
повышения квалификации, присвоения специальных званий, квалификационных
разрядов;
- право подписи, наличие личной печати, штампа и др.
Одним из признаков статуса должности госинспектора является его относительная
стабильность. Это проявляется в том, что наименования органов, в
штате которых предусматриваются инспекторские должности, могут меняться,
сами органы могут быть реорганизованы, а инспекторы продолжают осуществлять
возложенные на них федеральным законом обязанности. Не случайно в
последние годы в федеральном законодательстве наметилась тенденция не указывать
официальные названия федеральных органов исполнительной власти, а
обозначать сферы их деятельности. Например, МВД России именуется «федеральным
органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке
и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию
в сфере внутренних дел, а также по выработке государственной политики
в сфере миграции». Федеральная служба по надзору в сфере природопользования
именуется «федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим
функции по контролю и надзору в сфере природопользования».
1 См., напр.: приказы Роспотребнадзора от 31 января 2007 г. № 23 «Об утверждении
правил ношения форменной одежды для руководства, иных должностных лиц центрального
аппарата и территориальных органов Роспотребнадзора» // БНА. 2007. №. 11; Россельхознадзора
от 13 сентября 2007 г. № 206 «Об утверждении правил ношения форменной одежды для
государственных инспекторов центрального аппарата и территориальных органов Россельхознадзора»
// БНА. 2007. № 46 и др.
222

Наименования должностей государственных инспекторов в течение десятилетий
не претерпевают изменений.
Третьим блоком элементов статуса госинспектора является компетенция,
в которой можно выделить:
- функциональную (по надзору, по регистрации, по разрешению, по учету,
по рассмотрению дел об административных правонарушениях и т.д.);
- процессуальную (полномочия на совершение конкретных действий:
проведение осмотров, проверок, прием документов, направление запросов, дача
предписаний, составление протоколов и т.д.);
- предметную (определяется областью деятельности);
- территориальную (федеральную, региональную, территориальную или
зональную, районную, объектовую).
По своему содержанию компетенционный блок представляет собой совокупность
должностных прав и обязанностей. Когда речь идет о соотношении
функции и компетенции государственного органа, – писал Д. А. Ковачев, –
нужно решить вопрос о том, соответствуют ли по своему характеру права данного
органа той функции, которую он выполняет в механизме государства 1 . К
сожалению, современное состояние нормативного правового регулирования в
этой части вызывает наибольшие нарекания. А. В. Калмыкова считает, что, поскольку
контроль (административный надзор – С. З.) является управленческой
функцией, ему соответственно присуща властность, которая проявляется в наличии
у контрольных органов ряда специальных полномочий 2 . Как правило, в
источниках компетенции и называются полномочия госинспекторов. Однако
полномочия подразумевают полноту возможностей, что не может быть достаточным
в отношении должностного лица, наделенного государственной властью.
Распространено также мнение о том, что полномочие – юридическая категория,
объединяющая связанные (коррелирующие) юридические обязанности
1 См.: Ковачев Д. А. Указ. соч. С. 42.
2 См.: Административная реформа в России. Научно-практическое пособие / Под ред.
С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. – М.: Юридическая фирма «КОНТРАКТ»: ИНФРА-М,
2006. С. 89.
223

и права 1 . Компетенционные нормы должны точно определять пределы должного
и возможного поведения в зависимости от конкретных обстоятельств. Примером
(хотя далеко не идеальным) такой регламентации может служить ст. 15
Закона РФ «О милиции», в которой определены пределы возможного поведения
сотрудника милиции при применении табельного оружия. Но приведенный
пример – скорее исключение, нежели правило. Установленные в ст. 10 и 11 того
же Закона РФ корреспондирующие друг другу обязанности и права сотрудника
милиции уже не так детализированы и не могут рассматриваться как меры
должного и возможного поведения.
Современные тенденции развития представлений о государственной
службе требуют анализа источников компетенции госинспектора с точки зрения
их коррупциогенности 2 . Коррупциогенность обусловливается наличием в
нормативном правовом акте коррупционных факторов – нормативно-правовых
конструкций и решений, повышающих коррупционную опасность и делающих
нормы коррупциогенными. Коррупционные факторы могут включаться в текст
нормативного правового акта осознанно или непреднамеренно, отвечать правилам
юридической техники и нарушать их.
Коррупциогенная составляющая заложена в компетенции госинспектора,
к полномочиям которого отнесено издание актов-разрешений (регистрация, лицензирование,
согласование и другие формы разрешительной природы), актовзапретов
(приостановление деятельности, отстранение от управления и др.).
Реализация разрешительных и запретительных полномочий в значительной
степени носит дискреционный характер. Многие права не корреспондируют с
соответствующими обязанностями. Представители Центра стратегических разработок
в Методике оценки коррупциогенности нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти пишут, что право и обязанность
1 См., напр.: Лавренюк А. В. Указ. соч. С. 15 и др.
2 См., напр.: Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию
коррупции» // СЗ РФ. 2008. № 21. Ст. 2429; Национальный план противодействия коррупции,
утвержденный Президентом РФ 31 июля2008 г. № Пр-1568 // Российская газета.
2008. № 164. 5 августа и др.
224

для государственного органа образуют полномочие, то есть они связаны неразрывно.
Именно через единство права и обязанности государственного органа
понимается компетенция в теории административного права. Однако разделение
прав и обязанностей в нормативных формулах создает неоправданную иллюзию
того, что в определенных случаях можно использовать полномочие как
право (то есть не осуществлять его). Более того, сам государственный служащий
может неправомерно трактовать свое право только как возможность, а не
обязанность совершения тех или иных действий, и ставить его осуществление в
зависимость от «взятки». Это не означает, что у государственного органа (государственного
служащего, должностного лица) вообще не может быть прав, которые
можно использовать по усмотрению. Но эти права приобретают характер
исключения и находятся в строгой зависимости от определенных, законодательно
установленных условий (например, право задержания лица, подозреваемого
в совершении преступления) 1 .
Так, госинспектор имеет право возбудить дело об административном
правонарушении при наличии одного из поводов, перечисленных в ч. 1 и 1.1 ст.
28.1 КоАП РФ 2 . Норма об обязанности возбудить дело при наличии каких либо
поводов отсутствует. Соответственно, при наличии известных обстоятельств
госинспектор может закрыть глаза на установленные законом поводы, коль
скоро он не обязан принимать процессуальное решение. Все главные госинспекторы
(а иногда и госинспекторы) вправе давать обязательные для исполнения
адресатами предписания. Однако ни в одном нормативном правовом акте
четко не определены основания для дачи предписания. В то же время, такое
предписание – юридический факт, создающий правоотношение, в котором частное
лицо ставится в подчиненное и подконтрольное положение. В редких
случаях в нормативных правовых актах приводятся исчерпывающие перечни
1 См.: Методика анализа коррупциогенности нормативных правовых актов органов
исполнительной власти // http://www.csr.ru/_upload/editor_files/file0151.doc. 26 октября 2008 г.
2 В ч. 3 ст. 28.3 дословно сказано: «Дело об административном правонарушении может
быть возбуждено…».
225

документов, которые могут быть истребованы госинспектором при проведении
проверок.
Рассмотренные блоки элементов в традиционном их представлении не
позволяют всесторонне описать статус госинспектора, поскольку они охватывают
лишь одну составляющую статуса, связанную с должностью. Однако уже
на этом этапе можно сделать вывод о том, что целевой и компетенционный
блоки элементов для всех госинспекторов в значительной мере едины, это, собственно,
и позволяет выделять их в отдельную группу должностных лиц. Существенные
различия обнаруживаются в организационно-структурном блоке, в
котором выделяются следующие виды:
1) главные госинспекторы одновременно по должности являющиеся руководителями
органов исполнительной власти и, в то же время, государственными
(федеральными или региональными) гражданскими служащими;
2) госинспекторы – федеральные государственные гражданские служащие;
3) госинспекторы – государственные гражданские служащие субъектов
Российской Федерации;
4) госинспекторы – сотрудники «правоохранительных» органов;
5) главные госинспекторы – руководители государственных учреждений;
6) госинспекторы – работники государственных учреждений.
В некоторых органах предусматриваются старшие госинспекторы, однако
их выделение связывается, как правило, с положением в иерархии должностей
органа (с должностями руководителей подразделений), но не с объемом полномочий.
Различное отношение к государственной службе, в свою очередь, обусловливает
различия в личном статусе гражданина, замещающего должность
госинспектора, в структуре которого можно выделить:
- ограничения;
- запреты;
- обязанности;
226

- ответственность;
- льготы и привилегии;
- гарантии.
Льготы, привилегии и гарантии, безусловно, оказывают значительное
влияние на качество исполнения обязанностей любым должностным лицом.
Кроме того, они определяют престижность должности, что, в свою очередь,
создает конкурентную среду, позволяющую отбирать достойных кандидатов на
соответствующие должности. Но повышение качества и эффективности исполнительной
власти посредством совершенствования системы льгот, привилегий
и гарантий – долгий путь, результаты «убеждения» проявляются далеко не сразу.
В числе общих гарантий, установленных для госинспекторов, можно назвать:
- государственную защиту, правовые основы которой предусмотрены
Федеральным законом от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ (ред. от 22.08.2004) «О государственной
защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих
органов» 1 ;
- административную ответственность за неповиновение законным требованиям
госинспекторов и иные деяния, предусмотренные ст. 19.3 – 19.8, 19.27,
10.5, 10.7, 12.25, 12.26, 16.7, 17.13, 18.7 КоАП РФ;
- уголовную ответственность за посягательство на права госинспектора,
предусмотренную ч. 2 ст. 105, ч. 2 ст. 117, ч. 2 ст. 112, ч. 2 ст. 111, ч. 2 ст. 213,
ст. 317 – 320 УК РФ.
Отдельные гарантии, например, обязательное государственное страхование,
распространяются только на некоторые категории госинспекторов 2 .
1 См.: СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1455.
2 См.: Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 52-ФЗ (ред. от 11.06.2008) «Об обязательном
государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных
на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних
дел Российской Федерации, государственной противопожарной службы, органов по контролю
за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и
органов уголовно-исполнительной системы» // СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1474.
227

В отличие от убеждения, принуждение в краткосрочной и среднесрочной
перспективе более эффективно воздействует на поведение людей, на исполнительскую
дисциплину должностных лиц. Поэтому значительно более актуальным
в настоящее время является установление ограничений, запретов и обязываний.
Однако установление правоограничений, возложение обязанностей и ответственности,
по нашему мнению, возможно исключительно федеральным законом,
иное противоречило бы ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. В действительности
обязанности, запреты и ограничения установлены с соблюдением Конституции
РФ только Федеральным законом «О государственной гражданской службе» –
для гражданских служащих и Законом РФ «О милиции» – для сотрудников милиции,
но в разном объеме. Отношения с работодателем госинспекторов – работников
учреждений регулируются трудовым законодательством, которое не
предусматривает специальных обязанностей, запретов и ограничений для работников,
реализующих государственные полномочия.
При установлении запретов, ограничений и обязываний необходимо соблюдать
баланс с соответствующими гарантиями. В связи с этим не представляется
возможным поддержать проект федерального закона № 105377-5 «О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации
в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против
коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности
за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О
противодействии коррупции» в части распространения на сотрудников милиции
и таможенных органов запретов, ограничений и обязываний, предусмотренных
ст. 17, 18 и 20 Федерального закона «О государственной гражданской
службе Российской Федерации», без изменения гарантий в сторону приближения
их к гарантиям, установленным для государственных гражданских служащих.
228

Действующее законодательство предусматривает обязательное дактилоскопирование
граждан, замещающих должности госинспекторов 1 . С точки зрения
борьбы с коррупцией представляет интерес ограничение продолжительности
закрепления конкретного госинспектора за определенным объектом пятью
годами, запрет направлять вновь поступившее на должность должностное лицо
с проверками в поднадзорную организацию, в которой специалист работал до
перехода в надзорный орган, в течение пяти лет 2 .
Вышеизложенное свидетельствует о том, что в статусе госинспектора
имеется наблюдается общность системообразующих признаков. К таковым
можно отнести:
общность исполняемых функций;
общность должностных обязанностей и прав;
стабильность статуса;
государственная защита.
С другой стороны, нами выявлены существенные различия, обусловленные,
прежде всего, распределением должностей госинспекторов по трем видам
государственной служебной деятельности, один из которых формально государственной
службой не является: 1) государственная гражданская служба; 2)
государственная «правоохранительная служба» и 3) исполнение обязанностей
госинспектора в государственных учреждениях по найму (категория «работники»).
Сложившееся положение представляется нам недопустимым ни с позиции
соблюдения интересов государства, обеспечиваемых госинспекторами, ни
с позиции соблюдения личных интересов граждан, замещающих должности
госинспекторов. В то же время, статус кво позволяет сохранять на минимальном
уровне бюджетные расходы, поскольку содержание государственного гра-
1 См.: Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 128-ФЗ (ред. от 06.05.2008) «О государственной
дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. №
31. Ст. 3806.
2 См., напр.: Положение о надзорной и контрольной деятельности в системе Госгортехнадзора
России.
229

жданского служащего (в период службы и после выхода на пенсию) обходится
бюджету дороже, чем содержание сотрудника «правоохранительных» органов и
еще более, чем содержание работника государственного учреждения.
Существующая схема распределения должностей госинспекторов по видам
государственной служебной деятельности, по нашему мнению, страдает
отсутствием объективных критериев, а, зачастую, и элементарной логики. Необходимо
заметить, что в Российской Федерации существует довольно большое
разнообразие служебных должностей.
Более или менее точно определены виды государственной службы. В соответствии
со ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (ред. от
01.12.2007) «О системе государственной службы Российской Федерации» 1 система
государственной службы включает государственную гражданскую службу,
военную службу и правоохранительную службу. Кроме того, государственная
гражданская служба подразделяется на федеральную и службу субъекта
Российской Федерации. Одновременно существует муниципальная служба. На
этом определенность заканчивается, и начинаются вопросы: во-первых, чем является
исполнение обязанностей лицами, замещающими государственные
должности Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, если
не государственной службой (причем не ясно: не государственной или не
службой); во-вторых, почему в Министерстве обороны, в Министерстве внутренних
дел предусмотрены должности государственной гражданской службы;
в-третьих, почему во внутренних войсках МВД России осуществляется военная
служба, а не правоохранительная, ведь задачи внутренних войск исключительно
правоохранительные, но никак не военные; в-четвертых, что такое правоохранительная
служба, в каких органах должны предусматриваться должности
правоохранительной службы, если традиционно к правоохранительным органам
принято относить милицию, прокуратуру, суд, адвокатуру и т.д.??? Несмотря
на большой интерес науки к проблемам государственной службы, отве-
1 См.: СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
230

тов на эти вопросы нет 1 . Во многом причина этому видится нами в том, что законодательство
о государственной службе бессистемно. Например, Федеральный
закон «О прокуратуре Российской Федерации» определяет, что служба в
органах прокуратуры есть особый вид государственной службы 2 . Но в законодательстве
о гражданской службе особые виды и подобные исключения не предусмотрены.
Представляется, что противоречивость заложена уже в Общей
части законодательства о государственной службе. В соответствии со ст. 1 Федерального
закона «О системе государственной службы Российской Федерации»
государственной службой признается деятельность по обеспечению полномочий
Российской Федерации, федеральных государственных органов, субъектов
Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской
Федерации, а также по обеспечению полномочий лиц, замещающих государственные
(«конституционные») должности. Деятельность же лиц, замещающих
государственные должности, государственной службой, по смыслу Федерального
закона, не является. То есть, либо их деятельность – опять же, либо не
служба, либо служба, но не государственная.
В государственной гражданской службе предусмотрены категории должностей:
руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие
специалисты. И здесь мы вновь сталкиваемся с несогласованностью правовых
норм: если вся государственная гражданская служба – суть обеспечение
чьих-то полномочий (см. ст. 1 Федерального закона «О системе государствен-
1 Так, например, Н. С. Калинина предлагает увязать должности правоохранительной
службы с конкретным перечнем государственных органов по аналогии с военной службой,
должности которой предусмотрены в войсках и формированиях. Однако и она не учитывает
существования в Вооруженных Силах РФ должностей государственной гражданской службы,
а также уже имеющиеся в настоящее время должности государственной гражданской
службы в тех государственных органах, которые принято относить к правоохранительным.
См.: Калинина Н. С. Правоохранительная служба как отдельный вид государственной службы
Российской Федерации. Критерии правоохранительной службы // Российский следователь.
2007. № 10.
2 Данное положение противоречит ч. 3 ст. 2 Федерального закона «О системе государственной
службы Российской Федерации», в соответствии с которой другие (кроме гражданской,
военной и правоохранительной) виды федеральной государственной службы устанавливаются
путем внесения изменений и дополнений в названный Федеральный закон.
231

ной службы Российской Федерации»), то обеспечивающие специалисты, следовательно,
обеспечивают полномочия руководителей и специалистов, в свою
очередь обеспечивающих полномочия, например, Российской Федерации.
К какой категории следует отнести государственных инспекторов? Для
ответа на этот вопрос, прежде необходимо определиться с тем, чьи полномочия
они осуществляют, или, что представляет собой административный надзор: самостоятельное
осуществление функций либо обеспечение чьей-то деятельности?
Если деятельность инспектора носит обеспечительный характер, значит,
правоохранительная служба сродни государственной гражданской. Если же
окажется, что инспектор осуществляет государственные функции непосредственно,
его служба выходит за рамки регулирования законодательством о государственной
службе, что ставит его в один ряд с прокурорами, судьями и аудиторами
Счетной палаты РФ.
Рассмотрим, например, положения КоАП РФ. Во многих статьях Общей
части и разделов III – V КоАП РФ называются «судьи, органы, должностные
лица». Именно эти субъекты совершают юридически значимые действия и
принимают юридически значимые решения, в том числе, выносят постановления
по делам об административных правонарушениях. Однако в ст. 22.1 КоАП
РФ названы судьи и органы, уполномоченные рассматривать дела об административных
правонарушениях. При этом под органами понимаются:
коллегиальные органы 1 ;
федеральные органы исполнительной власти, их учреждения, структурные
подразделения и территориальные органы, а также иные государственные
органы, уполномоченные на то исходя из задач и функций, возложенных на них
федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента
РФ или Правительства РФ;
1 Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и административные комиссии,
иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов Российской
Федерации.
232

уполномоченные органы и учреждения органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации.
В ст. 22.2 КоАП РФ установлено, что от имени органов исполнительной
власти и учреждений (за исключением коллегиальных органов) дела об административных
правонарушениях рассматривают в пределах своих полномочий
должностные лица. Из статей гл. 23 КоАП РФ также следует, что должностные
лица рассматривают дела об административных правонарушениях от имени соответствующих
органов. Так, в ч. 1 ст. 23.3 КоАП РФ определена подведомственность
дел об административных правонарушениях милиции. А в ч. 2 той же
статьи четко определена подведомственность дел конкретным должностным
лицам (начальникам органов внутренних дел, государственным инспекторам
безопасности дорожного движения, участковым уполномоченным милиции и
т.д.) рассматривающим дела от имени органов внутренних дел. При этом, правда,
неясно, от имени каких конкретно органов внутренних дел – городских,
районных, в субъектах Российской Федерации, в федеральных округах или от
имени МВД России.
В ст. 28.3 КоАП РФ, в которой речь идет о подведомственности дел об
административных правонарушениях в части их возбуждения, такой определенности
уже нет. Протоколы уполномочены составлять должностные лица органов,
но без указания на то, что протоколы составляются «от имени органов».
Представляется, что следование установлениям гл. 22 и 23 КоАП РФ
должно выражаться в использовании и в других статьях Кодекса формулировок
«судья, орган, рассматривающие дело», в противном случае, когда наряду с
судьей и органом называются должностные лица, рассматривающие дело, нарушается
единство.
Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ (ред. от 18.10.2007) «О
пожарной безопасности» 1 в ст. 6 определяет, что, во-первых, государственный
пожарный надзор осуществляется должностными лицами органов государст-
1 См.: СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.
233

венного пожарного надзора; во-вторых, дается перечень таких органов; в-
третьих, устанавливается правовое положение главных государственных инспекторов
пожарного надзора; в-четвертых, определяются полномочия главных
государственных инспекторов пожарного надзора (подчеркнем – не органов, а
государственных инспекторов); в-пятых, дается поручение Правительству РФ
утвердить полномочия государственных инспекторов пожарного надзора. Но
вот уже в Постановлении Правительства, принятом во исполнение названного
поручения 1 , называются права органов пожарного надзора, а в п. 8 Положения о
государственном пожарном надзоре, утвержденном этим Постановлением, вопреки
положениям Федерального закона, говорится, что главные государственные
инспекторы пожарного надзора осуществляют свою деятельность «от имени
органов государственного пожарного надзора».
В соответствии со ст. 36 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ
(ред. от 14.07.2008) 2 государственный контроль и надзор за использованием и
охраной водных объектов осуществляются уполномоченным Правительством
РФ федеральным органом исполнительной власти и органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации. Но в ч. 5 той же статьи определены
права государственных инспекторов по контролю и надзору за использованием
и охраной водных объектов. Аналогичная картина в ст. 96 Лесного кодекса РФ
от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ (ред. от 22.07.2008) 3 и в других нормативных
правовых актах.
В Положении о Государственной инспекции безопасности дорожного
движения МВД России, утвержденном Указом Президента РФ от 15 июня 1998
г. № 711 (ред. от 03.07.2008) 4 , осуществлено разграничение органов Госавтоинспекции
по уровням. При этом компетенция федерального органа управления
ограничена участием в размещении государственных заказов, но определено,
1 См.: Постановление Правительства РФ от 21.12.2004 N 820 (ред. от 19.10.2005) «О
Государственном пожарном надзоре» // СЗ РФ. 2004. N 52 (Ч. 2). Ст. 5491.
2 См.: СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381.
3 См.: СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.
4 См.: СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 2897.
234

что его возглавляет главный государственный инспектор, полномочия которого
шире, чем полномочия возглавляемого им департамента. Кроме того, его полномочия
названы вне зависимости от полномочий департамента. Однако далее,
в п. 11 и 12 Положения установлены обязанности и права Госавтоинспекции,
включающие такие личностные полномочия, как, например, выдача разрешений
на установку специальных сигналов, дача предписаний, составление протоколов
об административных правонарушениях и т.д.
По тексту Положения о Госавтоинспекции можно сделать еще одно важное
заключение. Руководитель федерального органа управления Госавтоинспекции,
одновременно по должности являющийся главным государственным
инспектором безопасности дорожного движения Российской Федерации, и его
заместители (одновременно по должности – заместители главного государственного
инспектора) назначаются на должность Президентом РФ. Такой порядок
назначения на должность означает принципиальное изменение статуса названных
должностных лиц, что позволяет им лично осуществлять некоторые
полномочия, например, вносить в федеральные органы государственной власти,
органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного
самоуправления муниципальных образований и организации предписания
(постановления, представления, решения) об устранении нарушений законодательства
Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного
движения. Текст Указа Президента РФ от 30 июля 2008 г. № 1145 «О
назначении на должность сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации»
1 подтверждает двойственность статуса. В нем указано дословно следующее:
Назначить: «генерал-лейтенанта милиции Кирьянова Виктора Николаевича
– начальником Департамента обеспечения безопасности дорожного
движения Министерства внутренних дел Российской Федерации – главным государственным
инспектором безопасности дорожного движения Российской
Федерации».
1 См.: СЗ РФ. 2008. N 31. Ст. 3716.
235

В этом отношении надо заметить, что в соответствии с Указом Президента
РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 (ред. от 28.07.2008) «О Реестре должностей
федеральной государственной гражданской службы» 1 наименования должностей
федеральной государственной гражданской службы в федеральных государственных
органах или их аппаратах должны соответствовать наименованиям
должностей, включенных в реестр. Однако в отдельных случаях допускается
двойное наименование должности федеральной государственной гражданской
службы в частности, если:
на руководителя (заместителя руководителя) федерального органа исполнительной
власти возлагается исполнение функций главного государственного
инспектора Российской Федерации (заместителя главного государственного
инспектора Российской Федерации) с указанием в наименовании должности
сферы деятельности или функций главного государственного санитарного врача
Российской Федерации (заместителя главного государственного санитарного
врача Российской Федерации);
на руководителя (заместителя руководителя) федерального органа исполнительной
власти возлагается исполнение контрольных и надзорных функций с
указанием в наименовании должности сферы деятельности;
на руководителя (заместителя руководителя) территориального органа
федерального органа исполнительной власти возлагается исполнение функций
главного государственного инспектора (заместителя главного государственного
инспектора) с указанием в наименовании должности сферы деятельности или
функций главного государственного санитарного врача (заместителя главного
государственного санитарного врача).
В законодательстве имеются и другие варианты решения вопроса о том,
чьи полномочия исполняет должностное лицо. Так, Закон РФ от 26 июня 1992
г. № 3132-1 (ред. от 24.07.2007, с изм. от 31.01.2008) «О статусе судей в Рос-
1 См.: СЗ РФ.2006. № 1. Ст. 118.
236

сийской Федерации» 1 устанавливает особенности правового положения судей,
наиболее существенными из которых, по нашему мнению, являются следующие:
- судья независим, он не встроен ни в какую властную вертикаль;
- решение судьи, вступившее в законную силу, обязательно для всех, независимо
от положения в системе государственной власти;
- полномочия по осуществлению правосудия предусмотрены непосредственно
Конституцией РФ;
- граждане Российской Федерации назначаются на должности судей персонально
указами Президента РФ;
- бессрочность статуса судьи;
- судья лично (иногда коллегиально), от имени Российской Федерации,
осуществляет государственную функцию суда – вершит правосудие.
Статьей 6 Федерального закона от 11 января 1995 № 4-ФЗ (ред. от
29.03.2008) «О Счетной палате Российской Федерации» 2 определено, что аудиторами
Счетной палаты РФ являются должностные лица, возглавляющие определенные
направления деятельности Счетной палаты РФ, которые охватывают
комплекс, группу или совокупность ряда доходных или расходных статей федерального
бюджета, объединенных единством назначения. Отсюда следует
важный вывод о том, что аудиторы Счетной палаты РФ, в отличие от судей,
осуществляют функции государственного органа. Их статус характеризуется
следующими определяющими признаками:
- особый порядок назначения – Федеральным Собранием РФ по представлению
Президента РФ;
- ограниченность срока полномочий аудитора;
- издание властных правоприменительных актов (представлений и предписаний)
от имени Счетной палаты РФ, за подписью ее Председателя;
1 См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1792.
2 См.: СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.
237

- состояние подчиненности Председателю Счетной палаты РФ, его заместителю,
Коллегии Счетной палаты РФ;
- наличие организационно-властных полномочий по отношению к подчиненным
инспекторам Счетной палаты РФ.
В составе Счетной палаты РФ помимо аудиторов предусмотрены должности
инспекторов, состоящих в штате аппарата Счетной палаты РФ. Их статус
отличен от статуса аудиторов и характеризуется следующим:
- обеспечивающий характер деятельности (обеспечение деятельности аудиторов);
- наличие властных полномочий;
- замещение должностей особого органа государственной власти, относящегося
к ветви законодательной власти.
В штате Счетной палаты РФ предусмотрены должности категории «специалисты»:
начальник инспекции – высшая группа должностей; заместитель
начальника инспекции и главный инспектор – главная группа должностей; ведущий
инспектор, старший инспектор, инспектор – ведущая группа должностей.
Важно то, что, в отличие от должностей аудиторов, должности инспекторов
Счетной палаты РФ по своей юридической природе являются должностями
государственной службы. Данное обстоятельство нашло отражение в указании
на них в Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы,
утвержденном Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 (ред. от
28.07.2008) 1 . Таким образом, должности инспекторов Счетной палаты РФ оказались
отнесены к должностям государственной гражданской службы. В то же
время, задачи, решение которых возложено на инспекторов Счетной палаты,
соответствуют задачам, указанным в ст. 7 Федерального закона «О системе государственной
службы Российской Федерации», т.е. задачам государственной
правоохранительной службы.
1 См.: СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 118.
238

Наиболее близка к должности государственного инспектора по характеру
решаемых задач должность прокурора, статус которого определен Федеральным
законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 (ред. от 24.07.2007) «О прокуратуре
Российской Федерации» 1 . Существенными признаками статуса прокурора являются
следующие:
- особый порядок назначения на должность Генерального прокурора и назначение
им нижестоящих прокуроров;
- иерархическое построение системы органов прокуратуры;
- ограниченность срока действий полномочий Генерального прокурора;
- самостоятельность и независимость прокуроров в осуществлении возложенных
на них функций;
- вынесение прокурором актов прокурорского реагирования от своего
имени;
- распространение властных полномочий прокурора на органы государственной
власти;
- присвоение прокурорам классных чинов.
Несмотря на то, что прокуроры самостоятельно осуществляют свои полномочия,
п. 1 ст. 40 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»
прямо относит должности прокуроров к должностям федеральной государственной
службы, что позволяет нам утверждать, что прокурорская служба
должна входить в государственную правоохранительную службу.
Должностное лицо Федеральной антимонопольной службы (ее территориального
органа) осуществляет полномочия антимонопольного органа 2 . Государственный
лесной инспектор осуществляет полномочия, возложенные на него
федеральным законом (Лесным кодексом РФ). Аналогичная ситуация и с государственным
пожарным инспектором, который согласно ст. 6 Федерального
1 См.: СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
2 См., напр.: Приказ ФАС России от 28 декабря 2007 г. № 453 «Об утверждении Административного
регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной
функции по рассмотрению дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства
Российской Федерации о рекламе» // БНА. 2008. № 34
239

закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ (ред. от 18.10.2007) «О пожарной безопасности»
1 осуществляет полномочия органов пожарного надзора, однако эти
полномочия (не органов, а инспекторов) установлены названным Федеральным
законом.
Таким образом, государственный инспектор осуществляет полномочия
надзорного органа – органа исполнительной власти (федерального или субъекта
Российской Федерации), в то же время, его права и обязанности закрепляются
федеральным законом, а это обусловливает непосредственное осуществление
инспектором функции государственного органа. Отсюда следует вывод о том,
что должность государственного инспектора – это должность государственной
службы. Непосредственное осуществление функций надзорного органа означает,
что должность государственного инспектора относится к категории «специалист»
либо «руководитель». К сожалению, мы должны констатировать, что
должность государственного инспектора может быть отнесена как к первой, так
и ко второй из названных категорий. Дело в том, что, как правило, руководители
федеральных служб, руководители структурных подразделений, территориальных
органов являются одновременно по должности главными (иногда –
старшими) государственными инспекторами – эти должности надлежит отнести
к категории «руководители», все остальные должности государственных инспекторов
– должности категории «специалисты».
Далее, необходимо определить, к какому виду государственной службы
относится служба на должности государственного инспектора. В настоящее
время определенности на этот счет нет в нормативных правовых актах, а в научных
работах этот вопрос остается вне поля зрения ученыхадминистративистов.
Законодательство о государственной службе предусматривает три ее вида:
военную, гражданскую и правоохранительную. Однозначно можно утверждать,
что инспекторские должности не могут относиться к военной службе
1 См.: СЗ РФ.1994. № 35. Ст. 3649.
240

уже потому, что в соответствии со ст. 6 Федерального закона «О системе государственной
службы Российской Федерации» военная служба – это вид федеральной
государственной службы, представляющей собой профессиональную
служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских
должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами
и (или) нормативными правовыми актами Президента РФ, в Вооруженных
Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях
и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и
безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.
Задачи военнослужащих, таким образом, принципиально отличаются от задач,
решение которых возлагается на государственных инспекторов.
В соответствии со ст. 7 Федерального закона «О системе государственной
службы Российской Федерации» правоохранительная служба – это вид федеральной
государственной службы, представляющей собой профессиональную
служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы
в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции
по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с
преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам
присваиваются специальные звания и классные чины. Очевидно, что
обеспечение безопасности, законности и правопорядка, защита прав и свобод
человека и гражданина – задачи государственных инспекторов. Следовательно,
должности государственных инспекторов – это должности государственной
правоохранительной службы. И размещаются названные должности в федеральных
органах исполнительной власти и учреждениях.
Однако здесь мы сталкиваемся с одним препятствием. Дело в том, что п.
3 ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской
Федерации» определяет, что правоохранительная служба является видом федеральной
государственной службы. Это положение не соответствует реальному
положению вещей. Если мы признаем очевидное – то, что должности инспекторов
– это должности правоохранительной службы, то следует признать и то,
241

что государственная правоохранительная служба должна подразделяться на
федеральную государственную правоохранительную службу и государственную
правоохранительную службу субъектов Российской Федерации.
А. Ф. Ноздрачев определяет правоохранительную службу как профессиональную
служебную деятельность на должностях государственной правоохранительной
службы в системе федеральных правоохранительных органов Российской
Федерации и напоминает, что доктрина в число основных направлений
правоохранительной деятельности включает: охрану законности и правопорядка;
защиту прав и свобод человека; противодействие преступлениям и иным
правонарушениям. По его мнению, признаками правоохранительных органов,
осуществляющих указанные виды деятельности в государстве, являются:
- государственный характер организации и деятельности;
- выполнение задач специально подготовленными кадрами;
- осуществление правоохранительной деятельности согласно установленной
законом процедуре;
- предусмотренные законом поводы и основания для возникновения правоохранительной
деятельности;
- возможность обжалования действий правоохранительных органов в
служебном и судебном порядке;
- ответственность должностных лиц за нарушение прав и свобод граждан
1 .
Все названные признаки действительно свойственны правоохранительной
службе, однако в равной мере они свойственны и гражданской службе. Эти
признаки вторичны, их наличие свидетельствует об упорядоченности, ограниченности
правоохранительной службы. Первичными должны быть признаки,
позволяющие вычленить правоохранительную службу из системы государственной
службы вообще. Такими признаками, очевидно, следует считать цели,
1 См.: Ноздрачев А. Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте
административной реформы. // Законодательство и экономика. 2006. № 2. С. 24.
242

задачи и функции правоохранительной службы, точнее, организационноструктурных
единиц – должностей, подразделений, органов.
Для всех правоохранительных органов, по мнению А. Ф. Ноздрачева, характерна
некая совокупность правоохранительных функций, что и объединяет
их осуществляющие государственные органы в единую систему. В их числе:
- обеспечение правопорядка (пресечение административных правонарушений
и предупреждение и пресечение преступлений);
- участие в уголовном судопроизводстве (уголовное преследование, оперативно-розыскные
мероприятия, предварительное расследование в форме дознания
и предварительного следствия);
- обвинение в суде;
- исполнение приговоров 1 .
Представляется, что уважаемый ученый недостаточно четко определил
место правоохранительной службы в системе государственной службы. Вопервых,
ошибочным, по нашему мнению, является жесткая привязка правоохранительной
службы к правоохранительным органам. С одной стороны, правоохранительные
органы – широкое понятие, объединяющее не только органы
исполнительной власти, но также органы судебной власти (а чем еще они занимаются,
кроме как правоохраной?), органы прокуратуры и Уполномоченного
по правам человека в Российской Федерации, основное предназначение которого
– охрана прав человека. Во-вторых, государственная гражданская служба и
военная служба не привязаны так жестко к органам определенного вида, мы
уже указывали на то, что должности гражданской службы предусмотрены в
министерствах обороны и внутренних дел, в ФСБ России и других «силовых»
структурах; должности военной службы предусмотрены в МВД России и некоторых
других федеральных органах исполнительной власти, не относящихся к
Минобороны России. А органы гражданской службы, как таковые, вообще не
выделяются. В-третьих, обращение к тексту Федерального закона от 27 июля
1 См.: Там же.
243

2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
свидетельствует о правоохранительном характере государственной гражданской
службы. В частности, ч. 1 ст. 18 названного Федерального закона устанавливает,
что смысл и содержание профессиональной служебной деятельности
государственного гражданского служащего заключаются в признании, соблюдении
и защите прав и свобод человека и гражданина. Если защита прав и свобод
человека и гражданина – не суть правоохраны, то – что это? В-третьих, в
представленном перечне функций преобладают функции уголовного преследования.
Но эти функции осуществляются ограниченным кругом правоохранительных
органов, к тому же нельзя согласиться с тем, что правоохрана осуществляется
только уголовно-правовыми средствами. Напротив, в гораздо более
значительном объеме правоохрана осуществляется административноправовыми
средствами.
Вышеизложенное свидетельствует о необходимости пересмотра доктринальных
положений о государственной службе, на основе которых возможно
будет упорядочить правовые основы института государственной службы. Отсутствие
теоретических основ остается, по нашему мнению, главным препятствием
к принятию федерального закона «О правоохранительной службе».
Представляется, что системной ошибкой большинства исследователей
проблемы идентификации правоохранительной службы является попытка увязать
правоохранительную службу и правоохранительные органы 1 . При этом,
что интересно, никто не пытается выделить в системе государственных органов
«гражданско-служебные» или «гражданские» органы, в которых предусматривается
государственная гражданская служба. Не соответствует такой подход и
действующему законодательству. Ведь в ст. 7 Федерального закона «О системе
государственной службы Российской Федерации» в качестве привязки должностей
правоохранительной службы названы государственные органы, службы, в
1 См., напр.: Патрашко Е. Л. Государственная правоохранительная служба Российской
Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2005; Артемьев А. Н. К вопросу о
сущности государственной правоохранительной службы и ее структуры // Российский следователь.
2008. № 2 и др.
244

которых предусматриваются также и должности государственной гражданской
службы, и учреждения (к вопросу о статусе учреждений, в которых создаются
должности правоохранительной службы, мы обратимся в следующем параграфе
диссертации). Следовательно, первичной здесь должна стать сущность деятельности
конкретного должностного лица, определяемая целями, задачами и
функциями соответствующей государственной должности. Именно должность
определяет особенности статуса государственного служащего. И если должностные
обязанности характеризуют должность как правоохранительную, поскольку
эти обязанности необходимы для решения правоохранительных задач,
для решения которых создавалась данная должность, то замещение данной
должности, исполнение названных должностных обязанностей и есть правоохранительная
служба.
В чем же заключается сущность правоохранительной деятельности? Семантический
анализ слов «правоохранительная деятельность» свидетельствует
о наличии в этом термине лишь одного смысла: это деятельность направлена на
охрану права. Но охрана права – одна из задач государства в целом, более того,
охрана права осуществляется и самим правом – всякая правовая норма лишь
тогда существует, когда в ее структуре присутствует в качестве обязательного
элемента санкция. Другое дело, что в системе государственных органов и в системе
государственной службы можно выделить органы и должности, для которых
охрана права является главной задачей и те, которые создаются для решения
других задач, а охрана права осуществляется ими «в том числе». В результате
мы получим самостоятельную систему государственной правоохранительной
службы как деятельности на должностях правоохранительной службы.
Причем, необходимо будет признать существование правоохранительной
службы субъектов Российской Федерации. Единственная неразрешимая проблема
заключается в невозможности отнесения к правоохранительной службе,
точнее, в невозможности единого правового регулирования правоохранительной
службы в органах исполнительной власти и в иных государственных органах
(суды, прокуратура, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека).
245

Таким образом, необходимо признать, что «деятельность по контролю и
надзору», а также юрисдикционная деятельность составляют основное содержание
правоохранительной деятельности 1 , а должности государственных инспекторов
(участковых уполномоченных милиции и государственных санитарных
врачей) – это и есть должности правоохранительной службы. При этом не
имеет значения, в каких органах исполнительной власти предусмотрены эти
должности. Данный вывод – основополагающий, фундаментальный для дальнейшего
анализа административно-правового статуса инспектора.
Таким образом, изложенное позволяет сформулировать следующие выводы.
1. Административно-правовой статус госинспектора определяется совокупностью
факторов, придающих ему специальный характер: властность, принудительность,
направленность вовне, к неподчиненным субъектам – гражданам
и организациям.
2. Полномочия, осуществляемые госинспекторами, по своей природе являются
государственными, что, в свою очередь, обусловливает принадлежность
должности госинспектора к определенному виду государственной службы – государственной
правоохранительной службе.
3. Наличие дискреционных полномочий, необеспеченных в должной мере
нормативным закреплением обязанностей, прав и ответственности, является
мощным коррупциогенным фактором, подлежащим преодолению посредством
развития законодательства о государственной службе, а также законодательства
о государственном контроле и надзоре.
4. Общность правовой природы полномочий, осуществляемых госинспекторами,
является необходимым и достаточным условием для унификации административно-правового
статуса госинспекторов, уравнивания их правового
положения, причем, не только в тех правоотношениях, в которых они реализуют
свои властные полномочия, но и во внеслужебных отношениях.
1
Имеется в виду, разумеется, административная деятельность, а не уголовнопроцессуальная,
характеризующаяся несколько иными задачами и функциями.
246

5. Оптимизация личностной составляющей статуса госинспектора должна
осуществляться с учетом соблюдения баланса между ограничениями, запретами,
обязанностями и ответственностью, с одной стороны, и привилегиями,
льготами и гарантиями, с другой стороны.
6. Оптимизация и унификация статуса госинспектора является залогом
успеха административной реформы, и, в то же время, гарантией развития частного
предпринимательства.
§ 4. Проблема координации деятельности системы субъектов
административного надзора
В первом параграфе данной главы было показано, что в настоящее время
в Российской Федерации действует множество субъектов административного
надзора. Эта множественность объективно обусловлена сложностью объектов
административного надзора, необходимостью все более узкой специализации
административно-надзорной деятельности. Надзорные органы весьма разнообразны
как по своей организационной форме (министерства, службы, агентства,
инспекции и т.д.), по организационному положению, по объему полномочий,
так и по гражданско-правовому статусу (органы, учреждения, имеющие статус
юридического лица и не имеющие).
Все это множество разнородных субъектов своей деятельностью обеспечивает
в стране особое правовое состояние поднадзорности урегулированной
правом деятельности, предполагающее своевременное выявление и пресечение
нарушений нормативных предписаний.
Результаты мониторинга, проведенного Минэкономразвития России в
2006 г., свидетельствуют, что всего в Российской Федерации (без учета налоговых
проверок и проверок правоохранительных органов) проводится более 20
247

миллионов проверочных мероприятий, на организацию и проведение которых
только из федерального бюджета расходуется более 162 млрд. рублей.
Опрос ВЦИОМ, проведенный в июле 2006 г., показывает, что 51% предпринимателей
отметили, что за первое полугодие 2006 г. в их организациях было
проведено от 1 до 3 проверок. При этом 90% предпринимателей подверглись
комплексным проверкам, 82% – плановым и 80% – внеплановым. В сфере торговли
проверки проводятся более чем 1 раз в месяц и преимущественно являются
внеплановыми.
Административный надзор, осуществляемый органами исполнительной
власти по отношению к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям,
таким образом, в современных условиях становится уже не способом
обеспечения соблюдения всеми субъектами общеобязательных правил, установленных
Конституцией РФ, федеральными законами и другими нормативными
правовыми актами, а серьезным административным барьером экономическому
развитию страны, одной из наиболее коррумпированных сфер общественной
жизни. Это вызывает закономерную озабоченность руководства страны.
Не случайно Президентом РФ поставлена задача упорядочения контрольнонадзорной
(читай – административно-надзорной) деятельности 1 .
На встрече Президента РФ с представителями малого бизнеса, прошедшей
5 августа 2009 г. в Звенигороде, во время обсуждения проблем преодоления
административных барьеров было обращено внимание на одно обстоятельство,
связанное со сроками проведения проверок малых предприятий. Д. А.
Медведев, в частности, сказал: «Полноценные условия для ведения бизнеса
создаются на местах. Нормы вступившего в силу закона могут быть изменены
или просто извращены законодательством более низкого порядка. Как пример:
1 См., напр.: Указ Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797»О неотложных мерах по
ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности»
// СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2293; поручения Президента РФ от 23 апреля 2008 г. №
Пр-756; от 6 сентября 2008 г. № Пр-1871 и др.
248

надзорные органы почему-то считают, что ограничение в 50 часов в год относится
к каждому виду проверок» 1 .
Высказанная Президентом РФ претензия свидетельствует о том, что меры,
принятые в целях упорядочения контрольно-надзорной деятельности в сфере
предпринимательской деятельности и снижения административных барьеров,
не привели к ожидаемым результатам. Вместе с тем недоумение, выраженное
в приведенной цитате, наводит на размышления. Дело в том, что, в речи
Президента РФ сформулировано желаемое представление о должном порядке
проведения плановых проверок, не соответствующее фактическому. В связи с
этим необходимо: а) уточнить, какие периодичность и продолжительность проверок
предусмотрены законом; б) как реализовать высказанное Президентом
РФ условие в писаном праве; в) как организовать деятельность субъектов административного
надзора в соответствии с требованиями Президента РФ 2 и
возможно ли это.
Мировой финансовый кризис, существенное снижение бюджетных доходов,
угроза падения уровня жизни российских граждан в очередной раз вынесли
на повестку дня вопрос о необходимости развития экономики, частного
предпринимательства и, в особенности, малого бизнеса, создающего рабочие
места и конкуренцию на рынках товаров, работ, услуг. Однако развитию частного
бизнеса препятствуют административные барьеры, на необходимость устранения
которых указывают ученые-административисты 3 . Если в периоды рос-
1 См.: Российская газета (Центральный выпуск). 2009. № 4968. 6 августа. См. также:
Коммерсантъ. 2009. № 142 (4197). 6 августа и др.
2 Надо признать, что сформулированные Президентом РФ требования объективно
обусловлены необходимостью развития страны, скорейшего и наименее болезненного выхода
из кризиса.
3 См., напр.: Старилов Ю. А. Административное право как средство разрушения
«синдрома бесправия» в современном правовом государстве // Журнал российского права.
2005. № 4. С. 29 – 45; Казаченко Г. Б., Самойленко Е. В. Некоторые административные барьеры
в сфере осуществления предпринимательской деятельности: анализ законодательства и
судебной практики // Законодательство и экономика. 2007. № 2. С. 25 – 29; Марьин Е. В.
Экологический аудит как средство преодоления административных барьеров // Журнал российского
права. 2007. № 12. С. 118 – 123; Носков Б. П., Симонова Е. В. О некоторых административных
барьерах, сдерживающих развитие экономики и бизнеса в Российской Федерации
(правовой аспект) // Безопасность бизнеса. 2005. № 3. С . 11 – 17 и др.
249

та высокие мировые цены на сырье, прежде всего, на энергоносители позволяют
компенсировать административные издержки бизнеса, обеспечивать устойчивый
рост благосостояния населения России, то в кризисные периоды проблема
резко обостряется 1 . Этими обстоятельствами обусловливается повышенное
внимание Президента РФ и Правительства РФ к созданию благоприятных условий
развития частного предпринимательства в последнее время 2 .
Основные препятствия развитию частного бизнеса известны: это коррупция
во властных структурах, неподъемные для малого предприятия сборы и
платежи за получение разного рода разрешений, подключение к источникам
водо-, электро-, газоснабжения, контрольно-надзорная деятельность 3 .
К сожалению, надо признать, что административно-правовая наука уделяет
незаслуженно мало внимания теоретической разработке указанных проблем.
Исключение составляют, пожалуй, лишь проблемы борьбы с коррупцией
4 . В периодических изданиях крайне редко встречаются работы, посвященные
разрешительной деятельности 5 . Недостаточно разработаны адекватные современным
условиям теоретические основы административно-надзорной деятель-
1 Так, предыдущая волна активности государства по обеспечению условий осуществления
предпринимательской деятельности пришлась на 1998 г. См., напр.: Указ Президента
РФ от 29 июня 1998 г. № 730 «О мерах по устранению административных барьеров при развитии
предпринимательства» // СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3148.
2 См., напр.: Указ Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по
ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности»
// СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2293; поручения Президента РФ от 23 апреля 2008 г. №
Пр-756; от 6 сентября 2008 г. № Пр-1871 и др.
3 По данным Минэкономразвития России, ущерб, наносимый малому бизнесу многочисленными
проверками, доходит до 1,4 триллиона рублей в год.
4 См., напр.: Астанин В. В. Недобросовестная конкуренция и коррупция // Вестник
Московского университета МВД России. 2007. № 10. С. 58 – 59; Киц А. Взаимосвязь коррупции
и экономики // Безопасность бизнеса. 2006. № 3. С. 31; Цирин А. М. Формирование институциональной
основы противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной
власти // Журнал российского права. 2009. № 3. С. 28 – 35 и др.
5 Внимание ученых, за редким исключением, ограничивается лицензированием. Другие
виды разрешений крайне редко становятся предметом научных исследований. См., напр.:
Валяев Ю. К. Метод административных разрешений в механизме административноправового
регулирования // Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 2. С.
181 – 184; Кудашкин В. В. Правовые аспекты лицензирования хозяйственной деятельности //
Журнал российского права. 1991. № 1. С. 129 – 135; Юрева Ю. С. О правовой природе лицензирования
// Административное право и процесс. 2008. №. 1. С. 21 – 23 и др.
250

ности 1 , в редких работах раскрываются лишь отдельные аспекты 2 . Поэтому
принимаемые Правительством РФ меры по упорядочению деятельности органов
государственного контроля и надзора и муниципального контроля не дают
ожидаемого результата. Об этом, собственно и говорилось на встрече Президента
РФ с представителями малого бизнеса, проходившей 5 августа 2009 г. в
Звенигороде.
В ч. 2 ст. 13 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите
прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» 3
дословно сказано следующее: «В отношении одного субъекта малого предпринимательства
общий срок проведения плановой выездной проверки (выделено
мной – С. З.) не может превышать пятьдесят часов для малого предприятия
и пятнадцать часов для микропредприятия в год». Кроме того, указанные
сроки могут быть продлены для малых предприятий и микропредприятий еще
на 15 часов при соблюдении условий, указанных в ч. 3 той же статьи Федерального
закона.
Выделенная нами в приведенной цитате юридическая конструкция «общий
срок проведения плановой выездной проверки» сформулирована достаточно
определенно и не допускает двоякого толкования. В ней ограничен срок
проведения именно одной конкретной плановой выездной проверки, проводимой
одним субъектом административного надзора. А возможность продления
1 Под административным надзором в данной статье подразумевается самостоятельный
вид государственного контроля, осуществляемого органами исполнительной власти по
отношению к неподчиненным им гражданам и организациям. Предметом административного
надзора может быть исключительно законность деятельности указанных граждан и организаций,
в то время как предметом контроля может быть не только законность, но и целесообразность
действий, а также исполнение распоряжений. В действующем законодательстве для
обозначения административного надзора часто используется термин «государственный контроль
(надзор)».
2 См., напр.: Цирин А. М. Совершенствование административной ответственности за
нарушение законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля
// Административное право. 2009. № 2.
3 См.: СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.
251

указанного срока решением руководителя органа дополнительно подтверждает
это. Ведь, если предположить, что указанный срок является суммарным для
всех проверяющих субъектов, то руководитель какого из надзорных органов 1
уполномочен продлевать срок? Следовательно, критикуемые Президентом РФ
руководители органов административного надзора строго придерживаются
нормы закона и адресатом нормы является субъект административного надзора,
обязанный в установленный срок провести проверку. Но другой субъект административного
надзора фактом недавнего проведения плановой проверки того
же объекта другим проверяющим не связан, он лишь обязан также уложиться в
указанный срок проведения своей плановой проверки.
Вместе с тем, высказанные Президентом РФ претензии возникли не на
пустом месте. Идея об ограничении Федеральным законом общего времени
проведения плановых проверок юридических лиц или индивидуальных предпринимателей
была обозначена в пояснительной записке к законопроекту №
92975-5 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля» 2 , но не была реализована 3 .
Эта идея и не могла быть реализована в условиях действующего законодательства.
Это подтверждается простейшими арифметическими действиями.
Установленный в ч. 2 ст. 13 Федерального закона № 294-ФЗ максимальный
срок для проверки малого предприятия продолжительностью 50 часов при 8-ми
часовом рабочем дне инспектора – 6 полных рабочих дня и 2 часа. Даже с учетом
ч. 2 ст. 9 Федерального закона, устанавливающей, что плановые проверки
проводятся не чаще одного раза в три года, получаем, что за три года 40 субъ-
1 По данным Генеральной прокуратуры РФ на каждого предпринимателя приходится
около 40 субъектов, уполномоченных проводить проверки их деятельности.
2 См.: Паспорт законопроекта в Справ.-информ. системе Консультант Плюс.
3 В пояснительной записке указывалось, что законопроектом предполагается установить
суммарный годовой срок проведения мероприятий по контролю для всех органов контроля
для субъектов микропредприятий, не превышающий 20 часов, а для субъектов малого
предпринимательства – 70 часов. В принятом Федеральном законе цифры иные, но и норма
сформулирована иначе, так, что ее содержание принципиальным образом изменено.
252

ектов, уполномоченных проводить проверки его деятельности, вправе потратить
на малое предприятие 18,5 рабочих дня, что составляет 3,75 часа каждому
субъекту. Возможность продления дает нам еще 45 часов за три года, т.е. по часу
с небольшим на каждого субъекта, что картины не меняет. Можно ли провести
полноценную проверку даже самого маленького предприятия за 4 часа?
Формализовать требование об ограничении совокупного времени проведения
плановых проверок всеми субъектами административного надзора в течение
года для каждого конкретного предпринимателя при наличии политической
воли не сложно. Необходимо лишь немного скорректировать часть 2 статьи
13 Федерального закона № 294-ФЗ, изложив ее в следующей редакции:
«В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий
срок проведения плановых выездных проверок всеми органами государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля не может превышать
пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия
в год.».
Другое дело – обеспечить соблюдение данного требования, сохранив
правоохранительный потенциал административного надзора, «не выплеснув с
водой ребенка». Данный вопрос требует специального рассмотрения. При этом
необходимо учитывать, что муниципальный контроль по отношению к юридическим
лицам и индивидуальным предпринимателям представляет по своему
содержанию административный надзор, поскольку под муниципальным контролем
в Федеральном законе понимается не деятельность контрольного органа
местного самоуправления 1 , а осуществление исполнительно-распорядительным
органом местного самоуправления (его структурными подразделениями или
1 В соответствии со ст. 38 2003, N 40, ст. 3822,
Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 07.05.2009) «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» контрольный
орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и
другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного
порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении,
а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и
распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. См.: СЗ РФ.
2003. № 40. Ст. 3822.
253

муниципальными учреждениями) переданных государственных полномочий по
обеспечению соблюдения всеми предпринимателями, находящимися на территории
муниципального образования, обязательных требований федеральных
законов, нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъекта
Российской Федерации и других нормативных правовых актов, а также нормативных
правовых актов местного самоуправления 1 .
Основными особенностями контрольно-надзорной деятельности, которые
необходимо учитывать для решения поставленной задачи, по нашему мнению
являются следующие:
1) множество субъектов, наделенных контрольно-надзорными полномочиями,
их разнородность;
2) самостоятельность каждого субъекта в пределах своей компетенции;
3) отсутствие единой координации контрольно-надзорной деятельности.
Субъекты государственного контроля (надзора) и муниципального контроля
– или субъекты административного надзора – представляют собой функциональную
общность в системе исполнительной власти, образуемую вертикальными
подсистемами, каждая из которых обладает необходимыми интегративными
качествами, позволяющими считать их целостными системами. Это
системы федеральных служб, государственных инспекций и других органов и
учреждений, обладающих сложными организованными структурами со своими
центральными аппаратами, структурными и территориальными подразделениями
с соответствующей специализацией, объединенными развитыми вертикальными
системными связями. Все эти целостные системы в значительной мере
сохраняют свою автономность и в совокупности не образуют целостной системы
более высокого уровня. Имеющиеся вертикальные связи федеральных
служб и федеральных агентств с Президентом РФ, Правительством РФ или федеральными
министерствами, в ведении которых они находятся, аналогичные
1 См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 25.12.2008, с изм. от
22.06.2009) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ.
2004. № 11. Ст. 945.
254

связи в системах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а
также вертикальные связи инспекций, интегрированных в иные органы исполнительной
власти в качестве структурных подразделений, не играют определяющей
роли в организации административно-надзорной деятельности. Вышестоящие
органы не спускают сверху планы проверок, не определяют перечни
объектов надзора, при этом, каждый субъект заинтересован в наиболее полном
охвате своим вниманием объектов, расположенных на территории его ведения.
Горизонтальные связи между органами и учреждениями малочисленны и неустойчивы.
Более того, сами субъекты административного надзора в создании и
поддержании горизонтальных связей, в объединении своих усилий не заинтересованы.
Поэтому единственный выход из ситуации – координация их деятельности
«сверху».
Организационное и нормативное обеспечение взаимодействия и координации
деятельности различных контрольных и надзорных органов всех уровней
власти рассматривается в качестве одной из задач административной реформы 1 .
Однако пути решения этих задач до настоящего времени не определены, несмотря
на то, что в практике отечественного государственного управления накоплен
определенный опыт. Ведь жалобы на засилье инспекторов на производственных
объектах известны давно 2 . В целях упорядочения контрольнонадзорной
деятельности создавались на общественных началах межведомственные
советы по координации контроля и организации комиссионных проверок 3 ;
координационные органы в союзных республиках 4 . Однако общественные начала
оказались недостаточно прочными, а созданные в республиках координа-
1 См.: Шаров А. В. Об основных элементах административной реформы // Журнал
российского права. 2005. № 4. С. 23.
2 В первом параграфе данной главы мы отмечали, что уже в первые годы советской
власти организация деятельности государственных инспекций была возложена на Рабоче-
Крестьянскую инспекцию 2 , которая была наделена правом в случае установления факта проведения
проверок параллельно с другими инспекциями приостанавливать в трехдневный
срок начатую проверку.
3 См. Здир Я. А. О роли государственных инспекций в обеспечении социалистической
законности в государственном управлении // Советское государство и право. 1964. № 11. С.
60.
4 См.: Студеникина М. С. Указ. соч. С. 14.
255

ционные органы не могли воздействовать на органы союзного подчинения. В
результате координировалось только около 30% планируемых проверок 1 . В течение
некоторого времени в СССР действовал и всесоюзный регулятор контрольной
деятельности, призванный обеспечивать согласованность деятельности
государственных инспекций – Министерство государственного контроля,
впоследствии преобразованное в Комиссию советского контроля Совета Министров
СССР, а затем – в союзно-республиканский орган – Комиссию государственного
контроля. В качестве одной из основных причин такой перманентной
его реорганизации называли то, что данный орган не уделял необходимого
внимания привлечению трудящихся к своей контрольной деятельности, работал
в отрыве от советских, партийных, профсоюзных, комсомольских и других общественных
организаций, пытался охватить своими обследованиями буквально
все, что касалось хозяйственного и культурного строительства, включая и такие
вопросы, как развитие науки и техники, развитие отдельных отраслей производства,
за что подвергался обоснованной критике 2 . Представляется, что ошибочным
было не определение той или иной формы такого органа, а возложение
на него собственно контрольных полномочий наряду с координационными.
В 60-е годы прошлого века данная проблема привлекала внимание ученых-административистов
3 , в работах которых предлагались различные варианты
координации деятельности государственных инспекций – предшественниц
современных федеральных служб, сводившиеся, по сути, к созданию единого
надведомственного координирующего центра, который бы осуществлял функции
централизованного руководства, координации, контроля, разработки предложений
по совершенствованию организационной структуры образованной
1 См.: Там же. С. 15.
2 См. Ананов И. Н. Улучшить работу органов государственного контроля в области
совершенствования советского государственного аппарата // Советское государство и право.
1956. № 2. С. 27 – 35.
3 Так, Я. А. Здир отметил, что существующая разобщенность и изолированность госинспекции
друг от друга не способствует совершенствованию форм и методов их работы.
См. Здир Я. А. Государственные инспекции в СССР. – М., 1960. С. 89 – 90.
256

системы контрольных органов, методического руководства ими 1 . Вместе с тем,
было признано нецелесообразным объединение надзорных и контрольных
функций в одном органе, поскольку подобный орган «страдал бы гигантизмом
и немедленно утратил бы контакт с административной реальностью» 2 .
Объективная необходимость упорядочения контрольно-надзорной деятельности
заставляет практиков самостоятельно искать способы координации,
исходя из сложившихся условий. Так, например, в Москве с 2001 г. действует
Группа по координации деятельности инспекций г. Москвы, образованная распоряжением
Мэра Москвы от 30 ноября 2000 г. № 1254-РМ 3 . В ее состав вошли
руководители и заместители руководителей территориальных (по г. Москве)
федеральных органов исполнительной власти, а также органов исполнительной
власти г. Москвы. Руководителем группы назначен начальник Оперативнораспорядительного
управления Мэра и Премьера Правительства Москвы.
Руководителю группы предоставлено право привлекать для организации
проверок любую инспекцию, расположенную на территории города, вносить
изменения в состав группы по координации деятельности инспекций по мере
необходимости в оперативном порядке. Его поручения и требования обязательны
для выполнения всеми организациями. Группа разрабатывает ежекварталь-
1 См. Здир Я. А. Указ. соч.
2 См.: Гурней Б. Введение в науку управления. – М.: Прогресс, 1969. С. 143. Цит. по:
Студеникина М. С. Государственные инспекции в СССР – М.: Юридическая литература,
1987. С. 96.
3 См.: Вестник Мэрии Москвы. 2000. № 36. См. также: Постановление Кабинета Министров
Республики Адыгея от 16 марта 1998 г. № 81 (ред. от 26.09.2005) «О Межведомственной
комиссии по координации деятельности органов исполнительной власти Республики
Адыгея, осуществляющих государственные надзорные и контрольные функции» // Собрание
законодательства Республики Адыгея. 1998. № 3 и др.
257

ные планы проведения проверок, утверждаемые распоряжениями Мэра Москвы
1 .
Приведенный пример можно определить как территориальную координацию
общего характера на уровне субъекта Российской Федерации. Подобная
общая координация осуществляется на более низком уровне – в муниципальных
образованиях 2 .
Значительно более распространенной является практика отраслевой координации
в области оборота алкогольной и спирстодержащей продукции и табачных
изделий 3 , на потребительском рынке 4 . Примером отраслевой координации
служит также образование объединенного контрольно-надзорного органа
субъекта Российской Федерации, каковыми являются, например, Объединение
административно-технических инспекций города Москвы (ОАТИ), Положение
о котором утверждено Постановлением Правительства Москвы от 22 января
1 Так, планом работы на II квартал 2009 г., утвержденным Распоряжением Мэра Москвы
от 25 марта 2009 г. № 84-РМ, предусматривается проведение в апреле 2009 г. целевой
проверки состояния уборки, санитарного содержания кладбищ, культовых сооружений, прилегающих
к ним территорий и подъездных путей. Подготовка объектов, задействованных в
мероприятиях Победы в Великой Отечественной Войне. В проверке должны принять участие:
Объединение административно-технических инспекций города Москвы; управления:
Роспотребнадзора по городу Москве, ГИБДД ГУВД по г. Москве, БПОООПС ГУВД по г.
Москве; департаменты: потребительского рынка и услуг города Москвы, жилищнокоммунального
хозяйства и благоустройства города Москвы; префектуры административных
округов города Москвы. Планом также назначены ответственные за исполнение запланированных
мероприятий и обобщение их результатов.
2 См., напр.: Постановление Администрации города Ялуторовска Тюменской области
от 13 января 2006 г. № 17 «О создании межведомственной комиссии по координации деятельности
государственных контролирующих и надзорных органов и органов местного самоуправления»
// Ялуторовская жизнь. 2006. № 10. 2 февраля.
3 Постановление главы Администрации Липецкой области от 5 сентября 1996 г. №
392 «Об усилении государственного контроля за оборотом алкогольной продукции» // Ведомости.
1996. № 9; Постановление главы города Владимира от 3 сентября 2003 г. № 340 «О
создании городской межведомственной комиссии по координации контроля за соблюдением
законодательства в сфере оборота алкогольной продукции и регулированию продовольственного
рынка» // Молва. 2003. № 108. 6 сентября и др.
4 Постановление Главы города Челябинска от 7 сентября 2005 г. № 889-п (ред. от
20.03.2007) «О межведомственной рабочей группе по координации деятельности органов городского
самоуправления, правоохранительных и надзорных органов по наведению порядка
на потребительском рынке города Челябинска» // Вечерний Челябинск. 2005. № 174. 23 сентября.
258

2008 г. № 51-ПП (с изм. от 30.12.2008) 1 . ОАТИ является функциональным органом
исполнительной власти города Москвы и осуществляет государственный
контроль за соблюдением всеми предприятиями, учреждениями и организациями
независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности
законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации
и города Москвы по вопросам внешнего благоустройства города и технического
состояния самоходных машин, аттракционов и других видов техники.
Имеет место и взаимодействие субъектов административного надзора,
осуществляемое ими в инициативном порядке «по горизонтали». Можно выделить
исторически сложившиеся формы взаимодействия 2 и новые, организуемые
на основе Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной
власти 3 . К сожалению, подобные формы реализуются лишь при проявлении
активности органом – инициатором взаимодействия. В настоящее время
1 См.: Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2008. № 9.
2 Например, периодические комплексные проверки содержания улично-дорожной сети
проводятся по инициативе Госавтоинспекции комиссиями, в которые входят представители
органов местного самоуправления, органов управления автомобильными дорогами, дорожно-строительных
и эксплуатационных организаций, предусмотрены приказом МВД РФ
от 8 июня 1999 г. № 410 (ред. от 07.07.2003) «О совершенствовании нормативно-правового
регулирования деятельности службы дорожной инспекции и организации движения Государственной
инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел
Российской Федерации» // БНА. 1999. № 39.
3 См.: Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 (ред. от 15.06.2009)
// СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305.
259

принято лишь несколько регламентов взаимодействия 1 . Кстати сказать, принятие
регламентов взаимодействия органов государственного контроля (надзора)
и органов муниципального контроля предусмотрено п. 5 ч. 1 ст. 7 Федерального
закона № 294-ФЗ, однако, учитывая не поддающееся учету огромное множество
подобных актов, подлежащих принятию по каждому субъекту Российской
Федерации, по каждому муниципальному образованию, а также темпы подготовки
регламентов взаимодействия федеральных органов исполнительной власти,
можно ожидать завершения данной работы через несколько лет.
Уже принятые регламенты взаимодействия федеральных органов исполнительной
власти при осуществлении ими функции административного надзора
нуждаются в отдельном научном анализе.
Названные регламенты:
1) устанавливают принципы взаимодействия:
- законность;
- исключение дублирования функций и полномочий в установленной настоящим
Регламентом сфере деятельности;
- гласность при строгом соблюдении государственной и иной охраняемой
законом тайны;
- самостоятельность в реализации собственных задач и полномочий, а
также в выработке форм и методов использования собственных сил и средств;
1 См., напр.: Приказ Росздравнадзора № 1148-Пр/07, ФМС России № 128 от 19 июня
2007 г. «Об утверждении Регламента взаимодействия Федеральной службы по надзору в
сфере здравоохранения и социального развития и Федеральной миграционной службой и их
территориальных органов по осуществлению мероприятий по контролю и надзору за соблюдением
установленного порядка привлечения и использования иностранных работников и
осуществления ими трудовой деятельности на территории Российской Федерации» // Российская
газета. 2007. № 157. 21 июля; Приказ МВД России № 879, Минздравсоцразвития
России № 746 от 3 ноября 2006 г. «Об утверждении Регламента взаимодействия органов
внутренних дел и территориальных органов Роспотребнадзора при выявлении и пресечении
административных правонарушений на потребительском рынке Российской Федерации, утвержденный
приказом // БНА. 2006. № 51; Приказ Роструда № 40, ФМС России № 66 от 3
апреля 2007 г. «Об утверждении Регламента взаимодействия Федеральной службы по труду
и занятости и Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по осуществлению
мероприятий по контролю (надзору) за трудовой деятельностью иностранных работников
на территории Российской Федерации» // Российская газета. 2007. № 100. 15 мая и
др.
260

2) определяют основные направления взаимодействия, например:
- организация предупреждения и пресечения административных правонарушений;
- осуществление государственного контроля за соблюдением законов и
иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения
в конкретной области;
3) устанавливают задачи взаимодействия, например:
- создание единой системы защиты охраняемых отношений от противоправных
посягательств;
- защита экономических интересов граждан и организаций;
- защита рынка от угроз;
- создание системы мониторинга административных правонарушений в
сфере конкретных отношений;
- формирование правовой культуры общества;
4) определяют порядок взаимодействия:
- анализ результатов работы;
- обобщение и распространение передового опыта работы;
- организация и проведение конференций, совещаний, семинаров с представителями
поднадзорных субъектов;
- разработка методических рекомендаций;
- планирование мероприятий по предупреждению и пресечению правонарушений;
- осуществление информационного обмена;
- координация и проведение совместных исследований;
- взаимодействие с региональными средствами массовой информации;
- создают рабочие группы из сотрудников территориальных органов;
5) разграничивают полномочия федеральных органов исполнительной
власти;
6) устанавливают порядок обеспечения доступа к информации о взаимодействии.
261

Реально же взаимодействие организовано по схеме, приведенной в приложении
№ i к диссертации.
Подобная регламентация взаимодействия не выдерживает критики. По
существу такие акты не объединяют, а, напротив, разграничивают, способствуют
обособлению надзорных органов, что противоречит их наименованию.
Взаимодействие, по нашему мнению, должно заключаться не только в обобщении
опыта и создании рабочих групп, но, прежде всего, в планировании совместных
действий, в утверждении общих планов работы, в распределении ролей.
Правильно организованное взаимодействие позволяет получить синергетический
эффект от совместной деятельности. Из таблицы видно, что взаимодействие
осуществляется только в соответствии с положениями КоАП РФ в части
доставления и направления протокола и материалов дела должностному лицу,
уполномоченному его рассматривать. Сотрудники органов внутренних дел сохранили
за собой даже право самостоятельно проверять соблюдение требований
санитарных правил и гигиенических нормативов.
Во всех рассмотренных формах взаимодействие субъектов административного
надзора не направлено на создание условий для бизнеса, а осуществляется
с целью усиления контрольно-надзорной деятельности, более полного охвата
всех предпринимателей государственной и муниципальной опекой 1 . Образованные
региональные и муниципальные комиссии, не посягая на самостоятельность
субъектов административного надзора в пределах их собственной
компетенции, организуют совместные мероприятия в дополнение к планируемым.
Взаимодействие органов исполнительной власти посредством регламен-
1 Г. Б. Казаченко и Е. В. Самойленко приводят пример, когда распоряжением Главы
администрации Красносулинского района Ростовской области «О создании рабочей группы
по исполнению мероприятий в части соблюдения правил торговли на территории центрального
рынка района» предусматривалось еженедельное проведение проверок предпринимателей
контролирующими органами – ОВД, Роспотребнадзором, отделом по координации работы
промышленности, торговли, общественного питания при администрации района. См.: Казаченко
Г. Б., Самойленко Е. В. Проблемы защиты прав субъектов предпринимательской
деятельности при проведении государственного контроля (надзора) // Законодательство и
экономика. 2007. № 7.
262

тов направлено преимущественно на разграничение полномочий и обеспечение
обмена оперативной информацией.
Нельзя не назвать еще один способ координации деятельности надзорных
органов, реализованный в российском праве, – его можно условно назвать отсутствием
координации – когда все надзорные полномочия в определенной
сфере ведения концентрируются в компетенции одного надзорного органа.
Именно такой порядок реализован в Градостроительном кодексе РФ, в соответствии
с которым в строительстве запрещено проводить какие-либо проверочные
мероприятия за исключением строительного надзора. Соответственно, Ростехнадзор
(по более опасным строительным объектам) и региональные инспекции
строительного (архитектурно-строительного) надзора (по менее опасным
объектам) обеспечивают соблюдение всех норм и правил в строительстве: и
строительных, и экологических, и пожарной безопасности, и безопасности труда
и др.
Подобное регулирование имеет свои положительные стороны, поскольку
существенно снижает административные барьеры, однако, в то же время, требует
широчайшей специализации проверяющих, а потому далеко не во всех
случаях может быть использовано на практике.
Упорядочение деятельности субъектов административного надзора на
общегосударственном уровне в современных условиях и в целях защиты прав
предпринимателей осуществляется в Республике Казахстан. В соответствии с
Указом Президента Республики Казахстан от 28 марта 2003 г. № 1050 и Законом
Республики Казахстан от 22 декабря 2003 г. № 510-2 «О государственной
правовой статистике и специальных учетах» данная функция административного
надзора возложена на органы прокуратуры, точнее, на образованный в ее
структуре Комитет по правовой статистике и специальным учетам.
Постановлением Правительства Республики Казахстан от 17 июня 2003
г. № 572 были утверждены Правила проведения государственными органами
проверок деятельности субъектов малого предпринимательства, а Приказом
Генерального прокурора Республики Казахстан от 14 ноября 2007 г. № 46 была
263

утверждена Инструкция о ведении государственной регистрации, статистического
учета и контроля проверок, осуществляемых государственными органами
Республики Казахстан 1 .
Данными актами введен единый порядок государственной регистрации,
статистического учета и контроля проверок, осуществляемых государственными
органами Республики Казахстан в отношении физических и юридических
лиц, независимо от их правового статуса, форм собственности и видов деятельности.
Необходимо заметить, что названный Комитет, хотя и входит в систему
Генеральной прокуратуры Казахстана, является ведомством, наделенным статусом
юридического лица, имеет территориальные органы. Комитет по правовой
статистике и специальным учетам обеспечивает государственные органы,
юридических и физических лиц информацией о состоянии законности и правопорядка
в стране на основе единых принципов и стандартов; совершенствует и
развивает государственную правовую информационную статистическую систему.
По своей функциональной компетенции Комитет по правовой статистике
и специальным учетам (за исключением функции ведения единого статистического
учета всех проверок хозяйствующих субъектов) наиболее близок российской
Федеральной службе государственной статистики (Росстату) 2 . При этом
функция методического обеспечения контрольно-надзорной деятельности в
форме разработки и утверждения Правил проведения проверок реализуется
Правительством Республики Казахстан.
Казахский опыт частично использован в новеллах Федерального закона
от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивиду-
1 Подробный анализ законодательства Республики Казахстан и практики его реализации
осуществлен в работе: Рябцев В., Агеев А. Законность проверок контролирующими органами
субъектов хозяйственной деятельности (опыт прокуратуры Казахстана) // Законность.
2008. № 6.
2 См.: Постановление Правительства РФ от 2 июня 2008 г. № 420 (ред. от 07.11.2008)
«О Федеральной службе государственной статистики» // СЗ РФ. 2008. № 23. Ст. 2710.
264

альных предпринимателей при осуществлении государственного контроля
(надзора) и муниципального контроля», сменившего Федеральный закон от 8
августа 2001 года № 134-ФЗ.
Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ содержит новеллы,
непосредственно направленные на упорядочение административно-надзорной
деятельности. В их числе и заимствованная из казахского опыта процедура составления
сводного плана проведения плановых проверок, предусмотренная ст.
9 Федерального закона. Отныне каждый надзорный орган обязан составлять
план контрольно-надзорной деятельности на год и представлять его в соответствующий
орган прокуратуры. Все планы подлежат сведению в единый план,
как было задумано разработчиками законопроекта, с целью объединения усилий
и потенциала специализированных инспекций. Важно то, что совместное
проведение проверочных мероприятий несколькими надзорными органами одновременно
должно существенно облегчить «жизнь» предпринимателей, для
которых проще и дешевле перенести одну комплексную проверку один раз в
три года, пусть даже она на месяц парализует работу, нежели проводимые один
– два раза в месяц проверки каждым органом самостоятельно. Выше нами уже
был осуществлен анализ соответствующей нормы, свидетельствующий о том,
что задуманное не было реализовано.
Суть сводного планирования заключается в: а) составлении субъектом
административного надзора ежегодного плана проведения плановых проверок;
б) утверждении указанного плана руководителем органа и обнародовании его
путем размещения на официальном сайте органа в сети «Интернет» либо иным
доступным способом; в) направлении до 1 ноября года, предшествующего году
проведения плановых проверок, проекта указанного плана в органы прокуратуры
для формирования Генпрокуратурой РФ ежегодного сводного плана проведения
плановых проверок; г) размещении Генпрокуратурой РФ ежегодного
сводного плана проведения плановых проверок на официальном сайте Генпрокуратуры
РФ в сети «Интернет» в срок до 31 декабря текущего календарного
года.
265

Составление сводного плана возложено на органы прокуратуры, не входящие
в систему органов исполнительной власти, поэтому сводный план является
в прямом смысле слова сводным, т.е. простым механическим сведением
множества отдельных планов, представленных в прокуратуру всеми субъектами
административного надзора. Поэтому процедура составления сводного плана
является формой прокурорского надзора за соблюдением всеми проверяющими
субъектами требования ч. 2 ст. 9 Федерального закона, запрещающей
проводить плановые проверки чаще одного раза в три года одним субъектом в
отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя.
Составление сводного плана как инструмента координации деятельности субъектов
административного надзора противоречило бы природе прокуратуры как
надзорного органа. Полагаем необходимым высказать здесь еще ряд соображений
критического характера, имеющих непосредственное отношение к законодательному
регулированию сводного планирования проведения плановых проверок
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Во-первых, форма и содержание ежегодного сводного плана устанавливаются
Правительством РФ, что представляется нелогичным, поскольку подобные
функции не входят в компетенцию Правительства РФ 1 . Федеральный закон
«О прокуратуре Российской Федерации» предоставляет Правительству РФ некоторые
полномочия хозяйственного характера: определять порядок и нормы
обеспечения работников прокуратуры форменным обмундированием (п. 1 ст.
41.3 Федерального закона); устанавливать должностные оклады прокурорским
работникам по представлению Генерального прокурора РФ (ст. 44 Федерального
закона); определять типы и модели боевого ручного стрелкового оружия для
постоянного ношения прокурорами (п. 3 ст. 45 Федерального закона) и др. Однако
формы актов органов прокуратуры и их содержание Правительство РФ не
устанавливает. Представляется, что возложение подобной функции на Правительство
РФ допустимо лишь в случае возложения функции составления свод-
1 См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от
02.03.2007) «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
266

ного плана на федеральный орган исполнительной власти, подведомственный
Правительству РФ. В таком случае Правительство РФ утверждало бы акты,
подготовленные подведомственным ему федеральным органом исполнительной
власти.
Во-вторых, в ст. 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ
явно нарушена логическая последовательность действий. По нашему мнению,
последовательность должна быть следующей:
1) субъект административного надзора готовит проект плана;
2) этот проект направляется в прокуратуру (или в уполномоченный федеральный
орган исполнительной власти, что было бы более правильным);
3) органы прокуратуры (уполномоченный федеральный орган исполнительной
власти) составляют сводные планы трех уровней (местного, регионального
и федерального);
4) план надзорной деятельности субъекта корректируется 1 с учетом общероссийского
сводного плана проведения проверок, утверждается руководителем
и обнародуется.
В противном случае вся эта деятельность утрачивает смысл. Сводное
планирование позволяет сократить число проверок каждого отдельно взятого
предпринимателя посредством организации комплексных проверок одновременно
несколькими субъектами, и этот потенциал должен быть использован в
полной мере. Однако в Федеральном законе такая задача не ставится. Возложение
административной по своей природе функции координации на органы прокуратуры
не соответствует ее статусу, а иные координаторы не создаются. А,
значит, предполагается механическое сведение прокурорами представляемых
им планов в общий документ. Прокуроры, в пределах своей компетенции, могут
лишь выявить нарушения установленных Федеральным законом сроков
1 При этом необходимо было бы предусмотреть механизм разрешения споров, которые
неизбежно будут возникать в ходе корректировки планов надзорной деятельности органов
и учреждений.
267

проведения плановых проверок, что само по себе не маловажно, но явно недостаточно.
Вместе с тем, сама идея составления сводного плана, по нашему мнению,
весьма плодотворна в случае ее дальнейшего развития.
Во-первых, функция составления сводного плана должна быть передана
федеральному органу исполнительной власти – Минэкономразвития России
или Росстату – с утверждением его Правительством РФ.
Во-вторых, процедура составления (именно составления, а не контроля
при объединении) сводного плана должна быть доведена до логического завершения.
Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти должен
не просто свести представленные ему планы в один, но по возможности
свести запланированные проверки нескольких субъектов в отношении одного
юридического лица или индивидуального предпринимателя в одну, что потребует
изменения первоначально запланированных органами сроков. Поэтому
после утверждения и опубликования сводного плана потребуется корректировка
планов работы субъектов административного надзора и их окончательное
утверждение соответствующими руководителями. В таком случае в течение
планового периода субъекты административного надзора будут вынуждены согласовывать
свою деятельность друг с другом, поскольку сводным планом будет
предусматриваться одновременное проведение ими проверок одного объекта.
Таким образом, будет решена проблема организации их взаимодействия.
Таким образом, вышеизложенное представляет возможность сформулировать
следующие выводы:
1. Имеется объективная необходимость упорядочения деятельности субъектов
административного надзора (органов государственного контроля (надзора)
и муниципального контроля), подтверждаемая неоднократными в истории
нашей страны попытками создать механизм организовать координацию и взаимодействие.
В некоторых государствах-участниках СНГ (Республика Казахстан)
подобный механизм действует в течение уже нескольких лет и положительно
себя зарекомендовал.
268

2. Основной целью организации системы субъектов административного
надзора следует признать достижение баланса интересов личности, общества и
государства. Все предпринимавшиеся до настоящего времени организационные
меры были направлены на усиление «административной опеки» над хозяйствующими
субъектами, гражданами и некоммерческими организациями. В результате
административный надзор становится одной из самых коррупционных
сфер деятельности исполнительной власти, создает непреодолимые «административные
барьеры», препятствующие экономическому развитию страны, и при
этом не решает своей главной задачи по обеспечению безопасности. Анализ
правоприменительной практики свидетельствует о недостаточной эффективности
и противоречивости обусловленных необходимостью скорейшего выхода
из системного экономического кризиса и направленных на упорядочение административно-надзорной
деятельности законодательных новелл, предусмотренных
Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля». Решение
проблемы видится, во-первых, в возложении функции координации административно-надзорной
деятельности на Правительство РФ в соответствии с Федеральным
конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве
Российской Федерации» и на Министерство экономического развития
РФ, являющееся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим
функции по выработке государственной политики и нормативноправовому
регулированию в сфере развития предпринимательской деятельности,
в том числе среднего и малого бизнеса, государственной статистической
деятельности, разработки и реализации программ социально-экономического
развития Российской Федерации, во-вторых, в создании правовых механизмов,
«понуждающих» субъектов административного надзора к теснейшему взаимодействию.
3. В целях реализации требований, высказанных Президентом РФ и ранее
сформулированных в пояснительной записке к проекту федерального закона «О
269

защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»,
необходимо изложить часть 2 статьи 13 Федерального закона № 294-ФЗ в
следующей редакции:
«В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий
срок проведения плановых выездных проверок всеми органами государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля не может превышать
пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия
в год.».
4. В практике управления административно-надзорной деятельностью
сложились следующие формы координации:
1) вертикальная общая территориальная (на уровне субъекта Российской
Федерации или на уровне муниципального образования) посредством образования
координирующего центра;
2) вертикальная отраслевая территориальная (также на уровне субъекта
Российской Федерации или на уровне муниципального образования) посредством
образования координирующего центра либо объединения инспекций в одном
органе;
3) горизонтальная на федеральном, региональном или местном уровнях
посредством принятия регламентов взаимодействия или иных актов аналогичного
содержания;
4) ограничительная или запретительная, когда в область ведения одного
субъекта административного надзора запрещается вмешиваться всем остальным
субъектам.
5. Имеющиеся формы координации деятельности субъектов административного
надзора направлены не на упорядочение их деятельности, а на усиление
опеки над предпринимателями, ограничение их свободы.
6. Основные недостатки новелл, вносимых Федеральным законом № 294-
ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
270

контроля» в части упорядочения деятельности субъектов административного
надзора, заключаются в следующем: во-первых, административная по своей
природе функция координации деятельности субъектов административного
надзора оказалась возложена на органы прокуратуры, не входящие в систему
органов исполнительной власти; во-вторых, предусматривается утверждение
Правительством РФ актов Генеральной прокуратуры РФ, что противоречит
статусу Правительства РФ, установленному Федеральным конституционным
законом «О Правительстве Российской Федерации»; в-третьих, в соответствии
с Федеральным законом № 294-ФЗ Сводный план проведения плановых проверок
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей представляет собой
механическое сведение множества отдельных планов, что позволяет лишь
обеспечить соблюдение условия о периодичности плановых проверок (одним
субъектом надзора в отношении одного объекта плановые проверки проводятся
не чаще одного раза в три года) и не решает задачу объединения усилий субъектов
административного надзора и, тем самым, снижения административных
барьеров.
7. В целях организации взаимодействия субъектов административного
надзора необходимо, во-первых, передать функцию составления сводного плана
федеральному органу исполнительной власти; во-вторых, наполнить ее новым
содержанием, заменив механическое сведение множества планов реальным
объединением запланированных проверок с целью уменьшения их общего
количества; в-третьих, предусмотреть корректировку планов работы субъектов
административного надзора в соответствии со сводным планом.
271

Глава 3. Административно-надзорное производство
§ 1. Понятие и стадии административно-надзорного производства
Административный надзор рассматривается нами как властная деятельность
уполномоченных субъектов государственной администрации, а также
иных субъектов, реализующих переданные им государственные властные полномочия,
по отношению к частным лицам – гражданам и организациям, не подчиненным
субъектам надзора. Это обстоятельство, а также то, что указанные
властные субъекты в надзорной деятельности применяют меры административного
принуждения, обусловливает необходимость заключения надзорной деятельности
в максимально жесткую и четко определенную юридическую форму.
Широта дискреционных полномочий административных органов в правовом
государстве должна быть минимальной. Это не вопрос доверия институтам
государственной власти, хотя и оснований для «слепой веры» в законность
и справедливость решений всякого должностного лица, как показывает практика,
не имеется, но вопрос реализации конституционного принципа приоритета
интересов человека перед интересами государства, первичности прав человека.
Нельзя забывать, что источником суверенитета, источником власти в стране является
народ, а не государственный аппарат.
Принцип приоритета интересов человека требует, напротив, дискреционности
его поведения при жесткой ограниченности, связанности полномочий
администрации. Аргументы о том, что администрация лишь обеспечивает действие
первого естественного закона – можно делать все, кроме того, что нарушает
права других лиц – не соответствуют действительности. Для обеспечения
действия данного естественного закона достаточно правовых инструментов. То,
что нарушает права других лиц, может быть оспорено в исковом порядке, прекращено
в административном или в уголовном порядке, но в строгом соответствии
с правовыми предписаниями. Свобода усмотрения позволяет действо-
272

вать, сообразуясь с индивидуальными представлениями о целесообразности,
формируемыми отнюдь не только под воздействием права. Безусловно, профессиональное
правосознание должностного лица государственной администрации
выше, чем обыденное правосознание усредненного гражданина («пассажира
омнибуса»). Однако, пожалуй, лишь в редких случаях его можно считать идеальным,
если это возможно вообще.
Надо заметить, что суть аргументов сторонников юрисдикционного административного
процесса сводится к необходимости выделения самостоятельной
общности административно-правовых норм, регламентирующих юрисдикционную
деятельность, по аналогии с традиционными процессуальными
отраслями. Проблема в том, что представители этого направления никак не могут
прийти к единому мнению о том, каковы же все-таки пределы административного
процесса (как структурного раздела административного права) и где же
границы административно-процессуальных правоотношений. Так, А. А. Демин
полагает, что административно-процессуальные отношения – это отношения
между двумя равноправными субъектами, над которыми стоит третий – независимый
суд, разрешающий спор, но не назначающий наказание 1 . Подобное, да и
то не в полной мере, существует только при рассмотрении дел об административных
правонарушениях судьями арбитражного суда в соответствии с АПК
РФ и при рассмотрении в судах дел, возникающих из административных правоотношений.
С этой точки зрения и уголовный процесс – далеко не всегда
юридический процесс. Уважаемый М. Я. Масленников более демократичен –
он относит к административно-процессуальным правоотношениям отношения,
возникающие в производстве по делам об административных правонарушениях
2 . В большинстве работ встречается указание на то, что административный
процесс непосредственно связан с юрисдикцией – разрешением уполномочен-
1 См., напр.: Демин А. А. Процессуальные правоотношения в административном праве
// Административные правоотношения: вопросы теории и практики. Труды Института государства
и права РАН. 2009. №. 1. С. 29 – 36 и др.
2 См., напр.: Масленников М. Я. Российский административный процесс: вопросы теории
и практики. – М., 2009 и др.
273

ными субъектами административного права индивидуальных дел, под которыми
предлагается, почему-то, понимать дела об административных правонарушениях
и жалобы. Разве лицензионные, регистрационные и др. административные
дела – не индивидуальные? Разве проверочные мероприятия, проводимые
надзорным органом в отношении конкретного предпринимателя, – не индивидуальное
дело или не административное дело? Вне всякого сомнения – и индивидуальное,
и административное. И решается это дело в определенной, установленной
нормативными правовыми актами последовательности. И в ходе
данной деятельности реализуются субъективные права и юридические обязанности
обеих сторон правоотношения. М. Я. Масленников апеллирует к признаку
публичности процесса. По его мнению, те производства, в которых нет публичности,
не могут быть отнесены к юридическому процессу 1 . С такой точки
зрения не является процессуальным и производство по жалобам, осуществляемое
в органах государственной власти в административном порядке. Вместе с
тем, дело за малым. Надо всего лишь предусмотреть процедуру публичных
слушаний, обеспечить участие заявителя в рассмотрении его дела. И это действительно
очень важно. В то же время, нельзя согласиться, что от этого производство
по жалобам претерпит настолько принципиальные изменения, что станет
юридическим (административным) процессом. Ведь добавится одна стадия
(или даже один этап) этого производства. Значит, сейчас производство по жалобам
осуществляется во внепроцессуальной форме, а включение в логически
связанную последовательность этапов и стадий дополнительного этапа придает
ему процессуальную форму. Может быть, это означает, что процессуальная
форма свойственна только этому одному элементу? Вряд ли можно с этим согласиться.
Есть еще один аспект, обычно оставляемый без внимания участниками
дискуссий о содержании термина «административный процесс». Понимая под
процессом реализацию материальных норм права, обычно не задумываются о
1 См.: Масленников М. Я. Указ. соч.
274

том, какие именно материальные нормы права реализуются в юридическом
процессе. Сравним уголовное право и уголовный процесс. Материальная норма
Особенной части уголовного закона посредством уголовного процесса обретает
жизнь в форме приговора суда, лицо, совершившее преступление, несет уголовную
ответственность. Однако субъекты уголовного судопроизводства (дознаватель,
следователь, обвинитель, суд) реализуют в уголовном процессе совершенно
иные нормы права, наделяющие их соответствующими субъективными
правами, налагающие на них соответствующие юридические обязанности.
В конечном итоге вся их деятельность направлена на то, чтобы дать жизнь
материальной норме уголовного права и вынести правосудный приговор. Также
и в гражданском процессе, конечная цель деятельности суда заключается в том,
чтобы обеспечить реализацию гражданских прав, защитить их, но в этом процессе
суд совершает множество процессуальных действий, имеющих цели
низшего порядка.
В этом отношении представляет интерес, к сожалению, забытая работа
известного русского ученого В. А. Рязановского, который, обосновывая родовое
единство гражданского, уголовного и административного процессов, напомнил
о высказываниях Бауера (1827 г.), Иеринга (1877 г.), Жуссерандо (1878
г.) о том, что, например, уголовный процесс не является частью уголовного
права, а является частью процессуального права 1 . В русской юриспруденции
подобные мысли высказывались Н. Н. Розиным, И. В. Михайловским и И. Я.
Фойницким. Так, И. Я. Фойницкий писал, что, примыкая к уголовному праву
по содержанию и задачам, уголовное судопроизводство стоит в самой тесной
связи с процессом гражданским по построению и по форме 2 . Тем самым ученые
пытались показать, что содержание процесса не связано непосредственно с обслуживаемыми
им материальными отраслями. Кстати сказать, содержание уголовного
судопроизводства в значительной степени едино для разных уголовных
1 См.: Рязановский В. А. Единство процесса: Учебное пособие. – М., 2005. С. 31.
2 См.: Курс уголовного судопроизводства. 4-е изд., I. С. 4. Цит. по: Рязановский В. А.
Указ. соч. С. 32.
275

дел, равно как и содержание гражданского процесса не сильно отличается в зависимости
от того, какой гражданско-правовой спор в нем разрешается.
В одной из последних работ одного из самых авторитетных ученыхадминистративистов
Д. Н. Бахраха приводятся аргументы в пользу «широкого»
понимания административного процесса, в частности, и юридического процесса,
в целом 1 . Мы полностью поддерживаем ученого в том, что.
Во-первых, юридический процесс – это сознательная, организованная
деятельность субъектов права. Участниками ее являются субъекты, наделенные
властными полномочиями, а также заинтересованные физические и юридические
лица.
Во-вторых, юридический процесс – это властная деятельность, реализация
властных полномочий. Договорная деятельность, не связанная с реализацией
властных полномочий, не является частью юридического процесса.
В-третьих, важная особенность юридического процесса состоит в том,
что соответствующая деятельность осуществляется в процессуальной форме.
Процессуальные нормы жестко регламентируют властную деятельность.
В-четвертых, особенность юридического процесса отражает его цель –
принятие правового акта или исполнение его. Результатом процессуальной деятельности
является нормативный или правоприменительный акт либо реальное
исполнение санкций, примененных судами, а также исполнительными органами
публичной власти, их должностными лицами.
В-пятых, особенность юридических процессов связана с документированием.
Оформляется документально начало процесса, его результаты, а также
многие действия его участников 2 .
Что же происходит, когда субъекты административного надзора проверяют
соблюдение общеобязательных правил? Должностные лица совершают
разнообразные процессуальные действия, в общем и целом направленные на
1 См.: Бахрах Д. Н. Юридический процесс: понятие, особенности и виды // Государство
и право. 2009. № 7. С. 82 – 86.
2 См.: Там же. С. 83.
276

достижение конечного результата – обеспечение безопасности. Остается найти
ту материально-правовую норму, жизнь которой придается в ходе осуществления
надзорной деятельности. Представляется, что такой нормой (такими нормами)
является правило, составляющее предмет надзора и действие которого
надзором обеспечивается.
Сторонники «узкого» понимания административного процесса утверждают,
что иные, кроме административно-деликтных, нормы административного
материального права реализуются в отдельных административных процедурах
1 . Это было бы так, если бы эти отдельные процедуры не были связаны
воедино общими целями и задачами. Однако это не соответствует правовой
действительности. Административный надзор, например, осуществляется посредством
разнообразных административных процедур (планирования, согласования,
анализа, учета, отчетности, наблюдения, экспертиз, применения мер
административного пресечения и т.д.). Эти процедуры не изолированы друг от
друга, они находятся во взаимосвязи, более того, они реализуются последовательно
во времени, могут быть объединены в логические этапы и стадии, завершающиеся
изданием промежуточных индивидуальных правовых актов. А
вся совокупность (логическая последовательность) надзорных административных
процедур завершается итоговым актом. Таким образом, можно утверждать
о наличии предпосылок для теоретической разработки в качестве самостоятельной
конструкции административно-надзорного производства.
Административно-надзорное производство в свете последних правовых
новелл следует рассматривать широко, с позиций системного подхода, как совокупность
процессуальных действий, совершаемых рядом уполномоченных
субъектов в связи с осуществлением административного надзора. Нельзя ограничиваться
правоотношением между инспектором и предпринимателем (водителем,
охотником и т.д.). Административно-надзорное производство значительно
более широкое явление, в котором участвуют не только органы испол-
1 См., напр.: Масленников М. Я. Указ. соч.
277

нительной власти и частные лица, но и органы прокуратуры. Надзорное производство
неоднородно. Уже в первом приближении выделяются несколько видов:
1) ординарное надзорное производство с плановыми проверками;
2) экстраординарное надзорное производство с внеплановыми проверками;
3) особое надзорное производство, регламентируемое специальными
нормативными правовыми актами.
Соответственно, каждый вид административно-надзорных производств
имеет свою специфику, проявляющуюся внешне в его структуре, что, по нашему
мнению, является дополнительным свидетельством о наличии особой юридической
процессуальной формы. Рассмотрим, из каких стадий складываются
данные надзорные производства. Однако прежде необходимо сделать небольшое
отступление. Дело в том, что для всех субъектов административного надзора
обязательным первоначальным этапом их деятельности должно стать определение
круга подведомственных объектов. В большинстве случаев субъекты
решают эту задачу самостоятельно, обращаясь к имеющимся учетным формам
(Единый государственный реестр юридических лиц, Единый государственный
реестр индивидуальных предпринимателей, учеты, ведущиеся органами местного
самоуправления и др.) либо самостоятельно выявляя и учитывая объекты
надзора (например, в процессе обхода административного участка участковым
уполномоченным милиции). Но для некоторых федеральных органов исполнительной
власти новеллой Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ
«О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»
предусмотрено исключение. Согласно ст. 8 названного Федерального
закона юридические лица, индивидуальные предприниматели обязаны уведомить
о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности
уполномоченный Правительством РФ в соответствующей сфере федеральный
орган исполнительной власти. Уведомление о начале осуществления
278

отдельных видов предпринимательской деятельности представляется юридическими
лицами, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими выполнение
работ и услуг в составе следующих видов деятельности:
1) предоставление гостиничных услуг, а также услуг по временному размещению
и обеспечению временного проживания;
2) предоставление бытовых услуг;
3) предоставление услуг общественного питания организациями общественного
питания;
4) розничная торговля (за исключением розничной торговли товарами,
оборот которых ограничен в соответствии с федеральными законами);
5) оптовая торговля (за исключением оптовой торговли товарами, оборот
которых ограничен в соответствии с федеральными законами);
6) предоставление услуг по перевозкам пассажиров и багажа по заказам
автомобильным транспортом (за исключением осуществления таких перевозок
по маршрутам регулярных перевозок, а также для обеспечения собственных
нужд юридических лиц, индивидуальных предпринимателей);
7) предоставление услуг по перевозкам грузов автомобильным транспортом,
грузоподъемность которого составляет свыше двух тонн пятисот килограммов
(за исключением таких перевозок, осуществляемых для обеспечения
собственных нужд юридических лиц, индивидуальных предпринимателей);
8) производство текстильных материалов, швейных изделий;
9) производство одежды;
10) производство кожи, изделий из кожи, в том числе обуви;
11) обработка древесины и производство изделий из дерева и пробки, за
исключением мебели;
12) издательская и полиграфическая деятельность;
13) деятельность, связанная с использованием вычислительной техники и
информационных технологий (за исключением указанной деятельности, осуществляемой
в целях защиты государственной тайны).
279

Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2009 г. № 584 «Об уведомительном
порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской
деятельности» 1 определено, что такими федеральными органами являются
Роспотребнадзор, Ространснадзор и ФМБА России. Названным Постановлением
также утвержден Перечень работ и услуг в составе отдельных видов предпринимательской
деятельности, о начале осуществления которых юридическим
лицом или индивидуальным предпринимателем представляется уведомление.
Подведомственность трех названных федеральных органов исполнительной
власти определена недостаточно четко, поэтому остается не ясным, кому конкретно
должен направлять уведомление предприниматель, занимающийся, например,
распиловкой и строганием древесины или дублением кожи – ФМБА
России или Роспотребнадзору. Также недостаточно обоснованным представляется
отнесение услуг по перевозке пассажиров и багажа к ведению Ространснадзора,
ведь это оказание услуг населению – область ведения Роспотребнадзора.
Реализация положений ст. 8 Федерального закона № 294-ФЗ также представляет
собой процедуру (подготовительную по отношению к административно-надзорному
производству), в реализации которой участвуют заявитель
(юридическое лицо или индивидуальный предприниматель) и один из трех указанных
выше федеральных органов исполнительной власти.
Заявитель, предполагающий выполнение работ (оказание услуг), для которых
установлен уведомительный порядок, составляет в двух экземплярах
уведомление по установленной форме и представляет его непосредственно или
направляет его заказным почтовым отправлением с описью вложения с уведомлением
о вручении по месту предполагаемого фактического осуществления работ
(оказания услуг) в соответствующий федеральный орган исполнительной
власти (его территориальный орган) до начала фактического выполнения работ
(оказания услуг). В случае представления уведомления непосредственно в
1 См.: СЗ РФ. 2009. №. 30. Ст. 3823.
280

уполномоченный орган днем его подачи считается день регистрации уведомления
в уполномоченном органе. При направлении уведомления по почте днем
его подачи считается день отправки почтового отправления.
К уведомлению прилагаются: копия выписки из Единого государственного
реестра юридических лиц (Единого государственного реестра индивидуальных
предпринимателей) и копия свидетельства о постановке юридического лица
или индивидуального предпринимателя на учет в налоговых органах.
Должностное лицо уполномоченного органа, ответственное за учет поступивших
уведомлений, в день получения уведомления регистрирует его и
проставляет на обоих экземплярах уведомления отметку с указанием даты его
получения и регистрационного номера. Один экземпляр уведомления остается в
уполномоченном органе, а второй вручается (направляется) в день регистрации
заявителю. В тот же день названное должностное лицо вносит в реестр уведомлений,
ведущийся уполномоченным органом в день получения уведомления
следующие сведения:
а) полное и сокращенное, в том числе фирменное (при наличии), наименование
юридического лица, его организационно-правовая форма, фамилия,
имя, отчество индивидуального предпринимателя;
б) почтовые адреса места нахождения юридического лица, в том числе
его филиалов и представительств, мест фактического осуществления заявленного
вида (видов) деятельности, мест фактического осуществления заявленного
вида (видов) деятельности индивидуального предпринимателя;
в) основной государственный регистрационный номер юридического лица
или основной государственный регистрационный номер записи о государственной
регистрации индивидуального предпринимателя;
г) идентификационный номер налогоплательщика, дата постановки юридического
лица или индивидуального предпринимателя на учет в налоговом
органе;
д) вид деятельности, виды работ (услуг), выполняемых в составе деятельности,
о начале которой сообщается в уведомлении;
281

е) дата поступления уведомления и его регистрационный номер.
Сведения, содержащиеся в реестре, являются открытыми и общедоступными.
Реестр должен быть размещен на официальном сайте уполномоченного
органа в сети Интернет, при этом изменения, вносимые в реестр, должны быть
также внесены в его Интернет-версию в течение 10 дней со дня их внесения.
По письменным запросам органов государственной власти и органов местного
самоуправления сведения, содержащиеся в реестре, в виде выписок предоставляются
уполномоченным органом бесплатно в день поступления соответствующего
запроса. За регистрацию уведомлений, внесение записей в реестр
и предоставление сведений, содержащихся в реестре, плата не взимается.
Кроме того, предусматривается обязанность юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей сообщать в письменной форме с приложением копий
соответствующих документов в уполномоченный орган в течение 10 дней
сведения об изменении места нахождения юридического лица (места жительства
индивидуального предпринимателя) и (или) места фактического осуществления
деятельности либо о реорганизации юридического лица.
Ответственное должностное лицо уполномоченного органа должно в течение
5 рабочих дней внести соответствующие изменения в реестр уведомлений.
Процедуры определения круга подведомственных объектов другими
субъектами административного надзора регламентируются ведомственными
нормативными правовыми актами, либо не регламентируются вовсе.
Процедура учета объектов административного надзора не вписывается в
административно-надзорное производство в качестве самостоятельного этапа,
поскольку осуществляется с момента образования субъекта административного
надзора и непрерывно в течение всего времени его действия. Вместе с тем, игнорировать
ее было бы неверным.
1. Ординарное надзорное производство. Данный вид административного
надзора регламентирован Федеральным законом «О защите прав юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственно-
282

го контроля (надзора) и муниципального контроля». На первой стадии данного
производства органы административного надзора, а также исполнительнораспорядительные
органы местного самоуправления (уполномоченные структурные
подразделения местных администраций и муниципальные учреждения,
наделенные контрольными полномочиями) 1 осуществляют формирование планов
проведения проверок на следующий год. Эта стадия должна начинаться в
первой половине календарного года. В настоящее время начало ее не определено,
но, представляется, это будет сделано в соответствующих административных
регламентах. Известно лишь, что завершается эта стадия до 1 ноября текущего
года направлением сформированных планов в органы прокуратуры.
Вторая стадия заключается в том, что органы прокуратуры – подразделения,
осуществляющие надзор за соблюдением федерального законодательства
(общий надзор), на основе полученных от субъектов административного надзора
планов проведения проверок составляют сводные планы «мероприятий по
контролю» на следующий календарный год. Районные прокуратуры представляют
сводные планы в прокуратуры субъектов Российской Федерации, которые
составляют региональные сводные планы, которые направляют в Генеральную
прокуратуру РФ, где формируется единый сводный план. Данная стадия завершается
31 декабря текущего года размещением сводных планов на официальном
сайте Генеральной прокуратуры РФ.
Третья стадия сама по себе сложная и многоступенчатая. Здесь выделяется
несколько этапов.
На первом этапе надзорный орган, получив сводный план, должен скорректировать
собственный первоначальный план, направлявшийся в орган прокуратуры,
и положенный в основу формирования сводного плана. Этот скорректированный
план в рамках традиционного планирования деятельности орга-
1 Ранее мы уже давали характеристику контрольным полномочиям субъектов «муниципального
контроля» и пришли к выводу о том, что они являются переданными органам
местного самоуправления государственными надзорными полномочиями, по крайней мере, в
части, регулируемой названным Федеральным законом.
283

на исполнительной власти должен стать составной частью плана работы органа
на очередной год.
На втором этапе проводится подготовка к плановому проверочному мероприятию.
Учитывая, что при составлении сводного плана в целях реализации
требования об ограничении интенсивности проверочных мероприятий (не чаще
одного раза в три года) запланированные разными субъектами проверки одного
объекта должны быть объединены, следует принять меры к согласованию комплексного
проведения проверки в соответствии с Регламентом взаимодействия
федеральных органов исполнительной власти 1 . Примеры подобных регламентов
уже есть 2 . Кроме того, руководители надзорных органов на данном этапе
должны издать соответствующие приказы, в которых определить цели и задачи
планового мероприятия, дату начала и срок проведения, назначить инспекторов
и определить старшего. Копии приказов должны быть направлены собственнику
(руководителю) проверяемого объекта. Здесь важно учитывать необходимость
изменения методологии государственной службы, перехода от администрирования
к партнерству 3 . По нашему мнению, партнерские отношения несовместимы
с внезапным появлением инспектора, целеустремленно ищущего нарушения
с целью привлечь проверяемого к ответственности. Поэтому предварительное
уведомление в административном надзоре должно обязательно
иметь место. Это должно повысить эффективность проверок, предоставить
1 См.: Постановление Правительства РФ от 19.01.2005 N 30 (ред. от 10.03.2009) «О
Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // СЗ
РФ. 2005. № 4. Ст. 305.
2 См., напр.: Приказ ФМБА России № 533, Росздравнадзора № 9600-Пр/08 от 3 декабря
2008 г. «Об утверждении регламента взаимодействия Федерального медикобиологического
агентства и Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального
развития и их территориальных органов по осуществлению мероприятий по контролю
и надзору в сфере донорства крови и ее компонентов» // БНА. 2009. № ; Приказ МВД
РФ № 879, Минздравсоцразвития РФ № 746 от 3 ноября 2006 г. «Об утверждении Регламента
взаимодействия органов внутренних дел и территориальных органов Роспотребнадзора при
выявлении и пресечении административных правонарушений на потребительском рынке
Российской Федерации» // БНА. 2006. № 51 и др.
3 См.: Рюден Е. Ю. Административно-правовое обеспечение службы полиции (милиции)
в федеративном демократическом государстве в условиях административной модернизации
(сравнительно-правовая характеристика ФРГ и Российской Федерации): Автореф. дис.
… канд. юрид. наук. – М., 2009.
284

возможность и время на подготовку необходимых для проверки материалов и
т.д.
Инспекторы, назначенные приказом также должны совершить определенные
действия, направленные на подготовку к проверочному мероприятию:
поднять имеющуюся информацию об объекте (акты предыдущих проверок, материалы
дел о привлечении организации, ее работников к административной
ответственности и т.д.), накапливаемую в наблюдательном деле; проанализировать
эту информацию. Старший группы инспекторов должен составить план
проверки, распределить обязанности между членами группы. Возможно, целесообразно
организовать взаимодействие с инспекторами других органов, участвующих
в комплексном мероприятии, с целью оптимизации совместной деятельности,
исключения дублирования. Все эти требования к организации проверочных
мероприятий в достаточной мере разработаны советской административно-правовой
наукой 1 , что позволяет нам не останавливаться на данном
вопросе.
Третий этап образует собственно проверочное мероприятие. Требования
к нему сформулированы в Федеральном законе «О защите прав юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля». По завершении проверки
представители каждого органа исполнительной власти составляют акты проверки,
копии которых вручаются собственнику или руководителю проверяемого
объекта под роспись. В случае выявления нарушений общеобязательных
требований, составляющих предмет надзора, возбуждаются дела об административных
правонарушениях (если имеются признаки состава правонарушения,
разумеется), а также вносятся предложения руководителям надзорных органов
– главным государственным инспекторам – о даче обязательных к исполнению
предписаний. В случае выявления признаков преступления соответствующая
информация направляется в органы дознания или предварительного следствия
1 См., напр.: Старосьцяк Е. и др.
285

в соответствии с УПК РФ. Этап завершается представлением руководителю
надзорного органа отчета о проведенном мероприятии.
Продолжительность проведения проверочных мероприятий ограничена
по общему правилу двадцатидневным сроком. Специальные сроки предусмотрены
для проверок малых предприятий – пятьдесят часов, для микропредприятий
– пятнадцать часов. Кроме того, предусмотрена возможность продления
срока проверки еще на двадцать дней, а для малых и микро предприятий – на
пятнадцать часов.
Полномочие надзорных органов (точнее, главных государственных инспекторов)
давать по итогам проверок обязательные для исполнения предписания
об устранении выявленных нарушений является основанием для выделения
факультативного этапа третьей стадии, содержанием которого будет контроль
за выполнением данного предписания. В то же время, данный факультативный
этап преобразуется согласно п. 1 ч. 2 ст. 10 Федерального закона в экстраординарное
административно-надзорное производство.
Логика процесса требует четвертой стадии, на которой надзорный орган
должен представить отчет об исполнении своей части сводного плана и об исполнении
собственного плана работы на год. Первый отчет, очевидно, должен
быть направлен автору сводного плана – в орган прокуратуры. Второй отчет – в
вышестоящий орган.
Пунктом 5 статьи 7 Федерального закона предусматривается ежегодная
подготовка докладов об осуществлении административного надзора. Уполномоченный
Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти на
основании представленных ему докладов должен представлять в Правительство
РФ ежегодный сводный доклад о состоянии государственного контроля (надзора),
муниципального контроля.
Этим докладом, по смыслу Федерального закона, цикл административнонадзорного
производства завершается. По нашему мнению, направление доклада
еще не может рассматриваться как завершение цикла надзорного производ-
286

ства. Доклад должен быть утвержден, следовательно, необходим завершающий
этап рассмотрения и утверждения доклада.
Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля», по нашему мнению, не достаточно полно урегулировал
ряд вопросов, связанных с организацией надзорного производства. Выскажем
несколько замечаний.
Во-первых, в соответствии с ч. 7 ст. 9 Федерального закона Генеральная
прокуратура РФ размещает ежегодный сводный план проведения плановых
проверок на своем официальном сайте в сети «Интернет» в срок до 31 декабря
текущего календарного года. Такое положение представляется нам недопустимым,
поскольку оно не учитывает объективных особенностей внутренней организации
надзорных органов, которые должны внести необходимые коррективы
в собственные планы работы на год. Кроме того, проверки могут оказаться запланированными
на первые рабочие дни года, что сделает невозможным проведение
согласований с другими надзорными органами, совместно участвующими
в проверочных мероприятиях, а также проведение должной подготовки к
проверке. Органам прокуратуры представляется на подготовку ежегодного
сводного плана два месяца – срок, в действительности небольшой, учитывая
огромный объем работы, который предстоит делать, прежде всего, органам
прокуратуры в муниципальных образованиях. Дальнейшая работа носит технический
характер по сведению в органах прокуратуры по субъектам Российской
Федерации районных планов в региональные и в Генеральной прокуратуре – по
сведению региональных планов в единый федеральный план. На каждой такой
ступени к поступающим от нижестоящих органов планам будут добавляться
пункты, предусматривающие проведение проверочных мероприятий органами
административного надзора субъектов Российской Федерации и подразделениями
центральных аппаратов федеральных органов административного надзора.
Поэтому, учитывая также, что новый порядок планирования начнет работать
с января 2011 г. (первый сводный план должен быть опубликован 31 де-
287

кабря 2010 г.), представляется необходимым изменить сроки подготовки сводного
плана таким образом, чтобы все субъекты административного надзора
представляли бы в органы прокуратуры свои (локальные) планы к 1 июля, а Генеральная
прокуратура РФ опубликовывала бы сводный план до 30 ноября. В
таком случае в течение декабря органы административного надзора могли бы
внести необходимые коррективы в свои внутренние планы работы.
Во-вторых, Федеральным законом не предусмотрена возможность внесения
изменений и дополнений в опубликованный сводный план. Надо учитывать,
что жизнь богаче всяких планов, и необходимость коррекции будет возникать.
В-третьих, представляется неудачным выбор в качестве уполномоченного
органа Генеральной прокуратуры РФ. Кроме того, в ч. 5 ст. 7 Федерального закона
установлено, что сводный отчет представляет в Правительство РФ уполномоченный
федеральный орган исполнительной власти, а в соответствии с ч. 6
и 7 ст. 9 сводные планы составляют Генеральная прокуратура и территориальные
органы прокуратуры. Тем самым, по нашему мнению, нарушается логика
управленческой деятельности. Более правильным было бы возложение планирования
и отчетности на один федеральный орган исполнительной власти. Планирование
деятельности федеральных органов исполнительной власти не соответствует
статусу органов прокуратуры и надзорному характеру их деятельности.
Кроме того, федеральный орган исполнительной власти должен был бы
иметь статус межведомственного органа, акты которого были бы обязательными
для всех других федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
То есть, это должен быть государственный комитет, что, по нашему
мнению, является далеко не лучшим вариантом решения проблемы. Значительно
больше соответствовала бы современной системе исполнительной
власти, если бы уполномоченным федеральным органом исполнительной власти
стала новая федеральная служба, либо эта функция могла бы быть возложена
на Росстат, обладающий необходимыми технологиями. А ежегодный свод-
288

ный план должен утверждаться Правительством РФ. Органы прокуратуры, безусловно,
не должны оставаться в стороне от данной деятельности. Их задача –
осуществлять надзор за законностью планирования и исполнением планов.
2. Экстраординарное административно-надзорное производство связано с
проведением внеплановых проверок. Данный вид производства менее продолжителен
во времени, его содержание образует иной набор стадий и этапов, что,
прежде всего, обусловлено иными юридическими фактами – основаниями возбуждения
указанного производства. Экстраординарное административнонадзорное
производство имеет и свою правовую основу, представленную ст. 10
Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля».
Анализ положений Федерального закона позволяет выделить следующие
стадии.
Первая стадия – возбуждения экстраординарного административнонадзорного
производства. Надо заметить, что Федеральный закон недостаточно
четко регламентирует данный вид производства. Кроме того, по нашему мнению,
здесь имеет место конкуренция норм названного Федерального закона и
норм гл. 28 КоАП РФ. Представляется, что необходимо рассматривать их в совокупности.
Очевидно частичное совпадение поводов к возбуждению дела об административном
правонарушении, определенных в ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ и оснований
для проведения внеплановой проверки, названных в ч. 2 ст. 10 Федерального
закона.
289

Сравнительная таблица поводов к возбуждению дела об административном правонарушении
оснований для назначения внеплановой проверки
Пункт 2 части 2 ст. 10 Федерального закона
«О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении
государственного контроля (надзора)
и муниципального контроля»
поступление в органы государственного
контроля (надзора), органы муниципального
контроля обращений и заявлений граждан,
юридических лиц, индивидуальных
предпринимателей, информации от органов
государственной власти, органов местного
самоуправления, из средств массовой информации
о следующих фактах:
а) возникновение угрозы причинения вреда
жизни, здоровью граждан, вреда животным,
растениям, окружающей среде, безопасности
государства, а также угрозы чрезвычайных
ситуаций природного и техногенного
характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан,
вреда животным, растениям, окружающей
среде, безопасности государства, а
также возникновение чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера;
в) нарушение прав потребителей (в случае
обращения граждан, права которых нарушены).
Пункты 2 и 3 части 1 ст. 28.1 КоАП РФ
поступившие из правоохранительных органов,
а также из других государственных органов,
органов местного самоуправления, от
общественных объединений материалы, содержащие
данные, указывающие на наличие
события административного правонарушения;
сообщения и заявления физических и юридических
лиц, а также сообщения в средствах
массовой информации, содержащие
данные, указывающие на наличие события
административного правонарушения
Сведения, поступившие от других органов исполнительной власти, органов
местного самоуправления, обращения граждан, а также сообщения в средствах
массовой информации, содержащие данные о возникновении угрозы причинения
вреда, о причинении вреда, о нарушении прав потребителей, иначе говоря,
указывающие на наличие события административного правонарушения, в
соответствии с ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ являются поводами к возбуждению дела
об административном правонарушении (мы умышленно не рассматриваем поводы
к возбуждению уголовного дела, как выходящие за рамки предмета диссертационного
исследования). Согласно ч. 2 ст. 28.1 КоАП РФ указанные материалы,
сообщения, заявления подлежат рассмотрению должностными лицами,
уполномоченными составлять протоколы об административных правонаруше-
290

ниях. Возникает вопрос, в какой форме осуществляется это рассмотрение? По
смыслу ч. 3 той же статьи в результате рассмотрения указанное должностное
лицо выявляет достаточные данные, указывающие на наличие события административного
правонарушения. В связи с этим необходимо заметить, что третий
(особый) вид административно-надзорного производства, особенности которого
будут рассмотрены ниже, по существу, заключается в непосредственном наблюдении
инспектора за поведением поднадзорных объектов. В ходе такого
наблюдения могут быть непосредственно обнаружены достаточные данные,
указывающие на наличие события административного правонарушения, что, в
свою очередь, также является одним из поводов к возбуждению дела об административном
правонарушении. Следовательно, поступление материалов, сообщений,
заявлений, являющееся поводом к возбуждению дела об административном
правонарушении, требует проведения внеплановой проверки. Таким
образом, в подобных случаях внеплановая проверка становится этапом деятельности,
регламентируемой КоАП РФ, оставаясь при этом, административнонадзорной
деятельностью по своей юридической природе. Из этого следует интересующий
нас ответ: материалы, сообщения и заявления, служащие основаниями
для проведения внеплановой проверки, подлежат рассмотрению должностным
лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных
правонарушениях. В большинстве случаев, как было установлено в параграфе 3
главы 2 диссертации, такими лицами являются государственные инспекторы.
Решение о проведении внеплановой проверки уполномочен принимать
руководитель органа административного надзора – главный государственный
инспектор или его заместитель. В случае принятия решения о проведении внеплановой
проверки в отношении субъекта малого или среднего предпринимательства
субъект административного надзора должен дополнительно получить
санкцию прокурора (согласование), для чего в орган прокуратуры по месту
осуществления деятельности поднадзорного объекта направляется заявление о
согласовании проведения внеплановой выездной проверки. К этому заявлению
291

прилагаются материалы, обосновывающие необходимость проведения проверки.
Субъектом согласования является прокурор или его заместитель.
При наличии оснований, указанных в ч. 11 ст. 10 Федерального закона 1 ,
орган прокуратуры отказывает в согласовании проведения внеплановой проверки.
Надо сказать, что в практической деятельности субъектов административного
надзора в связи с многочисленными отказами прокуроров в проведении
внеплановых проверок вышеуказанная коллизия КоАП РФ и Федерального
закона № 294-ФЗ все более активно используется. В частности, на многочисленные
жалобы со стороны представителей малого бизнеса указал в выступлении,
размещенном в сети Интернет, председатель организации предпринимателей
ОПОРА РОССИИ В. Корочкин. Возбуждение дела об административном
правонарушении при наличии оснований для назначения внеплановой проверки
позволяет: а) обойти необходимость получения согласия прокурора; б) назначить
административное расследование; в) увеличить срок проведения внеплановой
проверки в ряде случаев до 6 месяцев.
Названные обстоятельства однозначно свидетельствуют о необходимости
устранения данной коллизии. Представляется, что единственно возможным
способом будет согласование Федерального закона № 294-ФЗ и КоАП РФ, для
1 Основаниями для отказа в согласовании проведения внеплановой выездной проверки
являются:
1) отсутствие документов, прилагаемых к заявлению о согласовании проведения внеплановой
выездной проверки субъектов малого или среднего предпринимательства;
2) отсутствие оснований для проведения внеплановой выездной проверки в соответствии
с требованиями части 2 настоящей статьи;
3) несоблюдение требований, установленных настоящим Федеральным законом, к
оформлению решения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального
контроля о проведении внеплановой выездной проверки;
4) осуществление проведения внеплановой выездной проверки, противоречащей федеральным
законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации, нормативным
правовым актам Правительства Российской Федерации;
5) несоответствие предмета внеплановой выездной проверки полномочиям органа государственного
контроля (надзора) или органа муниципального контроля;
6) проверка соблюдения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных
муниципальными правовыми актами, в отношении одного юридического лица
или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного
контроля (надзора), органами муниципального контроля.
292

чего имеются объективные предпосылки. Во-первых, объект внеплановой проверки
по Федеральному закону № 294-ФЗ совпадает с субъектом административного
правонарушения, для установления признаков которого возникает необходимость
проведения процессуальных действий, назначения административного
расследования, – это юридические лица или индивидуальные предприниматели,
осуществляющие предпринимательскую деятельность. Во-вторых,
совпадают цели внеплановой проверки и административного расследования –
установление признаков нарушения общеобязательных правил, составляющего
объективную сторону административного правонарушения. В-третьих, логика
правоохранительной деятельности требует последовательного совершения процессуальных
действий: вначале проводится проверка, в ходе которой устанавливаются
признаки правонарушения, затем на основании полученных данных
осуществляется производство по делу об административном правонарушении.
Таким образом, указанная коллизия расширяет дискреционные полномочия
субъектов административного надзора. Безусловно, возможность назначения
административного расследования без необходимости получения санкции прокурора,
без необходимости доказывать кому бы то ни было (в данном случае –
прокурору) обоснованность вмешательства в предпринимательскую деятельность,
фактически сводит на нет усилия Правительства РФ по созданию условий
для развития бизнеса, по снижению административных барьеров.
Вместе с тем, конкретное решение данной проблемы требует проведения
специального научного исследования, выходящего за рамки предмета настоящей
диссертации. Поэтому позволим себе ограничиться формулировкой возможных
вариантов. Полагаем, что наиболее простым решением было бы введение
разрешительного порядка назначения административного расследования
(санкционирование его прокурором) по аналогии с разрешительным порядком
проведения внеплановых проверок. Более сложным, но, в то же время, более
правильным, по нашему мнению, было бы исключение из предмета правового
регулирования КоАП РФ отношений, возникающих до составления протокола
об административном правонарушении по поводу установления признаков ад-
293

министративного правонарушения. Для этого поводы, перечисленные в п. 2 и 3
ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, должны быть исключены. Поступление сведений, информации
от других государственных органов, органов местного самоуправления,
общественных организаций, граждан, сообщения в средствах массовой
информации должны влечь назначение и проведение внеплановых проверок в
порядке, урегулированном Федеральным законом № 294-ФЗ, а в случае выявления
уполномоченным должностным лицом (инспектором), проводящим внеплановую
проверку, признаков административного правонарушения, возникает
повод, указанный в п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ.
Федеральный закон предусматривает также сокращенный вариант первой
стадии экстраординарного административно-надзорного производства, реализуемый
в случаях, когда основанием для проведения внеплановой проверки является
причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям,
окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных
ситуаций природного и техногенного характера. Сокращенный вариант
задействуется также в случае непосредственного обнаружения оснований
для проведения внеплановой проверки уполномоченным должностным лицом 1 .
Этот порядок предусматривает получение санкции прокурора «задним числом».
К сожалению, Федеральный закон не дает ответа на вопрос о том, какие
последствия повлечет установление прокурором отсутствия законных оснований
проведения внеплановой проверки в сокращенном варианте.
На стадии подготовки к проведению внеплановой проверки также осуществляется
уведомление юридического лица или индивидуального предприни-
1 Надо заметить, что, во-первых, непосредственное обнаружение указанных оснований
предусмотрено в п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ и, во многих случаях является достаточным
основанием для вынесения постановления по делу или, по меньшей мере, составления протокола
об административном правонарушении. Во-вторых, административно-надзорное производство
в порядке, определенном рассматриваемым Федеральным законом не предполагает
даже возможности непосредственного обнаружения фактов, являющихся основаниями к
проведению внеплановых проверок.
294

мателя не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения 1 . При использовании
сокращенного варианта уведомление не проводится.
Второй стадией экстраординарного административно-надзорного производства
является собственно осуществление проверочного мероприятия, не отличающегося
по содержанию этапов от соответствующей стадии ординарного
административно-надзорного производства.
Таким образом, экстраординарное административно-надзорное производство
в отличие от ординарного состоит из двух стадий. И основные отличия заключаются
в содержании первой стадии.
3. Особое надзорное производство, регламентируемое специальными
нормативными правовыми актами. Данный вид надзорного производства, по
сути, представляет собой совокупность различных подвидов, не связанных между
собой ничем, кроме того, что эти производства не регламентируются Федеральным
законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля». Речь идет о перечисленных в ч. 4 ст. 1 Федерального
закона таможенном, антимонопольном, экспортном контроле, контроле и надзоре
в сфере миграции, государственном контроле (надзоре) за деятельностью
саморегулируемых организаций, лицензионном контроле, государственном
контроле и надзоре в области обеспечения транспортной безопасности, государственном
строительном надзоре, контроле и государственном надзоре в области
связи, контроле в области обращения и защиты информации, контроле и
надзоре за обеспечением защиты государственной тайны, контроле за оборотом
оружия, контроле за оборотом наркотических средств и психотропных веществ,
контроле и надзоре в сфере труда, государственном надзоре и контроле в области
обеспечения безопасности дорожного, железнодорожного, воздушного
1 В случае проведения внеплановой выездной проверки члена саморегулируемой организации
уведомление направляется также в саморегулируемую организацию в целях обеспечения
возможности участия или присутствия ее представителя при проведении внеплановой
выездной проверки.
295

движения, судоходства, государственном контроле и надзоре за промышленной
безопасностью, надзоре по ядерной и радиационной безопасности.
Вид, предмет, основания проверок, осуществляемых в рамках названных
видов административного надзора, и сроки их проведения, могут устанавливаться
другими федеральными законами. На самом деле это требование (относительно
установления особенностей осуществления данных видов административного
надзора федеральными законами) соблюдается далеко не всегда. Федеральными
законами должно устанавливаться четыре характеристики: 1) вид
проверок; 2) предмет проверок; 3) основания назначения проверок; 4) сроки
проведения проверок.
Надо заметить, что во многих случаях нормативными правовыми актами
предусматривается осуществление административного надзора в форме наблюдения
(визуального или с использованием специальных технических средств,
работающих в автоматическом режиме). Понятно, что для данной формы нельзя
установить сроки проверок и основания их назначения. Фиксация события,
которое согласно ст. 28.1 КоАП РФ может быть поводом к возбуждению дела
об административном правонарушении, требует незамедлительной проверки
всех обстоятельств и принятия решения о возбуждении дела об административном
правонарушении или нет. Такая форма административного надзора востребована
в охране общественного порядка, обеспечении безопасности дорожного
движения, обеспечении безопасности опасных производственных объектов.
Близкая форма административного надзора реализуется таможенными органами
в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации.
В приведенном в ч. 4 ст. 1 Федерального закона перечне 20 видов административного
надзора. Из них в форме наблюдения осуществляются 4 вида.
При анализе надо учитывать, что в перечне представлены виды административного
надзора в области предпринимательской деятельности, поэтому в нем
отсутствуют (точнее было бы сказать, не в полной мере присутствуют) виды
административного надзора за соблюдением общеобязательных правил иных,
не предпринимательских видов деятельности. Законодатель включил в данный
296

перечень, например, оборот оружия, миграцию населения, безопасность дорожного
движения – области, в которых возникают правоотношения с участием
граждан, не связанные с предпринимательской деятельностью.
По нашему мнению, наиболее отчетливо позволяют представить особенности
данного вида административно-надзорных производств такие виды надзора,
как надзор в области дорожного движения или надзор в общественных
местах. Их правовую основу образуют Закон РФ «О милиции», Федеральный
закон «О безопасности дорожного движения» и другие нормативные правовые
акты. Причем непосредственно надзорное производство регламентировано ведомственными
нормативными правовыми актами: Административным регламентом
МВД России исполнения государственной функции по контролю и надзору
за соблюдением участниками дорожного движения требований в области
обеспечения безопасности дорожного движения 1 и Уставом патрульнопостовой
службы милиции общественной безопасности 2 .
Рассматриваемые производства также состоят из определенного набора
последовательных стадий. Первой стадией данного вида производств является
подготовительная стадия, на которой осуществляются действия, направленные
на разработку единой дислокации постов и маршрутов патрулирования. Совокупность
данных действий, по нашему мнению, представляет первый подготовительный
этап, располагающийся во времени задолго до других этапов и стадий.
Вторым этапом подготовительной стадии является планирование – расчет
сил и средств патрульно-постовой или дорожно-патрульной службы на сутки
или на период выполнения оперативной задачи. На третьем этапе осуществляется
развод нарядов.
Второй стадией административно-надзорного производства данного вида
является осуществление нарядами и постами визуального наблюдения за поведением
поднадзорных объектов. На данной стадии реализуются разнообразные
июля.
1 См.: Приказ МВД РФ от 2 марта 2009 г. № 185» // Российская газета. 2009. № 122. 7
2 См.: Приказ МВД РФ от 29 января 2008 г. № 80 // БНА. 2008. №. 27.
297

административные процедуры: остановки транспортных средств, проверки документов,
применения мер обеспечения производства по делам об административных
правонарушениях.
Третья стадия имеет своим содержанием отчетность. Первый этап соответствует
отчетности представляемой нарядами по окончании каждой смены.
Второй этап, также как и второй этап первой стадии, представляет собой подготовку
ежемесячных, квартальных и годовых отчетов. На завершающем этапе
вносятся изменения в единую дислокацию постов и нарядов.
Содержанием каждого вида административно-надзорных производств является
набор административных процедур, совершаемых субъектами административного
надзора. В определенной части, особенно на подготовительных и
завершающих стадиях реализуются процедуры учета, отчетности, анализа, планирования,
административно-надзорными не являющиеся. Собственно административно-надзорные
процедуры в большинстве своем приходится рассматривать
как процессуальные действия, определенные в КоАП РФ как меры обеспечения
производства по делам об административных правонарушениях. Поэтому
нельзя сводить надзор к административной процедуре хотя бы потому, что надзорная
деятельность представляет собой набор административных процедур,
причем, не простую их совокупность, а определенную логическую последовательность,
обладающую признаками системности. Поэтому, отказывая в существовании
надзорного производства, мы должны будем признать, что система
административно-надзорных процедур, связанная, прежде всего, общностью
целей и задач, не существует как целостная система.
Необходимо также коснуться еще одного вида административного надзора,
который в настоящее время в законодательстве обозначен специальным
термином «лицензионный контроль» 1 . В соответствии с ч. 4 ст. 1 Федерального
закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
1 См.: Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности».
298

контроля» названный вид надзора осуществляется в особом порядке. Однако
анализ нормативных правовых актов, регламентирующих осуществление «лицензионного
контроля», свидетельствует о том, что ничего особого в нем нет.
Предметом его является соблюдение лицензионных требований, которые, безусловно,
являются обязательными для лицензиатов требованиями законов и
других нормативных правовых актов; проводятся те же виды проверок (а других
еще никто не изобрел) и с той же периодичностью. Единственная особенность
связана с тем, что проверки в обязательном порядке проводятся впервые
до предоставления лицензии, т.е. проверкам подвергается не лицензиат, несущий
юридические обязанности, обусловленные предоставленным правом, а соискатель
лицензии, указанных обязанностей не имеющий.
Таким образом, вышеизложенное позволяет сформулировать следующие
выводы.
1. Юридической процессуальной формой административного надзора,
обеспечивающей его формальную определенность и гарантирующей права и
законные интересы поднадзорных объектов, является административнонадзорное
производство – комплекс урегулированных правом взаимообусловленных
и взаимосвязанных процессуальных действий, которые образуют определенную
совокупность процессуальных правоотношений; требуют установления,
доказывания, а также обоснования всех обстоятельств административнонадзорного
дела; обусловливают необходимость закрепления, официального
оформления полученных результатов в соответствующих процессуальных актах-документах.
2. Многогранность административного надзора и особенности его процессуально-правового
регулирования обусловливает выделение трех видов административно-надзорных
производств:
1) ординарное административно-надзорное производство, осуществляемое
в форме плановых проверок в соответствии со Сводным планом, предусмотренным
Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ;
299

2) экстраординарное административно-надзорное производство, осуществляемое
в форме внеплановых проверок, назначаемых с согласия прокурора
при возникновении определенных в ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря
2008 г. № 294-ФЗ обстоятельств, в том числе, при возникновении угрозы
причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей
среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера;
3) особые административно-надзорные производства, порядок осуществления
которых устанавливается другими федеральными законами и иными
нормативными правовыми актами.
3. Административно-надзорное производство представляет совокупность
логически последовательных стадий, каждая из которых завершается правоприменительным
актом.
4. Выявлена коллизия норм Федерального закона от 26 декабря 2008 г. №
294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля» и КоАП РФ в части определения поводов к проведению внеплановых
проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и поводов
к возбуждению дел об административных правонарушениях и процессуальной
регламентации деятельности субъектов административного надзора, одновременно,
являющихся субъектами, уполномоченными возбуждать дела об
административных правонарушениях. В правоприменительной практике данная
коллизия приводит к злоупотреблениям со стороны должностных лиц надзорных
органов, позволяя им проводить внеплановые проверки, не получая согласия
прокурора. Учитывая единство целей внеплановых проверок и проверок,
проводимых с целью установления наличия признаков административного правонарушения,
предложено устранить данную коллизию. Для этого поводы, перечисленные
в п. 2 и 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, должны быть исключены. Поступление
сведений, информации от других государственных органов, органов местного
самоуправления, общественных организаций, граждан, сообщения в
300

средствах массовой информации должны влечь назначение и проведение внеплановых
проверок в порядке, урегулированном Федеральным законом № 294-
ФЗ, а в случае выявления уполномоченным должностным лицом (инспектором),
проводящим внеплановую проверку, признаков административного правонарушения,
возникает повод, указанный в п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ. Кроме
того, это потребует исключения из КоАП РФ ст. 28.7, а также упоминания административного
расследования в других статьях Кодекса.
§ 2. Административно-надзорные правоотношения
Теория административных правоотношений, основывающаяся на работах
преимущественно советских ученых (Н. Г. Александрова, Г. И. Петрова, Р. О.
Халфиной, Ю. М. Козлова и др.), исходит из того, что общественное отношение,
урегулированное нормой административного права, представляет собой
юридическую конструкцию, в которой можно выделить для анализа три элемента:
объект, субъекты и содержание 1 . Высказывается мнение о том, что одним
из элементов правоотношения следует считать юридический факт 2 . Известно,
что административные правоотношения могут быть вертикальными, горизонтальными
и диагональными; регулятивными и охранительными; материальными
и процессуальными и т.д. При этом, административные правоотношения
рассматриваются как вид правовых отношений. В то же время, представление
о существовании стройной теории правоотношений рушится при попытке
1 См., напр.: Александров Н. Г. Законность и правоотношения в советском обществе. –
М., 1955; Иоффе О. С. Правоотношение по советскому гражданскому праву. – Л., 1949; Кечекьян
С. Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. – М., 1958; Козлов Ю. М. Административные
правоотношения. – М., 1976; Коваль Л. В. Административно-деликтное отношение.
– Киев, 1979; Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения. – Л.,
1972; Толстой Ю. К. К теории правоотношения. – Л., 1959; Халфина Р. О. Общее учение о
правоотношении. – М., 1974 и др.
2 См., напр.: Исаков Б. В. Юридические факты в советском праве. – М., 1984 и др.
301

описания какой-либо конкретной разновидности правовых отношений. Из чего
следует, что единого мнения по целому ряду аспектов теории административных
правоотношений и теории правоотношения в целом не сложилось.
Р. И. Денисов писал, что общественные отношения, возникающие в связи
с осуществлением административного надзора, составляют особую группу в
механизме управления и в конечном итоге обусловливают специфику самой
надзорной деятельности, раскрывают ее суть, лежат в основе отличия ее от
иных работ по управлению.
В самом наименовании административного надзора уже заложены основы
характеристики соответствующих общественных отношений, являющихся
административными 1 . Рассматриваемые отношения многообразны и многочисленны.
Р. И. Денисов полагал, что данным правоотношениям принадлежит заметное
место в системе правовых отношений в сфере государственного управления
в целом, поскольку правоотношения, возникающие в связи с административным
надзором, имеют место в любой из отраслей управления, ибо последние
формируются в связи с общим управляемым объектом, в структуре которого,
как правило, есть общественные отношения, нуждающиеся в особой правовой
охране 2 . С подобным утверждением согласиться можно, но с учетом изменений,
произошедших в экономике страны в результате перестройки. В СССР,
а Р. И. Денисов исследовал административный надзор в условиях государственной
экономики, значительный объем контрольно-надзорной деятельности
был надведомственным контролем со всеми свойственными ему атрибутами,
включая дисциплинарную ответственность.
Существенный признак функции по контролю и надзору заключается в
том, что государственный контроль и надзор облачены в особую процессуальную
юридическую форму 3 . В то же время, нельзя согласиться с утверждением
В. П. Беляева о том, что контрольные правоотношения – отношения формали-
1 См.: Денисов Р. И. Указ. соч. С. 44.
2 См.: Там же. С. 46.
3 См., напр.: Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности.
– М., 1987; Юридическая процессуальная форма: теория и практика. – М., 1976 и др.
302

зованные, так как они осуществляются в соответствующей системе социальных
связей и направлены на их упорядочение, эффективность 1 . Можно подумать,
что существуют какие-либо иные правоотношения, не являющиеся формализованными.
Раз уж они стали правоотношениями, получили и соответствующую
правовую форму. В противном случае были бы неправовыми общественными
отношениями.
Процессуальная юридическая форма контроля и надзора, в свою очередь,
обусловливает необходимость обрамления общественных отношений, возникающих
в связи с их осуществлением, соответствующей правовой оболочкой.
Р. О. Халфина называет правоотношение формой, в которой абстрактная норма
права приобретает свое реальное бытие, воплощаясь в реальном, конкретном
общественном отношении 2 , тем самым, первичной признается правовая норма,
на основании которой возникает правовое отношение. Применительно к административной
деятельности органов исполнительной власти, во многих случаях,
к сожалению, мы вынуждены констатировать, что эти самые нормы, на основании
которых могли бы возникать правовые отношения, зачастую отсутствуют,
в лучшем случае, регламентируют властную юридическую деятельность
лишь отчасти. Поэтому, полагаем, следует исходить из первичности общественного
отношения, объективно нуждающегося в правовом регулировании. Такой
подход позволяет, во-первых, выявить общественные отношения, подлежащие
правовому нормированию, во-вторых, обеспечить эти отношения соответствующими
нормами, сформулировать запрос на нормотворчество.
Правовая регламентация осуществления административного надзора необходима
еще и потому, что он осуществляется властным субъектом в отношении
неподчиненных ему граждан и организаций, сопровождается правоприменением,
в том числе, применением мер административного принуждения, ограничением
прав и свобод граждан и организаций. Н. Г. Салищева в известной
монографии говорит о необходимости свободного творчества в управленческой
1 См.: Беляев В. П. Указ. соч. С. 265.
2 См.: Халфина Р. О. Указ. соч. С. 5.
303

деятельности чиновника, об опасности излишней процессуальной регламентации
его деятельности 1 . Возможно, с определенной долей условности, в 1970 г.
так оно и было, партийный контроль в какой-то мере замещал правовые механизмы.
Но в современных условиях тотального правового нигилизма, все более
явно проявляющегося стремления подчинить право ложно понимаемой целесообразности,
жесткая правовая регламентация административных процедур и
юридических действий исполнительной власти становится значительно более
актуальной, нежели нормирование собственно поведения граждан и организаций,
в отношении которых эти процедуры и действия осуществляются. Сейчас
подробная правовая регламентация административных процедур справедливо
рассматривается как один из элементов механизма противодействия коррупции,
однако она осуществляется преимущественно на ведомственном уровне путем
принятия административных регламентов осуществления государственных
функций.
В связи с этим, представляется актуальным исследование правоотношений,
возникающих в связи с осуществлением административного надзора, по
классической схеме: объект, субъекты, содержание. Мы должны также учесть
сформулированные в предыдущем параграфе представления об административно-надзорном
производстве.
1. Объект административно-надзорных правоотношений.
Говоря об объекте административно-надзорных правоотношений, прежде
необходимо заметить, что в теории административного права данный вопрос
ранее не исследовался. Применительно к контрольным правоотношениям, объект
которых, можно с достаточной степенью уверенности предположить, сходен
с объектом рассматриваемых правоотношений, С. С. Алексеев называет
объект субъективного права и обязанности 2 . В. М. Горшенев и И. Б. Шахов пишут:
«Непосредственным объектом контрольного правоотношения выступает
1 См.: Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. – М.,
1970. С. 18.
2 Алексеев С. С Проблемы теории права. Т. 1. Свердловск, 1972. С. 320-340.
304

субъективная деятельность контролируемых, различаемая по трем сферам общественной
деятельности: политико-административной, хозяйственной и социально-культурной»
1 . Сходные воззрения о том, что объектом контрольноправовых
отношений могут выступать только действия субъектов, так как
именно юридически значимые действия, поступки, поведение физических и
юридических лиц (различной организационно-правовой формы и юридического
статуса) подвергаются контролю и надзору, высказывает и Л. В. Акопов 2 . В. П.
Беляев соглашается с указанными авторами и пишет, что объектом контрольных
правоотношений всегда является непосредственная деятельность подконтрольных
объектов во всех сферах жизни общества 3 .
Этому соответствуют и общетеоретические представления об объекте
административного правоотношения в целом. В теории административного
права объектом административного правоотношения принято считать то, на что
направлено правоотношение – действия, поведение людей 4 . Эта формула непосредственно
применима к административно-надзорным отношениям, объектом
которых является поведение поднадзорных граждан и организаций, с небольшим
уточнением. По нашему мнению, то, на что направлено надзорное правоотношение,
– это не просто поведение людей или организаций, а установление
соответствия этого поведения нормативным требованиям (запретам, предписаниям).
Таков общий объект административного надзора. На отдельных стадиях
надзорного производства можно выделить специальные объекты: сводный план
проведения проверок, акты согласования, отчеты и т.д.
2. Субъекты административно-надзорных правоотношений.
Административно-надзорные правоотношения по своему содержанию
являются правоохранительными, поскольку назначение административного
надзора вообще – обеспечение безопасности, охрана прав, свобод и законных
1 Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. С. 128.
2 Акопов Л. В. Контроль в управлении государством (конституционно-правовые проблемы).
Дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2002. С. 317.
3 См.: Беляев В. П. Указ. соч. С. 267.
4 См.: Козлов Ю. М. Административные правоотношения. – М., 1976. С. 109.
305

интересов личности, общества, государства. «Различие между исковым и охранительным
производством усматривается также в том, что исковое предполагает
две стороны (истца и ответчика) с противоположными, враждующими правовыми
интересами; охранительное – одну сторону (просителя)...», – утверждал
Г.Ф. Блюменфельд 1 . Вряд ли можно согласиться с подобным утверждением.
Во-первых, оно справедливо только применительно к административноюстиционным
правоотношениям, возникающим по поводу рассмотрения жалоб
на действия (бездействие) и решения государственных органов и их должностных
лиц. Во-вторых, ни одна из сторон административно-надзорных правоотношений
не является просителем. Жалоба может быть поводом к возбуждению
экстраординарного надзорного производства, однако заявитель субъектом возникающих
в результате правоотношений не становится.
Субъектный состав правоотношений изменчив от стадии к стадии административно-надзорного
производства. На первой стадии правоотношения
складываются между должностными лицами надзорного органа, между надзорным
органом и органом прокуратуры, между органами прокуратуры разных
уровней и, наконец, между органом прокуратуры и надзорным органом. На
второй стадии – между надзорным органом и объектами административного
надзора – юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и
гражданами. На последней стадии – между надзорными органами и уполномоченным
государственным органом, представляющим в Правительство РФ ежегодный
отчет.
Собственно административно-надзорными по природе правоотношениями
являются отношения между надзорными органами и объектами надзора по
поводу проведения проверочных мероприятий. Как во всяком административном
правоотношении, в рассматриваемых отношениях выделяются два вида
субъектов: властные и невластные. Правовой статус властных субъектов – ор-
2005. С. 616.
1 Цит. по: Гражданский процесс: Хрестоматия / Под ред. М.К. Треушникова. – М.,
306

ганов надзора и их должностных лиц подробно исследован во второй главе
диссертации.
Невластные субъекты контрольно-надзорных правоотношений названы в
Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314: органы государственной власти,
органы местного самоуправления, их должностные лица, юридические лица
и граждане. В соответствии с Федеральным законом «О защите прав юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля» таковыми являются
субъекты предпринимательской деятельности. В этой части возникают сомнения
относительно того, могут ли в качестве невластной, поднадзорной стороны
вступать в правоотношения органы государственной власти и их должностные
лица. В контрольные правоотношения – вне всякого сомнения – могут и вступают,
можно даже сказать, в них и находятся. А вот примеры возникновения
административно-надзорных отношений с участием органов или их должностных
лиц надо еще поискать. Есть примеры проведения проверок предприятия
общественного питания (столовой), расположенного в федеральном органе исполнительной
власти государственным санитарным врачом, но в данном случае
субъект – юридическое лицо, обслуживающее государственный орган (его работников)
по договору. С другой стороны, что препятствует государственному
инспектору пожарного надзора проверить соблюдение правил пожарной безопасности
в помещениях, занимаемых федеральным министерством?
Нельзя не учитывать все более распространяемые в последние годы контрольные
правоотношения, возникающие как следствие делегирования государственных
полномочий федеральных органов исполнительной власти органам
исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо делегирования
государственных полномочий органам местного самоуправления. Делегирование
полномочий предполагает ответственность за их исполнение как
уполномоченного субъекта, делегировавшего принадлежащее ему полномочие,
так и субъекта, получившего полномочие (заметим, и финансирование на его
реализацию). Обеспечение эффективности реализации переданных полномочий
307

по неясным причинам (можно предположить, что федеральные органы исполнительной
власти осуществляют прокурорскую функцию) получило наименование
«надзор». Например, приказом Минприроды России от 30 октября 2008 г.
№ 273 утвержден Административный регламент исполнения Министерством
природных ресурсов и экологии Российской Федерации государственной функции
по надзору за правовым регулированием органами государственной власти
субъектов Российской Федерации вопросов осуществления переданных полномочий
Российской Федерации в области водных отношений, государственной
экологической экспертизы, объектов животного мира (за исключением объектов
животного мира, отнесенных к объектам охоты) и среды их обитания с правом
направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных
правовых актов субъектов Российской Федерации или о внесении в них
изменений 1 . Разумеется, не может федеральный орган исполнительной власти
осуществлять надзор за правовым регулированием. Это функция органов прокуратуры.
Согласно данному Регламенту исполнение государственной функции направлено
на установление соответствия нормативных правовых актов, актов
ненормативного характера, принимаемых органами государственной власти
субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий Российской
Федерации в области водных отношений, государственной экологической
экспертизы, объектов животного мира (за исключением объектов животного
мира, отнесенных к объектам охоты) и среды их обитания, федеральным
законам, нормативным правовым актам Правительства РФ и федеральных органов
исполнительной власти, регулирующих водные отношения, отношения в
области государственной экологической экспертизы, отношения в области охраны
и использования объектов животного мира (за исключением объектов животного
мира, отнесенных к объектам охоты) и среды их обитания, а также на
установление полноты правового регулирования переданных полномочий.
1 См.: БНА. 2009. № 7.
308

Результатами исполнения государственной функции являются:
1) аналитические записки о результатах проверки актов субъектов Российской
Федерации на предмет соответствия федеральному законодательству;
2) требование о представлении отчета или экземпляра акта субъекта Российской
Федерации в установленном порядке в Минприроды России;
3) предписание об отмене правового акта субъекта Российской Федерации
либо о внесении в него изменений;
4) обращение к полномочному представителю Президента РФ в федеральном
округе, в органы прокуратуры и (или) суда;
5) обращение к высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации
(руководителю высшего законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации, руководителю высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации) о необходимости правового регулирования (принятия соответствующих
актов субъекта Российской Федерации) по вопросам переданных полномочий;
6) подготовка предложений об изъятии у органов государственной власти
субъектов Российской Федерации переданных полномочий и внесение этих
предложений при необходимости в Правительство РФ для принятия решения;
7) внесение соответствующих записей в журнал учета актов субъектов
Российской Федерации.
Все это свидетельствует о контрольной природе данных правоотношений.
Еще один вопрос нуждается в ответе: насколько точен гражданскоправовой
термин «юридические лица» применительно к субъектам административных
правоотношений? Законодательство о налогах и сборах, например,
оперирует другим термином «организации», включающим помимо юридических
лиц коллективные образования, не имеющие соответствующего статуса.
Представляется, что данный подход более удачен. Тем более, что органы государственной
власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные
учреждения также приобретают статус юридического лица.
309

Не следует, по нашему мнению, выделять в отдельную категорию должностных
лиц. Они вступают в административно-надзорные отношения как
представители соответствующих органов.
Участие государства в экономике может и должно быть разнообразным.
В последнее время активно развивается новая форма такого участия – государственные
корпорации. Возникает вопрос: являются ли эти образования поднадзорными
субъектами? По нашему мнению, их деятельность может быть предметом
прокурорского надзора, государственного контроля со стороны уполномоченных
органов финансового контроля, контроля Счетной палаты РФ, поскольку
они распоряжаются бюджетными средствами и государственным имуществом.
Предметом административного надзора может быть, например, состояние
пожарной или санитарно-эпидемиологической безопасности в помещениях,
занимаемых государственными корпорациями. А вот различные акционерные
общества, объединяемые государственными корпорациями, как участники
предпринимательской деятельности, безусловно, должны быть (и являются)
поднадзорными субъектами для органов административного надзора наравне
с прочими негосударственными организациями.
Таким образом, по степени распространенности, к невластным субъектам
административно-надзорных правоотношений следует отнести: 1) граждан, в
том числе индивидуальных предпринимателей; 2) организации; 3) органы государственной
власти и органы местного самоуправления.
При таком делении участников административно-надзорных правоотношений
из поля зрения исследователя выпадают участники, не имеющие собственного
интереса в конкретном административно-надзорном производстве –
эксперты, специалисты, свидетели, переводчики. Этот круг лиц можно было бы
назвать третьими лицами. Надо признать, что их статус действующим законодательством
фактически не определен, хотя в п. 7 ст. 2 Федерального закона №
294-ФЗ дано определение: «эксперты, экспертные организации – граждане,
имеющие специальные знания, опыт в соответствующей сфере науки, техники,
хозяйственной деятельности, и организации, аккредитованные в установленном
310

Правительством РФ порядке в соответствующей сфере науки, техники, хозяйственной
деятельности, которые привлекаются органами государственного
контроля (надзора), органами муниципального контроля к проведению мероприятий
по контролю». Единственная норма, содержащаяся в ст. 19.26 КоАП
РФ, предусматривает административную ответственность эксперта за дачу заведомо
ложного заключения при осуществлении государственного контроля
(надзора) в виде административного штрафа в размере от одной тысячи до одной
тысячи пятисот рублей.
Федеральный закон от 31 мая 2001 г. № 73-ФЗ (ред. от 28.06.2009) «О государственной
судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» 1
регулирует отношения, возникающие при осуществлении государственной судебно-экспертной
деятельности в гражданском, административном и уголовном
судопроизводстве. Отношения, возникающие при осуществлении административного
надзора, следовательно, не входят в предмет его регулирования. Кроме
того, в надзорном производстве, как правило, участвуют не государственные
эксперты, но аккредитованные организации и физические лица.
Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ (ред. от 08.05.2009)
«Об экологической экспертизе» 2 регулирует отношения, возникающие в целях
предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую
среду намечаемой в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственной
и иной деятельности, экологическим требованиям, установленным
техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей
среды. Эти отношения также не являются административно-надзорными
правоотношениями.
Участие экспертов в таможенном контроле регламентируется гл. 36 Таможенного
кодекса РФ. Экспертиза проводится экспертами таможенных лабораторий,
а также иных соответствующих организаций или другими экспертами,
назначаемыми таможенными органами. В качестве эксперта может быть назна-
1 См.: СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 1191.
2 См.: СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.
311

чено любое лицо, обладающее необходимыми специальными познаниями для
дачи заключения. Для проведения экспертизы эксперт привлекается на договорной
основе. При назначении экспертизы по инициативе декларанта либо
иного заинтересованного лица указанные лица вправе представить таможенным
органам предложения по кандидатуре эксперта. Статус эксперта закреплен ст.
381 Таможенного кодекса. Согласно ее предписаниям эксперт вправе:
1) знакомиться с материалами, относящимися к предмету экспертизы;
2) с согласия таможенного органа привлекать к производству экспертизы
других экспертов;
3) запрашивать дополнительные материалы, необходимые для проведения
экспертизы;
4) отказаться от дачи заключения, если предоставленные ему материалы
являются недостаточными или если он не обладает необходимыми знаниями
для проведения экспертизы. Сообщение о невозможности дать заключение
представляется в таможенный орган, назначивший экспертизу, в письменной
форме;
5) с разрешения таможенного органа участвовать в проведении конкретных
действий при осуществлении таможенного контроля.
Эксперт не вправе разглашать, использовать в иных целях либо передавать
третьим лицам полученную им в ходе проведения экспертизы или при
подготовке к ее проведению информацию, составляющую коммерческую, банковскую
или иную охраняемую законом тайну, а также иную конфиденциальную
информацию.
Эксперты, специалисты и переводчики в качестве участников надзорного
производства упоминаются в Федеральном законе от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ
(ред. от 17.07.2009, с изм. от 18.07.2009) «О защите конкуренции» 1 , регламентируется
порядок привлечения указанных субъектов, однако их статус также не
конкретизируется.
1 См.: СЗ РФ. 2006. № 31 (Ч. I). Ст. 3434.
312

Постановлением Госгортехнадзора РФ от 23 октября 2002 г. № 62 утверждено
Положение по проведению экспертизы промышленной безопасности
опасных производственных объектов, на которых используются паровые и водогрейные
котлы, сосуды, работающие под давлением, трубопроводы пара и
горячей воды 1 , в котором предусмотрено, что в качестве экспертов могут привлекаться
исключительно юридические лица, и установлены требования к ним.
Однако статус экспертов также не определен, что, собственно, закономерно,
поскольку права и обязанности экспертов должны устанавливаться федеральным
законом.
Наконец, Правила аккредитации граждан и организаций, привлекаемых
органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального
контроля к проведению мероприятий по контролю, утвержденные Постановлением
Правительства РФ от 20 августа 2009 г. № 689 2 , устанавливают следующие
требования к экспертам:
иметь в наличии находящиеся в собственности или на ином законном основании
помещения, сооружения, приборы, иное оборудование и оснащение,
необходимые для выполнения работ по проведению мероприятий по контролю
и отвечающие требованиям, установленным в соответствии с законодательством
Российской Федерации, - для организации;
иметь в штате не менее 5 специалистов, имеющих среднее профессиональное
и (или) высшее профессиональное образование, а также стаж работы
по заявленным видам деятельности не менее 5 лет, - для организации;
иметь среднее профессиональное и (или) высшее профессиональное образование,
а также стаж работы по заявленным видам деятельности не менее 5
лет - для гражданина;
не состоять в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическими
лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых
проводятся проверки, и не являться аффилированным лицом проверяемых лиц.
1 См.: БНА. 2003. № 2.
2 Документ пока не опубликован.
313

Лицо, отвечающее указанным требованиям, вправе на основании заявления
пройти процедуру аккредитации в федеральном органе исполнительной
власти, органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органе
местного самоуправления, уполномоченном на проведение соответственно государственного
контроля (надзора), муниципального контроля.
Таможенный кодекс РФ также регламентирует участие специалиста при
проведении таможенного контроля. В соответствии со ст. 384 Таможенного кодекса
РФ в необходимых случаях для участия в совершении конкретных действий
при проведении таможенного контроля может быть привлечен не заинтересованный
в результатах таких действий специалист, обладающий специальными
знаниями и навыками, необходимыми для оказания содействия таможенным
органам, в том числе при применении технических средств. Привлечение лица
в качестве специалиста осуществляется на договорной основе.
Специалист вправе:
1) знакомиться с материалами, относящимися к предмету действий, совершаемых
с его участием;
2) с разрешения должностного лица таможенного органа задавать вопросы,
относящиеся к предмету соответствующих действий, участникам таких
действий;
3) знакомиться с документами, оформляемыми по результатам совершения
действий при проведении таможенного контроля, в которых он принимал
участие, и делать заявления или замечания по поводу совершаемых им действий,
подлежащие занесению в такие документы.
Специалист обязан:
1) участвовать в совершении действий, требующих специальных знаний,
давать пояснения по поводу совершаемых им действий;
2) удостоверить своей подписью факт совершения указанных действий,
их содержание и результаты.
Специалист не вправе разглашать, использовать в иных целях, передавать
третьим лицам полученную им при привлечении его к совершению действий по
314

таможенному контролю информацию, составляющую коммерческую, банковскую
или иную охраняемую законом тайну, а также иную конфиденциальную
информацию.
Таким образом, отдельные элементы статуса эксперта, охватываемые общим
условием об аккредитации, имеются, чего нельзя сказать о специалисте и
переводчике. Тем самым задача решена лишь частично.
Полагаем, что для окончательного решения указанной задачи необходимо,
придерживаясь единообразия, установить в Федеральном законе № 294-ФЗ,
в Таможенном кодексе РФ и других федеральных законах, регулирующих административно-надзорные
правоотношения, требования к экспертам, специалистам
и переводчикам аналогичные тем, которые установлены ст. 25.8 – 15.10
КоАП РФ. Кроме того, необходимо предусмотреть административную ответственность
специалиста и переводчика за неисполнение или ненадлежащее исполнение
своих обязанностей.
Несмотря на то, что в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта
2004 г. № 314 государственный контроль и надзор осуществляются за соблюдением
общеобязательных правил поведения, на самом деле это не совсем так.
Действительно общеобязательные правила поведения – в виде юридических запретов
– существуют, пожалуй, лишь в сфере общественного порядка, где административный
надзор осуществляет милиция общественной безопасности. В
других случаях невластный субъект административно-надзорных правоотношений
своими действиями приобретает для себя специальные права и обязанности,
не свойственные остальным гражданам и организациям. Как правило,
приобретение специальных прав и обязанностей (специального статуса) связывается
с получением специального права (управления транспортным средством,
охоты и др.), лицензии или иного специального разрешения, допуска. Правила,
надзор за соблюдением которых осуществляется инспекторами, обязательны
как раз для этих субъектов, обладающих специальными статусами. Данные
правила можно назвать общеобязательными только в том смысле, что они обязательны
для определенного круга индивидуально неопределенных лиц.
315

3. Содержание административно-надзорных отношений.
Содержательный элемент правоотношения образуется субъективными
правами и юридическими обязанностями его субъектов 1 . При этом, субъективные
права и юридические обязанности сторон правового отношения должны
корреспондировать друг другу. И здесь мы сталкиваемся с ситуацией, когда
значительная часть административно-надзорной деятельности характеризуется
наличием субъективных прав и юридических обязанностей властного субъекта,
которым непосредственно не корреспондируют права или обязанности невластного
(поднадзорного) субъекта. Ведь административный надзор представляет
собой, прежде всего, наблюдение за поведением поднадзорного субъекта. Корреспондирующие
права и обязанности возникают при проведении проверочных
действий. Возникает вопрос: можно ли утверждать, что инспектор, осуществляя
наблюдение, реализует свои властные полномочия в правоотношении?
Отношения такого рода, в которых субъективным правам и юридическим
обязанностям одной стороны не корреспондируют юридические обязанности и
субъективные права какого-либо определенного субъекта (второй стороны отношения),
известны юридической науке и признаются некоторыми цивилистами
как абсолютные или общие (общерегулятивные) правоотношения. Другие
ученые утверждают, что абсолютные права реализуются управомоченным
субъектом вне правоотношений 2 , а также, что для правоотношения требуется
определенность участников правоотношения и его содержания 3 .
По нашему мнению, признание существования абсолютных правоотношений
в административно-надзорной деятельности исполнительной власти
имеет свое рациональное обоснование. Инспектор, осуществляющий наблюдение
за поведением поднадзорного субъекта, не просто созерцает, он исполняет
свои служебные обязанности, непосредственно реализует властные полномочия
государственного органа. Более того, он не просто пассивно наблюдает, но
1 См., напр.: Петров Г. И. Указ. соч. С. 60 и др.
2 См., напр.: Явич. Л. С. Общая теория права. – Л., 1976. С. 173 и др.
3 См. Генкин Д. М. Право собственности в СССР. – М., 1961. С. 34 – 41.
316

вправе совершать активные действия, например, измерять скорость движения
транспортных средств, брать пробы сточных вод и т.д.
В то же время, поднадзорные лица, которых можно в данном случае назвать
наблюдаемыми, также имеют юридические обязанности и права, однако
эти обязанности не корреспондируют правам и обязанностям наблюдателя до
тех пор, пока последний не вступит в с ними в относительное правоотношение
(обязанности пассивные 1 ). Так, инспектор ГИБДД, зафиксировав в ходе наблюдения
событие, определяемое законом как юридический факт, инициирует относительное
правоотношение с участием водителя, после чего у водителя возникают
субъективные права и обязанности (остановиться по требованию инспектора,
представить ему документы, указанные в Правилах дорожного движения
РФ, и т.д.). До этого момента водитель, находящийся под наблюдением
инспектора, не имеет относительных обязанностей и прав по отношению к инспектору.
В этой ситуации можно говорить, что все водители, находящиеся под
наблюдением инспектора, имеют равные обязанности по отношению к инспектору,
эти обязанности могут быть выражены простой формулой: выполнять законные
требования и распоряжения инспектора.
К сожалению, субъективные права и юридические обязанности субъектов
административно-надзорных правоотношений фактически не определены либо
определены поверхностно, лишь в общих чертах. В то же время, ст. 19.3 – 19.5
КоАП РФ предусматривают административную ответственность за невыполнение
законных распоряжений, предписаний (постановлений, представлений, решений)
субъектов административного надзора.
В течение последних полутора лет органы, осуществляющие административный
надзор, занимаются активным нормотворчеством в части разработки и
принятия административных регламентов осуществления государственной
функции по контролю и надзору. Постановление Правительства РФ от 11 ноября
2005 г. № 679 (ред. от 29.11.2007) «О Порядке разработки и утверждения ад-
1 См.: Явич Л. С. Указ. соч. С. 174.
317

министративных регламентов исполнения государственных функций и административных
регламентов предоставления государственных услуг» 1 предусматривает,
что административный регламент должен устанавливать сроки и последовательность
административных процедур и административных действий федерального
органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его
структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие
федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими
лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления,
а также учреждениями и организациями при исполнении государственной
функции.
При разработке административных регламентов федеральный орган исполнительной
власти предусматривает оптимизацию исполнения государственных
функций, в том числе:
а) упорядочение административных процедур и административных действий;
б) устранение избыточных административных процедур и избыточных
административных действий;
в) сокращение количества документов, представляемых заявителями для
исполнения государственной функции, применение новых форм документов,
позволяющих устранить необходимость неоднократного предоставления идентичной
информации, использование межведомственных согласований при исполнении
государственной функции без участия заявителя;
г) сокращение срока исполнения государственной функции, а также сроков
исполнения отдельных административных процедур и административных
действий в рамках исполнения государственной функции;
д) указание об ответственности должностных лиц за соблюдение ими
требований административных регламентов при выполнении административных
процедур или административных действий.
1 См.: СЗ РФ. 2005. № 47. Ст. 4933.
318

Однако ознакомление с принятыми регламентами и с проектами, представляемыми
в Правительственную комиссию по административной реформе,
показывает, что названные задачи не решаются либо решаются не в полной мере.
В частности, не решается (и не может быть решен каждым отдельным федеральным
органом исполнительной власти) вопрос о проведении межведомственных
согласований, позволяющих устранить необходимость неоднократного
предоставления идентичной информации; последняя задача решается, как правило,
путем указания на то, что в случае выявления нарушений прав заявителей
виновные лица привлекаются к ответственности в порядке, установленном законодательством
Российской Федерации 1 .
Наконец, значение административного надзора, возможность существенного
ограничения прав и свобод поднадзорных субъектов инспекторами, возможность
использования последними своих полномочий в целях извлечения
прибыли, недобросовестной конкуренции, а также весомость материальных потерь
бизнеса требуют правовой регламентации административно-надзорных
правоотношений нормативными правовыми актами более высокого уровня,
нежели административные регламенты, утверждаемые приказами федеральных
органов исполнительной власти. Представляется, уже назрела необходимость в
разработке и принятии административно-процессуального кодекса, федерального
закона об административных процедурах, статусного федерального закона,
закрепляющего компетенцию государственных инспекторов.
Кроме того, действующее законодательство не в полной мере определяет
правовое положение экспертов, специалистов и переводчиков в административно-надзорном
производстве. В связи с этим предложено, придерживаясь
единообразия, установить в Федеральном законе № 294-ФЗ, в Таможенном кодексе
РФ и других федеральных законах, регулирующих административнонадзорные
правоотношения, требования к экспертам, специалистам и перево-
1 См., напр.: Приказ Минюста РФ от 27 декабря 2007 г. № 254 «Об утверждении административного
регламента исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости
государственной функции по государственному земельному контролю» // Российская
газета. 2008. № 4. 12 января и др.
319

дчикам аналогичные тем, которые установлены ст. 25.8 – 15.10 КоАП РФ. Необходимо
также предусмотреть административную ответственность специалиста
и переводчика за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей.
§ 3. Обеспечение законности административного надзора
Законность в деятельности органов, осуществляющих административный
надзор, – непреходящая ценность, значение которой велико не только для каждого
отдельного гражданина, сталкивающегося в своей повседневной жизни с
представителями исполнительной власти, но и для всего российского общества
и самого государства, «интересы» которого представляют инспекторы. Мы не
случайно поставили интересы в кавычки. Сведений о неверном, искаженном
понимании отдельными должностными лицами интересов государства не мало
и в средствах массовой информации, и в оперативных сообщениях, размещаемых
на официальных сайтах МВД России, Генеральной прокуратуры РФ. По
нашему мнению, интересы государства заключаются не только в обеспечении
конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности 1 , но и в
поступательном развитии экономики, в формировании правовой культуры общества.
Не секрет, что многочисленные нарушения законности в деятельности
субъектов административного надзора оказывают негативное влияние на общество,
формируя соответствующую правовую культуру, привычное отношение к
фактам коррупции в надзорных органах. Вместе с тем в обществе растет недовольство
властью при одновременном снижении веры в возможность решения
вопросов законным путем. Увеличивается разобщенность власти и общества.
1 Как это определено в ст. 1 Закона РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 (ред. от
26.06.2008) «О безопасности» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 769.
320

В соответствии с экспертными оценками в масштабах страны только упорядочение
надзорных проверок малого бизнеса должно сэкономить сотни миллионов
рублей. Издержки, связанные с административным надзором, т.е. неофициальные
платежи (взятки) проверяющим составляют в конечной цене товаров
и услуг малых фирм до 5,5%. Кроме того, еще 5 – 7% составляют официальные
и скрытые издержки в виде административных штрафов и затрат рабочего
времени на оспаривание постановлений субъектов административной
юрисдикции. В хлебопекарном производстве подобные административные издержки
достигают 30% в цене хлебобулочных изделий 1 .
В приказе Генпрокуратуры РФ от 31 марта 2008 г. № 53 (ред. от
30.04.2009) «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав
субъектов предпринимательской деятельности» 2 отмечается, что состояние законности
в данной сфере продолжает оставаться неблагополучным. Нарушения
прав и законных интересов хозяйствующих субъектов касаются практически
всех сфер экономики. Наиболее многочисленные из них связаны с изданием органами
государственной власти и местного самоуправления незаконных правовых
актов, ущемляющих права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
либо касающихся незаконного вмешательства в их деятельность.
Допускаются нарушения закона государственными органами, обладающими
контрольными и надзорными полномочиями, в процессе осуществления ими
государственного контроля, отсутствует прозрачность проводимых ими мероприятий.
Имеют место случаи создания различных административных барьеров
при реализации организациями своих прав (в том числе введения не предусмотренных
законодательством процедур и запретов, сборов и платежей), ограничения
конкуренции и предоставления отдельным лицам преференций и привилегий,
истребования излишних документов, волокиты при рассмотрении за-
1 См.: Зыкова Т. Посторонним вход воспрещен // Российская газета. Федеральный выпуск.
2009. № 4902 (78). 5 мая.
2 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
321

явлений. Распространены также факты злоупотребления должностных лиц
служебными полномочиями и коррупционных проявлений.
Р. ф. Иеринг писал, что никакая несправедливость, выпадающая на долю
человека, как бы она велика ни была, далеко не может сравняться с той, которую
совершает установленная власть, когда она сама нарушает право, ибо в
этом случае страж и блюститель закона превращается в его убийцу. И совершенно
справедливо сравнивал такого стража закона с врачом, отравляющим
больного, опекуном, придушающим опекаемого 1 .
Проблема обеспечения законности в управлении остается острой для нашей
страны уже в течение почти столетия. Так, на необходимость обеспечения
законности указывалось в резолюции XI Всероссийской партийной конференции
в декабре 1921 г. 2 , в решении XIV партийной конференции «О революционной
законности» 1925 г. 3 , в постановлении ЦИК и СНК от 25 июня 1932 г. «О
революционной законности» 4 , в резолюции XX съезда КПСС по отчетному
докладу ЦК КПСС в 1956 г. 5 , на XXVI съезде КПСС 6 . Требования обеспечения
законности звучат в выступлениях Президента РФ и Председателя Правительства
РФ.
Пути обеспечения законности в деятельности исполнительной власти, поэтому,
всегда привлекали внимание ученых-административистов. Наиболее
значительный вклад в решение указанных проблем внесли А. Е. Лунев 7 , И. С.
Самощенко 8 , Е. Старосьцяк 1 , В. И. Ремнев 2 , Ю. А. Тихомиров 3 и др. Известны и
1 См.: Иеринг Р. Борьба за право. М., 1991. С. 64.
2 См.: КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Ч. I.
Изд. 7-е. 1953. С. 593.
3 См.: КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Ч. II.
Изд. 7-е. 1953. С. 42.
4 См.: СЗ РФ. СССР. 1932. № 50. Ст. 298.
5 См.: Резолюции XX съезда Коммунистической партии Советского Союза. – М.: Госполитиздат,
1956. С. 20.
6 См.: Материалы XXVI съезда КПСС. М.: Политиздат, 1981. С. 50, 68, 80, 100 и др.
7 См.: Лунев А. Е. Обеспечение законности в советском государственном управлении.
– М., 1963.
8 См.: Самощенко И. С. Охрана режима законности советским государством – М.,
1960.
322

ны и основные способы обеспечения законности. Все они систематизированы и
представлены в научной литературе и в вузовских учебниках по административному
праву.
Сформулированы основные требования законности, заключающиеся в
неуклонном соблюдении и исполнении правовых норм всеми субъектами права;
издании правовых актов уполномоченными субъектами в пределах их компетенции;
издание правовых актов в строго определенной форме и в установленном
порядке; соблюдение правил иерархии правовых актов; своевременность
принятия правовых актов; стабильность права; точное и единообразное
применение правовых актов в полном соответствии с их смыслом и соблюдение
установленных законодательством организационных или процессуальных
форм; своевременное исполнение или применение правовых актов; обеспечение
реализации правовых актов всеми необходимыми материальными и духовными
средствами; осуществление надзора, контроля и проверки исполнения
правовых актов; своевременное изменение или уточнение содержания и редакции
действующих правовых актов, а также их отмена компетентными органами
в установленном порядке 4 .
Перечисленные требования соответствуют способам обеспечения законности,
которые И. С. Самощенко свел к двум: а) установление правовых гарантий
законности и б) непосредственная борьба с нарушениями социалистической
законности 5 . Правовые гарантии законности – это специальные нормативно-правовые
средства (нормы права и правовые санкции), гарантирующие неуклонное
исполнение требований права всеми участниками общественных отношений
(и, в частности, недопущение произвола со стороны органов и долж-
1 См.: Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. – М., 1959;
Элементы науки управления – М., 1965.
2 См.: Ремнев В. И. Социалистическая законность в государственном управлении – М.,
1979.
3 См.: Тихомиров Ю. А. Сухарев А. Я. Демидов И. Ф. Законность в Российской Федерации.
– М., 1998.
4 См.: Керимов Д. А. Обеспечение законности в СССР. – М.: Государственное издательство
юридической литературы, 1956. С. 10.
5 См.: Самощенко И. С. Указ. соч. С. 63.
323

ностных лиц государства по отношению к гражданам), обеспечивающие восстановление
нарушенных прав и наказание нарушителей законности. Непосредственная
борьба с нарушениями законности осуществляется посредством
контроля и надзора, привлечением нарушителей законности к юридической ответственности.
С. С. Алексеев указывает также на необходимость стройной юридической
теории. «Борьба за право требует в первую очередь интенсивной разработки
идей права, обретения ими высокого научного и гражданского признания» 1 . Ю.
А. Тихомиров в качестве одного из способов обеспечения законности административных
актов управления называет государственную регистрацию Минюстом
России 2 . Данные предложения, безусловно, заслуживают внимания и частично
реализуются 3 . Ведется активная разработка проблем борьбы с коррупцией
в органах исполнительной власти. В то же время, специфика коррупции в
деятельности субъектов административного надзора остается вне поля зрения
административной науки. Все более возрастает отставание научной основы административного
надзора, о чем свидетельствуют многочисленные примеры
противоречия нормативного правового регулирования данной деятельности научной
доктрине. В результате принимаемые управленческие решения не обеспечены
необходимой теоретической базой. Как правило внимание уделяется
разрешительным и юрисдикционным производствам.
Под законностью обычно принято понимать либо принцип, либо состояние.
Говоря о поддержании законности, следует, безусловно, понимать под законностью
состояние, а не принцип, поскольку принцип не может поддерживаться,
он сам обеспечивает, требует поддержания заданного состояния. В то
1 См.: Алексеев С. С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследования.
– М., 1999. С. 701.
2 См., напр.: Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. – М.,
2001. С. 364.
3 См.: Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной
власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением
Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (ред. от 17.03.2009) // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст.
3895.
324

же время, состояния характеризуются уровнями. Так, безопасность, как состояние
защищенности, может быть высокой, удовлетворительной, низкой. Противоположное
состояние именуется опасностью. В отношении законности также
могут быть предложены уровни, поскольку никому еще не удавалось обеспечить
строжайшее соблюдение норм права всеми субъектами, в то же время, существующее
положение не принято считать беззаконием. В связи с этим представляют
не только практический, но и теоретический интерес выводы ученых
Львовского университета, разработавших методику оценки состояния и уровня
законности на предприятиях 1 . Названная методика предусматривает вычисление
уровня законности путем деления количества правонарушений на среднесписочный
состав работающих. Интегральный показатель уровня законности
устанавливается как среднее арифметическое значение частных показателей
уровней законности, исчисленных в отдельности по каждой сфере законности.
Подобные измерители, безусловно, необходимы в правоприменительной
деятельности субъектов административного надзора. К сожалению, объективной
оценке уровня законности препятствуют самые различные обстоятельства
как объективного, так и субъективного характера. Прежде всего, отсутствуют
механизм и критерии оценки. К субъективным причинам, по нашему мнению,
следует отнести; а) нереагирование, игнорирование уполномоченными должностными
лицами фактов правонарушений, совершаемых инспекторами; б) сокрытие
названных фактов в целях улучшения отчетности; в) издание распоряжений,
требование совершения правонарушающих действий; г) низкий уровень
юридических знаний инспекторов и должностных лиц, уполномоченных обеспечивать
законность их правоприменительной деятельности; д) самое главное –
отсутствие юридической ответственности правоприменяющих субъектов. Собственно,
данные причины есть основные угрозы законности, на преодоление
которых направлены перечисленные выше способы.
1 См.: Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. С. 373.
325

Нельзя не назвать также новые способы обеспечения законности в управлении,
набирающие силу в последнее время. Это, во-первых, установление требований
к повышению прозрачности деятельности органов исполнительной
власти в рамках программы «Электронное правительство» 1 . Во-вторых, внедрение
новых критериев оценки деятельности органов исполнительной власти «по
результату». В-третьих, повышение качества и глубины процессуальной регламентации
деятельности органов исполнительной власти путем принятия административных
регламентов осуществления государственных функций и оказания
государственных услуг. В-четвертых, развитие антикоррупционного законодательства
2 , внедрение антикоррупционной экспертизы, придание ей обязательного
характера. В-пятых, усиление и упорядочение прокурорского надзора.
Рассмотрим содержание основных способов обеспечения законности в
управлении применительно к административно-надзорной деятельности.
1. Повышение качества нормативных правовых актов.
Еще в 1956 г. М.С. Строгович вполне обоснованно подчеркивал, что уровень
развития законности зависит от состояния действующего законодательства:
«Законы – это основа законности, поэтому совершенствование законов, т.е.
укрепление основы законности, является важнейшим средством укрепления
самой законности, ее охраны и обеспечения» 3 .
В этом направлении в настоящее время наиболее актуальным является не
столько повышение профессионального уровня специалистов, занятых разра-
1 См.: Концепцию формирования в Российской Федерации электронного правительства
до 2010 года, утвержденную распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р //
СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2372.
2 А. Ф. Ноздрачев отмечает, что, хотя термин «коррупция» не используется в российском
законодательстве, у ученых-административистов есть полная ясность в понимании ее
существа. Речь идет об использовании институциональной, прежде всего государственной
власти для частных целей. См.: Ноздрачев А. Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах
и ответах // Адвокат. 2007. № 10.
3 См.: Строгович М. С. Теоретические вопросы советской законности // Советское государство
и право. 1956. № 4. С. 23.
326

боткой проектов нормативных правовых актов 1 , сколько осуществление контроля.
Достижение цели требует проведения предварительного и последующего
контроля.
Предварительный контроль осуществляется на стадии подготовки проектов
нормативных правовых актов. Как правило, это ведомственный (правовым
подразделением, научным учреждением в структуре органа, министерством, в
ведении которого находится служба) и надведомственный (Минюстом России
при регистрации актов 2 ) контроль. В ряде случаев имеет место обращение к независимым
экспертам 3 . Так, проекты административных регламентов, признанных
первоочередными, проходили обязательную экспертизу в Институте законодательства
и сравнительного правоведения при Правительстве РФ и в Правительстве
РФ (в рабочей группе и в Комиссии по административной реформе) 4 .
Основными задачами Комиссии по административной реформе являются:
предварительное (до внесения в Правительство РФ) рассмотрение (в том
числе на предмет выявления в них положений, способствующих созданию условий
для проявления коррупции) проектов федеральных законов, других нормативных
правовых актов и предложений по вопросам ограничения вмешательства
государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства,
в том числе прекращения избыточного государственного регулирования;
исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов
1 Надо заметить, что и в этой части намечаются важные решения, предусматривающие
разрешительный порядок допуска граждан к замещению соответствующих должностей
путем прохождения обязательной процедуры аттестации в независимой общественной организации.
Предполагается, что такой организацией будет Российский союз юристов. Кроме
того, получает все большее распространение практика привлечения для разработки проектов
нормативных правовых актов сторонних разработчиков – научных учреждений (ГУ ВШЭ,
ИЗИСП, ИГП РАН и др.).
2 См., напр.: Рекомендации по проведению юридической экспертизы нормативных
правовых актов субъектов Российской Федерации, утверждены Приказом Минюста РФ от 29
октября 2003 г. № 278 (ред. от 26.08.2008) // Бюллетень Минюста РФ. 2003. № 11.
3 См., напр.: Новоселецкая Ю. В. Правовые аспекты осуществления общественной
экспертизы Общественной палатой РФ // Российская юстиция. 2008. № 1.
4 См.: Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451 (ред. от 25.08.2008)
«О Правительственной комиссии по проведению административной реформы» // СЗ РФ.
2003. № 31. Ст. 3150.
327

исполнительной власти; развития системы саморегулируемых организаций в
области экономики; организационного разделения функций, касающихся регулирования
экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным
имуществом и предоставления государственными организациями
услуг гражданам и юридическим лицам; завершения процесса разграничения
полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизации
деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной
власти; оптимизации структуры и функций федеральных государственных учреждений,
федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных
казенных предприятий, подведомственных федеральным органам исполнительной
власти.
В целях реализации указанных задач Комиссия организует подготовку и
рассматривает проекты федеральных законов, других нормативных правовых
актов, необходимых для устранения элементов государственного регулирования,
препятствующих развитию рыночных механизмов регулирования экономических
процессов, а также системы саморегулирования таких процессов;
обеспечивает проведение анализа функций, осуществляемых федеральными органами
исполнительной власти, а также федеральными государственными учреждениями,
федеральными государственными унитарными предприятиями и
федеральными казенными предприятиями, подведомственными федеральным
органам исполнительной власти, в том числе на предмет их избыточности, дублирования
и предельной численности работников.
Комиссия имеет право заслушивать представителей федеральных органов
исполнительной власти о выполнении возложенных на них задач по проведению
административной реформы; запрашивать у федеральных органов исполнительной
власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
органов местного самоуправления и организаций необходимые материалы
по вопросам административной реформы; привлекать в установленном
порядке к работе Комиссии специалистов заинтересованных федеральных ор-
328

ганов исполнительной власти, научно-исследовательских и образовательных
учреждений, организаций и общественных объединений.
Большое значение в деле борьбы с коррупцией на стадии предварительного
контроля нормотворческой деятельности имеет экспертиза проектов нормативных
правовых актов. В соответствии с Методикой проведения экспертизы
проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в
них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции
1 проводится предварительный контроль проектов нормативных правовых
актов.
В соответствии с названной Методикой коррупционными факторами являются:
а) факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной
власти или органа местного самоуправления;
б) факторы, связанные с наличием правовых пробелов;
в) факторы системного характера.
Факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной
власти или органа местного самоуправления, выражаются в:
а) широте дискреционных полномочий – отсутствии или неопределенности
сроков, условий или оснований принятия решения, наличии дублирующих
полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления
(их должностных лиц);
б) определении компетенции по формуле «вправе» – диспозитивном установлении
возможности совершения органами государственной власти или
органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении
граждан и организаций;
1 См.: постановления Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 195 «Об утверждении
Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в
целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»
// СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 1240; от 5 марта 2009 г. № 196 «Об утверждении методики
проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях
выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»
// СЗ РФ. 2009. № 10. Ст. 1241.
329

в) наличии завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации
принадлежащего ему права, – установлении неопределенных, трудновыполнимых
и обременительных требований к гражданам и организациям;
г) злоупотреблении правом заявителя органами государственной власти
или органами местного самоуправления (их должностными лицами) – отсутствии
четкой регламентации прав граждан и организаций;
д) выборочном изменении объема прав – возможности необоснованного
установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по
усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления
(их должностных лиц);
е) чрезмерной свободе подзаконного нормотворчества – наличии бланкетных
и отсылочных норм, приводящем к принятию подзаконных актов, вторгающихся
в компетенцию органа государственной власти или органа местного
самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
ж) принятии нормативного правового акта сверх компетенции – нарушении
компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления
(их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
з) заполнении законодательных пробелов при помощи подзаконных актов
в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий – установлении
общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях
отсутствия закона;
и) юридико-лингвистической неопределенности – употреблении неустоявшихся,
двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Факторы, связанные с правовыми пробелами, свидетельствуют об отсутствии
правового регулирования некоторых вопросов в проекте документа и выражаются
в:
а) существовании собственно пробела в правовом регулировании – отсутствии
в проекте документа нормы, регулирующей определенные правоотношения,
виды деятельности и так далее;
330

б) отсутствии административных процедур – отсутствии порядка совершения
органами государственной власти или органами местного самоуправления
(их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов
такого порядка;
в) отказе от конкурсных (аукционных) процедур – закреплении административного
порядка предоставления права (блага);
г) отсутствии запретов и ограничений для органов государственной власти
или органов местного самоуправления (их должностных лиц) – отсутствии
превентивных антикоррупционных норм, определяющих статус государственных
(муниципальных) служащих в коррупциогенных отраслях;
д) отсутствии мер ответственности органов государственной власти или
органов местного самоуправления (их должностных лиц) – отсутствии норм о
юридической ответственности служащих, а также норм об обжаловании их
действий (бездействия) и решений;
е) отсутствии указания на формы, виды контроля за органами государственной
власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами)
– отсутствии норм, обеспечивающих возможность осуществления контроля,
в том числе общественного, за действиями органов государственной власти
или органов местного самоуправления (их должностных лиц, государственных
и муниципальных служащих);
ж) нарушении режима прозрачности информации – отсутствии норм,
предусматривающих раскрытие информации о деятельности органов государственной
власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц),
и порядка получения информации по запросам граждан и организаций.
Факторами системного характера являются факторы, обнаружить которые
можно при комплексном анализе проекта документа, – нормативные коллизии.
Нормативные коллизии – противоречия, в том числе внутренние, между
нормами, создающие для органов государственной власти или органов местно-
331

го самоуправления (их должностных лиц) возможность произвольного выбора
норм, подлежащих применению в конкретном случае.
На наличие такого коррупционного фактора указывает любой вид коллизии,
если возможность ее разрешения зависит от усмотрения органов государственной
власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).
Экспертиза проектов нормативных правовых актов и иных документов в
целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для
проявления коррупции, проводится в отношении проектов федеральных законов,
указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, разрабатываемых
федеральными органами исполнительной власти, проектов нормативных
правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих
права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой
статус организаций или имеющих межведомственный характер, концепций
и проектов технических заданий на разработку проектов федеральных законов,
проектов федеральных законов, поступивших для подготовки проектов официальных
отзывов и заключений Правительства РФ на проекты федеральных законов,
а также проектов поправок Правительства РФ к проектам федеральных
законов.
Экспертиза на коррупциогенность проводится Минюстом России и аккредитованными
им в установленном порядке 1 юридическими и физическими
лицами, принявшими решение о ее проведении.
Наибольший интерес с точки зрения эффективности представляет независимая
экспертиза на коррупциогенность, которая проводится аккредитованными
юридическими лицами и физическими лицами в инициативном порядке за
счет собственных средств. Независимыми экспертами не могут являться юридические
лица и физические лица, принимавшие участие в подготовке проекта
1 См.: Положение об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых
экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых
актов и иных документов на коррупциогенность, утвержденное Приказом Минюста РФ
от 31 марта 2009 г. № 92 // БНА. 2009. № 17.
332

документа, а также организации и учреждения, находящиеся в ведении федерального
органа исполнительной власти – разработчика проекта документа.
Основными требованиями и условиями для проведения аккредитации независимых
экспертов являются наличие в штате юридического лица не менее
трех сотрудников, удовлетворяющих требованиям к аккредитации физического
лица. К физическому лицу, в свою очередь, предъявляется требование о наличии
высшего профессионального образования и стажа работы по специальности
не менее 5 лет.
Свидетельство об аккредитации выдается на 5 лет. Аккредитация может
быть аннулирована Минюстом России, однако, лишь при наличии одного из
следующих оснований:
а) добровольного отказа независимого эксперта от аккредитации;
б) непроведения независимой экспертизы на коррупциогенность более 2
лет.
Предусмотрены меры, направленные на обеспечение экспертной деятельности.
Прежде всего, это доступность проектов для экспертов и других заинтересованных
лиц, обеспечиваемая путем размещения проектов на официальных
сайтах органов исполнительной власти – разработчиков проектов текстов документов
в день направления их на согласование в государственные органы и
организации либо в юридические службы указанных органов.
По результатам независимой экспертизы на коррупциогенность составляется
экспертное заключение, оформляемое в соответствии с вышеназванной
Методикой, которое направляется федеральному органу исполнительной власти
– разработчику проекта документа по почте или курьерским способом либо
в виде электронного документа.
Положения проекта документа, способствующие созданию условий для
проявления коррупции, выявленные при проведении независимой экспертизы
на коррупциогенность, а также экспертизы на коррупциогенность, проводимой
Минюстом России, устраняются на стадии доработки проекта документа структурными
подразделениями федерального органа исполнительной власти – раз-
333

работчика проекта документа. В случае несогласия разработчика с результатами
независимой экспертизы на коррупциогенность, а также с результатами экспертизы
на коррупциогенность, проведенной Минюстом России, свидетельствующими
о наличии в проекте документа, разрабатываемого этим федеральным
органом исполнительной власти, положений, способствующих созданию условий
для проявления коррупции, федеральный орган исполнительной власти
вносит указанный проект документа на рассмотрение Президента РФ или в
Правительство РФ с приложением пояснительной записки с обоснованием своего
несогласия.
К проекту документа, вносимому федеральным органом исполнительной
власти – разработчиком проекта документа на рассмотрение Президента РФ
или в Правительство РФ, прилагаются все поступившие экспертные заключения,
составленные по итогам независимой экспертизы на коррупциогенность.
Это позволяет контролировать учет замечаний, высказанных экспертами.
Текущим контролем качества нормативных правовых актов, регламентирующих
административно-надзорную деятельность, следует считать мониторинг,
осуществляемый, как правило, в рамках внедрения нормативных правовых
актов. Так, приказом ФАС России от 13 ноября 2008 г. № 448 «О порядке
внедрения административных регламентов исполнения государственных функций
ФАС России в центральном аппарате и в территориальных органах Федеральной
антимонопольной службы» предусмотрены следующие мероприятия:
контроль соблюдения государственными гражданскими служащими и работниками
территориального органа сроков исполнения процедур, предусмотренных
административными регламентами;
ведение журнала учета устных и письменных обращений физических и
юридических лиц по вопросам реализации Административных регламентов;
текущий контроль соблюдения сроков и последовательности действий,
определенных административными процедурами по исполнению государственных
функций, путем проведения соответствующих проверок в центральном аппарате
и территориальных органах;
334

анализ и систематизация предложений по вопросам внедрения административных
регламентов;
обобщение и анализ отчетности о внедрении административных регламентов.
Последующий контроль нормативных правовых актов проводится уже
после вступления их в силу. Как правило, инициатива исходит со стороны граждан
и организаций, чьи интересы затрагиваются данными актами. Производство
по таким делам регламентируется гл. 24 ГПК РФ, гл. 23 АПК РФ.
Положительной оценки заслуживает инициатива ряда федеральных органов
исполнительной власти по проведению экспертизы ранее принятых ими
нормативных правовых актов. В конце 2008 г. были изданы приказы, утверждающие
программы и планы противодействия коррупции, которыми предусматривается
проведение данной деятельности 1 .
2. Контроль за осуществлением административного надзора.
Наличие качественной правовой основы деятельности субъектов административного
надзора – необходимое, но не достаточное условие законности в
рассматриваемой сфере. Необходимо обеспечить неукоснительное соблюдение
запретов, исполнение требований нормативных правовых актов всеми субъектами
(инспекторами), что, также как и во внешних административных правоотношениях,
достигается контролем и ответственностью. Контрольная деятельность
многогранна, прежде всего, это обусловлено широким кругом субъектов
контроля. К ним относятся не только государственные органы и должностные
лица, но и граждане, их объединения (политические, профессиональные, по интересам),
средства массовой информации, правозащитные организации. С сожалением
надо признать, что действенность общественного контроля в послед-
1 См., напр.: Приказ Росстата от 30 декабря 2008 г. № 331 «Об утверждении Программы
и Плана противодействия коррупции в Федеральной службе государственной статистики
на 2008 – 2011 годы»; Приказ Роспотребнадзора от 9 октября 2008 г. № 363 «Об утверждении
Ведомственной программы противодействия коррупции»; Приказ Минтранса РФ от 30
сентября 2008 г. № 162 «Об утверждении Программы противодействия коррупции в Федеральной
аэронавигационной службе на 2008 – 2011 годы» и др. Документы опубликованы не
были.
335

ние десятилетия существенно снизилась. Органы исполнительной власти сохраняют
закрытость от общества. Поэтому большое значение придается прозрачности
их деятельности. Именно на это направлена Концепция формирования
в Российской Федерации электронного правительства, утвержденная Распоряжением
Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р (ред. от 10.03.2009) 1 .
Электронное правительство в России формируется в целях:
повышения открытости информации о деятельности органов государственной
власти и расширения возможности доступа к ней;
повышения качества административно-управленческих процессов;
совершенствования системы информационно-аналитического обеспечения
принимаемых решений на всех уровнях государственного управления,
обеспечение оперативности и полноты контроля за результативностью деятельности
органов государственной власти и обеспечение требуемого уровня информационной
безопасности электронного правительства при его функционировании.
Формирование электронного правительства заключается, преимущественно,
в развитии сайтов государственных органов в сети Интернет. Предполагается,
что на указанных сайтах будет оперативно размещаться информация,
связанная с деятельностью органа исполнительной власти, его организационной
структурой, адресно-справочная информация, нормативные правовые акты,
регулирующие деятельность данного государственного органа, информация о
реализуемых ведомством программах и проектах, а также сведения о целевых и
фактических показателях результативности его деятельности. Сайты позволят
обеспечить обратную связь и обработку обращений граждан.
В целях обеспечения полноты размещаемой информации, а также ее оперативного
обновления и актуализации предусматривается формирование единых
требований, определяющих общий детализированный перечень публикуемых
сведений, порядок, сроки и регулярность их размещения и обновления, ус-
1 См.: СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2372.
336

ловия доступа к ним пользователей сети Интернет. Необходимо определить
нормативно-технические требования к функциональности и информационной
безопасности сайтов государственных органов, обмену информацией и навигации
между отдельными сайтами государственных органов. Предусматривается
формулирование технологических и организационных требований, обеспечивающих
полный, равный и недискриминационный доступ всем категориям организаций
и граждан к сайтам государственных органов в сети Интернет.
По нашему мнению, Правительство РФ поставило достаточно сложные
задачи перед органами исполнительной власти. Для их реализации необходимо,
прежде всего, решить, какая информация и в каких объемах должна размещаться
на официальных сайтах органов исполнительной власти. В настоящее время
данный вопрос окончательно не решен 1 . Предполагается, что будут разработаны
методические рекомендации по данным вопросам. Однако, представляется,
необходимым законодательно закрепить перечень подлежащей опубликованию
информации.
При этом необходимо учитывать, что в соответствии с ч. 4 ст. 8 Федерального
закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных
технологиях и о защите информации» 2 не может быть ограничен доступ к
информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления,
а также об использовании бюджетных средств (за исключением
сведений, составляющих государственную или служебную тайну). Вместе с
тем, согласно ст. 9 названного Федерального закона ограничение доступа к информации
устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного
строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов
1 См., напр.: Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 561 «Об утверждении порядка
размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера
лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных
служащих и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных
органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и предоставления
этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования»
// СЗ РФ. 2009. № 21. Ст. 2546.
2 См.: СЗ РФ. 2006. № 31 (Ч. 1). Ст. 3448.
337

других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Соблюдение
конфиденциальности информации, доступ к которой ограничен федеральными
законами 1 является обязательным.
Федеральный закон от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ (ред. от 12.05.2009) «О
порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных
средствах массовой информации» 2 предусматривает распространение в
государственных средствах массовой информации сообщений о деятельности
органов государственной власти, а также непосредственное присутствие представителей
средств массовой информации (журналистов) на заседаниях органов
власти, но не определяет пределов информирования.
Перечень сведений о деятельности Правительства РФ и федеральных органов
исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных
системах общего пользования, утвержден Постановлением Правительства
РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 (ред. от 26.11.2008) «Об обеспечении доступа к
информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной
власти» 3 . Данный перечень включает довольно обширную информацию,
наибольший интерес применительно к теме диссертационного исследования
представляют:
обзоры обращений граждан и организаций в федеральный орган исполнительной
власти, обобщенная информация о результатах рассмотрения таких
обращений и о принятых мерах;
сведения о решениях судов о признании недействующими актов федерального
органа исполнительной власти;
порядок деятельности федерального органа исполнительной власти, его
территориальных органов и подведомственных ему организаций по обеспечению
реализации определенных законодательством Российской Федерации прав,
свобод и законных интересов граждан;
1 См., напр.: Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»
// СЗ РФ. 2006. № 1 (Ч. 1). Ст. 3451.
2 См.: СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 170.
3 См.: СЗ РФ. 2003. № 7. Ст. 658.
338

аналитические доклады и обзоры информационного характера о деятельности
федерального органа исполнительной власти;
сведения об основных показателях, характеризующих ситуацию в отрасли,
входящей в сферу ведения федерального органа исполнительной власти, и
динамику ее развития;
прогнозы, подготовленные федеральным органом исполнительной власти,
его территориальными органами и подведомственными ему организациями
в соответствии с их компетенцией;
официальная статистическая информация, собранная и обработанная федеральным
органом исполнительной власти и его территориальными органами;
сведения о результатах проверок, проведенных федеральным органом исполнительной
власти, его территориальными органами и подведомственными
ему учреждениями в пределах их компетенции, а также проверок, проведенных
в этих органах и организациях;
сведения о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных
ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о прогнозируемых
и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты населения
от них, а также иные сведения, подлежащие доведению федеральным
органом исполнительной власти до граждан и организаций в соответствии с
федеральными законами;
структура федерального органа исполнительной власти, сведения о задачах
и функциях его структурных подразделений, телефоны справочной службы
и адресные реквизиты (почтовый адрес, адрес электронной почты и др.) федерального
органа исполнительной власти, его структурных подразделений, территориальных
органов и подведомственных ему организаций;
сведения об организациях, подведомственных федеральному органу исполнительной
власти (перечень организаций, их почтовые и юридические адреса,
телефоны, сведения о создании, реорганизации и ликвидации, основные показатели
деятельности);
339

реестры лицензий, ведение которых осуществляется федеральными органами
исполнительной власти;
административные регламенты.
Данная информация является действительно значимой для граждан, о чем
свидетельствуют, например, обращения в суды с жалобами на нарушение права
на получение информации о деятельности федеральных органов исполнительной
власти. Так, например, Дзержинский районный суд Санкт-Петербурга в судебном
решении от 18 октября 2005 г. № 2-1133/2005 обязал ФСО России в
срок до 1 января 2006 г. разместить в сети Интернет собственные информационные
ресурсы в соответствии с Постановлением Правительства Российской
Федерации от 12 февраля 2003 г. № 98. При этом ФСВТ России, Рособоронзаказу,
Минрегиону России, Росфиннадзору, ФССП России, ГУСП в срок до 1
января 2006 г. было предписано привести информационные ресурсы, размещенные
в сети Интернет, в соответствие с названным Постановлением Правительства
РФ.
Изучение содержания официальных сайтов надзорных органов, проведенное
нами в ходе исследования, показало, что требования Правительства РФ
выполнены далеко не в полном объеме и к середине 2009 г. Результаты проведенного
исследования представлены в Приложении к диссертации. Необходимо
также отметить, что сведения, размещенные на официальных сайтах, своевременно
не обновляются. Так, на сайте Рособрнадзора в июне 2009 г. последняя
информация о представлениях Генеральной прокуратуры РФ датирована 27
марта 2007 г., а анализ письменных обращений граждан проведен лишь за 2004
г. 1 . На сайте Росприроднадзора раздел «Надзор» оказался пустым, представлен
План деятельности территориальных органов Росприроднадзора на 2007 г. 2 .
1 См.: http://www.roszdravnadzor.ru/qualitycontrol/analyse/norm. 12 июня 2009 г.
2 См.: http://control.mnr.gov.ru/part/?pid=557. 12 июня 2009 г.
340

Вместе с тем, на сайте Ростехнадзора представлены результаты надзорных
проверок, проведенных уже в первом квартале 2009 г. 1 . На сайте Роскомнадзора
размещен План проведения проверок на 2009 г. 2 .
Ни на одном сайте нам не удалось обнаружить сведения о количестве и
видах возбужденных надзорными органами административных правонарушений
3 . Кроме того, в большинстве случаев сведения, прямо названные в вышеуказанном
Перечне сведений, размещаются таким образом, что для их получения
необходимо совершить сложную последовательность переходов между
страницами, изучить размещенные на сайтах обширные отчеты общего характера,
в которых просто невозможно представить подробную информацию.
В целях обеспечения доступа граждан к информации о деятельности органов
административного надзора необходима разработка методических рекомендаций
по организации информационного наполнения и обеспечению функционирования
сайта органа государственной власти. Необходимо также разработать
механизмы контроля за соблюдением установленных требований к сайтам
органов государственной власти, а также определить ответственность
уполномоченных должностных лиц.
Одновременно с обеспечением прозрачности деятельности органов административного
надзора для граждан развивается государственный контроль, который
в зависимости от субъектов, его осуществляющих, может быть разделен
на административный (ведомственный и надведомственный) контроль, прокурорский
надзор и судебный контроль.
Контроль и прокурорский надзор.
Контроль внутренне присущ управлению, он осуществляется в отношениях
власти – подчинения. Субъект – вышестоящие должностные лица, подраз-
1 См.: http://www.gosnadzor.ru/slugba/narysheniya.htm. 12 июня 2009 г.
2 См.: http://www.rsoc.ru/main/directions/contr/.12 июня 2009 г.
3 О необходимости возрождения существовавшей в СССР формы учета административных
правонарушений, именовавшейся «1АП», было сказано неоднократно самыми авторитетными
учеными. Однако, вероятно, субъектов, осуществляющих выработку государственной
политики в соответствующих сферах общественной, политической и экономической
жизни, не интересует административная деликтность в подведомственных сферах.
341

деления, специально создаваемые контрольные подразделения в структуре органов,
а также временные комиссии. Субъектом ведомственного контроля в отношении
федеральной службы является также федеральное министерство, в ведении
которого находится служба. Можно назвать целый ряд преимуществ такого
контроля. Прежде всего, это непосредственность и оперативность, а также
компетентность.
Ведомственный контроль как способ обеспечения законности, поддержания
служебной дисциплины в органах исполнительной власти получил должное
теоретическое обоснование еще в советской административно-правовой науке.
Характер служебных управленческих отношений принципиально не изменился,
что позволяет не рассматривать наиболее распространенные формы и методы
контроля в данной работе 1 . В то же время, имеются проблемы, связанные с проведением
вышестоящим органом административного надзора повторных проверок
поднадзорных объектов в контрольных целях. Данный вид контроля ранее
не исследовался учеными – административистами.
Во-первых, главным объектом повторных проверок является качество
деятельности проверяемого субъекта административного надзора. Однако
предметом проверки оказывается деятельность поднадзорного объекта. В то же
время, цель повторной проверки – оценка надзорной деятельности. Обнаружение
фактов нарушения объектом надзора общеобязательных правил будет означать,
что субъект административного надзора не исполнил свои служебные
обязанности, и может повлечь организационные выводы и дисциплинарную ответственность.
Установление противоправных действий и решений субъекта
административного надзора позволит восстановить нарушенные права объекта
1 Основными формами ведомственного контроля являются:
- непосредственное наблюдение;
- камеральные проверки по отчетам;
- выездные плановые периодические проверки;
- контрольные выездные проверки;
- контрольные проверки объектов, проверенных контролируемыми.
342

надзора, устранить нарушения. Поэтому повторная проверка ранее проверенного
объекта является весьма эффективным способом обеспечения законности.
Во-вторых, любая повторная проверка для объекта административного
надзора представляется дополнительной проверкой, которая может длиться довольно
продолжительное время, потребует предоставления дополнительных
материалов, отчетов, справок, взятия проб и образцов, назначения экспертиз и
т.д. Все это ложится дополнительным бременем на предпринимателя. С этой
точки зрения повторные проверки должны регламентироваться аналогично общему
порядку осуществления административного надзора с соблюдением требований
Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля
(надзора) и муниципального контроля».
Следовательно, необходимо выделять плановые повторные проверки и
внеплановые. Плановые проверки должны предусматриваться Сводным планом,
утверждаемым органами прокуратуры. Внеплановые проверки должны
проводиться в порядке согласования с прокурором. Важно также соблюсти периодичность
проверок. Если названный Федеральный закон предусматривает
проведение плановых проверок не чаще одного раза в три года, возможность
повторной плановой проверки исключается либо утрачивает смысл, если она
будет проведена через три года после надзорной проверки. Таким образом, повторные
проверки с целью контроля за надзорной деятельностью могут проводиться
исключительно вне плана. Однако ч. 2 ст. 9 названного Федерального
закона не предусмотрены основания проведения внеплановых проверок, связанные
с необходимостью контроля за деятельностью субъекта административного
надзора 1 .
1 Основанием для проведения внеплановой проверки является:
1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем
ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных
требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
343

В-третьих, не решен вопрос о том, какие меры могут быть приняты в случае
выявления вышестоящим органом при проведении повторных проверок нарушений
обязательных требований, не обнаруженных субъектом административного
надзора. Представляется, что в этом вопросе можно было бы воспользоваться
аналогией закона и применить норму, сформулированную в ч. 10 ст.
89 Налогового кодекса РФ, согласно которой если при проведении повторной
выездной налоговой проверки выявлен факт совершения налогоплательщиком
налогового правонарушения, которое не было выявлено при проведении первоначальной
выездной налоговой проверки, к налогоплательщику не применяются
налоговые санкции, за исключением случаев, когда невыявление факта налогового
правонарушения при проведении первоначальной налоговой проверки
явилось результатом сговора между налогоплательщиком и должностным лицом
налогового органа. В то же время, выявление в ходе повторной проверки
угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения
(засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления
радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного
вреда состоянию или качеству окружающей среды требует применения
меры административного пресечения в виде административного приостановления
деятельности, отнесенной с августа 2005 г. к административным наказаниям.
В отличие от налоговых правонарушений возникновение названных
угроз не может быть оставлено без внимания. Данное обстоятельство необходимо
учесть.
2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального
контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей,
информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления,
из средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным,
растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных
ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей
среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера;
в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).
344

В-четвертых, в соответствии с п. 2 ст. Федеральным законом от 17 января
1992 г. № 2202-1 (ред. от 25.12.2008) «О прокуратуре Российской Федерации» 1
Генеральный прокурор РФ и назначаемые им прокуроры в целях обеспечения
верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод
человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства
осуществляют надзор за исполнением законов и соблюдением прав и
свобод человека и гражданина федеральными министерствами, службами и
иными федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами
субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления,
органами контроля, их должностными лицами. Названный предмет прокурорского
надзора охватывает обеспечением законности в деятельности органов административного
надзора, а также органов местного самоуправления, реализующих
переданные им государственными органами надзорные полномочия.
В соответствии с п. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации» проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей
в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов,
требующих принятия мер прокурором. В то же время, в соответствии с приказом
Генпрокуратуры от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского
надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и
гражданина» 2 прокурорам предписывается осуществлять надзор за законностью
правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти,
законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов
Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного
управления, органами контроля, их должностными лицами, независимо от поступления
информации о нарушениях законности.
Во исполнение Федерального закона «О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля
(надзора) и муниципального контроля» издан приказ Генпрокуратуры РФ
1 См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366; СЗ РФ. 1995. № 47. № 4472.
2 См.: Законность. 2008. № 3.
345

от 27 марта 2009 г. № 93 (ред. от 30.04.2009) «О реализации Федерального закона
от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)
и муниципального контроля» 1 . Данным приказом прокурорам поручено:
организовать учет проводимых органами государственного контроля
(надзора), муниципального контроля внеплановых выездных проверок субъектов
малого и среднего предпринимательства, а также ежегодный мониторинг
внеплановых выездных проверок;
организовать проведение сверок данных с органами государственного
контроля (надзора), муниципального контроля об осуществленных внеплановых
выездных проверках субъектов малого и среднего предпринимательства по
итогам работы за каждое полугодие;
обеспечить системный сбор, накопление и обработку информации о нарушениях
прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении
государственного контроля (надзора), муниципального контроля, включая
сведения общественных организаций и средств массовой информации;
выводы и результаты обобщений использовать для совершенствования
надзорной практики. Проблемные вопросы организации прокурорского надзора
рассматривать на заседаниях коллегий и (или) координационных совещаниях;
инициировать приведение в соответствие с Федеральным законом № 294-
ФЗ нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов
муниципальных образований;
обеспечить гласность в деятельности органов прокуратуры, в том числе
ее информационное сопровождение с использованием сети «Интернет», установление
активного информационного обмена с органами государственного
контроля (надзора), муниципального контроля, а также предпринимательским
сообществом в целях оперативного выявления нарушений закона.
1 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
346

Представляется, что прокуроры также вправе, в целях надзора за законностью
деятельности государственных органов административного надзора и
органов местного самоуправления, реализующих переданные им административно-надзорные
полномочия, осуществлять повторные проверки юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей.
В целях обеспечения данного вида административного (ведомственного)
контроля и прокурорского надзора представляется необходимым внести в Федеральный
закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля» изменения, направленные на возможность проведения
повторных проверок ранее проверенных объектов:
1) дополнить перечень оснований для проведения внеплановой проверки
пунктом 3 следующего содержания:
«3) проведение контроля за деятельностью органа государственного контроля
(надзора) в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.»;
2) дополнить статью 2 пунктом следующего содержания:
«6 1 ) повторная проверка – совокупность проводимых прокурором или
вышестоящим органом государственного контроля (надзора) в отношении
юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю
для оценки качества проведения плановой или внеплановой проверки
органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального
контроля;»
3) дополнить Федерального закона статьей 18.1 следующего содержания:
«18.1. Обеспечение законности деятельности органов государственного
контроля (надзора)
1. Надзор за деятельностью органов государственного контроля (надзора)
и муниципального контроля осуществляет Генеральный прокурор Российской
Федерации и назначаемые им прокуроры.
347

2. Контроль за деятельностью органов государственного контроля (надзора)
осуществляют вышестоящие органы государственного контроля (надзора).
3. Прокурорский надзор и контроль вышестоящих государственных органов
осуществляются путем проведения повторных проверок юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей после проведения плановой или внеплановой
проверки контролируемым органом государственного контроля (надзора)
или муниципального контроля на основаниях и в порядке, предусмотренных
настоящим Федеральным законом для внеплановых проверок.
4. Повторным проверкам могут подвергаться не более 10% от общего
числа проверенных органом государственного контроля (надзора) или муниципального
контроля юридических лиц или индивидуальных предпринимателей.
5. В случае выявления в результате повторной проверки правонарушений,
не обнаруженных в ходе плановой или внеплановой проверки органом государственного
контроля (надзора) или муниципального контроля к юридическому
лицу или индивидуальному предпринимателю не применяются меры юридической
ответственности, за исключением случаев, когда невыявление факта правонарушения
при проведении первоначальной проверки явилось результатом
установленного вступившим в законную силу приговором суда сговора между
юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем и должностным
лицом органа государственного контроля (надзора) или муниципального контроля.
В случае выявления угрозы жизни или здоровью людей, возникновения
эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными
объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы,
причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей
среды прокурор или вышестоящий орган государственного контроля (надзора),
проводящие повторную проверку, принимают меры, предусмотренные
Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.».
3. Ответственность инспектора
348

Нарушения законности в административно-надзорной деятельности со
стороны субъектов административного надзора обусловлены несколькими общеизвестными
факторами: низкой квалификацией инспекторов; низким уровнем
служебной дисциплины; коррумпированностью всей системы органов административного
надзора.
В теории советского административного права ответственность рассматривалась
не только в юридическом смысле, как претерпевание каких-либо ограничений,
лишений – ретроспективная ответственность, но и в психологическом
смысле, как осознание необходимости правомерного поведения, чувство –
перспективная или позитивная ответственность 1 . Не отрицая важности, первичности
перспективной ответственности, сконцентрируем внимание на ретроспективной
ответственности, поскольку весь человеческий опыт наглядно подтверждает
утопичность надежд на достижение такого уровня правосознания
людей, который позволил бы отказаться от уголовной, административной, дисциплинарной
ответственности. Страх наказания всегда был и остается более
мощным стимулом к правомерному поведению, чем чувство долга. Полагаем,
что рассмотрение перспективной ответственности как правовой категории, выведение
ее за рамки предмета юридической психологии носило конъюнктурный,
идеологический характер. Более того, такое понимание юридической ответственности
стало своего рода клише, довлеющим при установлении гарантий
законности в государственном управлении. Предположение о высоком правосознании
чиновников позволяет ограничиваться формулой: «несут ответственность
в соответствии с законодательством Российской Федерации». В специальной
литературе встречаются упоминания об ответственности органов и их
подразделений 2 .
1 См., напр.: Лейст; Строгович М. С. Сущность юридической ответственности. // Советское
государство и право. 1969. № 5. С. 74 – 75; Ответственность в управлении / Ответственные
редакторы Лунев А. Е., Лазарев Б. М. – М.: Наука, 1985. С. 11 и др.
2 См., напр.: Проблемы эффективности работы управленческих органов. – М.: Наука,
1973. С. 50 – 61 и др.
349

Во многом это обусловлено тем, что в советском административном праве
ответственность органов управления была формализована. Так, министерства
и государственные комитеты СССР отвечали за состояние и развитие порученных
им сфер управления (состояние и развитие отраслей управления, исполнение
государственных планов, научно-технический прогресс, качество выпускаемой
продукции, наиболее полное удовлетворение потребностей во всех
видах продукции) перед Советом Министров СССР, партией и народом. В качестве
форм ответственности назывались: отмена актов министерств и государственных
комитетов, наложение на руководителей и их заместителей дисциплинарных
взысканий 1 . Декларативность данных положений очевидна. Вопервых,
основания ответственности представлены оценочными категориями.
Невозможно объективно квалифицировать, например, наиболее полное удовлетворение
потребностей. Руководство страны может полагать, что граждане
должны быть полностью удовлетворены чашкой риса, автомобилем Москвич
через 5 лет ожидания и единообразными костюмами, народ же – мечтать о мерседесах
и феррари. Во-вторых, вряд ли можно считать ответственностью отмену
актов. Это, скорее, мера восстановления, ведь отменяется ошибочный или
противоправный акт. В-третьих, ответственность органов в результате сводится
к наложению дисциплинарных взысканий на ответственных должностных лиц.
Положения о федеральных органах исполнительной власти норм об ответственности
данных органов не содержат, хотя в значительной мере декларативные
нормы об ответственности руководителей. Так, Руководитель Федеральной
службы по надзору в сфере транспорта несет персональную ответственность за
выполнение возложенных на Службу полномочий и реализацию государственной
политики в установленной сфере деятельности 2 . В истории России с 1992 г.
еще не было случая, чтобы руководитель федерального органа исполнительной
1 См.: Ответственность в управлении. / Ответственные редакторы Лунев А. Е., Лазарев
Б. М. – М.: Наука, 1985. С. 84.
2 См.: Положение о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта.
350

власти был уволен с государственной гражданской службы за невыполнение
возложенных на орган полномочий.
По нашему мнению, не столь важно, чем вызваны нарушения законности
в деятельности государственных инспекторов – непрофессионализмом, недисциплинированностью
или их коррумпированностью – важно обеспечить наказуемость,
по возможности, каждого противоправного деяния. Для этого, прежде
всего, необходимо определить составы правонарушений, родовым объектом
которых являются административно-правовые отношения, складывающиеся в
связи с осуществлением административного надзора, а субъектами – субъекты
административного надзора – государственные инспекторы (санитарные врачи,
участковые уполномоченные милиции, милиционеры патрульно-постовой
службы).
Представляется, что объективную сторону правонарушений должны образовывать
нарушения порядка проведения плановых и внеплановых проверок.
Таких нарушений не так много. Во-первых, это может быть издание руководителем
надзорного органа приказа (распоряжения, постановления, предписания)
о проведении плановой проверки вопреки Сводному плану либо о проведении
внеплановой проверки с нарушением порядка согласования с прокурором. Вовторых,
это может быть попытка провести внеплановую проверку инспектором
(группой инспекторов) без соответствующего приказа (распоряжения, представления,
предписания) руководителя надзорного органа. В-третьих, это может
быть нарушение самого порядка проведения плановой или внеплановой
проверки.
Таким образом, на основании вышеизложенного сформулируем три нормы
об административной ответственности должностных лиц органов административного
надзора:
1. Издание приказа (распоряжения, постановления, предписания) о проведении
плановой проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя
вопреки Сводному плану либо о проведении внеплановой проверки
с нарушением порядка, установленного федеральным законом
351

- влечет наложение на руководителя органа государственного контроля
(надзора) или муниципального контроля…
2. Самоуправное, без приказа (распоряжения, постановления, предписания)
руководителя органа государственного контроля (надзора) или муниципального
контроля проведение должностным лицом проверки юридического
лица или индивидуального предпринимателя
- влечет наложение …
3. Нарушение должностным лицом органа государственного контроля
(надзора) или муниципального контроля установленного федеральным законом
порядка проведения проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя
- влечет наложение…
Данные нормы могут быть объединены в одну статью, подлежащую размещению
в гл. 19 КоАП РФ. Статья может быть названа «Нарушение порядка
проведения государственного контроля (надзора) или муниципального контроля».
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных данной
статьей, должны возбуждаться прокурором, осуществляющим надзор за законностью
контрольно-надзорной деятельности.
4. Административная юстиция.
Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля» предусматривает административный и (или) судебный
порядок защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
при осуществлении административного надзора. Однако части 2 и 3 ст.
23 Федерального закона носят формальный характер, по сути, переадресуют к
соответствующему законодательству Российской Федерации, регламентирующему
порядок рассмотрения заявлений об обжаловании действий (бездействия)
или решений должностных лиц, нормативных правовых актов и правовых актов
органов местного самоуправления.
352

В соответствии со ст. 29 АПК РФ арбитражному суду подведомственны
возникающие из административных и иных публичных правоотношений связанные
с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской
и иной экономической деятельности дела об оспаривании нормативных правовых
актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской
и иной экономической деятельности, если федеральным законом
их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда; а также
дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной
власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий
(бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления,
иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы
заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно ст. 192 АПК РФ с заявлением о признании недействующим
нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом
местного самоуправления, должностным лицом, в арбитражный суд вправе подать
гражданин, организация, иные лица, полагающие, что оспариваемый нормативный
правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону
или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую
силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской
и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо
обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской
и иной экономической деятельности. В соответствии со ст. 198 АПК
РФ те же лица вправе обращаться в арбитражный суд с заявлением о признании
недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и
действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления,
иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый
ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют
закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их
права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономиче-
353

ской деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают
иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической
деятельности.
В соответствии со ст. 24 Федерального закона «О защите прав юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля» защита прав может
осуществляться как самими юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями,
так и их объединениями, а также саморегулируемыми организациями.
Объединения юридических лиц, индивидуальных предпринимателей,
саморегулируемые организации вправе:
1) обращаться в органы прокуратуры с просьбой принести протест на
противоречащие закону нормативные правовые акты, на основании которых
проводятся проверки юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;
2) обращаться в суд в защиту нарушенных при осуществлении государственного
контроля (надзора), муниципального контроля прав и (или) законных
интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, являющихся
членами указанных объединений, саморегулируемых организаций.
В соответствии с ч. 2 ст. 195 АПК РФ по результатам рассмотрения дела
об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд принимает одно
из решений:
1) о признании оспариваемого акта или отдельных его положений соответствующими
иному нормативному правовому акту, имеющему большую
юридическую силу;
2) о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных
его положений не соответствующими иному нормативному правовому акту,
имеющему большую юридическую силу, и не действующими полностью
или в части.
В соответствии с ч. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что
оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие)
государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов,
354

должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому
акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской
и иной экономической деятельности, принимает решение о признании
ненормативного правового акта недействительным, решений и действий
(бездействия) незаконными.
Ст. 195 и 201 АПК РФ требуют от арбитражного суда, установившего
обоснованность заявления, направить копию решения прокурору.
Граждане и организации, чьи права были предположительно нарушены
нормативными или ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием)
или решениями субъектов административного надзора вне связи с
осуществлением предпринимательской деятельности, вправе обратиться в суд
общей юрисдикции. Содержание решения суда по делу об оспаривании нормативного
правового акта определено в ст. 253 ГПК РФ, а по делу об оспаривании
действия (бездействия) или решения – в ст. 258 ГПК РФ.
К сожалению, АПК РФ и ГПК РФ не в полной мере реализуют требования
Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (ред. от 09.02.2009) «Об обжаловании
в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» 1 , ч 4
ст. 7 которого предусматривает дополнительную обязанность суда определить в
отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших
решения), признанные незаконными, меру предусмотренной Федеральным законом
«Об основах государственной службы Российской Федерации» 2 , другими
федеральными законами ответственности государственного служащего,
вплоть до представления об увольнении. Ответственность может быть возложена
как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех,
кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий
(решений), указанных в статье 2 данного Закона РФ.
1 См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685.
2 См.: Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной
службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990. Утратил силу с принятием
Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе
Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
355

Считаем необходимым предусмотреть в ст. 258 ГПК РФ и в ст. 201 АПК
РФ обязанность суда в обязательном порядке решать вопрос об ответственности
должностного лица, совершившего незаконные действия (бездействие) либо
принявшего незаконное решение, вплоть до увольнения. При этом можно
исходить из того, что указанное деяние должностного лица (инспектора) следует
квалифицировать как грубое нарушение условий контракта.
Проведенное в параграфе исследование позволяет сформулировать следующие
выводы.
1. Законность – одно из важнейших качеств административного надзора в
силу его внешней направленности.
2. «Борьба за законность» с переменным успехом ведется в государственном
управлении в течение всего времени существования государственного аппарата.
Основные способы и направления данной деятельности известны и в
достаточном объеме разработаны. К ним относятся: а) повышение качества
нормативных правовых актов; б) государственный контроль; в) прокурорский
надзор; г) контрольная деятельность институтов гражданского общества; д)
юридическая ответственность должностных лиц органов исполнительной власти;
е) административная юстиция.
Новыми способами обеспечения законности в деятельности субъектов
административного надзора должны быть признаны:
- обязательность антикоррупционной экспертизы проектов законодательных
и иных нормативных правовых актов, образующих институт административного
надзора;
- прозрачность и публичность административно-надзорной деятельности;
- наполнение официальных сайтов органов административного надзора в
сети Интернет актуальной информацией о предмете административного надзора,
полномочиях должностных лиц и обязанностях поднадзорных граждан и организаций.
3. В настоящее время главной угрозой законности в деятельности субъектов
административного надзора обоснованно признана коррупция.
356

4. Обоснована необходимость разработки и утверждения объективных
критериев оценки уровня законности в деятельности субъектов административного
надзора в сочетании с обеспечением максимальной прозрачности (транспарентности)
административно-надзорной деятельности.
5. Установлено, что требования, сформулированные в Концепции формирования
в Российской Федерации электронного правительства федеральными
органами исполнительной власти выполняются не в полном объеме. В целях
обеспечения доступа граждан к информации о деятельности органов административного
надзора в рамках реализации названной Концепции необходима разработка
методических рекомендаций по организации информационного наполнения
и обеспечению функционирования сайта органа государственной власти.
Необходимо также разработать механизмы контроля за соблюдением установленных
требований к сайтам органов государственной власти, а также определить
ответственность уполномоченных должностных лиц.
6. Предложена схема упорядочения ведомственного контроля вышестоящими
органами за осуществлением административного надзора нижестоящими
органами в форме проведения плановых и внеплановых проверок юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей, учитывающая ответственность государственных
инспекторов нижестоящего органа за качество своей работы и,
одновременно, необходимость применения мер административного принуждения
в случаях выявления вышестоящим органом в ходе повторной проверки угроз
безопасности.
7. Разработаны требования к нормам КоАП РФ об административной ответственности
должностных лиц органов административного надзора за нарушения
требований законодательства, регламентирующего осуществление данной
функции.
8. Установлено, что АПК РФ и ГПК РФ не в полной мере реализуют требования
Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (ред. от 09.02.2009) «Об обжаловании
в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»,
ч 4 ст. 7 которого предусматривает дополнительную обязанность суда опреде-
357

лить в отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших
решения), признанные незаконными, меру предусмотренной Федеральным
законом «Об основах государственной службы Российской Федерации»,
другими федеральными законами ответственности государственного служащего,
вплоть до представления об увольнении.
Предложено внести в законодательные акты следующие изменения:
1. В целях обеспечения данного вида административного (ведомственного)
контроля и прокурорского надзора представляется необходимым внести в
Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля» изменения, направленные на возможность проведения
повторных проверок ранее проверенных объектов:
1) дополнить перечень оснований для проведения внеплановой проверки
пунктом 3 следующего содержания:
«3) проведение контроля за деятельностью органа государственного контроля
(надзора) в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.»;
2) дополнить статью 2 Федерального закона пунктом следующего содержания:
«6 1 ) повторная проверка – совокупность проводимых прокурором или
вышестоящим органом государственного контроля (надзора) в отношении
юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю
для оценки качества проведения плановой или внеплановой проверки
органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального
контроля;»
3) дополнить Федеральный закон статьей 18.1 следующего содержания:
«18.1. Обеспечение законности деятельности органов государственного
контроля (надзора)
1. Надзор за деятельностью органов государственного контроля (надзора)
и муниципального контроля осуществляет Генеральный прокурор Российской
Федерации и назначаемые им прокуроры.
358

2. Контроль за деятельностью органов государственного контроля (надзора)
осуществляют вышестоящие органы государственного контроля (надзора).
3. Прокурорский надзор и контроль вышестоящих государственных органов
осуществляются путем проведения повторных проверок юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей после проведения плановой или внеплановой
проверки контролируемым органом государственного контроля (надзора)
или муниципального контроля на основаниях и в порядке, предусмотренных
настоящим Федеральным законом для внеплановых проверок.
4. Повторным проверкам могут подвергаться не более 10% от общего
числа проверенных органом государственного контроля (надзора) или муниципального
контроля юридических лиц или индивидуальных предпринимателей.
5. В случае выявления в результате повторной проверки правонарушений,
не обнаруженных в ходе плановой или внеплановой проверки органом государственного
контроля (надзора) или муниципального контроля к юридическому
лицу или индивидуальному предпринимателю не применяются меры юридической
ответственности, за исключением случаев, когда невыявление факта правонарушения
при проведении первоначальной проверки явилось результатом
установленного вступившим в законную силу приговором суда сговора между
юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем и должностным
лицом органа государственного контроля (надзора) или муниципального контроля.
В случае выявления угрозы жизни или здоровью людей, возникновения
эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными
объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы,
причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей
среды прокурор или вышестоящий орган государственного контроля (надзора),
проводящие повторную проверку, принимают меры, предусмотренные
Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.».
359

2. Предложено дополнить КоАП РФ тремя нормами об административной
ответственности должностных лиц органов административного надзора:
1. «Издание приказа (распоряжения, постановления, предписания) о проведении
плановой проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя
вопреки Сводному плану либо о проведении внеплановой проверки
с нарушением порядка, установленного федеральным законом
- влечет наложение на руководителя органа государственного контроля
(надзора) или муниципального контроля…»
2. «Самоуправное, без приказа (распоряжения, постановления, предписания)
руководителя органа государственного контроля (надзора) или муниципального
контроля проведение должностным лицом проверки юридического
лица или индивидуального предпринимателя
- влечет наложение …»
3. «Нарушение должностным лицом органа государственного контроля
(надзора) или муниципального контроля установленного федеральным законом
порядка проведения проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя
- влечет наложение…»
Данные нормы могут быть объединены в одну статью, подлежащую размещению
в гл. 19 КоАП РФ. Статья может быть названа «Нарушение порядка
проведения государственного контроля (надзора) или муниципального контроля».
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных данной
статьей, должны возбуждаться прокурором, осуществляющим надзор за законностью
контрольно-надзорной деятельности.
3. Предложено предусмотреть в ст. 258 ГПК РФ и в ст. 201 АПК РФ обязанность
суда в обязательном порядке решать вопрос об ответственности
должностного лица, совершившего незаконные действия (бездействие) либо
принявшего незаконное решение, вплоть до увольнения. При этом можно исхо-
360

дить из того, что указанное деяние должностного лица (инспектора) следует
квалифицировать как грубое нарушение условий контракта.
361

Заключение
Проведенное исследование административного надзора органов исполнительной
власти позволяет нам сформулировать следующие выводы.
1. Административный надзор как специальный вид государственного
контроля предстает самостоятельной функцией исполнительной власти наряду
с другими регулятивными и правоохранительными функциями.
2. В основе выделения административного надзора лежат три общепризнанных
постулата:
1) в правовом государстве баланс интересов личности и государства, учитывающий
также интересы общества, может быть установлен исключительно
законом, а в Российской Федерации, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ – федеральным
законом;
2) административное право характеризуется двойственностью, проявляющейся
в трех аспектах: а) в объединении в одной отрасли права материальных
и процессуальных норм; б) в осуществлении регулятивного и охранительного
воздействия посредством разрешений и запретов; в) во включении в предмет
административного права двух отдельных областей общественных отношений:
внутриаппаратных и внешних. Двойственность предмета административного
права опосредствует необходимость использования специфических методов
административно-правового регулирования внутриаппаратных и внешних
отношений. Простое механическое приложение методов внутриаппаратного регулирования
на внешние отношения недопустимо;
3) во внешних отношениях государство может контролировать исключительно
законность (правомерность) поведения граждан.
3. В системе функций исполнительной власти административный надзор,
несмотря на генетическое родство с государственным контролем, представляется
в качестве самостоятельной функции второго уровня наряду с нормотворческой,
разрешительной и юрисдикционной функциями, в то время как кон-
362

троль может быть выделен лишь в качестве функции четвертого уровня. При
этом контрольная функция четвертого уровня оказывается имманентной и порожденной
ею самой функции второго порядка – административному надзору.
В свою очередь, административный надзор как функция органов исполнительной
власти второго порядка рассматривается как совокупность функций
третьего порядка (наблюдение, проведение камеральных (документарных) проведение
плановых и внеплановых выездных проверок) и, в то же время, как совокупность
управленческих и регулятивных функций четвертого порядка (учет,
анализ, прогнозирование, планирование, организация, координация, отчетность,
мониторинг, предупреждение, пресечение и т.д.).
4. Административный надзор – правоохранительная деятельность, нацеленная
на обеспечение безопасности в различных областях человеческой деятельности
посредством поддержания объекта управления в заданном (безопасном)
состоянии, своевременного выявления отклонений от нормы, и их пресечения,
предотвращения наступления вредных последствий правонарушений.
Огромный правоохранительный потенциал, заложенный в административном
надзоре, позволяет использовать его практически во всех сферах общественных
отношений, включая те, в которых отраслевая безопасность обеспечивается частноправовыми
методами (саморегулированием, страхованием гражданской ответственности,
добровольной сертификацией и т.д.). Вместе с тем, правоохранительный
потенциал административного надзора легко может быть обращен
во зло, и тогда правоохранительная, по своей сути, деятельность превращается
в не менее мощный коррупциогенный фактор, создает трудно преодолимые административные
барьеры.
5. Особенности объекта управления обусловливают особенности административного
надзора, что дает основания для выделения в административном
надзоре целого ряда отраслевых видов административного надзора: пожарный,
санитарно-эпидемиологический, ветеринарный, фитосанитарный, технический,
в области дорожного движения и т.д.
363

6. В настоящее время институт административного надзора представляет
собой систему норм административного права, содержащихся в законодательных
и иных нормативных правовых актах административного и других отраслей
российского права. Данная система имеет сложную внутреннюю организацию
нескольких относительно самостоятельных отраслевых вертикальных
структур, объединенных горизонтальными системными связями.
7. Существующие горизонтальные связи, создаваемые Федеральным законом
«О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»,
а также незначительным числом регламентов взаимодействия органов
административного надзора, не обеспечивают должного единства, необходимого
для столь сложного и комплексного подразделения административного права.
8. Основными правовыми пробелами института административного надзора
являются:
- неурегулированность административно-правовых статусов участников
административно-надзорных производств;
- недостаточность административно-процессуальных норм, восполнение
их за счет ведомственных нормативных правовых актов, в том числе административных
регламентов осуществления государственной функции;
- отсутствие целого ряда необходимых для любой административной
деятельности органов исполнительной власти правового государства административных
процедур публичных слушаний, пересмотра актов административного
надзора.
9. В диссертации разработана концепция федерального закона «Об осуществлении
административного надзора», представленная в приложении j.
10. Органы административного надзора в основном являются правопреемниками
советских органов государственного контроля, государственных инспекций,
образованные из исполнительно-распорядительных органов надве-
364

домственного контроля в результате изменения объекта – приватизации государственных
предприятий и учреждений.
11. Органы административного надзора всегда представляли и представляют
в настоящее время в совокупности систему, характеризующуюся очень
слабыми системными связями, несмотря на то, что попытки организовать и координировать
их деятельность предпринимались неоднократно. Такая система
не может быть признана целостной системой.
12. Ретроспективный анализ развития системы органов административного
надзора свидетельствует о наличии общей тенденции, заключающейся в обретении
ими относительной самостоятельности, независимости от органов,
осуществляющих функции по выработке государственной политики, нормативному
правовому регулированию, оказанию государственных услуг и управлению
государственной собственностью. Эта тенденция должна быть усилена, закреплена
в концептуальных актах Президента РФ и Правительства РФ в форме,
не допускающей впредь отступлений в угоду личным и корпоративным интересам.
13. Реализация конституционного принципа федерализма обусловливает
образование органов административного надзора субъектов Российской Федерации,
а развитие местного самоуправления и отнесение к ведению муниципальных
образований «вопросов местного значения», нередко совпадающих с
интересами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, позволяет
муниципальным образованиям создавать в структуре исполнительнораспорядительных
органов местного самоуправления либо в форме муниципальных
учреждений органы, осуществляющие деятельность, по своей юридической
природе являющуюся административным надзором.
14. Существующие механизмы разграничения предметов ведения между
федеральными органами административного надзора, федеральными и региональными
органами административного надзора, а также между государственными
органами административного надзора и муниципальными организациями
недостаточно эффективны, в результате чего не устраняется дублирование пол-
365

номочий субъектов административного надзора, возрастают «административные
барьеры» и связанные с ними издержки в предпринимательской деятельности,
снижающие валовый внутренний продукт и налоговые поступления в
бюджетную систему Российской Федерации.
15. Юридический термин «муниципальный контроль», использован в Федеральном
законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ в ином значении, нежели
придаваемое ему в отраслевом законодательстве о местном самоуправлении,
что является нарушением правил законодательной техники. На самом деле в
названном Федеральном законе речь идет об исполнении переданных федеральными
законами и нормативными правовыми актами субъектов Российской
Федерации государственных административно-надзорных полномочий исполнительно-распорядительными
органами местного самоуправления и муниципальными
учреждениями.
16. Общественные отношения, складывающиеся между органами местного
самоуправления (преимущественно структурными подразделениями местных
администраций) и неподчиненными им гражданами и организациями по
поводу контроля за соблюдением последними общеобязательных требований
федеральных законов и других нормативных правовых актов, включая акты местного
самоуправления, имеют двойственную (административно-правовую и
муниципально-правовую) природу. Соответственно, нормы источников административного
права, регулирующие данный вид общественных отношений, не
посягают на «суверенитет» отрасли муниципального права и подлежат включению
в муниципально-правовую материю. При этом осуществление данного вида
контроля может регламентироваться нормативными правовыми актами муниципального
образования в части, не противоречащей административноправовым
актам. С другой стороны, муниципальный контроль в отношении соблюдения
(исполнения) актов, изданных органами местного самоуправления в
целях регулирования внутриаппаратных отношений, публичная природа которых
не столь очевидна, тяготеет по своей природе к корпоративному контролю,
366

потому государство не должно вмешиваться в регулирование этого вида муниципального
контроля.
17. Для разработки проблем административно-правового статуса органов
административного надзора может быть востребована классическая теория административно-правового
статуса, предусматривающая системный подход к
анализу содержания статуса. Элементами системы статуса органа административного
надзора являются целевой, структурно-организационный и компетенционный
блоки элементов статуса.
18. Ответственность органа административного надзора (как и любого
другого органа государственной власти) не может рассматриваться в качестве
элемента его статуса, поскольку фактически и юридически отсутствует. В то же
время, назрела необходимость введения в качестве элемента статуса оценку
деятельности органа по результатам его деятельности.
19. Несмотря на общность целей, задач и функций, а также обусловленных
ими полномочий органы административного надзора могут существенно
различаться по организационно-правовой форме. Основными и наиболее удачными
организационно-правовыми формами органов административного надзора
являются федеральные службы (как федеральные органы исполнительной
власти) и государственные инспекции (как органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации). Исключения представлены государственными
инспекциями в структуре МВД России и МЧС России, а также государственными
учреждениями, наделенными государственными властными полномочиями.
20. Доказана необходимость «стандартизации и унификации» организационных
форм органов и учреждений административного надзора в направлении
реорганизации министерств, агентств, комитетов и т.д. в службы и инспекции
с выведением их из подведомственности органам исполнительной власти,
осуществляющим нормативное правовое регулирование в соответствующей
сфере деятельности. Признано недопустимым возложение административнонадзорных
полномочий государственным учреждениям.
367

21. Административно-правовой статус госинспектора определяется совокупностью
факторов, придающих ему специальный характер: властность, принудительность,
направленность вовне, к неподчиненным субъектам – гражданам
и организациям.
22. Полномочия, осуществляемые госинспекторами, по своей природе являются
государственными, что, в свою очередь, обусловливает принадлежность
должности госинспектора к определенному виду государственной службы – государственной
правоохранительной службе.
23. Наличие дискреционных полномочий, необеспеченных в должной мере
нормативным закреплением обязанностей, прав и ответственности, является
мощным коррупциогенным фактором, подлежащим преодолению посредством
развития законодательства о государственной службе, а также законодательства
о государственном контроле и надзоре.
24. Общность правовой природы полномочий, осуществляемых госинспекторами,
является необходимым и достаточным условием для унификации
административно-правового статуса госинспекторов, уравнивания их правового
положения, причем, не только в тех правоотношениях, в которых они реализуют
свои властные полномочия, но и во внеслужебных отношениях.
25. Оптимизация личностной составляющей статуса госинспектора должна
осуществляться с учетом соблюдения баланса между ограничениями, запретами,
обязанностями и ответственностью, с одной стороны, и привилегиями,
льготами и гарантиями, с другой стороны.
26. Оптимизация и унификация статуса госинспектора является залогом
успеха административной реформы, и, в то же время, гарантией развития частного
предпринимательства.
27. Необходимость упорядочения деятельности всех субъектов административного
надзора объективно обусловлена, поэтому в истории нашей страны
попытки создать механизм такой координации предпринимались неоднократно.
В некоторых государствах-участниках СНГ (Республика Казахстан) подобный
368

механизм действует в течение уже нескольких лет и положительно себя зарекомендовал.
28. В практике управления административно-надзорной деятельностью
сложились следующие формы координации:
1) вертикальная общая территориальная (на уровне субъекта Российской
Федерации или на уровне муниципального образования) посредством образования
координирующего центра;
2) вертикальная отраслевая территориальная (также на уровне субъекта
Российской Федерации или на уровне муниципального образования) посредством
образования координирующего центра либо объединения инспекций в одном
органе;
3) горизонтальная на федеральном, региональном или местном уровнях
посредством принятия регламентов взаимодействия или иных актов аналогичного
содержания;
4) ограничительная или запретительная, когда в область ведения одного
субъекта административного надзора запрещается вмешиваться всем остальным
субъектам.
29. Имеющиеся формы координации деятельности субъектов административного
надзора направлены не на упорядочение их деятельности, а на усиление
опеки над предпринимателями, ограничение их свободы.
30. Новеллы, вносимые Федеральным законом «О защите прав юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля», и, прежде всего, установление
санкционирования прокурорами проведения внеплановых проверок,
в основном заслуживают положительной оценки. В то же время, формирование
сводных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей – функция, по своей природе административная,
не свойственна характеру статуса органов прокуратуры. Осуществление
данной функции органами прокуратуры Республики Казахстан обусловлено
тем, что в действительности данная функция осуществляется структурным под-
369

разделением прокуратуры Республики, уполномоченным на ведение государственной
юридической статистики. В Российской Федерации данная функция отнесена
к ведению Федеральной службы статистики (Росстат). В связи с этим,
представляется более обоснованным и логичным передать функцию формирования
сводных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей Росстату либо Минэкономразвития России
31. Основные недостатки новелл, вносимых Федеральным законом №
294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля» в части упорядочения деятельности субъектов административного
надзора, заключаются в следующем: во-первых, административная по своей
природе функция координации деятельности субъектов административного
надзора оказалась возложена на органы прокуратуры, не входящие в систему
органов исполнительной власти; во-вторых, предусматривается утверждение
Правительством РФ актов Генеральной прокуратуры РФ, что противоречит
статусу Правительства РФ, установленному Федеральным конституционным
законом «О Правительстве Российской Федерации»; в-третьих, в соответствии
с Федеральным законом № 294-ФЗ Сводный план проведения плановых проверок
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей представляет собой
механическое сведение множества отдельных планов, что позволяет лишь
обеспечить соблюдение условия о периодичности плановых проверок (одним
субъектом надзора в отношении одного объекта плановые проверки проводятся
не чаще одного раза в три года) и не решает задачу объединения усилий субъектов
административного надзора и, тем самым, снижения административных
барьеров.
32. Административный надзор обладает собственной юридической формой
– уникальной формой административно-надзорного производства, представляющего
собой совокупность логически последовательных стадий, каждая
из которых завершается правоприменительным актом.
33. Существует три вида административно-надзорных производств:
370

1) ординарное административно-надзорное производство;
2) экстраординарное административно-надзорное производство;
3) особое административно-надзорное производство.
34. Выявлена коллизия норм Федерального закона от 26 декабря 2008 г.
№ 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля» и КоАП РФ в части определения поводов к проведению внеплановых
проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и
поводов к возбуждению дел об административных правонарушениях и процессуальной
регламентации деятельности субъектов административного надзора,
одновременно, являющихся субъектами, уполномоченными возбуждать дела об
административных правонарушениях. В правоприменительной практике данная
коллизия приводит к злоупотреблениям со стороны должностных лиц надзорных
органов, позволяя им проводить внеплановые проверки, не получая согласия
прокурора.
35. Действующее законодательство не в полной мере определяет правовое
положение экспертов, специалистов и переводчиков в административнонадзорном
производстве.
36. Законность – одно из важнейших качеств административного надзора
в силу его внешней направленности. «Борьба за законность» с переменным успехом
ведется в государственном управлении в течение всего времени существования
государственного аппарата. Основные способы и направления данной
деятельности известны и в достаточном объеме разработаны. К ним относятся:
а) повышение качества нормативных правовых актов; б) государственный контроль;
в) прокурорский надзор; г) контрольная деятельность институтов гражданского
общества; д) юридическая ответственность должностных лиц органов
исполнительной власти; е) административная юстиция.
37. В настоящее время главной угрозой законности в деятельности субъектов
административного надзора обоснованно признана коррупция. В связи с
этим обоснована необходимость разработки и утверждения объективных кри-
371

териев оценки уровня законности в деятельности субъектов административного
надзора в сочетании с обеспечением максимальной прозрачности (транспарентности)
административно-надзорной деятельности.
38. Установлено, что требования, сформулированные в Концепции формирования
в Российской Федерации электронного правительства федеральными
органами исполнительной власти выполняются не в полном объеме. В целях
обеспечения доступа граждан к информации о деятельности органов административного
надзора в рамках реализации названной Концепции необходима разработка
методических рекомендаций по организации информационного наполнения
и обеспечению функционирования сайта органа государственной власти.
Необходимо также разработать механизмы контроля за соблюдением установленных
требований к сайтам органов государственной власти, а также определить
ответственность уполномоченных должностных лиц.
39. Предложена схема упорядочения ведомственного контроля вышестоящими
органами за осуществлением административного надзора нижестоящими
органами в форме проведения плановых и внеплановых проверок юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей, учитывающая ответственность
государственных инспекторов нижестоящего органа за качество своей
работы и, одновременно, необходимость применения мер административного
принуждения в случаях выявления вышестоящим органом в ходе повторной
проверки угроз безопасности.
40. Разработаны требования к нормам КоАП РФ об административной
ответственности должностных лиц органов административного надзора за нарушения
требований законодательства, регламентирующего осуществление
данной функции.
44. Установлено, что АПК РФ и ГПК РФ не в полной мере реализуют
требования Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (ред. от 09.02.2009) «Об
обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»,
ч 4 ст. 7 которого предусматривает дополнительную обязанность суда определить
в отношении государственных служащих, совершивших действия
372

(принявших решения), признанные незаконными, меру предусмотренной Федеральным
законом «Об основах государственной службы Российской Федерации»,
другими федеральными законами ответственности государственного
служащего, вплоть до представления об увольнении.
Кроме того, в ходе исследования были сформулированы следующие
предложения по внесению изменений в законодательные акты.
1. Внести в Федеральный закон № 294-ФЗ «О защите прав юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля» следующие изменения:
1) изложить ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-
ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля» в следующей редакции:
«1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области организации
и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального
контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей,
осуществляющих предпринимательскую деятельность.».
2) в целях обеспечения административного (ведомственного) контроля и
прокурорского надзора, осуществляемого в форме проведения повторных проверок,
дополнить статью 2 Федерального закона пунктом следующего содержания:
«6 1 ) повторная проверка – совокупность проводимых прокурором или
вышестоящим органом государственного контроля (надзора) в отношении
юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю
для оценки качества проведения плановой или внеплановой проверки
органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального
контроля;»;
3) дополнить перечень оснований для проведения внеплановой проверки,
данный в ч. 2 ст. 10 Федерального закона пунктом 3 следующего содержания:
373

«3) проведение контроля за деятельностью органа государственного контроля
(надзора) в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.»;
4) изложить часть 2 статьи 13 Федерального закона № 294-ФЗ в следующей
редакции:
«В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий
срок проведения плановых выездных проверок всеми органами государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля не может превышать
пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия
в год.»;
5) дополнить Федеральный закон № 294-ФЗ статьей 18.1 следующего содержания:
«18.1. Обеспечение законности деятельности органов государственного
контроля (надзора)
1. Надзор за деятельностью органов государственного контроля (надзора)
и муниципального контроля осуществляет Генеральный прокурор Российской
Федерации и назначаемые им прокуроры.
2. Контроль за деятельностью органов государственного контроля (надзора)
осуществляют вышестоящие органы государственного контроля (надзора).
3. Прокурорский надзор и контроль вышестоящих государственных органов
осуществляются путем проведения повторных проверок юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей после проведения плановой или внеплановой
проверки контролируемым органом государственного контроля (надзора)
или муниципального контроля на основаниях и в порядке, предусмотренных
настоящим Федеральным законом для внеплановых проверок.
4. Повторным проверкам могут подвергаться не более 10% от общего
числа проверенных органом государственного контроля (надзора) или муниципального
контроля юридических лиц или индивидуальных предпринимателей.
5. В случае выявления в результате повторной проверки правонарушений,
не обнаруженных в ходе плановой или внеплановой проверки органом государ-
374

ственного контроля (надзора) или муниципального контроля к юридическому
лицу или индивидуальному предпринимателю не применяются меры юридической
ответственности, за исключением случаев, когда невыявление факта правонарушения
при проведении первоначальной проверки явилось результатом
установленного вступившим в законную силу приговором суда сговора между
юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем и должностным
лицом органа государственного контроля (надзора) или муниципального контроля.
В случае выявления угрозы жизни или здоровью людей, возникновения
эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными
объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы,
причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей
среды прокурор или вышестоящий орган государственного контроля (надзора),
проводящие повторную проверку, принимают меры, предусмотренные
Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.»;
6) в целях организации взаимодействия субъектов административного
надзора необходимо, во-первых, передать функцию составления сводного плана
федеральному органу исполнительной власти; во-вторых, наполнить ее новым
содержанием, заменив механическое сведение множества планов реальным
объединением запланированных проверок с целью уменьшения их общего
количества; в-третьих, предусмотреть корректировку планов работы субъектов
административного надзора в соответствии со сводным планом.
2. Внести в КоАП РФ следующие изменения:
1) дополнить КоАП РФ статьей 19.30 следующего содержания:
«Статья 19.30 Нарушение порядка проведения государственного контроля
(надзора) или муниципального контроля
1. Издание приказа (распоряжения, постановления, предписания) о проведении
плановой проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя
вопреки Сводному плану либо о проведении внеплановой проверки
с нарушением порядка, установленного федеральным законом
375

- влечет наложение на руководителя органа государственного контроля
(надзора) или муниципального контроля…
2. Самоуправное, без приказа (распоряжения, постановления, предписания)
руководителя органа государственного контроля (надзора) или муниципального
контроля проведение должностным лицом проверки юридического
лица или индивидуального предпринимателя
- влечет наложение …
3. Нарушение должностным лицом органа государственного контроля
(надзора) или муниципального контроля установленного федеральным законом
порядка проведения проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя,
в том числе, отказ от внесения в книгу учета проверок записи о
проведенной проверке,
- влечет наложение…».
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных данной
статьей, должны возбуждаться прокурором, осуществляющим надзор за законностью
контрольно-надзорной деятельности, что требует внесения соответствующего
изменения в перечень, утвержденный ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, для чего
предложено дополнить ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ после слов «19.29,» словами
«19.30,»;
2) учитывая единство целей внеплановых проверок и проверок, проводимых
с целью установления наличия признаков административного правонарушения,
предложено устранить данную коллизию. Для этого поводы, перечисленные
в п. 2 и 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, должны быть исключены. Поступление
сведений, информации от других государственных органов, органов местного
самоуправления, общественных организаций, граждан, сообщения в средствах
массовой информации должны влечь назначение и проведение внеплановых
проверок в порядке, урегулированном Федеральным законом № 294-ФЗ, а в
случае выявления уполномоченным должностным лицом (инспектором), проводящим
внеплановую проверку, признаков административного правонарушения,
возникает повод, указанный в п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ. Кроме того, это
376

потребует исключения из КоАП РФ ст. 28.7, а также упоминания административного
расследования в других статьях Кодекса.
3. Установить в Федеральном законе № 294-ФЗ, в Таможенном кодексе
РФ и других федеральных законах, регулирующих административно-надзорные
правоотношения, требования к экспертам, специалистам и переводчикам аналогичные
тем, которые установлены ст. 25.8 – 15.10 КоАП РФ. Необходимо также
предусмотреть административную ответственность специалиста и переводчика
за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей.
4. Привести ГПК РФ и АПК РФ в соответствие Закону РФ от 27 апреля
1993 г. № 4866-1 (ред. от 09.02.2009) «Об обжаловании в суд действий и решений,
нарушающих права и свободы граждан», для чего дополнить ст. 258 ГПК
РФ и в ст. 201 АПК РФ обязанностью суда в обязательном порядке решать вопрос
об ответственности должностного лица органа государственного контроля
(надзора) или муниципального контроля, совершившего незаконные действия
(бездействие) либо принявшего незаконное решение, вплоть до увольнения.
При этом можно исходить из того, что указанное деяние должностного лица
(инспектора) следует квалифицировать как грубое нарушение условий контракта.
377

Источники, использованные в работе над диссертацией
1. Нормативные правовые акты Российской Федерации
1.1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием
12 декабря 1993 г.
1.2. Декрет Совета народных комиссаров 1918 г. «О центральной контрольной
коллегии и местных учетно-контрольных коллегиях и комиссиях» //
СУ РСФСР 1918. № 18. Ст. 264.
1.3. Постановление ЦИК и СНК СССР от 25 апреля 1928 г.
«О мероприятиях по устранению множественности, несогласованности и параллелизма
в контрольно-обследовательской работе государственных органов»
// СЗ СССР. 1928. № 26. Ст. 224.
1.4. Закон от 9 декабря 1965 г. «Об органах народного контроля в
СССР» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1965. № 49. Ст. 718.
1.5. Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 (ред. от 02.10.2007) «О милиции»
// Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.
1.6. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 (ред. от
25.12.2008) «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости СНД РФ и
ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366; СЗ РФ. 1995. № 47. № 4472.
1.7. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (ред. от 09.02.2009) «Об
обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»
// Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685.
1.8. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ
(ред. от 05.02.2007) «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ
РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
1.9. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ (ред. от
19.07.2009) «О пожарной безопасности» // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.
378

1.10. Федеральный закон от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ (ред. от 12.05.2009)
«О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных
средствах массовой информации» // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 170.
1.11. Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ (ред. от
22.08.2004) «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных
и контролирующих органов» // СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1455.
1.12. Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ
(ред. от 07.05.2009) «Об арбитражных судах в Российской Федерации» // СЗ
РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.
1.13. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ (ред. от
27.05.2003) «Об основах государственной службы Российской Федерации» //
СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990. Утратил силу.
1.14. Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ (ред. от
30.12.2008) «О государственном регулировании производства и оборота этилового
спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» // СЗ РФ. 2006.
1995. № 48. Ст. 4553.
1.15. Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ (ред. от
08.05.2009) «Об экологической экспертизе» // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.
1.16. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ (ред. от
30.12.2008) «О безопасности дорожного движения» // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст.
4873.
1.17. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-
ФКЗ (ред. от 05.04.2005) «О судебной системе Российской Федерации» // СЗ
РФ. 1997. № 1. Ст. 1.
1.18. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-
ФКЗ (ред. от 02.03.2007) «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ.
1997. № 51. Ст. 5712.
1.19. Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 52-ФЗ (ред. от 11.06.2008)
«Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих,
граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствую-
379

щего состава органов внутренних дел Российской Федерации, государственной
противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических
средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной
системы» // СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1474.
1.20. Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 127-ФЗ (ред. от
17.07.2009) «О государственном контроле за осуществлением международных
автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения»
// СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3805.
1.21. Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 128-ФЗ (ред. от
06.05.2008) «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской
Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3806.
1.22. Федеральный закон от 5 декабря 1998 г. № 183-ФЗ (ред. от
23.07.2008) «О государственном надзоре и контроле за качеством и безопасностью
зерна и продуктов его переработки» // СЗ РФ. 1998. № 49. Ст. 5970.
1.23. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ (ред. от 30.12.2008)
«О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ. 1999. №
14. Ст. 1650.
1.24. Федеральный закон от 18 июля 1999 г. № 183-ФЗ (ред. от
07.05.2009) «Об экспортном контроле» // СЗ РФ. 1999. № 30. Ст. 3774.
1.25. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от
18.07.2009) «Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
1.26. Федеральный закон от 31 мая 2001 г. № 73-ФЗ (ред. от 28.06.2009)
«О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации»
// СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 1191.
1.27. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ (ред. от
30.12.2008, с изм. от 18.07.2009) «О лицензировании отдельных видов деятельности»
// СЗ РФ. 2001. № 33 (Ч. I). Ст. 3430.
380

1.28. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного
контроля (надзора)» // СЗ РФ. 2001. № 33 (Ч. I). Ст. 3436.
1.29. Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (ред. от
14.03.2009) // СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.
1.30. Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (ред. от
17.07.2009) // СЗ РФ. 2002. № 1 (Ч. 1). Ст. 3.
1.31. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от
25.12.2008) «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
1.32. Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ (ред. от
22.07.2008) «О валютном регулировании и валютном контроле» // СЗ РФ. 2003.
№ 50. Ст. 4859.
1.33. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 25.12.2008)
«О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ.
2004. № 31. Ст. 3215.
1.34. Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (ред.
от 30.12.2008) // СЗ РФ. 2005. № 1 (Ч. I). Ст. 16.
1.35. Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации
Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» // СЗ РФ.
2006. № 12. Ст. 1231.
1.36. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 19. Ст.
2060.
1.37. Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ (ред. от 14.07.2008) //
СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.
1.38. Федеральный закон от 25 июня 2006 г. № 125-ФЗ «О ратификации
Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию» // СЗ РФ. 2006. № 31
(Ч. 1). Ст. 3424.
381

1.39. Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ (ред. от
17.07.2009, с изм. от 18.07.2009) «О защите конкуренции» // СЗ РФ. 2006. № 31
(Ч. I). Ст. 3434.
1.40. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации,
информационных технологиях и о защите информации» // СЗ РФ. 2006. № 31
(Ч. 1). Ст. 3448.
1.41. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных
данных» // СЗ РФ. 2006. № 1 (Ч. 1). Ст. 3451.
1.42. Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. №
50. Ст. 5278.
1.43. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ.
2008. № 52 (Ч. 1). Ст. 6249.
1.44. Указ Президента РФ от 30.09.1992 N 1148 «О структуре центральных
органов федеральной исполнительной власти» // САПП РФ. 1992. № 14.
Ст. 1091.
1.45. Указ Президента РФ от 10 января 1994 г. № 66 «О структуре федеральных
органов исполнительной власти» // САПП РФ. 1994. № 3. Ст. 190.
1.46. Указ Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 (ред. от 27.06.2000)
«О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» //
СЗ РФ. 1996. № 24. Ст. 2868 (утратил силу).
1.47. Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1177 «О структуре федеральных
органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4082.
1.48. Указ Президента РФ от 15 июня 1998 г. № 711 (ред. от 03.07.2008)
«О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения»
// См.: СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 2897.
1.49. Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению
административной реформы в 2003 – 2004 годах» // СЗ РФ. 2003. № 30.
Ст. 3046.
382

1.50. Указ Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия
и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной
власти» // СЗ РФ. 2005. № 27. Ст. 2730.
1.51. Указ Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 (ред. от
28.07.2008) «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской
службы» // СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 118.
1.52. Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 (ред. от 28.04.2008)
«Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 27. Ст. 3256.
1.53. Указ Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах
по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской
деятельности» // СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2293
1.54. Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию
коррупции» // СЗ РФ. 2008. № 21. Ст. 2429.
1.55. Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 561 «Об утверждении порядка
размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного
характера лиц, замещающих государственные должности Российской
Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей на
официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных
органов субъектов Российской Федерации и предоставления этих сведений общероссийским
средствам массовой информации для опубликования» // СЗ РФ.
2009. № 21. Ст. 2546.
1.56. Постановление ЦИК и СНК СССР от 25 апреля 1928 г.
«О мероприятиях по устранению множественности, несогласованности и параллелизма
в контрольно-обследовательской работе государственных органов»
// СЗ СССР. 1928. № 26. Ст. 224
1.57. Положение об органах народного контроля в СССР // СП СССР.
1969. № 1. Ст. 2.
383

1.58. Правила производства денежных начетов комитетами народного
контроля, утвержденные Советом Министров СССР 4 августа 1969 г. // СП
СССР. 1969. № 19. Ст. 109.
1.59. Постановление Правительства РФ от 26 сентября 1994 г. № 1086
(ред. от 06.02.2006) «О государственной жилищной инспекции в Российской
Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 23. Ст. 2566.
1.60. Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об
утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных
органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // СЗ РФ.
1997. № 33. Ст. 3895.
1.61. Постановление Правительства РФ от 16 марта 1999 г. № 298 «О порядке
выплаты и размерах сумм, подлежащих выплате свидетелям, переводчикам,
специалистам, экспертам и понятым, привлекаемым для участия в производстве
действий по осуществлению налогового контроля» // СЗ РФ. 1999. №
13. Ст. 1601.
1.62. Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024
(ред. от 29.11.2000) «О Концепции управления государственным имуществом и
приватизации в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4626.
1.63. Постановление Правительства РФ от 29 августа 2001 г. № 637 (ред.
от 01.04.2009) «О Федеральной целевой программе «Преодоление последствий
радиационных аварий на период до 2010 года» // СЗ РФ. 2001. № 39. Ст. 3769.
1.64. Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2001 г. № 848 (ред.
от 17.03.2009) «О Федеральной целевой программе «Модернизация транспортной
системы России (2002 - 2010 годы)» // СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4895.
1.65. Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 (ред.
от 26.11.2008) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства
Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»
// СЗ РФ. 2003. № 7. Ст. 658.
384

1.66. Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451 (ред. от
25.08.2008) «О Правительственной комиссии по проведению административной
реформы» // СЗ РФ. 2003. № 31. Ст. 3150.
1.67. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322 (ред. от
14.12.2006) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в
сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» // СЗ РФ. 2004. №
28. Ст. 2899.
1.68. Постановление Правительства РФ от 23 декабря 2004 г. № 835 «Об
утверждении Положения о Государственной инспекции по маломерным судам
Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным
ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» // СЗ РФ.
2004. № 52 (Ч. 2). Ст. 5499.
1.69. Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 (ред. от
10.03.2009) «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной
власти» // СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305.
1.70. Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 (ред. от
30.04.2009) «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов
исполнительной власти» // СЗ РФ. 2005. № 31. Ст. 3233.
1.71. Постановление Правительства РФ от 25 августа 2005 г. № 537 (ред.
от 18.05.2006) «О функциях федеральных органов исполнительной власти и
Российской академии наук по реализации договора о всеобъемлющем запрещении
ядерных испытаний» // СЗ РФ. 2005. № 35. Ст. 3618.
1.72. Постановление Правительства РФ от 15 сентября 2005 г. № 569 «О
Положении об осуществлении государственного санитарноэпидемиологического
надзора в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 39.
Ст. 3953.
1.73. Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 (ред.
от 04.05.2008) «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов
исполнения государственных функций (предоставления государственных
услуг)» // СЗ РФ. 2005. № 47. Ст. 4933.
385

1.74. Постановление Правительства РФ от 28 сентября 2005 г. № 587
(ред. от 28.07.2006) «О Правительственной комиссии по взаимодействию федеральных
органов исполнительной власти и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 41. Ст.
4142. Документ утратил силу.
1.75. Постановление Правительства РФ от 26 января 2006 г. № 45 (ред. от
15.06.2009) «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» //
СЗ РФ. 2006. № 6. Ст. 700.
1.76. Постановление Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 100 (ред.
от 14.02.2009) «О федеральной целевой программе «Повышение безопасности
дорожного движения в 2006 - 2012 годах» // СЗ РФ. 2006. № 9. Ст. 1020.
1.77. Постановление Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. № 640 (ред. от
30.12.2006) «О критериях отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному
государственному контролю и надзору за использованием и охраной
водных объектов и региональному государственному контролю и надзору за
использованием и охраной водных объектов» // СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4713.
1.78. Постановление Правительства РФ от 25 июня 2007 № 399 «О полномочиях
Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному
надзору по организации и проведению государственной экологической
экспертизы основного технологического оборудования для производства этилового
спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» // Российская газета.
2007. № 136. 28 июня.
1.79. Постановление Правительства РФ от 27 октября 2007 г. № 709 (ред.
от 01.10.2008) «О координационных и совещательных органах, образованных
Правительством Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 45. Ст. 5493.
1.80. Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 972 (ред.
от 08.12.2008) «О федеральной целевой программе «Пожарная безопасность в
Российской Федерации на период до 2012 года» // СЗ РФ. 2008. № 3. Ст. 180.
386

1.81. Постановление Правительства РФ от 21 февраля 2008 г. № 103 (ред.
от 24.12.2008) «О федеральной целевой программе «Развитие гражданской
морской техники» на 2009 - 2016 годы» // СЗ РФ. 2008. № 11 (Ч. I). Ст. 1021.
1.82. Постановление Правительства РФ от 27 октября 2008 г. № 791 «О
федеральной целевой программе «Национальная система химической и биологической
безопасности Российской Федерации (2009 - 2013 годы)» // СЗ РФ.
2008. № 44. Ст. 5093.
1.83. Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 195 «Об утверждении
Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых
актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих
созданию условий для проявления коррупции» // СЗ РФ. 2009. № 1. Ст.
1240.
1.84. Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 196 «Об утверждении
методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых
актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих
созданию условий для проявления коррупции» // СЗ РФ. 2009. № 10. Ст.
1241.
1.85. Постановление Правительства РФ от 16 июля 2009 г. № 584 «Об
уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской
деятельности» // СЗ РФ. 2009. №. 30. Ст. 3823.
1.86. Постановление Правительства РФ от 20 августа 2009 г. № 689 «Об
утверждении Правил аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами
государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля
к проведению мероприятий по контролю» //
1.87. Постановление Госгортехнадзора РФ от 6 ноября 1998 г. № 64 (ред.
от 01.08.2002, с изм. от 15.05.2008) «Об утверждении Правил проведения экспертизы
промышленной безопасности» // БНА. 1998. № 35 – 36.
1.88. Приказ Министерства внутренних дел РФ от 8 июня 1999 г. № 410
«О совершенствовании нормативно-правового регулирования деятельности
службы дорожной инспекции и организации движения Государственной ин-
387

спекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской
Федерации», // БНА. 1999. № 39.
1.89. Приказ Министерства внутренних дел РФ от 7 декабря 2000 г. №
1240 «Об утверждении нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность
Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства
внутренних дел Российской Федерации по техническому надзору» //
БНА. 2001. № 7; 2004. № 16.
1.90. Постановление Госгортехнадзора РФ от 23 октября 2002 г. № 62
«Об утверждении Положения по проведению экспертизы промышленной безопасности
опасных производственных объектов, на которых используются паровые
и водогрейные котлы, сосуды, работающие под давлением, трубопроводы
пара и горячей воды» // БНА. 2003. № 2.
1.91. Приказ МВД РФ от 27 июня 2003 г. № 484 (ред. от 20.09.2006) «Об
утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном
аппарате МВД России» (официально опубликован не был)
1.92. Приказ Минюста РФ от 29 октября 2003 г. № 278 (ред. от
26.08.2008) «Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» //
Бюллетень Минюста РФ. 2003. № 11.
1.93. Приказ МВД РФ № 76, МНС РФ № АС-3-06/37 от 22 января 2004 г.
«Об утверждении нормативных правовых актов о порядке взаимодействия органов
внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и
пресечению налоговых правонарушений и преступлений» // БНА. 2004. № 11.
1.94. Приказ Ростехнадзора от 18 апреля 2006 г. № 343 (ред. от
20.05.2008) «Об образовании Межрегионального территориального управления
технологического и экологического надзора Федеральной службы по экологическому,
технологическому и атомному надзору по Дальневосточному федеральному
округу» // Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой
системы «КонсультантПлюс».
388

1.95. Приказ Росприроднадзора от 26 октября 2006 г. № 401 «Об утверждении
перечня должностных лиц структурных подразделений центрального
аппарата Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, ее территориальных
органов и учреждений, осуществляющих контроль и надзор в
сфере природопользования»
1.96. Приказ МВД РФ № 879, Минздравсоцразвития РФ № 746 от 3 ноября
2006 г. «Об утверждении Регламента взаимодействия органов внутренних
дел и территориальных органов Роспотребнадзора при выявлении и пресечении
административных правонарушений на потребительском рынке Российской
Федерации» // БНА. 2006. № 51.
1.97. Приказ Роспотребнадзора от 31 января 2007 г. № 23 «Об утверждении
правил ношения форменной одежды для руководства, иных должностных
лиц центрального аппарата и территориальных органов Роспотребнадзора» //
БНА. 2007. №. 11.
1.98. Приказ ФТС РФ от 5 февраля 2007 г. № 152 «Об утверждении административного
регламента Федеральной таможенной службы по исполнению
государственной функции аннулирования квалификационных аттестатов специалистов
по таможенному оформлению» // Российская газета. 2007. № 69. 4
апреля.
1.99. Приказ Роструда № 40, ФМС России № 66 от 3 апреля 2007 г. «Об
утверждении Регламента взаимодействия Федеральной службы по труду и занятости
и Федеральной миграционной службы и их территориальных органов
по осуществлению мероприятий по контролю (надзору) за трудовой деятельностью
иностранных работников на территории Российской Федерации» // Российская
газета. 2007. № 100. 15 мая.
1.100.Приказ Минтранса РФ от 10 апреля 2007 г. № 41 «Об утверждении
порядка временного ограничения движения транспортных средств по автомобильным
дорогам общего пользования федерального значения» // БНА. 2007. №
26.
389

1.101.Приказ Росприроднадзора от 14 июня 2007 г. № 165 «О совершенствовании
работы государственных инспекций по охране заповедников и национальных
парков, находящихся в ведении Федеральной службы по надзору в
сфере природопользования». Документ опубликован не был.
1.102.Приказ Росздравнадзора № 1148-Пр/07, ФМС России № 128 от 19
июня 2007 г. «Об утверждении Регламента взаимодействия Федеральной службы
по надзору в сфере здравоохранения и социального развития и Федеральной
миграционной службой и их территориальных органов по осуществлению мероприятий
по контролю и надзору за соблюдением установленного порядка
привлечения и использования иностранных работников и осуществления ими
трудовой деятельности на территории Российской Федерации» // Российская
газета. 2007. № 157. 21 июля.
1.103.Приказ Роспотребнадзора от 19 июля 2007 г. № 224 (ред. от
30.04.2009) «О санитарно-эпидемиологических экспертизах, обследованиях, исследованиях,
испытаниях и токсикологических, гигиенических и иных видах
оценок» // БНА. 2007. № 31.
1.104.Приказ Росаэронавигации от 12 сентября 2007 г. № 92 «Об утверждении
административного регламента Федеральной аэронавигационной службы
по исполнению государственной функции по присвоению рейсам воздушных
судов, осуществляющих перевозку высших должностных лиц Российской
Федерации и иностранных государств, статуса литерных рейсов, определенного
Федеральной службой охраны Российской Федерации» // БНА. 2007. №. 48.
1.105.Приказ Генпрокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации
прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и
свобод человека и гражданина» // Законность. 2008. №. 3.
1.106. Приказ Россельхознадзора от 13 сентября 2007 г. № 206 «Об утверждении
правил ношения форменной одежды для государственных инспекторов
центрального аппарата и территориальных органов Россельхознадзора» //
БНА. 2007. № 46.
390

1.107. Приказ Минэкономразвития РФ от 20 декабря 2007 г. № 447 «Об
утверждении административного регламента Федерального агентства по управлению
особыми экономическими зонами по исполнению государственной
функции «ведение банка данных земельных участков, отведенных для создания
особых экономических зон» // Российская газета. 2008. № 62. 22 марта.
1.108. Приказ ФАС России от 21 декабря 2007 г. № 442 «Об утверждении
административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению
государственной функции по даче разъяснений по вопросам применения
Федеральным антимонопольным органом антимонопольного законодательства»
// БНА. 2008. № 26.
1.109. Приказ Минюста РФ от 27 декабря 2007 г. № 254 «Об утверждении
административного регламента исполнения Федеральным агентством кадастра
объектов недвижимости государственной функции по государственному земельному
контролю» // Российская газета. 2008. № 4. 12 января.
1.110. Приказ Минсельхоза РФ от 9 января 2008 г. № 1 «Об утверждении
административного регламента исполнения Федеральной службой по ветеринарному
и фитосанитарному надзору государственной функции по выдаче разрешений
на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации, а
также на транзит по ее территории животных, продукции животного происхождения,
лекарственных средств, кормов и кормовых добавок для животных, подкарантинной
продукции» // Российская газета. 2008. № 45. 1 марта.
1.111. Приказ Минпромэнерго России от 25 января 2008 г. № 26 «Об утверждении
административного регламента Федерального агентства по техническому
регулированию и метрологии исполнения государственной функции по
ведению перечня продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия»
// БНА. 2008. № 31.
1.112. Приказ Минэкономразвития РФ от 13 марта 2008 г. № 72 «Об организации
работ по проведению конкурсного отбора программ и планов мероприятий
по проведению административной реформы и проектов реализации
административной реформы федеральных органов исполнительной власти и
391

высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации для оказания поддержки проведения административной реформы
в 2008 году» // БНА РФ. 2008. № 26.
1.113. Приказ Генпрокуратуры РФ от 31 марта 2008 г. № 53 (ред. от
30.04.2009) «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав
субъектов предпринимательской деятельности». Документ опубликован не был.
Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
1.114. Приказ ФСТЭК России от 4 апреля 2008 г. № 77 «Об утверждении
административного регламента Федеральной службы по техническому и экспортному
контролю по исполнению государственной функции по государственной
аккредитации организаций, создавших внутрифирменные программы
экспортного контроля» // БНА. 2008. № 27.
1.115. Приказ ФСТЭК России от 4 апреля 2008 г. № 79 «Об утверждении
административного регламента Федеральной службы по техническому и экспортному
контролю по исполнению государственной функции по выдаче заключений
о применении мер нетарифного регулирования при осуществлении
внешнеэкономической деятельности» // БНА. 2008. № 27.
1.116. Приказ Минтранса России от 22 июля 2008 г. № 115 «О внесении
изменений в приказ министерства транспорта российской федерации от 28 июня
2005 г. № 70». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой
системы «КонсультантПлюс».
1.117. Приказ МЧС России от 24 июля 2008 г. № 411 «Об утверждении
перечней должностей работников, относимых к основному персоналу по видам
экономической деятельности, для расчета средней заработной платы и определения
размеров должностных окладов руководителей подведомственных учреждений»
// БНА. 2008. № 33.
1.118. Приказ ФНС России от 28 августа 2008 № ММ-3-4/385 «О структуре
Управления ФНС России по Иркутской области». Документ опубликован не
был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
392

1.119. Приказ Росприроднадзора от 1 сентября 2008 г. № 336 «Об утверждении
перечней должностей работников, относимых к основному персоналу
по видам экономической деятельности, для расчета средней заработной платы
руководителей федеральных государственных учреждений Федеральной службы
по надзору в сфере природопользования» // Российская газета. 2008. № 195.
17 сентября.
1.120. Приказ Росрыболовства от 24 сентября 2008 г. № 204 «Об утверждении
устава Федерального государственного учреждения «Мурманское бассейновое
управление по рыболовству и сохранению водных биологических ресурсов».
Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы
«КонсультантПлюс».
1.121. Приказ Минтранса РФ от 30 сентября 2008 г. № 162 «Об утверждении
Программы противодействия коррупции в Федеральной аэронавигационной
службе на 2008 – 2011 годы».
1.122. Приказ Роспотребнадзора от 9 октября 2008 г. № 363 «Об утверждении
Ведомственной программы противодействия коррупции».
1.123. Приказ Минприроды РФ от 31 октября 2008 г. № 290 «Об утверждении
Административного регламента исполнения Федеральной службой по
надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению
контроля и надзора за исполнением органами государственной власти
субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий
Российской Федерации в области водных отношений с правом направления
предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к
ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению
переданных полномочий» // БНА. 2009. № 13.
1.124. Приказ Росстата от 30 декабря 2008 г. № 331 «Об утверждении
Программы и Плана противодействия коррупции в Федеральной службе государственной
статистики на 2008 – 2011 годы».
1.125. Приказ ФМБА России № 533, Росздравнадзора № 9600-Пр/08 от 3
декабря 2008 г. «Об утверждении регламента взаимодействия Федерального
393

медико-биологического агентства и Федеральной службы по надзору в сфере
здравоохранения и социального развития и их территориальных органов по
осуществлению мероприятий по контролю и надзору в сфере донорства крови и
ее компонентов» // БНА. 2009. №
1.126. Приказ МВД РФ от 2 марта 2009 г. № 185 «Об утверждении Административного
регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации
исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением
участниками дорожного движения требований в области обеспечения
безопасности дорожного движения» // Российская газета. 2009. № 122. 7 июля.
1.127. Приказ Генпрокуратуры РФ от 27 марта 2009 г. № 93 (ред. от
30.04.2009) «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите
прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
1.128. Приказ Минюста РФ от 31 марта 2009 г. № 92 «Об аккредитации
юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных
на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и
иных документов на коррупциогенность» // БНА. 2009. № 17.
1.129. Приказ Минэкономразвития России от 30 апреля 2009 г. № 141 «О
реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля» // Российская газета. 2009. №
85. 14 мая.
1.130. Приказ МЧС РФ от 19 мая 2009 г. № 305 «Об утверждении Административного
регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской
обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных
бедствий по исполнению государственной функции по надзору во
внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации за пользованием
маломерными судами и базами (сооружениями) для их стоянок» //
394

1.131. Приказ Минфина РФ от 18 июня 2009 г. № 55н «Об утверждении
Административного регламента Федеральной службы страхового надзора по
исполнению государственной функции осуществления контроля и надзора за
соблюдением субъектами страхового дела страхового законодательства, в том
числе путем проведения проверок их деятельности на местах» //
1.132. Постановление Главного государственного санитарного врача РФ
от 29 июня 2009 г. № 46 «О надзоре за алкогольной продукцией» //
1.133. Приказ МВД России от 2 сентября 2009 г. № 684 «Об утверждении
Регламента взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации
с федеральными органами исполнительной власти»
2. Правовые акты субъектов Российской Федерации
2.1. Закон Республики Алтай от 25 июня 2003 г. № 12-32 (ред. от
30.11.2007) // Сборник законодательства Республики Алтай. 2003. № 10 (16). С.
301.
2.2. Закон Краснодарского края от 12 марта 2007 г. № 1203-КЗ (ред. от
01.07.2008) «О Реестре Должностей государственной гражданской службы
Краснодарского края». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-
правовой системы «КонсультантПлюс».
2.3. Закон Республики Татарстан от 27 декабря 2007 г. № 66-ЗРТ // Ведомости
Государственного Совета Татарстана. 2007. № 12 (II часть). Ст. 1155.
2.4. Решение Исполкома Моссовета от 6 июля 1984 г. № 1733 «Об организации
Инспекции по надзору за промышленными сточными водами». Документ
опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Региональное законодательство.
2.5. Постановление Правительства Москвы от 28 января 1992 г. № 36
(ред. от 06.07.1993) «О Муниципальной жилищной инспекции г. Москвы» //
Вестник Мэрии Москвы. 1992. № 6.
2.6. Распоряжение Вице-мэра от 10 марта 1992 г. № 119-РВМ (ред. от
31.03.1993) «О создании в составе Москомархитектуры Инспекции государст-
395

венного архитектурно-строительного надзора г. Москвы» // Вестник Мэрии
Москвы. 1992. № 6.
2.7. Распоряжение Мэра от 26 июня 1992 г. № 163-РМ «Об утверждении
Положения о Московском городском управлении государственной инспекции
по качеству товаров и торговле» // Вестник Мэрии Москвы. 1992. № 16.
2.8. Распоряжение Мэра от 5 марта 1996 г. № 108-РМ (ред. от
31.12.2004) «О создании Государственной городской инспекции по контролю за
использованием объектов недвижимости в г. Москве» // Вестник Мэрии Москвы.
1996. № 8.
2.9. Постановление Главы администрации Архангельской области от 5
сентября 1996 г. № 461 «О Государственной жилищной инспекции Архангельской
области» // Волна. № 33. 24 сентября.
2.10. Положение об инспекторском участке государственной инспекции
по маломерным судам г. Москвы. Утверждено ГИМС г. Москвы 10 сентября
1996 г. Документ опубликован не был.
2.11. Распоряжение Правительства Москвы Премьера от 1 октября 1996
г. № 927-РП «О передаче Газовой технической инспекции г. Москвы в состав
государственной жилищной инспекции Москвы (Мосжилинспекции)». Документ
опубликован не был.
2.12. Постановление Правительства Москвы от 6 мая 1997 г. № 321 (ред.
от 05.05.2009) «Об уточнении нормативных документов и полномочий Мосжилинспекции»
// «Тверская, 13». 1997. № 23. 5 – 11 июня; № 24. 12 – 18 июня.
2.13. Приказ Московской транспортной инспекции от 24 июня 1998 г. №
04-101 «О введении в действие Инструкции о порядке проведения инспекторских
проверок хозяйствующих субъектов, осуществляющих перевозки пассажиров
и грузов автомобильным транспортом в РФ». Документ опубликован не
был
2.14. Распоряжение Правительства Москвы первого заместителя Премьера
от 28 августа 1998 г. № 779-РЗП «О вводе в промышленную эксплуатацию
автоматизированной технологии ведения единой информационной системы
396

взаимодействия надзорных органов по контролю за строительством (реконструкцией)
объектов на территории г. Москвы». Документ опубликован не был.
Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Региональное законодательство.
2.15. Приказ Московской транспортной инспекции от 3 ноября 1998 г. №
04-171 (ред. от 09.09.1999) «Об утверждении Инструкции по проведению проверки
документов, представляемых на лицензирование перевозок автомобильным
транспортом пассажиров (за исключением режима такси и установленных
городских маршрутов) и грузов в пределах Российской Федерации и СНГ, и организации
их приема в агентствах территориального отдела МТИ». Документ
опубликован не был.
2.16. Приказ Москомприроды от 20 декабря 1999 г. № 382 «О разграничении
полномочий и порядке взаимодействия территориальных отделов с инспекционными
и экспертными подразделениями Москомприроды». Документ
опубликован не был
2.17. Постановление Правительства Москвы от 21 декабря 1999 г. №
1167 «О практической деятельности Государственной земельной инспекции
Московского земельного комитета по совершенствованию государственного
контроля за использованием и охраной земель». Документ опубликован не был.
2.18. Распоряжение Мэра от 30 ноября 2000 г. № 1254-РМ (ред. от
02.10.2002) «О группе по координации деятельности инспекций» // Вестник
Мэрии Москвы. 2000. № 36.
2.19. Постановление Правительства Москвы от 27 ноября 2001 г. № 1051-
ПП (ред. от 14.10.2008) «Об утверждении Положения об объединении административно-технических
инспекций правительства Москвы и мерах по обеспечению
его деятельности в связи с переходом на бюджетное финансирование» //
Вестник Мэрии Москвы. 2001. № 47.
2.20. Указ Президента Чувашской Республики от 19 июня 2002 г. № 82
«О Государственной жилищной инспекции Чувашской Республики» // Собрание
законодательства Чувашской Республики. 2002. № 8. Ст. 384.
397

2.21. Приказ Московской транспортной инспекции от 1 июля 2002 г. №
04-134 «О действиях отделов МТИ при проведении контроля (надзора) за соблюдением
юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями
требований, регламентирующих деятельность в сфере автомобильного транспорта».
Документ опубликован не был
2.22. Постановление Правительства Кировской области от 20 августа
2002 г. № 24/289 (ред. от 22.05.2007) «О государственной жилищной инспекции
Кировской области». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой
системы «КонсультантПлюс». Региональное законодательство.
2.23. Указ Главы Республики Мордовия от 28 августа 2002 г. № 111-УГ
«Об образовании Государственной жилищной инспекции Республики Мордовия»
// Известия Мордовии. 2002. № 131. 29 августа.
2.24. Постановление Правительства Москвы от 15 октября 2002 г. № 852-
ПП (ред. от 22.06.2004) «О практической деятельности Государственной земельной
инспекции Московского земельного комитета по совершенствованию
государственного контроля за использованием и охраной земель» // Вестник
Мэра и Правительства Москвы. 2002. № 51.
2.25. Постановление Правительства Москвы от 25 февраля 2003 г. № 106-
ПП (ред. от 13.07.2004) «О реорганизации Главного контрольно-ревизионного
управления города Москвы и Государственной инспекции цен города Москвы»
// Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2003. № 15.
2.26. Распоряжение первого заместителя Мэра в Правительстве Москвы
от 12 мая 2004 г. № 103-РЗМ «Об изменении структуры Государственной жилищной
инспекции города Москвы». Документ опубликован не был
2.27. Распоряжение Правительства Москвы от 7 декабря 2004 г. № 2450-
РП (ред. от 18.12.2007) «О мерах по повышению эффективности системы координации
и контроля за реализацией инвестиционных проектов на территории
города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. № 71.
2.28. Постановление Правительства Москвы от 8 февраля 2005 г. № 53-
ПП (ред. от 22.01.2008) «Об организации контроля за техническим состоянием
398

и правилами эксплуатации аттракционной техники» // Вестник Мэра и Правительства
Москвы. 2005. № 12.
2.29. Постановление Правительства Москвы от 20 июня 2006 г. № 415-
ПП «О создании государственной инспекции по контролю за использованием
объектов недвижимости города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы.
2006. № 43.
2.30. Соглашение между Государственной инспекцией труда в г. Москве
и Государственной инспекцией труда в Московской Области от 20 февраля
2006 г. «О распределении компетенции при осуществлении надзорноконтрольной
деятельности за соблюдением законодательства о труде и об охране
труда». Документ опубликован не был
2.31. Требования, предъявляемые государственной земельной инспекцией
города Москвы при проведении проверок использования и охраны земель
юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями». Утверждены
начальником Государственной земельной инспекции г. Москвы 14 сентября
2005 г. Документ опубликован не был.
2.32. Постановление Правительства Москвы от 31 января 2006 г. № 65-
ПП (ред. от 05.05.2009) «О совершенствовании контроля качества и безопасности
сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в городе Москве»
// Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2006. № 11.
2.33. Постановление Правительства Москвы от 14 марта 2006 г. № 178-
ПП «о создании комплексной автоматизированной информационной системы в
области охраны окружающей среды и природопользования города Москвы в
рамках городской целевой программы «Электронная Москва» // Вестник Мэра
и Правительства Москвы. 2006. № 22.
2.34. Постановление Правительства Республики Алтай от 18 мая 2006 г.
№ 99 (ред. от 21.08.2008) «Об утверждении Положения о Министерстве регионального
развития Республики Алтай» // Сборник законодательства Республики
Алтай. 2006. № 32(38). С. 376.
399

2.35. Постановление Правительства Москвы от 23 мая 2006 г. № 333-ПП
(ред. от 28.10.2008) «Об организации работы органов исполнительной власти
города Москвы по выявлению и пресечению самовольного строительства на
территории города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы». 2006.
№ 33.
2.36. Приказ ГУВД г. Москвы от 12 июня 2006 г. № 330 «Об утверждении
положения об управлении государственной инспекции безопасности дорожного
движения ГУВД г. Москвы». Документ опубликован не был.
2.37. Постановление Правительства Москвы от 22 августа 2006 г. № 602-
ПП (ред. от 27.11.2007) «Об утверждении Положения о государственной инспекции
по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы»
// Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2006. № 49.
2.38. Постановление Правительства Москвы от 22 августа 2006 г. № 628-
ПП «Об утверждении примерного регламента информационного взаимодействия
между органами исполнительной власти города Москвы и городскими организациями
в процессе подготовки, согласования и выдачи документов в режиме
«одного окна» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2006. № 50.
2.39. Постановление Правительства Республики Башкортостан от 7 ноября
2006 г. № 315 «Об утверждении Правил охраны жизни людей на воде в Республике
Башкортостан и Правил пользования водными объектами для плавания
на маломерных плавательных средствах в Республике Башкортостан» // Ведомости
Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства
Республики Башкортостан. 2006. № 23 (245). Ст. 1453.
2.40. Постановление Правительства Удмуртской Республики от 27 декабря
2006 г. № 148 «Об Инспекции государственного строительного надзора
при Министерстве строительства, архитектуры и жилищной политики Удмуртской
Республики» // Собрание законодательства Удмуртской Республики. 2007.
№ 10.
2.41. Указ Президента Республики Башкортостан от 26 марта 2007 г. №
УП-122 (ред. от 24.09.2007) «О Перечне специализаций должностей государст-
400

венной гражданской службы Республики Башкортостан». Документ опубликован
не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Региональное
законодательство.
2.42. Приказ Госалкогольинспекции Республики Татарстан от 24 июля
2007 г. № 327 (ред. от 23.07.2008) «Об утверждении административного регламента
предоставления государственной услуги по лицензированию розничной
продажи алкогольной продукции» // Сборник постановлений и распоряжений
Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских
органов исполнительной власти». 2007. № 38. Ст. 1448.
2.43. Постановление Правительства Москвы от 30 октября 2007 г. № 950-
ПП (ред. от 15.04.2008) «О передаче Объединению административнотехнических
инспекций города Москвы функций Государственной инспекции
города Москвы по надзору за техническим состоянием самоходных машин и
других видов техники» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2007 № 63.
2.44. Письмо УФНС РФ по г. Москве от 2 ноября 2007 г. № 22-12/106268
«О периодичности проверок организаций налоговой инспекцией» // Московский
налоговый курьер. 2008. № 5 – 6.
2.45. Указ Президента Республики Саха (Якутия) от 28 ноября 2007 г. №
731 (ред. от 05.12.2008) «О переводе работников улусных (районных) и городских
подразделений Министерства охраны природы Республики Саха (Якутия),
осуществляющих государственный экологический контроль, на должности государственной
гражданской службы Республики Саха (Якутия)» // Якутия.
2007. № 228. 1 декабря.
2.46. Распоряжение Правительства Москвы от 21 января 2008 г. № 70-РП
«Об утверждении геральдического знака и флага объединения административно-технических
инспекций города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства
Москвы. 2008. № 15.
2.47. Постановление Правительства Москвы от 22 января 2008 г. № 51-
ПП (с изм. от 30.12.2008) «Об утверждении Положения об объединении административно-технических
инспекций города Москвы и внесении изменений в
401

нормативно-правовые акты города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства
Москвы. 2008. № 9.
2.48. Распоряжение Топливно-энергетического комитета Московской области
от 4 мая 2008 г. № 13-РП «Об утверждении Административного регламента
Топливно-энергетического комитета Московской области по предоставлению
государственной услуги по согласованию размещения на территории
Московской области объектов электроэнергетики, в том числе осуществляющих
производство в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой
энергии». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы
«КонсультантПлюс». Региональное законодательство.
2.49. Приказ гарнизона г. Москвы и ГУВД по г. Москве от 16 июня 2008
г. № 13/261 «Об организации взаимодействия при реализации полномочий по
исполнению административного законодательства в области дорожного движения».
Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2.50. Постановление Правительства Москвы от 5 августа 2008 г. № 702-
ПП «Об утверждении Правил пользования водными объектами для плавания на
маломерных судах в городе Москве и Правил охраны жизни людей на водных
объектах города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2008. №
47.
2.51. Постановление администрации Липецкой области от 29 августа
2008 г. № 217 «Об утверждении регламента взаимодействия исполнительных
органов государственной власти Липецкой области» // Ведомости администрации
Липецкой области». 2008. № 12 – 13.
2.52. Указ Президента Республики Дагестан от 2 сентября 2008 г. № 181
«Об утверждении Регламента взаимодействия органов исполнительной власти
Республики Дагестан и органов местного самоуправления» // Собрание законодательства
Республики Дагестан. 2008. № 17. Ст. 733.
2.53. Распоряжение Правительства Москвы от 1 декабря 2008 г. № 2823-
РП «О реорганизации Московской городской поисково-спасательной службы и
402

Государственной инспекции по маломерным судам г. Москвы» // Вестник Мэра
и Правительства Москвы. 2008. № 69.
2.54. Распоряжение Мэра Москвы от 31 декабря 2008 г. № 359-РМ «О
планах работы группы по координации деятельности инспекций и совета по координации
работы контролирующих органов города Москвы на I квартал 2009
г.» Документ опубликован не был.
2.55. Постановление Правительства Москвы от 17 февраля 2009 г. № 104-
ПП «О дальнейших мерах по снижению административных барьеров для субъектов
малого и среднего предпринимательства на территории города Москвы»
// Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2009. № 12.
2.56. Распоряжение Мэра Москвы от 25 марта 2009 г. № 84-РМ «О планах
работы группы по координации деятельности инспекций и совета по координации
работы контролирующих органов города Москвы на II квартал 2009
г.» Документ опубликован не был
2.57. Письмо Департамента здравоохранения г. Москвы от 27 марта 2009
г. № 72-18-279 «О представлении сведений в Государственную инспекцию труда
по городу Москве обо всех случаях смерти людей, вызванной получением
травмы на производстве». Документ опубликован не был
2.58. Распоряжение префекта ЮВАО г. Москвы от 1 апреля 2009 г. №
472 «О результатах комплексной проверки государственной жилищной инспекцией
города Москвы и объединением административно-технических инспекций
города Москвы технического и санитарного состояния жилищного
фонда и территорий юго-восточного административного округа». Документ
опубликован не был.
3. Правовые акты органов местного самоуправления
3.1. Постановление Главы администрации г. Иванова от 6 марта 1995 г.
№ 159 «Об утверждении Положения об отделе услуг населению и защиты прав
потребителей администрации города». Документ опубликован не был. Доступ
из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Региональное законодательство.
403

3.2. Постановление Главы администрации г. Иванова от 9 октября 1995
г. № 764 «Об утверждении Положения об Отделе торговли администрации города».
Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы
«КонсультантПлюс». Региональное законодательство.
3.3. Постановлением Главы администрации г. Казани от 14 апреля 1997
г. № 711. «Об утверждении Положения о Главном управлении архитектуры и
градостроительства администрации г. Казани». Документ опубликован не был.
Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Региональное законодательство.
3.4. Постановление Главы администрации г. Казани от 4 сентября 1998
г. № 1758 (ред. от 29.04.2005) «О Положении о Департаменте жилищнокоммунального
хозяйства администрации г. Казани». Документ опубликован не
был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Региональное
законодательство.
3.5. Постановление Главы администрации г. Казани от 23 августа 2001
г. № 1807 «О создании Комиссии по выдаче технических условий на инженерное
обеспечение объектов для проектирования и строительства в г. Казани».
Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Региональное законодательство.
3.6. Постановление Главы администрации г. Ставрополя от 30 августа
2002 г. № 6049 (ред. от 09.09.2003) «О переименовании Инспекции архитектурно-строительного
надзора Администрации города Ставрополя в Муниципальную
инспекцию Администрации города Ставрополя. Документ опубликован не
был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Региональное
законодательство.
3.7. Распоряжение Администрации Санкт-Петербурга от 18.06.2003 №
1521-ра (ред. от 23.11.2004) «О создании Государственной жилищной инспекции
Санкт-Петербурга» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2003. №
7.
404

3.8. Постановление Главы администрации г. Казани от 31 января 2005 г.
№ 99 «О Положении об управлении капитального строительства и реконструкции
администрации г. Казани». Документ опубликован не был. Доступ из
справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Региональное законодательство.
3.9. Постановление Главы администрации г. Казани от 29 апреля 2005 г.
№ 1001 (ред. от 13.02.2006) «О дальнейшем совершенствовании системы
управления жилищно-коммунальным хозяйством г. Казани» // Казанские ведомости.
2005. № 248. 1 ноября.
3.10. Постановление главы администрации г. Владивостока от 11 сентября
2006 г. № 2206 «Об утверждении Положения об управлении муниципальных
экологических программ, мониторинга и контроля». Документ опубликован не
был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Региональное
законодательство.
3.11. Постановление главы администрации г. Владивостока от 26 июня
2006 г. № 1346 «О внесении изменений в Постановление Главы администрации
города Владивостока от 17.11.2005 N 1460». Документ опубликован не был.
Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Региональное законодательство.
3.12. Распоряжение префекта Зеленоградского АО от 15 декабря 2006 г.
№ 1381-рп «О взаимодействии органов исполнительной власти, местного самоуправления,
правоохранительных органов и советов ОПОП на примере Панфиловского
района г. Москвы». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-
правовой системы «КонсультантПлюс». Региональное законодательство.
3.13. Распоряжение Главы Администрации городского округа Саранск от
15 декабря 2006 г. № 1386-р «Об утверждении Перечня должностных лиц,
уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях
при несоблюдении правил благоустройства, чистоты и порядка в г. Саранске
на строительных площадках, а также прилегающих к ним территориях». Документ
опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Региональное законодательство.
405

3.14. Постановление главы администрации г. Владивостока от 28 марта
2007 г. № 1692 «Об утверждении Положения об Управлении регулирования
рекламной деятельности администрации города Владивостока». Документ
опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Региональное законодательство.
3.15. Решение Совета городского округа г. Уфа Республики Башкортостан
от 29 марта 2007 г. № 23/11(ред. от 02.10.2008) «О структуре Администрации
городского округа город Уфа Республики Башкортостан» // Вечерняя Уфа.
2007. № 62-63(10711). 4 апреля.
3.16. Распоряжение администрации г. Красноярска от 20 июня 2007 г. №
145-р «Об утверждении Перечня должностных лиц органов местного самоуправления
и муниципальных учреждений города, уполномоченных составлять
протоколы об административных правонарушениях» // Городские новости.
2007. № 88. 27 июня; 11 июля.
3.17. Решение Совета Муниципального образования городского округа
«Сыктывкар» от 14 ноября 2008 г. № 15/11-307 «Об утверждении структуры
Администрации Муниципального образования городского округа «Сыктывкар»
// Панорама столицы. 2008. № 46. 20 ноября.
4. Иные акты органов государственной власти
4.1. Распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2001 г. № 910-р (ред.
от 06.06.2002) «О программе социально-экономического развития Российской
Федерации на среднесрочную перспективу (2002 – 2004 годы)» // СЗ РФ. 2001.
№ 31. Ст. 3295.
4.2. Распоряжение Правительства РФ от 15 августа 2003 г. № 1163-р
«Об утверждении Программы социально-экономического развития Российской
Федерации на среднесрочную перспективу (2003 – 2005 годы)» // СЗ РФ. 2003.
№ 34. Ст. 3396.
4.3. Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р
(ред. от 10.03.2009) «О Концепции административной реформы в Российской
Федерации в 2006 – 2010 годах» // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
406

4.4. Федеральная программа «Реформирование государственной службы
Российской Федерации (2003 – 2005 гг.)», утвержденная Указом Президента РФ
от 19 ноября 2002 г. № 1336 // СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4664.
4.5. Распоряжение Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р «О
Программе социально-экономического развития Российской Федерации на
среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы)» // СЗ РФ. 2006. № 5. Ст. 589.
4.6. Распоряжение Правительства РФ от 22 января 2007 г. № 64-р (ред.
от 31.12.2008) «О создании федерального государственного учреждения «Государственный
природный заповедник «Кологривский лес» // СЗ РФ. 2007. № 6.
Ст. 773.
4.7. Годовой отчет о деятельности Федеральной службы по экологическому,
технологическому и атомному надзору в 2007 году / Колл. авт. – Под
общ. ред. К. Б. Пуликовского. – М.: Открытое акционерное общество «Научнотехнический
центр по безопасности в промышленности», 2008. – 548 с.
4.8. Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации,
утверждена Президентом РФ 7 февраля 2008 г. № Пр-212 // Российская
газета. 2008. № 34. 16 февраля.
4.9. Распоряжение Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р (ред. от
10.03.2009) «О Концепции формирования в Российской Федерации электронного
правительства до 2010 года» // СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2372.
4.10. Национальный план противодействия коррупции, утвержденный
Президентом РФ 31 июля 2008 г. № Пр-1568 // Российская газета. 2008. № 164.
5 августа.
4.11. Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной
службы Российской Федерации (2009 – 2013 годы)», утвержденная
Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 // СЗ РФ. 2009. № 11. Ст.
1277.
4.12. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до
2020 года, утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 // СЗ РФ.
2009. № 20. Ст. 2444.
407

4.13. Письмо Россельхознадзора от 10 июля 2009 г. № ФС-АС-5/7049 «О
полномочиях в области сортового и семенного контроля» //
4.14. Указание Генпрокуратуры РФ от 13 августа 2009 г. № 260/7 «Об
усилении прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов малого и
среднего предпринимательства, устранением административных барьеров
предпринимательской деятельности, исполнением законов органами исполнительной
власти, обладающими контрольно-надзорными полномочиями и реализующими
разрешительные процедуры». Документ опубликован не был. Доступ
из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4.15. Бюллетень «О состоянии безопасности на водных объектах, государственного
и технического надзора за маломерными судами и базами (сооружениями)
для их стоянок и их пользованием во внутренних водах и в территориальном
море Российской Федерации в 2008 году». – М.: Управление государственной
инспекции по маломерным судам МЧС России, 2009. – 36 с.
4.16. Государственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий
Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
характера в 2008 году» – М.: МЧС России; ФГУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ),
2009. – 267 с.
4.17. О санитарно-эпидемиологической обстановке в Российской Федерации
в 2008 году: Государственный доклад. – М.: Федеральный центр гигиены
и эпидемиологии Роспотребнадзора, 2009. – 467 с.
5. Акты органов судебной власти
5.1. Решение Мосгорсуда от 28 марта 2002 г. № 3-142/2002 «Об отказе в
признании недействительным пункта 3.1 положения о государственной городской
инспекции по контролю за использованием объектов нежилого фонда в
городе Москве». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой
системы «КонсультантПлюс». Сводное региональное законодательство.
5.2. Определение Верховного Суда РФ от 16 сентября 2002 г. № 21-Г02-
5. «Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично незаконным
распоряжения Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 22.10.2001,
408

поскольку оспариваемые нормы не противоречат федеральному законодательству
и не нарушают прав, свобод и законных интересов заявителя». Документ
опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Региональное законодательство.
5.3. Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской
Федерации за третий квартал 2001 года // Бюллетень Верховного Суда
РФ. 2002. № 4.
5.4. Определение Верховного Суда РФ от 15 июня 2005 г. № 9-Г05-8. «О
признании недействующими статей 2.6, 2.7 и 3.7 Кодекса Нижегородской области
об административных правонарушениях, поскольку данные статьи противоречат
действующему федеральному законодательству». Документ опубликован
не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Региональное
законодательство.
5.5. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации
за четвертый квартал 2005 года. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2006. № 5.
5.6. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 4 июня 2007 г. №
3611/07 по делу № А07-22155/06-А-РСА. «О передаче дела по заявлению о
привлечении к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ
для пересмотра в порядке надзора, так как индивидуальный предприниматель
осуществлял реализацию не лекарственных препаратов, а аптечки в целом, как
комплектного продукта медицинского назначения, поэтому у судов отсутствовали
основания для привлечения к ответственности, а деятельность по распространению
изделий медицинского назначения лицензированию не подлежит».
Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Региональное законодательство.
5.7. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 4 июня 2007 г. №
3682/07 по делу № А60-23072/06-С9. «О передаче дела по заявлению о привлечении
к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ для пересмотра
в порядке надзора, так как индивидуальный предприниматель осуществлял
реализацию не лекарственных препаратов, а аптечки в целом как ком-
409

плектного продукта медицинского назначения, а деятельность по распространению
изделий медицинского назначения лицензированию не подлежит». Документ
опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Региональное законодательство.
5.8. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 26 октября 2007
г. № 13650/07 по делу № А56-19053/2006. «Об отказе в передаче дела по заявлению
о признании незаконными действий государственного учреждения, выразившихся
в отказе в выдаче ветеринарного сопроводительного документа -
ветеринарной справки, для пересмотра в порядке надзора, так как выдача ветеринарных
сопроводительных документов на платной основе не относится к мероприятиям,
связанным с осуществлением государственного ветеринарного
контроля (надзора)». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой
системы «КонсультантПлюс». Региональное законодательство.
5.9. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 января 2008 г.
№ 17928/07 по делу № А40-70198/06-84-413. «Об отказе в передаче дела по заявлению
о признании недействительным предписания государственного органа
для пересмотра в порядке надзора, так как суды, отказывая в удовлетворении,
обоснованно исходили из того, что на момент проведения проверки помещений
заявителя рабочие места не соответствовали нормативным величинам и условиям,
предусмотренным гигиеническими требованиями к персональным ЭВМ и
организации работы». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-
правовой системы «КонсультантПлюс». Региональное законодательство.
5.10. Определение Конституционного Суда РФ от 15 апреля 2008 г. №
286-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Литвинова
Михаила Михайловича на нарушение его конституционных прав частью 4
статьи 25.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы
«КонсультантПлюс». Региональное законодательство.
5.11. Определение Верховного Суда РФ от 6 августа 2008 г. № 58-Г08-9.
«Об отмене решения Хабаровского краевого суда от 15.05.2008, которым удов-
410

летворено заявление о признании частично не действующим Административного
регламента министерства промышленности, транспорта и связи Хабаровского
края по исполнению государственной функции по лицензированию заготовки,
переработки и реализации лома черных и цветных металлов, утвержденного
постановлением Правительства Хабаровского края от 29.01.2008 № 27-
пр.». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Региональное законодательство.
5.12. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 15 октября 2008
г. № 12826/08 по делу № А14-392/2007-11/19. «Об отказе в передаче дела по заявлению
о признании незаконными действий уполномоченного лица по проведению
внеплановой проверки деятельности общества для пересмотра в порядке
надзора судебных актов, так как суд, отказывая в удовлетворении, обоснованно
исходил из того, что действия инспектора при проведении проверки не нарушают
требования законодательства, права и законные интересы общества». Документ
опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Региональное законодательство.
5.13. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 19 декабря 2008
г. № 16474/08 по делу № А61-1877/07-7. «Об отказе в передаче дела по заявлению
о признании незаконным и отмене постановления уполномоченного органа
о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст.
8.14 КоАП РФ, признании незаконными действий должностных лиц уполномоченного
органа по проведению проверки, взыскании морального вреда для пересмотра
в порядке надзора судебных актов, так как уполномоченный орган не
вышел за пределы предоставленных ему полномочий». Документ опубликован
не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Региональное
законодательство.
5.14. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 15 октября 2008
г. № 12826/08 по делу № А14-392/2007-11/19. «Об отказе в передаче дела по заявлению
о признании незаконными действий уполномоченного лица по проведению
внеплановой проверки деятельности общества для пересмотра в порядке
411

надзора судебных актов, так как суд, отказывая в удовлетворении, обоснованно
исходил из того, что действия инспектора при проведении проверки не нарушают
требования законодательства, права и законные интересы общества». Документ
опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Региональное законодательство.
5.15. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 19 декабря 2008
г. № 16474/08 по делу № А61-1877/07-7. «Об отказе в передаче дела по заявлению
о признании незаконным и отмене постановления уполномоченного органа
о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст.
8.14 КоАП РФ, признании незаконными действий должностных лиц уполномоченного
органа по проведению проверки, взыскании морального вреда для пересмотра
в порядке надзора судебных актов, так как уполномоченный орган не
вышел за пределы предоставленных ему полномочий». Документ опубликован
не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Региональное
законодательство.
5.16. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 января 2009 г.
№ ВАС-14278/08 по делу № А-32-3017/08-34/51. «О передаче дела по заявлению
о взыскании с государственного научного учреждения задолженности по
налогам и пени для пересмотра в порядке надзора, так как государственный
контроль в сфере экономической деятельности должен обеспечиваться бюджетными
средствами, формируемыми за счет налогов и сборов либо доходов,
получаемых посредством оказания публичных услуг подконтрольным лицам».
Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Региональное законодательство.
5.17. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 января 2009 г.
№ ВАС-14278/08 по делу № А-32-3017/08-34/51. «О передаче дела по заявлению
о взыскании с государственного научного учреждения задолженности по
налогам и пени для пересмотра в порядке надзора, так как государственный
контроль в сфере экономической деятельности должен обеспечиваться бюджетными
средствами, формируемыми за счет налогов и сборов либо доходов,
412

получаемых посредством оказания публичных услуг подконтрольным лицам».
Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Региональное законодательство.
5.18. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 марта 2009 г. №
1875/09 по делу № А07-3733/2008-А-ГНГ. «Об отказе в передаче дела по заявлению
о признании незаконным распоряжения надзорного органа о проведении
плановой проверки деятельности ООО для пересмотра в порядке надзора судебных
актов, так как суд, отказывая в удовлетворении заявления, обоснованно
исходил из того, что при проведении плановых мероприятий по контролю не
было допущено нарушений ст. 7 ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при проведении государственного контроля
(надзора)" от 08.08.2001 № 134-ФЗ». Документ опубликован не был. Доступ из
справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Региональное законодательство.
5.19. Постановление Конституционного Суда РФ от 17 марта 2009 г. №
5-П «По делу о проверке конституционности положения, содержащегося в абзацах
четвертом и пятом пункта 10 статьи 89 Налогового кодекса Российской
Федерации, в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью
«Варм» // СЗ РФ. 2009. № 14. Ст. 1770.
5.20. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 марта 2009 г.
№ 2486/09 по делу № А-32-24819/2007-5/96. «Об отказе в передаче дела по заявлению
о признании незаконными действий должностных лиц уполномоченного
органа по проведению внеплановой проверки и осмотра помещения здания,
принадлежащего предпринимателю, для пересмотра в порядке надзора судебных
актов, так как должностными лицами не нарушены требования Федерального
закона от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля
(надзора)». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы
«КонсультантПлюс». Региональное законодательство.
5.21. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 20 апреля 2009 г.
№ ВАС-4059/09 по делу № А53-13882/207-С6-48. «Об отказе в передаче дела по
413

заявлению о признании незаконным предписания уполномоченного органа о
приостановлении строительства для пересмотра в порядке надзора судебных
актов отказано, так как при удовлетворении заявления судом сделан обоснованный
вывод об отсутствии у начальника отдела по строительству и архитектуре
органа местного самоуправления полномочий по вынесению оспариваемого
предписания». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой
системы «КонсультантПлюс». Региональное законодательство.
5.22. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 5 мая 2009 г. №
ВАС-4871/09 по делу № А33-5381/2008. «Об отказе в передаче дела по заявлению
о признании незаконными действий по проведению комплексной плановой
проверки соблюдения требований водного и земельного законодательства для
пересмотра в порядке надзора судебных актов, так как, удовлетворяя заявление,
суд правомерно исходил из того, что из материалов дела не следует, что проводилась
проверка опасных производственных объектов». Документ опубликован
не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Региональное
законодательство.
5.23. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 6 мая 2009 г. №
4983/09 по делу № А03-8914/2008-10. «Об отказе в передаче дела о признании
незаконным акта Росприроднадзора о назначении административного наказания
по ст. 7.6 КоАП РФ для пересмотра в порядке надзора, так как общество в
нарушение ФЗ «Об охране окружающей среды» осуществляло пользование
водным объектом при отсутствии разрешительных документов, а проведенная
ответчиком проверка не подпадает под сферу деятельности ФЗ «О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного
контроля (надзора)». Документ опубликован не был. Доступ из
справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Региональное законодательство.
5.24. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 26 мая 2009 г. №
ВАС-2135/09 по делу № А67-349/08. «Об отказе в передаче дела по заявлению о
признании незаконными отказа в выдаче ветеринарно-сопроводительных документов,
действий учреждения по взиманию платы за оформление и выдачу до-
414

кументов для пересмотра в порядке надзора судебных актов, так как суд, отказывая
в удовлетворении заявления, обоснованно исходил из того, что услуги по
выдаче на основании обращений юридических и физических лиц ветеринарных
сопроводительных документов не относятся к мероприятиям по ветеринарному
контролю (надзору)». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-
правовой системы «КонсультантПлюс». Региональное законодательство.
5.25. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 16
июня 2009 г. № 1988/09 «Проверочная закупка должностным лицом налогового
органа при осуществлении контроля за соблюдением законодательства о применении
контрольно-кассовой техники не может расцениваться как полученное
в соответствии с требованиями закона доказательство, подтверждающее событие
правонарушения». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-
правовой системы «КонсультантПлюс». Региональное законодательство.
5.26. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 19 июня 2009 г.
№ ВАС-7535/09 по делу № А40-58983/08-119-277. «Об отказе в передаче дела о
признании незаконным акта налогового органа о немедленном прекращении
деятельности структурного подразделения и подаче заявления о регистрации
изменений количества объектов обложения налогом на игорный бизнес для пересмотра
в порядке надзора, так как налогоплательщик после 01.07.2007 не обладал
правом на осуществление деятельности по организации и проведению
азартных игр в данном заведении, поскольку игорные заведения не могут быть
расположены в объектах жилищного фонда». Документ опубликован не был.
Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Региональное законодательство.
5.27. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 июня 2009 г.
№ ВАС-7126/09 по делу № А57-13000/08-16. «Об отказе в передаче дела по заявлению
о признании незаконными действий жилищной инспекции по вынесению
предписания о выполнении работ по устранению выявленных нарушений
при использовании, содержании и ремонте жилищного фонда и придомовых
территорий для пересмотра в порядке надзора судебных актов, так как предпи-
415

сание вынесено уполномоченным органом, в пределах его полномочий и в отношении
надлежащего лица». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-
правовой системы «КонсультантПлюс». Региональное законодательство.
5.28. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 июня 2009 г.
№ ВАС-7619/09 по делу № А06-6476/2008-23. «Об отказе в передаче дела по
заявлению о привлечении к административной ответственности за осуществление
предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных
лицензией, для пересмотра в порядке надзора судебных актов, так как суд
обоснованно отказал в удовлетворении заявленных требований, установив, что
проверка деятельности предпринимателя произведена с нарушением ФЗ «О защите
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении
государственного контроля (надзора)». Документ опубликован не был. Доступ
из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Региональное законодательство.
5.29. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 15 июля 2009 г.
№ ВАС-9090/09 по делу № А65-9347/2008. «Об отказе в передаче дела по заявлению
о признании незаконными действий ветеринарного объединения в части
взимания платы за проведение мероприятий по контролю за качеством продукции
для пересмотра в порядке надзора судебных актов, так как обжалуемые
действия объединения не противоречат закону и не нарушают прав и законных
интересов предпринимателя». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-
правовой системы «КонсультантПлюс». Региональное законодательство.
5.30. Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской
Федерации за четвертый квартал 2008 года // Бюллетень Верховного
Суда РФ. 2009. № 5.
6. Нормативные правовые акты зарубежных стран
6.1. Закон Республики Узбекистан от 24 декабря 1998 года № 717-I
(ред. от 31.12.2008) «О государственном контроле деятельности хозяйствующих
субъектов» // Ведомости Олий Мажлиса Республики Узбекистан. 1999. №
1. Ст. 8.
416

6.2. Закон Республики Казахстан от 30 декабря 1998 года № 339-1 (ред.
от 27.07.2007) «О государственном контроле за оборотом отдельных видов
оружия» // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1998. № 24. Ст. 448.
6.3. Общий административный кодекс Грузии от 25 июня 1999 года №
2181-Пс
6.4. Административно-процессуальный кодекс Грузии от 23 июля 1999
года № 2352-вс
6.5. Закон Грузии от 8 июня 2001 года № 921-IIс «О контроле за предпринимательской
деятельностью»
6.6. Закон Республики Казахстан от 22 декабря 2003 г. № 510-2 «О государственной
правовой статистике и специальных учетах»
6.7. Закон Азербайджанской Республики от 12 мая 2006 года № 102-IIIГ
(ред. от 05.06.2007) «О фитосанитарном контроле» // Собрание законодательства
Азербайджанской Республики. 2006. № 8. Ст. 655.
6.8. Закон Украины от 5 апреля 2007 года № 877-V (ред. от 23.06.2009)
«Об основных началах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной
деятельности» // Ведомости Верховной Рады. 2007. № 29. Ст. 389.
6.9. Закон Республики Молдова от 3 февраля 2009 года № 10-XVI «О
государственном надзоре за общественным здоровьем» // Monitorul Oficial.
2009. № 67. Ст.183.
6.10. Декрет Кабинета Министров Украины от 8 апреля 1993 года № 30-
93 (ред. от 19.01.2006) «О государственном надзоре за соблюдением стандартов,
норм и правил и ответственность за их нарушение» // Ведомости Верховного
Совета Украины. 1993. № 23. Ст. 247.
6.11. Постановление Кабинета Министров Республики Узбекистан от 17
мая 1993 года № 227 (ред. от 10.11.2006) «Об утверждении Положения о государственном
пожарном надзоре в Республике Узбекистан»
6.12. Постановление Кабинета Министров Украины от 21 февраля 1995
года № 134 (ред. от 08.11.2006) «Об утверждении Положения о порядке осуществления
государственного горного надзора»
417

6.13. Постановление Кабинета Министров Украины от 4 марта 1997 года
№ 204 (ред. от 05.03.2009) «Об утверждении Порядка осуществления надзора за
обеспечением безопасности движения на транспорте» // Офіційний вісник
України. 1997. № 11. Стор. 85. Код акту 331/1997.
6.14. Постановление Кабинета Министров Украины от 15 февраля 1999
года № 189 (ред. от 25.01.2006) «Об утверждении Порядка осуществления государственного
надзора в электроэнергетике» // Официальный вестник Украины.
1999. № 7. Ст. 240.
6.15. Постановление Кабинета Министров Республики Узбекистан от 30
марта 1999 года № 143 «О вопросах организации и деятельности Государственной
инспекции по контролю и надзору за техническим состоянием и безопасностью
работы крупных и особо важных водохозяйственных объектов при Кабинете
Министров Республики Узбекистан (Госводхознадзор)»
6.16. Постановление Кабинета Министров Азербайджанской Республики
от 27 сентября 1999 года № 158 (ред. от 10.06.2009) «О регулировании деятельности
Главной государственной инспекции технического надзора Министерства
сельского хозяйства Азербайджанской Республики и утверждении его положения»
// Собрание законодательства Азербайджанской Республики. 1999. № 9.
Ст. 566.
6.17. Постановление Кабинета Министров Азербайджанской Республики
от 3 февраля 2000 года № 15 (ред. от 11.04.2007) «Об утверждении порядка
осуществления государственного надзора за состоянием, использованием, сохранностью,
защитой лесного фонда и восстановлением лесов»
6.18. Постановление Правительства Республики Молдова от 3 мая 2000
года № 423 (ред. от 19.09.2008) Об утверждении Положения о государственном
санитарно-эпидемиологическом надзоре в Республике Молдова // Monitorul
Oficial. 2000. № 54 – 56.
6.19. Постановление Правительства Республики Молдова от 8 апреля
2003 года № 415 (ред. от 14.03.2007) «Об утверждении Положения по техниче-
418

скому надзору, осуществляемому дорожной полицией» // Monitorul Oficial.
2003. № 70 – 72.
6.20. Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 19 марта
2003 года № 367 (ред. от 12.11.2007) «Об утверждении Положения о государственном
надзоре за оборотом табачного сырья и табачных изделий» // Национальный
реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. № 37. 5/12187.
6.21. Постановление Кабинета Министров Республики Узбекистан от 26
февраля 2004 года № 90 (ред. от 22.01.2005) «О мерах по совершенствованию
деятельности Государственной инспекции Республики Узбекистан по надзору
за безопасностью полетов»
6.22. Постановление Кабинета Министров Республики Узбекистан от 2
марта 2004 года № 101 (ред. от 22.01.2005) «О мерах по совершенствованию
деятельности Государственной инспекции Республики Узбекистан по надзору
за безопасностью железнодорожных перевозок»
6.23. Постановление Кабинета Министров Республики Узбекистан от 10
июля 2004 года № 323 (ред. от 10.12.2008) «Об организации деятельности Государственной
инспекции по надзору за безопасным ведением работ в промышленности,
горном деле и коммунально-бытовом секторе»
6.24. Постановление Кабинета Министров Республики Узбекистан от 16
февраля 2005 года № 66 (ред. от 01.04.2005) «Об утверждении положений об
Инспекции государственного геодезического надзора при Государственном комитете
Республики Узбекистан по земельным ресурсам, геодезии, картографии
и государственному кадастру, о государственном контроле за использованием и
охраной земель, о порядке создания и ведения Единой системы государственных
кадастров»
6.25. Постановление Правительства Кыргызской Республики от 15 марта
2006 года № 166 (ред. от 13.08.2008) «Вопросы Государственной инспекции по
надзору за промышленной безопасностью и горному надзору при Министерстве
чрезвычайных ситуаций Кыргызской Республики»
419

6.26. Постановление Правительства Кыргызской Республики от 27 сентября
2006 года № 702 «Об утверждении Положения о порядке проведения государственного
надзора»
6.27. Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 17 ноября
2006 года № 1546 (ред. от 10.01.2008) «Об утверждении Положения об
осуществлении государственного санитарного надзора в Республике Беларусь»
// Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь 2006. № 198.
5/24255
6.28. Постановление Правительства Республики Таджикистан от 28 декабря
2006 года № 618 (ред. от 02.12.2008) «О Главном управлении по государственному
надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горному
надзору при Правительстве Республики Таджикистан»
6.29. Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 24 января
2007 года № 78 «Об утверждении Положения о порядке осуществления
государственного надзора за соблюдением условий промышленного производства,
аптечного изготовления, реализации, хранения, транспортировки и медицинского
применения в организациях здравоохранения лекарственных средств
и внесении изменения и дополнения в постановление Совета Министров Республики
Беларусь от 23 августа 2000 г. № 1331» // Национальный реестр правовых
актов Республики Беларусь. 2007. № 28. 5/24598
6.30. Постановление Правительства Республики Таджикистан от 3 марта
2007 года № 107 (ред. от 31.12.2008) «О Государственной службе по надзору и
регулированию в области транспорта»
6.31. Постановление Правительства Республики Таджикистан от 3 апреля
2007 года № 177 «О Государственной службе по надзору в сфере строительства
и архитектуры»
6.32. Постановление Правительства Республики Таджикистан от 3 апреля
2007 года № 186 (ред. от 01.10.2008) «О Службе государственного санитарно-эпидемиологического
надзора»
420

6.33. Постановление Правительства Республики Молдова от 23 июня
2008 года № 757 (ред. от 27.07.2009) «О Главной государственной инспекции
по надзору за рынком, метрологии и защите прав потребителей» // Monitorul
Oficial. 2008. № 112 – 114.
6.34. Постановление Правительства Республики Молдова от 24 июня
2008 года № 765 (ред. от 12.08.2009) «O Главной государственной инспекции
по техническому надзору опасных производственных объектов» // Monitorul
Oficial. 2008. № 112 – 114.
6.35. Постановление Правительства Республики Таджикистан от 1 октября
2008 года № 484 «О Службе по государственному надзору за медицинской
деятельностью»
6.36. Постановление Правительства Республики Молдова от 9 декабря
2008 года № 1402 (ред. от 27.07.2009) «О создании Главной инспекции по фитосанитарному
надзору и семенному контролю» // Monitorul Oficial. 2008. №
221 – 222. Ст.1410.
6.37. Постановление Правительства Республики Таджикистан от 1 октября
2008 года № 483 «О Службе государственного надзора за фармацевтической
деятельностью»
6.38. Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 31 декабря
2008 года № 2056 (ред. от 29.07.2009) «О некоторых вопросах осуществления
государственного надзора в области промышленной безопасности, безопасности
перевозки опасных грузов, обеспечения ядерной и радиационной
безопасности» // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.
2009. № 15. 5/29097.
6.39.
7. Книги
7.1. Аверьянов В. Б. Функции и организационная структура государственного
управления. – М., 1984.
421

7.2. Административная реформа в России. Научно-практическое пособие
/ Под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. – М.: Юридическая фирма
«КОНТРАКТ»: ИНФРА-М, 2006. – 352 с.
7.3. Административная реформа в субъектах Российской Федерации /
Под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. – М.: Юридическая фирма «КОН-
ТРАКТ»: ИНФРА-М, 2008. – 352 с.
7.4. Административное право Российской Федерации / Отв. ред. Н. Ю.
Хаманева. – М.: Юристъ, 2004. – 556 с.
7.5. Административное право: Учебник. / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л.
Попова. – М., 1999.
7.6. Александров Н. Г. Законность и правоотношения в советском обществе.
– М.: Госюриздат, 1955. – 176 с.
7.7. Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом
государстве. – М.: Юридическая литература, 1966. – 187 с.
7.8. Алексеев С. С. Общая теория права. В двух томах. Т. I – М.: Юрид.
лит. 1981. – 360 с.
7.9. Алексеев С. С. Общая теория права. В двух томах. Т. II – М.: Юрид.
лит. 1982. – 360 с.
7.10. Алексеев С. С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного
исследования. – М., 1999. – 712 с.
7.11. Алексеев С. С. Структура советского права. – М., 1975. – 264 с.
7.12. Ананов И. Н. Министерства в СССР. – М.: Госюриздат, I960. – 287
с.
7.13. Анохин Ю. В. Контрольно-надзорный механизм обеспечения прав и
свобод личности: Монография – Барнаул: Барнаульский юридический институт
МВД России, 2005. – 113 с.
7.14. Аппарат управления социалистического государства, т. 1. – М.,
1976. – 320 с.
422

7.15. Архипова Т. Г., Малышева Е. П. Современная организация государственных
учреждений России: Учебник. – М.: Рос. гос. гуманит. ун-т, 2007. –
605 с.
7.16. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекций.
– М.: Юридическая литература, 1997. – 400 с.
7.17. Афанасьев В. Г. Системность и общество. – М.: Политиздат, 1980. –
368 с.
7.18. Афанасьев В. Г. Научное управление обществом: Опыт системного
исследования. – М.: Политиздат, 1973. – 390 с.
7.19. Афанасьев В. Г. Социальная информация и управление обществом.
– М.: Политиздат, 1975. – 408 с.
7.20. Бабаев С. Н. Прокурорский надзор как способ обеспечения законности
правовых актов управления: Монография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос.
ун-та, 2005. – 208 с.
7.21. Барцис И. Н. Реформа государственного управления в России: правовой
аспект. – М.: «Формула права», 2008. – 508 с.
7.22. Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов. –
М.: Издательская группа НОРМА – ИНФРА, 2000. – 640 с.
7.23. Бахрах Д. Н. Очерки теории российского права. – М.: Норм, 2008. –
288 с.
7.24. Бачило И. Л. Функции органов управления. Правовые проблемы
оформления и реализации – М.: Юридическая литература, 1976. – 200 с.
7.25. Бельский К. С. Полицейское право: Лекционный курс. – М.: Издательство
«Дело и Сервис», 2004. – 816 с.
7.26. Беляев В. П. Контроль и надзор в Российском государстве. – М.:
Проспект, 2005. – 272 с.
7.27. Берендтс Э. Опыт системы административного права. Том первый.
– Ярославль: Типо-литогр. Э. Г. Фальк, 1898. – 246 с.
7.28. Боброва Н. А. Гарантии реализации государственно-правовых норм.
– Воронеж, 1984. – 163 с.
423

7.29. Бобылев А. И., Горшкова Н. Г., Ивакин В. И. Исполнительная
власть в России: теория и практика ее осуществления. – М., 2003. – 304 с.
7.30. Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность (очерк
теории). – М.: Юридическая литература, 1976. – 215 с.
7.31. Ведель Ж. Административное право Франции / Пер. с французского.
– М.: Прогресс, 1973. – 512 с.
7.32. Ветров И. И., Зацепин М. И. Милиция и безопасность предпринимательства.
– М., 1995.
7.33. Витрук И. В. Основы теории правового положения личности в социалистическом
обществе. – М.: Наука, 1979. – 229 с.
7.34. Витрук Н. В. Правовой статус личности в СССР. – М.: Юрид. лит.,
1985. – 176 с.
7.35. Вишняков В. Г. Структура и штаты органов советского государственного
управления. – М.: Наука, 1972. – 278 с.
7.36. Власов В. А. Обеспечение социалистической законности в советском
государственном управлении. – М., 1958. – 67 с.
7.37. Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. Учебное
пособие. – М.: Издательство МГУ, Издательская группа ИНФРА • М–НОРМА,
1997. – 304 с.
7.38. Воронин Ю. М. Государственный финансовый контроль: вопросы
теории и практики. – М., 2005.
7.39. Габричидзе Б. Н. Конституционный статус органов Советского государства.
– М.: Юрид. лит., 1982. – 184 с.
7.40. Галлиган Д., Полянский В. В., Старилов Ю. Н. Административное
право: история развития и основные современные тенденции. – М., Юристъ,
2002. – 410 с.
7.41. Гелинг К. Опыт гражданской медицинской полиции, примененный
к законам Российской Империи. – Вильна, 1842.
7.42. Генкин Д. М. Право собственности в СССР. – М.: Госюриздат, 1961.
– 223 с.
424

7.43. Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности.
– М.: Юридическая литература, 1987. – 176 с.
7.44. Градовский А. Д. Начала русского государственного права: в 2 т. Т.
1: О государственном устройстве – М.: Издательство «Зерцало», 2006. – 470 с.
7.45. Градовский А. Д. Начала русского государственного права: в 2 т. Т.
2: Органы управления – М.: Издательство «Зерцало», 2006. – 542 с.
7.46. Гурней Б. Введение в науку управления. – М.: Прогресс, 1969. – 430
с.
7.47. Гущин А. В. Лицензирование в Российской Федерации. Правовые и
организационные основы. – М., 2004. – 166 с.
7.48. Давид Р. Основные правовые системы современности. – М.: Прогресс,
1988. – 496 с.
7.49. Денисов Р. И. Административный надзор в сфере дорожного движения.
– М., 1981.
7.50. Дитятковский М. Ю. Осуществление органами местного самоуправления
отдельных государственных полномочий: Проблемы муниципально-правовой
теории и практики. – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. –
286 с.
7.51. Евтихиев И. И. Основы управления народным хозяйством в СССР.
– М.: Изд-во Моск. унт-та, 1955. – 52 с.
7.52. Евтихиев И. И., Власов В. А. Административное право СССР.
Учебник для юридических институтов и факультетов – М.: Юридическое издательство
Министерства юстиции СССР, 1946. – 430 с.
7.53. Егоров С. Н. Аксиоматические основы теории права. – СПб.: Издательство
«Лексикон», 2001. – 272 с.
7.54. Елистратов А. И. Основные начала административного права. – 2-е
изд., испр. и доп. – М.: Г. А. Леман и С. И. Сахаров, 1917. – 304 с.
7.55. Елистратов А. И. Очерк государственного права (конституционное
право). – М., 1915. – 167 с.
425

7.56. Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка
– М.: Юридическая литература, 1965. – 215 с.
7.57. Еропкин М. И. Избранные научные труды / Под общ. научн. ред. А.
П. Шергина, В. Г. Татаряна – М.: Эксмо, 2010. – 688 с.
7.58. Законность в Российской Федерации. – М.: Институт законодательства
и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации,
НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2008. –
624 с.
7.59. Звирбуль В. К. Деятельность прокуратуры по предупреждению преступности.
Научные основы – М.: Юридическая литература, 1971. – 168 с.
7.60. Здир Я. А. Государственные инспекции в СССР. – М.: Госюриздат,
1960. – 134 с.
7.61. Зивс С. Л. Источники права. – М.: Наука, 1981. – 239 с.
7.62. Зырянов С. М. Административный надзор федеральных органов исполнительной
власти: Монография. – М., 2004. – 136 с.
7.63. Игнатюк Н. А. Компетенция органов исполнительной власти субъекта
Российской Федерации. – М., 1999. – 645 с.
7.64. Игнатюк Н. А. Компетенция федеральных министерств Российской
Федерации: Монография. – М.: Юридический Дом «Юстицинформ», 2003. –
176 с.
7.65. Иеринг Р. Борьба за право. – СПб.: Тип. Я. Трей, 1895. – 94 с.
7.66. Иоффе О. С. Правоотношение по советскому гражданскому праву. –
Л., 1949. – 143 с.
7.67. Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. – М.: Госюриздат,
1961. – 381 с.
7.68. Исаков Б. В. Юридические факты в советском праве. – М.: Юридическая
литература, 1984. – 144 с.
7.69. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития.
/ Отв. ред. д-р юрид. наук. И. Л. Бачило. – М.: Юристъ, 1998. – 432 с.
426

7.70. Исполнительная власть: организация и взаимодействие / Отв. ред.
Ю. А. Тихомиров – М.: Юридический Дом «Юстицинформ», 2000. – 240 с.
7.71. Карасева М. В. Финансовые правоотношения. – М.: Норма, 2001. –
288 с.
7.72. Керженцев П. М. Принципы организации. – М., 1968.
7.73. Керимов А. Д. Методология права. Предмет, функции, проблемы
философии права. – М.: Аванта+, 2000. – 560 с.
7.74. Керимов А. Д. Обеспечение законности в СССР. – М.: Государственное
издательство юридической литературы, 1956. – 168 с.
7.75. Кечекьян С. Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. –
М.: Издательство АН СССР, 1958. – 187 с.
7.76. Коваль Л. В. Административно-деликтное отношение. – Киев: Вища
шк., 1979. – 230 с.
7.77. Козлов Ю. М. Координация в управлении народным хозяйством.
М., 1976.
7.78. Козлов Ю. М. Административное право. Учебник. – М.: Юристъ,
2005. – 554 с.
7.79. Козлов Ю. М. Административные правоотношения. – М.: Юридическая
литература, 1976. – 184 с.
7.80. Козлов Ю. М. Управление народным хозяйством СССР: сущность,
функции и методы. Ч. 1. – М.: Изд-во Моск. ун-та, 1969. – 159 с.
7.81. Комаров С. А. Общая теория государства и права: Учебник. – СПб.,
2001. – 352 с.
7.82. Контролирующие органы и организации в России: Компетенция и
полномочия / Под ред. А. П. Гуляева. – М.: МАЭП. ИИК «Калита», 2000.
7.83. Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я.
Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. – М.: ОАО «Издательский
дом «Городец», 2004. – 848 с.
7.84. Кузнецов И. Н. Компетенция высших органов власти и управления
СССР. М.: Юридическая литература, 1969 – 246 с.
427

7.85. Кучеров И. И., Судков О. Ю., Орешкин И. А. Налоговый контроль и
ответственность за нарушения законодательства о налогах и сборах. – М.:
ЮрИнфоР, 2001. – 256 с.
7.86. Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. – М.: Юридическая
литература, 1972. – 280 с.
7.87. Лазарев Б. М. Управление советской торговлей. – М.: Юридическая
литература, 1967. – 184 с.
7.88. Лазарев В. В. Пробелы в праве и пути их устранения. – М.: Юридическая
литература, 1974. – 184 с.
7.89. Лазарев В. В., Липень С. В. Теория государства и права: Учебник
для вузов. – М., 2000.
7.90. Лунев А. Е. Государственный контроль в СССР. – М.: Госюриздат,
1951. – 80 с.
7.91. Лунев А. Е. Обеспечение законности в советском государственном
управлении. – М.: Юридическая литература, 1963. – 157 с.
7.92. Лунев А. Е., Студеникин С. С., Ямпольская Ц. А. Социалистическая
законность в советском государственном управлении. – М.: Юрид. изд-во МЮ
СССР, 1948. – 136 с.
7.93. Манохин В. М. Советская государственная служба. – М.: Юридическая
литература, 1966. – 195 с.
7.94. Марков К. В. Государственный контроль: опыт и проблемы. – М.:
Известия, 2005. – 299 с.
7.95. Мартынов А. В. Теоретико-правовой анализ развития административного
надзора в России: Монография. – Нижний Новгород – Саров: СГТ,
2009. – 112 с.
7.96. Мартынов А. В. Административный надзор в России: теоретические
основы построения: монография / под ред. Ю. Н. Старилова. – М.: ЮНИТИ-
ДАНА: Закон и право, 2010. – 183 с.
428

7.97. Масленников М. Я. Российский административный процесс: перспективы
легитимации, централизации и систематизации – М.: Изд-во СГУ,
2009. – 275 с.
7.98. Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. – М.,
2001.
7.99. Маршунов М. Н. Прокурорско-надзорное право. Проблемы правового
регулирования – СПб.: Изд-во С.-Петербург. ун-та, 1991. – 128 с.
7.100.Машаров И. М. Административно-публичная деятельность в России.
Проблемы правового регулирования: Монография. – М.: Издательская
группа «Юрист», 2004.
7.101.Морозова Л. А. Теория государства и права: Учебник. – М., 2003.
7.102.Научные основы государственного управления в СССР. – М.: Наука,
1968. – 439 с.
7.103.Недбайло П. Е. Применение советских правовых норм. – М.: Госюриздат,
1960. – 511 с.
7.104.Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х томах.
Отв. ред. М. Н. Маречнко. Том 1. – М.,
7.105.Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х томах.
Отв. ред. М. Н. Марченко. Том 3. – М., 2002.
7.106.Общая теория права и государства / Под ред. В. В. Лазарева. – М.,
1997.
7.107. Общая теория советского права / Под ред. С. М. Братуся, И. С. Самощенко.
– М.: Юридическая литература, 1966. – 491 с.
7.108. Общее административное право: учебник / Под ред. Ю. Н. Старилова.
– Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. унт-та, 2007. – 848 с.
7.109. Овсепян Ж. И. Система высших органов государственной власти в
России (диалектика конституционно-правовых основ с начала XX по начало
XXI в.). – Ростов-на-Дону, 2006.
7.110. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. –
М., 1999.
429

7.111. Ориу М. Основы публичного права. – М.: Изд-во Ком. Акад., 1929.
– 759 с.
7.112. Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения. –
Л., 1972 – 159 с.
7.113. Петров Г. И. Советское административное право. Общая часть.
Изд-во Ленингр. ун-та, 1970. – 304 с.
7.114. Покровский И. А. История римского права. – Петроград: Изд.
юрид. кн. склада «Право», 1915. – 578 с.
7.115. Попов Л. Л., Шергин А. П. Управление, гражданин, ответственность.
Сущность, применение и эффективность административных взысканий. –
Л.: Наука, 1975. – 251 с.
7.116. Права человека: Учебник для вузов / Отв. ред. чл.-корр. РАН, д.ю.н.
Е. А. Лукашева. – М., 2002. – 573 с.
7.117. Правительство Российской Федерации / Под ред. Т. Я. Хабриевой.
– М.: Норма, 2005. – 608 с.
7.118. Правовой мониторинг: научно-практическое пособие – М.: ИД
«Юриспруденция», 2009. – 416 с.
7.119. Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов /
Под общ. ред. академика РАН, д.ю.н., проф. В. С. Нерсесянца. – М.: Издательство
НОРМА, 2002.
7.120. Проблемы эффективности работы управленческих органов. – М.:
Наука, 1973. – 439 с.
7.121. Пронина В. С. Конституционный статус органов межотраслевого
управления. М.: Юрид. лит., 1981 – 158 с.
7.122. Радомир Лукич Методология права. – М.: «Прогресс», 1981 – 304 с.
7.123. Резвых В. Д. Административно-правовая охрана социалистической
собственности. – М.: Юрид. лит., 1975. – 168 с.
7.124. Ремнев В. И. Социалистическая законность в государственном
управлении – М.: Наука, 1979. – 301 с.
430

7.125. Рохлин, В. И. Прокурорский надзор и государственный контроль:
История, развитие, понятие, соотношение – СПб.: Юридический центр Пресс,
2003. – 305 с.
7.126. Рязановский В. А. Единство процесса: Учебное пособие. – М.: ОАО
«Издательский дом «Городец», 2005. – 80 с.
7.127. Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в
СССР. – М.: Наука, 1970. – 164 с.
7.128. Самощенко И. С. Охрана режима законности советским государством.
Правоохранная деятельность Советского государства - метод обеспечения
социалистической законности – М.: Госюриздат, 1960. – 200 с.
7.129. Сандевуар Пьер. Контроль за деятельностью государственной администрации
во Франции = Le controle de l'action administrative en France / Изд.
Французской организацией технического сотрудничества. – М.: Посольство
Франции в Москве: Министерство Иностранных Дел, 1994. – 105 с.
7.130. Сергеев С. С. Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта
контрольно-надзорных правоотношений: монография – М.: ЮНИТИ-
ДАНА, Закон и право, 2007. – 173 с.
7.131. Советское административное право. – М., 1973. – 624 с.
7.132. Сорокин В. Д. Административное процессуальное право. – М.:
Юридическая литература, 1972. – 239 с.
7.133. Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса. – М.: Юридическая
литература, 1968. – 144 с.
7.134. Социология: Энциклопедия / Сост. А. А. Грицанов, В. Л. Абушенко,
Г. М. Евелькин, Г. Н. Соколова, О. В. Терещенко. – Мн.: Книжный Дом,
2003. – 1312 с.
7.135. Старилов Ю. А. Курс общего административного права. В 3 т. Т. I:
История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. – М.: Издательство НОРМА,
2002. – 728 с.
7.136. Старилов Ю. Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы.
– М., 2001. – 304 с.
431

7.137. Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. –
М.: Госюриздат, 1959. – 330 с.
7.138. Старосьцяк Е. Элементы науки управления. – М.: «Прогресс»,
1965. – 423 с.
7.139. Строгович М. С. Основные вопросы советской социалистической
законности. – М.: Наука, 1966. – 252 с.
7.140. Студеникина М. С. Государственные инспекции в СССР. – М.:
Юрид. лит., 1987. – 112 с.
7.141. Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления:
Проблемы надведомственного контроля. – М.: Юрид. лит., 1974. – 160 с.
7.142. Тарасов И. Т. Основные положения Лоренца Штейна по полицейскому
праву в связи с его учением об управлении. – Киев, 1874. – 234 с.
7.143. Теория государства и права / Под ред. А. И. Денисова. – М., 1967.
7.144. Теория государства и права: Учебник. / Пиголкин А. С., Головистикова
А. Н., Дмитриев Ю. А., Саидов А. Х. Под ред. А. С. Пиголкина. – М.:
Юрайт-Издат, 2006.
7.145. Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный
курс. – М.: Изд. Тихомирова М. Ю., 2005. – 697 с.
7.146. Тихомиров Ю. А. Механизм управления в развитом социалистическом
обществе / Под ред. Б. М. Лазарева (и др.) – М.: Наука, 1978. – 336 с.
7.147. Тихомиров Ю. А. Научная организация управления. – М.: Сов. Россия,
1973. – 173 с.
7.148. Тихомиров Ю. А. Сухарев А. Я. Демидов И. Ф. Законность в Российской
Федерации. – М.: Спарк, 1998. – 215 с.
7.149. Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. – М., 2004. – 355 с.
7.150. Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. – М.: «Формула
права», 2007. – 485 с.
7.151. Толстой Ю. К. К теории правоотношения. – Л., 1959. – 88 с.
7.152. Туманов Г. А. Организация управления в сфере охраны общественного
порядка. – М.: Юридическая литература, 1971. – 232 с.
432

7.153. Туровцев В. И. Народный контроль. – М.: Знание, 1970. – 158 с.
7.154. Управленческие процедуры / Под ред. Б. М. Лазарева. – М.: Наука,
1988. – 272 с.
7.155. Франц К. Общие начала физиологии государства. – СПб.: Тип. Н.
Неклюдова , 1870. – 318 с.
7.156. Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. – М.: Юридическая
литература, 1974. – 351 с.
7.157. Хропанюк В. Н. Теория государства и права. – М., 1993. – 344 с.
7.158. Хрущев Н. С. О дальнейшем совершенствовании организации
управления промышленностью и строительством – М., 1957.
7.159. Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Общее государственное
право. Часть I. – М., 1894.
7.160. Чуманова В. В. Контроль и надзор в обеспечении функционирования
органов местного самоуправления: Монография. – Челябинск: Изд-во ООО
«Полиграф-Мастер», 2007. – 150 с.
7.161. Штобер Р. Хозяйственно-административное право. Основы и проблемы.
Мировая экономика и внутренний рынок: Пер. с нем. – М.: Волтерс
Клувер, 2008. – 400 с.
7.162. Штоф А. Горное право. Сравнительное изложение горных законов,
действующих в России и в главнейших промышленных государствах Западной
Европы. – С.-Петербург: Типография С. С. Стасюлевича, 1896. – 618 с.
7.163. Юридическая процессуальная форма: теория и практика. – М.:
Юридическая литература, 1976. – 279 с.
7.164. Юридический словарь. – М.: Юриздат, 1953.
7.165. Юсупов В. А. Право и советское государственное управление. Административно-правовой
аспект проблемы. – Казань, 1976. – 263 с.
7.166. Явич Л. С. Общая теория права. – Л.: Изд-во ЛГУ, 1976. – 285 с.
7.167. Якимов А. Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и
проблемы его реализации. Монография. – М.: «Проспект», 1999. – 200 с.
433

7.168. Якуба О. М. Административная ответственность. М.: Юрид. лит.,
1972. – 152 с.
7.169. Ямпольская Ц. А. Органы советского государственного управления
в современный период. – М.: Издательство Академии наук СССР, 1954. – 227 с.
7.170. Ямпольская Ц. А., Шорина Е. В. Административно-правовые вопросы
укрепления государственной дисциплины. – М.: Издательство Академии
наук СССР, 1955. – 184 с.
8. Статьи
8.1. Агафонов С. Понятие административной процедуры и концепции
законодательного регулирования административных процедур в зарубежных
государствах // Право и жизнь. 2006. № 101 (11). С. 4 – 8.
8.2. Аксенов С. Г. Организационно-правовые основы деятельности государственной
противопожарной службы в России во второй четверти первой
половины XVIII века (историко-правовой аспект) // История государства и права.
2008. № 22. С. 24 – 26.
8.3. Акопян А. В. «Разделение труда» между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации при привлечении представительных органов местного самоуправления
к ответственности в виде роспуска // Научные труды РАЮН. В 3-х
томах. Вып. 8 Т. 1. С. 1022 – 1025.
8.4. Алегин А. П. Координация противодействия правонарушениям и
преступлениям в сфере потребительского рынка // Российский следователь.
2007. № 5. С. 24 – 27.
8.5. Ананов И. Н. Улучшить работу органов государственного контроля
в области совершенствования советского государственного аппарата // Советское
государство и право. 1956. № 2. С. 27 – 35.
8.6. Ашурбеков Т. Законность и национальная безопасность // Законность.
2008. № 5. С. 2 – 6.
434

8.7. Бабичев И. В. К вопросу о различии юридических лиц публичного
права и юридических лиц частного права (институционально-системный подход)
// Конституционное и муниципальное право. 2007. № 10. С. 2 – 8.
8.8. Бахрах Д. Н. Административное ведомство: Понятие, правосубъектность
// Правоведение. 1979. № 3. С. 33 – 41.
8.9. Бахрах Д. Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие,
содержание, принципы // Государство и право. 1966. № 12. С. 10 –
18.
8.10. Бахрах Д. Н. Коллективные субъекты административного права
// Правоведение. 1991. № 3. С. 66 – 73.
8.11. Бахрах Д. Н. Организационные структуры государственного управления
// Правоведение. 1981. № 6. С. 27 – 36.
8.12. Бахрах Д. Н. Вопросы законности в государственном управлении //
Правоведение. 1992. № 3. С. 3 – 12.
8.13. Бахрах Д. Н. Административно-процессуальная деятельность государственной
администрации // Административное право и процесс. 2009. № 3.
8.14. Бачило И. Л. Функция управления: содержание и правовое оформление
// Советское государство и право. 1969. С. 76 – 82.
8.15. Бачило И. Л. Компетенция и ответственность субъектов управления
// Советское государство и право. 1981. № 11. С. 21 – 28.
8.16. Бевзенко Р. О соотношении понятий «упразднение государственного
органа» и «ликвидация юридического лица» // Корпоративный юрист. 2008.
№ 10. С. 47 – 49.
8.17. Белкин А. Источники права. // Право и жизнь. 2001. № 39. – С. 133 –
144.
8.18. Бельский К. С. О функциях исполнительной власти // Государство и
право. 1997. № 3. С. 14 – 21.
8.19. Беляев В. П. Теоретические аспекты надзорно-процессуального
производства // Журнал российского права. 2006. № 1. С. 98 – 108.
435

8.20. Бланкенагель А. Концепция единой системы исполнительной власти,
часть 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации – какая система, а
где единство? // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 1. С. 123 –
128.
8.21. Бровин Г. И. Прокурорский надзор – подотрасль государственного
права // Правоведение. 1970. № 4. С. 105 – 107.
8.22. Булыгин П. М., Иванова Е. Л. Проблемы разграничения компетенции
публично-правовых образований в сфере местного самоуправления: Из
практики органов судебного конституционного контроля Российской Федерации).
// Актуальные проблемы развития законодательства субъектов Российской
Федерации. – Иркутск: Институт законодательства и правовой информации
Иркутской области, 2007. С. 272 – 286.
8.23. Бурмистров А. С. Пределы контроля органов государственной власти
в сфере муниципального самоуправления: проблемы делегирования государственных
полномочий // Государственная власть и местное самоуправление.
2008. № 4. С. 14 – 18.
8.24. Бурмистров А. С. Институт муниципального контроля. // Актуальные
проблемы российского права. 2008. № 2. С. 50 – 57.
8.25. Бурмистров А. С. Контроль в системе муниципальной власти России
// Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. № 1. С. 8 – 11.
8.26. Бурмистров А. С. Структура контрольной власти в России // Государственная
власть и местное самоуправление. 2009. № 4. С. 11 – 15.
8.27. Бурцев В. В. Государственный финансовый контроль: формирование
нормативно-законодательной базы // Журнал российского права. 2000. № 7.
С. 22 – 28.
8.28. Бурылова Л. А. Проблемы реализации муниципального контроля за
соблюдением земельного и градостроительного законодательства // Местное
право. 2002. № 5 – 6. С. 83 – 86.
8.29. Бялкина Т. М. Проблемы компетенции органов местного самоуправления
// Журнал российского права. 2006. № 10. С. 44 – 52.
436

8.30. Васильев A. M. О правоприменении и процессуальном праве. //
Проблемы соотношения материального и процессуального права. – М., 1980.
С.10 – 12.
8.31. Васильев В. И. О функциональном назначении местного самоуправления
// Журнал российского права. 2007. № 7. С. 13 – 24.
8.32. Величко А. Ю. Контрольно-надзорная деятельность государства:
система и ее элементы // Государство и право. 2008. № 1. С. 100 – 104.
8.33. Винокуров А. Ю. Государственный и муниципальный экологический
контроль: Единство или противоположность? // «Черные дыры» в Российском
законодательстве. 2004. № 3. С. 383 – 386.
8.34. Викторов И., Терентьева Е. Надзор за исполнением законодательства,
регулирующего оборот оружия // Законность. 2006. № 10. С. 9 – 13.
8.35. Вишняков В. Г. Система и структура федеральных органов исполнительной
власти: теория и практика // Журнал российского права. 2006. № 8.
С. 67 – 83.
8.36. Волкова Л. П. Проблемы правового регулирования полномочий исполнительных
органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное
право. 2008. № 8. С. 27 – 29.
8.37. Всегда можно инициировать проверку в отношении любого предпринимателя
(интервью с В. И. Капкановым) // Административное право. 2009.
№ 3.
8.38. Газетдинов Н. И. О соотношении понятий судебного контроля, судебного
надзора и правосудия // Российский судья. 2009. № 3. С. 16 – 18.
8.39. Галузин А. Ф. Правовая безопасность как самостоятельный вид
безопасности // Право и политика. 2008. № 2. С. 275 – 284.
8.40. Голубитченко В. А. Органы государственной власти субъектов РФ
// Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 3. С. 27 – 28.
8.41. Гончаров В. В. Становление федерализма как принципа формирования
и функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации
// История государства и права. 2008. № 11. С. 5 – 7.
437

8.42. Горобцова С. Е. К вопросу о соотношении административного
штрафа и приостановления деятельности в правоприменительной практике //
Право и политика. 2008. № 4. С. 875 – 880.
8.43. Грачев Д. О. Саморегулируемые организации и ассоциации в России
и за рубежом // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного
правоведения. 2008. Второй выпуск (№ 13). С. 45 – 49.
8.44. Гусейнов С. А. Некоторые вопросы совершенствования дорожного
надзора ГАИ // Совершенствование административно-правовой деятельности
органов внутренних дел. Труды Академии МВД России. – М., 1994. С. 26 – 31.
8.45. Гуслов Е. Надзор за соблюдением природоохранного законодательства
// Законность. 2009. № 3. С. 21 – 24.
8.46. Даньшина Н. А. К вопросу о контрольной власти // Административное
и муниципальное право. 2008. № 2. С. 39 – 43.
8.47. Дембо Л. И. О принципах построения системы права // Советское
государство и право. 1956. № 8. С. 88 – 98.
8.48. Демин А. А. Процессуальные правоотношения в административном
праве // Административные правоотношения: вопросы теории и практики. Труды
Института государства и права РАН. 2009. №. 1. С. 29 – 37.
8.49. Дитятковский М. Ю. О предметах ведения органов государственной
власти и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2007.
№ 11. С. 17 – 24.
8.50. Долгих В. Партийные комитеты и органы народного контроля. //
Коммунист. 1972. № 8.
8.51. Дракин А. А. К вопросу об особенностях правового статуса Федеральной
службы по финансовому мониторингу // Финансовое право. 2008. №
12. С. 2 – 3.
8.52. Елизарова Н. В. Правовые механизмы взаимодействия федеральных
и региональных органов исполнительной власти // Государственная власть и
местное самоуправление. 2005. № 12. С. 7 – 9.
438

8.53. Елисеева С. В. К вопросу о разграничении государственного контроля
и вмешательства в сфере местного самоуправления // Конституционное и
муниципальное право. 2008. № 19. С. 18 – 24.
8.54. Ергашев Е. Р. Обоснованность проведения проверок исполнения законов
как принцип прокурорского надзорно-охранительного права // Российский
следователь. 2007. № 23. С. 38 – 39.
8.55. Еремин А. Р. О наделении отдельными государственными полномочиями
органов местного самоуправления в Российской Федерации // Журнал
российского права. 2006. № 10. С. 35 – 44.
8.56. Еремина О. Ю. Система органов исполнительной власти субъекта
Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. № 11. С. 40 – 46.
8.57. Ефимичев С. П. Некоторые вопросы соотношения прокурорского
надзора и народного контроля в свете указаний В. И. Ленина о единой для Советского
государства законности. // В. И. Ленин о государстве и праве – Владивосток,
1970.
8.58. Жданов А. Ф. Состояние и перспективы правового регулирования
заключения соглашений о взаимном делегировании полномочий между федеральными
и региональными органами исполнительной власти // Журнал российского
права. 2007. № 9. С. 35 – 44.
8.59. Жукова Е.Н. Особенности административно-правового статуса федеральных
агентств // Журнал российского права. 2006. № 2. С. 148 – 155.
8.60. Жумаев Ю. Г. Электронное правительство – максимальная эффективность
управления государством // Правовые вопросы связи. 2009. № 1.
8.61. Завалунов А. З. Виды государственного контроля в сфере исполнительной
власти // Административное и муниципальное право. 2009. № 6.
8.62. Зайцева Г. А. Повышение прозрачности деятельности органов исполнительной
власти Российской Федерации в контексте задач административной
реформы // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 5.
С. 16 – 20.
439

8.63. Захаров А. А. Применение права как юридический процесс // История
государства и права. 2009. № 8. С. 44 – 48.
8.64. Здир Я. А. О роли государственных инспекций в обеспечении социалистической
законности в государственном управлении // Советское государство
и право. 1964. № 11. С. 56 – 65.
8.65. Зенков В. Н. Совершенствование правового статуса государственных
организаций образования // Журнал российского права. 2006. № 4. С. 25 –
32.
8.66. Зыкова Т. Посторонним вход воспрещен // Российская газета. Федеральный
выпуск. 2009. № 4902 (78). 5 мая.
8.67. Игнатюк Н. А. Система органов местного самоуправления // Журнал
российского права. 1998. № 6. С. 17 – 22.
8.68. Игнатюк Н. А. Соотношение органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления // Журнал
российского права. № 1. 1998. С. 57 – 62.
8.69. Игнатюк Н. А. Административные регламенты федеральных органов
исполнительной власти: вопросы методологии // Журнал российского права.
2006. № 10. С. 29 – 34.
8.70. Казаченко Г. Б., Самойленко Е. В. Проблемы защиты прав субъектов
предпринимательской деятельности при проведении государственного контроля
(надзора) // Законодательство и экономика. 2007. № 7.
8.71. Казаченко Г. Б., Самойленко Е. В. Некоторые административные
барьеры в сфере осуществления предпринимательской деятельности: анализ
судебной арбитражной практики и пути преодоления административных барьеров
// Арбитражный и гражданский процесс. 2007. №№ 11, 12; 2008. № 1.
8.72. Калинин А. Ю., Комаров С. А. Форма (источник) права как категория
в теории государства и права // Правоведение. 2000. № 6. С. 3 – 10.
8.73. Калинина Л. А. К вопросу о функциях исполнительной власти // История
становления и современное состояние исполнительной власти в России. –
М.: Новая правовая культура, 2003. С. 77 – 82.
440

8.74. Калинина Н. С. Правоохранительная служба как отдельный вид государственной
службы Российской Федерации. Критерии правоохранительной
службы // Российский следователь. 2007. № 10. С. 33 – 34.
8.75. Калмыкова А. В. Совершенствование правового статуса федеральных
контрольно-надзорных органов в условиях административной реформы //
Журнал российского права. 2004. № 8. С. 23 – 33.
8.76. Кармолицкий А. А. О понятии административного надзора // Вестник
Московского ун-та. Серия 11. Право. № 4. 1984. С. 28 – 33.
8.77. Карташов В. Г. Взаимодействие органов государственной власти
субъекта РФ и органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное
право. 2007. № 19. С. 33 – 38.
8.78. Керимов Д. А. Вступительная статья. // Радомир Лукич Методология
права. – М.: «Прогресс», 1981. С. 5 – 23.
8.79. Кешикова Н. В. Порядок формирования государственных органов: к
истории вопроса // История государства и права. 2008. № 21. С. 7 – 9.
8.80. Кирилловых А. А. Частноправовые начала органов публичноправовых
образований // Бюллетень нотариальной практики. 2007. № 2.
8.81. Киселев А. В. Государственные учреждения как участники административных
правоотношений // Проблемы современного административного
права. Сборник научных статей. – Киров, 2005. С. 29 – 35.
8.82. Киселев А. В. Понятие и виды государственных учреждений как
субъектов административных правоотношений // Актуальные проблемы юридической
науки и правоприменительной практики. Сборник научных трудов
(по материалам 5 международной научно-практической конференции, состоявшейся
17 ноября 2006 г.): в 2-х частях. Ч. 1. С. 276 – 280.
8.83. Киселев А. В., Кононов П. И. Особенности административноправового
статуса правоохранительных государственных учреждений // Полицейское
право. Научно-практический журнал. 2007. № 2 (10). С. 23 – 27.
441

8.84. Кичигин Н. В. Проблемы правового регулирования муниципального
экологического контроля // «Черные дыры» в Российском Законодательстве.
Юридический журнал. 2003. № 2. С. 438 – 441.
8.85. Кичигин Н. В. Правовые проблемы формирования регионального и
местного законодательства о муниципальном экологическом контроле // Экологическое
право. 2004. № 1. С. 10 – 14.
8.86. Князев С. Д., Шишкина О. Е. Ответственность и контроль в сфере
местного самоуправления. // Академический юридический журнал . 2008. № 1.
С. 42 – 56.
8.87. Кобяшев В. Г. Конституционный принцип единства системы исполнительной
власти в решениях Конституционного Суда РФ // Конституционное
и муниципальное право. 2007. № 12. С. 35 – 37.
8.88. Ковачев Д. А. Функция, задачи, компетенция и правоспособность
государственного органа // Правоведение. 1985. № 4. С. 41 – 45.
8.89. Кожевников О. А. «Дефектное» правотворчество государственных
органов – первый шаг к нарушению конституционных прав граждан // Право и
политика. 2007. № 12. С. 113 – 116.
8.90. Козлов Ю. М. Исполнительная власть: исходные позиции // Вестник
Московского университета. 1992. № 3. С. 3 – 12.
8.91. Козлов Ю. М. Исполнительная власть: сущность, функции // Вестник
Московского университета. 1992. № 4. С. 3 – 12.
8.92. Козлов Ю. М. Исполнительная власть: федеральный уровень //
Вестник Московского университета. 1992. № 6. С. 3 – 11.
8.93. Козлов Ю. М. Исполнительная власть: региональный уровень //
Вестник Московского университета. 1993. № 1. С. 13 – 20.
8.94. Козлов Ю. М. Исполнительная власть: муниципальный уровень //
Вестник Московского университета. 1993. № 2. С. 14 – 22.
8.95. Козлов Ю. М. Исполнительная власть: правительство Российской
Федерации // Вестник Московского университета. 1993. № 4. С. 3 – 11.
442

8.96. Козлов С. С., Мазитов Р. Р. Критерии эффективности деятельности
органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности // Российский
следователь. 2008. № 22. С. 29 – 32.
8.97. Кокотов А. Н. Разграничение и согласование полномочий Российской
Федерации, субъектов Федерации и их органов государственной власти //
Журнал российского права. 2002. № 8. С. 27 – 33.
8.98. Конин В. Н. К вопросу о понятии и видах административных процедур
// Административное право и процесс. 2007. № 6. С. 8 – 10.
8.99. Кононов П. И., Потокин И. В. Административно-правовой статус
органов государственного контроля и органов государственного надзора: Основные
подходы к пониманию и разграничению // Полицейское право. 2006. №
1. С. 14 – 18.
8.100.Королев Д.А. О понятии и значении контроля в муниципальном
управлении // Труды юридического факультета Ставропольского государственного
университета. Вып. 14. – Ставрополь, 2007. С. 30 – 32.
8.101.Корякин И. П. Отрасль права и институт права: Аксеология цивилитарного
права / Вестник Карагандинского юридического института Министерства
внутренних дел Республики Казахстан. 2004. Выпуск 2 (10). С. 152 – 156.
8.102.Костюков А. Н. Должностное лицо: Административно-правовой
статус // Правоведение. 1987. № 2. С. 13 – 19.
8.103.Косяк С. В. Коллизии, возникающие в процессе реализации органами
милиции контрольно-надзорной функции в сфере предпринимательства //
Современное право. 2006. № 2. С. 19 – 22.
8.104. Кудрявцев В. Н. О правопонимании и законности // Государство и
право. 1994. № 3. С. 3 – 8.
8.105. Кузько А. В. О соотношении понятий «административный контроль»
и «юридическая ответственность» в муниципальном праве России //
Российское законодательство в современных условиях. Материалы IV ежегодной
научно-практической конференции, 10 октября 2006 г., г. Брянск. С. 216 –
223.
443

8.106. Кутузова А. С. Теоретическое обоснование разграничения контрольных
и надзорных функций в деятельности государственных органов (на
примере Банка России и Федеральной налоговой службы Российской Федерации)
// Налоги (журнал). 2008. № 5.
8.107. Лазаревский Н. И. Самоуправление. Мелкая земская единица //
Сборник статей. – СПб., 1903.
8.108. Ланина Е. Ю. Административно-правовое регулирование контрольно-надзорной
деятельности органов внутренних дел в сфере потребительского
рынка // Административное и муниципальное право. 2009. № 4.
8.109. Лешков В. Н. Опыт теории земства // День. 1865. N 42.
8.110. Лупарев Е. Б. Теория общих и материальных правоотношений в
административном праве: критический взгляд // Теория и практика административного
права и процесса: Материалы третьей Всероссийской научнопрактической
конференции (пос. Небуг, 10 – 12 октября 2008 г.) / Отв. ред.
проф. В. В. Денисенко, доц. А. Г. Эртель. – Краснодар: изд-во «Кубанькино»,
2008. С. 49 – 53.
8.111. Лория В. А. Административно-процессуальная деятельность и виды
административных производств // Советское государство и право. 1978. №
1. С. 119 – 124.
8.112. Лунев А. Е. Вопросы административного процесса // Правоведение.
1962. № 2. С. 43 – 51.
8.113. Лунев А. Е. Пути совершенствования деятельности аппарата
управления хозяйством // Правоведение. 1970. № 6. С. 29 – 38.
8.114. Майоров В. И. Организационно-правовые вопросы совершенствования
управления в сфере ОБДД // Совершенствование административноправовой
деятельности органов внутренних дел. Труды Академии МВД России.
– М., 1994. С. 58 – 63.
8.115. Майоров В. И. Системный подход к обеспечению безопасности
участников дорожного движения // Транспортное право. 2008. № 2. С. 10 – 11.
444

8.116. Макаров О. В. Правовой режим государственного регулирования
экономики и предпринимательской деятельности: содержание, проблемы, формы
// Нотариус. 2009. № 2.
8.117. Макарова Т. Б. Категориальный анализ понятия «административноправовой
статус органов исполнительной власти» (методология вопроса) // Государственная
власть и местное самоуправление. 2006. № 6. – С. 35 – 38.
8.118. Макарова Т. Б. К вопросу о правовом статусе органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации межотраслевой компетенции
// Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 1. С. 8 – 14.
8.119. Макарова Т. Б. Некоторые аспекты правового статуса региональных
инспекций как контрольно-надзорных органов межотраслевой компетенции
субъектов РФ // Спорт: экономика, право, управление. 2007. № 4. С. 15 –
18.
8.120. Максуров А. А. Координация усилий правоохранительных и контролирующих
органов в сфере защиты права граждан на оплачиваемый труд //
Трудовое право. 2007. № 11. С. 46 – 53.
8.121. Максуров А. А. Координационная юридическая практика государственных
органов: критический взгляд на проблему эффективности // Государственная
власть и местное самоуправление. 2007. № 10. С. 8 – 10.
8.122. Макушин А. А. Конституционный процесс // Конституционное и
муниципальное право. 2007. № 9. С. 2 – 7.
8.123. Маликов Р. О преодолении административных барьеров // Общество
и экономика. 2003. № 3.
8.124. Мамбеталиев М., Радвогин А., Лавренков П. Контроль – снизу и
сверху // Известия. 1962. 15 февраля.
8.125. Маматов М. Надзор за соблюдением прав потребителей // Законность.
2009. № 4. С. 43 – 47.
8.126. Мамутов В. К. Экономическое управление и общегосударственный
надзор за хозяйственной деятельностью. // Организация работы министерств в
условиях экономической реформы. – М.: Наука, 1972. – С. 51 – 56.
445

8.127. Манов Г. Н. Аксиомы в советской теории права //Советское государство
и право. 1986. № 9. – С. 29 – 36.
8.128. Манохин В. М. Отраслевой принцип в организации государственного
управления // Административное право и процесс. 2008. № 1. С. 2 – 11.
8.129. Матвиенко Г. В. Административные процедуры и производства в
таможенном праве // Журнал российского права. 2008. № 12. С. 61 – 70.
8.130. Матейкович М. С. Публичное управление в России: пути совершенствования
// Журнал российского права. 2008. № 5. С. 118 – 125.
8.131. Машаров И. М. Административное наблюдение как метод административно-публичной
деятельности // Российский следователь. 2005. № 2. С. 57
– 60.
8.132. Меликян А. М. Административные методы осуществления миграционного
контроля (по материалам Краснодарского края) // Миграционное право.
2008. № 4. С. 36 – 38.
8.133. Минашкин А. В. Основы административно-правового статуса государственных
учреждений // Право и экономика. № 1. 2003. С. 20 – 29.
8.134. Мирошниченко М. Надзор за исполнением законодательства об охране
окружающей среды в сфере железнодорожного, морского и внутреннего
водного транспорта // Законность. 2008. № 12. С. 20 – 22.
8.135. Недбайло П. Е. О юридических гарантиях правильного осуществления
советских правовых норм // Советское государство и право. 1957. № 6. С.
20 – 29.
8.136. Нестеров А. В. Критика некоторых элементов законопроекта «О
стандартах и административных регламентах деятельности государственных
органов и органов местного самоуправления» // Муниципальная служба: правовые
вопросы. 2008. № 4. С. 34 – 36.
8.137. Нешатаева Т. Н. К вопросу об источниках права – судебном прецеденте
и доктрине // Судебная практика как источник права. – М., 2000. С. 91 –
97.
446

8.138. Нижник Н. С., Ахмедов Ч. Н. Правоохранительная система государства:
дифференциация структурно-функциональных элементов // История
государства и права. 2008. № 9. С. 5 – 6.
8.139. Никифоров М. В. К вопросу об использовании терминов «процедуры»
и «административные процедуры в российском законодательстве // Инновации
в государстве и праве России. Материалы Всероссийской научнопрактической
конференции (Нижний Новгород, 19-20 апреля 2007 г.): В 2 частях.
Часть I. - Нижний Новгород: Изд-во Нижегородского госуниверситета,
2007. С. 488 – 495.
8.140. Николаев И., Шульга И. Устойчивость административных барьеров
// Общество и экономика. 2003. № 4 – 5.
8.141. Никонов В. Надзор за деятельностью органов местного самоуправления
по соблюдению градостроительного законодательства // Законность.
2008. № 10. С. 7 – 10.
8.142. Новик А. А. Разграничение полномочий федеральных органов исполнительной
власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции на
воздушном транспорте // Транспортное право. 2009. № 3.
8.143. Новоселецкая Ю. В. Правовые аспекты осуществления общественной
экспертизы Общественной палатой РФ // Российская юстиция. 2008. № 1.
С. 26 – 28.
8.144. Ноздрачев А. Ф. Преобразования в системе государственной службы
в контексте административной реформы. // Законодательство и экономика.
2005. № 12. С. 22 – 29; 2006. № 1. С. 14 – 24; 2006. № 2. С. 24 – 36.
8.145. Ноздрачев А. Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и
ответах // Адвокат. 2007. № 10. С. 34 – 49.
8.146. Носков Б. П. О некоторых проблемах административно-правового
статуса должностного лица // Государственная власть и местное самоуправление.
2008. № 9. С. 12 – 16.
447

8.147. Нугманова Э. А. Проблемы и пути кодификации административнопроцессуальных
норм в Республике Казахстан // Журнал российского права.
2007. № 6. С. 78 – 88.
8.148. Онохова В. В. Взаимоотношения органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: сравнительно-правовой
анализ норм конституций (уставов) субъектов Российской Федерации
// Конституционное и муниципальное право. 2008. № 10. С. 22 – 27.
8.149. Осипов В. А. К вопросу о правовой безопасности // Юрист. 2008. №
10. С. 67 – 72.
8.150. Осипов Ю. К. Правовые нормы, регулирующие подведомственность
юридических дел, в системе советского законодательства // Правоведение,
1974, № 5. С. 28 – 34.
8.151. Осипян С. Функции прокуратуры и предмет надзора // Законность.
2006. № 12. С. 9 – 11.
8.152. Палазян А. С. Проблема определения системообразующих функций
государства // История государства и права. 2007. № 14. С. 11 – 13.
8.153. Паламарчук А. Надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской
деятельности // Законность. 2008. № 11. С. 8 – 12.
8.154. Паламарчук А. Надзор за исполнением законодательства, регулирующего
установление тарифов на тепловую и электрическую энергию, товары
и услуги организаций жилищно-коммунального комплекса // Законность. 2009.
№ 4. С. 3 – 5.
8.155. Панкова О. В. Некоторые вопросы организации и деятельности
территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в условиях
административной реформы. Документ опубликован не был. Доступ из
справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8.156. Панкова О. В. Административно-правовой статус федеральных
служб в условиях административной реформы. Документ опубликован не был.
Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
448

8.157. Панова И. В. Административный процесс в Российской Федерации:
понятие, принципы и виды // Известия вузов «Правоведение». 2000. № 2. С. 114
– 127.
8.158. Пансков В. Г. О некоторых вопросах государственного финансового
контроля в стране / Финансы. 2002. № 5.
8.159. Пахомов И. Н. О правомерности актов советского государственного
управления // Ученые записки Львовского государственного университета
им. Ивана Франко. Т. XXVII. Серия юридическая. Вып. 2. 1954.
8.160. Пашин В. М. Принципиальные черты системы исполнительной
власти Российской Федерации (на примере регионального управления) // Исполнительное
право. 2006. № 4. С. 43 – 46.
8.161. Пержан Д. Г., Шварц Х. И., Тютекин Ю. И. Об организационноправовых
принципах построения контрольных инспекций в советском государственном
аппарате // Советское государство и право. 1962. № 9. С. 65 – 74.
8.162. Петров А. Я. Государственный надзор и контроль над соблюдением
трудового законодательства (о новой концепции главы 57 ТК РФ) // Трудовое
право. 2009. № 2. С. 27 – 38.
8.163. Петров Г. И. Административная правосубъектность граждан СССР
// Правоведение. 1975. № 1. С. 24 – 31.
8.164. Петров Ю. А. К понятию должностного лица // Правоведение. 1974.
№ 6. С. 31 – 36.
8.165. Петрук А. И. Институт административного надзора и его значение
в профилактике преступлений // Следователь. 2002. № 1 (45). С. 59 – 60.
8.166. Пешин Н. Л. Дуализм муниципальной власти // Конституционное и
муниципальное право. 2007. № 24. – С. 17 – 22.
8.167. Пискотин М. И. Функции социалистического государства и аппарат
управления // Советское государство и право. 1973. № 10. С. 3 – 11.
8.168. Пискотин М. И., Тихомиров Ю. А. Совершенствование организации
и методов деятельности аппарата государственного управления // Советское
государство и право. 1965. № 9. С. 3 – 11.
449

8.169. Пожарский Д. В. Контрольно-надзорная деятельность как функция
современного государства // Государственная власть и местное самоуправление.
2003. № 4. С. 33 – 35.
8.170. Позднышов А. Н. О понятии общественной безопасности // Теория
и практика административного права и процесса: Материалы третьей Всероссийской
научно-практической конференции (пос. Небуг, 10 – 12 октября 2008
г.) / Отв. ред. проф. В. В. Денисенко, доц. А. Г. Эртель. – Краснодар: изд-во
«Кубанькино», 2008. С. 54 – 56.
8.171. Поляков Ю., Добрецов Д. Надзор за исполнением экологического
законодательства // Законность. 2006. № 2. С. 14 – 16.
8.172. Полянский В. В. Системность и проблемы гармонизации публичной
власти (публичная власть в системном измерении) // История становления
и современное состояние исполнительной власти в России – М., 2003. С. 106 –
113.
8.173. Пономарев М. В. Правовые проблемы реализации полномочий федеральных
органов исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды
и природопользования // Экологическое право. 2006. № 5. С. 30 – 33.
8.174. Попандопуло Д. В. Идентификация как объект административного
права // Административное право и процесс. 2007. № 3. С. 5 – 8.
8.175. Пресняков М. В., Чанов С. Е. Принцип доступности информации о
государственной службе: реальность или фикция? // Журнал зарубежного законодательства
и сравнительного правоведения. 2008. Третий выпуск (№ 14). С.
42 – 47.
8.176. Пронина В. С. Правовое регулирование органов исполнительной
власти // Журнал российского права. 1998. № 2. С. 29 – 36.
8.177. Прохоров К. В. Становление исполнительной власти в Российской
Федерации в условиях федерализма // Административное и муниципальное
право. 2009. № 4. С. 31 – 40.
8.178. Разаренов Ф. С. О сущности и значении административного надзора
в советском государственном управлении. // Вопросы советского админист-
450

ративного права на современном этапе. / Под ред. Ю. М. Козлова. – М.: Юрид.
лит., 1963. С. 69 – 78.
8.179. Разаренов Ф. С. Административный надзор как способ предотвращения
правонарушений // Советское государство и право. 1973. № 2. С. 34 – 40.
8.180. Разумович Н. Н. Источники и форма права. //Советское государство
и право. 1988. № 3. С. 20 – 27.
8.181. Рассказов О. Л. Юридические лица публичного права в общем учении
о юридических лицах в дореволюционной России // Юридический мир.
2008. № 10. С. 74 – 76.
8.182. Розенфельд В. Г. Административно-правовые методы и их применение
// Правовая наука… Вып. 14. С. 123 – 150.
8.183. Россинский Б. В. Проблемы государственного надзора в сфере дорожного
движения // Государство и право. 1995. № 6. С. 68 – 74.
8.184. Россинский Б. В. Проблемы административной ответственности и
государственного надзора в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
//Административное право Российской Федерации. – Великий Новгород,
1999. С. 98 – 103.
8.185. Россинский Б. В. Некоторые направления совершенствования надзорной
деятельности подразделений дорожно-патрульной службы ГИБДД //
Вестник Московского университета МВД России. 2005. № 3. С. 97 – 104.
8.186. Россинский Б. В. Некоторые направления совершенствования надзорной
деятельности подразделений дорожно-патрульной службы ГИБДД //
Вестник Московского университета МВД России. 2005. № 3.
8.187. Россинский Б. В. Об информационной природе контроля и надзора,
осуществляемого органами исполнительной власти // Право, экономика и
власть. Доклады и статьи VII Международной научно-практической конференции,
Москва, 18 мая 2007 г. – М.: МЭСИ, 2007. С. 206 – 208.
8.188. Ручкина Г.Ф. Государственный контроль за законностью осуществления
предпринимательской деятельности // Государственная власть и местное
самоуправление. 2005. № 7. С. 19 – 23.
451

8.189. Рябцев В., Агеев А. Законность проверок контролирующими органами
субъектов хозяйственной деятельности (опыт прокуратуры Казахстана) //
Законность. 2008. № 6.
8.190. Сапфирова Ап. А. Некоторые вопросы совершенствования компетенции
федеральной инспекции труда // Теория и практика административного
права и процесса: Материалы третьей Всероссийской научно-практической
конференции (пос. Небуг, 10 – 12 октября 2008 г.) / Отв. ред. проф. В. В. Денисенко,
доц. А. Г. Эртель. – Краснодар: изд-во «Кубанькино», 2008. С. 115 – 123.
8.191. Сафонов А. Ю. Понятие логического толкования норм права // Адвокатская
практика. 2008. № 1. С. 44 – 47.
8.192. Симонян Г. Р. Механизм обеспечения интересов субъектов Российской
Федерации в деятельности федеральных органов государственной власти
// Журнал российского права. 2006. № 3. С. 44 – 52.
8.193. Слепнев А. В. Соотношение субъекта права и субъекта правоотношения
// История государства и права. 2007. № 24. С. 38 – 40.
8.194. Созонтова К. В. К вопросу о понятии административного надзора //
Проблемы реформирования федерального и регионального законодательства. –
Киров, 2003. С. 80 – 84.
8.195. Стальгевич А. К. Некоторые вопросы теории социалистических
правовых отношений // Советское государство и право. 1951. № 3. С. 24 – 33.
8.196. Старилов Ю. А. Административное право как средство разрушения
«синдрома бесправия» в современном правовом государстве // Журнал российского
права. 2005. № 4. С. 29 – 45.
8.197. Старилов Ю. А. Административная реформа и административные
процедуры как способы преодоления «избыточного» административного регулирования
// Теория и практика административного права и процесса: Материалы
третьей Всероссийской научно-практической конференции (пос. Небуг, 10 –
12 октября 2008 г.) / Отв. ред. проф. В. В. Денисенко, доц. А. Г. Эртель. – Краснодар:
изд-во «Кубанькино», 2008. С. 13 – 41.
452

8.198. Старосьцяк Е. Институты административного процесса европейских
социалистических стран // Советское государство и право. 1964. № 7. С.
122 – 129.
8.199. Степанков Д. В. Реализация Федеральной службой по финансовому
мониторингу функций по противодействию легализации (отмыванию) преступных
доходов и финансированию терроризма // Банковское право. 2006. № 6. –
С. 2 – 5.
8.200. Степанов Д. И. Феномен корпоративного контроля // Вестник гражданского
права. 2009. № 3.
8.201. Степанова А. А. Вопросы организации исполнительной власти в
Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 2.
С. 20 – 25.
8.202. Степашин С.В. Государственный финансовый контроль в России:
прошлое, настоящее и будущее // Государственная власть и местное самоуправление.
2006. № 5. С. 13 – 16.
8.203. Столповская Н. Б. Конституционно-правовые основы разграничения
предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов // История государства
и права. 2008. № 22. С. 8 – 11.
8.204. Строгович М. С. Сущность юридической ответственности. // Советское
государство и право. 1969. № 5. С. 75 – 78.
8.205. Студеникина М. С. Государственные инспекции в СССР: предпосылки
эффективного функционирования // Советское государство и право.
1972. № 8. С. 46 – 54.
8.206. Студеникина М. С. Совершенствование правового положения государственных
инспекций в СССР // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 25. 1971.
С. 73 – 90.
8.207. Студеникина М. С. Совершенствование организационно-правового
положения органов надведомственного контроля // Проблемы совершенствования
советского законодательства. Труды. Вып. 45. 1989. С. 30 – 44.
453

8.208. Студеникина М. С. Контроль и контрольные органы в системе исполнительной
власти // Административная реформа и наука административного
права. Сборник научных трудов, посвященных 80-летию со дня рождения Ю.М.
Козлова. – М., 2007. С. 480 – 487.
8.209. Сурманидзе И. Н. Аспекты административно-правового статуса государственных
гражданских служащих // Муниципальная служба: правовые
вопросы. 2008. № 3. С. 2 – 5.
8.210. Сурманидзе И. Н. Должности и должностные лица государственной
гражданской службы // Государственная власть и местное самоуправление.
2009. № 5.
8.211. Суслова Н. Надзор за исполнением законодательства об охране
рыбных запасов // Законность. № 8, 2000. С. 46 – 47.
8.212. Суханов Е. А. Об ответственности государства по гражданскоправовым
обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. № 3. С. 116 – 125.
8.213. Сухарев А. С. Проблемы формирования понятийного аппарата в
теории административного права // Административное право и процесс. 2009.
№ 3.
8.214. Сушина Т. Предмет надзора за исполнением законов об участии
граждан в долевом строительстве // Законность. 2009. № 2. С. 9 – 14.
8.215. Тарасов А. М. Правоохранительная деятельность: ее понятие, сущность,
правовые аспекты контроля // Черные дыры в российском законодательстве.
2002. № 2.
8.216. Тархов В. А. К вопросу о правовых отношениях // Правоведение.
1965. № 1. С. 21 – 27.
8.217. Тен А. Л. Некоторые вопросы правового статуса органов исполнительной
власти // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. № 3. С. 16 –
17.
8.218. Тесницкая С. Е. Территориальные органы федеральных органов государственной
власти – совместная ответственность Российской Федерации и
субъектов РФ // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. № 1.
454

8.219. Тихомиров Ю. А. К вопросу о правовом положении ведомств в
СССР // Правоведение. 1961. № 1. С. 15 – 27.
8.220. Тихомиров Ю. А. Административное усмотрение и право // Журнал
российского права. 2000. № 4. С. 70 – 79.
8.221. Тихомиров Ю. А., Горохов Д. Б. Административная реформа в Орловской
области: исследование правовых проблем // Журнал российского права.
2007. № 4. С. 9 – 28.
8.222. Тихомирова Л. А. Разграничение полномочий в сфере охраны окружающей
среды: проблемы реализации. Документ опубликован не был. Доступ
из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8.223. Трикоз Е. Н. Закон и инструкция: «вечная борьба» // Законодательство
и экономика. 2006. № 12. С. 23 – 26.
8.224. Трикоз Е. Н. Нарушения режима законности: причины и пути преодоления
// Законодательство и экономика. 2007. № 7. С. 19 – 22.
8.225. Трунина Е. В. Проблемы определения правового статуса таможенных
органов Российской Федерации // Таможенное дело. 2008. № 4.
8.226. Труфанов М. Е. Проблема искусственного конструирования предмета
административного права // Теория и практика административного права и
процесса: Материалы третьей Всероссийской научно-практической конференции
(пос. Небуг, 10 – 12 октября 2008 г.) / Отв. ред. проф. В. В. Денисенко, доц.
А. Г. Эртель. – Краснодар: изд-во «Кубанькино», 2008. С. 70 – 72.
8.227. Уманская В. П. Теоретическое и законодательное соотношение
контроля и надзора // Административное право и процесс. 2005. № 4. С. 59 – 60.
8.228. Усольцев А. Т. Должностное лицо в советском государственном
управлении // Правоведение. 1987. № 2. С. 13 – 19.
8.229. Филатова А. В. Аутсорсинг административно-управленческих процессов
// Предпринимательское право. 2009. № 1. С. 14 – 17.
8.230. Филатова А. В. Роль органов государственного контроля (надзора)
в механизме защиты социальных прав граждан // Конституция, закон и соци-
455

альная сфера общества (материалы научно-практической конференции. Москва,
1 декабря 2008 г.) – М., 2009. С. 184 – 190.
8.231. Филатова А. В., Митякина И. В. Перспективы становления государственного
контроля (надзора) в Российской Федерации. // Административное
и муниципальное право. 2008. № 9. С. 71 – 74.
8.232. Фоков А. П. Правосудие: законодательное обеспечение доступа к
информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления
и судов в Российской Федерации // Российский судья. 2009. № 3. С.
2 – 5.
8.233. Фомченков С. Г., Фофанова Н. П. Исполнение предписаний государственных
инспекций труда: проблемы и перспективы развития // Современное
право. 2008. № 12. С. 64 – 65.
8.234. Хабриева Т. Я., Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Административная
реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. 2006. № 2.
– С. 3 – 12.
8.235. Хаваев Р. В. Правовое регулирование земельного контроля // Российское
правовое государство. Ч. 3. С. 553 – 562.
8.236. Харченко О. В. Понятие и виды правоохранительной государственной
службы // Российский следователь. 2008. № 14. С. 34 – 36.
8.237. Цабрия Д. Д. Статус органа управления // Советское государство и
право. 1978. № 2. С. 126 – 131.
8.238. Чаркин С. А. Проблемы, возникающие на практике при реализации
положений законодательства, регламентирующего осуществление полномочий
по охране земель // Российская юстиция. 2008. № 11. С. 18 – 21.
8.239. Чарыев М. Р. Функции судебной власти // Правосудие в Российской
Федерации. 2002. № 3. С. 7 – 11.
8.240. Черданцев А. Ф. Юридические конструкции, их роль в науке и
практике // Правоведение. 1972. № 3. С. 12 – 19.
456

8.241. Черданцев А. Ф. Понятие технико-юридических норм и их роль в
формировании общественных отношений // Советское государство и право.
1964. № 7. С. 134 – 138.
8.242. Черданцев А. Ф. Государственная власть и ее обоснование // Правоведение.
1992. № 2. С. 3 – 12.
8.243. Черкасов К. В. Система органов исполнительной власти на уровне
федерального округа: вопросы построения и развития // Российская юстиция.
2008. № 6. С. 24 – 27.
8.244. Черняк Б. А. Основные проблемы обеспечения законности в публичном
управлении и пути их разрешения // Российское правовое государство.
Ч. 3. С. 563 – 573.
8.245. Чиркин В. Е. Юридическое лицо в частном и публичном праве //
Законодательство и экономика. 2006. № 5. С. 11 – 17.
8.246. Чиркин В. Е. Об изучении основ публичного управления // Конституционное
и муниципальное право. 2005. № 3. С. 6 – 7.
8.247. Чопорняк А. Б. Правовой режим лицензирования и государственного
надзора в сфере использования атомной энергии в ФРГ. // Правовые проблемы
использования атомной энергии. – М., 1985. С. 116 – 139.
8.248. Чуряев А. В. Государственный и муниципальный контроль за
предпринимателями: новое в правовом регулировании // Право и экономика.
2009. № 2.
8.249. Шалумов М. С. Прокурорский надзор и государственный контроль
за исполнением законов: Разграничение компетенции и ответственности. // Государство
и право. 1999. № 1. С. 79 – 85.
8.250. Шалыгин Б. И. Надзор и контроль над исполнением законов в административной
деятельности органов Государственной инспекции безопасности
дорожного движения МВД России // Административное право. 2008. № 4.
8.251. Шалыгин Б. И. Состояние законности в сфере административных
правоотношений, работа органов прокуратуры и органов, наделенных админи-
457

стративной юрисдикцией по предупреждению нарушений законодательства //
Административное право. 2009. № 3.
8.252. Шалыгин Б. И. Применение контрольно-надзорными органами законодательства
об административной ответственности за правонарушения в
области предпринимательской деятельности // Административное право. 2009.
№ 1.
8.253. Шаров А. В. Об основных элементах административной реформы //
Журнал российского права. 2005. № 4. С. 19 – 28.
8.254. Шафранов А. Разграничение контрольной и надзорной деятельности
в сфере исполнительной власти // Право и жизнь. 2006. № 91 (1). С. 5 – 16.
8.255. Шафранов А. Правовые основы административного надзора в сфере
электроэнергетики // Право и жизнь. 2005. № 90 (13). С. 5 – 20.
8.256. Шевердяев С. Н. Преимущества и недостатки Федерального закона
"Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов
и органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное
право. 2009. № 14.
8.257. Шевич Н. Наблюдение, контроль или все же прокурорский надзор
за выполнением международных договоров?! // Законность. 2001. № 1.
8.258. Шевченко Г. Н. Государственный контроль за сделками при приобретении
акций на вторичном рынке // Право и экономика. 2005. № 6. С. 33 – 35.
8.259. Шилюк Т. О. Государственный контроль и надзор в области здравоохранения
// Административное право и процесс. 2009. № 3.
8.260. Широковских В. Н. Взаимодействие органов государственной власти
и органов местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые
вопросы. 2008. № 1.
8.261. Шобухин В. Ю. Прокурорский надзор и государственный контроль
// Право и государство. 2005. № 7. С. 147 – 150.
8.262. Щербакова Ю. В. К вопросу о министерстве как юридическом лице
// Адвокат. 2003. № 12. С. 66 – 69.
458

8.263. Щербинин. С. Государственный надзор (контроль) в сфере предпринимательской
деятельности // Право и экономика. 2001. № 12. С. 33 – 35.
8.264. Якуба О. М. Административный надзор в советском государственном
управлении // Вопросы государства и права развитого социалистического
общества. Тезисы республиканской научной конференции. – Харьков, 1975. С.
73 – 75.
8.265. Якушев В. С. О понятии правового института // Правоведение.
1970. № 6. – С. 61 – 67.
8.266. Ямпольская Ц. А. О субъективных правах советских граждан и их
гарантиях. // Вопросы советского государственного права. – М., 1959. – С. 145 –
226.
8.267. Яцкин А. В. Правовое регулирование разработки административных
регламентов // Журнал российского права. 2006. № 10. С. 18 – 29.
9. Диссертации и авторефераты
9.1. Акопов Л. В. Контроль в управлении государством (конституционно-правовые
проблемы): Дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2002.
9.2. Андреев М. В. Политико-правовые институты обеспечения национальной
и коллективной безопасности на современном этапе развития: Автореф.
дис. … д-ра юрид. наук. – Казань, 2009.
9.3. Аскеров М. С. Административное выдворение за пределы Российской
Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства как вид
административного наказания: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2006.
9.4. Бакун В. М. Административно-правовой статус служащих правоохранительной
службы: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2006.
9.5. Баликоев З. В. Административно – правовой статус органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации (по материалам республики
Северная Осетия – Алания): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2007.
9.6. Беляев В. П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности:
вопросы теории и практики: Дис. … д-ра юрид. наук. – Саратов, 2006.
459

9.7. Бодрова Н. В. Административная ответственность должностных
лиц: Дис. … канд. юрид. наук – Саратов, 2001.
9.8. Бондаренко А. А. Административно-правовой статус органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации в условиях административной
реформы: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2006.
9.9. Булатов А. К. Таможенные органы Российской Федерации: административно-правовой
статус: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2007.
9.10. Валиулин Т. В. Административно-правовой статус органов внутренних
дел на транспорте: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2007.
9.11. Варгузова А. А. Административно-правовое регулирование деятельности
органов внутренних дел в сфере обеспечения общественной безопасности
в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2004.
9.12. Василенко Г. Н. Административно-правовое регулирование оперативно-розыскной
деятельности органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид.
наук. – М., 2005.
9.13. Волкова Л. П. Правовые основы разграничения полномочий между
органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации и органами местного самоуправления: Автореф. дис. … д-ра
юрид. наук. – Саратов, 2009.
9.14. Гапонов О. Н. Реализация мер обеспечения производства по делам
об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок:
Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2006.
9.15. Громова Н. В. Административная юстиция: Дис. … канд. юрид. наук.
– М, 2002
9.16. Груздев В. С. Правовой статус госслужащих Российской Федерации
и организационно-правовые основы функционирования системы подготовки,
переподготовки и повышения их квалификации: Дис. … канд. юрид. наук. – М.,
2003.
9.17. Денисов Р. И. Правовые и организационные проблемы административного
надзора в области внутренних дел: Дис. … д-ра юрид. наук. – М., 1983.
460

9.18. Дмитриев А. Т. Правовые и организационные проблемы административного
надзора органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. – М.,
1998.
9.19. Ермоленко М. В. Административная ответственность должностных
лиц: Дис. … канд. юрид. наук – Нижний Новгород, 2004.
9.20. Женетль С. З. Административный процесс и административные
процедуры в условиях административной реформы: Автореф. дис. … д-ра
юрид. наук. – М., 2009.
9.21. Забалуева М. Ф. Административная ответственность должностных
лиц аппарата государственного управления: Дис. … канд. юрид. наук – М.,
1987.
9.22. Зейналов Ф. Н. Проблемы контрольно-надзорной деятельности в
сфере потребительского рынка: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Орел,
2007.
9.23. Зуев Б. Р. Возбуждение дела об административном правонарушении:
Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2004
9.24. Карагодин А. В. Применение органами внутренних дел мер обеспечения
производства по делам об административных правонарушениях: Дис. …
канд. юрид. наук. – М., 2006.
9.25. Килясханов И. Ш. Институт обжалования в административной деятельности
органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 1984
9.26. Кичигин Н. В. Правовые проблемы муниципального экологического
контроля: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2004.
9.27. Казарина А. Х. Теоретические и прикладные проблемы прокурорского
надзора за исполнением законов экономической направленности: Автореф.
дис. … д-ра юрид. наук. – М., 2009.
9.28. Колесников А. В. Административно-правовой статус исполнительных
органов местного самоуправления: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. –
Саратов, 2003.
461

9.29. Кондрашов Б. П. Общественная безопасность и административноправовые
средства ее обеспечения: Дис. … д-ра юрид. наук. – М., 1998.
9.30. Кононов П. И. Административная ответственность должностных
лиц: Дис. … канд. юрид. наук – М., 1993.
9.31. Косоногова О. В. Рассмотрение судьями арбитражных судов дел об
административных правонарушениях: проблемы теории и нормативного регулирования:
Дис. … канд. юрид. наук. – Воронеж, 2006.
9.32. Костюков А. Н. Правовой статус должностного лица. (Административно-правовой
аспект): Дис. … канд. юрид. наук – Л., 1988.
9.33. Куртяк И. В. Правовой статус должностного лица в системе органов
внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук – СПб., 1998.
9.34. Лавренюк А. В. Субъекты публичного права: теоретико-правовое
исследование: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2007.
9.35. Магера А. А. Правовой статус должностных лиц таможенных органов
Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук – М., 2001.
9.36. Махмутов В. Х. Правовой статус Государственной Инспекции безопасности
дорожного движения в системе органов внутренних дел МВД России:
Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2008.
9.37. Мецаев Б. К. Юридическая природа контрольной деятельности:
Теоретико-правовой аспект: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2004.
9.38. Назаров С. Н. Теоретико-правовые основы юридической деятельности
надзорно-контрольных органов в условиях формирования правового государства:
Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Ростов на Дону, 2000.
9.39. Назаров С. Н. Надзор в правовой политике России: Автореф. дис. …
д-ра юрид. наук. – Ростов-на-Дону, 2009.
9.40. Неретин М. С. Административно-правовое регулирование контрольно-надзорной
деятельности в банковской системе Российской Федерации:
Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2009.
462

9.41. Никольская А. А. Административные процедуры в системе публичного
управления (проблемы административно-правового регулирования): Автореф.
дис. … канд. юрид. наук. – Воронеж, 2007.
9.42. Никонов А. В. Организационно-правовые основы административнонадзорной
деятельности милиции в сфере охраны общественного порядка и
обеспечения общественной безопасности: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 1998.
9.43. Никоноров Е. А. Институт служебной проверки в административном
праве: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2007.
9.44. Огурцов А. Ю. Контроль органов внутренних дел за частной
детективной и охранной деятельностью: Автореф. дис. … канд. юрид. наук.
– М., 2006.
9.45. Орлов А. Н. Теория и практика правового регулирования лицензионных
отношений в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. – М.,
2001.
9.46. Осипова О. В. Субъекты административной юрисдикции: Дис. …
канд. юрид. наук. – М., 2004.
9.47. Петров Е. Е. Правовое регулирование надзорной деятельности органов
исполнительной власти Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук.
– СПб., 2002.
9.48. Потокин И. В. Административно-правовой статус федеральных органов
административного контроля и административного надзора: Дис. … канд.
юрид. наук. – СПб., 2008.
9.49. Пузырев С. В. Административный надзор и контроль как формы
исполнительной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации:
Дис. … канд. юрид. наук. – Саратов, 2006.
9.50. Розин Л. М. Государственные инспекции и их место в советском государственном
аппарате: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 1952.
9.51. Рюден Е. Ю. Административно-правовое обеспечение службы полиции
(милиции) в федеративном демократическом государстве в условиях ад-
463

министративной модернизации (сравнительно-правовая характеристика ФРГ и
Российской Федерации): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2009.
9.52. Рябинин Л. И. Вопросы организации административного надзора за
лицами, освобожденными из мест лишения свободы: Дис. … канд. юрид. наук.
– Харьков, 1973.
9.53. Савенко О. Е. Контрольная функция государственных органов: Автореф.
дис. … канд. юрид. наук. – Саратов, 2004.
9.54. Сапфирова А. А. Защита трудовых прав и законных интересов работников
органами государственного надзора и контроля: Автореф. дис. … д-ра
юрид. наук. – М., 2009.
9.55. Сергеев С. А. Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта
контрольно-надзорных правоотношений: Дис. … канд. юрид. наук. – М.,
2007.
9.56. Сидоров Ю. В. Разрешение в органах внутренних дел жалоб граждан
на меры административного принуждения, применяемые сотрудниками
милиции: Дис… канд. юрид. наук. – Екатеринбург, 2002
9.57. Соболевский И. Б. Административно-правовой статус Президента
России: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2002
9.58. Степаненко Ю. А. Теоретические и прикладные проблемы деятельности
органов внутренних дел на транспорте: Дис. … д-ра юрид наук. – М.,
2004.
9.59. Субанова Н. В. Проблемы прокурорского надзора за исполнением
законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности: Автореф.
дис. … канд. юрид. наук. – М., 2004.
9.60. Сыдорук И. И. Государственно-правовой механизм обеспечения
правопорядка в Российской Федерации: Дис… д-ра юрид. наук. – М., 2002
9.61. Тубольцева А. В. Административно-правовые вопросы обеспечения
общественной безопасности на водном транспорте: Дис. … канд. юрид. наук. –
М., 2001.
464

9.62. Ускова А. С. Административно-правовой статус городских и районных
органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2002
9.63. Хирнов И. В. Административно-правовая охрана товарного знака,
знака обслуживания и наименования места происхождения товара: Дис. …
канд. юрид. наук. – М., 2006.
9.64. Черникова И. П. Административно-правовой статус подразделений
по делам несовершеннолетних милиции общественной безопасности: Дис. …
канд. юрид. наук. – М., 2006.
9.65. Чмутов В. Г. Должностное лицо как субъект административной ответственности:
Дис. … канд. юрид. наук – Саратов, 1983.
9.66. Чуманова В. В. Обеспечение эффективности механизма государственного
контроля и надзора в системе местного самоуправления: Автореф. дис.
… канд. юрид. наук. – Челябинск, 2009.
9.67. Широковских В. Н. Теория и практика наделения органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями: правоприменительный
аспект: Автореф. дис. … канд. юрид. наук – М., 2008.
9.68. Щербаков С. Б. Меры административного пресечения в деятельности
милиции: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 2006.
10. Интернет-ресурсы
10.1. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации:
http://www.council.gov.ru/.
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации:
http://www.duma.gov.ru/.
10.2. Правительство РФ: http://gov.ru/.
10.3. Генеральная прокуратура РФ: http://www.genproc.gov.ru.
10.4. Правительственная комиссия по проведению административной
реформы: http://ar.eco№omy.gov.ru/.
10.5. МВД России http://www.mvd.ru/.
10.6. МЧС России: http://www.mchs.gov.ru/.
465

10.7. Министерство экономического развития Российской Федерации:
http://www.economy.gov.ru/.
10.8. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей
и благополучия человека: http://www.roszdravnadzor.ru.
10.9. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования: Росприроднадзор
http://control.mnr.gov.ru/.
10.10.Федеральная служба по экологическому, технологическому и
атомному надзору: http://www.gosnadzor.ru/.
10.11.Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору:
http://fsvps.ru.
10.12. Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных
технологий и массовых коммуникаций: http://www.rsoc.ru/.
10.13. Правительство Москвы: http://www.mos.ru/.
10.14. Правительство Московской области: http://www.mosreg.ru/.
10.15. Администрация г. Красноярска: http://www.admkrsk.ru/.
10.16. Государственная инспекция по надзору за техническим состоянием
самоходных машин и других видов техники при Министерстве сельского хозяйства
и продовольствия Удмуртской республики:
http://www.udmurt.ru/about/ministry/inspection/technology/.
10.17. Центр стратегических разработок: http://www.csr.ru/.
10.18. ОПОРА РОССИИ: http://www.opora.ru/.
10.19. Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства:
http://www.nisse.ru/.
10.20. Государственный университет Высшая школа экономики:
http://hse.ru/.
10.21. Электронное правительство Республики Казахстан:
http://www.e.gov.kz/wps/portal?lang=ru.
466

Приложения
Приложение 1.
Место административного надзора
в механизме правового регулирования
Управленческое решение
(установление
режима)
Административный
надзор
Нормальное
состояние
отклонение
от нормы
Реализация управленческого
решения (соблюдение
режимных
правил)
Административное
принуждение с целью
устранить отклонения
от режимных требований
467

Приложение 2.
Индекс ОЭСР, отражающий характер
государственного регулирования экономики
1
5
4,5
4
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
Общий индикатор
Административные
барьеры в
предпринимательстве
Административный
надзор
Ограничения торговли
и иностранных
инвестиций
0
Россия Весь мир Группа 1 Группа 2 США
Группа 1 включает Чехию республику, Венгрию, Корею, Мексику,
Польшу, Турцию.
Группа 2 включает Австрию, Бельгию, Финляндию, Францию, Италию,
Германию, Люксембург, Нидерланды, Португалию, Испанию.
1 См.: http://hse.ru/science/international.
468

Приложение 3.
Формы взаимодействия органов внутренних
дел и территориальных органов
Роспотребнадзора при выявлении и пресечении
административных правонарушений
на потребительском рынке
Органы внутренних дел
Пресекают административные правонарушения
в сфере потребительского рынка и
вправе самостоятельно:
Получать от граждан и должностных лиц
необходимые объяснения, сведения, справки,
документы и копии с них
Составлять протоколы об административных
правонарушениях
Осуществлять административное задержание
и применять другие меры, предусмотренные
законодательством Российской Федерации
об административных правонарушениях
Вносить в государственные органы, организации
и общественные объединения обязательные
для рассмотрения представления и
предложения об устранении обстоятельств,
способствующих совершению правонарушений
При наличии данных о влекущем административную
ответственность нарушении
законодательства, регулирующего финансовую,
хозяйственную, предпринимательскую
и торговую деятельность, в целях установления
оснований для возбуждения дела
об административном правонарушении
по мотивированному постановлению начальника
органа внутренних дел (органа
милиции) или его заместителя:
производить осмотр территорий и помещений,
принадлежащих юридическим лицам и
индивидуальным предпринимателям;
изучать документы, отражающие финансовую,
хозяйственную, предпринимательскую
и торговую деятельность, требовать предоставления
заверенных надлежащим обра-
Роспотребнадзор
Осуществляют надзор и контроль за соблюдением
законодательства Российской Федерации
в сфере потребительского рынка и
вправе самостоятельно:
Принимать меры административного, ограничительного,
предупредительного и профилактического
характера, направленные
на недопущение и (или) ликвидацию последствий
нарушений гражданами, индивидуальными
предпринимателями и юридическими
лицами обязательных требований
Составлять протоколы об административных
правонарушениях, выносят постановления
по делам об административных правонарушениях,
Осуществлять иные полномочия, предусмотренные
КоАП РФ
Принимать меры по приостановлению производства
и реализации товаров (выполнения
работ, оказания услуг), которые не соответствуют
обязательным требованиям
Направлять в орган, осуществляющий лицензирование
соответствующего вида деятельности,
материалы о нарушении прав
потребителей для рассмотрения вопросов о
приостановлении действия или об аннулировании
соответствующей лицензии
469

зом копий указанных документов;
изымать отдельные образцы сырья, продукции
и товаров, необходимые для проведения
исследований и экспертиз
Осуществлять привод физического лица
либо законного представителя юридического
лица, в отношении которых ведется производство
по делу об административном
правонарушении
Обращаться в суд с заявлениями в защиту
прав потребителей, законных интересов неопределенного
круга потребителей, а также
с заявлениями о ликвидации изготовителя
(исполнителя, продавца, уполномоченной
организации, импортера) либо о прекращении
деятельности индивидуального предпринимателя
(уполномоченного индивидуального
предпринимателя)
Участвовать при рассмотрении дел в суде
При проверках соблюдения требований законодательства
в области обеспечения санитарно-эпидемиологического
благополучия
населения, за нарушение которых
статьями 6.3, 6.6, 6.7, 14.4 Кодекса Российской
Федерации об административных правонарушениях
установлена административная
ответственность, проверять соблюдение
требований санитарных правил и гигиенических
нормативов, выполнение санитарногигиенических
и противоэпидемических
мероприятий в части требований к санитарному
состоянию объектов и прилегающей
территории, к необходимости подтверждения
безопасности реализуемой продукции
действующим свидетельством о государственной
регистрации (санитарноэпидемиологическим
заключением) в тех
случаях, когда их наличие установлено действующими
нормативными правовыми актами
Формы взаимодействия органов внутренних дел и
территориальных органов Роспотребнадзора
Сотрудники органов внутренних дел в случае обращения к ним должностных лиц Роспотребнадзора,
уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях,
осуществляют доставление в служебные помещения органов внутренних дел
Протоколы об административных правонарушениях, составляемые должностными лицами
органов внутренних дел, направляются должностным лицам Роспотребнадзора, уполномоченным
рассматривать дела об административных правонарушениях, в течение суток
с момента составления протокола об административном правонарушении
470

Приложение 4.
Данные по аварийности по видам
административного надзора, осуществляемого
Ростехнадзором 1
1 См.: http://www.gosnadzor.ru/diagr170209.html. Вхождение 02.03.2009.
471

Приложение 6.
Проект федерального закона «Об
административном надзоре»
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
Проект
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ НАДЗОРЕ
Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в
связи с осуществлением органами исполнительной власти и исполнительнораспорядительными
органами местного самоуправления надзора за соблюдением
гражданами и организациями обязательных требований, установленных
Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами,
федеральными законами, другими нормативными правовыми актами
Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации и иными
нормативными правовыми актами.
Статья 1. Цели и задачи федерального закона
1. Цель правового регулирования – установление общих принципов осуществления
административного надзора, полномочий органов, осуществляющих
административный надзор, прав и обязанностей граждан и организаций
при осуществлении административного надзора.
2. Задачами правового регулирования Федерального закона являются:
Повышение эффективности административного надзора;
Обеспечение реализации полномочий органов административного надзора;

Определение статуса должностных лиц органов административного надзора
Установление гарантий и защита прав граждан и организаций;
Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном
законе
Административный надзор – деятельность уполномоченных органов и их
должностных лиц по обеспечению соблюдения и исполнения обязательных
требований нормативных правовых актов гражданами и организациями, осуществляемая
в установленных настоящим Федеральным законом формах.
Наблюдение – форма осуществления административного надзора без
вмешательства в частную жизнь граждан, в оперативно-хозяйственную деятельность
организаций.
Камеральная проверка – проверка соблюдения и исполнения обязательных
требований нормативных правовых актов организациями и индивидуальными
предпринимателями, проводимая по месту нахождения органа административного
надзора на основе документов, представленных организацией или
индивидуальным предпринимателем, а также других документов о деятельности
организации или индивидуального предпринимателя, имеющихся у органа
административного надзора.
Повторная проверка – совокупность проводимых прокурором или вышестоящим
органом государственного контроля (надзора) в отношении юридического
лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для
оценки качества проведения плановой или внеплановой проверки органом государственного
контроля (надзора) или органом муниципального контроля.
Орган административного надзора – федеральный орган исполнительной
власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный
обеспечивать соблюдения и исполнения обязательных требований
нормативных правовых актов физическими лицами, индивидуальными предпринимателями
и организациями. К органам административного надзора отно-
473

сятся исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления,
осуществляющие переданные им государственные полномочия по осуществлению
административного надзора. Возложение административно-надзорных
полномочий на государственные или муниципальные учреждения, иные организации
не допускается.
Государственный инспектор – должностное лицо органа административного
надзора, уполномоченное осуществлять административно-надзорную деятельность.
Под государственным инспектором в настоящем Федеральном законе
понимаются главные государственные инспекторы, старшие государственные
инспекторы, главные государственные санитарные врачи, государственные
санитарные врачи, если настоящим Федеральным законом не установлено иное.
Организация – юридическое лицо, образованное в соответствии с законодательством
Российской Федерации, а также иностранное юридическое лицо,
компания и другое корпоративное образование, обладающее гражданской правоспособностью,
созданное в соответствии с законодательством иностранного
государства, международная организация, филиал и представительство указанных
иностранных лиц и международных организаций, созданные на территории
Российской Федерации.
Физическое лицо – гражданин Российской Федерации, иностранный гражданин
и лицо без гражданства.
Индивидуальный предприниматель – физическое лицо, зарегистрированное
в установленном порядке и осуществляющее предпринимательскую деятельность
без образования юридического лица. К индивидуальным предпринимателям
приравниваются главы крестьянских (фермерских) хозяйств.
Эксперты, экспертные организации – граждане, имеющие специальные
знания, опыт в соответствующей сфере науки, техники, хозяйственной деятельности,
аккредитованные в установленном Правительством Российской Федерации
порядке органами административного надзора в целях привлечения к осуществлению
административного надзора.
474

Экспертные организации – аккредитованные в установленном Правительством
Российской Федерации порядке органами административного надзора
организации в целях привлечения к осуществлению административного надзора.
В штате экспертной организации должны состоять граждане, имеющие
специальные знания, опыт в соответствующей сфере науки, техники, хозяйственной
деятельности.
Специалист – любое совершеннолетнее лицо, обладающее познаниями,
необходимыми для оказания содействия в обнаружении, закреплении и изъятии
доказательств, а также в применении технических средств.
Переводчик – любое не заинтересованное в результатах проведения плановой
или внеплановой проверки совершеннолетнее лицо, владеющее языками
или навыками сурдоперевода, необходимыми для перевода или сурдоперевода
при проведении проверки.
Статья 3. Принципы законодательства об административном надзоре
Осуществление административно-надзорной деятельности в соответствии
с федеральным законом. Результаты административно-надзорной деятельности,
полученные с нарушением настоящего Федерального закона недействительны,
акты, протоколы, составленные по результатам проверок, проведенных с нарушением
требований настоящего Федерального закона, подлежат отмене главным
государственным инспектором или судом.
Презумпция добросовестности физических лиц, индивидуальных предпринимателей
и юридических лиц.
Открытость и доступность для физических лиц, индивидуальных предпринимателей
и юридических лиц, нормативных правовых актов Российской
Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется
при осуществлении административного надзора, а также информации об организации
и осуществлении административного надзора, о правах и об обязанностях
органов административного надзора, их должностных лиц, за исключени-
475

ем информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено
в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Безвозмездность административного надзора. Издержки, связанные с
проведением проверок, экспертиз, хранением и перевозкой образцов, могут
быть возложены на организацию или индивидуального предпринимателя в случае
если в результате проверки будут установлены нарушения обязательных
требований нормативных правовых актов.
Финансирование административно-надзорной деятельности
Проведение проверок в соответствии с полномочиями органа административного
надзора, их должностных лиц. Недопустимо проведение в отношении
одного физического лица, индивидуального предпринимателя или организации
несколькими органами административного надзора проверок соблюдения
одних и тех же обязательных требований.
Комплексность административно-надзорной деятельности. Если деятельность
одного физического лица, индивидуального предпринимателя или организации
относится к сфере ведения нескольких органов административного
надзора, выездные проверки планируются и проводятся комиссией в соответствии
с административным регламентом взаимодействия органов исполнительной
власти.
Ответственность должностных лиц органов административного надзора
за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении административного
надзора.
Осуществление административного надзора ведется на государственном
языке Российской Федерации.
Равенство физических лиц, индивидуальных предпринимателей и организаций
в отношениях с органами административного надзора.
Статья 4. Законодательство об административном надзоре
Законодательство об административном надзоре состоит из настоящего
Федерального закона, а также принятых в соответствии с ним других федераль-
476

ных законов, нормативных правовых актов Российской Федерации, законов
субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов субъектов
Российской Федерации.
Если международным договором Российской Федерации установлены
иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом,
применяются правила международного договора Российской Федерации.
Статья 5. Статус государственных инспекторов
Административный надзор осуществляют уполномоченные должностные
лица органов административного надзора. Руководитель органа административного
надзора одновременно по должности является главным государственным
инспектором административного надзора. Заместитель руководителя органа
административного надзора одновременно по должности является заместителем
главного государственного инспектора административного надзора. Руководитель
структурного подразделения органа административного надзора
одновременно по должности является старшим государственным инспектором
административного надзора. Заместитель руководителя структурного подразделения
органа административного надзора одновременно по должности является
заместителем старшего государственного инспектора административного
надзора. Должностные лица органа административного надзора, уполномоченные
осуществлять административный надзор, одновременно по должности являются
государственными инспекторами административного надзора.
Жизнь, здоровье, имущество государственного инспектора административного
надзора и членов его семьи подлежат обязательному государственному
страхованию.
Государственный инспектор административного надзора осуществляет
следующие полномочия:
- ведет учет объектов административного надзора на подведомственной
территории. Формы учета утверждаются органами административного надзора;
477

- в случаях и в порядке, установленными федеральным законом, осуществляет
наблюдение за исполнением и соблюдением физическими лицами, индивидуальными
предпринимателями и организациями обязательных требований
нормативных правовых актов физическими лицами, индивидуальными предпринимателями
и организациями;
- истребует от физических лиц, индивидуальных предпринимателей, организаций
сведения, необходимые для осуществления административного надзора;
- проводит плановые и внеплановые проверки исполнения и соблюдения
обязательных требований нормативных правовых актов физическими лицами,
индивидуальными предпринимателями и организациями;
- пресекает выявленные нарушения обязательных требований нормативных
правовых актов в пределах своей компетенции;
- осуществляет отбор образцов для проведения экспертизы;
- возбуждает дела об административных правонарушениях.
Государственный инспектор административного надзора вправе беспрепятственно
входить на территории, в помещения, в том числе, в жилые помещения,
принадлежащие физическим лицам, индивидуальным предпринимателям,
организациям на основании приказа (распоряжения) главного государственного
инспектора о проведении плановой или внеплановой выездной проверки.
Старший государственный инспектор административного надзора, заместитель
старшего государственного инспектора административного надзора
осуществляет полномочия государственного инспектора административного
надзора, а также:
- назначают экспертизы;
- осуществляют контроль за административно-надзорной деятельностью
государственных инспекторов;
- вносят главному государственному инспектору административного надзора
проекты планов проведения плановых проверок.
478

Главный государственный инспектор административного надзора, заместитель
главного государственного инспектора административного надзора
осуществляют полномочия старшего государственного инспектора административного
надзора, а также:
- утверждают ежегодный план проведения плановых проверок;
- назначают внеплановые проверки;
- выносят обязательные к исполнению предписания об устранении нарушений
законодательства, выявленных при осуществлении административного
надзора;
- осуществляют контроль за административно-надзорной деятельностью
старших государственных инспекторов, заместителей старших государственных
инспекторов, государственных инспекторов;
- принимают решение о продлении сроков проведения выездных проверок.
Статья 6. Обязанности государственного инспектора, проводящего выездную
проверку
Государственные инспекторы при проведении проверки обязаны:
1) своевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии
с законодательством Российской Федерации полномочия по предупреждению,
выявлению и пресечению нарушений обязательных требований нормативных
правовых актов;
2) соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные
интересы физического лица, индивидуального предпринимателя, организации,
проверка которых проводится;
3) проводить проверку на основании распоряжения или приказа главного
государственного инспектора о ее проведении в соответствии с ее назначением;
4) проводить проверку только во время исполнения служебных обязанностей,
выездную проверку только при предъявлении служебного удостоверения,
копии распоряжения или приказа главного государственного инспектора, а при
479

проведении внеплановой проверки также копии документа о согласовании проведения
проверки прокурором;
5) не препятствовать физическому лицу, индивидуальному предпринимателю,
его уполномоченному представителю, руководителю, иному должностному
лицу или уполномоченному представителю организации присутствовать
при проведении проверки и давать разъяснения по вопросам, относящимся к
предмету проверки;
6) предоставлять физическому лицу, индивидуальному предпринимателю,
его уполномоченному представителю, руководителю, иному должностному
лицу или уполномоченному представителю организации, присутствующим при
проведении проверки, информацию и документы, относящиеся к предмету проверки;
7) знакомить физическое лицо, индивидуального предпринимателя, его
уполномоченного представителя, руководителя, иного должностного лица или
уполномоченного представителя организации, с результатами проверки;
8) учитывать при определении мер, принимаемых по фактам выявленных
нарушений, соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной
опасности для жизни, здоровья людей, для животных, растений, окружающей
среды, безопасности государства, для возникновения чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера, а также не допускать необоснованное
ограничение прав и законных интересов граждан и организаций;
9) доказывать обоснованность своих действий при их обжаловании физическими
лицами, индивидуальными предпринимателями, организациями в порядке,
установленном законодательством Российской Федерации;
10) соблюдать сроки проведения проверки, установленные настоящим
федеральными законами;
11) не требовать от физического лица, индивидуального предпринимателя,
организации документы и иные сведения, представление которых не предусмотрено
законодательством Российской Федерации;
480

12) перед началом проведения выездной проверки по просьбе физического
лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя,
руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя
организации ознакомить их с положениями административного регламента,
в соответствии с которым проводится проверка;
13) осуществлять запись о проведенной проверке в журнале учета проверок.
Статья 7. Права физических лиц, индивидуальных предпринимателей, организаций
при осуществлении административного надзора
Физическое лицо, индивидуальный предприниматель, его уполномоченный
представитель, руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный
представитель юридического лица при проведении выездной плановой или
внеплановой проверки имеют право:
1) непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать
объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;
2) получать от органа административного надзора, государственных инспекторов,
которая относится к предмету проверки и предоставление которой
предусмотрено настоящим Федеральным законом;
3) знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о
своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними,
а также с отдельными действиями государственных инспекторов;
4) обжаловать действия (бездействие) государственных инспекторов, повлекшие
за собой нарушение прав физического лица, индивидуального предпринимателя
или организации при проведении проверки, в административном
и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Вред, причиненный физическим лицам, индивидуальным предпринимателям,
организациям вследствие действий (бездействия) государственных инспекторов,
признанных в установленном законодательством Российской Феде-
481

рации порядке неправомерными, подлежит возмещению, включая упущенную
выгоду (неполученный доход), за счет средств соответствующих бюджетов в
соответствии с гражданским законодательством.
Вред, причиненный физическим лицам, индивидуальным предпринимателям,
организациям правомерными действиями государственных инспекторов,
возмещению не подлежит, за исключением случаев, предусмотренных федеральными
законами.
Статья 8. Эксперт
Эксперт обязан:
1) явиться по вызову главного государственного инспектора, назначившего
плановую или внеплановую проверку;
2) дать объективное заключение по поставленным перед ним вопросам, а
также требуемые объяснения в связи с содержанием заключения.
Эксперт предупреждается об административной ответственности за дачу
заведомо ложного заключения.
Эксперт имеет право отказаться от дачи заключения, если поставленные
вопросы выходят за пределы его специальных познаний или если предоставленных
ему материалов недостаточно для дачи заключения.
Эксперт вправе:
1) заявлять ходатайства о предоставлении ему дополнительных материалов,
необходимых для дачи заключения;
2) указывать в своем заключении имеющие значение для дела обстоятельства,
которые установлены при проведении экспертизы и по поводу которых
ему не были поставлены вопросы.
Эксперт предупреждается об ответственности за уклонение от исполнения
обязанностей эксперта и за дачу заведомо ложного заключения.
За отказ или за уклонение от исполнения обязанностей эксперт несет административную
ответственность.
482

Статья 9. Специалист
Специалист обязан:
1) явиться по вызову государственного инспектора, проводящего проверку;
2) участвовать в проведении действий, требующих специальных познаний,
в целях обнаружения, закрепления и изъятия доказательств, давать пояснения
по поводу совершаемых им действий;
3) удостоверить своей подписью факт совершения указанных действий,
их содержание и результаты.
Специалист предупреждается об административной ответственности за
дачу заведомо ложных пояснений.
За отказ или за уклонение от исполнения обязанностей специалист несет
административную ответственность.
Статья 10. Переводчик
Переводчик назначается государственным инспектором, проводящим
проверку.
Переводчик обязан явиться по вызову государственного инспектора выполнить
полно и точно порученный ему перевод и удостоверить верность перевода
своей подписью.
Переводчик предупреждается об административной ответственности за
выполнение заведомо неправильного перевода.
За отказ или за уклонение от исполнения обязанностей переводчик несет
административную ответственность.
Глава 2. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР
Статья 11. Организация и осуществление административного надзора в
форме наблюдения
483

Наблюдение осуществляется государственными инспекторами, закрепленными
за конкретными объектами приказом главного государственного инспектора.
В целях наблюдения организуются посты, технологические посты,
маршруты патрулирования. При осуществлении наблюдения государственный
инспектор находится в форменной одежде. Наблюдение может осуществляться
с использованием специальных технических средств, в том числе, работающих
в автоматическом режиме. Один государственный инспектор не может быть закреплен
за определенным объектом в течение более чем трех лет.
Статья 12. Организация и проведение камеральных проверок
Камеральные проверки проводятся государственными инспекторами по
месту нахождения органа административного надзора на основе представленных
гражданином, индивидуальным предпринимателем или организацией в соответствии
с федеральным законом документов о деятельности, подлежащей
проверке органом административного надзора в соответствии с его компетенцией.
Камеральные проверки проводятся государственными инспекторами в
соответствии с их служебными обязанностями без какого-либо специального
решения главного государственного инспектора по планам работы органов административного
надзора, разрабатываемым и утверждаемым в соответствии с
регламентами органов административного надзора.
Если камеральной проверкой выявлены противоречия между сведениями,
содержащимися в представленных документах, либо выявлены несоответствия
представленных сведений документам, имеющимся у органа административного
надзора, об этом сообщается гражданину, индивидуальному предпринимателю
или организации с требованием представить в течение пяти дней необходимые
пояснения или внести соответствующие исправления в установленный
срок.
Государственный инспектор, проводящий камеральную проверку, обязан
рассмотреть представленные гражданином, индивидуальным предпринимате-
484

лем или организацией пояснения и документы. Если после рассмотрения представленных
пояснений и документов либо при отсутствии пояснений будут установлены
признаки нарушения обязательных требований нормативных правовых
актов, государственный инспектор вносит главному государственному инспектору
предложение о назначении внеплановой проверки.
При проведении камеральной проверки государственный инспектор не
вправе истребовать у гражданина, индивидуального предпринимателя или организации
дополнительные сведения и документы, если иное не предусмотрено
настоящей статьей или если представление таких документов не предусмотрено
федеральным законом.
Статья 13. Организация выездных плановых проверок
Плановые выездные проверки проводятся на основании разрабатываемых
органами административного надзора ежегодных планов.
В ежегодных планах проведения плановых проверок указываются следующие
сведения:
1) наименования юридических лиц, фамилии, имена, отчества физических
лиц или индивидуальных предпринимателей, деятельность которых подлежит
плановым проверкам;
2) цель и основание проведения каждой плановой проверки;
3) дата и сроки проведения каждой плановой проверки;
4) наименование органа административного надзора, осуществляющего
конкретную плановую проверку. При проведении комплексной плановой проверки
комиссией, состоящей из представителей нескольких органов административного
надзора, указываются наименования всех участвующих в такой проверке
органов.
Утвержденный главным государственным инспектором ежегодный план
проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц
посредством его размещения на официальном сайте органа административного
надзора в сети Интернет либо иным доступным способом.
485

В срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых
проверок, органы административного надзора направляют в порядке, установленном
Правительством Российской Федерации, проекты ежегодных планов
проведения плановых проверок в федеральный орган исполнительной власти,
осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического
развития, развития предпринимательской деятельности, в
том числе среднего и малого бизнеса, и в органы прокуратуры. Федеральный
орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной
политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа
и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской
деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, в срок до 1
декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок, формирует
ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его
в сети Интернет. Форма и содержание ежегодного сводного плана проведения
плановых проверок устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры
осуществляют надзор за законностью включения в ежегодные планы
проверок конкретных физических лиц, индивидуальных предпринимателей и
организаций.
Периодичность плановых проверок устанавливается федеральными законами.
Основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения
плановых проверок является истечение установленного федеральным законом
срока с момента:
1) постановки гражданина, индивидуального предпринимателя, организации
на учет органом административного надзора;
2) окончания проведения последней плановой проверки;
3) проведение контроля за деятельностью органа государственного контроля
(надзора) в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.
486

О проведении плановой выездной проверки гражданин, индивидуальный
предприниматель или организация уведомляются органом административного
надзора не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения
посредством направления копии распоряжения или приказа главного государственного
инспектора о начале проведения плановой проверки заказным почтовым
отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.
В случае проведения плановой проверки членов саморегулируемой организации
орган административного надзора обязан уведомить саморегулируемую
организацию в целях обеспечения возможности участия или присутствия
ее представителя при проведении плановой проверки. О выявленных нарушениях
обязательных требований нормативных правовых актов членом саморегулируемой
организации главный государственный инспектор по представлению
государственного инспектора, проводившего плановую проверку, сообщает в
саморегулируемую организацию в течение пяти рабочих дней со дня окончания
проведения плановой проверки.
Статья 14. Организация внеплановой проверки
Основанием для проведения внеплановой проверки является:
1) истечение срока исполнения физическим лицом, индивидуальным
предпринимателем или организацией ранее выданного предписания об устранении
выявленного нарушения обязательных требований нормативных правовых
актов;
2) поступление в органы административного надзора обращений и заявлений
граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации
от органов государственной власти, органов местного самоуправления,
из средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан,
вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а
также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
487

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям,
окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых
нарушены).
Внеплановая проверка физических лиц, индивидуальных предпринимателей
и организаций проводится в сроки, установленные федеральным законом,
после согласования с органом прокуратуры по месту проживания физического
лица, по месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя
или организации.
Типовая форма заявления о согласовании органом административного
надзора с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки
устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным
органом исполнительной власти.
Порядок согласования органом административного надзора с органом
прокуратуры проведения внеплановой проверки, а также утверждение органа
прокуратуры для согласования проведения внеплановой проверки устанавливается
приказом Генерального прокурора Российской Федерации.
В день подписания распоряжения или приказа главного государственного
инспектора о проведении внеплановой выездной проверки в целях согласования
ее проведения орган административного надзора представляет либо направляет
заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или в
форме электронного документа, подписанного электронной цифровой подписью,
в орган прокуратуры по месту проведения внеплановой проверки заявление
о согласовании проведения внеплановой выездной проверки. К этому заявлению
прилагаются копия распоряжения или приказа главного государственного
инспектора о проведении внеплановой выездной проверки и документы, которые
содержат сведения, послужившие основанием ее проведения.
Заявление о согласовании проведения внеплановой проверки и прилагаемые
к нему документы рассматриваются органом прокуратуры в день их по-
488

ступления в целях оценки законности проведения внеплановой выездной проверки.
По результатам рассмотрения заявления о согласовании проведения внеплановой
выездной проверки и прилагаемых к нему документов не позднее чем
в течение рабочего дня, следующего за днем их поступления, прокурором или
его заместителем принимается решение о согласовании проведения внеплановой
проверки или об отказе в согласовании ее проведения.
Основаниями для отказа в согласовании проведения внеплановой проверки
являются:
1) отсутствие документов, прилагаемых к заявлению о согласовании проведения
внеплановой проверки;
2) отсутствие оснований для проведения внеплановой выездной проверки
в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона;
3) несоблюдение требований, установленных настоящим Федеральным
законом, к оформлению решения главного государственного инспектора о проведении
внеплановой проверки;
4) осуществление проведения внеплановой проверки, противоречащей
федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской
Федерации, нормативным правовым актам Правительства Российской Федерации;
5) несоответствие предмета внеплановой проверки полномочиям органа
административного надзора;
6) проверка соблюдения одних и тех же обязательных требований нормативных
правовых актов, в отношении одного физического лица, одного индивидуального
предпринимателя или одной организации несколькими органами
административного надзора.
Если основанием для проведения внеплановой проверки является причинение
вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей
среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера, обнаружение нарушений обяза-
489

тельных требований нормативных правовых актов, в момент совершения таких
нарушений в связи с необходимостью принятия неотложных мер органы административного
надзора вправе приступить к проведению внеплановой выездной
проверки незамедлительно с извещением органов прокуратуры о проведении
проверки посредством направления документов, предусмотренных настоящей
статьей, в органы прокуратуры в течение двадцати четырех часов. В этом случае
прокурор или его заместитель принимает решение о согласовании проведения
внеплановой проверки в день поступления соответствующих документов.
Решение прокурора или его заместителя о согласовании проведения внеплановой
проверки либо об отказе в согласовании ее проведения оформляется в
письменной форме в двух экземплярах, один из которых в день принятия решения
представляется либо направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением
о вручении или в форме электронного документа, подписанного
электронной цифровой подписью, в орган административного надзора.
В случае, если требуется незамедлительное проведение внеплановой проверки,
копия решения о согласовании ее проведения направляется органом
прокуратуры в орган административного надзора с использованием информационно-телекоммуникационной
сети.
Решение прокурора или его заместителя о согласовании проведения внеплановой
проверки или об отказе в согласовании ее проведения может быть
обжаловано вышестоящему прокурору или в суд.
О проведении внеплановой проверки, за исключением внеплановой проверки,
проводимой незамедлительно, физическое лицо, индивидуальный предприниматель
или организация уведомляются главным государственным инспектором
не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым
доступным способом.
В случае проведения внеплановой проверки членов саморегулируемой
организации главный государственный инспектор обязан уведомить саморегулируемую
организацию о проведении внеплановой проверки в целях обеспече-
490

ния возможности участия или присутствия ее представителя при проведении
внеплановой проверки.
Уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный
орган исполнительной власти осуществляет учет проводимых органами административного
надзора внеплановых проверок, а также ежегодный мониторинг
внеплановых проверок, результаты которого отражаются в ежегодном отчете,
представляемом названным федеральным органом исполнительной власти в
Правительство Российской Федерации.
В случае выявления нарушений членами саморегулируемой организации
обязательных требований нормативных правовых актов, главный государственный
инспектор обязан сообщить в саморегулируемую организацию о выявленных
нарушениях в течение пяти рабочих дней со дня окончания проведения
внеплановой проверки.
Статья 15. Проведение выездной плановой или внеплановой проверки
Выездная плановая или внеплановая проверка проводится по месту проживания
физического лица, месту осуществления деятельности индивидуального
предпринимателя или организации.
Проверка проводится на основании распоряжения или приказа главного
государственного инспектора. Типовая форма распоряжения или приказа главного
государственного инспектора устанавливается федеральным органом исполнительной
власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации.
Проверка может проводиться только государственными инспекторами,
указанными в распоряжении или приказе главного государственного инспектора.
В распоряжении или приказе главного государственного инспектора указываются:
1) наименование органа административного надзора;
491

2) фамилии, имена, отчества, должности государственных инспекторов,
уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению
проверки экспертов, представителей экспертных организаций;
3) наименование организации, фамилия, имя, отчество физического лица
или индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится;
4) цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения;
5) правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие
проверке обязательные требования нормативных правовых актов;
6) сроки проведения и перечень мероприятий, необходимых для достижения
целей и задач проведения проверки;
7) перечень административных регламентов проведения проверки;
8) перечень документов, представление которых необходимо для достижения
целей и задач проведения проверки;
9) даты начала и окончания проведения проверки.
Выездная проверка начинается с предъявления государственным инспектором
своего служебного удостоверения, обязательного ознакомления физического
лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя,
руководителя или иного должностного лица организации с распоряжением
или приказом главного государственного инспектора о назначении выездной
проверки и с полномочиями государственного инспектора, а также с целями,
задачами, основаниями проведения выездной проверки, видами и объемом
работ, составом экспертов, представителями экспертных организаций, привлекаемых
к выездной проверке, со сроками и с условиями ее проведения.
Заверенные печатью копии распоряжения или приказа главного государственного
инспектора вручаются под роспись государственными инспекторами,
проводящими проверку, физическому лицу, индивидуальному предпринимателю,
его уполномоченному представителю, руководителю, иному должностному
лицу или уполномоченному представителю организации одновременно с
предъявлением служебных удостоверений. По требованию подлежащих про-
492

верке лиц государственные инспекторы обязаны представить информацию об
органе административного надзора в целях подтверждения своих полномочий.
По просьбе физического лица, индивидуального предпринимателя, его
уполномоченного представителя, руководителя, иного должностного лица или
уполномоченного представителя организации государственные инспекторы
обязаны ознакомить подлежащих проверке лиц с административными регламентами
проведения проверочных мероприятий и порядком их проведения на
объектах подлежащих проверке.
Физическое лицо, индивидуальный предприниматель, его уполномоченный
представитель, руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный
представитель организации обязаны предоставить государственным инспекторам,
проводящим выездную проверку, возможность ознакомиться с документами,
связанными с целями, задачами и предметом выездной проверки, а
также обеспечить доступ проводящих выездную проверку государственных инспекторов
и участвующих в выездной проверке экспертов, представителей экспертных
организаций на территорию, в здания, строения, сооружения, помещения,
в том числе, в жилые помещения, к используемым оборудованию, транспортным
средствам и перевозимым ими грузам.
Отказ в доступе государственного инспектора на территорию, в помещения
(в том числе, в жилые помещения), принадлежащие проверяемым физическому
лицу, индивидуальному предпринимателю или организации, а равно
иное воспрепятствование в исполнении им служебных обязанностей влечет ответственность
в соответствии с законодательством Российской Федерации об
административных правонарушениях.
Статья 16. Ограничения при проведении проверки
При проведении проверки государственные инспекторы не вправе:
1) проверять выполнение обязательных требований нормативных правовых
актов, если такие требования не относятся к полномочиям органа административного
надзора;
493

2) осуществлять плановую выездную проверку в случае отсутствия при ее
проведении физического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного
представителя, руководителя, иного должностного лица или
уполномоченного представителя организации;
3) требовать представления документов, информации, образцов продукции,
проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной
среды, если они не являются объектами проверки или не относятся к
предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов;
4) отбирать образцы продукции, пробы обследования объектов окружающей
среды и объектов производственной среды для проведения их исследований,
испытаний, измерений без оформления протоколов об отборе указанных
образцов, проб по установленной форме и в количестве, превышающем
нормы, установленные национальными стандартами, правилами отбора образцов,
проб и методами их исследований, испытаний, измерений, техническими
регламентами или действующими до дня их вступления в силу иными нормативными
техническими документами и правилами и методами исследований,
испытаний, измерений;
5) распространять информацию, полученную в результате проведения
проверки и составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную
охраняемую законом тайну, за исключением случаев, предусмотренных законодательством
Российской Федерации;
6) превышать установленные сроки проведения проверки.
Статья 17. Порядок оформления результатов проверки
По результатам проверки государственными инспекторами, проводящими
проверку, непосредственно после завершения проверки составляется акт по
установленной форме в двух экземплярах. Типовая форма акта проверки устанавливается
уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным
органом исполнительной власти.
494

К акту проверки прилагаются протоколы отбора образцов продукции,
проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной
среды, протоколы или заключения проведенных исследований, испытаний и
экспертиз, объяснения физического лица, работников организации, работников
индивидуального предпринимателя, на которых возлагается ответственность за
нарушение обязательных требований нормативных правовых актов, предписания
об устранении выявленных нарушений и иные связанные с результатами
проверки документы или их копии.
Один экземпляр акта с копиями приложений вручается физическому лицу,
индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю,
руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю
организации под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении
с актом проверки.
В случае выявления в ходе проверки достаточных данных, указывающих
на наличие события административного правонарушения, государственный инспектор
возбуждает дело об административном правонарушении в соответствии
с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.
Статья 18. Пересмотр решений, вынесенных по результатам проверки
Акт проверки и прилагаемые к нему протоколы могут быть обжалованы
физическим лицом, индивидуальным предпринимателем, организацией, в отношении
которых они вынесены, главному государственному инспектору, в
вышестоящий орган административного надзора или в суд.
Жалоба главному государственному инспектору или в вышестоящий орган
административного надзора может быть подана в письменной или в устной
форме в течение десяти дней со дня подписания акта проверки.
Жалоба подлежит рассмотрению в течение 30 дней со дня поступления в
орган административного надзора в порядке, определенном регламентом органа
административного надзора.
495

Статья 19. Обеспечение законности деятельности органов административного
надзора
1. Надзор за деятельностью органов административного надзора осуществляет
Генеральный прокурор Российской Федерации и назначаемые им прокуроры.
2. Контроль за деятельностью органов административного надзора осуществляют
вышестоящие органы административного надзора.
3. Прокурорский надзор и контроль вышестоящих органов административного
надзора осуществляются путем проведения повторных проверок физических
лиц, индивидуальных предпринимателей и организаций после проведения
плановой или внеплановой проверки контролируемым органом административного
надзора на основаниях и в порядке, предусмотренных настоящим
Федеральным законом для внеплановых проверок.
4. Повторным проверкам могут подвергаться не более 10% от общего
числа проверенных органом административного надзора физических лиц, индивидуальных
предпринимателей или организаций.
5. В случае выявления в результате повторной проверки правонарушений,
не обнаруженных в ходе плановой или внеплановой проверки органом административного
надзора к физическому лицу, индивидуальному предпринимателю
или организации не применяются меры юридической ответственности, за исключением
случаев, когда невыявление факта правонарушения при проведении
первоначальной проверки явилось результатом установленного вступившим в
законную силу приговором суда сговора между физическим лицом, индивидуальным
предпринимателем или организацией и государственным инспектором.
В случае выявления угрозы жизни или здоровью людей, возникновения
эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными
объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы,
причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей
среды прокурор или вышестоящий орган административного надзора, про-
496

водящие повторную проверку, принимают меры, предусмотренные законодательством
Российской Федерации об административных правонарушениях.
Глава 3. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ И ПЕРЕХОДНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 20. Настоящий Федеральный закон вступает в силу по истечении
одного месяца со дня его официального опубликования.
Президент Российской Федерации
497