FINANSE publIcZNE I pRAWO FINANSOWE ... - Gandalf

FINANSE PUBLICZNE
I PRAWO FINANSOWE
ZAGADNIENIA EGZAMINACYJNE
I SEMINARYJNE
Cezary Kosikowski
Warszawa 2013

Stan prawny na 1 listopada 2012 r.
Wydawca
Monika Pawłowska
Redaktor prowadzący
Ewa Fonkowicz
Opracowanie redakcyjne
„Littera” Maria Beata Wawrzyńczak-Jędryka
Łamanie
Wolters Kluwer Polska
© Copyright by
Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2013
ISBN: 978-83-264-3796-0
Wydane przez:
Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o.
Redakcja Książek
01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a
tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35
e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl
www.wolterskluwer.pl
księgarnia internetowa www.profi nfo.pl

SPIS TREŚCI
Wykaz skrótów ........................................................................................................................ 11
Wstęp ......................................................................................................................................... 13
Rozdział I
Istota finansów publicznych ................................................................................................ 17
1. Czym są finanse publiczne i jakie są ich związki z ustrojem politycznym
i społeczno-gospodarczym państwa? .................................................................... 17
2. Jakie funkcje pełnią finanse publiczne? ................................................................ 19
3. W jakim celu i w jaki sposób warto poznać i zrozumieć istotę finansów
publicznych oraz ich służebną rolę? ...................................................................... 20
4. Co wynika z historii finansów publicznych? ....................................................... 21
5. Dlaczego dawniej władza publiczna interesowała się głównie dochodami,
a współcześnie jej troską są przede wszystkim wydatki publiczne? ............... 23
6. Jak rozwijała się myśl teoretyczna (nauka) w dziedzinie finansów
publicznych? .............................................................................................................. 25
7. Jakie są cechy współczesnych finansów publicznych? ...................................... 26
8. Co oznacza pojęcie systemu zarządzania finansami publicznymi? ................. 28
9. Do kogo powinno należeć prowadzenie polityki finansowej państwa? ........ 29
10. Na czym polega dobrodziejstwo sprawnej i efektywnej organizacji
finansów publicznych? ............................................................................................ 32
11. Dlaczego finanse publiczne wymagają planowania
i jakie ono powinno być? ......................................................................................... 34
12. Czemu i jak ma służyć system rachunkowości, sprawozdawczości i kontroli
finansów publicznych? ............................................................................................ 36
Literatura .................................................................................................................... 39
Rozdział II
Specyfika prawa finansowego ............................................................................................. 41
1. Czy istnieje prawo finansowe jako odrębny dział prawa? ................................ 41
2. Jakie są specyficzne właściwości prawa finansowego? ...................................... 45
3. Czy prawo finansowe ma charakter autonomiczny? ......................................... 46
4. Jaką budowę mają normy prawa finansowego? ................................................. 50
5. Do kogo są adresowane normy prawa finansowego i czym różnią się
ich adresaci? ............................................................................................................... 52
5

Spis treści
6. Jakie są rodzaje uprawnień i obowiązków (kompetencji)
prawnofinansowych? .............................................................................................. 63
7. Jakimi sankcjami posługuje się prawo finansowe? ............................................. 67
8. Czy prawo finansowe wymaga odrębnej procedury realizacji uprawnień
i obowiązków? ........................................................................................................... 70
9. Na czym polega specyfika źródeł prawa finansowego? .................................... 71
10. Czy jest celowa i możliwa kodyfikacja przepisów prawa finansowego? ........ 78
11. Jakie miejsce w systemie prawa finansowego zajmuje prawo
Unii Europejskiej? .................................................................................................... 80
12. Jakie są problemy legislacji finansowej? ............................................................... 81
13. Do kogo należy wykładnia prawa finansowego? ............................................... 83
14. Jakie są formy prawne aktów stosowania prawa finansowego? ...................... 85
15. Czym jest odpowiedzialność prawnofinansowa i jakie są jej rodzaje? ........... 87
16. Co i jak badać w zakresie prawa finansowego? .................................................. 91
17. Jak nauczać i studiować prawo finansowe? ......................................................... 92
Literatura .................................................................................................................... 94
Rozdział III
Waluta i dewizy oraz rynek finansowy jako przedmiot prawa finansowego ............ 96
1. Czym jest waluta i jakie są jej funkcje oraz rodzaje? .......................................... 96
2. Od kiedy i dlaczego waluta stała się przedmiotem władztwa państwowego
oraz na czym ono polega? ....................................................................................... 98
3. Jaka była geneza i ewolucja centralnego banku państwa? ................................ 99
4. Jakie są funkcje centralnego banku państwa oraz formy prawne
ich realizacji? ............................................................................................................. 99
5. Kto ustala i prowadzi politykę pieniężną państwa? ........................................... 101
6. Co to znaczy, że euro jest walutą Unii Europejskiej? ......................................... 106
7. Co oznacza unia gospodarcza i walutowa i kto do niej należy? ...................... 107
8. Na czym polega Europejski System Banków Centralnych? ............................. 108
9. Jaką pozycję zajmuje Europejski Bank Centralny? ............................................. 109
10. Jaki jest status centralnego banku państwa członkowskiego UE
pozostającego w strefie euro lub poza nią? .......................................................... 110
11. Jak dostać się do strefy euro? .................................................................................. 110
12. Czy i jak przynależność państwa członkowskiego do strefy euro wpływa
na jego położenie w UE? ......................................................................................... 115
13. Czy można wystąpić lub być usuniętym ze strefy euro? ................................... 119
14. Jakie są konsekwencje pozostawania państwa członkowskiego
Unii Europejskiej poza strefą euro? ....................................................................... 120
15. Dlaczego wprowadzono pojęcie dewiz i wartości dewizowych
oraz poddano je szczególnej ochronie prawnej? ................................................ 123
16. Jakie są modele ochrony prawnodewizowej oraz w jakich warunkach
znajdują one zastosowanie? ................................................................................... 124
17. Czy prawo dewizowe ma rację bytu w państwach członkowskich
strefy euro i dlaczego? ............................................................................................. 125
18. Jaki jest charakter prawny zezwoleń dewizowych? ........................................... 126
6

Spis treści
19. Dlaczego i w jakim stopniu rynek finansowy jest przedmiotem władczej
ingerencji państwa oraz Unii Europejskiej i międzynarodowych organizacji
finansowych? ............................................................................................................. 127
20. Na czym polega interwencjonizm w organizacji i funkcjonowaniu
rynku finansowego? ................................................................................................. 128
21. Jakie podmioty podlegają prawnej organizacji rynku finansowego? ............. 128
22. Jakie są instrumenty prawne oddziaływania na tworzenie i działalność
podmiotów rynku finansowego? ........................................................................... 130
23. Na czym polega i do kogo należy nadzór nad funkcjonowaniem rynku
finansowego Unii Europejskiej? ............................................................................ 131
24. Kto ponosi odpowiedzialność i jaką za bezpieczeństwo rynku finansowego
i jego uczestników? .................................................................................................. 139
25. Jakie są powiązania między rynkiem finansowym a finansami
publicznymi? ............................................................................................................. 140
Literatura .................................................................................................................... 141
Rozdział IV
Wydatki publiczne jako przedmiot prawa finansowego ................................................ 143
1. Na czym polega ekonomiczna i prawna istota wydatków publicznych? ....... 143
2. Kto i jak decyduje o tytułach i rozmiarach oraz o strukturze wydatków
publicznych? .............................................................................................................. 144
3. Czy zjawisko stałego wzrostu wydatków publicznych jest nieodwracalne? . 147
4. Jak nauka prawa finansowego klasyfikuje wydatki publiczne? ....................... 149
5. Jak klasyfikuje się wydatki publiczne pod względem normatywnym? .......... 150
6. Jakie są formy prawne wydatków publicznych i czym uzasadniona jest ich
wielość? ...................................................................................................................... 151
7. Czy konieczne jest odróżnianie dotacji i subwencji budżetowych? ................ 153
8. Jak pod względem prawnym ustala się wysokość środków z tytułu wypłat
będących wydatkami publicznymi? ...................................................................... 155
9. Czy beneficjenci świadczeń zaliczanych do wydatków publicznych mogą
dochodzić na drodze prawnej ich wypłaty oraz w jakim rodzaju
postępowania? .......................................................................................................... 156
10. Dlaczego trzeba planować wydatki publiczne? .................................................. 158
11. Jak próbowano doskonalić planowanie wydatków publicznych? ................... 160
12. Jakie są wady planowania wydatków publicznych w Polsce? ......................... 162
13. W czym tkwi siła planowania zadaniowego i dlaczego jego wdrożenie
natrafia w Polsce na opory? .................................................................................... 164
14. Jakie są zasady finansowania wydatków publicznych? .................................... 166
15. Jakie są źródła i metody finansowania wydatków publicznych? ..................... 167
16. Jakie problemy wiążą się z finansowaniem wydatków publicznych
w Polsce ze środków unijnych oraz z innych bezzwrotnych źródeł
zagranicznych? .......................................................................................................... 169
17. Kto i jak kontroluje wydatki publiczne? ............................................................... 171
18. Kto ponosi i jaką odpowiedzialność za stan wydatków publicznych? ........... 174
19. Na czym polega racjonalizacja wydatków publicznych i jak ją osiągać? ........ 177
7

Spis treści
20. Kiedy wydatki publiczne wymagają reform i jak należy je przeprowadzać? 179
Literatura .................................................................................................................... 180
Rozdział V
Daniny publiczne jako przedmiot prawa finansowego .................................................. 181
1. Co dla współczesności wynika z ewolucji danin publicznych? ....................... 181
2. Na czym polega i do kogo należy władztwo daninowe? .................................. 185
3. Czym są zasady daninowe (podatkowe) i czemu służą? ................................... 186
4. Jakimi przesłankami należy kierować się wprowadzając lub utrzymując
daniny i inne ciężary publiczne? ........................................................................... 189
5. Czy i z jakich powodów należy posługiwać się wieloma różnymi formami
danin publicznych? .................................................................................................. 190
6. Jakie są podstawowe właściwości podatków przychodowych? ...................... 192
7. Jakie są podstawowe właściwości podatków konsumpcyjnych? ..................... 195
8. Jakie są podstawowe właściwości podatków dochodowych? .......................... 198
9. Jakie są podstawowe właściwości podatków przychodowo-dochodowych? 203
10. Jakie są podstawowe właściwości podatków majątkowych? ........................... 204
11. Czy podział podatków na bezpośrednie i pośrednie ma znaczenie
praktyczne? ................................................................................................................ 205
12. Czy podział podatków na osobowe i rzeczowe ma znaczenie praktyczne? ..207
13. Jaką rolę odgrywają opłaty publiczne w systemie danin publicznych? .......... 208
14. Co oznacza racjonalny system daninowy? .......................................................... 211
15. Jakie są źródła prawa daninowego? ...................................................................... 213
16. Dlaczego nakładanie danin publicznych wymaga ustawy i jakim cechom
powinna odpowiadać ustawa daninowa? ............................................................ 215
17. Jakie elementy obejmuje konstrukcja prawna daniny publicznej? ................. 218
18. Czy władze lokalne mogą wprowadzać lub decydować o konstrukcji danin
publicznych? .............................................................................................................. 221
19. Jaki wpływ ma Unia Europejska na daniny publiczne państwa
członkowskiego? ....................................................................................................... 226
20. Czym jest międzynarodowe prawo podatkowe? ............................................... 230
21. Jakie są problemy legislacji daninowej? ................................................................ 230
22. Co oznacza obowiązek daninowy (podatkowy)? ............................................... 237
23. Jakie stosuje się sposoby i techniki wymiaru danin publicznych? ................... 240
24. Czym jest zobowiązanie daninowe (podatkowe) oraz w jaki sposób
powstaje? ................................................................................................................... 242
25. Jakie są zadania i kompetencje administracji daninowej? ................................. 245
26. Czemu służy i jak powinno przebiegać postępowanie daninowe
(podatkowe)? ............................................................................................................. 247
27. Jakie są sposoby wykonania zobowiązania daninowego (podatkowego)? .... 252
28. Kto ponosi odpowiedzialność za zobowiązania daninowe oraz jakiego
rodzaju i w jakim zakresie? ..................................................................................... 255
29. Jaką ochronę prawną zapewnia się podatnikowi, płatnikowi i inkasentowi
oraz innym podmiotom odpowiedzialności daninowej (podatkowej)? ......... 258
8

Spis treści
30. Dlaczego i w jaki sposób podatnicy uchylają się od płacenia danin
publicznych (podatków)? ........................................................................................ 260
31. Jak postępuje się z nieuczciwymi podatnikami? ................................................. 261
Literatura .................................................................................................................... 262
Rozdział VI
Sektor finansów publicznych jako przedmiot prawa finansowego ............................. 265
1. Czym jest sektor finansów publicznych i czemu ma służyć jego
wyodrębnienie? ........................................................................................................ 265
2. W jakim zakresie oraz w jaki sposób Unia Europejska wpływa na finanse
publiczne państwa członkowskiego? .................................................................... 269
3. Jak prawo polskie odnosi się do równowagi oraz deficytu i nadwyżki
sektora finansów publicznych? .............................................................................. 277
4. Jak prawo polskie odnosi się do długu publicznego? ........................................ 284
5. Czy państwa członkowskie UE zachowują suwerenność finansową? ............ 289
6. Jakie są podstawy prawne organizacji sektora finansów publicznych? ......... 290
7. Czy konstrukcja sektora finansów publicznych opiera się na jego
autonomicznych zasadach i instytucjach? ........................................................... 290
8. Jakie są kryteria zaliczania jednostek do sektora finansów publicznych? ...... 291
9. Jakie są formy prawne jednostek sektora finansów publicznych i czym
różnią się między sobą? ........................................................................................... 292
10. Czy muszą istnieć państwowe fundusze celowe i dlaczego? ........................... 294
11. Dlaczego fundacji nie wymienia się w katalogu jednostek sektora finansów
publicznych? .............................................................................................................. 299
12. Jakie miejsce w sektorze finansów publicznych zajmuje Skarb Państwa? ..... 299
13. Na jakich zasadach oparto funkcjonowanie jednostek sektora
finansów publicznych? ............................................................................................ 301
14. Na czym polega zasada planowania w sektorze finansów publicznych? ...... 301
15. Jak w sektorze finansów publicznych realizowane są zasady
rachunkowości i sprawozdawczości finansowej? ............................................... 302
16. Na czym polega audyt wewnętrzny jednostek sektora
finansów publicznych? ............................................................................................ 303
17. Na czym polega kontrola zarządcza w jednostkach sektora
finansów publicznych? ............................................................................................ 304
18. Co to jest dyscyplina finansów publicznych i jak jest ona egzekwowana
w sektorze finansów publicznych? ........................................................................ 305
19. Czy sektor finansów publicznych powinien mieć własny plan finansowy,
a jeśli tak, to w jakim celu oraz o jakim zakresie? ............................................... 307
20. Czy historyczna, ekonomiczna i ustrojowa misja budżetu państwa
dobiegła współcześnie końca? ................................................................................ 310
21. Czy ustawę budżetową można zastąpić ustawą finansową? ............................ 315
22. Czy potrzebny jest budżet środków europejskich? ............................................ 318
23. Czy stosunek państwa do gospodarki finansowej samorządu
terytorialnego jest prawidłowy, a jeśli nie, to co należy w nim zmienić? ....... 321
9

Spis treści
10
24. Czy budżet samorządu terytorialnego musi stanowić odzwierciedlenie
konstrukcyjne budżetu państwa? .......................................................................... 323
25. Z jakich powodów finanse publiczne wymagają naprawy? ............................. 326
26. Co powinno być przedmiotem reformy w finansach publicznych państwa
członkowskiego Unii Europejskiej? ....................................................................... 328
27. Jak należy organizować i przeprowadzać reformy finansów publicznych? ..329
Literatura .................................................................................................................... 333

WYKAZ SKRÓTÓW
Dz. U. – Dziennik Ustaw
Dz. Urz. UE – Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
EBC – Europejski Bank Centralny
EMU – Unia Walutowa i Gospodarcza
ESBC – Europejski System Banków Centralnych
j.s.t. – jednostki samorządu terytorialnego
k.c. – ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93
z późn. zm.)
k.k.s. – ustawa z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (tekst jedn.:
Dz. U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765 z późn. zm.)
Konstytucja RP – Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U.
Nr 78, poz. 483 z późn. zm.)
k.p.a. – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego
(tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)
M.P. – Monitor Polski
NIK – Najwyższa Izba Kontroli
NBP – Narodowy Bank Polski
NSA – Naczelny Sąd Administracyjny
ordynacja – ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.:
podatkowa
Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.)
PiP – Państwo i Prawo
r.i.o. – regionalne izby obrachunkowe
SN – Sąd Najwyższy
TK – Trybunał Konstytucyjny
TFUE – Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TWE po zmianach wprowadzonych
przez Traktat z Lizbony) (Dz. Urz. UE C 83 z 30.3.2010, s. 47)
TWE – Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (wersja skonsolidowana
Dz. Urz. UE C 321E z 29.12.2006, s. 37)
UE – Unia Europejska
u.f.p. – ustawa z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157,
poz. 1240 z późn. zm.)
ustawa
– ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu te-
o dochodach j.s.t. rytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966 z późn. zm.)
ustawa o NBP – ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (tekst
jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 1, poz. 2 z późn. zm.)
11

Wykaz skrótów
ustawa – Prawo – ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn.: Dz. U.
bankowe
z 2002 r. Nr 72, poz. 665 z późn. zm.)
ustawa – Prawo – ustawa z dnia 27 lipca 2002 r. – Prawo dewizowe (Dz. U. Nr 141, poz. 1178
dewizowe
z późn. zm.)
WE – Wspólnoty Europejskie
12

WSTĘP
Niniejsza książka jest podręcznikiem akademickim. Należy zatem do odrębnego gatunku
twórczości naukowej. Jako podręcznik akademicki ma służyć tym, którzy z różnych
powodów powinni poznać finanse publiczne i prawo finansowe. Są to przede wszystkim
studenci wielu kierunków studiów, w programach których znajdują się takie przedmioty,
jak: finanse publiczne, prawo finansów publicznych, prawo finansowe, polityka finansowa,
prawo finansów samorządu terytorialnego, prawo daninowe (podatkowe) itd.
Wśród nich odrębną grupę tworzą seminarzyści przygotowujący prace dyplomowe (licencjackie,
magisterskie).
Niektórzy absolwenci studiów wyższych podejmują studia doktoranckie i zamierzają
przygotować rozprawę doktorską z dziedziny finansów publicznych i prawa finansowego.
Inni pragną aktualizować swoją wiedzę finansową po skończeniu studiów i podejmują
studia podyplomowe lub uczestniczą w innych kursach i szkoleniach. Są wreszcie
i tacy czytelnicy, których zagadnienia finansów publicznych i prawa finansowego
interesują ze względu na wykonywaną pracę (np. kierownicy jednostek sektora finansów
publicznych, kontrolerzy i audytorzy, pracownicy aparatu skarbowego i celnego, bankowcy
itd.) lub piastowaną funkcję (np. posłowie, radni). Trzeba im przyjść z pomocą,
o ile tylko zechcą ją przyjąć.
Nie można też wykluczyć zainteresowania ze strony tzw. hobbystów. Część z nich
nie zajmuje się kolekcjonowaniem kufli do piwa lub innych mniej niezbędnych przedmiotów,
lecz woli poznać różne, wybrane przez nich, dziedziny wiedzy. Byłem w przeszłości
zapraszany na wykłady w Uniwersytecie Trzeciego Wieku i z wielką sympatią
wspominam moich słuchaczy. W przeciwieństwie do studentów szkół niepublicznych
słuchali moich finansowych wywodów z wielkim zainteresowaniem i atencją.
W Polsce i poza nią wydaje się coraz więcej podręczników akademickich z zakresu
finansów publicznych i prawa finansowego. Są one pisane przez ekonomistów (finanse
publiczne) oraz przez prawników (prawo finansowe, czasami także z elementami finansów
publicznych). Ten stan rzeczy miał miejsce jeszcze przed II wojną światową i w niewielkim
stopniu uległ zmianie później. Miał też miejsce „epizod historii związany z socjalizmem”,
co zaowocowało odrębnymi podręcznikami na temat „Finansów socjalistycznych”
lub „Finansów i Kredytu” oraz „Prawa finansowego”. Zaznaczał się wówczas
podział na podręczniki z zakresu finansów socjalistycznych i finansów kapitalistycznych.
Postępowała też pewna specjalizacja naukowa i dydaktyczna, co prowadziło do tworzenia
odrębnych podręczników z zakresu pewnych wycinków finansów publicznych lub
prawa finansowego. Zaczęły nabierać też znaczenia finanse międzynarodowe oraz finanse
Wspólnoty Europejskiej (obecnie Unii Europejskiej). Pojawiły się wobec tego od-
13

Wstęp
rębne podręczniki z tego zakresu. Warto je wszystkie przywołać, aby orientować się na
temat nauczania finansów publicznych i prawa finansowego w przeszłości i obecnie.
Zakres przedmiotowy podręcznika, a przede wszystkim krąg jego adresatów i potencjalnych
czytelników sprawia, że z samego założenia podręczniki muszą być w różny
sposób przygotowywane. Ma to także związek z formą studiów i rodzajami zajęć dydaktycznych
(wykłady, ćwiczenia, konwersatoria, seminaria). W zakresie finansów publicznych
i prawa finansowego dominują podręczniki, w których czytelnik znajduje
przede wszystkim opis obowiązujących w danym okresie rozwiązań normatywnych.
W minimalnym zakresie wyjaśnia się w nich podstawową terminologię i pojęcia dotyczące
instytucji finansowych. Nie ma w nich z reguły miejsca na prezentację dorobku
teorii finansów i prawa finansowego. Znacznie lepiej wygląda to w odniesieniu do finansów
publicznych, ponieważ często traktuje się je jako dział ekonomii politycznej.
Gorzej jest natomiast z ujęciem istoty prawa finansowego, ponieważ byt takiego działu
prawa jest często podawany w wątpliwość, a instytucje prawa finansowego niejednokrotnie
odnosi się do prawa konstytucyjnego i prawa administracyjnego.
Napisałem już kilka podręczników z dziedziny finansów publicznych i prawa finansowego.
Niektóre z nich miały kolejne wydania. Korzystali z nich studenci w Polsce oraz
w innych państwach, gdzie bariera języka polskiego nie była zbyt duża (Słowacja, Czechy,
Ukraina, Białoruś, Rosja). Obecnie w obliczu własnych, prawie półwiecznych doświadczeń
dydaktycznych, dochodzę do wniosku, że idealny podręcznik akademicki z finansów
publicznych i prawa finansowego powinien ukazywać przede wszystkim odrębność
finansów publicznych oraz specyfikę prawa finansowego. Te dwa obszary są zaś wypełnione
olbrzymią liczbą złożonych problemów. Niektóre z nich przeminęły, inne pozostały.
Ludzkość stara się je rozwiązać. Czasami udaje się to. Innym razem problemy wciąż
pozostają nierozwiązane. Część z nich nie jest nawet dobrze dostrzegana. Inne są zaś
lekceważone przez naukę lub praktykę.
Postanowiłem więc napisać podręcznik zawierający wyniki swoistej „inwentaryzacji”
problemów finansów publicznych i prawa finansowego, łącznie z ich genezą i ewolucją
oraz stanem obecnym. Wraz z tym prezentuję osiągnięcia naukowe i praktyczne w dziedzinie
finansów publicznych i prawa finansowego. Mają one postać rozwiązań normatywnych
polskich i obcych oraz poglądów nauki polskiej i światowej. Większość opisywanych
problemów była już wcześniej przedmiotem moich licznych publikacji. Sięgam
do nich, wskazując na tytuł, miejsce i rok publikacji oraz wykorzystując ich fragmenty
w podręczniku, ponieważ uznaję za nadal aktualne bądź też wymagające niekiedy pewnej
korekty. W znakomitej większości prezentuję jednak nowe instytucje lub nowe spojrzenie
na opisywane problemy, ponieważ tego wymaga dynamika finansów publicznych
i prawa finansowego.
To ambitne zamierzenie groziło tym, że podręcznik stanie się obszernym objętościowo
dziełem. Tego zaś nie toleruje żaden czytelnik, a zwłaszcza student. Dlatego też postanowiłem
zastosować następującą konwencję opracowania. Po pierwsze, nie chciałem
ograniczać rozmiarów opracowania poprzez zawężanie zakresu pojęciowego prawa finansowego.
Stanowiłoby to bowiem o zubożeniu treści podręcznika. Po drugie, jeśli
podręcznik ma ukazywać przede wszystkim problemy, to najlepiej przedstawić je wprost
w formie pytań. Tak też uczyniłem, stawiając w całej pracy około 120 pytań i udzielając
na wszystkie z nich zwięzłych lub szerszych odpowiedzi. Po trzecie, dokumentację w po-
14

Wstęp
staci literatury przedmiotu ograniczyłem do dzieł najważniejszych i zestawiłem ją po
każdym rozdziale. Natomiast w treści pracy, gdy zachodziła potrzeba wyraźnego odwołania
się do określonej publikacji, podawałem w nawiasie nazwisko autora i tytuł publikacji.
Pozwoliło to znaczne zmniejszyć objętość podręcznika, a jednocześnie nie stało się
to z uszczerbkiem dla osiągnięcia jego celów. W tekście podręcznika podawałem też informacje
dotyczące aktów normatywnych, bardzo ważnych z punktu widzenia tematu
pracy. Starałem się bowiem wskazywać na akty normatywne tylko wtedy, gdy było to
konieczne z punktu widzenia wyjaśnień określonego problemu lub jego egzemplifikacji.
Mam nadzieję, że przyjęta konwencja zapewni możliwość korzystania z podręcznika
przez liczne grono czytelników, a zwłaszcza przez tych, dla których nie jest to pierwszy
kontakt z wiedzą na temat finansów publicznych i prawa finansowego. Podręcznik ten
nie jest bowiem encyklopedią lub słownikiem ani przeglądem obowiązujących przepisów
prawnych. Życzę miłej lektury.
Cezary Kosikowski
Mazury 2012
15

Rozdział I
ISTOTA FINANSÓW PUBLICZNYCH
1. Czym są finanse publiczne i jakie są ich związki z ustrojem politycznym
i społeczno-gospodarczym państwa?
Pojęcie finansów publicznych wyjaśnia się w różny sposób (K. Piotrowska-Marczak,
Finanse jako nauka – ujęcie systemowe). Dla jednych pojęcie to oznacza przede wszystkim
zasoby pieniężne, które gromadzi i wydaje państwo lub samorząd terytorialny. Dla innych
finanse publiczne to fragment stosunków społecznych dotyczących gromadzenia
i wydatkowania publicznych środków pieniężnych. Nieliczni utożsamiają finanse publiczne
z działem prawa regulującego prawa i obowiązki w zakresie gromadzenia i wydatkowania
publicznych środków pieniężnych (P.M. Gaudemet, J. Molinier).
Tymczasem pojęcie finansów publicznych najlepiej tłumaczy się, gdy finanse publiczne
potraktujemy jako część zjawisk finansowych, w których występują określone relacje
między ruchem pieniądza a ruchem wartości materialnych, stanowiących ekwiwalent
pieniądza. Relacje te prowadzą do wyróżnienia pieniężnych przychodów i wydatków:
1) pierwotnych – przy których ruchowi pieniądza towarzyszy jednoczesny i przeciwnie
skierowany ruch wartości materialnych, np. przy sprzedaży-kupnie towaru lub przy
świadczeniu siły roboczej;
2) wtórnych (redystrybucyjnych) – przy których ruchowi pieniądza nie towarzyszy
wzajemne świadczenia materialnego ekwiwalentu, np. podatki, dotacje budżetowe;
3) emisyjnych (kredytowych) – związanych z kreacją pieniądza, którego ruch następuje
bez materialnego ekwiwalentu, np. emisja pieniądza lub udzielenie kredytu bądź pożyczki.
Finanse publiczne obejmują przede wszystkim przychody i wydatki redystrybucyjne,
częściowo także przychody i wydatki emisyjne (emisja pieniądza przez centralny bank
państwa) oraz uzupełniająco jedynie przychody i wydatki pierwotne. Zawsze są to przychody
i wydatki państwa jako organizacji władzy politycznej bądź też przychody i wydatki
samorządu terytorialnego lub odrębnego, publicznego (państwowego lub samorządowego)
funduszu celowego, gromadzone i wydatkowane w związku z realizacją
funkcji publicznych tych podmiotów.
17

Rozdział I. Istota finansów publicznych
W tym sensie finanse publiczne są kategorią odrębną od finansów prywatnych, które
pod względem podmiotowym obejmują przychody i wydatki gospodarstw domowych,
przedsiębiorstw, banków i innych instytucji finansowych nienależących do państwa lub
samorządu terytorialnego.
Finanse publiczne są kategorią wyróżnianą ze względów podmiotowych. Oznacza
to, że istnieją powody, dla których publiczne przychody i wydatki oraz ich gromadzenie
i wydatkowanie podlega innym regułom niż analogiczne zjawiska w obrębie finansów
prywatnych. Powody te są wynikiem wielu odmienności, jakie występują między charakterem
przychodów i wydatków w obrębie finansów publicznych i finansów prywatnych.
Podstawowa różnica jest związana z tym, że finanse publiczne dotyczą procesów
gromadzenia i wydatkowania publicznych środków pieniężnych w związku z wykonywaniem
przez państwo i samorząd terytorialny zadań publicznych. Ponadto różnice te
wiążą się z odmiennymi: celami gromadzenia i wydatkowania środków publicznych
i prywatnych, podstawami prawnymi, metodami i sposobami gromadzenia i wydatkowania
środków publicznych i prywatnych oraz zasadami organizacji, planowania, polityki
i kontroli w zakresie środków publicznych i prywatnych. Odrębnie trzeba wskazać
także na różnice, które dotyczyć mogą zakresu, struktury, efektywności itd. finansów
publicznych i finansów prywatnych. W rezultacie tych różnic finanse publiczne pełnią
odmienne funkcje od finansów prywatnych.
Zakres finansów publicznych zależy od typu państwa i gospodarki. Był więc zasadniczo
różny w państwie socjalistycznym o gospodarce planowej oraz był i jest inny
w państwie kapitalistycznym o gospodarce rynkowej. Różnice te wywodzą się z odmiennej
bazy własnościowej i zakresu zadań państwa w socjalizmie i w kapitalizmie.
Zakres finansów publicznych w socjalizmie był szeroki, ponieważ państwo, opierając się
na uspołecznieniu środków produkcji, przyjmowało na siebie wszelkie funkcje gospodarcze,
socjalne i administracyjne. Państwo socjalistyczne posługiwało się przychodami
i wydatkami pierwotnymi z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej i w mniejszym
zakresie pozostałymi rodzajami przychodów i wydatków. Pod względem podmiotowym
finanse publiczne w socjalizmie obejmowały również finanse przedsiębiorstw uspołecznionych
oraz finanse banków i ubezpieczeń, gdyż te należały również do państwa.
Natomiast w państwie typu kapitalistycznego, opartym zasadniczo na prywatnej
własności środków produkcji oraz na wolności gospodarowania i wykonywania zawodu,
funkcje państwa są inne niż w socjalizmie. Państwo nie prowadzi bowiem w szerszym
zakresie działalności gospodarczej. Ma też innego rodzaju wydatki niż państwo o gospodarce
planowej. Odpadają bowiem w zdecydowanej mierze wydatki państwa na gospodarkę
narodową oraz znacznie węziej kształtują się wydatki państwa w sferze usług
socjalnych, zdrowotnych, kulturalnych, edukacyjnych itp. Są to głównie wydatki redystrybucyjne,
rzadziej zaś wydatki pierwotne. Natomiast wśród przychodów dominują
przychody redystrybucyjne (głównie daniny publiczne) i częściowo emisyjne (emisja
pieniądza przez centralny bank państwa), a uzupełniające znaczenie mają dochody
pierwotne (np. wpływy z majątku państwowego). Ocenia się, że o ile w państwach socjalistycznych
rozmiary finansów publicznych sięgały ponad 90% dochodu narodowego,
to w państwach kapitalistycznych rozmiary te kształtują się na poziomie 30–40% dochodu
18

2. Jakie funkcje pełnią finanse publiczne?
krajowego brutto. Pod względem rozmiarów różna jest także struktura przychodów
w wydatków w państwie socjalistycznym i kapitalistycznym.
2. Jakie funkcje pełnią finanse publiczne?
Funkcje finansów publicznych mają charakter służebny w stosunku do zadań władzy
publicznej w wykonywaniu jej powinności wobec społeczeństwa i gospodarki. Takich
funkcji wyróżnia się kilka. Wszystkie są jednakowo ważne. Dlatego też należy oczekiwać
ich równoczesnego działania.
Jeśli państwo potrzebuje zgromadzić środki pieniężne, aby przeznaczyć je na wydatki
publiczne, to trudno jest przyjąć, że działania państwa związane z gromadzeniem tych
środków realizują jedynie funkcję fiskalną finansów publicznych. Niekiedy funkcję tę
określa się też mianem funkcji alokacyjnej. Nie chodzi bowiem tylko o to, aby takie środki
gromadzić, ale także o to, aby sięgać po nie tam, skąd można je czerpać bez uszczerbku
dla źródła dochodów lub dla sytuacji podmiotu dysponującego tymi dochodami. Bardzo
często celem jest bowiem nie tylko zgromadzenie tych środków, lecz podjęcie interwencji
państwa mającej doprowadzić do podjęcia wyznaczonego przez państwo zachowania
lub jego zmiany przez podmiot obarczony ciężarem publicznych świadczeń pieniężnych.
To samo należy odnieść do procesu wydatkowania środków pieniężnych. Problem
nie leży bowiem w tym, ile państwo wyda tych środków, lecz na jakie cele i dla kogo oraz
w jaki sposób wpłynie to na zachowanie beneficjentów. Rozdział publicznych środków
pieniężnych nie jest celem samym w sobie, realizuje natomiast inne cele, leżące poza
samymi środkami pieniężnymi. Dlatego też finansom publicznym słusznie przypisuje się
pełnienie funkcji rozdzielczej (redystrybucyjnej).
Fenomen funkcji finansów publicznych opiera się na dawno poczynionej i wciąż aktualnej
obserwacji zachowań ludzkich. W rezultacie ich prowadzenia ustalono, że ten,
kto ma władzę pobierania dochodów od innych oraz władzę wykorzystywania pobranych
dochodów na finansowanie potrzeb indywidualnych lub zbiorowych innych podmiotów,
ten może kształtować również ich zachowania.
Z tego punktu widzenia obok funkcji fiskalnej (alokacyjnej) i rozdzielczej (redystrybucyjnej)
trzeba więc wyróżniać funkcje interwencyjne finansów publicznych. Najczęściej
określa się je bliżej funkcjami stymulacyjnymi i ewidencyjno-kontrolnymi, a czasami
także funkcjami stabilizacyjnymi (Owsiak, Finanse...). Problem leży nie tyle w ich nazwach,
które są pochodną inwencji poszczególnych autorów, ile w sferach zachowań
ludzkich (gospodarstwo domowe, aktywność zawodowa, działalność gospodarcza,
oszczędności, konsumpcja, inwestycje itd.), na które można skutecznie działać poprzez
finanse publiczne (funkcje stymulacyjne lub stabilizacyjne) oraz które można ewidencjonować
i kontrolować w związku z gromadzeniem i wydatkowaniem środków pieniężnych
(funkcje ewidencyjno-kontrolne).
Rzadko, lecz słusznie, wyróżnia się też funkcję sanacyjną finansów publicznych (Owsiak,
Sanacyjna...). Jej realizacja polega zarówno na opanowaniu kryzysu w sektorze finansowym
(głównie bankowym), jak i na wyprowadzeniu gospodarki z kryzysu poprzez
silne zaangażowanie publicznych środków finansowych.
19

Rozdział I. Istota finansów publicznych
3. W jakim celu i w jaki sposób warto poznać i zrozumieć istotę finansów
publicznych oraz ich służebną rolę?
Powodów może być kilka. Mogą one wynikać zarówno z pewnych obowiązków
(np. edukacyjnych, służbowych), jak i ze zwykłego oraz dobrowolnego zainteresowania
zjawiskami finansowymi. Znajomość finansów publicznych, postrzegana przez pryzmat
ich zasad, instytucji oraz mechanizmów funkcjonowania staje się niezbędna dla zrozumienia
procesów społecznych i gospodarczych zachodzących w wymiarze krajowym
oraz międzynarodowym. Trzeba umieć dostrzec i zrozumieć siłę (władztwo) finansów
publicznych w oddziaływaniu na życie społeczne. W tym celu konieczne jest też uświadomienie
sobie służebnej roli funkcji finansów publicznych.
Wiedza taka jest niezbędna zwłaszcza osobom, które piastują lub zamierzają ubiegać
się o różne stanowiska we władzach publicznych. Osoby te muszą zerwać jak najszybciej
z prymitywnym kojarzeniem finansów publicznych z rachunkami prowadzonymi przez
księgowego. Powinny zatem odpowiedzieć sobie na pytanie, dlaczego „pieniądz rządzi
światem” i dlaczego „ten, kto ma pieniądze, ma władzę”? Ich obowiązkiem jest co najmniej
rozumieć istotę finansów publicznych oraz ich funkcje, a także znajomość podstawowych
instytucji finansów publicznych.
Zdecydowanie szersza wiedza na temat finansów publicznych powinna być udziałem
tych, którzy pragną zajmować się nimi w sposób profesjonalny. Dotyczy to zarówno osób
zatrudnionych na określonych stanowiskach w instytucjach sektora finansów publicznych,
jak i osób pracujących w instytucjach mających styczność z tym sektorem (banki,
zakłady ubezpieczeń, przedsiębiorcy, organizacje pozarządowe, tzw. partnerzy społeczni
itp.). Pierwsi zapewniają funkcjonowanie finansów publicznych, natomiast drudzy muszą
wiedzieć, że w finansach publicznych obowiązuje ustalony reżim prawny, którego
nie można zmienić w drodze umowy między stronami lub poprzez gry rynkowe.
Najpełniejsza wiedza o finansach publicznych potrzebna jest natomiast tym, którzy
postanowili zajmować się nimi od strony badawczej, naukowej i dydaktycznej. Nie ulega
przecież wątpliwości, że trzeba wiedzieć, co badać w finansach publicznych, jak rozwijać
naukę finansów publicznych i prawa finansowego oraz w jaki sposób dydaktyczny najlepiej
jest przekazywać tę wiedzę innym.
Wiedzę o finansach publicznych należy zdobywać przede wszystkim poprzez studia
wyższe. Finanse publiczne stanowią przedmiot zajęć dydaktycznych w kilku co najmniej
programach studiów wyższych. Dotyczy to przede wszystkim szeroko rozumianych studiów
ekonomicznych oraz w ramach studiów prawniczych i administracyjnych, a częściowo
także innych studiów (np. politologicznych, europeistyki).
Finanse publiczne mogą stanowić przedmiot zajęć dydaktycznych studiów podyplomowych
i doktoranckich oraz różnych kursów i szkoleń specjalistycznych. Wiedza o finansach
publicznych jest wówczas przekazywana w różnym stopniu szczegółowości
i z uwzględnieniem potrzeb jej adresatów.
Wspomnieć trzeba także o osobach, które finansami publicznymi interesują się ze
zwykłej ciekawości poznania tego zjawiska. Takich jest wcale niemało. Można ich spotkać
na wykładach „uniwersytetu trzeciego wieku”, a także w księgarniach i czytelniach bibliotek.
Poszukują tam opracowań pozwalającym im poznać finanse publiczne. Jak nie-
20

4. Co wynika z historii finansów publicznych?
wiele mamy im do zaoferowania, jeśli nie są oni odpowiednio przygotowani do czytania
podręczników akademickich lub monografii naukowych z dziedziny finansów publicznych!
4. Co wynika z historii finansów publicznych?
Historia finansów publicznych jest ciekawa i pouczająca. Jest to jednak ocena tylko
tych, którzy chcą ją poznać, oraz tych, którzy potrafią z niej wyciągać prawidłowe wnioski
i stosować je w praktyce. To zaś jest stosunkowo wąska grupa społeczna. Nie należą do
niej, niestety, przedstawiciele władzy publicznej, ani ci, dla których najważniejsze są
problemy dnia bieżącego. Jest to zresztą zjawisko, które odnosi się także do braku zainteresowania
historią i dorobkiem kultury i sztuki oraz techniki i nauki. Są to ludzie zasobni
we władzę lub dobra majątkowe, lecz niezwykle biedni (wręcz czasami nędzarze) w sferze
edukacyjnej i cywilizacyjnej. Potrafią prawidłowo wypełnić PIT lub zastosować pokrętne
ulgi podatkowe, lecz nie interesuje ich historia podatków. Udzielają kredytów bankowych,
lecz nie wiedzą, kiedy i po co powstały banki oraz konstrukcja prawna umowy
o kredyt bankowy. Co gorsza, część z nich decyduje o stanie prawa w dziedzinie finansów
publicznych, nie mając żadnej wiedzy o tym, czy prawo to stanowi progres w rozwoju
regulacji prawnofinansowych. Takie grupy społeczne istniały zawsze i istnieć będą nadal.
Historię finansów publicznych badają i opisują nieliczni, zwłaszcza w sposób całościowy
(patrz Z. Fedorowicz, Instytucje finansowe). W większości opis ten ogranicza się do
pewnego fragmentu dziejów (np. starożytności, średniowiecza i feudalizmu lub kapitalizmu
do połowy XX w.). Odnosi się do historii skarbowości danego państwa (np. Studia
z dziejów państwa i prawa polskiego) lub, co ma miejsce rzadziej, również do historii
powszechnej (System prawa finansowego, t. I). Najczęściej jednak są to prace poświęcone
genezie i ewolucji poszczególnych instytucji finansowych, zwłaszcza daninom publicznym
(patrz H. Ardant, F. Grapperhaus, Z. Fedorowicz) i administracji skarbowej (B. Markowski),
rzadziej już budżetowi państwa (patrz Z. Stahl, N. Gajl, Budżet a skarb państwa)
oraz zarządzaniu finansami publicznymi (System prawa finansowego, t. I).
Historię finansów publicznych badają i opisują przede wszystkim historycy prawa,
rzadziej zaś inni specjaliści (historycy, ekonomiści, finansowcy). Przez to w pracach temu
poświęconych znajdujemy głównie informacje wskazujące na fakty (zwłaszcza daty
pewnych wydarzeń, czasami inne okoliczności), z których wywodzi się powstanie i rozwój
poszczególnych instytucji finansowych. Jeżeli opis ten nie pochodzi od znawcy finansów
publicznych i prawa finansowego, to zwykle nie wykracza poza ramy opisu
faktów. Natomiast na znaczenie tych faktów dla rozwoju danej instytucji finansowej
wskazują dopiero znawcy finansów publicznych. Problem polega jednak na tym, że takich,
którzy zajmują się wyjaśnianiem ewolucji finansów publicznych, jest niewielu.
Tymczasem z historii finansów publicznych płyną ciekawe i ważne dla współczesności
wnioski.
Po pierwsze, przez przeważającą część ludzkiej cywilizacji historia finansów publicznych
odnosiła się niemal wyłącznie do danin publicznych. Pobierano je zresztą początkowo
głównie od obcych, podbitych narodów, nie zaś od własnych poddanych. Służyły
one początkowo tylko panującemu, a po rozdzieleniu jego skarbu prywatnego, na
21

Rozdział I. Istota finansów publicznych
ówczesne potrzeby publiczne (zwłaszcza na wojsko i infrastrukturę w postaci dróg i mostów
oraz portów itp.). Pod koniec XIX w. i w latach następnych przyszło dopiero szersze
zainteresowanie wydatkami publicznymi, które ciągle wzrastały i dotyczyły już nie tylko
obronności państwa i utrzymania jego aparatu, lecz także wydatków natury społecznej.
Współcześnie jest natomiast dokładnie odwrotnie. Ale czy tak być musi, a jeśli tak, to jak
temu może sprostać współczesne państwo?
Po drugie, w historii finansów publicznych stosunkowo wcześnie pojawiła się ich
instytucjonalizacja prawna. Rozpoczęły jej bieg akty ograniczające władzę publiczną
w stanowieniu i pobieraniu danin publicznych (przywileje podatkowe). Wiązały się one
także z formami rachunkowości, sprawozdawczości i planowania dochodów i wydatków
publicznych. Po utrwaleniu się podmiotowości społeczeństwa stały się przedmiotem regulacji
konstytucyjnej, wyznaczających prawa i obowiązki obywateli oraz kompetencje
władzy publicznej w tej dziedzinie. Współcześnie jednak trzeba postawić pytanie, czy
z tego dorobku możemy korzystać nadal?
Po trzecie, po doświadczeniach dwóch wojen światowych i wielu lokalnych konfliktów
zbrojnych cywilizowana część naszej ludzkości doszła do wniosku, że szansą na
dalszą egzystencję i rozwój jest tylko rozwijanie międzynarodowej współpracy oraz globalistyczne
spojrzenie na potrzeby ludzkości. Pod względem przedmiotowym są one
przecież takie same, natomiast różnią się głównie skalą potrzeb i możliwościami ich zaspakajania.
Jeśli więc wymaga to nie tylko stosunków dwustronnych, lecz tworzenia
pewnych bloków gospodarczych i finansowych państw, to z szansy takiej należy korzystać.
Jeśli jednak do tego dojdzie, to musimy mieć świadomość potrzeby podporządkowania
interesów krajowych interesom ogólniejszym, a także podporządkowania krajowych
finansów publicznych finansom określonego ugrupowania państw (np. UE,
EFTA, NAFTA).
Historia finansów publicznych wskazuje również na skuteczność funkcji finansów
publicznych lub na ich dysfunkcję. Wykazuje także braki w instytucjonalizacji prawnej
finansów publicznych. Pokazuje rezultaty traktowania finansów publicznych w ujęciu
globalistycznym. Z każdego z tych obszarów wynikają wnioski dla współczesności. Może
bowiem okazać się, że finanse publiczne przestają pełnić przypisane im funkcje
(tzw. dysfunkcja finansów publicznych), przestając być sprawnymi i bezpiecznymi dla
państwa. Może jednak być i tak, że zlekceważymy sygnały płynące z analizy sprawności
finansów publicznych. Nie trzeba przekonywać się o tym, że często utrzymujemy bez
większych zmian rozwiązania instytucjonalne w dziedzinie finansów publicznych, mimo
tego że one dawno już utraciły swoją aktualność, a przez to i moc sprawczą. Może wreszcie
być tak, że wadliwie pojmujemy zjawisko globalizacji i internacjonalizacji finansów publicznych,
a przez to niczego nie zyskujemy na samych deklaracjach poddania się tym
procesom.
22

5. Dlaczego dawniej władza publiczna interesowała się głównie dochodami,...
5. Dlaczego dawniej władza publiczna interesowała się głównie dochodami,
a współcześnie jej troską są przede wszystkim wydatki publiczne?
Jest to nieco mylne przeświadczenie. Wyjaśnienie sprawy tkwi w stosunkach własnościowych
panujących w danej epoce rozwojowej oraz w powinnościach władzy publicznej
wobec społeczeństwa. Jeśli przyjąć, że najwcześniej wykształciły się formy ludzkiej
egzystencji w ramach wspólnot rodowych i później wspólnot terytorialnych, którymi
rządzili monarchowie, to własność społeczna (publiczna) istniała wcześniej niż własność
prywatna. Tak było w Egipcie i Mezopotamii, a także w starożytnym Rzymie (Z. Fedorowicz,
Instytucje finansowe, s. 27 i n.). Stan ten trwał zresztą aż do wyodrębnienia się
z własności publicznej własności prywatnej panującego. Nieco inaczej było w greckich
miastach (z wyjątkiem Sparty), ponieważ tam dominowała prywatna własność ziemi
i niewolników, chociaż obok niej istniała również własność publiczna. Tak więc długo,
jak własność miała charakter publiczny i obejmowała także własność panującego, pokrywanie
ówczesnych wydatków publicznych odbywało się poprzez wykorzystanie
własnych zasobów tworzących własność publiczną. Nie było potrzeby gromadzenia dochodów
inaczej, jak tylko poprzez zdobycze wojenne i nakładanie kontrybucji na podbite
narody. Ciężarów daninowych nie nakładano na tych, którzy według prawa nie stanowili
odrębnych podmiotów prawa, a w szczególności nie byli właścicielami. Stan ten zaczął
ulegać zmianie dopiero wówczas, gdy pojawiły się grupy ludzi wyzwolonych, którzy
mogli posiadać także własność prywatną lub którym władca wręcz nadawał taką własność.
Upadek cywilizacji rzymskiej sprawił, że zaczęła powstawać własność feudalna. Obejmowała
ona własność samego panującego i możnowładców oraz kościoła. Była to więc
zarówno własność zwierzchnia w stosunku do terytorium podległego feudałowi, jak
i własność użytkowa, należąca zwykle do chłopów. W ramach własności zwierzchniej
i użytkowej istniało, pogłębiające się z czasem zróżnicowanie właścicieli. Część z nich
korzystała z tzw. regaliów (przywilejów królewskich). Inna część walczyła o te przywileje.
Obok wielkich posiadaczy ziemskich, którymi w Europie byli potomkowie kilkunastu
zaledwie wielkich rodów szlacheckich, występowała uboga szlachta oraz zanikający stan
rycerstwa. Nie miała większego znaczenia własność chłopska. Natomiast równolegle do
własności panującego wykształciła się własność miejska.
W feudalnej Europie dotychczasowe wydatki publiczne pokrywane z zasobów publicznych
uległy zawężeniu. Feudalni właściciele przejęli bowiem ich ciężar w tej części,
która wiązała się z ich własnością. Panujący utrzymywał się z odrębnej własności prywatnej.
Wydatki na obronność przerzucał na szlachtę, natomiast wydatki na infrastrukturę
miejską na miasta. Szlachta i kościół walczyli o przywileje podatkowe i niechętnie
poddawali się ciężarom daninowym. Tylko niektórym władcom Europy Zachodniej udało
się zbudować na tyle silną władzę, iż dzięki niej można było tworzyć imperia zdolne
do organizacji wypraw morskich i dokonywania podbojów kolonialnych, a także łożących
na rozbudowę infrastruktury technicznej oraz rozwój nauki i kultury. Z dorobku
tego korzystają po dziś dzień obywatele tych państw.
Tylko pozornie zainteresowanie władców związane było przede wszystkim z gromadzeniem
dochodów. W rzeczywistości zainteresowanie to odnosiło się głównie do do-
23

Rozdział I. Istota finansów publicznych
chodów pochodzących z podbojów wojennych oraz kolonizacji terytoriów zamorskich.
Natomiast wewnątrz kraju wiązało się z potrzebą zorganizowania wojska oraz jego uzbrojenia
i wyżywienia. Jeśli możnowładcy zapewniali swój udział w tym zakresie, to
niepotrzebne było zbieranie danin na opłacenie wojska najemnego. Jeśli panujący i jego
urzędnicy, w tym sądy, utrzymywali się z własności prywatnej lub z pobieranych czynszów
dzierżawnych, to nie było również potrzeby gromadzenia na ten cel dochodów
publicznych. Podobnie działo się w odniesieniu do wydatków na infrastrukturę, która
obciążała głównie miasta dysponujące odrębną własnością. Panujący ponosił też, według
swego uznania, wydatki na kulturę i naukę.
Stan ten uległ zmianie późno. Okazało się bowiem, że szlachta i kościół oraz mieszczaństwo
wymusiły na panującym tyle przywilejów, iż panujący nie był w stanie ponosić
dalej wydatków na cele publiczne z posiadanej własności. Sprzyjało to wydzieleniu się
ze skarbu publicznego królewskiego skarbu prywatnego oraz nadanie skarbowi publicznemu
odrębnego reżimu prawnego, związanego z kontrolą nakładania danin, planowania
i dokonywania oraz kontroli wydatków publicznych.
Zasadniczy przełom w skarbowości nastąpił jednak później. Wiązał się z przejściem
z feudalizmu do kapitalizmu oraz z pełnym upodmiotowieniem społeczeństwa. Miejsce
relacji: panujący – poddani zajęły stosunki: państwo – obywatele. Nie bez znaczenia były
także inne wydarzenia, jak nowe odkrycia naukowe i techniczne, upadek monarchii
i przechodzenie na republikańską formę rządów, powstanie klasy robotniczej oraz związków
zawodowych i partii lewicowych, pauperyzacja znacznej części, ciągle powiększającej
się liczebnie, ludności. Problemem finansowym państwa stały się zatem już nie tylko
wydatki na utrzymanie aparatu państwowego oraz na zapewnienie bezpieczeństwa
zewnętrznego i wewnętrznego, lecz przede wszystkim konieczność finansowania również
wydatków na infrastrukturę techniczną użyteczności publicznej oraz na cele społeczne
(oświata, ochrona zdrowia, kultura i nauka, pomoc socjalna). Prowadziło to
w prosty sposób do reorientacji w finansach publicznych. Państwo nie przestało się interesować
dochodami publicznymi. Wręcz odwrotnie interesowało się nimi na tyle intensywnie,
na ile konieczne stało się ich powiększenie ze względu na gwałtownie wzrastające
zapotrzebowanie na wydatki publiczne.
To na tym tle rozwinęły się teorie podatkowe (N. Gajl, Teorie podatkowe...) uzasadniające
potrzebę wzrostu obciążeń daninowych, lecz dostrzegające również społeczne i ekonomiczne
granice opodatkowania. Co dziwne, poza samym sformułowaniem przez
Adolfa Wagnera prawa stałego wzrostu wydatków publicznych, nie rozwinęły się równolegle
teorie dotyczące wydatków publicznych. Stan ten trwał aż do przełomu lat dwudziestych
i trzydziestych XX w., kiedy to w obliczu światowego kryzysu gospodarczego
i finansowego, J.M. Keynes ogłosił swoją teorię cykli koniunkturalnych przez które przechodzi
gospodarka. Keynes uznał, że wymaga to innego spojrzenia na tradycyjną równowagę
budżetową oraz na finansowanie wydatków publicznych nie znajdujących pokrycia
w osiąganych dochodach publicznych. Pogląd ten przyjął się w wielu państwach
o gospodarce rynkowej.
Inaczej potoczyły się sprawy w socjalizmie. Społeczny charakter własności, reprezentowany
głównie przez własność państwową, a także jednolity charakter władzy państwowej
(bez samorządu terytorialnego) oraz względy ideologiczne (tzw. wyższość socjalizmu
nad kapitalizmem) spowodowały przyjęcie innego punktu widzenia na finan-
24

6. Jak rozwijała się myśl teoretyczna (nauka) w dziedzinie finansów publicznych?
sowanie przez państwo konsumpcji zbiorowej i indywidualnej. Państwo osiągało dochody
głównie z własnej działalności gospodarczej, a tylko uzupełniająco
z opodatkowania gospodarki prywatnej i ludności. Powiększanie dochodów z gospodarki
państwowej zależało od cen, które były ustalane przez państwo, a także od efektywności
przedsiębiorstw państwowych. Ważniejsze było jednak wykonanie zaplanowanych
zadań rzeczowych niż osiągnięcie zysku i większych dochodów budżetowych.
Państwo przejęło na siebie nie tylko ciężar finansowania wydatków dotyczących konsumpcji
zbiorowej. Bardzo silnie zaangażowało się także w finansowanie konsumpcji
indywidualnej. Czyniono to ze względów ideologicznych, natomiast z ekonomicznego
punktu widzenia tego typu wydatki stanowiły swoistą rekompensatę za nieopłaconą
w należyty sposób pracę. Państwo wolało, by jego obywatele nie byli bogaci, ponieważ
nie miało im nic do zaoferowania na rynku towarów i usług. Państwo wolało również
sterować strukturą konsumpcji indywidualnej (np. poprzez reglamentację dóbr deficytowych).
Wreszcie, państwo prowadziło gospodarkę finansową w oparciu o zrównoważony
budżet lub budżet z planową nadwyżką. Była to równowaga osiągana w sposób
sztuczny. Miała jednak świadczyć, że socjalizm nie zna deficytów i długów publicznych,
a przez to jest ustrojem lepszym od kapitalizmu. Od 1989 r. zdecydowana większość
państw socjalistycznych, z Rosją na czele, porzuciła te egzotyczne rozwiązania.
To, co miało miejsce później i co dotyczy czasów obecnych, nie pozostawia już żadnych
złudzeń co do tego, że główną troską współczesnego państwa jest sfinansowanie
wydatków publicznych w stopniu możliwym nie tylko ze względu na osiągane dochody
publiczne, lecz przede wszystkim z uwagi na dopuszczalny poziom deficytu publicznego.
Dopiero na tym tle zaczęły rozwijać się teorie dotyczące racjonalizacji i efektywności
wydatków publicznych. Zdano sobie bowiem sprawę z tego, że dalsze powiększanie
obciążeń daninowych jest już prawie niemożliwe lub może prowadzić do wyrządzenia
większych szkód niż pożytków.
6. Jak rozwijała się myśl teoretyczna (nauka) w dziedzinie finansów
publicznych?
Fenomen finansów publicznych tkwi także i w tym, że problemy finansów publicznych,
zarówno w przeszłości, jak i obecnie, znajdują się w centrum uwagi tych myślicieli,
których główną troską było państwo i jego ustrój, polityka i ekonomia (gospodarka),
społeczeństwo oraz jego prawa itd. (Z. Fedorowicz, Instytucje finansowe). Takie podejście
do finansów publicznych (skarbowości) było w pełni zrozumiałe przez całe wieki. Jest
zresztą kontynuowane, chociaż od pewnego czasu wykształciły się odrębnie nauki o finansach
publicznych i o prawie finansowym.
Inną charakterystyczną cechą rozwoju myśli skarbowej (obecnie teorii finansów publicznych)
jest to, że ich główne tezy stanowiły pewien fragment ówcześnie panujących
idei i poglądów na istotę państwa i władzy (np. Arystoteles, Platon), na ekonomię i społeczeństwo
(np. Albert Wielki, św. Tomasz z Akwinu) Nie były to zatem teorie stricte
odnoszące się do finansów publicznych. Być może na tym właśnie polegała ich moc
i znaczenie. Finanse publiczne były bowiem traktowane – i słusznie – w sposób instru-
25

Rozdział I. Istota finansów publicznych
mentalny jako narzędzia służące zaspakajaniu potrzeb społecznych przez zobowiązaną
do tego władzę publiczną (np. poglądy merkantylistów i kameralistów, później zaś keynesistów
i neokeynesistów).
Dopiero później rozwinęły się nauki o finansach publicznych i prawie finansowym,
w ramach których zaczęto zajmować się instytucjami finansowymi pozwalającymi władzy
publicznej wypełniać funkcje finansów publicznych (N. Gajl, Finanse i prawo finansowe,
s. 70 i n. oraz S. Owsiak, Finanse publiczne, s. 32 i n.). Wtedy też zaznaczyła się pewna
odrębność ekonomicznej nauki finansów publicznych (J. Sobiech (w:) Nauka finansów
publicznych i prawa finansowego w Polsce, s. 46 i n., K. Piotrowska-Marczak) i nauki prawa
finansowego (E. Ruśkowski, A. Pomorska (w:) System prawa finansowego, t. I, s. 437 i n.).
Odrębnie też trzeba wymienić dorobek nauki finansów publicznych i prawa finansowego
w b. państwach socjalistycznych (N. Gajl, Finanse i prawo finansowe, s. 91 i n.). Nie
był on wcale mały i nieznaczący, zwłaszcza w Polsce (System instytucji prawno-finansowych
PRL, pod red. M. Weralskiego, t. I).
Natomiast współcześnie nauka finansów publicznych koncentruje się głównie na
problematyce wyborów publicznych dotyczących finansowania wydatków publicznych.
Rozwiązań problemu upatruje się w zmianie planowania finansowego oraz w zwiększeniu
dyscypliny finansowej. Ciągłą troską pozostaje deficyt i dług publiczny. Nie ustaje
zainteresowanie problematyką finansów jednostek samorządu terytorialnego. Nowym
nurtem naukowych dociekań stała się problematyka finansów EWG (A. Komar) i obecnie
finansów UE (C. Kosikowski, Prawo finansowe UE).
7. Jakie są cechy współczesnych finansów publicznych?
Współczesne finanse publiczne zachowują po części swoją tradycyjną istotę, strukturę
i funkcje. Jednocześnie jednak mają zmienione oblicze. To zaś sprawia, że inne są również
problemy współczesnych finansów publicznych. Gorzej, że ich rozwiązywanie jest jeszcze
trudniejsze niż dawniej.
Niezmienną pozostaje przede wszystkim służebna rola finansów publicznych. Problemem
staje się natomiast skuteczne wypełnianie tej roli. Finanse publiczne nie mają
same przez się właściwości nadprzyrodzonych, które czyni z nich urządzenie idealne
z samej swej natury. Wręcz odwrotnie, finanse publiczne wymagają dostosowania do
warunków ustrojowych i społecznych, w których mają funkcjonować. Potrzebują dobrej
organizacji i skutecznego zarządzania. Jeśli tego nie mają, to stają się niesprawne, a nawet
zagrażają bezpieczeństwu państwa. Władza publiczna nie może bowiem przy ich pomocy
optymalnie wypełniać swoje powinności wobec społeczeństwa i gospodarki.
Najtrudniejszą kwestią jest ustalenie odpowiedniego zakresu finansów publicznych,
mierzonego zasięgiem redystrybucji dochodu narodowego. Prawidłowość jest dość prosta:
im zakres redystrybucji dochodu narodowego dokonywany za pomocą finansów
publicznych jest mniejszy, tym lepiej dla państwa, społeczeństwa i gospodarki. Oznacza
to bowiem, że wydatki publiczne są ograniczone do niezbędnego minimum, a w związku
z tym nie ma potrzeby pobierania znacznych dochodów publicznych. Obywatele składają
się jedynie na pokrycie wydatków konsumpcji zbiorowej, natomiast konsumpcję indy-
26

7. Jakie są cechy współczesnych finansów publicznych?
widualną finansują samodzielnie, ponieważ ich przychody z różnych źródeł na to pozwalają.
Znika lub przestaje być wówczas groźny deficyt i dług publiczny. Państwo nie
uzależnia się finansowo od innych państw. Jest to stan idealny. Niestety, trudny do
osiągnięcia w rzeczywistości. Najbliżej niego są państwa, w których zakres wydatków
publicznych jest ograniczony do niezbędnego minimum (np. USA).
W ekonomii dokonywane są różne obliczenia zakresu redystrybucji dochodu narodowego
za pomocą finansów publicznych. Najczęściej przyjmuje się, że jeśli poziom redystrybucji
nie przekracza 20–30% PKB, to jest to stan bliski ideałowi. Jeśli zaś mieści
w przedziale do 50% PKB, to ma charakter dopuszczalny, lecz wiąże się już z występowaniem
niektórych problemów finansowych i społecznych. Natomiast, jeśli jest większy
niż 50% PKB, to jest niekorzystny i wymaga reformy finansów publicznych.
Na marginesie obliczeń dotyczących zakresu finansów publicznych pojawia się bardzo
praktyczny problem, a mianowicie co zaliczać, a czego nie zaliczać do kategorii finansów
publicznych, aby oceniać i porównywać wielkości tożsame. Problem jest niebagatelny,
bowiem granica między finansami publicznymi a finansami prywatnymi tylko
teoretycznie jawi się jako ostra i wyraźnie oznaczona. Trzeba więc określić ją normatywnie,
a w tym momencie pojawia się już pewien element arbitralności i uznaniowości ze
strony prawodawcy. Widać to bardzo wyraźnie po tym, jak różnie ustala się zakres finansów
publicznych w statystyce publicznej (krajowej i międzynarodowej) lub jak różnie
wyznacza się zakres sektora finansów publicznych w prawie krajowym i w prawie UE.
Zmorą współczesnych finansów publicznych jest brak równowagi między dochodami
i wydatkami publicznymi, a przez to występowanie stałego deficytu publicznego i potrzeba
jego finansowania. Wśród współczesnych polityków niewielu jest takich, którzy
wiedzą i pamiętają o teorii Keynesa. Współczesne państwa zbyt mocno uwierzyły w to,
że deficyt budżetowy nie jest groźny, bo jego występowanie w ciągu jednego roku nie
świadczy jeszcze o złym stanie finansów publicznych. Powstało swoiste przyzwolenie na
uprawnianie gospodarki finansowej z deficytem. Znajdował on pokrycie w różnych
źródłach. Z tego powodu w zadowoleniu pozostawali ci, którzy oferowali swoją pomoc
państwu (inne państwa, organizacje międzynarodowe, ludność danego kraju). Na długu
publicznym zaczęto zarabiać i to lepiej niż na giełdzie lub poprzez lokaty bankowe bądź
ryzykowne inwestycje. Nie wszyscy zatem jednakowo byli i są nadal zainteresowani
rozwiązaniem problemu deficytu i długu publicznego. Obecnie doszliśmy tylko do tego,
że dług publiczny nie może przekraczać pewnych granic, ponieważ staje się przez to
niebezpieczny zarówno dla danego państwa, jak i dla jego wierzycieli.
Państwa rozpoczęły na różne sposoby poszukiwać metody na zmniejszenie rozmiarów
wydatków publicznych. Po części zresztą takie rozwiązania zostały znalezione.
Tkwiły bowiem w organizacji i zarządzaniu finansami publicznymi. Mniej liczne i udane
były natomiast próby racjonalizacji struktury obciążeń daninowych. Władzy łatwiej jest
bowiem podwyższać podatki niż obniżać wydatki publiczne. Władza mniej obawia się
buntów podatkowych niż rewolucji społecznych, które wybuchają przede wszystkim
z powodu odbierania lub ograniczania bądź braku pewnych świadczeń i przywilejów
finansowanych przez państwo.
Wśród nowych sposobów pokrywania wydatków publicznych pojawiły się takie
działania państwa, które polegają na przyjęciu zasady finansowania tych wydatków ze
środków wspólnych kilku lub nawet wielu państw. Nie chodzi przy tym o tradycyjne
27

Rozdział I. Istota finansów publicznych
dwustronne lub nawet wielostronne umowy międzynarodowe, na mocy których państwa
zobowiązywały się do wspólnego ponoszenia pewnych wydatków dla osiągania
tych samych celów (np. ochrony środowiska, zwalczania terroryzmu, udzielania pomocy
humanitarnej itp.). Mam na myśli raczej tworzenie pewnych bloków gospodarczych
państw, które wyznaczając sobie cele wspólne, postanawiają je wspólnie realizować. Jest
to więc coś więcej niż pomoc udzielana przez wiele państw jednemu państwu. Takie
ugrupowania gospodarcze państw istniały w przeszłości. Państwa socjalistyczne utworzyły
w końcu lat czterdziestych Radę Wzajemnej Pomocy Gospodarczej, a państwa kapitalistyczne
powołały m.in. Europejską Wspólnotę Gospodarczą oraz dwie inne wspólnoty
europejskie. Powstały też inne ugrupowania gospodarcze znane w Europie jako
EFTA, a w Ameryce Północnej jako NAFTA.
Po upadku socjalizmu rozwiązano RWPG, natomiast EWG przekształcono we Wspólnotę
Europejską, a później jej funkcje przejęła dzisiejsza Unia Europejska. Doszło do
powstania nie tylko wspólnego rynku wewnętrznego, lecz także do powstania unii gospodarczej
i walutowej. Na skutek tego zmieniły się finanse publiczne państw członkowskich
UE. Mamy do czynienia z powiązaniami o charakterze dwustronnym, bowiem
finanse UE wpływają na finanse krajowe i odwrotnie finanse krajowe tworzą bazę dla
finansów UE. Krajowe finanse publiczne wymagają dostosowania do finansów UE, nie
zaś odwrotnie. To zaś oznacza konieczność zmian w zakresie organizacji i zarządzania
krajowymi finansami publicznymi.
8. Co oznacza pojęcie systemu zarządzania finansami publicznymi?
Zarządzanie finansami publicznymi oznacza dokładnie to samo, co zarządzanie wojskiem.
W tym drugim wypadku chodzi o takie kierowanie wojskiem, aby przy jego pomocy
można było osiągnąć wyznaczone cele militarne lub pokojowe (obronne). Natomiast
w odniesieniu do finansów publicznych chodzi o takie sterowanie, aby w oparciu
o nie władza publiczna mogła realizować swoje powinności wobec społeczeństwa i gospodarki.
W jednym i drugim wypadku konieczne jest ujęcie systemowe, tworzące zupełną
i logiczną całość funkcji zarządzania, podmiotów zarządzania oraz form i metod
zarządzania (patrz szerzej C. Kosikowski, Rola Ministra Finansów...).
Zarządzanie jest procesem kierowniczym. Jego istota tkwi w realizacji funkcji zarządzania.
Tworzą one pewien logiczny ciąg działań kierowniczych. Muszą więc występować
w pełnym zestawie i w określonej kolejności. Tak samo jest zresztą w zarządzaniu
wojskiem. Oprócz celów strategicznych występuje potrzeba przyjęcia określonej organizacji
armii oraz wyznaczenie jej zadań oraz zapewnienie logistyki ich wykonywania
oraz sprawdzania i oceny ich realizacji. W wojsku każdy wie, jakie są jego zadania, kto
je wyznacza i sprawdza. W finansach publicznych musi być podobnie.
Zarządzając finansami publicznymi, trzeba kolejno realizować następujące funkcje:
1) kształtowania i ustalania założeń (strategii) polityki finansowej państwa oraz jej programów;
2) zapewnienia odpowiedniej organizacji instytucjonalnej finansów publicznych;
3) kierowania procesem planowania i bilansowania finansów publicznych;
28

9. Do kogo powinno należeć prowadzenie polityki finansowej państwa?
4) zapewnienia wykonawstwa zadań finansowych w zakresie gromadzenia i wydatkowania
środków pieniężnych oraz sprawowania kontroli i nadzoru nad tymi procesami;
5) kontroli i oceny rezultatów zarządzania finansami publicznymi.
O istocie poszczególnych funkcji zarządzania finansami publicznymi będzie mowa
niżej. W tym miejscu chciałbym natomiast zwrócić uwagę na niebezpieczeństwo, jakie
grozi wówczas, gdy w danym państwie nie podejmie się realizacji niektórych funkcji
zarządzania finansami publicznymi lub nie będzie się ich wykonywać w naznaczonym
ciągu (kolejności). Takie samo niebezpieczeństwo zagraża również wtedy, gdy nie dokonamy
trafnego wyboru podmiotów zarządzania realizujących zwykle jedną lub dwie,
rzadziej więcej, funkcji zarządzania finansami publicznymi. Podobnie może stać się także
wówczas, gdy formy i metody wykonywania danych funkcji nie będą dostosowane do
istoty (natury) tych funkcji oraz nie będą uwzględniały możliwości ich doboru ze względu
na status ustrojowy podmiotów zarządzania.
Punktem wyjścia dla organizacji systemu zarządzania finansami publicznymi są funkcje
zarządzania. Mają one charakter uniwersalny i ponadczasowy. Zachowują zatem
swoją aktualność w każdym ustroju politycznym i społeczno-gospodarczym. W mniejszym
natomiast stopniu dają o sobie znać różnice odnoszące się do form i metod zarządzania
finansami publicznymi.
Systemy zarządzania finansami publicznymi w poszczególnych państwach różnią się
natomiast głównie tym, że realizację poszczególnych funkcji zarządzania powierza się
najczęściej różnym organom władzy publicznej (ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej).
Wynika to przede wszystkim z tego, że wykonywanie poszczególnych funkcji
zarządzania trzeba powiązać z zadaniami i kompetencjami ustrojowymi ogniw władzy
publicznej. Ponadto różnice wynikają z tego, że w jednych państwach władza ustawodawcza
jest silniej ograniczona przez władzę wykonawczą niż w innych państwach.
Z reguły w państwach o ustroju federalnym struktura władzy publicznej jest bardziej
rozbudowana niż w państwach unitarnych. Nie bez znaczenia pozostaje również stopień
centralizacji lub decentralizacji występujący w różnych państwach. Wszystkie z wymienionych
okoliczności wpływają na to, że w systemy zarządzania finansami publicznymi
różnią się między sobą nie tylko ze względu na podział państw na państwa kapitalistyczne
i socjalistyczne, lecz także ze względu na różnice zachodzące pomiędzy państwami o tym
samym ustroju politycznym.
9. Do kogo powinno należeć prowadzenie polityki finansowej państwa?
W polityce finansowej państwa trzeba wyróżnić cztery fazy. W pierwszej ma miejsce
projekcja programu polityki finansowej przez organy władzy wykonawczej. W drugiej
fazie dochodzi na ogół do prezentacji tego programu na forum parlamentarnym, a niekiedy
także do autoryzacji tego programu przez parlament. Trzecia faza polega na realizacji
polityki finansowej przez władzę wykonawczą. Natomiast w czwartej fazie ma
29

Rozdział I. Istota finansów publicznych
miejsce kontrola wykonania programu polityki finansowej przez wyspecjalizowane organy
kontroli państwowej oraz ocena wykonania przez parlament.
Politykę finansową państwa można uprawiać na różne sposoby. W okresie monarchii
polityka finansowa państwa była niemalże sprawą tajemną. Panujący uprawiał ją przy
pomocy swoich doradców, a po wyłonieniu się urzędu ministra skarbu głównie w oparciu
o niego. Brak stałych urządzeń finansowych, jak podatki i budżet państwa sprawiał, że
panujący przedstawiał ówczesnemu parlamentowi swoje zamierzenia w dziedzinie finansów
tylko wtedy, gdy było to konieczne dla uzyskania zgody na ustanowienie określonych
ciężarów publicznych. Dopiero wprowadzenie na stałe instytucji budżetu państwa
uchwalanego przez parlament spowodowało, że dokument ten zaczął pełnić jednocześnie
rolę programu polityki finansowej państwa na najbliższy rok. Jego uchwalenie
poprzedzało exposé budżetowe szefa rządu lub ministra finansów. Parlament oceniał
też wykonanie budżetu państwa, a sprawozdanie rządu z wykonania budżetu państwa,
poddane kontroli wyspecjalizowanego organu kontroli, stawało się jednocześnie podstawą
do udzielenia lub odmowy udzielenia tzw. absolutorium budżetowego. Utrwalony
w XIX i XX w. mechanizm polityki finansowej państwa oparty na instytucji budżetu
państwa obowiązuje nadal na całym świecie. Nie oznacza to jednak, że formy uprawiania
polityki finansowej państwa nie uległy żadnym zmianom.
Pod wpływem poszerzania się zadań publicznych realizowanych przez państwo,
a także z powodu stałego wzrostu wydatków publicznych, konieczne stało się świadome
projektowanie polityki finansowej w zakresie dochodów i wydatków publicznych.
W I połowie XX w. pojawił się też problem równowagi budżetowej oraz finansowania
deficytu budżetowego. Natomiast w II połowie XX w. okazało się, że roczny horyzont
planowania budżetowego przestaje być wystarczającym. Pojawiły się różne koncepcje
i próby programowania strategicznego i wieloletniego planowania finansowego. Oznaczało
to poszerzenie arsenału środków uprawiania polityki finansowej. Uznano bowiem,
że nie ma polityki finansowej państwa bez jej programu.
W ustroju kapitalistycznym przygotowanie programu polityki finansowej należy
głównie do ministra finansów (skarbu). Program ma jednak charakter programu rządowego.
Jeśli rząd tworzony jest w oparciu o zwycięską w wyborach partię polityczną,
a partia ta prezentowała w kampanii wyborczej pewne założenia proponowanej polityki
finansowej państwa, to na ogół znajdują one następnie swój wyraz w późniejszym programie
rządu. Trudniej jest natomiast wtedy, gdy rząd ma charakter koalicyjny, a tworzące
go partie polityczne mają różne założenia w zakresie polityki finansowej państwa.
Wówczas program rządowy opiera się w większej części na założeniach partii mającej
przewagę parlamentarną w koalicji lub jest programem w sposób kompromisowy uwzględniającym
wybrane elementy założeń partii koalicyjnych.
Rządowy program polityki finansowej jest najczęściej fragmentem szerszej projekcji
strategii rozwojowej państwa, ujmowanej w perspektywie długo- lub średniookresowej,
a następnie znajdującej wyraz w wieloletnich planach finansowych państwa. Zasadą jest,
że dokumenty wyrażające wymienione projekcje są sporządzane i prezentowane parlamentowi
w wykonaniu obowiązków prawnych rządu. Nie jest więc możliwe, aby takie
programy nie powstały w ogóle lub nie były oceniane przez parlament.
Inaczej było w ustroju socjalistycznym, w którym dominującą rolę pełniła partia komunistyczna
lub partia socjalistyczna. Wtedy program partii stawał się z założenia „pro-
30

9. Do kogo powinno należeć prowadzenie polityki finansowej państwa?
gramem narodu”. Oznaczało to, że od rządu, a tym bardziej od ministra finansów, nie
oczekiwano już tworzenia odrębnego od partyjnego programu polityki finansowej, a od
parlamentu jego akceptacji. Rząd i minister finansów byli natomiast zobowiązani do podejmowania
działań faktycznych lub prawnych mających na celu realizację programu
partii w dziedzinie finansów. Następowało to głównie poprzez projekcję dyrektywnych
planów gospodarczych (wieloletnich i rocznych) oraz rocznego budżetu państwa.
Mimo upadku socjalizmu pewne jego doświadczenia ciągle są, niestety, kontynuowane
w państwach, które po 1989 r. zmieniły swój dotychczasowy ustrój polityczny.
Bardzo silnym okazało się zwłaszcza przeświadczenie, że od rządu i od ministra finansów
nie oczekuje się żadnego odrębnego artykułowania i projekcji założeń polityki finansowej
państwa. Za wystarczające uważa się tak jak w XIX i na początku XX w., wyrażenie założeń
polityki finansowej państwa poprzez projekcję rocznego budżetu państwa. Byłe
państwa socjalistyczne nie mogą wyzwolić się z kompleksu gospodarki planowej i wobec
tego starają się unikać planowania jak ognia. Można podejrzewać, że gdyby nie członkostwo
w UE, które zmusza te państwa do planowania w dłuższym horyzoncie czasu, to
nadal niewiele uległoby zmianie w uprawianiu polityki finansowej państwa przez rząd
i parlament. Tak zresztą jest.
Tymczasem od dawna już na uprawianie polityki finansowej państwa należy patrzeć
inaczej niż na przełomie XIX i XX w. Po pierwsze dlatego, że minister finansów i rząd nie
są już jedynymi ośrodkami władzy finansowej w państwie. Powstanie i rozwój funkcji
centralnego państwa doprowadziły do rozdzielenia polityki finansowej na politykę fiskalną
(budżetową) uprawianą przez rząd oraz na politykę pieniężną (monetarną) należącą
do centralnego banku państwa. Przez pewien czas trwały spory kompetencyjne
między tymi podmiotami. Regulacje sprawne sprawiły natomiast, że zlikwidowano przyczyny
sporów i przyjęto wręcz zasadę współpracy i koordynacji polityki budżetowej
i polityki pieniężnej. Nie zmienia to jednak faktu, że uprawianie jednego i drugiego rodzaju
polityki jest ze sobą silnie sprzężone. Oznacza to, że potrzebne są programy polityki
w obydwu wymienionych sferach, przy czym jeśli zabraknie w nich elementów wskazujących
na wzajemne uwarunkowania między nimi, to ich wartość pozostanie mocno
ograniczona.
W ustroju socjalistycznym istniał inny dylemat. Polityka finansowa państwa musiała
być bowiem podporządkowana ustaleniom wynikającym z planów społeczno-gospodarczych.
Politykę społeczno-gospodarczą partii przekuwał w rzeczywistość centralny
organ planowania gospodarczego. Ustalenia te miały charakter nadrzędny wobec finansów
państwa. Te ostatnie wyznaczały jednak możliwości realizacji planów rzeczowych.
W tym sensie uprawianie polityki finansowej miało również sens, ponieważ chodziło
w niej o to, aby przy pomocy środków państwowych osiągnąć cele założone w planach
społeczno-gospodarczych. Wtedy jeszcze liczył się człowiek i społeczeństwo!
Po drugie, polityka finansowa ma swoje uwarunkowania zewnętrzne. Wynikają one
zwłaszcza z koordynacji polityk gospodarczej państw zintegrowanych instytucjonalnie
w takich formach, jak w przeszłości Rada Wzajemnej Pomocy Gospodarczej lub Europejska
Wspólnota Gospodarcza, a współcześnie Unia Europejska, państwa tworzące
EFTA lub NAFTA. Jest zrozumiałym to, że państwa integrujące się pod względem gospodarczym
muszą ze względu na przyjęte ramy integracji koordynować także uprawianie
własnej polityki finansowej. W UE wymaga się od państw członkowskich okreś-
31

Rozdział I. Istota finansów publicznych
lonych zachowań finansowych, a zwłaszcza pewnego ujednolicenia instytucjonalnego
sektora finansów publicznych oraz przestrzegania kryteriów konwergencji, unikania
nadmiernego deficytu publicznego, harmonizacji krajowego prawa finansowego z prawem
unijnym w obszarach dotyczących niektórych dochodów i wydatków, dyscypliny
finansowej, a także polityki monetarnej. Sprawia to, że mimo zachowania suwerenności
finansowej państwa członkowskie UE muszą przy projektowaniu polityki finansowej
brać pod uwagę swoje powinności i uprawnienia w relacjach z UE.
10. Na czym polega dobrodziejstwo sprawnej i efektywnej organizacji
finansów publicznych?
W każdym znaczeniu symbolem ładu (porządku) jest dobra (sprawna, efektywna)
organizacja wykonywania określonych czynności przez wyznaczone do tego podmioty.
W organizacji finansów publicznych chodzi o to samo. Organizacja oznacza bowiem
w tym wypadku normatywne ustalenie zakresu przedmiotowego i podmiotowego finansów
publicznych oraz określenie ich zadań i kompetencji, a także czasu i sposobu
(formy, metody, procedury) ich realizacji.
W pierwszym rzędzie organizacja finansów publicznych polega na zakreśleniu ich
zakresu przedmiotowego. Oznacza to jednocześnie zachowania (czynności, procesy),
które pozostają poza zakresem finansów publicznych, należąc do sfery finansów prywatnych
lub do sfery finansów międzynarodowych. Nie wyklucza to potrzeby uwzględnienia
w organizacji finansów publicznych związków zachodzących pomiędzy finansami
publicznymi a finansami prywatnymi i finansami międzynarodowymi. Sporne pod
względem doktrynalnym pozostaje natomiast zaliczanie do sfery finansów publicznych
organizacji związanej z pieniądzem (walutą) i obiegiem pieniężnym, a zatem także z polityką
monetarną (walutową) i ochroną pieniądza (w tym z ochroną dewizową). Wszystko
przemawia za tym, że ta sfera nie należy do finansów publicznych, chociaż pozostaje
z nią w ścisłym związku, co wymaga uwzględnienia w organizacji jednej i drugiej sfery.
Od pewnego czasu normatywne oznaczenie zakresu przedmiotowego finansów publicznych
odbywa się poprzez używanie pojęcia „sektor finansów publicznych” (C. Kosikowski,
Sektor finansów publicznych). Przyczyny, dla których wyodrębnia się pojęcie sektora
finansów publicznych oraz zestawia katalog jednostek zaliczanych do tego sektora
mają zarówno charakter makro-, jak i mikroekonomiczny. Potrzeba taka wyłoniła się
zwłaszcza wtedy, gdy budżet państwa przestał być jedynym urządzeniem planowania
finansowego i gospodarki finansowej państwa, zaś obok niego pojawiły się inne instytucje
finansowe wykonujące zadania publicznej gospodarki finansowej (np. fundusze celowe,
budżet ubezpieczeń społecznych oraz fundusze emerytalne i zdrowotne). Sektor finansów
publicznych stał się koniecznością, gdy ramy budżetu państwa okazały się zbyt ciasne
dla podmiotów wyodrębnionych z administracji publicznej i poddanych innemu reżimowi
niż jednostki ujęte w budżecie metodą budżetowania brutto.
Cele, dla których instytucja sektora finansów publicznych stała się niezbędna, są liczne.
Po pierwsze, na konieczność taką wskazuje potrzeba planowania i bilansowania (zachowania
równowagi lub ustalenia rozmiarów deficytu oraz zadłużenia na jego sfinan-
32

10. Na czym polega dobrodziejstwo sprawnej i efektywnej organizacji finansów...
sowanie) wszystkich środków publicznych, niezależnie od tego, w jakich formach organizacyjnoprawnych
planowane jest ich gromadzenie i wydatkowanie.
Po drugie, celowość wyróżnienia sektora finansów publicznych wiąże się z koniecznością
poddania tego sektora odrębnym regułom i formom zarządzania. W praktyce
ustrojowej państw wykształciły się różne systemy zarządzania finansami publicznymi,
niemniej maja one także wspólne, jednolite cechy.
Po trzecie, celowe jest stworzenie pewnego wspólnego i w miarę możliwości jednolitego
reżimu prawnego zachowań obowiązujących w ramach sektora finansów publicznych.
Reżim ten obejmuje uprawnienia i obowiązki jednostek zaliczonych do sektora
finansów publicznych oraz zasady odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów
publicznych. Nie ma oczywiście przeszkód w tym, aby poszczególnym jednostkom
sektora finansów publicznych nadać częściowo reżim odrębny od rozwiązań ogólnych
dotyczących wszystkich jednostek sektora finansów publicznych.
Po czwarte, istnienie sektora finansów publicznych jest koniecznością w warunkach
pogłębiającej się globalizacji i internacjonalizacji życia gospodarczego, ponieważ poszczególne
państwa zmuszone są do stosowania jednolitych zasad rachunkowości i sprawozdawczości
oraz statystyki publicznej w zakresie finansów publicznych.
Sądząc na podstawie celów, jakie ma pełnić instytucja sektora finansów publicznych,
można przyjąć, że znaczenie wyodrębnienia tej kategorii ma głównie wymiar organizacyjny
(planowanie, bilansowanie, zarządzanie, statystyka) i po części także prawny (jednolity
reżim prawny jednostek zaliczonych do sektora finansów publicznych). Tymczasem
znaczenie to jest szersze. Nie sposób bowiem nie dostrzec tego, że istnienie sektora
finansów publicznych zwiększa możliwości nadania finansom publicznym pełnej jawności
i przejrzystości. Ponadto, wyodrębnienie sektora finansów publicznych zmusza do
przyjęcia innego niż dotychczas systemu podziału kompetencji organów władzy publicznej
w zakresie finansów publicznych. O tym, czy cele wyznaczone sektorowi finansów
publicznych są osiągane i czy sektor ten odgrywa przypisywane mu znaczenie, decydują
rozwiązania prawne przyjęte w zakresie konstrukcji sektora finansów publicznych oraz
ich stosowanie w praktyce.
Pojęcie sektora finansów publicznych ma wymiar normatywny. Jest oznaczone w prawie
unijnym oraz w prawie polskim. Na tych podstawach opiera się następnie tworzenie
katalogu jednostek sektora finansów publicznych. W tym względzie kryteria kwalifikacji
nie są co prawda normatywnie ustalone, lecz z całokształtu przepisów prawnych poświęconych
temu zagadnieniu wynika, że o zaliczeniu do sektora finansów publicznych
decydują:
1) status ustrojowy danego podmiotu, wskazujący na jego przynależność do systemu
organów rządowych lub samorządowych bądź jednostek im podporządkowanych;
2) forma prawna danego podmiotu wskazująca na to, że jest to państwowa lub samorządowa
osoba prawna;
3) status prawnofinansowy jednostki, związany głównie z metodą rozliczeń z budżetem
państwa lub z budżetem samorządowym;
4) charakter działalności danego podmiotu i cel jej prowadzenia;
5) imienne oznaczenie danego podmiotu jako jednostki sektora finansów publicznych.
33

Rozdział I. Istota finansów publicznych
Natomiast od strony negatywnej można przyjąć, że niektóre podmioty nie mogą pretendować
do miana jednostek sektora finansów publicznych, ponieważ:
1) nie należą do sektora publicznego;
2) są osobami fizycznymi;
3) wykonują niektóre zadania publiczne, lecz nie stanowi to ich wyłącznego celu działalności;
4) należą do sektora publicznego i wykonują zadania publiczne, lecz są przedsiębiorstwami
państwowymi, instytutami badawczymi, bankami lub spółkami prawa handlowego.
Jednostki sektora finansów publicznych są podmiotami biernymi prawa finansowego.
Wykonują zadania publiczne w oparciu o środki publiczne pochodzące głównie z danin
publicznych. Dlatego też muszą być poddane szczególnemu reżimowi korzystania z tych
środków oraz dyscyplinie finansowej. Sprawność organizacji podmiotowej sektora finansów
publicznych ma miejsce wówczas, gdy jednostki sektora finansów publicznych
„nie pożerają” środków publicznych na potrzeby własne, lecz efektywnie wykorzystuje
je na finansowanie zadań publicznych.
Nie jest istotnym to, że część jednostek sektora finansów publicznych należy jednocześnie
do organów władzy publicznej, która określa ten reżim oraz kontroluje i ocenia
jego przestrzeganie. Część natomiast stanowi administrację finansów publicznych, czyli
występuje w roli podmiotów czynnych prawa finansowego. Ta część sektora finansów
publicznych wymaga odrębnej organizacji. Powinna być ona również sprawna i efektywna
w wykonywaniu zadań publicznych, ponieważ rezultaty działalności administracji
finansowej przekładają się bezpośrednio na wyniki sektora finansów publicznych.
11. Dlaczego finanse publiczne wymagają planowania
i jakie ono powinno być?
Projekcja finansów publicznych musi dotyczyć przyszłości. Można ją oznaczyć na
dowolny okres, chociaż mający swoje uzasadnienie (prakseologiczne, ekonomiczne,
ustrojowe). Projekcja może mieć horyzont długo- i średnioterminowy lub wręcz roczny,
a nawet krótszy (faktycznie lub prawnie). Projektować bowiem można i trzeba zarówno
politykę (strategię) finansową, jak i jej realizację w okresach dłuższych (kilkuletnich)
i krótszych (rocznych). Jedno nie wyklucza drugiego, wręcz odwrotnie, powinno stanowić
o przewidywanym ciągu pożądanych i świadomie ustalonych działaniach władzy
publicznej. Programy finansowe wskazują na kierunki polityki finansowej związanej
z gromadzeniem i wydatkowaniem środków publicznych oraz finansowania deficytu
publicznego. Natomiast plany finansowe powinny stanowić o realizacji tych programów
w okresach wieloletnich i rocznych oraz w skali całego państwa lub jednostek samorządu
terytorialnego i innych jednostek sektora finansów publicznych. We współczesnej gospodarce
nie jest więc możliwe ograniczenie planowania finansowego państwa do budżetu
państwa.
34