helsinške sveske 22 - Helsinki Committee for Human Rights in Serbia
helsinške sveske 22 - Helsinki Committee for Human Rights in Serbia helsinške sveske 22 - Helsinki Committee for Human Rights in Serbia
OMBUDSMAN U USTAVNOM SISTEMU SRBIJE 1 – Od ideje do realizacije – Deo reformi pravnog sistema Srbije i Jugoslavije koje su u toku odnose se na ljudska prava i njihovu zaštitu. U sklopu ovih reformi je i predlog da se u sistem zaštite ljudskih prava uključi i institucija ombudsmana. Do sada institucija ombudsmana nije postojala ni na nivou Savezne Republike Jugoslavije niti u federalnim jedinicama – Srbiji i Crnoj Gori. Sistem zaštite ljudskih prava obuhvata sudsku zaštitu kao primarni i osnovni oblik zaštite ljudskih prava. Pored sudske zaštite, Ustavna povelja državne zajednice Srbija i Crna Gora 2 kao i Povelja o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama 3 i Ustav Crne Gore garantuju i neposrednu ustavnosudsku zaštitu ljudskih prava. Povelja o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama garantuje pravo na podnošenje žalbe Sudu Srbije i Crne Gore "svakome ko smatra da mu je neko ljudsko ili manjinsko pravo zajemčeno Poveljom povređeno ili uskraćeno pojedinačnim aktom ili radnjom institucije državne zajednice, odnosno državnog organa države članice ili organizacije koja vrši javna ovlašćenja". 4 Ovim pravom ovlašćeni subjekti mogu se koristiti pod određenim uslovima. Podnošenje žalbe je dopušteno ukoliko nije obezbeđena druga pravna zaštita u državi članici. Žalba se podnosi u skladu sa Ustavnom poveljom. Ustav Crne Gore poznaje institut ustavne žalbe. Uslovi pod kojima se može koristiti žalba pred Sudom Srbije i Crne Gore određeni su široko ("druga pravna zaštita") tako da primenu ovog instituta zaštite ljudskih 1 Objavljeno u Zborniku radova Pravnog fakulteta u Novom Sadu, XXXVII, br. 1 – 2/2003 str. 43 – 59. 2 Službeni list Srbije i Crne Gore br. 1 od 4. februara 2003 godine. 3 Službeni list Srbije i Crne Gore br. 6 od 28. februara 2003. godine. 4 Član 9 Povelje o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama. 174 prava ostaje izuzetno mali prostor. 5 Uslovi za primenu ustavne žalbe u Ustavu Crne Gore su preciznije uređeni i u ovoj državi članici ustavna žalba je postala jedan od važnih instrumenata zaštite ljudskih prava. 6 U Ustavu Srbije nema garancija za neposrednu ustavnopravnu zaštitu ljudskih prava u postupku po ustavnoj žalbi, jer Ustav Srbije ne poznaje institut ustavne žalbe. Zaštita ljudskih prava pred međunarodnim institucijama moguća je samo prema Ustavu Crne Gore, 7 dok Ustav Srbije ne garantuje pravo građana da se obrate međunarodnim institucijama radi zaštite sloboda i prava. Povelja o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama ne sadrži eksplicitnu garanciju prava na obraćanje međunarodnim telima za zaštitu ljudskih prava, ali je ova garancije implicitno sadržana u odredbi kojom se tumačenje ljudskih i manjinskih prava ostvaruje "u skladu sa važećim međunarodnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava i praksom međunarodnih tela koja nadziru njihovo sprovođenje". 8 U ustavnom sistemu Zajednice Srbija i Crna Gora, kao ni u ustavima država članica ne postoji u sistemu zaštite ljudskih prava institucija ombudsmana. 1. Ideja o ombudsmanu i njen razvitak u ustavnom sistemu Jugoslavije i Srbije Ideja da ombudsman nađe svoje mesto u sistemu zaštite ljudskih prava bila je aktuelna u Srbiji još krajem osamdesetih godina. 9 Ovi predlozi 5 Identičnu odredbu o uslovu za primenu ustavne žalbe sadržavao je i Ustav SRJ (član 128). Pojam “pravna zaštita” znatno je širi od pojma” sudska zaštita”. Ustavna norma dopuštala je interpretaciju prema kojoj je ustavna žalba isključena i u slučaju kada nema sudske zaštite. Savezni ustavni sud je, sve do nedavno, tumačio ekstenzivno ovu normu. Ustavne žalbe kojima su se građani obraćali ovom Sudu odbacivao je pozivom na to da je obezbeđena “druga pravna zaštita”. 6 Prema Ustavu Crne Gore ustavna žalba koristi se kao instrument zaštite ljudskih prava ukoliko “takva zaštita nije u nadležnosti Saveznog ustavnog suda i kada nije predviđena druga sudska zaštita” (član 113 stav 1 tačka 4 Ustava Crne Gore). U ovoj federalnoj jedinici ustavna žalba se može koristiti u svim slučajevima u kojima nije obezbeđena sudska zaštita ljudskih prava. 7 Član 44 stav 2 Ustava Crne Gore. 8 Član 10 Povelje o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama. 9 U Novom Sadu održan je 1989 godine međunarodni skup o ombudsmanu na kome su usvojene preporuke za uvođenje ove institucija u ustavni sistem. Referati 175
nisu naišli na odjek u tadašnjem političkom okruženju. Uz kritike postojećeg Ustava, u Srbiji je u protekloj deceniji napisano više studija 10 o ustavnom ustrojstvu Srbije. U tim studijama zaštiti ljudskih prava poklonjena je posebna pažnja. Među autorima ovih studija opšteprihvaćen je stav da sistem zaštite ljudskih prava obuhvata, pored zaštite u unutrašnjem pravu i međunarodno pravnu zaštitu. Sistem zaštite ljudskih prava u unutrašnjem pravu, pored sudske zaštite kao primarnog vida zaštite ljudskih prava i neposredne ustavno sudske zaštite ljudskih prava u postupku po ustavnoj žalbi, uključuje i uvođenje ombudsmana kao nove institucije u ustavnom sistemu. U skici ustava Srbije (1995.) 11 koja predstavlja prvi pokušaj da se iznese pogled na buduće ustavno ustrojstvo Srbije, predviđa se instiucija zaštitnika građana – ombudsmana kao deo sistema zaštite ljudskih prava. Prema ovom predlogu, pored opšteg ombudsmana postojali bi i posebni ombudsmani čija nadležnost bi bila specijalizovana, 12 kao i ombudsman na centralnom i regionalnom nivou. 13 Izbor bi bio poveren Skupštini, a birao bi se većinom ukupnog broja poslanika u svakome od domova, na period osam godina. 14 U prilogu se ne preciziraju uslovi za izbor, postupak izbora, i mogućnost ponovnog izbora. Ombudsmana i njegovu nezavisnu poziciju štiti materijalni i procesni imunitet. Sadržina imunitetskih prava nije bliže određena u skici ustava. Nadležnost ombudsmana određena je okvirno i obuhvata: zaštitu ljudskih prava posebno pred organima državne vlasti i vanparlamentarnu kontrolu uprave.Instrumenti koji ombudsmanu stoje na raspolaganju obuhvataju: pravo obraćanja organima državne vlasti i u tom sa toga skupa publikovani su u “Zborniku radova Pravnog fakulteta u Novom Sadu” XXIV br. 3 – 4/1990. 10 Angažmani eksperata, pojedinaca ili grupa, koji su izneli svoje viđenje budućeg uređenja demokratske Srbije. Nastali su u nevladinom sektoru (Beogradski centar za ljudska prava, Forum za etničke odnose, Centar za regionalizam, Forum Iuris), naučno istraživačkim institutima (Institut društvenih nauka), ili su bili plod individualnog angažmana konstitucionalista (dr M. Jovičić, dr P. Nikolić). 11 Dr M. Pajvančić: Skica za demokratski ustav Srbije, objavljeno u Zborniku Srbija između prošlosti i budućnosti, Institut društvenih nauka i Forum za etničke odnose, Beograd, 1995, str. 189 – 221. 12 Npr. ombudsman za zaštitu prava manjina. 13 Npr. ombudsman za zaštitu prava manjina obrazovao bi se u regionima multietničkog sastava. 14 Period odgovara trajanju mandata dva parlamentarna saziva, čime se izbegava da svaki tekući saziv parlamenta bira ombudsmana. I na taj način se, između ostalog obezbeđuje nezavisnost ombudmana. 176 sklopu pravo da pokreće postupak pred sudom, ustavnim sudom i drugim organima državne vlasti; monitoring stanja ljudskih prava i podnošenje izveštaja Skupštini o stanju ljudskih prava. Prema predlogu autora "Ustava regionalne države ujedinjenih srpskih zemalja" (1996.) 15 postojali bi ombudsmani na dva nivoa. Mrežu ombudsmana bi činili vrhovni ombudsman i ombudsmani na nivou regija. Odnosi među njima počivali bi na saradnji. Upkos proklamovanom načelu saradnje između vrhovnog i regionalnih ombudsmana, odnos među njima zasnivao bi se na hijerarhiji. Na ovakav zaključak upućuje naročito ovlašćenje vrhovnog ombudsmana da regionalnim ombudsmanima izdaje obavezna uputstva za rad. Ombudsmana bi birale odgovarajuće skupštine. Vrhovnog ombudsmana birala bi republička skupština, dok bi regionalne ombudsmane birale regionalne skupštine. U predlogu nije precizirano ko predlaže izbor ombudsmana, niti postupak izbora.Uslovi za izbor nisu predviđeni u osnovnim rešenjima. U obrazloženju predloga, međutim, autor navodi da bi se ombudsmani birali među istaknutim pravnicima sa dužim iskustvom i ugledom u društvu. Mandat bi trajao četiri godine uz mogućnost ponovnog izbora. Ovlašćenja ombudsmana bi obuhvatala posebno: nadzor nad radom državnih organa, ocenu zakonitosti rada državnih organa; ocenu celishodnosti rada državnih organa; ispitivanje slučajeva povreda ljudskih prava, upućivanje zahteva državnim organima da isprave nezakonitosti ili celishodnosti koje je ombudsman uočio na osnovu sprovedenog ispitivanja; podnošenje krivičnih prijava državnom tužiocu protiv odgovornog službenog lica; podnošenje izveštaja odgovarajućoj skupštini, najmanje jednom u toku godine.U obrazloženju predloga precizira se priroda ovlašćenja ombudsmana. Ombudsman "ne raspolaže bilo kakvim ovlašćenjima vlasti, ne može sam naređivati organima vlasti da uklone nepravilnosti u svome radu, odnosno ukinu nezakonite i necelishodne akte koje su doneli, a kojima se, po mišljenju ombudsmana vređaju zakonitost ili slobode i prava građana, kao i njihovi na zakonu zasnovani interesi". Postavljeni su kriterijumi za razlikovanje ovlašćenja ombudsmana od ovlašćenja drugih organa vlasti, naročito ona vezana za ocenu zakonitosti i celishodnosti kao i priroda nadzora nad radom državnih organa. Ombudsman pokreće postupak na osnovu prijave ili žalbe građana ili na sopstvenu inicijativu 16 . Državni organi imaju obaveze prema ombudsmanu: 15 Dr M. Jovičić: Ustav regionalne države ujedinjenih srpskih zemalja, Vajat, Beograd, 1996. godine 16 Ovlašćenja vrhovnog i regionalnih ombudsmana su istovetna, ali se ostvaruju na različitim nivoima organizacije vlasti. 177
- Page 37 and 38: institucije državne zajednice poka
- Page 39 and 40: međusobno neusklađeni. Boluju od
- Page 41 and 42: isteka mandata, može smatrati lega
- Page 43 and 44: samo da uredi postupak izbora i opo
- Page 45 and 46: izbora konstituisane izborne komisi
- Page 47 and 48: mogućnost opoziva predsednika Repu
- Page 49 and 50: Republike Ustav nije uredio, premda
- Page 51 and 52: Koja pravna pravila treba uzeti u o
- Page 53 and 54: toga, i u većinskim izbornim siste
- Page 55 and 56: - Bugarska: Ustav Bugarske garantuj
- Page 57 and 58: evropskih država u kojima se posla
- Page 59 and 60: USTAVNOST ODLUKE O PROGLAŠENJU VAN
- Page 61 and 62: 2. Definicija vanrednog stanja Odgo
- Page 63 and 64: 3. Da li je predlog za proglašenje
- Page 65 and 66: primenjuju u vreme vanrednog stanja
- Page 67 and 68: kritičkih analiza aktuelnog ustava
- Page 69 and 70: - Bliže se određuje priroda i kar
- Page 71 and 72: Inkompatibilnost državnih i javnih
- Page 73 and 74: Tradicionalne odredbe osnovnih nač
- Page 75 and 76: počiva takav koncept države i pos
- Page 77 and 78: izričito garantuje neposredna usta
- Page 79 and 80: osnovnih prava, u ustavnom sistemu.
- Page 81 and 82: opšteprihvaćenim principima među
- Page 83 and 84: 3. Sistem i oblici zaštite ljudski
- Page 85 and 86: i odugovlačenja, pravo na delotvor
- Page 87: 1. Osnovni pristup ljudskim pravima
- Page 91 and 92: nadležnim organima za otklanjanje
- Page 93 and 94: zaštite i unapređenja ljudskih pr
- Page 95 and 96: 1. Odredbe o pravima pripadnika nac
- Page 97 and 98: U osnovnim odredbama Ustava Srbije
- Page 99 and 100: jednakost građana u pravima i duž
- Page 101 and 102: Pažljiviji uvid u predložene nacr
- Page 103 and 104: 5.1 Prava koja u identičnom obliku
- Page 105 and 106: je "poštovanje ljudskih prava svih
- Page 107 and 108: najvećim delom implementirani u us
- Page 109 and 110: "Model Ustava Srbije", Forum Iuris-
- Page 111 and 112: Peto, slobodu odlučivanja o rađan
- Page 113 and 114: 4. Predlozi za novi ustav Republike
- Page 115 and 116: Ustavno uređivanje tipa izbornog s
- Page 117 and 118: Postupak po kome se donose ovi zako
- Page 119 and 120: ilo pokrenuto interpelacijom ne mo
- Page 121 and 122: imunitet štiti poslanika od odgovo
- Page 123 and 124: prazninom u pogledu rokova za raspi
- Page 125 and 126: pokrajine uočavaju se razlike međ
- Page 127 and 128: 2.2 Pravni akti kojima se uređuju
- Page 129 and 130: U nekim predlozima predviđeni su i
- Page 131 and 132: 4.4 Princip solidarnosti. Princip s
- Page 133 and 134: 6.2 Odlučivanje o području na kom
- Page 135 and 136: 8. Ovlašćenja autonomne pokrajine
- Page 137 and 138: kao što su npr: problem usklađiva
OMBUDSMAN U USTAVNOM SISTEMU SRBIJE 1<br />
– Od ideje do realizacije –<br />
Deo re<strong>for</strong>mi pravnog sistema Srbije i Jugoslavije koje su u toku<br />
odnose se na ljudska prava i njihovu zaštitu. U sklopu ovih re<strong>for</strong>mi je i<br />
predlog da se u sistem zaštite ljudskih prava uključi i <strong>in</strong>stitucija<br />
ombudsmana. Do sada <strong>in</strong>stitucija ombudsmana nije postojala ni na nivou<br />
Savezne Republike Jugoslavije niti u federalnim jed<strong>in</strong>icama – Srbiji i Crnoj<br />
Gori.<br />
Sistem zaštite ljudskih prava obuhvata sudsku zaštitu kao primarni i<br />
osnovni oblik zaštite ljudskih prava. Pored sudske zaštite, Ustavna povelja<br />
državne zajednice Srbija i Crna Gora 2 kao i Povelja o ljudskim i manj<strong>in</strong>skim<br />
pravima i građanskim slobodama 3 i Ustav Crne Gore garantuju i neposrednu<br />
ustavnosudsku zaštitu ljudskih prava.<br />
Povelja o ljudskim i manj<strong>in</strong>skim pravima i građanskim slobodama<br />
garantuje pravo na podnošenje žalbe Sudu Srbije i Crne Gore "svakome ko<br />
smatra da mu je neko ljudsko ili manj<strong>in</strong>sko pravo zajemčeno Poveljom<br />
povređeno ili uskraćeno pojed<strong>in</strong>ačnim aktom ili radnjom <strong>in</strong>stitucije državne<br />
zajednice, odnosno državnog organa države članice ili organizacije koja vrši<br />
javna ovlašćenja". 4 Ovim pravom ovlašćeni subjekti mogu se koristiti pod<br />
određenim uslovima. Podnošenje žalbe je dopušteno ukoliko nije<br />
obezbeđena druga pravna zaštita u državi članici. Žalba se podnosi u skladu<br />
sa Ustavnom poveljom.<br />
Ustav Crne Gore poznaje <strong>in</strong>stitut ustavne žalbe. Uslovi pod kojima<br />
se može koristiti žalba pred Sudom Srbije i Crne Gore određeni su široko<br />
("druga pravna zaštita") tako da primenu ovog <strong>in</strong>stituta zaštite ljudskih<br />
1<br />
Objavljeno u Zborniku radova Pravnog fakulteta u Novom Sadu, XXXVII,<br />
br. 1 – 2/2003 str. 43 – 59.<br />
2<br />
Službeni list Srbije i Crne Gore br. 1 od 4. februara 2003 god<strong>in</strong>e.<br />
3<br />
Službeni list Srbije i Crne Gore br. 6 od 28. februara 2003. god<strong>in</strong>e.<br />
4<br />
Član 9 Povelje o ljudskim i manj<strong>in</strong>skim pravima i građanskim slobodama.<br />
174<br />
prava ostaje izuzetno mali prostor. 5 Uslovi za primenu ustavne žalbe u<br />
Ustavu Crne Gore su preciznije uređeni i u ovoj državi članici ustavna žalba<br />
je postala jedan od važnih <strong>in</strong>strumenata zaštite ljudskih prava. 6<br />
U Ustavu Srbije nema garancija za neposrednu ustavnopravnu<br />
zaštitu ljudskih prava u postupku po ustavnoj žalbi, jer Ustav Srbije ne<br />
poznaje <strong>in</strong>stitut ustavne žalbe. Zaštita ljudskih prava pred međunarodnim<br />
<strong>in</strong>stitucijama moguća je samo prema Ustavu Crne Gore, 7 dok Ustav Srbije ne<br />
garantuje pravo građana da se obrate međunarodnim <strong>in</strong>stitucijama radi<br />
zaštite sloboda i prava. Povelja o ljudskim i manj<strong>in</strong>skim pravima i<br />
građanskim slobodama ne sadrži eksplicitnu garanciju prava na obraćanje<br />
međunarodnim telima za zaštitu ljudskih prava, ali je ova garancije<br />
implicitno sadržana u odredbi kojom se tumačenje ljudskih i manj<strong>in</strong>skih<br />
prava ostvaruje "u skladu sa važećim međunarodnim jemstvima ljudskih i<br />
manj<strong>in</strong>skih prava i praksom međunarodnih tela koja nadziru njihovo<br />
sprovođenje". 8<br />
U ustavnom sistemu Zajednice Srbija i Crna Gora, kao ni u ustavima<br />
država članica ne postoji u sistemu zaštite ljudskih prava <strong>in</strong>stitucija<br />
ombudsmana.<br />
1. Ideja o ombudsmanu i njen razvitak<br />
u ustavnom sistemu Jugoslavije i Srbije<br />
Ideja da ombudsman nađe svoje mesto u sistemu zaštite ljudskih<br />
prava bila je aktuelna u Srbiji još krajem osamdesetih god<strong>in</strong>a. 9 Ovi predlozi<br />
5<br />
Identičnu odredbu o uslovu za primenu ustavne žalbe sadržavao je i Ustav<br />
SRJ (član 128). Pojam “pravna zaštita” znatno je širi od pojma” sudska zaštita”.<br />
Ustavna norma dopuštala je <strong>in</strong>terpretaciju prema kojoj je ustavna žalba isključena i u<br />
slučaju kada nema sudske zaštite. Savezni ustavni sud je, sve do nedavno, tumačio<br />
ekstenzivno ovu normu. Ustavne žalbe kojima su se građani obraćali ovom Sudu<br />
odbacivao je pozivom na to da je obezbeđena “druga pravna zaštita”.<br />
6<br />
Prema Ustavu Crne Gore ustavna žalba koristi se kao <strong>in</strong>strument zaštite<br />
ljudskih prava ukoliko “takva zaštita nije u nadležnosti Saveznog ustavnog suda i<br />
kada nije predviđena druga sudska zaštita” (član 113 stav 1 tačka 4 Ustava Crne<br />
Gore). U ovoj federalnoj jed<strong>in</strong>ici ustavna žalba se može koristiti u svim slučajevima u<br />
kojima nije obezbeđena sudska zaštita ljudskih prava.<br />
7<br />
Član 44 stav 2 Ustava Crne Gore.<br />
8<br />
Član 10 Povelje o ljudskim i manj<strong>in</strong>skim pravima i građanskim slobodama.<br />
9<br />
U Novom Sadu održan je 1989 god<strong>in</strong>e međunarodni skup o ombudsmanu<br />
na kome su usvojene preporuke za uvođenje ove <strong>in</strong>stitucija u ustavni sistem. Referati<br />
175
Change language