Скачать
07.07.2013 • Views
Share Embed Flag

Скачать

Скачать

Скачать

SHOW MORE
SHOW LESS
ePAPER READ
DOWNLOAD ePAPER
window.edu.ru

You also want an ePaper? Increase the reach of your titles

YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.

START NOW

Êàçàíñêèé èíñòèòóò ôåäåðàëèçìà<br />

Ôåäåðàëèçì:<br />

ðîññèéñêîå è ìåæäóíàðîäíîå<br />

èçìåðåíèÿ<br />

(îïûò ñðàâíèòåëüíîãî àíàëèçà)<br />

Ïîä ðåäàêöèåé Ðàôàýëÿ Õàêèìîâà<br />

Èçäàåòñÿ ïðè ôèíàíñîâîé ïîääåðæêå<br />

Ôîíäà Äæîíà Ä. è Êýòðèí Ò. ÌàêÀðòóðîâ â ðàìêàõ<br />

ïðîåêòà «Ïåðñïåêòèâû ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè:<br />

îïûò ñðàâíèòåëüíîãî èññëåäîâàíèÿ»<br />

Êàçàíü - 2004

ÓÄÊ 342<br />

ÁÁÊ 67.400ÿ73<br />

Ô 33<br />

Ôåäåðàëèçì: ðîññèéñêîå è ìåæäóíàðîäíîå èçìåðåíèÿ<br />

(îïûò ñðàâíèòåëüíîãî àíàëèçà).<br />

Ïîä ðåäàêöèåé Ðàôàýëÿ Õàêèìîâà. – Êàçàíü, 2004. – 688 ñ.<br />

Êíèãà ÿâëÿåòñÿ èòîãîì ìíîãîëåòíèõ äèñêóññèé íà ìåæäóíàðîäíûõ<br />

ñåìèíàðàõ è êîíôåðåíöèÿõ, ïðîõîäèâøèõ â Êàçàíè â ðàìêàõ ïðîåêòà<br />

«Ïåðñïåêòèâû ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè: îïûò ñðàâíèòåëüíîãî èññëåäîâàíèÿ»<br />

(2001-2003 ãã.). Àâòîðû êíèãè – âåäóùèå ìîñêîâñêèå ñïåöèàëèñòû,<br />

ó÷åíûå èç ðåãèîíîâ, à òàêæå çàðóáåæíûå ýêñïåðòû ïî ïðîáëåìàì<br />

ôåäåðàëèçìà.<br />

Êíèãà ðàññ÷èòàíà íà ñïåöèàëèñòîâ, ïðåïîäàâàòåëåé, ñòóäåíòîâ, à òàêæå<br />

øèðîêèé êðóã ÷èòàòåëåé, èíòåðåñóþùèõñÿ ñîâðåìåííûì ñîñòîÿíèåì<br />

è ïåðñïåêòèâàìè ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè è â ìèðå.<br />

ISBN 5-94981-052-X<br />

© Êàçàíñêèé èíñòèòóò ôåäåðàëèçìà<br />

Ôîíä Äæîíà Ä. è Êýòðèí Ò.ÌàêÀðòóðîâ<br />

Ñ Î Ä Å Ð Æ À Í È Å<br />

Ãëàâà I.<br />

Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ<br />

Òîìàñ Ôëÿéíåð, Ëèäèÿ Ð. Áàñòà Ôëÿéíåð. Ôåäåðàëèçì,<br />

ôåäåðàòèâíûå ãîñóäàðñòâà è äåöåíòðàëèçàöèÿ .....................................8<br />

Àëåêñåé Àâòîíîìîâ. Ïðèíöèïû ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè<br />

è ÑØÀ: ñðàâíèòåëüíûé àñïåêò .............................................................41<br />

Âÿ÷åñëàâ Øèëî. Ôåäåðàëèçì êàê ÷àñòü àìåðèêàíñêîãî<br />

îáðàçà æèçíè: îáùàÿ òåîðèÿ è ïðàêòèêà ..............................................49<br />

Òîìàñ Ôëÿéíåð. Øâåéöàðèÿ: Êîíñòèòóöèÿ ôåäåðàòèâíîãî<br />

ãîñóäàðñòâà è êàíòîíîâ ..........................................................................65<br />

Õàðòìóò Áàóýð. Âåðíîñòü ôåäåðàöèè êàê îïðåäåëÿþùèé<br />

ïðèíöèï íåìåöêîãî ãîñóäàðñòâåííîãî ïðàâà.......................................99<br />

Ðàôàýëü ßêîâèíî. Îáçîð êîíöåïöèé<br />

êàíàäñêîãî ôåäåðàëèçìà ...................................................................... 116<br />

Æàóìå Âåðíüå. Èñïàíèÿ êàê ñîñòàâíîå ãîñóäàðñòâî ..........................137<br />

Ãåéë Â. Ëàïèäóñ. Òðàíñôîðìàöèÿ íàöèîíàëüíîãî âîïðîñà:<br />

íîâûå ïîäõîäû ê íàöèîíàëèçìó, ôåäåðàëèçìó è ñóâåðåíèòåòó ......154<br />

Åâãåíèé Ïåðøèí. Î íåêîòîðûõ âîïðîñàõ<br />

ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè .......................................165<br />

Ãëàâà II.<br />

Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è<br />

ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè<br />

Äîííà Áàðè. Íîâûé ôåäåðàëèçì è ïàðàäîêñû<br />

ðåãèîíàëüíîãî ñóâåðåíèòåòà â Ðîññèè ...............................................174<br />

Ìèëåíà Ãëèãè÷-Çîëîòàðåâà. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè<br />

â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå: ñðàâíèòåëüíûé àñïåêò .......................200<br />

Àëåêñàíäð Áëàíêåíàãåëü. Ðàñïðåäåëåíèå êîìïåòåíöèè è<br />

ãîñóäàðñòâåííîñòü íåìåöêèõ çåìåëü â ôåäåðàòèâíîé ñèñòåìå<br />

ÔÐÃ: òðè íåáîëüøèõ óðîêà äëÿ ôåäåðàòèâíûõ ñèñòåì ...................220

Æîçåô Ìàðèÿ Êàñòåëëà Àíäðþ. Ñòàòóò àâòîíîìèè<br />

â Èñïàíèè: îñíîâíûå íîðìû àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ......................232<br />

Æîðäè Æàðèÿ è Ìàíçàíî. Ðàñïðåäåëåíèå ïîëíîìî÷èé<br />

â àâòîíîìíîì ãîñóäàðñòâå êàê äèíàìè÷åñêàÿ ñòðàòåãèÿ<br />

èíòåãðàöèè ðàçëè÷íûõ ñàìîáûòíûõ îáùíîñòåé ..............................252<br />

Êñàâüåð Àðáîñ Ìàðèí. Îòíîøåíèÿ ìåæäó<br />

ãîñóäàðñòâîì è àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè ....................................267<br />

Àëåêñåé Ïàâëóøêèí. Âçàèìîäåéñòâèå ôåäåðàëüíîãî<br />

Ïðàâèòåëüñòâà è îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè<br />

ñóáúåêòîâ Ðîññèè â çàêîíîòâîð÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè .......................279<br />

Ìèäõàò Êóðìàíîâ. Ìåñòî çàêîíîäàòåëüíîãî<br />

(ïðåäñòàâèòåëüíîãî) îðãàíà ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè<br />

ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè<br />

â ôåäåðàëüíîì çàêîíîäàòåëüíîì ïðîöåññå ........................................288<br />

Ìèøåëü Ôðåäåðèê. Êîíñòèòóöèÿ, ðàçäåëåíèå ïîëíîìî÷èé<br />

è ìåæäóíàðîäíàÿ äåÿòåëüíîñòü Êâåáåêà ...........................................295<br />

Ñåðãåé Øàõðàé. Ðîëü äîãîâîðîâ î ðàçãðàíè÷åíèè<br />

ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé ìåæäó<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèåé è ñóáúåêòàìè ÐÔ ........................................301<br />

Èëüäàð Íàñûðîâ. Ìåæäóíàðîäíàÿ äåÿòåëüíîñòü<br />

ñóáúåêòîâ: ïðè÷èíû, öåëè è ôîðìû ...................................................315<br />

Ýëüáðóñ Êàðãèåâ. Ôåäåðàëèçì è ìåæäóíàðîäíîå<br />

ìåæðåãèîíàëüíîå ñîòðóäíè÷åñòâî ......................................................342<br />

Ãëàâà III.<br />

Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è<br />

èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå<br />

Ðàéíåð Äæ. Øâàéöåð. Ñóäåáíàÿ ñèñòåìà ôåäåðàòèâíîãî<br />

ãîñóäàðñòâà: âçãëÿä èç Øâåéöàðèè .....................................................348<br />

Äàâèä Ïåëîêýí. Ôèñêàëüíûå îòíîøåíèÿ â ðàìêàõ<br />

êîíöåïöèè êîíêóðåíòíîãî ôåäåðàëèçìà ............................................355<br />

Õàéíðèõ Éîõàííåñ Ìåéåð. Ðàñïðåäåëåíèå ôèíàíñîâîé<br />

âëàñòè â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå (íà ïðèìåðå Ãåðìàíèè) ..........370<br />

Òîìàñ Øòàóôåð. Ôèñêàëüíûé ôåäåðàëèçì â Øâåéöàðèè .................384<br />

Âàäèì Õîìåíêî, Íàòàëüÿ Êóëÿãèíà.<br />

Îñíîâû îðãàíèçàöèè ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé<br />

ìåæäó öåíòðîì è ðåãèîíàìè â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ...................393<br />

Ëþäìèëà Ïðîíèíà. Ñîâåðøåíñòâîâàíèå áþäæåòíîãî è íàëîãîâîãî<br />

çàêîíîäàòåëüñòâà Ðîññèè â öåëÿõ ðåàëèçàöèè ðåôîðìû<br />

ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé è ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ..................410<br />

Àíäðåàñ Âîññêóëå. Îðãàíèçàöèÿ èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè â ôåäåðàòèâíîé ñèñòåìå Ãåðìàíèè .........................................426<br />

Âëàäèìèð Ëûñåíêî. Ðàçâèòèå ôåäåðàëüíûõ îêðóãîâ<br />

è áóäóùåå ôåäåðàòèâíîãî óñòðîéñòâà Ðîññèè ...................................448<br />

Ãëàâà IV.<br />

Ìåñòî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå<br />

Àëåêñàíäð ×åðêàñîâ. Ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå<br />

â ìåõàíèçìå ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà<br />

(íà ïðèìåðå ÑØÀ è Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè) ...................................462<br />

Íèêîëàñ Øìèòò. Øâåéöàðñêàÿ ìóíèöèïàëüíàÿ ñèñòåìà:<br />

ãåòåðîãåííîñòü, êîìïëåêñíîñòü, àêòóàëüíîñòü..................................474<br />

Ñâåòëàíà Þðêîâà. Ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå â Ðîññèè....................494<br />

Åëåíà Ãðèöåíêî. Íîâûé ýòàï ðåôîðìû ìåñòíîãî<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèè è îïûò Ãåðìàíèè ......................................502<br />

Ãëàâà V.<br />

Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ<br />

Ëàóðà Ðîìàí Ìàðòèí. Ó÷ðåäèòåëüíàÿ ñèñòåìà<br />

àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ Èñïàíèè ........................................................520<br />

Äæîâàííè Ïîããåñ÷è. ßçûêîâûå ïðàâà â Èñïàíèè ..............................532<br />

Èðèíà Áóñûãèíà. Âçàèìîîòíîøåíèÿ ìåæäó âëàñòíûìè óðîâíÿìè<br />

â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå è ãîñóäàðñòâå àâòîíîìèé:<br />

ñðàâíèòåëüíûé àñïåêò (ïðàêòèêà Ðîññèè è Èñïàíèè) ......................550

Ïàòðèöèÿ Õîãâóä. Äåâîëþöèÿ â Âåëèêîáðèòàíèè:<br />

øàã íà ïóòè ê ôåäåðàëèçàöèè? ............................................................561<br />

Íèêîëÿ Ëàãàññ. Áåëüãèéñêèé îïûò: ïðèìåð<br />

ôåäåðàëèçìà ïóòåì ðàçúåäèíåíèÿ ......................................................583<br />

Æîîìàðò Îðìîíáåêîâ. Áåëüãèéñêàÿ ìîäåëü ôåäåðàëèçìà:<br />

îñîáåííîñòè è ïåðñïåêòèâû ................................................................606<br />

Òîìàñ Õüþåãëèí. Ôåäåðàëèçì, ñóáñèäèàðíîñòü<br />

è åâðîïåéñêàÿ òðàäèöèÿ .......................................................................626<br />

Âëàäèìèð Êóçíåöîâ. Âîïðîñû òðàíñãðàíè÷íîé<br />

ðåãèîíàëèçàöèè è ñòðîèòåëüñòâà åâðîðåãèîíîâ â Åâðîïå ...............640<br />

Ãëàâà VI.<br />

Ïîëèòèêî-ïðàâîâûå ðåñóðñû ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè<br />

Ýìèëü Ïàèí. Íîâûå àäìèíèñòðàòèâíûå ðåôîðìû è<br />

èõ âëèÿíèå íà ýòíîïîëèòè÷åñêèå ïðîöåññû â Ðîññèè ......................648<br />

Ëåîêàäèÿ Äðîáèæåâà. Êîìó è çà÷åì íóæíà ôåäåðàöèÿ<br />

â Ðîññèè: ïîëèòè÷åñêèé è ñîöèàëüíî-ïñèõîëîãè÷åñêèé<br />

âçãëÿä íà ïðîáëåìó ...............................................................................671<br />

Ðàôàýëü Õàêèìîâ. Ïåðñïåêòèâû ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè ..................679<br />

Ãëàâà I.<br />

Îñîáåííîñòè<br />

ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ

8 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÔËßÉÍÅÐ, Ëèäèÿ Ð. ÁÀÑÒÀ ÔËßÉÍÅÐ<br />

9<br />

Òîìàñ Ôëÿéíåð, Ëèäèÿ Ð. Áàñòà Ôëÿéíåð<br />

Ôåäåðàëèçì, ôåäåðàòèâíûå ãîñóäàðñòâà<br />

è äåöåíòðàëèçàöèÿ*<br />

1. ÔÅÄÅÐÀËÈÇÌ È ÄÅÖÅÍÒÐÀËÈÇÀÖÈß<br />

 ÅÂÐÎÏÅÉÑÊÈÕ ÑÒÐÀÍÀÕ<br />

Îñíîâíàÿ òåìà ýòîé ñòàòüè îõâàòûâàåò – â îáùèõ ÷åðòàõ – ôåäåðàëèçì<br />

è äåöåíòðàëèçàöèþ êàê ðàçëè÷íûå ïðèíöèïû è èíñòèòóöèîíàëüíûå ìåõàíèçìû<br />

â ðàñïðåäåëåíèè ïðàâèòåëüñòâåííûõ ôóíêöèé ïî îòäåëüíûì<br />

óðîâíÿì óïðàâëåíèÿ. Ðàçëè÷íûå òèïû ïðàâèòåëüñòâåííîãî óñòðîéñòâà è<br />

ôóíêöèé, íà÷èíàÿ îò óíèòàðíûõ (öåíòðàëèçîâàííûõ èëè äåöåíòðàëèçîâàííûõ)<br />

è êîí÷àÿ ôåäåðàòèâíûìè ãîñóäàðñòâàìè, áóäóò ïðîàíàëèçèðîâàíû<br />

ñ ïîçèöèé: 1) îñíîâíûõ, èñõîäíûõ êîíöåïöèé ôåäåðàëèçìà, ôåäåðàòèâíîãî<br />

ãîñóäàðñòâà è äåöåíòðàëèçàöèè; 2) ïðîöåññîâ öåíòðàëèçàöèè è<br />

äåöåíòðàëèçàöèè, êàê âûçûâàþùèõ òàê è áàëàíñèðóþùèõ èíñòèòóöèîíàëüíóþ<br />

äèíàìèêó êàê â ôåäåðàòèâíûõ, òàê è óíèòàðíûõ ãîñóäàðñòâàõ.<br />

1.1. Êîíöåïòóàëüíàÿ îñíîâà<br />

Åñëè ðàññìàòðèâàòü ôåäåðàëèçì â êà÷åñòâå ñòðîãî þðèäè÷åñêîé êîíöåïöèè,<br />

÷òî áîëåå õàðàêòåðíî äëÿ åâðîïåéñêîé òðàäèöèè, åãî ìîæíî<br />

îòîæäåñòâèòü ñ ôåäåðàòèâíûì ïðàâëåíèåì, òî åñòü ñ ôåäåðàòèâíûì ãîñóäàðñòâîì<br />

êàê òèïîì, ïðè êîòîðîì è öåíòðàëüíîå, è ðåãèîíàëüíûå ïðàâèòåëüñòâà<br />

íåïîñðåäñòâåííî óïðàâëÿþò íàðîäîì, ïðè÷åì êàæäîå ïðàâèòåëüñòâî<br />

äåéñòâóåò íåçàâèñèìî â ïðåäåëàõ ñîîòâåòñòâóþùåé,<br />

êîíñòèòóöèîííî óñòàíîâëåííîé ñôåðû ðàñïðåäåëåííûõ ïîëíîìî÷èé è<br />

êîîðäèíèðóåò îòíîøåíèÿ ñ äðóãèìè ïðàâèòåëüñòâàìè, ïðè ýòîì îñòàòî÷íûå<br />

ïîëíîìî÷èÿ ïðèíàäëåæàò îðãàíàì óïðàâëåíèÿ ñóáúåêòîâ.<br />

Ñ äðóãîé ñòîðîíû, ðàññìàòðèâàÿ ôåäåðàëèçì êàê ïîëèòè÷åñêóþ êîíöåïöèþ,<br />

÷òî ôàêòè÷åñêè èìååò ìåñòî â àíãëî-àìåðèêàíñêîé òðàäèöèè,<br />

åãî îïðåäåëÿþò êàê ñïîñîá ïîëèòè÷åñêîãî óñòðîéñòâà, êîòîðûé îáúåäè-<br />

Òîìàñ Ôëÿéíåð – ïðîôåññîð ïóáëè÷íîãî ïðàâà Óíèâåðñèòåòà Ôðèáóðãà, äèðåêòîð<br />

Èíñòèòóòà ôåäåðàëèçìà (ã.Ôðèáóðã, Øâåéöàðèÿ);<br />

Ëèäèÿ Ð. Áàñòà Ôëÿéíåð – ïðîôåññîð, Óíèâåðñèòåò Ôðèáóðãà, äèðåêòîð Ìåæäóíàðîäíîãî<br />

èññëåäîâàòåëüñêîãî è êîíñóëüòàöèîííîãî öåíòðà Èíñòèòóòà ôåäåðàëèçìà<br />

(ã.Ôðèáóðã, Øâåéöàðèÿ).<br />

* Thomas Fleiner and Lidija R. Basta Fleiner. Federalism, Federal States and<br />

Decentralization // Federalism and Multiethnic States: the Case of Switzerland / Institut du<br />

Fédéralisme Fribourg Suisse. Lidija R. Basta Fleiner; Thomas Fleiner (ed.). – 2., rev. ed. –<br />

Bâle; Genève; Munich: Helbing et Lichtenhahn, 2000. – P. 1-40. Ïåðåâîä Ì.Ì. Êðàñíîâîé.<br />

íÿåò îòäåëüíûå ãîñóäàðñòâà â ïðåäåëàõ âñåîáúåìëþùåé ïîëèòè÷åñêîé<br />

ñèñòåìû, â êîòîðîé ïîëíîìî÷èÿ ìåæäó öåíòðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì è<br />

ïðàâèòåëüñòâàìè ñóáúåêòîâ ðàñïðåäåëåíû òàêèì îáðàçîì, ÷òîáû çàùèòèòü<br />

ñóùåñòâîâàíèå è âëàñòü êàæäîãî èç íèõ 1 .<br />

Íåñìîòðÿ íà ðàçíûå ïîäõîäû, îáå ýòè êîíöåïöèè âûäåëÿþò êîíñòèòóöèîííî<br />

óñòàíîâëåííûé áàëàíñ âëàñòåé êàê íåîòúåìëåìûé ýëåìåíò<br />

ôåäåðàòèâíîé ñèñòåìû. Èìåííî ýòîò ýëåìåíò ðàâíîâåñèÿ ïðåâðàùàåò<br />

ôåäåðàëèçì â îñíîâíîé èíñòèòóöèîíàëüíûé ïðèíöèï âåðòèêàëüíîãî<br />

ðàçäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé, íàïðàâëåííûé íà îáåñïå÷åíèå âçàèìíîãî îãðàíè÷åíèÿ<br />

è êîíòðîëÿ ìåæäó ðàçíûìè óðîâíÿìè ïðàâèòåëüñòâà, â ÷àñòíîñòè,<br />

è ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû â öåëîì.<br />

 ðàìêàõ áàçîâûõ ïðèíöèïîâ äåöåíòðàëèçàöèþ ìîæíî îïðåäåëèòü êàê<br />

ñîâîêóïíîñòü ïðèíöèïîâ è èíñòèòóöèîíàëüíûõ ìåõàíèçìîâ, óñòàíîâëåííûõ<br />

íà óðîâíå çàêîíîâ (à íå êîíñòèòóöèè!), êîòîðûå ïåðåäàþò (äåëåãèðóþò)<br />

íåêîòîðûå ïðàâèòåëüñòâåííûå ïîëíîìî÷èÿ íèæåñòîÿùèì îðãàíàì<br />

âëàñòè, ìåñòíûì îáúåäèíåíèÿì èëè äåöåíòðàëèçîâàííûì åäèíèöàì.<br />

1.2. Äèíàìèçì ïðàâèòåëüñòâåííûõ èíñòèòóòîâ<br />

Öåíòðàëèçàöèÿ è äåöåíòðàëèçàöèÿ âëàñòè – ýòî äâà ïîëþñà, óðàâíîâåøèâàþùèõ<br />

÷åëîâå÷åñêîå îáùåñòâî, ýòî ëåãêèå, êîòîðûå ïîìîãàþò<br />

ãîñóäàðñòâàì è èõ èíñòèòóòàì äûøàòü 2 . Åñëè ëþáîé èç ýòèõ äâóõ ïîëþñîâ<br />

ïåðåñòàíåò äåéñòâîâàòü, ýòè èíñòèòóòû ëèáî çàäóøàò îáùåñòâåííóþ<br />

æèçíü òîòàëèòàðíûì öåíòðàëèçìîì èëè ïðåâðàòÿò åå â àíàðõèþ<br />

ðàçäðîáëåííîãî îáùåñòâà 3 .<br />

×òîáû ïîíÿòü ýòîò äèíàìèçì èíñòèòóòîâ, íåîáõîäèìî ñíà÷àëà îïðåäåëèòü<br />

èñòî÷íèêè è ñèëû, ëåæàùèå â îñíîâå äâèæåíèÿ ýòèõ äâóõ ïîëþñîâ,<br />

à òàêæå óçíàòü ôîðìû, ñïîñîáû è ðàçëè÷íûå ñòàäèè ýòèõ ïðîöåññîâ<br />

öåíòðàëèçàöèè è äåöåíòðàëèçàöèè.<br />

Èñòî÷íèêè çàëîæåíû â ñàìîé ïðèðîäå ÷åëîâåêà, êîòîðàÿ ñòðåìèòñÿ<br />

äàòü ïðîÿâèòü ñåáÿ òîé âëàñòè, êîòîðîé íàäåëåí òîò èëè èíîé èíñòèòóò.<br />

Ñèëû, êîòîðûå èíèöèèðóþò ýòè ïðîöåññû, ñ îäíîé ñòîðîíû, âûçûâàþò-<br />

1 Ñì., íàïðèìåð: D. Elazar, American Federalism. A View from the States, London, 1984.<br />

2 Ñì., íàïðèìåð: T.J. Barrington, From Big Government to Local Government. The Road<br />

to Decentralisation, Dublin, s. d.; G. Heraud, De la décentralisation au fédéralisme, in:<br />

L’Europe en formation, N 248, Paris, 1982, pp. 33ff; H. Maddick, Democracy, Decentralisation<br />

and Development, Bombay, 1963 (reprint 1966); D. Foulkes, Constitutional Problems of<br />

Territorial Decentralisation in Federal and Centralized States (United Kingdom), in:<br />

Federalism and Decentralization, Fribourg, 1987, pp. 77ff; I. Kristan, Constitutional Problems<br />

of Territorial Decentralization in Federal and Centralized States (Yugoslavia), in: Federalism<br />

and Decentralization, Fribourg, 1987, pp. 439ff; R. Bastien, Federalism and Decentralization,<br />

Where Do We Stand?, Minister of Supply and Services, Canada, 1981.<br />

3 N. Haigh, Devolved Responsibility and Centralization: Effects of EEC Environmental Policy,<br />

1986; C. Gremion, Les décentralisaleurs déstabilisés, in: Pouvoirs, Nr. 49, Paris, 1989. pp. 81ff.

10 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÔËßÉÍÅÐ, Ëèäèÿ Ð. ÁÀÑÒÀ ÔËßÉÍÅÐ<br />

11<br />

ñÿ ïðèñóùåé ëþáîìó ÷åëîâåêó ïîòðåáíîñòüþ îòîæäåñòâèòü ñåáÿ ñî ñâîåé<br />

èñòîðèåé, êóëüòóðîé, ðåëèãèåé, íàöèîíàëüíîñòüþ, ýòíè÷åñêîé èëè<br />

ëèíãâèñòè÷åñêîé ãðóïïîé; è ñ äðóãîé ñòîðîíû, ýòè ñèëû – ðåçóëüòàò ýêîíîìè÷åñêèõ<br />

ïîòðåáíîñòåé, òàêèõ êàê ðàçäåëåíèå òðóäà 4 , ñîöèàëüíîå<br />

îáåñïå÷åíèå, ìîáèëüíîñòü è ò.ä. â óñëîâèÿõ îêðóæàþùåé ñðåäû, íåñóùåé<br />

âñå áîëüøå îïàñíîñòåé.<br />

Õîòÿ ó÷åíûå þðèñòû íå äîëæíû èãíîðèðîâàòü âûøåóïîìÿíóòûå èñòî÷íèêè<br />

è ñèëû, ñàìè îíè íå ðàñïîëàãàþò ñîîòâåòñòâóþùèìè íàó÷íûìè<br />

ìåòîäàìè, êîòîðûå ïîçâîëèëè áû óñòàíîâèòü ñàì õàðàêòåð ýòîãî äèíàìèçìà<br />

è ïðåäñêàçàòü, êàê áóäóò ðàçâèâàòüñÿ ýòè ïðîöåññû.<br />

Îäíàêî ñëåäóåò óñòàíîâèòü èíñòèòóöèîíàëüíûå ñïîñîáû 5 , îáåñïå-<br />

÷èâàþùèå öåíòðàëèçàöèþ èëè äåöåíòðàëèçàöèþ äàííîãî ãîñóäàðñòâà,<br />

à òàêæå äàòü íîðìàòèâíîå è òåîðåòè÷åñêîå îáîñíîâàíèå ýòèõ, íà ïåðâûé<br />

âçãëÿä, ïðîòèâîðå÷èâûõ ñèë.<br />

Ñîîòâåòñòâåííî, ïåðåä òåì, êàê ïðèñòóïèòü ê èññëåäîâàíèþ ðàçëè÷íûõ<br />

ìåõàíèçìîâ öåíòðàëèçàöèè è äåöåíòðàëèçàöèè, íóæíî ñíà÷àëà ïðîàíàëèçèðîâàòü<br />

äàííûå íà íîðìàòèâíîì è ôèëîñîôñêîì óðîâíÿõ îáîñíîâàíèÿ,<br />

ñëîæèâøèåñÿ â èñòîðèè ïîëèòè÷åñêîé ìûñëè 6 .<br />

1.3. Èñòîðè÷åñêîå ðàçâèòèå<br />

1.3.1. Òðè âåëèêèõ ôèëîñîôà XVI è XVII ââ.<br />

 òå÷åíèå ïîñëåäíèõ âåêîâ èñòîðèÿ ïîëèòè÷åñêîé ìûñëè áûëà ñîñðåäîòî÷åíà<br />

èñêëþ÷èòåëüíî íà ïðîáëåìå îáðàçîâàíèÿ íàöèîíàëüíîãî ãîñóäàðñòâà<br />

7 , êîòîðîå áûëî áû íåçàâèñèìî îò Ðèìñêîãî Ïàïû 8 , ïîðîæäàëî<br />

4 T. Fleiner-Gerster, Théorie générale de I “Etat, Paris, 1986, pp. 42ff.<br />

5 J. Baguenard, La décentralisation territoriale, Paris, 1980; F. & Y. Luchaire, Le droit de<br />

la décentralisation, Paris, 1983; P. Mahon, La décentralisation administrative, Genéve, 1985;<br />

P. Pernthaler, Dezentralisation und Selbstorganisation, Theoretische Probleme und praktische<br />

Erfahrungen, Wien, 1982; G. Vlachos, Les mutations structurelles et fonctionnelles de la<br />

décentralisation territoriale en droit public français, in: Jahrbuch des öffentlichen Rechts,<br />

Vol. 31, Tübingen, 1982. pp. 75ff.<br />

6 R. Sparwasser, Zentralismus, Dezentralisation, Regionalismus und Föderalismus in<br />

Frankreich: eine institutionen-, theorien- und ideengeschichtliche Darstellung, Schriften zum<br />

öffentlichen Recht, Vol. 511, Berlin, 1986.<br />

7 C. Tilly (ed.). The Formation of National States in Western Europe, Princeton, 1975; J.<br />

Quillet, Etat et Nation aux XIV e et XV e siécles: Remarques doctrinales, in: Etat et Nation,<br />

Actes du Colloque de Mai 1988, Cahiers de philosophie politique et juridique, Caen, 1989,<br />

pp. 67ff; U. Scheuner, Grundfragen des Staates und der Verfassung, Nationalstaatsprinzip<br />

und Staatenordnung seit dem Beginn des 19. Jahrhunderts, in: Staatstheorie und Staatsrecht,<br />

Gesammelte Schriften, Berlin, 1978, pp. 101ff.<br />

8 A. Von Campenhausen, Die Beziehungen von Kirche und Staat in Frankreich 1905-1962,<br />

in: Jahrbuch des öffentlichen Rechts, Vol. 12, Tübingen, 1963, pp. 101 ff; U. Lampert, Kirche<br />

und Staat in der Schweiz, 3 Vol., Fribourg, 1929-1939; J.-B. Donorio, L’Eglise et I’Etat en<br />

France, Actes du III e Colloque national des Juristes catholiques, Paris, 12-14 novembre 1982.<br />

îäíó íàöèþ 9 è îáåñïå÷èâàëî ñèëüíóþ öåíòðàëüíóþ âëàñòü 10 . Íà íåå îêàçàëè<br />

çíà÷èòåëüíîå âëèÿíèå òðè âåëèêèõ ôèëîñîôà XVI è XVII ââ.<br />

Êîíöåïöèÿ ñóâåðåíèòåòà 11 , àâòîðîì êîòîðîé áûë Áîäåí (ðîä. â 1530 ã.),<br />

äàëà Êîðîëþ Ôðàíöèè âîçìîæíîñòü óñòàíîâèòü íåçàâèñèìîñòü îò Ðèìñêîãî<br />

Ïàïû, ñ îäíîé ñòîðîíû, è óòâåðäèòü àáñîëþòíóþ è íåêîíòðîëèðóåìóþ<br />

âëàñòü íàä ñâîèìè ïîääàííûìè, ñ äðóãîé. Òàê ïîÿâèëñÿ «Êîðîëü<br />

ìèëîñòüþ Áîæüåé». Ñàì Áîã íàäåëÿë òàêîãî Êîðîëÿ âëàñòüþ. Òàêîé<br />

àáñîëþòíûé ñóâåðåíèòåò äåëàë íåçàêîííûì ëþáîå ïðàâî íà ñîïðîòèâëåíèå<br />

è óòâåðæäàë òàêóþ öåíòðàëüíóþ âëàñòü, êîòîðàÿ îòâå÷àëà òîëüêî<br />

ïåðåä Áîãîì: «Òîò, êòî ïðåçèðàåò ñâîåãî ñóâåðåííîãî ãîñïîäèíà, ïðåçèðàåò<br />

Áîãà, òàê êàê ãîñïîäèí åñòü îáðàç Áîãà íà çåìëå» 12 . Áîäåí –<br />

ñîçäàòåëü èäåàëà àáñîëþòíîãî è íåäåëèìîãî ñóâåðåíèòåòà. Â ðàìêàõ<br />

òàêîé êîíöåïöèè, íå ìîæåò áûòü çàêîííûì íèêàêîå ïðàâî ìåíüøèíñòâà,<br />

íèêàêîå òåððèòîðèàëüíîå ðàñïðåäåëåíèå ïîëíîìî÷èé èëè äàæå ðàçäåëåíèå<br />

âëàñòè 13 . Âëàñòü åñòü – è áóäåò – öåíòðàëüíîé è àáñîëþòíîé.<br />

Ïîñëåäíèé øàã â ðàçâèòèè òåîðèè àáñîëþòíîãî ñóâåðåíèòåòà áûë<br />

ïðåäïðèíÿò Òîìàñîì Ãîááñîì (ðîä. â 1588 ã.) 14 . Îí îòäåëèë ãîñóäàðñòâåííóþ<br />

âëàñòü îò öåðêâè. Âëàñòü áîëüøå íå èñõîäèò îò Áîãà, íî îò ñàìèõ<br />

ëþäåé, êîòîðûå ñîãëàñíî «îáùåñòâåííîìó äîãîâîðó» ïåðåäàþò âñþ<br />

âëàñòü Ëåâèàôàíó 15 . Îñòàåòñÿ íåÿñíûì, êàêîé êðèòåðèé îïðåäåëÿåò, êòî<br />

òå ëþäè, êîòîðûå èìåþò ïðàâî çàêëþ÷àòü «îáùåñòâåííûé äîãîâîð» (íàïðèìåð,<br />

èñïàíöû, áàñêè, âñå åâðîïåéöû?). Ýòîò êëþ÷åâîé âîïðîñ ñòàë<br />

îñíîâíûì èñòî÷íèêîì êîíôëèêòîâ â XX â. Äåéñòâèòåëüíî, ìîæíî ñïîðèòü<br />

î òîì, ÷òî ñåãîäíÿøíèé íàöèîíàëèçì íå áûë áû òàêèì ñèëüíûì,<br />

åñëè áû íàöèÿ îñòàëàñü êóëüòóðíîé åäèíèöåé, à íå ñòàëà èñòî÷íèêîì<br />

àáñîëþòíîé âëàñòè ñóâåðåííîãî ãîñóäàðñòâà.<br />

Ýòîò ïðèíöèï áûë ÿñíî ñôîðìóëèðîâàí â ñò. 3 Äåêëàðàöèè ïðàâ ÷åëîâåêà<br />

è ãðàæäàíèíà: «Ëþáîé ñóâåðåíèòåò èñõîäèò îò íàöèè». Íàðÿ-<br />

9 S. Goyard-Fabre, Corps politique et âme des peuples, in: Etat et Nation, Actes du Colloque<br />

de Mai 1988, Cahiers de philosophie politique et juridique, Caen, 1989, p. 153; C. A. Davies,<br />

Welsh Nationalism in the Twentieth Century, The Ethnic Option and the Modern State, New<br />

York, 1989.<br />

10 A. Brassloff, Spain: The State of the Autonomies, in: Federalism and Nationalism,<br />

Leicester, 1989, pp. 24ff.<br />

11 S. Goyard-Fabre, Jean Bodin et le Droit de la République, Paris, 1989; H. Bau-Drillant,<br />

Jean Bodin et son temps, tableau des théories politiques et des idées économiques au XVI e<br />

siécle, New York, 1969.<br />

12 J. Bodin, Book I, chap. 10, p. 212.<br />

13 Ñì, íàïðèìåð: T. Fleiner-Gerster, Federalism, Decentralization and Rights, in:<br />

Constitutionalism and Rights, The Influence of the United States Constitution Abroad, New<br />

York, 1990, pp. 19ff.<br />

14 Ñì. T. Fleiner-Gerster, Hobbes’ Lehre vom Gesellschaftsvertrag und die Tradition der<br />

Schweizerischen Volkssouveränität, in: Thomas Hobbes, Anthropologie und Staatsphilosophie,<br />

Fribourg, 1981, p. 79; M. Oakeshott, Hobbes on Civil Association, Oxford, 1975.<br />

15 R. Polin, Hobbes, Dieu et les hommes, Paris, 1981; S. Goyard-Fabre, Montesquieu<br />

adversaire de Hobbes, Paris, 1980.

12 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÔËßÉÍÅÐ, Ëèäèÿ Ð. ÁÀÑÒÀ ÔËßÉÍÅÐ<br />

13<br />

äó ñ äåìîêðàòèçàöèåé âåðõîâíîé âëàñòè è åå îòäåëåíèåì îò öåðêâè, íàöèîíàëèçì<br />

ñîçäàë íîâóþ ïðîáëåìó: ïðîáëåìó ìåíüøèíñòâ.<br />

Àëòóçèóñ ðîäèëñÿ â 1557 ã., òî åñòü ïîñëå Áîäåíà (1530 ã.) è ïåðåä<br />

Ãîááñîì (1588 ã.) 16 . Íà íåãî îêàçàëà ñèëüíîå âëèÿíèå äîêòðèíà äîãîâîðà<br />

Êàëüâèíà è Öâèíãëè. Îíè îáà óòâåðæäàëè, ÷òî Áîã ïåðåäàåò ïðàâî íà<br />

óïðàâëåíèå íå Êîðîëþ è íå Ðèìñêîìó ïàïå, íî íàðîäó Èçðàèëÿ. Ñîãëàñíî<br />

Àëòóçèóñó, âëàñòü òàêæå ïðèíàäëåæèò íå Êîðîëþ, íî íàðîäó, êîòîðûé<br />

ëèøü íàäåëÿåò åãî îãðàíè÷åííûìè ïîëíîìî÷èÿìè.  îòëè÷èå îò<br />

Ãîááñà, âëàñòü íå îòäåëÿåòñÿ îò öåðêâè, íî òðàêòóåòñÿ êàê äàííàÿ Áîãîì.<br />

Êîðîëü íå îáëàäàåò àáñîëþòíîé âëàñòüþ, îí ëèøü èìååò îïðåäåëåííûå,<br />

ïîääàþùèåñÿ êîíòðîëþ ïîëíîìî÷èÿ, êîòîðûå ìîãëè áûòü â<br />

ñëó÷àå íåîáõîäèìîñòè îãðàíè÷åíû ïðàâîì íà ñîïðîòèâëåíèå.<br />

Áóäó÷è îãðàíè÷åííûìè, âëàñòíûå ïîëíîìî÷èÿ òàêæå äåëèìû; ñëåäîâàòåëüíî,<br />

ìîãóò áûòü ïåðåäàíû ìåñòíûì âëàñòÿì, ãîðîäó, îáëàñòè, è íàêîíåö,<br />

Èìïåðèè. Êîíöåïöèÿ ãîñóäàðñòâà Àëòóçèóñà ãîðàçäî áîëåå ãèáêàÿ<br />

è àêòóàëüíàÿ, ÷åì ìîæíî ïðåäïîëîæèòü ñíà÷àëà. Îíà â îñíîâå ñâîåé äèíàìè÷íà,<br />

ïîòîìó ÷òî ïðåäóñìàòðèâàåò âîçìîæíîñòü îáðàçîâàíèÿ ìíîãîóðîâíåâîé<br />

ñòðóêòóðû âëàñòè, íà÷èíàÿ îò ìåñòíîãî óðîâíÿ è êîí÷àÿ ìåæäóíàðîäíûì.<br />

Îíà òàêæå äåìîêðàòè÷íà è ó÷èòûâàåò ïðàâà íàðîäà, ïîòîìó<br />

÷òî òîëüêî íàðîä ìîæåò íàäåëèòü êîãî-òî âëàñòíûìè ïîëíîìî÷èÿìè. Íàêîíåö,<br />

ýòà êîíöåïöèÿ ëèøåíà íàöèîíàëèçìà, ïîòîìó ÷òî ïðàâî óïðàâëÿòü<br />

íàðîäîì ïðèíàäëåæèò êàæäîìó áåç êàêîé-ëèáî äèñêðèìèíàöèè.<br />

1.3.2. Âëèÿíèå äâóõ äåìîêðàòè÷åñêèõ ðåâîëþöèé<br />

Äâå äåìîêðàòè÷åñêèå ðåâîëþöèè, êîòîðûå ïðîèçîøëè ê êîíöó<br />

XVIII â., ïðèâåëè ê îáðàçîâàíèþ ñóùåñòâåííî îòëè÷àþùèõñÿ òèïîâ<br />

ïðàâëåíèÿ.<br />

«Îòöû îñíîâàòåëè» Êîíñòèòóöèè Ñîåäèíåííûõ Øòàòîâ ñîçäàëè ñîþç,<br />

ïîñòðîåííûé ïî ôåäåðàòèâíîìó ïðèíöèïó, öåëüþ êîòîðîãî áûëî óêðåïëåíèå<br />

óæå ñóùåñòâóþùèõ äåìîêðàòè÷åñêèõ è ðåñïóáëèêàíñêèõ ýëåìåíòîâ.<br />

Ñ äðóãîé ñòîðîíû, Ôðàíöóçñêàÿ Ðåâîëþöèÿ îêîí÷èëàñü ââåäåíèåì<br />

ïðîäâèíóòîãî öåíòðàëèçìà, êîòîðûé, ñîãëàñíî ÿêîáèíöàì, áûë åäèíñòâåííûì<br />

ñïîñîáîì îáåñïå÷èòü äîñòèæåíèå öåëåé Ðåâîëþöèè, à èìåííî<br />

– ñâîáîäû, ðàâåíñòâà è áðàòñòâà.<br />

Ôðàíöóçñêàÿ Ðåâîëþöèÿ óñòàíîâèëà âåðõîâíóþ âëàñòü Íàöèîíàëüíîãî<br />

Ñîáðàíèÿ, êàê âûñøåãî çàêîíîäàòåëüíîãî îðãàíà. Ýòîò íîâûé àáñîëþòèçì<br />

çàêîíîäàòåëüíîé âëàñòè áûë ÷åòêî ñôîðìóëèðîâàí â ñò. 6 Êîíñòèòó-<br />

16 K.-W. Dahm, W. Krawietz, D. Wyduckel (ed.), Politische Theorie des Johannes Althusius,<br />

Rechtstheorie, Vol. 7, Berlin, 1988; T. Fleiner-Gerster, Föderalismus und Demokratie,<br />

Althusiussymposion «Föderalismus in europäischer und amerikanischer Perspektive»,<br />

Herborn, 24.-28. Mai 1988, in: Jahresbericht des Instituts für Föderalismus, Fribourg, 1988,<br />

pp. 60ff; T. Hueglin, Johannes Althusius: Medieval Constitutionalist or Modern Federalist?,<br />

in: Publius, 1979, vol. 9, Nr. 4, pp. 9ff.<br />

öèè Ôðàíöóçñêîé Ðåñïóáëèêè îò 22 àâãóñòà 1795 ã.: «Çàêîí åñòü îáùàÿ<br />

âîëÿ, âûðàæåííàÿ áîëüøèíñòâîì ãðàæäàí èëè èõ ïðåäñòàâèòåëåé» 17 .<br />

Èìåííî òàê Ôðàíöóçñêàÿ ðåâîëþöèÿ ïðèâåëà ê ôóíäàìåíòàëüíîìó ïåðåâîðîòó<br />

â ïîíèìàíèè îáîñíîâàííîñòè çàêîíà. Äåéñòâèòåëüíî, òàêîé àáñîëþòèçì<br />

âëàñòè íå ìîæåò èäòè ðóêà îá ðóêó ñ êîíöåïöèåé íåçàâèñèìîñòè<br />

èëè êàêîé áû òî íè áûëî àâòîíîìèè, íè äëÿ íèçøèõ, íè äëÿ âûñøèõ óðîâíåé<br />

âëàñòè, çà èñêëþ÷åíèåì ñàìîãî öåíòðàëüíîãî ãîñóäàðñòâà. Îí âìåñòî<br />

ýòîãî ïîäðàçóìåâàåò, ÷òî åäèíñòâåííàÿ îñíîâà çàêîííîñòè ñîñòîèò â ïðèíÿòèè<br />

òàêîãî çàêîíà Íàöèîíàëüíûì ñîáðàíèåì èëè ãðàæäàíàìè.<br />

Îäíàêî ôðàíöóçñêóþ êîíöåïöèþ àáñîëþòíîé âëàñòè çàêîíîäàòåëÿ ñëåäóåò<br />

îòëè÷àòü îò áðèòàíñêîé êîíöåïöèè âåðõîâåíñòâà Ïàðëàìåíòà èëè äîêòðèíû<br />

ñóâåðåíèòåòà Ïàðëàìåíòà, òî åñòü êîíñòèòóöèîííîãî ïðèíöèïà. Íà<br />

ñàìîì äåëå, íàèáîëåå âàæíûì ïðèíöèïîì íåïèñàíîé Êîíñòèòóöèè Âåëèêîáðèòàíèè<br />

ÿâëÿåòñÿ ïðèíöèï àáñîëþòíîãî ñóâåðåíèòåòà Ïàðëàìåíòà 18 . Íî<br />

èìåííî çäåñü íà ïåðâûé ïëàí âûõîäÿò ñóùåñòâåííûå ðàçëè÷èÿ.<br />

Âî-ïåðâûõ: ñëåäóÿ ó÷åíèþ Äæîíà Ëîêêà î âåðõîâíûõ ïîëíîìî÷èÿõ<br />

(íî íå âëàñòè!) Ïàðëàìåíòà, áðèòàíñêàÿ êîíöåïöèÿ íà÷èíàåòñÿ ñ ïðåäïîñûëêè<br />

î òîì, ÷òî âîïðîñ íåçàâèñèìîñòè âëàñòè íåðàçðûâíî ñâÿçàí ñ<br />

âîïðîñîì ãðàíèö ïîëèòè÷åñêîé âëàñòè. Íåîñïîðèìûå åñòåñòâåííûå<br />

ïðàâà ñîñòîÿëè â òîì, ÷òîáû â ôîðìå çàêîíà óñòàíîâèòü ïîëèòè÷åñêèå<br />

ãðàíèöû äëÿ ëåãèòèìíîé è ñëåäîâàòåëüíî íåçàâèñèìîé ñôåðû âëàñòè,<br />

ïóòåì ââåäåíèÿ îãðàíè÷åíèé íà ïîëíîìî÷èÿ, ôàêòè÷åñêè ïðåäîñòàâëåííûå<br />

íàðîäîì, êîòîðûé ñîãëàøàåòñÿ íà òî, ÷òîáû èì óïðàâëÿëè (ïðàâèòåëüñòâî<br />

ïî ñîãëàñèþ). ×òîáû ñäåëàòü ýòîò ìîìåíò áîëåå ÿñíûì, â îòëè-<br />

÷èå îò ôðàíöóçñêîé êîíöåïöèè, âåðõîâíàÿ âëàñòü îãðàíè÷åíà íå òîëüêî<br />

êàê ó÷ðåæäåííàÿ âëàñòü (pouvoir constitue), íî è êàê ó÷ðåäèòåëüíàÿ âëàñòü<br />

(pouvoir constituant). Èìåííî ýòîé èäåå âûñøåãî, îñíîâîïîëàãàþùåãî<br />

çàêîíà, îãðàíè÷èâàþùåãî äàæå âûñøóþ ïîëèòè÷åñêóþ âëàñòü (îãðàíè-<br />

÷åííîå ïðàâëåíèå) ñëåäîâàëè «îòöû îñíîâàòåëè», ðåàëèçîâàâ åå â âèäå<br />

Êîíñòèòóöèè êàê ïèñüìåííîãî êîäèôèöèðîâàííîãî äîêóìåíòà.<br />

Âî-âòîðûõ: â ðàìêàõ ñèñòåìû îáùåãî ïðàâà íå ñóùåñòâóåò åäèíñòâà<br />

þðèäè÷åñêîé ñèñòåìû â íàäëåæàùåì ñìûñëå – èñòî÷íèêîì çàêîíà ÿâëÿþòñÿ<br />

êàê ïàðëàìåíòñêèå àêòû, òàê è ñóäåáíûå ðåøåíèÿ, ïðè ýòîì ïîñëåäíèå<br />

ãîðàçäî âàæíåå. Ïðèíöèï ñóâåðåíèòåòà Ïàðëàìåíòà ïðîñòî äàåò<br />

çàêîíîäàòåëüíîìó îðãàíó, êàê äåìîêðàòè÷åñêîìó îðãàíó, âîçìîæíîñòü<br />

ïåðåñìîòðà îáùåãî ïðàâà. Êðîìå òîãî, èñòîðèÿ Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà<br />

èçîáèëóåò ïðèìåðàìè íàëîæåíèÿ âëàñòåé 19 , ÿâëÿþùèìèñÿ èñòî÷-<br />

17 Ñì.: L. Duguit, H. Monnier, R. Bonnard, Les constitutions et les principales lois politiques<br />

de la France depuis 1789, 7 th ed., Paris, 1952.<br />

18 A. V. Dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution, 3 rd ed. London, 1899.<br />

19 Ñì., íàïðèìåð, S. B. Chrimes, English Constitutional History, London, 1949: D. L.<br />

Keir, The Constitutional History of Modern Britain 1485-1937, 4 th ed., London, 1950; Keir,<br />

Lawson, Cases in Constitutional Law, 8 th ed., Oxford, 1967.

14 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÔËßÉÍÅÐ, Ëèäèÿ Ð. ÁÀÑÒÀ ÔËßÉÍÅÐ<br />

15<br />

íèêàìè ïðàâà. Ýòî äîêàçûâàåò, ÷òî åäèíñòâî þðèäè÷åñêîé ñèñòåìû è<br />

èåðàðõèÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ èñòî÷íèêîâ çàêîíà íå âïèñûâàåòñÿ â òðàäèöèè<br />

îáùåãî ïðàâà.<br />

Ó÷èòûâàÿ îòñóòñòâèå åäèíñòâà è èåðàðõèè â ðàìêàõ ñèñòåìû îáùåãî<br />

ïðàâà, ëåãêî ïîíÿòü, ïî÷åìó «îòöû îñíîâàòåëè» áûëè çà ïîëíîå ðàçäåëåíèå<br />

ìåæäó ôåäåðàëüíûì ïðàâîì, ñ îäíîé ñòîðîíû, è ïðàâîì ñóáúåêòîâ,<br />

ñ äðóãîé. Ýòî òàêæå ïîñëóæèëî îñíîâàíèåì äëÿ óñòàíîâëåíèÿ äðóãîãî,<br />

â îòëè÷èå îò êîíòèíåíòàëüíûõ ôåäåðàöèé, ïðèíöèïà èñïîëíåíèÿ<br />

ôåäåðàëüíûõ àêòîâ: â Ñîåäèíåííûõ Øòàòàõ ôåäåðàëüíûå çàêîíû ïðèâîäÿòñÿ<br />

â èñïîëíåíèå íå âëàñòÿìè øòàòîâ, à ôåäåðàëüíûìè àäìèíèñòðàòèâíûìè<br />

îðãàíàìè.<br />

1.3.3. Ëåãèòèìàöèÿ âëàñòè ÷åðåç êîíñòèòóöèîííûå ïðåàìáóëû<br />

Ðàññìîòðåíèå ïðåàìáóë áîëüøèíñòâà êîíñòèòóöèé, ïðèíÿòûõ çà ïîñëåäíèå<br />

äâåñòè ëåò, ïîêàçûâàåò, ÷òî îíè îïèðàþòñÿ íà íàðîä (Ôðàíöèÿ, ÔÐÃ,<br />

Øâåéöàðèÿ, ÑØÀ) èëè íàöèþ (Èñïàíèÿ) êàê íà ó÷ðåäèòåëüíóþ âëàñòü<br />

(pouvoir constituant) 20 . Òîëüêî â ïåðâîé Êîíñòèòóöèè Ïîëüøè 1791 ã. âñå<br />

åùå ãîâîðèòñÿ î Êîðîëå Ìèëîñòüþ Áîæüåé, êàê ó÷ðåäèòåëüíîé âëàñòè.<br />

20 Ïðåàìáóëà Êîíñòèòóöèè ÑØÀ 1787 ã.:<br />

«Ìû, íàðîä Ñîåäèíåííûõ Øòàòîâ, äàáû ñôîðìèðîâàòü áîëåå ñîâåðøåííûé Ñîþç,<br />

óñòàíîâèòü ïðàâîñóäèå, ãàðàíòèðîâàòü âíóòðåííåå ñïîêîéñòâèå, îáåñïå÷èòü ñîâìåñòíóþ<br />

îáîðîíó, ñîäåéñòâîâàòü âñåîáùåìó áëàãîäåíñòâèþ è çàêðåïèòü áëàãà ñâîáîäû<br />

çà íàìè è ïîòîìñòâîì íàøèì, òîðæåñòâåííî ïðîâîçãëàøàåì è óñòàíàâëèâàåì íàñòîÿùóþ<br />

Êîíñòèòóöèþ äëÿ Ñîåäèíåííûõ Øòàòîâ Àìåðèêè».<br />

Ïðåàìáóëà ïåðâîé åâðîïåéñêîé ïèñàíîé êîíñòèòóöèè, Êîíñòèòóöèè Ïîëüøè îò 3<br />

ìàÿ 1791 ã.:<br />

«Èìåíåì Áîãà, åäèíîãî â òðåõ ëèöàõ,<br />

Ñòàíèñëàóñ Àâãóñòóñ, ìèëîñòüþ Áîæüåé è âîëåþ íàðîäà, Êîðîëü Ïîëüøè, Âåëèêèé<br />

Ãåðöîã Ëèòâû, Ðîññèè, Ïðóññèè, Ìàñîâèè, Ñàìîãèòèè è ò.ä. è ò.ä. è ò.ä., âìåñòå ñ<br />

Ñîþçíûìè Ãîñóäàðñòâàìè ñîáðàëèñü, ÷òîáû ïðåäñòàâèòü ïîëüñêèé íàðîä.<br />

Áóäó÷è óáåæäåííûìè, ÷òî íàøà îáùàÿ ñóäüáà ïîëíîñòüþ çàâèñèò îò óñòàíîâëåíèÿ è<br />

ñòðîãîãî ñîáëþäåíèÿ ãîñóäàðñòâåííîé êîíñòèòóöèè (...) âî èìÿ âñåîáùåãî áëàãà, äëÿ îáåñïå÷åíèÿ<br />

íàøåé ñâîáîäû è ñîõðàíåíèÿ íàøåãî êîðîëåâñòâà è íàøèõ âëàäåíèé, äëÿ îñóùåñòâëåíèÿ<br />

íàøèõ åñòåñòâåííûõ ïðàâ ñ óñåðäèåì è òâåðäîñòüþ, ìû òîðæåñòâåííî ó÷ðåæäàåì<br />

íàñòîÿùóþ Êîíñòèòóöèþ, êàæäóþ ÷àñòü êîòîðîé ìû îáúÿâëÿåì íåçûáëåìîé (...)».<br />

Ïðåàìáóëà ôðàíöóçñêîé Êîíñòèòóöèè îò 3 ñåíòÿáðÿ 1791 ã.:<br />

«Ïðåäñòàâèòåëè ôðàíöóçñêîãî íàðîäà, ñîñòàâëÿþùèå Íàöèîíàëüíîå Ñîáðàíèå,<br />

óáåæäåííûå â òîì, ÷òî çàáâåíèå åñòåñòâåííûõ ïðàâ ÷åëîâåêà è ïðåíåáðåæåíèå ê íèì<br />

– åäèíñòâåííûå ïðè÷èíû áåäñòâèé ÷åëîâå÷åñòâà ...».<br />

Ïðåàìáóëà Ôåäåðàëüíîé Êîíñòèòóöèè Øâåéöàðñêîé Êîíôåäåðàöèè îò 29 Ìàÿ 1874 ã.:<br />

«Âî èìÿ Âñåìîãóùåãî Áîãà!<br />

Øâåéöàðñêàÿ Êîíôåäåðàöèÿ, äàáû óêðåïèòü ñîþç ÷ëåíîâ êîíôåäåðàöèè, ñîõðàíèòü<br />

è óêðåïèòü åäèíñòâî, ìîãóùåñòâî è ñëàâó øâåéöàðñêîãî íàðîäà, ïðèíÿëà ñëåäóþùóþ<br />

ôåäåðàëüíóþ êîíñòèòóöèþ.<br />

Ïåðâàÿ ñòàòüÿ: Íàðîäû äâàäöàòè òðåõ ñóâåðåííûõ êàíòîíîâ Øâåéöàðèè, îáúåäèíåííûå<br />

â ýòîò ñîþç, Öþðèõ, Áåðí (...) âìåñòå îáðàçóþò Øâåéöàðñêóþ Êîíôåäåðàöèþ».<br />

Ñ äðóãîé ñòîðîíû, èíòåðåñíî îòìåòèòü, ÷òî íåêîòîðûå èç ôåäåðàòèâíûõ<br />

ãîñóäàðñòâ, íàïðèìåð Øâåéöàðèÿ è ÔÐà óòâåðæäàþò â êà÷åñòâå<br />

îñíîâû ëåãèòèìàöèè ñâîèõ Êîíñòèòóöèé íå òîëüêî íàðîä íîâîãî ãîñóäàðñòâà,<br />

îñíîâàííîãî ÷åðåç óòâåðæäàåìûé ñîþç, íî òàêæå è íàðîäû ãîñóäàðñòâ<br />

– ÷ëåíîâ (êàíòîíû è çåìëè) 21 .<br />

Êîíñòèòóöèîííûé ïðèíöèï íàðîäîâëàñòèÿ ñòàâèò ïðè ýòîì î÷åíü<br />

âàæíóþ äèëåììó î ïîñëåäñòâèÿõ âûáîðà ïîíÿòèÿ «íàðîäà» â êà÷åñòâå<br />

çàêîííîãî îñíîâàíèÿ äëÿ äàííîãî ãîñóäàðñòâà. Ïðîáëåìà âîçíèêëà â<br />

ñëó÷àå äâóõ âûøåóïîìÿíóòûõ êîíñòèòóöèé. Òàê, â Ïðåàìáóëå Êîíñòèòóöèè<br />

ÔÐà ãîâîðèòñÿ ñíà÷àëà «íàðîä Ãåðìàíèè» («le Peuple allemand»,<br />

«das deutsche Volk»), à â êîíöå èñïîëüçóåòñÿ âûðàæåíèå «åäèíûé íàðîä<br />

Ãåðìàíèè» («le Peuple allemand entire», «das gesamte deutsche Volk»). Â<br />

Ïðåàìáóëà Ôåäåðàëüíîé Êîíñòèòóöèè Øâåéöàðñêîé Êîíôåäåðàöèè îò 18 àïðåëÿ 1999 ã.:<br />

«Âî èìÿ âñåìîãóùåãî Áîãà!<br />

Øâåéöàðñêèé íàðîä è êàíòîíû, ïîíèìàÿ îòâåòñòâåííîñòü ñîçèäàíèÿ, ñòðåìÿñü<br />

îáíîâèòü Êîíôåäåðàöèþ â öåëÿõ óêðåïëåíèÿ ñâîáîäû è äåìîêðàòèè, íåçàâèñèìîñòè è<br />

ìèðà, ïðîÿâëÿÿ ñîëèäàðíîñòü è îòêðûòîñòü âñåìó ìèðó, æåëàÿ æèòü â åäèíñòâå, âî<br />

âçàèìíîì óâàæåíèè è ïðè ñîõðàíåíèè ìíîãîîáðàçèÿ, ñîçíàâàÿ îáùèå äîñòèæåíèÿ è<br />

îòâåòñòâåííîñòü ïåðåä áóäóùèìè ïîêîëåíèÿìè, ïîíèìàÿ, ÷òî ñâîáîäåí òîëüêî òîò,<br />

êòî ïîëüçóåòñÿ ñâîåé ñâîáîäîé, è ÷òî ñèëà íàðîäà èçìåðÿåòñÿ áëàãîïîëó÷èåì ñàìûõ<br />

ñëàáûõ åãî ÷ëåíîâ, ïðèíèìàþò ñëåäóþùóþ Êîíñòèòóöèþ (...)».<br />

Ïðåàìáóëà Îñíîâíîãî çàêîíà Ôåäåðàòèâíîé Ðåñïóáëèêè Ãåðìàíèè îò 23 ìàÿ 1949 ã.:<br />

«Íàðîä Ãåðìàíèè â çåìëÿõ Áàäåí, Áàâàðèÿ, Áðåìåí (...) ñîçíàâàÿ ñâîþ îòâåòñòâåííîñòü<br />

ïåðåä Áîãîì è ëþäüìè, âîîäóøåâëåííûé ñòðåìëåíèåì îõðàíÿòü ñâîå íàöèîíàëüíîå è ãîñóäàðñòâåííîå<br />

åäèíñòâî è ñëóæèòü äåëó ìèðà âî âñåì ìèðå â êà÷åñòâå ðàâíîïðàâíîãî ÷ëåíà<br />

â îáúåäèíåííîé Åâðîïå, äëÿ óñòàíîâëåíèÿ íà âðåìÿ ïåðåõîäíîãî ïåðèîäà íîâîãî ïîðÿäêà<br />

ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà ïðèíÿë â ñèëó ñâîåé ó÷ðåäèòåëüíîé âëàñòè, íàñòîÿùèé<br />

Îñíîâíîé çàêîí Ôåäåðàòèâíîé Ðåñïóáëèêè Ãåðìàíèè.<br />

Îí (íàðîä) òàêæå äåéñòâîâàë îò èìåíè òåõ íåìöåâ, êîòîðûì áûëî îòêàçàíî â<br />

ñîòðóäíè÷åñòâå.<br />

Ãåðìàíñêèé íàðîä â öåëîì ïðèçûâàåòñÿ íà îñíîâå ñâîáîäíîãî ñàìîîïðåäåëåíèÿ äîñòèãíóòü<br />

åäèíñòâà è ñâîáîäû Ãåðìàíèè».<br />

Ïðåàìáóëà ôðàíöóçñêîé Êîíñòèòóöèè îò 4 îêòÿáðÿ 1958 ã.:<br />

«Ôðàíöóçñêèé íàðîä òîðæåñòâåííî ïðîâîçãëàøàåò ñâîþ ïðèâåðæåííîñòü ïðàâàì<br />

÷åëîâåêà è ïðèíöèïàì íàöèîíàëüíîãî ñóâåðåíèòåòà, êàê îíè áûëè îïðåäåëåíû Äåêëàðàöèåé<br />

1789 ã., ïîäòâåðæäåííîé è äîïîëíåííîé ïðåàìáóëîé Êîíñòèòóöèè 1946 ã.<br />

Èñõîäÿ èç ýòèõ ïðèíöèïîâ è ïðèíöèïà ñâîáîäíîãî ñàìîîïðåäåëåíèÿ íàðîäîâ, Ðåñïóáëèêà<br />

ïðåäëàãàåò òåì çàìîðñêèì òåððèòîðèÿì, êîòîðûå âûðàæàþò æåëàíèå ïðèñîåäèíèòüñÿ<br />

ê íåé, íîâûå èíñòèòóòû, îñíîâàííûå íà îáùåì èäåàëå ñâîáîäû, ðàâåíñòâà<br />

è áðàòñòâà è ïðèçâàííûå ñëóæèòü èõ äåìîêðàòè÷åñêîìó ðàçâèòèþ.<br />

Ïåðâàÿ ñòàòüÿ. Ðåñïóáëèêà è íàðîäû çàìîðñêèõ òåððèòîðèé (...)».<br />

Ïðåàìáóëà Êîíñòèòóöèè Èñïàíèè îò 6 äåêàáðÿ 1978 ã.:<br />

«Èñïàíñêàÿ íàöèÿ, æåëàÿ óñòàíîâèòü ñïðàâåäëèâîñòü, ñâîáîäó è áåçîïàñíîñòü, à<br />

òàêæå îáåñïå÷èòü áëàãîïîëó÷èå âñåõ, êòî åå ñîñòàâëÿåò, èñïîëüçóÿ ñâîå ñóâåðåííîå<br />

ïðàâî, çàÿâëÿåò î ñâîåì ñòðåìëåíèè (...)»<br />

21 Ïðåàìáóëà øâåéöàðñêîé Êîíñòèòóöèè îò 18 àïðåëÿ 1999 ã. äî ñèõ ïîð ñîñòàâëÿåò<br />

îòëè÷èå, ïîñêîëüêó â íåé óòâåðæäàåòñÿ, ÷òî íàðîä è êàíòîíû – à íå íàðîä è íàðîäû<br />

êàíòîíîâ – ÿâëÿþòñÿ îñíîâàíèåì ëåãèòèìàöèè. Äîâîäû î òîì, ÷òî ýòî ìåíÿåò<br />

ñàìî îñíîâàíèå çàêîííîñòè, íå ïîëó÷èëè áîëüøîãî âíèìàíèÿ â Øâåéöàðèè.

16 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÔËßÉÍÅÐ, Ëèäèÿ Ð. ÁÀÑÒÀ ÔËßÉÍÅÐ<br />

17<br />

ïðåàìáóëå Êîíñòèòóöèè Ôðàíöèè òàêæå ñêàçàíî, ÷òî èìåííî ôðàíöóçñêèé<br />

íàðîä îáúÿâëÿåò î ñâîåé ïðèâåðæåííîñòè ïðèíöèïó íàöèîíàëüíîé<br />

íåçàâèñèìîñòè, íî ñò. 1 ïðîâîçãëàøàåò è Ðåñïóáëèêó, è íàðîäû çàìîðñêèõ<br />

òåððèòîðèé â êà÷åñòâå ó÷ðåäèòåëüíîé âëàñòè (pouvoir constituant).<br />

Òàê äâóñìûñëåííî ñôîðìóëèðîâàííûé, ïðèíöèï íàðîäîâëàñòèÿ â îáîèõ<br />

ñëó÷àÿõ íå òîëüêî íóæäàåòñÿ â èíòåðïðåòàöèè äëÿ áîëåå òî÷íîãî îïðåäåëåíèÿ<br />

ñîäåðæàíèÿ, íî è ôàêòè÷åñêè äàåò êîíñòèòóöèîííûå îñíîâàíèÿ<br />

äëÿ äàëåêî èäóùèõ ïîëèòè÷åñêèõ ïîñëåäñòâèé.<br />

Íàêîíåö, êðîìå òåõ ïîëîæåíèé, êîòîðûì ëþáàÿ êîíñòèòóöèÿ äîëæíà<br />

äàòü ñèëó çàêîíà, à èìåííî óñòàíîâëåíèå ïðàâîñóäèÿ è ãàðàíòèÿ ïðàâ è<br />

ñâîáîä, êîíñòèòóöèÿ ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà èìååò åùå îäíó, îñíîâíóþ<br />

öåëü: îáåñïå÷èòü åäèíñòâî íåäàâíî ñîçäàííîé ãîñóäàðñòâåííîñòè<br />

(ÑØÀ, ÔÐÃ, Øâåéöàðèÿ).<br />

1.4. Ôåäåðàëèçì è äåöåíòðàëèçàöèÿ êàê ñîâðåìåííûå<br />

êîíñòèòóöèîííûå è àäìèíèñòðàòèâíûå ìåõàíèçìû<br />

Ïðèíöèï äåöåíòðàëèçàöèè ïî ñóùåñòâó (âêëþ÷àÿ êàê óíèòàðíûå<br />

äåöåíòðàëèçîâàííûå, òàê è ôåäåðàòèâíûå ãîñóäàðñòâà) äî ñèõ ïîð îêàçûâàëñÿ<br />

ïðèåìëåìûì êîíñòèòóöèîííûì è àäìèíèñòðàòèâíûì ñïîñîáîì<br />

äëÿ ðàçðåøåíèÿ íåêîòîðûõ ïðîáëåì, ñòîÿùèõ ñåãîäíÿ ïåðåä îáùåñòâîì.<br />

Ïðèâåäåì ñëåäóþùèå ïðèìåðû.<br />

1.4.1. Çàùèòà ïðàâ ìåíüøèíñòâ<br />

Êóëüòóðíûå, ÿçûêîâûå èëè ðåëèãèîçíûå ìåíüøèíñòâà 22 â öåëîì îòñòàèâàþò<br />

íåêîòîðóþ àâòîíîìèþ â ðàìêàõ òàêèõ ñôåð, êàê îáðàçîâàíèå, êóëüòóðíàÿ<br />

äåÿòåëüíîñòü, ðåëèãèÿ, èëè äàæå íåêîòîðóþ ñòåïåíü îðãàíèçàöèîííîé<br />

àâòîíîìèè â ãðàíèöàõ ñâîèõ òåððèòîðèé. Îíè ïðåäïî÷èòàþò<br />

äîâåðÿòü ñâîè ïðîáëåìû ïðåäñòàâèòåëÿì ñâîåé ãðóïïû, êîòîðûå ñêîðåå<br />

ñìîãóò ïîíÿòü è ðåøèòü èõ. Ìåíüøèíñòâà ÷àñòî ñòðåìÿòñÿ ñîçäàòü óñëîâèÿ<br />

äëÿ ñâîåãî ýêîíîìè÷åñêîãî ïðîöâåòàíèÿ íà ñâîåé òåððèòîðèè, ïðè<br />

ýòîì óñòàíàâëèâàÿ ïîñòîÿííûå ìåæäóíàðîäíûå ñâÿçè ñ ëþäüìè òîé æå<br />

22 J. Cobarrubias, The Protection of Linguistic Minorities in the Autonomous Communities<br />

of Spain, in: Langue et droit, Actes du I er Congrès de l’Institut international de droit linguistique<br />

comparé, 27-29 avril 1988, Montréal, 1989, p. 399; A. Pizzorusso, The Protection of Linguistic<br />

Minorities in Italy, in: Langue et droit, pp. 387ff; M. Mintz, Die nationale Autonomie im<br />

System des Minderheitenrechts, unter besonderer Berücksichtigung der Rechtsentwicklung in<br />

den baltischen Randstaaten, thèse Heidelberg, 1927; P. Schaeppi, Der Schutz sprachlicher<br />

und konfessioneller Minderheiten im Recht von Bund und Kantonen, thèse Zürich, 1971; E.<br />

H. Pircher, Der vertragliche Schutz ethnischer, sprachlicher und religiöser Minderheiten im<br />

Völkerrecht, thèse Zürich, 1979; A. Liebich, A. Reszeer, L’Europe centrale el ses minorités:<br />

vers une solution européenne?, Genève, 1993; A. Rosas, J. Helgesen (eds.), The Strength of<br />

Diversity, Boston, 1992.<br />

êóëüòóðû, à òàêæå çàùèùàÿ ñâîþ ñàìîáûòíîñòü íà íàöèîíàëüíîì (ãîñóäàðñòâåííîì)<br />

óðîâíå. Ïîýòîìó îíè òðåáóþò þðèäè÷åñêèõ ãàðàíòèé òîãî,<br />

÷òî èõ èíòåðåñû áóäóò âëèÿòü íà ïðîöåññ ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé â ðàìêàõ<br />

çàêîíîäàòåëüíûõ, èñïîëíèòåëüíûõ è ñóäåáíûõ âëàñòåé.<br />

Êîãäà ìåíüøèíñòâà â îñíîâíîì ïðîæèâàþò â ïðåäåëàõ äîâîëüíî ÷åòêî<br />

îïðåäåëåííîé îáëàñòè, ýòè ïðîáëåìû ìîæíî ðåøèòü èìåííî ïóòåì<br />

òåððèòîðèàëüíîãî ôåäåðàëèçìà. Îäíàêî åñëè îäíó è òó æå òåððèòîðèþ<br />

íàñåëÿåò íåñêîëüêî ãðóïï ìåíüøèíñòâ, êàê, íàïðèìåð, ôëàìàíäöû è âàëëîíöû<br />

â Áðþññåëå, ðåøåíèå ïî òåððèòîðèàëüíîìó ïðèíöèïó âðÿä ëè ïîëîæèò<br />

êîíåö ïðîáëåìàì. Ñ äðóãîé ñòîðîíû, åùå ïðåäñòîèò ïðîâåðèòü,<br />

ìîæíî ëè äîñòè÷ü ïîëîæèòåëüíîãî ðåøåíèÿ ïðîáëåìû ìåíüøèíñòâ ïðè<br />

ïîìîùè ñèñòåìû ïåðñîíàëüíîãî ôåäåðàëèçìà, ïðèíÿòîé â Áåëüãèè â êîíöå<br />

ñåìèäåñÿòûõ – íà÷àëå âîñüìèäåñÿòûõ, êîòîðàÿ íàäåëÿåò ïîëíîìî÷èÿìè<br />

íå òîëüêî îïðåäåëåííûå òåððèòîðèè, íî è ÿçûêîâûå ñîîáùåñòâà 23 .<br />

Õîòÿ ïåðñîíàëüíûé ôåäåðàëèçì íå îòíîñèòñÿ ê ðàñïðîñòðàíåííûì<br />

ôîðìàì ïðàâèòåëüñòâåííîé îðãàíèçàöèè â ñîâðåìåííîé Åâðîïå, åãî äàâíî<br />

ïðèìåíÿþò íà Áëèæíåì Âîñòîêå, â ÷àñòíîñòè â Ëèâàíå. Ýòî òàê íàçûâàåìûé<br />

«fédéralisme intégré» (êîðïîðàòèâíûé ôåäåðàëèçì), ïðè êîòîðîì<br />

ïîëíîìî÷èÿ ïî ïðèíÿòèþ ðåøåíèé ïðèíàäëåæàò êóëüòóðíûì ñîîáùåñòâàì,<br />

òî åñòü èõ ïðåäñòàâèòåëÿì íåçàâèñèìî îò èõ ãåîãðàôè÷åñêîãî ïîëîæåíèÿ<br />

24 . Ýòîò òèï ôåäåðàëüíîãî óñòðîéñòâà, íå îïèðàþùèéñÿ íà òåððèòîðèàëüíûå<br />

åäèíèöû, ìîæåò â äàëüíåéøåì ïðåäëîæèòü áîëåå<br />

ïðèåìëåìûå ó÷ðåäèòåëüíûå è êîíñòèòóöèîííûå ìåõàíèçìû äëÿ âñåõ òåõ<br />

ìíîãîíàöèîíàëüíûõ, ìíîãîÿçû÷íûõ èëè ïîëèêîíôåññèîíàëüíûõ îáùåñòâ,<br />

â êîòîðûõ ãðóïïû ìåíüøèíñòâ çàíèìàþò îäíó è òó æå òåððèòîðèþ.<br />

1.4.2. Çàìå÷àíèå î ïðîáëåìàõ íàöèîíàëèçìà â áûâøèõ<br />

êîììóíèñòè÷åñêèõ ñòðàíàõ<br />

Ïîñëå ïàäåíèÿ âñåõ ñîöèàëèñòè÷åñêèõ ôåäåðàöèé, òî åñòü ïîñëå ðàñïàäà<br />

Þãîñëàâèè, ÑÑÑÐ è ×åõîñëîâàêèè, ìîæåò ïîêàçàòüñÿ ïðîòèâîðå-<br />

÷èâûì óòâåðæäåíèå î òîì, ÷òî èìåííî ïîñðåäñòâîì ôåäåðàëüíîé ñèñòåìû<br />

ýòè îáùåñòâà ìîãëè áû ïðåîäîëåòü ìåæýòíè÷åñêèå êîíôëèêòû è<br />

íàöèîíàëèñòè÷åñêèå çâåðñòâà. Îäíàêî íåëüçÿ çàáûâàòü î òîì, ÷òî ýòè<br />

ñòðàíû ôàêòè÷åñêè íèêîãäà íå áûëè ôåäåðàëüíûìè ãîñóäàðñòâàìè â<br />

íàäëåæàùåì ñìûñëå. Íà ñàìîì äåëå, îíè âîîáùå íå áûëè ãîñóäàðñòâàìè,<br />

íî äîãîñóäàðñòâåííûìè îáùèíàìè è ïàðàãîñóäàðñòâåííûìè ôîð-<br />

23 M. Uyttendaele, Institutions fondamentales de la Belgique, Bruxelles, 1992-3; R. Senelle,<br />

Constitutional Reform in Belgium: from unitarism towards federalism, in: Federalism and<br />

Nationalism, Leicester, 1988.<br />

24 Ñì.: A. N. Messarra, Principe de territorialité et principe de personnalité en fédéralisme<br />

comparé, théorie générale et conséquences en matiére de décentralisation: le cas du Liban,<br />

in: Federalism and Decentralization, Fribourg, 1987, pp. 447ff.

18 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÔËßÉÍÅÐ, Ëèäèÿ Ð. ÁÀÑÒÀ ÔËßÉÍÅÐ<br />

19<br />

ìàöèÿìè, ôóíêöèîíèðóþùèìè íà îñíîâå åäèíñòâåííîãî îáðàçóþùåãî<br />

ïðèíöèïà – ïðèíöèïà òîòàëüíîãî ïàðòèéíîãî êîíòðîëÿ.<br />

Åñëè ñðàâíèâàòü ñ äðóãèìè âîñòî÷íîåâðîïåéñêèìè ñòðàíàìè, âî âðåìÿ<br />

ïåðåõîäíîãî ïåðèîäà ïåðåä êîììóíèñòè÷åñêèìè ôåäåðàöèÿìè âñòàëà<br />

åùå îäíà ïðîáëåìà: êðàõ êîììóíèñòè÷åñêîãî ðåæèìà ïðèâåë ê îäíîâðåìåííîìó<br />

êðàõó ãîñóäàðñòâà êàê òàêîâîãî. Òàêîé èñõîä áûë âî ìíîãîì<br />

îáóñëîâëåí òåì ñïîñîáîì, êîòîðûì îíè áûëè îðãàíèçîâàíû êàê «ôåäåðàòèâíûå<br />

ãîñóäàðñòâà». Êîììóíèñòè÷åñêèå ðåæèìû â ýòèõ ñòðàíàõ ñ<br />

ìíîãîíàöèîíàëüíûìè îáùåñòâàìè óçàêîíèëè ñåáÿ òàêæå ÷åðåç ïðèíöèï<br />

«ðàâåíñòâà íàöèé». Ýòî ïîäðàçóìåâàëî äâå âåùè: ïðàâî äàííîé íàöèè<br />

íà ãîñóäàðñòâî è ÷ëåíñòâî â «ñïðàâåäëèâîé ôåäåðàöèè». Õîòÿ ðàâåíñòâî<br />

ïðîâîçãëàøàëîñü êîíñòèòóöèîííî, îíî íå èìåëî þðèäè÷åñêèõ<br />

ãàðàíòèé – ðóêîâîäñòâî Êîììóíèñòè÷åñêîé ïàðòèè ïðåäñòàâëÿëî ñîáîé<br />

ïîñëåäíþþ èíñòàíöèþ â óðåãóëèðîâàíèè íàöèîíàëüíûõ èíòåðåñîâ â<br />

êàæäîì ìíîãîíàöèîíàëüíîì îáùåñòâå. Åñëè â äåìîêðàòè÷åñêèõ îáùåñòâàõ<br />

íàöèÿ ïîíèìàëàñü â ïîëèòè÷åñêîì ñìûñëå êàê «ñïîñîáíîñòü ê<br />

íåçàâèñèìîñòè è ãðàæäàíñêîìó ðàâåíñòâó», ÷òî ïðåäïîëàãàëî äåìîêðàòè÷åñêè<br />

èíñòèòóöèîíàëèçèðîâàííûé ïëþðàëèçì íàöèîíàëüíûõ èíòåðåñîâ,<br />

òî çäåñü îíà âûñòóïàëà êàê çàìåùàþùàÿ, íàäèíäèâèäóàëüíàÿ<br />

è òîòàëèòàðíàÿ îáùíîñòü, ÷òî â êîíå÷íîì ñ÷åòå ñâåëîñü ê ïå÷àëüíî èçâåñòíîìó<br />

ïðèíöèïó, èìåþùåìó ñåðüåçíûå ïîëèòè÷åñêèå ïîñëåäñòâèÿ:<br />

«îäèí íàðîä, îäíî ãîñóäàðñòâî, îäèí ãîñóäàðñòâåííûé ëèäåð».<br />

Ñëåäîâàòåëüíî, ñóùåñòâóþùåå ïîëèòè÷åñêîå íåðàâåíñòâî èíäèâèäóóìîâ<br />

íå âûçûâàëî âîïðîñîâ. Âîò ïî÷åìó ïîÿâèëîñü óòâåðæäåíèå, ÷òî<br />

«íàöèîíàëèçì – ýòî ïîñëåäíÿÿ ñòàäèÿ êîììóíèçìà» 25 . Êîãäà íàñòóïèëà<br />

êóëüìèíàöèÿ êðèçèñà ëåãèòèìíîñòè ýòèõ ðåæèìîâ, êîììóíèñòû îáðàòèëèñü<br />

ê äðóãîìó òîòàëèòàðíîìó îñíîâàíèþ ëåãèòèìíîñòè – ãëàâåíñòâó<br />

íàöèîíàëüíûõ èíòåðåñîâ êàê óíèâåðñàëüíî çíà÷èìûõ . Îíè ñîçäàâàëè<br />

è ðàçæèãàëè ìåæíàöèîíàëüíûå êîíôëèêòû, ÷òîáû îñòàòüñÿ ó âëàñòè.<br />

Ñåãîäíÿ âñå ýòè ðåæèìû èìåþò êîíñòèòóöèîííî-äåìîêðàòè÷åñêóþ ôîðìó,<br />

íî çà ýòèì íå ñòîèò äåìîêðàòè÷åñêîå ãðàæäàíñêîå îáùåñòâî. Îíè<br />

îñíîâàíû íà «ýòíèçàöèè ïîëèòèêè» è «ñòðàòåãè÷åñêîì èñïîëüçîâàíèè<br />

ýòíè÷åñêèõ ñèìâîëîâ»: ïðîèñõîäèò çëîóïîòðåáëåíèå öåííîñòÿìè ýòíè-<br />

÷åñêîé èäåíòè÷íîñòè äëÿ ïðîäâèæåíèÿ èíòåðåñîâ, êîòîðûõ âðÿä ëè óäàëîñü<br />

áû äîñòè÷ü, åñëè çàÿâèòü î íèõ îòêðûòî 26 .<br />

Ñîîòâåòñòâåííî, ìîæíî óòâåðæäàòü, ÷òî ýòè ñòðàíû íèêîãäà â äåéñòâèòåëüíîñòè<br />

íå ïðèìåíÿëè ïîäëèííûé ôåäåðàëüíûé ïðèíöèï, êàê çàêîííûé<br />

êîíñòèòóöèîííûé ìåõàíèçì äëÿ ìíîãîíàöèîíàëüíûõ îáùåñòâ. Îñîáåííî<br />

ïîòîìó, ÷òî òàêîé ïðèíöèï ïðåäïîëàãàåò íàëè÷èå ðûíî÷íîé ýêîíîìèêè è<br />

25 L. R. Basta-Posavec, Constitutional Requirements of Democracy and a Non-Democratic<br />

(Constitution of) Society, in: Bulletin of the Australian Society of Legal Philosophy, Vol. 17,<br />

N o 58/59, pp. 107ff.<br />

26 C. Offe, Ethnic politics in East European Transitions, New York, 1992.<br />

äåìîêðàòè÷åñêîãî ïîëèòè÷åñêîãî ñòðîÿ. Íàñòîÿùåå ôåäåðàòèâíîå ãîñóäàðñòâî<br />

ìîæåò áûòü ñîçäàíî òîëüêî ïóòåì çàìåùåíèÿ íàöèîíàëüíîãî ãîñóäàðñòâà<br />

êàê ôîðìû ïîëèòè÷åñêîãî óñòðîéñòâà, òîëüêî ïóòåì ïåðåõîäà îò ýòíè-<br />

÷åñêîé îäíîðîäíîñòè è âíóòðèýòíè÷åñêîé ñîëèäàðíîñòè ê<br />

äåìîêðàòè÷åñêîìó ïëþðàëèçìó è ãðàæäàíñêîìó ñîãëàñèþ. Òàêîå ãîñóäàðñòâî<br />

îñíîâûâàåòñÿ íà äîãîâîðíûõ îòíîøåíèÿõ, îïèðàþùèõñÿ êàê íà ãðóïïîâûå,<br />

òàê è íà èíäèâèäóàëüíûå èíòåðåñû, äîïóñêàþùèõ äåöåíòðàëèçàöèþ<br />

è ïðåäîñòàâëÿþùèõ çàêîííóþ àâòîíîìèþ åãî ñóáúåêòàì.<br />

1.4.3. Ìèðíîå ðàçðåøåíèå êîíôëèêòîâ<br />

1.4.3.1. Ðàçðåøåíèå ìåæäóíàðîäíûõ êîíôëèêòîâ<br />

 êîíå÷íîì ñ÷åòå, íàñòîÿùèé «Åâðîïåéñêèé Äîì» ìîæåò áûòü ñîçäàí<br />

òîëüêî ïðè ïîìîùè äåìîêðàòè÷åñêîé ôåäåðàòèâíîé ñèñòåìû. Îäíàêî<br />

äåìîêðàòèÿ ìîæåò ðàçâèâàòüñÿ òîëüêî â òîì îáùåñòâå, â êîòîðîì<br />

ïðîèñõîäèò ðàñïðåäåëåíèå ïîëèòè÷åñêèõ, ýêîíîìè÷åñêèõ è ñîöèàëüíûõ<br />

ïîëíîìî÷èé è èõ èíñòèòóöèîíàëüíîå ðàçìåùåíèå ìåæäó ðàçíûìè êóëüòóðíûìè,<br />

ÿçûêîâûìè è ðåëèãèîçíûìè ãðóïïàìè. Òîëüêî òîãäà áóäåò<br />

èìåòü ìåñòî ïîäëèííîå ó÷àñòèå ãðàæäàí â ïðîöåññå ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé.<br />

Ýòî ñïðàâåäëèâî è äëÿ åâðîïåéñêîãî óðîâíÿ.<br />

Êðîìå òîãî, ôåäåðàòèâíàÿ êîíöåïöèÿ ãîñóäàðñòâà îñíîâàíà íà òàêîì<br />

ïîíèìàíèè íàðîäîâëàñòèÿ, êîòîðîå ïîäðàçóìåâàåò, ÷òî âëàñòü ìîæíî<br />

ðàçäåëèòü ìåæäó ðàçíûìè óðîâíÿìè óïðàâëåíèÿ. Ýòî òàêæå îçíà÷àåò,<br />

÷òî âëàñòü ìîæíî ðàçäåëèòü ìåæäó âíóòðèãîñóäàðñòâåííûì è íàäãîñóäàðñòâåííûì<br />

óðîâíÿìè, â ðåçóëüòàòå ÷åãî ôåäåðàòèâíîå ãîñóäàðñòâî – â<br />

êîíöåïòóàëüíîì ïëàíå – ëó÷øå ïðèñïîñîáëåíî ê òîìó, ÷òîáû äåëåãèðîâàòü<br />

÷àñòü ñâîèõ ïîëíîìî÷èé ìåæäóíàðîäíîé îðãàíèçàöèè.<br />

Ñ äðóãîé ñòîðîíû, â ïëàíå âíóòðåííåãî óñòðîéñòâà ôåäåðàòèâíîå<br />

ãîñóäàðñòâî ðàñïîëàãàåò ãîðàçäî áîëåå ãèáêîé ñòðóêòóðîé â îòíîøåíèè<br />

ðåãèîíàëüíîãî ìåæäóíàðîäíîãî ñîòðóäíè÷åñòâà. Ãîñóäàðñòâà-÷ëåíû*<br />

÷àñòî íàäåëÿþòñÿ íåêîòîðûìè ïîëíîìî÷èÿìè âî âíåøíåé ïîëèòèêå. Åñëè<br />

ó íèõ åñòü óæå ñëîæèâøèåñÿ íåîáõîäèìûå îðãàíèçàöèîííûå ñòðóêòóðû,<br />

îíè âïîëíå ãîòîâû è ê óñòàíîâëåíèþ ìåæäóíàðîäíûõ îòíîøåíèé<br />

íà ðåãèîíàëüíîì óðîâíå. Òàêîå ñîòðóäíè÷åñòâî, íåñîìíåííî, èäåò íà<br />

ïîëüçó ïîñòðîåíèÿ «Åâðîïåéñêîãî Äîìà».<br />

1.4.3.2. Ðàçðåøåíèå âíóòðåííèõ êîíôëèêòîâ<br />

Åñëè ñóùåñòâóþò êîíôëèêòû ìåæäó ðàçíûìè óðîâíÿìè, íà êîòîðûõ<br />

ïðèíèìàþòñÿ ðåøåíèÿ, åñëè ðåãèîí èëè ãîñóäàðñòâî-÷ëåí íå ïîä÷èíÿåòñÿ<br />

ðåøåíèþ, ïðèíÿòîìó áîëüøèíñòâîì, êàê ýòî èìåëî ìåñòî â áûâøèõ<br />

ðåñïóáëèêàõ Þãîñëàâèè èëè Êâåáåêå, òî âñå åùå îñòàåòñÿ âîçìîæ-<br />

* Èìåþòñÿ â âèäó ñóáúåêòû ôåäåðàöèè. – Ïðèì. ðåä.

20 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÔËßÉÍÅÐ, Ëèäèÿ Ð. ÁÀÑÒÀ ÔËßÉÍÅÐ<br />

21<br />

íîñòü ââåäåíèÿ áîëåå äåöåíòðàëèçîâàííîé ñèñòåìû è ïðåäîñòàâëåíèÿ<br />

áîëüøåé àâòîíîìèè íèæåñòîÿùèì ïðàâèòåëüñòâåííûì èëè ðåãèîíàëüíûì<br />

óðîâíÿì. Òàêîé äèíàìèçì âîçìîæåí áëàãîäàðÿ ôåäåðàëèçìó, ïîòîìó<br />

÷òî òàì óæå ñóùåñòâóåò äåöåíòðàëèçîâàííàÿ, ãîòîâàÿ äåéñòâîâàòü<br />

ñòðóêòóðà. Áóäó÷è óçàêîíåíû íàðîäîì ñîîòâåòñòâóþùåé òåððèòîðèè,<br />

ãîñóäàðñòâà-÷ëåíû ñîçäàþò ñâîè ñîáñòâåííûå ïîëèòè÷åñêèå ñòðóêòóðû.<br />

Ó íèõ òàêæå åñòü îðãàíû òðåõ îñíîâíûõ âåòâåé âëàñòè – çàêîíîäàòåëüíîé,<br />

èñïîëíèòåëüíîé è ñóäåáíîé. Îäíàêî ïðîáëåìà ôèíàíñîâûõ ìåõàíèçìîâ<br />

âñå åùå îñòàåòñÿ îòêðûòîé.<br />

Åñëè êîíôëèêò íåëüçÿ ðàçðåøèòü ðåøåíèåì áîëüøèíñòâà, íóæíî<br />

ïåðåõîäèòü ê ïåðåãîâîðàì. Èìåííî â ýòîì ñëó÷àå ôåäåðàòèâíàÿ òðàäèöèÿ<br />

è ïîëèòè÷åñêàÿ êóëüòóðà îêàçûâàþòñÿ íàèáîëåå áëàãîïðèÿòíûìè,<br />

ïîçâîëÿÿ ãîðàçäî ëåã÷å íàõîäèòü ïóòü ê êîìïðîìèññó. Ôåäåðàòèâíîå ãîñóäàðñòâî<br />

îñíîâûâàåòñÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ ïðèíöèïîì ñâîáîäíîãî ñàìîîïðåäåëåíèÿ<br />

íàðîäîâ. Íåîáõîäèìî ïðèíèìàòü âî âíèìàíèå ïîëèòè÷åñêóþ<br />

âîëþ ãîñóäàðñòâà-÷ëåíà èëè åãî íàðîäà, åñëè èõ ðåøåíèå áûëî<br />

ïðèíÿòî ñâîáîäíî è ñîãëàñíî äåìîêðàòè÷åñêîé ïðîöåäóðå. Ôåäåðàòèâíûå<br />

ãîñóäàðñòâà äîëæíû ïðèíÿòü ìèíèìàëüíóþ ñîâîêóïíîñòü ñòàíäàðòîâ<br />

ïî çàùèòå ïðàâ è ñâîáîä ÷åëîâåêà, ñàíêöèîíèðîâàííûõ ñóäîì; áîëåå<br />

òîãî, ìåíüøèíñòâà, ïðîæèâàþùèå â ïðåäåëàõ ãîñóäàðñòâ-÷ëåíîâ, íå<br />

äîëæíû áûòü ëèøåíû èíäèâèäóàëüíûõ è êóëüòóðíûõ ïðàâ.<br />

1.4.4. Ïîâûøåíèå ýôôåêòèâíîñòè óïðàâëåíèÿ<br />

Ñîâðåìåííîå ãîñóäàðñòâåííîå óïðàâëåíèå ñòàëî î÷åíü ñëîæíûì è öåíòðàëèçîâàííûì<br />

ñ ñèëüíî áþðîêðàòèçèðîâàííûìè è àíîíèìíûìè êàäðàìè.<br />

Èíôîðìàöèîííûé ïðîöåññ âñå áîëåå óñëîæíÿåòñÿ. Äîëæíîñòíûì<br />

ëèöàì íà öåíòðàëüíîì óðîâíå ÷àñòî íå õâàòàåò ïîíèìàíèÿ è èíôîðìàöèè<br />

äëÿ òîãî, ÷òîáû îíè ñìîãëè äîëæíûì îáðàçîì îöåíèòü ïðåäëîæåíèÿ, êîòîðûå<br />

èñõîäÿò îò íåêîòîðûõ óäàëåííûõ ðàéîíîâ, èëè ðåçóëüòàòû ðåøåíèé,<br />

ïðèíÿòûõ íà öåíòðàëüíîì óðîâíå â îòíîøåíèè äåë íà ìåñòàõ.<br />

Ôåäåðàòèâíûå è äðóãèå äåöåíòðàëèçîâàííûå ñèñòåìû äåëàþò èíôîðìàöèîííûé<br />

ïðîöåññ áîëåå áûñòðûì è ýôôåêòèâíûì. Ìåñòíûå âëàñòè<br />

ìîãóò çàùèòèòü èíòåðåñû ñâîåãî íàñåëåíèÿ, è íå îáÿçàíû íàõîäèòü êîìïðîìèññ<br />

â îòíîøåíèè îòëè÷àþùèõñÿ ðåãèîíàëüíûõ èíòåðåñîâ. Îíè<br />

ìîãóò áûñòðåå îòðåàãèðîâàòü è íàéòè ðåøåíèå, êîòîðîå áóäåò ãîðàçäî<br />

áîëåå ïðèåìëåìûì äëÿ íàñåëåíèÿ èõ ðåãèîíà. Òàêîé òèï ïðàâèòåëüñòâåííîãî<br />

óñòðîéñòâà îêàçûâàåòñÿ áîëåå ðàöèîíàëüíûì, ïîòîìó ÷òî âëàñòè<br />

íå òðàòÿò âïóñòóþ ýíåðãèþ, âðåìÿ, è êàäðû äëÿ èñïîëíåíèÿ ðåøåíèé.<br />

Ýòî áîëåå ãèáêàÿ ñèñòåìà, òàê êàê îíà ïîçâîëÿåò ïðèíèìàòü ðåøåíèÿ<br />

àâòîíîìíî. Ýòî è áîëåå ñîçèäàòåëüíàÿ ñèñòåìà, ïîòîìó ÷òî èìåþùèéñÿ<br />

íà ìåñòàõ îïûò ïîçâîëÿåò èçáåæàòü îøèáîê, êîòîðûå ïðèâåëè áû ê ñåðüåçíûì<br />

ïîñëåäñòâèÿì íà öåíòðàëüíîì/îáùåãîñóäàðñòâåííîì óðîâíå.<br />

Ê òîìó æå â ýòîì ñëó÷àå îøèáêè ëåã÷å èñïðàâèòü.<br />

2. ÕÀÐÀÊÒÅÐÈÑÒÈÊÈ ÓÍÈÒÀÐÍÎÃÎ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÀ<br />

2.1. Îáùèå õàðàêòåðèñòèêè<br />

Íå ñóùåñòâóåò ïîëíîñòüþ óíèòàðíûõ ãîñóäàðñòâ, ò.å. âñå ãîñóäàðñòâà<br />

èìåþò êàêèå-ëèáî äåöåíòðàëèçîâàííûå ÷àñòè. Êàæäîå ãîñóäàðñòâî ñîñòîèò,<br />

ïî êðàéíåé ìåðå, èç ìóíèöèïàëèòåòîâ. Òàê ÷òî âîçíèêàåò âîïðîñ, êàê<br />

ïðîâåñòè ðàçëè÷èå ìåæäó óíèòàðíûì ãîñóäàðñòâîì, îñóùåñòâëÿþùèì äåêîíöåíòðàöèþ,<br />

äåöåíòðàëèçîâàííûì óíèòàðíûì ãîñóäàðñòâîì è ôåäåðàòèâíûì<br />

ãîñóäàðñòâîì? Â òåîðèè óñòàíàâëèâàåòñÿ íåñêîëüêî êðèòåðèåâ 27 . Â<br />

öåëîì, èõ ñóòü ìîæíî ïåðåäàòü ñëåäóþùèì îáðàçîì: «Äåêîíöåíòðàöèÿ<br />

çàêëþ÷àåòñÿ â ïåðåäà÷å îðãàíàì, ñîçäàííûì íà ìåñòàõ, íî çàâèñÿùèõ îò<br />

ïðàâèòåëüñòâà, íåêîòîðûõ ïîëíîìî÷èé ýòîãî ïîñëåäíåãî» 28 .<br />

«Äåöåíòðàëèçàöèÿ çàêëþ÷àåòñÿ â ïåðåäà÷å íåêîòîðûõ ïîëíîìî÷èé ïðàâèòåëüñòâà<br />

èëè åãî îðãàíîâ ïðåäñòàâèòåëÿì òåððèòîðèàëüíûõ îáùíîñòåé,<br />

íå çàâèñÿùèì íè îò ïðàâèòåëüñòâà, íè îò åãî îðãàíîâ» 29 . Äåöåíòðàëèçàöèÿ<br />

îñóùåñòâëÿåòñÿ â ãîñóäàðñòâå, êîòîðîå îñòàåòñÿ óíèòàðíûì.<br />

Ìåñòíûå ñîîáùåñòâà èëè äåöåíòðàëèçîâàííûå åäèíèöû íå èìåþò ãîñóäàðñòâåííîãî<br />

ñòàòóñà. Îíè òîëüêî èìåþò äåëåãèðîâàííûå ïîëíîìî÷èÿ.<br />

Ñðåäè ðàçíûõ ýëåìåíòîâ, êîòîðûå îòëè÷àþò ôåäåðàòèâíîå è äåöåíòðàëèçîâàííîå<br />

óíèòàðíîå ãîñóäàðñòâî äðóã îò äðóãà, åñòü ñëåäóþùèå: îáúåäèíèâøèåñÿ<br />

ãîñóäàðñòâà (ãîñóäàðñòâà-÷ëåíû ôåäåðàöèè), â îòëè÷èå îò<br />

äåöåíòðàëèçîâàííûõ óðîâíåé ïðàâèòåëüñòâà, èçíà÷àëüíî îáëàäàþò àâòîíîìèåé.<br />

Ýòà àâòîíîìèÿ çàêðåïëåíà íà êîíñòèòóöèîííîì, à íå òîëüêî íà<br />

çàêîíîäàòåëüíîì óðîâíå; îíà ñîñòîèò èç ýëåìåíòîâ, ïðèñóùèõ ãîñóäàðñòâåííîìó<br />

ñóâåðåíèòåòó, ò.å. âêëþ÷àåò êîíñòèòóöèîííóþ, çàêîíîäàòåëüíóþ,<br />

èñïîëíèòåëüíóþ è ñóäåáíóþ àâòîíîìèþ, à òàêæå ïîëèòè÷åñêóþ<br />

îðãàíèçàöèþ òàêîãî ãîñóäàðñòâà-÷ëåíà. Äîëæíîñòíûå ëèöà ãîñóäàðñòâ-<br />

÷ëåíîâ ôåäåðàöèè íå ïîä÷èíÿþòñÿ öåíòðàëüíûì îðãàíàì âëàñòè.<br />

Îäíàêî, âîçìîæíî íàèáîëåå õàðàêòåðíûé êðèòåðèé ðàçëè÷èÿ ìåæäó<br />

äåöåíòðàëèçîâàííûì è ôåäåðàòèâíûì ãîñóäàðñòâîì îòíîñèòñÿ ê ó÷àñòèþ<br />

ãîñóäàðñòâ-÷ëåíîâ â ôîðìèðîâàíèè öåíòðàëüíîé âîëè, êîòîðîå âî<br />

âòîðîì ñëó÷àå íå ïðîïîðöèîíàëüíî íàñåëåíèþ ãîñóäàðñòâà-÷ëåíà. Íåîáõîäèìî,<br />

÷òîáû ãîñóäàðñòâà-÷ëåíû îáëàäàëè ïåðâè÷íîé âëàñòüþ. Â<br />

ñëó÷àå åñëè ôåäåðàòèâíîå ãîñóäàðñòâî îáðàçîâàíî èç äåöåíòðàëèçîâàííîãî<br />

óíèòàðíîãî ãîñóäàðñòâà â ðåçóëüòàòå ïåðåäà÷è ïîëíîìî÷èé îò öåíòðàëüíîãî<br />

ïðàâèòåëüñòâà ê ðåãèîíàëüíîìó, öåíòðàëüíîå äîëæíî îòêàçàòüñÿ<br />

îò íåêîòîðûõ ñâîèõ ïîëíîìî÷èé.<br />

27 Ñð., â îñîáåííîñòè: F & Y. Luchaire, Le droit de la décentralisation, pp. 18ff; J.-F.<br />

Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, vol. I (1), Neuchâtel, 1967, supplément Neuchâtel,<br />

1982, pp. 510ff.<br />

28 F. & Y. Luchaire, Le droit de la décentralisation, p. 18.<br />

29 Òàì æå.

22 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÔËßÉÍÅÐ, Ëèäèÿ Ð. ÁÀÑÒÀ ÔËßÉÍÅÐ<br />

23<br />

Ñòåïåíü öåíòðàëèçàöèè èëè äåöåíòðàëèçàöèè äàííîãî óíèòàðíîãî ãîñóäàðñòâà<br />

çàâèñèò îò äâóõ êëþ÷åâûõ ýëåìåíòîâ: îò ðàñïðåäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé<br />

ìåæäó öåíòðàëüíûìè è ìåñòíûìè óðîâíÿìè ïðàâèòåëüñòâà, à òàêæå<br />

îò ðàçäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé (ðàçäåëåíèå âåòâåé âëàñòè) ìåæäó ðàçíûìè<br />

öåíòðàëüíûìè îðãàíàìè âëàñòè. Êðîìå òîãî, î÷åâèäíî, ÷òî öåíòðàëèçàöèÿ<br />

ïðîèñõîäèò ãîðàçäî áûñòðåå, åñëè öåíòðàëüíàÿ âëàñòü ðåøàåò ôèíàíñîâûå<br />

âîïðîñû è òî, êàêèì îáðàçîì îíè äîëæíû áûòü ðàñïðåäåëåíû ìåæäó<br />

öåíòðàëüíûìè è ìåñòíûìè ïðàâèòåëüñòâåííûìè ñòðóêòóðàìè.<br />

Äàííîå ãîñóäàðñòâî áóäåò òàêæå ãîðàçäî áîëåå öåíòðàëèçîâàííûì,<br />

åñëè íàèáîëåå âàæíûå öåíòðàëüíûå ïîëíîìî÷èÿ çàêðåïëåíû çà ïðàâèòåëüñòâîì<br />

èëè ãëàâîé ãîñóäàðñòâà, à íå çàêîíîäàòåëüíûì îðãàíîì, òåì<br />

áîëåå, åñëè åãî ðåøåíèÿ äîëæíû ïðîéòè ÷åðåç âñåíàðîäíûé ðåôåðåíäóì;<br />

èëè åñëè çàêîíîäàòåëüíûé îðãàí òàêæå âêëþ÷àåò ïðåäñòàâèòåëåé<br />

ìåñòíûõ îðãàíîâ âëàñòè, à íå òîëüêî ïðåäñòàâèòåëåé, èçáðàííûõ îáùåíàðîäíûì<br />

ãîëîñîâàíèåì â ïðåäåëàõ âñåãî ãîñóäàðñòâà.<br />

Äåöåíòðàëèçàöèÿ òàêæå â çíà÷èòåëüíîé ñòåïåíè îïðåäåëÿåòñÿ ñóùåñòâóþùåé<br />

ïðàâîâîé òðàäèöèåé. Ñèñòåìà îáùåãî ïðàâà, â îòëè÷èå îò êîíòèíåíòàëüíî-åâðîïåéñêîãî<br />

ïðàâà, íå îïèðàåòñÿ íà èåðàðõèþ íîðì. Ýòèì, êðîìå<br />

ïðî÷åãî, îáúÿñíÿåòñÿ òî, ïî÷åìó àíãëèéñêàÿ ñèñòåìà äîïóñêàåò ãîðàçäî áîëåå<br />

ïîëíóþ äåöåíòðàëèçàöèþ, ÷åì, íàïðèìåð, ôðàíöóçñêàÿ. Ìåñòíûå îðãàíû<br />

óïðàâëåíèÿ â Àíãëèè – ýòî íå ïðîñòî ëîêàëèçîâàííûå îðãàíû Ñîåäèíåííîãî<br />

Êîðîëåâñòâà, íî îíè «â ïðèíöèïå, ñîçäàâàëèñü êàê îòâåòñòâåííûå<br />

îðãàíû, ïðàâîìî÷íûå èñïîëíÿòü ñâîè ñîáñòâåííûå ôóíêöèè â ðàìêàõ ñîáñòâåííîãî<br />

ïðàâà» 30 , ÷òî ñîâåðøåííî íåìûñëèìî äëÿ öåíòðàëèçîâàííîãî<br />

ãîñóäàðñòâà, òàêîãî êàê Ôðàíöèÿ 31 . Òîò ïðîñòîé ôàêò, ÷òî â Âåëèêîáðèòàíèè<br />

âûïîëíåíèå ìíîãèõ öåíòðàëüíûõ çàêîíîäàòåëüíûõ àêòîâ çàêðåïëåíî<br />

çà ìåñòíûìè îðãàíàìè, îêàçûâàåò ãîðàçäî áîëåå ñèëüíîå äåöåíòðàëèçóþùåå<br />

âîçäåéñòâèå, ÷åì âî Ôðàíöèè. Äîëæíîñòíûå ëèöà, ïðèâîäÿùèå â èñïîëíåíèå<br />

çàêîíû, îòâå÷àþò ïåðåä ìåñòíûìè âëàñòÿìè, â òî âðåìÿ êàê âî<br />

Ôðàíöèè ïðåôåêò è åãî øòàò íàõîäÿòñÿ ïîä íåïîñðåäñòâåííûì äèñöèïëèíàðíûì<br />

êîíòðîëåì öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà.<br />

Òåì íå ìåíåå, â àíãëèéñêîé ñèñòåìå öåíòðàëüíûå âëàñòè ìîãóò óïðàâëÿòü<br />

ìåñòíûìè âëàñòÿìè ïîñðåäñòâîì ñóáâåíöèé 32 . Êðîìå òîãî, îíè<br />

ìîãóò ïîòðåáîâàòü èñïîëíåíèÿ çàêîíîâ ïî ðåøåíèþ ñóäà 33 . Íî îíè íå<br />

îáëàäàþò ïðÿìîé äèñöèïëèíàðíîé âëàñòüþ, ñâÿçàííîé ñ àäìèíèñòðàòèâíûìè<br />

ðåøåíèÿìè, òàê êàê ýòè ïîñëåäíèå íå ìîãóò áûòü âûïîëíåííûìè<br />

áåç ïðèíÿòèÿ ñóäåáíîãî ðåøåíèÿ. Òî åñòü, àâòîíîìèÿ ìåñòíûõ<br />

30 J. W. Bridge, The English System of Local Government, in: Federalism and<br />

Decentralization, Fribourg, 1987, p. 428.<br />

31 H. M. Coombs, J. R. Edwards, Accountability of Local Authorities in England and<br />

Wales 1831-1935, 2 Vol., New York, 1990.<br />

32 Ïðåäîñòàâëåíèå ñóáñèäèé.<br />

33 H. W. R. Wade, Administrative Law, 6 th ed. Oxford, 1988, p. 649 (Mandamus).<br />

âëàñòåé â ñóäåáíîì ïîðÿäêå çàùèùåíà ÷åðåç äîêòðèíó ultra vires – ñóä<br />

ïîääåðæèâàåò äåéñòâèÿ ìåñòíûõ îðãàíîâ âëàñòè, åñëè îíè ëåæàò â ïðåäåëàõ<br />

èõ ïîëíîìî÷èé. Ñ äðóãîé ñòîðîíû, õîòÿ ìåñòíûå îðãàíû âëàñòè<br />

çäåñü íåñóò, ïðåæäå âñåãî, èñïîëíèòåëüíûå ôóíêöèè, îíè îáëàäàþò íåêîòîðûìè<br />

çàêîíîäàòåëüíûìè ïîëíîìî÷èÿìè ïî ïðèíÿòèþ âòîðè÷íûõ<br />

çàêîíîâ, êîòîðûå øèðîêî èçâåñòíû êàê ïîäçàêîííûå àêòû 34 .<br />

Âî èñïîëíåíèå ñâîåãî þðèäè÷åñêè íåîãðàíè÷åííîãî âåðõîâåíñòâà,<br />

Ïàðëàìåíò Âåëèêîáðèòàíèè èìååò íåîãðàíè÷åííûå çàêîíîäàòåëüíûå<br />

ïîëíîìî÷èÿ, è ñîîòâåòñòâåííî ìîæåò ìåíÿòü ñèñòåìó ìåñòíîãî óïðàâëåíèÿ.<br />

Ôàêòè÷åñêè Ïàðëàìåíò äî îïðåäåëåííîé ñòåïåíè èñïîëüçîâàë<br />

ýòó âîçìîæíîñòü, ïðèíÿâ ïîñòàíîâëåíèÿ î ìåñòíîì óïðàâëåíèè, êîòîðûå<br />

âåäóò ê íåêîòîðîé çàêîíîäàòåëüíîé öåíòðàëèçàöèè. Îäíàêî, ó÷èòûâàÿ<br />

òî, ÷òî ìåñòíûå âëàñòè â Àíãëèè âñåãäà îñóùåñòâëÿëè âàæíûå ôóíêöèè<br />

è îáëàäàëè ãîðàçäî áîëüøåé àâòîíîìèåé, ÷åì ìåñòíûå âëàñòè â<br />

äðóãèõ åâðîïåéñêèõ ñòðàíàõ, ýòîò ïðîöåññ öåíòðàëèçàöèè ñóùåñòâåííî<br />

íå ïîâëèÿë íà ñèñòåìó ðàçâèòîé ìåñòíîé àâòîíîìèè. Ñ äðóãîé ñòîðîíû,<br />

ìåñòíûå îðãàíû óïðàâëåíèÿ â Àíãëèè òàêæå íå èìåþò îðãàíè÷åñêîãî<br />

êîíñòèòóöèîííîãî ñòàòóñà.  öåëîì, â îòëè÷èå îò ãîñóäàðñòâ-÷ëåíîâ<br />

ôåäåðàöèè, ìåñòíûå âëàñòè âñåãäà ñóùåñòâóþò ïî âîëå öåíòðàëüíîé<br />

âëàñòè, è ðàñïîëàãàþò òîëüêî òåìè ïîëíîìî÷èÿìè, êîòîðûå äåëåãèðîâàíû<br />

èì öåíòðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì.<br />

Îäíàêî, ðåàëüíîå äåéñòâèå ðàññìàòðèâàåìîé ñèñòåìû äåöåíòðàëèçàöèè<br />

çàâèñèò íå òîëüêî îò ïðàâîâîé ñòðóêòóðû, êîòîðóþ ìû àíàëèçèðîâàëè.<br />

Íåäîñòàòî÷íî ïðèïèñàòü ïîëíîìî÷èÿ êàêîìó-ëèáî ïðàâèòåëüñòâåííîìó<br />

îðãàíó, ÷òîáû íàäåëèòü åãî ðåàëüíîé âëàñòüþ. Çäåñü òàêæå äîëæíû<br />

ïðèñóòñòâîâàòü äâà ôàêòîðà: âî-ïåðâûõ, ðàññìàòðèâàåìûé îðãàí óïðàâëåíèÿ<br />

äîëæåí èìåòü ïîëíîìî÷èÿ ïî ïðèíÿòèþ ðåøåíèé. Íàïðèìåð, ÷òîáû<br />

ðåãóëèðîâàòü ïðîáëåìû çäðàâîîõðàíåíèÿ, îðãàí óïðàâëåíèÿ äîëæåí<br />

èìåòü çàêîíîäàòåëüíûå ïîëíîìî÷èÿ â ýòîé îáëàñòè. Îí òàêæå äîëæåí ðåøèòü,<br />

íàïðèìåð, ñëåäóåò ëè ñ÷èòàòü áîëüíûì ñåðîïîçèòèâíîãî ÷åëîâåêà.<br />

Íî ýòîãî íåäîñòàòî÷íî. Ýòîò îðãàí óïðàâëåíèÿ äîëæåí, âî-âòîðûõ, ðàñïîëàãàòü<br />

íåîáõîäèìûìè ñðåäñòâàìè äëÿ âûïîëíåíèÿ ñâîèõ çàäà÷: áîëüíèöàìè,<br />

ìåäèöèíñêèì ïåðñîíàëîì, ñîîòâåòñòâóþùåé ñèñòåìîé ñîöèàëüíîãî<br />

îáåñïå÷åíèÿ è ò.ä. Ïîýòîìó ìû äîëæíû ïðîâîäèòü ðàçëè÷èå ìåæäó<br />

ïðèíèìàþùåé ðåøåíèÿ âëàñòüþ, ñ îäíîé ñòîðîíû; è ñðåäñòâàìè, êîòîðûìè<br />

ðàñïîëàãàåò öåíòðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî äëÿ òîãî, ÷òîáû âûïîëíÿòü<br />

èëè îáÿçàòü èíûå îðãàíû óïðàâëåíèÿ âûïîëíÿòü åãî ðåøåíèÿ, ñ äðóãîé.<br />

Ñîîòâåòñòâåííî, ìû ñîáèðàåìñÿ ïðîàíàëèçèðîâàòü, êàêèìè ïîëíîìî÷èÿìè<br />

îáëàäàåò öåíòðàëüíîå/íàöèîíàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî, è êàêèå<br />

îðãàíû âëàñòè ïðåäñòàâëÿþò öåíòðàëüíîå/íàöèîíàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî.<br />

34 Òàì æå, ñ. 131.

24 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÔËßÉÍÅÐ, Ëèäèÿ Ð. ÁÀÑÒÀ ÔËßÉÍÅÐ<br />

25<br />

2.2. Ïðèíèìàþùàÿ ðåøåíèÿ âëàñòü è îðãàíû óïðàâëåíèÿ<br />

2.2.1. Ó÷ðåäèòåëüíàÿ âëàñòü/pouvoir constituant<br />

è ïðåäñòàâèòåëüíûé ó÷ðåäèòåëüíûé îðãàí<br />

Ó÷ðåäèòåëüíàÿ âëàñòü/pouvoir constituant çàêëþ÷àåòñÿ â ïðàâå óñòàíàâëèâàòü/ó÷ðåæäàòü<br />

ãîñóäàðñòâåííûå îðãàíû, îïðåäåëÿòü èõ ñòðóêòóðó<br />

è èõ îòíîøåíèÿ ñ îòäåëüíûìè ãðàæäàíàìè, è îáåñïå÷èâàòü ïðîöåäóðó<br />

ïåðåñìîòðà êîíñòèòóöèè. Ýòà âëàñòü ïî ó÷ðåæäåíèþ èëè<br />

ïåðåó÷ðåæäåíèþ ãîñóäàðñòâà ïðèíàäëåæèò ëèáî ñïåöèàëüíî îðãàíèçîâàííîìó<br />

ïðåäñòàâèòåëüíîìó îðãàíó (ó÷ðåäèòåëüíîìó ñîáðàíèþ) èëè<br />

Ïàðëàìåíòó, òàêæå íàäåëåííîìó çàêîíîäàòåëüíûìè ïîëíîìî÷èÿìè.<br />

Íà÷èíàÿ ñ ïåðâûõ ïèñüìåííûõ êîíñòèòóöèé (Øòàòà Âèðäæèíèÿ, 1776<br />

ã. 35 , Ñîåäèíåííûõ Øòàòîâ, 1787 ã., Ïîëüøè, ìàé 1791 ã., Ôðàíöèè, ñåíòÿáðü<br />

1791 ã., Øâåöèè, 1809 ã., Áåëüãèè, 1831 ã.), â ýòèõ äîêóìåíòàõ âûðàæàåòñÿ<br />

ïðàâî íà ñàìîîïðåäåëåíèå íàðîäîâ, ïðåäñòàâëåííûõ â ñîîòâåòñòâóþùèõ<br />

ïàðëàìåíòàõ, à òàêæå èäåÿ îáùåñòâåííîãî äîãîâîðà,<br />

îñíîâíîé êîíöåïöèåé êîòîðîãî ÿâëÿåòñÿ îãðàíè÷åíèå è êîíòðîëü ïîëèòè÷åñêîé<br />

âëàñòè ïîñðåäñòâîì íåêèõ âûñøèõ, ôóíäàìåíòàëüíûõ ïðèíöèïîâ,<br />

âîïëîùåííûõ â êîíñòèòóöèè 36 .<br />

Èìåííî ó÷ðåäèòåëüíàÿ âëàñòü ðåøàåò, äîëæíû ëè ïðàâèòåëüñòâåííûå<br />

óðîâíè â ãîñóäàðñòâå ðàñïîëàãàòü òîëüêî äåëåãèðîâàííûìè ïîëíîìî÷èÿìè<br />

(äåöåíòðàëèçîâàííûå åäèíèöû â óíèòàðíîì ãîñóäàðñòâå) èëè òàêæå<br />

ïåðâè÷íûìè ïîëíîìî÷èÿìè (ãîñóäàðñòâà-÷ëåíû ôåäåðàöèè). Ó÷ðåäèòåëüíàÿ<br />

âëàñòü âñåãäà äîëæíà áûòü öåíòðàëèçîâàííîé (èíà÷å ìîæíî ãîâîðèòü<br />

î êîíôåäåðàöèè), áîëåå òîãî, â óíèòàðíûõ äåöåíòðàëèçîâàííûõ ãîñóäàðñòâàõ<br />

îíà âñåãäà èñêëþ÷àåò ïðÿìîå ó÷àñòèå äåöåíòðàëèçîâàííûõ åäèíèö.<br />

Îäíàêî ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî â äåöåíòðàëèçîâàííûõ ãîñóäàðñòâàõ âòîðàÿ<br />

ïàëàòà Ïàðëàìåíòà ìîæåò ñîñòîÿòü èç ïðåäñòàâèòåëåé äåöåíòðàëèçîâàííûõ<br />

åäèíèö. Íàïðèìåð, ó÷ðåäèòåëüíàÿ âëàñòü ôðàíöóçñêîãî Ïàðëàìåíòà<br />

ðàçäåëåíà ìåæäó Íàöèîíàëüíûì Ñîáðàíèåì è Ñåíàòîì, ïðè÷åì Ñåíàò<br />

ñîñòîèò èç äåöåíòðàëèçîâàííûõ åäèíèö 37 . Ñåíàòîðû èçáèðàþòñÿ íåïðÿìûì<br />

ãîëîñîâàíèåì: îíè èçáèðàþòñÿ èçáðàííûìè, ò.å. äåïóòàòàìè, ãåíåðàëüíûìè<br />

ñîâåòíèêàìè, ðåãèîíàëüíûìè ñîâåòíèêàìè è äåëåãàòàìè ìóíèöèïàëüíûõ<br />

ñîâåòîâ äåïàðòàìåíòîâ 38 .<br />

Êàê óæå áûëî ñêàçàíî, èìåííî Ïàðëàìåíò â áîëüøèíñòâå ñëó÷àåâ<br />

íàäåëåí ó÷ðåäèòåëüíîé âëàñòüþ, îñîáåííî â ñëó÷àå ñèñòåìàòè÷åñêîãî<br />

35 A. Kelly, W. A. Harbison, H. Belz, The American Constitution, Its Origins and<br />

Development, 6th ed., New York, 1983.<br />

36 L. R. Basta-Posavec, Constitution as an Act of Positivation of the legitimacy Principle,<br />

in: Rechtstheorie, Band 17, 1986, pp. 114ff.<br />

37 e J. Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, 10 éd., Paris, 1989. pp.<br />

590ff.<br />

38 Òàì æå, ñ. 736.<br />

ïåðåñìîòðà êîíñòèòóöèè. Ýòî ñëåäñòâèå äåìîêðàòè÷åñêîãî õàðàêòåðà<br />

ýòîãî îðãàíà – èìåííî ÷åðåç Ïàðëàìåíò ïîëèòè÷åñêîå âîëåèçúÿâëåíèå<br />

íàðîäà ïîëó÷èëî ïðåäñòàâëåíèå è êîíñòèòóöèîííîå âûðàæåíèå â ïðîäîëæàþùåìñÿ<br />

ïðîöåññå ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé.<br />

 óíèòàðíîì ãîñóäàðñòâå íàöèîíàëüíûé ïðåäñòàâèòåëüíûé îðãàí –<br />

åäèíñòâåííûé îðãàí, îòðàæàþùèé íàðîäíîå âîëåèçúÿâëåíèå. Íåñìîòðÿ<br />

íà òî, ÷òî ÷ëåíû Ïàðëàìåíòà íèêîãäà íå èçáèðàþòñÿ âñåìè ãðàæäàíàìè,<br />

ñàìûì âàæíûì îñòàåòñÿ âîïðîñ î òîì, êàêàÿ èçáèðàòåëüíàÿ ñèñòåìà ëó÷øå<br />

âñåãî îáåñïå÷èâàåò ïðåäñòàâëåíèå íàðîäà â Ïàðëàìåíòå. Âîîáùå ãîâîðÿ,<br />

åñòü äâå èçáèðàòåëüíûõ ñèñòåìû: ìàæîðèòàðíàÿ è ïðîïîðöèîíàëüíàÿ.<br />

Âåëèêîáðèòàíèÿ îñòàåòñÿ ôàêòè÷åñêè åäèíñòâåííîé åâðîïåéñêîé<br />

ñòðàíîé, ãäå ïðîäîëæàåò äåéñòâîâàòü ìàæîðèòàðíàÿ ñèñòåìà, îñíîâàííàÿ<br />

íà èçáèðàòåëüíûõ îêðóãàõ (ðàéîíàõ), â êîòîðûõ âûáèðàåòñÿ òîëüêî îäèí<br />

ïðåäñòàâèòåëü. Â áîëüøèíñòâå äðóãèõ åâðîïåéñêèõ ñòðàí ïðèìåíÿþòñÿ<br />

ðàçëè÷íûå òèïû ïðîïîðöèîíàëüíîé ñèñòåìû, èëè êîìáèíàöèÿ ýòèõ äâóõ<br />

ñèñòåì (êàê, íàïðèìåð, â Ôåäåðàòèâíîé Ðåñïóáëèêå Ãåðìàíèè). Èçáèðàòåëüíûå<br />

îêðóãà áîëüøå ïî ðàçìåðó è ÷àñòî ñîâïàäàþò ñ àäìèíèñòðàòèâíûìè<br />

òåððèòîðèàëüíûìè åäèíèöàìè èëè ðåãèîíàìè äàííîãî ãîñóäàðñòâà.<br />

 áîëüøèíñòâå ñëó÷àåâ, ïðîïîðöèîíàëüíàÿ ñèñòåìà îáåñïå÷èâàåò áîëüøåå<br />

ñîîòâåòñòâèå ìåæäó ðàñïðåäåëåíèåì ìåñò â Ïàðëàìåíòå è ðàñïðåäåëåíèåì<br />

ãîëîñîâ èçáèðàòåëåé.<br />

Èçáèðàòåëüíàÿ ñèñòåìà êàê òàêîâàÿ ìîæåò âëèÿòü íà ñòåïåíü öåíòðàëèçàöèè<br />

èëè äåöåíòðàëèçàöèè â äàííîì ãîñóäàðñòâå. Ôàêòè÷åñêè, åñëè<br />

èçáèðàòåëüíûå îêðóãà ñîîòâåòñòâóþò òåððèòîðèÿì äåöåíòðàëèçîâàííûõ<br />

åäèíèö, è åñëè ïàðòèè, äåéñòâóþùèå â ýòèõ èçáèðàòåëüíûõ îêðóãàõ, ìîãóò<br />

ñàìîñòîÿòåëüíî âûñòàâëÿòü êàíäèäàòóðû äëÿ ó÷àñòèÿ â âûáîðàõ, ðåçóëüòàòû<br />

âûáîðîâ áóäóò îòëè÷àòüñÿ îò ðåçóëüòàòîâ, ïîëó÷åííûõ â ñëó÷àå,<br />

åñëè èçáèðàòåëüíûå îêðóãà íå ñîâïàäàþò ñ òåððèòîðèÿìè äåöåíòðàëèçîâàííûõ<br />

åäèíèö, è åñëè – êàê ýòî èìååò ìåñòî, íàïðèìåð, â ïðîïîðöèîíàëüíîé<br />

ñèñòåìå Ôåäåðàòèâíîé Ðåñïóáëèêè Ãåðìàíèè – ïàðòèè íà öåíòðàëüíîì<br />

óðîâíå âûáèðàþò êàíäèäàòóðû äëÿ âêëþ÷åíèÿ â ñïèñêè çåìåëü.<br />

Ñ äðóãîé ñòîðîíû, íå òîëüêî èçáèðàòåëüíàÿ ñèñòåìà, íî è ñèñòåìà<br />

âëàñòè ñóùåñòâåííî âëèÿåò íà ïðåäñòàâëåíèå ìåñòíûõ èíòåðåñîâ â íàöèîíàëüíîì<br />

Ïàðëàìåíòå. Â ñèñòåìå ïàðëàìåíòñêîãî ïðàâëåíèÿ Âåñòìèíñòåðñêîãî<br />

òèïà, çàâèñÿùåãî îò ïàðëàìåíòñêîãî áîëüøèíñòâà, ïðàâèòåëüñòâî<br />

äîëæíî îáåñïå÷èòü öåíòðàëèçîâàííóþ äèñöèïëèíó â ñâîåé<br />

ïàðëàìåíòñêîé ãðóïïå è â ñâîåé ïàðòèè, ïðè êîòîðîé íåâîçìîæåí íèêàêîé<br />

ïëþðàëèçì ìíåíèé èëè ãîëîñîâàíèé íà îñíîâå ðàçíîîáðàçíûõ ìåñòíûõ<br />

èíòåðåñîâ.<br />

Êàê óæå áûëî îòìå÷åíî, ìíîãèå öåíòðàëèçîâàííûå ãîñóäàðñòâà èìåþò<br />

äâóõïàëàòíûé Ïàðëàìåíò: Âåëèêîáðèòàíèÿ, Íèäåðëàíäû, Ôðàíöèÿ,<br />

Èðëàíäèÿ, Èñïàíèÿ, Èòàëèÿ. Âñå îíè èìåþò âòîðóþ ïàëàòó, óñòðîåííóþ<br />

ïî òèïó Ñåíàòà, êîòîðàÿ âûïîëíÿåò ôóíêöèþ ïðîòèâîâåñà è êîíò-

26 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÔËßÉÍÅÐ, Ëèäèÿ Ð. ÁÀÑÒÀ ÔËßÉÍÅÐ<br />

27<br />

ðîëÿ ïî îòíîøåíèþ ê ïåðâîé ïàëàòå. Ìîæåò ñëó÷èòüñÿ òàê, ÷òî â ïàëàòå<br />

ýòîãî òèïà íå òîëüêî áóäóò äîìèíèðîâàòü èíòåðåñû ïàðòèè, íî áóäóò<br />

òàêæå ïðîäâèãàòüñÿ è ìåñòíûå èíòåðåñû. Èìåííî â ýòîì ñëó÷àå èçáèðàòåëüíàÿ<br />

ñèñòåìà ñòàíîâèòñÿ âàæíîé, òàê êàê ñ åå ïîìîùüþ ìîæíî óìåíüøèòü<br />

âëèÿíèå ïàðòèé âî âòîðîé ïàëàòå 39 .<br />

2.2.2. Çàêîíîäàòåëüíàÿ âëàñòü è ïàðëàìåíò<br />

Çàêîíîäàòåëüíûå ïîëíîìî÷èÿ, íåñîìíåííî, èãðàþò ñàìóþ âàæíóþ ðîëü<br />

â óïðàâëåíèè äàííûì òåððèòîðèàëüíûì îáðàçîâàíèåì. Â óíèòàðíîì ãîñóäàðñòâå<br />

ýòè ïîëíîìî÷èÿ îñóùåñòâëÿþòñÿ òîëüêî öåíòðàëüíûìè îðãàíàìè<br />

âëàñòè. Â Âåëèêîáðèòàíèè, íàïðèìåð, ìåñòíûå âëàñòè (îêðóãà) ìîãóò<br />

äåéñòâîâàòü òîëüêî â ïðåäåëàõ óïîëíîìî÷èâàþùåãî íàöèîíàëüíîãî<br />

çàêîíîäàòåëüñòâà, êîòîðîå äåéñòâóåò â òå÷åíèå îïðåäåëåííîãî ïåðèîäà<br />

âðåìåíè 40 . Òà æå ñèòóàöèÿ âî Ôðàíöèè. «Äåöåíòðàëèçàöèÿ íå åñòü ôåäåðàëèçì.<br />

Åñëè ïðè ýòîì ñîçäàþòñÿ íåãîñóäàðñòâåííûå îáùåñòâåííûå<br />

îðãàíû, îíè íîñÿò ÷èñòî àäìèíèñòðàòèâíûé õàðàêòåð è íå íàäåëåíû<br />

íèêàêîé çàêîíîäàòåëüíîé èëè ñóäåáíîé âëàñòüþ» 41 .<br />

Ó÷èòûâàÿ, ÷òî ôðàíöóçñêàÿ Êîíñòèòóöèÿ ïðåäîñòàâëÿåò è Ãëàâå ãîñóäàðñòâà<br />

(Ïðåçèäåíòó) è ïðàâèòåëüñòâó âàæíûå çàêîíîäàòåëüíûå ïîëíîìî÷èÿ,<br />

öåíòðàëèçóþùåå âîçäåéñòâèå ïðîÿâëÿåòñÿ åùå ñèëüíåå... 42<br />

Íàïðîòèâ, â Âåëèêîáðèòàíèè âûñøèì çàêîíîäàòåëüíûì îðãàíîì ÿâëÿåòñÿ<br />

Ïàðëàìåíò, êîòîðûé ìîæåò äåëåãèðîâàòü ÷àñòü ñâîèõ çàêîíîäàòåëüíûõ<br />

ïîëíîìî÷èé ïðàâèòåëüñòâó (äåëåãèðîâàííîå çàêîíîäàòåëüñòâî). Íî<br />

ïîñêîëüêó ñîãëàñíî ñèñòåìå îáùåãî ïðàâà, áîëüøàÿ ÷àñòü çàêîíîäàòåëüñòâà<br />

ñîçäàåòñÿ ÷åðåç ñóäåáíûå ïðåöåäåíòû, ñòàòóòíîå ïðàâî íå îêàçûâàåò<br />

òàêîãî öåíòðàëèçóþùåãî âîçäåéñòâèÿ êàê â ñòðàíàõ ñ êîíòèíåíòàëüíûìè<br />

ïðàâîâûìè ñèñòåìàìè.<br />

2.2.2.1. Çàêîíîäàòåëüíàÿ âëàñòü<br />

Òðàäèöèîííî, çàêîíîäàòåëüíûå ïîëíîìî÷èÿ ïåðåäàâàëèñü íå òîëüêî<br />

Ïàðëàìåíòó; èìè òàêæå íàäåëÿëèñü Ãëàâà ãîñóäàðñòâà (çàêîíîäàòåëüíîå<br />

âåòî), ïðàâèòåëüñòâî (çàêîíîäàòåëüíàÿ èíèöèàòèâà) èëè íàðîä (çàêîíîäàòåëüíûé<br />

ðåôåðåíäóì). Íî îñíîâíîé çàêîíîäàòåëüíûé ïðîöåññ ïðîèñõîäèò<br />

â Ïàðëàìåíòå. Òîëüêî â ïðåäåëàõ ýòîãî îðãàíà îáñóæäàþòñÿ äîñòîèíñòâà<br />

è íåäîñòàòêè ïðåäëîæåííîãî çàêîíîïðîåêòà. Ýòîò îðãàí<br />

îáÿçàòåëåí äëÿ îáåñïå÷åíèÿ çàêîííîñòè äàííîãî ñòàòóòà.<br />

39 K. C. Wheare, Legislatures, Oxford, 1968, pp. 132ff.<br />

40 J.W. Bridge, The English System of Local Government, in: Federalism and<br />

Decentralization, Fribourg, 1987, pp. 427ff; H. W. R. Wade, Administrative Law, pp. 131ff.<br />

41 th G. Vedel, P. Devolve, Droit administratif, 11 ed., vol. 2, Paris, 1990, p. 388.<br />

42 th C. Leclercq, Droit constitutionnel et institutions politiques, 7 ed., Paris, 1990, pp.<br />

578ff.<br />

2.2.2.2. Áþäæåòíàÿ âëàñòü<br />

Áþäæåòíûå ïîëíîìî÷èÿ – îäíè èç ñàìûõ ñòàðûõ è íàèáîëåå âàæíûõ<br />

ïîëíîìî÷èé Ïàðëàìåíòà.  óíèòàðíîì ãîñóäàðñòâå èìåííî ÷åðåç ïðèíÿòèå<br />

áþäæåòà Ïàðëàìåíò îïðåäåëÿåò, êàêèå ñðåäñòâà áóäóò ïðåäîñòàâëåíû â ðàñïîðÿæåíèå<br />

äåöåíòðàëèçîâàííûõ åäèíèö. Ýòî èìååò îãðîìíîå çíà÷åíèå, òàê<br />

êàê ñàìè äåöåíòðàëèçîâàííûå åäèíèöû èìåþò î÷åíü îãðàíè÷åííûå ôèíàíñîâûå<br />

ðåñóðñû 43 . Íàöèîíàëüíûé Ïàðëàìåíò òàêæå óñòàíàâëèâàåò äîõîäû<br />

öåíòðàëüíîãî ãîñóäàðñòâà. Îí ïðèíèìàåò ðåøåíèå î íàëîãàõ. Îí òàêæå<br />

ìîæåò óñòàíàâëèâàòü íàëîãè, êîòîðûå ìîãóò âçèìàòü ìåñòíûå âëàñòè.<br />

×åðåç áþäæåòíóþ âëàñòü Ïàðëàìåíò ìîæåò âûáèðàòü ñïîñîá ðàñïðåäåëåíèÿ<br />

ôèíàíñîâûõ ñðåäñòâ öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà è îïðåäåëÿòü,<br />

êàêàÿ èõ ÷àñòü îòäàåòñÿ ìåñòíûì âëàñòÿì. Êðîìå òîãî, îí íåïîñðåäñòâåííî<br />

èëè êîñâåííî (÷åðåç ïðàâèòåëüñòâî) êîíòðîëèðóåò ðåøåíèÿ áþäæåòíûõ<br />

âîïðîñîâ ìåñòíûìè âëàñòÿìè.<br />

2.2.2.3. Îòíîøåíèÿ ìåæäó Ïàðëàìåíòîì è ïðàâèòåëüñòâîì<br />

Ïðè ïàðëàìåíòñêîì ïðàâëåíèè Ïàðëàìåíò íåïîñðåäñòâåííî óïðàâëÿåò<br />

ïðàâèòåëüñòâîì ÷åðåç áîëüøèíñòâî, çà èñêëþ÷åíèåì òåõ ñëó÷àåâ, êîãäà<br />

ñàìî ïðàâèòåëüñòâî ôàêòè÷åñêè óïðàâëÿåò Ïàðëàìåíòîì ÷åðåç åãî ôðàêöèè<br />

èëè ÷ëåíîâ ïàðòèè áîëüøèíñòâà. Íàëè÷èå ïàðòèè è â ïðàâèòåëüñòâå,<br />

è â ïàðëàìåíòñêîì áîëüøèíñòâå îêàçûâàåò î÷åíü ñèëüíîå öåíòðàëèçóþùåå<br />

âîçäåéñòâèå. Ýòî èìååò ìåñòî â Ôåäåðàòèâíîé Ðåñïóáëèêå Ãåðìàíèè.<br />

Âëèÿíèå ïàðòèè, íàõîäÿùåéñÿ ó âëàñòè, íà ïðàâèòåëüñòâà çåìåëü è êîíòðîëü<br />

çà íèìè îêàçûâàåòñÿ íàìíîãî ñèëüíåå, ÷åì â ÑØÀ èëè Øâåéöàðèè,<br />

ãäå ïðàâèòåëüñòâî íå çàâèñèò îò ïàðëàìåíòñêîãî áîëüøèíñòâà.<br />

2.2.3. Ãëàâà ãîñóäàðñòâà<br />

 ëþáîì íàöèîíàëüíîì ïðàâèòåëüñòâå ïåðâîñòåïåííóþ ðîëü èãðàåò<br />

ãëàâà ãîñóäàðñòâà. Â áîëüøèíñòâå ñòðàí ýòîò ïîñò ñèìâîëèçèðóåò ãîñóäàðñòâî,<br />

ýòîò èíñòèòóò îëèöåòâîðÿåò íàöèîíàëüíîå åäèíñòâî ñ èñòîðè-<br />

÷åñêîé, êóëüòóðíîé è þðèäè÷åñêîé òî÷êè çðåíèÿ.<br />

 Ñîåäèíåííûõ Øòàòàõ ïðåçèäåíò êàê îäíà èç ãëàâíûõ âåòâåé âëàñòè<br />

âõîäèò â ñèñòåìó ðàçäåëåíèÿ âëàñòè, êîòîðàÿ îñòàâëÿåò çà íèì òîëüêî èñïîëíèòåëüíûå<br />

ïîëíîìî÷èÿ. Îí íàäåëåí íå âûñøèìè, íî ïàðàëëåëüíûìè<br />

ïîëíîìî÷èÿìè ïî îòíîøåíèþ ê ïîëíîìî÷èÿì ãóáåðíàòîðîâ øòàòîâ. Ðàçäåëåíèå<br />

àäìèíèñòðàöèè íà öåíòðàëüíóþ àäìèíèñòðàöèþ è àäìèíèñòðàöèþ<br />

øòàòîâ äîïóñêàåò òàêîå óñòðîéñòâî, êîòîðîå íå íàðóøàåò àâòîíîìèè<br />

43 F. Layfield, Local Government Finance, London, 1976; L. Philip, L’autonomie financière<br />

des collectivités locales françaises, in: Federalism and Decentralization, Fribourg, 1987, pp.<br />

339ff; G. Belorgey, La France décentralisée. Les nouvelles collectivités locales: compétences,<br />

financement. Les commissaires de la République, Paris, 1984.

28 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÔËßÉÍÅÐ, Ëèäèÿ Ð. ÁÀÑÒÀ ÔËßÉÍÅÐ<br />

29<br />

øòàòîâ. Â Àâñòðàëèè ãóáåðíàòîðû øòàòîâ ïðåäñòàâëÿþò êîðîëåâñêóþ<br />

âëàñòü íà ñîîòâåòñòâóþùåé òåððèòîðèè, à ãåíåðàë-ãóáåðíàòîð ïðåäñòàâëÿåò<br />

êîðîëåâñêóþ âëàñòü ïî îòíîøåíèþ ê öåíòðàëüíîìó ïðàâèòåëüñòâó 44 .<br />

Ñîâñåì ïî-äðóãîìó îáñòîèò äåëî â óíèòàðíûõ ãîñóäàðñòâàõ, òàêèõ êàê<br />

Ôðàíöèÿ: «ß îòâå÷àþ çà áåçîïàñíîñòü ôðàíöóçîâ. ß îòâå÷àþ çà ñîõðàíåíèå<br />

Íàöèè, è ÿ îòâå÷àþ çà ñîõðàíåíèå âåëè÷èÿ Ôðàíöèè» 45 .<br />

Ñòàòüè 68 è 69 Êîíñòèòóöèè Áåëüãèè îñíîâàíû íà òîì, ÷òî Êîðîëü<br />

îëèöåòâîðÿåò åäèíñòâî íàöèè, à òàêæå ÿâëÿåòñÿ ãëàâíîêîìàíäóþùèì.<br />

 áîëüøèíñòâå ôåäåðàöèé àðìèÿ ÿâëÿåòñÿ îäíèì èç ãëàâíûõ öåíòðàëèçóþùèõ<br />

ôàêòîðîâ, êàê ýòî èìååò ìåñòî â Áåëüãèè.<br />

2.2.4. Èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü<br />

Ðåøåíèå î òîì, êàêèå ñðåäñòâà ïðåäîñòàâèòü â ðàñïîðÿæåíèå ìåñòíûõ<br />

îðãàíîâ âëàñòè, ïðèíèìàåòñÿ öåíòðàëüíîé èñïîëíèòåëüíîé âëàñòüþ.<br />

Ïðè ñèñòåìå äåöåíòðàëèçàöèè òàêèå ïîëíîìî÷èÿ äåëåãèðóþòñÿ<br />

ïðåäñòàâèòåëÿì öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà, äåéñòâóþùèõ â ïðåäåëàõ<br />

òåððèòîðèàëüíûõ îáðàçîâàíèé. Êîíòðîëü îñóùåñòâëÿåòñÿ ïîñðåäñòâîì<br />

ôèíàíñîâûõ è äèñöèïëèíàðíûõ ìåð. Öåíòðàëüíàÿ èñïîëíèòåëüíàÿ<br />

âëàñòü ìîæåò ëèáî îòìåíèòü ðåøåíèå î äåöåíòðàëèçàöèè, ëèáî – íàîáîðîò<br />

– ðàñøèðèòü êîìïåòåíöèþ ìåñòíûõ âëàñòåé.<br />

 ñèñòåìå îòâåòñòâåííîãî ïåðåä ïàðëàìåíòîì ïðàâèòåëüñòâà öåíòðàëèçàöèÿ<br />

ãîðàçäî ñèëüíåå, ïîòîìó ÷òî ðåøåíèÿ â îáëàñòè ïðàâèòåëüñòâåííîé<br />

ïîëèòèêè è äåöåíòðàëèçàöèè ïðèíèìàþòñÿ ïðåìüåð-ìèíèñòðîì<br />

è, â ñëó÷àå íåîáõîäèìîñòè, åäèíîëè÷íî.<br />

2.2.5. Ñóäåáíàÿ âëàñòü<br />

Áîëüøèíñòâî óíèòàðíûõ ãîñóäàðñòâ, à òàêæå íåêîòîðûå ôåäåðàòèâíûå,<br />

èìåþò áîëåå èëè ìåíåå öåíòðàëèçîâàííóþ ñóäåáíóþ ñèñòåìó. Â<br />

óíèòàðíîì ãîñóäàðñòâå ñóäüè ïåðâîãî, âòîðîãî èëè òðåòüåãî óðîâíÿ þðèñäèêöèè<br />

âûáèðàþòñÿ ìàãèñòðàòóðîé. Â Âåëèêîáðèòàíèè ñóäüè âûáèðàþòñÿ<br />

Ëîðäîì-Êàíöëåðîì 46 .  Èçðàèëå ñóäüè íàçíà÷àþòñÿ ñïåöèàëüíûì<br />

êîìèòåòîì, ñîñòîÿùèì èç ÷ëåíîâ Ïàðëàìåíòà, ÷ëåíîâ èñïîëíèòåëüíûõ<br />

îðãàíîâ è ìàãèñòðàòóðû 47 . Îäíàêî íóæíî îòìåòèòü, ÷òî â óíèòàðíîì<br />

ãîñóäàðñòâå íàèáîëåå âàæíûì ôàêòîðîì, ãàðàíòèðóþùèì, ÷òî ïðèíöèï<br />

âåðõîâåíñòâà ïðàâà íå áóäåò íàðóøåí, ÿâëÿåòñÿ íå äåöåíòðàëèçàöèÿ, à<br />

íåçàâèñèìîñòü ñóäåé.<br />

44 th P. Hanks, Australian Constitutional Law, 4 ed., Canberra, 1990, pp. 182ff.<br />

45 P. Mitterrand, 17 août 1982, cited in: C. Leclercq, Droit constitutionnel et institutions<br />

politiques, p. 597.<br />

46 H. Gibbs, The Selection of Judges, in: Festschrift für Wolfgang Zeidler, Berlin, 1987,<br />

pp. 148ff.<br />

47 Òàì æå, ñ. 151.<br />

3. ÏÐÈÇÍÀÊÈ ÔÅÄÅÐÀÒÈÂÍÎÃÎ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÀ<br />

3.1. Îáùàÿ õàðàêòåðèñòèêà: ñòàòóñ ÷ëåíîâ ôåäåðàöèè<br />

êàê îòëè÷èòåëüíûé êðèòåðèé<br />

Êàê óæå áûëî óêàçàíî, â þðèäè÷åñêîé èíòåðïðåòàöèè ôåäåðàëèçì<br />

ìîæåò îòîæäåñòâëÿòüñÿ ñ ôåäåðàòèâíûì ïðàâëåíèåì, ò.å. ñ ôåäåðàòèâíûì<br />

ãîñóäàðñòâîì êàê òèïîì ñëîæíîãî ïðàâèòåëüñòâåííîãî óñòðîéñòâà,<br />

ïðè êîòîðîì ðàâíîâåñèå ìåæäó âëàñòüþ öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà è<br />

âëàñòüþ ñóáúåêòîâ îáåñïå÷èâàåòñÿ êîíñòèòóöèîííî. Ýòî, áåçóñëîâíî,<br />

îáùåå ïîíÿòèå, è âðÿä ëè âîçìîæíî ðàñïðåäåëèòü ðàçëè÷íûå êîíêðåòíûå<br />

ãîñóäàðñòâà ïî ãðóïïàì ñîãëàñíî çàäàííîìó îïðåäåëåíèþ, ïîòîìó<br />

÷òî íå ñóùåñòâóåò òàêîãî êðèòåðèÿ, ñ ïîìîùüþ êîòîðîãî ìîæíî áûëî<br />

áû îïðåäåëèòü ñòåïåíü ïîëèòè÷åñêîãî áàëàíñà êàê «ôåäåðàëüíóþ» â<br />

êàæäîì ðàññìàòðèâàåìîì ñëó÷àå 48 .<br />

Ñ äðóãîé ñòîðîíû, íåâàæíî, íàñêîëüêî íåñóùåñòâåííûì äëÿ äàííîãî<br />

ãîñóäàðñòâà áûëî áû çàêëþ÷åíèå î òîì, ÷òî îíî íå ÿâëÿåòñÿ «äåéñòâèòåëüíî»<br />

ôåäåðàòèâíûì ãîñóäàðñòâîì 49 , íåêîòîðûå îòëè÷èòåëüíûå<br />

õàðàêòåðèñòèêè ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà ìîãóò áûòü âûðàáîòàíû â<br />

ðàìêàõ ïðåäëîæåííîé êîíöåïòóàëüíîé îñíîâû. Îíè, â ïåðâóþ î÷åðåäü,<br />

îòíîñÿòñÿ ê òåì ýëåìåíòàì â ïðèðîäå è ñòàòóñå ôåäåðàòèâíûõ åäèíèö,<br />

êîòîðûå ÿâëÿþòñÿ ñóùåñòâåííûìè äëÿ âçàèìíîãî óðàâíîâåøèâàíèÿ è<br />

êîíòðîëÿ ìåæäó ðàçëè÷íûìè óðîâíÿìè ïðàâèòåëüñòâà.<br />

3.2. Ñóâåðåíèòåò<br />

«ß íå çíàþ òî÷íîãî îïðåäåëåíèÿ ôåäåðàëèçìà. Ïî-ìîåìó, ýòî âçàèìîîòíîøåíèÿ<br />

ìåæäó ðàçíûìè ýëåìåíòàìè ïðàâèòåëüñòâà». Â ýòèõ ñëîâàõ<br />

áûâøåãî ïðåçèäåíòà Ñîåäèíåííûõ Øòàòîâ 50 ðåçþìèðóåòñÿ ñóùíîñòü<br />

ôåäåðàëüíîãî ïðèíöèïà, à òàêæå óêàçûâàåòñÿ íàïðàâëåíèå, â êîòîðîì<br />

íóæíî ñëåäîâàòü ïðè ðàññìîòðåíèè âîïðîñà ñóâåðåíèòåòà. Ñîòðóäíè÷åñòâî<br />

è ñîãëàñîâàííîñòü ìåæäó ðàçíûìè ïðàâèòåëüñòâåííûìè îáðàçîâàíèÿìè<br />

– ýòî îäèí èç ôóíäàìåíòàëüíûõ ýëåìåíòîâ ôåäåðàëèçìà. Ïî âûðàæåíèþ<br />

Ä.Ýëàçàðà, «ïàðòíåðñòâî – êëþ÷åâîé àñïåêò ôåäåðàëèçìà. Îíî<br />

ïîäðàçóìåâàåò ðàñïðåäåëåíèå ðåàëüíîé âëàñòè ìåæäó íåñêîëüêèìè öåíòðàìè,<br />

êîòîðûå äîëæíû äîãîâîðíûì ïóòåì âûðàáàòûâàòü ìåõàíèçìû<br />

âçàèìîäåéñòâèÿ äðóã ñ äðóãîì äëÿ äîñòèæåíèÿ îáùèõ öåëåé» 51 . Òàêàÿ<br />

ôåäåðàòèâíàÿ äåìîêðàòèÿ äåëàåò íåìûñëèìûì íåîãðàíè÷åííûé<br />

48 M. Bothe, Final Report, in: Federalism and Decentralization, Fribourg, 1987, p. 420.<br />

49 Òàì æå, ñ. 421.<br />

50 Ñì.: K. Hall, Federalism: a Nation of States, New York, 1987, Introduction.<br />

51 D. Elazar, American Federalism. A View from the States, 3 rd ed., New York, 1984, p. 2.

30 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÔËßÉÍÅÐ, Ëèäèÿ Ð. ÁÀÑÒÀ ÔËßÉÍÅÐ<br />

31<br />

ñóâåðåíèòåò, ïðèíàäëåæàùèé òîëüêî îäíîìó èç óðîâíåé ñëîæíîãî ïðàâèòåëüñòâà.<br />

Ôåäåðàòèâíîå ãîñóäàðñòâî è ôåäåðàòèâíûå åäèíèöû èìåþò<br />

ðàçíûå îñíîâàíèÿ ëåãèòèìíîñòè, ïðèíöèï íàðîäíîãî ñóâåðåíèòåòà, êîòîðûé<br />

çà ýòèì ñòîèò, îòíîñèòñÿ ê ðàçíûì «íàðîäàì» – íàðîäó ôåäåðàöèè<br />

è íàðîäó êàæäîé ôåäåðàòèâíîé åäèíèöû.<br />

Ïðè òàêîì îïðåäåëåíèè, ñóâåðåíèòåò â ëþáîì ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå<br />

äîëæåí áûòü ðàçäåëåí ìåæäó ðàçíûìè ïðàâèòåëüñòâåííûìè<br />

óðîâíÿìè, êàê óæå äîêàçàëè â «Çàïèñêàõ ôåäåðàëèñòà» Ìýäèñîí è Ãàìèëüòîí<br />

52 . Îí íå ìîæåò ñëóæèòü îñíîâîé ëåãèòèìíîñòè àáñîëþòíîé<br />

âëàñòè íè äëÿ îäíîãî èç äâóõ ïðàâèòåëüñòâåííûõ óðîâíåé.<br />

 ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå èìåþòñÿ ñëåäóþùèå ñîñòàâíûå ýëåìåíòû<br />

ñóâåðåíèòåòà:<br />

1. Ãîñóäàðñòâåííûé õàðàêòåð ôåäåðàòèâíûõ åäèíèö (ñàìîñòîÿòåëüíàÿ<br />

ó÷ðåäèòåëüíàÿ âëàñòü).<br />

2. Àâòîíîìèÿ è ôèíàíñîâûé ñóâåðåíèòåò.<br />

3. Äåöåíòðàëèçàöèÿ âëàñòè, ïðèíèìàþùåé ðåøåíèÿ.<br />

4. Ó÷àñòèå ôåäåðàòèâíûõ åäèíèö â óñòàíîâëåíèè (ñâîèõ) íîâûõ îáÿçàòåëüñòâ.<br />

5. Îòâåòñòâåííîñòü ÷ëåíîâ ôåäåðàöèè ïåðåä öåíòðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì.<br />

3.2.1. Ãîñóäàðñòâåííûé õàðàêòåð ôåäåðàòèâíûõ åäèíèö<br />

(ñàìîñòîÿòåëüíàÿ ó÷ðåäèòåëüíàÿ âëàñòü)<br />

Ó÷èòûâàÿ, ÷òî ñòàòóñ ôåäåðàòèâíûõ åäèíèö â ëþáîé ôåäåðàöèè çàêðåïëåí<br />

êîíñòèòóöèîííî, èìåííî ôåäåðàëüíàÿ êîíñòèòóöèÿ çàêëàäûâàåò þðèäè÷åñêóþ<br />

îñíîâó ôåäåðàòèâíîé ñòðóêòóðû ñëîæíîãî ãîñóäàðñòâà. Ñ äðóãîé<br />

ñòîðîíû, ôåäåðàòèâíûå åäèíèöû ñàìè ÿâëÿþòñÿ ãîñóäàðñòâåííûìè<br />

îáðàçîâàíèÿìè, ÷òî ïîäðàçóìåâàåò èõ èçíà÷àëüíîå ïðàâî íà ñàìîñòîÿòåëüíûå<br />

ó÷ðåäèòåëüíûå ðåøåíèÿ, ÷òî âûðàæàåòñÿ â ïðèíÿòûõ èìè ñàìèìè êîíñòèòóöèÿõ.<br />

Îáëàäàÿ ñîáñòâåííîé ó÷ðåäèòåëüíîé âëàñòüþ, ôåäåðàòèâíûå<br />

åäèíèöû îáóñòðàèâàþò ñåáÿ àâòîíîìíî. Ïðèíèìàÿ ñâîè ñîáñòâåííûå êîíñòèòóöèè,<br />

îíè ïðèäàþò ñèëó ëåãèòèìíîñòè ñâîåé ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè<br />

è ïîäòâåðæäàþò, ÷òî èõ ó÷ðåäèòåëüíàÿ âëàñòü èñõîäèò îò íàðîäíîãî ñóâåðåíèòåòà,<br />

êîòîðûé ñòîèò çà ñîçäàííîé ãîñóäàðñòâåííîé ñòðóêòóðîé.<br />

Ñëåäîâàòåëüíî, ÷ëåí ôåäåðàöèè ÿâëÿåòñÿ àâòîíîìíûì íîñèòåëåì çàêîíîäàòåëüíîé,<br />

èñïîëíèòåëüíîé è ñóäåáíîé âëàñòè â ïðåäåëàõ ñâîåé îáëàñòè<br />

ïðàâëåíèÿ. Åñëè, íàïðèìåð, ðåãèîíû îáëàäàþò òîëüêî äåëåãèðîâàííûìè<br />

çàêîíîäàòåëüíûìè ïîëíîìî÷èÿìè, ìû íå ìîæåì ãîâîðèòü î<br />

ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå â íàäëåæàùåì ñìûñëå. Ýòîò æå ïðèíöèï äåéñòâóåò,<br />

åñëè ðåãèîíàëüíûå îáðàçîâàíèÿ íå íàäåëåíû ïîëíîìî÷èÿìè ñàìîñòîÿòåëüíî<br />

ôîðìèðîâàòü ñóäåáíûå âëàñòè. Íàêîíåö, ôåäåðàòèâíûå<br />

52 The Federalist Paper N 51.<br />

ïðèíöèïû èñêëþ÷àþò ïîä÷èíåííîñòü ïðàâèòåëüñòâà ÷ëåíà ôåäåðàöèè<br />

öåíòðàëüíîìó èñïîëíèòåëüíîìó îðãàíó â òîì ñìûñëå, ÷òî ïîñëåäíèé<br />

ìîæåò íàçíà÷àòü èëè îñâîáîæäàòü îò çàíèìàåìîé äîëæíîñòè åãî ÷ëåíîâ.<br />

Ïîñëåäíèé âîïðîñ êàñàåòñÿ ìåæäóíàðîäíûõ îòíîøåíèé: ñëåäóåò ëè<br />

ïðåäîñòàâèòü ÷ëåíàì ôåäåðàöèè êîìïåòåíöèþ â ýòîé îáëàñòè? Ó÷èòûâàÿ,<br />

÷òî ôåäåðàòèâíûå åäèíèöû èìåþò ãîñóäàðñòâåííûé õàðàêòåð, îòâåò<br />

ìîæåò áûòü òîëüêî ïîëîæèòåëüíûì, ïîòîìó ÷òî ýòîò âèä ïîëíîìî-<br />

÷èé òðàäèöèîííî äåìîíñòðèðîâàë ãîñóäàðñòâåííûé õàðàêòåð èõ<br />

íîñèòåëÿ. Ñîîòâåòñòâåííî, õîòÿ è ñ îãðàíè÷åíèÿìè, ÷ëåíû ôåäåðàöèè<br />

äîëæíû íàäåëÿòüñÿ ïîëíîìî÷èÿìè íà ñîâìåñòíîå ñ öåíòðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì<br />

ó÷àñòèå â ìåæäóíàðîäíîì äîãîâîðíîì ïðîöåññå, êîãäà ýòî<br />

êàñàåòñÿ èõ íåïîñðåäñòâåííî.<br />

3.2.2. Àâòîíîìèÿ è ôèíàíñîâûé ñóâåðåíèòåò<br />

3.2.2.1. Àâòîíîìèÿ<br />

Ãîñóäàðñòâåííûé õàðàêòåð ôåäåðàòèâíûõ åäèíèö íåëüçÿ ïîíèìàòü<br />

êàê ïðåäîñòàâëåíèå èì íåîãðàíè÷åííîé âëàñòè. Íàïðîòèâ, îíè îáÿçàíû<br />

ïðèíèìàòü ñâîè ïðàâîâûå àêòû (âêëþ÷àÿ êîíñòèòóöèþ) âî èñïîëíåíèå<br />

ôåäåðàòèâíîãî ïðàâîâîãî ïîðÿäêà (òàê íàçûâàåìîå ïîëîæåíèå î âåðõîâåíñòâå<br />

ôåäåðàëüíîãî ïðàâà), à òàêæå ìåæäóíàðîäíûõ ïðàâèë è ïîñòàíîâëåíèé,<br />

ïðèíÿòûõ öåíòðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì.<br />

Ïîýòîìó ñóäåáíûé êîíòðîëü* ÿâëÿåòñÿ íåîòúåìëåìûì ýëåìåíòîì<br />

êîíñòèòóöèîííûõ ñèñòåì ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ. Â ýòîì ñìûñëå «ôåäåðàëèçì<br />

îçíà÷àåò çàêîííîñòü», ïîòîìó ÷òî ðàçãðàíè÷åíèå ïîëíîìî-<br />

÷èé ìåæäó äâóìÿ óðîâíÿìè ïðàâèòåëüñòâà çàêàí÷èâàåòñÿ âîïðîñîì, êîòîðûé<br />

ÿâëÿåòñÿ, ïðåæäå âñåãî, âîïðîñîì êîíñòèòóöèîííîãî ïðàâà, à<br />

èìåííî: «Åñòü ëè ó íàñ êîíñòèòóöèîííàÿ âëàñòü?» 53<br />

Ýòà ðîëü ñóäåáíîé âëàñòè, â êà÷åñòâå òðåòåéñêîãî ñóäüè ñëåäÿùåé çà<br />

íàäëåæàùèì ôóíêöèîíèðîâàíèåì ôåäåðàëüíîé êîíñòèòóöèè, äî ñèõ ïîð<br />

áûëà îäíèì èç ãëàâíûõ ïîëîæåíèé òåîðåòè÷åñêîãî ïîäõîäà ê ôåäåðàëèçìó<br />

êàê òàêîâîìó. À èìåííî, êàêèå áû îòëè÷èÿ íå óñìàòðèâàëèñü ìåæäó<br />

ðàçíûìè ôåäåðàòèâíûìè ãîñóäàðñòâàìè – Ôåäåðàëüíûé Êîíñòèòóöèîííûé<br />

Ñóä Ãåðìàíèè íå èãðàåò òàêîé ðîëè, êàê Âåðõîâíûé Ñóä Ñîåäèíåííûõ<br />

Øòàòîâ, íàïðèìåð, – òåì íå ìåíåå, àâòîíîìèÿ ôåäåðàòèâíûõ åäèíèö<br />

âñåãäà ïîäâåðæåíà ñèëüíîìó âëèÿíèþ ðåøåíèé è ñîîòâåòñòâóþùåãî<br />

òîëêîâàíèÿ ôåäåðàëüíîé êîíñòèòóöèîííîé ñóäåáíîé âëàñòè.<br />

Ñóùåñòâóþò ðàçëè÷íûå êîíñòèòóöèîííûå ìåòîäû ïåðåäà÷è ïîëíîìî÷èé<br />

÷ëåíàì ôåäåðàöèè. Ìíîãèå êîíñòèòóöèè ñîäåðæàò ïîëîæåíèå î<br />

* Â ÑØÀ, íàïðèìåð, ýòî ïðàâî ñóäåáíîé âëàñòè ïåðåñìàòðèâàòü è îòìåíÿòü ïîñòàíîâëåíèÿ<br />

çàêîíîäàòåëüíîé è èñïîëíèòåëüíîé âëàñòåé êàê íåñîâìåñòèìûå ñ êîíñòèòóöèåé.<br />

– Ïðèì. ïåðåâîä÷èêà.<br />

53 P. M. Blair, Federalism and Judicial Review in West Germany, Oxford, 1981, p. 7.

32 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÔËßÉÍÅÐ, Ëèäèÿ Ð. ÁÀÑÒÀ ÔËßÉÍÅÐ<br />

33<br />

ïðåçóìïöèè êîìïåòåíöèè â ïîëüçó ÷ëåíîâ ôåäåðàöèè 54 .  èñêëþ÷èòåëüíûõ<br />

ñëó÷àÿõ, êàê ýòî èìååò ìåñòî â Êàíàäå, ôåäåðàëüíàÿ êîíñòèòóöèÿ<br />

ìîæåò íåïîñðåäñòâåííî ðàñïðåäåëÿòü ïîëíîìî÷èÿ ìåæäó ôåäåðàòèâíûìè<br />

åäèíèöàìè è ôåäåðàöèåé 55 .<br />

Ñ äðóãîé ñòîðîíû, åñëè ôåäåðàëüíàÿ êîíñòèòóöèÿ ëèøàåò ôåäåðàòèâíûå<br />

åäèíèöû ëþáîé âàæíîé ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è íàäåëÿåò ñîîòâåòñòâóþùèìè<br />

ôóíêöèÿìè òîëüêî öåíòðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî, äàííîå<br />

óñòðîéñòâî ìîæíî êâàëèôèöèðîâàòü êàê óíèòàðíîå<br />

äåöåíòðàëèçîâàííîå ãîñóäàðñòâî.<br />

3.2.2.2. Ôèíàíñîâûé ñóâåðåíèòåò<br />

Êàê â êîíôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå, òàê è â íàäãîñóäàðñòâåííîé îðãàíèçàöèè,<br />

òàêîé êàê ÅÝÑ, ðåøåíèÿ î ôèíàíñèðîâàíèè öåíòðàëüíûõ îðãàíîâ<br />

ïðèíèìàþòñÿ ãîñóäàðñòâàìè-÷ëåíàìè. Êîíôåäåðàëüíûå èëè íàäãîñóäàðñòâåííûå<br />

îðãàíû íå îáëàäàþò íèêàêîé ñàìîñòîÿòåëüíîé ôèíàíñîâîé<br />

âëàñòüþ. Ïðèíÿòèå èõ áþäæåòà è îñóùåñòâëåíèå ïëàòåæåé ïðîèñõîäèò<br />

òîëüêî â ðåçóëüòàòå ñîâìåñòíîãî ðåøåíèÿ ãîñóäàðñòâ-÷ëåíîâ.<br />

Íàïðîòèâ, ðåãèîíû â ëþáîì óíèòàðíîì ãîñóäàðñòâå íå èìåþò íèêàêîé<br />

ôèíàíñîâîé àâòîíîìèè. Íàëîãîâàÿ ñèñòåìà öåíòðàëèçîâàíà, è öåíòðàëüíîå<br />

ïðàâèòåëüñòâî ñàìî ðåøàåò, êàêèå ôèíàíñîâûå ñðåäñòâà íåîáõîäèìû<br />

ìåñòíûì âëàñòÿì äëÿ âûïîëíåíèÿ èõ ïîëíîìî÷èé. Ôèíàíñîâàÿ<br />

àâòîíîìèÿ ìîæåò ñêëàäûâàòüñÿ ïî-ðàçíîìó è ìîæåò èìåòü ìåñòî ðàçíàÿ<br />

ñòåïåíü äåöåíòðàëèçàöèè 56 . Ïåðâûé øàã â äåöåíòðàëèçàöèè ñîñòîèò â<br />

íàäåëåíèè ìåñòíûõ âëàñòåé ïðàâîì ñîâåùàòåëüíîãî ãîëîñà ïðè ïðèíÿòèè<br />

ðåøåíèé â áþäæåòíîé ïîëèòèêå.<br />

Ñëåäóþùàÿ ñòàäèÿ çàêëþ÷àåòñÿ â ïðèçíàíèè íåêîòîðîé ñòåïåíè áþäæåòíîé<br />

àâòîíîìèè. Ýòî îçíà÷àåò, ÷òî áþäæåòíûé è ôèíàíñîâûé êîíòðîëü<br />

ñî ñòîðîíû öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà îãðàíè÷èâàåòñÿ ïðîçðà÷íîñòüþ<br />

è çàêîííîñòüþ ðàñõîäîâ. Íàêîíåö, ìåñòíûå âëàñòè ìîãóò ïîëó÷èòü<br />

ïîëíîìî÷èÿ ñàìîñòîÿòåëüíî óñòàíàâëèâàòü îïðåäåëåííûå âèäû íàëîãîâ.<br />

Åñëè îíè ïîëó÷àþò âàæíûå ôèíàíñîâûå ïîëíîìî÷èÿ, îíè ìîãóò äàæå<br />

ïðèâëåêàòü íàëîãîïëàòåëüùèêîâ, ïðîâîäÿ ýôôåêòèâíóþ ýêîíîìè÷åñêóþ<br />

ïîëèòèêó. Îäíàêî âñëåäñòâèå ýòîãî ïðîöåññà íåáîëüøèå ìóíèöèïàëèòåòû<br />

áóäóò ãëàâíûì îáðàçîì çàâèñåòü îò áîãàòûõ íàëîãîïëàòåëüùèêîâ.<br />

Äëÿ òîãî, ÷òîáû ëþáàÿ ôåäåðàòèâíàÿ åäèíèöà ðàñïîðÿæàëàñü ñâîèìè<br />

ñîáñòâåííûìè è äîñòîéíûìè ôèíàíñîâûìè ðåñóðñàìè, âàæíî, ÷òîáû<br />

ïðåäîñòàâëåííûå ñóáâåíöèè íå áûëè êîíêðåòèçèðîâàíû, è ÷òîáû îíà<br />

54 Ñò. 3 Êîíñòèòóöèè Øâåéöàðèè, cò. 70 Êîíñòèòóöèè Ãåðìàíèè, cò. 15 Êîíñòèòóöèè<br />

Àâñòðèè, X Ïîïðàâêà ê àìåðèêàíñêîé Êîíñòèòóöèè (ñì., íàïðèìåð, «ñòàòüþ î<br />

êîììåðöèè»), ñò. 107 àâñòðàëèéñêîé Êîíñòèòóöèè.<br />

55 Ñì ñò. 44 Êîíñòèòóöèè Êàíàäû.<br />

56 Ñì.:. J. Cluzel, Les finances locales décentralisées, Paris, 1989.<br />

ìîãëà, â ðàìêàõ îòâåäåííîé åé áþäæåòíîé àâòîíîìèè, ñàìà îïðåäåëÿòü<br />

ïðèîðèòåòû â ñôåðå ðàñõîäîâ.<br />

Ñ áþäæåòíîé àâòîíîìèåé òåñíî ñâÿçàíû îòíîøåíèÿ ìåæäó êîììóíàëüíûìè<br />

ñëóæáàìè. Â Ôåäåðàòèâíîé Ðåñïóáëèêå Ãåðìàíèè äåéñòâóåò åäèíûé<br />

çàêîí î ãîñóäàðñòâåííîé ñëóæáå è ïîëèòèêå ðåãóëèðîâàíèÿ äîõîäîâ<br />

â ýòîé îáëàñòè. Ýòî îçíà÷àåò, ÷òî çåìëè áûëè ëèøåíû êàêîé-ëèáî âîçìîæíîñòè<br />

âìåøèâàòüñÿ â ýòó ñôåðó ñâîåãî áþäæåòà. Â Øâåéöàðèè, íàîáîðîò,<br />

ãîñóäàðñòâåííàÿ ñëóæáà ëåæèò â ñôåðå êàíòîíàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà.<br />

Ïîýòîìó â ðàçíûõ êàíòîíàõ äîëæíîñòíûå ëèöà çàíèìàþò ðàçíîå<br />

ïîëîæåíèå. Êàíòîíû ìîãóò âëèÿòü íà ïîëèòèêó ðåãóëèðîâàíèÿ äîõîäîâ â<br />

ýòîé îáëàñòè ëèøü êîñâåííî. ×òîáû ìîòèâèðîâàòü êàêîå-ëèáî ïîäðàçäåëåíèå,<br />

îíè ìîãóò óñòàíàâëèâàòü îïðåäåëåííûå íàëîãîâûå ëüãîòû äëÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ<br />

äîëæíîñòíûõ ëèö. Òàêèì îáðàçîì îíè ïîîùðÿþò äåÿòåëüíîñòü<br />

êîìïåòåíòíûõ è ýôôåêòèâíûõ àäìèíèñòðàòèâíûõ îðãàíîâ.<br />

3.2.3. Äåöåíòðàëèçàöèÿ âëàñòè, ïðèíèìàþùåé ðåøåíèÿ<br />

3.2.3.1. Çàêîíîäàòåëüíàÿ âëàñòü<br />

Îáðàçîâàíèå ðåãèîíîâ è ÿçûêîâûõ îáùèí íå ïðåâðàòèëî Áåëüãèþ â<br />

ôåäåðàòèâíîå ãîñóäàðñòâî. Òîëüêî ïîñëå òîãî, êàê â 1988-89 ãã. áûë ïðîâåäåí<br />

ïåðåñìîòð êîíñòèòóöèè, â ðåçóëüòàòå ÷åãî ðåãèîíû è îáùèíû ïîëó÷èëè<br />

âàæíûå çàêîíîäàòåëüíûå ïîëíîìî÷èÿ, à òàêæå ôèíàíñîâóþ àâòîíîìèþ,<br />

Áåëüãèÿ ñòàëà ôåäåðàòèâíûì ãîñóäàðñòâîì 57 . Â ðåçóëüòàòå<br />

ñàìîãî ïîñëåäíåãî êîíñòèòóöèîííîãî ïåðåñìîòðà 1993 ãîäà çà ãîñóäàðñòâîì<br />

áûëî îôèöèàëüíî çàêðåïëåíî íàçâàíèå «Ôåäåðàòèâíàÿ Áåëüãèÿ».<br />

Ýòîò ïðèìåð ñàì ïî ñåáå ãîâîðèò î âàæíîñòè çàêîíîäàòåëüíûõ ïîëíîìî÷èé.<br />

Ïåðâûé è ñóùåñòâåííûé øàã ê ïîäëèííî ôåäåðàòèâíîìó ãîñóäàðñòâó<br />

áûë ñäåëàí ïóòåì äåëåãèðîâàíèÿ ðåãèîíàì, ò.å. ñóáúåêòàì<br />

ôåäåðàöèè, âàæíûõ çàêîíîäàòåëüíûõ ôóíêöèé. Çàêîíîäàòåëüíûé ñóâåðåíèòåò<br />

ìîæíî ðàññìàòðèâàòü, ïî êðàéíåé ìåðå â îòíîøåíèè êîíòèíåíòàëüíîé<br />

Åâðîïû, êàê êðàåóãîëüíûé êàìåíü ãîñóäàðñòâåííîé äåÿòåëüíîñòè.<br />

Åñëè ðåãèîí èëè ÷ëåí ôåäåðàöèè îáëàäàåò òàêîé êîìïåòåíöèåé, îí<br />

ôàêòè÷åñêè èìååò ñòàòóñ ñóâåðåííîé âëàñòè.<br />

3.2.3.2. Èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü<br />

Î÷åâèäíî, ÷ëåíû ôåäåðàöèè äîëæíû òàêæå èìåòü ñâîè ñîáñòâåííûå<br />

èñïîëíèòåëüíûå îðãàíû, êîòîðûå äîëæíû áûòü ïîëèòè÷åñêè îòâåòñòâåííû<br />

â ïðåäåëàõ êîíñòèòóöèîííîãî óñòðîéñòâà äàííîé ôåäåðàëüíîé åäèíèöû,<br />

ò.å. èõ ôîðìèðîâàíèå è ñìåíà äîëæíû ïðîèñõîäèòü íà óðîâíå ÷ëåíà<br />

ôåäåðàöèè (ïî ðåøåíèþ íàðîäà èëè Ïàðëàìåíòà). Êðîìå òîãî, àâòîíîìèÿ<br />

èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ïðåäïîëàãàåò, ÷òî ôåäåðàòèâíàÿ åäèíèöà ðàñïî-<br />

57 Ñì.: P. Delperee, Le nouvel Etat belge, in: Pouvoirs, 1990, pp. 111ff.

34 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÔËßÉÍÅÐ, Ëèäèÿ Ð. ÁÀÑÒÀ ÔËßÉÍÅÐ<br />

35<br />

ëàãàåò ñîîòâåòñòâóþùèìè äîñòàòî÷íûìè ñðåäñòâàìè (àäìèíèñòðàòèâíûìè<br />

è áþäæåòíûìè) äëÿ ðåàëèçàöèè ñâîèõ èñïîëíèòåëüíûõ ïîëíîìî÷èé.<br />

3.2.3.3. Ñóäåáíàÿ âëàñòü<br />

 îòëè÷èå îò óíèòàðíûõ ãîñóäàðñòâ, íåçàâèñèìî îò ñòåïåíè èõ äåöåíòðàëèçàöèè,<br />

ñóäåáíàÿ ñèñòåìà â ïðåäåëàõ ôåäåðàöèè äîëæíà òàêæå ôîðìèðîâàòüñÿ<br />

ïî ôåäåðàòèâíîìó ïðèíöèïó, ÷òî îçíà÷àåò íàëè÷èå ïàðàëëåëüíûõ<br />

ñóäåáíûõ îðãàíîâ íà îáîèõ óðîâíÿõ ïðàâèòåëüñòâà. ×ëåí ôåäåðàöèè ôîðìèðóåò<br />

ñîáñòâåííóþ ñóäåáíóþ ñèñòåìó, ïðèíèìàÿ ðåøåíèå î åå îðãàíèçàöèè<br />

è ôóíêöèÿõ. Êàê â Øâåéöàðèè, òàê è â Ñîåäèíåííûõ Øòàòàõ ðåøåíèå<br />

î ñóäåáíîé ïðîöåäóðå òàêæå ïðèíèìàåòñÿ ôåäåðàòèâíîé åäèíèöåé.<br />

3.2.4. Ó÷àñòèå ôåäåðàòèâíûõ åäèíèö â óñòàíîâëåíèè<br />

(ñâîèõ) íîâûõ îáÿçàòåëüñòâ<br />

3.2.4.1. Êîíñòèòóöèîííûé óðîâåíü<br />

 êîíôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå âñå ðåøåíèÿ, îòíîñÿùèåñÿ ê ïðåäîñòàâëåíèþ,<br />

ïåðåñìîòðó èëè îòìåíå êîìïåòåíöèè íà ëþáîì ïðàâèòåëüñòâåííîì<br />

óðîâíå ïðèíèìàþòñÿ åäèíîãëàñíî.<br />

Ýòî íå÷òî, íåñîâìåñòèìîå ñ ôåäåðàòèâíûì ïðèíöèïîì. Èìåííî ïðèíöèï<br />

ïîä÷èíåíèÿ ìåíüøèíñòâà áîëüøèíñòâó â ïðîöåññå ïðèíÿòèÿ ðåøåíèÿ<br />

ôàêòè÷åñêè ñîîòâåòñòâóåò ôåäåðàòèâíîìó òèïó ïðàâëåíèÿ. Âñå âîçìîæíûå<br />

èçìåíåíèÿ â ðàñïðåäåëåíèè ïîëíîìî÷èé ìåæäó ôåäåðàëüíûì<br />

è ðåãèîíàëüíûìè ïðàâèòåëüñòâàìè ïîäâåðãàþòñÿ ïðîöåäóðå êîíñòèòóöèîííîãî<br />

ïåðåñìîòðà, ÷òî îáû÷íî òðåáóåò êâàëèôèöèðîâàííîãî è äâîéíîãî<br />

áîëüøèíñòâà è íàðîäà, è ôåäåðàòèâíûõ åäèíèö.<br />

3.2.4.2. Çàêîíîäàòåëüíûé óðîâåíü<br />

Äðóãîé íåîòúåìëåìûé ýëåìåíò ôåäåðàëèçìà – ó÷àñòèå ÷ëåíîâ ôåäåðàöèè<br />

â çàêîíîäàòåëüíîì ïðîöåññå íà ãîñóäàðñòâåííîì óðîâíå. Îíè íå ïðîñòî<br />

èñïîëíÿþò ðåøåíèÿ, ïðèíÿòûå íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå, íî è ñàìè<br />

àêòèâíî ó÷àñòâóþò â ôîðìèðîâàíèè ïîëèòè÷åñêîé âîëè ôåäåðàòèâíîãî<br />

ãîñóäàðñòâà, áóäü ýòî êîíñòèòóöèÿ èëè çàêîí. Â Øâåéöàðèè, íàïðèìåð,<br />

êàíòîíû íå òîëüêî íåïîñðåäñòâåííî ó÷àñòâóþò â çàêîíîäàòåëüíîì ïðîöåññå<br />

÷åðåç ñâîèõ ïðåäñòàâèòåëåé âî âòîðîé ïàëàòå Ïàðëàìåíòà, íî ñ íèìè<br />

òàêæå êîíñóëüòèðóþòñÿ â ïðîöåññå ïîäãîòîâêè ê ïðèíÿòèþ èëè âíåñåíèþ<br />

ïîïðàâîê â çàêîíîäàòåëüíûå àêòû (êîíñóëüòàöèîííàÿ ïðîöåäóðà).<br />

3.2.4.3. Èñïîëíèòåëüíûé óðîâåíü<br />

 êà÷åñòâå ïðèìåðà ïðÿìîãî ó÷àñòèÿ ôåäåðàòèâíûõ åäèíèö íà èñïîëíèòåëüíîì<br />

óðîâíå ìîæíî ðàññìîòðåòü Áåëüãèþ. Â ñò. 86 áèñ ñêàçà-<br />

íî, ÷òî «ñîâåò ìèíèñòðîâ ñîñòîèò èç ðàâíîãî êîëè÷åñòâà ìèíèñòðîâ,<br />

ãîâîðÿùèõ íà ôðàíöóçñêîì è íèäåðëàíäñêîì ÿçûêàõ».<br />

Øâåéöàðñêàÿ Êîíñòèòóöèÿ îò 18 àïðåëÿ 1999 ã. ïðåäóñìàòðèâàåò ëèøü,<br />

÷òî ðàçíûå ðåãèîíû äîëæíû áûòü â ðàâíîé ñòåïåíè ïðåäñòàâëåíû â Ôåäåðàëüíîì<br />

Ñîâåòå 58 . Íî Ôåäåðàëüíûé Ïàðëàìåíò, êîòîðûé âûáèðàåò ÷ëåíîâ<br />

Ôåäåðàëüíîãî Ñîâåòà, ôàêòè÷åñêè, òàêæå ñîñòîèò èç ïàðëàìåíòàðèåâ, â<br />

ðàâíîé ñòåïåíè ïðåäñòàâëÿþùèõ ñóùåñòâóþùåå ÿçûêîâîå ðàçíîîáðàçèå.<br />

3.2.5. Îòâåòñòâåííîñòü ÷ëåíîâ ôåäåðàöèè<br />

ïåðåä öåíòðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì<br />

Ñóùåñòâåííûì àñïåêòîì ñóâåðåíèòåòà ÷ëåíîâ ôåäåðàöèè ÿâëÿåòñÿ<br />

åãî êîíñòèòóöèîííî çàêðåïëåííàÿ îòâåòñòâåííîñòü ïåðåä öåíòðàëüíûì<br />

ïðàâèòåëüñòâîì 59 . Ýòî, âî-ïåðâûõ, è ïðåæäå âñåãî, ïðîÿâëÿåòñÿ â èñïîëíåíèè<br />

ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ è ñîîòâåòñòâóþùåì êîíòðîëå. Îòâåòñòâåííîñòü<br />

çà èñïîëíåíèå ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ íåñåò òîëüêî ôåäåðàòèâíàÿ<br />

åäèíèöà, à íå êòî-ëèáî èç åå äîëæíîñòíûõ ëèö èëè êàêîãî-òî åå êîëëåãèàëüíîãî<br />

îðãàíà. Èìåííî ïîýòîìó â ðàñïîðÿæåíèè öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà<br />

îñòàåòñÿ òîëüêî «èñïîëíåíèå ïóòåì çàìåùåíèÿ»<br />

(Ersatzvornahme) è âîåííîå âìåøàòåëüñòâî.<br />

 Ñîåäèíåííûõ Øòàòàõ, â îòëè÷èå îò òàêîé êîíòèíåíòàëüíîé åâðîïåéñêîé<br />

ñèñòåìû, ôåäåðàëüíûå çàêîíû èñïîëíÿþòñÿ ôåäåðàëüíûìè àãåíòñòâàìè.<br />

Ýòî äîëæíî îáåñïå÷èòü ïðÿìîå ïðèìåíåíèå ôåäåðàëüíîãî çàêîíà<br />

â øòàòàõ. Ñîîòâåòñòâåííî, ïîñëåäíèå êàê òàêîâûå íå íåñóò<br />

îòâåòñòâåííîñòè ïåðåä öåíòðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì.<br />

3.3. Òåððèòîðèÿ<br />

Ãîñóäàðñòâà-÷ëåíû ôåäåðàöèè èìåþò ñâîþ òåððèòîðèþ, óñòàíîâëåííóþ<br />

ôåäåðàëüíîé êîíñòèòóöèåé.  êëàññè÷åñêîé äîêòðèíå ôåäåðàëèçìà, ôåäåðàòèâíûå<br />

åäèíèöû âñåãäà ïîíèìàëèñü êàê òåððèòîðèàëüíûå îáúåêòû, â<br />

îòëè÷èå îò ïåðñîíàëüíîãî ôåäåðàëèçìà. Ïîñëåäíèé ïðàêòèêîâàëñÿ â Ýñòîíèè<br />

(äî Âòîðîé ìèðîâîé âîéíû), â Ïîëüøå (åùå â ÕVII â.), è â íàñòîÿùåå<br />

âðåìÿ â Áåëüãèè è Ëèâàíå, ãäå çà ýòèì ñòîèò äàâíÿÿ òðàäèöèÿ 60 .<br />

Ñò. 29 Êîíñòèòóöèè Ôåäåðàòèâíîé Ðåñïóáëèêè Ãåðìàíèè äîïóñêàåò<br />

èçìåíåíèå ãðàíèö ìåæäó çåìëÿìè. Ñ äðóãîé ñòîðîíû, Øâåéöàðñêàÿ Êîíñòèòóöèÿ<br />

1874 ã. íå ñîäåðæàëà ïîäîáíîãî ïîëîæåíèÿ. Åñëè áû äâà êàíòî-<br />

58 Øâåéöàðñêàÿ Êîíñòèòóöèÿ îò 29 ìàÿ 1874 ã. ïðåäóñìàòðèâàëà, ÷òî îò êàæäîãî<br />

êàíòîíà ìîæåò áûòü èçáðàíî íå áîëåå îäíîãî äåïóòàòà. Ïîïðàâêà, ïðèíÿòàÿ ïóòåì<br />

ðåôåðåíäóìà â àïðåëå 1999 ã., àâòîìàòè÷åñêè âêëþ÷àåòñÿ â íîâóþ Êîíñòèòóöèþ.<br />

59 P. Pernthaler, Theorie und Praxis der Bundesaufsicht in Oesterreich, Wien, 1979.<br />

60 A. N. Messarra, Principe de territorialité et principe de personnalité en fédéralisme<br />

comparé (Liban), in: Federalism and Decentralization, Fribourg, 1987, pp. 447ff.

36 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÔËßÉÍÅÐ, Ëèäèÿ Ð. ÁÀÑÒÀ ÔËßÉÍÅÐ<br />

37<br />

íà çàêëþ÷èëè äâóñòîðîííåå ñîãëàøåíèå îá èçìåíåíèè ñâîèõ ãðàíèö, ýòî<br />

îáÿçàòåëüíî ïîâëåêëî áû çà ñîáîé ïåðåñìîòð êîíñòèòóöèè íà ôåäåðàëüíîì<br />

óðîâíå, ïîòîìó ÷òî êîíñòèòóöèÿ çàïðåùàëà çàêëþ÷åíèå ïîëèòè÷åñêèõ<br />

ñîãëàøåíèé ìåæäó êàíòîíàìè. Êîíñòèòóöèÿ îò 18 àïðåëÿ 1999 ã. â ñò.<br />

53 ïðåäóñìàòðèâàåò ïðîöåäóðó ïåðåñìîòðà ãðàíèö, êîòîðàÿ â îñíîâíîì<br />

ñîäåðæèò ïðèíöèïû, óæå ïðèìåíÿâøèåñÿ â ïðåæíåé êîíñòèòóöèè 61 .<br />

Ó÷èòûâàÿ, ÷òî òåððèòîðèàëüíûå ãàðàíòèè, ïðåäîñòàâëÿåìûå ãîñóäàðñòâàì-÷ëåíàì,<br />

âõîäÿò â ÷èñëî íàèáîëåå âàæíûõ ýëåìåíòîâ ëþáîãî ôåäåðàòèâíîãî<br />

ãîñóäàðñòâà, Øâåéöàðñêàÿ Êîíñòèòóöèÿ, íàïðèìåð, â ñò. 53<br />

ïðåäóñìàòðèâàåò, ÷òî êîíôåäåðàöèÿ îñóùåñòâëÿåò çàùèòó òåððèòîðèè<br />

êàíòîíà. Êîíôåäåðàöèÿ òàêæå íå äîïóñêàåò íàðóøåíèÿ îäíèìè êàíòîíîìè<br />

òåððèòîðèè äðóãèõ, à òàêæå ïðåäúÿâëåíèÿ òåððèòîðèàëüíûõ ïðèòÿçàíèé<br />

â îòíîøåíèè òåððèòîðèè äðóãèõ êàíòîíîâ. Ýòà âëàñòü ôåäåðàëüíûõ<br />

îðãàíîâ èìååò âàæíåéøåå çíà÷åíèå äëÿ ñîõðàíåíèÿ ñòàáèëüíîñòè Øâåéöàðñêîé<br />

Ôåäåðàöèè, ãäå ÿçûêîâûå, êóëüòóðíûå è êîíôåññèîíàëüíûå ãðàíèöû<br />

íå ñîâïàäàþò ñ ãðàíèöàìè êàíòîíîâ. Ïîäîáíûå ãàðàíòèè áóäóò òàêæå<br />

âàæíû â ñëó÷àå ôîðìèðîâàíèÿ ôåäåðàöèè åâðîïåéñêèõ ãîñóäàðñòâ.<br />

Íèêàêàÿ ôåäåðàöèÿ íå ìîæåò ñîõðàíèòü âíóòðåííèé ìèð, åñëè åå<br />

ñóáúåêòû íå îòêàæóòñÿ îò ïðèìåíåíèÿ ñèëû â ïðîöåññå òåððèòîðèàëüíîãî<br />

óðåãóëèðîâàíèÿ. Åñëè ýòîãî íå ïðîèçîøëî, ðàíî èëè ïîçäíî äàííàÿ<br />

ôåäåðàöèÿ ðàñïàäåòñÿ 62 . Ñò. 29 Êîíñòèòóöèè Ãåðìàíèè ÿâëÿåòñÿ ïðèìåðîì<br />

èñ÷åðïûâàþùåãî êîíñòèòóöèîííîãî óðåãóëèðîâàíèÿ ýòîé ïðîáëåìû.<br />

Ñîãëàñíî ýòîìó ïîëîæåíèþ, Ôåäåðàòèâíàÿ Ðåñïóáëèêà Ãåðìàíèÿ óïîëíîìî÷åíà<br />

ïðèíÿòü ôåäåðàëüíûé çàêîí î íîâûõ ãðàíèöàõ çåìåëü, â êîòîðîì<br />

äîëæíû óâàæàòüñÿ èñòîðè÷åñêèå è êóëüòóðíûå ïðåäïîñûëêè, à òàêæå<br />

ýêîíîìè÷åñêèå èíòåðåñû è îáùåñòâåííûé ïîðÿäîê. Õîòÿ êîíñòèòóöèÿ<br />

òàêæå ïðåäóñìàòðèâàåò ïëåáèñöèò êàê ïðîöåäóðíûé ýòàï â ïðîöåññå ðåîðãàíèçàöèè,<br />

êîíå÷íîå ðåøåíèå âîçëàãàåòñÿ íà ôåäåðàëüíûé çàêîíîäàòåëüíûé<br />

îðãàí, ÷òî ñâèäåòåëüñòâóåò îá îãðàíè÷åíèè, ïî êðàéíåé ìåðå, â<br />

îïðåäåëåííîé ñòåïåíè, äåìîêðàòè÷åñêîãî ó÷àñòèÿ íàðîäà 63 .  ñò. 29 ïðåäóñìàòðèâàåòñÿ,<br />

÷òî íàñåëåíèå, êîòîðîå, ïî êðàéíåé ìåðå èìåååò íåïîñ-<br />

61 Ñò. 53 øâåéöàðñêîé Êîíñòèòóöèè îò 18 àïðåëÿ 1999 ã.<br />

Ñîñòàâ è òåððèòîðèÿ êàíòîíîâ<br />

1. Êîíôåäåðàöèÿ îñóùåñòâëÿåò çàùèòó ñîñòàâà è òåððèòîðèè êàíòîíà.<br />

2. Èçìåíåíèå ñîñòàâà êàíòîíà òðåáóåò îäîáðåíèÿ çàòðàãèâàåìîãî íàñåëåíèÿ, çàòðàãèâàåìîãî<br />

êàíòîíà, à òàêæå íàðîäà è êàíòîíîâ.<br />

3. Òåððèòîðèàëüíûå èçìåíåíèÿ ìåæäó êàíòîíàìè òðåáóþò îäîáðåíèÿ çàòðàãèâàåìîãî<br />

íàñåëåíèÿ è çàòðàãèâàåìûõ êàíòîíîâ, à òàêæå ðàçðåøåíèÿ Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ<br />

â ôîðìå ôåäåðàëüíîãî ïîñòàíîâëåíèÿ.<br />

4. Êàíòîíû ìîãóò ïðîâîäèòü óðåãóëèðîâàíèå ãðàíèö ìåæäó ñîáîé ïóòåì çàêëþ÷åíèÿ<br />

äîãîâîðà.<br />

62 Ñì.: T. Fleiner-Gerster, Die Gebietshoheit der Kantone, in: Handbuch Politisches System<br />

der Schweiz, 1986, pp. 55ff.<br />

63 Ñì.: K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, 2 nd ed., Vol. 1, München,<br />

1984, pp. 246ff.<br />

ðåäñòâåííîå îòíîøåíèå ê ïðîèñõîäÿùåìó òåððèòîðèàëüíîìó èçìåíåíèþ,<br />

äîëæíî èìåòü âîçìîæíîñòü âûðàçèòü ñâîå ìíåíèå. Íî ðåçóëüòàò òàêîãî<br />

ïëåáèñöèòà ìîæåò áûòü èçìåíåí ïîñëåäóþùèì ïëåáèñöèòîì íà ôåäåðàëüíîì<br />

óðîâíå. Òàêîå ïàðàëëåëüíîå óðåãóëèðîâàíèå áûëî áû íåìûñëèìî<br />

äëÿ Øâåéöàðèè. Íà îñíîâå êàíòîíàëüíîãî ñóâåðåíèòåòà, íèêàêîå òåððèòîðèàëüíîå<br />

èçìåíåíèå íå ìîæåò áûòü ñîâåðøåíî áåç ñîãëàñèÿ<br />

çàòðàãèâàåìîãî êàíòîíà. Ðåøåíèå, ïðèíÿòîå â Ãåðìàíèè, íåñîâìåñòèìî ñ<br />

«êîíñòèòóöèîííûì äóõîì» Øâåéöàðñêîé Êîíôåäåðàöèè.<br />

3.3.1. Ïðàâî íà îòäåëåíèå è/èëè ïðàâî íà ñàìîîïðåäåëåíèå<br />

Ñëåäóåò òàêæå ðàññìîòðåòü îäíó èç íàèáîëåå ïðèñóùèõ äëÿ ëþáîãî<br />

ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà ïðîáëåì, à èìåííî ïðîáëåìó îòäåëåíèÿ. Â<br />

1847 ã. êàòîëè÷åñêèå êàíòîíû Øâåéöàðèè îñíîâàëè ñîþç, èçâåñòíûé<br />

êàê «Sonderbund», è õîòåëè îòäåëèòüñÿ, ÷òî ïðèâåëî ê âîéíå «guerre du<br />

Sonderbund». Îòäåëåíèå þæíûõ øòàòîâ â 1860 ã. âûçâàëî ãðàæäàíñêóþ<br />

âîéíó â Àìåðèêå. Ýòî æå áûëî ïðè÷èíîé ãðàæäàíñêîé âîéíû â áûâøåé<br />

Þãîñëàâèè. Ñîâåòñêèé Ñîþç è ×åõîñëîâàêèÿ ðàñïàëèñü ìèðíûì ïóòåì.<br />

Ñåãîäíÿ ýòà ïðîáëåìà ñòîèò êàê ïåðåä Ðîññèåé, òàê è ïåðåä Êàíàäîé.<br />

Ïîëèòè÷åñêèå äåÿòåëè è êîíñòèòóöèîíàëèñòû âåêàìè ñïîðÿò ìåæäó<br />

ñîáîé î òîì, èìåþò ëè ôåäåðàòèâíûå åäèíèöû ïðàâî íà îòäåëåíèå èëè<br />

íåò. Ïðèçíàíèå òàêîãî ïðàâà ïðîòèâîðå÷èëî áû òîìó ôàêòó, ÷òî ÷ëåíû<br />

ôåäåðàöèè ïîä÷èíåíû öåíòðàëüíîìó ïðàâèòåëüñòâó, íîâîìó, äåìîêðàòè÷åñêîìó<br />

áîëüøèíñòâó, ÷üå ñîãëàñèå íåîáõîäèìî äëÿ ëåãàëèçàöèè àêòà<br />

îòäåëåíèÿ. Äðóãîé àðãóìåíò, îñïàðèâàþùèé ïðàâî íà îòäåëåíèå, ñîñòîèò<br />

â òîì, ÷òî îòäåëåíèå çàòðàãèâàåò íå òîëüêî çàèíòåðåñîâàííîãî ÷ëåíà<br />

ôåäåðàöèè, íî è ñàìî ôåäåðàòèâíîå ãîñóäàðñòâî.<br />

Ñ äðóãîé ñòîðîíû, ìíîãèå ôåäåðàòèâíûå ãîñóäàðñòâà èìåþò â ïðåàìáóëàõ<br />

ñâîèõ êîíñòèòóöèé àðãóìåíò â ïîëüçó ïðàâà íà îòäåëåíèå: ïîä-<br />

÷åðêèâàåòñÿ äîãîâîðíûé õàðàêòåð êîíñòèòóöèè è òîò ôàêò, ÷òî íîâàÿ<br />

ôåäåðàöèÿ áûëà ñôîðìèðîâàíà ãîñóäàðñòâàìè-÷ëåíàìè. Èíà÷å ãîâîðÿ,<br />

ôåäåðàòèâíîå ãîñóäàðñòâî îñíîâàíî òîëüêî ïî âîëå ãîñóäàðñòâ-÷ëåíîâ,<br />

êîòîðûå òàêèì îáðàçîì ðåàëèçîâàëè ñâîé èçíà÷àëüíûé ñóâåðåíèòåò.<br />

Ôàêòè÷åñêè, ïðîáëåìó îòäåëåíèÿ íåëüçÿ ðåøèòü òîëüêî íà þðèäè-<br />

÷åñêèõ îñíîâàíèÿõ. Ñóùåñòâóþò èñêëþ÷èòåëüíûå ñèòóàöèè, ãäå íå ïîäõîäÿò<br />

òðàäèöèîííûå þðèäè÷åñêèå ðåøåíèÿ. Íàïðèìåð, íå èìååò ñìûñëà<br />

íàñòàèâàòü íà ñîõðàíåíèè ôåäåðàöèè, åñëè åå ÷ëåíû – âñå èëè<br />

íåêîòîðûå – íåäâóñìûñëåííî âûñòóïàþò çà îòäåëåíèå. Äëÿ òåõ ôåäåðàòèâíûõ<br />

åäèíèö, êîòîðûå õîòÿò âûéòè èç ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà,<br />

óñëîâèÿ, ïðè êîòîðûõ îíè âîøëè â ñîþç èëè ïåðâîíà÷àëüíî ñôîðìèðîâàëè<br />

îáùåå ãîñóäàðñòâî, ñóùåñòâåííî èçìåíèëèñü. Â íåêîòîðîì îòíîøåíèè,<br />

ýòî clausula rebus sic stantibus – ñèòóàöèÿ, êîòîðàÿ òðåáóåò íîâûõ<br />

ðåøåíèé äëÿ óðåãóëèðîâàíèÿ íîâûõ ïðîáëåì.

38 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÔËßÉÍÅÐ, Ëèäèÿ Ð. ÁÀÑÒÀ ÔËßÉÍÅÐ<br />

39<br />

Îäíîñòîðîííåå îòäåëåíèå, äàæå îáîñíîâàííîå ôóíäàìåíòàëüíûì ïðàâîì<br />

íàðîäîâ íà ñàìîîïðåäåëåíèå, âñåãäà äîëæíî ïðèíèìàòü âî âíèìàíèå<br />

ïðàâî íà ñàìîîïðåäåëåíèå íàðîäîâ, îñòàþùèõñÿ â ôåäåðàöèè. Èõ ïðàâî<br />

íà ñàìîîïðåäåëåíèå òàêæå íóæíî óâàæàòü. Áîëåå òîãî, ìû äîëæíû îñîçíàâàòü,<br />

÷òî ñåãîäíÿ ïî÷òè íåò òàêèõ òåððèòîðèé, ãäå ïðîæèâàåò òîëüêî<br />

îäíà íàöèÿ èëè ýòíè÷åñêàÿ ãðóïïà. Ïîýòîìó òàêæå íóæíî óâàæàòü ïðàâî<br />

íà ñàìîîïðåäåëåíèå íîâûõ íàöèîíàëüíûõ ìåíüøèíñòâ â ïðåäåëàõ ãîñóäàðñòâ,<br />

âíîâü îáðàçîâàííûõ ïóòåì îòäåëåíèÿ îò ôåäåðàöèé. Òàêèì îáðàçîì,<br />

ïðèáåãàòü ê ïðàâó íà ñàìîîïðåäåëåíèå ìîæíî òîëüêî â òîì ñëó÷àå,<br />

åñëè ñóùåñòâóåò ãîòîâíîñòü íàéòè ñîîòâåòñòâóþùèå ðåøåíèÿ íà îñíîâå<br />

êîíñåíñóñà ìåæäó âñåìè çàèíòåðåñîâàííûìè íàðîäàìè.<br />

3.4. Íàðîä<br />

Êàê óæå óêàçûâàëîñü, íå ñóùåñòâóåò òàêîé ñòðàíû, âîçìîæíî, çà èñêëþ÷åíèåì<br />

Èñëàíäèè, â êîòîðîé ÿçûêîâûå, êóëüòóðíûå èëè êîíôåññèîíàëüíûå<br />

ãðàíèöû áûëè áû îäíîâðåìåííî ãîñóäàðñòâåííûìè ãðàíèöàìè.<br />

 Ôåäåðàòèâíîé Ðåñïóáëèêå Ãåðìàíèè, â Øëåçâèã-Ãîëüøòåéíå<br />

ïðîæèâàåò íåáîëüøîå äàòñêîå ìåíüøèíñòâî; â Èòàëèè ìîæíî íàéòè<br />

ôðàíöóçñêèå, íåìåöêèå, ñëîâåíñêèå, õîðâàòñêèå è äàæå ãðå÷åñêèå ìåíüøèíñòâà;<br />

âî Ôðàíöèè åñòü áðåòîíñêîå, íåìåöêîå è êîðñèêàíñêîå ìåíüøèíñòâà<br />

64 , à Âåëèêîáðèòàíèè ïðèõîäèòñÿ ðåøàòü ïðîáëåìû èðëàíäñêîãî<br />

65 , óýëüñêîãî, øîòëàíäñêîãî è äàæå êåëüòñêîãî (Äæåðñè è Ãåðíñè)<br />

ìåíüøèíñòâ. Ñëàâÿíñêîå ìåíüøèíñòâî (ñëîâåíöû è õîðâàòû) åñòü â<br />

Àâñòðèè 66 , à â Äàíèè ïðîæèâàåò íåìåöêîå ìåíüøèíñòâî è ãðåíëàíäñêèå<br />

ýñêèìîñû 67 , êîòîðûå ðàññåÿíû ïî âñåé òåððèòîðèè. Âåñü ìèð óæå óçíàë<br />

î íàðîäíîñòÿõ, íàñåëÿþùèõ Áàëêàíû è ñòðàíû âîñòî÷íîé Åâðîïû 68 .<br />

Íàêîíåö, íå ñëåäóåò çàáûâàòü î íàðîäàõ, íå ïðèâÿçàííûõ ê îäíîé îïðåäåëåííîé<br />

òåððèòîðèè, òàêèõ êàê öûãàíå, åâðåè èëè áåäóèíû 69 .<br />

64 P. Savigear, Dévolution à la Française: 1982-1986. The Corsican Experience of<br />

Decentralisation, in: Fédéralisme, régionalisme et droit des groupes ethniques en Europe,<br />

Hommage à Guy Héraud, Vienne, 1989, pp. 397ff.<br />

65 A. Fenet, Le droit des peuples a disposer d’eux-mêmes et la question irlandaise, in:<br />

Fédéralisme, régionalisme et droit des groupes ethniques en Europe, Hommage à Guy Héraud,<br />

Vienne, 1989, pp. 125ff.<br />

66 R. Vospernik, Der Schutz ethnischer Gemeinschaften im slowenisch-österreichischitalienischen<br />

Grenzraum, in: Fédéralisme, régionalisme et droit des groupes ethniques en<br />

Europe, Hommage à Guy Héraud, Vienne, 1989, pp. 471ff.<br />

67 T. Veiter, Die Autonomie Grönlands vom 21. November 1978 und ihre seitherige<br />

Entwicklung, in: Fédéralisme, régionalisme et droit des groupes ethniques en Europe, Hommage<br />

à Guy Héraud, Vienne, 1989, pp. 450ff.<br />

68 Ñì., íàïðèìåð: G. K. Pilossian, L’Arménie, in: Fédéralisme, régionalisme et droit des<br />

groupes ethniques en Europe, Hommage à Guy Héraud, Vienne, 1989, pp. 338ff.<br />

69 Ñì.: E. Thurner, «Zigeunerleben» in Oesterreich, Rechtliche und soziale Stellung von<br />

Sinti und Roma nach 1945, in: ... Und Raus Bist Du, Oesterreichische Texte zur<br />

Gesellschaitskritik, Vol. 37, Wien, 1988, pp. 57ff.<br />

Òàêæå â ôåäåðàöèÿõ, òàêèõ, íàïðèìåð, êàê Øâåéöàðèÿ, ÿçûêîâûå,<br />

êóëüòóðíûå è êîíôåññèîíàëüíûå ãðàíèöû ïåðåñåêàþò êàíòîíàëüíûå<br />

ãðàíèöû. Ïðîáëåìà êàíòîíà Þðà áûëà â áîëüøåé ñòåïåíè êîíôåññèîíàëüíîé,<br />

÷åì ÿçûêîâîé. Ýòî ïðèâåëî ê îòäåëåíèþ Þðû îò êàíòîíà Áåðí<br />

è îñíîâàíèþ íåçàâèñèìîãî êàòîëè÷åñêîãî êàíòîíà ñ îäíîé ñòîðîíû ãðàíèöû<br />

è ôðàíêîÿçû÷íîé ïðîòåñòàíòñêîé îáëàñòè, êîòîðàÿ îñòàëàñü ÿçûêîâûì<br />

ìåíüøèíñòâîì â êàíòîíå Áåðí, – ñ äðóãîé.<br />

Íàêîíåö, âàæíûé ïðèìåð Áåëüãèè ïîêàçûâàåò, êàêèå ñåðüåçíûå ïðîáëåìû<br />

ìîãóò âîçíèêíóòü â ðåãèîíàõ ñî ñìåøàííûì íàñåëåíèåì, ãäå äåëàþòñÿ<br />

ïîïûòêè îïðåäåëèòü õîòÿ áû ïðèáëèçèòåëüíûå ÿçûêîâûå ãðàíèöû.<br />

Âñå âûøåïðèâåäåííûå ïðèìåðû äîêàçûâàþò, ÷òî íè ôåäåðàëèçì, íè<br />

äåöåíòðàëèçàöèÿ íå ÿâëÿþòñÿ «÷óäåñíûìè ðåøåíèÿìè» ïðîáëåì ìåíüøèíñòâà<br />

è ìåæýòíè÷åñêèõ êîíôëèêòîâ.<br />

3.5. Çàùèòà ìåíüøèíñòâ êàê<br />

íåîòúåìëåìûé ñîñòàâíîé ýëåìåíò<br />

 ñòàòüå óæå óïîìèíàëèñü íåêîòîðûå ïðîáëåìû çàùèòû ìåíüøèíñòâ.<br />

Îñòàåòñÿ ðàññìîòðåòü îñíîâíûå àñïåêòû ïðàâ ìåíüøèíñòâ ñ òî÷êè çðåíèÿ<br />

îáùåãî ôåäåðàòèâíîãî ïðèíöèïà â öåëîì, êàê îáðàçóþùåãî ïðèíöèïà<br />

äëÿ äàííîãî ïîëèòè÷åñêîãî ñîîáùåñòâà.<br />

Çàùèòó ìåíüøèíñòâ íåëüçÿ îòäåëèòü îò ïðîáëåìû äåìîêðàòèè. Åñëè<br />

è ôåäåðàëèçì, è äåìîêðàòèÿ, ïîíèìàåìûå êàê îáðàçóþùèå ïðèíöèïû,<br />

ÿâëÿþòñÿ ïðèíöèïàìè êîíòðîëÿ íàä âëàñòüþ, îñíîâíóþ ïðîáëåìó ìîæíî<br />

âûðàçèòü ñëåäóþùèì îáðàçîì: äîïóñêàåò ëè ðàâåíñòâî âñåõ ãðàæäàí<br />

ìåñòíóþ ñâîáîäó, ò.å. ñâîáîäó ãðóïïû?<br />

Çàùèòà ñâîáîäû ïóòåì ñîõðàíåíèÿ ðàçíîîáðàçèÿ ëåæèò â îñíîâå ôåäåðàòèâíîé<br />

äåìîêðàòèè êàê îãðàíè÷åííîé äåìîêðàòèè, êîòîðàÿ óâàæàåò<br />

ïðàâà êàê îòäåëüíûõ ãðàæäàí, òàê è ìåíüøèíñòâ. Ìåíüøèíñòâî ìîæåò<br />

ñòàòü íåîòúåìëåìûì ýëåìåíòîì ôîðìèðîâàíèÿ äàííîãî ãîñóäàðñòâà<br />

òîëüêî ïðè ñîçäàíèè ñîîòâåòñòâóþùèõ êîíñòèòóöèîííûõ ñòðóêòóð, ó÷èòûâàþùèõ<br />

äèôôåðåíöèàöèþ â îáùåñòâå ïî ýòíè÷åñêîìó, êóëüòóðíîìó,<br />

êîíôåññèîíàëüíîìó, ÿçûêîâîìó è ò.ï. ïðèçíàêàì.<br />

Äðóãèìè ñëîâàìè, ÷òîáû èìåòü íàäëåæàùèé êîíñòèòóöèîííûé áàçèñ<br />

äëÿ çàùèòû ïðàâ ìåíüøèíñòâ, ñàìè ìåíüøèíñòâà äîëæíû ñòàòü<br />

íåîòúåìëåìûì ýëåìåíòîì ëåãèòèìàöèè äàííîãî ôåäåðàòèâíîãî óñòðîéñòâà.<br />

Ýòîãî ìîæíî äîñòèãíóòü, òîëüêî âûïîëíèâ íåêîòîðûå îáÿçàòåëüíûå<br />

óñëîâèÿ:<br />

1. Ôåäåðàòèâíîå ãîñóäàðñòâî äîëæíî áûòü ïîñòðîåíî íà îñíîâå òàêîãî<br />

äåìîêðàòè÷åñêîãî êîíñåíñóñà, êîòîðûé íà èíñòèòóöèîíàëüíîì óðîâíå<br />

ïîäðàçóìåâàë áû ðàçëè÷íûå äåìîêðàòè÷åñêèå ïðîöåäóðû ïðèíÿòèÿ<br />

ðåøåíèé (ôîðìèðîâàíèå êîíñåíñóñà è óðåãóëèðîâàíèå êîíôëèêòîâ, ïîëèòèêà,<br />

íàïðàâëåííàÿ íà äîñòèæåíèå êîìïðîìèññà, ïîäêðåïëåííàÿ ñî-

40 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ<br />

Àëåêñåé ÀÂÒÎÍÎÌÎÂ 41<br />

îòâåòñòâóþùèìè èíñòèòóöèîíàëüíûìè ìåõàíèçìàìè, îòïðàâíîé òî÷êîé<br />

êîòîðûõ ÿâëÿåòñÿ ïðîïîðöèîíàëüíàÿ èçáèðàòåëüíàÿ ñèñòåìà).<br />

2. Ãðàæäàíñêèå äîáðîäåòåëè è ïîëèòè÷åñêàÿ êóëüòóðà ïëþðàëèñòè÷åñêîãî<br />

îáùåñòâà äîëæíû ïðåîáëàäàòü íàä ýòíî-íàöèîíàëèñòè÷åñêîé êîíöåïöèåé<br />

íàöèîíàëüíîãî ãîñóäàðñòâà, êàê ãîñóäàðñòâà îäíîé äîìèíèðóþùåé<br />

íàöèè è ëîÿëüíûõ ãðàæäàí 70 .  ïîñëåäíåì ñëó÷àå êàæäîå ðàçëè÷èå<br />

ñòàíîâèòñÿ îñíîâàíèåì äëÿ íåãàòèâíîé çàêîííîñòè, â ïðåäåëàõ êîòîðîé<br />

îòíîøåíèÿ ñâîé-÷óæîé ïðèíèìàþòñÿ çà îñíîâíûå «ïîëèòè÷åñêèå» îòíîøåíèÿ.<br />

Èìåííî òàê ìåíüøèíñòâà ïðåâðàùàþòñÿ â ôîðìàëüíî ïðèçíàííûå,<br />

íî ïîäâåðãàþùèåñÿ çíà÷èòåëüíîé äèñêðèìèíàöèè ãðóïïû èëè â<br />

ëó÷øåì ñëó÷àå, – â òåðïèìûå, íî ñàìè ïî ñåáå ïîäîçðèòåëüíûå. Ñîîòâåòñòâåííî,<br />

ìåíüøèíñòâà ïåðåíèìàþò òàêóþ ëîãèêó è íà÷èíàþò çàÿâëÿòü î<br />

ñâîèõ ïðàâàõ èñêëþ÷èòåëüíî èëè ãëàâíûì îáðàçîì êàê î ïîëèòè÷åñêèõ<br />

ïðàâàõ, âêëþ÷àÿ ïðàâî íà îòäåëåíèå – òàê ïðàâà ìåíüøèíñòâ ñòàíîâÿòñÿ<br />

ïðàâàìè íà ãîñóäàðñòâåííîñòü. Èìåííî â ýòîì ñîñòîèò ïðîáëåìà ìåíüøèíñòâ<br />

âî âñåõ ïîñòêîììóíèñòè÷åñêèõ ðàñïàâøèõñÿ ôåäåðàöèÿõ.<br />

3. Íàöèÿ áîëüøèíñòâà äàííîãî ãîñóäàðñòâà äîëæíà îòêàçàòüñÿ îò ñâîåãî<br />

«èñêëþ÷èòåëüíîãî» ïðàâà èíòåðïðåòèðîâàòü ïðèíöèï íàðîäíîãî ñóâåðåíèòåòà<br />

è âìåñòî ýòîãî ñîñðåäîòî÷èòñÿ íà èíñòèòóöèîíàëüíîì óðåãóëèðîâàíèè<br />

ñóùåñòâóþùèõ àíòàãîíèñòè÷åñêèõ èíòåðåñîâ. Ñ äðóãîé<br />

ñòîðîíû, ãðóïïû ìåíüøèíñòâ äîëæíû óìåðèòü ñâîè òðåáîâàíèÿ àâòîíîìèè<br />

äî òàêîé ñòåïåíè, ÷òîáû íå ñòàâèòü ïîä âîïðîñ ñàìî ñóùåñòâîâàíèå<br />

ãîñóäàðñòâà, à òàêæå ñîãëàñèòüñÿ íà ïðîöåäóðó, êîòîðàÿ ïîçâîëèò<br />

èçáåæàòü êîíôëèêòîâ, âåäóùèõ ê «çàêîííîñòè» íàñèëèÿ ñ òîé èëè äðóãîé<br />

ñòîðîíû 71 .<br />

70 Ñì.: V. Dimitrijevic, The Absolute Nation State: Post-Communist Constitutions, in: G.<br />

Donna (ed.), Broadening the Frontiers of Human Rights. Essays in Honour of Asbjorn Eide,<br />

Oslo, 1993; L. Basta-Posavec, Constitutional Foundations of Yugoslavia – an Example for<br />

Structural Tensions within a Permanent Legitimacy Crisis, paper delivered to the Varna<br />

Conference on the Institutions and State Policies in the Balkans, June 28-29, 1993.<br />

71 D. Rousseau, La philosophie du droit, in: H. Giordan (ed.), Les minorités en Europe,<br />

Paris, 1992, pp. 79ff.<br />

n<br />

Àëåêñåé Àâòîíîìîâ<br />

Ïðèíöèïû ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè è ÑØÀ:<br />

ñðàâíèòåëüíûé àñïåêò<br />

Ñðàâíèòåëüíî-ïðàâîâîé ìåòîä äîâîëüíî õîðîøî èçâåñòåí è ó íàñ â<br />

ñòðàíå è çà ðóáåæîì, è îáû÷íî åãî îòíîñÿò ê ñóãóáî þðèäè÷åñêèì ìåòîäàì<br />

èçó÷åíèÿ äåéñòâèòåëüíîñòè. Êîíå÷íî, ðå÷ü èäåò íå î ñðàâíèòåëüíîì<br />

ìåòîäå âîîáùå, êîòîðûé ìîæåò ïðèìåíÿòüñÿ â ðàçíûõ íàóêàõ äëÿ èçó÷åíèÿ<br />

ñàìûõ ðàçíîîáðàçíûõ îáúåêòîâ.  äàííîì ñëó÷àå ìû áóäåì ïîëüçîâàòüñÿ<br />

ñðàâíèòåëüíî-ïðàâîâûì ìåòîäîì, äðóãèìè ñëîâàìè, ñïåöèôè÷åñêèì<br />

ñðàâíåíèåì ïðàâîâûõ ÿâëåíèé, êîòîðûå íàëàãàþò ñóùåñòâåííûé<br />

îòïå÷àòîê íà ñàì ïðîöåññ ïîçíàíèÿ â õîäå ñðàâíåíèÿ. Âìåñòå ñ òåì, íåîáõîäèìî<br />

ðàññìîòðåòü îñíîâó ñðàâíèòåëüíî-ïðàâîâîãî ìåòîäà, òî åñòü òî,<br />

÷òî ðîäíèò åãî ñ ëþáûì äðóãèì îòðàñëåâûì ñðàâíèòåëüíûì ìåòîäîì,<br />

èíûìè ñëîâàìè, ìåòîäîëîãè÷åñêóþ áàçó ïîçíàâàòåëüíîãî ñðàâíåíèÿ.<br />

Èòàê, êàê òîëüêî ìû íà÷èíàåì âûÿñíÿòü, ÷òî æå òàêîå ñðàâíèòåëüíûé<br />

ìåòîä âîîáùå, ÷òî îáùåãî ó ñðàâíèòåëüíûõ ìåòîäîâ, ïðèëàãàåìûõ ê ðàçëè÷íûì<br />

îáúåêòàì, òî îêàçûâàåòñÿ, ÷òî ðå÷ü èäåò î çíà÷åíèè ñðàâíåíèÿ, îá<br />

îïðåäåëåíèè ñðàâíåíèÿ, î êðèòåðèÿõ ñðàâíèìîñòè è ò. ä. Íî ýòî – ëèøü<br />

îáùèé ìåòîäîëîãè÷åñêèé ïîäõîä ê ñðàâíèòåëüíî-ïðàâîâîìó ìåòîäó, íî íå<br />

ñàì ìåòîä. Êàê ðàç òàêèì ïóòåì ïîøëè À.À.Òèëëå è Ã.Â. Øâåêîâ, ðàçáèðàÿ<br />

â ñâîåé ìîíîãðàôèè «Ñðàâíèòåëüíûé ìåòîä â þðèäè÷åñêèõ äèñöèïëèíàõ»<br />

âîïðîñû, ñâÿçàííûå ñ ðàçðàáîòêîé è èñïîëüçîâàíèåì ñðàâíèòåëüíî-ïðàâîâîãî<br />

ìåòîäà. Ãëàâà I óêàçàííîé ìîíîãðàôèè («Ñðàâíèòåëüíûé ìåòîä è ñðàâíèòåëüíûå<br />

íàóêè») ôàêòè÷åñêè ïîñâÿùåíà ìåòîäîëîãè÷åñêèì îñíîâàì ñðàâíèòåëüíî-ïðàâîâîãî<br />

ìåòîäà 1 , à ñàì ìåòîä ðàñêðûâàåòñÿ äàëåå.<br />

Ñðàâíèòåëüíî-ïðàâîâîé ìåòîä òðåáóåò èñïîëüçîâàíèÿ ñïåöèàëüíûõ<br />

ïðèåìîâ èññëåäîâàíèÿ, çàäàâàåìûõ õàðàêòåðîì îáúåêòà, íàïðèìåð, ãîñóäàðñòâåííî-âëàñòíûì<br />

õàðàêòåðîì îòíîøåíèé, ñêëàäûâàþùèõñÿ â õîäå<br />

ôåäåðàòèâíîãî ñòðîèòåëüñòâà, èëè íîðìàòèâíûì õàðàêòåðîì ïðàâà.<br />

Âìåñòå ñ òåì, âîâñå íå êî âñåì íîðìàòèâíûì ñèñòåìàì ïðèìåíèì ñðàâíèòåëüíî-ïðàâîâîé<br />

ìåòîä. Òàê, åùå Èåðåìèÿ Áåíòàì â ïåðâîé òðåòè XIX<br />

â. âûäâèãàë çàäà÷ó îïèñàíèÿ ïðàâîâûõ ÿâëåíèé â «ýòè÷åñêè íåéòðàëüíûõ<br />

òåðìèíàõ» 2 , òî åñòü äîêàçûâàë íåîáõîäèìîñòü îòäåëåíèÿ ìîðàëè îò<br />

Àëåêñåé Ñòàíèñëàâîâè÷ Àâòîíîìîâ – äîêòîð þðèäè÷åñêèõ íàóê, çàâåäóþùèé ñåêòîðîì<br />

ñðàâíèòåëüíîãî ïðàâà Èíñòèòóòà ãîñóäàðñòâà è ïðàâà Ðîññèéñêîé Àêàäåìèè<br />

íàóê.<br />

1 À.À. Òèëëå, Ã.Â. Øâåêîâ. Ñðàâíèòåëüíûé ìåòîä â þðèäè÷åñêèõ äèñöèïëèíàõ. Ì.,<br />

1978. Ñ. 6-38.<br />

2 Cì.: H.L. Hart. Law in the Perspective of Philosophy: 1776 – 1976 // New York University<br />

Law Review. 1976. V. 51. V. 4. Ð. 540.

42 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Àëåêñåé ÀÂÒÎÍÎÌÎÂ<br />

43<br />

çàêîíîäàòåëüñòâà. Äåéñòâèòåëüíî, ñðàâíåíèþ ïîäâåðãàþòñÿ òàêèå âåùè,<br />

êàê êîíñòèòóöèîííîñòü, èåðàðõè÷íîñòü ïðàâîâûõ àêòîâ, èìïëåìåíòàöèÿ<br />

ïðàâîâûõ íîðì è òîìó ïîäîáíîå ñ ïðèìåíåíèåì ñîîòâåòñòâóþùèõ<br />

ïðèåìîâ, ÷òî ñîâåðøåííî áåññìûñëåííî äëÿ äðóãèõ íîðìàòèâíûõ ñèñòåì<br />

(ìîðàëè, ðåëèãèè è ò.ä.). Ïðè ñðàâíåíèè ïðèíöèïîâ ôåäåðàëèçìà â<br />

äâóõ ñòðàíàõ âåñüìà âàæíî îáðàòèòü âíèìàíèå, â ïåðâóþ î÷åðåäü, íà<br />

ñîïîñòàâëåíèå ïðàâîâîé ðåãëàìåíòàöèè òàêèõ ïðèíöèïîâ â êàæäîì èç<br />

ãîñóäàðñòâ, ïîñêîëüêó èìåííî ïðàâî ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé ïðàâèëà, ïî<br />

êîòîðûì ñòðîÿòñÿ è ðàçâèâàþòñÿ ôåäåðàöèè. Åùå â íà÷àëå XX â.<br />

Â.Â. Èâàíîâñêèé ïèñàë: «Ïðèìåíÿåòñÿ äàëåå è ñðàâíèòåëüíîå èçó÷åíèå<br />

ãîñóäàðñòâåííîãî ïðàâà ðàçëè÷íûõ ãîñóäàðñòâ… Òåîðèÿ ãîñóäàðñòâåííîãî<br />

ïðàâà ñòðåìèòñÿ âîñïîëüçîâàòüñÿ èç âñåõ ýòèõ íîðì òåì, ÷òî â íèõ<br />

åñòü îáùåãî, è ïðèòîì îáùåãî ïî ñóùåñòâó, íî íå ïî ôîðìå.  êà÷åñòâå<br />

òàêèõ îáùèõ íà÷àë ìîãóò áûòü ïðèçíàíû ëèøü îòâëå÷åííûå þðèäè÷åñêèå<br />

ïðèíöèïû, ïîñòðîåííûå íà îñíîâàíèè íàèáîëåå îáùèõ, âñòðå÷àþùèõñÿ<br />

â êàæäîì çàêîíîäàòåëüñòâå, ãîñóäàðñòâåííûõ íîðì. Èñõîäÿ èç<br />

îòâëå÷åííûõ þðèäè÷åñêèõ ïðèíöèïîâ òåîðèÿ ãîñóäàðñòâåííîãî ïðàâà<br />

ñòðîèò óæå âñþ ñèñòåìó, ïîëüçóÿñü ìåòîäîì þðèäè÷åñêîé êîíñòðóêöèè» 3 .<br />

Ñðàâíèòåëüíî-ïðàâîâîé ìåòîä ïîçâîëÿåò âûÿâèòü îáùèå òåíäåíöèè è<br />

çàêîíîìåðíîñòè ãîñóäàðñòâåííîãî ðàçâèòèÿ ðàçëè÷íûõ ñòðàí è ïðîÿâëåíèå<br />

èõ â êîíêðåòíûõ óñëîâèÿõ îòäåëüíî âçÿòîãî òåððèòîðèàëüíî-îãðàíè-<br />

÷åííîãî ñîîáùåñòâà.  ðàçëè÷íûõ ãîñóäàðñòâàõ ñõîäíûå ïðîöåññû ìîãóò<br />

ïðîõîäèòü ñ ðàçíîé ñòåïåíüþ èíòåíñèâíîñòè, èñêàæàòüñÿ âîçäåéñòâèåì<br />

ñïåöèôè÷åñêèõ ìåñòíûõ ôàêòîðîâ. Ñðàâíèòåëüíî-ïðàâîâîé ìåòîä ðàñêðûâàåò<br />

îáùåå â ãîñóäàðñòâåííîì ðàçâèòèè, òî åñòü îáúåêòèâíûé ñîöèàëüíûé<br />

çàêîí è åãî êîíêðåòíîå ïðîÿâëåíèå â ñïåöèôè÷åñêèõ óñëîâèÿõ îòäåëüíîé<br />

ñòðàíû, äðóãèìè ñëîâàìè – îñîáåííîå. Îòêàç îò ó÷åòà îñîáåííîñòåé îòäåëüíîé<br />

ñòðàíû ïðèâîäèò ê èñêàæåíèþ êàêèõ-ëèáî ïðîãðàìì íà ïðàêòèêå,<br />

÷òî ÷ðåâàòî òÿæåëûìè ïîñëåäñòâèÿìè. Àáñîëþòèçàöèÿ æå ýòèõ îñîáåííîñòåé<br />

è îòêàç îò èçó÷åíèÿ îïûòà äðóãèõ ñòðàí âëå÷åò çà ñîáîé<br />

àíòèíàó÷íûé ïîäõîä ê ïðîáëåìàì äàííîé ñòðàíû, ÷òî òàêæå íà ïðàêòèêå<br />

çàêàí÷èâàåòñÿ äëÿ íåå âåñüìà íåáëàãîïðèÿòíî. Òàêèì îáðàçîì, ñðàâíèòåëüíî-ïðàâîâîé<br />

ìåòîä ïîçâîëÿåò äîñòè÷ü ïðèðàùåíèÿ çíàíèÿ îá èçó÷àåìîì<br />

îáúåêòå. Èìåííî íà ýòó ñòîðîíó ñðàâíèòåëüíî-ïðàâîâîãî ìåòîäà îáðàùàë<br />

âíèìàíèå â ñâîå âðåìÿ áîëãàðñêèé ó÷åíûé Æ. Ñòàëåâ: «Â íîâûõ<br />

çíàíèÿõ, ïîëó÷àåìûõ ïîñðåäñòâîì ñðàâíèòåëüíî-ïðàâîâîãî èññëåäîâàíèÿ,<br />

ñîñòîèò åãî ñìûñë, îñíîâàíèå åãî èñïîëüçîâàíèÿ ïðàâîâîé íàóêîé» 4 .<br />

Ýâðèñòè÷åñêèå âîçìîæíîñòè ñðàâíèòåëüíîãî ìåòîäà áûëè èçâåñòíû<br />

äîâîëüíî äàâíî è àêòèâíî èñïîëüçîâàëèñü èññëåäîâàòåëÿìè. Òàê, Àðèñòîòåëü<br />

èñïîëüçîâàë ñðàâíèòåëüíûé ìåòîä â êà÷åñòâå îäíîãî èç îñíîâ-<br />

3 Â.Â. Èâàíîâñêèé. Ó÷åáíèê ãîñóäàðñòâåííîãî ïðàâà. Êàçàíü, 1913. Ñ. 9.<br />

4 Æ. Ñòàëåâ. Ñðàâíèòåëíèÿò ìåòîä â ñîöèàëèñòè÷êàòà ïðàâíà íàóêà // Èçâåñòèÿ<br />

íà èíñòèòóò çà ïðàâíè íàóêè. Ò. XXIX. Ñîôèÿ, 1974. Ñ. 42.<br />

íûõ ìåòîäîâ ïðè ïîäãîòîâêå ñâîåé «Ïîëèòèêè» è îòìå÷àë, ÷òî «íàäëåæèò<br />

ðàññìîòðåòü è òå èç ñóùåñòâóþùèõ ãîñóäàðñòâåííûõ óñòðîéñòâ,<br />

êîòîðûìè, ñ îäíîé ñòîðîíû, ïîëüçóþòñÿ íåêîòîðûå ãîñóäàðñòâà, ïðèçíàâàåìûå<br />

áëàãîóñòðîåííûìè, è êîòîðûå, ñ äðóãîé ñòîðîíû, ïðîåêòèðîâàëèñü<br />

íåêîòîðûìè ïèñàòåëÿìè è êàæóòñÿ õîðîøèìè» 5 . Ïðè ýòîì ñàì<br />

Àðèñòîòåëü äëÿ òîãî, ÷òîáû ñäåëàòü ñâîè âûâîäû î çàêîíîìåðíîñòÿõ<br />

îðãàíèçàöèè ìåõàíèçìà îñóùåñòâëåíèÿ ïîëèòè÷åñêîé âëàñòè, èçó÷èë<br />

äîâîëüíî ìíîãî ñîâðåìåííûõ åìó ãîñóäàðñòâ. Ïî ïîäñ÷åòàì Ã. Ìàðèäàêèñà,<br />

Àðèñòîòåëü ñîáðàë è òùàòåëüíî ïðîàíàëèçèðîâàë äàííûå î 158<br />

ãðå÷åñêèõ è íåãðå÷åñêèõ ñàìîñòîÿòåëüíûõ ãîðîäàõ 6 . Âìåñòå ñ òåì, íåëüçÿ<br />

íå îáðàòèòü âíèìàíèÿ íà òî, ÷òî ñðàâíèòåëüíî-ïðàâîâîé ìåòîä ìîæåò<br />

áûòü îáðàùåí êàê íà ïðàâîâûå è ãîñóäàðñòâåííûå ñèñòåìû â öåëîì, òàê<br />

è íà îòäåëüíûå îòðàñëè ïðàâà èëè çàêîíîäàòåëüñòâà, à òàêæå íà ãîñóäàðñòâåííûå<br />

èëè ïðàâîâûå èíñòèòóòû.<br />

 òî æå âðåìÿ, âðÿä ëè îïðàâäàííûì ÿâëÿåòñÿ ïðåäëîæåííîå â ëèòåðàòóðå<br />

ðàçäåëåíèå ñðàâíèòåëüíîãî ïðàâîâåäåíèÿ íà êîíòðàñòèðóþùåå<br />

è îáîáùàþùåå 7 . Âåäü â õîäå ïðèìåíåíèÿ ñðàâíèòåëüíîãî ìåòîäà â ïðàâîâîé<br />

íàóêå ïðîèçâîäÿòñÿ ðàçëè÷íûå äåéñòâèÿ, ïîçâîëÿþùèå êàê ïðèéòè<br />

ê îáîáùåíèÿì, òàê è âûÿâèòü íåñîâïàäåíèÿ è êîíòðàñòû.<br />

Êîíå÷íî, ñðàâíèòåëüíûé ìåòîä íå ÿâëÿåòñÿ íåêèì àáñîëþòíûì «ñóïåðìåòîäîì»,<br />

êîòîðûé îäèí ïîçâîëÿåò ïîçíàòü îáúåêò âî âñåé ïîëíîòå åãî ñîäåðæàíèÿ.<br />

Ñðàâíèòåëüíûé ìåòîä, êàê è âñÿêèé äðóãîé, èìååò îïðåäåëåíèÿ<br />

ãðàíèöû ïðèìåíèìîñòè, äàåò ïðåäñòàâëåíèÿ î íåêîòîðûõ, íî íå îáî âñåõ<br />

àñïåêòàõ îáúåêòà èññëåäîâàíèÿ. Ïîýòîìó íåîáõîäèìî èñïîëüçîâàòü ðàçíûå<br />

ìåòîäû ïîçíàíèÿ. È âñå æå ñðàâíèòåëüíûé ìåòîä â ãîñóäàðñòâîâåäåíèè è<br />

ïðàâîâåäåíèè ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé âåñüìà äåéñòâåííûé èíñòðóìåíò èññëåäîâàíèÿ,<br />

ïîýòîìó îí è èçáðàí äëÿ öåëåé äàííîé ðàáîòû.<br />

Îñòàíîâèìñÿ òåïåðü íà ïîíèìàíèè ïðèíöèïîâ, ïîñêîëüêó ýòî òðåáóåòñÿ<br />

äëÿ íàñòîÿùåãî èññëåäîâàíèÿ. Ìîæíî âïîëíå ñîãëàñèòüñÿ ñ Í.À.Áîãäàíîâîé,<br />

êîòîðàÿ äàåò ïðèíöèïàì òàêîå îïðåäåëåíèå: «Ïðèíöèïàìè â<br />

íàóêå êîíñòèòóöèîííîãî ïðàâà ÿâëÿþòñÿ èäåè, èìåþùèå ôóíäàìåíòàëüíîå<br />

èëè âàæíîå çíà÷åíèå äëÿ ðàçâåðòûâàíèÿ êîíñòèòóöèîííî-ïðàâîâîãî<br />

çíàíèÿ, â îñíîâó êîòîðûõ êëàäåòñÿ òà èëè èíàÿ ìèðîâîççðåí÷åñêàÿ<br />

ïîçèöèÿ, çàêîíîìåðíîñòü, âûÿâëåííàÿ ïðàêòèêîé, èëè ñôîðìóëèðîâàííîå<br />

óìîçðèòåëüíî ïîëîæåíèå, ÿâëÿþùååñÿ ïëîäîì íàó÷íîé ìûñëè» 8 .<br />

Èíîãäà ïðèíöèïû â òîé èëè èíîé ôîðìóëèðîâêå çàêðåïëÿþò â êîíñòèòóöèÿõ<br />

ëèáî â àêòàõ òåêóùåãî çàêîíîäàòåëüñòâà, ïðè÷åì òàê ïðÿìî è<br />

óêàçûâàþò, ÷òî ñëåäóþùèå ïîëîæåíèÿ ÿâëÿþòñÿ ïðèíöèïàìè. Îòìåòèì,<br />

5 Àðèñòîòåëü. Ñî÷. â 4-õ òò. Ò. 4. Ì., 1984. Ñ. 403.<br />

6 G. Maridakis. Droit, droit mondial, droit compare // Problèmes contemporaines de droit<br />

comparé. T. II. Tokyo, 1962. P. 214.<br />

7 Ñì.: Š. Luby. Funkcie porovnávacej pravnej vedy // Pravný obzor. 1970. ¹ 6.<br />

8 Í.À. Áîãäàíîâà. Ñèñòåìà íàóêè êîíñòèòóöèîííîãî ïðàâà. Ì., 2001. Ñ. 166.

44 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Àëåêñåé ÀÂÒÎÍÎÌÎÂ<br />

45<br />

÷òî ïðèíöèïû-íîðìû äîâîëüíî ðàñïðîñòðàíåíû â êîíñòèòóöèîííîì<br />

ïðàâå, ÷òî ñîñòàâëÿåò îäíó èç õàðàêòåðíûõ ÷åðò ýòîé îòðàñëè ïðàâà. Â<br />

äðóãèõ ñëó÷àÿõ ïðèíöèï íå ôîðìóëèðóåòñÿ ÷åòêî â îñíîâíîì çàêîíå, íî<br />

êîíñòèòóöèÿ óñòàíàâëèâàåò îòäåëüíûå íîðìû, êîòîðûå, ïî ñóòè, åñòü<br />

ïðèçíàêè òîãî èëè èíîãî êîíñòèòóöèîííîãî ïðèíöèïà. Îäíàêî â ýòîì,<br />

âòîðîì, ñëó÷àå êîíñòèòóöèîííûå (çàêîííûå) ïðèíöèïû ìîæíî âûâåñòè<br />

ïóòåì òîëêîâàíèÿ íîðìàòèâíîãî òåêñòà.<br />

Ñàìè ïðèíöèïû òàêæå ïîäëåæàò òîëêîâàíèþ. Ïðè ýòîì ïðîñòîð äëÿ<br />

èõ òîëêîâàíèÿ ðàñêðûâàåòñÿ â ðåçóëüòàòå âåñüìà øèðîêîãî ñîäåðæàíèÿ<br />

èíòåðïðåòèðóåìûõ íîðìàòèâíûõ ïðèíöèïîâ. Ýòî ïðåäîñòàâëÿåò âîçìîæíîñòü<br />

äëÿ ðàñêðûòèÿ áîãàòîãî ïîòåíöèàëà êîíñòèòóöèîííûõ ïðèíöèïîâ,<br />

êîòîðûé âàæåí äëÿ îáåñïå÷åíèÿ ðàçíîîáðàçèÿ âàðèàíòîâ ïðåòâîðåíèÿ<br />

â æèçíü ïîëîæåíèé ïðàâà, äàëüíåéøåãî ðàçâèòèÿ íîðìàòèâíîãî<br />

ðåãóëèðîâàíèÿ. Ñ äðóãîé ñòîðîíû, åñòü âåðîÿòíîñòü îòõîäà îò ñóùíîñòè<br />

ïðèíöèïà, èçâðàùåíèÿ åãî ñîäåðæàíèÿ. Äëÿ òîãî, ÷òîáû èçáåæàòü<br />

òàêîé îïàñíîñòè, ñîîòâåòñòâóþùèé ïðèíöèï äîëæåí áûòü êîíêðåòèçèðîâàí<br />

â íîðìàõ êîíñòèòóöèîííîãî è äðóãèõ îòðàñëåé ïðàâà. Êðîìå òîãî,<br />

âåñüìà âàæíàÿ ðîëü â ïîääåðæàíèè è ðåàëèçàöèè ïðèíöèïîâ ïðèíàäëåæèò<br />

èõ íàäëåæàùåìó òîëêîâàíèþ, à çäåñü óæå íåâîçìîæíî ïåðåîöåíèòü<br />

çíà÷èìîñòü òîëêîâàíèÿ è ðàçúÿñíåíèÿ êîíñòèòóöèîííûõ ïðèíöèïîâ,<br />

äàâàåìûõ îðãàíàìè êîíñòèòóöèîííîãî êîíòðîëÿ.<br />

Ïðèíöèïû ôåäåðàëèçìà íå çàôèêñèðîâàíû â íåïîñðåäñòâåííîì âèäå<br />

(ò.å. â âèäå êàêèõ-òî óñòàíîâëåííûõ ôîðìóëèðîâîê) íè â Êîíñòèòóöèè<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè (ÐÔ), íè â Êîíñòèòóöèè Ñîåäèíåííûõ Øòàòîâ<br />

Àìåðèêè (ÑØÀ). Â ýòîì îòíîøåíèè íàáëþäàåòñÿ ñõîäñòâî, õîòÿ êîíñòèòóöèè<br />

óïîìÿíóòûõ ôåäåðàöèé ðàçðàáàòûâàëèñü è ïðèíèìàëèñü â<br />

ñîâåðøåííî ðàçëè÷íûõ èñòîðè÷åñêèõ óñëîâèÿõ. Âìåñòå ñ òåì, ñàì ôåäåðàëèçì<br />

è â Ðîññèè, è â ÑØÀ ðàññìàòðèâàåòñÿ êàê îäíî èç îñíîâîïîëàãàþùèõ<br />

íà÷àë ãîñóäàðñòâåííîñòè.<br />

Í.À. Áîãäàíîâà, ãîâîðÿ î ôåäåðàëèçìå, ñïðàâåäëèâî çàìå÷àåò: «Äåöåíòðàëèçàöèÿ<br />

âëàñòè – îáÿçàòåëüíîå òðåáîâàíèå ê ñîäåðæàíèþ îòíîøåíèé,<br />

ñîñòàâëÿþùèõ ðàññìàòðèâàåìîå ïîíÿòèå. Ñòåïåíü æå äåöåíòðàëèçàöèè<br />

îïðåäåëÿåòñÿ êîíêðåòíî-èñòîðè÷åñêèìè óñëîâèÿìè. Ïîä èõ<br />

âëèÿíèåì ñîäåðæàíèå ôåäåðàòèâíûõ ñâÿçåé ìîæåò íàñòîëüêî èçìåíèòüñÿ,<br />

÷òî âîçíèêíåò ïîòðåáíîñòü â êîððåêòèðîâêå òåðìèíà, îáîçíà÷àþùåãî<br />

äàííîå ïîíÿòèå» 9 . Íî âñå æå ñóòü ôåäåðàëèçìà íå ñâîäèòñÿ ê ìåõàíè-<br />

÷åñêîìó ðàñïðåäåëåíèþ ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ ìåæäó ôåäåðàëüíûì<br />

öåíòðîì è ðåãèîíàëüíûìè îðãàíàìè âëàñòè è âûñòðàèâàíèþ îòíîøåíèé<br />

íà áàçå òàêîãî ðàçãðàíè÷åíèÿ ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé, õîòÿ<br />

ñàìà ïî ñåáå ÷åòêîñòü è ÿñíîñòü ðàçäåëåíèÿ ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé<br />

ìåæäó Ôåäåðàöèåé è åå ñóáúåêòàìè èãðàåò âåñüìà âàæíóþ ðîëü<br />

9 Í.À. Áîãäàíîâà. Óêàç. ñî÷. Ñ. 146-147.<br />

â äåëå îáåñïå÷åíèÿ ýôôåêòèâíîñòè ñèñòåìû ïðèíÿòèÿ è èñïîëíåíèÿ<br />

ãîñóäàðñòâåííûõ ðåøåíèé. Èìåííî ïîýòîìó áûëà ñîçäàíà è èíòåíñèâíî<br />

ðàáîòàëà â 2001-2002 ãã. Êîìèññèÿ ïðè Ïðåçèäåíòå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè<br />

(ÐÔ) ïî ïîäãîòîâêå ïðåäëîæåíèé î ðàçãðàíè÷åíèè ïðåäìåòîâ<br />

âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé ìåæäó ôåäåðàëüíûìè îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé<br />

âëàñòè, îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ (ÐÔ) è îðãàíàìè<br />

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. È ðåçóëüòàòû ðàáîòû Êîìèññèè íàøëè<br />

îòðàæåíèå â ïîäãîòîâëåííûõ ïðîåêòàõ ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ, ïðèíÿòûõ<br />

â 2002-2003 ãã. Âìåñòå ñ òåì íåëüçÿ óïóñêàòü èç âèäó ñëåäóþùåå: ïîäëèííûé<br />

ñìûñë ôåäåðàëèçìà çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî áëàãîäàðÿ åìó ðàáîòàåò<br />

ìåõàíèçì îáåñïå÷åíèÿ ãðàæäàíñêîé ñâîáîäû è ñàìîóïðàâëåíèÿ íà<br />

âñåõ óðîâíÿõ îñóùåñòâëåíèÿ âëàñòè, ôóíêöèîíèðóåò ñèñòåìà âåðòèêàëüíîãî<br />

ðàçäåëåíèÿ âëàñòè è âçàèìîäåéñòâèÿ è âçàèìíîãî óðàâíîâåøèâàíèÿ<br />

âñåõ îðãàíîâ âëàñòè è óïðàâëåíèÿ.<br />

Ðàçâèòèå ôåäåðàëèçìà è â Ðîññèè è â ÑØÀ ïîêàçûâàåò, ÷òî ñ òå÷åíèåì<br />

âðåìåíè òðåáóåòñÿ, êàê óæå îòìå÷àëîñü, óòî÷íåíèå êîíêðåòíîãî ñîäåðæàíèÿ<br />

ýòîãî ñîöèàëüíîãî ÿâëåíèÿ, õîòÿ ïðèíöèïû, çàëîæåííûå â åãî<br />

îñíîâó, ñîõðàíÿþò ñâîå çíà÷åíèå, íî òàêæå òðåáóþò îáíîâëåííîãî òîëêîâàíèÿ<br />

(øèðîòà ñîäåðæàíèÿ ïðèíöèïîâ, êàê è ãîâîðèëîñü, ïðåäïîëàãàåò<br />

ïåðèîäè÷åñêîå åãî óòî÷íåíèå).  ýòîì ñëó÷àå îáû÷íî ãîâîðÿò î<br />

«íîâîì ôåäåðàëèçìå», ÷òîáû îòëè÷èòü îò òåõ îòíîøåíèé, êîòîðûå áûëè<br />

äî ïåðåñòðîéêè. Ýòî â ðàâíîé ñòåïåíè êàñàåòñÿ è Ðîññèè 10 è ÑØÀ 11 ,<br />

õîòÿ, åñòåñòâåííî, ïðîöåññû, êîòîðûå õàðàêòåðèçîâàëèñü ñëîâàìè «íîâûé<br />

ôåäåðàëèçì», â îáîèõ ãîñóäàðñòâàõ îòíþäü íå ñîâïàäàëè.<br />

Îáà ãîñóäàðñòâà ìíîãîíàöèîíàëüíû, õàðàêòåðèçóþòñÿ äîâîëüíî ïåñòðûì<br />

ýòíè÷åñêèì, ðåëèãèîçíûì ñîñòàâîì íàñåëåíèÿ. Îäíàêî ýòîò ôàêòîð<br />

ïî-ðàçíîìó ïðîÿâèëñÿ â ôåäåðàòèâíîì ñòðîèòåëüñòâå Ðîññèè è ÑØÀ. Â<br />

Ðîññèè íàöèîíàëüíûé (ýòíè÷åñêèé) ïðèíöèï ñòàë îäíèì èç âàæíåéøèõ â<br />

ïîñòðîåíèè ôåäåðàòèâíîé ãîñóäàðñòâåííîñòè, õîòÿ îí äîïîëíÿåòñÿ è òåððèòîðèàëüíûì.<br />

 ÑØÀ æå, íàïðîòèâ, íàöèîíàëüíûé (ýòíè÷åñêèé) ôàêòîð<br />

íå ïðåâðàòèëñÿ â îäèí èç ïðèíöèïîâ ôåäåðàëèçìà è ïðàêòè÷åñêè íå<br />

ó÷èòûâàåòñÿ â ïðàêòèêå ôåäåðàòèâíîãî ñòðîèòåëüñòâà, åñëè íå ïðèíèìàòü<br />

âî âíèìàíèå, ÷òî èñòîðè÷åñêè Ëóèçèíà áûëà çàñåëåíà ôðàíêîÿçû÷íûì<br />

íàñåëåíèåì, îò êîòîðîãî, âïðî÷åì, ñîõðàíèëàñü ñðàâíèòåëüíî íåáîëüøàÿ<br />

îáùèíà, à òàêæå íåêîòîðûå òåððèòîðèè ñòàâøèå âïîñëåäñòâèè øòàòàìè<br />

(íàïðèìåð, Êàëèôîðíèÿ, Íüþ-Ìåêñèêî, Àðèçîíà) ïðèíàäëåæàëè íåêîãäà<br />

Ìåêñèêå (à äî ýòîãî áûëè ÷àñòüþ èñïàíñêîé êîëîíèàëüíîé èìïåðèè), è<br />

îôèöèàëüíûì ÿçûêîì â íèõ òîãäà áûë èñïàíñêèé. Ðàçëè÷èÿ â ïîäõîäå ê<br />

íàöèîíàëüíîìó (ýòíè÷åñêîìó) ôàêòîðó â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è Ñî-<br />

10 Ñì., íàïðèìåð: È.Ï. Èëüèíñêèé, Á.Ñ. Êðûëîâ, Í.À. Ìèõàëåâà. Íîâîå ôåäåðàòèâíîå<br />

óñòðîéñòâî Ðîññèè // Ãîñóäàðñòâî è ïðàâî. 1992. ¹ 11.<br />

11 Ñì., ê ïðèìåðó: Ò.Ý. Ðîæäåñòâåíñêàÿ. Ýâîëþöèÿ àìåðèêàíñêîãî ôåäåðàëèçìà.<br />

Àâòîðåô. äèññ… êàíä. þðèä. íàóê. Ì. 1993.

46 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Àëåêñåé ÀÂÒÎÍÎÌÎÂ<br />

47<br />

åäèíåííûõ Øòàòàõ Àìåðèêè ïðîèñòåêàþò èç ïðèíöèïèàëüíî ðàçëè÷íûõ<br />

èñòîðè÷åñêèõ ñóäåá ýòèõ äâóõ ôåäåðàöèé.  Ðîññèè â ôåäåðàòèâíîì ñòðîèòåëüñòâå<br />

ó÷àñòâîâàëè âñå êîðåííûå íàðîäû, íàñåëÿâøèå íàøå ãîñóäàðñòâî<br />

åùå â ïåðèîä äî ïðîâîçãëàøåíèÿ ôåäåðàöèè. Ïåðâîíà÷àëüíî ïîñëå<br />

1918 ã. ñëîæèëàñü â áîëüøåé ñòåïåíè ôåäåðàöèÿ íàðîäîâ, ÷åì ôåäåðàöèÿ<br />

íåêèõ ãîñóäàðñòâåííûõ îáðàçîâàíèé (çåìåëü, ïðîâèíöèé, øòàòîâ). Ïîâèäèìîìó,<br />

â ðåçóëüòàòå ýòîãî íå ïîëó÷èë ÷åòêîãî îôîðìëåíèÿ ñóáúåêòíûé<br />

ñîñòàâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Â 1918 ã. áûëî îáúÿâëåíî, ÷òî Ðîññèéñêàÿ<br />

Ñîâåòñêàÿ Ôåäåðàòèâíàÿ Ñîöèàëèñòè÷åñêàÿ Ðåñïóáëèêà ñîñòîèò<br />

èç íàöèîíàëüíûõ ñîâåòñêèõ ðåñïóáëèê. Íî ýòî çàÿâëåíèå íèêîãäà â ïîëíîé<br />

ìåðå íå áûëî ïðåòâîðåíî â æèçíü. Ñ îäíîé ñòîðîíû, íàðÿäó ñ ðåñïóáëèêàìè<br />

îáðàçîâûâàëèñü è äðóãèå íàöèîíàëüíî-òåððèòîðèàëüíûå åäèíèöû<br />

(íàïðèìåð, òðóäîâûå êîììóíû), à ñ äðóãîé, íåêîòîðûå èç<br />

îáðàçîâàâøèõñÿ ðåñïóáëèê áûëè ñêîðåå èñòîðè÷åñêè-òåððèòîðèàëüíûìè<br />

îáðàçîâàíèÿìè, ÷åì íàöèîíàëüíûìè (ê ïðèìåðó, Äîíñêàÿ, Òàâðè÷åñêàÿ,<br />

Àçîâî-×åðíîìîðñêàÿ ðåñïóáëèêè), à íà çíà÷èòåëüíîé ÷àñòè òåððèòîðèè<br />

ÐÑÔÑÐ òàê è íå áûëè îáðàçîâàíû ðåñïóáëèêè â êà÷åñòâå ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè.<br />

Ïîçæå âîïðîñ î ñóáúåêòíîì ñîñòàâå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îòîøåë<br />

íà âòîðîé ïëàí. Â 60-å ãã. XX â. â ñâÿçè ñ ïîäãîòîâêîé ïðîåêòà íîâîé<br />

êîíñòèòóöèè ðàçãîðåëàñü äèñêóññèÿ î òîì, êàêèå æå àâòîíîìíûå îáðàçîâàíèÿ<br />

ñ÷èòàòü ñóáúåêòàìè ÐÑÔÑÐ – òîëüêî ðåñïóáëèêè, èëè æå òàêæå<br />

àâòîíîìíûå îáëàñòè è íàöèîíàëüíûå îêðóãà. Äèñêóññèÿ, ïðàâäà, òàê íè-<br />

÷åì è íå çàêîí÷èëàñü. Íà ðóáåæå 80-90-õ ãã. XX â. äåáàòû âíîâü âîçîáíîâèëèñü<br />

â õîäå ïåðåñòðîéêè ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé. Â êîíöå êîíöîâ<br />

Ôåäåðàòèâíûé äîãîâîð 1992 ã. çàêðåïèë ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ÐÔ çà âñåìè<br />

àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíûìè åäèíèöàìè, êàê èìåâøèìè íàöèîíàëüíóþ<br />

ñïåöèôèêó, òàê è íå èìåâøèìè òàêîâîé. Íî, êàê áû òî íè áûëî,<br />

ïðèíöèï ôîðìèðîâàíèÿ ÷àñòè ñóáúåêòîâ ÐÔ ïî íàöèîíàëüíîìó ïðèçíàêó<br />

ñîõðàíÿåòñÿ è â íàñòîÿùåå âðåìÿ, è îòðàæåíèå åãî ìû âèäèì â ïîëîæåíèÿõ<br />

Êîíñòèòóöèè Ðîññèè 1993 ã.<br />

 ÑØÀ âñå ñîâðåìåííîå ìíîãîíàöèîíàëüíîå (ïîëèýòíè÷åñêîå) íàñåëåíèå<br />

ñëîæèëîñü â ðåçóëüòàòå äîáðîâîëüíîé èëè íàñèëüñòâåííîé (÷åðíîêîæèå-ðàáû)<br />

èììèãðàöèè. Êîðåííîå æå íàñåëåíèå Àìåðèêè – èíäåéöû –<br />

ó÷àñòèÿ â ôåäåðàòèâíîì ñòðîèòåëüñòâå íå ïðèíèìàëè. Èíäåéñêèå ïëåìåíà<br />

ðàññìàòðèâàëèñü â òå÷åíèå äëèòåëüíîãî âðåìåíè êàê èíîñòðàííûå îáðàçîâàíèÿ,<br />

ñ íèìè çàêëþ÷àëèñü äîãîâîðû, êîòîðûå ìîæíî êâàëèôèöèðîâàòü<br />

êàê êâàçè-ìåæäóíàðîäíûå. Äà è ñåãîäíÿ èíäåéñêèå ïëåìåíà èìåþò<br />

îñîáûé ñòàòóñ 12 . Ïðèøëîå íàñåëåíèå ïåðåìåøèâàëîñü (õîòÿ äàæå â ðàìêàõ<br />

îäíèõ ïîñåëåíèé ðàçíûå ýòíè÷åñêèå îáùèíû ìîãóò æèòü äîâîëüíî<br />

12 Ñì., â ÷àñòíîñòè: À.Ñ. Àâòîíîìîâ. Íåêîòîðûå àñïåêòû ïðàâîâîãî ñòàòóñà èíäåéöåâ<br />

â ÑØÀ // Àêòóàëüíûå ïðîáëåìû àìåðèêàíèñòèêè. Ãîðüêèé, 1990; À.Ñ. Àâòîíîìîâ.<br />

Ïðàâîâîå ïîëîæåíèå èíäåéöåâ â Êàíàäå // Ïðåäñòàâèòåëüíàÿ âëàñòü. 1997. ¹ 1.<br />

îáîñîáëåíî), íèêàêèõ èñòîðè÷åñêèõ ñâÿçåé ó íåãî ñ òîé èëè èíîé òåððèòîðèåé<br />

íå áûëî, ïîýòîìó íèêàêîé çàèíòåðåñîâàííîñòè è ïðàêòè÷åñêè íèêàêîé<br />

âîçìîæíîñòè ñîçäàòü ýòíî-òåððèòîðèàëüíûå îáðàçîâàíèÿ íå áûëî.<br />

Ïî-ðàçíîìó èíòåðïðåòèðóþòñÿ ïðîáëåìû ñóâåðåíèòåòà â ÑØÀ è Ðîññèè.<br />

 ÑØÀ òðàäèöèîííî ñ÷èòàåòñÿ, ÷òî ñóâåðåíèòåòîì îáëàäàþò è Ñîþç<br />

(Ôåäåðàöèÿ) â öåëîì è øòàòû. Òàêîé ïîäõîä ê ñóâåðåíèòåòó áûë îáîñíîâàí<br />

åùå Äæ. Ìýäèñîíîì, êîòîðûé ïîëàãàë, ÷òî ñóâåðåíèòåò îêàçàëñÿ<br />

ðàçäåëåííûì ìåæäó øòàòàìè è Ôåäåðàöèåé. Ïî åãî ìíåíèþ, «êîíñòèòóöèÿ<br />

ÑØÀ ñîçäàëà ïðàâèòåëüñòâî â òîì æå ñòðîãîì ñìûñëå ýòîãî ñëîâà,<br />

â êàêîì ïðàâèòåëüñòâà øòàòîâ ñîçäàíû èõ ñîáñòâåííûìè êîíñòèòóöèÿìè.<br />

Ó ôåäåðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà, êàê è ó ïðàâèòåëüñòâ øòàòîâ,<br />

åñòü çàêîíîäàòåëüíàÿ, èñïîëíèòåëüíàÿ è ñóäåáíàÿ âåòâè âëàñòè. Îíî, êàê<br />

è ïðàâèòåëüñòâà øòàòîâ óñòàíîâèëî ïðåäåëû ïîëíîìî÷èé îðãàíîâ âëàñòè…<br />

È åñëè â íåêîòîðûõ ñëó÷àÿõ þðèñäèêöèè ôåäåðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà<br />

è ïðàâèòåëüñòâ øòàòîâ ñîâïàäàþò, à â äðóãèõ – èñêëþ÷àþò äðóã<br />

äðóãà, òî â ýòîì ïðîÿâëÿåòñÿ îäíà èç ÷åðò, õàðàêòåðèçóþùèõ ñâîåîáðàçèå<br />

ñóùåñòâóþùåé ñèñòåìû» 13 . Â Ðîññèè íåêîòîðûå ïîëîæåíèÿ Êîíñòèòóöèè<br />

1993 ã. ìîæíî áûëî â òå÷åíèå íåêîòîðîãî âðåìåíè òðàêòîâàòü òàêèì<br />

îáðàçîì, ÷òî ðåñïóáëèêè (îíè íàçâàíû ãîñóäàðñòâàìè) îáëàäàþò<br />

ñóâåðåíèòåòîì, ïîêà Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä íå âûíåñ ðåøåíèå, ñîãëàñíî<br />

êîòîðîìó ñóáúåêòû ÐÔ ñóâåðåíèòåòîì íå îáëàäàþò, à ñóâåðåíèòåò<br />

ñîñðåäîòî÷åí èñêëþ÷èòåëüíî â Ôåäåðàöèè.  ñâÿçè ñ ýòèì, ïðåäñòàâëÿåòñÿ<br />

íåîáõîäèìûì îáðàòèòü âíèìàíèå íà ñëåäóþùåå îáñòîÿòåëüñòâî.<br />

Ôåäåðàöèÿ â ñîâðåìåííîì ìèðå ðàññìàòðèâàåòñÿ êàê ñîþçíîå ãîñóäàðñòâî,<br />

òî åñòü ãîñóäàðñòâî, ñîñòîÿùåå èç ãîñóäàðñòâåííûõ îáðàçîâàíèé:<br />

â ÑØÀ, Áðàçèëèè, Ìåêñèêå, Èíäèè è ðÿäå äðóãèõ ñòðàí ñóáúåêòû ôåäåðàöèé<br />

òàê è èìåíóþòñÿ «ãîñóäàðñòâà» – ïåðåâîä ñëîâà «øòàòû», â Îñíîâíîì<br />

Çàêîíå ÔÐÃ çåìëè íàçâàíû ãîñóäàðñòâàìè. À ðàç â ñîñòàâ ôåäåðàöèé<br />

âõîäÿò ãîñóäàðñòâåííûå îáðàçîâàíèÿ (ãîñóäàðñòâà), òî îíè äîëæíû<br />

îáëàäàòü è âñåìè ïðèçíàêàìè ãîñóäàðñòâà, â òîì ÷èñëå è ñóâåðåíèòåòîì<br />

(îïðåäåëåííûé, õîòÿ è îãðàíè÷åííûé, ñóâåðåíèòåò ïðÿìî ïðèçíàþò êîíñòèòóöèè<br />

Ìåêñèêè è Øâåéöàðèè çà øòàòàìè è êàíòîíàìè ñîîòâåòñòâåííî).<br />

 òî æå âðåìÿ è ôåäåðàöèÿ â öåëîì îáëàäàåò ñóâåðåíèòåòîì. Îòìåòèì,<br />

÷òî ãëàâíîå ðàçëè÷èå ìåæäó êîíôåäåðàöèåé è ôåäåðàöèåé ñîñòîèò<br />

â òîì, ÷òî êîíôåäåðàöèÿ íå èìååò ñóâåðåíèòåòà, à ôåäåðàöèÿ èìååò. Íî<br />

òîãäà âîçíèêàåò âîïðîñ: êàê æå òàê íà îäíîé òåððèòîðèè ñóùåñòâóþò<br />

äâà ñóâåðåíèòåòà – ñàìîé ôåäåðàöèè è åå ñóáúåêòîâ? Íî ýòî íå òàê. Ñóùåñòâóåò<br />

îäèí ñóâåðåíèòåò, íî ïðèíàäëåæèò îí êàê ôåäåðàöèè, òàê è åå<br />

ñóáúåêòàì. Ñóâåðåííûå ïðàâà ðàñïðåäåëåíû ìåæäó ôåäåðàöèåé è åå<br />

ñóáúåêòàìè, ïîýòîìó íèêàêîãî ïðîòèâîðå÷èÿ âîçíèêàòü íå äîëæíî. Ñó-<br />

13 J. Madison to N.P. Trist, Feb. 15, 1830 // The Complete Madison. His Basic Writings.<br />

Ed. by S.K. Padover. N.Y. 1953. P. 195.

48 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ<br />

Âÿ÷åñëàâ ØÈËÎ 49<br />

âåðåíèòåò ôåäåðàöèè è ñóâåðåíèòåò åå ñóáúåêòîâ íå äâà ðàçíûõ ñóâåðåíèòåòà,<br />

à îäèí è òîò æå, íî îí ðàñïðîñòðàíÿåòñÿ è íà ôåäåðàöèþ è íà åå<br />

ñóáúåêòû. Ïîýòîìó ãàðàíòèåé ñóâåðåíèòåòà ôåäåðàöèè ÿâëÿåòñÿ ñóâåðåíèòåò<br />

åå ñóáúåêòîâ, à ãàðàíòèåé ñóâåðåíèòåòà ñóáúåêòîâ ñëóæèò ñóâåðåíèòåò<br />

ôåäåðàöèè. Ðàçîðâàòü ñóâåðåíèòåò ôåäåðàöèè è ñóâåðåíèòåò åå<br />

ñóáúåêòîâ íåâîçìîæíî, ïî îòäåëüíîñòè ýòè ñóâåðåíèòåòû ñóùåñòâîâàòü<br />

íå ìîãóò. Èìåííî íàëè÷èåì ñóâåðåííûõ ïðàâ, òî åñòü ïðèçíàêàìè ãîñóäàðñòâåííîñòè,<br />

è îòëè÷àþòñÿ ñóáúåêòû ôåäåðàöèè îò àäìèíèñòðàòèâíûõ<br />

åäèíèö, â êîòîðûõ îñóùåñòâëÿåòñÿ ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå, äðóãèìè<br />

ñëîâàìè, îòëè÷àþòñÿ ôåäåðàòèâíûå ãîñóäàðñòâà îò óíèòàðíûõ. Íî<br />

òîãäà âîçíèêàåò äðóãîé âîïðîñ: çíà÷èò Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä Ðîññèè<br />

áûë íå ïðàâ, êîãäà íå ïðèçíàë çà ðåñïóáëèêàìè è äðóãèìè ñóáúåêòàìè<br />

ÐÔ ñóâåðåíèòåòà? Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä òîëêîâàë Êîíñòèòóöèþ Ðîññèè<br />

â êîíêðåòíûõ èñòîðè÷åñêèõ óñëîâèÿõ, è óæå îáùèì ìåñòîì ñòàë<br />

òåçèñ î òîì, ÷òî ôåäåðàëèçì ó íàñ òàê äî êîíöà íå îòñòðîåí, ÷òî îí ëèøü<br />

ïðîâîçãëàøåí, à äî ïîäëèííîãî ôåäåðàëèçìà åùå äîëãèé ïóòü è ò. ä.<br />

Èìåííî íåçðåëîñòüþ ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé îáúÿñíÿåòñÿ ïðîòèâîïîñòàâëåíèå<br />

ñóâåðåíèòåòà ÐÔ ñóâåðåíèòåòó åå ñóáúåêòîâ, ÷òî âåäåò ê<br />

ñåïàðàòèçìó, ê ðàçâàëó âñåãî ãîñóäàðñòâà, ÷òî íàíîñèò óùåðá èíòåðåñàì<br />

íå òîëüêî Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â öåëîì, íî è èíòåðåñàì îòäåëüíûõ åå<br />

ñóáúåêòîâ. Âûøå ðå÷ü óæå øëà î òîì, ÷òî êîíñòèòóöèîííûå ïðèíöèïû<br />

ìîãóò ðàçâèâàòüñÿ, èíòåðïðåòàöèÿ èõ ñîäåðæàíèÿ ìîæåò ìåíÿòüñÿ ïî<br />

ìåðå ýâîëþöèè ãîñóäàðñòâà è îáùåñòâà. Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä ÐÔ ïðè<br />

òîëêîâàíèè Êîíñòèòóöèè Ðîññèè ðóêîâîäñòâóåòñÿ è áóêâîé è äóõîì Êîíñòèòóöèè,<br />

èñõîäèò èç ãîòîâíîñòè îáùåñòâà âîñïðèíÿòü è ïðåòâîðèòü â<br />

æèçíü â òîì èëè èíîì âèäå òî èëè èíîå ïðàâèëî, áàçèðóþùååñÿ íà êîíñòèòóöèîííûõ<br />

ïðèíöèïàõ.<br />

Ïðèíöèïû ôåäåðàëèçìà íå çàôèêñèðîâàíû íåïîñðåäñòâåííî â êîíñòèòóöèÿõ<br />

ÐÔ è ÑØÀ èìåííî êàê ïðèíöèïû ôåäåðàëèçìà, ïîýòîìó ïåðå÷åíü<br />

èõ îñòàåòñÿ îòêðûòûì, ðàçíûå àâòîðû ìîãóò íàñ÷èòûâàòü ðàçíîå<br />

èõ êîëè÷åñòâî, íî âðÿä ëè êîìó-íèáóäü óäàñòñÿ äîêàçàòü, ÷òî êàêîé-òî<br />

îïðåäåëåííûé ïåðå÷åíü ýòèõ ïðèíöèïîâ ÿâëÿåòñÿ èñ÷åðïûâàþùèì.<br />

n<br />

Âÿ÷åñëàâ Øèëî<br />

Ôåäåðàëèçì êàê ÷àñòü àìåðèêàíñêîãî îáðàçà æèçíè:<br />

îáùàÿ òåîðèÿ è ïðàêòèêà<br />

Ôåäåðàëèçì êàê ôîðìà ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà â âèäå ñëîæèâøåãîñÿ<br />

è èñòîðè÷åñêè óòâåðäèâøåãîñÿ ïîëèòèêî-àäìèíèñòðàòèâíîãî<br />

äåëåíèÿ ñòðàíû ÿâëÿåòñÿ (íàðÿäó ñ õîðîøî èçâåñòíîé ñèñòåìîé ðàçäåëåíèÿ<br />

âëàñòåé íà èñïîëíèòåëüíóþ, çàêîíîäàòåëüíóþ è ñóäåáíóþ) îäíîé<br />

èç äâóõ êðàåóãîëüíûõ îñíîâ îðãàíèçàöèè è ôóíêöèîíèðîâàíèÿ ïîëèòè÷åñêîé<br />

ñèñòåìû àìåðèêàíñêîãî ãîñóäàðñòâà è æèçíè âñåãî<br />

àìåðèêàíñêîãî îáùåñòâà, ÷òî èñêëþ÷èòåëüíî âûïóêëî ïðîäåìîíñòðèðîâàëè<br />

ñîáûòèÿ ïðåçèäåíòñêîé «ãîíêè» â 2000 ã. Áåç ïðåóâåëè÷åíèÿ<br />

ìîæíî êîíñòàòèðîâàòü, ÷òî çàòÿíóâøèéñÿ áîëåå ÷åì íà ìåñÿö îáû÷íî<br />

ðóòèííûé ïðîöåññ ïîäñ÷åòà ãîëîñîâ ëèøü â îäíîì øòàòå è ïåðåíåñåííûé<br />

â âûñøèå ñóäåáíûå èíñòàíöèè ñòðàíû ñïîð ìåæäó ðåñïóáëèêàíöàìè<br />

è äåìîêðàòàìè ïî åãî èòîãàì, íå òîëüêî ïðèêîâàëè ê ñåáå âçîðû áîëüøèíñòâà<br />

àìåðèêàíöåâ è ìíîãèõ çàðóáåæíûõ íàáëþäàòåëåé.  êîíå÷íîì<br />

èòîãå èñêëþ÷èòåëüíî ïðèñòàëüíîå âíèìàíèå ê ñåáå âûçâàëà ñàìà ôåäåðàòèâíàÿ<br />

ñèñòåìà ÑØÀ, à ãëàâíîå, èñòîðè÷åñêèå è ñîâðåìåííûå òåíäåíöèè<br />

ðàçâèòèÿ è âîçìîæíûå ïåðñïåêòèâû ýâîëþöèè.<br />

Ê òåîðèè âîïðîñà<br />

Ñ óñêîðåíèåì ïîñòóïàòåëüíîãî äâèæåíèÿ è êà÷åñòâåííûì óñëîæíåíèåì<br />

ïðîöåññîâ ðàçâèòèÿ îáùåñòâåííûõ îòíîøåíèé êîíöà XX – íà÷àëà<br />

XXI ñòîëåòèÿ ñóùåñòâåííî òðàíñôîðìèðîâàëèñü êîíöåïöèÿ è ïîíÿòèå<br />

ñîâðåìåííîãî ôåäåðàëèçìà. Ïðèáëèçèòåëüíî çà ïîñëåäíèå äâà äåñÿòèëåòèÿ<br />

èõ âîñïðèÿòèå è ïîíèìàíèå âûøëè äàëåêî çà ðàìêè íåêîãäà äåæóðíîé,<br />

ïðèâû÷íîé ñõåìû ÷èñòî ãîñóäàðñòâåííî-ïðàâîâûõ ïîñòóëàòîâ,<br />

îãðàíè÷åííûõ ôîðìîé ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà. Íà òåêóùèé ìîìåíò<br />

ñîâðåìåííûé ôåäåðàëèçì ïðåâðàòèëñÿ â ñîâåðøåííî îïðåäåëåííóþ<br />

ïîëèòè÷åñêóþ ôèëîñîôèþ ñóùåñòâîâàíèÿ è ýâîëþöèè îáùåñòâà è<br />

åãî ãîñóäàðñòâåííîé îáîëî÷êè, â îñíîâå êîòîðûõ ëåæèò ñëîæíàÿ ñîâîêóïíîñòü<br />

ýêîíîìè÷åñêèõ, ïîëèòè÷åñêèõ, ïðàâîâûõ, êóëüòóðíûõ, ýòè÷åñêèõ,<br />

íàöèîíàëüíûõ è äðóãîãî ðîäà îáùåñòâåííûõ âçàèìîîòíîøåíèé.<br />

Íà ñåãîäíÿøíèé äåíü ôåäåðàëèçì õàðàêòåðèçóåòñÿ êàê ÷ðåçâû÷àéíî<br />

åìêèé, ñëîæíûé, ìíîãîìåðíûé è íåîäíîçíà÷íûé ôåíîìåí. Åìó ïðèñóùè<br />

÷ðåçâû÷àéíûé äèíàìèçì è áûñòðîå ðàñøèðåíèå ñôåðû ñâîåãî âëèÿíèÿ.<br />

Âÿ÷åñëàâ Åâãåíüåâè÷ Øèëî – äîêòîð ïîëèòè÷åñêèõ íàóê, ïðîôåññîð, çàâåäóþùèé<br />

ñåêòîðîì ïðîáëåì ôåäåðàëèçìà Èíñòèòóòà ÑØÀ è Êàíàäû Ðîññèéñêîé Àêàäåìèè íàóê.

50 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Âÿ÷åñëàâ ØÈËÎ<br />

51<br />

Ñîâðåìåííûé ôåäåðàëèçì îõâàòûâàåò ñàìûå ðàçíûå àñïåêòû îáùåñòâåííîé<br />

æèçíåäåÿòåëüíîñòè – ïîëèòè÷åñêèé, ïðàâîâîé, ýêîíîìè÷åñêèé, ôèíàíñîâûé,<br />

êóëüòóðíûé, ìåæäóíàðîäíûé è äð. Ðàçäåëåíèå âëàñòè â ôåäåðàöèÿõ,<br />

ôóíêöèîíàëüíûõ ïîëíîìî÷èé ìåæäó öåíòðîì è ñóáúåêòàìè íå<br />

òîëüêî ïîçâîëÿåò ó÷èòûâàòü íàöèîíàëüíûé ôàêòîð â ðàçâèòèè ãîñóäàðñòâà,<br />

ñóùåñòâåííî ïðèáëèçèòü àïïàðàò è îðãàíû óïðàâëåíèÿ ê òåððèòîðèÿì,<br />

íî è çíà÷èòåëüíî ïîâûøàåò âîçìîæíîñòè íàñåëåíèÿ îêàçûâàòü âëèÿíèå<br />

íà ïîäîò÷åòíûå ãîñóäàðñòâåííûå óïðàâëåí÷åñêèå ñòðóêòóðû.<br />

Ñóùåñòâóþò ñàìûå ðàçíîîáðàçíûå òðàêòîâêè è èíòåðïðåòàöèè ñîâðåìåííîãî<br />

ôåäåðàëèçìà â îòå÷åñòâåííîé è çàðóáåæíîé ëèòåðàòóðå 1 .<br />

Îäíàêî, ïðè âñåì íåñîìíåííîì óâàæåíèè ê àâòîðàì, ïîêà íå óäàåòñÿ<br />

îáíàðóæèòü åäèíîãî, äîñòàòî÷íî åìêîãî è êðàòêîãî òåðìèíîëîãè÷åñêîãî<br />

îïðåäåëåíèÿ ðàññìàòðèâàåìîãî ÿâëåíèÿ. Â ñëîæèâøåéñÿ ñèòóàöèè,<br />

ïî íàøåìó ìíåíèþ, â íàèáîëåå îáùåì, àãðåãèðîâàííîì âèäå ïîä íèì<br />

ñëåäóåò ïîíèìàòü ñëîæíóþ, ìíîãîãðàííóþ ñîâîêóïíîñòü îòíîøåíèé,<br />

êîòîðàÿ âîçíèêàåò è ðàçâèâàåòñÿ íà îñíîâå è â ðàìêàõ ïîëèòè÷åñêè ñîãëàñîâàííûõ<br />

è ÷åòêî þðèäè÷åñêè çàêðåïëåííûõ ôåäåðàòèâíûõ (èëè<br />

äðóãîãî ðîäà ñîþçíûõ) ãîñóäàðñòâåííûõ è ìåæäóíàðîäíûõ ñòðóêòóð 2 .<br />

Ïðåèìóùåñòâî ïðèâåäåííîãî îïðåäåëåíèÿ çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî îíî â<br />

ñæàòîé è ìàêñèìàëüíî ñêîíöåíòðèðîâàííîé ïî ñîäåðæàíèþ ôîðìå ïîçâîëÿåò<br />

îõâàòèòü âî ìíîãîì ïîëÿðíûå (îò ïîëèòèêî-ïðàâîâûõ äî ýêîíîìè÷åñêèõ,<br />

êóëüòóðíûõ, íàöèîíàëüíûõ è äð.) àñïåêòû ôåäåðàëèçìà êàê ÿâëåíèÿ è<br />

ôèëîñîôñêî-èäåîëîãè÷åñêîé êîíöåïöèè ðàçâèòèÿ îáùåñòâà, âêëþ÷àÿ è<br />

ïðîöåññû, ïðîèñõîäÿùèå â ñîâðåìåííîé Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.<br />

Íåêîòîðûå îáùèå ñâåäåíèÿ î ñîâðåìåííîì ôåäåðàëèçìå<br />

Íà ñåãîäíÿøíèé äåíü â ìèðå íàñ÷èòûâàåòñÿ áîëåå 20 ôåäåðàöèé,<br />

ðàñïîëîæåííûõ íà ïÿòè êîíòèíåíòàõ, ñ ñîâîêóïíûì íàñåëåíèåì îêîëî<br />

äâóõ ìëðä. ÷åëîâåê. Ôåäåðàëèçì îêàçàëñÿ æèçíåííî ñòîéêîé ôîðìîé<br />

ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà. Îí ñîõðàíèëñÿ âî âñåõ êàïèòàëèñòè÷åñêèõ<br />

ñòðàíàõ, ãäå ñóùåñòâîâàë äî âòîðîé ìèðîâîé âîéíû, à â ÔÐÃ áûë<br />

âîññòàíîâëåí. Ïðè÷åì ïîêàçàòåëüíî, ÷òî èç ñåìè ýêîíîìè÷åñêè íàèáîëåå<br />

ðàçâèòûõ ãîñóäàðñòâ â ìèðå (òàê íàçûâàåìàÿ «Áîëüøàÿ ñåìåðêà»),<br />

òðè – ÑØÀ, ÔÐÃ, Êàíàäà – ÿâëÿþòñÿ ôåäåðàöèÿìè.<br />

Îïðåäåëåííûé ñïàä èíòåðåñà ê ôåäåðàöèè êàê ïåðñïåêòèâíîé ôîðìå<br />

ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà â ïîñëåâîåííûé ïåðèîä ñìåíèëñÿ îá-<br />

1 Ñì., íàïðèìåð: K. Wheare. Federal Government. 4-th ed. London, 1963. Ð. 10; D.<br />

Elazar. American Federalism: A View from the States. 3-rd ed. N.Y., 1984. Ð. 2; Ð.Ã. Àáäóëàòèïîâ,<br />

Ë.Ô. Áîëòåíêîâà. Îïûòû ôåäåðàëèçìà. Ì., 1994. Ñ. 19-20, 195.<br />

2 Ïîäðîáíåå îá ýòîì ñì.: Â.Å. Øèëî. Ñîâðåìåííûé ôåäåðàëèçì â êîíòåêñòå ìåæäóíàðîäíûõ<br />

îòíîøåíèé // ÑØÀ: ÝÏÈ. 1998. ¹ 4; Îí æå. Êðèçèñ êàíàäñêîãî ôåäåðàëèçìà:<br />

ïîä áðåìåíåì êîíñòèòóöèîííûõ ïðîòèâîðå÷èé // ÑØÀ-ÝÏÈ. 1999. ¹ 3-4.<br />

ðàòíîé ðåàêöèåé ïðèáëèçèòåëüíî ñ êîíöà 60-õ ãã. ïðîøëîãî âåêà. Âî<br />

âñåì ìèðå ïîñòåïåííî ñòàëà îò÷åòëèâî ïðîÿâëÿòüñÿ íàáèðàþùàÿ ñèëó<br />

òåíäåíöèÿ óñòîé÷èâîãî âîçðîæäåíèÿ èíòåðåñà ñî ñòîðîíû ïðàâÿùèõ<br />

êðóãîâ ìíîãèõ ñòðàí (ïîëèòèêîâ, ïðàâîâåäîâ, ýêîíîìèñòîâ, ïðåäïðèíèìàòåëåé<br />

è ò.ä.) ê ôåäåðàëèçìó êàê ìíîãîîáåùàþùåé ôîðìå ãîñóäàðñòâåííîãî<br />

óñòðîéñòâà. Ýòî îáúÿñíÿëîñü öåëûì êîìïëåêñîì îáñòîÿòåëüñòâ.<br />

Ñ îäíîé ñòîðîíû, êà÷åñòâåííîå óñëîæíåíèå ïðîöåññîâ ôóíêöèîíèðîâàíèÿ<br />

ãîñóäàðñòâåííûõ ñòðóêòóð êàê âíóòðè ñòðàíû, òàê è íà ìåæäóíàðîäíîé<br />

àðåíå, òðåáîâàëè ïîèñêà áîëåå îïòèìàëüíûõ ôîðì è ìåòîäîâ<br />

óïðàâëåíèÿ îáùåñòâåííî-ýêîíîìè÷åñêîé è ïîëèòè÷åñêîé æèçíüþ íà<br />

ãîñóäàðñòâåííîì óðîâíå. Ñ äðóãîé, óãëóáëåíèå ïðîöåññà ìåæäóíàðîäíîãî<br />

ðàçäåëåíèÿ òðóäà, èíòåðíàöèîíàëèçàöèÿ ìíîãèõ ñòîðîí îáùåñòâåííî-ïîëèòè÷åñêîé<br />

æèçíè è ãëîáàëèçàöèÿ ìèðîõîçÿéñòâåííûõ ñâÿçåé äèêòîâàëè<br />

íåîáõîäèìîñòü ñîçäàíèÿ â öåëîì ðÿäå ñëó÷àåâ åäèíûõ<br />

ìåæãîñóäàðñòâåííûõ ñòðóêòóð óïðàâëåíèÿ ñ èñïîëüçîâàíèåì îïûòà è<br />

ïî îáðàçöó ôåäåðàòèâíûõ èíñòèòóòîâ (ÅÑ, ñîþç Àâñòðàëèè è Íîâîé<br />

Çåëàíäèè è äð.). È íàêîíåö, ðàñïàä îäíèõ ôåäåðàöèé (ÑÑÑÐ, ×åõîñëîâàêèÿ,<br />

èçìåíåíèå ãðàíèö Þãîñëàâèè), à òàêæå ãëóáîêèé êðèçèñ èëè ïðîÿâëåíèå<br />

êðèçèñíûõ ÿâëåíèé â öåëîì ðÿäå êàçàâøèõñÿ äîñòàòî÷íî ïðî÷íûìè<br />

ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâåííûõ îáðàçîâàíèé (Êàíàäà, Àâñòðàëèÿ,<br />

Áðàçèëèÿ, Áåëüãèÿ, Øâåéöàðèÿ è öåëûé ðÿä äð.) ïðèâëåêëè ñàìîå ïðèñòàëüíîå<br />

ê íèì âíèìàíèå ìèðîâîé îáùåñòâåííîñòè.<br />

Âåñü øèðîêèé ñïåêòð ñóùåñòâóþùèõ íûíå ôåäåðàöèé â çàâèñèìîñòè<br />

îò ñòåïåíè ïðî÷íîñòè è óñòîé÷èâîñòè ðàçâèòèÿ ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé<br />

ïðåäîïðåäåëÿåò èõ äåëåíèå íà òðè îñíîâíûå ãðóïïû: ðàçâèòûå<br />

(«óñòîÿâøèåñÿ», «ñëîæèâøèåñÿ»), ðàçâèâàþùèåñÿ è ñêëàäûâàþùèåñÿ<br />

(ôîðìèðóþùèåñÿ). Ïåðâóþ ãðóïïó ñòðàí îáðàçóþò øåñòü ãîñóäàðñòâ ñ<br />

èñòîðè÷åñêè ñëîæèâøåéñÿ ñèñòåìîé ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé – â àëôàâèòíîì<br />

ïîðÿäêå ê íèì îòíîñÿòñÿ Àâñòðàëèÿ, Àâñòðèÿ, Ãåðìàíèÿ, Êàíàäà,<br />

ÑØÀ, Øâåéöàðèÿ. Ðàçâèâàþùèåñÿ ôåäåðàöèè îõâàòûâàþò òàêèå<br />

ðàçíûå ñòðàíû êàê Ìåêñèêà, Áðàçèëèÿ, Àðãåíòèíà, Ìàëàéçèÿ, Ïàêèñòàí,<br />

Èíäèÿ è äð. Áëîê ñêëàäûâàþùèõñÿ ôåäåðàòèâíûõ ñòðàí ñîñòàâëÿþò<br />

Áåëüãèÿ, Èñïàíèÿ, ÞÀÐ è äð.<br />

×òî êàñàåòñÿ âîïðîñà î ÷èñëåííîñòè ñóáúåêòîâ â òîì èëè èíîì ôåäåðàòèâíîì<br />

îáðàçîâàíèè, òî îíî íîñèò ñîâåðøåííî ïðîèçâîëüíûé õàðàêòåð,<br />

îáóñëîâëåííûé ïðàêòè÷åñêè ëèøü èñòîðè÷åñêèìè îñîáåííîñòÿìè<br />

ýâîëþöèè êàæäîé êîíêðåòíîé ñòðàíû. Íè ðàçìåðû òåððèòîðèè ãîñóäàðñòâà,<br />

íè åãî ãåîãðàôè÷åñêîå ïîëîæåíèå, íè ñîîáðàæåíèÿ ïîëèòè÷åñêîé<br />

è òåì áîëåå òåððèòîðèàëüíî-õîçÿéñòâåííîé öåëåñîîáðàçíîñòè èëè ýôôåêòèâíîñòè<br />

ïðîèçâîäñòâà (íà ïîñëåäíåå îáñòîÿòåëüñòâî ÷ðåçâû÷àéíî<br />

îõîòíî ññûëàþòñÿ íàøè ïîëèòèêè â ñòðåìëåíèè îãðàíè÷èòü èëè äàæå<br />

çàêîíîäàòåëüíî ñîêðàòèòü êîëè÷åñòâî ÷ëåíîâ ôåäåðàöèè) íè â ìàëåéøåé<br />

ñòåïåíè íå îáóñëàâëèâàþò íà ñåãîäíÿøíèé äåíü íà ìåæäóíàðîä-

52 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Âÿ÷åñëàâ ØÈËÎ<br />

53<br />

íîé àðåíå ÷èñëåííîñòü ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè â êàæäîì êîíêðåòíîì ñëó-<br />

÷àå. Òàêèì îáðàçîì, â èñòîðè÷åñêîé ðåòðîñïåêòèâå òî èëè èíîå ÷èñëî<br />

ñîñòàâíûõ ÷àñòåé ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà îïðåäåëÿëîñü â îñíîâíîì<br />

äîâîëüíî ñëó÷àéíî, ïðîèçâîëüíî, «ïóòåì êàíöåëÿðñêèõ óñìîòðåíèé» 3 .<br />

Òàê, â Êàíàäå, êîòîðàÿ ïî ðàçìåðàì ñâîåé òåððèòîðèè óñòóïàåò òîëüêî<br />

Ðîññèè, íàñ÷èòûâàåòñÿ 10 ïðîâèíöèé – ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, â Àâñòðàëèè<br />

– 6 øòàòîâ, â Ìåêñèêå – 31, â Áðàçèëèè – 26. À â ñðàâíèòåëüíî íåáîëüøèõ<br />

ñòðàíàõ, òàêèõ êàê Ãåðìàíèÿ – 15 çåìåëü, â Øâåéöàðèè – 26<br />

êàíòîíîâ. Â ñîñòàâ ÑØÀ âõîäèò 50 øòàòîâ – ïîëíîïðàâíûõ ñóáúåêòîâ<br />

Ôåäåðàöèè 4 . Âñå ñîñòàâíûå îáðàçîâàíèÿ (øòàòû, ïðîâèíöèè, êàíòîíû è<br />

ò.ä.) îáëàäàþò â ñîîòâåòñòâèè ñ ôåäåðàëüíîé êîíñòèòóöèåé ñîáñòâåííîé<br />

êîìïåòåíöèåé è èìåþò ñâîþ ñèñòåìó çàêîíîäàòåëüíûõ, èñïîëíèòåëüíûõ<br />

è ñóäåáíûõ îðãàíîâ.  öåëîì êîëè÷åñòâî ñóáúåêòîâ â îòäåëüíîé ôåäåðàöèè<br />

êîëåáëåòñÿ îò 2 (Þãîñëàâèÿ) äî 89 (Ðîññèéñêàÿ Ôåäåðàöèÿ). Íàçâàíèÿ<br />

ñóáúåêòîâ â ðàçëè÷íûõ ñòðàíàõ òàêæå ñóùåñòâåííî ðàçíÿòñÿ: ïðîâèíöèè,<br />

øòàòû, ðåñïóáëèêè, îáëàñòè, êàíòîíû, çåìëè è äð.<br />

Êàê óæå óêàçûâàëîñü, ÑØÀ îòíîñÿòñÿ ê ðàçâèòûì ôåäåðàòèâíûì<br />

îáðàçîâàíèÿì è â çíà÷èòåëüíîé ñòåïåíè «äèêòóþò ìîäó» â ýâîëþöèè è<br />

ñîâåðøåíñòâîâàíèè ñîâðåìåííîãî ôåäåðàëèçìà. Ïîñëåäíèé ÿâëÿåòñÿ<br />

îäíîé èç ôóíäàìåíòàëüíûõ îñíîâ ïîñòðîåíèÿ è ðàçâèòèÿ àìåðèêàíñêîé<br />

ãîñóäàðñòâåííîñòè è ïîëèòè÷åñêîé îðãàíèçàöèè îáùåñòâà.<br />

Àìåðèêàíñêèå ïàðàìåòðû ôåäåðàëèçìà<br />

Îáùåèçâåñòíî, ÷òî ïîëèòèêî-ãîñóäàðñòâåííàÿ ñèñòåìà ÑØÀ â ñâîåì<br />

íàèáîëåå îáîáùåííîì âèäå áàçèðóåòñÿ íà ðàçäåëåíèè âëàñòåé (èñïîëíèòåëüíîé,<br />

çàêîíîäàòåëüíîé, ñóäåáíîé) è ôåäåðàòèâíîé ôîðìå óñòðîéñòâà<br />

ñòðàíû 5 . Òåì ñàìûì, ïðèíöèï ãîðèçîíòàëüíîãî, «âèäîâîãî» ðàçäåëåíèÿ<br />

âëàñòè ïîääåðæèâàåòñÿ è îêîí÷àòåëüíî çàêðåïëÿåòñÿ ôåäåðàòèâíûì õàðàêòåðîì<br />

ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà, à èìåííî âåðòèêàëüíûì ïîäðàçäåëåíèåì<br />

ïîëíîìî÷èé íà öåíòðàëüíûé, øòàòíûé è ìåñòíûé óðîâíè âëàñòè.<br />

Ê òîìó æå ôåäåðàòèâíîå óñòðîéñòâî ñòðàíû â çíà÷èòåëüíîé ìåðå<br />

äîïîëíÿåò è ãàðàíòèðóåò îò âîçìîæíûõ ñáîåâ ýôôåêòèâíîñòü äåéñòâèÿ<br />

èñòîðè÷åñêè ñëîæèâøåéñÿ è ñóùåñòâóþùåé ñèñòåìû «ñäåðæåê è ïðîòèâîâåñîâ»<br />

âî âëàñòíîì ìåõàíèçìå àìåðèêàíñêîãî ãîñóäàðñòâà. Òåì ñàìûì,<br />

ñëåäóåò îñîáî îòìåòèòü, ÷òî ñîâðåìåííûé ôåäåðàëèçì, è â ïåðâóþ î÷åðåäü<br />

åãî àìåðèêàíñêàÿ ìîäåëü, ïî ñâîåé çíà÷èìîñòè è ñîâîêóïíîñòè âîç-<br />

3 Î ìîãóùåñòâåííîì òåððèòîðèàëüíîì âëàäåíèè ïðèìåíèòåëüíî ê Ðîññèè. Ïã., 1915.<br />

Ñ. 24.<br />

4 Forum of Federations. An International Network on Federalism. Ottawa, 1999.<br />

5 Ïîäðîáíåå îá ýòîì ñì.: Ãîñóäàðñòâåííûé ñòðîé ÑØÀ / Îòâ. ðåä. À.Ñ. Íèêèôîðîâ.<br />

Ì., 1976. Ñ. 77-80; À.À. Ìèøèí. Ãîñóäàðñòâåííîå ïðàâî ÑØÀ. Ì., 1976. Ñ. 185-206; Îí<br />

æå. Ïðèíöèï ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé â êîíñòèòóöèîííîì ìåõàíèçìå ÑØÀ. Ì., 1984; À.À.<br />

Ìèøèí, Â.À. Âëàñèõèí. Êîíñòèòóöèÿ ÑØÀ: ïîëèòèêî-ïðàâîâîé êîììåíòàðèé. Ì., 1985.<br />

äåéñòâèÿ íà ïðîèñõîäÿùèå îáùåñòâåííûå ïðîöåññû ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé<br />

ñàìîñòîÿòåëüíîå è âïîëíå ñàìîäîñòàòî÷íîå ÿâëåíèå, ÷òî åùå íå âñåãäà<br />

îñîçíàåòñÿ â îòå÷åñòâåííûõ íàó÷íûõ è ïîëèòè÷åñêèõ êðóãàõ 6 .<br />

Ãëàâíîå, ÷òî ïðèñóùå ôåäåðàëèçìó â åãî àìåðèêàíñêîì èçìåðåíèè è<br />

÷òî èìååò êàðäèíàëüíîå çíà÷åíèå äëÿ îñìûñëåíèÿ ñòðàòåãè÷åñêèõ ïàðàìåòðîâ<br />

åãî ðàçâèòèÿ, ñâÿçàíî ñ ôàêòîì ïðåâðàùåíèÿ ôåäåðàëèçìà â ÑØÀ<br />

èç ÷èñòî ïðàâîâîãî ôåíîìåíà (ôîðìû ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà) â<br />

ýôôåêòèâíîå ñðåäñòâî ðåøåíèÿ ìíîãî÷èñëåííûõ ïðîáëåì, â íåîòúåìëåìûé<br />

îáðàç æèçíè è ñèñòåìó öåííîñòåé âñåãî àìåðèêàíñêîãî îáùåñòâà.<br />

Îäèí èç íàèáîëåå àâòîðèòåòíûõ ñïåöèàëèñòîâ â îáëàñòè àìåðèêàíñêîãî<br />

ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà ïðîôåññîð Â. Îñòðåì îñîáî<br />

àêöåíòèðóåò âíèìàíèå íà òîì, ÷òî ôåäåðàëèçì â ÑØÀ – «ýòî íå ïðîñòî<br />

ôîðìà ïðàâëåíèÿ; ýòî ìåòîä ðåøåíèÿ ïðîáëåì, îáðàç æèçíè» 7 .<br />

Ïðèìå÷àòåëüíî, ÷òî åùå ëèøü êàêèõ-íèáóäü ÷åòâåðòü âåêà íàçàä â òàêîì<br />

ïðèçíàííîì ôåäåðàòèâíîì îáðàçîâàíèè êàê ÑØÀ íåðåäêî ìîæíî<br />

áûëî ñòîëêíóòüñÿ ñ òåì, ÷òî âîïðîñû ôåäåðàòèâíîãî ðàçâèòèÿ ðàññìàòðèâàëèñü<br />

÷èñòî ïîâåðõíîñòíî.  æóðíàëèñòèêå áûë â õîäó òåðìèí ÌÅÃÎïðîáëåìà<br />

(àááðåâèàòóðà èç íà÷àëüíûõ áóêâ àíãëèéñêèõ ñëîâ «my eyes glaze<br />

over», òî åñòü ÷èñòî ðÿäîâîé âîïðîñ, êîòîðûé íà ãàçåòíîé èëè æóðíàëüíîé<br />

ïîëîñå íå ïðèâëåêàåò âíèìàíèÿ è ñîîáùåíèå î íåì «ïðîáåãàþò» ãëàçàìè).<br />

Íî êàê óæå îòìå÷àëîñü, ïðèáëèçèòåëüíî ñ êîíöà 60-õ ãã. ïðîøëîãî<br />

âåêà îáîçíà÷èëñÿ ÿâñòâåííûé ïåðåëîì â ïðîòèâîïîëîæíîì íàïðàâëåíèè.<br />

Äîñòàòî÷íî óïîìÿíóòü î âîçðîæäåíèè ïîëèòè÷åñêîãî êóðñà Âàøèíãòîíà<br />

â âèäå èíèöèàòèâ è ïðàêòè÷åñêèõ ìåð â ðàìêàõ øèðîêîìàñøòàáíûõ ïðîãðàìì<br />

«íîâîãî ôåäåðàëèçìà» Ð. Íèêñîíà, Ð. Ðåéãàíà, Á. Êëèíòîíà.<br />

 ýòîé ñâÿçè êðàéíå õàðàêòåðíû äâà ïîëÿðíûõ âûñêàçûâàíèÿ ìýòðîâ<br />

àìåðèêàíñêîé ïîëèòîëîãèè â îòíîøåíèè ðîëè è çíà÷åíèÿ ôåäåðàòèâíûõ<br />

îòíîøåíèé â ñòðàíå. Êðàéíå ïåññèìèñòè÷åñêè íàñòðîåííûé àìåðèêàíñêèé<br />

ïîëèòîëîã Ä. Ëîêàðä çàìå÷àåò: «Ñêîëü íè ñòðàííî ýòî çâó÷èò, íî, ïî<br />

âñåé âåðîÿòíîñòè, îòöû-îñíîâàòåëè íå õîòåëè ôåäåðàëèçìà â òîì ñìûñëå,<br />

â êàêîì ýòîò òåðìèí ïîíèìàåòñÿ â XX â.» 8 . Ïîëíûì äèññîíàíñîì åìó çâó-<br />

÷àò ñëîâà åãî ñîîòå÷åñòâåííèêà ïðîôåññîðà Ä. Ýëàçàðà, êîòîðûé áîëåå<br />

÷åì ñèìïòîìàòè÷íî îòìå÷àåò: «Åñëè äåéñòâèòåëüíî â àìåðèêàíñêîé ïîëèòè÷åñêîé<br />

ñèñòåìå è ñóùåñòâóþò íåêèå ñïåöèôè÷åñêèå ýëåìåíòû, òî îíè<br />

îòíîñÿòñÿ ïðåæäå âñåãî ê îñîáåííîñòÿì àìåðèêàíñêîãî ôåäåðàëèçìà.<br />

Èìåííî ñîçäàíèå óñòîé÷èâîé è ïðî÷íîé ôåäåðàòèâíîé ñèñòåìû ïðàâëå-<br />

6 Ñì., íàïðèìåð: Ãîñóäàðñòâåííûé ñòðîé ÑØÀ. Ì., 1976. Ëèøü â ïîñëåäíåå äåñÿòèëåòèå<br />

îïûòó ôåäåðàòèâíîãî ðàçâèòèÿ ÑØÀ ñòàëî óäåëÿòüñÿ ïðèñòàëüíîå âíèìàíèå,<br />

õîòÿ ïðîäîëæàåò îùóùàòüñÿ îñòðàÿ íåõâàòêà êîìïëåêñíûõ, ôóíäàìåíòàëüíûõ<br />

èññëåäîâàíèé â äàííîé îáëàñòè.<br />

7 V. Ostrom. The Meaning of American Federalism: Constituting a Self-Governing Society.<br />

San Francisco, 1991. Ð. 247.<br />

8 D. Lockard. The Politics of State and Local Government. London, 1969. Ð. 74.

54 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Âÿ÷åñëàâ ØÈËÎ<br />

55<br />

íèÿ ïî âñåé âåðîÿòíîñòè è ñîñòàâëÿåò íàèáîëåå óíèêàëüíûé âêëàä ÑØÀ<br />

â ñîêðîâèùíèöó ìèðîâîãî ïîëèòè÷åñêîãî èñêóññòâà» 9 .<br />

Íà ïåðâûé âçãëÿä ïðèâåäåííûå âûñêàçûâàíèÿ êðàéíå ïàðàäîêñàëüíû<br />

è íèêàê íå ñòûêóþòñÿ îäíî ñ äðóãèì. Íî â ýòîì êàæóùåìñÿ íåðàçðåøèìûì<br />

ïðîòèâîðå÷èè çàëîæåí ãëóáî÷àéøèé ñìûñë è ãëàâíîå äîñòèæåíèå<br />

àìåðèêàíñêîé ôåäåðàòèâíîé ñèñòåìû. Áóäó÷è, íà ïåðâûé âçãëÿä,<br />

èñêëþ÷èòåëüíî öåíòðàëèçîâàííîé, îíà îñòàåòñÿ äîñòàòî÷íî ãèáêîé è<br />

«ýëàñòè÷íîé», ÷òîáû øòàòû è ìåñòíûå îðãàíû âëàñòè ïðè âñåé ñâîåé<br />

ñîïîä÷èíåííîñòè Âàøèíãòîíó íå òîëüêî íå ïîòåðÿëè ñâîåé ñàìîñòîÿòåëüíîñòè,<br />

íî ïðè îïðåäåëåííûõ îáñòîÿòåëüñòâàõ ìîãëè áû è çíà÷èòåëüíî<br />

ðàñøèðèòü ñôåðó ñâîåé êîìïåòåíöèè è ìàñøòàáû ïîëíîìî÷èé. Òàêàÿ<br />

«ïðèñïîñàáëèâàåìîñòü» èëè ñïîñîáíîñòü àäàïòèðîâàòüñÿ ê âíîâü<br />

ñêëàäûâàþùèìñÿ âíåøíèì óñëîâèÿì ñòàëà ñâîåãî ðîäà «ôèðìåííûì<br />

çíàêîì» àìåðèêàíñêîãî ôåäåðàëèçìà ïîñëåäíåé òðåòè XX ñòîëåòèÿ.<br />

Âàæíåéøåé îñîáåííîñòüþ ïðè ðàññìîòðåíèè ôåäåðàëèçìà ÑØÀ íà<br />

ðóáåæå âåêîâ îñòàåòñÿ òîò ôàêò, ÷òî â íàñòîÿùåå âðåìÿ àìåðèêàíñêèé<br />

ôåäåðàëèçì ðàçâèâàåòñÿ ïîä âîçäåéñòâèåì è â óñëîâèÿõ âçàèìîîáîãàùåíèÿ<br />

òðåõ îñíîâíûõ íàó÷íûõ øêîë èëè íàïðàâëåíèé íàó÷íîé ìûñëè.<br />

Âñå îíè ïðåäñòàâëåíû àâòîðèòåòíûìè â íàóêå è âëèÿòåëüíûìè â ïîëèòè÷åñêèõ<br />

êðóãàõ ôèãóðàìè.<br />

Ïåðâîå íàó÷íîå íàïðàâëåíèå âîçãëàâëÿåò ïðîôåññîð Äæ. Êèíêåéä, ñ<br />

1988 ïî 1994 ãã. èñïîëíèòåëüíûé äèðåêòîð âëèÿòåëüíîãî ïîñòîÿííîãî<br />

Êîíñóëüòàòèâíîãî Êîìèòåòà êîíãðåññà ÑØÀ ïî ìåæïðàâèòåëüñòâåííûì<br />

îòíîøåíèÿì, ñ 1994 ã. äèðåêòîð Öåíòðà ïî èçó÷åíèþ óïðàâëåíèÿ øòàòîâ<br />

è ìåñòíîãî óïðàâëåíèÿ èìåíè Ð.Á. è Õ.Ñ. Ìàéíåðîâ ôàêóëüòåòà óïðàâëåíèÿ<br />

è ïðàâà óíèâåðñèòåòà Ëàôàéåò â ã. Èñòîí (øòàò Ïåíñèëüâàíèÿ), ñîðåäàêòîð<br />

íàó÷íîãî æóðíàëà «Ïóáëèóñ» ïî ïðîáëåìàì ñîâðåìåííîãî ôåäåðàëèçìà,<br />

ñ 1999 ã. ïðåçèäåíò Ìåæäóíàðîäíîé Àññîöèàöèè Öåíòðîâ<br />

èçó÷åíèÿ ôåäåðàëèçìà, àâòîð ìíîãèõ çàêîíîäàòåëüíûõ èíèöèàòèâ è ó÷àñòíèê<br />

ìíîãî÷èñëåííûõ ïàðëàìåíòñêèõ ñëóøàíèé ïî âîïðîñàì ðàçâèòèÿ è<br />

óñîâåðøåíñòâîâàíèÿ àìåðèêàíñêîé ôåäåðàòèâíîé ñèñòåìû. Ñòîðîííèêè<br />

äàííîãî íàó÷íîãî íàïðàâëåíèÿ ïðèäåðæèâàþòñÿ ìíåíèÿ, ÷òî â îñíîâå<br />

àìåðèêàíñêîãî ôåäåðàëèçìà äîëæíû ïðåâàëèðîâàòü íà÷àëà àêòèâíîãî<br />

ñîïåðíè÷åñòâà, ñîðåâíîâàòåëüíîñòè, çäîðîâîé êîíêóðåíòíîé áîðüáû.<br />

Ïðåäñòàâèòåëè äàííîãî íàïðàâëåíèÿ âî ãëàâó óãëà ñòàâÿò àêòèâíîñòü è<br />

ïðåäïðèèì÷èâîñòü ïðåäñòàâèòåëåé ñóáúåêòà ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé.<br />

Âòîðàÿ øêîëà íàó÷íîé ìûñëè â îáëàñòè àìåðèêàíñêîãî ôåäåðàëèçìà<br />

ñôîðìèðîâàëàñü â ðàìêàõ è âîêðóã Öåíòðà ïî èçó÷åíèþ ôåäåðàëèçìà Òåìïëñêîãî<br />

óíèâåðñèòåòà â ã. Ôèëàäåëüôèÿ (øòàò Ïåíñèëüâàíèÿ). Îðãàíèçàöèîííî<br />

Öåíòð îôîðìèëñÿ â 1967 ã. Âî ãëàâå íåãî âïëîòü äî ñâîåé áåçâðåìåííîé<br />

êîí÷èíû â äåêàáðå 1999 ã. ñòîÿëà òàêàÿ êîëîðèòíàÿ è àâòîðèòåòíàÿ<br />

9 D.B. Elazar. The American Partnership: Intergovernmental Cooperation In the Nineteenth<br />

Century United States. Chicago, 1962. Ð. 338.<br />

ëè÷íîñòü êàê ïåðâûé ïðåçèäåíò è îäèí èç îñíîâàòåëåé Ìåæäóíàðîäíîé<br />

Àññîöèàöèè Öåíòðîâ èçó÷åíèÿ ôåäåðàëèçìà, ïëîäîâèòûé àâòîð, çàñëóæåííûé<br />

ïðîôåññîð Ä. Ýëàçàð. Â ñâîèõ ðàáîòàõ ñîòðóäíèêè äàííîãî Öåíòðà<br />

â êà÷åñòâå ïðèîðèòåòíîãî ïîñòóëàòà âûäâèãàþò èäåþ âñåñòîðîííåé<br />

ñîöèàëüíîé ïîääåðæêè íàñåëåíèÿ, ïàðòíåðñòâà è ñîòðóäíè÷åñòâà.<br />

È, íàêîíåö, òðåòüå íàïðàâëåíèå íàó÷íîãî ïîèñêà â îáëàñòè àìåðèêàíñêîãî<br />

ôåäåðàëèçìà ïðåäñòàâëåíî ðàáîòàìè Ä.Á. Óîêåðà. Ïðîôåññîð óíèâåðñèòåòà<br />

Êîííåêòèêóòà, àâòîð ôóíäàìåíòàëüíîãî òðóäà «Âîçðîæäåíèå<br />

ôåäåðàëèçìà: ðàñøàðêèâàÿñü ïåðåä Âàøèíãòîíîì» 10 ïîä÷åðêèâàåò, ÷òî â<br />

ðàçâèòèè àìåðèêàíñêîãî ôåäåðàëèçìà íàñòóïèë êà÷åñòâåííî èíîé ýòàï<br />

ðàçâèòèÿ. Åñëè íà ïðåäûäóùåì ýòàïå òàê íàçûâàåìîãî «êîîïåðàòèâíîãî<br />

ôåäåðàëèçìà» òðåáîâàëîñü â îñíîâíîì ñëàæåííîå âçàèìîäåéñòâèå è âîëÿ<br />

ê ñîòðóäíè÷åñòâó ìåæäó ïðåäñòàâèòåëÿìè ðàçëè÷íûõ óðîâíåé âëàñòè, òî<br />

â óñëîâèÿõ ðàñïðîñòðàíåíèÿ ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé ïðàêòè÷åñêè íà<br />

âñå ñôåðû îáùåñòâåííîé æèçíè èçìåíåíèÿ áóäóò íåîáõîäèìû âî âñåé<br />

ïîëèòè÷åñêîé ôèëîñîôèè óïðàâëåíèÿ è ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé.<br />

Ïðèìå÷àòåëüíî, ÷òî ýâîëþöèÿ ôåäåðàëèçìà â ÑØÀ è åãî êîíêðåòíîé<br />

èíñòèòóöèîíàëüíîé ôîðìû – ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà, íåñìîòðÿ<br />

íà íàëè÷èå ðàçëè÷íûõ íàó÷íûõ òå÷åíèé è øêîë, ïðîèñõîäèò ñêîðåå ïîä<br />

çíàêîì èõ âçàèìîâëèÿíèÿ è âçàèìîîáîãàùåíèÿ, íåæåëè â óñëîâèÿõ íåïðèìèðèìîãî<br />

ïðîòèâîáîðñòâà è ñîïåðíè÷åñòâà (õîòÿ ïîñëåäíåå íåñîìíåííî<br />

ïðèñóòñòâóåò). Ïðåäñòàâèòåëÿì ïðîòèâîïîëîæíûõ íàïðàâëåíèé<br />

óäàåòñÿ íà ìíîãî÷èñëåííûõ ôîðóìàõ è â õîäå æàðêèõ äåáàòîâ, íåñìîòðÿ<br />

íà ñâîè ïðîòèâîðå÷èâûå èñõîäíûå ïîçèöèè, âûðàáàòûâàòü â öåëîì<br />

ñáàëàíñèðîâàííûå è îáîáùàþùèå îöåíêè, ïîäõîäû è ñòðàòåãè÷åñêèå<br />

óñòàíîâêè äëÿ ñòèìóëèðîâàíèÿ ïîñòóïàòåëüíîãî ðàçâèòèÿ ôåäåðàòèâíûõ<br />

îòíîøåíèé â ðàìêàõ àìåðèêàíñêîé ôåäåðàöèè.<br />

Îñíîâíûå ÷åðòû ýâîëþöèè<br />

Óñòîé÷èâîå è ñòàáèëüíî ïîñòóïàòåëüíîå ðàçâèòèå ñîâðåìåííîé ýêîíîìèêè,<br />

è â ïåðâóþ î÷åðåäü ýêîíîìèêè òàêîãî ñóïåð ãèãàíòà êàê ÑØÀ,<br />

çàâèñèò îò ñëîæíîãî è âî ìíîãîì ïðîòèâîðå÷èâîãî âçàèìîäåéñòâèÿ öåëîé<br />

ñóììû ðàçíîîáðàçíûõ ôàêòîðîâ. Â êîíêðåòíûõ àìåðèêàíñêèõ óñëîâèÿõ<br />

ýòî â çíà÷èòåëüíîé ìåðå îïðåäåëÿåòñÿ è âëèÿíèåì íà õîçÿéñòâåííóþ<br />

æèçíü ñòðàíû âñåé ïîëèòèêî-ãîñóäàðñòâåííîé ñèñòåìû îáùåñòâà,<br />

â òîì ÷èñëå òàêîãî åå êðàåóãîëüíîãî êàìíÿ êàêèì ÿâëÿåòñÿ íà ñåãîäíÿøíèé<br />

äåíü àìåðèêàíñêèé ôåäåðàëèçì. Âîçìîæíîñòü ïðàâÿùèõ êðóãîâ<br />

ñâîáîäíî ìàíåâðèðîâàòü ïî âåðòèêàëè îò ôåäåðàëüíîãî è øòàòíîãî óðîâíÿ<br />

âëàñòè, çàêàí÷èâàÿ ìåñòíûì ñàìîóïðàâëåíèåì, âî ìíîãîì îáúÿñíÿåò<br />

è îáóñëîâëèâàåò êàê ýêîíîìè÷åñêèå óñïåõè, òàê è íåèçáåæíûå òðóäíî-<br />

10 D.B. Walker. The Rebirth of Federalism: Slouching toward Washington. Chatham, 1995.

56 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Âÿ÷åñëàâ ØÈËÎ<br />

57<br />

ñòè, êîòîðûìè æèâåò ñòðàíà. À âìåñòå ñ òåì ïðåäîïðåäåëÿåò è íàëè÷èå<br />

çíà÷èòåëüíûõ íåèñïîëüçîâàííûõ ðåçåðâîâ è âîçìîæíîñòåé, åùå ñóùåñòâóþùèõ<br />

ó âëàñòíîé ýëèòû ÑØÀ äëÿ äàëüíåéøåãî ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ<br />

ìåõàíèçìà ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ.<br />

 ñîîòâåòñòâèè ñ äåéñòâóþùåé â ñòðàíå Êîíñòèòóöèåé 1787 ã. (îäíèì<br />

èç íàèáîëåå «ñòàðûõ» ïèñàíûõ îñíîâíûõ çàêîíîâ íîâåéøåãî ïåðèîäà<br />

èñòîðèè) â ÑØÀ óñòàíîâëåíà äóàëèñòè÷åñêàÿ ôåäåðàòèâíàÿ ôîðìà<br />

ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà, îñíîâàííàÿ íà ïðåäåëüíî æåñòêîì ðàçãðàíè÷åíèè<br />

ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ ìåæäó Âàøèíãòîíîì è øòàòàìè. Â ñîñòàâ<br />

ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà ÑØÀ âõîäèò 50 øòàòîâ ñòðàíû è ôåäåðàëüíûé<br />

îêðóã Êîëóìáèÿ ñ îñîáûì ñòàòóñîì, íà òåððèòîðèè êîòîðîãî íàõîäèòñÿ<br />

ñòîëèöà – ãîðîä Âàøèíãòîí 11 .<br />

Ïî ÷èñëåííîñòè íàñåëåíèÿ, ðàçìåðàì òåððèòîðèè, óðîâíþ ýêîíîìè-<br />

÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ìíîãèå øòàòû ÑØÀ, îñîáåííî íàèáîëåå êðóïíûå èç<br />

íèõ 12 , áåç ìàëåéøåãî ïðåóâåëè÷åíèÿ ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé ïîëíîöåííûå<br />

óíèòàðíûå ãîñóäàðñòâà, ÷üè ðóêîâîäèòåëè (ò.å. ãóáåðíàòîðû) ïî ñâîèì<br />

ïîëíîìî÷èÿì è âîçëàãàåìîé íà íèõ îòâåòñòâåííîñòè ìîãóò áûòü ñîïîñòàâèìû<br />

ñ ãëàâàìè çíà÷èòåëüíîãî ÷èñëà íåçàâèñèìûõ ñàìîñòîÿòåëüíûõ ãîñóäàðñòâ<br />

ñîâðåìåííîãî ìèðà.  íà÷àëå 90-õ ãã. áþäæåò òîëüêî îäíîãî øòàòà<br />

Êàëèôîðíèÿ â ÷åòûðå ðàçà ïðåâîñõîäèë áþäæåò òàêîãî ãîñóäàðñòâà êàê<br />

Ôèëèïïèíû ñ íàñåëåíèåì áîëåå 56 ìëí. ÷åëîâåê. Åñëè ïî òàêîìó àãðåãèðîâàííîìó<br />

ïîêàçàòåëþ êàê îáúåì ÂÍÏ âçÿòü 25 âåäóùèõ ñòðàí ìèðà, òî<br />

èì íå áóäóò óñòóïàòü 10 øòàòîâ ÑØÀ, ñðåäè íàèáîëåå ðàçâèòûõ 50 - óæå<br />

áóäóò ñðàâíèìû ïîêàçàòåëè 33 øòàòîâ, à ñ 75 âåäóùèìè ñòðàíàìè îêàæóòñÿ<br />

ñîïîñòàâèìû îáúåìû ÂÂÏ óæå âñåõ 50 øòàòîâ Àìåðèêè 13 .<br />

Íàöèîíàëüíî-ýòíè÷åñêèå ðàçëè÷èÿ ñðåäè íàñåëåíèÿ íå ïîëó÷èëè îòðàæåíèÿ<br />

â ãîñóäàðñòâåííîé ñòðóêòóðå, õîòÿ èõ íàëè÷èå íåîñïîðèìî â<br />

ýêîíîìè÷åñêîé è ñîöèàëüíî-ïîëèòè÷åñêîé æèçíè ñòðàíû.<br />

Ðàçäåëåíèå ïîëíîìî÷èé ìåæäó öåíòðîì è øòàòàìè ñîñòàâëÿåò âàæíåéøóþ<br />

÷àñòü êîíñòèòóöèè 1787 ã. Âñÿ àìåðèêàíñêàÿ ôåäåðàòèâíàÿ ñèñòåìà<br />

òîãî âðåìåíè ñîçäàâàëàñü ñ öåëüþ ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ ïîëíîìî-<br />

÷èé â ðàìêàõ îáúåäèíåíèÿ òðèíàäöàòè øòàòîâ ñ èõ ñàìîáûòíîé<br />

11 Ñòðîãî ãîâîðÿ, âñÿ ðàçíîîáðàçíàÿ ïàëèòðà ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé ÑØÀ íå<br />

îãðàíè÷èâàåòñÿ òîëüêî òðàäèöèîííûìè øòàòàìè, à âêëþ÷àåò îñîáûå îòíîøåíèÿ ñ<br />

Ïóýðòî-Ðèêî, Ìàðøàëëîâûìè îñòðîâàìè, Âèðãèíñêèìè îñòðîâàìè è öåëûì ðÿäîì äð.<br />

òåððèòîðèàëüíûõ îáðàçîâàíèé. Ñì. ïîäðîáíåå: Federal Systems of the World: A Handbook<br />

of Federal, Confederal and Autonomy Arrangements / Ed. By D.J. Elazar / JCPA Staff. 2-nd<br />

ed. Harlow Essex, UK, 1994.<br />

12 Ïîäðîáíåå î íàèáîëåå êðóïíûõ øòàòàõ ÑØÀ ñì.: N.R. Peirce. The Megastates of<br />

America. People, Politics, and Power in the Ten Great States. N.Y., 1972.<br />

13 E.H. Fry. The International Relations of Provinces and States // Will Canada Survive?<br />

Federalism in Peril / Ed. By A.R.Riggs and T.Velk. Vancouver, 1992. Ð. 106-107. Ñì. òàêæå:<br />

E.H. Fry. The States of the USA Meet the Global Economy and IT Revolution // Federations.<br />

What’s new in federalism worldwide. Vol.1. No. 2. January, 2001.<br />

ïîëèòè÷åñêîé è êîíñòèòóöèîííîé èñòîðèåé ðàçâèòèÿ åùå ñî âðåìåí êîëîíèàëüíîãî<br />

ïîä÷èíåíèÿ Âåëèêîáðèòàíèè.  ñâÿçè ñ ýòèì àìåðèêàíñêèé<br />

ñïåöèàëèñò Õ. Øåéáåð îòìå÷àåò, ÷òî «â ñîîòâåòñòâèè ñ Êîíñòèòóöèåé<br />

1787 ã. íîâàÿ ïîëèòè÷åñêàÿ îðãàíèçàöèÿ áûëà ïðèçâàíà<br />

ñîäåéñòâîâàòü êàê îáúåäèíåíèþ âñåõ ñîñòàâëÿþùèõ åâðî-àìåðèêàíñêîãî<br />

íàñåëåíèÿ â ãðàæäàí îäíîé ñòðàíû, òàê è îáúåäèíåíèþ ïðàâèòåëüñòâ<br />

øòàòîâ» 14 . Ýòî â çíà÷èòåëüíîé ñòåïåíè ïðåäîïðåäåëèëî è ãëàâíóþ êîíñòèòóöèîííóþ<br />

îñîáåííîñòü è îòëè÷èå ÑØÀ îò äðóãèõ ñîâðåìåííûõ<br />

ðàçâèòûõ ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ. À èìåííî, äîâîëüíî ïîäðîáíîå<br />

îïèñàíèå ïîëíîìî÷èé ñàìîãî öåíòðà è åãî ñîâìåñòíîé («êîíêóðèðóþùåé»)<br />

þðèñäèêöèè ñî øòàòàìè, â òî âðåìÿ êàê êîìïåòåíöèÿ ïîñëåäíèõ<br />

(è äîâîëüíî îáøèðíàÿ) îïðåäåëÿëàñü êàê áû ïî «óìîë÷àíèþ», òî åñòü ê<br />

íåé îòíîñèëèñü âñå îñòàòî÷íûå, êîíêðåòíî íå îòíåñåííûå ê âåäåíèþ<br />

öåíòðàëüíîé âëàñòè ïîëíîìî÷èÿ. Ýòî ñëóæèëî ïðÿìûì îòðàæåíèåì ïðèâåðæåííîñòè<br />

îòöîâ-îñíîâàòåëåé ê îäíîìó èç òðàäèöèîííûõ ïðèíöèïîâ<br />

ïîëèòè÷åñêîé èñòîðèè è ôèëîñîôèè ÑØÀ – ïðèîðèòåò ãðàæäàíñêèõ è<br />

ëè÷íîñòíûõ ñâîáîä, à òàêæå êðàåóãîëüíîìó ïîëîæåíèþ àìåðèêàíñêîãî<br />

ôåäåðàëèçìà «ñèëüíàÿ ôåäåðàöèÿ – ñèëüíûå øòàòû».<br />

Ê èñêëþ÷èòåëüíîìó âåäåíèþ ñîþçà áûëè îòíåñåíû: ðåãóëèðîâàíèå<br />

ìåæäóøòàòíîé è âíåøíåé òîðãîâëè, óñòàíîâëåíèå íàëîãîâ è ñáîðîâ,<br />

÷åêàíêà ìîíåòû è îïðåäåëåíèå åå ñòîèìîñòè, óñòàíîâëåíèå ìåð è âåñîâ,<br />

ó÷ðåæäåíèå ôåäåðàëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè, íàáîð è ñîäåðæàíèå àðìèè è<br />

âîåííî-ìîðñêîãî ôëîòà, âåäåíèå âíåøíèõ ñíîøåíèé, îðãàíèçàöèÿ ïî-<br />

÷òîâûõ ñëóæá, ðåãëàìåíòàöèÿ àâòîðñêîãî ïðàâà è âîïðîñîâ íàòóðàëèçàöèè,<br />

óïðàâëåíèå òåððèòîðèàëüíûìè âëàäåíèÿìè ÑØÀ.<br />

 òåêñòå êîíñòèòóöèè ÑØÀ êðóã ïîëíîìî÷èé øòàòîâ íå ôèêñèðóåòñÿ<br />

êîíêðåòíî. Çà íèìè ñîõðàíÿåòñÿ «îñòàòî÷íàÿ» êîìïåòåíöèÿ, òî åñòü<br />

òå âîïðîñû, êîòîðûå íå îòíåñåíû îñíîâíûì çàêîíîì ñòðàíû è ïðàêòèêîé<br />

åãî òîëêîâàíèÿ ê âåäåíèþ ôåäåðàöèè. Êðîìå òîãî, ñîãëàñíî X ïîïðàâêå<br />

«ïîëíîìî÷èÿ, íå ïðåäîñòàâëåííûå íàñòîÿùåé Êîíñòèòóöèåé<br />

Ñîåäèíåííûì Øòàòàì è ïîëüçîâàíèå êîòîðûìè íå âîçáðàíåíî îòäåëüíûì<br />

øòàòàì, îñòàþòñÿ çà øòàòàìè èëè çà íàðîäîì» 15 .<br />

Òàêèì îáðàçîì, âñå âûøåïåðå÷èñëåííîå ñîñòàâëÿåò òîò ïðî÷íûé è<br />

óñòîé÷èâûé «ïðàâîâîé» êàðêàñ, âîêðóã êîòîðîãî ñëîæèëàñü è ðàçâèâàåòñÿ<br />

âñÿ ñëîæíàÿ è ðàçâåòâëåííàÿ ïîëèòèêî-ýêîíîìè÷åñêàÿ ñîâîêóïíàÿ<br />

ñèñòåìà ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé â ÑØÀ.<br />

14 H.N. Scheiber. United States Federalism: Constitutional Doctrine and Historic Institutional<br />

Change, 1789-1979. Comite International des Sciences Historiques. XV-e Congres International<br />

des Sciences Historiques. Bucarest, 10-17 aout. 1980, Ð. 323. Ñì. òàêæå: R.L. Watts. The<br />

American Constitution in Comparative Perspective: A Comparison of Federalism in the United<br />

States and Canada // The Journal of American History, Vol.74. No. 3. December, 1987. Ð. 769.<br />

15 Êîíñòèòóöèÿ Ñîåäèíåííûõ Øòàòîâ Àìåðèêè. Ì., 1993. Ñ. 16.

58 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Âÿ÷åñëàâ ØÈËÎ<br />

59<br />

Ñëåäóåò îñîáî îòìåòèòü, ÷òî â óñëîâèÿõ âñåìåðíîãî è óñêîðåííîãî ðàçâèòèÿ<br />

ïðîöåññà ãëîáàëèçàöèè ìèðîõîçÿéñòâåííûõ ñâÿçåé è â ýïîõó êà÷åñòâåííîãî<br />

ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ íîâåéøèõ òåõíîëîãèé âîïðîñû ôåäåðàëèçìà,<br />

íåçàâèñèìîñòè èëè ïîä÷èíåííîñòè îäíîãî óðîâíÿ âëàñòè äðóãîìó íè â<br />

êîåé ìåðå íå ñòàâÿòñÿ è îòêðûòî íå âûäâèãàþòñÿ â öåíòð îáùåíàöèîíàëüíûõ<br />

ïðèîðèòåòîâ ÑØÀ. Â ñâÿçè ñ ýòèì, àìåðèêàíñêèå èññëåäîâàòåëè â ñàìîå<br />

ïîñëåäíåå âðåìÿ ïðÿìî îòìå÷àþò, ÷òî «ôåäåðàëèçì êðàéíå ðåäêî, åñëè<br />

êîãäà-ëèáî âîîáùå â îáîçðèìîì ïðîøëîì, âûäâèãàëñÿ íåïîñðåäñòâåííî â<br />

ðàçðÿä êëþ÷åâûõ âîïðîñîâ îáùåíàöèîíàëüíîé âûáîðíîé êàìïàíèè è ïðåçèäåíòñêèå<br />

âûáîðû 2000 ã. íå ñòàëè èñêëþ÷åíèåì» 16 .<br />

Îäíàêî ýòî ñîâñåì íå ñâèäåòåëüñòâóåò îá óòâåðæäåíèè íåêîåé çàêîñòåíåëîñòè<br />

èëè çàñòîéíûõ ÿâëåíèé â ôåäåðàöèè ÑØÀ. Ñêîðåå íàîáîðîò<br />

(è ýòî îäíà èç îñíîâíûõ îñîáåííîñòåé àìåðèêàíñêîé ìîäåëè ôåäåðàëèçìà),<br />

â èñêóñíî çàâóàëèðîâàííîé ôîðìå ïðîáëåìà ôåäåðàòèâíîãî óñòðîéñòâà<br />

íå òîëüêî íåèçìåííî ïðèñóòñòâóåò â ïîëèòè÷åñêîé ïîâåñòêå äíÿ, íî<br />

åå ñîñòàâëÿþùèå ïîñòîÿííî ó÷èòûâàþòñÿ è ñàìûì ñåðüåçíûì îáðàçîì<br />

ðàññìàòðèâàþòñÿ ïðè ïðèíÿòèè íå òîëüêî âàæíåéøèõ, íî è ñðàâíèòåëüíî<br />

ìåíåå çíà÷èìûõ ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèõ ðåøåíèé. Òåì ñàìûì, ñåãîäíÿøíÿÿ<br />

ðîëü «âåðòèêàëüíîãî», òî åñòü ôåäåðàòèâíîãî ðàçäåëåíèÿ âëàñòè<br />

â ÑØÀ íà öåíòðàëüíûå, øòàòíûå è ìåñòíûå îðãàíû óïðàâëåíèÿ âûõîäèò<br />

äàëåêî çà ðàìêè íåñêîëüêî óïðîùåííûõ èëè ïîâåðõíîñòíûõ ïðåäñòàâëåíèé<br />

î íèõ êàê î ñóãóáî àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíûõ åäèíèöàõ ãîñóäàðñòâà<br />

17 , ïîñëóøíî è äàæå íåñêîëüêî ïàññèâíî «ñëåäóþùèõ â ôàðâàòåðå»<br />

ëþáûõ ðåøåíèé ôåäåðàëüíîãî ãîñàïïàðàòà Âàøèíãòîíà.<br />

Ñëåäóåò îñîáî ïîä÷åðêíóòü òîò ôàêò, ÷òî ïîñëåäíèå íåñêîëüêî ëåò â<br />

ÑØÀ ïðîõîäÿò ïîä çíàêîì íåîñïîðèìîé è ïîâûøåííîé àêòèâèçàöèè<br />

äåÿòåëüíîñòè â ñôåðå ôåäåðàòèâíîãî ñòðîèòåëüñòâà è ìåæïðàâèòåëüñòâåííûõ<br />

îòíîøåíèé âëàñòåé ðàçëè÷íîãî óðîâíÿ, íà÷èíàÿ ñ ôåäåðàëüíîãî<br />

è êîí÷àÿ ìóíèöèïàëüíûì. Îáðàùàÿñü ê äàííîìó ôåíîìåíó, ðÿä<br />

àìåðèêàíñêèõ èññëåäîâàòåëåé âïîëíå îáîñíîâàííî îòìå÷àþò, ÷òî íà<br />

òåêóùèé ìîìåíò âîïðîñû ôåäåðàòèâíîãî ðàçâèòèÿ è ìåæïðàâèòåëüñòâåííûõ<br />

îòíîøåíèé â ñòðàíå «çàíèìàþò êðàéíå âàæíîå ìåñòî», õîòÿ ïî íåêîòîðîé<br />

ñëîæèâøåéñÿ òðàäèöèè îíè òàê ïîêà åùå è íå ñìîãëè «òðàíñôîðìèðîâàòüñÿ<br />

â ðèòîðèêó ïðåäâûáîðíîé ïðåçèäåíòñêîé êàìïàíèè èëè<br />

îêàçàòüñÿ â ñàìîì ôîêóñå îáùåñòâåííîãî âíèìàíèÿ» 18 .<br />

16 C.S. Weissert, S.F. Schram. The State of American Federalism, 1999-2000 // Publius:<br />

The Journal of Federalism. Vol.30. No. 1-2. Ð. 1.<br />

17 À òàêàÿ ëåãêîâåñíàÿ è ïðåäâçÿòàÿ ïîçèöèÿ, íåñìîòðÿ íà âñþ ñâîþ àáñóðäíîñòü,<br />

ïðîäîëæàåò êî÷åâàòü è ïîíûíå â íåêîòîðûõ ñîâðåìåííûõ îòå÷åñòâåííûõ èçäàíèÿõ,<br />

ïðåòåíäóþùèõ íà íàó÷íûé, âçâåøåííûé õàðàêòåð. Ñì., íàïðèìåð: Êàíàäà ïîñëå ðåôåðåíäóìà<br />

î ñóâåðåíèòåòå Êâåáåêà. Ìàòåðèàëû íàó÷íîé êîíôåðåíöèè. Ì., ÈÑÊÐÀÍ, 1996.<br />

Ñ. 50-51.<br />

18 C.S. Weissert, S.F. Schram. The State of U.S. Federalism, 1999-2000 // Publius: The<br />

Journal of Federalism. Ð. 1.<br />

Ðàçâèòèå ñîâðåìåííîé ôåäåðàòèâíîé ãîñóäàðñòâåííîñòè â åå àìåðèêàíñêîì<br />

èçìåðåíèè ìîæíî è ñëåäóåò ïîäðàçäåëèòü íà äâà îñíîâíûõ íàïðàâëåíèÿ<br />

– ãëîáàëüíîå è ÷àñòíîå. Ïåðâîå èç íèõ ðàñïðîñòðàíÿåòñÿ íà<br />

ôóíäàìåíòàëüíûå, êà÷åñòâåííûå è äîëãîñðî÷íûå âî âðåìåííîì èçìåðåíèè<br />

òåíäåíöèè ýâîëþöèè êàê â îðãàíèçàöèîííî-ñòðóêòóðíîì ïîñòðîåíèè<br />

ôåäåðàöèè, òàê è â ñàìîì õàðàêòåðå ôóíêöèîíèðîâàíèÿ ñîâîêóïíîãî<br />

ïðîöåññà ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâåííîãî îáíîâëåíèÿ è<br />

ïåðåóñòðîéñòâà ÑØÀ. Òîãäà êàê äðóãîå îõâàòûâàåò âåñü øèðîêèé ñïåêòð<br />

îáùåñòâåííî-ýêîíîìè÷åñêîé è ïîëèòè÷åñêîé æèçíåäåÿòåëüíîñòè â ìàñøòàáàõ<br />

ôåäåðàöèè â èõ êîíêðåòíîì ïðîÿâëåíèè. Ïðè ýòîì àíàëèçó ïîäâåðãàåòñÿ<br />

äåÿòåëüíîñòü òîãî èëè èíîãî óðîâíÿ âëàñòè èëè èõ âçàèìîäåéñòâèå<br />

â îòäåëüíî âçÿòîé ñôåðå â äàííûé èñòîðè÷åñêèé ìîìåíò ñ<br />

óïîðîì íà çíàêîâûå ìîìåíòû è òåíäåíöèè ðàçâèòèÿ.<br />

Ãëîáàëüíîå íàïðàâëåíèå ýâîëþöèè ñîâðåìåííîãî àìåðèêàíñêîãî<br />

ôåäåðàëèçìà ïðåæäå âñåãî ñâÿçàíî ñ åãî ñîáñòâåííî âíóòðåííèì ñîäåðæàíèåì<br />

ðàçâèòèÿ, à èìåííî ñ òàê íàçûâàåìûì ïðîöåññîì «âîçðîæäåíèÿ<br />

øòàòîâ». Ïåðèîä «îãîëòåëîé», ïîñëåäîâàòåëüíîé öåíòðàëèçàöèè â àìåðèêàíñêîé<br />

ôåäåðàöèè ðåçêî çàìåäëèëñÿ, à ñ êîíöà 70-õ ãã. ïðîøëîãî âåêà<br />

âîîáùå ïîøåë íà óáûëü.<br />

Ðîëü øòàòîâ è ìåñòíûõ îðãàíîâ âëàñòè, ïîëüçóþùèõñÿ òðàäèöèîííî<br />

áîëåå âûñîêèì äîâåðèåì ó áîëüøèíñòâà àìåðèêàíöåâ ïî ñðàâíåíèþ ñ<br />

Âàøèíãòîíîì, ñòàëà ïîñòåïåííî âîçðàñòàòü è ðàñøèðÿòüñÿ, åñëè íå â àáñîëþòíîì,<br />

òî â îòíîñèòåëüíîì ìàñøòàáå. Âîçðàñòàíèå â ýêîíîìèêå ðîëè<br />

âûñîêîòåõíîëîãè÷íûõ îòðàñëåé ïðîèçâîäñòâà è ñîâðåìåííûõ èíôîðìàöèîííûõ<br />

òåõíîëîãèé ëèøü óêðåïèëî è óñêîðèëî äàííûé ïðîöåññ. Çà ïîñëåäíèå<br />

20-25 ëåò îí çàìåòíî ñòàáèëèçèðîâàëñÿ è ïðèîáðåë óñòîé÷èâóþ<br />

òåíäåíöèþ. Â ôèíàíñîâîì îòíîøåíèè îí îïèðàëñÿ íà îòíîñèòåëüíî áîëåå<br />

âûñîêèå òåìïû ðîñòà äîõîäîâ íà óðîâíå øòàòîâ ïî ñðàâíåíèþ ñ ôåäåðàëüíûì<br />

óðîâíåì. Ñþäà æå â çíà÷èòåëüíîé ìåðå ïåðåìåñòèëñÿ è öåíòð<br />

ðåôîðìàòîðñêèõ èäåé è íîâîââåäåíèé â îáëàñòè óïðàâëåíèÿ.  öåëîì óñòîé÷èâîñòü<br />

ïðîöåññà «âîçðîæäåíèÿ øòàòîâ» ñâÿçàíà ñ òàêèìè òåíäåíöèÿìè,<br />

êàê ñîâåðøåíñòâîâàíèå ñòðóêòóðû óïðàâëåíèÿ â øòàòàõ è íà ìåñòàõ,<br />

ñóùåñòâåííîå óëó÷øåíèå êîíñòèòóöèîííîãî çàêîíîäàòåëüñòâà â øòàòàõ,<br />

ðîñò äî íåäàâíåãî âðåìåíè äåôèöèòà ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà, à ñ íèì è<br />

îáùåå ðàçî÷àðîâàíèå àìåðèêàíöåâ â ôåäåðàëüíûõ èíñòèòóòàõ âëàñòè è<br />

ðîñò íàäåæä, ñâÿçàííûé ñ ðåøåíèåì ñâîèõ ïðîáëåì íà óðîâíå øòàòîâ. Â<br />

ýòîé ñâÿçè ìíîãèå àìåðèêàíñêèå íàáëþäàòåëè äèñêóòèðóþò î íàñòóïëåíèè<br />

ýðû «íîâîãî ôåäåðàòèâíîãî ïîðÿäêà» è ïðÿìî îòìå÷àþò «íåñîìíåííîå<br />

ïåðåðàñïðåäåëåíèå ïîëíîìî÷èé â ïîëüçó øòàòîâ» 19 .<br />

Ê ãëîáàëüíîìó íàïðàâëåíèþ ÿâíî òÿãîòååò è äðóãàÿ âàæíàÿ ñîñòàâëÿþùàÿ<br />

ñîâðåìåííîãî àìåðèêàíñêîãî ôåäåðàëèçìà, êîòîðàÿ íîñèò ÿðêî<br />

19 S.F. Schram, C.S. Weissert. The State of American Federalism, 1996-1997 // Publius:<br />

The Journal of Federalism. Vol. 27. No. 2. Ð. 2.

60 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Âÿ÷åñëàâ ØÈËÎ<br />

61<br />

âûðàæåííûé ñòðàòåãè÷åñêèé è ãåîïîëèòè÷åñêèé õàðàêòåð. Ýêîíîìè÷åñêîå<br />

ïðîòèâîáîðñòâî ÑØÀ ñ òàêèìè ìîùíûìè ñîïåðíèêàìè, êàê ñòðàíû<br />

Çàïàäíîé Åâðîïû, ßïîíèÿ, ãîñóäàðñòâà ÀÒÐ, ïðèâåëî â íà÷àëå 90-õ ãã. ê<br />

ñîçäàíèþ ïîä ýãèäîé Àìåðèêè çîíû ñâîáîäíîé òîðãîâëè ñíà÷àëà ñ Êàíàäîé,<br />

à ïîòîì ïî îñè Êàíàäà-ÑØÀ-Ìåêñèêà. Ïëàíèðóåòñÿ è äàëüíåéøåå<br />

ðàñøèðåíèå äàííîãî ýêîíîìè÷åñêîãî ñîþçà â çàïàäíîì ïîëóøàðèè.<br />

 ëþáîé ìîìåíò îáúåêòèâíûå çàêîíû èíòåãðàöèè è ñîáñòâåííûå èíòåðåñû<br />

ÑØÀ äåëàþò âïîëíå ðåàëüíîé ïåðñïåêòèâó âîçíèêíîâåíèÿ íà ñóùåñòâóþùåé<br />

ýêîíîìè÷åñêîé îñíîâå óæå ïîëèòè÷åñêîãî îáúåäèíåíèÿ<br />

ðÿäà ñòðàí êîíôåäåðàòèâíîãî èëè ôåäåðàòèâíîãî òîëêà.<br />

×àñòíîå íàïðàâëåíèå â ðàçâèòèè àìåðèêàíñêîãî ôåäåðàëèçìà íàøèõ<br />

äíåé â åãî âçàèìîäåéñòâèè ñ ýêîíîìèêîé ñòðàíû ïðåäñòàâëåíî äîñòàòî÷íî<br />

îáúåìíî è âåñîìî. Ïðè ýòîì ñëåäóåò ðàçëè÷àòü äàëüíåéøåå óãëóáëåíèå<br />

ïðîöåññîâ, óæå ñòàâøèõ â çíà÷èòåëüíîé ñòåïåíè òðàäèöèîííûìè,<br />

è ïîÿâëåíèå ñîâñåì íîâûõ àñïåêòîâ è íàïðàâëåíèé ýâîëþöèè â<br />

ïîñòóïàòåëüíîì ïåðåóñòðîéñòâå è ñîâåðøåíñòâîâàíèè ôåäåðàòèâíîãî<br />

ìåõàíèçìà ÑØÀ.<br />

Ê òàê íàçûâàåìûì «òðàäèöèîííûì» ïðîöåññàì àìåðèêàíñêîé ñîâðåìåííîé<br />

ôåäåðàòèâíîé äåéñòâèòåëüíîñòè îòíîñèòñÿ öåëàÿ ãðóïïà âîïðîñîâ,<br />

ñðåäè êîòîðûõ ñâîèì îñîáûì, íåòðàäèöèîííûì ïîëîæåíèåì äëÿ<br />

åäèíîãî ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà âûäåëÿåòñÿ òàêîå íàïðàâëåíèå êàê<br />

ðàñøèðåíèå ñàìîñòîÿòåëüíîé ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè àìåðèêàíñêèõ<br />

øòàòîâ. Îíî õàðàêòåðèçóåòñÿ øèðîêèì è âîçðàñòàþùèì ó÷àñòèåì<br />

ñóáúåêòîâ àìåðèêàíñêîé ôåäåðàöèè â îñóùåñòâëåíèè ðàçíîîáðàçíûõ<br />

ìåæäóíàðîäíûõ ñâÿçåé è êîíòàêòîâ. Â çàðóáåæíîé ëèòåðàòóðå ïîäîáíàÿ<br />

äåÿòåëüíîñòü óæå ïîëó÷èëà ñïåöèàëüíîå íàçâàíèå «ïàðàäèïëîìàòèè»<br />

èëè «ñóáíàöèîíàëüíîé äèïëîìàòèè», à â îòå÷åñòâåííîé ëèòåðàòóðå<br />

åé ñîîòâåòñòâóåò òåðìèí «òåððèòîðèàëüíî-ñóáúåêòíàÿ äèïëîìàòèÿ» 20 .<br />

Íî åñëè äëÿ òàêèõ ðàçâèòûõ ôåäåðàöèé êàê Ãåðìàíèÿ, Êàíàäà, Øâåéöàðèÿ<br />

ïîäîáíûé ôåíîìåí èìååò îïðåäåëåííûå èñòîðè÷åñêèå êîðíè, òî<br />

äëÿ ÑØÀ âûõîä øòàòîâ íà ìåæäóíàðîäíóþ àðåíó ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé<br />

îòíîñèòåëüíî íîâîå ÿâëåíèå, íà÷àâøåå áóðíî ðàçâèâàòüñÿ òîëüêî â 60-å<br />

ãã. ïðîøëîãî ñòîëåòèÿ. Ñòîëêíóâøèñü ñ ãëîáàëèçàöèåé ìíîãèõ ïðîöåññîâ<br />

îáùåñòâåííîãî ðàçâèòèÿ âî âñåìèðíîì ìàñøòàáå, è â ïåðâóþ î÷åðåäü<br />

ñ ãëîáàëèçàöèåé ìèðîõîçÿéñòâåííûõ ñâÿçåé, îæåñòî÷åííîé êîíêóðåíòíîé<br />

áîðüáîé ñ äðóãèìè ñòðàíàìè çà ðûíêè ñáûòà ïðîäóêöèè è ñôåðû<br />

ïðèëîæåíèÿ êàïèòàëîâ, ñ êà÷åñòâåííûì óñëîæíåíèåì ôóíêöèîíèðîâàíèÿ<br />

ãîñóäàðñòâåííûõ ñòðóêòóð, ïðàâÿùèå êðóãè ÑØÀ ñòàëè âñå áîëåå<br />

àêòèâíî èñïîëüçîâàòü (èëè, òî÷íåå ôîðìóëèðóÿ, çàêðûâàòü ãëàçà è äàæå<br />

äîïóñêàòü) äåÿòåëüíîñòü ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè êàê îòíîñèòåëüíî ñàìî-<br />

20 Ïîäðîáíåå îá ýòîì ñì.: Â.Å. Øèëî. Ñîâðåìåííûé ôåäåðàëèçì â êîíòåêñòå ìåæäóíàðîäíûõ<br />

îòíîøåíèé // ÑØÀ-ÝÏÈ. 1998. ¹ 4.<br />

ñòîÿòåëüíûé, íåçàâèñèìûé è äîïîëíèòåëüíûé êàíàë ñâîåé ïîëèòèêè, â<br />

÷àñòíîñòè, ìåæäóíàðîäíîé.<br />

 îñíîâå äàííîãî ïðîöåññà ëåæèò âûñîêàÿ ñòåïåíü âîâëå÷åííîñòè<br />

ÑØÀ â ìèðîâóþ ñèñòåìó õîçÿéñòâåííûõ ñâÿçåé, à â óñëîâèÿõ ñîâðåìåííîé<br />

ãëîáàëèçàöèè è ïîä íàïîðîì ïîèñòèíå ðåâîëþöèîííûõ ñäâèãîâ â<br />

èíôîðìàöèîííûõ òåõíîëîãèÿõ ïî÷òè âñå àìåðèêàíñêèå øòàòû è äàæå<br />

íåêîòîðûå ìóíèöèïàëüíûå îáðàçîâàíèÿ ïîëàãàþò êðàéíå íåîáõîäèìûì<br />

ñâîå ïðÿìîå ó÷àñòèå â ñôåðå âíåøíèõ ñíîøåíèé â êà÷åñòâå ïîëíîâåñíîé<br />

ãàðàíòèè ýôôåêòèâíîé çàùèòû ñâîèõ êîíêðåòíûõ ëîêàëüíûõ èíòåðåñîâ,<br />

â ïåðâóþ î÷åðåäü â ýêîíîìè÷åñêîé îáëàñòè. Äîñòàòî÷íî óïîìÿíóòü, ÷òî â<br />

íàñòîÿùåå âðåìÿ ñîâîêóïíûé îáúåì ýêñïîðòà è èìïîðòà ÑØÀ ïðåâûøàåò<br />

÷åòâåðòü âñåãî ÂÂÏ ñòðàíû. Òîëüêî ñ ìèðîâûì õîçÿéñòâåííûì ïðîöåññîì<br />

íåïîñðåäñòâåííî ñâÿçàíî áîëåå 18 ìëí. ðàáî÷èõ ìåñò â ýêîíîìèêå<br />

ãîñóäàðñòâà, èç êîòîðûõ 12 ìëí. íàïðÿìóþ ñâÿçàíî ñ ïðîèçâîäñòâîì ýêñïîðòíîé<br />

ïðîäóêöèè, îäèí ìëí. çàíÿò â ñôåðå ìåæäóíàðîäíîãî òóðèçìà, à<br />

åùå íå ìåíåå ïÿòè ìëí. ðàáîòàþò â êîìïàíèÿõ, êîíòðîëèðóåìûõ èíîñòðàííûì<br />

êàïèòàëîì. Òàê êàê âåñîìàÿ äîëÿ ãîñóäàðñòâåííûõ äîõîäîâ øòàòîâ<br />

è ìóíèöèïàëèòåòîâ íàïðÿìóþ çàâèñèò îò ñîñòîÿíèÿ äåëîâîé àêòèâíîñòè<br />

íà ìåñòàõ, èõ âëàñòè «ïîëàãàþò íåèçáåæíûì ñâîå ïðÿìîå ó÷àñòèå<br />

íå òîëüêî â íàöèîíàëüíûõ, íî è â ìåæäóíàðîäíûõ äåëàõ» 21 .<br />

Ðîñò ñàìîñòîÿòåëüíîé ìåæäóíàðîäíîé àêòèâíîñòè àìåðèêàíñêèõ<br />

øòàòîâ âïå÷àòëÿåò.  1970 ã. òîëüêî ÷åòûðå øòàòà ÑØÀ ðàñïîëàãàëè<br />

àãåíòñòâàìè çà ðóáåæîì, â 1985 ã. óæå 29 øòàòîâ èìåëè 55 ñâîèõ çàðóáåæíûõ<br />

ïðåäñòàâèòåëüñòâ çà ãðàíèöåé íà ïîñòîÿííîé îñíîâå, à â íàñòîÿùåå<br />

âðåìÿ 42 øòàòà è Ïóýðòî-Ðèêî ðàñïîëàãàþò ðàçâåòâëåííîé ñåòüþ<br />

â 180 ìåæäóíàðîäíûõ àãåíòñòâ è ìèññèé, ðàçáðîñàííûõ ïî÷òè ïî 30<br />

ñòðàíàì âñåãî ìèðà 22 .<br />

Òîëüêî îôèöèàëüíî ïðàâèòåëüñòâà øòàòîâ åæåãîäíî àññèãíóþò íà<br />

ñâîè ðàçëè÷íûå ìåæäóíàðîäíûå ïðîãðàììû è ìåðîïðèÿòèÿ áîëåå 100<br />

ìëí. äîëëàðîâ, ñîïðîâîæäàÿ èõ ìíîãî÷èñëåííûìè ãðàíòàìè, ñóáñèäèÿìè,<br />

ïðÿìûìè íàëîãîâûìè ïîñëàáëåíèÿìè äëÿ èíîñòðàííûõ êîìïàíèéèíâåñòîðîâ<br />

íà äåñÿòêè ìëðä. äîëëàðîâ.  êà÷åñòâå ïðèìåðà ñòîèò ïðèâåñòè<br />

øòàò Êàëèôîðíèþ, êîòîðûé ñ íàñåëåíèåì 34 ìëí. ÷åëîâåê è<br />

ïðèáëèæàþùèìñÿ ê åæåãîäíîé îòìåòêå â 100 ìëðä. äîëëàðîâ ïðàâèòåëüñòâåííûì<br />

áþäæåòîì, èìååò 12 çàðóáåæíûõ ïðåäñòàâèòåëüñòâ è ïðèíèìàåò<br />

ó÷àñòèå â ìíîãî÷èñëåííûõ òîðãîâûõ ÿðìàðêàõ è ýêîíîìè÷åñêèõ<br />

21 E.H. Fry. The States of the USA Meet the Global Economy and the IT Revolution //<br />

Federations. What’s New In Federalism Worldwide. Vol. 1. No. 2, January, 2001.<br />

22 National Association of State Development Agencies. 1990 State Export Program<br />

Database. Wash., D.C.: NASDA, 1990. P. 7,19; Federalism and International Relations: The<br />

Role of Subnational Units / Ed. by H.J. Michelmann and P. Soldatos. Oxford, 1990. P. 1-2;<br />

States and Provinces In the International Economy / Ed. By D.M. Brown and E.H. Fry. Berkeley-<br />

Kingston, 1993. P. 11,27.

62 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Âÿ÷åñëàâ ØÈËÎ<br />

63<br />

ìèññèÿõ. Øòàò Îãàéî ðàñïîëàãàåò ñåìüþ ïðåäñòàâèòåëüñòâàìè çà ãðàíèöåé<br />

è ñîâìåñòíî ñ ðÿäîì øòàòîâ, ïðèìûêàþùèõ ê Âåëèêèì îçåðàì,<br />

êóðèðóåò ðàáîòó åùå òðåõ àãåíòñòâ â ñòðàíàõ Ëàòèíñêîé Àìåðèêè.<br />

Ñëåäóåò îñîáî îòìåòèòü, ÷òî ìåæäóíàðîäíàÿ äåÿòåëüíîñòü àìåðèêàíñêèõ<br />

øòàòîâ â ýïîõó áóðíîãî ðàçâèòèÿ èíôîðìàöèîííûõ òåõíîëîãèé è<br />

ãëîáàëèçàöèè, íàðÿäó ñ ïîëîæèòåëüíûìè ìîìåíòàìè, òàèò è íåñåò â ñåáå<br />

íåñîìíåííûå òðóäíîñòè è ïðîáëåìû äëÿ ôåäåðàòèâíîé ñèñòåìû. Òàê,<br />

âðåìÿ îò âðåìåíè, îòäåëüíûå øòàòû ïðåäïðèíèìàþò îäíîñòîðîííèå<br />

ïîïûòêè ââåñòè òå èëè èíûå ìåðû, êîòîðûå âñòóïàþò â ïðîòèâîðå÷èå ñ<br />

åäèíûì îáùåíàöèîíàëüíûì âíåøíåýêîíîìè÷åñêèì êóðñîì ñòðàíû. Âîâòîðûõ,<br />

èõ äåÿòåëüíîñòü ïðèâîäèò ê íåèçáåæíîìó ðàñïûëåíèþ è ïîâûøåííîìó<br />

ðàñõîäó äåíåæíûõ ñðåäñòâ â ìàñøòàáàõ ñòðàíû â êîíêóðåíòíîé<br />

áîðüáå çà ïðèâëå÷åíèå ê ñåáå âûãîäíîãî èíâåñòîðà. Â-òðåòüèõ,<br />

ñòðåìëåíèå ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè ïîëàãàòüñÿ çà÷àñòóþ ëèøü èñêëþ÷èòåëüíî<br />

íà ñîáñòâåííûå ñèëû è âîçìîæíîñòè ïðåïÿòñòâóåò íàëàæèâàíèþ<br />

âîçìîæíîé è äîëæíîé êîîðäèíàöèè óñèëèé â ìàñøòàáàõ âñåé ôåäåðàöèè.<br />

Â-÷åòâåðòûõ, ïðîòèâîðå÷èÿ ìåæäó øòàòàìè îáóñëîâëèâàþò îòñóòñòâèå<br />

è óñóãóáëÿþò îáúåêòèâíûå òðóäíîñòè â äåëå ñîçäàíèÿ îòëàæåííîãî<br />

ìåõàíèçìà ìåæïðàâèòåëüñòâåííîãî ñîòðóäíè÷åñòâà ìåæäó ñóáúåêòàìè<br />

ôåäåðàöèè è Âàøèíãòîíîì â óñëîâèÿõ íàðàñòàíèÿ ïðîöåññà ãëîáàëèçàöèè<br />

è ðàçâèòèÿ èíäóñòðèè âûñîêèõ òåõíîëîãèé. È, íàêîíåö, â-ïÿòûõ,<br />

øòàòû ìîãóò âûäåëÿòü íà âåäåíèå ñîáñòâåííîé ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè<br />

ëèøü ñðàâíèòåëüíî ñêðîìíûå îáúåìû ôèíàíñîâûõ ñðåäñòâ. Àìåðèêàíñêèå<br />

ýêñïåðòû îòìå÷àþò â ñâÿçè ñ ýòèì, ÷òî áþäæåò íà âåäåíèå<br />

ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè îäíîé òîëüêî êàíàäñêîé ïðîâèíöèè Êâåáåê<br />

ïðåâûøàåò ñîâîêóïíûé ïîêàçàòåëü âñåõ 50 øòàòîâ ÑØÀ 23 .<br />

Íàðÿäó ñ ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòüþ øòàòîâ ê ÷àñòíîìó íàïðàâëåíèþ<br />

â ðàçâèòèè ñîâðåìåííîãî àìåðèêàíñêîãî ôåäåðàëèçìà áåçóñëîâíî<br />

ñëåäóåò îòíåñòè òàêæå è òàêèå òðàäèöèîííûå, æèçíåííî âàæíûå äëÿ<br />

ïîëíîìàñøòàáíîãî îáùåñòâåííî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ñòðàíû âîïðîñû<br />

êàê ñîöèàëüíîå îáåñïå÷åíèå, çäðàâîîõðàíåíèå, îáðàçîâàíèå, îõðàíà<br />

îêðóæàþùåé ñðåäû è íåêîòîðûå äð. Îíè ïîñòîÿííî ïðèñóòñòâîâàëè<br />

è ïðîäîëæàþò îñòàâàòüñÿ â ïîâåñòêå äíÿ àêòóàëüíûõ ïðîáëåì<br />

àìåðèêàíñêîãî ôåäåðàëèçìà.<br />

Âìåñòå ñ òåì, ñëåäóåò îáðàòèòü ñàìîå ïðèñòàëüíîå âíèìàíèå íà òî,<br />

÷òî ïî äàííûì æóðíàëà «Ïóáëèóñ» «â 1999-2000 ãã. â ðàçâèòèè àìåðèêàíñêîãî<br />

ôåäåðàëèçìà äîìèíèðîâàëè ïðîáëåìû ãëîáàëèçàöèè è âûñî-<br />

23 E.H. Fry. The States of the USA Meet the Global Economy and the IT Revolution. Çäåñü,<br />

îäíàêî, íàäî ïðèíèìàòü âî âíèìàíèå, ÷òî â ñàìîñòîÿòåëüíîé ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè<br />

øòàòîâ ÑØÀ ïðàêòè÷åñêè ïîëíîñòüþ îòñóòñòâóåò ïîëèòè÷åñêàÿ ñîñòàâëÿþùàÿ,<br />

êîòîðàÿ ïðèñóòñòâóåò â àíàëîãè÷íîé äåÿòåëüíîñòè êàíàäñêîãî Êâåáåêà, êîòîðûé<br />

ñòðåìèòñÿ âñåìè âîçìîæíûìè ñðåäñòâàìè ïðîòèâîïîñòàâèòü è ïîääåðæàòü<br />

ñâîé ñàìîáûòíûé ñòàòóñ â ïðîòèâîâåñ äðóãèì ïðîâèíöèÿì Êàíàäû.<br />

êèõ òåõíîëîãèé, êîòîðûå ïîòåñíèëè òàêèå áîëåå òðàäèöèîííûå è ïðèâû÷íûå<br />

âîïðîñû êàê ñîöèàëüíîå îáåñïå÷åíèå, îáðàçîâàíèå, çðàâîîõðàíåíèå<br />

è òðàíñïîðò» 24 . Òàêàÿ «ñìåíà äåêîðàöèé» ïîñëóæèëà òîë÷êîì è<br />

î÷åâèäíûì ñèãíàëîì äëÿ ïðàâÿùèõ ýøåëîíîâ âëàñòè â ïîëüçó ñåðüåçíîãî<br />

íà÷àëà è äàæå íàçðåâøåé íåîáõîäèìîñòè âñåîáúåìëþùåãî, ôóíäàìåíòàëüíîãî<br />

ïåðåîñìûñëåíèÿ ñàìèõ êîíöåïòóàëüíûõ îñíîâ ñîâðåìåííîãî<br />

è áóäóùåãî â ðàçâèòèè àìåðèêàíñêîãî ôåäåðàëèçìà.<br />

Ïîïûòêè â äàííîì íàïðàâëåíèè èíèöèèðîâàëèñü íå ðàç è óæå íå îäíî<br />

äåñÿòèëåòèå. Åùå â 1980-å ãã. ãóáåðíàòîðû øòàòîâ âïåðâûå âûäâèíóëè<br />

ïðåäëîæåíèå î øèðîêîì ðåñòðóêòóðèðîâàíèè è ïåðåðàñïðåäåëåíèè ïîëíîìî÷èé<br />

è ôóíêöèé óïðàâëåíèÿ ìåæäó ðàçëè÷íûìè óðîâíÿìè âëàñòè â<br />

ôåäåðàöèè â öåëÿõ äîñòèæåíèÿ áîëåå ýôôåêòèâíîé ñèñòåìû óïðàâëåíèÿ<br />

â ñîîòâåòñòâèè ñ ìåíÿþùèìèñÿ óñëîâèÿìè îáùåñòâåííîé è õîçÿéñòâåííîé<br />

æèçíè. Ïîçäíåå â 1995-1996 ãã. íà ñîâìåñòíûõ êîíôåðåíöèÿõ<br />

ïðåäñòàâèòåëåé øòàòîâ è ìåñòíûõ îðãàíîâ âëàñòè ïî ïðîáëåìàì ôåäåðàëèçìà<br />

äàííûé âîïðîñ íå ïîëó÷èë ðàçâèòèÿ è àäåêâàòíîãî îñâåùåíèÿ<br />

â îáùåíàöèîíàëüíîì ìàñøòàáå 25 .<br />

Íàêîíåö, âïåðâûå ñî äíÿ îáðàçîâàíèÿ â äàëåêîì 1908 ã. Íàöèîíàëüíîé<br />

àññîöèàöèè ãóáåðíàòîðîâ (ÍÀÃ) â ôåâðàëå 2000 ã. ñîñòîÿëèñü ñîâìåñòíûå<br />

îôèöèàëüíûå âñòðå÷à è çàñåäàíèå åå ÷ëåíîâ ñ ÷ëåíàìè Ñåíàòà<br />

ÑØÀ. Âîïðîñû ñîâðåìåííîé ãëîáàëèçàöèè è ðàçâèòèÿ ýêîíîìèêè<br />

âûñîêèõ òåõíîëîãèé îêàçàëèñü â öåíòðå âíèìàíèÿ ó÷àñòíèêîâ äèñêóññèè<br />

â êà÷åñòâå âåäóùåãî íàïðàâëåíèÿ òåêóùåé ýâîëþöèè îáùåñòâà è<br />

åãî óïðàâëåíèÿ íà âñåõ óðîâíÿõ – ôåäåðàëüíîì, ìåñòíîì è íà óðîâíå<br />

øòàòîâ. Ïðåäñåäàòåëü ÍÀÃ ãóáåðíàòîð øòàòà Þòà Ì. Ëèâèòò îñîáî îòìåòèë<br />

áûñòðîòó ïðîèñõîäÿùèõ ïåðåìåí, êîòîðàÿ êðàéíå íåîáû÷íà äëÿ<br />

ñôåðû ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ: «Áîëåå äâóõñîò ëåò øòàòû è íàöèîíàëüíîå<br />

ïðàâèòåëüñòâî èñïîâåäîâàëè ïðàêòèêó ìåäëåííîãî, ïîñòåïåííîãî<br />

ðàçäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé è ñôåð þðèñäèêöèè, êàê âäðóã ìû î÷óòèëèñü<br />

â ìèðå, ãäå âðåìÿ ìåíÿåòñÿ òåìïàìè Èíòåðíåòà, ò.å. èçìåíåíèÿ<br />

ïðîèñõîäÿò â òå÷åíèè íåäåëü, à íå ëåò» 26 .<br />

Ïðîøåäøàÿ êîíôåðåíöèÿ êàê áû çíàìåíîâàëà ñîáîé íàñòóïëåíèå<br />

êà÷åñòâåííî èíîãî ýòàïà â ïîñòóïàòåëüíîì ðàçâèòèè ñîâðåìåííîãî àìå-<br />

24 C.S. Weissert, S.F. Schram. The State of U.S. Federalism. 1999-2000 // Publius: The<br />

Journal of Federalism. P. 19.<br />

25 Cì. ïîäðîáíåå: C.S. Weissert, S.F. Schram. The State of American Federalism. 1995-<br />

1996. // Publius:The Journal of Federalism. Vol. 26. No. 3. P. 5; Weissert C.S., Schram S.F.<br />

The State of American Federalism. 1997-1998. // Publius: The Journal of American Federalism.<br />

Vol. 28. No. 1. P. 17.<br />

26 National Governors’ Association. Historic Meeting Between Nation’s Governors and<br />

U.S. Senators Launches the Debate over Federalism in the 21st Century. 2000. February, 29,<br />

http://www.nga.org/Releases/PR-29Feb2000Senate; National Governors’ Association Opening<br />

Plenary Focuses on Technology Revolution. February 27, 2000. http://www.nga.org/Releases/<br />

PR-27Feb2000Opening.

64 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ<br />

Òîìàñ ÔËßÉÍÅÐ 65<br />

ðèêàíñêîãî ôåäåðàëèçìà. Åãî ñâîåîáðàçíîé «âèçèòíîé êàðòî÷êîé» ñòàëè,<br />

ñ îäíîé ñòîðîíû, öåëûé ðÿä èíèöèàòèâ è øàãîâ â îáëàñòè ôåäåðàòèâíûõ<br />

îòíîøåíèé â ñòðàíå, íåïîñðåäñòâåííî ñâÿçàííûõ ñ ïðîöåññîì<br />

òåêóùåé ãëîáàëèçàöèè è ðàçâèòèåì èíäóñòðèè âûñîêèõ òåõíîëîãèé, à ñ<br />

äðóãîé, ôóíäàìåíòàëüíûå ïîäâèæêè è òðàíñôîðìàöèÿ â òðàäèöèîííûõ<br />

âîïðîñàõ ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé.<br />

Îöåíèâàÿ â îáùèõ ÷åðòàõ ðàçâèòèå àìåðèêàíñêîãî ôåäåðàëèçìà â ïîñëåäíèå<br />

ãîäû, ñëåäóåò òàêæå ïîä÷åðêíóòü åãî ðîëü (íàðÿäó ñ èçâåñòíîé ñèñòåìîé<br />

«ñäåðæåê è ïðîòèâîâåñîâ») êàê ñâîåîáðàçíîãî ýôôåêòèâíîãî áàëàíñà<br />

â «ñàìîîãðàíè÷åíèè» âëàñòíûõ ïîëíîìî÷èé ìåæäó öåíòðîì, ñóáúåêòàìè<br />

è ìåñòíûìè îðãàíàìè âëàñòè, à òàêæå ñïîñîáíîñòü ê «ñàìîíàñòðîéêå», êîãäà<br />

âîçíèêàþùèå êîíôëèêòû ìåæäó ðàçëè÷íûìè óðîâíÿìè âëàñòè íå äîñòèãàþò<br />

àïîãåÿ, à íàõîäÿò ïîëèòèêî-ïðàâîâîå ðàçðåøåíèå íà ðàííåé ñòàäèè ðàçâèòèÿ.<br />

Ïîñëåäíåå õàðàêòåðèçóåò êà÷åñòâåííî íîâûé, «çðåëûé» óðîâåíü â<br />

ðàçâèòèè ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé â àìåðèêàíñêîì îáùåñòâå.<br />

* * *<br />

Ïîäâîäÿ íåêîòîðûå èòîãè ïðîöåññó ðàçâèòèÿ ñîâðåìåííîãî àìåðèêàíñêîãî<br />

ôåäåðàëèçìà â íîâåéøèõ óñëîâèÿõ, íåîáõîäèìî îñîáî âû÷ëåíèòü<br />

òå ýëåìåíòû, êîòîðûå íîñÿò ïåðñïåêòèâíûé õàðàêòåð, à ñëåäîâàòåëüíî<br />

ìîãóò (ñî âñåìè âîçìîæíûìè êîððåêòèâàìè) ïðåäñòàâëÿòü<br />

èíòåðåñ äëÿ ôåäåðàòèâíîãî ñòðîèòåëüñòâà â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ýòî,<br />

âî-ïåðâûõ, óñòîé÷èâûé ïðîöåññ ðàñøèðåíèÿ ïîëíîìî÷èé è áîëåå àêòèâíîå<br />

ïðÿìîå âîâëå÷åíèå ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè â ðåøåíèå ïðîáëåì,<br />

âîçíèêàþùèõ â îáùåñòâåííîì ðàçâèòèè; âî-âòîðûõ, ïðåâðàùåíèå ôåäåðàëèçìà<br />

â øèðîêîì ñìûñëå èç ôîðìû ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà â<br />

ôóíäàìåíòàëüíóþ ôèëîñîôñêóþ è èäåéíî-ïîëèòè÷åñêóþ îñíîâó æèçíè<br />

âñåãî àìåðèêàíñêîãî îáùåñòâà; â-òðåòüèõ, îáúåêòèâíûé è óñòîé÷èâûé<br />

ïðîöåññ íåïîñðåäñòâåííîãî âîâëå÷åíèÿ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè â îñóùåñòâëåíèå<br />

ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè; â-÷åòâåðòûõ, ïðèîáðåòåíèå<br />

ôåäåðàëèçìîì âñå áîëåå îò÷åòëèâûõ ÷åðò íàäíàöèîíàëüíîãî ÿâëåíèÿ.<br />

Ïîñëåäíåå â ðîññèéñêîì êîíòåêñòå îçíà÷àëî áû ïðîâåäåíèå áîëåå ïîñëåäîâàòåëüíîãî<br />

è íàñòîé÷èâîãî êóðñà íà ñáëèæåíèå è âñåñòîðîííþþ<br />

òåñíóþ èíòåãðàöèþ ñ ñóáúåêòàìè áûâøåãî ÑÑÑÐ.<br />

n<br />

Òîìàñ Ôëÿéíåð<br />

Øâåéöàðèÿ: Êîíñòèòóöèÿ ôåäåðàòèâíîãî<br />

ãîñóäàðñòâà è êàíòîíîâ*<br />

A. ÔÅÄÅÐÀËÈÇÌ ÊÀÊ ÎÑÍÎÂÀ ØÂÅÉÖÀÐÈÈ<br />

Øâåéöàðèÿ, íåñîìíåííî, ÿâëÿåòñÿ îäíèì èç ñàìûõ ìàëåíüêèõ ñóùåñòâóþùèõ<br />

ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ. Íàïðèìåð, Ñîåäèíåííûå Øòàòû â 227 ðàç<br />

áîëüøå, ÷åì Øâåéöàðèÿ. ×èñëåííîñòü íàñåëåíèÿ Øâåéöàðèè äîñòèãàåò<br />

ïðèáëèçèòåëüíî 6,3 ìèëëèîíîâ, â òî âðåìÿ êàê Ñîåäèíåííûå Øòàòû íàñ÷èòûâàþò<br />

áîëåå 280 ìèëëèîíîâ æèòåëåé. Îäíàêî Øâåéöàðèÿ ðàçäåëåíà<br />

íà 26 êàíòîíîâ, êàæäûé èç êîòîðûõ ÿâëÿåòñÿ ãîñóäàðñòâîì ñ ñóâåðåííîé<br />

þðèñäèêöèåé. Êàíòîí Àïïåíöåëëü Èííåððîäåí íàñ÷èòûâàåò òîëüêî 14 000<br />

æèòåëåé.  íåì ìåíüøå æèòåëåé, ÷åì ãîñóäàðñòâåííûõ ñëóæàùèõ â ãîðîäå<br />

Öþðèõå! Êàê æå ýòè ìàëûå äåìîêðàòè÷åñêèå ãîñóäàðñòâà ìîãóò ðàçâèâàòüñÿ<br />

â ñîâðåìåííîì îêðóæåíèè âûñîêèõ òåõíîëîãèé è ñâåðõäåðæàâ, êîãäà<br />

ýêîíîìèêà òðåáóåò áîëüøèõ òåððèòîðèé è áîëüøèõ ðûíêîâ?<br />

1. Ñîõðàíåíèå êàíòîíàëüíîé èäåíòè÷íîñòè<br />

Èñòîðè÷åñêè Øâåéöàðèÿ êàê ñòðàíà âîçíèêëà íà ìåñòå òðàäèöèîííîé<br />

êîíôåäåðàöèè ñòàðûõ ñðåäíåâåêîâûõ ãîñóäàðñòâ. Õîòÿ ôîðìàëüíî<br />

Øâåéöàðèÿ ñòàëà ôåäåðàòèâíûì ãîñóäàðñòâîì, îíà âñå åùå íàçûâàåòñÿ<br />

Êîíôåäåðàöèåé. Ïðè÷èíà ýòîé ïóòàíèöû çàêëþ÷àåòñÿ â îñîáåííîñòÿõ<br />

ïåðåâîäà. Ïî-íåìåöêè Øâåéöàðèÿ íàçûâàåòñÿ «Schweizerische<br />

Eidgenossenschaft». Íåìåöêîå ñëîâî «Eidgenossenschaft» íå ïåðåâîäèòñÿ<br />

íà ôðàíöóçñêèé, èòàëüÿíñêèé èëè äàæå àíãëèéñêèé ÿçûêè. Ýòî íåìåöêîå<br />

ñëîâî áóêâàëüíî îçíà÷àåò, ÷òî Øâåéöàðèÿ – ýòî ñòðàíà, îñíîâàííàÿ<br />

íà ñîãëàøåíèè «ïðèñÿãíóâøèõ».<br />

Ïîëüçóÿñü ñâîåé íåçàâèñèìîñòüþ, êàíòîíû ìîãëè ðàçâèâàòü ñîáñòâåííóþ<br />

èñòîðè÷åñêóþ èäåíòè÷íîñòü êàê ãîñóäàðñòâà ñ ñîáñòâåííûìè êóëüòóðíûìè<br />

è ïðàâîâûìè òðàäèöèÿìè. È, íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî êàíòîíû ñòàëè-òàêè<br />

÷àñòüþ Øâåéöàðñêîé Êîíôåäåðàöèè, ñîõðàíèëîñü<br />

ïëþðàëèñòè÷åñêîå ðàçíîîáðàçèå èõ íåçàâèñèìûõ þðèäè÷åñêèõ ñèñòåì.<br />

Òîìàñ Ôëÿéíåð – ïðîôåññîð ïóáëè÷íîãî ïðàâà Óíèâåðñèòåòà Ôðèáóðãà, äèðåêòîð<br />

Èíñòèòóòà ôåäåðàëèçìà (ã.Ôðèáóðã, Øâåéöàðèÿ).<br />

* Thomas Fleiner. Switzerland: Constitution of the Federal State and the Cantons //<br />

Federalism and Multiethnic States: the Case of Switzerland / Institut du Fédéralisme Fribourg<br />

Suisse. Lidija R. Basta Fleiner; Thomas Fleiner (ed.). – 2., rev. ed. – Bâle; Genève; Munich:<br />

Helbing et Lichtenhahn, 2000. – P. 103-144. Ïåðåâîä Ì.Ì. Êðàñíîâîé.

66 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÔËßÉÍÅÐ<br />

67<br />

Òàê, íàïðèìåð, êàíòîí Öþðèõ â ñðåäíèå âåêà ïðîøåë íåñêîëüêî âàæíûõ<br />

ñòàäèé â ðàçâèòèè äåìîêðàòèè. Ñî âðåìåí ïåðâîé ðåâîëþöèè XIII<br />

âåêà Öþðèõ îñòàåòñÿ êàíòîíîì ñ ñèëüíûìè äåìîêðàòè÷åñêèìè êîðíÿìè,<br />

êîòîðûå âñå åùå ìîãóò îêàçûâàòü âëèÿíèå íà ïðîöåññ ïðèíÿòèÿ ðåøåíèÿ<br />

â ïàðëàìåíòå èëè äàæå â ïðàâèòåëüñòâå. Ýòà ñèëüíàÿ äåìîêðàòè-<br />

÷åñêàÿ òðàäèöèÿ îòðàæåíà è â äåéñòâóþùåé êîíñòèòóöèè êàíòîíà. Öþðèõ<br />

èìååò ãîðàçäî áîëüøå ïðÿìûõ äåìîêðàòè÷åñêèõ èíñòèòóòîâ è ïðàâ, ÷åì<br />

áîëüøèíñòâî äðóãèõ øâåéöàðñêèõ êàíòîíîâ.<br />

Êàíòîí Æåíåâà ïðåäîñòàâèë âîçìîæíîñòü Êàëüâèíó ðàçâèâàòü è îñóùåñòâëÿòü<br />

íà ïðàêòèêå ñâîè èäåè ðåëèãèîçíîãî ãîñóäàðñòâà, óïðàâëÿåìîãî<br />

êëàññîì ñâÿùåííèêîâ. Ýòà òðàäèöèÿ äî ñèõ ïîð ìîæåò âëèÿòü íà<br />

íåêîòîðûå ðåøåíèÿ áîëüøèíñòâà ãðàæäàí Æåíåâû.<br />

Âî ôðàíêîÿçû÷íîé ÷àñòè Øâåéöàðèè «Êîäåêñ Íàïîëåîíà» â çíà÷èòåëüíîé<br />

ñòåïåíè ïîâëèÿë íà êàíòîíàëüíûå ãðàæäàíñêèå êîäåêñû è äàæå<br />

ñåé÷àñ îêàçûâàåò âëèÿíèå íà êàíòîíàëüíûå ãðàæäàíñêèå ïðîöåäóðû è<br />

ãðàæäàíñêèå ñóäû.  íåìåöêîÿçû÷íûõ êàíòîíàõ, ãðàíè÷àùèõ ñ Àâñòðèåé,<br />

ìîæíî íàéòè àíàëîãèè ñ òðàäèöèîííûì ãðàæäàíñêèì êîäåêñîì Àâñòðî-Âåíãðèè,<br />

à êàíòîíû, ãðàíè÷àùèå ñ Ãåðìàíèåé, ñëåäóþò ñîîòâåòñòâóþùåìó<br />

ãðàæäàíñêîìó êîäåêñó.<br />

Îòäåëåíèå öåðêâè îò ãîñóäàðñòâà âî âðåìåíà Ôðàíöóçñêîé ðåâîëþöèè<br />

îêàçàëî âëèÿíèå íà êàíòîíû Æåíåâó è Íåâøàòåëü, íî äðóãèå êàíòîíû,<br />

íàïðèìåð, ôðàíêîÿçû÷íûé êàíòîí Âààäò, áûâøèé êîëîíèåé Áåðíà è<br />

êîòîðûé íàçûâàëñÿ ñòðàíà Öâèíãëè, íå èñïûòàëè ýòîãî âëèÿíèÿ. Îòíîøåíèÿ<br />

ìåæäó öåðêîâüþ è ãîñóäàðñòâîì îñòàâèëè çàìåòíûé ñëåä â ñïåöèôèêå<br />

êàíòîíàëüíîãî ïóáëè÷íîãî ïðàâà. Òàê, êàòîëè÷åñêèå êàíòîíû,<br />

òàêèå êàê Ôðèáóðã, Âàëëèñ è Òåññèí, äîëãîå âðåìÿ êîëåáàëèñü, ïðåæäå<br />

÷åì ïðåäîñòàâèòü ñâîèì ïðîòåñòàíòñêèì ìåíüøèíñòâàì ïðèâèëåãèè,<br />

êîòîðûìè ïîëüçîâàëîñü êàòîëè÷åñêîå áîëüøèíñòâî. Êîíöåïöèÿ ãîñóäàðñòâà<br />

è ñóâåðåíèòåòà, ïðèíÿòàÿ â êàíòîíàõ Áåðí è Öþðèõ, âñå åùå èñïûòûâàåò<br />

âëèÿíèå òåîëîãè÷åñêîé äîêòðèíû Öâèíãëè, êîòîðàÿ äàåò õðèñòèàíñêîìó<br />

ñîîáùåñòâó ïðàâî óïðàâëÿòü ñâîåé ñòðàíîé è ñâîåé öåðêîâüþ.<br />

 òðàäèöèîííûõ êàòîëè÷åñêèõ êàíòîíàõ ïðèäåðæèâàþòñÿ ñîâåðøåííî<br />

èíîé êîíöåïöèè ãîñóäàðñòâà. Â ýòèõ êàíòîíàõ þðèñäèêöèÿ ñàìîãî<br />

ãîñóäàðñòâà çàâèñèò îò öåðêîâíîé òåîëîãèè è â îñíîâå åå ëåæèò èäåÿ î<br />

òîì, ÷òî ãîñóäàðñòâî îáëàäàåò îãðàíè÷åííîé þðèñäèêöèåé, à èìåííî,<br />

óïîëíîìî÷åíî óïðàâëÿòü ãðàæäàíñêèì îáùåñòâîì, è ïîýòîìó äîëæíî<br />

ïîä÷èíÿòüñÿ öåðêâè, êîãäà ðå÷ü èäåò î âìåøàòåëüñòâå â ðåëèãèîçíûå<br />

âîïðîñû. Òàêèì îáðàçîì, îñíîâó öåðêâè ñîñòàâëÿåò íå íàñåëåíèå ýòîãî<br />

ãîñóäàðñòâà, êàê â ïðîòåñòàíòñêîé èëè àíãëîñàêñîíñêîé öåðêâè, íî ìåæäóíàðîäíîå<br />

ñîîáùåñòâî Êàòîëè÷åñêîé öåðêâè. Òàêèì îáðàçîì, öåðêîâü<br />

íå çàèíòåðåñîâàíà â íàëè÷èè ñòðóêòóð, ïîõîæèõ íà ñòðóêòóðû êàíòîíà,<br />

êàê, íàïðèìåð, â Öþðèõå. Íàèáîëåå áëèçêî ñîïîñòàâèìàÿ ñî ñòðóêòóðàìè<br />

ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà öåðêîâíàÿ ñòðóêòóðà – ýòî ìåñòíûé ïðèõîä,<br />

êîòîðûé â ýòèõ êàíòîíàõ ñèëüíî ïîâëèÿë íà ðàçâèòèå îáùåñòâåííûõ<br />

ìóíèöèïàëèòåòîâ.<br />

Òàê, ïðåôåêò, îòâå÷àþùèé çà îäèí èç ðàéîíîâ êàíòîíà, â ñôåðå þðèñäèêöèè<br />

âñåãäà áóäåò èñêàòü àíàëîãèè ó ñâîåãî ôðàíöóçñêîãî êîëëåãè, â<br />

òî âðåìÿ êàê ìàíäàò ðàéîííîé àäìèíèñòðàöèè â êàíòîíå Öþðèõ îñíîâàí<br />

íà ñîâåðøåííî èíîé êîíöåïöèè äåöåíòðàëèçàöèè.<br />

Áëàãîäàðÿ ñâîåé íåçàâèñèìîñòè îò ãðàôîâ, ëîðäîâ è èìïåðàòîðîâ,<br />

ìàëåíüêèå è òðàäèöèîííî äåìîêðàòè÷åñêèå ãîñóäàðñòâåííûå îáðàçîâàíèÿ<br />

Øâåéöàðèè ìîãëè ðàçâèâàòüñÿ áîëåå èëè ìåíåå äåìîêðàòè÷åñêèì<br />

îáðàçîì, ñîçäàâàÿ ñâîþ ñîáñòâåííóþ, íåïîõîæóþ èäåíòè÷íîñòü, ïðè<br />

ýòîì èñïûòûâàÿ íà ñåáå äàâëåíèå ìîíàðõè÷åñêîãî è àáñîëþòèñòñêîãî<br />

åâðîïåéñêîãî îêðóæåíèÿ. Äî ñåãîäíÿøíåãî äíÿ ýòè ñðåäíåâåêîâûå ãîñóäàðñòâà<br />

ñìîãëè ñîõðàíèòü ñåáÿ è äîñòîéíî âñòðåòèòü âûçîâ ñîâðåìåííîãî<br />

âûñîêîòåõíîëîãè÷åñêîãî îáùåñòâà.<br />

Êàíòîíû òîëüêî ïîòîìó ñìîãëè ñîõðàíèòü ýòó èäåíòè÷íîñòü, ÷òî îíè:<br />

– ïðèíÿëè ñâîè ñîáñòâåííûå êîíñòèòóöèè è ìîãëè ôîðìèðîâàòü àâòîíîìíûå<br />

äåìîêðàòè÷åñêèå èíñòèòóòû è ïðàâà ãðàæäàí;<br />

– ñîçäàëè ñâîè ñîáñòâåííûå ñóäåáíûå ñèñòåìû è ñëåäîâàëè ñâîèì<br />

ñîáñòâåííûì ïðîöåññóàëüíûì êîäåêñàì;<br />

– íåçàâèñèìî ðåøàëè âîïðîñ î òîì, êàêèì äîëæíî áûòü âçàèìîäåéñòâèå<br />

öåðêâè è ãîñóäàðñòâà, èëè î òîì, ÷òî öåðêîâü äîëæíà áûòü îòäåëåíà<br />

îò ãîñóäàðñòâà;<br />

– â ñîîòâåòñòâèè ñî ñâîèìè êóëüòóðíûìè è ýêîíîìè÷åñêèìè òðàäèöèÿìè<br />

ïðåäîñòàâèëè ñâîèì ðàéîíàì è ìóíèöèïàëèòåòàì àâòîíîìíóþ þðèñäèêöèþ<br />

è ïðèäàëè èõ âíóòðåííåé ñòðóêòóðå íåçàâèñèìûé õàðàêòåð.<br />

2. Îòíîøåíèÿ ìåæäó ôåäåðàëüíûì<br />

ïðàâèòåëüñòâîì è êàíòîíàìè<br />

×òîáû èññëåäîâàòü îòíîøåíèÿ ìåæäó ôåäåðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì<br />

è êàíòîíàìè, íåîáõîäèìî çíàòü èñòîðèþ ðàçâèòèÿ Øâåéöàðñêîé Êîíôåäåðàöèè.<br />

 îòëè÷èå îò Àâñòðèè, Ãåðìàíèè, Êàíàäû, Èíäèè èëè òåïåðü<br />

Áåëüãèè, êàíòîíû Øâåéöàðèè âîçíèêëè íå â ðåçóëüòàòå îòäåëåíèÿ<br />

àâòîíîìíûõ äåöåíòðàëèçîâàííûõ ðàéîíîâ îò öåíòðàëüíîãî ãîñóäàðñòâà.<br />

Íàîáîðîò, Øâåéöàðñêàÿ Êîíôåäåðàöèÿ ñòàëà ðåçóëüòàòîì ñóâåðåííîãî<br />

âîëåèçúÿâëåíèÿ åå êîãäà-òî 25 (à òåïåðü, âìåñòå ñ íîâûì êàíòîíîì Þðà,<br />

26) ñóâåðåííûõ è íåçàâèñèìûõ ãîñóäàðñòâ-÷ëåíîâ.<br />

Ñóùåñòâóþùàÿ íà òîì ýòàïå ïîëíàÿ âåðõîâíàÿ âëàñòü êàíòîíîâ áûëà<br />

ïåðåäàíà âåðõîâíîé âëàñòè öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà Êîíôåäåðàöèè.<br />

Ñòàòüÿ 3 Ôåäåðàëüíîé Êîíñòèòóöèè ãîâîðèò î òîì, ÷òî êàíòîíû ÿâëÿþòñÿ<br />

ñóâåðåííûìè â òîé ìåðå, â êîòîðîé èõ ñóâåðåíèòåò íå îãðàíè÷åí ôåäåðàëüíîé<br />

êîíñòèòóöèåé. Ýòî óñëîâèå ôîðìàëüíî ïîäòâåðæäàåò òó èñòèíó, ÷òî<br />

îñòàòî÷íûå ïîëíîìî÷èÿ, îñòàòî÷íûé ñóâåðåíèòåò, ïðèíàäëåæàò êàíòîíàëü-

68 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÔËßÉÍÅÐ<br />

69<br />

íîé àâòîíîìèè, à íå öåíòðàëüíîìó îðãàíó, â îòëè÷èè, íàïðèìåð, îò àíãëèéñêîé<br />

êîðîëåâñêîé âëàñòè, êîòîðàÿ îáëàäàåò îñòàòî÷íîé þðèñäèêöèåé.<br />

Ñîãëàñíî ôåäåðàòèâíîé ñèñòåìå Ñîåäèíåííûõ Øòàòîâ, ôåäåðàëüíûå<br />

çàêîíû â ïðèíöèïå ïðèâîäÿòñÿ â èñïîëíåíèå ôåäåðàëüíûìè îðãàíàìè. Èõ<br />

èñïîëíåíèå îáåñïå÷èâàåòñÿ ñóäàìè ôåäåðàëüíûõ îêðóãîâ è ôåäåðàëüíûìè<br />

àïåëëÿöèîííûìè ñóäàìè. Øâåéöàðñêàÿ ôåäåðàòèâíàÿ ñèñòåìà çà ïîñëåäíåå<br />

ñòîëåòèå âûðàáîòàëà ñâîþ ñîáñòâåííóþ êîíöåïöèþ ôåäåðàëèçìà. Èìåííî<br />

ýòà ôîðìà ôåäåðàëèçìà ñîîòâåòñòâóåò êîíöåïöèè êîíòèíåíòàëüíîãî ïðàâà.<br />

Îíà îñíîâàíà íà îäíîé èç èäåé Ôðàíöóçñêîé ðåâîëþöèè, ñîãëàñíî êîòîðîé<br />

çàêîí óñòàíàâëèâàåòñÿ íå ñóäüåé, à çàêîíîäàòåëüíûì îðãàíîì, è ñóäüè íå<br />

ñîçäàþò íîâûå çàêîíû, à ïðèìåíÿþò óæå ñóùåñòâóþùèå.<br />

Äëÿ ïðèâåäåíèÿ â äåéñòâèå ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ íåò íåîáõîäèìîñòè â<br />

ñïåöèàëüíûõ ôåäåðàëüíûõ îðãàíàõ è ôåäåðàëüíûõ ñóäàõ. Îíè ïðèâîäÿòñÿ<br />

â èñïîëíåíèå êàíòîíàëüíûìè îðãàíàìè è êàíòîíàëüíûìè ñóäàìè. Çàêîí<br />

íåäåëèì. Ïîýòîìó íåëüçÿ èìåòü êîíêóðèðóþùèå ôåäåðàëüíóþ è êàíòîíàëüíóþ<br />

ñóäåáíûå ñèñòåìû. Íàëîæåíèå çàêîíîäàòåëüíûõ ñèñòåì ïðîòèâîðå÷èò<br />

êîíöåïöèè åäèíñòâà çàêîíà. Ïîýòîìó â êàíòîíàõ ôåäåðàëüíûå çàêîíû ïðèâîäÿòñÿ<br />

â èñïîëíåíèå êàíòîíàëüíûìè ñóäàìè è êàíòîíàëüíûìè îðãàíàìè.<br />

Ãóáåðíàòîðû øòàòîâ â Ñîåäèíåííûõ Øòàòàõ, êàê ïðåäñòàâëÿåòñÿ, êîíêóðèðóþò<br />

ñ Ïðåçèäåíòîì, êàíòîíàëüíûå æå èñïîëíèòåëüíûå îðãàíû íèêîãäà<br />

íå âèäÿò ñåáÿ â ðîëè ñîïåðíèêîâ Ôåäåðàëüíîãî Ñîâåòà.<br />

Èìåííî òàê íàçûâàåìûé «Vollzugsfoderalismus» («Èñïîëíèòåëüíûé<br />

ôåäåðàëèçì») ñòàë ïðè÷èíîé óñòàíîâëåíèÿ ïðî÷íûõ âçàèìîîòíîøåíèé<br />

ìåæäó êàíòîíàëüíûìè îðãàíàìè è ôåäåðàëüíîé àäìèíèñòðàöèåé. Â<br />

Øâåéöàðèè íå íà áóìàãå, à ôàêòè÷åñêè ìåæäó îðãàíàìè âëàñòè âñåõ<br />

óðîâíåé ðàçâèâàþòñÿ ìíîæåñòâåííûå íåîôèöèàëüíûå ôåäåðàëüíî-êàíòîíàëüíûå,<br />

êàíòîíàëüíî-ìóíèöèïàëüíûå è äàæå ìóíèöèïàëüíî-ôåäåðàëüíûå<br />

îòíîøåíèÿ. Òàêèì îáðàçîì, íåëüçÿ ïîíÿòü øâåéöàðñêèé ôåäåðàëèçì,<br />

òîëüêî èçó÷àÿ ñóùåñòâóþùèå çàêîíû – íåîáõîäèìî òàêæå<br />

èññëåäîâàòü ôåäåðàëüíóþ ñèñòåìó â äåéñòâèè.<br />

Ýòî íå çíà÷èò, ÷òî êàíòîíàëüíûå ïðàâèòåëüñòâà íå çàùèùàþò ñâîþ àâòîíîìèþ<br />

ïî îòíîøåíèþ ê ôåäåðàëüíîìó ïðàâèòåëüñòâó. Íàîáîðîò, îíè<br />

òùàòåëüíî ñëåäÿò çà òåì, ÷òîáû ôåäåðàëüíûå îðãàíû íå íàðóøàëè èõ ñóâåðåííûõ<br />

ïðàâ. Â òî æå âðåìÿ îíè ñòðîãî ñîáëþäàþò ôåäåðàëüíûå çàêîíû è<br />

èñïîëíÿþò èõ ñîãëàñíî âîëå ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëüíîãî îðãàíà. Îäíàêî<br />

ïðèõîäèòñÿ ïðèçíàòü, ÷òî õàðàêòåð ýòîãî èñïîëíåíèÿ ìîæåò çíà÷èòåëüíî<br />

ðàçëè÷àòüñÿ â çàâèñèìîñòè îò êóëüòóðû, ÿçûêà è òðàäèöèé è âñåãäà çàâèñèò<br />

îò èìåþùèõñÿ êàíòîíàëüíûõ èíñòèòóòîâ è ôèíàíñîâûõ ñðåäñòâ.<br />

Ïîääåðæàíèå æèçíåñïîñîáíîñòè óñòîé÷èâîãî êóëüòóðíîãî è ïîëèòè÷åñêîãî<br />

ðàçíîîáðàçèÿ òðåáóåò òåðïèìîñòè â îòíîøåíèè ñïîñîáîâ è ïðîöåäóð,<br />

êîòîðûå ìîãóò ðàçëè÷àòüñÿ ïðè äîñòèæåíèè îäíèõ è òåõ æå öåëåé.<br />

Ïîñêîëüêó ñïîñîáû ñîòðóäíè÷åñòâà ìåæäó êàíòîíàëüíûìè è ôåäåðàëüíûìè<br />

îðãàíàìè îñíîâàíû íà òðàäèöèÿõ è íåîôèöèàëüíîì ñîãëàñèè<br />

è â áîëüøèíñòâå ñâîåì çàêîíîäàòåëüíî íå ðåãóëèðóþòñÿ, â ýòîé ñôåðå<br />

ïî÷òè íå ñóùåñòâóåò, èëè ñóùåñòâóåò î÷åíü íåìíîãî êîíêðåòíûõ è ïîäðîáíûõ<br />

ïðàâèë, îáåñïå÷èâàþùèõ êîíòðîëü, ñîòðóäíè÷åñòâî, êîîðäèíàöèþ,<br />

âûïîëíåíèå è ñàíêöèè â îòíîøåíèè èñïîëíåíèÿ ôåäåðàëüíûõ ðàñïîðÿæåíèé<br />

íà êàíòîíàëüíîì óðîâíå. Òàêèì îáðàçîì, êîíôëèêòíûå<br />

ñèòóàöèè íèêàê íå ðåãóëèðóþòñÿ. Äëÿ ñëó÷àÿ, êîãäà âîçíèêàþò ðàçíîãëàñèÿ<br />

ïî ïîâîäó èñïîëíåíèÿ ôåäåðàëüíîãî çàêîíà, íè ôåäåðàëüíîå, íè<br />

êàíòîíàëüíîå ïðàâî íå ïðåäóñìàòðèâàþò íèêàêîé ïðîöåäóðû äëÿ þðèäè÷åñêîãî<br />

ðåøåíèÿ ýòîãî êîíôëèêòà. Òàê, íåäàâíÿÿ êðèçèñíàÿ ñèòóàöèÿ<br />

ñ ôåäåðàëüíîé ñåêðåòíîé ïîëèöèåé, êîòîðàÿ íå èìååò íèêàêîãî çàêîííîãî<br />

îáîñíîâàíèÿ, ñòàëà ïðè÷èíîé ãëóáîêîãî ãîñóäàðñòâåííîãî êðèçèñà<br />

è íåäîâåðèÿ ìåæäó êàíòîíàëüíîé è ôåäåðàëüíîé ïîëèöèåé è ìåæäó<br />

ãðàæäàíàìè è ãîñóäàðñòâåííûìè îðãàíàìè.<br />

Àíãëîñàêñîíñêèå èññëåäîâàòåëè øâåéöàðñêîãî ôåäåðàëèçìà äîëæíû<br />

òàêæå èìåòü â âèäó, ÷òî â êîíòèíåíòàëüíîì çàêîíå îòñóòñòâóþò ìíîãèå<br />

òðàäèöèîííûå ïðåäïèñàíèÿ, ñîãëàñíî êîòîðûì îðãàíû âëàñòè ìîãóò îñóùåñòâèòü<br />

îïðåäåëåííûå äåéñòâèÿ ïîñðåäñòâîì ñóäåáíîé ïðîöåäóðû. Íàïðèìåð,<br />

íå ñóùåñòâóåò íè ñóäåáíîãî ïðèêàçà íèæåñòîÿùåìó ñóäó, íè ñóäåáíîãî<br />

çàïðåòà, íè êàêèõ-ëèáî äðóãèõ äîïîëíèòåëüíûõ ïðîöåäóð. Íè<br />

ñóäû, íè àäìèíèñòðàöèè íå ìîãóò ïðèâåñòè â èñïîëíåíèå ôåäåðàëüíûé<br />

çàêîí ÷åðåç êàíòîíàëüíûå îðãàíû.  îñíîâå êîíöåïöèè êîíòèíåíòàëüíîé<br />

àäìèíèñòðàöèè ëåæèò èäåÿ î òîì, ÷òî îòâåòñòâåííîñòü çà ñîîòâåòñòâèå<br />

ïóáëè÷íîìó ïðàâó íåñåò íå ãîñóäàðñòâåííûé ñëóæàùèé, à âåäîìñòâî.<br />

Ïîñêîëüêó íàêàçàíèå çà íåâûïîëíåíèå ðàñïîðÿæåíèé ñóäà èëè äðóãèå<br />

äèñöèïëèíàðíûå ìåðû â îòíîøåíèè âåäîìñòâ íåâîçìîæíû, íè ñóäû, íè<br />

öåíòðàëüíûå îðãàíû íå ìîãóò ïðåäïèñàòü âûïîëíåíèå ìåñòíîãî çàêîíà<br />

÷åðåç âåäîìñòâà.  êîíå÷íîì ñ÷åòå, îíè çàâèñÿò îò âçàèìíîãî ïðèçíàíèÿ<br />

âñåìè ãîñóäàðñòâåííûìè ñëóæàùèìè.<br />

Âçàèìíîå ïðèçíàíèå ÿâëÿåòñÿ îñíîâîé íå òîëüêî äëÿ èñïîëíåíèÿ ôåäåðàëüíûõ<br />

çàêîíîâ êàíòîíàëüíûìè îðãàíàìè, íî òàêæå è äëÿ îòíîøåíèÿ<br />

ôåäåðàëüíûõ îðãàíîâ ê òðåáîâàíèÿì êàíòîíîâ. Ìîæíî ïðèâåñòè ñëåäóþùèé<br />

ïðèìåð: ñîãëàñíî ñòàòüå 115 Êîíñòèòóöèè Êàíòîíà Áàçåëü-øòàäò<br />

âëàñòè ýòîãî êàíòîíà îáÿçàíû âñåìè äîñòóïíûìè èì çàêîííûìè ñðåäñòâàìè<br />

ïðåïÿòñòâîâàòü ñîñåäíåìó êàíòîíó â ñîçäàíèè àòîìíîé ýëåêòðîñòàíöèè.<br />

Îäíàêî þðèñäèêöèÿ â îòíîøåíèè òàêèõ ðåøåíèé ïðèíàäëåæèò íå<br />

êàíòîíàëüíîìó, à ôåäåðàëüíîìó ïðàâèòåëüñòâó. Òàêèì îáðàçîì, êîíñòèòóöèÿ<br />

êàíòîíà ìîæåò îáÿçàòü êàíòîíàëüíûå âëàñòè äåéñòâîâàòü âîïðåêè<br />

ôåäåðàëüíûì ðåøåíèÿì, íå èìåÿ íà ýòî þðèñäèêöèè.<br />

Êîíñòèòóöèè êàíòîíîâ ìîãóò ïîëó÷èòü çàêîííóþ ñèëó òîëüêî ïîñëå<br />

òîãî, êàê èõ îäîáðèò ôåäåðàëüíûé ïàðëàìåíò 1 . Êîíå÷íî, íåñêîëüêî ÷ëåíîâ<br />

ôåäåðàëüíîãî ïàðëàìåíòà íå æåëàëè îäîáðèòü ïîëîæåíèÿ êàíòîíàëüíîé<br />

êîíñòèòóöèè, ïîçâîëÿþùèå âëàñòÿì êàíòîíà äåéñòâîâàòü âðàç-<br />

1 Ñò. 51 ôåäåðàëüíîé Êîíñòèòóöèè.

70 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÔËßÉÍÅÐ<br />

71<br />

ðåç ñ èíòåðåñàìè ôåäåðàöèè. Ýòè ïàðëàìåíòàðèè òàêæå ïîëó÷èëè ïîääåðæêó<br />

îò ôåäåðàëüíîãî ñóäà, ðåøåíèåì êîòîðîãî ïîõîæåå ïîëîæåíèå<br />

äðóãîãî êàíòîíà áûëî îáúÿâëåíî íåêîíñòèòóöèîííûì. Îäíàêî, âçàèìíîå<br />

ïðèçíàíèå ïî îòíîøåíèþ ê êàíòîíàì è óâàæåíèå ê äåìîêðàòè÷åñêîìó<br />

ðåøåíèþ ãðàæäàí êàíòîíà ïðèâåëî ê òîìó, ÷òî îáå ïàëàòû ïàðëàìåíòà<br />

îäîáðèëè ýòó ïîïðàâêó. Ôåäåðàëüíûå âëàñòè îáû÷íî ïîëüçóþòñÿ<br />

ñâîèìè ïîëíîìî÷èÿìè ñ äîëæíîé îñìîòðèòåëüíîñòüþ, òàê êàê íå õîòÿò<br />

íàíåñòè íåíóæíóþ îáèäó ñàìîñîçíàíèþ è ñàìîóâàæåíèþ êàíòîíîâ.<br />

Åñëè ïîïûòàòüñÿ îïðåäåëèòü ôàêòè÷åñêîå âëèÿíèå êàíòîíîâ íà ïðîöåññ<br />

ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé íà óðîâíå ôåäåðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà, ñòàíîâèòñÿ<br />

î÷åâèäíûì ðàñõîæäåíèå ìåæäó ðåàëüíîñòüþ è çàêîíîì. Êàíòîíû<br />

ìîãóò âëèÿòü íà ôåäåðàëüíûå ðåøåíèÿ íå òîëüêî ÷åðåç âòîðóþ ïàëàòó<br />

(øâåéöàðñêèé ñåíàò), íî è ÷åðåç ïàëàòó ïðåäñòàâèòåëåé, òàê íàçûâàåìûé<br />

Íàöèîíàëüíûé Ñîâåò. Òàê êàê ãðàíèöû èçáèðàòåëüíûõ îêðóãîâ ïðè âûáîðàõ<br />

â Íàöèîíàëüíûé Ñîâåò ñîâïàäàþò ñ ãðàíèöàìè êàíòîíîâ, îòâåòñòâåííîñòü<br />

çà îòáîð êàíäèäàòîâ ïðèíàäëåæèò êàíòîíàëüíûì ïàðòèÿì. Òàê,<br />

÷ëåí Íàöèîíàëüíîãî ñîâåòà âñåãäà íóæäàåòñÿ â ïîääåðæêå ñâîåé êàíòîíàëüíîé<br />

ïàðòèè, ÷òîáû áûòü ïåðåèçáðàííûì. Òàê, ñàìà ïîëèòè÷åñêàÿ<br />

âëàñòü â Øâåéöàðèè, îêàçûâàåòñÿ, ïðèíàäëåæèò íå ôåäåðàëüíûì, íî êàíòîíàëüíûì<br />

ïàðòèÿì. Ïîýòîìó Øâåéöàðèÿ ÿâëÿåòñÿ ïîëèòè÷åñêè äåöåíòðàëèçîâàííîé<br />

ñòðàíîé íå òîëüêî þðèäè÷åñêè, íî è ïðàêòè÷åñêè. Âîçìîæíî,<br />

ýòî îäíî èç îñíîâíûõ îòëè÷èé îò ôåäåðàëèçìà Ãåðìàíèè, ñ åãî ñèëüíîé<br />

ïîëèòè÷åñêîé öåíòðàëèçàöèåé ÷åðåç ïàðòèéíóþ ñèñòåìó.<br />

Èçó÷àÿ èñòîðèþ ðàçâèòèÿ êîíñòèòóöèè çà ïîñëåäíåå ñòîëåòèå, ìîæíî<br />

îáíàðóæèòü, ÷òî ìíîãî ïîëíîìî÷èé, èçíà÷àëüíî ïðèíàäëåæàâøèõ êàíòîíàì,<br />

ïåðåøëè ê ôåäåðàëüíîìó ïðàâèòåëüñòâó. Êàê è â äðóãèõ ôåäåðàëüíûõ<br />

ãîñóäàðñòâàõ, þðèñäèêöèÿ ôåäåðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà â Øâåéöàðèè<br />

áûëà çíà÷èòåëüíî ðàñøèðåíà. Òåì íå ìåíåå, êàíòîíàì óäàëîñü<br />

ñîõðàíèòü çà ñîáîé ãîðàçäî áîëüøå ïîëèòè÷åñêîé âëàñòè, ÷åì ñóáúåêòàì<br />

äðóãèõ ôåäåðàëüíûõ ãîñóäàðñòâ. Êàíòîíû ñîõðàíèëè î÷åíü çíà÷èòåëüíîå<br />

ïîëèòè÷åñêîå âëèÿíèå, õîòÿ èõ þðèäè÷åñêèå ïðàâà ïîñòåïåííî óìåíüøàþòñÿ.<br />

Ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî âñåãäà èùåò êîíñåíñóñ ïåðåä òåì êàê<br />

ïðåäëîæèòü íîâûé çàêîí èëè íîâóþ ïîëèòèêó. Îíî ñòàðàåòñÿ ïðèíèìàòü<br />

ïîëèòè÷åñêèå ðåøåíèÿ â ñîîòâåòñòâèè, à íå ïðîòèâ âîëè êàíòîíîâ. Âçàèìíîå<br />

ïðèçíàíèå – ýòî òî ïðàâèëî, êîòîðîå îïðåäåëÿåò îòíîøåíèÿ ìåæäó<br />

êàíòîíàëüíûìè è ôåäåðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì.<br />

3. Ñóâåðåíèòåò êàíòîíîâ<br />

 ñîîòâåòñòâèè ñî ñòàòüåé 3 Ôåäåðàëüíîé Êîíñòèòóöèè, êàíòîíû ÿâëÿþòñÿ<br />

ñóâåðåííûìè â òîé ìåðå, â êîòîðîé èõ ñóâåðåíèòåò íå îãðàíè÷åí<br />

Ôåäåðàëüíîé Êîíñòèòóöèåé. Äëÿ Ôåäåðàëüíîé Êîíñòèòóöèè êàíòîíû<br />

ÿâëÿþòñÿ ãîñóäàðñòâàìè â ñîñòàâå ôåäåðàöèè. Îíè îáëàäàþò îãðàíè-<br />

÷åííûìè, íî âñå æå ñàìîñòîÿòåëüíûìè âíóòðåííèìè è âíåøíèìè îáÿçàòåëüñòâàìè,<br />

êàê è ñóâåðåííûå ãîñóäàðñòâà.<br />

×òîáû âîñïðèíèìàòüñÿ íà óðîâíå ãîñóäàðñòâ, êàíòîíû äîëæíû èìåòü<br />

ñâîþ òåððèòîðèþ, ñâîé ñóâåðåíèòåò è ñâîé íàðîä. Âñå ýòè ýëåìåíòû,<br />

íåîáõîäèìûå ãîñóäàðñòâàì, âõîäÿò â õàðàêòåðèñòèêè êàíòîíîâ. Êàíòîíû<br />

èìåþò ñâîé ñîáñòâåííûé íàðîä. Êàæäûé øâåéöàðñêèé ãðàæäàíèí<br />

îäíîâðåìåííî ÿâëÿåòñÿ ãðàæäàíèíîì êàíòîíà è äàæå ìóíèöèïàëèòåòà.<br />

Êàíòîíû èìåþò ñâîþ ñîáñòâåííóþ òåððèòîðèþ. Ãðàíèöà è òåððèòîðèÿ<br />

êàíòîíà çàùèùàþòñÿ ôåäåðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì. Â ïðåäåëàõ ñâîåé<br />

òåððèòîðèè êàíòîíàëüíûå âëàñòè èñïîëíÿþò çàêîíû â êà÷åñòâå ãîñóäàðñòâåííîé<br />

âëàñòè. Îíè ìîãóò èñïîëüçîâàòü ñâîþ ïîëèòè÷åñêóþ âëàñòü è<br />

îòâå÷àþò çà ïðàâîïîðÿäîê. Ðàçíîãëàñèÿ ïî ïîâîäó ïðîâåäåíèÿ ãðàíèöû<br />

ìåæäó äâóìÿ êàíòîíàìè ðåøàþòñÿ ñóäîì â ñîîòâåòñòâèè ñ îáùåïðèíÿòûìè<br />

ìåæäóíàðîäíûìè íîðìàìè.<br />

Êàíòîíàëüíàÿ ãîñóäàðñòâåííàÿ âëàñòü òàêæå ïðîÿâëÿåòñÿ â ïîëíîìî-<br />

÷èÿõ êàíòîíîâ â ñôåðå ðàñõîäîâàíèÿ è íàëîãîîáëîæåíèÿ. Êàíòîíû îáëàäàþò<br />

ñóùåñòâåííûìè ïîëíîìî÷èÿìè â ñôåðå ðàñõîäîâàíèÿ è íàëîãîîáëîæåíèÿ.<br />

Ôåäåðàëüíûé ïîäîõîäíûé íàëîã î÷åíü îãðàíè÷åí ïî<br />

ñðàâíåíèþ ñ êàíòîíàëüíûì ïîäîõîäíûì íàëîãîì. Ôåäåðàëüíûé ïîäîõîäíûé<br />

íàëîã áûë âïåðâûå ââåäåí â êîíñòèòóöèþ â ýòîì âåêå è âñå åùå<br />

èìååò íåêîòîðûå îãðàíè÷åíèÿ. Áîëåå òîãî, ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî<br />

èìååò ïðàâî îáëàãàòü ôåäåðàëüíûì ïîäîõîäíûì íàëîãîì íå áîëåå 11,5%<br />

äîõîäà íàëîãîïëàòåëüùèêà.<br />

 òå÷åíèå äîëãîãî âðåìåíè ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî íå èìåëî<br />

ôåäåðàëüíîãî íàöèîíàëüíîãî áàíêà. Ôåäåðàëüíûé íàöèîíàëüíûé áàíê<br />

ñ îãðàíè÷åííûìè ïîëíîìî÷èÿìè áûë ó÷ðåæäåí òîëüêî â êîíöå ïðîøëîãî<br />

ñòîëåòèÿ. Ýòîò áàíê óïîëíîìî÷åí òîëüêî çàùèùàòü êóðñ øâåéöàðñêîãî<br />

ôðàíêà è íå èìååò ïðàâà çàíèìàòüñÿ äðóãèìè áàíêîâñêèìè îïåðàöèÿìè,<br />

êîòîðûå îòíîñÿòñÿ ê êîìïåòåíöèè êàíòîíàëüíûõ áàíêîâ.<br />

Âîîáùå, êàíòîíû îáëàäàþò âñåìè íåîáõîäèìûìè õàðàêòåðèñòèêàìè<br />

ñóâåðåííîãî ãîñóäàðñòâà. Îíè ââîäÿò çàêîíû, èìåþò ñâîè ñîáñòâåííûå<br />

ñóäåáíóþ è èñïîëíèòåëüíóþ âëàñòè. Ëåãèòèìíîñòü âñåõ ïðàâèòåëüñòâåííûõ<br />

îðãàíîâ îïðåäåëÿåòñÿ êàíòîíàëüíîé êîíñòèòóöèåé, à íå ôåäåðàëüíîé.<br />

Ãðàæäàíå êàíòîíîâ ïåðåäàþò ãîñóäàðñòâåííûå ïîëíîìî÷èÿ ñâîèì<br />

ïðàâèòåëüñòâåííûì îðãàíàì. Íàðîä êàíòîíà ÿâëÿåòñÿ ãëàâíûì îñíîâàíèåì<br />

êàíòîíàëüíîé ëåãèòèìíîñòè. Ãðàæäàíå êàíòîíà è êàíòîíàëüíîå<br />

ïðàâèòåëüñòâî çàêëþ÷àþò ìåæäó ñîáîé ñîãëàøåíèå.<br />

Èìåííî òîò ôàêò, ÷òî ãîñóäàðñòâåííàÿ âëàñòü ïîäëåæèò ïðÿìîìó äåìîêðàòè÷åñêîìó<br />

êîíòðîëþ ñî ñòîðîíû ãðàæäàí, ÿâëÿåòñÿ ïðè÷èíîé òîãî, ÷òî<br />

Øâåéöàðèÿ äî ñèõ ïîð îñòàåòñÿ ñèëüíî äåöåíòðàëèçîâàííûì ôåäåðàòèâíûì<br />

ãîñóäàðñòâîì.  òî æå âðåìÿ èäåÿ âñåîáùåãî áëàãîäåíñòâèÿ, òåõíè÷åñêèå<br />

íîâøåñòâà è ïîòðåáíîñòè ñîâðåìåííîé öèâèëèçàöèè ïîäòàëêèâàþò<br />

ñòðàíó ê öåíòðàëèçàöèè. Ïðÿìàÿ äåìîêðàòèÿ âñòàëà íà ïóòè ìíîæåñòâà

72 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÔËßÉÍÅÐ<br />

73<br />

ïðîåêòîâ, ñîãëàñíî êîòîðûì öåíòðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî ïîëó÷èëî áû áîëüøå<br />

ïîëíîìî÷èé, ÷åì òå, êîòîðûå åìó àáñîëþòíî íåîáõîäèìû.<br />

Åñëè êàíòîíàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî íàðóøàåò ôåäåðàëüíûé çàêîí, îíî<br />

íåñåò ïîëèòè÷åñêóþ îòâåòñòâåííîñòü ïåðåä ãðàæäàíàìè êàíòîíà. Êàíòîíàëüíûå<br />

ïðàâèòåëüñòâà íå íåñóò íèêàêîé äèñöèïëèíàðíîé îòâåòñòâåííîñòè<br />

ïåðåä ôåäåðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì. Ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî íå<br />

èìååò âîçìîæíîñòè ïðåäïèñàòü èñïîëíåíèå ôåäåðàëüíîãî çàêîíà ïî ñóäó.<br />

4. Àâòîíîìèÿ êàíòîíîâ<br />

Àâòîíîìèÿ êàíòîíàëüíûõ ïðàâèòåëüñòâ, êîòîðàÿ âûðàæàåòñÿ â èõ<br />

ïðàâå íà ñàìîîïðåäåëåíèå â îòíîøåíèè âíóòðåííåé ñòðóêòóðû, îðãàíèçàöèÿ<br />

îðãàíîâ âëàñòè (çàêîíîäàòåëüíûõ, èñïîëíèòåëüíûõ è ñóäåáíûõ) è<br />

ñîäåðæàíèå äåìîêðàòè÷åñêèõ ïðàâ èõ ãðàæäàí ñîñòàâëÿþò ñóùíîñòü<br />

øâåéöàðñêîãî ôåäåðàëèçìà.<br />

Êàíòîíû ðåøàþò â ïðåäåëàõ ñâîèõ êîíñòèòóöèé, êàê ðàçäåëèòü îðãàíû<br />

âëàñòè, êàê îðãàíèçîâàòü ñèñòåìó «ñäåðæåê è ïðîòèâîâåñîâ» ìåæäó<br />

òðåìÿ âåòâÿìè âëàñòè. Îíè ðåøàþò, êàêîé äîëæíà áûòü îðãàíèçàöèÿ ýòèõ<br />

îðãàíîâ âëàñòè, êòî âûáèðàåò èëè íàçíà÷àåò ñóäåé è ÷ëåíîâ ïðàâèòåëüñòâà;<br />

îíè îïðåäåëÿþò ôóíêöèè è ñôåðû ïîëíîìî÷èé ýòèõ îðãàíîâ, êàêèì<br />

îáðàçîì è ñ ïîìîùüþ êàêèõ ñðåäñòâ èõ íåîáõîäèìî êîíòðîëèðîâàòü.<br />

Êàíòîíû ðåøàþò êàê îðãàíèçîâàòü ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå. Îíè<br />

îïðåäåëÿþò, äîëæíû ëè èõ îðãàíû ðåàëèçîâûâàòü êàíòîíàëüíûå çàêîíû<br />

÷åðåç ðàéîííûå îðãàíû óïðàâëåíèÿ èëè íåïîñðåäñòâåííî ÷åðåç ìóíèöèïàëüíûå.<br />

Êàíòîíàëüíûé çàêîíîäàòåëüíûé îðãàí ðàñïðåäåëÿåò þðèñäèêöèþ,<br />

ïîëíîìî÷èÿ è êîìïåòåíöèþ ìåæäó êàíòîíàëüíûì<br />

ïðàâèòåëüñòâîì, ðàéîííûìè âëàñòÿìè è ìóíèöèïàëüíûìè ñîâåòàìè.<br />

Òàêèì îáðàçîì, êàíòîíû îòëè÷àþòñÿ äðóã îò äðóãà; îñîáåííî ýòî êàñàåòñÿ<br />

èõ âíóòðåííåé ñòðóêòóðû.  Øâåéöàðèè åñòü î÷åíü öåíòðàëèçîâàííûå<br />

êàíòîíû, êîòîðûå íå äàþò ïî÷òè íèêàêèõ ïîëíîìî÷èé ñâîèì<br />

ìóíèöèïàëüíûì ñîáðàíèÿì. Ñ äðóãîé ñòîðîíû, êàíòîí Ãðàóáþíäåí<br />

ñòðóêòóðèðîâàí ñâåðõó äîíèçó, ÷òî äàåò çíà÷èòåëüíóþ àâòîíîìèþ åãî<br />

êðóïíûì ìóíèöèïàëèòåòàì. Â ýòîì êàíòîíå ìóíèöèïàëüíûå ñîáðàíèÿ<br />

ââîäÿò ñîáñòâåííûå ðàéîííûå íîðìû, ìóíèöèïàëèòåòû ðåøàþò, êàêîé<br />

ÿçûê áóäåò îôèöèàëüíûì â øêîëàõ è íà ãîñóäàðñòâåííîé ñëóæáå.<br />

Èíñòðóìåíòîì ñàìîîïðåäåëåíèÿ êàíòîíîâ ÿâëÿåòñÿ èõ êîíñòèòóöèÿ.<br />

Êàíòîíû óñòàíàâëèâàþò ïðîöåäóðó âíåñåíèÿ êîíñòèòóöèîííûõ ïîïðàâîê.<br />

Îäíàêî, ñîãëàñíî Ôåäåðàëüíîé Êîíñòèòóöèè, îêîí÷àòåëüíîå ðåøåíèå<br />

ïðèíèìàåòñÿ, ïîñëå òîãî êàê çà íåãî ïðîãîëîñóåò áîëüøèíñòâî ãðàæäàí<br />

êàíòîíà.<br />

Äî 1991 ã. êàíòîíû ìîãëè ñàìîñòîÿòåëüíî ïðèíÿòü ðåøåíèå î òîì, ÷òî<br />

æåíùèíàì íå ïðåäîñòàâëÿåòñÿ ïðàâî ãîëîñà. Ê ñ÷àñòüþ, ôåäåðàëüíûé ñóä<br />

ïðèíÿë ðåøåíèå î òîì, ÷òî ñòàíäàðòû ïî çàùèòå ïðàâà ãîëîñà, çàêðåïëåí-<br />

íûå â Ôåäåðàëüíîé Êîíñòèòóöèè, ÿâëÿþòñÿ îáùèìè è îáÿçàòåëüíûìè äëÿ<br />

âñåõ êàíòîíîâ. Åùå â îäíîì âîïðîñå êàíòîíàëüíûå ïðàâèòåëüñòâà íå èìåþò<br />

ñâîáîäû. Îíè íå ìîãóò îðãàíèçîâûâàòü ñåáÿ ïî òèïó ôåäåðàëüíîãî<br />

ãîñóäàðñòâà è ââîäèòü äâóõïàëàòíóþ ñèñòåìó, îñíîâàííóþ íà äâîéíîì<br />

áîëüøèíñòâå ðàéîíîâ è ãðàæäàí äëÿ êîíñòèòóöèîííûõ ïîïðàâîê. Ýòî<br />

íàðóøèëî áû ïðèíöèï «îäèí ÷åëîâåê – îäèí ãîëîñ» è áûëî ïîýòîìó îáúÿâëåíî<br />

íåêîíñòèòóöèîííûì åùå â ïðîøëîì ñòîëåòèè.<br />

Êàíòîíû íå ìîãóò îðãàíèçîâûâàòü ñåáÿ ïî òèïó ìîíàðõèè. Èõ ñèñòåìà<br />

óïðàâëåíèÿ äîëæíà áûòü ëèáî ðåñïóáëèêàíñêîé, ëèáî äåìîêðàòè-<br />

÷åñêîé. Îäíàêî îíè ìîãóò êîïèðîâàòü âåñòìèíñòåðñêóþ ìîäåëü, àìåðèêàíñêóþ<br />

èëè äàæå ôðàíöóçñêóþ ïðåçèäåíòñêóþ ñèñòåìó. Îäíàêî íè îäèí<br />

èç êàíòîíîâ íå èñïîëüçîâàë ýòè âîçìîæíîñòè. Êàíòîíàëüíûå ñèñòåìû<br />

ïðåäñòàâëÿþò èç ñåáÿ ìîäèôèêàöèè ñèñòåìû ôåäåðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà,<br />

åäèíñòâåííîãî â ìèðå ïðàâèòåëüñòâà, êîòîðîå êîïèðîâàëî ñèñòåìó<br />

äèðåêòîðèé âòîðîé Ôðàíöóçñêîé Ðåñïóáëèêè 1795 ã.<br />

Ñîãëàñíî ýòîé ìîäåëè, ïðàâèòåëüñòâà ÿâëÿþòñÿ êîëëåãèàëüíûìè îðãàíàìè,<br />

òî åñòü ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé íåáîëüøèå ñîâåòû, ñîñòîÿùèå èç 5, 7<br />

èëè 9 ÷ëåíîâ. Êàæäûé ÷ëåí ïðàâèòåëüñòâà èçáèðàåòñÿ îòäåëüíî, è âñå<br />

îíè èìåþò ðàâíûå ïðàâà â ñîâåòå. Íå ñóùåñòâóåò ãëàâû ãîñóäàðñòâà, è<br />

ñîâåò äåéñòâóåò îäíîâðåìåííî êàê Ãëàâà ãîñóäàðñòâà, Ïðåçèäåíò, Ïðåìüåð-ìèíèñòð<br />

è Ìèíèñòð. Â íåñêîëüêèõ êàíòîíàõ, êàê è íà ôåäåðàëüíîì<br />

óðîâíå, íå ñóùåñòâóåò ïî÷òè íèêàêîãî êàíòîíàëüíîãî ñóäåáíîãî<br />

êîíòðîëÿ çà ïðàâèòåëüñòâåííûìè ðåøåíèÿìè, äàæå íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî<br />

ïðàâèòåëüñòâà ìîãóò íàðóøàòü ôóíäàìåíòàëüíûå ïðàâà ãðàæäàí. Íî<br />

êàíòîíàëüíûå ïðàâèòåëüñòâà ïîäëåæàò êîíñòèòóöèîííîìó êîíòðîëþ,<br />

ïîòîìó ÷òî ãðàæäàíå êàíòîíà ìîãóò ïðåäúÿâèòü æàëîáó íà ïðàâèòåëüñòâî<br />

î íàðóøåíèè ñâîèõ êîíñòèòóöèîííûõ ïðàâ â ôåäåðàëüíûé ñóä.<br />

Êàíòîíàëüíûå ïðàâèòåëüñòâà íå çàâèñÿò îò ïàðëàìåíòñêîãî áîëüøèíñòâà.<br />

Îíè íå ìîãóò áûòü ðàñïóùåíû ðåøåíèåì ïàðëàìåíòà; òîëüêî â<br />

íåêîòîðûõ êàíòîíàõ ãðàæäàíå ìîãóò áîëüøèíñòâîì ãîëîñîâ ðàñïóñòèòü<br />

ïðàâèòåëüñòâî; íî äî ñèõ ïîð ýòà âîçìîæíîñòü ãðàæäàíàìè íèêîãäà íå<br />

èñïîëüçîâàëàñü.<br />

Õîòÿ ïðàâèòåëüñòâåííûå ñèñòåìû êàíòîíîâ ìàëî îòëè÷àþòñÿ äðóã îò<br />

äðóãà, îíè âñå-òàêè èìåþò îòëè÷èÿ â îòíîøåíèè äåìîêðàòè÷åñêèõ ïðàâ<br />

ãðàæäàí. Â íåêîòîðûõ êàíòîíàõ ðåôåðåíäóì ïî êàæäîìó çàêîíîäàòåëüíîìó<br />

ðåøåíèþ ïàðëàìåíòà ÿâëÿåòñÿ îáÿçàòåëüíûì, â äðóãèõ êàíòîíàõ çàêîíîäàòåëüíûå<br />

ðåøåíèÿ âûíîñÿòñÿ íà ãîëîñîâàíèå ãðàæäàí òîëüêî â òîì ñëó-<br />

÷àå, åñëè îïðåäåëåííîå êîëè÷åñòâî èçáèðàòåëåé òðåáóåò ðåôåðåíäóìà.<br />

Äîñòîéíû âíèìàíèÿ âàæíûå ðàçëè÷èÿ â ïðàâàõ ãðàæäàí íà ó÷àñòèå â<br />

ïðèíÿòèè ðåøåíèé îòíîñèòåëüíî ãîñóäàðñòâåííûõ ðàñõîäîâ. Â êàíòîíàõ<br />

Òåññèí è Âààäò ïî ýòîìó âîïðîñó ðåôåðåíäóì íå ïðîâîäèòñÿ. Âî<br />

âñåõ îñòàëüíûõ 24 êàíòîíàõ ãðàæäàíå ìîãóò ó÷àñòâîâàòü â îáÿçàòåëüíîì<br />

èëè íåîáÿçàòåëüíîì ðåôåðåíäóìå ïî âîïðîñó ñóùåñòâåííûõ ðàñõî-

74 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÔËßÉÍÅÐ<br />

75<br />

äîâ. Òàê, íàïðèìåð, ñòðîèòåëüñòâî íîâûõ àäìèíèñòðàòèâíûõ çäàíèé,<br />

óëèö èëè øêîë äîëæíî áûòü îäîáðåíî ãðàæäàíàìè.<br />

Âîîáùå, àâòîíîìèÿ êàíòîíîâ â îòíîøåíèè ñóäåáíîé âëàñòè íåäîîöåíèâàåòñÿ.<br />

Êàíòîíàëüíîå ðàçíîîáðàçèå â îòíîøåíèè ñóäåáíîé âëàñòè ïðîÿâëÿåòñÿ<br />

åùå ñèëüíåå, ÷åì â îðãàíèçàöèè ìóíèöèïàëèòåòîâ.  íåêîòîðûõ<br />

êàíòîíàõ ñóäüè èçáèðàþòñÿ ãðàæäàíàìè; â äðóãèõ îíè íàçíà÷àþòñÿ ïàðëàìåíòîì<br />

èëè ñïåöèàëüíûìè îðãàíàìè. Îäíàêî íè îäèí øâåéöàðñêèé<br />

êàíòîí íå ïðèíÿë ôðàíöóçñêóþ, íåìåöêóþ èëè èòàëüÿíñêóþ ñèñòåìó íåçàâèñèìîãî<br />

îòïðàâëåíèÿ ñóäåáíîé âëàñòè, ãäå ñóùåñòâóåò çàâèñèìîñòü îò<br />

ìàãèñòðàòóðû è ïðåäóñìàòðèâàåòñÿ ñïåöèàëüíàÿ ïðîãðàììà äëÿ ñóäåé.<br />

Ðàçëè÷èÿ ñóùåñòâóþò íå òîëüêî â ïðîöåäóðå èçáðàíèÿ ñóäåé â òîì<br />

èëè èíîì êàíòîíå, íî è ñàìè ñóäû îáëàäàþò ðàçíîé þðèñäèêöèåé. Â<br />

íåêîòîðûõ êàíòîíàõ ñóùåñòâóþò ñïåöèàëüíûå ñóäåáíûå îðãàíû, çàíèìàþùèåñÿ<br />

òîðãîâëåé, òðóäîâûì ïðàâîì èëè ñîöèàëüíûì ñòðàõîâàíèåì.<br />

 íåêîòîðûõ êàíòîíàõ ñóùåñòâóþò ìèðîâûå ñóäüè, â ÷üè îáÿçàííîñòè<br />

âõîäèò ïðèìèðåíèå ñòîðîí äî íà÷àëà ôîðìàëüíûõ ñëóøàíèé â îáû÷íîì<br />

ñóäå; â íåêîòîðûõ áûâøèõ àðèñòîêðàòè÷åñêèõ êàíòîíàõ ýòà ôóíêöèÿ<br />

îòâîäèëàñü ïðåäñåäàòåëþ ñóäà, ñèäÿùåìó â ñâîåì çàìêå íà õîëìå. Íåêîòîðûå<br />

êàíòîíû âñå åùå íå èìåþò íèêàêîãî àäìèíèñòðàòèâíîãî êîíòðîëÿ<br />

ñî ñòîðîíû ñóäåáíîé âëàñòè è íå èìåþò àäìèíèñòðàòèâíîãî ñóäà.<br />

Òàêæå ñèëüíî ðàçëè÷àþòñÿ è êîíñòèòóöèîííûå ïîëîæåíèÿ, ðåãóëèðóþùèå<br />

ãðàæäàíñêèå, óãîëîâíûå è àäìèíèñòðàòèâíûå ïðîöåññû. Èìåííî<br />

ãðàæäàíñêèå è óãîëîâíûå ïðîöåññóàëüíûå çàêîíû îñîáåííî ñèëüíî<br />

çàâèñÿò, êàê óæå ãîâîðèëîñü, îò áëèçîñòè ê Ãåðìàíèè, Àâñòðèè, Ôðàíöèè<br />

èëè äàæå Èòàëèè.<br />

5. Îáÿçàííîñòè êàíòîíîâ è ôåäåðàöèè<br />

Ðàçäåëåíèå ïîëíîìî÷èé ìåæäó ôåäåðàëüíûì è êàíòîíàëüíûìè ïðàâèòåëüñòâàìè<br />

â çíà÷èòåëüíîé ñòåïåíè ñîîòâåòñòâóåò ïðîöåññó äåöåíòðàëèçàöèè<br />

â åäèíûõ ãîñóäàðñòâàõ. Ê ñôåðå ïîëíîìî÷èé ôåäåðàëüíîãî<br />

ïðàâèòåëüñòâà îòíîñÿòñÿ îáîðîíà, âíåøíÿÿ ïîëèòèêà, ñîöèàëüíîå ñòðàõîâàíèå,<br />

òðàíñïîðò, ýíåðãåòèêà, ýêîíîìèêà è òîðãîâëÿ. Êàíòîíû îòâå÷àþò<br />

çà ïîëèöèþ, çäðàâîîõðàíåíèå, îáðàçîâàíèå, êóëüòóðó, æèëèùíîå õîçÿéñòâî,<br />

ðàéîíèðîâàíèå è ïëàíèðîâàíèå, à òàêæå çà âûïîëíåíèå<br />

ôåäåðàëüíûõ ñòàíäàðòîâ â îáëàñòè ýêîëîãèè.<br />

×òîáû ïîíÿòü òàêîå ðàçäåëåíèå ïîëíîìî÷èé, íóæíî ïîìíèòü î òîì,<br />

÷òî êàíòîíû ïîëüçóþòñÿ ôèíàíñîâîé àâòîíîìèåé è äîëæíû ôèíàíñèðîâàòü<br />

ñâîþ ïîëèòèêó çà ñ÷åò ñîáñòâåííûõ ñðåäñòâ è íàëîãîâ. Îíè äîëæíû<br />

ñîáèðàòü ñâîè ñîáñòâåííûå íàëîãè ñ íàëîãîïëàòåëüùèêîâ. È ãðàæäàíå,<br />

êîíòðîëèðóþùèå ñâîå ïðàâèòåëüñòâî ïóòåì ïðÿìîé äåìîêðàòèè,<br />

âíèìàòåëüíî ñëåäÿò çà òåì, ÷òîáû ýòè ðàñõîäû îñòàâàëèñü ðàçóìíûìè è<br />

íå áûëè ÷ðåçìåðíûìè.<br />

Íàêîíåö, ìû äîëæíû ïîìíèòü î òîì, ÷òî ìóíèöèïàëèòåòû, êàíòîíû<br />

è ôåäåðàöèÿ èìåþò ïî îäíîé òðåòè äîõîäîâ è îäíîé òðåòè ðàñõîäîâ íà<br />

ôèíàíñèðîâàíèå ãîñóäàðñòâåííîé ïîëèòèêè. Òàêèì îáðàçîì, ìàòåðèàëüíî<br />

êàíòîíû ãîðàçäî áîëåå íåçàâèñèìû, ÷åì ëþáîé äðóãîé äåöåíòðàëèçîâàííûé<br />

ñóáúåêò, êîòîðûé ìîæåò èìåòü êàêèå-òî ïîëíîìî÷èÿ íà âûïîëíåíèå<br />

öåíòðàëüíûõ çàêîíîâ, íî íå èìååò ðåàëüíîé ôèíàíñîâîé<br />

àâòîíîìèè. Äàæå ñóáúåêòû äðóãèõ ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ íå èìåþò<br />

òàêîé çíà÷èòåëüíîé ôèíàíñîâîé àâòîíîìèè, êàê øâåéöàðñêèå êàíòîíû.<br />

Äàëåå ñëåäóåò ðàññìîòðåòü çàêîíîäàòåëüíûå ïîëíîìî÷èÿ êàíòîíîâ.<br />

Êàíòîíû ïðèíèìàþò ñâîè ñîáñòâåííûå íåçàâèñèìûå çàêîíû äàæå òîãäà,<br />

êîãäà ôåäåðàöèÿ ïðèíèìàåò òàêèå âàæíûå îáùèå çàêîíû, êàê, íàïðèìåð,<br />

àêò îá îõðàíå îêðóæàþùåé ñðåäû. Âûïîëíåíèå ýòîãî àêòà ïîäëåæèò þðèñäèêöèè<br />

êàíòîíîâ. Íî äëÿ ýòîãî êàíòîíàëüíûì ïðàâèòåëüñòâàì íåîáõîäèì<br />

êàíòîíàëüíûé çàêîí, êîòîðûé ïðåäóñìàòðèâàåò âûïîëíåíèå ôåäåðàëüíîãî<br />

àêòà è äåëèò îòâåòñòâåííîñòü çà åãî âûïîëíåíèå ìåæäó<br />

êàíòîíàëüíûìè è ìóíèöèïàëüíûìè îðãàíàìè. Äàæå â ñôåðå ñîöèàëüíîãî<br />

îáåñïå÷åíèÿ, êîòîðîå ÿâëÿåòñÿ ñèëüíî öåíòðàëèçîâàííûì, âêëàäû ãðàæäàí<br />

â ñîöèàëüíîå îáåñïå÷åíèå, ðàñïðåäåëåíèå âûïëàò ïîæèëûì è óïðàâëåíèå<br />

êàíòîíàëüíûìè ôîíäàìè íàõîäèòñÿ ïîä êîíòðîëåì êàíòîíàëüíûõ<br />

îðãàíîâ, êîòîðûå âçàèìîäåéñòâóþò â ôåäåðàëüíîé êëèðèíãîâîé ñèñòåìå,<br />

íî íàçíà÷àþòñÿ êàíòîíàëüíûìè ïðàâèòåëüñòâàìè.<br />

6. Ó÷àñòèå êàíòîíîâ â ïðîöåññå ïðèíÿòèÿ<br />

ðåøåíèÿ íà óðîâíå Ôåäåðàöèè<br />

à) Âíåñåíèå ïîïðàâîê â Ôåäåðàëüíóþ Êîíñòèòóöèþ<br />

Êàíòîíû ïðèíèìàþò ó÷àñòèå â ïðîöåññå âíåñåíèÿ ïîïðàâîê â êîíñòèòóöèþ.<br />

Òàêèå ïîïðàâêè äîëæíû ïîëó÷èòü äâîéíîå îäîáðåíèå ãðàæäàí.<br />

Îíè ïðèíèìàþòñÿ òîëüêî â òîì ñëó÷àå, åñëè èõ îäîáðèò áîëüøèíñòâî<br />

øâåéöàðñêèõ èçáèðàòåëåé è áîëüøèíñòâî êàíòîíîâ. Ñëåäîâàòåëüíî, ÷åì<br />

ìåíüøå êàíòîí, òåì âûøå öåíà îäíîãî ãîëîñà â ýòîì êàíòîíå. Òàê, îäèí<br />

ãîëîñ â êàíòîíå Óðè, ãäå ïðîæèâàåò 23 òûñÿ÷è ãðàæäàí, öåíèòñÿ â 30 ðàç<br />

âûøå, ÷åì îäèí ãîëîñ â êàíòîíå Öþðèõ ñ åãî 750 òûñÿ÷àìè æèòåëåé.<br />

b) Âòîðàÿ Ïàëàòà: Ôåäåðàëüíîå ñîáðàíèå<br />

 Ñîåäèíåííûõ Øòàòàõ è â Øâåéöàðèè åñòü âòîðàÿ ïàëàòà, ýòî Ñåíàò<br />

(ÑØÀ), èëè Ñîâåò êàíòîíîâ («Ständerat» â Øâåéöàðèè), êîòîðàÿ èìååò<br />

ïî÷òè òàêèå æå ïðàâà, êàê è ïàëàòà ïðåäñòàâèòåëåé èëè Íàöèîíàëüíûé<br />

ñîâåò. Òàê êàê çàêîíîäàòåëüíûå àêòû è äðóãèå ðåøåíèÿ ïàðëàìåíòà ïîëó÷àþò<br />

çàêîííóþ ñèëó òîëüêî ïîñëå îäîáðåíèÿ îáåèìè ïàëàòàìè, âòîðàÿ<br />

ïàëàòà èìååò òàêèå æå ïîëíîìî÷èÿ è ïðàâà, êàê è ïåðâàÿ. ×åðåç âòîðóþ<br />

ïàëàòó íåáîëüøèå êàíòîíû èìåþò âîçìîæíîñòü îãðàíè÷èòü âëèÿíèå

76 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÔËßÉÍÅÐ<br />

77<br />

òðåõ áîëüøèõ êàíòîíîâ: Öþðèõà, Áåðíà è Âààäòà. Òàê êàê êàæäûé êàíòîí<br />

íåçàâèñèìî îò ðàçìåðà èìååò äâóõ ïðåäñòàâèòåëåé, âåñ íåáîëüøèõ<br />

êàíòîíîâ âî âòîðîé ïàëàòå ãîðàçäî âûøå.<br />

Âàæíî îòìåòèòü, ÷òî, â îòëè÷èå îò ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû Ãåðìàíèè,<br />

ýôôåêò äåöåíòðàëèçàöèè â øâåéöàðñêîé ôåäåðàòèâíîé ñèñòåìå ïðîÿâëÿåòñÿ<br />

ãîðàçäî ñèëüíåå. Ñîãëàñíî ïðèíÿòîé è ìîäèôèöèðîâàííîé íåìöàìè<br />

âåñòìèíñòåðñêîé ìîäåëè, ïðàâèòåëüñòâåííûå ïîëíîìî÷èÿ â Ãåðìàíèè<br />

ïîëó÷àþò ïàðòèè è èõ ëèäåðû. Êàíöëåð Ãåðìàíèè, íàïðèìåð,<br />

èìååò âàæíûå ïîëíîìî÷èÿ, ïîòîìó ÷òî îí – ãëàâà ïðàâèòåëüñòâà è ëèäåð<br />

ñâîåé ïàðòèè. ×ëåí øâåéöàðñêîãî Ôåäåðàëüíîãî ñîâåòà íå èìååò<br />

íèêàêîé âëàñòè â ñâîåé ïàðòèè è ñ÷èòàåòñÿ îòäåëüíûì ÷ëåíîì èñïîëíèòåëüíîãî<br />

îðãàíà, êîòîðûé ìîæåò èñïîëüçîâàòü òîëüêî ñâîè êîíñòèòóöèîííûå<br />

ïîëíîìî÷èÿ.<br />

Íåìåöêèå ïàðòèè îñòàþòñÿ ó âëàñòè äî òåõ ïîð, ïîêà îíè óäåðæèâàþò<br />

áîëüøèíñòâî â ïåðâîé ïàëàòå. Ïîýòîìó íà âûáîðàõ â çåìëÿõ ïàðòèè<br />

çàèíòåðåñîâàíû â òîì, ÷òîáû ïîëó÷èòü áîëüøèíñòâî ãîëîñîâ èëè íàáðàòü<br />

äîñòàòî÷íîå êîëè÷åñòâî ãîëîñîâ, ÷òîáû áðîñèòü âûçîâ ïðàâÿùåé<br />

ïàðòèè. Òàê, ëþáûå âûáîðû â çåìëÿõ îêàçûâàþòñÿ ïðîâåðêîé ïîïóëÿðíîñòè<br />

ïîëèòèêè ôåäåðàëüíîé ïàðòèè, íàõîäÿùåéñÿ ó âëàñòè. Ýòî îêàçûâàåò<br />

ñèëüíîå öåíòðàëèçóþùåå âëèÿíèå íà ïîëèòèêó â öåëîì.<br />

Øâåéöàðñêèé Ôåäåðàëüíûé ñîâåò íå òàê òåñíî ñâÿçàí ñ ïðåäñòàâëåííûìè<br />

â íåì ïàðòèÿìè. ×ëåíû ñîâåòà èçáèðàþòñÿ ïàðëàìåíòîì íåçàâèñèìî.<br />

Îíè íå çàâèñÿò îò áîëüøèíñòâà â ïåðâîé ïàëàòå. Ïîýòîìó ïàðòèè<br />

íå òàê ñèëüíî çàâèñÿò îò ñâîèõ ïðåäñòàâèòåëåé â Ôåäåðàëüíîì ñîâåòå.<br />

Ïîýòîìó ãîëîñîâàíèå â êàíòîíàõ íèêàê íå îòðàæàåòñÿ íà ôåäåðàëüíîé<br />

ïîëèòèêå. Òàêèì îáðàçîì, êàíòîíàëüíûå ïàðòèè íå çàâèñÿò îò èíòåðåñîâ<br />

ôåäåðàëüíîé ïàðòèè, è êàíòîíàëüíàÿ ïîëèòèêà îïðåäåëÿåòñÿ êàíòîíàëüíûìè,<br />

à íå ôåäåðàëüíûìè èíòåðåñàìè.<br />

7. Ïðÿìàÿ äåìîêðàòèÿ, «áëèçíåö» ôåäåðàëèçìà<br />

Åñëè áû íå ïðÿìàÿ äåìîêðàòèÿ íà òðåõ ãîñóäàðñòâåííûõ óðîâíÿõ: ôåäåðàëüíîì,<br />

êàíòîíàëüíîì è ìóíèöèïàëüíîì, ãðàæäàíå øâåéöàðñêèõ êàíòîíîâ<br />

íå ìîãëè áû òàê ýíåðãè÷íî çàùèùàòü ôåäåðàëèçì.  ñóùíîñòè,<br />

ôåäåðàëèçì â Øâåéöàðèè îêàçàëñÿ òàêèì æèçíåñòîéêèì èìåííî áëàãîäàðÿ<br />

ïðÿìîé äåìîêðàòèè íà ôåäåðàëüíîì, êàíòîíàëüíîì è ìóíèöèïàëüíîì<br />

óðîâíÿõ. Ïîëüçóÿñü èíñòðóìåíòîì ïðÿìîé äåìîêðàòèè, ãðàæäàíå êàíòîíîâ<br />

è ìóíèöèïàëèòåòîâ îêàçûâàþò áîëüøîå âëèÿíèå íà ïîëèòè÷åñêóþ<br />

äåÿòåëüíîñòü ñâîèõ ïðàâèòåëüñòâ. Òàêèì îáðàçîì, îíè çàèíòåðåñîâàíû â<br />

òîì, ÷òîáû êàê ìîæíî áîëüøå ïîëíîìî÷èé îñòàâàëîñü íà êàíòîíàëüíîì,<br />

èëè äàæå ìóíèöèïàëüíîì óðîâíå. Êàæäîå ðåøåíèå â ïîëüçó öåíòðàëèçàöèè<br />

óìåíüøàåò èõ âîçìîæíîñòü âëèÿòü íà ãîñóäàðñòâåííóþ ïîëèòèêó.<br />

Ïîýòîìó â õîäå íåñêîëüêèõ ôåäåðàëüíûõ ðåôåðåíäóìîâ èçáèðàòåëè<br />

íå ïîääåðæàëè ïðåäëîæåíèÿ ïðàâèòåëüñòâ è ïàðëàìåíòîâ î öåíòðàëèçàöèè<br />

íåêîòîðûõ ïîëíîìî÷èé, òàê êàê îïàñàëèñü, ÷òî èõ âîçìîæíîñòü<br />

âëèÿòü íà ïîëèòèêó óìåíüøèòñÿ.  íåêîòîðûõ ñëó÷àÿõ êàíòîíàëüíûå<br />

ïðàâèòåëüñòâà äàæå çàèíòåðåñîâàíû â òîì, ÷òîáû îòêàçàòüñÿ îò îïðåäåëåííûõ<br />

ïîëíîìî÷èé, êîòîðûå òðåáóþò îò íèõ ïðèíÿòèÿ íåïîïóëÿðíûõ<br />

ìåð, ñòàâÿùèõ ïîä óãðîçó èõ ïåðåèçáðàíèå. Îíè ïðåäïî÷èòàþò ïåðåäàòü<br />

îòâåòñòâåííîñòü öåíòðàëüíîìó ïðàâèòåëüñòâó òàêèì îáðàçîì, ÷òîáû<br />

îíî îòâå÷àëî çà íåïîïóëÿðíûå ðåøåíèÿ ïåðåä ãðàæäàíàìè.<br />

a) Áðåìÿ ïðèíÿòèÿ ðåøåíèÿ<br />

Çàêîíîäàòåëüíàÿ ïðîöåäóðà ïðèíÿòèÿ çàêîíîâ èëè êîíñòèòóöèîííûõ<br />

ïîïðàâîê ãîðàçäî ñëîæíåå, ÷åì â ãîñóäàðñòâàõ âåñòìèíñòåðñêîé ìîäåëè.<br />

Ïðèíÿòèå íîâûõ çàêîíîâ íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå îáû÷íî çàíèìàåò<br />

îò 5 äî 10 ëåò. È äàæå ïîñëå ïðèíÿòèÿ ïàðëàìåíòñêîãî àêòà, íàïðèìåð,<br />

ïëàíà ýíåðãîñáåðåæåíèÿ, åãî âûïîëíåíèå íà÷èíàåòñÿ íå ñðàçó, ïîòîìó<br />

÷òî ôåäåðàëüíûå àêòû äîëæíû îñóùåñòâëÿòüñÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ ôåäåðàëüíûìè<br />

ïîñòàíîâëåíèÿìè, êàíòîíàëüíûìè çàêîíàìè, à â íåêîòîðûõ<br />

ñëó÷àÿõ äàæå â ñîîòâåòñòâèè ñ ìóíèöèïàëüíûìè ïîëîæåíèÿìè.<br />

Ïîýòîìó äåìîêðàòè÷åñêîå ôåäåðàòèâíîå îáùåñòâî îáëàäàåò îãðàíè-<br />

÷åííîé âîçìîæíîñòüþ ââîäèòü èçìåíåíèÿ ïóòåì ñîçäàíèÿ íîâûõ çàêîíîâ.<br />

Òàêæå îãðàíè÷åíû âîçìîæíîñòè îáùåñòâà ïåðåäàòü âëàñòÿì äîïîëíèòåëüíûå<br />

ïîëíîìî÷èÿ. Ýòî íàèáîëåå î÷åâèäíî â òåõ êàíòîíàõ, êîòîðûå<br />

óïðàâëÿþòñÿ ñîâåòîì ãðàæäàí («Landsgemeinde»). Êîãäà ïðÿìàÿ äåìîêðàòèÿ<br />

îñóùåñòâëÿåòñÿ ïóòåì îòêðûòîãî ñîáðàíèÿ ãðàæäàí, âîçìîæíîñòü<br />

ïðèíÿòèÿ íîâûõ çàêîíîâ îãðàíè÷èâàåòñÿ íåñêîëüêèìè ÷àñàìè â ãîäó!<br />

Ïîñêîëüêó òðàäèöèîííî ñîáðàíèå ñîçûâàåòñÿ îäèí ðàç â ãîä âîñêðåñíûì<br />

óòðîì, çàêîíîäàòåëüíûå âîçìîæíîñòè òàêîãî êàíòîíà î÷åíü îãðàíè÷åíû!<br />

Ýòè âîçìîæíîñòè ìîæíî ðàñøèðèòü ïóòåì îáÿçàòåëüíîãî ðåôåðåíäóìà<br />

ãðàæäàí ïî êàæäîìó ïàðëàìåíòñêîìó àêòó. Îäíàêî è ýòîò ïóòü èìååò<br />

ñâîè îãðàíè÷åíèÿ, òàê êàê ñëîæíî îçíàêîìèòü ãðàæäàí ñî âñåìè ïàðëàìåíòñêèìè<br />

àêòàìè çà îäíî âîñêðåñíîå ñîáðàíèå, ïîòîìó ÷òî èì ïðèõîäèòñÿ<br />

îäíîâðåìåííî ðåøàòü ôåäåðàëüíûå è ìóíèöèïàëüíûå âîïðîñû.<br />

Î÷åâèäíî, ÷òî èõ ñïîñîáíîñòü ïîíÿòü è îöåíèòü âñå ïðåäëîæåíèÿ, ÷òîáû<br />

ïîòîì ïðîãîëîñîâàòü, òàêæå îãðàíè÷åíà.<br />

Èçáèðàòåëåé íå òàê ïðîñòî óáåäèòü â íåîáõîäèìîñòè îäîáðèòü êàêîé-ëèáî<br />

ïàðëàìåíòñêèé àêò, ÷òî, âîçìîæíî, ÿâëÿåòñÿ åùå îäíèì ôàêòîðîì,<br />

îãðàíè÷èâàþùèì ãîñóäàðñòâåííûå ïîëíîìî÷èÿ. Áîëüøèíñòâî èçáèðàòåëåé<br />

íå ñêëîííû ê îäîáðåíèþ çàêîíîïðîåêòà, åñëè îíè íå<br />

ïîëíîñòüþ óáåæäåíû â åãî íåîáõîäèìîñòè. Åñëè ó íèõ åñòü êàêèå-òî<br />

ñîìíåíèÿ, îíè ñêîðåå ïðîãîëîñóþò îòðèöàòåëüíî. Ñîìíåíèÿ íèêîãäà íå<br />

áûâàþò â ïîëüçó çàêîíîäàòåëüíûõ îðãàíîâ.

78 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÔËßÉÍÅÐ<br />

79<br />

b) «Ïðàâî êîøåëüêà»<br />

Ïðÿìàÿ äåìîêðàòèÿ äåéñòâóåò íå òîëüêî â ñôåðå ïðèíÿòèÿ çàêîíîäàòåëüíûõ<br />

ðåøåíèé, íî è â ñôåðå ôèíàíñîâûõ ðåøåíèé îòíîñèòåëüíî îáùåñòâåííûõ<br />

ðàñõîäîâ è ãîñóäàðñòâåííîãî íàëîãîâîãî äîõîäà. Ýòî îñîáåííî<br />

ïðîÿâëÿåòñÿ íà êàíòîíàëüíîì è ìóíèöèïàëüíîì óðîâíÿõ, ãäå<br />

«âëàñòü êîøåëüêà» äåëèòñÿ ìåæäó ïàðëàìåíòîì è ãðàæäàíàìè.<br />

Ãðàæäàíå ó÷àñòâóþò â ïðèíÿòèè ðåøåíèé îòíîñèòåëüíî ñâîèõ íàëîãîâ.<br />

Ïîäîõîäíûé íàëîã è äðóãèå íàëîãè çàâèñÿò îò äåìîêðàòè÷åñêîãî<br />

îäîáðåíèÿ. Ïîëüçóÿñü ýòèì, ãðàæäàíå ìîãóò ïðåäîòâðàòèòü èñïîëüçîâàíèå<br />

ãîñóäàðñòâåííûìè âëàñòÿìè áþäæåòíûõ ñðåäñòâ â ðàçìåðàõ, ïðåâûøàþùèõ<br />

îñíîâíûå ïîòðåáíîñòè ãîñóäàðñòâà. Îäîáðåíèå ïðè ãîëîñîâàíèè<br />

ïîëó÷èò òîëüêî òàêàÿ àêòèâíîñòü ãîñóäàðñòâåííûõ âëàñòåé, êîòîðàÿ<br />

áûëà îïðàâäàíà ïåðåä íàëîãîïëàòåëüùèêàìè.<br />

 êîíñòèòóöèÿõ íåñêîëüêèõ êàíòîíîâ åñòü ïîëîæåíèÿ, ñîãëàñíî êîòîðûì<br />

êàíòîíàëüíûå ïàðëàìåíòû ìîãóò ïðèíèìàòü òîëüêî òàêèå áþäæåòû,<br />

äåôèöèò êîòîðûõ íå ïðåâûøàåò íåêîòîðîé óñòàíîâëåííîé âåëè÷èíû.<br />

Áþäæåò, êîòîðûé ïðåäóñìàòðèâàåò óâåëè÷åíèå ðàñõîäîâ, ñîãëàñíî êîíñòèòóöèè,<br />

ìîæåò áûòü ïðèíÿò òîëüêî, åñëè îäíîâðåìåííî óâåëè÷èâàþòñÿ<br />

íàëîãè. Îäíàêî òàêèå ðåøåíèÿ äîëæíû áûòü îäîáðåíû ãðàæäàíàìè.<br />

Êàê óæå ñêàçàíî, îäîáðåíèå ãðàæäàí òðåáóåòñÿ íå òîëüêî ïðè ââåäåíèè<br />

íàëîãîâ, íî è â îòíîøåíèè íåêîòîðûõ ðàñõîäîâ. Ýòîò òàê íàçûâàåìûé<br />

ôèíàíñîâûé ðåôåðåíäóì ïðîâîäèòñÿ â îòíîøåíèè ðàñõîäîâ, êîòîðûå<br />

íå îòíîñÿòñÿ ê âûïîëíåíèþ óæå ñóùåñòâóþùèõ çàêîíîâ.<br />

Íåïðåäâèäåííûå ðàñõîäû äîëæíû áûòü âûíåñåíû íà âñåíàðîäíûé ðåôåðåíäóì.<br />

Òàê, çäàíèÿ, óëèöû, êðóïíûå èíâåñòèöèè íå îòíîñÿòñÿ ê þðèäè÷åñêè<br />

îáÿçàòåëüíûì ðàñõîäàì, ïîýòîìó äîëæíû áûòü îäîáðåíû ôèíàíñîâûì<br />

îáÿçàòåëüíûì èëè íåîáÿçàòåëüíûì ðåôåðåíäóìîì.<br />

Ôèíàíñîâûé ðåôåðåíäóì ñóùåñòâóåò òîëüêî íà êàíòîíàëüíîì è ìóíèöèïàëüíîì<br />

óðîâíÿõ, íî íå íà ôåäåðàëüíîì.<br />

c) Èíèöèàòèâà ãðàæäàí<br />

Åùå îäíèì âàæíûì èíñòðóìåíòîì ïðÿìîé äåìîêðàòèè ÿâëÿåòñÿ ïðàâî<br />

ãðàæäàí âíîñèòü ïðåäëîæåíèÿ î êîíñòèòóöèîííûõ, à íà êàíòîíàëüíîì óðîâíå<br />

äàæå çàêîíîäàòåëüíûõ ïîïðàâêàõ. Ýòî ïðàâî íàçûâàåòñÿ èíèöèàòèâîé.<br />

Ïîëüçóÿñü ýòèì ïðàâîì, ãðàæäàíå ìîãóò ïîëîæèòåëüíî âëèÿòü íà ãîñóäàðñòâåííóþ<br />

äåÿòåëüíîñòü è äîáèâàòüñÿ îò ôåäåðàöèè èëè êàíòîíà ïðîâåäåíèÿ<br />

äåéñòâèé, ïðåäóñìîòðåííûõ èíèöèàòèâîé, èëè ïðåêðàùåíèÿ îïðåäåëåííûõ<br />

íåæåëàòåëüíûõ äåéñòâèé. Íîâûå èäåè è òâîð÷åñêèå íîâøåñòâà<br />

ãîðàçäî ñêîðåå ïîëó÷àþò ïðèçíàíèå â íåáîëüøèõ ñóáúåêòàõ, ÷åì â áîëüøèõ<br />

íåãèáêèõ ãîñóäàðñòâàõ. Òàêèì îáðàçîì, ïðàâî âíîñèòü êîíñòèòóöèîííûå<br />

è çàêîíîäàòåëüíûå ïîïðàâêè, ïîëüçóÿñü èíñòðóìåíòîì ãðàæäàíñêîé<br />

èíèöèàòèâû, îêàçûâàåò ñåðüåçíîå âëèÿíèå íà øâåéöàðñêóþ ïîëèòèêó.<br />

Íåêîòîðûå íîâøåñòâà ñíà÷àëà áûëè ïðèíÿòû íà êàíòîíàëüíîì óðîâíå,<br />

è òîëüêî ïîñëå òîãî, êàê ýòè êàíòîíàëüíûå «èñïûòàíèÿ» ïðîøëè óñïåøíî,<br />

èõ òàêæå ïðèíÿëè íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå. Êðîìå òîãî, ïðàâî ñôîðìóëèðîâàòü<br />

èíèöèàòèâó âàæíî óæå ñàìî ïî ñåáå. Õîòÿ â áîëåå, ÷åì ïîëîâèíå ñëó-<br />

÷àåâ áîëüøèíñòâî èçáèðàòåëåé ôîðìàëüíî îòêëîíÿåò ïðåäëîæåíèå, åãî<br />

ñîäåðæàíèå ÷àùå âñåãî ó÷èòûâàåòñÿ ãîñóäàðñòâåííûìè âëàñòÿìè.<br />

Ïðàâî ãðàæäàí íà âíåñåíèå íîâûõ çàêîíîäàòåëüíûõ èëè êîíñòèòóöèîííûõ<br />

ïðåäëîæåíèé ñäåëàëî êàíòîíàëüíóþ ïîëèòèêó áîëåå ãèáêîé è<br />

òâîð÷åñêîé. Êàíòîíû ñòàëè ñâîåãî ðîäà ëàáîðàòîðèÿìè íîâûõ èäåé è<br />

ïîëèòè÷åñêîãî íîâàòîðñòâà. Ýíåðãîñáåðåæåíèå, ïîääåðæêà ýêîíîìè÷åñêîãî<br />

ðàçâèòèÿ ñî ñòîðîíû ãîñóäàðñòâà, ïðàâà ñîáñòâåííîñòè, ïðàâî ãîëîñà<br />

äëÿ æåíùèí è ìîëîäåæè, ñôåðà ïîëíîìî÷èé àäìèíèñòðàöèè, ñîöèàëüíûå<br />

ïðàâà ÷åòâåðòîãî ïîêîëåíèÿ, æèëèùíàÿ ïîëèòèêà è çàùèòà<br />

ñåìüè, – âñå ýòè èíèöèàòèâû è ïðàâà ñíà÷àëà áûëè ïðåäñòàâëåíû è ïðîâåðåíû<br />

íà êàíòîíàëüíîì óðîâíå.<br />

B. ÑÈÑÒÅÌÀ ÏÐÀÂËÅÍÈß ÔÅÄÅÐÀÒÈÂÍÎÃÎ<br />

ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÀ È ÊÀÍÒÎÍÛ<br />

1. Îò ôðàíöóçñêîé Äèðåêòîðèè äî ÕÕ âåêà<br />

Îòöû-îñíîâàòåëè àìåðèêàíñêîé êîíñòèòóöèè õîòåëè ñîçäàòü ôåäåðàëüíîå<br />

ïðàâèòåëüñòâî äëÿ îáúåäèíåíèÿ òðèíàäöàòè ãîñóäàðñòâ, êîòîðûå ñ òðóäîì<br />

ìîãëè áû âûæèòü, îñòàâàÿñü íåçàâèñèìûìè. Äëÿ äîñòèæåíèÿ ýòîé öåëè<br />

«îòöû» ñîáèðàëèñü íàäåëèòü íîâîå ïðàâèòåëüñòâî ïðî÷íîé ñòðóêòóðîé è<br />

ñèëüíûìè èíñòèòóòàìè. Ïîýòîìó îíè ñîçäàëè ïðåçèäåíòñòâî è íàäåëèëè<br />

åãî ïîëíîìî÷èÿìè, àíàëîãè÷íûìè êîðîëåâñêèì ïîëíîìî÷èÿì, çàêðåïëåííûì<br />

â àíãëèéñêîé êîíñòèòóöèè íà÷àëà XVIII âåêà.  òî æå âðåìÿ äëÿ îãðàíè÷åíèÿ<br />

ïðåçèäåíòñêîé âëàñòè, îíè ââåëè ýôôåêòèâíóþ ñèñòåìó ðàçäåëåíèÿ<br />

ïîëíîìî÷èé – âñåì èçâåñòíóþ ñèñòåìó «ñäåðæåê è ïðîòèâîâåñîâ».<br />

È àìåðèêàíñêàÿ è øâåéöàðñêàÿ ñèñòåìû ïðàâëåíèÿ ôîðìèðîâàëèñü<br />

â êîíöå XVIII âåêà, âî âðåìÿ, êîãäà ìîíàðõè áîëüøå íå äîâîëüñòâîâàëèñü<br />

ïðîñòûì òèòóëîì ñóâåðåíà, íî ïðàâèëè åäèíîâëàñòíî â êà÷åñòâå<br />

ãëàâ ãîñóäàðñòâ. Ñèñòåìà àíãëèéñêîãî âåñòìèíñòåðñêîãî ïàðëàìåíòà<br />

ðàçâèâàëàñü ïîçäíåå. Îíà ñîñòîèò èç êàáèíåòà ìèíèñòðîâ, ïîä÷èíåííîãî<br />

ïàðëàìåíòó, êîòîðûé, â ñâîþ î÷åðåäü, ïîä÷èíÿåòñÿ ìîíàðõó. Êîðîëü<br />

èëè êîðîëåâà êàê ãëàâà ãîñóäàðñòâà ââîäèò çàêîíû â ñèëó è èìååò ïðàâî<br />

ðàñïóñòèòü ïàðëàìåíò. Äëÿ òîãî ÷òîáû èçáåæàòü òàêîé êîíöåíòðàöèé<br />

âëàñòè, Àìåðèêà è Øâåéöàðèÿ ñòðåìèëèñü íàéòè òàêóþ ñèñòåìó, â êîòîðîé<br />

äâå ôóíêöèè ãëàâû ãîñóäàðñòâà è ãëàâû ïðàâèòåëüñòâà ìîãëè áû<br />

áûòü âïèñàíû â åäèíûé ïëþðàëèñòè÷åñêèé èíñòèòóò.<br />

 ÷èñëå äðóãèõ çíà÷èòåëüíûõ çàäà÷ ìîëîäàÿ Øâåéöàðñêàÿ Êîíôåäåðàöèÿ<br />

äîëæíà áûëà âûðàáîòàòü ñèñòåìó îñòîðîæíîãî ïîäõîäà ê ïðàâè-

80 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÔËßÉÍÅÐ<br />

81<br />

òåëüñòâåííîé âëàñòè â óñëîâèÿõ, êîãäà íåîáõîäèìî óïðàâëÿòü îáùåñòâîì<br />

ñ êóëüòóðíûì è ëèíãâèñòè÷åñêèì ðàçíîîáðàçèåì, ñòîëü æå çíà÷èòåëüíûì<br />

â Øâåéöàðèè òîãî âðåìåíè êàê è ñåé÷àñ. Ïðè ýòîì èñïîëüçîâàëñÿ<br />

ïëàí Äèðåêòîðèè ôðàíöóçñêîé êîíñòèòóöèè 1795 ã., êîòîðûé âî Ôðàíöèè<br />

ïîòåðïåë íåóäà÷ó. Íîâàÿ øâåéöàðñêàÿ êîíñòèòóöèÿ äàëà ïàðëàìåíòó<br />

âîçìîæíîñòü âûáèðàòü íåñêîëüêèõ ðàâíîïðàâíûõ ÷ëåíîâ ïðàâèòåëüñòâà<br />

êàê äèðåêòîðîâ, îäíîâðåìåííî ó÷èòûâàÿ ÿçûêîâîå ðàçíîîáðàçèå.<br />

Êàê ÷ëåíû êîëëåãèàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà, øâåéöàðñêèå äèðåêòîðà<br />

îãðàíè÷åíû ðåøåíèÿìè âñåé ãðóïïû (êîëëåãèè). ×òîáû ïðåäîòâðàòèòü<br />

ïîä÷èíåíèå îäíîãî ÷ëåíà äðóãèì, äèðåêòîðà ïðèíèìàþò âñå ðåøåíèÿ<br />

êàê ðàâíûå ÷ëåíû ïðàâèòåëüñòâà.<br />

Ôðàíöóçñêàÿ äèðåêòîðèÿ ñîñòîÿëà èç ïÿòè ÷ëåíîâ; ñîçäàòåëè øâåéöàðñêîé<br />

êîíñòèòóöèè ïðåäóñìîòðåëè êîëëåãèþ èç ñåìè ÷ëåíîâ, ÷òîáû<br />

îáåñïå÷èòü ïîñòîÿííîå ïðåäñòàâèòåëüñòâî ìàëûõ êàíòîíîâ â Ôåäåðàëüíîì<br />

Ñîâåòå – ìàëûå êàíòîíû ïðåäñòàâëåíû, ïî êðàéíåé ìåðå, îäíèì<br />

÷ëåíîì Ôåäåðàëüíîãî Ñîâåòà, ïðåäñòàâëÿþùèì áëîê ìàëûõ êàíòîíîâ.<br />

2. Ôóíêöèîíèðîâàíèå è õàðàêòåðèñòèêè<br />

Ôåäåðàëüíîãî Ñîâåòà<br />

 îòëè÷èå îò íîâîé êîíñòèòóöèè Áåëüãèè, êîòîðàÿ ïðåäóñìàòðèâàåò<br />

ôîðìèðîâàíèå êàáèíåòà ìèíèñòðîâ èç 11 ïðåäñòàâèòåëåé êàæäîãî ÿçûêîâîãî<br />

ñîîáùåñòâà, øâåéöàðñêàÿ êîíñòèòóöèÿ íå îãðàíè÷èâàåò êîëè÷åñòâî<br />

ïðåäñòàâèòåëåé äëÿ ðàçëè÷íûõ ÿçûêîâûõ è ðåëèãèîçíûõ ãðóïï. Îíà<br />

ñêîðåå ïðåäóñìàòðèâàåò ïðåäñòàâèòåëüñòâî ðàçíûõ ðåãèîíîâ. Äåéñòâèòåëüíî,<br />

åñëè ãîâîðèòü î ÿçûêîâûõ ãðóïïàõ, ñ ìîìåíòà ðîæäåíèÿ Êîíôåäåðàöèè<br />

äâîå èëè äàæå òðîå èç ñåìè ÷ëåíîâ Ôåäåðàëüíîãî Ñîâåòà âñåãäà<br />

ïðåäñòàâëÿëè èòàëî- è ôðàíêîÿçû÷íûå ìåíüøèíñòâà, êîòîðûå<br />

ñîñòàâëÿþò òîëüêî 20% íàñåëåíèÿ.<br />

Êàæäûé ÷ëåí ïðàâÿùåé êîëëåãèè, èëè Ôåäåðàëüíîãî Ñîâåòà, èçáèðàåòñÿ<br />

îòäåëüíî, è íå ìîæåò áûòü ëèøåí ñâîèõ ïîëíîìî÷èé äî êîíöà ñðîêà. Ëþáîé<br />

ãðàæäàíèí Øâåéöàðèè, èìåþùèé ïðàâî áûòü èçáðàííûì â Ïàðëàìåíò, èìååò<br />

ïðàâî áûòü èçáðàííûì â Ôåäåðàëüíûé Ñîâåò. Êàíäèäàòîâ ÷àñòî âûáèðàþò<br />

èç ðÿäîâ Ïàðëàìåíòà, õîòÿ îíè è íå îáÿçàíû áûòü ïàðëàìåíòàðèÿìè, òàê<br />

êàê ÷ëåíû Ôåäåðàëüíîãî Ñîâåòà íå ñëóæàò îäíîâðåìåííî ÷ëåíàìè Ïàðëàìåíòà.<br />

 îòëè÷èå îò Ïðåçèäåíòà Ñîåäèíåííûõ Øòàòîâ, êîòîðûé íå ìîæåò<br />

ïðåäñòàâëÿòü çàêîíîïðîåêòû â Êîíãðåññ, Ôåäåðàëüíûé Ñîâåò èìååò ïðàâî<br />

âíîñèòü ñâîè ïðåäëîæåíèÿ íà ðàññìîòðåíèå Ïàðëàìåíòà. Ñëåäîâàòåëüíî,<br />

Ôåäåðàëüíûå Ñîâåòíèêè ìîãóò çàùèùàòü ñâîè ïðîåêòû è îòâå÷àòü íà âîïðîñû<br />

Ïàðëàìåíòà â öåëîì, èëè ëþáîé åãî ðàáî÷åé ãðóïïû.<br />

Ìîæíî áûëî áû ñêàçàòü, ÷òî Ôåäåðàëüíûé Ñîâåò çàíèìàåò ïîëîæåíèå<br />

ãäå-òî ìåæäó ïîëîæåíèåì ãëàâû ãîñóäàðñòâà, êîòîðûé ïîëíîñòüþ<br />

íåçàâèñèì îò ïàðëàìåíòà, è êàáèíåòà ìèíèñòðîâ, êîòîðûé ÿâëÿåòñÿ åãî<br />

íåîòúåìëåìîé ÷àñòüþ, êàê â âåñòìèíñòåðñêîé ìîäåëè. Òàê, â Øâåéöàðèè<br />

íåëüçÿ ñåáå ïðåäñòàâèòü ãëàâó ãîñóäàðñòâà, èìåþùåãî ïîëíîìî÷èÿ<br />

íà ðîñïóñê Ïàðëàìåíòà, êîãäà Ôåäåðàëüíûé Ñîâåò áîëüøå íå óïðàâëÿåò<br />

åãî áîëüøèíñòâîì: Ôåäåðàëüíûé Ñîâåò çàâèñèò îò äîâåðèÿ Ïàðëàìåíòà<br />

íå áîëüøå, ÷åì àìåðèêàíñêèé ïðåçèäåíò çàâèñèò îò Êîíãðåññà.<br />

Òàêàÿ ñèñòåìà ïðåäîñòàâëÿåò ðàâíóþ çíà÷èìîñòü îáåèì ïàëàòàì Ïàðëàìåíòà.<br />

Îíè âûáèðàþò Ôåäåðàëüíûé Ñîâåò íà ïëåíàðíîé ñåññèè, íà<br />

âðåìÿ êîòîðîé îáúåäèíÿþòñÿ â Ôåäåðàëüíîå Ñîáðàíèå. È ïîñêîëüêó íè<br />

îäíà ïàëàòà íå ìîæåò ðàñïóñòèòü Ôåäåðàëüíûé Ñîâåò, ó íèõ íåò ïîëèòè÷åñêîãî<br />

ïðåèìóùåñòâà äðóã ïåðåä äðóãîì.<br />

 îòëè÷èå îò ôðàíöóçñêîé Äèðåêòîðèè, êîòîðîé ïîä÷èíÿëèñü ðàçëè÷íûå<br />

ìèíèñòðû è èõ ìèíèñòåðñòâà, Ôåäåðàëüíûé Ñîâåò Øâåéöàðèè<br />

ïîçâîëÿåò ñâîèì ñåìè ñîâåòíèêàì èñïîëíÿòü îäíîâðåìåííî äâå ôóíêöèè:<br />

ôóíêöèþ ÷ëåíà èñïîëíèòåëüíîãî îðãàíà, êîòîðûé ïðåäñòàâëÿåò<br />

ñîáîé Êîëëåãèÿ (Ôåäåðàëüíûé Ñîâåò), è ôóíêöèþ ãëàâû îäíîãî èç ñåìè<br />

äåïàðòàìåíòîâ, ïîä÷èíÿþùèõñÿ Ôåäåðàëüíîìó Ñîâåòó â öåëîì. Âî âòîðîì<br />

ñëó÷àå ôåäåðàëüíûé ñîâåòíèê ÿâëÿåòñÿ ñâîåãî ðîäà ìèíèñòðîì.<br />

Êàê ãëàâû äåïàðòàìåíòà, ñîâåòíèêè îòâå÷àþò çà îðãàíèçàöèþ äåÿòåëüíîñòè<br />

ýòîãî äåïàðòàìåíòà. Åñëè êàêîå-òî ðåøåíèå äåïàðòàìåíòà<br />

íàõîäèòñÿ â âåäåíèè Ôåäåðàëüíîãî Ñîâåòà â öåëîì, ñîâåòíèê ïðåäëàãàåò<br />

ïðîåêò ðåøåíèÿ íà ðàññìîòðåíèå ñâîèõ êîëëåã, êîòîðûå ëèáî îäîáðÿþò,<br />

ëèáî îòêëîíÿþò åãî ñâîèì áîëüøèíñòâîì. Åñëè ïðîåêò áóäåò èñïðàâëåí<br />

ðåøåíèåì áîëüøèíñòâà, ãëàâà ñîîòâåòñòâóþùåãî äåïàðòàìåíòà<br />

äîëæåí ïðèâåñòè åãî â èñïîëíåíèå, äàæå åñëè èñïðàâëåííûé âàðèàíò<br />

íå ñîîòâåòñòâóåò åãî ïåðâîíà÷àëüíûì íàìåðåíèÿì.<br />

×òîáû Ôåäåðàëüíûé Ñîâåò ñïðàâëÿëñÿ ñî ñâîåé çíà÷èòåëüíîé ðàáî÷åé<br />

íàãðóçêîé, ñóùåñòâóåò ñïåöèàëüíàÿ ïðîöåäóðà: ïðåäëîæåíèÿ, êîòîðûå äåïàðòàìåíòû<br />

àäðåñóþò Ôåäåðàëüíîìó Ñîâåòó, íàïðèìåð, ïðîåêòû ïîïðàâîê ê çàêîíàì,<br />

ïîñòàíîâëåíèÿ, ðåøåíèÿ î ïðèíÿòèè êàêèõ-ëèáî ìåð, áþäæåòíûõ<br />

äîêóìåíòîâ è äð. ñíà÷àëà ïåðåäàþòñÿ âñåì äåïàðòàìåíòàì. Åñëè îíè íå ñîãëàñíû<br />

ñ ïðîåêòîì, èëè õîòÿò åãî èñïðàâèòü, îíè ñîîáùàþò îá ýòîì îòâåòñòâåííîìó<br />

äåïàðòàìåíòó. Ýòà ïðîöåäóðà íàïðàâëåíà íà òî, ÷òîáû óñòðàíèòü<br />

êîíêðåòíûå âîçðàæåíèÿ â ñàìîì íà÷àëå è íà ïëåíàðíîé ñåññèè Ôåäåðàëüíîãî<br />

Ñîâåòà ðàññìàòðèâàòü òîëüêî ñàìûå ïîëèòè÷åñêè âàæíûå âîïðîñû.<br />

Ïðèíöèï êîëëåãèàëüíîñòè Ôåäåðàëüíîãî Ñîâåòà îêàçûâàåò ñóùåñòâåííîå<br />

âëèÿíèå íà àäìèíèñòðàòèâíóþ ñèñòåìó.  îòëè÷èå îò ñèñòåìû êàáèíåòñêîãî<br />

ïðàâèòåëüñòâà, â êîòîðîé îòäåëüíûå ìèíèñòðû âñåãäà ðàáîòàþò<br />

â òåíè àïïàðàòà ïðåìüåð-ìèíèñòðà, àäìèíèñòðàöèè âñåõ äåïàðòàìåíòîâ<br />

Ôåäåðàëüíîãî Ñîâåòà Øâåéöàðèè çàíèìàþò ðàâíûå ïîçèöèè ïî îòíîøåíèþ<br />

äðóã ê äðóãó. Ýòî èìååò ñâîè îòðèöàòåëüíûå ñòîðîíû, îñîáåííî åñëè<br />

êàêèì-òî âîïðîñîì çàíèìàþòñÿ ñðàçó íåñêîëüêî äåïàðòàìåíòîâ, íàïðèìåð,<br />

â ñôåðå çåìëåóñòðîéñòâà èëè çàùèòû îêðóæàþùåé ñðåäû. Â ýòîì<br />

ñëó÷àå Ôåäåðàëüíîìó Ñîâåòó ïðèõîäèòñÿ îòâå÷àòü çà ñîòðóäíè÷åñòâî ìåæäó<br />

àäìèíèñòðàöèÿìè ðàçíûõ äåïàðòàìåíòîâ. È çäåñü êëþ÷åâóþ ðîëü èã-

82 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÔËßÉÍÅÐ<br />

83<br />

ðàåò âñïîìîãàòåëüíàÿ ñëóæáà (Êàíöåëÿðèÿ), êîòîðàÿ êîîðäèíèðóåò äåÿòåëüíîñòü<br />

Ôåäåðàëüíîãî Ñîâåòà. Íå ñëó÷àéíî, íà÷àëüíèêà ýòîé ñëóæáû<br />

(Êàíöëåðà) ÷àñòî íàçûâàþò âîñüìûì ÷ëåíîì Ôåäåðàëüíîãî Ñîâåòà.<br />

Íàêîíåö, â îòëè÷èå îò àìåðèêàíñêîé àäìèíèñòðàòèâíîé ñèñòåìû, â<br />

êîòîðîé ìíîæåñòâî àäìèíèñòðàòèâíûõ îðãàíîâ ðàáîòàåò áîëåå èëè ìåíåå<br />

íåçàâèñèìî íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå, âñÿ àäìèíèñòðàòèâíàÿ äåÿòåëüíîñòü<br />

â Øâåéöàðèè òàê èëè èíà÷å ïîä÷èíÿåòñÿ Ôåäåðàëüíîìó Ñîâåòó.<br />

Îäíàêî, ñîãëàñíî ïðàâèëàì, ýòà äåÿòåëüíîñòü äîëæíà áûòü ïîäîò÷åòíà<br />

íå Ñîâåòó â öåëîì, à îäíîìó èç åãî äåïàðòàìåíòîâ.<br />

3. Ïîëíîìî÷èÿ Ôåäåðàëüíîãî Ñîâåòà<br />

Ôåäåðàëüíûé Ñîâåò – ýòî ïðàâèòåëüñòâî Øâåéöàðñêîé Êîíôåäåðàöèè<br />

2 .  ýòîì êà÷åñòâå îí äîëæåí ïîñòîÿííî ñëåäèòü êàê çà ðàçâèòèåì<br />

ìåæäóíàðîäíîé ñèòóàöèè, òàê è çà ïîëîæåíèåì äåë âíóòðè ñòðàíû; îí<br />

äîëæåí îïðåäåëÿòü çàäà÷è è ìåòîäû øâåéöàðñêîé ïîëèòèêè, îïðåäåëÿòü<br />

ïîëèòè÷åñêèå ïðèîðèòåòû ïðàâèòåëüñòâà è ïðåòâîðÿòü èõ â æèçíü. Ñîãëàñíî<br />

Ñòàòüÿì 184 è 185 Êîíñòèòóöèè Øâåéöàðèè, Ôåäåðàëüíûé Ñîâåò<br />

ñëåäèò çà ñîáëþäåíèåì øâåéöàðñêèõ èíòåðåñîâ çà ðóáåæîì, îòâå÷àåò<br />

çà áåçîïàñíîñòü íàöèè âíóòðè ñòðàíû è çà åå ïðåäåëàìè. Â ýòîé ñôåðå<br />

åãî îáÿçàííîñòè àíàëîãè÷íû îáÿçàííîñòÿì ïðåçèäåíòà Ôðàíöèè â êà÷åñòâå<br />

ãëàâû ãîñóäàðñòâà. Íî Ôåäåðàëüíûé Ñîâåò äåëèò ýòè îáÿçàííîñòè<br />

ñ Ôåäåðàëüíûì Ñîáðàíèåì, íà êîòîðîå, ñîãëàñíî Ñòàòüÿì 166 è 173 (à,<br />

á) Êîíñòèòóöèè, âîçëàãàþòñÿ î÷åíü ñõîæèå çàäà÷è. Òàêîå íåäîñòàòî÷íî<br />

÷åòêîå ðàñïðåäåëåíèå ôóíêöèé ìåæäó Ôåäåðàëüíûì Ñîâåòîì è Ôåäåðàëüíûì<br />

Ñîáðàíèåì, çàëîæåííîå â Êîíñòèòóöèè, ñëóæèëî ïîâîäîì ê<br />

áåñêîíå÷íûì ñïîðàì íà ïðîòÿæåíèè âñåé èñòîðèè Êîíôåäåðàöèè.<br />

 îáëàñòè çàêîíîäàòåëüñòâà Ôåäåðàëüíûé Ñîâåò ìîæåò âíîñèòü íà<br />

ðàññìîòðåíèå ïàðëàìåíòà çàêîíîïðîåêòû, íàïðàâëåííûå íà ïðèíÿòèå<br />

êîíñòèòóöèîííûõ èëè çàêîíîäàòåëüíûõ ìåð, êîòîðûå îí ñ÷èòàåò àáñîëþòíî<br />

íåîáõîäèìûìè äëÿ ïðîöâåòàíèÿ Êîíôåäåðàöèè.  îòëè÷èå îò<br />

Ïðåçèäåíòà ÑØÀ, êîòîðûé íå èìååò ïðàâà çàêîíîäàòåëüíîé èíèöèàòèâû<br />

â Êîíãðåññå è, ñëåäîâàòåëüíî, äîëæåí ïðåäëàãàòü çàêîíîäàòåëüíûå<br />

ïîïðàâêè ÷åðåç ïðåäñòàâèòåëåé, Ôåäåðàëüíûé Ñîâåò ìîæåò íàïðÿìóþ<br />

ïðåäñòàâëÿòü çàêîíû â Ïàðëàìåíò. Ïðè ýòîì îí èãðàåò àêòèâíóþ ðîëü<br />

íå òîëüêî íà ïàðëàìåíòñêèõ ïëåíàðíûõ ñåññèÿõ, íî è â ðàáî÷èõ ãðóïïàõ<br />

ïàðëàìåíòà. Ïîýòîìó çàêîíîäàòåëüíûå äèñêóññèè â Ïàðëàìåíòå ÿâëÿþòñÿ<br />

î÷åíü òðóäíîé ðàáîòîé äëÿ ôåäåðàëüíûõ ñîâåòíèêîâ.<br />

 ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå ñî ñòðîãèì ðàçäåëåíèåì ïîëíîìî÷èé,<br />

Ôåäåðàëüíûé Ñîâåò ñòàíîâèòñÿ èñïîëíèòåëüíûì îðãàíîì.  ýòîì êà÷å-<br />

2 Ñò. 3 Ôåäåðàëüíîãî Çàêîíà îá îðãàíèçàöèè è óïðàâëåíèè äåÿòåëüíîñòüþ Ôåäåðàëüíîãî<br />

Ñîâåòà è ôåäåðàëüíîé àäìèíèñòðàöèè (RS 172.010).<br />

ñòâå, îí äîëæåí êîíòðîëèðîâàòü âñå ìåðîïðèÿòèÿ è ðàñïîðÿæåíèÿ, ïîñðåäñòâîì<br />

êîòîðûõ âûïîëíÿþòñÿ ôåäåðàëüíûå çàêîíû. È ïîñêîëüêó Ôåäåðàëüíûé<br />

Ñîâåò, êàê ïðàâèëî, íàäåëÿåòñÿ øèðîêèìè óïðàâëåí÷åñêèìè<br />

ïîëíîìî÷èÿìè, åãî ðàáîòà ïðèîáðåòàåò âñå áîëüøèé ïîëèòè÷åñêèé âåñ.<br />

Ôàêòè÷åñêè Ôåäåðàëüíûé Ñîâåò ïîñòåïåííî ñòàë îðãàíîì, îòâåòñòâåííûì<br />

çà âñå âîïðîñû óïðàâëåíèÿ. (Ïàðëàìåíò ïðèíèìàåò çàêîíû è ñòàâèò<br />

çàäà÷è ïåðåä Ôåäåðàëüíûì Ñîâåòîì; Ôåäåðàëüíûé Ñîâåò óñòàíàâëèâàåò<br />

íîðìû è îïðåäåëÿåò, êàêèì îáðàçîì ýòè çàêîíû áóäóò âûïîëíÿòüñÿ.)<br />

 êà÷åñòâå ãëàâû àäìèíèñòðàöèè ïðàâèòåëüñòâà Ôåäåðàëüíûé Ñîâåò<br />

îòâå÷àåò çà óïðàâëåíèå øòàòàìè ôåäåðàëüíûõ ãîñóäàðñòâåííûõ ñëóæàùèõ.<br />

Îí ðåøàåò êàäðîâûå è äèñöèïëèíàðíûå âîïðîñû, íàçíà÷àåò âûñîêèõ<br />

äîëæíîñòíûõ ëèö è âåäåò âñå ïåðåãîâîðû ñ ïåðñîíàëîì îòíîñèòåëüíî<br />

æàëîâàíèÿ è ðàñõîäîâ.<br />

Ôåäåðàëüíûé Ñîâåò íå òîëüêî îñóùåñòâëÿåò çàêîíîäàòåëüíóþ è èñïîëíèòåëüíóþ<br />

äåÿòåëüíîñòü, íî è ÷àñòî âûñòóïàåò â êà÷åñòâå âëàñòè â<br />

ïîñëåäíåé èíñòàíöèè.  îòëè÷èå îò äðóãèõ ñòðàí, ãäå îêîí÷àòåëüíîå<br />

ðåøåíèå î òîì, íàðóøèëà àäìèíèñòðàöèÿ çàêîí èëè íåò, ïðèíèìàåòñÿ<br />

ñóäîì, â Øâåéöàðèè ýòà çàäà÷à ÷àñòî âûïàäàåò Ôåäåðàëüíîìó Ñîâåòó.<br />

Êîíå÷íî, ñîãëàñíî îáùåìó êîíñòèòóöèîííîìó ïîëîæåíèþ, Ôåäåðàëüíûé<br />

Ñóä èìååò ïðàâî ïåðåñìîòðà. Íî ñîãëàñíî ìíîãî÷èñëåííûì îãîâîðêàì,<br />

îñîáåííî îòíîñÿùèìñÿ ê ðåøåíèþ äåëèêàòíûõ âîïðîñîâ, Ñóä<br />

ìîæåò ïåðåäàòü ýòó îáÿçàííîñòü Ôåäåðàëüíîìó Ñîâåòó.<br />

Ôåäåðàëüíûé Ñîâåò, íàêîíåö, âûïîëíÿåò òðóäíóþ è ïîëèòè÷åñêè îòâåòñòâåííóþ<br />

ðàáîòó, ñëåäÿ çà òåì, êàê êàíòîíû âûïîëíÿþò ñâîè ôóíêöèè.<br />

Èìåííî Ñîâåò ñëåäèò çà åäèíîîáðàçíûì èñïîëíåíèåì ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ<br />

êàíòîíàìè. Îäíàêî îí íå êîíòðîëèðóåò óïðàâëåíèå êàíòîíàìè íàïðÿìóþ.<br />

Îí âñåãî ëèøü ïîääåðæèâàåò êîíòàêòû ñ ïðàâèòåëüñòâàìè êàíòîíîâ,<br />

êîòîðûå ñàìè îòâå÷àþò çà âûïîëíåíèå ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ. Â<br />

îòëè÷èå îò ñèòóàöèè, ñëîæèâøåéñÿ â ðåçóëüòàòå ïðîöåññà äåöåíòðàëèçàöèè<br />

â íåôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâàõ, èñïîëíèòåëüíûå îðãàíû êàíòîíîâ â<br />

ýòîé îáëàñòè ïîäîò÷åòíû íå Ôåäåðàöèè èëè Ôåäåðàëüíîìó Ñîâåòó, à òîëüêî<br />

âëàñòÿì ñâîåãî êàíòîíà. Ïîýòîìó Ôåäåðàëüíûé Ñîâåò ðàñïîëàãàåò î÷åíü<br />

îãðàíè÷åííûìè ñðåäñòâàìè äëÿ òîãî, ÷òîáû îáåñïå÷èòü åäèíîîáðàçíîå<br />

èñïîëíåíèå ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà â êàíòîíàõ.<br />

4. Îñîáåííîñòè êàíòîíàëüíîé èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè<br />

 îòëè÷èå îò Ôåäåðàëüíîãî Ñîâåòà, êîòîðûé èçáèðàåòñÿ ôåäåðàëüíûì<br />

ïàðëàìåíòîì, âñå êàíòîíàëüíûå èñïîëíèòåëüíûå îðãàíû âûáèðàþòñÿ<br />

ãðàæäàíàìè. Êàê è Ôåäåðàëüíûé Ñîâåò, êàíòîíàëüíûå èñïîëíèòåëüíûå<br />

îðãàíû íå çàâèñÿò îò ñâîèõ êàíòîíàëüíûõ ïàðëàìåíòîâ. Îíè íå<br />

ìîãóò áûòü ðàñïóùåíû ïàðëàìåíòñêèì áîëüøèíñòâîì. Êðîìå òîãî, êàíòîíàëüíûå<br />

èñïîëíèòåëüíûå îðãàíû òàêæå ñòðîÿòñÿ ïî ïðèíöèïó êîëëå-

84 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÔËßÉÍÅÐ<br />

85<br />

ãèàëüíîñòè è ïðèíèìàþò ðåøåíèÿ áîëüøèíñòâîì ãîëîñîâ. Â íåêîòîðûõ<br />

êàíòîíàõ ãëàâà êàíòîíàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà èìååò íåñêîëüêî áîëüøèå<br />

ïîëíîìî÷èÿ, ÷åì åãî êîëëåãè. Íàïðèìåð, îí èìååò ïðàâî ïðèíÿòü îêîí-<br />

÷àòåëüíîå ðåøåíèå, åñëè ãîëîñà â ñîâåòå ðàçäåëèëèñü ïîðîâíó. Îäíàêî<br />

êàíòîíàëüíûå ïðàâèòåëüñòâà íåëüçÿ ñðàâíèâàòü ñ êàáèíåòîì ìèíèñòðîâ,<br />

ãäå ïðåìüåð-ìèíèñòð îòâå÷àåò çà ïîëèòèêó ïðàâèòåëüñòâà.<br />

Íåêîòîðûå êàíòîíàëüíûå êîíñòèòóöèè ïðåäóñìàòðèâàþò âîçìîæíîñòü<br />

îòïðàâèòü ïðàâèòåëüñòâî â îòñòàâêó ïðÿìûì ãîëîñîâàíèåì ãðàæäàí. Äî<br />

ñèõ ïîð ãðàæäàíå åùå íè ðàçó íå èñïîëüçîâàëè òàêóþ âîçìîæíîñòü.<br />

×ëåíû èñïîëíèòåëüíîãî ñîâåòà èçáèðàþòñÿ ïî îòäåëüíîñòè, à íå êàê<br />

÷àñòü êîàëèöèè èëè ïàðòèéíîãî ñïèñêà. Íà âûáîðàõ âñå êàíòîíû, êðîìå<br />

îäíîãî, ðóêîâîäñòâóþòñÿ ìàæîðèòàðíûì ïðèíöèïîì. Òîëüêî Êàíòîí<br />

Òåññèí îáåñïå÷èâàåò ïðîïîðöèîíàëüíîå ïðåäñòàâèòåëüñòâî èçáèðàòåëåé<br />

â ïðàâèòåëüñòâå.<br />

 áîëüøèíñòâå êàíòîíîâ ñîâåò ñîñòîèò èç ñåìè ÷ëåíîâ, â íåêîòîðûõ<br />

êàíòîíàõ – èç ïÿòè, è â îäíîì – èç äåâÿòè (Àïïåíöåëëü Èííåððîäåí). Â<br />

íåêîòîðûõ íåáîëüøèõ êàíòîíàõ ÷ëåíû ïðàâèòåëüñòâà ñîâìåùàþò ðàáîòó<br />

â ïðàâèòåëüñòâå ñ ðàáîòîé â äðóãèõ ìåñòàõ.<br />

Ôóíêöèè êàíòîíàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà â áîëüøîé ñòåïåíè çàâèñÿò<br />

îò ñòðóêòóðû êàíòîíà. Öåíòðàëèçîâàííûå êàíòîíû ïåðåäàþò ñâîèì ïðàâèòåëüñòâàì<br />

ãîðàçäî áîëåå øèðîêèå ïîëíîìî÷èÿ, ÷åì òå êàíòîíû, ãäå<br />

íàèáîëåå âàæíûå ðåøåíèÿ ïðèíèìàþòñÿ íà ìóíèöèïàëüíîì óðîâíå. Â<br />

íåêîòîðûõ êàíòîíàõ ðåøåíèÿ ïðèâîäÿòñÿ â èñïîëíåíèå ðàéîííûì ïðåäñòàâèòåëåì,<br />

èìåíóåìûì Préfet. Â íåêîòîðûõ êàíòîíàõ ýòó ôóíêöèþ îñóùåñòâëÿþò<br />

êàíòîíàëüíûå îðãàíû.<br />

C. ÇÀÙÈÒÀ ÌÅÍÜØÈÍÑÒÂ<br />

Ïî÷òè íå ñóùåñòâóåò ñòðàí, â êîòîðûõ íå ñòîÿëà áû ïðîáëåìà çàùèòû<br />

ìåíüøèíñòâ. Èììèãðàíòû, òðàäèöèîííûå ÿçûêîâûå, êóëüòóðíûå èëè<br />

ðåëèãèîçíûå ìåíüøèíñòâà, èíâàëèäû, ïîëèòè÷åñêèå èëè ñîöèàëüíûå<br />

èçãîè – ïîâñþäó áîëüøèíñòâî ñòàëêèâàåòñÿ ñ ïðîáëåìîé, êàê îáåñïå-<br />

÷èòü ñîáëþäåíèå çàêîííûõ èíòåðåñîâ ìåíüøèíñòâà, êîòîðîå ÷àñòî íå<br />

ïðèíèìàåò ðåøåíèÿ áîëüøèíñòâà. Â ýòîé ãëàâå ìû, ïðåæäå âñåãî, îáñóäèì,<br />

êàêèì îáðàçîì êàíòîíàëüíûå è ôåäåðàëüíûå êîíñòèòóöèè îáåñïå-<br />

÷èâàþò çàùèòó ïðàâ òðàäèöèîííûõ êóëüòóðíûõ, ðåëèãèîçíûõ è ÿçûêîâûõ<br />

ìåíüøèíñòâ. Íà êîíñòèòóöèîííîì óðîâíå ìåíüøèíñòâà ìîãóò áûòü<br />

çàùèùåíû ïî-ðàçíîìó:<br />

– ïðåäîñòàâëåíèå àâòîíîìèè è íåçàâèñèìîãî ðàçâèòèÿ,<br />

– çàùèòà èíäèâèäóàëüíûõ ïðàâ,<br />

– îñîáûå ïðàâà ïðåäñòàâèòåëüñòâà â ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíàõ,<br />

– ïîääåðæêà è óâàæèòåëüíîå îòíîøåíèå ê êóëüòóðíûì îñîáåííîñòÿì,<br />

– ïðèíÿòèå öåííîñòè ïëþðàëèçìà ãîñóäàðñòâîì.<br />

1. Çàùèòà ìåíüøèíñòâ Ôåäåðàëüíîé Êîíñòèòóöèåé<br />

3 Ñò. 70 ôåäåðàëüíîé Êîíñòèòóöèè.<br />

à) Ðàâíàÿ çàùèòà òðåõ ÿçûêîâ<br />

Òðè ÿçûêà: íåìåöêèé, ôðàíöóçñêèé è èòàëüÿíñêèé èìåþò ðàâíóþ çàùèòó<br />

è ðàâíûå ïðàâà íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå êàê îôèöèàëüíûå ÿçûêè ñòðàíû.<br />

Õîòÿ íå áîëåå 10% íàñåëåíèÿ Øâåéöàðèè ðàçãîâàðèâàåò ïî-èòàëüÿíñêè,<br />

èòàëüÿíñêèé ÿçûê èìååò òàêèå æå ïðàâà, êàê è ôðàíöóçñêèé (18% íàñåëåíèÿ)<br />

èëè íåìåöêèé (65% íàñåëåíèÿ). Ýòà ðàâíàÿ çàùèòà îçíà÷àåò, ÷òî:<br />

– âñå ôåäåðàëüíûå çàêîíû ïåðåâîäÿòñÿ è èçäàþòñÿ íà ýòèõ òðåõ ÿçûêàõ;<br />

– âñå òðè ÿçûêà ñ÷èòàþòñÿ ðàâíûìè äëÿ òîëêîâàíèÿ òåêñòà çàêîíà;<br />

– ãðàæäàíå èìåþò ïðàâî îáðàùàòüñÿ ê ôåäåðàëüíûì âëàñòÿì íà ñâîåì<br />

ðîäíîì ÿçûêå.<br />

Ñòàòóñ ðåòîðîìàíñêîãî ÿçûêà, íà êîòîðîì ðàçãîâàðèâàþò òîëüêî 0,6%<br />

íàñåëåíèÿ Øâåéöàðèè ïîâûñèëñÿ â 1996 ã. Ñ ìàðòà 1996 ã. ðåòîðîìàíñêèé<br />

ÿçûê ïðèçíàí îôèöèàëüíûì ÿçûêîì â îòíîøåíèÿõ ìåæäó Êîíôåäåðàöèåé<br />

è åå ðîìàíî-ãîâîðÿùèìè ãðàæäàíàìè.<br />

Êîíôåäåðàöèÿ íå ïðîñòî óâàæèòåëüíî îòíîñèòñÿ ê ïëþðàëèçìó; ïëþðàëèçì<br />

ñ÷èòàåòñÿ îñîáîé öåííîñòüþ Øâåéöàðèè è ÿâëÿåòñÿ ÷àñòüþ åå<br />

ñàìîáûòíîñòè. Ñîîòâåòñòâåííî, îñîáîå âíèìàíèå îáðàùàåòñÿ íà ñîõðàíåíèå<br />

ÿçûêîâ òàêèõ ìåíüøèíñòâ, êàê ðåòîðîìàíñêîå 3 . Âûäåëÿþòñÿ îñîáûå<br />

ôåäåðàëüíûå ãðàíòû íà êóëüòóðíûå ìåðîïðèÿòèÿ, öåëüþ êîòîðûõ<br />

ÿâëÿåòñÿ áîëåå áëèçêîå çíàêîìñòâî è ïîíèìàíèå êóëüòóðíûõ öåííîñòåé<br />

îäíîãî ÿçûêîâîãî ñîîáùåñòâà äðóãèìè.<br />

b) Ñâîáîäà ðåëèãèè è îòäåëåíèå öåðêâè îò ãîñóäàðñòâà<br />

Íà ïðîòÿæåíèè ñòîëåòèé â Øâåéöàðèè ñóùåñòâîâàëè ïðîòèâîðå÷èÿ<br />

ìåæäó êàòîëè÷åñêèìè è ïðîòåñòàíòñêèìè îáùèíàìè.  ïðîøëûå âåêà<br />

îíè áûëè ãîðàçäî áîëåå ñèëüíûìè, ÷åì êîíôëèêòû ìåæäó ðàçíûìè ÿçûêîâûìè<br />

ãðóïïàìè. Ðåëèãèîçíûå ãðàíèöû íå ñîâïàäàëè ñ ÿçûêîâûìè, à<br />

ïåðåñåêàëè ãðàíèöû êàíòîíîâ è êóëüòóðíûõ ñîîáùåñòâ. Ðåëèãèîçíûå<br />

îáùèíû, äàæå îáúåäèíÿþùèå ïðåäñòàâèòåëåé ðàçíûõ ÿçûêîâûõ ãðóïï,<br />

ãîðàçäî ñèëüíåå îùóùàëè ñâîå åäèíñòâî, ÷åì ÿçûêîâûå îáùèíû. Ýòî<br />

íîâîå ðåëèãèîçíîå ñàìîñîçíàíèå îêàçàëî çíà÷èòåëüíîå âëèÿíèå íà ðàçâèòèå<br />

íåñêîëüêèõ ðîìàíñêèõ ðåãèîíîâ è ïðåïÿòñòâîâàëî îáðàçîâàíèþ<br />

åäèíîãî è îáúåäèíåííîãî ðîìàíñêîãî ñîîáùåñòâà.<br />

Øâåéöàðñêàÿ ôåäåðàöèÿ òàê èëè èíà÷å ÿâëÿåòñÿ ðåçóëüòàòîì êîìïðîìèññà,<br />

íàïðàâëåííîãî íà óñòàíîâëåíèå ìèðà ìåæäó êîíôëèêòóþùèìè<br />

ñîîáùåñòâàìè. Òàê, îäíîé èç íàèáîëåå âàæíûõ ïîëèòè÷åñêèõ çàäà÷<br />

Øâåéöàðèè áûëî ïîääåðæàíèå ðåëèãèîçíîãî ñïîêîéñòâèÿ â ñòðàíå. Îíî<br />

äîñòèãàåòñÿ çà ñ÷åò êàíòîíàëüíîé àâòîíîìèè â âîïðîñàõ, êàñàþùèõñÿ

86 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÔËßÉÍÅÐ<br />

87<br />

îòíîøåíèé öåðêîâü-ãîñóäàðñòâî («cujus regio, ejus religio» (ëàò.) – «÷üÿ<br />

çåìëÿ, òîãî è âåðà») è ãàðàíòèè ñâîáîäû âåðîèñïîâåäàíèÿ ëè÷íîñòè 4 .<br />

Çàùèòà ìåíüøèíñòâ â îáëàñòè ðåëèãèè íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå îáåñïå÷èâàåòñÿ<br />

äâóìÿ ñïîñîáàìè: âî-ïåðâûõ, ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî<br />

ãàðàíòèðóåò ñâîáîäó âåðîèñïîâåäàíèÿ êàæäîìó ãðàæäàíèíó. Ýòó ñâîáîäó<br />

íåëüçÿ ñðàâíèâàòü ñ àìåðèêàíñêèì çàïðåòîì íà óñòàíîâëåíèå ãîñóäàðñòâåííîé<br />

ðåëèãèè, ïîòîìó ÷òî îíà íå ìåøàåò êàíòîíàëüíûì ïðàâèòåëüñòâàì<br />

ïðåäîñòàâëÿòü íåêîòîðûå ïðèâèëåãèè îïðåäåëåííûì<br />

ðåëèãèîçíûì ãðóïïàì. Îíà ëèøü ïðåäîòâðàùàåò ëþáûå ïîñÿãàòåëüñòâà<br />

íà ðåëèãèîçíûå óáåæäåíèÿ îòäåëüíûõ ãðàæäàí.<br />

Âòîðîé ñïîñîá çàùèòû ìåíüøèíñòâ – ýòî êàíòîíàëüíàÿ àâòîíîìèÿ â<br />

âîïðîñàõ, êàñàþùèõñÿ ðåãóëèðîâàíèÿ îòíîøåíèé ìåæäó öåðêîâüþ è<br />

ãîñóäàðñòâîì. Øâåéöàðñêèé ïëþðàëèçì â îòíîøåíèè ðåëèãèè – ýòî è â<br />

çíà÷èòåëüíîé ìåðå ïëþðàëèçì êàíòîíîâ. Êàæäûé êàíòîí èìååò ñâîþ<br />

ñîáñòâåííóþ ðåëèãèîçíóþ òðàäèöèþ. Íà ýòîé îñíîâå ñòðîèòñÿ åãî êîíöåïöèÿ<br />

îòíîøåíèé ê öåðêâè è ãîñóäàðñòâó, êîòîðàÿ, òàê èëè èíà÷å, ÿâëÿåòñÿ<br />

÷àñòüþ åãî èäåíòè÷íîñòè.<br />

c) Ïðåäñòàâèòåëüñòâî ìåíüøèíñòâ<br />

Ïîëèòè÷åñêîå ïðåäñòàâèòåëüñòâî øâåéöàðñêèõ ìåíüøèíñòâ íàïðÿìóþ<br />

íå îáåñïå÷åíî ñïåöèàëüíûìè ïîëîæåíèÿìè, êàê, íàïðèìåð, äàòñêîå<br />

ìåíüøèíñòâî â Øëåçâèã-Ãîëüøòåéíå, êîòîðîå èìååò îäíîãî ïðåäñòàâèòåëÿ<br />

â ïàðëàìåíòå; èëè ìåíüøèíñòâî Èíäèîñ â Êîíñòèòóöèè<br />

Êîëóìáèè. Òàê êàê áîëüøàÿ ÷àñòü ìåíüøèíñòâ ñîñòàâëÿåò áîëüøèíñòâî<br />

â ïðåäåëàõ ñâîèõ êàíòîíîâ, ïðåäñòàâèòåëüñòâî ìåíüøèíñòâ õîðîøî îáåñïå÷èâàåòñÿ<br />

÷åðåç êàíòîíàëüíîå ó÷àñòèå â ôåäåðàëüíûõ ñîâåòàõ.<br />

Îäíàêî íå ñóùåñòâóåò íèêàêèõ ñïåöèàëüíûõ ïðàâèë, êàñàþùèõñÿ êâîò<br />

äëÿ ïðåäñòàâèòåëüñòâà â ôåäåðàëüíîé àäìèíèñòðàöèè è â ôåäåðàëüíîì<br />

ñóäå. Ôðàíêîÿçû÷íûå ìåíüøèíñòâà, êîíå÷íî, íåäîñòàòî÷íî ïðåäñòàâëåíû<br />

ñðåäè âûñîêèõ äîëæíîñòíûõ ëèö íà óðîâíå ôåäåðàëüíîé àäìèíèñòðàöèè.<br />

Ñ äðóãîé ñòîðîíû, ôðàíêîÿçû÷íûå è èòàëîÿçû÷íûå ìåíüøèíñòâà<br />

ëó÷øå ïðåäñòàâëåíû â ôåäåðàëüíîì ñóäå, ÷òî îïðåäåëÿåòñÿ äàâíåé ïàðëàìåíòñêîé<br />

òðàäèöèåé è øâåéöàðñêîé ïîëèòè÷åñêîé êóëüòóðîé.<br />

d) Çàùèòà ìåíüøèíñòâ ïóòåì çàùèòû<br />

ïðàâ ëè÷íîñòè ÷åðåç Ôåäåðàëüíûé Ñóä<br />

Ñèñòåìà çàùèòû ïðàâ ëè÷íîñòè ÷åðåç øâåéöàðñêèé ôåäåðàëüíûé ñóä,<br />

êîíå÷íî, íå òàê õîðîøî ðàçâèòà êàê â Ñîåäèíåííûõ Øòàòàõ. Ôàêòè÷åñêè<br />

Ôåäåðàëüíûé Ñóä íå èìååò íèêàêîé þðèñäèêöèè â îòíîøåíèè êîíñòèòóöèîííîãî<br />

ïåðåñìîòðà ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ. Äàæå àäìèíèñòðàòèâ-<br />

4 Ñò. 15 è 72 ôåäåðàëüíîé Êîíñòèòóöèè.<br />

íûå ðåøåíèÿ Ôåäåðàëüíîãî Ñîâåòà, îðãàíà èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè<br />

Øâåéöàðèè, íå ìîãóò áûòü ïåðåñìîòðåíû ñóäîì. Ïîýòîìó áóëüøàÿ ÷àñòü<br />

ðåøåíèé, êàñàþùèõñÿ èíîñòðàíöåâ, â îñîáåííîñòè áåæåíöåâ, íå ïîäëåæèò<br />

ïåðåñìîòðó.<br />

Øâåéöàðñêèå ñóäû îáû÷íî íå ïðèíèìàþò íà ðàññìîòðåíèå ïðàâà<br />

ãðóïïû. Åäèíñòâåííûì èñêëþ÷åíèåì ÿâëÿåòñÿ ïðèíöèï òåððèòîðèàëüíîñòè<br />

ïðè çàùèòå ÿçûêîâûõ ãðàíèö. Êîãäà êàíòîí Öþðèõ ïðèíÿë çàêîí,<br />

îáÿçûâàþùèé ôðàíêîÿçû÷íûõ ðîäèòåëåé îòäàâàòü ñâîèõ äåòåé â íåìåöêèå<br />

øêîëû, Ôåäåðàëüíûé Ñóä, ðóêîâîäñòâóÿñü ïðèíöèïîì òåððèòîðèàëüíîñòè,<br />

íå ñòàë îáúÿâëÿòü ýòî ðåøåíèå íåêîíñòèòóöèîííûì è íàðóøàþùèì<br />

ÿçûêîâóþ ñâîáîäó.<br />

e) Ïðàâî ðåôåðåíäóìà è èíèöèàòèâû<br />

Ñëåäóåò îñîçíàâàòü, ÷òî êðîìå çàùèòû èíäèâèäóàëüíûõ ïðàâ â ñóäå<br />

ìåíüøèíñòâà ìîãóò ïîëó÷èòü êîñâåííóþ ýôôåêòèâíóþ çàùèòó, ïîëüçóÿñü<br />

ñâîèìè äåìîêðàòè÷åñêèìè ïðàâàìè. Ýòî ìîæåò ïîêàçàòüñÿ óäèâèòåëüíûì,<br />

ïîòîìó ÷òî äåìîêðàòèÿ îñíîâàíà íà ïðèíöèïå áîëüøèíñòâà,<br />

êîòîðîå îáû÷íî ïðåíåáðåãàåò èíòåðåñàìè ìåíüøèíñòâ.<br />

Íåáîëüøîå ìåíüøèíñòâî ìîæåò âûñòóïèòü ñ èíèöèàòèâîé. Äàæå,<br />

íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî èíèöèàòèâû â ðåäêèõ ñëó÷àÿõ ïðèíèìàþòñÿ áîëüøèíñòâîì,<br />

îíè â çíà÷èòåëüíîé ñòåïåíè âëèÿþò íà ãîñóäàðñòâåííóþ äåÿòåëüíîñòü.<br />

Íàêîíåö, îáëàäàÿ ïðàâîì ðåôåðåíäóìà, ìåíüøèíñòâà ìîãóò<br />

íå òîëüêî îòäàòü ñâîè ãîëîñà â ïîëüçó êàêîãî-òî ðåøåíèÿ, íî è<br />

óãðîæàòü ïîëèòè÷åñêèì âëàñòÿì ïðîâåäåíèåì ðåôåðåíäóìà, åñëè çàêîí<br />

íå â ïîëíîé ìåðå ó÷èòûâàåò èõ èíòåðåñû. Êðîìå òîãî, ñëåäóåò ïîìíèòü<br />

î òîì, ÷òî ïðîöåíò ó÷àñòèÿ ãðàæäàí â ãîëîñîâàíèè íàìíîãî íèæå, ÷åì â<br />

äðóãèõ ñòðàíàõ (îò 20% äî 50%). Òàêèì îáðàçîì, åñëè â ãîëîñîâàíèè<br />

ó÷àñòâóåò ìåíåå 30% èçáèðàòåëåé, àêòèâíîå ìåíüøèíñòâî, ñîñòàâëÿþùåå<br />

15%, ìîæåò ïîëó÷èòü áîëüøèíñòâî.<br />

2. Çàùèòà ìåíüøèíñòâ êàíòîíàëüíûìè êîíñòèòóöèÿìè<br />

à) Íàñåëåíèå êàíòîíîâ<br />

Ãðàíèöû Øâåéöàðñêèõ êàíòîíîâ íå ñîâïàäàþò ñ ÿçûêîâûìè, êóëüòóðíûìè,<br />

ýòíè÷åñêèìè è ðåëèãèîçíûìè ãðàíèöàìè 5 . Ïîýòîìó ïî÷òè âñåì<br />

êàíòîíàì âåêàìè ïðèõîäèòñÿ ðåøàòü ïðîáëåìû ìåíüøèíñòâ. Íàïðèìåð,<br />

â êàíòîíå Ãðàóáþíäåí åñòü ÷åòûðå íåçàâèñèìûå òåððèòîðèàëüíûå åäèíèöû,<br />

íàñåëåíèå êîòîðûõ ãîâîðèò ïî-íåìåöêè; â òðåõ òåððèòîðèàëüíûõ<br />

5 Ulrich Im Hof, Die Viersprachigkeit der Schweiz als Minoritätenproblem des 19 und 20.<br />

Jahrhunderts, in: Geschichte und politische Wissenschaft, Festschrift für Erich Gruner, Bern<br />

1975, pp. 57ff.

88 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÔËßÉÍÅÐ<br />

89<br />

åäèíèöàõ, ðàçäåëåííûõ ãîðàìè è äîëèíàìè, ãîâîðÿò ïî-èòàëüÿíñêè; à<br />

òåððèòîðèàëüíûå åäèíèöû ñ ðåòîðîìàíñêèì íàñåëåíèåì, õîòÿ è ñâÿçàíû<br />

ìåæäó ñîáîé, íî ëþäè òàì ãîâîðÿò íà ïÿòè äèàëåêòàõ, èñïîëüçóþò<br />

ðàçíûå ãðàììàòè÷åñêèå ïðàâèëà è ñòàíäàðòû 6 .<br />

 äâóÿçû÷íîì êàíòîíå Ôðèáóðã òðàäèöèîííî ìíîãî÷èñëåííîå êàòîëè÷åñêîå<br />

ôðàíêîÿçû÷íîå áîëüøèíñòâî ïðåîáëàäàåò íàä ïðîòåñòàíòñêèì<br />

ìåíüøèíñòâîì, òàêæå ôðàíêîÿçû÷íûì. Íåìåöêîÿçû÷íîå ìåíüøèíñòâî<br />

òàêæå äåëèòñÿ íà êàòîëè÷åñêîå áîëüøèíñòâî è ïðîòåñòàíòñêîå ìåíüøèíñòâî.<br />

Äàæå â èòàëîÿçû÷íîì êàíòîíå Òåññèí åñòü î÷åíü ìàëåíüêèé<br />

íåìåöêîÿçû÷íûé ìóíèöèïàëèòåò Áîñêî/Ãóðèí.<br />

Ïðîáëåìû ìåíüøèíñòâ òàêæå ñâÿçàíû ñ ðåëèãèåé. Êàíòîí Ààðãàó<br />

ñîñòîèò èç ïðîòåñòàíòñêîé ÷àñòè, èñòîðè÷åñêè îòíîñÿùåéñÿ ê êàíòîíó<br />

Áåðí, è êîíñåðâàòèâíîé êàòîëè÷åñêîé ÷àñòè, ñâÿçàííîé ñ âíóòðåííèìè<br />

êàòîëè÷åñêèìè êàíòîíàìè Øâåéöàðèè è Ôðèêòàëåì, êîòîðûé êîãäà-òî<br />

íàõîäèëñÿ ïîä âëèÿíèåì ëèáåðàëüíîé êàòîëè÷åñêîé êóëüòóðû Àâñòðèè 7 .<br />

 êàíòîíå Ñàíêò-Ãàëëåí, îäíîâðåìåííî êàòîëè÷åñêîì è ïðîòåñòàíòñêîì,<br />

àäìèíèñòðàöèè ìåñòíûõ øêîë ñîñòîÿò èç ïðåäñòàâèòåëåé òîëüêî<br />

îäíîé ðåëèãèè 8 .  êàíòîíå Ôðèáóðã â òå÷åíèå ñòîëåòèé áûëî òðàäèöèîííî<br />

ñèëüíîå ïðîòåñòàíòñêîå ìåíüøèíñòâî 9 .<br />

 íåêîòîðûõ ñëó÷àÿõ øâåéöàðöû ðåøàëè ñâîè ðåëèãèîçíûå êîíôëèêòû<br />

ïóòåì ñîçäàíèÿ íîâûõ êàíòîíîâ èëè ðàçäåëåíèÿ ñóùåñòâóþùèõ<br />

êàíòîíîâ íà ïîëóêàíòîíû. Òàê, êàíòîí Àïïåíöåëü â ïåðèîä ðåôîðìàöèè<br />

ðàñêîëîëñÿ íà äâå ÷àñòè 10 . Ôðàíêîÿçû÷íàÿ ÷àñòü êàíòîíà Þðà ðåøèëà<br />

ñâîè ïðîáëåìû â êàíòîíå Áåðí ïóòåì îòäåëåíèÿ è îáðàçîâàíèåì<br />

íîâîãî êàíòîíà 11 . Îäíàêî è ñåãîäíÿ â Áåðíå åñòü íåìíîãî÷èñëåííîå ôðàíêîÿçû÷íîå<br />

ìåíüøèíñòâî.  ñëó÷àå îòäåëåíèÿ ýòî ìåíüøèíñòâî ñòàëî<br />

áû ÷àñòüþ íîâîãî ôðàíêîÿçû÷íîãî áîëüøèíñòâà, íî îäíîâðåìåííî è<br />

ðåëèãèîçíûì ìåíüøèíñòâîì â êàíòîíå ñ êàòîëè÷åñêèì áîëüøèíñòâîì.<br />

 èñòîðè÷åñêîì ïëàíå êàíòîíû ïûòàëèñü ðåøèòü ïðîáëåìû ìåíüøèíñòâ<br />

òåððèòîðèàëüíî: äåëåíèåì ðàéîíîâ è ìóíèöèïàëèòåòîâ, à òàêæå<br />

ïðåäîñòàâëåíèåì àâòîíîìèè â îáëàñòè êóëüòóðû, ïðàâîïîðÿäêà è<br />

îáðàçîâàíèÿ.<br />

6 Robert H. Billingmeier, A crisis in Swiss pluralism. The Hague 1979.<br />

7 Ñì.: Heinrich Staehelin, Geschichte des Kantons Aargau, Bd. II, Baden 1978, pp. 53ff.<br />

8 Ñì.: Herbert Plotke, Schweizerisches Schulrecht, Bern 1979, p. 212.<br />

9 Ñì.: Peter Hänni, Les Protestants dans le Canton de Fribourg, Quelques aspects de la<br />

situation d’une minorité, in: Les Eglises et le fédéralisme, Institut du Fédéralisme (Ed.),<br />

Fribourg 1990, pp. 41ff.<br />

10 Ñì.: Willy Raustein, Die schweizerischen Halbkantone, ihre Entslehung und<br />

Rechtsstellung, Zürich 1912, pp. 29ff.<br />

11 Ñì.: Pierre Boillat, Jura, naissance d’un Etat, Lausanne 1989; Hans Joachim Harder,<br />

Der Kanton Jura, Ursachen und Schritte zur Lösung eines Schweizer Minderheitenproblems,<br />

Bern 1978; Patrick Talbot, La République et Canton du Jura, Institut du Fédéralisme, Fribourg<br />

1992.<br />

b) Êîìïåòåíöèÿ êàíòîíîâ<br />

 îòëè÷èå îò áîëüøèíñòâà äðóãèõ ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ, êàíòîíû<br />

âñå åùå îáëàäàþò áîëüøîé êîìïåòåíöèåé. Îíè ñàìè îïðåäåëÿþò ñâîþ<br />

ïðàâèòåëüñòâåííóþ ñèñòåìó. Èõ âëàñòè è ìàãèñòðàòû èçáèðàþòñÿ íàðîäîì,<br />

îíè ðåãóëèðóþò äåìîêðàòè÷åñêèå ïðàâà ñâîèõ ãðàæäàí è îïðåäåëÿþò<br />

îñîáåííîñòè ïðîöåññà äåöåíòðàëèçàöèè âíóòðè êàíòîíà. Îíè îòâå÷àþò<br />

çà ïðàâîïîðÿäîê è îáëàäàþò ïîëèöåéñêîé âëàñòüþ, ñ ïîìîùüþ<br />

êîòîðîé äîëæíû ïðåäîòâðàùàòü âîçìîæíûå êîíôëèêòû ìåæäó ðàçëè÷íûìè<br />

ñîöèàëüíûìè ãðóïïàìè, íàïðèìåð, ýòíè÷åñêèìè, êóëüòóðíûìè è<br />

ÿçûêîâûìè ìåíüøèíñòâàìè.<br />

 ñîîòâåòñòâèè ñî ñâîåé êîìïåòåíöèåé â îáëàñòè êóëüòóðû, íàóêè è<br />

îáðàçîâàíèÿ, êàíòîíû ìîãóò ïîîùðÿòü ÿçûêîâûå ìåíüøèíñòâà 12 . ×àñòüþ<br />

èõ êóëüòóðíîé àâòîíîìèè ÿâëÿåòñÿ èõ ïðàâî ðåãóëèðîâàòü îòíîøåíèÿ<br />

ìåæäó öåðêîâüþ è ãîñóäàðñòâîì 13 . Îíè ìîãóò ñäåëàòü ãîñóäàðñòâî<br />

ïîëíîñòüþ íåçàâèñèìûì îò öåðêâè 14 èëè èíòåãðèðîâàòü öåðêîâü â ñâîè<br />

ãîñóäàðñòâåííûå ñòðóêòóðû 15 .<br />

Êàíòîíû òàêæå ìîãóò âûáîðî÷íî ðåøàòü ñîöèàëüíûå ïðîáëåìû ìåíüøèíñòâ,<br />

èñïîëüçóÿ ñâîþ àâòîíîìèþ â îáëàñòè íàëîãîîáëîæåíèÿ. Èíâàëèäû<br />

è ñîöèàëüíî îáåçäîëåííûå ÷ëåíû îáùåñòâà, íàïðèìåð, ÷ëåíû ìàëîèìóùèõ<br />

ñåìåé, ïîæèëûå ëþäè, áûâøèå çàêëþ÷åííûå, íàðêîìàíû èëè äðóãèå<br />

ñîöèàëüíûå àóòñàéäåðû, ñîãëàñíî ðåøåíèþ êàíòîíàëüíûõ çàêîíîäàòåëüíûõ<br />

îðãàíîâ, ïîëó÷àþò ìàòåðèàëüíûå ïðèâèëåãèè èëè íàîáîðîò èñïûòûâàþò<br />

åùå áîëüøóþ äèñêðèìèíàöèþ. Íàïðèìåð, â Êîíñòèòóöèè Êàíòîíà<br />

Áåðí ãîâîðèòñÿ: «Áåçäîìíûå ëþäè èìåþò ïðàâî íà êðîâ» 16 , èëè: «Æåðòâàì<br />

ðàçáîéíûõ íàïàäåíèé íóæíî ïîìî÷ü ïðåîäîëåòü èõ ïðîáëåìû» 17 .<br />

Áîëüøèíñòâî êàíòîíàëüíûõ ïîëîæåíèé â îòíîøåíèè ìåíüøèíñòâ íå<br />

çàôèêñèðîâàíî â êàíòîíàëüíûõ êîíñòèòóöèÿõ è çà÷àñòóþ äàæå íå óïîìèíàåòñÿ<br />

â êàíòîíàëüíîì çàêîíîäàòåëüñòâå. Ýòî ìîæíî ïðîèëëþñòðèðîâàòü<br />

íà ñëåäóþùåì ïðèìåðå. Âî ôðàíêî-íåìåöêîÿçû÷íîì êàíòîíå Ôðèáóðã åñòü<br />

ïî÷òè ïîëíîñòüþ ôðàíêîÿçû÷íûé ðàéîí Ãðþéå, íà òåððèòîðèè êîòîðîãî<br />

ðàñïîëîæåíà ãîðíàÿ äåðåâóøêà Æåí, æèòåëè êîòîðîé èñòîðè÷åñêè ãîâîðÿò<br />

ïî-íåìåöêè. Èçó÷àÿ ïîëîæåíèÿ î øêîëüíîì îáðàçîâàíèè, ìîæíî îáíàðóæèòü,<br />

÷òî äåòè äåðåâíè Æåí èìåþò ïðàâî ïîëó÷àòü îáðàçîâàíèå íà<br />

12 Êàêèå ìåðû ïðèíèìàåò êàíòîí Ãðàóáþíäåí äëÿ ïîîùðåíèÿ ðåòîðîìàíñêîãî ÿçûêà,<br />

ñì.: Zustand und Zukunft der viersprachigen Schweiz, Abklärungen, Vorschläge und<br />

Empfehlungen einer Arbeitsgruppe des Eidgenössischen Departementes des Innern, Bern 1989,<br />

p. 453.<br />

13 Ñì.: Louis Carlen, Le statut juridique des Eglises en Suisse, in: Les Eglises et le<br />

fédéralisme, Institut du Fédéralisme (Ed.), Fribourg 1990, pp. 5ff.<br />

14 Êàê êàíòîíû Æåíåâà è Íåâøàòåëü.<br />

15 Êàê êàíòîí Âààäò.<br />

16 Ñò. 29 ï. 1 Êîíñòèòóöèè êàíòîíà Áåðí (6 èþíÿ 1993 ã.).<br />

17 Ñò. 29 ï. 3.

90 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÔËßÉÍÅÐ<br />

91<br />

íåìåöêîì ÿçûêå. Âëàñòè ðàéîíà ïðèíÿëè ðåøåíèå î òîì, ÷òî îôèöèàëüíûé<br />

ÿçûê ïðåïîäàâàíèÿ îïðåäåëÿåòñÿ íå â ñîîòâåòñòâèè ñ àäìèíèñòðàòèâíûì<br />

ÿçûêîì ðàéîíà, à â ñîîòâåòñòâèè ñî øêîëüíûìè ðàéîíàìè, ìåíüøèìè<br />

ïî ðàçìåðàì. Äåðåâíÿ Æåí êàê ðàç ÿâëÿåòñÿ øêîëüíûì ðàéîíîì è<br />

ñàìà ðåøàåò íà êàêîì ÿçûêå áóäåò âåñòèñü ïðåïîäàâàíèå â øêîëå 18 .<br />

 ðåäêèõ ñëó÷àÿõ þðèäè÷åñêîå îñíîâàíèå äëÿ çàùèòû ìåíüøèíñòâà<br />

ìîæíî íàéòè íå â îôèöèàëüíûõ ðàñïîðÿæåíèÿõ èëè ïîñòàíîâëåíèÿõ, à<br />

âî âíóòðåííèõ ïîëîæåíèÿõ. Íàïðèìåð, ïðàâî íåìåöêîÿçû÷íîãî àíêëàâà<br />

Áîñêî/Ãóðèí, êîòîðûé íàõîäèòñÿ â èòàëîÿçû÷íîì îêðóæåíèè, èìåòü<br />

ïðåïîäàâàòåëÿ íåìåöêîãî ÿçûêà, ñîäåðæèòñÿ â íåîïóáëèêîâàííîì ðåøåíèè<br />

ïðàâèòåëüñòâà Êàíòîíà Òåññèí.<br />

c) Ðåëèãèîçíûå ìåíüøèíñòâà è áîëüøèíñòâî<br />

Ïîëèòèêà, íàïðàâëåííàÿ íà ïîääåðæàíèå ðàâíîâåñèÿ ìåæäó ðàçíûìè<br />

ðåëèãèîçíûìè ãðóïïàìè, áûëà ïåðâûì øàãîì íà ïóòè ê äîñòèæåíèþ<br />

ñîãëàñèÿ ìåæäó íèìè.<br />

×òîáû ñîõðàíèòü ýòî ðàâíîâåñèå, êàíòîí Ààðãàó â íà÷àëå XIX âåêà ââåë<br />

ïîëîæåíèÿ, ñîãëàñíî êîòîðîìó ïðîòåñòàíòû è êàòîëèêè èìåþò ðàâíîå êîëè÷åñòâî<br />

ïðåäñòàâèòåëåé â ìåñòíûõ îðãàíàõ âëàñòè, íåñìîòðÿ íà îñíîâîïîëàãàþùåå<br />

ïðàâî ðàâíîé çàùèòû. Â êàíòîíå Ôðèáóðã äî ñåìèäåñÿòûõ ãîäîâ<br />

íàøåãî âåêà øêîëû áûëè êîíôåññèîíàëüíî ðàçäåëåíû. Äåòè ðåëèãèîçíîãî<br />

ìåíüøèíñòâà èìåëè ïðàâî îáó÷àòüñÿ â ñïåöèàëüíîé øêîëå ñîãëàñíî ñâîèì<br />

ðåëèãèîçíûì óáåæäåíèÿì. Øêîëû áîëüøèíñòâà è ìåíüøèíñòâà ôèíàíñèðîâàëèñü<br />

çà ñ÷åò ãîñóäàðñòâà.  êîíñòèòóöèè ïðåäóñìàòðèâàëîñü, ÷òî êàíòîí<br />

áûë îáÿçàí ôèíàíñèðîâàòü øêîëó ðåëèãèîçíîãî ìåíüøèíñòâà, åñëè<br />

áîëüøèíñòâî äåðåâíè íàñòàèâàëî íà ñîçäàíèè ðåëèãèîçíîé øêîëû 19 .<br />

Òàêóþ ïîëèòèêó ðàâíîâåñèÿ ìîãëè ïðîâîäèòü òîëüêî òå êàíòîíû, â<br />

êîòîðûõ áûëè, ïî êðàéíåé ìåðå, äâå ñèëüíûå ðåëèãèîçíûõ ãðóïïû. Â<br />

êàíòîíàõ, ãäå ÿâíî äîìèíèðîâàëè ïðîòåñòàíòû èëè êàòîëèêè, ìåíüøèíñòâà<br />

äîëãî íå ìîãëè ïîëó÷èòü çàñëóæåííûå ïðàâà, îñîáåííî ýòî êàñàëîñü<br />

ãàðàíòèé ñâîáîäû âåðîèñïîâåäàíèÿ 20 .<br />

Ïåðåäîâóþ è ïðîãðåññèâíóþ ïîëèòèêó ìîãëè ïðîâîäèòü òå êàíòîíû,<br />

â êîòîðûõ öåðêîâü áûëà îòäåëåíà îò ãîñóäàðñòâà, íàïðèìåð, Íåâøàòåëü<br />

è Æåíåâà 21 . Ôåäåðàëüíàÿ êîíñòèòóöèÿ ãàðàíòèðîâàëà ñâîáîäó âåðîèñïîâåäàíèÿ<br />

è îáÿçàëà êàíòîíû òåðïèìåå îòíîñèòüñÿ ê ðåëèãèÿì ìåíü-<br />

18 Ñì. ñò. 7 Ïîëîæåíèÿ î øêîëüíîì îáðàçîâàíèè.<br />

19 Ñò. 20 êàíòîíàëüíîé êîíñòèòóöèè.<br />

20 Ñì.: Johannes Georg Fuchs, Kirche und Staat in der Schweiz, Festschrift für Louis<br />

Carlen, 1989, p. 271ff; Louis Carlen, Le statut juridique des Eglises en Suisse, in: Les Eglises<br />

et le fédéralisme, Institut du Fédéralisme (Ed.), Fribourg 1990, pp. 5ff.<br />

21 Ñì.: Herbert Plotke, op. cit., p. 159, and Kruzifixentscheid des Bundesgerichtes, BGE 116<br />

Ia p. 252: Ôåäåðàëüíûé Ñóä ñâîèì ðåøåíèåì ïîäòâåðäèë ðåøåíèå êàíòîíàëüíîãî ñóäà,<br />

îáÿçûâàþùåå ìóíèöèïàëèòåò Êàäðî óäàëèòü êðåñòû èç íà÷àëüíûõ êëàññîâ øêîëû.<br />

øèíñòâ, íå äåëàÿ ìåæäó íèìè ðàçëè÷èé 22 . Îäíàêî åñëè ðå÷ü øëà î íåõðèñòèàíñêèõ<br />

êîíôåññèÿõ, íàïðèìåð, èóäàèçìå èëè èñëàìå, êàíòîíû<br />

èñïûòûâàëè îïðåäåëåííûå çàòðóäíåíèÿ, ïðåäîñòàâëÿÿ ðàâíûå ïðàâà ýòèì<br />

ðåëèãèÿì, òàêèì íåïðèâû÷íûì äëÿ øâåéöàðñêîé êóëüòóðû è òðàäèöèè.<br />

Ïåðâîíà÷àëüíî, Ôåäåðàëüíàÿ Êîíñòèòóöèÿ 1848 ã. ãàðàíòèðîâàëà ñâîáîäó<br />

âåðîèñïîâåäàíèÿ òîëüêî õðèñòèàíñêîé âåðû 23 . Òîëüêî âî âòîðîé<br />

ïîëîâèíå ïðîøëîãî âåêà ñâîáîäà âåðîèñïîâåäàíèÿ ðàñïðîñòðàíèëàñü íà<br />

âñå ðåëèãèè 24 . Ñíà÷àëà ýòà ñâîáîäà ðàññìàòðèâàëàñü êàê ïðàâî ãðóïïû<br />

íà öåðêîâü, è òîëüêî ïîä âëèÿíèåì ñîâðåìåííûõ êîíöåïöèé ïðàâ ëè÷íîñòè<br />

ñòàëî ïðèçíàâàòüñÿ îáùåå ïðàâî êàæäîãî ãðàæäàíèíà, çàùèùåííîå<br />

Ôåäåðàëüíûì Ñóäîì.<br />

d) Çàùèòà ìåíüøèíñòâ â îáëàñòè ÿçûêîâ<br />

Ïðîáëåìà çàùèòû ìåíüøèíñòâ â îáëàñòè êóëüòóðû è ÿçûêà ïî÷òè<br />

íåðàçðåøèìà. Ïðè ýòîì íóæíî ïðèíèìàòü âî âíèìàíèå:<br />

– êàêîé ÿçûê ñ÷èòàåòñÿ îôèöèàëüíûì?<br />

– êàêèå ÿçûêè ÿâëÿþòñÿ ðàáî÷èìè ÿçûêàìè ïàðëàìåíòà?<br />

– êàêîé ÿçûê èñïîëüçóåòñÿ â ñóäå?<br />

– íà êàêîì ÿçûêå âåäåòñÿ ïðåïîäàâàíèå?<br />

Ñíà÷àëà íåîáõîäèìî ïðîâåñòè ðàçãðàíè÷åíèå ìåæäó òðåìÿ îñíîâíûìè<br />

ÿçûêàìè Øâåéöàðèè, íà êîòîðûõ ãîâîðèò áîëüøèíñòâî íàñåëåíèÿ: íåìåöêèì,<br />

ôðàíöóçñêèì è èòàëüÿíñêèì, ñ îäíîé ñòîðîíû, è ðåòîðîìàíñêèì ÿçûêîì,<br />

ó êîòîðîãî åñòü ïÿòü äèàëåêòîâ, è íà êîòîðîì ãîâîðÿò òîëüêî â êàíòîíå<br />

Ãðàóáþíäåí, ñ äðóãîé ñòîðîíû. Â òî âðåìÿ êàê òðè îñíîâíûõ ÿçûêà ðàñïðîñòðàíåíû<br />

ïî âñåé Åâðîïå, ðåòîðîìàíñêèé ÿçûê ÿâëÿåòñÿ ìèêðîÿçûêîì, êîòîðûì<br />

ïîëüçóþòñÿ òîëüêî æèòåëè îäíîãî ðåãèîíà. Ïîýòîìó ðåòîðîìàíñêèé<br />

ÿçûê ìîæíî ñîõðàíèòü òîëüêî â äâóÿçû÷íîé ñðåäå. Ìîæíî æèòü ñî çíàíèåì<br />

òîëüêî ôðàíöóçñêîãî, íåìåöêîãî èëè èòàëüÿíñêîãî ÿçûêîâ, íî íèêòî íå ñìîæåò<br />

æèòü â íàøåì îáùåñòâå, ãîâîðÿ òîëüêî íà ðåòîðîìàíñêîì.<br />

Òàêèì îáðàçîì, ðàçíûå ÿçûêîâûå ðåàëèè êàíòîíîâ â çíà÷èòåëüíîé<br />

ñòåïåíè îïðåäåëÿëè ñïîñîáû óðåãóëèðîâàíèÿ ÿçûêîâûõ ïðîáëåì.<br />

1) Çàùèòà ìåíüøèíñòâ ïóòåì äåöåíòðàëèçàöèè<br />

Îäíèì èç âàæíåéøèõ ñïîñîáîâ çàùèòû ìåíüøèíñòâ â îáëàñòè ÿçûêîâ<br />

ÿâëÿåòñÿ äåöåíòðàëèçàöèÿ. Îäíàêî ýòî ëåêàðñòâî ìîæåò ïîìî÷ü òîëüêî<br />

â òîì ñëó÷àå, åñëè, êàê â Øâåéöàðèè, ÿçûêîâûå ãðóïïû ðàçäåëåíû ïî<br />

22 Ñì., íàïðèìåð: Peter Hänni, Les Protestants dans le Canton de Fribourg - Quelques<br />

aspects de la situation d’une minorité, in: Les Eglises et le Fédéralisme, Institut du Fédéralisme<br />

(Ed.), pp. 41ff, and Piermarco Zen-Ruffinen, Statut de I’Eglise ca-tholique romaine dans le<br />

Canton de Neuchâtel, in: Les Eglises et le fédéralisme, Institut du Fédéralisme (Ed.), p. 51.<br />

23 Ñò. 44 ôåäåðàëüíîé Êîíñòèòóöèè 1848 ã.<br />

24 Ñì.: J.-F. Aubert, Traite de Droit Constitulionnel, Neuchâtel 1967, pp. 44ff.

92 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÔËßÉÍÅÐ<br />

93<br />

ðàçíûì òåððèòîðèÿì. Êàíòîíàëüíàÿ àâòîíîìèÿ â îáëàñòè êóëüòóðû è<br />

îáðàçîâàíèÿ ÿâëÿåòñÿ èíñòðóìåíòîì Ôåäåðàëüíîé Êîíñòèòóöèè.<br />

Êàíòîíû ñ äâóìÿ è áîëåå ÿçûêàìè òàêæå ðåøàþò ïðîáëåìû ìåíüøèíñòâ<br />

ïóòåì äåöåíòðàëèçàöèè, à èìåííî, ïåðåäàâàÿ îáðàçîâàíèå â ââåäåíèå<br />

ìóíèöèïàëèòåòîâ è ìåñòíûõ âëàñòåé.<br />

Ïîñêîëüêó ñóäåáíàÿ ñèñòåìà íå ìîæåò áûòü òàêæå ïðîñòî ïåðåäàíà â<br />

âåäåíèå ìóíèöèïàëèòåòîâ, êàê øêîëû, ÿçûê ñóäîïðîèçâîäñòâà â îñíîâíîì<br />

îïðåäåëÿåòñÿ â çàâèñèìîñòè îò ðàéîíà. Åñëè ðàéîí äâóÿçû÷íûé,<br />

ñóäîïðîèçâîäñòâî âåäåòñÿ íà äâóõ ÿçûêàõ. Ýòî, íàïðèìåð, èìååò ìåñòî â<br />

îäíîì òðàäèöèîííî äâóÿçû÷íîì ðàéîíå êàíòîíà Ôðèáóðã 25 .<br />

2) Çàùèòà ìåíüøèíñòâ ÷åðåç ïðèíöèï òåððèòîðèàëüíîñòè<br />

 îñíîâå ïðèíöèïà òåððèòîðèàëüíîñòè ëåæèò èäåÿ î òîì, ÷òî òåððèòîðèÿ<br />

äîëæíà îñòàâàòüñÿ «÷èñòîé» îò âëèÿíèÿ ÿçûêîâ, êîòîðûå èñòîðè÷åñêè<br />

íå ïðèíàäëåæàò ýòîé òåððèòîðèè. Ýòîò ïðèíöèï áûë îáÿçàòåëüíûì ýëåìåíòîì<br />

ìèðíîãî ðåøåíèÿ êóëüòóðíûõ è äàæå ðåëèãèîçíûõ êîíôëèêòîâ â<br />

Åâðîïå. Îäíàêî åãî ñîáëþäåíèå ìîæåò ïðèâåñòè ê íàðóøåíèþ ëè÷íîãî ïðàâà<br />

ãðàæäàí ïîëüçîâàòüñÿ ñâîèì ðîäíûì ÿçûêîì, ïóñòü äàæå ýòîò ÿçûê èñòîðè-<br />

÷åñêè íå ïðèíàäëåæèò ýòîé òåððèòîðèè. Íàïðèìåð, ÿçûêîâàÿ õàðòèÿ Êàíàäû<br />

îñíîâàíà ñêîðåå íà ïðàâàõ ëè÷íîñòè, ÷åì íà òåððèòîðèàëüíûõ ïðàâàõ 26 .<br />

 îñíîâå òàêîé êîíöåïöèè ïðàâ ëè÷íîñòè ëåæèò èäåÿ î ìóëüòèêóëüòóðíîì<br />

îáùåñòâå. Îíà òðåáóåò áîëüøîé ñòåïåíè òåðïèìîñòè è óâàæåíèÿ<br />

ïî îòíîøåíèþ ê äðóãèì êóëüòóðàì. Ïðèíöèï òåððèòîðèàëüíîñòè âñåãäà<br />

áëèçîê ê àïàðòåèäó, êîòîðûé êîíå÷íî íå ïðèåìëåì â îáùåñòâå çàâòðàøíåãî<br />

äíÿ. Êðîìå òîãî, îí ïðåäëàãàåò ðåøåíèÿ òîëüêî äëÿ òàê íàçûâàåìûõ<br />

«÷èñòûõ» òåððèòîðèé. Ñåãîäíÿ â áîëüøèíñòâå ñòðàí, ãäå åñòü ÿçûêîâûå<br />

ìåíüøèíñòâà, íàïðèìåð â Þæíîé Àôðèêå, Ðóìûíèè èëè ðåñïóáëèêàõ<br />

áûâøåé Þãîñëàâèè èëè ÑÑÑÐ, â ïðåäåëàõ îäíîé òåððèòîðèàëüíîé åäèíèöû<br />

èñïîëüçóþòñÿ ðàçëè÷íûå ÿçûêè. Ìîæíî ëè ïðèìåíèòü ýòó êîíöåïöèþ<br />

äëÿ äâóÿçû÷íîãî Áðþññåëÿ? 27 Ñ äðóãîé ñòîðîíû, ñëåäóåò ïðèçíàòü,<br />

÷òî ýòîò ïðèíöèï ìîæåò ïîìî÷ü â çàùèòå ìåíüøèíñòâ â äâóõ àñïåêòàõ 28 :<br />

– ìåñòíàÿ àâòîíîìèÿ è äåöåíòðàëèçàöèÿ ïîëíîìî÷èé â îáëàñòè êóëüòóðû<br />

âîçìîæíà òîëüêî íà òåððèòîðèàëüíîì îñíîâàíèè. Òîëüêî ïðè îïðåäåëåííîé<br />

îäíîðîäíîñòè òåððèòîðèàëüíûõ åäèíèö èìååò ñìûñë äåëåãèðîâàòü<br />

èì ïîëíîìî÷èÿ â îáëàñòè êóëüòóðû è îáðàçîâàíèÿ. Òàêèì<br />

îáðàçîì ýòîò ïðèíöèï äåéñòâèòåëüíî ïîìîãàåò ìåñòíûì âëàñòÿì ðàçâè-<br />

25 Ñì. ðåøåíèå Ôåäåðàëüíîãî Ñóäà Brunner BGE 106 Ia 299.<br />

26 Ñì.: Erika Schläppi, Uebersicht über das Sprachenrecht anderer Staaten, in:<br />

Materialband zum Schlussbericht der Arbeitsgruppe zur Revision von Artikel 116 der<br />

Bundesverfassung, p. 76.<br />

27 André Alen, La Belgique: un fédéralisme bipolaire et centrifuge, Brussels, 1990.<br />

28 Ïî ïðîáëåìå ïðèíöèïà òåððèòîðèàëüíîñòè ñì.: Thomas Fleiner, Das<br />

Territorialitätsprinzip in gemischtsprachigen Gebieten, in: Gesetzgebung heute, 1991, pp. 93ff.<br />

âàòü ñâîþ êóëüòóðó è çàùèùàòü «îñòðîâêè êóëüòóðû» îò óãðîçû èñ÷åçíîâåíèÿ.<br />

Ýòî î÷åíü âàæíî äëÿ òàêèõ ìèíèÿçûêîâ, êàê ðåòîðîìàíñêèé.<br />

Ïîýòîìó Ôåäåðàëüíûé Ñóä ñ÷èòàåò ïðèíöèï òåððèòîðèàëüíîñòè ïðèîðèòåòíûì<br />

ïî îòíîøåíèþ ê èíäèâèäóàëüíîé ñâîáîäå íà òåõ òåððèòîðèÿõ,<br />

ãäå ÿçûêîâûå ãðóïïû íàõîäÿòñÿ ïîä óãðîçîé âûìèðàíèÿ â óñëîâèÿõ<br />

ñîâðåìåííîé öèâèëèçàöèè. Ðóêîâîäñòâóÿñü ýòèì ïðèíöèïîì, ìóíèöèïàëèòåòû<br />

êàíòîíà Ãðàóáþíäåí, íàïðèìåð, ìîãóò çàïðåòèòü âåñòè ïóáëè÷íóþ<br />

äåÿòåëüíîñòü íà âñåõ äðóãèõ ÿçûêàõ, êðîìå ðåòîðîìàíñêîãî;<br />

– âòîðîé àñïåêò ýòîãî ïðèíöèïà – ñîãëàñèå ìåæäó ÿçûêîâûìè ãðóïïàìè.<br />

Åñëè îäíà ãðóïïà îïàñàåòñÿ òîãî, ÷òî åå ÿçûêîâàÿ òåððèòîðèÿ óìåíüøàåòñÿ,<br />

ýòî ìîæåò ïîñëóæèòü ïîâîäîì äëÿ íîâûõ êîíôëèêòîâ. Òàêèì îáðàçîì,<br />

ïðèíöèï òåððèòîðèàëüíîñòè äàåò ÿçûêîâûì ãðóïïàì þðèäè÷åñêèå<br />

îñíîâàíèÿ äëÿ çàùèòû ñâîåé ÿçûêîâîé òåððèòîðèè. Ïðèíèìàÿ âî âíèìàíèå<br />

ýòîò ïðèíöèï, Êîíñòèòóöèÿ êàíòîíà Áåðí îïðåäåëÿåò ÿçûêè åãî ðàéîíîâ. Â<br />

òî æå âðåìÿ äåòè, ïðîæèâàþùèå â ðàéîíå ñ íåðîäíûì ÿçûêîì, ìîãóò èñïîëüçîâàòü<br />

ñâîè èíäèâèäóàëüíûå ïðàâà íà ïîëó÷åíèå îáðàçîâàíèÿ íà ðîäíîì<br />

ÿçûêå, ïîñåùàÿ øêîëó â ñîñåäíåé äåðåâíå íà øêîëüíîì àâòîáóñå.<br />

Íåäàâíî â Êîíñòèòóöèè êàíòîíà Ôðèáóðã, â îäíîé èç åãî ïîïðàâîê,<br />

òàêæå ïîÿâèëîñü óïîìèíàíèå ïðèíöèïà òåððèòîðèàëüíîñòè. Â ýòîé ñòàòüå<br />

ãîâîðèòñÿ î òîì, ÷òî îáà ÿçûêà: ôðàíöóçñêèé (äâå òðåòè íàñåëåíèÿ)<br />

è íåìåöêèé (îäíà òðåòü íàñåëåíèÿ) èìåþò ðàâíóþ çàùèòó. Â òî æå ñàìîå<br />

âðåìÿ ïðåäóñìàòðèâàåòñÿ èñïîëüçîâàíèå îôèöèàëüíûõ ÿçûêîâ ñ<br />

ó÷åòîì ïðèíöèïà òåððèòîðèàëüíîñòè. È, íàêîíåö, çàêëþ÷èòåëüíîå ïîëîæåíèå<br />

îáÿçûâàåò ãîñóäàðñòâåííûå âëàñòè ñïîñîáñòâîâàòü âçàèìîïîíèìàíèþ<br />

ìåæäó äâóìÿ ëèíãâèñòè÷åñêèìè ãðóïïàìè.<br />

Ïîñêîëüêó ïðèíöèï òåððèòîðèàëüíîñòè äîïóñêàåò ðàçíûå òîëêîâàíèÿ,<br />

åãî ïðèìåíåíèå ñòàëî îäíîé èç îñíîâíûõ ïðè÷èí þðèäè÷åñêèõ êîíôëèêòîâ.<br />

Íàïðèìåð, äî ñèõ ïîð íå ðåøåí âîïðîñ î òîì, äîëæíû ëè ãîñóäàðñòâåííûå<br />

âëàñòè âî èñïîëíåíèå ýòîãî ïðèíöèïà ïðèíèìàòü ìåðû äëÿ ðàçäåëåíèÿ<br />

äâóõ ëèíãâèñòè÷åñêèõ ãðóïï, êîòîðûå ñìåøèâàëèñü íà ïðîòÿæåíèè âåêîâ 29 .<br />

Íåäàâíî êàíòîíàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî Ôðèáóðãà ïðèíÿëî ðåøåíèå î òîì,<br />

÷òî ìóíèöèïàëèòåòû ñàìè îïðåäåëÿþò, áóäóò ëè îíè ïðåäîñòàâëÿòü äåòÿì,<br />

ãîâîðÿùèì íà ÿçûêå ìåíüøèíñòâà, âîçìîæíîñòü ïîñåùàòü íåìåöêîÿçû÷íûå<br />

øêîëû ñîñåäíèõ ðàéîíîâ. Ýòî ðåøåíèå áûëî îáðàòíûì ðåøåíèþ ðàéîííûõ<br />

âëàñòåé, ñîãëàñíî êîòîðîìó âñå äåòè äåðåâíè, íåçàâèñèìî îò òîãî<br />

êàêîé ó íèõ ðîäíîé ÿçûê, îáó÷àëèñü â øêîëå íà ÿçûêå áîëüøèíñòâà.<br />

3) Çàùèòà ìåíüøèíñòâà ïóòåì äâóÿçû÷èÿ<br />

 êàíòîíå Ôðèáóðã íà÷àëüíûå øêîëû îòíîñÿòñÿ ê âåäåíèþ ìóíèöèïàëèòåòîâ,<br />

êîòîðûå è îïðåäåëÿþò ÿçûê ïðåïîäàâàíèÿ â íà÷àëüíûõ øêîëàõ.<br />

Âûñøåå îáðàçîâàíèå íàõîäèòñÿ ïîä êîíòðîëåì êàíòîíàëüíîé àäìèíèñòðàöèè.<br />

Òàêèì îáðàçîì, êàíòîí âûíóæäåí ïðåäîñòàâèòü âîçìîæíîñòü ïî-<br />

29 Ibidem.

94 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÔËßÉÍÅÐ<br />

95<br />

ëó÷åíèÿ âûñøåãî îáðàçîâàíèÿ íà äâóõ ÿçûêàõ. Íà ïðîòÿæåíèè áîëåå ÷åì<br />

20 ëåò íåêîòîðûå ôàêóëüòåòû óíèâåðñèòåòà, ãäå âåäåòñÿ ïðåïîäàâàíèå íà<br />

äâóõ ÿçûêàõ, ïðåäîñòàâëÿþò ñâîèì ñòóäåíòàì âîçìîæíîñòü èçó÷àòü ÷àñòü<br />

ïðåäìåòîâ íà ôðàíöóçñêîì ÿçûêå è ÷àñòü íà íåìåöêîì. Äåëàþòñÿ ïîïûòêè<br />

ïðèìåíèòü ýòó êîíöåïöèþ â ñðåäíåé øêîëå è ïðîôåññèîíàëüíûõ ó÷èëèùàõ.<br />

Òàêæå ñóùåñòâóþò òåíäåíöèè ïî ââåäåíèþ äâóÿçû÷íîãî îáðàçîâàíèÿ<br />

â íà÷àëüíîé øêîëå íà äîáðîâîëüíîé îñíîâå.<br />

 êàíòîíå Ãðàóáþíäåí îáðàçîâàíèå òàêæå ïðåäîñòàâëÿåòñÿ íà äâóõ<br />

ÿçûêàõ.  èíòåðåñàõ çàùèòû ðåòîðîìàíñêîãî ìåíüøèíñòâà ðîìàíîÿçû÷íûå<br />

äåòè îäíîâðåìåííî îáó÷àþòñÿ ðîìàíñêîé êóëüòóðå è íåìåöêîìó<br />

ÿçûêó. Ïîñêîëüêó íåëüçÿ îòðèöàòü îáùåñòâåííóþ çíà÷èìîñòü íåìåöêîãî<br />

ÿçûêà, çàêîí òðåáóåò èçó÷àòü íåìåöêèé ÿçûê âî âñåõ øêîëàõ ðåòîðîìàíñêèõ<br />

èëè èòàëîÿçû÷íûõ äåðåâåíü 30 .<br />

Äðóãîå òðåáîâàíèå, êàñàþùååñÿ äåòåé èç íåìåöêîÿçû÷íûõ äåðåâåíü,<br />

òàêæå èíòåðåñíî. Òàì ïî ðåøåíèþ âëàñòåé îáðàçîâàíèå òàêæå ìîæåò<br />

îñóùåñòâëÿòüñÿ íà äâóõ ÿçûêàõ: íåìåöêîì è ðåòîðîìàíñêîì. Âîçìîæíî,<br />

ýòî îäèí èç íåìíîãèõ ïðèìåðîâ òîãî, êàê áîëüøèíñòâî îáÿçûâàþò èçó-<br />

÷àòü êóëüòóðó è ÿçûê ñàìîãî ìàëî÷èñëåííîãî ìåíüøèíñòâà!<br />

e) Ïîëèòè÷åñêîå ïðåäñòàâèòåëüñòâî ìåíüøèíñòâ<br />

Êàíòîíû èìåþò î÷åíü îãðàíè÷åííûå âîçìîæíîñòè äëÿ òîãî, ÷òîáû<br />

îáåñïå÷èòü ìåíüøèíñòâàì îñîáûå óñëîâèÿ ïðåäñòàâèòåëüñòâà â êàíòîíàëüíûõ<br />

ñîâåòàõ. Ñòàòüÿ Ôåäåðàëüíîé Êîíñòèòóöèè î ðàâíîé çàùèòå íå<br />

äîïóñêàåò ÿâíîãî íàðóøåíèÿ ïðàâ áîëüøèíñòâà. Òàê, ïðèíöèï «îäèí<br />

÷åëîâåê – îäèí ãîëîñ» íå ïîçâîëÿåò êàíòîíàì ïðåäîñòàâëÿòü îñîáîå ïðàâî<br />

ïðåäñòàâèòåëüñòâà â ïàðëàìåíòå êàêèì-ëèáî ìåíüøèíñòâàì, íàïðèìåð,<br />

ýòíè÷åñêèì ãðóïïàì, ðåëèãèîçíûì îáùèíàì èëè èíîñòðàíöàì. À â<br />

Øëåçâèã-Ãîëüøòåéíå (Ãåðìàíèÿ), íàïðèìåð, åñòü ïîëîæåíèå, ñîãëàñíî<br />

êîòîðîìó äàòñêîå ìåíüøèíñòâî èìååò ïðàâî ïðîâåñòè â ïàðëàìåíò, ïî<br />

êðàéíåé ìåðå, îäíîãî ÷ëåíà, èçáðàííîãî äàòñêîé ãðóïïîé.<br />

Êàíòîíû òàêæå íå ìîãóò äàâàòü ìåíüøèíñòâàì ïðèâèëåãèè íà ðåôåðåíäóìàõ.<br />

Êàíòîíû íå ìîãóò èìåòü â ñâîèõ êîíñòèòóöèÿõ ïîëîæåíèÿ,<br />

àíàëîãè÷íûå ïîëîæåíèþ Ôåäåðàëüíîé Êîíñòèòóöèè, ñîãëàñíî êîòîðîìó,<br />

êîíñòèòóöèîííûå ïîïðàâêè äîëæíû áûòü îäîáðåíû äâîéíûì áîëüøèíñòâîì:<br />

èçáèðàòåëåé è êàíòîíîâ. Ôåäåðàëüíàÿ Êîíñòèòóöèÿ òðåáóåò,<br />

÷òîáû çà ïîïðàâêè ê êàíòîíàëüíûì êîíñòèòóöèÿì ãîëîñîâàëî áîëüøèíñòâî<br />

ãðàæäàí. Äâîéíîå áîëüøèíñòâî ðàéîíîâ è ãðàæäàí â íåêîòîðûõ<br />

ñëó÷àÿõ çàòðóäíÿëî áû áîëüøèíñòâó âíåñåíèå èçìåíåíèé â êîíñòèòóöèþ<br />

êàíòîíà. Ñ äðóãîé ñòîðîíû, êàíòîíàëüíûå êîíñòèòóöèè âñåãäà ìîãóò<br />

ïîçâîëèòü èíîñòðàíöàì ó÷àñòâîâàòü â âûáîðàõ â ìåñòíûå îðãàíû<br />

âëàñòè è äàæå áûòü èçáðàííûìè â ìåñòíûå ñîâåòû.<br />

30 Ñò. 15 è 16 áèñ ïîñòàíîâëåíèÿ ê Çàêîíó î øêîëüíîì îáðàçîâàíèè.<br />

1) Íåêîòîðûå èñêëþ÷åíèÿ èç ïðèíöèïà<br />

«îäèí ÷åëîâåê – îäèí ãîëîñ»<br />

Êîíñòèòóöèÿ êàíòîíà Áåðí ïðåäîñòàâëÿåò ôðàíêîÿçû÷íîìó ìåíüøèíñòâó<br />

ðàéîíîâ Áåðíñêîé Þðû ïðàâî èìåòü îäíîãî ñâîåãî ïðåäñòàâèòåëÿ<br />

â ïðàâèòåëüñòâå, ñîñòîÿùåì èç ñåìè ÷ëåíîâ 31 . Îäíàêî â âûáîðàõ ýòîãî<br />

÷ëåíà ïðàâèòåëüñòâà ó÷àñòâóþò íå òîëüêî åãî ñîîòå÷åñòâåííèêè èç þðñêîé<br />

îáëàñòè, íî âñå ãðàæäàíå êàíòîíà. Ïîýòîìó ãðàæäàíå Þðû íå îäíè<br />

ðåøàþò, êòî áóäåò ïðåäñòàâëÿòü èõ èíòåðåñû â ïðàâèòåëüñòâå.<br />

Äðóãîå ðåøåíèå ìîæíî íàéòè â Êîíñòèòóöèè ôðàíêî-íåìåöêîÿçû÷íîãî<br />

êàíòîíà Âàëëèñ. Èñïîëíèòåëüíûé ñîâåò ýòîãî êàíòîíà ñîñòîèò èç 5<br />

÷ëåíîâ. Òðîå èç íèõ äîëæíû áûòü èçáðàíû â òðåõ ñïåöèàëüíî ñîçäàííûõ<br />

èçáèðàòåëüíûõ îêðóãàõ. Êàæäûé èç ýòèõ òðåõ èçáèðàòåëüíûõ îêðóãîâ<br />

èìååò, ïî êðàéíåé ìåðå, îäíîãî ïðåäñòàâèòåëÿ â ïðàâèòåëüñòâå. Ïîñêîëüêó<br />

îäèí èç îêðóãîâ íåìåöêîÿçû÷íûé, òî, ÿñíî ÷òî, îäèí ÷ëåí<br />

ïðàâèòåëüñòâà áóäåò èçáðàí èç ãðàæäàí, ãîâîðÿùèõ íà íåìåöêîì ÿçûêå.<br />

Îñòàâøèåñÿ äâà ÷ëåíà èçáèðàþòñÿ âñåìè ãðàæäàíàìè êàíòîíà.<br />

Ïî÷òè âî âñåõ êàíòîíàõ èçáèðàòåëüíûå îêðóãà íà âûáîðàõ â ïàðëàìåíò<br />

ñîîòâåòñòâóþò ðàéîíàì èëè ìóíèöèïàëèòåòàì. Òàêèì îáðàçîì,<br />

ðàéîíû è ìóíèöèïàëèòåòû îêàçûâàþò áîëüøîå âëèÿíèå íà ïîëèòè÷åñêèå<br />

ðåøåíèÿ, ïðèíèìàåìûå íà êàíòîíàëüíîì óðîâíå. Îíè ìîãóò çàùèùàòü<br />

ñâîè èíòåðåñû ÷åðåç ñâîèõ ïðåäñòàâèòåëåé â ïàðëàìåíòå.<br />

31 Ñò. 84 Êîíñòèòóöèè êàíòîíà Áåðí.<br />

2) Ïðèíöèï ïðîïîðöèîíàëüíîñòè<br />

Íàêîíåö, âàæíûì ôàêòîðîì çàùèòû ìåíüøèíñòâ ÿâëÿåòñÿ ïðèíöèï<br />

ïðîïîðöèîíàëüíîñòè, êîòîðûé òàê èëè èíà÷å ïðèìåíÿåòñÿ âî âñåé Øâåéöàðèè.<br />

Ïîëüçóÿñü ïðèíöèïîì ïðîïîðöèîíàëüíîãî ãîëîñîâàíèÿ, íåáîëüøèå<br />

ïîëèòè÷åñêèå ãðóïïû ìîãóò âûáèðàòü ñâîèõ ïðåäñòàâèòåëåé â ïàðëàìåíò.<br />

Ïàðëàìåíò ñòàíîâèòñÿ çåðêàëîì ïëþðàëèñòè÷åñêîãî îáùåñòâà<br />

ñî âñåìè åãî ÿçûêàìè è êóëüòóðàìè. Ïîñêîëüêó íå ñóùåñòâóåò íèêàêèõ<br />

îãðàíè÷åíèé ïðîòèâ ïðåäñòàâèòåëüñòâà ìàëî÷èñëåííûõ ïàðòèé â ïàðëàìåíòå,<br />

ìîæåò ñëó÷èòüñÿ è òàê, ÷òî îäíà èç ïàðòèé áóäåò ïðåäñòàâëåíà<br />

òîëüêî îäíèì ÷ëåíîì ïàðëàìåíòà.<br />

Ñ äðóãîé ñòîðîíû ïðàâèòåëüñòâåííàÿ ñèñòåìà Øâåéöàðèè è åå êàíòîíîâ<br />

íå îáÿçàòåëüíî äîëæíà èìåòü ïàðëàìåíò ñ ÿâíûì áîëüøèíñòâîì.<br />

Ïðîïîðöèîíàëüíîå ãîëîñîâàíèå íå îñëîæíÿåò ðàáîòó ïàðëàìåíòà, ïîòîìó<br />

÷òî êîíå÷íîå ðåøåíèå âñåãäà îñòàåòñÿ çà íàðîäîì.<br />

Ïîêàçàòåëüíûì ïðèìåðîì ñëóæèò ïðåäñòàâèòåëüñòâî êàíòîíà Âàëëèñ<br />

âî âòîðîé ïàëàòå ôåäåðàëüíîãî ïàðëàìåíòà. Ó ýòîãî êàíòîíà, êàê è ó âñåõ<br />

îñòàëüíûõ êàíòîíîâ, åñòü äâà ïðåäñòàâèòåëÿ âî âòîðîé ïàëàòå. Îáû÷íî<br />

ãðàæäàíå âñåãäà âûáèðàþò ïî îäíîìó ÷åëîâåêó îò íåìåöêîÿçû÷íîé è

96 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÔËßÉÍÅÐ<br />

97<br />

ôðàíêîÿçû÷íîé ÷àñòè íàñåëåíèÿ. Äëÿ òîãî, ÷òîáû îáå îñíîâíûå ïîëèòè-<br />

÷åñêèå ïàðòèè íåìåöêîÿçû÷íîé ÷àñòè áûëè ïðåäñòàâëåíû â ïàðëàìåíòå,<br />

ýòè ïàðòèè äîãîâîðèëèñü ïîñûëàòü ñâîèõ ïðåäñòàâèòåëåé â ôåäåðàëüíûé<br />

ïàðëàìåíò íå áîëåå, ÷åì íà 8 ëåò. Òàêèì îáðàçîì, íà âûáîðû âñåãäà èäåò<br />

òîëüêî îäèí êàíäèäàò îò íåìåöêîÿçû÷íîé ÷àñòè, âûáèðàåìûé ïî îáîþäíîìó<br />

ñîãëàøåíèþ äâóõ îñíîâíûõ ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé, è äî ñèõ ïîð ýòî<br />

ðåøåíèå ïðèíèìàëè êàê ãðàæäàíå êàíòîíà, òàê è ñàìè êàíäèäàòû, êîòîðûå<br />

îòêàçûâàëèñü áàëëîòèðîâàòüñÿ íà òðåòèé ñðîê.<br />

Ïðîïîðöèîíàëüíàÿ ñèñòåìà, ââåäåííàÿ íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå áîëåå<br />

70 ëåò íàçàä, â áîëüøîé ñòåïåíè ïîâëèÿëà íà øâåéöàðñêóþ ïîëèòè-<br />

÷åñêóþ æèçíü è ïîëèòè÷åñêóþ êóëüòóðó. Êàæäîå ïîëèòè÷åñêîå èëè þðèäè÷åñêîå<br />

ðåøåíèå äîëæíî áûòü îäîáðåíî ÷ëåíàìè ïàðëàìåíòà,<br />

ïðîïîðöèîíàëüíî ïðåäñòàâëÿþùèìè îñíîâíûå ïîëèòè÷åñêèå, ÿçûêîâûå<br />

èëè ðåëèãèîçíûå ãðóïïû. Òàê, êàæäûé ñîâåò, îðãàí óïðàâëåíèÿ, ñóä èëè<br />

êîìèòåò äîëæåí èìåòü â ñâîåì ñîñòàâå, ïî êðàéíåé ìåðå, îäíîãî ïðåäñòàâèòåëÿ<br />

ýòèõ ãðóïï.<br />

 ðåçóëüòàòå ïðèìåíåíèÿ ïðèíöèïà ïðîïîðöèîíàëüíîñòè ñîçäàåòñÿ<br />

ñèòóàöèÿ «ãèïåðïðåäñòàâèòåëüñòâà» ìåíüøèíñòâ â ïðîöåññå ïðèíÿòèÿ<br />

ðåøåíèÿ íà âñåõ óðîâíÿõ: ôåäåðàëüíîì, êàíòîíàëüíîì è ìóíèöèïàëüíîì.<br />

Ïðîïîðöèîíàëüíîå ïðåäñòàâèòåëüñòâî ñòàëî ÷àñòüþ ïîëèòè÷åñêîé<br />

êóëüòóðû è òðàäèöèè, äàæå íåñìîòðÿ íà îòñóòñòâèå ÿâíûõ ññûëîê íà<br />

íåãî â Êîíñòèòóöèè.<br />

3) Êàíòîíàëüíîå ïðàâî íà ñàìîîïðåäåëåíèå ìåíüøèíñòâ<br />

Ãðàíèöû øâåéöàðñêèõ êàíòîíîâ íà ïðîòÿæåíèè âåêîâ íå áûëè ñòàáèëüíû,<br />

êàê è ïî÷òè âî âñåõ äðóãèõ åâðîïåéñêèõ ñòðàíàõ 32 . Èñòîðèÿ Øâåéöàðèè<br />

ïîêàçàëà, ÷òî ÷àñòî ïðîáëåìû ìåíüøèíñòâà ìîãóò áûòü ðåøåíû<br />

ïðèíÿòèåì íîâîãî òåððèòîðèàëüíîãî ðåøåíèÿ, ïðåäîñòàâëÿþùåãî àâòîíîìèþ<br />

îïðåäåëåííûì ìåíüøèíñòâàì. Ñîçäàíèå ïîëóêàíòîíîâ – ïðèìåð<br />

ðåøåíèÿ âíóòðåííèõ ðåëèãèîçíûõ èëè ïîëèòè÷åñêèõ êîíôëèêòîâ.<br />

Îäèí èç íåäàâíèõ ïðèìåðîâ òàêîãî ðåøåíèÿ ïðîáëåìû – îáðàçîâàíèå<br />

êàíòîíà Þðà ïóòåì îòäåëåíèÿ îò êàíòîíà Áåðí. Ýòîò íîâûé êàíòîí<br />

áûë îáðàçîâàí áåç åäèíîé ÷åëîâå÷åñêîé æåðòâû, ÷òî íåñîìíåííî, ÿâëÿåòñÿ<br />

ðåäêèì ïðèìåðîì ìèðíîãî ñîçäàíèÿ ãîñóäàðñòâåííîãî îáðàçîâàíèÿ<br />

â èñòîðèè ÷åëîâå÷åñòâà. Êàê òàêîå ñòàëî âîçìîæíûì?<br />

Þðà – èñòîðè÷åñêè îáîñîáëåííàÿ îáëàñòü êàíòîíà Áåðí ñî ñâîåé ñîáñòâåííîé<br />

ñðåäíåâåêîâîé èñòîðèåé. Ïî÷òè 200 ëåò íàçàä íà Âåíñêîì Êîíãðåññå<br />

áûëî ðåøåíî ïåðåäàòü ýòó îáëàñòü êàíòîíó Áåðí êàê êîìïåíñàöèþ<br />

çà ïîòåðþ êàíòîíà Âààäò. Ïîýòîìó â Êîíñòèòóöèè Áåðíà äî 1993 ã.<br />

ãîâîðèëîñü, ÷òî Áåðí ñîñòîèò èç ñòàðîãî Áåðíà è íîâîé ÷àñòè – Þðû.<br />

32 Ñì.: Thomas Pleiner-Gerster, Die Gebietshoheit der Kantone, in: Handbuch Politisches<br />

System der Schweiz, pp. 56ff.<br />

Ýòà îáëàñòü ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé ìåíüøèíñòâî â êàíòîíå Áåðí ïî íåñêîëüêèì<br />

ïðè÷èíàì. Îíà ÿâëÿåòñÿ ôðàíêîÿçû÷íîé òåððèòîðèåé ñ íåáîëüøèì<br />

íåìåöêîÿçû÷íûì ðàéîíîì. Áîëüøèíñòâî æèòåëåé Áåðíà – ïðîòåñòàíòû,<br />

à áîëüøèíñòâî æèòåëåé Þðû – êàòîëèêè, è òîëüêî þæíàÿ ÷àñòü<br />

ÿâëÿåòñÿ ôðàíêîÿçû÷íîé è ïðîòåñòàíòñêîé.<br />

 ðåçóëüòàòå ñàìîîïðåäåëåíèÿ ýòîé îáëàñòè åå êàòîëè÷åñêàÿ ôðàíêîÿçû÷íàÿ<br />

÷àñòü ñîçäàëà íîâûé êàíòîí, ôðàíêîÿçû÷íàÿ ïðîòåñòàíòñêàÿ<br />

÷àñòü îñòàëàñü ñ êàíòîíîì Áåðí, à êàòîëè÷åñêàÿ íåìåöêîÿçû÷íàÿ ÷àñòü<br />

ïðèñîåäèíèëàñü ê ñîñåäíåìó êàíòîíó Áàçåëü-øòàäò.<br />

Íà êîíñòèòóöèîííîì óðîâíå, ïðîöåññ ïðèíÿòèÿ òàêîãî äèôôåðåíöèðîâàííîãî<br />

ðåøåíèÿ âíà÷àëå íàõîäèëñÿ òîëüêî â þðèñäèêöèè êàíòîíà Áåðí.<br />

Ýòîò êàíòîí äîëæåí áûë â ñïåöèàëüíîé ïîïðàâêå ê ñâîåé êîíñòèòóöèè ïðåäóñìîòðåòü<br />

äåìîêðàòè÷åñêóþ ïðîöåäóðó îòäåëåíèÿ ðàéîíîâ îáëàñòè Þðû.<br />

Ñîãëàñíî ýòîé ïîïðàâêå, âñþ îáëàñòü íåëüçÿ áûëî ðàññìàòðèâàòü êàê<br />

åäèíîå öåëîå. Íåîáõîäèìî áûëî ó÷èòûâàòü íàëè÷èå íåñêîëüêèõ ðàéîíîâ<br />

ñ ðàçíûìè ìåíüøèíñòâàìè. Êîíñòèòóöèîííàÿ ïîïðàâêà, ïðèíÿòàÿ â<br />

ðåçóëüòàòå äåìîêðàòè÷åñêîãî ãîëîñîâàíèÿ âñåõ ãðàæäàí Áåðíà, ïðåäóñìàòðèâàëà<br />

íåñêîëüêî ñòàäèé ïðîöåäóðû îòäåëåíèÿ.<br />

Ñíà÷àëà âñÿ îáëàñòü äîëæíà áûëà ðåøèòü, õî÷åò ëè îíà îòäåëèòüñÿ<br />

îò êàíòîíà Áåðí è ñîçäàòü íîâûé êàíòîí. Ïîñëå òîãî êàê áîëüøèíñòâî<br />

îáëàñòè ïðîãîëîñîâàëî çà îòäåëåíèå, êàæäûé ðàéîí ìîã ïðîâåñòè îòäåëüíûé<br />

ðåôåðåíäóì è ðåøèòü, õî÷åò ëè îí ñòàòü ÷àñòüþ íîâîãî êàíòîíà<br />

èëè îñòàòüñÿ ÷àñòüþ êàíòîíà Áåðí.  õîäå ýòîé ïðîöåäóðû, ïðîòåñòàíòñêèå<br />

ðàéîíû ðåøèëè îñòàòüñÿ ñ êàíòîíîì Áåðí, à íåìåöêîÿçû÷íûå<br />

êàòîëèêè ðàéîíà Ëàóôåí ðåøèëè íà÷àòü íîâóþ ïðîöåäóðó äëÿ ïðèñîåäèíåíèÿ<br />

ê ñîñåäíåìó êàíòîíó.<br />

Íàêîíåö, ãðàæäàíå ïðèãðàíè÷íûõ ìóíèöèïàëèòåòîâ èìåëè âîçìîæíîñòü<br />

â òðåòèé ðàç ïóòåì ðåôåðåíäóìà ðåøèòü õîòÿò ëè îíè îòäåëèòüñÿ<br />

îò ñâîåãî ðàéîíà è ïðèñîåäèíèòüñÿ ê íîâîìó êàíòîíó Þðà, èëè îòäåëèòüñÿ<br />

îò Þðû è îñòàòüñÿ â êàíòîíå Áåðí.<br />

Âàæíî îòìåòèòü, ÷òî âîïðåêè ïðîñüáàì íåêîòîðûõ èíîñòðàííûõ êîíñòèòóöèîíàëèñòîâ<br />

âñå øâåéöàðñêèå ãðàæäàíå, æèâóùèå â îáëàñòè Þðà,<br />

èìåëè êîíñòèòóöèîííîå ïðàâî ó÷àñòâîâàòü â ýòîé äåìîêðàòè÷åñêîé ïðîöåäóðå<br />

ñàìîîïðåäåëåíèÿ. Íè ôåäåðàëüíàÿ, íè áåðíñêàÿ êîíñòèòóöèè íå<br />

ðàçðåøèëè áû ãîëîñîâàòü òîëüêî óðîæåíöàì Þðû. Êîíöåïöèÿ «íàöèè»,<br />

ñòîëü êàòàñòðîôè÷åñêè âëèÿþùàÿ íà ñèòóàöèþ â ðåñïóáëèêàõ áûâøåé<br />

Þãîñëàâèè, íèêîãäà íå ïðèìåíÿëàñü â îòíîøåíèè æèòåëåé Þðû.<br />

Ïîñëå òîãî, êàê òåððèòîðèÿ íîâîãî êàíòîíà áûëà äåìîêðàòè÷åñêè<br />

óñòàíîâëåíà, øâåéöàðöû äîëæíû áûëè ðåøèòü âêëþ÷àþò ëè îíè 26-îé<br />

êàíòîí â ñâîþ Êîíñòèòóöèþ. Ïîñëå ïðèíÿòèÿ ýòîãî ðåøåíèÿ ìîãëà íà-<br />

÷àòüñÿ ïðîöåäóðà ñîçäàíèÿ êîíñòèòóöèè íîâîãî êàíòîíà è «ðàçäåë èìóùåñòâà»<br />

ìåæäó Áåðíîì è íîâûì êàíòîíîì.

98 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ<br />

Õàðòìóò ÁÀÓÝÐ 99<br />

Òàêèì îáðàçîì, äåìîêðàòè÷åñêèå ðåøåíèÿ íà ìåñòíîì è íàöèîíàëüíîì<br />

óðîâíÿõ áûëè íåîáõîäèìû äëÿ îñóùåñòâëåíèÿ äåìîêðàòè÷åñêîé è<br />

ëåãèòèìíîé ïðîöåäóðû ìèðíîãî ñàìîîïðåäåëåíèÿ 33 .<br />

D. ÇÀÊËÞ×ÅÍÈÅ<br />

Ãîñóäàðñòâî äîëæíî áûòü ïîñðåäíèêîì â îòíîøåíèè ñîöèàëüíûõ è<br />

ïîëèòè÷åñêèõ êîíôëèêòîâ ñâîåãî îáùåñòâà. Îíî äîëæíî ïðåäîñòàâèòü<br />

ïðîöåäóðû, êîòîðûå ïîçâîëÿþò îáùåñòâó ðåøàòü êîíôëèêòû ðàöèîíàëüíûì<br />

è ìèðíûì ñïîñîáîì. Òàêèå ïðîöåäóðû áóäóò äåéñòâåííûìè â òå÷åíèå<br />

äëèòåëüíîãî âðåìåíè òîëüêî åñëè îíè ïðèçíàíû ëåãèòèìíûìè è<br />

îòâå÷àþùèìè ñóòè ïðàâîñóäèÿ.<br />

Øâåéöàðèÿ âî ìíîãèõ îòíîøåíèÿõ ÿâëÿåòñÿ ïîòåíöèàëüíî î÷åíü êîíôëèêòíîé<br />

ñòðàíîé. Ïîýòîìó òàê âàæíû ïðîöåäóðû, êîòîðûå ïîìîãàþò<br />

ñîõðàíÿòü ñïîêîéñòâèå â îáùåñòâå.<br />

Ìíîãèå íàáëþäàòåëè äóìàþò, ÷òî äåìîêðàòè÷åñêèå ïðîöåäóðû â<br />

Øâåéöàðèè íåýôôåêòèâíû, ïîñêîëüêó òðåáóåòñÿ îáû÷íî áîëåå äåñÿòè<br />

ëåò, ÷òîáû ðåàëèçîâàòü ïîëèòè÷åñêóþ èäåþ, êîòîðàÿ íóæäàåòñÿ â ïîïðàâêàõ<br />

ê êîíñòèòóöèÿì è çàêîíàì. Íî òàêàÿ ïðîöåäóðà ïîçâîëÿåò âñåì<br />

ãðóïïàì ñ ðàçëè÷íûìè èíòåðåñàìè çàùèòèòü ñâîè èíòåðåñû â ïðîöåññå<br />

ðàöèîíàëüíîé è îòêðûòîé ïðîöåäóðû.<br />

Êðîìå òîãî, ïîñêîëüêó ïàðëàìåíòñêèå ïðåäëîæåíèÿ î íîâûõ çàêîíàõ<br />

èëè ðàñõîäàõ îòêëîíÿþòñÿ, åñëè ãðàæäàíå íå óáåæäåíû â èõ ëåãèòèìíîñòè<br />

è íåîáõîäèìîñòè, ìåíüøèíñòâà âñåãäà èìåþò âîçìîæíîñòü ïîìåøàòü<br />

ïðèíÿòèþ íîâûõ çàêîíîâ â õîäå ðåôåðåíäóìà. È, òàê êàê ëåãêî<br />

ïðåäëàãàòü íîâûå èíèöèàòèâû, ìåíüøèíñòâà òàêæå èìåþò õîðîøóþ<br />

âîçìîæíîñòü äëÿ âûäâèæåíèÿ íîâûõ ïîëèòè÷åñêèõ èäåé è îáíîâëåíèÿ<br />

óñòîÿâøèõñÿ ïîëèòè÷åñêèõ ñòðóêòóð.<br />

Ìíîãèå êðèòèêè óòâåðæäàþò, ÷òî ýòè ïðîöåäóðû î÷åíü íåýôôåêòèâíû.<br />

Åñëè ýôôåêòèâíîñòü èçìåðÿòü âðåìåíåì, íåîáõîäèìûì äëÿ ðåàëèçàöèè<br />

íîâûõ èäåé, êîòîðûå áóäóò ïðèíÿòû íà óðîâíå çàêîíîâ, ýòà êðèòèêà<br />

îïðàâäàíà. Íî, åñëè ïðèíèìàòü âî âíèìàíèå, ÷òî ýòè èäåè äîëæíû<br />

áûòü îñóùåñòâëåíû â îáùåñòâå, ÷òî îíè äîëæíû áûòü ïðèâåäåíû â èñïîëíåíèå<br />

áåç ïîëèöåéñêîé ñèëû è áåç ñîçäàíèÿ ÷óâñòâà ïîðàæåíèÿ ó<br />

ìåíüøèíñòâ, òîãäà ïðèäåòñÿ ïðèçíàòü, ÷òî èñïûòàíèå ýòèõ èäåé íà ýôôåêòèâíîñòü<br />

ïðîõîäèò â Øâåéöàðèè óñïåøíî.<br />

33 Êîíñòèòóöèÿ Øâåéöàðèè, ïðèíÿòàÿ 18 àïðåëÿ 1999 ã., â ñò. 53 ïðåäóñìàòðèâàåò<br />

ñåðèþ ãîëîñîâàíèé, ðàçðàáîòàííûõ â õîäå îòäåëåíèÿ êàíòîíà Þðà, êàê îáùåïðèíÿòóþ<br />

ïðîöåäóðó äëÿ îáðàçîâàíèÿ íîâûõ êàíòîíîâ.<br />

n<br />

Õàðòìóò Áàóýð<br />

Âåðíîñòü ôåäåðàöèè êàê îïðåäåëÿþùèé ïðèíöèï<br />

íåìåöêîãî ãîñóäàðñòâåííîãî ïðàâà*<br />

I. Èñòîêè è ðàçâèòèå<br />

Ïðèíöèï âåðíîñòè ôåäåðàöèè îáëàäàåò â íåìåöêîì ãîñóäàðñòâåííîì<br />

ïðàâå äëèòåëüíîé òðàäèöèåé, âîñõîäÿùåé ñâîèìè èñòîêàìè ê îáðàçîâàíèþ<br />

Ãåðìàíñêîé èìïåðèè â 1871 ã. Ïðèíÿòàÿ òîãäà êîíñòèòóöèÿ ãåðìàíñêîãî<br />

ãîñóäàðñòâà ñîäåðæèò â èíòåðåñóþùåì íàñ àñïåêòå îñîáåííîñòü:<br />

â åå ïðåàìáóëå ñîäåðæèòñÿ îòñûëêà ê äîãîâîðàì, êîòîðûìè êîðîëè è<br />

êíÿçüÿ, èõ ïîäïèñàâøèå, çàêðåïèëè ñîçäàíèå «âå÷íîãî ñîþçà», ïîëó÷èâøåãî<br />

íàèìåíîâàíèå «Ãåðìàíñêàÿ èìïåðèÿ». Â ñîîòâåòñòâèè ñ ýòèì «âåðíîñòü<br />

äîãîâîðó» èëè «âåðíîñòü ñîþçó» âïëîòü äî êîíöà ìîíàðõèè äåéñòâîâàëà<br />

â ãîñóäàðñòâåííîé ïðàêòèêå â êà÷åñòâå ðóêîâîäÿùåãî ïðèíöèïà<br />

ïîëèòè÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè.  ñèëó ýòîãî êîíôëèêòû ìåæäó ñóáúåêòàìè<br />

Ôåäåðàöèè â Áóíäåñðàòå çà÷àñòóþ íå ïðîñòî ðàçðåøàëèñü ïî ïðèíöèïó<br />

áîëüøèíñòâà, à ïðåäâàðèòåëüíî óëàæèâàëèñü ïóòåì äîâåðèòåëüíûõ<br />

ïåðåãîâîðîâ, êîãäà ñ ó÷åòîì âçàèìíûõ èíòåðåñîâ ïðåäïðèíèìàëèñü<br />

ïîïûòêè äîñòèæåíèÿ ïîëèòè÷åñêîãî ðàâíîâåñèÿ.<br />

Òî, ÷òî ñ òî÷êè çðåíèÿ ïîëèòè÷åñêîé ìîæåò ïðåäñòàâëÿòüñÿ ïî÷òè<br />

ñàìî ñîáîé ðàçóìåþùèìñÿ, äàëåêî íå âñåãäà îáåñïå÷èâàåòñÿ ñ òî÷êè<br />

çðåíèÿ ïðàâîâîé. Ãîñóäàðñòâåííî-ïðàâîâàÿ òåîðèÿ òîãî ïåðèîäà õîòÿ è<br />

ïðèâåòñòâîâàëà ïî ïîëèòè÷åñêèì ñîîáðàæåíèÿì ñóùåñòâîâàâøóþ êîíñòèòóöèîííóþ<br />

ïðàêòèêó îðèåíòàöèè íà ôåäåðàòèâíîñòü, îäíàêî äîëãîå<br />

âðåìÿ îòêàçûâàëàñü ïðèçíàòü åå ïðàâîâîé íîðìîé. Îñíîâíîé ïðè÷èíîé<br />

ñäåðæàííîñòè ñïåöèàëèñòîâ ïî êîíñòèòóöèîííîìó ïðàâó áûëî òî, ÷òî â<br />

ñàìîì òåêñòå êîíñòèòóöèè ïðèíöèï âåðíîñòè ôåäåðàöèè íå áûë ïðîïèñàí<br />

â ÿâíîì âèäå. Ëèøü â 1916 ã. Ðóäîëüô Ñìåíä ñìîã ïîäíÿòüñÿ íàä<br />

ýòèì ïîçèòèâèñòñêèì ïðåäðàññóäêîì è îáîñíîâàë â âûçâàâøåé øèðîêèé<br />

ðåçîíàíñ ðàáîòå «Íåïèñàíîå êîíñòèòóöèîííîå ïðàâî â ôåäåðàòèâíîì<br />

ìîíàðõè÷åñêîì ãîñóäàðñòâå» âåðíîñòü ôåäåðàöèè êàê (íîðìàòèâíûé<br />

â ïðàâîâîì îòíîøåíèè) âñåîáùèé îñíîâîïîëàãàþùèé ïðèíöèï<br />

«íåïèñàíîãî êîíñòèòóöèîííîãî ïðàâà». Òåì ñàìûì áûë îòêðûò ïóòü äëÿ<br />

ñîâðåìåííîãî ïðèíöèïà ñîáëþäåíèÿ èíòåðåñîâ ôåäåðàöèè, êîòîðûé,<br />

âïðî÷åì, òîãäà åùå íå ïîëó÷èë âñåîáùåãî ïðèçíàíèÿ.<br />

Îêîí÷àòåëüíûé ïåðåëîì â îòíîøåíèè ê ïðèíöèïó âåðíîñòè ôåäåðàöèè<br />

ïðîèçîøåë ïî÷òè ñîðîê ëåò ñïóñòÿ áëàãîäàðÿ Ôåäåðàëüíîìó êîí-<br />

Õàðòìóò Áàóýð – ïðîôåññîð, ôàêóëüòåò ïðàâà, óíèâåðñèòåò Äðåçäåíà, Ñâîáîäíîå<br />

ãîñóäàðñòâî Ñàêñîíèÿ, Ãåðìàíèÿ.<br />

* Ïåðåâîä Ñ.Ðîìàøêî.

100 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Õàðòìóò ÁÀÓÝÐ<br />

101<br />

ñòèòóöèîííîìó ñóäó. Ñ òåõ ïîð Êîíñòèòóöèîííûé ñóä ïðèäàåò öåíòðàëüíîå<br />

çíà÷åíèå êîíñòèòóöèîííîìó äîëãó âåðíîñòè ñî ñòîðîíû Ôåäåðàöèè<br />

è åå ñóáúåêòîâ-çåìåëü. Â õîäå ñâîåé äåÿòåëüíîñòè îí íåîäíîêðàòíî óêàçûâàë<br />

íà òî, ÷òî â ãåðìàíñêîì ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå «âñå êîíñòèòóöèîííî-ïðàâîâûå<br />

îòíîøåíèÿ ìåæäó ãîñóäàðñòâîì è åãî ñîñòàâíûìè<br />

÷àñòÿìè, à òàêæå êîíñòèòóöèîííî-ïðàâîâûå îòíîøåíèÿ ìåæäó ñóáúåêòàìè<br />

îïðåäåëÿþòñÿ ãëàâåíñòâîì íåïèñàíîãî êîíñòèòóöèîííîãî ïðèíöèïà<br />

âçàèìíîãî äîëãà Ôåäåðàöèè è çåìåëü äåéñòâîâàòü â èíòåðåñàõ ôåäåðàöèè»,<br />

âûâîäÿ èç ýòîãî «ãëàâåíñòâóþùåãî ïðèíöèïà» öåëûé ðÿä<br />

êîíêðåòíûõ ïðàâîâûõ ñëåäñòâèé. Ê íèì ìû åùå âåðíåìñÿ.<br />

II. Ïðàâîâûå îñíîâàíèÿ, êîíöåïòóàëüíîå çíà÷åíèå<br />

è äèàïàçîí ïðèìåíåíèÿ<br />

1. Ïðàâîâûå îñíîâàíèÿ<br />

Íåñìîòðÿ íà ïî÷òè ïîëóâåêîâóþ ïðàêòèêó èñïîëüçîâàíèÿ â ñóäåáíûõ<br />

ðàçáèðàòåëüñòâàõ, ïðàâîâûå îñíîâàíèÿ âåðíîñòè ôåäåðàöèè äî ñèõ<br />

ïîð îêîí÷àòåëüíî íå ïðîÿñíåíû. Îáñóæäàåòñÿ, â ÷àñòíîñòè, «ïðèðîäà<br />

ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà», ïðèíöèï ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà (ñò.<br />

20 Êîíñòèòóöèè ÔÐÃ), à òàêæå îáùåïðàâîâîé ïðèíöèï âåðíîñòè è âåðû<br />

â ñïåöèôè÷åñêîì êîíòåêñòå, õàðàêòåðíîì äëÿ ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà.<br />

Ýòè äèñêóññèîííûå ìîìåíòû ìîæíî îñòàâèòü â äàííîì ñëó÷àå áåç<br />

âíèìàíèÿ, ïîñêîëüêó ñåãîäíÿ çíà÷èìîñòü ïðèíöèïà âåðíîñòè ôåäåðàöèè<br />

óæå íèêåì âñåðüåç ñîìíåíèþ íå ïîäâåðãàåòñÿ.<br />

2. Êîíöåïòóàëüíîå çíà÷åíèå<br />

Êîíöåïòóàëüíîå çíà÷åíèå ïðèíöèïà âåðíîñòè ôåäåðàöèè âàæíåå åãî<br />

òî÷íîãî íîðìàòèâíîãî îïðåäåëåíèÿ. Ñîãëàñíî íå áåññïîðíîé, íî óäà÷íîé<br />

ôîðìóëèðîâêå, íå ïðîòèâîðå÷àùåé èíòåðåñàì ôåäåðàöèè ïîâåäåíèå<br />

ÿâëÿåòñÿ «îñíîâíîé îáÿçàííîñòüþ â ðàìêàõ ôåäåðàöèè» (Ïåòåð Çàëàäèí).<br />

Ýòîò ïðèíöèï çàêðåïëÿåò âñåîáúåìëþùèì è ãëàâåíñòâóþùèì<br />

îáðàçîì êîíñòèòóöèîííî-ïðàâîâóþ îáÿçàííîñòü, â ñîîòâåòñòâèè ñ êîòîðîé<br />

çåìëè äîëæíû ñîõðàíÿòü âåðíîñòü ïî îòíîøåíèþ äðóã ê äðóãó è ïî<br />

îòíîøåíèþ ê Ôåäåðàöèè, òàêæå êàê è Ôåäåðàöèÿ ïî îòíîøåíèþ ê çåìëÿì.<br />

Çàäà÷à ïðèíöèïà âåðíîñòè ôåäåðàöèè ñîñòîèò â òîì, ÷òîáû óêðåïèòü<br />

ñâÿçü Ôåäåðàöèè è çåìåëü â ðàìêàõ îáùåãî êîíñòèòóöèîííîãî ïðàâà,<br />

ñïîñîáñòâóÿ òåì ñàìûì óêðåïëåíèþ ôåäåðàòèâíîãî ïîðÿäêà. Ýòîò<br />

ïðèíöèï îãðàíè÷èâàåò ýãîèçì Ôåäåðàöèè è çåìåëü, ïðîòèâîäåéñòâóåò<br />

ïðîÿâëåíèÿì îñëàáëåíèÿ ôåäåðàòèâíûõ ñâÿçåé è ñåïàðàòèñòñêèõ òåíäåíöèé,<br />

âîçëàãàÿ íà ó÷àñòíèêîâ îáÿçàòåëüñòâî íå ïðåäïðèíèìàòü íè÷åãî,<br />

«÷òî ìîãëî áû ïîâðåäèòü ãîñóäàðñòâó â öåëîì èëè åãî ÷àñòÿì».  òî<br />

æå âðåìÿ ïðèíöèï ñîáëþäåíèÿ èíòåðåñîâ ôåäåðàöèè íàïðàâëåí è íà<br />

ñîõðàíåíèå ñàìîñòîÿòåëüíîñòè Ôåäåðàöèè è çåìåëü, îãðàíè÷èâàÿ òåíäåíöèè,<br />

ãðîçÿùèå íàðóøèòü áàëàíñ ôåäåðàòèâíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ ïðàâ<br />

è îáÿçàííîñòåé. Ïðè ýòîì ïðèíöèï âåðíîñòè ôåäåðàöèè ïðîíèçûâàåò<br />

âñå ãîñóäàðñòâåííîå ïðàâî, ÿâëÿÿñü «îïðåäåëÿþùèì ýëåìåíòîì ôåäåðàòèâíîãî<br />

ïîðÿäêà» (Êëàóñ Øòåðí), ïðè ýòîì äëÿ Ôåäåðàöèè è äëÿ çåìåëü<br />

îí ÿâëÿåòñÿ àìáèâàëåíòíûì, îáåñïå÷èâàÿ «åäèíñòâî è âìåñòå ñ<br />

òåì ïëþðàëèçì», îáÿçûâàÿ ê ñîòðóäíè÷åñòâó è âìåñòå ñ òåì ê óâàæåíèþ<br />

ñàìîñòîÿòåëüíîñòè ó÷àñòíèêîâ, ïðåïÿòñòâóÿ êàê ÿâíîé óíèòàðèçàöèè,<br />

òàê è ÿâíîé ïàðòèêóëÿðèçàöèè.<br />

Âñå ýòè îáúÿñíåíèÿ îòíîñÿòñÿ ê åùå äîñòàòî÷íî àáñòðàêòíîìó óðîâíþ<br />

è, âçÿòûå ñàìè ïî ñåáå, çàêîíîìåðíî îêàçûâàþòñÿ (ïîêà) ìàëî ïðèãîäíûìè<br />

äëÿ ðåøåíèÿ êîíêðåòíûõ ïðàâîâûõ êîíôëèêòîâ, â îñîáåííîñòè<br />

â ñóäåáíîì ïîðÿäêå. È âñå æå îíè ñîâåðøåííî íåîáõîäèìû, ïîñêîëüêó,<br />

ñ îäíîé ñòîðîíû, ïðîÿñíÿþò èäåþ ôåäåðàòèâíîãî ïîðÿäêà è îñîáî çíà-<br />

÷èìîå ïîëîæåíèå ïðèíöèïà ïîâåäåíèÿ íå íàðóøàþùåãî èíòåðåñû ôåäåðàöèè.<br />

Ñ äðóãîé ñòîðîíû, îíè óêàçûâàþò íà òåëåîëîãè÷åñêèå ñâÿçè,<br />

ïîçâîëÿþùèå ñîçäàâàòü ìåõàíèçìû, ðåãóëèðóþùèå ïðàêòè÷åñêóþ ðåàëèçàöèþ<br />

ïðèíöèïà âåðíîñòè ôåäåðàöèè.<br />

3. Äèàïàçîí ïðèìåíåíèÿ<br />

Íåîáû÷àéíàÿ øèðîòà äèàïàçîíà ïðèìåíåíèÿ ïðèíöèïà âåðíîñòè ôåäåðàöèè<br />

ñîîòâåòñòâóåò åãî îñîáîìó ïîëîæåíèþ â ðàìêàõ ãîñóäàðñòâåííîãî<br />

ïðàâà. Â ïðàêòèêå ñóäîïðîèçâîäñòâà ê ïðèíöèïó ñîáëþäåíèÿ èíòåðåñîâ<br />

ôåäåðàöèè îáðàùàëèñü â ðàçëè÷íûõ êîíòåêñòàõ – â ÷àñòíîñòè, ïðè<br />

ðåøåíèè ïðàâîâûõ ïðîáëåì îïëàòû òðóäà, ñðåäíåé è âûñøåé øêîëû, ðàäèî-<br />

è òåëåâåùàíèÿ, ïðè ðåøåíèè ïðîáëåì íàëîãîâîãî, ôèíàíñîâîãî, ìóíèöèïàëüíîãî,<br />

ñîöèàëüíîãî, óãîëîâíîãî ïðàâà, ïðàâîâûõ ïðîáëåì àóäèòà,<br />

àòîìíîé ýíåðãèè, ãîñóäàðñòâåííûõ ãàðàíòèé, à òàêæå ïðîáëåì<br />

åâðîïåéñêîãî ïðàâà è, íå â ïîñëåäíþþ î÷åðåäü, – ìåæäóíàðîäíûõ îòíîøåíèé.<br />

×òîáû íàãëÿäíî ïðåäñòàâèòü øèðîòó ýòîãî äèàïàçîíà, äëÿ íà÷àëà<br />

äîñòàòî÷íî áóäåò ïðèâåñòè ðÿä ïðèìåðîâ, íåñêîëüêî èõ óïðîñòèâ.<br />

«Êëàññè÷åñêèì» è íàèáîëåå èçâåñòíûì ñëó÷àåì ïðèìåíåíèÿ ïðèíöèïà<br />

âåðíîñòè ôåäåðàöèè â ñóäîïðîèçâîäñòâå ÿâëÿåòñÿ ïåðâîå ñóäåáíîå<br />

ðåøåíèå ïî òåëåâèäåíèþ îò 1961 ã., êîòîðîå êàñàëîñü îñíîâàíèÿ ôåäåðàëüíûìè<br />

âëàñòÿìè òåëåêîìïàíèè «Òåëåâèäåíèå Ãåðìàíèè». Ó÷ðåæäåíèþ<br />

êîìïàíèè ïðåäøåñòâîâàëè ïåðåãîâîðû ìåæäó ÷ëåíàìè ôåäåðàëüíîãî<br />

ïðàâèòåëüñòâà, ïðèíàäëåæàâøèìè ê ïàðòèè ÕÄÑ/ÕÑÑ, è<br />

ïðåìüåð-ìèíèñòðàìè çåìåëü, òàêæå ïðèíàäëåæàâøèõ ê ÕÄÑ èëè ÕÑÑ;<br />

ïðè ýòîì ãëàâû çåìåëüíûõ ïðàâèòåëüñòâ, ïðèíàäëåæàâøèå ê ÑÄÏÃ, íå<br />

ó÷àñòâîâàëè â ïåðåãîâîðàõ, íà êîòîðûõ, â ÷àñòíîñòè, óòî÷íÿëîñü ñîäåðæàíèå<br />

îáùåñòâåííîãî äîãîâîðà îá ó÷ðåæäåíèè êîìïàíèè.  ðåçóëüòàòå<br />

òàêèõ äåéñòâèé çåìåëüíûå ïðàâèòåëüñòâà, êîòîðûìè ðóêîâîäèëè ïðåäñòàâèòåëè<br />

ÑÄÏÃ, ñ÷èòàëè ñåáÿ îáîéäåííûìè è âûäâèíóëè ïðåòåíçèè,

102 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Õàðòìóò ÁÀÓÝÐ<br />

103<br />

ññûëàÿñü, â òîì ÷èñëå, è íà íàðóøåíèå ïðèíöèïà ñîáëþäåíèÿ èíòåðåñîâ<br />

ôåäåðàöèè. Ôåäåðàëüíûé êîíñòèòóöèîííûé ñóä ïðèíÿë ýòî äåëî ê<br />

ðàññìîòðåíèþ ñ òåì, ÷òîáû, ïîìèìî ïðî÷åãî, ðàçâèòü ïðèíöèï ñîáëþäåíèÿ<br />

èíòåðåñîâ ôåäåðàöèè, è ïðèøåë ê ñëåäóþùåìó âûâîäó: «Ïðîöåäóðà<br />

è ñòèëü ïåðåãîâîðîâ ìåæäó Ôåäåðàöèåé è åå ñóáúåêòàìè, ðàâíî<br />

êàê è ìåæäó îòäåëüíûìè çåìëÿìè, íåîáõîäèìîñòü â êîòîðûõ âîçíèêàåò<br />

â õîäå ðåøåíèÿ êîíñòèòóöèîííûõ âîïðîñîâ, äîëæíû ïîä÷èíÿòüñÿ ïðèíöèïó<br />

äåéñòâèé â èíòåðåñàõ ôåäåðàöèè. Â Ôåäåðàòèâíîé Ðåñïóáëèêå Ãåðìàíèè<br />

âñå çåìëè îáëàäàþò ðàâíûì êîíñòèòóöèîííûì ñòàòóñîì; îíè ÿâëÿþòñÿ<br />

ãîñóäàðñòâåííûìè îáðàçîâàíèÿìè, îáëàäàþùèìè ïðàâîì íà<br />

ðàâíîå ê íèì îòíîøåíèå ñî ñòîðîíû Ôåäåðàöèè. Êîãäà áû Ôåäåðàöèÿ<br />

íè çàíèìàëàñü äîñòèæåíèåì êîíñòèòóöèîííî çíà÷èìîãî ñîãëàøåíèÿ, â<br />

êîòîðîì çàèíòåðåñîâàíû è â êîòîðîå âîâëå÷åíû âñå çåìëè, äîëã ñîáëþäåíèÿ<br />

èíòåðåñîâ ôåäåðàöèè çàïðåùàåò Ôåäåðàöèè äåéñòâîâàòü ñîãëàñíî<br />

äåâèçó divide et impera (ðàçäåëÿé è âëàñòâóé), ò. å. îñóùåñòâëÿòü ðàñêîë<br />

çåìåëü, äîñòèãàÿ ñîãëàøåíèÿ òîëüêî ñ íåêîòîðûìè èç íèõ è ïîíóæäàÿ<br />

äðóãèå ê ó÷àñòèþ. Òîò æå ïðèíöèï çàïðåùàåò ôåäåðàëüíîìó ïðàâèòåëüñòâó<br />

ïðè ïåðåãîâîðàõ, êàñàþùèõñÿ âñåõ çåìåëü, îòíîñèòüñÿ ê çåìåëüíûì<br />

ïðàâèòåëüñòâàì ïî-ðàçíîìó â çàâèñèìîñòè îò èõ ïàðòèéíî-ïîëèòè-<br />

÷åñêîé îðèåíòàöèè, â îñîáåííîñòè – ïðèâëåêàòü ê ðåøàþùèì<br />

ïîëèòè÷åñêèì êîíñóëüòàöèÿì ëèøü ïðåäñòàâèòåëåé áëèçêèõ èì â ïàðòèéíî-ïîëèòè÷åñêîì<br />

ïëàíå çåìåëüíûõ ïðàâèòåëüñòâ, èñêëþ÷àÿ èç íèõ çåìåëüíûå<br />

ïðàâèòåëüñòâà, ñâÿçàííûå ñ ôåäåðàëüíîé îïïîçèöèåé. Â ñëó-<br />

÷àÿõ ïîäîáíîãî ðîäà ôåäåðàëüíûå è çåìåëüíûå ïîëèòèêè,<br />

ïðèíàäëåæàùèå ê îäíîé ïàðòèè, âïðàâå â ïðåäâàðèòåëüíîì ïîðÿäêå<br />

ïðîÿñíèòü â ïîëèòè÷åñêèõ äèñêóññèÿõ ñâîé âçãëÿä íà ðåøåíèå ïðîáëåìû<br />

çàòðàãèâàþùåé èíòåðåñû Ôåäåðàöèè è âñåõ çåìåëü è âûðàáîòàòü<br />

åäèíóþ ïîçèöèþ, à òàêæå äîãîâàðèâàòüñÿ â õîäå ïåðåãîâîðîâ ìåæäó<br />

Ôåäåðàöèåé è çåìëÿìè îòíîñèòåëüíî äàëüíåéøèõ ñîâìåñòíûõ øàãîâ.<br />

Ïðè ýòîì íåîáõîäèìûå ïåðåãîâîðû ìåæäó Ôåäåðàöèåé è çåìëÿìè, òî<br />

åñòü ìåæäó ïðàâèòåëüñòâàìè è èõ ïðåäñòàâèòåëÿìè, äîëæíû ñîîòâåòñòâîâàòü<br />

èçëîæåííûì âûøå ïðèíöèïàì». Ïåðåãîâîðû è êîíñóëüòàöèè,<br />

ïðîâîäèâøèåñÿ ïðè ïîäãîòîâêå ê ñîçäàíèþ òåëåêîìïàíèè «Òåëåâèäåíèå<br />

Ãåðìàíèè», ýòèì òðåáîâàíèÿì íå îòâå÷àëè.<br />

Ïðàâîâûå ïðîáëåìû òåëå- è ðàäèîâåùàíèÿ áûëè òàêæå ïðåäìåòîì<br />

ñïîðà îòíîñèòåëüíî ïðèíöèïîâ òåëåâåùàíèÿ Åâðîïåéñêèõ ñîîáùåñòâ,<br />

ïðàâäà, â ñîâåðøåííî èíîì àñïåêòå. Ñïîð âîçíèê èç-çà óñèëèé Åâðîïåéñêîãî<br />

ñîîáùåñòâ, íàïðàâëåííûõ íà ãàðìîíèçàöèþ ïðàâèë òåëå- è ðàäèîâåùàíèÿ.<br />

 ðåçóëüòàòå ýòèõ óñèëèé â 1986 ã. Êîìèññèÿ ñîîáùåñòâà<br />

ïðåäëîæèëà ïðîåêò îñíîâíûõ ïðèíöèïîâ, êîòîðûé áûë îòêëîíåí ïðåìüåð-ìèíèñòðàìè<br />

çåìåëü ÔÐÃ. Çåìëè, îáëàäàþùèå èñêëþ÷èòåëüíîé çàêîíîäàòåëüíîé<br />

êîìïåòåíöèåé â îáëàñòè òåëå- è ðàäèîâåùàíèÿ (ñò. 70, ï.<br />

1 Îñíîâíîãî çàêîíà ÔÐÃ), ññûëàëèñü ïðè ýòîì, â ÷àñòíîñòè, íà òî, ÷òî<br />

ýòè îñíîâíûå ïðèíöèïû ÿâëÿþòñÿ íåïðèåìëåìûì «âìåøàòåëüñòâîì,<br />

çàòðàãèâàþùèì ñàìóþ ñåðäöåâèíó èõ ñâîáîäû â îáëàñòè òåëå- è ðàäèîâåùàíèÿ»,<br />

ïðè ýòîì Åâðîïåéñêîå ñîîáùåñòâî íå îáëàäàåò íèêàêèìè<br />

ÿâíî è ïðÿìî âûðàæåííûìè ïðàâîâûìè ïîëíîìî÷èÿìè â äàííîé îáëàñòè.<br />

Ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî ïîíà÷àëó ðàçäåëÿëî ñîìíåíèÿ çåìåëü è<br />

ïðåäñòàâèëî èõ â Ñîâåò Ìèíèñòðîâ ñîîáùåñòâà. Îäíàêî â äàëüíåéøåì<br />

ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî âñå æå èçìåíèëî ñâîþ ïîçèöèþ è ïîñëå òîãî,<br />

êàê äîáèëîñü âíåñåíèÿ â ïðîòîêîë ñîîòâåòñòâóþùåãî ðàçúÿñíåíèÿ, â<br />

ìàðòå 1989 ã. ïðîãîëîñîâàëî çà îñíîâíûå ïðèíöèïû, ïðåäâàðèòåëüíî íå<br />

ñîãëàñîâàâ ñâîè äåéñòâèÿ ñ çåìëÿìè. Â ñâÿçè ñ ýòèì, ïî òðåáîâàíèþ çåìåëü<br />

áûëî ñîçâàíî çàñåäàíèå Ôåäåðàëüíîãî êîíñòèòóöèîííîãî ñóäà, íà<br />

êîòîðîì â Îñíîâíîì çàêîíå íå áûëî îáíàðóæåíî ñîîòâåòñòâóþùåé ïðàâîâîé<br />

íîðìû äëÿ ðåøåíèÿ äàííîãî ñïîðà, ïîýòîìó ñóä ðåøèë îáðàòèòüñÿ<br />

ê ïðèíöèïó ñîáëþäåíèÿ èíòåðåñîâ ôåäåðàöèè. Èç òðåáîâàíèÿ âçàèìíîãî<br />

ó÷åòà èíòåðåñîâ ñóä ñäåëàë âûâîä îá îáÿçàííîñòè Ôåäåðàöèè è<br />

çåìåëü «òåñíî ñîòðóäíè÷àòü ïðè ïîäãîòîâêå ïðàâîâûõ àêòîâ Åâðîïåéñêîãî<br />

ñîîáùåñòâà, çàòðàãèâàþùèõ çàêîíîäàòåëüíóþ êîìïåòåíöèþ çåìåëü».<br />

Ñóä óêàçàë, ÷òî ïîíà÷àëó ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî âûïîëíÿëî<br />

ýòó îáÿçàííîñòü, ñîãëàñîâûâàÿ ïîçèöèþ ñ çåìëÿìè. Îäíàêî ïîñêîëüêó â<br />

õîäå äàëüíåéøèõ ïåðåãîâîðîâ îíî íåïîñëåäîâàòåëüíî ïðåäñòàâëÿëî<br />

âûðàáîòàííóþ ñîâìåñòíî ñ çåìëÿìè ïðàâîâóþ ïîçèöèþ, ñîãëàñíî êîòîðîé<br />

Åâðîïåéñêîå ñîîáùåñòâî íå îáëàäàåò ñîîòâåòñòâóþùåé çàêîíîäàòåëüíîé<br />

êîìïåòåíöèåé, ïðàâèòåëüñòâî íàðóøèëî ïðàâà çåìåëü, «òàê êàê<br />

äî ïðèíÿòèÿ ðåøåíèÿ î ñâîèõ äàëüíåéøèõ øàãàõ íå ïîñòàâèëî â èçâåñòíîñòü<br />

Áóíäåñðàò î êîíêðåòíûõ ðåçóëüòàòàõ ïåðåãîâîðîâ è íå ïûòàëîñü<br />

ñîãëàñîâàòü ñ íèì ïîçèöèè ïî äàëüíåéøèì äåéñòâèÿì». Ïîñëå ïðèíÿòèÿ<br />

â 1992 ã. êîíñòèòóöèîííîé ïîïðàâêè ïðîöåäóðà ó÷àñòèÿ Áóíäåñðàòà<br />

â ðåøåíèè åâðîïåéñêèõ âîïðîñîâ áûëà çàêðåïëåíà â òåêñòå Îñíîâíîãî<br />

çàêîíà (ñò. 23 ï. 2, 4-7); èçëîæåííûå â íåé ïðîöåäóðíûå îáÿçàòåëüñòâà â<br />

îñíîâíîì ñîîòâåòñòâóþò òîìó, ÷òî Ôåäåðàëüíûé êîíñòèòóöèîííûé ñóä<br />

âûâåë èç îñíîâîïîëàãàþùåãî ïðèíöèïà ñîáëþäåíèÿ èíòåðåñîâ ôåäåðàöèè<br />

â ïåðèîä äî âíåñåíèÿ äàííîé ïîïðàâêè â Îñíîâíîé çàêîí.<br />

Íàðÿäó ñ îáÿçàòåëüíûì õàðàêòåðîì çíà÷åíèÿ ïðèíöèïà âåðíîñòè ôåäåðàöèè,<br />

îòðàçèâøèìñÿ â äâóõ âûøåïðèâåäåííûõ ñëó÷àÿõ, ýòîò ïðèíöèï<br />

ïðîÿâèë ñåáÿ òàêæå è êàê îãðàíè÷èòåëüíî-ïðàâîâîé. Ìíîæåñòâî ïðèìåðîâ<br />

òàêîé îãðàíè÷èòåëüíîé ôóíêöèè îáíàðóæèâàåòñÿ â äåëàõ, êàñàþùèõñÿ<br />

ïðàâîâûõ àñïåêòîâ îïëàòû òðóäà.  ÷àñòíîñòè, Ôåäåðàëüíûé êîíñòèòóöèîííûé<br />

ñóä ðàçáèðàë ñïîðíóþ ñèòóàöèþ, âîçíèêøóþ â ñèëó òîãî, ÷òî<br />

çåìëÿ Ñåâåðíûé Ðåéí-Âåñòôàëèÿ óñòàíîâèëà áîëåå âûãîäíûå ñòàâêè îïëàòû<br />

òðóäà äëÿ ñâîèõ ãîñóäàðñòâåííûõ ÷èíîâíèêîâ, ÷åì ó ÷èíîâíèêîâ<br />

ôåäåðàëüíîãî óðîâíÿ è ÷èíîâíèêîâ äðóãèõ çåìåëü. Ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî<br />

ñòàëî îïàñàòüñÿ, ÷òî îíî ñàìî è ïðàâèòåëüñòâà äðóãèõ çåìåëü<br />

îêàæóòñÿ ïîä äàâëåíèåì áîëåå íèçêîîïëà÷èâàåìûõ ÷èíîâíèêîâ è áóäóò

104 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Õàðòìóò ÁÀÓÝÐ<br />

105<br />

âûíóæäåíû ïîäíÿòü óðîâåíü æàëîâàíèÿ ÷èíîâíèêîâ äî óðîâíÿ çåìëè<br />

Ñåâåðíûé Ðåéí-Âåñòôàëèÿ. Â ñâÿçè ñ ýòèì, ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî<br />

ïðåäïðèíÿëî ïîïûòêó îñïîðèòü óñòàíîâëåííûå â çåìëå Ñåâåðíûé Ðåéí-<br />

Âåñòôàëèÿ ñòàâêè. Ïðè ðàññìîòðåíèè ýòîãî äåëà ñóä óñòàíîâèë, ÷òî ðåàëèçàöèÿ<br />

çàêîíîäàòåëüíîé êîìïåòåíöèè ôåäåðàëüíûõ âëàñòåé è ñóáúåêòîâ<br />

Ôåäåðàöèè â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå îãðàíè÷åíà ïðèíöèïîì âåðíîñòè<br />

ôåäåðàöèè. «Åñëè ïîñëåäñòâèÿ çàêîíîäàòåëüíîãî àêòà íå îãðàíè÷èâàþòñÿ<br />

òåððèòîðèåé òîé çåìëè, ãäå îí áûë ïðèíÿò, òî çåìåëüíûé çàêîíîäàòåëü<br />

äîëæåí ïðèíèìàòü âî âíèìàíèå èíòåðåñû Ôåäåðàöèè è îñòàëüíûõ<br />

çåìåëü… Ïîñêîëüêó è Ôåäåðàöèÿ, è îñòàëüíûå çåìëè èìåþò ÷èíîâíèêîâ,<br />

çåìëè, â ñîîòâåòñòâèè ñ ïðèíöèïîì âåðíîñòè ôåäåðàöèè, äîëæíû ïðè<br />

óñòàíîâëåíèè ñòàâîê æàëîâàíèÿ ñâîèì ÷èíîâíèêàì â ëþáîì ñëó÷àå ïðèíèìàòü<br />

âî âíèìàíèå óñëîâèÿ îïëàòû òðóäà ÷èíîâíèêîâ ôåäåðàëüíûõ îðãàíîâ<br />

è äðóãèõ çåìåëü â òàêîé ìåðå, ÷òîáû ýòî íå âûçûâàëî ïîòðÿñåíèÿ<br />

âñåé ôèíàíñîâîé ñèñòåìû Ôåäåðàöèè è äðóãèõ çåìåëü». Â ðåçóëüòàòå ðàçáèðàòåëüñòâà<br />

Ôåäåðàëüíûé êîíñòèòóöèîííûé ñóä âñå æå íå îáíàðóæèë â<br />

äàííîì ñëó÷àå íàðóøåíèÿ ïðèíöèïà âåðíîñòè ôåäåðàöèè, ïîñêîëüêó êîíñòèòóöèÿ<br />

íå òðåáóåò àáñîëþòíîãî åäèíîîáðàçèÿ îïëàòû òðóäà ÷èíîâíèêîâ,<br />

ðàçëè÷èÿ â òàðèôíûõ ñòàâêàõ áûëè íå ñëèøêîì ñóùåñòâåííûìè è,<br />

âî âñÿêîì ñëó÷àå, «íå äîñòèãàëè ìàñøòàáà», ïðè êîòîðîì «ïîñëåäñòâèÿ<br />

ìîãëè áû îêàçàòüñÿ ðàçðóøèòåëüíûìè äëÿ ôèíàíñîâîé ñèñòåìû Ôåäåðàöèè<br />

è îñòàëüíûõ çåìåëü».<br />

Äðóãîé ñìûñëîâîé àñïåêò ïðèíöèïà âåðíîñòè ôåäåðàöèè êàñàåòñÿ<br />

âíóòðèôåäåðàëüíîãî äîãîâîðíîãî ïðàâà. Òàê, Ôåäåðàëüíûé àäìèíèñòðàòèâíûé<br />

ñóä ðàçáèðàë ñïîð îòíîñèòåëüíî ãîñóäàðñòâåííîãî äîãîâîðà î<br />

ðàñïðåäåëåíèè ìåñò îáó÷åíèÿ â âûñøåé øêîëå. Çàêëþ÷åííûé ìåæäó<br />

çåìëÿìè äîãîâîð äîëæåí áûë îáåñïå÷èòü íà âñåé òåððèòîðèè ôåäåðàöèè<br />

ðàâíî ñïðàâåäëèâûå êâàëèôèêàöèîííûå óñëîâèÿ äîïóñêà àáèòóðèåíòîâ<br />

ê îáó÷åíèþ â âûñøåé øêîëå. Ïîñêîëüêó ñèñòåìà îöåíêè çíàíèé<br />

ó÷åíèêîâ ïðè ñäà÷å ýêçàìåíîâ íà àòòåñòàò çðåëîñòè (àáèòóðû) â ðàçíûõ<br />

çåìëÿõ íå åäèíîîáðàçíà, äîãîâîð ïðåäóñìàòðèâàë, ÷òî â êàæäîé çåìëå<br />

åæåãîäíî äîëæíû âûâîäèòüñÿ ñðåäíèå îöåíêè ïî âñåì àòòåñòàòàì. Ïî<br />

ðåçóëüòàòàì îòäåëüíûõ çåìåëü âûâîäèòñÿ îáùàÿ ñðåäíÿÿ îöåíêà ïî âñåì<br />

çåìëÿì. Åñëè ñðåäíÿÿ îöåíêà îäíîé èç çåìåëü îòëè÷àåòñÿ îò ñðåäíåé<br />

îöåíêè ïî ñòðàíå, òî ïðè ðàñïðåäåëåíèè ó÷åáíûõ ìåñò â îöåíêè àòòåñòàòîâ<br />

ýòîé çåìëè âíîñèòñÿ ñîîòâåòñòâóþùàÿ ïîïðàâêà. Ýòà óñòàíîâëåííàÿ<br />

ïðàêòèêà áûëà îñïîðåíà Áàâàðñêèì êîíñòèòóöèîííûì ñóäîì êàê<br />

ïðîòèâîðå÷àùàÿ (çåìåëüíîé) êîíñòèòóöèè â ñèëó íàðóøåíèÿ ïðèíöèïà<br />

ðàâåíñòâà. Áûëî ïðèíÿòî ðåøåíèå íå ïðèìåíÿòü åå â Áàâàðèè. Â îòâåò<br />

íà ýòî ðÿä çåìåëü îáðàòèëñÿ â Ôåäåðàëüíûé êîíñòèòóöèîííûé ñóä, ÷òîáû<br />

òîò îáÿçàë Áàâàðèþ âûïîëíÿòü äîãîâîð. Ñóä ïîääåðæàë ïîçèöèþ<br />

çåìåëü è ïðèíÿë ðåøåíèå, ñîãëàñíî êîòîðîìó â ñèëó îáÿçàòåëüíîãî äëÿ<br />

âñåõ çåìåëü ïðèíöèïà ñîáëþäåíèÿ èíòåðåñîâ ôåäåðàöèè «îäíîãî ðåøå-<br />

íèÿ Áàâàðñêîãî êîíñòèòóöèîííîãî ñóäà íåäîñòàòî÷íî äëÿ òîãî, ÷òîáû íå<br />

ñîáëþäàòü óñòàíîâëåííîé ïðàêòèêè êîððåêöèè îöåíîê àòòåñòàòà». Áîëåå<br />

òîãî, «îáóñëîâëåííîå ïðèíöèïîì âåðíîñòè ôåäåðàöèè óâàæåíèå ê<br />

ïàðòíåðó ïî ôåäåðàöèè òðåáóåò íàõîæäåíèÿ âçàèìîïðèåìëåìîãî ðàçðåøåíèÿ<br />

êîíôëèêòà». Åñëè ýòî íå óäàñòñÿ, òî âñåì ó÷àñòíèêàì äîãîâîðà<br />

íàäëåæèò èñêàòü îáÿçàòåëüíîå ðàçðåøåíèå ïðàâîâîé êîëëèçèè â ïðàâîâîì<br />

ïîðÿäêå íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå. Ïîñêîëüêó Ôåäåðàëüíûé êîíñòèòóöèîííûé<br />

ñóä íå ñìîã íàéòè íàðóøåíèÿ çàêðåïëåííîãî â ôåäåðàëüíîé<br />

êîíñòèòóöèè ïðèíöèïà ðàâåíñòâà, òî, â ñèëó ïðèíöèïà âåðíîñòè ôåäåðàöèè,<br />

ñëåäóåò, êàê çàêëþ÷èë ñóä, «÷òî ðåøåíèå Áàâàðñêîãî êîíñòèòóöèîííîãî<br />

ñóäà íå ìîæåò îòìåíèòü êàñàþùåéñÿ âñåõ çåìåëü ïðàêòèêè<br />

êîððåêöèè îöåíîê àòòåñòàòà».<br />

Íàêîíåö, ïðèíöèï âåðíîñòè ôåäåðàöèè ñûãðàë ðåøàþùóþ ðîëü ïðè<br />

ðàçðåøåíèè ïðàâîâîé êîëëèçèè, âîçíèêøåé áîëåå äåñÿòè ëåò íàçàä. Ðå÷ü<br />

èäåò î êîíôëèêòå ìåæäó êîììóíîé îñòðîâà Ëàíãåîîã â Ñåâåðíîì ìîðå<br />

è ôåäåðàëüíûì ïî÷òîâûì âåäîìñòâîì. Òîãäà âîñòî÷íî-ôðèçñêèé îñòðîâ<br />

Ëàíãåîîã îáúÿâèë ñåáÿ «êóðîðòíîé çîíîé, ñâîáîäíîé îò àâòîòðàíñïîðòà».<br />

Äâèæåíèå àâòîòðàíñïîðòà íà îñòðîâå áûëî ðàçðåøåíî òîëüêî â<br />

èñêëþ÷èòåëüíûõ ñëó÷àÿõ, òàêèõ êàê ðàáîòà ïîæàðíîé îõðàíû è ñêîðîé<br />

ïîìîùè; äëÿ âñåõ ïðî÷èõ ñëó÷àåâ, âêëþ÷àÿ ïî÷òó, ïðåäïîëàãàëîñü èñïîëüçîâàíèå<br />

òðàíñïîðòà ñ ýëåêòðîìîòîðîì, â îñíîâíîì ýëåêòðîìîáèëåé.<br />

Ïðîòåñò ïî÷òîâîãî âåäîìñòâà ïðîòèâ ýòîãî îãðàíè÷åíèÿ, íàïðàâëåííûé<br />

â Ôåäåðàëüíûé àäìèíèñòðàòèâíûé ñóä, îêàçàëñÿ óñïåøíûì, íî<br />

ëèøü îò÷àñòè.  îáîñíîâàíèè ïðèíÿòîãî ðåøåíèÿ ñóä îïèðàëñÿ íà âûòåêàþùóþ<br />

èç ïðèíöèïà âåðíîñòè ôåäåðàöèè îáÿçàííîñòü ëþáîé èíñòàíöèè<br />

«íå òîëüêî íå íàðóøàòü – â èíòåðåñàõ ôóíêöèîíèðîâàíèÿ îáùåãîñóäàðñòâåííîãî<br />

ïîðÿäêà – äåÿòåëüíîñòü äðóãèõ àäìèíèñòðàòèâíûõ<br />

îðãàíîâ, íî è ñîòðóäíè÷àòü ñ íèìè, ïîñêîëüêó ýòî ïðåäïîëàãàåòñÿ äëÿ<br />

ïîëíîöåííîãî âûïîëíåíèÿ èìè ñòîÿùèõ ïåðåä íèìè çàäà÷, è â òîé ìåðå,<br />

íàñêîëüêî ýòî ñîâìåñòèìî ñ âûïîëíåíèåì ñîáñòâåííûõ çàäà÷». Ýòî<br />

«ïðåäïîëàãàåò âçàèìíîå óâàæåíèå ïîòðåáíîñòåé, ñîîòâåòñòâóþùèõ âûïîëíåíèþ<br />

çàäà÷ êàæäûì èç àäìèíèñòðàòèâíûõ îðãàíîâ». Â îòíîøåíèè<br />

ïî÷òû ýòî îçíà÷àåò óâàæåíèå èíòåðåñîâ îñòðîâà, æèâóùåãî çà ñ÷åò òóðèçìà<br />

è ïîòîìó çàèíòåðåñîâàííîãî â òîì, ÷òîáû ïóòåì çàïðåòà àâòîìîáèëüíîãî<br />

äâèæåíèÿ ñäåëàòü îñòðîâ áîëåå ïðèâëåêàòåëüíûì è ñïîñîáñòâîâàòü<br />

ðàçâèòèþ òóðèçìà, à â îòíîøåíèè ìóíèöèïàëüíûõ âëàñòåé<br />

îñòðîâà ýòî îçíà÷àåò óâàæåíèå èíòåðåñîâ ïî÷òîâîãî âåäîìñòâà, ïðåäïîëàãàþùèõ<br />

ïîëíîöåííîå âûïîëíåíèå åãî çàäà÷. Íà ïðàêòèêå, ïî÷òå áûëî<br />

ïðåäïèñàíî ñîáëþäàòü ïîêîé îòäûõàþùèõ è èñïîëüçîâàòü äëÿ ñáîðà è<br />

òðàíñïîðòèðîâêè ïî÷òîâûõ îòïðàâëåíèé ýëåêòðîìîáèëè, îäíàêî, äëÿ<br />

ïðîâåäåíèÿ ñòðîèòåëüíûõ è ýêñïëóòàöèîííûõ ðàáîò (íàïðèìåð, íà ëèíèÿõ<br />

ñâÿçè) îíà ïîëó÷àëà âîçìîæíîñòü èñïîëüçîâàòü àâòîìîáèëè ñ äâèãàòåëåì<br />

âíóòðåííåãî ñãîðàíèÿ.

106 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Õàðòìóò ÁÀÓÝÐ<br />

107<br />

III. Ôóíêöèè è êîíêðåòèçàöèÿ<br />

Ïðåäñòàâëåííûå âûøå ðåøåíèÿ Ñóäà âûçâàëè â ïå÷àòè íå òîëüêî<br />

ïîëîæèòåëüíûå îòêëèêè, íî è áîëåå èëè ìåíåå ÿâíóþ êðèòèêó. Ìû íå<br />

áóäåì ïîäðîáíî îñòàíàâëèâàòüñÿ íà íåé, ïîñêîëüêó öåëü äàííîé ðàáîòû<br />

– ïðîäåìîíñòðèðîâàòü íà õàðàêòåðíûõ ïðèìåðàõ øèðîòó ïðèìåíåíèÿ<br />

ïðèíöèïà âåðíîñòè ôåäåðàöèè, âïëîòü äî òîíêèõ êîëëèçèé àäìèíèñòðàòèâíîãî<br />

ïðàâà. Øèðîòà äèàïàçîíà ïðèìåíåíèÿ äàííîãî ïðèíöèïà<br />

ìîæåò ïîêàçàòüñÿ áóêâàëüíî áåçãðàíè÷íîé, îäíàêî îïèñàííûå ïðèìåðû<br />

âñå æå íå äàþò äîñòàòî÷íî ÿñíîãî ïðåäñòàâëåíèÿ î çíà÷åíèè ïðèíöèïà<br />

â äîãìàòèêå ôåäåðàëüíîãî ãîñóäàðñòâåííîãî ïðàâà Ãåðìàíèè. Ïîýòîìó<br />

íåîáõîäèìî óäåëèòü îñîáîå âíèìàíèå äîãìàòè÷åñêè îðèåíòèðîâàííîìó<br />

àíàëèçó ïðèâåäåííîãî ìàòåðèàëà, âûäåëèâ, ïðåæäå âñåãî, äâà àñïåêòà:<br />

âçàèìíûå è ìíîãîñòîðîííèå îáÿçàòåëüñòâà, âîçíèêàþùèå âñëåäñòâèå<br />

ïðèìåíåíèÿ ïðèíöèïà âåðíîñòè ôåäåðàöèè è êîíêðåòèçàöèþ ïðèìåíåíèÿ<br />

ïðèíöèïà íà îñíîâå âûäåëåíèÿ òèïîëîãè÷åñêèõ ãðóïï.<br />

1. Âçàèìíûå è ìíîãîñòîðîííèå îáÿçàòåëüñòâà, âîçíèêàþùèå<br />

âñëåäñòâèå ïðèìåíåíèÿ ïðèíöèïà âåðíîñòè ôåäåðàöèè<br />

Ïîíÿòèå «âåðíîñòü ôåäåðàöèè» è ðàâíîçíà÷íîå ïîíÿòèå «äåéñòâèÿ â<br />

ñîãëàñèè ñ èíòåðåñàìè ôåäåðàöèè» ïîðîé òðàêòóþòñÿ ïðåâðàòíî, êàê áóäòî<br />

ðå÷ü èäåò îá îäíîñòîðîííèõ îáÿçàòåëüñòâàõ çåìåëü ïî îòíîøåíèþ ê<br />

Ôåäåðàöèè, è ýòà îäíîñòîðîííîñòü ïðèâîäèò ê óñèëåíèþ ïîçèöèé ôåäåðàëüíîãî<br />

óðîâíÿ âëàñòè. Íàïðîòèâ, óæå äàâíî ñòàëî ÿñíûì (è ïðèâåäåííûå<br />

ïðèìåðû ýòî ïîäòâåðæäàþò), ÷òî ïðèíöèï äåéñòâèÿ â ñîãëàñèè ñ èíòåðåñàìè<br />

ôåäåðàöèè îçíà÷àåò êàê îáÿçàòåëüñòâà çåìåëü ïî îòíîøåíèþ ê<br />

Ôåäåðàöèè, òàê è îáÿçàòåëüñòâà Ôåäåðàöèè ïî îòíîøåíèþ ê çåìëÿì. Êðîìå<br />

òîãî, îáÿçàòåëüñòâî âçàèìíîé âåðíîñòè ñâÿçûâàåò âîåäèíî íå òîëüêî Ôåäåðàöèþ<br />

è çåìëè, íî è çåìëè â èõ âçàèìîîòíîøåíèÿõ. Òàêèì îáðàçîì,<br />

ðå÷ü èäåò î âçàèìíûõ è ìíîãîñòîðîííèõ îáÿçàòåëüñòâàõ âñåõ ó÷àñòíèêîâ<br />

ïðàâîâûõ îòíîøåíèé ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà.<br />

Ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî îáùèé àíàëèç ïðàêòèêè ñóäîïðîèçâîäñòâà ñ<br />

ïðèâëå÷åíèåì ïðèíöèïà âåðíîñòè ôåäåðàöèè íå ïîçâîëÿåò ñäåëàòü çàêëþ÷åíèÿ<br />

îá îäíîñòîðîííåì ïðåäïî÷òåíèè èëè óñèëåíèè îäíîãî èç<br />

ñóáúåêòîâ ïðàâîâûõ îòíîøåíèé ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà. Ñêîðåå<br />

ìîæíî ãîâîðèòü î òîì, ÷òî ñóäû èñïîëüçóþò ïðèíöèï ñîáëþäåíèÿ èíòåðåñîâ<br />

ôåäåðàöèè êàê ýëàñòè÷íûé íîðìàòèâíûé èíñòðóìåíò äëÿ ðåøåíèÿ<br />

ôåäåðàëüíî-ãîñóäàðñòâåííûõ êîíôëèêòîâ â ñîîòâåòñòâèè ñ ïðåäìåòîì<br />

è ñèòóàöèåé ðàññìîòðåíèÿ, áåç îäíîñòîðîííåé íàïðàâëåííîñòè â<br />

ïîëüçó Ôåäåðàöèè èëè åå ñóáúåêòîâ.<br />

2. Êîíêðåòèçàöèÿ ïî òèïîëîãè÷åñêèì ãðóïïàì<br />

 ðåàëüíîé êîíñòèòóöèîííîé ïðàêòèêå ïðè ðàçðåøåíèè âíóòðèãîñóäàðñòâåííûõ<br />

êîíôëèêòîâ ïðèíöèï âåðíîñòè ôåäåðàöèè âûïîëíÿåò, ïðåæäå<br />

âñåãî, òðè ôóíêöèè: îáîñíîâàíèå îáÿçàííîñòè; îãðàíè÷åíèå ïðàâ è<br />

âûðàáîòêà äîïîëíèòåëüíûõ ïðàâèë äëÿ âíóòðèôåäåðàòèâíîãî äîãîâîðíîãî<br />

ïðàâà. Ðàññìîòðèì èõ áîëåå äåòàëüíî.<br />

À. Ôóíêöèÿ îáîñíîâàíèÿ îáÿçàííîñòåé<br />

Ýòîé ôóíêöèè â ïðèíöèïå âåðíîñòè ôåäåðàöèè ñîîòâåòñòâóþò, ïðåæäå<br />

âñåãî, îáÿçàííîñòè âçàèìíîãî ïðåäîñòàâëåíèÿ ïîìîùè, âçàèìíîãî óâàæåíèÿ<br />

è âçàèìíîé ãîòîâíîñòè ê ïîíèìàíèþ. Ýòè îáÿçàííîñòè îáëàäàþò<br />

çíà÷èòåëüíûì âåñîì â äåéñòâóþùåì ôåäåðàëüíîì ãîñóäàðñòâåííîì ïðàâå<br />

è èõ ÷àñòíûå ïðîÿâëåíèÿ ìîãóò áûòü êîíêðåòèçèðîâàíû â íåñêîëüêèõ<br />

ïîäãðóïïàõ.<br />

àà. Îáÿçàííîñòü ïðåäîñòàâëåíèÿ ïîìîùè è ïîääåðæêè<br />

Îäíó èç îñíîâíûõ ãðóïï ñîñòàâëÿþò îáÿçàòåëüñòâà ïî îêàçàíèþ ïîìîùè<br />

è ïîääåðæêè. Íàèáîëåå õàðàêòåðíûå ïðèìåðû ïîäîáíûõ îáÿçàííîñòåé<br />

ìîæíî íàéòè â Ôèíàíñîâîé êîíñòèòóöèè. Òàê, â îòíîøåíèè ôèíàíñîâîãî<br />

âûðàâíèâàíèÿ Ôåäåðàëüíûé êîíñòèòóöèîííûé ñóä óñòàíîâèë,<br />

÷òî ïðèíöèï âåðíîñòè ôåäåðàöèè îáÿçûâàåò îòäåëüíûå çåìëè, íåçàâèñèìî<br />

îò èõ ñóâåðåííîñòè è ôèíàíñîâîé ñàìîñòîÿòåëüíîñòè, îêàçûâàòü<br />

îïðåäåëåííóþ ôèíàíñîâóþ ïîääåðæêó äðóãèì, áîëåå ñëàáûì â ýòîì<br />

îòíîøåíèè çåìëÿì. Îäíàêî îáÿçàííîñòü âçàèìíîé ïîääåðæêè íå áåçãðàíè÷íà:<br />

ïîìîùü îêàçûâàåòñÿ òîëüêî â òîì ñëó÷àå, åñëè îíà äåéñòâèòåëüíî<br />

íåîáõîäèìà è åñëè îêàçûâàþùàÿ åå ñòîðîíà íà ýòî ñïîñîáíà.<br />

Ïîýòîìó ôèíàíñîâîå âûðàâíèâàíèå íå äîëæíî ñåðüåçíûì îáðàçîì îñëàáëÿòü<br />

ýêîíîìèêó çåìåëü-äîíîðîâ èëè âåñòè ê íèâåëèðîâàíèþ ôèíàíñîâîãî<br />

ñîñòîÿíèÿ çåìåëü.  ÷àñòíîñòè, âûðàâíèâàíèå íå äîëæíî ïðèâîäèòü<br />

ê òîìó, ÷òîáû ïîëèòè÷åñêèå àâàíòþðèñòû ïîëó÷àëè âîçìîæíîñòü<br />

ïðîñòî ïåðåêëàäûâàòü ôèíàíñîâûå ïîñëåäñòâèÿ ñâîèõ äåéñòâèé íà ñâÿçàííîå<br />

ñîëèäàðíûìè îáÿçàòåëüñòâàìè ñîîáùåñòâî ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè,<br />

à áþäæåòû, íàõîäÿùèåñÿ ïîä àäåêâàòíûì è óñïåøíûì ðóêîâîäñòâîì,<br />

áûëè áû îáÿçàíû ðàñïëà÷èâàòüñÿ çà íèõ.<br />

Îãðîìíîå ïðàêòè÷åñêîå çíà÷åíèå îáÿçàííîñòü ïðåäîñòàâëåíèÿ ïîìîùè<br />

è ïîääåðæêè èìåëà â ïåðèîä ïîñëå âîññîåäèíåíèÿ Ãåðìàíèè, êîãäà<br />

íîâûå çåìëè «íà Âîñòîêå» ïîëó÷èëè «ñ Çàïàäà» çíà÷èòåëüíûå ôèíàíñîâûå<br />

ðåñóðñû, à òàêæå ïåðñîíàë è òåõíèêó äëÿ ðåîðãàíèçàöèè è<br />

ìîäåðíèçàöèè ñâîèõ îáùåñòâåííûõ ñòðóêòóð (÷àñòè÷íî ýòà ïîìîùü îêàçûâàåòñÿ<br />

è ñåãîäíÿ). Äðóãèå ïðèìåðû òàêîãî ðîäà ìîæíî íàéòè, â ÷àñòíîñòè,<br />

â îáëàñòè ïðàâîâîé è àäìèíèñòðàòèâíîé ïîìîùè. Ñþäà æå îòíîñÿòñÿ<br />

âçàèìíûå îáÿçàòåëüñòâà ïðåäîñòàâëåíèÿ ïîìîùè è ïîääåðæêè â

108 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Õàðòìóò ÁÀÓÝÐ<br />

109<br />

ñëó÷àÿõ êàòàñòðîô, à òàêæå ïðè îòðàæåíèè îïàñíîñòè, óãðîæàþùåé<br />

Ôåäåðàöèè èëè îäíîé èç çåìåëü.<br />

àá. Îáÿçàòåëüñòâà ïî ïðåäîñòàâëåíèþ èíôîðìàöèè è êîíñóëüòàöèé<br />

 ñîîòâåòñòâèè ñ ôåäåðàòèâíûì ïîðÿäêîì, ïðîïèñàííûì â Îñíîâíîì<br />

çàêîíå, Ôåäåðàöèÿ è çåìëè íàäîëãî ñâÿçàíû åäèíîé ñóäüáîé. Òàêîãî ðîäà<br />

îáùíîñòü äåéñòâåííà ëèøü â òîì ñëó÷àå, åñëè åå ó÷àñòíèêè ñâîåâðåìåííî<br />

èíôîðìèðóþò ïàðòíåðîâ î ñîáûòèÿõ è íàìåðåíèÿõ, êàñàþùèõñÿ äðóãèõ,<br />

à òàêæå ñîâìåñòíî îáñóæäàþò ýòó èíôîðìàöèþ. Â ñâÿçè ñ ýòèì ïðèíöèï<br />

âåðíîñòè ôåäåðàöèè ïðèìåíÿåòñÿ òàêæå â îòíîøåíèè îáÿçàòåëüíîãî<br />

âçàèìíîãî ïðåäîñòàâëåíèÿ èíôîðìàöèè è êîíñóëüòàöèé.<br />

Ïðèìåðîì ñëóæèò îáÿçàííîñòü Ôåäåðàöèè èíôîðìèðîâàòü çåìëè â<br />

ñâÿçè ñ ïðåäñòîÿùèì çàêëþ÷åíèåì ìåæäóíàðîäíûõ äîãîâîðîâ, ñóùåñòâåííî<br />

çàòðàãèâàþùèõ èíòåðåñû çåìåëü, èëè æå ïðè ïëàíèðîâàíèè â ðàìêàõ<br />

Åâðîïåéñêîãî Ñîþçà äåéñòâèé, ïðåäñòàâëÿþùèõ èíòåðåñ äëÿ çåìåëü. Â<br />

ñâîþ î÷åðåäü òàêóþ æå îáÿçàííîñòü ïðåäîñòàâëåíèÿ èíôîðìàöèè çåìëè<br />

íåñóò ïî îòíîøåíèþ ê Ôåäåðàöèè, â ÷àñòíîñòè, ïðè ïðåäîñòàâëåíèè è<br />

âîçâðàùåíèè äîòàöèé, à òàêæå â ðàìêàõ ñîòðóäíè÷åñòâà Ôåäåðàöèè è çåìåëü.<br />

 îòíîøåíèÿõ çåìåëü äðóã ñ äðóãîì ïðèíöèï âåðíîñòè ôåäåðàöèè<br />

îáÿçûâàåò èõ ïðåäóïðåæäàòü è óêàçûâàòü íà îïðåäåëåííûå îáñòîÿòåëüñòâà<br />

ïðè ñîáûòèÿõ, èìåþùèõ òðàíñãðàíè÷íûå ïîñëåäñòâèÿ, íàïðèìåð,<br />

ïðè àâàðèÿõ íà èíäóñòðèàëüíûõ ïðåäïðèÿòèÿõ, ïîñëåäñòâèÿ êîòîðûõ ïðåäïîëîæèòåëüíî<br />

âûõîäÿò çà òåððèòîðèþ îäíîãî ðåãèîíà.<br />

àâ. Îáÿçàííîñòü ñîãëàñîâàíèÿ è ñîòðóäíè÷åñòâà<br />

Îáÿçàòåëüñòâà ïî ïðåäîñòàâëåíèþ èíôîðìàöèè è êîíñóëüòàöèé ÷àñòî<br />

ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé ïðåäâàðèòåëüíóþ ôàçó èëè îáñòîÿòåëüñòâà, ñîïðîâîæäàþùèå<br />

áîëåå øèðîêèå îáÿçàòåëüñòâà ïî ñîãëàñîâàíèþ äåéñòâèé<br />

è ñîòðóäíè÷åñòâó.  òî æå âðåìÿ èõ íåîáõîäèìî ðàçëè÷àòü. Åñëè ïðåäîñòàâëåíèå<br />

èíôîðìàöèè è êîíñóëüòàöèé îãðàíè÷èâàåòñÿ èçâåùåíèåì,<br />

ñîîáùåíèåì, êîíñóëüòèðîâàíèåì, îáñóæäåíèÿìè è òîìó ïîäîáíûì, òî<br />

ñîãëàñîâàíèå è ñîòðóäíè÷åñòâî òðåáóþò ïîçèòèâíîãî âçàèìîäåéñòâèÿ<br />

âîâëå÷åííûõ ñòîðîí. Ñîãëàñîâàíèå îçíà÷àåò âçàèìíóþ êîîðäèíàöèþ ñ<br />

öåëüþ äîñòèæåíèÿ âçàèìíî ïðèåìëåìîãî ðåøåíèÿ ïðè ñîäåðæàòåëüíîì<br />

ñîáëþäåíèè èíòåðåñîâ âñåõ ó÷àñòíèêîâ; ñîòðóäíè÷åñòâî íàïðàâëåíî íà<br />

âçàèìîäåéñòâèå, âçàèìîäîïîëíåíèå è âçàèìíóþ ïîääåðæêó, ñîó÷àñòèå<br />

ïðè ðåàëèçàöèè îáùèõ íàìåðåíèé.<br />

Îáÿçàííîñòü ñîãëàñîâàíèÿ è ñîòðóäíè÷åñòâà ïðèìåíÿåòñÿ, ïðåæäå<br />

âñåãî, â ñèòóàöèÿõ, êîãäà äåéñòâèÿ îäíîé èç ñòîðîí ôåäåðàòèâíûõ ïðàâîâûõ<br />

îòíîøåíèé èìåþò èëè ìîãóò èìåòü îñîáûå ïîñëåäñòâèÿ äëÿ äðóãèõ.<br />

 êà÷åñòâå ïðèìåðà ìîæíî ïðèâåñòè ïëàíèðîâàíèå. Ïðè ðàçðàáîòêå<br />

ìåðîïðèÿòèé íà çíà÷èòåëüíûõ òåððèòîðèÿõ, çåìëè äîëæíû ó÷èòûâàòü<br />

èíòåðåñû ñîñåäíèõ çåìåëü, à òàêæå ôåäåðàöèè â öåëîì. Ïðè ðåãèîíàëü-<br />

íîì ïëàíèðîâàíèè, çàòðàãèâàþùåì áîëåå îäíîãî ñóáúåêòà Ôåäåðàöèè,<br />

çåìëÿì âìåíÿåòñÿ â îáÿçàííîñòü ïðèíèìàòü ñîîòâåòñòâóþùèå ìåðû â<br />

ñîãëàñèè ñ äðóãèìè çåìëÿìè-ó÷àñòíèöàìè. Êðîìå òîãî, Ôåäåðàöèÿ è<br />

çåìëè îáÿçàíû ñîãëàñîâûâàòü ïëàíû è ñîîòâåòñòâóþùèå ìåðîïðèÿòèÿ.<br />

àã. Ïðîöåññóàëüíûå îáÿçàííîñòè<br />

Ïðèíöèï ñîáëþäåíèÿ èíòåðåñîâ ôåäåðàöèè èìååò çíà÷åíèå íå òîëüêî<br />

äëÿ ìàòåðèàëüíî-ïðàâîâûõ ïðîáëåìíûõ ñèòóàöèé. Îí òàêæå âëèÿåò<br />

è íà õàðàêòåð è ôîðìó îòíîøåíèé, ñêëàäûâàþùèõñÿ ìåæäó Ôåäåðàöèåé<br />

è çåìëÿìè. Ýòîò àñïåêò áûë îñîáî ïîä÷åðêíóò â ïåðâîì èç ðàññìîòðåííûõ<br />

âûøå ïðèìåðîâ – ñóäåáíîì ðåøåíèè ïî òåëåâèçèîííîé êîìïàíèè<br />

– è â äàëüíåéøåì ïîëó÷èë ôîðìàëüíî-ïðàâîâóþ ðàçðàáîòêó â ôîðìå<br />

îáÿçàííîñòåé ïðîöåäóðíîãî õàðàêòåðà. Â ïðàâîâîé ïðàêòèêå â ñâÿçè ñ<br />

ýòèì âîçíèêàåò äâà êîìïëåêñà ïðîáëåì.<br />

Ïåðâûé êàñàåòñÿ «ïåðåãîâîðîâ â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå», â êîòîðûõ<br />

ïðîÿâëÿåòñÿ äèðåêòèâíûé õàðàêòåð ïðîöåäóðíûõ îáÿçàííîñòåé. Òàêèì îáðàçîì,<br />

Ôåäåðàöèÿ ïðè ïðîâåäåíèè ïåðåãîâîðîâ äîëæíà ñîáëþäàòü ïðîöåäóðíóþ<br />

÷èñòîòó è ðàâåíñòâî â îòíîøåíèè âñåõ çåìåëü, ÷òî îáåñïå÷èâàåò<br />

çåìëÿì îäèíàêîâûå âîçìîæíîñòè âîçäåéñòâèÿ íà ïðîöåäóðó è ðåøàåìûå ñ<br />

åå ïîìîùüþ âîïðîñû. Ïîýòîìó Ôåäåðàöèè çàïðåùåíî ïî-ðàçíîìó îòíîñèòüñÿ<br />

ê çåìåëüíûì ïðàâèòåëüñòâàì ïî ïðè÷èíå èõ ïàðòèéíî-ïîëèòè÷åñêîé<br />

îðèåíòàöèè è ïðèâëåêàòü ê ïåðåãîâîðíûì ïðîöåññàì ëèøü òå ïðàâèòåëüñòâà,<br />

êîòîðûå áëèçêè ôåäåðàëüíûì âëàñòÿì ïî ïîëèòè÷åñêîé<br />

íàïðàâëåííîñòè. Êðîìå òîãî, â õîäå ïåðåãîâîðîâ ôåäåðàëüíûå îðãàíû äîëæíû<br />

ïðåäîñòàâëÿòü äîñòàòî÷íîå âðåìÿ äëÿ âûðàæåíèÿ ñâîåé ïîçèöèè â<br />

ðàâíîé ìåðå âñåì çåìëÿì è íå èìåþò ïðàâà ñòàâèòü êàêèå-ëèáî èç çåìåëü<br />

ïåðåä ñâåðøèâøèìñÿ ôàêòîì. Âìåñòå ñ òåì è çåìëè îáÿçàíû ñîáëþäàòü<br />

÷èñòîòó ïðîöåäóðíûõ âîïðîñîâ è íåîáõîäèìûé ìèíèìóì êîððåêòíîñòè â<br />

ìàíåðå âåäåíèÿ ïåðåãîâîðîâ. Ïîýòîìó îíè, íàïðèìåð, íå èìåþò ïðàâà áëîêèðîâàòü<br />

ðåøåíèÿ, êîòîðûå íåîáõîäèìî ïðèíèìàòü ñîâìåñòíî ïóòåì ïåðåãîâîðîâ,<br />

èñïîëüçóÿ òàêòèêó ïðîèçâîëà è îáñòðóêöèè, èëè ñòàâèòü ñâîþ ãîòîâíîñòü<br />

ê ñîòðóäíè÷åñòâó â çàâèñèìîñòü èñêëþ÷èòåëüíî îò<br />

ïàðòèéíî-ïîëèòè÷åñêèõ öåëåé, áëîêèðóÿ ðåøåíèå âîïðîñîâ íàäðåãèîíàëüíîãî<br />

õàðàêòåðà è òåì ñàìûì, ïðèíóæäàÿ îäíó èç çåìåëü ê ðîëè àóòñàéäåðà.<br />

Âòîðîé êîìïëåêñ ïðîáëåì êàñàåòñÿ âûòåêàþùåé èç ïðèíöèïà âåðíîñòè<br />

ôåäåðàöèè îáÿçàííîñòè çàñëóøàòü ñòîðîíó, ÷üè èíòåðåñû çàòðàãèâàþòñÿ<br />

â äàííîé ñèòóàöèè. Ýòà ïðîöåäóðíî-ïðàâîâàÿ êîíêðåòèçàöèÿ<br />

áîëåå òî÷íî áûëà îïðåäåëåíà Ôåäåðàëüíûì êîíñòèòóöèîííûì ñóäîì, â<br />

÷àñòíîñòè â îòíîøåíèè ïðàâà Ôåäåðàöèè íà äèðåêòèâíûå óêàçàíèÿ â<br />

õîäå àäìèíèñòðàòèâíîé äåÿòåëüíîñòè íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå. Îäíàêî<br />

îíà ìîæåò èìåòü çíà÷åíèå è â äðóãèõ ñèòóàöèÿõ. Îáÿçàííîñòü çàñëóøàòü<br />

ñòîðîíó, ÷üè èíòåðåñû áóäóò çàòðîíóòû ïëàíèðóåìûìè ìåðàìè,<br />

ïðåäïèñûâàåò ïðåäîñòàâèòü äàííîé çåìëå ïðåäâàðèòåëüíóþ âîçìîæ

110 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Õàðòìóò ÁÀÓÝÐ<br />

111<br />

íîñòü è äîñòàòî÷íîå âðåìÿ, ÷òîáû âûðàçèòü ñâîþ ïîçèöèþ ïî äàííîìó<br />

âîïðîñó. Èç ñêàçàííîãî, îäíàêî, íå âûòåêàåò ïðàâî âûñëóøèâàåìîé ñòîðîíû<br />

íà ñîäåðæàòåëüíîå óäîâëåòâîðåíèå âûäâèãàåìûõ òðåáîâàíèé êàê<br />

ðåàëüíûé ðåçóëüòàò ïðîöåäóðû. Ñòîðîíà, êîòîðîé âìåíÿåòñÿ â îáÿçàííîñòü<br />

çàñëóøàòü çàÿâëåííóþ ïîçèöèþ, îáÿçàíà ïðèíÿòü âî âíèìàíèå<br />

çàÿâëåíèå è ó÷åñòü åãî ïðè îñìûñëåíèè ñèòóàöèè, ïîýòîìó ÷èñòî ôîðìàëüíîå<br />

çàñëóøèâàíèå íå ÿâëÿåòñÿ âûïîëíåíèåì îáÿçàííîñòè. Ïðè ýòîì<br />

íèêòî íå äîëæåí çàíèìàòüñÿ óñòàíîâëåíèåì ñîãëàñèÿ èëè èñêëþ÷àòü èç<br />

ðåøåíèÿ ïóíêòû, âûçûâàþùèå ïðîòèâîðå÷èÿ òîëüêî â ñèëó ñàìîãî ñóùåñòâîâàíèÿ<br />

äàííîé îáÿçàííîñòè.<br />

àä. Ïðî÷èå îáÿçàííîñòè<br />

Ïåðå÷èñëåííûå âûøå (ïîä)ãðóïïû îõâàòûâàþò îñíîâíûå ïðîÿâëåíèÿ<br />

îáÿçàííîñòåé, îòíîñÿùèåñÿ ê ïðèíöèïó âåðíîñòè ôåäåðàöèè. Îäíàêî<br />

ýòî ïåðå÷èñëåíèå íå èñ÷åðïûâàþùåå. Íàïðèìåð, â íåãî íå âîøëè<br />

èëè âîøëè íå â ïîëíîé ìåðå îáÿçàííîñòè Ôåäåðàöèè ïî çàùèòå çåìåëü<br />

â îòíîøåíèÿõ ñ äðóãèìè ãîñóäàðñòâàìè è Åâðîïåéñêèì Ñîþçîì, òðåáóþùèå,<br />

÷òîáû Ôåäåðàöèÿ êàê ñîäåðæàòåëüíî, òàê è ïðîöåññóàëüíî, çàùèùàëà<br />

è îáîðîíÿëà çåìëè, äåéñòâåííî ïðåäñòàâëÿëà èõ èíòåðåñû âî<br />

âíåøíèõ îòíîøåíèÿõ. Íåâîçìîæíîñòü ïîëíîé ñèñòåìàòèçàöèè âñåõ ÷àñòíûõ<br />

ïðîÿâëåíèé ïðèíöèïà âåðíîñòè ôåäåðàöèè î÷åâèäíà, íå ãîâîðÿ<br />

óæå î òîì, ÷òî â ïðîøëîì ïðîèñõîäèëî ïîñòîÿííîå ôîðìèðîâàíèå íîâûõ<br />

îáÿçàííîñòåé, è ýòîò ïðîöåññ áóäåò ïðîäîëæåí â áóäóùåì.<br />

Á. Ôóíêöèÿ îãðàíè÷åíèÿ ïðàâ<br />

Ôåäåðàòèâíûé ïîðÿäîê, çàëîæåííûé â Îñíîâíîì çàêîíå ÔÐÃ, ìîæåò<br />

ñóùåñòâîâàòü ëèøü â óñëîâèÿõ, êîãäà Ôåäåðàöèÿ è çåìëè â ñâîèõ îòíîøåíèÿõ<br />

ñîáëþäàþò ïîëîæåíèå, ñîãëàñíî êîòîðîìó îáúåì ïðèìåíåíèÿ<br />

ôîðìàëüíî èìåþùèõñÿ ïîëíîìî÷èé îïðåäåëÿåòñÿ âçàèìíûì ó÷åòîì<br />

èíòåðåñîâ. Òàêèì îáðàçîì, ïðèíöèï ó÷åòà èíòåðåñîâ ôåäåðàöèè âêëþ-<br />

÷àåò òàêæå ôóíêöèþ îãðàíè÷åíèÿ ïðàâ. Ýòî, ïðåæäå âñåãî, íàõîäèò îòðàæåíèå<br />

â çàïðåòàõ íà çëîóïîòðåáëåíèå ïðàâàìè è íà ïðîòèâîðå÷àùèå<br />

èíòåðåñàì äðóã äðóãà äåéñòâèÿ.<br />

Çàïðåò íà çëîóïîòðåáëåíèå ïðàâàìè íåîáõîäèì äëÿ òîãî, ÷òîáû Ôåäåðàöèÿ<br />

è çåìëè, îïèðàÿñü íà èìåþùèåñÿ ó íèõ ïîëíîìî÷èÿ, íå îñóùåñòâëÿëè<br />

ñâîè ñîáñòâåííûå íàìåðåíèÿ, èãíîðèðóÿ äðóãóþ ñòîðîíó, è íå ñëåäîâàëè<br />

ëèøü ñâîèì ñîáñòâåííûì èíòåðåñàì. Ýòîò çàïðåò ïðè ëþáîé<br />

ðåàëèçàöèè ïðàâ îãîâàðèâàåò íåîáõîäèìîñòü ó÷åòà èíòåðåñîâ äðóãèõ ñòîðîí<br />

ôåäåðàòèâíûõ ïðàâîâûõ îòíîøåíèé. Íàãëÿäíûì ïðèìåðîì òîìó ìîæåò<br />

ñëóæèòü óïîìÿíóòûé âûøå êîíôëèêò îòíîñèòåëüíî ïîâûøåííûõ<br />

ñòàâîê îïëàòû òðóäà ÷èíîâíèêîâ.  õîäå ðàçðåøåíèÿ ýòîãî ñëó÷àÿ îáñóæäàëàñü<br />

âîçìîæíîñòü îãðàíè÷åíèÿ çàêîíîäàòåëüíûõ ïðàâ îäíîé èç çåìåëü<br />

â ñèëó íåîáõîäèìîñòè ó÷åòà áþäæåòíîé ñèòóàöèè äðóãèõ çåìåëü è ôåäå-<br />

ðàöèè â öåëîì. Ïðàâäà, â èòîãå, òàêàÿ âîçìîæíîñòü íå áûëà ðåàëèçîâàíà,<br />

ïîñêîëüêó ïîâûøåíèå ñòàâîê æàëîâàíèÿ íå âûçûâàëî íàðóøåíèÿ â äåÿòåëüíîñòè<br />

îáùåé ôèíàíñîâîé ñèñòåìû çåìåëü è Ôåäåðàöèè, íå ïðåäñòàâëÿëî<br />

óãðîçû äëÿ ôèíàíñîâûõ ñèñòåì Ôåäåðàöèè èëè îòäåëüíûõ çåìåëü.<br />

Çàïðåò íà ïðîòèâîðå÷àùèå äåéñòâèÿ äî ñèõ ïîð íå èñïîëüçîâàëñÿ â<br />

ïðàêòèêå Ôåäåðàëüíîãî êîíñòèòóöèîííîãî ñóäà.  þðèäè÷åñêîé ëèòåðàòóðå<br />

åãî ïðèìåíåíèå îáñóæäàåòñÿ, â ÷àñòíîñòè, â îòíîøåíèè äîëãîâðåìåííîé<br />

êîîïåðàöèè ìåæäó Ôåäåðàöèåé è çåìëÿìè, êîãäà ñòîðîíû ïðèíèìàþò<br />

ñîîòâåòñòâóþùèå àäìèíèñòðàòèâíûå è ôèíàíñîâûå ðåøåíèÿ äëÿ<br />

äîñòèæåíèÿ ïîñòàâëåííûõ öåëåé. Òàêîãî ðîäà êîîïåðàöèÿ íå ìîæåò áûòü<br />

íàðóøåíà îäíèì èç ïàðòíåðîâ âíåçàïíî è áåç äîñòàòî÷íûõ îñíîâàíèé,<br />

åñëè îí íå æåëàåò áûòü îáâèíåííûì â ïðîòèâîðå÷àùèõ äåéñòâèÿõ.<br />

Â. Âûðàáîòêà äîïîëíèòåëüíûõ ïðàâèë äëÿ<br />

âíóòðèôåäåðàòèâíîãî äîãîâîðíîãî ïðàâà<br />

Íàêîíåö, ïðèíöèï âåðíîñòè ôåäåðàöèè óæå äàâíî ñâÿçûâàåòñÿ ñ ïðîáëåìíûì<br />

ïîëåì «äîãîâîðîâ âíóòðè ôåäåðàöèè» è èñïîëüçóåòñÿ äëÿ âûðàáîòêè<br />

äîïîëíèòåëüíûõ ïðàâèë âíóòðèôåäåðàòèâíîãî äîãîâîðíîãî<br />

ïðàâà. Õîòÿ ïîäîáíûå äîãîâîðû øèðîêî èñïîëüçóþòñÿ â êîíñòèòóöèîííîé<br />

ïðàêòèêå, Îñíîâíîé çàêîí íå ñëèøêîì ìíîãî âíèìàíèÿ óäåëÿåò ýòèì<br />

ôîðìàì «äîãîâîðíîãî ôåäåðàëèçìà». Äëÿ ïðåîäîëåíèÿ ñóùåñòâóþùåãî<br />

äåôèöèòà ðåãóëèðóþùèõ àêòîâ ïðåäñòàâëÿåòñÿ âïîëíå åñòåñòâåííûì<br />

îáðàòèòüñÿ ê ïðèíöèïó âåðíîñòè ôåäåðàöèè, ïîñêîëüêó íåðåäêî âñòðå-<br />

÷àþòñÿ ïðåäñòàâëåíèÿ î òîì, ÷òî ïèñàíûå íîðìû Êîíñòèòóöèè è ïðèíöèï<br />

âåðíîñòè ôåäåðàöèè ïîêðûâàþò êîíñòèòóöèîííîå ïðàâîâîå ïîëå<br />

ôåäåðàöèè áåç ëàêóí. Ñîîòâåòñòâåííî øèðîêèìè îêàçûâàþòñÿ (ïîòåíöèàëüíûå)<br />

âîçìîæíîñòè ïðèìåíåíèÿ ïðèíöèïà ñîáëþäåíèÿ èíòåðåñîâ<br />

ôåäåðàöèè â îáëàñòè âíóòðèôåäåðàòèâíîãî äîãîâîðíîãî ïðàâà: îíè ïðîñòèðàþòñÿ<br />

îò çàïðåòà äîãîâîðîâ (íàïðèìåð, ñåïàðàòíûõ ñäåëîê) ÷åðåç<br />

îáÿçàííîñòü äîãîâîðíîãî ñîòðóäíè÷åñòâà è ïðàâèë èñïîëíåíèÿ äîãîâîðîâ<br />

äî âîïðîñîâ èõ ðàñòîðæåíèÿ.<br />

Çäåñü ñëåäóåò ïîä÷åðêíóòü, ÷òî ñóäåáíàÿ ïðàêòèêà âûâîäèò èç ïðèíöèïà<br />

âåðíîñòè ôåäåðàöèè, íàðÿäó ñ ïðèíöèïèàëüíûì ïîëîæåíèåì «pacta<br />

sunt servanda» (äîãîâîðû ñëåäóåò âûïîëíÿòü), òàêæå è åãî îãðàíè÷åíèå<br />

îãîâîðêîé clausula rebus sic stantibus (ñîãëàñíî îáñòîÿòåëüñòâàì). Îãîâîðêà<br />

clausula rebus sic stantibus ïðåäóñìàòðèâàåò, ÷òî ñîõðàíåíèå îáÿçàòåëüñòâ<br />

ñîãëàñíî îäíàæäû çàêëþ÷åííîìó äîãîâîðó ìîæåò ñòàòü íåâîçìîæíûì<br />

äëÿ âçÿâøåãî íà ñåáÿ ýòè îáÿçàòåëüñòâà, åñëè îáñòîÿòåëüñòâà,<br />

ñóùåñòâîâàâøèå íà ìîìåíò çàêëþ÷åíèÿ äîãîâîðà, âïîñëåäñòâèè êîðåííûì<br />

îáðàçîì èçìåíèëèñü. Ïðè íàëè÷èè òàêîé ïðåäïîñûëêè äîãîâîðíûå<br />

îáÿçàòåëüñòâà íåëüçÿ ñ÷èòàòü ïðîñòî íåäåéñòâèòåëüíûìè. Ïðàâîâûå<br />

ñëåäñòâèÿ clausula rebus sic stantibus çàêëþ÷àþòñÿ ñêîðåå â òîì, ÷òîáû<br />

ïîïûòàòüñÿ èçìåíèòü äîãîâîð â ðóñëå èçìåíèâøèõñÿ îáñòîÿòåëüñòâ, íà

112 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Õàðòìóò ÁÀÓÝÐ<br />

113<br />

ïðèìåð, ñîäåðæàòåëüíî ìîäèôèöèðîâàòü âçÿòûå íà ñåáÿ ñòîðîíàìè îáÿçàòåëüñòâà.<br />

 îïðåäåëåííûõ ñëó÷àÿõ ðå÷ü ìîæåò èäòè î äåíåæíîé êîìïåíñàöèè,<br />

åñëè ýòî íåîáõîäèìî äëÿ ïîääåðæàíèÿ ñïðàâåäëèâîñòè äîãîâîðà.<br />

È òîëüêî åñëè ìîäèôèêàöèÿ îêàçûâàåòñÿ ñîâåðøåííî íåâîçìîæíîé,<br />

ñëåäóåò îáðàùåíèå ê ïðàâîâûì ïðîöåäóðàì ðàñòîðæåíèÿ äîãîâîðà, â<br />

ðåçóëüòàòå ÷åãî îí óòðà÷èâàåò ñèëó.<br />

 ãîñóäàðñòâåííîé ïðàêòèêå ïîäîáíûå äåëà äîâîëüíî ðåäêî äîõîäÿò<br />

äî ñóäà, ïîñêîëüêó îíè – âïîëíå â äóõå ïðèíöèïà âåðíîñòè ôåäåðàöèè –<br />

óëàæèâàþòñÿ ëèáî âíåñóäåáíûì ïîðÿäêîì, ëèáî äîãîâîðû óæå ñîäåðæàò<br />

ïîëîæåíèÿ, îãîâàðèâàþùèå âîçìîæíîñòü èõ èçìåíåíèÿ èëè ðàñòîðæåíèÿ.<br />

Îäíàêî ýòî îòíþäü íå ëèøàåò îãîâîðêó clausula rebus sic stantibus<br />

ñìûñëà â ïðàêòèêå ñóäîïðîèçâîäñòâà, îñîáåííî êîãäà ïåðåãîâîðû îá<br />

èçìåíåíèè ïîëîæåíèé äîãîâîðà çàõîäÿò â òóïèê. Òàê, ïîñëå òîãî, êàê<br />

îäèí èç ôåäåðàòèâíûõ äîãîâîðîâ îêàçàëñÿ íåðåàëèçóåìûì â ñèëó ñîâåðøåííî<br />

èçìåíèâøèõñÿ îáñòîÿòåëüñòâ, Ôåäåðàëüíûé êîíñòèòóöèîííûé<br />

ñóä îáÿçàë Áàâàðèþ âûïëàòèòü êîìïåíñàöèþ â ñóììå øåñòè ìèëëèîíîâ<br />

ìàðîê, ñîâåðøåííî òî÷íî óñòàíîâèâ ïðè ýòîì, êàêèå ÷àñòè ýòîé îáùåé<br />

ñóììû â êàêèå áþäæåòíûå ãîäû ïðåäñòîÿò ê óïëàòå, – è âñå ýòî îïèðàÿñü<br />

èñêëþ÷èòåëüíî íà ïðèíöèï âåðíîñòè ôåäåðàöèè!<br />

IV. Î âîçìîæíîñòè ðàçâèòèÿ ïðèíöèïà âåðíîñòè ôåäåðàöèè<br />

Ôóíêöèè è ìíîãî÷èñëåííûå êîíêðåòíûå ïðèìåðû â ñî÷åòàíèè ñ îáðèñîâàííûì<br />

âûøå äèàïàçîíîì ïðèìåíåíèÿ ìîãóò ïðîèçâåñòè âïå÷àòëåíèå,<br />

÷òî ïðèíöèï âåðíîñòè ôåäåðàöèè ãîäèòñÿ íà ëþáîé ñëó÷àé, è ýòî<br />

ëåãêî îáúÿñíèòü. Âî-ïåðâûõ, îí ïðèëîæèì êî âñåìó ôåäåðàòèâíîìó ãîñóäàðñòâåííîìó<br />

óñòðîéñòâó. Âî-âòîðûõ, ôåäåðàòèâíîå óñòðîéñòâî, çàêðåïëåííîå<br />

â Îñíîâíîì çàêîíå, íå ÿâëÿåòñÿ ñòàòè÷íûì, íî íàõîäèòñÿ â<br />

ïðîöåññå ïîñòîÿííîãî ïðåîáðàçîâàíèÿ. Â õîäå êîíñòèòóöèîííîãî ðàçâèòèÿ<br />

ïðèíöèï âåðíîñòè ôåäåðàöèè èãðàåò âàæíóþ ðîëü, ïîñêîëüêó îí<br />

ñïîñîáñòâóåò ïîâûøåíèþ ñïîñîáíîñòè ê èçìåíåíèÿì êîíñòèòóöèîííîãî<br />

ïðàâà è, áóäó÷è «íåïèñàíûì êîíñòèòóöèîííûì ïðèíöèïîì», îñîáåííî<br />

ïðèãîäåí äëÿ áûñòðîãî ðåàãèðîâàíèÿ íà èçìåíåíèÿ â ïîâåäåíèè àêòèâíûõ<br />

ïîëèòè÷åñêèõ ñèë, íà òðàíñôîðìàöèþ ðàìî÷íûõ óñëîâèé<br />

îáû÷íîãî, êîíñòèòóöèîííîãî è ìåæäóíàðîäíîãî ïðàâà, à òàêæå íà èçìåíåíèÿ<br />

ïîñëåäñòâèé êîíñòèòóöèîííîé ïðàêòèêè. Îòêðûòîñòü ïðèíöèïà<br />

âåðíîñòè ôåäåðàöèè äëÿ ðàçâèòèÿ äàâíî äîêàçàíà è ñîñòàâëÿåò åãî îñîáóþ<br />

ïðèâëåêàòåëüíîñòü. Èìåííî ïîýòîìó ñåãîäíÿ, êàê è â ïðåäøåñòâóþùèå<br />

äåñÿòèëåòèÿ, åãî îêîí÷àòåëüíàÿ êîíêðåòèçàöèÿ íåâîçìîæíà. Ðå÷ü<br />

ñêîðåå èäåò î òîì, ÷òî ñ òå÷åíèåì âðåìåíè áóäóò ïðîÿâëÿòüñÿ íîâûå<br />

âîçìîæíîñòè êîíêðåòèçàöèè è, íàïðîòèâ, ðàíåå ïðèçíàííûå âîçìîæíîñòè<br />

áóäóò òåðÿòü çíà÷åíèå. Ê òîìó æå ïîñëåäñòâèÿ ïðèìåíåíèÿ ïðèíöèïà<br />

âåðíîñòè ôåäåðàöèè äëÿ ðàçðåøåíèÿ áóäóùèõ êîíôëèêòîâ â ôåäåðà-<br />

òèâíîì ãîñóäàðñòâå, ÷àñòî íå ìîãóò áûòü î÷åð÷åíû çàðàíåå. Ôåäåðàëüíûé<br />

êîíñòèòóöèîííûé ñóä ôîðìóëèðóåò êîðîòêî è ÿñíî: «Êàêèå ñëåäñòâèÿ<br />

ìîãóò áûòü êîíêðåòíî âûâåäåíû èç ïðèíöèïà ñîáëþäåíèÿ èíòåðåñîâ<br />

ôåäåðàöèè, ìîæíî îöåíèòü òîëüêî ïðèìåíèòåëüíî ê êàæäîìó<br />

îòäåëüíîìó ñëó÷àþ».<br />

Îáîðîòíîé ñòîðîíîé ñïîñîáíîñòè ïðèíöèïà ê ðàçâèòèþ ÿâëÿåòñÿ<br />

íåêîòîðàÿ íåîïðåäåëåííîñòü åãî ïðèìåíåíèÿ. Îäíàêî ýòî ñâîéñòâî ïðèíöèï<br />

âåðíîñòè ôåäåðàöèè ðàçäåëÿåò ñ äðóãèìè öåíòðàëüíûìè ïðèíöèïàìè<br />

êîíñòèòóöèîííîãî (è íå òîëüêî êîíñòèòóöèîííîãî) ïðàâà. Ýòà íåîïðåäåëåííîñòü<br />

ìîæåò áûòü îñëàáëåíà çà ñ÷åò öåííîãî îïûòà, êîòîðûé<br />

óæå áûë îáîáùåí â òèïîëîãèè ïðàêòèêè ïðèìåíåíèÿ ïðèíöèïà è êîòîðûé<br />

íàïðàâëÿåò è äèñöèïëèíèðóåò èñïîëüçîâàíèå ïðèíöèïà âåðíîñòè<br />

ôåäåðàöèè. Ïðàêòèêó ñóäîïðîèçâîäñòâà ìîæåò îáëåã÷èòü ïðåäëîæåíèå<br />

î ïðåäîñòàâëåíèè Ôåäåðàöèè è çåìëÿì ïðàâà óëàæèâàòü ñïîðíûå âîïðîñû<br />

îòíîñèòåëüíî ïðèíöèïà âåðíîñòè ôåäåðàöèè ïî âîçìîæíîñòè ïîëþáîâíî,<br />

ïóòåì ïåðåãîâîðîâ, è, òàêèì îáðàçîì, ñàìîñòîÿòåëüíî êîíêðåòèçèðîâàòü<br />

ïðèíöèï âåðíîñòè ôåäåðàöèè äëÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ<br />

ñëó÷àåâ. Ýòî îòâå÷àåò íàïðàâëåííîñòè ïðèíöèïà âåðíîñòè ôåäåðàöèè<br />

êàê ôóíêöèîíàëüíîé íîðìû, îòîäâèãàÿ íà âòîðîé ïëàí åãî çíà÷åíèå êàê<br />

íîðìû ñóäåáíîãî ðàçðåøåíèÿ êîíôëèêòîâ.<br />

V. Âëèÿíèå ïðèíöèïà çà ïðåäåëàìè ÔÐÃ<br />

Õàðàêòåðèñòèêà ïðèíöèïà âåðíîñòè ôåäåðàöèè áûëà áû íåïîëíîé, åñëè<br />

â äîïîëíåíèå õîòÿ áû êðàòêî íå óïîìÿíóòü î åãî âëèÿíèå íà äðóãèå ñîîáùåñòâà<br />

ôåäåðàòèâíîãî õàðàêòåðà. Äåëî â òîì, ÷òî âîñõîäÿùèé åùå ê âðåìåíàì<br />

êàéçåðîâñêîé Ãåðìàíèè ïðèíöèï âåðíîñòè ôåäåðàöèè âûçûâàåò<br />

÷ðåçâû÷àéíûé èíòåðåñ çà åå ïðåäåëàìè è äàâíî ïðåâðàòèëñÿ â ñâîåãî ðîäà<br />

«óñïåøíóþ ñòàòüþ ýêñïîðòà» â îáëàñòè êîíñòèòóöèîííîãî ïðàâà.<br />

Ýòî êàñàåòñÿ â ïåðâóþ î÷åðåäü íàäíàöèîíàëüíîãî ïðàâîâîãî ïîðÿäêà<br />

Åâðîïåéñêîãî ñîîáùåñòâà. Ñòàòüÿ 10 (áûâøàÿ ñò. 5) Ðèìñêîãî äîãîâîðà<br />

ãëàñèò, ÷òî ãîñóäàðñòâà-÷ëåíû Ñîîáùåñòâà îáëåã÷àþò âûïîëíåíèå åãî<br />

çàäà÷ è èçáåãàþò ëþáûõ äåéñòâèé, êîòîðûå ìîãëè áû ïîìåøàòü îñóùåñòâëåíèþ<br />

öåëåé, çàêðåïëåííûõ â ýòîì äîãîâîðå. Ýòà íîðìà ðàñøèðèòåëüíî<br />

òîëêóåòñÿ êàê (÷àñòè÷íàÿ) ðåàëèçàöèÿ áîëåå îáùåãî ïðèíöèïà âåðíîñòè<br />

Ñîîáùåñòâó èëè Ñîþçó. Õîòÿ íîðìàòèâíûé òåêñò ñîäåðæèò ëèøü<br />

óêàçàíèå íà îáÿçàííîñòè ãîñóäàðñòâ ïî îòíîøåíèþ ê Ñîîáùåñòâó, ñåãîäíÿ<br />

ïðèçíàíî, ÷òî ïðèíöèï âåðíîñòè Ñîîáùåñòâó ñâÿçûâàåò îáÿçàòåëüñòâàìè<br />

è Ñîîáùåñòâî ïî îòíîøåíèþ ê åãî ãîñóäàðñòâàì-÷ëåíàì, è ãîñóäàðñòâà-÷ëåíû<br />

â èõ îòíîøåíèÿõ äðóã ñ äðóãîì. Çäåñü îáíàðóæèâàåòñÿ<br />

ïðèìå÷àòåëüíàÿ ïàðàëëåëü ñ êîíöåïöèåé íåìåöêîãî ïðèíöèïà âåðíîñòè<br />

ôåäåðàöèè, êîòîðûé íåîäíîêðàòíî èãðàë ðîëü îáðàçöà â ðÿäå îòíîøåíèé,<br />

ïî êðàéíåé ìåðå, â ýâðèñòè÷åñêîì ñìûñëå. Ýòî íå èñêëþ÷àåò ñâîåîáðàçèÿ

114 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Õàðòìóò ÁÀÓÝÐ<br />

115<br />

àêöåíòîâ è íàïðàâëåíèé äàëüíåéøåãî ðàçâèòèÿ ïðèíöèïà âåðíîñòè Ñîîáùåñòâó,<br />

êîòîðûå ïðîÿâèëèñü, â ÷àñòíîñòè, ïðè îáðàùåíèè ê ýòîìó ïðèíöèïó<br />

äëÿ ðàçðåøåíèÿ êîíôëèêòîâ ìåæäó îðãàíàìè ÅÑ. Àíàëîãè÷íûå ñëó-<br />

÷àè â íåìåöêîì êîíñòèòóöèîííîì ïðàâå ðåøàëèñü áû íà îñíîâå<br />

ïðèìåíåíèÿ ïðèíöèïà âåðíîñòè êîíñòèòóöèîííûõ îðãàíîâ, ðîäñòâåííîãî<br />

ñàìûì íåïîñðåäñòâåííûì îáðàçîì ïðèíöèïó âåðíîñòè ôåäåðàöèè.<br />

Êðîìå òîãî, ïðèíöèï âåðíîñòè ôåäåðàöèè óæå äàâíî èãðàåò ðîëü<br />

îáðàçöà äëÿ äðóãèõ ñòðàí ñ ôåäåðàòèâíûì ãîñóäàðñòâåííûì óñòðîéñòâîì.<br />

Áîëåå èëè ìåíåå ïîëíîå çàèìñòâîâàíèå êîíöåïöèè âåðíîñòè ôåäåðàöèè<br />

èëè ðàçìûøëåíèÿ è ïîáóæäåíèÿ â ýòîì íàïðàâëåíèè îñóùåñòâëÿþòñÿ,<br />

íàïðèìåð, â Áåëüãèè, Àâñòðèè, Øâåéöàðèè è Þæíîé Àôðèêå,<br />

à ñ íåäàâíèõ ïîð äàæå â ÑØÀ. Áîëåå òîãî, íåôåäåðàòèâíûå ãîñóäàðñòâà<br />

ñ ðàçâèòîé ðåãèîíàëüíîé äèôôåðåíöèàöèåé è äåöåíòðàëèçîâàííûìè<br />

îðãàíèçàöèîííûìè ñèñòåìàìè, òàêèå êàê Èòàëèÿ è Èñïàíèÿ, âñå áîëüøå<br />

èíòåðåñóþòñÿ ïðèíöèïîì ñîáëþäåíèÿ èíòåðåñîâ ôåäåðàöèè è îáäóìûâàþò<br />

âîçìîæíîñòü âêëþ÷åíèÿ ïîäîáíîé ïîçèöèè â ñâîå ãîñóäàðñòâåííîå<br />

ïðàâî â âèäå ïðèíöèïà ëîÿëüíîãî ñîòðóäíè÷åñòâà èëè ñâîåãî ðîäà<br />

«ðåãèîíàëüíîé âåðíîñòè». Â õîäå îñìûñëåíèÿ ïðèíöèïà âåðíîñòè ôåäåðàöèè<br />

çà ðóáåæîì ïðîèñõîäèò åãî äàëüíåéøåå ðàçâèòèå. Îñîáåííî<br />

ÿðêèì ïðèìåðîì çäåñü ñëóæèòü Øâåéöàðèÿ, êîòîðàÿ â 1999 ã. â ñâîåé<br />

íîâîé Êîíñòèòóöèè â ðàçäåëå, îçàãëàâëåííîì «Âçàèìîäåéñòâèå êîíôåäåðàòèâíîé<br />

âëàñòè è êàíòîíîâ», â ñò. 44 êîíêðåòèçèðîâàëà ïðèíöèï âåðíîñòè<br />

ôåäåðàöèè, èñïîëüçîâàâ ïðè ýòîì ñëåäóþùèå ôîðìóëèðîâêè:<br />

«1. Êîíôåäåðàöèÿ è êàíòîíû îêàçûâàþò âçàèìíóþ ïîääåðæêó ïðè<br />

âûïîëíåíèè ñâîèõ çàäà÷ è âçàèìîäåéñòâóþò äðóã ñ äðóãîì.<br />

2. Îíè ïðîÿâëÿþò äðóã äðóãó óâàæåíèå è îêàçûâàþò ñîäåéñòâèå. Îíè<br />

îêàçûâàþò äðóã äðóãó àäìèíèñòðàòèâíóþ è ïðàâîâóþ ïîìîùü.<br />

3. Ñïîðíûå ñëó÷àè ìåæäó êàíòîíàìè èëè ìåæäó êàíòîíàìè è Êîíôåäåðàöèåé<br />

óðåãóëèðóþòñÿ ïî âîçìîæíîñòè ïóòåì ïåðåãîâîðîâ è ïîñðåäíè÷åñòâà».<br />

Òàêèì îáðàçîì, ñóùåñòâåííûå îñíîâîïîëàãàþùèå ïîíÿòèÿ âåðíîñòè<br />

ôåäåðàöèè (â íåìåöêîé òðàêòîâêå) âîøëè â ÿâíîì âèäå â êîíñòèòóöèþ<br />

äðóãîé ñòðàíû, õîòÿ, åñòåñòâåííî, íå âñå êîíêðåòíûå ìîìåíòû ýòîãî<br />

ïðàâîâîãî ïðèíöèïà áûëè çàèìñòâîâàíû «ñ òî÷íîñòüþ äî çàïÿòîé».<br />

Âîçìîæíî, ïðèíöèï ó÷åòà èíòåðåñîâ ôåäåðàöèè è íå ìîæåò ïîëó÷èòü<br />

çàâåðøåííóþ ôîðìóëèðîâêó â òåêñòå Êîíñòèòóöèè, ðàçâå ÷òî óäàñòñÿ<br />

ïðèéòè ê ñîãëàñèþ îòíîñèòåëüíî íåêîåé âñåîáúåìëþùåé ôåäåðàòèâíîé<br />

ôîðìóëû «âçàèìíîé âåðíîñòè è äîâåðèÿ», êîòîðàÿ, ïðàâäà, ñàìà ïî ñåáå<br />

áûëà áû ìàëîýôôåêòèâíà è íóæäàëàñü áû, êàê è äî ñèõ ïîð, â çíà÷èòåëüíîé<br />

êîíêðåòèçàöèè. Òîëüêî òàê ìîæíî áûëî áû ñîõðàíèòü ñïîñîáíîñòü<br />

ê ðàçâèòèþ, ãèáêîñòü ôóíêöèè âûðàâíèâàíèÿ ïðè ðåøåíèè âíóòðèãîñóäàðñòâåííûõ<br />

êîíôëèêòîâ è ôóíêöèîíàëüíóþ çíà÷èìîñòü<br />

ïðèíöèïà âåðíîñòè ôåäåðàöèè, ïðåæäå âñåãî, äëÿ ôåäåðàòèâíîãî ïîðÿäêà,<br />

çàêðåïëåííîãî â Îñíîâíîì çàêîíå.<br />

Ëèòåðàòóðà<br />

Alen André, Peeters Patrick, «Bundestreue» im belgischen Verfassungsrecht, in:<br />

Jahrbuch des öffentlichen Rechts, Neue Folge, Band 42 (1994), S. 439 ff.<br />

Anzon Adele, La Bundestreue e il sistema federale tedesco: un modello per la<br />

riforma del regionalismo in Italia?, Milano 1995.<br />

Bauer Hartmut, Die Bundestreue – Zugleich ein Beitrag zur Dogmatik des<br />

Bundesstaatsrechts und zur Rechtsverhältnislehre, Tübingen 1992.<br />

Gardner John S., Altered States: What America Can Learn from German<br />

Federalism, Occasional Paper # 8, American Council on Germany, New York 1996.<br />

Laso Pérez Javier, La lealtat federal en el sistema consitutional alemán, Cuadernos<br />

de Derecho Público 2000, S. 47 ff.<br />

Lorz Ralph Alexander, Interorganrespekt im Verfassungsrecht, Tübingen 2001.<br />

Smend Rudolf, Ungeschriebenes Verfassungsrecht im monarchischen Bundesstaat,<br />

in: Festgabe für Otto Mayer, Tübingen 1916, S. 245 ff.<br />

Woelk Jens, Konfliktregelung und Kooperation im italienischen und deutschen<br />

Verfassungsrecht, «Leale collaborazione» und Bundestreue im Vergleich, 1999.<br />

Woelk Jens, Die Verpflichtung zu Treue bzw. Loyalität als inhärentes Prinzip<br />

dezentralisierter Systeme?, in: Zeitschrift für öffentliches Recht, Band 52 (1997), S.<br />

527 ff.<br />

n

116 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Ðàôàýëü ßÊÎÂÈÍÎ<br />

117<br />

Ðàôàýëü ßêîâèíî<br />

Îáçîð êîíöåïöèé êàíàäñêîãî ôåäåðàëèçìà*<br />

Ââåäåíèå<br />

Ñóùåñòâóåò íåñêîëüêî êîíêóðèðóþùèõ êîíöåïöèé êàíàäñêîãî ôåäåðàëèçìà,<br />

êîòîðûå ïî-ðàçíîìó ïðåäñòàâëÿþò ïðîáëåìó ñîõðàíåíèÿ åäèíñòâà<br />

â ìíîãîîáðàçèè, îáóñëîâëåííîì òåððèòîðèàëüíûìè ðàçëè÷èÿìè, à<br />

ïîñëå ïîÿâëåíèÿ Õàðòèè Ïðàâ è Ñâîáîä 1982 ã. åùå è ïðîáëåìó îôèöèàëüíîãî<br />

ïðèçíàíèÿ èäåíòè÷íîñòåé, íå èìåþùèõ òåððèòîðèàëüíîé ïðèâÿçêè.<br />

Äåéñòâèòåëüíî, åñëè ãîâîðèòü î êàíàäñêîì ôåäåðàëèçìå, ìîæíî<br />

áûòü óâåðåííûì òîëüêî â òîì, ÷òî ëþáàÿ êîíöåïöèÿ ïîëèòè÷åñêîãî ñîîáùåñòâà<br />

âñåãäà âûçûâàåò õîð íåñîãëàñíûõ, êîòîðûå èíà÷å ïðåäñòàâëÿþò<br />

ñåáå ïðèíöèïû ïîñòðîåíèÿ ôåäåðàòèâíîé ñèñòåìû. Äæåéí Äæåíñîí<br />

òàê îïèñûâàåò ðàçíîîáðàçèå ïîäõîäîâ ê ïîñòðîåíèþ ïîëèòè÷åñêîãî ñîîáùåñòâà<br />

â Êàíàäå: «Â Êàíàäå âñåãäà çàÿâëÿëè î ñåáå êîëëåêòèâíûå èäåíòè÷íîñòè<br />

íà òðåõ óðîâíÿõ: îòäåëüíûå ëè÷íîñòè íà îáùåêàíàäñêîì óðîâíå;<br />

ðåãèîíàëüíûå è ÿçûêîâûå ñîîáùåñòâà, âûäåëÿåìûå ïî<br />

òåððèòîðèàëüíîìó ïðèíöèïó; è ðàçëè÷íûå äðóãèå ãðóïïû, îáúåäèíåííûå<br />

ïî ïðèíöèïó êëàññà, ïîëà, ýòíè÷åñêîé ïðèíàäëåæíîñòè è ò.ä. Ïðè<br />

óñëîâèè ïðèçíàíèÿ âñåõ ýòèõ îáùíîñòåé, âîçíèêàåò äàëüíåéøèé ñïîð î<br />

òîì, ãäå è êàê îíè äîëæíû áûòü ïðåäñòàâëåíû: â îðãàíàõ ôåäåðàëüíîãî<br />

ïðàâèòåëüñòâà è â ïàðòèéíîé ñèñòåìå, â ó÷ðåæäåíèÿõ êàíàäñêèõ ïðîâèíöèé,<br />

èëè â ñàìèõ ôåäåðàëüíûõ èíñòèòóòàõ – Ñåíàòå, Âåðõîâíîì Ñóäå<br />

è ñèñòåìå ìåæïðàâèòåëüñòâåííûõ îòíîøåíèé» 1 .<br />

Êàê îòìå÷àåò Àëàí Êýðíñ, ïðîöåññ íàõîæäåíèÿ äåéñòâóþùåãî ðàâíîâåñèÿ<br />

ìåæäó åäèíñòâîì è ðàçíîîáðàçèåì â Êàíàäå õàðàêòåðèçîâàëñÿ<br />

«æåñòêèìè è æåñòîêèìè êîìïðîìèññàìè» 2 . Êàíàäñêàÿ ïîëèòèêà òðàäèöèîííî<br />

îòëè÷àåòñÿ òåì, ÷òî åå îñíîâíûå ïðîòèâîðå÷èÿ ïðîèñòåêàþò îò<br />

ðåãèîíàëüíûõ è ÿçûêîâûõ ðàçëè÷èé, à â ðîëè êîíôëèêòóþùèõ ñòîðîí<br />

âûñòóïàþò Ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî è ïðàâèòåëüñòâà ïðîâèíöèé.<br />

Ïîñëå ïðèíÿòèÿ íîâîé Êîíñòèòóöèè 1982 ã., êàíàäñêîå ïðàâèòåëüñòâî<br />

äîëæíî áûëî ðåøèòü ðÿä ñîöèîëîãè÷åñêèõ è ïîëèòè÷åñêèõ ïðîáëåì –<br />

îò òåððèòîðèàëüíîãî íàöèîíàëüíîãî ñóâåðåíèòåòà è ïðèçíàíèÿ ðàçëè÷-<br />

Ðàôàýëü ßêîâèíî – äîêòîðàíò îòäåëåíèÿ ïîëèòè÷åñêèõ íàóê, Óíèâåðñèòåò Ìàê-<br />

Ãèëëà (Êâåáåê,Êàíàäà).<br />

* Ïåðåâîä Ì.Ì. Êðàñíîâîé.<br />

1 J. Jenson, «Citizenship Claims: Routes to Representation in a Federal System», in K.<br />

Knop, S. Ostry, R. Simeon, and K. Swinton, eds., Rethinking Federalism: Citizens, Markets and<br />

Governments in a Changing World, (Vancouver: University of Columbia Press, 1995), p. 103.<br />

2 A. Cairns, «The Politics of Constitutional Conservatism», in K. Banting and R. Simeon,<br />

eds., And No One Cheered, (Toronto Methuen, 1983), p. 46.<br />

íûõ íåòåððèòîðèàëüíûõ îáùíîñòåé äî çàùèòû îñíîâíûõ ïðàâ ÷åëîâåêà<br />

íà îáùåãîñóäàðñòâåííîì óðîâíå. Èñòîðèêè êàíàäñêîãî ôåäåðàëèçìà<br />

â îñíîâíîì çàíèìàþòñÿ èçó÷åíèåì îòíîñèòåëüíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé<br />

ìåæäó ðàçíûìè óðîâíÿìè ïðàâèòåëüñòâà 3 , âêëþ÷àÿ êîíñòèòóöèîííûå<br />

ïîëîæåíèÿ è íåêîíñòèòóöèîííûå ìåæïðàâèòåëüñòâåííûå îòíîøåíèÿ.<br />

Îäíàêî, êàê ñïðàâåäëèâî îòìå÷àþò Ôðàíñóà Ðîøå è Ìèðèàì<br />

Ñìèò, òàêîé ïîäõîä íå ìîæåò àäåêâàòíî îòðàçèòü ñîâðåìåííûå êîíñòèòóöèîííûå<br />

òåíäåíöèè, îñîáåííî ïîñëå ïðèíÿòèÿ Êîíñòèòóöèè 1982 ã.<br />

Ýòè èññëåäîâàòåëè ôåäåðàëèçìà ñ÷èòàþò, ÷òî èñòîðè÷åñêè ñëîæèâøèåñÿ<br />

ïðàâèëà íå ïðèìåíèìû ê íîâûì ïîëèòè÷åñêèì ðåàëèÿì 4 . Òàê, ó èñòîêîâ<br />

êàíàäñêîãî ôåäåðàëèçìà ñ åãî ïðîáëåìàìè è êîíôëèêòàìè ñòîÿò ýêçèñòåíöèàëüíûå<br />

âîïðîñû, êàñàþùèåñÿ ñòàòóñà îòäåëüíûõ êîëëåêòèâíûõ<br />

àêòîðîâ â ôåäåðàëüíûõ ñòðóêòóðàõ.<br />

Íà ïåðâûé âçãëÿä, ïî ñâîèì îñíîâíûì èíñòèòóöèîíàëüíûì è þðèäè÷åñêèì<br />

õàðàêòåðèñòèêàì êàíàäñêèé ôåäåðàëèçì ïîõîæ íà äðóãèå ôåäåðàöèè.<br />

Ñîãëàñíî ñðàâíèòåëüíîìó èññëåäîâàíèþ Ðîíàëüäà Óîòòñà, ñàìîóïðàâëåíèå<br />

è ñîâìåñòíîå óïðàâëåíèå â ôåäåðàöèè îñóùåñòâëÿåòñÿ<br />

÷åðåç ðàñïðåäåëåíèå ïîëíîìî÷èé â ñîîòâåòñòâèè ñ êîíñòèòóöèåé. Öåíòðàëüíîå<br />

ïðàâèòåëüñòâî ðåøàåò âîïðîñû, åäèíûå äëÿ âñåõ ñóáúåêòîâ, à<br />

ïðàâèòåëüñòâà ñóáúåêòîâ îòâå÷àþò çà ìåñòíóþ àâòîíîìèþ. Ôåäåðàëüíûå<br />

ñèñòåìû äîëæíû ñîñòîÿòü ïî êðàéíåé ìåðå èç äâóõ óðîâíåé ïðàâèòåëüñòâà,<br />

êàæäîå èç êîòîðûõ ïîëèòè÷åñêè ëåãèòèìíî è èìååò íåçàâèñèìûé<br />

èñòî÷íèê äîõîäà. Ñóùåñòâóåò êîíñòèòóöèÿ è ïðàâèëà âíåñåíèÿ<br />

ïîïðàâîê â êîíñòèòóöèþ, à òàêæå ñóäåáíûé êîíòðîëü äëÿ ðàçðåøåíèÿ<br />

êîíôëèêòîâ, îòíîñÿùèõñÿ ê ðàçäåëåíèþ ïîëíîìî÷èé 5 . Îäíàêî ýòîò ïîäõîä<br />

äàåò ñëàáîå ïðåäñòàâëåíèå î òîì, êàê íà äåëå ôóíêöèîíèðóþò ôåäåðàöèè<br />

– â ÷åì ïðè÷èíà êîíôëèêòîâ, íàñêîëüêî íåîáõîäèìî åäèíñòâî è<br />

òàê äàëåå – ãëàâíûì îáðàçîì ïîòîìó, ÷òî óïóñêàåò èç âèäà ïîëèòè÷åñêèå<br />

ïðîöåññû è ñîöèàëüíûå îñîáåííîñòè.<br />

Äåéñòâèòåëüíî, ôåäåðàòèâíûå ñèñòåìû çàìåòíî îòëè÷àþòñÿ ïî ñïîñîáàì<br />

ðåøåíèÿ ìåæïðàâèòåëüñòâåííûõ ðàçíîãëàñèé â ñëó÷àå íàëîæåíèÿ<br />

ïîëíîìî÷èé. Ñîãëàñíî âûøåíàçâàííûì êðèòåðèÿì Êàíàäó ìîæíî êëàññèôèöèðîâàòü<br />

êàê ôåäåðàöèþ, íî ïðè ýòîì íåîáõîäèìî ïîä÷åðêíóòü äâå<br />

åå îñíîâíûå îñîáåííîñòè. Âî-ïåðâûõ, ñ ìîìåíòà ñâîåãî îáðàçîâàíèÿ êàíàäñêèå<br />

ôåäåðàëüíûå ñòðóêòóðû îäíîâðåìåííî èñïûòûâàëè íà ñåáå âëèÿíèå<br />

ïðîöåññîâ ãîñóäàðñòâåííîãî ñòðîèòåëüñòâà è èíòåãðàöèè, ÷òî ïðèâåëî<br />

ê èíñòèòóöèîíàëüíîé öåíòðàëèçàöèè, êîòîðîé ñîïðîòèâëÿëèñü<br />

3 Ñì., íàïðèìåð, «Five Faces of Federalism», in J. Peter Meekison ed., Canadian<br />

Federalism: Myth or Reality?, 3rd edition, (Toronto: Methuen, 1977).<br />

4 F. Rocher and M. Smith, «The Four Dimensions of Canadian Federalism», in Rocher and<br />

Smith, eds., New Trends in Canadian Federalism, 2nd Edition, (Toronto: Broadview Press, 2003).<br />

5 Ñì.: Ronald Watts, Comparing Federal Systems, second edition, (Montreal and Kingston:<br />

McGill-Queen’s University Press, 1999).

118 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Ðàôàýëü ßÊÎÂÈÍÎ<br />

119<br />

ðàçëè÷íûå ñîöèàëüíî-ïîëèòè÷åñêèå ñèëû, êàê òåððèòîðèàëüíûå, òàê è<br />

íåòåððèòîðèàëüíûå. Ñëåäîâàòåëüíî, ïðàâèëüíîå ïðåäñòàâëåíèå î êàíàäñêîì<br />

ôåäåðàëèçìå ìîæíî ïîëó÷èòü òîëüêî ñ ó÷åòîì ñóòè ïîëèòè÷åñêîãî<br />

ïðîöåññà. Èíà÷å ãîâîðÿ, îñíîâíûå ñïîðû òåîðåòèêîâ ôåäåðàëèçìà øëè<br />

âîêðóã ðàçäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé – êòî ïðîâîäèò îáùåñòâåííóþ ïîëèòèêó,<br />

êòî ïðåäñòàâëÿåò èçáèðàòåëåé, êàê ðàçãðàíè÷èâàþòñÿ ïîëèòè÷åñêèå<br />

ñóáúåêòû è òàê äàëåå, íàðÿäó ñ «íîðìàëüíûìè» ïîëèòè÷åñêèìè âîïðîñàìè,<br />

îñíîâàííûìè íà ôóíêöèîíàëüíûõ êðèòåðèÿõ. Âî âòîðûõ, öåíòðàëèçóþùèå<br />

òåíäåíöèè, èñõîäÿùèå êàê îò êîíñòèòóöèîííûõ, òàê è îò íåêîíñòèòóöèîííûõ<br />

èñòî÷íèêîâ, äåñòàáèëèçèðîâàëè ñòðàíó ñèëüíåå, ÷åì<br />

òðåáîâàíèÿ, âûäâèãàåìûå ðàçëè÷íûìè ñîöèàëüíûìè ãðóïïàìè. Íà÷èíàÿ<br />

ñ ïåðâûõ ñïîðîâ îá èíñòèòóöèîíàëüíîé îðãàíèçàöèè ðàçíûõ óðîâíåé<br />

ïðàâèòåëüñòâà, öåíòðàëüíîå ãîñóäàðñòâî íå ñìîãëî äàòü òàêóþ êîíöåïöèþ<br />

ôåäåðàöèè, êîòîðàÿ ìîãëà áû îïðàâäàòü êîíöåíòðàöèþ âëàñòè â Îòòàâå.<br />

Äåéñòâèòåëüíî, ïðèõîä ê âëàñòè ëèáåðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà â 1993<br />

ã. ïîëîæèë êîíåö êîíñòèòóöèîííîé ñèñòåìå ïðàâëåíèÿ, è êàíàäñêèé Îñíîâíîé<br />

Çàêîí îñòàëñÿ íåçàâåðøåííûì. Öåíòðàëüíûå ó÷ðåæäåíèÿ íå ìîãóò<br />

ïðîñòî ñòåðåòü ðàçëè÷èÿ ìåæäó ñóáúåêòàìè ôåäåðàöèè, è ïîëèòèêà<br />

ïî-ïðåæíåìó îïðåäåëÿòüñÿ ñîñòîÿíèåì ôåäåðàëèçìà â óñëîâèÿõ Êàíàäû.<br />

Ïîýòîìó, èçó÷àÿ ìåõàíèçìû ðàçðåøåíèÿ êîíôëèêòîâ â ôåäåðàöèÿõ<br />

íåäîñòàòî÷íî çíàòü òîëüêî ôîðìàëüíûå êîíñòèòóöèîííûå ïîðÿäêè è òèï<br />

ðàçäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé. Ôåäåðàëèçì ñòðóêòóðèðóåò è âûÿâëÿåò îòíîñèòåëüíûå<br />

îñîáåííîñòè ïîëèòè÷åñêèõ ïðîáëåì.  äàííîì èññëåäîâàíèè<br />

èñïîëüçóåòñÿ ïîäõîä, ñîâìåñòèìûé ñ êîíöåïòóàëüíûì ðàçëè÷åíèåì<br />

ìåæäó ôåäåðàëèçìîì è ôåäåðàöèåé â îöåíêå ìåæïðàâèòåëüñòâåííûõ<br />

ñïîðîâ â ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâàõ, ïðîâåäåííûé Ïðåñòîíîì Êèíãîì 6 .<br />

Îñíîâíîå äîñòîèíñòâî òàêîãî ïîäõîäà â òîì, ÷òî ïîíÿòèå «ôåäåðàëèçì»<br />

íå ñâîäèòñÿ òîëüêî ê îïðåäåëåííîìó òèïó èíñòèòóòîâ, íî ó÷èòûâàåò<br />

ñîöèîëîãè÷åñêîå/èäåîëîãè÷åñêîå èçìåðåíèå, è íå îáÿçàòåëüíî ïðèíèìàåò<br />

çàäàííóþ ôîðìó â îïðåäåëåííîé ôåäåðàöèè. Ìû ìîæåì ãîâîðèòü<br />

î «ôåäåðàëüíûõ îáùåñòâàõ» 7 è îöåíèâàòü ïîëèòè÷åñêóþ äèíàìèêó, íå<br />

ñîñðåäîòà÷èâàÿñü íà èíñòèòóòàõ, êàê áóäòî îíè áûëè «çàäàíû». Ôåäåðàëèçì,<br />

òàêèì îáðàçîì, ðàññìàòðèâàåòñÿ êàê ïîëèòè÷åñêîå óñòðîéñòâî äëÿ<br />

óñòàíîâëåíèÿ æèçíåñïîñîáíûõ ó÷ðåæäåíèé è ãèáêîé ñâÿçóþùåé ñèñòåìû<br />

ñâÿçåé, îáëåã÷àþùèõ ìåæãîñóäàðñòâåííûå îòíîøåíèÿ (íàïðèìåð,<br />

ðàçäåëåíèå ïîëíîìî÷èé ìåæäó óðîâíÿìè ïðàâèòåëüñòâà), âíóòðèãîñóäàðñòâåííûå<br />

ñâÿçè (íàïðèìåð, ïðåäñòàâëåíèå ñóáúåêòîâ â öåíòðå), è<br />

ìåæðåãèîíàëüíîå ñîòðóäíè÷åñòâî (íàïðèìåð, ñîãëàøåíèÿ ìåæäó ñóáúåêòàìè,<br />

ìåæïðàâèòåëüñòâåííûå îòíîøåíèÿ è ò.ä.). Ñ÷èòàåòñÿ, ÷òî ãîñó-<br />

6 Preston King; Federalism and Federation, (Baltimore: John Hopkins University Press, 1982).<br />

7 Óèëüÿì Ëèâèíãñòîí îäíèì èç ïåðâûõ îòìåòèë, ÷òî ôåäåðàëèçì îçíà÷àåò áîëüøå<br />

÷åì ôîðìàëüíûå èíñòèòóòû. Ñì.: William S. Livingston, Federalism and Constitutional<br />

Change, (New York: Oxford University Press, 1956).<br />

äàðñòâåííûå èíñòèòóòû ôîðìèðóþòñÿ â ïðîöåññå ïîëèòè÷åñêèõ êîíôëèêòîâ<br />

è áîðüáû çà âëàñòü ìåæäó ýêîíîìè÷åñêèìè, ñîöèàëüíûìè è ïîëèòè÷åñêèìè<br />

àêòîðàìè. Àíàëèç, òàêèì îáðàçîì, ïðîâîäèòñÿ â äâóõ ïëîñêîñòÿõ<br />

– èíñòèòóöèîíàëüíîé è ñîöèîëîãè÷åñêîé. Ñ èíñòèòóöèîíàëüíîé<br />

òî÷êè çðåíèÿ ðàññìàòðèâàþòñÿ îòíîøåíèÿ ìåæäó óðîâíÿìè ïðàâèòåëüñòâà.<br />

Ñ ñîöèîëîãè÷åñêîé òî÷êè çðåíèÿ ðàññìàòðèâàþòñÿ âîïðîñû åäèíñòâà<br />

è ìíîãîîáðàçèÿ, òåððèòîðèàëüíîãî ñóâåðåíèòåòà è ïîëèòè÷åñêîé<br />

èäåíòè÷íîñòè – èëè ñàìîîïðåäåëåíèÿ – è ðåàêöèÿ ãðóïï èëè ñîîáùåñòâ,<br />

êîòîðûå îùóùàþò óãðîçó ñâîèì èíòåðåñàì èëè âèäÿò áîëüøèé ïîòåíöèàë<br />

â àëüòåðíàòèâíûõ ñèñòåìàõ, êîòîðûå, íà èõ âçãëÿä, ëó÷øå îòðàæàþò<br />

èíòåðåñû ãðóïïû èëè ðåãèîíà.<br />

Çäåñü óìåñòíî ïðîâåñòè êîíöåïòóàëüíîå ðàçëè÷èå ìåæäó «ôåäåðàëèçìîì»<br />

è «ôåäåðàöèåé», êîòîðîå îòíîñèòñÿ ê èíñòèòóöèîíàëüíîìó ðàçäåëåíèþ<br />

ñóâåðåíèòåòà ìåæäó ðàçëè÷íûìè óðîâíÿìè ïðàâèòåëüñòâà, ïîòîìó<br />

÷òî ôåäåðàëüíûå òðàäèöèè è èõ âëèÿíèå íà ãîñóäàðñòâåííóþ ïîëèòèêó<br />

íå îãðàíè÷èâàþòñÿ êîíñòèòóöèîííûìè ìåõàíèçìàìè. Òàêîé ïîäõîä ïîçâîëÿåò<br />

ðàññìàòðèâàòü «ôåäåðàòèâíûå îáúåêòû» êàê ñîöèîëîãè÷åñêèå<br />

åäèíèöû èçó÷åíèÿ è êàê «ïðîñòðàíñòâåííî-âðåìåííûå» ñòðóêòóðû, êîòîðûå<br />

íàõîäÿòñÿ â ïðîöåññå ïîñòîÿííîãî ðàçâèòèÿ. Åñëè ãîñóäàðñòâåííûå<br />

àêòîðû èñïîëüçóþò èíñòðóìåíòû ãîñóäàðñòâåííîé ïîëèòèêè äëÿ ôîðìèðîâàíèÿ<br />

óñòîé÷èâûõ ñîîáùåñòâ – èëè èäåíòè÷íîñòåé – òî ñëåäóåò âíà÷àëå<br />

ðàññìàòðèâàòü âîïðîñû èõ ëåãèòèìíîãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà â ïðîâåäåíèè<br />

ãîñóäàðñòâåííîé ïîëèòèêè (íà êàêîì óðîâíå ïðàâèòåëüñòâà?), è òîëüêî<br />

ïîòîì ïåðåõîäèòü ê âîïðîñàì ïðàêòè÷åñêîãî óïðàâëåíèÿ. Ïîñëåäíèé ïîäõîä<br />

îðèåíòèðîâàí íà ðåçóëüòàò, ïîäðàçóìåâàåò «ðåøàåìîñòü» ïîëèòèêè,<br />

è, íàêîíåö, ðàññìàòðèâàåò ñóùåñòâóþùèå ñîîáùåñòâà êàê îáúåêòû, íà<br />

êîòîðûå íàïðàâëåíà ãîñóäàðñòâåííàÿ ïîëèòèêà. Ýòîò ïîäõîä, òàêèì îáðàçîì,<br />

ìåòîäîëîãè÷åñêè ñâîäèòñÿ ê åäèíîé ïîëèòèè è íå ïðèíèìàåò â ðàñ-<br />

÷åò ïåðåìåííóþ ñîñòàâëÿþùóþ ôåäåðàëèçìà, êîòîðóþ ìû ðàññìàòðèâàåì<br />

â äàííîé ñòàòüå. Ïðîáëåìû, êîòîðûå êàñàþòñÿ ñóâåðåííûõ ïðåðîãàòèâ<br />

òåððèòîðèàëüíî ðàçãðàíè÷åííûõ ñîîáùåñòâ, ðåàëüíî ñóùåñòâóþò. Ýòî<br />

ïîëèòè÷åñêèå ïðîáëåìû, è îíè îòðàæàþò ïîòåíöèàëüíî íåñîâìåñòèìûå<br />

ïðåäïî÷òåíèÿ è òðåáîâàíèÿ â îáùåñòâå, à òàêæå ðàçíûå ïðåäñòàâëåíèÿ î<br />

ãðàíèöàõ ïîëèòè÷åñêîãî ñîîáùåñòâà 8 .<br />

Çàñëóæèâàåò âíèìàíèÿ êîíöåïòóàëüíîå ðàçëè÷èå ìåæäó «ìíîãîíàöèîíàëüíûìè»<br />

è «òåððèòîðèàëüíûìè» ôåäåðàöèÿìè, ïðîâåäåííîå Óèëëîì<br />

Êèìëèêîé 9 . Òèïîëîãèÿ Êèìëèêè äàåò ëó÷øåå ñîöèîëîãè÷åñêîå/èäåîëîãè-<br />

8 Ïîäðîáíåå ñì.: Michael Burgess and Alain-G. Gagnon, Comparative Federalism and<br />

Federation : Competing Traditions and Future Directions, (Hemel Hempstead : Harvester<br />

Wheatsheaf, 1993).<br />

9 Ïîäðîáíåå î ìíîãîíàöèîíàëüíûõ äåìîêðàòèÿõ ñì.: A.-G. Gagnon and J. Tully, eds.,<br />

Multinational Democracies, (Cambridge: Cambridge University Press, 2001); and A.-G.<br />

Gagnon, M. Guibernau, and F. Rocher, eds., The Conditions of Diversity in Multinational<br />

Democracies, (Montreal: The Institute for Research on Public Policies, 2003).

120 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Ðàôàýëü ßÊÎÂÈÍÎ<br />

121<br />

÷åñêîå ïîíèìàíèå ìåæïðàâèòåëüñòâåííûõ îòíîøåíèé è äèíàìèêè âëàñòè<br />

«â ðàáîòå» ìåæäó îáúåêòàìè ôåäåðàöèè, òàê êàê åå àâòîð íå ïîääàëñÿ èñêóøåíèþ<br />

ðàññìîòðåòü âñå ôåäåðàöèè êàê åäèíóþ ðîäîâóþ êàòåãîðèþ, à<br />

ñóáúåêòû ôåäåðàöèè êàê ïðîñòûå àäìèíèñòðàòèâíûå åäèíèöû 10 . Åñëè íå<br />

ïðîâîäèòü òàêîå êîíöåïòóàëüíîå ðàçëè÷èå, â èññëåäîâàíèÿõ ïîëèòè÷åñêîé<br />

þðèñäèêöèè â ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâàõ ñêîðåå ìîæíî âñòðåòèòü òðàêòîâêè<br />

â ïîëüçó ôåäåðàëüíîãî öåíòðà, ïîñêîëüêó òåððèòîðèàëüíûå ôåäåðàöèè<br />

ñ áîëüøåé âåðîÿòíîñòüþ îêàæóòñÿ öåíòðàëèçîâàííûìè. Óîòòñ òàêæå<br />

îòìå÷àë ýòó òåíäåíöèþ, «÷åì áîëüøå ñòåïåíü îäíîðîäíîñòè â îáùåñòâå,<br />

òåì áîëüøèå ïîëíîìî÷èÿ ïåðåäàþòñÿ ôåäåðàëüíîìó ïðàâèòåëüñòâó, è ÷åì<br />

áîëüøå ñòåïåíü ðàçíîîáðàçèÿ, òåì áîëüøèå ïîëíîìî÷èÿ çàêðåïëÿþòñÿ çà<br />

ïðàâèòåëüñòâàìè ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè» 11 . Ôåäåðàöèÿ ñóùåñòâóåò èç-çà íåîáõîäèìîñòè<br />

ñòðóêòóðèðîâàòü è èíñòèòóöèîíàëèçèðîâàòü ðàçëè÷èÿ è ìíîãîîáðàçèå.<br />

Ïðè ýòîì â ïåðâóþ î÷åðåäü ó÷èòûâàþò «îáû÷íûå» èíòåðåñû, è<br />

çà÷àñòóþ çàáûâàþò î ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèõ, êóëüòóðíûõ è òåððèòîðèàëüíûõ<br />

òðåáîâàíèÿõ. Ïîëèòè÷åñêèå ýëèòû â ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâàõ,<br />

âûñòóïàÿ ñ òðåáîâàíèÿìè êîíñòèòóöèîííûõ èçìåíåíèé, äîëæíû îïèðàòüñÿ<br />

íà ñàìûå îñíîâû ãîñóäàðñòâà – òàê êàê ýòà ïîëèòèÿ îñíîâàíà íà èäåå<br />

ðàçäåëåííîãî ñóâåðåíèòåòà. Ïðè ýòîì âîçíèêàþò îáúåäèíåíèÿ, è ãîñóäàðñòâî<br />

ìîæåò èíîãäà ïåðåéòè îò íîðìàëüíûõ ïîëèòè÷åñêèõ ðàçíîãëàñèé ê<br />

ôóíäàìåíòàëüíîé, êîíñòèòóöèîííîé áîðüáå çà ïîëèòè÷åñêîå ñîîáùåñòâî,<br />

â êîòîðîé ñòàâêè ãîðàçäî âûøå. Èçìåíåíèå êîíñòèòóöèè â «ôåäåðàòèâíîì<br />

îáùåñòâå» ãîðàçäî ñëîæíåå è ìîæåò ïðèâåñòè ê ðàçäåëåíèþ ãîñóäàðñòâà.<br />

Íàñòîÿùåå ýññå ñîäåðæèò êðàòêèé îáçîð íåñêîëüêèõ êîíöåïöèé êàíàäñêîãî<br />

ôåäåðàëèçìà, êîòîðûå õàðàêòåðíû ñ èñòîðè÷åñêîé òî÷êè çðåíèÿ.<br />

Ýòî ïîìîæåò ëó÷øå ïîíÿòü òå ïðîáëåìû, êîòîðûå ñâÿçàíû ñ îïðåäåëåíèåì<br />

õàðàêòåðà óïðàâëåíèÿ â Êàíàäå. Çàòåì áóäóò ðàññìîòðåíû<br />

òåíäåíöèè öåíòðàëèçàöèè, êîòîðûå ñóùåñòâóþò â êàíàäñêîì ôåäåðàöèè<br />

íà êîíñòèòóöèîííûõ è íåêîíñòèòóöèîííûõ óðîâíÿõ, êàê ÷àñòü âñåîáúåìëþùåé<br />

ñòðàòåãèè ãîñóäàðñòâåííîé èíòåãðàöèè ñî ñòîðîíû öåíòðàëüíîãî<br />

Ïðàâèòåëüñòâà.  çàêëþ÷åíèå çàòðàãèâàåòñÿ âîïðîñ î òîì, ÷òî ðåãóëèðîâàíèå<br />

êîíôëèêòîâ â Êàíàäå – ïðîäîëæàþùèéñÿ ïðîöåññ, êîòîðûé,<br />

â êîíå÷íîì ñ÷åòå, ïðèâîäèò ê êîíñòèòóöèîííûì äèñêóññèÿì, îñîáåííî<br />

òàì, ãäå ýòî êàñàåòñÿ Êâåáåêà è ñàìîóïðàâëåíèÿ êîðåííûõ íàðîäîâ.<br />

Ðàçíûå êîíöåïöèè ôåäåðàëèçìà â Êàíàäå<br />

Íà ñåãîäíÿøíèé äåíü íå ñóùåñòâóåò ñîãëàñèÿ ïî âîïðîñó î ïðèíöèïàõ<br />

îñíîâàíèÿ êàíàäñêîé ôåäåðàòèâíîé ñèñòåìû. Íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî<br />

ðàçäåëåíèå ïîëíîìî÷èé ÷åòêî çàôèêñèðîâàíî, ïðîäîëæàþòñÿ ñïîðû î<br />

10 Will Kymlicka; Finding Our Way: Rethinking Ethnocultural Relations in Canada, (Oxford:<br />

Oxford University Press, 1998).<br />

11 Watts, Op. Cit., p. 35.<br />

ïðèíöèïàõ, íà êîòîðûõ áûë ïðèíÿò ôåäåðàëèçì. Êðîìå òîãî, ñîáûòèÿ<br />

ïîêàçûâàþò, ÷òî íå ñóùåñòâóåò ñîãëàñèÿ â âîïðîñå î âåëèêèõ èäåÿõ, ñîñòàâëÿþùèõ<br />

îñíîâó ëåãèòèìíîñòè êàíàäñêîãî ôåäåðàëèçìà. Îá ýòîì<br />

ñâèäåòåëüñòâóþò è ñóùåñòâóþùèå íàïðÿæåííûå îòíîøåíèÿ ìåæäó âñåìè<br />

ãðóïïàìè, ïðåòåíäóþùèìè íà èäåíòè÷íîñòü.  êîíöå êîíöîâ, ôåäåðàëèçì<br />

íåâîçìîæíî îöåíèòü âíå êîíêðåòíîãî ïîëèòè÷åñêîãî êîíòåêñòà.<br />

Ôðàíö Íüþìàí äàæå ïðèøåë ê çàêëþ÷åíèþ, ÷òî áåñïîëåçíî äàâàòü îöåíêó<br />

ôåäåðàòèâíûõ ñèñòåì â öåëîì – ôåäåðàëèçì ìîæåò áûòü õîðîøèì,<br />

ïëîõèì èëè íåéòðàëüíûì â çàâèñèìîñòè îò ñïåöèôè÷åñêèõ îáñòîÿòåëüñòâ<br />

è ïîçèöèé îñíîâíûõ ó÷àñòíèêîâ 12 . Çà âðåìÿ ñóùåñòâîâàíèÿ ôåäåðàòèâíîé<br />

ñèñòåìû â Êàíàäå áûëî äàíî íåñêîëüêî ðàçíûõ åå èíòåðïðåòàöèé<br />

13 . Íèæå áóäåò ïðåäñòàâëåí êðàòêèé, íå èñ÷åðïûâàþùèé îáçîð<br />

îñíîâíûõ êîíöåïöèé êàíàäñêîãî ôåäåðàëèçìà.<br />

I-Êîíöåïöèè Äåöåíòðàëèçàöèè<br />

i-Òåîðèÿ «Äîãîâîðà»<br />

Ýòî ïîíÿòèå îòíîñèòñÿ ê êëàññè÷åñêîé òåîðèè ôåäåðàëèçìà è ïîäðàçóìåâàåò<br />

÷òî Êàíàäà, êàê ãîñóäàðñòâî, áûëà ñîçäàíà ïðîâèíöèÿìè. Òåîðåòè÷åñêè<br />

ýòî ïîäðàçóìåâàåò, ÷òî êàæäàÿ ïðîâèíöèÿ áûëà ñóâåðåííà â<br />

ñâîåé þðèñäèêöèè. Èíà÷å ãîâîðÿ, ñàìî ñóùåñòâîâàíèå ôåäåðàòèâíîãî<br />

ðåæèìà ñ÷èòàëîñü ðåçóëüòàòîì äîãîâîðà ìåæäó ðàíåå ñóùåñòâîâàâøèìè<br />

ãîñóäàðñòâàìè. Ñîãëàñíî ýòîé êîíöåïöèè ôåäåðàëèçìà, ïåðâûé óðîâåíü<br />

ïðåäñòàâèòåëüñòâà ãðàæäàí – ïðàâèòåëüñòâà ïðîâèíöèé. Îäíèì èç<br />

ïåðâûõ ýòó êîíöåïöèþ èñòîëêîâàë ñóäüÿ Òîìàñ Æàí Æàê Ëîðàíæåð âñêîðå<br />

ïîñëå îáðàçîâàíèÿ Êîíôåäåðàöèè â 1867 ã. 14 Âçãëÿäû ñóäüè Ëîðàíæåðà<br />

áûëè èçëîæåíû â äîêëàäå Êîðîëåâñêîé Êîìèññèè ïî êîðåííûì íàðîäàì<br />

â 1993 ã. Â îñíîâíîì îíè ñâîäÿòñÿ ê ñëåäóþùåìó:<br />

1. Êîíôåäåðàöèÿ áðèòàíñêèõ ïðîâèíöèé ñòàëà ðåçóëüòàòîì çàêëþ÷åíèÿ<br />

äîãîâîðà ìåæäó ïðîâèíöèÿìè è Âåëèêîáðèòàíèåé.<br />

2. Ïîñëå îáðàçîâàíèÿ ôåäåðàòèâíîãî ñîþçà ïðîâèíöèè ñîõðàíèëè ñâîþ<br />

êîðïîðàòèâíóþ èäåíòè÷íîñòü, ïðåæíèå êîíñòèòóöèè è âñå çàêîíîäàòåëüíûå<br />

ïîëíîìî÷èÿ áåç èçìåíåíèÿ. ×àñòü ýòèõ ïîëíîìî÷èé áûëà ïåðåäàíà<br />

ôåäåðàëüíîìó ïàðëàìåíòó, ÷òîáû îí îñóùåñòâëÿë èõ â îáùèõ èíòåðåñàõ<br />

12 F. Neumann, «On the Theory of the Federal State», in The Democratic and the<br />

Authoritarian State, (Glencoe: Free Press, 1957).<br />

13 Áîëåå ðàííèå ïðåäñòàâëåíèÿ î ôåäåðàòèâíûõ ïðèíöèïàõ â Êàíàäå, îñîîáåííî â<br />

ïåðèîä äî 1982 ã., ñì.: J. R. Mallory, «The Five Faces of Canadian Federalism», Op. Cit.; E.<br />

Black, Divided Loyalties: Canadian Concepts of Federalism, (Montreal: McGill-Queen’s<br />

University Press, 1975); and G. Stevenson; Unfulfilled Union: Canadian Federalism and<br />

National Unity, Revised edition (Toronto: Gage Publishing Limited, 1982).<br />

14 Ñóäüÿ Ëîðàíæåð áûë âëèÿòåëüíûì þðèñòîì, êîòîðûé îïóáëèêîâàë ðÿä êîíñòèòóöèîííûõ<br />

òåêñòîâ â 1883 ã., â ÷àñòíîñòè îòíîñÿùèõñÿ ê òåîðèè äîãîâîðà. Åãî èäåè òàêæå<br />

âîøëè â Äîêëàä Êîðîëåâñêîé Êîìèññèè ïî êîðåííûì íàðîäàì, îïóáëèêîâàííûé â 1993 ã.

122 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Ðàôàýëü ßÊÎÂÈÍÎ<br />

123<br />

âñåõ îáëàñòåé. Ïîëíîìî÷èÿ, êîòîðûå íå áûëè ïåðåäàíû, îñòàëèñü çà ïðîâèíöèàëüíûìè<br />

çàêîíîäàòåëüíûìè îðãàíàìè, êîòîðûå ïðîäîëæàëè äåéñòâîâàòü<br />

â ïðåäåëàõ ñâîåé þðèñäèêöèè è ñîãëàñíî ñâîèì êîíñòèòóöèÿì, â<br />

íåñêîëüêî èçìåíåííûõ ôîðìàõ ñîãëàñíî ôåäåðàòèâíîìó äîãîâîðó.<br />

3. Ïîëíîìî÷èÿ ïðîâèíöèé âîâñå íå áûëè ïåðåäàíû èì Ôåäåðàëüíûì<br />

ïðàâèòåëüñòâîì, íî ïðåäñòàâëÿëè ñîáîé îñòàâøóþñÿ ÷àñòü èõ ïðåæíèõ<br />

êîëîíèàëüíûõ ïîëíîìî÷èé. Ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî áûëî ñîçäàíî<br />

ïðîâèíöèÿìè è ÿâèëîñü ðåçóëüòàòîì èõ îáúåäèíåíèÿ è çàêëþ÷åííîãî<br />

èìè äîãîâîðà 15 .<br />

Ðàññìàòðèâàÿ ïåðèîä îò ìîìåíòà îáðàçîâàíèÿ Êîíôåäåðàöèè äî 1921<br />

ã., Ðàìñåé Êóê óòâåðæäàåò, ÷òî òåîðèÿ äîãîâîðà â åå ñàìîé ðàííåé è óñòîé÷èâîé<br />

ôîðìóëèðîâêå, âñåãäà âêëþ÷àëà äâå âåðñèè: âåðñèþ äîãîâîðà<br />

ìåæäó äâóìÿ êóëüòóðíûìè ãðóïïàìè è âåðñèþ äîãîâîðà ìåæäó ïðîâèíöèÿìè<br />

16 .  Êâåáåêå îñîçíàëè âàæíîñòü ïðîâåäåíèÿ òàêîãî ðàçëè÷èÿ íàìíîãî<br />

ïîçæå, òàê êàê â «ìîìåíò ðîæäåíèÿ» ôåäåðàëèçìà ýòî áûëà îäíà<br />

èç ñòîðîí, çàêëþ÷àþùèõ ñîãëàøåíèå, íåçàâèñèìî îò åå îïðåäåëåíèÿ êàê<br />

ïðîâèíöèè èëè êóëüòóðíîé ãðóïïû. Òàêîé ïîäõîä ïðåäïîëàãàë, ÷òî íèêàêèå<br />

èçìåíåíèÿ â ðàñïðåäåëåíèè ïîëíîìî÷èé ìåæäó öåíòðîì è ïðîâèíöèÿìè<br />

íå ìîãóò ïðîèçâîäèòüñÿ áåç ñîãëàñèÿ ïðîâèíöèé.<br />

Ôðàíêî-êàíàäñêàÿ èíòåëëèãåíöèÿ óæå òîãäà íà÷èíàëà ðàññìàòðèâàòü<br />

àâòîíîìèþ ïðîâèíöèé è îïðåäåëåíèå êóëüòóðíîé ãðóïïû â êà÷åñòâå äâèæóùèõ<br />

ñèë ôåäåðàëèçìà. Èäåÿ ôåäåðàëèçìà çàñëóæèâàëà äîâåðèÿ, òàê êàê<br />

íå íàðóøàëà ïðîâèíöèàëüíóþ è êóëüòóðíóþ àâòîíîìèþ. Êâåáåê ïðèäåðæèâàåòñÿ<br />

òàêîé ïîçèöèè äî ñåãîäíÿøíåãî äíÿ – íåêîòîðûå èçìåíåíèÿ êàñàþòñÿ<br />

òîëüêî ñòåïåíè àâòîíîìèè, êîòîðóþ ðàçíûå ïðåäñòàâèòåëè êâåáåêñêîé<br />

ýëèòû òðåáóþò îò öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà. Âñå êâåáåêñêèå<br />

ïðàâèòåëüñòâà, íåçàâèñèìî îò ñâîåãî ïàðòèéíîãî ñîñòàâà, âñåãäà ñ÷èòàëè<br />

ïåðâîíà÷àëüíîå ðàñïðåäåëåíèå ïîëíîìî÷èé ìèíèìàëüíûì óñëîâèåì ñâîåãî<br />

÷ëåíñòâà â ôåäåðàòèâíîé ñòðóêòóðå. Ñòîðîííèêîâ ïðîâèíöèàëüíîé<br />

àâòîíîìèè ïîääåðæèâàë Ñóäåáíûé Êîìèòåò Òàéíîãî Ñîâåòà (ÑÊÒÑ) Âåëèêîáðèòàíèè,<br />

êîòîðûé òîëêîâàë îáùåå ïîëîæåíèå «Çàêîíà î ìèðå, ïîðÿäêå<br />

è õîðîøåì óïðàâëåíèè â Êàíàäå» Áðèòàíñêîãî Ñåâåðîàìåðèêàíñêîãî<br />

Àêòà 1867 ã. êàê ÷ðåçâû÷àéíûå ïîëíîìî÷èÿ öåíòðàëüíîãî<br />

ïðàâèòåëüñòâà, ðåøàë ñïîðû î ñîáñòâåííîñòè è ãðàæäàíñêèõ ïðàâàõ â<br />

îñíîâíîì â ïîëüçó ïðîâèíöèé è ïðåäëîæèë îãðàíè÷èòü êîìïåòåíöèþ<br />

Ôåäåðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà â ñôåðå òîðãîâëè è êîììåðöèè. Êàê îòìå÷àåò<br />

Ñòåâåíñîí ÑÊÒÑ: «…Ñóùåñòâåííî èçìåíèë õàðàêòåð ôåäåðàòèâíîé<br />

êîíñòèòóöèè Êàíàäû. Îí ïîääåðæàë äîâîä î òîì, ÷òî öåëü Êîíôåäåðàöèè<br />

15 Royal Commission on Aboriginal Peoples (RCAP), Partners in Confederation: Aboriginal<br />

Peoples, Self-Government and the Constitution, (Ottawa: Minister of Supply and Services,<br />

1993), p. 22-23.<br />

16 R. Cook, Provincial Autonomy, Minority Rights and the Compact Theory, Study no. 4 of<br />

the Royal Commission on Bilingualism and Biculturalism, (Ottawa: Queen’s Printer, 1969). 17 G. Stevenson, Unfulfilled Union, p. 56.<br />

ñîñòîÿëà â çàùèòå è ïðîäâèæåíèè èíòåðåñîâ ïðîâèíöèé, à íå â ñîçäàíèè<br />

íîâîé íàöèè, è ñäåëàë ýòî ñðàçó ïîñëå òîãî, êàê ïîêîëåíèå 1867 ã. ñîøëî<br />

ñî ñöåíû. Ñ òåõ ïîð èäåîëîãè÷åñêàÿ ïîääåðæêà áðèòàíñêèõ âëàñòåé áûëà<br />

íà ñòîðîíå òåõ, êòî ñòîÿë çà ïðîâèíöèàëüíóþ àâòîíîìèþ...» 17 .<br />

Òîëüêî ïîñëå âòîðîé ìèðîâîé âîéíû ñòîðîííèêè äåöåíòðàëèçàöèè â<br />

Êàíàäå íà÷àëè ðàñõîäèòüñÿ â ñâîåì ïîíèìàíèè îñíîâîïîëàãàþùåãî äîãîâîðà.<br />

Êàê ñëåäñòâèå ïîñëåâîåííîãî ýêîíîìè÷åñêîãî áóìà è óâåëè÷åíèÿ<br />

äîõîäîâ öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà, àíãëî-ãîâîðÿùàÿ Êàíàäà ñòàëà<br />

îáíàðóæèâàòü âñå áîëåå ñèëüíîå öåíòðàëüíîå ïðèñóòñòâèå â òåõ<br />

îáëàñòÿõ ïîëèòèêè, êîòîðûå ðàíåå ñ÷èòàëèñü ïðåðîãàòèâîé ïðîâèíöèé.<br />

Êâåáåê, îäíàêî, íå èçìåíèë ñâîèõ ïîçèöèé â îòíîøåíèè ôåäåðàòèâíûõ<br />

ïðèíöèïîâ. Â 1956 ã. áûë îïóáëèêîâàí äîêëàä Êîðîëåâñêîé Êîìèññèè<br />

ïî ðàññëåäîâàíèþ êîíñòèòóöèîííûõ ïðîáëåì, êîòîðûé ïðèâîäèë äîâîäû<br />

â ïîëüçó ñîõðàíåíèÿ èçíà÷àëüíîãî ðàçäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé. Îñíîâíûì<br />

àðãóìåíòîì áûëî íàëè÷èå îòëè÷àþùèõñÿ «êóëüòóðíûõ» ñîîáùåñòâ,<br />

îò êîòîðûõ êàíàäñêèé ôåäåðàëèçì ïîëó÷èë ñâîè ïîëíîìî÷èÿ. Ýòè ñòîðîííèêè<br />

äåöåíòðàëèçàöèè íå ñ÷èòàëè Îòòàâó íàöèîíàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì<br />

– äëÿ ôðàíêî-ãîâîðÿùèõ êàíàäöåâ îñíîâíûì ïðàâèòåëüñòâîì îñòàëñÿ<br />

Êâåáåê. Ýòîò äîêëàä îòðàæàåò ïðèíöèïèàëüíóþ ïîçèöèþ Êâåáåêà<br />

è òîëêóåò òåîðèþ äîãîâîðà ïî ïðèíöèïó «äâóõ íàðîäîâ-îñíîâàòåëåé», â<br />

îòëè÷èå îò òåîðèè ïðîâèíöèé. Äåéñòâèòåëüíî, ê ìîìåíòó «òèõîé ðåâîëþöèè»<br />

â Êâåáåêå îòêàçàëèñü îò òåîðèè «äîãîâîðà ïðîâèíöèé», òàê êàê<br />

ýòà òåîðèÿ ïîçâîëèëà áû äðóãèì ïðîâèíöèÿì îñïàðèâàòü ïðàâî Êâåáåêà<br />

íà áîëüøóþ àâòîíîìèþ â îòíîøåíèÿõ ñ Îòòàâîé.  îñòàëüíîé ÷àñòè<br />

Êàíàäû ðÿäû ñòîðîííèêîâ òåîðèè äîãîâîðà óìåíüøàëèñü. Îíà âíîâü<br />

âîçíèêëà ïîçäíåå è â íåñêîëüêî èíîé ôîðìóëèðîâêå, êàê ñëåäñòâèå êâåáåêñêîé<br />

êîíöåïöèè êàíàäñêîãî ôåäåðàëèçìà, ñ îäíîé ñòîðîíû, è êàê<br />

ðåçóëüòàò ïîíèìàíèÿ òîãî, ÷òî êàíàäñêèé ôåäåðàëèçì íå ó÷èòûâàåò â<br />

ïîëíîé ìåðå èíòåðåñû çàïàäíûõ ïðîâèíöèé, ñ äðóãîé.<br />

Ñîãëàñíî Ðîøå è Ñìèòó, òåîðèÿ äîãîâîðà çàêëþ÷àåò â ñåáå ãîðàçäî<br />

áîëüøåå, ÷åì ïðîñòî ïðèíöèï ñóâåðåíèòåòà ïðîâèíöèé è êîíöåïöèþ<br />

ôåäåðàòèâíîé ñèñòåìû, ñîñòîÿùåé èç «èçîëèðîâàííûõ îòñåêîâ». Îíà<br />

òàêæå äîïóñêàåò íåêîòîðîå ïðèñóòñòâèå Ôåäåðàëüíîãî öåíòðà â îáëàñòÿõ<br />

ñîâìåñòíîé þðèñäèêöèè, îäíàêî ñ òî÷êè çðåíèÿ äèíàìèêè ôåäåðàöèÿ-ïðîâèíöèè<br />

ðàññìàòðèâàåò âñå ïðîâèíöèè êàê îòëè÷àþùèåñÿ äðóã<br />

îò äðóãà ñóâåðåííûå îáðàçîâàíèÿ, êîòîðûå ðàâíû â îòíîøåíèÿõ ñ Ôåäåðàëüíûì<br />

ïðàâèòåëüñòâîì. Ñ òàêîé «ðàâíîâåñíîé» ôîðìóëèðîâêîé, îòíîøåíèÿ<br />

ôåäåðàöèÿ-ïðîâèíöèè ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé èãðó «ñ íóëåâîé<br />

ñóììîé» – åñëè îäíà ïðîâèíöèÿ ïîëó÷àåò îñîáûé ñòàòóñ, èëè áîëüøóþ<br />

þðèñäèêöèþ ïî îòíîøåíèþ ê ôåäåðàëüíîìó ïðàâèòåëüñòâó – îñòàëüíûå<br />

ïðîâèíöèè ïðîèãðûâàþò. Òàêèì îáðàçîì, ýòà òåîðèÿ ïîäðàçóìåâàåò,<br />

÷òî ôåäåðàëèçì äîëæåí áûòü ñèììåòðè÷íûì è «îñîáûé» ñòàòóñ äëÿ

124 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Ðàôàýëü ßÊÎÂÈÍÎ<br />

125<br />

îäíîé ïðîâèíöèè, ïðîòèâîðå÷èò ïåðâîíà÷àëüíîìó äîãîâîðó, â êîòîðîì<br />

ïðîâèíöèè íåñóò îäèíàêîâóþ îòâåòñòâåííîñòü çà ðàñïðåäåëåíèå ïîëíîìî÷èé<br />

â èõ îòíîøåíèÿõ ñ öåíòðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì è äðóã ñ äðóãîì.<br />

Ëþáûå èçìåíåíèÿ â îòíîøåíèÿõ öåíòð-ïðîâèíöèè äîëæíû êàñàòüñÿ<br />

âñåõ ïðîâèíöèé â ðàâíîé ñòåïåíè. Ðîøå è Ñìèò ïðèäàþò âàæíîå<br />

çíà÷åíèå «ðàâåíñòâó ïðîâèíöèé» è ýòà êîíöåïöèÿ êàíàäñêîãî ïîëèòè-<br />

÷åñêîãî ñîîáùåñòâà ãëóáîêî óêîðåíèëàñü â ñîçíàíèè ãðàæäàí – ïðîâèíöèè<br />

äîëæíû îáëàäàòü ðàâíûìè ïîëíîìî÷èÿìè, ÷òîáû ãàðàíòèðîâàòü<br />

äåÿòåëüíîñòü â ïðåäåëàõ ñâîåé êîìïåòåíöèè. Äðóãèìè ñëîâàìè, íè îäíîé<br />

èç ïðîâèíöèé íå îòâîäèòñÿ áîëåå âàæíîå ìåñòî â êà÷åñòâå ó÷ðåäèòåëüíîé<br />

åäèíèöû êàíàäñêîãî ôåäåðàëèçìà 18 .<br />

Òå, êòî ïûòàëñÿ ó÷èòûâàòü ìíîãîîáðàçèå èíòåðåñîâ ïðîâèíöèé, íå ðàññìàòðèâàÿ<br />

êàíàäñêèé ôåäåðàëèçì êàê äîãîâîð ìåæäó äâóìÿ íàðîäàìè èëè<br />

êàê ïîëèòè÷åñêîå ñîîáùåñòâî, çàâèñÿùåå îò ìåæïðàâèòåëüñòâåííûõ ñäåëîê,<br />

ïðèäåðæèâàëèñü êîíöåïöèè, êîòîðàÿ íàïðÿìóþ çàòðàãèâàëà öåíòðàëüíûå<br />

èíñòèòóòû. Íà ñàìîì äåëå, ïðèçûâû ê âíóòðèãîñóäàðñòâåííîìó ôåäåðàëèçìó,<br />

îñîáåííî â 1970-å ãã., áûëè íàïðàâëåíû íà òî, ÷òîáû áîëåå<br />

àäåêâàòíî ïðåäñòàâèòü èíòåðåñû ïðîâèíöèé íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå. Ïðè<br />

ýòîì ãîñóäàðñòâî íå ðàññìàòðèâàëîñü êàê ñâîáîäíàÿ êîíôåäåðàöèÿ ïðàâèòåëüñòâ<br />

ïðîâèíöèé. Ïîñòîÿííûé ìåæïðàâèòåëüñòâåííûé êîíôëèêò, ñîãëàñíî<br />

ýòîé êîíöåïöèè, ìîæíî áûëî áû ðåøèòü, åñëè áû ïðîâèíöèàëüíûå ïðàâèòåëüñòâà<br />

èìåëè îäèíàêîâîå ïðåäñòàâèòåëüñòâî â öåíòðå – â íåêîåé<br />

ïîñòîÿííîé ñòðóêòóðå, êîòîðàÿ ïîçâîëèëà áû âûðàæàòü èíòåðåñû ïðîâèíöèé,<br />

íå îáðàùàÿñü ê ñäåëêàì íà èñïîëíèòåëüíîì óðîâíå. Òàê, òåððèòîðèàëüíûå<br />

èíòåðåñû áûëè áû ïðåäñòàâëåíû íå òîëüêî â ïðàâèòåëüñòâàõ ïðîâèíöèé.<br />

Êýðíñ òàê ðåçþìèðóåò ýòó êîíöåïöèþ êàíàäñêîãî ôåäåðàëèçìà:<br />

«Ó÷èòûâàÿ íåñïîñîáíîñòü Ôåäåðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà ýôôåêòèâíî îáúåäèíÿòü<br />

è ïðåäñòàâëÿòü èñõîäíûå ñîöèîëîãè÷åñêèå ðåàëèè Êàíàäû… òàêîå<br />

ïðàâèòåëüñòâî ñ÷èòàëè íå èìåþùèì òâåðäîãî îáîñíîâàíèÿ. Ñîîòâåòñòâåííî,<br />

ñ÷èòàëîñü, ÷òî ïðîâèíöèè èìåþò áîëüøå ëåãèòèìíîñòè, ÷åì þðèñäèêöèè,<br />

à Ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî – áîëüøå þðèñäèêöèè, ÷åì ëåãèòèìíîñòè…<br />

Òàê êàê íèçêóþ ëåãèòèìíîñòü Îòòàâû ïðèïèñûâàëè íåñïîñîáíîñòè<br />

ó÷åñòü èíòåðåñû è íóæäû ïðîâèíöèé, ðåøåíèå çàêëþ÷àëîñü â òîì, ÷òîáû<br />

âêëþ÷èòü ïðîâèíöèè â ðàáîòó Öåíòðà, ïðîöåññ, ÷àñòî íàçûâàåìûé ôåäåðàëèçàöèåé<br />

èíñòèòóòîâ öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà…» 19 .<br />

Êýðíñ îáðàùàåò âíèìàíèå íà òî, ÷òî ýòà êîíöåïöèÿ ìîæåò áûòü äàëåå<br />

ðàçäåëåíà íà ïðîâèíöèàëèñòñêóþ è öåíòðàëèñòñêóþ. Ñîãëàñíî ïåðâîé,<br />

ãëàâíûì ðåôîðìèðóåìûì îðãàíîì áûë áû îáíîâëÿåìûé Ñåíàò, ÷ëåíû<br />

êîòîðîãî íàçíà÷àëèñü è îò÷èòûâàëèñü áû ïåðåä ïðàâèòåëüñòâàìè ïðîâèíöèé,<br />

êîòîðûé ìîã áû íàëîæèòü âåòî íà ôåäåðàëüíîå çàêîíîäàòåëüñòâî,<br />

18 Rocher and Smith, «The Four Dimensions of Canadian Federalism», pp. 24-5.<br />

19 A. Cairns, Charter versus Federalism: The Dilemmas of Constitutional Reform, (Montreal<br />

and Kingston: McGill-Queen’s University Press, 1992), p. 45.<br />

åñëè áû ïîñ÷èòàë åãî íåñîâìåñòèìûì ñ èíòåðåñàìè ïðîâèíöèé. Ðåôîðìàòîðû<br />

ñ÷èòàëè íåýôôåêòèâíîé òðàäèöèîííóþ ðîëü Ñåíàòà, çàêëþ÷àþùóþñÿ<br />

â ïåðåñìîòðå çàêîíîäàòåëüíîé äåÿòåëüíîñòè Ïàëàòû îáùèí 20 , è<br />

ïðåäëàãàëè çàìåíèòü åãî ïîñòîÿííûì îðãàíîì, êîòîðûé óïðàâëÿë áû ñëîæíûìè<br />

ìåæïðàâèòåëüñòâåííûìè âçàèìîîòíîøåíèÿìè. Öåíòðàëèñòû, íàîáîðîò,<br />

õîòåëè ðåôîðìèðîâàòü èíñòèòóòû öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà,<br />

÷òîáû çàùèòèòü ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî îò àêòèâíîãî âìåøàòåëüñòâà<br />

â åãî äåÿòåëüíîñòü ïðåäñòàâèòåëåé ïðîâèíöèé. Âêðàòöå, ýòîò ïîäõîä ñîñòîÿë<br />

â òîì, ÷òîáû Ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî ìîãëî óïðàâëÿòü â ñâîåé<br />

þðèñäèêöèè, íà îáùåêàíàäñêîì óðîâíå. Êýðíñ âèäèò ñëàáîñòü îáîèõ êîíöåïöèé<br />

â òîì, ÷òî îíè íå ïûòàþòñÿ ðåøèòü ôóíäàìåíòàëüíóþ ïðîáëåìó<br />

ñîçäàíèÿ òàêîé ñòðóêòóðû, êîòîðàÿ îáåñïå÷èëà áû áàëàíñ ìåæäó åäèíñòâîì<br />

è ìíîãîîáðàçèåì. Äðóãèìè ñëîâàìè, ëþáàÿ êîíöåïöèÿ ñòðàäàåò òåì,<br />

÷òî òîìó èëè äðóãîìó óðîâíþ âëàñòè èçíà÷àëüíî îòäàåòñÿ ïðåäïî÷òåíèå.<br />

Âíóòðèãîñóäàðñòâåííûé ôåäåðàëèçì îêàçûâàåòñÿ äåöåíòðàëèçóþùèì, òàê<br />

êàê èçíà÷àëüíî íå ïðèçíàåò ñóùåñòâîâàíèÿ â Êàíàäå åäèíîãî íàöèîíàëüíîãî<br />

ñîîáùåñòâà. Âñå ïðîâèíöèè ðàâíû è ëåãèòèìíîñòü ôåäåðàöèè áàçèðóåòñÿ<br />

íåïîñðåäñòâåííî íà èäåíòè÷íîñòÿõ è ñîîáùåñòâàõ ïðîâèíöèé.<br />

Ïðàâèòåëüñòâà ïðîâèíöèé ñ ýòèì íå ñîãëàñèëèñü, óòâåðæäàÿ, ÷òî Êàíàäà<br />

ýòî íå ïðîñòî ãðóïïà ïðîâèíöèé.<br />

ii-Îòíîøåíèÿ íàöèÿ-íàöèÿ: îò áèíàöèîíàëèçìà<br />

ê ìóëüòèíàöèîíàëèçìó<br />

«Áîðüáà Êâåáåêà çà ïðèçíàíèå è óêðåïëåíèå ñâîåãî îñîáîãî ïîëîæåíèÿ,<br />

è ñòðåìëåíèå Ôåäåðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà äåéñòâîâàòü êàê îáùåíàöèîíàëüíîå<br />

ïðàâèòåëüñòâî îïðåäåëÿëè áîëüøóþ ÷àñòü èñòîðèè Êàíàäû» 21 .<br />

Êâåáåê áûë ãîðÿ÷èì ñòîðîííèêîì äîêòðèíû ïðàâ ïðîâèíöèé â ïåðèîä<br />

îò îáðàçîâàíèÿ Êîíôåäåðàöèè äî ñåðåäèí 50-õ ãã. XX â., îäíàêî, ïîñëå<br />

«òèõîé ðåâîëþöèè» ïîÿâèëàñü òåíäåíöèÿ ñ÷èòàòü ñòàòóñ Êâåáåêà â ïðåäåëàõ<br />

ôåäåðàöèè îñîáûì, îòëè÷àþùèìñÿ îò äðóãèõ ïðîâèíöèé. Ñîãëàñíî<br />

ïîçèöèè Êâåáåêà, åãî ïðàâèòåëüñòâî ïðåäñòàâëÿëî ó÷ðåäèòåëüíóþ åäèíèöó<br />

êàíàäñêîãî ôåäåðàëèçìà – îäèí èç äâóõ «íàðîäîâ-îñíîâàòåëåé».<br />

Êåííåò Ìàêðîáåðòñ óòâåðæäàåò, ÷òî òàêîé ïîäõîä ïîçâîëÿë ïðèíÿòü àñèììåòðè÷íûå<br />

ìåðû, ñîãëàñíî êîòîðûì êàæäàÿ íàöèÿ ìîãëà áû ðàçâèâàòüñÿ<br />

ñîãëàñíî åå ñïåöèôè÷åñêèì ïîòðåáíîñòÿì 22 . Ïîñòåïåííî Êâåáåê ñòàë ðàñ-<br />

20 Êàíàäñêèé Ñåíàò îêàçûâàåòñÿ íåýôôåêòèâíûì â êà÷åñòâå öåíòðàëüíîãî îðãàíà<br />

ðåãèîíàëüíîãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà, òàê êàê åãî ÷ëåíû íàçíà÷àþòñÿ Ôåäåðàëüíûì öåíòðîì,<br />

åìó íåäîñòàåò ëåãèòèìíîñòè, êîòîðàÿ îáåñïå÷èâàåòñÿ òîëüêî âñåíàðîäíûìè<br />

âûáîðàìè. Êðîìå òîãî, â Ñåíàòå íå âñåãäà ñîáëþäàåòñÿ ïðèíöèï ñïðàâåäëèâîãî ðàñïðåäåëåíèÿ<br />

ìåñò ìåæäó ïðåäñòàâèòåëÿìè ðàçíûõ ïðîâèíöèé.<br />

21 J. Boase, «The Spirit of Meech Lake», in D. P. Shugarman and R. Whitaker, eds.,<br />

Federalism and Political Community, (Toronto: Broadview Press, 1989), p. 212.<br />

22 Kenneth McRoberts, «Canada and the Multinational State», in Canadian Journal of<br />

Political Science, Vol. 34, No. 4, (December, 2001).

126 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Ðàôàýëü ßÊÎÂÈÍÎ<br />

127<br />

ñìàòðèâàòü ôåäåðàöèþ êàê äîãîâîð ìåæäó äâóìÿ íàöèÿìè, ïðåäñòàâëåííûìè<br />

êâåáåêñêèì ïðàâèòåëüñòâîì, ñ îäíîé ñòîðîíû, è âñåé îñòàëüíîé<br />

÷àñòüþ Êàíàäû, ñ äðóãîé. Ñîãëàñíî áîëåå óìåðåííûì âåðñèÿì ýòîãî ïîäõîäà,<br />

ñòàòóñ Ïðîâèíöèè Êâåáåê ïîçâîëÿë ñ÷èòàòü åå îòäåëüíûì îáùåñòâîì,<br />

êîòîðîå ñòðîãî ïðèäåðæèâàëîñü ðàçäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé, çàêðåïëåííîãî<br />

â ïåðâîíà÷àëüíîì äîãîâîðå, è íå äîïóñêàëî âòîðæåíèÿ Ôåäåðàëüíîãî<br />

ïðàâèòåëüñòâà â åãî þðèñäèêöèþ. Ñòîðîííèêè áîëåå æåñòêîé âåðñèè,<br />

îñîáåííî ïðè ïðàâèòåëüñòâå Ïàðòèè Êâåáåêà (ÏÊ), ñ÷èòàëè, ÷òî ñëåäóåò<br />

ïåðåñìîòðåòü ïåðâîíà÷àëüíûé äîãîâîð è ïðèçíàòü äâå ñóâåðåííûå íàöèè,<br />

îòíîøåíèÿ êîòîðûõ ñòðîÿòñÿ ïî ñõåìå êîíôåäåðàöèè. Òàê, æèòåëè Êâåáåêà<br />

óïðàâëÿëè áû ñâîåé ñòðàíîé êàê òåððèòîðèàëüíîå áîëüøèíñòâî, à<br />

íå êàê ïîñòîÿííîå ìåíüøèíñòâî, êîìïîíåíò áîëüøåãî êàíàäñêîãî ïîëèòè÷åñêîãî<br />

ñîîáùåñòâà. Ðåíå Ëåâåñê âûðàçèë ýòî, çàÿâèâ, ÷òî Êàíàäà ñîñòîèò<br />

èç äâóõ ðàçíûõ íàöèé «ñêðûòûõ çà ôèêöèåé äåñÿòè îáëàñòåé» 23 .<br />

Ìû íå ñìîæåì ïîäðîáíî ðàññìîòðåòü çäåñü âñåâîçìîæíûå êîíöåïöèè<br />

êàíàäñêîãî ôåäåðàëèçìà, èñõîäÿùèå îò êâåáåêñêèõ íàöèîíàëèñòè-<br />

÷åñêèõ ñèë, è èñòîðèþ âîçíèêíîâåíèÿ è ðàçâèòèÿ êâåáåêñêîãî íàöèîíàëèçìà.<br />

Îäíàêî ñóùåñòâîâàëî íåñêîëüêî êîíöåïöèé ôåäåðàòèâíîé<br />

ñèñòåìû, êîòîðûå ïðèíèìàëèñü ïî÷òè âñåìè êâåáåêñêèìè ïðàâèòåëüñòâàìè.<br />

Äëÿ Êâåáåêà, â îòëè÷èå îò Ôåäåðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà, ôåäåðàëèçì,<br />

êàê èíñòèòóöèîíàëüíûé ïðèíöèï, íå îçíà÷àåò åäèíîå ïîëèòè-<br />

÷åñêîå ñîîáùåñòâî. Ïðèâåðæåííîñòü Êâåáåêà ïðèíöèïó äóàëèçìà êàê<br />

ôóíäàìåíòàëüíîé õàðàêòåðèñòèêå ôåäåðàëèçìà çàðîäèëàñü â ìîìåíò<br />

ñïîðîâ î Êîíôåäåðàöèè. Äæîí À. Ìàêäîíàëä, îäèí èç îòöîâ-îñíîâàòåëåé,<br />

ïåðâîíà÷àëüíî ïðåäëîæèë îáðàçîâàòü çàêîíîäàòåëüíûé ñîþç, ïîäîáíûé<br />

áðèòàíî-èðëàíäñêîìó. Îäíàêî îí ïðèçíàë, ÷òî ôåäåðàëèçì ÿâëÿåòñÿ<br />

îïòèìàëüíûì âûáîðîì äëÿ óäîâëåòâîðåíèÿ èíòåðåñîâ<br />

ôðàíêîÿçû÷íûõ êàíàäöåâ: «Ìû ðåøèëè, ÷òî òàêàÿ ñèñòåìà [çàêîíîäàòåëüíûé<br />

ñîþç] áûëà áû íåîñóùåñòâèìà. Âî-ïåðâûõ, ýòî íå âñòðåòèëî<br />

áû ïîíèìàíèÿ æèòåëåé Íèæíåé Êàíàäû, ïîòîìó ÷òî îíè ÷óâñòâîâàëè<br />

ñåáÿ â îñîáîì ïîëîæåíèè – ìåíüøèíñòâà, ñî ñâîèì ÿçûêîì, íàöèîíàëüíîñòüþ<br />

è ðåëèãèåé, è â ñëó÷àå îáúåäèíåíèÿ ñ äðóãèìè ïðîâèíöèÿìè, èõ<br />

èíñòèòóòû è çàêîíû áûëè áû óùåìëåíû» 24 .<br />

Äæîðäæ-Ýòüåí Êàðòüå, îñíîâíîé âûðàçèòåëü ïîçèöèè ôðàíöóçñêîé<br />

Êàíàäû âî âðåìÿ îáñóæäåíèÿ, ñôîðìóëèðîâàë ñâîå âèäåíèè äóàëèçìà<br />

åùå æåñò÷å: «Òàêîâà… çíà÷èìîñòü ýòîé êîíñòèòóöèè, êîòîðàÿ ïðèçíàåò<br />

ôðàíêî-êàíàäñêóþ íàöèþ. Êàê îòëè÷íàÿ, îòäåëüíàÿ íàöèÿ, ìû ôîðìèðóåì<br />

Ãîñóäàðñòâî â ïðåäåëàõ Ãîñóäàðñòâà, ïîëíîñòüþ èñïîëüçóÿ íàøè<br />

ïðàâà è ôîðìàëüíîå ïðèçíàíèå íàøåé íàöèîíàëüíîé íåçàâèñèìîñòè» 25 .<br />

23 Öèòàòà èç Cairns, Charter Versus Federalism, p. 38.<br />

24 Ðå÷ü îò 6 ôåâðàëÿ 1865 ã., Confederation Debates, p. 29.<br />

25 La Minerve, Montreal, July 1, 1867.<br />

Îñîáîå çíà÷åíèå â ïåðâîíà÷àëüíîì ñîãëàøåíèè, ïî êðàéíåé ìåðå,<br />

ó÷èòûâàÿ ñïåöèôèêó Êâåáåêà, èìåþò ïîëîæåíèÿ, êîòîðûå ïðèçíàþò<br />

îñîáóþ þðèäè÷åñêóþ òðàäèöèþ Êâåáåêà (ãðàæäàíñêîå ïðàâî, â îòëè-<br />

÷èå îò îáùåãî ïðàâà âî âñåé îñòàëüíîé Êàíàäå), è àâòîíîìèþ ïðîâèíöèè<br />

â îáëàñòè îáðàçîâàíèÿ è ñîöèàëüíûõ âîïðîñàõ, âêëþ÷àÿ ÿçûêîâûå<br />

ïîëîæåíèÿ, êàñàþùèåñÿ èñïîëüçîâàíèÿ ôðàíöóçñêîãî ÿçûêà â Êâåáåêå.<br />

Êàê ìîë÷àëèâîå ïðèçíàíèå ýòîé êîíöåïöèè, â 60-å ãã. XX â. Êîðîëåâñêàÿ<br />

Êîìèññèÿ ïî áèëèíãâèçìó è áèêóëüòóðàëèçìó (Êîìèññèÿ ÁÁ) ïîëó÷èëà<br />

îò Öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà ïîëíîìî÷èÿ íà ðàññìîòðåíèå ôåäåðàòèâíîé<br />

ñèñòåìû ñ òî÷êè çðåíèÿ ïðèíöèïà ðàâåíñòâà äâóõ íàðîäîâ-îñíîâàòåëåé.<br />

Êîìèññèÿ ÁÁ îçíàìåíîâàëà ýïîõó ïåðåñìîòðà îñíîâ êàíàäñêîãî ôåäåðàëèçìà<br />

è ïåðâîíà÷àëüíîãî äîãîâîðà. Ýòè èíèöèàòèâû áûëè â çíà÷èòåëüíîé<br />

ñòåïåíè ðåàêöèåé íà ñîáûòèÿ, ñâÿçàííûå ñ «òèõîé ðåâîëþöèåé». Êâåáåêñêóþ<br />

àâòîíîìèþ ñòàëè ðàññìàòðèâàòü íå êàê ïðîáëåìó çàùèòû ïðàâ ïðîâèíöèé,<br />

à êàê ïîëèòè÷åñêèé, ýêîíîìè÷åñêèé è ñîöèàëüíûé ïðîåêò, íàïðàâëåííûé<br />

íà ïðèçíàíèå ãîñóäàðñòâîì íàöèîíàëüíîé ñïåöèôèêè Êâåáåêà.<br />

Äýíèåë Äæîíñîí, ïðåìüåð-ìèíèñòð Êâåáåêà â 1966 ã., âûðàçèë ýòî òàê: «Ñòðåìÿñü<br />

äåéñòâîâàòü êàê íàöèÿ, Êâåáåê õî÷åò ñàì ïðèíèìàòü ðåøåíèÿ ïî âîïðîñàì,<br />

êîòîðûå ñâÿçàíû ñ ðàçâèòèåì åãî ãðàæäàí (òî åñòü ïî îáðàçîâàíèþ,<br />

ñîöèàëüíîìó îáåñïå÷åíèþ è çäîðîâüþ âî âñåõ ôîðìàõ), ñ èõ ýêîíîìè÷åñêèì<br />

ïîëîæåíèåì (èìååòñÿ â âèäó âîçìîæíîñòü óñòàíîâëåíèÿ ýêîíîìè÷åñêèõ<br />

è ôèíàíñîâûõ ðû÷àãîâ, êîòîðûå îíè ñî÷òóò íåîáõîäèìûìè), ñ èõ êóëüòóðíûì<br />

ðàçâèòèåì (íå òîëüêî èñêóññòâî è ëèòåðàòóðà, íî è ÿçûê) è ñ<br />

ðàñøèðåíèåì êâåáåêñêîãî ñîîáùåñòâà (òî åñòü îòíîøåíèÿ ñ íåêîòîðûìè<br />

ñòðàíàìè è ìåæäóíàðîäíûìè îðãàíèçàöèÿìè)» 26 .<br />

Îñíîâíàÿ ïðåäïîñûëêà ýòîãî ðàññóæäåíèÿ çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî<br />

ïðàâèòåëüñòâî Êâåáåêà – åäèíñòâåííîå ïðàâèòåëüñòâî â Ñåâåðíîé Àìåðèêå,<br />

ãäå ôðàíêîôîíû ñîñòàâëÿþò áîëüøèíñòâî. Ïîýòîìó ïåðâûé ïðèíöèï<br />

(êàíàäñêîãî – ïðèì. ðåä.) ôåäåðàëèçìà – îáåñïå÷èòü ñîõðàíåíèå<br />

êâåáåêñêîé èäåíòè÷íîñòè.<br />

Âñå ïðèâåðæåíöû íàöèîíàëüíîé èäåè â Êâåáåêå ïîääåðæèâàþò îäíó<br />

èç äâóõ äîìèíèðóþùèõ êîíöåïöèé. Ïåðâûå ñ÷èòàþò, ÷òî àñèììåòðè÷íûé<br />

ôåäåðàëèçì ïîìîã áû ñîõðàíèòü ñòàáèëüíîñòü è åäèíñòâî â Êàíàäå,<br />

íå ñòàâÿ ïîä óãðîçó íàöèîíàëüíîå ìíîãîîáðàçèå 27 . Ñòîðîííèêè ýòîé<br />

êîíöåïöèè ñ÷èòàþò, ÷òî àñèììåòðèÿ ëó÷øå îòðàæàåò ñîöèàëüíûå è èñòîðè÷åñêèå<br />

ôàêòû. Êðîìå òîãî, çäåñü ñóùåñòâóåò îïðåäåëåííàÿ ñòåïåíü<br />

ãèáêîñòè, êîòîðàÿ ìîãëà áû ïîëîæèòü êîíåö êâåáåêñêîìó âîñïðèÿòèþ<br />

ôåäåðàëèçìà êàê çàñòûâøåé, öåíòðàëèçóþùåé è èíñòðóìåíòàëüíîé<br />

26 Quoted in Rocher and Smith, eds., Op. Cit., p. 30.<br />

27 Áîëåå ïîëíûå ðàññóæäåíèÿ î ïðèâëåêàòåëüíîñòè àñèììåòðè÷íîãî ôåäåðàëèçìà<br />

êàê îñíîâû êâåáåêñêî-êàíàäñêèõ îòíîøåíèé, ñì.: Alain-G. Gagnon, «The Moral Foundation<br />

of Asymmetrical Federalism: A Normative Exploration of the Case of Quebec and Canada»,<br />

in A.-G. Gagnon and J. Tully, eds., Multinational Democracy, (Cambridge: Cambridge<br />

University Press, 2001).

128 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Ðàôàýëü ßÊÎÂÈÍÎ<br />

129<br />

ñòðóêòóðû – äðóãèìè ñëîâàìè, ñòîðîííèêè ýòîé êîíöåïöèè âûðàçèëè<br />

ãîòîâíîñòü «ïðèíÿòü» Êàíàäó êàê ëåãèòèìíîå ïîëèòè÷åñêîå ñîîáùåñòâî<br />

ñïîñîáíîå ñîõðàíèòü ìíîãîîáðàçèå â ìàñøòàáå âñåé ñòðàíû. Âîò «ìèíèìàëüíûå<br />

óñëîâèÿ», âûäâèíóòûå ëèäåðîì Ëèáåðàëüíîé Ïàðòèè Êâåáåêà<br />

(ËÏÊ), Ðîáåðòîì Áóðàññà ïðè ïîäãîòîâêå ê ïåðåãîâîðàì íà îçåðå<br />

Ìè÷ ïî âîïðîñó ïåðåñìîòðà Êîíñòèòóöèè â êîíöå 80-õ ãã., êîòîðûå ñëóæàò<br />

ñâîåãî ðîäà êóëüìèíàöèåé ýòîé êîíöåïöèè:<br />

1. îòêðûòîå ïðèçíàíèå Êâåáåêà (â ïðåàìáóëå Êîíñòèòóöèè) êàê îòäåëüíîãî<br />

îáùåñòâà;<br />

2. ðàñøèðåííûå ïîëíîìî÷èÿ Êâåáåêà â îáëàñòè èììèãðàöèè: ïðèâëå÷åíèÿ,<br />

àäìèíèñòðèðîâàíèÿ è èíòåãðàöèè âíîâü ïðèáûâøèõ èììèãðàíòîâ;<br />

3. ó÷àñòèå Êâåáåêà â íàçíà÷åíèè òðåõ ñóäåé Âåðõîâíîãî Ñóäà ñ êîìïåòåíöèåé<br />

â âîïðîñàõ êâåáåêñêîãî ãðàæäàíñêîãî ïðàâà;<br />

4. îãðàíè÷åíèå ôåäåðàëüíûõ ðàñõîäíûõ ïîëíîìî÷èé;<br />

5. ïðèçíàíèå çà Êâåáåêîì ïðàâà íàêëàäûâàòü âåòî íà ëþáóþ êîíñòèòóöèîííóþ<br />

ïîïðàâêó, êîòîðàÿ çàòðàãèâàåò åãî èíòåðåñû 28 .<br />

Ýòè òðåáîâàíèÿ â öåëîì îòðàæàþò ïðåäñòàâëåíèå î òîì, ÷òî ïîëèòè-<br />

÷åñêîå áóäóùåå Êâåáåêà â Êàíàäå ìîæåò áûòü îáåñïå÷åíî ïðè óñëîâèè<br />

ïðèíÿòèÿ ðåøèòåëüíûõ ìåð, êîòîðûå èäóò âðàçðåç ñ ïåðâîíà÷àëüíûì äîãîâîðîì.<br />

Ñòîðîííèêè àñèììåòðè÷íîãî ôåäåðàëèçìà ñ÷èòàëè òàêèå ìåðû<br />

íåîáõîäèìûìè äëÿ êîìïåíñàöèè ïîâûñèâøåéñÿ ñòåïåíè ó÷àñòèÿ Ôåäåðàëüíîãî<br />

ïðàâèòåëüñòâà â äåëàõ ïðîâèíöèé â ðåçóëüòàòå ïîñòåïåííîãî<br />

ñòèðàíèÿ ðàçäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé. Ñèììåòðèÿ áîëüøå íå ïîäõîäèëà äëÿ<br />

îïðåäåëåíèÿ êàíàäñêîãî ïîëèòè÷åñêîãî ñîîáùåñòâà, òàê êàê ãðàæäàíå è<br />

ïðàâèòåëüñòâà äðóãèõ ïðîâèíöèé ñòàëè ðàññìàòðèâàòü Ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî<br />

êàê îáùåíàöèîíàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî è îñíîâíîé èíñòðóìåíò<br />

ñâîåãî ðàçâèòèÿ, à Êâåáåê ïðèäåðæèâàëñÿ äðóãîé ïîçèöèè.<br />

Âòîðàÿ êîíöåïöèÿ íàöèîíàëèñòîâ çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî ôåäåðàëüíûé<br />

ýêñïåðèìåíò ïîòåðïåë íåóäà÷ó è âçàèìíûé êîìïðîìèññ íåâîçìîæåí. Áåëàÿ<br />

Êíèãà Ïðàâèòåëüñòâà Êâåáåêà 1979 ã. òî÷íî îòðàæàåò ýòî ÷óâñòâî. Ñîãëàñíî<br />

ýòîé ïîçèöèè, Êâåáåê ìîã äîñòè÷ü ñâîèõ öåëåé òîëüêî ïóòåì îòäåëåíèÿ<br />

îò Êàíàäû è çàêëþ÷åíèÿ íîâîãî ñîãëàøåíèÿ ñ Êàíàäîé âíå ðàìîê ôåäåðàòèâíîé<br />

ñòðóêòóðû. Îñíîâíàÿ ïðåäïîñûëêà ýòîé êîíöåïöèè îïèñûâàåòñÿ â<br />

çàÿâëåíèè ïðàâèòåëüñòâà Êâåáåêà «Êâåáåê-Êàíàäà: Íîâîå Ñîãëàøåíèå»:<br />

«Ñàìîå îñíîâàíèå ïîëèòè÷åñêîé ïðîáëåìû Êâåáåê-Êàíàäà çàêëþ÷àåòñÿ â<br />

òîì, ÷òî â ðàìêàõ ñóùåñòâóþùåé ôåäåðàòèâíîé ñòðóêòóðû Êâåáåê íå ìîæåò<br />

ñòàòü íàöèåé» 29 . Ðåøåíèå çàêëþ÷àëîñü â îïðåäåëåíèè ïîíÿòèÿ «àññîöèàöèÿ<br />

ñóâåðåíèòåòîâ», êîòîðîå ñïîñîáñòâîâàëî ïðîäâèæåíèþ èäåè íîâî-<br />

28 Robert Bourassa, «The Economic Future of Quebec», speech delivered on the occasion<br />

of the tenth anniversary of L’Actualite, September 23, 1986.<br />

29 Government of Quebec, Quebec-Canada: A New Deal, (Quebec City, 1979), p. 42.<br />

ãî ïîëèòè÷åñêîãî ñîþçà ìåæäó äâóìÿ îòäåëüíûìè, ñóâåðåííûìè ãîñóäàðñòâàìè<br />

ïðè ñîõðàíåíèè ñóùåñòâóþùèõ ýêîíîìè÷åñêèõ ñâÿçåé. ×åðåç äåñÿòü<br />

ëåò ïîñëå íåóäà÷è, ïîñòèãøåé Äîãîâîð íà îçåðå Ìè÷, êîòîðûé óêðåïèë<br />

áû àñèììåòðèþ, Êîìèññèÿ ïî ïîëèòè÷åñêîìó è êîíñòèòóöèîííîìó<br />

áóäóùåìó Êâåáåêà (Êîìèññèÿ Áåëàíæåðà-Êàìïî) ïðèøëà ê ïîõîæåìó çàêëþ÷åíèþ.<br />

Ðîøå è Ñìèò îòìå÷àþò, ÷òî ïðèíöèïû ïîñòðîåíèÿ êàíàäñêîãî<br />

ïîëèòè÷åñêîãî ñîîáùåñòâà íå îòâå÷àëè èäåå èäåíòè÷íîñòè Êâåáåêà ïî íåñêîëüêèì<br />

ïðè÷èíàì. Áûëè äàíû òðè èçìåðåíèÿ ýòîé íîâîé êàíàäñêîé èäåíòè÷íîñòè:<br />

ðàâåíñòâî âñåõ ãðàæäàí, êîòîðîå íå ïîçâîëÿëî ïðèçíàòü îñîáûé<br />

êîíñòèòóöèîííûé ñòàòóñ êâåáåêñêîãî ñîîáùåñòâà; ðàâåíñòâî êóëüòóð â Êàíàäå,<br />

êîòîðîå ïîäîðâàëî áû ïðèâåðæåííîñòü Êâåáåêà ê ôðàíöóçñêîìó ÿçûêó<br />

è êóëüòóðå; è ðàâåíñòâî ïðîâèíöèé, êîòîðîå ñäåëàëî áû íåâîçìîæíûì<br />

ïðåäîñòàâëåíèå Êâåáåêó îñîáîãî ñòàòóñà 30 .<br />

Êâåáåê â çíà÷èòåëüíîé ñòåïåíè ïîääåðæèâàë äóàëèñòè÷åñêóþ êîíöåïöèþ<br />

Êàíàäû. Îäíàêî ãðóïïû êîðåííîãî íàñåëåíèÿ çàÿâëÿëè, ÷òî êîíöåïöèÿ<br />

áèíàöèîíàëèçìà â Êàíàäå ÿâëÿåòñÿ ñîöèîëîãè÷åñêè íåâåðíîé è<br />

îòâëåêàåò âíèìàíèå îò èõ èñêîííûõ ïðàâ íà ñàìîóïðàâëåíèå. Àñèììåòðèÿ,<br />

êîòîðîé äîáèâàëîñü êîðåííîå íàñåëåíèå, ñîñòàâèëà áû òðåòèé óðîâåíü<br />

ïðàâèòåëüñòâà â Êàíàäå, âðàçðåç ñ êîíöåïöèåé î òîì, ÷òî êàíàäñêèé<br />

ôåäåðàëèçì îñíîâàí èñêëþ÷èòåëüíî íà ðàçäåëåíèè ïîëíîìî÷èé<br />

ìåæäó ôåäåðàëüíûì ïàðëàìåíòîì è çàêîíîäàòåëüíûìè îðãàíàìè ïðîâèíöèé.<br />

Ôåäåðàëèçì, â ðàìêàõ êîòîðîãî ïîÿâèëàñü êîíöåïöèÿ áèíàöèîíàëèçìà,<br />

íóæíî áûëî ðàñøèðèòü äî ïðèíÿòèÿ íîâûõ èíñòèòóòîâ, íîâîãî<br />

ðàçäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé è ôèíàíñîâîé ñõåìû. Õîòÿ äåòàëè áóäóùèõ<br />

îòíîøåíèé íå ñôîðìóëèðîâàíû, òàê êàê â ñóùåñòâóþùåé êîíñòèòóöèè<br />

ïðîñòî ñîäåðæèòñÿ ññûëêà íà ïðàâî ñàìîóïðàâëåíèÿ äëÿ ïåðâûõ íàöèé,<br />

ïîçèöèÿ êîðåííîãî íàñåëåíèÿ ÿñíà – Ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî äîëæíî<br />

îòêàçàòüñÿ îò ïàòåðíàëèçìà â îòíîøåíèÿõ ñ êîðåííûìè íàðîäàìè è<br />

íà÷àòü äëèííóþ äîðîãó ê ïîñòðîåíèþ îòíîøåíèé íà îñíîâå íàöèÿ-íàöèÿ.<br />

Ýòè ãðóïïû ñòðåìÿòñÿ ê ïðèçíàíèþ èõ ñóâåðåíèòåòà ïî îòíîøåíèþ<br />

ê òåððèòîðèÿì è ðåñóðñàì, îò êîòîðûõ îíè çàâèñÿò 31 . Êüåðà Ëàäíåð<br />

ñ÷èòàåò, ÷òî «äîãîâîðíîé ôåäåðàëèçì» íóæíî ðàññìàòðèâàòü êàê ïðèíöèï<br />

îñíîâàíèÿ êàíàäñêîãî ôåäåðàëèçìà â öåëîì, â îòëè÷èå îò áîëåå ðàñïðîñòðàíåííîãî<br />

ïðåäñòàâëåíèÿ î òîì, ÷òî êîðåííûå íàðîäû ïîëó÷èëè<br />

îôèöèàëüíûé ñòàòóñ â ôåäåðàòèâíîé ñòðóêòóðå Êàíàäû ïîñëå èõ ïðèçíàíèÿ<br />

â Õàðòèè Ïðàâ è Ñâîáîä 32 . Êîðîëåâñêàÿ Êîìèññèÿ ïî êîðåííûì<br />

íàðîäàì äàåò óáåäèòåëüíîå ðåçþìå ýòîé íîâîé êîíöåïöèè êàíàäñêîãî<br />

30 Rocher and Smith, Op. Cit, p. 32.<br />

31 Ïîëíûé îáçîð îòíîøåíèÿ êîðåííûõ íàðîäîâ ê ôåäåðàëüíîé ñèñòåìå ñì.: F. Abele<br />

and M. J. Prince, “Aboriginal Governance and Canadian Federalism: A To-Do List for<br />

Canada”, in Rocher and Smith, eds., Op. Cit.. 2003.<br />

32 Kiera Ladner, “Treaty Fedralism: An Indigenous Vision of Canadian Federalisms”, in<br />

Rocher and Smith, eds., Op. Cit., 2003.

130 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Ðàôàýëü ßÊÎÂÈÍÎ<br />

131<br />

ôåäåðàëèçìà: «Ñ òå÷åíèåì âðåìåíè è ðàçíûìè ïóòÿìè êîðåííûå íàðîäû<br />

ñòàëè ÷àñòüþ êàíàäñêîé ôåäåðàöèè, ïðè ýòîì ñîõðàíÿÿ ïðàâà íà ñâîè<br />

çàêîíû, çåìëè, ïîëèòè÷åñêèå ñòðóêòóðû è âíóòðåííþþ àâòîíîìèþ â<br />

÷àñòè êàíàäñêîãî îáùåãî ïðàâà… äåéñòâóþùàÿ êîíñòèòóöèÿ Êàíàäû<br />

áûëà ñîçäàíà ÷àñòè÷íî íà îñíîâå ïåðâîíà÷àëüíûõ ñîãëàøåíèé è äðóãèõ<br />

îòíîøåíèé, êîòîðûå ïåðâûå íàðîäû ïîääåðæèâàëè ñ àíãëèéñêèì ïðåñòîëîì,<br />

è ïðàâ, ïîëó÷åííûõ íà îñíîâå ýòèõ îòíîøåíèé. Äëÿ îñíîâíîé<br />

÷àñòè êîíñòèòóöèè è ìíîãèõ êîðåííûõ íàðîäîâ ñîãëàøåíèÿ ÿâëÿþòñÿ<br />

òåì æå, ÷òî è Êîíñòèòóöèîííûé Àêò 1867 ã. äëÿ ïðîâèíöèé. Ïðåäïîñûëêè<br />

êàíàäñêîé ôåäåðàöèè íàõîäÿòñÿ íå òîëüêî â ôîðìàëüíûõ êîíñòèòóöèîííûõ<br />

äîêóìåíòàõ, îõâàòûâàþùèõ îòíîøåíèÿ ìåæäó Ôåäåðàëüíûìè<br />

ïðàâèòåëüñòâîì è ïðàâèòåëüñòâàìè ïðîâèíöèé, íî è â ñîãëàøåíèÿõ,<br />

óñòàíàâëèâàþùèõ îñíîâû îòíîøåíèé ìåæäó êîðåííûìè íàðîäàìè è<br />

àíãëèéñêèì ïðåñòîëîì» 33 . Õîòÿ ýòà êîíöåïöèÿ îñòàåòñÿ íà ïåðèôåðèè<br />

ñïîðîâ î êàíàäñêîì ôåäåðàëèçìå, òðåáîâàíèÿ êîðåííûõ íàðîäîâ ïðèâëåêàþò<br />

ê ñåáå âñå áîëüøåå âíèìàíèå.<br />

II-Êîíöåïöèè öåíòðàëèçàöèè<br />

Ïî ìíåíèþ îòöîâ-îñíîâàòåëåé äîìèíèîí ìîã áûòü îáðàçîâàí òîëüêî<br />

ïðè ïîìîùè ñèëüíîãî è ýíåðãè÷íîãî Öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà. Ïîäðàçóìåâàëîñü,<br />

÷òî ôåäåðàëüíûå âëàñòè âîçüìóò íà ñåáÿ ëèäåðñòâî â ýòîì<br />

âîïðîñå è íàðîäû ïðîÿâÿò ïðåäàííîñòü, â ïåðâóþ î÷åðåäü, ïî îòíîøåíèþ<br />

ê äîìèíèîíó, à íå ê åãî ñîñòàâíûì ÷àñòÿì 34 .<br />

Ñîãëàñíî Ðîäæåðó Ãèááèíñó, ñ òî÷êè çðåíèÿ Öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà,<br />

íà ïóòè îïðåäåëåíèÿ îñíîâíûõ ïðèíöèïîâ, ñîãëàñíî êîòîðûì áûëà<br />

îáðàçîâàíà Êàíàäà, âñå âðåìÿ ïîâòîðÿåòñÿ òåìà íåîáõîäèìîñòè åäèíîãî<br />

ïîëèòè÷åñêîãî ñîîáùåñòâà, èíñòðóìåíòîì êîòîðîãî ÿâëÿåòñÿ ôåäåðàëèçì.<br />

Ó÷åíûå-èíñòèòóöèîíàëèñòû íå ñìîãëè ðàçãëÿäåòü ïàðàäîêñ òàêîãî ïîäõîäà<br />

– è äåéñòâèòåëüíî, êîíöåïöèÿ öåíòðàëèçàöèè âî ìíîãîì îòðàçèëà<br />

ñòðåìëåíèå ê íàöèîíàëüíîé èíòåãðàöèè â ïðîòèâîïîëîæíîñòü ôåäåðàëèçìó<br />

â åãî êëàññè÷åñêîì ñìûñëå. Ãèááèíñ ñ÷èòàë, ÷òî òåîðèÿ äîãîâîðà è<br />

äóàëèñòñêèé ïîäõîä Êâåáåêà îòðèöàëè ñàìó ìûñëü î êàíàäñêîì ñîîáùåñòâå<br />

èëè íàöèè, íå äàâàÿ âîçìîæíîñòü ñòðîèòü ñàìîñîçíàíèå ñòðàíû íà<br />

ýòèõ ïðèíöèïàõ 35 . Äåéñòâèòåëüíî, êàê áûëî ïîêàçàíî âûøå, îáùèì ìîìåíòîì<br />

âî âñåõ íåöåíòðàëèñòñêèõ êîíöåïöèÿõ êàíàäñêîãî ôåäåðàëèçìà<br />

áûëî òî, ÷òî îíè ÿâèëèñü ðåàêöèåé íà îáðàòíóþ êîíöåïöèþ, êîòîðàÿ ñòðå-<br />

33 Êîðîëåâñêàÿ Êîìèññèÿ ïî Êîðåííûì Íàðîäàì (ÊÊÊÍ), Report of the Royal<br />

Commission on Aboriginal Peoples, vol. 2, (Ottawa: Canada Communications Group, 1996),<br />

pp. 193-4.<br />

34 D. V. Smiley, The Canadian Political Nationality, (Toronto: Methuen, 1967), p. 2.<br />

35 R. Gibbins, «The Interplay of Political Institutions and Political Communities», in<br />

Shugarman and Whitaker, Op. Cit., 1989.<br />

ìèëàñü ñîòâîðèòü áîëüøóþ ïîëèòè÷åñêóþ èäåíòè÷íîñòü â ïðîåêòå íàöèîíàëèçàöèè.<br />

Ýòî âèäåíèå áóäóùåãî êàíàäñêîãî ïîëèòè÷åñêîãî ñîîáùåñòâà<br />

òàêæå çàðîäèëîñü â ìîìåíò ñïîðîâ î åãî îñíîâàíèè.<br />

i-Êîíöåïöèÿ íàöèîíàëèçàöèè «îòöîâ-îñíîâàòåëåé»<br />

Êàê îòìå÷åíî âûøå, Äæîí À. Ìàêäîíàëüä, îñíîâíîé àâòîð Êâåáåêñêîé<br />

Ðåçîëþöèè, êîòîðàÿ ïîñëóæèëà îñíîâîé äëÿ Áðèòàíñêîãî Ñåâåðîàìåðèêàíñêîãî<br />

Àêòà, ïîääåðæèâàë èäåþ ñîþçà çàêîíîäàòåëåé è ñèëüíîé<br />

öåíòðàëèçîâàííîé ôåäåðàöèè, ÷òî, ïî åãî ìíåíèþ, ïîçâîëèëî áû èçáåæàòü<br />

íåäîñòàòêîâ àìåðèêàíñêîé êîíñòèòóöèè: «…Êîíôëèêò ìîæåò…<br />

âîçíèêíóòü ìåæäó äîìèíèîíîì è íàðîäàìè ïðîâèíöèé. Ìû äîëæíû<br />

ïîñòàðàòüñÿ ñäåëàòü âñå, ÷òîáû íàéòè åãî ðåøåíèå. Äåéñòâóÿ òâåðäî, â<br />

òî æå âðåìÿ òåðïåëèâî, äîìèíèîí, â êîíöå êîíöîâ, äîëæåí ïîáåäèòü.<br />

Ïîëíîìî÷èÿ Öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà â îòíîøåíèÿõ ñ ìåñòíûìè<br />

îðãàíàìè âëàñòè íàñòîëüêî ïðåâûøàþò àíàëîãè÷íûå ïîëíîìî÷èÿ â Ñîåäèíåííûõ<br />

Øòàòàõ, ÷òî Öåíòð äîëæåí îäåðæàòü ïîáåäó» 36 .<br />

Íà ïåðâîì ýòàïå ôåäåðàëüíîé ïðàêòèêè, Áðèòàíñêèé Ñåâåðîàìåðèêàíñêèé<br />

Àêò äàâàë Öåíòðàëüíîìó ïðàâèòåëüñòâó íåîãðàíè÷åííûå ïîëíîìî÷èÿ<br />

â îáëàñòè íàëîãîîáëîæåíèÿ è ðàñõîäîâ, â òî âðåìÿ êàê ïðîâèíöèè<br />

áûëè â ýòîì îãðàíè÷åíû. Êðîìå òîãî, Ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî<br />

íàçíà÷èëî â êàæäóþ ïðîâèíöèþ ëåéòåíàíò-ãóáåðíàòîðîâ, êîòîðûå ìîãëè<br />

îòçûâàòü ïðîâèíöèàëüíûå çàêîíîäàòåëüíûå àêòû ñðîêîì íà ãîä, ïîñëå<br />

÷åãî ýòè àêòû ìîãëè áûòü îòêëîíåíû Ôåäåðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì.<br />

Êðîìå òîãî, âñå îñòàòî÷íûå ïîëíîìî÷èÿ ïåðåäàâàëèñü Ôåäåðàëüíîìó<br />

ïðàâèòåëüñòâó. Íåóäèâèòåëüíî, ÷òî Öåíòðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî ïðåäïðèíÿëî<br />

ïîïûòêó ñîçäàíèÿ åäèíîé íàöèè.<br />

Äåéñòâèòåëüíî, â òî âðåìÿ êàê ÑÊÒÑ ïðîäîëæàë ñîïðîòèâëÿòüñÿ ðåàëèçàöèè<br />

ýòîé êîíöåïöèè êàíàäñêîãî ôåäåðàëèçìà, íàñòàèâàÿ íà öåëîñòíîñòè<br />

þðèñäèêöèè ïðîâèíöèé, ïðîåêò íàöèîíàëèçàöèè ïðèâëåê ê ñåáå<br />

âíèìàíèå â ñâÿçè ñ áîëüøîé äåïðåññèåé 1930-õ ãã. Ïîïûòêè ñêîíöåíòðèðîâàòü<br />

âëàñòü â ðóêàõ öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà áûëè, òàêèì îáðàçîì,<br />

ïðÿìûì îòâåòîì íà íåîáõîäèìîñòü îáåñïå÷èòü ýêîíîìè÷åñêèé<br />

ïîäúåì.  îòëè÷èå îò êîíöåïöèè Ìàêäîíàëüäà, êîòîðûé îïðàâäûâàë<br />

âìåøàòåëüñòâî Ôåäåðàëüíîãî öåíòðà â äåëà ïðîâèíöèé íåîáõîäèìîñòüþ<br />

ðàçâèòèÿ íàðîäíîãî õîçÿéñòâà è îáåñïå÷åíèÿ íàöèîíàëüíîé èíòåãðàöèè,<br />

ýòè íîâûå «öåíòðàëèñòû» ïðèçûâàëè ê óâåëè÷åíèþ ïîëíîìî÷èé<br />

Öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà â ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîì ïëàíèðîâàíèè,<br />

â òåõ îáëàñòÿõ, êîòîðûå ðàíåå íàõîäèëèñü ñòðîãî â þðèñäèêöèè ïðîâèíöèé.<br />

Ýòà êîíöåïöèÿ, êîòîðóþ ïîääåðæàëà â îñíîâíîì ñîöèàë-äåìîêðàòè÷åñêàÿ<br />

èíòåëëèãåíöèÿ, òàêèì îáðàçîì, ðàññìàòðèâàëà ôåäåðàëèçì<br />

êàê íåíóæíîå ïðåïÿòñòâèå íà ïóòè ñòðîèòåëüñòâà ñîâðåìåííîãî ãîñó-<br />

36 Quoted in Stevenson, Op. Cit., p. 44.

132 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Ðàôàýëü ßÊÎÂÈÍÎ<br />

133<br />

äàðñòâà âñåîáùåãî áëàãîäåíñòâèÿ. Îãðàíè÷èâàÿ ðû÷àãè âìåøàòåëüñòâà<br />

Öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà, ôåäåðàëèçì íå äàâàë âîçìîæíîñòè «ïîëîæèòåëüíîìó<br />

ïðàâèòåëüñòâó» óðàâíÿòü ïîëîæåíèå ãðàæäàí íà âñåé òåððèòîðèè<br />

Êàíàäû. Ñòîðîííèêè ýòîé êîíöåïöèè ñ÷èòàëè, ÷òî â ýòîì ñìûñëå<br />

êàíàäñêèé ôåäåðàëèçì êîíñåðâàòèâåí è ïðåïÿòñòâóåò ñîçäàíèþ ñïëî-<br />

÷åííîãî ïîëèòè÷åñêîãî ñîîáùåñòâà, îñíîâàííîãî íà óðàâíèâàíèè ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèõ<br />

óñëîâèé. Ïîýòîìó îíè äîáèâàëèñü íîâîãî ðàñïðåäåëåíèÿ<br />

ïîëíîìî÷èé â öåëÿõ îñóùåñòâëåíèÿ ïðîãðåññèâíîé ïîëèòèêè.<br />

Ôåäåðàëèçì ïðîñòî ïðåïÿòñòâîâàë äåéñòâèÿì Öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà,<br />

íàëàãàÿ çàêîííûå îãðàíè÷åíèÿ íà èõ ïîëíîìî÷èÿ. Ê 1960-ì ãã. ñòðàíà<br />

áûëà âîâëå÷åíà â íîâûé âèòîê âñåîáùåé ïåðåîöåíêè ñàìîñîçíàíèÿ,<br />

è ôåäåðàëèçì ñíîâà ñòàë öåíòðîì âñåîáùåãî âíèìàíèÿ.<br />

ii-Êîíöåïöèÿ Òðþäî: ïðàâà ëè÷íîñòè è ôåäåðàëèçì<br />

 îòâåò íà ïîäúåì êâåáåêñêîãî íàöèîíàëèçìà è ïîáåäû Ïàðòèè Êâåáåêà<br />

íà âûáîðàõ 1976 ã., ëèáåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî âî ãëàâå ñ Ïüåðîì Òðþäî<br />

ïîñòàðàëîñü ðàç è íàâñåãäà ðàçðåøèòü ïðîáëåìó íåñîâïàäàþùèõ èäåíòè÷íîñòåé,<br />

ïðîâîçãëàñèâ èäåþ íàöèîíàëüíîé èíòåãðàöèè, êîòîðàÿ äîëæíà<br />

áûëà ñòàòü ïðåâûøå ìåñòíûõ èíòåðåñîâ è ëå÷ü â îñíîâó êàíàäñêîãî ãðàæäàíñòâà.<br />

Ýòî, íåñîìíåííî, áûëà ñàìàÿ ìîùíàÿ öåíòðàëèñòñêàÿ êîíöåïöèÿ,<br />

êîãäà-ëèáî ñôîðìóëèðîâàííàÿ â Êàíàäå. Îñíîâíîé çàñëóãîé Òðþäî â<br />

óñèëåíèè åäèíñòâà íàöèè áûëà Õàðòèÿ Ïðàâ è Ñâîáîä, êîòîðàÿ ãàðàíòèðîâàëà<br />

ðàâíîïðàâèå ãðàæäàíàì Êàíàäû íåçàâèñèìî îò èõ ìåñòîïîëîæåíèÿ.<br />

Êðîìå òîãî, è âîïðåêè îñíîâíûì ðåêîìåíäàöèÿì Êîìèññèè ÁÁ, Òðþäî<br />

íàçâàë Êàíàäó «ìóëüòèêóëüòóðíîé ñòðàíîé ñ äâóÿçû÷íîé ñòðóêòóðîé»<br />

– íè îäíà èç ïðîâèíöèé Êàíàäû íå ìîæåò ïðåäñòàâëÿòü èíòåðåñû îñîáîé<br />

ýòíè÷åñêîé èëè êóëüòóðíîé ãðóïïû. Õîòÿ Òðþäî ïðèçíàë, ÷òî Êàíàäà ÿâëÿåòñÿ<br />

äóàëèñòè÷åñêèì ãîñóäàðñòâîì â ñîöèîëîãè÷åñêîì ñìûñëå, îí íå<br />

ñ÷èòàë ýòî îñíîâàíèåì äëÿ ïåðåäà÷è ïîëíîìî÷èé ïðîâèíöèÿì èëè íàäåëåíèÿ<br />

Êâåáåêà àñèììåòðè÷íûìè èíñòèòóòàìè. Äåéñòâèòåëüíî, äâîéñòâåííîñòü<br />

ïîçèöèè Ôåäåðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà ïðåäñòàâëåíà â Äîêëàäå Îñîáîé<br />

Êîìèññèè ïî Åäèíñòâó Êàíàäû:<br />

Êàíàäà, ñ òî÷êè çðåíèÿ Ôåäåðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà, ÿâëÿåòñÿ ëèíãâèñòè÷åñêè<br />

äâîéñòâåííûì ôåäåðàòèâíûì ãîñóäàðñòâîì, ñîñòîÿùèì èç<br />

äâóõ îáùåñòâ – ôðàíêîÿçû÷íîãî è àíãëîÿçû÷íîãî, êîòîðûå ãåîãðàôè-<br />

÷åñêè íå ïðèâÿçàíû ê ãðàíèöàì ïðîâèíöèé. Ïîýòîìó Ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî<br />

ïîëàãàåò, ÷òî ýòà ëèíãâèñòè÷åñêàÿ äóàëüíîñòü äîëæíà áûòü<br />

áîëåå ïîëíî îòðàæåíà â öåíòðàëüíûõ ïîëèòè÷åñêèõ èíñòèòóòàõ Êàíàäû,<br />

ôåäåðàëüíîé ïîëèòèêå è ïðîãðàììàõ37 .<br />

Ïî ñóòè, ïîääåðæèâàÿ êîíöåïöèþ ôåäåðàëèçìà, îñíîâàííóþ íà ãëàâåíñòâå<br />

ïðàâ ëè÷íîñòè, ìóëüòèêóëüòóðàëèçìå è ïàí-êàíàäñêîì áèëèíãâèçìå (ñ<br />

37 A Future Together: Observations and Recommendations, (Ottawa, 1979), p. 48.<br />

òî÷êè çðåíèÿ äîñòóïíîñòè Ôåäåðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà è îáðàçîâàòåëüíûõ<br />

ïðàâ ÿçûêîâîãî ìåíüøèíñòâà), Òðþäî ñòðåìèëñÿ óñèëèòü ãðàæäàíñêèé êîìïîíåíò<br />

êàíàäñêîé èäåíòè÷íîñòè, îãðàíè÷èâàÿ âîçìîæíîñòü íåîäèíàêîâîãî<br />

îòíîøåíèÿ ê ãðàæäàíàì ðàçíûõ ïðîâèíöèé. Òàê, â îñíîâå ýòîé êîíöåïöèè<br />

êàíàäñêîãî ôåäåðàëèçìà ëåæàëè ïðèíöèïû óíèâåðñàëüíîñòè ëèáåðàëüíîãî<br />

èíäèâèäóàëèçìà. Êàê ïîêàçûâàþò Êàðòè è Âîðä, â òî èëè èíîå âðåìÿ<br />

áîëüøèíñòâî ïðîâèíöèé ïðåäñòàâëÿëî íàöèþ êàê ñîâîêóïíîñòü åå ïðîâèíöèé<br />

èëè ðåãèîíîâ. Íî âñå òàêèå çàÿâëåíèÿ, îñíîâàííûå íà òîì, ÷òî íàöèè<br />

ñîñòîÿò èç êóëüòóð, ðåãèîíîâ èëè ïðîâèíöèé, îòðèöàëè îñíîâîïîëàãàþùèé<br />

ïðèíöèï ëèáåðàëüíîé äåìîêðàòèè: âñå ãðàæäàíå â îòäåëüíîñòè è íà ðàâíûõ<br />

ñîñòàâëÿþò ïîëèòè÷åñêîå ñîîáùåñòâî 38 .<br />

Õàðòèÿ Ïðàâ ôîðìàëüíî ïðèçíàâàëà íåòåððèòîðèàëüíûå ãðóïïû, òàêèå<br />

êàê æåíùèíû, ðàçíûå êóëüòóðíûå ãðóïïû è èíâàëèäû, íî îïðåäåëÿëà<br />

Êàíàäó êàê ïîëèòè÷åñêîå ñîîáùåñòâî äëÿ âñåõ êàíàäöåâ ñ Öåíòðàëüíûì<br />

ïðàâèòåëüñòâîì, êîòîðîå áûëî áû ãàðàíòîì ðàâåíñòâà âñåõ ãðàæäàí. Êîìïðîìèññ,<br />

ñîãëàñíî êîòîðîìó Êàíàäà ïðåäñòàâëÿëà ñîáîé äîãîâîð ìåæäó<br />

òåððèòîðèàëüíûìè ãðóïïàìè, áûë îòâåðãíóò – êàíàäñêîå ãðàæäàíñòâî<br />

äîëæíî áûëî ñòàòü ïðåâûøå òåððèòîðèàëüíûõ ïðèâÿçàííîñòåé. Òðþäî<br />

äàæå âûñòóïèë ñ ïðåäëîæåíèåì îäíîñòîðîííåãî êîíñòèòóöèîííîãî ïåðåñìîòðà<br />

áåç ñîãëàñèÿ ïðîâèíöèé, îáðàùàÿñü íåïîñðåäñòâåííî ê ëþäÿì íà<br />

ðåôåðåíäóìå. Â îòâåò íà çàÿâëåíèÿ Êâåáåêà î òîì, ÷òî Öåíòðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî<br />

îòêàçûâàåòñÿ îò èçíà÷àëüíîãî ïîëîæåíèÿ, ñîãëàñíî êîòîðîìó<br />

äëÿ êîíñòèòóöèîííîãî èçìåíåíèÿ íåîáõîäèìî ñîãëàñèå ïðîâèíöèé, Òðþäî<br />

ïîä÷åðêíóë ñèìâîëè÷åñêóþ íàöèîíàëüíóþ ðîëü Ôåäåðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà,<br />

óòâåðæäàÿ, ÷òî ôåäåðàëüíûå ÷ëåíû ïàðëàìåíòà â ïîëíîé ìåðå<br />

ïðåäñòàâëÿþò èíòåðåñû Êâåáåêà. Êðèòèêè ýòîãî ïîäõîäà, îñîáåííî â Êâåáåêå,<br />

ñ÷èòàþò, ÷òî îáùåêàíàäñêàÿ Õàðòèÿ ïðîòèâîðå÷èò îñíîâàì ôåäåðàëèçìà<br />

ñ åãî âíèìàíèåì ê ðàçíîîáðàçèþ. Òàê îãðàíè÷èâàåòñÿ âîçìîæíîñòü<br />

Êâåáåêà â îïðåäåëåíèè ñâîåé ñîáñòâåííîé ÿçûêîâîé ïîëèòèêè, îñíîâíîãî<br />

êîìïîíåíòà åãî íàöèîíàëüíûõ óñòðåìëåíèé. Ðàçâèòèå â ýòîì íàïðàâëåíèè<br />

îçíà÷àåò îòêàç îò îñíîâíûõ ôåäåðàòèâíûõ ïîëîæåíèé î òîì, ÷òî<br />

ñóáúåêòû ôåäåðàöèè èìåþò ïîëíóþ ñâîáîäó äåéñòâèé â ñâîåé þðèñäèêöèè.<br />

Äåéñòâèòåëüíî, Êâåáåê íå ñîãëàñèëñÿ ñ êîíöåïöèåé Òðþäî è äî ñèõ<br />

ïîð íå ïîäïèñàë êîíñòèòóöèþ 1982 ã. 39<br />

Êîíöåïöèÿ Òðþäî áûëà ïîäêðåïëåíà ïðåäñòàâëåíèåì î Êàíàäå, â êîòîðîé<br />

ïðàâà ëè÷íîñòè ñòîÿò íà ïåðâîì ìåñòå. Êàíàäñêèé ôåäåðàëèçì ñåãîäíÿ<br />

ñîäåðæèò ýëåìåíò íåòåððèòîðèàëüíîé ïîëèòè÷åñêîé èäåíòè÷íîñòè,<br />

êîòîðàÿ ÿâëÿåòñÿ ïðÿìûì ðåçóëüòàòîì èíèöèàòèâ Òðþäî. Ýòî ñâîåãî<br />

38 R. K. Carty and W.P. Ward, «The Making of a Canadian Political Citizenship», in Carty<br />

and Wards, eds., National Politics and Community in Canada, (Vancouver: University of British<br />

Columbia Press, 1986), p. 75.<br />

39 Ïîäðîáíåå î êîíöåïöèè Òðóäî ñì.: H. D. Forbes, «Trudeau’s Moral Vision», in A.A.<br />

Peacock, ed., Rethinking the Constitution, (Toronto: Oxford University Press, 1996).

134 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Ðàôàýëü ßÊÎÂÈÍÎ<br />

135<br />

ðîäà «âîäîðàçäåë» â êàíàäñêîì ôåäåðàëèçìå: ãîñóäàðñòâî âñå ÷àùå õàðàêòåðèçóåòñÿ<br />

êàê ñîâîêóïíîñòü ãðóïï è ëè÷íîñòåé, ïðàâà êîòîðûõ çàùèùàþò<br />

öåíòðàëüíûå èíñòèòóòû, â îòëè÷èå îò âûøåèçëîæåííûõ òðàäèöèîííûõ<br />

êîíöåïöèé äóàëèçìà è äîãîâîðà ïðîâèíöèé. Õàðòèÿ ïðåäïîëàãàåò,<br />

÷òî äàëüíåéøèå èçìåíåíèÿ êàíàäñêîãî ôåäåðàëèçìà äîëæíû ïðîèñõîäèòü<br />

ñ ó÷åòîì òîãî, ÷òî ëþáîå óùåìëåíèå «ðàâíîïðàâèÿ» íà âñåé òåððèòîðèè<br />

Êàíàäû ïîäðûâàåò îñíîâû åå ñàìîñîçíàíèÿ êàê ïîëèòè÷åñêîãî ñîîáùåñòâà.<br />

Ýòó òåíäåíöèþ îïèñàë Àëàí Êýðíñ. Îöåíèâàÿ ðîëü Õàðòèè Ïðàâ è<br />

Ñâîáîä â ïîñòðîåíèè åäèíîãî êàíàäñêîãî ñîîáùåñòâà, îí óòâåðæäàåò, ÷òî<br />

îíà «óñèëèâàåò íàöèîíàëüíîå åäèíñòâî, óìåíüøàåò çíà÷åíèå ðàçíîãëàñèé<br />

ìåæäó öåíòðîì è ïðîâèíöèÿìè, è îïðåäåëÿåò ôåäåðàëèçì íå ñ ïîçèöèé<br />

òåððèòîðèàëèçìà, à ñ ïîçèöèè ïðàâ ëè÷íîñòè» 40 .<br />

iii-Íåêîíñòèòóöèîííîå îáíîâëåíèå<br />

 óñëîâèÿõ êîíñîëèäàöèè êàíàäñêîãî ïîëèòè÷åñêîãî ñîîáùåñòâà ïðè<br />

ïîìîùè âûøåîïèñàííûõ èíñòðóìåíòîâ è ïðèíèìàÿ âî âíèìàíèå íåóäà-<br />

÷ó äâóõ ïîïûòîê êîíñòèòóöèîííîãî îáíîâëåíèÿ êîíöà 80-õ – íà÷àëà 90õ<br />

ãã. ïðîøëîãî âåêà, êîíöåïöèÿ öåíòðàëèçàöèè ïîÿâèëîñü ïîä âèäîì<br />

«íåêîíñòèòóöèîííîãî» îáíîâëåíèÿ. Ñàìûé ÿðêèé ïðèìåð ýòîãî ïîäõîäà<br />

– Ñîãëàøåíèå î Ñîöèàëüíîì Ñîþçå, ïîäïèñàííîå â 1999 ã. âñåìè<br />

ïðîâèíöèÿìè, êðîìå Êâåáåêà. Ïîäðàçóìåâàëîñü, ÷òî â Ñîãëàøåíèè çàëîæåíà<br />

ñõåìà óïðàâëåíèÿ ñîöèàëüíîé ïîëèòèêîé, êîòîðàÿ ïîìîæåò èçáåæàòü<br />

îøèáîê, êàê ðåçóëüòàòà êîíêóðåíöèè ìåæäó ïðàâèòåëüñòâàìè<br />

ïðîâèíöèé. Ìåæïðàâèòåëüñòâåííûå îòíîøåíèÿ âî âñåõ îáëàñòÿõ ñîöèàëüíîé<br />

ïîëèòèêè äîëæíû áûëè óïðàâëÿòüñÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ ýòèì Ñîãëàøåíèåì.<br />

Êëþ÷åâûì öåíòðàëèçóþùèì ìîìåíòîì Ñîãëàøåíèÿ ñòàëî<br />

óñòàíîâëåíèå «íàöèîíàëüíûõ ñòàíäàðòîâ» â ñîöèàëüíûõ ïðîãðàììàõ, à<br />

òàêæå ïðèçíàíèå ðàñõîäíûõ ïîëíîìî÷èé Ôåäåðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà<br />

â îáëàñòÿõ þðèñäèêöèè ïðîâèíöèé. Êðîìå òîãî, Ñîãëàøåíèå ïîçâîëÿåò<br />

Ôåäåðàëüíîìó ïðàâèòåëüñòâó ïðîâîäèòü åäèíóþ îáùåíàöèîíàëüíóþ<br />

ïðîãðàììó â îáëàñòÿõ êîìïåòåíöèè ïðîâèíöèé, åñëè áîëüøèíñòâî ïðîâèíöèé<br />

ñîãëàñíî íà ýòî. Âîïðîñû, êîòîðûå êîãäà-òî ñ÷èòàëèñü ôóíäàìåíòàëüíûìè<br />

äëÿ îïðåäåëåíèÿ ëåãèòèìíîñòè ôåäåðàöèè â Êàíàäå, òåïåðü<br />

ðàññìàòðèâàþòñÿ ïðîñòî êàê àäìèíèñòðàòèâíûå âîïðîñû.<br />

Öåíòðàëèçóþùèé õàðàêòåð Ñîãëàøåíèÿ òàêæå ïðîÿâèëñÿ â åãî ôîðìóëèðîâêàõ.<br />

Ïîä çàãîëîâêîì «Óäîâëåòâîðÿÿ ïîòðåáíîñòè âñåõ êàíàäöåâ»<br />

ïðèíèìàåòñÿ ïîëèòèêà, ïðîâîäèìàÿ ïî âñåé òåððèòîðèè Êàíàäû. Öèòàòà:<br />

«Ðàáîòàòü â ñîòðóäíè÷åñòâå ñ ãðàæäàíàìè, ñåìüÿìè, îáùèíàìè, äîáðîâîëü÷åñêèìè<br />

îðãàíèçàöèÿìè, ïðåäñòàâèòåëÿìè äåëîâûõ êðóãîâ è òðó-<br />

40 Alan C. Cairns, «Charter Versus Federalism» in Curtis Cook, ed., Constitutional<br />

Predicament…, (Montreal: McGill-Queen’s University Press, 1992), p. 83.<br />

äîâûõ ñîþçîâ è ãàðàíòèðîâàòü êàæäîìó æèòåëþ Êàíàäû âîçìîæíîñòü<br />

ó÷àñòâîâàòü â ñîöèàëüíîé ïîëèòèêå è ïðîãðàììàõ» 41 .<br />

Óòâåðæäàåòñÿ, ÷òî ïîëèòèêà ÿâëÿåòñÿ ïðîäóêòîì êîíñóëüòàöèé ñ øèðîêèì<br />

êðóãîì çàèíòåðåñîâàííûõ ãðóïï – îò ïðîâèíöèé äî ìåñòíûõ è ìåæäóíàðîäíûõ<br />

íåïðàâèòåëüñòâåííûõ îðãàíèçàöèé. Ñêðûòûé ñìûñë òàêîãî<br />

ïîäõîäà çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî òàê ìîæíî ðåãóëèðîâàòü äåÿòåëüíîñòü ñèë,<br />

êîòîðûå ïîòåíöèàëüíî ìîãóò âñòàòü íà ïóòè Öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà<br />

â èçìåíÿþùåéñÿ ñèòóàöèè. Ñîöèàëüíàÿ ïîëèòèêà îò òåððèòîðèàëüíûõ<br />

îáùèí ïåðåìåñòèëàñü â òðåòüþ ïëîñêîñòü âî èìÿ «âîâëå÷åíèÿ ãðàæäàí»<br />

è áîëüøåé ýôôåêòèâíîñòè Öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà. Àëàí Ãýãíîí òàê<br />

îïèñûâàåò öåíòðàëèçóþùèé õàðàêòåð Ñîãëàøåíèÿ ñ ïîçèöèé Êâåáåêà:<br />

«Öåíòðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî çàêëàäûâàåò êðàåóãîëüíûå êàìíè ñîöèàëüíîãî<br />

ñîþçà òàê, êàê îíî ýòî ïîíèìàåò, ïðîäâèãàÿ íåñêîëüêî íåôåäåðàòèâíûõ<br />

ïðèíöèïîâ, âêëþ÷àÿ åäèíîîáðàçèå ïðîãðàìì, íåó÷àñòèå ïðîâèíöèé<br />

â ðàçðàáîòêå ñîöèàëüíûõ ïðîåêòîâ è ïðÿìîå ñîòðóäíè÷åñòâî ñ ñîöèàëüíûìè<br />

ïàðòíåðàì (ãðàæäàíå, ñåìüè, îáùèíû, äîáðîâîëü÷åñêèå îðãàíèçàöèè,<br />

äåëîâûå êðóãè, òðóäîâûå ñîþçû, è ò.ä.), è íå ïðèíèìàåò âî âíèìàíèå þðèñäèêöèþ<br />

ïðîâèíöèé… Îòòàâà íàäååòñÿ ðàñøèðèòü ïîíÿòèå ñîöèàëüíîãî<br />

ïàðòíåðñòâà òàê, ÷òîáû îíî ïîäðàçóìåâàëî ïàðòíåðîâ, ñ êîòîðûìè ëåã÷å<br />

èìåòü äåëî, ïîòîìó ÷òî îíè íå îòâå÷àþò ïåðåä ãðàæäàíàìè, â îòëè÷èå îò<br />

èçáðàííûõ ïðàâèòåëüñòâ ïðîâèíöèé» 42 .<br />

Çàêëþ÷åíèå<br />

Îáùàÿ ïàíîðàìà îòëè÷àþùèõñÿ êîíöåïöèé êàíàäñêîãî ôåäåðàëèçìà<br />

îïðåäåëÿåòñÿ ïðîäîëæàþùèìèñÿ êóëüòóðíî-èäåîëîãè÷åñêèìè ðàçíîãëàñèÿìè<br />

îòíîñèòåëüíî ñïåöèôèêè Êâåáåêà, îñîçíàíèåì òåððèòîðèàëüíîé<br />

èäåíòè÷íîñòè êîðåííûõ íàðîäîâ, îáùåíàöèîíàëüíîé èäåíòè÷íîñòè<br />

Êàíàäû, çà èñêëþ÷åíèåì Êâåáåêà, è ðåãèîíàëüíûìè ðàçíîãëàñèÿìè îòíîñèòåëüíî<br />

ïðåäñòàâèòåëüñêèõ èíñòèòóòîâ Öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà.<br />

Êðîìå òîãî, ñîõðàíÿåòñÿ íàïðÿæåííîñòü, ñâÿçàííàÿ ñ ðàçäåëåíèåì ïîëíîìî÷èé,<br />

îñîáåííî â ñâÿçè ñ âìåøàòåëüñòâîì Ôåäåðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà<br />

â ïîëíîìî÷èÿ ïðîâèíöèé. Äåéñòâèòåëüíî, äåéñòâóþùåå ïðàâèòåëüñòâî<br />

Ïîëÿ Ìàðòèíà ïîñòàâèëî íà ïîâåñòêó äíÿ ïðÿìîå ôåäåðàëüíîå<br />

âìåøàòåëüñòâî â äåëà ìóíèöèïàëüíûõ ïðàâèòåëüñòâ, ÷òî îáåùàåò åùå<br />

îäíî ñòîëêíîâåíèå ñî ñòîðîííèêàìè äåöåíòðàëèçàöèè â Êàíàäå. Îñòàåòñÿ<br />

î÷åíü ìíîãîå ñäåëàòü äëÿ ôåäåðàëèçàöèè ôåäåðàöèè – óñòîé÷èâîå<br />

ñóùåñòâîâàíèå êîíêóðèðóþùèõ êîíöåïöèé ïîêàçûâàåò, ÷òî îñíîâû êà-<br />

41 The SUFA agreement, in A.-G. Gagnon and H. Segal, eds., The Candian Social Union<br />

Without Quebec, (Montreal: IRPP, 2000), p. 243.<br />

42 Alain-G. Gagnon, «Working in Partnership with Canadians», in Gagnon and Segal,<br />

eds., Op. Cit., p. 140.

136 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ<br />

Æàóìå ÂÅÐÍÜÅ 137<br />

íàäñêîãî ïîëèòè÷åñêîãî ñîîáùåñòâà åùå òîëüêî ïðåäñòîèò îïðåäåëèòü.<br />

Äåéñòâèòåëüíî, íåîáõîäèìîñòü ïîäòâåðæäåíèÿ ðàçëè÷íûõ êîíöåïöèé<br />

«ïîëèòè÷åñêîãî ïðîñòðàíñòâà» â Êàíàäå ñòàíîâèòñÿ î÷åâèäíîé, êîãäà<br />

ìû êîíñòàòèðóåì, ÷òî ýòî îäíî èç ðåäêèõ ëèáåðàëüíûõ äåìîêðàòè÷åñêèõ<br />

ãîñóäàðñòâ, ãäå âñå åùå âîçìîæíî ñîõðàíÿòü ïðåäñòàâèòåëüñòâî è<br />

òðåáîâàòü îòâåòñòâåííîñòè îò ïîëèòè÷åñêèõ àêòîðîâ.<br />

Ñóùåñòâîâàíèå ðàçíûõ êîíöåïöèé ôåäåðàëèçìà â Êàíàäå âîâñå íå<br />

ÿâëÿåòñÿ óãðîçîé äëÿ ñòðàíû, íî îòäàåò äîëæíîå ñàìîé èäåå ôåäåðàëèçìà.<br />

Ôåäåðàëèçì åñòü íå÷òî áîëüøåå, ÷åì èíñòèòóöèîíàëüíàÿ ñòðóêòóðà.<br />

Ýòî ïîíÿòèå íåëüçÿ ñâåñòè ê ïîëèòè÷åñêèì ðåøåíèÿì, êîòîðûå ìîãóò<br />

ïðèíèìàòüñÿ ëþáûì ïðàâèòåëüñòâîì, èëè ãëàâåíñòâóþùåé èäåå ïîëèòè÷åñêîãî<br />

ñîîáùåñòâà. Êàíàäñêèé îïûò ôåäåðàëèçìà íóæíî ðàññìàòðèâàòü<br />

íå ñ ïîçèöèé ïîëèòè÷åñêèõ êîíôëèêòîâ, ïîðîæäåííûõ ðàçíûìè<br />

êîíöåïöèÿìè, íî êàê ðåçóëüòàò ïåðåãîâîðîâ ìåæäó ñòîðîííèêàìè ðàçíûõ<br />

êîíöåïöèé íà ïðîòÿæåíèè äëèòåëüíîãî ïåðèîäà âðåìåíè. Â ýòîì<br />

ñóòü ôåäåðàëèçìà. Â èíòåðåñàõ ôåäåðàëèçìà, Êàíàäà äîëæíà îõâàòèòü<br />

âñå ðàçíîîáðàçèå êîíöåïöèé ïîëèòè÷åñêîãî ñîîáùåñòâà è ïðèçíàòü, ÷òî<br />

ýòà ñèñòåìà, ïîäîáíî ïîëèòèêå â øèðîêîì ïîíèìàíèè, íå ìîæåò èìåòü<br />

åäèíîãî ðåøåíèÿ. Öåëü ñîñòîèò â òîì, ÷òîáû ïðèçíàòü ýòî ôóíäàìåíòàëüíîå<br />

è ïîñòîÿííîå óñëîâèå ñóùåñòâîâàíèÿ Êàíàäû.<br />

n<br />

Æàóìå Âåðíüå<br />

Èñïàíèÿ êàê ñîñòàâíîå ãîñóäàðñòâî*<br />

I. Ââåäåíèå<br />

 ñòàòüå, â ðàâíîé ñòåïåíè, çàòðîíóòû äâà âîïðîñà: ñ îäíîé ñòîðîíû<br />

– êîíöåïò ñîñòàâíîãî ãîñóäàðñòâà, êàê ïîíèìàåì åãî ìû, ñ äðóãîé – õàðàêòåðèñòèêà<br />

èñïàíñêîãî êîíñòèòóöèîííîãî ðåæèìà, òî åñòü ïîëèòè÷åñêîãî<br />

ðåæèìà è äåéñòâóþùåé êîíñòèòóöèè, îïðåäåëÿþùèõ èñïàíñêîå<br />

ãîñóäàðñòâî êàê ñîñòàâíîå èëè äåöåíòðàëèçîâàííîå.<br />

1. Ïîíÿòèå ñîñòàâíîãî ãîñóäàðñòâà<br />

Äåöåíòðàëèçîâàííûå ìîäåëè, òî åñòü òå ñèñòåìû, êîòîðûå îñíîâàíû íà<br />

òåððèòîðèàëüíîì ðàñïðåäåëåíèè ïîëèòè÷åñêîé âëàñòè, îïðåäåëÿþòñÿ ðàçëè÷íûìè<br />

ñïîñîáàìè, õîòÿ, êîãäà ãîâîðèòñÿ î íèõ, ïðåîáëàäàåò òåðìèí «ôåäåðàòèâíûé».<br />

Èç-çà ýòîãî òåðìèí «àâòîíîìíîå ãîñóäàðñòâî» èëè «ãîñóäàðñòâî<br />

àâòîíîìèé» íå ïîëüçóåòñÿ áîëüøèì ìåæäóíàðîäíûì ïðèçíàíèåì,<br />

èñïîëüçóÿñü, â îñíîâíîì, â èñïàíñêîé ëèòåðàòóðå. Ýòî ìîæíî ñêàçàòü è î<br />

áåëüãèéñêîé ìîäåëè ñîîáùåñòâ è î ðåãèîíàëüíîé ìîäåëè Èòàëèè, õîòÿ îíà<br />

ïîëó÷èëà áîëüøåå ðàñïðîñòðàíåíèå.  äàííîì ñëó÷àå, ëó÷øèì âûõîäîì áûëî<br />

áû ñîçäàòü íåêèé ïðîîáðàç, âìåùàþùèé â ñåáÿ ðàçíûå ôîðìû îðãàíèçàöèè<br />

äåöåíòðàëèçîâàííîãî ãîñóäàðñòâà, îñíîâàííîãî íà ïðèíöèïå òåððèòîðèàëüíîãî<br />

ðàçäåëåíèÿ ïîëèòè÷åñêîé âëàñòè. Ýòà ìîäåëü ìîãëà áû ñòàòü îáùåé äëÿ<br />

ñîñòàâíîãî èëè ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà, âñåãäà, êîãäà ýòî ïîñëåäíåå áóäåò<br />

îòõîäèòü îò ñâîåãî èñòîðè÷åñêîãî îïûòà, êîòîðûé åãî ïîðîäèë, è êîòîðûé,<br />

â ñâîþ î÷åðåäü, ðàçíîñòîðîííå èçó÷åííûé, íå ÿâëÿåòñÿ îäíîçíà÷íûì.<br />

Ôåäåðàòèâíàÿ ìîäåëü ïðåäïîëàãàåò ñîâîêóïíîñòü ðàçíûõ þðèäè÷åñêî-ïîëèòè÷åñêèõ<br />

ñèñòåì, ó êîòîðûõ åñòü, ïî êðàéíåé ìåðå, îäíà îáùàÿ<br />

÷åðòà – îïðåäåëåííàÿ ôîðìà òåððèòîðèàëüíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ ïîëèòè-<br />

÷åñêîé âëàñòè. Ôåäåðàòèâíîå ãîñóäàðñòâî òîæå ÿâëÿåòñÿ ñîñòàâíûì ãîñóäàðñòâîì<br />

â ïðîòèâîïîñòàâëåíèè ãîñóäàðñòâó óíèòàðíîìó. Ñîñòàâíîå<br />

ãîñóäàðñòâî ñëóæèò, â îáùåì, ÷òîáû îáîçíà÷èòü ôîðìû ãîñóäàðñòâà,<br />

êîòîðûå ðàñïðåäåëÿþò ïîëèòè÷åñêóþ âëàñòü ìåæäó öåíòðàëüíûìè (îáùèìè)<br />

è ïåðèôåðèéíûìè (òåððèòîðèàëüíûìè) èíñòèòóòàìè.<br />

Ôåäåðàëèçì, òàêæå, ìîæåò îçíà÷àòü ôîðìó ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà,<br />

êàê ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà, òàê è äðóãîãî àñèììåòðè÷íîãî ãîñóäàðñòâà,<br />

íàïðèìåð, ãîñóäàðñòâà ãäå ñóùåñòâóåò ðåãèîíàëüíûå àâòîíîìèè<br />

èëè ãîñóäàðñòâà, â êîòîðîì äåöåíòðàëèçàöèÿ íå ïîëó÷èëà øèðîêîãî<br />

Æàóìå Âåðíüå – ïðîôåññîð, äîêòîð êàôåäðû êîíñòèòóöèîííîãî ïðàâà Óíèâåðñèòåòà<br />

Ðîâèðà è Âèðõèëè (Òàððàãîíà, Èñïàíèÿ).<br />

* Ïåðåâîä Å.À. Ïëåóõîâîé.

138 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Æàóìå ÂÅÐÍÜÅ<br />

139<br />

ðàñïðîñòðàíåíèÿ èëè îíî íå ÿâëÿåòñÿ îäíîðîäíûì. Îäíàêî ïîëèòè÷åñêàÿ<br />

äîêòðèíà âñåõ ñòðàí íå âêëþ÷àåò â ïîíÿòèå ôåäåðàòèâíûé, êàê ôåäåðàòèâíûå<br />

ñèñòåìû, òàê è äåöåíòðàëèçîâàííûå ìîäåëè. Êðîìå òîãî,<br />

ôåäåðàòèâíîìó òèïó ãîñóäàðñòâà ïðèïèñûâàþò õàðàêòåðíûå ÷åðòû îäíîé<br />

êîíêðåòíîé ìîäåëè, êîòîðûå íå ïîäõîäÿò äëÿ äðóãèõ ôåäåðàöèé.<br />

Ñîñòàâíîå ãîñóäàðñòâî, íàïðîòèâ, âêëþ÷àåò â ñåáÿ âñå ôîðìû òåððèòîðèàëüíîãî<br />

ðàñïðåäåëåíèÿ ïîëèòè÷åñêîé âëàñòè, íåçàâèñèìî íè îò åå<br />

ïðèðîäû, íè îò äîëè ïîëíîìî÷èé, íè îò ó÷àñòèÿ íåöåíòðàëüíûõ îðãàíîâ<br />

âëàñòè â ïðèíÿòèè îáùèõ ðåøåíèé, íè îò ñèñòåìû ôèíàíñèðîâàíèÿ,<br />

íè äàæå îò òîãî, êàêîé õàðàêòåð èìåþò ïåðèôåðèéíûå îðãàíû –<br />

ãîñóäàðñòâåííûé èëè íåò.<br />

Ïî ìîåìó ìíåíèþ, èñïîëüçîâàíèå òåðìèíà «ñîñòàâíîå ãîñóäàðñòâî»<br />

(âûðàæåíèå, èñïîëüçóåìîå êîíñòèòóöèîííîé þðèñïðóäåíöèåé Èñïàíèè<br />

â ïîñòàíîâëåíèÿõ Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà 1/1982 è 35/1982) ïîçâîëÿåò<br />

îáúÿñíèòü îñíîâó, õàðàêòåðèçóþùóþ ýòî ãîñóäàðñòâî: íàëè÷èå ïëþðàëèçìà<br />

â êàæäîì ñåêòîðå, ÷òî îñâîáîæäàåò îò íåîáõîäèìîñòè îïèñûâàòü êîíêðåòíûå<br />

òåõíèêè, ñ ïîìîùüþ êîòîðûõ äîñòèãàåòñÿ óïîìÿíóòûé áàëàíñ.<br />

Ýòè ôîðìóëû èçìåíÿþòñÿ îò ñòðàíû ê ñòðàíå è ñëóæàò òîëüêî äëÿ îïèñàíèÿ<br />

ìîäåëè ôåäåðàëèçìà â îòäåëüíî âçÿòîé ñòðàíå â êîíêðåòíûé ïðîìåæóòîê<br />

âðåìåíè. Ïî ìîåìó ìíåíèþ, âñå íåçíà÷èòåëüíûå ýëåìåíòû, òî åñòü<br />

ôåäåðàòèâíàÿ èëè ñîñòàâíàÿ ðåàëüíîñòü, ÿâëÿþòñÿ ñàìûìè ïðîñòûìè<br />

èíñòðóìåíòàìè ïîääåðæêè îïðåäåëåííîãî óðîâíÿ ðàçíîîáðàçèÿ â ñåêòîðå<br />

â îïðåäåëåííîì êîíòåêñòå. Òåðìèí «ñîñòàâíîå ãîñóäàðñòâî» ïîìîãàåò<br />

èçáåæàòü ïðîòèâîðå÷èé, âîçíèêàþùèõ ïðè îáñóæäåíèè ðàçëè÷íûõ îïðåäåëåíèé<br />

è õàðàêòåðèñòèê ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ. Òàêæå, ýòî âûðàæåíèå<br />

ïðåäïîëàãàåò áîëüøîå ðàçíîîáðàçèå èíñòèòóòîâ, ïîòîìó ÷òî î÷åð÷èâàåò<br />

òîëüêî âîò÷èíó êàæäîé ÷àñòè ãîñóäàðñòâà. Òàêèì îáðàçîì, âûðàæåíèå<br />

«ñîñòàâíîå ãîñóäàðñòâî» ïîçâîëÿåò âìåñòèòü êëàññè÷åñêèå ôåäåðàòèâíûå<br />

ôîðìóëû è íîâûå ôîðìû ïîëèòè÷åñêîé äåöåíòðàëèçàöèè, íå ïåðå÷èñëÿÿ<br />

çàêðûòóþ ñîâîêóïíîñòü õàðàêòåðíûõ ýëåìåíòîâ, êîòîðûå íèêîãäà íå âûïîëíÿþò<br />

êëàññè÷åñêèå ñèñòåìû ôåäåðàëèçìà.<br />

2. Êîíñòèòóöèîííûé ðåæèì Èñïàíèè<br />

Ïîñëå ñìåðòè ãåíåðàëà Ôðàíêî â 1975 ã. àâòîðèòàðíûé ðåæèì ðóõíóë,<br />

è íà÷àëñÿ, ñ íåêîòîðûìè êîëåáàíèÿìè, ïðîöåññ ïåðåõîäà ê äåìîêðàòèè,<br />

ñàìûìè âàæíûìè ìîìåíòàìè êîòîðîãî ÿâèëèñü îáùèå âûáîðû<br />

1977 ã. è ïðèíÿòèå Êîíñòèòóöèè 1978 ã., â Êàòàëîíèè – âîññòàíîâëåíèå<br />

ñàìîïðîâîçãëàøåííîãî Æåíåðàëèòåòà (èëè àâòîíîìíîãî ïðàâèòåëüñòâà<br />

â 1977 ã.).  êîíñòèòóöèîííîì ïðîöåññå â êà÷åñòâå îñíîâíîé âåõè ìîæíî<br />

âûäåëèòü ñîãëàñèå, äîñòèãíóòîå ðàçíûìè ïîëèòèêàìè. Íåñîìíåííî,<br />

ïîëèòè÷åñêèé ïàêò ìåæäó ñèëàìè, óíàñëåäîâàííûìè îò äèêòàòóðû è<br />

äåéñòâîâàâøèìè ñåêðåòíî èëè â èçãíàíèè, áûë ïåðâîñòåïåíåí äëÿ äîñòèæåíèÿ<br />

ìèðà è äåìîêðàòèçàöèè â Èñïàíèè. Íåîáõîäèìîñòü äåìîêðà-<br />

òèè øëà â ñîïðîâîæäåíèè òðåáîâàíèÿ îá àâòîíîìèè äëÿ èñòîðè÷åñêèõ<br />

íàöèîíàëüíîñòåé.  ÷àñòíîñòè, ýòî áûë «ãëàñ íàðîäà» â Êàòàëîíèè, Ýóñêàäè,<br />

Ãàëèñèè, òàêæå êàê è â Àíäàëóçèè, êîòîðûé ïðåäñòàâëÿëñÿ êàê<br />

÷òî-òî íîâîå, êàê ñèëüíàÿ ñîöèàëüíàÿ áàçà.<br />

Ìîæíî óòâåðæäàòü, ÷òî ïðèíÿòèå êîíñòèòóöèè, â òîò ìîìåíò, ïîçâîëèëî<br />

ðàçâèòüñÿ ñàìîìó äëèííîìó ïåðèîäó äåìîêðàòèè çà âñþ èñòîðèþ<br />

Èñïàíñêîé Êîíñòèòóöèè, òàê êàê ïðåäûäóùèå äîêóìåíòû èëè èìåëè<br />

êîðîòêóþ æèçíü (êàê Êîíñòèòóöèÿ II Ðåñïóáëèêè â 1931 ã.), èëè íå áûëè<br />

äîñòàòî÷íî äåìîêðàòè÷åñêèìè èç-çà õàðàêòåðà âûáîðîâ (êàê â 1876 ã.).<br />

Êîíñòèòóöèÿ óñòàíàâëèâàåò ðåæèì êîíñòèòóöèîííîé ìîíàðõèè, â<br />

ñîöèàëüíîì è äåìîêðàòè÷åñêîì ïðàâîâîì ãîñóäàðñòâå.  òî æå âðåìÿ,<br />

êîíñòèòóöèÿ – íîðìàòèâíûé àêò è åãî çàêîíîäàòåëüíûå ïîëîæåíèÿ ìîãóò<br />

ïîäâåðãàòüñÿ êîíñòèòóöèîííîìó êîíòðîëþ ñî ñòîðîíû Êîíñòèòóöèîííîãî<br />

Ñóäà. Êðîìå òîãî, â êîíñòèòóöèè ïðèçíàåòñÿ ñóùåñòâîâàíèå êàòàëîãà<br />

îñíîâíûõ ïðàâ, âìåñòå ñ ðàçëè÷íîãî òèïà ãàðàíòèÿìè, ìåæäó<br />

êîòîðûìè îòìå÷àþòñÿ è þðèäè÷åñêèå.  1986 ã. ïðèñîåäèíåíèå Èñïàíèè<br />

ê Åâðîïåéñêîìó Ñîîáùåñòâó ïîâëåêëî ïåðåäà÷ó ïîëíîìî÷èé Åâðîïåéñêîìó<br />

Ñîþçó, â ÷àñòíîñòè, â ýêîíîìè÷åñêîì ïëàíå.<br />

II. Ãîñóäàðñòâî àâòîíîìèé<br />

1. Èñòîðè÷åñêèå è ñðàâíèòåëüíûå ïðåöåäåíòû<br />

Ïðîöåññ ïîñòðîåíèÿ Èñïàíèè êàê ãîñóäàðñòâà íà÷àëñÿ ñ ñîåäèíåíèÿ â<br />

îäíî öåëîå ðàçëè÷íûõ êîðîëåâñòâ Èáåðèéñêîãî ïîëóîñòðîâà â ïîñëåäíåé<br />

òðåòè XV â. Òåì íå ìåíåå, êàæäîå êîðîëåâñòâî (Êàñòèëüÿ-Ëåîí, Íàâàððà,<br />

è Êàòîëîíî-àðàãîíñêàÿ êîðîíà) ïîääåðæèâàëî ñóùåñòâîâàíèå ñâîèõ ñîáñòâåííûõ<br />

èíñòèòóòîâ äî íà÷àëà XVIII â., ïîýòîìó èñòîðèÿ Èñïàíèè íå<br />

âñåãäà áûëà ïðèìåðîì åäèíñòâà â ñôåðå ïîëèòè÷åñêîé îðãàíèçàöèè. Â<br />

ñëåäóþùåì XIX â., êîãäà óñòàíîâèëàñü ïîëèòè÷åñêàÿ öåíòðàëèçàöèÿ, ïåðèôåðèéíûå<br />

íàöèîíàëèñòè÷åñêèå îðãàíèçàöèè ïîëó÷èëè ñâîå âûðàæåíèå<br />

â ñîöèàëüíûõ è êóëüòóðíûõ äâèæåíèÿõ, ïðîõîäÿùèõ ïàðàëëåëüíî ñ<br />

íàöèîíàëèñòè÷åñêîé âîëíîé, ïðîêàòèâøåéñÿ ïî Åâðîïå. Òåì íå ìåíåå,<br />

óïîìÿíóòûå äâèæåíèÿ íå ïîëó÷àëè ãîñóäàðñòâåííîãî þðèäè÷åñêîãî ïðèçíàíèÿ<br />

äî ïðèíÿòèÿ ïðîåêòà êîíñòèòóöèè 1873 ã., âî âðåìÿ I Ðåñïóáëèêè,<br />

ïîòåðïåâøåé ïîðàæåíèå â ðåçóëüòàòå ãîñóäàðñòâåííîãî ïåðåâîðîòà. Òàêèì<br />

æå îáðàçîì, íåñìîòðÿ íà öåíòðàëèçàöèþ, íå ñìîãëî ñôîðìèðîâàòüñÿ<br />

âñåîáùåå íàöèîíàëüíîå ñîçíàíèå íà âñåé òåððèòîðèè, îò÷àñòè ïîòîìó ÷òî<br />

íå áûëà óñòàíîâëåíà ïðåäñòàâèòåëüíàÿ ñèñòåìà íàðîäíîãî âîëåèçúÿâëåíèÿ.<br />

Òàê ïðîäîëæàëîñü äî II Ðåñïóáëèêè 1931 ã., êîãäà Èñïàíèÿ îáúÿâèëà<br />

ñåáÿ «èíòåãðàëüíûì ãîñóäàðñòâîì», ÷òî áûëî îäíîé èç ôîðì sui generis<br />

îïðåäåëåíèÿ ñîñòàâíîãî ãîñóäàðñòâà, äåöåíòðàëèçîâàííîãî â àäìèíèñòðàòèâíîé<br />

è ïîëèòè÷åñêîé ñôåðå, â êîòîðîì òîëüêî íåêîòîðûå òåððèòîðèè

140 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Æàóìå ÂÅÐÍÜÅ<br />

141<br />

äîáèëèñü ñòàòóñà àâòîíîìèé ïóòåì ïëåáèñöèòà âñëåäñòâèå ôðàíêèñòñêîãî<br />

âîññòàíèÿ. Êîíêðåòíî àâòîíîìèÿìè ñòàëè Êàòàëîíèÿ, Ýóñêàäè è Ãàëèñèÿ,<br />

õîòÿ â õîäå ãðàæäàíñêîé âîéíû, òîëüêî Êàòàëîíèÿ ñìîãëà ðàçâèòü<br />

ñâîþ ïîëèòè÷åñêóþ àâòîíîìèþ.<br />

Ìîäåëü, ïîÿâèâøàÿñÿ âî âðåìÿ II Ðåñïóáëèêè ñòàëà ñîâîêóïíîñòüþ<br />

îïûòà íåìåöêîãî ôåäåðàëèçìà è èòàëüÿíñêîãî ðåãèîíàëèçìà è ëåæèò â<br />

îñíîâå àêòóàëüíîé ìîäåëè òåððèòîðèàëüíîé äåöåíòðàëèçàöèè âëàñòè.<br />

Òàê, íàïðÿìóþ îò óïîìÿíóòûõ ìîäåëåé ïðîèñõîäÿò òàêèå èíñòèòóòû,<br />

êàê êëàóçóëà î íàñèëüñòâåííîé ïðîäàæå èìóùåñòâà çà äîëãè (ñò. 155 ÈÊ)<br />

èëè äåëåãàò îò öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà (ñò. 154 ÈÊ), à äðóãèå, òàêèå<br />

êàê ðàñïðåäåëåíèå ïîëíîìî÷èé èëè ñõåìà àâòîíîìíûõ èíñòèòóòîâ ïðîèñõîäÿò<br />

îò ðåñïóáëèêàíñêîé èñïàíñêîé ìîäåëè.<br />

2. Íàöèÿ, íàöèîíàëüíîñòè è ðåãèîíû<br />

Öåëüþ íàñòîÿùåé êîíñòèòóöèîííîé èñïàíñêîé ìîäåëè áûëî óäîâëåòâîðèòü<br />

òðåáîâàíèÿ ðàçëè÷íîãî õàðàêòåðà, ïîòîìó êàê îíà äîëæíà áûëà<br />

âûïîëíèòü äâîéíóþ çàäà÷ó – òåõíè÷åñêóþ è ïîëèòè÷åñêóþ. Ñ îäíîé ñòîðîíû,<br />

îíà ÿâèëàñü ïðèìåðîì äåöåíòðàëèçàöèè, êîòîðóþ ïåðåæèëà âñÿ<br />

Åâðîïà â 70-õ ãã. XX â., ñ öåëüþ ïðèáëèçèòü ê íàðîäó ðåøåíèÿ, êîòîðûå<br />

åãî êàñàþòñÿ (ýòîò ïðîöåññ çàõâàòèë Èòàëèþ, Ïîðòóãàëèþ, Áåëüãèþ, ñ<br />

îïîçäàíèåì Âåëèêîáðèòàíèþ è, â ìåíüøåé ñòåïåíè, Ôðàíöèþ). Ñ äðóãîé<br />

ñòîðîíû, áûëà ïðåäïðèíÿòà ïîïûòêà ðàçðåøèòü ïîëèòè÷åñêèé êîíôëèêò<br />

ìåæäó ãîñóäàðñòâîì è èñòîðè÷åñêè ïåðèôåðèéíûìè íàöèÿìè Èñïàíèè,<br />

âîçíèêøèé ïðè êàñòèëüñêîé âëàñòè, òî åñòü ñ Êàòàëîíèåé è Ýóñêàäè.<br />

Ìîæíî ïðèçíàòü, ÷òî ïåðâûé âîïðîñ (äåöåíòðàëèçàöèÿ) áûë ðåøåí óäîâëåòâîðèòåëüíî,<br />

íî âòîðîé (êîíôëèêò) åùå âûçûâàåò ìíîãî ïîëåìèêè.<br />

Âñå ýòî îáúÿñíÿåò èñïîëüçîâàíèå ïðîòèâîðå÷àùèõ ïîëèòè÷åñêèõ<br />

êîíöåïòîâ, òàêèõ êàê íàöèÿ, íàöèîíàëüíîñòè è ðåãèîíû â ñàìîé êîíñòèòóöèè.<br />

Íàöèÿ è íàöèîíàëüíîñòü îïèðàþòñÿ íà ïîëèòè÷åñêóþ, à íå íà<br />

èíñòèòóöèîíàëüíóþ áàçó. Â òî âðåìÿ êàê íàöèîíàëüíîñòè è ðåãèîíû<br />

ñîîòíîñÿòñÿ ñ èíñòèòóöèîíàëüíûì óðîâíåì, â ñèëó ïðèíàäëåæíîñòè ê<br />

àâòîíîìíûì ñîîáùåñòâàì, ÿâëÿÿñü, ðàçëè÷íûìè, â òî âðåìÿ, êîãäà ðå÷ü<br />

èäåò î ñîçíàíèè è ïîëèòè÷åñêèõ ñòðåìëåíèÿõ. Òî åñòü, íàöèîíàëüíîñòü<br />

îòðàæàåò èäåþ îòäåëüíîãî ñîîáùåñòâà, â êîòîðîì ñóùåñòâóþò ñâîÿ èñòîðè÷åñêàÿ,<br />

ëèíãâèñòè÷åñêàÿ è êóëüòóðíàÿ èäåíòèôèêàöèè, âûðàæàþùèå<br />

â êîëëåêòèâíîé ôîðìå æåëàíèÿ ñóùåñòâîâàíèÿ è óïðàâëåíèÿ. Ðå÷ü<br />

èäåò î ïîëèòè÷åñêîì êîíöåïòå, íóæäàþùåìñÿ â ñïåöèôè÷íûõ þðèäè-<br />

÷åñêèõ ýôôåêòàõ, êîòîðûé áû îòäåëèë íàöèîíàëüíîñòè îò îñòàëüíûõ<br />

àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ. Ïîýòîìó íå íàäî èçâëåêàòü íèêàêîãî þðèäè-<br />

÷åñêî-êîíñòèòóöèîííîãî âûâîäà èç ðàçëè÷èÿ ìåæäó íàöèîíàëüíîñòÿìè<br />

è ðåãèîíàìè, êàê ýòî ñäåëàëè ðàçëè÷íûå ñòàòóòû àâòîíîìèé.<br />

Êîíñòèòóöèÿ ïðèçíàåò ìíîãîíàöèîíàëüíîñòü, êîãäà ðå÷ü èäåò î ñóùåñòâîâàíèè<br />

íàöèîíàëüíîñòåé, îòëè÷íûõ îò ðåãèîíîâ è èõ ïðàâî íà<br />

àâòîíîìíóþ ïîëèòèêó (ñò. 2 ÈÊ). Êðîìå òîãî, êîíñòèòóöèÿ ïðèçíàëà òàêæå<br />

ëèíãâèñòè÷åñêèé è ñèìâîëè÷åñêèé ïëþðàëèçì (ñò. 3 è 4 ÈÊ), õîòÿ<br />

ýòî êîíñòèòóöèîííîå ïðèçíàíèå íå ñîçäàëî ñïåöèôè÷åñêèõ þðèäè÷åñêèõ<br />

ýôôåêòîâ, â ñèëó ÷åãî êàê íàöèîíàëüíîñòè, òàê è ðåãèîíû ñìîãëè<br />

ñîçäàòü àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà – îáðàçîâàíèÿ, äåöåíòðàëèçîâàííûå<br />

ïîëèòè÷åñêè è àäìèíèñòðàòèâíî. Êðîìå òîãî, íàöèîíàëüíûé, ëèíãâèñòè÷åñêèé<br />

è ñèìâîëè÷åñêèé ïëþðàëèçì íå ïîëó÷èë øèðîêîãî îòêëèêà<br />

íà óðîâíå âñåãî ãîñóäàðñòâà, à îñòàëñÿ ñóùåñòâîâàòü òîëüêî íà òåððèòîðèè<br />

ñîîòâåòñòâóþùåãî àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà.<br />

3. Êîíñòèòóöèîííîå ãîñóäàðñòâî àâòîíîìèé è åãî ýâîëþöèÿ<br />

Ãîñóäàðñòâî àâòîíîìèé èìååò ôåäåðàòèâíûé ïðîôèëü, íî â òî æå âðåìÿ<br />

îíî ïåðåíèìàåò ÷åðòû ðàçëè÷íûõ ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ. Êàê èçâåñòíî,<br />

î÷åíü òðóäíî óñòàíîâèòü îòëè÷àþùèåñÿ ÷åðòû ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà,<br />

êðîìå òîãî, íåêîòîðûå èç íèõ íå âõîäÿò â èñïàíñêóþ ìîäåëü<br />

ãîñóäàðñòâà àâòîíîìèé (êàê êîíñòèòóöèîííàÿ àâòîíîìèÿ èëè ó÷àñòèå àâòîíîìèé<br />

â ïðèíÿòèè ãîñóäàðñòâåííûõ ðåøåíèé). Íî, ïî êðàéíåé ìåðå,<br />

àâòîíîìèè îáúåäèíÿåò îäíà ãëàâíàÿ ÷åðòà: òåððèòîðèàëüíîå ðàçäåëåíèå<br />

âëàñòè, êîòîðîå ïîñðåäñòâîì ñèñòåìû ðàçäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé ìåæäó öåíòðàëüíûì<br />

ãîñóäàðñòâîì è àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè, õàðàêòåðèçóåò<br />

Èñïàíèþ êàê ñîñòàâíîå ãîñóäàðñòâî, âêëþ÷àþùåå ÷åðòû êëàññè÷åñêîãî<br />

ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà è ãîñóäàðñòâà ðåãèîíàëèçèðîâàííîãî.<br />

 äåéñòâèòåëüíîñòè, áîëüøîé èíòåðåñ âûçûâàåò, íå ñòîëüêî àêàäåìè÷åñêîå<br />

îïðåäåëåíèå ôåäåðàëèçìà, ïî âîïðîñó êîòîðîãî â Èñïàíèè íåò<br />

åäèíîãî ìíåíèÿ, ñêîëüêî åãî èíñòèòóöèîíàëüíàÿ ìîäåëü è êîíôèãóðàöèÿ<br />

ïîëíîìî÷èé, êîòîðûå ñîçäàþò óñëîâèÿ, äëÿ òîãî, ÷òîáû ðàçäåëåíèå<br />

âëàñòè áûëî èíòåíñèâíûì, è ÷òîáû óðîâåíü ñàìîóïðàâëåíèÿ áûë äàæå<br />

âûøå, ÷åì â íåêîòîðûõ äðóãèõ ãîñóäàðñòâàõ, íàçûâàåìûõ ôåäåðàòèâíûìè.<br />

Ïîýòîìó èíòåðåñíåå çíàòü î òîì, ÷òî äîñòèãíóòî â ïîëèòè÷åñêîé<br />

äåöåíòðàëèçàöèè, ÷åì èìåòü ïðåäñòàâëåíèå î êîíñåíñóñå, äîñòèãíóòîì<br />

ïî ïðîáëåìå òåîðåòè÷åñêîé ìîäåëè.<br />

Êðîìå òîãî, íóæíî ñêàçàòü, ÷òî ñîñòàâíûå ãîñóäàðñòâà – ýòî íå ÷òîòî<br />

íåïîäâèæíîå, à íàîáîðîò, îíè íàõîäÿòñÿ â ïðîöåññå ïîñòîÿííîé òðàíñôîðìàöèè,<br />

èç-çà ñóùåñòâîâàíèÿ çàêëþ÷åííîãî èëè íåãëàñíîãî äîãîâîðà<br />

ìåæäó òåððèòîðèàëüíûìè âëàñòÿìè, äîãîâîðà, êîòîðûé ïîñòîÿííî îáíîâëÿåòñÿ<br />

â ïîèñêå ôîðìóë è èíñòðóìåíòîâ, ñïîñîáíûõ ñòàáèëèçèðîâàòü<br />

îòíîøåíèÿ âëàñòè. Òàêèì îáðàçîì, ââîäÿòñÿ ôåäåðàëüíûå òåõíîëîãèè,<br />

êîòîðûå ñòàðàþòñÿ äîñòè÷ü åäèíñòâà äåéñòâèé âî ìíîæåñòâå.<br />

Èñïàíèÿ ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé ïðèìåð øèðîêîãî ïðîöåññà äåöåíòðàëèçàöèè<br />

óíèòàðíîãî ãîñóäàðñòâà ñ ñèëüíîé öåíòðàëüíîé ñèñòåìîé â ðàìêàõ äèêòàòóðû.<br />

 õîäå ó÷ðåäèòåëüíîãî ïðîöåññà åìó ìåøàëè èíåðòíîñòü è ôèêòèâíàÿ<br />

âëàñòü, ðàñïðîñòðàíåííûå â ýïîõó ôðàíêèçìà, êîòîðûå íå äîïóñòèëè<br />

ðàçðàáîòêè êîíñòèòóöèîííîé ôîðìóëèðîâêè, êîòîðàÿ äàëà áû ïîëíûå ãà

142 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Æàóìå ÂÅÐÍÜÅ<br />

143<br />

ðàíòèè ñàìîóïðàâëåíèþ íàöèîíàëüíîñòåé è ðåãèîíîâ. Òåì íå ìåíåå, îòñóòñòâèå<br />

ÿñíîé ôîðìóëèðîâêè õàðàêòåðèñòèê ìîäåëè ïðåäîïðåäåëèëî ïîñòîÿííîå<br />

åå ðàçâèòèå, íå âëèÿÿ íèêîèì îáðàçîì íà êîíñòèòóöèîííûå ïðåäïèñàíèÿ.<br />

Îáùèì äëÿ âñåõ ÿâëÿåòñÿ îïîðà íà êîíñòèòóöèþ ñ ïåðñïåêòèâîé<br />

òåððèòîðèàëüíîé äåöåíòðàëèçàöèè êàæäîé ìîäåëè, êàê ìîäåëè îòêðûòîé.<br />

Òàêèì îáðàçîì, ìû ãîâîðèì î ìîäåëè, íàõîäÿùåéñÿ â ïîñòîÿííîì èçìåíåíèè<br />

êàê èç-çà ôóíäàìåíòàëüíî ïðèíöèïèàëüíîãî õàðàêòåðà êîíñòèòóöèè,<br />

òàê è èç-çà ýâîëþöèîííîãî õàðàêòåðà ñîñòàâëÿþùèõ ãîñóäàðñòâ, ê ÷åìó<br />

äîáàâëÿåòñÿ êîíêðåòíàÿ ñïåöèôèêà ó÷ðåäèòåëüíîãî ïðîöåññà â Èñïàíèè.<br />

Äîêòðèíà, â îáùåì ñîñòîÿùàÿ èç îïðåäåëåíèÿ êîíñòèòóöèîííûõ ïðåäïèñàíèé<br />

è, äàæå, îòñóòñòâèå ìîäåëè, ñ áîëüøèìè èëè ìåíüøèìè íþàíñàìè<br />

ïðåäïîëàãàåò, ÷òî ñòàòóòíîå è þðèäè÷åñêîå ðàçâèòèå ãîñóäàðñòâà àâòîíîìèé<br />

â òå÷åíèå ýòèõ ÷åòûðåõ èëè ïÿòè ïÿòèëåòîê êîíêðåòèçèðîâàëî<br />

âîçìîæíîñòè, ïåðâîíà÷àëüíî îáîçíà÷åííûå êîíñòèòóöèåé. Ýòî, òåì íå<br />

ìåíåå, îçíà÷àåò íå òî, ÷òî áûëè îãðàíè÷åíû ðàçëè÷íûå êîíñòèòóöèîííûå<br />

àëüòåðíàòèâû, à òî, ÷òî áûëà âûáðàíà äîðîãà ìåæäó ðàçëè÷íûìè òðàåêòîðèÿìè,<br />

îïðåäåëÿþùàÿ ãîñóäàðñòâî àâòîíîìèé â åäèíñòâåííîé äëÿ íåãî<br />

êîíñòèòóöèîííî âîçìîæíîé ôîðìå. Âñëåäñòâèå ýòîãî, êîíñòèòóöèÿ ðàçðåøàåò<br />

ýâîëþöèþ ïóòåé ðåøåíèÿ ïðîáëåì, êîòîðûå äî íàñòîÿùåãî ìîìåíòà<br />

íå áûëè ðåøåíû èëè, äàæå íå áûëè ïîñòàâëåíû. Êîíå÷íî, â ÷èñëå<br />

ïåðâûõ, â êà÷åñòâå ïðèìåðà ìîæíî ïðèâåñòè ðàñïðåäåëåíèå íåêîòîðûõ<br />

ïîëíîìî÷èé, ïðåäïîëàãàþùèõñÿ ñòàòóòàìè: íå áûëà óòâåðæäåíà ñèñòåìà<br />

ôèíàíñèðîâàíèÿ, êîòîðàÿ óäîâëåòâîðÿëà áû èíòåðåñû âñåõ; íå áûëè ðàçðàáîòàíû<br />

ìåõàíèçìû ìíîãîíàöèîíàëüíîãî õàðàêòåðà, êîòîðûå îáåñïå÷èëè<br />

áû ìèðíîå ñîñóùåñòâîâàíèå ðàçëè÷íûõ íàöèîíàëüíîñòåé Èñïàíèè; è,<br />

â êîíöå êîíöîâ, ñîãëàøåíèå ìåæäó ãîñóäàðñòâîì è Åâðîïåéñêèì Ñîîáùåñòâîì<br />

ïðàêòè÷åñêè íå èìåëî èíñòèòóöèîíàëüíîãî è þðèäè÷åñêîãî âíóòðåííåãî<br />

ýôôåêòà – íè â ïðèíÿòèè ðåøåíèé, íè â ó÷àñòèè àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ<br />

â ïðîöåññàõ, êîòîðûå èõ èíòåðåñóþò, èëè â êîòîðûõ îíè èìåþò<br />

çàêîííûå ïîëíîìî÷èÿ äëÿ ó÷àñòèÿ. Ýòè è äðóãèå òåìû îáÿçûâàþò èíòåðïðåòèðîâàòü<br />

êîíñòèòóöèîííûå ïðèíöèïû è çàñòàâëÿþò ïåðèîäè÷åñêè<br />

ïåðåñìàòðèâàòü õàðàêòåðèñòèêè êîíñòèòóöèîííîé ìîäåëè.<br />

Õàðàêòåðíîé ÷åðòîé ñîâðåìåííûõ êîíñòèòóöèîííûõ ñèñòåì ÿâëÿåòñÿ<br />

èõ îòêðûòîñòü, ÷òî îòâå÷àåò ñëîæíîìó õàðàêòåðó ñîâðåìåííûõ îáùåñòâ.<br />

Êîíñòèòóöèè ýòèõ ñèñòåì, èìåþò ñâîåé öåëüþ çàêëþ÷èòü ðåàëüíîñòü<br />

â ðàìêè íîðì, óñòàíîâèòü ïðèíöèïû è ïðàâèëà, îñíîâàííûå íà<br />

îïðåäåëåííîé îáùíîñòè, êîòîðàÿ ïîçâîëÿåò àëüòåðíàòèâíîå ðàçâèòèå,<br />

÷òî è âåäåò ê òîìó, ÷òî ñîâðåìåííûå êîíñòèòóöèè õàðàêòåðèçóþòñÿ êàê<br />

îòêðûòûå. Ñðåäè íèõ íàõîäèòñÿ, êîíå÷íî, è äåéñòâóþùàÿ è åùå ìîëîäàÿ<br />

Êîíñòèòóöèÿ Èñïàíèè.<br />

Îòêðûòûé õàðàêòåð êîíñòèòóöèè îòðàæàåòñÿ â êàæäîì èç ïðèíöèïîâ,<br />

êîòîðûå â íåé îáîçíà÷åíû. Ìåæäó íèìè íàõîäèòñÿ è îïðåäåëåíèå<br />

ãîñóäàðñòâà êàê ñîñòàâíîãî. Òàêèì îáðàçîì, êîíñòèòóöèè äîïóñêàþò<br />

ýâîëþöèþ ñâîèõ ñîñòàâíûõ ãîñóäàðñòâ, êîòîðûå ñî âðåìåíåì ìåíÿþò-<br />

ñÿ, ÷òîáû àäàïòèðîâàòüñÿ ê íîâûì íóæäàì, âûñòàâëÿåìûì îáùåñòâîì,<br />

êîòîðîìó îíè æå è ñëóæàò.<br />

Ó÷ðåäèòåëüíûé ïðîöåññ îáîçíà÷èë òåððèòîðèàëüíóþ òåìó, êàê îäèí<br />

èç íåðåøåííûõ êîíôëèêòîâ, êîòîðûé òðóäíî óðåãóëèðîâàòü ñðàçó. Ïîýòîìó<br />

åãî ðàçðåøåíèå áûëî îòëîæåíî äî ïðèíÿòèÿ ñòàòóòîâ àâòîíîìèé,<br />

òàê êàê ïðèíÿòèå ïðàâèëüíîãî è ÷åòêîãî ðåøåíèÿ ïî òåððèòîðèàëüíîé<br />

ìîäåëè ãîñóäàðñòâà ìîãëî îáîçíà÷àòü íàðóøåíèå êîíñåíñóñà è ïðîíèêíîâåíèå<br />

â äðóãèå òåìû.<br />

Èñïàíñêàÿ Êîíñòèòóöèÿ íå ñêëîíèëàñü íè ê îäíîé èç îïöèé, ïðåäëàãàåìûõ<br />

ðàçëè÷íûìè ïîëèòè÷åñêèìè ñèëàìè, òîëüêî ïðèíÿëà íåêîòîðûå<br />

ïðîöåññû ñ íåÿñíûì ðåçóëüòàòîì. Òàêèì îáðàçîì, îòêðûòûìè îñòàëèñü<br />

ìíîãèå âîïðîñû. Òàê, ìîãëî èìåòüñÿ â íàëè÷èè òîëüêî íåñêîëüêî àâòîíîìíûõ<br />

ñîîáùåñòâ, èëè æå ìîãëà àâòîíîìèçèðîâàòüñÿ âñÿ èñïàíñêàÿ<br />

òåððèòîðèÿ; òàêæå, àâòîíîìèÿ ìîãëà èìåòü ïîëèòè÷åñêèé èëè àäìèíèñòðàòèâíûé<br />

õàðàêòåð, èëè, äàæå, ìîãëà êîìáèíèðîâàòüñÿ ñ ïðåæíèìè<br />

àëüòåðíàòèâàìè. Êîíñòèòóöèÿ, â ñâîåì ðàçâèòèè, ìîãëà áû íàéòè áîëåå<br />

âûãîäíîå ðåøåíèå äëÿ òåõ èëè èíûõ òåíäåíöèé, áåç íåîáõîäèìîñòè,<br />

÷òîáû ïðèíÿòîå ðåøåíèå íîñèëî ïîñòîÿííûé õàðàêòåð, òàê êàê êîíñòèòóöèÿ<br />

íå çàïðåùàëà ïîèñê äðóãèõ ðåøåíèé è äàæå ïðåäïîëàãàëà ýêñòðà<br />

ñòàòóòíûå àäàïòàöèè (ñò. 150 ÈÊ).<br />

Áûëî èñïðàâëåíî íàçâàíèå âîñüìîãî ðàçäåëà êîíñòèòóöèè, êàñàþùåãîñÿ<br />

àâòîíîìèé, ðàíåå íå èìåâøèõ òàêîãî ñòàòóñà. Êðîìå òîãî, êîíñòèòóöèÿ,<br />

êàê ñàìîå áîëüøåå, îáîçíà÷àëà îãðàíè÷åíèÿ, õîòÿ è ñâîáîäíûå,<br />

èç-çà ÷åãî ñòàëî âîçìîæíûì ïîñëåäóþùåå îáñóæäåíèå è ïðèíÿòèå ñòàòóòîâ<br />

àâòîíîìèé. Êîíñòèòóöèÿ íå îïðåäåëèëà â ÷åì ñîñòîÿë ïðèíöèï<br />

àâòîíîìèè è óïîòðåáèëà ýòîò òåðìèí ê äðóãèì ïîíÿòèÿì, òàêèì êàê ëîêàëüíàÿ<br />

àâòîíîìèÿ èëè æå óíèâåðñèòåòñêàÿ. Ýòîò ïðèìåð ìîã áû áûòü<br />

ïîíÿò êàê ñâåäåíèå ïîëèòè÷åñêîãî ñîäåðæàíèÿ «òåððèòîðèàëüíîé àâòîíîìèè»<br />

(òà, êîòîðóþ ïðèíèìàþò àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà) ê îáùåìó<br />

àäìèíèñòðàòèâíîìó àñïåêòó âñåõ óïîìÿíóòûõ àâòîíîìèé.<br />

Áûëî óêàçàíî, ÷òî îäíèì èç îñíîâíûõ êîíñòèòóöèîííûõ ïðèíöèïîâ ïîñòðîåíèÿ<br />

ãîñóäàðñòâà àâòîíîìèé ñòàë ïðèíöèï ó÷ðåæäàþùèé, ïî êîòîðîìó<br />

íàöèîíàëüíîñòè è ðåãèîíû, êîòîðûå æåëàþò îáúåäèíèòüñÿ â àâòîíîìíûå<br />

ñîîáùåñòâà ìîãóò ýòî ñäåëàòü è, êðîìå òîãî, ìîãóò óñòàíîâèòü ïî æåëàíèþ<br />

ñâîè çíàêè îòëè÷èÿ, èíñòèòóòû è ïîëíîìî÷èÿ. Êîíå÷íî, ýòî «äîáðîâîëüíîå»<br />

ó÷ðåæäåíèå äîëæíî áûòü îòòåíåíî ðàçëè÷íûìè íþàíñàìè, òàê êàê ñòàòóòû<br />

àâòîíîìèé ïðèíèìàþòñÿ Ãåíåðàëüíûìè êîðòåñàìè ïîñðåäñòâîì âíóòðåííåãî<br />

çàêîíà (ñò. 81 ÈÊ), è, òàêèì îáðàçîì, öåíòðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî íå òåðÿåò<br />

êîíòðîëü íàä óòâåðæäåííûì ñàìîóïðàâëåíèåì. Íî ýòî öåíòðàëüíîå ðåøåíèå<br />

äîëæíî ïðèíèìàòü âî âíèìàíèå òî, ÷òî áûëî ïðåäëîæåíî àâòîíîìèÿìè,<br />

âûäâèãàþùèìè òðåáîâàíèÿ ê ñàìîóïðàâëåíèþ è ïîääåðæèâàåòñÿ áîëüøèíñòâîì<br />

ìåíÿþùèõñÿ ïîëèòè÷åñêèõ òå÷åíèé, è ÷åãî ìîæíî áûëî áû èçáåæàòü<br />

ïðè íàëè÷èè îáùåé êîíñòèòóöèîííîé ñèñòåìû äëÿ àâòîíîìèé. Îñíîâûâàÿñü<br />

íà óïîìÿíóòîì ïðèíöèïå è ñëåäóÿ ïðèíöèïó ðàçäåëåíèÿ ìåæäó íàöèîíàëü

144 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Æàóìå ÂÅÐÍÜÅ<br />

145<br />

íîñòÿìè è ðåãèîíàìè, çàëîæåííîìó â ñò. 2 ÈÊ – õîòÿ ýòî íå åäèíñòâåííàÿ<br />

ñóùåñòâóþùàÿ âîçìîæíîñòü – ìîæíî îïðåäåëèòü èíäèâèäóàëüíûå ÷åðòû<br />

êàæäîãî àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà. Äðóãèìè êëþ÷åâûìè ïîëîæåíèÿìè òàêîãî<br />

òèïà ÿâëÿþòñÿ ñò. 3.2 îá îôèöèàëüíîì äâóÿçû÷èè èëè ñò. 148.1 ÈÊ, ñâÿçàííàÿ<br />

ñ ïðèíöèïîì äîáðîâîëüíîñòè. Çàêîíîäàòåëü, ñîñòàâëÿþùèé ñòàòóòû, ìîæåò<br />

óñòàíîâèòü ñîáñòâåííûå ðåæèìû, îñíîâàííûå íà óïîìÿíóòûõ ñòàòüÿõ<br />

êîíñòèòóöèè. Êðîìå òîãî, ñò. 147.2 ÈÊ ïîçâîëÿåò äèôôåðåíöèðîâàòü ïðèíÿòûå<br />

êîìïåòåíöèè, è ñò. 152.1 ÈÊ ñàíêöèîíèðóåò ïîëíîìî÷èå ïðåäîñòàâëåíèÿ<br />

«âñåì èëè íåêîòîðûì ñîîáùåñòâàì» ïðàâà äèêòîâàòü çàêîíîäàòåëüíûå<br />

íîðìû, ïðè ýòîì âîçìîæíîñòè äèôôåðåíöèàöèè óâåëè÷èâàþòñÿ.<br />

Àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà áûëè íîâûìè îáðàçîâàíèÿìè, âîçíèêøèìè íà<br />

ìåñòå òåõ, êîòîðûå íå çàêîí÷èëè ïîñòðîåíèå ñâîèõ áàçîâûõ ýëåìåíòîâ.<br />

Èíñòèòóöèîíàëüíàÿ êàðòèíà áûëà äîâîëüíî îòêðûòîé, îãðàíè÷åíèÿ ñóùåñòâîâàëè<br />

òîëüêî äëÿ àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ, êîòîðûå óñòàíàâëèâàëè ñïåöèàëüíûé<br />

ðåæèì èëè â ñðî÷íîì ïîðÿäêå (ñò. 152 ÈÊ), âñå îñòàëüíûå íà<br />

áóìàãå ðàñïîëàãàëè áîëüøîé ñâîáîäîé èíñòèòóöèîíàëüíîé êîíôèãóðàöèè,<br />

êîòîðàÿ äîëæíà áûëà àäàïòèðîâàòüñÿ ê òèïó óñòàíîâëåííîé àâòîíîìèè.<br />

Ïîëíîìî÷èÿ îïðåäåëÿëèñü äëÿ âñåõ ñòàòóòàìè àâòîíîìèé è, êîíå÷íî, äîëæíû<br />

áûëè ïðèíèìàòüñÿ êàê äîëæíîå èñêëþ÷èòåëüíûå ãîñóäàðñòâåííûå<br />

ïîëíîìî÷èÿ (ñò. 149 ÈÊ). Òåì íå ìåíåå, ïîçæå ìîæíî áûëî áû èçìåíèòü<br />

ñòàòóòíûå ðàìêè ñ ïîìîùüþ ïðåäîñòàâëåíèÿ íîâûõ ïðàâ (ñò. 150.1 è 2 ÈÊ).<br />

Ôèíàíñèðîâàíèå ïðîèñõîäèëî â ðàìêàõ âíóòðåííåãî çàêîíà (ñò. 157 ÈÊ),<br />

êîòîðûé íå ñìîã ïðåäëîæèòü çàêðûòóþ ñèñòåìó íè ïîëó÷åíèÿ äîõîäîâ, íè<br />

þðèäè÷åñêîé âçàèìîîòâåòñòâåííîñòè. Èç âñåãî ýòîãî ìîæíî ñäåëàòü âûâîä,<br />

÷òî íå ïðèíèìàÿ âî âíèìàíèå ôèíàíñèðîâàíèå, áàçîâûå àñïåêòû äîëæíû<br />

áûëè ðåøèòüñÿ ñ ïðèíÿòèåì àâòîíîìíûõ ñòàòóòîâ (ñò. 147 ÈÊ). Îíè,<br />

êàê ýòî è ïîíÿòíî, è êàê äåéñòâèòåëüíî ïðîèçîøëî â áîëüøèíñòâå ñëó÷àåâ,<br />

ìîãóò áûòü èçìåíåíû ëåã÷å, ÷åì êîíñòèòóöèÿ. Ïîðàæàåò ñëèøêîì áîëüøàÿ<br />

ëåãêîñòü, ñ êîòîðîé ìîæíî èçìåíèòü àâòîíîìíûé ñòàòóò, êàê â ñëó÷àå ñî ñò.<br />

143 ÈÊ, ñî ñò. 151 ÈÊ, ÷òîáû â êîíöå ðàçðàáîòàòü ïîõîæóþ ïîëíîìî÷íóþ<br />

îòâåòñòâåííîñòü. Ýòè äâà ïóòè äîñòóïà ê àâòîíîìèè ïðèâåëè ê ïîÿâëåíèþ<br />

äâóõ òèïîâ àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ: ñî ñïåöèàëüíûì ðåæèìîì è ñ îáû÷íûì;<br />

õîòÿ ôîðìàëüíûå ðàçëè÷èÿ ñ òå÷åíèåì âðåìåíè ñòàëè ñëèâàòüñÿ, ïîëèòè÷åñêèå<br />

äî ñèõ ïîð ñîõðàíÿþòñÿ.<br />

Êîíñòèòóöèÿ ïðåäóñìàòðèâàëà «àâòîíîìíóþ äåêîíñòèòóöèîíàëèçàöèþ»,<br />

îñòàâëÿÿ çà àâòîíîìíûìè ñòàòóòàìè øèðîêîå ïðàâî ïðèíÿòèÿ<br />

ðåøåíèé. Ïîñòîÿííîå îáðàùåíèå ê àâòîíîìíûì ñòàòóòàì î÷åíü ïîêàçàòåëüíî<br />

äëÿ êîíñòèòóöèîííûõ ñòàòåé, êîòîðûå òîæå íå ìîãóò ïîëíîñòüþ<br />

çàêðûòü ñèñòåìó, ïîòîìó ÷òî, êàê öåíòðàëüíàÿ íîðìàòèâíàÿ äåÿòåëüíîñòü,<br />

äåéñòâóþùàÿ, â îñíîâíîì, ïîñðåäñòâîì îñíîâíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà, òàê<br />

è àâòîíîìíîå çàêîíîäàòåëüíîå ðàçâèòèå, îáîçíà÷àþò îñíîâíûå ëèíèè<br />

êîíêðåòíîãî àâòîíîìíîãî ãîñóäàðñòâà.<br />

Íåäîñòàòîê êîíñòèòóöèîííûõ äåôèíèöèé õàðàêòåðèçóåò ìîäåëü, êàê<br />

î÷åíü ãèáêóþ, ïðåäïîëàãàþùóþ íàëè÷èå ïëþðàëèçìà íîðìàòèâíûõ âîç-<br />

ìîæíîñòåé. Â ýòîì ñìûñëå óïîìÿíóòûå âîçìîæíîñòè äîëæíû óìåíüøàòüñÿ<br />

â ñâîåì êîëè÷åñòâå ñ ïðèíÿòèåì ñòàòóòîâ àâòîíîìèé, ïîòîìó ÷òî êîíñòèòóöèÿ<br />

â ñâîèõ ñòàòüÿõ âñåãäà íà íèõ ññûëàåòñÿ. Ïî ýòîé ïðè÷èíå ìíîãèå<br />

êîíñòèòóöèîííûå âîçìîæíîñòè îêàçàëèñü íåçàäåéñòâîâàííûìè, õîòÿ íå<br />

ñ÷èòàëèñü òàêîâûìè íà ìîìåíò ïðèíÿòèÿ êîíñòèòóöèè. Ðåìèññèÿ ñòàòóòîâ<br />

– òî, êàê îíè ó÷ðåæäàþòñÿ, èõ òâåðäîñòü ïðèäàåò èì ìàòåðèàëüíî êîíñòèòóöèîííûé<br />

õàðàêòåð, ïî êðàéíåé ìåðå, ìíîãèì èç íèõ. Â êàêîì-òî ñìûñëå<br />

«äåêîíñòèòóöèîíàëèçàöèÿ» òåððèòîðèàëüíîé ñòðóêòóðû ãîñóäàðñòâà, êîòîðîå<br />

äåéñòâóåò ïîñðåäñòâîì êîíñòèòóöèè, äåëàåò êîíñòèòóöèîííûìè ñòàòóòû<br />

àâòîíîìèé; ïîñëåäíèå, â ñâîþ î÷åðåäü, ïðèíèìàþòñÿ Îðãàíè÷åñêèìè<br />

çàêîíàìè (ñò. 81 ÈÊ). Òàêèì îáðàçîì, ñòàòóòû áûëè âêëþ÷åíû â ðàìêàõ<br />

ïîÿñíèòåëüíûõ ïàðàìåòðîâ, èñïîëüçóåìûõ Êîíñòèòóöèîííûì Ñóäîì, â ðåøåíèå<br />

êîíôëèêòîâ ïîëíîìî÷èé (ñò. 28 ÂÇÊÑ) è èì äàæå ïðèñâîèëè êâàëèôèêàöèþ<br />

íîðì, ñîñòàâëÿþùèõ êîíñòèòóöèîííûé áëîê, ÷òî ïðèäàåò èì êîíñòèòóöèîííûé<br />

õàðàêòåð. Êðîìå òîãî, ñòàòóòû àâòîíîìèé èìåþò<br />

êîíñòèòóöèîííóþ êâàëèôèêàöèþ áàçîâîãî íîðìàòèâà ñîîáùåñòâà, ÷òî èìååò<br />

âíóòðåííåå è âíåøíåå çíà÷åíèå: âíóòðè íîðìàòèâíîé ñèñòåìû àâòîíîìíîãî<br />

ñîîáùåñòâà è òàêæå â ãîñóäàðñòâåííîì þðèäè÷åñêîì ðàñïîðÿäêå.<br />

Îáîáùàÿ, ìû ìîæåì ãîâîðèòü îá îïðåäåëåííîé «äåêîíñòèòóöèîíàëèçàöèè»<br />

òåððèòîðèàëüíîé ôîðìû ãîñóäàðñòâà, êîòîðàÿ íåñîìíåííî íå ÿâëÿåòñÿ<br />

«èíòåãðàëüíîé äåêîíñòèòóöèîíàëèçàöèåé». Òàêèì îáðàçîì, ïîëèòè÷åñêèå<br />

äåÿòåëè íå ðàñïîëàãàþò çàêîí÷åííîé êîíñòèòóöèîííîé ìîäåëüþ<br />

ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà, ïîòîìó ÷òî êîíñòèòóöèÿ óñòàíàâëèâàåò ëèøü<br />

îïðåäåëåííûå îãðàíè÷åíèÿ; ïîñëåäíåå íå ìåøàåò òîìó, ÷òî êîíñòèòóöèÿ<br />

ÿâëÿåòñÿ ãèáêîé è îòêðûòîé ìîäåëüþ, ÷òî ïîðîæäàåò ðàçëè÷íûå þðèäè-<br />

÷åñêèå èíòåðïðåòàöèè è ðàçâèòèå ïîëèòè÷åñêèõ íàïðàâëåíèé. Ñîçäàíèå<br />

àâòîíîìíîé ìîäåëè ïðîèñõîäèò àâòîíîìíî, ïîòîìó ÷òî êîíñòèòóöèÿ íå ïðåäñòàâëÿåò<br />

îäíó êîíêðåòíóþ ìîäåëü. Áûëî óñòàíîâëåíî, ÷òî àâòîíîìíûé ðåæèì<br />

èñõîäèò èç äîêîíñòèòóöèîííîãî è ïîñòêîíñòèòóöèîííîãî ðàçâèòèÿ.<br />

Êîíñòèòóöèÿ, êðîìå óñòàíîâëåíèÿ òî÷íîé ìîäåëè ðàçäåëåíèÿ ïîëèòè-<br />

÷åñêîé âëàñòè, óëó÷øèëà ïðîöåññ ïîëèòè÷åñêîé äåöåíòðàëèçàöèè. Ýòà ìîäåëü<br />

ñòðîèëàñü íà ðàçëè÷íûõ ýòàïàõ, ÷åðåç ôîðìóëèðîâàíèå èíèöèàòèâ â<br />

ìîìåíòàõ êëþ÷åâûõ äëÿ êîíñòèòóöèîííîãî è ïîëèòè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ.<br />

Äâàäöàòü ëåò ðàçâèòèÿ àâòîíîìèé ïîäðàçóìåâàþò de facto êîíñîëèäàöèþ,<br />

êîòîðàÿ ïî ñðàâíåíèþ ñ êîíñòèòóöèîííîé íåóâåðåííîñòüþ ïðåäïîëàãàåò<br />

îïðåäåëåííîå çàêðûòèå ñèñòåìû. Ýòî áóäåò ïðîòèâîðå÷èòü îòêðûòîìó<br />

âîëåèçúÿâëåíèþ è ãèáêîñòè êîíñòèòóöèè, åñëè ïðèíèìàòü åå<br />

êàê çàâåðøàþùèé ýòàï ðàçâèòèÿ. Ñ ñàìîãî íà÷àëà è äî íàñòîÿùåãî ìîìåíòà<br />

â ïîñòðîåíèè àâòîíîìíîãî ãîñóäàðñòâà áûëè è ñâåò è òåíü. Â ýòîì<br />

ïðîöåññå íåêîòîðûå ýòàïû îçíàìåíîâàëèñü ïðèíÿòèåì âàæíûõ ïîëèòè-<br />

÷åñêèõ è þðèäè÷åñêèõ ðåøåíèé.<br />

Ïåðèîä 1977-1983 ãã. áûë ýòàïîì ãåíåðàëèçàöèè è èíñòèòóöèîíàëèçàöèè<br />

àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ, 1980-1991 ãã. – êîíñîëèäàöèè àâòîíîìíûõ<br />

ñîîáùåñòâ. Òàê, òðåòüÿ ÷àñòü àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ ïðèøëà ê àâ

146 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Æàóìå ÂÅÐÍÜÅ<br />

147<br />

òîíîìèè ÷åðåç ñò. 143 ÈÊ, ÷åðåç ìîäèôèêàöèþ ñíà÷àëà âíåñòàòóòíóþ<br />

(ñò. 150.2 ÈÊ), à ïîòîì ñòàòóòíóþ (ñò. 143 ÈÊ). Îíè ñðàâíèâàþòñÿ ñ àâòîíîìíûìè<br />

ñîîáùåñòâàìè «áûñòðîãî ïóòè» (íà÷èíàÿ ñ 1992 ã.), êîòîðûå<br />

äî ñèõ ïîð ïðîâîäÿò èçìåíåíèÿ äëÿ óëó÷øåíèÿ ñàìîóïðàâëåíèÿ,<br />

ïåðåæèâàÿ ñâîé ïåðâûé ñòàòóòíûé ýòàï.<br />

Ðåçóëüòàòàìè äâàäöàòèëåòíåãî äåéñòâèÿ ìîäåëè ÿâèëñÿ âûñîêèé óðîâåíü<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ, õîòü è îãðàíè÷åííîãî áàçîâûì äåòàëüíûì çàêîíîäàòåëüñòâîì;<br />

àâòîíîìíàÿ èíñòèòóöèîíàëüíàÿ êàðòèíà, ïîçâîëÿþùàÿ<br />

ðàçâèâàòü çàêîíîäàòåëüíóþ ïîëèòèêó è èñïîëíÿòü åå; ñèñòåìà àâòîíîìíîãî<br />

ôèíàíñèðîâàíèÿ ñ äâóìÿ ïóòÿìè ïðèìåíåíèÿ; äåéñòâèòåëüíàÿ àâòîíîìèÿ<br />

ðàñõîäîâ, áåç ôèñêàëüíîé îòâåòñòâåííîñòè è èñïîëüçîâàíèå<br />

ôåäåðàëüíûõ òåõíîëîãèé.<br />

 òî æå âðåìÿ, ñóùåñòâóþò íåêîòîðûå ïðîáëåìû, ðåøèâ êîòîðûå,<br />

ìîæíî áûëî áû óëó÷øèòü ñóùåñòâóþùèé óðîâåíü ñàìîóïðàâëåíèÿ â<br />

àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâàõ. Ñðåäè ïðîáëåì íóæíî âûäåëèòü: íåäîñòàòîê<br />

ïðèçíàíèÿ ìíîãîíàöèîíàëüíîñòè, íåâîçìîæíîñòü ïðèçíàòü Ñåíàò íàñòîÿùåé<br />

ïàëàòîé òåððèòîðèàëüíîãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà, íåâîñïðèèì÷èâûé<br />

ê ïðèíöèïàì àâòîíîìèè õàðàêòåð Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà è äðóãèõ<br />

öåíòðàëüíûõ èíñòèòóòîâ (òàêèì îáðàçîì, ÷òî ñìåøèâàþòñÿ öåíòðàëüíûå<br />

è îáùèå èíòåðåñû), îòñóòñòâèå òåððèòîðèàëèçàöèè òðåòüåé þðèäè-<br />

÷åñêîé âëàñòè, íåäîñòàòîê àêòèâíîãî ó÷àñòèÿ àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ â<br />

ðåøåíèÿõ, ïðèíèìàåìûõ Åâðîïåéñêèì Ñîîáùåñòâîì, äâîéñòâåííîñòü<br />

èñïîëíèòåëüíûõ àäìèíèñòðàöèé, íåðàâíîïðàâèå ñóäåáíûõ ìåð äëÿ öåíòðàëüíûõ<br />

è àâòîíîìíûõ èíñòèòóòîâ.<br />

Íà íàñòîÿùèé ìîìåíò ïðîäîëæàþòñÿ íàñòîÿòåëüíûå òðåáîâàíèÿ ïðåäîñòàâëåíèÿ<br />

áîëüøèõ êâîò äëÿ êàòàëîíñêîãî è áàñêñêîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ÷òî<br />

ÿâëÿåòñÿ èíäèêàòîðîì âûñîêîãî óðîâíÿ çàïðîñîâ ýòèõ íàðîäîâ. Ýòî êàñàåòñÿ<br />

è âîïðîñà ïðèçíàíèÿ ìíîãîíàöèîíàëüíîñòè ãîñóäàðñòâà è âîïðîñîâ ñîäåðæàíèÿ<br />

àâòîíîìèè. Äåéñòâèòåëüíî, ýòè ñîîáùåñòâà âìåñòå ñ äâóìÿ äðóãèìè,<br />

êîòîðûå íà÷èíàëè ñâîé ïóòü â ñîîòâåòñòâèè ñî ñò. 151 ÈÊ (Ãàëèñèÿ è<br />

Àíäàëóçèÿ), íå èñïðàâèëè ñâîè ñòàòóòû àâòîíîìèé è ïîýòîìó èñïîëüçóþò,<br />

â îñíîâíîì, ïðèíöèïû, ïðèíÿòûå ñ ñàìîãî íà÷àëà.  íåêîòîðûõ ñëó÷àÿõ<br />

áûë ðàñøèðåí êðóã ïîëíîìî÷èé â ðàìêàõ ñòàòåé 150.1 è 150.2, íî ýòî èì íå<br />

äàåò íè êîíñòèòóöèîííîé, íè ñòàòóòíîé ñòàáèëüíîñòè.<br />

Äîêòðèíà ïîñ÷èòàëà, ÷òî þðèäèêî-êîíñòèòóöèîííîå ðåãóëèðîâàíèå<br />

ôîðìû ãîñóäàðñòâà ÿâëÿåòñÿ îòêðûòûì è äèíàìè÷íûì, òàê êàê êîíñòèòóöèÿ<br />

íå çàêðûâàåò àâòîíîìíóþ ñèñòåìó è îñíîâûâàåòñÿ íà ïðåæíèõ íîðìàõ,<br />

áîëåå èëè ìåíåå æåñòêèõ. Ýòè íîðìû ïîä÷èíÿþòñÿ ïîëèòè÷åñêîìó<br />

ðèòìó, çàäàííîìó ïåðåãîâîðàì ìåæäó ãîñóäàðñòâåííûìè ïàðëàìåíòñêèìè<br />

ñèëàìè è, â ñëó÷àå ðåôîðìû àâòîíîìíûõ ñòàòóòîâ (êîòîðàÿ ïðîèçîéäåò<br />

ïîñëå ñîçûâà ðåôåðåíäóìà), ñ ïàðëàìåíòñêèìè ñèëàìè è íàñåëåíèåì<br />

àâòîíîìèé. Ïîýòîìó, íåîáõîäèì äîãîâîð, êîòîðûé øåë áû äàëüøå ïàðòèé,<br />

äàëüøå áàçû ãîñóäàðñòâåííûõ âûáîðîâ. Òàêèì îáðàçîì, êàæåòñÿ íåâîç-<br />

ìîæíûì «çàêðûòü» îêîí÷àòåëüíî àâòîíîìíóþ ìîäåëü ãîñóäàðñòâà, è äàæå<br />

ïðåäñòàâëÿåòñÿ ñîìíèòåëüíûì êîíñòèòóöèîííîñòü ýòîãî çàêðûòèÿ, òàê êàê<br />

íå áóäóò èñïîëüçîâàíû êîíñòèòóöèîííûå ïðåäïèñàíèÿ.<br />

Òàê, â ñò. 150.2 ÈÊ ãîâîðèòñÿ, ÷òî ãîñóäàðñòâî ìîæåò ïåðåâåñòè èëè<br />

äåëåãèðîâàòü â àâòîíîìíîå ñîîáùåñòâî, ñ ïîìîùüþ âíóòðåííåãî çàêîíà,<br />

äîïîëíèòåëüíûå ïîëíîìî÷èÿ. Ýòî ïîëîæåíèå âûçâàëî ìíîãî ñîìíåíèé<br />

ïî ïîâîäó ïðàâèëüíîñòè åãî ïðèìåíåíèÿ. Çàêîíîäàòåëü èñïîëüçîâàë<br />

ýòîò êîíñòèòóöèîííûé èíñòðóìåíò íåïðàâèëüíûì îáðàçîì, òàê êàê<br />

èñïîëüçîâàë åãî ïî îòíîøåíèþ ê àâòîíîìíûì ñîîáùåñòâàì ñ ìåíüøèì<br />

êîëè÷åñòâîì êîìïåòåíöèé, âìåñòî òîãî, ÷òîáû ïðèìåíèòü åãî ê áîëåå<br />

ïðîäâèíóòûì â ïëàíå ïîëíîìî÷èé ñîîáùåñòâàì (ðå÷ü íå èäåò î çàêîíàõ,<br />

ñïåöèàëüíî ðàçðàáîòàííûõ äëÿ Êàòàëîíèè è Ãàëèñèè).<br />

Òåì íå ìåíåå, ñ ðàçëè÷íûõ òðèáóí, áóäü òî òðèáóíà ïîëèòè÷åñêàÿ<br />

èëè àêàäåìè÷åñêàÿ ïðåäëàãàåòñÿ îêîí÷àòåëüíîå «çàêðûòèå» ìîäåëè, èç<br />

÷åãî ìîæíî ñäåëàòü âûâîä, ÷òî îíà âñå åùå «îòêðûòà». Ïðåäëîæåíèå<br />

äîëæíî áûòü âûäâèíóòî íà êîíñòèòóöèîííîì óðîâíå. Êîíñîëèäàöèÿ è<br />

çàêðûòèå àâòîíîìíîé ìîäåëè ïîòðåáîâàëî áû ïðîÿñíåíèÿ è ñòàáèëèçàöèè<br />

ñèòóàöèè â ðàñïðåäåëåíèè ïîëíîìî÷èé ìåæäó àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè<br />

è ãîñóäàðñòâîì, à äëÿ ýòîãî íåîáõîäèìà êîíñòèòóöèîííàÿ ðåôîðìà.<br />

Ýòî ïðåäëîæåíèå îáîçíà÷àåò íàëè÷èå ïàêòà ìåæäó ãîñóäàðñòâîì<br />

è àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè, ÷åðåç êîòîðûé ïåðâîå ïîëó÷èëî áû âîçìîæíîñòü<br />

çàêðûòü ïîñòîÿííî îòêðûòóþ àâòîíîìíóþ ñèñòåìó, ïðè ýòîì<br />

àâòîíîìíàÿ ñèñòåìà ïîëó÷èëà áû óâåðåííîñòü è ñòàáèëüíîñòü, à âòîðûå<br />

ìîãëè áû óëó÷øèòü ñâîþ èíñòèòóöèîíàëüíóþ îðãàíèçàöèþ, êàê â ñëó-<br />

÷àå ñ ïîëíîìî÷èÿìè, çàêðåïëåííûìè çà ãîñóäàðñòâîì.  ïîëèòè÷åñêîì<br />

ïëàíå, äèàëîã î÷åíü ñëîæåí, ïîòîìó ÷òî ó àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ ñòåïåíü<br />

ðàçâèòèÿ íàöèîíàëüíîãî ñîçíàíèÿ íåîäèíàêîâà è ïîòîìó ñóùåñòâóþò<br />

ðàçëè÷íûå êîíöåïöèè ïîíèìàíèÿ ñàìîãî ãîñóäàðñòâà àâòîíîìèé â<br />

ñôåðå âçàèìîîòíîøåíèé öåíòðàëüíûõ è òåððèòîðèàëüíûõ èíñòèòóòîâ.<br />

Íóæíî ïðèçíàòü, êàê ïðåèìóùåñòâî, ãèáêèé õàðàêòåð êîíñòèòóöèè<br />

èç-çà ïðîöåññóàëüíîãî õàðàêòåðà ãîñóäàðñòâà àâòîíîìèé: òàê êàê â çàâèñèìîñòè<br />

îò ìåíÿþùåãîñÿ ïîëèòè÷åñêîãî êîíòåêñòà, ìîæíî ïîñòîÿííî<br />

ïåðåîðèåíòèðîâûâàòü ìîäåëü äëÿ ðåøåíèÿ âíîâü âîçíèêàþùèõ ïðîáëåì<br />

ïóòåì ïåðåãîâîðîâ.<br />

Òàêæå ìîæíî âûäåëèòü íåêîòîðûå ôàêòîðû, êîòîðûå ñïîñîáñòâóþò<br />

ëèêâèäàöèè àâòîíîìíîé ìîäåëè. Ñðåäè ïîñòîÿííûõ ýëåìåíòîâ ìîæíî<br />

âûäåëèòü æåñòêîå ÿäðî ñèñòåìû, êðîìå òîãî, ñóùåñòâóþò íåêîòîðûå<br />

ïîëóïîñòîÿííûå ýëåìåíòû è òðåòèé âèä ýëåìåíòîâ, çàâèñÿùèé îò ñâîáîäíîé<br />

èãðû ìåíüøèíñòâà è áîëüøèíñòâà â öåíòðàëüíîé ñôåðå. Ñðåäè<br />

ïåðâûõ, ïîñòîÿííûõ, ìû äîëæíû óêàçàòü íà òå îãðàíè÷åíèÿ àâòîíîìèè,<br />

êîòîðûå óñòàíàâëèâàþòñÿ êîíñòèòóöèåé (à). Âòîðûå çàâèñÿò íå òîëüêî<br />

îò öåíòðàëüíîé âëàñòè, íî è ó÷èòûâàþò âîëåèçúÿâëåíèå àâòîíîìèé, ÷òî<br />

äàåò îïðåäåëåííóþ ñòàáèëüíîñòü óñòàíîâèâøåìóñÿ ðåæèìó. Ñðåäè ýòèõ

148 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Æàóìå ÂÅÐÍÜÅ<br />

149<br />

ýëåìåíòîâ îñîáîå âíèìàíèå ìû äîëæíû îáðàòèòü íà ñòàòóòû àâòîíîìèé,<br />

õîòÿ îíè è ðàçëè÷àþòñÿ (á). Ñðåäè ïîñëåäíèõ, òðåòüèõ, ôàêòîðîâ<br />

çàêðûòèÿ, âûäåëÿþòñÿ òàêèå, êîòîðûå çàâèñÿò îò âçàèìîäåéñòâèÿ ñèë â<br />

öåíòðå (â), ñàìûå êðóïíûå èç êîòîðûõ – öåíòðàëüíîå ðåãóëèðîâàíèå<br />

ñåêòîðíîãî õàðàêòåðà è áûñòðîå ïðèíÿòèå çàêîíîâ î ëèêâèäàöèè (ñò.<br />

150.3). Ýòîé ïîñëåäíåé ÷àñòè ñîîòâåòñòâóåò äîêòðèíà Êîíñòèòóöèîííîãî<br />

Ñóäà (ã), êîòîðàÿ çàâèñèò â êàêîé-òî ñòåïåíè îò ïîëèòè÷åñêîé èãðû<br />

ìåæäó ðàçëè÷íûìè ïàðëàìåíòñêèìè ñèëàìè ãîñóäàðñòâåííîãî ïîðÿäêà.<br />

Õîòÿ èõ ÷ëåíû íàçíà÷åíû òîëüêî öåíòðàëüíûìè èíñòèòóòàìè ãîñóäàðñòâà,<br />

òåì íå ìåíåå, Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä äîëæåí âîçäåðæèâàòüñÿ<br />

îò íàâÿçûâàíèÿ ñâîèõ ðåøåíèé è äîëæåí ñëåäîâàòü òîìó, ÷òî äèêòóåò<br />

êîíñòèòóöèÿ (â íàøåì ñëó÷àå, ñòàòóòû àâòîíîìèé), íàáëþäàÿ çà ïîëèòè-<br />

÷åñêî-þðèäè÷åñêèì äèñïóòîì, íå ïðèíèìàÿ â íåì ó÷àñòèÿ. Êðîìå òîãî,<br />

â ñîîòâåòñòâèå ñ ïðèíöèïàìè äåéñòâèÿ, êîíñòèòóöèîííàÿ þðèñïðóäåíöèÿ<br />

î÷åíü ðåäêî ïîëíîñòüþ çàêðûâàåò âîçìîæíûå àëüòåðíàòèâû çàêîíîäàòåëüíîãî<br />

ðàçâèòèÿ, òàê êàê åå ðåøåíèÿ äîïóñêàþò ñâîáîäó âûáîðà.<br />

à) Ñðåäè êîíñòèòóöèîííûõ ïðèíöèïîâ ìû ðàññìîòðèì ëèøü íåñêîëüêî.<br />

Òàê, ïðèíöèï åäèíñòâà, êàê è ïðèíöèï ñîëèäàðíîñòè ÿâëÿåòñÿ öåíòðèñòñêèì<br />

è ïûòàåòñÿ îãðàíè÷èòü ïðèíöèï àâòîíîìèè, ñêëîííûé ê öåíòðîáåæíîñòè.<br />

Ýòî íå ìåøàåò òîìó, ÷òîáû ýòè òðè ïðèíöèïà èìåëè<br />

îòêðûòóþ ïðèðîäó, ýëàñòè÷íûå êîìïîíåíòû, ñîçäàþùèå óðàâíîâåøåííûé<br />

ðåçóëüòàò, ïëîä èõ ñîâìåñòíîãî äåéñòâèÿ.<br />

Ïðèíöèï åäèíñòâà íåîòäåëèì îò ñóòè ñàìîãî ãîñóäàðñòâà, êàê òî â âîïðîñàõ<br />

ñóâåðåíèòåòà è ó÷ðåäèòåëüíîé âëàñòè äëÿ âñåãî èñïàíñêîãî íàðîäà<br />

(âñòóïëåíèå è ñò. 1.2 ÈÊ), ïîýòîìó âîçìîæíîñòü îòäåëåíèÿ ÷àñòè òåððèòîðèè<br />

ñëåäóåò ðàññìàòðèâàòü êàê îòêàç îò ñîîòâåòñòâèÿ êîíñòèòóöèè. Ãîâîðÿ<br />

áîëåå êîíêðåòíî, ñ ïðèíöèïîì åäèíñòâà ñîîòíîñèòñÿ ñîâîêóïíîñòü ñâîéñòâ,<br />

ïðèíàäëåæàùèõ ãîñóäàðñòâó (ñò. 149.1, ñò. 8 èëè ñò. 56.1 ÈÊ). Òàêæå èç ýòîãî<br />

ïðèíöèïà èñõîäèò ïðèíöèï ñîëèäàðíîñòè ìåæäó àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè<br />

(ñò. 2 ÈÊ) è ðàâíîïðàâèÿ ìåæäó ãðàæäàíàìè (ñò.ñò. 14, 149.1, 139.1)<br />

è äð. Êðîìå òîãî, ïðèíöèï àâòîíîìèè îãðàíè÷èâàåòñÿ ïðèíöèïîì åäèíñòâà,<br />

÷òî èñïîëüçîâàë Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä äëÿ ðàçäåëåíèÿ ïîíÿòèé àâòîíîìèè<br />

è ñóâåðåíèòåòà, èñòîëêîâàâ ïåðâóþ êàê âëàñòü îãðàíè÷åííóþ (ÏÊÑ<br />

25/1981). Ýòî íå îçíà÷àåò, ÷òî ïðèíöèï åäèíñòâà íè÷åì íå îãðàíè÷åí. Ñóä<br />

ïðèçíàë, ÷òî åäèíåíèå íå åñòü ñîãëàñèå è îäíîðîäíîñòü (ÏÊÑ 76/1983).<br />

Ïîýòîìó åäèíñòâî è àâòîíîìèÿ âçàèìîîãðàíè÷èâàþò äðóã äðóãà. Íàêîíåö,<br />

ñëåäóåò ñêàçàòü î ïðèíöèïå ñîëèäàðíîñòè. Îí ðàçâèâàåòñÿ ïî ïðåäïèñàíèÿì,<br />

íàõîäÿùèìñÿ â ñò. 138 ÈÊ è â Ôîíäå ìåæòåððèòîðèàëüíîé êîìïåíñàöèè,<br />

êîòîðûé ó÷ðåæäàåòñÿ â ñîîòâåòñòâèè ñî ñò. 158.2 ÈÊ.<br />

Õîòÿ è êàæåòñÿ, ÷òî ïðèíöèïû îáëàäàþò îòêðûòîé ïðèðîäîé, òåì íå<br />

ìåíåå, èõ öåëü – îãðàíè÷èâàòü êîíñòèòóöèîííîå ïðàâî íà àâòîíîìèþ;<br />

ïðèíöèï àâòîíîìèè, â ñâîþ î÷åðåäü, âçàèìíî îãðàíè÷èâàåò ïðèíöèïû<br />

åäèíñòâà, ðàâåíñòâà è ñîëèäàðíîñòè, âìåñòå îíè äîëæíû ñî÷åòàòüñÿ, êàê<br />

ýòî è ïðîèñõîäèò â àíàëîãè÷íûõ ñëó÷àÿõ â ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâàõ,<br />

ãäå óðàâíîâåøèâàþòñÿ åäèíñòâî è ìíîæåñòâî.<br />

á) Êàê óæå áûëî ñêàçàíî, íîðìàòèâíàÿ êîíêðåòèçàöèÿ îñíîâ òåððèòîðèàëüíîãî<br />

óñòðîéñòâà ãîñóäàðñòâà áûëà âûïîëíåíà ïîñðåäñòâîì êîíñòèòóöèîííûõ<br />

íîðì è ñòàòóòîâ àâòîíîìèé; ïîñëåäíèå çàâåðøèëè êàðòó<br />

àâòîíîìèé è ñîîòâåòñòâóþùåå ðàñïðåäåëåíèå âëàñòè â ãîñóäàðñòâå.<br />

Íå âñå ñòàòóòû îäèíàêîâû, ïî êðàéíåé ìåðå, îíè ðàçëè÷àþòñÿ ìåõàíèçìàìè<br />

èõ ïðèíÿòèÿ è ðåôîðìàöèè, ÷òî ïðèäàåò èì óíèêàëüíûé õàðàêòåð,<br />

â êîòîðîì ó÷àñòèå ñîîáùåñòâà áîëåå èëè ìåíåå îòíîñèòåëüíî.<br />

Çäåñü èìåþòñÿ äâà èíòåðåñóþùèõ íàñ ìîìåíòà: âëèÿíèå ïåðåãîâîðîâ<br />

íà êîíå÷íûé äîêóìåíò è áîëåå ñòàáèëüíûé õàðàêòåð ðàññìàòðèâàåìûõ<br />

ñòàòóòîâ. Ïîñëåäíèå, èç-çà ñâîåé æåñòêîñòè, çàìåäëÿþò ïðîöåññ, õîòÿ<br />

èõ ïðåäïèñàíèÿ è ÿâëÿþòñÿ áîëåå ñòàáèëüíûìè.<br />

Êîíå÷íî, ñòàòóòû àâòîíîìèé çàêðûâàþò àëüòåðíàòèâíûå âàðèàíòû<br />

ðàçâèòèÿ àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ â ïëàíå èìåþùèõñÿ ïîëíîìî÷èé è ó÷ðåæäåíèÿ<br />

íîâûõ èíñòèòóòîâ. Íî ñàìà êîíñòèòóöèÿ ðàçðåøàåò, ÷òîáû<br />

äðóãèå íîðìû èçìåíÿëè àâòîíîìíûå ïîëíîìî÷èÿ, êàê è áûëî ñêàçàíî<br />

ðàíüøå (ñò. 150 ÈÊ).<br />

â) Ñ ïîìîùüþ öåíòðàëüíûõ íîðìàòèâîâ òàêæå õîòåëè ëèêâèäèðîâàòü<br />

ñèñòåìó ñ îòëè÷àþùåéñÿ êîíñòèòóöèîííîé áàçîé. Ñ îäíîé ñòîðîíû,<br />

íåêîòîðûå öåíòðàëüíûå íîðìàòèâû ðàñïðåäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé îïðåäåëÿþòñÿ<br />

íåïîñðåäñòâåííî êîíñòèòóöèåé. Ñ äðóãîé, â êîíñòèòóöèè<br />

ãîâîðèòñÿ, ÷òî â íåêîòîðûõ âîïðîñàõ îñíîâà ðàñïðåäåëåíèÿ ïîëíîìî-<br />

÷èé ïðèíàäëåæèò öåíòðàëüíûì èíñòèòóòàì.  ëþáîì ñëó÷àå, îñíîâíûå<br />

íîðìàòèâû îãðàíè÷èëè ñôåðó àâòîíîìèè, ïîïûòàâøèñü îðèåíòèðîâàòü<br />

àâòîíîìíîå çàêîíîäàòåëüñòâî íà ñîîòâåòñòâóþùåå ðàçâèòèå. Äðóãèå<br />

ñïîñîáû ñîêðàùåíèÿ âîçìîæíûõ àâòîíîìíûõ ïîëíîìî÷èé ñëåäóþùèå:<br />

ïðèíÿòèå íîðìàòèâîâ â ñôåðå òåððèòîðèàëüíûõ ïîëíîìî÷èé, êîòîðûå<br />

ëèìèòèðóþò àâòîíîìíûå ïîëíîìî÷èÿ â íåêîòîðûõ ñôåðàõ; ïåðåãðóçêà<br />

öåíòðà ïîëíîìî÷èÿìè, ÷òî íåîïðàâäàííî îãðàíè÷èâàåò âîçìîæíîñòü<br />

èñïîëíåíèÿ àâòîíîìèÿìè ðÿäà âàæíûõ äëÿ íèõ ôóíêöèé; òðàíñïîçèöèÿ<br />

è ðàçâèòèå öåíòðîì äèðåêòèâ Åâðîïåéñêîãî Ñîîáùåñòâà è äðóãèå ôîðìû,<br />

êîòîðûå îãðàíè÷èâàëè ïîëèòè÷åñêèå è íîðìàòèâíûå âîçìîæíîñòè<br />

àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ è èõ ïîòåíöèàë. Òåì íå ìåíåå, îíè ñòàëè íîðìàòèâíûìè<br />

èíñòðóìåíòàìè, êîòîðûå ñîçäàþò âèäèìîñòü ëèêâèäàöèè àâòîíîìíîé<br />

ìîäåëè. Íè÷òî íå ìåøàåò ïîëîæèòåëüíîé èíòåðïðåòàöèè ðàçâèòèÿ<br />

àâòîíîìíîãî ïðèíöèïà, ÷òî çàâèñèò â áîëüøîé ñòåïåíè îò<br />

ñîãëàøåíèÿ ìåæäó ïàðëàìåíòñêèìè ñèëàìè Ãåíåðàëüíûõ êîðòåñîâ, êîòîðûå<br />

ñ óâàæåíèåì îòíîñÿòñÿ ê àâòîíîìíûì ïîëíîìî÷èÿì, ïîýòîìó ñåãîäíÿøíèå<br />

îãðàíè÷åíèÿ ìîãóò ïðåâðàòèòüñÿ â ñâîáîäû â áóäóùåì, áåç<br />

âíåñåíèÿ èçìåíåíèé â êîíñòèòóöèîííûå èëè ñòàòóòíûå ðàìêè.<br />

Äðóãîé ñïîñîá îãðàíè÷èòü èñïîëíåíèå àâòîíîìíûõ ïîëíîìî÷èé –<br />

çàêîíû ãàðìîíèçàöèè (ñò. 150.3 ÈÊ). Äî íàñòîÿùåãî ìîìåíòà îíè åùå

150 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Æàóìå ÂÅÐÍÜÅ<br />

151<br />

íè ðàçó íå äåéñòâîâàëè, õîòÿ è áûë ðàçðàáîòàí îäèí ïðîåêò Ãåíåðàëüíûìè<br />

êîðòåñàìè (LOAP). ×òîáû îí âîøåë â ñèëó, íóæíî äîêàçàòü, ÷òî<br />

àâòîíîìíîå ñîîáùåñòâî íàíîñèò âðåä îáùåìó èíòåðåñó. Ïî óáåæäåíèþ<br />

Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà çàêîíû ãàðìîíèçàöèè ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé äåòàëü,<br />

çàêðûâàþùóþ ñèñòåìó ðàñïðåäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé, ïðèìåíèìóþ<br />

ê òàêèì ïðåäïîëàãàåìûì ñëó÷àÿì, êîãäà öåíòðàëüíûé çàêîíîäàòåëü «íå<br />

ðàñïîëàãàåò äðóãèìè êîíñòèòóöèîííûìè ñðåäñòâàìè äëÿ èñïîëíåíèÿ<br />

ñâîåé çàêîíîäàòåëüíîé ìèññèè, èëè îíè ÿâëÿþòñÿ íåýôôåêòèâíûìè äëÿ<br />

ãàðàíòèè ãàðìîíèè, íåîáõîäèìîé äëÿ îáùåãî èíòåðåñà» (ÏÊÑ 76/1983<br />

FJ3). Íà íàñòîÿùèé ìîìåíò, çàêîíû ãàðìîíèçàöèè îòíîñÿò ê îñîáûì<br />

èíñòðóìåíòàì êîíòðîëÿ, ÷òî ïðîèñõîäèò è ñ íåèçäàííîé ñò. 155 ÈÊ.<br />

ã) Þðèñïðóäåíöèÿ Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà ýïèçîäè÷åñêè è ëèøü â<br />

÷àñòíûõ ñëó÷àÿõ ðàçðåøàëà íåêîòîðûå ñîìíèòåëüíûå âîïðîñû, êàñàþùèåñÿ<br />

ìîìåíòîâ ðàçâèòèÿ, êîíòðîëèðóåìûõ êîíñòèòóöèåé, äàâàÿ ñîîòâåòñòâóþùèå<br />

îáúÿñíåíèÿ îñíîâíîìó òåêñòó. Â êàêîé-òî ñòåïåíè, ïóòåì<br />

ðåøåíèÿ âîïðîñîâ â ñâåòå äåéñòâèÿ êîíñòèòóöèè, Ñóä ïîãàñèë íåìàëî<br />

êîíôëèêòîâ â ñôåðå ïîëíîìî÷èé, è, íå æåëàÿ òîãî (ïî êðàéíåé ìåðå, â<br />

ýêñïëèöèòíîé ôîðìå), çàêðûë ïóòü ê òîëêîâàíèþ êîíñòèòóöèè, òåì ñàìûì,<br />

ñóæàÿ îòêðûòîå ïðîñòðàíñòâî êîíñòèòóöèè.<br />

Óæå áûë ïîä÷åðêíóò âàæíûé âêëàä Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà â ðàçâèòèå<br />

ãîñóäàðñòâà àâòîíîìèé, õîòÿ ýòî íå ÿâëÿåòñÿ êîíñòèòóöèîííîé ôóíêöèåé,<br />

êîòîðóþ îí, êàê Ñóä, äîëæåí âûïîëíÿòü. Òàêæå, Ñóä íå ðàçðàáîòàë<br />

îáùåé òåîðåòè÷åñêîé áàçû, òàê êàê Ñóä ðàáîòàåò ñ êîíêðåòíûìè<br />

ñëó÷àÿìè è ñ îïðåäåëåííûìè àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè – äåÿòåëÿìè<br />

â êîíñòèòóöèîííîì ïðîöåññå. Ðîëü Ñóäà òî ñòèìóëèðóåò, òî ïðåíåáðåãàåò<br />

ðåñóðñàìè è êîíôëèêòàìè ïîëíîìî÷èé, êîòîðûå îïðåäåëèëè ãîñóäàðñòâåííîå<br />

è àâòîíîìíîå çàêîíîäàòåëüñòâî.<br />

Òåì íå ìåíåå, â ìíîãî÷èñëåííûõ ïðèãîâîðàõ, âûíåñåííûõ Ñóäîì,<br />

íåñìîòðÿ íà ðåøåíèå ïîñòàâëåííîãî âîïðîñà, áûëî ïðèçíàíî, ÷òî çàêîíîäàòåëüñòâî,<br />

õîòÿ è ÿâëÿåòñÿ êîíñòèòóöèîííûì, ñóùåñòâóþò è äðóãèå<br />

ïóòè ðàçâèòèÿ – òàêæå â ñîîòâåòñòâèè ñ êîíñòèòóöèåé, êîòîðûå ìîãëè<br />

áû ðàñøèðèòü èëè ñóçèòü ïîëå äåéñòâèÿ àâòîíîìèè â àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâàõ.<br />

Ïîýòîìó îïðåäåëåíèå êîíñòèòóöèîííîñòè îãðàíè÷åíî òÿæáîé<br />

Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà, îñòàâëÿÿ îòêðûòûìè ðàçëè÷íûå âîçìîæíîñòè.<br />

 ïðîòèâíîì ñëó÷àå, åñëè áû Ñóä äåéñòâîâàë ïî-äðóãîìó, îí âûïîëíÿë<br />

áû íå òîëüêî çàêîíîäàòåëüíóþ ôóíêöèþ, íî è ó÷ðåäèòåëüíóþ. Êîíêðåòèçàöèÿ<br />

êîíñòèòóöèîííîé ìîäåëè íå âõîäèò â êîìïåòåíöèþ Êîíñòèòóöèîííîãî<br />

Ñóäà, ïîòîìó êàê îí ñîçâàí, ïî îïðåäåëåíèþ êîíñòèòóöèè è<br />

óïîìèíàíèþ â ñòàòóòàõ àâòîíîìèé, òîëüêî äëÿ èñïîëíåíèÿ àðáèòðàæíîé<br />

ôóíêöèè è äëÿ îõðàíû ïðèíöèïîâ è ïðåäïèñàíèé êîíñòèòóöèè, òàêæå<br />

êàê è äëÿ çàùèòû ðàñïðåäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé ìåæäó ãîñóäàðñòâîì è<br />

àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè.<br />

4. Õàðàêòåðèñòèêè ñîâðåìåííîé àâòîíîìíîé ñèñòåìû<br />

à) Îäíà èç ãëàâíûõ ÷åðò çàêëþ÷àåòñÿ â ðàñïðåäåëåíèè ïîëíîìî÷èé,<br />

î ÷åì ãîâîðèòñÿ â ñòàòóòàõ àâòîíîìèé, ïîä÷èíÿþùèõñÿ Êîíñòèòóöèè<br />

(ñò.ñò. 147.2 è 149 ÈÊ). Ðàçäåëåíèå ïîëíîìî÷èé îñíîâàíî íà ðàçëè÷èè<br />

ìåæäó èñêëþ÷èòåëüíûìè è ñîâìåñòíûìè. Ïåðâûå – ìîãóò áûòü êàê ãîñóäàðñòâåííûìè,<br />

òàê è ïðèíàäëåæàùèìè àâòîíîìíîìó ñîîáùåñòâó. Âòîðûå<br />

– ìîãóò èìåòü ðàçëè÷íûé óðîâåíü ðàçäåëåíèÿ, òàê êàê Öåíòð ìîæåò<br />

ïðîäèêòîâàòü êàêèå-íèáóäü çàêîíîäàòåëüíûå îñíîâû, êîòîðûå ìîãóò<br />

áûòü þðèäè÷åñêè èñïîëíåíû àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè, èëè öåíòðàëüíîå<br />

ïðàâèòåëüñòâî ìîæåò ïîñòàíîâëÿòü, îñòàâëÿÿ âûïîëíåíèå çà<br />

àâòîíîìíûìè âëàñòÿìè. Îòíîøåíèå çàêîíîäàòåëüíàÿ áàçà – ðàçâèòèå, –<br />

ýòî, íàâåðíîå, íàèáîëåå ïîëíàÿ ôîðìóëà ðàñïðåäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé.<br />

á) Ñëåäóþùèé âîïðîñ êàñàåòñÿ àâòîíîìíîé èíñòèòóöèîíàëüíîé êàðòèíû,<br />

êîòîðàÿ ïðåäïîëàãàåò, â ïåðâóþ î÷åðåäü, çàêîíîäàòåëüíûå è èñïîëíèòåëüíûå<br />

èíñòèòóòû, òàêèå êàê ïàðëàìåíò è ïðàâèòåëüñòâî ñ ïîëíîìî÷èÿìè,<br />

îãðàíè÷åííûìè àâòîíîìíîé ñôåðîé, óòâåðæäåííîé àâòîíîìíûì<br />

ñòàòóòîì. Âñå àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà ðàñïîëàãàþò çàêîíîäàòåëüíîé àññàìáëååé<br />

è ïðàâèòåëüñòâåííûì ñîâåòîì, ÷èñëåííàÿ êîìïîçèöèÿ êîòîðîãî<br />

ïðîïîðöèîíàëüíà ÷èñëó íàñåëåíèÿ êàæäîãî àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà. Èõ<br />

äåéñòâèå ïîõîæå íà äåéñòâèå ãîñóäàðñòâåííûõ ïàðëàìåíòîâ, îñîáåííî îíî<br />

îðèåíòèðîâàííî íà íàèáîëåå ìíîãî÷èñëåííûå. Êðîìå òîãî, ïàðëàìåíò íàçíà÷àåò<br />

ïðåçèäåíòà àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà, êîòîðûé òàêæå âîçãëàâëÿåò è<br />

àâòîíîìíîå ïðàâèòåëüñòâî. Òî åñòü ñèñòåìà ïðàâèòåëüñòâà – ïàðëàìåíòàðíàÿ<br />

ñ òèïè÷íûìè îòíîøåíèÿìè äîâåðèÿ è êîíòðîëÿ ìåæäó ïàðëàìåíòîì è<br />

ïðàâèòåëüñòâîì àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà. Àâòîíîìíûé ïàðëàìåíò âûáèðàåòñÿ<br />

íàðîäîì ïóòåì âñåîáùåãî ãîëîñîâàíèÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ ñèñòåìîé<br />

ïðîïîðöèîíàëüíîãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà. Ïðàâèòåëüñòâî îáëàäàåò ðåãëàìåíòíûìè<br />

è èñïîëíèòåëüíûìè ôóíêöèÿìè. Ýòà îñíîâíàÿ èíñòèòóöèîíàëüíàÿ<br />

êàðòèíà îòîáðàæàåòñÿ â ñò. 152 ÈÊ äëÿ àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ ñïåöèàëüíîãî<br />

ðåæèìà, íî îòíîñèòñÿ êî âñåì. Êðîìå òîãî, áîëüøèíñòâî àâòîíîìíûõ<br />

ñîîáùåñòâ îáëàäàåò äðóãèìè èíñòèòóòàìè. Àâòîíîìíàÿ çàêîíîäàòåëüíàÿ<br />

âëàñòü – îäíà èç õàðàêòåðèñòèê ñèñòåìû èñïàíñêîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ.<br />

â) Îñíîâíîé èíñòèòóöèîíàëüíîé áàçîé àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà ÿâëÿåòñÿ<br />

ñòàòóò àâòîíîìèè (ñò. 147 ÈÊ), â êîòîðîì äîëæíû ñîäåðæàòüñÿ ôóíäàìåíòàëüíûå<br />

ýëåìåíòû êîíñòèòóöèè, ïðèíÿòûå ïîëíîìî÷èÿ è àâòîíîìíàÿ<br />

ñèñòåìà èñòî÷íèêîâ. Çäåñü íåîáõîäèìî ïîä÷åðêíóòü, ÷òî ïåðå÷èñëåíèå<br />

ïîëíîìî÷èé îñóùåñòâëÿåòñÿ â ñòàòóòàõ àâòîíîìèé, à íå â êîíñòèòóöèè.<br />

Ñòàòóòû àâòîíîìèé òàêæå óñòàíàâëèâàþò îôèöèàëüíûé õàðàêòåð ÿçûêîâ<br />

àâòîíîìèé, â äîáàâîê ê êàñòèëüñêîìó (èëè èñïàíñêîìó), ïðèçíàííîìó<br />

îôèöèàëüíûì âî âñåé ñòðàíå. Ïî ýòîé òåìå ñóùåñòâóåò äîñòàòî÷íàÿ ñâîáîäà<br />

þðèäè÷åñêî-ëèíãâèñòè÷åñêîé êîíôèãóðàöèè. Èç ñåìíàäöàòè àâòîíîìíûõ<br />

ñîîáùåñòâ íà êàòàëîíñêîì ãîâîðÿò â Êàòàëîíèè, â Âàëåíñèéñêîì<br />

ñîîáùåñòâå, íà Áàëåàðàõ è â Àðàãîíå (ãäå òàêæå èñïîëüçóåòñÿ è àðàãîíñ

152 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Æàóìå ÂÅÐÍÜÅ<br />

153<br />

êèé), íà áàñêñêîì â Ýóñêàäè è â Íàâàððå, íà ãàëëèññèéñêîì – â Ãàëèñèè,<br />

íà áàáëå – â Àñòóðèè. Òî åñòü ëèíãâèñòè÷åñêèé ïëþðàëèçì ïðèíÿëè 8 èç<br />

17 ñîîáùåñòâ, íå ñ÷èòàÿ äâóõ àâòîíîìíûõ ãîðîäîâ Ñåóòû è Ìåëèëüè.<br />

Êðîìå êàñòèëüñêîãî áîëåå ÷åòâåðòè íàñåëåíèÿ çíàþò äðóãîé ÿçûê, èç ðàñïðîñòðàíåííûõ<br />

íà òåððèòîðèè Èñïàíèè. Àâòîíîìíûå çàêîíû ëèíãâèñòè-<br />

÷åñêîé íîðìàëèçàöèè ðåãóëèðóþò îôèöèàëüíîå èñïîëüçîâàíèå ðàçëè÷íûõ<br />

ÿçûêîâ, òàê, íàïðèìåð, â Êàòàëîíèè, êàòàëîíñêèå àäìèíèñòðàöèè<br />

(àâòîíîìíûå, ìåñòíûå è óíèâåðñèòåòñêèå) èñïîëüçóþò îáû÷íî êàòàëîíñêèé<br />

äëÿ âíóòðåííåãî îáùåíèÿ, ïðè íåóíèâåðñèòåòñêîì îáùåíèè èñïîëüçóåòñÿ<br />

êàòàëîíñêèé, â óíèâåðñèòåòå èñïîëüçîâàíèå ÿçûêà çàâèñèò îò ïðåïîäàâàòåëÿ.<br />

 òî æå âðåìÿ, â àäìèíèñòðàöèÿõ è â þðèñïðóäåíöèè íà<br />

ïåðèôåðèè ãîñóäàðñòâà äîìèíèðóåò êàñòèëüñêèé.<br />

ã) Ñèñòåìà ôèíàíñèðîâàíèÿ àâòîíîìèé íå åäèíà äëÿ âñåõ àâòîíîìíûõ<br />

ñîîáùåñòâ. Êîíñòèòóöèÿ óñòàíàâëèâàåò îñíîâíûå ïðèíöèïû (ñîëèäàðíîñòü<br />

è êîîðäèíàöèÿ, ñò. 156 è 158 ÈÊ), îñòàâëÿÿ âíóòðåííåìó<br />

çàêîíîäàòåëüñòâó ãîñóäàðñòâà èõ êîíêðåòèçàöèþ (ñò. 157.3 ÈÊ). Ñåé÷àñ<br />

ñóùåñòâóåò îäíà îáùàÿ ñèñòåìà è äâå ñïåöèôè÷åñêèå – äëÿ Íàâàððû è<br />

Ýóñêàäè. Îáùàÿ ñèñòåìà îñíîâàíà íà âçèìàíèè îñíîâíûõ íàëîãîâ ãîñóäàðñòâîì,<br />

êîòîðîå ñóáñèäèðóåò àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà íà èñïîëíåíèå<br />

èìè ñâîèõ ïîëíîìî÷èé. Ýòà ñèñòåìà ðàçâèâàëàñü ïîñðåäñòâîì ïàêòîâ<br />

ìåæäó àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè è öåíòðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì,<br />

êîòîðûå ðàçðåøàëè íàèáîëüøåå ó÷àñòèå ïåðâûõ â ïðîöåññå âçèìàíèÿ<br />

íàëîãîâ è îòíîñèòåëüíóþ íîðìàòèâíóþ àâòîíîìíóþ ïðàâîñïîñîáíîñòü<br />

â îòíîøåíèè íåêîòîðûõ íàëîãîâ. Ñïåöèôè÷åñêàÿ ñèñòåìà, íàîáîðîò,<br />

îñíîâûâàåòñÿ íà âçèìàíèå íàëîãîâ àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè è àññèãíîâàíèè<br />

ãîñóäàðñòâó îïðåäåëåííîé êâîòû â çàâèñèìîñòè îò ïîëíîìî÷èé,<br />

êîòîðûå âûïîëíÿåò öåíòðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî.<br />

ä) Ïîñëåäíèé ìîìåíò. Îòíîøåíèÿ ìåæäó ãîñóäàðñòâîì è àâòîíîìíûìè<br />

ñîîáùåñòâàìè ìîãóò áûòü îòíîøåíèÿìè ñîòðóäíè÷åñòâà, ó÷àñòèÿ,<br />

êîíôëèêòíûå è êîíòðîëèðóþùèå. Èç íèõ íàèáîëüøåå ðàçâèòèå ïîëó÷èëè,<br />

â ñèëó îòñóòñòâèÿ äðóãèõ ìåõàíèçìîâ äîñòèæåíèÿ êîíñåíñóñà,<br />

êîíôëèêòíûå îòíîøåíèÿ. Îòíîøåíèÿ ìåæäó àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè<br />

íå äîñòèãëè åùå âûñîêèõ òåìïîâ ðàçâèòèÿ. Íà ïðàêòèêå èñïîëüçóþòñÿ<br />

ñåé÷àñ ìíîãîñòîðîííèå ìåõàíèçìû ñ öåíòðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì,<br />

èëè äâóñòîðîííèå, ìåæäó ãîñóäàðñòâîì è àâòîíîìíûì ñîîáùåñòâîì.<br />

Ëèòåðàòóðà<br />

Îá àâòîíîìíûõ ãîñóäàðñòâàõ ñóùåñòâóåò ñëåäóþùàÿ ëèòåðàòóðà:<br />

J. J. GONZÁLEZ ENCINAR, El estado unitario-federal, Tecnos, Madrid, 1985; C.<br />

VIVER PI-SUNYER, Las autonomías políticas, Instituto de Estudios Económicos, Madrid,<br />

1994; L. LÓPEZ GUERRA, «El modelo autonómico», Autonomies, núm. 20, 1995; I.<br />

DE OTTO Y PARDO, Estudios sobre Derecho estatal y autonómico, Madrid, Civitas,<br />

1986, p. 45-99; G. TRUJILLO, «Consideraciones sobre la identidad constitucional del<br />

Estado Autonómico», Organización Territorial del Estado, Universidad de Salamanca,<br />

Salamanca, 1993; J. LEGUINA, Escritos sobre autonomías territoriales, Madrid, Tecnos,<br />

1995; y M. A. APARICIO PÉREZ, «Sobre la configuración del modelo territorial del<br />

Estado y el bloque de constitucionalidad», Informe Pi i Sunyer sobre Comunidades<br />

Autónomas 1995-1996, Barcelona, Fundació Carles Pi i Sunyer, 1996.<br />

Î êîíñòèòóöèîííûõ ïðèíöèïàõ â îïðåäåëåíèè êîíñòèòóöèîííîé ìîäåëè:<br />

G. TRUJILLO, «Las Comunidades autónomas: status constitucional y forma de<br />

Estado», Administraciones Públicas y Constitución, INAP, Madrid, 1998; J. RUIPÉREZ,<br />

La protección constitucional de la autonomía, Tecnos, Madrid, 1994; P. CRUZ<br />

VILLALÓN, «La constitución territorial del Estado», Autonomies, núm. 13, 1991; M.<br />

A. APARICIO PÉREZ, «Aproximación a la regulación contenida en el texto de la<br />

Constitución española de 1978 sobre la distribución territorial del poder político», La<br />

descentralización y el federalismo. Nuevos modelos de autonomía política, Barcelona,<br />

CEDECS, 1999, p. 29-57; G. RUIZ-RICO RUIZ, Los límites constitucionales del Estado<br />

autonómico, Madrid, CEPC, 2001; J. J. SOLOZÁBAL ECHAVARRÍA, Las bases<br />

constitucionales del Estado autonómico, Madrid, McGraw-Hill, 1998; y E. GARCÍA<br />

DE ENTERRÍA, «La primacía normativa del Título VIII de la Constitución», Escritos<br />

sobre autonomías territoriales, Madrid, Civitas, 1985, p. 107-111.<br />

 îñîáåííîñòè ïðîâîäÿòñÿ äåáàòû ïî âîïðîñó êîíñòèòóöèîííîãî îòêðûòèÿ<br />

àâòîíîìíîé ìîäåëè, ãäå âàæíû ìíåíèÿ:<br />

P. CRUZ VILLALÓN, «La estructura del Estado o la curiosidad del jurista persa»,<br />

Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, núm. 4, 1981; C.<br />

VIVER PI-SUNYER, «Soberanía, autonomía, interés general... y el retorno del jurista<br />

persa», Revista Vasca de Administración Pública, núm. 25, 1989, p. 77-101; F.<br />

BALAGUER CALLEJÓN, »La constitucionalización del Estado autonómico»,<br />

Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario, núm. 9, 1997; y L. LÓPEZ<br />

GUERRA, «Modelo abierto y modelo cerrado del Estado de las autonomías»,<br />

Asimetría y cohesión en el Estado autonómico, Madrid, MAP, 1997.<br />

×òî êàñàåòñÿ îäíîðîäíîñòè è ðàçíîðîäíîñòè àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ: vid. J.<br />

FERRET, «Igualtat versus Diversitat», Autonomies, núm. 20, 1995; G. TRUJILLO,<br />

«Homogeneidad y asimetría en el Estado autonómico: contribución a la determinación<br />

de los límites constitucionales de la forma territorial del Estado», Documentación<br />

administrativa, núm. 232-233, 1992-1993; J. F. LÓPEZ AGUILAR, El estado<br />

autonómico y hechos diferenciales, Cívitas, Madrid, 1998; E. AJA, El Estado<br />

autonómico. Federalismo y hechos diferenciales, Alianza, Madrid, 1999; M.<br />

HERRERO DE MIÑON, Derechos históricos y Constitución, Madrid, Taurus, 1998;<br />

F. TOMÁS Y VALIENTE, «Uniformidad y diversidad en las Comunidades autónomas,<br />

en la legislación estatal y en la doctrina del Tribunal Constitucional», Unidad y<br />

diversidad de las Comunidades autónomas, Barcelona, IEA, 1995; E. FOSSAS,<br />

«Asimetría y plurinacionalidad en el Estado autonómico», Asimetría federal y Estado<br />

plurinacional, Madrid, Trotta, 1999; J. CORCUERA ATIENZA, «la distinción<br />

constitucional entre nacionalidades y regiones en el décimoquinto aniversario de la<br />

Constitución», Documentación administrativa, 232-233, 1992-1993; y J. GARCÍA<br />

ROCA, «¿ A qué llamamos, en Derecho, hechos diferenciales ?», Cuadernos de<br />

Derecho Público, núm. 11, 2000, ps. 73-110.<br />

n

154 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Ãåéë Â. ËÀÏÈÄÓÑ<br />

155<br />

Ãåéë Â. Ëàïèäóñ<br />

Òðàíñôîðìàöèÿ íàöèîíàëüíîãî âîïðîñà:<br />

íîâûå ïîäõîäû ê íàöèîíàëèçìó,<br />

ôåäåðàëèçìó è ñóâåðåíèòåòó*<br />

Îò Ñîþçà ê Ñîäðóæåñòâó: êîíåö ÑÑÑÐ<br />

Ñîãëàøåíèå î ñîçäàíèè Ñîäðóæåñòâà, ïîäïèñàííîå ãëàâàìè 11 ðåñïóáëèê<br />

â Àëìà-Àòå 21 äåêàáðÿ 1991 ã., èìåëî äâå îòëè÷èòåëüíûå îñîáåííîñòè:<br />

îòêàç îò ñîçäàíèÿ êàêèõ-ëèáî íàäíàöèîíàëüíûõ èíñòèòóòîâ<br />

è âçàèìíîå ïðèçíàíèå è óâàæåíèå òåððèòîðèàëüíîé öåëîñòíîñòè è íåïðèêîñíîâåííîñòè<br />

ãðàíèö. Òàêèì îáðàçîì, ñîãëàøåíèå ñòàëî ñâåðøèâøèìñÿ<br />

ôàêòîì, êîòîðûé îáëåã÷èë ñêîðîå è âñåîáùåå ìåæäóíàðîäíîå<br />

ïðèçíàíèå íîâûõ ãîñóäàðñòâ. À ýòî, â ñâîþ î÷åðåäü, óêðåïèëî è ëåãèòèìèçèðîâàëî<br />

ïðèíÿòûå äîãîâîðåííîñòè è ïðåäîòâðàòèëî èõ âîçìîæíûé<br />

ïåðåñìîòð, âåäóùèé ê äåñòàáèëèçàöèè. Ïðè ýòîì íå âîçíèêëî ñèòóàöèè,<br />

êîãäà ìîæíî áûëî áû îáâèíèòü ìåæäóíàðîäíûå ïîëèòè÷åñêèå ñèëû<br />

â íàâÿçûâàíèè ñîãëàøåíèé òèïà âåðñàëüñêèõ èëè äåéòîíñêèõ. Íåñìîòðÿ<br />

íà êðèòèêó, ñîãëàøåíèå î ñîçäàíèè Ñîäðóæåñòâà è ïðèçíàíèå åãî<br />

Ãîðáà÷åâûì, ñäåëàííîå ïóñòü íåîõîòíî, íî êàê è ïîäîáàåò ãîñóäàðñòâåííîìó<br />

äåÿòåëþ, âíåñëî ñóùåñòâåííûé âêëàä â ïðåäîòâðàùåíèå êîíôëèêòîâ,<br />

ñòàáèëüíîñòü è áåçîïàñíîñòü â ðåãèîíå â ìîìåíò, êîãäà ñóùåñòâîâàëà<br />

ðåàëüíàÿ îïàñíîñòü.<br />

Âîçìîæíî, ãëàâíîé îòëè÷èòåëüíîé ÷åðòîé ýòèõ âàæíûõ ñîáûòèé ñòàë<br />

îòíîñèòåëüíî ìèðíûé õàðàêòåð ðàñïàäà ÑÑÑÐ, îñîáåííî ïî ñðàâíåíèþ<br />

ñ òåì, êàê ýòî ïðîèñõîäèëî â Þãîñëàâèè. Íåñìîòðÿ íà àïîêàëèïòè÷åñêèå<br />

ïðåäñêàçàíèÿ ñàìîãî Ãîðáà÷åâà, áåñ÷èñëåííûõ ðåãèîíàëüíûõ è çàðóáåæíûõ<br />

àíàëèòèêîâ è ïîëèòè÷åñêèõ äåÿòåëåé î òîì, ÷òî ýòî ïðèâåäåò<br />

ê ãëóáîêèì èçìåíåíèÿì ìåæäóíàðîäíîé ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû, ñïðîâîöèðóåò<br />

îïàñíûå âíóòðèãîñóäàðñòâåííûå è ìåæýòíè÷åñêèå êîíôëèêòû<br />

èç-çà ãðàíèö è òåððèòîðèé, âêëþ÷àÿ óãðîçó ÿäåðíîãî êîíôëèêòà, è<br />

âûçîâåò âîëíó áåæåíöåâ, Áåëîâåæñêèå ñîãëàøåíèÿ îáëåã÷èëè êîíñòðóêòèâíûé<br />

ïðîöåññ ïîèñêà âçàèìîïðèåìëåìûõ ðåøåíèé ìåæäó ãîñóäàðñòâàìè-ïðååìíèêàìè<br />

ÑÑÑÐ è ïîìîãëè èõ ðóêîâîäñòâó ñîõðàíèòü äîñòî-<br />

Ãåéë Â. Ëàïèäóñ – ñòàðøèé íàó÷íûé ñîòðóäíèê, Öåíòð ìåæäóíàðîäíîé áåçîïàñíîñòè<br />

è ñîòðóäíè÷åñòâà, Èíñòèòóò ìåæäóíàðîäíûõ èññëåäîâàíèé, Ñòýíäôîðäñêèé<br />

Óíèâåðñèòåò, ÑØÀ.<br />

* Äâå ïîñëåäíèå ãëàâû èç ñòàòüè Gail W. Lapidus «Transforming the “National<br />

Question”: New Approaches to Nationalism, Federalism and Sovereignty», The Demise of<br />

Marxism-Leninism in Russia, edited by Archie Brown, Palgrave publishers (â ïå÷àòè).<br />

Ïåðåâîä Ì.Ì. Êðàñíîâîé.<br />

èíñòâî è ñàìîîáëàäàíèå ïðè ðåøåíèè ïîòåíöèàëüíî âçðûâîîïàñíûõ<br />

âîïðîñîâ. Õîòÿ â ðåãèîíå íå óäàëîñü ïîëíîñòüþ èçáåæàòü íàñèëèÿ, áîëüøèíñòâî<br />

êîíôëèêòîâ, çà èñêëþ÷åíèåì ãðàæäàíñêîé âîéíû â Òàäæèêèñòàíå,<br />

çàêëþ÷àëèñü â ïîïûòêàõ àâòîíîìíûõ ðåãèîíîâ îòäåëèòüñÿ îò áûâøèõ<br />

ðåñïóáëèê, êîòîðûå ïðåäøåñòâîâàëè ðàñïàäó ÑÑÑÐ. Ãðàíèöû<br />

ðåñïóáëèê ñîáëþäàëèñü, ñîâåòñêèå âîéñêà áûëè âûâåäåíû èç Ïðèáàëòèêè,<br />

âîïðîñ î âûâîäå ÿäåðíîãî îðóæèÿ ñ òåððèòîðèè Óêðàèíû, Áåëîðóññèè<br />

è Êàçàõñòàíà áûë ðåøåí ìèðíûì è êîíñòðóêòèâíûì ïóòåì, íàçîéëèâûå<br />

òåððèòîðèàëüíûå ïðèòÿçàíèÿ ïîëèòèêîâ-íàöèîíàëèñòîâ íå<br />

áûëè ïîääåðæàíû âåðõîâíûì ðóêîâîäñòâîì è íå áûëè ïðèçíàíû ìåæäóíàðîäíûìè<br />

îðãàíèçàöèÿìè. Äåéñòâèòåëüíî, ïðèíèìàÿ âî âíèìàíèå<br />

âñå íåðàçðåøåííûå êîíôëèêòû, ãîäàìè íàêàïëèâàâøèåñÿ îáèäû è æàëîáû<br />

íà íåñïðàâåäëèâîñòü, èìåííî ïîñïåøíîñòü è ñåêðåòíîñòü, ñ êîòîðîé<br />

áûëè çàêëþ÷åíû Áåëîâåæñêèå ñîãëàøåíèÿ, ñûãðàëè ðåøàþùóþ ðîëü<br />

â ïðåäîòâðàùåíèè çàòÿæíûõ, íåçàòóõàþùèõ è ïîòåíöèàëüíî îïàñíûõ<br />

îáùåñòâåííûõ ñïîðîâ ïî ïîâîäó ãðàíèö, òåððèòîðèé è ïðàâ ìåíüøèíñòâ.<br />

Îíè òàêæå ïðåäóïðåäèëè âîçìîæíóþ óãðîçó ïîÿâëåíèÿ áîëüøîãî ÷èñëà<br />

ñîïåðíè÷àþùèõ ïîëèòè÷åñêèõ ñèë, ñòðåìÿùèõñÿ ïîëó÷èòü ëîêàëüíîå<br />

ïîëèòè÷åñêîå âëèÿíèå â êàæäîé èç ðåñïóáëèê, ÷òî âïîëíå ìîãëî áû îñëîæíèòü<br />

âíóòðåííèå ïîëèòè÷åñêèå êîíôëèêòû è èñïîðòèòü îòíîøåíèÿ<br />

ìåæäó ðåñïóáëèêàìè, ëèøèâ èõ çàùèòû ìåæäóíàðîäíîãî ñîîáùåñòâà.<br />

Ïîïûòêè ãîðáà÷åâñêîãî ðóêîâîäñòâà èçáàâèòüñÿ îò ãëóáîêî óêîðåíèâøèõñÿ<br />

èäåîëîãè÷åñêèõ ïðåäïîñûëîê è îïðåäåëèòü íîâûé ïîäõîä ê «íàöèîíàëüíîìó<br />

âîïðîñó», ïðåîáðàçîâàòü ñâåðõ öåíòðàëèçîâàííîå ãîñóäàðñòâî â<br />

èñòèííóþ ôåäåðàöèþ è ñïðàâèòüñÿ ñ ìíîæåñòâîì äâèæåíèé, âûñòóïàþùèõ<br />

çà íàöèîíàëüíîå ñàìîîïðåäåëåíèå, çàòðîíóëè ñëîæíûå ïðîáëåìû, ñ<br />

òðóäîì ïîääàþùèåñÿ êîíöåïòóàëèçàöèè è åùå òðóäíåå ðåøàåìûå äàæå ïðè<br />

íàèáîëåå áëàãîïðèÿòíûõ óñëîâèÿõ. Íî ïîïûòêè îïðåäåëèòü îñíîâû äëÿ<br />

íîâîãî ïîëèòè÷åñêîãî ñîîáùåñòâà è îäíîâðåìåííî ñïðàâèòüñÿ ñ ïðîáëåìàìè,<br />

ñâÿçàííûìè ñ ýêîíîìè÷åñêèì êðèçèñîì è ïåðåõîäíûì ïåðèîäîì, ðàçâàëîì<br />

ïîëèòè÷åñêèõ èíñòèòóòîâ è âëàñòè, à òàêæå ðåâîëþöèîííûìè èçìåíåíèÿìè<br />

âî âíåøíåé ïîëèòèêå è ïîëèòèêå áåçîïàñíîñòè, ïðèâåëè ê<br />

íåïîìåðíîìó ðîñòó òðåáîâàíèé ê ðàçîáùåííîìó ïîëèòè÷åñêîìó ðóêîâîäñòâó,<br />

êîòîðîå ïîäâåðãàëîñü ïîñòîÿííîé êðèòèêå ñî ñòîðîíû îáîèõ êîíöîâ<br />

ñèëüíî ïîëÿðèçîâàííîãî ïîëèòè÷åñêîãî ñïåêòðà.<br />

Ãîðáà÷åâ è åãî ñòîðîííèêè, êàê óæå îòìå÷àëîñü, ïðèçíàëè, ÷òî íå<br />

ñìîãëè âîâðåìÿ ðàñïîçíàòü ïðèðîäó íàöèîíàëüíîé ïðîáëåìû, ñòîÿùåé<br />

ïåðåä ñîâåòñêîé ñèñòåìîé. Íà ïðîòÿæåíèè âñåãî ñâîåãî ïîëèòè÷åñêîãî<br />

ñóùåñòâîâàíèÿ îíè íàñòîé÷èâî ïîâòîðÿëè, ÷òî íàöèîíàëèçì – ýòî ðåàêöèîííîå<br />

ÿâëåíèå, à «íàöèîíàëüíûé âîïðîñ» áûë óñïåøíî ðåøåí. Íå<br />

óäèâèòåëüíî, ÷òî ïîòðåáîâàëîñü âðåìÿ è íåêîòîðûé ïå÷àëüíûé îïûò,<br />

÷òîáû íàó÷èòüñÿ èíà÷å âîñïðèíèìàòü ýòè ïðîáëåìû. Îíè íå ñìîãëè ðàñïîçíàòü,<br />

÷òî èìåííî ãîòîâÿùèåñÿ èìè ðåôîðìû è ïåðåñìîòð ìàðêñèñò-

156 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Ãåéë Â. ËÀÏÈÄÓÑ<br />

157<br />

ñêî-ëåíèíñêîãî ó÷åíèÿ, äàæå âî èìÿ âîçâðàòà ê èñòèííîìó ëåíèíèçìó,<br />

ñïîñîáñòâîâàëè ïîäðûâó ëåãèòèìíîñòè ñóùåñòâóþùåãî ñîâåòñêîãî ãîñóäàðñòâà.<br />

Îäíàêî ïîñëå òîãî êàê ïðîöåññ ðåôîðì áûë çàïóùåí, âîçíèêàþùèå<br />

ïðîáëåìû íå ìîãëè áûòü ðåøåíû ñ ëåãêîñòüþ. Ïîêîëåíèå íàçàä<br />

àìåðèêàíñêèé ïîëèòîëîã Ðîñòîó ñäåëàë âàæíîå íàáëþäåíèå î òîì,<br />

÷òî îñíîâíîé è íåîáõîäèìîé ïðåäïîñûëêîé äëÿ ðàçâèòèÿ äåìîêðàòè-<br />

÷åñêèõ èíñòèòóòîâ ÿâëÿåòñÿ íàëè÷èå ñîãëàøåíèÿ î ãðàíèöàõ ãîñóäàðñòâà<br />

è åãî ÷ëåíñòâå â ìèðîâîì ñîîáùåñòâå 1 . Íå ñóùåñòâóåò òàêîé äåìîêðàòè÷åñêîé<br />

ïðîöåäóðû, îòìå÷àåò îí, ñ ïîìîùüþ êîòîðîé ýòî<br />

óñòàíàâëèâàåòñÿ. Êîãäà èíèöèèðîâàííûé Ãîðáà÷åâûì ïðîöåññ äåìîêðàòèçàöèè<br />

ïðèâåë ê ðåçêîé ñìåíå îòíîøåíèé è ïðèîðèòåòîâ è ïåðåðîñ â<br />

ïîëèòè÷åñêèå äâèæåíèÿ, êîòîðûå ïîñòàâèëè ïîä âîïðîñ ñóùåñòâîâàíèå<br />

åäèíîãî ñîâåòñêîãî ñîîáùåñòâà è ïîòðåáîâàëè ïðèçíàíèÿ ñîþçíûõ ðåñïóáëèê<br />

ñóâåðåííûìè ãîñóäàðñòâàìè, ýòî ñîçäàëî äèëåììû, êîòîðûå åùå<br />

íå îäíîìó ñîâðåìåííîìó ãîñóäàðñòâó íå óäàëîñü ðàçðåøèòü ñ ëåãêîñòüþ.<br />

Ìîæíî ñïîðèòü î òîì, ÷òî åñëè áû ðàíåå îòíîøåíèÿ ñ ïðèáàëòèéñêèìè<br />

ãîñóäàðñòâàìè ñòàëè ðàçâèâàòüñÿ ïî ïóòè âîññòàíîâëåíèÿ íåçàâèñèìîñòè,<br />

à íå îòäåëåíèÿ, äðóãèå íàöèîíàëüíûå äâèæåíèÿ ëèøèëîñü<br />

áû «åðåòè÷åñêîé ìîäåëè» è ýòî ðàäèêàëüíî èçìåíèëî áû ïîëèòè÷åñêóþ<br />

äèíàìèêó. Â äîïîëíåíèå, íåæåëàíèå ðóêîâîäñòâà âûðàáîòàòü ðàöèîíàëüíûå<br />

êðèòåðèè äëÿ îòäåëåíèÿ è ñîçäàòü âûñîêèå, íî ïðåîäîëèìûå áàðüåðû,<br />

ñïîñîáñòâîâàëî ïðîöåññó ðàäèêàëèçàöèè. Íî äàæå åñëè áû Ãîðáà-<br />

÷åâ è åãî ñîâåòíèêè áûëè ãîòîâû ê òîìó, ÷òîáû ïðèíÿòü ïîäîáíóþ<br />

ñòðàòåãèþ, âñå óãëóáëÿþùèéñÿ ðàñêîë ñðåäè ñîâåòñêîãî ðóêîâîäñòâà, óñóãóáèâøèéñÿ<br />

â ðåçóëüòàòå ðåâîëþöèé â Âîñòî÷íîé Åâðîïå, íàëîæèë ñóùåñòâåííûå<br />

îãðàíè÷åíèÿ íà èõ ñâîáîäó äåéñòâèé.<br />

Áîëåå òîãî, ãëóáîêàÿ óâåðåííîñòü Ãîðáà÷åâà è ìíîãèõ åãî ñòîðîííèêîâ<br />

â òîì, ÷òî îáíîâëåíèå ñîöèàëèçìà ïðåäîòâðàòèò ïîòåíöèàëüíûé êðèçèñ è<br />

ïîëó÷èò îáùåíàðîäíîå îäîáðåíèå, ÷òî «ðåâîëþöèÿ ñâåðõó» ïðåäîòâðàòèò<br />

«ðåâîëþöèþ ñíèçó», ïðèâåëà ê ïåðåîöåíêå îáùåñòâåííîé ïîääåðæêè<br />

ñóùåñòâóþùåé ñèñòåìû 2 . Ñèòóàöèÿ ñòðåìèòåëüíî ìåíÿþùèõñÿ îòíîøåíèé<br />

è ïðèîðèòåòîâ è ðàñòóùèõ òðåáîâàíèé ê ðóêîâîäñòâó ïîäðàçóìåâàëà<br />

ãîðàçäî áîëåå äèíàìè÷íûé ïðîöåññ ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé. Åñëè åùå â ìàðòå<br />

1991 ã. Êðåìëü ìîã ñ÷èòàòü ðåçóëüòàòû ðåôåðåíäóìà ÿâíîé ïîääåðæêîé<br />

óñèëèé ïî ñîçäàíèþ íîâîãî, áîëåå ñîâåðøåííîãî ñîþçà, óæå ê 1 äåêàáðÿ,<br />

ïîñëå àâãóñòîâñêîãî ïóò÷à è îòäåëåíèÿ Ïðèáàëòèêè, íàñòðîåíèÿ íà Óêðà-<br />

1 Dunkwart Rustow, «Transitions to Democracy: Toward a Dynamic Model,» Comparative<br />

Politics, 2/3 (April 1970), pp. 337-363.<br />

2  ñâîåì èññëåäîâàíèè ñîâåòñêîé ïîëèòèêè â îòíîøåíèè Âîñòî÷íîé Åâðîïû Ëåâåñê<br />

ïðèõîäèò ê àíàëîãè÷íîìó çàêëþ÷åíèþ, îòìå÷àÿ, ÷òî äàæå ïîñëå ïîáåäû ïàðòèè «Ñîëèäàðíîñòü»<br />

íà âûáîðàõ â Ïîëüøå, Ãîðáà÷åâ íå ïðèçíàë, ÷òî Ïîëüñêàÿ ðàáî÷àÿ ïàðòèÿ<br />

ïîëèòè÷åñêè èñ÷åðïàëà ñåáÿ; Jacques Lévesque, The Enigma of 1989: The USSR and the<br />

Liberation of Eastern Europe, (Berkeley: University of California Press, 1997), pp. 126-127.<br />

èíå ðåøèòåëüíî ñìåñòèëèñü â ïîääåðæêó èäåè íåçàâèñèìîñòè.<br />

Ìíîãèå, âêëþ÷àÿ Ãîðáà÷åâà è íåêîòîðûõ åãî êîëëåã, äîêàçûâàëè, ÷òî<br />

(ïðîöèòèðóåì íàçâàíèå îáúåìèñòîãî è âåñüìà öåííîãî ñîáðàíèÿ äîêóìåíòîâ<br />

è âîñïîìèíàíèé): «Ñîþç ìîæíî áûëî ñîõðàíèòü». Îíè ïî ñóòè<br />

îáâèíÿþò Åëüöèíà â òîì, ÷òî îí ôîðñèðîâàë ðàçâàë ÑÑÑÐ â ñâîåì ñòðåìëåíèè<br />

çàìåíèòü Ãîðáà÷åâà, âìåñòî òîãî, ÷òîáû ðàçäåëèòü ñ íèì âëàñòü.<br />

 ýòîé ãëàâå ãîâîðèòñÿ î òîì, ÷òî âñÿ ïîñëåäîâàòåëüíîñòü ñîâîêóïíûõ<br />

ñîáûòèé íå îñòàâëÿëà òàêîé âîçìîæíîñòè. Íèêîèì îáðàçîì íå î÷åâèäíî,<br />

÷òî ñîãëàñîâàííûé â àâãóñòå Ñîþçíûé äîãîâîð îêàçàëñÿ áû ðåàëüíî<br />

ýôôåêòèâíûì è áûë áû ðàòèôèöèðîâàí áîëüøèíñòâîì ðåñïóáëèêàíñêèõ<br />

ïàðëàìåíòîâ. Ó Ãîðáà÷åâà òàêæå íå áûëî ðåàëüíîãî ðåøåíèÿ ïðîáëåìû,<br />

âûçâàííîé îòäåëåíèåì íå òîëüêî ñòðàí Áàëòèêè, íî è Ãðóçèè,<br />

Àðìåíèè è Ìîëäàâèè. Îí íå áûë ãîòîâ, â îòëè÷èå îò Åëüöèíà, ïðèçíàòü<br />

èçìåíåíèå ïîëèòè÷åñêîé ñèòóàöèè íà Óêðàèíå è ïîäîéòè ê ýòîìó ñ íîâûõ<br />

ïîçèöèé 3 . È, ïðåæäå âñåãî, íåñïîñîáíîñòü ðóêîâîäñòâà ðàçðàáîòàòü<br />

ïîñëåäîâàòåëüíóþ ïðîãðàììó ýêîíîìè÷åñêèõ ðåôîðì, êîòîðàÿ îñòàíîâèëà<br />

áû ïðîäîëæàþùèéñÿ ðàçâàë ñîâåòñêîé ýêîíîìèêè, ïîñëóæèëà îñíîâíûì<br />

ôàêòîðîì, êîòîðûé ïîáóäèë ðåñïóáëèêè áîëåå ðåøèòåëüíî òðåáîâàòü<br />

ñóâåðåíèòåòà è, â êîíå÷íîì ñ÷åòå, óíè÷òîæèë âîçìîæíîñòü<br />

îáðàçîâàíèÿ åäèíîãî ýêîíîìè÷åñêîãî ïðîñòðàíñòâà.<br />

×òîáû ñîõðàíèòü Ñîâåòñêèé Ñîþç, îñîáåííî ïîñëå àâãóñòîâñêîãî ïóò-<br />

÷à, íóæíà áûëà ãîòîâíîñòü èñïîëüçîâàòü ñèëó, âîçìîæíî, â ìàññîâîì ïîðÿäêå.<br />

Íà ñàìîì äåëå, öåëûé ðÿä ïîëèòè÷åñêèõ ñèë â Ðîññèè è íà Çàïàäå<br />

îáâèíÿþò Ãîðáà÷åâà â òîì, ÷òî îí ýòîãî íå ñäåëàë, ïðèâîäÿ â ïðèìåð Àâðààìà<br />

Ëèíêîëüíà, êîòîðûé âåë äëèòåëüíóþ è êðîâîïðîëèòíóþ ãðàæäàíñêóþ<br />

âîéíó âî èìÿ ñïàñåíèÿ Àìåðèêàíñêîãî Ñîþçà 4 . Ñòîèò îòìåòèòü, ÷òî<br />

èñïîëüçîâàíèå ñèëû, ïóñòü â óìåðåííîì ìàñøòàáå è áåç ó÷àñòèÿ Ãîðáà÷åâà,<br />

– â Òáèëèñè, Áàêó è Âèëüíþñå – îêàçàëîñü êîíòð ïðîäóêòèâíûì è<br />

óñèëèëî âðàæäåáíîå îòíîøåíèå ê Ìîñêâå â ðåñïóáëèêàõ, äèñêðåäèòèðóÿ<br />

Ãîðáà÷åâà â ñðåäå ðåôîðìàòîðîâ è ñòàâÿ ïîä óãðîçó åãî àâòîðèòåò íà Çàïàäå.<br />

Äàæå åñëè ïðåäïîëîæèòü, ÷òî ñîâåòñêèå âîéñêà áûëè áû ãîòîâû ïîä-<br />

÷èíèòüñÿ ïðèêàçó íàïðàâèòü ñâîè ñèëû ïðîòèâ ìèðíîãî íàñåëåíèÿ â ãëàâíûõ<br />

ãîðîäàõ Ðîññèè, óãðîçà âòÿãèâàíèÿ ñòðàíû â ãðàæäàíñêóþ âîéíó<br />

îñòàíàâëèâàëà äàæå êîíñåðâàòèâíûå ñèëû, âêëþ÷àÿ îðãàíèçàòîðîâ ïóò-<br />

÷à. Ðåøàþùóþ ðîëü ñûãðàëî òî, ÷òî èñïîëüçîâàíèå (èëè óãðîçà èñïîëüçîâàíèÿ)<br />

ñèëû â ìàññîâîì ïîðÿäêå ïî ñóùåñòâó ïðîòèâîðå÷èëî áû âñåìó, çà<br />

3 Íàèáîëåå î÷åâèäíûì äîêàçàòåëüñòâîì òîãî, ÷òî Ãîðáà÷åâ íå ïîíèìàë âñþ ñåðüåçíîñòü<br />

íàöèîíàëüíûõ íàñòðîåíèé, ÿâëÿåòñÿ åãî íåæåëàíèå, äàæå ïîñëå ðàñïàäà ÑÑÑÐ, ïðèçíàòü<br />

òîò ôàêò, ÷òî Óêðàèíà è Ðîññèÿ íå ñîñòàâëÿþò îðãàíè÷åñêè åäèíîå öåëîå, è ÷òî<br />

òåñíûå ñâÿçè ìåæäó Óêðàèíîé è Ðîññèåé íå îáÿçàòåëüíî òðåáóþò èõ ñóùåñòâîâàíèÿ â<br />

ñîñòàâå åäèíîãî ãîñóäàðñòâà. Ëè÷íàÿ áåñåäà, Ñòýíäôîðäñêèé Óíèâåðñèòåò, èþíü 1992 ã.<br />

4 Ñì., íàïðèìåð: Jerry Hough, Democratization and Revolution in the USSR (Washington<br />

D.C.: Brookings Institution, 1997), pp. 21, 498-499.

158 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Ãåéë Â. ËÀÏÈÄÓÑ<br />

159<br />

÷òî âûñòóïàë Ìèõàèë Ãîðáà÷åâ, êàê âî âíóòðåííåé ïîëèòèêå – îí ãëóáîêî<br />

âåðèë â îáíîâëåííûé äåìîêðàòè÷åñêèé ñîöèàëèçì, ñïîñîáíûé ïîëó÷èòü<br />

øèðîêóþ ïîääåðæêó â îáùåñòâå, òàê è âî âíåøíåé – îí ïûòàëñÿ ñîçäàòü<br />

òàêîå îêðóæåíèå, êîòîðîå ïîçâîëèëî áû ïåðåñìîòðåòü îòå÷åñòâåííûå ïðèîðèòåòû<br />

è âåðíóòü ÑÑÑÐ â Åâðîïó.<br />

Îòêàç Ãîðáà÷åâà îò èñïîëüçîâàíèÿ ñèëû äëÿ ñîõðàíåíèÿ Ñîþçà ñòàë<br />

îäíèì èç êëþ÷åâûõ ôàêòîðîâ, êîòîðûé â ìîìåíò ðàñïàäà Ñîâåòñêîãî Ñîþçà<br />

ïðåäîòâðàòèë óãðîçó ðàçâèòèÿ ñîáûòèé ïî þãîñëàâñêîìó ñöåíàðèþ;<br />

äðóãèì ôàêòîðîì ñòàëà èñòîðè÷åñêàÿ ðîëü Áîðèñà Åëüöèíà, êîòîðûé äàâàÿ<br />

íîâîå îïðåäåëåíèå ðîññèéñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè, îòêàçàëñÿ îò èìïåðñêîãî<br />

è ýòíè÷åñêîãî ïîäõîäà.  ïðîòèâîïîëîæíîñòü äåéñòâèÿì Ìèëîøåâè÷à<br />

â îòíîøåíèè àãðåññèâíûõ ñåðáñêèõ íàöèîíàëèñòîâ, êîòîðûå<br />

ïîðîäèëè ìàññîâûå æåñòîêîñòè è êðîâîïðîëèòèÿ â ïðîöåññå ðàñïàäà<br />

Þãîñëàâèè, Åëüöèí ïîøåë ïî ïóòè îïðåäåëåíèÿ ðîññèéñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè<br />

ñ ëèáåðàëüíûõ è äåìîêðàòè÷åñêèõ ïîçèöèé, îòêàçàâøèñü îò îñíîâíûõ<br />

îñîáåííîñòåé ñîâåòñêîãî èìïåðñêîãî íàñëåäèÿ, è ïîääåðæàë ñîçäàíèå<br />

Ñîäðóæåñòâà Íåçàâèñèìûõ Ãîñóäàðñòâ, òåì ñàìûì, çàëîæèâ îñíîâû<br />

êîíñòðóêòèâíîãî ñîòðóäíè÷åñòâà ìåæäó áûâøèìè ñîâåòñêèìè ðåñïóáëèêàìè<br />

è îáëåã÷èâ èõ ìèðíóþ èíòåãðàöèþ â ìåæäóíàðîäíîå ñîîáùåñòâî.<br />

Îáðàçîâàíèå íàöèè è ãîñóäàðñòâåííîå ñòðîèòåëüñòâî<br />

â ïîñòñîâåòñêîé Ðîññèè<br />

Ïî èðîíèè ñóäüáû, èìåííî óñêîðåííûé ðàñïàä Ñîâåòñêîãî Ñîþçà, â<br />

êîòîðîì Ðîññèÿ ñûãðàëà ðåøàþùóþ ðîëü, ïðèâåë ê òîìó, ÷òî ïîñëå 1991<br />

ã. ïåðåä ñàìîé Ðîññèåé âñòàëè ñåðüåçíûå ïðîáëåìû â ãîñóäàðñòâåííîì<br />

ñòðîèòåëüñòâå. Ðàñïàä Ñîâåòñêîãî Ñîþçà îñòàâèë ïîñëå ñåáÿ ìíîæåñòâî<br />

èäåîëîãè÷åñêèõ è ïîëèòè÷åñêèõ ïóñòîò. Ó Ðîññèéñêîãî ãîñóäàðñòâà íå<br />

áûëî ÷åòêîé è ïîñëåäîâàòåëüíîé êîíöåïöèè íàöèîíàëüíîé è ãîñóäàðñòâåííîé<br />

èäåíòè÷íîñòè, à òàêæå íîâûõ ãðàíèö, íàñåëåíèÿ, âíóòðåííåé ñòðóêòóðû,<br />

îòíîøåíèé ñ ñîñåäÿìè è ñâîåãî ìåñòà â ìåæäóíàðîäíîì ñîîáùåñòâå.<br />

Áîëåå òîãî, öåíòðîáåæíûå ñèëû, êîòîðûå ñïîñîáñòâîâàëè ðàñïàäó<br />

Ñîâåòñêîãî Ñîþçà, èñõîäèëè íå òîëüêî ñî ñòîðîíû 15 ñîþçíûõ ðåñïóáëèê,<br />

íî è îò ýòíî-òåððèòîðèàëüíûõ îáðàçîâàíèé âíóòðè ñàìîé Ðîññèè.<br />

Âåäÿ áîðüáó çà ñóâåðåíèòåò Ðîññèè â 1990-1991 ãã., Åëüöèí íå òîëüêî áðîñèë<br />

âûçîâ ñâåðõ öåíòðàëèçîâàííîé óíèòàðíîé ñèñòåìå ñîâåòñêîãî ãîñóäàðñòâà;<br />

îí âûñòóïèë ñ äîêòðèíîé ñóâåðåíèòåòà, «èñõîäÿùåãî ñíèçó»,<br />

ïîääåðæèâàÿ èäåþ ðàñøèðåíèÿ ïðàâ ìåñòíûõ è ðåãèîíàëüíûõ îáðàçîâàíèé<br />

è ïîîùðÿÿ ìåñòíûå ïîëèòè÷åñêèå ýëèòû «âçÿòü ñòîëüêî ñóâåðåíèòåòà,<br />

ñêîëüêî ñìîæåòå ïðîãëîòèòü» 5 . Ïîñëå ðàñïàäà Ñîâåòñêîãî Ñîþçà ïî-<br />

5 Åëüöèí òàêæå ãîòîâ áûë ïðåäîñòàâèòü àâòîíîìíûì ðåñïóáëèêàì ïðàâî ðàñïîðÿæàòüñÿ<br />

ïðèðîäíûìè ðåñóðñàìè íà ñâîèõ òåððèòîðèÿõ. (Bill Keller, The New York Times<br />

Sunday Magazine, September 23, 1990.)<br />

ëèòè÷åñêàÿ ñëàáîñòü è ýêîíîìè÷åñêèé õàîñ ñîçäàâàëè áëàãîïðèÿòíóþ<br />

ïî÷âó äëÿ ïðîãðåññèðóþùåãî ïðîöåññà îáðàçîâàíèÿ ãîñóäàðñòâ âñå áîëåå<br />

ìåëêèìè ýòíè÷åñêèìè ãðóïïàìè è ðåãèîíàìè è ãðîçèëè – ïî ìíåíèþ<br />

ìíîãèõ íàáëþäàòåëåé – ïðèâåñòè ê äåçèíòåãðàöèè Ðîññèè â öåëîì. Øèðîêî<br />

ðàñïðîñòðàíåííîå áåñïîêîéñòâî ïî ïîâîäó ñóäüáû ñàìîé Ðîññèè<br />

õîðîøî ïåðåäàíî â çàãîëîâêå ñòàòüè âåäóùåãî ðîññèéñêîãî ñïåöèàëèñòà<br />

ïî íàöèîíàëüíûì âîïðîñàì: «Ïîâòîðèò ëè Ðîññèÿ ïóòü Ñîþçà?» 6 .<br />

 øèðîêîì ñìûñëå, Åëüöèí ïûòàëñÿ ñïðàâèòüñÿ ñ ñèòóàöèåé íåóâåðåííîñòè<br />

è íåñòàáèëüíîñòè ïåðâûõ ëåò ñâîåãî ïðàâëåíèÿ, çàíÿâ îòíîñèòåëüíî<br />

ïðèìèðèòåëüíóþ ïîçèöèþ ïî îòíîøåíèþ ê ïðèòÿçàíèÿì íà<br />

ìåñòíóþ àâòîíîìèþ. Ôåäåðàòèâíûé Äîãîâîð, ïîäïèñàííûé âñåìè ðåñïóáëèêàìè,<br />

êðîìå äâóõ (Òàòàðñòàí è ×å÷íÿ), ïîÿâèëñÿ íà ãðåáíå âîëíû<br />

ñóâåðåíèçàöèè è ôåäåðàëèçàöèè. Îí îôèöèàëüíî ïðèçíàâàë ñóâåðåíèòåò<br />

ðåñïóáëèê è èñõîäèë èç ïðåäïîñûëêè î òîì, ÷òî âñå ïîëíîìî÷èÿ,<br />

êîòîðûå íå áûëè â ÿâíîì âèäå äåëåãèðîâàíû ôåäåðàëüíîìó ïðàâèòåëüñòâó,<br />

ÿâëÿëèñü ïðåðîãàòèâîé ñóáúåêòîâ. Èçíà÷àëüíî ïëàíèðîâàëîñü, ÷òî<br />

Äîãîâîð áóäåò âêëþ÷åí â íîâóþ Êîíñòèòóöèþ, íî êî âðåìåíè ïðèíÿòèÿ<br />

Êîíñòèòóöèè â 1993 ã., ïðåèìóùåñòâî óæå ïåðåøëî íà ñòîðîíó áîëåå<br />

öåíòðàëèçîâàííîé êîíöåïöèè ðîññèéñêîé ãîñóäàðñòâåííîñòè.<br />

Ê ñåðåäèíå 1990-õ ãã. ñðåäè ðîññèéñêîé ïîëèòè÷åñêîé è èíòåëëåêòóàëüíîé<br />

ýëèòû ðîñëè íåãàòèâíûå íàñòðîåíèÿ â îòíîøåíèè ìíîãèõ òåíäåíöèé,<br />

ïîðîæäåííûõ ïåðåñòðîéêîé. Ïðè÷èíîé ðàñïàäà ÑÑÑÐ âñå ÷àùå<br />

íàçûâàëè íàöèîíàëüíûå äâèæåíèÿ, ýòíî-òåððèòîðèàëüíûé ôåäåðàëèçì<br />

è ñóâåðåíèçàöèþ, è ýòî, íàðÿäó ñ ñîõðàíÿþùèìñÿ áåñïîêîéñòâîì î âîçìîæíîé<br />

äåçèíòåãðàöèè ñàìîé Ðîññèè, ïðèâåëî ê óñèëåíèþ âðàæäåáíîñòè<br />

â îòíîøåíèè ðàçëè÷íûõ ïðîÿâëåíèé ôåäåðàëèçìà è íàöèîíàëèçìà.<br />

Ïåðåñòàëè îáñóæäàòü êîíöåïöèþ ÐÑÔÑÐ êàê ôåäåðàöèè íà äîáðîâîëüíîé<br />

îñíîâå, â íîâîé Êîíñòèòóöèè áûëè îïóùåíû ññûëêè íà ðåñïóáëèêàíñêèé<br />

ñóâåðåíèòåò, íå îãîâàðèâàëîñü ïðàâî íà îòäåëåíèå, à ñóáúåêòû<br />

ïîëó÷àëè òîëüêî òå ïîëíîìî÷èÿ, êîòîðûå íå ïåðåäàâàëèñü ôåäåðàëüíîìó<br />

ïðàâèòåëüñòâó. Áîëåå òîãî, äåëàëèñü ïîïûòêè ìèíèìèçèðîâàòü ðàçëè÷èÿ<br />

ìåæäó ýòíè÷åñêèìè ðåñïóáëèêàìè è ðåãèîíàìè, îáðàçîâàííûìè<br />

ïî òåððèòîðèàëüíîìó ïðèíöèïó ïóòåì óñèëåíèÿ ïðàâ ðåãèîíîâ.<br />

Îäíàêî ñòîðîííèêè âûñîêî öåíòðàëèçîâàííîãî ïðàâèòåëüñòâà èëè<br />

ôåäåðàöèè, ïîñòðîåííîé íà òåððèòîðèàëüíîì ïðèíöèïå, íå äîáèëèñü<br />

ïîëíîé ïîáåäû. Ñóùåñòâåííûå ïðàâà îñòàâàëèñü â ñîâìåñòíîì âåäåíèè<br />

öåíòðàëüíîãî è ðåñïóáëèêàíñêèõ (ðåãèîíàëüíûõ) ïðàâèòåëüñòâ, âêëþ÷àÿ<br />

çàùèòó ïðàâ ÷åëîâåêà è ïðàâ ýòíè÷åñêèõ ìåíüøèíñòâ, ïðàâî ñîáñòâåííîñòè<br />

íà çåìëþ è ïîëåçíûå èñêîïàåìûå è çàùèòó îêðóæàþùåé ñðåäû íà<br />

òåððèòîðèè ðåñïóáëèê.  äîïîëíåíèå, ðåñïóáëèêè (è ðåãèîíû) ïîëó÷èëè<br />

6 Ëåîêàäèÿ Äðîáèæåâà. Ïîâòîðèò ëè Ðîññèÿ ïóòü Ñîþçà? // Ñá. ïîä ðåä. Ë. Øåâöîâîé.<br />

Ðîññèÿ ñåãîäíÿ: òðóäíûå ïîèñêè ñâîáîäû. Ì., 1993 ã.

160 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Ãåéë Â. ËÀÏÈÄÓÑ<br />

161<br />

îãðàíè÷åííûå ïîëíîìî÷èÿ íà íåçàâèñèìîå çàêîíîäàòåëüñòâî è íàëîãîîáëîæåíèå,<br />

ïðàâî óñòàíàâëèâàòü ãîñóäàðñòâåííûå ÿçûêè è äðóãèå âàæíûå<br />

ïðàâà. Íî ïðèíÿòèå íîâîé êîíñòèòóöèè íå ïðèâåëî ê îêîí÷àòåëüíîìó ðàçðåøåíèþ<br />

öåëîãî ðÿäà êëþ÷åâûõ âîïðîñîâ, êîòîðûå ñòàëè ïðåäìåòîì ïðîäîëæèòåëüíîãî<br />

îáñóæäåíèÿ è çàêóëèñíîãî òîðãà ìåæäó öåíòðàëüíûìè è<br />

ìåñòíûìè âëàñòÿìè. Åëüöèí íà ïðàêòèêå ïðèäåðæèâàëñÿ ñòðàòåãèè «âûáîðî÷íûõ<br />

óñòóïîê», ïûòàÿñü ïðèìèðèòü è ïðèðó÷èòü ðåñïóáëèêàíñêèå è<br />

ðåãèîíàëüíûå ýëèòû. Äëÿ ýòîãî áûë çàêëþ÷åí ðÿä íåôîðìàëüíûõ è ÷àñòî<br />

òàéíûõ äâóñòîðîííèõ äîãîâîðåííîñòåé â îòíîøåíèè áþäæåòà, íàëîãîîáëîæåíèÿ<br />

è äðóãèõ ïðåðîãàòèâ, êîòîðûå äîïîëíÿëè, à âî ìíîãèõ ñëó÷àÿõ<br />

èãíîðèðîâàëè ôåäåðàëüíîå çàêîíîäàòåëüñòâî 7 .<br />

Íàèáîëåå îñòðî âîïðîñû íàöèîíàëèçìà è ôåäåðàëèçìà ñòîÿëè â ýòîò<br />

ïåðèîä ïåðåä ïðàâèòåëüñòâîì Åëüöèíà â ïîëèòèêå, ïðîâîäèìîé èì â îòíîøåíèè<br />

Òàòàðñòàíà è ×å÷íè, êîòîðûå ñòàëè öåíòðîì ñîïðîòèâëåíèÿ íîâûì<br />

òåíäåíöèÿì öåíòðàëèçàöèè. Ìèðíîå ðàçðåøåíèå êîíôëèêòà ñ Òàòàðñòàíîì<br />

ñòàëî ñàìûì çàìå÷àòåëüíûì äîñòèæåíèåì ïðàâèòåëüñòâà Åëüöèíà,<br />

à íåñïîñîáíîñòü ðàçðåøèòü êîíôëèêò ñ ×å÷íåé òàêèì æå ìèðíûì îáðàçîì<br />

– åãî ñàìîé áîëüøîé íåóäà÷åé. Ñëîæíûå è ïðîäîëæèòåëüíûå ïåðåãîâîðû<br />

ñ Êàçàíüþ îêîí÷èëèñü ïîäïèñàíèåì â ôåâðàëå 1994 ã. äîãîâîðà, êîòîðûé<br />

ïðèçíàâàë Òàòàðñòàí ñóâåðåííîé ðåñïóáëèêîé è ïðåäîñòàâëÿë<br />

ðåñïóáëèêå çíà÷èòåëüíî áîëåå øèðîêèå ïîëíîìî÷èÿ è ïðàâà, ÷åì äðóãèì<br />

ñóáúåêòàì Ôåäåðàöèè, âêëþ÷àÿ âàæíûå ýêîíîìè÷åñêèå êîíöåññèè è ïðàâî<br />

âåñòè ñâîþ ñîáñòâåííóþ ïîëèòèêó â îòíîøåíèè èíîñòðàííûõ ãîñóäàðñòâ.<br />

Ýòîò äîãîâîð ïîäâåðãàëñÿ êðèòèêå – ñ ïðîòèâîïîëîæíûõ ïîçèöèé<br />

– êàê â ðåñïóáëèêå, òàê è â Ìîñêâå, íî ïðîöåññ íàõîæäåíèÿ âçàèìîïðèåìëåìûõ<br />

ðåøåíèé ïóòåì ïåðåãîâîðîâ ïðèâåë ê ñìÿã÷åíèþ ñåïàðàòèñòñêèõ<br />

íàñòðîåíèé, óêðåïèë ëîÿëüíîñòü ðåñïóáëèêàíñêèõ ýëèò, è ïîìîã èçáåæàòü<br />

ñèëîâîãî ðåøåíèÿ. Íåñïîñîáíîñòü äîñòè÷ü ïîëèòè÷åñêîãî ðåøåíèÿ â îòíîøåíèè<br />

ñòàòóñà ×å÷íè è èñïîëüçîâàíèå âîîðóæåííûõ ñèë äëÿ íàâåäåíèÿ<br />

ïîðÿäêà â ðåñïóáëèêå, áûëè íå òîëüêî ñëåäñòâèåì èíñòèòóöèîíàëüíîé<br />

ñëàáîñòè è íåñïîñîáíîñòè ìîñêîâñêîé è ÷å÷åíñêîé ýëèò äîãîâîðèòüñÿ,<br />

íî è ñâèäåòåëüñòâîì íåïðî÷íîñòè ðîññèéñêîãî ôåäåðàëèçìà â öåëîì 8 .<br />

Ñîãëàøåíèå ñ Òàòàðñòàíîì áûëî ïåðâûì â äëèííîì ðÿäó äâóñòîðîííèõ<br />

äîãîâîðîâ, êîòîðûå áûëè ïîäïèñàíû ìåæäó Ìîñêâîé, ðåñïóáëèêàìè è ðåãèîíàìè<br />

â ïîñëåäóþùèå ãîäû íà ðàçíûõ óñëîâèÿõ, îòâå÷àþùèõ êàæäîìó<br />

ñëó÷àþ â îòäåëüíîñòè. Ïî îáùåìó ïðèçíàíèþ, ýòîò ïðîöåññ ïîðîäèë ñåðü-<br />

7 Daniel Treisman, After the Deluge: Regional Crises and Political Consolidation in Russia,<br />

(Ann Arbor: University of Michigan Press, 1999); Steve Solnick, Stealing the State, (Cambridge,<br />

Mass: Harvard University Press, 1998), and Solnick’s «Federal Bargaining in Russia», East<br />

European Constitutional Review, 4:4 (Fall 1995).<br />

8 Ïîäðîáíåå î ïðè÷èíàõ è ïîñëåäñòâèÿõ ïåðâîé âîéíû â ×å÷íå 1994-1996 ãã. ñì. Gail<br />

W. Lapidus, «Contested Sovereignty: The Tragedy of Chechnya,» International Security, vol.<br />

23, no. 1, (Summer 1998).<br />

åçíûå ïðîáëåìû: ïðàêòèêà äâóñòîðîííèõ äîãîâîðîâ, ïðåäîñòàâëÿþùèõ<br />

ðàçíûì ñóáúåêòàì ðàçíûå ïðàâà, îñëàáèëà ðàçâèòèå åäèíîãî þðèäè÷åñêîãî<br />

ïîðÿäêà è ýêîíîìè÷åñêîãî ïðîñòðàíñòâà Ôåäåðàöèè â öåëîì. Îäíàêî ñ äðóãîé<br />

ñòîðîíû, ðàçâèòèå àñèììåòðè÷íîãî ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè ÿâèëîñü êîíñòðóêòèâíîé<br />

è ãèáêîé ðåàêöèåé â ïåðèîä áîëüøîé íåñòàáèëüíîñòè ïî îòíîøåíèþ<br />

ê íàñëåäèþ ñîâåòñêîé ñèñòåìû, êîòîðàÿ îñòàâèëà ïîñëå ñåáÿ<br />

ñòðåìëåíèÿ, îæèäàíèÿ è èíñòèòóöèîíàëüíûå îáðàçîâàíèÿ, îò êîòîðûõ<br />

íåëüçÿ áûëî ñðàçó èçáàâèòüñÿ, íå âûçâàâ ïðè ýòîì äåñòàáèëèçàöèè â îáùåñòâå.<br />

Àñèììåòðè÷íûé ôåäåðàëèçì ñìîã ïðèñïîñîáèòü îòíîøåíèÿ ìåæäó<br />

öåíòðîì è ïåðèôåðèåé ê ðàçëè÷àþùèìñÿ íóæäàì è òðåáîâàíèÿì îòäåëüíûõ<br />

ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, ïîçâîëÿÿ ñîõðàíèòü ïîëåçíóþ ñòåïåíü ìíîãîîáðàçèÿ<br />

è ýêñïåðèìåíòèðîâàíèÿ â òàêîé îãðîìíîé è ìíîãîîáðàçíîé ñòðàíå<br />

êàê Ðîññèéñêàÿ Ôåäåðàöèÿ. Îí òàêæå ñîçäàë ñèñòåìó, â ðàìêàõ êîòîðîé<br />

ìîæíî áûëî óäîâëåòâîðèòü òðåáîâàíèÿ îñíîâíûõ ýòíè÷åñêèõ ãðóïï â îòíîøåíèè<br />

èõ ïðèçíàíèÿ, áåçîïàñíîñòè è çíà÷èìîãî ïîëèòè÷åñêîãî ó÷àñòèÿ,<br />

à òàêæå âîçìîæíîñòè ñîõðàíèòü è óïðî÷èòü ýòíîëèíãâèñòè÷åñêîå è êóëüòóðíîå<br />

ðàçíîîáðàçèå, òåì ñàìûì, ñíèìàÿ ïîòåíöèàëüíî ñåïàðàòèñòñêîå ñîäåðæàíèå<br />

ðåñïóáëèêàíñêîãî ñóâåðåíèòåòà è ïðåîáðàçóÿ åãî â ëåãèòèìíóþ<br />

ôîðìó ðåãèîíàëèçìà. Îí ïåðåâåë ïðîöåññ ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé ïî íåêîòîðûì<br />

êëþ÷åâûì âîïðîñàì íà áîëåå íèçêèé óðîâåíü è îáëåã÷èë ñîòðóäíè÷åñòâî<br />

ìåæäó «óìåðåííûìè» è «ïðàãìàòè÷íûìè» ïîëèòè÷åñêèìè ñèëàìè â<br />

Ìîñêâå è â ðåãèîíàõ, ðåñïóáëèêàõ, îäíîâðåìåííî èçîëèðóÿ ýêñòðåìèñòîâ ñ<br />

îáåèõ ñòîðîí. Ïðåäëîæåíèÿ óïðàçäíèòü ýòíè÷åñêèå ðåñïóáëèêè è çàìåíèòü<br />

èõ ÷èñòî òåððèòîðèàëüíûìè àäìèíèñòðàòèâíûìè ñóáúåêòàìè ïî òèïó ãóáåðíèé<br />

öàðñêîé Ðîññèè, ïîääåðæàííûå áûâøèì ïðåìüåð-ìèíèñòðîì Ïðèìàêîâûì,<br />

âîñïðèíèìàëèñü íàñåëåíèåì â öåëîì è ðåñïóáëèêàíñêèìè ýëèòàìè<br />

êàê íåðåàëèñòè÷íûå, ïðîâîêàöèîííûå è íå íóæíûå.<br />

Íî ïî ìåðå ðîñòà êðèòèêè â àäðåñ ïðàâèòåëüñòâà Åëüöèíà è áåñïîêîéñòâà,<br />

âûçâàííîãî ñëàáîñòüþ ðîññèéñêîãî ãîñóäàðñòâà, ðîñëà è ïîääåðæêà<br />

ïî îòíîøåíèþ ê èäåå îãðàíè÷èòü ïðàâà è ïîëíîìî÷èÿ ðåãèîíàëüíûõ<br />

è ðåñïóáëèêàíñêèõ âëàñòåé. Ôèíàíñîâûé êðèçèñ 1998 ã.<br />

âûíóäèë ðåãèîíàëüíûå âëàñòè ïðèíÿòü ðÿä èçîëÿöèîíèñòñêèõ ìåð, ÷òîáû<br />

îãðàäèòü ñâîå íàñåëåíèå îò åãî ïîñëåäñòâèé, è îäíîâðåìåííî ïðîäåìîíñòðèðîâàë<br />

ïðåäåëüíóþ çàâèñèìîñòü ðåãèîíàëüíûõ âëàñòåé îò Ìîñêâû<br />

9 . Ïîñëå íàçíà÷åíèÿ è ïîñëåäóþùåãî èçáðàíèÿ Âëàäèìèðà Ïóòèíà<br />

ïðåçèäåíòîì ðîññèéñêàÿ ïîëèòèêà ðåçêî èçìåíèëà ñâîå íàïðàâëåíèå â<br />

ñòîðîíó óêðåïëåíèÿ öåíòðàëüíîé âëàñòè.<br />

Âîçîáíîâëåíèå âîéíû â ×å÷íå, êîòîðàÿ íà ýòîò ðàç áûëà íàçâàíà áîðüáîé<br />

ñ òåððîðèçìîì, ñûãðàëî âàæíóþ ðîëü â ïðîäâèæåíèè Ïóòèíà íà ïîñò<br />

ïðåçèäåíòà è ïîêàçàëî, ÷òî îí ñêîíöåíòðèðîâàë ñâîè óñèëèÿ íà ñîêðàùå-<br />

9 Gail W. Lapidus, «Asymmetrical Federalism and State Breakdown in Russia», Post-<br />

Soviet Affairs, vol. 15, vol. 1, (January-March 1999).

162 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Ãåéë Â. ËÀÏÈÄÓÑ<br />

163<br />

íèè öåíòðîáåæíûõ òåíäåíöèé è âîññòàíîâëåíèè è óêðåïëåíèè ðîññèéñêîé<br />

ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè 10 . Íà ñàìîì äåëå, íîâàÿ âîéíà âåëàñü áîëåå<br />

ðåøèòåëüíî è æåñòîêî, åùå ìåíüøå âíèìàíèÿ óäåëÿëîñü ïîòåðÿì ñðåäè<br />

ãðàæäàíñêîãî íàñåëåíèÿ, à èñïîëüçîâàíèå áîëåå ñëîæíîé âîåííîé è èíôîðìàöèîííîé<br />

ñòðàòåãèè áûëî ñïåöèàëüíî íàïðàâëåíî íà ñíèæåíèå äîñòóïà<br />

ÑÌÈ è ïðåäóïðåæäåíèå îáùåñòâåííîãî íåäîâîëüñòâà.<br />

Õîòÿ ïðåçèäåíò Ïóòèí ïîêà íà ýòîì îñòàíîâèëñÿ, íåìíîãî íå äîéäÿ<br />

äî ðåàëüíîãî óïðàçäíåíèÿ ñóùåñòâóþùèõ ðåãèîíîâ è ðåñïóáëèê, îí<br />

ïðåäïðèíÿë ðÿä øàãîâ, êîòîðûå ñóùåñòâåííî îñëàáèëè ôåäåðàòèâíûå<br />

ìåõàíèçìû, ñîçäàííûå â ïåðâûå ãîäû ðîññèéñêîé íåçàâèñèìîñòè è ðåçêî<br />

îãðàíè÷èë ïîëèòè÷åñêèå, ýêîíîìè÷åñêèå è þðèäè÷åñêèå ïîëíîìî-<br />

÷èÿ ðåãèîíàëüíûõ è ðåñïóáëèêàíñêèõ âëàñòåé 11 . Ê ñóùåñòâóþùåé ôåäåðàòèâíîé<br />

ñòðóêòóðå äîáàâèëèñü ñåìü ôåäåðàëüíûõ «ñóïåð-îêðóãîâ»,<br />

ñîîòâåòñòâóþùèõ ñóùåñòâóþùèì âîåííûì îêðóãàì, êàæäûé èç êîòîðûõ<br />

âîçãëàâèë ïðåäñòàâèòåëü ïðåçèäåíòà, óïîëíîìî÷åííûé ñëåäèòü çà<br />

ñîáëþäåíèåì âåðõîâåíñòâà ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ è êîîðäèíèðîâàòü äåéñòâèÿ<br />

ôåäåðàëüíûõ îðãàíîâ íà ìåñòàõ. Ïÿòü èç ñåìè ïðåäñòàâèòåëåé<br />

Ïóòèíà áûëè ãåíåðàëàìè èç âîîðóæåííûõ ñèë èëè ñëóæáû áåçîïàñíîñòè.<br />

Ñîâåò Ôåäåðàöèè åäâà èçáåæàë ðîñïóñêà, íî åãî ñòðóêòóðà ñóùåñòâåííî<br />

ïîìåíÿëàñü – â íåì íå ñòàëî ãóáåðíàòîðîâ è ïðåçèäåíòîâ ðåñïóáëèê,<br />

à ïðåçèäåíò ïîëó÷èë ïðàâî ñíèìàòü ñ ïîñòà âûáîðíûõ<br />

ðåãèîíàëüíûõ è ìåñòíûõ äîëæíîñòíûõ ëèö, êîòîðûå íå ïðèâåëè ñâîå<br />

çàêîíîäàòåëüñòâî â ñîîòâåòñòâèè ñ ôåäåðàëüíûì èëè ïðîòèâ êîòîðûõ<br />

áûëî íà÷àòî óãîëîâíîå ðàññëåäîâàíèå. Áûëà íà÷àòà øèðîêàÿ êàìïàíèÿ<br />

ñ öåëüþ ïðèíóäèòü íåïîâèíóþùèåñÿ ðåñïóáëèêè ïðèâåñòè ñâîè çàêîíû<br />

è êîíñòèòóöèè â ñîîòâåòñòâèå ñ ôåäåðàëüíûì çàêîíîäàòåëüñòâîì. Ñòàòóñ<br />

ñóùåñòâóþùèõ äâóñòîðîííèõ äîãîâîðîâ áûë ïîñòàâëåí ïîä ñîìíåíèå,<br />

è öåíòðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî îáúÿâèëî î ðåàëèçàöèè íîâîãî ïëàíà<br />

áþäæåòíûõ àññèãíîâàíèé, ñîãëàñíî êîòîðîìó óâåëè÷èâàëàñü äîëÿ íàëîãîâûõ<br />

îò÷èñëåíèé, êîíòðîëèðóåìûõ öåíòðîì.<br />

Ïî ìåðå òîãî êàê ðåãèîíàëüíûå ýëèòû áûëè âûíóæäåíû ïîñòåïåííî<br />

óñòóïàòü âñå íîâûì òðåáîâàíèÿì, èñõîäÿùèì èç Ìîñêâû, Òàòàðñòàí<br />

îñòàâàëñÿ öåíòðîì ñîïðîòèâëåíèÿ òåíäåíöèÿì öåíòðàëèçàöèè, è åãî<br />

10 Ïîäðîáíåå î âòîðîé âîéíå â ×å÷íå ñì. Gail W. Lapidus, «Putin’s War on Terrorism:<br />

Lessons from Chechnya,» in Post-Soviet Affairs, vol. 18, no. 2 (April-June 2002); and «Ten<br />

Assumptions in Search of a Policy: Russia’s Second Chechen War,» Central Asia and the<br />

Caucasus, 4, August 2000.<br />

11 Ïîäðîáíåå îá ýòîì ñì. Eugene Huskey, «Overcoming the Yeltsin Legacy: Vladimir<br />

Putin and Russian Political Reform,» Jeff Kahn, «What is the New Russian Federalism?»,<br />

both in Archie Brown, ed., Contemporary Russian Politics, (Oxford: Oxford University Press,<br />

2001); Peter Reddaway, «Is Putin’s Power More Formal Than Real?», Post-Soviet Affairs,<br />

vol. 18, no. 1, (January-March 2002); Eugene Huskey, «Political Leadership and the Center-<br />

Periphery Struggle: Putin’s Administrative Reforms», in Archie Brown and Lilia Shevtsova,<br />

eds., Gorbachev, Yeltsin, and Putin: Political Leadership in Russia’s Transition (Washington<br />

D.C.: Carnegie Endowment for International Peace, 2001).<br />

ðóêîâîäñòâî ýíåðãè÷íî çàùèùàëî ôåäåðàòèâíûå ìåõàíèçìû. Äåéñòâèÿ,<br />

êîòîðûå â Ìîñêâå ìíîãèå âîñïðèíèìàëè êàê àãðåññèâíóþ è ñåïàðàòèñòñêóþ<br />

ñòðàòåãèþ, à â Êàçàíè êàê çàùèòíóþ, çàêëþ÷àëèñü â ïîïûòêàõ<br />

ñîõðàíèòü îïðåäåëåííóþ ñòåïåíü ìåñòíîãî ñàìîîïðåäåëåíèÿ â êîíòåêñòå<br />

ðîññèéñêîãî ïîëèòè÷åñêîãî è ðóññêîãî êóëüòóðíîãî äîìèíèðîâàíèÿ 12 .<br />

Íî ðåñïóáëèêè â ÐÑÔÑÐ áûëè îòíîñèòåëüíî íåáîëüøèìè èçîëèðîâàííûìè<br />

îñòðîâêàìè â îãðîìíîì ðîññèéñêîì ìîðå, â îòëè÷èå îò ñîþçíûõ<br />

ðåñïóáëèê â ÑÑÑÐ. È ýòî ðåçêî îòëè÷àëî ñèòóàöèþ, ñëîæèâøóþñÿ ïîñëå<br />

1991 ã. â Ðîññèè, îò ñèòóàöèè ñ Ñîâåòñêèì Ñîþçîì è îãðàíè÷èâàëî<br />

âîçìîæíîñòü áîëåå øèðîêîãî ñîïðîòèâëåíèÿ öåíòðàëèçàöèè.<br />

Ïîïûòêè Ïóòèíà óêðåïèòü öåíòðàëüíîå ãîñóäàðñòâî çà ñ÷åò ðåñïóáëèê<br />

è ðåãèîíîâ è óñèëèòü ïðåçèäåíòñêóþ âëàñòü ñîïðîâîæäàëèñü ñîçäàíèåì<br />

íîâîãî ïîëèòè÷åñêîãî äâèæåíèÿ «Åäèíñòâî», êîòîðîå ïîòîì áûëî<br />

ïðåîáðàçîâàíî â «Åäèíóþ Ðîññèþ», ñ öåëüþ îáúåäèíèòü øèðîêèé ñïåêòð<br />

ïîëèòè÷åñêèõ ñèë ïîä çíàìåíà åäèíîé ïðîïðàâèòåëüñòâåííîé ïàðòèè.<br />

Íà ñèìâîëè÷åñêîì óðîâíå ïóòèíñêàÿ ñòðàòåãèÿ ãîñóäàðñòâåííîãî ñòðîèòåëüñòâà<br />

â Ðîññèè áûëà íàïðàâëåíà íà îáúåäèíåíèå êîììóíèñòîâ, ðîññèéñêèõ<br />

íàöèîíàëèñòîâ è òðàäèöèîííûõ ãîñóäàðñòâåííèêîâ.<br />

 ðîññèéñêîé ñèìâîëèêå è ïîëèòèêå âñå ìåíüøå ïîä÷åðêèâàëñÿ ìíîãîíàöèîíàëüíûé<br />

è ôåäåðàòèâíûé õàðàêòåð Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, è âñå<br />

ñèëüíåå ïðîÿâëÿëèñü óíèòàðíûå òåíäåíöèè, îñíîâàííûå íà êîíöåïöèè<br />

ðóññêîé íàöèè êàê ãîñóäàðñòâî îáðàçóþùåé è ïðàâîñëàâèè êàê îñíîâíîé<br />

ðåëèãèè. Ýòî ïðîÿâëÿëîñü âî âñåì – îò ïðèíÿòèÿ íîâîãî ðîññèéñêîãî<br />

ãîñóäàðñòâåííîãî ãèìíà è ôëàãà äî âñå áîëåå çíà÷èòåëüíîé ðîëè, îòâîäèìîé<br />

ïðàâîñëàâíîé öåðêâè.<br />

Ðàííèé ïåðèîä ðîññèéñêîãî ãîñóäàðñòâåííîãî ñòðîèòåëüñòâà ïîñëå<br />

ðàñïàäà ÑÑÑÐ õàðàêòåðèçîâàëñÿ îäíîâðåìåííî îáùåé ñëàáîñòüþ ãîñóäàðñòâåííûõ<br />

èíñòèòóòîâ è âëèÿíèåì ëèáåðàëüíûõ, ïëþðàëèñòè÷åñêèõ è<br />

äåìîêðàòè÷åñêèõ öåííîñòåé. Îäíàêî ñ òå÷åíèåì âðåìåíè ðîññèéñêàÿ ïîëèòè÷åñêàÿ<br />

è èíòåëëåêòóàëüíàÿ ýëèòû ñòàëè âñå áîëüøå âíèìàíèÿ óäåëÿòü<br />

âîññòàíîâëåíèþ ìîãóùåñòâà è àâòîðèòåòà Ðîññèéñêîãî ãîñóäàðñòâà<br />

è âñå áîëåå âðàæäåáíî âñòðå÷àëè ëþáûå ïðîÿâëåíèÿ íàöèîíàëèçìà, ôåäåðàëèçìà<br />

è ñóâåðåíèòåòà, èñõîäèâøèå îò íåðóññêèõ ðåñïóáëèê è íàöèîíàëüíîñòåé,<br />

âñå ÷àùå îòîæäåñòâëÿÿ òàêèå ïðîÿâëåíèÿ ñ ñåïàðàòèçìîì.<br />

Ïîëèòè÷åñêàÿ ëèíèÿ, ïðîâîäèìàÿ àäìèíèñòðàöèåé Ïóòèíà, ñïîñîáñòâîâàëà<br />

óêðåïëåíèþ ïîçèöèé ñòîðîííèêîâ ñèëüíîãî öåíòðàëüíîãî ãîñóäàðñòâà<br />

è âñå áîëåå àêòèâíîìó íàñòóïëåíèþ íà ïëþðàëèçì âî âñåõ ïîëèòè÷åñêèõ<br />

12 Ñðåäè ñïîðíûõ âîïðîñîâ áûëî ðàñïðåäåëåíèå íàëîãîâûõ îò÷èñëåíèé ìåæäó öåíòðîì<br />

è ðåñïóáëèêîé, ïðàâî ðåñïóáëèêè ââåñòè ñâîå ãðàæäàíñòâî è îïðåäåëÿòü ãîñóäàðñòâåííûé<br />

ÿçûê è îáðàçîâàòåëüíóþ ïîëèòèêó, à òàêæå ëàòèíñêàÿ ãðàôèêà, ðîëü èñëàìñêîãî<br />

ðåëèãèîçíîãî îáó÷åíèÿ â ãîñóäàðñòâåííûõ øêîëàõ è ñîõðàíåíèå òåðìèíà<br />

«ñóâåðåíèòåò» â êîíñòèòóöèè ðåñïóáëèêè. Ïîä äàâëåíèåì Ìîñêâû â ðåñïóáëèêàíñêóþ<br />

êîíñòèòóöèþ áûëè âíåñåíû çíà÷èòåëüíûå ïîïðàâêè, íî íà ìîìåíò íàïèñàíèÿ íàñòîÿùåé<br />

ñòàòüè 50 åå ïîëîæåíèé âñå åùå íå ñîãëàñîâàíû ñ ôåäåðàëüíûì çàêîíîäàòåëüñòâîì.

164 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ<br />

Åâãåíèé ÏÅÐØÈÍ 165<br />

ïðîÿâëåíèÿõ. Â òî æå âðåìÿ, ïî ìåðå òîãî êàê âëèÿíèå ìàðêñèñòñêî-ëåíèíñêîé<br />

èäåîëîãèè îñëàáåâàëî, è ìíîãèå åå äîãìû îòâåðãàëèñü, ñíèìàëèñü è<br />

îãðàíè÷åíèÿ íà âûðàæåíèÿ ðîññèéñêîãî øîâèíèçìà è êñåíîôîáèè. Ðàñòóùàÿ<br />

âîëíà ïðåñòóïëåíèé è íàñèëèÿ, íàïðàâëåííûõ ïðîòèâ ìåíüøèíñòâ è<br />

èíîñòðàíöåâ, äîñòèãëà òàêèõ òðåâîæíûõ ìàñøòàáîâ, ÷òî ïðàâèòåëüñòâó<br />

ïðèøëîñü ââîäèòü íîâûé çàêîíîïðîåêò ïî áîðüáå ñ ýêñòðåìèçìîì.<br />

Åùå äî òîãî, êàê Ïóòèí ñòàë ïðåçèäåíòîì, ðîññèéñêèé ôåäåðàëèçì<br />

íàõîäèëñÿ â íà÷àëüíîé ñòàäèè ðàçâèòèÿ, è åìó íå äîñòàâàëî ïðàâîâîãî è<br />

èíñòèòóöèîíàëüíîãî ôóíäàìåíòà â âèäå èñòèííî äåìîêðàòè÷åñêèõ ôåäåðàòèâíûõ<br />

èíñòèòóòîâ 13 . Ïî÷òè ñîâåðøåííî îòñóòñòâîâàëè êîíñòèòóöèîííî<br />

çàêðåïëåííîå ðàçäåëåíèå ïîëíîìî÷èé ìåæäó ôåäåðàëüíûìè è<br />

ìåñòíûìè âëàñòÿìè è ãàðàíòèè ñîáëþäåíèÿ ýòîãî ðàçäåëåíèÿ. Òàêæå íå<br />

áûëî ÷åòêîãî ñîãëàñèÿ î òîì, ÷òî ñîáîé ïðåäñòàâëÿþò ñóáúåêòû Ôåäåðàöèè,<br />

è êàê îíè äîëæíû áûòü ïðåäñòàâëåíû íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå. À<br />

ñàìîå ãëàâíîå, ó ðåñïóáëèê è ðåãèîíîâ íå áûëî ñâîåé ñîáñòâåííîé ôèíàíñîâîé<br />

áàçû è äîñòàòî÷íîé íåçàâèñèìîñòè â ðàñõîäîâàíèè ñðåäñòâ. Â<br />

âîïðîñàõ ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâûõ îò÷èñëåíèé è ðàñõîäîâàíèÿ íà ñîöèàëüíóþ<br />

ñôåðó îíè ïî-ïðåæíåìó çàâèñåëè îò ðåøåíèé, ïðèíÿòûõ â<br />

Ìîñêâå, è îò ïîääåðæêè ïðàâèòåëüñòâåííûõ ÷èíîâíèêîâ.<br />

Òîò ôàêò, ÷òî ïðåçèäåíò Ïóòèí ñìîã â îäíîñòîðîííåì ïîðÿäêå èíèöèèðîâàòü<br />

äàëåêî èäóùèå ïåðåìåíû ôåäåðàòèâíîãî óñòðîéñòâà è îòìåíèòü<br />

çàêëþ÷åííûå ðàíåå ñîãëàøåíèÿ ñ ðåñïóáëèêàíñêèìè ëèäåðàìè,<br />

ñâèäåòåëüñòâóåò î òîì, ÷òî èíñòèòóöèîíàëüíûé è ïîçèöèîííûé ôóíäàìåíò<br />

ðîññèéñêîãî ôåäåðàëèçìà îñòàâàëñÿ ñëàáî ðàçâèòûì è íå ñìîã óñòîÿòü<br />

ïåðåä íàñòóïëåíèåì öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà. Íà ñåãîäíÿøíèé<br />

äåíü âîçâðàò ê âûñîêîé ñòåïåíè öåíòðàëèçàöèè è åäèíîîáðàçèÿ,<br />

õàðàêòåðíîé äëÿ ñîâåòñêîãî ïåðèîäà, ïðàêòè÷åñêè íåîñóùåñòâèì, îäíàêî<br />

íå ÿñíî, êàê äàëåêî çàéäóò íàáëþäàþùèåñÿ òåíäåíöèè ïîâòîðíîé<br />

öåíòðàëèçàöèè. Êëþ÷åâûå ôèãóðû àäìèíèñòðàöèè Ïóòèíà, âêëþ÷àÿ<br />

Âëàäèìèðà Çîðèíà, ìèíèñòðà ïî äåëàì íàöèîíàëüíîñòåé, íå ñêðûâàþò<br />

ñâîåãî æåëàíèÿ ïîëíîñòüþ èçìåíèòü ñóùåñòâóþùåå ýòíî-ôåäåðàòèâíîå<br />

óñòðîéñòâî è îñòàâèòü çà íàöèîíàëüíûìè ìåíüøèíñòâàìè òîëüêî ñâîáîäó<br />

íà êóëüòóðíîå ñàìîâûðàæåíèå. Ñî÷åòàíèå âñå áîëåå àâòîðèòàðíîé<br />

ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû è êîíöåïöèè ðîññèéñêîé èäåíòè÷íîñòè, â îñíîâå<br />

êîòîðîé ñòîèò öåíòðàëüíîå ãîñóäàðñòâî è ðóññêàÿ íàöèÿ, ïðåäñòàâëÿåò<br />

ñîáîé îòõîä íå òîëüêî îò îñíîâíûõ ïðèíöèïîâ ìàðêñèçìà-ëåíèíèçìà,<br />

íî è îò ëèáåðàëüíûõ ïëþðàëèñòè÷åñêèõ è äåìîêðàòè÷åñêèõ<br />

öåííîñòåé, êîòîðûå áûëè â öåíòðå âíèìàíèÿ ïðè Ãîðáà÷åâå è Åëüöèíå.<br />

13 Áîëåå ïîäðîáíûé àíàëèç ñì. Alfred Stepan, «Russian Federalism in Comparative<br />

Perspective,» Post-Soviet Affairs, 16:2 (April-June 2000), pp. 133-176.<br />

n<br />

Åâãåíèé Ïåðøèí<br />

Î íåêîòîðûõ âîïðîñàõ ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ<br />

ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè<br />

Ñóììàðíûé ëåéòìîòèâ äèñêóññèé ïîñëåäíåãî âðåìåíè ìîæíî ñâåñòè<br />

ê îáîñíîâàíèþ ïîñòóëàòà î òîì, ÷òî â Ðîññèè íåò ïîäëèííî ôåäåðàòèâíûõ<br />

îòíîøåíèé. Ìåæäó òåì äåñÿòèëåòíèé îïûò ñòðîèòåëüñòâà ýòèõ<br />

îòíîøåíèé ñêîðåå ïðèâîäèò íàñ ê âûâîäó î òîì, ÷òî íàñòàëî âðåìÿ íåñêîëüêî<br />

ïåðåîñìûñëèòü íàøè ïðåæíèå ïðåäñòàâëåíèÿ î ñóùíîñòè ôåäåðàòèâíûõ<br />

îòíîøåíèé è èõ ïåðñïåêòèâàõ â Ðîññèè.<br />

Ñåãîäíÿ ñòàíîâèòñÿ âñå áîëåå î÷åâèäíûì, ÷òî Ðîññèÿ ÿâèëà ìèðó<br />

ñîáñòâåííóþ ìîäåëü ôåäåðàëèçìà, êàê ñèñòåìó óæå ñëîæèâøèõñÿ îáùåñòâåííûõ<br />

îòíîøåíèé ñ ó÷åòîì îñîáåííîñòåé ýêîíîìè÷åñêîãî ïîëèòè÷åñêîãî<br />

è ñîöèàëüíîãî ðàçâèòèÿ ñòðàíû, à òàêæå ìåíòàëèòåòà îñíîâíîé<br />

÷àñòè åå ãðàæäàí.<br />

 ñâÿçè ñ ýòèì õîòåëîñü áû îáîçíà÷èòü íåñêîëüêî ïîçèöèé ïî âîïðîñó<br />

î ñîñòîÿíèè è ïåðñïåêòèâàõ ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé â Ðîññèè.<br />

Ñîîòíîøåíèå ïðàâîâîãî è ïîëèòè÷åñêîãî àñïåêòîâ<br />

ôåäåðàëèçìà è ïðîáëåìû ðåöåïöèè çàðóáåæíîãî îïûòà<br />

ôåäåðàòèâíîãî ñòðîèòåëüñòâà<br />

 ðåçóëüòàòå äîâîëüíî áåñïëîäíûõ äèñêóññèé î ôîðìèðîâàíèè ãðàæäàíñêîãî<br />

îáùåñòâà è ïðàâîâîãî ãîñóäàðñòâà â Ðîññèè áîëüøèíñòâî èññëåäîâàòåëåé<br />

âñå-òàêè ïðèçíàëè ïðàâèëüíîñòü ñòàðîãî òåçèñà î ïðèîðèòåòå<br />

ïîëèòèêè íàä ïðàâîì. Î÷åâèäíî òàêæå, ÷òî â îáîçðèìîì áóäóùåì<br />

èçìåíåíèé â ïðèîðèòåòàõ íå ïðîèçîéäåò. Îòñþäà ñëåäóåò, ÷òî áåññìûñëåííî<br />

ïðîäîëæàòü ïðîòèâîïîñòàâëÿòü «ïëîõîé» ôåäåðàëüíûé Öåíòð,<br />

êîòîðûé ðåøàåò âîïðîñû ïîëèòè÷åñêèìè ìåòîäàìè, è «õîðîøèå» ðåãèîíû,<br />

ïûòàþùèåñÿ ðåøèòü âîïðîñû ìåòîäàìè ïðàâîâûìè. Íî òàê æå<br />

íåâåðíî áûëî áû óòâåðæäàòü, ÷òî öåíòðó ïðîñòî æèçíåííî íåîáõîäèìî<br />

âî âñåõ äåòàëÿõ «çàóðåãóëèðîâàòü» ôåäåðàòèâíûå îòíîøåíèÿ, òàê êàê<br />

ñóáúåêòû Ôåäåðàöèè ðóêîâîäñòâóþòñÿ èñêëþ÷èòåëüíî ñîîáðàæåíèÿìè<br />

ñèþìèíóòíîé ïîëèòè÷åñêîé êîíúþíêòóðû.<br />

 îñíîâàíèè ëþáûõ ïðîáëåì ãîñóäàðñòâåííîãî ñòðîèòåëüñòâà, â òîì<br />

÷èñëå ïðîáëåì ôåäåðàëèçìà, ëåæàò ïîëèòè÷åñêèå êîðíè. Ïîýòîìó è<br />

öåíòð, è ðåãèîíû ðóêîâîäñòâóþòñÿ â ñâîèõ âçàèìîîòíîøåíèÿõ ïîëè-<br />

Åâãåíèé Âëàäèìèðîâè÷ Ïåðøèí – êàíäèäàò èñòîðè÷åñêèõ íàóê, çàìåñòèòåëü íà-<br />

÷àëüíèêà Àíàëèòè÷åñêîãî óïðàâëåíèÿ Àïïàðàòà Ñîâåòà Ôåäåðàöèè, íà÷àëüíèê îòäåëà<br />

ïðîáëåì ãîñóäàðñòâåííîãî ñòðîèòåëüñòâà Àíàëèòè÷åñêîãî óïðàâëåíèÿ Àïïàðàòà Ñîâåòà<br />

Ôåäåðàöèè.

166 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Åâãåíèé ÏÅÐØÈÍ<br />

167<br />

òè÷åñêèìè ïðèîðèòåòàìè, íî è òå, è äðóãèå ïûòàþòñÿ òðàíñôîðìèðîâàòü<br />

ñâîè ïîëèòè÷åñêèå èíòåðåñû â êîíêðåòíûå ïðàâîâûå àêòû. Ïðèîðèòåò<br />

ïîëèòèêè íàä ïðàâîì âñåãäà ñóùåñòâîâàë è áóäåò ñóùåñòâîâàòü,<br />

ïîýòîìó þðèñòû ïðîäîëæàþò â çíà÷èòåëüíîé ñòåïåíè îáñëóæèâàòü ïîëèòèêó,<br />

íåæåëè óêàçûâàòü ïóòè îïòèìàëüíîãî ïðàâîâîãî ðåøåíèÿ ïîëèòè÷åñêèõ<br />

ïðîáëåì. Ïðåêðàñíûì îáðàçöîì òàêîãî îáñëóæèâàíèÿ ÿâèëèñü<br />

ïîäãîòîâêà è îáñóæäåíèå «ïðåçèäåíòñêèõ» çàêîíîïðîåêòîâ ïî ðåôîðìèðîâàíèþ<br />

ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé è ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ.<br />

Î÷åâèäíî, ÷òî íàñòàëî âðåìÿ è äëÿ ïåðåîöåíêè ïðîáëåìû çàèìñòâîâàíèÿ<br />

çàðóáåæíîãî îïûòà. Ýòîò ïðîöåññ â íàøåé ñòðàíå èäåò, â îñíîâíîì,<br />

ïî äâóì íàïðàâëåíèÿì. Ïåðâîå çàêëþ÷àåòñÿ â ïîèñêå ïîëîæèòåëüíûõ,<br />

íà íàø âçãëÿä, ïðèìåðîâ â çàðóáåæíîì îïûòå è ïðîâîçãëàøåíèå èõ<br />

÷óòü ëè íå ïàíàöååé, óíèâåðñàëüíûì ñðåäñòâîì ðåøåíèÿ âñåõ ïðîáëåì.<br />

Âîêðóã «ïîëîæèòåëüíîãî» çàðóáåæíîãî îïûòà ðàçãîðàåòñÿ îæèâëåííàÿ<br />

îáùåñòâåííî-ïîëèòè÷åñêàÿ äèñêóññèÿ, êîòîðàÿ íà ïðàêòèêå ïðèâîäèò ê<br />

ïîÿâëåíèþ íîâûõ þðèäè÷åñêèõ íîðì è èíñòèòóòîâ. Îäíàêî ÷åðåç âåñüìà<br />

íåïðîäîëæèòåëüíîå âðåìÿ âûÿñíÿåòñÿ, ÷òî îíè íå ðàáîòàþò.<br />

Ïðè÷èíîé òàêîãî ïîëîæåíèÿ äåë, êàê ïðàâèëî, ÿâëÿåòñÿ îòñóòñòâèå<br />

ñèñòåìíîãî ïîäõîäà ê ðåöåïöèè çàðóáåæíîãî îïûòà. Ôîðìèðîâàíèå ïðàâîâûõ<br />

èíñòèòóòîâ, ýôôåêòèâíî äåéñòâóþùèõ â ðàçâèòûõ çàïàäíûõ äåìîêðàòèÿõ,<br />

ïðîèñõîäèëî â ñîâåðøåííî èíûõ èñòîðè÷åñêèõ, ïîëèòè÷åñêèõ,<br />

ýêîíîìè÷åñêèõ, ñîöèàëüíî-ïñèõîëîãè÷åñêèõ è ýòíè÷åñêèõ ðåàëèÿõ.<br />

Àâòîìàòè÷åñêîå èõ ïåðåíåñåíèå íà ðîññèéñêóþ ïî÷âó â áîëüøèíñòâå<br />

ñëó÷àåâ ïðèâîäèò òîëüêî ê îáðàòíîìó ýôôåêòó. Äàííûé ïóòü ïðåäñòàâëÿåòñÿ<br />

íåïðîäóêòèâíûì, è ýòî â ïåðâóþ î÷åðåäü êàñàåòñÿ òåððèòîðèàëüíîé<br />

îðãàíèçàöèè ïóáëè÷íîé âëàñòè. Ïîïûòêè çàèìñòâîâàíèÿ îòäåëüíûõ<br />

ôðàãìåíòîâ öåëîñòíûõ ìîäåëåé ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé, õîðîøî<br />

çàðåêîìåíäîâàâøèõ ñåáÿ â çàïàäíûõ ñòðàíàõ, çàêàí÷èâàþòñÿ, êàê ïðàâèëî,<br />

óñóãóáëåíèåì è òàê íåáëàãîïðèÿòíîé ïîëèòè÷åñêîé è ñîöèàëüíîýêîíîìè÷åñêîé<br />

ñèòóàöèè â ñòðàíå.<br />

 âîïðîñå î ðåöåïöèè çàðóáåæíîãî îïûòà áîëåå ïðîäóêòèâåí íåñêîëüêî<br />

èíîé ïîäõîä. Îöåíèâàòü çàðóáåæíûé îïûò íåîáõîäèìî ïî-äðóãîìó –<br />

èññëåäîâàòü ìåòîäîëîãèþ ðåøåíèÿ ðàçëè÷íûìè ãîñóäàðñòâàìè âîçíèêàþùèõ<br />

ïåðåä íèìè ïðîáëåì. Ñëåäóåò ïðåêðàòèòü ðàññìàòðèâàòü ôåäåðàëèçì<br />

êàê çàñòûâøóþ, ñòàòè÷åñêóþ ôîðìó ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà,<br />

à âèäåòü â íåì, ïðåæäå âñåãî, ìåòîä, ñïîñîá ðåøåíèÿ òåõ èëè èíûõ<br />

âîïðîñîâ ãîñóäàðñòâåííîãî ñòðîèòåëüñòâà.<br />

Ïîäîáíàÿ ïîñòàíîâêà âîïðîñà âëå÷åò çà ñîáîé âûâîä î òîì, ÷òî ôåäåðàëèçì<br />

– è çàïàäíûé îïûò äîêàçûâàåò ýòî – íå ÿâëÿåòñÿ óíèâåðñàëüíûì<br />

ñðåäñòâîì ðåøåíèÿ âíóòðèïîëèòè÷åñêèõ ïðîáëåì. Íå âñå âîïðîñû<br />

âíóòðåííåé ïîëèòèêè ìîæíî ðåøèòü ïóòåì ôåäåðàëèçàöèè ãîñóäàðñòâåííîãî<br />

óñòðîéñòâà. Òàêîâû, ê ïðèìåðó, ýòíè÷åñêèå è êîíôåññèîíàëüíûå<br />

ïðîáëåìû, íàïðÿìóþ íå ñâÿçàííûå ñ ôåäåðàòèâíûì óñòðîéñòâîì. Ñó-<br />

ùåñòâóåò íåìàëî ñòðàí, íå ÿâëÿþùèõñÿ ôåäåðàòèâíûìè, ãäå ýòè âîïðîñû<br />

óñïåøíî ðåøàþòñÿ äðóãèìè ñïîñîáàìè è ìåòîäàìè.<br />

 êà÷åñòâå ïðèìåðà ìîæíî ïðèâåñòè Âåëèêîáðèòàíèþ – êëàññè÷åñêîå<br />

óíèòàðíîå ãîñóäàðñòâî, î÷åíü ïîõîæåå ïî ýòíè÷åñêîé ñòðóêòóðå íà<br />

Ðîññèþ. Âñå ðåãèîíû Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà (Èðëàíäèÿ, Óýëüñ,<br />

Øîòëàíäèÿ) ÿâëÿþòñÿ ýòíè÷åñêèìè. Íî, òåì íå ìåíåå, â óíèòàðíîé Áðèòàíèè<br />

íàöèîíàëüíûå ïðîáëåìû ðåøàþòñÿ äîñòàòî÷íî ïðîäóêòèâíî.<br />

Øîòëàíäöû â îñíîâíîé ñâîåé ìàññå íå èñïûòûâàþò ïðîáëåì îò òîãî,<br />

÷òî èõ ðåãèîíàëüíîå çàêîíîäàòåëüñòâî ïîäëåæèò ñèãíàòóðå êîðîëåâû,<br />

òàê æå, êàê è æèòåëè Óýëüñà íå ïåðåæèâàþò ïî ïîâîäó òîãî, ÷òî çàêîíû<br />

î âàëëèéñêîì ÿçûêå ïðèíèìàþòñÿ Âåñòìèíñòåðîì. Äëÿ ðàçâèòîãî ãðàæäàíñêîãî<br />

îáùåñòâà âàæíî ñàìî æåëàíèå ðåøèòü äàííûé âîïðîñ, à òàêæå<br />

÷åòêîå ïðåäñòàâëåíèå îá óðîâíå ïóáëè÷íîé âëàñòè, íà êîòîðîì îí<br />

ìîæåò áûòü ðåøåí íàèáîëåå îïòèìàëüíûì îáðàçîì. Òî æå ñàìîå îòíîñèòñÿ<br />

è ê ìåæêîíôåññèîíàëüíûì îòíîøåíèÿì.<br />

Ñåãîäíÿ ïðèøëî âðåìÿ îòêàçàòüñÿ îò íåêîòîðûõ ðàñõîæèõ ñòåðåîòèïîâ<br />

èç îáëàñòè ãîñóäàðñòâåííîãî ñòðîèòåëüñòâà. Îäèí èç íèõ – ýòî òåçèñ<br />

î òîì, ÷òî ôåäåðàëèçì ÿâëÿåòñÿ ÷óòü ëè íå åäèíñòâåííîé ãàðàíòèåé äåìîêðàòè÷íîñòè<br />

ãîñóäàðñòâà. Åñëè ñëåäîâàòü ýòîé ëîãèêå, òî ïîëó÷àåòñÿ,<br />

÷òî âñå óíèòàðíûå ãîñóäàðñòâà íåäåìîêðàòè÷íû, äåìîêðàòè÷íû òîëüêî<br />

ôåäåðàòèâíûå.  ýòîì ñëó÷àå ïðèäåòñÿ ïðèçíàòü, ÷òî è Âåëèêîáðèòàíèÿ,<br />

è Ôðàíöèÿ, è ìíîãèå äðóãèå óíèòàðíûå ãîñóäàðñòâà íå ÿâëÿþòñÿ äåìîêðàòè÷åñêèìè,<br />

÷òî, ðàçóìååòñÿ, íå ñîîòâåòñòâóåò äåéñòâèòåëüíîñòè. Ôåäåðàëèçì<br />

íå ìîæåò «ìîíîïîëèçèðîâàòü» ïðàâî íà äåìîêðàòèþ, îí ÿâëÿåòñÿ<br />

ëèøü îäíîé èç åå ôóíêöèé íà òåððèòîðèè îáøèðíûõ ãîñóäàðñòâ.<br />

 ñâÿçè ñ ýòèì õî÷åòñÿ âñïîìíèòü îòå÷åñòâåííûé äîðåâîëþöèîííûé<br />

(äî 1917 ã.) îïûò. Ìíîãèå ìàëûå íàðîäû Ðîññèè èìåëè òîãäà áîëüøóþ<br />

ñòåïåíü çàùèòû ñâîèõ ýòíè÷åñêèõ èíòåðåñîâ â ðàìêàõ èìïåðèè. Íå ñëó-<br />

÷àéíî â ñâîå âðåìÿ Ðîññèéñêàÿ èìïåðèÿ ôîðìèðîâàëàñü çà ñ÷åò äîáðîâîëüíîãî<br />

ïðèñîåäèíåíèÿ ê íåé ìàëûõ íàðîäîâ. Ñåãîäíÿ ìû ìîæåì íàáëþäàòü,<br />

ñ êàêèì òðóäîì, íàïðèìåð, Äàãåñòàíó ïðèõîäèòñÿ ðåøàòü<br />

ýòíè÷åñêèå ïðîáëåìû â ðàìêàõ ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà. Ïðåäñòàâëÿåòñÿ,<br />

÷òî óïîðíî òèðàæèðóåìàÿ àêñèîìà î ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå<br />

êàê î åäèíñòâåííîì ãàðàíòå äåìîêðàòèè â êîðíå íåâåðíà.<br />

Çàðóáåæíûé îïûò äåâîëþöèè<br />

Åñëè âñå æå ïîïûòàòüñÿ âû÷ëåíèòü èç îáøèðíîãî çàðóáåæíîãî îïûòà<br />

òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè ïóáëè÷íîé âëàñòè íàèáîëåå îïòèìàëüíûé<br />

äëÿ Ðîññèè, òî ìíå ïðåäñòàâëÿåòñÿ, ÷òî ýòî ïðîöåññû äåâîëþöèè,<br />

èäóùèå ñåãîäíÿ â Âåëèêîáðèòàíèè, â Èñïàíèè è öåëîì ðÿäå äðóãèõ ãîñóäàðñòâ.<br />

Ýòîò îïûò çíà÷èòåëüíî áëèæå Ðîññèè, ÷åì, íàïðèìåð, îïûò<br />

ôîðìèðîâàíèÿ ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà â Ãåðìàíèè èëè â Àìåðèêå.

168 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Åâãåíèé ÏÅÐØÈÍ<br />

169<br />

Ê äåâîëþöèè òàêæå íåîáõîäèìî ïîäõîäèòü íå êàê ê ïàíàöåå, à êàê ê<br />

ñïîñîáó èëè ìåòîäó ðåøåíèÿ âîïðîñîâ ãîñóäàðñòâåííîãî ñòðîèòåëüñòâà.<br />

Åñëè ñ ïîçèöèé äåâîëþöèè ïîñìîòðåòü íà òå ðåøåíèÿ, êîòîðûå ïðèíèìàëèñü<br />

ôåäåðàëüíûì öåíòðîì çà ïîñëåäíèå äâà ãîäà, òî ìîæíî ñêàçàòü,<br />

÷òî çäåñü íàìåòèëñÿ ðÿä î÷åâèäíûõ ïåðåãèáîâ. Ñóùåñòâóþò ïðîáëåìû<br />

â ïðàêòè÷åñêîé ðåàëèçàöèè èíñòèòóòà ôåäåðàëüíîãî<br />

âìåøàòåëüñòâà, êîòîðûé â çíà÷èòåëüíîé ñòåïåíè îêàçàëñÿ íåäåéñòâóþùèì.<br />

Õîðîøî èçâåñòíû ïðîáëåìû è â ñôåðå ôóíêöèîíèðîâàíèÿ ôåäåðàòèâíûõ<br />

îêðóãîâ. Ïîÿâëåíèå íà èõ îñíîâå çíà÷èòåëüíîãî áþðîêðàòè-<br />

÷åñêîãî ñëîÿ ñ ïîëíîìî÷èÿìè ãîñóäàðñòâåííûõ îðãàíîâ âëàñòè<br />

ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé íå ìåíüøóþ îïàñíîñòü äëÿ îáùåñòâà, ÷åì ïðîÿâëåíèÿ<br />

ñåïàðàòèçìà â îòäåëüíûõ ðåãèîíàõ.<br />

 îñìûñëåíèè ïðîáëåì ãîñóäàðñòâåííîãî ñòðîèòåëüñòâà íåïðàâèëüíî<br />

áûëî áû ïðîòèâîïîñòàâëÿòü ðàçíûå ôîðìû ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà<br />

(óíèòàðèçì è ôåäåðàëèçì) è ñòåïåíü öåíòðàëèçàöèè (äåöåíòðàëèçàöèè)<br />

â êîíêðåòíîì ãîñóäàðñòâå. Äèàëåêòèêà ñîñòîèò â òîì, ÷òî<br />

óíèòàðèçì è äåöåíòðàëèçàöèÿ, ôåäåðàëèçì è öåíòðàëèçàöèÿ íå ÿâëÿþòñÿ<br />

íà ñåãîäíÿøíèé ìîìåíò âçàèìîèñêëþ÷àþùèìè, àíòàãîíèñòè÷åñêèìè<br />

ïîíÿòèÿìè. Ïîýòîìó òðóäíî ñîãëàñèòüñÿ ñ óòâåðæäåíèÿìè î òîì, ÷òî<br />

ôåäåðàëüíûì öåíòðîì ïðèíèìàþòñÿ ðåøåíèÿ, íàïðàâëåííûå íà öåíòðàëèçàöèþ<br />

è, â ñèëó ýòîãî, âåäóùèå ê óíèòàðèçìó. Ïî ÷àñòè öåíòðàëèçàöèè<br />

ìíîãèå òðàäèöèîííî ôåäåðàòèâíûå ãîñóäàðñòâà äàäóò ñòî î÷êîâ<br />

âïåðåä óíèòàðíûì ãîñóäàðñòâàì, ÷òî ìîæíî íàáëþäàòü íà ïðèìåðå òàêîé<br />

ïðèçíàííîé ôåäåðàöèè, êàê ÑØÀ, â îñîáåííîñòè, êîãäà ðå÷ü èäåò<br />

îá èíòåðåñàõ ãîñóäàðñòâà, èíòåðåñàõ íàöèè.<br />

Ôîðìà ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà íàïðÿìóþ íå ñâÿçàíà ñî ñòåïåíüþ<br />

äåöåíòðàëèçàöèè âëàñòè è ðåñóðñîâ. Ìîæíî âíîâü îáðàòèòüñÿ ê<br />

îïûòó Âåëèêîáðèòàíèè, óíèòàðíîãî ãîñóäàðñòâà, êîòîðîå ïûòàåòñÿ îáúåäèíèòü<br />

äâà ïîíÿòèÿ – «óíèòàðèçì» è «äåöåíòðàëèçàöèÿ» (äåâîëþöèÿ).<br />

Ñàìè àíãëèéñêèå ó÷åíûå, ïûòàÿñü ïðîàíàëèçèðîâàòü ïðîöåññû äåâîëþöèè,<br />

ãîâîðÿò èíîãäà î êâàçèôåäåðàöèè êàê îá îïðåäåëåííîì ñîåäèíåíèè<br />

óíèòàðíûõ è äåöåíòðàëèñòñêèõ òåíäåíöèé.<br />

Î ðîëè äîãîâîðîâ â ñòàíîâëåíèè àñèììåòðè÷íîé ôåäåðàöèè<br />

Ïðèçíàíèå âûñøèì ðóêîâîäñòâîì ñòðàíû íåîáõîäèìîñòè ïîäïèñàíèÿ<br />

äîãîâîðà ôåäåðàëüíîãî öåíòðà ñ ×å÷åíñêîé Ðåñïóáëèêîé ÿâèëîñü<br />

åñòåñòâåííûì ïîäâåäåíèåì ÷åðòû ïîä ïî÷òè ÷òî òðåõëåòíåé äèñêóññèåé<br />

î ñóùåñòâîâàíèè äîãîâîðíîé ñèñòåìû è â î÷åðåäíîé ðàç ïîäòâåðäèëî<br />

ïðàâèëüíîñòü êîíñòèòóöèîííûõ íîðì.<br />

Êîíñòèòóöèåé ÐÔ, êàê èçâåñòíî, ïðåäóñìàòðèâàåòñÿ ñóùåñòâîâàíèå<br />

øåñòè òèïîâ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè. Ñïîðû îá èõ ðàçëè÷íîì ïðàâîâîì<br />

ñòàòóñå, îá àñèììåòðè÷íîñòè Ôåäåðàöèè íå óòèõàþò êîòîðûé ãîä. Íî â<br />

òîé æå íåáîëüøîé Âåëèêîáðèòàíèè ñóùåñòâóåò ÷åòûðå òèïà îòíîøå-<br />

íèé öåíòðà ñ ðåãèîíîì. Äîãîâîð ñ Øîòëàíäèåé îòëè÷àåòñÿ îò äîãîâîðîâ<br />

ñ Óýëüñîì è Ñåâåðíîé Èðëàíäèåé, à ñ Àíãëèåé âîîáùå íåò íèêàêèõ äîãîâîðîâ.<br />

Ñ Øîòëàíäèåé âûñòðàèâàþòñÿ äåâîëþöèîííûå îòíîøåíèÿ<br />

î÷åíü øèðîêîãî ìàñøòàáà è ïðîôèëÿ, à ñ Óýëüñîì âûñòðàèâàþòñÿ ñîâåðøåííî<br />

äðóãèå îòíîøåíèÿ, è òî, ÷òî ïîçâîëåíî Øîòëàíäèè, íå ïîçâîëåíî<br />

Óýëüñó. Ãëàâíîå ïðè ýòîì, ÷òî è â Øîòëàíäèè, è â Óýëüñå âñå ýòî<br />

ïîíèìàþò. Íà÷àâøèéñÿ ïðîöåññ ðåãèîíàëèçàöèè «ñòàðîé è äîáðîé»<br />

Àíãëèè íåèçáåæíî âåäåò ê íîâîìó òèïó îòíîøåíèé, ó÷èòûâàþùåìó<br />

ñïåöèôèêó ýòîãî ðåãèîíà.<br />

Íåïîíÿòíî, ïî÷åìó ìíîãèå îòå÷åñòâåííûå òåîðåòèêè è ïðàêòèêè<br />

ôåäåðàòèâíîãî ñòðîèòåëüñòâà íå ìîãóò ïðèçíàòü, ÷òî Ðîññèÿ ñîñòîèò èç<br />

ñîâåðøåííî ðàçëè÷íûõ ïî ñâîåìó ïðàâîâîìó ñòàòóñó ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè?<br />

Ïðè÷åì ðàçíèöà ýòà ïðåäîïðåäåëÿåòñÿ îòíþäü íå èõ ýòíè÷åñêîé<br />

ëèáî êîíôåññèîíàëüíîé ñïåöèôèêîé, à, ïðåæäå âñåãî, äèôôåðåíöèàöèåé<br />

ðåãèîíîâ ïî îñíîâíûì ïîêàçàòåëÿì ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ.<br />

Ñàìà æèçíü ïîäòàëêèâàåò íàñ ê íåîáõîäèìîñòè êîìïåíñèðîâàíèÿ<br />

íåñîâåðøåíñòâà ñò. 72 Êîíñòèòóöèè ÐÔ (ñôåðû ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ)<br />

ðàçâèòûì äîãîâîðíûì ïðàâîì.<br />

Ïðè ýòîì íåîáõîäèì ïðèíöèïèàëüíî èíîé ïîäõîä ê ñàìèì äîãîâîðàì,<br />

ê èõ ìåñòó è ðîëè â ïðàâîâîé ñèñòåìå ãîñóäàðñòâà. Íóæåí íå îòêàç<br />

îò äîãîâîðîâ (íîâûé «ïî÷èí ðåãèîíîâ»), à çàêëþ÷åíèå èíûõ ïî ñâîåé<br />

ñóòè äîãîâîðîâ. È êðèòåðèåì â äàííîì ñëó÷àå äîëæíû áûòü èñêëþ÷èòåëüíî<br />

ýêîíîìè÷åñêèå ôàêòîðû. Ñóùåñòâóåò âïîëíå îôèöèàëüíûé «ðåéòèíã»<br />

ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, â ïåðâîé äåñÿòêå<br />

êîòîðîãî ïî ñîñòîÿíèþ íà 2002 ã. ïðèñóòñòâóþò äâå ðåñïóáëèêè: Áàøêîðòîñòàí<br />

è Òàòàðñòàí. Äåñÿòêó çàìûêàåò Ïåðìñêàÿ îáëàñòü. Ðàçóìååòñÿ,<br />

ñ ýòèìè ñóáúåêòàìè Ôåäåðàöèè öåíòð äîëæåí âûñòðàèâàòü îòíîøåíèÿ,<br />

îòëè÷íûå îò òåõ, êîòîðûå âûñòðàèâàþòñÿ ñ ðåãèîíàìè,<br />

çàíèìàþùèìè ïîçèöèè íèæå 70-é. Íàïðèìåð, Ðåñïóáëèêà Ìàðèé Ýë<br />

çàíèìàåò 71-þ ïîçèöèþ, ïîýòîìó äîãîâîð Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ñ Ðåñïóáëèêîé<br />

Ìàðèé Ýë äîëæåí áûòü ñîâåðøåííî èíûì, ÷åì äîãîâîð ñ Òàòàðñòàíîì,<br />

Áàøêîðòîñòàíîì èëè ñ òîé æå Ïåðìñêîé îáëàñòüþ.<br />

 ñâÿçè ñ ýòèì ñòàíîâèòñÿ î÷åâèäíûì, ÷òî äîãîâîð ñ Òàòàðñòàíîì<br />

ìîæåò áûòü ñîõðàíåí è ìîäèôèöèðîâàí â ëó÷øóþ ñòîðîíó, ïîòîìó ÷òî<br />

ðåñïóáëèêà èìååò êîëîññàëüíûé ðåçåðâ ðàçâèòèÿ. Îäíàêî òàêîé æå äîãîâîð<br />

íå ìîæåò áûòü çàêëþ÷åí ñ äðóãèì ñóáúåêòîì Ôåäåðàöèè, êîòîðûé<br />

íå â ñîñòîÿíèè íå òîëüêî ïðîêîðìèòü ñåáÿ, íî äàæå ðàçðàáîòàòü è ïðèíÿòü<br />

ïîëíîöåííûé íîðìàòèâíûé ïðàâîâîé àêò. Â îòíîøåíèÿõ öåíòðà è<br />

ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè íå ìîæåò áûòü «òèïîâîãî äîãîâîðà».<br />

 íàñòîÿùåå âðåìÿ ïðîáëåìû óíèôèêàöèè ðåãèîíîâ ïûòàþòñÿ ðåøèòü<br />

÷åðåç èõ «äîáðîâîëüíîå» óêðóïíåíèå. Ñóùåñòâóåò, êàê èçâåñòíî,<br />

íåñêîëüêî ìîäåëåé òàêîãî óêðóïíåíèÿ. Îäíàêî, ïðåäñòàâëÿåòñÿ, ÷òî èòîã<br />

ýòîé àêöèè áóäåò òàêèì æå, êàê è â ñëó÷àå ñ ïðèíóæäåíèåì ðåãèîíîâ ê<br />

îòêàçó îò äîãîâîðíîé ïðàêòèêè.

170 ÃËÀÂÀ I. Îñîáåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ Åâãåíèé ÏÅÐØÈÍ<br />

171<br />

Î ðîëè ïðåäñòàâèòåëüíûõ îðãàíîâ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè<br />

â ðàçâèòèè ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé<br />

Ëîãèêà ðàññìîòðåíèÿ ñîäåðæàíèÿ äîãîâîðîâ íåèçáåæíî âåäåò ê âûÿñíåíèþ<br />

âîïðîñà î ðîëè è ïîëíîìî÷èÿõ ðåãèîíàëüíûõ ïàðëàìåíòîâ.<br />

Äåÿòåëüíîñòü Ãîññîâåòà Òàòàðñòàíà, çàêîíîäàòåëüíûõ ñîáðàíèé Ìîñêîâñêîé,<br />

Òþìåíñêîé, Êåìåðîâñêîé îáëàñòåé, Ðåñïóáëèêè Ñàõà, ãîðîäîâ<br />

Ìîñêâû è Ñàíêò-Ïåòåðáóðãà â ñìûñëå êà÷åñòâà ïðèíèìàåìûõ èìè àêòîâ<br />

ñëîæíî ñðàâíèòü ñ ðàáîòîé ïðåäñòàâèòåëüíûõ îðãàíîâ áîëüøèíñòâà<br />

ñóáúåêòîâ ÐÔ. Îäíî äåëî, êîãäà çàêîíû ïðèíèìàþòñÿ â ïðîöåññå ãëóáîêîé,<br />

äåòàëüíîé è ïîä÷àñ íàó÷íîé ïðîðàáîòêè èõ ïîëîæåíèé, êàê ýòî äåëàåòñÿ<br />

â Òàòàðñòàíå, è ñîâåðøåííî äðóãîå, êîãäà çàêîíû ïèøóòñÿ â çíà-<br />

÷èòåëüíîé ñòåïåíè íåïîäãîòîâëåííûìè ëþäüìè.<br />

Íå ñëó÷àéíî ñðåäè ïðè÷èí îòêëîíåíèÿ íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå çàêîíîïðîåêòîâ,<br />

èñõîäÿùèõ îò ðåãèîíîâ, óêàçûâàþòñÿ, ïðåæäå âñåãî, íèçêîå<br />

êà÷åñòâî èñïîëíåíèÿ çàêîíîïðîåêòà, íåâûñîêàÿ þðèäè÷åñêàÿ òåõíèêà,<br />

îòñóòñòâèå ýêîíîìè÷åñêîãî îáîñíîâàíèÿ, íåàêòóàëüíîñòü ïðåäìåòà<br />

ðåãóëèðîâàíèÿ. Ýôôåêòèâíîñòü ó÷àñòèÿ ðåãèîíîâ â ôåäåðàëüíîì çàêîíîäàòåëüíîì<br />

ïðîöåññå â ðàçíîå âðåìÿ êîëåáàëîñü îò 1,5 äî 2 %, äà è òî<br />

– ïðîöåíòû ýòè ïðèõîäèëèñü íà ïîëòîðà äåñÿòêà «ïåðåäîâûõ» ðåãèîíîâ.<br />

Î÷åâèäíî, ÷òî äî ôîðìèðîâàíèÿ «ïåðâè÷íîãî» çàêîíîäàòåëüñòâà<br />

«äîðîñëî» íå òàê ìíîãî ðåãèîíîâ.<br />

Êàêèì îáðàçîì Öåíòð äîëæåí âûñòðàèâàòü îòíîøåíèÿ â ñôåðå ôîðìèðîâàíèÿ<br />

åäèíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà? Ðàçóìååòñÿ, ÷òî ïîäõîä ê ñóáúåêòàì<br />

Ôåäåðàöèè äîëæåí áûòü ãëóáîêî äèôôåðåíöèðîâàííûì. Â ïðàâîâîé<br />

ñèñòåìå ìîæåò åäèíîâðåìåííî ñîñóùåñòâîâàòü íåñêîëüêî<br />

ðàçíîâèäíîñòåé äîãîâîðîâ. Ôåäåðàëüíîìó Öåíòðó íåîáõîäèìî äîãîâàðèâàòüñÿ<br />

ñ êàæäûì ñóáúåêòîì Ôåäåðàöèè íå òîëüêî ïî ïîâîäó ðàçãðàíè-<br />

÷åíèÿ ïîëíîìî÷èé, íî è, êàê ýòî èìååò ìåñòî â Âåëèêîáðèòàíèè, ïî òàê<br />

íàçûâàåìûì «ïåðåäàííûì âîïðîñàì», ïðè÷åì ñïèñîê ýòèõ «ïåðåäàííûõ<br />

âîïðîñîâ» â êàæäîì ñóáúåêòå Ôåäåðàöèè ìîæåò áûòü ðàçíûì.<br />

Ïðè ðàçãðàíè÷åíèè êîìïåòåíöèé (íåâàæíî, â ðàìêàõ ôåäåðàòèâíîãî<br />

èëè óíèòàðíîãî ãîñóäàðñòâà) âñåãäà íåîáõîäèìû âçâåøåííûé ïîäõîä è<br />

ó÷åò ðåàëüíûõ âîçìîæíîñòåé ñóáúåêòîâ îñóùåñòâëÿòü ïðàâîìî÷èÿ. Èñïàíèÿ,<br />

íàïðèìåð, î÷åíü îñòîðîæíî ïîäõîäèò ê äåâîëþöèîííûì ïðîöåññàì<br />

ïî ïðèíöèïó: «Ìîæåøü ïîòÿíóòü ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå – òÿíè, íå<br />

ìîæåøü – íå áåðèñü». Åñëè Óýëüñ íå ñîçðåë äëÿ òîãî, ÷òîáû èìåòü ïîëíîöåííûé<br />

ïàðëàìåíò, òî îí áóäåò äîâîëüñòâîâàòüñÿ Ïàðëàìåíòñêîé Àññàìáëååé,<br />

êîòîðàÿ çàíèìàåòñÿ âòîðè÷íûì çàêîíîäàòåëüñòâîì, â òî âðåìÿ êàê<br />

Øîòëàíäèÿ, èìåÿ ðåàëüíóþ âîçìîæíîñòü çàíèìàòüñÿ ïåðâè÷íûì çàêîíîäàòåëüñòâîì,<br />

ðàñïîëàãàåò ïîëíîöåííûì ïðåäñòàâèòåëüíûì îðãàíîì.<br />

Àñèììåòðèÿ â ôåäåðàòèâíîì óñòðîéñòâå ìîæåò ïîäðàçóìåâàòü è òàêóþ<br />

ìîäåëü âçàèìîîòíîøåíèé öåíòðà è ðåãèîíîâ, ïðè êîòîðîé ôåäåðà-<br />

öèÿ ìîæåò âûñòðàèâàòü ñ îòäåëüíûìè ñóáúåêòàìè ôåäåðàöèè îòíîøåíèÿ<br />

êëàññè÷åñêîãî ñîïîä÷èíåíèÿ. Åñëè, ê ïðèìåðó, Ðåñïóáëèêà Ìàðèé Ýë íå<br />

ìîæåò ðàñïîðÿäèòüñÿ ïðåäîñòàâëåííûìè åé ïðàâîìî÷èÿìè è íå â ñîñòîÿíèè<br />

íåñòè îòâåòñòâåííîñòü çà áëàãîïîëó÷èå ñîáñòâåííîãî íàñåëåíèÿ, òî â<br />

äàííîì ñëó÷àå öåíòðó óìåñòíåå áóäåò ðåøàòü âîïðîñû âçàèìîäåéñòâèÿ ñ<br />

íåé èñêëþ÷èòåëüíî â ðóñëå àäìèíèñòðàòèâíîãî ïîä÷èíåíèÿ, êàê ýòî ïðîèñõîäèò<br />

â êëàññè÷åñêîì óíèòàðíîì ãîñóäàðñòâå.  ýòîì ñëó÷àå äîãîâîðû<br />

áóäóò òîëüêî ñïîñîáñòâîâàòü óêðåïëåíèþ ãîñóäàðñòâåííîñòè.<br />

Ñåãîäíÿøíåå ñîñòîÿíèå ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé â Ðîññèè íàñòîÿòåëüíî<br />

òðåáóåò ïðàêòè÷åñêèõ øàãîâ, íàïðàâëåííûõ íà åãî êîðåííóþ<br />

ìîäåðíèçàöèþ. Ïðè ýòîì íåëüçÿ çàáûâàòü, ÷òî ðîññèéñêèé ôåäåðàëèçì<br />

– ýòî ñóãóáî íàöèîíàëüíûé ïðîäóêò. Îí íå áóäåò è íå äîëæåí áûòü ïîõîæèì<br />

íà àìåðèêàíñêóþ èëè ãåðìàíñêóþ ìîäåëè. Îñìûñëåíèå çàðóáåæíîãî<br />

îïûòà íåîáõîäèìî ëèøü äëÿ òîãî, ÷òîáû íà î÷åðåäíîì âèòêå ñàìîðàçâèòèÿ<br />

ñïðîäóöèðîâàòü ïðèíöèïèàëüíî íîâóþ ìîäåëü ôåäåðàòèâíûõ<br />

îòíîøåíèé, êîòîðóþ èññëåäîâàòåëè íàçîâóò âïîñëåäñòâèè «ðîññèéñêîé<br />

ìîäåëüþ ôåäåðàëèçìà».<br />

n

Ãëàâà II.<br />

Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è<br />

ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè

174 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Äîííà ÁÀÐÈ<br />

175<br />

Äîííà Áàðè<br />

Íîâûé ôåäåðàëèçì è ïàðàäîêñû<br />

ðåãèîíàëüíîãî ñóâåðåíèòåòà â Ðîññèè*<br />

Èññëåäîâàíèÿ ïî òåìå äåìîêðàòèçàöèè çà ïîñëåäíèå äåñÿòü ëåò âûñâåòèëè<br />

ðîñò ïðîáëåì, ñâÿçàííûõ ñ òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèåé ãîñóäàðñòâà.<br />

Ñ ýòîé òî÷êè çðåíèÿ, âîïðîñû î ôåäåðàëèçìå, ìåæðåãèîíàëüíûõ<br />

ïðàâàõ è ïðàâàõ ìåíüøèíñòâ äîáàâëÿþò åùå áîëüøå<br />

íåîïðåäåëåííîñòè ê íåïðîñòûì ïåðåãîâîðàì ïî ôîðìå íîâîãî ïîëèòè-<br />

÷åñêîãî ïîðÿäêà 1 . Åñëè ïåðåõîäíûé ïåðèîä ñîïðîâîæäàåòñÿ êàê ýêîíîìè÷åñêîé,<br />

òàê è ïîëèòè÷åñêîé ðåôîðìàìè, ôåäåðàòèâíûå ïðåîáðàçîâàíèÿ<br />

ïîðîæäàþò åùå îäíó çàèíòåðåñîâàííóþ ãðóïïó, ó÷àñòâóþùóþ â<br />

òîðãå ïî ðàñïðåäåëåíèþ ãîñóäàðñòâåííûõ àêòèâîâ. Êîãäà ñòðóêòóðà ôåäåðàòèâíîé<br />

ñèñòåìû îïðåäåëÿåòñÿ ýòíè÷åñêèìè è òåððèòîðèàëüíûìè<br />

ôàêòîðàìè, ñìåíà ðåæèìà ìîæåò ïîñòàâèòü ïîä âîïðîñ áóäóùåå ãîñóäàðñòâà<br />

êàê òàêîâîãî 2 . Ôåäåðàöèè, êîòîðûå ïåðåæèëè ïåðåõîäíûé ïåðèîä<br />

è ñîõðàíèëè ñâîþ öåëîñòíîñòü, ÷àñòî ñòàëêèâàþòñÿ ñ äîïîëíèòåëüíûìè<br />

ïðîáëåìàìè – âêëþ÷àÿ âîðîõ òàêèõ âàæíûõ ïðîáëåì, êàê äàâëåíèå<br />

òðàäèöèé, êîððóïöèÿ è ñîïðîòèâëåíèå, êîòîðîå ïðîâèíöèÿ îêàçûâàåò<br />

ðûíî÷íîé ðåôîðìå, ïðîâîäèìîé öåíòðîì 3 .<br />

Ðîññèéñêàÿ ïåðåñòðîéêà ìîæåò ñëóæèòü êëàññè÷åñêèì ïðèìåðîì ýòîãî.<br />

 òå÷åíèå 1990-õ ãã. ýòíè÷åñêèå ðåñïóáëèêè è ðåãèîíû ñ ïðåîáëàäàíèåì<br />

ðóññêîãî íàñåëåíèÿ îñïàðèâàëè ó Öåíòðà ïðàâî íà ñáîð äîõîäîâ,<br />

óñòàíàâëèâàëè áàðüåðû íà ïóòè ìåæðåãèîíàëüíîé òîðãîâëè è ïðèíèìàëè<br />

çàêîíû è ïîñòàíîâëåíèÿ, îòëè÷àþùèåñÿ îò ôåäåðàëüíûõ. Ïîä äàâëåíèåì<br />

ðåãèîíàëüíûõ ëèäåðîâ ôåäåðàëüíîå Ïðàâèòåëüñòâî òàêæå âûíóæäåíî<br />

áûëî ïîäïèñûâàòü äâóñòîðîííèå ñîãëàøåíèÿ è äîãîâîðû î ðàçäåëå<br />

ïîëíîìî÷èé, ïðåäîñòàâëÿþùèå íåêîòîðûì èç íèõ öåëûé ðÿä îñîáûõ<br />

Äîííà Áàðè – ïðîôåññîð ïîëèòîëîãèè, ôàêóëüòåò ïîëèòîëîãèè Ïåíñèëüâàíñêîãî<br />

ãîñóäàðñòâåííîãî óíèâåðñèòåòà (ÑØÀ).<br />

* Ìàòåðèàëû äëÿ ýòîãî èññëåäîâàíèÿ ñîáðàíû ïðè ïîääåðæêå Íàöèîíàëüíîãî íàó÷íîãî<br />

ôîíäà ÑØÀ è Íàöèîíàëüíîãî ñîâåòà ïî åâðàçèéñêèì è âîñòî÷íîåâðîïåéñêèì<br />

èññëåäîâàíèÿì ÑØÀ. Âûðàæàþ áëàãîäàðíîñòü Èíñòèòóòó åâðîïåéñêèõ, ðîññèéñêèõ è<br />

åâðàçèéñêèõ èññëåäîâàíèé ïðè Óíèâåðñèòåòå Äæîðäæà Âàøèíãòîíà è Åâðîïåéñêîìó<br />

Çàëó Áèáëèîòåêè Êîíãðåññà ÑØÀ çà ïîìîùü ïðè ïðîâåäåíèè ýòîãî èññëåäîâàíèÿ, à<br />

òàêæå äâóì àíîíèìíûì êîíñóëüòàíòàì çà èõ êîììåíòàðèè. Ïåðåâîä Ì.Ì. Êðàñíîâîé.<br />

1 Dankwart Rustow, «Transitions to Democracy Toward a Dynamic Model,» Comparative<br />

Politics, 2 (1970), 337-64.<br />

2 Philip Roeder, «Peoples and States after 1989: The Political Costs of Incomplete National<br />

Revolutions,» Slavic Review, 58 (winter 1999), 854-82.<br />

3 Guillermo O’Donnell, «On the State, Democratization and Some Conceptual Problems:<br />

A Latin American View with Glances at Some Postcommunist Countries,» World Development,<br />

21 (1993), 1355-69.<br />

ïðèâèëåãèé.  ñóùíîñòè, ó÷èòûâàÿ ñàìîóâåðåííîñòü ðåãèîíîâ è àñèììåòðè÷íûé<br />

ôåäåðàëèçì, ìíîãèå óäèâëÿëèñü òîìó, ÷òî ðîññèéñêîå ãîñóäàðñòâî<br />

âñå åùå ïðîäîëæàëî ñóùåñòâîâàòü. Ïðè Ïóòèíå, îäíàêî, ðåãèîíàëüíûå<br />

ïðèâèëåãèè ñòàëè ïîñòåïåííî èñ÷åçàòü. Ïîñëå âûáîðîâ 2000 ã.<br />

Ïóòèí çàíÿëñÿ óñèëåíèåì «âåðòèêàëè âëàñòè»: çàêðåïèë çà 89 ðîññèéñêèìè<br />

ñóáúåêòàìè ñåìü íîâûõ ôåäåðàëüíûõ íàáëþäàòåëåé, âûâåë ðåãèîíàëüíûõ<br />

ëèäåðîâ èç âåðõíåé ïàëàòû ïàðëàìåíòà è ïîòðåáîâàë ïðèâåñòè<br />

ðåãèîíàëüíûå çàêîíîäàòåëüñòâà/êîíñòèòóöèè â ñîîòâåòñòâèå ñ ôåäåðàëüíûìè<br />

4 . Âñåãî çà ãîä áûë îòìåíåí öåëûé ðÿä ïîñòàíîâëåíèé åëüöèíñêîé<br />

ýïîõè, äàþùèõ ðåãèîíàì îñîáûå ïðèâèëåãèè; áþäæåòíàÿ ïîëèòèêà ôåäåðàëüíîãî<br />

Ïðàâèòåëüñòâà ñòàëà áîëåå ñòàíäàðòèçîâàííîé; çàêîíû è<br />

êîíñòèòóöèîííûå ïîëîæåíèÿ, íåñîîòâåòñòâóþùèå ôåäåðàëüíûì, áûëè<br />

èñïðàâëåíû èëè îòìåíåíû. Çà äâà ãîäà áûëî îòìåíåíî 28 èç 42 ñîãëàøåíèé<br />

î ðàçäåëåíèè ïîëíîìî÷èé, è ôåäåðàëüíûå âëàñòè âûõîëîñòèëè ñîäåðæàíèå<br />

áîëüøèíñòâà îñòàâøèõñÿ 5 . Åñëè ðåãèîíàëüíàÿ âëàñòü è âûøëà<br />

èç-ïîä êîíòðîëÿ ïðè Åëüöèíå, òî âî âðåìÿ ïîñëåäóþùåé êàìïàíèè<br />

öåíòðàëèçàöèè âëàñòè åãî ïðååìíèêîì ýòî íèêàê íå ïðîÿâèëîñü. Òàê,<br />

ïåðåäåë ðîññèéñêîé ñèñòåìû ïîðîæäàåò âîïðîñ: åñëè ðåãèîíàëüíàÿ<br />

âëàñòü íà ñàìîì äåëå òàê óñèëèëàñü, êàê ìîãëî ôåäåðàëüíîå Ïðàâèòåëüñòâî<br />

òàê áûñòðî çàáðàòü âëàñòü íàçàä? ×àñòè÷íî, îòâåò çàêëþ÷àåòñÿ â<br />

êîíñîëèäàöèè âëàñòè íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå. Óìåíüøåíèå ðàçíîãëàñèé<br />

ìåæäó çàêîíîäàòåëüíîé è èñïîëíèòåëüíîé âëàñòüþ è óñèëåíèå êîîðäèíàöèè<br />

â ðàìêàõ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè óêðåïèëî ïîçèöèè ôåäåðàëüíîãî<br />

Ïðàâèòåëüñòâà è ñäåëàëî åãî â ìåíüøåé ñòåïåíè çàâèñèìûì<br />

îò ïðèõîòåé ðåãèîíîâ 6 . Íî â íàñòîÿùåé ñòàòüå ÿ õî÷ó äîêàçàòü, ÷òî èçìåíåíèÿ,<br />

ïðîèçîøåäøèå ñ Öåíòðîì, òîëüêî îò÷àñòè îáúÿñíÿþò ñèòóàöèþ.<br />

Êëþ÷åâûì ìîìåíòîì òàêæå ÿâëÿëñÿ õàðàêòåð ðåãèîíàëüíîãî ñóâåðåíèòåòà.<br />

Ðåãèîíàëüíûé ñóâåðåíèòåò ôàêòè÷åñêè áûë îãðàíè÷åí 7 . Åñëè ìû<br />

îïðåäåëÿåì ñóâåðåíèòåò êàê ñïîñîáíîñòü ôîðìèðîâàòü è ïðîâîäèòü ïîëèòèêó<br />

ïî êëþ÷åâûì îáëàñòÿì íåçàâèñèìî îò öåíòðàëüíîãî Ïðàâèòåëü-<br />

4 Áîëåå ïîäðîáíî ñì.: Robert Orttung, «Putin’s Main Accomplishment is Centralization,»<br />

EWI Russian Regional Report, East-West Institute, 6 (December 19, 2001); Daniel Kempton,<br />

«Russian Federalism: Continuing Myth or Political Salvation» Demokratizatsiya, 9 (2001),<br />

201-42.<br />

5 http://www.cityline.ru:8084/politika/reg/dogovory.html<br />

6 Thomas Remington, «Putin and the Duma,» Post-Soviet Affairs, 17 (2001), 285-308,<br />

and Regina Smyth, «Building State Capacity from the Inside Out: Parties of Power and the<br />

Success of the President’s Reform Agenda in Russia,» Politics and Society, 30 (2002), 555-78.<br />

7 ×àñòü òàêèõ îãðàíè÷åíèé óæå ïîäðîáíî îáñóæäàëàñü. Áîëüøèíñòâî ðåñïóáëèê íå<br />

èìåþò âíåøíèõ ãðàíèö è ÷èñëåííîãî áîëüøèíñòâà ïðåäñòàâèòåëåé òèòóëüíîé íàöèè,<br />

÷òî ñóùåñòâåííî ñíèæàåò óãðîçó îòäåëåíèÿ. Gail Lapidus and Edward W. Walker,<br />

«Nationalism, Regionalism and Federalism: Center-Periphery Relations in Post-communist<br />

Russia,» in Gail Lapidus, The New Russia: Troubled Transformation. (Boulder: Westview<br />

Press, 1995), 79-114.

176 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Äîííà ÁÀÐÈ<br />

177<br />

ñòâà, òî ýòî òðåáóåò àëüòåðíàòèâíûõ ðåñóðñîâ. Ðåãèîíû äîëæíû èìåòü<br />

êàêóþ-òî âîçìîæíîñòü ïîëó÷àòü äîõîäû è òðàòèòü ñðåäñòâà, âåñòè âíåøíþþ<br />

òîðãîâëþ è ïðèâëåêàòü èíâåñòèöèè íåçàâèñèìî îò ôåäåðàëüíîãî<br />

Ïðàâèòåëüñòâà. Íà êàæäîì èç ýòèõ íàïðàâëåíèé ðåãèîíû Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè íàòàëêèâàëèñü íà ìíîæåñòâî îãðàíè÷åíèé ñî ñòîðîíû Öåíòðà.<br />

Ïðèâèëåãèè, êîòîðûõ îíè äîáèëèñü, áûëè îãðàíè÷åíû ïî ìàñøòàáàì<br />

è â áîëüøîé ñòåïåíè çàâèñåëè îò íàêàëà ïîëèòè÷åñêèõ ñòðàñòåé íà<br />

íàöèîíàëüíîì óðîâíå. Êîãäà ñòðàñòè óòèõàëè, îäíîâðåìåííî ñâîðà÷èâàëèñü<br />

è ðåãèîíàëüíûå ïðèâèëåãèè.<br />

Ôåäåðàëüíîå Ïðàâèòåëüñòâî òàêæå íàëàãàëî íåêîòîðûå äðóãèå, ìåíåå<br />

î÷åâèäíûå, îãðàíè÷åíèÿ. Íåñïîñîáíîñòü Öåíòðà ñîçäàòü ýôôåêòèâíóþ<br />

ðûíî÷íóþ èíôðàñòðóêòóðó – ñ ÷åòêî î÷åð÷åííûìè è ñòàáèëüíûìè<br />

ïðàâàìè ñîáñòâåííîñòè, ýôôåêòèâíûì ïðàâîâûì ðåãóëèðîâàíèåì è íåèçìåííûìè<br />

ïðàâèëàìè òîðãîâëè è ïðèâëå÷åíèÿ èíîñòðàííûõ èíâåñòèöèé<br />

– îãðàíè÷èëà âîçìîæíîñòè ðåãèîíîâ, ñòðåìÿùèõñÿ ê ñóâåðåíèòåòó,<br />

ïðèâëåêàòü ïðÿìûå èíîñòðàííûå èíâåñòèöèè è ðàçâèâàòü ïðî÷íûå âíåøíåòîðãîâûå<br />

ñâÿçè âî âñåì êðîìå íàèáîëåå ðåíòàáåëüíîé ïðîäóêöèè (íàïðèìåð,<br />

íåôòè, ãàçà è àëìàçîâ). Òîðãîâëÿ íàèáîëåå ðåíòàáåëüíûìè ïðåäìåòàìè<br />

ïîòðåáëåíèÿ, â ñâîþ î÷åðåäü, áûëà ïîä÷èíåíà ôåäåðàëüíîìó<br />

êîíòðîëþ íà ðàçíûõ ñòóïåíÿõ, îò êâîò è ëèöåíçèîííûõ òðåáîâàíèé äî<br />

äîñòóïà ê òðóáîïðîâîäó. È ýòî îñòàâëÿëî ðåãèîíàì îãðàíè÷åííûå ïåðñïåêòèâû<br />

íà ðàçâèòèå âíåøíåýêîíîìè÷åñêîé áàçû, äîñòàòî÷íîé äëÿ ïðîòèâîñòîÿíèÿ<br />

ôåäåðàëüíîé âëàñòè. ß ïðèâîæó çäåñü ýòè äîâîäû, àíàëèçèðóÿ<br />

îïûò äâóõ ðåñïóáëèê, êîòîðûå â 1990-õ ãã. íàèáîëåå íàñòîé÷èâî<br />

äîáèâàëèñü ñóâåðåíèòåòà: Òàòàðñòàíà è Ðåñïóáëèêè Ñàõà (ßêóòèÿ) 8 . Òàòàðñòàí<br />

øåë âïåðåäè âñåõ, ðàçäâèãàÿ ðàìêè ôåäåðàòèâíîé ñèñòåìû è â<br />

òî æå âðåìÿ çàÿâëÿÿ î ñâîåì íàìåðåíèè îñòàòüñÿ ñóáúåêòîì Ôåäåðàöèè.<br />

Ïðàâèòåëüñòâî Ðåñïóáëèêè Ñàõà (ßêóòèÿ) áûëî ìåíåå ñêëîííî ê êîíôðîíòàöèè<br />

ñ Öåíòðîì è ñêëîíÿëîñü ê òîìó, ÷òîáû çàêëþ÷èòü ñäåëêó íà<br />

îñíîâå ëè÷íûõ îòíîøåíèé ìåæäó Åëüöèíûì è òîãäàøíèì ïðåçèäåíòîì<br />

ðåñïóáëèêè Ìèõàèëîì Íèêîëàåâûì. Ýòî áûëè äâà ñàìûõ íåïðîñòûõ<br />

ñëó÷àÿ íà ïóòè ôåäåðàëüíîãî Öåíòðà ê ðåöåíòðàëèçàöèè. Åñëè, â êîíå÷íîì<br />

ñ÷åòå, îíè âåðíóëèñü ê òîìó, ñ ÷åãî íà÷àëè, âîçíèêàåò âîïðîñ: ïî÷åìó<br />

ñóâåðåíèòåò îêàçàëñÿ ñòîëü îãðàíè÷åííûì.<br />

Ìîÿ öåëü ñîñòîèò â òîì, ÷òîáû ïîêàçàòü ñâÿçü ìåæäó äèëåììàìè ðåãèîíàëüíîãî<br />

ñóâåðåíèòåòà è áîëåå îáùèìè ïðîáëåìàìè ïåðåõîäíîãî<br />

ïåðèîäà, îïèðàÿñü íà âñå ðàñòóùèå îáúåìû èññëåäîâàíèé ïî òåìå ôåäåðàòèâíûõ<br />

ãîñóäàðñòâ «òðåòüåé âîëíû».  ýòîì èññëåäîâàíèé, ÿ ïîä÷åðêèâàþ<br />

âçàèìîñâÿçü ìåæäó ïîëèòèêîé, ïðîâîäèìîé ôåäåðàëüíûìè âëàñòÿìè<br />

íà ïåðåõîäíîì ýòàïå, è ðåãèîíàëüíûìè ïðèâèëåãèÿìè. Íî ÿ çàõîæó<br />

8 ß áðàëà èíòåðâüþ ó ïðåäñòàâèòåëåé âëàñòè, ó÷åíûõ è æóðíàëèñòîâ îáîèõ ðåãèîíîâ<br />

ñ 1997 ïî 2002 ã.  ñîîòâåòñòâèè ñ ïðàâèëàìè ïðîâåäåíèÿ ñîöèîëîãè÷åñêèõ èññëåäîâàíèé<br />

èìåíà èíòåðâüþèðóåìûõ îïóñêàþòñÿ.<br />

åùå äàëüøå â ñâîåì àíàëèçå, ðàññìàòðèâàÿ, êàêèì îáðàçîì äîñòèæåíèå<br />

ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà ñîçäàåò ïðåïÿòñòâèÿ äëÿ ðåãèîíàëüíîé ýêîíîìè÷åñêîé<br />

ëèáåðàëèçàöèè.<br />

Çäåñü òàêæå ñîäåðæèòñÿ áîëåå ãëóáîêèé àíàëèç îáùèõ ïîëîæåíèé î ðàçâèòèè<br />

ýòíîíàöèîíàëèçìà. Ó÷èòûâàÿ âîëíó ýòíîíàöèîíàëèçìà â ïîñòêîììóíèñòè÷åñêèõ<br />

ãîñóäàðñòâàõ, ìîæíî ïðåäïîëîæèòü, ÷òî ýòíîòåððèòîðèàëüíàÿ<br />

ìîáèëèçàöèÿ ÿâëÿåòñÿ âèòêîì, ïî÷òè íåèçáåæíî âåäóùèì ê îòêðûòîìó<br />

êîíôëèêòó.  ýòîì ñìûñëå, äåéñòâèÿ Ïóòèíà – è óñòóïêè ñíèçó – ïðîòèâîðå÷àò<br />

áîëüøèíñòâó ïóáëèêàöèé çà ïîñëåäíèå äåñÿòü ëåò. Òàê, î÷åíü âàæíî<br />

îòâåòèòü íà âîïðîñ î òîì, ÷òî îãðàíè÷èâàåò öåíòðîáåæíûå ñèëû.<br />

Ïîâòîðíîå îáðàùåíèå ê «ïåðèôåðèéíîìó» ôåäåðàëèçìó<br />

Ïðîáëåìà Öåíòðà, íàñòðîåííîãî íà ïðîâåäåíèå ðåôîðì, è ñîïðîòèâëÿþùèõñÿ<br />

ýòîìó îáëàñòåé ñòàëà ãëàâíîé òåìîé èññëåäîâàíèÿ íîâûõ äåìîêðàòè÷åñêèõ<br />

ôåäåðàöèé. Êàê îòìå÷àë Î’Äîííåë, ëèáåðàëüíûå öåíòðàëüíûå<br />

ïðàâèòåëüñòâà ìîãóò îêàçàòüñÿ â ñèòóàöèè, êîãäà ñóùåñòâåííàÿ<br />

÷àñòü ñòðàíû âñå åùå ïîä÷èíÿåòñÿ ïîëó- èëè íåäåìîêðàòè÷åñêîìó ïðàâëåíèþ<br />

ïðîâèíöèè.  ýòîì ñëó÷àå, öåíòðàëüíûå ïðàâèòåëüñòâà, äîáèâàþùèåñÿ<br />

ñòàáèëèçàöèè è ïðîâîäÿùèå ñòðóêòóðíûå ðåôîðìû, ìîãóò âñòóïèòü<br />

â êîíôðîíòàöèþ ñ òåìè îáëàñòÿìè, êîòîðûõ ìàëî ïðèâëåêàþò<br />

ýêîíîìè÷åñêèå çàòðàòû ïåðåõîäíîãî ïåðèîäà.  êàêîì-òî ñìûñëå, òàêîå<br />

ðàñõîæäåíèå ïðîñòî îòðàæàåò ñòðåìëåíèå òðàäèöèîííûõ ïðîâèíöèàëüíûõ<br />

ýëèò óäåðæàòü âëàñòü â ñâîèõ ðóêàõ. Íî ýòî òàêæå è ïîêàçàòåëü òîãî,<br />

÷òî öåíòðàëüíîå è ðåãèîíàëüíîå ðóêîâîäñòâî îðèåíòèðóåòñÿ íà ðàçíóþ<br />

ñîâîêóïíîñòü ñòèìóëîâ, îñîáåííî â îáëàñòè ðûíî÷íîé ðåôîðìû. Ñîãëàñíî<br />

îáúÿñíåíèþ Ðåììåðà è Âèááåëüñà, öåíòðó ïðèõîäèòñÿ ïðèñëóøèâàòüñÿ<br />

ê èçáèðàòåëÿì è ÷àñòî ê ìåæäóíàðîäíîìó ìíåíèþ, ðåøàÿ ïðîáëåìû<br />

èíôëÿöèè, áþäæåòíîãî äåôèöèòà, îáìåííîãî êóðñà è äðóãèå<br />

ýêîíîìè÷åñêèå ïðîáëåìû. Ðåãèîíû ñòàëêèâàþòñÿ ñ òåìè æå ýêîíîìè-<br />

÷åñêèìè ïðîáëåìàìè, íî èì òàêæå ïðèõîäèòñÿ ðåøàòü äèëåììó êîëëåêòèâíûõ<br />

äåéñòâèé, êîòîðàÿ îòäàåò ïðåäïî÷òåíèå ñòàòóñ-êâî 9 . Ðåôîðìà â<br />

ëþáîì èç ðåãèîíîâ íå ïðèâåäåò ê ñóùåñòâåííûì èçìåíåíèÿì íà îáùåãîñóäàðñòâåííîì<br />

óðîâíå. Äýíèåë Òðåéñìàí òàêæå ïîëàãàåò, ÷òî ðåãèîíàëüíûå<br />

ëèäåðû ìîãóò ïîëó÷èòü çíà÷èòåëüíóþ ïîääåðæêó íà ìåñòàõ,<br />

âñåãî ëèøü îñïàðèâàÿ ðåøåíèÿ öåíòðà – âàæíûé ìîìåíò â óñëîâèÿõ óñèëåíèÿ<br />

ïîëèòè÷åñêîé êîíêóðåíöèè 10 .<br />

9 Karen L. Remmer and Erik Wibbels, «The Subnational Politics of Economic Adjustment:<br />

Provincial Politics and Fiscal Performance in Argentina.» Comparative Political Studies, 33<br />

(May 2000), 419-51.<br />

10 Daniel Treisman «Political Decentralization and Economic Reform: A Game-Theoretic<br />

Analysis», American Jouinal of Political Science, 43 (1999), 488-517.

178 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Äîííà ÁÀÐÈ<br />

179<br />

 ëèòåðàòóðå åñòü íåñêîëüêî ïðèìåðîâ. Ðè÷àðä Ñíàéäåð îáðàùàåò<br />

âíèìàíèå íà òîò ôàêò, ÷òî ïðàâèòåëüñòâà ìåêñèêàíñêèõ øòàòîâ ïîëíîñòüþ<br />

èçìåíèëè ñóòü ôåäåðàëüíûõ íåî-ëèáåðàëüíûõ ðåôîðì, ïîâòîðíî<br />

îòðåãóëèðîâàâ ÷àñòíûé ñåêòîð â 1990-å ãã. 11 Ðåììåð è Âèááåëüñ ñîîáùàþò,<br />

÷òî ïðàâèòåëüñòâà àðãåíòèíñêèõ ïðîâèíöèé â 1980-90-å ãã. èìåëè<br />

ïîñòîÿííûé áþäæåòíûé äåôèöèò, íàêîïëåííûå çàäîëæåííîñòè è ðàñòóùèå<br />

äîëãè ïîñòàâùèêàì, ïåíñèîíåðàì è áþäæåòíûì ðàáîòíèêàì 12 . Â<br />

1980-å ãã. ôåäåðàëüíîå Ïðàâèòåëüñòâî áûëî âûíóæäåíî îêàçàòü ïðîâèíöèÿì<br />

ïîìîùü â ñâÿçè ñ ïðîäîëæàþùèìèñÿ íåïëàòåæàìè, òàêèì îáðàçîì,<br />

ðåôîðìà, ïðîâîäèìàÿ Öåíòðîì, áûëà ïîäîðâàíà 13 . Íåêîòîðûå ïðîâèíöèè<br />

òàêæå ïðîòèâîäåéñòâîâàëè ïðèâàòèçàöèè, ïðîâîäèìîé<br />

ôåäåðàëüíûì Ïðàâèòåëüñòâîì 14 . Èññëåäîâàíèå ïðîâèíöèé Áðàçèëèè äàåò<br />

ïî÷òè òàêóþ æå êàðòèíó ðàçäóòîãî ãîñóäàðñòâåííîãî àïïàðàòà, èçáûòî÷íûõ<br />

äåíåæíûõ òðàò, è ïîñòîÿííûõ îáðàùåíèé çà ïîìîùüþ ê ôåäåðàëüíîìó<br />

Ïðàâèòåëüñòâó 15 . Ìåéíâàðèíã è Ñàìüþýëüñ çàêëþ÷àþò, ÷òî<br />

äåöåíòðàëèçàöèÿ â òå÷åíèå ïåðåõîäíîãî ïåðèîäà â Áðàçèëèè ïîðîäèëà<br />

«õèùíè÷åñêèé ôåäåðàëèçì», ïîäðûâàÿ âîçìîæíîñòè öåíòðàëüíîãî Ïðàâèòåëüñòâà<br />

áàëàíñèðîâàòü áþäæåò, óìåíüøàòü ãîñóäàðñòâåííûé äîëã è<br />

ôèíàíñèðîâàòü íîâûå èíâåñòèöèè â ãîñóäàðñòâåííûé ñåêòîð 16 .<br />

Îöåíêà ïîëèòè÷åñêèõ è ýêîíîìè÷åñêèõ ðåôîðì â Ðîññèè â 1990-å ãã.<br />

ïðèâîäèò ê àíàëîãè÷íûì çàêëþ÷åíèÿì. Øëåéôåð è Òðåéñìàí ïîëàãàþò,<br />

÷òî ìíîãèå ïðîáëåìû ðîññèéñêîé ýêîíîìèêè âåäóò ñâîå íà÷àëî îò<br />

ìåæïðàâèòåëüñòâåííîãî ðàçäåëà ïðàâ ñîáñòâåííîñòè è ïîëíîìî÷èé.<br />

Ñîãëàñíî Ñòîóíåð-Âåéññ, äåöåíòðàëèçàöèÿ ïîäîðâàëà îñíîâó èíñòèòóòîâ<br />

ðûíî÷íîé ýêîíîìèêè, îñëàáèâ ðåãóëÿòèâíûå ôóíêöèè Öåíòðà. È<br />

Äåñàé, è Ãîëäáåðã îáúÿñíÿþò ìåäëåííûé õîä ðåñòðóêòóðèðîâàíèÿ íà<br />

óðîâíå ïðåäïðèÿòèé ñâÿçÿìè ìåæäó èõ ïðåäñòàâèòåëÿìè è âëàñòÿìè<br />

11 Richard Snyder, «After Neoliberalism: The Politics of Reregulation in Mexico,» World<br />

Politics, 51 (1999), 173-204.<br />

12 Remmer and Wibbels, pp. 429-34, Sebastian M Saiegh and Mariano Tommasi, «Why Is<br />

Argentina’s Fiscal Federalism So Inefficient?» 1999, (http://www.isr.umich.edu/cps/pewpa/<br />

archive/archive_99/19990003.pdf). William Dillinger and Steven B. Webb, «Fiscal Management<br />

in Federal Democracies: Argentina and Brazil,» (http://www.worldbank.org/html/dec/<br />

Publications/Workpapers/wps2000series/wps2121/wps2121.pdf).<br />

13 Ibid.<br />

14 Allyson Lucinda Benton, «Federalism and the Stability of Provincial Party Systems in<br />

Argentina: Regional Development Policies, Fiscal Resources, and Provincial Politics During<br />

Economic Reform,» American Political Science Association Annual Meeting, August, 2000,<br />

Washington, D.C., 21-22.<br />

15 Dillinger and Webb.<br />

16 Scott Mainwaring and David Samuels, «Federalism, Constraints on the Central<br />

Government and Economic Reform in Democratic Brazil,» Kellogg Center Working paper<br />

#271, November 1999.<br />

ñóáúåêòîâ 17 . Òàêèì îáðàçîì, «èñêàæàþùàÿ ðûíîê» ïîëèòèêà ðåãèîíîâ<br />

äîñòàòî÷íî ïîäðîáíî àíàëèçèðîâàëàñü 18 .<br />

Âñå æå, äåëàÿ àêöåíò íà íåïîâèíîâåíèå ñâîåíðàâíûõ ðåãèîíîâ è íåñïîñîáíîñòü<br />

Öåíòðà èõ îáóçäàòü, ìû îïóñêàåì äâå âàæíûå ïðîáëåìû.<br />

Âî-ïåðâûõ, öåíòðàëüíûå ëèäåðû ÷àñòî ïîääåðæèâàþò ðàñøèðåíèå ïðàâ<br />

ðåãèîíîâ, îñîáåííî â ïåðåõîäíûé ïåðèîä. È, âî-âòîðûõ, öåíòðàëüíîå<br />

Ïðàâèòåëüñòâî, íåñïîñîáíîå îáåñïå÷èòü ýôôåêòèâíûå, ïðîçðà÷íûå ïðàâèëà<br />

èãðû ìîæåò òàêèì îáðàçîì ïîäàâèòü ðåãèîíàëüíóþ àâòîíîìèþ.<br />

Òàê êàê ïåðåõîä ê äåìîêðàòèè îáû÷íî ñîïðîâîæäàåòñÿ ðàñêîëîì â<br />

ñðåäå ïðàâÿùåé ýëèòû, ðåôîðìàòîðû ôåäåðàëüíîãî óðîâíÿ ÷àñòî ñòðåìÿòñÿ<br />

ïðèâëå÷ü íà ñâîþ ñòîðîíó ïðîâèíöèàëüíûõ ëèäåðîâ. Ðàñòåò çíà-<br />

÷åíèå âûáîðîâ è çàêîíîäàòåëüíîé ïîëèòèêè, à âìåñòå ñ ýòèì è ñïîñîáíîñòü<br />

îáåñïå÷èòü ãîëîñà èçáèðàòåëåé. Êîíòðîëü ãóáåðíàòîðîâ íàä<br />

ìåñòíûìè ãîñóäàðñòâåííûìè îðãàíàìè è èõ ñïîñîáíîñòü ìîáèëèçîâàòü<br />

èçáèðàòåëåé ñòàíîâèòüñÿ ðåøàþùèìè 19 . Âçàìåí ãóáåðíàòîðû òàêæå ïîëó÷àþò<br />

íåìàëî. Èçìåíåíèå ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû ïðèâîäèò ê ñóùåñòâåííîìó<br />

ïåðåðàñïðåäåëåíèþ ðåñóðñîâ îò Öåíòðà ê ñóáúåêòàì ÷åðåç<br />

ôåäåðàëüíûå ïðîãðàììû è ðàñòóùèå òðàíñôåðòû.<br />

Êàê íè ñòðàííî, ãóáåðíàòîðû â áîëåå òðàäèöèîííûõ îáëàñòÿõ ÷àñòî<br />

ïîëó÷àþò áîëüøèå ïðåèìóùåñòâà 20 . Òàê êàê îíè â öåëîì ëó÷øå êîíòðîëèðóþò<br />

ìåñòíóþ ïîëèòèêó, îíè ìîãóò îáåñïå÷èòü áîëåå íàäåæíóþ ïîääåðæêó<br />

ðåôîðìàòîðàì ôåäåðàëüíîãî óðîâíÿ. Ïåðåñòðîéêà, òàêèì îáðàçîì,<br />

ìîæåò ñïîñîáñòâîâàòü çàêëþ÷åíèþ «ïðîòèâîåñòåñòâåííîãî ñîþçà»<br />

ìåæäó ïîáîðíèêàìè äåìîêðàòèè íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå è áîëåå òðàäè-<br />

17 Andrei Shleifer and Daniel Treisman, Without a Map: Political Tactics and Economic<br />

Reform in Russia. (Cambridge, Mass. and London: MIT Press, 2001), p. 113; Kathryn Stoner-<br />

Weiss, «W(h)ither the Central State? The Regional Sources of Russia’s Stalled Reforms,»<br />

(http://www.princeton.edu/~kesw/Whither%20the%20State%208sub2.pdf); Raj M. Desai and<br />

Itzhak Goldberg, «The Politics of Russian Enterprise Reform: Insiders, Local Governments,<br />

and the Obstacles to Restructuring,” The World Bank Research Observer, 16 (2001), 219-40.<br />

Îäíàêî íå âñå äàþò íåãàòèâíûå îöåíêè. Íåêîòîðûå àâòîðû óòâåðæäàþò, ÷òî àñèììåòðè÷íûé<br />

ôåäåðàëèçì îáëåã÷èë ïåðåõîä îò ñòàðîé ãèïåð-öåíòðàëèçîâàííîé ñèñòåìû.<br />

Ñì.: Mikhail Filippov and Ol’ga Shvetsova, «Asymmetric Bilateral Bargaining in the<br />

New Russian Federation: A Path-Dependence Explanation,» Communist and Post-Communist<br />

Studies, 32 (March 1999), 61-76; and Mikhail Alexseev, «Decentralization versus State<br />

Collapse: Explaining Russia’s Endurance,» Journal of Peace Research, 38 (2001), 101-6.<br />

18 Darrell Slider, «Russia’s Market-Distorting Federalism,» Post-Soviet Geography and<br />

Economics 38 (October 1997), 445-60.<br />

19 Frances Hagopian, Traditional Politics and Regime Change in Brazil (New York, Cambridge<br />

University Press, 1996); David Samuels and Fernando Abrucio, «Federalism and Democratic<br />

Transitions: The “New’ Politics of the Governors in Brazil,» Publius, 30 (2000), 43-61.<br />

20 Hagopian (p. 16) îòíîñèò ê «òðàäèöèîííûì» ðåãèîíû ñ óçêèìè ïîëèòè÷åñêèìè<br />

ïîëíîìî÷èÿìè, ñëàáûì ó÷àñòèåì â ïðîöåññå ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé, èåðàðõè÷åñêèìè êàíàëàìè<br />

ïîëèòè÷åñêîãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà è îãðàíè÷åííîé ïîëèòè÷åñêîé êîíêóðåíöèåé.

180 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Äîííà ÁÀÐÈ<br />

181<br />

öèîííûìè ëèäåðàìè íà ïåðèôåðèè 21 .<br />

Íî ïðåèìóùåñòâà, ïîëó÷åííûå ðåãèîíàìè â ïåðåõîäíûé ïåðèîä,<br />

ìîãóò îêàçàòüñÿ âðåìåííûìè, è ïîñëå òîãî êàê Öåíòð óêðåïèò ñâîè ñîáñòâåííûå<br />

ïîçèöèè, îí ìîæåò çàáðàòü èõ íàçàä 22 . Åñëè ýòè ïðåèìóùåñòâà<br />

íå èíñòèòóöèàëèçèðîâàíû â êîíñòèòóöèÿõ, èçáèðàòåëüíûõ è ïàðòèéíûõ<br />

ñèñòåìàõ, èõ áûâàåò òðóäíî óäåðæàòü. È ðåãèîíû âðÿä ëè ñìîãóò ïðîòèâîñòîÿòü<br />

ðåöåíòðàëèçàöèè, íå èìåÿ íåçàâèñèìûõ ìåñòíûõ íàëîãîâûõ<br />

ïîëíîìî÷èé, íàëîãîâîé áàçû è âíåøíèõ ýêîíîìè÷åñêèõ ñâÿçåé.<br />

Âîçìîæíîñòè ðåãèîíîâ ìîãóò òàêæå áûòü îãðàíè÷åíû, åñëè Öåíòð íåñïîñîáåí<br />

îáåñïå÷èòü ýôôåêòèâíûå ïðàâèëà ýêîíîìè÷åñêîé èãðû. Ñïîñîáíîñòü<br />

ðåãèîíîâ ïðèâëåêàòü âíåøíèé êàïèòàë, ðàçâèâàòü òîðãîâëþ è ñîçäàâàòü<br />

ìåñòíûå èñòî÷íèêè äîõîäà ÷àñòè÷íî çàâèñèò îò ïîëèòèêè Öåíòðà è<br />

åãî êîíòðîëÿ. Åñëè öåíòðàëüíîå Ïðàâèòåëüñòâî íå ìîæåò çàùèòèòü ïðàâà<br />

ñîáñòâåííîñòè, ñîçäàòü äåéñòâåííóþ íàëîãîâóþ ñèñòåìó è îáåñïå÷èòü ñòàáèëüíûå<br />

è ïðîçðà÷íûå ïðàâèëà òîðãîâëè è èíâåñòèðîâàíèÿ, ðåãèîíû â ëó÷øåì<br />

ñëó÷àå áóäóò èìåòü î÷åíü ñêðîìíûå óñïåõè â ðàçâèòèè âíåøíåýêîíîìè÷åñêèõ<br />

ñâÿçåé. Òåìíûå ïðàâèëà èëè ïîëèòè÷åñêèå êîíôëèêòû íàâåðõó<br />

îòòàëêèâàþò èíîñòðàííûõ èíâåñòîðîâ; à íåïðîçðà÷íàÿ, íåïîñëåäîâàòåëüíàÿ<br />

òîðãîâàÿ ïîëèòèêà ïîäðûâàåò ðàçâèòèå âíåøíèõ ðûíêîâ.<br />

Öåíòð ìîæåò òàêæå íåïîñðåäñòâåííî ïîäàâëÿòü âîçìîæíîñòè ðåãèîíîâ,<br />

êîíòðîëèðóÿ èõ ðàçâèòèå, èíâåñòèðîâàíèå è òîðãîâëþ. Ôåäåðàëüíûå<br />

âëàñòè ìîãóò ðåãóëèðîâàòü ëèöåíçèðîâàíèå â ñôåðå ðàçðàáîòêè ðåñóðñîâ,<br />

ýêñïîðòíûå êâîòû è äîñòóï ê òðóáîïðîâîäàì. Ôàêòè÷åñêè,<br />

íàèáîëåå âîñòðåáîâàííûå ïðåäìåòû ïîòðåáëåíèÿ, íàïðèìåð íåôòü, ãàç<br />

è àëìàçû ÷àùå âñåãî îêàçûâàþòñÿ ïîä÷èíåííûìè öåíòðàëüíîìó êîíòðîëþ.<br />

Òàê, öåíòðàëüíîå ãîñóäàðñòâî ìîæåò áûòü íåýôôåêòèâíûì ñ òî÷êè<br />

çðåíèÿ ýêîíîìè÷åñêîé êîîðäèíàöèè, íî ïðè ýòîì îáëàäàòü «îáøèðíûìè»<br />

âîçìîæíîñòÿìè äëÿ îãðàíè÷åíèÿ òîðãîâëè è èíîñòðàííûõ<br />

èíâåñòèöèé – îñòàâëÿÿ ðåãèîíàì îãðàíè÷åííûå âîçìîæíîñòè äëÿ ðàçâèòèÿ<br />

ñêîëüêî-íèáóäü çíà÷èòåëüíîé âíåøíåýêîíîìè÷åñêîé áàçû.<br />

Âëèÿíèå ôåäåðàëüíîé ïîëèòèêè, òåì íå ìåíåå, çàâèñèò îò çàäà÷, êîòîðûå<br />

ñòàâèò ðóêîâîäñòâî ðåãèîíà. Ðåãèîíàëüíîìó ïðàâèòåëüñòâó, ñòðåìÿùåìóñÿ<br />

ê îòäåëåíèþ, íåñïîñîáíîñòü Öåíòðà ê ïðîâåäåíèþ ýôôåêòèâíîé<br />

ýêîíîìè÷åñêîé ïîëèòèêè äàåò õîðîøèé ïîâîä äëÿ<br />

«îòñòóïíè÷åñòâà».  òàêîé ñèòóàöèè íåçà÷åì ïðèäåðæèâàòüñÿ ïðàâèë<br />

èãðû, ñîçäàííûõ Öåíòðîì. Ìîæíî, íàïðèìåð, ãðàáèòåëüñêè íàðóøèòü<br />

ïðàâèëà, óïðàâëÿþùèå äîñòóïîì ê òðóáîïðîâîäàì. Íî íåýôôåêòèâíûé<br />

21 Ñì., íàïðèìåð: David Samuels and Richard Snyder, «The Value of a Vote:<br />

Malapportionment in Comparative Perspective,» British Journal of Political Science, 31 (2001),<br />

651-71, Alfred Stepan, «Brazil’s Decentralized Federalism: Bringing Government Closer to<br />

the Citizens?» Daedalus, 129 (spring 2000), 145-69.<br />

22 Alfred P. Montero, «After Decentralization: Patterns of Intergovernmental Conflict in<br />

Argentina, Brazil, Spain, and Mexico,» Publius, 31 (fall 2001), 43-66.<br />

öåíòðàëüíûé êîíòðîëü è îãðàíè÷åíèÿ âíåøíèõ ñâÿçåé ñòàíóò ñåðüåçíîé<br />

ïðåãðàäîé äëÿ òåõ ðåãèîíîâ, êîòîðûå ñòðåìÿòñÿ ê àâòîíîìèè â ïðåäåëàõ<br />

ñóùåñòâóþùåãî ãîñóäàðñòâà. Çäåñü ãðàáèòåëüñêàÿ ïðàêòèêà íèêàê<br />

íå ìîæåò áûòü âûõîäîì.<br />

Ñî÷åòàíèå ñëàáîñòè Öåíòðà è öåíòðàëüíîãî êîíòðîëÿ òàêæå âëèÿåò<br />

íà çàèíòåðåñîâàííîñòü ðåãèîíîâ â ïðîâåäåíèè ðåôîðì.  óñëîâèÿõ îãðàíè÷åííûõ<br />

âîçìîæíîñòåé äëÿ ðàñøèðåíèÿ òîðãîâëè è ïðèâëå÷åíèÿ<br />

èíîñòðàííûõ èíâåñòèöèé è öåíòðàëüíîãî êîíòðîëÿ íàä èñòî÷íèêàìè<br />

äîõîäà, îðèåíòèðîâàííûå íà ñóâåðåíèòåò ðåãèîíû áóäóò ñëàáî çàèíòåðåñîâàíû<br />

â ïðîâåäåíèè ïîëíîé ýêîíîìè÷åñêîé ëèáåðàëèçàöèè íà ìåñòàõ.<br />

Ïîëíàÿ ïðèâàòèçàöèÿ ìåñòíûõ ïðåäïðèÿòèé è óìåíüøåíèå êîíòðîëÿ<br />

ñî ñòîðîíû ìåñòíûõ îðãàíîâ âëàñòè ìîæåò îñëàáèòü ìåñòíóþ âëàñòü<br />

è íåîáÿçàòåëüíî ïðèâåäåò ê óëó÷øåíèþ ýêîíîìè÷åñêîãî ïîëîæåíèÿ. Ýòî<br />

òàêæå äàñò öåíòðàëüíîìó Ïðàâèòåëüñòâó è ïîä÷èíåííûì åìó ïðåäïðèÿòèÿì,<br />

áàíêàì è òàê äàëåå âîçìîæíîñòü ïîëó÷àòü ñâîþ äîëþ îò ìåñòíûõ<br />

äîõîäîâ. Â òàêèõ óñëîâèÿõ ìåñòíîìó ðóêîâîäñòâó âûãîäíåå ïðîäîëæàòü<br />

êîíòðîëèðîâàòü ýêîíîìèêó è óêðåïèòü ñâîè ïîçèöèè â «òîðãå»<br />

ñ Öåíòðîì.  ðåçóëüòàòå ïîëó÷àåòñÿ «îáîðîíÿþùèéñÿ ñóâåðåíèòåò»,<br />

íàïðàâëåííûé ñêîðåå âíóòðü, ÷åì íàðóæó.<br />

«Ïåðèôåðèéíûé» ôåäåðàëèçì è ïåðåñòðîéêà â Ðîññèè<br />

 íåêîòîðîì ñìûñëå, ïåðåñòðîéêà â Ðîññèè ñîîòâåòñòâóåò îïûòó äðóãèõ<br />

ôåäåðàöèé «òðåòüåé âîëíû». Ãîðáà÷åâ ñäåëàë ñîâåòñêóþ ñèñòåìó áîëåå<br />

îòêðûòîé, ïðåäïðèíèìàÿ îïðåäåëåííûå óñèëèÿ ïî ïðåâðàùåíèþ ðåãèîíàëüíûõ<br />

ëèäåðîâ â ñîþçíèêîâ ïðîòèâ êîíñåðâàòîðîâ â ñîâåòñêîé<br />

ïàðòèè è ïðàâèòåëüñòâå 23 . ×åì îñòðåå ñòàíîâèëèñü áàòàëèè íàâåðõó – ìåæäó<br />

Ãîðáà÷åâûì è Åëüöèíûì è çàòåì ìåæäó Åëüöèíûì è ïàðëàìåíòîì –<br />

òåì äîðîæå ñòîèëà ïîääåðæêà ðåãèîíîâ. Ðîññèéñêèå ôåäåðàëüíûå êîíöåññèè<br />

áûëè òàêèå æå, êàê è â íåêîòîðûõ äðóãèõ ôåäåðàöèÿõ «òðåòüåé<br />

âîëíû»: ïðåæäå âñåãî ïåðåäà÷à ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèõ ïðîãðàìì, ðàçäåëåíèå<br />

äîõîäîâ è áîëåå âûñîêèå òðàíñôåðòû. È êîãäà áàòàëèè íàâåðõó<br />

ïîøëè íà óáûëü, ðîññèéñêèå ôåäåðàëüíûå âëàñòè íà÷àëè ïîòèõîíüêó çàáèðàòü<br />

íàçàä ðåãèîíàëüíûå ïðèâèëåãèè. Çäåñü, êàê è â äðóãèõ ôåäåðàöèÿõ,<br />

áûëè àñèììåòðè÷íûå êîíöåññèè.  ýòîì ñëó÷àå, ýòíè÷åñêàÿ äåìàðêàöèÿ<br />

ðîññèéñêîé ôåäåðàëüíîé ñèñòåìû äàëà ðåñïóáëèêàì áîëåå ñèëüíûå<br />

ðû÷àãè âëèÿíèÿ ïî ñðàâíåíèþ ñ ðåãèîíàìè ñ ïðåîáëàäàíèåì ðóññêîãî<br />

íàñåëåíèÿ – îñîáåííî ïîñëå ðàñïàäà ÑÑÑÐ. Àñèììåòðèÿ åùå ñèëüíåå ïðîÿâèëàñü<br />

â íà÷àëå 1990-õ ãã., êîãäà âûáîðû íà ðåãèîíàëüíîì óðîâíå ïðîâî-<br />

23 Ñì.: Anatol Lieven, The Baltic Revolution: Estonia, Latvia, Lithuania and the Path to<br />

Independence. (New Haven: Yale University Press, 1993), pp. 220-24; Donna Bahry, «The<br />

Union Republics and Contradictions in Gorbachev’s Economic Reform,» Soviet Economy, 7<br />

(1991), 215-55.

182 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Äîííà ÁÀÐÈ<br />

183<br />

äèëèñü ñ íåðàâíûì çàïàñîì âðåìåíè: ïðåçèäåíòû ðåñïóáëèê íà÷àëè áàëëîòèðîâàòüñÿ<br />

çàäîëãî äî ãóáåðíàòîðîâ ðîññèéñêèõ ðåãèîíîâ 24 . Â ôåäåðàëüíîì<br />

òîðãå äåëàëèñü àñèììåòðè÷íûå ñòàâêè. Íåêîòîðûå ðåñïóáëèêè èìåëè<br />

öåííûå ðåñóðñû, íàïðèìåð, íåôòü, ãàç, çîëîòî è àëìàçû, òîãäà êàê<br />

íåìíîãèå ðîññèéñêèå ðåãèîíû ïðîèçâîäèëè ïðèáûëüíóþ òîâàðíóþ ïðîäóêöèþ.<br />

Ôàêòè÷åñêè, ðåñóðñû èãðàëè îïðåäåëÿþùóþ ðîëü â òîì, íàñêîëüêî<br />

ñàìîóâåðåííî âåëè ñåáÿ ðåñïóáëèêè 25 .<br />

Ïîëèòè÷åñêèå áàòàëèè íàâåðõó îòðàçèëèñü íà ñðîêàõ è êîëè÷åñòâå<br />

êîíöåññèé, êîòîðûå êàê Ãîðáà÷åâ, òàê è Åëüöèí ïðåäîñòàâèëè ðåñïóáëèêàì<br />

– òîãäà îíè íàçûâàëèñü «àâòîíîìíûå ñîöèàëèñòè÷åñêèå ñîâåòñêèå<br />

ðåñïóáëèêè» èëè ÀÑÑÐ. Â ñîâåòñêóþ ýïîõó ÀÑÑÐ ñîñòàâëÿëè òðåòèé<br />

ÿðóñ ôåäåðàëüíîé èåðàðõèè, íèæå óðîâíÿ öåíòðà («âñåñîþçíîãî»)<br />

è ñîþçíûõ ðåñïóáëèê. Òàêæå êàê è ñîþçíûå ðåñïóáëèêè, îíè ñ÷èòàëèñü<br />

ðîäèíîé ýòíîñîâ, ñî ñâîèìè ñîáñòâåííûìè êîíñòèòóöèÿìè è îñîáûìè –<br />

õîòÿ è ìåíüøèìè ïî êîëè÷åñòâó – ïðàâàìè äëÿ òèòóëüíûõ íàöèé. Íî<br />

îíè ïîä÷èíÿëèñü òÿæåëîé ðóêå, êàê öåíòðàëüíîãî Ïðàâèòåëüñòâà, òàê è<br />

ïðàâèòåëüñòâà ñîþçíîé ðåñïóáëèêè. Ñàìûì áîëüíûì âîïðîñîì áûë<br />

êîíòðîëü íàä äîõîäàìè îò ðàçðàáîòêè ïðèðîäíûõ ðåñóðñîâ: êàê óòâåðæäàëè<br />

ëèäåðû ÀÑÑÐ/ðåñïóáëèê, ðåñóðñû è äîõîäû óòåêàëè íàâåðõ, íî<br />

ïðèáûëè ðåäêî òåêëè âíèç.<br />

Ãîðáà÷åâ ñíà÷àëà çàèãðûâàë ñ íèìè â êîíöå 1980-õ, ïðåäëàãàÿ äî íåêîòîðîé<br />

ñòåïåíè ðàñøèðèòü ìåñòíûå ïîëíîìî÷èÿ. Åãî ïðåäëîæåíèÿ ñòàíîâèëèñü<br />

âñå áîëåå ùåäðûìè ïî ìåðå òîãî, êàê òðåáîâàíèÿ ðåãèîíàëüíîãî<br />

ñóâåðåíèòåòà è íåçàâèñèìîñòè íà ìåñòàõ ñòàíîâèëèñü íàñòîé÷èâåå, îñîáåííî<br />

ñî ñòîðîíû ðîññèéñêîãî Ïðàâèòåëüñòâà. Ê êîíöó 1990-õ ãã., ïîñëå<br />

òîãî êàê, íîâûé ðîññèéñêèé ïàðëàìåíò èçáðàë Áîðèñà Åëüöèíà ïðåçèäåíòîì<br />

è îáúÿâèë ñóâåðåíèòåò Ðîññèè, Ãîðáà÷åâ ïîäãîòîâèë íîâîå Ñîþçíîå<br />

ñîãëàøåíèå, êóäà âõîäèëè êàê ñîþçíûå, òàê è àâòîíîìíûå ðåñïóáëèêè.<br />

Ïîñëåäíèì – òåïåðü ïåðåèìåíîâàííûì â «ðåñïóáëèêè» – áûëî ïðåäëîæåíî<br />

ïîäïèñàòü äîãîâîð íåçàâèñèìî îò ñâîèõ «âûøåñòîÿùèõ» ñîþçíûõ<br />

ðåñïóáëèê. Ýòî ïîìîãëî áû îñëàáèòü âëàñòü ñîþçíûõ ðåñïóáëèê, êîòîðûå<br />

ñòàíîâèëèñü âñå áîëåå âîèíñòâåííûìè. Ýòî òàêæå áûë öåëåíàïðàâ-<br />

24 Ïðåçèäåíò Òàòàðñòàíà Ìèíòèìåð Øàéìèåâ è ìýðû Ìîñêâû è Ñàíêò-Ïåòåðáóðãà<br />

ïåðâûìè èç ðåãèîíàëüíûõ ëèäåðîâ ïîøëè íà ïðÿìûå âûáîðû, â îäèí äåíü ñ Áîðèñîì<br />

Åëüöèíûì – 12 èþíÿ 1991 ã. Â äåñÿòè äðóãèõ ðåñïóáëèêàõ ïðåçèäåíòñêèå âûáîðû<br />

ñîñòîÿëèñü íà ñëåäóþùèé ãîä. Â áîëüøèíñòâå ðîññèéñêèõ ðåãèîíîâ ãóáåðíàòîðñêèå<br />

âûáîðû ïðîøëè òîëüêî â 1995-97. Ìàéêë ÌàêÔàóë è Íèêîëàé Ïåòðîâ. Ïîëèòè÷åñêèé<br />

àëüìàíàõ Ðîññèè 1995. (Ìîñêâà: Ìîñêîâñêèé Öåíòð Êàðíåãè, 1995), 11-23; Daniel<br />

Treisman, After the Deluge: Regional Crises and Political Consolidation in Russia. (Ann<br />

Arbor: University of Michigan Press, 1999).<br />

25 Daniel Treisman, «Russia’s “Ethnic Revival”: The Separatist Activism of Regional<br />

Leaders in a Postcommunist Order,» World Politics, 49 (1997), 212-49; Kathleen Dowley,<br />

«Striking the Federal Bargain in Russia: Comparative Regional Government Strategies,»<br />

Communist and Post-Communist Studies, 31 (1998), 359-80.<br />

ëåííûé óäàð ïî Áîðèñó Åëüöèíó, òàê êàê áîëüøèíñòâî ðåñïóáëèê/ÀÑÑÐ<br />

âõîäèëî â ñîñòàâ Ðîññèè, ãäå íà èõ äîëþ ïðèõîäèëèñü ñóùåñòâåííûå îáúåìû<br />

ðîññèéñêîé íåôòè, çîëîòà, àëìàçîâ è äðóãèõ ðåñóðñîâ 26 .<br />

Íî, íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî ïðåäëîæåíèå Ãîðáà÷åâà áûëî î÷åíü çàìàí÷èâûì,<br />

â êîíå÷íîì ñ÷åòå, îíî èìåëî íåìíîãî ïðàêòè÷åñêèõ ïîñëåäñòâèé.<br />

Àâòîíîìíûå ðåñïóáëèêè ïîëó÷àëè íîâîå íàçâàíèå, íî íå àâòîíîìèþ.<br />

Íàñòîÿùàÿ ïåðåäà÷à ïîëíîìî÷èé ïëîõî ñîãëàñóåòñÿ ñ öåíòðàëüíûì ïëàíèðîâàíèåì,<br />

öåíîâûì êîíòðîëåì è ãîñïîäñòâîì îòðàñëåâûõ ìèíèñòåðñòâ<br />

27 . Ýòî áûëî òàêæå ïðîáëåìàòè÷íî ñ ïîëèòè÷åñêîé òî÷êè çðåíèÿ,<br />

ïîñêîëüêó Ãîðáà÷åâ îáåùàë àâòîíîìèþ äâóì óðîâíÿì ïðàâèòåëüñòâà<br />

îäíîâðåìåííî. Êîãäà ëèäåðû ñîþçíûõ ðåñïóáëèê çàïðîòåñòîâàëè ïðîòèâ<br />

ïîâûøåíèÿ ñòàòóñà ÀÑÑÐ Ãîðáà÷åâ îòñòóïèë 28 . Ðàáîòà íàä Ñîþçíûì<br />

ñîãëàøåíèåì ïðåêðàòèëàñü íåñêîëüêèìè ìåñÿöàìè ïîçæå, êîãäà<br />

ïðîèçîøåë àâãóñòîâñêèé ïåðåâîðîò 1991 ã.<br />

Ñòîëêíóâøèñü ñ ìîáèëèçàöèåé ðåñïóáëèê/ÀÑÑÐ «ñíèçó», Åëüöèí<br />

òàêæå ïîâåë ñåáÿ ïðîòèâîðå÷èâî. Îí âîâñå íå òîðîïèëñÿ ïåðåäàâàòü êàêèå-ëèáî<br />

ñóùåñòâåííûå ïîëíîìî÷èÿ íà áîëåå íèçêèé óðîâåíü ðåãèîíàì<br />

è ìåñòíîìó ñàìîóïðàâëåíèþ 29 . Â òî æå âðåìÿ, åìó áûëà æèçíåííî íåîáõîäèìà<br />

ïîääåðæêà ñî ñòîðîíû ðåñïóáëèê â åãî ïîëèòè÷åñêèõ áàòàëèÿõ<br />

ñ Ãîðáà÷åâûì è ðîññèéñêèì ïàðëàìåíòîì. Ýòà ïîääåðæêà ìîãëà áû ñûãðàòü<br />

ðåøàþùóþ ðîëü â îòêàçå ïðåäîñòàâèòü êîíòðîëü íàä ðåñóðñàìè<br />

öåíòðàëüíîìó Ïðàâèòåëüñòâó ÑÑÑÐ (ñì. íèæå). Ðåñïóáëèêàíñêèå ãîëîñà<br />

òàêæå èãðàëè ðåøàþùóþ ðîëü, åñëè ó÷åñòü íåçíà÷èòåëüíîå áîëüøèíñòâî,<br />

íàáðàííîå Åëüöèíûì íà ðîññèéñêèõ ïðåçèäåíòñêèõ âûáîðàõ 1990<br />

ã. è ïî äðóãèì âîïðîñàì 30 . À ìíîãèå ðåñïóáëèêàíñêèå ëèäåðû èìåëè<br />

áîëüøîé îïûò ïî ÷àñòè ìàêñèìàëüíî ýôôåêòèâíîãî èñïîëüçîâàíèÿ ïîëèòè÷åñêèõ<br />

ðû÷àãîâ, êàê ýòî ïðîäåìîíñòðèðîâàëè èõ ñîáñòâåííûå âûáîðû,<br />

ñîñòîÿâøèåñÿ ðàíåå. Ó÷èòûâàÿ òàêîå ðàçíîíàïðàâëåííîå äàâëåíèå,<br />

Åëüöèí êîëåáàëñÿ ìåæäó ïðåäîñòàâëåíèåì óñòóïîê â ðàçãàð<br />

26 Íà äîëþ îäíîé òîëüêî ßêóòèè ïðèõîäèëîñü 18% âñåõ ðîññèéñêèõ çåìåëü è ïðàêòè-<br />

÷åñêè âñå àëìàçíûå çàïàñû.<br />

27 Íà äåëå, «âîéíà çàêîíîâ» ìåæäó ïðàâèòåëüñòâàìè ÑÑÑÐ è ñîþçíûõ ðåñïóáëèê<br />

îñòàâëÿëà ïðàâèòåëüñòâàì íèæíèõ óðîâíåé ìíîãî íåÿñíîñòåé â òîì, êàêèì çàêîíàì<br />

ñëåäîâàòü.<br />

28 Roman Solchanyk, «The Draft Union Treaty and the “Big Five”,» RFE/RL Report on<br />

the USSR (May 3, 1991), 16-18. Ñîãëàñíî îäíîìó èç îôèöèàëüíûõ ëèö Òàòàðñòàíà, êîòîðûé<br />

ó÷àñòâîâàë â ïåðåãîâîðàõ, Ãîðáà÷åâ ïîîáåùàë, ÷òî ïðåäñòàâèòåëè ðåñïóáëèêè<br />

áóäóò ïðèñóòñòâîâàòü íà ïîäïèñàíèè äîãîâîðà â àâãóñòå 1991 ã., íî ïîäïèøóò åãî<br />

ïîçäíåå. Ëè÷íîå èíòåðâüþ, Êàçàíü, ôåâðàëü 2002.<br />

29 Robert Sharlet, «The Prospects for Federalism in Russian Constitutional Politics,»<br />

Publius, 24 (1994), 115-27; Aleksandr Arinin, «Problemy razvitiia Rossiiskoi gosudarstvennosti<br />

v kontse XX veka,» in M. N. Guboglo et al, editors, Federalizm vlasti i vlast’ federalizma.<br />

(Moscow: TOO Inteltekh, 1997), 7-107.<br />

30 Ñì.: Regina Smyth, «Ideological vs. Regional Cleavages: Do the Radicals Control the<br />

RSFSR Parliament?» Journal of Soviet Nationalities, 1 (fall 1990), 112-57.

184 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Äîííà ÁÀÐÈ<br />

185<br />

ïîëèòè÷åñêèõ áàòàëèé è èõ ñîêðàùåíèåì ïîñëå òîãî, êàê âñå çàâåðøèëîñü.<br />

Òàê, êîãäà Ãîðáà÷åâ ïðåäëîæèë ïîâûñèòü ñòàòóñ ðåñïóáëèê/ÀÑÑÐ<br />

â 1990 ã., Åëüöèí ïåðåáèë åãî, îáúåõàâ ñòîëèöû ðåñïóáëèê ñ èäååé ðåñïóáëèêàíñêîãî<br />

ñóâåðåíèòåòà, ïðåäëàãàÿ çàêëþ÷èòü ôåäåðàòèâíîå ñîãëàøåíèå<br />

äëÿ ïåðåñìîòðà ñâÿçåé ìåæäó Öåíòðîì è ðåñïóáëèêàìè â Ðîññèè<br />

è äâóñòîðîííèå ñîãëàøåíèÿ ñ ðåñïóáëèêàìè. Íî îñóùåñòâèòü ýòî áûëî<br />

òðóäíî, òàê êàê îðãàíû ÑÑÑÐ âñå åùå äåðæàëè â ðóêàõ íåêîòîðûå ðåøàþùèå<br />

ýêîíîìè÷åñêèå ðû÷àãè, è â ðîññèéñêîì ïðàâèòåëüñòâå íå áûëî<br />

ñîãëàñèÿ ïî âîïðîñó ìåñòíîé àâòîíîìèè. Ïðàâèòåëüñòâî Åëüöèíà, òàêèì<br />

îáðàçîì, îáåùàëî ïåðåäà÷ó ïîëíîìî÷èé, íî ïðîäîëæèëî âî ìíîãîì<br />

äåéñòâîâàòü óíèòàðíî. Êîãäà ÑÑÑÐ ðàñïàëñÿ ïîñëå àâãóñòîâñêîãî ïåðåâîðîòà<br />

1991 ã., ó Åëüöèíà îòïàëà íåîáõîäèìîñòü âåñòè äàëüíåéøèé<br />

«òîðã». È îí ñòàë ïîòèõîíüêó îòñòóïàòü îò èäåè Ôåäåðàòèâíîãî ñîãëàøåíèÿ<br />

äëÿ ðåñïóáëèê è ðåãèîíîâ Ðîññèè 31 .<br />

Îòñòóïëåíèå áûëî, îäíàêî, íåäîëãèì. Âîçðàñòàþùàÿ âðàæäåáíîñòü â<br />

îòíîøåíèÿõ ñ ïàðëàìåíòîì ñíîâà «ðàçîæãëà» áîðüáó çà ðåñïóáëèêàíñêóþ<br />

ïîääåðæêó. Îäíîé èç ðàííèõ óñòóïîê Åëüöèíà áûëî ñîãëàñèå ïîäïèñàòü<br />

Ôåäåðàòèâíîå ñîãëàøåíèå â ìàðòå 1992 ã., äàþùåå ðåñïóáëèêàì îñîáûé<br />

ñòàòóñ è ïðèçíàþùåå èõ ñóâåðåíèòåò, ïðàâî íà ìåñòíóþ ñîáñòâåííîñòü<br />

è ðåñóðñû.  1993 ã. ïîñëåäîâàëè äàëüíåéøèå óñòóïêè ïî ìåðå îæåñòî÷åíèÿ<br />

áàòàëèé ñ ïàðëàìåíòîì. Òàê, íàïðèìåð, êîãäà Åëüöèí õîòåë çàêîí-<br />

÷èòü ïðîåêò íîâîé êîíñòèòóöèè âåñíîé è ëåòîì 1993 ã., äàâëåíèå ñî ñòîðîíû<br />

ðåñïóáëèê âûíóäèëî åãî âêëþ÷èòü Ôåäåðàòèâíûé äîãîâîð è äðóãèå<br />

ñïåöèàëüíûå òåðìèíû, êàñàþùèåñÿ ðåñïóáëèê, â ïðîåêò îñíîâíîãî çàêîíà<br />

(îäíîâðåìåííî ñ ïîëîæåíèåì î ðàâíîì ñòàòóñå ðåñïóáëèê è îáëàñòåé) 32 .<br />

Íî ãëàâû ðåñïóáëèê è ðîññèéñêèõ ðåãèîíîâ âñòðåòèëè ïðîåêò ïðîõëàäíî.<br />

Ê îñåíè Åëüöèí ïðåäïðèíÿë áîëåå æåñòêèå ìåðû: çàêðûë ïàðëàìåíò,<br />

ïîäãîòîâèë íîâûé, áîëåå öåíòðàëèçîâàííûé ïðîåêò êîíñòèòóöèè è ñîçâàë<br />

íîâûå ïàðëàìåíòñêèå âûáîðû è ðåôåðåíäóì ïî êîíñòèòóöèè.<br />

Åëüöèí, òàêèì îáðàçîì, âûèãðàë ñâîþ êîíñòèòóöèþ, íî äîðîãîé öåíîé.<br />

ßâêà íà âûáîðû â äåêàáðå 1993 ã. áûëà ñàìàÿ íèçêàÿ èç âñåõ ïîñòñîâåòñêèõ<br />

ôåäåðàëüíûõ âûáîðîâ (55%) è íèæå ìèíèìàëüíîãî ïîðîãà (50%)<br />

â íåñêîëüêèõ ðåñïóáëèêàõ 33 . À èç òåõ æèòåëåé ðåñïóáëèê, êòî âñå-òàêè<br />

ïðîãîëîñîâàë, òîëüêî 48% îäîáðèëè êîíñòèòóöèþ, â òî âðåìÿ êàê â îáëàñòÿõ<br />

ýòî ñäåëàëè 60% èçáèðàòåëåé. Âïîñëåäñòâèè Åëüöèí îòðåàãèðîâàë<br />

íîâûì ðàóíäîì óñòóïîê, íà ñåé ðàç ÷åðåç äâóñòîðîííèå äîãîâîðû è ñîãëàøåíèÿ<br />

ñ îòäåëüíûìè ðåãèîíàìè. Òàê, ôåäåðàëüíîå Ïðàâèòåëüñòâî ñ 1994<br />

31 Arinin, pp. 52-56.<br />

32 Ðàáîòà íàä ïðîåêòîì íîâîé êîíñòèòóöèè íà÷àëàñü â 1990 ã., è ñîïðîâîæäàëàñü<br />

ïðîòèâîñòîÿíèåì ìåæäó çàêîíîäàòåëüíîé è èñïîëíèòåëüíîé âëàñòüþ è îïïîçèöèåé<br />

ðàçëè÷íûõ êðóãîâ. Ñì.: Vera Tolz, «Drafting the New Russian Constitution,» RFE/RL Research<br />

Report, 2, (July 16, 1993), 1-12.<br />

33 Lapidus and Walker, pp. 99-101.<br />

ïî 1998 ãã. ïîäïèñàëî äîãîâîðû î ðàçäåëåíèè ïîëíîìî÷èé è ðàçëè÷íûå<br />

ñìåæíûå ñîãëàøåíèÿ ñ 46 ñóáúåêòàìè Ôåäåðàöèè, âî ìíîãèõ ñëó÷àÿõ,<br />

ïðåäëàãàÿ îòäåëüíûì ðåãèîíàì îñîáûå ïðåðîãàòèâû 34 . Íàêîíåö, êîãäà â<br />

1996 ã. íàìåòèëîñü åãî ïåðåèçáðàíèå è ðàííèå îöåíêè åãî ðåéòèíãà âûðàæàëèñü<br />

îäíîçíà÷íûìè ÷èñëàìè, Åëüöèí ïîøåë íà áîëüøèå óñòóïêè ðåãèîíàì.<br />

Óêàç ïðåçèäåíòà, ñîãëàñíî êîòîðîìó ðåãèîíû ïîëó÷àëè ñâîþ äîëþ<br />

íàëîãîâûõ ñáîðîâ â ãîñóäàðñòâåííûõ ïðåäïðèÿòèÿõ, áûë ïîäïèñàí â ôåâðàëå,<br />

ìåíüøå ÷åì çà ÷åòûðå ìåñÿöà äî ïåðâîãî òóðà ïðåçèäåíòñêèõ âûáîðîâ.<br />

Çíà÷èòåëüíî âîçðîñëî ÷èñëî íîâûõ ñîãëàøåíèé î ðàçäåëå ïîëíîìî-<br />

÷èé, îñîáåííî ñ ðîññèéñêèìè ðåãèîíàìè. Çà ïåðâûå äâà ãîäà (1994-95) èõ<br />

áûëî ïîäïèñàíî ñåìü – âñå ñ ðåñïóáëèêàìè 35 . Ïî ìåðå ðàçâåðòûâàíèÿ<br />

ïðåçèäåíòñêîé ïðåäâûáîðíîé êàìïàíèè â íà÷àëå 1996 ã. Ïðàâèòåëüñòâî<br />

ïîäïèñàëî åùå 16 ñîãëàøåíèé, 14 èç íèõ – ñ ðîññèéñêèìè îáëàñòÿìè. È,<br />

êàê çàìå÷àåò Äæåôôðè Êàí, âûáîð òàêèõ îáëàñòåé îïðåäåëÿëñÿ ñîñðåäîòî÷åííîñòüþ<br />

Ïðàâèòåëüñòâà Åëüöèíà íà ïðåçèäåíòñêèõ âûáîðàõ – ñòîðîííèêàìè<br />

è íåéòðàëüíûì îáëàñòÿì îêàçûâàëîñü âñÿ÷åñêîå âíèìàíèå, à<br />

àíòè-åëüöèíñêè íàñòðîåííûå îáëàñòè îòêðûòî èãíîðèðîâàëèñü 36 .<br />

Îäíàêî ýòî îêàçàëîñü íàèâûñøåé òî÷êîé â çàèãðûâàíèè ñ îáëàñòÿìè.<br />

Ê ñåðåäèíå 1997 ã. áûëî óæå íå òàê âûãîäíî èñêàòü ïîääåðæêè ðåñïóáëèê,<br />

à ðîññèéñêèì ðåãèîíàì ïðèõîäèëîñü óäåëÿòü áîëüøå âíèìàíèÿ. Ãóáåðíàòîðû<br />

ðîññèéñêèõ îáëàñòåé òåïåðü èçáèðàëèñü, à íå íàçíà÷àëèñü. Îíè<br />

áûëè íåäîâîëüíû óñòóïêàìè ïî îòíîøåíèþ ê ðåñïóáëèêàì è ãîòîâû áûëè<br />

ïðåäúÿâèòü ñâîè ñîáñòâåííûå òðåáîâàíèÿ. Âòîðîé ñðîê Åëüöèíà, òàêèì<br />

îáðàçîì, îçíàìåíîâàëñÿ ïîïûòêàìè ñîêðàòèòü ðåãèîíàëüíûå ïîëíîìî÷èÿ<br />

è áûëè äàæå «ïðîáíûå øàðû» ïî îòìåíå ãóáåðíàòîðñêèõ âûáîðîâ è «âûðàâíèâàíèþ»<br />

ñòàòóñà ðåãèîíîâ 37 . Óñòóïêè è îòñòóïëåíèÿ Åëüöèíà, òàêèì<br />

îáðàçîì, ïîä÷åðêèâàþò óñëîâíûé õàðàêòåð ðàñøèðåííûõ ïîëíîìî÷èé<br />

ðåñïóáëèê. Êðîìå òîãî, ýòè óñòóïêè áûëè öåííûìè â äåíåæíîì âûðàæåíèè,<br />

íî ìàñøòàá èõ áûë îãðàíè÷åí. Îäíîé èç íàèáîëåå öåííûõ áûëà ïåðåäà÷à<br />

àêòèâîâ â âåäåíèå ðåãèîíîâ ïóòåì îñîáûõ óêàçîâ èëè ñîãëàøåíèé.<br />

Íî ìíîãèå èç íàèáîëåå ïðèáûëüíûõ àêòèâîâ áûëè ïîä÷èíåíû ôåäåðàëüíîìó<br />

êîíòðîëþ, êàê ÿ îòìå÷àþ íèæå.  äðóãèõ îáëàñòÿõ, Ïðàâèòåëüñòâî<br />

Åëüöèíà ïðîâîäèëî äåöåíòðàëèçàöèþ, ãëàâíûì îáðàçîì, ñïóñêàÿ âíèç<br />

ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèå ïðîãðàììû è ðåãóëèðóÿ ïîñòóïëåíèå äîõîäîâ<br />

è òðàíñôåðòîâ íà èõ ôèíàíñèðîâàíèå. Óñòóïêè â ñôåðå ýêîíîìè÷åñêèõ<br />

34 Ñïèñîê äîãîâîðîâ ñ äàòàìè ïîäïèñàíèÿ ñì.: http://www.cityline.ru:8084/politika/<br />

reg/dogovory.html.<br />

35 Ïåðâûå ñåìü ðåñïóáëèê îòíîñÿòñÿ ê îäíîé èç äâóõ ãðóïï – áîãàòûå ðåñóðñàìè è<br />

íàñòàèâàþùèå íà áîëüøåé äîëå ïðèáûëåé îò íèõ (Òàòàðñòàí, Áàøêîðòîñòàí, Óäìóðòèÿ<br />

è Ñàõà) èëè ðàñïîëîæåííûå íà Ñåâåðíîì Êàâêàçå è íàõîäÿùèåñÿ ïîä âëèÿíèåì ñîáûòèé<br />

â ×å÷íå (Ñåâåðíàÿ Îñåòèÿ, Êàáàðäèíî-Áàëêàðèÿ).<br />

36 Jeffrey Kahn, Federalism, Democratization and the Rule of Law in Russia. (New York:<br />

Oxford University Press, 2002), p. 162.<br />

37 Kempton, «Russian Federalism».

186 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Äîííà ÁÀÐÈ<br />

187<br />

ïðàâ ðåñïóáëèê îáû÷íî îòíîñèëèñü ê ïðåäîñòàâëåíèþ áîëåå âûñîêîãî<br />

ïðîöåíòà îò÷èñëåíèé îò äîõîäîâ, íî íå äàâàëè ïðàâà íåçàâèñèìîãî íàëîãîîáëîæåíèÿ.<br />

Òàê, íàïðèìåð, èç äâåíàäöàòè îïóáëèêîâàííûõ áþäæåòíûõ<br />

ñîãëàøåíèé, ïîäïèñàííûõ â òå÷åíèå 1994-98 ãã., òîëüêî îäíî ãàðàíòèðîâàëî<br />

ìåñòíóþ àâòîíîìèþ â óñòàíîâëåíèè íàëîãîâ (Ñàíêò-Ïåòåðáóðãó). È<br />

áîëüøèíñòâî ñîãëàøåíèé (9 èç 12) îòêðûòî ïðèçíàâàëè ãëàâåíñòâî ôåäåðàëüíîãî<br />

çàêîíîäàòåëüñòâà ïðè ôîðìèðîâàíèè áþäæåòà è íàëîãîâîé ïîëèòèêè<br />

38 . Áîëüøèíñòâî äâóñòîðîííèõ äîãîâîðîâ òàêæå àêöåíòèðîâàëî<br />

ïðåâîñõîäñòâî ôåäåðàëüíîãî Öåíòðà. Õîòÿ ïåðâûå ÷åòûðå (ñ Òàòàðñòàíîì,<br />

Êàáàðäèíî-Áàëêàðèåé, Áàøêîðòîñòàíîì è Ñåâåðíîé Îñåòèåé) ïîä-<br />

÷åðêèâàëè «ãîñóäàðñòâåííîñòü» êàæäîãî ðåãèîíà, â ïîñëåäóþùèõ ñîãëàøåíèÿõ<br />

àêöåíò äåëàëñÿ íà òî, ÷òî ðåãèîí ÿâëÿåòñÿ ñóáúåêòîì Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè. È ïî÷òè âñå, êðîìå ñàìîãî ïåðâîãî ñîãëàøåíèÿ ñ Òàòàðñòàíîì,<br />

îáÿçûâàëè ðåãèîí ïîä÷èíÿòüñÿ ôåäåðàëüíîé êîíñòèòóöèè è çàêîíîäàòåëüñòâó.<br />

 íåêîòîðûõ ñëó÷àÿõ, êàê â äîãîâîðå ñ Ðåñïóáëèêîé Ñàõà, ðåãèîí<br />

äàâàë îáÿçàòåëüñòâî ïðèâåñòè ñâîå çàêîíîäàòåëüñòâî â ñîîòâåòñòâèå<br />

ñ ôåäåðàëüíûì 39 .<br />

Ðåãèîíàëüíàÿ ýêîíîìè÷åñêàÿ àâòîíîìèÿ áûëà òàêæå îãðàíè÷åíà íåñïîñîáíîñòüþ<br />

Öåíòðà óñòàíîâèòü ÷åòêèå ïðàâèëà èãðû – îñíîâíîå ïðåïÿòñòâèå<br />

äëÿ ðàçâèòèÿ âíåøíåé òîðãîâëè è ïðèâëå÷åíèÿ èíîñòðàííûõ<br />

èíâåñòèöèé. Ôåäåðàëüíûå òàìîæåííûå ïðàâèëà ìåíÿëèñü ÷àñòî è áåç<br />

ïðåäóïðåæäåíèÿ 40 . Íà ïóòè ïðÿìûõ èíîñòðàííûõ èíâåñòèöèé (ÏÈÈ)<br />

áûëî ìíîæåñòâî ïðåïÿòñòâèé – îò íåäîñòàòêà çàùèòû ïðàâ ñîáñòâåííîñòè<br />

è çàïóòàííîé ôåäåðàëüíîé íàëîãîâîé ñèñòåìû äî íåîäíîçíà÷íîãî è<br />

ïðîòèâîðå÷èâîãî çàêîíîäàòåëüñòâà â ñôåðå èíîñòðàííûõ èíâåñòèöèé 41 .<br />

Ýòî ÿâíî îòðàæàëîñü íà íèçêîì óðîâíå ÏÈÈ íà äóøó íàñåëåíèÿ: Ðîññèÿ<br />

çàíèìàëà îäíî èç ñàìûõ íèçêèõ ìåñò ñðåäè ïîñòêîììóíèñòè÷åñêèõ ãîñóäàðñòâ<br />

ïî äàííûì íà 1989-98 ãã. 42 Ôåäåðàëüíûå îðãàíû òàêæå îãðàíè-<br />

÷èâàëè ðåãèîíàëüíóþ ýêîíîìè÷åñêóþ àâòîíîìèþ íàïðÿìóþ ïóòåì ðàç-<br />

38 Èñêëþ÷åíèÿìè áûëè Òàòàðñòàí, Áàøêîðòîñòàí è Óäìóðòèÿ. Äâå äðóãèå ðåñïóáëèêè<br />

(Ñàõà è Êîìè) è âñå îñòàëüíûå ðîññèéñêèå ðåãèîíû ïîëíîñòüþ ïðèçíàëè ãëàâåíñòâî<br />

ôåäåðàëüíîãî çàêîíà. Guboglo, passim.<br />

39 Ibid.<br />

40 Ïîäðîáíåå ñì.: Peter Kirkow, «Foreign Trade Arrangements in Russia and its Regions:<br />

Relying on Foreign Capital to Generate Growth?» Post-Communist Economies, 11 (1999),<br />

79-98; and the U.S. Trade Representative’s «1997 National Trade Estimate Report on Foreign<br />

Trade Barriers,» (http://www.ustr.gov/pdf/1997_russia.pdf) and «2000 National Trade Estimate<br />

Report on Foreign Trade Barriers,» (http://www.ustr.gov/html/2000_contents.html).<br />

41 Ibid.<br />

42 Peter Westin, «Foreign Direct Investments in Russia,» Russian Economic Trends, no. 1<br />

(1999), 36-43. Ïî îöåíêàì ÅÁÐÐ, ÏÈÈ â Ðîññèþ â 1996-1999 ãã. ñîñòàâëÿëè ìåíåå $50 íà<br />

äóøó íàñåëåíèÿ – ìåíüøå, ÷åì âî âñåõ îñòàëüíûõ âîñòî÷íî-åâðîïåéñêèõ è áûâøèõ ñîâåòñêèõ<br />

ðåñïóáëèêàõ, çà èñêëþ÷åíèåì Ìîëäàâèè, Óêðàèíû, Óçáåêèñòàíà è Òàäæèêèñòàíà.<br />

Ñì.: European Bank for Reconstruction and Development, Transition Report 2000:<br />

Employment, Skills and Transition (London: EBRD, 2000), p. 88.<br />

íîîáðàçíûõ îãðàíè÷åíèé â ñôåðå ïðîèçâîäñòâà è òîðãîâëè. Ôåäåðàëüíûå<br />

ïðàâèëà ëèöåíçèðîâàíèÿ, êâîòû è îãðàíè÷åíèÿ íà äîñòóï ê òðóáîïðîâîäàì<br />

îãðàíè÷èâàëè ñïîñîáíîñòü ðåãèîíîâ ðàçðàáàòûâàòü è ïðîäàâàòü<br />

ìåñòíûå ðåñóðñû. Çàêîíîäàòåëüñòâî â îáëàñòè ðàçðàáîòêè<br />

ïîäçåìíûõ ðåñóðñîâ òðåáîâàëî ôåäåðàëüíîãî ñîãëàøåíèÿ ïî êàæäîé<br />

íîâîé ëèöåíçèè 43 (ñîãëàøåíèå î ðàçäåëå ïðîäóêöèè äîëæíî áûëî áûòü<br />

ðàòèôèöèðîâàíî íåïîñðåäñòâåííî ôåäåðàëüíûì ïàðëàìåíòîì). Ýêñïîðò<br />

äåôèöèòíûõ ðåñóðñîâ, òàêèõ êàê íåôòü è àëìàçû, ïîä÷èíÿëñÿ êâîòàì,<br />

êîòîðûå åæåãîäíî óñòàíàâëèâàëèñü ôåäåðàëüíûì Öåíòðîì; ýòè êâîòû<br />

ïðèíèìàëèñü ñ îïîçäàíèåì èëè ìåíÿëèñü, òàêèì îáðàçîì, ïîòîê ðåãèîíàëüíûõ<br />

äîõîäîâ ïðåðûâàëñÿ. Äîñòóï ê òðóáîïðîâîäàì ðåãóëèðîâàëñÿ<br />

ãîñóäàðñòâåííûìè êîìïàíèÿìè èëè ôèðìàìè, êîòîðûå òàê èëè èíà÷å<br />

áûëè ñâÿçàíû ñ ôåäåðàëüíûì Ïðàâèòåëüñòâîì 44 .<br />

Áþäæåòíàÿ ñèñòåìà áûëà òàêæå öåíòðàëèçîâàíà 45 . Ôåäåðàëüíîå Ïðàâèòåëüñòâî<br />

îïðåäåëÿëî âèäû è ðàçìåðû íàëîãîâ, êîòîðûå íàëàãàëèñü ðåãèîíàëüíûìè<br />

ïðàâèòåëüñòâàìè 46 . Ïî îäíîé îöåíêå, 85% ðåãèîíàëüíûõ<br />

äîõîäîâ â áþäæåò ïîñòóïàëî îò íàëîãîâ, óñòàíîâëåííûõ íà ôåäåðàëüíîì<br />

óðîâíå, è ëèøü îñòàâøèåñÿ 15% îïðåäåëÿëèñü ðåãèîíàëüíûìè ïðàâèòåëüñòâàìè<br />

è ïðè ýòîì êîíòðîëèðîâàëèñü ôåäåðàëüíûì Öåíòðîì 47 . Ðåñïóáëèêè<br />

è îáëàñòè äîáèëèñü ãèáêîãî íàëîãîîáëîæåíèÿ, çàêëþ÷àÿ âðåìåííûå<br />

ñîãëàøåíèÿ ñ Öåíòðîì ïî íàëîãîâûì ëüãîòàì, è/èëè ýêñïëóàòèðóÿ ðàçëè÷íûå<br />

«ëàçåéêè» (íàïðèìåð, íàëîãîâûå âçàèìîçà÷åòû, âíåáþäæåòíûå<br />

ôîíäû, èëè èñïîëüçîâàíèå ôåäåðàëüíûõ øòàòîâ â îáìåí íà ìàòåðèàëüíîå<br />

îáåñïå÷åíèå) 48 .  öåëîì, ðåñïóáëèêè è îáëàñòè Ðîññèè ñòîëêíóëèñü ñ<br />

ñåðüåçíûìè ïðåïÿòñòâèÿìè â îáëàñòè ðàçâèòèÿ ýêîíîìè÷åñêîé áàçû, íå-<br />

43 Gary N. Wilson, “Crude” Federalism, Oil Politics and the Evolution of Intergovernmental<br />

Relations in Post-Soviet Russia, Ph.D. Dissertation, University of Toronto, 2000.<br />

44 Ïî êâîòàì íà íåôòü è íåôòåïðîâîäû ñì.: Ñ. Ïåðåãóäîâ. Êðóïíàÿ ðîññèéñêàÿ<br />

êîðïîðàöèÿ êàê ñîöèàëüíî-ïîëèòè÷åñêèé èíñòèòóò. Ìîñêâà, Èíñòèòóò ìèðîâîé ýêîíîìèêè<br />

è ìåæäóíàðîäíûõ îòíîøåíèé, 2000; Èçâåñòèÿ. 21 àïðåëÿ 1999 ã. Ñ. 1.<br />

45 Lev Freinkman, Daniel Treisman, and Stepan Titov, Subnational Budgeting in Russia.<br />

(Washington: the World Bank, 1999); À. Ëàâðîâ, Äæ. Ëèòâàê, Ä. Ñàçåðëåíä. Ðåôîðìà<br />

ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé â Ðîññèè: ‘ôåäåðàëèçì, ñîçäàþùèé ðûíîê’. Âîïðîñû ýêîíîìèêè.<br />

¹ 4. 2001. Ñ. 32-51; Peter Kirkow, Russia’s Provinces: Authoritarian Transformation<br />

versus Local Autonomy? (Hampshire and London: Macmillan, 1998), pp. 62-65.<br />

46 Êîíòðîëü çà ðàñõîäàìè ðåñïóáëèê è îáëàñòåé ñòàë ìåíåå ñòðîãèì ïî ñðàâíåíèþ<br />

ñ ñîâåòñêèìè âðåìåíàìè. Ïðàâèòåëüñòâà ñóáúåêòîâ, òåì íå ìåíåå, ñòàëêèâàëèñü ñ îãðàíè÷åíèÿìè<br />

â ñôåðå ðàñõîäîâ, ñâÿçàííûìè ñ áîëüøèì êîëè÷åñòâîì íå ôèíàíñèðóåìûõ<br />

ôåäåðàëüíûõ ïîëíîìî÷èé.<br />

47 Ëàâðîâ, Ëèòâàê, Ñàçåðëåíä. Óêàç. ñî÷. Ñ. 32-51.<br />

48 Daniel Treisman, «Russia’s Taxing Problem,» Foreign Policy no. 112 (fall 1998), 55-<br />

60. Øëåéôåð è Òðåéñìàí (ãë. 6) ñîîáùàþò, ÷òî Åëüöèí èçäàë óêàç, äàþùèé ðåãèîíàì<br />

ïðàâî äîïîëíèòåëüíîãî íàëîãîîáëîæåíèÿ â 1994-96 ãã. Îäíàêî íåÿñíî, íàñêîëüêî âåëèêè<br />

áûëè äîïîëíèòåëüíûå ïîñòóïëåíèÿ, ó÷èòûâàÿ óæå ñóùåñòâóþùåå äîâîëüíî áîëüøîå<br />

íàëîãîâîå áðåìÿ, çàêðåïëåííîå ôåäåðàëüíûì çàêîíîäàòåëüñòâîì.

188 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Äîííà ÁÀÐÈ<br />

189<br />

çàâèñèìîé îò ôåäåðàëüíîãî Öåíòðà 49 . Áîãàòûå ðåñóðñàìè îáëàñòè áûëè<br />

îñîáåííî óÿçâèìû: èõ ïðîäóêöèÿ, âîñòðåáîâàííàÿ íà ìåæäóíàðîäíîì<br />

ðûíêå, áûëà ïîëíîñòüþ ïîä÷èíåíà ôåäåðàëüíîìó êîíòðîëþ.<br />

Êîíå÷íî, ôåäåðàëüíîå Ïðàâèòåëüñòâî òàêæå íåñëî êàêèå-òî ïîòåðè<br />

îò çàòðóäíåííîãî ýêñïîðòà ðåãèîíàëüíîé ïðîäóêöèè. Íî çàòðàòû áûëè<br />

íå ñèììåòðè÷íû.  ñëó÷àå ñ íåêîòîðûìè ðåñóðñàìè, íàïðèìåð íåôòüþ,<br />

Ìîñêâà ìîãëà ñâîáîäíî ìàíåâðèðîâàòü – îáèëèå íåôòÿíûõ ìåñòîðîæäåíèé<br />

è ïðîèçâîäèòåëåé è èçáûòî÷íîå ïîñòóïëåíèå ïî ñðàâíåíèþ ñ<br />

ïðîïóñêíîé ñïîñîáíîñòüþ òðóáîïðîâîäà ïîçâîëÿëî ýòî ñäåëàòü. Îòñðî÷êà<br />

ïðèíÿòèÿ êâîòû äëÿ îäíîé îáëàñòè ïðàêòè÷åñêè íè÷åãî íå ñòîèëà<br />

ôåäåðàëüíîìó Ïðàâèòåëüñòâó. Òàì æå, ãäå ïðîèçâîäèòåëåé áûëî ìàëî,<br />

êàê, íàïðèìåð, â ñëó÷àå àëìàçíîé ìîíîïîëèè Ðåñïóáëèêè Ñàõà, áîëüøàÿ<br />

÷àñòü ãîñóäàðñòâåííûõ äîõîäîâ äîñòàâàëàñü ðåãèîíó, à íå Öåíòðó 50 .<br />

Îäíàêî, ïðîäîëæèòåëüíîå ýêîíîìè÷åñêîå äàâëåíèå ìîãëî îêàçàòüñÿ ïîëèòè÷åñêè<br />

íåæåëàòåëüíî è èñïîëüçîâàëîñü â ðàçóìíûõ ïðåäåëàõ.<br />

Îãðàíè÷åíèÿ, íàëàãàåìûå ôåäåðàëüíûì Ïðàâèòåëüñòâîì, òàêæå ñîçäàâàëè<br />

íåçäîðîâûå ñòèìóëû äëÿ ýêîíîìè÷åñêîé ëèáåðàëèçàöèè â ðåãèîíàõ.<br />

Åñëè ñòðåìÿùèåñÿ ê ñóâåðåíèòåòó ðåñïóáëèêè îðèåíòèðîâàëèñü<br />

íà îòêðûòóþ ÷àñòíóþ ðûíî÷íóþ ýêîíîìèêó, â òî âðåìÿ êàê ïîëèòèêà<br />

Öåíòðà çàïðåùàëà ïðèâëå÷åíèå èíîñòðàííîãî êàïèòàëà, îíè ïðèâëåêàëè<br />

ñðåäñòâà èç äðóãèõ ðåãèîíîâ Ðîññèè. È ìíîãîå èç ýòîãî áûëî íàïðÿìóþ<br />

èëè êîñâåííî ïðèâÿçàíî ê ôåäåðàëüíîìó Ïðàâèòåëüñòâó. Òàêèì<br />

îáðàçîì, ëèáåðàëèçàöèÿ îñòàâëÿëà ðåãèîí óÿçâèìûì äëÿ «ïåðåöåíòðàëèçàöèè»<br />

÷åðåç çàêóïêó èëè çàõâàò àêòèâîâ. Ìåñòíûå ñòîðîííèêè áîëåå<br />

ëèáåðàëüíîé ýêîíîìèêè ÿâíî îêàçûâàëèñü â ïîëèòè÷åñêè íåâûãîäíîì<br />

ïîëîæåíèè, çàùèùàÿ øèðîêèå ðûíî÷íûå ðåôîðìû. Ýòî íå ìîãëî â äîñòàòî÷íîé<br />

ìåðå îêóïèòüñÿ â óñëîâèÿõ ñèñòåìû îãðàíè÷åíèÿ èíîñòðàííûõ<br />

èíâåñòèöèé è ïîëèòè÷åñêîé çíà÷èìîñòè ðîññèéñêèõ èíâåñòèöèé 51 .<br />

49 Philip Hanson, Sergei Artobolevskiy, Olga Kouznetsova, and Douglas Sutherland,<br />

«Federal Government Responses to Regional Economic Change» in Philip Hanson and Michael<br />

Bradshaw, eds, Regional Economic Change in Russia. (Cheltenham/Northampton: Edward<br />

Elgar, 2000), pp. 97-132.<br />

50 Áîëüøèíñòâî íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé îò àëìàçíîé ìîíîïîëèè ïîñëå 1992 ã. øëè<br />

çà ñ÷åò àðåíäíûõ ïëàòåæåé ïî àêòèâàì ñòàðîé ñîâåòñêîé êîìïàíèè «ßêóòàëìàç»,<br />

âçèìàâøèõñÿ ïðàâèòåëüñòâîì Ñàõè. «Àëìàçíûå» äîõîäû îò ïðîäàæè àëìàçîâ, ïðèîáðåòàåìûõ<br />

ðåñïóáëèêîé ïî ñåáåñòîèìîñòè â 1992-1997 ãã. è ïðîäàâàåìûõ íà ìèðîâûõ<br />

ðûíêàõ, øëè âî âíåáþäæåòíûå ôîíäû ðåñïóáëèêàíñêîãî ïðàâèòåëüñòâà.<br />

51 Ýòî íå îçíà÷àåò, ÷òî âñå ïðåïÿòñòâèÿ èíîñòðàííîìó èíâåñòèðîâàíèþ ÷èíèëèñü<br />

Ìîñêâîé. Ðåãèîíàëüíûå ëèäåðû ìîãëè áûòü íàñòðîåíû êðàéíå íåãàòèâíî â îòíîøåíèè<br />

èíîñòðàííîãî êàïèòàëà, ñì.: Philip Hanson, «Understanding Regional Patterns of Economic<br />

change in Post-communist Russia» (n.d.). ß ïûòàþñü ïîêàçàòü, ÷òî ïðîáëåìû ðîññèéñêîé<br />

ýêîíîìèêè â öåëîì ñïîñîáñòâîâàëè ïðîòåêöèîíèçìó è ïîäðûâàëè äåéñòâèÿ ñòîðîííèêîâ<br />

áîëåå îòêðûòîé ðåãèîíàëüíîé ýêîíîìèêè.<br />

Ñóâåðåíèòåò â Òàòàðñòàíå è Ðåñïóáëèêå Ñàõà (ßêóòèÿ)<br />

Òàòàðñòàí è Ñàõà ïîñëóæèëè óáåäèòåëüíûìè ïðèìåðàìè òîãî, êàê íåïðîñòî<br />

øëî ðàçâèòèå âíåøíåé áàçû ñóâåðåíèòåòà. È Òàòàðñòàí, è Ñàõà<br />

áûëè ëèäåðàìè äâèæåíèÿ çà ñóâåðåíèòåò è ïîëó÷èëè ìàêñèìóì îò ðåçóëüòàòîâ<br />

ýòîãî äâèæåíèÿ. Â ñåðåäèíå 1990-õ ãã. îáà ðåãèîíà äîáèëèñü<br />

ìàêñèìàëüíûõ äîëåé îò ýêñïîðòà ìåñòíûõ ðåñóðñîâ (íåôòè â Òàòàðñòàíå,<br />

àëìàçîâ, çîëîòà, óãëÿ è äðóãèõ ïîëåçíûõ èñêîïàåìûõ â Ñàõà-ßêóòèè). Îáå<br />

ðåñïóáëèêè òàêæå äîáèëèñü çàêëþ÷åíèÿ áþäæåòíûõ ñîãëàøåíèé, ïîçâîëÿþùèõ<br />

èì óäåðæèâàòü íåáûâàëî âûñîêèå äîëè îò ôåäåðàëüíûõ íàëîãîâûõ<br />

äîõîäîâ; îáå ðåñïóáëèêè òàêæå ïîäïèñàëè äîãîâîðû è ñîãëàøåíèÿ ñ<br />

ôåäåðàëüíûì Ïðàâèòåëüñòâîì. Îäíàêî ïîòðåáîâàëîñü íåñêîëüêî ëåò, ÷òîáû<br />

ñòàáèëèçèðîâàòü îòíîøåíèÿ ñ ôåäåðàëüíûì Ïðàâèòåëüñòâîì, è âî âðåìÿ<br />

âòîðîãî ñðîêà Åëüöèíà ýòè îòíîøåíèÿ ñòàëè óñëîæíÿòüñÿ.<br />

Äëÿ Òàòàðñòàíà ñèñòåìà ñâÿçåé Ôåäåðàöèÿ-ðåñïóáëèêà áûëà íîðìàëèçîâàíà<br />

ïîñëå íåñêîëüêèõ ëåò ïåðåãîâîðîâ è êîíôëèêòîâ ïðè Ãîðáà÷åâå<br />

è ðàííåì Åëüöèíå 52 . Ðåñïóáëèêàíñêèå ëèäåðû ïåðâîíà÷àëüíî îðèåíòèðîâàëèñü<br />

íà ïîâûøåíèå ñòàòóñà ðåãèîíà â ðàìêàõ ñîâåòñêîé<br />

ôåäåðàòèâíîé èåðàðõèè îò ÀÑÑÐ äî ñîþçíîé ðåñïóáëèêè 53 . È ïðåäëîæåíèå<br />

Ãîðáà÷åâà ïîäïèñàòü Ñîþçíîå ñîãëàøåíèå îòäåëüíî îò Ðîññèè<br />

õîðîøî âïèñûâàëîñü â ýòîò ïëàí. Íî âëàñòè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ñìîòðåëè<br />

íà ýòî ãîðàçäî êðèòè÷íåå, è Ãîðáà÷åâ îòñòóïèë îò ñâîåãî ïåðâîíà-<br />

÷àëüíîãî ïëàíà. Ôàêòè÷åñêè, ðîññèéñêîå Ïðàâèòåëüñòâî âåëî ñåáÿ íåîäíîçíà÷íî.<br />

 òî âðåìÿ êàê Åëüöèí ïðåäëàãàë ðåñïóáëèêàì «ñòîëüêî<br />

ñóâåðåíèòåòà, ñêîëüêî ñìîæåòå ïðîãëîòèòü», äðóãèå äîëæíîñòíûå ëèöà<br />

ðîññèéñêîãî Ïðàâèòåëüñòâà îòðèöàòåëüíî âîñïðèíèìàëè âîïðîñ ðàñøèðåíèÿ<br />

ðåñïóáëèêàíñêèõ ïðàâ 54 . È ïðîäîëæàëè äåéñòâîâàòü ñêîðåå ñ óíèòàðíûõ,<br />

÷åì ñ ôåäåðàëüíûõ ïîçèöèé 55 .<br />

Ïåðåä ëèöîì ýòèõ ïðîòèâîðå÷èâûõ ïðèçíàêîâ ðóêîâîäñòâî ðåñïóáëèêè<br />

âî ãëàâå ñ Ìèíòèìåðîì Øàéìèåâûì ïðèäåðæèâàëîñü ñìåøàííîé<br />

ñòðàòåãèè. Òàòàðñòàí ïîñëåäîâàòåëüíî äîáèâàëñÿ þðèäè÷åñêîãî ïðèçíàíèÿ<br />

ñâîåãî ñóâåðåííîãî ñòàòóñà è âåë ïåðåãîâîðû ñ ôåäåðàëüíûìè âëàñòÿìè,<br />

ñîõðàíÿÿ ïðàâî ñâîáîäíîãî âûáîðà. Íî îí òàêæå íåîäíîêðàòíî<br />

áðîñàë âûçîâ Öåíòðó â îòíîøåíèè ðåñïóáëèêàíñêèõ ïðàâ. Òàê, íàïðèìåð,<br />

êîãäà â íà÷àëå 1991 ã. âîçíèêëè ðàçíîãëàñèÿ ïî ïîâîäó ïîäïèñàíèÿ<br />

52 Edward Walker, «The Dog That Didn’t Bark: Tatarstan and Asymmetrical Federalism<br />

in Russia,» The Harriman Review, 9 (winter 1996), 1-35.<br />

53 Elise Giuliano, «Who Determines the Self in the Politics of Self-Determination? Identity<br />

and Preference Formation in Tatarstan’s Nationalist Mobilization,» Comparative Politics 32<br />

(April 2000), 295-316.<br />

54 Ñì., íàïðèìåð, êîììåíòàðèè òîãäàøíåãî ñïèêåðà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè Ðóñëàíà<br />

Õàçáóëàòîâà â Íåçàâèñèìîé Ãàçåòå (22 íîÿáðÿ 1991. Ñ. 3.).<br />

55 Sergei Kondrashov, Nationalism and the Drive for Sovereignty in Tatarstan, 1988-1992.<br />

(New York, St. Martin’s, 2000), 100-105.

190 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Äîííà ÁÀÐÈ<br />

191<br />

Ñîþçíîãî äîãîâîðà, Òàòàðñòàí áîéêîòèðîâàë ðîññèéñêèå ïðåçèäåíòñêèå<br />

âûáîðû. Êîãäà ðåñïóáëèêàíñêèé ñòàòóñ è ïðàâà îêàçàëèñü ïîä óãðîçîé<br />

â êîíöå 1991 ã., è Åëüöèí ïîïûòàëñÿ (íî íå ñìîã) óñòðàíèòü Øàéìèåâà,<br />

áûë ïðîâåäåí ðåôåðåíäóì ïî ñóâåðåíèòåòó 56 . Êîãäà â 1993 ã.<br />

ïåðåãîâîðû ïî äâóñòîðîííåìó ñîãëàøåíèþ ïîòåðïåëè íåóäà÷ó, ðåñïóáëèêà<br />

áîéêîòèðîâàëà åëüöèíñêèé àïðåëüñêèé ðåôåðåíäóì è äåêàáðüñêèå<br />

âûáîðû. Òàòàðñòàí òàêæå óäåðæèâàë ó ñåáÿ íàëîãîâûå ïîñòóïëåíèÿ ïîñëå<br />

òîãî, êàê ïåðåãîâîðû ïîòåðïåëè íåóäà÷ó.<br />

Îòíîøåíèÿ ñ ôåäåðàëüíûì Ïðàâèòåëüñòâîì óïðî÷èëèñü ïîñëå ïðèíÿòèÿ<br />

íîâîé ôåäåðàòèâíîé êîíñòèòóöèè è ïîäïèñàíèÿ äâóñòîðîííåãî äîãîâîðà<br />

è ñîãëàøåíèé îò 1994 ã. Òåïåðü âîïðîñ î ñòàòóñå ðåñïóáëèêè áûë<br />

ðåøåí, è Òàòàðñòàí áûñòðî ïðîâåë âûáîðû è ïîñëàë ïðåäñòàâèòåëåé â<br />

íîâóþ Äóìó. Íî ÷åðåç íåñêîëüêî ëåò ýòè äîãîâîðåííîñòè íà÷àëè ðóøèòüñÿ.<br />

Ê êîíöó 1990-õ ãã. ðåñïóáëèêàíñêèå ëèäåðû îòìåòèëè ðàñòóùèå òðóäíîñòè<br />

â ïîëó÷åíèè ñîãëàñèÿ êëþ÷åâûõ ôèãóð öåíòðàëüíîãî Ïðàâèòåëüñòâà<br />

íà ïðîäëåíèå ñîãëàøåíèé, à ãëàâû ðîññèéñêîãî Ïðàâèòåëüñòâà<br />

îòêðûòî âûðàæàëè ñîìíåíèÿ ïî ïîâîäó öåëåñîîáðàçíîñòè èõ ïðîäëåíèÿ 57 .<br />

Ôàêòè÷åñêè â Äîãîâîðå îò 1994 ã. è ðàçëè÷íûõ ñîãëàøåíèÿõ áûëà çàëîæåíà<br />

îñíîâà äëÿ áîëåå ñïîêîéíûõ îòíîøåíèé – äëÿ ñòàáèëüíîñòè ïåðåä<br />

ëèöîì ïðîòèâîðå÷èâîãî è íåïðåäñêàçóåìîãî Öåíòðà. Íî ñóâåðåíèòåò ðåñïóáëèêè<br />

âñå åùå áûë îãðàíè÷åí. Îñíîâíûå èñòî÷íèêè äîõîäà îïðåäåëÿëèñü<br />

Ìîñêâîé. Íåôòÿíûå ïðîäàæè çàâèñåëè îò åæåãîäíûõ ôåäåðàëüíûõ<br />

êâîò è äîñòóïà ê òðóáîïðîâîäó. È ôåäåðàëüíûå âëàñòè ìîãëè ïî ñâîåìó<br />

óñìîòðåíèþ îòìåíÿòü èëè ñîêðàùàòü ýòè êâîòû è äîñòóï 58 . Ëèöåíçèè íà<br />

ýêñïëóàòàöèþ ìåñòíûõ ðåñóðñîâ òàêæå çàâèñåëè îò ôåäåðàëüíîãî îäîáðåíèÿ,<br />

ðàâíî êàê è ëèöåíçèè íà ýêñïîðò îáîðîííîé ïðîäóêöèè. Äåÿòåëüíîñòü<br />

ïî ðàçâèòèþ âíåøíèõ ñâÿçåé ïîëíîñòüþ ðåãóëèðîâàëàñü ôåäåðàëüíûì<br />

Öåíòðîì 59 . Äîãîâîð Òàòàðñòàíà ñ Ìîñêâîé, íàïðèìåð, ðàçðåøàë<br />

56 Øàéìèåâ ïîääåðæàë îðãàíèçàòîðîâ àâãóñòîâñêîãî ïóò÷à ê óæàñó åëüöèíñêîé<br />

êîìàíäû. Ïîçäíåå, ýòîé îñåíüþ, Åëüöèí ïðèñëàë â Êàçàíü ñâîåãî ýìèññàðà äëÿ ñìåùåíèÿ<br />

Øàéìèåâà, íî íàðîäíàÿ è ïàðëàìåíòñêàÿ ïîääåðæêà íå äàëè åãî îòñòðàíèòü.<br />

57 Steven Solnick, «Federalism and State-Building: Post-communist and Post-Colonial<br />

Perspectives» in Andrew Reynolds, ed., The Architecture of Democracy: Constitutional Design,<br />

Conflict Management and Democracy. (New York: Oxford University Press, 2002), pp. 171-205.<br />

58 Ôåäåðàëüíûå âëàñòè, íàïðèìåð, îãðàíè÷èëè äîñòóï ê òðóáîïðîâîäó â 1993 ã.,<br />

îêàçûâàÿ äàâëåíèå íà ðåñïóáëèêè. (Ýìèëü Ïàèí. Ìîñêîâñêèå íîâîñòè. ¹ 23. 5-12 èþíÿ<br />

1994. Ñ. À5.). Îíè òàêæå îãðàíè÷èëè äîñòóï â 1998 ã., ÷òîáû îêàçàòü äàâëåíèå íà<br />

ðåñïóáëèêàíñêîãî íåôòÿíîãî ãèãàíòà «Òàòíåôòü» (è äðóãèå êðóïíûå íåôòåäîáûâàþùèå<br />

êîìïàíèè) â âîïðîñå î íàëîãàõ. (Êîììåðñàíòú. 2 èþëÿ 1998 ã. Ñ. 2 // Òåêóùèé äàéäæåñò<br />

ïîñòñîâåòñêîé ïðåññû 50. 29 èþëÿ 1998. Ñ. 14.). Ãîâîðèëîñü òàêæå î íîâîì îãðàíè÷åíèè<br />

äîñòóïà â 1999 ã. â îòâåò íà îáúåäèíåíèå Øàéìèåâà ñ äðóãèìè ðåãèîíàëüíûìè<br />

ëèäåðàìè âîêðóã íîâîé ïàðòèè. (Íîâàÿ âå÷åðêà (Êàçàíü). 30 èþëÿ1999. Ñ. 1.).<br />

59 Mikhail Alexseev, «Russia’s Periphery in the Global Arena: Do Regions Matter in the<br />

Kremlin’s Foreign Policy?» PONARS Policy Memo 156, November 2000.<br />

ðåñïóáëèêå óñòàíàâëèâàòü ñâÿçè ñ èíîñòðàííûìè ãîñóäàðñòâàìè, íî òîëüêî<br />

â ðàìêàõ ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà è ôåäåðàëüíîé ïîëèòèêè 60 .<br />

Ó Ðåñïóáëèêè Ñàõà áûëè ìåíåå êîíôðîíòàöèîííûå, íî íå ìåíåå ñëîæíûå<br />

îòíîøåíèÿ ñ ôåäåðàëüíûì Ïðàâèòåëüñòâîì. Ïðåçèäåíò Ðåñïóáëèêè<br />

Ñàõà Ìèõàèë Íèêîëàåâ, ïîëüçóÿñü ëè÷íûìè ñâÿçÿìè ñ Åëüöèíûì, õîòåë<br />

çàðó÷èòüñÿ ñîãëàñèåì Öåíòðà íà òî, ÷òîáû ðåñïóáëèêà îñòàâëÿëà ó ñåáÿ<br />

÷àñòü äîõîäîâ îò èñïîëüçîâàíèÿ ïðèðîäíûõ ðåñóðñîâ. Íèêîëàåâ íåñêîëüêî<br />

ðàç ïîääåðæàë Åëüöèíà â ðåøàþùóþ ìèíóòó, è Åëüöèí îòâå÷àë óêàçàìè,<br />

ïðåäîñòàâëÿþùèìè ðåñïóáëèêå áîëüøåå êîëè÷åñòâî ïðàâ. Íèêîëàåâ,<br />

íàïðèìåð, ïîääåðæàë Åëüöèíà âî âðåìÿ ãîëîñîâàíèÿ â ðîññèéñêîì ïàðëàìåíòå<br />

â 1990 ã. è ïîçäíåå îòêàçàëñÿ ïîñòàâëÿòü àëìàçû è çîëîòî Ïðàâèòåëüñòâó<br />

ÑÑÑÐ, ïîääåðæèâàÿ Åëüöèíà â åãî ñòðåìëåíèè ñîêðàòèòü ïëàòåæè<br />

â ñîâåòñêóþ êàçíó 61 . Åëüöèí, â ñâîþ î÷åðåäü, ïîñåòèë ßêóòñê,<br />

ïîääåðæàâ äåêëàðàöèþ î ñóâåðåíèòåòå ðåñïóáëèêè è îáåùàÿ ñòðîèòü áóäóùèå<br />

îòíîøåíèÿ íà äîãîâîðíîé îñíîâå 62 . Ïîñëå ïðîâàëà îñåííåãî ïåðåâîðîòà<br />

1991 ã. Åëüöèí èçäàë óêàçû, ñîãëàñíî êîòîðûì ðåñïóáëèêà ïîëó÷àëà<br />

÷àñòü òâåðäîé âàëþòû îò ýêñïîðòà äðàãîöåííûõ ìåòàëëîâ, óãëÿ è<br />

þâåëèðíûõ àëìàçîâ 63 . Ñîîáùàëîñü, ÷òî îí óâåëè÷èë ðåñïóáëèêàíñêóþ<br />

äîëþ â äîõîäàõ, ÷òîáû óáåäèòü Íèêîëàåâà ïîäïèñàòü Ôåäåðàòèâíûé äîãîâîð<br />

â ìàðòå 1992 ã. Â òîì æå ãîäó Åëüöèí ïåðåäàë àêòèâû ñòàðîé ñîâåòñêîé<br />

àëìàçíîé ìîíîïîëèè «ßêóòàëìàçà», òàêèì îáðàçîì, îòäàâàÿ ðåñïóáëèêå<br />

áîëüøóþ ÷àñòü îò íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé 64 . È â 1996 ã. Ñàõà îäíîé<br />

èç ïåðâûõ ðåñïóáëèê ïîäïèñàëà äâóñòîðîííåå ñîãëàøåíèå ñ Ìîñêâîé.<br />

Íî, òåì íå ìåíåå, îòíîøåíèÿ ìåæäó ðåñïóáëèêîé è ôåäåðàëüíûì<br />

Ïðàâèòåëüñòâîì íå áûëè ãëàäêèìè. Ëè÷íûå ñâÿçè íå âñåãäà ñðàáàòûâàëè:<br />

åëüöèíñêèå óêàçû íå îáÿçàòåëüíî ãàðàíòèðîâàëè ñâîåâðåìåííûå<br />

äåéñòâèÿ ôåäåðàëüíîãî Öåíòðà; è Íèêîëàåâ ðåçêî êðèòèêîâàë íåêîòîðûå<br />

èíèöèàòèâû Åëüöèíà.<br />

Ñàõà òàêæå îêàçàëàñü îñîáåííî óÿçâèìîé ïåðåä ÷àñòûìè çàäåðæêàìè<br />

è îòêàçàìè îò ïëàòåæåé ñî ñòîðîíû ôåäåðàëüíîãî Ïðàâèòåëüñòâà.<br />

Ñàõà óíàñëåäîâàëà èíôðàñòðóêòóðó ñîâåòñêîé ýïîõè (îñíîâàííóþ â çíà-<br />

÷èòåëüíîé ñòåïåíè íà ðåñóðñîðàçðàáîòêå): íàñåëåíèå, ðàññåÿííîå ïî<br />

îãðîìíîé òåððèòîðèè; ñèëüíóþ çàâèñèìîñòü îò èìïîðòèðóåìûõ òîâàðîâ<br />

è îãðàíè÷åííûå òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà äëÿ äîñòàâêè òîâàðîâ â îòäàëåííûå<br />

ïîñåëåíèÿ. Îíà öåëèêîì è ïîëíîñòüþ çàâèñåëà îò ôåäåðàëü-<br />

60 Guboglo, pp. 247-52.<br />

61 Tuimaada Sanata, (Yakutsk) Oct 20, 2000, pp 4-5; Filippov and Shvetsova, pp. 61-76;<br />

Ekho stolitsy (Yakutsk) June 9, 2000, p. 3; «History and Present of Sakha Republic»<br />

(http://ngo.sitc.ru/nll/sakha/history.html).<br />

62 Tuimaada Sanata (Yakutsk), Oct 20, 2000. pp. 4-5.<br />

63 Ibid.<br />

64 Ïîëÿðíûé êðóã â ßêóòèè. 1 äåêàáðÿ 2000. Ñ. 16. Óêàç ñîçäàâàë íîâóþ àêöèîíåðíóþ<br />

êîìïàíèþ «Àëðîñà», áîëüøèíñòâî àêöèé êîòîðîé áûëè â ñîáñòâåííîñòè ðåñïóáëèêè è<br />

ìåñòíûõ âëàñòåé Ñàõè.

192 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Äîííà ÁÀÐÈ<br />

193<br />

íûõ ñóáñèäèé, êîòîðûå ïîçâîëÿëè îáåñïå÷èòü âñåì íåîáõîäèìûì îòäàëåííûå<br />

îáëàñòè â òå÷åíèå êîðîòêîãî ëåòíåãî ïåðèîäà, êîãäà ðåêè áûëè<br />

ñóäîõîäíû («ñåâåðíûé çàâîç»). Òàêæå âîçíèêàëà ïðîáëåìà, ñâÿçàííàÿ<br />

ñî âðåìåíåì ïëàòåæåé: ðåñïóáëèêà äîëæíà áûëà çàðàíåå îïëà÷èâàòü<br />

èìïîðòèðóåìûå òîâàðû, òîãäà êàê ýêñïîðòèðóåìûå åþ ïðîäóêòû îïëà-<br />

÷èâàëèñü òîëüêî ïî äîñòèæåíèè êîíå÷íîãî ìåñòà íàçíà÷åíèÿ 65 . Ðåñïóáëèêàíñêèå<br />

âëàñòè æàëîâàëèñü íà òî, ÷òî ôåäåðàëüíûå ôîíäû íèêîãäà íå<br />

ïîñòóïàëè âîâðåìÿ è â ïîëíîì îáúåìå 66 .<br />

Îòíîøåíèÿ ñ Ìîñêâîé åùå îñëîæíèëèñü ïîñëå ïåðåèçáðàíèÿ Áîðèñà<br />

Åëüöèíà â 1996 ã. Ôåäåðàëüíûå îðãàíû îòêðûòî çàÿâëÿëè î ôèíàíñîâûõ<br />

íàðóøåíèÿõ â ðåñïóáëèêå è îòêàçûâàëèñü ïðîäëåâàòü ïîäïèñàííûå ðàíåå<br />

ñîãëàøåíèÿ 67 . Åëüöèí òàêæå îòìåíèë ÷àñòü ñâîèõ ðàííèõ êîíöåññèé ïî<br />

ýêñïîðòó ðåñóðñîâ: ïðàâî ðåñïóáëèêè ïîêóïàòü ÷àñòü àëìàçîâ ïî ñåáåñòîèìîñòè<br />

è ïðîäàâàòü ïî öåíàì ìèðîâîãî ðûíêà. Ëè÷íûå îòíîøåíèÿ òàêæå<br />

îõëàäèëèñü. Íèêîëàåâó âñå ñëîæíåå ñòàëî ïîëó÷àòü äîñòóï ê Åëüöèíó.<br />

Äàæå â ïîðó áîëåå áëèçêèõ îòíîøåíèé ñ ôåäåðàëüíûì Öåíòðîì, ðåñïóáëèêà,<br />

ïîä÷èíÿëàñü öåëîìó ðÿäó ôåäåðàëüíûõ îãðàíè÷åíèé. Ñàõà ðàñïîëàãàëà<br />

îáøèðíûìè ðåñóðñàìè, êîòîðûå íàäî áûëî ðàçðàáàòûâàòü; íî<br />

ëèöåíçèè íà èõ ðàçðàáîòêó íóæíî áûëî ïîëó÷àòü â Ìîñêâå. È êàê çàìåòèë<br />

îäèí áûâøèé ðåñïóáëèêàíñêèé ÷èíîâíèê, ðàçðåøåíèå ïîëó÷àëîñü ñ<br />

òðóäîì – åñëè åãî âîîáùå äàâàëè, äàæå ïîñëå òîãî, êàê ôåäåðàëüíîå Ïðàâèòåëüñòâî<br />

ôîðìàëüíî ñîãëàñèëîñü íà áîëåå ëèáåðàëüíûé ðåæèì ëèöåíçèðîâàíèÿ<br />

68 . Ñîãëàøåíèÿ ïî ðàçäåëó ïðîäóêöèè äîëæíû áûëè ïîëó÷èòü<br />

îäîáðåíèå åùå íà íåñêîëüêèõ ôåäåðàëüíûõ óðîâíÿõ: êàê â Äóìå, òàê è â<br />

èñïîëíèòåëüíûõ îðãàíàõ. Âîçìîæíî, ñàìûì ìîùíûì ðû÷àãîì â ðóêàõ<br />

ôåäåðàëüíûõ âëàñòåé áûëà åæåãîäíî óñòàíàâëèâàåìàÿ êâîòà íà ýêñïîðò<br />

àëìàçîâ. Ðóêîâîäñòâî «Àëðîñà» è ðåñïóáëèêàíñêèå ëèäåðû æàëîâàëèñü<br />

íà òî, ÷òî êâîòà ÷àñòî çàäåðæèâàëàñü, èíîãäà, íà íåñêîëüêî ìåñÿöåâ 69 . Â<br />

1997 ã. ñ óæåñòî÷åíèåì äàâëåíèÿ ôåäåðàëüíîãî Öåíòðà íà ðåñïóáëèêè,<br />

65 Daniel Kempton, «Budgetary Politics in the Russian Federation: The Case of Sakha<br />

(Yakutia),» International Journal of Public Administration 22, (1999), 1345-85.<br />

66 Ñì., íàïðèìåð, Ðîññèéñêàÿ ãàçåòà. 11 èþëÿ 1996 // FBIS-SOV96-157-s.<br />

67 Ñì., íàïðèìåð: Ñåãîäíÿ. 16 ìàÿ 1997. Ñ. 1,6; Èçâåñòèÿ. 16 ìàÿ 1997. Ñ. 2. ïåðåïå÷àòàíî<br />

â The Current Digest of the Post-Soviet Press, 49. (1997) 7-9. Íåêîòîðûå âîçðàæåíèÿ<br />

áûëè ëåãèòèìíûìè, íî íåêîòîðûå ÿâíî ïðåóâåëè÷åííûìè. Òàê, âîïðîñ î äîõîäàõ îò öåíîâîé<br />

íàäáàâêè íà àëìàçû áûë âïîëíå óìåñòåí. Äåíüãè ïîñòóïàëè âî âíåáþäæåòíûå ôîíäû<br />

ïîä ïðÿìûì êîíòðîëåì Íèêîëàåâà, è îñòàâàëîñü íåÿñíûì êàê ðàñõîäîâàëèñü ýòè<br />

ôîíäû. Ñ äðóãîé ñòîðîíû, ïðåòåíçèè íà òî, ÷òî Ñàõà «íå ïëàòèò íàëîãè» ôåäåðàëüíîìó<br />

ïðàâèòåëüñòâó áûëè ïðåóâåëè÷åíû. Ðåñïóáëèêà áîéêîòèðîâàëà ôåäåðàëüíûé áþäæåò<br />

â íà÷àëå 1990-õ ãã., íî â ïåðèîä 1995-99 ãã. åå íàëîãîâûå îò÷èñëåíèÿ ñîñòàâëÿëè îò 21 äî<br />

31% äîõîäîâ êàæäûé ãîä. Îäíàêî, ôåäåðàëüíûå ôîíäû, êîòîðûå âîçâðàùàëèñü â ðåñïóáëèêó,<br />

ïåðåâåøèâàëè ýòè ïëàòåæè. Ëè÷íûå èíòåðâüþ, ßêóòñê, èþíü 2000.<br />

68 Tuimaada Sanata (Yakutsk) October 20, 2000, pp. 4-5; Il-tumen (Yakutsk), March 23,<br />

2001, p. 17.<br />

69 Ëè÷íûå èíòåðâüþ, Ìèðíûé, èþíü 2000; ßêóòñê, èþíü 2001.<br />

òàêîå îäîáðåíèå áûëî ïîëó÷åíî òîëüêî â èþëå 70 . Ó÷èòûâàÿ, ÷òî áîëüøàÿ<br />

÷àñòü äîõîäîâ â ðåñïóáëèêàíñêèé áþäæåò ïîñòóïàëà îò «Àëðîñà», çàäåðæêè<br />

áûëè ÷ðåçâû÷àéíî äîðîãîñòîÿùèìè. Òàêèì îáðàçîì, íåñìîòðÿ íà òî,<br />

÷òî êàæäàÿ ðåñïóáëèêà ïî-ñâîåìó ïîíèìàëà ñóâåðåíèòåò, êàê Òàòàðñòàí,<br />

òàê è Ñàõà âûñòóïàëè ïðîòèâ ñîâîêóïíîñòè ôåäåðàëüíûõ îãðàíè÷åíèé.<br />

Ñóùåñòâóþùàÿ êîìáèíàöèÿ ýòèõ îãðàíè÷åíèé ìàêñèìàëüíî çàòðóäíÿëà<br />

ðàçâèòèå âíåøíåé ýêîíîìè÷åñêîé áàçû, íåñìîòðÿ íà äåÿòåëüíîñòü îáîèõ<br />

ïðàâèòåëüñòâ ïî íàëàæèâàíèþ èíîñòðàííûõ ñâÿçåé. Ðóêîâîäñòâî Òàòàðñòàíà<br />

ïîñëåäîâàòåëüíî âåëî ðàáîòó â ýòîì íàïðàâëåíèè, âêëþ÷àÿ ðàçâèòèå<br />

îòíîøåíèé ñ ÎÎÍ è ÅÑ, çàêëþ÷åíèå äîãîâîðîâ ñ îòäåëüíûìè ñòðàíàìè<br />

è îòêðûòèå òîðãîâûõ ïðåäñòàâèòåëüñòâ çà ðóáåæîì 71 . Ïî ñðàâíåíèþ ñ<br />

äðóãèìè ðåãèîíàìè, Òàòàðñòàí îòíîñèòåëüíî óñïåøíî ïðèâëåêàë ïðÿìûå<br />

èíîñòðàííûå èíâåñòèöèè: Òàòàðñòàí çàíèìàë 18 ìåñòî ñðåäè ñóáúåêòîâ<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïî ñîâîêóïíîñòè ÏÈÈ çà 1995-99 ãã. 72 Íî õîòÿ ðåñïóáëèêà<br />

äîñòèãëà ëó÷øåãî ðåçóëüòàòà ïî ñðàâíåíèþ ñî ìíîãèìè äðóãèìè<br />

îáëàñòÿìè, åå àáñîëþòíûé óðîâåíü ÏÈÈ íà äóøó íàñåëåíèÿ îñòàâàëñÿ<br />

íèçêèì. Ýòî îòðàæàëî íèçêèé óðîâåíü ÏÈÈ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â<br />

öåëîì (è òîò ôàêò, ÷òî îñíîâíàÿ ìàññà èíâåñòèöèé øëà â Ìîñêâó è Ñàíêò-<br />

Ïåòåðáóðã) 73 . Íèçêèé óðîâåíü ÏÈÈ â Òàòàðñòàí òàêæå îòðàæàë ñîñòîÿíèå<br />

ìåñòíîé ýêîíîìèêè ñ åå êîíòðîëèðóåìûì ðûíêîì è îãðàíè÷åííîé ïðèâàòèçàöèåé.<br />

Íî äàæå â ñëó÷àÿõ áîëåå ëèáåðàëüíîé ìåñòíîé ñòðóêòóðû, îáùåðîññèéñêèå<br />

ïðîáëåìû ïðîäîëæàëè îòïóãèâàòü èíîñòðàííûé êàïèòàë.<br />

Ñàõà ñòîëêíóëàñü ñ áîëüøèì êîëè÷åñòâîì ïðîáëåì â ñâîèõ ïîïûòêàõ<br />

ðàçâèâàòü âíåøíèå ñâÿçè. Íèêîëàåâ ó÷ðåäèë Ñåâåðíûé Ôîðóì, êîíñîðöèóì<br />

ðåãèîíàëüíûõ ïðàâèòåëüñòâ, ïðèçâàííûé ñïîñîáñòâîâàòü ðàçâèòèþ<br />

ìåæäóíàðîäíîãî ñîòðóäíè÷åñòâà ïî ýêîíîìè÷åñêèì è ñîöèàëüíûì âîïðîñàì.<br />

Ïðàâèòåëüñòâî Ðåñïóáëèêè Ñàõà èñêàëî èíîñòðàííûõ èíâåñòîðîâ,<br />

êîòîðûå ïîìîãëè áû â ðàçðàáîòêå ìåñòíûå ðåñóðñîâ è ñîçäàíèè èíôðàñòðóêòóðû<br />

äëÿ èõ òðàíñïîðòèðîâêè. Íî ðàññòîÿíèå, îòñóòñòâèå èíôðàñòðóêòóðû<br />

è ïóãàþùèå ìåñòíûå êëèìàòè÷åñêèå óñëîâèÿ ïðåïÿòñòâîâàëè<br />

70 Ëè÷íûå èíòåðâüþ, ßêóòñê, èþíü 2001. Îäíà èç ïðè÷èí, ïî ìíåíèþ Ñòèâà Ñîëüíèêà,<br />

âîéíà ïî òðåì íàïðàâëåíèÿì çà âîçîáíîâëåíèå ñîãëàøåíèÿ î ïðîäàæå àëìàçîâ ìåæäó<br />

Ðîññèåé è ÄåÁèðñîì. Ñì.: Steven Solnick, «Russia between States and Markets:<br />

Transnational and Subnational Pressures in the Transition,» http://www.columbia.edu/<br />

~sls27/Content/CV/Solnick-Glob3.PDF.<br />

71 Katherine Graney, «Projecting Sovereignty in Post-Soviet Russia: Tatarstan in the International<br />

Arena,» in Michael Keating and John McGarry, eds., Minority Nationalism and the Changing<br />

International Order. (Oxford and New York: Oxford University Press, 2001), pp. 264-94.<br />

72 Harry Broadman and Francesca Recanatini, «Where Has All the Foreign Investment<br />

Gone in Russia?» (Washington, D.C.: World Bank, working paper 2640, July, 2001), pp. 9-<br />

10. Çàìåòüòå, ÷òî ðå÷ü èäåò î ïðÿìûõ èíîñòðàííûõ èíâåñòèöèÿõ, èñêëþ÷àÿ çàéìû.<br />

Íåêîòîðûå îò÷åòû âêëþ÷àþò çàéìû â ïîíÿòèå «èíîñòðàííûå èíâåñòèöèè», òåì ñàìûì,<br />

ðàçäóâàÿ îáúåì âíåøíåãî ôèíàíñèðîâàíèÿ.<br />

73 Ðåñïóáëèêàíñêàÿ äîëÿ â âàëîâîì ðåãèîíàëüíîì ïðîäóêòå Ðîññèè ñîñòàâëÿëà 2.9%<br />

(â 1997 ã.), è òîëüêî 0.6% îò ÏÈÈ (â 1995-99 ãã.). Òàì æå.

194 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Äîííà ÁÀÐÈ<br />

195<br />

ïðèâëå÷åíèþ ôîíäîâ. Çäåñü òàêæå ñûãðàë ðîëü ìåäëåííûé õîä ìåñòíûõ<br />

ðûíî÷íûõ ðåôîðì. Ñàõà, òàêèì îáðàçîì, íàõîäèëàñü â íèæíåé òðåòè<br />

ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïî ÏÈÈ çà 1995-99 ãã. 74<br />

Âëèÿíèå íîâîãî ôåäåðàëèçìà Ïóòèíà<br />

Âåðîÿòíîñòíûé õàðàêòåð ôåäåðàëüíûõ óñòóïîê è âîçìîæíîñòü âìåøàòåëüñòâà<br />

ôåäåðàëüíîãî Ïðàâèòåëüñòâà îñòàâëÿëè ðåãèîíû áåççàùèòíûìè<br />

ïåðåä íîâîé ïîëèòèêîé óêðåïëåíèÿ âåðòèêàëè âëàñòè, ïðîâîäèìîé<br />

Ïóòèíûì. Íî äëÿ îêîí÷àòåëüíîãî ôîðìèðîâàíèÿ ôåäåðàëüíûõ<br />

èíèöèàòèâ ïîòðåáîâàëîñü íåñêîëüêî ëåò è ôèíàíñîâûé êðèçèñ.<br />

Ôåäåðàëüíûå âëàñòè âîçìóùàëèñü íåñîîòâåòñòâèåì ìåæäó ôåäåðàëüíûì<br />

è ðåãèîíàëüíûìè êîíñòèòóöèÿìè/çàêîíàìè ïî êðàéíåé ìåðå íà÷èíàÿ<br />

ñ 1994 ã. è íåîäíîêðàòíî êðèòèêîâàëè ïñåâäî-ðûíî÷íóþ ðåãèîíàëüíóþ<br />

ïîëèòèêó. Íî çàêîíîäàòåëüñòâî äëÿ óðåãóëèðîâàíèÿ îòíîøåíèé<br />

ìåæäó Öåíòðîì è ðåãèîíàìè çàñòàâëÿëî ñåáÿ æäàòü. Â 1997 ã. ïîÿâèëîñü<br />

íîâîå çàêîíîäàòåëüñòâî, ãäå ñîäåðæàëèñü íîâûå ïðàâèëà çàêëþ÷åíèÿ<br />

äâóñòîðîííèõ äîãîâîðîâ è ïðèçûâ ê ìåñòíîìó ñàìîóïðàâëåíèþ (÷àñòè÷íî<br />

óðåçàþùåìó ðåãèîíàëüíóþ àâòîíîìèþ ñíèçó) 75 . Ñîãëàñíî íîâîìó<br />

çàêîíîäàòåëüñòâó 1999 ã., íîâûå äîãîâîðû î ðàçäåëåíèè ïîëíîìî÷èé<br />

ïîäëåæàëè ðàòèôèêàöèè â ïàðëàìåíòå, à ñóùåñòâóþùèå äîãîâîðû äîëæíû<br />

áûëè áûòü ïðèâåäåíû â ñîîòâåòñòâèå ñ ôåäåðàëüíûì çàêîíîäàòåëüñòâîì.<br />

Äðóãîé íîâûé çàêîí óïîðÿäî÷èâàë öåíòðàëüíûé êîíòðîëü çà ìåæäóíàðîäíûìè<br />

îòíîøåíèÿìè ðåãèîíîâ.<br />

Íî ðåàëèçîâàòü âñå âûøåñêàçàííîå áûëî çàòðóäíèòåëüíî. Íåêîòîðûå<br />

àñïåêòû ðåñïóáëèêàíñêîãî ñóâåðåíèòåòà îñïàðèâàëèñü â ñóäàõ, íî ðåøåíèÿ<br />

ìîãëè áûòü äâóñìûñëåííûìè, è îáû÷íî èìåëè ìàëî ïîñëåäñòâèé,<br />

èëè âîîáùå èõ íå èìåëè, çà èñêëþ÷åíèåì êîíêðåòíîãî ðåãèîíà 76 . Áþäæåòíàÿ<br />

ñèñòåìà áûëà ôîðìàëüíî öåíòðàëèçîâàíà, íî ðåãèîíàëüíûå ïðàâèòåëüñòâà<br />

óìåëî èñïîëüçîâàëè åå «ëàçåéêè».<br />

Äàâëåíèå «ñâåðõó» óñèëèëîñü ê êîíöó 1990-õ ãã. Êàê äîêàçûâàåò Ñòèâ<br />

Ñîëüíèê, ðåãèîíû ñòàíîâèëèñü àëüòåðíàòèâíîé ñòàðòîâîé ïëîùàäêîé<br />

äëÿ ïîëèòèêîâ ñ íàöèîíàëèñòè÷åñêèìè óñòðåìëåíèÿìè, è ðàññìàòðèâàëèñü<br />

êàê óãðîçà Êðåìëþ 77 . Êðîìå òîãî, ôèíàíñîâûé êðèçèñ 1998 ã. ñîçäàë<br />

ìîùíûé ñòèìóë äëÿ ðåöåíòðàëèçàöèè êîíòðîëÿ íàä äîõîäàìè.<br />

74 Òàì æå.<br />

75 Â.Í. Ëûñåíêî è Â.À. Ìàòâååâ. Ðîëü ñóáúåêòèâíîãî ôàêòîðà â ïðîâåäåíèè ýêîíîìè-<br />

÷åñêèõ ðåôîðì â ðåãèîíàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè // Ýêîíîìè÷åñêèå ðåôîðìû â ðåãèîíàõ<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ìîñêâà: Èíñòèòóò ñîâðåìåííîé ïîëèòèêè, 1998. Ñ. 96-110.<br />

76 Kahn, pp. 178-9.<br />

77 Àëåêñàíäð Ëåáåäü ñòàë ãóáåðíàòîðîì Êðàñíîÿðñêîãî êðàÿ ïîñëå ðàçðûâà ñ Åëüöèíûì.<br />

Ëèäåðû Ìîñêâû, Ñàíêò-Ïåòåðáóðãà, Òàòàðñòàíà è Áàøêîðòîñòàíà ñôîðìèðîâàëè<br />

íàöèîíàëüíóþ ïàðòèþ íà âûáîðû â Äóìó 1999 ã. Steve Solnick, «Methods of Central<br />

Control over Russia’s Provinces, and Prospects for the Future,» PONARS Memo 97, 1999.<br />

Âêëàäîì Ïóòèíà ñòàëî ñîçäàíèå íîâîãî ïðàâîïðèìåíèòåëüíîãî ðåæèìà.<br />

Íîâîå çàêîíîäàòåëüñòâî ïîçâîëèëî ôåäåðàëüíûì âëàñòÿì «óáèðàòü»<br />

ãóáåðíàòîðîâ è ðàñôîðìèðîâûâàòü ðåãèîíàëüíûå çàêîíîäàòåëüíûå îðãàíû.<br />

Ôåäåðàëüíûå âëàñòè òàêæå ïîëó÷àëè ðàñøèðåííûå ïîëíîìî÷èÿ íà<br />

îñïàðèâàíèå ðåãèîíàëüíûõ çàêîíîâ. Ñîãëàñíî Ãîðäîíó Õàíó, â 2000 ã.<br />

ôåäåðàëüíîå Ìèíèñòåðñòâî þñòèöèè îòêàçûâàëîñü ðåãèñòðèðîâàòü íîâûå<br />

ðåãèîíàëüíûå çàêîíû, êîòîðûå íå ñîîòâåòñòâîâàëè ôåäåðàëüíûì 78 .<br />

Áåç ðåãèñòðàöèè ýòè çàêîíû íå èìåëè ñèëû. Ôåäåðàëüíûõ ïðîêóðîðîâ<br />

òàêæå ïîáóæäàëè àêòèâíåå îñïàðèâàòü ðåãèîíàëüíûå çàêîíîäàòåëüñòâà,<br />

è îíè ïîëó÷èëè áîëüøóþ ñâîáîäó äåéñòâèé â ýòîì îòíîøåíèé: òåïåðü<br />

îíè ìîãëè îáðàùàòüñÿ â ñóäû îáùåé þðèñäèêöèè, à íå â áîëåå ìåäëèòåëüíûé,<br />

ïåðåãðóæåííûé äåëàìè Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä. Ôåäåðàëüíîå<br />

Ïðàâèòåëüñòâî òàêæå óñèëèëî êîíòðîëü çà íàçíà÷åíèåì ïðîêóðîðîâ, ñóäåé<br />

è ÷èíîâíèêîâ ÌÂÄ. Êîíòðîëü çà ôèíàíñîâûìè ðåñóðñàìè òàêæå ñòàíîâèëñÿ<br />

áîëåå öåíòðàëèçîâàííûì. Ñòàðûå äâóñòîðîííèå áþäæåòíûå ñîãëàøåíèÿ<br />

ïîòåðÿëè ñèëó èëè ïðîñòî áûëè çàìåíåíû íîâûì ôåäåðàëüíûì<br />

áþäæåòíûì çàêîíîäàòåëüñòâîì. À íîâîå çàêîíîäàòåëüñòâî ïåðåäàâàëî<br />

áîëüøóþ ÷àñòü äîõîäîâ íà ôåäåðàëüíûé óðîâåíü 79 . Ôåäåðàëüíîå Ïðàâèòåëüñòâî<br />

òàêæå «çàêðûëî íåêîòîðûå îñíîâíûå ëàçåéêè», êîòîðûå ïîçâîëÿëè<br />

ðåãèîíàëüíûì âëàñòÿì â ïðîøëîì óäåðæèâàòü ðåñóðñû. Òåïåðü ðåãèîíû<br />

ïðèíóæäàëè ïðèñîåäèíèòüñÿ ê ôåäåðàëüíîé êàçíà÷åéñêîé ñèñòåìå<br />

âìåñòî òîãî, ÷òîáû ïîçâîëÿòü ìåñòíûì áàíêàì ðàñïîðÿæàòüñÿ áþäæåòíûìè<br />

ôîíäàìè. Ôåäåðàëüíûå âëàñòè òàêæå äåðæàëè ïîä êîíòðîëåì âíåáþäæåòíûå<br />

ôîíäû è êîìïåíñàöèè; è ïðåäïðèíèìàëè øàãè ê òîìó, ÷òîáû<br />

âûâåñòè èç-ïîä ðåãèîíàëüíîãî âëèÿíèÿ ñîòðóäíèêîâ ôåäåðàëüíûõ îðãàíîâ<br />

íà ìåñòàõ. Ôåäåðàëüíûé êîíòðîëü òàêæå óñèëèâàëñÿ â äðóãèõ îáëàñòÿõ,<br />

íà÷èíàÿ îò ïîëîæåíèé ïî ïîëèòè÷åñêèì ïàðòèÿì äî ÑÌÈ è äð. 80 È<br />

ôåäåðàëüíûå âëàñòè ïîòðåáîâàëè íàçàä íåêîòîðûå àêòèâû, êîòîðûå äî<br />

ýòîãî áûëè îòäàíû ðåãèîíàëüíûì ïðàâèòåëüñòâàì.<br />

Ðåãèîíû, îäíàêî, ðåàãèðîâàëè ïî-ðàçíîìó. Êàê çàêëþ÷àþò Íåëüñîí<br />

è Êóçåñ, ðåãèîíû-ðåöèïèåíòû áîëåå îõîòíî ñîãëàøàëèñü ñ íîâûìè ôåäåðàëüíûìè<br />

òðåáîâàíèÿìè, à ðåãèîíû-äîíîðû îêàçûâàëè ñîïðîòèâëåíèå<br />

81 . È ðåñïóáëèêè ñîïðîòèâëÿëèñü ñèëüíåå, ÷åì ðîññèéñêèå îáëàñòè.<br />

Øàéìèåâ â Òàòàðñòàíå õâàëèë èäåþ áîëåå ñèëüíîé âåðòèêàëüíîé<br />

êîîðäèíàöèè, íî íè îí, íè äðóãèå ðåñïóáëèêàíñêèå ëèäåðû íå òîðîïèëèñü<br />

îòêàçûâàòüñÿ îò èäåè ñóâåðåíèòåòà. Îíè óêàçûâàëè íà ìíîãî÷èñ-<br />

78 Gordon Hahn, «Putin’s ‘Federal Revolution’: The Administrative and Judicial Reform<br />

of Russian Federalism» East European Constitutional Review, 10 (winter 2001).<br />

79 Îðòòóíã ñîîáùàåò, íàïðèìåð, ÷òî â 2001 ã. ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî çàáðàëî<br />

100% ÍÄÑ – ýòî îçíà÷àëî 11% èçìåíåíèå ðîññèéñêèõ íàëîãîâûõ äîõîäîâ.<br />

80 Ñì., íàïðèìåð: Íîâàÿ âå÷åðêà (Êàçàíü). 19 îêòÿáðÿ 1999. Ñ. 1.<br />

81 Ëèíí Íåëüñîí è Èðèíà Êóçåñ. Ðåãèîíàëüíûå âàðèàöèè â âûïîëíåíèè ðîññèéñêîé<br />

ðåôîðìû Ôåäåðàëüíûõ îêðóãîâ. Äåìîêðàòèçàöèÿ ¹ 10. çèìà 2002. Ñ. 5-18.

196 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Äîííà ÁÀÐÈ<br />

197<br />

ëåííûå ïðîáëåìû â ðîññèéñêîì çàêîíîäàòåëüñòâå è êîíñòèòóöèè è ïðèçûâàëè<br />

ñîâìåñòíûìè óñèëèÿìè ïåðåñìîòðåòü èõ. Ìåñòíîå ðóêîâîäñòâî<br />

Ñàõà – îñîáåííî çàêîíîäàòåëüíûå îðãàíû – òàêæå ïðîäåìîíñòðèðîâàëî<br />

ñâîå íåæåëàíèå ïîñòóïàòüñÿ ñóâåðåíèòåòîì èëè ïðàâîì íà èñïîëüçîâàíèå<br />

ìåñòíûõ ðåñóðñîâ. Ïðîöåññ âíåñåíèÿ ïîïðàâîê â ìåñòíîå çàêîíîäàòåëüñòâî<br />

è êîíñòèòóöèþ øåë ìåäëåííî è îñëîæíÿëñÿ îòêðûòûì ïðîòèâîñòîÿíèåì<br />

ìåæäó Íèêîëàåâûì è ðåñïóáëèêàíñêèì ïàðëàìåíòîì 82 .<br />

Òàêòèêà ïîâåäåíèÿ ôåäåðàëüíîãî Öåíòðà â îòíîøåíèè äâóõ ðåñïóáëèê<br />

òàêæå îòëè÷àëàñü. Ôåäåðàëüíàÿ ñòðàòåãèÿ ïîâåäåíèÿ â îòíîøåíèÿõ<br />

ñ Êàçàíüþ ñî÷åòàëà âåñüìà «óâåñèñòûå ïðÿíèêè» ñ íåñêîëüêèìè ðåøàþùèìè<br />

«óäàðàìè êíóòà». Ïóòèí êîíñóëüòèðîâàëñÿ ëè÷íî ñ Øàéìèåâûì<br />

ïî êëþ÷åâûì âîïðîñàì, îòíîñÿùèìñÿ ê ðåñïóáëèêàíñêîé êîíñòèòóöèè,<br />

ôîðìèðîâàíèþ áþäæåòà è äðóãèì îáëàñòÿì 83 . Îí îêàçàë Øàéìèåâó ïîëèòè÷åñêóþ<br />

ïîääåðæêó, ïðåäëîæèâ åìó ïîñò Ôåäåðàëüíîãî ïðåäñòàâèòåëÿ<br />

â ÏÔÎ (îò ÷åãî Øàéìèåâ îòêàçàëñÿ) è âïîñëåäñòâèè äàâ åìó âîçìîæíîñòü<br />

áàëëîòèðîâàòüñÿ íà òðåòèé ñðîê 84 . Ïóòèí òàêæå îêàçàëñÿ<br />

âîñïðèèì÷èâ ê ïðåäëîæåíèþ ðåñïóáëèêè ñîçäàòü ñîâìåñòíóþ ñîãëàñèòåëüíóþ<br />

êîìèññèþ äëÿ âûðàáîòêè êîìïðîìèññíîãî âàðèàíòà ôåäåðàëüíîãî<br />

è ðåãèîíàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà è ïðîñèë Øàéìèåâà ðàçðàáîòàòü<br />

íîâóþ êîíöåïöèþ ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé â êà÷åñòâå<br />

âèöå-ïðåäñåäàòåëÿ òîëüêî ÷òî ñîçäàííîãî Ãîñóäàðñòâåííîãî Ñîâåòà.<br />

Îäíàêî «ïðÿíèêè» óðàâíîâåøèâàëèñü íåñêîëüêèìè îùóòèìûìè óäàðàìè.<br />

Ãîñóäàðñòâåííûé Ñîâåò íå ïîääåðæàë ïðåäëîæåíèå Øàéìèåâà<br />

ïåðåñìîòðåòü ôåäåðàòèâíóþ ñèñòåìó (çà èçëèøíþþ ðàäèêàëüíîñòü), à<br />

Øàéìèåâ áûë âûâåäåí èç åãî èñïîëíèòåëüíîãî êîìèòåòà. Îñíîâíûå õàðàêòåðèñòèêè<br />

ðåñïóáëèêàíñêîé âûáîðíîé ñèñòåìû, êîòîðàÿ ïîìîãëà<br />

Øàéìèåâó êîíñîëèäèðîâàòü âëàñòü, áûëè ïîñòàâëåíû ïîä âîïðîñ è çàìåíåíû<br />

íàêàíóíå âûáîðîâ â çàêîíîäàòåëüíûå îðãàíû. À ïîïûòêè ñîõðàíèòü<br />

ñóâåðåííûé ñòàòóñ ðåñïóáëèêè ïîòåðïåëè ïîðàæåíèå. Ôåäåðàëüíî-ðåñïóáëèêàíñêàÿ<br />

ñîãëàñèòåëüíàÿ êîìèññèÿ ðàáîòàëà â òå÷åíèå<br />

íåñêîëüêèõ ìåñÿöåâ â 2000-2001 ãã. íàä íîâûì çàêîíîäàòåëüñòâîì, íî<br />

áûëà âûíóæäåíà ïðåðâàòü ðàáîòó, êîãäà ïðîêóðîðû îáðàòèëèñü â ñóä,<br />

÷òîáû ïðèçíàòü íåäåéñòâèòåëüíûìè ñîîòâåòñòâóþùèå ðåñïóáëèêàíñêèå<br />

çàêîíû 85 . Ïîýòîìó öåëûé ðÿä ðåñïóáëèêàíñêèõ çàêîíîâ è êîíñòèòóöèîííûõ<br />

ïîëîæåíèé áûëè ïîñòåïåííî ïðèâåäåíû â ñîîòâåòñòâèå ñ ôåäå-<br />

82 Äåïóòàòû âûñòóïàëè ïðîòèâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ïðàêòè÷åñêè ïî âñåì âîïðîñàì,<br />

íà÷èíàÿ îò ìóíèöèïàëüíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ äî áþäæåòà è ðàñïîðÿæåíèÿ âíåáþäæåòíûìè<br />

ôîíäàìè. Ïî íåêîòîðûì îöåíêàì, ýòî áûëà ðåàêöèÿ íà îõëàæäåíèå îòíîøåíèé<br />

ìåæäó Íèêîëàåâûì è Åëüöèíûì âî âðåìÿ âòîðîãî ñðîêà ïîñëåäíåãî. Ýòî òàêæå<br />

áûëà ðåàêöèÿ íà ïðèâû÷êó Íèêîëàåâà ïðèíèìàòü ðåøåíèÿ â îäíîñòîðîííåì ïîðÿäêå.<br />

83 Çâåçäà Ïîâîëæüÿ (Êàçàíü). 30 ìàðòà-5 àïðåëÿ 2000. Ñ. 1; ëè÷íûå èíòåðâüþ, Êàçàíü,<br />

ôåâðàëü 2002 ã.<br />

84 Ðåñïóáëèêà Òàòàðñòàí (Êàçàíü). 6 èþíÿ 2000. Ñ. 1.<br />

85 Òàì æå.<br />

ðàëüíûìè ñòàíäàðòàìè, èíîãäà ïîñëå íåñêîëüêèõ ðàóíäîâ ïðîêóðîðñêèõ<br />

çàÿâëåíèé. Áîëåå òîãî, äàæå â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà Ïóòèí è Øàéìèåâ<br />

íåôîðìàëüíî ïðèõîäèëè ê ñîãëàøåíèþ ïî êîìïðîìèññíûì ôîðìóëèðîâêàì,<br />

ïðîêóðîðû ïðîäîëæàëè èõ îñïàðèâàòü 86 . Ñàìûé ÿðêèé ïðèìåð<br />

– âûäâèãàåìîå Òàòàðñòàíîì òðåáîâàíèå ñóâåðåíèòåòà: ðåñïóáëèêàíñêàÿ<br />

äåêëàðàöèÿ î ñóâåðåíèòåòå 1990 ã., ðåôåðåíäóì 1992 ã. è Äîãîâîð ñ Ìîñêâîé<br />

1994 ã. ïîä÷åðêèâàëè ðàâíûé ñòàòóñ ðåñïóáëèêè è Ðîññèè. Îäíàêî<br />

â èçìåíåííîé êîíñòèòóöèè 2002 ã. ãîâîðèëîñü óæå òîëüêî î ÷àñòè÷íîì<br />

ñóâåðåíèòåòå â ñôåðàõ, íå ïðèíàäëåæàùèõ ôåäåðàëüíîé èëè ñîâìåñòíîé<br />

ôåäåðàëüíî-ðåñïóáëèêàíñêîé þðèñäèêöèè 87 . Ó÷èòûâàÿ øèðîòó<br />

þðèñäèêöèè ôåäåðàëüíîãî Ïðàâèòåëüñòâà, ðåñïóáëèêå ìàëî ÷òî îñòàâàëîñü.<br />

Ïðîêóðîðû, òåì íå ìåíåå, îïðîòåñòîâàëè è ýòó, áîëåå îãðàíè-<br />

÷åííóþ ôîðìóëèðîâêó ðåñïóáëèêàíñêîãî ñóâåðåíèòåòà, çàÿâëÿÿ, ÷òî ýòîò<br />

òåðìèí ïðèìåíèì òîëüêî êî âñåé Ðîññèè. Îñòàëüíîå ðåñïóáëèêàíñêîå<br />

çàêîíîäàòåëüñòâî òàêæå áûëî ïðèâåäåíî â ñîîòâåòñòâèå ñ ôåäåðàëüíûì,<br />

íà÷èíàÿ îò ðàçìåðà øòðàôîâ çà ãðàæäàíñêèå ïðàâîíàðóøåíèÿ (ïîíèæåí)<br />

äî ñôåðû ðàñïðåäåëåíèÿ ñîöèàëüíûõ ïîñîáèé (ðàñøèðåíà) 88 .<br />

Ìåæáþäæåòíûå îòíîøåíèÿ òàêæå èçìåíèëèñü. Ñðîê äåéñòâèÿ áþäæåòíîãî<br />

ñîãëàøåíèÿ, ïîäïèñàííîãî â 1994 ã., èñòåêàë â ÿíâàðå 2001 ã., à<br />

ñ íèì çàêàí÷èâàëèñü è îñîáûå íîðìû ðàñïðåäåëåíèÿ äîõîäîâ, êîòîðûõ<br />

ðåñïóáëèêà êîãäà-òî äîáèëàñü. Ðåñïóáëèêàíñêàÿ äîëÿ â íàëîãîâûõ äîõîäàõ<br />

ñíèçèëàñü (ïî íåêîòîðûì îöåíêàì, ñ 60% äî 40-45%). Íî ðåñïóáëèêà<br />

íå ïîëíîñòüþ ïðîèãðàëà. Ôåäåðàëüíîå Ïðàâèòåëüñòâî âûäåëèëî<br />

ôèíàíñèðîâàíèå íà êðóïíûå ïðîåêòû, íàïðèìåð ïîäãîòîâêó ê ïðàçäíîâàíèþ<br />

òûñÿ÷åëåòèÿ Êàçàíè, è äðóãèå. Íî áîëüøèíñòâî ðåøåíèé òåïåðü<br />

ïðèíèìàëîñü â Ìîñêâå, à íå â Êàçàíè.<br />

Äîáèâàÿñü åäèíîãî þðèäè÷åñêîãî ïîëÿ â Ñàõà, ôåäåðàëüíûå âëàñòè<br />

ïðè Ïóòèíå äåéñòâîâàëè ñêîðåå ñ ïîìîùüþ «êíóòà». Îòíîøåíèÿ ñ ôåäåðàëüíûì<br />

Ïðàâèòåëüñòâîì, êîòîðûå ñòàëè íàòÿíóòûìè âî âðåìÿ âòîðîãî<br />

ñðîêà Åëüöèíà, åùå áîëåå îáîñòðèëèñü ïðè Ïóòèíå. Íàâîäíåíèå â ðå÷íîì<br />

ïîðòó ã. Ëåíñêà â ìàå 2001 ã. ñïðîâîöèðîâàëî îæåñòî÷åííûå ñïîðû î<br />

òîì, êòî âèíîâàò â îòñóòñòâèè ïðåäóïðåäèòåëüíûõ ìåð è êòî îïëàòèò óùåðá<br />

(ðåêè íàõîäÿòñÿ â ôåäåðàëüíîé þðèñäèêöèè). Ðåñïóáëèêàíñêèå ïðåçèäåíòñêèå<br />

âûáîðû 2001 ã. âûçâàëè åùå áîëåå äðàìàòè÷åñêèé êîíôëèêò, òàê<br />

êàê Íèêîëàåâ ïîïûòàëñÿ ïîéòè íà òðåòèé ñðîê, à Êðåìëü îòêàçàë åìó â<br />

ïîääåðæêå. Ôåäåðàëüíûå âëàñòè òàêæå ïûòàëèñü âûâåñòè èç ðåñïóáëèêàíñêîãî<br />

ïîä÷èíåíèÿ ÿêóòñêîãî ïðîèçâîäèòåëÿ àëìàçîâ «Àëðîñó».<br />

86 Ëè÷íûå èíòåðâüþ, èþíü 2002 ã.<br />

87 Òàì æå.<br />

88 Îäíàêî ýòîò ïðîöåññ øåë ìåäëåííî. Âåñíîé 2003 ã. ïðîêóðîðû âñå åùå îñïàðèâàëè<br />

äðóãèå ðàçäåëû ðåñïóáëèêàíñêîé êîíñòèòóöèè è çàêîíîäàòåëüñòâà, âêëþ÷àÿ ãðàæäàíñòâî<br />

ðåñïóáëèêè. Íî îñíîâíûå ýëåìåíòû ïðèòÿçàíèÿ ðåñïóáëèêè íà ñóâåðåíèòåò<br />

áûëè âûâåäåíû èç åå êîíñòèòóöèè.

198 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Äîííà ÁÀÐÈ<br />

199<br />

×òî êàñàåòñÿ ïðèâåäåíèÿ â ñîîòâåòñòâèå êîíñòèòóöèé, ïðè Íèêîëàåâå<br />

ýòîò ïðîöåññ øåë ìåäëåííî. Äåïóòàòû äåéñòâèòåëüíî èçìåíèëè íåêîòîðûå<br />

ñòàòüè êîíñòèòóöèè è îòîçâàëè ðÿä çàêîíîâ. Íî îíè íå òîðîïèëèñü<br />

îòêàçûâàòüñÿ îò ðåñïóáëèêàíñêîãî ñóâåðåíèòåòà èëè îò<br />

ñîáñòâåííîñòè íà ðåñóðñû 89 . Îíè òàêæå íå òîðîïèëèñü ìåíÿòü ïðîöåäóðó<br />

âûáîðîâ, ó÷èòûâàÿ ïîñòîÿííîå íàïðÿæåíèå â îòíîøåíèÿõ ñ Íèêîëàåâûì.<br />

Ïî ñóùåñòâóþùèì ðåñïóáëèêàíñêèì çàêîíàì, îí íå ìîã áàëëîòèðîâàòüñÿ<br />

íà òðåòèé ñðîê. À ïî ôåäåðàëüíûì çàêîíàì, ìîã.  êîíå÷íîì<br />

ñ÷åòå, èìåííî Êðåìëü âûâåë åãî èç èãðû. Íî ñîïðîòèâëåíèå ïàðëàìåíòà<br />

íå îçíà÷àëî, ÷òî ñóâåðåíèòåò îñòàëñÿ íåçûáëåìûì.  íîÿáðå 2000 ã. ðåñïóáëèêàíñêîå<br />

ïðàâèòåëüñòâî ïîäïèñàëî óêàç î ïðèîñòàíîâëåíèè äåéñòâèÿ<br />

âñåõ íåñîîòâåòñòâóþùèõ ìåñòíûõ çàêîíîâ 90 . Ôåäåðàëüíîå Ïðàâèòåëüñòâî<br />

óæå îòêàçàëîñü îò ñâîèõ ïðåæíèõ ñîãëàøåíèé ñ ðåñïóáëèêîé;<br />

â ëþáîì ñëó÷àå ýòè ñîãëàøåíèÿ îòìåíÿëèñü íîâûì ôåäåðàëüíûì çàêîíîäàòåëüñòâîì<br />

91 . Ïîñëåäíÿÿ ïîïûòêà ñîõðàíèòü ðåñïóáëèêàíñêèé êîíòðîëü<br />

íàä îñíîâíûìè ìåñòîðîæäåíèÿìè íåôòè è ãàçà òàêæå àííóëèðîâàëàñü<br />

ôåäåðàëüíûì Ïðàâèòåëüñòâîì. Ôåäåðàëüíûå âëàñòè ïîíåìíîãó<br />

óñèëèâàëè êîíòðîëü íàä àëìàçíîé ìîíîïîëèåé, çàìåíèâ ñâîèõ ïðåäñòàâèòåëåé<br />

â íàáëþäàòåëüíîì ñîâåòå «Àëðîñû» è ïîòðåáîâàâ óâåëè÷èòü<br />

ñâîé ïàêåò àêöèé êîìïàíèè.<br />

Èíàóãóðàöèÿ íîâîãî ïðåçèäåíòà â íà÷àëå 2002 ã. ïðè î÷åâèäíîé ïîääåðæêå<br />

Ìîñêâû óâåëè÷èëà äàâëåíèå è ïîòåíöèàëüíûå ïðåèìóùåñòâà â<br />

ñëó÷àå ïðèâåäåíèÿ ìåñòíîé êîíñòèòóöèè â ñîîòâåòñòâèå ñ ôåäåðàëüíîé.<br />

Ðåñïóáëèêàíñêèå çàêîíîäàòåëè èçìåíèëè êëþ÷åâûå ñòàòüè êîíñòèòóöèè,<br />

âêëþ÷àÿ ïðîâîçãëàøåíèå ñóâåðåíèòåòà, à ôåäåðàëüíûå âëàñòè, â ñâîþ<br />

î÷åðåäü, ïîîáåùàëè ïîìîùü â ðàçâèòèè ðåñïóáëèêàíñêîé ýêîíîìèêè 92 .<br />

Òàê, îòêàç îò ðåãèîíàëüíûõ ïðèâèëåãèé ïðîõîäèë ìåäëåííåå è òðóäíåå<br />

â Òàòàðñòàíå è Ñàõà, ÷åì â áîëüøèíñòâå äðóãèõ ðåãèîíîâ. Íî, â êîíöå<br />

êîíöîâ, îáå ðåñïóáëèêè ïîòåðÿëè ìíîãèå èç ñâîèõ îñíîâíûõ çàâîåâàíèé<br />

1990-õ ãã.<br />

89 Ëè÷íûå èíòåðâüþ, ßêóòñê, èþíü 2001 ã.<br />

90 ßêóòñê ñåãîäíÿ, 1 íîÿáðÿ 2000. Ñ. 2.<br />

91 Òåì íå ìåíåå, ðåñïóáëèêàíñêèå âëàñòè ïðîäîëæàëè ïåðåãîâîðû ñ Áåëûì Äîìîì î<br />

ïðîäëåíèè Äîãîâîðà î ðàçäåëåíèè ïîëíîìî÷èé. Ëè÷íûå èíòåðâüþ, èþëü 2002 ã.<br />

92 Ëè÷íûå èíòåðâüþ, èþëü 2002 ã. Îäèí èç ïîêàçàòåëåé – àëìàçíàÿ êâîòà íà 2002 ã.<br />

áûëà îäîáðåíà â ÿíâàðå. Moscow Interfax in English, February 7, 2002, in FBIS_SOV 2002-<br />

0207. Îôèöèàëüíûå ëèöà òàêæå ñîîáùàþò, ÷òî ôåäåðàëüíîå ñðåäñòâà íà ôèíàíñèðîâàíèå<br />

«ñåâåðíûõ ïåðåâîçîê» âïåðâûå çà ïîñëåäíåå âðåìÿ ïîñòóïèëè åùå äî íà÷àëà ñóäîõîäíîãî<br />

ñåçîíà.<br />

Çàêëþ÷åíèå<br />

 íà÷àëå ýòîé ñòàòüè ÿ ïîñòàâèëà âîïðîñ î òîì, êàê ðîññèéñêèå ôåäåðàëüíûå<br />

âëàñòè ìîãëè òàê áûñòðî îòîáðàòü íàçàä ïðèâèëåãèè ìîãóùåñòâåííûõ,<br />

ñòðåìÿùèõñÿ ê ñóâåðåíèòåòó ðåñïóáëèê. ß ñ÷èòàþ, ÷òî ðåãèîíàëüíûå<br />

ïîëíîìî÷èÿ áûëè ãîðàçäî áîëåå îãðàíè÷åííûìè, ÷åì<br />

ïîäðàçóìåâàåò ñëîæèâøèéñÿ ó íàñ îáðàç «ñâîåíðàâíûõ ðåãèîíîâ». Ñóâåðåíèòåò<br />

â áîëüøîé ñòåïåíè çàâèñåë îò æåëàíèÿ Öåíòðà çàðó÷èòüñÿ<br />

ðàñïîëîæåíèåì ïðîâèíöèàëüíûõ ëèäåðîâ – ïðè ýòîì ïðåñëåäîâàëèñü<br />

ñèþìèíóòíûå âûãîäû. Òàêîé ñóâåðåíèòåò ïðèíåñ äîïîëíèòåëüíûå äîõîäû<br />

â ðåñïóáëèêàíñêóþ êàçíó è ñïîñîáñòâîâàë âíóòðåííåé êîíñîëèäàöèè,<br />

íî áîëüøèíñòâî êëþ÷åâûõ ðû÷àãîâ îñòàëîñü â ðóêàõ Öåíòðà. Êàê<br />

ýòî íè ïàðàäîêñàëüíî, íåñïîñîáíîñòü Öåíòðà îáåñïå÷èâàòü ýôôåêòèâíîå<br />

ýêîíîìè÷åñêîå ðåãóëèðîâàíèå òàêæå ñûãðàëà ïðîòèâ ðåãèîíàëüíîé<br />

àâòîíîìèè, îãðàíè÷èâàÿ ðåàëüíûå âîçìîæíîñòè äëÿ ðàçâèòèÿ âíåøíåýêîíîìè÷åñêèõ<br />

ñâÿçåé.<br />

Âòîðîé ïàðàäîêñ ñîñòîÿë â òîì, ÷òî òå óñëîâèÿ, êîòîðûå ñäåëàëè ýêîíîìè÷åñêèé<br />

ñóâåðåíèòåò ïðèâëåêàòåëüíûì äëÿ äàííîé ðåñïóáëèêè –<br />

íàëè÷èå öåííîé ïðîäóêöèè, íàïðèìåð, íåôòè, ãàçà è àëìàçîâ – òàêæå<br />

îñòàâëÿëè èõ â ïîä÷èíåíèè öåíòðàëüíîìó êîíòðîëþ. Èìåííî ýòà ïðîäóêöèÿ<br />

ïîäëåæàëà îáÿçàòåëüíîìó ôåäåðàëüíîìó ëèöåíçèðîâàíèþ, è åå<br />

ýêñïîðò äîëæåí áûë áûòü ñàíêöèîíèðîâàí ôåäåðàëüíûì Öåíòðîì. Â<br />

ðåçóëüòàòå, ñóâåðåíèòåò îêàçàëîñü ñêîðåå âíóòðåííèì, ÷åì âíåøíèì. Îí<br />

äàë ðåñïóáëèêàì âîçìîæíîñòü ðàñïîðÿæàòüñÿ ÷àñòüþ ðåñóðñîâ, ÷òî áûëî<br />

èì íåäîñòóïíî â óñëîâèÿõ ñòàðîé ñîâåòñêîé ñèñòåìû, è òàêèì îáðàçîì<br />

ñìÿã÷èë òðóäíîñòè ïåðåõîäíîãî ïåðèîäà. Íî óñëîâíûé õàðàêòåð ôåäåðàëüíûõ<br />

óñòóïîê è îãðàíè÷åíèÿ íà ðàçâèòèå âíåøíèõ ñâÿçåé ñòèìóëèðîâàëè<br />

ñêîðåå âíóòðåííþþ êîíñîëèäàöèþ. Òàê, ñóâåðåíèòåò áûë, ãëàâíûì<br />

îáðàçîì, «îáîðîíèòåëüíûì» è áûë â îñíîâíîì ñîñðåäîòî÷åí íà<br />

òîì, ÷òîáû îñòàòüñÿ â ðàìêàõ ôåäåðàëüíîé ïîëèòèêè. Ýòî, â ñâîþ î÷åðåäü,<br />

ñîçäàëî òðåòèé ïàðàäîêñ: óñëîâèÿ, êîòîðûå ïîçâîëÿëè ñóâåðåíèòåòó<br />

äåéñòâîâàòü âíóòðè ñòðàíû (ïðîäîëæåíèå öåíòðàëèçîâàííîãî óïðàâëåíèÿ<br />

ýêîíîìèêîé è ïîëèòè÷åñêàÿ êîíêóðåíöèÿ) áûëè<br />

ïðîòèâîïîëîæíû òåì, ÷òî çàñòàâèëè áû åãî ðàáîòàòü íà âíåøíåì óðîâíå.<br />

 ýòèõ óñëîâèÿõ, èùóùèå ñóâåðåíèòåòà îêàçàëèñü ëåãêîé ìèøåíüþ<br />

äëÿ ñòîðîííèêîâ ðåöåíòðàëèçàöèè.<br />

n

200 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Ìèëåíà ÃËÈÃÈ×-ÇÎËÎÒÀÐÅÂÀ<br />

201<br />

Ìèëåíà Ãëèãè÷-Çîëîòàðåâà<br />

Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè â ôåäåðàòèâíîì<br />

ãîñóäàðñòâå: ñðàâíèòåëüíûé àñïåêò<br />

Ðàçãðàíè÷åíèå ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé ïðîâîçãëàøåíî Êîíñòèòóöèåé<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â êà÷åñòâå îäíîãî èç ïðèíöèïîâ ôåäåðàòèâíîãî<br />

óñòðîéñòâà. Îäíàêî ïðîöåññû ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè<br />

ñòàëè ïðåäìåòîì ïîâûøåííîãî âíèìàíèÿ âëàñòíûõ ñòðóêòóð íå òàê äàâíî,<br />

÷òî ÿâèëîñü çàêîíîìåðíûì ðåçóëüòàòîì äåÿòåëüíîñòè îáðàçîâàííîé<br />

Ïðåçèäåíòîì ÐÔ Êîìèññèè ïî ïîäãîòîâêå ïðåäëîæåíèé î ðàçãðàíè÷åíèè<br />

ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé ìåæäó ôåäåðàëüíûìè îðãàíàìè<br />

ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ ÐÔ<br />

è îðãàíàìè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ 1 . Âàæíûì ýòàïîì äåÿòåëüíîñòè<br />

Êîìèññèè ñòàë âûõîä åå íàðàáîòîê íà áîëåå âûñîêèé, çàêîíîäàòåëüíûé<br />

óðîâåíü 2 , ÷òî óñïåëî óæå ïîðîäèòü øèðîêóþ îáùåñòâåííî-ïîëèòè÷åñêóþ<br />

äèñêóññèþ î ïåðñïåêòèâàõ ìîäåðíèçàöèè ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé<br />

â Ðîññèè. Â ýòîé ñâÿçè âåñüìà óìåñòíûì ïðåäñòàâëÿåòñÿ îáðàùåíèå<br />

ê çàðóáåæíîìó îïûòó äåöåíòðàëèçàöèè âëàñòè.<br />

Ðàçãðàíè÷åíèå ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé ìåæäó ðàçíûìè «ýòàæàìè»<br />

ïóáëè÷íîé âëàñòè, â ÷àñòíîñòè, ìåæäó Ôåäåðàöèåé è åå ñóáúåêòàìè<br />

ÿâëÿåòñÿ îäíîé èç íàèáîëåå ñëîæíûõ è ïîòîìó äî êîíöà íå ðàçðåøåííûõ<br />

ïðîáëåì íè íà òåîðåòè÷åñêîì, íè íà ïðàêòè÷åñêîì óðîâíÿõ. Ðàçìåæåâàíèå<br />

êîìïåòåíöèè îòíîñèòñÿ ñêîðåå ê ôàêòîðàì äèíàìèêè ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé,<br />

èáî íåïîñðåäñòâåííî âëèÿåò íà ñèñòåìó ñäåðæåê è ïðîòèâîâåñîâ<br />

ïðè ðàçäåëåíèè âëàñòåé ïî âåðòèêàëè. Ñåãîäíÿ ñòàë óæå âïîëíå î÷åâèäíûì<br />

è òîò ôàêò, ÷òî ôåäåðàëèçì êàê ïðàâîâîé è îáùåñòâåííî-ïîëèòè÷åñêèé<br />

èíñòèòóò èìååò ñìûñë òîëüêî â ñëó÷àå, êîãäà ñóáúåêòû ôåäåðàöèè â ñîñòîÿíèè<br />

óäîâëåòâîðèòü ïîòðåáíîñòè íàñåëåíèÿ, ïðîæèâàþùåãî íà èõ òåððè-<br />

Ìèëåíà Âàëåðèåâíà Ãëèãè÷-Çîëîòàðåâà – êàíäèäàò þðèäè÷åñêèõ íàóê, ñîâåòíèê<br />

îòäåëà ïðîáëåì ãîñóäàðñòâåííîãî ñòðîèòåëüñòâà Àíàëèòè÷åñêîãî óïðàâëåíèÿ Àïïàðàòà<br />

Ñîâåòà Ôåäåðàöèè, ñòàðøèé íàó÷íûé ñîòðóäíèê Èíñòèòóòà ãîñóäàðñòâà è ïðàâà<br />

Ðîññèéñêîé Àêàäåìèè íàóê.<br />

1 Êîìèññèÿ îáðàçîâàíà Óêàçîì Ïðåçèäåíòà ÐÔ îò 21 èþíÿ 2001 ã. ¹ 741 (Ïðåäñåäàòåëü<br />

Êîìèññèè – Ä.Í. Êîçàê).<br />

2 Èìååòñÿ â âèäó ïàêåò çàêîíîäàòåëüíûõ èíèöèàòèâ, âíåñåííûé Ïðåçèäåíòîì ÐÔ â<br />

Ãîñóäàðñòâåííóþ Äóìó 31 äåêàáðÿ 2002 ã., à èìåííî íîâûå ðåäàêöèè ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ<br />

«Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè çàêîíîäàòåëüíûõ (ïðåäñòàâèòåëüíûõ) è èñïîëíèòåëüíûõ<br />

îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» è «Îá<br />

îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè»,<br />

êîòîðûå â íàñòîÿùåå âðåìÿ óæå âñòóïèëè â ñèëó, à òàêæå ïîïðàâêè â Íàëîãîâûé è<br />

Áþäæåòíûé êîäåêñû.<br />

òîðèè. Ýòî íèêîèì îáðàçîì íå îòìåíÿåò îñíîâíûõ ïîñòóëàòîâ òåîðèè ôåäåðàëèçìà,<br />

íî, íàïðîòèâ, íàïîëíÿåò èõ ãëóáèííûì ñìûñëîì 3 .<br />

Ëüâèíàÿ äîëÿ âçàèìîîòíîøåíèé ìåæäó îðãàíàìè âëàñòè ðàçíûõ óðîâíåé<br />

â áîëüøèíñòâå ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ ñêëàäûâàåòñÿ èìåííî ïî<br />

ïîâîäó ðàçìåæåâàíèÿ ïîëíîìî÷èé, à òàêæå èõ ïðàêòè÷åñêîãî îñóùåñòâëåíèÿ,<br />

÷òî ïðåâðàùàåò ôåäåðàëèçì â «ñèñòåìó ÷àñòè÷íî ñîâïàäàþùèõ<br />

þðèñäèêöèé è äðîáëåíèÿ âëàñòíûõ ïîëíîìî÷èé», êîòîðàÿ «â ãîðàçäî<br />

áîëüøåé ñòåïåíè îòâå÷àåò… êðèòåðèþ äåìîêðàòè÷åñêîãî óïðàâëåíèÿ,<br />

íåæåëè íàâèñàþùàÿ íàä îáùåñòâîì ñèñòåìà áþðîêðàòè÷åñêîé àäìèíèñòðàöèè»<br />

4 . Êàê ñëåäñòâèå òàêîãî ïîäõîäà, êîíñòèòóöèè áîëüøèíñòâà<br />

ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ ñîäåðæàò ðàçâåðíóòûå ïåðå÷íè ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ<br />

è ïîëíîìî÷èé. Ëèäåðîì â ýòîé îáëàñòè ÿâëÿåòñÿ Èíäèÿ, êîíñòèòóöèÿ<br />

êîòîðîé (âìåñòå ñ ïðèëîæåíèÿìè) ñîäåðæèò ïåðå÷åíü ïðåäìåòîâ<br />

âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé, ñîñòîÿùèé èç áîëåå ÷åì äâóõñîò ïîçèöèé 5 . Çà÷àñòóþ<br />

(êàê ýòî èìååò ìåñòî è â ñëó÷àå ñ Èíäèåé) òàêàÿ ðàçâåðíóòîñòü<br />

äàåò îáðàòíûé ýôôåêò, – ðàçìåæåâàíèå êîìïåòåíöèè ñòàíîâèòñÿ âñå áîëåå<br />

çàïóòàííûì è êàçóèñòè÷íûì.<br />

Ðàçãðàíè÷åíèå ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé îêàçûâàåò ñóùåñòâåííîå<br />

âëèÿíèå íå òîëüêî íà ôàêòè÷åñêîå ñîñòîÿíèå îòíîøåíèé ìåæäó<br />

öåíòðîì è ðåãèîíàìè, íî è íà èõ þðèäè÷åñêîå, â òîì ÷èñëå êîíñòèòóöèîííîå<br />

îôîðìëåíèå.<br />

1. Ñïîñîáû ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè<br />

Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè â ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâàõ, êàê ïðàâèëî,<br />

ÿâëÿåòñÿ ïðåäìåòîì êîíñòèòóöèîííî-ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ.<br />

Ñóùåñòâóþò ðàçëè÷íûå ñïîñîáû êîíñòèòóöèîííîãî îôîðìëåíèÿ òîé èëè<br />

èíîé ìîäåëè ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè, ÷òî îáóñëîâëåíî êàê èìåþùèìè<br />

ìåñòî ðåàëèÿìè ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé, òàê è òðàäèöèÿìè,<br />

ñëîæèâøèìèñÿ â êîíêðåòíîì ãîñóäàðñòâå.  îòå÷åñòâåííîé ïðàâîâîé<br />

ëèòåðàòóðå âûäåëÿåòñÿ íåñêîëüêî âàðèàíòîâ òèïîëîãèçàöèè ñïîñîáîâ<br />

ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè, ïðåäóñìàòðèâàþùèõ:<br />

3 Âûäàþùèéñÿ ðóññêèé ïðàâîâåä ßùåíêî ïîëàãàë, íàïðèìåð, ÷òî âîïðîñû ðàçãðàíè-<br />

÷åíèÿ êîìïåòåíöèè íå ñâÿçàíû íàïðÿìóþ ñ ôåäåðàòèâíûì óñòðîéñòâîì ãîñóäàðñòâà.<br />

Îäíàêî åãî æå ñîáñòâåííûå óìîçàêëþ÷åíèÿ ïîçâîëÿþò íåñêîëüêî ñêîððåêòèðîâàòü<br />

äàííûé âûâîä. Ñì.: À. ßùåíêî. Òåîðèÿ ôåäåðàëèçìà. Îïûò ñèíòåòè÷åñêîé òåîðèè ïðàâà<br />

è ãîñóäàðñòâà. Þðüåâ. Òèïîãðàôèÿ Ê. Ìàòòèñåíà. 1912.<br />

4 M. Rheinstein. Max Weber on Law in Economy and Society. N.Y.: Simon and Schuster,<br />

1954. Ð. 330-334.<br />

5 Êîíñòèòóöèÿ Èíäèè 1950 ã. ïåðå÷èñëÿåò 97 ïóíêòîâ êîìïåòåíöèè Ôåäåðàöèè, 47<br />

ïóíêòîâ ñîâìåñòíîé êîìïåòåíöèè è 66 ïóíêòîâ êîìïåòåíöèè øòàòîâ (äëÿ ñðàâíåíèÿ:<br />

ïî Êîíñòèòóöèè ÐÔ ôåäåðàëüíàÿ êîìïåòåíöèÿ âêëþ÷àåò â ñåáÿ 18 ïóíêòîâ, à ñîâìåñòíàÿ<br />

– 14).

202 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Ìèëåíà ÃËÈÃÈ×-ÇÎËÎÒÀÐÅÂÀ<br />

203<br />

– äâà ñïîñîáà ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè: äóàëèñòè÷åñêèé è êîîïåðàòèâíûé,<br />

êîòîðûé, â ñâîþ î÷åðåäü, äåëèòñÿ íà ïîäâèäû (êðèòåðèé –<br />

íàëè÷èå (èëè îòñóòñòâèå) ñôåðû ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ) 6 ;<br />

– òðè ñïîñîáà ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè: äóàëèñòè÷åñêèé, ñïîñîá<br />

äâóõ èñêëþ÷èòåëüíûõ ñôåð êîìïåòåíöèè, à òàêæå òðåõ÷ëåííûé ñïîñîá<br />

(êðèòåðèé – êîëè÷åñòâî ñóáúåêòîâ îáëàäàíèÿ êîìïåòåíöèåé) 7 ;<br />

– òðè ñïîñîáà ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè ñ íàëè÷èåì òàê íàçûâàåìûõ<br />

«ñïèñî÷íûõ» ïîëíîìî÷èé ëèáî ó öåíòðà, ëèáî ó ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè,<br />

ëèáî è ó öåíòðà, è ó ñóáúåêòîâ (êðèòåðèé – êîíñòèòóöèîííîå çàêðåïëåíèå<br />

ïåðå÷íÿ ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé çà òåì èëè èíûì<br />

ñóáúåêòîì ïðàâîîòíîøåíèé) 8 ;<br />

– ïÿòü ñïîñîáîâ ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè (êðèòåðèé – êîëè÷åñòâî<br />

ñóáúåêòîâ ïðèíàäëåæíîñòè ïîëíîìî÷èé è ôàêò íàëè÷èÿ ñôåðû ñîâìåñòíîãî<br />

âåäåíèÿ) 9 .<br />

Èçó÷åíèå ñóùåñòâóþùèõ ìîäåëåé êîíñòèòóöèîííî-ïðàâîâîãî çàêðåïëåíèÿ<br />

òîé èëè èíîé ìîäåëè ðàçìåæåâàíèÿ ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé<br />

íàâîäèò íà ìûñëü î òîì, ÷òî ëþáàÿ òèïîëîãèçàöèÿ ñïîñîáîâ ðàçãðàíè÷åíèÿ<br />

êîìïåòåíöèè õîòÿ è èìååò ïðàâî íà ñóùåñòâîâàíèå, íîñèò<br />

âåñüìà óñëîâíûé õàðàêòåð. È þðèäè÷åñêàÿ, è ïðàêòè÷åñêàÿ ñòîðîíû ðàçãðàíè÷åíèÿ<br />

êîìïåòåíöèè â êàæäîì êîíêðåòíîì ãîñóäàðñòâå îòëè÷àþòñÿ<br />

îïðåäåëåííîé ñïåöèôèêîé, ïëîõî ïîääàþùåéñÿ ñèñòåìàòèçàöèè, â ñèëó<br />

÷åãî ëþáàÿ èõ êëàññèôèêàöèÿ, ñîïðîâîæäàåìàÿ îòíåñåíèåì òîãî èëè<br />

èíîãî ãîñóäàðñòâà ê îïðåäåëåííîé êàòåãîðèè, áóäåò íîñèòü ñêîðåå ìåòîäîëîãè÷åñêèé,<br />

íåæåëè ñóùíîñòíûé õàðàêòåð. Äàííûé âûâîä ïîäòâåðæäàåòñÿ<br />

è íàáëþäàþùèìñÿ â ëèòåðàòóðå ðàçíîáîåì â âîïðîñå îá îòíåñåíèè<br />

êîíêðåòíûõ íàöèîíàëüíûõ ìîäåëåé ðàçìåæåâàíèÿ êîìïåòåíöèè ê<br />

îïðåäåëåííûì òèïàì.<br />

Íèæå ïðèâîäèòñÿ ïðèìåðíàÿ êëàññèôèêàöèÿ ñïîñîáîâ ðàçãðàíè÷åíèÿ<br />

ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé, âêëþ÷àþùàÿ â ñåáÿ øåñòü íàèáîëåå<br />

ðàñïðîñòðàíåííûõ ñïîñîáîâ ðàçãðàíè÷åíèÿ è îáîáùàþùàÿ óæå<br />

ñóùåñòâóþùèå ïîäõîäû ê äàííîìó âîïðîñó.  êà÷åñòâå êðèòåðèåâ òèïîëîãèçàöèè<br />

ðàññìàòðèâàþòñÿ:<br />

– ñóáúåêòû ïðèíàäëåæíîñòè ïîëíîìî÷èé (ôåäåðàöèÿ, ñóáúåêòû ôåäåðàöèè);<br />

– íàëè÷èå (îòñóòñòâèå) ñôåðû ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ;<br />

6 È.À. Óìíîâà. Êîíñòèòóöèîííûå îñíîâû ñîâðåìåííîãî ðîññèéñêîãî ôåäåðàëèçìà.<br />

Ì.: Äåëî, 1998. Ñ. 183-198.<br />

7 À.À. Ìèøèí. Êîíñòèòóöèîííîå (ãîñóäàðñòâåííîå) ïðàâî çàðóáåæíûõ ñòðàí. Ì.:<br />

Áåëûå àëüâû, 1996. Ñ. 100-101.<br />

8 Þ.Ì. Ëóæêîâ. Ïóòü ê ýôôåêòèâíîìó ãîñóäàðñòâó: Ïëàí ïðåîáðàçîâàíèÿ ñèñòåìû<br />

ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è óïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ì.: Èçä-âî ÌÃÓ,<br />

2002. Ñ. 125.<br />

9 Â.Å. ×èðêèí. Ñîâðåìåííûé ôåäåðàëèçì: ñðàâíèòåëüíûé àíàëèç. Ì., 1995. Ñ. 45-56.<br />

– ñïîñîá êîíñòèòóöèîííî-ïðàâîâîãî çàêðåïëåíèÿ ïîëíîìî÷èé (ïîçèòèâíûé,<br />

ïðè êîòîðîì ïîëíîìî÷èÿ íåïîñðåäñòâåííî çàêðåïëÿþòñÿ çà<br />

ñóáúåêòîì ïðàâîîòíîøåíèé, è íåãàòèâíûé, îáúåì ïîëíîìî÷èé â ðàìêàõ<br />

êîòîðîãî îïðåäåëÿåòñÿ ÷åðåç ñèñòåìó çàïðåòîâ).<br />

1. Îäíîçâåííûé ñïîñîá.  åãî ðàìêàõ ðàçãðàíè÷åíèå ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ<br />

è ïîëíîìî÷èé îñóùåñòâëÿåòñÿ ïóòåì çàêðåïëåíèÿ èñêëþ÷èòåëüíîé<br />

êîìïåòåíöèè ôåäåðàöèè (Òàíçàíèÿ 10 , Ýôèîïèÿ 11 , Øâåéöàðèÿ 12 ). Â Øâåéöàðèè<br />

äî 1999 ã. ïðàêòèêîâàëàñü íåñêîëüêî èíàÿ ìîäåëü âçàèìîîòíîøåíèé<br />

öåíòðà è êàíòîíîâ, îäíàêî, ñåãîäíÿ ñîãëàñíî ñò. 3 Êîíñòèòóöèè<br />

Øâåéöàðèè âñå ïîëíîìî÷èÿ ôåäåðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà äîëæíû áûòü<br />

ñôîðìóëèðîâàíû â êîíñòèòóöèè. Ïîñêîëüêó êîìïåòåíöèÿ êàíòîíîâ íîñèò<br />

îñòàòî÷íûé õàðàêòåð, òî â òåêñòå êîíñòèòóöèè îíà íå óïîìèíàåòñÿ.<br />

2. Ñîâìåùåííûé ñïîñîá 13 . Äàííûé ñïîñîá ðàçãðàíè÷åíèÿ ïðåäìåòîâ<br />

âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé çàêëþ÷àåòñÿ â êîíñòèòóöèîííîì çàêðåïëåíèè<br />

ñôåð êîìïåòåíöèè ôåäåðàöèè è ñîâìåñòíîé êîìïåòåíöèè (Ðîññèéñêàÿ<br />

Ôåäåðàöèÿ, Íèãåðèÿ, Ïàêèñòàí 14 ). Îòëè÷èòåëüíàÿ ÷åðòà äàííîãî ñïîñîáà<br />

ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè ñîñòîèò â òîì, ÷òî â åãî ðàìêàõ î÷åíü<br />

ñëîæíî ïðîâåñòè ÷åòêóþ ãðàíèöó ìåæäó ñôåðàìè ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ<br />

è èñêëþ÷èòåëüíîãî âåäåíèÿ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè. Ôîðìàëüíî-êîíñòèòóöèîííî<br />

ýòè ñôåðû ðàçäåëåíû, íî íà ïðàêòèêå ãðàíèöà ìåæäó íèìè,<br />

êàê ïðàâèëî, «äðåéôóåò» òî â îäíó, òî â äðóãóþ ñòîðîíó.<br />

3. Äâóõçâåííûé ñïîñîá.  åãî ðàìêàõ ðàçãðàíè÷åíèå ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ<br />

è ïîëíîìî÷èé îñóùåñòâëÿåòñÿ ïóòåì óñòàíîâëåíèÿ êîìïåòåíöèè<br />

ôåäåðàöèè è ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè (Êàíàäà è äî íåäàâíåãî âðåìåíè<br />

Øâåéöàðèÿ 15 ). Äàííûé ñïîñîá èñòîðè÷åñêè ÿâëÿåòñÿ, ïîæàëóé, íàèáîëåå<br />

ðàííåé ìîäåëüþ ðàçìåæåâàíèÿ êîìïåòåíöèè â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå.<br />

Ê íàñòîÿùåìó âðåìåíè áîëüøèíñòâî ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ,<br />

â îïðåäåëåííûé ïåðèîä ñâîåé èñòîðèè ïðèáåãàâøèõ ê íåìó, èçáèðàþò<br />

íîâûå, áîëåå îïòèìàëüíûå ñïîñîáû ðàçãðàíè÷åíèÿ. Ê äâóõçâåííîìó<br />

ñïîñîáó ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè êàê íåëüçÿ ëó÷øå ïîäõîäèò òåçèñ<br />

âûäàþùåãîñÿ ðóññêîãî ïðàâîâåäà Í.Ì. Êîðêóíîâà î òîì, ÷òî «ðàçãðàíè-<br />

÷åíèå ïî ïðåäìåòàì âåäåíèÿ åñòü ãðàíèöà èäåàëüíàÿ, ãðàíèöà áîëåå èëè<br />

ìåíåå îòâëå÷åííûõ ïîíÿòèé. Íåâîçìîæíî ïåðå÷èñëèòü âñå îòäåëüíûå<br />

10 Ïðèëîæåíèå ¹ 2 ê Êîíñòèòóöèè Îáúåäèíåííîé Ðåñïóáëèêè Òàíçàíèè 1977 ã.<br />

11 Êîíñòèòóöèÿ Ýôèîïèè 1994 ã.<br />

12 Ñò.ñò. 3, 42 Êîíñòèòóöèè Øâåéöàðèè 1999 ã.<br />

13 Íàçâàíèå «ñîâìåùåííûé», êàê íàì ïðåäñòàâëÿåòñÿ, ïîäõîäèò äàííîìó ñïîñîáó<br />

ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè, òàê êàê â åãî ðàìêàõ íå ïðåäóñìàòðèâàåòñÿ ÷åòêèõ ãðàíèö<br />

ìåæäó ñôåðîé ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ è ñôåðîé âåäåíèÿ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè.<br />

14 Êîíñòèòóöèÿ Ïàêèñòàíà 1973 ã.<br />

15 Êîíñòèòóöèÿ Øâåéöàðñêîé Êîíôåäåðàöèè (îò 29 ìàÿ 1874 ã. â ðåäàêöèè îò 24 ñåíòÿáðÿ<br />

1978 ã.) ïðåäóñìàòðèâàëà èìåííî òàêîé âàðèàíò ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè, îäíàêî,<br />

íîâàÿ Êîíñòèòóöèÿ, ïðèíÿòàÿ â 1999 ã., íåñêîëüêî èçìåíèëà ñõåìó ðàçãðàíè÷åíèÿ, â<br />

ðåçóëüòàòå ÷åãî Øâåéöàðèÿ îïåðèðóåò ñåãîäíÿ îäíîçâåííûì ñïîñîáîì ðàçãðàíè÷åíèÿ.

204 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Ìèëåíà ÃËÈÃÈ×-ÇÎËÎÒÀÐÅÂÀ<br />

205<br />

êîíêðåòíûå ñëó÷àè, îòíîñÿùèåñÿ ê âåäåíèþ òîé èëè èíîé âëàñòè... Íåèçáåæíû<br />

ñîìíåíèÿ è ñïîðû» 16 .<br />

4. Òðåõçâåííûé ñïîñîá ïîäðàçóìåâàåò ðàçãðàíè÷åíèå ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ<br />

è ïîëíîìî÷èé ïîñðåäñòâîì çàêðåïëåíèÿ êîìïåòåíöèè ôåäåðàöèè,<br />

ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè è ñîâìåñòíîé êîìïåòåíöèè (Áðàçèëèÿ 17 , ÔÐÃ 18 ,<br />

Àâñòðèÿ, Èíäèÿ, Ìàëàéçèÿ). Ýòî íàèáîëåå ñëîæíûé ñïîñîá ðàçãðàíè÷åíèÿ.<br />

Âûñîêèé óðîâåíü ïðàâîâîé êóëüòóðû è ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ<br />

êîíêðåòíîãî ãîñóäàðñòâà â ñîñòîÿíèè íàïîëíèòü åãî ðåàëüíûì ñîäåðæàíèåì,<br />

êàê ýòî ïðîèñõîäèò â ÔÐà è Àâñòðèè, â òî âðåìÿ êàê ÷èñòî ôîðìàëüíîå<br />

çàêðåïëåíèå çíà÷èòåëüíîãî êîëè÷åñòâà êîìïåòåíöèîííûõ ïîçèöèé<br />

çà òåìè èëè èíûìè ñóáúåêòàìè ïðàâîîòíîøåíèé ïðèâîäèò, êàê<br />

ïðàâèëî, ê çàêîíîäàòåëüíîé íåðàçáåðèõå, ñîïðîâîæäàåìîé íåïðîïîðöèîíàëüíûì<br />

óñèëåíèåì ïîçèöèé ôåäåðàëüíîãî öåíòðà (Èíäèÿ).<br />

5. Äâóõçâåííî-íåãàòèâíûé ñïîñîá ïðåäóñìàòðèâàåò ðàçãðàíè÷åíèå ïðåäìåòîâ<br />

âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé ïóòåì çàêðåïëåíèÿ êîìïåòåíöèè è ôåäåðàöèè,<br />

è ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè íàðÿäó ñ îãðàíè÷åíèåì êîìïåòåíöèè ïîñëåäíèõ,<br />

êàê ýòî èìååò ìåñòî â ÑØÀ. Ôåäåðàëüíàÿ êîìïåòåíöèÿ çäåñü<br />

çàêðåïëåíà êîíñòèòóöèåé â ôîðìå óñòàíîâëåíèÿ ïðàâîìî÷èé ôåäåðàëüíîãî<br />

Êîíãðåññà â îïðåäåëåííûõ ñôåðàõ îáùåñòâåííûõ îòíîøåíèé (ðàçäåë<br />

8 ñò. 1), îñòàòî÷íàÿ æå êîìïåòåíöèÿ øòàòîâ îãðàíè÷åíà çàïðåòàìè íà<br />

ñîâåðøåíèå ðÿäà äåéñòâèé (ðàçäåë 10 ñò. 1) 19 . Âïðî÷åì, àìåðèêàíñêàÿ êîíñòèòóöèÿ<br />

ãîðàçäî ñëîæíåå è êàçóèñòè÷íåå, ÷åì ïðåäñòàâëÿåòñÿ íà ïåðâûé<br />

âçãëÿä.  íåé ìîæíî ïðåäïîëîæèòü íàëè÷èå è ñôåðû ñîâïàäàþùèõ ïîëíîìî÷èé,<br />

è ïåðå÷íÿ çàïðåòîâ íå òîëüêî äëÿ øòàòîâ, íî è äëÿ Ôåäåðàöèè, è<br />

äàæå èíñòèòóòà «ñîâìåñòíûõ» çàïðåòîâ, ÷òî äåëàåò ãðàíèöó ìåæäó ñôåðàìè<br />

êîìïåòåíöèè øòàòîâ è ôåäåðàöèè êóäà áîëåå ðàñïëûâ÷àòîé 20 .<br />

6. Ïðåèìóùåñòâåííî íåãàòèâíûé ñïîñîá ïðåäóñìàòðèâàåò ðàçãðàíè-<br />

÷åíèå ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé â îñíîâíîì ïóòåì óñòàíîâëåíèÿ<br />

çàïðåòîâ äëÿ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè (Àðãåíòèíà, Ìåêñèêà). Â Àðãåíòèíå<br />

âîïðîñàì ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè ïîñâÿùåíû íåñêîëüêî ñòàòåé êîíñòèòóöèè,<br />

îäíàêî, èõ ñîäåðæàíèå â îñíîâíîì ñâîäèòñÿ ê ïåðå÷èñëåíèþ<br />

òîãî, ÷åãî ïðîâèíöèè äåëàòü íå ìîãóò 21 .  Ìåêñèêå ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè<br />

òàêæå ïðîèñõîäèò ïóòåì óñòàíîâëåíèÿ çàïðåòîâ äëÿ øòàòîâ 22 .<br />

16 Í.Ì. Êîðêóíîâ. Ðóññêîå ãîñóäàðñòâåííîå ïðàâî. Ò.1. ÑÏá.: 1892. Ñ. 78.<br />

17 Ñò.ñò. 20-26 Êîíñòèòóöèè Ôåäåðàòèâíîé Ðåñïóáëèêè Áðàçèëèÿ.<br />

18 Ñò.ñò. 73-75 Îñíîâíîãî çàêîíà Ôåäåðàòèâíîé Ðåñïóáëèêè Ãåðìàíèÿ (îò 23 ìàÿ<br />

1949 ã.).<br />

19 Ñò. 1 ðàçä. 8, ñò. 1 ðàçä. 10 Êîíñòèòóöèè Ñîåäèíåííûõ Øòàòîâ Àìåðèêè (îò 17<br />

ñåíòÿáðÿ 1787 ã. ñ ïîïðàâêàìè).<br />

20 Ïîäîáíóþ òî÷êó çðåíèÿ íà «äóàëèñòè÷åñêóþ» ñèñòåìó ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè<br />

â àìåðèêàíñêîé Êîíñòèòóöèè ìîæíî íàéòè ó Ìèøèíà À.À. - Óêàç. ñî÷., ñ. 100-101.<br />

21 Ñò.ñò. 26, 121, 124-126 Êîíñòèòóöèè Àðãåíòèíñêîé Íàöèè (îò 1 ìàÿ 1853 ã. â<br />

ðåäàêöèè 1994 ã.).<br />

22 Ñò.ñò. 117-118 Ïîëèòè÷åñêîé Êîíñòèòóöèè Ìåêñèêàíñêèõ Ñîåäèíåííûõ Øòàòîâ<br />

(îò 31 ÿíâàðÿ 1917 ã.).<br />

Îïðåäåëåííîé ñïåöèôèêîé îòëè÷àåòñÿ áåëüãèéñêàÿ ìîäåëü ðàçãðàíè÷åíèÿ<br />

êîìïåòåíöèè. «Ïîëíîìî÷èÿ, ïðèíàäëåæàùèå âàëëîíñêîìó è<br />

ôëàìàíäñêîìó ðåãèîíàì, îñóùåñòâëÿþòñÿ èçáðàííûìè ïðîâèíöèàëüíûìè<br />

îðãàíàìè, â áèëèíãâèñòè÷åñêîì ðåãèîíå Áðþññåëü-ñòîëèöà – ñîîáùåñòâàìè<br />

ôðàíöóçñêèì è ôëàìàíäñêèì è îáùåé Êîìèññèåé ñîîáùåñòâ,<br />

êàæäûì èç íèõ â äåëàõ, îòíîñÿùèõñÿ ê èõ êîìïåòåíöèè â ñîîòâåòñòâèè<br />

ñî ñò. 59-áèñ, à â òîì, ÷òî êàñàåòñÿ äðóãèõ âîïðîñîâ – ðåãèîíîì Áðþññåëü-ñòîëèöà»<br />

23 .  äàííîì ñëó÷àå èìåþò ìåñòî ñïåöèôè÷åñêèå ñóáúåêòû<br />

ïðèíàäëåæíîñòè íåêîåãî ïîäîáèÿ ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ (ôðàíöóçñêîå<br />

è ôëàìàíäñêîå ñîîáùåñòâà, à òàêæå îáùàÿ Êîìèññèÿ ñîîáùåñòâ),<br />

ïðè÷åì «ñîâìåñòíîñòü» ýòà ïðîÿâëÿåòñÿ íå òîëüêî ïî âåðòèêàëè (îòíîøåíèÿ<br />

Ôåäåðàöèÿ – ðåãèîíû), íî è ïî ãîðèçîíòàëè (ñîîáùåñòâà è Êîìèññèÿ<br />

ñîîáùåñòâ â Áðþññåëå).<br />

 êà÷åñòâå îïðåäåëåííîé òåíäåíöèè â ñôåðå ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè<br />

ìîæíî ïðèâåñòè èñïàíñêèé îïûò äåöåíòðàëèçàöèè. Ñðàçó îãîâîðèìñÿ,<br />

÷òî, õîòÿ Èñïàíèÿ è íå ÿâëÿåòñÿ â ïîëíîì ñìûñëå ñëîâà ôåäåðàòèâíûì<br />

ãîñóäàðñòâîì, èñïàíñêàÿ ìîäåëü ðàçìåæåâàíèÿ êîìïåòåíöèè<br />

âïîëíå ìîæåò ñòàòü îáðàçöîì äëÿ ëþáîé ôåäåðàöèè. Êîíñòèòóöèÿ Èñïàíèè<br />

24 çàêðåïëÿåò äâà êîìïåòåíöèîííûõ ïåðå÷íÿ: ñàìîé Èñïàíèè (ãîñóäàðñòâà)<br />

è ðåãèîíàëüíûõ àâòîíîìíûõ îáúåäèíåíèé (ñò.ñò. 148, 149<br />

êîíñòèòóöèè). Ïðè ýòîì êîíñòèòóöèîííûé ïåðå÷åíü ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ<br />

ðåãèîíîâ ÿâëÿåòñÿ «ìÿãêèì», òî åñòü ìîæåò êîððåêòèðîâàòüñÿ (è íà ïðàêòèêå<br />

êîððåêòèðóåòñÿ) ðåãèîíàëüíûìè ñòàòóòàìè êàê â ñòîðîíó ñîêðàùåíèÿ<br />

îáúåìà êîìïåòåíöèè, òàê è â ñòîðîíó åãî óâåëè÷åíèÿ. Ñîãëàñíî<br />

÷. 2 ñò. 148 Êîíñòèòóöèè Èñïàíèè ðåãèîíàëüíûå àâòîíîìíûå îáúåäèíåíèÿ<br />

ïóòåì èçìåíåíèÿ ñâîèõ ñòàòóòîâ ìîãóò ðàñøèðÿòü ñâîþ êîìïåòåíöèþ<br />

âïëîòü äî ðàìîê âåäåíèÿ ãîñóäàðñòâà. Ñ äðóãîé ñòîðîíû, àâòîíîìèè<br />

ìîãóò ïî öåëîìó ðÿäó ïðè÷èí îòêàçàòüñÿ îò îñóùåñòâëåíèÿ òåõ èëè<br />

èíûõ ïîëíîìî÷èé, íå çàêðåïëÿÿ èõ â ñâîèõ ñòàòóòàõ.  ýòîì ñëó÷àå îòâåòñòâåííîñòü<br />

çà èõ îñóùåñòâëåíèå áåðåò íà ñåáÿ ãîñóäàðñòâî.<br />

Òàêèì îáðàçîì, ñòàòóòû ðåãèîíîâ ïðèîáðåòàþò ïðèðîäó íåêèõ ïðèëîæåíèé<br />

ê îáùåãîñóäàðñòâåííîé êîíñòèòóöèè, àñèììåòðè÷íî çàêðåïëÿþùèõ<br />

êîìïåòåíöèþ ðåãèîíîâ, à «ïðàâî ãîñóäàðñòâà âî âñåõ ñëó÷àÿõ<br />

äîïîëíÿåò ïðàâî ðåãèîíàëüíûõ àâòîíîìíûõ îáúåäèíåíèé» (÷. 3 ñò. 149<br />

Êîíñòèòóöèè Èñïàíèè). Îá îñîáîì ïîëîæåíèè ñòàòóòîâ â èåðàðõèè íîðìàòèâíûõ<br />

ïðàâîâûõ àêòîâ ãîâîðèò è äîñòàòî÷íî ñëîæíûé ïîðÿäîê èõ<br />

ïðèíÿòèÿ è îäîáðåíèÿ, â êîòîðîì ó÷àñòâóþò òàêèå îðãàíû, êàê àññàìáëåÿ<br />

ïàðëàìåíòàðèåâ, êîíñòèòóöèîííàÿ êîìèññèÿ Êîíãðåññà, íàñåëåíèå<br />

ðåãèîíîâ è Ãåíåðàëüíûå êîðòåñû. Ïîñëå îäîáðåíèÿ ñòàòóòà Êîðòåñàìè<br />

Êîðîëü ñàíêöèîíèðóåò è ïðîìóëüãèðóåò åãî â âèäå çàêîíà (÷. 4 ñò. 151<br />

Êîíñòèòóöèè Èñïàíèè).<br />

23 Ñò. 1 Êîíñòèòóöèè Áåëüãèè (â ðåä. îò 5 ìàÿ 1993 ã.)<br />

24 Êîíñòèòóöèÿ Èñïàíèè îò 27 äåêàáðÿ 1978 ãîäà.

206 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Ìèëåíà ÃËÈÃÈ×-ÇÎËÎÒÀÐÅÂÀ<br />

207<br />

2. Ñïîñîáû êîððåêöèè êîíñòèòóöèîííîé<br />

ìîäåëè ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè<br />

Äàæå ñàìàÿ ñîâåðøåííàÿ ñõåìà ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè, çàêðåïëåííàÿ<br />

â Îñíîâíîì çàêîíå, ÷àñòî îêàçûâàåòñÿ íå â ñîñòîÿíèè óäîâëåòâîðÿòü<br />

íàñóùíûì ïîòðåáíîñòÿì ïîñòîÿííî ìîäèôèöèðóþùèõñÿ âçàèìîîòíîøåíèé<br />

öåíòðà è ðåãèîíîâ, âñëåäñòâèå ÷åãî îíà çà÷àñòóþ<br />

ïîäâåðãàåòñÿ çàêîíîäàòåëüíîé è ïðàâîïðèìåíèòåëüíîé êîððåêöèè, ïðè-<br />

÷åì âåñüìà çíà÷èòåëüíîé, ïîä÷àñ êàðäèíàëüíî òðàíñôîðìèðóþùåé åå<br />

ñóùíîñòíûå õàðàêòåðèñòèêè. Íèæå ïåðå÷èñëåíû íåêîòîðûå èç ñïîñîáîâ<br />

êîððåêöèè êîíñòèòóöèîííîé ìîäåëè ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè.<br />

Ðàçìåæåâàíèå îñòàòî÷íûõ ïîëíîìî÷èé. Çàêðåïëåíèå ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ<br />

è ïîëíîìî÷èé êîíñòèòóöèîííûìè ïåðå÷íÿìè â áîëüøèíñòâå ñëó-<br />

÷àåâ îêàçûâàåòñÿ íåñïîñîáíûì ãàðàíòèðîâàòü èõ ïîëíûé ó÷åò è ðàñïðåäåëåíèå,<br />

â ÷åì ïðîÿâëÿåòñÿ óñëîâíîñòü ïðàêòè÷åñêè âñåõ<br />

ñóùåñòâóþùèõ ìîäåëåé ðàçãðàíè÷åíèÿ. Ïî÷òè âñåãäà îñòàåòñÿ ðèñê<br />

îáðàçîâàíèÿ îñòàòî÷íûõ ïîëíîìî÷èé. Òðàäèöèîííî âûäåëÿåòñÿ äâå îñíîâíûå<br />

ìîäåëè ðàçãðàíè÷åíèÿ îñòàòî÷íûõ ïîëíîìî÷èé: öåíòðàëèçîâàííàÿ,<br />

ïðè êîòîðîé «îñòàòîê» ïîëíîìî÷èé óõîäèò öåíòðó, è äåöåíòðàëèçîâàííàÿ,<br />

ïðè êîòîðîé ýòîò «îñòàòîê» èäåò ñóáúåêòàì ôåäåðàöèè.<br />

Äåöåíòðàëèçîâàííàÿ ìîäåëü èñïîëüçóåòñÿ â ÑØÀ. Ïðèíÿòàÿ òàì â 1791<br />

ã. ïîïðàâêà Õ ê Êîíñòèòóöèè ãëàñèò, ÷òî «ïîëíîìî÷èÿ, íå ïðåäîñòàâëåííûå<br />

íàñòîÿùåé Êîíñòèòóöèåé Ñîåäèíåííûì Øòàòàì è ïîëüçîâàíèå êîòîðûìè<br />

íå âîçáðàíåíî îòäåëüíûì øòàòàì, îñòàþòñÿ çà øòàòàìè èëè çà<br />

íàðîäîì». Îäíàêî îáùàÿ òåíäåíöèÿ ðàçãðàíè÷åíèÿ îñòàòî÷íûõ ïîëíîìî÷èé<br />

âñå áîëåå ñêëîíÿåòñÿ â ïîëüçó ôåäåðàëüíîãî öåíòðà.<br />

Ïåðåðàñïðåäåëåíèå ïîëíîìî÷èé îò ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè ê öåíòðó<br />

ïðîèñõîäèò, êàê ïðàâèëî, ïóòåì óñòàíîâëåíèÿ â êîíñòèòóöèÿõ «îòêðûòûõ»<br />

ôåäåðàëüíûõ è «çàêðûòûõ» ñóáúåêòîâûõ ïåðå÷íåé ïîëíîìî÷èé. Â<br />

êîíñòèòóöèè Êàíàäû, íàïðèìåð, äàíû ïåðå÷íè ïîëíîìî÷èé êàê Ôåäåðàöèè,<br />

òàê è øòàòîâ. Îäíàêî åñëè ïåðå÷åíü øòàòîâ ÿâëÿåòñÿ îêîí÷àòåëüíûì<br />

è íå ïîäëåæèò íèêàêèì ìîäèôèêàöèÿì, òî ïåðå÷åíü èñêëþ÷èòåëüíûõ<br />

ïîëíîìî÷èé Ôåäåðàöèè ìîæåò áûòü ðàñøèðåí â ïîëíîì ñîãëàñèè ñ<br />

òàê íàçûâàåìîé äîêòðèíîé ïîäðàçóìåâàåìûõ ïîëíîìî÷èé. Ýòî, áåçóñëîâíî,<br />

ïðèäàåò êàíàäñêîìó ôåäåðàëèçìó áîëåå öåíòðàëèçîâàííûé õàðàêòåð.<br />

Àíàëîãè÷íàÿ ñèòóàöèÿ íàáëþäàåòñÿ è â ÔÐÃ, ãäå èñïîëüçóåòñÿ<br />

òîò æå ïðèíöèï ðàçìåæåâàíèÿ – ïðèíöèï òàê íàçûâàåìîé ïåðâè÷íîé<br />

êîìïåòåíöèè, à òàêæå â Èíäèè.<br />

Îãîâîðêè â ïîëüçó ôåäåðàöèè, ïîçâîëÿþùèå åé â îïðåäåëåííûõ ñëó-<br />

÷àÿõ çíà÷èòåëüíî ðàñøèðÿòü ñâîþ êîìïåòåíöèþ, èìåþò ìåñòî â òàêèõ<br />

ôåäåðàöèÿõ, êàê ÔÐÃ, Ìåêñèêà è Èíäèÿ. Ñîãëàñíî Êîíñòèòóöèè ÔÐÃ<br />

«Ôåäåðàöèÿ ó÷àñòâóåò â âûïîëíåíèè çàäà÷ çåìåëü, åñëè ýòè çàäà÷è èìåþò<br />

çíà÷åíèå äëÿ âñåé íàöèîíàëüíîé îáùíîñòè, è ó÷àñòèå Ôåäåðàöèè<br />

òðåáóåòñÿ äëÿ óëó÷øåíèÿ óñëîâèé æèçíè» 25 . Â Ìåêñèêå «Ôåäåðàöèÿ è<br />

øòàòû ìîãóò íà îñíîâàíèè çàêîíà äîãîâàðèâàòüñÿ î ïåðåäà÷å Ôåäåðàöèè<br />

îñóùåñòâëåíèÿ ôóíêöèé øòàòîâ, âûïîëíåíèÿ è ïðîèçâîäñòâà îïðåäåëåííûõ<br />

ðàáîò è ïðåäîñòàâëåíèÿ îáùåñòâåííûõ óñëóã, åñëè ýòîãî òðåáóåò<br />

ýêîíîìè÷åñêîå è ñîöèàëüíîå ðàçâèòèå» 26 .  Èíäèè ðåøåíèåì<br />

âåðõíåé ïàëàòû ïàðëàìåíòà, ïðèíÿòûì êâàëèôèöèðîâàííûì áîëüøèíñòâîì,<br />

ëþáîé âîïðîñ, â òîì ÷èñëå îòíåñåííûé êîíñòèòóöèåé ê êîìïåòåíöèè<br />

øòàòîâ, ìîæåò áûòü ïåðåäàí ôåäåðàöèè 27 . Òàêèì îáðàçîì, îòêðûâàåòñÿ<br />

îáøèðíîå «ïîëå» äëÿ àêòèâíîñòè ôåäåðàëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè<br />

â äåëå ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ êîíñòèòóöèîííûõ ïîëíîìî÷èé.<br />

Öåíòðàëèçàòîðñêèå òåíäåíöèè äàþò çíàòü î ñåáå è â äðóãèõ ôåäåðàöèÿõ.<br />

Òàê, ñîãëàñíî Êîíñòèòóöèè Øâåéöàðèè 1874 ã. ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî<br />

ìîãëî çàÿâèòü î ñâîåé êîìïåòåíöèè, òîëüêî åñëè ýòî ÿâíî ñëåäîâàëî<br />

èç ñòàòåé êîíñòèòóöèè. Ïîëîæåíèå èçìåíèëîñü ñ ïðèíÿòèåì â 1999<br />

ã. íîâîé Êîíñòèòóöèè, ñîãëàñíî ñò. 42 êîòîðîé Ôåäåðàöèÿ ïðèíèìàåò íà<br />

ñåáÿ ðåãóëèðîâàíèå òåõ çàäà÷, êîòîðûå òðåáóþò åäèíîãî ïîäõîäà íà âñåé<br />

òåððèòîðèè ñòðàíû. Íà ïðàêòèêå ýòî îçíà÷àåò, ÷òî ôåäåðàëüíûå îðãàíû<br />

âëàñòè (ïðåæäå âñåãî çàêîíîäàòåëüíîé) ìîãóò ñàìîñòîÿòåëüíî ðåøàòü,<br />

êàêàÿ êîìïåòåíöèÿ íåîáõîäèìà Ôåäåðàöèè â êàæäîì êîíêðåòíîì ñëó÷àå,<br />

òî åñòü ðåøåíèå, äî êàêîé ñòåïåíè óêàçàííàÿ ñòàòüÿ ìîæåò îïðåäåëÿòü<br />

ôåäåðàëüíóþ êîìïåòåíöèþ, åñëè îíà ÿâíî íå îãîâîðåíà êîíñòèòóöèåé,<br />

îñòàåòñÿ â èñêëþ÷èòåëüíîé þðèñäèêöèè Ôåäåðàöèè, ÷òî òàêæå ðåçêî ïîâûøàåò<br />

öåíòðàëèçàòîðñêèé ïîòåíöèàë øâåéöàðñêîãî ôåäåðàëèçìà 28 . Òàêèì<br />

îáðàçîì, ïðàêòè÷åñêè âåçäå ïðèçíàåòñÿ åäâà ëè íå «àáñîëþòíîå ãëàâåíñòâî<br />

ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëÿ» 29 .<br />

Êîíñòèòóöèîííûé ïðåöåäåíò. Ñïåöèôè÷åñêàÿ ìîäåëü ïðåäîñòàâëåíèÿ<br />

ôåäåðàëüíîìó öåíòðó äîïîëíèòåëüíûõ ïðåôåðåíöèé ïóòåì èçäàíèÿ<br />

êîíñòèòóöèîííîãî ïðåöåäåíòà ñëîæèëàñü â Ñîåäèíåííûõ Øòàòàõ<br />

Àìåðèêè, ãäå ïåðåðàñïðåäåëåíèå ïîëíîìî÷èé â ïîëüçó ôåäåðàëüíîãî<br />

Öåíòðà ïðîèñõîäèò íà îñíîâàíèè ðåøåíèÿ Âåðõîâíîãî Ñóäà ÑØÀ ïî<br />

òàê íàçûâàåìîìó «äåëó Ãàðñèà» è êëàóçóëû «î íåîáõîäèìîì è äîñòàòî÷íîì»<br />

30 . Íà îñíîâå ïðåöåäåíòà ïîëíîìî÷èÿ ôåäåðàëüíîãî Êîíãðåññà ðàñ-<br />

25 ×. 1 ñò. 91-à Îñíîâíîãî çàêîíà Ôåäåðàòèâíîé Ðåñïóáëèêè Ãåðìàíèÿ (îò 23 ìàÿ<br />

1949 ã.).<br />

26 ×. 10 ñò. 115 Ïîëèòè÷åñêîé Êîíñòèòóöèè Ìåêñèêàíñêèõ Ñîåäèíåííûõ Øòàòîâ<br />

(îò 31 ÿíâàðÿ 1917 ã.).<br />

27 Êîíñòèòóöèÿ Èíäèè 1950 ã.<br />

28 Áîëåå ïîäðîáíî îá ýòîì: Ò. Ôëÿéíåð. Øâåéöàðèÿ: ñóáñèäèàðíîñòü è ðàçíîîáðàçèå<br />

/ Ôåäåðàëèçì: ðîññèéñêîå è øâåéöàðñêîå èçìåðåíèÿ. – Ì.: 2001. Ñ. 23.<br />

29 Îá ýòîì: Æ. Ìàðêó. Òåçèñû âûñòóïëåíèÿ íà ìåæäóíàðîäíîé êîíôåðåíöèè «Ðàçãðàíè÷åíèå<br />

ïîëíîìî÷èé ìåæäó ðàçëè÷íûìè óðîâíÿìè ïóáëè÷íîé âëàñòè», ñîñòîÿâøåéñÿ<br />

â ã. Ñàíêò-Ïåòåðáóðã 23-24 ìàÿ 2002 ã. // Àíàëèòè÷åñêèé âåñòíèê Ñîâåòà Ôåäåðàöèè.<br />

2003. ¹ 1 (194). Ñ. 76-77.<br />

30 Áîëåå ïîäðîáíî îá ýòîì: Â. Îñòðîì. Ñìûñë àìåðèêàíñêîãî ôåäåðàëèçìà. ×òî<br />

òàêîå ñàìîóïðàâëÿþùååñÿ îáùåñòâî. Ì.: Àðåíà, 1993. Ñ. 121.

208 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Ìèëåíà ÃËÈÃÈ×-ÇÎËÎÒÀÐÅÂÀ<br />

209<br />

ïðîñòðàíèëèñü íà ìíîãèå ñôåðû êîìïåòåíöèè, ðàíåå ïðèíàäëåæàâøèå<br />

øòàòàì. Áîëüøîå çíà÷åíèå äëÿ ïðàâîïðèìåíèòåëüíîé ïðàêòèêè èìååò<br />

è ïîääåðæàííàÿ Âåðõîâíûì Ñóäîì äîêòðèíà âîâëå÷åííûõ ïîëíîìî÷èé,<br />

ïîçâîëÿþùàÿ ïåðåäåë ïîëíîìî÷èé â èíòåðåñàõ ãîñóäàðñòâà.<br />

Äîãîâîðíûé ñïîñîá ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ êîìïåòåíöèè øèðîêî èñïîëüçóåòñÿ<br />

âî ìíîãèõ ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâàõ. Ýòî îäèí èç íàèáîëåå<br />

îïòèìàëüíûõ ñïîñîáîâ êîððåêöèè êîíñòèòóöèîííîé ìîäåëè ðàçìåæåâàíèÿ<br />

ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé. Îäíàêî ïðåäåëû åãî ýôôåêòèâíîñòè,<br />

êàê ïðàâèëî, áûâàþò æåñòêî îãðàíè÷åíû ñàìîé êîíñòðóêöèåé<br />

ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà. Äîãîâîðíîå «ïðàâî» ìîæåò áûòü ýôôåêòèâíî<br />

òîëüêî ïðè íàëè÷èè ñëåäóþùèõ ïðåäïîñûëîê:<br />

– ïðàâîâîé õàðàêòåð ãîñóäàðñòâåííîñòè, ïîäðàçóìåâàþùèé óâàæèòåëüíîå<br />

îòíîøåíèå âëàñòåé ê íîðìàì ïðàâà, â òîì ÷èñëå âûðàæåííûì â<br />

àêòàõ äîãîâîðíîãî õàðàêòåðà, âûñîêèé óðîâåíü ïðàâîâîé êóëüòóðû îáùåñòâà<br />

â öåëîì;<br />

– íàëè÷èå â ãîñóäàðñòâå óñòîé÷èâîé òåíäåíöèè ê ñîëèäàðíîñòè è<br />

ñîòðóäíè÷åñòâó âñåõ âåòâåé è óðîâíåé âëàñòè, îòñóòñòâèå â ãîñóäàðñòâå<br />

è îáùåñòâå íåïðèìèðèìîé ïîëèòè÷åñêîé êîíôðîíòàöèè;<br />

– ñòðåìëåíèå ôåäåðàöèè ê äåöåíòðàëèçàöèè âëàñòè, ðåñóðñîâ è îòâåòñòâåííîñòè;<br />

– íàëè÷èå äîñòàòî÷íûõ ýëåìåíòîâ àñèììåòðèè â ñòðóêòóðå ôåäåðàöèè.<br />

Îïûò äîãîâîðíîãî ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè âåñüìà íåîäíîçíà÷åí.<br />

Îí ïðåäïîëàãàåò ïåðìàíåíòíóþ äåÿòåëüíîñòü âñåõ çâåíüåâ è óðîâíåé<br />

ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ïî ñîãëàñîâàíèþ èíòåðåñîâ ôåäåðàöèè è ðåãèîíîâ.<br />

Íå ïîñëåäíåå ìåñòî â äàííîì ïðîöåññå îòâåäåíî ñóäåáíûì îðãàíàì,<br />

èáî ñïîðû î êîìïåòåíöèè ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé äèíàìèêó ôåäåðàëèçìà.<br />

Äîãîâîð – ýòî íå ïàíàöåÿ îò âñåõ áåä, íî ýòî è íå èõ ïåðâîïðè÷èíà.<br />

Ýòî âñåãî ëèøü ñðåäñòâî íîðìàëèçàöèè ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé, àïðîáèðîâàííîå<br />

ìíîãèìè ôåäåðàòèâíûìè ãîñóäàðñòâàìè, êîòîðûì íå ñëåäóåò<br />

ïðåíåáðåãàòü â ñîâðåìåííûõ óñëîâèÿõ.<br />

3. Îöåíêà ïëþñîâ è ìèíóñîâ ðàçëè÷íûõ<br />

ìîäåëåé ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè<br />

Êàæäàÿ èç ïåðå÷èñëåííûõ ìîäåëåé ðàçãðàíè÷åíèÿ ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ<br />

è ïîëíîìî÷èé èìååò è ñâîè äîñòîèíñòâà, è ñâîè íåäîñòàòêè. Òàê,<br />

îäíîçâåííûé ñïîñîá ðàçãðàíè÷åíèÿ, òåîðåòè÷åñêè ïðåäíàçíà÷åííûé äëÿ<br />

îãðàíè÷åíèÿ ïðèòÿçàíèé öåíòðà, íà äåëå äàåò áîëüøèå ïðåôåðåíöèè<br />

ôåäåðàëüíîìó ïðàâèòåëüñòâó, îñîáåííî â ñëó÷àÿõ, êîãäà ïåðå÷åíü ïîëíîìî÷èé<br />

ôåäåðàöèè íå íîñèò çàêðûòîãî õàðàêòåðà. Ïðàêòèêà â òàêèõ<br />

ñëó÷àÿõ èäåò ïî ïóòè ïðèíÿòèÿ ôåäåðàëüíûõ íîðìàòèâíûõ ïðàâîâûõ<br />

àêòîâ, îáëàäàþùèõ âåðõîâåíñòâîì íàä àêòàìè ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè,<br />

ïðàêòè÷åñêè ïî ëþáîìó âîïðîñó îáùåñòâåííîé æèçíè.<br />

Äâóõçâåííûé ñïîñîá ðàçãðàíè÷åíèÿ õîòÿ è îãðàæäàåò ñóáúåêòû ôåäåðàöèè<br />

îò ïðîèçâîëüíîãî âìåøàòåëüñòâà â èõ äåëà ñî ñòîðîíû öåíòðà, îäíàêî,<br />

îñòàâëÿåò îòêðûòûì âîïðîñ î ïðèíàäëåæíîñòè îñòàòî÷íûõ ïîëíîìî÷èé,<br />

îáúåì êîòîðûõ ïðè äàííîì ñïîñîáå ðàçãðàíè÷åíèÿ çíà÷èòåëüíî<br />

âûðàñòàåò.  ðàìêàõ ñîâìåùåííîãî ñïîñîáà ÷åòêî âûäåëÿåòñÿ ñôåðà ñîâìåñòíîãî<br />

âåäåíèÿ, íî îñòàåòñÿ îòêðûòûì âîïðîñ î ðàçãðàíè÷åíèè ñôåð<br />

ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ è èñêëþ÷èòåëüíîãî âåäåíèÿ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè.<br />

Íàêîíåö, òðåõçâåííûé ñïîñîá, äåòàëüíî ðåãëàìåíòèðóþùèé, êàçàëîñü<br />

áû, âñå âîïðîñû ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè, íà ïðàêòèêå çà÷àñòóþ<br />

îáîðà÷èâàåòñÿ íåñîâåðøåííîé è êàçóèñòè÷íîé ñèñòåìîé, ñëîæíîé<br />

äëÿ ðóòèííîãî ïðèìåíåíèÿ. Íåðåøåííûì â äàííîì ñëó÷àå îñòàåòñÿ è<br />

âîïðîñ î ïðèíàäëåæíîñòè ïîëíîìî÷èé, ïî êàêèì-ëèáî ïðè÷èíàì íå<br />

ïîïàâøèõ â ïåðå÷íè. Èñïîëüçîâàíèå íåãàòèâíûõ ñïîñîáîâ ðàçãðàíè÷åíèÿ<br />

êîìïåòåíöèè òîëüêî çàòðóäíÿåò ïîíèìàíèå ñìûñëà è áåç òîãî çàïóòàííûõ<br />

êîìïåòåíöèîííûõ íîðì.<br />

Òàêèì îáðàçîì, ñóùåñòâóþùèå íà ñåãîäíÿøíèé äåíü ñïîñîáû ðàçãðàíè÷åíèÿ<br />

ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé ïîâñåìåñòíî îñòàþòñÿ<br />

êîíöåïòóàëüíî è ïðàêòè÷åñêè íåñîâåðøåííûìè. Îáùèì ìîìåíòîì ÿâëÿåòñÿ<br />

êàê äóáëèðîâàíèå ïîëíîìî÷èé, òàê è ïðîáåëû â êîíñòèòóöèîííî-ïðàâîâîì<br />

ðåãóëèðîâàíèè èõ ðàçãðàíè÷åíèÿ, ÷òî âåäåò ê ïðàêòè÷åñêîé<br />

íåâîçìîæíîñòè îïðåäåëåíèÿ óðîâíÿ âëàñòè, îòâåòñòâåííîãî çà<br />

îñóùåñòâëåíèå òåõ èëè èíûõ ïîëíîìî÷èé.<br />

Íàèáîëåå ñëîæíàÿ è, êàê ñëåäñòâèå ýòîãî, íàèáîëåå ñîâåðøåííàÿ, ñ<br />

íàøåé òî÷êè çðåíèÿ, ìîäåëü ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè, ïðåäóñìàòðèâàþùàÿ<br />

ðàçìåæåâàíèå ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé íå òîëüêî ïî<br />

âåðòèêàëè, íî è ïî ãîðèçîíòàëè, ïðèìåíÿåòñÿ â Àâñòðèè. Íîðìàìè àâñòðèéñêîé<br />

êîíñòèòóöèè ïðåäóñìîòðåíî íàëè÷èå ÷åòûðåõ ñôåð âåäåíèÿ:<br />

– ôåäåðàëüíîé (çàêîíîäàòåëüíûå è èñïîëíèòåëüíûé ïîëíîìî÷èÿ ïðèíàäëåæàò<br />

ôåäåðàöèè);<br />

– çåìåëüíîé (çàêîíîäàòåëüíûå è èñïîëíèòåëüíûé ïîëíîìî÷èÿ ïðèíàäëåæàò<br />

çåìëÿì);<br />

– ñîâìåñòíîé (çàêîíîäàòåëüíûå ïîëíîìî÷èÿ ïðèíàäëåæàò ôåäåðàöèè,<br />

à èñïîëíèòåëüíûå – çåìëÿì);<br />

– ðàìî÷íîé (çàêîíîäàòåëüíûå ïîëíîìî÷èÿ ïðèíàäëåæàò è ôåäåðàöèè,<br />

è çåìëÿì â ïðåäåëàõ, óñòàíîâëåííûõ ôåäåðàöèåé, à èñïîëíèòåëüíûå<br />

ïîëíîìî÷èÿ ïðèíàäëåæàò çåìëÿì).<br />

Àíàëîãè÷íàÿ ìîäåëü ðàçãðàíè÷åíèÿ ïðèìåíÿåòñÿ â ÔÐÃ, ãäå ïîëíîìî-<br />

÷èÿ Ôåäåðàöèè îïðåäåëÿþòñÿ â çàâèñèìîñòè îò òîãî, äîëæíû ëè îíè áûòü<br />

óðåãóëèðîâàíû åäèíîîáðàçíî äëÿ âñåõ çåìåëü èëè öåëåñîîáðàçíî îñòàâèòü<br />

èõ ðåãóëèðîâàíèå çåìëÿì â èõ ñîáñòâåííóþ êîíñòèòóòèâíóþ ñôåðó,<br />

÷òî íàøëî îòðàæåíèå â ðàçäåëåíèè êîìïåòåíöèè íà ñëåäóþùèå ñôåðû:<br />

– èñêëþ÷èòåëüíîå âåäåíèå Ôåäåðàöèè ÷åòêî è ÿñíî îïðåäåëÿåòñÿ<br />

Îñíîâíûì çàêîíîì (îòíîøåíèÿ ñ èíîñòðàííûìè ãîñóäàðñòâàìè, âîïðî

210 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Ìèëåíà ÃËÈÃÈ×-ÇÎËÎÒÀÐÅÂÀ<br />

211<br />

ñû ãðàæäàíñòâà, îáîðîíû, âàëþòíàÿ è äåíåæíàÿ ñèñòåìû, òàìîæíÿ, âîçäóøíîå<br />

ñîîáùåíèå, ïî÷òà è òåëåêîììóíèêàöèè, ôåäåðàëüíàÿ ãîñóäàðñòâåííàÿ<br />

ñëóæáà – âñåãî 11 ïóíêòîâ) – ñò. 71 Îñíîâíîãî çàêîíà ÔÐÃ;<br />

– â ñôåðå êîíêóðèðóþùåãî âåäåíèÿ çåìëè èìåþò ïðàâî ïðèíèìàòü<br />

çàêîíû òîëüêî â ñëó÷àå îòñóòñòâèÿ òàêîâûõ íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå,<br />

Ôåäåðàöèÿ æå ïðèíèìàåò çàêîíû ëèøü òîãäà, êîäà íàëèöî íåîáõîäèìîñòü<br />

â åäèíîì äëÿ âñåé ôåäåðàöèè ïðàâîâîì ðåãóëèðîâàíèè (ãðàæäàíñêîå,<br />

óãîëîâíîå, òðóäîâîå è çåìåëüíîå ïðàâî, õîçÿéñòâåííîå è «àòîìíîå»<br />

çàêîíîäàòåëüñòâî, çàêîíîäàòåëüñòâî îá èíîñòðàíöàõ, ñîöèàëüíîå<br />

îáåñïå÷åíèå, æèëèùíîå õîçÿéñòâî, ñóäîõîäñòâî, óëè÷íîå äâèæåíèå,<br />

ëèêâèäàöèÿ îòõîäîâ, íàäçîð çà ÷èñòîòîé âîçäóõà è áîðüáà ñ øóìîì – 24<br />

ïóíêòà) – ñò. 72 Îñíîâíîãî çàêîíà;<br />

– ðàìî÷íîå âåäåíèå ôåäåðàöèè îãðàíè÷èâàåòñÿ ïðèíÿòèåì ïî ðÿäó<br />

âîïðîñîâ àêòîâ (òèïîâûõ ïðåäïèñàíèé), ñðàâíèìûõ ïî ñâîåé ïðèðîäå ñ<br />

«îñíîâàìè çàêîíîäàòåëüñòâà», ñóùåñòâîâàâøèìè â ñâîå âðåìÿ â Ñîþçå<br />

ÑÑÐ; ôåäåðàöèÿ èçäàåò òèïîâûå ïðåäïèñàíèÿ, åñëè âîïðîñ íå ìîæåò<br />

áûòü ýôôåêòèâíî óðåãóëèðîâàí çàêîíîäàòåëüñòâîì çåìåëü, çåìåëüíîå<br />

ðåãóëèðîâàíèå âåäåò ê íàðóøåíèþ èíòåðåñîâ äðóãèõ çåìåëü èëè âñåé<br />

ñòðàíû â öåëîì, ëèáî ýòîãî òðåáóåò ñîáëþäåíèå ïðàâîâîãî èëè ýêîíîìè÷åñêîãî<br />

åäèíñòâà (ãîñóäàðñòâåííàÿ ñëóæáà çåìåëü è ìóíèöèïàëüíàÿ<br />

ñëóæáà, âûñøåå îáðàçîâàíèå, îõðàíà ïðèðîäû è ëàíäøàôòîâ, òåððèòîðèàëüíîå<br />

ïëàíèðîâàíèå, ðåãóëèðîâàíèå âîäíîãî ðåæèìà è ðåãèñòðàöèÿ<br />

íàñåëåíèÿ – 5 ïóíêòîâ) – ñò.ñò. 72, 75 Îñíîâíîãî çàêîíà;<br />

– ñîâìåñòíûå çàäà÷è 31 ïîäëåæàò äîëåâîìó ôèíàíñèðîâàíèþ ôåäåðàöèåé<br />

è çåìëÿìè (ñòðîèòåëüñòâî âûñøèõ ó÷åáíûõ çàâåäåíèé, ñîâåðøåíñòâîâàíèå<br />

ðåãèîíàëüíîé ñòðóêòóðû ýêîíîìèêè, ñåëüñêîãî õîçÿéñòâà è<br />

îõðàíû ïîáåðåæüÿ);<br />

– íà ôîíå ôåäåðàëüíûõ çàêîíîäàòåëüíûõ ïðåðîãàòèâ èñêëþ÷èòåëüíàÿ<br />

êîìïåòåíöèÿ çåìåëü âûãëÿäèò íå ñëèøêîì âíóøèòåëüíî, òàê êàê<br />

ôîðìèðóåòñÿ ïî îñòàòî÷íîìó ïðèíöèïó (îáðàçîâàíèå (÷àñòè÷íî), êóëüòóðíàÿ<br />

ïîëèòèêà, çäðàâîîõðàíåíèå è ïîëèöåéñêàÿ ñëóæáà – 4 ïóíêòà).<br />

Âûáîð òîé èëè èíîé ìîäåëè ðàçãðàíè÷åíèÿ ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé<br />

ïðåäîïðåäåëåí öåëûì ðÿäîì ïîëèòè÷åñêèõ è ýêîíîìè÷åñêèõ<br />

ôàêòîðîâ. Íàèáîëåå îïòèìàëüíîå èõ ñî÷åòàíèå, áëàãîïðèÿòíîå äëÿ âûñòðàèâàíèÿ<br />

ýôôåêòèâíîé ìîäåëè âçàèìîîòíîøåíèé ðàçíûõ óðîâíåé ïóáëè÷íîé<br />

âëàñòè, íàáëþäàåòñÿ, êàê ïðàâèëî, ó ðàçâèòûõ ãîñóäàðñòâ ñ âûñîêèì<br />

óðîâíåì æèçíè íàñåëåíèÿ. Ïðè ýòîì íåñîâåðøåíñòâî<br />

êîíñòèòóöèîííîé ìîäåëè ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè (íàïðèìåð, â ÑØÀ,<br />

ãäå êîíñòèòóöèÿ äàâíî óæå ÿâëÿåòñÿ, â ñóùíîñòè, èñòîðè÷åñêèì äîêóìåíòîì)<br />

êîìïåíñèðóåòñÿ äåéñòâåííûìè ìåõàíèçìàìè âçàèìîäåéñòâèÿ îðãàíîâ<br />

âëàñòè è áëàãîïðèÿòíîé ôèíàíñîâî-ýêîíîìè÷åñêîé êîíúþíêòóðîé.<br />

31 Ñ 1969 ã. ïîíÿòèå «ñîâìåñòíûå çàäà÷è» çàêðåïëåíî Îñíîâíûì çàêîíîì ÔÐÃ.<br />

4. Çàðóáåæíàÿ ïðàêòèêà ôèíàíñîâîãî<br />

îáåñïå÷åíèÿ îñóùåñòâëåíèÿ ïîëíîìî÷èé<br />

Î÷åâèäíî, ÷òî äàæå ñàìûå ñîâåðøåííûå ìîäåëè ðàçãðàíè÷åíèÿ ïðåäìåòîâ<br />

âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé ïðåâðàùàþòñÿ â «ïóñòîé çâóê» ïðè îòñóòñòâèè<br />

äîñòàòî÷íûõ ðåñóðñîâ äëÿ ðåàëèçàöèè çàäà÷ îðãàíîâ ïóáëè÷íîé âëàñòè,<br />

ïðÿìî âûòåêàþùèõ èç íèõ. Â ýòîì ñìûñëå ðàçâèòûå ñòðàíû íàõîäÿòñÿ â<br />

áîëåå âûãîäíîì ïîëîæåíèè, èáî îíè èìåþò ðåàëüíóþ âîçìîæíîñòü íàïîëíèòü<br />

ôîðìàëüíûå þðèäè÷åñêèå êîíñòðóêöèè «æèâèòåëüíûì» ôèíàíñîâîýêîíîìè÷åñêèì<br />

ñîäåðæàíèåì. Îäíèì èç íàèáîëåå óäà÷íûõ ïðèìåðîâ ïîäîáíîé<br />

ïðàêòèêè ïðåäñòàâëÿåòñÿ íåìåöêèé îïûò ôèíàíñîâîãî îáåñïå÷åíèÿ<br />

îñóùåñòâëåíèÿ ïîëíîìî÷èé â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå.<br />

Ôèíàíñîâûì âîïðîñàì, â òîì ÷èñëå òàêîé ñïåöèàëüíîé òåìå, êàê ïðîïîðöèè<br />

ðàñùåïëåíèÿ íàëîãîâ, óäåëåíî íåìàëî ìåñòà â Îñíîâíîì çàêîíå<br />

ÔÐÃ.  öåëÿõ áîëåå òåñíîãî ñîãëàñîâàíèÿ èíòåðåñîâ áþäæåòîâ ðàçëè÷íûõ<br />

óðîâíåé ôóíêöèîíèðóåò ñïåöèàëüíûé îðãàí äîáðîâîëüíîãî ñîòðóäíè÷åñòâà<br />

– Ñîâåò ôèíàíñîâîãî ïëàíèðîâàíèÿ, ñîçäàííûé â 1968 ã., â êîòîðîì ó÷àñòâóþò<br />

Ôåäåðàöèÿ, çåìëè, îáùèíû è Ãåðìàíñêèé ôåäåðàëüíûé áàíê.<br />

Äëÿ òîãî ÷òîáû è Ôåäåðàöèÿ, è çåìëè ìîãëè ïîëíîñòüþ âûïîëíÿòü<br />

ïîñòàâëåííûå ïåðåä íèìè çàäà÷è, îíè îáåñïå÷èâàþòñÿ ñîîòâåòñòâóþùåé<br />

ôèíàíñîâîé áàçîé, âàæíåéøèì ýëåìåíòîì êîòîðîé ÿâëÿþòñÿ íàëîãè.<br />

Èç îáùåé ìàññû íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé íà äîëþ Ôåäåðàöèè ïðèõîäèòñÿ<br />

41,5%, íà äîëþ çåìåëü – 41,2% (îñòàëüíîå ïðèõîäèòñÿ íà äîëþ<br />

ÅÑ – 5,2% è îáùèí – 12,1%) 32 . Òàêèì îáðàçîì, Ôåäåðàöèÿ è çåìëè ðàñïîëàãàþò<br />

ïðèìåðíî ðàâíûì ôèíàíñîâûì ïîòåíöèàëîì. Ðàñïðåäåëåíèå<br />

íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé ïðîèçâîäèòñÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ çàäà÷àìè, âîçëîæåííûìè<br />

íà òîò èëè èíîé óðîâåíü âëàñòè. Íàëîãè ñ äîõîäîâ è ñ îáîðîòà<br />

ÿâëÿþòñÿ «îáùèìè íàëîãàìè» è ðàñïðåäåëÿþòñÿ ìåæäó Ôåäåðàöèåé<br />

è çåìëÿìè ïî îïðåäåëåííûì ïðîïîðöèÿì. Íà ýòè íàëîãè ïðèõîäèòñÿ<br />

ñîîòâåòñòâåííî 50% è 30% âñåõ íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé. Äðóãèå íàëîãè<br />

íàõîäÿòñÿ â âåäåíèè ëèøü îäíîãî óðîâíÿ âëàñòè:<br />

– çà ôåäåðàöèåé çàêðåïëåíû íàëîãè íà îïåðàöèè ñòðàõîâàíèÿ è âñå<br />

íàëîãè íà ïðåäìåòû ïîòðåáëåíèÿ (ê ïðèìåðó, íà íåôòåïðîäóêòû, òàáàê,<br />

àëêîãîëü è êîôå);<br />

– çà çåìëÿìè çàêðåïëåíû íàëîãè íà òðàíñïîðòíûå ñðåäñòâà, íà íàñëåäñòâî,<br />

íàëîãè, óïëà÷èâàåìûå ïðè ïðèîáðåòåíèè çåìåëüíûõ ó÷àñòêîâ,<br />

íàëîãè íà òîòàëèçàòîðû è ëîòåðåè, íàëîãè ñî ñòðàõîâàíèÿ îò ïîæàðà<br />

è äðóãèõ ñòèõèéíûõ áåäñòâèé, à òàêæå ïèâíîé íàëîã.<br />

Ïðè ýòîì ôèíàíñîâîå ïîëîæåíèå çåìåëü âåñüìà äèôôåðåíöèðîâàíî.<br />

Ñèëüíûì â ôèíàíñîâîì ïîëîæåíèè Áàâàðèè, Ãàìáóðãó è Ãåññåíó ïðî-<br />

32 Äàííûå ïî ñîñòîÿíèþ íà 1997 ã. Ñì.: Ãåðìàíèÿ: ôàêòû. – Ôðàíêôóðò-íà-Ìàéíå,<br />

«Ñîöèåòýòñ-ôåðëàã» / Èçäàíî Âåäîìñòâîì ïå÷àòè è èíôîðìàöèè ôåäåðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà.<br />

Ñ. 185.

212 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Ìèëåíà ÃËÈÃÈ×-ÇÎËÎÒÀÐÅÂÀ<br />

213<br />

òèâîñòîÿò ñëàáûå çåìëè íà âîñòîêå ñòðàíû (áûâøàÿ ÃÄÐ). Ýòè ðàçëè÷èÿ<br />

ñìÿã÷àþòñÿ ïîñðåäñòâîì îáùåãåðìàíñêîé ñèñòåìû ðàñïðåäåëåíèÿ äîõîäîâ<br />

ìåæäó çåìëÿìè, ïðåäóñìàòðèâàþùåé:<br />

– äèôôåðåíöèðîâàííîå ðàñïðåäåëåíèå îáùåé äîëè çåìåëü â íàëîãå ñ<br />

îáîðîòà ìåæäó îòäåëüíûìè çåìëÿìè;<br />

– êîìïåíñàöèîííûå âûïëàòû ñèëüíûõ â ôèíàíñîâîì îòíîøåíèè çåìåëü<br />

ñëàáûì;<br />

– äîïîëíèòåëüíûå ñóáñèäèè ñî ñòîðîíû Ôåäåðàöèè.<br />

Êîíòðîëü çà èñïîëíåíèåì áþäæåòîâ íà óðîâíå Ôåäåðàöèè è çåìåëü<br />

âîçëîæåí íà Ôåäåðàëüíóþ ñ÷åòíóþ ïàëàòó è íà ñ÷åòíûå ïàëàòû 16-òè<br />

çåìåëü, ÷òî îòâå÷àåò êîíñòèòóöèîííûì ïðèíöèïàì ôåäåðàëèçìà è áþäæåòíîé<br />

ñàìîñòîÿòåëüíîñòè.<br />

Êàê ïîëîæèòåëüíûé ìîæíî ðàññìàòðèâàòü è îïûò ôèñêàëüíîãî ôåäåðàëèçìà<br />

â Øâåéöàðèè, õîòÿ, â îòëè÷èå îò íåìåöêîé ôèíàíñîâîé ñèñòåìû,<br />

øâåéöàðñêàÿ «ôèñêàëüíàÿ êîíñòèòóöèÿ» íå ÿâëÿåòñÿ óíèôèöèðîâàííîé<br />

ôîðìàëüíîé ñòðóêòóðîé, ïîñêîëüêó â ýòîé ñôåðå, íàðÿäó ñ îáèëèåì ôåäåðàëüíûõ<br />

íîðì, çíà÷èòåëüíóþ ðîëü èãðàþò è «ôèñêàëüíûå êîíñòèòóöèè»<br />

êàæäîãî èç 26-òè êàíòîíîâ. Øâåéöàðñêèé ôèñêàëüíûé ôåäåðàëèçì, íåñìîòðÿ<br />

íà ðàçíîîáðàçèå ñîñòàâëÿþùèõ åãî ýëåìåíòîâ, õàðàêòåðèçóåòñÿ òðåìÿ<br />

îñíîâíûìè ÷åðòàìè, êàæäàÿ èç êîòîðûõ ñîîòâåòñòâóåò îñíîâîïîëàãàþùåé<br />

ïðîáëåìå ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé â íåîäíîðîäíîì îáùåñòâå:<br />

äåöåíòðàëèçàöèÿ ðàñõîäîâ;<br />

îãðàíè÷åííîñòü è óçàêîíåííîñòü íàëîãîîáëîæåíèÿ;<br />

ðàçóìíàÿ ñèñòåìà ôèíàíñîâîãî âûðàâíèâàíèÿ 33 .<br />

Îïðåäåëåííûé èíòåðåñ ïðåäñòàâëÿåò èñïàíñêèé îïûò ôèíàíñîâîãî<br />

ðåãèîíàëèçìà. Ðåãèîíû â Èñïàíèè ïîëüçóþòñÿ «ôèíàíñîâîé àâòîíîìèåé<br />

â öåëÿõ ñâîåãî ðàçâèòèÿ è äëÿ âåäåíèÿ äåë ñâîåé êîìïåòåíöèè, ñîáëþäàÿ<br />

ïðèíöèï êîîðäèíàöèè ôèíàíñîâîé äåÿòåëüíîñòè ñ Ãîñóäàðñòâåííûì<br />

êàçíà÷åéñòâîì è ïðèíöèï ñîëèäàðíîñòè âñåõ èñïàíöåâ» (÷. 1 ñò.<br />

156 Êîíñòèòóöèè Èñïàíèè). Ñðåäñòâà ðåãèîíîâ ñêëàäûâàþòñÿ èç:<br />

íàëîãîâ, ïîëíîñòüþ èëè ÷àñòè÷íî ïåðåäàâàåìûõ ãîñóäàðñòâîì, íàäáàâîê<br />

íà ãîñóäàðñòâåííûå íàëîãè è äðóãîãî ó÷àñòèÿ â äîõîäàõ ãîñóäàðñòâà;<br />

ñîáñòâåííûõ íàëîãîâ, ïîøëèí è ñïåöèàëüíûõ âçíîñîâ;<br />

ïåðåäà÷è èç êîìïåíñàöèîííîãî ìåæòåððèòîðèàëüíîãî ôîíäà è äðóãèõ<br />

àññèãíîâàíèé Ãåíåðàëüíîãî áþäæåòà ãîñóäàðñòâà;<br />

ïðèáûëè îò èõ ñîáñòâåííîãî èìóùåñòâà è äîõîäîâ;<br />

ïðèáûëè îò êðåäèòíûõ îïåðàöèé (ñò. 157 Êîíñòèòóöèè Èñïàíèè).<br />

 Èñïàíèè ñîñóùåñòâóþò äâå ñèñòåìû ôèíàíñîâîãî îáåñïå÷åíèÿ<br />

îñóùåñòâëåíèÿ ðåãèîíàìè ïðèíàäëåæàùèõ èì ïîëíîìî÷èé. Îáùàÿ ñèñòåìà<br />

ïîäðàçóìåâàåò ïðåèìóùåñòâåííîå ñóáñèäèðîâàíèå ðåãèîíîâ ãîñóäàðñòâîì.<br />

Ñïåöèàëüíûé îðãàíè÷åñêèé çàêîí, ðåãóëèðóþùèé îñóùå-<br />

33 Ïîäðîáíåå îá ýòîì: Ò. Øòàóôåð. Ôèñêàëüíûé ôåäåðàëèçì â Øâåéöàðèè / Ôåäåðàëèçì:<br />

ðîññèéñêîå è øâåéöàðñêîå èçìåðåíèÿ. – Ì.: 2001. Ñ. 92-100.<br />

ñòâëåíèå ôèíàíñîâûõ ïîëíîìî÷èé, ïîðÿäîê ðàçðåøåíèÿ âîçìîæíûõ<br />

ñïîðîâ è âîçìîæíûå ôîðìû ôèíàíñîâîãî ñîòðóäíè÷åñòâà ìåæäó ðåãèîíàìè<br />

è ãîñóäàðñòâîì ïðèíèìàåòñÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ ÷. 3 ñò. 157 Êîíñòèòóöèè<br />

Èñïàíèè ñðîêîì íà ïÿòü ëåò. Êàæäóþ ïÿòèëåòêó îí ïåðåñìàòðèâàåòñÿ<br />

(íà ñåãîäíÿ íàñ÷èòûâàåòñÿ óæå 4 ðåôîðìû äàííîãî çàêîíà). Îáùàÿ<br />

ñèñòåìà ôèíàíñèðîâàíèÿ äåéñòâóåò â îòíîøåíèè âñåõ ðåãèîíîâ, çà èñêëþ÷åíèåì<br />

Íàâàððû, â îòíîøåíèè êîòîðîé ïðèìåíÿåòñÿ òàê íàçûâàåìàÿ<br />

êóïîííàÿ ñèñòåìà ôèíàíñèðîâàíèÿ, ïîäðàçóìåâàþùàÿ öèðêóëÿöèþ<br />

ôèíàíñîâûõ ïîòîêîâ íå ñâåðõó âíèç, êàê â îáùåé ñèñòåìå, à ñíèçó ââåðõ<br />

(ò. å. Íàâàððà êàê áû ñàìà ñóáñèäèðóåò ãîñóäàðñòâî).<br />

Îäíèì èç âàæíûõ àñïåêòîâ ôèíàíñîâîãî ðåãèîíàëèçìà ìîæíî ñ÷èòàòü<br />

è çàêðåïëåíèå Êîíñòèòóöèåé Èñïàíèè òðåáîâàíèé ê çàêîíàì, êàñàþùèõñÿ<br />

äåëåãèðîâàíèÿ ïîëíîìî÷èé. Òàê, ÷. 2 ñò. 150 Êîíñòèòóöèè ãëàñèò,<br />

÷òî àíàëîãè÷íûé çàêîí äîëæåí â êàæäîì ñëó÷àå ïðåäóñìàòðèâàòü<br />

ïåðåäà÷ó ñîîòâåòñòâóþùèõ ôèíàíñîâûõ ñðåäñòâ, à òàêæå ôîðìû êîíòðîëÿ,<br />

ïðàâî íà êîòîðûé ñîõðàíÿåòñÿ çà ãîñóäàðñòâîì.<br />

5. Ðàçãðàíè÷åíèå è äåëåãèðîâàíèå êîìïåòåíöèè<br />

ñ òî÷êè çðåíèÿ òåîðèè ìåíåäæìåíòà<br />

Ïðè îáðàùåíèè ê çàðóáåæíîìó îïûòó ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè,<br />

áûëî áû íåïðàâèëüíûì èãíîðèðîâàòü ïîñëåäíèå íàðàáîòêè â äàííîé<br />

ñôåðå òåîðèè ìåíåäæìåíòà êàê ñìåæíîé íàó÷íîé äèñöèïëèíû.  ïðîöåññå<br />

ñðàâíèòåëüíîãî àíàëèçà ãîñóäàðñòâåííî-ïðàâîâûõ è êîðïîðàòèâíûõ<br />

èíñòèòóòîâ ïðîÿâëÿåòñÿ ïîðàçèòåëüíàÿ òîæäåñòâåííîñòü ïîäõîäîâ ê ðàçãðàíè÷åíèþ<br />

è äåëåãèðîâàíèþ ïîëíîìî÷èé, îäíàêî, â òåîðèè ìåíåäæìåíòà<br />

äàííûå âîïðîñû ïðåäñòàþò áîëåå «âûïóêëûìè», ëèøåííûìè èäåîëîãè÷åñêèõ<br />

íàñëîåíèé, ïðèñóùèõ ãîñóäàðñòâåííî-ïðàâîâûì äèñöèïëèíàì<br />

 êà÷åñòâå òåîðåòè÷åñêîãî èñòî÷íèêà ðàññìîòðèì òåçèñû Ó. Ðàéñà-<br />

Äæîíñòîíà, îäíîãî èç çàðóáåæíûõ «êëàññèêîâ» ìåíåäæìåíòà 34 . Îí îïðåäåëÿåò<br />

äåëåãèðîâàíèå ïîëíîìî÷èé êàê ïåðåäà÷ó ïîëíîìî÷èé ïî âûïîëíåíèþ<br />

îòäåëüíîé ðàáîòû èëè ðåøåíèþ çàäà÷è îò îäíîãî ëèöà<br />

äðóãîìó, êàê ïðàâèëî (íî íå âñåãäà) ïîä÷èíåííîìó â ðàìêàõ îäíîé è òîé<br />

æå îðãàíèçàöèè. Äåëåãèðîâàíèå, ïèøåò Ðàéñ-Äæîíñòîí, «ýòî äåéñòâèòåëüíî<br />

âåëèêàÿ âåùü», ýòî êëþ÷åâîé ôàêòîð æèçíåñïîñîáíîñòè ëþáîé<br />

îðãàíèçàöèè â ñèëó ñëåäóþùèõ ïðè÷èí:<br />

– äåëåãèðîâàíèå ïîëíîìî÷èé ñïîñîáñòâóåò ðàöèîíàëüíîìó ðàñïðåäåëåíèþ<br />

ðàáî÷åãî âðåìåíè èñõîäÿ èç óðîâíÿ ïîëíîìî÷èé, îòâåòñòâåííîñòè<br />

è îïûòà (ò. å. ïî ìåðå ðóòèíèçàöèè îñóùåñòâëÿåìûõ ïîëíîìî÷èé,<br />

îíè äîëæíû äåëåãèðîâàòüñÿ);<br />

34 Ó. Ðàéñ-Äæîíñòîí. Òàêòè÷åñêèé ìåíåäæìåíò: ìåòîäû óïðàâëåíèÿ â ìåíÿþùåìñÿ<br />

ìèðå. ÑÏá.: Ïèòåð, 2001. Ñ. 288-300.

214 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Ìèëåíà ÃËÈÃÈ×-ÇÎËÎÒÀÐÅÂÀ<br />

215<br />

– äåëåãèðîâàíèå ïîëíîìî÷èé ïîçâîëÿåò íàëàäèòü ïðàêòèêó ïîäãîòîâêè<br />

âûñîêîêâàëèôèöèðîâàííûõ êàäðîâ (ò. å. äåëåãèðîâàíèå ÿâëÿåòñÿ ñòèìóëîì<br />

ïðîôåññèîíàëüíîãî ðîñòà);<br />

– çàäà÷è ïðè äåëåãèðîâàíèè ïîëíîìî÷èé îñóùåñòâëÿþòñÿ òåìè, êòî<br />

äåéñòâèòåëüíî óìååò è ìîæåò ýòî äåëàòü (ïðèíöèï ñóáñèäèàðíîñòè);<br />

– äåëåãèðîâàíèå ïîëíîìî÷èé – ýòî êîìïîíåíò óñèëèé ïî óêðåïëåíèþ<br />

îðãàíèçàöèè, òàê êàê îíî ñîïðîâîæäàåòñÿ ïåðåäà÷åé îáÿçàííîñòåé è îòâåòñòâåííîñòè,<br />

óïðîùåíèåì îðãàíèçàöèîííîé ñòðóêòóðû, ëèêâèäàöèåé<br />

äîðîãîñòîÿùèõ óïðàâëåí÷åñêèõ çâåíüåâ (ðàññòîÿíèå îò êëåðêà äî ãëàâû<br />

êîðïîðàöèè ìîæåò íàñ÷èòûâàòü ìàêñèìóì ïÿòü óïðàâëåí÷åñêèõ óðîâíåé,<br />

óâåëè÷åíèå ÷èñëà êîòîðûõ âåäåò ê ñáîÿì â îðãàíèçàöèîííîé ñòðóêòóðå).<br />

×òîáû äåëåãèðîâàíèå ñòàëî ïîèñòèíå ýôôåêòèâíûì èíñòðóìåíòîì óïðàâëåíèÿ,<br />

îíî äîëæíî îõâàòûâàòü âñå îðãàíèçàöèîííûå óðîâíè, âñå âèäû<br />

äåÿòåëüíîñòè. Ïðè ýòîì ñàì ïðîöåññ äåëåãèðîâàíèÿ ëó÷øå íà÷èíàòü ñíèçó<br />

(÷åì íå òåîðèÿ ïîñòðîåíèÿ ôåäåðàëèçìà ñíèçó?). Îäíàêî íåñìîòðÿ íà<br />

ñâîè î÷åâèäíûå ïðåèìóùåñòâà, äåëåãèðîâàíèå ïîëíîìî÷èé – ýòî îäíà èç<br />

ñôåð, õàðàêòåðèçóþùèõñÿ íàèáîëåå ñèëüíûì ñîïðîòèâëåíèåì ïåðåìåíàì.<br />

Äåâèç àíòèäåëåãèðîâàíèÿ: «òàê äåëàëîñü âñåãäà». Îò÷àñòè ýòî ïðîèñõîäèò<br />

ïîòîìó, ÷òî ãðàìîòíî ïðîâåäåííîå äåëåãèðîâàíèå ïîëíîìî÷èé âåäåò<br />

ê óêðåïëåíèþ æèçíåäåÿòåëüíîñòè îðãàíèçàöèè òîëüêî â äîëãîâðåìåííîé<br />

ïåðñïåêòèâå. Ïðè ýòîì íåìèíóåìûå êðàòêîñðî÷íûå óáûòêè ÿâëÿþòñÿ<br />

ñêðîìíîé ïëàòîé çà âîçìîæíîñòü äàëüíåéøåãî ïëîäîòâîðíîãî ðàçâèòèÿ.<br />

Äåâèç äåëåãèðîâàíèÿ ïîëíîìî÷èé: «êîíòðîëèðóé, íî íå ìåøàé».  ðàìêàõ<br />

ïðîöåññà äåëåãèðîâàíèÿ äåëåãèðóþùèé äîëæåí îñâîáîäèòüñÿ îò ÷àñòè<br />

ñâîèõ îáÿçàííîñòåé â ïîëüçó áîëåå «íèçêèõ» óðîâíåé óïðàâëåíèÿ. Îáðàòíûé<br />

ïðîöåññ ïåðåäà÷è ïîëíîìî÷èé ñíèçó ââåðõ íå ÿâëÿåòñÿ, ïî ñóòè, äåëåãèðîâàíèåì,<br />

– ýòî öåíòðàëèçàöèÿ, ñîçäàíèå ìîíîëèòíîé ñòðóêòóðû, ñóùåñòâîâàíèå<br />

êîòîðîé îïðàâäàíî ëèøü íà î÷åíü íåáîëüøîì âðåìåííîì ó÷àñòêå<br />

èñêëþ÷èòåëüíî äëÿ âûïîëíåíèÿ óçêî î÷åð÷åííîãî êðóãà çàäà÷. Äëÿ äåëåãèðîâàíèÿ<br />

ïîëíîìî÷èé õàðàêòåðíî ãîðèçîíòàëüíîå ðàñïðåäåëåíèå çàäà÷.<br />

Ðàçóìååòñÿ, ýêñòðàïîëÿöèÿ èíñòèòóòîâ ìåíåäæìåíòà íà ãîñóäàðñòâåííîå<br />

óïðàâëåíèå – ýòî íåïðîñòîé è íåîäíîçíà÷íûé ïðîöåññ. Îäíàêî ïðèâåäåííûå<br />

âûøå òåçèñû ñïîñîáíû âíåñòè íåêîòîðóþ ÿñíîñòü â ïðîöåññû<br />

ðàçìåæåâàíèÿ ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé íà ãîñóäàðñòâåííîì óðîâíå,<br />

ïîìîãàþò ñäåëàòü âûáîð òîé èëè èíîé ìîäåëè ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè<br />

áîëåå îñîçíàííî, ñïîñîáñòâóþò ïðàâèëüíîé îöåíêå ñîñòîÿíèÿ è<br />

ïåðñïåêòèâ ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè â êîíêðåòíîì ãîñóäàðñòâå.<br />

6. Îñíîâíûå òåíäåíöèè â çàðóáåæíîé<br />

ïðàêòèêå ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè<br />

 ðîññèéñêîì îáùåñòâå äëèòåëüíîå âðåìÿ ãîñïîäñòâîâàëè íåñêîëüêî<br />

èñêàæåííûå ïðåäñòàâëåíèÿ îá îñíîâíûõ òåíäåíöèÿõ çàðóáåæíîé<br />

ïðàêòèêè ðàçãðàíè÷åíèÿ ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé. Òàê, íàïðè-<br />

ìåð, ñ÷èòàëîñü, ÷òî â çàðóáåæíûõ ôåäåðàöèÿõ â îñíîâíîì äîñòèãíóòà<br />

èäåàëüíàÿ ìîäåëü âçàèìîîòíîøåíèé öåíòðà è ðåãèîíîâ. Íå îòðèöàÿ<br />

äîñòèæåíèé îòäåëüíûõ ãîñóäàðñòâ â îáëàñòè ôåäåðàòèâíîãî ñòðîèòåëüñòâà<br />

â öåëîì è ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè â ÷àñòíîñòè, íåîáõîäèìî<br />

îòìåòèòü, ÷òî ýòî óòâåðæäåíèå äàëåêî íå ñîîòâåòñòâóåò äåéñòâèòåëüíîñòè,<br />

íà ÷òî ïåðèîäè÷åñêè óêàçûâàþò íå òîëüêî îòå÷åñòâåííûå, íî è çàðóáåæíûå<br />

àâòîðû 35 . Çàðóáåæíûé îïûò ðàçãðàíè÷åíèÿ õàðàêòåðèçóåòñÿ<br />

íà ñåãîäíÿøíèé ìîìåíò ñëåäóþùèìè ïðîáëåìàìè:<br />

– âîçðàñòàþùàÿ êîíöåíòðàöèÿ âëàñòè âíóòðè îáùåíàöèîíàëüíûõ<br />

ïðàâèòåëüñòâ, ÷ðåçìåðíàÿ öåíòðàëèçàöèÿ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, íåèçáåæíî<br />

âåäóùàÿ ê ñèòóàöèè, êîãäà äîëæíîñòíûå ëèöà â öåíòðå è íà<br />

ìåñòàõ ìåíÿþò «ñâîè êîíñòèòóöèîííûå îáÿçàííîñòè íà ñðåäñòâà íàöèîíàëüíîãî<br />

êàçíà÷åéñòâà» 36 ;<br />

– óñèëåíèå ýðîçèè çàêîíîäàòåëüíûõ ñòàíäàðòîâ (ïî ìíåíèþ Â. Îñòðîìà,<br />

äàæå òàêàÿ ðàçâèòàÿ ôåäåðàöèÿ, êàê ÑØÀ, â äåëå èãíîðèðîâàíèÿ<br />

«íåóäîáíûõ» íîðì íåóêëîííî ïðîäâèãàåòñÿ âñëåä çà ñòàâøåé ïðèìåðîì<br />

â ýòîé îáëàñòè Àðãåíòèíîé 37 );<br />

– íàëè÷èå òàê íàçûâàåìîãî íåôèíàíñèðóåìîãî ìàíäàòà ôåäåðàëüíîãî<br />

öåíòðà, ÷òî õàðàêòåðíî íå òîëüêî äëÿ ðîññèéñêèõ ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé,<br />

íî è äëÿ ðàçâèòûõ åâðîïåéñêèõ ôåäåðàöèé (â ïîñëåäíèõ äîïîëíèòåëüíî<br />

ïîÿâëÿåòñÿ åùå è íåôèíàíñèðóåìûé ìàíäàò Åâðîñîþçà);<br />

– ïîâûøåíèå ñîöèàëüíîãî áðåìåíè ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè, îñóùåñòâëÿþùèõ<br />

â ñðåäíåì îò 50 äî 100 ãîñóäàðñòâåííûõ ôóíêöèé, ðàñøèðåíèå<br />

ïåðå÷íÿ êîòîðûõ áåç äîëæíîãî ôèíàíñîâîãî îáåñïå÷åíèÿ ïðèâîäèò ê<br />

ïîòåðå ìíîãèõ ñîöèàëüíûõ ñòàòåé ðàñõîäîâ íà ðåãèîíàëüíîì óðîâíå;<br />

– òåíäåíöèÿ ê óùåìëåíèþ ïðàâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, êîãäà îðãàíû<br />

âëàñòè ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè îòâå÷àþò «òîé æå ìîíåòîé» ìóíèöèïàëüíûì<br />

îáðàçîâàíèÿì, âûíóæäàÿ èõ ñîêðàùàòü ñîáñòâåííûå ñîöèàëüíûå<br />

ðàñõîäû;<br />

– «áèòâà çà íàëîãè (èõ äîëè) è ñóáñèäèè», êîòîðàÿ ðàçãîðàåòñÿ íà<br />

âñåõ óðîâíÿõ âëàñòè, èáî ñîáñòâåííàÿ íàëîãîâàÿ áàçà ìíîãèõ, äàæå îòíîñèòåëüíî<br />

áëàãîïîëó÷íûõ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè îáåñïå÷èâàåò èõ ñîáñòâåííûå<br />

ïîòðåáíîñòè òîëüêî íà 50% 38 ;<br />

– ðàññìîòðåíèå ãðàíòîâ (ñóáñèäèé) â êà÷åñòâå îñíîâíîãî ýëåìåíòà<br />

âûðàâíèâàíèÿ äîõîäîâ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè, íåñóùåé êîíñòðóêöèè ðå-<br />

35 Íàïðèìåð: Å.Â. ×èðêèí. Óêàç. ñî÷. Ñ. 43; È. Èâàíîâ. Åâðîïà ðåãèîíîâ // Ìèðîâàÿ<br />

ýêîíîìèêà è ìåæäóíàðîäíûå îòíîøåíèÿ. 1997. ¹ 9. Ñ. 10-14; Â. Îñòðîì. Óêàç. ñî÷. Ñ.<br />

136-150; Ï. Ïåðíòàëåð. Ïðîáëåìû ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé â Àâñòðèè // Ãîñóäàðñòâî<br />

è ïðàâî, 1994, ¹ 3. Ñ. 120-125 è äð.<br />

36 Â. Îñòðîì. Óêàç. ñî÷. Ñ. 147.<br />

37 Òàì æå.<br />

38 Äëÿ åâðîïåéñêèõ ãîñóäàðñòâ óñòàíîâëåíà íîðìà, ñîãëàñíî êîòîðîé äî 30% ìåñòíîãî<br />

áþäæåòà äîëæíî îáåñïå÷èâàòüñÿ ìåñòíûìè íàëîãàìè, íà ôîíå ÷åãî ñèòóàöèÿ ñ ðåãèîíàëüíîé<br />

áþäæåòíîé îáåñïå÷åííîñòüþ íå ïðåäñòàâëÿþòñÿ ñòîëü áåñïåðñïåêòèâíîé.

216 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Ìèëåíà ÃËÈÃÈ×-ÇÎËÎÒÀÐÅÂÀ<br />

217<br />

ãèîíàëüíîé ïîëèòèêè 39 ;<br />

– ìåæáþäæåòíûé «ïåðåêîñ» â ñòîðîíó ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ ñðåäñòâ<br />

ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè, à íå öåíòðà, ÷òî âåäåò ê ïðîöâåòàíèþ ëîááèçìà<br />

íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå, â òî âðåìÿ êàê ôåäåðàëüíûå ãðàíòû çà÷àñòóþ<br />

ïðåäîñòàâëÿþòñÿ â ðàìêàõ íåçíà÷èòåëüíûõ ñóìì (4-8% îò áþäæåòîâ<br />

ñóáúåêòîâ), íå îáëåã÷àÿ, òàêèì îáðàçîì, èõ ñîöèàëüíîãî áðåìåíè 40 .<br />

Âåñüìà êðèòè÷íî ïî îòíîøåíèþ ê àìåðèêàíñêîìó îïûòó ðàçãðàíè÷åíèÿ<br />

ïîëíîìî÷èé íàñòðîåí Âèíñåíò Îñòðîì, îäèí èç êëàññèêîâ àìåðèêàíñêîãî<br />

ôåäåðàëèçìà. Îí ñ÷èòàåò, ÷òî «ïî ìåðå ñìÿã÷åíèÿ Êîíãðåññîì… êîíñòèòóöèîííûõ<br />

ñòàíäàðòîâ, îïðåäåëÿþùèõ êàê ïîëíîìî÷èÿ, òàê è ñïîñîáû<br />

èõ ðåàëèçàöèè, ìû íàáëþäàåì âåñüìà ñóùåñòâåííóþ ýêñïàíñèþ îáùåíàöèîíàëüíîé<br />

çàêîíîäàòåëüíîé âëàñòè, çàõâàòûâàþùåé âñå áîëåå øèðîêèå<br />

îáëàñòè æèçíè àìåðèêàíñêîãî îáùåñòâà. Íî ýòîò ïðîöåññ ñîïðîâîæäàåòñÿ<br />

ïàäåíèåì âíèìàíèÿ ê êà÷åñòâó çàêîíîäàòåëüñòâà. Âìåñòî òîãî, ÷òîáû óñòàíàâëèâàòü<br />

àäåêâàòíûå ñòàíäàðòû, êîòîðûå ñàíêöèîíèðóþò äåéñòâèÿ èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè è â òî æå âðåìÿ ñòàâÿò ïðåäåëû îñóùåñòâëåíèÿ èñïîëíèòåëüíûõ<br />

ïðåðîãàòèâ, ñîâðåìåííîå çàêîíîäàòåëüñòâî âñå ÷àùå ïðèíèìàåò<br />

ôîðìû äåêëàðèðîâàíèÿ íåêîé îáùåñòâåííîé öåëè, ïðåäîñòàâëÿÿ êàêîìóëèáî<br />

èñïîëíèòåëüíîìó îðãàíó ïîëíîìî÷èÿ äëÿ äîñòèæåíèÿ ýòîé öåëè è<br />

îäíîâðåìåííî íàäåëÿÿ åãî ïîëíîìî÷èÿìè ôîðìóëèðîâàòü «íåîáõîäèìûå»<br />

ïðàâèëà è ðàñïîðÿæåíèÿ. Ôóíäàìåíòàëüíîå ïîëíîìî÷èå íîðìîòâîð÷åñòâà<br />

ïåðåäàåòñÿ èñïîëíèòåëüíîé âåòâè âëàñòè». Ãëàâà â îñíîâîïîëàãàþùåì òðóäå<br />

Îñòðîìà òàê è íàçûâàåòñÿ: «Äåëî Ãàðñèà», óïàäîê ôåäåðàëèçìà è «ëîâóøêà<br />

öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà» 41 – no comments.<br />

 ïîðó «áóøåâàâøåãî» äåñÿòü ëåò íàçàä íà ðîññèéñêèõ ïðîñòîðàõ<br />

òàê íàçûâàåìîãî ïàðàäà ñóâåðåíèòåòîâ, ïëàâíî ïåðåøåäøåãî â ïàðàä<br />

çàêëþ÷åíèÿ äîãîâîðîâ, çàìåùåííîãî âïîñëåäñòâèè ïàðàäîì îòêàçà îò<br />

äîãîâîðîâ, íà ñåãîäíÿøíèé äåíü ïîñòåïåííî òðàíñôîðìèðóþùåãîñÿ â<br />

íåêîòîðûé ðåíåññàíñ äîãîâîðíûõ îòíîøåíèé, ñî ñòîðîíû ñóáúåêòîâ<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ÷àñòî ñëûøàëèñü ãîëîñà î òîì, ÷òî íåîáõîäèìî<br />

äåöåíòðàëèçîâàòü êîíñòèòóöèîííóþ ïðàêòèêó ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè<br />

ïî ïðèìåðó çàðóáåæíûõ ôåäåðàöèé, ÿâëÿþùèõñÿ ÿêîáû äåöåíòðàëèçîâàííûìè.<br />

Íå îòðèöàÿ ýòîãî â öåëîì, íåîáõîäèìî îòìåòèòü, ÷òî ôåäåðàëüíûé<br />

çàêîíîäàòåëü â áîëüøèíñòâå ôåäåðàöèé íàäåëÿåòñÿ ïðàâîì<br />

ïðè îïðåäåëåííûõ óñëîâèÿõ íåîãðàíè÷åííî ðàñøèðÿòü ñôåðó ôåäåðàëüíîé<br />

êîìïåòåíöèè, ÷òî ñòàâèò ïîä âîïðîñ ïðàêòèêó äåöåíòðàëèçàöèè.<br />

Ñîáñòâåííî äåöåíòðàëèçîâàííûì îñòàåòñÿ ëèøü îñóùåñòâëåíèå ïîëíîìî÷èé<br />

îðãàíàìè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè. Òàêàÿ<br />

39 Â Ãåðìàíèè, íàïðèìåð, äîõîäíàÿ áàçà çåìåëü íå ìîæåò áûòü íèæå 90% îò ñðåäíåé<br />

íîðìû, âñëåäñòâèå ÷åãî, ÷àñòü äîõîäîâ íå âñåãäà ñïðàâåäëèâî èçûìàåòñÿ ó 6-òè<br />

ðåãèîíîâ-äîíîðîâ â ïîëüçó 11-òè îòñòàþùèõ â ðàçâèòèè ðåãèîíîâ-êëèåíòîâ.<br />

40 Ïîäðîáíåå îá ýòîì ñì.: È. Èâàíîâ. Óêàç. ñî÷.<br />

41 Îñòðîì Â. Óêàç. ñî÷. Ñ. 137.<br />

êîíñòðóêöèÿ èìååò ìåñòî â òàêèõ ãîñóäàðñòâàõ, êàê ÔÐÃ, Àâñòðèÿ è<br />

Øâåéöàðèÿ è äàæå â ÑØÀ, ãäå âìåñòî êîíòèíåíòàëüíîãî åäèíñòâà ñèñòåìû<br />

èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ïðîâîçãëàøåí äóàëèçì â ñèñòåìå èñïîëíèòåëüíûõ<br />

ïîëíîìî÷èé (äóàëèñòè÷åñêàÿ ñèñòåìà ïîäðàçóìåâàåò îáåñïå÷åíèå<br />

ôåäåðàëüíûì öåíòðîì èñêëþ÷èòåëüíî ïîëíîìî÷èé â<br />

ñîáñòâåííîé ñôåðå âåäåíèÿ è åãî íåâìåøàòåëüñòâî â äåëà øòàòîâ ïóòåì<br />

èçäàíèÿ êàêèõ-ëèáî ïðåäïèñàíèé; òàêèì îáðàçîì, ñîñóùåñòâóåò äâà<br />

îáîñîáëåííûõ ïðàâèòåëüñòâåííûõ óðîâíÿ, íàäåëåííûõ ñîáñòâåííîé<br />

ñîâîêóïíîñòüþ ïðàâ è îáÿçàííîñòåé 42 ).<br />

Îäíàêî â áîëüøèíñòâå ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ, òàê èëè èíà÷å ïðîâîçãëàøàþùèõ<br />

äåöåíòðàëèçàöèþ â îñóùåñòâëåíèè ïîëíîìî÷èé, ñàìà<br />

èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü ðàññìàòðèâàåòñÿ êàê åäèíàÿ âåðòèêàëü, ÷òî îêîí-<br />

÷àòåëüíî ñâîäèò íà íåò òåîðèþ î ïîâñåìåñòíîé äåöåíòðàëèçàöèè.  Øâåéöàðèè,<br />

íàïðèìåð, ïîäîáíàÿ êîíñòðóêöèÿ çàêðåïëåíà â ñò. 46 íîâîé êîíñòèòóöèè<br />

è íîñèò íàçâàíèå «èñïîëíèòåëüíûé ôåäåðàëèçì». Äàííûé<br />

èíñòèòóò îñíîâàí íà èåðàðõè÷åñêèõ îòíîøåíèÿõ ìåæäó êàíòîíàëüíûìè<br />

è ôåäåðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâàìè âî âñåì, ÷òî êàñàåòñÿ ôåäåðàëüíîé êîìïåòåíöèè.<br />

Îñíîâíîé îáÿçàííîñòüþ îðãàíîâ âëàñòè êàíòîíîâ ÿâëÿåòñÿ èñïîëíåíèå<br />

ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ, òàê êàê íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå íåîáõîäèìûå<br />

îðãàíû, êàê ïðàâèëî, îòñóòñòâóþò. Òàêèì îáðàçîì, âñå ôåäåðàëüíûå<br />

çàêîíû è ïîñòàíîâëåíèÿ âûïîëíÿþòñÿ êàíòîíàëüíûìè àäìèíèñòðàöèÿìè.<br />

Ôåäåðàëüíûå âëàñòè âçÿëè êóðñ íà ïðåäîñòàâëåíèå ïðàâà ïîäðîáíîãî<br />

íîðìîòâîð÷åñòâà êàíòîíàëüíûì îðãàíàì íàðÿäó ñ îñòàâëåíèåì çà ñîáîé<br />

ïðåðîãàòèâû ðàçðàáîòêè îáùåãî ïîëèòè÷åñêîãî êóðñà, óñòàíîâëåíèÿ ôåäåðàëüíûõ<br />

ñòàíäàðòîâ è ïðèíöèïîâ è çàêðåïëåíèÿ çà êàíòîíàìè ïîëíîìî÷èé<br />

íà ðåàëèçàöèþ ýòèõ ïðèíöèïîâ, òàê êàê êàíòîíû, ïî ñðàâíåíèþ ñ<br />

Ôåäåðàöèåé, îáëàäàþò áîëüøèì îïûòîì íåïîñðåäñòâåííîãî âçàèìîäåéñòâèÿ<br />

ñ íàñåëåíèåì. Èñïîëíåíèå æå ñàìèìè ôåäåðàëüíûìè îðãàíàìè<br />

ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ â ïðåäåëàõ êàíòîíîâ ìîãëî áû ïðèâåñòè, ïî ìíåíèþ<br />

øâåéöàðñêèõ àíàëèòèêîâ, ê íåïðåäñêàçóåìûì ïîñëåäñòâèÿì 43 .<br />

Àíàëîãè÷íàÿ ïðàêòèêà èìååò ìåñòî è â ÔÐÃ. Ôåäåðàëüíîå óïðàâëåíèå<br />

òàì îñóùåñòâëÿåòñÿ ëèøü â îáëàñòè âíåøíèõ ñâÿçåé, òðóäîóñòðîéñòâà,<br />

òàìîæåííîé ñëóæáû, â ôåäåðàëüíîé ïîãðàíè÷íîé îõðàíå è áóíäåñâåðå.<br />

Áîëüøóþ æå ÷àñòü àäìèíèñòðàòèâíîé äåÿòåëüíîñòè îñóùåñòâëÿþò çåìëè.<br />

Òàêèì îáðàçîì, çåìëè îòâå÷àþò ïðàêòè÷åñêè çà âñå âíóòðåííåå àäìèíèñòðàòèâíîå<br />

óïðàâëåíèå, à èõ àäìèíèñòðàòèâíûé àïïàðàò íåñåò îòâåòñòâåííîñòü<br />

çà èñïîëíåíèå áîëüøèíñòâà ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ.<br />

Òàêèì îáðàçîì, èñïîëíèòåëüíûé ôåäåðàëèçì îêàçûâàåòñÿ íà ïîâåðêó<br />

îòíþäü íå íîâîé ôîðìîé ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà, à âñåãî ëèøü îïòèìàëüíûì<br />

ñïîñîáîì ðàçãðàíè÷åíèÿ ïîëíîìî÷èé â èåðàðõè÷åñêè âûñòðîåííîé,<br />

åäèíîé ñèñòåìå èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè. Åå åäèíåíèþ ñïîñîá-<br />

42 Äàííàÿ ïîçèöèÿ áûëà «îçâó÷åíà» â ñâîå âðåìÿ Âåðõîâíûì Ñóäîì ÑØÀ.<br />

43 Ò. Ôëÿéíåð. Óêàç. ñî÷. Ñ. 24.

218 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Ìèëåíà ÃËÈÃÈ×-ÇÎËÎÒÀÐÅÂÀ<br />

219<br />

ñòâóåò è ñóùåñòâóþùàÿ â òàêèõ ñòðàíàõ, êàê ÔÐÃ è Àâñòðèÿ, ïðàêòèêà<br />

êîíôåðåíöèé, òî åñòü ïîñòîÿííî äåéñòâóþùèõ êîîðäèíèðóþùèõ ìåæìèíèñòåðñêèõ<br />

îðãàíîâ, ÿâëÿþùèõñÿ îáùèìè äëÿ Ôåäåðàöèè è çåìåëü è ñîñòîÿùèõ<br />

èç ðóêîâîäèòåëåé îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ðàçëè÷íûõ<br />

óðîâíåé (â îñíîâíîì, ïðåìüåð-ìèíèñòðîâ è ìèíèñòðîâ Ôåäåðàöèè è çåìåëü).<br />

Äàííóþ ìîäåëü íàçûâàþò òàêæå îðãàíèçàöèîííûì ôåäåðàëèçìîì 44 .<br />

Îäíàêî ïðè ýòîì íå ñòîèò ïåðåîöåíèâàòü ïîëîæèòåëüíûé îïûò êîíôåðåíöèé.<br />

Ïî ìíåíèþ àâñòðèéñêîãî ïðàâîâåäà Ïåðíòàëåðà, â Àâñòðèè âñëåäñòâèå<br />

ðåàëèçàöèè äàííîé ìîäåëè ïðîèçîøëî óñèëåíèå öåíòðàëèçàöèè è<br />

îñëàáëåíèå àâòîíîìèè çåìåëü; ëàíäòàã (çåìåëüíûé ïàðëàìåíò) óæå íå ìîæåò<br />

êîíòðîëèðîâàòü ãëàâó çåìåëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà, òàê êàê òîò ïîä÷èíåí<br />

ôåäåðàëüíûì îðãàíàì áîëåå, ÷åì çåìåëüíûì; «çåìåëüíîå çàêîíîäàòåëüñòâî...<br />

äåãåíåðèðîâàëî âñëåäñòâèå ôåäåðàëüíîé çàêîíîäàòåëüíîé èíòåðâåíöèè»,<br />

à êîíñòèòóöèÿ ïðåäïèñûâàåò çåìëÿì, êàê ðàçðàáàòûâàòü çàêîíîäàòåëüñòâî<br />

è îñóùåñòâëÿòü óïðàâëåíèå, è, íàêîíåö, ïî îòíîøåíèþ ê Àâñòðèè è ÔÐÃ<br />

äàâíî óæå ìîæíî âåñòè ðå÷ü îá óíèòàðíîì ôåäåðàëèçìå 45 .<br />

 ïåðâîé ïîëîâèíå 90-õ ãã., êîãäà áîëüøèíñòâî ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè ñòðåìèëîñü ïðèñâîèòü ñåáå êàê ìîæíî áîëüøå ïîëíîìî÷èé,<br />

à äåâèçîì âðåìåíè ñòàëî èñòîðè÷åñêîå âûñêàçûâàíèå ïðåçèäåíòà<br />

Á. Åëüöèíà âî âðåìÿ åãî ïîåçäêè ïî Òàòàðñòàíó, áûëî ïðèíÿòî<br />

ññûëàòüñÿ íà çàðóáåæíûé îïûò ðàçìåæåâàíèÿ êîìïåòåíöèè. Îäíàêî ñàì<br />

çàðóáåæíûé îïûò â ýòî âðåìÿ õàðàêòåðèçîâàëñÿ ñîâåðøåííî îáðàòíîé<br />

òåíäåíöèåé: íè öåíòð, íè ðåãèîíû íå ñòðåìèëèñü «âçâàëèòü» íà ñåáÿ<br />

äîïîëíèòåëüíûå ïîëíîìî÷èÿ.  ïðîòèâîâåñ îáùåðîññèéñêîé «áèòâå çà<br />

ïîëíîìî÷èÿ» â íàèáîëåå ðàçâèòûõ çàðóáåæíûõ ôåäåðàöèÿõ øåë è â íàñòîÿùåå<br />

âðåìÿ èäåò ïðîöåññ îòâåòñòâåííîãî îñóùåñòâëåíèÿ óæå èìåþùèõñÿ<br />

ïîëíîìî÷èé. Ñóáúåêòû ôåäåðàöèè íå ñòðåìÿòñÿ ïîëó÷èòü äîïîëíèòåëüíûå<br />

ïîëíîìî÷èÿ îò öåíòðà, à öåíòð, â ñâîþ î÷åðåäü, íå ñòðåìèòñÿ<br />

îñòàâèòü èõ ñåáå, òàê êàê ïîäîáíûé «ýêñòåíñèâíûé» ïóòü ðàçãðàíè÷åíèÿ<br />

êîìïåòåíöèè ìîæåò ïðèâåñòè òîëüêî ê îòñòàâàíèþ ðåãèîíîâ â ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîé<br />

ñôåðå è ðàçäóâàíèþ ôåäåðàëüíûõ îðãàíîâ óïðàâëåíèÿ,<br />

çàíèìàþùèõñÿ íåýôôåêòèâíûì õîçÿéñòâîâàíèåì â ðåãèîíàõ.<br />

Íà âîîðóæåíèå â íàèáîëåå ïðîãðåññèâíûõ çàðóáåæíûõ ôåäåðàöèÿõ<br />

äàâíî óæå âçÿò ïðèíöèï ñóáñèäèàðíîñòè, ïîäðàçóìåâàþùèé, ÷òî ïîëíîìî÷èÿ<br />

äîëæíû îñóùåñòâëÿòüñÿ íà òîì óðîâíå âëàñòè, ãäå ýòî ìîæåò<br />

áûòü ñäåëàíî íàèáîëåå ýôôåêòèâíûì äëÿ íàñåëåíèÿ îáðàçîì, è ãäå íàñåëåíèå<br />

ñìîæåò îñóùåñòâëÿòü ðåàëüíûé îáùåñòâåííûé êîíòðîëü çà äåéñòâèÿìè<br />

íàèáîëåå áëèçêîãî ê íåìó «ýòàæà» ïóáëè÷íîé âëàñòè. Òàêèì<br />

îáðàçîì, «áèòâà çà ïîëíîìî÷èÿ» ïîñòåïåííî ïðåâðàùàåòñÿ â «áèòâó çà<br />

44 Ñì.: Ì. Áîòå. Ôåäåðàöèÿ è äåìîêðàòèÿ íà ôîðóìå þðèñòîâ // Ãîñóäàðñòâî è<br />

ïðàâî. 1992. ¹ 4. Ñ. 142-143, à òàêæå Ï. Ïåðíòàëåð. Ïðîáëåìû ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé<br />

â Àâñòðèè // Ãîñóäàðñòâî è ïðàâî. 1994. ¹ 3. Ñ. 120-125.<br />

45 Ï. Ïåðíòàëåð. Óêàç ñî÷.<br />

ôèíàíñîâîå îáåñïå÷åíèå ïîëíîìî÷èé».<br />

Îäíàêî, íåñìîòðÿ íà îáèëèå íåðåøåííûõ âîïðîñîâ, íàèáîëåå óñïåøíûå<br />

çàðóáåæíûå ìîäåëè ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè çà÷àñòóþ îêàçûâàþòñÿ<br />

åäâà ëè íå åäèíñòâåííûì îðèåíòèðîì â ýòîé ñôåðå äëÿ íàøåé<br />

ñòðàíû.  íàñòîÿùåå âðåìÿ, çàðóáåæíûé îïûò ðàçãðàíè÷åíèÿ ïðåäìåòîâ<br />

âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé õàðàêòåðèçóåòñÿ ñëåäóþùèìè òåíäåíöèÿìè:<br />

– óñëîæíåíèå êîíñòèòóöèîííî-ïðàâîâîé êîíñòðóêöèè ðàçãðàíè÷åíèÿ<br />

êîìïåòåíöèè, åå ðàñïðîñòðàíåíèå íå òîëüêî íà âåðòèêàëüíûå, íî è íà<br />

ãîðèçîíòàëüíûå âëàñòíûå îòíîøåíèÿ;<br />

– êðèòåðèåì îïòèìàëüíîãî ñîîòíîøåíèÿ öåíòðàëèçàöèè è äåöåíòðàëèçàöèè<br />

âëàñòíûõ ïîëíîìî÷èé ñòàíîâèòñÿ óäîâëåòâîðåíèå ïîòðåáíîñòåé<br />

íàñåëåíèÿ òåõ èëè èíûõ òåððèòîðèé; íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå îñòàâëÿþòñÿ<br />

òîëüêî òå ïîëíîìî÷èÿ, êîòîðûå îòíîñÿòñÿ ê ôóíêöèîíèðîâàíèþ<br />

ôåäåðàöèè â öåëîì, îñòàëüíûå æå ïîëíîìî÷èÿ ïåðåäàþòñÿ ñóáúåêòàì<br />

ôåäåðàöèè è òàê äàëåå; âëàñòü, òàêèì îáðàçîì, ïðèáëèæàåòñÿ ê íàñåëåíèþ<br />

ïî ïðèíöèïó: «Íèêîãäà íå ïîðó÷àéòå êðóïíîé åäèíèöå òî, ÷òî ìîæåò<br />

áûòü ñäåëàíî áîëåå ìåëêîé» 46 ;<br />

– ïåðåðàñïðåäåëåíèå âëàñòíûõ ïîëíîìî÷èé, èõ öåíòðàëèçàöèÿ è äåöåíòðàëèçàöèÿ<br />

îñóùåñòâëÿþòñÿ ìèðíûì, êîíñòèòóöèîííûì ïóòåì, íà<br />

÷òî íàöåëåíà êîíöåïöèÿ ïàðòíåðñòâà è ñîëèäàðíîñòè ìåæäó ôåäåðàöèåé<br />

è åå ñóáúåêòàìè;<br />

– òàê êàê çà÷àñòóþ ïðè÷èíîé ðàçìåæåâàíèÿ â îáùåñòâå ÿâëÿþòñÿ íå<br />

ýòíè÷åñêàÿ èëè ðåëèãèîçíàÿ, à ôèíàíñîâî-ýêîíîìè÷åñêàÿ äèôôåðåíöèàöèÿ,<br />

íà âîîðóæåíèå áåðåòñÿ ñòðàòåãèÿ ñïðàâåäëèâîãî è ðàçóìíîãî âûðàâíèâàíèÿ<br />

äîõîäîâ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè;<br />

– óñèëåíèå «ïðîçðà÷íîñòè» ñôåð ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ è îñòàòî÷íûõ<br />

ïîëíîìî÷èé, íåðàçðûâíîñòü íîðìàòèâíî-ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ îñóùåñòâëåíèÿ<br />

êîíêðåòíîãî ïîëíîìî÷èÿ ñ åãî ôèíàíñîâûì îáåñïå÷åíèåì;<br />

– øèðîêîå èñïîëüçîâàíèå ïðèíöèïà ñóáñèäèàðíîñòè.<br />

Ôåäåðàöèÿ – ýòî ãèáêèé èíñòðóìåíò ñîãëàñîâàíèÿ îáùåãî è ÷àñòíûõ<br />

èíòåðåñîâ. Ðàçëè÷íûå, ïîä÷àñ âçàèìîèñêëþ÷àþùèå òåíäåíöèè öåíòðàëèçàöèè<br />

è äåöåíòðàëèçàöèè, ãëîáàëèçàöèè è èçîëÿöèîíèçìà, óíèôèêàöèè<br />

è ñòðåìëåíèÿ ê ñâîåîáðàçèþ âûíóæäàþò âñå âðåìÿ êîððåêòèðîâàòü<br />

âåêòîð åå ìîäåðíèçàöèè. Ïðè ýòîì èñïîëüçîâàíèå òîé èëè èíîé ìîäåëè<br />

ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè ñïîñîáíî îêàçàòü ðåøàþùåå âîçäåéñòâèå íà<br />

âñþ äèíàìèêó ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé, èáî îñíîâíàÿ èäåÿ ôåäåðàëèçìà<br />

ñîñòîèò â ñëåäóþùåì: îòäàé äðóãèì òî, ÷òî íå ìîæåøü ñäåëàòü ñàì 47 .<br />

46 Ä. Ìîéíèõýí. Öèò. ïî: Ë.Ì. Õóõëûíäèíà, Ä.À. Õîäàêîâ. Èíòåãðàöèÿ: îáúåäèíåííàÿ<br />

Åâðîïà èëè ñîîáùåñòâî ñâîáîäíûõ åâðîïåéñêèõ ðåãèîíîâ? // Áåëîðóññêèé æóðíàë<br />

ìåæäóíàðîäíîãî ïðàâà è ìåæäóíàðîäíûõ îòíîøåíèé. 1999. ¹ 4. Ñ. 47.<br />

47 Äàííîå âûñêàçûâàíèå ïðèïèñûâàåòñÿ ïàïå Ïèþ IV.<br />

n

220 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Àëåêñàíäð ÁËÀÍÊÅÍÀÃÅËÜ<br />

221<br />

Àëåêñàíäð Áëàíêåíàãåëü<br />

Ðàñïðåäåëåíèå êîìïåòåíöèè è ãîñóäàðñòâåííîñòü<br />

íåìåöêèõ çåìåëü â ôåäåðàòèâíîé ñèñòåìå ÔÐÃ:<br />

òðè íåáîëüøèõ óðîêà äëÿ ôåäåðàòèâíûõ ñèñòåì<br />

Ââåäåíèå<br />

Äàííàÿ ñòàòüÿ ïîñâÿùåíà äâóì ñâÿçàííûì ìåæäó ñîáîé àñïåêòàì íåìåöêîãî<br />

ôåäåðàëèçìà è ôåäåðàëèçìà êàê òàêîâîãî. Âî-ïåðâûõ, ìíå õîòåëîñü<br />

áû çàòðîíóòü ïðîáëåìó îáùåãî ðàçäåëåíèÿ êîìïåòåíöèè â (íåìåöêîì)<br />

ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå, âî-âòîðûõ, êîñíóòüñÿ âîïðîñà<br />

ãîñóäàðñòâåííîñòè íåìåöêèõ çåìåëü, êîòîðûé äëÿ ðîññèéñêèõ ÷èòàòåëåé<br />

áóäåò îñîáåííî èíòåðåñíûì, ïîñêîëüêó äàííûé âîïðîñ íå ðàç ñòàíîâèëñÿ<br />

ïðåäìåòîì ðàññìîòðåíèÿ â ðîññèéñêîì Êîíñòèòóöèîííîì Ñóäå. Îáà àñïåêòà<br />

òåñíî ñâÿçàíû ìåæäó ñîáîé: êîìïåòåíöèè ÿâëÿþòñÿ íåîáõîäèìûì<br />

ýëåìåíòîì ãîñóäàðñòâåííîñòè. ×åì ñáàëàíñèðîâàííåå áóäåò ðàçãðàíè÷åíèå<br />

ïîëíîìî÷èé ìåæäó Ôåäåðàöèåé è åå ñóáúåêòàìè, òåì ñêîðåå è Ôåäåðàöèþ<br />

è ñóáúåêòû ìîæíî áóäåò íàçâàòü ãîñóäàðñòâàìè. Ñ äðóãîé ñòîðîíû,<br />

ãîñóäàðñòâî ïðåäïîëàãàåò íàëè÷èå íåîáõîäèìîãî êîëè÷åñòâà<br />

ýëåìåíòîâ, îäèí èç íèõ – êîíñòèòóöèîííàÿ àâòîíîìèÿ. Ñíà÷àëà ìû îáðàòèìñÿ<br />

ê ðàññìîòðåíèþ ñèñòåìû ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè è åå ñáàëàíñèðîâàííîñòè,<br />

÷òî ïîçâîëèò íàì ñäåëàòü âûâîäû î íàëè÷èè ãîñóäàðñòâåííîñòè<br />

ó íåìåöêèõ çåìåëü. Çàòåì ïåðåéäåì ê àíàëèçó êëþ÷åâîé<br />

õàðàêòåðèñòèêè ãîñóäàðñòâåííîñòè çåìåëü, à èìåííî îáúåìà èõ êîíñòèòóöèîííîé<br />

àâòîíîìèè, ÷òî îñîáåííî âàæíî ââèäó íàëè÷èÿ ñåðüåçíûõ ïðîáëåì<br />

ñ êîíñòèòóöèîííîé àâòîíîìèåé ó ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.<br />

1. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè â îáëàñòè çàêîíîäàòåëüñòâà<br />

à) Îáùàÿ ñèñòåìà ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè<br />

Íà÷íåì ñ îáùåé ñèñòåìû ðàñïðåäåëåíèÿ êîìïåòåíöèè. Çà èñõîäíóþ<br />

òî÷êó íóæíî ïðèíÿòü òîò ôàêò, ÷òî ñóùåñòâóåò ìíîãî âàðèàíòîâ ðåãóëèðîâàíèÿ<br />

ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè â Ôåäåðàöèè. Håìåöêèé âàðèàíò<br />

íå ÿâëÿåòñÿ åäèíñòâåííûì è ïðåäñòàâëÿåò ëèøü îäèí èç âîçìîæíûõ<br />

ïóòåé. Òîëüêî ïîäðîáíûé àíàëèç ñîîòâåòñòâóþùåé ôåäåðàòèâíîé ñèñòåìû,<br />

ó÷èòûâàþùèé ñîîòâåòñòâóþùóþ òåõíèêó ðåãóëèðîâàíèÿ, ïîçâîëèò<br />

íàì îòâåòèòü íà âîïðîñ, ÿâëÿåòñÿ ëè äàííîå ôåäåðàòèâíîå ãîñóäàðñòâî<br />

öåíòðàëèçîâàííûì èëè äåöåíòðàëèçîâàííûì. Ïðè ýòîì ìû èìååì<br />

Àëåêñàíäð Áëàíêåíàãåëü – ïðîôåññîð, Óíèâåðñèòåò èì. Ãóìáîëüäòà (Áåðëèí, Ãåðìàíèÿ).<br />

îáùåå ïðåäñòàâëåíèå î òîì, ÷òî Ôåäåðàöèÿ îçíà÷àåò äåöåíòðàëèçàöèþ,<br />

à íå öåíòðàëèçàöèþ. Ôåäåðàòèâíàÿ ñòðóêòóðà íåìåöêîãî ãîñóäàðñòâà<br />

çàêðåïëåíà â ñò.ñò. 30, 70, 83, 92, 104à, 105 Îñíîâíîãî çàêîíà ÔÐÃ, êîòîðûå<br />

ðåãóëèðóþò ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè. Ïðè ýòîì ñðåäè íèõ ðàçëè÷àþò<br />

îáùèå è ñïåöèàëüíûå ïîëîæåíèÿ. Îáùèì ïîëîæåíèåì ÿâëÿåòñÿ<br />

ñò. 30, â ñîîòâåòñòâèè ñ êîòîðîé îñóùåñòâëåíèå âñåõ ãîñóäàðñòâåííûõ<br />

ïîëíîìî÷èé (ïðè îòñóòñòâèè èíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ â êîíñòèòóöèè), îòíîñèòñÿ<br />

ê âåäåíèþ çåìåëü. Ýòî îçíà÷àåò, ÷òî åñëè Ôåäåðàöèÿ ïðåòåíäóåò<br />

íà ïðåäìåò âåäåíèÿ èëè ïîëíîìî÷èå äëÿ ðåãóëèðîâàíèÿ òîãî èëè èíîãî<br />

âîïðîñà, òî íåîáõîäèìî íàéòè â êîíñòèòóöèè ñïåöèàëüíîå ïîëîæåíèå,<br />

êîòîðîå íàäåëÿåò Ôåäåðàöèþ òàêèìè ïîëíîìî÷èÿìè.  äàííîì ñëó÷àå<br />

íåò îòëè÷èÿ îò Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, â ñîîòâåòñòâèè ñî<br />

ñò. 73 êîòîðîé âíå ïðåäåëîâ âåäåíèÿ Ôåäåðàöèè ñóáúåêòû îáëàäàþò âñåé<br />

ïîëíîòîé ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè.<br />

Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè â îáëàñòè ïîëíîìî÷èé òðåõ âåòâåé ãîñóäàðñòâåííîé<br />

âëàñòè, à òàêæå ôèíàíñîâ â íåìåöêîé ñèñòåìå ðåãóëèðóåòñÿ<br />

ñïåöèàëüíûìè ïîëîæåíèÿìè. Ñò. 70 çàêðåïëÿåò ðàñïðåäåëåíèå çàêîíîäàòåëüíîé<br />

êîìïåòåíöèè, ñò. 83 – èñïîëíèòåëüíîé êîìïåòåíöèè, ñò. 92<br />

– ñóäåáíîé êîìïåòåíöèè. Ôèíàíñîâûå àñïåêòû ðåãóëèðóþòñÿ ñò. 105,<br />

êàñàþùåéñÿ çàêîíîäàòåëüíîé êîìïåòåíöèè â îáëàñòè íàëîãîîáëîæåíèÿ<br />

è ïîëó÷åíèÿ äîõîäîâ ñ ñîáèðàåìûõ íàëîãîâ, è ñò. 104à, îïðåäåëÿþùåé,<br />

êòî äîëæåí íåñòè ãîñóäàðñòâåííûå ðàñõîäû. Ýòè äâå íîðìû ÿâëÿþòñÿ<br />

îñíîâîé ñèñòåìû íåìåöêîãî ôèíàíñîâîãî ôåäåðàëèçìà. Âî âñåõ ïåðå-<br />

÷èñëåííûõ îáëàñòÿõ íåìåöêàÿ êîíñòèòóöèÿ èñõîäèò èç ïðåçóìïöèè âåäåíèÿ<br />

çåìåëü. Êàê â îáëàñòè çàêîíîäàòåëüñòâà, òàê è â îáëàñòè èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè òðåáóåòñÿ êîíñòèòóöèîííàÿ íîðìà, êîòîðàÿ ðàçðåøàåò<br />

Ôåäåðàöèè âîñïîëüçîâàòüñÿ ñîîòâåòñòâóþùèì ïîëíîìî÷èåì.<br />

Ìû äîëæíû òàêæå ïðèíÿòü ê ñâåäåíèþ, ÷òî åñòü åùå è äðóãèå ïîëîæåíèÿ<br />

â íåìåöêîé êîíñòèòóöèè, ðåãóëèðóþùèå èíûå àñïåêòû ðàñïðåäåëåíèÿ<br />

êîìïåòåíöèè. Âàæíîé íîðìîé ÿâëÿåòñÿ ñò. 32, êîòîðàÿ íàäåëÿåò Ôåäåðàöèþ<br />

ïîëíîìî÷èÿìè ïî ðåãóëèðîâàíèþ âíåøíåé ïîëèòèêè,<br />

ïðåäîñòàâëÿÿ, îäíàêî, è çåìëÿì âîçìîæíîñòü ó÷àñòâîâàòü â ðåãóëèðîâàíèè<br />

ýòîé îáëàñòè. Êðîìå òîãî, òàê êàê íàøà êîíñòèòóöèÿ íå îãîâàðèâàåò<br />

äåòàëüíî âñå âîïðîñû, òî íà îñíîâå ïðàêòèêè Ôåäåðàëüíîãî êîíñòèòóöèîííîãî<br />

ñóäà áûë ñîçäàí èíñòèòóò òàê íàçûâàåìûõ íåïèñàíûõ ïðåäìåòîâ<br />

âåäåíèÿ Ôåäåðàöèè. Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä ïîñòàíîâèë: íåñìîòðÿ íà òî,<br />

÷òî âîïðîñ êîíñòèòóöèîííî íå óðåãóëèðîâàí è â êîíñòèòóöèè íåò ïîëîæåíèÿ,<br />

êîòîðîå íàäåëÿåò Ôåäåðàöèþ îïðåäåëåííîé êîìïåòåíöèåé, îíà<br />

âñå æå îáëàäàåò åþ. Íàïðèìåð: ðàäèîâåùàíèå îòíîñèòñÿ ê êîìïåòåíöèè<br />

çåìåëü, îäíàêî ðàäèîñòàíöèÿ «Íåìåöêàÿ âîëíà», òàê êàê îíà ïðåäñòàâëÿåò<br />

ÔÐÃ çà ðóáåæîì, íàõîäèòñÿ â ôåäåðàëüíîì âåäåíèè. Íè ó êîãî íå âîçíèêàåò<br />

ñîìíåíèÿ â òîì, ÷òî äàííûé âîïðîñ íàõîäÿòñÿ â âåäåíèè òîëüêî<br />

Ôåäåðàöèè; ìû íàçûâàåì ýòî «êîìïåòåíöèÿ â ñèëó ïðèðîäû âîïðîñà».

222 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Àëåêñàíäð ÁËÀÍÊÅÍÀÃÅËÜ<br />

223<br />

á) Íåêîòîðûå òèïû êîìïåòåíöèè<br />

Ðàññìîòðèì ðàñïðåäåëåíèå ïîëíîìî÷èé â îáëàñòè çàêîíîäàòåëüñòâà.<br />

 ïðèíöèïå, íàøà ñèñòåìà êàæåòñÿ î÷åíü ïîõîæåé íà ðîññèéñêóþ. Òàê<br />

æå êàê è ðîññèéñêàÿ, íåìåöêàÿ êîíñòèòóöèÿ ðàçëè÷àåò èñêëþ÷èòåëüíóþ<br />

êîìïåòåíöèþ Ôåäåðàöèè, êîíêóðèðóþùóþ (ñîâìåñòíóþ) êîìïåòåíöèþ<br />

Ôåäåðàöèè è çåìåëü, è òðåòèé òèï êîìïåòåíöèè – ýòî êîìïåòåíöèÿ ïî<br />

ïðèíÿòèþ îñíîâ ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà (ðàìî÷íîå ðåãóëèðîâàíèå<br />

ñî ñòîðîíû Ôåäåðàöèè), êîòîðûé ÿâëÿåòñÿ îñîáûì âèäîì ðàçãðàíè÷åíèÿ<br />

êîìïåòåíöèè. Òàêîå ðàìî÷íîå ðåãóëèðîâàíèå ñîîòâåòñòâóåò<br />

ðåãóëèðîâàíèþ çíàêîìîìó ðîññèéñêèì þðèñòàì èç ñîâåòñêèõ êîíñòèòóöèé<br />

è Ôåäåðàòèâíîãî äîãîâîðà 1992 ãîäà, â ñîîòâåòñòâèè ñ êîòîðûì<br />

ñóáúåêòû Ôåäåðàöèè îáëàäàëè êîìïåòåíöèåé ïî ðåãóëèðîâàíèþ ðåàëèçàöèè<br />

îñíîâ ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà.<br />

 îòëè÷èå îò ðîññèéñêîãî ïîäõîäà, ãäå â ñò.ñò. 71, 72, 73 êîíñòèòóöèè<br />

çàêðåïëÿåòñÿ ðàñïðåäåëåíèå ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ, îòíîñÿùèõñÿ êî âñåì àñïåêòàì<br />

ãîñóäàðñòâåííîé äåÿòåëüíîñòè, à â ñò. 76 êîíêðåòèçèðóåòñÿ çàêîíîäàòåëüíàÿ<br />

êîìïåòåíöèÿ, â ñò. 77 èñïîëíèòåëüíàÿ êîìïåòåíöèÿ è òàê äàëåå, â<br />

Êîíñòèòóöèè ÔÐÃ ðàñïðåäåëåíèå êîìïåòåíöèè â îáëàñòè çàêîíîäàòåëüñòâà<br />

ðåãóëèðóåòñÿ â ãëàâå «Çàêîíîäàòåëüñòâî Ôåäåðàöèè» (ñò. 70-75). Èìåííî â<br />

ýòîì íåìåöêèé ïîäõîä êàê ðàç ñèëüíî îòëè÷àåòñÿ îò ðîññèéñêîãî, íåñìîòðÿ<br />

íà òî, ÷òî è ó íàñ åñòü ïîõîæèå èíñòèòóòû èñêëþ÷èòåëüíîãî âåäåíèÿ, ñîâìåñòíîãî<br />

âåäåíèÿ (è, êðîìå òîãî, ðàìî÷íîå âåäåíèå).<br />

Åñëè ðàññìàòðèâàòü êàòàëîã ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ, òî â ïðèíöèïå, ïî÷òè<br />

âñå çàêîíîäàòåëüñòâî ÿâëÿåòñÿ ïðåäìåòîì èñêëþ÷èòåëüíîé çàêîíîäàòåëüíîé<br />

êîìïåòåíöèè Ôåäåðàöèè èëè ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ. Ìîæíî ñêàçàòü,<br />

÷òî èñêëþ÷èòåëüíûå ïîëíîìî÷èÿ ó çåìåëü åñòü òîëüêî â îáëàñòè êóëüòóðû<br />

è â îáëàñòè îáåñïå÷åíèÿ áåçîïàñíîñòè. Àíàëèçèðóÿ òîëüêî ðàñïðåäåëåíèå<br />

çàêîíîäàòåëüíîé êîìïåòåíöèè, ìîæåò âîçíèêíóòü âïå÷àòëåíèå, ÷òî<br />

Ãåðìàíèÿ ÿâëÿåòñÿ î÷åíü öåíòðàëèçîâàííûì ãîñóäàðñòâîì è ñîîòâåòñòâåííî<br />

ôåäåðàëèçì îçíà÷àåò äåöåíòðàëèçàöèþ èëè «ñëàáóþ ôåäåðàöèþ».<br />

Îäíàêî ýòî íå òàê. Íåìåöêèé ïîäõîä çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî â îáëàñòè<br />

çàêîíîäàòåëüñòâà îñíîâíûå ïîëíîìî÷èÿ ïðåäîñòàâëÿþòñÿ Ôåäåðàöèè, à<br />

áàëàíñ è äåöåíòðàëèçàöèÿ äîñòèãàþòñÿ òåì, ÷òî îñóùåñòâëåíèå èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè îòíîñèòñÿ ïðåèìóùåñòâåííî ê êîìïåòåíöèè çåìåëü,<br />

ïîòîìó ÷òî çåìëè ñàìîñòîÿòåëüíî èñïîëíÿþò ôåäåðàëüíûå çàêîíû è, êîíå÷íî,<br />

ñâîè ñîáñòâåííûå çàêîíû. Îñîáåííîñòü íåìåöêîãî ôåäåðàëèçìà<br />

ñîñòîèò, òàêèì îáðàçîì, â òîì, ÷òî ïåðåâåñ Ôåäåðàöèè â îäíîé îáëàñòè<br />

êîìïåíñèðóåòñÿ ïåðåâåñîì çåìåëü â äðóãîé îáëàñòè. Òàêàÿ ìîäåëü îòëè-<br />

÷àåòñÿ ãèáêèì è óðàâíîâåøåííûì ðàçäåëåíèåì ãîñóäàðñòâåííûõ ôóíêöèé,<br />

â ïðîòèâîâåñ, íàïðèìåð, áîëåå ìåõàíè÷åñêîìó ðàçãðàíè÷åíèþ àìåðèêàíñêîé<br />

ìîäåëè ôåäåðàëèçìà. Åñëè ìû òåïåðü ðàññìîòðèì ñ òî÷êè<br />

çðåíèÿ áàëàíñà ðàçãðàíè÷åíèÿ ïîëíîìî÷èé ìåæäó Ôåäåðàöèåé è ñóáúåêòàìè<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, òî çäåñü ìû òàêæå óâèäèì â êàòàëîãå ïðåä-<br />

ìåòîâ âåäåíèÿ ñò.ñò. 71, 72 êîíñòèòóöèè ïåðåâåñ ïîëíîìî÷èé â ñòîðîíó<br />

Ôåäåðàöèè. Ðîññèéñêîìó ôåäåðàëèçìó ÷óæä êîìïåíñàòîðñêèé (âîçìåùàþùèé)<br />

ïîäõîä ê èçáûòêó êîìïåòåíöèè â îáëàñòè çàêîíîäàòåëüñòâà, êîòîðûé<br />

èìåë áû ñìûñë äëÿ ñîçäàíèÿ ðàâíûõ óñëîâèé ïðîæèâàíèÿ â ðàçëè÷íûõ<br />

ñóáúåêòàõ, ïîýòîìó îáîçíà÷åíèå ðîññèéñêîé ìîäåëè ôåäåðàëèçìà êàê<br />

ñèëüíî öåíòðàëèçîâàííîé, ê ñîæàëåíèþ, óìåñòíî.<br />

â) Óñëîâèÿ îñóùåñòâëåíèÿ êîìïåòåíöèè<br />

Âòîðîå îòëè÷èå íåìåöêîãî ïîäõîäà îò ðîññèéñêîãî ñîñòîèò â òîì,<br />

÷òî Ôåäåðàöèÿ íå ñîâñåì ñâîáîäíà êàê â èñïîëüçîâàíèè êîíêóðèðóþùåé<br />

êîìïåòåíöèè, òàê è ðàìî÷íûõ êîìïåòåíöèé. Ñîãëàñíî ñò. 72, Ôåäåðàöèÿ<br />

âïðàâå âîñïîëüçîâàòüñÿ êîíêóðèðóþùåé çàêîíîäàòåëüíîé êîìïåòåíöèåé<br />

òîëüêî ïðè íàëè÷èè îñîáûõ óñëîâèé, à èìåííî, ïðè<br />

íåîáõîäèìîñòè óñòàíîâëåíèÿ ðàâíîöåííûõ óñëîâèé æèçíè íà òåððèòîðèè<br />

Ôåäåðàöèè èëè ñîõðàíåíèÿ ïðàâîâîãî è ýêîíîìè÷åñêîãî åäèíñòâà.<br />

Åñëè òàêèå ïðåäïîñûëêè îòñóòñòâóþò, èëè åñëè îíè ñòàíóò íå àêòóàëüíûìè,<br />

òîãäà Ôåäåðàöèÿ íå âïðàâå èçäàâàòü çàêîíû â ñôåðå êîíêóðèðóþùåé<br />

êîìïåòåíöèè. Ñò. 72 êîíñòèòóöèè áûëà èçìåíåíà â 1994 ã. ñ öåëüþ<br />

óñèëåíèÿ ïðàâîâîãî ïîëîæåíèÿ çåìåëü ïî îòíîøåíèþ ê Ôåäåðàöèè.<br />

Ïðè÷èíà çàêëþ÷àëàñü â òîì, ÷òî Ôåäåðàëüíûé Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä<br />

íà îñíîâå ñòàðîé ðåäàêöèè ñò. 72 ïîñòàíîâèë, ÷òî ïðè îöåíêå íåîáõîäèìîñòè<br />

èñïîëüçîâàíèÿ Ôåäåðàöèåé ñîâìåñòíîé êîìïåòåíöèè, ýòîò âîïðîñ<br />

îñòàåòñÿ íà óñìîòðåíèå Ôåäåðàöèè. Ïî ýòîé ïðè÷èíå Ôåäåðàëüíûé<br />

Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä íå ïðîâåðÿë, ÿâëÿåòñÿ ëè óñòàíîâëåíèå â îïðåäåëåííîé<br />

îáëàñòè åäèíûõ óñëîâèé æèçíè íåîáõîäèìûì, òàê êàê îí ðàññìàòðèâàåò<br />

òîëüêî âîïðîñû ïðàâà, à íå ïîëèòè÷åñêîé öåëåñîîáðàçíîñòè.<br />

Ñâîáîäíîå óñìîòðåíèå îçíà÷àåò, ÷òî ñóùåñòâóåò âîçìîæíîñòü<br />

ñàìîñòîÿòåëüíî ðåøàòü âîïðîñ ïîëèòè÷åñêîé öåëåñîîáðàçíîñòè. Òàêèì<br />

îáðàçîì, êîíêóðèðóþùàÿ êîìïåòåíöèÿ ïðåâðàòèëàñü íà ïðàêòèêå â èñêëþ÷èòåëüíóþ<br />

êîìïåòåíöèþ Ôåäåðàöèè â òîò ìîìåíò, êîãäà Ôåäåðàöèÿ<br />

ïîëüçîâàëàñü ýòîé êîìïåòåíöèåé.<br />

Ðàññìîòðèì äëÿ ñðàâíåíèÿ ðîññèéñêóþ ìîäåëü. Åñëè Ôåäåðàöèÿ íå<br />

ïðèíèìàåò çàêîíû ïî ïðåäìåòàì ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ, òîãäà ñóáúåêòû<br />

âïðàâå èçäàâàòü ñâîè çàêîíû. Åñëè òîëüêî ïîÿâëÿåòñÿ ôåäåðàëüíûé çàêîí,<br />

òîãäà ñóáúåêòû äîëæíû ïðèâåñòè ñâîå çàêîíîäàòåëüñòâî â ñîîòâåòñòâèå<br />

ñ íèì. Ðîññèéñêàÿ êîíñòèòóöèÿ ïðåäîñòàâëÿåò Ôåäåðàöèè óæå â<br />

ñàìîì òåêñòå êîíñòèòóöèè ñâîáîäíîå ïîëèòè÷åñêîå óñìîòðåíèå â èñïîëüçîâàíèè<br />

ñîâìåñòíîé êîìïåòåíöèè, ÷òî â Ôåäåðàòèâíîé Ðåñïóáëèêå<br />

Ãåðìàíèè ñòàëî êîíñòèòóöèîííîé ïðàêòèêîé ïîñðåäñòâîì èíòåðïðåòàöèè<br />

àáç. 2 ñò. 72 â ïîëüçó Ôåäåðàöèè. Îäíàêî ÷åðåç íåêîòîðîå âðåìÿ<br />

òàêàÿ ôàêòè÷åñêàÿ öåíòðàëèçàöèÿ ñòàëà âîñïðèíèìàòüñÿ â ÔÐà êàê ïðîáëåìà.<br />

 1994 ã. â ñâÿçè ñ òåíäåíöèåé ðàçâèòèÿ íåìåöêîé ôåäåðàöèè ê<br />

áîëåå öåíòðàëèçîâàííîìó ãîñóäàðñòâó, â êîíñòèòóöèþ áûëè âíåñåíû

224 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Àëåêñàíäð ÁËÀÍÊÅÍÀÃÅËÜ<br />

225<br />

èçìåíåíèÿ äëÿ óñèëåíèÿ ïîëîæåíèÿ çåìåëü òàêèì îáðàçîì, ÷òîáû Êîíñòèòóöèîííûé<br />

Ñóä ìîã ïðîâåðèòü âîïðîñ íåîáõîäèìîñòè ôåäåðàëüíîãî<br />

ðåãóëèðîâàíèÿ ïî ïðåäìåòàì, îòíîñÿùèìñÿ ê êîíêóðèðóþùåé êîìïåòåíöèè.<br />

Êðîìå òîãî, â îáëàñòè ôåäåðàëüíûõ ñïîðîâ ñóùåñòâóåò îñîáàÿ<br />

ïðîöåäóðà â Ôåäåðàëüíîì Êîíñòèòóöèîííîì Ñóäå ÔÐÃ ïî ðàçðåøåíèþ<br />

ðàçíîãëàñèé ìåæäó Ôåäåðàöèåé è çåìëÿìè ïî ðàçãðàíè÷åíèþ êîìïåòåíöèè.<br />

Íà ñåãîäíÿøíèé äåíü èìååòñÿ òîëüêî îäíî ðåøåíèå Ôåäåðàëüíîãî<br />

Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà, êîòîðîå äàåò òîëêîâàíèå íîâîìó àáç. 2 ñò.<br />

72 Êîíñòèòóöèè ÔÐÃ. Õîòÿ è ïîñëå ýòîãî ðåøåíèÿ îêîí÷àòåëüíàÿ ïîçèöèÿ<br />

ñóäåáíîé ïðàêòèêè â îòíîøåíèè ýòîãî íîâîãî ïîëîæåíèÿ íå äîñòàòî÷íî<br />

ÿñíà, òåì íå ìåíåå, î÷åâèäíî, ÷òî Ôåäåðàöèÿ áîëüøå íå ìîæåò â<br />

îáëàñòè êîíêóðèðóþùåé êîìïåòåíöèè ïî ñâîåìó óñìîòðåíèþ è â îòñóòñòâèå<br />

êîíòðîëÿ áëîêèðîâàòü çåìåëüíîå çàêîíîäàòåëüñòâî. Òàêèì îáðàçîì,<br />

ñèñòåìû, êîòîðûå íà ïåðâûé âçãëÿä âûãëÿäÿò äîâîëüíî ïîõîæèìè,<br />

â ñóùíîñòè, äîâîëüíî ñèëüíî îòëè÷àþòñÿ äðóã îò äðóãà.<br />

Òî æå ñàìîå íàáëþäàåòñÿ â îáëàñòè ðàìî÷íîé êîìïåòåíöèè.  Ñîâåòñêîì<br />

Ñîþçå ñóùåñòâîâàëî ïîõîæåå ðàçäåëåíèå êîìïåòåíöèè ìåæäó<br />

Ñîþçîì, êîòîðûé èçäàâàë îñíîâû çàêîíîäàòåëüñòâà, è ñîþçíûìè ðåñïóáëèêàìè,<br />

êîòîðûå âïîñëåäñòâèè êîíêðåòèçèðîâàëè ýòè «îñíîâû» ñ<br />

ïîìîùüþ êîäåêñîâ èëè æå äðóãèõ çàêîíîâ. Ôåäåðàòèâíûé äîãîâîð 1992<br />

ã. âîñïðèíÿë ïîäîáíîå ðàçãðàíè÷åíèå çàêîíîäàòåëüíûõ ïîëíîìî÷èé.<br />

Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä Ðîññèè â ñâîåì ðåøåíèè ïî «èðêóòñêîìó äåëó»<br />

äàë òîëêîâàíèå ýòèì ïîëîæåíèÿì â ñòîðîíó ñóáúåêòîâ, óêàçàâ íà èõ ïðàâî<br />

ó÷àñòâîâàòü â çàêîíîäàòåëüíîì ïðîöåññå (â øèðîêîì ñìûñëå). Êîíñòèòóöèÿ<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íå ïîñëåäîâàëà ýòîé òðàäèöèè.<br />

Ñìûñë ðàìî÷íîé êîìïåòåíöèè çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî Ôåäåðàöèÿ äàåò<br />

îáùåå íàïðàâëåíèå, à äåòàëè ðåãóëèðóþòñÿ çåìëÿìè. È çäåñü îïÿòü ðàçâèòèå<br />

íåìåöêîãî ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà ïðèâåëî ê òîìó, ÷òî è ôåäåðàëüíàÿ<br />

ðàìî÷íàÿ êîìïåòåíöèÿ òðàêòîâàëàñü Êîíñòèòóöèîííûì Ñóäîì<br />

î÷åíü «âåëèêîäóøíî» ïî îòíîøåíèþ ê Ôåäåðàöèè. Ñóä ïîñòàíîâèë,<br />

÷òî ðàìî÷íàÿ êîìïåòåíöèÿ â ïðèíöèïå îçíà÷àåò, ÷òî Ôåäåðàöèÿ äîëæíà<br />

îñòàâëÿòü çåìëÿì ïðîñòðàíñòâî äëÿ ñîáñòâåííîãî ðåãóëèðîâàíèÿ, òî åñòü<br />

îíà íå âïðàâå â ïîäîáíîì çàêîíå ðåãóëèðîâàòü âñå äåòàëüíî. Â îòäåëüíûõ<br />

æå ñëó÷àÿõ, ïî ìíåíèþ Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà ÔÐÃ, ó Ôåäåðàöèè<br />

åñòü ïðàâî ðåãóëèðîâàòü è äåòàëè, îïÿòü æå áåç êàêèõ áû òî íè áûëî<br />

ïðåäïîñûëîê, çàòðàãèâàþùèõ óñëîâèÿ äîïóñòèìîñòè è ñòåïåíü ïîäîáíîãî<br />

äåòàëüíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ. Â ýòîé ñâÿçè â 1994 ã. áûëè âíåñåíû<br />

èçìåíåíèÿ â ñò. 75 êîíñòèòóöèè ñ öåëüþ óñèëåíèÿ ïîëîæåíèÿ çåìåëü. Â<br />

ñîîòâåòñòâèè ñ íîâîé ðåäàêöèåé àáç. 2 ñò. 75 äåòàëüíîå ôåäåðàëüíîå<br />

ðåãóëèðîâàíèå, íå îñòàâëÿþùåå çåìëÿì ïðîñòðàíñòâà äëÿ ñîáñòâåííîãî<br />

ðåãóëèðîâàíèÿ, äîïóñòèìî òîëüêî â èñêëþ÷èòåëüíûõ ñëó÷àÿõ. Êðîìå<br />

òîãî, äëÿ ðåàëèçàöèè êîìïåòåíöèè ïî ðàìî÷íîìó çàêîíîäàòåëüñòâó íåîáõîäèìî,<br />

êàê è ðàíüøå, ñîáëþäåíèå óñëîâèé äëÿ îñóùåñòâëåíèÿ êîíêóðèðóþùåé<br />

êîìïåòåíöèè, òî åñòü ñîáëþäåíèå ïîëîæåíèé ñò. 72. À êàê<br />

ìû óæå óáåäèëèñü, ýòè ïîëîæåíèÿ áûëè ñîçäàíû äëÿ óñèëåíèÿ çåìåëü.<br />

Èç ýòîãî ìû ìîæåì ñäåëàòü äâà âûâîäà.<br />

Âî-ïåðâûõ, åñòü îïðåäåëåííîå ñõîäñòâî ìåæäó ðîññèéñêîé è íåìåöêîé<br />

ñèñòåìîé. Âî-âòîðûõ, ìîæíî èñïîëüçîâàòü îïûò îòíîñèòåëüíî ïðîäîëæèòåëüíîé<br />

èñòîðèè ÔÐà è åùå î÷åíü êîðîòêîé èñòîðèè Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè ñ òî÷êè çðåíèÿ íàïðàâëåíèÿ ðàçâèòèÿ.  îáîèõ ñëó÷àÿõ èñòîðèÿ<br />

äàåò ïîâîä äëÿ ïðåäïîëîæåíèÿ ñóùåñòâîâàíèÿ åñòåñòâåííîé òåíäåíöèè<br />

ê öåíòðàëèçàöèè ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà. Î÷åâèäíî, ÷òî, ïî<br />

êðàéíåé ìåðå, â Ãåðìàíèè, Ôåäåðàöèÿ â ñâîåì ðàçâèòèè èìååò ïîäîáíóþ<br />

òåíäåíöèþ ê öåíòðàëèçàöèè. Âîçìîæíûé óðîê èç ýòîãî ñîñòîèò â<br />

òîì, ÷òî íåîáõîäèìà ðåãóëÿðíàÿ ïðîâåðêà ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè<br />

ìåæäó Ôåäåðàöèåé è åå ñóáúåêòàìè íà ïðåäìåò òîãî, ñîîòâåòñòâóåò ëè<br />

ðåàëüíàÿ äåéñòâóþùàÿ ñåãîäíÿ êîíñòèòóöèÿ íàìåðåíèÿì åå ó÷ðåäèòåëåé?<br />

Íå èìååò ëè ñìûñë ââåñòè íîâûå èíñòèòóòû è èíñòðóìåíòû, ïðèçâàííûå<br />

ñïîñîáñòâîâàòü äåöåíòðàëèçàöèè ãîñóäàðñòâåííîãî ñòðîÿ è äåöåíòðàëèçàöèè<br />

ãîñóäàðñòâåííûõ êîìïåòåíöèé?<br />

ã) Ñïåöèàëüíûå ïîëîæåíèÿ î êîìïåòåíöèè<br />

è íåïèñàíûå ïðåäìåòû âåäåíèÿ<br />

Ñóùåñòâóþò êîíñòèòóöèîííûå íîðìû, â êîòîðûõ ãîâîðèòñÿ, ÷òî îïðåäåëåííûé<br />

âîïðîñ ðåãóëèðóåòñÿ ôåäåðàëüíûì çàêîíîì. Íàïðèìåð, ñò. 21 îïðåäåëÿåò<br />

ïðàâîâîå ïîëîæåíèå ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé, íî íå êîíêðåòèçèðóåò íèêàêèõ<br />

äåòàëåé. Äåòàëè ðåãóëèðóþòñÿ ôåäåðàëüíûì çàêîíîì. Èç ýòîãî ìû<br />

äåëàåì âûâîä, ÷òî åñëè êîíñòèòóöèÿ ïðåäïîëàãàåò íàëè÷èå ôåäåðàëüíîãî<br />

çàêîíà êàê èíñòðóìåíòà äëÿ ïîäîáíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ, òî Ôåäåðàöèÿ îáëàäàåò<br />

è êîìïåòåíöèåé ïî åãî ïðèíÿòèþ. Ó íàñ â ñâÿçè ñ ýòèì íèêàêèõ ïðîáëåì íå<br />

âîçíèêàåò, òàê êàê çäåñü ðå÷ü èäåò ëèøü îá îòäåëüíûõ ñëó÷àÿõ ðàñøèðåíèÿ<br />

êîìïåòåíöèè Ôåäåðàöèè, íå èìåþùèõ ñóùåñòâåííîãî çíà÷åíèÿ. È, êðîìå<br />

òîãî, çäåñü ðå÷ü èäåò î ïðåäìåòàõ, ðåãóëèðîâàíèå êîòîðûõ ñî ñòîðîíû Ôåäåðàöèè<br />

èìååò ñìûñë. Åñëè ìû èñïîëüçóåì òåðìèí Bundesgesetz, òî åñòü ôåäåðàëüíûé<br />

çàêîí, èñêëþ÷àþùèé íàëè÷èå çåìåëüíîé êîìïåòåíöèè, äëÿ èíòåðïðåòàöèè<br />

Êîíñòèòóöèè Ðîññèè, òî ìû ñòîëêíåìñÿ ñ î÷åíü èíòåðåñíûìè è<br />

òðóäíûìè ïðîáëåìàìè. Îñíîâíûì, õîòÿ è íå åäèíñòâåííûì, ïðèìåðîì ÿâëÿåòñÿ<br />

÷. 3 ñò. 55 Êîíñòèòóöèè Ðîññèè, â ñîîòâåòñòâèè ñ êîòîðîé îñíîâíûå ïðàâà<br />

ìîãóò áûòü îãðàíè÷åíû òîëüêî íà îñíîâå ôåäåðàëüíîãî çàêîíà. Åñëè òðàêòîâàòü<br />

ýòó ñòàòüþ íå òîëüêî êàê âîçìîæíîñòü îãðàíè÷åíèÿ, íî è êàê ïîëîæåíèå,<br />

ðåãóëèðóþùåå ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè, è åñëè èìåòü â âèäó, ÷òî ïðàêòè-<br />

÷åñêè ëþáîé çàêîí â êàêîì-òî ñìûñëå îãðàíè÷èâàåò èëè, ïî êðàéíåé ìåðå,<br />

çàòðàãèâàåò îñíîâíûå ïðàâà ÷åëîâåêà è ãðàæäàíèíà, òî ôåäåðàëüíàÿ êîìïåòåíöèÿ<br />

ñòàíîâèòñÿ âñåîáúåìëþùåé. È, êîíå÷íî, â ñôåðå ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè<br />

â îáëàñòè çàêîíîäàòåëüñòâà â Ðîññèè áóäåò íàáëþäàòüñÿ åùå áîëüøàÿ<br />

öåíòðàëèçàöèÿ, ÷åì ñåé÷àñ. Ñóùåñòâóþò íåêîòîðûå âûñêàçûâàíèÿ<br />

Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà ÐÔ â ýòîì íàïðàâëåíèè; îäíàêî ÿñíóþ ïîçèöèþ â<br />

îòíîøåíèè ýòîãî âîïðîñà îí åùå íå âûðàáîòàë.

226 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Àëåêñàíäð ÁËÀÍÊÅÍÀÃÅËÜ<br />

227<br />

Òåïåðü ìû îáðàòèìñÿ ê òàê íàçûâàåìûì «íåïèñàíûì» ïðåäìåòàì<br />

âåäåíèÿ. Ñóùåñòâóåò äâà âàðèàíòà. Ïåðâûé âàðèàíò çàêëþ÷àåòñÿ â òîì,<br />

÷òî Ôåäåðàöèÿ îáëàäàåò îïðåäåëåííîé êîìïåòåíöèåé, åñëè ýòî ëîãè÷íî<br />

âûòåêàåò èç ïðèðîäû ïðåäìåòà ðåãóëèðîâàíèÿ. Íàïðèìåð, âîïðîñ ãîñóäàðñòâåííîãî<br />

ãèìíà íå óðåãóëèðîâàí â íàøåé êîíñòèòóöèè, è äëÿ âñåõ,<br />

êàê ìíå êàæåòñÿ, ïðåäñòàâëÿåòñÿ ëîãè÷íûì, ÷òî Ôåäåðàöèÿ ýòî ðåãóëèðóåò,<br />

à íå ñóáúåêòû. Ýòî ïåðâûé âèä íåïèñàíûõ ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ, òàê<br />

íàçûâàåìàÿ êîìïåòåíöèÿ â ñèëó ïðèðîäû âîïðîñà. Äðóãîé âàðèàíò – ýòî<br />

òî, ÷òî ìû íàçûâàåì Annexkompetenz (êîìïåòåíöèÿ, êîòîðàÿ ÿâëÿåòñÿ<br />

êàê áû íåîáõîäèìûì ïðèëîæåíèåì ê äðóãîé êîìïåòåíöèè). Ýòî îçíà÷àåò,<br />

÷òî åñëè Ôåäåðàöèÿ îáëàäàåò îïðåäåëåííîé êîìïåòåíöèåé è åñëè<br />

äëÿ ïîëíîöåííîãî ðåãóëèðîâàíèÿ äàííîãî ïðåäìåòà íåîáõîäèìî òàêæå<br />

óðåãóëèðîâàòü âîïðîñû, íåðàçðûâíî ñ íèì ñâÿçàííûå, õîòÿ è íå âõîäÿùèå<br />

â êîìïåòåíöèþ Ôåäåðàöèè, òî â êîìïåòåíöèþ Ôåäåðàöèè âõîäèò<br />

ðåãóëèðîâàíèå è ýòèõ âîïðîñîâ. Ïîëó÷àåòñÿ, ÷òî Ôåäåðàöèÿ îáëàäàåò<br />

îïðåäåëåííûì êðóãîì íåïèñàíûõ ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ. Íî ÿ îïÿòü ïðèâåäó<br />

ïðèìåð, êîòîðûé ïîêàçûâàåò, ÷òî òàêàÿ êîìïåòåíöèÿ âîçíèêàåò òîëüêî<br />

â èñêëþ÷èòåëüíûõ ñëó÷àÿõ. Òàê, óïðàâëåíèå æåëåçíûìè äîðîãàìè,<br />

ïî êðàéíåé ìåðå, äî ïðèâàòèçàöèè, âõîäèëî â èñêëþ÷èòåëüíóþ êîìïåòåíöèþ<br />

Ôåäåðàöèè. Ìû ïîñ÷èòàëè, è Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä ýòî ïîäòâåðäèë,<br />

÷òî ýòà êîìïåòåíöèÿ âêëþ÷àåò è êîìïåòåíöèþ Ôåäåðàöèè ïî<br />

îáåñïå÷åíèþ îáùåñòâåííîé áåçîïàñíîñòè íà æåëåçíîé äîðîãå è âîêçàëàõ.<br />

Òàêèì îáðàçîì, ïîÿâèëàñü ñïåöèàëüíàÿ ïîëèöèÿ æåëåçíûõ äîðîã,<br />

íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî ïîëèöèÿ íàõîäèòñÿ â êîìïåòåíöèè çåìåëü.<br />

Ðàññìîòðèì òàêæå îáùåå ïðàâèëî ðàñïðåäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé, çàêðåïëåííîå<br />

ñò. 30 Êîíñòèòóöèè Ãåðìàíèè, â îñîáåííîñòè òîëêîâàíèå ýòîé<br />

ñòàòüè ñ ó÷åòîì âñåõ òåõ ñïåöèàëüíûõ ïîëîæåíèé, êîòîðûå, êîíå÷íî, â<br />

ïåðâóþ î÷åðåäü ðåãóëèðóþò ðàñïðåäåëåíèå ãîñóäàðñòâåííûõ ïîëíîìî-<br />

÷èé. Ñòàòüÿ 30 îïðåäåëÿåò, ÷òî îñóùåñòâëåíèå ãîñóäàðñòâåííûõ ïîëíîìî÷èé<br />

è ðåøåíèå ãîñóäàðñòâåííûõ çàäà÷ íàõîäèòñÿ â êîìïåòåíöèè çåìåëü,<br />

ïðè óñëîâèè, ÷òî Îñíîâíîé çàêîí íå óñòàíàâëèâàåò èëè íå<br />

äîïóñêàåò èíîå ðåãóëèðîâàíèå. Ìû âèäèì, ÷òî ñîáñòâåííî â îòíîøåíèè<br />

âñåõ îáëàñòåé ãîñóäàðñòâåííîé äåÿòåëüíîñòè ñóùåñòâóþò ïîäîáíûå<br />

ñïåöèàëüíûå ïîëîæåíèÿ ïî ðàçãðàíè÷åíèþ êîìïåòåíöèè, ÿâëÿþùèåñÿ<br />

ñïåöèàëüíûìè ïî îòíîøåíèþ ê ñò. 30 Êîíñòèòóöèè ÔÐÃ. Êàêóþ<br />

æå òîãäà ôóíêöèþ âûïîëíÿåò ýòà ñòàòüÿ ââèäó òîãî, ÷òî ïîëíîìî÷èÿ<br />

ðåãóëèðóþòñÿ ãëàâíûì îáðàçîì â ñïåöèàëüíûõ ïîëîæåíèÿõ. Íåìåöêàÿ<br />

äîêòðèíà ðàññìàòðèâàåò ýòó íîðìó êàê äåéñòâóþùóþ òîãäà, êîãäà âîçíèêàåò<br />

«ïðîáåë», òî åñòü îïðåäåëåííàÿ îáëàñòü, î êîòîðîé â Êîíñòèòóöèè<br />

ÔÐÃ íå óïîìèíàåòñÿ; êîìïåòåíöèåé ïî ðåãóëèðîâàíèþ òàêîãî «ïðîáåëà»<br />

îáëàäàþò ñîãëàñíî ñò. 30 çåìëè. Íî ÿ äîïóñêàþ, ÷òî òàêîå<br />

òîëêîâàíèå ýòîãî ïîëîæåíèÿ íå ÿâëÿåòñÿ îðèãèíàëüíûì ñ þðèäè÷åñêîé<br />

òî÷êè çðåíèÿ. Êðîìå òîãî, è ýòî áîëåå îðèãèíàëüíî, íàøà äîêòðèíà âèäèò<br />

â ñò. 30 ïîäòâåðæäåíèå ãîñóäàðñòâåííîñòè çåìåëü. Ýòîò âòîðîé àñ-<br />

ïåêò ïðåâðàùàåòñÿ ïðè òîëêîâàíèè ëþáûõ äðóãèõ ïîëîæåíèé êîíñòèòóöèè<br />

èëè æå ïðè îáñóæäåíèè âñåâîçìîæíûõ ïðîáëåì â ïðåçóìïöèþ íàëè÷èÿ<br />

êîìïåòåíöèè â ïîëüçó çåìåëü, îêàçûâàÿ, òàêèì îáðàçîì, âëèÿíèå<br />

íà íåîáõîäèìîñòü îïðàâäàíèÿ ðàçëè÷íûõ ïîïûòîê ñî ñòîðîíû Ôåäåðàöèè<br />

âçÿòü íà ñåáÿ âûïîëíåíèå ãîñóäàðñòâåííûõ çàäà÷. Ôàêòè÷åñêîìó<br />

ïåðåâåñó Ôåäåðàöèè ïðîòèâîñòîèò èäóùåå â ïðîòèâîïîëîæíîì íàïðàâëåíèè<br />

ïðåäïîëîæåíèå íàëè÷èÿ êîìïåòåíöèè â ïîëüçó çåìåëü. Åñëè æå<br />

ìû äëÿ ñðàâíåíèÿ îáðàòèìñÿ ê Êîíñòèòóöèè Ðîññèè, òî îáíàðóæèì îòñóòñòâèå<br />

ÿñíîãî ïîäòâåðæäåíèÿ ãîñóäàðñòâåííîñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè. È ýòî ïðèòîì, ÷òî ïåðåâåñ ïîëíîìî÷èé íàõîäèòñÿ íà<br />

ñòîðîíå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Êîíñòèòóöèÿ â ýòîì îòíîøåíèè ìîãëà<br />

áû áûòü óëó÷øåíà, åñëè êîíå÷íî ôåäåðàëèçì âîñïðèíèìàåòñÿ âñåðüåç.<br />

2. Ãîñóäàðñòâåííîñòü çåìåëü<br />

Ïåðåéäåì êî âòîðîìó àñïåêòó. Âòîðîé àñïåêò, î êîòîðîì ÿ óæå ãîâîðèë,<br />

ïîðîäèë â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè î÷åíü ìíîãî ïðîáëåì. Ýòî âîïðîñ î ãîñóäàðñòâåííîñòè<br />

çåìåëü. Ìíå áû õîòåëîñü ñðàçó óòî÷íèòü, ÷òî êîãäà ÿ ãîâîðþ<br />

î ãîñóäàðñòâåííîñòè, ÿ èìåþ â âèäó òå ïîëíîìî÷èÿ, êîòîðûå èìåþò çåìëè<br />

èëè æå, ãîâîðÿ î Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ñóáúåêòû ïî ðåãóëèðîâàíèþ ñâîèõ<br />

âíóòðåííèõ äåë (ïðèíÿòèå ñîáñòâåííîé êîíñòèòóöèè), êàêèå ôåäåðàëüíûå<br />

ðàìêè îãðàíè÷èâàþò ýòî ïðàâî èëè ýòó êîíñòèòóöèîííóþ àâòîíîìèþ.<br />

ß îáðàùàþñü ê ýòîé òåìå òàêæå è â ñâÿçè ñ òåì, ÷òî ïî ýòîìó âîïðîñó èìååòñÿ<br />

ìíîãî ðåøåíèé Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèè. Çäåñü ìíå áû õîòåëîñü<br />

óïîìÿíóòü âòîðîå ðåøåíèå â îòíîøåíèè Ðåñïóáëèêè Àëòàé, ðåøåíèå<br />

ïî Òàòàðñòàíó, ïîñëåäíèå ðåøåíèÿ, êàñàþùèåñÿ êîíñòèòóöèîííîé àâòîíîìèè<br />

è ãîñóäàðñòâåííîñòè ñóáúåêòîâ íà îñíîâàíèè ÿâíî ïðîáëåìàòè÷íîãî<br />

Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îñíîâàõ îðãàíèçàöèè çàêîíîäàòåëüíîé è èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè â ñóáúåêòàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè», à òàêæå ìíîãèå<br />

äðóãèå ðåøåíèÿ, â êîòîðûõ, çà íåêîòîðûì èñêëþ÷åíèåì, Êîíñòèòóöèîííûé<br />

Ñóä Ðîññèè ïðèçíàë íåêîíñòèòóöèîííûìè ïîïûòêè ñàìîñòîÿòåëüíîãî<br />

êîíñòèòóöèîííîãî ðåãóëèðîâàíèÿ ñî ñòîðîíû ñóáúåêòîâ. Ýòè ðåøåíèÿ êàñàëèñü<br />

äîñòàòî÷íî ñïîðíûõ ïîëîæåíèé î ïðèîðèòåòå çàêîíîâ ñóáúåêòîâ íàä<br />

ôåäåðàëüíûìè çàêîíàìè èëè æå ïîëîæåíèé, ñîãëàñíî êîòîðûì ïîëåçíûå<br />

èñêîïàåìûå ÿâëÿþòñÿ äîñòîÿíèåì íàðîäà ðåñïóáëèêè, íà òåððèòîðèè êîòîðîé<br />

îíè íàõîäÿòñÿ. Ýòè íîðìû ìîæíî áûëî áû ñïàñòè, èñïîëüçóÿ ìåòîä<br />

ïðîêîíñòèòóöèîííîãî òîëêîâàíèÿ (òîëêîâàíèå â ïîëüçó êîíñòèòóöèè), ÿâëÿþùåãîñÿ<br />

ñîãëàñíî ïðàêòèêå Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà ÐÔ îáÿçàòåëüíûì<br />

ïðèíöèïîì òîëêîâàíèÿ ðîññèéñêîé êîíñòèòóöèè. ×àñòè÷íî ðå÷ü øëà î áàíàëüíûõ<br />

ïîëîæåíèÿõ – òðåáîâàíèå ïðîæèâàíèÿ íà òåððèòîðèè ñóáúåêòà,<br />

êàê íåîáõîäèìîå óñëîâèå ðåàëèçàöèè ïàññèâíîãî èçáèðàòåëüíîãî ïðàâà –<br />

êîòîðûå õîòÿ è ìîæíî íàéòè â ôåäåðàëüíîé êîíñòèòóöèè, íî êîòîðûå, îäíàêî,<br />

áûëè ïðèçíàíû Êîíñòèòóöèîííûì Ñóäîì íåêîíñòèòóöèîííûìè. Ïðè-<br />

÷èíà òàêîé íà ñåãîäíÿøíèé äåíü öåíòðèñòñêîé ïîçèöèè, íà ìîé âçãëÿä, çàê-

228 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Àëåêñàíäð ÁËÀÍÊÅÍÀÃÅËÜ<br />

229<br />

ëþ÷àåòñÿ â îøèáî÷íîì ìíåíèè, ÷òî ïëþðàëèçì è ãåòåðîãåííîñòü ïðèâîäÿò,<br />

â êîíå÷íîì ñ÷åòå, ê äåçèíòåãðàöèè Ôåäåðàöèè: ëþáîå îòêëîíåíèå â<br />

ñóáúåêòàõ àâòîìàòè÷åñêè ïðåäñòàâëÿåò óãðîçó öåíòðó. Íàì áû õîòåëîñü<br />

ïîêàçàòü, êàê ðåøàåòñÿ ïðîáëåìà ãåòåðîãåííîñòè è ãîìîãåííîñòè ñóáúåêòîâ<br />

ñ öåíòðîì â ôåäåðàòèâíîé äîêòðèíå ÔÐÃ.<br />

a) Ãîñóäàðñòâåííàÿ ñòðóêòóðà çåìåëü<br />

Ãîñóäàðñòâåííàÿ ñòðóêòóðà çåìåëü ðåãóëèðóåòñÿ â ñò. 28 Îñíîâíîãî<br />

çàêîíà ÔÐÃ, àáç. 1 êîòîðîé ãëàñèò: «Êîíñòèòóöèîííûé ñòðîé â çåìëÿõ äîëæåí<br />

ñîîòâåòñòâîâàòü ïðèíöèïàì ðåñïóáëèêàíñêîãî, äåìîêðàòè÷åñêîãî è<br />

ñîöèàëüíîãî ïðàâîâîãî ãîñóäàðñòâà â äóõå íàñòîÿùåãî Îñíîâíîãî çàêîíà».<br />

Àáçàö 3 ñò. 28 óñòàíàâëèâàåò, ÷òî Ôåäåðàöèÿ ãàðàíòèðóåò ñîîòâåòñòâèå<br />

êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ çåìåëü îñíîâíûì ïðàâàì, à òàêæå ïîëîæåíèÿì<br />

àáç. 1 è 2 ýòîé ñòàòüè. Åñëè ðàññìàòðèâàòü ýòè ïîëîæåíèÿ âìåñòå, òî<br />

êîíñòèòóöèè çåìåëü äîëæíû ñîîòâåòñòâîâàòü íå òîëüêî ïðèíöèïàì äåìîêðàòè÷åñêîãî,<br />

ïðàâîâîãî, ñîöèàëüíîãî è ðåñïóáëèêàíñêîãî ãîñóäàðñòâà,<br />

íî òàêæå îñíîâíûì ïðàâàì, çàêðåïëåííûì â ôåäåðàëüíîé êîíñòèòóöèè.<br />

Àáçàö 3 íàäåëÿåò Ôåäåðàöèþ ôóíêöèåé îáåñïå÷åíèÿ ñîîòâåòñòâèÿ êîíñòèòóöèîííîãî<br />

ñòðîÿ çåìåëü ôåäåðàëüíîé êîíñòèòóöèè. Ïî ñâîåé ñòðóêòóðå<br />

ïîëîæåíèÿ ðîññèéñêîé êîíñòèòóöèè î êîíñòèòóöèîííîé àâòîíîìèè<br />

ôåäåðàëüíûõ ñóáúåêòîâ, à äðóãèìè ñëîâàìè, îá îäíîì èç ãëàâíûõ àñïåêòîâ<br />

ãîñóäàðñòâåííîñòè, íå òàê óæ è îòëè÷àþòñÿ îò ñîîòâåòñòâóþùèõ ïîëîæåíèé<br />

íåìåöêîé êîíñòèòóöèè. Çäåñü òàêæå èìååòñÿ ïîëîæåíèå, óñòàíàâëèâàþùåå<br />

åäèíîîáðàçèå è ïîëîæåíèå, îáåñïå÷èâàþùåå òàêîå<br />

åäèíîîáðàçèå. Â ñîîòâåòñòâèè ñ ÷. 1 ñò. 77 Êîíñòèòóöèè Ðîññèè ñèñòåìà<br />

îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ óñòàíàâëèâàåòñÿ èìè ñàìîñòîÿòåëüíî<br />

â ñîîòâåòñòâèè ñ îñíîâàìè êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè (ò. å. ñ ãë. 1 Êîíñòèòóöèè), îáùèìè ïðèíöèïàìè îðãàíèçàöèè<br />

ïðåäñòàâèòåëüíûõ è èñïîëíèòåëüíûõ îðãàíîâ, óñòàíîâëåííûìè ôåäåðàëüíûì<br />

çàêîíîì. Òåêñòóàëüíî ýòî ïîëîæåíèå, îáåñïå÷èâàþùåå åäèíîîáðàçèå,<br />

íå îòëè÷àåòñÿ îò ñîîòâåòñòâóþùåãî íåìåöêîãî. ×àñòü 2 ñò. 80 êîíñòèòóöèè,<br />

â ñîîòâåòñòâèè ñ êîòîðîé Ïðåçèäåíò ÐÔ ÿâëÿåòñÿ ãàðàíòîì<br />

êîíñòèòóöèè, âûïîëíÿåò ôóíêöèþ îáåñïå÷åíèÿ êîíñòèòóöèè è, òàêèì<br />

îáðàçîì, áîëå èëè ìåíåå ñîîòâåòñòâóåò ÷. 3 ñò. 28 êîíñòèòóöèè.<br />

Ðàññìîòðèì, â ÷åì çàêëþ÷àåòñÿ êîíñòèòóöèîííàÿ àâòîíîìèÿ íåìåöêèõ<br />

çåìåëü. Íà ïðàêòèêå ó íàñ, â ïðèíöèïå, íèêàêèõ ïðîáëåì íå âîçíèêàëî.<br />

Ôåäåðàëüíûé Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä ÔÐÃ ïî ýòîìó âîïðîñó íèêàêèõ<br />

âàæíûõ ðåøåíèé íå ïðèíèìàë. Ïîñëå îáúåäèíåíèÿ Ãåðìàíèè, êîãäà<br />

íîâûå çåìëè ïðèíèìàëè ñâîè êîíñòèòóöèè, áûëî íàó÷íîå îáñóæäåíèå<br />

ïðîåêòîâ ýòèõ êîíñòèòóöèé ñ òî÷êè çðåíèÿ åäèíîîáðàçèÿ, êàê ìû ýòî<br />

íàçûâàåì. Ìíîãî ïðîáëåì âîçíèêëî â ñâÿçè ñ òåì, ÷òî íîâûå çåìëè ðåãóëèðîâàëè<br />

îïðåäåëåííûå âîïðîñû â íàïðàâëåíèè ñèñòåìû ïðÿìîé äåìîêðàòèè.<br />

Íî, â êîíöå êîíöîâ, èç ýòîãî íè÷åãî íå âûøëî, òàê ÷òî íèêàêèõ<br />

äåë â Êîíñòèòóöèîííîì Ñóäå íå áûëî.<br />

Êîíñòèòóöèè çåìåëü äîëæíû ñîîòâåòñòâîâàòü îñíîâàì ôåäåðàëüíîé<br />

êîíñòèòóöèè. Êàê ìû ïîíèìàåì ýòó ôîðìóëèðîâêó? Èñõîäíîé ÿâëÿåòñÿ<br />

ìûñëü î òîì, ÷òî äëÿ çåìåëü ÿâëÿþòñÿ îáÿçàòåëüíûìè òå êîíñòèòóöèîííûå<br />

ïðèíöèïû, êîòîðûå íå íàõîäÿòñÿ «â ðàñïîðÿæåíèè» Ôåäåðàöèè. Ãîâîðÿ,<br />

÷òî îíè íå íàõîäÿòñÿ «â ðàñïîðÿæåíèè» Ôåäåðàöèè, ÿ èìåþ â âèäó<br />

òå ïîëîæåíèÿ êîíñòèòóöèè, êîòîðûå íå ìîãóò áûòü èçìåíåíû. Êàê è ðîññèéñêàÿ<br />

êîíñòèòóöèÿ, Îñíîâíîé çàêîí ÔÐÃ ïðåäóñìàòðèâàåò, ÷òî íåêîòîðûå<br />

åãî ïîëîæåíèÿ íå ìîãóò áûòü èçìåíåíû äàæå ïðè ïðîöåäóðå âíåñåíèÿ<br />

èçìåíåíèé â êîíñòèòóöèþ. Â Êîíñòèòóöèè ÐÔ – ýòî ãë. 1, ãë. 2 è ãë. 9.<br />

Àáç. 3 ñò. 79 Êîíñòèòóöèè ÔÐÃ óñòàíàâëèâàåò, ÷òî èçìåíåíèÿ Îñíîâíîãî<br />

çàêîíà, çàòðàãèâàþùèå ðàçäåëåíèå Ôåäåðàöèè íà çåìëè, ïðèíöèïû ó÷àñòèÿ<br />

çåìåëü â çàêîíîäàòåëüñòâå èëè ïðèíöèïû, çàêðåïëåííûå â ñò. 1 (äîñòîèíñòâî<br />

÷åëîâåêà) è ñò. 20 (ïðèíöèïû äåìîêðàòèè è ïðàâîâîãî ãîñóäàðñòâà<br />

è ò.ä.) ÿâëÿþòñÿ íåäîïóñòèìûìè. Åñëè Ôåäåðàöèè çàïðåùåíî îòõîäèòü<br />

îò ýòèõ ïðèíöèïîâ, òî äëÿ çåìåëü è èõ êîíñòèòóöèé ýòè ïðèíöèïû ÿâëÿþòñÿ<br />

îáÿçàòåëüíûìè. Ïðè áîëåå âíèìàòåëüíîì ðàññìîòðåíèè ýòîãî âîïðîñà<br />

ñòàíîâèòñÿ ÿñíî, ÷òî, â ïðèíöèïå, äèàïàçîí çåìåëüíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ<br />

äîâîëüíî øèðîêèé. ßñíî, ÷òî çåìëè, êîíå÷íî, íå ìîãóò ââåñòè<br />

ìîíàðõèþ èëè ñîâåòñêóþ ñèñòåìó èëè æå ïðÿìóþ äåìîêðàòèþ, ãäå äåïóòàò<br />

ìîæåò áûòü îòîçâàí èçáèðàòåëÿìè. Âíóòðè ýòèõ ãðàíèö èì ïðåäîñòàâëÿåòñÿ<br />

äîâîëüíî áîëüøîé ïðîñòîð äëÿ ðåãóëèðîâàíèÿ. Â ñâÿçè ñ òåì, ÷òî<br />

ïî ýòîìó âîïðîñó íåò ñóäåáíîé ïðàêòèêè, íåîáõîäèìî îáðàòèòüñÿ ê êîììåíòàðèÿì<br />

ê êîíñòèòóöèè, ÷òîáû ïîëó÷èòü êîíêðåòíîå ïðåäñòàâëåíèå î<br />

äîïóñòèìîì îòêëîíåíèè çåìåëüíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ îò ôåäåðàëüíîé ìîäåëè.<br />

Äîïóñòèìûì ÿâëÿåòñÿ, ïî ìíåíèþ áîëüøèíñòâà àâòîðîâ, ïðÿìûå<br />

âûáîðû ïðåçèäåíòà, âîîáùå íàëè÷èå â çåìëÿõ ïðåçèäåíòñêîé, à íå ïàðëàìåíòñêîé<br />

ñèñòåìû. Çåìëè, êîíå÷íî æå, èìåþò ïðàâî ââåñòè îäíîïàëàòíóþ<br />

èëè äâóõïàëàòíóþ ïàðëàìåíòñêóþ ñèñòåìó. Ïî÷òè âñå çåìëè Ãåðìàíèè<br />

èìåþò îäíîïàëàòíûé ïàðëàìåíò, íî ïðè æåëàíèè îíè ìîãóò ó÷ðåäèòü<br />

äâóõïàëàòíûé, êàê ýòî áûëî â Áàâàðèè. Îäíàêî òàì óïðàçäíèëè, ïîñ÷èòàâ,<br />

÷òî îíà îáõîäèòñÿ ñëèøêîì äîðîãî. Ñ÷èòàåòñÿ, ÷òî ñðîê ìåæäó âûáîðàìè,<br />

â êàêîé-òî ñòåïåíè íàõîäèòñÿ íà óñìîòðåíèè çåìåëü. Îíè, êîíå÷íî,<br />

íå ìîãóò óñòàíîâèòü 20-ëåòíèé ñðîê, òàê êàê äåìîêðàòèÿ îçíà÷àåò ðåãóëÿðíûå<br />

âûáîðû è ðåãóëÿðíîå îáíîâëåíèå, òàêèì îáðàçîì, âûáîðû ìîãóò<br />

ëåãèòèìèðîâàòü ïàðëàìåíò è ïðàâèòåëüñòâî íà 4 ãîäà, 5 ëåò, à âîçìîæíî è<br />

íà 6 ëåò, íî íå áîëåå. Èìåííî â ýòîì âîïðîñå âîçíèêëè áîëüøèå ïðîáëåìû<br />

â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè – êàê â îòíîøåíèè ñðîêà ïðåáûâàíèÿ íà ïîñòó,<br />

òàê è â îòíîøåíèè îãðàíè÷åíèÿ êîëè÷åñòâà ñëåäóþùèõ äðóã çà äðóãîì<br />

âûáîðîâ – â ñîîòâåòñòâèè ñ Ôåäåðàëüíûì çàêîíîì «Îá îñíîâàõ<br />

îðãàíèçàöèè çàêîíîäàòåëüíîé è èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè â ñóáúåêòàõ Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè». ß ðàññìàòðèâàë áû âòîðóþ ïðîáëåìó áîëüøå êàê<br />

ïîëèòè÷åñêóþ, ÷åì êîíñòèòóöèîííî-ïðàâîâóþ. Àíàëèçèðóÿ ñóùåñòâóþùèå<br />

ïðîáëåìû ðàçâèòèÿ ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè, õîòåëîñü áû îòìåòèòü,<br />

÷òî ïî÷òè âñå ìîè êîëëåãè ñ÷èòàþò, ÷òî çåìëè ìîãëè áû è ââåñòè ñâîå

230 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Àëåêñàíäð ÁËÀÍÊÅÍÀÃÅËÜ<br />

231<br />

ãðàæäàíñòâî. ßñíî, ÷òî àâòîíîìèÿ çåìåëü íàõîäèòñÿ â îïðåäåëåííûõ ðàìêàõ<br />

è òàì, ãäå ñóùåñòâóþò è äåéñòâóþò ýòè ðàìêè, êîíå÷íî, ó íèõ êîíñòèòóöèîííîé<br />

àâòîíîìèè íåò. Íî òàì, ãäå òàêèõ îãðàíè÷åíèé íåò, îíè ìîãóò<br />

âûáèðàòü ðàçëè÷íûå ìîäåëè ðåãóëèðîâàíèÿ, êîòîðûõ íåò íà óðîâíå Ôåäåðàöèè.<br />

Õî÷ó äîáàâèòü, ÷òî ïî ñðàâíåíèþ ñ äðóãèìè ôåäåðàòèâíûìè<br />

ñèñòåìàìè íåìåöêàÿ ìîäåëü, íàâåðíîå, ÿâëÿåòñÿ äîâîëüíî ëèáåðàëüíîé è<br />

äåöåíòðàëèçîâàííîé.<br />

á) Îñíîâíûå ïðàâà íà óðîâíå çåìåëü<br />

Åùå îäèí âàæíûé àñïåêò – ýòî ñò. 142 íåìåöêîé êîíñòèòóöèè. Çäåñü<br />

ðå÷ü èäåò îá îñíîâíûõ ïðàâàõ íà óðîâíå Ôåäåðàöèè è íà óðîâíå çåìåëü.<br />

Êîíñòèòóöèÿ çàêðåïëÿåò èõ íåçàâèñèìî îò ïðåäïèñàíèé ñò. 31, â ñîîòâåòñòâèè<br />

ñ êîòîðîé ôåäåðàëüíûå çàêîíû èìåþò ïðèîðèòåò íàä çåìåëüíûìè:<br />

â ñëó÷àå ïðîòèâîðå÷èÿ çåìåëüíîãî çàêîíà ôåäåðàëüíîìó äåéñòâóåò ôåäåðàëüíûé.<br />

Íåçàâèñèìî îò ýòîãî ïðèíöèïà ïîëîæåíèÿ êîíñòèòóöèé çåìåëü<br />

îñòàþòñÿ â ñèëå íàñòîëüêî, íàñêîëüêî îíè ãàðàíòèðóþò îñíîâíûå ïðàâà â<br />

ñîîòâåòñòâèè ñ ôåäåðàëüíîé êîíñòèòóöèåé. Òîëüêî åñëè íîðìû çåìåëüíûõ<br />

êîíñòèòóöèé, çàêðåïëÿþùèõ îñíîâíûå ïðàâà, íå ñîîòâåòñòâóþò êîíñòèòóöèè,<br />

òî îíè òåðÿþò ñèëó – â îòëè÷èå îò îáùåãî ïðèíöèïà ñò. 31,<br />

ñîãëàñíî êîòîðîìó çåìåëüíîå çàêîíîäàòåëüñòâî ïðèçíàåòñÿ íåäåéñòâèòåëüíûì<br />

ïðè íàëè÷èè àíàëîãè÷íîãî ôåäåðàëüíîãî. Âîçíèêàåò âîïðîñ, ÷òî îçíà÷àåò<br />

«íàõîäèòñÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ ôåäåðàëüíîé êîíñòèòóöèåé» è ÷òî<br />

îçíà÷àåò «îñòàåòñÿ â ñèëå»? Ñóùåñòâóþò òðè âîçìîæíûõ âàðèàíòà.  ïåðâîì<br />

âàðèàíòå îñíîâíûå ïðàâà, çàêðåïëåííûå â ôåäåðàëüíîé è çåìåëüíîé<br />

êîíñòèòóöèÿõ, èäåíòè÷íû, è òîãäà ïðîáëåì íå âîçíèêàåò. Âòîðîé âàðèàíò:<br />

êîíñòèòóöèÿìè çåìåëü çàêðåïëÿåòñÿ ìåíüøå îñíîâíûõ ïðàâ, ÷åì<br />

ôåäåðàëüíîé. Ðàíüøå óòâåðæäàëîñü, ÷òî îñíîâíûå ïðàâà â òàêèõ ñëó÷àÿõ<br />

íå äåéñòâóþò, íî ñåé÷àñ ïðèíÿòî ñ÷èòàòü, ÷òî îíè äåéñòâóþò, òàê êàê, õîòÿ<br />

îíè è ãàðàíòèðóþò ìåíüøåå, íî íå îòðèöàþò äåéñòâèå îñíîâíûõ ïðàâ,<br />

óñòàíîâëåííûõ ôåäåðàëüíîé êîíñòèòóöèåé. Òàêèì îáðàçîì, ïîëîæåíèÿ<br />

çåìåëüíûõ è ôåäåðàëüíîé êîíñòèòóöèé îá îñíîâíûõ ïðàâàõ ðåãóëèðóþò<br />

äàííûé âîïðîñ ñîâìåñòíî. Ïðîáëåìà âîçíèêàåò ïðè òðåòüåì âàðèàíòå,<br />

êîãäà â êîíñòèòóöèè çåìëè îïðåäåëåííîå îñíîâíîå ïðàâî äàåò ëèöó áîëüøå<br />

áëàã. Ñëîæíîñòü çàêëþ÷àåòñÿ íå â òîì, ÷òî îñíîâíîå ïðàâî, çàêðåïëåííîå<br />

çåìåëüíûì ïðàâîì, ïðåäîñòàâëÿåò áîëüøå áëàã, à â òîì, ÷òî, åñëè,<br />

íàïðèìåð, ïðàâî ñîáñòâåííîñòè çàùèùàåòñÿ ñèëüíåå íà óðîâíå çåìëè, ÷åì<br />

íà ôåäåðàëüíîì, òîãäà ýòî àâòîìàòè÷åñêè îçíà÷àåò, ÷òî ïðàâà, íàõîäÿùèåñÿ<br />

ñ íèì â òåñíîé âçàèìîñâÿçè, òàêèå êàê ïðàâî íà æèëèùå èëè íà çäîðîâóþ<br />

îêðóæàþùóþ ñðåäó, ìåíåå ãàðàíòèðîâàíû. Ïîýòîìó ñ÷èòàåòñÿ, ÷òî<br />

çàêðåïëåííûå â êîíñòèòóöèÿõ çåìåëü îñíîâíûå ïðàâà, êîòîðûå ãàðàíòèðóþò<br />

áîëüøå áëàã è òåì ñàìûì ñóæàþò ðàçìåð ôåäåðàëüíîé ãàðàíòèè,<br />

çàùèòû ñâÿçàííûõ ñ íèìè èíòåðåñîâ è ïðàâ, íå èìåþò äåéñòâèÿ. Ïîñòîëüêó<br />

ïîñêîëüêó îñíîâíûå ïðàâà íà óðîâíå çåìåëü, ãàðàíòèðóþùèå áîëüøå áëàã,<br />

÷åì ñîîòâåòñòâóþùèå èì ïðàâà íà óðîâíå Ôåäåðàöèè, íå óõóäøàþò ãàðàíòèè<br />

ñâÿçàííûõ ñ íèìè îñíîâíûõ ïðàâ òðåòüèõ ëèö (íà óðîâíå Ôåäåðàöèè),<br />

çåìëè ìîãóò äàòü ñâîèì ãðàæäàíàì áîëåå âûñîêèé óðîâåíü çàùèòû<br />

îñíîâíûõ ïðàâ.  îòäåëüíûõ ñëó÷àÿõ òàêîå «èçìåðåíèå äåéñòâèòåëüíîñòè»<br />

ñíèæåíèÿ óðîâíÿ ãàðàíòèé îñíîâíûõ ïðàâ ïî ñðàâíåíèþ ñ ñîîòâåòñòâóþùèìè<br />

îñíîâíûìè ïðàâàìè íà óðîâíå Ôåäåðàöèè ïðèâîäèò ê íåÿñíîñòÿì<br />

è ïðîáëåìàì. Òåì íå ìåíåå, íåîáõîäèìî îòìåòèòü øèðîêèå<br />

âîçìîæíîñòè äëÿ çåìåëüíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ â îáëàñòè îñíîâíûõ ïðàâ è<br />

òåðïèìîñòü ñî ñòîðîíû Ôåäåðàöèè â îòíîøåíèè çåìåëüíîãî, îòëè÷àþùåãîñÿ<br />

îò ôåäåðàëüíîãî, ðåãóëèðîâàíèÿ: êàê â ñôåðå ãîñóäàðñòâåííîé<br />

ñòðóêòóðû, òàê è â îáëàñòè îñíîâíûõ ïðàâ – çåìëè èìåþò áîëüøóþ êîíñòèòóöèîííóþ<br />

àâòîíîìèþ. Äðóãèìè ñëîâàìè, íåìåöêàÿ Ôåäåðàöèÿ íå<br />

áîèòñÿ íàëè÷èÿ ðàçëè÷íûõ ìîäåëåé ðåãóëèðîâàíèÿ â çåìëÿõ è, â îòëè÷èå<br />

îò Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, íå îòíîñèòñÿ ê íèì êàê ê öåíòðîáåæíîé óãðîçå<br />

öåëîñòíîñòè ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà. Íî ÿ äîëæåí ïðèçíàòü, ÷òî â<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ñóùåñòâóåò áîëüøå ïðè÷èí äëÿ áåñïîêîéñòâà, õîòÿ,<br />

âîçìîæíî, è íå òàê ìíîãî, êàê ýòî ïðîñëåæèâàåòñÿ èç çàêîíîâ ðîññèéñêîãî<br />

çàêîíîäàòåëÿ è ðåøåíèé Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà.<br />

Çàêëþ÷åíèå<br />

Êàê ïðàâèëî, ôåäåðàëüíûå öåíòðû ñèëüíåå ãîñóäàðñòâ, íàõîäÿùèõñÿ<br />

â ñîñòàâå ôåäåðàöèé. Äàæå â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà â íà÷àëå íàáëþäàëîñü<br />

îáðàòíîå ñîîòíîøåíèå ñèë, ôåäåðàöèÿ, êàê ïðàâèëî, óâåëè÷èâàëà ñî<br />

âðåìåíåì ñâîþ ñèëó. Îñíîâíîé ïðèçíàê ïðàâà çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî<br />

îíî çàùèùàåò ñëàáîãî îò ñèëüíîãî. Åñëè æå íàøå çàìå÷àíèå î òîì, ÷òî<br />

ñóùåñòâóåò òåíäåíöèÿ óñèëåíèÿ ôåäåðàëüíîãî öåíòðà, ïðàâèëüíî, òî<br />

çàêîíîäàòåëüñòâî ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà äîëæíî â äîëãîñðî÷íîé<br />

ïåðñïåêòèâå äåëàòü óñèëèÿ äëÿ çàùèòû «ñëàáûõ» ãîñóäàðñòâ-÷ëåíîâ<br />

Ôåäåðàöèè. Íåìåöêîå êîíñòèòóöèîííîå ïðàâî ðàñïîëàãàåò òðåìÿ êîíñòèòóöèîííî-ïðàâîâûìè<br />

èíñòðóìåíòàìè ðåãóëèðîâàíèÿ ýòîãî âîïðîñà:<br />

ïðàâèëî, ñîãëàñíî êîòîðîìó â ñëó÷àå íàëè÷èÿ ñîìíåíèÿ î êîìïåòåíöèè<br />

ðåãóëèðîâàíèå îïðåäåëåííîãî âîïðîñà íàõîäèòñÿ â êîìïåòåíöèè çåìåëü<br />

(ïåðâûé óðîê); êàê ìîæíî áîëüøåå óâàæåíèå ãîñóäàðñòâåííîñòè è êîíñòèòóöèîííîé<br />

àâòîíîìèè (âòîðîé óðîê); ðåâèçèÿ ñèñòåìû ðàçäåëåíèÿ<br />

âëàñòè ìåæäó Ôåäåðàöèåé è ñóáúåêòàìè äëÿ èñïðàâëåíèÿ öåíòðàëèñòñêîé<br />

êîíñòèòóöèîííîé ïðàêòèêè (òðåòèé óðîê). Ââèäó òîãî, ÷òî ñóùåñòâóþùèå<br />

âî âðåìåíà ñðàâíèòåëüíîãî ïðàâîâåäåíèÿ è èíòåðíàöèîíàëèçàöèè<br />

ôåäåðàòèâíûå ãîñóäàðñòâà ìîãóò è äîëæíû äðóã ó äðóãà ó÷èòüñÿ,<br />

ìíå êàæåòñÿ, ÷òî èìååò ñìûñë çàäóìàòüñÿ î ïåðåíîñå ýòèõ òðåõ ýëåìåíòîâ<br />

â ðîññèéñêóþ äîêòðèíó î ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå.<br />

n

232 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Æîçåô Ìàðèÿ ÊÀÑÒÅËËÀ ÀÍÄÐÞ<br />

233<br />

Æîçåô Ìàðèÿ Êàñòåëëà Àíäðþ<br />

Ñòàòóò àâòîíîìèè â Èñïàíèè: îñíîâíûå<br />

íîðìû àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ*<br />

1. Ñòàòóò àâòîíîìèè è ãîñóäàðñòâî àâòîíîìèé<br />

Ïîÿâëåíèå íîðìàòèâíîé êàòåãîðèè «ñòàòóò» ñâÿçàíî ñ ñîâåðøåííî<br />

îïðåäåëåííîé ôîðìîé ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà, à èìåííî – ðåãèîíàëüíîé.<br />

 ñâîþ î÷åðåäü, ñóáúåêòû ôåäåðàöèè îáëàäàþò «êîíñòèòóöèåé»,<br />

êîòîðàÿ îòðàæàåò èõ ñîáñòâåííîå ïðàâîâîå óñòðîéñòâî è ñâÿçàíà ñ<br />

êîíñòèòóöèåé ôåäåðàëüíîãî öåíòðà íà îñíîâàíèè ãàðìîíèè è íå ïðîòèâîðå÷èÿ.<br />

Ñòàòóò â ðåãèîíàëüíîì ãîñóäàðñòâå – ýòî íîðìà, ïðèíèìàåìàÿ,<br />

êàê è ëþáîé äðóãîé çàêîí, ïàðëàìåíòîì íàöèè, èçáèðàåìûì ñîîòâåòñòâóþùèìè<br />

òåððèòîðèÿìè. Â ñîîòâåòñòâèè ñî ñòàòóòîì, íà ìåñòàõ ñîçäàþò<br />

èíñòèòóòû ðåãèîíàëüíîãî óïðàâëåíèÿ. Èç êîíñòèòóöèè, êîòîðîé<br />

â èåðàðõè÷åñêîì ïîðÿäêå ïîä÷èíÿåòñÿ ñòàòóò, âûòåêàåò àâòîíîìèÿ ðåãèîíîâ,<br />

à òàêæå èõ ïîëíîìî÷èÿ. Ýòà àâòîíîìèÿ íå ÿâëÿåòñÿ ëèøü àäìèíèñòðàòèâíîé<br />

åäèíèöåé, à íîñèò ïîëèòè÷åñêèé õàðàêòåð, îáëàäàÿ çàêîíîäàòåëüíûìè<br />

è óïðàâëåí÷åñêèìè ôóíêöèÿìè, îäíàêî íå âëèÿåò íà<br />

êîíñòèòóöèîííóþ âëàñòü, ïðèíàäëåæàùóþ íàöèè â öåëîì.<br />

1.1 Êîíñòèòóöèÿ è ïðèíöèï àâòîíîìèè: îòêðûòîñòü ìîäåëè<br />

Êîíñòèòóöèÿ îïðåäåëÿåò îñíîâíûå ÷åðòû íîâîé ìîäåëè ãîñóäàðñòâà,<br />

÷åòêî îáîçíà÷àÿ, ÷åãî îíà õî÷åò èçáåæàòü, à èìåííî – âîçíèêíîâåíèÿ óíèòàðíîãî<br />

öåíòðàëèñòñêîãî ãîñóäàðñòâà (APARICIO, 1999, 31). Òî åñòü, èíûìè<br />

ñëîâàìè, âûñòóïàåò çà ïîëèòè÷åñêè äåöåíòðàëèçîâàííîå ãîñóäàðñòâî.<br />

Äàëåêî íå ïî âñåì âîïðîñàì ñòîðîíû äîñòèãëè ñîãëàñèÿ â ïðîöåññå ïðèíÿòèÿ<br />

áóäóùåé ìîäåëè ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà, îäíàêî, ðÿä îñíîâîïîëàãàþùèõ<br />

ìîìåíòîâ áûë ïðèíÿò âñåìè. Â öåëîì, êîíñòèòóöèîííàÿ<br />

ìîäåëü îñíîâûâàåòñÿ íà óñòàíîâëåíèè íîðì ïðèíöèïîâ (ñò. 2 ÊÈ: Ïðèíöèï<br />

åäèíñòâà èñïàíñêîé íàöèè è ïðàâî íà àâòîíîìèþ äëÿ íàöèîíàëüíîñòåé<br />

è ðåãèîíîâ) è ïðîöåäóðíûõ íîðì, íåæåëè íà óñòàíîâëåíèè ôóíäàìåíòàëüíûõ<br />

íîðì ñ îïðåäåëåííûì ñîäåðæàíèåì (ðàçäåë VIII ÊÈ).<br />

Âñëåäñòâèå ýòîãî, ïîäîáíîå êîíñòèòóöèîíàëüíîå ðåãóëèðîâàíèå ôîðìû<br />

ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà ñ÷èòàþò îòêðûòûì è äèíàìè÷íûì,<br />

òàê êàê åãî çàêðûòèå îïðåäåëÿåòñÿ íîðìàìè îòëè÷íûìè îò íîðì Êîíñòèòóöèè,<br />

è ïðîèñõîäèò ãîðàçäî ïîçæå. Ïîýòîìó ãîâîðÿò îá «àâòîíîì-<br />

Æîçåô Ìàðèÿ Êàñòåëëà Àíäðþ – äîêòîð, ïðîôåññîð êîíñòèòóöèîííîãî ïðàâà êàôåäðû<br />

êîíñòèòóöèîííîãî ïðàâà è ïîëèòîëîãèè þðèäè÷åñêîãî ôàêóëüòåòà Óíèâåðñèòåòà<br />

Áàðñåëîíû (Èñïàíèÿ).<br />

* Ýòà ñòàòüÿ íàïèñàíà â ðàìêàõ èññëåäîâàíèé ïî ïðîáëåìàì ãîñóäàðñòâåííîãî<br />

óñòðîéñòâà (ïðîåêò ÌÅÑ ÐÂ 98-1168). Ïåðåâîä À.Ì. Âàëååâîé.<br />

íîì ïðîöåññå». Áîëüøîå çíà÷åíèå óäåëÿþò: à) íå êîíñòèòóöèîíàëüíîé<br />

ïðåäîïðåäåëåííîñòè àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ, à äîáðîâîëüíîìó ïîëó÷åíèþ<br />

òåððèòîðèÿìè àâòîíîìèè, ÷òî îñòàâëÿåò çà íèìè ïðàâî íà èíèöèàòèâó<br />

ñîçäàíèÿ àâòîíîìèé; á) ïîñòåïåííîñòè ýòîãî ïðîöåññà, òàê êàê íåîáõîäèìî<br />

âûðàáîòàòü ñòàòóòû àâòîíîìèé äëÿ êîíêðåòèçàöèè ìíîæåñòâà<br />

àñïåêòîâ àâòîíîìèè, ïðîâåñòè ðåôîðìû äëÿ íàäåëåíèÿ àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ<br />

îáùåãî ðåæèìà íîâûìè ïîëíîìî÷èÿìè (ñò. 148.2 ÊÈ) è, ïî<br />

æåëàíèþ öåíòðà, ïðèíÿòü îðãàíè÷åñêèå çàêîíû î ïåðåäà÷å ïîëíîìî÷èé<br />

îò öåíòðà àâòîíîìíûì ñîîáùåñòâàì (ñò. 150.2 ÊÈ); â) ïåðåãîâîðàì è<br />

ïîëèòè÷åñêèì ñîãëàøåíèÿì ìåæäó ïîëèòè÷åñêèìè ñèëàìè, ïðåäñòàâëåííûìè<br />

â ïàðëàìåíòå Èñïàíèè (Ãåíåðàëüíûå êîðòåñû), è ìåæäó ñàìèì<br />

ïàðëàìåíòîì è òåððèòîðèÿìè, æåëàþùèìè äîáèòüñÿ ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

äëÿ ðàçðàáîòêè ñòàòóòîâ è èõ ðåôîðìèðîâàíèÿ 1 ; ã) à òàêæå ðîëè<br />

Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà â ïîñòðîåíèè îêîí÷àòåëüíîãî âàðèàíòà ìîäåëè.<br />

 ýòîì ñìûñëå Àðàãîí âåñüìà çíà÷èìî è èíòåðåñíî íàçâàë îäíó èç<br />

ñâîèõ ñòàòåé «Ãîñóäàðñòâî àâòîíîìèé ÷åðåç Ñóä?» (1986, 7), íàìåêàÿ íà<br />

òó ðîëü, êîòîðóþ èãðàåò Âåðõîâíûé Ñóä â ðàñïðåäåëåíèè ïîëíîìî÷èé<br />

ìåæäó Öåíòðîì è àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè.<br />

1.2. Ñòàòóò êàê íîðìà ëèêâèäàöèè ìîäåëè<br />

Èòàê, åñëè êîíñòèòóöèÿ – ýòî îòêðûòàÿ íîðìà, îñòàâëÿþùàÿ øèðîêîå<br />

ïîëå äåÿòåëüíîñòè, îñíîâàííîå íà ïðèíöèïàõ ñâîáîäíîãî âîëåèçúÿâëåíèÿ,<br />

òî, ìîæåò áûòü, ðå÷ü èäåò î ïîñòîÿííî îòêðûòîé ìîäåëè? È<br />

åñëè ýòî íå òàê, òî êàêàÿ íîðìà ëèêâèäèðóåò ìîäåëü?<br />

Ñòàòóò àâòîíîìèè – ýòî íîðìà, êîòîðàÿ êîíêðåòèçèðóåò òå àñïåêòû, î<br />

êîòîðûõ â òåêñòå êîíñòèòóöèè èëè íå óïîìèíàåòñÿ, èëè ãîâîðèòñÿ ëèøü<br />

â ñàìûõ îáùèõ ÷åðòàõ. Òàêèì îáðàçîì, ñòàòóòû âìåñòå ñ ôîðìàëüíîé<br />

êîíñòèòóöèåé (òåêñò 1978 ã.), êîòîðóþ Êðóñ íàçûâàåò «òåððèòîðèàëüíîé<br />

êîíñòèòóöèåé ãîñóäàðñòâà» (1991, 68), íåñóò â ñåáå íåêîòîðûå ïîëèòè-<br />

÷åñêèå ðåøåíèÿ êîíñòèòóöèîííîé ïðèðîäû, êàê, íàïðèìåð, îòíîñÿùèåñÿ<br />

ê òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè ãîñóäàðñòâà.<br />

Ìîæíî âûäåëèòü òðè îñíîâíûå ñîñòàâëÿþùèå ñòàòóòà àâòîíîìèè:<br />

À) Ó÷ðåäèòåëüíàÿ íîðìà ñîçäàåò àâòîíîìíîå ñîîáùåñòâî (ñò.ñò. 143<br />

è 146 ÊÈ è ñò. 151.1 è 2 ÊÈ), äàåò åìó íàçâàíèå è îïðåäåëÿåò ãðàíèöû<br />

åãî òåððèòîðèè (ñò. 147.2 à. è á. ÊÈ).<br />

Á) Îñíîâíàÿ èíñòèòóöèîíàëüíàÿ íîðìà àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà (ñò.<br />

147.1 ÊÈ) êîíêðåòèçèðóåò èíñòèòóòû ïðàâëåíèÿ è îòíîøåíèÿ ìåæäó<br />

1 Ê ïîäîáíûì ñîãëàøåíèÿì îòíîñÿò àâòîíîìíûå äîãîâîðû 1981 ã. (ìåæäó Ñîâåòîì<br />

äåìîêðàòè÷åñêîãî öåíòðà â ïðàâèòåëüñòâå è Ñîöèàëèñòè÷åñêîé ïàðòèåé â îïïîçèöèè),<br />

èçâåñòíûå òàêæå êàê «êîíñòèòóöèîííûå êîíâåíöèè» (Âàíäåëëè, 1982, 406),<br />

èëè, íàïðèìåð, Ñîãëàøåíèÿ 1992 ã. (ìåæäó Ñîöèàëèñòè÷åñêîé ïàðòèåé â ïðàâèòåëüñòâå<br />

è Íàðîäíîé ïàðòèåé â îïïîçèöèè), êîòîðûå ëåãëè â îñíîâó, êàê îðãàíè÷åñêîãî<br />

çàêîíà 9/1992 î ïåðåäà÷å ïîëíîìî÷èé àâòîíîìíûì ñîîáùåñòâàì îáùåãî ðåæèìà, òàê<br />

è ïîñëåäóþùèõ ðåôîðì ñàìèõ ñòàòóòîâ.

234 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Æîçåô Ìàðèÿ ÊÀÑÒÅËËÀ ÀÍÄÐÞ<br />

235<br />

íèìè 2 , à òàêæå ïîëíîìî÷èÿ, êîòîðûìè íàäåëåíî àâòîíîìíîå ñîîáùåñòâî<br />

(ñò. 147.2 â. è ã. ÊÈ). Ýòî îçíà÷àåò, ÷òî ýòà þðèäè÷åñêàÿ íîðìà èìååò<br />

êîíñòèòóöèîííîå ñîäåðæàíèå ñ ïðàâîì íà îñóùåñòâëåíèå âëàñòè (î÷åâèäíà<br />

íåõâàòêà çàêîíà î ïðàâàõ).<br />

Â) Ñòàòóò, íàêîíåö, åñòü îñíîâíàÿ þðèäè÷åñêàÿ íîðìà êàæäîãî àâòîíîìíîãî<br />

ñîîáùåñòâà, òàê êàê îí îïðåäåëÿåò ïðîöåññ ðàçðàáîòêè íîðì êîíêðåòíîé<br />

àâòîíîìèè, óñòàíàâëèâàåò íîðìàòèâíûå êàòåãîðèè, ïðîöåäóðó èõ<br />

ðàçðàáîòêè è ìåõàíèçìû, ïðèâîäÿùèå èõ â èñïîëíåíèå, à òàêæå îðãàíû<br />

óïðàâëåíèÿ, ïðèçâàííûå èñïîëíÿòü èõ. Îá ýòîì ãîâîðèòñÿ â ñò. 147.2 ÊÈ.<br />

Òàêèì îáðàçîì, ñòàòóòû àâòîíîìèé èìåþò äâå ôóíêöèè â ãîñóäàðñòâå<br />

àâòîíîìèé: 1) ôîðìèðîâàíèå êàæäîãî êîíêðåòíîãî àâòîíîìíîãî<br />

ñîîáùåñòâà êàê òåððèòîðèàëüíîé åäèíèöû, íàäåëåííîé ïîëèòè÷åñêîé<br />

àâòîíîìèåé; è 2) ëèêâèäàöèÿ, â ñâîþ î÷åðåäü, ìîäåëè ãîñóäàðñòâà, ÿâëÿþùåéñÿ<br />

â ñîîòâåòñòâèè ñ êîíñòèòóöèåé îòêðûòîé è íåçàâåðøåííîé.<br />

Ïðîòèâ âòîðîé èç ïåðå÷èñëåííûõ íàìè ôóíêöèé, à èìåííî ôóíêöèè<br />

ëèêâèäàöèè, âûñòóïàþò ìíîãèå ó÷åíûå-òåîðåòèêè, êîòîðûå, ñ îäíîé<br />

ñòîðîíû, ïîääåðæèâàþò ìíåíèå î íåêîòîðîì íåóäîáñòâå ýòîé «âå÷íî<br />

îòêðûòîé ìîäåëè» (Rubio 1993, 169; Albertí 1992-1993, 229), îäíàêî ñ÷èòàþò,<br />

÷òî ñòàòóò íå âûïîëíÿåò ñâîåé ôóíêöèè â ïîëíîé ìåðå èëè, ñêîðåå<br />

âñåãî, è íå äîëæåí áûòü íîðìîé, ëèêâèäèðóþùåé ìîäåëü, òàê êàê òàêèì<br />

îáðàçîì ìîäåëü âñåãäà îñòàåòñÿ îòêðûòîé, ÷òî íåñåò â ñåáå îïàñíîñòü<br />

âîçìîæíîé íåñòàáèëüíîñòè â òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè ãîñóäàðñòâà.<br />

Òàêæå ãîâîðÿò î íåîáõîäèìîñòè «ëèêâèäàöèè ìîäåëè» â êîíñòèòóöèîííîì<br />

îòíîøåíèè. (Cruz 1981, 63; Balaguer 1997, 159).  îòëè÷èå îò íèõ<br />

Àðàãîí ïîä÷åðêèâàåò ïðåèìóùåñòâà ïîäâèæíîé èñïàíñêîé ìîäåëè, ñïîñîáñòâóþùåé<br />

èíòåãðàöèè åå òåððèòîðèé (1995, 194).<br />

Ñ ìîåé òî÷êè çðåíèÿ, ìîäåëü, çàêðåïëåííàÿ êîíñòèòóöèåé – ýòî ðåçóëüòàò<br />

ñîãëàøåíèÿ, ê êîòîðîìó ïðèøëè ïîëèòè÷åñêèå ñèëû, ïðåäñòàâëåííûå<br />

â ïàðëàìåíòå. Ðå÷ü èäåò î ìîäåëè, êîòîðàÿ îñòàåòñÿ îòêðûòîé â<br />

ñîîòâåòñòâèè ñ Îñíîâíûì çàêîíîì è îòíîñèòåëüíî çàêðûâàåòñÿ 19 ñòàòóòàìè<br />

(17 àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ è 2 àâòîíîìíûõ ãîðîäà), ïðè ýòîì<br />

îñòàåòñÿ «ëàçåéêà» äëÿ åå îòêðûòèÿ áëàãîäàðÿ ñò. 150 ÊÈ, â êîòîðîé ãîâîðèòñÿ<br />

î ïîëíîìî÷èÿõ, à òàêæå äðóãèì çàêîíàì, âûòåêàþùèì èç êîíñòèòóöèè<br />

(êàê, íàïðèìåð, Îðãàíè÷åñêèå çàêîíû î ôèíàíñèðîâàíèè, ñò.<br />

157.3 ÊÈ). Âñå ýòî ïîçâîëÿåò ïðèñïîñîáèòüñÿ ê èçìåíÿþùèìñÿ îáñòîÿòåëüñòâàì<br />

æèçíè, íå îáíîâëÿÿ è íå èçìåíÿÿ ïðè ýòîì çàêëþ÷åííûå äîãîâîðû.<br />

Èçìåíåíèå ôîðìû ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà, çàêðåïëåííîé<br />

â êîíñòèòóöèè, íåèçáåæíî ïîâëå÷åò çà ñîáîé ðåôîðìó ïîñëåäíåé 3 .<br />

2 Çà èñêëþ÷åíèåì àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ, òàê íàçûâàåìîãî, îñîáîãî ðåæèìà –<br />

Ñòðàíû Áàñêîâ, Êàòàëîíèè, Ãàëèñèè è Àíäàëóçèè, ÷üè èíñòèòóòû è ïàðëàìåíòñêàÿ<br />

ñèñòåìà îïðåäåëÿþòñÿ ñò. 152 ÊÈ.<br />

3 Ýòî ïîëîæåíèå îòñòàèâàþò ðàçëè÷íûå ïîëèòè÷åñêèå ãðóïïèðîâêè â âîïðîñå,<br />

êàñàþùåìñÿ ðåôîðìû Ñåíàòà.<br />

2. Ïðàâîâîé ñòàòóñ ñòàòóòà àâòîíîìèè<br />

2.1. Ðàçðàáîòêà ñòàòóòà<br />

Àíàëèç ðàçðàáîòêè ñòàòóòà àâòîíîìèè ïðîâîäèòñÿ ñ ìîìåíòà îáðàçîâàíèÿ<br />

ãîñóäàðñòâà àâòîíîìèé â ñâÿçè ñ ðàçëè÷íûìè êðèòåðèÿìè êëàññèôèêàöèè,<br />

ïðîöåäóðíûìè àñïåêòàìè, î êîòîðûõ ãîâîðèòñÿ â ðàçäåëå VIII<br />

ÊÈ è êîòîðûå, â ñâîþ î÷åðåäü, ñâÿçàíû ñ êîíêðåòíûìè òðåáîâàíèÿìè,<br />

ïðåäúÿâëÿåìûìè ê êîíñòèòóöèÿì àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ. Ìû ðàññìàòðèâàåì<br />

ýòó òåìó ñ äâóõ ïîçèöèé: ñ îäíîé ñòîðîíû, ó÷àñòèå ãîñóäàðñòâà,<br />

«íàöèîíàëüíîñòè è ðåãèîíà» (ñò. 2 ÊÈ) â ïðîöåññå ðàçðàáîòêè ñòàòóòà, ñ<br />

äðóãîé ñòîðîíû, íàì õîòåëîñü áû ïîêàçàòü, ÷òî ïðîèçîøëî îêîí÷àòåëüíîå<br />

îôîðìëåíèå «êàðòû» ãîñóäàðñòâà àâòîíîìèé. Ïðîöåññ ýòîò çàêîí-<br />

÷èëñÿ ïîñëå ïðèíÿòèÿ ñòàòóòîâ äâóõ ñåâåðîàôðèêàíñêèõ ãîðîäîâ – Ñåóòà<br />

è Ìåëèëüÿ (Îðãàíè÷åñêèå çàêîíû 1 è 2/1995 îò 13 ìàðòà) ÷åðåç 12 ëåò<br />

ïîñëå ôîðìèðîâàíèÿ ïîñëåäíèõ àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ.<br />

Ïðåæäå, ÷åì ìû ïðèñòóïèì ê íåïîñðåäñòâåííîìó èçó÷åíèþ íàøåé<br />

òåìû, õîòåëîñü áû îòâåòèòü íà ôóíäàìåíòàëüíûé âîïðîñ: «Êòî ðàçðàáàòûâàåò<br />

ñòàòóòû?» Â çàâèñèìîñòè îò òîãî, êòî ýòèì çàíèìàåòñÿ, ìîæíî<br />

âûäåëèòü ÷åòûðå ãðóïïû ñòàòóòîâ:<br />

– ñòàòóòû, ðàçðàáîòàííûå è ïðèíÿòûå â îäíîñòîðîííåì ïîðÿäêå Ãåíåðàëüíûìè<br />

êîðòåñàìè (ïðèìåð Ñåóòû è Ìåëèè);<br />

– ñòàòóòû, ðàçðàáîòàííûå ïî èíèöèàòèâå «ïðåäñòàâèòåëåé» òåõ òåððèòîðèé,<br />

êîòîðûå âûñòóïàëè çà ïîëó÷åíèå àâòîíîìèè, à çàòåì ïðèíÿòûå<br />

èñïàíñêèì ïàðëàìåíòîì4 ;<br />

– ñòàòóòû, ðàçðàáîòàííûå â ïðîöåññå ïåðåãîâîðîâ ñ ïðåäñòàâèòåëÿìè<br />

òåððèòîðèé è îäîáðåííûå èçáèðàòåëÿìè, ïðîæèâàþùèìè íà ýòèõ<br />

òåððèòîðèÿõ5 .<br />

 ñëó÷àå ñ Íàâàððîé: ñòàòóò ðàçðàáàòûâàëñÿ îáåèìè ñòîðîíàìè, è<br />

áûë ïðèíÿò ïàðëàìåíòîì Èñïàíèè áåç âîçìîæíîñòè äàëüíåéøåãî âíåñåíèÿ<br />

êàêèõ-ëèáî èçìåíåíèé â òåêñò äîãîâîðà6 .<br />

Òàêèì îáðàçîì, èçó÷àÿ ïðîöåäóðó ðàçðàáîòêè ñòàòóòîâ, êîòîðîé ïðèäåðæèâàëèñü<br />

âñå àâòîíîìèè, ìû âèäèì, ÷òî ïðèíÿòèå ñòàòóòà íå âõîäèò â<br />

ñôåðó ïîëíîìî÷èé àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà, õîòÿ èçâåñòíî, ÷òî èñïàíñ-<br />

4 Ñòàòóòû àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ îáû÷íîãî ðåæèìà èëè «ìåäëåííîãî ïóòè», òàê<br />

êàê îíè ìîãëè ïîëó÷èòü âñå ïðàâà è ïîëíîìî÷èÿ àâòîíîìèè ëèøü ïî èñòå÷åíèè 5 ëåò –<br />

Àðàãîíà, Àñòóðèè, Êàíàðñêèõ îñòðîâîâ, Êàíòàáðèè, Êàñòèëèè-Ëà Ìàí÷à, Êàñòèëèè-<br />

Ëåîí, Âàëåíñèè, Ýñòðåìàäóðà, Áàëåàðñêèõ îñòðîâîâ, Ìàäðèäà, Ìóðñèè, ëà Ðèîõà.<br />

5 Àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà îñîáîãî ðåæèìà èëè «áûñòðîãî ïóòè», òàê êàê èçíà-<br />

÷àëüíî îáëàäàëè øèðîêîé ïîëèòè÷åñêîé àâòîíîìèåé: Ñòðàíà Áàñêîâ, Êàòàëîíèÿ, Ãàëèñèÿ<br />

è Àíäàëóçèÿ.<br />

6 Íàâàððà ïîëó÷èëà àâòîíîìèþ (Äîïîëíèòåëüíûé àêò 1 Êîíñòèòóöèè) êàê ôîðàëüíàÿ<br />

òåððèòîðèÿ, êîòîðàÿ â ïðîøëîì îáëàäàëà íåçàâèñèìîñòüþ è ñàìîóïðàâëåíèåì,<br />

îäíàêî â XIX â. óòðàòèëà ñàìîñòîÿòåëüíîñòü è âîøëà â ñîñòàâ ìîíàðõè÷åñêîãî ãîñóäàðñòâà.

236 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Æîçåô Ìàðèÿ ÊÀÑÒÅËËÀ ÀÍÄÐÞ<br />

237<br />

êèé íàðîä ÿâëÿåòñÿ èñòî÷íèêîì ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè (ñò. 1.2 ÊÈ). Ïîýòîìó<br />

ïðîöåññ ïðèíÿòèÿ ñòàòóòà, ñ îäíîé ñòîðîíû, íîñèò õàðàêòåð áåçãðàíè÷íûé<br />

è àáñîëþòíûé – ëèøü êîíñòèòóöèÿ îïðåäåëÿåò ïðîöåäóðó åãî<br />

ðàçðàáîòêè – ñ äðóãîé ñòîðîíû, îäíîñòîðîííèé, òàê êàê ïðè÷èíà åãî ðàçðàáîòêè<br />

– â ñâîáîäíîì âîëåèçúÿâëåíèè íàöèîíàëüíîñòè èëè ðåãèîíà, êîòîðûå<br />

âûñòóïàþò çà ïîëó÷åíèå àâòîíîìèè. Îäíàêî â ìîìåíò ðàçðàáîòêè<br />

ñòàòóòà àâòîíîìíîå ñîîáùåñòâî, êàê òàêîâîå, åùå íå ñóùåñòâóåò, è ïîýòîìó<br />

íåëüçÿ âåñòè ðå÷ü î êàêîì-ëèáî âîëåèçúÿâëåíèè ñ åãî ñòîðîíû. Ïî òîé<br />

æå ïðè÷èíå ðåãèîíû è íàöèîíàëüíîñòè, èìåþùèå ïðàâî íà ñîçäàíèå àâòîíîìèè<br />

(â ñîîòâåòñòâèè ñî ñò. 2 ÊÈ), âûðàæàþò ñâîþ âîëþ ÷åðåç ñïåöèàëüíûå<br />

îðãàíû âëàñòè è â ñîîòâåòñòâèè ñ ïðîöåäóðàìè, ïðåäïèñàííûìè<br />

êîíñòèòóöèåé.  îòëè÷èå îò êîíñòèòóöèé ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ íàöèîíàëüíîñòè<br />

è ðåãèîíû íå èìåþò ïðàâà ñàìîñòîÿòåëüíî îáðàçîâûâàòü àâòîíîìèè<br />

è ðàçðàáàòûâàòü ñòàòóòû (Solozábal, 1985, 24).<br />

Îäíàêî ïðàâî ïðèíÿòèÿ ñòàòóòà íå åñòü ïðîÿâëåíèå çàêîíîäàòåëüíîé<br />

âëàñòè Ãåíåðàëüíûõ êîðòåñîâ ïðèíèìàòü Îðãàíè÷åñêèé çàêîí, íàçûâàåìûé<br />

ñòàòóòîì àâòîíîìèè, áåç ó÷åòà ìíåíèÿ òîé èëè èíîé íàöèîíàëüíîñòè èëè<br />

ðåãèîíà. Òàêîå îäíîñòîðîííåå ïðîÿâëåíèå âëàñòè âîçìîæíî òîëüêî â îñîáûõ<br />

ñëó÷àÿõ, êîãäà çàòðàãèâàþòñÿ íàöèîíàëüíûå èíòåðåñû (ñò. 144 á. è â.<br />

ÊÈ).  ýòîì ñëó÷àå îáðàçîâàíèå àâòîíîìèè öåëèêîì è ïîëíîñòüþ çàâèñèò<br />

îò ãîñóäàðñòâà è óòâåðæäàåòñÿ ãåíåðàëüíûìè èíñòèòóòàìè âëàñòè.<br />

Èñïàíñêàÿ Êîíñòèòóöèÿ 1978 ã. íå çàêðåïëÿåò íàëè÷èå êîíêðåòíûõ<br />

àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ.  ïðîòèâíîì æå ñëó÷àå îáðàçîâàíèå àâòîíîìíîãî<br />

ñîîáùåñòâà ãàðàíòèðîâàëîñü áû ñàìîé êîíñòèòóöèåé, îäíàêî, áåç ó÷åòà<br />

ìíåíèÿ êàæäîãî êîíêðåòíîãî ðåãèîíà è íàöèîíàëüíîñòè, ïðîæèâàþùåé<br />

íà òåððèòîðèè äàííîãî ðåãèîíà (êàê ýòî ïðîèñõîäèò â Èòàëèè); êðîìå<br />

òîãî, ñàìà ãàðàíòèÿ îáðàçîâàíèÿ àâòîíîìèè òîãî èëè èíîãî ñîîáùåñòâà<br />

áûëà áû èñêëþ÷èòåëüíî çàêîíîäàòåëüíîé. Òàê íàçûâàåìàÿ «äåêîíñòèòóöèîíàëèçàöèÿ»<br />

(òî åñòü, â äàííîì ñëó÷àå, íåçàêðåïëåííîñòü â êîíñòèòóöèè<br />

êîíêðåòíûõ àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ) ôîðìû ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà<br />

èëè, òî÷íåå ñêàçàòü, øèðîêîå ïîëå äåÿòåëüíîñòè, ïðåäîñòàâëÿåìîå<br />

êîíñòèòóöèåé, ïåðåäàåò èíèöèàòèâó ñîçäàíèÿ àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà<br />

ñàìèì òåððèòîðèÿì (êîòîðûå âûðàæàþò ñâîå ìíåíèå ÷åðåç ïðåäñòàâèòåëåé),<br />

à ðàçðàáîòêà ñòàòóòîâ ïðîèñõîäèò ñîâìåñòíî, ïðè ó÷àñòèè îáåèõ ñòîðîí,<br />

à èìåííî: Ãåíåðàëüíûõ êîðòåñîâ è ïðåäñòàâèòåëåé ýòèõ òåððèòîðèé.<br />

Òàêèì îáðàçîì, â ïðîöåññå êîíñòèòóöèîííîãî ðåãóëèðîâàíèÿ ñòàòóòà<br />

(ñò. 146 è 151 ÊÈ) ó÷àñòâóåò ìíîæåñòâî èíñòèòóòîâ è îðãàíîâ ïðàâëåíèÿ,<br />

îáëàäàþùèõ ðàçëè÷íûìè ôóíêöèÿìè, â çàâèñèìîñòè îò ïóòè, èçáðàííîãî<br />

äëÿ ñîçäàíèÿ àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà: ìåñòíûå ïðåäñòàâèòåëè,<br />

äåïóòàòû è ñåíàòîðû, èçáðàííûå îò ýòèõ íàöèîíàëüíîñòåé èëè ðåãèîíîâ,<br />

è Ãåíåðàëüíûå êîðòåñû. Íåîáõîäèìî ïîä÷åðêíóòü, ÷òî Ñåíàò èãðàåò<br />

âàæíóþ ðîëü â ýòîì ïðîöåññå, òàê êàê êîíñòèòóöèÿ îïðåäåëÿåò åãî<br />

êàê «Ïàëàòó òåððèòîðèàëüíîãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà» (ñò. 69.1 ÊÈ).<br />

 ñîîáùåñòâàõ, òàê íàçûâàåìîãî, îñîáîãî ðåæèìà è â Íàâàððå ó÷àñòèå<br />

ñàìèõ òåððèòîðèé â ïåðåãîâîðàõ ïî ïðîåêòó ñòàòóòà ãîðàçäî áîëåå çíà÷èìî<br />

è âåñîìî, ÷åì ó÷àñòèå àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ îáùåãî ðåæèìà (ñò. 151 ÊÈ â<br />

ñîîòâåòñòâèè ñ Äîïîëíèòåëüíûì àêòîì 1). Òàêèì îáðàçîì, ó÷èòûâàÿ âîëþ<br />

òåððèòîðèé è ãîñóäàðñòâà, óäàåòñÿ îáúåäèíèòü, ñ îäíîé ñòîðîíû, êîíñòèòóöèîííûå<br />

òðåáîâàíèÿ, ïî êîòîðûì Ãåíåðàëüíûå êîðòåñû ïðåäñòàâëÿþò èñïàíñêèé<br />

íàðîä (ñò. 60 ÊÈ) – è ýòî îïðàâäûâàåò òîò ôàêò, ÷òî èìåííî çà<br />

ïàðëàìåíòîì çàêðåïëåíî ïðàâî îêîí÷àòåëüíîãî ïðèíÿòèÿ ñòàòóòà – è, ñ äðóãîé<br />

ñòîðîíû, íåîáõîäèìîå ó÷àñòèå ñàìîé òåððèòîðèè â ïðîöåññå ðàçðàáîòêè<br />

ñòàòóòà. Ýòî ó÷àñòèå ïðîèñõîäèò (ââèäó îòñóòñòâèÿ àâòîíîìíîãî ïàðëàìåíòà),<br />

âî-ïåðâûõ, ÷åðåç àññàìáëåþ, ñîñòîÿùóþ èç ÷ëåíîâ ñîáðàíèÿ<br />

ïðåäñòàâèòåëåé ýòèõ òåððèòîðèé è ðàçðàáàòûâàþùóþ ïðîåêò ñòàòóòà. Ïðåäñòàâèòåëè<br />

ýòîé àññàìáëåè ó÷àñòâóþò â ïåðåãîâîðàõ, ïðîâîäèìûõ â Êîíãðåññå<br />

äåïóòàòîâ ïî ïîâîäó ðàçðàáîòêè ñòàòóòîâ. À, âî-âòîðûõ, âîëþ òåððèòîðèé<br />

âûðàæàåò íåïîñðåäñòâåííî ñàìî íàñåëåíèå äàííîé òåððèòîðèè.<br />

Âûøåïðèâåäåííûå íàìè ðàññóæäåíèÿ ìíîãèå ó÷åíûå è òåîðåòèêè<br />

êâàëèôèöèðóþò êàê ñâîåãî ðîäà ïðîÿâëåíèå «äîãîâîðíîé ïðàêòèêè», òî<br />

åñòü ïîäïèñàíèå ðÿäà äîãîâîðîâ. Ìíîãèå àâòîðû ñîãëàøàþòñÿ â âûäåëåíèè<br />

ðàçëè÷íûõ ïóòåé ðàçðàáîòêè ñòàòóòîâ, ÿâëÿþùèõñÿ ðåçóëüòàòîì,<br />

ñ îäíîé ñòîðîíû, ïðèìåíåíèÿ íà ïðàêòèêå «äîãîâîðíîé òåîðèè» â ïðîöåññå<br />

ðàçðàáîòêè ñòàòóòîâ, íàïðèìåð, Êàòàëîíèè èëè Ñòðàíû Áàñêîâ, ñ<br />

äðóãîé ñòîðîíû, ëèøü îäíîñòîðîííåãî ó÷àñòèÿ ãîñóäàðñòâà. Ïåðåãîâîðû<br />

ïî ðàçðàáîòêå ñòàòóòîâ ïðîâîäÿòñÿ, îáûêíîâåííî, â Êîíñòèòóöèîííîé<br />

êîìèññèè Êîíãðåññà, çàòåì îáñóæäàþòñÿ íà ïëåíàðíûõ çàñåäàíèÿõ<br />

îáåèõ ïàëàò, êîòîðûå ëèáî ïðèíèìàþò, ëèáî îòêëîíÿþò ïðîåêò (Gerpe,<br />

1979, 61; Leguina, 1995, 30). Äðóãèå àâòîðû, íàîáîðîò, ãîâîðÿò î íå ïðàâîâîì<br />

õàðàêòåðå òàêèõ äîãîâîðîâ, õîòÿ ïðèçíàþò, â öåëîì, íàëè÷èå ïîëèòè÷åñêèõ<br />

ïåðåãîâîðîâ è èõ ñîäåéñòâèå ïðîöåññó ðàçðàáîòêè ñòàòóòà<br />

(De Otto, 1988, 263; Aguado, 1996, 146).<br />

Ñ íàøåé òî÷êè çðåíèÿ, ãîâîðÿ î ñòàòóòàõ îñîáîãî ðåæèìà, äâóñòîðîííèå<br />

ïåðåãîâîðû âåäóòñÿ â ñàìûå îòâåòñòâåííûå ìîìåíòû è ïî âàæíûì<br />

âîïðîñàì â ïðîöåññå ïðèíÿòèÿ ñòàòóòà. Ïîýòîìó íåîáõîäèìî ïîä-<br />

÷åðêíóòü îáÿçàòåëüíîå ó÷àñòèå îáåèõ ñòîðîí – ñàìîé òåððèòîðèè è<br />

öåíòðà – â ïðèíÿòèè ñòàòóòîâ, ÷òî îòâå÷àåò, êàê âîëåèçúÿâëåíèþ àâòîíîìèè,<br />

òàê è òðåáîâàíèÿì êîíñòèòóöèè, è, òàêèì îáðàçîì, äàííîå ñîãëàøåíèå<br />

ïðèîáðåòàåò þðèäè÷åñêèé ñòàòóñ.<br />

2.2. Ðåôîðìà ñòàòóòîâ<br />

Èòàê, ðàññìîòðåâ êòî è êàê ðàçðàáàòûâàåò ñòàòóòû àâòîíîìèé ñîãëàñíî<br />

êîíñòèòóöèè, ìû îáðàòèìñÿ ê òîìó, êàêèì îáðàçîì ïðîèñõîäèò ðåôîðìà<br />

ñòàòóòíûõ íîðì. Êàê è â ñëó÷àå ñ ðàçðàáîòêîé ñòàòóòîâ, îñíîâíîå<br />

âíèìàíèå ìû óäåëèì ó÷àñòèþ àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ è Ãåíåðàëüíûõ<br />

êîðòåñîâ â ïðîöåññå ðåôîðìèðîâàíèÿ ñòàòóòîâ.

238 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Æîçåô Ìàðèÿ ÊÀÑÒÅËËÀ ÀÍÄÐÞ<br />

239<br />

 çàâèñèìîñòè îò ñòåïåíè ó÷àñòèÿ àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà è ãîñóäàðñòâà,<br />

ïðîöåññ ðåôîðìèðîâàíèÿ ìîæåò èäòè íåñêîëüêèìè ïóòÿìè èëè<br />

ìîæåò áûòü ïðåäñòàâëåí íåñêîëüêèìè âèäàìè, êàê è â ñëó÷àå ðàçðàáîòêè<br />

ñòàòóòîâ. Ïðîöåññ ðåôîðìèðîâàíèÿ îñíîâàí íà ñòàòüÿõ 147.3 è 152<br />

ÊÈ, êîòîðûå åãî ðåãóëèðóþò, à òàêæå íà ñàìèõ ñòàòóòàõ è íîðìàõ ïàðëàìåíòñêîãî<br />

ïðàâà 7 . Ó÷èòûâàÿ âñå âûøåïåðå÷èñëåííûå íîðìàòèâíûå àêòû,<br />

âîçìîæíî îñóùåñòâëåíèå ïðîöåññà ðåôîðìèðîâàíèÿ ñ ó÷åòîì ðàçëè÷èé<br />

ìåæäó ÷åòûðüìÿ òèïàìè ñòàòóòîâ, êîòîðûå ìû âûäåëèëè â ãëàâå î ðàçðàáîòêå<br />

ñòàòóòîâ.<br />

Òîëüêî â êîíñòèòóöèè è ñòàòóòàõ çàïèñàíû ïðîöåäóðû ðåôîðìèðîâàíèÿ<br />

èõ ñàìèõ. Âñå ðàíåå ñóùåñòâîâàâøèå íîðìû áûëè îòìåíåíû èëè<br />

èçìåíåíû êîìïåòåíòíûìè îðãàíàìè. Òàêèì îáðàçîì, ìû ìîæåì ãîâîðèòü<br />

î âîçìîæíîñòè ðåôîðìèðîâàíèÿ ñòàòóòà íà îñíîâàíèè íîðì, ïðåäóñìîòðåííûõ<br />

â íåì ñàìîì. Âîçìîæíîñòü ðåôîðìèðîâàíèÿ ñòàòóòà íå<br />

åñòü ýêâèâàëåíò âîçìîæíîñòè ðåôîðìèðîâàíèÿ êîíñòèòóöèè. Ðåôîðìà<br />

êîíñòèòóöèè ìîæåò ïðåäïîëàãàòü ðåôîðìó ñòàòóòà, ïðè ýòîì ðåôîðìû<br />

ìîãóò áûòü ïðîâåäåíû âíå àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà è áåç åãî ó÷àñòèÿ â<br />

ïðîöåññå ðåôîðìèðîâàíèÿ êîíñòèòóöèè; èñêëþ÷åíèå ñîñòàâëÿåò ëèøü<br />

íà÷àëüíûé ýòàï, òàê êàê àâòîíîìíîå ñîîáùåñòâî ìîæåò âûñòóïèòü ñ<br />

èíèöèàòèâîé ðåôîðìû (ñò.ñò. 166 ÊÈ è 87 ÊÈ).<br />

«Æåñòêîñòü» ìåõàíèçìîâ ðåôîðìèðîâàíèÿ ñòàòóòîâ èìååò öåëüþ «ãàðàíòèðîâàòü,<br />

ñòàáèëèçèðîâàòü è ñîõðàíÿòü íîðìàòèâíîå ñîäåðæàíèå ðÿäà<br />

ïîëèòè÷åñêèõ ñîãëàøåíèé» (Cascajo, 1983, 1625). Òåîðåòè÷åñêàÿ áàçà ïîäîáíîé<br />

æåñòêîñòè õîðîøî ðàçðàáîòàíà (Calzada y Ruipérez, 1988, 55). Îíà<br />

îñíîâàíà íà ôóíêöèè, ïðèçâàííîé âûïîëíÿòü ñòàòóòíûå íîðìû, à èìåííî:<br />

ñòàòóò çàêðåïëÿåò íàèáîëåå ýôôåêòèâíîå ðàçäåëåíèå ïîëíîìî÷èé ìåæäó<br />

ãîñóäàðñòâîì è àâòîíîìíûì ñîîáùåñòâîì. Ýòî, â ñâîþ î÷åðåäü, ïðèâîäèò ê<br />

æåñòêîñòè íå òîëüêî êîíñòèòóöèè, íî è ñàìîãî ñòàòóòà. Â ýòîì ñìûñëå ñòàòóòíàÿ<br />

ðåôîðìà ïðèîáðåòàåò çàùèòíóþ ôóíêöèþ, òàê êàê ðàçðàáîòàííûå<br />

ìåõàíèçìû ðåôîðìèðîâàíèÿ ïðåäîõðàíÿþò àâòîíîìèþ îò âîçìîæíûõ äåéñòâèé,<br />

êàê ñî ñòîðîíû ãîñóäàðñòâà, òàê è âíóòðè ñàìîé àâòîíîìèè.<br />

Òåïåðü íåîáõîäèìî îáðàòèòüñÿ ê âîïðîñó î òîì, êàêèå ñòðóêòóðû ó÷àñòâóþò<br />

â ðåôîðìå ñòàòóòîâ è êàêèìè ïîëíîìî÷èÿìè îíè îáëàäàþò. Ëþáîé<br />

ñòàòóò àâòîíîìèè ìîæåò è äîëæåí ðåôîðìèðîâàòüñÿ ÷åðåç ïðèíÿòèå<br />

Ãåíåðàëüíûìè êîðòåñàìè Îðãàíè÷åñêîãî çàêîíà (òî÷íî òàê æå, êàê ýòî<br />

ïðîèñõîäèò è â ïðîöåññå ðàçðàáîòêè ñòàòóòîâ). Ïîýòîìó ýòî íå ìîæåò áûòü<br />

êàêîé óãîäíî îðãàíè÷åñêèé çàêîí, à òîëüêî «ñòàòóòíûé Îðãàíè÷åñêèé çàêîí»<br />

(Gutiérrez Llamas, 1991, 303). Ýòî åñòü ïåðâàÿ ìèíèìàëüíàÿ è îáùàÿ<br />

ãàðàíòèÿ ñòàòóòà (îò ñòàòóòîâ ãîðîäîâ Ñåóòà è Ìåëèëüÿ äî ñòàòóòîâ àâòî-<br />

7 Ðåçîëþöèÿ Ïðåçèäèóìà Êîíãðåññà äåïóòàòîâ îò 16 ìàðòà 1993 ã. è äîáàâî÷íàÿ<br />

íîðìà Ïðåçèäèóìà Ñåíàòà îò 30 ñåíòÿáðÿ 1993 ã. î ïðîöåäóðå ïðèâåäåíèÿ â äåéñòâèå<br />

ðåôîðìû ñòàòóòîâ àâòîíîìèé. Îíè âõîäÿò â ïåðå÷åíü ïîñòàíîâëåíèé ïàëàò ïàðëàìåíòà.<br />

íîìíûõ ñîîáùåñòâ îñîáîãî ðåæèìà è Íàâàððû). Ðå÷ü èäåò î ãàðàíòèè<br />

íîðìàòèâíîé êàòåãîðèè è ñòàáèëüíîñòè íà ìîìåíò ïðèíÿòèÿ àáñîëþòíûì<br />

áîëüøèíñòâîì Êîíãðåññà äåïóòàòîâ îêîí÷àòåëüíîãî âàðèàíòà òåêñòà. Íåñìîòðÿ<br />

íà ýòî, ýòà ãàðàíòèÿ íå çàùèùàåò àâòîíîìèþ àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ<br />

îò îäíîñòîðîííèõ ðåøåíèé ãîñóäàðñòâà è îãðàíè÷èâàåò èõ ó÷àñòèå<br />

â ïðîöåññå ðåôîðìèðîâàíèÿ (ïðàâî íà èíèöèàòèâó ðåôîðìû çàêðåïëåíî<br />

âî âñåõ ñòàòóòàõ). Ýòî åäèíñòâåííàÿ ãàðàíòèÿ ñòàòóòîâ Ñåóòû è Ìåëèëüè,<br />

òàê êàê îíè ìîãóò áûòü ðåôîðìèðîâàíû ïàðëàìåíòîì Èñïàíèè áåç ó÷àñòèÿ<br />

èëè ïðîòèâ âîëè ýòèõ ãîðîäîâ. Ýòî åùå îäíî, è äîñòàòî÷íî èçâåñòíîå,<br />

ïðîÿâëåíèå ïðèíöèïà àâòîíîìíîñòè àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ â ãîñóäàðñòâå<br />

àâòîíîìèé, êîòîðîå, êàê óêàçûâàåò íà ýòî Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä, åùå<br />

â ñàìûõ ïåðâûõ ñâîèõ ðåçîëþöèÿõ, íå ïîäðàçóìåâàåò ñóâåðåíèòåòà àâòîíîìèé<br />

(ÑÒÊ 4/1981, îò 2 ôåâðàëÿ). Îòñþäà ñëåäóåò, ÷òî ðåôîðìà ñòàòóòîâ<br />

òàêæå íåñåò â ñåáå íåêîå îãðàíè÷åíèå âîçìîæíîñòè «ñàìîíîðìèðîâàíèÿ»<br />

òîãî èëè èíîãî àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà.<br />

Îäíàêî êîíñòèòóöèÿ, ñòàòóòû è ïàðëàìåíòñêèå íîðìû äîáàâëÿþò<br />

ðàçëè÷íûå ãàðàíòèè ê ðåôîðìå ñòàòóòà â çàâèñèìîñòè îò òèïà òîãî èëè<br />

èíîãî ñòàòóòà. Èõ öåëü – îñëàáèòü îäíîñòîðîííþþ âîëþ ãîñóäàðñòâà.<br />

Òàêèì îáðàçîì, ñòàòóòû âñåõ àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ (êðîìå ñòàòóòîâ<br />

Ñåóòû è Ìåëèëüè), âî-ïåðâûõ, òðåáóþò, ÷òîáû ïàðëàìåíò àâòîíîìèè<br />

ïðèíÿë èíèöèàòèâó ðåôîðìû êàê íåîáõîäèìûé øàã äëÿ åå ðàññìîòðåíèÿ<br />

â Êîðòåñàõ. È, âî-âòîðûõ, ñîãëàñíî ïàðëàìåíòñêèì íîðìàì 1993 ã.,<br />

â ñëó÷àå, åñëè Ãåíåðàëüíûå êîðòåñû çàõîòÿò èçìåíèòü ñîäåðæàíèå ïðîåêòà<br />

ðåôîðìû, à ïàðëàìåíò àâòîíîìèè íå ñîãëàñèòñÿ ñ ýòèìè èçìåíåíèÿìè,<br />

áóäóò ïðèâåäåíû â äåéñòâèå ìåõàíèçìû, â çàâèñèìîñòè îò ñòàòóòà<br />

àâòîíîìèè, äëÿ òîãî, ÷òîáû àññàìáëåÿ àâòîíîìèè ñìîãëà áû ïîìåøàòü<br />

ïðèíÿòèþ èçìåíåííîãî òåêñòà ðåôîðìû. Àññàìáëåè ìîãóò ïðèîñòàíîâèòü<br />

äàííûé ïðîöåññ â ëþáîé ìîìåíò äî îêîí÷àòåëüíîãî ïðèíÿòèÿ ðåôîðìû<br />

(àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà îáùåãî ðåæèìà) èëè æå ñïîñîáñòâîâàòü<br />

àííóëèðîâàíèþ ðåôîðìû íà óðîâíå îáîèõ ïàðëàìåíòîâ (àâòîíîìíûå<br />

ñîîáùåñòâà îñîáîãî ðåæèìà) èëè îáîèõ ïðàâèòåëüñòâ (Íàâàððà). È, íàêîíåö,<br />

ñîãëàñíî êîíñòèòóöèè è ñòàòóòàì, â àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâàõ<br />

îñîáîãî ðåæèìà äîëæåí áûòü ïðîâåäåí ðåôåðåíäóì, íà êîòîðîì èçáèðàòåëè<br />

ñìîãëè áû âûñêàçàòü ñâîå ìíåíèå î ðåôîðìå. Ïðåäïèñûâàþùèé<br />

õàðàêòåð ýòîé ïðîöåäóðû äåëàåò ïðîöåññ ðåôîðìèðîâàíèÿ ñòàòóòîâ äàæå<br />

åùå áîëåå æåñòêèì, ÷åì ðåôîðìà êîíñòèòóöèè (ñò. 167 ÊÈ) 8 .<br />

Òàêèì îáðàçîì, ìîæíî ñäåëàòü âûâîä, ÷òî ðåôîðìà ñòàòóòîâ òðåáóåò<br />

äîñòèæåíèÿ ñîãëàñèÿ ìåæäó ðàçëè÷íûìè ñòîðîíàìè: ãîñóäàðñòâîì, ÷üè<br />

èíòåðåñû âûðàæàþò Ãåíåðàëüíûå êîðòåñû, àâòîíîìíûì ñîîáùåñòâîì,<br />

ïðåäñòàâëåííûì ïàðëàìåíòîì, è, â ñëó÷àå ñ àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè<br />

8  ýòîì ñëó÷àå ðåôåðåíäóì ïðîâîäèòñÿ òîëüêî åñëè çà íåãî âûñòóïàåò ïàðëàìåíòñêîå<br />

ìåíüøèíñòâî (1/10 ÷ëåíîâ îäíîé èç ïàëàò).

240 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Æîçåô Ìàðèÿ ÊÀÑÒÅËËÀ ÀÍÄÐÞ<br />

241<br />

îñîáîãî ðåæèìà, íàðîäîì, ïðîæèâàþùèì íà ýòèõ òåððèòîðèÿõ, ïóòåì ãîëîñîâàíèÿ<br />

íà ðåôåðåíäóìå. Äëÿ òîãî ÷òîáû ðåôîðìèðîâàííàÿ íîðìà ïðèîáðåëà<br />

þðèäè÷åñêèé ñòàòóñ, îíà äîëæíà áûòü ïðèíÿòà Êîðòåñàìè. Ó÷àñòèå<br />

ïðåäñòàâèòåëüñêèõ îðãàíîâ àâòîíîìèé ïðîèñõîäèò íà íà÷àëüíîì ýòàïå<br />

(îíè âûñòóïàþò â ðîëè èíèöèàòîðîâ ðåôîðìû), à çàòåì â ïðîöåññå ðàçðàáîòêè<br />

ñîäåðæàíèÿ ðåôîðìû è â ìîìåíò åå ðàññìîòðåíèÿ Ãåíåðàëüíûìè<br />

êîðòåñàìè, ïðè ýòîì îíè ìîãóò, êàê ìû óæå âèäåëè, ïðèîñòàíîâèòü ðàññìîòðåíèå<br />

ðåôîðìû. Èòàê, è â ïðîöåññå ðåôîðìèðîâàíèÿ òàêæå íàáëþäàåòñÿ<br />

òî, ÷òî ìû îïðåäåëèëè êàê «ïàêòèçì» (García Canales, 1988, 161).<br />

2.3. Ñîäåðæàíèå ñòàòóòà àâòîíîìèè<br />

Àíàëèç ñòàòóòîâ ïîçâîëÿåò íàì ñäåëàòü âûâîä î íàëè÷èè â èõ ñîäåðæàíèè<br />

îáùèõ ìîìåíòîâ. Îáúÿñíåíèå ýòîìó ìû íàõîäèì â ñò. 147.2 ÊÈ,<br />

êîòîðàÿ îïðåäåëÿåò ñîäåðæàíèå ñòàòóòà (ñòàòóòû àâòîíîìèé äîëæíû9 ñîäåðæàòü):<br />

à) íàçâàíèå àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà, íàèáîëåå îòâå÷àþùåå åãî èñòîðèè;<br />

á) ãðàíèöû åãî òåððèòîðèè;<br />

â) íàèìåíîâàíèå, ñòðóêòóðó è ìåñòîïðåáûâàíèå ñîáñòâåííûõ àâòîíîìíûõ<br />

ó÷ðåæäåíèé;<br />

ã) ïîëíîìî÷èÿ àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà â ðàìêàõ êîíñòèòóöèè è îñíîâû<br />

äëÿ ïåðåäà÷è åìó ñîîòâåòñòâåííûõ ñëóæá.<br />

Ýòà æå ñòàòüÿ â ñëåäóþùåì ïóíêòå îïðåäåëÿåò òî, êàê ïðîèñõîäèò<br />

îêîí÷àòåëüíîå ïðèíÿòèå ðåôîðìû ñòàòóòà (ñò. 147.3 ÊÈ).<br />

Êðîìå òîãî, òåêñò êîíñòèòóöèè ñîäåðæèò è äðóãèå òðåáîâàíèÿ,<br />

ïðåäúÿâëÿåìûå ê ñîäåðæàíèþ ñòàòóòà. Ñîãëàñíî ñò. 3 «îñòàëüíûå ÿçûêè<br />

Èñïàíèè ÿâëÿþòñÿ òàêæå îôèöèàëüíûìè â ñîîòâåòñòâóþùèõ àâòîíîìíûõ<br />

ñîîáùåñòâàõ â ñîîòâåòñòâèè ñ èõ ñòàòóòàìè»; ñîãëàñíî ñò. 4 ÊÈ<br />

«ñòàòóòû ìîãóò ïðèçíàâàòü îñîáûå ôëàãè è ãåðáîâûå çíàêè àâòîíîìíûõ<br />

ñîîáùåñòâ»; ñîãëàñíî ñò. 69.5 «àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà íàçíà÷àþò ñåíàòîðîâ<br />

ñîîòâåòñòâóþùèì çàêîíîäàòåëüíûì ñîáðàíèåì â ñîîòâåòñòâèè<br />

ñ åãî ñòàòóòîì»; ñîãëàñíî ñò. 145.2 ÊÈ «ñòàòóòû ìîãóò óñòàíàâëèâàòü<br />

óñëîâèÿ, ïðèíöèïû è ïîðÿäîê çàêëþ÷åíèÿ ñîãëàøåíèé ìåæäó àâòîíîìíûìè<br />

ñîîáùåñòâàìè äëÿ îñóùåñòâëåíèÿ èìè ñîâìåñòíîé äåÿòåëüíîñòè<br />

è îêàçàíèÿ äðóã äðóãó óñëóã»; ñîãëàñíî ñò. 156.2 «àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà<br />

ìîãóò äåéñòâîâàòü â êà÷åñòâå ïðåäñòàâèòåëåé èëè ñîòðóäíèêîâ ãîñóäàðñòâà<br />

â ñáîðàõ, ðàñõîäîâàíèè è ëèêâèäàöèè ãîñóäàðñòâåííûõ íàëîãîâ,<br />

â ñîîòâåòñòâèè ñ çàêîíàìè è ñòàòóòàìè».<br />

Íà íàø âçãëÿä, ñàìî ñîäåðæàíèå ñòàòóòà ìîæíî ïîäðàçäåëèòü íà íåñêîëüêî<br />

÷àñòåé: îáÿçàòåëüíîå, äîïîëíèòåëüíîå è äóáëèðóþùåå. Òàêàÿ<br />

êëàññèôèêàöèÿ äàåò âïîëíå ÿñíîå ïðåäñòàâëåíèå î ñîäåðæàíèè ñòàòóòà.<br />

9 Âûäåëåíî àâòîðîì.<br />

Òî, ÷òî ìû îïðåäåëèëè êàê îáÿçàòåëüíîå ñîäåðæàíèå ñòàòóòà, ÿ âûäåëÿþ<br />

íà îñíîâàíèè êðèòåðèÿ, êîòîðûé èìååò â âèäó áóêâàëüíîñòü ïðåäïèñàíèé<br />

(â ôîðìå ïîâåëèòåëüíîãî íàêëîíåíèÿ ó ãëàãîëîâ, êîòîðàÿ âñòðå-<br />

÷àåòñÿ íå òîëüêî â ñò. 147.2 ÊÈ), à òàêæå òî, ÷òî òåëåîëîãè÷åñêè îáÿçàí<br />

ñîäåðæàòü ëþáîé ñòàòóò äëÿ âûïîëíåíèÿ ñâîèõ ôóíêöèé, êîòîðûå ñîäåðæàòñÿ<br />

â íåì ïî îïðåäåëåíèþ «ñòàòóòû ÿâëÿþòñÿ îñíîâíûì ïðàâîâûì<br />

àêòîì êàæäîãî àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà» (ñò. 147.1 ÊÈ) è ôóíêöèé<br />

â ñîñòàâå ãîñóäàðñòâà àâòîíîìèé (â ñëó÷àå íàçíà÷åíèÿ ñåíàòîðîâ èëè<br />

ðåøåíèÿ âîïðîñà î ÿçûêå). Òàêèì îáðàçîì, ïîëó÷àåòñÿ, ÷òî îñòàëüíàÿ<br />

÷àñòü ñîäåðæàíèÿ, êàê, íàïðèìåð, ðàçëè÷íûå ýêîíîìè÷åñêèå è ñîöèàëüíûå<br />

íîðìû, ïðàâà è ñâîáîäû, íîðìû ôèíàíñèðîâàíèÿ, ÿâëÿåòñÿ äîïîëíèòåëüíîé.<br />

Íåëüçÿ çàáûâàòü è î ñóùåñòâîâàíèè òàê íàçûâàåìîãî<br />

äóáëèðóþùåãî ñòàòóòíîãî ñîäåðæàíèÿ, êîòîðîå îãðàíè÷èâàåòñÿ ëèøü<br />

ïîâòîðåíèåì êîíñòèòóöèîííûõ àêòîâ è íîðì, êàê, íàïðèìåð, òî, ÷òî àâòîíîìíîå<br />

ñîîáùåñòâî îáëàäàåò çàêîíîäàòåëüíîé èíèöèàòèâîé è ëåãèòèìíîñòüþ<br />

â ïðîöåññàõ, ñâÿçàííûõ ñ Êîíñòèòóöèîííûì Ñóäîì.<br />

Ðàññìîòðåâ ñîäåðæàíèå ñòàòóòîâ, ìîæíî ïåðåéòè ê òàê íàçûâàåìîìó<br />

ðåçåðâó ñòàòóòà, òî åñòü ê òîé åãî ÷àñòè, êîòîðàÿ îãðàíè÷èâàåò ó÷àñòèå<br />

êîíñòèòóöèè â îïðåäåëåíèè íîðì ñòàòóòà. Ðåçåðâ ñòàòóòà ñîñòîèò â òîì,<br />

÷òî îí ïåðåíîñèò îòäåëüíûå âîïðîñû è ïðîáëåìû, êàñàþùèåñÿ êîíôèãóðàöèè<br />

ãîñóäàðñòâà àâòîíîìèé, èç ñôåðû áåçðàçäåëüíîãî âëàäåíèÿ ãîñóäàðñòâà<br />

â îáëàñòü ñîâìåñòíîãî ðàññìîòðåíèÿ, òî åñòü ïðè ó÷àñòèè ãîñóäàðñòâà<br />

è çàèíòåðåñîâàííîãî àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà.<br />

Ðåçåðâ ñòàòóòà íå èñêëþ÷àåò ïîÿâëåíèÿ äðóãèõ çàêîíîâ, êîòîðûå óòî÷íÿþò<br />

íîðìàòèâíûå ïîëîæåíèÿ ñòàòóòîâ. Òîò ôàêò, ÷òî ñòàòóò åñòü «áàçîâàÿ»<br />

èíñòèòóöèîíàëüíàÿ íîðìà, õàðàêòåðèçóþùàÿñÿ îòêðûòîé èëè íåîïðåäåëåííîé<br />

ñòðóêòóðîé ìíîãèõ ïðåäïèñàíèé è àêòîâ, ïðèâîäèò, âî<br />

ìíîãèõ ñëó÷àÿõ, ê äàëüíåéøåìó íîðìàòèâíîìó ðàçâèòèþ. Òðóäíîñòè<br />

âîçíèêàþò â òîì ñëó÷àå, êîãäà ðå÷ü èäåò î êàêîì-ëèáî çàêîíå (íå ÿâëÿþùèìñÿ<br />

÷àñòüþ ñòàòóòà, à, ñêàæåì, ïðèíÿòîì ãîñóäàðñòâîì èëè ñîîáùåñòâîì),<br />

êàñàþùåìñÿ ôóíäàìåíòàëüíûõ, áàçîâûõ àñïåêòîâ, êîòîðûå, ñîîòâåòñòâåííî,<br />

ÿâëÿþòñÿ ïðåäìåòîì âåäåíèÿ ðåçåðâà ñòàòóòà. Ïîäîáíûå<br />

çàêîíû, â òîé èëè èíîé ñòåïåíè ñâÿçàííûå ñ ñîäåðæàíèåì ñòàòóòîâ, íà<br />

íàø âçãëÿä, ìîæíî ðàçäåëèòü íà äâå ãðóïïû: çàêîíû, îòíîñÿùèåñÿ ê<br />

èíñòèòóöèîíàëüíîé ñôåðå, è çàêîíû, îòíîñÿùèåñÿ ê ñôåðå ïîëíîìî÷èé.<br />

×òî æå êàñàåòñÿ ðåãóëèðîâàíèÿ ïðàâèòåëüñòâåííûõ èíñòèòóòîâ, òåîðèÿ<br />

ïðàâà è þðèñïðóäåíöèÿ Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà îòëè÷àåò ðàçëè÷íûé<br />

ïîäõîä ðåçåðâà ñòàòóòà ê çàêîíó, ïðèíÿòîìó ãîñóäàðñòâîì, è çàêîíó,<br />

ïðèíÿòîìó àâòîíîìèåé. Äåéñòâèÿ ðåçåðâà ïî îòíîøåíèþ ê ïîñëåäíåìó<br />

áóäóò ãîðàçäî áîëåå ãèáêèìè è, â êîíöå êîíöîâ, îòêðîþò ïóòü «âòîðæåíèþ»<br />

àâòîíîìíîãî ïàðëàìåíòà â ïðîöåññ ðåãóëèðîâàíèÿ (Muños<br />

Machado, 1982, 296). Ïîäîáíîå çàêëþ÷åíèå âûòåêàåò èç êîíöåïöèè ñòàòóòà<br />

êàê ãîëîâíîé íîðìû àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà è êàê ãàðàíòà åãî ñà

242 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Æîçåô Ìàðèÿ ÊÀÑÒÅËËÀ ÀÍÄÐÞ<br />

243<br />

ìîóïðàâëåíèÿ, à ýòî, â ñâîþ î÷åðåäü, èñêëþ÷àåò ó÷àñòèå ãîñóäàðñòâåííûõ<br />

çàêîíîâ â óñòàíîâëåíèè íîðì, êàñàþùèõñÿ áàçîâûõ âîïðîñîâ óïðàâëåíèÿ<br />

àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà.  ïðîòèâíîì ñëó÷àå èñ÷åçëà áû ñàìà<br />

ñóòü, èäåÿ ñòàòóòà, òàê êàê êëþ÷åâûå àñïåêòû ñàìîóïðàâëåíèÿ àâòîíîìíîãî<br />

ñîîáùåñòâà ïåðåøëè áû â ðóêè ãîñóäàðñòâà.<br />

Ýòà ïðîáëåìà âîçíèêàåò â ñâÿçè ñ òåì, ÷òî àâòîíîìíûé çàêîí ïðèçíàåò,<br />

âî-ïåðâûõ, ïðàâî ïðåçèäåíòà àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà äîñðî÷íî ðàñïóñêàòü<br />

ðåãèîíàëüíûé ïàðëàìåíò (â êîíòåêñòå ïàðëàìåíòñêîé ñèñòåìû),<br />

âî-âòîðûõ, ñîçäàíèå îðãàíîâ, âûñòóïàþùèõ â ðîëè Íàðîäíûõ çàùèòíèêîâ<br />

äàííîãî àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà, èëè ïðèíÿòèå íîðìàòèâíûõ êàòåãîðèé,<br />

êàê, íàïðèìåð, äåêðåòîâ.  ýòîì ñëó÷àå ôóíêöèÿ ðåçåðâà ñòàòóòà<br />

îñòàåòñÿ ïðåæíåé: ïîääåðæèâàòü ñòàáèëüíîñòü â ïðîöåññå ðåãóëèðîâàíèÿ<br />

è èñêëþ÷àòü îäíîñòîðîííåå ó÷àñòèå ãîñóäàðñòâà â ðåøåíèè âîïðîñîâ,<br />

êàñàþùèõñÿ îñíîâíîãî ñîäåðæàíèÿ ñòàòóòà. Ïðèìåíÿÿ ýòîò êðèòåðèé,<br />

ñòàíîâèòñÿ ÿñíî, ÷òî òå çàêîíîäàòåëüíûå þðèäè÷åñêèå ôèãóðû,<br />

êîòîðûå âëèÿþò íà îòíîøåíèÿ ìåæäó àâòîíîìíûìè âëàñòÿìè, íå ñîãëàñóþòñÿ<br />

ñ ôóíêöèåé ðåçåðâà ñòàòóòà, òàê êàê îíè ïðåòåíäóþò íà ðåãóëèðîâàíèå<br />

èíñòèòóòîâ âëàñòè, êîòîðûå âêëþ÷àþò â ñåáÿ îòíîøåíèÿ ìåæäó<br />

íèìè, îïðåäåëÿþùèå êîíêðåòíûå ôîðìû ïðàâëåíèÿ àâòîíîìíîãî<br />

ñîîáùåñòâà (Aguado, 1996, 236; Urretavizcaya, 1999, 53).<br />

Ê ñîâåðøåííî äðóãîìó âûâîäó ìîæíî ïðèéòè â îòíîøåíèè çàêîíîäàòåëüíîãî<br />

ïðîãíîçèðîâàíèÿ äðóãèõ ðîäñòâåííûõ èëè íå ñâÿçàííûõ ñ<br />

ôîðìîé ïðàâëåíèÿ èíñòèòóòîâ, íàïðèìåð òàêèõ êàê, Íàðîäíûé çàùèòíèê,<br />

Àðáèòðàæíûé ñóä, Þðèäè÷åñêèé êîíñóëüòàòèâíûé îðãàí èëè Ýêîíîìè÷åñêèé<br />

è ñîöèàëüíûé ñîâåò. Ýòè ìîìåíòû, ïî-ìîåìó, íåëüçÿ îñòàâëÿòü<br />

â ñòîðîíå, òîëüêî ïîòîìó, ÷òî î íèõ íå óïîìèíàåòñÿ â ñòàòóòàõ.<br />

Åäèíñòâåííîå ñëåäñòâèå ýòîãî íå óïîìèíàíèÿ ñîñòîèò â òîì, ÷òî â ìîìåíò<br />

ïðèíÿòèÿ ñòàòóòà âûøåóïîìÿíóòûå èíñòèòóòû íå ðàññìàòðèâàëèñü<br />

êàê îñíîâíûå, ôóíäàìåíòàëüíûå, è ïîýòîìó îíè íå èìåþò òîé æåñòêîñòè,<br />

êîòîðîé îáëàäàþò èíñòèòóòû, ñâÿçàííûå ñ ôîðìîé ïðàâëåíèÿ.<br />

Ñîâñåì äðóãèå ñïîðíûå ìîìåíòû âîçíèêàþò ïî ïîâîäó ó÷àñòèÿ ñòàòóòíîãî<br />

ðåçåðâà â ñôåðå ïîëíîìî÷èé. Çäåñü íåîáõîäèìî îòìåòèòü, ÷òî<br />

ïîëíîìî÷èÿ àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà, íàõîäÿùèåñÿ â êîìïåòåíöèè ñòàòóòà<br />

è âíå åãî, îòâå÷àþò ðàçëè÷íûì ïðèíöèïàì è ëîãèêå, ïîýòîìó èõ<br />

íåëüçÿ ðàññìàòðèâàòü êàê àëüòåðíàòèâíûå íîðìû. Î÷åâèäíî, ÷òî ïîëíîìî÷èÿ<br />

àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà çàïèñàíû è îïðåäåëåíû â êàæäîì ñòàòóòå,<br />

îäíàêî ýòî íå åäèíñòâåííàÿ íîðìà, êîòîðàÿ ïîçâîëÿåò ñîîáùåñòâó<br />

ïðèîáðåòàòü òå èëè èíûå ïîëíîìî÷èÿ. Ñêàæåì, ñò. 150 ÊÈ ïîçâîëÿåò<br />

äîáàâëÿòü ïîëíîìî÷èÿ èëè íîâûå ïðàâà â òîé îáëàñòè, â êîòîðîé äàííîå<br />

àâòîíîìíîå ñîîáùåñòâî ïîêà åùå íå îáëàäàåò íèêàêèìè ïîëíîìî÷èÿìè<br />

(Montilla, 1998, 92). Åäèíñòâåííîå, ÷òî íå ìîãóò ñäåëàòü ýòè ãîñóäàðñòâåííûå<br />

çàêîíû, òàê ýòî èçìåíÿòü ïîëíîìî÷èÿ, óæå çàïèñàííûå â ñòàòóòå.<br />

Òàêèì îáðàçîì, ñòàòóòíûé ðåçåðâ èìååò îòíîñèòåëüíûé õàðàêòåð<br />

ïî îòíîøåíèþ ê ãîñóäàðñòâåííûì çàêîíîäàòåëüíûì àêòàì ñò. 150 ÊÈ è<br />

àáñîëþòíûé ïî îòíîøåíèþ ê àâòîíîìíûì çàêîíàì, êîòîðûå íå ìîãóò<br />

âíîñèòü èçìåíåíèÿ â ðàçãðàíè÷åíèå ïîëíîìî÷èé, óñòàíîâëåííîå êîíñòèòóöèåé,<br />

ñòàòóòàìè è çàêîíàìè ñò. 150 ÊÈ (Muños Machado, 1982, 92,<br />

à òàêæå ðåøåíèå Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà 76/1983 îò 5 àâãóñòà).<br />

3. Ìåñòî ñòàòóòà àâòîíîìèè â þðèäè÷åñêîé ñèñòåìå<br />

Âíèìàòåëüíî èçó÷èâ ñîäåðæàíèå ñòàòóòà, ïðîöåññ åãî ðàçðàáîòêè,<br />

ïðèíÿòèÿ è ðåôîðìèðîâàíèÿ, áóäåò ëîãè÷íûì âçãëÿíóòü íà åãî þðèäè-<br />

÷åñêóþ ïðèðîäó ñ äðóãîé ïîçèöèè, êàê áû èçâíå, ïîïðîáîâàòü ïðîàíàëèçèðîâàòü<br />

åãî îòíîøåíèÿ ñ äðóãèìè ýëåìåíòàìè ñèñòåìû. Òî åñòü ìû<br />

ïîïûòàåìñÿ îïðåäåëèòü ìåñòî ñòàòóòà â þðèäè÷åñêîé ñèñòåìå. Äëÿ ýòîãî<br />

íàì íåîáõîäèìî áóäåò èçó÷èòü, êàê îí âçàèìîäåéñòâóåò ñ äðóãèìè<br />

íîðìàìè þðèäè÷åñêîé ñèñòåìû, ÷àñòüþ êîòîðîé îí ñàì ÿâëÿåòñÿ. Íà÷íåì<br />

ñ âçàèìîîòíîøåíèé ñòàòóòà è êîíñòèòóöèè, êîòîðàÿ îïðåäåëÿåò åãî<br />

ôóíêöèè, ñîäåðæàíèå è ìåñòî â ñèñòåìå. Âî-âòîðûõ, ðàññìîòðèì îòíîøåíèÿ<br />

ñòàòóòà ñ ãîñóäàðñòâåííîé ñèñòåìîé, ÷àñòüþ êîòîðîé îí ÿâëÿåòñÿ,<br />

â ÷àñòíîñòè, ñ çàêîíàìè Ãåíåðàëüíûõ êîðòåñîâ. È, â-òðåòüèõ, ïîñìîòðèì,<br />

êàêèå îòíîøåíèÿ ñêëàäûâàþòñÿ ó ñòàòóòà ñ êàæäîé èç àâòîíîìíûõ<br />

ñèñòåì, òàê êàê îí åñòü ãîëîâíàÿ íîðìà àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà; ïîäðîáíåå<br />

ìû îñòàíîâèìñÿ íà åãî îòíîøåíèÿõ ñ çàêîíàìè, ïðèíèìàåìûìè<br />

àâòîíîìíûìè ïàðëàìåíòàìè.<br />

Ñîãëàñíî êîíñòèòóöèè, ñòàòóòû ÿâëÿþòñÿ ÷àñòüþ ãîñóäàðñòâåííîé<br />

ñèñòåìû. Ïîýòîìó â ñò. 147.1 ÊÈ ãîâîðèòñÿ, ÷òî «ñòàòóòû ÿâëÿþòñÿ îñíîâíûì<br />

ïðàâîâûì àêòîì êàæäîãî àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà, è ãîñóäàðñòâî<br />

ïðèçíàåò è îõðàíÿåò èõ â êà÷åñòâå ñîñòàâíîé ÷àñòè ñâîåãî çàêîíîäàòåëüñòâà».<br />

Îòñþäà âîçíèêàåò âïîëíå ïðàâîìåðíûé âîïðîñ: ìîæíî ëè<br />

ðàññìàòðèâàòü ñòàòóò êàê êîíñòèòóöèþ àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà?<br />

Ñòàòóò, êàê è ëþáàÿ þðèäè÷åñêàÿ íîðìà, ïîä÷èíÿåòñÿ êîíñòèòóöèè,<br />

ïîýòîìó èõ âçàèìîîòíîøåíèÿ îñíîâûâàþòñÿ íà ïðèíöèïå èåðàðõèè. Â<br />

ñèñòåìå ïðàâîâîãî óñòðîéñòâà Èñïàíèè ñóùåñòâóåò òîëüêî îäíà êîíñòèòóöèÿ,<br />

âåðõîâíàÿ íîðìà ãîñóäàðñòâà è òâîðåíèå îäíîé ó÷ðåäèòåëüíîé<br />

âëàñòè – «èñïàíñêàÿ íàöèÿ…, èñïîëüçóÿ ñâîå ñóâåðåííîå ïðàâî» – ñîãëàñíî<br />

ïðåàìáóëå Îñíîâíîãî çàêîíà.<br />

Òàêèì îáðàçîì, ñòàòóòû íå ÿâëÿþòñÿ êîíñòèòóöèÿìè àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ,<br />

ñîãëàñíî ìîäåëè êîíñòèòóöèè ëèáåðàëüíî-äåìîêðàòè÷åñêîãî<br />

êîíñòèòóöèîíàëèçìà, êîòîðûé ïîðîäèë ðåâîëþöèè XVIII â. ñòàòóò íå åñòü<br />

òâîðåíèå åäèíîé ñóâåðåííîé ó÷ðåäèòåëüíîé âëàñòè, à âûðàæåíèå ïîëèòè÷åñêîé<br />

àâòîíîìèè. Ñîäåðæàíèå ñòàòóòà òàêæå íåëüçÿ ñîîòíåñòè ñ ñîäåðæàíèåì<br />

êîíñòèòóöèè, òàê êàê â íåì, ñðåäè ïðî÷èõ ýëåìåíòîâ, îòñóòñòâóåò<br />

ïåðå÷åíü ïðàâ è ñâîáîä. Ñ äðóãîé ñòîðîíû, íåëüçÿ ãîâîðèòü è î<br />

âåðõîâåíñòâå ñòàòóòà â þðèäè÷åñêîé èåðàðõèè, òàê êàê îí ïîä÷èíÿåòñÿ<br />

êîíñòèòóöèè, ïðè ýòîì êîíòðîëü îñóùåñòâëÿåòñÿ Êîíñòèòóöèîííûì Ñóäîì<br />

â ñîîòâåòñòâèè ñî âñåìè íîðìàìè è çàêîíàìè (ñò. 27.2 Îðãàíè÷åñêîãî

244 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Æîçåô Ìàðèÿ ÊÀÑÒÅËËÀ ÀÍÄÐÞ<br />

245<br />

çàêîíà Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà, êîòîðàÿ óòî÷íÿåò ñò. 161.1 à. ÊÈ).<br />

Òàêæå íåëüçÿ îïðåäåëèòü ñòàòóòû è êàê êîíñòèòóöèîííûå çàêîíû,<br />

ôîðìàëüíî îòäåëåííûå îò òåêñòà êîíñòèòóöèè, îäíàêî èìåþùèå îáùóþ<br />

ñ íåé þðèäè÷åñêóþ ïðèðîäó è ñâîå ìåñòî â îáùåé ñèñòåìå. Ðóïåðåç<br />

(Ruipérez, 1994, 332) âûñòóïàåò çà ïðîâåäåíèå êîíñòèòóöèîííîé ðåôîðìû,<br />

ñ òåì, ÷òîáû ïîäíÿòü ñòàòóòû äî óðîâíÿ êîíñòèòóöèîííîãî çàêîíà.<br />

Îäíàêî â Èñïàíèè, â îòëè÷èå îò äðóãèõ èìåþùèõñÿ ñèñòåì, íå ñóùåñòâóåò<br />

ýòîé íîðìàòèâíîé êàòåãîðèè.<br />

Âûäâèíóòûé íàìè òåçèñ î òîì, ÷òî îòíîøåíèÿ ñòàòóòà àâòîíîìèè è<br />

êîíñòèòóöèè ñòðîÿòñÿ ïî ïðèíöèïó èåðàðõèè, íå äàåò, òåì íå ìåíåå, ïîëíîãî<br />

ïðåäñòàâëåíèÿ îá èõ âçàèìîîòíîøåíèÿõ. Äëÿ òîãî ÷òîáû äàòü ïðàâèëüíóþ<br />

îöåíêó ýòèì âçàèìîîòíîøåíèÿì, íåîáõîäèìî ïîä÷åðêíóòü íàëè÷èå<br />

ñîòðóäíè÷åñòâà ìåæäó ñòàòóòîì è êîíñòèòóöèåé. Ýòî ïðîÿâëÿåòñÿ,<br />

ïðåæäå âñåãî, â òîì, ÷òî ïîñëåäíÿÿ íå êîíêðåòèçèðóåò ðàñïðåäåëåíèå ïîëíîìî÷èé.<br />

Ïîýòîìó Ðóáèî (1993, 113) îïðåäåëÿåò ñóììó êîíñòèòóöèè è<br />

ñòàòóòîâ êàê «òîòàëüíóþ êîíñòèòóöèþ». Äîêòðèíà è êîíñòèòóöèîííàÿ<br />

þðèñïðóäåíöèÿ íàçûâàþò ïîäîáíûå íîðìû, íàõîäÿùèåñÿ ìåæäó êîíñòèòóöèåé<br />

è äðóãèìè ñîñòàâëÿþùèìè ñèñòåìû (ñòàòóòû è çàêîíû ñò. 150 ÊÈ),<br />

«áëîêîì êîíñòèòóöèîííîñòè». Ýòè íîðìû ñëóæàò Êîíñòèòóöèîííîìó Ñóäó<br />

â êà÷åñòâå ïàðàìåòðà îöåíêè çàêîííîñòè äðóãèõ íîðì ñèñòåìû.<br />

Ñ äðóãîé ñòîðîíû, ñîãëàñíî ñò. 81 ÊÈ, «Îðãàíè÷åñêèìè çàêîíàìè<br />

ÿâëÿþòñÿ çàêîíû, ñâÿçàííûå ñ ðàçâèòèåì îñíîâíûõ ïðàâ è ñâîáîä, çàêîíû,<br />

îäîáðÿþùèå ñòàòóòû àâòîíîìèè». Òàêèì îáðàçîì, êîíêðåòèçèðóåòñÿ<br />

íîðìàòèâíàÿ êàòåãîðèÿ, êîòîðàÿ áóäåò ó÷àñòâîâàòü âìåñòå ñ Îðãàíè-<br />

÷åñêèìè çàêîíàìè â ïðèíÿòèè è ðåôîðìèðîâàíèè ñòàòóòîâ. Ïîýòîìó ñò.<br />

146 ÊÈ ïîäòâåðæäàåò, ÷òî ïîñëå ðàçðàáîòêè (î êîòîðîé ìû óæå ïîäðîáíî<br />

ïîãîâîðèëè) ñòàòóò «íàïðàâëÿåòñÿ â Ãåíåðàëüíûå êîðòåñû äëÿ åãî<br />

ðàññìîòðåíèÿ â êà÷åñòâå çàêîíà». À â ñò. 147.3 ãîâîðèòñÿ, ÷òî «ðåôîðìà<br />

ñòàòóòîâ îñóùåñòâëÿåòñÿ â ïîðÿäêå, ïðåäóñìîòðåííîì èìè ñàìèìè, è, â<br />

ëþáîì ñëó÷àå, òðåáóåò îäîáðåíèÿ Ãåíåðàëüíûìè êîðòåñàìè ïîñðåäñòâîì<br />

ïðèíÿòèÿ ñîîòâåòñòâóþùåãî êîíñòèòóöèîííîãî çàêîíà».<br />

Îòíîøåíèÿ ñòàòóòà ñ äðóãèìè ãîñóäàðñòâåííûìè çàêîíàìè ñòðîÿòñÿ,<br />

íà íàø âçãëÿä è ïî ìíåíèþ Àãóàäî (1996, 521), ïî ïðèíöèïó ðàçäåëåíèÿ<br />

ïîëíîìî÷èé. Òàêèì îáðàçîì, ìåæäó íîðìàìè, íàõîäÿùèìèñÿ íà<br />

îäèíàêîâîì óðîâíå, ïðèíÿòûìè îäíèì è òåì æå ó÷ðåäèòåëüíûì îðãàíîì<br />

è ïðèíàäëåæàùèìè îäíîé ñèñòåìå, íå ñóùåñòâóåò èåðàðõè÷åñêèõ<br />

îòíîøåíèé. Íåêîòîðûå ó÷åíûå, êàê, íàïðèìåð, Ãàðñèÿ Äå Ýíòåððèÿ<br />

(1985, 90), ïðèäåðæèâàþòñÿ ïðîòèâîïîëîæíîãî ìíåíèÿ, íàñòàèâàÿ íà<br />

áîëüøåé æåñòêîñòè ñòàòóòà; îäíàêî, íå íàäî çàáûâàòü, ÷òî æåñòêîñòü íå<br />

åñòü ïîêàçàòåëü èåðàðõè÷åñêîãî ïðåâîñõîäñòâà.<br />

Áîëüøèíñòâî àâòîðîâ, ñ êîòîðûìè ÿ ñîãëàñåí, óòâåðæäàþò, ÷òî îòíîøåíèÿ<br />

ìåæäó ñòàòóòîì è àâòîíîìíûìè çàêîíàìè ñòðîÿòñÿ íà ïðèíöèïå<br />

èåðàðõè÷íîñòè. Ýòî ïðîÿâëÿåòñÿ è â õàðàêòåðå íîðìû, êîòîðàÿ ñîçäàåò<br />

þðèäè÷åñêóþ ñèñòåìó àâòîíîìèè, è êîòîðàÿ ñîîòâåòñòâóåò ñòàòóòó (Muños<br />

Machado, 1982, 293; Aja, 1999, 85). Ïðîòèâíèêè ýòîé òåîðèè – íàïðèìåð,<br />

Àãóàäî (1996, 575) – ñòðîÿò ñâîè äîâîäû íà òîì, ÷òî ýòè íîðìû ïðèíàäëåæàò<br />

ðàçíûì ñèñòåìàì, è ïîýòîìó èõ âçàèìîîòíîøåíèÿ îñíîâûâàþòñÿ íå<br />

íà ïðèíöèïå èåðàðõè÷íîñòè, à íà ïðèíöèïå ðàçãðàíè÷åíèÿ ïîëíîìî÷èé.<br />

Ñòàòóò ÿâëÿåòñÿ îäíîâðåìåííî ÷àñòüþ ãîñóäàðñòâåííîé ñèñòåìû è çíà÷èìîé<br />

÷àñòüþ ñèñòåìû àâòîíîìèè 10 . Èç ñòàòóòà ñëåäóåò ôîðìàëüíàÿ è ìàòåðèàëüíàÿ<br />

ëåãèòèìíîñòü àâòîíîìíûõ çàêîíîâ, òàê êàê èìåííî ñòàòóò îïðåäåëÿåò<br />

íîðìû èõ ðàçðàáîòêè è, ñîîòâåòñòâåííî, èõ çàêîííîñòü è<br />

ýôôåêòèâíîñòü, è òàêæå, ïîòîìó ÷òî ñôåðà äåéñòâèÿ ýòèõ çàêîíîâ îãðàíè-<br />

÷èâàåòñÿ, â îñíîâíîì, ìàòåðèåé, âõîäÿùåé â êîìïåòåíöèþ ñîîáùåñòâà è<br />

çàêðåïëåííîé ñòàòóòîì. Ýòè âçàèìîîòíîøåíèÿ óñëîæíÿåò è òîò ôàêò, ÷òî<br />

ñòàòóòíàÿ íîðìà ñòàíîâèòñÿ ïàðàìåòðîì îöåíêè äëÿ Âåðõîâíîãî Ñóäà çàêîííîñòè<br />

ëþáîãî àâòîíîìíîãî àêòà è åãî íå ïðîòèâîðå÷èÿ ñòàòóòó.<br />

4. Þðèäè÷åñêàÿ ïðèðîäà ñòàòóòà àâòîíîìèè<br />

Ñ ìîìåíòà ïðèíÿòèÿ ñòàòóòîâ êîíñòèòóöèåé ïðîøëî óæå íåìàëî ëåò,<br />

îäíàêî ó ó÷åíûõ è òåîðåòèêîâ ïðàâà âñå åùå âîçíèêàåò ìíîæåñòâî âîïðîñîâ<br />

è ñîìíåíèé ïî ïîâîäó ñòàòóòîâ, äî ñèõ ïîð ïðîäîëæàþòñÿ ñïîðû<br />

ïî íåêîòîðûì àñïåêòàì, îñòàþòñÿ íåðàçðåøåííûìè ìíîãèå ïðîòèâîðå-<br />

÷èÿ. Âî ìíîãèõ ñëó÷àÿõ ïîëåìèêà áûâàåò âûçâàíà ðàçíûìè ïîäõîäàìè ê<br />

îäíèì è òåì æå ïðîáëåìàì è ðàçíûìè ïðåäïîñûëêàìè, íà êîòîðûõ äåëàþòñÿ<br />

òå èëè èíûå âûâîäû. Îáúÿñíåíèå ýòîìó ÿ âèæó â òîì, ÷òî ñ ìîìåíòà<br />

âîçíèêíîâåíèÿ ñòàòóòû, ñ îäíîé ñòîðîíû, îñóùåñòâëÿþò ôóíêöèè<br />

êîíñòèòóöèîííîãî õàðàêòåðà, êàê, íàïðèìåð, êîíêðåòèçèðóþò ôîðìó<br />

ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà (îá ýòîì ãîâîðèòñÿ â òåêñòå êîíñòèòóöèè,<br />

íî ëèøü â ñàìûõ îáùèõ ÷åðòàõ, à ðàçâèòèå ýòîãî çàêîíà îñòàåòñÿ çà ñòàòóòàìè),<br />

à ñ äðóãîé ñòîðîíû, ñàì ñòàòóò ïðèíèìàåòñÿ è ðåôîðìèðóåòñÿ<br />

Ãåíåðàëüíûìè êîðòåñàìè êàê îñîáûé Îðãàíè÷åñêèé çàêîí.<br />

Ñðåäè âîïðîñîâ, îáñóæäàåìûõ èñïàíñêîé äîêòðèíîé, ìíå õîòåëîñü<br />

áû âûäåëèòü òå, êîòîðûå ñìîãóò ïîìî÷ü íàì â èçó÷åíèè íîðìàòèâíîé<br />

êàòåãîðèè, íàçûâàåìîé ñòàòóòîì àâòîíîìèè.<br />

Âî-ïåðâûõ, äàâàéòå îáðàòèìñÿ ê ïðîöåäóðàì ðàçðàáîòêè è ðåôîðìèðîâàíèÿ<br />

ñòàòóòà, òàê êàê îíè íàõîäÿòñÿ â ñôåðå èíòåðåñîâ ñàìîé òåððèòîðèè<br />

è öåíòðà. Çäåñü âîçíèêàåò ñëåäóþùèé âîïðîñ: ÿâëÿþòñÿ ëè ñòàòóòû<br />

àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ îñîáîãî ðåæèìà äîãîâîðíîé íîðìîé èëè íåò? 11<br />

10 Åãî ôîðìèðóþò íîðìû, èìåþùèå ñòàòóñ çàêîíà: çàêîíû ïðèíÿòûå ïàðëàìåíòîì<br />

è çàêîíîäàòåëüíûå äåêðåòû ïðèíÿòûå Ïðàâèòåëüñòâîì; ñòàòóòû, êîòîðûå ïðèíèìàåò<br />

Ïðàâèòåëüñòâî ñîîáùåñòâà.<br />

11 Ýòîò ñïîð íå èìååò ñìûñëà ïî îòíîøåíèþ ê ñòàòóòàì àâòîíîìíûõ ãîðîäîâ<br />

Ñåóòà è Ìåëèëüÿ è ñîîáùåñòâ îáùåãî ðåæèìà, òàê êàê ýòè òåððèòîðèè ëèáî íå ó÷àñòâóþò<br />

â ïðîöåññàõ àâòîíîìèçàöèè (Ñåóòà è Ìåëèëüÿ), ëèáî íàõîäÿòñÿ íà íà÷àëüíîì<br />

ýòàïå.

246 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Æîçåô Ìàðèÿ ÊÀÑÒÅËËÀ ÀÍÄÐÞ<br />

247<br />

 öåëîì, âñå ïðèçíàþò ñîòðóäíè÷åñòâî äâóõ ñòîðîí â ïðèíÿòèè ñòàòóòà,<br />

ïîä÷åðêèâàÿ ëèøü ðàçíóþ ñòåïåíü ó÷àñòèÿ òåððèòîðèé â ýòîì ïðîöåññå.<br />

Òåì íå ìåíåå, ñàì òåðìèí «äîãîâîðíàÿ íîðìà» ìíîãèì êàæåòñÿ íåïðèåìëåìûì.<br />

Ìóíüîñ Ìà÷àäî (1982, 283) âûäåëÿåò òðè ñîñòàâëÿþùèå<br />

äîãîâîðíîãî çàêîíà: âî-ïåðâûõ, òðàäèöèîííîñòü. Îñîáåííîñòü çàêîíàñîãëàøåíèÿ<br />

çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî ïðèíÿòîå îäíàæäû ñîäåðæàíèå íå<br />

ìîæåò áûòü èçìåíåíî áåç ó÷àñòèÿ âñåõ ñòîðîí, çàêëþ÷èâøèõ ýòî ñîãëàøåíèå.<br />

Âî-âòîðûõ, ñîäåðæàíèå ýòîãî ñîãëàøåíèÿ äîëæíî áûòü óòâåðæäåíî<br />

òðåòüåé ñòîðîíîé, îáëàäàþùåé íîðìàòèâíîé âëàñòüþ. È, â-òðåòüèõ,<br />

çàêîí îïðåäåëÿåò, êàê óñëîâèå åãî çàêîííîñòè è ýôôåêòèâíîñòè,<br />

âçàèìîîòíîøåíèÿ ìåæäó äâóìÿ âëàñòÿìè, êîòîðûå åãî ïðèíèìàþò (îäíà<br />

èç âëàñòåé íå ÿâëÿåòñÿ çàêîíîäàòåëüíîé). Ìóíüîñ Ìà÷àäî ñ÷èòàåò, ÷òî<br />

ñòàòóò îòâå÷àåò òîëüêî äâóì ïåðâûì òðåáîâàíèÿì, è ïîýòîìó ê íåìó<br />

íåëüçÿ ïðèìåíèòü òåðìèí «äîãîâîðíàÿ íîðìà».<br />

Íà ìîé âçãëÿä, íèêàêèõ ïðîòèâîðå÷èé íåò â îïðåäåëåíèè ñòàòóòà àâòîíîìèè<br />

êàê äîãîâîðíîé íîðìû, åñëè ïîä ýòèì òåðìèíîì ïîíèìàòü íîðìó,<br />

â ðàçðàáîòêå, ïðèíÿòèè è ðåôîðìèðîâàíèè êîòîðîé, íà ðàçíûõ ýòàïàõ<br />

è â ðàçíîé ñòåïåíè, ó÷àñòâóþò êàê Ãåíåðàëüíûå êîðòåñû, òàê è ñàìè<br />

òåððèòîðèè (îá ýòîì ìû ãîâîðèëè â ïðåäûäóùèõ ãëàâàõ).<br />

Îáÿçàòåëüíîå ó÷àñòèå îáåèõ ñòîðîí â ðàçðàáîòêå è ðåôîðìèðîâàíèè<br />

ñòàòóòîâ ñâÿçàíî, ïðåæäå âñåãî, ñ ïðîèñõîæäåíèåì ãîñóäàðñòâà àâòîíîìèé<br />

(äåöåíòðàëèçàöèÿ ãîñóäàðñòâà è, ñâîåãî ðîäà, îáèäà è íåäîâåðèå,<br />

êîòîðûå âûçûâàëè ýòè ïðîöåññû ó öåíòðàëüíûõ âëàñòåé), à òàêæå ñ ëîãèêîé<br />

ïîñòðîåíèÿ âñåé ñèñòåìû, ãäå äëÿ ðåøåíèÿ íàèáîëåå âàæíûõ âîïðîñîâ<br />

íåîáõîäèìî ñîãëàñèå àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà è ãîñóäàðñòâà â<br />

öåëîì, è ñ ñàìèì ñîäåðæàíèåì àâòîíîìèè (êîòîðîå íå ïîäðàçóìåâàåò<br />

íàëè÷èÿ ñóâåðåíèòåòà).<br />

Òåïåðü ðàññìîòðèì ñëåäóþùèé ñïîðíûé ìîìåíò, âîêðóã êîòîðîãî<br />

âåäóòñÿ äåáàòû: îäíè àâòîðû ñ÷èòàþò, ÷òî ñòàòóò ÿâëÿåòñÿ îñîáûì, íå<br />

òèïè÷íûì, Îðãàíè÷åñêèì çàêîíîì, äðóãèå ïîëàãàþò, ÷òî ñòàòóò – ýòî<br />

çàêîí áîëåå «ñèëüíûé» ïî þðèäè÷åñêîìó ñòàòóñó (ýòî ïðèëàãàòåëüíîå<br />

÷àñòî èñïîëüçóåòñÿ â îïðåäåëåíèè ñòàòóòà; íàïðèìåð, òàê îïðåäåëÿåò<br />

åãî Trujillo, 1984, 6); òðåòüè äóìàþò, ÷òî ñòàòóò èìååò êîíñòèòóöèîííûå<br />

èëè êâàçèêîíñòèòóöèîííûå ïðèðîäó è öåííîñòü (Rubio, 1993, 115).<br />

Òåì íå ìåíåå, âñå àâòîðû ñõîäÿòñÿ â îäíîì, à èìåííî, ÷òî ñòàòóò îòëè-<br />

÷àåòñÿ îò äðóãèõ èíôðàêîíñòèòóöèîííûõ íîðì ïî ñëåäóþùèì ïàðàìåòðàì:<br />

ñòàòóò èìååò õàðàêòåð äîãîâîðíîé; ýòî æåñòêàÿ íîðìà, êîòîðàÿ çàùèùàåò<br />

ñàìó ñåáÿ îò íåæåëàòåëüíûõ èçìåíåíèé; ñòàòóò ïðèíàäëåæèò ê áëîêó<br />

êîíñòèòóöèîííîñòè. Îäíàêî, ïûòàÿñü äàòü îïðåäåëåíèå ñòàòóòíîé íîðìå<br />

êàê êîíêðåòíîé þðèäè÷åñêîé êàòåãîðèè, ìû îêàçûâàåìñÿ çàãíàííûìè â<br />

ðàìêè òåõ ïîíÿòèé, êîòîðûå ñóùåñòâóþò â íàøåé þðèäè÷åñêîé ñèñòåìå.<br />

Ñ ôîðìàëüíîé òî÷êè çðåíèÿ, ñòàòóò êàê áû ìû åãî íå îïðåäåëÿëè («îñîáûé»<br />

è ò. ï.), âñå æå ÿâëÿåòñÿ Îðãàíè÷åñêèì çàêîíîì, òàê êàê äëÿ åãî ïðè-<br />

íÿòèÿ è èçìåíåíèÿ íåîáõîäèìî âûïîëíåíèå òåõ æå òðåáîâàíèé, ÷òî è äëÿ<br />

ïðèíÿòèÿ Îðãàíè÷åñêîãî çàêîíà (õîòÿ, ðàçóìååòñÿ, íå òîëüêî èõ). Îäíàêî,<br />

ñ òî÷êè çðåíèÿ ñîäåðæàíèÿ, íåîáõîäèìî ïîä÷åðêíóòü êîíñòèòóöèîííóþ<br />

çíà÷èìîñòü, öåííîñòü ñòàòóòà. Ýòî ïîëîæåíèå îòòàëêèâàåòñÿ îò ôóíêöèè<br />

ñòàòóòà, êàê íîðìû çàêðûòèÿ è ðàçâèòèÿ êîíñòèòóöèè ãîñóäàðñòâà àâòîíîìèé.<br />

Êðîìå òîãî, íåîáõîäèìî òàêæå ïîìíèòü î òîì, ÷òî ñòàòóò ÿâëÿåòñÿ<br />

îñíîâíîé èíñòèòóöèîíàëüíîé íîðìîé àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà. Ýòà ïîñëåäíÿÿ<br />

òî÷êà çðåíèÿ íàèáîëåå ïîëíî è òî÷íî îáúÿñíÿåò ñòàòóò èñïàíñêîãî<br />

ãîñóäàðñòâà àâòîíîìèé ñîãëàñíî Êîíñòèòóöèè Èñïàíèè. Òàê ÷òî ëó÷øå,<br />

êàê ìíå êàæåòñÿ, îïðåäåëÿòü ñòàòóò àâòîíîìèè êàê îñîáóþ íîðìàòèâíóþ<br />

êàòåãîðèþ, èìåþùóþ ñâîþ íåïîâòîðèìóþ ñóùíîñòü è öåííîñòü, îòëè÷íóþ<br />

îò äðóãèõ çàêîíîâ è îò êîíñòèòóöèè.<br />

Ïåðåéäåì ê òðåòüåìó ñïîðíîìó âîïðîñó. Íåêîòîðûå àâòîðû ñïîðÿò<br />

ïî ïîâîäó òîãî, ÿâëÿåòñÿ ëè ñòàòóò åäèíîé íîðìàòèâíîé êàòåãîðèåé èëè,<br />

íàîáîðîò, íóæíî âûäåëÿòü ðàçëè÷íûå òèïû ñòàòóòîâ. Ýòîò âîïðîñ âîçíèêàåò,<br />

ïðåæäå âñåãî, â ñâÿçè ñ àñèììåòðèåé, ñóùåñòâóþùåé ìåæäó àâòîíîìíûìè<br />

ñîîáùåñòâàìè ãîñóäàðñòâà àâòîíîìèé: ðå÷ü èäåò îá îñîáîì<br />

ïîëîæåíèè Êàòàëîíèè, Ñòðàíû Áàñêîâ, Ãàëèñèè è Àíäàëóçèè, ÷üè ñòàòóòû<br />

ÿâëÿþòñÿ ðåçóëüòàòîì ïåðåãîâîðîâ ìåæäó öåíòðîì è ñîîòâåòñòâóþùèìè<br />

òåððèòîðèÿìè è äëÿ èõ ïðèíÿòèÿ íåîáõîäèìî ïðîâåäåíèå âñåíàðîäíîãî<br />

ðåôåðåíäóìà. Ïðè âñåõ ðàñõîæäåíèÿõ âî ìíåíèÿõ ó÷åíûå<br />

ñîãëàøàþòñÿ ïî íåêîòîðûì àñïåêòàì. Ñîâåðøåííî åäèíîäóøíî îíè<br />

âûäåëÿþò îáùèå ÷åðòû âñåõ ñòàòóòîâ: îíè îáëàäàþò îïðåäåëåííûì íàáîðîì<br />

ïîëíîìî÷èé è ó÷àñòâóþò â ñîçäàíèè èíñòèòóòîâ ïðàâëåíèÿ àâòîíîìíîãî<br />

ñîîáùåñòâà, îïðåäåëÿþò ôîðìó ïðàâëåíèÿ; ñòàòóò ÿâëÿåòñÿ<br />

ïàðàìåòðîì îöåíêè êîíñòèòóöèîííîñòè äðóãèõ íîðì, òàê êàê îí ñîñòàâëÿåò<br />

÷àñòü áëîêà êîíñòèòóöèîííîñòè; èõ îáùåå ìåñòî â ïðàâîâîé ãîñóäàðñòâåííîé<br />

ñèñòåìå. Òàêæå ìíîãèå ñõîäÿòñÿ è â òîì, ÷òî ñóùåñòâóþò<br />

ðàçëè÷èÿ â ïðîöåäóðàõ ðàçðàáîòêè, ïðèíÿòèÿ è ðåôîðìèðîâàíèÿ ñòàòóòîâ<br />

(íà ýòîì ìû îñòàíàâëèâàëèñü ïîäðîáíî â ïðåäûäóùèõ ãëàâàõ).<br />

Ìíîãèå ó÷åíûå íå çíàþò, ÷òî èìååò áîëüøóþ öåííîñòü: ñîâïàäåíèÿ<br />

èëè ðàñõîæäåíèÿ, – è ýòî òàêæå âûçûâàåò ðàçíîãëàñèÿ.  êîíå÷íîì ñ÷åòå,<br />

ðå÷ü èäåò î äâóõ ïðîòèâîïîëîæíûõ ìíåíèÿõ. Îäíè âûäåëÿþò ìåñòî<br />

ñòàòóòà â ñèñòåìå è ôóíêöèè, êîòîðûå îí âûïîëíÿåò â ãîñóäàðñòâå àâòîíîìèé,<br />

è â ýòîì ñëó÷àå äîìèíèðóåò óíèòàðíàÿ òî÷êà çðåíèÿ òàêîé êàòåãîðèè<br />

êàê ñòàòóò àâòîíîìèè, îáùåé äëÿ âñåõ àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ<br />

(Aguado, 1996, 475 ss). Äðóãèå æå, è èõ â íàñòîÿùåå âðåìÿ ìåíüøèíñòâî,<br />

íàîáîðîò, ïîä÷åðêèâàþò êîíñòèòóöèîííóþ ãàðàíòèþ àâòîíîìèè,<br />

êîòîðàÿ ÿâëÿåòñÿ «âðîæäåííûì» ïðèçíàêîì ñòàòóòà, åãî íåîòúåìëåìîé<br />

÷àñòüþ. Èíûìè ñëîâàìè, âîïðîñ çàêëþ÷àåòñÿ â ñëåäóþùåì: ÿâëÿåòñÿ<br />

ëè ñòàòóò ðåçóëüòàòîì îäíîñòîðîííåé äåÿòåëüíîñòè ãîñóäàðñòâà, èëè æå,<br />

íàîáîðîò, ðåçóëüòàòîì âçàèìîäåéñòâèÿ ãîñóäàðñòâà è òåððèòîðèè<br />

(Balaguer, 1992, 146 ss).  ïîñëåäíåì ñëó÷àå ñóùåñòâîâàëî áû ôóíäà-

248 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Æîçåô Ìàðèÿ ÊÀÑÒÅËËÀ ÀÍÄÐÞ<br />

249<br />

ìåíòàëüíîå ðàçëè÷èå ìåæäó ñòàòóòàìè àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ îáùåãî<br />

ðåæèìà è âñåìè îñòàëüíûìè.<br />

Ïðèäåðæèâàÿñü ïîëîæåíèé, ðàññìàòðèâàåìûõ â ýòîé ðàáîòå, à èìåííî:<br />

âûäåëåíèå êîíñòèòóöèîííûõ ôóíêöèé ñòàòóòà, îñíîâàííûõ íà òîì,<br />

÷òî îí ÿâëÿåòñÿ îñíîâíîé èíñòèòóöèîíàëüíîé íîðìîé àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà<br />

– íåîáõîäèìî âûäåëèòü óíèòàðíóþ êîíöåïöèþ, çàëîæåííóþ<br />

â ñòàòóòå. Äðóãîå äåëî, ÷òî, îòòàëêèâàÿñü îò äîãîâîðíîãî õàðàêòåðà ñòàòóòà<br />

â àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâàõ îñîáîãî ðåæèìà, ìîæíî áûëî áû ïîâåñòè<br />

íàøå èññëåäîâàíèå ïî äðóãîìó ïóòè, îáðàòèâ âíèìàíèå íà ðàçëè-<br />

÷èÿ, ñóùåñòâóþùèå ìåæäó àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè, îäíàêî ýòî íå<br />

ÿâëÿåòñÿ öåëüþ äàííîé ðàáîòû.<br />

Èòàê, ìû äîáðàëèñü äî ñëåäóþùåãî âîïðîñà, êîòîðûé, âî ìíîãîì,<br />

ñëåäóåò èç çàäà÷è, ïîñòàâëåííîé â ýòîé ðàáîòå: ðàññìîòðåòü ñõîäñòâà è<br />

ðàçëè÷èÿ ìåæäó èñïàíñêèì ãîñóäàðñòâîì àâòîíîìèé, ôåäåðàòèâíûì<br />

ãîñóäàðñòâîì è ðåãèîíàëüíûì ãîñóäàðñòâîì. Ìîå îáðàùåíèå ê ýòîé ïðîáëåìå<br />

íå ñëó÷àéíî, òàê êàê, ñ ìîåé òî÷êè çðåíèÿ, èìåííî êîíñòèòóöèîííàÿ<br />

ôóíêöèÿ ñòàòóòà ïîìîãàåò ïðîëèòü íà íåå ñâåò. Íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî<br />

ñåé÷àñ ïðåâàëèðóåò â ïðàâîâîé íàóêå òåíäåíöèÿ âûäåëÿòü è èçó÷àòü îòëè÷èÿ<br />

ìåæäó ðàçëè÷íûìè òèïàìè èäåàëüíûõ ãîñóäàðñòâ, èçâåñòíî, ÷òî<br />

â ïåðâîå âðåìÿ ñóùåñòâîâàíèÿ ãîñóäàðñòâà àâòîíîìèé ãîñïîäñòâîâàëî<br />

äðóãîå ìíåíèå: ãîñóäàðñòâî àâòîíîìèé âêëþ÷àëè â ðàçðÿä ðåãèîíàëüíûõ<br />

ãîñóäàðñòâ. Îäíàêî â ïîñëåäíåå âðåìÿ âñå áîëüøåå ÷èñëî àâòîðîâ<br />

îïðåäåëÿþò åãî êàê åùå îäíó ðàçíîâèäíîñòü ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà<br />

(íàïðèìåð, Ãàðñèÿ Äå Ýíòåððèÿ ïðèäåðæèâàåòñÿ ýòîãî ìíåíèÿ). Ïðèíèìàÿ<br />

âî âíèìàíèå âñå òåîðåòè÷åñêèå êðèòåðèè, êîòîðûå íåîäíîêðàòíî<br />

èñïîëüçîâàëèñü äëÿ âûäåëåíèÿ ðàçëè÷íûõ ôîðì ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà,<br />

êàê òî – îñíîâû ñóâåðåíèòåòà, âçàèìîîòíîøåíèÿ öåíòðà è àâòîíîìíûõ<br />

åäèíèö, ðàçäåëåíèå âëàñòåé èëè èíñòèòóöèîíàëüíàÿ îðãàíèçàöèÿ<br />

àâòîíîìèé è èõ ó÷àñòèå â ðàáîòå îáùåãîñóäàðñòâåííûõ èíñòèòóòîâ<br />

ïðàâëåíèÿ, – ìû âñå æå íå ìîæåì ïðèéòè ê îäíîçíà÷íîìó ðåøåíèþ âîïðîñà<br />

î ìåñòå ãîñóäàðñòâà àâòîíîìèé ñðåäè äðóãèõ ãîñóäàðñòâ. È ïðîèñõîäèò<br />

ýòî íå òîëüêî ïîòîìó, ÷òî íåëüçÿ ïîëíîñòüþ èäåíòèôèöèðîâàòü<br />

ãîñóäàðñòâî àâòîíîìèé ñ êàêîé-ëèáî èç ñóùåñòâóþùèõ êàòåãîðèé, â íåêîòîðûõ<br />

ñëó÷àÿõ ðàçëè÷èÿ ïîñòåïåííî ñòèðàþòñÿ, ñòàíîâÿòñÿ âåñüìà<br />

îòíîñèòåëüíûìè. Ïîýòîìó ÿ ïîëàãàþ, ÷òî îñíîâíîé êðèòåðèé ðàçãðàíè-<br />

÷åíèÿ ìåæäó àâòîíîìíûì, ôåäåðàòèâíûì è ðåãèîíàëüíûì ãîñóäàðñòâîì<br />

ñîñòîèò â ôóíêöèÿõ, êîòîðûìè íàäåëåí ñòàòóò àâòîíîìèè èñïàíñêîãî<br />

ãîñóäàðñòâà, è êîòîðûå îòëè÷àþòñÿ îò ôóíêöèé ñòàòóòîâ ðåãèîíàëüíîãî<br />

ãîñóäàðñòâà è îò êîíñòèòóöèé ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè.<br />

Èòàê, ñõîäñòâî ãîñóäàðñòâà àâòîíîìèé ñ èòàëüÿíñêèì ðåãèîíàëüíûì<br />

ãîñóäàðñòâîì äî ðåôîðìû 1999 ã. çàêëþ÷àåòñÿ â íàëè÷èè åäèíîé êîíñòèòóöèè,<br />

êîòîðàÿ åñòü âûðàæåíèå âîëè íàðîäà, åäèíñòâåííîãî èñòî÷íèêà<br />

ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, è êîòîðàÿ ïðèçíàåò è ãàðàíòèðóåò ïðàâî<br />

íà àâòîíîìèþ äëÿ íàöèîíàëüíîñòåé è ðåãèîíîâ, åå ñîñòàâëÿþùèõ, è<br />

ïðàâî íà ïðèíÿòèå ñòàòóòîâ, ãîëîâíîé íîðìû ðåãèîíàëüíîé ïðàâîâîé<br />

ñèñòåìû, ðåãóëèðóþùåé èíñòèòóòû ïðàâëåíèÿ. Îòëè÷èå æå ñîñòîèò â<br />

òîì, ÷òî êîíñòèòóöèÿ ðåãèîíàëüíîãî ãîñóäàðñòâà ñîäåðæèò ïîëíûé ñïèñîê<br />

ïîëíîìî÷èé öåíòðà è ðåãèîíîâ (çà èñêëþ÷åíèåì ðåãèîíîâ ñ îñîáûìè<br />

ñòàòóòàìè), à òàêæå ñðåäñòâà ïîëèòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ ñî ñòîðîíû<br />

öåíòðà íàä íîðìàòèâíîé äåÿòåëüíîñòüþ ðåãèîíîâ 12 .<br />

Ãîñóäàðñòâî àâòîíîìèé ñòîèò áëèæå ê ãîñóäàðñòâó ôåäåðàòèâíîìó –<br />

êàê íåêàÿ àáñòðàêòíàÿ ìîäåëü, âêëþ÷àþùàÿ ðàçíîðîäíûå ýëåìåíòû – òàê<br />

êàê ñòàòóò ðàâíîçíà÷åí ïî ñâîèì ôóíêöèÿì è ìåñòó, êîòîðîå îí çàíèìàåò<br />

â ïðàâîâîé ñèñòåìå, êîíñòèòóöèÿì ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè. Îäíàêî ñòàòóò<br />

îòëè÷àåòñÿ îò ýòèõ êîíñòèòóöèé íå òîëüêî ñâîèì íàçâàíèåì, íî òàêæå<br />

äâóñòîðîííèì èëè äîãîâîðíûì õàðàêòåðîì ïðîöåäóð åãî ïðèíÿòèÿ è ðåôîðìèðîâàíèÿ<br />

(Barceló, 2001, 145), ÷òî íå ñîîòâåòñòâóåò îäíîñòîðîííåìó<br />

õàðàêòåðó ïðèíÿòèÿ êîíñòèòóöèé ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè. È, íàêîíåö, þðèäè÷åñêàÿ<br />

ñèñòåìà àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ, âî ãëàâå êîòîðîé ñòîèò ñòàòóò,<br />

èìååò âòîðè÷íóþ, ïðîèçâîäíóþ ïðèðîäó, à íå ïåðâè÷íóþ, õàðàêòåðíóþ<br />

äëÿ ñóáúåêòîâ ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà (Díez-Picazo, 1987, 165).<br />

Íà ìîé âçãëÿä, ãîñóäàðñòâî àâòîíîìèé – ýòî ðàçíîâèäíîñòü ñîñòàâíîãî<br />

ãîñóäàðñòâà, ïðèíÿòàÿ ïðàâîâîé ñèñòåìîé Èñïàíèè â 1978 ã. äëÿ òîãî,<br />

÷òîáû ñâåñòè âîåäèíî äâà ôóíäàìåíòàëüíûõ ïîëîæåíèÿ. Ïåðâîå – îáùåå<br />

äëÿ âñåõ ðåãèîíîâ – äåöåíòðàëèçàöèÿ âëàñòè; âòîðîå – îñîáîå, ïðèñóùåå<br />

èñêëþ÷èòåëüíî îòäåëüíûì òåððèòîðèÿì – ïðèçíàíèå àâòîíîìèè êóëüòóðíûõ<br />

è èñòîðè÷åñêèõ îáùíîñòåé. Ó÷èòûâàÿ ñïåöèôè÷åñêèå ÷åðòû èñïàíñêîé<br />

ðåàëüíîñòè, ñîçäàåòñÿ îñîáàÿ, åäèíñòâåííàÿ â ñâîåì ðîäå, ìîäåëü,<br />

èñïîëüçóþùàÿ, êîíå÷íî, îòäåëüíûå ýëåìåíòû äðóãèõ ìîäåëåé, ñóùåñòâóþùèõ<br />

â íàñòîÿùåå âðåìÿ èëè ñóùåñòâîâàâøèõ ðàíåå (Êîíñòèòóöèÿ II Ðåñïóáëèêè),<br />

àäàïòèðóÿ èõ ê ñâîåé ñèòóàöèè. Õàðàêòåðíîé ÷åðòîé ðàññìàòðèâàåìîé<br />

íàìè ðàçíîâèäíîñòè ñîñòàâíîãî ãîñóäàðñòâà, íàçûâàåìîé<br />

ãîñóäàðñòâîì àâòîíîìèé, ÿâëÿåòñÿ ïåðåäà÷à ïðàâà ðåøåíèÿ ìíîæåñòâà<br />

îñíîâîïîëàãàþùèõ âîïðîñîâ, êàñàþùèõñÿ òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè<br />

âëàñòè, êîòîðûå îáû÷íî íàõîäÿòñÿ â âåäåíèè êîíñòèòóöèè, ñòàòóòàì àâòîíîìèé.<br />

Ýòîãî íåò íè â îäíîì èç äðóãèõ òèïîâ ãîñóäàðñòâ. Êîíñòèòóöèÿ<br />

îñòàâëÿåò çà ñòàòóòàìè ïðàâî óòî÷íÿòü, êîíêðåòèçèðîâàòü è ëèêâèäèðîâàòü<br />

ìîäåëü, êîíñòèòóöèîííî îïðåäåëåííóþ â åå îñíîâíûõ ïîëîæåíèÿõ,<br />

îäíàêî îòêðûòóþ è íåçàâåðøåííóþ. Òàêèì îáðàçîì, â èãðó âñòóïàåò ïðèíöèï<br />

ïðèñïîñîáëåíèÿ èëè äîáðîâîëüíîñòè – ýòî åñòü þðèäè÷åñêîå âûðàæåíèå<br />

çàùèòû ñîáñòâåííûõ èíòåðåñîâ, îãðàíè÷åííûõ îáùèìè èíòåðåñàìè<br />

è çàùèùàåìûõ Ãåíåðàëüíûìè êîðòåñàìè â ðàìêàõ êîíñòèòóöèè. Ýòî<br />

êîíñòèòóöèîííàÿ ôóíêöèÿ ñòàòóòà àâòîíîìèè. Åñëè êîíñòèòóöèÿ – ýòî<br />

òâîðåíèå åäèíîé ó÷ðåäèòåëüíîé âëàñòè, òî ñòàòóòû ðàçðàáàòûâàþòñÿ ãî-<br />

12 Ýòî áûëî èçìåíåíî â ñâÿçè ñ êîíñòèòóöèîííûìè ðåôîðìàìè 1999 è 2001 ãã.

250 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Æîçåô Ìàðèÿ ÊÀÑÒÅËËÀ ÀÍÄÐÞ<br />

251<br />

ñóäàðñòâîì ñîâìåñòíî ñ ïðåäñòàâèòåëÿìè òåððèòîðèé. Îòñþäà âûòåêàåò,<br />

âî-ïåðâûõ, âàæíîñòü ïðîâåäåíèÿ ïåðåãîâîðîâ è çàêëþ÷åíèÿ ñîãëàøåíèé<br />

äëÿ òîãî, ÷òîáû ïîíÿòü, êàê â äàëüíåéøåì ïðîèñõîäèò ðàçðàáîòêà è ðåôîðìèðîâàíèå<br />

ïîäîáíîãî ðîäà íîðì (îñîáåííî â àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâàõ<br />

îñîáîãî ðåæèìà); âî-âòîðûõ, æåñòêîñòü ñòàòóòîâ, ïî ñðàâíåíèþ ñ äðóãèìè<br />

íîðìàìè, ïðèðàâíèâàåìûìè ê çàêîíàì, è åãî ïîä÷èíåíèå îäíîé åäèíîé<br />

êîíñòèòóöèè; è, íàêîíåö, â-òðåòüèõ, âêëþ÷åíèå ñòàòóòîâ â áëîê êîíñòèòóöèîííîñòè.<br />

Ëèòåðàòóðà<br />

AGUADO RENEDO, C. (1996), El Estatuto de Autonomía y su posición en el<br />

ordenamiento jurídico, CEC, Madrid.<br />

AJA FERNÁNDEZ, E. (1999), Estado autonómico. Federalismo y hecho<br />

diferenciales, Alianza, Madrid.<br />

ALBERTÍ ROVIRA, E. (1992-1993), «Estado autonómico e integración política»,<br />

Documentación Administrativa, núm. 232-233, pp. 223-246.<br />

APARICIO PÉREZ, M.A., (1999) «Aproximación a la regulación contenida en el<br />

texto de la Constitución española de 1978 sobre la distribución territorial del poder<br />

político», en APARICIO PÉREZ, M.A. (dir.), La descentralización y el federalismo.<br />

Nuevos modelos de autonomía política, Cedecs, Barcelona, pp. 29-57.<br />

ARAGÓN REYES, M. (1986), «¿Estado jurisdiccional autonómico?», RVAP, núm.<br />

16, pp. 7-12.<br />

ARAGÓN REYES, M. (1995), «El Estado autonómico ¿modelo indefinido o<br />

modelo inacabado?», Autonomies, núm. 20, pp. 187-195.<br />

BALAGUER CALLEJÓN, F. (1997), «La constitucionalización del Estado<br />

Autonómico», Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario, núm. 9, pp. 129-<br />

160.<br />

BALAGUER CALLEJÓN, F. (1992), Fuentes del Derecho, vol. II, Tecnos,<br />

Madrid.<br />

BARCELÓ SERRAMALERA, M. (2001), «Les fonts del dret a Catalunya», en<br />

BARCELÓ, M. et al., Dret Públic de Catalunya, Cedecs, Barcelona, pp. 137-178.<br />

CALZADA CONDE, R. y RUIPÉREZ ALAMILLO, J. (1988), «Consideraciones<br />

generales sobre la reforma de los estatutos de autonomía», RVAP, núm. 22, pp. 49-67.<br />

CASCAJO CASTRO, J.L. (1983), «La reforma del Estatuto» en AAVV, Primeras<br />

jornadas de estudios sobre el Estatuto de Autonomía del País Vasco, vol. III, IVAP,<br />

Oñati, pp. 1623-1641.<br />

CRUZ VILLALÓN, P. (1991), «La Constitución territorial del Estado»,<br />

Autonomies, núm. 13, pp. 61-68.<br />

CRUZ VILLALÓN, P. (1981), «La estructura del Estado o la curiosidad del jurista<br />

persa», RFDUC, núm. 4, pp. 53-63.<br />

DE OTTO y PARDO, I. (1988), Derecho Constitucional. Sistema de fuentes,<br />

Ariel, Barcelona.<br />

DÍEZ-PICAZO, L.M. (1989), «Ley autonómica y ley estatal», REDC, núm. 25,<br />

pp. 63-86.<br />

GARCÍA CANALES, M. (1988), «La reforma de los estatutos y el principio<br />

dispositivo», REDC, núm. 23, pp. 157-184.<br />

GARCÍA DE ENTERRÍA, E. (1980), «Estudio preliminar», en AAVV, La<br />

distribución de las competencias económicas entre el poder central y las autonomías<br />

territoriales en el Derecho comparado y en la Constitución española, IEE, Madrid,<br />

pp. 13-32.<br />

GARCÍA DE ENTERRÍA, E. (1985), Estudios sobre autonomías territoriales,<br />

Civitas Madrid.<br />

GERPE LANDÍN, M. (1979), «Las Comunidades Autónomas en la Constitución<br />

española de 1978», Revista Jurídica de Cataluña, núm. 2, pp. 53-86.<br />

GUTIÉRREZ LLAMAS, A. (1991), Los procedimientos de reforma de los<br />

Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas, Civitas-Universidad de<br />

Murcia, Madrid.<br />

LEGUINA VILLA, J. (1995), Escritos sobre autonomías territoriales, 2 a edic.,<br />

Tecnos Madrid.<br />

MONTILLA MARTOS, J.A. (1998), Las leyes orgánicas de transferencia y<br />

delegación, Tecnos, Madrid.<br />

MUÑOZ MACHADO, S. (1982), Derecho Público de las Comunidades<br />

Autónomas, Civitas, Madrid.<br />

RUBIO LLORENTE, F. (1993), La forma del poder, CEC, Madrid.<br />

RUIPÉREZ ALAMILLO, J. (1994), La protección constitucional de la autonomía,<br />

Tecnos, Madrid.<br />

SOLOZÁBAL ECHAVARRÍA, J.J. (1985), «Sobre los supuestos jurídicos de la<br />

cobertura institucional del pluralismo territorial en el Estado autonómico español»,<br />

REP, núm. 46-47, pp. 11-34.<br />

TRUJILLO, G. (1984), «Los Estatutos de Autonomía como ‘leyes orgánicas<br />

reforzadas’», en AAVV, Los procesos de formación de las Comunidades Autónomas.<br />

Aspectos jurídicos y perspectivas políticas, vol. I, Parlamentos vasco, catalán, gallego<br />

y andaluz, Granada, pð. 3-11.<br />

URRETAVIZCAYA AÑORGA, I. (1999), «Las reformas estatutarias del marco<br />

institucional autonómico: un paso más hacia la definitiva consolidación del Estado<br />

de las autonomíes», RCG, núm. 46, pp. 7-57.<br />

VANDELLI, L. (1982), El ordenamiento español de las Comunidades Autónomas,<br />

IEAL, Madrid.<br />

n

252 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Æîðäè ÆÀÐÈß È ÌÀÍÇÀÍÎ<br />

253<br />

Æîðäè Æàðèÿ è Ìàíçàíî<br />

Ðàñïðåäåëåíèå ïîëíîìî÷èé â àâòîíîìíîì ãîñóäàðñòâå<br />

êàê äèíàìè÷åñêàÿ ñòðàòåãèÿ èíòåãðàöèè ðàçëè÷íûõ<br />

ñàìîáûòíûõ îáùíîñòåé*<br />

Ââåäåíèå<br />

 ïåðèîä ïðàâëåíèÿ êàòîëè÷åñêèõ êîðîëåé áîëüøàÿ ÷àñòü òåððèòîðèè<br />

Èáåðèéñêîãî ïîëóîñòðîâà (êðîìå Ïîðòóãàëèè) íàõîäèëàñü ïîä åäèíîé<br />

êîðîëåâñêîé âëàñòüþ. Òîò ôàêò, ÷òî èçíà÷àëüíî â ðàìêàõ ñóùåñòâîâàâøåé<br />

òîãäà ìîíàðõèè óæå íàìå÷àëèñü òåíäåíöèè ê ôåäåðàëüíîìó<br />

ñòðóêòóðèðîâàíèþ ãîñóäàðñòâà, äàåò íàì ïðàâî óòâåðæäàòü, ÷òî ñîâðåìåííàÿ<br />

Èñïàíèÿ – ýòî îäíî èç ñàìûõ ñòàðûõ ïîëèòè÷åñêèõ îáðàçîâàíèé<br />

Åâðîïû. Îäíàêî î÷åâèäíûé óñïåõ èñïàíñêîãî íàöèîíàëüíîãî ïðîåêòà,<br />

êîòîðûé, íåñìîòðÿ íà ìíîãî÷èñëåííûå ñìåíû ðåæèìîâ, íåïðåðûâíî<br />

ñóùåñòâóåò è ðàçâèâàåòñÿ, íà÷èíàÿ ñ XVI â., íå ìîæåò ñêðûòü íàëè÷èå<br />

ñèëüíûõ íàöèîíàëèñòè÷åñêèõ äâèæåíèé â äâóõ ñîîáùåñòâàõ: Êàòàëîíèè<br />

è Ñòðàíå Áàñêîâ. Ýòè äâèæåíèÿ, ñ ìîìåíòà ñâîåãî âîçíèêíîâåíèÿ â<br />

ÕIÕ â., ñòàâÿò ïîä ñîìíåíèå ïðè÷èíû è ìîòèâû, ïîñëóæèâøèå îñíîâîé<br />

ïîñòðîåíèÿ íîâîé ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû, âîçíèêøåé â Êàñòèëèè. Âñòóïëåíèå<br />

íà òðîí ôðàíöóçñêîé äèíàñòèè Áóðáîíîâ îçíàìåíîâàëî ñîáîé<br />

íîâûé ýòàï ðàçâèòèÿ Èñïàíèè: ñòèðàíèå íàöèîíàëüíûõ ãðàíèö â öåëÿõ<br />

ñîçäàíèÿ ñèëüíîãî, åäèíîãî, öåíòðàëèçîâàííîãî ãîñóäàðñòâà. Ýòîò ïðîöåññ<br />

ïðåðûâàëñÿ ëèøü äâàæäû – II Ðåñïóáëèêîé (1931-1939) è ïàðëàìåíòñêîé<br />

ìîíàðõèåé, ñóùåñòâóþùåé ñ 1978 ã.<br />

Íà ñàìîì äåëå, òàê íàçûâàåìîå, ãîñóäàðñòâî àâòîíîìèé – ðåçóëüòàò<br />

ìàñøòàáíîãî ïðîöåññà äåöåíòðàëèçàöèè, íà÷àòîãî â Èñïàíèè ñ ïðèíÿòèåì<br />

íîâîé äåìîêðàòè÷åñêîé Êîíñòèòóöèè â 1978 ã., êîòîðûé îñòàâèë<br />

ïîçàäè àâòîðèòàðíûé èñïàíñêèé óëüòðàíàöèîíàëèçì ðåæèìà ãåíåðàëà<br />

Ôðàíêî – ñîîòâåòñòâóåò âíóòðåííåé ñëîæíîñòè óñòðîéñòâà ãîñóäàðñòâà<br />

è íàëè÷èþ ïåðèôåðèéíûõ îáùíîñòåé, â âûñøåé ñòåïåíè ñïëî÷åííûõ è<br />

ñ óñïåõîì ñîïåðíè÷àþùèõ ñ óíèôèêàöèåé, èäóùåé îò öåíòðà. Äàëåå ìû<br />

ïîñìîòðèì, êàê ïðîèñõîäèò ïàðàëëåëüíîå ôîðìèðîâàíèå ýòèõ îáùíîñòåé<br />

äëÿ òîãî, ÷òîáû â äàëüíåéøåì ïðîàíàëèçèðîâàòü ðåàêöèþ ãîñóäàðñòâà<br />

íà ýòè ïðîöåññû è, îñîáåííî, â îòíîøåíèè ïåðåäà÷è ÷àñòè ïîëèòè-<br />

÷åñêîé âëàñòè öåíòðà ïåðèôåðèè, îñíîâàííîé íà ñèñòåìå ðàñïðåäåëåíèÿ<br />

ïîëíîìî÷èé, îïðåäåëåííîé Êîíñòèòóöèåé 1978 ã. Çàêàí÷èâàÿ ââîäíóþ<br />

÷àñòü, õîòåëîñü áû îòìåòèòü íåñîìíåííûé óñïåõ ìîäåëè è åå ñïîñîá-<br />

Æîðäè Æàðèÿ è Ìàíçàíî – àññèñòåíò-ïðåïîäàâàòåëü Óíèâåðñèòåòà Ðîâèðà è Âèðõèëè<br />

(Òàððàãîíà, Èñïàíèÿ).<br />

* Ïåðåâîä À.Ì. Âàëååâîé.<br />

íîñòü îòâå÷àòü íà âûçîâû, êîòîðûå, è ïî ñåé äåíü, èñõîäÿò ñî ñòîðîíû<br />

ïåðèôåðèéíûõ îáùíîñòåé.<br />

1. Ôîðìèðîâàíèå ñàìîáûòíûõ îáùíîñòåé:<br />

èñïàíöåâ, êàòàëîíöåâ è áàñêîâ<br />

Ïîñëå ïîðàæåíèÿ êîììóíàðîâ â 1521 ã., âûñòóïàâøèõ çà ñâîáîäó êàñòèëüöåâ,<br />

Êîðîëåâñòâî Êàñòèëèÿ ïîëîæèëî íà÷àëî ïðîöåññó öåíòðàëèçàöèè<br />

âîêðóã ôèãóðû ìîíàðõà; ýòî ñäåëàëî Èñïàíèþ ïåðåäîâûì äëÿ òîãî<br />

âðåìåíè ãîñóäàðñòâîì. Îäíàêî ïðîöåññ öåíòðàëèçàöèè íå áûë îäíîðîäíûì:<br />

â ñòîðîíå îñòàëèñü ïîëèòè÷åñêèå îáðàçîâàíèÿ, ñûãðàâøèå â äàëüíåéøåì<br />

âàæíóþ ðîëü â ôîðìèðîâàíèè èñïàíñêîé ìîíàðõèè – òåððèòîðèÿ<br />

áàñêîâ, êîòîðàÿ ïðèíàäëåæàëà Êîðîëþ Êàñòèëèè, à òàêæå çåìëè<br />

Àðàãîíà è Íàâàððû. Òàêèì îáðàçîì, èçíà÷àëüíî â Èñïàíèè ñîñóùåñòâîâàëè<br />

äâà òèïà òåððèòîðèé, íàõîäèâøèõñÿ ïîä âëàñòüþ êîðîëÿ: öåíòðàëèçàöèÿ<br />

âîêðóã ìîíàðõà áîëüøåãî ÷èñëà çåìåëü Êàñòèëèè è ñîõðàíåíèå<br />

ñðåäíåâåêîâîãî ïëþðàëèçìà íà îñòàëüíûõ òåððèòîðèÿõ. Ýòî è îïðåäåëèëî<br />

ïîñëåäóþùåå ðàçâèòèå ñîáûòèé.<br />

Èòàê, Êàñòèëèÿ ñìîãëà âîñïîëüçîâàòüñÿ äâóìÿ èñòîðè÷åñêèìè ñîáûòèÿìè<br />

äëÿ îñóùåñòâëåíèÿ ñâîåãî ïðîåêòà óíèôèêàöèè è öåíòðàëèçàöèè<br />

Èñïàíèè: âî-ïåðâûõ, ýòî ïîðàæåíèå, êîòîðîå â 1714 ã. ïîòåðïåë Àðàãîí<br />

â âîéíå çà èñïàíñêîå íàñëåäèå; âî-âòîðûõ, ðÿä ïîáåä â XIX â., îäåðæàííûõ<br />

ëèáåðàëàìè â õîäå Êàðëèñòñêèõ âîéí, ïîëîæèâøèõ êîíåö ñòàðîìó<br />

ðåæèìó (à òàêæå è þðèäè÷åñêîé èñêëþ÷èòåëüíîñòè) áàñêñêèõ òåððèòîðèé.<br />

 áîðüáå çà ïðåñòîë Àðàãîí ïîääåðæèâàë àâñòðèéñêîãî ïðåòåíäåíòà<br />

â íàäåæäå, ÷òî îí ñîõðàíèò ðàçíîðîäíîñòü èñïàíñêîãî ñîîáùåñòâà,<br />

ïðèòîì, ÷òî èõ óñòðàèâàëà ñàìà ôèãóðà Ãàáñáóðãà. Êàñòèëüöû âûñòóïàëè<br />

çà ôðàíöóçñêîãî êàíäèäàòà (Ôèëèïï Àíæóéñêèé), êîòîðûé, â êîíöå<br />

êîíöîâ, è ñòàë êîðîëåì. Â ðåçóëüòàòå ïîðàæåíèÿ òåððèòîðèè Àðàãîíà<br />

ëèøèëèñü ñâîåãî ñòàðèííîãî èíñòèòóöèîíàëüíîãî óñòðîéñòâà è âîøëè<br />

â ñîñòàâ áîëåå èëè ìåíåå åäèíîé ñòðóêòóðû âî ãëàâå ñ Êàñòèëèåé. Èíñòèòóöèîíàëüíàÿ<br />

è êóëüòóðíàÿ óíèôèêàöèÿ, êîòîðàÿ, â ÷àñòíîñòè, ñòàëà<br />

ïðè÷èíîé ïîñòåïåííîãî îòäåëåíèÿ êàòàëîíñêîãî ÿçûêà, îõàðàêòåðèçîâàëà<br />

ïîëèòèêó, ïðîâîäèìóþ ïåðâûìè Áóðáîíàìè (íîâàÿ äèíàñòèÿ, îñíîâàííàÿ<br />

Ôèëèïïîì Àíæóéñêèì) è ïðåâðàòèëàñü, ïî ôðàíöóçñêîìó îáðàçöó,<br />

â âàæíûé ôóíäàìåíòàëüíûé ýëåìåíò èñïàíñêîãî íàöèîíàëèçìà,<br />

ïîÿâèâøåãîñÿ âî âðåìåíà Íàïîëåîíîâñêèõ âîéí è íåçàâåðøåííîé ëèáåðàëüíîé<br />

ðåâîëþöèè, ïðåäñòàâëåííîé Êîíñòèòóöèåé 1812 ã.<br />

Êàê è âî Ôðàíöèè, ïðîãðåññèâíàÿ ðîëü ìîíàðõà â ïðîöåññå ôîðìèðîâàíèÿ<br />

íàöèè, êîòîðûé øåë â Èñïàíèè íà ïðîòÿæåíèè âñåãî XIX â. è<br />

òàê è íå áûë çàâåðøåí, îáîñòðèëà ñòðåìëåíèå ê êóëüòóðíîé è ïîëèòè-<br />

÷åñêîé óíèôèêàöèè è, êàê ñëåäñòâèå ýòîãî, íåîáõîäèìîñòü ëèêâèäèðîâàòü<br />

âñå ðàçëè÷èÿ â ïîëüçó íàöèîíàëüíîãî åäèíñòâà. Îäíàêî â ïðîòèâî-

254 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Æîðäè ÆÀÐÈß È ÌÀÍÇÀÍÎ<br />

255<br />

ïîëîæíîñòü òîìó, ÷òî ïðîèñõîäèëî âî Ôðàíöèè, Êàñòèëèÿ, âîçãëàâèâøàÿ<br />

èñïàíñêèé íàöèîíàëüíûé ïðîåêò è îñóùåñòâëÿâøàÿ åãî íà áàçå ñîáñòâåííûõ<br />

èíñòèòóòîâ è êóëüòóðû, áûëà íå äîñòàòî÷íî ñèëüíà äëÿ òîãî,<br />

÷òîáû óíè÷òîæèòü ïåðèôåðèéíûå ýëåìåíòû, ïåðåæèâøèå áóðáîíñêèé<br />

öåíòðàëèçì. Ñëàáîñòü Êàñòèëèè, ïðåâðàòèâøåéñÿ èç ìèðîâîé äåðæàâû<br />

â ïåðèôåðèéíóþ ñòðàíó, è áûñòðûå òåìïû èíäóñòðèàëèçàöèè îêðàèí<br />

Èñïàíèè – äâà îñíîâíûõ ôàêòîðà, îïðåäåëèâøèõ ïðîâàë ïðîåêòà óíèôèêàöèè<br />

è, ñîîòâåòñòâåííî, íåñòàáèëüíîñòü, èìåþùóþñÿ íà ïåðèôåðèè,<br />

òàê êàê ýòè ñàìîáûòíûå îáùíîñòè íå îïðåäåëèëèñü äî êîíöà ñî<br />

ñâîèì ïîëîæåíèåì â åäèíîì ãîñóäàðñòâå-íàöèè, íàâÿçûâàåìîì öåíòðîì.<br />

Îäíàêî ñëàáîñòü èñïàíñêîãî óíèòàðèçìà âåñüìà îòíîñèòåëüíà, òàê êàê,<br />

íåñìîòðÿ íè íà ÷òî, èñïàíñêîå ãîñóäàðñòâî íå ðàñïàëîñü (êàê ýòî ïðîèçîøëî<br />

ñ Àâñòðî-Âåíãåðñêîé Èìïåðèåé â 1918 ã. èëè Ñîâåòñêèì Ñîþçîì<br />

è Þãîñëàâèåé â 1991 ã.). Óíèòàðèçì ñòàíåò äîìèíèðóþùåé òåíäåíöèåé<br />

â Èñïàíèè íà ïðîòÿæåíèè XIX è XX ââ. â ôîðìèðîâàíèè<br />

íàöèîíàëüíîãî ñàìîñîçíàíèÿ èñïàíöåâ. Ýòî, â ñâîþ î÷åðåäü, îñëîæíèò<br />

ïðîöåññû èíòåãðàöèè ïåðèôåðèéíûõ îáùíîñòåé, ïðåäñòàâëåííûõ â îñíîâíîì<br />

äâóìÿ íàðîäàìè – êàòàëîíöàìè è áàñêàìè – ÷üå îòíîøåíèå ê<br />

èñïàíèçìó âñåãäà áûëî ïðîáëåìàòè÷íûì.<br />

 îòíîøåíèè êàòàëîíöåâ íåîáõîäèìî îòòàëêèâàòüñÿ îò êîíöà âîéíû<br />

çà èñïàíñêîå íàñëåäñòâî. Ïîðàæåíèå 1714 ã., êàçàëîñü, îêîí÷àòåëüíî<br />

ñëîìèëî ñîïðîòèâëåíèå òåððèòîðèé Àðàãîíà íîâîé äèíàñòèè, ñòðåìèâøåéñÿ<br />

óíèôèöèðîâàòü Èñïàíèþ íà áàçå ñîáñòâåííûõ èíñòèòóòîâ è êóëüòóðû.<br />

Îäíàêî, íå èìåÿ âîçìîæíîñòè ðàçâèâàòü ñâîþ ïîëèòèêó è êóëüòóðó,<br />

êàòàëîíöû ñîñðåäîòî÷èëè âñå óñèëèÿ â îáëàñòè ýêîíîìèêè, è â<br />

áûñòðûå ñðîêè ïðåâðàòèëè Êàòàëîíèþ â âûñîêî èíäóñòðèàëèçèðîâàííûé<br />

ðåãèîí. Ýòî ñòàëî îïðåäåëÿþùèì ôàêòîðîì â åå ïîñòåïåííîì ñîöèàëüíîì<br />

îòäàëåíèè îò Èñïàíèè è êóëüòóðíîì âîçðîæäåíèè, ÷åìó âî<br />

ìíîãîì ñïîñîáñòâîâàëî ïîÿâëåíèå íîâûõ áóðæóàçíûõ ýëèò. Òàêèì îáðàçîì,<br />

òî, ÷òî â 1714 ã. ÿâëÿëî ñîáîé ïîáåæäåííóþ ïðîâèíöèþ, ïðèãîâîðåííóþ<br />

ê ïîñòåïåííîìó ðàñòâîðåíèþ â èñïàíñêîì ãîñóäàðñòâå, ÷åðåç<br />

ïîëòîðà ñòîëåòèÿ ïðåâðàòèëîñü â ñèëüíóþ èíäóñòðèàëüíóþ îáëàñòü,<br />

êîòîðàÿ ñòàëà âîçðîæäàòü ñâîå êóëüòóðíîå íàñëåäèå, õîòÿ ýòî è ìîãëî<br />

ïðèâåñòè ê ñòîëêíîâåíèÿì ñ îôèöèàëüíîé Èñïàíèåé.<br />

 ýòîì êîíòåêñòå âûñêàçûâàëèñü ïðåäëîæåíèÿ âïîëíå óìåðåííîãî<br />

õàðàêòåðà îá èçìåíåíèè îñíîâ ïîñòðîåíèÿ èñïàíñêîãî ãîñóäàðñòâà ñ<br />

òî÷êè çðåíèÿ ïëþðàëèçìà è ðàçíîîáðàçèÿ. Ìíîãèå èç ýòèõ ïðåäëîæåíèé,<br />

â ðàçíîé ñòåïåíè, èìåëè ôåäåðàòèâíûé äóõ: êàê, íàïðèìåð, çà íåêîòîðûì<br />

èñêëþ÷åíèåì, ïåðâûé êàòàëîíñêèé íàöèîíàëèçì ïðåäñòàâëÿë<br />

ñîáîé íå ñåïàðàòèñòñêèé ïðîåêò, à ïðåäëîæåíèå î ïåðåñìîòðå íàöèîíàëüíîãî<br />

ïðîåêòà, ðàçðàáîòàííîãî öåíòðîì. Îäíàêî, àëüòåðíàòèâíûå<br />

âàðèàíòû ðàçâèòèÿ, ïðåäëîæåííûå ïåðâûìè êàòàëîíñêèìè íàöèîíàëèñòàìè<br />

â îòíîøåíèè ðåñòðóêòóðèçàöèè ãîñóäàðñòâà, íå íàøëè øèðîêîãî<br />

îòêëèêà â äðóãèõ ðåãèîíàõ ñòðàíû. È õîòÿ àëüòåðíàòèâíûé ïðîåêò óñòðîéñòâà<br />

Èñïàíèè îñòàâàëñÿ ëèøü ôîíîâîé ìóçûêîé, îñîáîå ïîëîæåíèå<br />

Êàòàëîíèè ïîñòåïåííî ñòàíîâèëîñü âñå áîëåå î÷åâèäíûì, ÷òî ïîäòîëêíóëî<br />

ê íåîáõîäèìîñòè íàéòè èíñòèòóöèîíàëüíîå ðåøåíèå ïîëèòè÷åñêîé<br />

è êóëüòóðíîé ñïåöèôèêè ðåãèîíà.<br />

Ýòè ïðîöåññû ïðèâåëè ê òîìó, ÷òî â Èñïàíèè çàãîâîðèëè î «êàòàëîíñêîé<br />

ïðîáëåìå» è, ïûòàÿñü ðàçðåøèòü åå, «âûðåçàëè», êàê íåêîå çëîêà÷åñòâåííîå<br />

îáðàçîâàíèå, íå ïðèíèìàÿ âî âíèìàíèå íàöèîíàëüíûé èñïàíñêèé<br />

óíèòàðèçì. Èìåííî ïîýòîìó ðîñëî íåïîíèìàíèå âî âçãëÿäàõ íà óñòðîéñòâî<br />

Èñïàíèè ìåæäó êàòàëîíñêèìè è öåíòðàëüíûìè ýëèòàìè, â ðåçóëüòàòå ÷åãî<br />

ñàìîóïðàâëåíèå êàòàëîíöåâ ðàññìàòðèâàëîñü îñòàëüíîé Èñïàíèåé íå êàê<br />

âîçìîæíîñòü ïåðåîöåíêè íàöèîíàëüíîãî ïðîåêòà, à ñêîðåå, êàê åùå îäíà<br />

ïðîáëåìà. Ýòè ðàçíîãëàñèÿ ïèòàëè ñîáîé ñåïàðàòèñòñêèå èäåè â ñòàíå êàòàëîíöåâ,<br />

÷òî ïðèâåëî ê ôîðìèðîâàíèþ, õîòü è íåáîëüøîé, íî, âñå æå, îòðèöàâøåé<br />

ñâîþ ïðèíàäëåæíîñòü ê Èñïàíèè è òðåáîâàâøåé ñîçäàíèÿ íåçàâèñèìîãî<br />

ãîñóäàðñòâà ãðóïïû íàñåëåíèÿ.  ëþáîì ñëó÷àå, óíèòàðèçì íå<br />

ïîìåøàë âîçíèêíîâåíèþ è çàêðåïëåíèþ â Êàòàëîíèè ñàìîáûòíîé, ïî îòíîøåíèþ<br />

ê êàñòèëüñêîé Èñïàíèè, ïîëèòèêè è êóëüòóðû. Ýòî ñòàëî îäíîé<br />

èç ãëàâíûõ ïðè÷èí, ïðèâåäøèõ ê áåñïðåöåäåíòíîìó ïðîöåññó ïîëèòè÷åñêîé<br />

äåöåíòðàëèçàöèè Èñïàíèè, íà÷àâøåìóñÿ â 1978 ã.<br />

Äðóãàÿ çíà÷èòåëüíàÿ ñàìîáûòíàÿ îáùíîñòü, ó÷àñòâîâàâøàÿ â óíèôîðìèñòñêîì<br />

êàñòèëüñêîì ïðîåêòå – ýòî áàñêè. Íåñìîòðÿ íà ðàííåå ïðèñîåäèíåíèå<br />

ê Êîðîëåâñòâó Êàñòèëèÿ áîëüøåé ÷àñòè èõ òåððèòîðèé, áàñêè<br />

ïîääåðæèâàëè îñîáûå îòíîøåíèÿ ñ êîðîëåì, êîòîðûé, â ÷àñòíîñòè,<br />

ïîçâîëèë èì ñîõðàíèòü ñâîþ èíñòèòóöèîíàëüíóþ ñòðóêòóðó â ðàìêàõ<br />

ïðîöåññà öåíòðàëèçàöèè, íà÷àòîãî â XVI â. Ýòà ñòðóêòóðà ñóùåñòâîâàëà<br />

ñ óñïåõîì äî òîãî âðåìåíè, ïîêà ëèáåðàëû íå ðåøèëè çàêîí÷èòü îáúåäèíåíèå,<br />

óíèôèêàöèþ ìîíàðõèè è ïîêîí÷èòü ñî ñòàðûì ñòðîåì. XIX â.<br />

îçíàìåíîâàëñÿ â Èñïàíèè ðÿäîì ãðàæäàíñêèõ âîéí, òàê íàçûâàåìûõ<br />

Êàðëèñòñêèõ (ïî èìåíè Êàðëîñà, áðàòà Ôåðäèíàíäî VII è ïðåòåíäåíòà<br />

íà òðîí). Ôàêòè÷åñêè, îíè ñòàëè ïðåäìåòîì íàïàäîê ëèáåðàëüíîé ñèñòåìû<br />

íà òðàäèöèîííóþ ïîëèòè÷åñêóþ îðãàíèçàöèþ, êîòîðàÿ âñå åùå<br />

ñîõðàíÿëàñü íà òåððèòîðèÿõ Áèñêàéè, Ãèïóñêîéè, Àëàâû è, íàêîíåö,<br />

Íàâàððû – áàñêñêîé òåððèòîðèè, êîòîðàÿ, òàê ñëîæèëîñü èñòîðè÷åñêè,<br />

âñåãäà ïîääåðæèâàëà îñîáûå îòíîøåíèÿ ñ Èñïàíèåé: ýòî ïðèâåëî ê ñîïðîòèâëåíèþ<br />

áîëüøèíñòâà åå íàñåëåíèÿ âîéòè â ñîñòàâ ñòðàíû êàê ÷àñòü<br />

åäèíîé áàñêñêîé èíñòèòóöèîíàëüíîé ñèñòåìû.<br />

×åðåäà ïîðàæåíèé êàðëèñòîâ ïðèâåëà ê âñòóïëåíèþ áàñêñêèõ òåððèòîðèé<br />

â îáùóþ èíñòèòóöèîíàëüíóþ ñèñòåìó ñ íåêîòîðûìè îñîáåííîñòÿìè<br />

â îòíîøåíèè íàëîãîâîé ïîëèòèêè. Îäíàêî ïîðàæåíèå îïïîçèöèè<br />

íå óíè÷òîæèëî ýòó îñîáåííîñòü Ñòðàíû Áàñêîâ, è óæå î÷åíü ñêîðî ïîÿâèëîñü<br />

íîâîå íàöèîíàëèñòè÷åñêîå äâèæåíèå, ðàäèêàëüíî àíòèèñïàíñêîå<br />

è ÿâíî ñåïàðàòèñòñêîå; òàêèì îáðàçîì, ôîðìèðîâàíèå îòíîøåíèé

256 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Æîðäè ÆÀÐÈß È ÌÀÍÇÀÍÎ<br />

257<br />

ìåæäó Èñïàíèåé è áàñêàìè ïðîèñõîäèëî â ãîðàçäî áîëåå àãðåññèâíîé<br />

ôîðìå, ÷åì â ñëó÷àå ñ êàòàëîíöàìè. Óêðåïëåíèå áàñêñêîãî íàöèîíàëèçìà<br />

ñòàëî åùå îäíèì âàæíûì ôàêòîðîì, ïîâëèÿâøèì íà ïðîöåññ äåöåíòðàëèçàöèè<br />

Èñïàíèè, íà÷àâøèéñÿ â 1978 ã.<br />

Íàëè÷èå îñîáûõ êóëüòóðíûõ, ïîëèòè÷åñêèõ è èñòîðè÷åñêèõ ÷åðò ó<br />

áàñêîâ è êàòàëîíöåâ (îñîáåííî ýòî êàñàåòñÿ ÿçûêà) ñäåëàëè âîçìîæíûì<br />

ïîñòðîåíèå îòäåëüíûõ ñàìîñòîÿòåëüíûõ îáùíîñòåé. Îäíàêî, íåñìîòðÿ<br />

íà òî, ÷òî èìåííî ýòè òåððèòîðèè ïîëîæèëè íà÷àëî öåíòðîáåæíûì òåíäåíöèÿì<br />

â ïðîöåññå ôîðìèðîâàíèÿ èñïàíñêîé íàöèè, íå òîëüêî îíè âûäåëÿþòñÿ<br />

ñâîåé îñîáåííîñòüþ. Òàê, ìîæíî âûäåëèòü Ãàëèñèþ, èìåþùóþ<br />

ñâîé ÿçûê, îòëè÷íûé îò èñïàíñêîãî; òåððèòîðèè, ãîâîðÿùèå íà<br />

êàòàëîíñêîì, íî íå âõîäÿùèå â ñîñòàâ Êàòàëîíèè (Âàëåíñèÿ è Áàëåàðû).<br />

Òàêèì îáðàçîì, ìîæíî ñäåëàòü âûâîä, ÷òî, íåñìîòðÿ íà ïðåîáëàäàíèå<br />

óíèòàðèñòñêèõ òåíäåíöèé â ïðîöåññå ïîñòðîåíèÿ èñïàíñêîé íàöèè,<br />

íåîñïîðèìî ñóùåñòâîâàíèå ðàçëè÷èé ìåæäó òåððèòîðèÿìè. Ýòà ìíîæåñòâåííîñòü,<br />

íåïîõîæåñòü ðåãèîíîâ âìåñòå ñ ìîùíûìè äâèæåíèÿìè â<br />

Êàòàëîíèè è Ñòðàíå Áàñêîâ, ñïîñîáñòâîâàëè ôîðìèðîâàíèþ èñïàíñêîé<br />

ìîäåëè òåððèòîðèàëüíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ âëàñòè.<br />

Äèêòàòóðà ãåíåðàëà Ôðàíêî (1936-1975) 1 ïðåñëåäîâàëà êàê íàöèîíàëèçì<br />

êàòàëîíöåâ è áàñêîâ, òàê è ëþáûå êóëüòóðíûå ïðîÿâëåíèÿ, êîòîðûå<br />

íå ñîîòâåòñòâîâàëè åãî èäåå åäèíîé Èñïàíèè (îñîáåííî ÿçûêè, îòëè÷íûå<br />

îò èñïàíñêîãî); îäíàêî, è â Ñòðàíå Áàñêîâ, è â Êàòàëîíèè ïðîäîëæàëè<br />

ñóùåñòâîâàòü ðàçëè÷íûå íàöèîíàëèñòè÷åñêèå äâèæåíèÿ è îðãàíèçàöèè.<br />

Èíòåðåñíî, ÷òî è äëÿ îñòàëüíûõ òåððèòîðèé ïîíÿòèå äåöåíòðàëèçàöèè<br />

âëàñòè áûëî íåïîñðåäñòâåííî ñâÿçàíî ñ äåìîêðàòèåé è ïðèçíàíèåì ïðàâ<br />

ãðàæäàí, ñóùåñòâîâàíèå êîòîðûõ èñêëþ÷àëà äèêòàòóðà Ôðàíêî.<br />

Áëàãîäàðÿ ñîõðàíèâøåìóñÿ êóëüòóðíîìó ðàçíîîáðàçèþ è íåðàçðûâíîé<br />

ñâÿçè äèêòàòóðû è öåíòðàëèçìà â ñîçíàíèè ëþäåé, äåöåíòðàëèçàöèÿ<br />

è äåìîêðàòèÿ ñòàëè íåðàçäåëèìûìè ïîíÿòèÿìè äëÿ àâòîðîâ Êîíñòèòóöèè<br />

1978 ã., êîòîðûå íå ìîãëè ïðåäñòàâèòü íîâîå ãîñóäàðñòâî áåç<br />

òåððèòîðèàëüíîé äåöåíòðàëèçàöèè. Êðîìå òîãî, îñîáîå ïîëîæåíèå áàñêîâ<br />

è êàòàëîíöåâ, ñ îäíîé ñòîðîíû, è ñîõðàíèâøèåñÿ õàðàêòåðíûå îòëè-<br />

÷èòåëüíûå ÷åðòû äðóãèõ òåððèòîðèé, à òàêæå âûñòóïëåíèÿ ïðàâûõ ñèë<br />

ïàðëàìåíòà, ãäå ðàçðàáàòûâàëàñü êîíñòèòóöèÿ, ïðåïÿòñòâîâàëè ïåðåõîäó<br />

ê ôåäåðàòèâíîé ìîäåëè ãîñóäàðñòâà. Òàêèì îáðàçîì, ïîÿâèëàñü îñîáàÿ<br />

ôîðìà ãîñóäàðñòâà, êîòîðàÿ èñêàëà ïîäõîä êî âñåì òåððèòîðèÿì ñ<br />

ó÷åòîì èõ óíèêàëüíîñòè. Ýòà òåððèòîðèàëüíàÿ äåöåíòðàëèçàöèÿ òàêæå<br />

îòðàçèëàñü è íà ðàñïðåäåëåíèè ïîëíîìî÷èé ìåæäó ãîñóäàðñòâîì è íîâûìè<br />

ñàìîñòîÿòåëüíûìè åäèíèöàìè.<br />

1 Ñðàâíèâ äàòû ñóùåñòâîâàíèÿ II Ðåñïóáëèêè è äèêòàòóðû Ôðàíêî, ìîæíî çàìåòèòü,<br />

÷òî â ïåðèîä ñ 1936 ïî 1939 ãã. ïðîèñõîäèò èõ íàëîæåíèå. Â ýòè ãîäû ãðàæäàíñêîé<br />

âîéíû Ðåñïóáëèêà è äèêòàòóðà Ôðàíêî ñîñóùåñòâîâàëè â äâóõ ðàçëè÷íûõ ÷àñòÿõ<br />

ñòðàíû.<br />

Èòàê, Èñïàíñêàÿ Êîíñòèòóöèÿ ñîçíàòåëüíî ïðèíÿëà îòêðûòóþ ìîäåëü.<br />

Äåáàòû â Ãåíåðàëüíûõ êîðòåñàõ ïîêàçûâàþò, ÷òî ïàðëàìåíòàðèè<br />

òàêæå ñîçíàòåëüíî ïîøëè íà ýòîò øàã, ïðèíÿâ ñèñòåìó ðàñïðåäåëåíèÿ<br />

òåððèòîðèàëüíîé âëàñòè, îïðåäåëÿåìóþ è çàêðåïëÿåìóþ âíå êîíñòèòóöèè;<br />

è ïîýòîìó ñëîæíî íàéòè çàâåðøåíèå ýòîé ìîäåëè â ðàìêàõ êîíñòèòóöèè.<br />

Ðàçíîîáðàçèå ñòðàòåãèé ïîëèòè÷åñêèõ ñèë, ïðåäñòàâëåííûõ â<br />

êîíñòèòóöèîííûõ Êîðòåñàõ, è òðåáîâàíèé ðàçëè÷íûõ òåððèòîðèé ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

ñäåëàëè íåâîçìîæíûì îïðåäåëåíèå ôîðìû ãîñóäàðñòâåííîãî<br />

óñòðîéñòâà è, â ÷àñòíîñòè, ïîìåøàëè êîíñòèòóöèîíàëüíîìó ðàñïðåäåëåíèþ<br />

ïîëíîìî÷èé ìåæäó öåíòðîì è àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè.<br />

Èñïàíöû äîâåðèëèñü ïîñëåäóþùåìó ïîëèòè÷åñêîìó ðàçâèòèþ è ïðîâåäåíèþ<br />

ïåðåãîâîðîâ ìåæäó ñòîðîíàìè.<br />

2. Äèíàìè÷åñêàÿ ñèñòåìà ðàñïðåäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé â Èñïàíèè<br />

Ñòàòüÿ 143.1 Èñïàíñêîé Êîíñòèòóöèè 1978 ã. ãëàñèò: «ãðàíè÷àùèå<br />

äðóã ñ äðóãîì ïðîâèíöèè, èìåþùèå îáùèå èñòîðè÷åñêèå, êóëüòóðíûå è<br />

ýêîíîìè÷åñêèå îñîáåííîñòè, îñòðîâíûå òåððèòîðèè è ïðîâèíöèè, ïðåäñòàâëÿþùèå<br />

ñîáîé åäèíóþ èñòîðè÷åñêóþ îáëàñòü, ìîãóò ïîëó÷èòü ñàìîóïðàâëåíèå<br />

è îáðàçîâàòü àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà» 2 . Òî åñòü â ïðîòèâîïîëîæíîñòü<br />

òîìó, ÷òî ïðîèñõîäèò â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå,<br />

àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà íå ïðåäøåñòâóþò ãîñóäàðñòâó 3 . Ïîýòîìó êîíñòèòóöèÿ<br />

àâòîíîìíîãî ãîñóäàðñòâà ðóêîâîäñòâóåòñÿ òàê íàçûâàåìûì<br />

ïðèíöèïîì ïðèñïîñîáëåíèÿ, èíûìè ñëîâàìè, òåîðåòè÷åñêè âîçìîæíî,<br />

÷òî íå îáðàçóåòñÿ íè îäíîé àâòîíîìèè èëè îáðàçóåòñÿ íåñêîëüêî, à îñòàëüíûå<br />

òåððèòîðèè ñòðàíû îñòàíóòñÿ â îáùåì ïîä÷èíåíèè öåíòðó. Åñëè<br />

ñâîáîäíàÿ âîëÿ è æåëàíèå ðóêîâîäèëè àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè â<br />

ïðîöåññå ïðèíÿòèÿ ñîáñòâåííûõ êîíñòèòóöèé, òî îíè òàêæå ñûãðàëè<br />

âàæíóþ ðîëü â ðàñïðåäåëåíèè ïîëíîìî÷èé.<br />

Ñîãëàñíî ñò. 147.2 ã àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà îïðåäåëÿþò â ñâîèõ ñòàòóòàõ<br />

– îñíîâíîé èíñòèòóöèîíàëüíîé íîðìå, ïîñëå ïðèíÿòèÿ êîòîðîé<br />

îíè ïîëó÷àþò ñâîå ñóùåñòâîâàíèå – «ïîëíîìî÷èÿ àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà<br />

â ðàìêàõ êîíñòèòóöèè». Ðîëü êîíñòèòóöèè ñîñòîèò, â îñíîâíîì, â<br />

ïåðå÷èñëåíèè ïîëíîìî÷èé, êîòîðûå èçíà÷àëüíî íàõîäÿòñÿ â èñêëþ÷èòåëüíîì<br />

âåäåíèè ãîñóäàðñòâà (ñò. 149.1 Êîíñòèòóöèè), à òàêæå ïîëíîìî-<br />

÷èé, êîòîðûå ìîãóò îòíîñèòüñÿ ê âåäåíèþ àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà (ñò.<br />

148.1). Êðîìå òîãî, ïîëíîìî÷èÿ, íå îòíåñåííûå ê âåäåíèþ àâòîíîìíîãî<br />

ñîîáùåñòâà, ìîãóò áûòü ïðèíÿòû ñîîáùåñòâîì ÷åðåç ïÿòü ëåò ïîñëå<br />

2 Âûäåëåíî àâòîðîì.<br />

3 Î÷åâèäíî, ÷òî íå âî âñåõ ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâàõ ñóáúåêòû ïðåäøåñòâóþò<br />

ôåäåðàöèè. Îäíàêî ýòî ïðåäøåñòâèå – îïðåäåëÿþùèé ôàêòîð êëàññè÷åñêîãî ôåäåðàëèçìà<br />

(à äëÿ íàñ – èñòèííîãî), è îí ïîêàçàòåëåí â ñëó÷àå ñ Ñîåäèíåííûìè Øòàòàìè<br />

Àìåðèêè è Øâåéöàðñêîé Êîíôåäåðàöèåé.

258 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Æîðäè ÆÀÐÈß È ÌÀÍÇÀÍÎ<br />

259<br />

ïðèíÿòèÿ åãî ñòàòóòà (ñò. 148.2). Ñ äðóãîé ñòîðîíû, ñîãëàñíî ñò. 149.3,<br />

ïîëíîìî÷èÿ, íå ïðèíÿòûå àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè â èõ ñòàòóòàõ<br />

àâòîíîìèé, îñòàþòñÿ â âåäåíèè ãîñóäàðñòâà.<br />

Òàêèì îáðàçîì, âûðèñîâûâàåòñÿ ñèñòåìà äâîéíîãî ñïèñêà, òàê ÷òî â<br />

âûèãðûøíîì ïîëîæåíèè, â êîíöå êîíöîâ, îêàçûâàåòñÿ ãîñóäàðñòâî, õîòÿ,<br />

êàê ìû çíàåì, àâòîíîìíîå ñîîáùåñòâî ìîæåò ïðèíÿòü âñå ïîëíîìî÷èÿ,<br />

óêàçàííûå â ñò. 148.1 èëè íå ñäåëàòü ýòîãî (íóæíî îòìåòèòü, ÷òî íå âñå<br />

ïîëíîìî÷èÿ, âûáðàííûå àâòîíîìíûì ñîîáùåñòâîì èç ýòîãî ñïèñêà, íàõîäÿòñÿ<br />

â åãî âåäåíèè ïðè ëþáûõ îáñòîÿòåëüñòâàõ). Ñ äðóãîé ñòîðîíû,<br />

íàïîìíèì, ÷òî àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà ìîãóò ðàñøèðèòü êðóã ñâîèõ<br />

ïîëíîìî÷èé çà ñ÷åò íå âîøåäøèõ â ñò. 148.1 (ñîãëàñíî êîíñòèòóöèè, ýòî<br />

ìîæåò ïðîèçîéòè â àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâàõ ïðîñòîãî ðåæèìà ïî ïðîøåñòâèè<br />

ïÿòè ëåò). Îäíàêî ñèñòåìà åùå áîëåå óñëîæíÿåòñÿ, òàê êàê ñóùåñòâóþò<br />

àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà îñîáîãî ðåæèìà (î íèõ ìû ïîãîâîðèì<br />

íèæå).  ëþáîì ñëó÷àå, äëÿ âñåõ àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ ïðîñòîãî<br />

è îñîáîãî ðåæèìîâ ñïèñîê àâòîíîìíûõ ïîëíîìî÷èé, óêàçàííûé â ñò.<br />

148.1, âàðèàòèâåí, òàê êàê îí ìîæåò áûòü óâåëè÷åí èëè óìåíüøåí 4 .<br />

Èòàê, ñîãëàñíî îïèñàííîìó íàìè êîíñòèòóöèîííîìó ïîðÿäêó, àâòîíîìíîå<br />

ñîîáùåñòâî ìîæåò ïðèíèìàòü â ñâîåì ñòàòóòå âñå èëè ÷àñòü ïîëíîìî÷èé,<br />

ïåðå÷èñëåííûõ â ñò. 148, à ïî ïðîøåñòâèè ïÿòè ëåò, ÷åðåç ðåôîðìó<br />

ñòàòóòà, ìîæåò óâåëè÷èòü èõ ÷èñëî.  ëþáîì ñëó÷àå, èìåííî<br />

ñòàòóò àâòîíîìèè îïðåäåëÿåò êðóã ïîëíîìî÷èé, ïðèíèìàåìûõ êàæäûì<br />

èç àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ. Îäíàêî âîçìîæíî è èñêëþ÷åíèå èç ïðàâèëà<br />

– ñîãëàñíî ñò. 151.1 Êîíñòèòóöèè: «íå òðåáóåòñÿ ïðåäóñìîòðåííîãî ï. 2<br />

ñò. 148 èñòå÷åíèÿ ïÿòèëåòíåãî ñðîêà â ñëó÷àå, åñëè õîäàòàéñòâî î ïðåäîñòàâëåíèè<br />

àâòîíîìèè áûëî îôîðìëåíî â ñðîê, óñòàíîâëåííûé ñò. 143.2<br />

è îäîáðåíî ïðîâèíöèàëüíûìè ñîáðàíèÿìè, èëè ñîîòâåòñòâóþùèìè ìåæîñòðîâíûìè<br />

îðãàíàìè, èëè ïîñðåäñòâîì òðåõ ÷åòâåðòåé ìóíèöèïàëèòåòîâ<br />

êàæäîé èç çàèíòåðåñîâàííûõ ïðîâèíöèé, ñîñòàâëÿþùèõ íå ìåíåå<br />

áîëüøèíñòâà îò èçáèðàòåëüíîãî ñïèñêà â êàæäîé ïðîâèíöèè ïðè óñëîâèè,<br />

÷òî òàêîå õîäàòàéñòâî îäîáðÿåòñÿ íà ðåôåðåíäóìå ïîëîæèòåëüíûì<br />

ãîëîñîâàíèåì àáñîëþòíîãî áîëüøèíñòâà ãîëîñîâ èçáèðàòåëåé êàæäîé<br />

ïðîâèíöèè â ïîðÿäêå, ïðåäóñìîòðåííîì ñîîòâåòñòâóþùèì êîíñòèòóöèîííûì<br />

çàêîíîì». Òàêèì îáðàçîì, åñëè ñëåäîâàòü èçëîæåííîé íàìè ïðîöåäóðå<br />

ïðèâåäåíèÿ â äåéñòâèå àâòîíîìíîé èíèöèàòèâû, òî åñòü âûðàæåíèÿ<br />

âîëè ñî ñòîðîíû îïðåäåëåííîé òåððèòîðèè îáðàçîâàòü àâòîíîìíîå<br />

ñîîáùåñòâî, íå îáÿçàòåëüíî æäàòü ïÿòü ëåò.<br />

Ïóòü ê îáðàçîâàíèþ àâòîíîìèè, îïèñàííûé â ñò. 151.1, êàê ìîæíî<br />

çàìåòèòü, ñàìûé ñëîæíûé, òàê êàê òðåáóåò ñîãëàñèÿ àáñîëþòíîãî áîëü-<br />

4  ðåàëüíîñòè, âñå àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà èìåþò áîëüøå ïîëíîìî÷èé, ÷åì ýòî<br />

ïðåäóñìîòðåíî ñò. 148.1, çà èñêëþ÷åíèåì ãîðîäîâ àâòîíîìèé – Ñåóòà è Ìåëèëüÿ, ÿâëÿþùèõñÿ<br />

òåððèòîðèÿìè Èñïàíèè â Ñåâåðíîé Àôðèêå è îáëàäàþùèõ áîëåå îãðàíè÷åííûì<br />

àâòîíîìíûì ðåæèìîì.<br />

øèíñòâà íàñåëåíèÿ êàæäîé ïðîâèíöèè (à íå ãîëîñóþùèõ). Òî åñòü äëÿ<br />

òîãî, ÷òîáû ïîëó÷èòü ïðàâî íà îáðàçîâàíèå àâòîíîìèè ïîñðåäñòâîì ýòîé<br />

ïðîöåäóðû, íåîáõîäèìî îäîáðåíèå íà ðåôåðåíäóìå ïîëîæèòåëüíûì<br />

ãîëîñîâàíèåì áîëåå 50% îò èçáèðàòåëüíîãî ñïèñêà. Îäíàêî, íåñìîòðÿ<br />

íà âñå òðóäíîñòè, Àíäàëóçèÿ ñòàëà àâòîíîìèåé èìåííî òàêèì ñïîñîáîì<br />

è, áëàãîäàðÿ ýòîìó, ïîëó÷èëà âñå âîçìîæíûå ïîëíîìî÷èÿ ñîãëàñíî êîíñòèòóöèè.<br />

 ëþáîì ñëó÷àå, ìû âèäèì, ÷òî ñàìà êîíñòèòóöèÿ ïðåäïîëàãàåò<br />

âîçìîæíîñòü çíà÷èòåëüíîé äèôôåðåíöèàöèè ìåæäó àâòîíîìíûìè<br />

ñîîáùåñòâàìè òàê íàçûâàåìîãî ïðîñòîãî ðåæèìà è àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè<br />

îñîáîãî ðåæèìà, îáðàçîâàííûìè ñîãëàñíî ñò. 151.<br />

Îäíàêî ñóùåñòâóþò íå òîëüêî ýòè äâà ïóòè (ñò.ñò. 143 è 151) ôîðìèðîâàíèÿ<br />

àâòîíîìèè. Òàê ñàìà êîíñòèòóöèÿ ïðåäëàãàåò àëüòåðíàòèâíûé<br />

âàðèàíò, õîòÿ è ðàâíîöåííûé ïóòè, îïèñàííîìó â ñò. 151: «òåððèòîðèè,<br />

ïðèíÿâøèå â ïðîøëîì ïîñðåäñòâîì ðåôåðåíäóìà ïðîåêòû ñòàòóòà àâòîíîìèè<br />

è îáëàäàþùèå, íà ìîìåíò îïóáëèêîâàíèÿ íûíåøíåé êîíñòèòóöèè,<br />

âðåìåííûìè àâòîíîìíûìè ñòàòóñàìè, ìîãóò íåçàìåäëèòåëüíî<br />

ïðèíèìàòü ìåðû, ïðåäóñìîòðåííûå â ï. 2 ñò. 148, êàê òîëüêî èõ âûñøèå<br />

ïðåäàâòîíîìíûå ïðåäñòàâèòåëüíûå îðãàíû ðåøàò ýòî àáñîëþòíûì áîëüøèíñòâîì<br />

ãîëîñîâ è ñîîáùàò Ïðàâèòåëüñòâó». Ýòà ñòàòüÿ áûëà ïðèìåíåíà<br />

ê Êàòàëîíèè, Ãàëèñèè è Ñòðàíå Áàñêîâ – òåððèòîðèÿì, êîòîðûå<br />

ïîëîæèòåëüíî ïðîãîëîñîâàëè çà ïðîåêò ñòàòóòà â ïåðèîä ñóùåñòâîâàíèÿ<br />

II Ðåñïóáëèêè: òðè ïåðå÷èñëåííûõ íàìè ðåãèîíà ïîëó÷èëè àâòîíîìèè<br />

îñîáîãî ðåæèìà, íå îñóùåñòâèâ ïðîöåäóðû ïðåäïèñûâàåìûå ñò. 151.<br />

Òàêèì îáðàçîì, â îáùèõ ÷åðòàõ, êîíñòèòóöèÿ ïðåäëîæèëà òðè îñíîâíûõ<br />

ïóòè îáðàçîâàíèÿ àâòîíîìèé, êîòîðûå è îïðåäåëèëè íàáîð ïîëíîìî-<br />

÷èé àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ. Íàäî îòìåòèòü, ÷òî â êàæäîé èç ýòèõ òðåõ<br />

ãðóïï àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà ìîãëè ïîëó÷èòü ïîëíîìî÷èÿ, îòëè÷íûå îò<br />

ïîëíîìî÷èé àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ òîãî æå òèïà. Ñ ìîìåíòà ïîäà÷è õîäàòàéñòâà<br />

òåððèòîðèåé î ïðåäñòàâëåíèè åé àâòîíîìèè âîçíèêëè äâà îñíîâíûõ<br />

òèïà àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ, îòëè÷àþùèõñÿ, â îñíîâíîì, óðîâíåì<br />

ïîëíîìî÷èé. Òàê, Àíäàëóçèÿ, Êàòàëîíèÿ, Ãàëèñèÿ è Ñòðàíà Áàñêîâ<br />

èçíà÷àëüíî ïîëó÷èëè áîëüøå ïîëíîìî÷èé, ÷åì îñòàëüíûå àâòîíîìíûå<br />

ñîîáùåñòâà. Êðîìå òîãî, âíóòðè êàæäîé èç äâóõ ãðóïï ïîëíîìî÷èÿ, çàêðåïëåííûå<br />

â ñòàòóòàõ, íå äîëæíû áûëè îáÿçàòåëüíî ñîâïàäàòü – òàê è<br />

ïîëó÷èëîñü. Òàêèì îáðàçîì, ÷åðåç ñòàòóò àâòîíîìèè ðàçëè÷íûå àâòîíîìíûå<br />

ñîîáùåñòâà ïðèîáðåëè æåëàåìóþ ñòåïåíü ñàìîóïðàâëåíèÿ.<br />

Ýëàñòè÷íîñòü ñèñòåìû ïîçâîëèëà óäîâëåòâîðèòü ðàçëè÷íûå òðåáîâàíèÿ<br />

òåððèòîðèé â îòíîøåíèè ñàìîóïðàâëåíèÿ è, â ÷àñòíîñòè, îñîáî<br />

îòíåñëàñü ê Êàòàëîíèè è Ñòðàíå Áàñêîâ, ãäå ñóùåñòâîâàâøàÿ òàì êóëüòóðíàÿ<br />

è èñòîðè÷åñêàÿ ñàìîáûòíîñòü òðåáîâàëà ïîâûøåííîãî âíèìàíèÿ.<br />

Òàêèì îáðàçîì, â íà÷àëå ïðîöåññà äåöåíòðàëèçàöèè êàæäîå àâòîíîìíîå<br />

ñîîáùåñòâî ïîëó÷èëî ñâîé îïðåäåëåííûé íàáîð ïîëíîìî÷èé.<br />

Âñëåäñòâèå ýòîãî ãîñóäàðñòâî ñòàëî îáëàäàòü ðàçíûìè ïîëíîìî÷èÿìè

260 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Æîðäè ÆÀÐÈß È ÌÀÍÇÀÍÎ<br />

261<br />

íà òåððèòîðèÿõ àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ. Òàê, íàïðèìåð, â âåäåíèå ãîñóäàðñòâà<br />

âõîäèò ðåãóëèðîâàíèå áðà÷íûõ îòíîøåíèé â òåõ àâòîíîìíûõ<br />

ñîîáùåñòâàõ, êîòîðûå íå îáëàäàþò ïîëíîìî÷èÿìè â ýòîé îáëàñòè; è íå<br />

âõîäèò â åãî âåäåíèå, åñëè ÿâëÿåòñÿ êîìïåòåíöèåé àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà<br />

è èì èñïîëíÿåòñÿ.<br />

Îäíàêî, êàê ìîæíî áûëî çàìåòèòü èç âñåãî âûøåñêàçàííîãî, ñèñòåìà<br />

íå òîëüêî ýëàñòè÷íà â íà÷àëüíîé ñòàäèè, íî è äèíàìè÷íà, òàê êàê ïîñðåäñòâîì<br />

ðåôîðìû ñòàòóòà àâòîíîìèè âîçìîæíî èçìåíÿòü ïîëíîìî÷èÿ<br />

ðàçëè÷íûõ àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ.  ëþáîì ñëó÷àå, ïðîöåññ ðàñøèðåíèÿ<br />

ïîëíîìî÷èé îãðàíè÷èâàåòñÿ ñîäåðæàíèåì ñò. 149.1 Êîíñòèòóöèè.<br />

Êðîìå òîãî, íåîáõîäèìî ïîìíèòü, ÷òî â ñèëó äèíàìè÷åñêîãî õàðàêòåðà<br />

ñèñòåìû ñóùåñòâóåò âîçìîæíîñòü ðàñøèðèòü êðóã ïîëíîìî÷èé îäíîãî<br />

àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà (èëè íåñêîëüêèõ), íå èçìåíÿÿ ïðè ýòîì åãî ñòàòóò.<br />

 ÷àñòíîñòè, ýòî ïîçâîëÿåò ñäåëàòü ñò. 150 ï.ï. 1 è 2: «Ãåíåðàëüíûå<br />

êîðòåñû (òî åñòü ïàðëàìåíò) ìîãóò è â îòíîøåíèè ïðåäìåòîâ, îòíåñåííûõ<br />

ê âåäåíèþ ãîñóäàðñòâà, ïðåäîñòàâèòü âñåì èëè íåêîòîðûì àâòîíîìíûì<br />

ñîîáùåñòâàì ïðàâî ïðèíÿòèÿ çàêîíîäàòåëüíûõ àêòîâ â ðàìêàõ ïðèíöèïîâ,<br />

îñíîâ è óñëîâèé, óñòàíîâëåííûõ êîíñòèòóöèîííûì çàêîíîì».<br />

Òàêæå è â ñò. 150.2 ãîâîðèòñÿ, ÷òî «ãîñóäàðñòâî, ïîñðåäñòâîì ïðèíÿòèÿ<br />

êîíñòèòóöèîííîãî çàêîíà, ìîæåò ïåðåäàâàòü èëè äåëåãèðîâàòü àâòîíîìíûì<br />

ñîîáùåñòâàì îñóùåñòâëåíèå ïîëíîìî÷èé, îòíîñÿùèõñÿ ê ïðåäìåòàì<br />

ãîñóäàðñòâåííîãî âåäåíèÿ». Òàêèì îáðàçîì, ãîñóäàðñòâî ìîæåò, ïóòåì<br />

ïðèíÿòèÿ ñîáñòâåííûõ çàêîíîâ, ðàñøèðèòü àâòîíîìíûå ïîëíîìî÷èÿ,<br />

äàæå åñëè îíè îòíîñÿòñÿ ê âåäåíèþ ãîñóäàðñòâà (ñò. 149.1). Òàêèì îáðàçîì,<br />

ìèíóÿ ñòàòóò àâòîíîìèè, åñòü âîçìîæíîñòü âíîñèòü èçìåíåíèÿ â<br />

íàáîð ïîëíîìî÷èé ðàçëè÷íûõ àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ, ÷òî ïîçâîëÿåò ïîðàçíîìó<br />

ïîäõîäèòü ê êàæäîìó êîíêðåòíîìó àâòîíîìíîìó ñîîáùåñòâó è<br />

âûõîäèòü çà ðàìêè ïîëíîìî÷èé, óêàçàííûõ â ñò. 148 5 .<br />

 ëþáîì ñëó÷àå, ðåôîðìû ñòàòóòîâ àâòîíîìèé ïîçâîëèëè àâòîíîìíûì<br />

ñîîáùåñòâàì ïðîñòîãî ðåæèìà (è, ñîîòâåòñòâåííî, ñ áîëåå íèçêèì,<br />

ïî ñðàâíåíèþ ñ àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè îñîáîãî ðåæèìà, óðîâíåì<br />

ïîëíîìî÷èé) ðàñøèðèòü êðóã ïîëíîìî÷èé ïî ïðîøåñòâèè ïÿòè ëåò, êàê<br />

ýòîãî òðåáóåò ñò. 148.2. Òàê, áëàãîäàðÿ äèíàìèçìó ñèñòåìû, çàëîæåííî-<br />

5 Íåîáõîäèìî ïîìíèòü, ÷òî, êàê ïîñëåäíÿÿ ñîñòàâëÿþùàÿ ñèñòåìû ðàñïðåäåëåíèÿ<br />

ïîëíîìî÷èé â Èñïàíèè, ñò. 159.3 ïîçâîëÿåò ãîñóäàðñòâó «ïðèíèìàòü çàêîíû, óñòàíàâëèâàþùèå<br />

íåîáõîäèìûå ïðèíöèïû äëÿ ñîãëàñîâàíèÿ íîðìàòèâíûõ ïîëîæåíèé àâòîíîìíûõ<br />

ñîîáùåñòâ, äàæå ïî îòíîøåíèþ ê ïðåäìåòàì, îòíåñåííûì ê èõ âåäåíèþ». Òàêèì<br />

îáðàçîì, åñëè ýòîãî òðåáóþò îáùèå èíòåðåñû, ãîñóäàðñòâî ìîæåò âìåøèâàòüñÿ â<br />

êðóã ïîëíîìî÷èé àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ. Ýòà âîçìîæíîñòü áûëà èñïîëüçîâàíà â 1983<br />

ã. ïîñðåäñòâîì, òàê íàçûâàåìîãî, Îðãàíè÷åñêîãî çàêîíà ãàðìîíèçàöèè àâòîíîìíîãî<br />

ïðîöåññà (ÎÇÃÀÏ). Îäíàêî Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä ïðèçíàë ïðîòèâîðå÷àùèì êîíñòèòóöèè<br />

áîëüøóþ ÷àñòü ñîäåðæàíèÿ ýòîãî çàêîíà. Ñ òåõ ïîð ãîñóäàðñòâî íå ïîëüçóåòñÿ<br />

ýòèì ñïîñîáîì äëÿ òîãî, ÷òîáû îêàçûâàòü âëèÿíèå íà ðàñïðåäåëåíèå è èñïîëíåíèå<br />

ïîëíîìî÷èé â ðàçëè÷íûõ àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâàõ.<br />

ìó ñàìîé êîíñòèòóöèåé, àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà ïîñòåïåííî óâåëè÷èâàþò<br />

êîëè÷åñòâî ñâîèõ ïîëíîìî÷èé, õîòÿ âñå åùå îñòàþòñÿ ðàçëè÷èÿ<br />

ìåæäó íèìè.  ëþáîì ñëó÷àå, ýâîëþöèÿ ñèñòåìû âûçâàëà îïðåäåëåííîå<br />

íàïðÿæåíèå ìåæäó òåíäåíöèåé óðàâíÿòü àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà,<br />

÷òî îòðàçèëîñü â ðåôîðìàõ ñòàòóòîâ àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ ïðîñòîãî<br />

ðåæèìà è òåíäåíöèåé ñîõðàíèòü íåðàâåíñòâî, êîòîðûå îñîáåííî ÿðêî<br />

ïðîÿâëÿþòñÿ íà òåððèòîðèÿõ ñ ñàìîáûòíîé êóëüòóðîé è èñòîðèåé, òî<br />

åñòü â Êàòàëîíèè è Ñòðàíå Áàñêîâ. Ïîäâîäÿ èòîã, íåîáõîäèìî îòìåòèòü,<br />

÷òî êîíñòèòóöèÿ ïîçâîëÿåò ïî-ðàçíîìó ïîäõîäèòü ê êàæäîìó àâòîíîìíîìó<br />

ñîîáùåñòâó, ñ òî÷êè çðåíèÿ ïîëíîìî÷èé, è òàêèì îáðàçîì, îòâå÷àåò<br />

èõ òðåáîâàíèÿì ñàìîóïðàâëåíèÿ, êîòîðûå òàêæå ðàçëè÷àþòñÿ, íà÷èíàÿ<br />

åùå ñ 1978 ã. (è äî ñèõ ïîð). Îäíàêî, ñ äðóãîé ñòîðîíû, íè÷òî íå<br />

ìåøàåò ñáëèæåíèþ ðàçëè÷íûõ âèäîâ ñàìîóïðàâëåíèÿ.<br />

3. Êîíôëèêòíîñòü ñèñòåìû ðàñïðåäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé<br />

Ðàçãðàíè÷åíèå ïîëíîìî÷èé, çàêðåïëåííîå â ñòàòóòàõ àâòîíîìèé, íå<br />

ðåøàåò ïðîáëåìó – êîìó è ÷òî äåëàòü â êàæäîì êîíêðåòíîì ñëó÷àå. Ïðîñòî<br />

íàäî ïîìíèòü, ÷òî íå âñåãäà ìîæíî ñ ëåãêîñòüþ îòäåëèòü îäíó ñôåðó<br />

îò äðóãîé, è ÷òî ñóùåñòâóåò ðÿä ïðåäìåòîâ, íàõîäÿùèõñÿ â îáùåì âåäåíèè<br />

ãîñóäàðñòâà è àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà. Ïîýòîìó íåîáõîäèìî âûäåëèòü<br />

äâà âèäà ïîëíîìî÷èé: èñêëþ÷èòåëüíûå è ñîâìåñòíûå. Ïåðâûå íàõîäÿòñÿ<br />

â èñêëþ÷èòåëüíîì âåäåíèè îäíîé èç ñòîðîí (ãîñóäàðñòâî èëè<br />

àâòîíîìíîå ñîîáùåñòâî), è çäåñü âîçíèêàþò ïðîáëåìû, â îñíîâíîì, â ðàçäåëåíèè<br />

äàííîé ñôåðû îò îñòàëüíûõ, òàê êàê ìåæäó ðàçëè÷íûìè ñôåðàìè<br />

ñóùåñòâóþò òåñíûå âçàèìîñâÿçè. Ñîâìåñòíûå ïîëíîìî÷èÿ, íàîáîðîò<br />

– ýòî òå, êîòîðûå íàõîäÿòñÿ ÷àñòè÷íî â âåäåíèè ãîñóäàðñòâà è ÷àñòè÷íî â<br />

âåäåíèè àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà. Ýòîò âèä âñòðå÷àåòñÿ íàèáîëåå ÷àñòî.<br />

Ñîâìåñòíûå ïîëíîìî÷èÿ äåëÿò, â ñâîþ î÷åðåäü, íà îñíîâàíèè âçàèìîîòíîøåíèé,<br />

ñóùåñòâóþùèõ ìåæäó ñòîðîíàìè: 1) çàêîíîäàòåëüíî-èñïîëíèòåëüíûå<br />

è 2) ðàìî÷íûå (îñíîâà-ðàçâèòèå).  ïåðâîì ñëó÷àå îäíà èç ñòîðîí<br />

(ãîñóäàðñòâî) îáëàäàåò âñåé ïîëíîòîé íîðìàòèâíîé âëàñòè (êðîìå ñòàòóòîâ<br />

ïî ñàìîîðãàíèçàöèè) ïî îòíîøåíèþ ê ïðåäìåòó, â òî âðåìÿ êàê âòîðàÿ ñòîðîíà<br />

(àâòîíîìíîå ñîîáùåñòâî) çàíèìàåòñÿ èñïîëíåíèåì. Âî âòîðîì ñëó-<br />

÷àå, íàîáîðîò, îäíà èç ñòîðîí (ãîñóäàðñòâî) âûïîëíÿåò ÷àñòü íîðìàòèâíîé<br />

ôóíêöèè, êîòîðàÿ îòíîñèòñÿ ê îñíîâîïîëàãàþùèì ýëåìåíòàì ìàòåðèè è<br />

îäèíàêîâà äëÿ âñåõ òåððèòîðèé, à âòîðàÿ ñòîðîíà (àâòîíîìíîå ñîîáùåñòâî)<br />

âûïîëíÿåò îñòàëüíóþ ÷àñòü íîðìàòèâíîé ôóíêöèè (ðàçâèòèå òîãî, ÷òî íà-<br />

÷àëî ãîñóäàðñòâî) è, êðîìå òîãî, ïðèâîäèò åå â èñïîëíåíèå.<br />

Åñëè â êà÷åñòâå ïðèìåðà ìû âîçüìåì Êàòàëîíèþ, òî ê ïåðâîé ãðóïïå<br />

ïîëíîìî÷èé îòíîñèòñÿ ïåíèòåíöèàðíàÿ: òî åñòü ãîñóäàðñòâî äèêòóåò âñå<br />

íîðìû, îòíîñÿùèåñÿ ê ïðèâåäåíèþ â èñïîëíåíèå íàêàçàíèé, â òî âðåìÿ<br />

êàê â âåäåíèè àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà íàõîäÿòñÿ òþðüìû (ñîãëàñíî ñò.

262 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Æîðäè ÆÀÐÈß È ÌÀÍÇÀÍÎ<br />

263<br />

11.1 ñòàòóòà àâòîíîìèè). Êî âòîðîé ãðóïïå ïîëíîìî÷èé, íà ïðèìåðå òîé<br />

æå Êàòàëîíèè, îòíîñèòñÿ þðèäè÷åñêîå óñòðîéñòâî îáùåñòâåííîé àäìèíèñòðàöèè.<br />

 äàííîì ñëó÷àå ãîñóäàðñòâî óñòàíàâëèâàåò íàáîð ïðèíöèïîâ<br />

(áîëåå èëè ìåíåå øèðîêèé), êîòîðûé äàëåå ðàçâèâàåòñÿ àâòîíîìíûì<br />

ñîîáùåñòâîì â çàâèñèìîñòè îò åãî ñîáñòâåííîé àäìèíèñòðàòèâíîé<br />

ñòðóêòóðû è â èíòåðåñàõ ìóíèöèïèåâ, íàõîäÿùèõñÿ íà åãî òåððèòîðèè<br />

(ñîãëàñíî ï.ï. 1, 3 è 8 ñò. 9 Ñòàòóòà îá àâòîíîìèè Êàòàëîíèè).<br />

Ðàçíîîáðàçèå ñòðóêòóðû ïîëíîìî÷èé – ýòî åùå îäèí ýëåìåíò ñèñòåìû,<br />

ïðèçâàííûé îáúåäèíèòü öåëîñòíîñòü è ðàçíîîáðàçèå, ñóùåñòâóþùèå<br />

â èñïàíñêîì ãîñóäàðñòâå àâòîíîìèé. Òåîðåòè÷åñêè, áîëüøîå ÷èñëî<br />

âîçìîæíîñòåé, êîòîðîå íàõîäèò ñâîå îòðàæåíèå â óñòðîéñòâå êàæäîãî<br />

îòäåëüíîãî àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà – ýòî òàêæå ñîñòàâíàÿ ÷àñòü ñèñòåìû,<br />

ïîìîãàþùàÿ ïðèñïîñîáèòüñÿ ê òðóäíîñòÿì, âîçíèêàþùèì èç-çà<br />

ðàçëè÷íûõ òðåáîâàíèé, êîòîðûå äîëæíû áûòü óäîâëåòâîðåíû ãîñóäàðñòâîì<br />

àâòîíîìèé. Îäíàêî î÷åâèäíàÿ àäåêâàòíîñòü ìîäåëè, õàðàêòåðèçóþùåéñÿ<br />

îòêðûòîñòüþ, äèíàìèçìîì è ïîäâèæíîñòüþ, èñïûòûâàåò êðèçèñ,<br />

êîãäà ðå÷ü çàõîäèò î âûñîêîé ñòåïåíè êîíôëèêòíîñòè,<br />

ñóùåñòâóþùåé ìåæäó ðàçëè÷íûìè àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè íà ïðîòÿæåíèè<br />

âñåãî ïðîöåññà äåöåíòðàëèçàöèè, â îñíîâíîì, â îòíîøåíèè<br />

ðàñïðåäåëåíèÿ ñôåð ïîëíîìî÷èé ìåæäó ñóáúåêòàìè ñèñòåìû.<br />

Ðàçãðàíè÷åíèå ïîëíîìî÷èé, ñ ó÷åòîì ñëîæíîñòè îòäåëüíûõ ôóíêöèé<br />

è âçàèìîñâÿçåé, ñóùåñòâóþùèõ ìåæäó íèìè, îêàçûâàåòñÿ îïðåäåëÿþùèì<br />

ôàêòîðîì. Â êîíñòèòóöèè ïðåäóñìàòðèâàåòñÿ (â ñò. 161.1 â),<br />

÷òî â ñëó÷àå âîçíèêíîâåíèÿ êîíôëèêòîâ ïîëíîìî÷èé ìåæäó ãîñóäàðñòâîì<br />

è àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè èëè ìåæäó ïîñëåäíèìè, èõ ðàçðåøåíèåì<br />

çàíèìàåòñÿ Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä. Òàêèì îáðàçîì, Êîíñòèòóöèîííûé<br />

Ñóä, îáëàäàÿ øèðîêèìè þðèäè÷åñêèìè ïîëíîìî÷èÿìè äëÿ<br />

ðàçðåøåíèÿ êîíôëèêòîâ ïîëíîìî÷èé, âîçíèêàþùèõ, íà÷èíàÿ ñ 1980 ã.<br />

äî íàñòîÿùåãî âðåìåíè â ñôåðå ïîëíîìî÷èé ðàçëè÷íûõ àâòîíîìíûõ<br />

ñîîáùåñòâ, èíòåðïðåòèðóåò çíà÷åíèå ïîëîæåíèé, ôèãóðèðóþùèõ â êîíñòèòóöèè<br />

è ñòàòóòàõ àâòîíîìèé, è, êðîìå òîãî, ðàçúÿñíÿåò çàêîíû, ïîñðåäñòâîì<br />

êîòîðûõ ðåàëèçóåòñÿ ðàñïðåäåëåíèå íå ñòàòóòíûõ ïîëíîìî-<br />

÷èé. Îêîí÷àòåëüíîå ðàñïðåäåëåíèå ïîëíîìî÷èé ìåæäó àâòîíîìíûìè<br />

ñîîáùåñòâàìè è ãîñóäàðñòâîì, ïðîèçîøåäøåå óæå ïîñëå ïðèíÿòèÿ ñòàòóòîâ<br />

è, ñîîòâåòñòâåííî, îïðåäåëåíèÿ íàáîðà ïîëíîìî÷èé, ïîòðåáîâàëî<br />

âìåøàòåëüñòâà Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà, êîòîðûé áîëåå òî÷íî îïðåäåëèë<br />

ñôåðó âëàñòè êàæäîé èç ñòîðîí.<br />

Âûñîêèé óðîâåíü êîíôëèêòíîñòè â ïðîöåññå ðàñïðåäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé<br />

äåìîíñòðèðóåò, äî êàêîé ñòåïåíè èñïàíñêàÿ ñèñòåìà ðàñïðåäåëåíèÿ<br />

ïîëíîìî÷èé ÿâëÿåòñÿ, è ïî ñåé äåíü, ìîäåëüþ êîíôëèêòíîé, à íå<br />

ìîäåëüþ ñîòðóäíè÷åñòâà. Òàê, âñå àêòîðû, è â îñîáåííîñòè, ãîñóäàðñòâî<br />

è àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà – Ñòðàíà Áàñêîâ è Êàòàëîíèÿ, ñèñòåìàòè÷åñêè<br />

èñïîëüçîâàëè êîíôëèêò ïîëíîìî÷èé è èñ÷åðïàëè, òàêèì îáðà-<br />

çîì, âîçìîæíîñòè ñèñòåìû, âûõîäÿ, âî ìíîãèõ ñëó÷àÿõ, çà ðàìêè äîçâîëåííîãî.<br />

Èòàê, ñåãîäíÿ äëÿ ôóíêöèîíèðîâàíèÿ ñèñòåìû õàðàêòåðåí âûñîêèé<br />

óðîâåíü êîíôëèêòíîñòè, ñâèäåòåëüñòâóþùèé î âçàèìíîì íåäîâåðèè<br />

âëàñòåé; îñîáåííî ýòî êàñàåòñÿ àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ ñ ÿðêî<br />

âûðàæåííîé èíäèâèäóàëüíîñòüþ.<br />

4. Ñîðåâíîâàòåëüíîñòü è äèôôåðåíöèàöèÿ:<br />

ïðîòèâîáîðñòâóþùèå ñèëû â ïðîöåññå äèíàìè÷åñêîãî<br />

ðàçâèòèÿ àâòîíîìíîé ñèñòåìû<br />

Âîçìîæíîñòü ïîñòîÿííî ðåêîíñòðóèðîâàòü ñàìîóïðàâëåíèå ðàçëè÷íûõ<br />

àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ, êîòîðàÿ èì ïîçâîëÿåò, êàê ìû âèäåëè, ïðèîáðåòàòü<br />

îòëè÷íûå äðóã îò äðóãà ïîëíîìî÷èÿ, ñòàëà ïðè÷èíîé âîçíèêíîâåíèÿ<br />

íåêîé èãðû ìåæäó äâóìÿ ïðîòèâîïîëîæíûìè ñèëàìè â ïðîöåññå<br />

ýâîëþöèè ñèñòåìû àâòîíîìèé â Èñïàíèè. Ñ îäíîé ñòîðîíû, àâòîíîìíûå<br />

ñîîáùåñòâà ñ ìåíüøåé äîëåé ñàìîóïðàâëåíèÿ è, ñîîòâåòñòâåííî, â<br />

áîëüøåé ñòåïåíè ïðèåìëþùèå öåëüíîñòü èñïàíñêîé íàöèè, ðàçâèëè äóõ<br />

ñîïåðíè÷åñòâà, ñ÷èòàÿ íåñïðàâåäëèâûì íàëè÷èå äèôôåðåíöèðîâàííîãî<br />

ïîäõîäà ê ðàçíûì àâòîíîìíûì ñîîáùåñòâàì; ïîýòîìó îíè ñòàðàþòñÿ<br />

ñðàâíÿòüñÿ ñ òåððèòîðèÿìè, îáëàäàþùèìè áîëüøèì óðîâíåì ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

(òî åñòü ñòðåìÿòñÿ ê îïðåäåëåííîé óíèôèêàöèè ñèñòåìû). Â<br />

ñâîþ î÷åðåäü, àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà ñ áîëüøåé äîëåé ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

è ìàëî ïðèåìëþùèå öåëüíîñòü èñïàíñêîé íàöèè, ôîðìèðóþùåéñÿ<br />

ñ XVIII â., ïðîäîëæàþò òðåáîâàòü ê ñåáå îñîáîãî îòíîøåíèÿ íà îñíîâàíèè<br />

ñâîåé ÿðêîé ñàìîáûòíîñòè.<br />

Íà ïðàêòèêå, äèôôåðåíöèðîâàííûé ïîäõîä ñîçäàåò îïðåäåëåííûå íåóäîáñòâà<br />

äëÿ óíèôèêàöèè àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ, íåïðèåìëåìîé îòäåëüíûìè<br />

òåððèòîðèÿìè, íî îäíîâðåìåííî ÿâëÿåòñÿ è ëàçåéêîé, ïîìîãàþùåé<br />

èçáåæàòü òîé æå óíèôèêàöèè, äëÿ êîòîðîé àâòîíîìèÿ – ýòî ðåøåíèå ïðîáëåìû<br />

ñàìîîïðåäåëåíèÿ òåððèòîðèé. Äèíàìè÷åñêèé õàðàêòåð ñèñòåìû<br />

ïîçâîëÿë, äî íàñòîÿùåãî ìîìåíòà, ðàçðåøàòü ïðîòèâîðå÷èâûå òðåáîâàíèÿ<br />

âñåõ ñòîðîí. Îäíàêî ïðîòèâîñòîÿíèå ñèë ïðèâåäåò, â êîíå÷íîì èòîãå,<br />

ê òîìó, ÷òî ïðèäåòñÿ âûáèðàòü ìåæäó äâóìÿ òåíäåíöèÿìè. Âíóòðè ñèñòåìû<br />

(òî åñòü, íå äîïóñêàÿ îñóùåñòâëåíèÿ ïðàâà íà ñàìîîïðåäåëåíèå è, â<br />

êîíöå êîíöîâ, íà îòäåëåíèå) ýòî îçíà÷àåò ëèáî çàêðåïëåíèå óíèôèêàöèè,<br />

ëèáî çàêðåïëåíèå àñèììåòðèè.  ëþáîì ñëó÷àå, íåîáõîäèìî ïîìíèòü,<br />

÷òî îòêðûòàÿ ñèñòåìà, ïðèíÿòàÿ Êîíñòèòóöèåé 1978 ã., íåñåò â ñåáå íåêîòîðûå<br />

àñèììåòðè÷íûå ýëåìåíòû: íàïðèìåð, â îäíîé èç ñòàòåé ãîâîðèòñÿ<br />

îá èñòîðè÷åñêèõ ïðàâàõ ôîðàëüíûõ òåððèòîðèé (Àëàâà, Ãèïóñêîéÿ, Íàâàððà<br />

è Áèñêàéÿ) è îá èõ þðèäè÷åñêè îáîñíîâàííîé ðàçíîñòè; èëè ñò. 3.2,<br />

êîòîðàÿ ïðîâîçãëàøàåò îôèöèàëüíûìè äðóãèå ÿçûêè Èñïàíèè, îòëè÷íûå<br />

îò èñïàíñêîãî, â òåõ àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâàõ, â êîòîðûõ íà íèõ ãîâîðÿò.

264 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Æîðäè ÆÀÐÈß È ÌÀÍÇÀÍÎ<br />

265<br />

Ýòè ýëåìåíòû àñèììåòðèè, çàêëþ÷åííûå â ñàìîé êîíñòèòóöèè, êîòîðûå<br />

ìîãëè áû ïîìî÷ü ñèñòåìå ïðèñïîñîáèòüñÿ ê ñèòóàöèè íàïðÿæåííîñòè<br />

ìåæäó òåððèòîðèÿìè (íà ÷òî îíà è ïðåòåíäóåò), ìîãëè áû ïîìî÷ü<br />

íàéòè âûõîä èç ãëóáîêîãî êîíôëèêòà, êîòîðûé äàëåêî âûõîäèò çà ðàìêè<br />

âîïðîñîâ, êàñàþùèõñÿ ïîëíîìî÷èé, êàê ýòî ïðîèñõîäèò ñ ïðàâîì íà ñàìîîïðåäåëåíèå<br />

òåððèòîðèé, ñîõðàíÿþùèõ ÿðêóþ èíäèâèäóàëüíîñòü è<br />

ñàìîáûòíîñòü, è ïîýòîìó, íàðÿäó ñ íàöèîíàëüíûì ïðîåêòîì, ñîñóùåñòâóþò<br />

öåíòðîáåæíûå òåíäåíöèè, îñîáåííî, â Ñòðàíå Áàñêîâ. Äàííàÿ<br />

ðàáîòà ïîêàçûâàåò, ÷òî ñóùíîñòü ïðîáëåìû çàêëþ÷àåòñÿ íå â ðàñïðåäåëåíèè<br />

ïîëíîìî÷èé, à, ñêîðåå, â ñàìèõ íàöèîíàëüíîñòÿõ, ïðîæèâàþùèõ<br />

íà òåððèòîðèè ñòðàíû, â èõ ñàìîáûòíîñòè. Îäíè ñ÷èòàþò âñåõ èñïàíöàìè,<br />

è ïîýòîìó äèôôåðåíöèðîâàííûé ïîäõîä ê ðàçëè÷íûì àâòîíîìíûì<br />

ñîîáùåñòâàì äëÿ íèõ àíîìàëèÿ. Äðóãèå ïîëàãàþò, ÷òî âîïðîñ ýòîò ñïîðíûé,<br />

ïðîáëåìàòè÷íûé, è ïîýòîìó ñòðåìÿòñÿ ñîõðàíèòü ðàçëè÷èÿ. Ðàñõîæäåíèå<br />

äàííûõ òåíäåíöèé çàòðóäíÿåò ïðîãíîçèðîâàíèå â îòíîøåíèè<br />

òîãî, ñìîæåò ëè ñèñòåìà, ðàçðàáîòàííàÿ Èñïàíñêîé Êîíñòèòóöèåé 1978<br />

ã. îòâåòèòü íà âñå òðåáîâàíèÿ è çàïðîñû, êàñàþùèåñÿ ñàìîáûòíîñòè îòäåëüíûõ<br />

òåððèòîðèé, ñîáñòâåííî è ñîçäàþùèõ ïðîáëåìû, êîòîðûå ïûòàåòñÿ<br />

ðàçðåøèòü êîíñòèòóöèÿ.  ëþáîì ñëó÷àå, âîçìîæíûå ïëþñû ìîäåëè<br />

ðàñïðåäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé, ñîçäàííîé íà áàçå Èñïàíñêîé<br />

Êîíñòèòóöèè 1978 ã., íå ÿâëÿþòñÿ äîñòàòî÷íûìè äëÿ òîãî, ÷òîáû ðàçðåøèòü<br />

êîíôëèêòû, î êîòîðûõ ìû ãîâîðèëè â äàííîé ðàáîòå, õîòÿ ýòî è íå<br />

îçíà÷àåò, ÷òî ðåøåíèå ïðîáëåìû íàõîäèòñÿ âíå ñèñòåìû; íåîáõîäèìî<br />

îáðàòèòü âíèìàíèå è íà äðóãèå ýëåìåíòû, íå ñâÿçàííûå ñ ïîëíîìî÷èÿìè,<br />

êîòîðûå íàõîäÿòñÿ â ñàìîé êîíñòèòóöèè, êàê, íàïðèìåð, óæå óïîìÿíóòûå<br />

íàìè ÿçûêîâîå ìíîãîîáðàçèå è ïðèçíàíèå èñòîðè÷åñêèõ ïðàâ<br />

ôîðàëüíûõ òåððèòîðèé.<br />

Ëèòåðàòóðà<br />

Áåç ñîìíåíèÿ, âñÿ áèáëèîãðàôèÿ, íàêîïëåííàÿ çà ïîñëåäíèå ãîäû ïî ïðîáëåìàì<br />

ãîñóäàðñòâà àâòîíîìèé, îãðîìíà. Îäíàêî ÿ ïîëàãàþ, ÷òî â äàííîé ðàáîòå,<br />

çàòðàãèâàþùåé îñíîâû ñèñòåìû ðàñïðåäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé, ïðèíÿòîé â Èñïàíèè<br />

âìåñòå ñ Êîíñòèòóöèåé 1978 ã., íåîáõîäèìî óêàçàòü íåêîòîðûå ïóáëèêàöèè.<br />

Íåîáõîäèìî òàêæå îòìåòèòü, ÷òî áîëüøèíñòâî êíèã, èìåþùèõñÿ ïî äàííîé ïðîáëåìàòèêå,<br />

èçäàþòñÿ íà èñïàíñêîì ÿçûêå, è ïîýòîìó íàì ïðåäñòàâëÿåòñÿ íåâîçìîæíûì<br />

óãëóáëåííîå èçó÷åíèå âîïðîñà áåç ýëåìåíòàðíîãî çíàíèÿ ÿçûêà.<br />

 ëþáîì ñëó÷àå, ïî îòäåëüíûì âîïðîñàì, îáñóæäàâøèìñÿ â ýòîé ðàáîòå,<br />

ìîæíî îáðàòèòüñÿ ê ëèòåðàòóðå, èçäàííîé íà àíãëèéñêîì ÿçûêå: Tanja BÖRZEL,<br />

States and Regions in the European Union. Institutional Adaptation in Germany and<br />

Spain, Cambridge University Press, 2002, pp. 93 ss.; Jordi JARIA i MANZANO, «The<br />

Delicate Balance between Unity and Diversity in Spain», Travaux de recherche /<br />

cahier no . 12, Instituí du Federalismo, Fribourg, 2000; Jordi SOLÉ TURA, «The Spanish<br />

Case: Remarks on the General Theories of Nationalism», en International Political<br />

Science Review, vol. 10, no . 3, 1989, pp. 183 ss.<br />

Ïî âîïðîñàì óíèôèêàöèè â Èñïàíèè â íîâîå âðåìÿ ìîæíî îáðàòèòüñÿ ê ñëåäóþùèì<br />

èçäàíèÿì íà èñïàíñêîì ÿçûêå: Juan BENEYTO en Las Autonomías. El poder<br />

regional en España, Siglo XXI, Madrid, 1980, pp. 229 ss. Âçãëÿä Êàòàëîíèè íà ýòè<br />

ïðîáëåìû âû íàéäåòå â ñëåäóþùèõ ïóáëèêàöèÿõ: Mercé BARCELÓ y Joan VINTRO<br />

(coords.), Dret Públic de Catalunya, Cedecs, Barcelona, 2001, pp. 31 ss. Î ïðîáëåìå<br />

ñòðóêòóðèçàöèè ïîëèòè÷åñêîé âëàñòè â Êàòàëîíèè äî 1716 ã. è íà÷àëå ïðîöåññà<br />

áóðáîíñêîé óíèôèêàöèè – â êíèãå Víctor FERRO, El Dret Públic Cátala. Les Institucions<br />

a Catalunya fíns al Decret de Nova Planta, Eumo, Vic, 1987, òàêæå íà êàòàëîíñêîì.<br />

Ðàçâèòèå ñîáûòèé, ñâÿçàííûõ ñ ïðîöåññàìè äåöåíòðàëèçàöèè âëàñòè â Èñïàíèè<br />

ðàññìàòðèâàåòñÿ â ðàáîòå Luis DE SIMÓN TOBALINA, El Estado autonómico y<br />

sus matices federales, IEAL, Madrid, 1981, pp. 117 ss., y Ramón MARTIN MATEO,<br />

Manual de Derecho Autonómico, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados,<br />

Madrid, 1986, pp. 44 ss. Òàêæå ìîæíî îáðàòèòüñÿ è ê ìîåé ðàáîòå «La forma del<br />

Estado en los debates constituyentes», en Miguel Ángel APARICIO (dir.), La<br />

Descentralización y el Federalismo. Nuevos modelos de Autonomía Política (España,<br />

Bélgica, Canadá, Italia y Reino Unido), Cedecs, Barcelona, 1999, pp. 13 ss. È, íàêîíåö,<br />

ðàáîòà îáùåãî õàðàêòåðà îá îñíîâàõ ãîñóäàðñòâà àâòîíîìèé – Juan José<br />

SOLOZABAL ECHAVARRIA, en Las bases constitucionales del Estado autonómico,<br />

McGraw-Hill, Madrid, 1998, pp. 67 ss.<br />

Ñëåäóþùèå ðàáîòû – î ðàñïðåäåëåíèè ïîëíîìî÷èé ìåæäó ãîñóäàðñòâîì è<br />

àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè: Eliseo AJA, Joaquín TORNOS, Tomás FONT i LLOVET,<br />

Juan M. PERULLES y Enoch ALBERTÍ, El sistema jurídico de las Comunidades<br />

Autónomas, Tecnos, Madrid, 1985, pp. 115 ss.; de los mismos autores. Informe sobre<br />

las autonomías, Civitas, Madrid, 1988, pp. 37 ss.; BARCELÓ y VINTRÓ, op. cit., pp. 179<br />

ss.; Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA, Estudios sobre autonomías territoriales, Civitas,<br />

Madrid, 1985; Iñaki LASAGABASTER HERRARTE, El sistema competencial en el Estatuto<br />

de autonomía, HAEE/IVAP, Oñati, 1989; Jesús LEGUINA VILLA, «Las Comunidades<br />

Autónomas», en Escritos sobre autonomías territoriales, Tecnos, Madrid, 1984, pp.<br />

61 ss.; y Santiago MUÑOZ MACHADO, Derecho Público de las Comunidades Autónomas<br />

(I), Civitas, Madrid, 1982, pp. 315 ss.<br />

Î êîíôëèêòíîñòè ñèñòåìû ðàñïðåäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé è î òîì, êàê ðàçðåøàþòñÿ<br />

ýòè ïðîáëåìû ÷åðåç Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä, ìîæíî ïðî÷èòàòü â ìîíîãðàôèè<br />

Javier GARCÍA ROCA, Los conflictos de competencia entre el Estado y las<br />

Comunidades Autónomas, CEC, Madrid, 1983. Ðàçâèòèþ êîíôëèêòíîñòè ïåðâîãî<br />

äåñÿòèëåòèÿ ïîñâÿùåíà ðàáîòà Evolución de la Conflictividad entre el Estado y las<br />

Comunidades Autónomas (1981-1989), publicado por el Ministerio de<br />

Administraciones Públicas en 1991.<br />

Ïî âîïðîñàì àâòîíîìèè áàñêîâ è èõ ìåñòå â ñèñòåìå ìîæíî îáðàòèòüñÿ ê<br />

ïóáëèêàöèÿì: Javier CORCUERA ATIENZA, Política y Derecho. La construcción de la<br />

autonomía vasca, CEC, Madrid, 1991; Gurutz JÁUREGUI BERECIARTU, «La expresión<br />

jurídica de la nacionalidad vasca», en Primeras Jornadas de Estudio del Estatuto de<br />

Autonomía del País Vasco (I), HAEE/IVAP, Oñati, 1983, pp. 117 ss.; Íñigo LAMARCA<br />

ITURBE y Eduardo VÍRGALA FORURIA, Derecho autonómico vasco, Librería Carmelo,<br />

Donostia, 1991; y SOLOZÁBAL ECHAVARRÍA, op. cit., pp. 325 ss.<br />

Îñíîâíûå òðóäû ïî àâòîíîìèè Êàòàëîíèè: BARCELÓ y VINTRÓ, op. cit.; y Enoch<br />

ALBERTÍ, Eliseo AJA, Tomás FONT, Xavier PADRÓS i Joaquim TORNOS, Manual de Dret<br />

Públic de Catalunya, Marcial Pons-Institut d’Estudis Autonómics, Barcelona-Madrid,<br />

2002 (3a. edició).

266 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè<br />

Êñàâüåð ÀÐÁÎÑ ÌÀÐÈÍ 267<br />

11 ìàÿ 1994 ã. â Áàðñåëîíå ïðîøëà êîíôåðåíöèÿ ïî ïðîáëåìàì ðàçíîîáðàçèÿ<br />

è óíèôèêàöèè àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ. Äîêëàäû è âûñòóïëåíèÿ áûëè îïóáëèêîâàíû<br />

â ñáîðíèêå Uniformidad o diversidad de las Comunidades Autónomas,<br />

IEA, Barcelona, 1995. Ïî ýòîìó æå âîïðîñó ìîæíî îáðàòèòüñÿ ê ðàáîòàì: Miguel<br />

Ángel APARICIO PÉREZ, «Aproximación a la regulación contenida en el texto de la<br />

Constitución española de 1978 sobre la distribución territorial del poder politico», en<br />

APARICIO PÉREZ, op. cit., pp. 29 ss.; Manuel ARAGÓN REYES, «L’Estat autonómic: model<br />

indefínit o model inacabat?», en Autonomies, n o . 20, 1995, pp. 179 ss.; José Manuel<br />

CASTELLS ARTECHE, «Balance y perspectivas del Estado Autonómico», a Revista Vasca<br />

de Administración Pública / Herri-Arduralaritzazko Euskal Aldizkaría, n o . 40-11,<br />

1994, pp. 83 ss.; Enric FOSSAS, «Asimetría y plurinacionalidad en el Estado<br />

autonómico», recogido en Enric FOSSAS y Ferran REQUEJO, Asimetría federal y Estado<br />

plurinacional. El debate sobre la acomodación de la diversidad en Canadá, Bélgica<br />

y España; Javier GARCÍA ROCA, «Asimetrías autonómicas y principio constitucional<br />

de solidaridad», en Revista Vasca de Administración Pública / Herri-Arduralaritzazko<br />

Euskal Aldizkaría, n o . 47-II, 1997, pp. 45 ss.; Luis LÓPEZ GUERRA, «El model<br />

autonomic», a Autonomies, n o . 20, 1995, pp. 165 ss.; Juan José SOLOZÁBAL ECHAVARRÍA,<br />

«Sobre el Estado Autonómico español», en Revista de Estudios Políticos, n o . 78,<br />

1992, pp. 105 ss.; y Gumersindo TRUJILLO FERNÁNDEZ, «Homogeneidad y asimetría en<br />

el Estado autonómico: Contribución a la determinación de los límites constitucionales<br />

de la forma territorial del Estado», en Documentación Administrativa, n o . 232-233,<br />

1992-1993, pp. 101 ss. Î òîì, ÷òî ïðîèñõîäèò â Èñïàíèè ñåãîäíÿ, î òðóäíîñòÿõ,<br />

âîçíèêàþùèõ â ïðîöåññå ïîèñêà èíäèâèäóàëüíûõ ïîäõîäîâ, ìîæíî ïðî÷èòàòü<br />

â Elíseo AJA, El Estado autonómico. Federalismo y hechos diferenciales, Alianza,<br />

Madrid, 1999. Êðîìå íàçâàííûõ ìíîþ ðàáîò, ïðîñëåäèòü ðàçâèòèå èñïàíñêîé<br />

ñèñòåìû ïîìîæåò ñáîðíèê Informe Comunidades Autónomas, ïóáëèêóåìûé åæåãîäíî<br />

Èíñòèòóòîì îáùåñòâåííîãî ïðàâà (el Instituto de Derecho Público).<br />

n<br />

Êñàâüåð Àðáîñ Ìàðèí<br />

Îòíîøåíèÿ ìåæäó ãîñóäàðñòâîì è<br />

àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè*<br />

1. Ââåäåíèå<br />

Èñïàíèÿ âõîäèò â êàòåãîðèþ òàê íàçûâàåìûõ «ñîñòàâíûõ ãîñóäàðñòâ».<br />

Ýòèì ïîíÿòèåì íàøà þðèäè÷åñêàÿ íàóêà îïðåäåëÿåò òå ãîñóäàðñòâà, â<br />

êîíñòèòóöèè êîòîðûõ îãîâîðåíî òåððèòîðèàëüíîå ðàñïðåäåëåíèå ïîëèòè÷åñêîé<br />

âëàñòè. Ïî áîëåå ðàñïðîñòðàíåííîé òåðìèíîëîãèè, ýòè ãîñóäàðñòâà<br />

íàçûâàþòñÿ «ôåäåðàòèâíûìè ãîñóäàðñòâàìè», õîòÿ âîçìîæíû<br />

è äðóãèå âàðèàíòû. Õîðîøî èçâåñòíî, ÷òî ïîëèòè÷åñêàÿ ôîðìà Èñïàíèè<br />

âûðàæàåòñÿ òåðìèíîì «ãîñóäàðñòâî àâòîíîìèé». Òåì íå ìåíåå, åñëè<br />

ïðîèãíîðèðîâàòü äîìèíèðóþùåå ìíåíèå òåõ, êòî ñ÷èòàåò, ÷òî èñïàíñêîå<br />

ãîñóäàðñòâî îáëàäàåò õàðàêòåðèñòèêàìè, íå ñîâìåñòèìûìè ñ «ôåäåðàòèâíûì<br />

ãîñóäàðñòâîì», áóäåò íåòðóäíî çàìåòèòü, ÷òî â öåëîì «ãîñóäàðñòâî<br />

àâòîíîìèé» âêëþ÷àåò â ñåáÿ ÷åðòû, õàðàêòåðíûå äëÿ ìîäåëè<br />

ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà. Äåéñòâèòåëüíî, ñ òî÷êè çðåíèÿ êîíñòèòóöèè,<br />

ôåäåðàòèâíàÿ ìîäåëü îïðåäåëÿåòñÿ ñëåäóþùèìè ìîìåíòàìè:<br />

à) ñòàòüè êîíñòèòóöèè óñòàíàâëèâàþò ðàñïðåäåëåíèå êîìïåòåíöèé<br />

ñðåäè óðîâíåé ïðàâèòåëüñòâà;<br />

á) ýòî ðàñïðåäåëåíèå êîìïåòåíöèé ãàðàíòèðóåòñÿ ñóäîì, êîòîðûé ðåøàåò<br />

êîíôëèêòíûå ñèòóàöèè â ñîîòâåòñòâèè ñ þðèäè÷åñêèìè íîðìàìè;<br />

â) ÷ëåíû ñîñòàâíîãî ãîñóäàðñòâà ó÷àñòâóþò â ôîðìèðîâàíèè ñâîåãî<br />

âîëåèçúÿâëåíèÿ, âñåãäà â çàêîíîäàòåëüíûõ ðàìêàõ, è èíîãäà, â ðàìêàõ<br />

ðåôîðìû îáùåé êîíñòèòóöèè.<br />

Ïðèìåð èñïàíñêîãî ãîñóäàðñòâà âêëþ÷àåò â ñåáÿ âñå ýòè òðè îïðåäåëåíèÿ.<br />

 ïåðâîì ñëó÷àå à) Èñïàíñêàÿ Êîíñòèòóöèÿ (äàëåå ÈÊ) ïðèçíàåò<br />

ïðàâî íà àâòîíîìèþ (ñò. 2); è ñîîáùåñòâà, êîòîðûå ñîçäàþòñÿ íà îñíîâå<br />

ýòîé ñòàòüè, îïðåäåëÿþò ñâîè êîìïåòåíöèè â ñòàòóòàõ àâòîíîìèé, îñíîâûâàÿñü<br />

íà êîìïåòåíöèÿõ, îãîâîðåííûõ â ñò.ñò. 148 è 149 ÈÊ, êîòîðûå<br />

äîïóñêàþò ñóùåñòâîâàíèå ñàìîóïðàâëåíèÿ. Êðîìå òîãî, ñïèñîê êîìïåòåíöèé<br />

ìîæåò áûòü ðàñøèðåí ïîñðåäñòâîì çàêîíîâ èñïàíñêîãî ïàðëàìåíòà,<br />

ïðåäóñìîòðåííûõ ñò.ñò. 150.1 è 2 ÈÊ.<br />

Âî âòîðîì ñëó÷àå (á), Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä ðåøàåò ñïîðû, âîçíèêàþùèå<br />

ïî ïîâîäó ðàñïðåäåëåíèÿ êîìïåòåíöèé (ñò. 161.1. ñ. ÈÊ) è ìîæåò<br />

îáúÿâèòü íåêîíñòèòóöèîííîñòü íîðì, êàê ãîñóäàðñòâåííûõ, òàê è àâòî-<br />

Êñàâüåð Àðáîñ Ìàðèí – äîêòîð êàôåäðû îáùåñòâåííîãî ïðàâà Óíèâåðñèòåòà Õèðîíà<br />

(Èñïàíèÿ).<br />

* Ýòà ðàáîòà áûëà âûïîëíåíà áëàãîäàðÿ ãðàíòó Ìèíèñòåðñòâà ïî íàóêå Èñïàíèè<br />

ÐÂ98-1168 «Ãîñóäàðñòâî è åâðîïåéñêàÿ èíòåãðàöèÿ». Ïåðåâîä Å.À. Ïëåóõîâîé.

268 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Êñàâüåð ÀÐÁÎÑ ÌÀÐÈÍ<br />

269<br />

íîìíûõ, êîòîðûå íàðóøàþò ïðàâèëà ðàñïðåäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé (ñò. 28.1<br />

âíóòðåííåãî çàêîíà Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà (äàëåå ÂÇÊÑ)).<br />

È ïîñëåäíåå (â), êàæäîå àâòîíîìíîå ñîîáùåñòâî âûáèðàåò ïðåäñòàâèòåëåé<br />

â Ñåíàò âìåñòå ñ îñòàëüíûìè ñåíàòîðàìè, âûáðàííûìè â ïðîâèíöèàëüíûõ<br />

îêðóãàõ è íà Êàíàðñêèõ îñòðîâàõ.<br />

Êîãäà æå ðå÷ü èäåò î ïðåäñòàâèòåëüñòâå, ãîñóäàðñòâî àâòîíîìèé ëèøü<br />

îò÷àñòè âûïîëíÿåò òî, ÷òî óñòàíàâëèâàåòñÿ êðèòåðèåì (â). Òåì íå ìåíåå,<br />

íåîáõîäèìî óòî÷íèòü ñ ñàìîãî íà÷àëà, ÷òî îïûò ãîñóäàðñòâà àâòîíîìèé<br />

â ñôåðå äèíàìèêè îòíîøåíèé ìåæäó öåíòðàëüíûì ãîñóäàðñòâîì<br />

è àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè ìîæåò áûòü ñðàâíåí ñ îïûòîì äðóãèõ<br />

ñòðàí ñ ôåäåðàëüíîé ñòðóêòóðîé ãîñóäàðñòâà. È â òîì, è â äðóãîì ñëó-<br />

÷àå, âûøåóïîìÿíóòûé îïûò ìîæåò ðåàëèçîâûâàòüñÿ ïîñðåäñòâîì îáû÷íîé<br />

ñõåìû: âî-ïåðâûõ, êîíôëèêòíûå îòíîøåíèÿ, à âî-âòîðûõ, îòíîøåíèÿ<br />

ñîòðóäíè÷åñòâà.<br />

2. Êîíôëèêòíûå îòíîøåíèÿ.<br />

Êîíôëèêòû ïîëíîìî÷èé è ãîñóäàðñòâåííîãî ñäåðæèâàíèÿ<br />

 ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâàõ êîíôëèêò íåèçáåæåí. Íåò íè îäíîé ñèñòåìû<br />

ðàñïðåäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé, êîòîðàÿ áûëà áû òàê ïðåâîñõîäíà, ÷òî<br />

íå âûçûâàëà áû íèêàêèõ íàðåêàíèé. Âñåãäà åñòü íåïðåäâèäåííûå ñèòóàöèè,<br />

äëÿ êîòîðûõ íå áûëè ïðîäóìàíû ïðàâèëà ïîâåäåíèÿ.  ñëó÷àå ñ Èñïàíèåé<br />

íàäî ïðèíÿòü âî âíèìàíèå, ÷òî íå âñå àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà<br />

îáëàäàþò îäèíàêîâûìè ïîëíîìî÷èÿìè. Ýòî ïîðîæäàåò îòñóòñòâèå ÷åòêèõ<br />

îãðàíè÷åíèé ïðè îïðåäåëåíèè ãîñóäàðñòâåííûì çàêîíîäàòåëåì âñåõ<br />

ñôåð ïîëíîìî÷èé êàæäîãî àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà. ×òî æå êàñàåòñÿ àâòîíîìíîãî<br />

çàêîíîäàòåëüñòâà, åìó òîæå íåëåãêî îïðåäåëèòü ÿñíûå ãðàíèöû<br />

ïîëíîìî÷èé òàê, ÷òîáû îíè íå íàêëàäûâàëèñü íà ãîñóäàðñòâåííûå.<br />

Îáû÷íî â òàêèõ ñëó÷àÿõ ðå÷ü èäåò î òàê íàçûâàåìûõ ðàçäåëåííûõ ïîëíîìî÷èÿõ:<br />

ãîñóäàðñòâåííûé çàêîíîäàòåëü óñòàíàâëèâàåò ñâîé «îñíîâíîé»<br />

çàêîí (íàïðèìåð, îá îêðóæàþùåé ñðåäå, ñò. 149.1.23 à. ÈÊ), à àâòîíîìíîå<br />

ñîîáùåñòâî â ñâîåì ñòàòóòå áåðåò íà ñåáÿ êîìïåòåíöèþ «ðàçâèòèÿ» ïðåäûäóùåãî<br />

çàêîíà (íàïðèìåð, ñò. 10.1.6 Ñòàòóòà îá àâòîíîìèè Êàòàëîíèè).<br />

Àâòîíîìíûé çàêîíîäàòåëü ÷óâñòâóåò ñåáÿ ñòåñíåííûì ãîñóäàðñòâåííûì<br />

Îñíîâíûì çàêîíîì ñ åãî ÷åòêèìè îãðàíè÷åíèÿìè.  ðàìêàõ ýòîé íåâûÿñíåííîé<br />

ñèòóàöèè, íàïðÿæåíèå ìåæäó òåíäåíöèåé öåíòðàëèçàöèè, ñ îäíîé<br />

ñòîðîíû, è ñòðåìëåíèåì óñèëèòü ñàìîóïðàâëåíèå, ñ äðóãîé, îáúÿñíÿåò<br />

íåîáõîäèìîñòü óðåãóëèðîâàíèÿ êîíôëèêòà ïîëíîìî÷èé. Òàêæå<br />

íåîáõîäèìî îòìåòèòü, ÷òî Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä åùå íè ðàçó íå ðåøàë<br />

«îòðèöàòåëüíûé» êîíôëèêò ïîëíîìî÷èé (ñò. 68 ÂÇÊÑ). Óïîìÿíóòûå êîíôëèêòû<br />

èìåþò ìåñòî â ñëó÷àÿõ, êîãäà ãîñóäàðñòâî è àâòîíîìíîå ñîîáùåñòâî<br />

îáðàùàþòñÿ â Ñóä, ïîòîìó ÷òî ñ÷èòàþò, ÷òî íå äîëæíû âûïîëíÿòü<br />

ïîëíîìî÷èå, ê íèì íå îòíîñÿùååñÿ. Ïðîòèâîñòîÿíèå âîçíèêàëî â «ïîëî-<br />

æèòåëüíûõ» êîíôëèêòàõ, òî åñòü â ñëó÷àå, êîãäà ïîëíîìî÷èå áûëî ïðåäïîëîæèòåëüíî<br />

îñóùåñòâëåíî íåçàêîííî.<br />

Ýòè íîðìàòèâû îãîâàðèâàþòñÿ è â êîíñòèòóöèè, è âî âíóòðåííåì çàêîíå<br />

Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà. Îñíîâíîé çàêîí ÷åòêî óêàçûâàåò, ÷òî Êîíñòèòóöèîííûé<br />

Ñóä êîìïåòåíòåí ðåøàòü «êîíôëèêòû ïîëíîìî÷èé ìåæäó<br />

ãîñóäàðñòâîì è àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè» (ñò. 161.1. ñ. ÈÊ).<br />

Âíóòðåííèé çàêîí Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà áîëåå äåòàëüíî ðàññìàòðèâàåò<br />

êîíôëèêòû ïîëíîìî÷èé âî âòîðîé ãëàâå â ÷àñòè I (ñò. 60-72 ÂÇÊÑ).<br />

Òàì ãîâîðèòñÿ, ÷òî Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä äîëæåí îïðåäåëÿòü, â ÷üåé<br />

êîìïåòåíöèè íàõîäèòñÿ òî èëè èíîå ïîëíîìî÷èå. Êîìïîçèöèîííûé ñîñòàâ<br />

Ñóäà îïðåäåëÿåòñÿ êîíñòèòóöèåé (ñò. 159 ÈÊ). Îí ñîñòîèò èç äâåíàäöàòè<br />

÷ëåíîâ (âñå þðèñòû), èçáèðàåìûõ íà äåâÿòü ëåò. Èç íèõ, ÷åòâåðî<br />

èçáèðàþòñÿ Êîíãðåññîì äåïóòàòîâ áîëüøèíñòâîì â òðè ïÿòûõ îò<br />

îáùåãî ñîñòàâà, ÷åòâåðî – Ñåíàòîì, èçáèðàåìûõ ïðè òîì æå ñîîòíîøåíèè<br />

áîëüøèíñòâà, äâîå – Ïðàâèòåëüñòâîì è äâîå – Îáùèì þðèäè÷åñêèì<br />

ñîâåòîì, îðãàíîì ïðàâëåíèÿ þðèäè÷åñêîé âëàñòè. Íåîáõîäèìî çàìåòèòü,<br />

÷òî àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà êàê òàêîâûå íå ó÷àñòâóþò â âûáîðå<br />

÷ëåíîâ Ñóäà. Êðîìå òîãî, ñåíàòîðû, âûáðàííûå àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè,<br />

íå ìîãóò ïîìåøàòü âûáîðàì íè îäíîãî èç ÷ëåíîâ Êîíñòèòóöèîííîãî<br />

Ñóäà.  àïðåëå 2003 ã. Ñåíàò ñîñòîÿë èç 259 ÷ëåíîâ, èç êîòîðûõ<br />

òîëüêî 51 (ìåíüøå ïÿòîé ÷àñòè) – ïðåäñòàâèòåëè àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ.<br />

Êàê è âñå þðèäè÷åñêèå ñïîðû, êîíôëèêò ïîëíîìî÷èé ïðåäñòàâëåí<br />

äâóìÿ ñòîðîíàìè. Ïåðâàÿ ñòîðîíà ïðåäñòàâëÿåò ñàì êîíôëèêò, ýòà òà<br />

ñòîðîíà, êîòîðàÿ ïðåäïîëàãàåò, ÷òî äðóãàÿ ñòîðîíà ïåðåøëà ãðàíèöû è<br />

íàðóøèëà íîðìû, óòâåðæäåííûå ñèñòåìîé ðàñïðåäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé.<br />

Ïðîòèâîñòîÿùàÿ ñòîðîíà íàñòàèâàåò, ÷òî ýòî ïîëíîìî÷èå ïðèíàäëåæèò<br />

åé, ñ ÷åì íå ñîãëàñíà ïåðâàÿ ñòîðîíà. Òåì íå ìåíåå, íå âñåãäà äâå ñòîðîíû<br />

èìåþò îäèíàêîâûå âîçìîæíîñòè. Óðåãóëèðîâàíèå êîíôëèêòà ïîëíîìî÷èé<br />

â Èñïàíèè èìååò ñâîè îñîáåííîñòè, î êîòîðûõ íåîáõîäèìî óïîìÿíóòü.<br />

Íî íå ïîòîìó, ÷òî îíè òàê âàæíû, à ïîòîìó ÷òî ïîêàçûâàþò<br />

íåðàâíîå ñîîòíîøåíèå ñòîðîí.<br />

Ïåðâîå ðàñõîæäåíèå óñòàíîâëåíî ñò.ñò. 161.2 ÈÊ è 76, 77 ÂÇÊÑ è<br />

îòíîñèòñÿ ê òàê íàçûâàåìîìó «îòëîæåííîìó âîçðàæåíèþ». Êîãäà êîíôëèêò<br />

èíèöèèðóåòñÿ ãîñóäàðñòâåííûì ïðàâèòåëüñòâîì, îí ìîæåò ñïðîâîöèðîâàòü<br />

ïðèîñòàíîâêó äåéñòâèÿ ðàññìàòðèâàåìîé àâòîíîìíîé íîðìû.<br />

Âî âëàñòè Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà – ïðèíÿòü èëè íå ïðèíÿòü ýòó<br />

çàäåðæêó â òå÷åíèå ïÿòè ìåñÿöåâ. Åñëè æå ïðîáëåìà ñòàâèòñÿ ïðàâèòåëüñòâîì<br />

àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà, îí íå â ïðàâå ïðèîñòàíîâèòü äåéñòâèå<br />

ãîñóäàðñòâåííîé íîðìû, êîòîðàÿ ìåøàåò ñôåðå åãî ïîëíîìî÷èé.<br />

Íåñìîòðÿ íà ýòè ðàçíîãëàñèÿ, íóæíî óïîìÿíóòü, ÷òî ÂÇÊÑ îïðåäåëÿåò<br />

ïîëíîìî÷èÿ, êîòîðûå äàåò êîíñòèòóöèÿ ãîñóäàðñòâó. Äåéñòâèòåëüíî, èç<br />

êîíñòèòóöèè ñëåäóåò, ÷òî ïðèîñòàíîâêà – ýòî àâòîìàòè÷åñêîå äåéñòâèå<br />

ïðè ðàçðåøåíèè êîíôëèêòà ïîëíîìî÷èé. «Îñïàðèâàíèå âûçîâåò ïðèîñ

270 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Êñàâüåð ÀÐÁÎÑ ÌÀÐÈÍ<br />

271<br />

òàíîâêó», ãîâîðèòñÿ â ñò. 161.2 ÈÊ.  ñâîþ î÷åðåäü, ñò. 62 ÂÇÊÑ ïðåâðàùàåò<br />

ïðèîñòàíîâêó ëèøü â âîçìîæíîñòü, ê êîòîðîé ìîæåò ïðèáåãíóòü<br />

Ïðàâèòåëüñòâî: «...âñå ýòî, íåçàâèñèìî îò òîãî, ÷òî Ïðàâèòåëüñòâî ìîæåò<br />

ïðèìåíèòü ñò. 161.2 Êîíñòèòóöèè, ñî âñåìè ïîñëåäñòâèÿìè»*.<br />

Âòîðîå îòëè÷èå êàñàåòñÿ ïðåäâàðèòåëüíîãî çàïðîñà íà âûäâèæåíèå<br />

êîíôëèêòà ïîëíîìî÷èé â ñîîòâåòñòâèè ñî ñò.ñò. 62 è 63 ÂÇÊÑ. Ïðàâèòåëüñòâî<br />

àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà äî ïðåäñòàâëåíèÿ êîíôëèêòà äîëæíî<br />

îáðàòèòüñÿ â öåíòðàëüíîå Ïðàâèòåëüñòâî ñ ïðîñüáîé ìîäèôèöèðîâàòü<br />

íîðìó, êîòîðóþ àâòîíîìíîå ñîîáùåñòâî ñ÷èòàåò óãðîæàþùåé ñâîèì<br />

ïîëíîìî÷èÿì. Ðå÷ü èäåò î ðàçóìíîé ìåðå, òàê êàê îíà ïîìîãàåò èçáåæàòü<br />

êîíôëèêòà. Òåì íå ìåíåå, öåíòðàëüíîå Ïðàâèòåëüñòâî íå îáÿçàíî<br />

äåëàòü ïîäîáíûé çàïðîñ, êàê ïðåäâàðèòåëüíûé ýòàï ïåðåä ïðåäñòàâëåíèåì<br />

êîíôëèêòà ïîëíîìî÷èé.<br />

Ïðîöåññ ðàçðåøåíèÿ êîíôëèêòà ïîëíîìî÷èé, êîòîðûé ïðîõîäèò ïî<br />

òåì æå ýòàïàì, ÷òî è ðåøåíèå ïðîáëåìû íåêîíñòèòóöèîííûõ ðåñóðñîâ<br />

(ñ òî÷êè çðåíèÿ ïðèìåíÿåìûõ çàêîíîâ – ñò. 67 ÂÇÊÑ), çàâåðøàåòñÿ ïðèãîâîðîì<br />

Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà. Îí îïðåäåëÿåò, äåéñòâèòåëüíî ëè ïðåäìåò<br />

ñóäåáíîãî ðàçáèðàòåëüñòâà íå ñîîòâåòñòâóåò óñòàíîâëåííîìó ðàñïðåäåëåíèþ<br />

ïîëíîìî÷èé. Åñëè, äåéñòâèòåëüíî, èìååò ìåñòî íàðóøåíèå,<br />

è îñïàðèâàåòñÿ àâòîíîìíàÿ íîðìà, Ñóä ïîñòàíîâëÿåò, ÷òî ýòî ïîëíîìî-<br />

÷èå ïðèíàäëåæèò ãîñóäàðñòâó, è àííóëèðóåò åãî âûïîëíåíèå àâòîíîìíûì<br />

ñîîáùåñòâîì. Åñëè æå Ñóä ïðèçíàåò ïðàâîòó çà àâòîíîìíûì ñîîáùåñòâîì,<br />

ïîñòàíîâëåíèåì Ñóäà íåîáÿçàòåëüíî áóäåò îòìåíà âûïîëíåíèÿ<br />

ýòîãî ïîëíîìî÷èÿ. Îíî ìîæåò ïðîäîëæàòü ñâîå äåéñòâèå â äðóãèõ àâòîíîìíûõ<br />

ñîîáùåñòâàõ, êîòîðûå, â ñâîþ î÷åðåäü, èìåëè òî æå ñàìîå ïîëíîìî÷èå,<br />

÷òî è àâòîíîìíîå ñîîáùåñòâî, âûäâèíóâøåå ýòó ïðîáëåìó, òàê<br />

êàê â Èñïàíèè ñóùåñòâóþùåå òåððèòîðèàëüíîå ðàçäåëåíèå íå ìåøàåò<br />

âñåì àâòîíîìíûì ñîîáùåñòâàì èìåòü òå æå ñàìûå ïîëíîìî÷èÿ.<br />

Êðîìå êîíôëèêòà ïîëíîìî÷èé Èñïàíñêàÿ Êîíñòèòóöèÿ îãîâàðèâàåò<br />

ñëó÷àè, êîòîðûå ìîãóò ïðèâåñòè ê îòìåíå ñàìîóïðàâëåíèÿ â àâòîíîìíûõ<br />

ñîîáùåñòâàõ. Â ñò. 155 ÈÊ ãîâîðèòñÿ:<br />

«1. Åñëè êàêîå-íèáóäü àâòîíîìíîå ñîîáùåñòâî íå âûïîëíÿåò ñâîè îáÿçàííîñòè,<br />

ïðåäïèñàííûå êîíñòèòóöèåé èëè çàêîíàìè, èëè äåéñòâóåò ïðîòèâ<br />

èíòåðåñîâ Èñïàíèè, Ïðàâèòåëüñòâî ïðåäâàðèòåëüíî îáðàùàåòñÿ ê<br />

ïðåçèäåíòó àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà, è â ñëó÷àå îòñóòñòâèÿ ïîíèìàíèÿ ñ<br />

åãî ñòîðîíû, ïóòåì îäîáðåíèÿ àáñîëþòíûì áîëüøèíñòâîì Ñåíàòà, ìîæåò<br />

ðàçðàáîòàòü ìåðû, íåîáõîäèìûå, ÷òîáû çàñòàâèòü ñîîáùåñòâî âûïîëíÿòü<br />

óêàçàííûå îáÿçàòåëüñòâà èëè ÷òîáû çàùèòèòü îáùèå èíòåðåñû.<br />

2. Â öåëÿõ èñïîëíåíèÿ ìåð, óêàçàííûõ â ïðåäûäóùåì ïàðàãðàôå,<br />

Ïðàâèòåëüñòâî ìîæåò ïðîèíñòðóêòèðîâàòü ïðàâÿùèå ñèëû äðóãèõ àâòîíîìíûõ<br />

ñîîáùåñòâ.»<br />

* Âûäåëåíî àâòîðîì.<br />

Êàê âèäíî â ñëó÷àÿõ, ïðåäóñìîòðåííûõ ïðåäûäóùåé ñòàòüåé, îòíîøåíèÿ<br />

ìåæäó ãîñóäàðñòâîì è àâòîíîìíûì ñîîáùåñòâîì – ýòî îòíîøåíèÿ<br />

ïîä÷èíåíèÿ ñî ñòîðîíû âòîðîãî ïî îòíîøåíèþ ê ïåðâîìó.  ïðîöèòèðîâàííîé<br />

ñòàòüå, êîòîðàÿ åùå íè ðàçó íå ïðèìåíÿëàñü, âî âëàñòè Ñåíàòà<br />

íàõîäèòñÿ ðåøåíèå î ïðèíÿòèè ìåð, ïðåäëîæåííûõ Ïðàâèòåëüñòâîì èëè<br />

î âíåñåíèè íåîáõîäèìûõ èçìåíåíèé (ñò. 189 Ðåãëàìåíòà Ñåíàòà, äàëåå<br />

ÐÑ). Ýòî îäèí èç íåìíîãèõ ñëó÷àåâ, êîãäà Ñåíàò äîêàçûâàåò íåîáõîäèìîñòü<br />

ñâîåãî ñóùåñòâîâàíèÿ, êàê ïàëàòû òåððèòîðèàëüíîãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà.<br />

Äðóãèì ñëó÷àåì ìîæåò áûòü îïðåäåëåíèå íåîáõîäèìîñòè ãàðìîíèè<br />

â àâòîíîìíîì çàêîíîäàòåëüñòâå, ïðåäóñìîòðåííîé ñò. 150.3, î<br />

êîòîðîé ìû ïîãîâîðèì ïîçäíåå.<br />

3. Îòíîøåíèÿ ñîòðóäíè÷åñòâà.<br />

Ó÷àñòèå è âçàèìîïîìîùü<br />

à) Ó÷àñòèå â ðàáîòå ïàðëàìåíòà<br />

Êîíñòèòóöèåé çàêðåïëåíî, ÷òî â ñîñòàâíîì ãîñóäàðñòâå ÷àñòè, êîòîðûå<br />

â íåãî âõîäÿò, ìîãóò ó÷àñòâîâàòü â îáùåì ïðîöåññå çàêîíîäàòåëüñòâà.<br />

Òðàäèöèîííî (êàê ïðèìåð ìîæíî ïðèâåñòè Êîíñòèòóöèþ ÑØÀ 1787<br />

ã.) ïîä ýòèì ïîíèìàëîñü ó÷àñòèå â ïðèíÿòèè çàêîíîâ âòîðîé ïàëàòû (Ñåíàòà),<br />

â êîòîðóþ âõîäÿò ïðåäñòàâèòåëè àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ èëè<br />

ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè. Âûáîð ÷ëåíîâ âòîðîé ïàëàòû äîëæåí îñóùåñòâëÿòüñÿ<br />

ãðàæäàíàìè ñîîáùåñòâà ïðÿìûì èëè íåïðÿìûì ñïîñîáîì: ðåøåíèåì<br />

çàêîíîäàòåëüíîé àññàìáëåè ñîîáùåñòâà.<br />

Êîíñòèòóöèÿ îïðåäåëÿåò Ñåíàò êàê «ïàëàòó òåððèòîðèàëüíîãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà»<br />

(ñò. 69 ÈÊ). Òåì íå ìåíåå, ýòî íå îçíà÷àåò, ÷òî îí ÿâëÿåòñÿ<br />

ïàëàòîé àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ – â äåéñòâèòåëüíîñòè, áîëüøèíñòâî ñåíàòîðîâ<br />

âûáðàíû â òåõ æå ñàìûõ îêðóãàõ, ÷òî è äåïóòàòû (â ïðîâèíöèÿõ);<br />

ôîðìóëà, äåéñòâóþùàÿ äëÿ âûáîðîâ â Êîíãðåññ, îñíîâûâàåòñÿ íà ïðèíöèïå<br />

áîëüøèíñòâà, âìåñòî ïðèíöèïà ïðîïîðöèîíàëüíîãî êîëè÷åñòâà.<br />

Ïàðàãðàô 5 öèòèðîâàííîé ñò. 69 îïðåäåëÿåò êîëè÷åñòâåííîå ïðåäñòàâèòåëüñòâî<br />

àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ: íà êàæäîå ñîîáùåñòâî ïî îäíîìó ñåíàòîðó<br />

ïëþñ åùå îäèí íà êàæäûé ìèëëèîí æèòåëåé. Êàê áûëî ñêàçàíî â<br />

íà÷àëå ñòàòüè, íà íàñòîÿùèé ìîìåíò òîëüêî 51 èç 259 ñåíàòîðîâ ïðåäñòàâëÿåò<br />

èíòåðåñû àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ.  ïîïûòêå óâåëè÷èòü âëèÿíèå<br />

ýòèõ ñåíàòîðîâ (îò àâòîíîìèé), Ðåãëàìåíò Ñåíàòà ïðåäïîëàãàåò îáðàçîâàíèå<br />

òåððèòîðèàëüíûõ ôðàêöèé (ñò.ñò. 32 è 33 ÐÑ) âíóòðè<br />

ïàðëàìåíòñêèõ ãðóïï, â êîòîðûå âõîäÿò ñåíàòîðû â çàâèñèìîñòè îò ïðèíàäëåæíîñòè<br />

ê ïàðòèÿì. Òàêæå, â Ñåíàòå ñóùåñòâóåò Îáùàÿ êîìèññèÿ ïî<br />

äåëàì àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ (ñò. 55 è ÐÑ), â ñîñòàâ êîòîðîé ìîãóò âõîäèòü<br />

âñå ñåíàòîðû, èçáðàííûå çàêîíîäàòåëüíîé àññàìáëååé ñîîáùåñòâ.<br />

Çàìåòüòå, ÷òî íåò åäèíîé ñòðóêòóðû, êîòîðàÿ ñîáèðàëà áû ñåíàòîðîâ ïî<br />

êàêîìó-íèáóäü ñïåöèôè÷åñêîìó èëè ýêñêëþçèâíîìó ïðèíöèïó.

272 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Êñàâüåð ÀÐÁÎÑ ÌÀÐÈÍ<br />

273<br />

Èç íåçíà÷èòåëüíîãî âåñà ñåíàòîðîâ ìîæíî ñóäèòü î íåäîñòàòî÷íîì<br />

ó÷àñòèè àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ â îáùåì çàêîíîäàòåëüíîì ïðîöåññå Èñïàíèè.<br />

Êðîìå òîãî, íóæíî ïðèíÿòü âî âíèìàíèå, ÷òî Ñåíàò, ñàì ïî ñåáå,<br />

íå èìååò áîëüøîãî çíà÷åíèÿ ïðè ïðèíÿòèè çàêîíîâ ïî ñðàâíåíèþ ñ Êîíãðåññîì<br />

äåïóòàòîâ. Âñå çàêîíîäàòåëüíûå ïðîöåññû áåðóò ñâîå íà÷àëî â<br />

Êîíãðåññå äåïóòàòîâ (ñò.ñò. 88 è 89.2 ÈÊ), äàæå êîãäà èíèöèàòèâà êàêîãîíèáóäü<br />

çàêîíîäàòåëüñòâà ïðèíàäëåæèò àññàìáëåå àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà<br />

(ñò. 87.2 ÈÊ).  ñëó÷àå åñëè ýòî çàêîíîäàòåëüñòâî ïîðîæäàåò ðàçíîãëàñèÿ<br />

ìåæäó Êîíãðåññîì äåïóòàòîâ è Ñåíàòîì, Êîíãðåññ âñåãäà ìîæåò<br />

íàâÿçàòü ñâîþ âîëþ (ñò. 90 ÈÊ). Ïåðåõîäÿ â äðóãîå ïîëèòè÷åñêîå èçìåðåíèå<br />

è ïðèíèìàÿ âî âíèìàíèå ïàðëàìåíòñêèé õàðàêòåð ïîëèòè÷åñêîãî óñòðîéñòâà<br />

Èñïàíèè, ìîæíî óòâåðæäàòü, ÷òî âûäâèæåíèå ïðåçèäåíòà èëè<br />

åãî îòñòàâêà òîæå ðåøàåòñÿ Êîíãðåññîì äåïóòàòîâ (ñò.ñò. 99, 108 è 112-<br />

114 ÈÊ). Ñåíàò â ýòîì ñëó÷àå íå èãðàåò íèêàêîé ðîëè.<br />

Ïîä÷èíåíèå Ñåíàòà – ýòî ïðàâèëî, õîòÿ â íåì åñòü è èñêëþ÷åíèÿ.<br />

Ñòàòüÿ 74.2 ÈÊ ïðåäóñìàòðèâàåò òðè ñëó÷àÿ, òðåáóþùèõ àáñîëþòíîãî<br />

áîëüøèíñòâà â îáåèõ ïàëàòàõ: óòâåðæäåíèå íåêîòîðûõ ìåæäóíàðîäíûõ<br />

ïðîãðàìì ñïåöèàëüíîãî çíà÷åíèÿ (ñò. 94.1 ÈÊ), äîãîâîðû î êîîïåðàöèè<br />

ìåæäó àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè (ñò. 145.2 ÈÊ) è, íàêîíåö, ïðèíÿòèå<br />

Ôîíäà ìåæòåððèòîðèàëüíîé êîìïåíñàöèè (ñò. 158.2 ÈÊ). Â ïîñëåäíèõ<br />

äâóõ ñëó÷àÿõ Ñåíàò îñòàâëÿåò ñâîþ ðîëü «âòîðîé ïàëàòû», ÷òîáû ñòàòü<br />

ãëàâíîé, òîé, êîòîðàÿ è íà÷èíàåò âåñü ïðîöåññ. Ïðîöåññ, â êîòîðîì ïðåäïîëàãàåòñÿ<br />

ñóùåñòâîâàíèå îáùåé êîìèññèè ñ ïðåäñòàâèòåëÿìè îáåèõ<br />

ïàëàò (ïàðèòåòíûé ñîñòàâ). Ýòà êîìèññèÿ ïîäãîòàâëèâàåò òåêñò, êîòîðûé<br />

áóäåò íàïðàâëåí â Ñåíàò è Êîíãðåññ äåïóòàòîâ.  ñëó÷àå åñëè îáå<br />

ïàëàòû ðàñõîäÿòñÿ âî ìíåíèÿõ, Êîíãðåññ ðåøàåò âîïðîñ áîëüøèíñòâîì<br />

ãîëîñîâ. Íåîáõîäèìî, òàêæå, âñïîìíèòü, ÷òî ãîâîðèëîñü ðàíüøå î ãîñóäàðñòâåííîì<br />

ñäåðæèâàíèè, ïðåäóñìîòðåííîì ñò. 155 ÈÊ: åäèíñòâåííàÿ<br />

ñèòóàöèÿ, êîãäà Ñåíàò ïðèíèìàåò ðåøåíèå â îäèíî÷êó – êîãäà äåëî êàñàåòñÿ<br />

òåððèòîðèàëüíîãî ðàçäåëåíèÿ âëàñòè. Òàêæå, íåîáõîäèìî àáñîëþòíîå<br />

áîëüøèíñòâî â êàæäîé ïàëàòå äëÿ îïðåäåëåíèÿ íåîáõîäèìîñòè<br />

ãàðìîíèçèðîâàòü çàêîíîäàòåëüíûå ïðåäïèñàíèÿ àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ<br />

(ñò. 150.3). Ó÷èòûâàÿ, ÷òî ýòà ãàðìîíèçàöèÿ ïðåäïîëàãàåò íåêîòîðûå<br />

îãðàíè÷åíèÿ íà èñïîëíåíèå çàêîíîäàòåëüíîé âëàñòè àâòîíîìíîãî ïàðëàìåíòà,<br />

âîçðàñòàåò ðîëü Ñåíàòà.<br />

á) Ó÷àñòèå â êîíñòèòóöèîííîì ðåãóëèðîâàíèè<br />

Ãîñóäàðñòâî, ñîñòîÿùåå èç àâòîíîìèé – ýòî ðåçóëüòàò ïðîöåññà ïîëèòè÷åñêîé<br />

äåöåíòðàëèçàöèè, íà÷àâøåãîñÿ ïîñëå ïðèíÿòèÿ ïîëîæåíèé<br />

Êîíñòèòóöèè 1978 ã., åùå íå óñòàíàâëèâàþùåé ãîñóäàðñòâà àâòîíîìèé.<br />

Ïðîãðåññèâíûì îáðàçîì, ÷åðåç ïÿòü ëåò ïîñëå âñòóïëåíèÿ â ñèëó Îñíîâíîãî<br />

çàêîíà, ïîñðåäñòâîì ñòàòóòîâ, ïðèøëà àêòóàëüíàÿ ñèñòåìà òåððèòîðèàëüíîãî<br />

ðàçäåëåíèÿ âëàñòè. Ñòàòóòû àâòîíîìèé – ýòî ôóíäàìåí-<br />

òàëüíûå íîðìû àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ, óòâåðæäåííûå Âíóòðåííèì çàêîíîì<br />

Ãåíåðàëüíûõ êîðòåñîâ (ñò. 81 ÈÊ), äëÿ óòâåðæäåíèÿ òðåáóþùèå<br />

äîñòèæåíèÿ àáñîëþòíîãî áîëüøèíñòâà ãîëîñîâ Êîíãðåññà äåïóòàòîâ (íå<br />

Ñåíàòà, êîòîðûé ÿâëÿåòñÿ ïàëàòîé òåððèòîðèàëüíîãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà).<br />

Çàêîíîäàòåëüíàÿ âëàñòü ãîñóäàðñòâà ôîðìàëüíî çèæäåòñÿ íà ñàìîóïðàâëåíèè<br />

àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ, è ïðîèñõîäèò îò âûðàæåíèÿ ïîëèòè÷åñêîãî<br />

âîëåèçúÿâëåíèÿ ïðèìåíèòü ïðàâî íà àâòîíîìèþ. Äëÿ èçìåíåíèÿ<br />

èëè ìîäèôèêàöèè ñòàòóòà àâòîíîìèè íåäîñòàòî÷íî òîëüêî îäíîñòîðîííåãî<br />

âîëåèçúÿâëåíèÿ Ãåíåðàëüíûõ êîðòåñîâ (ñò. 152.2 ÈÊ). Äóìàþ, ÷òî<br />

èç ýòèõ îñíîâíûõ ïîëîæåíèé ÿñíî, ÷òî ãîñóäàðñòâî àâòîíîìèé ñóùåñòâóåò<br />

áëàãîäàðÿ ïëþðàëèçìó ïîëèòè÷åñêèõ âîëåèçúÿâëåíèé, ó÷àñòâóþùèõ<br />

â ïðîöåññå åãî ñîçäàíèÿ è ïîääåðæàíèÿ.<br />

Íåîáõîäèìî äîáàâèòü, ÷òî êîíñòèòóöèÿ íå îòâîäèò àâòîíîìíûì ñîîáùåñòâàì<br />

ðåøàþùåé ðîëè â ïðîöåññå êîíñòèòóöèîííîé ðåôîðìû, ïðåäóñìîòðåííîé<br />

â ãë. Õ íàøåãî ôóíäàìåíòàëüíîãî íîðìàòèâà. Íà÷àëî ðåôîðìå<br />

ìîæåò ïîëîæèòü ñò. 166, ñî ññûëêîé íà 87.1 è 2, êîòîðàÿ<br />

ïîääåðæèâàåò çàêîíîäàòåëüíóþ èíèöèàòèâó, íàöåëåííóþ íà ìîäèôèêàöèþ<br />

êîíñòèòóöèè. Àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà íå ïðèíèìàþòñÿ âî âíèìàíèå<br />

íà ñòàäèè ïðèíÿòèÿ ðåøåíèÿ î íà÷àëå ïðîöåññà, ïðåäóñìîòðåííîãî<br />

ñò.ñò. 167 è 168. Ïðåäëîæåíèå î ðåôîðìå ïðèíèìàåòñÿ èëè íà çàñåäàíèè<br />

Ãåíåðàëüíûõ êîðòåñîâ (ñò. 167.1 è 2), èëè íà ðåôåðåíäóìå, â êîòîðîì<br />

ïðèíèìàþò ó÷àñòèå èñïàíñêèå ãðàæäàíå (ñò. 168.3 è 168). Âîëþ àâòîíîìíûõ<br />

ñîîáùåñòâ îïÿòü îáõîäÿò âíèìàíèåì.<br />

Ñ êàêèì-òî ïîäîáèåì îïòèìèçìà, ìîæíî óòâåðæäàòü, ÷òî àâòîíîìíûå<br />

ñîîáùåñòâà ìîãóò âîñïîëüçîâàòüñÿ ãàðàíòèÿìè, ïðåäîñòàâëÿåìûìè<br />

êîíñòèòóöèåé, òàê êàê â ñò. 162.1 ÈÊ ãîâîðèòñÿ, ÷òî îíè îáëàäàþò<br />

çàêîííîé âëàñòüþ äëÿ ïîäà÷è àïåëëÿöèè â ñëó÷àå íåñîáëþäåíèÿ êîíñòèòóöèîííûõ<br />

íîðì. Ýòî ïîçâîëÿåò «êîëëåãèàëüíûì èñïîëíèòåëüíûì<br />

îðãàíàì àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ, êîòîðûìè â èõ ñëó÷àå ÿâëÿþòñÿ èõ ñîáñòâåííûå<br />

àññàìáëåè»*, àííóëèðîâàòü íîðìàòèâû, ïðîòèâîðå÷àùèå êîíñòèòóöèè.<br />

Ïîõîæå, ðóêîâîäñòâî àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ ìîæåò ïîäàòü<br />

íà àïåëëÿöèþ â ñëó÷àå íåñîáëþäåíèÿ êîíñòèòóöèè ñ òàêèì æå çàêîííûì<br />

îñíîâàíèåì, êàê ýòî ìîãóò ñäåëàòü íà îñíîâàíèè ïðîöèòèðîâàííîãî<br />

îòðûâêà ïðåçèäåíò öåíòðàëüíîãî Ïðàâèòåëüñòâà, Íàðîäíûé çàùèòíèê,<br />

ïÿòüäåñÿò äåïóòàòîâ èëè ïÿòüäåñÿò ñåíàòîðîâ. Òîëüêî ñóùåñòâóåò<br />

åäèíñòâåííîå îãðàíè÷åíèå, â èõ ñëó÷àå – ýòî ïðåðîãàòèâà çàêîíîäàòåëüíûõ<br />

àññàìáëåé àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ. Â òî æå ñàìîå âðåìÿ Âíóòðåííèé<br />

çàêîí Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà íåçàñëóæåííî ñîêðàùàåò âîçìîæíîñòè,<br />

êîòîðûå äàåò êîíñòèòóöèÿ àâòîíîìíûì ñîîáùåñòâàì: âûïîëíÿòü<br />

òàêóþ âàæíóþ ôóíêöèþ êàê íå äîïóñêàòü þðèäè÷åñêèõ íîðì ñî ñòàòóñîì<br />

çàêîíà, ïðîòèâîðå÷àùèõ Îñíîâíîìó çàêîíó.<br />

* Âûäåëåíî àâòîðîì.

274 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Êñàâüåð ÀÐÁÎÑ ÌÀÐÈÍ<br />

275<br />

Êîãäà ðå÷ü èäåò î ïîäà÷å íà àïåëëÿöèþ òàêèõ íîðì ñî ñòàòóñîì çàêîíà<br />

ñî ñòîðîíû ãîñóäàðñòâà èëè ñî ñòîðîíû àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ, ïàðàãðàô<br />

1 ñò. 31 íå óïîìèíàåò íè êîëëåãèàëüíûå èñïîëíèòåëüíûå îðãàíû àâòîíîìíûõ<br />

ñîîáùåñòâ, íè çàêîíîäàòåëüíûå àññàìáëåè àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ. Îáà<br />

ýòè àâòîíîìíûõ îðãàíà ïîÿâëÿþòñÿ â ïàðàãðàôå 2, êîãäà ÂÇÊÑ ãëàñèò:<br />

«Êîëëåãèàëüíûå èñïîëíèòåëüíûå îðãàíû è àññàìáëåè àâòîíîìíûõ<br />

ñîîáùåñòâ ïî ïðåäâàðèòåëüíîìó ñîãëàøåíèþ íà ýòó òåìó óïîëíîìî÷åíû<br />

ïîäàâàòü àïåëëÿöèè â ñëó÷àå íå êîíñòèòóöèîííîñòè çàêîíîâ, íîðìàòèâíûõ<br />

ïîëîæåíèé èëè àêòîâ ñî ñòàòóñîì çàêîíà, êîòîðûå ìîãóò çàäåòü<br />

èíòåðåñû àâòîíîìèè»*.<br />

Ìîæíî áûëî áû åùå ïîíÿòü, ñ êîíñòèòóöèîííîé òî÷êè çðåíèÿ, ÷òî<br />

îãðàíè÷èâàþòñÿ âîçìîæíîñòè àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ ïîäàâàòü íà àïåëëÿöèþ:<br />

âûðàæåíèå «â èõ ñëó÷àå», ôèãóðèðóþùåå â ñò. 162.1 à., ïîõîæå,<br />

ïåðåäàåò çàêîíîäàòåëþ ïðàâî îïðåäåëÿòü ñëó÷àè, â êîòîðûõ àññàìáëåÿ<br />

ìîæåò ïðèìåíèòü ýòîò ðåñóðñ.  òî æå âðåìÿ, âûðàæåíèå «â èõ ñëó÷àå»<br />

íèêàê íå ìîæåò îòíîñèòüñÿ ê êîëëåãèàëüíûì èñïîëíèòåëüíûì îðãàíàì<br />

àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ. Âåðíî, ÷òî þðèñïðóäåíöèÿ Êîíñòèòóöèîííîãî<br />

Ñóäà ïðåäëîæèëà î÷åíü ãèáêóþ èíòåðïðåòàöèþ òîãî, ÷òî ñóùåñòâóþò<br />

íîðìû ñî ñòàòóñîì çàêîíà, êîòîðûå «ìîãóò çàòðîíóòü èíòåðåñû àâòîíîìèè»,<br />

÷òîáû ðóêîâîäñòâî èëè àññàìáëåè àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ ìîãëè<br />

áû îñïàðèâàòü èõ (íàïðèìåð, ïîñòàíîâëåíèå Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà<br />

199/1987 îò 16 äåêàáðÿ). Íî ýòî íå îïðàâäûâàåò, ïî-ìîåìó, íåêîíñòèòóöèîííîñòü<br />

îãðàíè÷åíèé, íàêëàäûâàåìûõ íà àâòîíîìíûõ èñïîëíèòåëåé.<br />

â) Ñîòðóäíè÷åñòâî<br />

Ñèñòåìà ðàñïðåäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé íå ñîçäàåò òàê íàçûâàåìîãî íåïðîíèöàåìîãî<br />

ïðîñòðàíñòâà, êàê â ñëó÷àå, íàçûâàåìîì äîêòðèíîé Ñîåäèíåííûõ<br />

Øòàòîâ «äóàëüíûì ôåäåðàëèçìîì» è êîòîðûé ÿñíî îòðàçèëñÿ<br />

â ðåøåíèè Âåðõîâíîãî Ñóäà Àáåëüìàí (Abelman) îò 1859 ã. Ñóùåñòâîâàíèå<br />

ðàçäåëåííûõ ïîëíîìî÷èé îáîçíà÷àåò, ÷òî îáùåñòâåííûå ñèëû, êàê<br />

ãîñóäàðñòâåííûå, òàê è â àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâàõ, ó÷àñòâóþò â ðåãóëèðîâàíèè<br />

ñåêòîðîâ ñîöèàëüíîé æèçíè.  íà÷àëå ýòîé ðàáîòû ïðèâîäèëñÿ<br />

ïðèìåð çàêîíîäàòåëüñòâà îá îêðóæàþùåé ñðåäå, ïðåäóñìîòðåííîãî ñò.<br />

140.1.23 à. ÈÊ. Êðîìå òîãî, íåîáõîäèìî óïîìÿíóòü î âîçìîæíîñòè, êîòîðóþ<br />

Ãåíåðàëüíûå êîðòåñû íàçûâàþò «ðàìî÷íûìè çàêîíàìè» (ñò. 150.1<br />

ÈÊ), â ÷üèõ ïðåäåëàõ çàêîíîäàòåëüíûå àññàìáëåè ìîãóò ïðèíèìàòü ñâîè<br />

ñîáñòâåííûå çàêîíû. Ñîòðóäíè÷åñòâî â ðàìêàõ çàêîíîäàòåëüñòâà – ýòî<br />

âîçìîæíîñòü, ÷åòêî ïðåäóñìîòðåííàÿ êîíñòèòóöèåé. È íå òîëüêî ýòî:<br />

þðèñïðóäåíöèÿ Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà ñî ñâîåãî ïîñòàíîâëåíèÿ 18/<br />

1982 îò 4 ìàÿ ïðèäåðæèâàåòñÿ ýòîãî ñâÿçóþùåãî ïðèíöèïà, èñõîäÿ èç<br />

ñàìîé ïðèðîäû ãîñóäàðñòâà àâòîíîìèé.<br />

* Âûäåëåíî àâòîðîì.<br />

Ïî ýòîìó ïðèíöèïó ðàçâèâàëàñü ïðàêòèêà, â ðàìêàõ êîòîðîé þðèñòû<br />

ðàçäåëÿþò òðè ðàçëè÷íûõ êîíöåïòà: ïîìîùü, êîîïåðàöèþ è êîîðäèíàöèþ.<br />

Ïîä «ïîìîùüþ» ïîíèìàåòñÿ ïîääåðæêà, êîòîðóþ àäìèíèñòðàöèÿ<br />

îêàçûâàåò äðóãîé ÷àñòè äëÿ îñóùåñòâëåíèÿ ñâîèõ ïîëíîìî÷èé; ïðåäëàãàåòñÿ<br />

ìàòåðèàëüíàÿ ïîìîùü, íî ðåøåíèå ïðèíèìàåòñÿ òåì, êòî ìîæåò âûïîëíèòü<br />

ýòî ïîëíîìî÷èå. Íàïðèìåð, äàæå êîãäà òóøåíèå ïîæàðîâ íàõîäèòñÿ<br />

â êîìïåòåíöèè àâòîíîìèé, àâòîíîìíîå ñîîáùåñòâî ìîæåò ïîïðîñèòü<br />

ïîìîùè âîéñê, êîòîðûå íàõîäÿòñÿ â âåäåíèè Ìèíèñòåðñòâà îáîðîíû öåíòðàëüíîãî<br />

Ïðàâèòåëüñòâà.  òî æå âðåìÿ, êîîïåðàöèÿ îáîçíà÷àåò ñîâìåñòíîå<br />

èñïîëíåíèå ïîëíîìî÷èé, òî åñòü íåîáõîäèìîñòü ñîãëàñèÿ â ïðèíÿòèè<br />

ðåøåíèé îáåèìè ñòîðîíàìè. Ïðèìåðîì ìîæåò ïîñëóæèòü Ñîâåò<br />

áåçîïàñíîñòè, ïðåäóñìîòðåííûé â ñò. 15.6 Ñòàòóòà îá àâòîíîìèè Êàòàëîíèè.<br />

Óïîìÿíóòûé Ñîâåò – ýòî îðãàí, ñôîðìèðîâàííûé èç ãîñóäàðñòâåííîé<br />

è àâòîíîìíîé ïîëèöèè; åãî öåëü – óñèëèòü áåçîïàñíîñòü íàñåëåíèÿ,<br />

ïðîæèâàþùåãî â Êàòàëîíèè, è, ÷òîáû äîáèòüñÿ ýòîãî, â Ñîâåòå îïðåäåëÿþòñÿ<br />

ñîîòâåòñòâóþùèå àäåêâàòíûå ìåðû. ×òî êàñàåòñÿ êîîðäèíàöèè, åå<br />

öåëü – èñêëþ÷èòü ïîëó÷åíèå îòðèöàòåëüíûõ ðåçóëüòàòîâ ïðè èñïîëíåíèè<br />

ïîëíîìî÷èé.  íåêîòîðûõ ñëó÷àÿõ êîîðäèíàöèÿ öåëèêîì ïðèíàäëåæèò<br />

ãîñóäàðñòâó: òàê, íàïðèìåð, êîîðäèíàöèÿ çäðàâîîõðàíåíèÿ, ÷òî îãîâîðåíî<br />

â ñò. 149.1.16 à. Íî, õîòÿ êîîðäèíàöèÿ è ïðèíàäëåæèò ãîñóäàðñòâó, íåîáõîäèìî<br />

íàïîìíèòü, ÷òî îíà íå ìîæåò çàìåíèòü ðåøåíèÿ èñïîëíèòåëÿ<br />

ïîëíîìî÷èé. Îíà ìîæåò ëèøü îòñëåæèâàòü îáùèå ýòàïû äåéñòâèÿ, íàïðèìåð,<br />

â âûáîðå ýïèäåìèîëîãè÷åñêèõ ñòàòèñòèê, íî íå îïðåäåëÿòü ñàíèòàðíóþ<br />

ïîëèòèêó àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà.<br />

Ïîìîùü, ñîòðóäíè÷åñòâî è êîîðäèíàöèÿ ÿâëÿþòñÿ ìåõàíèçìàìè, êîòîðûå<br />

íàõîäÿò ñâîå òî÷íîå îòðàæåíèå íà òàê íàçûâàåìûõ «êîíôåðåíöèÿõ<br />

ñåêòîðîâ». Çàêîí 12/1983 îò 14 îêòÿáðÿ îá àâòîíîìíûõ ïðîöåññàõ<br />

ïðåäóñìîòðåë â ñò. 4 ñîçäàíèå êîíôåðåíöèé, êîòîðûé ñîáèðàëè áû àäìèíèñòðàòèâíûõ<br />

îòâåòñòâåííûõ çà îäèí îïðåäåëåííûé ñåêòîð, ïîä ïðåäñåäàòåëüñòâîì<br />

ñîîòâåòñòâóþùåãî èñïàíñêîãî ìèíèñòðà. Èõ öåëü – îáìåíèâàòüñÿ<br />

ìíåíèÿìè î ïðîáëåìàõ êàæäîãî ñåêòîðà è î äåéñòâèÿõ,<br />

êîòîðûå ìîãóò áûòü ïðåäïðèíÿòû.  ÷èñëå ñàìûõ âàæíûõ ìîãóò áûòü<br />

íàçâàíû – Ñîâåò ïî íàëîãîâîé ïîëèòèêå è Êîíôåðåíöèÿ ïî âîïðîñàì,<br />

ñâÿçàííûì ñ Åâðîïåéñêèì Ñîîáùåñòâîì. Ðåãóëèðîâàíèå çàâåðøèëîñü ñ<br />

ïîìîùüþ Çàêîíà 30/1992 î þðèäè÷åñêîì ðåæèìå îáùåñòâåííûõ àäìèíèñòðàöèé<br />

è îá îáùåì àäìèíèñòðàòèâíîì ïðîöåññå îò 26 íîÿáðÿ (ÇÞ-<br />

ÐÀÏ), â ñò. 5, ìîäèôèöèðîâàííîé ïî Çàêîíó 4/1999 îò 13 ÿíâàðÿ. Òåì íå<br />

ìåíåå, íóæíî ïðèíÿòü âî âíèìàíèå, ÷òî åñëè îòâåòñòâåííûé ìèíèñòð<br />

íå ñîáèðàåò ñåêöèîííóþ êîíôåðåíöèþ, ìîãóò ïðîéòè ãîäû áåç îáùåãî<br />

ñîáðàíèÿ. Ñ òî÷êè çðåíèÿ âçàèìîîòíîøåíèé ìåæäó ãîñóäàðñòâîì è êàæäûì<br />

èç àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ íàèáîëåå âàæíîé ÿâëÿþòñÿ «Äâóñòîðîííèå<br />

êîìèññèè ïî êîîïåðàöèè», ñîçäàííûå íà áàçå ñò. 5.2 ÇÞÐÀÏ. Ýòè<br />

Êîìèññèè ïðåâðàùàþòñÿ â èíñòàíöèè äëÿ ïåðåãîâîðîâ, ÷òîáû ðàçðåøèòü

276 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Êñàâüåð ÀÐÁÎÑ ÌÀÐÈÍ<br />

277<br />

ïðîòèâîðå÷èÿ ìåæäó ãîñóäàðñòâîì è àâòîíîìíûì ñîîáùåñòâîì. Ñò. 33.2<br />

ÂÇÊÑ ðàñøèðÿåò ñðîêè ïðåäñòàâëåíèÿ æàëîáû íà íåêîíñòèòóöèîííîñòü<br />

îò òðåõ (ñò. 33.1 ÂÇÊÑ) äî äåâÿòè ìåñÿöåâ â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà ñîáèðàåòñÿ<br />

Äâóñòîðîííÿÿ êîìèññèÿ ïî êîîïåðàöèè «ñ öåëüþ èçáåæàíèÿ ïðåïÿòñòâèé<br />

ïðè îáðàùåíèè ñ æàëîáîé».<br />

4. Çàêëþ÷èòåëüíûé ïîëèòè÷åñêèé îáçîð<br />

Âûøå áûëè îïèñàíû þðèäè÷åñêèå ïðàâèëà, â ðàìêàõ êîòîðûõ ðàçâèâàþòñÿ<br />

îòíîøåíèÿ ìåæäó ãîñóäàðñòâîì è àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè.<br />

Íî, çíàÿ âñå ýòî, íåëüçÿ ïîíÿòü äåéñòâèå îïèñàííûõ ïðàâèë, åñëè íå<br />

ïðèíèìàòü âî âíèìàíèå ïîëèòè÷åñêèå ìîìåíòû, íà÷èíàÿ ñ íåêîòîðûõ<br />

äàííûõ ïî âûáîðàì è ïîâåäåíèÿ íåêîòîðûõ ãîëîñóþùèõ êàòàëîíöåâ.<br />

Çäåñü ñëåäóåò íàïîìíèòü î íåêîòîðûõ äåòàëÿõ ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû<br />

Èñïàíèè. Åå öåíòðîì ÿâëÿåòñÿ Êîíãðåññ äåïóòàòîâ. Ïåðåä ýòîé ïàëàòîé<br />

ïðåäñòàåò êàíäèäàò â ïðåçèäåíòû, ïðåäëîæåííûé êîðîëåì è Êîíãðåññ<br />

ãîëîñóåò «çà» èëè «ïðîòèâ» åãî êàíäèäàòóðû (ñò. 99 ÈÊ). Ñòàáèëüíîñòü â<br />

ïðàâèòåëüñòâå ãàðàíòèðîâàíà, êîãäà êàíäèäàòóðà ïîääåðæèâàåòñÿ àáñîëþòíûì<br />

áîëüøèíñòâîì äåïóòàòîâ: àáñîëþòíîå áîëüøèíñòâî ïîçâîëÿåò,<br />

÷òîáû êàíäèäàò â ïðåçèäåíòû Ïðàâèòåëüñòâà ó÷àñòâîâàë â ïåðâîì ãîëîñîâàíèè,<br />

îáåñïå÷èâàåò ðåçóëüòàòû ãîëîñîâàíèÿ îäíèì ëèøü ôàêòîì, ÷òî<br />

åìó îêàçàíî äîâåðèå. Êîãäà ïàðòèÿ ïîëó÷àåò ïîääåðæêó àáñîëþòíîãî áîëüøèíñòâà<br />

÷ëåíîâ Êîíãðåññà, ñ÷èòàåòñÿ, ÷òî ó Ïðàâèòåëüñòâà åñòü ñèëüíàÿ<br />

áàçà äëÿ ðàçâèòèÿ ñâîåé ïðîãðàììû. Ýòà ñèòóàöèÿ èìåëà ìåñòî ïðè ïðàâèòåëüñòâå<br />

ñîöèàëèñòîâ ñ 1982 ïî 1993 ãã. è ïðè ïðàâëåíèè Íàðîäíîé<br />

ïàðòèè ñýðà Àñíàðà ñ àêòóàëüíîé þðèäè÷åñêîé ñèñòåìîé, áåðóùåé ñâîå<br />

íà÷àëî â 2000 ã. Ñàìîå èíòåðåñíîå ïðîèñõîäèò, êîãäà íèêàêàÿ èç ïàðòèé<br />

íå èìååò àáñîëþòíîãî áîëüøèíñòâà â Êîíãðåññå.<br />

Âûáîðû 6 èþíÿ 1993 ã. âûèãðàëà Ñîöèàëèñòè÷åñêàÿ ïàðòèÿ (PSOE) –<br />

159 äåïóòàòîâ. Âûáîðû 3 ìàðòà 2000 ã. îáîçíà÷èëè ïîáåäó Íàðîäíîé<br />

ïàðòèè (ÐÐ), çàâîåâàâøåé 156 ãîëîñîâ â Êîíãðåññå.  îáîèõ ñëó÷àÿõ, âûèãðàâøèå<br />

ïàðòèè íå äîñòèãëè àáñîëþòíîãî áîëüøèíñòâà – 176 ãîëîñîâ,<br />

òî åñòü áîëüøå ïîëîâèíû (175) èç 350 äåïóòàòîâ Êîíãðåññà. Âûèãðàâøèå<br />

ïàðòèè íàøëè ïàðëàìåíòñêèå àëüÿíñû, ÷òîáû îáåñïå÷èòü àáñîëþòíîå<br />

áîëüøèíñòâî, è îáå ïàðòèè îáðàòèëèñü â ïîèñêå ãîëîñîâ ê íàöèîíàëèñòè-<br />

÷åñêîé ïàðòèè Êàòàëîíèè «Convergència i Unió» (â äàëüíåéøåì CiU), êîòîðîé<br />

óïðàâëÿåò àâòîíîìíîå ïðàâèòåëüñòâî Êàòàëîíèè ñ 1980 ã. Â 1993 ã.<br />

ïàðòèþ CiU ïðåäñòàâëÿëè 18 äåïóòàòîâ; ýòî ÷èñëî, ïðèïëþñîâàííîå ê<br />

÷èñëó ñîöèàëèñòîâ – 159, äàâàëî ðåçóëüòàò â 176. Òàêæå «çà» ïðîãîëîñîâàëè<br />

5 äåïóòàòîâ íàöèîíàëèñòîâ áàñêîâ, òî åñòü ôèíàëüíûé ðåçóëüòàò áûë<br />

181 â ïîëüçó êàíäèäàòóðû Ôèëèïïå Ãîíñàëåñà, êàê ïðåçèäåíòà Ïðàâèòåëüñòâà.<br />

 1996 ã., Íàðîäíàÿ ïàðòèÿ (156 äåïóòàòîâ) ïîëó÷èëà ïîääåðæêó<br />

îò CiU (16 äåïóòàòîâ), îò áàñêñêèõ íàöèîíàëèñòîâ (5 ãîëîñîâ), îò Êîà-<br />

ëèöèè Êàíàðñêèõ îñòðîâîâ (4 ãîëîñà), îò Âàëåíñèéñêîãî åäèíñòâà (1 ãîëîñ):<br />

è, â îáùåì, ïîëó÷èëîñü áîëüøèíñòâî – 181 äåïóòàò.<br />

Êàæäûé ðàç, êîãäà PSOE èëè ÐÐ îáðàùàëèñü çà ãîëîñàìè êàòàëîíñêèõ<br />

äåïóòàòîâ, ÷òîáû îáåñïå÷èòü ïàðëàìåíòñêóþ ñòàáèëüíîñòü, îíè<br />

âûíóæäåíû áûëè ïðåäëàãàòü ÷òî-íèáóäü âçàìåí. Òàê, óëó÷øåíèå ôèíàíñèðîâàíèÿ<br />

àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ áûëî ñàìîå ïðîñòîå, ÷òî ìîãëè<br />

ïîîáåùàòü PSOE è ÐÐ, êîãäà îíè îáðàòèëèñü ê êàòàëîíñêèì íàöèîíàëèñòàì<br />

çà ïîääåðæêîé. Êîàëèöèÿ íàöèîíàëèñòîâ CiU ìîãëà èñïîëüçîâàòü<br />

ýòè ïðåäëîæåíèÿ äâóìÿ ñïîñîáàìè: ïåðâûé – ïðîïàãàíäèñòñêèé, ïîäòâåðæäàþùèé<br />

èõ âëèÿíèå â ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìå Èñïàíèè; è âòîðîé –<br />

ïðàêòè÷åñêèé – ïîëó÷åíèå îáåùàííûõ âûãîä äëÿ ïðàâèòåëüñòâà Êàòàëîíèè.<br />

Êîíå÷íî, òàêîé äîãîâîð âñåãäà âûçûâàë ìíîãî êðèòèêè. Íåêîòîðûå<br />

óòâåðæäàþò, íå áåç äîëè ïðàâäû, ÷òî íåïðàâèëüíî, êîãäà ïîëèòè-<br />

÷åñêîå îáðàçîâàíèå, ÷üè ïðèîðèòåòíûå èíòåðåñû ëåæàò â ïëîñêîñòè<br />

îäíîé òåððèòîðèè, óïðàâëÿåò îáùåé ïîëèòèêîé Ïðàâèòåëüñòâà Èñïàíèè.<br />

Êàê ñðåäñòâî, ïðåäîòâðàùàþùåå ýòî óïðàâëåíèå, ïðåäëàãàëîñü óâåëè-<br />

÷èòü ÷èñëî äåïóòàòîâ äî 400, ÷òî ðàçðåøåíî êîíñòèòóöèåé. Íàø Îñíîâíîé<br />

çàêîí â ñò. 68.1 óñòàíàâëèâàåò, ÷òî Êîíãðåññ äåïóòàòîâ ìîæåò èìåòü<br />

ìèíèìóì 300, ìàêñèìóì 400 ÷ëåíîâ. Èìåííî Âíóòðåííèé çàêîí 5/1985<br />

îò 19 èþíÿ î ðåæèìå ïðîâåäåíèÿ îáùèõ âûáîðîâ (äàëåå ÂÇÏÎÂ) â ñò.<br />

161.1 óñòàíàâëèâàåò öèôðó 350. Ñïåöèàëèñòû ïî âûáîðíîé ñîöèîëîãèè<br />

ïîäòâåðæäàþò, ÷òî ñ 400 äåïóòàòàìè â Êîíãðåññå, ìíåíèå CiU íå ïîçâîëèò<br />

ïîâëèÿòü íè íà êàêóþ áîëüøóþ ïàðòèþ Èñïàíèè.<br />

Ïî ìîåìó ìíåíèþ, ýòè íåäîñòàòêè èìåþò è äðóãóþ ñòîðîíó, êîòîðàÿ<br />

êàæåòñÿ ïîëîæèòåëüíîé. Äëÿ CiU êàæäûé ñîçûâ îáùèõ âûáîðîâ äàåò<br />

âîçìîæíîñòü ó÷àñòâîâàòü ñ ðåøàþùèì âëèÿíèåì â ïîëèòèêå Èñïàíèè.<br />

Ýòà âîçìîæíîñòü âåäåò ê èíòåãðàöèè â ïîëèòè÷åñêóþ ñèñòåìó Èñïàíèè,<br />

è, åñëè áû åå íå áûëî, CiU áûëî áû íàìíîãî òðóäíåå ïðîâîäèòü<br />

èäåþ îòäåëåíèÿ è íåçàâèñèìîñòè. Òàêæå ÿâëÿåòñÿ î÷åâèäíûì, ÷òî ýòî<br />

ïîëîæåíèå íå ñòèìóëèðóåò CiU ðàçâèâàòü äèíàìèêó ñîòðóäíè÷åñòâà ñ<br />

äðóãèìè àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè: êîãäà ñóùåñòâóåò ïðÿìàÿ ñâÿçü ñ<br />

ïðåçèäåíòîì Ïðàâèòåëüñòâà, íåò íåîáõîäèìîñòè èñêàòü ïîëèòè÷åñêèå<br />

êîìïðîìèññû ñ ïðåçèäåíòàìè àâòîíîìèé. Ìîæíî ñ÷èòàòü, ÷òî ýòî ÿâëÿåòñÿ<br />

êëþ÷îì ìîë÷àíèÿ CiU ïî ïîâîäó ïðîâåäåíèÿ ðåôîðìû â Ñåíàòå,<br />

êîòîðàÿ ïîçâîëèëà áû åìó ñòàòü ïàëàòîé, ñôîðìèðîâàííîé òîëüêî èç<br />

ïðåäñòàâèòåëåé àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ.<br />

ß ïîíèìàþ äîâîäû êðèòèêîâ, íî îòâåðãàþ èõ ïðåäëîæåíèå. Â êîíöå<br />

êîíöîâ, CiU èìååò ðåçóëüòàò, äîñòàòî÷íî âûñîêèé, ÷òîáû âëèÿòü íà PSOE<br />

èëè ÐÐ, ïîòîìó ÷òî êàòàëîíñêèå èçáèðàòåëè òàê ðåøèëè. Êîíå÷íî, ýòîé<br />

ïðîáëåìû íå ñóùåñòâîâàëî áû, åñëè áû ñîöèàëèñòû è íàðîäíèêè äîñòèãëè<br />

ëó÷øåãî ðåçóëüòàòà. ×òî, ìíå êàæåòñÿ õóæå âñåãî, ýòî ìåíÿòü ïðàâèëà<br />

èãðû, òîëüêî ïîòîìó, ÷òî õîðîøèå ðåçóëüòàòû îäíîãî èç èãðîêîâ<br />

ìåøàþò äðóãèì. ×èñëî â 350 äåïóòàòîâ ÿâëÿåòñÿ íîðìîé âûáîðîâ, è

278 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè<br />

Àëåêñåé ÏÀÂËÓØÊÈÍ 279<br />

íóæíî ïîìíèòü, ÷òî ýòà öèôðà áûëà óñòàíîâëåíà äî ïåðâûõ äåìîêðàòè-<br />

÷åñêèõ âûáîðîâ. Äðóãèìè ñëîâàìè, ïðàâèëà áûëè óñòàíîâëåíû äî òîãî,<br />

êàê íà÷àëèñü ïðåíèÿ ïî âûáîðàì; ëþáîå èçìåíåíèå áóäåò ïîäîçðèòåëüíûì,<br />

âíåñåííûì ñ öåëüþ íàéòè âûãîäó äëÿ îäíèõ è ïîìåøàòü äðóãèì, è<br />

íå ìîæåò ñ÷èòàòüñÿ íåéòðàëüíûìè. Ñòîèò åùå ðàç ïîâòîðèòü, ÷òî öèôðà<br />

350 äåïóòàòîâ ÿâëÿåòñÿ ÷àñòüþ äîãîâîðîâ, êîòîðûå îïðåäåëèëè ïåðåõîä<br />

Èñïàíèè ê äåìîêðàòèè. Äåéñòâèòåëüíî, â Çàêîíå 1/1977 îò 4 ÿíâàðÿ î<br />

ïîëèòè÷åñêîé ðåôîðìå ãîâîðèòñÿ:<br />

«Êîíãðåññ áóäåò ðóêîâîäèòü ïåðâûìè âûáîðàìè â Êîðòåñû, ÷òîáû<br />

ñîçäàòü Êîíãðåññ â òðèñòà ïÿòüäåñÿò äåïóòàòîâ...<br />

Âûáîðû â Êîíãðåññ áóäóò îñíîâûâàòüñÿ íà êðèòåðèè ïðîïîðöèîíàëüíîãî<br />

ïðåäñòàâèòåëüñòâà, è áóäóò ñëåäîâàòü ñëåäóþùèì ïðèíöèïàì:<br />

Ïåðâûé. Áóäóò ïðèìåíÿòüñÿ êîððåêòèðóþùèå ìåõàíèçìû, ÷òîáû èçáåæàòü<br />

ðàçäåëåíèÿ ïàëàòû íà âðàæäóþùèå ôðàêöèè, ÷åì ìîãóò âîñïîëüçîâàòüñÿ<br />

íåçíà÷èòåëüíûå ïàðòèè äëÿ óñèëåíèÿ ñâîåãî âëèÿíèÿ íà Êîíãðåññ.<br />

Âòîðîå. Èçáèðàòåëüíûå îêðóãà áóäóò ðàñïîëàãàòüñÿ â ïðîâèíöèè, äëÿ<br />

êàæäîé èç íèõ áóäåò âûáðàíî íà÷àëüíîå ÷èñëî äåïóòàòîâ».<br />

Ïðàâèòåëüñòâî Àäîëüôà Ñóàðåñà äîãîâîðèëîñü ñ äåìîêðàòè÷åñêîé<br />

îïïîçèöèåé î ïðîâåäåíèè âûáîðîâ, êîòîðûå ïðåäïîëàãàë çàêîí î ïîëèòè÷åñêîé<br />

ðåôîðìå, è ðåçóëüòàò ýòîãî äîãîâîðà, â ñîãëàñèè ñ òîëüêî ÷òî<br />

ïðîöèòèðîâàííûì äîêóìåíòîì, âîïëîòèëñÿ â Êîðîëåâñêîì äåêðåòå –<br />

Çàêîíå 20/1977 îò 18 ìàðòà î íîðìàõ âûáîðîâ. Ýòîò äåêðåò-çàêîí ðåãóëèðîâàë<br />

ïåðâûå äåìîêðàòè÷åñêèå âûáîðû 15 èþíÿ 1977 ã., ïðîâåäåííûå<br />

ïîñëå äèêòàòóðû. Äîñòàòî÷íî ñðàâíèòü ñò.ñò. 162.1 è 163.1 ÂÇÏÎÂ,<br />

÷òîáû óâèäåòü, êàê ïîääåðæèâàåòñÿ îäíà è òà æå ïðîïîðöèîíàëüíàÿ<br />

ôîðìóëà âûáîðîâ (ñèñòåìà d’Hondt): òîò æå ñàìûé áàðüåð äëÿ ïîëó÷åíèÿ<br />

ïðåäñòàâèòåëüñòâà (3%), òå æå ñàìûå îêðóãà (ïðîâèíöèè) è òî æå<br />

÷èñëî äåïóòàòîâ (350). Èòàê: ïîä âîïðîñîì íàõîäèòñÿ îäíà èç îñíîâ ñîãëàøåíèÿ,<br />

íà êîòîðîì îñíîâûâàëàñü Êîíñòèòóöèÿ 1978 ã.<br />

 áëèæàéøåì ìîæåò èçìåíèòüñÿ ïîëèòè÷åñêàÿ ñèòóàöèÿ, ñëîæèâøàÿñÿ<br />

â îòíîøåíèÿõ ìåæäó ãîñóäàðñòâîì è àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè,<br />

êîòîðàÿ áûëà ìíîþ îïèñàíà. Íî äàæå â ýòîì ñëó÷àå, íóæíî íàñòàèâàòü<br />

íà íåîáõîäèìîñòè îñòàâèòü ïðåæíèìè ïðàâèëà èãðû, êîòîðûå ïîìîãàëè<br />

ïîääåðæèâàòü ñîîòâåòñòâóþùóþ ñòåïåíü èíòåãðàöèè â îáùåñòâåííóþ<br />

ïîëèòè÷åñêóþ æèçíü Èñïàíèè.  ìèðå, â êîòîðîì îòíîøåíèÿ ìåæäó<br />

íàöèîíàëèñòàìè òàêèå ñëîæíûå, ìû äîëæíû î÷åíü õîðîøî ïîäóìàòü<br />

ïåðåä òåì, êàê ìîäèôèöèðîâàòü ôàêòîðû, ñïîñîáñòâóþùèå ñîâìåñòíîìó<br />

âûæèâàíèþ.<br />

n<br />

Àëåêñåé Ïàâëóøêèí<br />

Âçàèìîäåéñòâèå ôåäåðàëüíîãî Ïðàâèòåëüñòâà<br />

è îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ<br />

Ðîññèè â çàêîíîòâîð÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè<br />

Ó÷àñòèå Ïðàâèòåëüñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â çàêîíîòâîð÷åñêîé<br />

äåÿòåëüíîñòè ÿâëÿåòñÿ îäíèì èç ïðèîðèòåòíûõ íàïðàâëåíèé äåÿòåëüíîñòè<br />

ýòîãî îðãàíà ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Íåîáõîäèìî îòìåòèòü, ÷òî<br />

÷èñëî ïðèíèìàåìûõ Ôåäåðàëüíûì Ñîáðàíèåì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè<br />

«ïðàâèòåëüñòâåííûõ» çàêîíîâ ïîñòîÿííî óâåëè÷èâàåòñÿ. Òàê, â ïåðèîä<br />

âåñåííèõ ñåññèé èç ÷èñëà ïðèíÿòûõ â öåëîì Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìîé<br />

ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ Ïðàâèòåëüñòâîì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â 2001<br />

ãîäó áûëî âíåñåíî 28 ïðîöåíòîâ, 2002 ãîäó – 42 ïðîöåíòà, â 2003 ãîäó –<br />

39 ïðîöåíòîâ 1 .<br />

Ïðè ýòîì ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî àíàëèç çàêîíîïðîåêòîâ, âíåñåííûõ â<br />

Ãîñóäàðñòâåííóþ Äóìó ïåðâîãî è âòîðîãî ñîçûâîâ, ïîêàçûâàåò, ÷òî áîëüøèíñòâî<br />

çàêîíîïðîåêòîâ èñõîäèëî íå îò Ïðàâèòåëüñòâà Ðîññèè, à îò äðóãèõ<br />

ñóáúåêòîâ ïðàâà çàêîíîäàòåëüíîé èíèöèàòèâû. Îäíàêî è ìèðîâàÿ ïðàêòèêà,<br />

è óæå èìåþùèéñÿ îïûò ðåôîðìèðîâàíèÿ ãîñóäàðñòâà ãîâîðÿò î<br />

íåîáõîäèìîñòè ñîâñåì èíîãî ñîîòíîøåíèÿ: áîëüøèíñòâî çàêîíîïðîåêòîâ<br />

äîëæíî èñõîäèòü èìåííî îò Ïðàâèòåëüñòâà. Îòâåòñòâåííîå çà ôèíàíñîâóþ,<br />

êðåäèòíóþ è äðóãèå ñôåðû ýêîíîìèêè, ôåäåðàëüíîå Ïðàâèòåëüñòâî<br />

îáÿçàíî ñàìî âíîñèòü ïðîåêòû ñîîòâåòñòâóþùèõ çàêîíîâ, â êîòîðûõ<br />

íóæäàåòñÿ, è äîáèâàòüñÿ èõ ïðèíÿòèÿ. Â áîëüøèíñòâå çàðóáåæíûõ ñòðàí<br />

çàêîíîòâîð÷åñêàÿ äåÿòåëüíîñòü èäåò èìåííî ïî òàêîìó ïóòè.  íàøåé æå<br />

ñòðàíå äî ïîñëåäíåãî âðåìåíè ñèòóàöèÿ áûëà äèàìåòðàëüíî ïðîòèâîïîëîæíîé.<br />

Íåñîìíåííûìè ëèäåðàìè â îáëàñòè çàêîíîòâîð÷åñòâà â 1994-1998<br />

ãã. ÿâëÿëèñü äåïóòàòû Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû (â ñðåäíåì îêîëî 50 ïðîöåíòîâ<br />

âñåõ âíåñåííûõ çàêîíîäàòåëüíûõ èíèöèàòèâ). Ïðàâèòåëüñòâîì<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè âíîñèëîñü â ñðåäíåì òîëüêî îêîëî 20 ïðîöåíòîâ<br />

çàêîíîïðîåêòîâ 2 . Ðàçóìååòñÿ, òàêîå ó÷àñòèå Ïðàâèòåëüñòâà â çàêîíîäàòåëüíîì<br />

ïðîöåññå íèêàê íåëüçÿ áûëî ïðèçíàòü äîñòàòî÷íûì. Îäíàêî, êàê áûëî<br />

óêàçàíî âûøå, â íàñòîÿùåå âðåìÿ ïðîïîðöèè èçìåíÿþòñÿ â ñòîðîíó áî-<br />

Àëåêñåé Âëàäèìèðîâè÷ Ïàâëóøêèí – êàíäèäàò þðèäè÷åñêèõ íàóê, ñòàðøèé íàó÷íûé<br />

ñîòðóäíèê Èíñòèòóòà çàêîíîäàòåëüñòâà è ñðàâíèòåëüíîãî ïðàâîâåäåíèÿ ïðè<br />

Ïðàâèòåëüñòâå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.<br />

1 Ñì.: Õàáðèåâà Ò. ß., Ñèâèöêèé Â. À. Ôåäåðàëüíîå Ñîáðàíèå â 2003 ãîäó: âêëàä<br />

çàêîíîäàòåëåé â ðàçâèòèå ôåäåðàëèçìà è ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ // Æóðíàë ðîññèéñêîãî<br />

ïðàâà. 2003. ¹ 12. Ñ. 7.<br />

2 Ñì.: Èñàêîâ Â.Á. Ôåäåðàëüíîå çàêîíîòâîð÷åñòâî: íåêîòîðûå òåíäåíöèè ðàçâèòèÿ<br />

// Æóðíàë ðîññèéñêîãî ïðàâà. 2000. ¹ 3. Ñ. 27.

280 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Àëåêñåé ÏÀÂËÓØÊÈÍ<br />

281<br />

ëåå àêòèâíîãî ó÷àñòèÿ Ïðàâèòåëüñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â çàêîíîòâîð÷åñêîé<br />

äåÿòåëüíîñòè. Ïîñòåïåííî Ïðàâèòåëüñòâî Ðîññèè âûõîäèò â<br />

ëèäåðû ïî çàêîíîäàòåëüíûì èíèöèàòèâàì.<br />

Ðîëü îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè<br />

â çàêîíîòâîð÷åñêîì ïðîöåññå çà÷àñòóþ íåçíà÷èòåëüíà èç-çà íåäîñòàòî÷íîñòè<br />

íåîáõîäèìîé íîðìàòèâíîé áàçû.  òî æå âðåìÿ ó÷åò ìíåíèÿ<br />

îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè,<br />

íåñîìíåííî, âàæåí.<br />

 ÷. 1 ñò. 104 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ñðåäè ñóáúåêòîâ<br />

ïðàâà çàêîíîäàòåëüíîé èíèöèàòèâû óêàçàíû çàêîíîäàòåëüíûå (ïðåäñòàâèòåëüíûå)<br />

îðãàíû ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè. Ýòî äàåò èì âîçìîæíîñòü ñàìîñòîÿòåëüíî<br />

è âåñüìà àêòèâíî ó÷àñòâîâàòü â çàêîíîòâîð÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè<br />

íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå. Îäíàêî, êàê îòìå÷àåòñÿ, ïðè äîñòàòî÷íî<br />

âûñîêîé çàêîíîïðîåêòíîé àêòèâíîñòè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè è èõ ïðåäñòàâèòåëåé<br />

â ëèöå ÷ëåíîâ Ñîâåòà Ôåäåðàöèè (äî 40 % îò âñåõ âíåñåííûõ<br />

çàêîíîïðîåêòîâ) äîëÿ èõ çàêîíîïðîåêòîâ â ïðîãðàììå çàêîíîïðîåêòíîé<br />

ðàáîòû Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû, íàïðèìåð, â ïåðèîä îñåííåé<br />

ñåññèè 2002 ã., ñîñòàâëÿåò îêîëî 4 % 3 . Êîíå÷íî æå, ñòîëü ìàëàÿ ðåçóëüòàòèâíîñòü<br />

ó÷àñòèÿ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â ôåäåðàëüíîì<br />

çàêîíîäàòåëüíîì ïðîöåññå èìååò ñâîè ïðè÷èíû. Íåðåäêî ýòî ìîæåò áûòü<br />

âûçâàíî èíîé ïîëèòè÷åñêîé ïîçèöèåé íà çàêîíîïðîåêò ñî ñòîðîíû ôåäåðàëüíîãî<br />

öåíòðà. Íî, ïîëàãàþ íåîáõîäèìûì îñòàíîâèòüñÿ èìåííî íà<br />

ïðàâîâûõ ïðîáëåìàõ ó÷àñòèÿ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â ôåäåðàëüíîì<br />

çàêîíîòâîð÷åñêîì ïðîöåññå.<br />

Âåäü ó ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íåðåäêè è ïðàâîâûå îøèáêè<br />

ïðè ðàçðàáîòêå ïðîåêòîâ ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ. ×àñòî ïðè÷èíîé ýòîãî ñòàíîâèòñÿ<br />

íåïðîäîëæèòåëüíûé îïûò çàêîíîòâîð÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè ìíîãèõ<br />

ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè. Âåäü â ñîâåòñêîå âðåìÿ êðàåâûì, îáëàñòíûì Ñîâåòàì<br />

íàðîäíûõ äåïóòàòîâ íå áûëî ïðåäîñòàâëåíî ïðàâî ïðèíÿòèÿ çàêîíîâ.<br />

Çàêîíîäàòåëüíóþ äåÿòåëüíîñòü ìîãëè îñóùåñòâëÿòü òîëüêî àâòîíîìíûå<br />

ðåñïóáëèêè â ëèöå èõ Âåðõîâíûõ Ñîâåòîâ. Èìåííî ïîýòîìó îíè èìåíîâàëèñü<br />

çàêîíîäàòåëüíûìè îðãàíàìè. Ïðè ýòîì Âåðõîâíûå Ñîâåòû àâòîíîìíûõ<br />

ðåñïóáëèê áûëè íàäåëåíû ïðàâîì ïðèíÿòèÿ è êîíñòèòóöèé ðåñïóáëèê<br />

è ðåñïóáëèêàíñêèõ çàêîíîâ. Ïðîèëëþñòðèðóåì ñêàçàííîå ïðèìåðîì.<br />

Äóìîé Ïðèìîðñêîãî êðàÿ áûë ðàçðàáîòàí è âíåñåí â Ãîñóäàðñòâåííóþ<br />

Äóìó Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ çàêîíîïðîåêò «Î âíåñåíèè èçìåíåíèé è<br />

äîïîëíåíèé â Ôåäåðàëüíûé çàêîí “Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè<br />

çàêîíîäàòåëüíûõ (ïðåäñòàâèòåëüíûõ) è èñïîëíèòåëüíûõ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé<br />

âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè”» 4 . Ïóíêòîì 1 çàêîíî-<br />

3 Ñì.: Ñîîòíîøåíèå çàêîíîäàòåëüñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è çàêîíîäàòåëüñòâà<br />

ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ì.: Îëèòà, 2003. Ñ. 126.<br />

4 Ïðèëîæåíèå ê Ïîñòàíîâëåíèþ Äóìû Ïðèìîðñêîãî êðàÿ ¹ 816 îò 5 ñåíòÿáðÿ<br />

2000 ãîäà.<br />

ïðîåêòà ïðåäëàãàëîñü äîïîëíèòü ñòàòüþ 5 óêàçàííîãî Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà<br />

íîâûì ïóíêòîì 5 ñëåäóþùåãî ñîäåðæàíèÿ: «Çàêîíîäàòåëüíûé (ïðåäñòàâèòåëüíûé)<br />

îðãàí ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè<br />

âïðàâå çàñëóøèâàòü íà ñâîèõ çàñåäàíèÿõ ðóêîâîäèòåëåé<br />

òåððèòîðèàëüíûõ îðãàíîâ ôåäåðàëüíûõ îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè<br />

îá èñïîëíåíèè êðàåâîãî çàêîíîäàòåëüñòâà äàííûìè îðãàíàìè. Ïî ðåçóëüòàòàì<br />

çàñëóøèâàíèÿ çàêîíîäàòåëüíûé (ïðåäñòàâèòåëüíûé) îðãàí ãîñóäàðñòâåííîé<br />

âëàñòè ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè âïðàâå îáðàùàòüñÿ â<br />

âûøåñòîÿùèå îðãàíû ñ ïðåäñòàâëåíèåì». Êîíå÷íî æå, â òåêñòå äàííîãî<br />

ïðîåêòà ôåäåðàëüíîãî çàêîíà ðå÷ü äîëæíà èäòè î çàêîíîäàòåëüñòâå êàæäîãî<br />

ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, à íå òîëüêî êðàåâîãî çàêîíîäàòåëüñòâà.<br />

Ê ñîæàëåíèþ, íåðåäêî ñóáúåêòû Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ðàçðàáàòûâàþò<br />

ïðîåêòû ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ «òîëüêî ïîä ñåáÿ», íå ó÷èòûâàÿ ïðè<br />

ýòîì îñîáåííîñòè ñòàòóñà èíûõ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ýòî<br />

êðàñíîðå÷èâî ñâèäåòåëüñòâóåò î íåäîñòàòî÷íîé þðèäè÷åñêîé òåõíèêå<br />

ðàçðàáîòêè ïðîåêòîâ ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé<br />

âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.<br />

 îáîñíîâàíèå äàííîãî ïðîåêòà ôåäåðàëüíîãî çàêîíà Äóìà Ïðèìîðñêîãî<br />

êðàÿ ïðîâîäèò â ïîÿñíèòåëüíîé ê íåìó çàïèñêå ñëåäóþùèå äîâîäû. Ñîãëàñíî<br />

Ôåäåðàëüíîìó çàêîíó «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè çàêîíîäàòåëüíûõ<br />

(ïðåäñòàâèòåëüíûõ) è èñïîëíèòåëüíûõ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé<br />

âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» (ïóíêò 6 ñòàòüè 8) çàêîíîäàòåëüñòâî<br />

ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïîäëåæèò çàùèòå íà åãî òåððèòîðèè.<br />

Âàæíûì çäåñü ÿâëÿåòñÿ îáåñïå÷åíèå âçàèìîäåéñòâèÿ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé<br />

âëàñòè ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è òåððèòîðèàëüíûõ îðãàíîâ<br />

ôåäåðàëüíûõ îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè. Íà ïðàêòèêå òàêîå âçàèìîäåéñòâèå<br />

ñóùåñòâóåò, íî êàê îòìå÷àåò Äóìà Ïðèìîðñêîãî êðàÿ, âçàèìîäåéñòâèå<br />

«çàâèñèò îò æåëàíèÿ ðóêîâîäèòåëÿ òåððèòîðèàëüíîãî îðãàíà ôåäåðàëüíîãî<br />

îðãàíà èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè è íèêàê íå ðåãëàìåíòèðîâàíî». Â<br />

ïðèíöèïå ñ ýòèìè äîâîäàìè Äóìû Ïðèìîðñêîãî êðàÿ ìîæíî ñîãëàñèòüñÿ.<br />

Äåéñòâèòåëüíî, òåñíîå è àêòèâíîå ñîòðóäíè÷åñòâî îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé<br />

âëàñòè ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è òåððèòîðèàëüíûõ îðãàíîâ<br />

ôåäåðàëüíûõ îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè íåîáõîäèìî è äîëæíî áûòü<br />

çàêîíîäàòåëüíî ðåãëàìåíòèðîâàíî. Îäíàêî ïðåäëîæåííàÿ â ïðîåêòå óêàçàííîãî<br />

ïðîåêòà ôåäåðàëüíîãî çàêîíà ðåãëàìåíòàöèÿ òàêîãî âçàèìîäåéñòâèÿ<br />

ïðåäñòàâëÿåòñÿ íå ñîâñåì êîððåêòíîé.<br />

Çäåñü ñëåäóåò ó÷èòûâàòü, ÷òî ãëàâíîå íàçíà÷åíèå òåððèòîðèàëüíûõ<br />

îðãàíîâ ôåäåðàëüíûõ îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè – ýòî, â îñíîâíîì,<br />

èñïîëíåíèå âñå æå ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ, ïðèíÿòûõ ïî ïðåäìåòàì âåäåíèÿ<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è ïðåäìåòàì ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè è åå ñóáúåêòîâ. Áîëåå òîãî, ðÿä âåäîìñòâ (íàïðèìåð, Ìèíèñòåðñòâî<br />

èíîñòðàííûõ äåë, Ôåäåðàëüíàÿ ñëóæáà áåçîïàñíîñòè) äîëæíû<br />

â ñâîåé äåÿòåëüíîñòè ðóêîâîäñòâîâàòüñÿ è èñïîëíÿòü èñêëþ÷èòåëüíî ôå

282 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Àëåêñåé ÏÀÂËÓØÊÈÍ<br />

283<br />

äåðàëüíîå çàêîíîäàòåëüñòâî. Èñïîëíåíèå æå çàêîíîäàòåëüñòâà ñóáúåêòîâ<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè çàíèìàåò â äåÿòåëüíîñòè òåððèòîðèàëüíûõ îðãàíîâ<br />

ôåäåðàëüíûõ îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè äàëåêî íå ãëàâåíñòâóþùåå<br />

ìåñòî. Ïîýòîìó íåöåëåñîîáðàçíî ââåäåíèå ñïåöèàëüíîé ïðîöåäóðû<br />

äëÿ êîíòðîëÿ çà èñïîëíåíèåì òàêîãî çàêîíîäàòåëüñòâà. Îäíàêî ýòî<br />

îáñòîÿòåëüñòâî íè â êîåì ñëó÷àå íå äîëæíî îçíà÷àòü, ÷òî äàííûå îðãàíû<br />

äîëæíû èãíîðèðîâàòü çàêîíîäàòåëüñòâî ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè,<br />

ïðèíÿòîå èìè â ïðåäåëàõ ñâîèõ ïîëíîìî÷èé.<br />

Êàêèå æå ìåðû ñî ñâîåé ñòîðîíû äîëæíî ïðèíÿòü Ïðàâèòåëüñòâî<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè äëÿ óâåëè÷åíèÿ ðåçóëüòàòèâíîñòè ó÷àñòèÿ ñóáúåêòîâ<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â ôåäåðàëüíîì çàêîíîòâîð÷åñêîì ïðîöåññå?<br />

Ïî íàøåìó ìíåíèþ Ïðàâèòåëüñòâî Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ìîæåò:<br />

1. Ìàêñèìàëüíî ïðèâëåêàòü îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ê ó÷àñòèþ â ïåðñïåêòèâíîì ïëàíèðîâàíèè<br />

çàêîíîïðîåêòíîé äåÿòåëüíîñòè Ïðàâèòåëüñòâà Ðîññèè.<br />

2. Ñîçäàâàòü óñëîâèÿ äëÿ áîëåå òåñíîãî âçàèìîäåéñòâèÿ ôåäåðàëüíûõ<br />

îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ñ îðãàíàìè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè<br />

ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, â òîì ÷èñëå ïî ñîâìåñòíîé ïîäãîòîâêå<br />

ïðîåêòîâ ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ, à òàêæå ìîäåëüíûõ çàêîíîâ äëÿ<br />

ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.<br />

3. Îáåñïå÷èâàòü ó÷åò äåéñòâóþùåãî çàêîíîäàòåëüñòâà ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè ïðè ðàçðàáîòêå Ïðàâèòåëüñòâîì Ðîññèè ïðîåêòîâ<br />

ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ ñ ñîáëþäåíèåì, óñòàíîâëåííîãî Êîíñòèòóöèåé Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè ïðèíöèïà ðàçãðàíè÷åíèÿ ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé<br />

ìåæäó Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèåé è åå ñóáúåêòàìè. Âåäü â íàñòîÿùåå<br />

âðåìÿ ïðîåêòû ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ çà÷àñòóþ ðàçðàáàòûâàþòñÿ áåç<br />

ó÷åòà óæå äåéñòâóþùèõ çàêîíîâ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. À çäåñü<br />

íåîáõîäèìî ìàêñèìàëüíî èñïîëüçîâàòü òå çàêîíû ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè, êîòîðûå ïîêàçàëè ñâîþ ýôôåêòèâíîñòü íà ïðàêòèêå.<br />

4. Îáåñïå÷èâàòü ó÷åò ïðåäëîæåíèé îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè<br />

ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðè ðàçðàáîòêå ïðîåêòîâ ôåäåðàëüíûõ<br />

çàêîíîâ.<br />

5. Îêàçûâàòü ñîäåéñòâèå â ïîäãîòîâêå è ïîâûøåíèè êâàëèôèêàöèè<br />

êàäðîâ, çàíÿòûõ â çàêîíîòâîð÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè, íà áàçå íàó÷íûõ è ó÷åáíûõ çàâåäåíèé ïðè ôåäåðàëüíûõ<br />

îðãàíàõ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè.<br />

6. Øèðå èñïîëüçîâàòü íàó÷íûå ðàçðàáîòêè ðîññèéñêèõ ðåãèîíîâ è<br />

ôåäåðàëüíîãî öåíòðà â öåëÿõ îáåñïå÷åíèÿ ñáàëàíñèðîâàííîñòè è ïîâûøåíèÿ<br />

êà÷åñòâà çàêîíîäàòåëüíûõ àêòîâ.<br />

Íåîáõîäèìî ó÷èòûâàòü, ÷òî ïðîåêòû ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ, ðàçðàáîòàííûå<br />

çàêîíîäàòåëüíûìè îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ<br />

Ôåäåðàöèè, è ïðåäóñìàòðèâàþùèå ðàñõîäû, ïîêðûâàåìûå èç ôåäåðàëüíîãî<br />

áþäæåòà, ìîãóò áûòü âíåñåíû òîëüêî ïðè íàëè÷èè çàêëþ÷åíèÿ Ïðà-<br />

âèòåëüñòâà Ðîññèè. Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè (÷. 3 ñò. 104)<br />

óïîëíîìî÷èëà Ïðàâèòåëüñòâî Ðîññèè äàâàòü ïèñüìåííûå çàêëþ÷åíèÿ<br />

ôèíàíñîâî-ýêîíîìè÷åñêîãî õàðàêòåðà ïî çàêîíîïðîåêòàì î ââåäåíèè èëè<br />

îòìåíå íàëîãîâ, îñâîáîæäåíèè îò èõ óïëàòû, î âûïóñêå ãîñóäàðñòâåííûõ<br />

çàéìîâ, îá èçìåíåíèè ôèíàíñîâûõ îáÿçàòåëüñòâ ãîñóäàðñòâà è ïî<br />

äðóãèì çàêîíîïðîåêòàì, ïðåäóñìàòðèâàþùèì ðàñõîäû, ïîêðûâàåìûå çà<br />

ñ÷åò ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà.<br />

Ñìûñë ýòîé ïðîöåäóðû çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî Ïðàâèòåëüñòâî, ÿâëÿÿñü<br />

îòâåòñòâåííûì çà èñïîëíåíèå áþäæåòà è ôèíàíñîâûõ îáÿçàòåëüñòâ ìîãëî<br />

íà ïåðâîíà÷àëüíûõ ñòàäèÿõ çàêîíîäàòåëüíîãî ïðîöåññà äîíåñòè äî èíèöèàòîðîâ<br />

çàêîíîïðîåêòà è ïàðëàìåíòà â öåëîì ñâîþ òî÷êó çðåíèÿ íà ôèíàíñîâóþ<br />

îáîñíîâàííîñòü çàêîíîïðîåêòîâ è òåì ñàìûì âîçäåéñòâîâàòü íà ïðèíÿòèå<br />

ðåøåíèÿ îá îäîáðåíèè ëèáî îòêëîíåíèÿ òàêèõ ïðîåêòîâ.<br />

Ïîïóòíî çàìåòèì, ÷òî íà ïðàêòèêå âîçíèêàåò âîïðîñ, òðåáóåòñÿ ëè òàêîå<br />

çàêëþ÷åíèå, åñëè çàêîíîïðîåêò âíîñèòñÿ Ïðàâèòåëüñòâîì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.<br />

Ïî íàøåìó ìíåíèþ, â ñëó÷àå åñëè ñîîòâåòñòâóþùèé çàêîíîïðîåêò<br />

âíîñèòñÿ Ïðàâèòåëüñòâîì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ðåàëèçàöèÿ íîðìû,<br />

ñîäåðæàùåéñÿ â ÷àñòè 3 ñòàòüè 104 Êîíñòèòóöèè, çàêëþ÷àåòñÿ â èíôîðìèðîâàíèè<br />

Ïðàâèòåëüñòâîì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû î<br />

ôèíàíñîâî-ýêîíîìè÷åñêèõ ïîñëåäñòâèÿõ ïðèíÿòèÿ çàêîíîïðîåêòà. Ýòà çàäà÷à<br />

ðåàëèçóåòñÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ Ðåãëàìåíòîì Ïðàâèòåëüñòâà Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè â ôîðìå ôèíàíñîâî-ýêîíîìè÷åñêîãî îáîñíîâàíèÿ çàêîíîïðîåêòà,<br />

âíîñèìîãî Ïðàâèòåëüñòâîì â ïàêåòå ñ äðóãèìè íåîáõîäèìûìè ìàòåðèàëàìè,<br />

íàïðàâëÿåìûìè â Ãîñóäàðñòâåííóþ Äóìó.<br />

Ôèíàíñîâî-ýêîíîìè÷åñêîå îáîñíîâàíèå íà âíåñåííûé Ïðàâèòåëüñòâîì<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè çàêîíîïðîåêò ïî ñóùåñòâó âûïîëíÿåò ðîëü çàêëþ÷åíèÿ<br />

Ïðàâèòåëüñòâà, òðåáóåìîãî â ñîîòâåòñòâèè ñ ÷àñòüþ 3 ñòàòüè 104<br />

Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ïîëàãàåì, ÷òî â ýòîì ñëó÷àå ïðåäñòàâëåíèå<br />

îòäåëüíîãî äîêóìåíòà, èìåíóåìîãî «çàêëþ÷åíèå Ïðàâèòåëüñòâà<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè», íå òðåáóåòñÿ. Íåöåëåñîîáðàçíîñòü ñîñòàâëåíèÿ<br />

çàêëþ÷åíèé Ïðàâèòåëüñòâà Ðîññèè êàê îòäåëüíîãî äîêóìåíòà íà<br />

ñâîè æå çàêîíîïðîåêòû ïîäòâåðæäàåòñÿ àíàëîãè÷íîé ïðîöåäóðîé, ïðåäóñìîòðåííîé<br />

â Ôåäåðàëüíîì çàêîíå «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè<br />

çàêîíîäàòåëüíûõ (ïðåäñòàâèòåëüíûõ) è èñïîëíèòåëüíûõ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé<br />

âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» â îòíîøåíèè çàêîíîïðîåêòîâ<br />

âíîñèìûõ îðãàíàìè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè. Â ïóíêòå 3 ñòàòüè 6 äàííîãî Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà<br />

óñòàíîâëåíî, ÷òî çàêîíîïðîåêòû î ââåäåíèè èëè îá îòìåíå íàëîãîâ, îñâîáîæäåíèè<br />

îò èõ óïëàòû, èçìåíåíèè ôèíàíñîâûõ îáÿçàòåëüñòâ ñóáúåêòà<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, äðóãèå çàêîíîïðîåêòû, ïðåäóñìàòðèâàþùèå ðàñõîäû,<br />

ïîêðûâàåìûå çà ñ÷åò ñðåäñòâ áþäæåòà ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè,<br />

ðàññìàòðèâàþòñÿ çàêîíîäàòåëüíûì (ïðåäñòàâèòåëüíûì) îðãàíîì<br />

ïî ïðåäñòàâëåíèþ âûñøåãî äîëæíîñòíîãî ëèöà (ðóêîâîäèòåëÿ âûñøåãî

284 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Àëåêñåé ÏÀÂËÓØÊÈÍ<br />

285<br />

èñïîëíèòåëüíîãî îðãàíà ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè) ëèáî ïðè íàëè÷èè çàêëþ÷åíèÿ<br />

óêàçàííîãî ëèöà. Áîëåå òîãî, â ðÿäå êîíñòèòóöèé è óñòàâîâ ñóáúåêòîâ<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðåäóñìàòðèâàåòñÿ íàëè÷èå èìåííî ïîëîæèòåëüíîãî<br />

çàêëþ÷åíèÿ íà òàêèå çàêîíîïðîåêòû 5 .<br />

Ñðåäè îðãàíèçàöèîííûõ ôîðì âçàèìîäåéñòâèÿ â çàêîíîòâîð÷åñêîì<br />

ïðîöåññå Ïðàâèòåëüñòâà Ðîññèè ñ îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè<br />

ñóáúåêòîâ íåîáõîäèìî íàçâàòü ñëåäóþùèå:<br />

– ñîçäàíèå Ïðàâèòåëüñòâîì è ôåäåðàëüíûìè îðãàíàìè èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè ñîâìåñòíûõ ñ ñóáúåêòàìè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ðàáî÷èõ<br />

êîìèññèé èëè ãðóïï ïî ðàçðàáîòêå ïðîåêòîâ ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ;<br />

– èíôîðìàöèîííîå âçàèìîäåéñòâèå Ïðàâèòåëüñòâà Ðîññèè ñ îðãàíàìè<br />

ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè;<br />

– âçàèìíîå èíôîðìèðîâàíèå î ïîçèöèÿõ ïî îòíîøåíèþ ê òîìó èëè<br />

èíîìó àêòó, íàõîäÿùåìóñÿ íà ðàññìîòðåíèè â Ôåäåðàëüíîì Ñîáðàíèè<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè èëè â çàêîíîäàòåëüíûõ (ïðåäñòàâèòåëüíûõ) îðãàíàõ<br />

ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè;<br />

– èñïîëüçîâàíèå ïîòåíöèàëà íàó÷íûõ è ó÷åáíûõ îðãàíèçàöèé ïðè<br />

Ïðàâèòåëüñòâå Ðîññèè è ôåäåðàëüíûõ îðãàíàõ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè<br />

äëÿ ïîâûøåíèÿ êà÷åñòâà çàêîíîïðîåêòíîé ðàáîòû;<br />

– ïðîâåäåíèå ñåìèíàðîâ, êîíôåðåíöèé, «êðóãëûõ ñòîëîâ», ïîñâÿùåííûõ<br />

îáìåíó îïûòîì îðãàíèçàöèè âçàèìîäåéñòâèÿ ìåæäó ôåäåðàëüíûìè<br />

îðãàíàìè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè è îðãàíàìè âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè, óëó÷øåíèþ êà÷åñòâà çàêîíîïðîåêòíîé<br />

äåÿòåëüíîñòè.<br />

Âçàèìîäåéñòâèå ôåäåðàëüíîãî Ïðàâèòåëüñòâà è ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè ìîæåò áûòü îñîáåííî àêòèâíûì â ëþáîì ñëó÷àå, êîãäà Ïðàâèòåëüñòâî<br />

ÐÔ âíîñèò â Ãîñóäàðñòâåííóþ Äóìó çàêîíîïðîåêò ïî ïðåäìåòàì<br />

ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ Ôåäåðàöèè è åå ñóáúåêòîâ. Â Ôåäåðàëüíîì çàêîíå<br />

«Î ïðèíöèïàõ è ïîðÿäêå ðàçãðàíè÷åíèÿ ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è<br />

ïîëíîìî÷èé ìåæäó îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè<br />

è îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè»<br />

ñîäåðæàëèñü îñíîâíûå ïîëîæåíèÿ îá ó÷àñòèè îðãàíîâ âëàñòè<br />

ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè â ôåäåðàëüíîé çàêîíîòâîð÷åñêîé ðàáîòå 6 .  íàñòîÿùåå<br />

âðåìÿ òàêèå ïîëîæåíèÿ ñîäåðæàòñÿ â Ôåäåðàëüíîì çàêîíå «Îá îáùèõ<br />

ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè çàêîíîäàòåëüíûõ (ïðåäñòàâèòåëüíûõ) è èñïîëíèòåëüíûõ<br />

îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè». Ñò. 26.4 äàííîãî Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà ïîñâÿùåíà ó÷àñòèþ<br />

5 Çàêîíîäàòåëüíûå îðãàíû ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè: ïðàâîâûå âîïðîñû<br />

ôîðìèðîâàíèÿ, êîìïåòåíöèè è îðãàíèçàöèè ðàáîòû. Ì., Ãîðîäåö, 2001. Ñ. 62.<br />

6 Óòðàòèë ñèëó â ñâÿçè ñ ïðèíÿòèåì Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà îò 4 èþëÿ 2003 ãîäà ¹ 95<br />

«Î âíåñåíèè èçìåíåíèé è äîïîëíåíèé â Ôåäåðàëüíûé çàêîí “Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè<br />

çàêîíîäàòåëüíûõ (ïðåäñòàâèòåëüíûõ) è èñïîëíèòåëüíûõ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé<br />

âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè”».<br />

ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â ôåäåðàëüíîì çàêîíîäàòåëüíîì ïðîöåññå.<br />

 íåé óñòàíîâëåíî, ÷òî â ñëó÷àå, åñëè çàêîíîäàòåëüíûå (ïðåäñòàâèòåëüíûå)<br />

îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè<br />

è âûñøèå èñïîëíèòåëüíûå îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè áîëåå<br />

÷åì îäíîé òðåòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè âûñêàæóòñÿ ïðîòèâ<br />

ïðèíÿòèÿ ñîîòâåòñòâóþùåãî ïðîåêòà ôåäåðàëüíîãî çàêîíà, ïî ðåøåíèþ<br />

Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû ñîçäàåòñÿ ñîãëàñèòåëüíàÿ êîìèññèÿ.<br />

Ïðè ýòîì ïðîöåññ âûøåíàçâàííîãî âçàèìîäåéñòâèÿ äîëæåí áûòü äâóõñòîðîííèì<br />

è âêëþ÷àòü â ñåáÿ, ñ îäíîé ñòîðîíû – ïîääåðæêó Ïðàâèòåëüñòâîì<br />

Ðîññèè ñîãëàñîâàííûõ çàêîíîäàòåëüíûõ èíèöèàòèâ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé<br />

âëàñòè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, à ñ äðóãîé ñòîðîíû – ïîääåðæêó<br />

îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè çàêîíîäàòåëüíûõ<br />

èíèöèàòèâ Ïðàâèòåëüñòâà Ðîññèè, â ÷àñòíîñòè, ÷åðåç ñâîèõ ïðåäñòàâèòåëåé<br />

â Ñîâåòå Ôåäåðàöèè Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ. Â ýòèõ öåëÿõ îðãàíû<br />

ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè äîëæíû ìàêñèìàëüíî<br />

ïðèâëåêàòüñÿ ê ó÷àñòèþ â ðàçðàáîòêå ïëàíîâ è ïðîãðàìì çàêîíîïðîåêòíîé<br />

äåÿòåëüíîñòè Ïðàâèòåëüñòâà Ðîññèè.<br />

Íåîáõîäèìî îòìåòèòü, ÷òî â ïóíêòå 88 Ðåãëàìåíòà Ïðàâèòåëüñòâà<br />

Ðîññèè óñòàíîâëåíî, ÷òî ïî ïðåäìåòàì ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè è åå ñóáúåêòîâ Ïðàâèòåëüñòâî êîîðäèíèðóåò ñâîþ çàêîíîïðîåêòíóþ<br />

äåÿòåëüíîñòü ñ îðãàíàìè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ñóáúåêòîâ<br />

Ôåäåðàöèè.  äàííîì ñëó÷àå, ïîëàãàåì, èìåþòñÿ â âèäó íå âñå îðãàíû<br />

èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, à òîëüêî âûñøèå<br />

èñïîëíèòåëüíûå îðãàíû âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.<br />

Ïðàâèòåëüñòâî Ðîññèè íàïðàâëÿåò â îðãàíû èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè<br />

ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïëàíû çàêîíîïðîåêòíîé äåÿòåëüíîñòè<br />

Ïðàâèòåëüñòâà. Äàííîå ïîëîæåíèå ÿâëÿåòñÿ âàæíûì øàãîì â óêðåïëåíèè<br />

ðîññèéñêîãî ôåäåðàëèçìà. Îäíàêî îáðàùàåò íà ñåáÿ âíèìàíèå<br />

òîò ôàêò, ÷òî ôåäåðàëüíîå Ïðàâèòåëüñòâî êîîðäèíèðóåò ñâîþ çàêîíîïðîåêòíóþ<br />

äåÿòåëüíîñòü òîëüêî ñ îðãàíàìè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè<br />

ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Íî âåäü Ïðàâèòåëüñòâî Ðîññèè äîñòàòî÷íî<br />

áîëüøîå âíèìàíèå óäåëÿåò çàêîíîïðîåêòíîé ðàáîòå ïàëàò Ôåäåðàëüíîãî<br />

Ñîáðàíèÿ. Îíî ó÷èòûâàåò ïëàíû (ïðîåêòû ïëàíîâ) çàêîíîïðîåêòíûõ<br />

ðàáîò ïàëàò Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ (ï. 82 Ðåãëàìåíòà<br />

Ïðàâèòåëüñòâà) è äàæå ðàññìàòðèâàåò â óñòàíîâëåííîì ïîðÿäêå ïðåäëîæåíèÿ<br />

ïàëàò Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ ïî ïîäãîòîâêå çàêîíîïðîåêòîâ<br />

è êîîðäèíèðóåò ñ íèìè ñâîþ çàêîíîïðîåêòíóþ äåÿòåëüíîñòü (ï. 87 Ðåãëàìåíòà).<br />

Ïîëàãàåì, ÷òî Ïðàâèòåëüñòâó Ðîññèè íåîáõîäèìî êîîðäèíèðîâàòü<br />

ñâîþ çàêîíîïðîåêòíóþ äåÿòåëüíîñòü íå òîëüêî ñ îðãàíàìè èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè ðîññèéñêèõ ðåãèîíîâ, íî è ñ çàêîíîäàòåëüíûìè<br />

(ïðåäñòàâèòåëüíûìè) îðãàíàìè âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.<br />

Òåì áîëåå ÷òî â Ôåäåðàëüíîì êîíñòèòóöèîííîì çàêîíå «Î Ïðàâèòåëüñòâå<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» ñîäåðæàòñÿ íåîáõîäèìûå äëÿ ýòîãî

286 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Àëåêñåé ÏÀÂËÓØÊÈÍ<br />

287<br />

ïðåäïîñûëêè. Â ñò. 36 ýòîãî Ôåäåðàëüíîãî êîíñòèòóöèîííîãî çàêîíà<br />

óêàçàíî, ÷òî ðàçðàáàòûâàåìûå Ïðàâèòåëüñòâîì Ðîññèè ïðîåêòû ôåäåðàëüíûõ<br />

çàêîíîâ ïî ïðåäìåòàì ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè<br />

è åå ñóáúåêòîâ â îáÿçàòåëüíîì ïîðÿäêå íàïðàâëÿþòñÿ â îðãàíû<br />

ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè. Ïîñêîëüêó çäåñü íå óêàçûâàåòñÿ,<br />

÷òî ýòî äîëæíû áûòü òîëüêî îðãàíû èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè<br />

ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, òî òàêèå ïðîåêòû ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ äîëæíû<br />

íàïðàâëÿòüñÿ òàêæå è â çàêîíîäàòåëüíûå (ïðåäñòàâèòåëüíûå) îðãàíû<br />

âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.<br />

Ðÿä ïîëîæåíèé îðèåíòèðóþùèõ Ïðàâèòåëüñòâî Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè<br />

íà âçàèìîäåéñòâèå ñ çàêîíîäàòåëüíûìè (ïðåäñòàâèòåëüíûìè) îðãàíàìè<br />

ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ñîäåðæèòñÿ<br />

â ñò. 43 Ôåäåðàëüíîãî êîíñòèòóöèîííîãî çàêîíà «Î Ïðàâèòåëüñòâå<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè». Òàê, Ïðàâèòåëüñòâî Ðîññèè íàïðàâëÿåò â çàêîíîäàòåëüíûå<br />

(ïðåäñòàâèòåëüíûå) è èñïîëíèòåëüíûå îðãàíû âëàñòè<br />

ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè ïðîåêòû ñâîèõ ðåøåíèé ïî ïðåäìåòàì ñîâìåñòíîãî<br />

âåäåíèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è åå ñóáúåêòîâ. Ïðåäëîæåíèÿ çàêîíîäàòåëüíûõ<br />

(ïðåäñòàâèòåëüíûõ) è èñïîëíèòåëüíûõ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé<br />

âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïî òàêèì ïðîåêòàì<br />

äîëæíû áûòü îáÿçàòåëüíî ðàññìîòðåíû Ïðàâèòåëüñòâîì Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè. Êðîìå òîãî, Ïðàâèòåëüñòâî Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â ñðîê<br />

íå áîëåå îäíîãî ìåñÿöà ðàññìàòðèâàåò âíåñåííûå â óñòàíîâëåííîì ïîðÿäêå<br />

â Ïðàâèòåëüñòâî Ðîññèè ïðåäëîæåíèÿ çàêîíîäàòåëüíûõ (ïðåäñòàâèòåëüíûõ)<br />

èëè èñïîëíèòåëüíûõ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè<br />

ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïî ïðåäìåòàì âåäåíèÿ Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè è ïî ïðåäìåòàì ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè<br />

è åå ñóáúåêòîâ è ñîîáùàåò óêàçàííûì îðãàíàì î ðåçóëüòàòàõ ðàññìîòðåíèÿ<br />

âíåñåííûõ ïðåäëîæåíèé. Ïîëàãàåì, ÷òî äàëüíåéøåå óñèëåíèå<br />

âçàèìîäåéñòâèÿ ôåäåðàëüíîãî Ïðàâèòåëüñòâà ñ îðãàíàìè<br />

ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè (ïðè÷åì êàê<br />

èñïîëíèòåëüíûìè, òàê è çàêîíîäàòåëüíûìè) ÿâëÿåòñÿ ïåðñïåêòèâíûì<br />

íàïðàâëåíèåì â çàêîíîïðîåêòíîé äåÿòåëüíîñòè Ïðàâèòåëüñòâà.<br />

Ïîäâîäÿ èòîã àíàëèçó âçàèìîäåéñòâèÿ ôåäåðàëüíîãî Ïðàâèòåëüñòâà è<br />

îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â çàêîíîòâîð÷åñêîé<br />

äåÿòåëüíîñòè, ìîæíî ñäåëàòü âûâîä, ÷òî ýòî âçàèìîäåéñòâèå<br />

ÿâëÿåòñÿ âàæíûì ôàêòîðîì â ðàçâèòèè ðîññèéñêîãî ôåäåðàëèçìà.<br />

Îäíàêî äëÿ äàëüíåéøåãî óêðåïëåíèÿ ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè íåîáõîäèìî<br />

è áîëåå øèðîêîå âçàèìîäåéñòâèå âñåõ óðîâíåé ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè.<br />

Ïðè ýòîì ñóùåñòâóåò äâà êàíàëà àêòèâèçàöèè òàêîãî âçàèìîäåéñòâèÿ: ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ<br />

íîðì ðåãëàìåíòîâ è èíûõ àêòîâ äàííûõ îðãàíîâ è ïðèíÿòèå<br />

ñîîòâåòñòâóþùèõ ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ. Íà óðîâíå ïîäçàêîííûõ<br />

àêòîâ öåëåñîîáðàçíî çàêðåïëåíèå óêàçàííûõ âûøå îðãàíèçàöèîííûõ ôîðì<br />

âçàèìîäåéñòâèÿ, à òàêæå âîïðîñîâ ïîäãîòîâêè è ðàññìîòðåíèÿ çàêîíîïðî-<br />

åêòîâ, ïðåäóñìàòðèâàþùèõ ðàñõîäû èç ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà. Óæå íå<br />

ðàç îòìå÷àëàñü íåîáõîäèìîñòü çàêîíîäàòåëüíî óñòàíîâèòü ïðîöåäóðó ó÷àñòèÿ<br />

îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â<br />

çàêîíîòâîð÷åñêîì ïðîöåññå, ïîäðîáíî ðåãëàìåíòèðîâàâ ïðè ýòîì èõ ðîëü<br />

è ìåñòî 7 . Íåîáõîäèìà àêòèâèçàöèÿ ðàáîòû íàä ïðîåêòîì ôåäåðàëüíîãî<br />

çàêîíà «Î íîðìàòèâíûõ ïðàâîâûõ àêòàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè», êîòîðûé<br />

óæå äîëãîå âðåìÿ íàõîäèòñÿ íà ðàññìîòðåíèè Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû.<br />

 íåì íåîáõîäèìî óðåãóëèðîâàòü îñíîâíûå âîïðîñû ó÷àñòèÿ Ïðàâèòåëüñòâà<br />

Ðîññèè è ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â çàêîíîäàòåëüíîì ïðîöåññå.<br />

 äàííîì çàêîíå ìîãóò áûòü çàêðåïëåíû è íàèáîëåå îïðàâäàâøèå<br />

ñåáÿ ôîðìû è ìåòîäû äåÿòåëüíîñòè Ïðàâèòåëüñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè<br />

ïî âçàèìîäåéñòâèþ ñ îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ<br />

ôåäåðàöèè â ïðîöåññå çàêîíîòâîð÷åñòâà.<br />

Áîëåå äåòàëüíàÿ çàêîíîäàòåëüíàÿ ðåãëàìåíòàöèÿ âçàèìîäåéñòâèÿ<br />

Ïðàâèòåëüñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè<br />

ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â çàêîíîòâîð÷åñêîì ïðîöåññå áóäåò<br />

ñïîñîáñòâîâàòü ïîâûøåíèþ ýôôåêòèâíîñòè äåÿòåëüíîñòè âñåãî<br />

ìåõàíèçìà ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.<br />

7 Ñì. íàïðèìåð: Êîíñòèòóöèîííîå çàêîíîäàòåëüñòâî Ðîññèè / Ïîä ðåä. Þ.À. Òèõîìèðîâà.<br />

Ì., 1999. Ñ. 125.<br />

n

288 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Ìèäõàò ÊÓÐÌÀÍÎÂ<br />

289<br />

Ìèäõàò Êóðìàíîâ<br />

Ìåñòî çàêîíîäàòåëüíîãî (ïðåäñòàâèòåëüíîãî) îðãàíà<br />

ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè<br />

â ôåäåðàëüíîì çàêîíîäàòåëüíîì ïðîöåññå<br />

Ó÷àñòèå çàêîíîäàòåëüíûõ (ïðåäñòàâèòåëüíûõ) îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé<br />

âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â ôåäåðàëüíîì çàêîíîäàòåëüíîì<br />

ïðîöåññå îáóñëîâëåíî òåì, ÷òî Êîíñòèòóöèÿ ÐÔ (÷.2 ñòàòüè 5, 76, 104, 134,<br />

136) íàäåëèëà èõ ïðàâîì: çàêîíîäàòåëüíîé èíèöèàòèâû; ó÷àñòèÿ â ðàññìîòðåíèè<br />

ïðîåêòîâ ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ ïî ïðåäìåòàì ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ;<br />

âíåñåíèÿ â Ãîñóäàðñòâåííóþ Äóìó ÐÔ ïðåäëîæåíèé î ïåðåñìîòðå, âíåñåíèè<br />

ïîïðàâîê è èçìåíåíèé â Êîíñòèòóöèþ ÐÔ; ó÷àñòèÿ â ïðîöåäóðå îäîáðåíèÿ<br />

ïîïðàâîê ê ãëàâàì 3-8 Êîíñòèòóöèè ÐÔ ïîñëå ðàññìîòðåíèÿ èõ ïàëàòàìè<br />

Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ ÐÔ; ïðèíÿòèÿ çàêîíîâ ïî ïðåäìåòàì<br />

ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ ÐÔ è åå ñóáúåêòîâ â îïåðåæàþùåì ïîðÿäêå.<br />

Ðåàëèçàöèÿ ïðàâà çàêîíîäàòåëüíîé èíèöèàòèâû â ñîîòâåòñòâèè ñî ñò.<br />

104 Ðåãëàìåíòà Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè (äàëåå – Ãîñóäàðñòâåííàÿ Äóìà) ïðåäïîëàãàåò âíåñåíèå<br />

ïðîåêòîâ çàêîíîâ ÐÔ î ïîïðàâêàõ ê Êîíñòèòóöèè, ôåäåðàëüíûõ êîíñòèòóöèîííûõ<br />

çàêîíîâ, ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ, çàêîíîïðîåêòîâ î<br />

âíåñåíèè èçìåíåíèé è äîïîëíåíèé â äåéñòâóþùèå çàêîíû ÐÔ è çàêîíû<br />

ÐÑÔÑÐ, ôåäåðàëüíûå êîíñòèòóöèîííûå çàêîíû è ôåäåðàëüíûå çàêîíû<br />

ëèáî î ïðèçíàíèè ýòèõ çàêîíîâ óòðàòèâøèìè ñèëó, ëèáî î íåïðèìåíåíèè<br />

íà òåððèòîðèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè àêòîâ çàêîíîäàòåëüñòâà Ñîþçà<br />

ÑÑÐ, ïîïðàâîê ê çàêîíîïðîåêòàì.<br />

Ãëàâà 12 Ðåãëàìåíòà Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû ïðåäîñòàâëÿåò âîçìîæíîñòü<br />

âíåñåíèÿ ïðîåêòîâ çàêîíîâ è äðóãèõ èíèöèàòèâ âíå çàâèñèìîñòè<br />

îò ïðåäìåòà âåäåíèÿ, à ïîëîæåíèÿ ñòàòåé 109, 119 Ðåãëàìåíòà Ãîñóäàðñòâåííîé<br />

Äóìû ñóùåñòâåííî ñóæàþò ýòè ïîëíîìî÷èÿ. Òàê, íàïðèìåð,<br />

ñò. 109 óñòàíàâëèâàåò îáÿçàòåëüíîñòü íàïðàâëåíèÿ â çàêîíîäàòåëüíûå<br />

(ïðåäñòàâèòåëüíûå) îðãàíû ñóáúåêòîâ ÐÔ òîëüêî çàêîíîïðîåêòîâ ïî<br />

ïðåäìåòàì ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ ÐÔ è ñóáúåêòîâ ÐÔ. Â ïåðâîì ïðåäëîæåíèè<br />

÷. 7 ñò. 119 çàêðåïëÿåòñÿ, ÷òî ïîñòàíîâëåíèå Ãîñóäàðñòâåííîé<br />

Äóìû î ïðèíÿòèè çàêîíîïðîåêòà â ïåðâîì ÷òåíèè è çàêîíîïðîåêò â òå-<br />

÷åíèå ïÿòè äíåé íàïðàâëÿþòñÿ ñóáúåêòàì çàêîíîäàòåëüíîé èíèöèàòèâû,<br />

óêàçàííûì â ÷. 1 ñò. 104 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, òî<br />

åñòü è çàêîíîäàòåëüíûì (ïðåäñòàâèòåëüíûì) îðãàíàì ñóáúåêòîâ ÐÔ.<br />

Îäíàêî âî âòîðîì ïðåäëîæåíèè äåëàåòñÿ îãîâîðêà: «…â ñëó÷àå ïðèíÿ-<br />

Ìèäõàò Ìàçãóòîâè÷ Êóðìàíîâ – êàíäèäàò þðèäè÷åñêèõ íàóê, ìèíèñòð þñòèöèè<br />

Ðåñïóáëèêè Òàòàðñòàí.<br />

òèÿ â ïåðâîì ÷òåíèè çàêîíîïðîåêòà ïî ïðåäìåòàì ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ<br />

ÐÔ è ñóáúåêòîâ ÐÔ – â çàêîíîäàòåëüíûå (ïðåäñòàâèòåëüíûå) îðãàíû<br />

ñóáúåêòîâ ÐÔ». Òåì ñàìûì çàêîíîäàòåëüíûå (ïðåäñòàâèòåëüíûå) îðãàíû<br />

ñóáúåêòîâ ÐÔ ìîãóò áûòü ëèøåíû âîçìîæíîñòè âíåñåíèÿ ïîïðàâîê<br />

ê çàêîíîïðîåêòàì â ñâÿçè ñ íåïðåäñòàâëåíèåì ïðîåêòà ôåäåðàëüíîãî<br />

êîíñòèòóöèîííîãî çàêîíà èëè ïðîåêòà ôåäåðàëüíîãî çàêîíà.<br />

Ê ñîæàëåíèþ, ðåçóëüòàòû çàêîíîäàòåëüíûõ èíèöèàòèâ, âíåñåííûõ çàêîíîäàòåëüíûìè<br />

(ïðåäñòàâèòåëüíûìè) îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè<br />

ñóáúåêòîâ ÐÔ, ïîêà íåóòåøèòåëüíû. Òàê, â ïåðèîä âåñåííåé ñåññèè<br />

2002 ã. èìè áûëî âñåãî âíåñåíî 163 çàêîíîïðîåêòà, â ðåçóëüòàòå ïðèíÿòî<br />

ëèøü 6 çàêîíîâ, îòêëîíåíî – 36, ñíÿòî ñ äàëüíåéøåãî ðàññìîòðåíèÿ –<br />

32, âîçâðàùåíî ñóáúåêòàì ïðàâà çàêîíîäàòåëüíîé èíèöèàòèâû – 91 1 , à â<br />

ïåðèîä ñ 1993 ïî 2003 ã. èç 1359 çàêîíîäàòåëüíûõ èíèöèàòèâ ñóáúåêòîâ<br />

ÐÔ ïðèíÿòî âñåãî 29.<br />

Àíàëèç ïîëîæåíèé Êîíñòèòóöèè ÐÔ, ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà<br />

è çàêîíîäàòåëüñòâà ñóáúåêòîâ ÐÔ ïîçâîëÿåò ñäåëàòü âûâîä, ÷òî ïðîåêò<br />

ôåäåðàëüíîãî çàêîíà ïî âîïðîñàì ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ ÐÔ è ñóáúåêòîâ<br />

ÐÔ â ïðîöåññå åãî ïðèíÿòèÿ ÷åòûðå ðàçà îáñóæäàåòñÿ çàêîíîäàòåëüíûì<br />

(ïðåäñòàâèòåëüíûì) îðãàíîì ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòà ÐÔ.<br />

Ïåðâûé ðàç – ïðè îáñóæäåíèè îáðàùåíèÿ çàêîíîäàòåëüíîãî (ïðåäñòàâèòåëüíîãî)<br />

îðãàíà ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòà ÐÔ î ïîääåðæêå<br />

ïðîåêòà ôåäåðàëüíîãî çàêîíà, âíåñåííîãî äàííûì ïàðëàìåíòîì â<br />

ïîðÿäêå çàêîíîäàòåëüíîé èíèöèàòèâû â Ãîñóäàðñòâåííóþ Äóìó ÐÔ.<br />

Ýòî îáñóæäåíèå íå ïðåäóñìîòðåíî ôåäåðàëüíûì çàêîíîäàòåëüñòâîì,<br />

íî îíî íåîáõîäèìî äëÿ èçó÷åíèÿ ïðåäâàðèòåëüíîãî ìíåíèÿ çàêîíîäàòåëüíûõ<br />

(ïðåäñòàâèòåëüíûõ) îðãàíîâ ñóáúåêòîâ ÐÔ ñóáúåêòîì çàêîíîäàòåëüíîé<br />

èíèöèàòèâû.<br />

Âòîðîé ðàç – ïðè ïðåäñòàâëåíèè îòçûâà ïî äàííîìó ïðîåêòó ôåäåðàëüíîãî<br />

çàêîíà. Â ñîîòâåòñòâèè ñî ñò. 13 Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà îò 24<br />

èþíÿ 1999 ã. (ðåä. îò 20 ìàÿ 2002 ã.) «Î ïðèíöèïàõ è ïîðÿäêå ðàçãðàíè-<br />

÷åíèÿ ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé ìåæäó îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé<br />

âëàñòè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè<br />

ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» ïðîåêò ôåäåðàëüíîãî çàêîíà ïåðåä<br />

ðàññìîòðåíèåì â ïåðâîì ÷òåíèè íàïðàâëÿåòñÿ Ñîâåòîì Ãîñóäàðñòâåííîé<br />

Äóìû ÐÔ â çàêîíîäàòåëüíûå (ïðåäñòàâèòåëüíûå) îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé<br />

âëàñòè ñóáúåêòîâ ÐÔ äëÿ ñîãëàñîâàíèÿ ñ íèìè. Îäíàêî ìû<br />

ïîëàãàåì, ÷òî ó÷åòó ìíåíèÿ è èíòåðåñîâ ñóáúåêòîâ ÐÔ íå ñïîñîáñòâóåò<br />

ïîðÿäîê ó÷åòà îòçûâîâ çàêîíîäàòåëüíûõ (ïðåäñòàâèòåëüíûõ) îðãàíîâ<br />

1 Èíôîðìàöèÿ î õîäå ðàññìîòðåíèÿ Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìîé â 2002 ã. çàêîíîäàòåëüíûõ<br />

èíèöèàòèâ, âíåñåííûõ çàêîíîäàòåëüíûìè (ïðåäñòàâèòåëüíûìè) îðãàíàìè<br />

ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè (âåñåííÿÿ ñåññèÿ) (ïîäãîòîâëåíà îòäåëîì îðãàíèçàöèîííîãî<br />

îáåñïå÷åíèÿ çàñåäàíèé Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû Àïïàðàòà Ãîñóäàðñòâåííîé<br />

Äóìû). 2002. Ñ. 1.

290 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Ìèäõàò ÊÓÐÌÀÍÎÂ<br />

291<br />

ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ ÐÔ ïî äàííûì ïðîåêòàì ôåäåðàëüíûõ<br />

çàêîíîâ.  ÷àñòíîñòè, èìåþò ìåñòî:<br />

à) ïîäñ÷åò òîëüêî îòðèöàòåëüíûõ îòçûâîâ çàêîíîäàòåëüíûõ (ïðåäñòàâèòåëüíûõ)<br />

è èñïîëíèòåëüíûõ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ ÐÔ.<br />

 ñâÿçè ñ ýòèì èíòåðåñíûì ïðåäñòàâëÿåòñÿ ïðåäëîæåíèå áûâøåãî íà-<br />

÷àëüíèêà ïðàâîâîãî óïðàâëåíèÿ Àïïàðàòà Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû Èñàêîâà<br />

Â.Á., êîòîðûé â ñâîåì âûñòóïëåíèè íà çîíàëüíîì ñåìèíàðå â Èðêóòñêå<br />

îòìåòèë: «Æåëàòåëüíî çàêðåïèòü â Ðåãëàìåíòå Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû<br />

òàêîå ïîëîæåíèå: åñëè 2/3 ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðèñûëàþò<br />

îòðèöàòåëüíûå çàêëþ÷åíèÿ íà çàêîíîïðîåêò, îí àâòîìàòè÷åñêè ñíèìàåòñÿ<br />

ñ ðàññìîòðåíèÿ è èñêëþ÷àåòñÿ èç ïëàíà çàêîíîïðîåêòíûõ ðàáîò» 2 .<br />

Åùå ðàíüøå òàêîå æå ïðåäëîæåíèå áûëî âûñêàçàíî è È.À. Óìíîâîé.<br />

Îíà ïèøåò: «Åñëè îòðèöàòåëüíîå çàêëþ÷åíèå ïî çàêîíîïðîåêòó äàíî áîëåå<br />

÷åì ïîëîâèíîé ñóáúåêòîâ ÐÔ, òî íå ëîãè÷íî ëè â òàêîì ñëó÷àå ïðåêðàòèòü<br />

çàêîíîäàòåëüíóþ ïðîöåäóðó ïî äàííîìó âàðèàíòó çàêîíîïðîåêòà ëèáî ñîçäàòü<br />

ñîãëàñèòåëüíóþ êîìèññèþ, ðàáî÷óþ ãðóïïó äëÿ óðåãóëèðîâàíèÿ ðàçíîãëàñèé?»<br />

3 . Ìîæíî áûëî ïðåäëîæèòü è äðóãîé âàðèàíò: ïðîåêò ôåäåðàëüíîãî<br />

çàêîíà ïî âîïðîñàì ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ ÐÔ è ñóáúåêòîâ ÐÔ âûíîñèòñÿ<br />

íà îáñóæäåíèå, åñëè ïîëó÷èë ïîääåðæêó áîëåå ïîëîâèíû ñóáúåêòîâ ÐÔ 4 .<br />

Ïðàâäà, íåêîòîðûå ó÷åíûå è ïðàêòèêè ïîëàãàþò, ÷òî åñëè ïîéòè íà ïîëó÷åíèå<br />

ïîëîæèòåëüíîãî ìíåíèÿ áîëåå ïîëîâèíû ñóáúåêòîâ ÐÔ, òî ýòî ìîæåò<br />

ïðèâåñòè ê ïàðàëèçàöèè çàêîíîäàòåëüíîé ïðîöåäóðû â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.<br />

Ýòè îïàñåíèÿ, íåñîìíåííî, íîñÿò ïîëåìè÷åñêèé õàðàêòåð. Òîëüêî<br />

ïðàêòèêà ìîæåò ïîäòâåðäèòü èëè îïðîâåðãíóòü ýòè äîâîäû;<br />

á) ïðàêòèêà, ïðè êîòîðîé îòçûâ ñóáúåêòà ÐÔ ó÷èòûâàåòñÿ êàê ïîëîæèòåëüíûé,<br />

äàæå åñëè îí âîîáùå íå ïðåäñòàâëåí;<br />

â) ó÷åò îòçûâà ñóáúåêòà ÐÔ òîëüêî ïåðåä ïåðâûì ÷òåíèåì ïðîåêòà<br />

ôåäåðàëüíîãî çàêîíà. Ïîñëå ïðèíÿòèÿ ïîïðàâîê âî âòîðîì ÷òåíèè ñîãëàñîâàííûé<br />

ïðîåêò ôåäåðàëüíîãî çàêîíà ìîæåò áûòü èçìåíåí íàñòîëüêî,<br />

÷òî íå áóäåò ñîîòâåòñòâîâàòü ïåðâîíà÷àëüíîé ðåäàêöèè, íà êîòîðóþ<br />

ïðåäñòàâëåí îòçûâ;<br />

ã) ïðàêòèêà, ñîãëàñíî êîòîðîé â ñëó÷àå, åñëè çàêîíîäàòåëüíûì (ïðåäñòàâèòåëüíûì)<br />

è èñïîëíèòåëüíûì îðãàíîì ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè<br />

ñóáúåêòîâ ÐÔ âûðàæåíû ïðîòèâîïîëîæíûå ìíåíèÿ, ñ÷èòàåòñÿ, ÷òî ìíåíèå<br />

ñóáúåêòà ÐÔ íå âûðàæåíî;<br />

ä) íåîáÿçàòåëüíîñòü, à òîëüêî âîçìîæíîñòü ñîçäàíèÿ ñîãëàñèòåëüíîé<br />

êîìèññèè â ñëó÷àå, åñëè áîëåå 1/3 ñóáúåêòîâ ÐÔ ïðåäñòàâèëè îòðèöàòåëü-<br />

2 Â.Á. Èñàêîâ. Ïðîáëåìû îáåñïå÷åíèÿ åäèíñòâà çàêîíîäàòåëüñòâà â Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè. Çàêîíîäàòåëüñòâî, 1997. ¹ 4. Ñ. 17.<br />

3 È.À. Óìíîâà. Êîíñòèòóöèîííûå îñíîâû ñîâðåìåííîãî ðîññèéñêîãî ôåäåðàëèçìà.<br />

Ó÷åáíîå ïîñîáèå. Èçäàòåëüñòâî «Äåëî». 2000. Ñ. 140.<br />

4 Ì.Ì. Êóðìàíîâ. Ïðèíÿòû èçìåíåíèÿ â Ôåäåðàëüíûé çàêîí. ×òî «ïðèîáðåëè» çàêîíîäàòåëüíûå<br />

(ïðåäñòàâèòåëüíûå) îðãàíû ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè // «Þðèñò».<br />

2002. ¹11. Ñ. 2-7.<br />

íûé îòçûâ ïî ïðîåêòó ôåäåðàëüíîãî çàêîíà. Ôóíêöèè ñîãëàñèòåëüíîé<br />

êîìèññèè äàæå ïðè åå ñîçäàíèè â ôåäåðàëüíîì çàêîíå íå çàôèêñèðîâàíû.<br />

Êàêîé âûõîä ìîæíî áûëî áû ïðåäëîæèòü? Ôåäåðàëüíûé çàêîí îò 24<br />

èþíÿ 1999 ã. çàêðåïèë, ÷òî îòçûâ îôîðìëÿåòñÿ ïîñòàíîâëåíèåì óêàçàííîãî<br />

îðãàíà è ïðèíèìàåòñÿ áîëüøèíñòâîì ãîëîñîâ îò ÷èñëà èçáðàííûõ<br />

äåïóòàòîâ. Åñëè íåîáõîäèì ó÷åò ìíåíèÿ è ïðåäñòàâèòåëüíîãî, è âûñøåãî<br />

èñïîëíèòåëüíîãî îðãàíà ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, òî ìîæíî ïðåäëîæèòü<br />

ïðîöåäóðó ïðèíÿòèÿ çàêîíà, òî åñòü ïðèíÿòèå çàêîíîäàòåëüíûì<br />

(ïðåäñòàâèòåëüíûì) îðãàíîì ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòà ÐÔ è<br />

ïîäïèñàíèå âûñøèì äîëæíîñòíûì ëèöîì ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè<br />

(ðóêîâîäèòåëåì âûñøåãî èñïîëíèòåëüíîãî îðãàíà ãîñóäàðñòâåííîé<br />

âëàñòè ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè).<br />

Òðåòèé ðàç ïðîåêò ôåäåðàëüíîãî çàêîíà ïî âîïðîñàì ñîâìåñòíîãî<br />

âåäåíèÿ ÐÔ è ñóáúåêòîâ ÐÔ â ïðîöåññå åãî ïðèíÿòèÿ îáñóæäàåòñÿ ïðè<br />

âíåñåíèè ïîïðàâîê. Ïîñëå ïðèíÿòèÿ â ïåðâîì ÷òåíèè Ãîñóäàðñòâåííîé<br />

Äóìîé ÐÔ äàííûé ïðîåêò ôåäåðàëüíîãî çàêîíà íàïðàâëÿåòñÿ â çàêîíîäàòåëüíûé<br />

(ïðåäñòàâèòåëüíûé) îðãàí ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòà<br />

ÐÔ äëÿ ïðåäñòàâëåíèÿ â Ãîñóäàðñòâåííóþ Äóìó â òðèäöàòèäíåâíûé ñðîê<br />

ïîïðàâîê ê íèì. Äî èñòå÷åíèÿ ýòîãî ñðîêà ðàññìîòðåíèå óêàçàííûõ çàêîíîïðîåêòîâ<br />

âî âòîðîì ÷òåíèè íå äîïóñêàåòñÿ.<br />

Àíàëèç êîíñòèòóöèé (óñòàâîâ) ñóáúåêòîâ ÐÔ, ðåãëàìåíòîâ èõ çàêîíîäàòåëüíûõ<br />

(ïðåäñòàâèòåëüíûõ) îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ïî<br />

ïðîöåäóðå ïîäãîòîâêè è ðàññìîòðåíèÿ ïîïðàâîê ïîçâîëÿåò ñäåëàòü íåóòåøèòåëüíûé<br />

âûâîä, ÷òî îíè â áîëüøèíñòâå íå âûðàæàþò ìíåíèÿ çàêîíîäàòåëüíîãî<br />

êîëëåãèàëüíîãî îðãàíà âëàñòè ñóáúåêòà ÐÔ.<br />

×åòâåðòûé ðàç ïðîåêò ôåäåðàëüíîãî çàêîíà ïî âîïðîñàì ñîâìåñòíîãî<br />

âåäåíèÿ ÐÔ è ñóáúåêòîâ ÐÔ â ïðîöåññå åãî ïðèíÿòèÿ îáñóæäàåòñÿ<br />

ïåðåä ðàññìîòðåíèåì Ñîâåòîì Ôåäåðàöèè ÐÔ. ×ëåí Ñîâåòà Ôåäåðàöèè<br />

îò çàêîíîäàòåëüíîãî (ïðåäñòàâèòåëüíîãî) îðãàíà ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè<br />

ñóáúåêòà ÐÔ ïðè îäîáðåíèè èëè íåîäîáðåíèè äàííîãî ôåäåðàëüíîãî<br />

çàêîíà äîëæåí ãîëîñîâàòü â ñîîòâåòñòâèè ñ ïîðó÷åíèåì èçáðàâøåãî åãî<br />

îðãàíà. Ïîðó÷åíèå, òî åñòü ìíåíèå çàêîíîäàòåëüíîãî (ïðåäñòàâèòåëüíîãî)<br />

îðãàíà ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòà ÐÔ, äîëæíî ïðèíèìàòüñÿ<br />

íà çàñåäàíèè çàêîíîäàòåëüíîãî (ïðåäñòàâèòåëüíîãî) îðãàíà ãîñóäàðñòâåííîé<br />

âëàñòè ñóáúåêòà ÐÔ.<br />

À äîëæåí ëè ÷ëåí Ñîâåòà Ôåäåðàöèè âûïîëíÿòü ïîðó÷åíèÿ èçáðàâøåãî<br />

(íàçíà÷èâøåãî) åãî îðãàíà, äîëæåí ëè îí ñîãëàñîâûâàòü ñâîþ ïîçèöèþ<br />

ïðè ãîëîñîâàíèè? Òåì áîëåå ñò. 102 Êîíñòèòóöèè ÐÔ ê âåäåíèþ<br />

Ñîâåòà Ôåäåðàöèè îòíîñèò è òå ïîëíîìî÷èÿ, êîòîðûå íàõîäÿòñÿ â èñêëþ÷èòåëüíîì<br />

âåäåíèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Îáÿçàí ëè ÷ëåí Ñîâåòà<br />

Ôåäåðàöèè ñîãëàñîâûâàòü ñâîþ ïîçèöèþ è â ýòîì ñëó÷àå ñ èçáðàâøèì<br />

(íàçíà÷èâøèì) åãî îðãàíîì? Íàïðèìåð, ïî âîïðîñàì îòðåøåíèÿ Ïðåçèäåíòà<br />

ÐÔ îò äîëæíîñòè, íàçíà÷åíèÿ íà äîëæíîñòü è îñâîáîæäåíèÿ îò<br />

äîëæíîñòè Ãåíåðàëüíîãî ïðîêóðîðà ÐÔ.

292 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Ìèäõàò ÊÓÐÌÀÍÎÂ<br />

293<br />

Äëÿ ýòîãî íåîáõîäèìî óñòàíîâèòü, êàêîé æå ìàíäàò ó ÷ëåíà Ñîâåòà<br />

Ôåäåðàöèè: èìïåðàòèâíûé èëè ñâîáîäíûé? Ì.Â. Áàãëàé ïîëàãàåò, ÷òî â<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè Êîíñòèòóöèÿ ïîëíîñòüþ îáõîäèò âîïðîñ î ïðèðîäå<br />

ìàíäàòà ïàðëàìåíòàðèÿ, çàêîíîäàòåëüñòâî ðåøàåò åãî ïîëîâèí÷àòî. Ïîä<br />

èìïåðàòèâíûì ìàíäàòîì îí ïîíèìàåò ïîëíîìî÷èÿ, ïîëó÷åííûå äåïóòàòîì<br />

îò ñâîèõ èçáèðàòåëåé ïðè óñëîâèè, ÷òî îí îáÿçàí âûïîëíÿòü èõ íàêàçû<br />

è íåñòè ïåðåä íèìè îòâåòñòâåííîñòü çà ñâîè äåéñòâèÿ 5 . Â.È. Âàñèëüåâ<br />

ïîä÷åðêèâàåò, ÷òî ïðè ñâîáîäíîì ìàíäàòå íèêòî íå ìîæåò çàñòàâèòü äåïóòàòà<br />

íåóêëîííî ñëåäîâàòü íàñòðîåíèÿì è òðåáîâàíèÿì èçáèðàòåëåé,<br />

ñòðîãî ó÷èòûâàòü ìåíÿþùååñÿ îáùåñòâåííîå ìíåíèå 6 . Â.Â. Ãîøóëÿê îòìå÷àåò,<br />

÷òî èññëåäîâàòåëè ïðàâîâîãî ñòàòóñà äåïóòàòà (Ì.Â. Áàãëàé,<br />

Á.Í.Ãàáðè÷èäçå, À.Â. Ïàâëóøêèí) ñïðàâåäëèâî ïîëàãàþò, ÷òî ìàíäàò äåïóòàòà<br />

ïðåäñòàâèòåëüíîãî îðãàíà âëàñòè – ýòî ñâîáîäíûé ìàíäàò, ïîñêîëüêó<br />

èçáèðàòåëè íå âïðàâå îïðåäåëÿòü ïîçèöèè äåïóòàòà, íå äàþò åìó îáÿçàòåëüíîãî<br />

íàêàçà, îí íå ñâÿçàí ïðàâîâûìè îáÿçàííîñòÿìè ïåðåä<br />

èçáèðàòåëÿìè 7 .  ðàññìàòðèâàåìîì íàìè ñëó÷àå ÷ëåí Ñîâåòà Ôåäåðàöèè,<br />

ÿâëÿÿñü ïðåäñòàâèòåëåì îò çàêîíîäàòåëüíîãî (ïðåäñòàâèòåëüíîãî) îðãàíà<br />

ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè èëè îò èñïîëíèòåëüíîãî îðãàíà ãîñóäàðñòâåííîé<br />

âëàñòè ñóáúåêòà ÐÔ, ïðèçâàí îáåñïå÷èâàòü ïðåäñòàâèòåëüñòâî â Ðîññèéñêîì<br />

ïàðëàìåíòå èíòåðåñîâ ñóáúåêòà ÐÔ, âåäü Ñîâåò Ôåäåðàöèè ÿâëÿåòñÿ<br />

òåì îðãàíîì, ãäå îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ ÐÔ âûðàæàþò<br />

ñâîå ìíåíèå, ãäå îáåñïå÷èâàåòñÿ ðåàëèçàöèÿ èíòåðåñîâ è çàêîíîäàòåëüíîé,<br />

è èñïîëíèòåëüíîé âåòâåé ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ.<br />

Ïîýòîìó ñòàâèòü âîïðîñ î ñâîáîäíîì ìàíäàòå ÷ëåíà Ñîâåòà Ôåäåðàöèè,<br />

íàâåðíîå, ïðåæäåâðåìåííî. Ïðàâèëüíî ïîäìåòèë Â.Å. ×èðêèí, ÷òî ïðè<br />

âñåé ïîëîæèòåëüíîé îöåíêå ñâîáîäíîãî ìàíäàòà âàæíî íå çàáûâàòü, ÷òî<br />

âîçíèêíîâåíèå ýòîé êîíöåïöèè ñâÿçàíî ñ îñîáûìè èñòîðè÷åñêèìè óñëîâèÿìè,<br />

à èìïåðàòèâíûé ìàíäàò òàêæå èìååò íåêîòîðûå ïîëîæèòåëüíûå<br />

êà÷åñòâà. Âîçìîæíîñòü äîñðî÷íîãî îòçûâà èçáèðàòåëÿìè çàñòàâëÿåò äåïóòàòà<br />

áîëüøå ïðèñëóøèâàòüñÿ ê íàñòðîåíèÿì íàðîäà, àêòèâíåå ðàáîòàòü<br />

íàä ñîáîé, èçó÷àòü ïðàâî, ïðèåìû çàêîíîäàòåëüñòâà è ò.ä 8 .<br />

Ìåæäó òåì ïðåäñòàâëÿåòñÿ, ÷òî ïðèíÿòûé Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìîé ÐÔ<br />

â ïåðâîì ÷òåíèè ïðîåêò ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Î âíåñåíèè èçìåíåíèé è<br />

äîïîëíåíèé â Ôåäåðàëüíûé çàêîí «Î ñòàòóñå ÷ëåíà Ñîâåòà Ôåäåðàöèè è<br />

ñòàòóñå äåïóòàòà Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè»», óñòàíàâëèâàþùèé èìïåðàòèâíûé (íà íàø âçãëÿä) ìàíäàò<br />

÷ëåíà Ñîâåòà Ôåäåðàöèè, ñïðàâåäëèâ. Çàêðåïëÿåòñÿ, ÷òî ÷ëåí Ñîâåòà<br />

5 Ì.Â. Áàãëàé. Êîíñòèòóöèîííîå ïðàâî Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ó÷åáíèê. Ì., 1999.<br />

Ñ. 542.<br />

6 Â.È. Âàñèëüåâ â êí.: Â.È. Âàñèëüåâ, À.Â. Ïàâëóøêèí, À.Å. Ïîñòíèêîâ. Çàêîíîäàòåëüíûå<br />

îðãàíû ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ì., 2001. Ñ. 245-246.<br />

7 Â.Â. Ãîøóëÿê. Òåîðåòèêî-ïðàâîâûå ïðîáëåìû êîíñòèòóöèîííîãî è óñòàâíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà<br />

ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ì., 2000. Ñ. 204.<br />

8 Â.Å. ×èðêèí. Êîíñòèòóöèîííîå ïðàâî â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ì., 2002. Ñ. 348.<br />

Ôåäåðàöèè îáÿçàí âûïîëíÿòü ïèñüìåííîå ïîðó÷åíèå èçáðàâøåãî (íàçíà-<br />

÷èâøåãî) åãî îðãàíà. Ïî äðóãîìó è áûòü, íàâåðíîå, íå äîëæíî, êàê ñïðàâåäëèâî<br />

îòìå÷àåò À.Ä. Êåðèìîâ, îáðàùàÿ âíèìàíèå íà òî, ÷òî âåðõíÿÿ<br />

ïàëàòà ïàðëàìåíòà, áåçóñëîâíî, íåîáõîäèìà â ñòðàíàõ, èìåþùèõ ôåäåðàòèâíîå<br />

óñòðîéñòâî, èáî îíà îëèöåòâîðÿåò ñîáîé íàèáîëåå ðàöèîíàëüíûé,<br />

ïîæàëóé, äàæå åäèíñòâåííî âîçìîæíûé â ñîâðåìåííûõ óñëîâèÿõ ñïîñîá<br />

îðãàíèçàöèè ïðåäñòàâèòåëüñòâà èíòåðåñîâ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè íà óðîâíå<br />

öåíòðàëüíûõ âëàñòíûõ ñòðóêòóð 9 . Ïîäòâåðæäàåò ýòî è Ïðåäñåäàòåëü Ñîâåòà<br />

Ôåäåðàöèè ÐÔ Ñ.Ì. Ìèðîíîâ, ïîä÷åðêèâàÿ, ÷òî «ñòàòóñ Ñîâåòà Ôåäåðàöèè<br />

êàê «ïàëàòû ðåãèîíîâ» òàêæå õàðàêòåðèçóåò ïðåäñòàâèòåëüñêóþ<br />

ïðèðîäó ýòîãî îðãàíà. Ñîâåò Ôåäåðàöèè ÿâëÿåòñÿ ÷àñòüþ âûñøåãî çàêîíîäàòåëüíîãî<br />

îðãàíà ãîñóäàðñòâà, Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ, ïàðëàìåíòà<br />

Ðîññèè. Ïîýòîìó, ïîëó÷èâ ñâîè ïîëíîìî÷èÿ, ÷ëåí Ñîâåòà Ôåäåðàöèè â<br />

ýòîò ìîìåíò ñòàíîâèòñÿ êîíñòèòóöèîííî îòâåòñòâåííûì çà ñîõðàíåíèå è<br />

ðàçâèòèå ôåäåðàòèâíîé ïðèðîäû Ðîññèéñêîãî ãîñóäàðñòâà. Íà ïðàêòèêå<br />

ýòî îçíà÷àåò, ÷òî êàæäûé ÷ëåí Ñîâåòà Ôåäåðàöèè è ïàëàòà â öåëîì äîëæíû<br />

ïðåäñòàâëÿòü, îòñòàèâàòü è çàùèùàòü èíòåðåñû êàæäîãî ñóáúåêòà ÐÔ<br />

â îñóùåñòâëåíèè çàêîíîäàòåëüíîé äåÿòåëüíîñòè, â ðåøåíèè áàçîâûõ ïðîáëåì<br />

ýêîíîìè÷åñêîãî, ôèíàíñîâîãî, áþäæåòíîãî ðàçâèòèÿ è ìíîãèõ äðóãèõ<br />

æèçíåííî âàæíûõ ïðîáëåì» 10 .<br />

Ìû ïîëàãàåì, ÷òî ÷ëåí Ñîâåòà Ôåäåðàöèè äîëæåí âûïîëíÿòü ïîðó-<br />

÷åíèÿ èçáðàâøåãî (íàçíà÷èâøåãî) åãî îðãàíà, ýòî ïîçâîëèò çàêîíîäàòåëüíîìó<br />

(ïðåäñòàâèòåëüíîìó) îðãàíó ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòà<br />

ÐÔ ó÷àñòâîâàòü â ôåäåðàëüíîì çàêîíîäàòåëüíîì ïðîöåññå.<br />

Íà ïåðâûé âçãëÿä, ïåðå÷èñëåííûå âûøå ïðîöåäóðû ïîçâîëÿþò íàäåÿòüñÿ<br />

íà ó÷åò ìíåíèÿ è èíòåðåñîâ ñóáúåêòîâ ÐÔ ïðè ïðèíÿòèè ôåäåðàëüíûõ<br />

çàêîíîâ ïî âîïðîñàì ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ ÐÔ è ñóáúåêòîâ ÐÔ.<br />

 äåéñòâèòåëüíîñòè ðàññìîòðåíèå âñåõ ïðîåêòîâ ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ<br />

çàêîíîäàòåëüíûì (ïðåäñòàâèòåëüíûì) îðãàíîì âëàñòè ñóáúåêòà ÐÔ â<br />

äàííîå âðåìÿ ïðåäñòàâëÿåòñÿ íåðåàëüíûì è íåâîçìîæíûì (íà ïðèìåðå<br />

Ãîñóäàðñòâåííîãî Ñîâåòà Ðåñïóáëèêè Òàòàðñòàí), íî â òî æå âðåìÿ íóæíî<br />

îñîçíàâàòü, ÷òî äðóãîãî âûõîäà òîæå íåò. Òàê, íàïðèìåð, â òå÷åíèå<br />

2001 ã. èç Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû â Ãîñóäàðñòâåííûé Ñîâåò Ðåñïóáëèêè<br />

Òàòàðñòàí ïîñòóïèëî 574 ïðîåêòà ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ, à â 2002 ã. –<br />

áîëåå 500, äîïîëíèòåëüíî – 168 îáðàùåíèé çàêîíîäàòåëüíûõ (ïðåäñòàâèòåëüíûõ)<br />

îðãàíîâ ñóáúåêòîâ ÐÔ. Äëÿ òîãî ÷òîáû ðàññìîòðåòü â 2002 ã.<br />

668 ïðîåêòîâ ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ è îáðàùåíèé â òðèäöàòèäíåâíûé<br />

ñðîê, íåîáõîäèìî áûëî ïðîâåñòè êàê ìèíèìóì 10 ñåññèé, òî åñòü åæåìåñÿ÷íî,<br />

è ðàññìàòðèâàòü îò 43 äî 87 çàêîíîïðîåêòîâ íà êàæäîé èç íèõ.<br />

9 À.Ä. Êåðèìîâ. Ïîíèìàíèå ïàðëàìåíòàðèçìà è ïåðñïåêòèâû åãî ðàçâèòèÿ â Ðîññèè<br />

// Ãðàæäàíèí è ïðàâî. 2002. ¹ 7/8. Ñ. 30.<br />

10 Ñ.Ì. Ìèðîíîâ. Êîíñòèòóöèîííî-ïðàâîâîé ñòàòóñ Ñîâåòà Ôåäåðàöèè è åãî âçàèìîäåéñòâèå<br />

ñ äðóãèìè îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè //Æóðíàë ðîññèéñêîãî ïðàâà.<br />

2003. ¹ 1. Ñ. 4-5.

294 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè<br />

Ìèøåëü ÔÐÅÄÅÐÈÊ 295<br />

Àíàëèç, ïðåäëîæåííûé âûøå, ïîêàçàë, ÷òî áîëåå 500 ïðîåêòîâ ôåäåðàëüíûõ<br />

çàêîíîâ áóäåò îáñóæäàòüñÿ êàê ìèíèìóì òðè ðàçà, à ýòî óæå<br />

1668 ïðîåêòîâ, òî åñòü åæåìåñÿ÷íî íàäî ðàññìàòðèâàòü áîëåå 160 ïðîåêòîâ<br />

ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ. Ýòî íå äîëæíî ïóãàòü, âåäü çàêîíû äîëæíû<br />

ó÷èòûâàòü ìíåíèå è èíòåðåñû ñóáúåêòîâ ÐÔ. Ðåøèòü ýòó ïðîáëåìó ìîæíî<br />

ïðîñòî: íóæíî ïåðåñòðîèòü ðàáîòó çàêîíîäàòåëüíûõ (ïðåäñòàâèòåëüíûõ)<br />

îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ ÐÔ òàêèì îáðàçîì, ÷òîáû<br />

çàñåäàíèÿ ïðîâîäèëèñü åæåíåäåëüíî.<br />

Åñòü ïðîáëåìû ïðè ó÷àñòèè çàêîíîäàòåëüíûõ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé<br />

âëàñòè ñóáúåêòîâ ÐÔ â ïðîöåäóðå îäîáðåíèÿ ïîïðàâîê ê ãëàâàì 3-8<br />

Êîíñòèòóöèè ÐÔ ïîñëå ðàññìîòðåíèÿ èõ ïàëàòàìè Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ<br />

ÐÔ. Êîíñòèòóöèÿ ÐÔ ïðåäóñìàòðèâàåò, ÷òî ïîïðàâêè ê ãëàâàì 3-8<br />

Êîíñòèòóöèè ÐÔ âñòóïàþò â ñèëó ïîñëå èõ îäîáðåíèÿ îðãàíàìè çàêîíîäàòåëüíîé<br />

âëàñòè íå ìåíåå ÷åì äâóõ òðåòåé ñóáúåêòîâ ÐÔ (ñò. 136). Ôåäåðàëüíûé<br />

çàêîí îò 4 ìàðòà 1998 ã. «Î ïîðÿäêå ïðèíÿòèÿ è âñòóïëåíèÿ â<br />

ñèëó ïîïðàâîê ê Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» îïðåäåëåíèå ïîðÿäêà<br />

îäîáðåíèÿ çàêîíà ÐÔ î ïîïðàâêå ê Êîíñòèòóöèè ÐÔ çàêîíîäàòåëüíûìè<br />

îðãàíàìè ñóáúåêòîâ ÐÔ îòíîñèò ê ïîëíîìî÷èÿì çàêîíîäàòåëüíûõ<br />

îðãàíîâ è óñòàíàâëèâàåò, ÷òî ïîðÿäîê îñóùåñòâëåíèÿ äàííûõ äåéñòâèé<br />

îðãàíîì îïðåäåëÿåòñÿ ñàìîñòîÿòåëüíî è â ñðîê íå ïîçäíåå îäíîãî ãîäà ñî<br />

äíÿ åãî ïðèíÿòèÿ. Â Ôåäåðàëüíîì çàêîíå îò 6 îêòÿáðÿ 1999 ã. íå çàêðåïëåíî,<br />

÷òî äàííîå ðåøåíèå ïðèíèìàåòñÿ çàêîíîì, ñîîòâåòñòâåííî ìîæíî óòâåðæäàòü,<br />

÷òî ðåøåíèå ïðèíèìàåòñÿ ïîñòàíîâëåíèåì, òî åñòü áåç ó÷àñòèÿ<br />

âûñøåãî äîëæíîñòíîãî ëèöà ñóáúåêòà ÐÔ. Ýòèì æå çàêîíîì óñòàíîâëåíî,<br />

÷òî ïîñòàíîâëåíèå ïðèíèìàåòñÿ áîëüøèíñòâîì ãîëîñîâ îò ÷èñëà èçáðàííûõ<br />

äåïóòàòîâ, åñëè èíîå íå ïðåäóñìîòðåíî íàñòîÿùèì Ôåäåðàëüíûì<br />

çàêîíîì (÷. 3 ñò. 7). Ïîñêîëüêó Êîíñòèòóöèÿ (Óñòàâ) ñóáúåêòà ÐÔ<br />

ïðèíèìàåòñÿ áîëüøèíñòâîì íå ìåíåå äâóõ òðåòåé ãîëîñîâ îò óñòàíîâëåííîãî<br />

÷èñëà äåïóòàòîâ (÷. 1 ñò. 7), à äëÿ îäîáðåíèÿ ïîïðàâîê ê Îñíîâíîìó<br />

çàêîíó – Êîíñòèòóöèè ÐÔ (âûäåëåíî íàìè) íåîáõîäèìî âñåãî-íàâñåãî<br />

áîëüøèíñòâî îò èçáðàííîãî ÷èñëà äåïóòàòîâ, åñòü íåîáõîäèìîñòü çàêðåïëåíèÿ<br />

â ôåäåðàëüíîì çàêîíîäàòåëüñòâå, êàêèì áîëüøèíñòâîì äåïóòàòîâ<br />

íåîáõîäèìî ïðèíèìàòü ðåøåíèå ïî îäîáðåíèþ ïîïðàâîê ê Êîíñòèòóöèè<br />

ÐÔ. Çäåñü ìîãóò âîçíèêíóòü ïðîáëåìû. Íàïðèìåð, åñëè çàêðåïèòü áîëüøèíñòâîì<br />

íå ìåíåå äâóõ òðåòåé îò óñòàíîâëåííîãî ÷èñëà äåïóòàòîâ, ýòî<br />

ìîæåò ïðèâåñòè ê íåâîçìîæíîñòè ïðèíÿòèÿ ïîïðàâîê ê Êîíñòèòóöèè ÐÔ,<br />

íî Êîíñòèòóöèÿ ÐÔ ýòîãî ñòîèò.<br />

 çàêëþ÷åíèå õîòåëîñü áû îòìåòèòü, ÷òî è Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìå, è<br />

Ñîâåòó Ôåäåðàöèè ÐÔ, è çàêîíîäàòåëüíûì (ïðåäñòàâèòåëüíûì) îðãàíàì<br />

ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ ÐÔ åñòü íåîáõîäèìîñòü âåðíóòüñÿ<br />

ê äàííûì âîïðîñàì è âíåñòè ñîîòâåòñòâóþùèå èçìåíåíèÿ êàê â ôåäåðàëüíîå<br />

çàêîíîäàòåëüñòâî, òàê è â çàêîíîäàòåëüñòâî ñóáúåêòîâ ÐÔ.<br />

n<br />

Ìèøåëü Ôðåäåðèê<br />

Êîíñòèòóöèÿ, ðàçäåëåíèå ïîëíîìî÷èé<br />

è ìåæäóíàðîäíàÿ äåÿòåëüíîñòü Êâåáåêà*<br />

Îäíîé èç âàæíåéøèõ õàðàêòåðèñòèê êàíàäñêîãî äîãîâîðíîãî ïðàâà<br />

ÿâëÿåòñÿ åãî íåÿñíîñòü. Îñíîâîïîëàãàþùèé çàêîí êàíàäñêîãî ôåäåðàòèâíîãî<br />

ãîñóäàðñòâà, Êîíñòèòóöèÿ 1867 ã., îïðåäåëÿþùèé ðàñïðåäåëåíèå<br />

ïîëíîìî÷èé ìåæäó Ôåäåðàëüíûì öåíòðîì è ïðîâèíöèÿìè, íå ñîäåðæèò<br />

êàêîãî-ëèáî ïîëîæåíèÿ î ïðàâå çàêëþ÷àòü äîãîâîðû. Íåÿñíîñòü<br />

êàíàäñêîãî äîãîâîðíîãî ïðàâà óñóãóáëÿåòñÿ è òåì ôàêòîì, ÷òî åäèíñòâåííîå<br />

ïîëîæåíèå êîíñòèòóöèè, êàñàþùååñÿ ïðèìåíåíèÿ äîãîâîðîâ, ñåãîäíÿ<br />

ïîòåðÿëî ñèëó, òàê êàê ïðèìåíÿëîñü îíî òîëüêî ê äîãîâîðàì, çàêëþ÷åííûì<br />

ïðàâèòåëüñòâîì Áðèòàíñêîé èìïåðèè â êîëîíèàëüíóþ ýïîõó, òî åñòü<br />

ê «èìïåðñêèì äîãîâîðàì». Ïîýòîìó èìåííî þðèäè÷åñêàÿ ïðàêòèêà (õîòÿ<br />

êîëè÷åñòâî ðåøåíèé íåâåëèêî) è ïðàâèòåëüñòâåííàÿ ïðàêòèêà, âìåñòå<br />

ñî âñåì îáúåìîì íåÿñíîñòè, îïðåäåëÿëè, è âñå åùå îïðåäåëÿþò êàíàäñêîå<br />

äîãîâîðíîå ïðàâî.<br />

I. Ïðàâî íà çàêëþ÷åíèå äîãîâîðîâ â Êàíàäå<br />

Ìîë÷àíèå Êîíñòèòóöèè<br />

Êîíñòèòóöèÿ 1867 ã. íå ñîäåðæèò ïîëîæåíèé î ïðàâå çàêëþ÷àòü äîãîâîðû.<br />

Ýòî äîñòàòî÷íî ëîãè÷íî, ïîñêîëüêó â 1867 ã. Êàíàäà íå îáëàäàëà<br />

ãîñóäàðñòâåííûì ñóâåðåíèòåòîì: â òå âðåìåíà òîëüêî ïðàâèòåëüñòâî<br />

Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà ìîãëî çàêëþ÷àòü äîãîâîðû, èìåþùèå ñèëó<br />

âî âñåé Áðèòàíñêîé èìïåðèè, à çíà÷èò è â Êàíàäå.  äåéñòâèòåëüíîñòè,<br />

ñîãëàñíî áðèòàíñêîìó êîíñòèòóöèîííîìó ïðàâó, ïðàâî çàêëþ÷àòü ìåæäóíàðîäíûå<br />

äîãîâîðû ïðèíàäëåæèò èñêëþ÷èòåëüíî èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè. È, êàê ïðàâèëî, íà ýòîé ñòàäèè íå òðåáóåòñÿ âìåøàòåëüñòâà çàêîíîäàòåëüíîé<br />

âëàñòè.<br />

Âåñòìèíñòåðñêèé ñòàòóò 1931 ã., ïî êîòîðîìó Êàíàäå äàðîâàíà<br />

íåçàâèñèìîñòü, ïîäðàçóìåâàåò òàêæå ïåðåäà÷ó åé èñêëþ÷èòåëüíîãî ïðàâà<br />

íà çàêëþ÷åíèå ìåæäóíàðîäíûõ äîãîâîðîâ. Îòñþäà è âûòåêàåò ïåðâàÿ<br />

íåÿñíîñòü: Âåñòìèíñòåðñêèé ñòàòóò íå îïðåäåëÿåò íîâîãî èëè íîâûõ<br />

îáëàäàòåëåé òàêîãî ïðàâà âíóòðè êàíàäñêîãî ãîñóäàðñòâà. Òàê êàê êîíñòèòóöèÿ<br />

Êàíàäû îñíîâûâàåòñÿ íà «òåõ æå ïðèíöèïàõ, ÷òî è êîíñòèòó-<br />

Ìèøåëü Ôðåäåðèê – äîêòîð ïðàâà, äîêòîð ôèëîñîôèè, äèðåêòîð Äåïàðòàìåíòà<br />

èíñòèòóöèîíàëüíîé è êîíñòèòóöèîííîé ïîëèòèêè Ñåêðåòàðèàòà ìåæïðàâèòåëüñòâåííûõ<br />

îòíîøåíèé Êàíàäû ïðè Ìèíèñòåðñòâå èñïîëíèòåëüíîãî Ñîâåòà Ïðàâèòåëüñòâà<br />

Êâåáåêà (Êâåáåê, Êàíàäà).<br />

* Ïåðåâîä Æ.Ò. Îðìîíáåêîâà.

296 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Ìèøåëü ÔÐÅÄÅÐÈÊ<br />

297<br />

öèîííîå ïðàâî Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà» (Êîíñòèòóöèÿ 1867 ã., ï. 2),<br />

ïðàâîì çàêëþ÷àòü äîãîâîðû íàäåëÿåòñÿ èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü Êàíàäû.<br />

Îäíàêî â îòëè÷èå îò Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà, Êàíàäà ÿâëÿåòñÿ<br />

ôåäåðàöèåé, è åå èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü ðàçäåëåíà ìåæäó Ôåäåðàëüíûì<br />

öåíòðîì è ïðàâèòåëüñòâàìè ïðîâèíöèé. Òàêèì îáðàçîì, âîçíèêàåò<br />

âîïðîñ î òîì, êàêàÿ èëè êàêèå èç ýòèõ èñïîëíèòåëüíûõ âëàñòåé óíàñëåäîâàëè<br />

ïðàâî íà çàêëþ÷åíèå ìåæäóíàðîäíûõ äîãîâîðîâ.<br />

Íåîáõîäèìî íàïîìíèòü, ÷òî Ñóäåáíûé êîìèòåò Òàéíîãî ñîâåòà ÷åòêî<br />

óñòàíîâèë ïðèíöèï äåëèìîñòè ïîëíîìî÷èé â Êàíàäå ìåæäó Ôåäåðàëüíûì<br />

öåíòðîì è ïðîâèíöèÿìè 1 , òàêèì îáðàçîì, ÷òî ïðÿìàÿ ñâÿçü<br />

ìåæäó Áðèòàíñêîé êîðîíîé è ïðàâèòåëüñòâàìè ïðîâèíöèé íå áûëà íàðóøåíà<br />

ïðèíÿòèåì Êîíñòèòóöèè 1867 ã. Ïîýòîìó ñ ïåðâûõ ëåò ñóùåñòâîâàíèÿ<br />

Êîíôåäåðàöèè áûë çàêðåïëåí íåêèé ïðèíöèï ðàâåíñòâà ìåæäó<br />

ðàçëè÷íûìè âåòâÿìè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè Êàíàäû.<br />

Ïðàâèòåëüñòâåííàÿ ïðàêòèêà<br />

Ãîñóäàðñòâåííàÿ ïðàêòèêà ñëîæèëàñü òàêèì îáðàçîì, ÷òî ïðàâî çàêëþ÷àòü<br />

äîãîâîðû ïðèíàäëåæèò Ôåäåðàëüíîìó ïðàâèòåëüñòâó. Íåîáõîäèìî<br />

îòìåòèòü, ÷òî ðå÷ü çäåñü èäåò îá îäíîé èç ïðàêòèê, à íå î íîðìå ïîçèòèâíîãî<br />

êîíñòèòóöèîííîãî ïðàâà. Îäíèì èç ïîëèòè÷åñêèõ çàÿâëåíèé 1968<br />

ã., ñïåöèàëüíî ïîñâÿùåííûõ ýòîé ïðîáëåìå, Ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî<br />

çàëîæèëî îñíîâû, íà áàçå êîòîðûõ, ñîãëàñíî ïðàâèòåëüñòâó, è ðàçâèëàñü<br />

ýòà ïðàêòèêà2 . Íå áóäåì çàáûâàòü î òîì, ÷òî â ýòî âðåìÿ â Êâåáåêå â ñàìîì<br />

ðàçãàðå áûëà «òèõàÿ ðåâîëþöèÿ», è ÷òî òàêèì îáðàçîì, ýòà ïðîâèíöèÿ<br />

ïûòàëàñü âûéòè èç èçîëÿöèè, îòêðûâøèñü ìèðó ïîñðåäñòâîì óñòàíîâëåíèÿ<br />

ñâÿçåé ñ ôðàíêîÿçû÷íûìè ñòðàíàìè Åâðîïû, ñðåäè êîòîðûõ Ôðàíöèÿ<br />

è Áåëüãèÿ, è c ôðàíêîÿçû÷íûìè ãîñóäàðñòâàìè Àôðèêè.<br />

Ñîãëàñíî ïîëèòè÷åñêîìó çàÿâëåíèþ Ôåäåðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà, èç<br />

ïðèíöèïîâ ìåæäóíàðîäíîãî ïðàâà, êîíñòèòóöèé ôåäåðàòèâíûõ åäèíèö è<br />

ñàìîé êîíñòèòóöèè Êàíàäû, âûòåêàåò òîò ôàêò, ÷òî ïðàâî çàêëþ÷àòü äîãîâîðû<br />

ïðèíàäëåæèò èñêëþ÷èòåëüíî ñàìîìó Ôåäåðàëüíîìó ïðàâèòåëüñòâó.<br />

• Ïåðâûé àðãóìåíò: Ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî íàïîìèíàåò, ÷òî<br />

Êîìèññèÿ ÎÎÍ ïî ìåæäóíàðîäíîìó ïðàâó âûðàçèëà ìíåíèå î òîì, ÷òî<br />

ïðàâî ôåäåðàòèâíûõ åäèíèö íà çàêëþ÷åíèå äîãîâîðîâ çàâèñèò îò êîíñòèòóöèè<br />

òîé ôåäåðàöèè, ÷üèìè ÷ëåíàìè îíè ÿâëÿþòñÿ.<br />

• Âòîðîé àðãóìåíò: ïðîàíàëèçèðîâàâ êîíñòèòóöèè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ<br />

òîãî âðåìåíè, êàíàäñêîå Ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî ïðèøëî ê òàêîìó<br />

âûâîäó: íè îäíà èç ýòèõ êîíñòèòóöèé íå íàäåëÿåò ôåäåðàòèâíûå åäèíèöû<br />

ïðàâîì ñâîáîäíî è íåçàâèñèìî çàêëþ÷àòü ìåæäóíàðîäíûå äîãîâîðû (íå áó-<br />

1 Liquidators of the Maritime Bank of Canada v. Receiver-General of New Brunswick,<br />

[1892] A.C. 437, äàëåå «äåëî Êàíàäñêîãî ìîðñêîãî áàíêà».<br />

2 Paul Martin, Fédéralisme et relations internationales, Ottawa, Imprimeur de la Reine et<br />

Controleur de la Papeterie, 1968.<br />

äåì çàáûâàòü, ÷òî ýòî ïðîèñõîäèëî â 1968 ã.). Õîòÿ êàíàäñêîå ïðàâèòåëüñòâî è<br />

îòìå÷àåò, ÷òî íåêîòîðûå ôåäåðàöèè (Ñîâåòñêèé Ñîþç, Ôåäåðàòèâíàÿ Ðåñïóáëèêà<br />

Ãåðìàíèè è ÑØÀ) â íåêîòîðîé ñòåïåíè ïðèçíàþò çà ñâîèìè ôåäåðàòèâíûìè<br />

åäèíèöàìè òàêîå ïðàâî, îíî îáðàùàåò âíèìàíèå íà òî, ÷òî ýòî ïðàâî<br />

ìîæåò èñïîëüçîâàòüñÿ òîëüêî ïîä êîíòðîëåì Ôåäåðàëüíîãî öåíòðà èëè åãî<br />

ïîëíîìî÷íîãî ïðåäñòàâèòåëÿ. Êàíàäñêîå ïðàâèòåëüñòâî òàêæå êîíñòàòèðîâàëî<br />

òîò ôàêò, ÷òî ýòî ïðàâî èñïîëüçóåòñÿ âñå ðåæå (â 1968 ã.).<br />

• Òðåòèé àðãóìåíò: ÷òî êàñàåòñÿ êàíàäñêîé êîíñòèòóöèè, Ôåäåðàëüíûé<br />

öåíòð ñîãëàñåí ñ òåì, ÷òî îíà íå ñîäåðæèò ÿñíîñòè ïî ýòîìó âîïðîñó,<br />

è, ñëåäîâàòåëüíî, Ïðàâèòåëüñòâî ìîæåò ëèøü ïðåäïîëàãàòü î òàêîì<br />

ïðàâå. Ñîãëàñíî çàÿâëåíèÿì Ïðàâèòåëüñòâà, ïðåäïîëîæåíèå î òîì, ÷òî<br />

åäèíñòâåííîé íàñëåäíèöåé ïðàâà íà çàêëþ÷åíèå äîãîâîðîâ ÿâëÿåòñÿ èñïîëíèòåëüíàÿ<br />

âëàñòü Ôåäåðàëüíîãî öåíòðà, îñíîâàíî íà ñîäåðæàíèè<br />

Ñâèäåòåëüñòâà 1947 ã. îá îòâåòñòâåííîñòè ãåíåðàë-ãóáåðíàòîðà Êàíàäû.<br />

Ñòàòüÿ 2 Ñâèäåòåëüñòâà 1947 ã. óêàçûâàåò íà òî, ÷òî àíãëèéñêèé ìîíàðõ,<br />

íà÷èíàÿ ñ ýòîãî ìîìåíòà, ïîçâîëÿåò ãåíåðàë-ãóáåðíàòîðó ïîëüçîâàòüñÿ<br />

âñåìè ïðàâàìè è ïðåðîãàòèâàìè, êîòîðûìè ïî çàêîíàì áûë íàäåëåí êîðîëü<br />

â îòíîøåíèè Êàíàäû. Òàêèì îáðàçîì, Ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî<br />

ïðèøëî ê âûâîäó î òîì, ÷òî òîëüêî îíî èìååò ïðàâî çàêëþ÷àòü äîãîâîðû<br />

áåç ó÷àñòèÿ èëè ñîãëàñèÿ ïðîâèíöèé, äàæå åñëè äîãîâîð ñîäåðæèò<br />

ïîëîæåíèÿ, êàñàþùèåñÿ èõ êîìïåòåíöèé. Ñàìîå áîëüøåå, ÷òî Ôåäåðàëüíîå<br />

ïðàâèòåëüñòâî îáÿçàíî ñäåëàòü, – ïðîâåñòè íåôîðìàëüíóþ êîíñóëüòàöèþ<br />

ñ ïðîâèíöèåé ïî âîïðîñó, çàòðàãèâàåìîìó äîãîâîðîì.<br />

Ïîçèöèÿ Êâåáåêà<br />

Ñîâðåìåííàÿ ïðàêòèêà òàêîâà, ÷òî òîëüêî Ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî<br />

çàêëþ÷àåò äîãîâîðû. Îäíàêî Êâåáåê íåïðåñòàííî íàïîìèíàåò Ïðàâèòåëüñòâó<br />

î òîì, ÷òî îíî îáÿçàíî çàðó÷èòüñÿ ïðåäâàðèòåëüíûì ñîãëàñèåì<br />

ïðîâèíöèè íà çàêëþ÷åíèå äîãîâîðà, åñëè îí çàòðàãèâàåò<br />

êîìïåòåíöèè ïðîâèíöèè â îáëàñòè çàêîíîäàòåëüñòâà.<br />

 òîì æå íàïðàâëåíèè èäóò è ïîïðàâêè, âíåñåííûå íåäàâíî ïðàâèòåëüñòâîì<br />

Êâåáåêà â Çàêîí î Ìèíèñòåðñòâå èíîñòðàííûõ äåë. Íîâàÿ<br />

ñòàòüÿ 22.1, ï. 3 ãëàñèò: «…[äëÿ] çàêëþ÷åíèÿ ìåæäóíàðîäíîãî äîãîâîðà,<br />

îòíîñÿùåãîñÿ ê êîíñòèòóöèîííûì êîìïåòåíöèÿì Êâåáåêà, è äëÿ îäîáðåíèÿ<br />

ïîäïèñàíèÿ äîãîâîðà Êàíàäîé, ïðàâèòåëüñòâî Êâåáåêà äîëæíî<br />

ïðèíÿòü äåêðåò ïî ýòîìó âîïðîñó». Íîâîââåäåííàÿ ïðîöåäóðà ïðåäóñìàòðèâàåò<br />

è òî, ÷òî «ëþáîå âàæíîå ìåæäóíàðîäíîå îáÿçàòåëüñòâî» ìîæåò<br />

áûòü îäîáðåíî ïðàâèòåëüñòâîì Êâåáåêà òîëüêî ïîñëå îäîáðåíèÿ åãî<br />

Íàöèîíàëüíîé Àññàìáëååé.<br />

Òîò æå ñìûñë ñîäåðæèò è ñò. 7 «Çàêîíà îá èñïîëüçîâàíèè íàðîäîì<br />

Êâåáåêà è ïðîâèíöèåé Êâåáåê îñíîâíûõ ïðàâ è ïðåðîãàòèâ» (äàëåå Çàêîí<br />

îá îñíîâíûõ ïðàâàõ Êâåáåêà), ïðèíÿòîãî 7 äåêàáðÿ 2000 ã è ñîäåðæàùåãî<br />

ñëåäóþùåå ïîëîæåíèå: «...[â] ñôåðàõ, îòíîñÿùèõñÿ ê êîìïåòåí

298 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Ìèøåëü ÔÐÅÄÅÐÈÊ<br />

299<br />

öèè ïðîâèíöèè Êâåáåê, íè îäèí äîãîâîð, êîíâåíöèÿ, èëè ñîþç, íå ìîãóò<br />

[…] íàêëàäûâàòü îáÿçàòåëüñòâ íà ïðîâèíöèþ [Êâåáåê] áåç åå îôèöèàëüíîãî<br />

ñîãëàñèÿ, ñ îäîáðåíèÿ Íàöèîíàëüíîé Àññàìáëåè èëè ïðàâèòåëüñòâà<br />

ïðîâèíöèè, â çàâèñèìîñòè îò ïîëîæåíèé çàêîíà».<br />

Îäíàêî â çàêîíîäàòåëüñòâå Êâåáåêà íå àêöåíòèðóåòñÿ âíèìàíèå íà òîì,<br />

÷òî ïðåäâàðèòåëüíîå ñîãëàñèå Êâåáåêà íåîáõîäèìî äëÿ òîãî, ÷òîáû Êàíàäà<br />

âûïîëíÿëà îáÿçàòåëüñòâà ïî ìåæäóíàðîäíûì äîãîâîðàì. Íî ïðàêòèêà òàêîâà,<br />

÷òî Ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî íå ìîæåò îáÿçàòü Êâåáåê âûïîëíÿòü ìåæäóíàðîäíûå<br />

îáÿçàòåëüñòâà áåç åãî ñîãëàñèÿ. Ïî ýòîìó âîïðîñó ïðåìüåð-ìèíèñòð<br />

Êâåáåêà Æàí Øàðå ïðîÿâèë íàñòîé÷èâîñòü â îäíîì èç íåäàâíèõ<br />

âûñòóïëåíèé 3 : «Òî, ê ÷åìó ìû ñòðåìèìñÿ – ýòî áûòü çà ñòîëîì ïåðåãîâîðîâ<br />

âìåñòå ñ Ôåäåðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì, åñëè òåìà äèñêóññèè çàòðàãèâàåò<br />

êîìïåòåíöèè Êâåáåêà. ß áîëüøå íå õî÷ó, ÷òîáû Ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî<br />

ñâÿçûâàëî Êâåáåê, íå äàâàÿ åìó, òàêèì îáðàçîì, ïðàâà íà ñâîå ìíåíèå».<br />

Âìåñòå ñ âîïðîñîì î ïðàâå Ôåäåðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà çàêëþ÷àòü<br />

äîãîâîðû – ñ ñîãëàñèåì ïðîâèíöèé èëè áåç íåãî, åñëè äîãîâîð çàòðàãèâàåò<br />

èõ êîìïåòåíöèè – âîçíèêàåò è âîïðîñ î òîì, ìîãóò ëè ïðîâèíöèè<br />

ñàìè çàêëþ÷àòü äîãîâîðû. Êâåáåê çàÿâëÿåò î òàêîì ñâîåì ïðàâå ñî âðåìåí<br />

«òèõîé ðåâîëþöèè». Äîêòðèíà Æåðýí-Ëÿæóà ãîâîðèò â ïîëüçó<br />

«âíåøíåãî ðàñøèðåíèÿ âíóòðåííèõ êîìïåòåíöèé» Êâåáåêà, è ñ ìîìåíòà<br />

åå âîçíèêíîâåíèÿ Êâåáåê çàêëþ÷èë ìíîãî «ìåæäóíàðîäíûõ ñîþçîâ»<br />

ñ èíîñòðàííûìè ãîñóäàðñòâàìè 4 .  ÷àñòíîñòè, ñò. 7 Çàêîíà îá îñíîâíûõ<br />

ïðàâàõ Êâåáåêà ãëàñèò: «Êâåáåê òàêæå ìîæåò, â îáëàñòÿõ, êàñàþùèõñÿ<br />

åãî êîìïåòåíöèé, óñòàíàâëèâàòü è ïðîäîëæàòü îòíîøåíèÿ ñ èíîñòðàííûìè<br />

ãîñóäàðñòâàìè è ìåæäóíàðîäíûìè îðãàíèçàöèÿìè, è îáåñïå÷èâàòü<br />

ñâîå ïðåäñòàâèòåëüñòâî çà ïðåäåëàìè Êâåáåêà».<br />

Ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî âñåãäà îòðèöàëî ïðàâî Êâåáåêà íà çàêëþ÷åíèå<br />

äîãîâîðîâ, à òàêæå îòêàçûâàëîñü ïðèçíàâàòü èíñòðóìåíòîì<br />

ìåæäóíàðîäíîãî ïóáëè÷íîãî ïðàâà ñîþçû, çàêëþ÷åííûå Êâåáåêîì ñ<br />

äðóãèìè ãîñóäàðñòâàìè. Â 1969 ã. âî âðåìÿ ïîäãîòîâèòåëüíûõ ðàáîò ïî<br />

ïðèíÿòèþ Âåíñêîé êîíâåíöèè î ïðàâå äîãîâîðîâ, Êàíàäà óñïåøíî ïðîòèâîñòîÿëà<br />

âíåñåíèþ ïîëîæåíèÿ, ïî êîòîðîìó ïðèçíàâàëîñü áû ïðàâî<br />

ôåäåðàòèâíûõ åäèíèö çàêëþ÷àòü äîãîâîðû â òîé ìåðå, êîòîðóþ äîïóñêàþò<br />

êîíñòèòóöèè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ, â ÷åé ñîñòàâ îíè âõîäÿò.<br />

Ïðîåêò ýòîé ñòàòüè ãëàñèë: «×ëåí ôåäåðàöèè ìîæåò îáëàäàòü ïðàâîì<br />

çàêëþ÷àòü äîãîâîðû, åñëè òàêîå ïðàâî ïðèçíàåòñÿ êîíñòèòóöèåé ôåäå-<br />

3 Çàìåòêè äëÿ ðå÷è ïðåìüåð-ìèíèñòðà Êâåáåêà â Íàöèîíàëüíîé øêîëå ïóáëè÷íîé<br />

àäìèíèñòðàöèè 25 ôåâðàëÿ 2004 ã.<br />

4 Ñ 1964 ã. Êâåáåê çàêëþ÷èë 464 ìåæäóíàðîäíûõ ñîþçà, èç êîòîðûõ 285 âñòóïèëè â<br />

ñèëó. Êâåáåê òàêæå ñâÿçàí 18 ìåæäóíàðîäíûìè äîãîâîðàìè, çàêëþ÷åííûìè Ôåäåðàëüíûì<br />

ïðàâèòåëüñòâîì. Ñì.: Ñáîðíèê ìåæäóíàðîäíûõ ñîþçîâ Êâåáåêà 1964-2002 ãã. â<br />

ñåòè Èíòåðíåò íà ñàéòå Ìèíèñòåðñòâà èíîñòðàííûõ äåë Êâåáåêà<br />

http://www.mri.gouv.qc.ca.<br />

ðàöèè, è íå âûõîäèò çà ðàìêè åå ïîëîæåíèé» 5 . Òåì íå ìåíåå, Êàíàäà<br />

äîëæíà áûëà ïðèçíàòü, ÷òî îòêàç îò ýòîãî ïîëîæåíèÿ íå îçíà÷àåò, ÷òî â<br />

ìåæäóíàðîäíûõ îáû÷àÿõ îòñóòñòâóåò òàêàÿ íîðìà.  öåëîì, äëÿ Ôåäåðàëüíîãî<br />

ïðàâèòåëüñòâà êàìíåì ïðåòêíîâåíèÿ íà ïóòè ê ïðèçíàíèþ ïðàâà<br />

ïðîâèíöèè íà çàêëþ÷åíèå äîãîâîðîâ ÿâëÿåòñÿ êîíñòèòóöèÿ Êàíàäû.<br />

II. Ïðàâî ïðèìåíåíèÿ äîãîâîðîâ<br />

Îäíàêî äîãîâîð, çàêëþ÷åííûé èñïîëíèòåëüíîé âëàñòüþ Êàíàäû, íå<br />

ìîæåò èìåòü þðèäè÷åñêîé ñèëû âî âíóòðåííåì ïðàâå áåç îäîáðåíèÿ çàêîíîäàòåëüíîé<br />

âëàñòè. Ýòî îáúÿñíÿåòñÿ òåì ôàêòîì, ÷òî Êàíàäà, ïî ïðèìåðó<br />

Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà, ïðèäåðæèâàåòñÿ äóàëèñòè÷åñêîé òðàäèöèè:<br />

ìåæäóíàðîäíîå ïðàâî è âíóòðåííåå ïðàâî ÿâëÿþòñÿ äâóìÿ ðàçëè÷íûìè è<br />

íåçàâèñèìûìè äðóã îò äðóãà þðèäè÷åñêèìè ñôåðàìè èëè ñèñòåìàìè. Åñëè<br />

äëÿ âûïîëíåíèÿ îáÿçàòåëüñòâ, ñîäåðæàùèõñÿ â ìåæäóíàðîäíîì äîãîâîðå,<br />

íåîáõîäèìû çàêîíîäàòåëüíûå ìåðû, òîëüêî ïàðëàìåíòû óïîëíîìî÷åíû<br />

ïðèíÿòü èõ. Ïîýòîìó ãîâîðÿò, ÷òî ðàòèôèêàöèÿ äîãîâîðîâ è íàäçîðíûå ôóíêöèè<br />

çà íèìè â Êàíàäå ÿâëÿþòñÿ ïðåðîãàòèâîé ïàðëàìåíòîâ.<br />

 ñâÿçè ñ òåì, ÷òî Êàíàäà ÿâëÿåòñÿ ôåäåðàòèâíûì ãîñóäàðñòâîì, îòëè-<br />

÷àþùèìñÿ ðàçäåëåíèåì çàêîíîäàòåëüíîé âëàñòè ìåæäó Ôåäåðàëüíûì<br />

öåíòðîì è ôåäåðàòèâíûìè åäèíèöàìè, âîçíèêàåò âîïðîñ î òîì, êàêîé èç<br />

ïàðëàìåíòîâ èìååò ïîëíîìî÷èÿ ïî âíóòðåííèì ïðîöåäóðàì âûïîëíåíèÿ<br />

äîãîâîðà. Äî îáðåòåíèÿ Êàíàäîé íåçàâèñèìîñòè îòâåòîì íà ýòîò âîïðîñ<br />

ñëóæèëà ñò. 132 Êîíñòèòóöèè 1867 ã.: òîëüêî Ôåäåðàëüíûé ïàðëàìåíò èìåë<br />

êîìïåòåíöèþ ïî âûïîëíåíèþ äîãîâîðîâ Èìïåðèè â Êàíàäå, íåñìîòðÿ íà<br />

ðàçäåëåíèå çàêîíîäàòåëüíûõ êîìïåòåíöèé. Â äåéñòâèòåëüíîñòè, ýòî åäèíñòâåííîå<br />

ïîëîæåíèå êîíñòèòóöèè Êàíàäû, â êîòîðîì ãîâîðèòñÿ î äîãîâîðíîì<br />

ïðàâå. Òàêèì îáðàçîì, èñïîëíåíèå äîãîâîðîâ Èìïåðèè ÿâëÿëîñü<br />

çàêîíîäàòåëüíîé êîìïåòåíöèåé, è áûëî èñêëþ÷èòåëüíîé ïðåðîãàòèâîé<br />

Ôåäåðàëüíîãî ïàðëàìåíòà: «Ïàðëàìåíò è ïðàâèòåëüñòâî Êàíàäû, êàê ÷àñòü<br />

Áðèòàíñêîé èìïåðèè, èìåþò âñå íåîáõîäèìûå ïîëíîìî÷èÿ ïî âûïîëíåíèþ<br />

îáÿçàòåëüñòâ Êàíàäû èëè ëþáîé èç åå ïðîâèíöèé, âûòåêàþùèõ èç<br />

äîãîâîðîâ, çàêëþ÷åííûõ ìåæäó Èìïåðèåé è äðóãèìè ãîñóäàðñòâàìè».<br />

Ïîñëå îáðåòåíèÿ Êàíàäîé íåçàâèñèìîñòè â 1931 ã. ñò. 132 ïîòåðÿëà<br />

ñèëó, è ñðàçó âîçíèê âîïðîñ î òîì, íàäåëÿåò ëè ïî àíàëîãèè ýòà ñòàòüÿ, è<br />

â áîëüøåé ñòåïåíè Êîíñòèòóöèÿ 1867 ã., Ôåäåðàëüíûé ïàðëàìåíò èñêëþ÷èòåëüíûìè<br />

êîìïåòåíöèÿìè ïî âûïîëíåíèþ äîãîâîðîâ, çàêëþ÷åííûõ<br />

Êàíàäîé ïî ñîáñòâåííîé èíèöèàòèâå.<br />

Ñóäåáíûé êîìèòåò Òàéíîãî ñîâåòà â ñâîåì çíàìåíèòîì Ìíåíèè î<br />

òðóäîâûõ ñîãëàøåíèÿõ 6 , ïîëüçóþùèìñÿ àâòîðèòåòîì â êîíñòèòóöèîííîì<br />

ïðàâå Êàíàäû, ïîñòàíîâèë, ÷òî âûïîëíåíèå ìåæäóíàðîäíûõ äîãî-<br />

5 Òàì æå, Ñ. 363-366.<br />

6 Attorney-General for Canada v. Attorney-General for Ontario, [1937] A.C. 326.

300 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè<br />

Ñåðãåé ØÀÕÐÀÉ 301<br />

âîðîâ äîëæíî îñóùåñòâëÿòüñÿ êîìïåòåíòíûì ïàðëàìåíòîì, â ñîîòâåòñòâèè<br />

ñ ðàçäåëåíèåì çàêîíîäàòåëüíûõ êîìïåòåíöèé, ñîãëàñíî òåìå, çàòðàãèâàåìîé<br />

äîãîâîðîì. Òàêèì îáðàçîì, âûïîëíåíèå ìåæäóíàðîäíûõ<br />

äîãîâîðîâ â Êàíàäå ÿâëÿåòñÿ äîïîëíåíèåì ê êàæäîé èç ðàçäåëåííûõ<br />

ìåæäó ôåäåðàëüíûì è ïðîâèíöèàëüíûìè ïàðëàìåíòàìè êîìïåòåíöèé,<br />

à íå îòäåëüíîé çàêîíîäàòåëüíîé êîìïåòåíöèåé: «Äëÿ öåëåé èçëîæåííûõ<br />

â ñò.ñò. 91 è 92, òî åñòü äëÿ ðàñïðåäåëåíèÿ çàêîíîäàòåëüíûõ êîìïåòåíöèé<br />

ìåæäó äîìèíèîíîì è ïðîâèíöèÿìè, íå ñóùåñòâóåò ïîíÿòèÿ äîãîâîðíîãî<br />

çàêîíîäàòåëüñòâà. Ðàñïðåäåëåíèå îñíîâûâàåòñÿ ïî ñôåðàì;<br />

äëÿ âûïîëíåíèÿ äîãîâîðà, êàñàþùåãîñÿ îïðåäåëåííîãî âèäà âîïðîñîâ,<br />

íàçíà÷àåòñÿ îïðåäåëåííàÿ çàêîíîäàòåëüíàÿ âëàñòü».<br />

Ìíåíèå î òðóäîâûõ ñîãëàøåíèÿõ, ðàçðåøèâøåå ïðîáëåìó, ñïîñîáñòâóåò<br />

ñîõðàíåíèþ çàêîíîäàòåëüíûõ êîìïåòåíöèé ïðîâèíöèé è ïîáóæäàåò<br />

(íî íå îáÿçûâàåò) Ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî ïîëó÷èòü ñîãëàñèå<br />

ïðîâèíöèé ïåðåä ðàòèôèêàöèåé ìåæäóíàðîäíîãî äîãîâîðà, òðåáóþùåãî<br />

çàêîíîäàòåëüíîãî âûïîëíåíèÿ. Îòìåòèì, ÷òî, ê ñîæàëåíèþ, Òàéíûé<br />

ñîâåò îòêàçàëñÿ âûñêàçàòü ñâîå ìíåíèå ïî âîïðîñó î òîì, ìîæåò ëè Ôåäåðàëüíîå<br />

ïðàâèòåëüñòâî çàêëþ÷àòü äîãîâîðû, çàòðàãèâàþùèå ñôåðû,<br />

îòíîñÿùèåñÿ ê çàêîíîäàòåëüíûì êîìïåòåíöèÿì ïðîâèíöèé, áåç èõ ïðåäâàðèòåëüíîãî<br />

ñîãëàñèÿ. Òàêîå ìíåíèå Òàéíîãî ñîâåòà íå áûëî íåîáõîäèìî<br />

äëÿ ðàçðåøåíèÿ ñïîðà. Îäíàêî åñëè áû Òàéíûé ñîâåò âûñêàçàëñÿ<br />

ïî ýòîìó âîïðîñó, äîãîâîðíîå ïðàâî Êàíàäû áûëî áû áîëåå òî÷íûì.<br />

Âûâîä<br />

Êâåáåê ÿâëÿåòñÿ îäíèì èç ïèîíåðîâ â òîì, ÷òî êàñàåòñÿ äåéñòâèé íà ìåæäóíàðîäíîé<br />

àðåíå íå ñóâåðåííûõ ãîñóäàðñòâ. Îí ïîääåðæèâàåò ïðÿìûå äâóñòîðîííèå<br />

îòíîøåíèÿ ñ Ôðàíöèåé, ïðîÿâëÿåò ñâîþ ñïîñîáíîñòü ñàìîñòîÿòåëüíî<br />

ïðèíèìàòü ìåæäóíàðîäíûå îáÿçàòåëüñòâà â ñôåðàõ ñâîèõ êîìïåòåíöèé,<br />

îáëàäàåò ðàçâèòîé ìåæäóíàðîäíîé ñåòüþ ïðåäñòàâèòåëüñòâ è àãåíòñòâ, çàäåéñòâîâàí<br />

â èíñòèòóòàõ Ìåæäóíàðîäíîé Ôðàíêîôîíèè îò ñâîåãî èìåíè â<br />

êà÷åñòâå ïðàâèòåëüñòâà-ó÷àñòíèêà, è, íàêîíåö, èíòåðåñóåòñÿ ìíîãî÷èñëåííûìè<br />

ìåæäóíàðîäíûìè ôîðóìàìè, òåìû êîòîðûõ êàñàþòñÿ êîìïåòåíöèé<br />

Êâåáåêà. Â öåëîì, Êâåáåê âåäåò ñàìîñòîÿòåëüíóþ ìåæäóíàðîäíóþ ïîëèòèêó,<br />

ñîñòàâëÿþùóþ îäèí èç ñïîñîáîâ ïðîäâèæåíèÿ èíòåðåñîâ åãî æèòåëåé.<br />

Áûñòðîå ðàçâèòèå ìåæäóíàðîäíîé àêòèâíîñòè Êâåáåêà ÷àñòî ðàññìàòðèâàåòñÿ<br />

êàê îäíî èç ìîùíûõ ïðîÿâëåíèé åãî ñàìîóòâåðæäåíèÿ â ñîâðåìåííîì<br />

ìèðå. Îäíà èç îñíîâ ïîëèòèêè Êâåáåêà, äîêòðèíà Æåðýí-Ëÿæóà,<br />

ïîäòâåðæäàåò êîíñòèòóöèîííûé ïðèíöèï âíóòðåííåãî ïðèìåíåíèÿ ïðîâèíöèÿìè<br />

îáÿçàòåëüñòâ, â òîì, ÷òî êàñàåòñÿ èõ êîìïåòåíöèé. Êðîìå ýòîãî,<br />

äîêòðèíà íàäåëÿåò Êâåáåê ïðàâîì ñàìîñòîÿòåëüíî äåéñòâîâàòü íà ìåæäóíàðîäíîé<br />

àðåíå, ïðîäîëæàÿ ñâîè âíóòðåííèå êîìïåòåíöèè, ÷òî ïîäðàçóìåâàåò<br />

çàêëþ÷åíèå ìåæäóíàðîäíûõ äîãîâîðîâ.<br />

n<br />

Ñåðãåé Øàõðàé<br />

Ðîëü äîãîâîðîâ î ðàçãðàíè÷åíèè ïðåäìåòîâ<br />

âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé ìåæäó<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèåé è ñóáúåêòàìè ÐÔ<br />

Îáîñíîâàíû ëè ïðåòåíçèè ê äîãîâîðíîé ïðàêòèêå?<br />

Âîçðîñøåå â ïîñëåäíåå âðåìÿ íåãàòèâíîå îòíîøåíèå ê äîãîâîðíîé<br />

ïðàêòèêå â ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèÿõ ÿâëÿåòñÿ, íà íàø âçãëÿä, ñâèäåòåëüñòâîì<br />

íåäîñòàòî÷íîãî ðàçâèòèÿ ïðàâîâîé êóëüòóðû è ïðàâîâîãî ñîçíàíèÿ.<br />

 îáùåñòâå, ãäå ñòîëåòèÿìè ñóðîâîñòü çàêîíîâ êîìïåíñèðîâàëàñü<br />

íåîáÿçàòåëüíîñòüþ èõ èñïîëíåíèÿ, ñàìî ïîíÿòèå «äîãîâîð»<br />

âûçûâàåò àññîöèàöèè ñ ïîïûòêîé îáîéòè îáùèå ïðàâèëà, à ñ äðóãîé ñòîðîíû,<br />

âûãëÿäèò ÷åì-òî íåîáÿçàòåëüíûì ê èñïîëíåíèþ, àêòîì, íàðóøåíèå<br />

êîòîðîãî íå âëå÷åò çà ñîáîé íèêàêèõ ïðàâîâûõ ïîñëåäñòâèé.<br />

Íà ñàìîì äåëå, äîãîâîðû ìåæäó ôåäåðàëüíûì öåíòðîì è åãî ÷àñòÿìè,<br />

åñëè îíè ïðèìåíÿþòñÿ ïî ñâîåìó ïðÿìîìó íàçíà÷åíèþ è çà èõ âûïîëíåíèåì<br />

îñóùåñòâëÿåòñÿ äîëæíûé êîíòðîëü, ÿâëÿþòñÿ âåñüìà äåéñòâåííûì<br />

ñðåäñòâîì óêðåïëåíèÿ è îïòèìèçàöèè ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé. Êàê ïîêàçûâàåò<br />

îïûò ñîâðåìåííûõ ôåäåðàòèâíûõ è äàæå ðÿäà óíèòàðíûõ ãîñóäàðñòâ<br />

(íàïðèìåð, Èñïàíèè), äîãîâîðû è ñîãëàøåíèÿ ÿâëÿþòñÿ íå òîëüêî<br />

ýôôåêòèâíûì ñïîñîáîì ðàçãðàíè÷åíèÿ ïîëíîìî÷èé öåíòðà è ÷ëåíîâ ôåäåðàöèè,<br />

íî è âàæíåéøèì èíñòðóìåíòîì îáåñïå÷åíèÿ îòâåòñòâåííîñòè<br />

îðãàíîâ âëàñòè çà íàäëåæàùåå îñóùåñòâëåíèå ïðèíÿòûõ èìè íà ñåáÿ ïîëíîìî÷èé<br />

è ñîáëþäåíèå êîíñòèòóöèîííîãî ïðàâîïîðÿäêà. Òàê, íàïðèìåð,<br />

âî âñåõ ðîññèéñêèõ äîãîâîðàõ î ðàçãðàíè÷åíèè ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé<br />

ñîäåðæèòñÿ íîðìà î òîì, ÷òî ñóáúåêòû Ôåäåðàöèè îáÿçóþòñÿ<br />

ïðèâåñòè ñâîå çàêîíîäàòåëüñòâî â ñîîòâåòñòâèå ñ Êîíñòèòóöèåé ÐÔ, äîãîâîðîì<br />

è ôåäåðàëüíûì çàêîíîäàòåëüñòâîì ïî ïðåäìåòàì ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ.<br />

Åñëè áû ôåäåðàëüíûé Öåíòð îñóùåñòâëÿë ñâîåâðåìåííûé è äîëæíûé<br />

êîíòðîëü çà èñïîëíåíèåì ýòîé íîðìû çàêëþ÷åííûõ äîãîâîðîâ, òî<br />

ñåãîäíÿ ïîòðåáîâàëîñü áû çíà÷èòåëüíî ìåíüøå óñèëèé äëÿ ïðèâåäåíèÿ<br />

çàêîíîäàòåëüñòâà ñóáúåêòîâ ÐÔ â ñîîòâåòñòâèå ñ ôåäåðàëüíûì.<br />

Êàê èçâåñòíî, îñíîâíûå ïðåòåíçèè ê äîãîâîðíîé ïðàêòèêå çàêëþ÷àþòñÿ<br />

â ñëåäóþùåì: äîãîâîðû èçìåíÿþò-äå ïðèðîäó Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè;<br />

íåÿñíî ñîîòíîøåíèå äîãîâîðîâ ñ ôåäåðàëüíûìè çàêîíàìè è çàêîíàìè<br />

ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè; äîãîâîðû íàðóøàþò ïðèíöèï ðàâíîïðàâèÿ<br />

ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè. Ïîïûòàåìñÿ îòâåòèòü íà ýòè âîïðîñû.<br />

Ñåðãåé Ìèõàéëîâè÷ Øàõðàé – çàñëóæåííûé þðèñò Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, äîêòîð<br />

þðèäè÷åñêèõ íàóê, ïðîôåññîð, äèðåêòîð Ãîñóäàðñòâåííîãî Íàó÷íî-èññëåäîâàòåëüñêîãî<br />

èíñòèòóòà ñèñòåìíîãî àíàëèçà Ñ÷åòíîé ïàëàòû ÐÔ.

302 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Ñåðãåé ØÀÕÐÀÉ<br />

303<br />

Äîãîâîðû íå èçìåíÿþò ïðèðîäó ôåäåðàöèè â Ðîññèè<br />

Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä ïîêàçàë, ÷òî äîãîâîðû, ïðè âñåé èõ âàæíîñòè,<br />

íîñÿò ïî îòíîøåíèþ ê Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïîä÷èíåííûé<br />

õàðàêòåð è, ñëåäîâàòåëüíî, íå ìîãóò òîëêîâàòüñÿ êàê êàêîå-ëèáî<br />

èçìåíåíèå óñòàíîâëåííîãî Êîíñòèòóöèåé ïðàâîâîãî ñòàòóñà Ôåäåðàöèè<br />

è åå ñóáúåêòîâ. Òàê, â ï. 2.1. ìîòèâèðîâî÷íîé ÷àñòè Ïîñòàíîâëåíèÿ îò 7<br />

èþíÿ 2000 ã. ¹ 10-Ï ïî äåëó î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè îòäåëüíûõ<br />

ïîëîæåíèé Êîíñòèòóöèè Ðåñïóáëèêè Àëòàé è ôåäåðàëüíîãî Çàêîíà «Îá<br />

îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè çàêîíîäàòåëüíûõ (ïðåäñòàâèòåëüíûõ) è<br />

èñïîëíèòåëüíûõ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè» Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä ÐÔ óêàçàë, ÷òî ïðèîðèòåò ïîëîæåíèé<br />

Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè èìååò ìåñòî ïðè îïðåäåëåíèè<br />

êàê ñòàòóñà ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, òàê è ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è<br />

ïîëíîìî÷èé îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è<br />

îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè åå ñóáúåêòîâ. Ñëåäîâàòåëüíî, ñîäåðæàùååñÿ<br />

â ÷. 3 ñò. 11 Êîíñòèòóöèè ÐÔ ïîëîæåíèå î òîì, ÷òî ðàçãðàíè÷åíèå<br />

ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé ìåæäó îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè åå ñóáúåêòîâ<br />

îñóùåñòâëÿåòñÿ íà îñíîâå Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè,<br />

Ôåäåðàòèâíîãî è èíûõ äîãîâîðîâ î ðàçãðàíè÷åíèè ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è<br />

ïîëíîìî÷èé, ïðåäïîëàãàåò, ÷òî âñå óêàçàííûå äîãîâîðû äîëæíû ñîîòâåòñòâîâàòü<br />

Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Êðîìå òîãî, Êîíñòèòóöèîííûé<br />

Ñóä ÐÔ íåîäíîêðàòíî ðåêîìåíäîâàë èñïîëüçîâàòü äîãîâîðíóþ<br />

ïðàêòèêó êàê îäèí èç ýôôåêòèâíûõ èíñòðóìåíòîâ äîñòèæåíèÿ<br />

ñîãëàñèÿ â êîíôëèêòíûõ ñèòóàöèÿõ. Íàïðèìåð, â Ïîñòàíîâëåíèè îò 14<br />

èþëÿ 1997 ã. ¹ 12-Ï ïî äåëó î òîëêîâàíèè ñîäåðæàùåãîñÿ â ÷. 4 ñò. 66<br />

Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïîëîæåíèÿ î âõîæäåíèè àâòîíîìíîãî<br />

îêðóãà â ñîñòàâ êðàÿ, îáëàñòè Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä ÐÔ, ðåøàÿ<br />

âîïðîñ î ïðèíöèïàõ ðàçãðàíè÷åíèÿ êîìïåòåíöèè ìåæäó îðãàíàìè âëàñòè<br />

ñóáúåêòîâ ÐÔ, âõîäÿùèõ â òàê íàçûâàåìûå «ñëîæíîñîñòàâíûå»<br />

ñóáúåêòû Ôåäåðàöèè óêàçàë, ÷òî «íà îñíîâå Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè è â ðàìêàõ äåéñòâóþùåãî çàêîíîäàòåëüñòâà àâòîíîìíûé îêðóã,<br />

êðàé, îáëàñòü ìîãóò êîíêðåòèçèðîâàòü ñ ïîìîùüþ äîãîâîðà óñëîâèÿ<br />

è ïîðÿäîê ôîðìèðîâàíèÿ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè. Îäíàêî<br />

óêàçàííûé äîãîâîð íå ìîæåò ñîäåðæàòü ïîëîæåíèé, îãðàíè÷èâàþùèõ<br />

èçáèðàòåëüíûå ïðàâà ãðàæäàí àâòîíîìíîãî îêðóãà, êðàÿ, îáëàñòè. Ïðè<br />

îòñóòñòâèè òàêîãî äîãîâîðà äîëæíû ïðèìåíÿòüñÿ ôåäåðàëüíîå çàêîíîäàòåëüñòâî<br />

è ñîîòâåòñòâóþùèå çàêîíû êðàÿ, îáëàñòè» 1 .<br />

1 Ñì. Êîììåíòàðèé ê ïîñòàíîâëåíèÿì Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.<br />

Ì., 2000. Ò. 1. Ñ. 81.<br />

Î÷åâèäíî, ÷òî ïîëîæåíèå î âîçìîæíîñòè ðàçãðàíè÷åíèÿ ïðåäìåòîâ<br />

âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé ìåæäó îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè è îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè åå ñóáúåêòîâ<br />

Êîíñòèòóöèåé, Ôåäåðàòèâíûì è èíûìè äîãîâîðàìè íå èçìåíÿåò ñóùåñòâóþùåé<br />

ïðèðîäû ôåäåðàöèè. Ñîâðåìåííàÿ Ðîññèÿ èìååò êîíñòèòóöèîííóþ<br />

ïðèðîäó è òîëüêî â ðàìêàõ ôåäåðàëüíîé Êîíñòèòóöèè ìîãóò<br />

îáñóæäàòüñÿ âîïðîñû ñòàòóñà òåððèòîðèé, èçìåíåíèÿ àäìèíèñòðàòèâíûõ<br />

ãðàíèö èëè îáúåìà ïîëíîìî÷èé ñóáúåêòîâ.<br />

 ñâÿçè ñ ýòèì âàæíî ïîìíèòü, ÷òî ñîãëàñíî ÷. 1 ñò. 15 Êîíñòèòóöèè<br />

ÐÔ ôåäåðàëüíàÿ Êîíñòèòóöèÿ èìååò âûñøóþ þðèäè÷åñêóþ ñèëó è ïðÿìîå<br />

äåéñòâèå íà âñåé òåððèòîðèè Ðîññèè. Ïî ïðåäìåòàì âåäåíèÿ Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè òàêæå èìåþò ïðÿìîå äåéñòâèå ôåäåðàëüíûå êîíñòèòóöèîííûå<br />

è ôåäåðàëüíûå çàêîíû (÷. 1 ñò. 7á). Ñëåäîâàòåëüíî,<br />

Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ôåäåðàòèâíûé è èíûå äîãîâîðû<br />

èìåþò ðàçíîå ïðàâîâîå çíà÷åíèå â ðåãóëèðîâàíèè ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà<br />

ñòðàíû. È äîìèíèðóþùåå çíà÷åíèå çàíèìàåò Êîíñòèòóöèÿ ÐÔ,<br />

êîòîðàÿ óñòàíàâëèâàåò èìåííî êîíñòèòóöèîííóþ, à íå äîãîâîðíî-êîíñòèòóöèîííóþ<br />

èëè äîãîâîðíóþ ïðèðîäó íàøåé ôåäåðàöèè.<br />

Íåëüçÿ íå îòìåòèòü, ÷òî îïïîíåíòû äîãîâîðíîé ïðàêòèêè ÷àñòî ïî<br />

íåäîðàçóìåíèþ èëè íàìåðåííî óñìàòðèâàþò â äåéñòâóþùèõ äîãîâîðàõ<br />

âìåñòî àêòà, óñòàíàâëèâàþùåãî ïîëíîìî÷èÿ è îòâåòñòâåííîñòü ðàçëè÷íûõ<br />

óðîâíåé âëàñòè, íåêèå «ñîãëàøåíèÿ ìåæäó ÷àñòüþ è öåëûì». Íî<br />

ïîäîáíûõ äîêóìåíòîâ â ïðàâîâîé ñèñòåìå Ðîññèè íå áûëî è íåò! Ñàìî<br />

ïðåäñòàâëåíèå î âîçìîæíîñòè çàêëþ÷åíèÿ êàêîãî-ëèáî äîãîâîðà ìåæäó<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèåé â öåëîì è åå ñóáúåêòîì êàê ðàâíîïðàâíûìè<br />

ãîñóäàðñòâàìè ÿâëÿåòñÿ ïðàâîâûì è ïîëèòè÷åñêèì íîíñåíñîì. Êîíñòèòóöèÿ<br />

ÐÔ çàêðåïèëà ðàâíîïðàâèå ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè ìåæäó ñîáîé è<br />

âî âçàèìîîòíîøåíèÿõ ñ ôåäåðàëüíûì öåíòðîì, à íå èõ ðàâíîïðàâèå ñ<br />

ôåäåðàòèâíûì ãîñóäàðñòâîì, â êîòîðîì îíè ñîñòîÿò.<br />

Áîëåå òîãî, òîò ôàêò, ÷òî â áîëüøèíñòâå äîãîâîðîâ 1995-1998 ãã. ñóáúåêòû<br />

Ôåäåðàöèè ïåðåäàâàëè ÷àñòü ïðåäìåòîâ èç ñôåðû ñâîåãî èñêëþ÷èòåëüíîãî<br />

âåäåíèÿ â âåäåíèå ñîâìåñòíîå, ñâèäåòåëüñòâóåò íå îá îñëàáëåíèè<br />

Ôåäåðàöèè, à î òîì, ÷òî óæå ê ñåðåäèíå 90-õ ïåðèîä «ïàðàäà ñóâåðåíèòåòîâ»<br />

è «áåãñòâà îò Öåíòðà» áûë çàêîí÷åí, íà÷àëñÿ ïåðèîä öåíòðîñòðåìèòåëüíîãî<br />

äâèæåíèÿ è àêòèâíûé ïðîöåññ «ñîáèðàíèÿ» ðîññèéñêèõ çåìåëü.<br />

Íåöåëåñîîáðàçíî ïðåïÿòñòâîâàòü ïðîöåññàì ñîãëàñîâàííîãî äåëåãèðîâàíèÿ<br />

íåêîòîðûõ âîïðîñîâ èñêëþ÷èòåëüíîãî âåäåíèÿ ñóáúåêòîâ â ñîâìåñòíîå<br />

ñ Ôåäåðàöèåé âåäåíèå, ïîñêîëüêó ðåãèîíû èìåþò òàêîå ïðàâî<br />

õîòÿ áû ïî ñìûñëó ñò. 73 Êîíñòèòóöèè ÐÔ. Êðîìå òîãî, îò äåëåãèðîâàíèÿ<br />

íåêîòîðûõ âîïðîñîâ èñêëþ÷èòåëüíîé êîìïåòåíöèè ñóáúåêòîâ â ñîâìåñòíîå<br />

âåäåíèå åñòü ïðÿìàÿ âûãîäà, êàê ðåãèîíàì, òàê è Ôåäåðàöèè â öåëîì.

304 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Ñåðãåé ØÀÕÐÀÉ<br />

305<br />

Äîãîâîðû íå íàðóøàþò ðàâåíñòâî ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè<br />

Âî-ïåðâûõ, íåäîïóñòèìî ñìåøèâàòü ïîíÿòèÿ þðèäè÷åñêîãî è ôàêòè-<br />

÷åñêîãî ðàâåíñòâà. Ñóáúåêòû ôåäåðàöèè, òî÷íî òàê æå, êàê è ëþäè, ôàêòè÷åñêè<br />

íå ìîãóò áûòü ðàâíû, íî ïðè ýòîì îáëàäàþò ðàâíûìè ïðàâàìè.<br />

Âî-âòîðûõ, ïîñêîëüêó Êîíñòèòóöèÿ ÐÔ ñîäåðæèò ïðèíöèïèàëüíóþ<br />

âîçìîæíîñòü ðàçãðàíè÷åíèÿ ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé ñ ïîìîùüþ<br />

äîãîâîðîâ äëÿ âñåõ ñóáúåêòîâ áåç èñêëþ÷åíèÿ, òîò ôàêò, ÷òî îäèí<br />

ðåãèîí âîñïîëüçîâàëñÿ ýòèì ïðàâîì, à äðóãîé íåò, íå íàðóøàåò ïðèíöèï<br />

èõ ðàâíîïðàâèÿ. Àíàëîã: ëþäè èìåþò ïðàâî âñòóïàòü â áðàê, íî òîò ôàêò,<br />

÷òî îäíè âîñïîëüçîâàëèñü ýòîé âîçìîæíîñòüþ, à äðóãèå – íåò, íå îçíà-<br />

÷àåò äëÿ ïîñëåäíèõ ïîðàæåíèå â ïðàâàõ.<br />

Òàêîå æå ïîíèìàíèå ïðèíöèïîâ ðàâåíñòâà è ðàâíîïðàâèÿ ñîäåðæèòñÿ,<br />

â ÷àñòíîñòè, â Ïîñòàíîâëåíèè Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà ÐÔ îò 15 èþëÿ<br />

1996 ã. ¹ 16-Ï ïî äåëó î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè ï. 1 ñò. 1 è ï. 4 ñò.<br />

3 Çàêîíà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îò 18 îêòÿáðÿ 1991 ã. «Î äîðîæíûõ<br />

ôîíäàõ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» 2 . Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä íå òîëüêî íàïîìíèë,<br />

÷òî ïðèíöèï ðàâíîïðàâèÿ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè «âûðàæàåòñÿ,<br />

â ÷àñòíîñòè, â åäèíîîáðàçèè êîíñòèòóöèîííîãî ïîäõîäà ê ðàñïðåäåëåíèþ<br />

ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé ìåæäó Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèåé<br />

è åå ñóáúåêòàìè è äèêòóåò óñòàíîâëåíèå ôåäåðàëüíûì çàêîíîäàòåëåì<br />

åäèíûõ ïðàâèë âçàèìîîòíîøåíèé ôåäåðàëüíûõ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé<br />

âëàñòè ñî âñåìè ñóáúåêòàìè Ôåäåðàöèè» (ï. 2 ìîòèâèðîâî÷íîé ÷àñòè),<br />

íî è äàë èñ÷åðïûâàþùèé îòâåò òåì, êòî ñìåøèâàåò ïîíÿòèÿ ðàâíîïðàâèÿ<br />

ñóáúåêòîâ è èõ ôàêòè÷åñêîãî ðàâåíñòâà. Ñóä ïðåäïèñàë<br />

ôåäåðàëüíûì îðãàíàì ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ïðè ðàçðàáîòêå è îñóùåñòâëåíèè<br />

ôåäåðàëüíîé è ðåãèîíàëüíîé ïîëèòèêè «èñõîäèòü èç òîãî, ÷òî<br />

ïðàâîâîå ðàâåíñòâî ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íå îçíà÷àåò ðàâåíñòâà<br />

èõ ïîòåíöèàëîâ è óðîâíÿ ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ,<br />

âî ìíîãîì çàâèñÿùèõ îò òåððèòîðèè, ãåîãðàôè÷åñêîãî ïîëîæåíèÿ, ÷èñëåííîñòè<br />

íàñåëåíèÿ, èñòîðè÷åñêè ñëîæèâøåéñÿ ñòðóêòóðû íàðîäíîãî<br />

õîçÿéñòâà è ò.ä. Ó÷åò ðåãèîíàëüíûõ îñîáåííîñòåé ÿâëÿåòñÿ íåîáõîäèìûì<br />

óñëîâèåì ñîáëþäåíèÿ áàëàíñà èíòåðåñîâ è âíåäðåíèÿ îáùåãîñóäàðñòâåííûõ<br />

ñòàíäàðòîâ âî âñåõ ñôåðàõ æèçíåäåÿòåëüíîñòè ñóáúåêòîâ<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» (ï. 7 ìîòèâèðîâî÷íîé ÷àñòè).<br />

 ýòîì æå ðåøåíèè Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä ÐÔ ïîêàçàë, ÷òî â ïîäëèííî<br />

ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå èäåîëîãèÿ ôåäåðàëèçìà äîëæíà ïðîíèçûâàòü<br />

äåÿòåëüíîñòü îðãàíîâ âëàñòè íà âñåõ óðîâíÿõ, âêëþ÷àÿ äåÿòåëüíîñòü<br />

â ñôåðå èñêëþ÷èòåëüíîãî âåäåíèÿ.  ï. 3 ìîòèâèðîâî÷íîé ÷àñòè<br />

îí ïîä÷åðêíóë, ÷òî «ôåäåðàëüíûé çàêîíîäàòåëü è â ñôåðå ñâîåé êîìïåòåíöèè<br />

íå âïðàâå ðàçðåøàòü âîïðîñû, çàòðàãèâàþùèå êîíñòèòóöèîííî-<br />

2 Ñîáðàíèå çàêîíîäàòåëüñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. 1996. ¹ 29. Ñò. 3543.<br />

ïðàâîâîé ñòàòóñ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, áåç ó÷åòà êîíñòèòóöèîííûõ<br />

îñíîâ ôåäåðàòèâíîãî óñòðîéñòâà. Òåì áîëåå íåäîïóñòèìî ïðîèçâîëüíîå<br />

ñóæåíèå ïðàâîâûõ âîçìîæíîñòåé ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè».<br />

Î ñîîòíîøåíèè äîãîâîðîâ è ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ<br />

Êàê èçâåñòíî, íè â Êîíñòèòóöèè ÐÔ, íè â çàêîíîäàòåëüñòâå íå äàí<br />

îòâåò î ñîîòíîøåíèè ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ, äîãîâîðîâ è çàêîíîäàòåëüñòâà<br />

ñóáúåêòîâ ÐÔ â ðàçãðàíè÷åíèè ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé.<br />

Èç ïðèâîäèâøåéñÿ ôîðìóëèðîâêè ÷. 3 ñò. 11 Êîíñòèòóöèè ÐÔ (è ñ ó÷åòîì<br />

ïîëîæåíèé åå ñò. 15) ìîæíî ñäåëàòü âûâîä î ïðèîðèòåòå êîíñòèòóöèîííîãî<br />

ðåãóëèðîâàíèÿ ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé. Òîãäà äîãîâîðíîå<br />

ðàçãðàíè÷åíèå ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé ìîæåò îñóùåñòâëÿòüñÿ<br />

ëèøü â ñîîòâåòñòâèè ñ íîðìàìè ñòàòåé 71-73 Êîíñòèòóöèè, òî åñòü<br />

ñâîäèòñÿ ê ðàñïðåäåëåíèþ ïîëíîìî÷èé ìåæäó Ôåäåðàöèåé è åå ñóáúåêòàìè<br />

âíóòðè ïðåäìåòîâ ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ (ñò. 72) è ê ïåðåäà÷å Ôåäåðàöèè<br />

îòäåëüíûõ ïîëíîìî÷èé èç ñôåðû èñêëþ÷èòåëüíîé êîìïåòåíöèè<br />

ñóáúåêòà (ñò. 73). Îäíàêî ÷. 3 ñò. 11 ïîäîáíîãî îãðàíè÷åíèÿ íå ñîäåðæèò,<br />

à åå íîðìû, â ñèëó ÷. 2 ñò. 16, èìåþò áîëüøóþ þðèäè÷åñêóþ ñèëó ïî<br />

ñðàâíåíèþ ñ ïîëîæåíèÿìè ñòàòåé 71-73 è ÷. 1 ñò. 76.<br />

Âìåñòå ñ òåì ðàçíûé îáúåì âçàèìíûõ ïðàâ è îáÿçàííîñòåé Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè è åå ñóáúåêòîâ, óñòàíàâëèâàåìûé â äîãîâîðàõ, ÷àñòî ïðåäñòàâëÿåòñÿ<br />

êàê ïðàêòèêà, ïðîòèâîðå÷àùàÿ ïðèíöèïó ðàâíîïðàâèÿ ñóáúåêòîâ<br />

Ôåäåðàöèè (÷àñòè 1, 4 ñò. 5). Ñòàòüè 5 è 11 âõîäÿò â ãëàâó 1<br />

Êîíñòèòóöèè ÐÔ «Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ» è, ñëåäîâàòåëüíî,<br />

îáëàäàþò áîëüøåé ïî ñðàâíåíèþ ñ äðóãèìè êîíñòèòóöèîííûìè íîðìàìè,<br />

þðèäè÷åñêîé ñèëîé (ñò. 16), ïîýòîìó ÷èñòî ïðàâîâîå ðàçðåøåíèå<br />

êîëëèçèè êàæåòñÿ íåâîçìîæíûì.<br />

Íî ïðèíöèï ðàâíîïðàâèÿ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè äîïóñòèìî ðàññìàòðèâàòü<br />

(ïî àíàëîãèè ñ îáùåé ïðàâîñóáúåêòíîñòüþ) è êàê ãàðàíòèðîâàííîå<br />

Êîíñòèòóöèåé ôîðìàëüíî ðàâíîå ïðàâî êàæäîãî ñóáúåêòà íà óðåãóëèðîâàíèå<br />

ñâîèõ îòíîøåíèé ñ ôåäåðàëüíûìè îðãàíàìè âëàñòè (ðàçãðàíè÷åíèå<br />

ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé) ïîñðåäñòâîì äîãîâîðà. Ïðè ýòîì êîíêðåòíûé<br />

îáúåì âçàèìíûõ ïðàâ è îáÿçàííîñòåé öåíòðà è ðåãèîíîâ (ïî àíàëîãèè<br />

ñ èíäèâèäóàëüíûì ïðàâîâûì ñòàòóñîì) ìîæåò áûòü ðàçíûì.<br />

×òî êàñàåòñÿ ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ êàê ïðàâîâîãî èíñòðóìåíòà ðàçãðàíè÷åíèÿ<br />

ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé, òî â ÷. 3 ñò. 11 Êîíñòèòóöèè<br />

ÐÔ îíè ïðÿìî íå íàçâàíû. Îäíàêî èç ñìûñëà ñò. 72 è ÷. 2 ñò. 76<br />

Êîíñòèòóöèè ÐÔ, ðàññìàòðèâàåìûõ ñèñòåìíî, âûòåêàåò, ÷òî ïðèíöèïû<br />

è ïîðÿäîê ðàçãðàíè÷åíèÿ ïîëíîìî÷èé ôåäåðàëüíîãî öåíòðà è ñóáúåêòîâ<br />

Ôåäåðàöèè ìîãóò óñòàíàâëèâàòüñÿ ôåäåðàëüíûìè çàêîíàìè.<br />

Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä ÐÔ íåîäíîêðàòíî èçëàãàë ýòó ïîçèöèþ. Òàê,<br />

íàïðèìåð, â óæå óïîìèíàâøåìñÿ Ïîñòàíîâëåíèè îò 9 ÿíâàðÿ 1998 ã. ¹<br />

1-Ï ïî äåëó î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè Ëåñíîãî êîäåêñà Ðîññèéñ-

306 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Ñåðãåé ØÀÕÐÀÉ<br />

307<br />

êîé Ôåäåðàöèè, Ñóä óêàçàë, ÷òî «ôåäåðàëüíûé çàêîí êàê íîðìàòèâíûé<br />

ïðàâîâîé àêò îáùåãî äåéñòâèÿ, ðåãóëèðóþùèé òå èëè èíûå âîïðîñû<br />

(ïðåäìåòû) ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ, îïðåäåëÿåò ïðàâà è îáÿçàííîñòè ó÷àñòíèêîâ<br />

ïðàâîîòíîøåíèé, â òîì ÷èñëå ïîëíîìî÷èÿ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé<br />

âëàñòè, è òåì ñàìûì îñóùåñòâëÿåò ðàçãðàíè÷åíèå ýòèõ ïîëíîìî-<br />

÷èé» (ï. 4 ìîòèâèðîâî÷íîé ÷àñòè) 3 .<br />

×ðåçâû÷àéíî âàæíîé ÿâëÿåòñÿ è ïðàâîâàÿ ïîçèöèÿ Êîíñòèòóöèîííîãî<br />

Ñóäà ÐÔ, êàñàþùàÿñÿ ñîîòíîøåíèÿ çàêîíîäàòåëüíûõ ïîëíîìî÷èé<br />

ôåäåðàëüíîãî öåíòðà è åãî ñóáúåêòîâ â ñôåðå ïðåäìåòîâ ñîâìåñòíîãî<br />

âåäåíèÿ. Êàê èçâåñòíî èç îïûòà çàðóáåæíûõ ôåäåðàöèé, íàëè÷èå ñôåðû<br />

êîíêóðèðóþùèõ (ñîâìåñòíûõ) ïîëíîìî÷èé îçíà÷àåò ïðàâî îðãàíîâ âëàñòè<br />

îäíîãî óðîâíÿ îñóùåñòâëÿòü îïðåäåëåííûå ïîëíîìî÷èÿ, ïîêà áåçäåéñòâóåò<br />

äðóãîé óðîâåíü âëàñòè. Êàê ïðàâèëî, êîíêóðèðóþùèå ïîëíîìî÷èÿ<br />

äàþò âîçìîæíîñòü ôåäåðàëüíûì âëàñòÿì ïðèñâàèâàòü<br />

êîìïåòåíöèþ. Ýòî âûðàæàåòñÿ â øèðîêî èçâåñòíîì ïðàâèëå Bundesrecht<br />

bricht Landesrecht («Ïðàâî ôåäåðàöèè ñòîèò âûøå ïðàâà åå ñóáúåêòîâ») 4 .<br />

Õîòÿ ìåõàíèçì êîíêóðèðóþùèõ ïîëíîìî÷èé îáúåêòèâíî íàïðàâëåí íà<br />

çàêðåïëåíèå êîìïåòåíöèè çà ôåäåðàëüíûì öåíòðîì, â ñëó÷àå, åñëè ôåäåðàëüíûé<br />

çàêîíîäàòåëü «äðåìëåò», ïðàâîâîé âàêóóì âûíóæäåíû çàïîëíÿòü<br />

ñóáúåêòû Ôåäåðàöèè.<br />

Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä ÐÔ íåîäíîêðàòíî ïîäòâåðæäàë ïðàâî ñóáúåêòîâ<br />

îñóùåñòâëÿòü «îïåðåæàþùåå» ïðàâîâîå ðåãóëèðîâàíèå â ñôåðå ñîâìåñòíîé<br />

êîìïåòåíöèè â ñëó÷àå îòñóòñòâèÿ ôåäåðàëüíîãî çàêîíà, óêàçàâ<br />

ïðè ýòîì, ÷òî â ñëó÷àå ïîÿâëåíèÿ ôåäåðàëüíîé íîðìû, àêòû ñóáúåêòîâ<br />

ÐÔ äîëæíû áûòü ïðèâåäåíû â ñîîòâåòñòâèå ñ íåé. Òàê, â ï. 3 ìîòèâèðîâî÷íîé<br />

÷àñòè Ïîñòàíîâëåíèÿ îò 24 ÿíâàðÿ 1997 ã. ¹ 1-Ï ïî äåëó î ïðîâåðêå<br />

êîíñòèòóöèîííîñòè çàêîíà Óäìóðòñêîé ðåñïóáëèêè îò 17 àïðåëÿ<br />

1996 ã. «Î ñèñòåìå îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè â Óäìóðòñêîé Ðåñïóáëèêå»<br />

Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä ÐÔ óêàçàë, ÷òî «óñòàíîâëåíèå îáùèõ<br />

ïðèíöèïîâ îðãàíèçàöèè ñèñòåìû îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè íàõîäèòñÿ<br />

â ñîâìåñòíîì âåäåíèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè (ñò. 72, ïóíêò «í» ÷àñòè 1 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè). Ñòàòüÿ 76 (÷. 2) Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðåäóñìàòðèâàåò,<br />

÷òî ïî ïðåäìåòàì ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè<br />

è åå ñóáúåêòîâ èçäàþòñÿ ôåäåðàëüíûå çàêîíû è ïðèíèìàåìûå<br />

â ñîîòâåòñòâèè ñ íèìè çàêîíû è èíûå íîðìàòèâíûå ïðàâîâûå àêòû<br />

ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè». Îäíàêî ïîñêîëüêó ôåäåðàëüíûé çàêîíîäàòåëü<br />

íà òîò ìîìåíò íå óðåãóëèðîâàë âîïðîñ îá óñòàíîâëåíèè îáùèõ<br />

ïðèíöèïîâ îðãàíèçàöèè ñèñòåìû îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè<br />

3 Ñîáðàíèå çàêîíîäàòåëüñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. 1998. ¹ 3. Ñò. 429.<br />

4 Â. Ïàñ. Ïðàâîâûå ìåõàíèçìû ðàçãðàíè÷åíèÿ ïîëíîìî÷èé // Îñíîâû òåîðèè è ïðàêòèêè<br />

ôåäåðàëèçìà. Ëåéäåí, 1999. Ñ. 89.<br />

è îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ïðåäñòàâèòåëüíûõ è èñïîëíèòåëüíûõ<br />

îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, êàê ýòî ïðåäóñìîòðåíî ñò. 72 (ï.<br />

«í» ÷. 1), 76 (÷. 2) è 77 (÷. 1) Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, Êîíñòèòóöèîííûé<br />

Ñóä óñòàíîâèë, ÷òî «äî óðåãóëèðîâàíèÿ äàííîãî âîïðîñà<br />

ôåäåðàëüíûì çàêîíîäàòåëåì ðåñïóáëèêà âïðàâå ñàìà îñóùåñòâèòü ñîáñòâåííîå<br />

ïðàâîâîå ðåãóëèðîâàíèå ïî óêàçàííîìó ïðåäìåòó ñîâìåñòíîãî<br />

âåäåíèÿ, à òàêæå óñòàíîâèòü ñâîþ ñèñòåìó îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé<br />

âëàñòè ñàìîñòîÿòåëüíî â ñîîòâåòñòâèè ñ îñíîâàìè êîíñòèòóöèîííîãî<br />

ñòðîÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è òåìè îáùèìè ïðèíöèïàìè îðãàíèçàöèè<br />

ïðåäñòàâèòåëüíûõ è èñïîëíèòåëüíûõ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè,<br />

êîòîðûå ïðåäóñìîòðåíû Êîíñòèòóöèåé Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè».<br />

×òî êàñàåòñÿ àêòóàëüíîé â ïîñëåäíåå âðåìÿ èäåè ðàçãðàíè÷èòü ïîëíîìî÷èÿ<br />

ôåäåðàëüíîãî öåíòðà è ðåãèîíîâ ïî âñåì ïðåäìåòàì ñîâìåñòíîãî<br />

âåäåíèÿ, ïåðå÷èñëåííûì â ñò. 72 Êîíñòèòóöèè ÐÔ, ôåäåðàëüíûìè<br />

çàêîíàìè, òî òóò âîçíèêàþò äâå ïðîáëåìû. Ïåðâàÿ êàñàåòñÿ íåîáõîäèìîñòè<br />

ó÷åñòü ïðè ïîäãîòîâêå ïîäîáíûõ çàêîíîâ âñå ðàçíîîáðàçèå 89<br />

ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè. Î÷åâèäíî, ÷òî, êðîìå èçó÷åíèÿ óæå ñóùåñòâóþùåãî<br />

êîíêðåòíîãî îïûòà ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ ðàçãðàíè÷åíèÿ ïîëíîìî÷èé<br />

ìåæäó Ôåäåðàöèåé è ðåãèîíàìè ïî îòäåëüíûì ïðåäìåòàì ñîâìåñòíîãî<br />

âåäåíèÿ, íåîáõîäèìî îòêàçàòüñÿ îò ìåëî÷íîãî äåòàëüíîãî<br />

ôèêñèðîâàíèÿ â çàêîíîäàòåëüñòâå çíà÷èòåëüíîãî ïåðå÷íÿ êîíêðåòíûõ<br />

ïîëíîìî÷èé îðãàíîâ âëàñòè ðàçëè÷íûõ óðîâíåé è óäåëèòü îñîáîå âíèìàíèå<br />

ïðîöåäóðíûì âîïðîñàì ïîäãîòîâêè òàêîãî ðîäà çàêîíîâ.<br />

 ÷àñòíîñòè, âàæíî çàôèêñèðîâàòü îáÿçàòåëüíîñòü ïðîöåäóð ñîãëàñîâàíèÿ<br />

çàêîíîâ è èíûõ íîðìàòèâíûõ ïðàâîâûõ àêòîâ ïî ïðåäìåòàì ñîâìåñòíîãî<br />

âåäåíèÿ â ïðîöåññå èõ ïîäãîòîâêè è ïðèíÿòèÿ. Çàêîí äîëæåí ãàðàíòèðîâàòü,<br />

÷òî ïîçèöèÿ ñóáúåêòîâ ÐÔ áóäåò óñëûøàíà. Âòîðàÿ ïðîáëåìà ñâÿçàíà<br />

ñ òåì, ÷òî ñ ôèëîñîôñêîé è ìåòîäîëîãè÷åñêîé òî÷êè çðåíèÿ îïàñíî äåëèòü<br />

ïðåäìåòû ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ «áåç îñòàòêà», ïîñêîëüêó êàæóùàÿñÿ âûãîäà<br />

îò ëèêâèäàöèè «ïîëÿ êîíôëèêòîâ» ìíîãîêðàòíî ïåðåêðûâàåòñÿ íåãàòèâíûìè<br />

ïîñëåäñòâèÿìè, ñâÿçàííûìè ñ èñ÷åçíîâåíèåì ïîëÿ äëÿ âçàèìîäåéñòâèÿ<br />

è ñîòðóäíè÷åñòâà ôåäåðàëüíîãî öåíòðà è ðåãèîíîâ. Èñ÷åçíîâåíèå<br />

ñôåðû êîíêóðèðóþùåé êîìïåòåíöèè âåäåò, êàê íè ïàðàäîêñàëüíî, ê îñëàáëåíèþ<br />

ñâÿçåé, ñêðåïëÿþùèõ Ôåäåðàöèþ. Âåäü êîíôëèêò – ýòî, ïðåæäå âñåãî,<br />

ïîëåçíûé ñèãíàë äëÿ ôåäåðàëüíîãî öåíòðà, ïîçâîëÿþùèé ñâîåâðåìåííî<br />

ïðîèçâåñòè íåîáõîäèìûå ïðàâîâûå è èíñòèòóöèîíàëüíûå<br />

óñîâåðøåíñòâîâàíèÿ â äèíàìè÷íî ðàçâèâàþùåéñÿ ñèñòåìå ôåäåðàòèâíûõ<br />

îòíîøåíèé. À «ïîëíîå ðàçãðàíè÷åíèå» ïðåäìåòîâ ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ è<br />

ïîëíîìî÷èé – ýòî ïîâîä äëÿ èçîëÿöèîíèçìà ðåãèîíîâ, îñîáåííî ñèëüíûõ.<br />

 ïîäëèííîé ôåäåðàöèè, ñîñòàâëÿþùèå åå ÷àñòè âñåãäà äîëæíû áûòü<br />

íà ïðàêòèêå âîâëå÷åíû â äåÿòåëüíîñòü îáùåãî öåëîãî. Ñóáúåêòû äîëæíû<br />

ðåàëüíî «óçíàâàòü» ñåáÿ â ôåäåðàöèè, ïîñêîëüêó ðå÷ü èäåò îá èõ<br />

ñîáñòâåííîé ôåäåðàöèè, à íå î íåêîåì öåíòðå âëàñòè, êîòîðîìó íàäî

308 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Ñåðãåé ØÀÕÐÀÉ<br />

309<br />

ïðîòèâîñòîÿòü. Òàêàÿ èíñòèòóöèîíàëüíàÿ ñâÿçü, êàê è åå âîñïðèÿòèå<br />

ïîëèòèêàìè è íàñåëåíèåì ÷ðåçâû÷àéíî âàæíû äëÿ ãàðàíòèè ëîÿëüíîñòè<br />

ðåãèîíîâ ïî îòíîøåíèþ ê ôåäåðàöèè, à òàêæå äëÿ áîëåå ãàðìîíè÷íîãî<br />

ñîòðóäíè÷åñòâà.<br />

Î ñîãëàøåíèÿõ ìåæäó îðãàíàìè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè<br />

Îñîáîå ìåñòî ñðåäè ïðàâîâûõ ìåõàíèçìîâ ðàçãðàíè÷åíèÿ ïîëíîìî-<br />

÷èé çàíèìàþò ñîãëàøåíèÿ î âçàèìíîì äåëåãèðîâàíèè îñóùåñòâëåíèÿ<br />

÷àñòè ïîëíîìî÷èé ìåæäó ôåäåðàëüíûìè îðãàíàìè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè<br />

è îðãàíàìè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ñóáúåêòîâ ÐÔ, ïðåäóñìîòðåííûå<br />

ñò. 78 (÷àñòè 2 è 3) Êîíñòèòóöèè ÐÔ êàê ñïîñîá îïòèìèçàöèè óïðàâëåíèÿ<br />

â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.<br />

Êàê èçâåñòíî, íåäîïóñòèìî èçäàíèå ðåãèîíàìè çàêîíîâ ïî ïðåäìåòàì<br />

èñêëþ÷èòåëüíîãî âåäåíèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Òî÷íî òàê æå è ôåäåðàëüíûé<br />

Öåíòð íå âïðàâå â îäíîñòîðîííåì ïîðÿäêå èçäàâàòü çàêîíû ëèáî<br />

âìåøèâàòüñÿ êàêèì-ëèáî èíûì ñïîñîáîì â ñôåðó èñêëþ÷èòåëüíîãî âåäåíèÿ<br />

ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè. Îäíàêî â ðàìêàõ ïðîöåäóð ñò. 78 Êîíñòèòóöèè<br />

ÐÔ ôåäåðàëüíûå îðãàíû èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ìîãóò ïåðåäàâàòü îðãàíàì<br />

èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè ïðàâî îñóùåñòâëåíèÿ<br />

÷àñòè ñâîèõ ïîëíîìî÷èé. Ïðè ýòîì ñàìî ïîëíîìî÷èå îñòàåòñÿ â èñêëþ-<br />

÷èòåëüíîé «ñîáñòâåííîñòè» ôåäåðàëüíîãî Öåíòðà: ïåðåäàåòñÿ òîëüêî ïðàâî<br />

åãî îñóùåñòâëåíèÿ – íà êîíêðåòíûé ñðîê è ïîä êîíêðåòíûå óñëîâèÿ.<br />

Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä ÐÔ â ñâîåì Ïîñòàíîâëåíèè îò 14 èþëÿ 1997 ã.<br />

¹ 12-Ï ïî äåëó î òîëêîâàíèè ÷. 4 ñò. 66 Êîíñòèòóöèè ÐÔ óñòàíîâèë, ÷òî<br />

ïðàâî ïåðåäàâàòü äðóã äðóãó îñóùåñòâëåíèå ÷àñòè ñâîèõ ïîëíîìî÷èé<br />

èìåþò è ñóáúåêòû ÐÔ: «Âíå ïðåäåëîâ âåäåíèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è<br />

ïîëíîìî÷èé Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïî ïðåäìåòàì ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è åå ñóáúåêòîâ êðàé, îáëàñòü, àâòîíîìíûé îêðóã<br />

êàê ñàìîñòîÿòåëüíûå è ðàâíîïðàâíûå ñóáúåêòû Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè<br />

îáëàäàþò âñåé ïîëíîòîé ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è âïðàâå ïåðåäàòü îñóùåñòâëåíèå<br />

÷àñòè ñâîèõ ïîëíîìî÷èé äðóã äðóãó íà äîáðîâîëüíîé îñíîâå,<br />

ïóòåì äîãîâîðà ìåæäó ñîîòâåòñòâóþùèìè îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé<br />

âëàñòè ëèáî ïóòåì ïðèíÿòèÿ çàêîíà êðàÿ, îáëàñòè èëè îêðóãà» (ï. 6<br />

ìîòèâèðîâî÷íîé ÷àñòè) 5 .<br />

Î ñîãëàñèòåëüíûõ ïðîöåäóðàõ<br />

Íåëüçÿ îáîéòè âíèìàíèåì è òàêîé ïðàâîâîé ìåõàíèçì, êàê ñîãëàñèòåëüíûå<br />

ïðîöåäóðû, êîòîðûå èñïîëüçóþòñÿ Ïðåçèäåíòîì ÐÔ â ñîîòâåòñòâèè<br />

ñ ÷. 1 ñò. 85 Êîíñòèòóöèè ÐÔ äëÿ ðàçðåøåíèÿ ðàçíîãëàñèé ìåæäó<br />

îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è îðãàíàìè<br />

5 Âåñòíèê Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. 1997. ¹ 5.<br />

ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, à òàêæå ìåæäó<br />

îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.<br />

Êàê ïîêàçûâàåò ïðàêòèêà, ðàçíîãëàñèÿ íàèáîëåå ÷àñòî âîçíèêàþò èìåííî<br />

ïî âîïðîñàì, ñâÿçàííûì ñ ðàçãðàíè÷åíèåì ñôåð êîìïåòåíöèè è ïîëíîìî÷èé<br />

îðãàíîâ âëàñòè ðàçëè÷íûõ óðîâíåé.<br />

Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä ÐÔ íåîäíîêðàòíî ðåêîìåíäîâàë èñïîëüçîâàòü<br />

òàêîãî ðîäà ïðàâîâûå èíñòðóìåíòû äëÿ ðàçðåøåíèÿ êîíôëèêòîâ êàê ìåæäó<br />

ôåäåðàëüíûì öåíòðîì è ðåãèîíàìè, òàê è ìåæäó îðãàíàìè âëàñòè ðåãèîíîâ,<br />

íàïðèìåð, âõîäÿùèõ â ñîñòàâ «ñëîæíîñîñòàâíîãî» ñóáúåêòà ÐÔ.<br />

 ÷àñòíîñòè, â óæå íåîäíîêðàòíî öèòèðóåìîì Ïîñòàíîâëåíèè ïî äåëó<br />

î òîëêîâàíèè ÷. 4 ñò. 66 Êîíñòèòóöèè ÐÔ, Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä, îáðàùàÿñü<br />

ê êîíôëèêòóþùèì îðãàíàì âëàñòè Òþìåíñêîé îáëàñòè, Õàíòû-<br />

Ìàíñèéñêîãî è ßìàëî-Íåíåöêîãî àâòîíîìíîãî îêðóãîâ, óñòàíîâèë, ÷òî<br />

«â öåëÿõ îáåñïå÷åíèÿ êîíñòèòóöèîííîãî ïîðÿäêà ñòîðîíû îáÿçàíû ïðèíÿòü<br />

âñå íåîáõîäèìûå ìåðû äëÿ äîñòèæåíèÿ ñîãëàñèÿ. Â îòñóòñòâèå òàêîãî<br />

ñîãëàñèÿ ôåäåðàëüíîìó çàêîíîäàòåëþ íàäëåæèò ïðèíÿòü ôåäåðàëüíûé<br />

çàêîí, êîòîðûé äîëæåí ãàðàíòèðîâàòü ïðàâà è èíòåðåñû, êàê<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, òàê è åå ñóáúåêòîâ, â òîì ÷èñëå àâòîíîìíîãî<br />

îêðóãà è êðàÿ, îáëàñòè, â ñîñòàâ êîòîðûõ îí âõîäèò» 6 .<br />

Êñòàòè, ïðèìåðîì óñïåøíîãî ðàçðåøåíèÿ ðàçíîãëàñèé ìåæäó îðãàíàìè<br />

ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ðåãèîíîâ, âõîäÿùèõ â «ñëîæíîñîñòàâíîé»<br />

ñóáúåêò ÐÔ, ìîæåò ñëóæèòü Äîãîâîð î ðàçãðàíè÷åíèè ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ<br />

è ïîëíîìî÷èé, çàêëþ÷åííûé ìåæäó îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè Êðàñíîÿðñêîãî<br />

êðàÿ, Òàéìûðñêîãî (Äîëãàíî-Íåíåöêîãî), Ýâåíêèéñêîãî<br />

àâòîíîìíûõ îêðóãîâ.<br />

Íóæíî ëè ëèêâèäèðîâàòü äîãîâîðíóþ ïðàêòèêó?<br />

Êàê óæå ãîâîðèëîñü, êðèòèêè äîãîâîðíîé ïðàêòèêè ñ÷èòàþò, ÷òî îíà<br />

ÿâëÿåòñÿ ÷åì-òî âðîäå ðàçäà÷è «ïðåôåðåíöèé» îòäåëüíî èçáðàííûì<br />

ñóáúåêòàì Ôåäåðàöèè è «íàðóøåíèåì ðàâåíñòâà». Ñåãîäíÿ ôåäåðàëüíûé<br />

Öåíòð âåäåò àêòèâíóþ êàìïàíèþ ïî îòìåíå äîãîâîðîâ (ïîëó÷åíî<br />

ñîãëàñèå íà ðàñòîðæåíèå 21 èç 42 çàêëþ÷åííûõ ê 1997 ã. äîãîâîðîâ; îñòàëüíûå,<br />

íåñìîòðÿ íà ñîïðîòèâëåíèå ðóêîâîäèòåëåé ðåãèîíîâ, áóäóò<br />

îáúÿâëåíû íåäåéñòâèòåëüíûìè, ïîñêîëüêó íå óòâåðæäåíû ôåäåðàëüíûì<br />

çàêîíîì). Îäíàêî ýòà êàìïàíèÿ, ïðîõîäÿùàÿ ïîä çíàêîì «óêðåïëåíèÿ<br />

ãîñóäàðñòâà», íà ñàìîì äåëå óìåíüøàåò ïðàêòè÷åñêèé èíñòðóìåíòàðèé<br />

âëèÿíèÿ íà ðåãèîíû è âîçìîæíîñòè ìàíåâðà ôåäåðàëüíûõ âëàñòåé –<br />

äîãîâîðû ðåàëüíî áîëåå âûãîäíû ôåäåðàëüíîìó Öåíòðó, ïîñêîëüêó ÿâëÿþòñÿ<br />

ýôôåêòèâíûì èíñòðóìåíòîì ïðîâåäåíèÿ ðåãèîíàëüíîé ïîëèòèêè<br />

è ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ ôåäåðàòèâíûõ îñíîâ ãîñóäàðñòâà.<br />

6 Òàì æå.

310 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Ñåðãåé ØÀÕÐÀÉ<br />

311<br />

Âîçìîæíîñòè, êîòîðûå ôåäåðàëüíûé Öåíòð òåðÿåò ñ ëèêâèäàöèåé<br />

äîãîâîðíîé ïðàêòèêè, ëó÷øå ïîêàçàòü íà êîíêðåòíûõ ïðèìåðàõ.<br />

Äîãîâîð – ïðàâîâîé èíñòðóìåíò ðàçðåøåíèÿ<br />

ðåãèîíàëüíûõ êîíôëèêòîâ<br />

Íàèáîëåå ÿðêèé ïðèìåð – Äîãîâîð ñ îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè<br />

Ðåñïóáëèêè Òàòàðñòàí. Ýòî ïåðâûé èç ïîäïèñàííûõ äîãîâîðîâ, õîòÿ<br />

ðàçðàáîòàí áûë âòîðûì. Âïåðâûå ôîðìóëà àíàëîãè÷íîãî äîêóìåíòà áûëà<br />

âûðàáîòàíà íà ïåðåãîâîðàõ ðîññèéñêîé è ÷å÷åíñêîé äåëåãàöèé â Ãðîçíîì<br />

â 1992 ã. Áîëåå òîãî, òåêñò äîãîâîðà äëÿ ×å÷íè áûë îïóáëèêîâàí â<br />

1993 ã. äëÿ øèðîêîãî îáñóæäåíèÿ. Íî, ê ñîæàëåíèþ, òîãäà ýòîò ïðîöåññ<br />

áûë ïðåðâàí.<br />

Êàê èçâåñòíî, Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè çàêðåïèëà áàçîâûå<br />

ïðèíöèïû Ôåäåðàòèâíîãî äîãîâîðà 1992 ã. è ðàçðóøèëà òåì ñàìûì<br />

íàìåðåíèÿ ðÿäà ëèäåðîâ ñåïàðàòèñòñêèõ äâèæåíèé çàêðåïèòü äîãîâîðíûé<br />

õàðàêòåð Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.<br />

Èç 89 ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè òîëüêî Òàòàðñòàí è ×å÷åíñêàÿ Ðåñïóáëèêà<br />

îòêàçàëèñü ïîäïèñàòü Ôåäåðàòèâíûé äîãîâîð è ïîøëè íà ðåçêîå óõóäøåíèå<br />

îòíîøåíèé ñ Öåíòðîì.  ÷àñòíîñòè, â Òàòàðñòàíå íå áûëà ïîääåðæàíà<br />

íîâàÿ Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè 1993 ã., íå ïðîøëè<br />

âûáîðû â ôåäåðàëüíûé ïàðëàìåíò. Â ýòîé ñèòóàöèè ïîòðåáîâàëèñü îñîáûå<br />

þðèäè÷åñêèå èíñòðóìåíòû äëÿ íîðìàëèçàöèè ñèòóàöèè.<br />

Êîíå÷íî, ôåäåðàëüíûé Öåíòð ìîã è â òå âðåìåíà ïîòðåáîâàòü â êà÷åñòâå<br />

ïåðâîãî øàãà ê íîðìàëèçàöèè îòíîøåíèé áåçóñëîâíîãî èçìåíåíèÿ<br />

íîðì Êîíñòèòóöèè Ðåñïóáëèêè Òàòàðñòàí. Íî òàêîé «áåñêîìïðîìèññíûé»<br />

ïîäõîä íàâåðíÿêà áû çàâåë ñèòóàöèþ â ïîëèòè÷åñêèé è þðèäè-<br />

÷åñêèé òóïèê, âàðèàíò êîòîðîãî ìîæíî óâèäåòü ñåãîäíÿ íà òðàãè÷åñêîì<br />

ïðèìåðå ×å÷åíñêîé Ðåñïóáëèêè.<br />

Ê ñ÷àñòüþ äëÿ âñåõ, è â ôåäåðàëüíîì Öåíòðå, è â Ðåñïóáëèêå Òàòàðñòàí<br />

âîçîáëàäàë ïîëèòè÷åñêèé ðàçóì è âîëÿ ê êîíñòðóêòèâíîìó äèàëîãó.<br />

Èòîãîì ýòîé ðàáîòû ñòàëî ïîäïèñàíèå â ôåâðàëå 1994 ã. (ïîñëå òðåõ<br />

ëåò òðóäíåéøèõ ïåðåãîâîðîâ!) Äîãîâîðà î ðàçãðàíè÷åíèè ïðåäìåòîâ<br />

âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé.<br />

 ðåçóëüòàòå Òàòàðñòàí âåðíóëñÿ â áþäæåòíîå ïðîñòðàíñòâî Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè, íà òåððèòîðèè Ðåñïóáëèêè òî÷íî òàê æå, êàê è âî âñåõ<br />

îñòàëüíûõ ñóáúåêòàõ Ôåäåðàöèè, ñîñòîÿëèñü âûáîðû â ôåäåðàëüíûå îðãàíû<br />

âëàñòè, ÷òî ñ þðèäè÷åñêîé òî÷êè çðåíèÿ îçíà÷àëî áåçóñëîâíîå ïðèçíàíèå<br />

ñóâåðåíèòåòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íà òåððèòîðèè Òàòàðñòàíà.<br />

Î÷åâèäíî, ÷òî äîãîâîð êàê èíñòðóìåíò ïðàâîâîãî óðåãóëèðîâàíèÿ<br />

ïîëèòè÷åñêîãî êîíôëèêòà íå òåðÿåò ñâîåãî ïðèêëàäíîãî çíà÷åíèÿ è äëÿ<br />

ñèòóàöèè â ×å÷åíñêîé Ðåñïóáëèêå.<br />

Äîãîâîð – èíñòðóìåíò íîðìàëèçàöèè âçàèìîîòíîøåíèé<br />

ðåãèîíîâ, âõîäÿùèõ â ñîñòàâ «ñëîæíûõ» ñóáúåêòîâ<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè<br />

Èçâåñòíî, ÷òî âíóòðè «ñëîæíîñîñòàâíûõ» ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè íåðåäêî âîçíèêàþò êîíôëèêòû ìåæäó îðãàíàìè âëàñòè êðàÿ<br />

(îáëàñòè) è îðãàíàìè âëàñòè âõîäÿùèõ â èõ ñîñòàâ àâòîíîìíûõ îêðóãîâ.<br />

 ñåðåäèíå 90-õ ãã. ðåçêî îáîñòðèëèñü îòíîøåíèÿ Õàíòû-Ìàíñèéñêîãî<br />

è ßìàëî-Íåíåöêîãî àâòîíîìíûõ îêðóãîâ ñ Òþìåíñêîé îáëàñòüþ, äî ñèõ<br />

ïîð íå ãàðìîíèçîâàíû îòíîøåíèÿ Òàéìûðñêîãî (Äîëãàíî-Íåíåöêîãî)<br />

àâòîíîìíîãî îêðóãà è Êðàñíîÿðñêîãî êðàÿ, â ñîñòàâ êîòîðîãî îí âõîäèò.<br />

 òàêèõ ñëó÷àÿõ þðèäè÷åñêè ãðàìîòíî ðàçðàáîòàííûå äîãîâîðû ïîìîãàþò<br />

ðàçðåøàòü ñàìûå òóïèêîâûå ñèòóàöèè. Íà ñåãîäíÿøíèé äåíü<br />

ñóùåñòâóåò òðè ïðåöåäåíòà: ýòî äâà òðåõñòîðîííèõ äîãîâîðà îðãàíîâ<br />

âëàñòè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, Èðêóòñêîé îáëàñòè è Óñòü-Îðäûíñêîãî<br />

(Áóðÿòñêîãî) àâòîíîìíîãî îêðóãà, à òàêæå Ïåðìñêîé îáëàñòè è Êîìè-<br />

Ïåðìÿöêîãî àâòîíîìíîãî îêðóãà; è ÷åòûðåõñòîðîííèé äîãîâîð îðãàíîâ<br />

âëàñòè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, Êðàñíîÿðñêîãî êðàÿ, Òàéìûðñêîãî (Äîëãàíî-Íåíåöêîãî)<br />

è Ýâåíêèéñêîãî àâòîíîìíûõ îêðóãîâ.<br />

 äîãîâîðàõ îðãàíû âëàñòè ñîîòâåòñòâóþùèõ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè â<br />

òî÷íîì ñîîòâåòñòâèè ñ ôåäåðàëüíîé Êîíñòèòóöèåé âûñòóïàþò íà ðàâíûõ<br />

ïðàâàõ. Êñòàòè, èìåííî òàêóþ ïðàêòèêó íîðìàëèçàöèè îòíîøåíèé âíóòðè<br />

«ñëîæíîñîñòàâíûõ» ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè ðåêîìåíäîâàë è Êîíñòèòóöèîííûé<br />

Ñóä ÐÔ, ðàçúÿñíÿÿ ÷. 4 ñò. 66 Êîíñòèòóöèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.<br />

Äîãîâîð – þðèäè÷åñêàÿ áàçà äëÿ óêðóïíåíèÿ<br />

ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè<br />

Íå ñåêðåò, ÷òî ãðàíèöû ðÿäà ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè èñòîðè÷åñêè<br />

áûëè ñêðîåíû çà÷àñòóþ ñóáúåêòèâíî. ßðêèé ïðèìåð – Ñàíêò-<br />

Ïåòåðáóðã è Ëåíèíãðàäñêàÿ îáëàñòü. Èìåííî ïðîöåññ ïîäãîòîâêè äîãîâîðîâ<br />

î ðàçãðàíè÷åíèè ïîëíîìî÷èé ñ ôåäåðàëüíûìè îðãàíàìè âëàñòè<br />

çàñòàâèë ýòè ñóáúåêòû Ôåäåðàöèè â ïîëíîé ìåðå óâèäåòü è îñîçíàòü âñå<br />

«ìèíóñû» è ïðîòèâîðå÷èÿ, êîòîðûå íàêîïèëèñü çà äåñÿòêè ëåò ðàçäðîáëåííîãî<br />

ñóùåñòâîâàíèÿ ãîðîäà è îáëàñòè.<br />

Ýòî ïîíèìàíèå ïðèâåëî ê òîìó, ÷òî â òåêñòàõ îáîèõ äîãîâîðîâ áûëè ñ<br />

îáùåãî ñîãëàñèÿ ïîìåùåíû äâå «çåðêàëüíûå» ñòàòüè î òîì, ÷òî Ëåíèíãðàäñêàÿ<br />

îáëàñòü è Ñàíêò-Ïåòåðáóðã èìåþò ïðàâî ñîçäàâàòü åäèíûå îðãàíû<br />

âëàñòè â ïîëíîì ñîîòâåòñòâèè ñî ñò. 78 ðîññèéñêîé Êîíñòèòóöèè.<br />

Òàêèì îáðàçîì, â äîãîâîðàõ î «ðàçãðàíè÷åíèè» çàëîæåíà ïðàâîâàÿ<br />

îñíîâà äëÿ îáúåäèíåíèÿ îðãàíîâ âëàñòè äâóõ ðåãèîíîâ, äëÿ óêðóïíåíèÿ<br />

ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.

312 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Ñåðãåé ØÀÕÐÀÉ<br />

313<br />

Äîãîâîðû – èíñòðóìåíò çàïîëíåíèÿ ïðîáåëîâ â ôåäåðàëüíîì<br />

çàêîíîäàòåëüñòâå ïî ïðåäìåòàì ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ<br />

Êàê óæå ãîâîðèëîñü, àêòèâíî ïðîäâèãàåòñÿ èäåÿ î çàìåíå äîãîâîðîâ<br />

ñåðèåé òèïîâûõ ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ, ðàçãðàíè÷èâàþùèõ ïîëíîìî÷èÿ<br />

ñðàçó ñî âñåìè ñóáúåêòàìè Ôåäåðàöèè ïî êîíêðåòíîìó ïðåäìåòó ñîâìåñòíîãî<br />

âåäåíèÿ. Ýòà ïîçèöèÿ èìååò ïðàâî íà ñóùåñòâîâàíèå, îäíàêî ðåãèîíàëüíûå<br />

ðàçíîîáðàçèÿ íàñòîëüêî âåëèêè, ÷òî ñëîæíî ó÷åñòü îñîáåííîñòè<br />

ðàçãðàíè÷åíèÿ ïîëíîìî÷èé ïî êîíêðåòíûì ïðåäìåòàì<br />

ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ ñ êàæäûì èç 89 ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.<br />

Òî, ÷òî ãîäèòñÿ äëÿ ïðîìûøëåííî ðàçâèòûõ ðåãèîíîâ, àáñîëþòíî íåïðèåìëåìî<br />

â àãðàðíûõ. Òî, ÷òî ãîäèòñÿ äëÿ Êðàéíåãî Ñåâåðà, íå ðàáîòàåò<br />

íà Þãå è ò.ä. Äà è ñàìè òåìïû ôåäåðàëüíîãî çàêîíîòâîð÷åñòâà çíà÷èòåëüíî<br />

îòñòàþò îò ðåàëüíûõ ïîòðåáíîñòåé æèçíè.<br />

Ïîñêîëüêó ïðåäìåòû ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ ÐÔ è åå ñóáúåêòîâ êîíñòèòóöèîííî<br />

çàêðåïëåíû áåç ðàçãðàíè÷åíèÿ ïîëíîìî÷èé ìåæäó ôåäåðàëüíûìè<br />

îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè<br />

ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, òî âîçìîæíû ïðàâîâûå êîëëèçèè èëè èíûå<br />

ñïîðíûå ñèòóàöèè ìåæäó íèìè ïî ýòèì âîïðîñàì. Ïðàâîâîå ðåãóëèðîâàíèå<br />

âîïðîñîâ ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è åå ñóáúåêòîâ<br />

îñóùåñòâëÿåòñÿ ôåäåðàëüíûìè çàêîíàìè è ïðèíèìàåìûìè â ñîîòâåòñòâèè<br />

ñ íèìè çàêîíàìè è èíûìè íîðìàòèâíûìè ïðàâîâûìè àêòàìè ñóáúåêòîâ<br />

Ôåäåðàöèè (÷. 2 ñò. 76 Êîíñòèòóöèè ÐÔ). Îòñóòñòâèå ñîîòâåòñòâóþùåãî<br />

ôåäåðàëüíîãî çàêîíà ïî âîïðîñàì ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ íå ïðåïÿòñòâóåò<br />

ñóáúåêòó Ôåäåðàöèè ïðèíÿòü ñîáñòâåííûé íîðìàòèâíûé ïðàâîâîé àêò â<br />

ñîîòâåòñòâèè ñ Êîíñòèòóöèåé ÐÔ è ôåäåðàëüíûì çàêîíîäàòåëüñòâîì. Ýòó<br />

ïîçèöèþ íåîäíîêðàòíî ïîäòâåðæäàë Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä ÐÔ.<br />

Òàêèì îáðàçîì, äîãîâîðû, «íàñòðàèâàþùèå» îáùèå ôåäåðàëüíûå<br />

ïðèíöèïû íà ðåãèîíàëüíûå îñîáåííîñòè, ñïîñîáíû îïåðàòèâíî çàïîëíÿòü<br />

ïðîáåëû ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà ïî êîíêðåòíûì âîïðîñàì<br />

ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ, à â ñëó÷àå ïðèíÿòèÿ ñîîòâåòñòâóþùåãî ôåäåðàëüíîãî<br />

çàêîíà - äåéñòâóþò â ÷àñòè, åìó íå ïðîòèâîðå÷àùåé. Áîëåå òîãî, â<br />

òåêñòàõ ïðàêòè÷åñêè âñåõ äîãîâîðîâ â îáÿçàòåëüíîì ïîðÿäêå çàïèñàíà<br />

ñëåäóþùàÿ íîðìà:<br />

«Äî ïðèíÿòèÿ ôåäåðàëüíîãî çàêîíà ïî êîíêðåòíîìó ïðåäìåòó ñîâìåñòíîãî<br />

âåäåíèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè ðåñïóáëèêà<br />

(îáëàñòü, êðàé) îñóùåñòâëÿåò ñîáñòâåííîå çàêîíîäàòåëüíîå ðåãóëèðîâàíèå<br />

ïî óêàçàííîìó ïðåäìåòó ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ.<br />

Ïîñëå ïðèíÿòèÿ ñîîòâåòñòâóþùåãî ôåäåðàëüíîãî çàêîíà, çàêîíû è<br />

èíûå íîðìàòèâíûå ïðàâîâûå àêòû ðåñïóáëèêè (êðàÿ, îáëàñòè) ïðèâîäÿòñÿ<br />

â ñîîòâåòñòâèå ñ ôåäåðàëüíûì çàêîíîì. Çàêîíû è èíûå íîðìàòèâíûå<br />

ïðàâîâûå àêòû äàííîé ðåñïóáëèêè (êðàÿ, îáëàñòè), íå ïðèâåäåííûå<br />

â ñîîòâåòñòâèå ñ ôåäåðàëüíûì çàêîíîì, ïðèìåíåíèþ íå ïîäëåæàò».<br />

Òàêèì îáðàçîì, ñóáúåêò Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ïîäïèñàâøèé äîãîâîð,<br />

âçÿë òåì ñàìûì íà ñåáÿ îáÿçàòåëüñòâî ïðèâåñòè ñâîå çàêîíîäàòåëüñòâî<br />

â ñîîòâåòñòâèå ñ ôåäåðàëüíûì è ïîñòîÿííî ñëåäèòü çà ñîõðàíåíèåì<br />

ýòîãî ñîîòâåòñòâèÿ.<br />

Äîãîâîð – èíñòðóìåíò ïðàâîâîé «èíòåðâåíöèè»<br />

ôåäåðàëüíîãî Öåíòðà â ñôåðó èñêëþ÷èòåëüíîãî<br />

âåäåíèÿ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè<br />

Ðÿä àâòîðîâ Çàêîíà îá îáùèõ ïðèíöèïàõ ðàçãðàíè÷åíèÿ ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ<br />

è ïîëíîìî÷èé îñîáî ïîä÷åðêèâàëè ïîçèöèþ î íåöåëåñîîáðàçíîñòè<br />

âêëþ÷åíèÿ â äîãîâîðû ïðåäìåòîâ èç ñôåðû èñêëþ÷èòåëüíîãî âåäåíèÿ<br />

ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, óñìàòðèâàÿ â ýòîì íàðóøåíèå Êîíñòèòóöèè ÐÔ.<br />

Êàê óæå ãîâîðèëîñü, ïîñêîëüêó ñóáúåêòû Ôåäåðàöèè îáëàäàþò âñåé<br />

ïîëíîòîé âëàñòè â ñôåðå ñâîåé èñêëþ÷èòåëüíîé êîìïåòåíöèè, îíè èìåþò<br />

ïðàâî äåëåãèðîâàòü ÷àñòü ñîáñòâåííûõ âîïðîñîâ â ñîâìåñòíîå âåäåíèå,<br />

åñëè íà òî åñòü ñîãëàñèå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ïîíÿòíî, ÷òî ïîäïèñàíèå<br />

äîãîâîðà è åñòü âûðàæåíèå òàêîãî ñîãëàñèÿ.<br />

Ïåðåäà÷à ïðåäìåòîâ èñêëþ÷èòåëüíîãî âåäåíèÿ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè<br />

â ñôåðó ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ îçíà÷àåò óêðåïëåíèå ôåäåðàëüíîé âëàñòè,<br />

ïîñêîëüêó ôåäåðàëüíûé Öåíòð òåì ñàìûì ïîëó÷àåò ïðàâî èçäàâàòü çàêîíû<br />

ïî óêàçàííûì âîïðîñàì. Âûãîäà äëÿ ñóáúåêòà Ôåäåðàöèè çàêëþ-<br />

÷àåòñÿ â âîçìîæíîñòè ïîëó÷èòü ðåàëüíóþ ïîìîùü öåíòðàëüíûõ âëàñòåé<br />

ïî òåì ïðîáëåìàì, ðåøèòü êîòîðûå ðåãèîí íå ìîæåò ñàìîñòîÿòåëüíî.<br />

Ñ ïðèíÿòèåì Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà îò 24 èþíÿ 1999 ã. «Î ïðèíöèïàõ<br />

è ïîðÿäêå ðàçãðàíè÷åíèÿ ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé ìåæäó îðãàíàìè<br />

ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé<br />

âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè», áûëè ñèñòåìàòèçèðîâàíû<br />

è óñîâåðøåíñòâîâàíû ïðîöåäóðû äîãîâîðíîãî<br />

ðàçãðàíè÷åíèÿ ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé.<br />

Ñòàòüÿ 14 íàçâàííîãî Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà óñòàíîâèëà ïðåäåëû äîãîâîðíîãî<br />

ðàçãðàíè÷åíèÿ ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé ñëåäóþùèì îáðàçîì:<br />

«1. Äîãîâîð ìîæåò áûòü çàêëþ÷åí:<br />

à) ïðè ïðÿìîì óêàçàíèè â ôåäåðàëüíîì çàêîíå ïî ïðåäìåòó ñîâìåñòíîãî<br />

âåäåíèÿ íà äîïóñòèìîñòü çàêëþ÷åíèÿ äîãîâîðà ïî äàííîìó ïðåäìåòó<br />

ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ;<br />

á) ïðè îòñóòñòâèè ôåäåðàëüíîãî çàêîíà ïî ïðåäìåòó ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ<br />

– ñ óñëîâèåì ïðèâåäåíèÿ óêàçàííîãî äîãîâîðà â ñîîòâåòñòâèå ñ<br />

ôåäåðàëüíûì çàêîíîì ïî äàííîìó ïðåäìåòó ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ ïîñëå<br />

ïðèíÿòèÿ òàêîãî ôåäåðàëüíîãî çàêîíà.<br />

2. Äîãîâîð ìîæåò êîíêðåòèçèðîâàòü ïðåäìåòû ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ<br />

ñ ó÷åòîì ïîëèòè÷åñêèõ, ýêîíîìè÷åñêèõ, ñîöèàëüíûõ, ãåîãðàôè÷åñêèõ,<br />

ýòíè÷åñêèõ è èíûõ îñîáåííîñòåé ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.

314 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè<br />

Èëüäàð ÍÀÑÛÐÎÂ 315<br />

3. Ñîãëàøåíèå ìîæåò áûòü çàêëþ÷åíî íà îñíîâàíèè ôåäåðàëüíîãî<br />

çàêîíà ïî ïðåäìåòàì ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ èëè äîãîâîðà».<br />

Ñòàòüÿ 17 êîíêðåòèçèðîâàëà âîçìîæíûå ïðåäìåòû äîãîâîðà:<br />

«Ïðåäìåòàìè äîãîâîðà ìîãóò áûòü: êîíêðåòèçàöèÿ ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ<br />

è ïîëíîìî÷èé, óñòàíîâëåííûõ Êîíñòèòóöèåé Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè<br />

è ôåäåðàëüíûìè çàêîíàìè; óñëîâèÿ è ïîðÿäîê îñóùåñòâëåíèÿ ðàçãðàíè÷åííûõ<br />

äîãîâîðîì ïîëíîìî÷èé; ôîðìû âçàèìîäåéñòâèÿ è<br />

ñîòðóäíè÷åñòâà ïðè èñïîëíåíèè ïîëîæåíèé äîãîâîðà; èíûå âîïðîñû,<br />

ñâÿçàííûå ñ èñïîëíåíèåì ïîëîæåíèé äîãîâîðà».<br />

Ïðåäñòàâëÿåòñÿ, ÷òî â òàêîé ðåäàêöèè Ôåäåðàëüíûé çàêîí ÿâëÿåòñÿ ïðåïÿòñòâèåì<br />

íà ïóòè ñîãëàñîâàííîãî äåëåãèðîâàíèÿ íåêîòîðûõ âîïðîñîâ èñêëþ÷èòåëüíîãî<br />

âåäåíèÿ ñóáúåêòîâ â ñîâìåñòíîå ñ Ôåäåðàöèåé âåäåíèå, òåì<br />

áîëåå, ÷òî ðåãèîíû èìåþò òàêîå ïðàâî ïî ñìûñëó ñò. 73 Êîíñòèòóöèè ÐÔ,<br />

ïîñêîëüêó ïî âîïðîñàì ñâîåé èñêëþ÷èòåëüíîé êîìïåòåíöèè ñóáúåêòàì<br />

Ôåäåðàöèè ïðèíàäëåæèò âñÿ ïîëíîòà ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè.<br />

Íàñòàèâàÿ íà «÷èñòîòå ïðèíöèïà» – à èìåííî, íà ðàçãðàíè÷åíèè ïîëíîìî÷èé<br />

ìåæäó ôåäåðàëüíûìè îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è îðãàíàìè<br />

ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè èñêëþ÷èòåëüíî ïî<br />

ïðåäìåòàì ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ â ðàìêàõ ñò. 72 Êîíñòèòóöèè ÐÔ, – ôåäåðàëüíûé<br />

çàêîíîäàòåëü, ê ñîæàëåíèþ, íå óâèäåë, ÷òî îò äåëåãèðîâàíèÿ<br />

íåêîòîðûõ âîïðîñîâ èñêëþ÷èòåëüíîé êîìïåòåíöèè ñóáúåêòîâ â ñîâìåñòíîå<br />

âåäåíèå åñòü ïðÿìàÿ âûãîäà êàê ðåãèîíàì, òàê è Ôåäåðàöèè â öåëîì.<br />

Êàê èçâåñòíî, ïîñëå ïðèíÿòèÿ Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà î ïðèíöèïàõ è<br />

ïîðÿäêå ðàçãðàíè÷åíèÿ ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé, íå áûë ïîäïèñàí<br />

íè îäèí äîãîâîð. Áîëåå òîãî, â íàñòîÿùåå âðåìÿ ðÿä ñóáúåêòîâ<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïîñòàâèë âîïðîñ îá îòìåíå ðàíåå çàêëþ÷åííûõ<br />

äîãîâîðîâ. Êàê áûòü â ýòîì ñëó÷àå?<br />

Ïðåäñòàâëÿåòñÿ, ÷òî åäèíñòâåííîé êîððåêòíîé þðèäè÷åñêîé ôîðìîé<br />

ðåøåíèÿ ýòîé ïðîáëåìû ìîæåò áûòü äâóñòîðîííèé ïðîòîêîë, ïîäïèñûâàåìûé<br />

Ïðåçèäåíòîì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ñ îäíîé ñòîðîíû, è<br />

âûñøèì äîëæíîñòíûì ëèöîì ñóáúåêòà Ôåäåðàöèè (à â ðÿäå ñëó÷àåâ è<br />

ïðåäñåäàòåëåì çàêîíîäàòåëüíîãî îðãàíà ñóáúåêòà ÐÔ), ñ äðóãîé ñòîðîíû,<br />

î ïðèçíàíèè ñîîòâåòñòâóþùåãî äîãîâîðà óòðàòèâøèì ñèëó.<br />

Âàæíî ïîíèìàòü, ÷òî â ñëó÷àå ïðåâðàùåíèÿ ýòîãî ïðîöåññà â êàìïàíèþ<br />

ïî îòìåíå âñåõ äîãîâîðîâ âîçíèêàåò îïàñíîñòü âîçâðàùåíèÿ<br />

íà ïîçèöèè 1994 ã., êîãäà äîãîâîðû áûëè íå ñòîëüêî ñòàíäàðòíûì èíñòðóìåíòîì<br />

ðàçãðàíè÷åíèÿ ïîëíîìî÷èé ðàçíûõ óðîâíåé âëàñòè, ñêîëüêî<br />

èíñòðóìåíòîì «ñêîðîé ïîëèòè÷åñêîé ïîìîùè» â ðàçðåøåíèè êîíôëèêòà<br />

ôåäåðàëüíîãî öåíòðà ñ ðåñïóáëèêàìè â ñîñòàâå Ðîññèè. Òî åñòü äîãîâîðû<br />

ñîõðàíÿòñÿ, ê ïðèìåðó, ó íàöèîíàëüíûõ ðåñïóáëèê, à êðàÿ è îáëàñòè<br />

ëèøàòñÿ ýòîãî ïðàâîâîãî èíñòðóìåíòà êîíêðåòèçàöèè ñôåð<br />

îòâåòñòâåííîñòè ñ ôåäåðàëüíûì öåíòðîì.<br />

n<br />

Èëüäàð Íàñûðîâ<br />

Ìåæäóíàðîäíàÿ äåÿòåëüíîñòü ñóáúåêòîâ:<br />

ïðè÷èíû, öåëè è ôîðìû<br />

 äàííîé ñòàòüå ìû áóäåì èñïîëüçîâàòü ïîíÿòèå ñóáúåêòà íàöèîíàëüíîãî<br />

ãîñóäàðñòâà ïî ôîðìóëèðîâêå áëèçêîå ê îïðåäåëåíèþ ðåãèîíà, ïðèâåäåííîìó<br />

â Äåêëàðàöèè î ðåãèîíàëèçìå Àññàìáëåè ðåãèîíîâ Åâðîïû 1 .<br />

Òåðìèí ñóáúåêò ÿâëÿåòñÿ ïðåäïî÷òèòåëüíûì â êîíòåêñòå íàøåãî èññëåäîâàíèÿ,<br />

òàê êàê ÷àñòî èñïîëüçóåìîå ïîíÿòèå «ðåãèîí» èìååò î÷åíü<br />

øèðîêîå òîëêîâàíèå, ÷òî íåðåäêî ïðèâîäèò ê íåîäíîçíà÷íîñòè.<br />

Èòàê, ñóáúåêòîì áóäåì íàçûâàòü òåððèòîðèàëüíîå îáðàçîâàíèå ãîñóäàðñòâåííîãî<br />

çàêîíîäàòåëüñòâà, îáëàäàþùåå óðîâíåì, ñëåäóþùèì çà<br />

óðîâíåì íàöèîíàëüíîãî ãîñóäàðñòâà è èìåþùèì ïîëèòè÷åñêîå ñàìîóïðàâëåíèå.<br />

Ñóáúåêò ïðèçíàåòñÿ êîíñòèòóöèåé èëè çàêîíîäàòåëüñòâîì ãîñóäàðñòâà,<br />

êîòîðûå ãàðàíòèðóþò åãî àâòîíîìèþ, ñàìîáûòíîñòü, ïîëíîìî÷èÿ<br />

è îðãàíèçàöèîííîå óñòðîéñòâî. Ñóáúåêò èìååò ñâîþ êîíñòèòóöèþ,<br />

óñòàâ àâòîíîìèè èëè äðóãîé çàêîíîäàòåëüíûé àêò, êîòîðûé îïðåäåëÿåò<br />

åãî êàê ÷àñòü ïðàâîâîé ñèñòåìû íàöèîíàëüíîãî ãîñóäàðñòâà è óñòàíàâëèâàåò<br />

åãî îðãàíèçàöèþ è ïîëíîìî÷èÿ.  öåëÿõ ñîõðàíåíèÿ ñâîèõ èñòîðè÷åñêèõ,<br />

ïîëèòè÷åñêèõ, ñîöèàëüíûõ è êóëüòóðíûõ îñîáåííîñòåé<br />

ñóáúåêòû â îäíîì è òîì æå ãîñóäàðñòâå ìîãóò èìåòü ðàçëè÷íûå ñòàòóñû.<br />

Ìåæäóíàðîäíàÿ äåÿòåëüíîñòü ñóáúåêòîâ ïðåäñòàâëÿåò ñèñòåìó ìíîãîóðîâíåâûõ<br />

âçàèìîñâÿçàííûõ ïðîöåññîâ, â êîòîðûõ ó÷àñòâóþò ãîñóäàðñòâåííûå<br />

è ïîëèòè÷åñêèå èíñòèòóòû, êîììåð÷åñêèå ïðåäïðèÿòèÿ è<br />

íåêîììåð÷åñêèå îðãàíèçàöèè è îáúåäèíåíèÿ, îáùåñòâåííûå è ïîëèòè-<br />

÷åñêèå äåÿòåëè, ñîöèàëüíûå ãðóïïû, ïðåñëåäóþùèå ñîáñòâåííûå öåëè<br />

è ðåàëèçóþùèå ðàçëè÷íûå ôîðìû äåÿòåëüíîñòè äëÿ èõ äîñòèæåíèÿ. Ïðè<br />

ýòîì ìåæäóíàðîäíàÿ äåÿòåëüíîñòü ñóáúåêòîâ ïîäâåðæåíà âëèÿíèþ î÷åíü<br />

ðàçíîðîäíûõ ôàêòîðîâ, îò ïîñëåäñòâèé ãëîáàëèçàöèè äî ñóáúåêòèâíûõ<br />

õàðàêòåðèñòèê ðåãèîíàëüíûõ ëèäåðîâ, îáúÿñíÿþùèõ èõ ìîòèâàöèþ èëè<br />

óðîâåíü ïîëèòè÷åñêîãî àâòîðèòåòà. Ïëþðàëèñòè÷åñêàÿ è îòêðûòàÿ êîíöåïöèÿ<br />

ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè ñóáúåêòîâ ïðåäîñòàâëÿåò â íåé<br />

âàæíóþ ðîëü êîììåð÷åñêèì è ïðîìûøëåííûì àññîöèàöèÿì, êîìïàíèÿì<br />

è íåãîñóäàðñòâåííûì îðãàíèçàöèÿì, îæèäàþùèì êîíêðåòíûõ ðåçóëüòàòîâ<br />

îò ñâîåãî ó÷àñòèÿ â ýòîé äåÿòåëüíîñòè.<br />

Èëüäàð Ðóñòàìáåêîâè÷ Íàñûðîâ – êàíäèäàò ôèçèêî-ìàòåìàòè÷åñêèõ íàóê, çàâåäóþùèé<br />

èíôîðìàöèîííî-àíàëèòè÷åñêèì ñåêòîðîì Äåïàðòàìåíòà âíåøíèõ ñâÿçåé Ïðåçèäåíòà<br />

Ðåñïóáëèêè Òàòàðñòàí.<br />

1 Äåêëàðàöèÿ ïî ðåãèîíàëèçìó â Åâðîïå. Ïðèíÿòà Àññàìáëååé Ðåãèîíîâ Åâðîïû.<br />

Áàçåëü, 4 äåêàáðÿ 1996 ã.

316 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Èëüäàð ÍÀÑÛÐÎÂ<br />

317<br />

Âõîäÿùèå â ñîñòàâ ñóáúåêòà ïîëèòè÷åñêèå, ýêîíîìè÷åñêèå èëè ñîöèàëüíûå<br />

ãðóïïû ìîãóò èìåòü ðàçëè÷íûå ïðèîðèòåòû è öåëè ïðè îñóùåñòâëåíèè<br />

ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè, îáùèå èíòåðåñû â îäíèõ<br />

îáëàñòÿõ è ñóùåñòâåííî îòëè÷àþùèåñÿ â äðóãèõ.<br />

Ìåòàôîðà «ìðàìîðíîãî ïëàñòà», èñïîëüçîâàííàÿ Áðàéàíîì Îïåñêèíûì<br />

äëÿ îïèñàíèÿ ìåæïðàâèòåëüñòâåííûõ âçàèìîäåéñòâèé â ôåäåðàëüíûõ<br />

ãîñóäàðñòâàõ 2 íàèëó÷øèì îáðàçîì îòðàæàåò ðàçíîðîäíîñòü è âçàèìîñâÿçàííîñòü<br />

ïðîöåññîâ è â ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè ñóáúåêòîâ.<br />

×àùå âñåãî âûäåëÿþò òðè îñíîâíûõ îáëàñòè ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè<br />

ñóáúåêòîâ: ïîëèòè÷åñêóþ, ýêîíîìè÷åñêóþ è êóëüòóðíóþ.<br />

Î÷åâèäíî, ÷òî ýòè íàïðàâëåíèÿ ìåæäóíàðîäíîãî ñîòðóäíè÷åñòâà ñóáúåêòîâ<br />

íàöèîíàëüíûõ ãîñóäàðñòâ íàèáîëåå ðàçâèòû, íî ïðè ýòîì íå èñ÷åðïûâàþò<br />

âñå âîçìîæíûå ôîðìû ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè.  ÷àñòíîñòè,<br />

â ïðåäèñëîâèè ê Äåêëàðàöèè ïî ðåãèîíàëèçìó â Åâðîïå<br />

îòìå÷àåòñÿ, ÷òî ñôåðà ìåæäóíàðîäíîé îòâåòñòâåííîñòè ñóáúåêòîâ (â<br />

ðàìêàõ èõ êîìïåòåíöèè) áîëåå øèðîêàÿ è â äîïîëíåíèå ê òðåì îñíîâíûì<br />

îáëàñòÿì: ïîëèòè÷åñêîé, ýêîíîìè÷åñêîé è êóëüòóðíîé, óïîìèíàþòñÿ,<br />

â ÷àñòíîñòè, ýêîëîãèÿ, ðåãèîíàëüíîå è íàöèîíàëüíîå ïëàíèðîâàíèå,<br />

íàó÷íîå ñîòðóäíè÷åñòâî 3 . Íèæå ìû îòìåòèì è äðóãèå âàæíûå<br />

îáëàñòè ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè ñóáúåêòîâ, êîòîðûå íå «óêëàäûâàþòñÿ»<br />

â îñíîâíóþ êëàññèôèêàöèþ.<br />

Ìåæäóíàðîäíàÿ äåÿòåëüíîñòü ñóáúåêòîâ ðàçâèâàåòñÿ ñåé÷àñ ïðàêòè-<br />

÷åñêè âî âñåõ äåìîêðàòè÷åñêèõ ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâàõ. Îíà òàêæå<br />

âñòðå÷àåòñÿ â ðàñòóùåì ÷èñëå êâàçè-ôåäåðàëüíûõ ñòðàí, òàêèõ êàê Èñïàíèÿ,<br />

è äàæå â óíèòàðíûõ ãîñóäàðñòâàõ, íàïðèìåð, â ßïîíèè. Ïîëèòîëîãè<br />

ñõîäÿòñÿ âî ìíåíèè 4 , ÷òî äèïëîìàòèÿ ñóáúåêòîâ ïîëó÷èò äàëüíåéøåå<br />

ðàçâèòèå è â XXI â. áóäåò õàðàêòåðíà äëÿ áîëüøèíñòâà ãîñóäàðñòâ.<br />

Íàèáîëåå èíòåíñèâíî ìåæäóíàðîäíàÿ äåÿòåëüíîñòü ñóáúåêòîâ ðàçâèâàåòñÿ<br />

â ñòàáèëüíûõ è äåìîêðàòè÷åñêèõ ãîñóäàðñòâàõ. Ñàìûì õàðàêòåðíûì<br />

ïðèìåðîì çäåñü ÿâëÿåòñÿ Åâðîïåéñêèé Ñîþç, â êîòîðîì íåò íè îäíîé ãðàíèöû,<br />

÷åðåç êîòîðóþ áû íå îñóùåñòâëÿëîñü ìåæðåãèîíàëüíîå òðàíñãðàíè÷íîå<br />

ñîòðóäíè÷åñòâî. Íà ãðàíèöàõ íîâûõ ïîòåíöèàëüíûõ ÷ëåíîâ ÅÑ òàêæå<br />

áûñòðî ðàçâèâàåòñÿ ýòîò âèä ìåæäóíàðîäíîãî ñîòðóäíè÷åñòâà.<br />

Äëÿ ëó÷øåãî ïîíèìàíèÿ ðàçíîîáðàçèÿ ôîðì ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè<br />

ñóáúåêòîâ íåîáõîäèìî ïðîàíàëèçèðîâàòü ïðè÷èíû, ëåæàùèå â åå<br />

îñíîâå, è öåëè, êîòîðûå ïðè ýòîì ñòàâÿò ïåðåä ñîáîé åå ó÷àñòíèêè.<br />

2 Opeskin B.R. Mechanisms for intergovernmental relations // International Conference<br />

on Federalism in an Era of Globalisation. Mont-Treblant, Canada, 5-8 October 1999.<br />

3 Äåêëàðàöèÿ ïî ðåãèîíàëèçìó â Åâðîïå.<br />

4 Ñì. ìàòåðèàëû ñåìèíàðà Workshop on The Foreign Relations of Constituent Units,<br />

Winnipeg, Manitoba, May 11-12, 2001.<br />

Ïðè÷èíû ðàçâèòèÿ ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè ñóáúåêòîâ<br />

Îïðåäåëÿÿ êëþ÷åâûå ïðè÷èíû, ëåæàùèå â îñíîâå ðàçâèòèÿ çíà÷èòåëüíî<br />

àêòèâèçèðîâàâøåéñÿ â ïîñëåäíèå äåñÿòèëåòèÿ ìåæäóíàðîäíîé<br />

äåÿòåëüíîñòè ñóáúåêòîâ, óìåñòíî ïðèâåñòè ìíåíèå Äæîíà Êèíêàéäà,<br />

âûñêàçàííîå íà çàñåäàíèè Ôîðóìà ôåäåðàöèé ïî âîïðîñàì âíåøíèõ<br />

ñâÿçåé ñóáúåêòîâ, ñîñòîÿâøåìñÿ â ìàå 2001 ã. â Êàíàäå: íàèáîëåå òèïè÷íûìè<br />

ïðè÷èíàìè, êîòîðûìè îáû÷íî îáúÿñíÿþò ðîñò ìåæäóíàðîäíîé<br />

äåÿòåëüíîñòè ñóáúåêòîâ â ïîñëåäíèå äåñÿòèëåòèÿ, ñ÷èòàþòñÿ ãëîáàëèçàöèÿ<br />

è ðåãèîíàëüíàÿ èíòåãðàöèÿ, òàêàÿ êàê ÅÑ è ÍÀÔÒÀ. Õîòÿ ýòè àðãóìåíòû<br />

è ïðàâèëüíû, íî îíè ÷àñòè÷íû èëè, âåðíåå, âòîðè÷íû. Ãëàâíàÿ<br />

ïðè÷èíà ÿâëåíèÿ – ðàçâèòèå äåìîêðàòèè 5 . Ó÷àñòèå ñóáúåêòîâ â ìåæäóíàðîäíîé<br />

äåÿòåëüíîñòè òåñíî âçàèìîñâÿçàíî ñ ïðîöåññàìè äåìîêðàòèçàöèè<br />

è ðàñïðîñòðàíåíèåì ïðèíöèïîâ ñóáñèäèàðíîñòè âî âçàèìîîòíîøåíèÿõ<br />

ìåæäó ðàçëè÷íûìè óðîâíÿìè âëàñòè.<br />

Ñîäåéñòâîâàòü ðàçâèòèþ ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè ñóáúåêòîâ<br />

ìîæåò è ìåæäóíàðîäíàÿ ïîëèòè÷åñêàÿ îáñòàíîâêà, êîòîðàÿ èíîãäà ñêëàäûâàåòñÿ<br />

òàêèì îáðàçîì, ÷òî îòäåëüíûå ñóáúåêòû íàöèîíàëüíûõ ãîñóäàðñòâ<br />

îêàçûâàþòñÿ ìåíåå îãðàíè÷åíû èäåîëîãè÷åñêèìè èëè ïîëèòè-<br />

÷åñêèìè àíòàãîíèçìàìè â ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè, ÷åì<br />

ïðàâèòåëüñòâà íàöèîíàëüíûõ ãîñóäàðñòâ. Òàê, ïîñëå Òÿíüàíüìûíüñêîãî<br />

êðèçèñà ïðàâèòåëüñòâî Êèòàÿ ïðèíÿëî íîâóþ ñòðàòåãèþ – çóáèàíñêóþ<br />

(zhoubian) äèïëîìàòèþ – ñ öåëüþ ïðîðâàòü ìåæäóíàðîäíóþ èçîëÿöèþ<br />

ïóòåì îïðåäåëåíèÿ íîâûõ âíåøíåïîëèòè÷åñêèõ öåëåé è<br />

èñïîëüçîâàíèÿ íîâûõ ïîëèòè÷åñêèõ ìåõàíèçìîâ.  ðàìêàõ ýòîé ñòðàòåãèè<br />

Ïåêèí ïðèâåòñòâîâàë ó÷àñòèå ïðîâèíöèé Êèòàÿ â ìåæäóíàðîäíûõ<br />

äåëàõ íà ñóáíàöèîíàëüíîì óðîâíå 6 .<br />

Ãëîáàëèçàöèÿ<br />

Ãëîáàëèçàöèÿ ïðèâåëà ê èçìåíåíèþ ñòðàòåãèè ðàçâèòèÿ ñóáúåêòîâ â ñòîðîíó<br />

óìåíüøåíèÿ âíóòðèãîñóäàðñòâåííîé öåíòðàëèçàöèè. Â óñëîâèÿõ ñèñòåìû<br />

âñåìèðíîé ýêîíîìè÷åñêîé âçàèìîçàâèñèìîñòè è îòêðûòèÿ ãðàíèö<br />

ñóáúåêòû ñòàíîâÿòñÿ êëþ÷åâûì çâåíîì èííîâàöèé è ýêîíîìè÷åñêèõ ïðåîáðàçîâàíèé.<br />

Òîðãîâëÿ, èíâåñòèöèè è òóðèçì ÿâëÿþòñÿ ñôåðàìè ñèëüíîé<br />

êîíêóðåíöèè â ìèðå, ïðè ýòîì îíè ÿâëÿþòñÿ âî ìíîãîì ðåãèîíàëüíî îðèåíòèðîâàííûìè.<br />

 ñâÿçè ñ ýòèì ïðàâèòåëüñòâà ñóáúåêòîâ âûíóæäåíû äåéñòâîâàòü<br />

â óñëîâèÿõ ãëîáàëüíîãî ðûíêà, îáåñïå÷èâàÿ ïîääåðæêó ñâîèì ïðîèçâîäèòåëÿì<br />

òîâàðîâ è óñëóã. Ïðè ýòîì íåîáõîäèìî âçàèìîäåéñòâîâàòü ñ<br />

5 Kincaid J. Roles of Constituent Governments // Workshop on The Foreign Relations of<br />

Constituent Units, Winnipeg, Manitoba, May 11-12, 2001.<br />

6 Quansheng Z. Domestic Factors of Chinese Foreign Policy: From Vertical to Horizontal<br />

Authoritarianism // Annals AAPSS, 1992, Vol. 519, ¹3, p. 270-284. Hsiung J.C. China´s<br />

Omni-Directional Diplomacy // Asian Survey, 1995 vol. 35, ¹ 6, p. 573-586.

318 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Èëüäàð ÍÀÑÛÐÎÂ<br />

319<br />

íàöèîíàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì, ñóáúåêòàìè äðóãèõ ãîñóäàðñòâ, ìåæäóíàðîäíûìè<br />

îðãàíèçàöèÿìè è êîìïàíèÿìè, ñîõðàíÿòü ñîöèàëüíîå è ïîëèòè-<br />

÷åñêîå ñîãëàñèå, óëó÷øàòü êà÷åñòâî æèçíè íàñåëåíèÿ, ñîõðàíÿòü îêðóæàþùóþ<br />

ñðåäó. Ãëîáàëèçàöèÿ òàêæå ïðèâîäèò ê òîìó, ÷òî îáëàñòè ïîëíîìî÷èé<br />

ñóáúåêòîâ ãîñóäàðñòâ, èçíà÷àëüíî ñ÷èòàâøèåñÿ âíóòðåííèìè, òåïåðü îêàçûâàþòñÿ<br />

âîâëå÷åííûìè â ìåæäóíàðîäíûå âçàèìîîòíîøåíèÿ.<br />

Âîïðåêè îïàñåíèÿì â ýêñïàíñèè àìåðèêàíñêîé êóëüòóðû è ïîâñåìåñòíîãî<br />

ïîäàâëÿþùåãî ðàñïðîñòðàíåíèÿ àíãëèéñêîãî ÿçûêà, èíñòðóìåíòû ãëîáàëèçàöèè<br />

òàêèå, êàê òåëåâèäåíèå è Èíòåðíåò, ñòàíîâÿòñÿ ñðåäñòâàìè âîçðîæäåíèÿ<br />

íàöèîíàëüíî-êóëüòóðíîãî ñàìîñîçíàíèÿ íàðîäîâ, èíòåãðàöèè â<br />

ñîâðåìåííûé ìèð. Ýðë Ôðàé 7 îòìå÷àåò, ÷òî êèáåðïðîñòðàíñòâî íå ïðèçíàåò<br />

íàöèîíàëüíûõ ãðàíèö è ñîáûòèÿ, ïðîèñõîäÿùèå çà ïðåäåëàìè íàöèîíàëüíîãî<br />

ãîñóäàðñòâà, ìîãóò ñåé÷àñ îêàçûâàòü âëèÿíèå íà ìåñòíûå ñîîáùåñòâà<br />

èëè äàæå íà îòäåëüíûå ñåìüè. Â ðåçóëüòàòå ìåñòíûå è ðåãèîíàëüíûå<br />

âëàñòè íåñóò áîëüøå îòâåòñòâåííîñòè çà çàùèòó è óëó÷øåíèå áëàãîñîñòîÿíèÿ<br />

ñâîåãî íàñåëåíèÿ â ýðó ðåãèîíàëüíîé è ãëîáàëüíîé èíòåãðàöèè è áûñòðîãî<br />

òåõíîëîãè÷åñêîãî ïðîãðåññà. Ýòî îñîáåííî âåðíî äëÿ 350 ïðàâèòåëüñòâ<br />

îñíîâíûõ ñóáúåêòîâ äâóõ äþæèí ôåäåðàöèé, ðàçáðîñàííûõ ïî âñåìó ìèðó<br />

(ãåðìàíñêèõ çåìåëü, êàíàäñêèõ ïðîâèíöèé, øâåéöàðñêèõ êàíòîíîâ, àìåðèêàíñêèõ,<br />

àâñòðàëèéñêèõ è ìåêñèêàíñêèõ øòàòîâ è äð.)<br />

Ïðîáëåìà âëèÿíèÿ ãëîáàëèçàöèè íà ôåäåðàòèâíûå ãîñóäàðñòâà ïðåäñòàâëÿåò<br />

ñîáîé òåìó îòäåëüíîãî èññëåäîâàíèÿ. Â êîíòåêñòå èçìåíåíèÿ<br />

ðîëè ñóáúåêòîâ â ïðîöåññå ãëîáàëèçàöèè ìîæíî ïðèâåñòè ìíåíèå Ðè-<br />

÷àðäà Ñèìåîíà: «Ñ îäíîé ñòîðîíû, ãëîáàëèçàöèÿ ìîæåò âèäåòüñÿ êàê<br />

ñèëà, îêàçûâàþùàÿ äàâëåíèå â ñòîðîíó äåöåíòðàëèçàöèè, ò.ê. íàöèîíàëüíûå<br />

îðãàíû âëàñòè òåðÿþò êîíòðîëü íàä èíñòðóìåíòàìè âëàñòè,<br />

òðàäèöèîííî íàõîäèâøèìèñÿ â èõ ðóêàõ, è íàöèîíàëüíàÿ ýêîíîìèêà<br />

ñòàíîâèòñÿ ìåíåå âíóòðåííå, à áîëåå âíåøíå èíòåãðèðîâàííîé. Ñ äðóãîé<br />

òî÷êè çðåíèÿ, ãëîáàëèçàöèÿ ïðîèçâîäèò îáðàòíûé ýôôåêò, ò.ê. îíà<br />

ïðèäàåò áîëüøîé âåñ ðîëè ãîñóäàðñòâ íà ìåæäóíàðîäíîé àðåíå, à ýôôåêòèâíîñòü<br />

âûïîëíåíèÿ ýòîé ðîëè ïðåäïîëàãàåò, ÷òî ó êàæäîãî ãîñóäàðñòâà<br />

èìååòñÿ ñâîé îòäåëüíûé ãîëîñ» 8 .<br />

Ðåãèîíàëüíàÿ èíòåãðàöèÿ<br />

Ñèëüíûì ñòèìóëîì ê ðàçâèòèþ ìåæäóíàðîäíûõ ñâÿçåé ñóáúåêòîâ ÿâëÿåòñÿ<br />

ðàçâèòèå ñèñòåìû ðåãèîíàëüíûõ òðàíñíàöèîíàëüíûõ ñîãëàøåíèé<br />

êàê â îáëàñòè ñâîáîäíîé òîðãîâëè (Ñîãëàøåíèå î ñâîáîäíîé òîð-<br />

7 Fry E. H. The information technology revolution and the expanding role of non-central<br />

governments in international relations // Workshop on The Foreign Relations of Constituent<br />

Units. Winnipeg, Manitoba, 10-13 May 2001.<br />

8 Simeon R. Adaptability and change in federations // International Conference on<br />

Federalism in an Era of Globalisation. Canada, Mont-Treblant, 5-8 October 1999.<br />

ãîâëå â Ñåâåðíîé Àìåðèêå – ÍÀÔÒÀ èëè àíàëîãè÷íîå â Þæíîé Àìåðèêå<br />

- Ìåðêîñóð), òàê è íàïðàâëåííûõ íà áîëüøóþ èíòåãðàöèþ ñòðàí-ó÷àñòíèö<br />

(Åâðîïåéñêèé Ñîþç èëè Ñîäðóæåñòâî Íåçàâèñèìûõ Ãîñóäàðñòâ).<br />

Ìåæäóíàðîäíûå îáÿçàòåëüñòâà â ðàìêàõ ìåæãîñóäàðñòâåííûõ ñîãëàøåíèé,<br />

ïîäïèñàííûõ íàöèîíàëüíûìè ïðàâèòåëüñòâàìè, ìîãóò çàòðàãèâàòü<br />

ïðåäìåòû âåäåíèÿ, îòíåñåííûå ê êîìïåòåíöèè ñóáúåêòîâ. Ýòî íàðóøàåò<br />

ñëîæèâøååñÿ ðàçäåëåíèå ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ ìåæäó ïðàâèòåëüñòâîì<br />

ãîñóäàðñòâà è ñóáúåêòàìè â îáëàñòè âíåøíåé è âíóòðåííåé ïîëèòèêè,<br />

ïðåäîñòàâëÿÿ ïðàâèòåëüñòâó ãîñóäàðñòâà, îïèðàÿñü íà ñâîè èñêëþ÷èòåëüíûå<br />

ïîëíîìî÷èÿ â îáëàñòè âíåøíèõ ñâÿçåé, âîçìîæíîñòü âòîðãàòüñÿ â<br />

êîìïåòåíöèþ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è óïðàâëåíèÿ ñóáúåêòîâ.<br />

 äîïîëíåíèå ê ýòîìó, íàáëþäàåòñÿ ôåíîìåí ïåðåäà÷è ïîëíîìî÷èé<br />

îò íàöèîíàëüíûõ ïðàâèòåëüñòâ òðàíñíàöèîíàëüíûì èíñòèòóòàì ñ îäíîé<br />

ñòîðîíû, à ñ äðóãîé ñòîðîíû, äâèæèìûå íåîáõîäèìîñòüþ ðàçâèòèÿ<br />

â óñëîâèÿõ æåñòêîé êîíêóðåíòíîé áîðüáû íà ãëîáàëüíûõ ðûíêàõ, ñóáúåêòû<br />

ðàñøèðÿþò îáëàñòü ñâîèõ ïîëíîìî÷èé â ìåæäóíàðîäíûõ ñâÿçÿõ, êàê<br />

äå-þðå, òàê è äå-ôàêòî.<br />

Ââåäåíèå ìåæäóíàðîäíûõ ñòàíäàðòîâ â îáëàñòè êà÷åñòâà ïðîäóêöèè,<br />

ýêîëîãè÷åñêèõ òðåáîâàíèé ê ñðåäñòâàì òðàíñïîðòà, òåõíè÷åñêèõ ñòàíäàðòîâ<br />

ñðåäñòâ êîììóíèêàöèé, ìåæäóíàðîäíîå ïðèçíàíèå äèïëîìîâ â<br />

îáëàñòè îáðàçîâàíèÿ è ìåæäóíàðîäíàÿ ñòàíäàðòèçàöèÿ â äðóãèõ îáëàñòÿõ<br />

áåçóñëîâíî ÿâëÿþòñÿ ñòèìóëîì ê ðàçâèòèþ ìåæäóíàðîäíûõ êîíòàêòîâ,<br />

â òîì ÷èñëå è ñóáúåêòîâ ãîñóäàðñòâ. Ó÷àñòèå â ïðîöåññå ôîðìèðîâàíèÿ<br />

è ïðèíÿòèÿ ìåæäóíàðîäíûõ ñòàíäàðòîâ ïðåäîñòàâëÿåò<br />

âîçìîæíîñòü îòðàæåíèÿ ïðè ýòîì ñîáñòâåííûõ èíòåðåñîâ, à â äàëüíåéøåì,<br />

ïîñëåäîâàòåëüíîå ïðèâåäåíèå âíóòðåííèõ ñòàíäàðòîâ â ñîîòâåòñòâèå<br />

ñ îáùåïðèíÿòûìè ìåæäóíàðîäíûìè íîðìàìè, ñîäåéñòâóåò ìåæäóíàðîäíîìó<br />

ñîòðóäíè÷åñòâó è ïîâûøàåò êîíêóðåíòîñïîñîáíîñòü<br />

ïðîäóêöèè è óñëóã ñóáúåêòîâ íà âíåøíèõ ðûíêàõ.<br />

Äåìîêðàòèçàöèÿ<br />

Äèïëîìàòèÿ ñóáúåêòîâ ðàçâèâàåòñÿ â ãîñóäàðñòâàõ íàðÿäó ñî ñòàíîâëåíèåì<br />

â íèõ äåìîêðàòèè. Äæîí Êèíêàéä 9 îòìå÷àåò, ÷òî âî ìíîãèõ ñëó-<br />

÷àÿõ äèïëîìàòèÿ ñóáúåêòîâ íà÷èíàåò ëåãèòèìíîå ðàçâèòèå ïîñëå ïàäåíèÿ<br />

ïðàâÿùèõ äèêòàòîðñêèõ ðåæèìîâ.<br />

Äâèæåíèå çà ïðàâà ÷åëîâåêà ñòèìóëèðóåò òàêæå çàùèòó ïðàâ íàöèîíàëüíûõ<br />

è ýòíè÷åñêèõ ãðóïï, îñîáåííî íàöèé, íå ÿâëÿþùèõñÿ ãîñóäàðñòâîîáðàçóþùèìè.<br />

Ýòà äåÿòåëüíîñòü íàïðàâëåíà íà ïðèçíàíèå èõ ïðàâà íà ñàìîóïðàâëåíèå<br />

è ó÷àñòèÿ â ãîñóäàðñòâåííûõ è ìåæäóíàðîäíûõ äåëàõ.<br />

Âìåñòå ñ òåì ñëåäóåò îòìåòèòü îäíó èç íåãàòèâíûõ ñòîðîí ãëîáàëèçàöèè,<br />

ïðèâîäÿùåé ê åå ïðîòèâîðå÷èþ ñ äåìîêðàòèçàöèåé â óçêîì ñìûñëå<br />

9 Kincaid J. Roles of Constituent Governments…

320 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Èëüäàð ÍÀÑÛÐÎÂ<br />

321<br />

êàê ñíèæåíèåì ïîäîò÷åòíîñòè èçáèðàåìîãî ïðàâèòåëüñòâà ïåðåä íàðîäîì.<br />

 óñëîâèÿõ ãëîáàëüíîé âçàèìîçàâèñèìîñòè íåâîçìîæíî áîëåå âîçëîæèòü<br />

íà îðãàíû âëàñòè è óïðàâëåíèÿ ãîñóäàðñòâà âñþ îòâåòñòâåííîñòü çà ïðîèñõîäÿùèå<br />

ïðîöåññû, êîòîðûå, ïðèîáðåòàÿ òðàíñíàöèîíàëüíûé õàðàêòåð,<br />

îõâàòûâàþò ìíîãî ãîñóäàðñòâ ñðàçó. Ïî ñëîâàì Ðîáåðòà Êàéçåðà ïåðåïëåòåíèå<br />

ñîâðåìåííûõ îáùåñòâ, ñâÿçàííîå ñ ãëîáàëèçàöèåé, ïîäðûâàåò ìåõàíèçìû<br />

äåìîêðàòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ íàöèîíàëüíîãî ãîñóäàðñòâà 10 .<br />

Ó ïðàâèòåëüñòâ ïðàêòè÷åñêè íåò ñåãîäíÿ èíîãî âûáîðà, êðîìå êàê<br />

ïîääåðæèâàòü ïðîöåññ ìåæäóíàðîäíîé èíòåãðàöèè è òåì ñàìûì îãðàíè÷èâàòü<br />

ðåãóëÿòèâíóþ ñïîñîáíîñòü â ñîáñòâåííîé ñòðàíå. Ïðàâèòåëüñòâà<br />

âûíóæäåíû ðàçâèâàòü òðàíñíàöèîíàëüíóþ êîîïåðàöèþ, ñ öåëüþ<br />

îñóùåñòâëåíèÿ ñîáñòâåííûõ ãîñóäàðñòâåííûõ ïðèîðèòåòîâ è îêàçàíèÿ<br />

âëèÿíèÿ íà ìåæäóíàðîäíóþ îáñòàíîâêó.<br />

Ïðàâèòåëüñòâî ãîñóäàðñòâà âûðàæàåò è ðåàëèçóåò îáùåíàöèîíàëüíûå<br />

èíòåðåñû, îäíàêî îíî íå ñïîñîáíî ó÷èòûâàòü ìíîãîîáðàçèå ñïåöèôè÷åñêèõ,<br />

ðåãèîíàëüíûõ èíòåðåñîâ, óäîâëåòâîðåíèå êîòîðûõ íåðåäêî òðåáóåò<br />

âûõîäà çà ïðåäåëû ãîñóäàðñòâåííûõ ãðàíèö. Ì. Ôàðóêøèí ïîä÷åðêèâàåò,<br />

÷òî ýòî òåì áîëåå âåðíî ïðèìåíèòåëüíî ê îãðîìíûì ïî ðàçìåðàì ñòðàíàì<br />

ñ ðåãèîíàëüíîé ýêîíîìè÷åñêîé ñïåöèàëèçàöèåé, ñ áîëüøèìè òåððèòîðèàëüíûìè<br />

è ñîöèàëüíî-ýòíè÷åñêèìè îñîáåííîñòÿìè èõ ÷àñòåé. Ïðàêòè-<br />

÷åñêè íåâîçìîæíî èç åäèíîãî ôåäåðàëüíîãî öåíòðà ðàöèîíàëüíî ðåøàòü<br />

âñå âîçíèêàþùèå â êîíêðåòíîì ðåãèîíå ìíîãî÷èñëåííûå âîïðîñû, ñâÿçàííûå<br />

ñ ýêñïîðòíî-èìïîðòíîé äåÿòåëüíîñòüþ, ïðèâëå÷åíèåì èíîñòðàííûõ<br />

èíâåñòèöèé, ñîçäàíèåì ñâîáîäíûõ ýêîíîìè÷åñêèõ çîí è ò.ï. 11 Ïî<br />

ìíåíèþ Ï. Ñîëäàòîñà, ìåæäóíàðîäíàÿ àêòèâíîñòü ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèé<br />

÷àñòî èìååò ïðàãìàòè÷åñêîå îáúÿñíåíèå: «Ðàçî÷àðîâàíèå ïî ïîâîäó âíåøíåé<br />

ïîëèòèêè ôåäåðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà ñ ïðîöåäóðíîé èëè ñîäåðæàòåëüíîé<br />

òî÷êè çðåíèÿ è/èëè îñîçíàíèå íåñïîñîáíîñòè öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà<br />

äîáèòüñÿ ýôôåêòèâíîñòè òîëüêî ñâîèìè ñèëàìè â äåëå<br />

ñîäåéñòâèÿ ñóáíàöèîíàëüíûì èíòåðåñàì âåäåò ê íåïîñðåäñòâåííîìó âîâëå÷åíèþ<br />

â ìåæäóíàðîäíûå îòíîøåíèÿ íà ñóáíàöèîíàëüíîì óðîâíå» 12 . Â<br />

ðàìêàõ ãîñóäàðñòâà ñ ðàçâèòîé äåìîêðàòèåé ðåãèîíàëüíàÿ ñïåöèôèêà íàõîäèò<br />

ïîíèìàíèå íàöèîíàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà è êîìïðîìèññ äîñòèãàåòñÿ<br />

ïóòåì âçàèìíûõ óñòóïîê äâóõ óðîâíåé âëàñòè.<br />

10 Kaiser R. The Internationalization of Subnational Politics: How Regional Integration<br />

Affects Federal Systems – the Case of Germany and U.S. // Conference: International<br />

Institutions. Global Processes – Domestic Consequences. Duke University, Durham, NC, 9-<br />

11 April 1999.<br />

11 Ì.Õ. Ôàðóêøèí. Ñóáúåêòû ôåäåðàöèé â ìåæäóíàðîäíûõ îòíîøåíèÿõ // ÏÎËÈÑ.<br />

1995. ¹ 6. Ñ. 109-118.<br />

12 Soldatos P. An Explanatory Framework for Study of Federated States as Foreign-Policy<br />

Actors // Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units / Michelmann<br />

H. J., Soldatos P. (eds.) Oxford: Oxford University Press, 1990, p. 34-53.<br />

Îáúåêòèâíàÿ ìåæäóíàðîäíàÿ èíòåãðàöèÿ<br />

Îáúåêòèâíî ñëîæèâøàÿñÿ ìåæäóíàðîäíàÿ èíòåãðàöèÿ òàêæå ìîæåò<br />

ðàññìàòðèâàòüñÿ êàê îäíà èç ïðè÷èí, ñïîñîáñòâóþùèõ ðàçâèòèþ ìåæäóíàðîäíîé<br />

äåÿòåëüíîñòè ñóáúåêòîâ. Ê ìåæäóíàðîäíîé èíòåãðàöèè ìîãóò<br />

ïðèâîäèòü ãåîïîëèòè÷åñêèå ôàêòîðû, íàïðèìåð, â ñëó÷àå ðàçâèòèÿ<br />

ïðèãðàíè÷íîãî ñîòðóäíè÷åñòâà ñóáúåêòîâ ðàçëè÷íûõ ãîñóäàðñòâ, îáúåäèíÿåìûõ<br />

ãåîãðàôè÷åñêîé áëèçîñòüþ, åäèíîé òðàíñïîðòíîé ñèñòåìîé<br />

è äðóãèìè ýêîíîìè÷åñêèìè è ñîöèàëüíûìè ñâÿçÿìè.<br />

Îáùèå ýêîëîãè÷åñêèå è ýêîíîìè÷åñêèå èíòåðåñû èìåþò ñóáúåêòû, ðàñïîëîæåííûå<br />

â áàññåéíå îäíîé ðåêè èëè äðóãîé îáùåé ýêîñèñòåìå.  êà÷åñòâå<br />

îäíîãî èç ïðèìåðîâ ìåæäóíàðîäíîãî ïðîåêòà ïîäîáíîãî ðîäà, â êîòîðîì<br />

àêòèâíî ó÷àñòâóþò ñóáúåêòû, ìîæíî ïðèâåñòè ïðîåêò ýêîíîìè÷åñêîãî<br />

ðàçâèòèÿ áàññåéíà ðåêè Òóìàíãàí (èëè Òóìàííàÿ, Tumen River), îñóùåñòâëÿåìîãî<br />

ïîä ýãèäîé ÎÍÍ. Åãî öåëü – ïðåâðàòèòü ðàéîí ðåêè Òóìàíãàí, ïåðåñåêàþùåé<br />

ãðàíèöû ÊÍÐ, ÊÍÄÐ è Ðîññèè, â ôèíàíñîâûé è òðàíñïîðòíîýêîíîìè÷åñêèé<br />

öåíòð.  ýòîì çàèíòåðåñîâàíû òàêæå Ìîíãîëèÿ, ïîëó÷àþùàÿ<br />

äîñòóï ÷åðåç Êèòàé ê ßïîíñêîìó ìîðþ, è ßïîíèÿ, ïðèáëèæàþùàÿñÿ ê èñòî÷íèêàì<br />

ñðàâíèòåëüíî äåøåâîãî ñûðüÿ èç Êèòàÿ, Ìîíãîëèè è ñ Äàëüíåãî<br />

Âîñòîêà Ðîññèè.  ïðîåêòå ïðèíèìàþò ó÷àñòèå ãðàíè÷àùèå ðåãèîíû Êèòàÿ,<br />

Ðîññèè, Ìîíãîëèè, Ñåâåðíîé Êîðåè è ßïîíèè 13 .<br />

Èñòîðè÷åñêè ñëîæèâøååñÿ èëè ôîðìèðóåìîå â ðåçóëüòàòå ðàçâèâàþùåéñÿ<br />

ìåæäóíàðîäíîé èíòåãðàöèè ðàçäåëåíèå òðóäà è òîðãîâûå ñâÿçè<br />

çà÷àñòóþ òàêæå îáúåäèíÿþò ñóáúåêòû ðàçëè÷íûõ ãîñóäàðñòâ.  îáëàñòè<br />

ýêîíîìèêè ëåæàò âàæíåéøèå ïðè÷èíû ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè,<br />

çäåñü æå íàèáîëåå î÷åâèäíûì ñïîñîáîì ìîæíî îöåíèâàòü åå ðåçóëüòàòèâíîñòü<br />

è îêóïàåìîñòü. Ïðè ýòîì ìåæäóíàðîäíûå ñâÿçè çà÷àñòóþ îáúåäèíÿþò<br />

ñóùåñòâåííî îòëè÷àþùèåñÿ ïî óðîâíþ ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ<br />

ñóáúåêòû ðàçíûõ ãîñóäàðñòâ. Ïðèìåðîì ïîäîáíîãî ñîþçà â<br />

Þãî-Âîñòî÷íîé Àçèè ÿâëÿåòñÿ ñòàðåéøèé è íàèáîëåå ÷àñòî óïîìèíàåìûé<br />

â ëèòåðàòóðå òðåóãîëüíèê ðîñòà, îáúåäèíÿþùèé Ñèíãàïóð, ìàëàçèéñêóþ<br />

ïðîâèíöèþ Äæîõîð è èíäîíåçèéñêèå îñòðîâà Ðèàó. Íàèáîëåå<br />

äèíàìè÷íûé ó÷àñòíèê ýòîãî ïðîöåññà – Ñèíãàïóð èìååò áîëüøèå ïîòðåáíîñòè<br />

â ðàáî÷åé ñèëå è ïðîèçâîäñòâåííûõ ïëîùàäÿõ. Ñóùåñòâóþùèå<br />

ðàçëè÷èÿ ìåæäó ðåãèîíàìè-ó÷àñòíèêàìè ïðèâåëî ê èõ íîâîìó ðàçäåëåíèþ<br />

òðóäà è ñîäåéñòâîâàëî çàìåòíîìó ýêîíîìè÷åñêîìó ïðîãðåññó.<br />

Åùå äâà ïðèìåðà èç ñîâðåìåííîé èñòîðèè ðîññèéñêîãî ãîñóäàðñòâà.<br />

Ñóáúåêòû Äàëüíåãî Âîñòîêà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â 1990-å ãã. ñòàëè àêòèâíî<br />

ðàçâèâàòü ýêîíîìè÷åñêèå ñâÿçè ñî ñòðàíàìè Àçèàòñêî-Òèõîîêåàíñêîãî<br />

ðåãèîíà. Ê ýòîìó èõ ïîáóæäàåò ýêîíîìè÷åñêàÿ öåëåñîîáðàçíîñòü, â<br />

13 Cornago N. Exploring the global dimensions of paradiplomacy. Functional and normative<br />

dynamics in the global spreading of subnational involvement in international affairs // Workshop<br />

on Constituent Units in International Affairs Hanover, Germany, October, 2000.<br />

Tumen Area Development Program [http://www.tumenprogramme.org/]

322 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Èëüäàð ÍÀÑÛÐÎÂ<br />

323<br />

÷àñòíîñòè, ðàçâèòèå òîðãîâëè ñ ñîïðåäåëüíûìè ñòðàíàìè îòêðûâàåò äîñòóï<br />

ê áîëåå äåøåâûì è êà÷åñòâåííûì òîâàðàì. Áîëüøàÿ ãåîãðàôè÷åñêàÿ<br />

óäàëåííîñòü îò ýêîíîìè÷åñêè ðàçâèòûõ öåíòðàëüíûõ è çàïàäíûõ ðåãèîíîâ<br />

Ðîññèè, âûñîêèå òðàíñïîðòíûå ðàñõîäû ïðèâîäÿò ê ïåðåñìîòðó ãåîïîëèòè÷åñêèõ<br />

ïðèîðèòåòîâ ñóáúåêòîâ äàëüíåâîñòî÷íîãî ðåãèîíà Ðîññèè. À íà<br />

çàïàäå Ðîññèè óíèêàëüíîå ãåîãðàôè÷åñêîå ðàñïîëîæåíèå Êàëèíèíãðàäñêîé<br />

îáëàñòè äåëàåò ðàçâèòèå ìåæäóíàðîäíîãî ñîòðóäíè÷åñòâà ñ ïðèãðàíè÷íûìè<br />

ðåãèîíàìè çàðóáåæíûõ ãîñóäàðñòâ æèçíåííî íåîáõîäèìûì.<br />

Äæîí Êèíêàéä îòìåòèë ñèñòåìíîå ñõîäñòâî ñîâðåìåííîãî ôåäåðàëèçìà<br />

è ðûíî÷íîé ýêîíîìèêè, ÿâëÿþùåéñÿ, ïî ñóòè, íåöåíòðàëèçîâàííîé ñàìîîðãàíèçóþùåéñÿ<br />

ñèñòåìîé, ïîðÿäîê â êîòîðîé óñòàíàâëèâàåòñÿ ïîñðåäñòâîì<br />

íåîäíîêðàòíîãî âçàèìîäåéñòâèÿ ìåæäó ëþäüìè â ðàìêàõ ïðàâîâîãî ïðîñòðàíñòâà.<br />

Ôåäåðàòèâíîå óñòðîéñòâî òàêæå â ñóùåñòâåííîé ìåðå ÿâëÿåòñÿ<br />

íåöåíòðàëèçîâàííîé ñàìîîðãàíèçóþùåéñÿ ñèñòåìîé, ïîðÿäîê â êîòîðîé<br />

óñòàíàâëèâàåòñÿ ïîñðåäñòâîì íåîäíîêðàòíîãî âçàèìîäåéñòâèÿ ìåæäó ðàçëè÷íûìè<br />

óðîâíÿìè âëàñòè è þðèñäèêöèè. Â ýòîé ñâÿçè çàñëóæèâàåò âíèìàíèå<br />

ñîâìåñòèìîñòü ìåæäó õîðîøî ôóíêöèîíèðóþùèì ôåäåðàëüíûì<br />

óñòðîéñòâîì è õîðîøî ôóíêöèîíèðóþùåé ðûíî÷íîé ýêîíîìèêîé 14 .<br />

 ãóìàíèòàðíîé è ñîöèàëüíîé îáëàñòÿõ îñíîâîé èíòåãðàöèè ñóáúåêòîâ<br />

ÿâëÿþòñÿ îáùèå èíòåðåñû â êóëüòóðíûõ, ÿçûêîâûõ èëè ðåëèãèîçíûõ ñôåðàõ.<br />

Âîïðîñû ìåæäóíàðîäíûõ êóëüòóðíûõ ñâÿçåé èìåþò áîëüøåå çíà÷åíèå<br />

äëÿ ðåãèîíîâ ñ ñîáñòâåííîé ÿçûêîâîé ñðåäîé. Òàê, äëÿ êàíàäñêîé ïðîâèíöèè<br />

Êâåáåê âàæíî óñòàíîâèòü áîëåå òåñíûå ñâÿçè ñ ôðàíêîÿçû÷íûì<br />

ñîîáùåñòâîì, à ðåãèîíû, èñïîëüçóþùèå íåìåöêèé ÿçûê èìåþò îáùèå òðàíñãðàíè÷íûå<br />

èíòåðåñû â Åâðîïå. Òàì, ãäå ÿçûêîâàÿ èëè êóëüòóðíàÿ îáùíîñòü<br />

íå ñîâïàäàåò ñ ãðàíèöàìè ãîñóäàðñòâ – â Ñòðàíå Áàñêîâ, Êàòàëîíèè èëè<br />

Òèðîëå, ïîÿâëÿþòñÿ ñòèìóëû ê ïîèñêó íîâîé ôîðìû îáùíîñòè. Óêðåïëåíèå<br />

êóëüòóðíûõ ñâÿçåé ñ ýòíè÷åñêîé äèàñïîðîé, âîëåþ èñòîðè÷åñêèõ ñóäåá<br />

ðàçáðîñàííîé ïî ðàçëè÷íûì êîíòèíåíòàì, èãðàåò îïðåäåëåííóþ ðîëü â<br />

óñòàíîâëåíèè è ðàçâèòèè âíåøíèõ ñâÿçåé ñóáúåêòîâ.<br />

 êà÷åñòâå ïðèìåðà ìîæíî ïðèâåñòè èñïàíñêóþ Ãàëèñèþ, êîòîðàÿ â<br />

ðåçóëüòàòå ìàññîâîé ìèãðàöèè ãàëèñèéöåâ â Ëàòèíñêóþ Àìåðèêó è ÑØÀ,<br />

ñòðàíû Åâðîïû ñòàëà öåíòðîì ýòíîêóëüòóðíîé èäåíòè÷íîñòè è êóëüòóðû<br />

äëÿ ñîòåí òûñÿ÷ ñîîòå÷åñòâåííèêîâ, ïðîæèâàþùèõ çà ðóáåæîì 15 .<br />

Ñðåäè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ìîæíî îòìåòèòü Ðåñïóáëèêó<br />

Òàòàðñòàí, êîòîðàÿ âåäåò àêòèâíóþ äåÿòåëüíîñòü ïî îáúåäèíåíèþ<br />

òàòàðñêîé äèàñïîðû, ñîõðàíåíèþ êóëüòóðíûõ òðàäèöèé òàòàðñêèõ îáùèí<br />

êàê â ñòðàíàõ ÑÍÃ, òàê è â ÑØÀ, Ôèíëÿíäèè, Àâñòðàëèè 16 .<br />

14 Kincaid J. Federalism and economic policy-making: advantages and disadvantages of<br />

the federal model // International Conference on Federalism in an Era of Globalisation, Canada,<br />

Mont-Treblant, 5-8 October 1999.<br />

15 Galicia in the world [http://www.xunta.es/]<br />

16 È.Ð. Íàñûðîâ. Âíåøíèå ñâÿçè Ðåñïóáëèêè Òàòàðñòàí: èòîãè äåñÿòè ëåò ðàçâèòèÿ<br />

// Êàçàíñêèé ôåäåðàëèñò. 2002. ¹ 2. Ñ. 21-37.<br />

Öåëè ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè ñóáúåêòîâ<br />

Êëàññèôèöèðóåì öåëè, êîòîðûå ñòàâÿò ïåðåä ñîáîé îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé<br />

âëàñòè è óïðàâëåíèÿ ñóáúåêòîâ ïðè îñóùåñòâëåíèè ìåæäóíàðîäíîé<br />

äåÿòåëüíîñòè:<br />

Çàùèòà ñîáñòâåííûõ èíòåðåñîâ ñóáúåêòà â ýêîíîìè÷åñêîé, ïîëèòè÷åñêîé,<br />

êóëüòóðíîé è äðóãèõ îáëàñòÿõ, à òàêæå ðåàëèçàöèÿ ïðèîðèòåòíûõ<br />

çàäà÷ ðàçâèòèÿ ïîñðåäñòâîì ó÷àñòèÿ â ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè.<br />

Ê ïîëèòè÷åñêèì öåëÿì ìîæíî îòíåñòè ñòðåìëåíèå ê êîíñòèòóöèîííîìó<br />

ïðèçíàíèþ íàöèîíàëüíîé ñàìîèäåíòèôèêàöèè, ïðèâëå÷åíèå ìåæäóíàðîäíîé<br />

ïîääåðæêè â ïðîòèâîñòîÿíèè ñ ôåäåðàëüíûì öåíòðîì, â<br />

÷àñòíîñòè, ïî âîïðîñó ðàñïðåäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé ìåæäó îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé<br />

âëàñòè ñóáúåêòà è ãîñóäàðñòâà, è, íàêîíåö, äåÿòåëüíîñòü,<br />

íàïðàâëåííóþ íà ïîëó÷åíèå ñòàòóñà ñóâåðåííîãî ãîñóäàðñòâà.<br />

Ñîäåéñòâèå ýêîíîìè÷åñêîìó ðàçâèòèþ íàïðàâëåíî íà ïðèâëå÷åíèå<br />

ìåæäóíàðîäíûõ ôèíàíñîâûõ ðåñóðñîâ, ðàñøèðåíèå ðûíêîâ ñáûòà, ñîçäàíèå<br />

ñîâìåñòíûõ ïðîèçâîäñòâ è âíåäðåíèå ïåðåäîâûõ òåõíîëîãèé äëÿ<br />

ïîâûøåíèÿ êîíêóðåíòîñïîñîáíîñòè ñîáñòâåííîé ïðîäóêöèè, ïîèñê<br />

ñûðüÿ è êîìïëåêòóþùèõ, ñíèæåíèå íàêëàäíûõ ðàñõîäîâ ïðè ðàáîòå íà<br />

ðûíêàõ èíîñòðàííûõ ãîñóäàðñòâ, íàïðèìåð, îòêðûòèå çàðóáåæíûõ ïðîèçâîäñòâåííûõ<br />

ôèëèàëîâ.<br />

Íàèáîëüøèé ýêîíîìè÷åñêèé èíòåðåñ ïðè ðàçâèòèè ìåæäóíàðîäíîãî<br />

òóðèçìà ïðåäñòàâëÿåò óâåëè÷åíèå îáúåìîâ âíóòðåííåãî (âúåçäíîãî) òóðèçìà<br />

â ñóáúåêòå. Ýòî íàïðàâëåíèå äåÿòåëüíîñòè èìååò îáùèå ÷åðòû ñ<br />

ïðèâëå÷åíèåì èíîñòðàííûõ èíâåñòèöèé, òàê êàê â ïåðâóþ î÷åðåäü íåîáõîäèìî<br />

ñîçäàòü êîíêóðåíòîñïîñîáíóþ òóðèñòè÷åñêóþ áàçó â ñàìîì<br />

ðåãèîíå è ïðèëîæèòü ñåðüåçíûå óñèëèÿ ïî ìàðêåòèíãó è ðåêëàìå íà<br />

ìåæäóíàðîäíîì ðûíêå óñëóã.<br />

Ñîäåéñòâèå ðåøåíèþ îáùåíàöèîíàëüíûõ ãîñóäàðñòâåííûõ çàäà÷ â<br />

îáëàñòè âíåøíåé ïîëèòèêè, â òîì ÷èñëå, êîãäà ñóùåñòâóþò ôàêòîðû,<br />

ïðåïÿòñòâóþùèå ðàçâèòèþ ìåæäóíàðîäíûõ êîíòàêòîâ íà óðîâíå íàöèîíàëüíûõ<br />

ïðàâèòåëüñòâ èëè â ñëó÷àÿõ, êîãäà àêòèâíàÿ äåÿòåëüíîñòü<br />

ñóáúåêòîâ ìîæåò âûçâàòü îæèäàåìóþ íåãàòèâíóþ ðåàêöèþ çàðóáåæíîãî<br />

ãîñóäàðñòâà, â òî âðåìÿ êàê íàöèîíàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî îêàçûâàåòñÿ<br />

«îòñòðàíåííûì» îò ýòîãî.<br />

Ñîäåéñòâèå ïðîöåññó äåìîêðàòèçàöèè â ìèðå, ò.ê. èìåííî äåìîêðàòèçàöèÿ<br />

ëåæèò â îñíîâå ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè ñóáúåêòîâ.<br />

Îáúåäèíåíèå óñèëèé ñóáúåêòîâ ðàçëè÷íûõ ãîñóäàðñòâ äëÿ ðåàëèçàöèè<br />

ñîâìåñòíûõ ïðîåêòîâ â îáëàñòè ýêîíîìèêè, ãóìàíèòàðíûõ è ñîöèàëüíûõ<br />

ñôåðàõ, ñîõðàíåíèÿ ýêîëîãèè, êóëüòóðíîãî íàñëåäèÿ, óêðåïëåíèÿ ìåæäóíàðîäíîé<br />

ñîëèäàðíîñòè. Êîîðäèíàöèÿ ïëàíèðîâàíèÿ ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ,<br />

îñîáåííî ïðè ðåàëèçàöèè êðóïíûõ ïðîåêòîâ â îáëàñòè òðàíñïîðòà<br />

è êîììóíèêàöèé, ñòðîèòåëüñòâà ïðîìûøëåííûõ îáúåêòîâ.

324 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Èëüäàð ÍÀÑÛÐÎÂ<br />

325<br />

Ðàçâèòèå ìåæäóíàðîäíûõ ñâÿçåé ñ öåëüþ îáìåíà îïûòîì è èíôîðìàöèåé<br />

â îáëàñòè ïîëèòèêè è ãîñóäàðñòâåííîãî ñòðîèòåëüñòâà, ïëàíèðîâàíèÿ,<br />

íàóêè, òåõíîëîãèé è äðóãèõ ñôåðàõ. Ïðè ýòîì íå èìååò çíà÷åíèå ãåîãðàôè÷åñêàÿ<br />

áëèçîñòü, íà ïåðâîå ìåñòî âûõîäèò îáùíîñòü ïðîáëåìàòèêè.<br />

Ïîëèòè÷åñêàÿ ìîòèâàöèÿ ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè íàèáîëåå<br />

î÷åâèäíà â ñóáúåêòàõ, ñòðåìÿùèõñÿ ê íåçàâèñèìîñòè èëè âîçãëàâëÿåìûõ<br />

ïîëèòè÷åñêèìè ñèëàìè, ñòàâÿùèìè çàäà÷ó äîñòèæåíèÿ ñóâåðåíèòåòà.<br />

Ïðè ýòîì ãëàâíîé öåëüþ ÿâëÿåòñÿ îáåñïå÷åíèå ìåæäóíàðîäíîé<br />

ïîääåðæêè â ïåðåõîäíûé ïåðèîä è ïðèçíàíèþ ñóâåðåíèòåòà íà ðàííèõ<br />

ñòàäèÿõ. Ïðèìåðîì çäåñü ìîæåò ïîñëóæèòü ðåøåíèå î ðåîðãàíèçàöèè<br />

Þãîñëàâñêîé Ôåäåðàöèè, ôàêòè÷åñêè îçíà÷àþùåå ñîçäàíèå âìåñòî íåå<br />

äâóõ ñàìîñòîÿòåëüíûõ ãîñóäàðñòâ, êîòîðîå áûëî ïðèíÿòî â 2002 ã. Ñåðáèåé<br />

è ×åðíîãîðèåé ïðè ïîñðåäíè÷åñòâå Åâðîñîþçà.<br />

Îäíàêî, ãîðàçäî ÷àùå ìåæäóíàðîäíàÿ äåÿòåëüíîñòü ñóáúåêòîâ íàïðàâëåíà<br />

íà ðåàëèçàöèþ èõ íàöèîíàëüíîé ñàìîèäåíòèôèêàöèè, íå ïîäíèìàÿ<br />

ïðè ýòîì âîïðîñîâ ñåöåññèè.<br />

Ôîðìû ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè ñóáúåêòîâ<br />

Âçàèìîäåéñòâèå ñ íàöèîíàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì<br />

Óðîâåíü ïàðòíåðñòâà ñóáúåêòîâ ñ ïðàâèòåëüñòâîì ãîñóäàðñòâà îïðåäåëÿåòñÿ<br />

êîíñòèòóöèîííûì óñòðîéñòâîì, êîòîðîå çàêëàäûâàåò îñíîâû<br />

èõ âçàèìîäåéñòâèÿ â îáëàñòè âíåøíèõ ñâÿçåé. Áîëüøîå çíà÷åíèå èìåþò<br />

òàêæå èñòîðè÷åñêèå òðàäèöèè ñîòðóäíè÷åñòâà è êîíñóëüòàöèé ñóáúåêòîâ<br />

ñ öåíòðîì, õàðàêòåðèçóþùèå âíóòðåííþþ ïîëèòèêó íàöèîíàëüíîãî<br />

ãîñóäàðñòâà.<br />

Ðàçâèâàÿ âçàèìîîòíîøåíèÿ ñ íàöèîíàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì â ñôåðå<br />

ìåæäóíàðîäíûõ ñâÿçåé, ñóáúåêòû ñòàâÿò çàäà÷ó ó÷åòà ñâîèõ èíòåðåñîâ<br />

âî âíåøíåé ïîëèòèêå ãîñóäàðñòâà è ïîëó÷åíèÿ ãîñóäàðñòâåííîé ïîääåðæêè<br />

íà ìåæäóíàðîäíîé àðåíå.<br />

Ïåðâûé ýòàï àêòèâèçàöèè ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè ñóáúåêòîâ,<br />

ýòàï íàêîïëåíèÿ îïûòà è ôîðìèðîâàíèÿ ìåæäóíàðîäíûõ èíñòèòóòîâ<br />

ñîòðóäíè÷åñòâà áûë ïðîéäåí â êîíöå äâàäöàòîãî âåêà. Ñîâðåìåííûå<br />

òåíäåíöèè â ðàçâèòèè ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà íàïðàâëåíû íà ñîâåðøåíñòâîâàíèå<br />

ïàðòíåðñêèõ îòíîøåíèé ìåæäó ïðàâèòåëüñòâîì íàöèîíàëüíîãî<br />

ãîñóäàðñòâà è ñóáúåêòîì.<br />

Ìàéêë Êèòèí îòìå÷àåò: «Ïîñêîëüêó ðåãèîíû ïîíÿëè, ÷òî ìåæäóíàðîäíàÿ<br />

äåÿòåëüíîñòü íå ïðåäîñòàâëÿåò èì âîçìîæíîñòè îáîéòè ñîáñòâåííûå<br />

íàöèîíàëüíûå ïðàâèòåëüñòâà èëè ñàìîñòîÿòåëüíî âûñòóïàòü íà<br />

ìèðîâîé àðåíå, òî è íàöèîíàëüíûå ïðàâèòåëüñòâà îñîçíàëè, ÷òî ìåæäóíàðîäíàÿ<br />

àêòèâíîñòü ñóáúåêòîâ íåîáÿçàòåëüíî íåñåò èì óãðîçó» 17 .<br />

17 Keating M. Paradiplomacy and Regional Networking // Forum of Federations: an<br />

International Federalism, Hanover, October 2000.<br />

Íàèáîëåå ðàñïðîñòðàíåííîé ôîðìîé âçàèìîäåéñòâèÿ äâóõ óðîâíåé âëàñòè<br />

â îáëàñòè âíåøíèõ ñâÿçåé ÿâëÿåòñÿ âêëþ÷åíèå ïðåäñòàâèòåëåé ñóáúåêòîâ<br />

â ñîñòàâ îáùåíàöèîíàëüíûõ äåëåãàöèé ïðè çàðóáåæíûõ âèçèòàõ îôèöèàëüíûõ<br />

ãîñóäàðñòâåííûõ äåëåãàöèé, âñòðå÷àõ è ïåðåãîâîðàõ ñ<br />

ðóêîâîäèòåëÿìè çàðóáåæíûõ ãîñóäàðñòâ, ïîäãîòîâêå ìåæãîñóäàðñòâåííûõ<br />

äîãîâîðîâ, ó÷àñòèè â ðàáîòå ìåæäóíàðîäíûõ îðãàíèçàöèé è êîíôåðåíöèé<br />

íà ìåæãîñóäàðñòâåííîì óðîâíå. Ïðè ýòîì ñóáúåêòó íå ïðåäîñòàâëÿåòñÿ ïðàâî<br />

âûñòóïàòü îò èìåíè âñåãî ãîñóäàðñòâà èëè ðàçäåëÿòü åãî ïîëíîìî÷èÿ â îáëàñòè<br />

âíåøíåé ïîëèòèêè. Ãëàâíîé çàäà÷åé ÿâëÿåòñÿ îáåñïå÷åíèå âîçìîæíîñòè<br />

âçàèìíûõ êîíñóëüòàöèé è îáìåíà èíôîðìàöèåé ìåæäó ïðàâèòåëüñòâîì<br />

ãîñóäàðñòâà è ñóáúåêòàìè, äëÿ áîëåå àäåêâàòíîãî ó÷åòà ðåãèîíàëüíûõ<br />

èíòåðåñîâ â ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè ãîñóäàðñòâà.<br />

 ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâàõ ñ ïðåäñòàâèòåëüñòâîì ñóáúåêòîâ â âûñøèõ<br />

îðãàíàõ çàêîíîäàòåëüíîé âëàñòè, íàïðèìåð, â âåðõíåé ïàëàòå ïàðëàìåíòà,<br />

ñóáúåêòû èìåþò ðåàëüíûé ìåõàíèçì âîçäåéñòâèÿ íà ãîñóäàðñòâåííóþ<br />

ïîëèòèêó, â òîì ÷èñëå è â îáëàñòè âíåøíèõ ñâÿçåé.<br />

Ïðàêòèêà ëîááèðîâàíèÿ ñîáñòâåííûõ èíòåðåñîâ â îáëàñòè ìåæäóíàðîäíûõ<br />

ñâÿçåé íà óðîâíå íàöèîíàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà òàêæå äîñòàòî÷íî<br />

øèðîêî ðàñïðîñòðàíåíà 18 .<br />

Ïðîñëåäèì ðàçâèòèå îðãàíèçàöèîííûõ ôîðì âçàèìîäåéñòâèÿ ñóáúåêòîâ<br />

ñ íàöèîíàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì íà ïðèìåðå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.<br />

Ìåæäóíàðîäíûå ñâÿçè ðîññèéñêèõ ðåãèîíîâ ñòàëè âàæíîé ñîñòàâëÿþùåé<br />

äåÿòåëüíîñòè Ðîññèè íà ìåæäóíàðîäíîé àðåíå. Ïðåçèäåíò Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè Â.Â.Ïóòèí â ñâîåì âûñòóïëåíèè íà ñîâåùàíèè ïîñëîâ<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â ÌÈÄ Ðîññèè 12 èþëÿ 2002 ã. ïîä÷åðêíóë: «Âíåøíåïîëèòè÷åñêèé<br />

àêòèâ ñòðàíû ôîðìèðóþò äàëåêî íå îäíè ëèøü ôåäåðàëüíûå<br />

âåäîìñòâà. Îí ñêëàäûâàåòñÿ, â òîì ÷èñëå èç óñèëèé îòå÷åñòâåííûõ<br />

êîìïàíèé è áèçíåñ-ñîîáùåñòâ, èç äåÿòåëüíîñòè ðåãèîíîâ, àêòèâíî ðàçâèâàþùèõ<br />

ñåãîäíÿ ïðèãðàíè÷íîå è ìåæðåãèîíàëüíîå ñîòðóäíè÷åñòâî» 19 .<br />

 Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðèíÿòà Êîíöåïöèè âíåøíåé ïîëèòèêè, ãäå<br />

óêàçàíî, ÷òî ñóáúåêòû ôåäåðàöèè ðàçâèâàþò ñâîè ìåæäóíàðîäíûå ñâÿçè â<br />

ñîîòâåòñòâèè ñ Êîíñòèòóöèåé Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, Ôåäåðàëüíûì çàêîíîì<br />

«Î êîîðäèíàöèè ìåæäóíàðîäíûõ è âíåøíåýêîíîìè÷åñêèõ ñâÿçåé<br />

ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» è äðóãèìè çàêîíîäàòåëüíûìè àêòàìè.<br />

ÌÈÄ Ðîññèè è äðóãèå ôåäåðàëüíûå îðãàíû èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè îêàçûâàþò<br />

ñîäåéñòâèå ñóáúåêòàì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â îñóùåñòâëåíèè èìè<br />

ìåæäóíàðîäíîãî ñîòðóäíè÷åñòâà ïðè ñòðîãîì ñîáëþäåíèè ñóâåðåíèòåòà è<br />

òåððèòîðèàëüíîé öåëîñòíîñòè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè 20 .<br />

18 Kincaid J. Roles of Constituent Governments…<br />

19 «Èñêàòü ïàðòíåðîâ âåçäå» // «Äèïëîìàò». 2002. ¹ 09 (101).<br />

20 Êîíöåïöèÿ âíåøíåé ïîëèòèêè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè // «Ðîññèéñêàÿ ãàçåòà». 11<br />

èþëÿ 2000 ã. ¹ 133.

326 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Èëüäàð ÍÀÑÛÐÎÂ<br />

327<br />

Êîîðäèíàöèÿ âíåøíèõ ñâÿçåé ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè è îáåñïå÷åíèå<br />

ðàçãðàíè÷åíèÿ ïðàâ ñóáúåêòîâ è ãîñóäàðñòâà âîçëîæåíû íà ÌÈÄ ÐÔ.<br />

Äëÿ óñèëåíèÿ ñîãëàñîâàííîñòè äåéñòâèé ôåäåðàëüíûõ è ðåãèîíàëüíûõ<br />

âëàñòåé íà ìåæäóíàðîäíîé àðåíå â ÌÈÄå Ðîññèè áûë ñîçäàí Äåïàðòàìåíò<br />

ïî ñâÿçÿì ñ ñóáúåêòàìè Ôåäåðàöèè, ïàðëàìåíòîì è îáùåñòâåííûìè<br />

îðãàíèçàöèÿìè (ÄÑÏÎ), ðàçðàáîòàí ðÿä òèïîâûõ ñîãëàøåíèé ñóáúåêòîâ<br />

Ôåäåðàöèè ñ çàðóáåæíûìè ïàðòíåðàìè, ðåêîìåíäàöèé ïî ïðèåìó<br />

èíîñòðàííûõ äåëåãàöèé âûñøåãî è âûñîêîãî óðîâíÿ â ñóáúåêòàõ Ôåäåðàöèè,<br />

çàêëþ÷åíèþ ìåæäóíàðîäíûõ ñîãëàøåíèé è äðóãèõ ìàòåðèàëîâ<br />

ïî âîïðîñàì ìåæäóíàðîäíûõ è âíåøíåýêîíîìè÷åñêèõ ñâÿçåé ñóáúåêòîâ<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.<br />

ÄÑÏÎ ÌÈÄ ÐÔ âåäåò ðàáîòó ïî äâóì ëèíèÿì. Ñ îäíîé ñòîðîíû, â<br />

ñóáúåêòû ïðåäñòàâëÿåòñÿ èíôîðìàöèÿ îá èíîñòðàííîì ãîñóäàðñòâå, åãî<br />

çàèíòåðåñîâàííîñòè â êîíòàêòàõ ñ ðîññèéñêèìè ðåãèîíàìè ïî òåì èëè<br />

èíûì âîïðîñàì. Ñ äðóãîé ñòîðîíû, ÌÈÄ ïîëó÷àåò èíôîðìàöèþ îò<br />

ñóáúåêòîâ è íàïðàâëÿåò åå çà ãðàíèöó. Ïðè ýòîì èñïîëüçóþòñÿ âñå äîñòóïíûå<br />

ñðåäñòâà, â òîì ÷èñëå è ñîâðåìåííûå èíôîðìàöèîííûå òåõíîëîãèè.<br />

Ñâåäåíèÿ ïåðåäàþòñÿ è íà áóìàæíîì íîñèòåëå, è íà ýëåêòðîííîì,<br />

è â ÷åëîâå÷åñêîì îáùåíèè. Áîëüøîå âíèìàíèå ÄÑÏÎ ÌÈÄ ÐÔ<br />

óäåëÿåò ïîäãîòîâêå äëÿ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè ñïåöèàëèñòîâ, çàíèìàþùèõñÿ<br />

ìåæäóíàðîäíûìè ñâÿçÿìè. Ïðåäñòàâèòåëè ðåãèîíîâ îáó÷àþòñÿ<br />

ïî ðàçëè÷íûì ïðîãðàììàì â Äèïëîìàòè÷åñêîé àêàäåìèè ÌÈÄ. Íà ñðåäñòâà,<br />

âûäåëÿåìûå Ñîâåòîì Åâðîïû, óæå íåñêîëüêî ëåò ïðîâîäÿòñÿ ñåìèíàðû<br />

ïî ïîäãîòîâêå êàäðîâ äëÿ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè 21 .<br />

 1994 ã. ïðè ÌÈÄå ñîçäàåòñÿ Êîíñóëüòàòèâíûé ñîâåò ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè<br />

ïî ìåæäóíàðîäíûì è âíåøíåýêîíîìè÷åñêèì ñâÿçÿì. Íà çàñåäàíèÿ<br />

Êîíñóëüòàòèâíîãî ñîâåòà âûíîñÿòñÿ âîïðîñû, êàñàþùèåñÿ ðàçâèòèÿ ìåæäóíàðîäíûõ,<br />

âíåøíåýêîíîìè÷åñêèõ è ïðèãðàíè÷íûõ ñâÿçåé ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè. Êîíñóëüòàòèâíûé ñîâåò èçäàåò áþëëåòåíü â êîòîðîì<br />

ïóáëèêóþòñÿ íîðìàòèâíûå àêòû, îáçîðû, ìàòåðèàëû çàñåäàíèé Êîíñóëüòàòèâíîãî<br />

ñîâåòà, ñâåäåíèÿ î ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè ñóáúåêòîâ.<br />

 1999 ã. ïðè àêòèâíîì ó÷àñòèè ÌÈÄà áûë ðàçðàáîòàí è ïðèíÿò Ôåäåðàëüíûé<br />

çàêîí «Î êîîðäèíàöèè ìåæäóíàðîäíûõ è âíåøíåýêîíîìè-<br />

÷åñêèõ ñâÿçåé ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè». Íà ôåäåðàëüíîì è<br />

ðåãèîíàëüíîì óðîâíÿõ ñôîðìèðîâàëàñü íîðìàòèâíî-ïðàâîâàÿ áàçà äåÿòåëüíîñòè<br />

ðåãèîíîâ âî âíåøíåé ñôåðå.<br />

18 èþëÿ 2003 ãîäà â Ìîñêâå ñîñòîÿëîñü ïåðâîå îðãàíèçàöèîííîå çàñåäàíèå<br />

Ñîâåòà ãëàâ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðè Ìèíèñòåðñòâå<br />

èíîñòðàííûõ äåë Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ñîçäàííîãî ïî óêàçó Ïðåçèäåíòà<br />

Ðîññèè ïî èòîãàì çàñåäàíèÿ Ãîñóäàðñòâåííîãî ñîâåòà.<br />

Îäíèì èç ýëåìåíòîâ ìåõàíèçìà âçàèìîäåéñòâèÿ ÌÈÄà ñ îðãàíàìè<br />

ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòà ÿâëÿþòñÿ ïðåäñòàâèòåëüñòâà ÌÈÄà â<br />

21 «Càìûé íåîáû÷íûé äåïàðòàìåíò ÌÈÄ» // «Äèïëîìàò». ¹8. àâãóñò 2002 ã.<br />

ñóáúåêòàõ ôåäåðàöèè. Ïî ñîñòîÿíèþ íà ìàðò 2004 ã. òàêèõ ïðåäñòàâèòåëüñòâ<br />

íàñ÷èòûâàëîñü 36, ðàñïîëàãàþòñÿ îíè â ñòîëèöàõ ñóáúåêòîâ:<br />

Ñàìàðå, Ìóðìàíñêå, Àðõàíãåëüñêå, Âîðîíåæå, Êàëèíèíãðàäå, Ïñêîâå,<br />

Òþìåíè, Îìñêå, Íîâîñèáèðñêå, Åêàòåðèíáóðãå è äð. Îäíî èç íàïðàâëåíèé<br />

äåÿòåëüíîñòè ïðåäñòàâèòåëüñòâ – ïî îôîðìëåíèþ çàãðàíïàñïîðòîâ<br />

è îòêðûòèþ âèç – ñóùåñòâåííî óïðîùàåò ïðîõîæäåíèå íåîáõîäèìûõ<br />

ôîðìàëüíîñòåé äëÿ æèòåëåé ðåãèîíîâ Ðîññèè.<br />

 ðàáîòå ïî êîîðäèíàöèè ìåæäóíàðîäíûõ è âíåøíåýêîíîìè÷åñêèõ<br />

ñâÿçåé ðåãèîíîâ ñóùåñòâåííóþ ðîëü èãðàþò è çàãðàíó÷ðåæäåíèÿ ÌÈÄà,<br />

êîòîðûå îêàçûâàþò ïðàêòè÷åñêîå ñîäåéñòâèå ó÷àñòíèêàì âíåøíèõ ñâÿçåé<br />

íåïîñðåäñòâåííî çà ðóáåæîì.<br />

Íà ÌÈÄ ÐÔ âîçëîæåíà ïðàâîâàÿ ýêñïåðòèçà äîêóìåíòîâ, êîòîðûå ïëàíèðóþòñÿ<br />

ñóáúåêòàìè ê ïîäïèñàíèþ ñ çàðóáåæíûìè ïàðòíåðàìè. Â áàçå<br />

äàííûõ ÌÈÄà íàõîäèòñÿ áîëåå 1200 äåéñòâóþùèõ ñîãëàøåíèé ìåæäó<br />

ñóáúåêòàìè Ôåäåðàöèè è èíîñòðàííûìè ïàðòíåðàìè èç 70 ãîñóäàðñòâ. Ñ<br />

öåëüþ ñîçäàíèÿ óñëîâèé ïî îáåñïå÷åíèþ ãîñóäàðñòâåííîé ïîääåðæêè<br />

âûïîëíåíèÿ ìåæäóíàðîäíûõ ñîãëàøåíèé ñóáúåêòîâ áûëè ïîäïèñàíû<br />

ìåæïðàâèòåëüñòâåííûå òàê íàçûâàåìûå «çîíòè÷íûå» ñîãëàøåíèÿ î ïðèíöèïàõ<br />

îðãàíèçàöèè ìåæðåãèîíàëüíîãî è ïðèãðàíè÷íîãî ñîòðóäíè÷åñòâà<br />

ñ Êèòàåì, Ïîëüøåé, Ôèíëÿíäèåé, Ëèòâîé, Óêðàèíîé è Êàçàõñòàíîì 22 .<br />

Êðîìå òîãî, ÌÈÄ ðåãóëÿðíî ïðîâîäèò ïðåçåíòàöèè ðîññèéñêèõ ðåãèîíîâ,<br />

êàê â ñâîåì ïðåññ-öåíòðå, òàê è â ðàìêàõ ìåæäóíàðîäíûõ ìåðîïðèÿòèé.<br />

 ïîñëåäíåå âðåìÿ ïîëó÷àåò ðàçâèòèå íîâàÿ ôîðìà ðàáîòû -<br />

îðãàíèçàöèÿ âèçèòîâ Ãëàâ äèïëîìàòè÷åêèõ ïðåäñòàâèòåëüñòâ â ñóáúåêòû<br />

Ôåäåðàöèè. Òàê, â 2001 ã. Ãëàâû äèïëîìàòè÷åñêèõ ïðåäñòàâèòåëüñòâ<br />

ñòðàí Åâðîïåéñêîãî Ñîþçà ïîñåùàëè Íèæíèé Íîâãîðîä, à â 2002 ã. ïðè<br />

ñîäåéñòâèè ÌÈÄ ÐÔ áûë îðãàíèçîâàí âèçèò â Êàðåëèþ Ãëàâ äèïëîìàòè÷åñêèõ<br />

ïðåäñòàâèòåëüñòâ èíîñòðàííûõ ãîñóäàðñòâ â Ðîññèè. Àíàëîãè÷íûé<br />

âèçèò â Òàòàðñòàí ñîñòîÿëñÿ â àâãóñòå 2003 ã.<br />

Íîâîé ôîðìîé ðàáîòû ÌÈÄ ÐÔ ñ ñóáúåêòàìè ñòàëî ïîäïèñàíèå 16 ìàÿ<br />

2003 ã. Ïðîòîêîëà î âçàèìîäåéñòâèè â îáëàñòè îñóùåñòâëåíèÿ ìåæäóíàðîäíûõ<br />

è âíåøíåýêîíîìè÷åñêèõ ñâÿçåé íà 2003-2005 ãã. ìåæäó Ìèíèñòåðñòâîì<br />

èíîñòðàííûõ äåë Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è Ðåñïóáëèêîé Òàòàðñòàí.<br />

Äîêóìåíò ðàçðàáîòàí, èñõîäÿ èç íåîáõîäèìîñòè àêòèâíîãî âçàèìîäåéñòâèÿ<br />

ñòîðîí â ïðîâåäåíèè ìåðîïðèÿòèé ìåæäóíàðîäíîé ÷àñòè ïðàâèòåëüñòâåííîé<br />

ïðîãðàììû ïîäãîòîâêè ê ïðàçäíîâàíèþ â 2005 ã. 1000-ëåòèÿ Êàçàíè, à<br />

òàêæå èíôîðìèðîâàíèÿ ìèðîâîé îáùåñòâåííîñòè î ïðåäñòîÿùåì þáèëåå,<br />

åãî èñòîðè÷åñêîì è êóëüòóðíîì çíà÷åíèè. Ñðåäè çàïëàíèðîâàííûõ ñîâìåñòíûõ<br />

ìåðîïðèÿòèé – çàñåäàíèå Ñîâåòà ãëàâ ñóáúåêòîâ ÐÔ ïðè ÌÈÄ ÐÔ,<br />

ïðîâåäåíèå ìåæäóíàðîäíûõ êîíôåðåíöèé, âûñòàâîê è ïðåçåíòàöèé, îðãàíèçàöèÿ<br />

âèçèòîâ ìåæäóíàðîäíûõ äåëåãàöèé â Òàòàðñòàí.<br />

22 Å. Áåëîâ. Ðîññèéñêèå ðåãèîíû íà ìèðîâîé àðåíå // Ýêîíîìèêà Ðîññèè: XXI âåê.<br />

2002. ¹6 (1). Ñ. 82.

328 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Èëüäàð ÍÀÑÛÐÎÂ<br />

329<br />

Òðàäèöèîííî, ïðèãðàíè÷íîå ñîòðóäíè÷åñòâî âûçûâàåò íàèìåíüøåå<br />

÷èñëî âíóòðèãîñóäàðñòâåííûõ êîíôëèêòîâ ñ ôåäåðàëüíûì öåíòðîì. Êàê<br />

ïîä÷åðêèâàë ìèíèñòð èíîñòðàííûõ äåë Ðîññèè È.Ñ. Èâàíîâ, «ðàñøèðåíèå<br />

ïðèãðàíè÷íîãî ñîòðóäíè÷åñòâà ïîëíîñòüþ îòâå÷àåò íàöèîíàëüíûì<br />

èíòåðåñàì Ðîññèè.  ïîëèòè÷åñêîì ïëàíå îíî ñîäåéñòâóåò ôîðìèðîâàíèþ<br />

«ïîÿñà äîáðîñîñåäñòâà» ïî ïåðèìåòðó ðîññèéñêèõ ãðàíèö, à â ýêîíîìè÷åñêîì<br />

– îáåñïå÷èâàåò íàðàùèâàíèå ñóáúåêòàìè Ôåäåðàöèè ñâîåãî<br />

õîçÿéñòâåííîãî ïîòåíöèàëà» 23 .<br />

Ïðåäñòàâèòåëè ïðèãðàíè÷íûõ ñóáúåêòîâ ÐÔ ïðèâëåêàëèñü äëÿ ó÷àñòèÿ<br />

â ïåðåãîâîðàõ ïî óðåãóëèðîâàíèþ ñïîðíûõ âîïðîñîâ ñ èíîñòðàííûìè<br />

ãîñóäàðñòâàìè íà Äàëüíåì Âîñòîêå, ïîäãîòîâêå ìåæãîñóäàðñòâåííûõ<br />

ñîãëàøåíèé ñî ñòðàíàìè Åâðîïû.<br />

 2001 ã. Ïðàâèòåëüñòâîì Ðîññèè ïðèíÿòà Êîíöåïöèÿ ïðèãðàíè÷íîãî<br />

ñîòðóäíè÷åñòâà â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, îïðåäåëÿþùàÿ öåëè, ïðèíöèïû<br />

è ïðèîðèòåòû â äåÿòåëüíîñòè ôåäåðàëüíûõ îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè, îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè, îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, îðãàíèçàöèé è ãðàæäàí<br />

â ñôåðå ïðèãðàíè÷íîãî ñîòðóäíè÷åñòâà.<br />

 Ôîðóìå ïðèãðàíè÷íûõ îáëàñòåé Ðîññèè è Êàçàõñòàíà, ïðîõîäèâøåì<br />

â àïðåëå 2003 ã. â Îìñêå ïðèíÿëè ó÷àñòèå Ïðåçèäåíòû ãîñóäàðñòâ<br />

Â.Â. Ïóòèí è Í.À. Íàçàðáàåâ. Â ñâîåì âûñòóïëåíèè íà îòêðûòèè Ôîðóìà<br />

Â.Â. Ïóòèí ñêàçàë: «Õîòåë áû ïîä÷åðêíóòü: íàøè ïðèãðàíè÷íûå ñâÿçè<br />

ñòàëè ñåãîäíÿ äåéñòâèòåëüíî ëîêîìîòèâàìè èíòåãðàöèîííûõ ïðîöåññîâ.<br />

È ðå÷ü èä¸ò íå òîëüêî î äâóñòîðîííåì ñáëèæåíèè. Èíòåðåñû<br />

ðåãèîíîâ àêòèâíî ïîäòàëêèâàþò íàöèîíàëüíûå ïðàâèòåëüñòâà ñòðàí ÑÍÃ<br />

ê ïðèíÿòèþ ðåøåíèé ïî óñêîðåíèþ è óãëóáëåíèþ èíòåãðàöèè â ðàìêàõ<br />

ÅâðÀçÝÑ è â ðàìêàõ äðóãèõ ðåãèîíàëüíûõ îðãàíèçàöèé. Ìû ñåé÷àñ ñ<br />

âàìè äîñòàòî÷íî ìíîãî âíèìàíèÿ óäåëèëè ýòîìó âîïðîñó» 24 .<br />

Ñîãëàñíî Êîíñòèòóöèè ÐÔ îáÿçàòåëüíîìó ðàññìîòðåíèþ â Ñîâåòå<br />

Ôåäåðàöèè ïîäëåæàò ïðèíÿòûå Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìîé ôåäåðàëüíûå<br />

çàêîíû ïî âîïðîñàì ðàòèôèêàöèè è äåíîíñàöèè ìåæäóíàðîäíûõ äîãîâîðîâ,<br />

ñòàòóñà è çàùèòû ãîñóäàðñòâåííîé ãðàíèöû, òàìîæåííîãî ðåãóëèðîâàíèÿ.<br />

Íàçíà÷åíèå è îòçûâ äèïëîìàòè÷åñêèõ ïðåäñòàâèòåëåé ÐÔ â<br />

èíîñòðàííûõ ãîñóäàðñòâàõ è ìåæäóíàðîäíûõ îðãàíèçàöèÿõ îñóùåñòâëÿþòñÿ<br />

ïîñëå êîíñóëüòàöèé ñ ñîîòâåòñòâóþùèìè êîìèòåòàìè è êîìèññèÿìè<br />

ïàëàò Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Òàêèì<br />

îáðàçîì, âûñøèé ïðåäñòàâèòåëüíûé è çàêîíîäàòåëüíûé îðãàí ÐÔ òàêæå<br />

èìååò âîçìîæíîñòü ó÷èòûâàòü èíòåðåñû ñóáúåêòîâ â âîïðîñàõ ïîñòðîåíèÿ<br />

ìåæãîñóäàðñòâåííûõ îòíîøåíèé.<br />

23 Ý. Ðûæêèí. Ðàçâèòèå ìåæäóíàðîäíîãî ñîòðóäíè÷åñòâà ðåãèîíîâ // Âåñòíèê<br />

ÐÀÌÈ. ¹1. 2001.<br />

24 Âûñòóïëåíèå Ïðåçèäåíòà Ðîññèè Â.Â. Ïóòèíà íà îòêðûòèè Ôîðóìà ïðèãðàíè÷íûõ<br />

îáëàñòåé Ðîññèè è Êàçàõñòàíà, Îìñê, 15 àïðåëÿ 2003 ã. // Èíôîðìàöèîííûé áþëëåòåíü<br />

Äåïàðòàìåíòà èíôîðìàöèè è ïå÷àòè ÌÈÄ ÐÔ îò 16 àïðåëÿ 2003 ã.<br />

Àâòîíîìíàÿ ïîëèòè÷åñêàÿ è ýêîíîìè÷åñêàÿ äåÿòåëüíîñòü<br />

Àâòîíîìèÿ ñóáúåêòîâ ïîçâîëÿåò èõ ïðàâèòåëüñòâàì âûõîäèòü íà ìåæäóíàðîäíóþ<br />

àðåíó, çà÷àòóþ âåñüìà ýôôåêòèâíî, êàê ýòî áûëî â ñëó÷àå<br />

äåÿòåëüíîñòè îáëàäàþùèõ âíóøèòåëüíûìè ôèíàíñîâûìè âîçìîæíîñòÿìè<br />

øòàòîâ ÑØÀ, íàïðàâëåííîé ïðîòèâ àïàðòåèäà â Þæíîé Àôðèêå<br />

èëè øâåéöàðñêèõ áàíêîâ, õðàíÿùèõ âêëàäû æåðòâ Õîëîêîñòà. Ââåäåíèå<br />

ýêîíîìè÷åñêèõ ñàíêöèé èñïîëüçîâàëîñü øòàòàìè ÑØÀ ñ öåëüþ<br />

çàùèòû äåìîêðàòè÷åñêèõ ñâîáîä è ïðàâ ÷åëîâåêà.<br />

Ìåæäóíàðîäíîå ñîòðóäíè÷åñòâî â îáëàñòè êóëüòóðû ïðåäîñòàâëÿåò<br />

ñóáúåêòàì áîëüøèå âîçìîæíîñòè ïî ðàçâèòèþ ñàìîñòîÿòåëüíîé äåÿòåëüíîñòè,<br />

òåì áîëåå ÷òî â ôåäåðàëüíûõ ãîñóäàðñòâàõ ìíîãèå âîïðîñû â ýòîé<br />

ñôåðå îòíåñåíû ê êîìïåòåíöèè ñóáúåêòîâ. Òàê, áëàãîäàðÿ îäíîìó èç<br />

ìåæäóíàðîäíûõ ôîðóìîâ – Ìåæäóíàðîäíîé îðãàíèçàöèè ôðàíêîôîíîâ,<br />

ïðàâèòåëüñòâî Êâåáåêà âûñòóïàåò íà ìåæäóíàðîäíîé àðåíå â ðîëè ïîëíîïðàâíîãî<br />

÷ëåíà íà ïðàâèòåëüñòâåííîì óðîâíå. Ïîñëå ñìåíû ïðàâèòåëüñòâà<br />

â Îòòàâå â 1984 ã. ïîçèöèÿ íàöèîíàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà ïî<br />

îòíîøåíèþ ê ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè Êâåáåêà ñìÿã÷èëàñü è Êâåáåê<br />

ñìîã â 1985 ã. ïîäïèñàòü äîãîâîð îá ó÷àñòèè Êâåáåêà â ñàììèòå ôðàíêîôîíîâ<br />

íà óðîâíå ãëàâ ãîñóäàðñòâ è ïðàâèòåëüñòâ 25 .<br />

Ðàçâèòèå ñâÿçåé ñóáúåêòîâ ñ ðåãèîíàìè ìèðà, â êîòîðûõ ïðîæèâàåò<br />

ýòíè÷åñêàÿ äèàñïîðà òèòóëüíîé íàöèè, ìîæåò ïðèäàòü èìïóëüñ ìåæäóíàðîäíîìó<br />

ñîòðóäíè÷åñòâó íà ìåæãîñóäàðñòâåííîì óðîâíå. Èñïàíñêàÿ<br />

Ãàëèñèÿ èìååò îáúåêòèâíûå îñíîâàíèÿ, ÷òîáû ÿâëÿòüñÿ ñâÿçóþùèì çâåíîì<br />

ìåæäó Åâðîïåéñêèì Ñîþçîì è Ìåðêîñóð, áëàãîäàðÿ ñâîèì ñâÿçÿì<br />

è èíòåðåñàì â Ëàòèíñêîé Àìåðèêå, ÷òî ïîäòâåðæäàåòñÿ ñîãëàøåíèÿìè,<br />

ïîäïèñàííûìè ñ Ñîâåòîì ðàçâèòèÿ êðàéíåãî þãà Áðàçèëèè (Codesul) è<br />

Ñåâåðî-àðãåíòèíñêîé êîìèññèåé ïî âíåøíåé òîðãîâëå (Crecenea Litoral),<br />

åäèíñòâåííûì ôîðóìîì Ìåðêîñóð ïî òðàíñãðàíè÷íîìó è ìåæðåãèîíàëüíîìó<br />

ñîòðóäíè÷åñòâó ìåæäó ñóáúåêòàìè íàöèîíàëüíûõ ãîñóäàðñòâ. Ñîòðóäíè÷åñòâó<br />

ñ äðóãèìè ñòðàíàìè ëàòèíîàìåðèêàíñêîãî êîíòèíåíòà<br />

ñïîñîáñòâóåò ñîãëàøåíèå Ãàëèñèè ñ Àññîöèàöèåé ïî èíòåãðàöèè Ëàòèíñêîé<br />

Àìåðèêè (Aladi), êîòîðàÿ âêëþ÷àåò 12 ñòðàí 26 .<br />

 êà÷åñòâå ïðèìåðà ïîñðåäíè÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè ñóáúåêòîâ ìîæíî<br />

ïðèâåñòè ïðîâåäåíèå ïî èíèöèàòèâå ïðåçèäåíòà Òàòàðñòàíà Ì. Øàéìèåâà<br />

ìåæäóíàðîäíîãî ôîðóìà ïî óðåãóëèðîâàíèþ ðåãèîíàëüíûõ êîíôëèêòîâ,<br />

ïîëó÷èâøåãî íàçâàíèå «Ãààãñêàÿ èíèöèàòèâà».  çàñåäàíèÿõ êðóãëûõ<br />

ñòîëîâ «Ãààãñêîé èíèöèàòèâû» â 1995-1997 ãã. ïðèíèìàëè ó÷àñòèå<br />

ïðåäñòàâèòåëè Ðîññèè, Òàòàðñòàíà, ×å÷íè, Ìîëäîâû, Ïðèäíåñòðîâüÿ,<br />

Óêðàèíû, Êðûìà, Ãàãàóçèè, Àáõàçèè, ðÿä âåäóùèõ ýêñïåðòîâ ïî ïîëèòî-<br />

25 Blondeau J. M. Québec’s experiences in global relations // Conference: Foreign Relations<br />

of Constituent Units. Winnipeg, Manitoba, 11-12 May 2001.<br />

26 Galicia in the world…

330 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Èëüäàð ÍÀÑÛÐÎÂ<br />

331<br />

ëîãèè, íàáëþäàòåëè îò ÎÁÑÅ è äðóãèõ ìåæäóíàðîäíûõ îðãàíèçàöèé. Îäèí<br />

èç óðîêîâ âñòðå÷ «Ãààãñêîé èíèöèàòèâû» – â îñîçíàíèè âàæíîñòè ïîýòàïíîãî<br />

ïîäõîäà ê óðåãóëèðîâàíèþ ñëîæíûõ êîíôëèêòîâ. Ïðèìåðîì ïðåäîòâðàùåíèÿ<br />

îòêðûòûõ âíóòðèãîñóäàðñòâåííûõ êîíôëèêòîâ ïîñëóæèë îïûò<br />

ïîñòðîåíèÿ âçàèìîîòíîøåíèé Òàòàðñòàíà ñ ôåäåðàëüíûì öåíòðîì. Ñààðñêîå<br />

(1920 ã.) ñîãëàøåíèå Ãåðìàíèè è Ôðàíöèè îá îòñðî÷êå ïðèíÿòèÿ<br />

ðåøåíèÿ ïî ñòàòóñó ñïîðíîé ïîãðàíè÷íîé òåððèòîðèè áûëî èçó÷åíî êàê<br />

åùå îäèí èñòîðè÷åñêèé ïðåöåäåíò. Êëþ÷åâûì ýëåìåíòîì ïðîåêòà «Ãààãñêîé<br />

èíèöèàòèâû» (ìàðòîâñêàÿ 1996 ã. âñòðå÷à) ñòàëà ãîòîâíîñòü îòëîæèòü<br />

âîïðîñ î ïîëèòè÷åñêîì ñòàòóñå ×å÷íè, ÷òîáû âåðíóòüñÿ ê íåìó â<br />

áóäóùåì. Ïðèíöèï îòëîæåííîãî ðåøåíèÿ áûë îôèöèàëüíî îäîáðåí ðîññèéñêèìè<br />

è ÷å÷åíñêèìè ëèäåðàìè ÷åòûðå ìåñÿöà ñïóñòÿ â Õàñàâþðòîâñêèõ<br />

ñîãëàøåíèÿõ, ãäå îáå ñòîðîíû ñîãëàñèëèñü îòëîæèòü ðåøåíèå âîïðîñà<br />

î ïîëèòè÷åñêîì ñòàòóñå ×å÷íè íà ïÿòü ëåò.<br />

Âñòðå÷è «Ãààãñêîé èíèöèàòèâû» äàëè ïîëîæèòåëüíûå ðåçóëüòàòû, õîòÿ<br />

ìíîãèå âîïðîñû îñòàëèñü íåðàçðåøåííûìè. Ó÷àñòíèêè ïåðåãîâîðîâ èçó-<br />

÷èëè ïðîáëåìû óðåãóëèðîâàíèÿ ñëîæíûõ êîíôëèêòîâ è â äàëüíåéøåì<br />

èñïîëüçîâàëè íàêîïëåííûé îïûò â ñâîåé âíóòðåííåé ïîëèòèêå 27 .<br />

Ðàçâèòèå ìåæäóíàðîäíîãî ñîòðóäíè÷åñòâà íà ñóáíàöèîíàëüíîì óðîâíå<br />

ìîæåò ñîäåéñòâîâàòü ñáëèæåíèþ ïîçèöèé ãîñóäàðñòâ, èìåâøèõ â ñâîèõ<br />

âçàèìîîòíîøåíèÿõ íåóðåãóëèðîâàííûå âîïðîñû. Ïîäãîòîâêà â ìàðòå<br />

2000 ã. ñîãëàøåíèÿ îá ýêîíîìè÷åñêîì ñîòðóäíè÷åñòâå ìåæäó<br />

Ïñêîâñêîé îáëàñòüþ ÐÔ è ëàòâèéñêèì ïîðòîâûì ãîðîäîì Âåíòñïèëñ è<br />

ñîçäàíèå â Ïñêîâå ëàòûøñêîãî çåìëÿ÷åñòâà áûëè âîñïðèíÿòû êàê ïîëåçíûå<br />

øàãè íà ïóòè ðàçìîðàæèâàíèÿ ðîññèéñêî-ëàòâèéñêèõ îòíîøåíèé<br />

íà âûñøåì óðîâíå, óõóäøèâøèõñÿ ïîñëå ñåðèè íåäðóæåñòâåííûõ<br />

äåéñòâèé ëàòâèéñêîé ñòîðîíû â 1999-2000 ãã. 28<br />

Ðåãèîíû ñâîèìè óñèëèÿìè ìîãóò äîïîëíèòü íåêîòîðûå âíåøíåïîëèòè÷åñêèå<br />

øàãè ôåäåðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà: òàê áûëî â èþëå 2000 ã.,<br />

êîãäà èíèöèàòèâà Â. Ïóòèíà ïî ïîëèòè÷åñêîìó ñáëèæåíèþ ÐÔ è ÊÍÄÐ<br />

áûëà ïîääåðæàíà ðàçâèòèåì âíåøíåýêîíîìè÷åñêèõ ñâÿçåé Ïðèìîðñêîãî<br />

êðàÿ â ýòîì íàïðàâëåíèè. Áåç äåÿòåëüíîãî ó÷àñòèÿ ðåãèîíîâ íåâîçìîæíî<br />

îñóùåñòâëåíèå òàêèõ øèðîêîìàñøòàáíûõ òðàíñïîðòíûõ ïðîåêòîâ<br />

êàê òðàíñïîðòèðîâêà êàñïèéñêîé íåôòè, ïðè ðàçðàáîòêå êîòîðîãî<br />

äåëàåòñÿ îñîáûé àêöåíò íà âîçìîæíîñòÿõ Àñòðàõàíè 29 .<br />

27 Ãààãñêàÿ èíèöèàòèâà // Îôèöèàëüíûé ñåðâåð Ðåñïóáëèêè Òàòàðñòàí. [http://<br />

www.tatar.ru/00001219_d.html]<br />

28 À.Ñ. Ìàêàðû÷åâ. Ôåäåðàëèçì ýïîõè ãëîáàëèçìà: âûçîâû äëÿ ðåãèîíàëüíîé Ðîññèè<br />

// ÏÎËÈÑ . 2000. ¹5 . Ñ. 81-97; À.À. Ñåðãóíèí. Ðåãèîíàëüíûé ôàêòîð â ðîññèéñêîé<br />

âíåøíåé ïîëèòèêå: ïðîáëåìû è ïåðñïåêòèâû // Êîíôåðåíöèÿ «Áóäóùåå ðîññèéñêîãî<br />

ôåäåðàëèçìà: ïîëèòè÷åñêèé è ýòíè÷åñêèé ôàêòîðû», Êàçàíü, 25-26 ôåâðàëÿ 2000 ã.<br />

29 À. Ìàãîìåäîâ. Ãåîòåðàïèÿ äëÿ Ðîññèè: ðàçâèòèå Àñòðàõàíñêîãî òðàíñïîðòíîãî<br />

óçëà // Ðîññèéñêèé ðåãèîíàëüíûé áþëëåòåíü. 2000. ¹ 14-15.<br />

 öåëîì, ðàçâèòèå âíåøíèõ ýêîíîìè÷åñêèõ ñâÿçåé, îñíîâó êîòîðûõ<br />

ñîñòàâëÿåò òîðãîâëÿ è ïðèâëå÷åíèå èíîñòðàííûõ èíâåñòèöèé, ÿâëÿåòñÿ<br />

çà÷àñòóþ íàèáîëåå âàæíîé è àêòèâíî ðàçâèâàþùåéñÿ ñîñòàâíîé ÷àñòüþ<br />

ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè ñóáúåêòîâ. Âî ìíîãèõ ñòðàíàõ îòìå÷àåòñÿ<br />

òåíäåíöèÿ ïîñòåïåííîé ïåðåîðèåíòàöèè ýêîíîìè÷åñêèõ ñâÿçåé<br />

ñóáúåêòîâ íà çàðóáåæíûå ñòðàíû â óùåðá âíóòðåííåé òîðãîâëå. Ýòî îñîáåííî<br />

õàðàêòåðíî äëÿ ïðèãðàíè÷íûõ îáëàñòåé, à òàêæå äëÿ ñóáúåêòîâ,<br />

ïðîèçâîäÿùèõ êîíêóðåíòîñïîñîáíóþ ïðîìûøëåííóþ èëè ñåëüñêîõîçÿéñòâåííóþ<br />

ïðîäóêöèþ èëè îáëàäàþùèõ çàïàñàìè ïîëåçíûõ èñêîïàåìûõ,<br />

âîñòðåáîâàííûõ íà ìèðîâûõ ðûíêàõ.<br />

Îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ, â ïðåäåëàõ ñîáñòâåííîé<br />

êîìïåòåíöèè, ñòðåìÿòñÿ ñîçäàòü íàèáîëåå ïðèâëåêàòåëüíûå óñëîâèÿ äëÿ<br />

çàðóáåæíûõ èíâåñòîðîâ, ñîäåéñòâóþò ïðîäâèæåíèþ ïðîäóêöèè ñîáñòâåííûõ<br />

ïðîèçâîäèòåëåé íà ìåæäóíàðîäíûå ðûíêè, èñïîëüçóÿ äëÿ ýòîãî<br />

ìåðû ôèíàíñîâîãî è îðãàíèçàöèîííîãî õàðàêòåðà. Ãîñóäàðñòâåííàÿ êîîðäèíàöèÿ<br />

âíåøíèõ ýêîíîìè÷åñêèõ ñâÿçåé ñóáúåêòîâ ìîæåò áûòü íàïðàâëåíà<br />

íà ôîðìèðîâàíèå ñòðóêòóðû èìïîðòà è ýêñïîðòà, îòðàæàþùåé<br />

ñòðàòåãè÷åñêèå ïðèîðèòåòû èõ ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ.<br />

 îñîáåííîé ïîääåðæêå íóæäàþòñÿ ïðåäïðèÿòèÿ ñðåäíåãî è ìàëîãî<br />

áèçíåñà, íå èìåþùèå ñîáñòâåííûõ ðåñóðñîâ äëÿ ýôôåêòèâíîé ðàáîòû<br />

íà ìåæäóíàðîäíûõ ðûíêàõ. Ïðè ñîäåéñòâèè ïðàâèòåëüñòâ ñóáúåêòîâ<br />

îñóùåñòâëÿþòñÿ ìàñøòàáíûå ìåæäóíàðîäíûå àêöèè ïî âûõîäó ñîáñòâåííûõ<br />

ïðîèçâîäèòåëåé íà ðûíêè çàðóáåæíûõ ãîñóäàðñòâ èëè îçíàêîìëåíèþ<br />

èíîñòðàííûõ ïàðòíåðîâ ñ ýêîíîìè÷åñêèì ïîòåíöèàëîì è ýêñïîðòíûìè<br />

âîçìîæíîñòÿìè ñóáúåêòà.<br />

Ïî ñîãëàñîâàíèþ ñ íàöèîíàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì, íà òåððèòîðèè<br />

ñóáúåêòîâ ìîãóò ñîçäàâàòüñÿ çîíû ñ óïðîùåííûì è ëüãîòíûì íàëîãîîáëîæåíèåì<br />

äëÿ ñòèìóëèðîâàíèÿ ìåæäóíàðîäíîé ïðîèçâîäñòâåííîé êîîïåðàöèè.<br />

Íàðÿäó ñ ïðèâëå÷åíèåì èíâåñòèöèé, íåêîòîðûå ðåãèîíû â öåëÿõ ïîâûøåíèÿ<br />

èíòåðíàöèîíàëèçàöèè ñîáñòâåííîé ýêîíîìèêè è ðàçâèòèÿ ìåñòíûõ<br />

êîìïàíèé ïûòàþòñÿ ðàçâèâàòü ýêñïîðò èíâåñòèöèé.<br />

Áîëåå àëüòðóèñòè÷åñêèì íàïðàâëåíèåì âíåøíèõ ñâÿçåé ÿâëÿþòñÿ<br />

ïðîãðàììû ïîääåðæêè îòäåëüíûõ ðåãèîíîâ â ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàíàõ<br />

Åâðîïû, íàïðèìåð, Ñòðàíû Áàñêîâ è Ôëàíäðèè 30 .<br />

Ïîäïèñàíèå è ðåàëèçàöèÿ ìåæäóíàðîäíûõ ñîãëàøåíèé<br />

Ìåæäóíàðîäíûå ñîãëàøåíèÿ, çàêëþ÷àåìûå ñóáúåêòàìè, íàïðàâëåíû<br />

íà ðåøåíèå ðàçëè÷íûõ çàäà÷. Ñîãëàøåíèÿ ìîãóò ôèêñèðîâàòü îáùèå<br />

öåëè, îïðåäåëÿòü êëþ÷åâûå íàïðàâëåíèÿ ñîòðóäíè÷åñòâà, ñëóæèòü îñ-<br />

30 Keating M. Paradiplomacy and Regional Networking…

332 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Èëüäàð ÍÀÑÛÐÎÂ<br />

333<br />

íîâîé äëÿ îòêðûòèÿ çàðóáåæíûõ ïðåäñòàâèòåëüñòâ ñóáúåêòîâ, ðåãóëèðîâàòü<br />

êîíêðåòíûå âîïðîñû ýêîíîìè÷åñêîãî ñîòðóäíè÷åñòâà, îïðåäåëÿòü<br />

ìåõàíèçìû ðàçâèòèÿ ìåæäóíàðîäíûõ îáìåíîâ è ñîòðóäíè÷åñòâà â îáëàñòè<br />

îáðàçîâàíèÿ èëè êóëüòóðû.<br />

Áåçóñëîâíûì ëèäåðîì â äàííîé îáëàñòè ÿâëÿåòñÿ Êâåáåê, ïðàâèòåëüñòâî<br />

êîòîðîãî çàêëþ÷èëî áîëåå 400 ñîãëàøåíèé ñ çàðóáåæíûìè ãîñóäàðñòâàìè,<br />

èõ ñóáúåêòàìè, à òàêæå ñ ìåæäóíàðîäíûìè îðãàíèçàöèÿìè<br />

â òàêèõ îáëàñòÿõ, êàê ýíåðãåòèêà, ñåëüñêîå õîçÿéñòâî, òðàíñïîðò, òåëåêîììóíèêàöèè,<br />

îáðàçîâàíèå è îõðàíà îêðóæàþùåé ñðåäû 31 .<br />

Ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî ìåæäóíàðîäíûå ñîãëàøåíèÿ çàêëþ÷àþòñÿ íå òîëüêî<br />

ñóáúåêòàìè ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ. Ðàçâèòèå âíåøíèõ ñâÿçåé êèòàéñêèõ<br />

ïðîâèíöèé ïðèâåëî ê ïîäïèñàíèþ èìè áîëüøîãî ÷èñëà ìåæäóíàðîäíûõ<br />

ñîãëàøåíèé íà ñóáíàöèîíàëüíîì óðîâíå. Ýòî áûëî áû íåâîçìîæíî<br />

áåç èõ òåñíîãî âçàèìîäåéñòâèÿ ñî øòàòàìè Àâñòðàëèè, ïðîâèíöèÿìè Êàíàäû,<br />

øòàòàìè ÑØÀ è â ïîñëåäíåå âðåìÿ – ñ ðåãèîíàìè Åâðîïû. Ãåîãðàôè-<br />

÷åñêîå ðàñïîëîæåíèå âçàèìîäåéñòâóþùèõ ñóáúåêòîâ Êèòàÿ, Àâñòðàëèè è<br />

Êàíàäû ïðèâåëî ê ôîðìèðîâàíèþ ïàðàäèïëîìàòèè òðåóãîëüíèêà 32 .<br />

Ïðè ýòîì ñóùåñòâóåò ïðîáëåìà íåäîñòàòî÷íî ýôôåêòèâíîé ðåàëèçàöèè<br />

ïîäïèñàííûõ ìåæäóíàðîäíûõ ñîãëàøåíèé, íàïîëíåíèÿ èõ êîíêðåòíûì<br />

ñîäåðæàíèåì è ðàáîòîé. Ýòî îñîáåííî õàðàêòåðíî äëÿ ñîãëàøåíèé,<br />

ïîäïèñûâàåìûõ íà íà÷àëüíûõ ýòàïàõ ñòàíîâëåíèÿ ìåæäóíàðîäíîé<br />

äåÿòåëüíîñòè ñóáúåêòîâ, êîãäà çà èõ ðàçðàáîòêîé è ïîäïèñàíèåì çà÷àñòóþ<br />

ñòîèò æåëàíèå áûñòðåå çàêðåïèòü ñâîè ïîçèöèè íà ìåæäóíàðîäíîé<br />

àðåíå, à íå æåñòêàÿ ïîëèòè÷åñêàÿ è ýêîíîìè÷åñêàÿ öåëåñîîáðàçíîñòü,<br />

äèêòóåìàÿ ìíîãîëåòíèì îïûòîì âíåøíèõ ñâÿçåé.<br />

Ó÷àñòèå â äåÿòåëüíîñòè ìåæäóíàðîäíûõ îáúåäèíåíèé<br />

Îäíîé èç íàèáîëåå ðàñïðîñòðàíåííûõ ôîðì ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè<br />

ñóáúåêòîâ ÿâëÿåòñÿ ÷ëåíñòâî â ìåæäóíàðîäíûõ îðãàíèçàöèÿõ.<br />

Âåäóùèìè ìíîãîöåëåâûìè àññîöèàöèÿìè â Åâðîïå ÿâëÿþòñÿ Êîíãðåññ<br />

ìåñòíûõ è ðåãèîíàëüíûõ âëàñòåé Åâðîïû, Àññàìáëåÿ ðåãèîíîâ Åâðîïû<br />

è Êîìèòåò Ðåãèîíîâ Åâðîïåéñêîãî Ñîþçà.<br />

Ó÷ðåæäåííûé â 1994 ã. è çàìåíèâøèé áûâøóþ Ïîñòîÿííóþ Êîíôåðåíöèþ<br />

ìåñòíûõ è ðåãèîíàëüíûõ âëàñòåé Åâðîïû Êîíãðåññ ìåñòíûõ è<br />

ðåãèîíàëüíûõ âëàñòåé Åâðîïû (ÊÌÐÂÅ) ÿâëÿåòñÿ êîíñóëüòàòèâíûì îðãàíîì<br />

Ñîâåòà Åâðîïû – ñòàðåéøåé (1949 ã.) åâðîïåéñêîé ïîëèòè÷åñêîé<br />

ìåæäóíàðîäíîé îðãàíèçàöèåé, îáúåäèíÿþùåé áîëåå 40 ñòðàí. Ðàáîòàÿ<br />

â òåñíîì êîíòàêòå ñ íàöèîíàëüíûìè è ìåæäóíàðîäíûìè îðãàíèçàöèÿ-<br />

31 Fry E.H. The information technology revolution…<br />

32 Lean M., Nossal K.R. Triangular dynamics: Australian states, Canadian provinces and<br />

relations with China // Foreign Relations and Federal States, Hocking,B.(Ed.) London, Leicester<br />

University Press, 1994. p. 170-189.<br />

ìè, ïðåäñòàâëÿþùèìè ìóíèöèïàëüíûå è ðåãèîíàëüíûå ïðàâèòåëüñòâà,<br />

ÊÌÐÂÅ ÿâëÿåòñÿ ôîðóìîì äëÿ ïðîâåäåíèÿ âñòðå÷ è äèñêóññèé ïðåäñòàâèòåëåé<br />

îðãàíîâ ìåñòíîé è ðåãèîíàëüíîé âëàñòè. ÊÌÐÂÅ ðàçðàáàòûâàåò<br />

ðåêîìåíäàöèè Êîìèòåòó Ìèíèñòðîâ è Ïàðëàìåíòñêîé Àññàìáëåå<br />

Ñîâåòà Åâðîïû ïî âñåì àñïåêòàì ìåñòíîé è ðåãèîíàëüíîé ïîëèòèêè.<br />

Òåñíî ñîòðóäíè÷àÿ ñ íàöèîíàëüíûìè è ìåæäóíàðîäíûìè îðãàíèçàöèÿìè,<br />

ïðåäñòàâëÿþùèìè èíòåðåñû ìåñòíûõ è ðåãèîíàëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè,<br />

ÊÌÐÂÅ îðãàíèçóåò è ïðîâîäèò ñëóøàíèÿ è êîíôåðåíöèè ñ öåëüþ<br />

âîâëå÷åíèÿ øèðîêîé îáùåñòâåííîñòè â ïðîöåññ ðàñøèðåíèÿ è óãëóáëåíèÿ<br />

äåìîêðàòè÷åñêèõ ðåôîðì. Êîíãðåññ îñóùåñòâëÿåò ïîäãîòîâêó ñòðàíîâåä÷åñêèõ<br />

äîêëàäîâ î ïîëîæåíèè äåë ñ ìåñòíîé è ðåãèîíàëüíîé äåìîêðàòèåé<br />

âî âñåõ ãîñóäàðñòâàõ-÷ëåíàõ Ñîâåòà.<br />

Àññàìáëåÿ ðåãèîíîâ Åâðîïû (ÀÐÅ), îñíîâàííàÿ â 1985 ã., îáúåäèíÿåò<br />

250 ðåãèîíàëüíûõ ÷ëåíîâ èç 25 ñòðàí Åâðîïû è 12 ìåæäóíàðîäíûõ<br />

îðãàíèçàöèé. Äåÿòåëüíîñòü ÀÐÅ îõâàòûâàåò âñþ Åâðîïó, ïðè ýòîì îñíîâíûì<br />

íàïðàâëåíèåì ÿâëÿåòñÿ Åâðîïåéñêèé Ñîþç. ÀÐÅ ñûãðàëà âàæíóþ<br />

ðîëü ïðè ôîðìóëèðîâàíèè ïðèíöèïîâ è òðåáîâàíèé ê ðåãèîíàëüíîìó<br />

ïðåäñòàâèòåëüñòâó â ïåðåãîâîðàõ, ïðèâåäøèõ ê Ìààñòðèõòñêîìó<br />

(1992 ã.) è Àìñòåðäàìñêîìó (1997 ã.) äîãîâîðàì, à òàêæå ïðèíèìàëà àêòèâíîå<br />

ó÷àñòèå â ðàçðàáîòêå ïðîåêòà Êîíñòèòóöèè Åâðîñîþçà, îòñòàèâàÿ<br />

ïðèíöèïû ñóáñèäèàðíîñòè è ïðàâà ðåãèîíàëüíûõ è ìåñòíûõ âëàñòåé<br />

â åâðîïåéñêîé ïîëèòèêå.<br />

Îñíîâàííûé â 1994 ã. Êîìèòåò ðåãèîíîâ ÿâëÿåòñÿ ñîâåùàòåëüíûì<br />

îðãàíîì Åâðîïåéñêîãî Ñîþçà, â êîòîðûé âõîäÿò 222 ïðåäñòàâèòåëÿ ìåñòíûõ<br />

è ðåãèîíàëüíûõ àäìèíèñòðàòèâíûõ åäèíèö. ßâëÿÿñü ïàëàòîé ïðåäñòàâèòåëåé<br />

ðåãèîíîâ, îí ãàðàíòèðóåò ñîáëþäåíèå ïðèíöèïà ñóáñèäèàðíîñòè.<br />

Êîìèòåò ðåãèîíîâ Åâðîïû îáúåäèíÿåò 6 êîìèññèé:<br />

òåððèòîðèàëüíûõ ñâÿçåé, ýêîíîìè÷åñêîé è ñîöèàëüíîé ïîëèòèêè, ïîääåðæêè<br />

ðàçâèòèÿ, îáðàçîâàíèÿ è êóëüòóðû, êîíñòèòóöèîííûõ äåë è åâðîïåéñêîãî<br />

óïðàâëåíèÿ, âíåøíèõ ñâÿçåé.<br />

Óíèâåðñàëüíûå àññîöèàöèè, íàïîäîáèå âûøåíàçâàííûõ, îáåñïå÷èâàþò<br />

îðãàíèçàöèîííîå (èíñòèòóöèîíàëüíîå) ñîäåéñòâèå ìåæäóíàðîäíîé<br />

äåÿòåëüíîñòè ðåãèîíîâ, ïðåäîñòàâëÿþò óñëîâèÿ äëÿ îáìåíà îïûòîì.<br />

Î÷åâèäíûì íåäîñòàòêîì ñòîëü êðóïíûõ ìåæäóíàðîäíûõ<br />

îáúåäèíåíèé ñóáúåêòîâ ÿâëÿåòñÿ íåîäíîðîäíîñòü èõ ÷ëåíîâ, âûòåêàþùàÿ,<br />

â òîì ÷èñëå, èç ñóùåñòâåííî ðàçëè÷àþùèõñÿ òîëêîâàíèé ïîíÿòèÿ<br />

ðåãèîíà â ðàçíûõ åâðîïåéñêèõ ñòðàíàõ.<br />

Áîëåå öåëåíàïðàâëåííûé ïîäõîä îáåñïå÷èâàþò àññîöèàöèè, îáúåäèíÿþùèå<br />

ñóáúåêòû ïî ïðèíöèïàì ãåîãðàôè÷åñêîé áëèçîñòè èëè îáùèõ<br />

ýêîíîìè÷åñêèõ èíòåðåñîâ, ïåðâîé èç êîòîðûõ ñòàëà Àññîöèàöèÿ åâðîïåéñêèõ<br />

ïðèãðàíè÷íûõ ðåãèîíîâ (1971 ã.)<br />

Êîíôåðåíöèÿ ïåðèôåðèéíûõ ìîðñêèõ ðåãèîíîâ (1973 ã.) îáðàçîâàëà<br />

Êîìèññèþ Àòëàíòè÷åñêîé Äóãè (1989 ã.), îáúåäèíÿþùóþ 30 ñóáúåêòîâ

334 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Èëüäàð ÍÀÑÛÐÎÂ<br />

335<br />

Èñïàíèè, Ïîðòóãàëèè, Ôðàíöèè, Îáúåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà è Èðëàíäèè,<br />

ðàñïîëîæåííûõ âäîëü àòëàíòè÷åñêîãî ïîáåðåæüÿ. Äåÿòåëüíîñòü<br />

Êîìèññèè íàïðàâëåíà íà ñíèæåíèå íåãàòèâíûõ ïîñëåäñòâèé ïåðèôåðèéíîãî<br />

ðàñïîëîæåíèÿ è ñîâìåñòíîé ðàáîòû äëÿ äîñòèæåíèÿ îáùèõ öåëåé.<br />

 äàëüíåéøåì, â ðàìêàõ äåÿòåëüíîñòè Êîíôåðåíöèè ïåðèôåðèéíûõ<br />

ìîðñêèõ ðåãèîíîâ, áûëè îáðàçîâàíû åùå øåñòü êîìèññèé, îáúåäèíÿþùèõ<br />

ãåîãðàôè÷åñêè áëèçêèå ñóáúåêòû.<br />

Íàèáîëåå ðàñïðîñòðàíåííîé ôîðìîé îðãàíèçàöèè òðàíñãðàíè÷íûõ ñâÿçåé<br />

ÿâëÿåòñÿ ïðàêòèêà ñîçäàíèÿ «åâðîðåãèîíîâ», ïîëó÷èâøàÿ øèðîêîå ðàñïðîñòðàíåíèå<br />

ïî âñåé Åâðîïå. Îäíîé èç êëþ÷åâûõ çàäà÷ êîíöåïöèè ðàçâèòèÿ<br />

åâðîðåãèîíîâ, íà÷àëî ðåàëèçàöèè êîòîðîé áûëî ïîëîæåíî â 60-å ãã.,<br />

ÿâëÿëîñü ïðèäàíèå «ïðîçðà÷íîñòè» âíóòðåííèì ãðàíèöàì çà ñ÷åò ñîâìåñòíîãî<br />

ðåøåíèÿ ïðèãðàíè÷íûìè ðåãèîíàìè îáùèõ èëè áëèçêèõ ïðîáëåì ìåñòíîãî,<br />

ëèáî ðåãèîíàëüíîãî õàðàêòåðà. Îðãàíèçàöèîííî åâðîðåãèîíû ñîñòîÿò<br />

èç ñîâìåñòíûõ îðãàíîâ íåñêîëüêèõ óðîâíåé, âêëþ÷àÿ ðàáî÷èå ãðóïïû<br />

ðàçëè÷íîé òåìàòè÷åñêîé íàïðàâëåííîñòè. Èõ äåÿòåëüíîñòü íå ðåãóëèðóåòñÿ<br />

â áîëüøèíñòâå ñëó÷àåâ êàêèìè-ëèáî æåñòêèìè óñòàâíûìè ðàìêàìè èëè<br />

ñîãëàøåíèÿìè, à îñóùåñòâëÿåòñÿ íà îñíîâå êîíñåíñóñíûõ ðåøåíèé, äîãîâîðåííîñòåé<br />

èëè ñîâìåñòíî âûðàáîòàííûõ ïðîãðàìì ñîòðóäíè÷åñòâà.<br />

Åâðîðåãèîí, ñ îäíîé ñòîðîíû, ìîæåò áûòü îïðåäåëåí êàê ÷àñòü ïðèãðàíè÷íîé<br />

òåððèòîðèè, êîòîðàÿ ôîðìèðóåòñÿ èç ñóáúåêòîâ ðåãèîíàëüíîãî<br />

è ìåñòíîãî óðîâíÿ ðàçëè÷íûõ ãîñóäàðñòâ, îáúåäèíåííûõ îáùèìè<br />

èíòåðåñàìè ïî ðàçâèòèþ ýêîíîìèêè, òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû,<br />

ïðèãðàíè÷íîãî õîçÿéñòâà, îõðàíû ïðèðîäû, ñîõðàíåíèÿ è ðàçâèòèÿ êóëüòóðû,<br />

ôîðìèðîâàíèÿ åâðîïåéñêîãî ñàìîñîçíàíèÿ è óêðåïëåíèÿ ñîëèäàðíîñòè<br />

åâðîïåéñêèõ íàðîäîâ. Ñ äðóãîé ñòîðîíû, åâðîðåãèîí – ýòî ñâîåîáðàçíûé<br />

«çîíòè÷íûé ïðîåêò», â ðàìêàõ êîòîðîãî ðåàëèçóþòñÿ<br />

äâóñòîðîííèå è ìíîãîñòîðîííèå êîíêðåòíûå îòðàñëåâûå ïðîåêòû.<br />

Ïðèìåðîì ñîòðóäíè÷åñòâà íà óðîâíå ìåæðåãèîíàëüíûõ îáúåäèíåíèé<br />

â Ëàòèíñêîé Àìåðèêå, èìåâøåãî îïðåäåëåííûé ýêîíîìè÷åñêèé óñïåõ è<br />

ïîâûñèâøåãî ïîëèòè÷åñêèé àâòîðèòåò ó÷àñòíèêîâ, ÿâëÿåòñÿ Crecenea-<br />

Codesul. Ñåâåðî-âîñòî÷íàÿ àðãåíòèíñêàÿ ðåãèîíàëüíàÿ êîìèññèÿ ïî âíåøíåé<br />

òîðãîâëå Crecenea Litoral, âêëþ÷àþùàÿ 6 ïðîâèíöèé, áûëà ñîçäàíà â<br />

1984 ã. äëÿ ñîäåéñòâèÿ ýêîíîìè÷åñêîìó ðàçâèòèþ è ìåæäóíàðîäíîé òîðãîâëå.<br />

 1990 Ôåäåðàëüíûé Ïàêò, ïîäïèñàííûé ìåæäó ïðàâèòåëüñòâîì<br />

Àðãåíòèíû è ñîîòâåòñòâóþùèìè ïðîâèíöèÿìè, îòêðûòî ïðèçíàë ëåãèòèìíîñòü<br />

Crecenea Litoral â ñîäåéñòâèè ìåæäóíàðîäíîé òîðãîâëå è â äîñòèæåíèè<br />

öåëåé Ìåðêîñóð.  ñâîþ î÷åðåäü, Ñîâåò ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ<br />

þæíîé Áðàçèëèè Codesul áûë îñíîâàí 4 áðàçèëüñêèìè øòàòàìè 33 .<br />

Êîîïåðàöèÿ ñóáúåêòîâ, íå èìåþùèõ îáùèõ ãðàíèö, îñíîâàííàÿ íà ïðèíöèïàõ<br />

ôóíêöèîíàëüíîãî ñîòðóäíè÷åñòâà, ëåæèò â îñíîâå ×åòûðåõ ìîòîðîâ<br />

33 Cornago N. Exploring the global dimensions of paradiplomacy…<br />

Åâðîïû (1988 ã.) – îáúåäèíåíèÿ íàèáîëåå ðàçâèòûõ ðåãèîíîâ ÷åòûðåõ åâðîïåéñêèõ<br />

ñòðàí.  äàëüíåéøåì ïåðâîíà÷àëüíîå ÷ëåíñòâî Ëîìáàðäèè (Èòàëèÿ),<br />

Ðîíà-Àëüïû (Ôðàíöèÿ), Áàäåí-Âþðòåíáåðã (Ãåðìàíèÿ) è Êàòàëîíèè<br />

(Èñïàíèÿ), áûëî ðàñøèðåíî ïðèíÿòèåì àññîöèèðîâàííûõ ÷ëåíîâ – Óýëüñà<br />

è Îíòàðèî. Öåëåñîîáðàçíîñòü ñîòðóäíè÷åñòâà ìåæäó ðåãèîíàìè, íå èìåþùèìè<br />

îáùèõ ãðàíèö, îñíîâûâàåòñÿ íà îáùíîñòè ýêîíîìè÷åñêèõ èíòåðåñîâ<br />

è èñïîëüçîâàíèè ïðåèìóùåñòâà â îáúåäèíåíèè ðåñóðñîâ.<br />

Ñóáúåêòû ìîãóò ó÷àñòâîâàòü â ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè íå òîëüêî<br />

â èíäèâèäóàëüíîì ïîðÿäêå, íî è êîëëåêòèâíî – ÷åðåç ìåæðåãèîíàëüíûå<br />

àññîöèàöèè. Íàïðèìåð, â ôåâðàëå 2000 ã. ó÷àñòíèêè çàñåäàíèÿ Ìåæðåãèîíàëüíîé<br />

àññîöèàöèè «Ñèáèðñêîå ñîãëàøåíèå» (ÌÀÑÑ), êóäà âõîäÿò<br />

19 ñóáúåêòîâ ÐÔ, íàðÿäó ñ âîïðîñàìè âíóòðåííåé ïîëèòèêè, îáñóæäàëè<br />

è ìåæäóíàðîäíûå âîïðîñû: óêðåïëåíèå ãðàíèö ìåæäó Ðîññèåé è Ìîíãîëèåé<br />

è ñòðîèòåëüñòâî àâòîäîðîãè â Êèòàé. Ó÷àñòíèêè ÌÀÑÑ òàêæå<br />

ïîääåðæèâàþò ïëàíû äàëüíåéøåé èíòåãðàöèè ñ Áåëîðóññèåé 34 .<br />

Ïðåäñòàâèòåëè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ó÷àñòâóþò â äåÿòåëüíîñòè<br />

Êîíãðåññà ìåñòíûõ è ðåãèîíàëüíûõ âëàñòåé Åâðîïû (ÊÌÐÂÅ)<br />

â ñîñòàâå åäèíîé ðîññèéñêîé äåëåãàöèè. Ðîññèéñêèå ðåãèîíû ïðèíèìàþò<br />

ó÷àñòèå â ïðîãðàììàõ è ìåæäóíàðîäíûõ ìåðîïðèÿòèÿõ, ïðîâîäèìûõ<br />

ïðè ïîääåðæêå ÊÌÐÂÅ.<br />

 êà÷åñòâå ïîäîáíîãî ïðèìåðà ìîæíî ïðèâåñòè ìåæäóíàðîäíûé ïðîåêò<br />

«Âåëèêèé Âîëæñêèé Ïóòü», îñíîâíîé öåëüþ êîòîðîãî ÿâëÿåòñÿ óãëóáëåíèå<br />

äèàëîãà öèâèëèçàöèé ìåæäó èñòîðè÷åñêèìè ãîðîäàìè îò Ñêàíäèíàâñêèõ<br />

ñòðàí ÷åðåç Ðîññèþ äî ãîñóäàðñòâ Çàêàâêàçüÿ è Áëèæíåãî<br />

Âîñòîêà. Òðåòèé ãîä â ðàìêàõ ðåàëèçàöèè ýòîãî ïðîåêòà ïîä ýãèäîé<br />

ÞÍÅÑÊÎ è Ñîâåòà Åâðîïû, ïðè ñîäåéñòâèè Ïðàâèòåëüñòâà Ðîññèè ïðîõîäÿò<br />

ìåæäóíàðîäíûå íàó÷íî-ïðàêòè÷åñêèå êîíôåðåíöèè. Ýòè êðóïíåéøèå<br />

íàó÷íûå ôîðóìû, íà÷àëî êîòîðûì áûëî ïîëîæåíî â Êàçàíè (2001<br />

ã.) è Ñàíêò-Ïåòåðáóðãå (2002 ã.), ïîçâîëèëè ó÷åíûì è ïîëèòèêàì, ãîñóäàðñòâåííûì<br />

äåÿòåëÿì è ïðåäñòàâèòåëÿì äåëîâûõ êðóãîâ ìíîãèõ ñòðàí<br />

Çàïàäà è Âîñòîêà ïî íîâîìó âçãëÿíóòü íå òîëüêî íà èñòîðè÷åñêîå ïðîøëîå,<br />

íî è íà ïåðñïåêòèâû ðàñøèðåíèÿ ñîòðóäíè÷åñòâà åâðîàçèàòñêîãî<br />

àðåàëà Âåëèêîãî Âîëæñêîãî ïóòè. Î÷åðåäíîé ýòàï ïðîåêòà ïðîøåë ëåòîì<br />

2003 ã. ïî ñòðàíàì Êàñïèéñêîãî áàññåéíà.<br />

Âåñîìûé âêëàä â óêðåïëåíèå ðîññèéñêîãî ôåäåðàëèçìà âíåñëà ïðîâåäåííàÿ<br />

â Êàçàíè â èþëå 2003 ã. ïî èíèöèàòèâå Êîíãðåññà ìåñòíûõ è<br />

ðåãèîíàëüíûõ âëàñòåé Ñîâåòà Åâðîïû ìåæäóíàðîäíàÿ êîíôåðåíöèÿ –<br />

«Êîíñòèòóöèîííûé ñòàòóñ ðåãèîíîâ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è äðóãèõ<br />

åâðîïåéñêèõ ñòðàíà. Ðîëü ðåãèîíàëüíûõ çàêîíîäàòåëüíûõ îðãàíîâ â<br />

óêðåïëåíèè «åäèíñòâà â ìíîãîîáðàçèè»».<br />

Èçâåñòíû òàêæå ïðèìåðû óñïåøíîãî ñîòðóäíè÷åñòâà ñóáúåêòîâ ñ<br />

ÞÍÅÑÊÎ â îáëàñòè êóëüòóðû è îõðàíû èñòîðè÷åñêèõ ïàìÿòíèêîâ.<br />

34 À.À. Ñåðãóíèí. Óêàç. ñî÷.

336 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Èëüäàð ÍÀÑÛÐÎÂ<br />

337<br />

Äåÿòåëüíîñòü çàðóáåæíûõ ïðåäñòàâèòåëüñòâ<br />

Îòêðûòèå çàðóáåæíûõ ó÷ðåæäåíèé ÿâëÿåòñÿ øèðîêî ðàñïðîñòðàíåííîé<br />

ïðàêòèêîé ñ öåëüþ ïðåäñòàâëåíèÿ èíòåðåñîâ ñóáúåêòà â èíîñòðàííûõ<br />

ãîñóäàðñòâàõ è ìåæäóíàðîäíûõ îðãàíèçàöèÿõ.<br />

Ïðåäñòàâèòåëüñòâà îáû÷íî ñîçäàþòñÿ íà îñíîâå ìåæäóíàðîäíûõ<br />

ñîãëàøåíèé ìåæäó ãîñóäàðñòâàìè èëè ñóáúåêòàìè è ìîãóò èìåòü ðàçëè÷íûé<br />

ñòàòóñ è ïîëíîìî÷èÿ, ÷òî ïîçâîëÿåò áîëåå ãèáêî ðåøàòü âîïðîñû<br />

ôèíàíñèðîâàíèÿ èõ äåÿòåëüíîñòè. Íàïðèìåð, òîðãîâûå ïðåäñòàâèòåëüñòâà<br />

ìîæíî ïåðåâîäèòü íà ÷àñòè÷íóþ ñàìîîêóïàåìîñòü.<br />

Ïîëèòèêà àêòèâíîãî ôîðìèðîâàíèÿ ñåòè çàðóáåæíûõ ïðåäñòàâèòåëüñòâ<br />

ñóáúåêòîâ áûëà õàðàêòåðíà äëÿ 1980-õ è íà÷àëà 1990-õ ãã., êîãäà<br />

ìíîãèå øòàòû ÑØÀ, ïðîâèíöèè Êàíàäû, øòàòû Àâñòðàëèè îòêðûëè<br />

áîëüøóþ ÷àñòü ñâîèõ ïðåäñòàâèòåëüñòâ. Ñóáúåêòû Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè<br />

íà÷àëè îòêðûâàòü çàðóáåæíûå ïðåäñòàâèòåëüñòâà âî âòîðîé ïîëîâèíå<br />

1990-õ ã.<br />

 ïîñëåäíåå âðåìÿ äåÿòåëüíîñòü ñóáúåêòîâ íà ìåæäóíàðîäíîé àðåíå<br />

ñòàíîâèòñÿ áîëåå ñôîêóñèðîâàííîé è ýêîíîìè÷åñêè îáîñíîâàííîé. Òàê,<br />

êàíàäñêèå ïðîâèíöèè Îíòàðèî è Êâåáåê, ìîòèâèðóÿñü áþäæåòíûìè ñîîáðàæåíèÿìè,<br />

çàêðûëè ÷àñòü èç ñâîèõ ïðåäñòàâèòåëüñòâ, ðàçâåðíóòûõ â<br />

1980-å ãã. 35  öåëîì æå ðå÷ü èäåò íå î ñâîðà÷èâàíèè äåÿòåëüíîñòè íåñêîëüêèõ<br />

ñîòåí çàðóáåæíûõ ïðåäñòàâèòåëüñòâ ñóáúåêòîâ, à î ïîâûøåíèè<br />

ýôôåêòèâíîñòè èõ ðàáîòû.<br />

Îáìåí äåëåãàöèÿìè, ó÷àñòèå â ìåæäóíàðîäíûõ ìåðîïðèÿòèÿõ<br />

Çàðóáåæíûå âèçèòû îôèöèàëüíûõ äåëåãàöèé ñóáúåêòîâ, äåëîâûå ïîåçäêè<br />

áèçíåñìåíîâ, ó÷àñòèå â êîíôåðåíöèÿõ, âûñòàâêàõ è äðóãèõ ìåæäóíàðîäíûõ<br />

ìåðîïðèÿòèÿõ ÿâëÿþòñÿ íåîòúåìëåìîé ÷àñòüþ ìåæäóíàðîäíîé<br />

äåÿòåëüíîñòè ñóáúåêòîâ. Ñ äðóãîé ñòîðîíû, óñòàíîâëåíèå ëè÷íûõ êîíòàêòîâ,<br />

äîñòèæåíèå äîãîâîðåííîñòåé è îáìåí îïûòîì îêàçûâàþò çíà÷èòåëüíîå<br />

ñîäåéñòâèå ðàçâèòèþ âñåãî êîìïëåêñà ìåæäóíàðîäíûõ ñâÿçåé â<br />

ïîëèòè÷åñêîé, ýêîíîìè÷åñêîé, êóëüòóðíîé, íàó÷íîé è äðóãèõ îáëàñòÿõ.<br />

Ïðåäñòàâèòåëè ïðàâèòåëüñòâà êàíàäñêîé ïðîâèíöèè Êâåáåê, êîòîðàÿ<br />

âåäåò àêòèâíóþ ìåæäóíàðîäíóþ äåÿòåëüíîñòü, åæåãîäíî îñóùåñòâëÿþò<br />

áîëåå 120 çàðóáåæíûõ êîììåð÷åñêèõ, ïîëèòè÷åñêèõ è êóëüòóðíûõ ïîåçäîê<br />

è ìèññèé. Ïî ýòîìó ïîêàçàòåëþ Êâåáåê ïðåâîñõîäèò ëþáîé øòàò â Àìåðèêå,<br />

à ìîæåò, è ëþáîé äðóãîé ñóáúåêò íàöèîíàëüíîãî ãîñóäàðñòâà â ìèðå 36 .<br />

Âõîäÿò â ïðàêòèêó è ðåãóëÿðíûå âñòðå÷è ðóêîâîäèòåëåé ñóáúåêòîâ.<br />

Òàê, îäèííàäöàòü ãóáåðíàòîðîâ àìåðèêàíñêèõ øòàòîâ è ïðåìüåð-ìèíèñòðîâ<br />

êàíàäñêèõ ïðîâèíöèé âñòðå÷àþòñÿ åæåãîäíî, íà÷èíàÿ ñ 1973 ã.<br />

35 Keating M. Paradiplomacy and Regional Networking…<br />

36 Ibidem.<br />

Îíè îáñóæäàþò âîïðîñû òðàíñãðàíè÷íûõ ïîñòàâîê ýëåêòðîýíåðãèè,<br />

òîðãîâëè, ýêîëîãèè, ðàçâèòèÿ òóðèçìà, äâèæåíèÿ ãðóçîâîãî àâòîòðàíñïîðòà,<br />

à òàêæå ðåãèîíàëüíûå ïðîáëåìû, âîçíèêøèå â ðåçóëüòàòå çàêëþ-<br />

÷åíèÿ ÍÀÔÒÀ 37 .<br />

Ïðîÿâëåíèåì âûñîêîãî èíòåðåñà ê ñóáúåêòó è ïðèçíàíèåì åãî ìåæäóíàðîäíîãî<br />

àâòîðèòåòà ÿâëÿþòñÿ ïîñåùåíèÿ ñóáúåêòà ëèäåðàìè èíîñòðàííûõ<br />

ãîñóäàðñòâ, êîòîðûå îáû÷íî îñóùåñòâëÿþòñÿ â ðàìêàõ îôèöèàëüíûõ<br />

ãîñóäàðñòâåííûõ âèçèòîâ.<br />

Ïðåçåíòàöèîííàÿ äåÿòåëüíîñòü<br />

Îäíîé èç öåëåé ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè ÿâëÿåòñÿ ôîðìèðîâàíèå<br />

èìèäæà ñóáúåêòà â ãëàçàõ ìèðîâîé îáùåñòâåííîñòè è ïðèçíàíèå<br />

åãî ñòàòóñà êàê ó÷àñòíèêà ìåæäóíàðîäíîãî ñîîáùåñòâà. Ïðè ýòîì ñóáúåêò<br />

äîëæåí èäåíòèôèöèðîâàòü ñåáÿ ñ îïðåäåëåííûì óðîâíåì ïîëèòè÷åñêîãî,<br />

ýêîíîìè÷åñêîãî è êóëüòóðíîãî ðàçâèòèÿ. Ýòî èìååò îñîáîå çíà÷åíèå<br />

äëÿ ïðèâëå÷åíèÿ ìåæäóíàðîäíûõ ôèíàíñîâûõ ðåñóðñîâ, îñóùåñòâëåíèÿ<br />

äîëãîñðî÷íûõ ýêîíîìè÷åñêèõ ïðîåêòîâ ñ çàðóáåæíûìè ïàðòíåðàìè.<br />

Ïðè ýòîì ïðèíèìàåòñÿ âî âíèìàíèå î÷åíü øèðîêèé êîìïëåêñ ôàêòîðîâ,<br />

õàðàêòåðèçóþùèõ ðåãèîí: ïðèðîäíûå ðåñóðñû, óðîâåíü<br />

ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ, íàëè÷èå ïðîèçâîäñòâåííîé èíôðàñòðóêòóðû,<br />

äåéñòâóþùàÿ çàêîíîäàòåëüíàÿ áàçà, ìåðû ãîñóäàðñòâåííîé ïîääåðæêè<br />

èíîñòðàííûõ èíâåñòîðîâ è ïðåäïðèíèìàòåëåé, à òàêæå ñòàáèëüíîñòü<br />

ñîöèàëüíî-ïîëèòè÷åñêîé îáñòàíîâêè.<br />

Íåêîòîðûå ñóáúåêòû ïûòàþòñÿ ïðåäñòàâèòü ñåáÿ êàê ýêîíîìè÷åñêè<br />

ðàçâèòûå òåõíîïîëèñû. Äðóãèå äåëàþò àêöåíò íà ñâîåé ïðèðîäå è îêðóæàþùåé<br />

ñðåäå, ñâÿçûâàÿ ýòî ñ òóðèçìîì è ïðîäâèæåíèåì ñîáñòâåííûõ<br />

òðàäèöèîííûõ ïèùåâûõ ïðîäóêòîâ.<br />

Îòäåëüíûå ñóáúåêòû ãîòîâû îòêðûòî èëè â îñòîðîæíîé ôîðìå ïðèçíàòü,<br />

÷òî èìåþò íèçêèé óðîâåíü çàðàáîòíîé ïëàòû èëè â íèõ îòñóòñòâóþò ïðîôñîþçû<br />

èëè â íèõ íå òàê æåñòêè òðåáîâàíèÿ ïî îõðàíå îêðóæàþùåé ñðåäû.<br />

Ýòî ïðîòèâîðå÷èâûé îáðàç ðåãèîíà, îäíàêî, íåêîòîðûå þæíûå øòàòû ÑØÀ<br />

ãîòîâû ïðåäïðèíÿòü ïîäîáíóþ ïîïûòêó.  Åâðîïå íàèáîëåå òèïè÷íàÿ äèëåììà,<br />

êîãäà ðåãèîí ïûòàåòñÿ óáåäèòü ïîòåíöèàëüíûõ èíâåñòîðîâ, ÷òî îí<br />

äèíàìè÷íûé, ïðåóñïåâàþùèé è ÿâëÿåòñÿ öåíòðîì òåõíîëîãè÷åñêèõ èííîâàöèé,<br />

è â òî æå âðåìÿ ññûëàåòñÿ íà áåäíîñòü, ÷òîáû ñîõðàíèòü îñíîâàíèÿ<br />

äëÿ íàöèîíàëüíîãî èëè åâðîïåéñêîãî ôèíàíñèðîâàíèÿ 38 .<br />

Íà ôîðìèðîâàíèå ìåæäóíàðîäíîãî èìèäæà ñóáúåêòà íàïðàâëåíû<br />

îðãàíèçàöèÿ âûñòàâîê è ïðåçåíòàöèé, ïðîâåäåíèå íà ñâîåé òåððèòîðèè<br />

ìåæäóíàðîäíûõ êîíôåðåíöèé, ÿðìàðîê, ôåñòèâàëåé, êîíêóðñîâ è ñîðåâ-<br />

37 Ì.Õ. Ôàðóêøèí. Óêàç. ñî÷.<br />

38 Keating M. Paradiplomacy and Regional Networking…

338 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Èëüäàð ÍÀÑÛÐÎÂ<br />

339<br />

íîâàíèé, ó÷àñòèå â àíàëîãè÷íûõ ìåðîïðèÿòèÿõ çà ðóáåæîì, âçàèìîäåéñòâèå<br />

ñ çàðóáåæíûìè ñðåäñòâàìè ìàññîâîé èíôîðìàöèè.<br />

Ïðàçäíîâàíèå 300-ëåòèÿ Ñàíêò-Ïåòåðáóðãà áûëî ýôôåêòèâíî èñïîëüçîâàíî<br />

äëÿ øèðîêîìàñøòàáíîé ïðåçåíòàöèè ãîðîäà, óñòàíîâëåíèÿ äåëîâûõ<br />

êîíòàêòîâ ñ ìåæäóíàðîäíûì ñîîáùåñòâîì. Ïåòåðáóðã ñòàíîâèòñÿ âàæíûì<br />

ìåæäóíàðîäíûì öåíòðîì.  ãîðîäå ïðîõîäÿò ìíîãî÷èñëåííûå ìåæäóíàðîäíûå<br />

êîíôåðåíöèè, âñòðå÷è íà âûñøåì óðîâíå.  äíè ïðàçäíîâàíèÿ þáèëåÿ<br />

â Ñàíêò-Ïåòåðáóðãå ñîñòîÿëñÿ î÷åðåäíîé ñàììèò «áîëüøîé âîñüìåðêè».<br />

Äëÿ êîîðäèíàöèè ïðîåêòîâ òåõíè÷åñêîé ïîìîùè â ðàìêàõ ïðîãðàìì<br />

Åâðîïåéñêîãî Ñîþçà â Ñàíêò-Ïåòåðáóðãå íà÷àë ðàáîòó îôèñ ðîññèéñêîãî<br />

ïðåäñòàâèòåëüñòâà Åâðîïåéñêîé Êîìèññèè. Óñïåøíîå ïðîâåäåíèå þáèëåéíûõ<br />

òîðæåñòâ ïîñëóæèëî ìîùíûì ñòèìóëîì ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî<br />

ðàçâèòèÿ ãîðîäà. Ïîêàçàòåëüíî, ÷òî ðîñò îáúåìà ïðîìûøëåííîãî ïðîèçâîäñòâà<br />

Ñàíêò-Ïåòåðáóðãà ïî èòîãàì 2002 ã. ñîñòàâèë 131,4 % 39 .<br />

Õîðîøèå âûñòóïëåíèå ñïîðòèâíûõ êîìàíä èç ñóáúåêòîâ èëè îòäåëüíûõ<br />

ñïîðòñìåíîâ íà êðóïíûõ ìåæäóíàðîäíûõ ñîðåâíîâàíèÿõ ñòèìóëèðóåò<br />

âïîëíå îáîñíîâàííûé èíòåðåñ ê ðåãèîíó, êîòîðûé èõ äåëåãèðîâàë.<br />

Áîëüøîå çíà÷åíèå èìååò ëè÷íûé àâòîðèòåò ðóêîâîäèòåëåé ñóáúåêòîâ,<br />

çà÷àñòóþ ÿâëÿþùèéñÿ ãàðàíòîì ðåàëèçàöèè êðóïíûõ ìåæäóíàðîäíûõ<br />

ïðîåêòîâ.<br />

 ïîñëåäíèå ãîäû áîëüøîå âíèìàíèå óäåëÿåòñÿ èñïîëüçîâàíèþ ñîâðåìåííûõ<br />

òåëåêîììóíèêàöèîííûõ òåõíîëîãèé è âñåìèðíîé êîìïüþòåðíîé<br />

ñåòè Èíòåðíåò äëÿ èíòåãðàöèè ñóáúåêòîâ â åäèíîå ìèðîâîå èíôîðìàöèîííîå<br />

ïðîñòðàíñòâî è îðãàíèçàöèè èíôîðìàöèîííîãî îáìåíà. Èíòåðíåò<br />

ïðåäîñòàâëÿåò ïðèíöèïèàëüíî íîâûå âîçìîæíîñòè äëÿ ïðîðàáîòêè âîïðîñîâ<br />

ýêîíîìè÷åñêîé êîîïåðàöèè, íàó÷íîãî ñîòðóäíè÷åñòâà, ïðîïàãàíäå<br />

äîñòèæåíèé êóëüòóðû. Îòêðûòîñòü è ïðîñòîòà èñïîëüçîâàíèÿ Èíòåðíåòà<br />

ïðèâåëè ê ôîðìèðîâàíèþ ãèãàíòñêîãî ìàññèâà èíôîðìàöèîííûõ ðåñóðñîâ<br />

ïðåäñòàâëÿþùèõ ðàçíîïëàíîâûå èíòåðåñû ãîñóäàðñòâ, èõ ñóáúåêòîâ,<br />

îáùåñòâåííûõ îáúåäèíåíèé è ãðàæäàí, ñïîñîáñòâóþùèõ ðàñïðîñòðàíåíèþ<br />

êóëüòóðû ìàëûõ íàðîäîâ, îáúåäèíåíèþ ëþäåé îäíîé íàöèîíàëüíîñòè<br />

èëè îáùèõ èíòåðåñîâ, ðàçáðîñàííûõ ïî âñåìó ìèðó.<br />

Ïðèâåäåíèå â ñîîòâåòñòâèå ìåæäóíàðîäíûì òðåáîâàíèÿì<br />

ñîáñòâåííîé çàêîíîäàòåëüíîé áàçû<br />

Ñóáúåêòû íå îáëàäàþò ìåæäóíàðîäíûì ñóâåðåíèòåòîì è, êàê ñëåäñòâèå,<br />

íå ÿâëÿþòñÿ ÷ëåíàìè âåäóùèõ ìåæäóíàðîäíûõ îðãàíèçàöèé.<br />

Âìåñòå ñ òåì ìåæäóíàðîäíûå îáÿçàòåëüñòâà è äîãîâîðà íàöèîíàëüíûõ<br />

ãîñóäàðñòâ ìîãóò êàñàòüñÿ âîïðîñîâ, îòíåñåííûõ ê ïðåäìåòàì âåäåíèÿ<br />

39 Äèíàìèêà óðîâíÿ ýêîíîìè÷åñêîãî è ñîöèàëüíîãî ðàçâèòèÿ Ñàíêò-Ïåòåðáóðãà â<br />

2002 ãîäó // Ýêñïðåññ-àíàëèç. Ñàíêò-Ïåòåðáóðãñêèé èíôîðìàöèîííî-àíàëèòè÷åñêèé<br />

öåíòð, Ñàíêò-Ïåòåðáóðã 2002.<br />

ñóáúåêòîâ.  ïîäîáíûõ ñëó÷àÿõ ïðàâèòåëüñòâî ñóáúåêòà äîëæíî ó÷àñòâîâàòü<br />

â ïðîöåññå ïîäãîòîâêè ìåæãîñóäàðñòâåííûõ ñîãëàøåíèé. Ïîñëå<br />

âñòóïëåíèÿ â ñèëó ìåæäóíàðîäíûõ îáÿçàòåëüñòâ íàöèîíàëüíîãî ãîñóäàðñòâà,<br />

çàòðàãèâàþùèõ âîïðîñû, îòíåñåííûå ê þðèñäèêöèè ñóáúåêòîâ,<br />

ìîæåò âîçíèêíóòü íåîáõîäèìîñòü ïðèâåäåíèÿ çàêîíîäàòåëüñòâà<br />

ñóáúåêòà â ñîîòâåòñòâèå ñ èõ òðåáîâàíèÿìè.<br />

Ïîäîáíûì îáðàçîì ïîñòóïàåò êàíàäñêàÿ ïðîâèíöèÿ Êâåáåê, êîòîðàÿ<br />

ïðèñîåäèíÿåòñÿ ê ìåæäóíàðîäíûì îáÿçàòåëüñòâàì è äîãîâîðàì, êîãäà ýòî<br />

êàñàåòñÿ ïðåäìåòîâ åå âåäåíèÿ èëè þðèñäèêöèè â ñîîòâåòñòâèè ñ Êîíñòèòóöèåé.<br />

Áûâøèé ïðåäñòàâèòåëü Êâåáåêà â Ãåðìàíèè Æàí Ìàðê Áëîíäî<br />

îòìå÷àåò, ÷òî Êâåáåê, îñîçíàâàÿ ñâîþ îòâåòñòâåííîñòü, èíôîðìèðóåò ñîîòâåòñòâóþùèå<br />

ìåæäóíàðîäíûå èíñòèòóòû î ìåðàõ, ïðåäïðèíèìàåìûõ<br />

ïî ïðèâåäåíèþ ìåñòíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà â ñîîòâåòñòâèå ñ ìåæäóíàðîäíûìè<br />

îáÿçàòåëüñòâàìè. Ïðàâèòåëüñòâî Êâåáåêà òàêæå âûðàæàåò ñâîþ òî÷êó<br />

çðåíèÿ ïî ïðèíèìàåìûì îôèöèàëüíûì çàÿâëåíèÿì èëè ïëàíàì äåéñòâèé,<br />

îñîáåííî íà êëþ÷åâûõ ìåæäóíàðîäíûõ êîíôåðåíöèÿõ 40 .<br />

Îïûò âçàèìîäåéñòâèÿ Øîòëàíäèè ñ Åâðîïåéñêèì ïàðëàìåíòîì ñâèäåòåëüñòâóåò<br />

î áîëüøîì îáúåìå ðàáîòû ïî ôîðìèðîâàíèþ çàêîíîäàòåëüíîé<br />

áàçû ñóáúåêòà, ñîãëàñîâàííîé ñ ìåæäóíàðîäíûì çàêîíîäàòåëüñòâîì. Åâðîïåéñêèé<br />

ïàðëàìåíò èçäàåò äâà âèäà íîðìàòèâíûõ àêòîâ: ïðåäïèñàíèÿ, îáÿçàòåëüíûå<br />

äëÿ èñïîëíåíèÿ è íå òðåáóþùèå óòâåðæäåíèÿ íà íàöèîíàëüíîì<br />

óðîâíå, à òàêæå äèðåêòèâû, êîòîðûå îïðåäåëÿþò îñíîâíûå çàäà÷è ÅÑ è<br />

òðåáóþò îò ãîñóäàðñòâ è ñóáúåêòîâ ïðèâåäåíèÿ ñâîåãî çàêîíîäàòåëüñòâà â<br />

ñîîòâåòñòâèå ñ íèìè. Áîëüøåé ÷àñòüþ äèðåêòèâû îòíîñÿòñÿ ê ïîëíîìî÷èÿì<br />

øîòëàíäñêîãî ïàðëàìåíòà. Â öåëîì æå Åâðîïåéñêèé êîìèòåò ïàðëàìåíòà<br />

Øîòëàíäèè åæåãîäíî ïîëó÷àåò îêîëî 1200 äîêóìåíòîâ èç ÅÑ 41 .<br />

Äðóãèå ôîðìû ìåæäóíàðîäíîãî ñîòðóäíè÷åñòâà<br />

Ñóùåñòâóåò ìíîæåñòâî äðóãèõ ôîðì äåÿòåëüíîñòè, ïîëíîñòüþ èëè<br />

÷àñòè÷íî îðèåíòèðîâàííûõ íà ìåæäóíàðîäíûå ñâÿçè. ×àñòü èç íèõ íàõîäèòñÿ<br />

â êîìïåòåíöèè îðãàíîâ âëàñòè è óïðàâëåíèÿ ñóáúåêòîâ èëè íàöèîíàëüíûõ<br />

ãîñóäàðñòâ, âìåñòå ñ òåì, ìíîãèå ôîðìû è âèäû ìåæäóíàðîäíîé<br />

äåÿòåëüíîñòè îñóùåñòâëÿþòñÿ íåãîñóäàðñòâåííûìè<br />

êîììåð÷åñêèìè, íàó÷íûìè, îáðàçîâàòåëüíûìè, îáùåñòâåííûìè è äðóãèìè<br />

îðãàíèçàöèÿìè èëè îáúåäèíåíèÿìè. Ó÷èòûâàÿ, ÷òî áåç íèõ íåâîçìîæíî<br />

ïðåäñòàâèòü öåëîñòíîé êàðòèíû ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè<br />

ñóáúåêòîâ, ïðèâåäåì èõ êðàòêîå îïèñàíèå. Ýòî ìåæäóíàðîäíûå ìåæïàðëàìåíòñêèå<br />

ñâÿçè, ïàðòíåðñòâî ãîðîäîâ, ñîòðóäíè÷åñòâî â îáëàñòè îá-<br />

40 Blondeau J. M. Québec’s experiences in global relations…<br />

41 Henderson A. Scottish International Initiatives: Internationalism, the Scottish Parliament<br />

and the SNP // Workshop on The Foreign Relations of Constituent Units, Winnipeg, Manitoba,<br />

May 11-12, 2001.

340 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Èëüäàð ÍÀÑÛÐÎÂ<br />

341<br />

ðàçîâàíèÿ è ïîäãîòîâêè êàäðîâ, íàóêè, êóëüòóðû, îõðàíû îêðóæàþùåé<br />

ñðåäû. Ñôåðà òóðèçìà ÿâëÿåòñÿ äëÿ ìíîãèõ ãîñóäàðñòâ è ñóáúåêòîâ ñóùåñòâåííûì<br />

èñòî÷íèêîì ïîïîëíåíèÿ áþäæåòà è ñîçäàíèÿ ðàáî÷èõ ìåñò.<br />

 ïðîöåññå ìåæäóíàðîäíîé èíòåãðàöèè ðåàëèçóþòñÿ ñîöèàëüíî îðèåíòèðîâàííûå<br />

ïðîãðàììû.<br />

Ðåëèãèîçíûå îðãàíèçàöèè âñå ÷àùå îáðàùàþò âíèìàíèå íà óñòàíîâëåíèå<br />

è óêðåïëåíèå ìåæäóíàðîäíûõ ñâÿçåé. Ïðè ýòîì îñóùåñòâëÿþòñÿ<br />

íå òîëüêî âèçèòû äåëåãàöèé, âçàèìíîå ó÷àñòèå â êîíôåðåíöèÿõ è îáìåí<br />

îïûòîì, íî è îêàçûâàåòñÿ ìåæäóíàðîäíàÿ ñïîíñîðñêàÿ ïîääåðæêà â<br />

îáëàñòè ðåëèãèîçíîãî îáðàçîâàíèÿ, ïîñåùåíèÿ ñâÿòûõ ìåñò, ñòðîèòåëüñòâà<br />

è îñíàùåíèÿ êóëüòîâûõ çäàíèé.<br />

Ñîòðóäíè÷åñòâî ìîëîäåæíûõ è îáùåñòâåííûõ îðãàíèçàöèé, ðàçëè÷íûå<br />

ôîðìû ãðàæäàíñêîé (íàðîäíîé) äèïëîìàòèè òàêæå èãðàþò çíà÷èòåëüíóþ<br />

ðîëü â ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè ñóáúåêòîâ.<br />

Çàêëþ÷åíèå<br />

Ðàçâèâàÿ âíåøíèå ñâÿçè, ñóáúåêòû ñîäåéñòâóþò ðåãèîíàëüíîìó ðàçâèòèþ,<br />

ïîâûøåíèþ óðîâíÿ æèçíè ñâîèõ ãðàæäàí, îáåñïå÷åíèþ ñîöèàëüíîé<br />

ñïðàâåäëèâîñòè, âûðàáàòûâàÿ äëÿ ýòîãî ìåõàíèçìû âëèÿíèÿ íà<br />

ïðîöåññû ìåæäóíàðîäíîãî âçàèìîäåéñòâèÿ â óñëîâèÿõ òåõíîëîãè÷åñêîãî<br />

ïðîãðåññà. Âìåñòå ñ òåì, ðåàëèçóÿ ïîëèòè÷åñêîå ñàìîóïðàâëåíèå,<br />

îðãàíû âëàñòè ñóáúåêòîâ îñîçíàþò âûñîêóþ ñòåïåíü îòâåòñòâåííîñòè<br />

ïåðåä ñîáñòâåííûì íàñåëåíèåì è ñòðåìÿòñÿ íàèáîëåå àäåêâàòíî îòðàçèòü<br />

êóëüòóðíûå, ëèíãâèñòè÷åñêèå, ðåëèãèîçíûå è äðóãèå èíòåðåñû ñîöèàëüíûõ<br />

ãðóïï, ïðåäñòàâëåííûõ íà ñâîåé òåððèòîðèè.<br />

Ìîäåëü ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà îêàçûâàåòñÿ íàèáîëåå ïðèñïîñîáëåííîé<br />

äëÿ êîíñòðóêòèâíîãî âçàèìîäåéñòâèÿ è îòðàæåíèÿ ìíîãîîáðàçèÿ<br />

îáùåñòâåííûõ èíòåðåñîâ. Ïðè ýòîì íåëüçÿ óòâåðæäàòü, ÷òî ñóùåñòâóåò<br />

óíèâåðñàëüíàÿ èëè èäåàëüíàÿ ôîðìà ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà.<br />

 êàæäîì îòäåëüíîì ñëó÷àå îíà äîëæíà îòðàæàòü èñòîðè÷åñêèå òðàäèöèè<br />

è ñëîæèâøóþñÿ ïðàêòèêó âíóòðèãîñóäàðñòâåííûõ âçàèìîîòíîøåíèé,<br />

îáùèå è îòëè÷èòåëüíûå ÷åðòû ñóáúåêòîâ, îáðàçóþùèõ ãîñóäàðñòâî.<br />

Ôåäåðàëèçì ïðåäñòàâëÿåò ñõåìó ìíîãîóðîâíåâîãî êîíñòèòóöèîííîãî<br />

óñòðîéñòâà, ïðè êîòîðîì êàæäûé óðîâåíü âëàñòè âûðàæàåò èíòåðåñû<br />

ñîáñòâåííîãî ýëåêòîðàòà.<br />

 îòëè÷èå îò ïðîâåäåíèÿ âíåøíåé ïîëèòèêè íàöèîíàëüíûõ ãîñóäàðñòâ,<br />

èõ ñóáúåêòû, ðàçâèâàÿ ìåæäóíàðîäíóþ äåÿòåëüíîñòü, íå ñòàâÿò çàäà÷ó<br />

ðåàëèçàöèè âñåãî ñïåêòðà ìåæäóíàðîäíûõ ãîñóäàðñòâåííûõ èíòåðåñîâ.<br />

Áóäó÷è ñîñòàâíîé ÷àñòüþ íàöèîíàëüíîãî ãîñóäàðñòâà, ñóáúåêòû íå ìîãóò<br />

íåçàâèñèìî ôîðìèðîâàòü è ðåàëèçîâûâàòü ñîáñòâåííóþ âíåøíåïîëèòè-<br />

÷åñêóþ êîíöåïöèþ. Ñóáúåêòû îñóùåñòâëÿþò ìåæäóíàðîäíóþ äåÿòåëüíîñòü<br />

â óñëîâèÿõ äîìèíèðîâàíèÿ íàöèîíàëüíûõ ïðàâèòåëüñòâ è ìåæäó-<br />

íàðîäíûõ îðãàíèçàöèé, ñ êîòîðûìè íåîáõîäèìî ñ÷èòàòüñÿ, à íå ïûòàòüñÿ<br />

ñîïåðíè÷àòü. Áîëåå òîãî, ðàçâèòèå ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè ñóáúåêòîâ<br />

íå èçìåíÿåò ñóùåñòâåííî ïðèðîäó âçàèìîîòíîøåíèé ìåæäó ñóáúåêòîì<br />

è ôåäåðàöèåé, à òîëüêî ðàñøèðÿåò äèàïàçîí ýòèõ âçàèìîîòíîøåíèé è<br />

ïðåäîñòàâëÿåò íîâûå âîçìîæíîñòè äëÿ ñîòðóäíè÷åñòâà ôåäåðàëüíîãî öåíòðà<br />

ñ ñóáúåêòàìè. Õîòÿ è íåîáõîäèìî ó÷èòûâàòü, ÷òî íåñêîîðäèíèðîâàííàÿ<br />

ìåæäóíàðîäíàÿ äåÿòåëüíîñòü ñóáúåêòîâ ïîâûøàåò âîçìîæíîñòè äëÿ<br />

âîçíèêíîâåíèÿ êîíôëèêòà âíóòðè ãîñóäàðñòâà.<br />

Ïðè îñóùåñòâëåíèè ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè âî âñåì ðàçíîîáðàçèè<br />

åå ôîðì è íàïðàâëåíèé, ñóáúåêòû îäíîãî ãîñóäàðñòâà äîëæíû ïðèçíàâàòü,<br />

÷òî îíè èìåþò îáùèå öåëè êàê ÷àñòè åäèíîãî ãîñóäàðñòâà, êîòîðûå<br />

äîëæíû ñîòðóäíè÷àòü ìåæäó ñîáîé ïî êëþ÷åâûì âîïðîñàì âíåøíåé<br />

ïîëèòèêè, äàæå åñëè íåêîòîðûå èõ èíòåðåñû ðàçëè÷àþòñÿ èëè îíè êîíêóðèðóþò<br />

â îòäåëüíûõ îáëàñòÿõ. Â ñîâðåìåííîé ìåæäóíàðîäíîé ïîëèòèêå<br />

íàöèîíàëüíîå ãîñóäàðñòâî ÿâëÿåòñÿ îñíîâîé äëÿ ëåãèòèìíûõ ìåæäóíàðîäíûõ<br />

ñâÿçåé, ïîýòîìó ïðèçíàíèå ïðîòåêöèîíèñòñêîé ðîëè íàöèîíàëüíîãî<br />

ãîñóäàðñòâà ÿâëÿåòñÿ ïðåäïî÷òèòåëüíûì è â öåëîì ñîäåéñòâóåò óñïåõó<br />

óñèëèé ñóáúåêòîâ â îñóùåñòâëåíèè ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè.<br />

n

342 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Ýëüáðóñ ÊÀÐÃÈÅÂ<br />

343<br />

Ýëüáðóñ Êàðãèåâ<br />

Ôåäåðàëèçì è ìåæäóíàðîäíîå<br />

ìåæðåãèîíàëüíîå ñîòðóäíè÷åñòâî<br />

Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè 1993 ã. ñîçäàëà óñëîâèÿ äëÿ ðàçâèòèÿ<br />

âíåøíèõ êîíòàêòîâ ðåãèîíîâ. Âïåðâûå â èñòîðèè Ðîññèè ðåàëüíûé<br />

ôåäåðàëèçì àêòèâíî âîøåë â ñôåðó ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè<br />

ãîñóäàðñòâà.<br />

Îñíîâíûìè öåëÿìè ðåãèîíàëüíîé ïîëèòèêè â îáëàñòè ìåæäóíàðîäíîé<br />

äåÿòåëüíîñòè ãîñóäàðñòâà ÿâëÿþòñÿ:<br />

- ñîçäàíèå ñóáúåêòàì Ôåäåðàöèè áëàãîïðèÿòíûõ âíåøíèõ óñëîâèé<br />

äëÿ ðåàëèçàöèè èìè êîíñòèòóöèîííîãî ïðàâà íà îñóùåñòâëåíèå ìåæäóíàðîäíûõ<br />

è âíåøíåýêîíîìè÷åñêèõ ñâÿçåé, îêàçàíèå èì ñîäåéñòâèÿ â<br />

ðàçâèòèè ìåæäóíàðîäíîãî ñîòðóäíè÷åñòâà ïðè îáåñïå÷åíèè åäèíîé<br />

âíåøíåïîëèòè÷åñêîé ëèíèè, ñóâåðåíèòåòà è òåððèòîðèàëüíîé öåëîñòíîñòè<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè;<br />

- èñïîëüçîâàíèå ìåæäóíàðîäíûõ è âíåøíåýêîíîìè÷åñêèõ ñâÿçåé ñóáúåêòîâ<br />

Ôåäåðàöèè äëÿ îáåñïå÷åíèÿ âíåøíåïîëèòè÷åñêèõ è âíåøíåýêîíîìè-<br />

÷åñêèõ èíòåðåñîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íà ìåæäóíàðîäíîé àðåíå.<br />

Ñåãîäíÿ ðåãèîíû ðåàëüíî âëèÿþò íà ôîðìèðîâàíèå è ðåàëèçàöèþ<br />

âíåøíåïîëèòè÷åñêîé ëèíèè Ðîññèè, ïðåæäå âñåãî, ÷åðåç ñâîèõ ïðåäñòàâèòåëåé<br />

â Ñîâåòå Ôåäåðàöèè. Ðóêîâîäèòåëè ðåñïóáëèê è îáëàñòåé<br />

íåðåäêî âûåçæàþò çà ðóáåæ âî ãëàâå ðîññèéñêèõ äåëåãàöèé, ïîäïèñûâàþò<br />

ïî ïîðó÷åíèþ ïðàâèòåëüñòâà âàæíûå äîêóìåíòû, ñîïðîâîæäàþò<br />

ïðåçèäåíòà Ðîññèè âî âðåìÿ åãî ãîñóäàðñòâåííûõ âèçèòîâ.<br />

Ìåæäóíàðîäíûå êîíòàêòû ðåãèîíîâ ñîäåéñòâóþò óêðåïëåíèþ êëèìàòà<br />

äîâåðèÿ ìåæäó ñòðàíàìè, ñïîñîáñòâóþò ðàçâèòèþ ýêîíîìè÷åñêîãî<br />

ñîòðóäíè÷åñòâà Ðîññèè ñ çàðóáåæíûìè ãîñóäàðñòâàìè, íàïîëíåíèþ êîíêðåòíûì<br />

ñîäåðæàíèåì ìåæäóíàðîäíûõ äîãîâîðîâ è ñîãëàøåíèé, çàêëþ÷àåìûõ<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèåé.<br />

 íàñòîÿùåå âðåìÿ 82 ñóáúåêòà Ôåäåðàöèè ïîääåðæèâàþò îòíîøåíèÿ<br />

ñ ïàðòíåðàìè â 77 ñòðàíàõ. Çà ðóáåæîì ôóíêöèîíèðóþò 74 ïðåäñòàâèòåëüñòâà<br />

ðîññèéñêèõ ðåãèîíîâ.<br />

Íåîáõîäèìî îòìåòèòü îñîáóþ àêòèâíîñòü çäåñü Ðåñïóáëèêè Òàòàðñòàí.<br />

Åþ çàêëþ÷åíî 68 ñîãëàøåíèé ñ çàðóáåæíûìè ïàðòíåðàìè, èç êîòîðûõ<br />

43 – òàê íàçûâàåìûå «äèàãîíàëüíûå», òî åñòü ñîãëàøåíèÿ ñ öåí-<br />

Ýëüáðóñ Êàíèêîâè÷ Êàðãèåâ – íà÷àëüíèê îòäåëà äåïàðòàìåíòà ïî ñâÿçÿì ñ ñóáúåêòàìè<br />

Ôåäåðàöèè, ïàðëàìåíòîì è îáùåñòâåííûìè îðãàíèçàöèÿìè Ìèíèñòåðñòâà èíîñòðàííûõ<br />

äåë Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.<br />

òðàëüíûìè îðãàíàìè âëàñòè èíîñòðàííûõ ãîñóäàðñòâ. Ðåñïóáëèêà èìååò<br />

18 ïðåäñòàâèòåëüñòâ çà ðóáåæîì, êîòîðûå ñïîñîáñòâóþò óñòàíîâëåíèþ<br />

äåëîâûõ ñâÿçåé ñ èíîñòðàííûìè ïðåäñòàâèòåëüñêèìè ñòðóêòóðàìè,<br />

îðãàíèçóþò òîðãîâî-ïðîìûøëåííûå âûñòàâêè, ñîäåéñòâóþò<br />

ïðîâåäåíèþ êóëüòóðíûõ ìåðîïðèÿòèé. Îïûò èõ ðàáîòû áûë íåäàâíî<br />

îáîáùåí ðóêîâîäñòâîì Ðåñïóáëèêè ñ ó÷àñòèåì ÌÈÄ Ðîññèè è áóäåò<br />

èñïîëüçîâàí äðóãèìè ñóáúåêòàìè Ôåäåðàöèè. Âïå÷àòëÿþò è êîíêðåòíûå<br />

ïîêàçàòåëè ðàáîòû Ðåñïóáëèêè Òàòàðñòàí âî âíåøíåé ñôåðå. Â 2000<br />

ã. âíåøíåòîðãîâûé òîâàðîîáîðîò Òàòàðñòàíà ñîñòàâèë 3,353 ìëðä. äîëë.<br />

(ïðèðîñò ïî ñðàâíåíèþ ñ ïðåäûäóùèì ãîäîì – 40%).<br />

Ìåæäóíàðîäíàÿ àêòèâíîñòü ðåãèîíàëüíûõ è ìåñòíûõ âëàñòåé ñîçäàåò<br />

áëàãîïðèÿòíûå óñëîâèÿ äëÿ îðãàíè÷íîãî âêëþ÷åíèÿ â äåÿòåëüíîñòü<br />

ðàçëè÷íûõ ìåæäóíàðîäíûõ îðãàíèçàöèé, â ïåðâóþ î÷åðåäü, Ñîâåòà Åâðîïû.<br />

Çà ïîñëåäíèå íåñêîëüêî ëåò îêîëî 2-õ òûñÿ÷ ÷åëîâåê, ñðåäè íèõ,<br />

ïðåäñòàâèòåëè ïî÷òè âñåõ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, à òàêæå ôåäåðàëüíûõ<br />

îðãàíîâ âëàñòè, ïîëó÷èëè âîçìîæíîñòü äåòàëüíî îçíàêîìèòüñÿ ñ ïðîáëåìàìè<br />

çàðóáåæíûõ ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ, âîïðîñàìè åâðîïåéñêîãî<br />

ðåãèîíàëüíîãî ñòðîèòåëüñòâà. Ñîâìåñòíî ñ Ñîâåòîì Åâðîïû â ðîññèéñêèõ<br />

ðåãèîíàõ ïðîâåäåíî ïîðÿäêà 30 ñåìèíàðîâ è êîíôåðåíöèé ïî<br />

âîïðîñàì ìåæäóíàðîäíîãî ìåæðåãèîíàëüíîãî ñîòðóäíè÷åñòâà.  Äèïëîìàòè÷åñêîé<br />

àêàäåìèè ÌÈÄ Ðîññèè ïðè ïîääåðæêå Ñîâåòà Åâðîïû<br />

ðàçðàáîòàí ñïåöèàëüíûé êóðñ ëåêöèé äëÿ ðåãèîíàëüíûõ ìåæäóíàðîäíèêîâ,<br />

èçäàí Ñáîðíèê äîêóìåíòîâ è ìàòåðèàëîâ ïî âîïðîñàì ìåæäóíàðîäíûõ<br />

è âíåøíåýêîíîìè÷åñêèõ ñâÿçåé ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, à òàêæå<br />

ó÷åáíîå ïîñîáèå ïî ýòîé æå ïðîáëåìàòèêå.<br />

Ïðàêòèêà ïîêàçûâàåò, ÷òî íàèáîëüøèõ óñïåõîâ íà ìåæäóíàðîäíîé<br />

àðåíå ñóáúåêòû Ôåäåðàöèè ìîãóò äîñòè÷ü ëèøü îïèðàÿñü íà ïîääåðæêó<br />

öåíòðàëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè.  ñâîþ î÷åðåäü Ðîññèéñêàÿ Ôåäåðàöèÿ<br />

ìîæåò äîáèòüñÿ óêðåïëåíèÿ ñâîèõ ïîçèöèé â ìèðå òîëüêî ñîâìåñòíûìè<br />

óñèëèÿìè ôåäåðàëüíîãî öåíòðà è ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, âûñòóïàÿ êàê<br />

åäèíîå öåëîå, ó÷èòûâàÿ èíòåðåñû ðåãèîíîâ.<br />

Ïðè ýòîì, î÷åâèäíî, ÷òî íåñîãëàñîâàííûå äåéñòâèÿ ðåãèîíîâ, èõ<br />

âûõîä çà ðàìêè ñâîèõ ïîëíîìî÷èé íåãàòèâíî ñêàçûâàåòñÿ íà ïðåñòèæå<br />

íàøåé ñòðàíû çà ðóáåæîì, ÷ðåâàòû íàíåñåíèåì ïðÿìîãî óùåðáà íàøåé<br />

âíåøíåïîëèòè÷åñêîé ëèíèè.<br />

Îòñþäà î÷åâèäíà íåîáõîäèìîñòü ÷åòêîãî ðàçãðàíè÷åíèÿ ïîëíîìî÷èé<br />

è ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ ìåæäó Öåíòðîì è ñóáúåêòàìè Ôåäåðàöèè è â òî æå<br />

âðåìÿ ñàìîé òåñíîé êîîðäèíàöèè óñèëèé öåíòðàëüíîé è ðåãèîíàëüíûõ<br />

âëàñòåé â îáëàñòè âíåøíèõ ñâÿçåé. Ðåãóëèðîâàíèþ âñåãî êîìïëåêñà íàçâàííûõ<br />

âîïðîñîâ ïîñâÿùåíû Óêàç Ïðåçèäåíòà «Î êîîðäèíèðóþùåé<br />

ðîëè ÌÈÄ ÐÔ â ïðîâåäåíèè åäèíîé âíåøíåïîëèòè÷åñêîé ëèíèè Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè» (1996 ã.), Ôåäåðàëüíûé Çàêîí «Î êîîðäèíàöèè ìåæäóíàðîäíûõ<br />

è âíåøíåýêîíîìè÷åñêèõ ñâÿçåé ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôå-

344 ÃËÀÂÀ II. Ðàçãðàíè÷åíèå êîìïåòåíöèè è ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè Ýëüáðóñ ÊÀÐÃÈÅÂ<br />

345<br />

äåðàöèè» (1999 ã.), çàêîíû «Î ãîñóäàðñòâåííîì ðåãóëèðîâàíèè âíåøíåòîðãîâîé<br />

äåÿòåëüíîñòè», «Î ìåæäóíàðîäíûõ äîãîâîðàõ Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè», êîòîðûå îáåñïå÷èâàþò íåîáõîäèìîå ïðàâîâîå ïîëå äëÿ<br />

ìåæäóíàðîäíîé äåÿòåëüíîñòè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè.<br />

 ñîîòâåòñòâèè ñ Êîíñòèòóöèåé ìåæäóíàðîäíûå è âíåøíåýêîíîìè-<br />

÷åñêèå ñâÿçè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè îòíîñÿòñÿ ê ñîâìåñòíîìó âåäåíèþ<br />

Ôåäåðàöèè è åå ñóáúåêòîâ. Ôåäåðàëüíûé Çàêîí ðàñêðûâàåò ñîäåðæàíèå<br />

ýòîé íîðìû, ïî êîòîðîé ñóáúåêòû «îáëàäàþò ïðàâîì íà îñóùåñòâëåíèå<br />

ìåæäóíàðîäíûõ è âíåøíåýêîíîìè÷åñêèõ ñâÿçåé ñ ñóáúåêòàìè èíîñòðàííûõ<br />

ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ, àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíûìè<br />

îáðàçîâàíèÿìè èíîñòðàííûõ ãîñóäàðñòâ, à òàêæå ó÷àñòèå â äåÿòåëüíîñòè<br />

ìåæäóíàðîäíûõ îðãàíèçàöèé, ñîçäàííûõ ñïåöèàëüíî äëÿ ýòèõ<br />

öåëåé». Ýòî îçíà÷àåò, ÷òî ñóáúåêòû Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ñàìîñòîÿòåëüíî<br />

ìîãóò çàêëþ÷àòü ñîãëàøåíèÿ òîëüêî ñ óêàçàííûìè âûøå ïàðòíåðàìè.<br />

Ñ ñîãëàñèÿ ïðàâèòåëüñòâà Ðîññèè ñóáúåêòû ìîãóò îñóùåñòâëÿòü<br />

òàêèå ñâÿçè è ñ îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè èíîñòðàííûõ ãîñóäàðñòâ.<br />

×òîáû îáåñïå÷èòü âçàèìîäåéñòâèå â ðàáîòå öåíòðà è ðåãèîíîâ<br />

âî âíåøíåé ñôåðå çàêîí ïðåäóñìàòðèâàåò, ÷òî ïðîåêòû ñîãëàøåíèé, çàêëþ÷àåìûõ<br />

îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, ïðåäñòàâëÿþòñÿ<br />

äëÿ ñîãëàñîâàíèÿ â ÌÈÄ Ðîññèè, à ïðè íåîáõîäèìîñòè – è â<br />

äðóãèå ôåäåðàëüíûå îðãàíû. Åñòåñòâåííî, â ñëó÷àå ðàçíîãëàñèé âêëþ-<br />

÷àåòñÿ ìåõàíèçì ñîãëàñèòåëüíûõ ïðîöåäóð.<br />

Âìåñòå ñ òåì íà ñåãîäíÿøíèé äåíü ðàáîòà ïî ñîâåðøåíñòâîâàíèþ<br />

ïðàâîâîé áàçû âíåøíèõ ñâÿçåé ðåãèîíîâ åùå íå çàâåðøåíà. Íà ôåäåðàëüíîì<br />

óðîâíå îùóùàåòñÿ íåîáõîäèìîñòü â ïðàâîâûõ àêòàõ, ðåãóëèðóþùèõ<br />

âíåøíåýêîíîìè÷åñêóþ äåÿòåëüíîñòü ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè. Â<br />

ïðîòèâîðå÷èè ñ ôåäåðàëüíûì çàêîíîäàòåëüñòâîì î ìåæäóíàðîäíûõ ñâÿçÿõ<br />

ðåãèîíîâ íàõîäèòñÿ ðÿä ïîëîæåíèé ñîãëàøåíèé î ðàçãðàíè÷åíèè<br />

ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé ìåæäó îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è åå ñóáúåêòîâ, íåêîòîðûå çàêîíû è ïîäçàêîííûå<br />

àêòû ñàìèõ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè.<br />

Çà ïðîøåäøèå ãîäû óäàëîñü îòëàäèòü ìåõàíèçì êîîðäèíàöèîííîé<br />

äåÿòåëüíîñòè, êîòîðàÿ îñóùåñòâëÿåòñÿ ïî íåñêîëüêèì íàïðàâëåíèÿì.<br />

Ìèíèñòð èíîñòðàííûõ äåë è åãî çàìåñòèòåëè ðåãóëÿðíî âñòðå÷àþòñÿ ñ<br />

ãëàâàìè è äðóãèìè ðóêîâîäÿùèìè ðàáîòíèêàìè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè.<br />

 2000 ã. ñîñòîÿëîñü ïîðÿäêà 130 òàêèõ âñòðå÷. Ðåçóëüòàòèâíî ðàáîòàåò<br />

Êîíñóëüòàòèâíûé ñîâåò ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïî ìåæäóíàðîäíûì<br />

è âíåøíåýêîíîìè÷åñêèì ñâÿçÿì ïðè ÌÈÄ Ðîññèè, êîòîðûé ñòàë<br />

ôîðóìîì ïî îáìåíó îïûòîì è ïðèíÿòèþ êîëëåêòèâíûõ ðåêîìåíäàöèé.<br />

Ñîâåòîì áûë ðàçðàáîòàí ðÿä äîêóìåíòîâ, êîòîðûå ñëóæàò ïîäñïîðüåì â<br />

ðàáîòå àäìèíèñòðàöèé ðåãèîíîâ.<br />

Ñîäåéñòâèå ìåæðåãèîíàëüíûì ñâÿçÿì ñòàëî îäíèì èç ïðèîðèòåòíûõ<br />

íàïðàâëåíèé çàãðàíó÷ðåæäåíèé ÌÈÄà. Ïîñîëüñòâà è êîíñóëüñòâà ïî-<br />

ìîãàþò ñóáúåêòàì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â îðãàíèçàöèè äåëåãàöèîííîãî<br />

îáìåíà è ïðåçåíòàöèé, ïîäáîðå íàäåæíûõ ïàðòíåðîâ, ïðîäâèæåíèè<br />

èíâåñòèöèîííûõ è òîðãîâî-ýêîíîìè÷åñêèõ ïðîåêòîâ, ôîðìèðîâàíèè<br />

áàíêîâ äàííûõ î çàêîíîäàòåëüñòâå è ïðàâîîõðàíèòåëüíîé ïðàêòèêå<br />

ñòðàí ïðåáûâàíèÿ.<br />

Íà ðåãèîíàëüíîì óðîâíå êëþ÷åâûì çâåíîì ìåõàíèçìà êîîðäèíàöèè<br />

ÿâëÿþòñÿ Ïðåäñòàâèòåëüñòâà ÌÈÄ Ðîññèè.<br />

Èõ îñíîâíîé çàäà÷åé ÿâëÿåòñÿ îêàçàíèå èíôîðìàöèîííîãî è ìåòîäîëîãè÷åñêîãî<br />

ñîäåéñòâèÿ ñóáúåêòàì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â ïîäãîòîâêå<br />

è îñóùåñòâëåíèè ìåðîïðèÿòèé ïî ðàçâèòèþ ìåæäóíàðîäíûõ ñâÿçåé,<br />

èíôîðìèðîâàíèå èõ ïî îñíîâíûì âîïðîñàì âíåøíåé ïîëèòèêè Ðîññèè,<br />

à òàêæå îáåñïå÷åíèå âçàèìîäåéñòâèÿ Ìèíèñòåðñòâà ñ îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé<br />

âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íà òåððèòîðèè<br />

äåÿòåëüíîñòè ïðåäñòàâèòåëüñòâ.<br />

Íîâûì ýëåìåíòîì ìåõàíèçìà êîîðäèíàöèè ÿâëÿåòñÿ âçàèìîäåéñòâèå<br />

ñ ïîëíîìî÷íûìè ïðåäñòàâèòåëÿìè Ïðåçèäåíòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè<br />

â ôåäåðàëüíûõ îêðóãàõ. Åãî îñíîâíîé öåëüþ ÿâëÿåòñÿ äàëüíåéøåå ñîâåðøåíñòâîâàíèå<br />

êîîðäèíàöèè ìåæäóíàðîäíûõ è âíåøíåýêîíîìè÷åñêèõ<br />

ñâÿçåé ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè.<br />

ÌÈÄ Ðîññèè îñíîâûâàåòñÿ â ñâîåé ðàáîòå íà òîì, ÷òî ôåäåðàëèçì<br />

ÿâëÿåòñÿ îñíîâîé ãîñóäàðñòâåííîãî ñòðîèòåëüñòâà â Ðîññèè. Ïîýòîìó è<br />

âíåøíþþ ïîëèòèêó ìèíèñòåðñòâî ðàññìàòðèâàåò êàê áû ñêâîçü ïðèçìó<br />

Ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé<br />

Ïðè ýòîì ÌÈÄ Ðîññèè èñõîäèò èç òîãî, ÷òî îí ÿâëÿåòñÿ ãîëîâíûì<br />

âåäîìñòâîì â âîïðîñàõ îáåñïå÷åíèÿ åäèíîé âíåøíåïîëèòè÷åñêîé ëèíèè<br />

Ðîññèè, êàê ýòî îïðåäåëåíî ñîîòâåòñòâóþùèì Óêàçîì Ïðåçèäåíòà<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.<br />

Àêòèâíî ñîäåéñòâóÿ ñòàíîâëåíèþ ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè, ÌÈÄ Ðîññèè<br />

ðàññìàòðèâàåò ðàçâèòèå ìåæäóíàðîäíûõ ñâÿçåé ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè,<br />

èõ êîîðäèíàöèþ êàê íåîòúåìëåìóþ ÷àñòü ðàáîòû ïî ñîâåðøåíñòâîâàíèþ<br />

ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé.<br />

n

Ãëàâà III.<br />

Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ<br />

ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü<br />

â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå

348 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Ðàéíåð Äæ. ØÂÀÉÖÅÐ<br />

349<br />

Ðàéíåð Äæ. Øâàéöåð<br />

Ñóäåáíàÿ ñèñòåìà ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà:<br />

âçãëÿä èç Øâåéöàðèè<br />

1. Ôåäåðàëèçì è øâåéöàðñêàÿ ñóäåáíàÿ ñèñòåìà<br />

Øâåéöàðèÿ íèêîãäà íå áûëà êëàññè÷åñêèì íàöèîíàëüíûì ãîñóäàðñòâîì,<br />

ñîñòîÿùèì èç ïðåäñòàâèòåëåé îäíîé íàöèè, îäíîé ëèíãâèñòè-<br />

÷åñêîé ãðóïïû, èëè îäíîé ðåëèãèè. Ñêîðåå ýòî áûëà ìàñòåðñêàÿ, ãäå<br />

ñîçäàâàëèñü îñíîâû ìèðíîãî åäèíåíèÿ ðàçëè÷íûõ ÿçûêîâ, ðåëèãèé è<br />

èñòîðè÷åñêèõ òðàäèöèé. Ôåäåðàòèâíàÿ ôîðìà ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà<br />

ïîêàçàëà ñåáÿ – êàê ñêàçàë Íàïîëåîí – åäèíñòâåííîé ïîäõîäÿùåé<br />

ñèñòåìîé ïðàâëåíèÿ.<br />

26 øâåéöàðñêèõ êàíòîíîâ ðàâíî ñâîáîäíû, íåñìîòðÿ íà ðàçíûå ðàçìåðû,<br />

ïîëüçóþòñÿ àâòîíîìèåé, êîòîðàÿ çàùèùåíà êîíñòèòóöèîííî, è ó÷àñòâóþò<br />

â ïðèíÿòèè ôåäåðàëüíûõ ðåøåíèé, òàê êàê Êîíñòèòóöèÿ ãàðàíòèðóåò<br />

èõ ïðàâî ó÷àñòâîâàòü âìåñòå ñ íàðîäîì ñòðàíû â ïðèíÿòèè ðåøåíèé,<br />

êîòîðûå îòíîñÿòñÿ ê ñôåðå èõ êîìïåòåíöèè. Íà ïðîòÿæåíèè áîëåå ÷åì<br />

150-ëåòíåé èñòîðèè ñóùåñòâîâàíèÿ Øâåéöàðñêîé Êîíôåäåðàöèè, â âåäåíèå<br />

Ôåäåðàöèè ïåðåøëè ìíîãèå çàäà÷è, êîòîðûå êàíòîíû, ÷àñòü èç êîòîðûõ<br />

äîñòàòî÷íî ìàëà, áûëè ïî÷òè íå ñïîñîáíû ðåøèòü ñàìîñòîÿòåëüíî.<br />

 ñîîòâåòñòâèè ñ êîíñòèòóöèîííûìè ïîïðàâêàìè, Ôåäåðàëüíîìó Ïðàâèòåëüñòâó<br />

òàêæå áûëà ïåðåäàíà çíà÷èòåëüíàÿ ÷àñòü ïîëíîìî÷èé, îòíîñÿùèõñÿ<br />

ê îáëàñòè ãðàæäàíñêîãî è óãîëîâíîãî ïðàâà, áîëüøèå ðàçäåëû ýêîíîìèêè<br />

è ñîöèàëüíîãî îáåñïå÷åíèÿ, ïðîáëåìû îêðóæàþùåé ñðåäû è<br />

òðàíñïîðòà, îáùèå ïðèíöèïû ãîðîäñêîãî è ãîñóäàðñòâåííîãî ïëàíèðîâàíèÿ,<br />

âíåøíèå ñâÿçè è âîïðîñû îáîðîíû è ìíîãèå äðóãèå ïðåäìåòû âåäåíèÿ.<br />

Ñ 1874 ã., ñî âðåìåíè òàê íàçûâàåìîé «ïîëíîé ïåðåðàáîòêè Ôåäåðàëüíîé<br />

Êîíñòèòóöèè», è äî 1998 ã. áûëî ïðèíÿòî 145 «÷àñòè÷íûõ<br />

ïåðåðàáîòîê» Êîíñòèòóöèè, êîòîðûå îáû÷íî áûëè ñâÿçàíû ñ ïåðåäà÷åé<br />

ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ. Ïåðåäà÷à ÷àñòî ïðîèçâîäèëàñü âåñüìà íåñèñòåìàòè-<br />

÷åñêèì îáðàçîì.  íàñòîÿùåå âðåìÿ ïîëíîñòüþ ïåðåðàáîòàííàÿ íîâàÿ<br />

Êîíñòèòóöèÿ îò 18 àïðåëÿ 1999 ã. ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé ñèñòåìàòè÷åñêèé<br />

ñâîä çàêîíîâ ôåäåðàëüíîé ãîñóäàðñòâåííîé ïîëèòèêè.<br />

Ýòà öåïî÷êà ðàññóæäåíèé íå äîëæíà ïðèâîäèòü ê çàêëþ÷åíèþ, ÷òî â<br />

Øâåéöàðèè ñóùåñòâóåò òåíäåíöèÿ ê ôîðìèðîâàíèþ «óíèòàðíîãî ôåäåðàëüíîãî<br />

ãîñóäàðñòâà», òî åñòü ê ñêðûòîé öåíòðàëèçàöèè. Ðàñïðåäåëåíèå ïîëíîìî÷èé<br />

êàñàåòñÿ òîëüêî çàêîíîäàòåëüíîãî ïðàâà, à íå ôèíàíñèðîâàíèÿ,<br />

óïðàâëåíèÿ èëè ïðèâåäåíèÿ â èñïîëíåíèå ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà.<br />

Ðàéíåð Äæ. Øâàéöåð – ïðîôåññîð óíèâåðñèòåòà Ñàíêò Ãàëëåíà (Øâåéöàðèÿ).<br />

Äåéñòâèòåëüíî, Ôåäåðàëüíîå Ïðàâèòåëüñòâî îáëàäàåò áîëüøèìè çàêîíîäàòåëüíûìè<br />

ïîëíîìî÷èÿìè, íî â òî æå âðåìÿ ñóùåñòâóåò âàæíàÿ ñèñòåìà<br />

îãðàíè÷åíèé è ïðîòèâîâåñîâ. Íàïðèìåð, êàíòîíû â áîëüøèíñòâå ñëó÷àåâ<br />

ñàìè ïðèâîäÿò â èñïîëíåíèå ôåäåðàëüíûå çàêîíîäàòåëüíûå àêòû. Êàíòîíû<br />

íåñóò îòâåòñòâåííîñòü çà îáåñïå÷åíèå è âûïîëíåíèå ãðàæäàíñêîãî è<br />

óãîëîâíîãî ïðàâà, îñóùåñòâëÿþò ìåðû ïî çàùèòå îêðóæàþùåé ñðåäû, îáåñïå÷åíèå<br />

ïåíñèåé ïî âîçðàñòó è ñòðàõîâûå âûïëàòû, âçèìàíèå ôåäåðàëüíîãî<br />

ïîäîõîäíîãî íàëîãà. Áëàãîäàðÿ òàêîìó «ôåäåðàëèçìó èñïîëíåíèÿ», ýôôåêòèâíîñòü<br />

èñïîëíåíèÿ ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ, íåñîìíåííî, â çíà÷èòåëüíîé<br />

ñòåïåíè íàõîäèòñÿ âî âëàñòè êàíòîíîâ è êîììóí.<br />

Îñîáåííîñòè øâåéöàðñêîé ôåäåðàòèâíîé ñèñòåìû îòðàæåíû â îðãàíèçàöèè<br />

øâåéöàðñêèõ ñóäîâ è ñóäåáíîé ñèñòåìû â öåëîì.  îòëè÷èå îò<br />

Ñîåäèíåííûõ Øòàòîâ Àìåðèêè, â êîòîðûõ ñóùåñòâóåò äâîéíàÿ ñèñòåìà<br />

ïàðàëëåëüíûõ ôåäåðàëüíûõ ñóäîâ è ñóäîâ îòäåëüíûõ øòàòîâ, øâåéöàðñêàÿ<br />

ñóäåáíàÿ ñèñòåìà, â îáùåì è öåëîì, ïèðàìèäàëüíà: ãðàæäàíñêèå,<br />

óãîëîâíûå èëè àäìèíèñòðàòèâíûå ñóäû ïåðâîé è âòîðîé èíñòàíöèè íàõîäÿòñÿ<br />

íà êàíòîíàëüíîì óðîâíå. Íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå èìååòñÿ áîëüøîå<br />

êîëè÷åñòâî ñïåöèàëüíûõ àäìèíèñòðàòèâíûõ ñóäîâ, êîòîðûå äîëæíû<br />

ïðèíèìàòü ñóäåáíûå ðåøåíèÿ â îòäåëüíûõ ñëó÷àÿõ (íàïðèìåð,<br />

îòíîñÿùèõñÿ ê ñôåðå ýêîíîìè÷åñêîãî, ýêîëîãè÷åñêîãî ïðàâà èëè ïðåäîñòàâëåíèÿ<br />

óáåæèùà). Êðîìå òîãî, ñóùåñòâóþò îñîáûå ïðàâîíàðóøåíèÿ,<br />

êîòîðûå ïðåñëåäóþòñÿ ôåäåðàëüíûì ïðîêóðîðîì, è ïåðåäàþòñÿ íà ðàññìîòðåíèå<br />

ôåäåðàëüíîãî óãîëîâíîãî ñóäà. Ïðåâûøå âñåãî – Ôåäåðàëüíûé<br />

Òðèáóíàë, ýòî ñóä ïîñëåäíåé èíñòàíöèè, íàõîäÿùèéñÿ íà âåðøèíå<br />

ïèðàìèäû. Òàê êàê êàíòîíû îáëàäàþò àâòîíîìèåé è ïðèâîäÿò â èñïîëíåíèå<br />

áîëüøóþ ÷àñòü ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà, êàæåòñÿ ëîãè÷íîé<br />

îðãàíèçàöèÿ â êàíòîíàõ òàêèõ ñóäîâ, êîòîðûå ïðèìåíÿþò ôåäåðàëüíûå<br />

çàêîíîäàòåëüíûå àêòû íà êàíòîíàëüíîì óðîâíå. Îäíàêî, ÷òîáû<br />

ãàðàíòèðîâàòü îïðåäåëåííóþ ñòåïåíü åäèíîîáðàçèÿ â ïðèìåíåíèè ôåäåðàëüíîãî<br />

çàêîíîäàòåëüñòâà, Ôåäåðàëüíûé Òðèáóíàë íàäåëåí ïðàâîì<br />

ðàññìàòðèâàòü îáðàùåíèÿ îò êàíòîíàëüíûõ ñóäîâ.<br />

2. Êàíòîíàëüíûå ñóäû<br />

2.1. Îáùèå ïîëîæåíèÿ<br />

Êàæäûé êàíòîí ó÷ðåäèë ãðàæäàíñêèå è óãîëîâíûå ñóäû, è âñå êàíòîíû<br />

ó÷ðåäèëè àäìèíèñòðàòèâíûé òðèáóíàë. Ýòè êàíòîíàëüíûå ñóäû ïðèìåíÿþò<br />

êàê ôåäåðàëüíîå, òàê è êàíòîíàëüíîå çàêîíîäàòåëüñòâî. Ïî÷òè<br />

öåëèêîì ãðàæäàíñêîå è áîëüøàÿ ÷àñòü óãîëîâíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà –<br />

ôåäåðàëüíîå; ñ äðóãîé ñòîðîíû, ñóùåñòâåííàÿ ÷àñòü àäìèíèñòðàòèâíîãî<br />

è íàëîãîâîãî çàêîíîäàòåëüñòâà – êàíòîíàëüíîå. Òîðãîâîå ïðàâî – ôåäåðàëüíîå,<br />

òàêæå êàê è, â çíà÷èòåëüíîé ñòåïåíè, òðóäîâîå çàêîíîäàòåëü-

350 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Ðàéíåð Äæ. ØÂÀÉÖÅÐ<br />

351<br />

ñòâî è çàêîíû ñîöèàëüíîãî îáåñïå÷åíèÿ. Êàíòîíàëüíîå çàêîíîäàòåëüñòâî<br />

îòíîñèòñÿ ê ñôåðå îáðàçîâàíèÿ, çäðàâîîõðàíåíèÿ è ïðàâîïîðÿäêà.<br />

Ïðîöåññóàëüíîå ïðàâî íà ñåãîäíÿøíèé äåíü – êàíòîíàëüíîå. Ïîýòîìó<br />

êàæäûé êàíòîí ââåë êàê ãðàæäàíñêèé, òàê è óãîëîâíûé ïðîöåññóàëüíûé<br />

àêò. Â íàñòîÿùåå âðåìÿ, Ôåäåðàëüíîå Ïðàâèòåëüñòâî ðàçðàáàòûâàåò<br />

çàêîíîïðîåêò åäèíîãî ãðàæäàíñêîãî ïðîöåññóàëüíîãî<br />

çàêîíîäàòåëüñòâà è åäèíîãî óãîëîâíîãî ïðîöåññóàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà.<br />

Êàíòîíû áóäóò â äàëüíåéøåì ïðèíèìàòü îñîáûå çàêîíîäàòåëüíûå<br />

àêòû â îòíîøåíèè êàíòîíàëüíîãî àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðîöåññà. Â äîïîëíåíèå<br />

ê òîìó, ôåäåðàëüíûé ïàðëàìåíò ïðèíÿë çàêîíîäàòåëüíûå àêòû,<br />

ðåãóëèðóþùèå ãðàæäàíñêèé, óãîëîâíûé è àäìèíèñòðàòèâíûé ïðîöåññ<br />

íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå. Â òî âðåìÿ êàê ãðàæäàíñêèå ñóäåáíûå ïðîöåññû<br />

íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå ïðîâîäÿòñÿ êðàéíå ðåäêî, î÷åíü âàæíû àäìèíèñòðàòèâíûå<br />

ñóäåáíûå ïðîöåññû, êîòîðûå è ÿâëÿþòñÿ ïðåäìåòîì<br />

âûøåíàçâàííûõ ñïåöèàëüíûõ ôåäåðàëüíûõ àäìèíèñòðàòèâíûõ ñóäîâ.<br />

2.2. Ãðàæäàíñêèå ñóäû<br />

 áîëüøèíñòâå êàíòîíîâ ïðîâåäåíèå ãðàæäàíñêîãî ñóäåáíîãî ïðîöåññà<br />

âîçìîæíî òîëüêî ïîñëå ñîãëàñèòåëüíîé ïðîöåäóðû, ðàññìàòðèâàåìîé,<br />

òàê íàçûâàåìûì, «ìèðîâûì ñóäüåé». Ìèðîâîé ñóäüÿ ìîæåò òàêæå<br />

èìåòü ïîëíîìî÷èÿ ðåøàòü âòîðîñòåïåííûå äåëà.<br />

Ñóä ïåðâîé èíñòàíöèè ìîæåò áûòü ïðåäñòàâëåí îäíèì ñóäüåé (äëÿ<br />

äåë ñî ñíèæåííûìè ñóäåáíûìè èçäåðæêàìè) èëè îêðóæíûì ñóäîì. Îêðóæíûå<br />

ñóäû îáû÷íî ñîñòîÿò èç ïðåäñåäàòåëÿ-þðèñòà è íåñêîëüêèõ<br />

ìèðñêèõ ÷ëåíîâ. Êàê ïðàâèëî, îáðàùåíèÿ âîçìîæíû ïî äåëàì ñ ñóùåñòâåííûìè<br />

ñóäåáíûìè èçäåðæêàìè èëè ïî âíóòðèñåìåéíûì êîíôëèêòàì<br />

èëè â äðóãèõ îñîáûõ ñëó÷àÿõ. Âî âñåõ îñíîâíûõ êàíòîíàõ ñóä âòîðîé<br />

èíñòàíöèè – ýòî ïðîôåññèîíàëüíûé ñóä, ñîñòîÿùèé èç íåñêîëüêèõ<br />

÷ëåíîâ, êîòîðûå çàíèìàþò ðàâíîå ïîëîæåíèå. Ñóä âòîðîé èíñòàíöèè<br />

íàçûâàåòñÿ êàíòîíàëüíûì èëè Âåðõîâíûì ñóäîì. Îí ðàññìàòðèâàåò äåëà<br />

ïî àïåëëÿöèÿì, õîäàòàéñòâà îá àííóëèðîâàíèè è èíîãäà äåéñòâóåò êàê<br />

ñóä ïåðâîé èíñòàíöèè.<br />

2.3. Óãîëîâíûå ðàññëåäîâàíèÿ è ñóäû<br />

Îáû÷íî, â óãîëîâíûõ ïðîöåññàõ ñóùåñòâóåò íå îäíà ñòðóêòóðà, êîòîðàÿ<br />

âåäåò ðàññëåäîâàíèå, à ñóùåñòâóåò íåñêîëüêî óïîëíîìî÷åííûõ ñòðóêòóð<br />

ñ ðàçëè÷íûìè ôóíêöèÿìè. Òàê, ïðîêóðîð ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé ïðîôåññèîíàëüíîãî<br />

ãîñóäàðñòâåííîãî ñëóæàùåãî è êàê òàêîâîé îáû÷íî<br />

ÿâëÿåòñÿ ÷àñòüþ àäìèíèñòðàöèè. Îí ìîæåò èìåòü ïîëíîìî÷èÿ âûäâèãàòü<br />

ôîðìàëüíîå îáùåñòâåííîå îáâèíåíèå èëè âåñòè ïðåäâàðèòåëüíîå<br />

ðàññëåäîâàíèå. È íàïðîòèâ, ñóäüÿ, êîòîðûé âåäåò ðàññëåäîâàíèå, ÿâëÿåòñÿ<br />

íåçàâèñèìûì ñóäüåé, â ñîîòâåòñòâèè ñ Åâðîïåéñêîé êîíâåíöèåé ïî<br />

ïðàâàì ÷åëîâåêà (ÅÊÏ×).<br />

Êàê ïðàâèëî, ïðîêóðîð èëè ñóäüÿ äîëæíû ïðåäñòàâèòü äåëî â óãîëîâíûé<br />

ñóä ïåðâîé èíñòàíöèè, êîòîðûé îáû÷íî ÿâëÿåòñÿ îêðóæíûì ñóäîì,<br />

à àïåëëÿöèþ, õîäàòàéñòâî îá àííóëèðîâàíèè èëè êàññàöèîííóþ<br />

æàëîáó âåäóò êàíòîíàëüíûé èëè Âåðõîâíûé ñóä. Áîëåå èëè ìåíåå ïîõîæàÿ<br />

ñèòóàöèÿ ñêëàäûâàåòñÿ è â ãðàæäàíñêèõ äåëàõ.<br />

Ñóäû ïðèñÿæíûõ â Øâåéöàðèè ïðîâîäÿòñÿ â èñêëþ÷èòåëüíûõ ñëó-<br />

÷àÿõ. Òîëüêî â íåñêîëüêèõ êàíòîíàõ (îñîáåííî â Æåíåâå è â Öþðèõå)<br />

îíè âñå åùå èìåþò çíà÷åíèå ïðè ðåøåíèè óãîëîâíûõ äåë îñîáîé òÿæåñòè.<br />

Íî ýòîò èíñòèòóò ðàçâèâàåòñÿ íåîäíîçíà÷íî.<br />

2.4. Àäìèíèñòðàòèâíûå ïðîöåññû è ñóäû<br />

 Øâåéöàðèè ãîñóäàðñòâåííàÿ àäìèíèñòðàöèÿ òðàäèöèîííî âåðøèëà<br />

ñîáñòâåííîå ïðàâîñóäèå ïî÷òè êàê ïåðâàÿ èíñòàíöèÿ â ïðåäåëàõ èñïîëíèòåëüíîãî<br />

îðãàíà, òàê ÷òî îáðàùåíèÿ è õîäàòàéñòâà ìîæíî áûëî<br />

íàïðàâèòü ãëàâå àäìèíèñòðàòèâíîãî îðãàíà è â îòäåëüíûõ, ïîëèòè÷åñêèõ<br />

ñëó÷àÿõ, îò ãëàâû àäìèíèñòðàòèâíîãî îðãàíà â êàíòîíàëüíîå èëè<br />

Ôåäåðàëüíîå Ïðàâèòåëüñòâî.<br />

Êàíòîíàëüíûå àäìèíèñòðàòèâíûå ñóäû êîìïåòåíòíû ðåøàòü äåëà è<br />

ñïîðû, îòíîñÿùèåñÿ ê êàíòîíàëüíîìó è ôåäåðàëüíîìó àäìèíèñòðàòèâíîìó<br />

ïðàâó. Êàíòîíàëüíûå ñóäû ìîãóò îòêàçûâàòüñÿ ïðèìåíÿòü êàíòîíàëüíûå<br />

çàêîíîäàòåëüíûå àêòû èëè ïîñòàíîâëåíèÿ, åñëè îíè íàðóøàþò<br />

ôåäåðàëüíîå çàêîíîäàòåëüñòâî. Ïðàêòè÷åñêè íå ñóùåñòâóåò íèêàêèõ<br />

îñîáûõ êàíòîíàëüíûõ êîíñòèòóöèîííûõ ñóäîâ, çà èñêëþ÷åíèåì êàíòîíîâ<br />

Íèäâàëüäåíà è Þðû. Áîëåå òîãî, âî âñåõ êàíòîíàõ íåêîòîðûå âîïðîñû<br />

äî ñèõ ïîð íàõîäÿòñÿ â âåäåíèè èñïîëíèòåëüíîãî îðãàíà; èìåííî<br />

òàê îáñòîèò äåëî â îòíîøåíèè òåõ ïðîáëåì, ãäå èìååò çíà÷åíèå íåêîòîðàÿ<br />

ñâîáîäà âûáîðà àäìèíèñòðàöèè (íàïðèìåð, çàíÿòîñòü è ïðîäâèæåíèå<br />

ïî ñëóæáå ãîñóäàðñòâåííûõ ñëóæàùèõ, èëè æàëîáû îòíîñèòåëüíî<br />

ðåçóëüòàòîâ øêîëüíûõ ýêçàìåíîâ, èëè ðåøåíèÿ îòíîñèòåëüíî ñòðîèòåëüñòâà<br />

àòîìíûõ ýëåêòðîñòàíöèé).<br />

Òàêæå êàê è îáëàñòü ãðàæäàíñêîãî è óãîëîâíîãî ïðàâîñóäèÿ, àäìèíèñòðàòèâíûé<br />

ïðîöåññ íàõîäèòñÿ â êîìïåòåíöèè êàíòîíîâ, òåì íå ìåíåå,<br />

Ôåäåðàëüíîå Ïðàâèòåëüñòâî ïðèíÿëî ñâîé ñîáñòâåííûé Ôåäåðàëüíûé<br />

àäìèíèñòðàòèâíûé ïðîöåññóàëüíûé àêò. Íåêîòîðûå íîðìû,<br />

îòíîñÿùèåñÿ, íàïðèìåð, ê ïðàâó íà ñóäåáíîå ðàçáèðàòåëüñòâî èëè îáÿçàòåëüñòâî<br />

äåéñòâîâàòü äîáðîñîâåñòíî, íàëàãàþòñÿ íà êàíòîíàëüíîì è<br />

ôåäåðàëüíîì óðîâíå ôåäåðàëüíûì êîíñòèòóöèîííûì çàêîíîäàòåëüñòâîì<br />

è Åâðîïåéñêîé êîíâåíöèåé ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà (ñò. 6 ÅÊÏ×).<br />

2.5. Äðóãèå ñóäû<br />

Íåêîòîðûå êàíòîíû èìåþò èíñòèòóöèîíàëüíûå ñóäû, ñïåöèàëèçèðóþùèåñÿ<br />

ïî âîïðîñàì, êîòîðûå â äðóãèõ êàíòîíàõ ëåæàò âíå þðèñäèêöèè<br />

êàê ãðàæäàíñêèõ, òàê è àäìèíèñòðàòèâíûõ ñóäîâ. Â íåñêîëüêèõ êàíòîíàõ

352 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Ðàéíåð Äæ. ØÂÀÉÖÅÐ<br />

353<br />

(Öþðèõ, Áåðí, Càíêò-Ãàëëåí, Ààðàó) ñóùåñòâóåò îñîáûé òîðãîâûé ñóä äëÿ<br />

ðåøåíèÿ ñïîðîâ, âîçíèêøèõ â ðåçóëüòàòå òîðãîâûõ îïåðàöèé. Ïî÷òè â<br />

ïîëîâèíå êàíòîíîâ åñòü òðóäîâîé èëè èíäóñòðèàëüíûé ñóä, êîòîðûé ðàçáèðàåò<br />

ñïîðû ìåæäó ïðåäïðèíèìàòåëÿìè è ñëóæàùèìè.<br />

3. Ôåäåðàëüíûå ñóäû<br />

3.1. Îáùèå ïîëîæåíèÿ<br />

«Êîíôåäåðàöèÿ» èìååò îäèí Âûñîêèé Ñóä – Ôåäåðàëüíûé Òðèáóíàë<br />

(tribunal fédéral; Bundesgericht), íàõîäÿùèéñÿ â Ëîçàííå è èìååò îòäåëåíèå<br />

â Ëþöåðíå äëÿ ðåøåíèÿ âîïðîñîâ ñîöèàëüíîãî îáåñïå÷åíèÿ. Åãî ÷ëåíû<br />

èçáèðàþòñÿ Ôåäåðàëüíûì Ñîáðàíèåì (ôåäåðàëüíûì ïàðëàìåíòîì)<br />

ñðîêîì íà øåñòü ëåò ñ âîçìîæíûì ïîñëåäóþùèì ïåðåèçáðàíèåì. Íåñìîòðÿ<br />

íà òî, ÷òî ôåäåðàëüíûå ñóäüè íå èçáèðàþòñÿ ïîæèçíåííî, åùå íå áûëî<br />

òàêîãî ñëó÷àÿ, ÷òîáû ôåäåðàëüíûé ñóäüÿ íå áûë ïåðåèçáðàí ïî ïîëèòè-<br />

÷åñêèì ïðè÷èíàì. Òàêîå æå ïîëîæåíèå è ó êàíòîíàëüíûõ ñóäåé, êîòîðûå<br />

òî÷íî òàê æå íàçíà÷àþòñÿ òîëüêî íà ôèêñèðîâàííûé ñðîê (îáû÷íî ÷åòûðå<br />

ãîäà). Êàæäûé øâåéöàðñêèé ãðàæäàíèí, íåçàâèñèìî îò åãî êâàëèôèêàöèè,<br />

ìîæåò áûòü êàíäèäàòîì, íî íà ïðàêòèêå ôåäåðàëüíûå ñóäüè, êîòîðûå<br />

áûëè èçáðàíû, ÿâëÿþòñÿ ëèáî êàíòîíàëüíûìè ñóäüÿìè, ëèáî<br />

ïðîôåññîðàìè ïðàâà, ëèáî ôåäåðàëüíûìè ïàðëàìåíòàðèÿìè ñ þðèäè÷åñêèì<br />

îáðàçîâàíèåì. Âñå ÿçûêè, ðåãèîíû è ïîëèòè÷åñêèå ïàðòèè Øâåéöàðèè<br />

ïðîïîðöèîíàëüíî ïðåäñòàâëåíû â ñîñòàâå Ôåäåðàëüíîãî Òðèáóíàëà.<br />

Ôåäåðàëüíûé Òðèáóíàë çàñåäàåò â ðàçëè÷íûõ ñåêöèÿõ è ïàëàòàõ: äâå<br />

ñåêöèè ïî êîíñòèòóöèîííîìó è àäìèíèñòðàòèâíîìó ïðàâó, äâå ñåêöèè<br />

ïî ãðàæäàíñêîìó ïðàâó, âêëþ÷àÿ Ïàëàòó ïî äåëàì î áàíêðîòñòâå è êîíôèñêàöèè<br />

èìóùåñòâà, Óãîëîâíûé êàññàöèîííûé ñóä, Ïàëàòà îáâèíåíèé,<br />

Ïàëàòà óãîëîâíûõ äåë, è Ôåäåðàëüíûé óãîëîâíûé ñóä. Ôåäåðàëüíûé<br />

Òðèáóíàë ïðèíèìàåò ðåøåíèÿ ïî àïåëëÿöèÿì è õîäàòàéñòâàì î ïðèçíàíèè<br />

íåäåéñòâèòåëüíûì ðåøåíèé, ïîñòóïàþùèõ îò êàíòîíàëüíûõ ñóäîâ,<br />

à òàêæå îò ñïåöèàëüíûõ ôåäåðàëüíûõ àäìèíèñòðàòèâíûõ ñóäîâ, òàêèì<br />

îáðàçîì, îáåñïå÷èâàÿ íåêîòîðîå åäèíîîáðàçèå è ãëàâåíñòâî ôåäåðàëüíîãî<br />

çàêîíà.  èñêëþ÷èòåëüíûõ ñëó÷àÿõ îí ìîæåò òàêæå çàñåäàòü êàê<br />

ñóä ïåðâîé èíñòàíöèè ïî íåêîòîðûì ãðàæäàíñêèì, óãîëîâíûì, àäìèíèñòðàòèâíûì<br />

è êîíñòèòóöèîííûì äåëàì. Êðîìå òîãî, ñóùåñòâóåò Ôåäåðàëüíûé<br />

ñòðàõîâîé Òðèáóíàë – íåçàâèñèìîå îòäåëåíèå äëÿ ðåøåíèÿ<br />

âîïðîñîâ ñîöèàëüíîãî îáåñïå÷åíèÿ, êîòîðûé çàñåäàåò â Ëþöåðíå, íî<br />

ÿâëÿåòñÿ ÷àñòüþ Ôåäåðàëüíîãî Òðèáóíàëà â îòíîøåíèè îðãàíèçàöèè è<br />

ñóáîðäèíàöèè. Ôåäåðàëüíûé Ñóä â Ëîçàííå ñîñòîèò èç 32 ïîñòîÿííûõ<br />

îôèöèàëüíûõ è ïîëíîñòüþ çàíÿòûõ ñóäåé, à òàêæå 30 ñóäåé, çàíÿòûõ<br />

íåïîëíûé ðàáî÷èé äåíü. Ñóä â Ëþöåðíå ñîñòîèò èç 13 ïîëíîñòüþ çàíÿòûõ<br />

è 11 ÷àñòè÷íî çàíÿòûõ ñóäåé.<br />

Êàê óæå áûëî ñêàçàíî, Ôåäåðàëüíûé Òðèáóíàë – ýòî íå åäèíñòâåííûé<br />

ôåäåðàëüíûé ñóä. Ñóùåñòâóåò áîëåå 30 îñîáûõ ñóäîâ â ðàçëè÷íûõ îáëàñòÿõ,<br />

êàñàþùèõñÿ àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà, - òàê íàçûâàåìûå Àïåëëÿöèîííûå<br />

êîìèññèè. Àïåëëÿöèîííûå êîìèññèè ñîñòîÿò èç ñóäåé, ÷àñòü èç êîòîðûõ<br />

ðàáîòàåò ïîëíûé ðàáî÷èé äåíü, à ÷àñòü – íå ïîëíûé ðàáî÷èé äåíü. Ýòî<br />

çàâèñèò îò çàãðóæåííîñòè äåëàìè â îòäåëüíûõ îáëàñòÿõ. Â áóäóùåì áóäåò<br />

ñîçäàí íîâûé Ôåäåðàëüíûé àäìèíèñòðàòèâíûé ñóä ïåðâîé èíñòàíöèè, êîòîðûé<br />

áóäåò ïðååìíèêîì âñåõ ýòèõ îñîáûõ àäìèíèñòðàòèâíûõ ñóäîâ. Ýòîò<br />

áóäóùèé Ôåäåðàëüíûé àäìèíèñòðàòèâíûé ñóä ìîã áû ñîñòîÿòü èç 50-70<br />

ïîëíîñòüþ çàíÿòûõ ñóäåé, êîãäà ê íåìó ïåðåéäóò âñå äåëà Àïåëëÿöèîííûõ<br />

êîìèññèé (÷òî îçíà÷àåò ïðèáëèçèòåëüíî 12 000 äåë â ãîä). È, íàêîíåö, äîëæåí<br />

áûòü ñîçäàí íîâûé Óãîëîâíûé ñóä òàêæå íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå, êîòîðûé<br />

áóäåò ñóäèòü â ïåðâîé èíñòàíöèè íåêîòîðûå ïðàâîíàðóøåíèÿ, íàïðèìåð,<br />

îðãàíèçîâàííóþ ïðåñòóïíîñòü, êîòîðàÿ îòíûíå áóäåò<br />

ïðåñëåäîâàòüñÿ íå êàíòîíàìè, à ôåäåðàëüíûìè îðãàíàìè þñòèöèè.<br />

3.2. Ôåäåðàëüíûé Òðèáóíàë êàê êîíñòèòóöèîííûé ñóä<br />

Ïîëíîìî÷èÿ Ôåäåðàëüíîãî Òðèáóíàëà êàê ñóäà ïîñëåäíåé èíñòàíöèè<br />

â íåêîòîðûõ îòíîøåíèÿõ îãðàíè÷åíû. Ðàçëè÷íûå ôîðìû ñóäåáíîãî<br />

êîíòðîëÿ, êîòîðûå ñóùåñòâóþò â Ñîåäèíåííûõ Øòàòàõ Àìåðèêè èëè â<br />

Ôåäåðàòèâíîé Ðåñïóáëèêå Ãåðìàíèè íåèçâåñòíû â Øâåéöàðèè. Ôåäåðàëüíîå<br />

Ñîáðàíèå ïðèíèìàåò ðåøåíèÿ î êîíñòèòóöèîííîñòè ôåäåðàëüíûõ<br />

çàêîíîâ, à Ôåäåðàëüíûé Òðèáóíàë íå äîïóñêàåòñÿ, â ñîîòâåòñòâèè<br />

ñî ñò. 191 Ôåäåðàëüíîé Êîíñòèòóöèè, äî îñóùåñòâëåíèÿ òàêîãî ñóäåáíîãî<br />

íàäçîðà. Êðîìå òîãî, Ôåäåðàëüíîå Ñîáðàíèå ïðèíèìàåò ðåøåíèÿ<br />

î ñîîòâåòñòâèè êàíòîíàëüíûõ êîíñòèòóöèé ôåäåðàëüíîìó çàêîíîäàòåëüñòâó,<br />

è îá îáîñíîâàííîñòè êîíñòèòóöèîííûõ èíèöèàòèâ ïî ïåðåñìîòðó<br />

Ôåäåðàëüíîé Êîíñòèòóöèè.<br />

Ôåäåðàëüíûé Òðèáóíàë ðåøàåò ñïîðû ïî ðàñïðåäåëåíèþ ïðåäìåòîâ<br />

âåäåíèÿ ìåæäó ôåäåðàëüíûìè è êàíòîíàëüíûìè îðãàíàìè âëàñòè, èëè<br />

ìåæäó äâóìÿ èëè áîëåå êàíòîíàìè; â ýòèõ ñëó÷àÿõ îí çàñåäàåò êàê ñóä<br />

ïåðâîé èíñòàíöèè. Îäíàêî, îí íå èìååò ïîëíîìî÷èé ðåøàòü ñïîðû ìåæäó<br />

ðàçëè÷íûìè ôåäåðàëüíûìè îðãàíàìè (íàïðèìåð, ìåæäó èñïîëíèòåëüíûì<br />

è çàêîíîäàòåëüíûì îðãàíîì), èëè ïðèíèìàòü ðåøåíèÿ ïî äåëàì,<br />

ïðåäñòàâëåííûì ñóäàìè áîëåå íèçêîé èíñòàíöèè äëÿ âûíåñåíèÿ ïðåäâàðèòåëüíîãî<br />

ïîñòàíîâëåíèÿ, èëè ïî êîíñóëüòàòèâíûì çàêëþ÷åíèÿì.<br />

Áîëüøàÿ ÷àñòü êîíñòèòóöèîííûõ ñóäåáíûõ ðåøåíèé, âûíåñåííûõ<br />

Ôåäåðàëüíûì Òðèáóíàëîì, ñîñòîèò, íåñîìíåííî, èç «êîíñòèòóöèîííûõ<br />

æàëîá» («staatsrechtliche Beschwerden»). Êàæäûé ãðàæäàíèí, ÷üè êîíñòèòóöèîííûå<br />

ïðàâà áûëè íàðóøåíû êàêèì-ëèáî êàíòîíàëüíûì àêòîì,<br />

ìîæåò ïîäàòü êîíñòèòóöèîííóþ æàëîáó â Ôåäåðàëüíûé Òðèáóíàë. Ýòî<br />

îòíîñèòñÿ ê îñíîâíûì ïðàâàì è ñâîáîäàì, âêëþ÷àÿ ãàðàíòèþ ñîáñòâåííîñòè<br />

èëè ýêîíîìè÷åñêóþ ñâîáîäó, à òàêæå çàùèòó ïîëèòè÷åñêîãî ïðà-

354 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü...<br />

Äàâèä ÏÅËÎÊÝÍ 355<br />

âà ãîëîñà, ðåôåðåíäóìà èëè èíèöèàòèâû. Â ðÿäå ðåøåíèé, Ôåäåðàëüíûé<br />

Òðèáóíàë çàÿâèë, ÷òî ëþáîå ïðèìåíåíèå èëè èíòåðïðåòàöèÿ êàíòîíàëüíîãî<br />

çàêîíà, êîòîðîå íàñòîëüêî íåïðàâèëüíî, ÷òî ãðàíè÷èò ñ äåñïîòèçìîì<br />

è ïðîèçâîëîì, ÿâëÿåòñÿ íàðóøåíèåì çàêîíîäàòåëüñòâà. Èç-çà<br />

ââåäåíèÿ ïîíÿòèÿ ïðîèçâîëüíîñòè, Ôåäåðàëüíûé Òðèáóíàë ìîæåò ïðåñëåäîâàòü<br />

ïî çàêîíó íå òîëüêî íàðóøåíèÿ ïðàâ è ñâîáîä, ãàðàíòèðóåìûõ<br />

ôåäåðàëüíîé èëè êàíòîíàëüíûìè êîíñòèòóöèÿìè, íî è íàðóøåíèÿ<br />

êàíòîíàëüíûõ çàêîíîäàòåëüíûõ àêòîâ: ïîñêîëüêó ïðîèçâîëüíîå ïðèìåíåíèå<br />

êàíòîíàëüíîãî àêòà íàðóøàåò ãàðàíòèþ ðàâåíñòâà, çàèíòåðåñîâàííîå<br />

ëèöî óùåìëÿåòñÿ â êîíñòèòóöèîííîì ïðàâå.<br />

Ê ñîæàëåíèþ, êîíñòèòóöèîííàÿ æàëîáà äîïóñòèìà òîëüêî â îòíîøåíèè<br />

êàíòîíàëüíûõ, à íå ôåäåðàëüíûõ àêòîâ.  ñëó÷àå íàðóøåíèÿ ôåäåðàëüíûìè<br />

çàêîíîäàòåëüíûìè àêòàìè êîíñòèòóöèîííîãî ïðàâà íå èìååòñÿ<br />

íèêàêîé þðèäè÷åñêîé çàùèòû.  ýòîì ñëó÷àå ãðàæäàíàì îñòàåòñÿ<br />

òîëüêî îáðàòèòüñÿ ñ æàëîáîé î íàðóøåíèè èõ ïðàâ è èíòåðåñîâ â Åâðîïåéñêèé<br />

Ñóä ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà â Ñòðàñáóðãå, ññûëàÿñü íà íàðóøåíèå<br />

Åâðîïåéñêîé êîíâåíöèè ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà èëè äîïîëíèòåëüíûõ ñîãëàøåíèé.<br />

Åñëè àêòû ôåäåðàëüíûõ èñïîëíèòåëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè,<br />

òàêèå êàê ïîñòàíîâëåíèÿ, ðàñïîðÿæåíèÿ èëè äåêðåòû íàðóøàþò êîíñòèòóöèîííûå<br />

ïðàâà èëè ëþáîé äðóãîé ôåäåðàëüíûé çàêîí, âîçìîæíî<br />

ïîäàòü êîíñòèòóöèîííûå æàëîáû â ðàìêàõ «àäìèíèñòðàòèâíîé æàëîáû»<br />

â Ôåäåðàëüíûé Òðèáóíàë èëè â îñîáûå Àäìèíèñòðàòèâíûå ñóäû.<br />

Êàê ïðàâèëî, îäíàêî, àêòû Ôåäåðàëüíîãî Ñîâåòà è ôåäåðàëüíûå ïîñòàíîâëåíèÿ,<br />

êîòîðûå îñíîâàíû íà ôåäåðàëüíûõ çàêîíàõ, íå ìîãóò áûòü<br />

ëèøåíû çàêîííîé ñèëû Ôåäåðàëüíûì Òðèáóíàëîì.<br />

n<br />

Äàâèä Ïåëîêýí<br />

Ôèñêàëüíûå îòíîøåíèÿ â ðàìêàõ êîíöåïöèè<br />

êîíêóðåíòíîãî ôåäåðàëèçìà*<br />

Ââåäåíèå<br />

Äàííàÿ ðàáîòà ñîñòîèò èç òðåõ ÷àñòåé.  ïåðâîé – çàòðàãèâàþòñÿ îñíîâû<br />

ôèñêàëüíîãî ôåäåðàëèçìà (êàê êîíñòèòóöèîííûå, òàê è íåêîíñòèòóöèîííûå),<br />

â ðàìêàõ êîòîðîé ðàññìàòðèâàåòñÿ êàê «îáû÷íàÿ» ñèòóàöèÿ äëÿ<br />

ôåäåðàöèé, òàê è ÿâëÿþùàÿñÿ êîíêóðåíòíîé ïî ñóùåñòâó äèíàìèêà, êîòîðàÿ<br />

îïðåäåëÿåò ôèñêàëüíûå (è äðóãèå) îòíîøåíèÿ âî âñåé ôåäåðàöèè.<br />

Âòîðàÿ ÷àñòü ïîñâÿùåíà îñíîâíûì ïðèíöèïàì ôèñêàëüíîãî ôåäåðàëèçìà<br />

â ñàìîì ñòðîãîì ñìûñëå ýòîãî ñëîâîñî÷åòàíèÿ, òî åñòü ôèíàíñîâûì<br />

îòíîøåíèÿì, êîòîðûå ñâÿçûâàþò ðàçëè÷íûå óðîâíè âëàñòè â ðàìêàõ<br />

îäíîé ôåäåðàöèè.<br />

 òðåòüåé ÷àñòè ïðèâîäèòñÿ êîíêðåòíûé ïðèìåð ïðîáëåìû ôèñêàëüíîãî<br />

âûðàâíèâàíèÿ, îñîáåííî îñòðî ñòîÿùåé â Êàíàäå (êàê è ìíîãèõ<br />

äðóãèõ ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâàõ), êîòîðûé èëëþñòðèðóåò ïðîáëåìàòèêó,<br />

ïîäíÿòóþ â ïåðâûõ äâóõ ÷àñòÿõ ðàáîòû.<br />

Äëÿ íà÷àëà íåñêîëüêî ïðåäâàðèòåëüíûõ ïðèìå÷àíèé.<br />

Íåîáõîäèìî îòìåòèòü, ÷òî íåêîòîðûå ïðåäñòàâëåíèÿ î ôåäåðàëèçìå<br />

ÿñíû è áåç ñëîâ. Îäíàêî çà÷àñòóþ ïîäîáíûå ïîíÿòèÿ è ÿâëÿþòñÿ íàèáîëåå<br />

âàæíûìè, è èõ íåîáõîäèìî êàê ìîæíî áîëüøå ïîâòîðÿòü.<br />

Ïðåäñòàâëÿåòñÿ íåîáõîäèìûì íàïîìíèòü, ÷òî íå ñóùåñòâóåò åäèíîãî<br />

ðåøåíèÿ ïðîáëåì ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ. Êàæäîå ãîñóäàðñòâî äîëæíî<br />

ïðèíèìàòü òàêèå ðåøåíèÿ, êîòîðûå îòâå÷àþò åãî ïîòðåáíîñòÿì.<br />

 òî æå âðåìÿ íåîáõîäèìî îçâó÷èòü òîò ôàêò, ÷òî ðåøåíèå, ïðèíèìàåìîå<br />

äëÿ ðàçðåøåíèÿ ïðîáëåì ôåäåðàöèè, íå ÿâëÿåòñÿ âå÷íûì.<br />

Äðóãèìè ñëîâàìè ôåäåðàòèâíîå ãîñóäàðñòâî äîëæíî ïîñòîÿííî àäàïòèðîâàòüñÿ<br />

ê ìåíÿþùèìñÿ îáñòîÿòåëüñòâàì â êîíòåêñòå ïîëèòè÷åñêîé<br />

äèíàìèêè.<br />

Ôèíàíñîâûå îòíîøåíèÿ ìåæäó ðàçëè÷íûìè óðîâíÿìè âëàñòè â ãîñóäàðñòâå<br />

ÿâëÿþòñÿ îòðàæåíèåì ïîñòîÿííîé ïîëèòè÷åñêîé è ýêîíîìè÷åñêîé<br />

íàïðÿæåííîñòè â ëþáîì îáùåñòâå. Êàæäûé óðîâåíü âëàñòè ñòðåìèòñÿ óäåðæàòü<br />

èëè óâåëè÷èòü ñâîþ ëåãèòèìíîñòü, ïóòåì çàâîåâàíèÿ ýëåêòîðàòà; ñâîé<br />

ïîòåíöèàë àäåêâàòíîãî ðåàãèðîâàíèÿ íà ïîòðåáíîñòè, à òàêæå, ñòðåìèòñÿ<br />

Äàâèä Ïåëîêýí – èñïîëíÿþùèé îáÿçàííîñòè ðóêîâîäèòåëÿ Îòäåëåíèÿ ôåäåðàëüíîïðîâèíöèàëüíûõ<br />

îòíîøåíèé è ñîöèàëüíîé ïîëèòèêè, Ìèíèñòåðñòâî ôèíàíñîâ Êàíàäû.<br />

Òî÷êà çðåíèÿ, èçëîæåííàÿ â äàííîé ðàáîòå ïîëíîñòüþ ïðèíàäëåæèò àâòîðó è íå<br />

ÿâëÿåòñÿ îôèöèàëüíîé ïîçèöèåé íè ïðàâèòåëüñòâà Êàíàäû, íè îäíîãî èç ìèíèñòåðñòâ<br />

èëè âåäîìñòâ ýòîé ñòðàíû.<br />

* Ïåðåâîä Æ.Ò. Îðìîíáåêîâà.

356 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Äàâèä ÏÅËÎÊÝÍ<br />

357<br />

ñíÿòü ñ ñåáÿ îòâåòñòâåííîñòü çà ñáîð ñëèøêîì âûñîêèõ íàëîãîâ. Èç ýòîãî<br />

âûòåêàåò áîëåå èëè ìåíåå ïîñòîÿííîå ðàâíîâåñèå ìåæäó:<br />

• «òðóäíîñòÿìè», ðåøåíèå êîòîðûõ èäåò â ïîëüçó àâòîíîìèè ðåãèîíîâ<br />

• ïðèçíàíèåì ëåãèòèìíîñòè ôåäåðàëüíûì öåíòðîì è íàñåëåíèåì âñåé<br />

ôåäåðàöèè è çàêîííîñòè òàêèõ ïðèòÿçàíèé àâòîíîìíûõ ðåãèîíîâ, è<br />

• ïîòðåáíîñòüþ – èíîãäà âèäèìîé, èíîãäà íåò – â îáùèõ óñèëèÿõ<br />

âñåãî ãîñóäàðñòâà äëÿ äîñòèæåíèÿ îïðåäåëåííûõ öåëåé, êîòîðûå ðàçäåëÿþòñÿ<br />

âñåì îáùåñòâîì â öåëîì.<br />

Ïðîùå ãîâîðÿ, ðå÷ü èäåò î âëèÿíèè íåèçáåæíîé– è ÷àñòî æåëàííîé<br />

êîíêóðåíöèè – â îòíîøåíèÿõ ìåæäó ðàçëè÷íûìè óðîâíÿìè âëàñòè, èñïîëüçóåìîé<br />

èëè â êà÷åñòâå îïîðû äëÿ ñâîèõ äåéñòâèé.<br />

À. Îñíîâû êîíêóðåíòíîãî ôèñêàëüíîãî ôåäåðàëèçìà<br />

(1) Ôîðìàëüíàÿ è íåôîðìàëüíàÿ àâòîíîìèÿ<br />

ðåãèîíàëüíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

Ëþáàÿ ôåäåðàöèÿ, â ñîîòâåòñòâèè ñî ñâîèì íàçâàíèåì, ïðåäîñòàâëÿåò<br />

îïðåäåëåííóþ àâòîíîìèþ ñâîèì àäìèíèñòðàòèâíûì ñîñòàâëÿþùèì<br />

– ñóáúåêòàì.<br />

Ôåäåðàëüíûå è ðåãèîíàëüíûå îðãàíû óïðàâëåíèÿ òðàäèöèîííî íåñóò<br />

â ñåáå íåçàâèñÿùèå íè îò ÷åãî êîíñòèòóöèîííûå ïðèíöèïû, òî åñòü:<br />

• íè îäíà èç äâóõ îñíîâîïîëàãàþùèõ îïîð ãîñóäàðñòâà íå çàâèñèò<br />

äðóã îò äðóãà;<br />

• êàæäàÿ èõ íèõ èìååò ïðàâî íà îñóùåñòâëåíèå ïîëíîìî÷èé, çàêðåïëåííûõ<br />

â êîíñòèòóöèè – â îñîáåííîñòè çàêîíîäàòåëüíûõ è íàäçîðíûõ<br />

ïîëíîìî÷èé, ïðàâà íà ðàñõîäîâàíèå, ïîëíîìî÷èé âçèìàòü íàëîãè è îñóùåñòâëÿòü<br />

çàéìû.<br />

Ïðè ýòîì íå íóæíî ïóòàòü «ïîëíîìî÷èÿ» ñ ïðàâîì îðãàíîâ óïðàâëåíèÿ<br />

îñóùåñòâëÿòü ñâîè êîíñòèòóöèîííûå ôóíêöèè è íåñòè îòâåòñòâåííîñòü.<br />

Êðîìå òîãî, «èñòîðè÷åñêèå èíöèäåíòû», êîòîðûå ïðåâðàòèëè òå èëè èíûå<br />

îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè â «ñîáñòâåííèêîâ» íàëîãîâîé êîðìóøêè<br />

èëè ïðîñòðàíñòâà íåêîåé êîíêóðåíöèè, íå ñîîòâåòñòâóþò íåîáõîäèìîìó<br />

ïîëîæåíèþ â ðàìêàõ ïîëèòè÷åñêîãî èëè ýêîíîìè÷åñêîãî êîíòåêñòà.<br />

Ê òîìó æå, àâòîíîìèÿ ñóáúåêòîâ â ëþáîé ôåäåðàöèè íå ÿâëÿåòñÿ àáñîëþòíîé.<br />

Âñåãäà ìîæíî íàéòè ìíîæåñòâî ìåõàíèçìîâ, êîòîðûå êîîðäèíèðóþò<br />

äåÿòåëüíîñòü ôåäåðàëüíûõ è ðåãèîíàëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè è<br />

èãðàþò ðîëü àðáèòðà è ïðèìèðèòåëÿ ïðè âîçíèêíîâåíèè ìåæäó íèìè<br />

êîíôëèêòîâ:<br />

• â íåêîòîðûõ ñëó÷àÿõ ñóùåñòâóåò ïðÿìîå ïðåäñòàâèòåëüñòâî ñóáúåêòîâ<br />

ôåäåðàöèè â ôåäåðàëüíûõ çàêîíîäàòåëüíûõ îðãàíàõ (â íåìåöêîì<br />

Áóíäåñðàòå, èëè â Ðîññèè, â ñëó÷àå ñ Ñîâåòîì Ôåäåðàöèè);<br />

• òðàäèöèîííî âî âñåõ ôåäåðàöèÿõ ïðèñóòñòâóþò êîíñòèòóöèîííûå<br />

ñóäû äëÿ ðàçðåøåíèÿ ñïîðîâ;<br />

• â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ ñóùåñòâóþò òàêæå èíûå âèäû íåçàâèñèìûõ ñïåöèàëüíûõ<br />

îðãàíîâ, êîòîðûå íàäåëåíû íåêîòîðûìè ïîëíîìî÷èÿìè îñîáîé<br />

âàæíîñòè (íàïðèìåð, Êîìèññèÿ ãðàíòîâ Ñîäðóæåñòâà (Commonwealth<br />

Grants Commission) â Àâñòðàëèè, êîòîðàÿ îòâåòñòâåííà çà ïðîïîðöèîíàëüíîå<br />

ðàñïðåäåëåíèå íàëîãîâûõ ñáîðîâ â äàííîì ãîñóäàðñòâå);<br />

• è, íàêîíåö, àðáèòðó ïîñëåäíåé èíñòàíöèè â ëþáîì äåìîêðàòè÷åñêîì<br />

îáùåñòâå – íàöèîíàëüíîìó è ðåãèîíàëüíîìó ýëåêòîðàòó – òàêæå óäàåòñÿ<br />

ðàçðåøàòü ìíîãî÷èñëåííûå ñïîðíûå âîïðîñû.  öåëîì ìîæíî ñêàçàòü,<br />

÷òî åñëè ôåäåðàëüíûé öåíòð è ñóáúåêòû ôåäåðàöèè è äîñòèãàþò ïîíèìàíèÿ,<br />

òî â áîëüøèíñòâå ñëó÷àåâ ýòî ïðîèñõîäèò èç-çà áîÿçíè ïîòåðÿòü äîâåðèå<br />

ñâîèõ èçáèðàòåëåé, êîòîðûå, êàê ïðàâèëî, ñòðåìÿòñÿ ê ãàðìîíèè.<br />

Òàáëèöà 1 äåìîíñòðèðóåò ðàçíîîáðàçèå àâòîíîìèé â ðàçëè÷íûõ ôåäåðàöèÿõ,<br />

è, â ÷àñòíîñòè, äàåò îïèñàíèå (áîëüøåé ÷àñòüþ, íåñîìíåííî,<br />

óïðîùåííîå) àâòîíîìèè ôåäåðàëüíîãî öåíòðà è ñóáúåêòîâ, òàê íàçûâàåìîãî<br />

«àíãëî-ñàêñîíñêîãî» òèïà (â îñíîâíîì, Êàíàäà è Àâñòðàëèÿ, è â<br />

êàêîé-òî ñòåïåíè ÑØÀ), è «åâðîïåéñêîãî» òèïà ôåäåðàöèÿì (ê êîòîðûì<br />

ìû ìîæåì îòíåñòè ðÿä ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ â Ëàòèíñêîé Àìåðèêå<br />

è äðóãèå ôåäåðàöèè è êâàçèôåäåðàöèè â äðóãèõ ÷àñòÿõ ñâåòà).<br />

 «àíãëî-ñàêñîíñêèõ ôåäåðàöèÿõ» îòíîñèòåëüíî ìàëî äóáëèðîâàíèÿ<br />

çàêðåïëåííûõ â íîðìàòèâíûõ àêòàõ ïîëíîìî÷èé íà ðàçëè÷íûõ óðîâíÿõ<br />

âëàñòè – òàêæå êàê è ïîñòîÿííî âîçðàñòàþùåé ïóòàíèöû.  íèõ äîñòàòî÷íî<br />

ìàëî ôîðìàëüíûõ ïðèíóäèòåëüíûõ ìåõàíèçìîâ â îñóùåñòâëåíèè<br />

ïîëíîìî÷èé ïî ðàñõîäîâàíèþ, ñáîðó íàëîãîâ è îñóùåñòâëåíèþ çàéìîâ.<br />

 òî æå âðåìÿ, ïðàâèòåëüñòâà â òàêèõ ñòðàíàõ – êàê ôåäåðàëüíûé öåíòð,<br />

òàê è àäìèíèñòðàöèè ñóáúåêòîâ – ïîëüçóþòñÿ ïîääåðæêîé áîëüøèíñòâà<br />

(ñôîðìèðîâàííîãî îäíîé ïàðòèåé, ëèáî áîëåå èëè ìåíåå ïîñòîÿííîé<br />

êîàëèöèåé) â ðàìêàõ ñîîòâåòñòâóþùèõ çàêîíîäàòåëüíûõ îðãàíîâ.<br />

Òàêèì îáðàçîì, ðå÷ü èäåò î ôåäåðàöèÿõ, â êîòîðûõ íàáëþäàåòñÿ äîñòàòî÷íàÿ<br />

àâòîíîìèÿ âñåõ óðîâíåé âëàñòè âî âñåõ ñôåðàõ äåÿòåëüíîñòè.<br />

Íàïðîòèâ, â ôåäåðàòèâíîé ìîäåëè, êîòîðóþ íàçûâàþò «åâðîïåéñêîé»,<br />

÷àñòî íàáëþäàåòñÿ íàìíîãî ìåíüøå àâòîíîìèè, êàê íà óðîâíå ñóáúåêòîâ<br />

ôåäåðàöèè, òàê è íà óðîâíå ñàìîé ôåäåðàöèè.  íèõ ÷àùå âñòðå÷àþòñÿ<br />

äóáëèðîâàíèå è ïóòàíèöà â îñóùåñòâëåíèè è ðàçäåëåíèè ïîëíîìî÷èé<br />

(çäåñü ÷àùå ïðåâàëèðóþò ïîëíîìî÷èÿ ôåäåðàëüíîãî öåíòðà).<br />

Èíîãäà, íàïðèìåð â Ãåðìàíèè, ýòî âûòåêàåò â îñîáóþ ðàçíîâèäíîñòü<br />

«ëîâóøêè ïðèíöèïà ñîâìåñòíîãî ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé», ÷òî ÷èíèò ïðåïÿòñòâèÿ<br />

äëÿ ïðåòâîðåíèÿ â æèçíü íîâûõ èíèöèàòèâ.<br />

Ïîëíîìî÷èÿ, â îñîáåííîñòè ôèñêàëüíîãî õàðàêòåðà è ïî îñóùåñòâëåíèþ<br />

çàéìà, êîòîðûå ìîãóò îñóùåñòâëÿòüñÿ ñóáúåêòàìè ôåäåðàöèè,<br />

÷àñòî îãðàíè÷èâàþòñÿ âàæíûìè êîíñòèòóöèîííûìè íîðìàìè è ïðàêòèêîé<br />

ïðèìåíåíèÿ. È, íàêîíåö, ïðàâèòåëüñòâà åâðîïåéñêèõ ãîñóäàðñòâ<br />

îáû÷íî ôîðìèðóþòñÿ èç âðåìåííûõ êîàëèöèé, êîòîðûå îãðàíè÷èâàþò<br />

ðàìêè äëÿ ìàíåâðèðîâàíèÿ ñâîèõ ïðàâèòåëüñòâ.

358 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Äàâèä ÏÅËÎÊÝÍ<br />

359<br />

Òàáëèöà 1. Ñðàâíåíèå àâòîíîìèè îðãàíîâ ðåãèîíàëüíîé âëàñòè.<br />

«Àíãëî-ñàêñîíñêèé» òèï<br />

ôåäåðàöèè<br />

• â ïðèíöèïå ìàëî äóáëèðîâàíèÿ<br />

çàêîíîäàòåëüíî-íîðìàòèâíûõ<br />

àêòîâ…<br />

... íî ôàêòè÷åñêè ñóùåñòâóåò<br />

ïîñòîÿííàÿ ïóòàíèöà<br />

• ìàëî ôîðìàëüíûõ ìåõàíèçìîâ<br />

ïðèíóæäåíèÿ äëÿ<br />

îñóùåñòâëåíèÿ ïîëíîìî÷èé ïî<br />

ðàñõîäîâàíèþ, ñáîðó íàëîãîâ<br />

è îñóùåñòâëåíèþ çàéìîâ<br />

• ïðàâèòåëüñòâà òðàäèöèîííî<br />

ôîðìèðóþòñÿ ïðè ïîääåðæêå<br />

áîëüøèíñòâà (ñèëüíûå)<br />

«Åâðîïåéñêèé» òèï<br />

ôåäåðàöèè<br />

• áîëüøå äóáëèðîâàíèÿ<br />

ïîëíîìî÷èé (òðàäèöèîííûé<br />

ïåðåâåñ â ïîëüçó ôåäåðàëüíîãî<br />

öåíòðà)...<br />

... ÷àùå èñïîëüçóåòñÿ ïðèíöèï<br />

«ñîâìåñòíîãî ðåøåíèÿ»<br />

• áîëüøå ôîðìàëüíîãî<br />

ïðèíóæäåíèÿ (â îñíîâíîì â<br />

îòíîøåíèè ôèñêàëüíûõ<br />

ïîëíîìî÷èé è ïîëíîìî÷èé ïî<br />

îñóùåñòâëåíèþ çàéìîâ)<br />

• ïðàâèòåëüñòâà òðàäèöèîííî<br />

ñîñòîÿò èç êîàëèöèé<br />

(2) Ìíîãîíàöèîíàëüíûé èëè ìóëüòèðåãèîíàëüíûé<br />

õàðàêòåð ôåäåðàöèè<br />

Àâòîíîìèÿ, âíåäðåííàÿ â êîíñòèòóöèîííûé è èíñòèòóöèîíàëüíûé<br />

ïëàí, ÿâëÿåòñÿ íè ÷åì èíûì, êàê îäíèì èç ôàêòîðîâ, êîòîðûé îáåñïå÷èâàåò<br />

ìåæïðàâèòåëüñòâåííóþ êîíêóðåíöèþ â ðàìêàõ îäíîé ôåäåðàöèè.<br />

Ìíîãîíàöèîíàëüíîñòü (ìóëüòèýòíè÷íîñòü) è ìíîãîðåãèîíàëüíîñòü ñòðàíû<br />

÷àñòî è ÿâëÿåòñÿ ïåðâîïðè÷èíîé äëÿ õàðàêòåðà åå êîíñòèòóöèè è<br />

ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà â öåëîì. Òî åñòü, ñòðåìëåíèå ê ðåãèîíàëüíîé<br />

àâòîíîìèè îñîáåííî òèïè÷íî äëÿ òåõ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè, â êîòîðûõ<br />

äîìèíèðóþò íàöèîíàëüíûå ìåíüøèíñòâà – î ÷åì ñâèäåòåëüñòâóþò<br />

ïðèìåðû Áåëüãèè, Êàíàäû è Ðîññèè. Òàêèì îáðàçîì, ðå÷ü èäåò îá àáñîëþòíî<br />

íîðìàëüíîì è çäîðîâîì ôåíîìåíå.<br />

 òî æå âðåìÿ, ñòðåìëåíèå ê àâòîíîìèè ïîäïèòûâàåòñÿ ñóùåñòâîâàíèåì<br />

ðàçëè÷íûõ èäåé ðåãèîíàëèçìà, ñèëüíûõ êîíöåïöèé ðåãèîíàëüíîé<br />

èäåíòè÷íîñòè â ñîçíàíèè íàöèîíàëüíîãî áîëüøèíñòâà. Ïðàêòè÷åñêè<br />

íåèçáåæíîå ñóùåñòâîâàíèå òàêîé èäåíòè÷íîñòè â òàêèõ áîëüøèõ ãîñóäàðñòâàõ<br />

êàê «àíãëîÿçû÷íàÿ» Êàíàäà è ðóññêîÿçû÷íàÿ Ðîññèÿ äîëæíî<br />

âûðàæàòüñÿ â ïîëèòèêe íàèáîëüøåé ïðèåìëåìîñòè íàöèîíàëüíûì áîëüøèíñòâîì<br />

òðåáîâàíèé àâòîíîìèè íàöèîíàëüíûìè ìåíüøèíñòâàìè è,<br />

òàêèì îáðàçîì, ïîíèæàòü óðîâåíü êîíôëèêòíîñòè.<br />

Íàïðèìåð, ÷åì ñóáúåêòû ôåäåðàöèè ìíîãî÷èñëåííåå (êàê â ñëó÷àå<br />

Ðîññèè, â ìåíüøåé ñòåïåíè â ñëó÷àå Êàíàäû, è ÷òî ñîâñåì íå îòíîñèòñÿ<br />

ê Áåëüãèè), òåì áîëåå òåêó÷è, íåïîñòîÿííû êîàëèöèè, êîòîðûå îíè ñîçäàþò<br />

ìåæäó ñîáîé. Òàê, ìíîãî÷èñëåííîñòü ñóáúåêòîâ ìîæåò ïðè÷èíèòü<br />

ìíîæåñòâî âàæíûõ íåóäîáñòâ:<br />

• Âî-ïåðâûõ, ìíîãî÷èñëåííîñòü ñóáúåêòîâ îçíà÷àåò ñëàáîñòü, ÷òî,<br />

ïðåæäå âñåãî, îòíîñèòñÿ ê óðîâíþ ðåàëüíîé àâòîíîìèè, êîòîðóþ íàäåþòñÿ<br />

îñóùåñòâëÿòü ñóáúåêòû ôåäåðàöèè.<br />

• Ïðè íàëè÷èè áîëüøîãî êîëè÷åñòâà ìàëûõ ãîëîñîâ, ïðè÷åì ÷àñòî<br />

èäóùèõ âðàçíîáîé, ãîëîñ ôåäåðàëüíîãî öåíòðà, çà íåèìåíèåì ëó÷øåãî,<br />

÷àñòî ñòàíîâèòñÿ åäèíñòâåííûì, êîòîðûé â ñîñòîÿíèè îëèöåòâîðÿòü â<br />

öåëîì åäèíóþ êàðòèíó äëÿ îáùåñòâà.<br />

• È, íàêîíåö, ÷åì íèæå óðîâåíü âëàñòè, òåì åé ñëîæíåå äîñòó÷àòüñÿ<br />

äî ïîëèòè÷åñêîé «êðèòè÷åñêîé ìàññû», òî åñòü äî êëàññà ïîëèòèêîâ è<br />

æóðíàëèñòîâ, äî ðàçâèòîãî ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà, êîòîðûå íàïðÿìóþ<br />

âëèÿþò íà ïîëèòè÷åñêóþ äèíàìèêó, îñíîâûâàÿñü íà ïðèíöèïàõ îòêðûòîñòè<br />

è ïðîçðà÷íîñòè. (Ìåæäó òåì, íàäî ïðèçíàòü, ÷òî ýòî íå ÿâëÿåòñÿ<br />

ïðîáëåìîé â Áåëüãèè, Êàíàäå èëè Ðîññèè, ó÷èòûâàÿ çíà÷èòåëüíîå êîëè-<br />

÷åñòâî íàñåëåíèÿ â áîëüøèíñòâå ñóáúåêòîâ ýòèõ ôåäåðàöèé).<br />

(3) Äðóãèå ïðåèìóùåñòâà íåêîíñòèòóöèîííîãî õàðàêòåðà<br />

Äðóãèå ôàêòîðû â ðàâíîé ñòåïåíè ìîãóò îêàçûâàòü âàæíîå âëèÿíèå<br />

íà äèíàìèêó ðàçâèòèÿ â ðàìêàõ ôåäåðàöèè. Âûøåóïîìÿíóòûå «íåñ÷àñòíûå<br />

ñëó÷àè èñòîðèè» ìîãóò âëèÿòü ñàìûì îñîáûì îáðàçîì íà ïðîöåññ<br />

êîíêóðåíòíîé äèíàìèêè, êîòîðûé îêðóæàåò ôèñêàëüíûé ôåäåðàëèçì.<br />

Ê ïðèìåðó, êîãäà îïðåäåëåííûå îðãàíû ðåãèîíàëüíîãî óïðàâëåíèÿ èñòîðè÷åñêè<br />

çàíèìàþò îñîáóþ íèøó â íàëîãîîáëîæåíèè èëè èìåþò ïðåâàëèðóþùèå<br />

ïîçèöèè íà ñâîåé òåððèòîðèè (è â îïðåäåëåííîé ìåðå îòêàçûâàþò<br />

â äîñòóïå äðóãèì îðãàíàì óïðàâëåíèÿ).<br />

Íàêîíåö – âíîâü êàñàÿñü òåìû, ïîäíÿòîé ðàíåå – â çàâèñèìîñòè îò<br />

ñòåïåíè ïîääåðæêè îáùåñòâåííûì ìíåíèåì ïîëèòèêè ïðàâèòåëüñòâà,<br />

ìîæíî óñïåøíî äîêàçàòü, íàñêîëüêî êîíñòèòóöèîííûå ïðàâèëà è ôåäåðàòèâíûå<br />

èíñòèòóòû ÿâëÿþòñÿ ãèáêèìè, ÷òî íåâîçìîæíî óçíàòü ïðè<br />

ïîâåðõíîñòíîì èçó÷åíèè ó÷ðåäèòåëüíûõ äîêóìåíòîâ.<br />

Á. Êëþ÷åâûå ìîìåíòû â êîíöåïöèè<br />

ôèñêàëüíîãî ôåäåðàëèçìà<br />

(1) Ôèñêàëüíàÿ è áþäæåòíàÿ äåöåíòðàëèçàöèÿ<br />

Îäíèì èç îñíîâíûõ èçìåðåíèé ôèñêàëüíîãî ôåäåðàëèçìà ÿâëÿåòñÿ<br />

ôèñêàëüíàÿ è áþäæåòíàÿ äåöåíòðàëèçàöèÿ. Çäåñü ðå÷ü íå èäåò îá àäìèíèñòðàòèâíîé<br />

äåöåíòðàëèçàöèè, êîãäà, ê ïðèìåðó, îäíî ïðàâèòåëüñòâî<br />

äåéñòâóåò îò èìåíè è ïî ìàíäàòó äðóãîãî, à î êîíêðåòíîì ïðîöåññå äåöåíòðàëèçàöèè<br />

â ïðèíÿòèè ðåøåíèé ñ òîé öåëüþ, ÷òîáû ñäåëàòü ðàñõîäû<br />

áîëåå ýôôåêòèâíûìè, à äîõîäû – ñîáèðàåìûìè.<br />

Êàê è â äðóãèõ àñïåêòàõ ôåäåðàëèçìà, â ïëàíå äåöåíòðàëèçàöèè ñóùåñòâóåò<br />

ìíîæåñòâî âàðèàöèé â çàâèñèìîñòè îò ñòðàíû, êàê ýòî ïîêàçàíî<br />

íà ãðàôèêå 1.

360 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Äàâèä ÏÅËÎÊÝÍ<br />

361<br />

 Êàíàäå (òàê æå, êàê è â Øâåéöàðèè), ôåäåðàëüíûé öåíòð íå èìååò<br />

ôèñêàëüíûõ ïîëíîìî÷èé, çà èñêëþ÷åíèåì ïðàâà íà íåêîòîðûå ïðàâèòåëüñòâåííûå<br />

ðàñõîäû, â òî âðåìÿ êàê â äðóãèõ ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâàõ<br />

(íàïðèìåð, â Àâñòðàëèè èëè Ñîåäèíåííûõ Øòàòàõ), ðîëü ôåäåðàëüíîãî<br />

öåíòðà â ðàñïðåäåëåíèè ðàñõîäîâ ÿâëÿåòñÿ äîìèíèðóþùåé.<br />

Òàê æå ñèòóàöèÿ îáñòîèò è â îáëàñòè ñáîðà íàëîãîâ.<br />

Ãðàôèê 1. Ôèñêàëüíàÿ è áþäæåòíàÿ äåöåíòðàëèçàöèÿ.<br />

Ðàñõîäû<br />

Ïðÿìûå ðàñõîäû ôåäåðàëüíîãî<br />

öåíòðà<br />

Äîõîäû<br />

Îáùèå äîõîäû ôåäåðàëüíîãî<br />

öåíòðà<br />

(2) Ôèñêàëüíàÿ è áþäæåòíàÿ àñèììåòðèÿ<br />

Äàííûé ãðàôèê ïðåäñòàâëÿåò «óñðåäíåííóþ» ñèòóàöèþ âî âñåõ ðàññìàòðèâàåìûõ<br />

ñòðàíàõ. Íåñîìíåííî, ýòî ñëó÷àé, êîãäà óðîâåíü äåöåíòðàëèçàöèè<br />

ÿâëÿåòñÿ óíèâåðñàëüíûì äëÿ âñåõ. Òî åñòü, ñóùåñòâóåò íåêàÿ àñèììåòðèÿ<br />

ìåæäó ñóáúåêòàìè ôåäåðàöèè â îòíîøåíèè èõ ïîëíîìî÷èé, è ÷àùå<br />

âñåãî â ïëàíå èõ ðåàëüíîé ôèñêàëüíîé ñïîñîáíîñòè è áþäæåòíîé îòâåòñòâåííîñòè.<br />

Ê ïðèìåðó, ñàìûå ìåëêèå èç ñóáúåêòîâ (è òå, êîòîðûå ìåíåå<br />

äðóãèõ ñòðåìÿòñÿ ê àâòîíîìèè) íå âñåãäà íàäåëåíû òîé æå ãàììîé ïîëíîìî÷èé,<br />

÷òî áîëåå êðóïíûå, ëèáî íå ìîãóò âûáèðàòü òàêèå ïîëíîìî÷èÿ.<br />

Òàêàÿ àñèììåòðèÿ ìîæåò ñîçäàòü ñëîæíîñòè äëÿ êîíöåïöèè ôèñêàëüíîãî<br />

ôåäåðàëèçìà. Òå ñóáúåêòû, êîòîðûå îñóùåñòâëÿþò ñâîè ïîëíîìî-<br />

÷èÿ ñ öåëüþ ïîâûøåíèÿ ñâîåãî ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ, ìîãóò ïîðîé<br />

îáâèíÿòüñÿ â ïðîâåäåíèè íå÷åñòíîé êîíêóðåíòíîé ïîëèòèêè ïî îòíîøåíèþ<br />

ê äðóãèì ñóáúåêòàì, êîòîðûå íå íàäåëåíû òàêèìè æå ïîëíîìî-<br />

÷èÿìè.  ñëó÷àå, êîãäà ñóáúåêòû îáëàäàþò ïðàâîì âûáîðà îñóùåñòâëÿòü<br />

òå èëè èíûå ôóíêöèè, ìîæåò ñëîæèòüñÿ òåíäåíöèÿ, ïðè êîòîðîé<br />

ïðåèìóùåñòâî áóäåò îòäàâàòüñÿ íå ïðîáëåìíûì è íàèáîëåå ïîïóëÿðíûì<br />

ñôåðàì äåÿòåëüíîñòè, à ìåíåå ïîïóëÿðíûå áóäóò îñòàâëÿòüñÿ â ðàñïîðÿæåíèå<br />

ôåäåðàëüíûõ âëàñòåé, ê ïðèìåðó, ñáîð íàëîãîâ. Íàñ òàêàÿ<br />

ñèòóàöèÿ âîçâðàùàåò ê êîíöåïöèè ðåæèìîâ ïðîïîðöèîíàëüíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ<br />

íàëîãîâûõ ñáîðîâ, ÿâëÿþùåéñÿ íå ìåíåå ñëîæíîé.<br />

(3) Âåðòèêàëüíîå ôèñêàëüíîå ðàâíîâåñèå<br />

è àâòîíîìèÿ â íàëîãîâîé ñôåðå<br />

Ïðè âñåõ ðàâíûõ óñëîâèÿõ, äåöåíòðàëèçîâàííàÿ ôåäåðàöèÿ, íåñîìíåííî,<br />

ïðåäîñòàâëÿåò áîëüøå àâòîíîìèè ñâîèì ñîñòàâëÿþùèì ñóáúåêòàì. Íî<br />

ýòî ëèøü â òîì ñëó÷àå, êîãäà äåöåíòðàëèçàöèÿ êàñàåòñÿ äîõîäîâ è ðàñõîäîâ.<br />

 ñëó÷àå íåîáõîäèìîñòè, ñóáúåêòû ôåäåðàöèè îáû÷íî çàâèñÿò îò ïðàâèòåëüñòâåííûõ<br />

òðàíñôåðòîâ (÷àñòî óñëîâíûõ) äëÿ îñóùåñòâëåíèÿ ñâîåé<br />

äåÿòåëüíîñòè – ÷àñòî òàêîé ìåõàíèçì íàçûâàåòñÿ «âåðòèêàëüíûì ôèñêàëüíûì<br />

ðàçðûâîì» (èëè «âåðòèêàëüíûì ôèñêàëüíûì íåðàâíîâåñèåì»).<br />

Êàê ïðàâèëî, ÷åì áîëüøå ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè ïåðåõîäÿò íà ñàìîôèíàíñèðîâàíèå,<br />

òåì áîëüøå îíè ïîëó÷àþò àâòîíîìèè â íàëîãîâîì àñïåêòå.<br />

Ñîãëàñíî ãðàôèêó 2, êàíàäñêèå ïðîâèíöèè ïîëüçóþòñÿ íàèáîëüøåé<br />

àâòîíîìèåé ñðåäè ðàññìàòðèâàåìûõ ôåäåðàöèé.<br />

Ãðàôèê 2. Âåðòèêàëüíîå ôèñêàëüíîå ðàâíîâåñèå<br />

è àâòîíîìèÿ â íàëîãîâîé ñôåðå.<br />

Âåðòèêàëüíûé ôèñêàëüíûé ðàçðûâ<br />

Ôåäåðàëüíûå ïåðåâîäû â % îò îáùèõ<br />

äîõîäîâ äðóãèõ ñóáúåêòîâ<br />

Êîíòðîëü íàä íàëîãîâûì ðåæèìîì<br />

×èñòûå íå ôåäåðàëüíûå äîõîäû â<br />

ñîîòíîøåíèè ñ óðîâíåì<br />

ôèñêàëüíîãî êîíòðîëÿ<br />

Äðóãèì èçìåðåíèåì ôèñêàëüíîé àâòîíîìèè, äîïîëíÿþùèì âåðòèêàëüíûé<br />

ôèñêàëüíûé ðàçðûâ, ÿâëÿåòñÿ íàëîãîâûé êîíòðîëü, êîòîðûé<br />

îñóùåñòâëÿåòñÿ ñóáúåêòîì ôåäåðàöèè íàä ôîðìîé ôèñêàëüíîãî ðåæèìà.<br />

Íàïðèìåð, â ñëó÷àå, êîãäà ñóáúåêò ôåäåðàöèè ìîæåò íåçàâèñèìî<br />

óñòàíàâëèâàòü êàê ïîäîõîäíûé íàëîã, íà îñíîâå êîòîðîãî âåäåòñÿ ñáîð<br />

íàëîãîâ, òàê è ïðîöåíò îò ôåäåðàëüíûõ íàëîãîâ – êàê â ñëó÷àå Êàíàäû –<br />

åãî àâòîíîìèÿ î÷åâèäíà. Ñóáúåêò ôåäåðàöèè ïîëüçóåòñÿ ìåíüøåé àâòîíîìèåé,<br />

êîãäà íå èìååò ïîëíîìî÷èé ñàìîìó óñòàíàâëèâàòü óðîâåíü ïðîöåíòà<br />

îò ôåäåðàëüíîãî íàëîãà, àâòîíîìèÿ ñóáúåêòà æå ñîâñåì íåçíà÷è-

362 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Äàâèä ÏÅËÎÊÝÍ<br />

363<br />

òåëüíà, êîãäà ó íåãî íåò âîçìîæíîñòè âëèÿòü êàê íà óðîâåíü ïðîöåíòà îò<br />

ôåäåðàëüíîãî íàëîãà, òàê è íà óðîâåíü ïîäîõîäíîãî íàëîãà.<br />

(4) Ôèñêàëüíàÿ ãàðìîíèçàöèÿ<br />

Àâòîíîìèÿ â íàëîãîâîé ñôåðå ïîäðàçóìåâàåò ïîä ñîáîé òàêæå è îòâåòñòâåííîñòü,<br />

â ÷àñòíîñòè â ïëàíå ôèñêàëüíîé ãàðìîíèçàöèè â öåëÿõ<br />

èçáåæàíèÿ ôåíîìåíà, êîòîðûé îáû÷íî íàçûâàþò «íàëîãîâûìè äæóíãëÿìè»,<br />

òî åñòü íàëè÷èÿ ìíîæåñòâà ïðàâèë è ìåõàíèçìîâ âçèìàíèÿ íàëîãîâ.<br />

Êàê ïðàâèëî, íàëîãîïëàòåëüùèêè îáëàäàþò ÷èñòûì ïðåèìóùåñòâîì<br />

â ðàìêàõ îáû÷íîãî íàëîãîâîãî ðåæèìà, ñîãëàñíî êîòîðîìó ââîäèòñÿ<br />

ìèíèìàëüíîå àäìèíèñòðàòèâíîå áðåìÿ – äà è ýêîíîìèêà â öåëîì ëó÷øå<br />

ñåáÿ ÷óâñòâóåò ïðè îòñóòñòâèè «íå÷åñòíîé» íàëîãîâîé êîíêóðåíöèè.<br />

 äàííîì êîíòåêñòå ïðåäñòàâëÿåòñÿ ðàçóìíûì ñðàâíèòü (êàê ýòî ñäåëàíî<br />

â òàáëèöå 2) äâà ðàçíûõ òèïà ïðèíÿòèÿ âûçîâà ôèñêàëüíîé ãàðìîíèçàöèè:<br />

• ñîãëàøåíèÿ ïî ñáîðó íàëîãîâ – ïî êàíàäñêîé ìîäåëè – êîòîðûå<br />

èìåþò öåëüþ çàêðåïèòü ãàðìîíèçàöèþ ñ ìèíèìóìîì óùåðáà äëÿ àâòîíîìèè<br />

â íàëîãîâîé ñôåðå, è<br />

• ôîðìàëüíîå ðàñïðåäåëåíèå äîõîäîâ â êà÷åñòâå àëüòåðíàòèâû (÷àùå<br />

âñåãî âñòðå÷àåòñÿ â åâðîïåéñêèõ è ëàòèíîàìåðèêàíñêèõ ôåäåðàòèâíûõ<br />

ãîñóäàðñòâàõ), êîãäà äîõîäû, ïîëó÷åííûå â ðåçóëüòàòå ñáîðà êàêîãî-ëèáî<br />

íàëîãà, ðàñïðåäåëÿòñÿ ìåæäó ôåäåðàëüíûì öåíòðîì è ñóáúåêòàìè ôåäåðàöèè<br />

ñîãëàñíî ôîðìóëå, êîòîðàÿ äîëæíà ñòàòü ðåçóëüòàòîì ïåðåãîâîðîâ<br />

ìåæäó íèìè (èëè êîòîðàÿ íàïðÿìóþ äèêòóåòñÿ ôåäåðàëüíûìè âëàñòÿìè).<br />

Òàáëèöà 2. Àëüòåðíàòèâíûå ðåøåíèÿ äëÿ<br />

îáåñïå÷åíèÿ ôèñêàëüíîé ãàðìîíèçàöèè.<br />

Ñîãëàøåíèÿ â íàëîãîâîé ñôåðå Ôîðìàëüíîå ðàçäåëåíèå äîõîäîâ<br />

• Ãîñóäàðñòâåííûé îðãàí,<br />

îòâåòñòâåííûé çà ñáîð íàëîãîâ,<br />

ñíèæàåò àäìèíèñòðàòèâíîå<br />

áðåìÿ<br />

• Ãàðìîíèçàöèÿ â ñôåðå ñáîðà<br />

ïîäîõîäíîãî íàëîãà íå<br />

òðåáóåòñÿ (îäíàêî æåëàòåëüíà)<br />

• Ôèñêàëüíàÿ êîíêóðåíöèÿ íà<br />

ïðîöåíò îò ôåäåðàëüíîãî<br />

íàëîãà è ñòåïåíü åãî<br />

âîçðàñòàíèÿ (ñòðóêòóðà)<br />

• Íàèáîëüøàÿ àâòîíîìèÿ è<br />

îòâåòñòâåííîñòü ïðàâèòåëüñòâ<br />

ïåðåä íàëîãîïëàòåëüùèêàìè<br />

• Àäìèíèñòðàòèâíîå áðåìÿ<br />

ñíèæàåòñÿ òîëüêî îäíèì<br />

ñáîðùèêîì íàëîãîâ (îáû÷íî<br />

ôåäåðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì)<br />

• Óíèâåðñàëüíîñòü óðîâíÿ<br />

ïîäîõîäíîãî íàëîãà íà<br />

òåððèòîðèè âñåé ñòðàíû<br />

• Ôèêñèðîâàííûé ïðîöåíò îò<br />

ôåäåðàëüíîãî íàëîãà<br />

ïðåäîòâðàùàåò ëþáóþ<br />

ôèñêàëüíóþ êîíêóðåíöèþ<br />

• «Ïðèíöèï ñîâìåñòíîãî<br />

ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé» è ìåíüøèé<br />

óðîâåíü îòâåòñòâåííîñòè â<br />

íàëîãîâîé ñôåðå<br />

Ñîãëàøåíèÿ â íàëîãîâîé ñôåðå óñòàíàâëèâàþò ìèíèìàëüíûé ïîòîëîê<br />

äëÿ àäìèíèñòðàòèâíûõ ñáîðîâ ïóòåì îïðåäåëåíèÿ òîëüêî îäíîãî óðîâíÿ<br />

âëàñòè, îòâåòñòâåííîãî çà ñáîð íàëîãîâ, êîòîðûé äåéñòâóåò îò èìåíè, êàê<br />

ôåäåðàëüíîãî öåíòðà, òàê è ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè.  ñëó÷àå ôîðìàëüíîãî<br />

ðàñïðåäåëåíèÿ, ïðåñëåäóåòñÿ òà æå öåëü, êîãäà îäíà èç àäìèíèñòðàöèé<br />

îáåñïå÷èâàåò ñáîð íàëîãîâ è ðàñïðåäåëåíèå äîõîäîâ âìåñòå ñ äðóãèìè<br />

àäìèíèñòðàöèÿìè ñîãëàñíî çàðàíåå çàôèêñèðîâàííûì äîëÿì.<br />

Ñîãëàøåíèÿ â íàëîãîâîé ñôåðå ïîçâîëÿþò (è äàæå ïîîùðÿþò) ãàðìîíèçàöèþ<br />

– áåç îñîáîé íàñòîé÷èâîñòè, êàê ýòî äåëàåòñÿ â ðàìêàõ ôîðìàëüíîãî<br />

ðàñïðåäåëåíèÿ äîõîäîâ íà îñíîâàíèè íåîáõîäèìîñòè åäèíîãî<br />

ïîäîõîäíîãî íàëîãà è ïðîöåíòà îò ôåäåðàëüíîãî íàëîãà.<br />

 ñëó÷àå ñîãëàñîâàííûõ íàëîãîâûõ ñáîðîâ, îíè òàêæå ìîãóò îáëàäàòü<br />

îïðåäåëåííûì óðîâíåì êîíêóðåíöèè ôèñêàëüíîãî õàðàêòåðà ìåæäó<br />

ïðàâèòåëüñòâàìè ñóáúåêòîâ, à èìåííî â îòíîøåíèè ïðîöåíòà îò ôåäåðàëüíîãî<br />

íàëîãà è óðîâíÿ åãî ðîñòà – èçáåãàÿ, òåì ñàìûì, «íå÷åñòíîé»<br />

êîíêóðåíöèè, è â ÷àñòíîñòè íå ïîçâîëÿÿ ïðàâèòåëüñòâó òîãî èëè èíîãî<br />

ñóáúåêòà ôåäåðàöèè äàâàòü íàëîãîâûå ïîñëàáëåíèÿ ïðåäïðèÿòèÿì, íàõîäÿùèìñÿ<br />

íà èõ òåððèòîðèè (íàïðèìåð, ïóòåì îòêàçà îò èñêëþ÷èòåëüíûõ<br />

íàëîãîâ ðàññìàòðèâàåìûõ ïðåäïðèÿòèé).<br />

Òàêèì îáðàçîì, ñîãëàøåíèÿ â íàëîãîâîé ñôåðå ÿâëÿþòñÿ íàèáîëåå çíà-<br />

÷èìîé àâòîíîìèåé â íàëîãîâîé ñôåðå âñåõ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè.  ñâÿçè<br />

ñ òåì, ÷òî ïðàâèòåëüñòâà ñóáúåêòîâ âñåãäà äåðæàò êîíòðîëü íàä íàèáîëåå<br />

âàæíûìè íàëîãàìè (ïðîöåíòîì îò ôåäåðàëüíîãî íàëîãà), èìåííî îíè íåñóò<br />

îòâåòñòâåííîñòü ïåðåä íàëîãîïëàòåëüùèêàìè. Ôîðìàëüíûå æå îáúåäèíåíèÿ,<br />

ñîçäàííûå ñïåöèàëüíî äëÿ ðàñïðåäåëåíèÿ äîõîäîâ, ÷àñòî áûâàþò<br />

áîëåå æåñòêèìè â ýòîì îòíîøåíèè. Ê òîìó æå, â òîì ñëó÷àå, åñëè îíè<br />

ÿâëÿþòñÿ ðåçóëüòàòîì ïåðåãîâîðîâ (à íå ðåøåíèåì ôåäåðàëüíîãî öåíòðà),<br />

ìîãóò âîçíèêíóòü òðóäíîñòè ïðè ïîïûòêàõ âíåñòè èçìåíåíèÿ, ñîçäàâàÿ<br />

ïðè ýòîì ïðîñòðàíñòâî äëÿ èñïîëüçîâàíèÿ «ïðèíöèïà ñîâìåñòíîãî<br />

ðåøåíèÿ», êîòîðûé îãðàíè÷èâàåò ðàìêè äëÿ ìàíåâðèðîâàíèÿ â ôèñêàëüíîé<br />

è áþäæåòíîé ñôåðå âî âñåõ ñóáúåêòàõ ôåäåðàöèè.<br />

(5) Ãîðèçîíòàëüíîå íåðàâíîâåñèå â íàëîãîâîé ñôåðå<br />

Ïðåèìóùåñòâî íàëè÷èÿ ôèñêàëüíîé è áþäæåòíîé êîíêóðåíöèè îñîáåííî<br />

î÷åâèäíî ïðè óñëîâèè ðàâíîé áîðüáû. Âñå æå, ñóùåñòâóþò ðàçíîãî<br />

ðîäà íåðàâíîïðàâèÿ, ÷àñòî ïðèñóùèå ñóáúåêòàì ôåäåðàöèè â ðàçëè÷íûõ<br />

ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâàõ – â îñîáåííîñòè â òîì, ÷òî êàñàåòñÿ èõ ñïîñîáíîñòè<br />

ïðåäñòàâëÿòü óñëóãè, â çíà÷èòåëüíîé ñòåïåíè ñðàâíèìûå ñ óðîâíåì<br />

ïî âñåé ñòðàíå, ïîñðåäñòâîì ôèñêàëüíûõ äåéñòâèé, êîòîðûå, â ñâîþ<br />

î÷åðåäü, òàêæå ÿâëÿþòñÿ êîíêóðåíòîñïîñîáíûìè. Òàêîé ôåíîìåí íàçûâàåòñÿ<br />

«ãîðèçîíòàëüíîå íåðàâíîâåñèå â íàëîãîâîé ñôåðå».<br />

Ñîãëàñíî ãðàôèêó 3 ñóùåñòâóåò îãðîìíîå êîëè÷åñòâî ôåäåðàöèé,<br />

êîòîðûì ïðèñóù óðîâåíü ãîðèçîíòàëüíîãî íåðàâåíñòâà, êàê ñî ñòîðîíû

364 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Äàâèä ÏÅËÎÊÝÍ<br />

365<br />

äîõîäîâ, òàê è ñ òî÷êè çðåíèÿ ðàñïðåäåëåíèÿ ðàñõîäîâ.<br />

Ýòî è íåîáõîäèìî, ÷òîáû èñïðàâèòü ïîëîæåíèå, êîãäà áîëüøèíñòâî<br />

ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ ñàìî îïðåäåëÿåò ðåæèì ðàñïðåäåëåíèÿ äîõîäîâ,<br />

ïîëó÷åííûõ îò íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé.<br />

Ãðàôèê 3. Ôèñêàëüíîå íåðàâåíñòâî ïî ãîðèçîíòàëè.<br />

Óðîâåíü ãîðèçîíòàëüíîãî ôèñêàëüíîãî íåðàâíîâåñèÿ<br />

â ðàçëè÷íûõ ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâàõ.<br />

Ñðàâíèòåëüíûé ãðàôèê íàëîãîâûõ ðàçëè÷èé (ñðåäíèé óðîâåíü), â<br />

äîëëàðàõ ÑØÀ íà äóøó íàñåëåíèÿ ñîãëàñíî ïàðèòåòó ïîêóïàòåëüíîé<br />

ñïîñîáíîñòè (ÏÏÑ)<br />

Â. Ðåæèìû ïðîïîðöèîíàëüíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ äîõîäîâ,<br />

ïîëó÷åííûõ â ðåçóëüòàòå íàëîãîâûõ ñáîðîâ<br />

(1) Ñðàâíåíèå ðåæèìîâ ðàñïðåäåëåíèÿ äîõîäîâ<br />

â Êàíàäå è Àâñòðàëèè<br />

Äëÿ òîãî ÷òîáû ïîêàçàòü, êàêèå ñâÿçè ñóùåñòâóþò ìåæäó ðåæèìàìè<br />

ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâûõ äîõîäîâ è â äðóãèõ êëþ÷åâûõ ñôåðàõ ôèñêàëüíîãî<br />

ôåäåðàëèçìà, íåîáõîäèìî ñðàâíèòü ðåæèìû ïðîïîðöèîíàëüíîãî<br />

ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé äâóõ î÷åíü ðàçíûõ, â ïëàíå<br />

ãîðèçîíòàëüíîãî íåðàâíîâåñèÿ (à òàê æå è ñ äðóãèõ òî÷åê çðåíèÿ)<br />

ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ, ê ïðèìåðó, òàêèõ êàê Êàíàäà è Àâñòðàëèÿ.<br />

 Êàíàäå óðîâåíü ãîðèçîíòàëüíîãî íåðàâíîâåñèÿ â îòíîøåíèè äîõîäîâ<br />

ÿâëÿåòñÿ âûñîêèì íå òîëüêî èç-çà òîãî, ÷òî íåêîòîðûå íàøè ïðîâèíöèè,<br />

íàèáîëåå óÿçâèìûå ñ ýêîíîìè÷åñêîé òî÷êè çðåíèÿ (â ÷àñòíîñòè òå,<br />

÷òî íàõîäÿòñÿ íà Àòëàíòè÷åñêîì ïîáåðåæüå), äàâíî óæå õàðàêòåðèçóþòñÿ<br />

óðîâíåì ôèñêàëüíîé àâòîíîìèè âûøå ñðåäíåãî, íî è ïî ïðè÷èíå<br />

âûñîêîé êîíöåíòðàöèè äîõîäîâ, ïîëó÷àåìûõ îò ïðèðîäíûõ ðåñóðñîâ (â<br />

÷àñòíîñòè íåôòü è ïðèðîäíûé ãàç) â ïðîâèíöèè Àëüáåðòà. (Ãðàôèê 4).<br />

Ãðàôèê 4. ×àñòè÷íîå ðàñïðåäåëåíèå â Êàíàäå.<br />

Íåðàâåíñòâî â îòíîøåíèè äîõîäîâ â Êàíàäå<br />

Äî ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ Ïîñëå ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ<br />

Ñèòóàöèÿ îáñòîèò ñîâñåì èíà÷å â Àâñòðàëèè, ãäå ñóùåñòâóåò äîñòàòî÷íîå<br />

êîëè÷åñòâî íåáîëüøèõ íåðàâåíñòâ ìåæäó ñóáúåêòàìè àâñòðàëèéñêîé<br />

ôåäåðàöèè – â îñîáåííîñòè, â îòíîøåíèè íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé, ÷òî â<br />

ïðèíöèïå, â ðàâíîé ñòåïåíè, îòíîñèòñÿ ê ðàñõîäíîé ÷àñòè áþäæåòà 1 .<br />

Ïðèíöèïèàëüíûì èñêëþ÷åíèåì èç ýòîãî ïðàâèëà ÿâëÿåòñÿ Ñåâåðíàÿ<br />

òåððèòîðèÿ (Northern Territory), êîòîðàÿ, êàê è ñåâåðíûå ðåãèîíû â<br />

Êàíàäå è Ðîññèè, ÿâëÿåòñÿ ìàëîíàñåëåííîé è óäàëåííîé îò îñíîâíûõ<br />

öåíòðîâ, ãäå ñîñðåäîòî÷åíà áîëüøàÿ ÷àñòü íàñåëåíèÿ. (Ãðàôèê 5).<br />

Òàêèì îáðàçîì, ïðèäÿ ê âûâîäó, ÷òî ôåäåðàëüíûé öåíòð â Àâñòðàëèè<br />

ðàçûãðûâàåò âåðòèêàëüíóþ ôèñêàëüíóþ êàðòó â ñâîþ ïîëüçó, ÷òî ïîçâîëÿåò<br />

åìó ïîëó÷àòü çíà÷èòåëüíûå ñóììû â ðåçóëüòàòå ðàñïðåäåëåíèÿ 2 , ìû<br />

ìîæåì îòìåòèòü, ÷òî ýòà ñòðàíà íàõîäèòñÿ â òàêîé ñèòóàöèè, êîòîðàÿ íå<br />

íàáëþäàåòñÿ áîëüøå íè â îäíîì äðóãîì ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå, êîòîðûå<br />

ÿ èçó÷àë. Àâñòðàëèéñêèé ôåäåðàëüíûé öåíòð ðàñïîëàãàåò âñåìè ñðåäñòâàìè<br />

äëÿ îñóùåñòâëåíèÿ ïîëíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ ìåæäó âñåìè ñóáúåêòàìè<br />

ôåäåðàöèè, êàê â îòíîøåíèè äîõîäîâ, òàê è äîõîäîâ.<br />

1 Ëþáîå íåðàâåíñòâî â îòíîøåíèè ðàñõîäîâ íå ïðèåìëåìî â ñëó÷àå Êàíàäû â ñâÿçè ñ<br />

òåì, ÷òî ñóùåñòâóþùèé òàì ôèñêàëüíûé ðåæèì íå ïîçâîëÿåò íèêîèì îáðàçîì óïðàçäíèòü<br />

íåðàâíîâåñèå, êîòîðîå ïðîäîëæàåò ñóùåñòâîâàòü. Ó÷èòûâàÿ âàæíåéøèå ïðèìåðû<br />

íåðàâíîâåñèÿ, õàðàêòåðíûå äëÿ Êàíàäû â îòíîøåíèè ôèñêàëüíûõ ôóíêöèé (íåñìîòðÿ<br />

íà âñå ïîïûòêè ïî ðàñïðåäåëåíèþ, ïðåäïðèíèìàåìûå ôåäåðàëüíûì<br />

ïðàâèòåëüñòâîì), òàêèå ïðèìåðû, ïî âèäèìîìó, îêàæóòñÿ íå ñàìûìè âàæíûìè.<br />

2  îòëè÷èè îò ñèòóàöèè, ñëîæèâøåéñÿ â Êàíàäå, ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî Àâñòðàëèè<br />

ìîæåò âûäåëèòü ïðèìåðíî øåñòóþ ÷àñòü òîãî, ÷òî îáû÷íî ïåðåäàåò íà ðàñïðåäåëåíèå<br />

è âñå ðàâíî ñìîæåò âëèÿòü íà îñóùåñòâëåíèå ïîëíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ.

366 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Äàâèä ÏÅËÎÊÝÍ<br />

367<br />

Ãðàôèê 5. Ìåíåå îñòðîå íåðàâåíñòâî â Àâñòðàëèè,<br />

ïîçâîëÿþùåå îñóùåñòâèòü ïîëíîå ðàñïðåäåëåíèå.<br />

Ãîðèçîíòàëüíîå íåðàâíîâåñèå â Àâñòðàëèè<br />

– ïåðåä ðàñïðåäåëåíèåì<br />

Äîõîäû Ðàñõîäû<br />

(2) Óñëîâèÿ è ïðèíöèïû äåéñòâèÿ ðåæèìîâ ðàñïðåäåëåíèÿ<br />

Bàæíî îòìåòèòü, ÷òî ðàçëè÷íûå ðåæèìû ïðîïîðöèîíàëüíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ<br />

íàëîãîâûõ ñáîðîâ, êîòîðûå ìîæíî îáíàðóæèòü â ôåäåðàòèâíûõ<br />

ãîñóäàðñòâàõ, òàêæå äåìîíñòðèðóþò ñóùåñòâóþùèå ìåæäó íèìè<br />

ðàçëè÷èÿ, â îòíîøåíèè ïðåôåðåíöèé, â ñâÿçè ñ ÷åì è ðîäèëñÿ òåðìèí<br />

«ôèñêàëüíàÿ ñïðàâåäëèâîñòü», òî åñòü âàæíîñòü îáåñïå÷èòü äîñòóï ê<br />

óðîâíþ óñëóã çàìåòíî áëèçêèõ äðóã ê äðóãó, òàêæå êàê è îäèíàêîâûé<br />

óðîâeíü íàëîãîîáëîæåíèÿ íà òåððèòîðèè âñåé ñòðàíû3 .<br />

Êàê âèäíî èç ñðàâíåíèÿ Êàíàäû è Àâñòðàëèè, øèðèíà ãîðèçîíòàëüíîãî<br />

íåðàâíîâåñèÿ è ðàçðûâ â âåðòèêàëüíîé íàëîãîâîé ñèñòåìå â ðàìêàõ<br />

îäíîé ôåäåðàöèè òàêæå ÿâëÿþòñÿ âàæíåéøèìè ôàêòîðàìè: â ñëó÷àå êîíöåíòðàöèè<br />

íàëîãîâûõ ñáîðîâ (èëè ïîëíîìî÷èé â ñôåðå íàëîãîîáëîæåíèÿ)<br />

â îïðåäåëåííûõ ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâàõ âîçìîæíî âîçíèêíîâåíèå<br />

ñëîæíîñòåé äëÿ äîñòèæåíèÿ ïîëíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ, åñëè òîëüêî íå<br />

ñóùåñòâóåò çíà÷èòåëüíûé ðàçðûâ â âåðòèêàëüíîé íàëîãîâîé ñèñòåìå.<br />

3 Íåîáõîäèìî ïîä÷åðêíóòü, ÷òî çäåñü àêöåíò ñòàâèòñÿ íå íà ðàñõîäû íà «ðåãèîíàëüíîå<br />

ýêîíîìè÷åñêîå ðàçâèòèå» äëÿ ñîêðàùåíèÿ ðàçðûâà â ýêîíîìè÷åñêîì ðàçâèòèè<br />

ìåæäó ñóáúåêòàìè ôåäåðàöèè. Ðàñïðåäåëåíèå îáû÷íî íå ðàññìàòðèâàåòñÿ â êà÷åñòâå<br />

èíñòðóìåíòà ïðîäâèæåíèÿ ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ: ìèíèìóì, êîòîðûé òðåáóåòñÿ<br />

ïðè ðàñïðåäåëåíèè – ýòî èçáåæàíèå óñèëåíèÿ òàêîãî ðàçðûâà, â ÷àñòíîñòè íåëüçÿ ñîçäàâàòü<br />

ïðåïÿòñòâèÿ äëÿ íàïðàâëåíèé «ñòðóêòóðíîé» ïîëèòèêè (íàïðèìåð, îáðàçîâàíèå,<br />

çäðàâîîõðàíåíèå, òðàíñïîðòíûå ìàãèñòðàëè).<br />

 îáùåì, ÷åì áîëüøå äîõîäû àäìèíèñòðàöèè ïðåâîñõîäÿò åå îòâåòñòâåííîñòü<br />

â îòíîøåíèè ïðÿìûõ ðàñõîäîâ, òåì áîëüøå åå îòâåòñòâåííîñòü<br />

çà ïðîïîðöèîíàëüíîå ðàñïðåäåëåíèå íàëîãîâ:<br />

- â áîëüøåé ÷àñòè ñëó÷àåâ (êàê â Êàíàäå è Àâñòðàëèè), ðå÷ü èäåò î<br />

ôåäåðàëüíîì öåíòðå, êîòîðûé áåðåò íà ñåáÿ îòâåòñòâåííîñòü âûäåëåíèÿ<br />

òðàíñôåðòîâ â ðàìêàõ ïðîïîðöèîíàëüíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâûõ<br />

äîõîäîâ â íàèìåíåå îáåñïå÷åííûå ñóáúåêòû ôåäåðàöèè;<br />

- îäíàêî âñå æå ñóùåñòâóþò ôåäåðàöèè, ãäå èìåííî ñóáúåêòû ëó÷øå<br />

âñåãî îñóùåñòâëÿþò ïðîïîðöèîíàëüíîå ðàñïðåäåëåíèå íàëîãîâûõ ñáîðîâ,<br />

èëè, ïî êðàéíåé ìåðå, ãäå òàêàÿ îòâåòñòâåííîñòü ðàçäåëåíà ñ ôåäåðàëüíûì<br />

ïðàâèòåëüñòâîì. Â Øâåéöàðèè, íàïðèìåð, ôåäåðàòèâíûå åäèíèöû<br />

(íàèáîëåå îáåñïå÷åííûå èç íèõ) ïåðåíîñÿò ÷àñòü ñâîèõ<br />

«èçáûòî÷íûõ» äîõîäîâ â ôåäåðàëüíûé áþäæåò. Åñòü è òàêèå ñëó÷àè (êàê<br />

â Ãåðìàíèè), êîãäà âûïëàòû â ðàìêàõ ïðîïîðöèîíàëüíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ<br />

îñóùåñòâëÿþòñÿ ìåæäó îðãàíàìè âëàñòè íà òîì æå óðîâíå, ãäå íàèáîëåå<br />

îáåñïå÷åííûå ôåäåðàòèâíûå åäèíèöû ïðîèçâîäÿò ðàñïðåäåëåíèå<br />

íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé â ïîëüçó ìåíåå îáåñïå÷åííûõ èç íèõ.<br />

Êàêîé áû íè áûëà èåðàðõèÿ ãîñóäàðñòâåííûõ âåäîìñòâ, êîòîðûå îòâåòñòâåííû<br />

çà îñóùåñòâëåíèå òðàíñôåðòîâ ïî ïðîïîðöèîíàëüíîìó ðàñïðåäåëåíèþ<br />

íàëîãîâûõ ñáîðîâ, ëþáîé ðåæèì òàêîãî ðàñïðåäåëåíèÿ<br />

äîëæåí, òåì íå ìåíåå, ñîîòâåòñòâîâàòü íåêîòîðûìè ïðèíöèïàì:<br />

- ïî âîçìîæíîñòè, îðãàíû âëàñòè â ñóáúåêòàõ ôåäåðàöèè äîëæíû íåñòè<br />

îòâåòñòâåííîñòü ïåðåä ñâîèì ýëåêòîðàòîì â ñôåðå íàëîãîâûõ è áþäæåòíûõ<br />

ðåøåíèé;<br />

- òàêèì îáðàçîì, ñèñòåìà ïðîïîðöèîíàëüíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ äîõîäîâ<br />

íå äîëæíà îêàçûâàòü âëèÿíèå íà èõ âûáîð â äàííûõ ñôåðàõ, è òàêîé âûáîð<br />

äîëæåí, ïðåæäå âñåãî, îïðàâäûâàòü óâåëè÷åíèå ðåãèîíàëüíûõ íàëîãîâ<br />

ïî ñðàâíåíèþ ñî ñðåäíèì ôåäåðàëüíûì óðîâíåì, â ñëó÷àå åñëè îíè<br />

õîòÿò îêàçûâàòü óñëóãè, êîòîðûå ïî óðîâíþ òàêæå ïðåâûøàþò ñðåäíèé.<br />

Òàêèì îáðàçîì, ïðîïîðöèîíàëüíàÿ ñèñòåìà ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâ äîëæíà<br />

áàçèðîâàòüñÿ íà ìåðàõ íàëîãîâîé ñïîñîáíîñòè èëè ïîòðåáíîñòè, íà<br />

êîòîðûå íå ìîãóò îêàçûâàòü âëèÿíèå äåéñòâèÿ îðãàíîâ âëàñòè òîãî èëè<br />

èíîãî ñóáúåêòà ôåäåðàöèè, ñóòü êîòîðûõ çàêëþ÷àåòñÿ â ïîñòåïåííîé ìîäèôèêàöèè<br />

ïðîâîäèìîé èìè æå ïîëèòèêè (ò.å. ïðèíöèï «íåéòðàëèòåòà») 4 ;<br />

- ïðåèìóùåñòâåííî ñèñòåìà ïðîïîðöèîíàëüíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâ<br />

ôóíêöèîíèðóåò ëó÷øå êîãäà ôåäåðàòèâíûå åäèíèöû íàäåëÿþòñÿ<br />

ôèñêàëüíîé îòâåòñòâåííîñòüþ ïåðåä èõ ýëåêòîðàòîì («âìåíÿåìîñòü â<br />

âèíó»). Îäíàêî, âñå æå â íåêîòîðûõ ñëó÷àÿõ, ìîæåò áûòü íåîáõîäèìî<br />

íàñòàèâàòü íà îòâåòñòâåííîñòè ôåäåðàòèâíûõ åäèíèö ïåðåä ôåäåðàëü-<br />

4 Íàïðèìåð, íàäî îòíåñòèñü ñ íåäîâåðèåì ê òîé ñèòóàöèè, ãäå óðîâåíü ïîäîõîäíîãî<br />

íàëîãà ýëàñòè÷åí, òî åñòü, ãäå óðîâåíü îñîáåííî âûñîêîãî íàëîãà çàñòàâëÿåò ñóæàòü<br />

ïîäîõîäíûé íàëîã (èëè îñîáåííî ùåäðûå óñëóãè ïðè óâåëè÷åíèè îáúåìà ïî ëèíèè ñïðîñà<br />

è ïðåäëîæåíèÿ).

368 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Äàâèä ÏÅËÎÊÝÍ<br />

369<br />

íûì öåíòðîì (íàïðèìåð, êîãäà íåäîñòàåò «êðèòè÷åñêîé ìàññû» äëÿ ïîäòâåðæäåíèÿ<br />

ýôôåêòèâíîñòè ïðîâîäèìîé ïîëèòèêè).<br />

Ìåõàíèçìû ïðîïîðöèîíàëüíîãî íàëîãîîáëîæåíèÿ (è èõ ìîäèôèêàöèÿ)<br />

òàêæå äîëæíû áûòü ìàêñèìàëüíî ïðîçðà÷íûìè. Òàêèì îáðàçîì,<br />

íåîáõîäèì ìèíèìóì ðîëè îòâåòñòâåííîãî óðîâíÿ âëàñòè (îáû÷íî ýòî<br />

ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî), êîãäà ðå÷ü èäåò îá îïðåäåëåíèè è ðàñïðåäåëåíèè<br />

ñóìì, ðàñõîäóåìûõ íà ïðîïîðöèîíàëüíûé ðàçäåë.<br />

Íåîáõîäèìî òàêæå èçáåãàòü çàêëþ÷åíèÿ äâóñòîðîííèõ ñîãëàøåíèé<br />

ìåæäó ôåäåðàëüíûì öåíòðîì è ìíîãî÷èñëåííûìè ñóáúåêòàìè, êîòîðûå<br />

ìîãóò ïðåäîñòàâèòü ïîñëåäíèì ïðèâèëåãèðîâàííîå ïîëîæåíèå.<br />

 ÷àñòíîñòè ýòè öåëè ìîãóò áûòü äîñòèãíóòû 5 :<br />

- ïóòåì èñïîëüçîâàíèÿ ôîðìóëû ïðîïîðöèîíàëüíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ<br />

íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé, çàêðåïëåííîé â çàêîíå (èëè â Êîíñòèòóöèè);<br />

- ïóòåì íàäåëåíèÿ íåçàâèñèìîãî ãîñóäàðñòâåííîãî îðãàíà îòâåòñòâåííîñòüþ<br />

çà óïðàâëåíèå ïðîïîðöèîíàëüíûì ðàñïðåäåëåíèåì íàëîãîâûõ<br />

ïîñòóïëåíèé;<br />

- ïóòåì ïðîñüáû, íàïðàâëåííîé â ýòîò ãîñóäàðñòâåííûé îðãàí, ïðèíÿòü<br />

â ðàñ÷åò âñå èñòî÷íèêè ôèíàíñèðîâàíèÿ ôåäåðàòèâíûõ åäèíèö, â<br />

òîì ÷èñëå âñå ìíîãîñòîðîííèå èëè äâóñòîðîííèå òðàíñôåðòû, ïåðåâîäèìûå<br />

îò ôåäåðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà, ñ ó÷åòîì ïðàâ ïðîïîðöèîíàëüíîãî<br />

ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâ.<br />

(3) Ñâîäíàÿ òàáëèöà<br />

Òàáëèöà 3 ðåçþìèðóåò êëþ÷åâûå ýëåìåíòû ïðîïîðöèîíàëüíîé ñèñòåìû<br />

ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâûõ ñáîðîâ, ñðàâíèâàÿ ðàçëè÷íûå ðåæèìû<br />

(à èìåííî Êàíàäû, Øâåéöàðèè è Àâñòðàëèè).<br />

Âî âñåõ ôåäåðàöèÿõ, ãäå îôèöèàëüíî äåéñòâóåò ñèñòåìà ïðîïîðöèîíàëüíîãî<br />

ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâ, ñîáëþäàåòñÿ ñòåïåíü ïðîïîðöèîíàëüíîãî<br />

íàëîãîîáëîæåíèÿ äîõîäîâ. Ìîæíî ïðåäïîëîæèòü, ÷òî òàêàÿ ñèòóàöèÿ<br />

ñîîòâåòñòâóåò ðåàëüíîñòè, òàê êàê â îáùåì, ðàçëè÷èÿ â îòíîøåíèè<br />

äîõîäîâ äîìèíèðóþò (êðîìå òîãî ýòî îáëåã÷àåò èññëåäîâàíèå), õîòÿ ñóùåñòâóþò<br />

è èñêëþ÷åíèÿ, à èìåííî, Àâñòðàëèÿ. Ìåæäó òåì, çà èñêëþ÷åíèåì<br />

Àâñòðàëèè, íàáëþäàåòñÿ òåíäåíöèÿ ÷àñòè÷íîãî ïðîïîðöèîíàëüíîãî<br />

ðàñïðåäåëåíèÿ ðàñõîäîâ.<br />

Ê òîìó æå, ÷åì áîëüøå ðàçëè÷èÿ â îòíîøåíèè äîõîäîâ è ÷åì áîëüøå äåöåíòðàëèçàöèÿ<br />

äîõîäîâ â ñóáúåêòàõ (â Êàíàäå è Øâåéöàðèè), òåì ñëîæíåå<br />

äîñòè÷ü ïîëíîãî ïðîïîðöèîíàëüíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâûõ ñáîðîâ.<br />

5 Ðåæèì, îïèñàííûé çäåñü, ïî áîëüøåé ÷àñòè ñîîòâåòñòâóåò àâñòðàëèéñêîé ñèñòåìå<br />

óïðàâëåíèÿ ïî îòíîøåíèþ ê ïðîïîðöèîíàëüíîìó ðàñïðåäåëåíèþ íàëîãîâûõ ñáîðîâ<br />

- äàæå åñëè íåêîòîðûå èç ýòèõ ýëåìåíòîâ ñóùåñòâóþò â Êàíàäå è äðóãèõ ôåäåðàòèâíûõ<br />

ãîñóäàðñòâàõ.<br />

Òàáëèöà 3. Ñðàâíåíèå ðåæèìîâ ïðîïîðöèîíàëüíîãî<br />

ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé.<br />

Ðàçëè÷íûå<br />

ïåðåìåííûå<br />

Ðàçìåð íåðàâíîâåñèÿ<br />

(äîõîäû)<br />

Ðàçìåð íåðàâíîâåñèÿ<br />

(ðàñõîäû)<br />

Îñíîâíîé èñòî÷íèê<br />

íåðàâíîâåñèÿ<br />

Ñòåïåíü ôèñêàëüíîé<br />

äåöåíòðàëèçàöèè<br />

Óñëîâèÿ äëÿ ðàñïðåäåëåíèÿ<br />

Êàíàäà Øâåéöàðèÿ Àâñòðàëèÿ<br />

Áîëüøîé Áîëüøîé Ìàëåíüêèé<br />

Ìàëåíüêèé Ìàëåíüêèé Äîñòàòî÷íî<br />

áîëüøîé<br />

Äîõîäû Äîõîäû Ðàñõîäû<br />

Âûñîêàÿ Âûñîêàÿ Ñðåäíÿÿ<br />

Ðàñïðåäåëåíèå äîõîäîâ Åñòü Åñòü Åñòü<br />

Ðàñïðåäåëåíèå ðàñõîäîâ Íåò ×àñòè÷íî Åñòü<br />

Ñòåïåíü ðàñïðåäåëåíèÿ ×àñòè÷íàÿ ×àñòè÷íàÿ Ïîëíàÿ<br />

Íàïðàâëåíèå<br />

ðàñïðåäåëåíèÿ<br />

Äîïîëíèòåëüíûå<br />

óñëîâèÿ?<br />

Îò ôåäåðàëüíîãî<br />

öåíòðà ê<br />

ñóáúåêòàì<br />

Îò ôåäåðàëüíîãî<br />

öåíòðà ê<br />

ñóáúåêòàì è<br />

íàîáîðîò<br />

Íåò ×àñòè÷íî Íåò<br />

Îò ôåäåðàëüíîãî<br />

öåíòðà ê<br />

ñóáúåêòàì<br />

Èíîãäà (êàê â ñëó÷àå Øâåéöàðèè), íàâÿçûâàåìàÿ äåöåíòðàëèçàöèÿ<br />

ìîæåò ñîïðîâîæäàòüñÿ ïðèíÿòèåì (âîçìîæíî ÷àñòè÷íûì) äðóãèõ ìåõàíèçìîâ<br />

ïðîïîðöèîíàëüíîãî íàëîãîîáëîæåíèÿ, îòëè÷íûõ îò ñèñòåìû<br />

òðàíñôåðòîâ îò ôåäåðàëüíîãî öåíòðà ê ðåãèîíàëüíûì îðãàíàì âëàñòè.<br />

Íàêîíåö, âñå ðåæå âñòðå÷àþòñÿ ðåæèìû ïðîïîðöèîíàëüíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ<br />

íàëîãîâûõ ñáîðîâ, êîòîðûå òðåáóþò, ÷òîáû ôåäåðàòèâíûå åäèíèöû<br />

ñîáëþäàëè õîòü êàêèå-òî óñëîâèÿ. Ýòî íå îçíà÷àåò, ÷òî äðóãèå<br />

ìåõàíèçìû ìåæïðàâèòåëüñòâåííûõ òðàíñôåðòîâ íå ìîãóò èëè íå äîëæíû<br />

çàâèñåòü îò êàêèõ-ëèáî óñëîâèé (êàê ýòî ÷àñòî ñëó÷àåòñÿ). ß âñå æå<br />

óòâåðæäàþ, ÷òî óñëîâíîñòü ïðîïîðöèîíàëüíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâ<br />

ñàìà ïî ñåáå ÿâëÿåòñÿ ñêîðåå ðåäêîñòüþ, çà èñêëþ÷åíèåì òåõ ñóáúåêòîâ,<br />

ãäå ôåäåðàòèâíûå åäèíèöû ÿâëÿþòñÿ íåáîëüøèìè ïî ðàçìåðó.<br />

n

370 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Õàéíðèõ Éîõàííåñ ÌÅÉÅÐ<br />

371<br />

Õàéíðèõ Éîõàííåñ Ìåéåð<br />

Ðàñïðåäåëåíèå ôèíàíñîâîé âëàñòè<br />

â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå (íà ïðèìåðå Ãåðìàíèè)*<br />

I. Îñíîâíûå ïîëîæåíèÿ<br />

Ïîä ôèíàíñîâîé âëàñòüþ ÿ ïîäðàçóìåâàþ èñêëþ÷èòåëüíûå ïîëíîìî-<br />

÷èÿ â ÷åòûðåõ ñôåðàõ: â íàëîãîâîì çàêîíîäàòåëüñòâå (èñêëþ÷èòåëüíîå<br />

ïðàâî íà ïðèíÿòèå íàëîãîâûõ çàêîíîâ), â íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèÿõ<br />

(èñêëþ÷èòåëüíîå ïðàâî ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé), â<br />

íàëîãîâîì óïðàâëåíèè (èñêëþ÷èòåëüíîå ïðàâî íàëîãîâîãî óïðàâëåíèÿ)<br />

è â íàëîãîâîì ñóäîïðîèçâîäñòâå (èñêëþ÷èòåëüíûå ïîëíîìî÷èÿ â<br />

ñôåðå íàëîãîâûõ ñóäîâ). Ïîñêîëüêó íàëîãè – ýòî íå åäèíñòâåííûå îáÿçàòåëüíûå<br />

ãîñóäàðñòâåííûå ñáîðû, íî ÿâëÿþòñÿ òàêîâûìè íàðÿäó ñ ïëàòåæàìè<br />

çà îñîáûå, ïðåäîñòàâëÿåìûå ãîñóäàðñòâîì, óñëóãè è ñî âçíîñàìè<br />

íà ñîäåðæàíèå ãîñóäàðñòâåííûõ ó÷ðåæäåíèé, ìîæíî áûëî áû ãîâîðèòü è<br />

îá èñêëþ÷èòåëüíûõ ïîëíîìî÷èÿõ â ñôåðå íàëîãîâ è ñáîðîâ â öåëîì. Îäíàêî<br />

ÿ â äàëüíåéøåì îãðàíè÷óñü íàëîãàìè, òàê êàê îíè ñîñòàâëÿþò íàèáîëåå<br />

çíà÷èòåëüíóþ ÷àñòü ãîñóäàðñòâåííûõ îáÿçàòåëüíûõ ñáîðîâ.<br />

Ñ ñóâåðåíèòåòîì â îáëàñòè ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé,<br />

òî åñòü ñ íàïðàâëåíèåì íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé Ôåäåðàöèè èëè ñóáúåêòàì,<br />

âõîäÿùèì â åå ñîñòàâ, èëè æå ñ íàïðàâëåíèåì è òîìó, è äðóãèì<br />

ðàâíûõ èëè íåðàâíûõ ÷àñòåé ýòèõ ïîñòóïëåíèé, èìååò ñóùåñòâåííîå<br />

ñõîäñòâî ôèíàíñîâîå âûðàâíèâàíèå. Òàêîå âûðàâíèâàíèå ïåðåìåùàåò<br />

ôèíàíñîâûå ìàññû îò Ôåäåðàöèè ê ñóáúåêòàì, èëè â îáðàòíîì íàïðàâëåíèè.<br />

Òàêèì îáðàçîì, âûðàâíèâàíèå, êàê è ïîëíîìî÷èÿ â îáëàñòè<br />

ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé, ðåãóëèðóåò ôèíàíñîâîå ñíàáæåíèå<br />

òîé èëè èíîé ãîñóäàðñòâåííîé ñèñòåìû. Îäíàêî ôèíàíñîâîå âûðàâíèâàíèå<br />

íåîáõîäèìî ÷åòêî îòäåëÿòü îò èñêëþ÷èòåëüíûõ ïîëíîìî-<br />

÷èé â îáëàñòè ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé, ïîòîìó ÷òî â<br />

ïðàâîâîì ïëàíå îíî íå îðèåíòèðîâàíî íà äîõîäû, ïîëó÷åííûå ïóòåì<br />

ñáîðà íàëîãîâ. Îòêóäà îòâåòñòâåííàÿ çà ôèíàíñîâîå âûðàâíèâàíèå ãîñóäàðñòâåííàÿ<br />

ñèñòåìà áåðåò ôèíàíñîâûå ìàññû, êîòîðûå åé íåîáõîäèìî<br />

ñîáðàòü, ïðåäîñòàâëåíî åå ñîáñòâåííîìó ðåøåíèþ. Êðîìå òîãî, ôèíàíñîâîå<br />

âûðàâíèâàíèå ëîãè÷åñêè ñëåäóåò çà ðàñïðåäåëåíèåì äîõîäîâ<br />

îò ñáîðà íàëîãîâ. Åãî ôóíêöèÿ – äîïîëíÿòü äîñòàòî÷íî ãðóáîå ðàñïðåäåëåíèå<br />

íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé áîëåå òî÷íîé è òîíêîé ñèñòåìîé ôèíàíñîâîãî<br />

ðàñïðåäåëåíèÿ. Ðàñïðåäåëåíèå íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé è ôèíàíñîâîå<br />

âûðàâíèâàíèå äîëæíû âìåñòå ãàðàíòèðîâàòü îòäåëüíûì ÷àñòÿì<br />

Õàéíðèõ Éîõàííåñ Ìåéåð – ïðîôåññîð, äîêòîð ïóáëè÷íîãî ïðàâà Óíèâåðñèòåòà èì.<br />

Ãóìáîëüäòà (Áåðëèí, Ãåðìàíèÿ).<br />

* Ïåðåâîä Å.Èâàíîâîé.<br />

ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà äîñòàòî÷íîå ôèíàíñîâîå ñíàáæåíèå. Ôèíàíñîâîå<br />

âûðàâíèâàíèå íå ÿâëÿåòñÿ îáÿçàòåëüíîé ÷àñòüþ ôèíàíñîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ<br />

ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà, îäíàêî, îíî â ðàçëè÷íûõ ôîðìàõ<br />

è ñ ðàçëè÷íîé ñòåïåíüþ èíòåíñèâíîñòè ïðèñóòñòâóåò â áîëüøèíñòâå<br />

ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ.<br />

 Ãåðìàíèè ðàñïðåäåëåíèå ôèíàíñîâîé âëàñòè, êàê è ôèíàíñîâîå<br />

âûðàâíèâàíèå, ðåãóëèðóþòñÿ Êîíñòèòóöèåé. Ýòî ñîîòâåòñòâóåò òîìó<br />

çíà÷åíèþ, êîòîðîå äëÿ ãîñóäàðñòâà ïîñòåïåííî ïðèîáðåëî ôèíàíñîâîå<br />

îáåñïå÷åíèå. Ñåãîäíÿ â áîëüøåé ñòåïåíè, íåæåëè ðàíåå, ãîñóäàðñòâî<br />

ðåàëèçóåò ñâîè öåëè ñêîðåå ïóòåì âëîæåíèÿ ñâîèõ ôèíàíñîâûõ ñðåäñòâ,<br />

íåæåëè ïðè ïîìîùè ïðèêàçîâ. Â ýòîì îòíîøåíèè, ðàñïðåäåëåíèå ôèíàíñîâûõ<br />

ïîëíîìî÷èé â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå ìîæåò â îïðåäåëåííîé<br />

ñòåïåíè ñâèäåòåëüñòâîâàòü î ðàñïðåäåëåíèè âëàñòè ìåæäó Ôåäåðàöèåé<br />

è åå ñóáúåêòàìè.<br />

 ñâÿçè ñ ýòèì, ñòàíîâèòñÿ ïîíÿòíûì òàêæå, ïî÷åìó íà ïðîòÿæåíèè<br />

áîëåå ÷åì ïÿòèäåñÿòèëåòíåé èñòîðèè Ôåäåðàòèâíîé Ðåñïóáëèêè Ãåðìàíèè<br />

ê ôèíàíñîâûì ïðàâèëàì Êîíñòèòóöèè ïîìèìî Ôåäåðàöèè è âõîäÿùèõ<br />

â åå ñîñòàâ ôåäåðàëüíûõ çåìåëü ïîäêëþ÷åí åùå îäèí óðîâåíü, à èìåííî<br />

êîììóíû (ãîðîäà è îáùèíû). Â íàñòîÿùåå âðåìÿ, ñîãëàñíî Êîíñòèòóöèè,<br />

çà íèìè çàêðåïëåíà íåáîëüøàÿ äîëÿ ïîëíîìî÷èé â îáëàñòè íàëîãîâîãî<br />

çàêîíîäàòåëüñòâà, çíà÷èòåëüíàÿ äîëÿ ïîëíîìî÷èé ïî ðàñïðåäåëåíèþ äîõîäîâ<br />

è ñîâñåì íåçíà÷èòåëüíàÿ äîëÿ ïîëíîìî÷èé â ñôåðå íàëîãîâîãî óïðàâëåíèÿ;<br />

ïîìèìî ýòîãî, îíè âîâëå÷åíû â ïðîöåññ ôèíàíñîâîãî âûðàâíèâàíèÿ.<br />

Îáúåì èõ ôèíàíñîâûõ ñðåäñòâ ñîñòàâëÿåò çíà÷èòåëüíóþ äîëþ îò<br />

îáùåãî ôèíàíñîâîãî îáúåìà ãîñóäàðñòâà. Îíè ñîçäàþò ñóùåñòâåííóþ<br />

÷àñòü îáùåñòâåííûõ èíâåñòèöèé è çàíèìàþò âàæíîå ìåñòî ïî ÷èñëó ëèö,<br />

çàíÿòûõ â îáùåñòâåííîì ñåêòîðå. Â äàëüíåéøåì ÿ, îäíàêî, íå áóäó êàñàòüñÿ<br />

ñôåðû êîììóí, ÷òîáû åùå áîëüøå íå óñëîæíÿòü èçëîæåíèå.<br />

Íå áóäó ÿ êàñàòüñÿ è áþäæåòíîãî ïðàâà, êîòîðîå – åñëè èìåòü â âèäó<br />

àñïåêò êðåäèòíûõ çàéìîâ – èìååò âàæíîå çíà÷åíèå äëÿ äîõîäîâ ãîñóäàðñòâà.<br />

 îñîáåííîñòè, åñëè ó÷åñòü, ÷òî ãîñóäàðñòâà ïðèâûêëè ê òîìó,<br />

÷òîáû æèòü íå ïî ñðåäñòâàì, ïåðåêëàäûâàÿ ôèíàíñîâîå áðåìÿ íà ñëåäóþùèå<br />

ïîêîëåíèÿ.<br />

II. Îáùèå ðàçìûøëåíèÿ î ôèíàíñîâîé âëàñòè<br />

â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå<br />

Òåîðåòè÷åñêè ôèíàíñîâàÿ âëàñòü â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå ìîãëà áû<br />

áûòü ðàñïðåäåëåíà òàê, ÷òî è Ôåäåðàöèÿ, è åå ñóáúåêòû îáëàäàëè áû âñåìè<br />

ôèíàíñîâûìè ïîëíîìî÷èÿìè, òî åñòü, áûëè áû àâòîíîìíûìè â ôèíàíñîâîì<br />

ïëàíå. Îäíàêî, ïîñêîëüêó â ïåðâóþ î÷åðåäü íàëîãè ïîñòóïàþò îò õîçÿéñòâà<br />

â öåëîì, íåîáõîäèìî ðåãóëèðîâàòü äîñòóï ê íåìó. Òàê, íàïðèìåð,<br />

ñóáúåêò Ôåäåðàöèè è ñàìà Ôåäåðàöèÿ íå äîëæíû èìåòü ïðîèçâîëüíûé äî-

372 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Õàéíðèõ Éîõàííåñ ÌÅÉÅÐ<br />

373<br />

ñòóï ê äîõîäàì æèòåëÿ òîãî èëè èíîãî ñóáúåêòà Ôåäåðàöèè. Ïîäîáíîå ðåãóëÿðíî<br />

ïðèâîäèëî áû ê ÷ðåçìåðíîé íàëîãîâîé íàãðóçêå íàëîãîïëàòåëüùèêîâ.<br />

Åñëè áû áûë ðàçðåøåí äîñòóï ê îäíîìó è òîìó æå îáúåêòó íàëîãîîáëîæåíèÿ<br />

ñî ñòîðîíû äâóõ îáëàäàþùèõ ïî îòíîøåíèþ äðóã ê äðóãó<br />

ñàìîñòîÿòåëüíîñòüþ ñèñòåì, íåîáõîäèìî áûëî áû õîòÿ áû óñòàíîâèòü ïðàâèëà<br />

çà÷åòà îäíîãî íàëîãà ïðè óïëàòå äðóãîãî. Ìîæíî áûëî áû ðàñïðåäåëèòü<br />

îáúåêòû íàëîãîîáëîæåíèÿ, è, íàïðèìåð, çàðïëàòû ãðàæäàí ñäåëàòü<br />

îáúåêòîì íàëîãîîáëîæåíèÿ Ôåäåðàöèè, à îáîðîòû ïðåäïðèÿòèé – îáúåêòîì<br />

íàëîãîîáëîæåíèÿ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè. Íàëîãîâîå ðåãóëèðîâàíèå,<br />

òàêèì îáðàçîì, íåîáõîäèìî â ëþáîì ñëó÷àå, ïðè÷åì òà èëè èíàÿ ñòåïåíü<br />

óðåãóëèðîâàííîñòè, ïî êðàéíåé ìåðå, îò÷àñòè ñâèäåòåëüñòâóåò î ñòåïåíè<br />

íåîáõîäèìîé ñàìîñòîÿòåëüíîñòè äëÿ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè.<br />

Îáúåäèíåíèå â ôåäåðàòèâíîå ãîñóäàðñòâî è òåì áîëåå ïåðåõîä îò<br />

óíèòàðíîãî ãîñóäàðñòâà ê ôåäåðàòèâíîìó îïðåäåëÿåòñÿ ïîíèìàíèåì òîãî,<br />

÷òî íàðÿäó ñ çàäà÷àìè, ñòîÿùèìè ïåðåä îòäåëüíûìè ñóáúåêòàìè, ñóùåñòâóþò<br />

è ñîâìåñòíûå, îáùåïðèçíàííûå çàäà÷è. Ñþäà, ïðåæäå âñåãî,<br />

îòíîñÿòñÿ ìåæäóíàðîäíûå îòíîøåíèÿ, îáîðîíà, çàùèòà è ðåãóëèðîâàíèå<br />

ýêîíîìè÷åñêèõ îòíîøåíèé. Îäíàêî ôåäåðàòèâíîå ãîñóäàðñòâî è<br />

âíóòðè âîñïðèíèìàåò ñåáÿ êàê åäèíîå, ïóñòü è ñîñòîÿùåå èç îòäåëüíûõ<br />

÷àñòåé. Ýòî ãîñóäàðñòâî õî÷åò áûòü åäèíûì ýêîíîìè÷åñêèì ïðîñòðàíñòâîì.<br />

×åì ÿð÷å âûðàæåíî ýòî ïðåäñòàâëåíèå, òåì áîëåå íóæäàåòñÿ â<br />

îïðàâäàíèè ðåøåíèå ïî-ðàçíîìó ðåãóëèðîâàòü â ðàçëè÷íûõ ñóáúåêòàõ<br />

Ôåäåðàöèè ñóùåñòâåííûå óñëîâèÿ õîçÿéñòâîâàíèÿ. Ê ýòèì ñóùåñòâåííûì<br />

óñëîâèÿì îòíîñèòñÿ è íàëîãîâîå áðåìÿ, âîçëîæåííîå íà ýêîíîìèêó.<br />

Ïî ýòîé ïðè÷èíå â ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâàõ ïðîÿâëÿåòñÿ îáùàÿ<br />

òåíäåíöèÿ äåëàòü óñëîâèÿ õîçÿéñòâîâàíèÿ åäèíîîáðàçíûìè, òî åñòü îïðåäåëÿòü<br />

èõ Ôåäåðàöèåé äëÿ âñåãî ôåäåðàòèâíîãî ïðîñòðàíñòâà.<br />

Ïîäîáíî ðàçëè÷èÿì ìåæäó ãîðîäîì è ñåëîì, â ðàçëè÷íûõ ÷àñòÿõ<br />

Ôåäåðàöèè óñëîâèÿ æèçíè ìîãóò ðàçëè÷àòüñÿ. Îäíàêî ôåäåðàòèâíîå<br />

ãîñóäàðñòâî ïîäâåðãàåòñÿ âíóòðèïîëèòè÷åñêîìó äàâëåíèþ, åñëè óñëîâèÿ<br />

æèçíè â îòäåëüíûõ ñóáúåêòàõ Ôåäåðàöèè êàðäèíàëüíûì îáðàçîì<br />

îòëè÷àþòñÿ äðóã îò äðóãà. Ïðè ýòîì, êàê êàæåòñÿ, ýòî äàâëåíèå óäèâèòåëüíûì<br />

îáðàçîì îùóùàåòñÿ òåì ñèëüíåå, ÷åì âûøå îáùèé óðîâåíü<br />

æèçíè.  ëþáîì ñëó÷àå, â ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâàõ èìååòñÿ òåíäåíöèÿ<br />

ïî âîçìîæíîñòè èçáåãàòü ñëèøêîì ðåçêèõ ðàçëè÷èé. Ýòà òåíäåíöèÿ<br />

è ÿâëÿåòñÿ çà÷àñòóþ ïðè÷èíîé òîãî, ÷òî â ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâàõ<br />

ïðåäóñìîòðåíî ôèíàíñîâîå âûðàâíèâàíèå, òàê êàê â îòëè÷èå îò ðàñïðåäåëåíèÿ<br />

íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé, îíî ïîçâîëÿåò áîëåå äèôôåðåíöèðîâàííî<br />

ðåàãèðîâàòü íà ðàçëè÷íûå ïîòðåáíîñòè.<br />

Ðàñïðåäåëåíèå ôèíàíñîâûõ ïîëíîìî÷èé âñåãäà ÿâëÿåòñÿ çàäà÷åé<br />

Ôåäåðàöèè. Àëüòåðíàòèâíîå, äîãîâîðíîå óðåãóëèðîâàíèå îòíîøåíèé<br />

ìåæäó îòäåëüíûìè ñóáúåêòàìè è Ôåäåðàöèåé, òðóäíî ïðåäñòàâèòü, ïîòîìó<br />

÷òî îòäåëüíûå ñóáúåêòû Ôåäåðàöèè òðåáîâàëè áû îäèíàêîâîãî<br />

îòíîøåíèÿ ñî ñòîðîíû ãîñóäàðñòâà, à ýòî âîçìîæíî ëèøü ïðè ïîìîùè<br />

ðàñïðîñòðàíÿþùåãîñÿ íà âñå ñóáúåêòû Ôåäåðàöèè íîðìàòèâíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ.<br />

Íå èñêëþ÷åíî, îäíàêî, ÷òî íåêîòîðûå äåòàëè èñïîëíåíèÿ<br />

ôèíàíñîâûõ çàêîíîâ ìîãóò ðåãóëèðîâàòüñÿ äîãîâîðàìè. Êîíñòèòóöèÿ<br />

Ôåäåðàöèè èëè ôåäåðàëüíûå çàêîíû ìîãóò âûñòóïàòü óðîâíåì, íà êîòîðîì<br />

Ôåäåðàöèÿ óñòàíàâëèâàåò ñóùåñòâåííûå ôèíàíñîâûå íîðìû. Ïîñêîëüêó<br />

Êîíñòèòóöèÿ, äàæå ïðè íàëè÷èè äåòàëüíî ðàçðàáîòàííûõ íîðì,<br />

êàê â íåìåöêîì Îñíîâíîì çàêîíå, íå ìîæåò ðåãóëèðîâàòü âñå âîïðîñû,<br />

ïîñòîëüêó íåîáõîäèìû ïðîöåäóðíûå çàêîíû. Â Ãåðìàíèè ôèíàíñîâîå<br />

âûðàâíèâàíèå òîëüêî â îñíîâíûõ ÷åðòàõ çàôèêñèðîâàíî â Îñíîâíîì<br />

çàêîíå, âàæíûå ïðîöåäóðíûå ïðàâèëà, îäíàêî, ñîäåðæàòñÿ â Çàêîíå î<br />

ôèíàíñîâîì âûðàâíèâàíèè.<br />

Òàê êàê ïðè ðàñïðåäåëåíèè ôèíàíñîâûõ ïîëíîìî÷èé ðå÷ü èäåò îá<br />

îäíîé èç âàæíåéøèõ ôîðì ðàñïðåäåëåíèÿ âëàñòè ìåæäó Ôåäåðàöèåé è<br />

åå ñóáúåêòàìè, íåóäèâèòåëüíî, ÷òî òîëêîâàíèå ìíîãèõ íîðì ôåäåðàëüíîé<br />

Êîíñòèòóöèè ÿâëÿåòñÿ ïðåäìåòîì ñïîðîâ ìåæäó ýòèìè âëàñòíûìè<br />

óðîâíÿìè. Ïî ýòîé ïðè÷èíå â Ôåäåðàòèâíîé Ðåñïóáëèêå Ãåðìàíèè, ñ åå<br />

ðàçâèòûì êîíñòèòóöèîííûì ïðàâîì, áûë ïðèíÿò ðÿä ðåøåíèé Ôåäåðàëüíîãî<br />

Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà, êàñàþùèéñÿ ñîäåðæàùèõñÿ â Îñíîâíîì<br />

çàêîíå ïðàâèë ðàñïðåäåëåíèÿ ôèíàíñîâîé âëàñòè.<br />

III. Ðàñïðåäåëåíèå ïîëíîìî÷èé â ñôåðå<br />

íàëîãîâîãî çàêîíîäàòåëüñòâà<br />

Âàæíåéøèì ñîäåðæàíèåì íàëîãîâûõ çàêîíîâ îáû÷íî ÿâëÿåòñÿ óñòàíîâëåíèå<br />

îáúåêòà íàëîãîîáëîæåíèÿ, íàëîãîâîé ñòàâêè è íàëîãîïëàòåëüùèêà.<br />

Ýòèì îïðåäåëåíû óçëîâûå ìîìåíòû íàëîãîîáëîæåíèÿ, à èìåííî,<br />

÷òî, êòî è â êàêîé ñòåïåíè ïîäâåðãàþòñÿ íàëîãîîáëîæåíèþ. Íåñìîòðÿ<br />

íà òî, ÷òî, êàê ïðàâèëî, ñóùåñòâóåò ìíîãî íàëîãîâûõ çàêîíîâ, à òåì ñàìûì<br />

è îáúåêòîâ íàëîãîîáëîæåíèÿ, âåñü èíòåðåñ êîíöåíòðèðóåòñÿ íà òåõ<br />

íàëîãîâûõ çàêîíàõ, îò êîòîðûõ ìîæíî îæèäàòü íàèáîëüøèõ ïîñòóïëåíèé.<br />

Îáû÷íî ýòî çàêîíû î íàëîãàõ íà äîõîäû ÷àñòíûõ ëèö èëè ïðåäïðèÿòèé,<br />

à òàêæå î íàëîãàõ íà ïîòðåáëåíèå â ôîðìå íàëîãà ñ îáîðîòà – èëè,<br />

êàê â Ãåðìàíèè, – íàëîãà íà äîáàâëåííóþ ñòîèìîñòü. Åñëè ðàññìàòðèâàòü<br />

òîëüêî ýòè äâà îñíîâíûõ âèäà íàëîãîâ, ëîãè÷íûì êàæåòñÿ ïðåäïîëîæèòü,<br />

÷òî òîëüêî Ôåäåðàöèÿ ìîæåò èìåòü èñêëþ÷èòåëüíûå çàêîíîäàòåëüíûå<br />

ïîëíîìî÷èÿ â ýòîé ñôåðå, ïîñêîëüêó ðàçëè÷èÿ â íàëîãîîáëîæåíèè â åäèíîì<br />

ýêîíîìè÷åñêîì ïðîñòðàíñòâå õîòÿ è ïðåäñòàâèìû, íî íå î÷åíü öåëåñîîáðàçíû.<br />

 ðàâíîé ñòåïåíè ýòî îòíîñèòñÿ è ê ïîäîõîäíîìó íàëîãó, òàê<br />

êàê ýòîò íàëîã, ÿâëÿÿñü â òîì ÷èñëå è íàëîãîì íà äîõîäû, ïîëó÷åííûå â<br />

ðåçóëüòàòå òðóäîâîé äåÿòåëüíîñòè, çàòðàãèâàåò ôàêòîð òðóäà.<br />

Ó÷åíûå-ýêîíîìèñòû âîçðàæàþò ïðîòèâ ýòîãî, ñ÷èòàÿ, ÷òî òàêèì îáðàçîì<br />

âîçíèêàþò ïðåïÿòñòâèÿ äëÿ êîíêóðåíöèè ìåæäó âõîäÿùèìè â ñî

374 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Õàéíðèõ Éîõàííåñ ÌÅÉÅÐ<br />

375<br />

ñòàâ Ôåäåðàöèè ñóáúåêòàìè. Ýòî íàâåðíÿêà ñïðàâåäëèâî, íî ìîæåò ñëóæèòü<br />

óáåäèòåëüíûì àðãóìåíòîì ëèøü â òîì ñëó÷àå, åñëè ñ÷èòàòü ñàìûé<br />

íèçêèé íàëîã íàèëó÷øèì íàëîãîì. Âåäü êîíêóðåíöèÿ â äàííîì ñëó÷àå<br />

ëîãè÷åñêèì îáðàçîì ìîæåò áûòü òîëüêî áîðüáîé çà ñàìóþ íèçêóþ íàëîãîâóþ<br />

ñòàâêó. Ïîñêîëüêó íàëîã èìååò çíà÷åíèå â ðûíî÷íîé ýêîíîìèêå,<br />

íî ñàì ïî ñåáå íå ÿâëÿåòñÿ ñîáñòâåííî ðûíî÷íûì äîñòèæåíèåì, è<br />

òàê êàê öåëüþ íàëîãà ÿâëÿåòñÿ ñàìîôèíàíñèðîâàíèå ãîñóäàðñòâà, íàèáîëåå<br />

íèçêàÿ íàëîãîâàÿ ñòàâêà òîëüêî òîãäà ìîãëà áû áûòü öåëåñîîáðàçíà<br />

äëÿ ãîñóäàðñòâà, êîãäà íàëîãîâûå ïîñòóïëåíèÿ äàæå ïðè òàêîé ñòàâêå<br />

ïðîäîëæàëè áû óâåëè÷èâàòüñÿ. Ýòî, íàïðèìåð, ïðîèñõîäèëî áû â òîì<br />

ñëó÷àå, åñëè áû ïðåäïðèÿòèÿ ïåðåíîñèëè ñâîå ìåñòîïîëîæåíèå èç îäíîãî<br />

ñóáúåêòà Ôåäåðàöèè â äðóãîé, ñ áîëåå íèçêèì ïîäîõîäíûì íàëîãîì.<br />

Äëÿ ãîñóäàðñòâåííîé ñèñòåìû â öåëîì, îäíàêî, ýòî íå ÿâëÿëîñü áû<br />

ïðåèìóùåñòâîì, ïîòîìó ÷òî âñå ñóáúåêòû Ôåäåðàöèè íà÷àëè áû äàâèòü<br />

íà Ôåäåðàöèþ è òðåáîâàòü ïðèáëèæåíèÿ íàëîãîâîé ñòàâêè ê óðîâíþ<br />

íàèìåíüøåé ñòàâêè, ÷òî îçíà÷àëî áû îòêàç îò äîõîäîâ.<br />

 Ôåäåðàòèâíîé Ðåñïóáëèêå Ãåðìàíèè, íàïðîòèâ, ïîøëè äàæå åùå ÷óòü<br />

äàëüøå è äîâåðèëè Ôåäåðàöèè ïðàêòè÷åñêè âñå ïîëíîìî÷èÿ â ñôåðå íàëîãîâîãî<br />

çàêîíîäàòåëüñòâà. Åäèíîå äëÿ âñåé Ôåäåðàöèè óñòàíîâëåíèå<br />

íàëîãîâûõ îáúåêòîâ, íàëîãîïëàòåëüùèêîâ è íàëîãîâûõ ñòàâîê ïðåäñòàâëÿëîñü<br />

â ñòîëü ñèëüíî èíòåãðèðîâàííîì ýêîíîìè÷åñêîì ïðîñòðàíñòâå<br />

íàèáîëåå àäåêâàòíûì ðåøåíèåì. Âõîäÿùèå â ñîñòàâ Ôåäåðàöèè ãîñóäàðñòâà<br />

íå ïðåäïðèíÿëè íè ïîïûòîê èñïîëüçîâàòü îñòàâøóþñÿ ñâîáîäó äåéñòâèé<br />

– îíè ìîãëè áû «ïðèäóìàòü» íîâûå îáúåêòû íàëîãîîáëîæåíèÿ – íè<br />

ñåðüåçíûõ óñèëèé äëÿ òîãî, ÷òîáû ïîëó÷èòü îò Ôåäåðàöèè ÷àñòü ïîëíîìî÷èé<br />

â ñôåðå íàëîãîâîãî çàêîíîäàòåëüñòâà. Ýòî îáúÿñíÿåòñÿ îïàñåíèåì<br />

ñàìèì íåñòè ïîëèòè÷åñêèå èçäåðæêè, ñâÿçàííûå ñ ïîâûøåíèåì íàëîãîâ.<br />

Íåìåöêîå ðåøåíèå âîïðîñà çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òîáû íåéòðàëèçîâàòü<br />

âîçìîæíîå íåäîâîëüñòâî ñî ñòîðîíû âõîäÿùèõ â ñîñòàâ Ôåäåðàöèè ôåäåðàëüíûõ<br />

çåìåëü, îáåñïå÷èâàÿ èõ ÷àñòüþ ñîáðàííûõ íàëîãîâ, óñòàíàâëèâàåìûõ<br />

è ðåãóëèðóåìûõ Ôåäåðàöèåé. Ñ ïîëèòè÷åñêîé òî÷êè çðåíèÿ, áîëåå<br />

çàìàí÷èâî ïðåäîñòàâèòü Ôåäåðàöèè íåñòè ñâÿçàííûå ñ ïîâûøåíèåì<br />

íàëîãîâ ïîëèòè÷åñêèå èçäåðæêè – íåäîâîëüñòâî íàëîãîïëàòåëüùèêîâ –<br />

åñëè ìîæíî â òî æå âðåìÿ è ñàìèì, ïî êðàéíåé ìåðå îò÷àñòè, èçâëåêàòü èç<br />

òàêîãî ïîëîæåíèÿ ïîëüçó – óâåëè÷åíèå íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé.<br />

Îäíàêî ïðåäîñòàâëåíèå Ôåäåðàöèè ïîëíîìî÷èé â ñôåðå íàëîãîâîãî<br />

çàêîíîäàòåëüñòâà, êàñàþùåãîñÿ íàèáîëåå «äîõîäíûõ» íàëîãîâ, èìååò è<br />

äðóãóþ ïðè÷èíó. Îíà êðîåòñÿ â îñîáûõ îæèäàíèÿõ, ñâÿçàííûõ ñ ïðèáûëüíîñòüþ<br />

ýòèõ íàëîãîâ. Èç äâóõ òðàäèöèîííî íàèáîëåå ïðèáûëüíûõ<br />

íàëîãîâ, ïîäîõîäíîãî íàëîãà è íàëîãà ñ îáîðîòà, äîõîäû, ïðèíîñèìûå<br />

ïîäîõîäíûì íàëîãîì, áîëåå óñòîé÷èâû ê èçìåíåíèÿì ýêîíîìè÷åñêîé<br />

êîíúþíêòóðû. Ïîäîõîäíûé íàëîã, òàêèì îáðàçîì, ãàðàíòèðóåò íàäåæíûå<br />

è ðàâíîìåðíûå ïîñòóïëåíèÿ, ïîñêîëüêó äîõîäû îáåñïå÷èâàþòñÿ,<br />

êàê ïðàâèëî, äîëãîâðåìåííûìè äîãîâîðàìè. Íàïðîòèâ, äîõîäû, ïðèíîñèìûå<br />

íàëîãîì ñ îáîðîòà, ïðÿìî çàâèñÿò îò êîíúþíêòóðíûõ èçìåíåíèé,<br />

òàê êàê ïðè îñëàáëåíèè êîíúþíêòóðû îáîðîò ñðàçó æå ñíèæàåòñÿ. Åñëè<br />

áû ïîëíîìî÷èÿ â ñôåðå çàêîíîäàòåëüñòâà, ñâÿçàííûå ñ îäíèì èç äâóõ<br />

ýòèõ íàëîãîâ, ïåðåäàëè áû ñóáúåêòàì Ôåäåðàöèè, ýòî îáÿçàòåëüíî îçíà-<br />

÷àëî áû, ÷òî çà íèìè íåîáõîäèìî ïðèçíàòü è ïðàâî ðàñïîðÿæàòüñÿ âñåìè<br />

äîõîäàìè, ïðèíîñèìûìè ýòèì íàëîãîì. Âåäü íè îäèí âõîäÿùèé â<br />

ñîñòàâ Ôåäåðàöèè ñóáúåêò íå ìîæåò áûòü çàèíòåðåñîâàí â òîì, ÷òîáû<br />

ñîáñòâåííûì çàêîíîäàòåëüñòâîì, çà êîòîðîå îí íåñåò ïîëèòè÷åñêóþ îòâåòñòâåííîñòü<br />

ïåðåä ñâîèìè ãðàæäàíàìè, ñïîñîáñòâîâàòü èñêëþ÷èòåëüíî<br />

ïîëó÷åíèþ ôåäåðàëüíûõ äîõîäîâ. Òàêèì îáðàçîì, åñëè áû ñóáúåêòàì<br />

Ôåäåðàöèè ïðåäîñòàâèëè çàêîíîäàòåëüíûå ïîëíîìî÷èÿ â ñôåðå ïîäîõîäíîãî<br />

íàëîãà, à Ôåäåðàöèè – â ñôåðå íàëîãà íà ïîòðåáëåíèå, òî Ôåäåðàöèÿ<br />

íåñëà áû âåñü ðèñê, ñâÿçàííûé ñ âîçìîæíûì îñëàáëåíèåì êîíúþíêòóðû;<br />

â ïðîòèâíîì ñëó÷àå, ýòîò ðèñê íåñëè áû âõîäÿùèå â ñîñòàâ<br />

Ôåäåðàöèè ñóáúåêòû. Ó÷èòûâàÿ ðàçìåð ïîñòóïëåíèé îò êàæäîãî èç ýòèõ<br />

íàëîãîâ, ýòî ïðèâåëî áû ê ñèëüíîìó íåðàâåíñòâó â îáåñïå÷åíèè íàëîãîâûìè<br />

ïîñòóïëåíèÿìè, êîòîðîå áû òÿæåëî ëåãëî íà ïëå÷è òîãî ñóáúåêòà,<br />

êîòîðîìó áûëè áû ïðåäîñòàâëåíû çàêîíîäàòåëüíûå ïîëíîìî÷èÿ ïî íàëîãó<br />

íà ïîòðåáëåíèå, à, ñëåäîâàòåëüíî, è ïîñòóïëåíèÿ îò ýòîãî íàëîãà.<br />

Ïðåäîñòàâëåíèå Ôåäåðàöèè çàêîíîäàòåëüíûõ êîìïåòåíöèé ïî äâóì<br />

íàèáîëåå ïðèáûëüíûì íàëîãàì ãàðàíòèðóåò ðàâíîìåðíîå íàëîãîîáëîæåíèå<br />

íà âñåì ýêîíîìè÷åñêîì ïðîñòðàíñòâå ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà,<br />

íå ïðåäðåøàÿ ïðè ýòîì âîïðîñà î ïîëó÷àòåëå íàëîãîâ. Ïîñëåäíèé âîïðîñ<br />

ðåãóëèðóåòñÿ ðåøåíèåì îá èñêëþ÷èòåëüíûõ ïîëíîìî÷èÿõ â ñôåðå<br />

íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé, ê êîòîðîìó ÿ è ïåðåõîæó.<br />

IV. Ðàñïðåäåëåíèå èñêëþ÷èòåëüíûõ ïîëíîìî÷èé<br />

â ñôåðå íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé<br />

Åñëè ýòîò âîïðîñ íå óðåãóëèðîâàí â Êîíñòèòóöèè, îïðåäåëåíèå òîãî,<br />

êòî ÿâëÿåòñÿ êðåäèòîðîì íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé, îòíîñèòñÿ ê çàäà÷àì<br />

çàêîíîäàòåëüíîãî îðãàíà. Îáû÷íî ïàðëàìåíò ïåðåäàåò ôóíêöèè ñáîðà<br />

íàëîãîâ ñåáå, òî åñòü òîìó ãîñóäàðñòâó, ïàðëàìåíòîì êîòîðîãî îí ÿâëÿåòñÿ.<br />

Åñëè ïðèíÿòü âî âíèìàíèå îïèñàííóþ âûøå çàêîíîìåðíîñòü, â<br />

ñèëó êîòîðîé íåâîçìîæíî ïåðåäàòü äîõîäû îò äâóõ êðóïíåéøèõ íàëîãîâ<br />

íè èñêëþ÷èòåëüíî Ôåäåðàöèè, íè èñêëþ÷èòåëüíî ñóáúåêòàì, ýòî<br />

íåïðåìåííî áóäåò îçíà÷àòü, ÷òî çàêîíîäàòåëüñòâî â ñôåðå äâóõ ýòèõ íàëîãîâ<br />

äîëæíî îòíîñèòüñÿ ê êîìïåòåíöèè Ôåäåðàöèè, íî Ôåäåðàöèÿ –<br />

÷åðåç Êîíñòèòóöèþ – äîëæíà áûòü îáÿçàíà ðàñïðåäåëÿòü ÷àñòü äîõîäîâ<br />

îò ýòèõ íàëîãîâ è ìåæäó îòäåëüíûìè, âõîäÿùèìè â íåå ñóáúåêòàìè.<br />

Ïîñêîëüêó ñìûñë ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé çàêëþ÷àåòñÿ<br />

â ïðåäîñòàâëåíèè Ôåäåðàöèè è åå ÷ëåíàì ôèíàíñîâîãî îáåñïå÷åíèÿ<br />

äîñòàòî÷íîãî äëÿ âûïîëíåíèÿ ñòîÿùèõ ïåðåä íèìè çàäà÷, ïîñòóïëåíèÿ

376 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Õàéíðèõ Éîõàííåñ ÌÅÉÅÐ<br />

377<br />

ìîãóò, êàê ìû âèäåëè, êîëåáàòüñÿ â çàâèñèìîñòè îò êîíúþíêòóðíîãî ðàçâèòèÿ,<br />

òàê êàê ñòîÿùèå ïåðåä Ôåäåðàöèåé è ïåðåä âõîäÿùèìè â åå ñîñòàâ<br />

ñóáúåêòàìè çàäà÷è, à, ñëåäîâàòåëüíî, è ñîîòâåòñòâóþùèå ôèíàíñîâûå<br />

ïîòðåáíîñòè, ìîãóò ðàçâèâàòüñÿ ïî-ðàçíîìó. Â Îñíîâíîì çàêîíå Ãåðìàíèè<br />

äëÿ íå÷óâñòâèòåëüíîãî ê êîíúþíêòóðå ïîäîõîäíîãî íàëîãà óñòàíîâëåíà<br />

îïðåäåëåííàÿ ðàñïðåäåëèòåëüíàÿ êâîòà, à äëÿ çàâèñÿùåãî îò êîíúþíêòóðû<br />

íàëîãà ñ îáîðîòà – èçìåíÿåìàÿ ïî çàêîíó ðàñïðåäåëèòåëüíàÿ<br />

êâîòà. Äëÿ ïîäîõîäíîãî íàëîãà íà äîõîäû ïðåäïðèÿòèé êâîòà ðàâíÿåòñÿ:<br />

50% äëÿ Ôåäåðàöèè ñ îäíîé ñòîðîíû è 50% äëÿ âñåõ çåìåëü – ñ äðóãîé.<br />

Äëÿ ïîäîõîäíîãî íàëîãà íà äîõîäû ÷àñòíûõ ëèö êâîòà è äëÿ Ôåäåðàöèè,<br />

è äëÿ çåìåëü óñòàíîâëåíà â ðàçìåðå 42,5%, òîãäà êàê 15% ïðåäóñìîòðåíî<br />

äëÿ îáùèí. Ñëîæíîñòü ðàñïðåäåëåíèÿ 50-òè è 42,5-òè ïðîöåíòíîé äîëè<br />

ìåæäó äåéñòâèòåëüíî î÷åíü ðàçëè÷àþùèìèñÿ ïî ðàçìåðó ÷àñòÿìè Ôåäåðàöèè<br />

ïðåîäîëåâàåòñÿ òàêèì îáðàçîì: ðåøàþùèì ÿâëÿåòñÿ ðàçìåð ïîñòóïëåíèé<br />

îò ïîäîõîäíîãî íàëîãà â ñîîòâåòñòâóþùåé ÷àñòè Ôåäåðàöèè, òî<br />

åñòü ìåñòíàÿ íàëîãîâàÿ âûðó÷êà. Òàêèì îáðàçîì, íå êàæäàÿ âõîäÿùàÿ â<br />

ñîñòàâ Ôåäåðàöèè çåìëÿ ïîëó÷àåò 42,5% îò îáùåé ñóììû íàëîãîâîé âûðó÷êè,<br />

íî âñå çåìëè âìåñòå. Ðåøàþùèì äëÿ êàæäîé îòäåëüíîé çåìëè ÿâëÿåòñÿ<br />

ôèíàíñîâàÿ ìîùü åå æèòåëåé.<br />

Òî, ÷òî äàæå ïðè òàêîì ïðîñòîì ïðèíöèïå ðàñïðåäåëåíèÿ ìîãóò âîçíèêàòü<br />

ïðîáëåìû, ïîêàçûâàåò ïðèìåð ãîðîäîâ-ôåäåðàëüíûõ çåìåëü.<br />

Ïîðòîâûé ãîðîä Ãàìáóðã, îäíà èç çåìåëü Ôåäåðàòèâíîé Ðåñïóáëèêè Ãåðìàíèè,<br />

ÿâëÿåòñÿ ýêîíîìè÷åñêèì öåíòðîì. Îäíàêî î÷åíü ìíîãèå ðàáîòàþùèå<br />

â Ãàìáóðãå è çàðàáàòûâàþùèå òàì äåíüãè ïðîæèâàþò â ñîñåäíèõ<br />

ôåäåðàëüíûõ çåìëÿõ. Îäíàêî íàëîã íà èõ çàðïëàòó, êàê ÷àñòü ïîäîõîäíîãî<br />

íàëîãà ïî íàøåìó Çàêîíó î ïîäîõîäíîì íàëîãå, äîëæåí íàïðàâëÿòüñÿ<br />

õîçÿéñòâåííûìè ïðåäïðèÿòèÿìè Ãàìáóðãà â ôèíàíñîâîå âåäîìñòâî<br />

Ãàìáóðãà. Ïðè÷èñëÿòü ýòè ïëàòåæè ê ìåñòíûì íàëîãîâûì<br />

ïîñòóïëåíèÿì ã. Ãàìáóðãà – çíà÷èò íå ïðèíèìàòü âî âíèìàíèå òîò ôàêò,<br />

÷òî íàëîãîïëàòåëüùèêàìè, çàïëàòèâøèìè ïîäîõîäíûé íàëîã, ÿâëÿþòñÿ<br />

íå ãàìáóðãñêèå ïðåäïðèÿòèÿ, íî æèâóùèå çà ïðåäåëàìè Ãàìáóðãà è ëèøü<br />

ðàáîòàþùèå òàì ëþäè. Ïî ýòîé ïðè÷èíå Îñíîâíîé çàêîí ïðåäóñìàòðèâàåò<br />

èñïîëüçóþùóþñÿ çàêîíîäàòåëåì âîçìîæíîñòü äåëèòü ñóììó ìåñòíûõ<br />

ãàìáóðãñêèõ ïîñòóïëåíèé îò ïîäîõîäíîãî íàëîãà, òî åñòü ÷àñòè÷íî<br />

íàïðàâëÿòü åå ñîñåäíèì ôåäåðàëüíûì çåìëÿì, êàê èõ ìåñòíûå íàëîãîâûå<br />

ïîñòóïëåíèÿ. Ïðèíöèï ìåñòíûõ ïîñòóïëåíèé äåéñòâóåò, êñòàòè, è<br />

ïî îòíîøåíèþ ê äðóãèì, áîëåå ìåëêèì íàëîãàì, äîõîäû îò êîòîðûõ,<br />

ñîãëàñíî Îñíîâíîìó çàêîíó, îò÷èñëÿþòñÿ ôåäåðàëüíûì çåìëÿì.<br />

Íàëîã ñ îáîðîòà ÿâëÿåòñÿ â íåìåöêîé ñèñòåìå ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâûõ<br />

ïîñòóïëåíèé ñâîåãî ðîäà íàëîãîì-áóôåðîì. Îí äîëæåí ó÷èòûâàòü<br />

ðàçëè÷àþùååñÿ ðàçâèòèå ôèíàíñîâûõ ïîòðåáíîñòåé êàê Ôåäåðàöèè, òàê<br />

è ôåäåðàëüíûõ çåìåëü. Òàêîìó ó÷åòó èçìåíÿþùèõñÿ ïîòðåáíîñòåé<br />

ïðîòèâîðå÷èëî áû óñòàíîâëåíèå ðàñïðåäåëèòåëüíîé êâîòû â Êîíñòèòó-<br />

öèè, òàê êàê Êîíñòèòóöèÿ ìîæåò áûòü èçìåíåíà òîëüêî äâóìÿ òðåòÿìè<br />

ãîëîñîâ, à òàêîãî áîëüøèíñòâà ãîëîñîâ ïðè ðåøåíèè ýòîãî âîïðîñà áûëî<br />

áû î÷åíü ñëîæíî äîáèòüñÿ. Ïîýòîìó ðàñïðåäåëåíèå êâîò ðåãóëèðóåòñÿ<br />

ïðîñòûì ôåäåðàëüíûì çàêîíîì. Îäíàêî ïîñêîëüêó èçìåíåíèå ðàñïðåäåëèòåëüíîé<br />

êâîòû îáÿçàòåëüíî òðåáóåò îäîáðåíèÿ â Áóíäåñðàòå âõîäÿùèìè<br />

â ñîñòàâ Ôåäåðàöèè çåìëÿìè, ïåðåãîâîðû ìåæäó Ôåäåðàöèåé è<br />

ôåäåðàëüíûìè çåìëÿìè èìåþò îáû÷íî çàòÿæíîé õàðàêòåð. Ñ îäíîé ñòîðîíû,<br />

êîìïðîìèññ â òàêèõ ñëó÷àÿõ ìîæåò áûòü ëåãêî äîñòèæèì, âåäü<br />

äåíåæíûå ñóììû, â îòëè÷èå îò ïðàâ, ìîæíî äåëèòü íà ëþáîå êîëè÷åñòâî<br />

÷àñòåé. Ñ äðóãîé ñòîðîíû, êîìïðîìèññû òàêîãî ðîäà äàþòñÿ îñîáåííî<br />

òÿæåëî, òàê êàê ïîòåðè è âûãîäû â ñëó÷àå ïðèíÿòèÿ êîìïðîìèññíîãî<br />

ðåøåíèÿ ñêðûòü íåâîçìîæíî, ïîýòîìó ïîëèòè÷åñêîå äàâëåíèå,<br />

ïîíóæäàþùåå ê ìåäëåííûì ïåðåãîâîðàì, îñîáåííî âåëèêî.<br />

Çàêîíîì óñòàíîâëåíà ïðîöåíòíàÿ êâîòà, êîòîðàÿ ïðåäóñìàòðèâàåò, ÷òî<br />

âñå ôåäåðàëüíûå çåìëè â ñîâîêóïíîñòè èìåþò äîëþ ïîñòóïëåíèé îò íàëîãà<br />

ñ îáîðîòà. Îäíàêî çäåñü, êàê è â ñëó÷àå ñ ïîäîõîäíûì íàëîãîì, âîçíèêàåò<br />

âîïðîñ, êàê ñîîòâåòñòâóþùàÿ ýòîé êâîòå äîëÿ îò îáùåé ñóììû<br />

ïîñòóïëåíèé îò íàëîãà ñ îáîðîòà ðàñïðåäåëÿåòñÿ â Ôåäåðàòèâíîé Ðåñïóáëèêå<br />

Ãåðìàíèè ïî îòäåëüíûì, ðàçëè÷íûì ïî ðàçìåðó çåìëÿì. Ñîãëàñíî<br />

Îñíîâíîìó çàêîíó, çäåñü èìåþòñÿ äâå îñîáåííîñòè. Âî-ïåðâûõ, äîëÿ,<br />

êîòîðàÿ ïðèíàäëåæèò âñåì ôåäåðàëüíûì çåìëÿì â èõ ñîâîêóïíîñòè, ðàñïðåäåëÿåòñÿ<br />

ïî îòäåëüíûì çåìëÿì â ñîîòâåòñòâèè ñ äâóìÿ ðàçëè÷íûìè<br />

ïðèíöèïàìè. Âî-âòîðûõ, îáà ýòèõ ïðèíöèïà îòðàæàþò ôèíàíñîâûå ïîòðåáíîñòè<br />

ôåäåðàëüíûõ çåìåëü, à íå ôèíàíñîâóþ ñèëó òîé èëè èíîé çåìëè,<br />

êàê ýòî áûëî â ñëó÷àå ñ ðàñïðåäåëåíèåì ïîñòóïëåíèé îò ïîäîõîäíîãî<br />

íàëîãà â ñîîòâåòñòâèè ñ ñîáðàííîé â òîé èëè èíîé ôåäåðàëüíîé çåìëå<br />

ñóììîé íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé. Åñëè áû â äàííîì ñëó÷àå ïðè óêàçàííîì<br />

ðàñïðåäåëåíèè îðèåíòèðîâàëèñü íà ñóììó ìåñòíûõ íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé,<br />

â îñîáåííî âûãîäíîì ïîëîæåíèè îêàçûâàëèñü áû çåìëè ñ íàèáîëüøèì<br />

îáîðîòîì. Òàê, íàïðèìåð, ñðåäíÿÿ ïî ðàçìåðó çåìëÿ Ãåññåí îêàçàëàñü<br />

áû ïðè ýòîì â ñèëüíîì âûèãðûøå, ïîñêîëüêó â Ãåðìàíèè áàíêè èìåþò<br />

íàèáîëüøèå îáîðîòû â ðàñïîëîæåííîì â Ãåññåíå Ôðàíêôóðòå. Ïî Îñíîâíîìó<br />

çàêîíó, òðè ÷åòâåðòè îò ïîëàãàþùåéñÿ ôåäåðàëüíûì çåìëÿì äîëè<br />

ïîñòóïëåíèé îò íàëîãà ñ îáîðîòà ðàñïðåäåëÿþòñÿ ìåæäó ôåäåðàëüíûìè<br />

çåìëÿìè â ñîîòâåòñòâèè ñ îáùèì ÷èñëîì æèòåëåé, íàñåëÿþùèõ òó èëè<br />

èíóþ ôåäåðàëüíóþ çåìëþ. Òàêèì îáðàçîì, â äàííîì ñëó÷àå ñóììà íàëîãà<br />

ñ îáîðîòà, ñîáðàííàÿ â ôåäåðàëüíîé çåìëå, íåñóùåñòâåííà. Íàïðîòèâ,<br />

ïðè ðàñïðåäåëåíèè äîìèíèðóåò àáñòðàêòíîå ïðåäïîëîæåíèå, ÷òî â Ãåðìàíèè<br />

êàæäàÿ «äóøà», òî åñòü êàæäûé æèòåëü, ñîçäàåò äëÿ ñâîåé çåìëè<br />

îäèíàêîâóþ ôèíàíñîâóþ íàãðóçêó. Ýòà òî÷êà çðåíèÿ èãðàåò ðîëü è ïðè<br />

ôèíàíñîâîì âûðàâíèâàíèè, î êîòîðîì ðå÷ü ïîéäåò íèæå.<br />

Ðàñïðåäåëåíèå ÷åòâåðòè îáùåé äîëè âñåõ ôåäåðàëüíûõ çåìåëü â ïîñòóïëåíèÿõ<br />

îò íàëîãà ñ îáîðîòà åùå áîëüøå îðèåíòèðîâàíî íà ýòîò ïðèí

378 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Õàéíðèõ Éîõàííåñ ÌÅÉÅÐ<br />

379<br />

öèï. Ìåòîä ðàñïðåäåëåíèÿ ýòîé ÷àñòè òðåáóåò òîãî, ÷òîáû äëÿ êàæäîé<br />

ôåäåðàëüíîé çåìëè áûëà ïðîñ÷èòàíà ïîëó÷àåìàÿ åé ñóììà ïîñòóïëåíèé<br />

îò ïîäîõîäíîãî íàëîãà è ñóììà íàõîäÿùèõñÿ â åå ðàñïîðÿæåíèè<br />

100% äîõîäîâ îò ñáîðà ðÿäà ìåëêèõ íàëîãîâ. Ýòà ñóììà ñîîòíîñèòñÿ ñ<br />

÷èñëîì æèòåëåé ôåäåðàëüíîé çåìëè. ×åòâåðòàÿ ÷àñòü îáùåé äîëè âñåõ<br />

ôåäåðàëüíûõ çåìåëü â ïîñòóïëåíèÿõ îò íàëîãà ñ îáîðîòà ðàñïðåäåëÿåòñÿ<br />

èñêëþ÷èòåëüíî ñðåäè òåõ çåìåëü, äîõîäû êîòîðûõ ïðè òàêîì ïîäñ÷åòå<br />

íàõîäÿòñÿ íèæå «ñðåäíåçåìåëüíîãî» óðîâíÿ äîõîäîâ. Çäåñü óæå ïðè<br />

ðàñïðåäåëåíèè íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé èãðàåò âàæíóþ ðîëü èäåÿ î òîì,<br />

÷òî êàæäîé ôåäåðàëüíîé çåìëå íåîáõîäèìî íàïðàâëÿòü ñðåäñòâà â ñîîòâåòñòâèè<br />

ñ åå ïîòðåáíîñòÿìè.<br />

Ïîìèìî áîëüøèõ íàëîãîâ, ÿâëÿþùèõñÿ «ñîâìåñòíûìè íàëîãàìè», â<br />

îñòàëüíîì ðàñïðåäåëåíèå íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé ìåæäó Ôåäåðàöèåé<br />

è ôåäåðàëüíûìè çåìëÿìè â íåìåöêîé ñèñòåìå êîíñòèòóöèîííî óðåãóëèðîâàíî<br />

òàêèì îáðàçîì, ÷òî âñå ïîñòóïëåíèÿ îò òîãî èëè èíîãî íàëîãà<br />

ïîëíîñòüþ ïðèíàäëåæàò ëèáî Ôåäåðàöèè (ôåäåðàëüíûé íàëîã), ëèáî<br />

ôåäåðàëüíûì çåìëÿì (çåìåëüíûé íàëîã). Ðàñïðåäåëåíèå ïî îòäåëüíûì<br />

çåìëÿì çàâèñèò, êàê óæå áûëî ñêàçàíî, îò âåëè÷èíû ìåñòíûõ ïîñòóïëåíèé<br />

îò ýòîãî íàëîãà.<br />

Åñëè äîõîä îò êàêîãî-ëèáî íàëîãà ïîñòóïàåò ôåäåðàëüíûì çåìëÿì,<br />

ýòî îòðàæàåòñÿ íà çàêîíîäàòåëüíûõ ïîëíîìî÷èÿõ Ôåäåðàöèè. Òàê, Ôåäåðàöèÿ<br />

÷åðåç çàêîíîäàòåëüíóþ äåÿòåëüíîñòü èìååò ìíîãî ðàçëè÷íûõ<br />

ñïîñîáîâ ïîâëèÿòü íà âåëè÷èíó íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé. Íàïðèìåð, îíà<br />

ìîæåò ñóæàòü íàëîãîâóþ áàçó, ðåñòðèêòèâíî îïðåäåëÿÿ îáúåêò íàëîãîîáëîæåíèÿ,<br />

îíà ìîæåò ââîäèòü òå èëè èíûå îñâîáîæäåíèÿ îò óïëàòû<br />

íàëîãîâ è ñíèæàòü íàëîãîâóþ ñòàâêó. Âñå ýòî ìîæåò ïðèâîäèòü ê ñíèæåíèþ<br />

íàëîãîâîé âûðó÷êè. Ïîýòîìó Îñíîâíîé çàêîí ïðåäóñìàòðèâàåò, ÷òî<br />

íàëîãîâûé çàêîí ìîæåò áûòü ïðèíÿò òîëüêî ïîñëå îäîáðåíèÿ Áóíäåñðàòîì<br />

(â êîòîðîì ïðåäñòàâëåíû ôåäåðàëüíûå çåìëè), åñëè ðå÷ü â ýòîì çàêîíå<br />

èäåò î íàëîãå, ïîñòóïëåíèÿ îò êîòîðîãî ïî Êîíñòèòóöèè ïîëíîñòüþ<br />

èëè ÷àñòè÷íî ïðèíàäëåæàò ôåäåðàëüíûì çåìëÿì.<br />

V. Ôèíàíñîâîå âûðàâíèâàíèå<br />

Ñ ðàñïðåäåëåíèåì íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé òåñíî ñâÿçàíî ôèíàíñîâîå<br />

âûðàâíèâàíèå. Êàê è ðàñïðåäåëåíèå íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé, îíî<br />

ïðèçâàíî îáåñïå÷èâàòü Ôåäåðàöèè è âõîäÿùèì â åå ñîñòàâ ñóáúåêòàì<br />

äîñòàòî÷íîå ôèíàíñèðîâàíèå. Îíî ïðîäîëæàåò ïðîöåññ, íà÷èíàþùèéñÿ<br />

ïðè ðàñïðåäåëåíèè íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé, è èìååò ôóíêöèþ êîððåêòèðîâêè<br />

ðåçóëüòàòîâ òàêîãî ðàñïðåäåëåíèÿ, ïåðåäâèãàÿ ôèíàíñîâûå<br />

ìàññû ìåæäó Ôåäåðàöèåé è åå ÷àñòÿìè. Ïðè÷èíîé ôèíàíñîâîãî âûðàâíèâàíèÿ<br />

ÿâëÿåòñÿ òîò ôàêò, ÷òî ïðîñòîå ðàñïðåäåëåíèå íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé<br />

– èç-çà åãî âûíóæäåííîãî ãðóáîãî ðàñïðåäåëèòåëüíîãî äåé-<br />

ñòâèÿ è ïðèíöèïèàëüíîé îðèåíòèðîâàííîñòè íà ñóììó ìåñòíûõ íàëîãîâûõ<br />

ïîñòóïëåíèé – íå ìîæåò â äîñòàòî÷íîé ñòåïåíè ó÷èòûâàòü ôèíàíñîâûå<br />

ïîòðåáíîñòè êàæäîãî îòäåëüíîãî ÷ëåíà Ôåäåðàöèè. Òàê ïðîèñõîäèò<br />

è â Ôåäåðàòèâíîé Ðåñïóáëèêå Ãåðìàíèè, íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî,<br />

êàê ìû âèäåëè, èäåÿ îá îðèåíòèðîâàííîì íà ïðîãíîçèðóåìûå ïîòðåáíîñòè<br />

êîíêðåòíûõ ôåäåðàëüíûõ çåìåëü ôèíàíñîâîì âûðàâíèâàíèè èãðàåò<br />

ðîëü óæå ïðè ðàñïðåäåëåíèè ÷àñòè äîõîäîâ îò íàëîãà ñ îáîðîòà.<br />

Åäâà ëè õîòü îäíî ôåäåðàëüíîå ãîñóäàðñòâî ìîãëî áû îáîéòèñü áåç<br />

ôèíàíñîâîãî âûðàâíèâàíèÿ. Îäíàêî îáúåì åãî ôèíàíñîâûõ ñðåäñòâ, à,<br />

ñëåäîâàòåëüíî, çíà÷åíèå è ôîðìû ôèíàíñîâîãî âûðàâíèâàíèÿ î÷åíü<br />

ðàçëè÷íû, òàê ÷òî âûäåëèòü îáùèå ñòðóêòóðû î÷åíü ñëîæíî. ÔÐÃ, ïîâèäèìîìó,<br />

îáëàäàåò íàèáîëåå îòëàæåííîé è â òî æå âðåìÿ íàèáîëåå ñëîæíîé<br />

ñèñòåìîé ôèíàíñîâîãî âûðàâíèâàíèÿ. Âîçìîæíî, íåñêîëüêî óïðîùåííîå<br />

èçëîæåíèå ïîçâîëèò ïîëó÷èòü ïðåäñòàâëåíèå î òîì, êàêèå çäåñü<br />

âîçíèêàþò ïðîáëåìû.<br />

Åñëè îãðàíè÷èòüñÿ ôèíàíñîâûì âûðàâíèâàíèåì â Ôåäåðàöèè è â<br />

ñóáúåêòàõ Ôåäåðàöèè è èñêëþ÷èòü èç ðàññìîòðåíèÿ óðîâåíü êîììóí, ìîæíî<br />

ñêàçàòü, ÷òî â Ôåäåðàòèâíîé Ðåñïóáëèêå Ãåðìàíèÿ ñóùåñòâóåò ãîðèçîíòàëüíîå<br />

ôèíàíñîâîå âûðàâíèâàíèå ìåæäó çåìëÿìè è âåðòèêàëüíîå<br />

ôèíàíñîâîå âûðàâíèâàíèå ìåæäó Ôåäåðàöèåé è çåìëÿìè. Ïî<br />

íåîáõîäèìîñòè îáå åãî ôîðìû îðãàíèçóþòñÿ Ôåäåðàöèåé, à èìåííî, ôåäåðàëüíûì<br />

çàêîíîì, êîòîðûé îïÿòü-òàêè äîëæåí áûòü îäîáðåí Áóíäåñðàòîì.<br />

 îáåèõ ôîðìàõ ôèíàíñîâîãî âûðàâíèâàíèÿ åñòü è ïëàòåëüùèêè, è<br />

ïîëó÷àòåëè, îäíàêî íå âñå äîëæíû âñåãäà ó÷àñòâîâàòü â ýòîì ïðîöåññå.<br />

Äåíüãè äîëæíû ïðåäîñòàâëÿòü ïëàòåëüùèêè èç ñâîåãî áþäæåòà; ïðîèñõîæäåíèå<br />

ýòèõ äåíåã, òî åñòü òî, ÿâëÿþòñÿ ëè îíè íàëîãîâûìè ïîñòóïëåíèÿìè,<br />

ïîøëèíîé, âçíîñàìè èëè êðåäèòíûìè çàéìàìè, íåñóùåñòâåííî.<br />

Áîëåå èíòåðåñíîé è îáû÷íî áîëåå çíà÷èòåëüíîé ïî îáúåìó ôîðìîé<br />

ôèíàíñîâîãî âûðàâíèâàíèÿ ÿâëÿåòñÿ ãîðèçîíòàëüíîå âûðàâíèâàíèå. Îíî<br />

îñóùåñòâëÿåòñÿ ìåæäó ñèëüíûìè ñ ôèíàíñîâîé òî÷êè çðåíèÿ è ñëàáûìè<br />

çåìëÿìè. Âñòàåò âîïðîñ, êàê èçìåðÿþòñÿ ôèíàíñîâàÿ ñèëà è ôèíàíñîâàÿ<br />

ñëàáîñòü. Ýòî ìîæíî îáúÿñíèòü çäåñü ëèøü â îñíîâíûõ ÷åðòàõ.<br />

Îïðåäåëÿþùèìè äëÿ ôèíàíñîâîé ñèëû ÿâëÿþòñÿ, âî-ïåðâûõ, íàëîãîâûå<br />

ïîñòóïëåíèÿ ôåäåðàëüíîé çåìëè, êîòîðûå îíà ïîëó÷àåò â ðåçóëüòàòå<br />

îïèñàííîãî âûøå ðàñïðåäåëåíèÿ. Ïîìèìî ýòîãî, çäåñü ó÷èòûâàþòñÿ<br />

âîçìîæíûå äîõîäû îò ñáîðîâ ïîøëèíû çà äîáû÷ó ïðèðîäíîãî ãàçà è ïð.<br />

Ñ íåäàâíåãî âðåìåíè ó÷èòûâàþòñÿ è íàèáîëåå ñóùåñòâåííûå íàëîãîâûå<br />

ïîñòóïëåíèÿ îáùèí, ðàñïîëîæåííûõ íà òåððèòîðèè çåìëè, ïðàâäà,<br />

ëèøü íà 64%. Èçìåðåííàÿ òàêèì îáðàçîì ôèíàíñîâàÿ ñèëà ñîîòíîñèòñÿ<br />

ñ ÷èñëîì æèòåëåé ôåäåðàëüíîé çåìëè, êîòîðîå è îïðåäåëÿåò ôèíàíñîâóþ<br />

ïîòðåáíîñòü äàííîé ÷àñòè Ôåäåðàöèè.<br />

Ïîñêîëüêó ÷èñëî æèòåëåé ìîæåò áûòü ëèøü âåñüìà ïðèáëèçèòåëüíûì<br />

ïîêàçàòåëåì ôèíàíñîâîé ïîòðåáíîñòè çåìëè, ýòè ÷èñëà êîððåêòè

380 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Õàéíðèõ Éîõàííåñ ÌÅÉÅÐ<br />

381<br />

ðóþòñÿ äëÿ äâóõ òèïîâ çåìåëü. Ýòî îòíîñèòñÿ ê óæå óïîìèíàâøèìñÿ<br />

âûøå ãîðîäàì-çåìëÿì, òî åñòü ê Áåðëèíó, Ãàìáóðãó è Áðåìåíó, è ê îñîáåííî<br />

ìàëîíàñåëåííûì ôåäåðàëüíûì çåìëÿì íà Âîñòîêå Ãåðìàíèè. Â<br />

ñëó÷àå ãîðîäîâ èñõîäÿò èç òîãî, ÷òî äîëÿ èíôðàñòðóêòóðû, íàïðèìåð,<br />

êóëüòóðíîé èëè ìåäèöèíñêîé, â íèõ áîëüøå, è îíè ïðåäîñòàâëÿþò åå è â<br />

ðàñïîðÿæåíèå äðóãèõ, ãëàâíûì îáðàçîì ñîñåäíèõ çåìåëü. Ïî ýòîé ïðè-<br />

÷èíå çà ÷èñëî æèòåëåé â íèõ áåðåòñÿ 135%, à íå 100% îò ðåàëüíîãî<br />

êîëè÷åñòâà íàñåëåíèÿ.  ñëó÷àå áîëüøèõ ïî ïëîùàäè çåìåëü ñ ìàëî÷èñëåííûì<br />

íàñåëåíèåì èñõîäÿò èç òîãî, ÷òî ê èõ, ïðåæäå âñåãî òðàíñïîðòíîé,<br />

èíôðàñòðóêòóðå ïðåäúÿâëÿþòñÿ áîëüøèå òðåáîâàíèÿ, ÷åì òå, êîòîðûå<br />

ìîãëè áû ñîîòâåòñòâîâàòü ÷èñëó ïðîæèâàþùèõ â íèõ ëþäåé.<br />

Ïîýòîìó çà êîëè÷åñòâî íàñåëåíèÿ â íèõ áåðåòñÿ îò 105% äî 102% îò<br />

ðåàëüíîãî ÷èñëà æèòåëåé. Ñîïîñòàâëåíèå ðàññ÷èòàííûõ òàêèì îáðàçîì<br />

äëÿ êàæäîé ôåäåðàëüíîé çåìëè ôèíàíñîâûõ âîçìîæíîñòåé è âûÿâëåííûõ<br />

ñ ó÷åòîì êîëè÷åñòâà íàñåëåíèÿ ôèíàíñîâûõ ïîòðåáíîñòåé ïîêàçûâàåò,<br />

÷òî â íåêîòîðûõ ÷àñòÿõ Ôåäåðàöèè ôèíàíñîâûå âîçìîæíîñòè ïðåâûøàþò<br />

ôèíàíñîâûå ïîòðåáíîñòè, à â íåêîòîðûõ, ôèíàíñîâî ñëàáûõ,<br />

îíè çíà÷èòåëüíî íèæå óðîâíÿ ýòèõ ïîòðåáíîñòåé. Ôèíàíñîâîå âûðàâíèâàíèå<br />

â ïîëüçó ôèíàíñîâî ñëàáûõ çåìåëü çà ñ÷åò ôèíàíñîâî ñèëüíûõ<br />

çåìåëü äîëæíî âåñòè ê òîìó, ÷òîáû ñëàáûå ñ ôèíàíñîâîé òî÷êè çðåíèÿ<br />

çåìëè, ïî êðàéíåé ìåðå, ïðèáëèçèëèñü ê ñðåäíåìó óðîâíþ ôåäåðàëüíûõ<br />

çåìåëü. Ôèíàíñîâî ñèëüíûå çåìëè äîëæíû ïðåäîñòàâëÿòü äåíüãè<br />

äëÿ îñóùåñòâëåíèÿ òàêîãî âûðàâíèâàíèÿ, ñëåäîâàòåëüíî, îíè òàêæå, ñ<br />

áîëåå âûñîêîãî óðîâíÿ, ïîäâîäÿòñÿ ê ñðåäíåìó óðîâíþ. Ýòî îáúÿñíåíèå<br />

ìîæåò ïîêàçàòüñÿ ñëîæíûì, îäíàêî äåòàëè ðåãóëèðîâàíèÿ ôèíàíñîâîãî<br />

âûðàâíèâàíèÿ ê íàñòîÿùåìó ìîìåíòó ñòàëè åùå ñëîæíåå.<br />

Êàê è íàëîãîâûå ïîñòóïëåíèÿ, ñóììû, ïåðå÷èñëÿþùèåñÿ ÷åðåç ãîðèçîíòàëüíîå<br />

âûðàâíèâàíèå ïîëó÷àòåëÿì, ìîãóò áûòü èñïîëüçîâàíû ïî<br />

èõ óñìîòðåíèþ; èõ ïîëó÷åíèå, òàêèì îáðàçîì, íå ñâÿçàíî ñ èñïîëíåíèåì<br />

êàêèõ-ëèáî îáÿçàòåëüñòâ.<br />

Îáÿçàííîñòü ôèíàíñîâî ñèëüíûõ çåìåëü îñóùåñòâëÿòü ïëàòåæè â<br />

ïîëüçó ñëàáûõ çåìåëü íå èäåò òàê äàëåêî, ÷òîáû äàòü âîçìîæíîñòü ïîñëåäíèì<br />

ïðåâûñèòü ñðåäíèé óðîâåíü. Áîëåå òîãî, ãîðèçîíòàëüíîå âûðàâíèâàíèå<br />

íåîáÿçàòåëüíî äîëæíî ïðèâîäèòü ê òîìó, ÷òîáû ôèíàíñîâî ñëàáûå<br />

çåìëè âñåãäà äîñòèãàëè ñðåäíåãî óðîâíÿ; îáúåì âûðàâíèâàíèÿ, òàêèì<br />

îáðàçîì, îãðàíè÷åí.<br />

Çäåñü âñòóïàåò â ñèëó ïðîöåññ âåðòèêàëüíîãî ôèíàíñîâîãî âûðàâíèâàíèÿ<br />

ìåæäó Ôåäåðàöèåé è ôèíàíñîâî ñëàáûìè ôåäåðàëüíûìè çåìëÿìè.<br />

Èç ñâîèõ ñîáñòâåííûõ ñðåäñòâ Ôåäåðàöèÿ ìîæåò ïðåäîñòàâëÿòü ñëàáûì ñ<br />

ôèíàíñîâîé òî÷êè çðåíèÿ ôåäåðàëüíûì çåìëÿì îáùèå äîïîëíèòåëüíûå<br />

îò÷èñëåíèÿ, ÷òî ðåãóëÿðíî è ïðîèñõîäèò. Ïîìèìî ýòîãî, îíà ìîæåò ïðåäóñìàòðèâàòü<br />

äîïîëíèòåëüíûå îò÷èñëåíèÿ äëÿ óäîâëåòâîðåíèÿ îñîáûõ<br />

íóæä. Îáúåì ïîäîáíûõ îò÷èñëåíèé áûë â ïîñëåäíèå íåñêîëüêî ëåò äîñ-<br />

òàòî÷íî âåëèê, ïîñêîëüêó òàêèì îáðàçîì áûëè, ïî êðàéíåé ìåðå îò÷àñòè<br />

ïðåîäîëåíû îãðîìíûå ðàçëè÷èÿ ìåæäó çåìëÿìè áûâøåé ÃÄÐ è çàïàäíîãåðìàíñêèìè<br />

çåìëÿìè.  2005 ã. íà ýòè îò÷èñëåíèÿ Ôåäåðàöèè ïðåäïîëàãàåòñÿ<br />

âûäåëèòü 10,5 ìèëëèàðäîâ ÅÂÐÎ. Îäíàêî äî 2019 ã. îíè áóäóò<br />

óìåíüøåíû äî 2-õ ìèëëèàðäîâ ÅÂÐÎ. Ê ýòîé ñóììå íåîáõîäèìî ïðèáàâèòü<br />

åùå è áîëåå ìåëêèå îñîáûå îò÷èñëåíèÿ.<br />

Óæå ïî ýòîìó íåáîëüøîìó îáùåìó îáçîðó íåìåöêîãî ôèíàíñîâîãî<br />

âûðàâíèâàíèÿ ìîæíî ïîíÿòü, íàñêîëüêî ñëîæíîé ñòàëà ñî âðåìåíåì ýòà<br />

ñèñòåìà, è ÷òî îíà èç-çà ñâîåé ñëîæíîñòè íåîäíîêðàòíî ñòàíîâèëàñü ïðåäìåòîì<br />

ñïîðîâ, ðåøàâøèõñÿ â Ôåäåðàëüíîì Êîíñòèòóöèîííîì Ñóäå ÔÐÃ.<br />

VI. Èñêëþ÷èòåëüíûå ïîëíîìî÷èÿ â ñôåðå<br />

íàëîãîâîãî óïðàâëåíèÿ<br />

Ïîëíîìî÷èÿ â ñôåðå íàëîãîâîãî óïðàâëåíèÿ ïîäðàçóìåâàþò ïðàâî<br />

ñîáèðàòü íàëîã, òî åñòü îðãàíèçîâûâàòü ïðîöåññ ñáîðà íàëîãà. Ýòè ïîëíîìî÷èÿ<br />

äîñòàòî÷íî âàæíû ïî òîé ïðè÷èíå, ÷òî îò óñèëèé íàëîãîâûõ<br />

óïðàâëåíèé, èõ ýôôåêòèâíîñòè è ïðàâèëüíîñòè èñïîëüçîâàíèÿ íàëîãîâîãî<br />

çàêîíîäàòåëüñòâà, êîòîðîå äàæå ïðè î÷åíü ÷åòêîì ðåãóëèðîâàíèè<br />

îñòàâëÿåò íàëîãîâûì îðãàíàì ñâîáîäó äåéñòâèé, âî ìíîãîì çàâèñèò ðàçìåð<br />

íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé.<br />

Ïîñêîëüêó óïðàâëåíèå â íàëîãîâîé ñôåðå ÿâëÿåòñÿ êëàññè÷åñêèì âèäîì<br />

óïðàâëåíèÿ ÷åðåç âìåøàòåëüñòâî, êàæäîå âçèìàíèå íàëîãîâ äîëæíî<br />

èìåòü ñîîòâåòñòâóþùóþ çàêîíîäàòåëüíóþ áàçó. Â ñôåðå íàëîãîâîãî óïðàâëåíèÿ<br />

îáû÷íî íåò íè ìàëåéøåé âîçìîæíîñòè äåéñòâîâàòü ïî óñìîòðåíèþ,<br />

ðóêîâîäñòâóÿñü îáùèìè ìîòèâàìè ïîëèòè÷åñêîãî óïðàâëåíèÿ. Îíî<br />

îñóùåñòâëÿåòñÿ ñòðîãî â ñîîòâåòñòâèè ñ çàêîíîì. Â òî æå âðåìÿ áûëî<br />

âûÿâëåíî, ÷òî äàæå ñàìûå äåòàëüíî è ÷åòêî ðàçðàáîòàííûå íàëîãîâûå<br />

çàêîíû íå â ñîñòîÿíèè äàòü íàñòîëüêî òî÷íûõ îïðåäåëåíèé îáúåêòà íàëîãîîáëîæåíèÿ<br />

è ïåðå÷íÿ ñëó÷àåâ îñâîáîæäåíèÿ îò óïëàòû íàëîãîâ, ÷òîáû<br />

èñïîëíåíèå çàêîíà íå îçíà÷àëî áû ïðîñòîãî ïîäâåäåíèÿ ïîä çàêîí ðàçíîîáðàçíåéøèõ<br />

îáñòîÿòåëüñòâ. Â íàëîãîâîé ñôåðå çàêîíîäàòåëü ñòàëêèâàåòñÿ<br />

ñ ìíîãî÷èñëåííûìè íåÿñíûìè ïðàâîâûìè òåðìèíàìè, êîòîðûå, â<br />

ñâîþ î÷åðåäü, äîïóñêàþò çíà÷èòåëüíóþ ñâîáîäó â òðàêòîâêå çàêîíà ïðèìåíèòåëüíî<br />

ê ðàçëè÷íûì æèçíåííûì îáñòîÿòåëüñòâàì. Ïîìèìî ýòîãî,<br />

ñòåïåíü îáðàçîâàííîñòè íàëîãîâûõ ñëóæàùèõ, ýôôåêòèâíîñòü èõ ðàáîòû,<br />

òåõíè÷åñêàÿ îñíàùåííîñòü è îðãàíèçàöèÿ èõ ðàáîòû òàêæå èìåþò<br />

î÷åíü âàæíîå çíà÷åíèå äëÿ ïðàâèëüíîãî è ïîëíîãî âçûñêàíèÿ íàëîãîâ.<br />

Ñ ó÷åòîì âñåãî ýòîãî, ñàìûì ïðàâèëüíûì è ëîãè÷íûì ìîãëî áû ïîêàçàòüñÿ<br />

òàêîå ðåøåíèå âîïðîñà, ïðè êîòîðîì Ôåäåðàöèÿ è ñóáúåêòû Ôåäåðàöèè<br />

ñîîòâåòñòâåííî îòâå÷àëè áû çà óïðàâëåíèå òåìè íàëîãàìè, äîõîäû<br />

îò êîòîðûõ ïîñòóïàþò íåïîñðåäñòâåííî èì. Îäíàêî íåäîñòàòêîì òàêîãî<br />

ðåøåíèÿ ÿâëÿåòñÿ òî, ÷òî íà îäíîé è òîé æå òåððèòîðèè èìåëîñü áû äâå

382 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Õàéíðèõ Éîõàííåñ ÌÅÉÅÐ<br />

383<br />

ñîñóùåñòâóþùèå ñèñòåìû óïðàâëåíèÿ íàëîãîâîé ñôåðîé. Êðîìå òîãî, ýòîò<br />

ïðèíöèï íå ïîäõîäèò â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà, êàê â Ãåðìàíèè, ïîñòóïëåíèÿ<br />

îò ðÿäà íàëîãîâ – è ïðè ýòîì îò íàèáîëåå ïðèáûëüíûõ íàëîãîâ – îò÷èñëÿþòñÿ<br />

êàê Ôåäåðàöèè, òàê è ñóáúåêòàì Ôåäåðàöèè.<br />

Íåìåöêîå ðåøåíèå çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî çà áîëüøèíñòâî íàëîãîâ,<br />

â òîì ÷èñëå è çà íàèáîëåå ïðèáûëüíûå ñîâìåñòíûå íàëîãè îòâå÷àþò<br />

íàëîãîâûå óïðàâëåíèÿ ôåäåðàëüíûõ çåìåëü. Îíè óïðàâëÿþò íàëîãàìè,<br />

ïîñòóïëåíèÿ îò êîòîðûõ ÷àñòè÷íî îòõîäÿò Ôåäåðàöèè, ïîýòîìó ó Ôåäåðàöèè<br />

çäåñü åñòü ïðàâî â áîëüøåé ñòåïåíè âìåøèâàòüñÿ â çåìåëüíîå<br />

óïðàâëåíèå íàëîãàìè.  ëþáîì ñëó÷àå Ôåäåðàöèÿ ìîæåò ïðèíèìàòü<br />

ïîñòàíîâëåíèÿ îáùåãî õàðàêòåðà, ðåãóëèðóþùèå èñïîëíåíèå íàëîãîâûõ<br />

çàêîíîâ. Îíà óæå ñäåëàëà ýòî, èçäàâ äîêóìåíò ïîä íàçâàíèåì «Îñíîâíûå<br />

íàïðàâëåíèÿ ðàçâèòèÿ â íàëîãîâîé ñôåðå». Äëÿ íàëîãîâîé ïðàêòèêè<br />

ýòè îñíîâíûå íàïðàâëåíèÿ èãðàþò áîëüøóþ ðîëü, íåæåëè<br />

íàëîãîâûå çàêîíû. Îäíàêî äàæå ýòè íàïðàâëåíèÿ â íåêîòîðûõ âîïðîñàõ<br />

âñå-òàêè îñòàâëÿþò íàëîãîâîìó óïðàâëåíèþ îïðåäåëåííóþ ñâîáîäó äåéñòâèé.<br />

Íåóäèâèòåëüíî ïîýòîìó, ÷òî Ôåäåðàöèÿ èíîãäà ïîäóìûâàåò íàä<br />

òåì, íå âçÿòü ëè íà ñåáÿ ôóíêöèþ óïðàâëåíèÿ ñîâìåñòíûìè íàëîãàìè.<br />

VII. Èñêëþ÷èòåëüíûå ïîëíîìî÷èÿ â ñôåðå íàëîãîâûõ ñóäîâ<br />

Ñóùåñòâîâàíèå íàëîãîâîãî ïðàâîñóäèÿ, êàê îòäåëüíîé ñôåðû, çàâèñèò<br />

îò ñòåïåíè ðàçðàáîòàííîñòè ñèñòåìû ïðàâîñóäèÿ. Â ÔÐÃ òàêàÿ ñôåðà ñóùåñòâóåò.<br />

 ñîîòâåòñòâèè ñ óñòðîéñòâîì ñóäåáíîé ñèñòåìû, ñôåðû êîìïåòåíöèè<br />

ïîäåëåíû ìåæäó ñóáúåêòàìè Ôåäåðàöèè è Ôåäåðàöèåé òàêèì<br />

îáðàçîì, ÷òî â êà÷åñòâå ïîñëåäíåé èíñòàíöèè çäåñü âûñòóïàåò Ôåäåðàëüíûé<br />

ôèíàíñîâûé ñóä. Åñòü, îäíàêî, äâå îñîáåííîñòè. Â ñóáúåêòàõ Ôåäåðàöèè<br />

ñóùåñòâóåò ëèøü îäíà èíñòàíöèÿ â ýòîé îáëàñòè: ôèíàíñîâûé ñóä.<br />

Îäíàêî â äðóãèõ ñôåðàõ þðèñäèêöèè, íàïðèìåð, â áëèçêîé íàëîãîâîìó<br />

ïðàâîñóäèþ ñèñòåìå àäìèíèñòðàòèâíûõ ñóäîâ, åñòü äâå èíñòàíöèè, ÷òî<br />

óëó÷øàåò ïðàâîâóþ çàùèòó. Âòîðàÿ îñîáåííîñòü çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî<br />

îáû÷íûì äåëîì ñòàëî íàçíà÷åíèå ñóäüÿìè Ôåäåðàëüíîãî ôèíàíñîâîãî<br />

ñóäà áûâøèõ ñîòðóäíèêîâ Ôåäåðàëüíîãî ìèíèñòåðñòâà ôèíàíñîâ, òî åñòü<br />

ëèö, êîòîðûå ïðè ðàññìîòðåíèè íàëîãîâûõ ñïîðîâ ñêëîííû çàíèìàòü ÿâíî<br />

ïðîôåäåðàëüíóþ ïîçèöèþ. Îáå îñîáåííîñòè óêàçûâàþò íà ñèëüíóþ çàèíòåðåñîâàííîñòü<br />

Ôåäåðàöèè â òîì, ÷òîáû þðèñäèêöèÿ íàëîãîâûõ ñóäîâ<br />

íå èìåëà òàêîãî âåñà, êàêîé èìåþò äðóãèå ñôåðû ïðàâîñóäèÿ.<br />

Òàêîå ïîëîæåíèå äåë íåìíîãî óðàâíîâåøèâàåòñÿ âîçìîæíîñòüþ, â<br />

íåêîòîðûõ ñëó÷àÿõ, îñïàðèâàòü ðåøåíèÿ Ôåäåðàëüíîãî ôèíàíñîâîãî ñóäà<br />

â Ôåäåðàëüíîì Êîíñòèòóöèîííîì Ñóäå. Êðîìå òîãî, Ôåäåðàëüíûé ôèíàíñîâûé<br />

ñóä ñàì ìîæåò îáðàùàòüñÿ â Ôåäåðàëüíûé Êîíñòèòóöèîííûé<br />

Ñóä ñ çàïðîñîì, ñîîòâåòñòâóåò ëè Îñíîâíîìó çàêîíó òîò èëè èíîé íàëîãîâûé<br />

çàêîí, êîòîðûé îí äîëæåí ïðèìåíÿòü.<br />

VIII. Çàêëþ÷åíèå<br />

Öåíòðàëüíîé â ðàñïðåäåëåíèè ôèíàíñîâîé âëàñòè â ôåäåðàòèâíîì<br />

ãîñóäàðñòâå ÿâëÿåòñÿ ñôåðà ðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé. Îíà<br />

ìîæåò äîïîëíÿòüñÿ áîëåå èëè ìåíåå èíòåíñèâíûì ôèíàíñîâûì âûðàâíèâàíèåì.<br />

Îáà ýòèõ èíñòðóìåíòà îïðåäåëÿþò ôèíàíñèðîâàíèå Ôåäåðàöèè<br />

è ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè. Òàêèì îáðàçîì, îïðåäåëÿåòñÿ ôèíàíñîâàÿ<br />

âëàñòü îáåèõ ñèñòåì, à òàêæå âî ìíîãîì è âîçìîæíûé êðóã èõ äåéñòâèé.<br />

Õàðàêòåð ðàñïðåäåëåíèÿ ôèíàíñîâûõ ïîñòóïëåíèé è ôèíàíñîâîãî âûðàâíèâàíèÿ<br />

ñâèäåòåëüñòâóåò è î ðàñïðåäåëåíèè ïîëèòè÷åñêîé âëàñòè â<br />

ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå.<br />

Èñêëþ÷èòåëüíûå ïîëíîìî÷èÿ â ñôåðå íàëîãîâîãî çàêîíîäàòåëüñòâà<br />

îïðåäåëÿþò òî, êòî ìîæåò óñòàíàâëèâàòü ðàçìåð íàëîãîâîãî áðåìåíè,<br />

ëåæàùåãî íà ãðàæäàíàõ è îðãàíèçàöèÿõ. Ïóòåì óñòàíîâëåíèÿ íàëîãîâîãî<br />

îáúåêòà, à òàêæå, ïðåæäå âñåãî, ïóòåì îïðåäåëåíèÿ èñêëþ÷åíèé èç<br />

ïðàâèë íàëîãîîáëîæåíèÿ, çàêîíîäàòåëü ìîæåò ïðåñëåäîâàòü îáùåñòâåííî-ïîëèòè÷åñêèå,<br />

ýêîíîìè÷åñêèå èëè ñîöèàëüíûå öåëè. Åñëè, êàê â ýòî<br />

ïðîèñõîäèò â Ôåäåðàòèâíîé Ðåñïóáëèêå Ãåðìàíèÿ, èñêëþ÷èòåëüíûå<br />

ïîëíîìî÷èÿ â ñôåðå íàëîãîâîãî çàêîíîäàòåëüñòâà ïðàêòè÷åñêè ïîëíîñòüþ<br />

ïðåäîñòàâëåíû Ôåäåðàöèè, òîëüêî îíà âëàäååò ýòèì ñðåäñòâîì ïîëèòè÷åñêîãî<br />

óñòðîéñòâà, èìåþùèì öåëü ãàðàíòèðîâàòü ôèíàíñîâîå îáåñïå÷åíèå<br />

ãîñóäàðñòâà.<br />

Ñôåðà íàëîãîâîãî óïðàâëåíèÿ è ñôåðà þðèñäèêöèè íàëîãîâûõ ñóäîâ<br />

ìåíåå çíà÷èìû â ïîëèòè÷åñêîì ïëàíå.<br />

n

384 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Òîìàñ ØÒÀÓÔÅÐ<br />

385<br />

Òîìàñ Øòàóôåð<br />

Ôèñêàëüíûé ôåäåðàëèçì â Øâåéöàðèè<br />

1. Ââåäåíèå<br />

Ïîñëå òîãî, êàê â 1980-å ãã. áûëè óâåëè÷åíû ðàñõîäû ïðåèìóùåñòâåííî<br />

íà ñîöèàëüíûå íóæäû, â ñôåðå ãîñóäàðñòâåííûõ ôèíàíñîâ â Øâåéöàðèè<br />

çà ïîñëåäíèå 15 ëåò íà âñåõ òðåõ óðîâíÿõ ïðàâèòåëüñòâà ïðåäïðèíèìàëèñü<br />

çíà÷èòåëüíûå óñèëèÿ ïî êîíñîëèäàöèè ãîñóäàðñòâåííîãî<br />

áþäæåòà. Ïëàíèðóåìûé ñåãîäíÿ áþäæåòíûé äåôèöèò ãîñóäàðñòâåííîãî<br />

ñåêòîðà íà 2001 ã. ñîñòàâëÿåò ïðèáëèçèòåëüíî 1% ñîâîêóïíîãî äîõîäà,<br />

è ñèòóàöèÿ â öåëîì ñêëàäûâàåòñÿ îòíîñèòåëüíî áëàãîïðèÿòíî, êàê<br />

ìû âèäèì èç òàáëèöû 1 è 2 1 .<br />

Òàáëèöà 1. Ñìåòà íà 2001 ã. (â ìëí. øâ. ôðàíêîâ)<br />

Ôåäåðàöèÿ Êàíòîíû Êîììóíû Âñåãî<br />

Ðàñõîäû 49’742 61’200 42’000 127’225<br />

Äîõîäû 48’816 60’600 42’200 125’899<br />

Áàëàíñ -926 -600 200 -1’326<br />

Òàáëèöà 2.<br />

1999 2000 2001<br />

Ðàñõîäû / ÂÍÏ 30.8 30.6 30.2<br />

Áàëàíñ / ÂÍÏ -0.6 -1.2 -0.3<br />

Çàäîëæåííîñòü / ÂÍÏ 51.4 49.8 49.1<br />

Íàëîãè / ÂÍÏ 22.6 21.9 22.3<br />

Îäíàêî íåîáõîäèìû îãðàíè÷åíèÿ äëÿ ïîääåðæàíèÿ è äàëüíåéøåãî<br />

óëó÷øåíèÿ ñóùåñòâóþùåé áþäæåòíîé ñèòóàöèè; êðîìå òîãî, çà ýòèìè<br />

ñîâîêóïíûìè ÷èñëàìè ñêðûâàþòñÿ ñóùåñòâåííûå ðàçëè÷èÿ, êàê ìåæäó<br />

êàíòîíàìè, òàê è ìåæäó êîììóíàìè.<br />

2. Ôèñêàëüíàÿ êîíñòèòóöèÿ (êîíñòèòóöèè)<br />

Ýòîò êðàòêèé îáçîð îñíîâàí íà îáùåé êîíöåïöèè ôèñêàëüíîé êîíñòèòóöèè,<br />

âêëþ÷àþùåé ïîëó÷åíèå äîõîäîâ, óïðàâëåíèå ðåñóðñàìè è<br />

Òîìàñ Øòàóôåð – ñòàðøèé íàó÷íûé ñîòðóäíèê Èíñòèòóòà ôåäåðàëèçìà (ã. Ôðèáóðã,<br />

Øâåéöàðèÿ).<br />

1 Âñå äàííûå ïðèâîäÿòñÿ íà îñíîâå «Öffentlich Finanzen 2001» è ñòàòèñòè÷åñêîãî<br />

îáçîðà â «Öffentlich Finanzen der Schweiz 1998», îïóáëèêîâàííûõ Ôåäåðàëüíûì ôèíàíñîâûì<br />

óïðàâëåíèåì â ìàå 2001 è 2000 ã., ñîîòâåòñòâåííî.<br />

âûïëàòó ðàñõîäîâ; ìû íå áóäåì ðàññìàòðèâàòü âîïðîñû, ñâÿçàííûå, íàïðèìåð,<br />

ñ äåíåæíîé ïîëèòèêîé, êðåäèòíîé ïîëèòèêîé è ãîñóäàðñòâåííûìè<br />

ïðåäïðèÿòèÿìè. Íàîáîðîò, äëÿ àíàëèçà òàêîé ñòðàíû, êàê Ðîññèÿ,<br />

ãäå ýêîíîìèêà âñå åùå íåäîñòàòî÷íî îòäåëåíà îò ãîñóäàðñòâà, øèðîêàÿ<br />

êîíöåïöèÿ, âîçìîæíî, áîëåå ïðèåìëåìà. Êðîìå òîãî, â îòëè÷èå, íàïðèìåð,<br />

îò íåìåöêîé ôèíàíñîâîé ñèñòåìû, áûëî áû íåïðàâèëüíî ðàññìàòðèâàòü<br />

øâåéöàðñêóþ ôèíàíñîâóþ ñèñòåìó êàê óíèôèöèðîâàííóþ ôîðìàëüíóþ<br />

ñòðóêòóðó, ïîñêîëüêó â ýòîé ñôåðå ñóùåñòâóåò î÷åíü íåìíîãî<br />

ôåäåðàëüíûõ íîðì, ïðåèìóùåñòâåííî îòíîñÿùèõñÿ ê íàëîãîîáëîæåíèþ.<br />

Ñòðîãî ãîâîðÿ, íàì ñëåäîâàëî áû ïðîàíàëèçèðîâàòü ôèñêàëüíûå êîíñòèòóöèè<br />

Êîíôåäåðàöèè è êàæäîãî èç 26 êàíòîíîâ â îòäåëüíîñòè.<br />

Òàêèì îáðàçîì, ôèñêàëüíàÿ êîíñòèòóöèÿ Øâåéöàðñêîé Êîíôåäåðàöèè<br />

âêëþ÷àåò, ñ îäíîé ñòîðîíû, îñíîâíûå ïðàâèëà, îòíîñÿùèåñÿ ê ôåäåðàëüíîìó<br />

áþäæåòó, è ñ äðóãîé ñòîðîíû, ïðàâèëà, îïðåäåëÿþùèå ìåæïðàâèòåëüñòâåííûå<br />

ôèíàíñîâûå îòíîøåíèÿ ìåæäó Ôåäåðàëüíûì<br />

Ïðàâèòåëüñòâîì è êàíòîíàìè. Òîãäà êàê êàæäàÿ êàíòîíàëüíàÿ ôèñêàëüíàÿ<br />

êîíñòèòóöèÿ îõâàòûâàåò îñíîâíûå ïðàâèëà, îòíîñÿùèåñÿ ê ôèíàíñàì<br />

ñàìîãî êàíòîíà è åãî ìåñòíûõ (ãëàâíûì îáðàçîì, êîììóíàëüíûõ)<br />

îðãàíîâ óïðàâëåíèÿ, è îïðåäåëÿåò ñòðóêòóðó ìåæïðàâèòåëüñòâåííûõ<br />

ôèíàíñîâûõ îòíîøåíèé ìåæäó êàíòîíîì è êîììóíàìè.<br />

Íåñìîòðÿ íà íåäîñòàòîê óíèôèöèðîâàííîé ïðàâîâîé îñíîâû â ñôåðå<br />

ãîñóäàðñòâåííûõ ôèíàíñîâ, ìû âèäèì çíà÷èòåëüíóþ ñòåïåíü êîîðäèíàöèè<br />

ïóòåì ãîðèçîíòàëüíîãî ñîòðóäíè÷åñòâà ìåæäó êàíòîíàìè è ÷åðåç<br />

ôåäåðàëüíîå ðàìî÷íîå çàêîíîäàòåëüñòâî â ñôåðå ïðÿìûõ íàëîãîâ.<br />

3. Ôåäåðàëüíûå ìåæïðàâèòåëüñòâåííûå<br />

ôèíàíñîâûå îòíîøåíèÿ<br />

3.1. Ðàñïðåäåëåíèå ðàñõîäîâ<br />

Îñíîâíàÿ ïðàâîâàÿ íîðìà ïî ðàñïðåäåëåíèþ ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è,<br />

ñîîòâåòñòâåííî, ðàñõîäîâ, çàêëþ÷àåòñÿ â ñò. 3 Ôåäåðàëüíîé Êîíñòèòóöèè<br />

(ÔÊ), ñîãëàñíî êîòîðîé êàíòîíû «îáëàäàþò âñåìè ïðàâàìè, êîòîðûå<br />

íå áûëè ïåðåäàíû Êîíôåäåðàöèè». Äëÿ ïîäîáíîé ïåðåäà÷è òðåáóåòñÿ,<br />

÷òîáû êîíñòèòóöèîííàÿ ïîïðàâêà áûëà ïðèíÿòà áîëüøèíñòâîì<br />

ãîëîñîâ âñåõ èçáèðàòåëåé è áîëüøèíñòâîì ãîëîñîâ èçáèðàòåëåé â áîëüøèíñòâå<br />

êàíòîíîâ.<br />

Èç îáùèõ ðàñõîäîâ â âåäåíèè ôåäåðàöèè íàõîäÿòñÿ:<br />

À. Ñîöèàëüíîå îáåñïå÷åíèå<br />

B. Âíåøíèå ñâÿçè è áåçîïàñíîñòü<br />

C. Òðàíñïîðò (âêëþ÷àÿ äîðîæíóþ è æåëåçíîäîðîæíóþ èíôðàñòðóêòóðó)<br />

D. Ñåëüñêîå õîçÿéñòâî<br />

Îäíàêî âûïîëíåíèå ïðîãðàìì è, ñëåäîâàòåëüíî, áþäæåòíûå ðàñõîäû<br />

ïî áîëüøèíñòâó íàïðàâëåíèé â çíà÷èòåëüíîé ñòåïåíè äåëåãèðîâàíû

386 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Òîìàñ ØÒÀÓÔÅÐ<br />

387<br />

êàíòîíàì, çà èñêëþ÷åíèåì âíåøíèõ ñâÿçåé, æåëåçíîäîðîæíîé èíôðàñòðóêòóðû<br />

è îáîðîíû. Îñëàáëåíèå öåíòðàëèçàöèè (ýòî ÿâëåíèå èçâåñòíî<br />

êàê àäìèíèñòðàòèâíûé èëè êîîïåðàòèâíûé ôåäåðàëèçì) ïðèâîäèò ê<br />

íåðàâíîìåðíîìó èñïîëíåíèþ ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà.<br />

Êàíòîíû ðàñõîäóþò ñâîè ðåñóðñû, ãëàâíûì îáðàçîì, ïî òðåì íàïðàâëåíèÿì:<br />

E. Âíóòðåííÿÿ áåçîïàñíîñòü è ïðàâîñóäèå<br />

F. Îáðàçîâàíèå<br />

G. Ñîöèàëüíîå îáåñïå÷åíèå<br />

Òî îáñòîÿòåëüñòâî, ÷òî êàíòîíû ñàìè ðåãóëèðóþò ðàñõîäû â ñôåðå<br />

îáðàçîâàíèÿ (çà èñêëþ÷åíèåì ôåäåðàëüíûõ òåõíîëîãè÷åñêèõ èíñòèòóòîâ),<br />

ïîçâîëÿåò ïðåäîòâðàòèòü âìåøàòåëüñòâî öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà<br />

â âîïðîñû, òåñíî ñâÿçàííûå ñ ÿçûêîì (è ðåëèãèåé) – îñíîâíûì àñïåêòîì<br />

ðàçíîîáðàçèÿ, à òàêæå ïîòåíöèàëüíûì èñòî÷íèêîì êîíôëèêòîâ.<br />

Íî, íåñìîòðÿ íà ýòî, êàíòîíû àêòèâíî ñîòðóäíè÷àþò â ýòèõ ñôåðàõ â<br />

òîé ìåðå, â êîòîðîé îíè ìîãóò äîñòè÷ü ñîãëàñèÿ. Íà÷èíàÿ ñ 1980 ã., íàïðèìåð,<br />

ïðîèñõîäèë ïîñòåïåííûé ïðîöåññ ïðèâåäåíèÿ â ñîîòâåòñòâèå<br />

áóõãàëòåðñêîé îò÷åòíîñòè ìåæäó êàíòîíàìè, â ðåçóëüòàòå ÷åãî ïðîèçîøëà<br />

îòíîñèòåëüíàÿ óíèôèêàöèÿ ñóùåñòâóþùèõ ñòðóêòóð è ïðàâèë.<br />

3.2. Ðàñïðåäåëåíèå äîõîäîâ<br />

Ôåäåðàëüíàÿ ôèñêàëüíàÿ êîíñòèòóöèÿ óñòàíàâëèâàåò ñìåøàííóþ ñèñòåìó<br />

äîõîäîâ. Åùå ðàç ïîâòîðþ, ÷òî Ôåäåðàëüíîå Ïðàâèòåëüñòâî ìîæåò<br />

íàëàãàòü íàëîãè òîëüêî â òîì ñëó÷àå è â òîé ìåðå, â êîòîðîé ýòî ÿâíî ðàçðåøåíî<br />

â ÔÊ. Ôåäåðàëüíûå íàëîãîâûå ïîëíîìî÷èÿ äåëÿòñÿ íà èñêëþ÷èòåëüíûå<br />

è ñîâìåñòíûå, è òîëüêî íåêîòîðûå èç íèõ ÿâëÿþòñÿ ïîñòîÿííûìè.<br />

Òàáëèöà 3.<br />

Ïîëíîìî÷èÿ Èñêëþ÷èòåëüíûå Ñîâìåñòíûå<br />

ïîñòîÿííûå Îñîáûé ïîòðåáèòåëüñêèé íàëîã<br />

íà íàïèòêè è òàáàê, è íà ïðîäàæó<br />

àâòîìîáèëåé è íåôòåõèìè÷åñêèõ<br />

ïðîäóêòîâ<br />

Ãåðáîâûé ñáîð ïî öåííûì<br />

áóìàãàì è ñòðàõîâûì ïðåìèÿì<br />

Òàìîæåííûå ïîøëèíû<br />

âðåìåííûå Íàëîã íà äîáàâëåííóþ<br />

ñòîèìîñòü<br />

Íàëîã íà äîõîä<br />

ôèçè÷åñêèõ ëèö,<br />

÷èñòóþ ïðèáûëü<br />

þðèäè÷åñêèõ ëèö,<br />

è îñíîâíîé êàïèòàë<br />

è ðåçåðâû<br />

þðèäè÷åñêèõ ëèö<br />

Ñ äðóãîé ñòîðîíû, ñîãëàñíî ôåäåðàëüíîé ôèñêàëüíîé êîíñòèòóöèè,<br />

êàíòîí ìîæåò óñòàíàâëèâàòü ëþáîé íàëîã, êðîìå âûøåóêàçàííûõ èñêëþ÷èòåëüíûõ<br />

ôåäåðàëüíûõ íàëîãîâ, ñîáëþäàÿ ïðè ýòîì íåêîòîðûå<br />

îáùèå êîíñòèòóöèîííûå ïðèíöèïû íàëîãîîáëîæåíèÿ 2 è èçáåãàÿ äâîéíîãî<br />

íàëîãîîáëîæåíèÿ. Äâîéíîå íàëîãîîáëîæåíèå îòíîñèòñÿ ê òåì ñëó-<br />

÷àÿì, êîãäà ñðàçó äâà êàíòîíà ïîäâåðãàþò íàëîãîîáëîæåíèþ ëèöî, îáÿçàííîå<br />

ïëàòèòü îïðåäåëåííûé íàëîã, ïî îäíîé è òîé æå ñòàòüå.<br />

Êîíñòèòóöèîííîå ïîëîæåíèå, ñîãëàñíî êîòîðîìó Ôåäåðàöèÿ ïðèâîäèò<br />

â ñîîòâåòñòâèå ïðÿìûå íàëîãè (ôåäåðàëüíûå, êàíòîíàëüíûå è êîììóíàëüíûå),<br />

îòíîñèòñÿ òîëüêî ê ôîðìàëüíûì àñïåêòàì íàëîãîîáëîæåíèÿ,<br />

íî íå ê íàëîãîâîé øêàëå, íàëîãîâûì íîðìàì è îñâîáîæäåíèþ îò<br />

íàëîãîâ (ñò. 129 ÔÊ). Ïðèìå÷àòåëüíî, ÷òî ïðÿìûå íàëîãè óñòàíàâëèâàþòñÿ<br />

ôåäåðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì ïî ìàêñèìàëüíûì íîðìàì, óêàçàííûì<br />

â ÔÊ. Êàíòîíû èìåþò äîëþ â ðàçìåðå 30% îò ôåäåðàëüíûõ íàëîãîâ<br />

íà äîõîä, ÷èñòóþ ïðèáûëü è êàïèòàë è 10% îò íàëîãà íà<br />

ñïèðòñîäåðæàùóþ ïðîäóêöèþ, ñïåöèàëüíî ïðåäíàçíà÷åííûå äëÿ áîðüáû<br />

ñ àëêîãîëèçìîì (ñò.ñò. 128 è 131 ÔÊ). Ïðÿìûå íàëîãè, âìåñòå ñ íàëîãàìè<br />

íà ðàñõîäû (îñîáåííî íà èñïîëüçîâàíèå àâòîìîáèëåé) – ãëàâíûé<br />

èñòî÷íèê äîõîäîâ äëÿ êàíòîíîâ.<br />

3.3. Ôèíàíñîâîå óðàâíèâàíèå<br />

Ðàñïðåäåëåíèå äîõîäîâ è ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ, âêëþ÷àÿ ñèñòåìó àäìèíèñòðàòèâíîãî<br />

ôåäåðàëèçìà, ëèøàåò ìíîãèå êàíòîíû ñðåäñòâ, êîòîðûå<br />

íåîáõîäèìû äëÿ îáåñïå÷åíèÿ íàñåëåíèÿ ìèíèìàëüíûì (íå ðàâíûì<br />

èëè ñðåäíèì) íàáîðîì óñëóã è/èëè âûïîëíåíèÿ ñâîèõ îáÿçàòåëüñòâ ïî<br />

îòíîøåíèþ ê Ôåäåðàöèè, îñîáåííî â ïðåäåëàõ ñèñòåìû àäìèíèñòðàòèâíîãî<br />

ôåäåðàëèçìà.<br />

×òîáû óñòðàíèòü ýòî íåñîîòâåòñòâèå ìåæäó ñîáñòâåííûìè ðåñóðñàìè<br />

è çàäà÷àìè, è ñïîñîáñòâîâàòü ïðîâåäåíèþ ôåäåðàëüíîé ïîëèòèêè, â<br />

1959 ã. áûëà ââåäåíà ñèñòåìà ôèíàíñîâîãî óðàâíèâàíèÿ, îñíîâàííàÿ íà<br />

èíäåêñå «íàëîãîñïîñîáíîñòè».<br />

Ñîîòâåòñòâåííî, äîëÿ êàíòîíà â ïðÿìûõ ôåäåðàëüíûõ íàëîãàõ è ôåäåðàëüíûõ<br />

ñóáñèäèÿõ ÷àñòè÷íî îïðåäåëÿåòñÿ, èñõîäÿ èç îòíîñèòåëüíîé íàëîãîñïîñîáíîñòè<br />

êàíòîíà. Êàíòîíû ñ âûñîêîé íàëîãîñïîñîáíîñòüþ (íå ìåíåå<br />

120%) ïîëó÷àþò òîëüêî ôèêñèðîâàííóþ ÷àñòü ñóáñèäèé, êàíòîíû ñî<br />

ñðåäíåé íàëîãîñïîñîáíîñòüþ ïîëó÷àþò äîïîëíèòåëüíóþ ÷àñòü ñóáñèäèé<br />

ñîãëàñíî èíäåêñó íàëîãîñïîñîáíîñòè, è êàíòîíû ñ íèçêîé íàëîãîñïîñîáíîñòüþ<br />

(íå áîëåå 60%) ïîëó÷àþò ìàêñèìàëüíî âîçìîæíûå ñóáñèäèè.<br />

×òîáû óâåëè÷èòü ýôôåêòèâíîñòü ñèñòåìû óðàâíèâàíèÿ, ðàññìàòðèâàåòñÿ<br />

âàðèàíò ðåôîðìû, â êîòîðîé çà ðàçíûå ôóíêöèè ôèíàíñîâîé ñè-<br />

2 Ñîãëàñíî ñò. 127 ÔÊ, îñíîâíûå íàëîãîâûå ïàðàìåòðû äîëæíû áûòü óñòàíîâëåíû<br />

çàêîíîäàòåëüíî, ïðè âîçìîæíîì ñîáëþäåíèè ïðèíöèïîâ óíèâåðñàëüíîñòè è ðàâåíñòâà<br />

íàëîãîâîãî ðåæèìà è íàëîãîîáëîæåíèÿ.

388 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Òîìàñ ØÒÀÓÔÅÐ<br />

389<br />

ñòåìû óðàâíèâàíèÿ îòâå÷àþò îòäåëüíûå ìåõàíèçìû. Ïåðâûé ýòàï ïðåäïîëàãàåò<br />

óïîðÿäî÷åíèå ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ /îòâåòñòâåííîñòè êîíôåäåðàöèè<br />

è êàíòîíîâ. Âî-âòîðûõ, êîìïëåêñíàÿ ñèñòåìà îáÿçàòåëüíûõ ãîðèçîíòàëüíûõ<br />

è âåðòèêàëüíûõ ñóáñèäèé äîëæíà óðàâíÿòü<br />

íàëîãîñïîñîáíîñòü äî 85% îò ñðåäíåé âåëè÷èíû íàëîãîñïîñîáíîñòè,<br />

îïðåäåëÿåìîé íàëîãîâûìè âîçìîæíîñòÿìè. Â-òðåòüèõ, ïðåäïîëàãàåòñÿ<br />

êîìïåíñàöèÿ èçëèøêîâ ïî ãîðèçîíòàëè, è óäîâëåòâîðåíèå îñîáûõ ïîòðåáíîñòåé,<br />

ñâÿçàííûõ ñ ãåîãðàôî-òîïîãðàôè÷åñêèìè èëè ñîöèî-äåìîãðàôè÷åñêèìè<br />

ôàêòîðàìè, ïî âåðòèêàëè.<br />

Òåïåðü, êîãäà ñòàëî ÿñíî, êòî âûèãðûâàåò è êòî ïðîèãðûâàåò â ðåçóëüòàòå<br />

ïðåäëîæåííîé ñèñòåìû, åå êîíöåïòóàëüíàÿ îáîñíîâàííîñòü è òåîðåòè÷åñêèå<br />

ïðåèìóùåñòâà îòîøëè íà âòîðîé ïëàí èç-çà ïîëèòèêè. Êîíôëèêòíàÿ<br />

ñèòóàöèÿ âîçíèêëà ïî ïîâîäó îïóáëèêîâàííîãî ðàáî÷åé ãðóïïîé<br />

«âñåîáùåãî áóõãàëòåðñêîãî áàëàíñà», ãäå ïîêàçàíû îæèäàåìûå èçìåíåíèÿ<br />

äåíåæíûõ ïîòîêîâ äëÿ êàæäîãî êàíòîíà. Ýòà ïóáëèêàöèÿ íåóäà÷íà,<br />

òàê êàê â íåé íå îòðàæàåòñÿ ïîòåíöèàëüíî áîëüøîé ðîñò ýôôåêòèâíîñòè<br />

âñëåäñòâèå óïîðÿäî÷åíèÿ ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ðàñøèðåíèÿ âåðòèêàëüíîãî<br />

ñîòðóäíè÷åñòâà; òåì íå ìåíåå, â ïðåäëîæåííóþ ñèñòåìó áûëè âíåñåíû<br />

äîïîëíåíèÿ â âèäå «êîìïåíñàöèè òðóäíîñòåé» ïåðåõîäíîãî ïåðèîäà. Òàê,<br />

íåêîòîðûå èç êàíòîíîâ ñ íèçêîé íàëîãîñïîñîáíîñòüþ, äåíåæíûé ïîòîê â<br />

êîòîðûõ ïðåäïîëîæèòåëüíî ñîêðàòèòñÿ, áóäóò ïîëó÷àòü äîïîëíèòåëüíûå<br />

òðàíñôåðòû, êîòîðûå áóäóò ôèíàíñèðîâàòüñÿ èç ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà<br />

(2/3) è êàíòîíàëüíîé äîëè â ïðèáûëÿõ øâåéöàðñêèõ ãîñóäàðñòâåííûõ<br />

áàíêîâ (1/3); äî ñèõ ïîð íå ðåøåíî, êàêèì îáðàçîì êîìïåíñèðîâàòü ïîòåðè<br />

êàíòîíîâ ñ âûñîêîé íàëîãîñïîñîáíîñòüþ.<br />

4. Ìåæïðàâèòåëüñòâåííûå ôèíàíñîâûå îòíîøåíèÿ<br />

ìåæäó êàíòîíàìè è êîììóíàìè<br />

Êàæäûé êàíòîí èìååò ñâîþ ñîáñòâåííóþ ñèñòåìó, è òàêèì îáðàçîì,<br />

íåâîçìîæíî ïðåäñòàâèòü âñåîáùóþ êàðòèíó ìåæïðàâèòåëüñòâåííûõ ôèíàíñîâûõ<br />

îòíîøåíèé ìåæäó êàíòîíàìè è êîììóíàìè. Òåì íå ìåíåå, äëÿ<br />

âñåõ êàíòîíàëüíûõ ñèñòåì õàðàêòåðíû íåêîòîðûå îáùèå îñîáåííîñòè.<br />

4.1. Ðàñïðåäåëåíèå ðàñõîäîâ<br />

Îñòàòî÷íûå ïîëíîìî÷èÿ êàíòîíîâ ïîäðàçóìåâàþò, ÷òî ïðåäìåòû âåäåíèÿ<br />

êîììóí îïðåäåëÿþòñÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ êàíòîíàëüíûì çàêîíîäàòåëüñòâîì,<br />

òî åñòü, â ïåðâóþ î÷åðåäü, â ñîîòâåòñòâèè ñ êàíòîíàëüíûìè<br />

êîíñòèòóöèÿìè. Äàæå ïðè òàêèõ óñëîâèÿõ ìåñòíûå ðàñõîäû ñîñðåäîòî-<br />

÷åíû íà íà÷àëüíîì (÷àñòè÷íî ñðåäíåì) îáðàçîâàíèè, ìåäèöèíñêîì îáñëóæèâàíèè,<br />

ñîöèàëüíîì îáåñïå÷åíèè è ëîêàëüíîé èíôðàñòðóêòóðå.<br />

Ïîñêîëüêó Ôåäåðàëüíîå Ïðàâèòåëüñòâî íå ðàñõîäóåò äåíüãè íà îáðàçîâàíèå,<br />

êàíòîíû, â ñâîþ î÷åðåäü, îñòàâëÿþò íà÷àëüíîå (è ÷àñòî ñðåäíåå)<br />

îáðàçîâàíèå â âåäåíèè êîììóí, äàæå â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà ôèíàíñè-<br />

ðîâàíèå â çíà÷èòåëüíîé ñòåïåíè îñíîâàíî íà êàíòîíàëüíûõ ñóáñèäèÿõ.<br />

4.2. Ðàñïðåäåëåíèå äîõîäîâ<br />

Äâà ãëàâíûõ èñòî÷íèêà ìåñòíûõ äîõîäîâ – íàëîãè, êîòîðûå ââîäÿòñÿ<br />

â âèäå äîïîëíèòåëüíûõ ñáîðîâ ê ïðÿìûì êàíòîíàëüíûì íàëîãàì è àäìèíèñòðàòèâíûì<br />

ñáîðàì.<br />

4.3. Ôèíàíñîâîå óðàâíèâàíèå<br />

Òîãäà êàê â áîëüøèíñòâå äðóãèõ åâðîïåéñêèõ ãîñóäàðñòâ îñíîâîïîëàãàþùèå<br />

òåððèòîðèàëüíûå ðåôîðìû áûëè ïðîâåäåíû íåñêîëüêî äåñÿòèëåòèé<br />

íàçàä, â Øâåéöàðèè òàêèå èíèöèàòèâû ïðîâîäÿòñÿ â æèçíü êðàéíå<br />

ìåäëåííî, åñëè âîîáùå èìåþò ìåñòî. Â íàñòîÿùåå âðåìÿ Øâåéöàðèÿ<br />

âñå åùå ñîñòîèò èç ïî÷òè 3000 êîììóí, ðàçëè÷àþùèõñÿ ïî òåððèòîðèè<br />

è íàñåëåíèþ. Äàæå â ïðåäåëàõ îäíîãî êàíòîíà ðàçëè÷èÿ ìåæäó êîììóíàìè<br />

÷àñòî î÷åíü âåëèêè, íå â ïîñëåäíþþ î÷åðåäü â çàâèñèìîñòè îò<br />

íàëîãîñïîñîáíîñòè. Ïîýòîìó õîðîøî ðàçðàáîòàíà ñèñòåìà êàíòîíàëüíîãî<br />

ôèíàíñîâîãî óðàâíèâàíèÿ. Â öåëîì, êàíòîíàëüíîå ôèíàíñîâîå óðàâíèâàíèå<br />

ñòðåìèòñÿ â áîëüøèíñòâå ñëó÷àåâ èñïîëüçîâàòü íåñêîëüêî ìåõàíèçìîâ<br />

äëÿ äîñòèæåíèÿ îäíîé èëè íåñêîëüêèõ öåëåé.<br />

Òàáëèöà 4. 3<br />

Öåëè Ìåõàíèçìû<br />

Óðàâíèâàíèå íàëîãîâîãî<br />

îáëîæåíèÿ è<br />

íàëîãîñïîñîáíîñòè<br />

Ñòèìóëèðîâàíèå<br />

îäèíàêîâîãî íàáîðà óñëóã<br />

è ñáàëàíñèðîâàííîãî<br />

ðàçâèòèÿ<br />

Êîìïåíñàöèÿ çà îñîáûå<br />

ðàñõîäû è âûïëàòû<br />

Áåçóñëîâíûå ãîðèçîíòàëüíûå<br />

òðàíñôåðòû, îñíîâàííûå íà<br />

íàëîãîñïîñîáíîñòè èëè íàëîãîâûõ<br />

óñèëèÿõ (ïðÿìîå ôèíàíñîâîå<br />

óðàâíèâàíèå)<br />

Âåðòèêàëüíûå òðàíñôåðòû íà<br />

îïðåäåëåííûõ óñëîâèÿõ (êîñâåííîå<br />

ôèíàíñîâîå óðàâíèâàíèå)<br />

Àäðåñíûå èëè ÷ðåçâû÷àéíûå<br />

òðàíñôåðòû (äîïîëíèòåëüíàÿ<br />

êîìïåíñàöèÿ)<br />

Íî îáñòîÿòåëüñòâà ìåíÿþòñÿ è ñèñòåìó íåîáõîäèìî ïîñòîÿííî ïåðåñìàòðèâàòü;<br />

â ðåçóëüòàòå òàêîãî ïåðåñìîòðà âîçíèêàåò òåíäåíöèÿ, ñ îäíîé<br />

ñòîðîíû, ñäåëàòü ñèñòåìó ïðÿìîãî ôèíàíñîâîãî óðàâíèâàíèÿ óíèâåðñàëüíîé<br />

ñ ó÷åòîì íàëîãîñïîñîáíîñòè è íàëîãîâûõ íîðì, à ñ äðóãîé<br />

ñòîðîíû, ñíèçèòü íåîáõîäèìîñòü êîñâåííîãî ôèíàíñîâîãî óðàâíèâàíèÿ<br />

3 Èñòî÷íèê: Ernst Buschor et al., Neue Finanzpolitik der Kantone, Staat und Politik 29,<br />

Bern 1984, p. 50.

390 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Òîìàñ ØÒÀÓÔÅÐ<br />

391<br />

ïóòåì óïîðÿäî÷åíèÿ ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ. Òåì íå ìåíåå, ñåãîäíÿ íàèáîëåå<br />

îñòðî ñòîèò ïðîáëåìà âîçðàñòàþùåãî íåñîîòâåòñòâèÿ ìåæäó íàëîãîñïîñîáíîñòüþ<br />

ãîðîäñêèõ öåíòðîâ ïî îòíîøåíèþ ê èõ îñîáûì ðàñõîäàì<br />

è âûïëàòàì.<br />

 ïðîøëîì ýòè ïðîáëåìû ðåøàëèñü ïóòåì êàíòîíàëüíûõ òðàíñôåðòîâ<br />

èëè ïóòåì ïåðåäà÷è â âåäåíèå êàíòîíîâ êóëüòóðíûõ ó÷ðåæäåíèé,<br />

ìåñòíîãî îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà è äðóãèõ îáúåêòîâ, äîïóñêàÿ íåæåëàòåëüíóþ<br />

öåíòðàëèçàöèþ.  ïîñëåäíåå âðåìÿ âñå ÷àùå ñòàðàþòñÿ<br />

ââåñòè äîïîëíèòåëüíûå êîìïåíñàöèè â ñèñòåìó ïðÿìîãî óðàâíèâàíèÿ<br />

èëè äîãîâîðèòüñÿ î âûïëàòàõ ñî ñòîðîíû ïðèãîðîäíûõ êîììóí.<br />

5. Îáîáùåíèå<br />

Øâåéöàðñêèé ôèñêàëüíûé ôåäåðàëèçì, íåñìîòðÿ íà ðàçíîîáðàçèå ñîñòàâëÿþùèõ<br />

åãî ýëåìåíòîâ, õàðàêòåðèçóåòñÿ òðåìÿ îñíîâíûìè ÷åðòàìè,<br />

êàæäàÿ èç êîòîðûõ ñîîòâåòñòâóåò îäíîé èç îñíîâîïîëàãàþùèõ ïðîáëåì<br />

ìåæïðàâèòåëüñòâåííûõ ôèíàíñîâûõ îòíîøåíèé â íåîäíîðîäíîì îáùåñòâå.<br />

Âî-ïåðâûõ, íàëèöî äåöåíòðàëèçàöèÿ ðàñõîäîâ. Ýòî î÷åâèäíî, åñëè<br />

ðàññìàòðèâàòü ôèíàíñîâûå îòíîøåíèÿ ìåæäó Ôåäåðàöèåé è êàíòîíàìè,<br />

è ýòî òàêæå ñîîòâåòñòâóåò ðåàëüíîé ñèòóàöèè â îáëàñòè êàíòîíàëüíûõ<br />

ìåæïðàâèòåëüñòâåííûõ ôèíàíñîâûõ îòíîøåíèé (ñ òåõíè÷åñêîé<br />

òî÷êè çðåíèÿ, ðàñõîäíûå ïîëíîìî÷èÿ êîììóí áûëè äåëåãèðîâàíû, íî<br />

èñòîðè÷åñêè íèêîãäà íå áûëè öåíòðàëèçîâàíû). Òàêàÿ äåöåíòðàëèçàöèÿ<br />

îñîáåííî âàæíà â îòíîøåíèè òåõ ðàñõîäîâ, êîòîðûå îòíîñÿòñÿ ê êóëüòóðíî<br />

çíà÷èìîé äåÿòåëüíîñòè è óñëóãàì, â ðåçóëüòàòå ÷åãî è áîëüøèíñòâî<br />

è ìåíüøèíñòâà ïîëó÷àþò ðàâíûå âîçìîæíîñòè, è ýòî ïðåäîòâðàùàåò<br />

ïîòåíöèàëüíî ðàçðóøèòåëüíûå êîíôëèêòû.<br />

Âî-âòîðûõ, íàëîãîâûå ïîëíîìî÷èÿ äåöåíòðàëèçîâàíû, ðàññðåäîòî-<br />

÷åíû è ïåðåïëåòåíû.  ðåçóëüòàòå ýòîãî, íàëîãîîáëîæåíèå îãðàíè÷åíî<br />

è óçàêîíåíî. Ñ îäíîé ñòîðîíû, êîíñòèòóöèîííûå, äåìîêðàòè÷åñêèå è<br />

êîíêóðåíòíûå îãðàíè÷åíèÿ íà îñóùåñòâëåíèå íàëîãîâûõ ïîëíîìî÷èé<br />

îãðàíè÷èâàþò èçáûòî÷íîå íàëîãîîáëîæåíèå. Ñ äðóãîé ñòîðîíû, ôèíàíñîâàÿ<br />

îòâåòñòâåííîñòü óêðåïëÿåòñÿ íà âñåõ óðîâíÿõ ÷åðåç âîçðàñòàþùèé<br />

ôèíàíñîâûé ïàðèòåò ìåæäó íàëîãîïëàòåëüùèêàìè, ïîëó÷àòåëÿìè<br />

âûïëàò è ëèöàìè, îòâåòñòâåííûìè çà ïðèíÿòèå ðåøåíèé.<br />

Â-òðåòüèõ, íåñìîòðÿ íà õîðîøî ðàçðàáîòàííóþ ñèñòåìó ôèíàíñîâîãî<br />

óðàâíèâàíèÿ, êàê íà ôåäåðàëüíîì, òàê è íà êàíòîíàëüíîì óðîâíå,<br />

ñîõðàíÿþùèåñÿ ñóùåñòâåííûå ðàçëè÷èÿ ìåæäó óðîâíÿìè ïðåäîñòàâëÿåìûõ<br />

óñëóã è íàëîãîâûìè óðîâíÿìè ïîêàçûâàþò, ÷òî ôèíàíñîâàÿ ñîëèäàðíîñòü<br />

ìåæäó ôåäåðàëüíûìè è êàíòîíàëüíûìè îðãàíàìè, â äîïîëíåíèå<br />

ê ôèíàíñîâîé îòâåòñòâåííîñòè è àâòîíîìèè, èìååò íåèçáåæíûå<br />

îãðàíè÷åíèÿ. Âñå ñòîðîíû ïðèëàãàþò çíà÷èòåëüíûå óñèëèÿ ïî äîñòèæåíèþ<br />

ñîãëàñèÿ â ýòîé îáëàñòè, ÷òîáû òàêèì îáðàçîì ñîõðàíèòü «ðàçíîîáðàçèå<br />

â åäèíñòâå» (ïðåàìáóëà ÔÊ).<br />

Ïðèëîæåíèå<br />

Ôåäåðàëüíàÿ Êîíñòèòóöèÿ Øâåéöàðñêîé Êîíôåäåðàöèè<br />

îò 18 àïðåëÿ 1999 ã.<br />

Ñòàòüÿ 128. Ïðÿìûå íàëîãè<br />

1. Êîíôåäåðàöèÿ ìîæåò âçèìàòü ïðÿìîé íàëîã:<br />

a) íå áîëåå 11.5 ïðîöåíòîâ îò äîõîäîâ ôèçè÷åñêèõ ëèö;<br />

á) íå áîëåå 9.8 ïðîöåíòîâ îò ÷èñòîãî äîõîäà þðèäè÷åñêèõ ëèö;<br />

â) íå áîëåå 0.825 ïðîìèëëè îò îñíîâíîãî è ðåçåðâíîãî êàïèòàëà þðèäè÷åñêèõ<br />

ëèö.<br />

2. Ïðè óñòàíîâëåíèè òàðèôîâ Êîíôåäåðàöèÿ ó÷èòûâàåò ïðÿìîé íàëîã, ðàñïðîñòðàíÿþùèéñÿ<br />

íà êàíòîíû è îáùèíû.<br />

3. Ïðè íàëîãîîáëîæåíèè äîõîäîâ ôèçè÷åñêèõ ëèö ïåðèîäè÷åñêè ïðîèçâîäèòñÿ<br />

êîìïåíñàöèÿ çà óáûòêè, âîçíèêàþùèå âñëåäñòâèå àðèôìåòè÷åñêîé ïðîãðåññèè.<br />

4. Íàëîã ñîáèðàåòñÿ êàíòîíàìè. Òðè äåñÿòûõ âàëîâîãî äîõîäà îò íàëîãîâ<br />

ïîñòóïàåò â ðàñïîðÿæåíèå êàíòîíîâ; èç ýòîé ñóììû êàê ìèíèìóì îäíà øåñòàÿ<br />

÷àñòü ðàñõîäóåòñÿ â öåëÿõ âûðàâíèâàíèÿ óðîâíåé ôèíàíñîâîãî îáåñïå÷åíèÿ<br />

êàíòîíîâ.<br />

Ñòàòüÿ 129. Ãàðìîíèçàöèÿ íàëîãîâ<br />

1. Êîíôåäåðàöèÿ óñòàíàâëèâàåò îñíîâíûå ïðèíöèïû ïî ãàðìîíèçàöèè ïðÿìûõ<br />

íàëîãîâ Êîíôåäåðàöèè, êàíòîíîâ è îáùèí; îíà ó÷èòûâàåò èíòåðåñû êàíòîíîâ<br />

â îòíîøåíèè ãàðìîíèçàöèè íàëîãîâ.<br />

2. Ãàðìîíèçàöèÿ ðàñïðîñòðàíÿåòñÿ íà âîïðîñû íàëîãîîáëîæåíèÿ, ïðåäìåò<br />

è ðàñ÷åòíîå âðåìÿ íàëîãîîáëîæåíèÿ, ïðîöåäóðû âçèìàíèÿ íàëîãîâ è óãîëîâíîé<br />

îòâåòñòâåííîñòè çà íàðóøåíèå ñîîòâåòñòâóþùèõ ïîñòàíîâëåíèé. Èç ãàðìîíèçàöèè<br />

èñêëþ÷àþòñÿ, â ÷àñòíîñòè, íàëîãîâûå òàðèôû, íàëîãîâûå ñòàâêè è<br />

ðàçìåðû ñóìì, íåîáëàãàåìûõ íàëîãîì.<br />

3. Êîíôåäåðàöèÿ ìîæåò èçäàâàòü ïîñòàíîâëåíèÿ, çàïðåùàþùèå ïðåäîñòàâëåíèå<br />

íåîïðàâäàííûõ íàëîãîâûõ ëüãîò.<br />

Ñòàòüÿ 130. Íàëîã íà äîáàâëåííóþ ñòîèìîñòü<br />

1. Êîíôåäåðàöèÿ ìîæåò âçèìàòü íàëîã íà äîáàâëåííóþ ñòîèìîñòü íà ïîñòàâêó<br />

òîâàðîâ è óñëóã, âêëþ÷àÿ ñîáñòâåííîå ïîòðåáëåíèå è ââîç, â ðàçìåðå íå<br />

áîëåå 6.5 ïðîöåíòîâ.<br />

2. 5 ïðîöåíòîâ íàëîãîâîé ïðèáûëè èñïîëüçóåòñÿ äëÿ êîìïåíñàöèè ìåð ïî<br />

íàëîãîâûì ëüãîòàì ëèöàì ñ íèçêèì óðîâíåì äîõîäîâ.<br />

3. Åñëè èç-çà óâåëè÷åíèÿ äîëè ïîæèëîãî íàñåëåíèÿ ôèíàíñèðîâàíèå ñòðàõîâàíèÿ<br />

ïî ñòàðîñòè, â ñëó÷àå ïîòåðè êîðìèëüöà è èíâàëèäíîñòè áîëåå íå îáåñïå-<br />

÷èâàåòñÿ, òî ñòàâêà íàëîãà íà äîáàâëåííóþ ñòîèìîñòü ìîæåò áûòü ïîâûøåíà<br />

ïîñðåäñòâîì ïðèíÿòèÿ ôåäåðàëüíîãî çàêîíà ìàêñèìóì íà îäèí ïðîöåíò.<br />

Ñòàòüÿ 131. Ñïåöèàëüíûå ïîòðåáèòåëüñêèå íàëîãè<br />

1. Êîíôåäåðàöèÿ ìîæåò âçèìàòü ñïåöèàëüíûå ïîòðåáèòåëüñêèå íàëîãè íà:<br />

a) òàáàê è òàáà÷íûå èçäåëèÿ;<br />

á) ñïèðòíûå íàïèòêè;<br />

â) ïèâî;<br />

ã) àâòîìîáèëè è èç ñîñòàâíûå ÷àñòè;

392 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü...<br />

Âàäèì ÕÎÌÅÍÊÎ, Íàòàëüÿ ÊÓËßÃÈÍÀ 393<br />

ä) íåôòü è ãàç, à òàêæå íåôòå- è ãàçîïðîäóêòû, ìîòîðíîå òîïëèâî.<br />

2. Îíà ìîæåò óñòàíîâèòü íàäáàâêó ê ïîòðåáèòåëüñêîìó íàëîãó íà ìîòîðíîå<br />

òîïëèâî.<br />

3. Êàíòîíû ïîëó÷àþò 10 ïðîöåíòîâ ÷èñòîãî äîõîäà îò íàëîãîâ íà ñïèðòíûå<br />

íàïèòêè. Ýòè ñðåäñòâà íàïðàâëÿþòñÿ íà áîðüáó ñ ïðè÷èíàìè è ïîñëåäñòâèÿìè<br />

íàðêîòè÷åñêîé çàâèñèìîñòè.<br />

Ñòàòüÿ 132. Ãåðáîâûå ñáîðû è ïîäîõîäíûé íàëîã<br />

1. Êîíôåäåðàöèÿ ìîæåò âçèìàòü ãåðáîâûå ñáîðû ñ öåííûõ áóìàã, êâèòàíöèé<br />

îò ñòðàõîâûõ ïðåìèé è ñ ïðî÷èõ äîêóìåíòîâ, ñâÿçàííûõ ñ òîðãîâûìè îïåðàöèÿìè;<br />

èç îáëîæåíèÿ ãåðáîâûì ñáîðîì èñêëþ÷àþòñÿ äîêóìåíòû, êàñàþùèåñÿ çåìåëüíûõ<br />

è èïîòå÷íûõ îïåðàöèé.<br />

2. Êîíôåäåðàöèÿ ìîæåò âçèìàòü ðàñ÷åòíûé íàëîã ñ äîõîäà íà îáîðîòíûé<br />

êàïèòàë, íà ëîòåðåéíûå âûèãðûøè è ñòðàõîâûå âûïëàòû.<br />

Ñòàòüÿ 133. Òàìîæåííûå ïîøëèíû<br />

Çàêîíîäàòåëüñòâî î òàìîæåííûõ ïîøëèíàõ è äðóãèõ ñáîðàõ íàëîãîâ ïðè<br />

ïåðåìåùåíèè òîâàðîâ ÷åðåç ãðàíèöó îòíîñèòñÿ ê âåäåíèþ Êîíôåäåðàöèè.<br />

Ñòàòüÿ 134. Èñêëþ÷åíèÿ èç íàëîãîîáëîæåíèÿ êàíòîíàìè è îáùèíàìè<br />

Óñòàíîâëåííûå ôåäåðàëüíûì çàêîíîäàòåëüñòâîì ïðåäìåòû îáëîæåíèÿ íàëîãîì<br />

íà äîáàâëåííóþ ñòîèìîñòü, ñïåöèàëüíûìè ïîòðåáèòåëüñêèìè íàëîãàìè,<br />

ãåðáîâûìè ñáîðàìè è ðàñ÷åòíûì íàëîãîì èëè îñâîáîæäàþùèåñÿ îò íàëîãîîáëîæåíèÿ<br />

íå ïîäëåæàò íàëîãîîáëîæåíèþ ñî ñòîðîíû êàíòîíîâ è îáùèí.<br />

Ñòàòüÿ 135. Ðàâíîìåðíîå ðàñïðåäåëåíèå ôèíàíñîâûõ ñðåäñòâ<br />

1. Êîíôåäåðàöèÿ ïðèíèìàåò ìåðû â öåëÿõ ðàâíîìåðíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ<br />

ôèíàíñîâûõ ñðåäñòâ ìåæäó êàíòîíàìè.<br />

2. Ïðè ðàñïðåäåëåíèè ôåäåðàëüíûõ ñóáñèäèé îíà ó÷èòûâàåò ôèíàíñîâóþ<br />

îáåñïå÷åííîñòü êàíòîíîâ è óñëîâèÿ ãîðíîé ìåñòíîñòè.<br />

n<br />

Âàäèì Õîìåíêî, Íàòàëüÿ Êóëÿãèíà<br />

Îñíîâû îðãàíèçàöèè ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé<br />

ìåæäó öåíòðîì è ðåãèîíàìè â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè<br />

Âïåðâûå äîñòàòî÷íî îñòðî êàê â ïîëèòè÷åñêîì, òàê è â ýêîíîìè÷åñêîì<br />

ïëàíå îðãàíèçàöèÿ ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé êàê âàæíåéøàÿ ïðîáëåìà<br />

îáùåãîñóäàðñòâåííîãî è ðåãèîíàëüíîãî óñòðîéñòâà îïðåäåëèëàñü<br />

â ìîìåíò ðàñïàäà ÑÑÑÐ. Â ýòîò ïåðèîä ñêëàäûâàëàñü è ðàçâèâàëàñü òåíäåíöèÿ<br />

äåçèíòåãðàöèè åäèíîãî ýêîíîìè÷åñêîãî ïðîñòðàíñòâà. Îäíîâðåìåííî<br />

ôåäåðàëüíûé öåíòð äåìîíñòðèðîâàë íåñïîñîáíîñòü ôèíàíñèðîâàòü<br />

çíà÷èòåëüíóþ ÷àñòü ïðåæíèõ áþäæåòíûõ îáÿçàòåëüñòâ. Õàîòè÷íûé<br />

ïðîöåññ äåöåíòðàëèçàöèè ðåãèîíàëüíûõ ôèíàíñîâ ïðîäîëæàëñÿ äî ñåðåäèíû<br />

1990 ãã. Âïîñëåäñòâèè áûëè ðàçðàáîòàíû áîëåå èëè ìåíåå óíèôèöèðîâàííûå<br />

ïîäõîäû ê ðàçãðàíè÷åíèþ äîõîäîâ è ðàñõîäíûõ îáÿçàòåëüñòâ,<br />

â çíà÷èòåëüíîé ñòåïåíè çàìåíèâøèå èíäèâèäóàëüíûå<br />

äâóõñòîðîííèå ñîãëàøåíèÿ.<br />

Íåîáõîäèìî îñîçíàâàòü, ÷òî ðàçâèòèå ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé,<br />

ïîèñê èõ îïòèìóìà – ïîñòîÿííûé ïðîöåññ, êîòîðûé èìååò ìåñòî âî âñåõ<br />

ðàçâèòûõ ñòðàíàõ. Åãî íåïðàâèëüíî áûëî áû ñâîäèòü òîëüêî ê ôîðìàì<br />

ïðîÿâëåíèÿ êðèçèñíûõ ÿâëåíèé â ïîëèòèêå è ýêîíîìèêå. Èçâåñòíî, ÷òî<br />

êîíêóðåíöèÿ ìåæäó ðåãèîíàìè, îáëàäàþùèìè âûñîêîé ñòåïåíüþ íàëîãîâî-áþäæåòíîé<br />

àâòîíîìèè, âíåñëà ðåøàþùèé âêëàä â óñïåøíîå ðàçâèòèå<br />

è ýêîíîìè÷åñêèé ðîñò òàêèõ ñòðàí, êàê Íèäåðëàíäû XVI è XVII<br />

ââ., Àíãëèÿ XVIII â., ÑØÀ, à òàêæå ñîâðåìåííîãî Êèòàÿ.<br />

Ëèáåðàëèçàöèÿ, óñèëåíèå ðîëè ðåãèîíàëüíûõ è ìåñòíûõ áþäæåòîâ â<br />

ðåøåíèè çàäà÷ òåððèòîðèàëüíîãî ðàçâèòèÿ ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé îáùóþ òåíäåíöèþ<br />

â ðàçâèòèè ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé â ñòðàíàõ Çàïàäíîé Åâðîïû.<br />

Òàê, â Ãåðìàíèè, ýòî ïðîèñõîäèò â ðàìêàõ ñìåíû ìîäåëè «êîîïåðàòèâíîãî»<br />

áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà íà ñîîòâåòñòâóþùóþ ìîäåëü<br />

«êîíêóðåíòíîãî» ôåäåðàëèçìà. Ïðè ýòîì îäíîâðåìåííî äîñòèãàåòñÿ âûïîëíåíèå<br />

ïðèíöèïà: ñðåäñòâà ðåãèîíàëüíûõ è ìåñòíûõ áþäæåòîâ èäóò ñòðîãî<br />

íà ðåàëèçàöèþ ñîîòâåòñòâóþùèõ ôóíêöèé è èíèöèàòèâ, çàêðåïëåííûõ<br />

çà ýòèìè óðîâíÿìè. Âûïîëíåíèå ôóíêöèé, çàêðåïëåííûõ çà ôåäåðàëüíûì<br />

öåíòðîì çà ñ÷åò áþäæåòîâ áîëåå íèæíèõ óðîâíåé óïðàâëåíèÿ íåâîçìîæíî.<br />

Ïðè íàëè÷èè íàèáîëåå îáùèõ ïðèíöèïîâ, â ñîîòâåòñòâèè ñ êîòîðûìè<br />

ñêëàäûâàþòñÿ îòäåëüíûå ôîðìû ìåæáþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà â ðàçâè-<br />

Âàäèì Âàñèëüåâè÷ Õîìåíêî – äîêòîð ýêîíîìè÷åñêèõ íàóê, ïðîôåññîð, çàâåäóþùèé<br />

îòäåëîì ýêîíîìèêè Èíñòèòóòà ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèõ è ïðàâîâûõ íàóê Àêàäåìèè<br />

íàóê Òàòàðñòàíà (ÈÑÝÏÍ ÀÍÒ);<br />

Íàòàëüÿ Ãåííàäüåâíà Êóëÿãèíà – êàíäèäàò ýêîíîìè÷åñêèõ íàóê, íàó÷íûé ñîòðóäíèê<br />

îòäåëà ýêîíîìèêè ÈÑÝÏÍ ÀÍÒ.

394 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Âàäèì ÕÎÌÅÍÊÎ, Íàòàëüÿ ÊÓËßÃÈÍÀ<br />

395<br />

òûõ ñòðàíàõ, îíè ñóùåñòâåííî ðàçëè÷àþòñÿ â èòîãå. Íà ýòî ðàçëè÷èå îêàçûâàåò<br />

âëèÿíèå ñïåöèôèêà ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèõ óñëîâèé òîé èëè<br />

èíîé ñòðàíû, ãåíåçèñ ôîðìèðîâàíèÿ îñíîâ ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà,<br />

ìåíòàëèòåò ãðàæäàíñêîãî íàñåëåíèÿ è ðóêîâîäÿùåé ýëèòû. Â ñâÿçè ñ ýòèì<br />

ñóùåñòâåííî ðàçëè÷àþòñÿ îáùèå äîëè ðàñïðåäåëÿåìûõ íàëîãîâûõ ñðåäñòâ<br />

ìåæäó áþäæåòàìè ðàçíîãî óðîâíÿ, ñòðóêòóðà íàëîãîâ, îñòàþùèõñÿ â ðàñïîðÿæåíèè<br />

îòäåëüíûõ òåððèòîðèàëüíûõ áþäæåòîâ, ðàçìåðû è öåëåâàÿ<br />

íàïðàâëåííîñòü òðàíñôåðòîâ è ò.ä. Ïîýòîìó «ïðèâÿçêà» ôîðìèðóåìîé â<br />

Ðîññèè ìîäåëè ìåæáþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà ê øâåéöàðñêîìó, ãåðìàíñêîìó,<br />

àìåðèêàíñêîìó è äðóãèì âàðèàíòàì áóäåò íåêîððåêòíîé, åñëè ìû<br />

íå âûäåëèì îáúåì ñïåöèôè÷åñêèõ è îáùèõ óñëîâèé, îòëè÷àþùèõ ðîññèéñêóþ<br />

ìîäåëü èëè ñáëèæàþùèõ åå ñ äðóãèìè ôåäåðàöèÿìè.<br />

Ïðè ôîðìèðîâàíèè îñíîâ ìîäåëè ìåæáþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà íå â<br />

ìåíüøåé, ÷åì óñëîâèÿ è ïðèíöèïû, à â áîëüøåé ñòåïåíè âàæíî âûäåëåíèå<br />

ñîîòâåòñòâóþùåé öåëè èëè ãðóïïû öåëåé, êîòîðûå îïðåäåëÿþò èçíà÷àëüíóþ<br />

íàïðàâëåííîñòü âñåãî ïðîöåññà. Ê ýòèì öåëÿì ÷àùå âñåãî<br />

îòíîñÿò ñëåäóþùèå:<br />

- âûðàâíèâàíèå òåððèòîðèàëüíîãî ðàçâèòèÿ;<br />

- ðåøåíèå çàäà÷ îáùåãîñóäàðñòâåííîãî õàðàêòåðà è óäîâëåòâîðåíèå<br />

îáùåíàöèîíàëüíîãî èíòåðåñà (â ÷àñòè ðàçâèòèÿ ïðîèçâîäñòâåííîé è<br />

òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû, îáîðîíîñïîñîáíîñòè, îáåñïå÷åíèÿ ìèíèìàëüíî-íåîáõîäèìûõ<br />

óðîâíåé ðàçâèòèÿ ñôåð îáðàçîâàíèÿ, çäðàâîîõðàíåíèÿ<br />

è ò.ä.);<br />

- ñîçäàíèå ñòèìóëîâ äëÿ ðàçâèòèÿ îòäåëüíûõ òåððèòîðèé.<br />

 Ðîññèè ýòîò ñïèñîê öåëåé ìîæåò áûòü ðàñøèðåí çà ñ÷åò:<br />

- óñòàíîâîê íà ñîöèàëüíî-êóëüòóðíîå ðàçâèòèå îòäåëüíûõ íàöèé è<br />

íàðîäîâ (÷åãî èçíà÷àëüíî íå áûëî ïðè ôîðìèðîâàíèè, ñêàæåì, ãåðìàíñêîé<br />

è àìåðèêàíñêîé ìîäåëåé ìåæáþäæåòíîãî óñòðîéñòâà);<br />

- ñîçäàíèÿ äîïîëíèòåëüíîãî öåíòðîñòðåìèòåëüíîãî ýêîíîìè÷åñêîãî<br />

òÿãîòåíèÿ, áåç êîòîðîãî îãðîìíåéøåå òåððèòîðèàëüíîå ðîññèéñêîå ïðîñòðàíñòâî<br />

ïîä äåéñòâèåì ðûíî÷íûõ ïðîöåññîâ îáðåêàåòñÿ íà ðàñïàä.<br />

Åñëè ïåðâàÿ äîïîëíèòåëüíàÿ ðîññèéñêàÿ öåëü îïðåäåëÿåò óñèëåíèå<br />

ïðîöåññîâ áþäæåòíîé äåöåíòðàëèçàöèè, òî âòîðàÿ îðèåíòèðóåò íà ïðîòèâîïîëîæíîå<br />

èõ ïðîòåêàíèå.<br />

Íåîáõîäèìîñòü ðåàëèçàöèè «ñïåöèôè÷åñêèõ» ðîññèéñêèõ öåëåé ìåæáþäæåòíîãî<br />

ôåäåðàëèçìà ñ ÷èñòî «ðûíî÷íûõ» ïîçèöèé âåñüìà ïðîáëåìàòè÷íà,<br />

èáî îíè «óòÿæåëÿþò» ðåàëèçàöèþ ìíîãèõ ðûíî÷íûõ çàêîíîâ.<br />

Îäíàêî ýòè öåëè âîøëè êàê ñîñòàâíûå ÷àñòè â ìåíòàëèòåò íàðîäîâ ðîññèéñêîãî<br />

ãîñóäàðñòâà. Õîòÿ îñëàáëåíèå èõ âîçäåéñòâèÿ â ñòðàòåãè÷åñêîì<br />

ïëàíå íåèçáåæíî, íî èñêóññòâåííîå ôîðñèðîâàíèå ýòîãî ïðîöåññà<br />

÷ðåâàòî ñîöèàëüíûìè è ïîëèòè÷åñêèìè êàòàêëèçìàìè.<br />

Äîñòèæåíèå âñåõ íàçâàííûõ âûøå öåëåé ñòðîèòñÿ íà ñèñòåìå êîìïðîìèññîâ.<br />

Ñëîæíîñòü â îïðåäåëåíèè ðàöèîíàëüíîãî êîìïðîìèññà â ðîñ-<br />

ñèéñêèõ óñëîâèÿõ îïðåäåëÿåòñÿ íå òîëüêî âîçìîæíûì óâåëè÷åíèåì ÷èñëà<br />

ñîîòâåòñòâóþùèõ öåëåé, íî è ñóùåñòâåííî îòëè÷íîé ñèñòåìîé èñòî÷íèêîâ<br />

íàëîãîâûõ äîõîäîâ. Ñûðüåâàÿ íàïðàâëåííîñòü ðîññèéñêîé ýêîíîìèêè<br />

è íàèáîëåå ñèëüíûõ â ýêîíîìè÷åñêîì ïëàíå ðîññèéñêèõ ðåãèîíîâ<br />

àêòóàëèçèðóåò ïðîáëåìó ïðèðîäíîé ðåíòû, åå ïîëó÷åíèÿ è ðàñïðåäåëåíèÿ<br />

1 . Ñ äðóãîé ñòîðîíû, îãðîìíûé äåãðàäèðóþùèé èìóùåñòâåííûé<br />

ïîòåíöèàë è ó÷åò ðåçóëüòàòèâíîñòè òåõ èëè èíûõ ìíîãî÷èñëåííûõ<br />

ñóáúåêòèâíûõ ïîäõîäîâ ê óïðàâëåíèþ ðåãèîíàëüíîé ýêîíîìèêîé òðåáóþò<br />

ïîâûøåíèÿ ðîëè è çíà÷èìîñòè èìóùåñòâåííûõ íàëîãîâ 2 .<br />

Óðîâåíü ðàçâèòèÿ ìåæáþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà<br />

â Ðîññèè íà ðóáåæå ÕÕ-ÕÕI ââ.<br />

Ðåôîðìèðîâàíèå ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé â Ðîññèè ïðîøëî ÷åðåç<br />

òðè ýòàïà: (1) 1991 ã.; (2) êîíåö 1993 ã. è 1994 ã.; (3) 1999–2001 ãã. Â 1991<br />

ã. áûëà ñîçäàíà îñíîâà íîâîé íàëîãîâîé ñèñòåìû Ðîññèè.  ÷àñòè, êàñàþùåéñÿ<br />

ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé, èç ïðåæíåãî îïûòà çàèìñòâîâàíû<br />

«ðåãóëèðóþùèå» íàëîãè ñ ðàñùåïëåíèåì ïîñòóïëåíèé ïî îñíîâíûì<br />

íàëîãàì ìåæäó áþäæåòàìè ðàçíûõ óðîâíåé. Ñòèõèéíàÿ äåöåíòðàëèçàöèÿ<br />

ïðèâåëà ê ðîñòó äîëè òåððèòîðèàëüíûõ áþäæåòîâ â äîõîäàõ è ðàñõîäàõ<br />

áþäæåòíîé ñèñòåìû, íî áåç ÷åòêîé çàêîíîäàòåëüíîé áàçû – â ðåæèìå<br />

èíäèâèäóàëüíûõ ñîãëàñîâàíèé.<br />

 êîíöå 1993 ã. è â 1994 ã. áûëè óñòàíîâëåíû åäèíûå íîðìàòèâû îò-<br />

÷èñëåíèé îò îñíîâíûõ ôåäåðàëüíûõ íàëîãîâ â áþäæåòû ðåãèîíîâ, ðàñøèðåíû<br />

íàëîãîâûå ïîëíîìî÷èÿ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè (ôàêòè÷åñêè ââåäåí<br />

ðåãèîíàëüíûé íàëîã íà ïðèáûëü), ñîçäàí Ôîíä ôèíàíñîâîé<br />

ïîääåðæêè ðåãèîíîâ (ÔÔÏÐ), ñðåäñòâà (òðàíñôåðòû) êîòîðîãî âïåðâûå<br />

ñòàëè ðàñïðåäåëÿòüñÿ íà îñíîâå ôîðìóëû.<br />

Ñîçäàííàÿ ê ñåðåäèíå 90-õ ãã. ñèñòåìà ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé<br />

÷àñòè÷íî ñîîòâåòñòâîâàëà âíåøíèì ïðèçíàêàì áþäæåòíîãî ôåäåðàëèç-<br />

1 Òàê â Ðåñïóáëèêå Òàòàðñòàí äîëÿ íàëîãîâ, ñâÿçàííûõ ñ èçâëå÷åíèåì ðåíòíîé ñîñòàâëÿþùåé,<br />

òàêèõ êàê íàëîã íà çåìëþ, íàëîã íà èìóùåñòâî, ïëàòåæè çà ïîëüçîâàíèå<br />

ïðèðîäíûìè ðåñóðñàìè, çà èñêëþ÷åíèåì ïëàòåæåé çà ïîëüçîâàíèå íåäðàìè, ñîñòàâëÿëè â<br />

2001 ã. íåçíà÷èòåëüíóþ äîëþ îò âñåõ íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé – 26%. Òàêàÿ ñèòóàöèÿ<br />

ñâÿçàíà êàê ñ íèçêèì óðîâíåì ñîîòâåòñòâóþùèõ íàëîãîâûõ ñòàâîê, òàê è ñ òåì, ÷òî ïðè<br />

îïðåäåëåíèè ñòîèìîñòíîé âåëè÷èíû îáúåêòîâ ïðèðîäîïîëüçîâàíèÿ è íåäâèæèìîñòè íå<br />

èñïîëüçóþòñÿ ðûíî÷íûå ïîêàçàòåëè. Òàê, ïðè îïðåäåëåíèè íàëîãà íà çåìëþ èñïîëüçóåòñÿ<br />

êàäàñòðîâàÿ ñòîèìîñòü çåìëè; áàëàíñîâàÿ ñòîèìîñòü èìóùåñòâà òàêæå çíà÷èòåëüíî<br />

óñòóïàåò ðûíî÷íîé ñòîèìîñòè, ÷òî óñòðàèâàåò ïðåäïðèíèìàòåëåé; îòñóòñòâóåò åäèíàÿ<br />

ñèñòåìà ïëàòåæåé çà èñïîëüçîâàíèå ïðèðîäíûõ ðåñóðñîâ, ïðèíÿòàÿ íà ãîñóäàðñòâåííîì<br />

óðîâíå, ïîñêîëüêó íå ðåàëèçîâàíà êîíöåïöèÿ ðåíòíîãî ïðèðîäîïîëüçîâàíèÿ è ò.ä.<br />

2 Êàê ïîêàçûâàåò ðåçóëüòàò 2001 ã. óìåíüøåíèå ñòàâîê öåëîãî ðÿäà íåèìóùåñòâåííûõ<br />

íàëîãîâ ñ öåëüþ «âûâîäà èç òåíè» ïîòåíöèàëüíûõ íàëîãîïëàòåëüùèêîâ íå îïðàâäàëî<br />

ñåáÿ. Òàê, ðîñò íàëîãîâûõ äîõîäîâ íà òåððèòîðèè Ðåñïóáëèêè Òàòàðñòàí â 2001<br />

ã. ñîñòàâèë 2,1% (ñ 47684,3 ìëí. ðóá. äî 48694,1 ìëí. ðóá.) ïðè ðîñòå îáúåìîâ ïðîìûøëåííîãî<br />

ïðîèçâîäñòâà íà 6,7%.

396 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Âàäèì ÕÎÌÅÍÊÎ, Íàòàëüÿ ÊÓËßÃÈÍÀ<br />

397<br />

ìà, îäíàêî ïî-ïðåæíåìó íå èìåëà ïðî÷íîé çàêîíîäàòåëüíîé áàçû, â îñíîâíîì<br />

îðèåíòèðîâàëàñü íà ðàçäåëåíèå (â ðàìêàõ åæåãîäíûõ çàêîíîâ<br />

«Î ôåäåðàëüíîì áþäæåòå») áþäæåòíûõ ðåñóðñîâ ìåæäó óðîâíÿìè áþäæåòíîé<br />

ñèñòåìû è ðåãèîíàìè. Â 1996–1998 ãã. âíîâü ñòàë óñèëèâàòüñÿ<br />

ñóáúåêòèâèçì â ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèÿõ, ðåãèîíàëüíûå ôèíàíñû<br />

îêàçàëèñü â ãëóáîêîì êðèçèñå, ìàññîâûé õàðàêòåð ïðèîáðåëè íåäåíåæíîå<br />

èñïîëíåíèå áþäæåòîâ è çàäåðæêè â âûïëàòå çàðàáîòíîé ïëàòû áþäæåòíèêàì,<br />

ðåçêî âûðîñëè äîëãè ðåãèîíàëüíûõ è ìåñòíûõ áþäæåòîâ.<br />

 1998 ã. ïðàâèòåëüñòâî îäîáðèëî ïåðâóþ â äàííîé ñôåðå ñðåäíåñðî÷íóþ<br />

«Êîíöåïöèþ ðåôîðìèðîâàíèÿ ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé â Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè â 1999–2001 ãîäàõ».  öåëîì ïîñòàâëåííûå â íåé çàäà÷è<br />

áûëè ðåøåíû, îñíîâíàÿ èç íèõ – ôîðìèðîâàíèå íîâîé ñèñòåìû ôèíàíñîâîé<br />

ïîääåðæêè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè. Çà 1999–2001 ãã. áûë ðåôîðìèðîâàí<br />

Ôîíä ôèíàíñîâîé ïîääåðæêè ðåãèîíîâ, âíåäðåíà ïðèíöèïèàëüíî<br />

íîâàÿ, áîëåå ïðîçðà÷íàÿ è îáúåêòèâíàÿ ìåòîäèêà ðàñïðåäåëåíèÿ òðàíñôåðòîâ,<br />

íàïðàâëåííàÿ íà âûðàâíèâàíèå áþäæåòíîé îáåñïå÷åííîñòè ðåãèîíîâ<br />

ïðè îäíîâðåìåííîì ñîçäàíèè ñòèìóëîâ äëÿ ïðîâåäåíèÿ íà ìåñòàõ<br />

ðàöèîíàëüíîé è îòâåòñòâåííîé áþäæåòíîé ïîëèòèêè.<br />

Ïî ýòîé ìåòîäèêå îöåíèâàåòñÿ ðåàëüíàÿ áþäæåòíàÿ îáåñïå÷åííîñòü<br />

ðåãèîíîâ íà îñíîâå èíäåêñîâ áþäæåòíûõ ðàñõîäîâ è íàëîãîâûõ ðåñóðñîâ<br />

(èíäåêñîâ íàëîãîâîãî ïîòåíöèàëà). Òðàíñôåðòû ÔÔÏÐ ðàñïðåäåëÿþòñÿ<br />

òàêèì îáðàçîì, ÷òîáû ïîâûñèëàñü áþäæåòíàÿ îáåñïå÷åííîñòü ðåãèîíîâ<br />

ñ óäåëüíûìè (â ðàñ÷åòå íà äóøó íàñåëåíèÿ) íàëîãîâûìè ðåñóðñàìè íèæå<br />

ñðåäíåðîññèéñêîãî óðîâíÿ, ãàðàíòèðîâàâ íàèìåíåå ðàçâèòûì òåððèòîðèÿì<br />

ìèíèìàëüíûé óðîâåíü áþäæåòíîé îáåñïå÷åííîñòè.<br />

 2001 ã. ñîçäàí Ôîíä êîìïåíñàöèé, êîòîðûé â îòëè÷èå îò ÔÔÏÐ,<br />

âûðàâíèâàþùåãî îáùóþ áþäæåòíóþ îáåñïå÷åííîñòü, ïðåäíàçíà÷åí äëÿ<br />

ôèíàíñèðîâàíèÿ «ôåäåðàëüíûõ ìàíäàòîâ» (çàðàáîòíàÿ ïëàòà, ñîöèàëüíûå<br />

ïîñîáèÿ è ëüãîòû, ðàçëè÷íûå íîðìàòèâû) – îáÿçàòåëüñòâ, âîçëîæåííûõ<br />

íà áþäæåòû ðåãèîíîâ ôåäåðàëüíûìè çàêîíàìè. Â 2001 ã. Ôîíä<br />

êîìïåíñàöèé ðàñïðåäåëÿë ñóáâåíöèè è ñóáñèäèè ìåæäó âñåìè ñóáúåêòàìè<br />

Ôåäåðàöèè, íåçàâèñèìî îò èõ ôèíàíñîâîé îáåñïå÷åííîñòè, äëÿ<br />

ôèíàíñèðîâàíèÿ Ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ «Î ãîñóäàðñòâåííûõ ïîñîáèÿõ<br />

ãðàæäàíàì, èìåþùèì äåòåé» è «Î ñîöèàëüíîé çàùèòå èíâàëèäîâ â Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè». Êðîìå òîãî, â ñîñòàâå ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà ñîçäàíû<br />

Ôîíä ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ (ïîääåðæêà èíâåñòèöèé â îáùåñòâåííóþ<br />

èíôðàñòðóêòóðó) è Ôîíä ðàçâèòèÿ ðåãèîíàëüíûõ ôèíàíñîâ<br />

(ïîääåðæêà íà êîíêóðñíîé îñíîâå áþäæåòíûõ ðåôîðì).<br />

 ñîîòâåòñòâèè ñ Êîíöåïöèåé ïðîâåäåíà èíâåíòàðèçàöèÿ «ôåäåðàëüíûõ<br />

ìàíäàòîâ» è íîðìàòèâíî-ïðàâîâîé áàçû, ðåãóëèðóþùåé ðàñõîäû<br />

áþäæåòîâ âñåõ óðîâíåé, âíåñåíû ïîïðàâêè â Áþäæåòíûé êîäåêñ, ïðèíÿòû<br />

ìåðû ïî óïëàòå íàëîãîâ ïî ìåñòó ôàêòè÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè ïðåäïðèÿòèé,<br />

ðàçðàáîòàíû «Âðåìåííûå ìåòîäè÷åñêèå ðåêîìåíäàöèè ñóáúåê-<br />

òàì Ôåäåðàöèè ïî ðåãóëèðîâàíèþ ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé», ðåàëèçóåòñÿ<br />

«Ïðîãðàììà òåõíè÷åñêîãî ñîäåéñòâèÿ ðåôîðìå áþäæåòíîé ñèñòåìû<br />

íà ðåãèîíàëüíîì óðîâíå» ñ ïðèâëå÷åíèåì çàéìà Ìåæäóíàðîäíîãî<br />

áàíêà ðåêîíñòðóêöèè è ðàçâèòèÿ. Íà ñìåíó èíäèâèäóàëüíûì äîãîâîðåííîñòÿì<br />

î ëüãîòàõ è ïðèâèëåãèÿõ ïðèøëè òèïîâûå ñîãëàøåíèÿ, îïðåäåëÿþùèå<br />

îáÿçàòåëüñòâà ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè ïî îçäîðîâëåíèþ ãîñóäàðñòâåííûõ<br />

ôèíàíñîâ.<br />

Îäíàêî îáîçíà÷åííûå âûøå êðóïíûå «âåõè» â ðàçâèòèè ìåæáþäæåòíûõ<br />

îòíîøåíèé çàñòàâëÿþò íàñ äîñòàòî÷íî êðèòè÷íî îòíåñòèñü ê ôàêòè÷åñêîìó<br />

ñîñòîÿíèþ ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé â ðàçðåçå ñîïîñòàâèòåëüíîãî<br />

ìåæäóíàðîäíîãî àíàëèçà.<br />

Íûíåøíÿÿ ñèñòåìà ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé Ðîññèè õàðàêòåðèçóåòñÿ<br />

âûñîêèì óðîâíåì öåíòðàëèçàöèè ôèíàíñîâûõ áþäæåòíûõ ïîòîêîâ.<br />

Çà 1990-å ãã. äîëÿ äîõîäîâ (äî òðàíñôåðòîâ) ðåãèîíàëüíûõ áþäæåòîâ<br />

â îáùèõ áþäæåòíûõ äîõîäàõ ïîñòåïåííî âûðîñëà ñ 40% äî 56%, ñî<br />

ñíèæåíèåì äî 49% â 1999 ã. Äàííûé ïîêàçàòåëü ïðîäîëæàë ñíèæàòüñÿ è<br />

â 2000 ã. â îñíîâíîì èç-çà ðîñòà ôåäåðàëüíûõ äîõîäîâ çà ñ÷åò ýêñïîðòíûõ<br />

ïîøëèí è íåêîòîðûõ èçìåíåíèé â íàëîãîâîì çàêîíîäàòåëüñòâå. Òåì<br />

íå ìåíåå, îí ïî-ïðåæíåìó ïðåâûøàë 40%.<br />

Êàê âèäíî èç ðèñ. 1, ïî äàííîìó ïàðàìåòðó Ðîññèÿ ê êîíöó 90-õ ãã.<br />

áûëà áëèçêà ê Êèòàþ è íåêîòîðûì ýêîíîìè÷åñêè ðàçâèòûì ôåäåðàöèÿì,<br />

íàïðèìåð, Ãåðìàíèè è ÑØÀ, îïåðåæàÿ (ïî ñòåïåíè äåöåíòðàëèçàöèè)<br />

Áðàçèëèþ, Èíäèþ è Ìåêñèêó. Ïî ñðàâíåíèþ ñ äîõîäàìè äåöåíòðàëèçàöèÿ<br />

ðàñõîäîâ â áþäæåòíîé ñèñòåìå Ðîññèè áûëà íèæå. Ýòî<br />

îïðåäåëÿëîñü îòíîñèòåëüíî íåçíà÷èòåëüíûì îáúåìîì ôèíàíñîâîé ïîìîùè<br />

â äîõîäàõ ðåãèîíàëüíûõ áþäæåòîâ.<br />

 1999 ã. äîëÿ ôåäåðàëüíûõ òðàíñôåðòîâ â îáùèõ äîõîäàõ êîíñîëèäèðîâàííûõ<br />

áþäæåòîâ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ñîñòàâëÿëà<br />

îêîëî 15% (ðèñ.2). Äàííàÿ ñèòóàöèÿ ñóùåñòâåííî îòëè÷àëàñü îò òîé,<br />

êîòîðàÿ èìåëà ìåñòî â Èíäèè, Êèòàå è Ìåêñèêå, ãäå òðàíñôåðòû ñîñòàâëÿþò<br />

áîëåå 30% äîõîäîâ ñóáíàöèîíàëüíûõ áþäæåòîâ, à òàêæå Áðàçèëèåé,<br />

ãäå äàííûé ïîêàçàòåëü ïðåâûøàåò 25%. Òîëüêî Êàíàäà, èç ÷èñëà<br />

ïðèâåäåííûõ íà ðèñóíêå 2 ñòðàí, èìåëà óäåëüíûé âåñ òðàíñôåðòîâ ìåíüøèé,<br />

÷åì â Ðîññèè (îäíàêî òàì – âûøå óäåëüíûé âåñ äîõîäîâ ðåãèîíàëüíûõ<br />

áþäæåòîâ, ÷òî ïîçâîëÿåò è â ýòîé ñòðàíå èìåòü áîëåå âûñîêèé<br />

óðîâåíü äåöåíòðàëèçàöèè ðàñõîäîâ).<br />

Ïðè çíà÷èòåëüíî ìåíüøåì îáùåì óäåëüíîì âåñå òðàíñôåðòîâ ìåæäó<br />

îòäåëüíûìè ñóáúåêòàìè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ñóùåñòâîâàëè ðåçêèå<br />

ðàçëè÷èÿ.  òî âðåìÿ, êàê äëÿ ìíîãèõ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè äîëÿ<br />

òðàíñôåðòîâ â îáùèõ äîõîäàõ íå ïðåâûøàëà 10%, äëÿ áîëåå ÷åì 20 íàèìåíåå<br />

ðàçâèòûõ ðåãèîíàõ îíà äîñòèãàëà 50-60%.<br />

Ïðîâîäèìàÿ â ïåðâîé ïîëîâèíå 1990-õ ãã. â Ðîññèè ïîëèòèêà ðàñïðåäåëåíèÿ<br />

òðàíñôåðòîâ õàðàêòåðèçîâàëàñü êàê íåäîñòàòî÷íîé ïðîçðà÷íîñòüþ,

398 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Âàäèì ÕÎÌÅÍÊÎ, Íàòàëüÿ ÊÓËßÃÈÍÀ<br />

399<br />

Ðèñ.1. Äîëÿ ðåãèîíàëüíûõ áþäæåòîâ â äîõîäàõ (äî ìåæáþäæåòíûõ<br />

òðàíñôåðòîâ) è ðàñõîäàõ êîíñîëèäèðîâàííûõ áþäæåòîâ íåêîòîðûõ ñòðàí<br />

Ïðèìå÷àíèå: äîõîäû âñåãî äî òðàíñôåðòîâ, âêëþ÷àÿ ðàñùåïëÿåìûå íàëîãè. Äàííûå<br />

ïî Ðîññèè çà 1999 ã., ïî Àâñòðàëèè è Ãåðìàíèè çà 1998 ã., ïî Êèòàþ, Øâåéöàðèè,<br />

ÑØÀ çà 1997 ã., ïî Èíäèè çà 1996 ã., Êàíàäå çà 1995 ã., Áðàçèëèè çà 1994 ã.<br />

Ðèñ. 2. Äîëÿ ìåæáþäæåòíûõ òðàíñôåðòîâ â îáùèõ äîõîäàõ ðåãèîíàëüíûõ<br />

(êîíñîëèäèðîâàííûõ) áþäæåòîâ â íåêîòîðûõ ñòðàíàõ.<br />

Ïðèìå÷àíèå: äàííûå íà òå æå äàòû.<br />

òàê è «èíäèâèäóàëüíûì ó÷åòîì» òåêóùèõ áþäæåòíûõ ïîòðåáíîñòåé ðåãèîíîâ,<br />

îñëàáëÿÿ òåì ñàìûì ñòèìóëû è îòâåòñòâåííîñòü ñóáíàöèîíàëüíûõ<br />

âëàñòåé. Â ïîñëåäíèå ãîäû ìåòîäîëîãèÿ è ðàñïðåäåëåíèå ôåäåðàëüíûõ<br />

òðàíñôåðòîâ ðåãèîíàì çíà÷èòåëüíî óëó÷øèëèñü. Ýòî ïðîÿâèëîñü â êîíöåíòðàöèè<br />

îñíîâíîé ÷àñòè ôåäåðàëüíîé ïîìîùè â Ôîíäå ôèíàíñîâîé ïîääåðæêè<br />

ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè – ðåãèîíîâ (ÔÔÏÐ). Ìåòîäèêà è ðàñïðåäåëåíèå<br />

ñðåäñòâ ýòîãî Ôîíäà ñòàëè áîëåå ïðîçðà÷íûìè, æåñòêèìè è ìåíåå çàâèñèìûìè<br />

îò áþäæåòíîé ïîëèòèêè êîíêðåòíûõ ðåãèîíîâ. Èç Ôîíäà ôèíàíñî-<br />

âîé ïîääåðæêè ðåãèîíîâ â 2001 ã. áûëî ïåðåäàíî áîëåå 1% ÂÂÏ. Åñëè ðàññìàòðèâàòü<br />

òðàíñôåðòû èç ÔÔÏÐ â ñîâîêóïíîñòè ñ ñóáâåíöèÿìè è ñóáñèäèÿìè<br />

èç Ôîíäà êîìïåíñàöèé (ò.ê. ðàñõîäû, ôèíàíñèðóåìûå äàííûì îáðàçîì,<br />

ðàíåå ó÷èòûâàëèñü ïðè ðàñïðåäåëåíèè ÔÔÏÐ), òî ìîæíî ñäåëàòü âûâîä,<br />

÷òî â 2001 ã. îêîëî 60% (1,5% ÂÂÏ) âñåé ôåäåðàëüíîé ôèíàíñîâîé ïîìîùè<br />

âûäåëÿëîñü ïî ôîðìàëèçîâàííûì êàíàëàì.<br />

Îäíàêî âíå ÔÔÏÐ äî ñèõ ïîð ñóùåñòâóþò ìåíåå ïðîçðà÷íûå âèäû<br />

ôåäåðàëüíîé ïîìîùè ðåãèîíàì, òàêèå êàê áþäæåòíûå ññóäû ðàçíûõ âèäîâ,<br />

ñïèñàíèÿ (îòñðî÷êè) äîëãîâ è òàê íàçûâàåìûå «âçàèìíûå ðàñ÷åòû».<br />

Òåíäåíöèÿ íà öåíòðàëèçàöèþ ñðåäñòâ â ôåäåðàëüíîì áþäæåòå áûëà<br />

ïðîäîëæåíà ñ íà÷àëîì íûíåøíåãî ñòîëåòèÿ, î ÷åì ñâèäåòåëüñòâóþò äàííûå<br />

òàáëèöû 1. Êàê âèäíî èç íåå, ñîñòàâèâøàÿ íèæå 40% â 2001 ã. äîëÿ<br />

íàëîãîâûõ äîõîäîâ áþäæåòîâ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â îáúåìå<br />

êîíñîëèäèðîâàííîãî áþäæåòà ÐÔ ñâèäåòåëüñòâóåò î òîì, ÷òî ïî äàííîìó<br />

ïàðàìåòðó Ðîññèÿ âîøëà â ãðóïïó òèïè÷íûõ ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí.<br />

Òàáëèöà 1. Íàëîãîâûå äîõîäû êîíñîëèäèðîâàííîãî áþäæåòà<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè 1996-2001 ãã. (ìèëëèàðäîâ ðóáëåé,<br />

äî 1998 ã. – òðëí. ðóá.) 3<br />

Íàëîãîâûå<br />

äîõîäû<br />

êîíñîëèäèðîâàííîãî<br />

áþäæåòà<br />

Íàëîãîâûå<br />

äîõîäû<br />

ôåäåðàëüíîãî<br />

áþäæåòà<br />

Íàëîãîâûå<br />

äîõîäû<br />

áþäæåòîâ<br />

ñóáúåêòîâ<br />

Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè<br />

1996 1997 1998 1999 2000 2001<br />

473,0 100,0 594,1 100,0 564,6 100,0 1007,5 100,0 1707,6 100,0 2345,0 100,0<br />

218,7 46,2 262,6 44,2 253,3 44,9 509,7 50,6 964,8 56,5 1460,4 62,3<br />

254,3 51,8 331,5 55,8 311,3 55,1 497,8 49,4 742,8 43,5 884,6 37,7<br />

Ïðè ýòîì ñîâîêóïíàÿ äîëÿ ôåäåðàëüíîé ôèíàíñîâîé ïîìîùè â äîõîäàõ<br />

êîíñîëèäèðîâàííûõ áþäæåòîâ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè â 2001 ã. ñîñòàâèëà<br />

17% 4 . Òî åñòü, íåêîòîðîå óâåëè÷åíèå ïîìîùè ðåãèîíàì â ïåðèîä<br />

óâåëè÷åíèÿ ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâûõ îò÷èñëåíèé â ïîëüçó ôåäåðàëüíîãî<br />

öåíòðà íå èçìåíÿåò, ïî ñóùåñòâó, îöåíêè ýòîé ïîìîùè êàê òîé, êîòîðóþ<br />

îñóùåñòâëÿþò ðàçâèòûå ñòðàíû, íî íå ðàçâèâàþùèåñÿ. Òàêèì îáðà-<br />

3 Ðîññèéñêèé ñòàòèñòè÷åñêèé åæåãîäíèê. 2002: Ñòàò. ñá. /Ãîñêîìñòàò Ðîññèè.<br />

Ì., 2002. Ñ. 531-533.<br />

4 http://www.iet.ru/

400 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Âàäèì ÕÎÌÅÍÊÎ, Íàòàëüÿ ÊÓËßÃÈÍÀ<br />

401<br />

çîì, ïðîòèâîðå÷èå ìåæäó «ñæàòèåì» îáúåìîâ íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé â<br />

ðåãèîíàëüíûå áþäæåòû è ñðàâíèòåëüíî íåáîëüøèì îáúåìîì «âòîðè÷íîãî»<br />

ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ ñðåäñòâ â ïîëüçó ðåãèîíîâ, õàðàêòåðíîå äëÿ êîíöà<br />

90-õ ãã. ÕÕ â., îñòàåòñÿ â ñèëå è â íà÷àëå íàñòóïèâøåãî âåêà.  èòîãå<br />

îáùàÿ äîëÿ ðåãèîíîâ â ñòðóêòóðå ðàñõîäîâ êîíñîëèäèðîâàííîãî áþäæåòà<br />

ÐÔ îñòàåòñÿ íèçêîé. Â 2001 ã. îíà íå ïðåâûñèëà 56,6% 5 .<br />

Òåíäåíöèÿ ê óìåíüøåíèþ âîçìîæíîñòåé ðåãèîíîâ â ÷àñòè ïîïîëíåíèÿ<br />

èõ áþäæåòîâ íàëîãàìè ïðîòèâîðå÷èò äîëãîñðî÷íûì òåíäåíöèÿì<br />

äàæå òåõ åâðîïåéñêèõ ñòðàí, êîòîðûå â êàêîé òî ÷àñòè áëèçêè Ðîññèè ïî<br />

õàðàêòåðó ôîðìèðóåìûõ âíóòðèôåäåðàòèâíûõ ôèíàíñîâûõ âçàèìîîòíîøåíèé.<br />

Òàê äàæå â Ãåðìàíèè, ãäå ýëåìåíòû óíèòàðèçìà èñòîðè÷åñêè<br />

äîñòàòî÷íî ðàçâèòû, óäåëüíûé âåñ çåìåëü â ñòðóêòóðå ðàñïðåäåëÿåìûõ<br />

íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé â ïîñëåâîåííîå âðåìÿ âûðîñ ïðàêòè÷åñêè â<br />

ïîëòîðà ðàçà (òàáëèöà 2).<br />

Òàáëèöà 2. Ðàñïðåäåëåíèå îáùèõ íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé<br />

â Ãåðìàíèè ïî óðîâíÿì óïðàâëåíèÿ (%)<br />

1951 ã. 1960 ã. 1970 ã. 1980 ã. 1989 ã. 1996 ã.<br />

Ôåäåðàöèÿ 58 54,9 54,8 50,1 48,7 47,8<br />

Çåìëè 28 30,6 33,1 35,4 36,9 39,8<br />

Îáùèíû 14 14,5 12,1 14,5 14,4 12,4<br />

×ðåçìåðíîå «ñæàòèå» áþäæåòíûõ âîçìîæíîñòåé ðåãèîíîâ ÐÔ èìååò<br />

ìåñòî íå òîëüêî â êîëè÷åñòâåííîì, íî è â êà÷åñòâåííîì îòíîøåíèè. Òàê,<br />

ïî ñóùåñòâóþùèì îöåíêàì, áîëåå 80% íàëîãîâûõ äîõîäîâ ðåãèîíàëüíûõ<br />

è ìåñòíûõ áþäæåòîâ ôîðìèðóåòñÿ çà ñ÷åò îò÷èñëåíèé îò ôåäåðàëüíûõ<br />

íàëîãîâ. Ëèøü îêîëî 15% «îôèöèàëüíûõ» (îòðàæàåìûõ â îò÷åòíîñòè)<br />

äîõîäîâ ðåãèîíàëüíûõ è ìåñòíûõ áþäæåòîâ ôîðìèðóåòñÿ çà ñ÷åò<br />

íàëîãîâ, ïîëíîìî÷èÿ ïî óïðàâëåíèþ êîòîðûìè â òîé èëè èíîé ñòåïåíè<br />

ïðèíàäëåæàò ñîîòâåòñòâóþùèì ñóáíàöèîíàëüíûì âëàñòÿì, ïðè÷åì äàæå<br />

â îòíîøåíèè ýòèõ íàëîãîâ äåéñòâóþò äîñòàòî÷íî æåñòêèå ôåäåðàëüíûå<br />

îãðàíè÷åíèÿ (â òîì ÷èñëå – ïî ìàêñèìàëüíûì ñòàâêàì).  ýòîì îòíîøåíèè<br />

Ðîññèÿ çíà÷èòåëüíî óñòóïàåò áîëüøèíñòâó äðóãèõ ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ,<br />

îñîáåííî òàêèì ðàçâèòûì ôåäåðàöèÿì êàê Êàíàäà, Øâåéöàðèÿ<br />

è ÑØÀ, ãäå ñóáíàöèîíàëüíûå âëàñòè îáëàäàþò ïðàêòè÷åñêè ïîëíîé àâòîíîìèåé<br />

â âûáîðå íàëîãîâ, áàçû íàëîãîîáëîæåíèÿ è íàëîãîâûõ ñòàâîê 6 .<br />

5 Ðàñ÷åòû Èíñòèòóòà ýêîíîìèêè ïåðåõîäíîãî ïåðèîäà, ã.Ìîñêâà http://www.iet.ru/.<br />

6 Òàê, â ÑØÀ ñòàâêè ïîäîõîäíîãî íàëîãà, âçèìàåìîãî âëàñòÿìè ðàçëè÷íûõ øòàòîâ<br />

êîëåáëþòñÿ îò 2 äî 12%.  ßïîíèè ôèçè÷åñêèå ëèöà óïëà÷èâàþò êàê ãîñóäàðñòâåííûé,<br />

òàê è ïðåôåêòóðíûé è ìåñòíûé ïîäîõîäíûé íàëîã.<br />

 öåëîì æå ëèøü îòäåëüíûå ñòðàíû èìåþò óðîâåíü áþäæåòíîé öåíòðàëèçàöèè<br />

âûøå, ÷åì Ðîññèÿ (Ìåêñèêà, Áðàçèëèÿ).<br />

Íåïîñðåäñòâåííî ðàñõîäíûå ïîëíîìî÷èÿ ðåãèîíàëüíûõ âëàñòåé ÿâëÿåòñÿ<br />

îáúåêòîì æåñòêîãî ôåäåðàëüíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ â îòíîøåíèè<br />

ðàçìåðà è ñòðóêòóðû ðàñõîäîâ. Êðîìå òîãî, çà 1990-å ãã. íà ðåãèîíàëüíûå<br />

è ìåñòíûå áþäæåòû îêàçàëèñü âîçëîæåíû çíà÷èòåëüíûå îáÿçàòåëüñòâà<br />

ïî ìíîãî÷èñëåííûì ôåäåðàëüíûì çàêîíàì, íå îáåñïå÷åííûì äîõîäíûìè<br />

èñòî÷íèêàìè («íåôèíàíñèðóåìûì ôåäåðàëüíûì ìàíäàòàì») 7 .<br />

Áîëüøèíñòâî ýòèõ ìàíäàòîâ ïðåäóñìàòðèâàþò âûïëàòû èëè ëüãîòû ïî<br />

îïëàòå æèëèùíî-êîììóíàëüíûõ, òðàíñïîðòíûõ è äðóãèõ óñëóã äëÿ îïðåäåëåííûõ<br />

êàòåãîðèé íàñåëåíèÿ. Õîòÿ ñ 1993 ã. ýòè ìàíäàòû îôèöèàëüíî<br />

ÿâëÿþòñÿ íå áîëåå ÷åì «ðåêîìåíäóåìûìè», íåîïðåäåëåííîñòü èõ<br />

ïðàâîâîãî ñòàòóñà ïðèâåëà ê òîìó, ÷òî ìíîãèå èç íèõ ðàññìàòðèâàþòñÿ,<br />

â òîì ÷èñëå ñóäàìè, â êà÷åñòâå îáÿçàòåëüíûõ.<br />

 ðàìêàõ äàííîé ñòàòüè íåò âîçìîæíîñòè äàòü ïîäðîáíûé àíàëèç ðàñõîäîâàíèÿ<br />

ñðåäñòâ, êîíöåíòðèðóåìûõ â ôåäåðàëüíîì áþäæåòå. Îäíàêî ìîæíî<br />

çàìåòèòü ãëàâíîå: êàê ýòî íå ïàðàäîêñàëüíî, íî óâåëè÷åíèå îáúåìà äàííûõ<br />

ñðåäñòâ â ïîñëåäíèå ãîäû ñîâïàäàëî ñ íèçêèì óðîâíåì ôèíàíñèðîâàíèÿ<br />

ôåäåðàëüíûõ öåëåâûõ ïðîãðàìì ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ è<br />

îáùåé óñòàíîâêîé íà ñîêðàùåíèå èõ êîëè÷åñòâà. Ñàìè ýòè ïðîãðàììû ëèøåíû<br />

÷åòêîé ñòðóêòóðû, íåäîñòàòî÷íî òåñíî óâÿçàíû äðóã ñ äðóãîì è íå<br />

îðèåíòèðîâàíû íà îïòèìèçàöèþ îòðàñëåâûõ ïðèîðèòåòîâ è òåððèòîðèàëüíîãî<br />

ðàçìåùåíèÿ ïðîèçâîäèòåëüíûõ ñèë. Ïðåäîñòàâëåíèå ðåãèîíàì ôèíàíñîâîé<br />

ïîääåðæêè îðèåíòèðîâàíî íà ïîêàçàòåëü ñðåäíåðîñññèéñêîé áþäæåòíîé<br />

îáåñïå÷åííîñòè, à íå íà ðåàëüíûå ïîòðåáíîñòè ðåãèîíîâ è<br />

íàñåëåíèÿ. Îòñóòñòâèå ìèíèìàëüíûõ ñîöèàëüíûõ ñòàíäàðòîâ íå äàåò âîçìîæíîñòè<br />

îñóùåñòâèòü òî÷íóþ îöåíêó àäåêâàòíîñòè ïðåäóñìîòðåííûõ<br />

ðàñõîäîâ íà ýòè öåëè. Ê òîìó æå ïðàêòè÷åñêè íå ó÷èòûâàåòñÿ «ïîòåíöèàë<br />

ñàìîðàçâèòèÿ ðåãèîíà». Òàêèì îáðàçîì, íåñìîòðÿ íà òåíäåíöèþ ê ôîðìàëèçàöèè<br />

ðàñïðåäåëåíèÿ ôèíàíñîâîé ïîìîùè, çíà÷èòåëüíàÿ åå ÷àñòü ïî-ïðåæíåìó<br />

ðàñïðåäåëÿåòñÿ áåç ÷åòêèõ êðèòåðèåâ è ïðîöåäóð, à ýòî îáóñëàâëèâàåò<br />

íàñóùíóþ íåîáõîäèìîñòü äàëüíåéøåãî ðàçâèòèÿ è çàêîíîäàòåëüíîãî<br />

çàêðåïëåíèÿ êàê ìåòîäîëîãèè áþäæåòíîãî âûðàâíèâàíèÿ, òàê è ðàçâèòèÿ<br />

ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé. Âî ìíîãîì âñëåäñòâèå íàçâàííûõ ïðè÷èí çà<br />

ïîñëåäíèå ãîäû ïðàêòè÷åñêè íå ìåíÿåòñÿ òðàäèöèîííûé ñïèñîê âûñîêîäîòàöèîííûõ<br />

ðîññèéñêèõ ðåãèîíîâ, êóäà âõîäÿò (ïîìèìî ×å÷åíñêîé ðåñïóáëèêè)<br />

Ðåñïóáëèêà Òûâà, Óñòü-Îðäûíñêèé Áóðÿòñêèé ÀÎ, Ðåñïóáëèêà Äàãåñòàí,<br />

Êîìè-Ïåðìÿöêèé ÀÎ, Ðåñïóáëèêà Èíãóøåòèÿ, Åâðåéñêàÿ ÀÎ,<br />

7 Â 1999 ã. â îòâåò íà ñîîòâåòñòâóþùèé çàïðîñ 68 ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè èç 89<br />

ïðåäñòàâèëè äàííûå î ñîñòàâå è ðàçìåðå ôåäåðàëüíûõ ìàíäàòîâ. Õîòÿ ðåãèîíàëüíûå<br />

âëàñòè, êàê ïðàâèëî, íå óêàçûâàëè ìàíäàòû, êîòîðûå îíè íå ñ÷èòàëè îáÿçàòåëüíûìè,<br />

îáùèé ðàçìåð 25 íàèáîëåå êðóïíûõ ôåäåðàëüíûõ ìàíäàòîâ (óêàçàííûõ, êàê ìèíèìóì,<br />

10% âñåõ ðåãèîíîâ) äîñòèã 60% ðàñõîäîâ êîíñîëèäèðîâàííûõ áþäæåòîâ ðåãèîíîâ.

402 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Âàäèì ÕÎÌÅÍÊÎ, Íàòàëüÿ ÊÓËßÃÈÍÀ<br />

403<br />

Àãèíñêèé-Áóðÿòñêèé ÀÎ, Êàðà÷àåâî-×åðêåññêàÿ Ðåñïóáëèêà, Êîðÿêñêèé ÀÎ,<br />

Êàáàðäèíî-Áàëêàðñêàÿ Ðåñïóáëèêà, Ðåñïóáëèêà Ñåâåðíàÿ Îñåòèÿ, Ðåñïóáëèêà<br />

Àäûãåÿ, Ðåñïóáëèêà Àëòàé, Àëòàéñêèé êðàé, ×óêîòñêèé ÀÎ, Ðåñïóáëèêà<br />

Êàëìûêèÿ, Áðÿíñêàÿ îáëàñòü, Àìóðñêàÿ îáëàñòü, Èâàíîâñêàÿ îáëàñòü.<br />

Ðàñòåò äîëÿ èõ ðàñõîäîâ, ïðîôèíàíñèðîâàííûõ çà ñ÷åò ôåäåðàëüíûõ ñðåäñòâ.<br />

Åñëè åå êîëåáàíèå â 2000 ã. ñîñòàâëÿëî (ïî îòäåëüíûì ðåãèîíàì) îò 43% äî<br />

87%, òî â 2001 ã. äàííûé èíòåðâàë ñîñòàâèë îò 48% äî 86%. Êðàéíå âåëèêî<br />

êîëè÷åñòâî ðåãèîíîâ, ïîëó÷àþùèõ ôèíàíñîâóþ ïîìîùü. Òàê, â 2003 ã. ñðåäñòâà<br />

Ôåäåðàëüíîãî ôîíäà ôèíàíñîâîé ïîääåðæêè ñóáúåêòîâ ÐÔ âûäåëÿëèñü<br />

71 èç 89 ðåãèîíîâ ñòðàíû.<br />

Âàæíî îòìåòèòü è òî, ÷òî â ñòðóêòóðå íàëîãîâ, ïîïîëíÿþùèõ ðåãèîíàëüíûå<br />

áþäæåòû â áîëüøåé ñòåïåíè ïðåäñòàâëåíû òàê íàçûâàåìûå<br />

«òðóäíîñîáèðàåìûå» íàëîãè. Äîñòàòî÷íî ñêàçàòü, ÷òî íàëîã íà äîáàâëåííóþ<br />

ñòîèìîñòü â ïîëíîì îáúåìå ïîñòóïàåò â ôåäåðàëüíûé áþäæåò,<br />

â òî âðåìÿ êàê íàëîã íà ïðèáûëü – òîëüêî â îáúåìå 25 % 8 .<br />

Ïîñòåïåííîå ñæàòèå ôîðìàëüíûõ áþäæåòíûõ âîçìîæíîñòåé ðåãèîíîâ<br />

è óõîä ôåäåðàëüíîãî öåíòðà îò ïðÿìîé îòâåòñòâåííîñòè çà ñîñòîÿíèå<br />

íà èõ òåððèòîðèè ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèõ ïðîöåññîâ ïîðîäèëî<br />

ñèòóàöèþ, êîãäà â ðåãèîíàõ äîñòàòî÷íî èíòåíñèâíî ñòàëè ðàçâèâàòüñÿ<br />

âíåáþäæåòíûå ôîðìû ôèíàíñîâîãî îáåñïå÷åíèÿ ðåàëèçàöèè îáÿçàòåëüñòâ<br />

è ïîëíîìî÷èé ðåãèîíàëüíûõ âëàñòåé. Ïðåæäå âñåãî, ýòî âûðàæàåòñÿ<br />

â òîì, ÷òî ðåãèîíàëüíûå àäìèíèñòðàöèè ïðàêòè÷åñêè ïîñòîÿííî<br />

èñïîëüçóþò äëÿ ïðåäîñòàâëåíèÿ è ôèíàíñèðîâàíèÿ áþäæåòíûõ óñëóã<br />

ðåñóðñû ïðåäïðèÿòèé è ôèíàíñîâûõ èíñòèòóòîâ. Òàê, ìíîãèå êðóïíûå<br />

ïðîìûøëåííûå ïðåäïðèÿòèÿ äî ñèõ ïîð èìåþò îáúåêòû ñîöèàëüíîé<br />

èíôðàñòðóêòóðû, âêëþ÷àÿ æèëüå, áîëüíèöû, äåòñêèå ñàäû. Îíè èõ ñîäåðæàò<br />

(îñîáåííî ðåíòàáåëüíûå), äàæå â òîì ñëó÷àå, åñëè òå ôîðìàëüíî<br />

ïåðåäàíû ìóíèöèïàëèòåòàì. Äîñòàòî÷íî ðàñïðîñòðàíåííûìè ÿâëÿþòñÿ<br />

è äðóãèå ôîðìû ñóáñèäèðîâàíèå êðóïíûìè ïðåäïðèÿòèÿìè ðåãèîíàëüíîé<br />

ýêîíîìèêè: ñîäåðæàíèå óáûòî÷íûõ ïðåäïðèÿòèé ðîçíè÷íîé<br />

òîðãîâëè, ñòðîèòåëüñòâî æèëüÿ, äîðîã, ïàìÿòíèêîâ, ñïîðòèâíûõ ñîîðóæåíèé<br />

è ò.ä. Ôîðìàìè âñòðå÷íîé êîìïåíñàöèè ñî ñòîðîíû ðåãèîíàëüíûõ<br />

âëàñòåé ìîãóò áûòü: ÿâíûå èëè ñêðûòûå íàëîãîâûå ëüãîòû, ðåñòðóêòóðèçàöèÿ<br />

çàäîëæåííîñòè, çàùèòà îò áàíêðîòñòâà èëè êîíêóðåíöèè<br />

è ò.ä. è ò.ï.  àíàëîãè÷íûå îòíîøåíèÿ ðåãèîíàëüíûå âëàñòè ìíîãèõ ðåãèîíîâ<br />

âñòóïàþò ñ òàê íàçûâàåìûìè «óïîëíîìî÷åííûìè» êîììåð÷åñêèìè<br />

áàíêàìè, îáñëóæèâàþùèìè ðàçëè÷íûå ôèíàíñîâûå ïîòîêè ðåãèîíàëüíûõ<br />

àäìèíèñòðàöèé, ïðåäîñòàâëÿþùèìè çàéìû íà ïîêðûòèå<br />

áþäæåòíîãî äåôèöèòà è âûïóñêàþùèìè âåêñåëÿ äëÿ íàëîãîâûõ è áþäæåòíûõ<br />

ðàñ÷åòîâ.  öåëîì, òàêàÿ ïðàêòèêà øèðîêî ðàñïðîñòðàíåíà.<br />

8 ÔÇ îò 24.12.2002 ¹ 176-ÔÇ «Î ôåäåðàëüíîì áþäæåòå íà 2003 ãîä».<br />

Âòîðîå êðóïíîå è ñàìîñòîÿòåëüíî ðàçâèâàåìîå ðåãèîíàëüíûìè âëàñòÿìè<br />

íàïðàâëåíèå, ðàñøèðÿþùåå èõ âîçìîæíîñòè ðåñòðóêòóðèçàöèè<br />

ôèíàíñîâûõ ïîòîêîâ â óñëîâèÿõ «îãðàíè÷èòåëüíîé» ïîëèòèêè ôåäåðàëüíîãî<br />

öåíòðà, ýòî – ñîçäàâàåìûå èìè ðàçëè÷íûå âíåáþäæåòíûå ôîíäû.<br />

«Äîáðîâîëüíûå» âçíîñû â ýòè ôîíäû ìîæíî ðàññìàòðèâàòü êàê âàðèàíò<br />

íåôîðìàëüíîé ôèñêàëüíîé ïîëèòèêè. È, íàêîíåö, ðåãèîíàëüíûå âëàñòè<br />

òàêæå çà÷àñòóþ èìåþò ñïåöèàëüíûå ñ÷åòà, íà êîòîðûå ïîñòóïàþò ðàçëè÷íûå<br />

øòðàôû, äðóãèå âíåáþäæåòíûå ïëàòåæè, «ñâåðõïëàíîâûå» áþäæåòíûå<br />

ñðåäñòâà, ïîëó÷åííûå îò ýêîíîìèè îïðåäåëåííûõ âèäîâ ðàñõîäîâ.<br />

Ñðåäñòâà, ïðîõîäÿùèå ÷åðåç ýòè ñ÷åòà, â ñðåäíåì ìîãóò ñîñòàâëÿòü<br />

äî 5% äîõîäîâ «îôèöèàëüíûõ» áþäæåòîâ, îäíàêî â îòäåëüíûõ ðåãèîíàõ<br />

ýòîò ïîêàçàòåëü íàìíîãî âûøå. Âåðîÿòíî, ñóùåñòâóþò è äðóãèå âîçìîæíîñòè<br />

êîíñîëèäàöèè ðåãèîíàëüíûìè âëàñòÿìè ôèíàíñîâûõ ñðåäñòâ,<br />

îñòàþùèõñÿ â èõ ðàñïîðÿæåíèè. Îäíàêî èñïîëüçîâàíèå âñåõ èõ îçíà÷àåò<br />

ëèøü îäíî: ðåãèîíàëüíûå âëàñòè âûíóæäåíû ðàñøèðÿòü ñôåðó «íåôîðìàëüíûõ»<br />

îòíîøåíèé ñ ïðåäïðèÿòèÿìè è îðãàíèçàöèÿìè. Ýòî äåëàåò<br />

èõ «çàâèñèìûìè» îò èíòåðåñîâ îïðåäåëåííûõ ôèíàíñîâûõ è<br />

ïðîìûøëåííûõ ðåãèîíàëüíûõ ãðóïï, ñíèæàåò âîçìîæíîñòè îáúåêòèâíîé<br />

îöåíêè óðîâíÿ ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ. Î÷åâèäíî, ÷òî<br />

ýòî ìîæåò ðàññìàòðèâàòüñÿ è êàê ôàêòîð ðàçâèòèÿ êîððóïöèè. Ñ äðóãîé<br />

ñòîðîíû, â óñëîâèÿõ äåôèöèòà ôîðìàëüíûõ âîçìîæíîñòåé ôèíàíñèðîâàíèÿ<br />

ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ó ðåãèîíàëüíûõ è àäìèíèñòðàöèé<br />

ïîÿâëÿåòñÿ âîçìîæíîñòü ïåðåêëàäûâàòü îòâåòñòâåííîñòü çà ñîñòîÿíèå<br />

ôèíàíñîâ ðåãèîíà íà ôåäåðàëüíûé öåíòð.<br />

 ïîñëåäíèå ãîäû ïðàâèòåëüñòâîì ÐÔ ïðåäïðèíèìàåòñÿ ðÿä ìåð,<br />

íàïðàâëåííûõ íà ðåøåíèå ðàññìîòðåííûõ âûøå ïðîáëåì. Âàæíûì øàãîì<br />

â ýòîì íàïðàâëåíèè ÿâèëîñü ïðèíÿòèå â 2001 ã. «Ïðîãðàììû ðàçâèòèÿ<br />

áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íà ïåðèîä äî<br />

2005 ãîäà». Öåëüþ Ïðîãðàììû ÿâëÿåòñÿ ôîðìèðîâàíèå è ðàçâèòèå ñèñòåìû<br />

áþäæåòíîãî óñòðîéñòâà, ïîçâîëÿþùåãî îðãàíàì âëàñòè ñóáúåêòîâ<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïðîâîäèòü ñàìîñòîÿòåëüíóþ<br />

íàëîãîâî-áþäæåòíóþ ïîëèòèêó â ðàìêàõ çàêîíîäàòåëüíî óñòàíîâëåííîãî<br />

ðàçãðàíè÷åíèÿ ïîëíîìî÷èé è îòâåòñòâåííîñòè ìåæäó îðãàíàìè<br />

âëàñòè ðàçíûõ óðîâíåé. Ïðè ýòîì îïðåäåëÿëîñü, ÷òî òàêàÿ ñèñòåìà<br />

äîëæíà îáåñïå÷èâàòü: ñîçäàíèå äîëãîñðî÷íûõ ñòèìóëîâ äëÿ îðãàíîâ<br />

âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ,<br />

ïðîâîäèòü ïîëèòèêó ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ òåððèòîðèé;<br />

ìàêñèìàëüíî ýôôåêòèâíîå èñïîëüçîâàíèå íàëîãîâûõ è èíûõ ðåñóðñîâ<br />

ñîîòâåòñòâóþùèõ òåððèòîðèé äëÿ ïðåäîñòàâëåíèÿ áþäæåòíûõ<br />

óñëóã; âûðàâíèâàíèå äîñòóïà ãðàæäàí, âíå çàâèñèìîñòè îò èõ ïðîæèâàíèÿ,<br />

ê îñíîâíûì îáùåñòâåííûì óñëóãàì è ñîöèàëüíûì ãàðàíòèÿì; äîñòèæåíèå<br />

ñîãëàñèÿ ïî âîïðîñàì ðàñïðåäåëåíèÿ ìåæäó âëàñòÿìè ðàçíûõ<br />

óðîâíåé íàëîãîâî-áþäæåòíûõ ïîëíîìî÷èé; åäèíñòâî íàëîãîâî-áþäæåòíîé<br />

ñèñòåìû; ïðåäîòâðàùåíèå ïîÿâëåíèÿ è ñìÿã÷åíèå äèñïðîïîðöèé

404 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Âàäèì ÕÎÌÅÍÊÎ, Íàòàëüÿ ÊÓËßÃÈÍÀ<br />

405<br />

ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ. Ðÿä ïîëîæåíèé óêàçàííîé ïðîãðàììû íàøåë<br />

ñâîå îòðàæåíèå â ôåäåðàëüíûõ áþäæåòàõ íà 2002 è íà 2003 ãã. Èìåþò<br />

ìåñòî ïîïûòêè ðàçâèòü ïîëîæåíèÿ äàííîé Ïðîãðàììû â ñèñòåìå ñïåöèàëèçèðîâàííûõ<br />

íîðìàòèâíûõ àêòîâ. Îäíàêî ýòî âîçìîæíî ëèøü ïðè<br />

ðåøåíèè ñèñòåìû ìåòîäîëîãè÷åñêèõ ïðîáëåì, ÷åìó íà íàø âçãëÿä, óäåëÿåòñÿ<br />

íåäîñòàòî÷íî âíèìàíèÿ.<br />

Êîíöåïòóàëüíûé ïîäõîä ê ñòðàòåãèè ïîñòðîåíèÿ<br />

ðîññèéñêîé ìîäåëè ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé<br />

Àíàëèçèðóÿ ñòðóêòóðó öåëåé, â ñîîòâåòñòâèè ñ êîòîðûìè ôîðìèðóåòñÿ<br />

íûíåøíÿÿ ðîññèéñêàÿ ìîäåëü ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé, ìîæíî<br />

âèäåòü, ÷òî ÿâíîå ïðåäïî÷òåíèå îòäàåòñÿ âûðàâíèâàíèþ òåððèòîðèàëüíîãî<br />

ðàçâèòèÿ. Êðèòèêóåòñÿ ðåçêî âîçðîñøàÿ çà ãîäû ðåôîðìû äèôôåðåíöèàöèÿ<br />

â óðîâíÿõ ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ðåãèîíîâ.<br />

Ïîëîæèòåëüíàÿ äèíàìèêà â ðàçâèòèè îòäåëüíûõ ðåãèîíîâ îáû÷íî àññîöèèðóåòñÿ<br />

ñ íàëè÷èåì íà èõ òåððèòîðèÿõ ìîíîïîëüíîãî ïðîèçâîäñòâåííî-ðåñóðñíîãî<br />

ïîòåíöèàëà è «îñîáûõ» îòíîøåíèé ñ ôåäåðàëüíûì öåíòðîì.<br />

 ýòîì åñòü äîëÿ ïðàâäû. Îäíàêî íåëüçÿ íå âèäåòü, ÷òî è ñðåäè<br />

ðåãèîíîâ, áîãàòûõ ñûðüåì, åñòü ñëàáîðàçâèâàþùèåñÿ ðåãèîíû è íàîáîðîò.<br />

Ê ñîæàëåíèþ, îðãàíèçàöèîííàÿ ñîñòàâëÿþùàÿ ñîîòâåòñòâóþùåé<br />

äèíàìèêè ðàçâèòèÿ ó÷èòûâàåòñÿ î÷åíü ñëàáî. À îíà çà ãîäû ðåôîðì, ïî<br />

íàøåìó ìíåíèþ, ïðîÿâèëàñü íàèáîëåå îò÷åòëèâî. Ýòî – ñ îäíîé ñòîðîíû.<br />

Ñ äðóãîé ñòîðîíû, â ðàìêàõ äîãîâîðîâ, ïðè âñåì èõ âîçìîæíîì<br />

ïîëèòè÷åñêîì îôîðìëåíèè è ïðîòèâîðå÷èè îòäåëüíûì ïðàâîâûì íîðìàì,<br />

øåë ýìïèðè÷åñêèé ïîèñê ðàöèîíàëüíîãî îáúåìà ïðàâ è ïîëíîìî-<br />

÷èé, çàêðåïëÿåìûõ çà òåì èëè èíûì ðåãèîíîì è îáåñïå÷èâàåìûõ ñîîòâåòñòâóþùèì<br />

îáúåìîì ðåãèîíàëüíûõ ôèíàíñîâûõ áþäæåòíûõ ðåñóðñîâ.<br />

Ê ñîæàëåíèþ, ýêîíîìè÷åñêîé îöåíêè ðåàëèçàöèè ýòèõ ïðàâ è ïîëíîìî-<br />

÷èé, êàê ñ ó÷åòîì èñïîëüçîâàíèÿ, òàê è áåç ó÷åòà èñïîëüçîâàíèÿ ïðèðîäíîé<br />

ðåíòû, ïðîèçâåäåíî íå áûëî. Ñòèõèéíûé ïðîöåññ ïðîäâèæåíèÿ<br />

ê ìîäåëè «êîíêóðåíòíîãî» ôåäåðàëèçìà (åñëè ïîëüçîâàòüñÿ òåðìèíîëîãèåé<br />

íåìåöêèõ ïîëèòîëîãîâ), ñìåíèëñÿ öåëåíàïðàâëåííûì ïîïÿòíûì<br />

äâèæåíèåì îáðàòíî ê «êîîïåðàòèâíîìó» áþäæåòíîìó ôåäåðàëèçìó. Â<br />

ýòîì ïðîÿâèëàñü â î÷åðåäíîé ðàç, îòñóòñòâèå ÷åòêîé ñòðàòåãèè ðîññèéñêèõ<br />

ðåôîðì è, ÷òî î÷åíü âàæíî, èõ ðåãèîíàëüíîé ñîñòàâëÿþùåé. Âíåøíå<br />

âåñü ýòî ïðîöåññ íàïîìèíàåò ïîñòîÿííîå ïðîòèâîäåéñòâèå ôåäåðàëüíîãî<br />

öåíòðà è ðåãèîíîâ, ãäå êàæäàÿ ñòîðîíà ñ ïåðåìåííûì óñïåõîì<br />

ïîëó÷àåò äëÿ ñåáÿ îïðåäåëåííûå ïðåèìóùåñòâà èëè òåðÿåò èõ.  îòñóòñòâèè<br />

íåîáõîäèìîãî êîëè÷åñòâà íàó÷íûõ àðãóìåíòîâ ðåçóëüòàò âñåãäà<br />

íàïîìèíàåò ýëåìåíò ñãîâîðà ëèáî ïîëèòè÷åñêîãî ïîðàæåíèÿ.<br />

Ê ñîæàëåíèþ, íà âîëíå íàðàñòàíèÿ ýëåìåíòîâ óíèòàðèçìà ïîÿâëÿþòñÿ,<br />

íà íàø âçãëÿä, êðàéíèå òåîðåòè÷åñêèå ïîäõîäû, ìíåíèÿ è âûñêàçûâàíèÿ,<br />

óâîäÿùèå Ðîññèþ, â ñëó÷àå èõ ðåàëèçàöèè èç îáùåãî êîíòåêñòà ðàç-<br />

âèòèÿ åâðîïåéñêîãî è ìåæäóíàðîäíîãî ôåäåðàëèçìà.  êà÷åñòâå ïðèìåðà<br />

ìîæíî ïðèâåñòè ìíåíèå, ïðåäñòàâëåííîå îò êðóïíîãî êîëëåêòèâà àâòîðîâ,<br />

èìåþùèõ äîñòàòî÷íî âûñîêèé ïîëèòè÷åñêèé è íàó÷íûé ðåéòèíã: «Ñ<br />

«ðåãóëèðóþùèìè» íàëîãàìè íåðàçðûâíî ñâÿçàí ìèô î òîì, ÷òî ïðîïîðöèÿ<br />

50:50, ñ êîòîðîé ïîñëåäíèå òðè ãîäà íà÷èíàåòñÿ îáñóæäåíèå ôåäåðàëüíîãî<br />

áþäæåòà, ÿêîáû çàùèùàåò èíòåðåñû ðåãèîíîâ. Íî áîëåå ïîëîâèíû<br />

âñåõ íàëîãîâ ñîáèðàåòñÿ íà òåððèòîðèè 10 ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè,<br />

ãäå ïðîæèâàåò 22% íàñåëåíèÿ, èìåííî îíè â íàèáîëüøåé ñòåïåíè âûèãðûâàþò<br />

îò äåöåíòðàëèçàöèè íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé. Áîëüøèíñòâî æå<br />

ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè è íàñåëåíèÿ ñòðàíû, íàïðîòèâ, îáúåêòèâíî çàèíòåðåñîâàíî<br />

â ÷àñòè÷íîì ïåðåðàñïðåäåëåíèè ñðåäñòâ ìåæäó ðåãèîíàìè, à<br />

çíà÷èò, â ïîâûøåíèè äîëè ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà â íàëîãîâûõ äîõîäàõ.<br />

Ïî îöåíêàì Öåíòðà ôèñêàëüíîé ïîëèòèêè, ÷òîáû äîâåñòè áþäæåòíóþ<br />

îáåñïå÷åííîñòü äî îäèíàêîâîãî äëÿ âñåõ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè óðîâíÿ,<br />

íóæíî ñêîíöåíòðèðîâàòü â ôåäåðàëüíîì áþäæåòå 85% íàëîãîâûõ äîõîäîâ,<br />

çàòåì ïðèìåðíî ïîëîâèíó èç íèõ ïåðåðàñïðåäåëèòü â âèäå ôèíàíñîâîé<br />

ïîìîùè ðåãèîíàì» 9 . Î÷åâèäíî, ÷òî äàííîå ìíåíèå íå ìîæåò áûòü<br />

ïîääåðæàíî, ó÷èòûâàÿ òå íàøè âûâîäû, êîòîðûå óæå áûëè ñäåëàíû âûøå.<br />

Ñêàçàííîå âûøå äàåò îñíîâàíèå äëÿ âûäåëåíèÿ ñëåäóþùåé ñèñòåìû<br />

ýòàïîâ ôîðìèðîâàíèÿ ðîññèéñêîé ìîäåëè ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé, îòâå÷àþùåé<br />

ïîòðåáíîñòÿì ðàçâèòèÿ ðîññèéñêîãî ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà:<br />

1. Îïðåäåëåíèå îáùåýêîíîìè÷åñêîãî ïîòåíöèàëà êàæäîãî ðåãèîíà, ñ<br />

ó÷åòîì âûäåëåíèÿ â íåì ðåíòíîé ÷àñòè (â ðàçðåçå ðàçëè÷íûõ âèäîâ ðåíò<br />

– ïðèðîäíî-ðåñóðñíîé, òåððèòîðèàëüíîé, ïîëèòè÷åñêîé è ò.ä.).<br />

2. Óñèëåíèå ðîëè èìóùåñòâåííûõ íàëîãîâ, êàê ñòèìóëèðóþùèõ èñïîëüçîâàíèå<br />

ïîòåíöèàëà ðåãèîíà è ñðàâíèòåëüíî ëåãêî îïðåäåëÿåìûõ.<br />

Ïðè ýòîì ïîòåíöèàë äîëæåí áûòü äèôôåðåíöèðîâàí íà îòäåëüíûå ñîñòàâëÿþùèå<br />

(îñíîâíûå è îáîðîòíûå ôîíäû, êàäðîâûé ïîòåíöèàë, çåìëÿ,<br />

âîäà, íåäðà) è ïî ýòèì ãðóïïàì äîëæíû áûòü óñòàíîâëåíû îòäåëüíûå<br />

íàëîãîâûå ñòàâêè. Â ñòðóêòóðå ðåãèîíàëüíîé ðåíòû âàæíî âûäåëèòü<br />

òó ÷àñòü, èçâëå÷åíèå êîòîðîé íå çàâèñèò îò ðåãèîíàëüíîé äåÿòåëüíîñòè,<br />

è òó, êîòîðàÿ, ñîîòâåòñòâåííî, çàâèñèò. Íàïðèìåð, åñëè âçÿòü ïðîöåññ<br />

äîáû÷è íåôòè èç íîâûõ ñêâàæèí – èçâëå÷åíèå ðåíòû â ýòîì ñëó÷àå ìàëî<br />

çàâèñèò îò äåÿòåëüíîñòè ðåãèîíàëüíîãî ðóêîâîäñòâà, îòäåëüíûõ ïðåäïðèÿòèé<br />

è îðãàíèçàöèé.  ñëó÷àå æå âîçâðàòà â îáîðîò ñòàðûõ óæå íåèñïîëüçóåìûõ<br />

ñêâàæèí çà ñ÷åò òåõíîëîãèé, ðàçðàáîòàííûõ çà ñ÷åò<br />

ñðåäñòâ áþäæåòà ðåãèîíà è åãî îòäåëüíûõ ïðåäïðèÿòèé, ðåíòà äîëæíà<br />

ðàññìàòðèâàòüñÿ êàê ðåãèîíàëüíûé ïðîäóêò. Ñèòóàöèÿ ìîæåò ðàññìàò-<br />

9 Äàííîå ìíåíèå ÿâëÿåòñÿ îáîáùåíèåì ïîçèöèé Þ. Áåëåöêîãî, Á. Ãðàíâèëë, Ë. Ãðèãîðüåâà,<br />

Â. Äóäêèíà, À. Èâàíòåðà, Ï. Êóçíåöîâà, Ë. Ëîïàòíèêîâà, Í. Ìàêñèìîâîé, Ò. Íåñòåðåíêî,<br />

Þ. Ïåòðîâà, Â. Ïîïîâà, Ã. Ðàéëî, Ñ. Ñèíåëüíèêîâà, Á. Õåéôåöà, Â. Õðèñòåíêî<br />

Ñ. Õóðñåâè÷à, Å. ßñèíà è äð. Îíî ïðåäñòàâëåíî â Ãëàâå 3 ñïðàâî÷íèêà:<br />

Ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèå ïðîáëåìû Ðîññèè. Ñàíêò-Ïåòåðáóðã: Èçä-âî «Íîðìà». 2001.

406 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Âàäèì ÕÎÌÅÍÊÎ, Íàòàëüÿ ÊÓËßÃÈÍÀ<br />

407<br />

ðèâàòüñÿ òàê äî òîãî âðåìåíè, ïîêà äàííûå òåõíîëîãèè íå ñòàíóò ïðèìåíÿòüñÿ<br />

ïîâñåìåñòíî (íåðåãèîíàëüíûìè ïðåäïðèÿòèÿìè è îðãàíèçàöèÿìè<br />

çà ïðåäåëàìè ðåãèîíà). Ñîîòâåòñòâåííî, ðåíòà ïåðâîé êàòåãîðèè<br />

ïðàêòè÷åñêè öåëèêîì ìîæåò ïîñòóïàòü â ôåäåðàëüíûé áþäæåò 10 , ïðàâî<br />

íà èñïîëüçîâàíèå âòîðîé – â áîëüøåé ÷àñòè ïðèíàäëåæèò ðåãèîíó.<br />

3. Ó÷èòûâàÿ ðàçíóþ ñòðóêòóðó ïðîèçâîäñòâåííîãî êàïèòàëà è, ñîîòâåòñòâåííî,<br />

ðàçíóþ ñêîðîñòü åãî îáðàùåíèÿ âòîðîé ïîçèöèåé (ïî ñòåïåíè<br />

çíà÷èìîñòè) â ñèñòåìå íàëîãîîáëîæåíèÿ äîëæåí ñòàòü íàëîã íà ïðèáûëü.<br />

Îí âûñòóïàåò â äàííîì ñëó÷àå êàê êîððåêòèðóþùèé íàëîã.<br />

4. Íåîáõîäèìî äîáèòüñÿ ìèíèìàëüíî âîçìîæíîãî ñóáúåêòèâèçìà è,<br />

îäíîâðåìåííî ðåàëüíîãî êîíñåíñóñà ìåæäó ïîòðåáíîñòÿìè è âîçìîæíîñòÿìè<br />

ôåäåðàëüíîãî öåíòðà è ðåãèîíà â ïðîöåññå âûáîðà ôîðì ðàçäåëåíèÿ<br />

íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé. Âñå áîëüøóþ ïðèâëåêàòåëüíîñòü, åñëè<br />

ó÷èòûâàòü âîçìîæíîñòè ñòèìóëèðîâàíèÿ äåÿòåëüíîñòè ïî óïðàâëåíèþ<br />

ðåãèîíîì è óïðîùåíèÿ íàëîãîâûõ îòíîøåíèé ìåæäó ôåäåðàëüíûì öåíòðîì<br />

è ðåãèîíàìè, ïðèîáðåòàåò ïðîãðåññèðóþùàÿ òî÷êà çðåíèÿ î ïîëíîì<br />

ðàçäåëåíèè íàëîãîâ è íàëîãîâûõ äîõîäîâ ìåæäó óðîâíÿìè áþäæåòíîé<br />

ñèñòåìû Ðîññèè. Â õîäå ðàñùåïëåíèÿ íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé,<br />

ðàçóìååòñÿ, òðóäíî èçáåæàòü ýëåìåíòà ïîëèòè÷åñêîãî «òîðãà». Ýòîìó<br />

áëàãîïðèÿòñòâóåò äåéñòâóþùåå çàêîíîäàòåëüñòâî, ïîçâîëÿþùåå ôåäåðàëüíûì<br />

âëàñòÿì åæåãîäíî ìåíÿòü íîðìàòèâû ðàñùåïëåíèÿ íàëîãîâûõ<br />

äîõîäîâ ìåæäó óðîâíÿìè áþäæåòíîé ñèñòåìû. Êðîìå òîãî, äîëæíû áûòü<br />

ñóùåñòâåííî ðàñøèðåíû ïðàâà ðåãèîíàëüíûõ è ìåñòíûõ âëàñòåé ïî ââåäåíèþ<br />

íàëîãîâ è îïðåäåëåíèþ èõ ñòàâîê.  êëàññè÷åñêîé òåîðèè îáùåïðèçíàííî,<br />

÷òî ðåãèîíàëüíûì è ìåñòíûì âëàñòÿì â íàèáîëüøåé ñòåïåíè<br />

ïîäõîäÿò íàëîãè ñ íåìîáèëüíîé èëè ôîðìèðóåìîé íà ìåñòå íàëîãîâîé<br />

áàçîé, ÷òî ïîçâîëÿåò èçáåæàòü íåãàòèâíûõ âíåøíèõ ýôôåêòîâ è äðóãèõ<br />

ïðîáëåì â óïðàâëåíèè èìè. Îäíàêî íóæíî âèäåòü, ÷òî è ðàñùåïëÿåìàÿ<br />

è îäíîêàíàëüíàÿ ñèñòåìû îáëàäàþò îïðåäåëåííûìè ïîëîæèòåëüíûìè<br />

÷åðòàìè, êîãäà èìååò ìåñòî ñèñòåìà äîëãîñðî÷íûõ íîðìàòèâîâ.  ýòîì<br />

ñëó÷àå ó ðåãèîíîâ ïîÿâëÿåòñÿ èíòåãðèðîâàííûé èíòåðåñ â ïîïîëíåíèè<br />

êàê ñâîåãî, òàê è ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà. Íàì ïðåäñòàâëÿåòñÿ, ÷òî ñóáúåêòèâèçì,<br />

ïîäðûâ ñòèìóëîâ ê ñàìîðàçâèòèþ ó ðåãèîíîâ âîçìîæåí è ïðè<br />

ðåàëèçàöèè «íåðàñùåïëÿåìîé» íàëîãîâîé ñèñòåìû. Ýòî ìîæåò âîçíèêíóòü<br />

ïðè ÷ðåçìåðíîì çàâûøåíèè ôåäåðàëüíûì öåíòðîì íàëîãîâûõ ñòàâîê<br />

âíå ñâÿçè ñ îáúåìàìè ðåãèîíàëüíûõ íàëîãîâ, ñ ðåàëüíûìè âîçìîæ-<br />

10 Îïðåäåëåííîå ðàñùåïëåíèå ýòîé ðåíòû ìåæäó ôåäåðàëüíûì öåíòðîì è ðåãèîíîì<br />

âîçìîæíî, åñëè ó÷èòûâàòü íåîáõîäèìûå çàòðàòû ðåãèîíà íà êîìïåíñàöèþ ýêîëîãè÷åñêîãî<br />

óùåðáà â ðåçóëüòàòå äîáû÷è ñûðüÿ. Êðîìå òîãî, â îòäåëüíûõ ñëó÷àÿõ ìîæåò<br />

ñòîÿòü çàäà÷à ðàçâèòèÿ çà ñ÷åò ýòîé ðåíòû ìàëîçàñåëåííûõ ðàéîíîâ, íå èìåþùèõ<br />

äðóãèõ äîõîäîâ.  ïîñëåäíåì ñëó÷àå äîëæíû èìåòü ìåñòî âðåìåííûå íîðìàòèâû çàêðåïëåíèÿ<br />

ñîîòâåòñòâóþùåé ðåíòû (÷àñòè ðåíòû) â ôîðìå èñòî÷íèêà ðåãèîíàëüíûõ è<br />

ìåñòíûõ áþäæåòîâ.<br />

íîñòÿìè âûïëà÷èâàòü ïðåäïðèÿòèÿìè ðåãèîíà íàëîãè è ïîòðåáíîñòÿìè<br />

â öåíòðàëèçîâàííîì ôèíàíñèðîâàíèè ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ.<br />

Ðåàëüíî â ìèðå óæå ïðåäñòàâëåíû íàëîãîâî-ðàñïðåäåëèòåëüíûå ìîäåëè,<br />

òàê èëè èíà÷å ñî÷åòàþùèå âñå ïîäõîäû, î êîòîðûõ áûëî óæå ñêàçàíî.<br />

Ðîññèè íàäî âûáðàòü äëÿ íåå áîëåå ïðèåìëåìûé âàðèàíò èëè èõ<br />

ñî÷åòàíèå 11 .<br />

11 Òàê, ïî ìíåíèþ Âèêòîðà Õðèñòåíêî è Àëåêñåÿ Ëàâðîâà ìîæíî âûäåëèòü ïÿòü<br />

òàêèõ ìîäåëåé: ñîâåòñêàÿ, êèòàéñêàÿ, àìåðèêàíñêàÿ, êàíàäñêàÿ, ãåðìàíñêàÿ (Ñì.: Äåëîâîé<br />

Óðàë. 1998. 25 äåêàáðÿ.). Ñîâåòñêàÿ ìîäåëü ïðåäïîëàãàåò âûñî÷àéøèé óðîâåíü<br />

öåíòðàëèçàöèè ðåøåíèé ïî ôîðìèðîâàíèþ äîõîäîâ è ðàñõîäîâ ðåãèîíîâ, áîëüøîé îáúåì<br />

öåíòðàëèçîâàííûõ ïåðåðàñïðåäåëåíèé áþäæåòíûõ ñðåäñòâ. Çäåñü ñíèæåíû ñòèìóëû<br />

ðåãèîíîâ ê óâåëè÷åíèþ äîõîäîâ è ðàöèîíàëèçàöèè ðàñõîäîâ, ïîñòîÿííî íàðàñòàåò íàãðóçêà<br />

íà áþäæåò ñàìîãî âûñîêîãî óðîâíÿ. Êèòàéñêàÿ ìîäåëü ñî÷åòàåò âàðèàíò ñîâåòñêîé<br />

ìîäåëè ñ ýëåìåíòàìè «îäíîêàíàëüíîé» ñèñòåìû. Íàëîãè ñîáèðàþòñÿ â îñíîâíîì<br />

ïî äîãîâîðåííîñòè, ïðàêòèêóþòñÿ èíäèâèäóàëüíûå íîðìàòèâû. Â òîæå âðåìÿ<br />

öåíòð ïðàêòè÷åñêè íå âìåøèâàåòñÿ â îðãàíèçàöèþ ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ<br />

ðåãèîíîâ, ñïðàâëÿþùèõñÿ ñ çàäàíèåì. Ðóêîâîäèòåëåé ðåãèîíîâ, íå ñïðàâèâøèõñÿ ñ<br />

íàëîãîâûì çàäàíèåì, ñíèìàþò ñ äîëæíîñòè. Òàêàÿ ìîäåëü ñîçäàåò îïðåäåëåííûå ñòèìóëû<br />

äëÿ ðàçâèòûõ èëè ïîëó÷èâøèõ ïðèâèëåãèè ðåãèîíîâ. Îäíàêî îíà îáåñïå÷èâàåò ðàçâèòèå<br />

êîððóïöèè, êóìîâñòâà, ñðàùèâàíèå ãîñàïïàðàòà ñ áèçíåñîì, òîðã âîêðóã áþäæåòíûõ<br />

ðåñóðñîâ è ò.ä. Æåñòêîå ïàðòèéíîå ðóêîâîäñòâî â îïðåäåëåííîé ñòåïåíè<br />

íèâåëèðóåò ýòè îòðèöàòåëüíûå ñòîðîíû. Àìåðèêàíñêàÿ ìîäåëü ïðåäïîëàãàåò âàðèàíò<br />

êëàññè÷åñêîãî áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà. Çäåñü ôåäåðàöèÿ, øòàòû è ìóíèöèïàëèòåòû<br />

èìåþò ñîáñòâåííûå «íåïåðåñåêàþùèåñÿ» íàëîãè è äàæå àâòîíîìíûå íàëîãîâûå<br />

ñëóæáû. Ôèíàíñîâàÿ ïîìîùü ðàñïðåäåëÿåòñÿ â îñíîâíîì â âèäå öåëåâûõ ñóáâåíöèé<br />

ïî çàðàíåå îïðåäåëåííûì ôîðìóëàì. Öåëè îïðåäåëÿþòñÿ, èñõîäÿ èç îáùåíàöèîíàëüíûõ<br />

ïðèîðèòåòîâ. Îáúåì ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ ôèíàíñîâûõ ðåñóðñîâ îòíîñèòåëüíî íåâåëèê,<br />

ìåæðåãèîíàëüíûå êîíòðàñòû äîâîëüíî çíà÷èòåëüíû. Äëÿ Ðîññèè ýòà ìîäåëü ìàëîïðèãîäíà<br />

âñëåäñòâèå îòñóòñòâèÿ ìíîãèõ èñõîäíûõ óñëîâèé, â ÷àñòíîñòè, ãðàæäàíñêîãî<br />

îáùåñòâà. Îäíàêî âîçìîæíà àäàïòàöèÿ îòäåëüíûõ åå ýëåìåíòîâ, ïðîöåäóð è<br />

òåõíîëîãèé. Êàíàäñêàÿ ìîäåëü ïðåäñòàâëÿåò «ñîöèàëüíî îðèåíòèðîâàííûé» âàðèàíò<br />

àìåðèêàíñêîé ìîäåëè. Çäåñü íàëîãè ÷àñòè÷íî «íåïåðåñåêàþùèåñÿ», íî åñòü è îáùèå.<br />

Ïðè ðàçäåëåíèè íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé øèðîêî ïðèìåíÿåòñÿ ìåòîä «äîñòðàèâàíèÿ»<br />

ñòàâîê: ïðîâèíöèè è ìóíèöèïàëèòåòû èìåþò ïðàâî äîáàâëÿòü ñâîè ñòàâêè ê áàçîâîé<br />

ôåäåðàëüíîé ñòàâêå. Ñóùåñòâóþò ðàçíîîáðàçíûå è âåñüìà èçîùðåííûå ñõåìû âûðàâíèâàíèÿ<br />

áþäæåòíîé îáåñïå÷åííîñòè. Ýòîò âàðèàíò áëèçîê ê îïòèìàëüíîìó ñî÷åòàíèþ<br />

ýêîíîìè÷åñêîé ýôôåêòèâíîñòè è ñîöèàëüíîé ñïðàâåäëèâîñòè. Ìíîãèå ýëåìåíòû<br />

(äîñòðàèâàíèå ñòàâîê, ñõåìû âûðàâíèâàíèÿ) ìîãóò áûòü àäàïòèðîâàíû ê ðîññèéñêèì<br />

óñëîâèÿì. Îäíàêî ïðÿìîå êîïèðîâàíèå âñåé ìîäåëè â óñëîâèÿõ Ðîññèè, êàê ïðåäïîëàãàþò<br />

àâòîðû, ìîæåò äàòü âñïëåñê ïîëèòè÷åñêèì ïðîöåññàì äåöåíòðàëèçàöèè, òàê êàê<br />

îíà ïðåäïîëàãàåò äîñòàòî÷íî «ðûõëóþ» ôåäåðàöèþ. Ãåðìàíñêàÿ ìîäåëü áàçèðóåòñÿ<br />

íà «îáùèõ» íàëîãàõ, ïîñòóïëåíèÿ îò êîòîðûõ ðàñïðåäåëÿþòñÿ ìåæäó âñåìè åå óðîâíÿìè.<br />

Ïðè ýòîì îñóùåñòâëÿåòñÿ èõ ÷àñòè÷íîå ïåðåðàñïðåäåëåíèå (ò.å. èìååò ìåñòî<br />

äèôôåðåíöèàöèÿ íîðìàòèâîâ îò÷èñëåíèé), òàê, ÷òîáû ñîêðàòèòü ðàçðûâ ìåæäó «áîãàòûìè»<br />

è «áåäíûìè» çåìëÿìè. Ïðÿìàÿ ôèíàíñîâàÿ ïîìîùü èç âûøåñòîÿùèõ áþäæåòîâ<br />

îòíîñèòåëüíî íåâåëèêà, íî çàòî åñòü ìíîãî÷èñëåííûå è âåñüìà êðóïíûå ôåäåðàëüíûå<br />

è ñîâìåñòíûå ïðîãðàììû ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ. Ðàñõîäíûå ïîëíîìî÷èÿ<br />

ðàñïðåäåëåíû â ñîîòâåòñòâèè ñ ïðèíöèïàìè «êëàññè÷åñêîãî» áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà.<br />

Ïðè ýòîì îáåñïå÷èâàåòñÿ ñîöèàëüíàÿ ñïðàâåäëèâîñòü, íî çà ñ÷åò íåêîòîðîãî<br />

óùåðáà ýêîíîìè÷åñêîé ýôôåêòèâíîñòè. Ìíîãèå ýëåìåíòû åå áëèçêè íûíå äåéñòâóþ

408 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Âàäèì ÕÎÌÅÍÊÎ, Íàòàëüÿ ÊÓËßÃÈÍÀ<br />

409<br />

5. Íàäåëåíèå ðåãèîíà ôóíêöèÿìè è, ñîîòâåòñòâåííî, îáúåìàìè íàëîãîâ,<br />

ïîñòóïàþùèõ â ðåãèîíàëüíûå áþäæåòû, äîëæíî îñóùåñòâëÿòüñÿ<br />

èñõîäÿ èç íîðìàòèâîâ ôèíàíñèðîâàíèÿ êàæäîé ôóíêöèè. Îáúåì ôóíêöèé,<br />

êîòîðûìè íàäåëÿåòñÿ ðåãèîí, äîëæåí îïðåäåëÿòüñÿ èñõîäÿ èç îöåíêè<br />

îòäà÷è ñîîòâåòñòâóþùèõ ñðåäñòâ: åñëè ïðè íàäåëåíèè íîâîé ôóíêöèåé<br />

ýôôåêòèâíîñòü èõ èñïîëüçîâàíèÿ íà÷èíàåò ñíèæàòüñÿ, çíà÷èò ðåãèîí<br />

ïîêà íå ãîòîâ ê åå âûïîëíåíèþ. Ýòî – î÷åíü ïðîñòîé ïîøàãîâûé ìåõàíèçì<br />

îïðåäåëåíèÿ ðàöèîíàëüíîãî ðàçìåðà ïðàâ è ïîëíîìî÷èé ðåãèîíà.<br />

Åñëè íàëîãîâîé áàçû äëÿ ðåàëèçàöèè î÷åðåäíîé ôóíêöèè íå õâàòàåò, òî<br />

ìîãóò áûòü èñïîëüçîâàíû òðàíñôåðòû ëèáî çàåìíûå ñðåäñòâà.<br />

6. Â öåëÿõ ñòèìóëèðîâàíèÿ èíèöèàòèâû ðåãèîíàëüíûõ è ìåñòíûõ<br />

âëàñòåé íà îäíîâðåìåííîå ïîïîëíåíèå ñâîåãî è ôåäåðàëüíîãî áþäæåòîâ<br />

çàñëóæèâàåò îäîáðåíèÿ ïðåäëîæåíèå ïîëèòè÷åñêîãî äâèæåíèÿ «ßáëîêî»<br />

îòíîñèòåëüíî ïðåäîñòàâëåíèÿ ìåñòíûì îðãàíàì âëàñòè ïðàâà íà<br />

50% ñóìì ïî ðåãèîíàëüíûì è 30% – ïî ôåäåðàëüíûì íàëîãàì (äîëÿì<br />

íàëîãîâ), ñîáðàííûì ñâåðõ ïëàíà íà òåððèòîðèè äàííîãî ìóíèöèïàëüíîãî<br />

îáðàçîâàíèÿ. Îäíîâðåìåííî ïðåäëàãàåòñÿ ïðåäîñòàâèòü ñóáúåêòàì<br />

ÐÔ ïðàâî íà 30% ñóìì ïî ôåäåðàëüíûì íàëîãàì (äîëÿì íàëîãîâ), ñîáðàííûì<br />

ñâåðõ ïëàíà íà òåððèòîðèè äàííîãî ñóáúåêòà ÐÔ 12 . Çàðóáåæíûé<br />

îïûò äàåò íàì ïðåäñòàâëåíèå î øèðîêîé ãàììå è ðàçëè÷íûõ âàðèàíòàõ<br />

óñèëåíèÿ èíèöèàòèâû ðåãèîíàëüíûõ è ìåñòíûõ âëàñòåé â<br />

ïîïîëíåíèè ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà, êîãäà èìååò ìåñòî îáîþäîâûãîäíîå<br />

ñîòðóäíè÷åñòâî ýòèõ âåòâåé âëàñòè. Íàïðèìåð, â ÑØÀ ýòî ïðîèñõîäèò<br />

íà îñíîâå âûïóñêà è ðàçìåùåíèÿ òàê íàçûâàåìûõ íåðûíî÷íûõ ôåäåðàëüíûõ<br />

öåííûõ áóìàã äëÿ øòàòîâ è ìóíèöèïàëèòåòîâ, èìåþùèõ<br />

äîñòàòî÷íî âûñîêóþ ñòåïåíü äîõîäíîñòè, ñðåäñòâà íà ïðèîáðåòåíèå<br />

êîòîðûõ øòàòû è ìóíèöèïàëèòåòû äîëæíû èçûñêàòü íà îñíîâå âûïóñêà<br />

óæå ñâîèõ ðåãèîíàëüíûõ è ìåñòíûõ îáëèãàöèîííûõ çàéìîâ.<br />

7. Â öåëîì, èñõîäÿ èç âûøåñêàçàííîãî, â íàñòîÿùåå âðåìÿ ñëåäóåò<br />

ñòðåìèòüñÿ ê ðàñøèðåíèþ àâòîíîìèè òîãî èëè èíîãî óðîâíÿ âëàñòè â<br />

îïðåäåëåíèè îáúåìà, ñòðóêòóðû è ôèíàíñèðîâàíèè îïðåäåëåííûõ âèäîâ<br />

ðàñõîäîâ. Îäíàêî â òàêèõ âàæíûõ îáëàñòÿõ ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ,<br />

êàê îáðàçîâàíèå è çäðàâîîõðàíåíèå, ìîæåò îêàçàòüñÿ ýôôåêòèâíûì äîëåâîå<br />

ñî-ôèíàíñèðîâàíèå ðåãèîíàëüíûõ è ìåñòíûõ ðàñõîäîâ ôåäåðàëüíûìè<br />

ñóáñèäèÿìè, óâÿçàííûìè ñ ñîáëþäåíèåì â ðåãèîíàõ îáùåíàöèî-<br />

ùåé ðîññèéñêîé ñèñòåìå (÷òî îáúÿñíÿåòñÿ èñòîðè÷åñêèì ãåíåçèñîì: Ðîññèÿ è Ãåðìàíèÿ<br />

– áûâøèå èìïåðèè, ôåäåðàöèè, ñôîðìèðîâàííûå «ñâåðõó», à íå âûðîñøèå «ñíèçó»,<br />

êàê ÑØÀ, Êàíàäà è Àâñòðàëèÿ). Àâòîðû ñ÷èòàþò, ÷òî «Ðîññèè ïîèñê íóæíî âåñòè<br />

ãäå-òî ìåæäó êàíàäñêîé è ãåðìàíñêîé ìîäåëÿìè, àäàïòèðóÿ îòäåëüíûå ýëåìåíòû àìåðèêàíñêîãî<br />

îïûòà».<br />

12 Êîíå÷íî, çäåñü âàæåí ñàì ïðèíöèï, à íå ñîîòâåòñòâóþùèå ïðîöåíòû ðàñïðåäåëåíèÿ<br />

ñâåðõïëàíîâûõ ñðåäñòâ (êîòîðûå, áåçóñëîâíî, è â äàííîì ñëó÷àå ñîäåðæàò ýëåìåíò<br />

ñóáúåêòèâíîé îöåíêè è ìîãóò áûòü ïðåäìåòîì äîïîëíèòåëüíûõ íàó÷íûõ è ïðèêëàäíûõ<br />

îáñóæäåíèé è äèñêóññèé).<br />

íàëüíûõ ìèíèìàëüíûõ ñòàíäàðòîâ êîëè÷åñòâà è êà÷åñòâà ñîîòâåòñòâóþùèõ<br />

áþäæåòíûõ óñëóã.<br />

8. Äîëæíû áûòü ðàçðàáîòàíû ïðåäåëüíûå ñðîêè âûõîäà ðåãèîíà íà<br />

íåîáõîäèìûé óðîâåíü ïðèáûëüíîñòè (ñîîòíîøåíèÿ ðàçíèöû ñóììàðíûõ<br />

ðàçìåðîâ ðåãèîíàëüíûõ óáûòêîâ è ïðèáûëè ê ðåãèîíàëüíîìó âàëîâîìó<br />

ïðîäóêòó) è ñîâîêóïíîãî ðåéòèíãà ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ.<br />

Åñëè ïðè ïðåâûøåíèè äàííîãî ñðîêà ñîîòâåòñòâóþùèå âåëè÷èíû<br />

íå äîñòèãíóòû, òî ìîæíî ãîâîðèòü î íåîáõîäèìîñòè ïðîâåäåíèÿ ðÿäà<br />

ðåîðãàíèçàöèîííûõ ìåðîïðèÿòèé (òàêæå êàê è ïðè ïðåâûøåíèè êðèòè-<br />

÷åñêîãî îáúåìà ïðîñðî÷åííûõ ðåãèîíàëüíûõ çàéìîâ):<br />

- ïîä÷èíåíèå ðåãèîíà ïðÿìîìó ôåäåðàëüíîìó óïðàâëåíèþ;<br />

- âêëþ÷åíèå äàííîãî ðåãèîíà â ñîñòàâ ñîñåäíåãî ñòàáèëüíî ðàçâèâàþùåãîñÿ<br />

ðåãèîíà;<br />

- âõîæäåíèå ðåãèîíà â þðèñäèêöèþ óïðàâëåíèÿ ñî ñòîðîíû ðåãèîíàêðåäèòîðà.<br />

Âîçìîæíî ðàñøèðåíèå ñïèñêà ýòèõ ðåîðãàíèçàöèîííûõ ìåðîïðèÿòèé.<br />

Íî, â ëþáîì ñëó÷àå, îíè äîëæíû âêëþ÷àòü áèçíåñ-îñíîâó ðåãèîíàëüíîãî<br />

ïðîåêòèðîâàíèÿ.<br />

Îäíàêî, ôîðìèðóÿ ñòðóêòóðó ðîññèéñêîãî ìåæáþäæåòíîãî óñòðîéñòâà,<br />

ïîäíèìàþùåé ñòàòóñ ðåãèîíàëüíîé ôèíàíñîâîé àâòîíîìèè íóæíî<br />

èìåòü ââèäó, ÷òî, åñëè ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî ïî ïîëèòè÷åñêèì<br />

èëè èíûì ïðè÷èíàì íå â ñîñòîÿíèè âûäåðæàòü æåñòêèå áþäæåòíûå îãðàíè÷åíèÿ,<br />

äåöåíòðàëèçàöèÿ âëàñòíûõ ïîëíîìî÷èé íå òîëüêî íå ïðèâåäåò<br />

ê ðîñòó ýêîíîìè÷åñêîé ýôôåêòèâíîñòè, íî è ìîæåò ïîäîðâàòü ìàêðîýêîíîìè÷åñêóþ<br />

ñòàáèëüíîñòü. Ïðè íàëè÷èè ó ðåãèîíàëüíûõ âëàñòåé<br />

ìíåíèÿ, ïåðåðàñòàþùåãî â óáåæäåíèå, ÷òî ôåäåðàëüíûé öåíòð áóäåò<br />

âîçìåùàòü ìåñòíûå ôèíàíñîâûå ïîòåðè, ðåãèîíàëüíûå âëàñòè áóäóò<br />

èìåòü âåñüìà íèçêóþ çàèíòåðåñîâàííîñòü â îòâåòñòâåííîì óïðàâëåíèè<br />

áþäæåòàìè, à íåîáõîäèìûå äëÿ êîìïåíñàöèè èõ ïîòåðü ñðåäñòâà, ïîëó-<br />

÷àåìûå çà ñ÷åò çàèìñòâîâàíèé èëè äåíåæíîé ýìèññèè, ìîãóò ïðèâåñòè ê<br />

ôèíàíñîâîìó êðèçèñó. Ïðèìåðîì ýòîìó ìîãóò ñëóæèòü êðèçèñû â Àðãåíòèíå<br />

â 1980-õ ãã. è â Áðàçèëèè â 1980-õ – íà÷àëå 1990-õ ãã. Ïîæàëóé,<br />

íåäîó÷åò ýòîãî îáñòîÿòåëüñòâà ÿâëÿåòñÿ îäíèì èç áîëåçíåííûõ ÿâëåíèé<br />

ðàçâèâàþùèõñÿ ñòðàí è ñòðàí ñ ïåðåõîäíîé ýêîíîìèêîé, ðåçêî ñíèæàþùèì<br />

ïîòåíöèàë ïðîâîäèìûõ òàì ðåôîðì. Âíåøíå ýòî ÷àñòî ïðèíèìàåòñÿ<br />

çà íåýôôåêòèâíîñòü äåöåíòðàëèçàöèè ôèíàíñîâîé ñèñòåìû â äàííûõ<br />

ñòðàíàõ. Ñîîòâåòñòâåííî âîïðîñ äîëæåí ñòîÿòü î ñîçäàíèè çàêîíîäàòåëüíîé<br />

áàçû ôèíàíñîâîé îòâåòñòâåííîñòè è æåñòêèõ áþäæåòíûõ îãðàíè÷åíèé<br />

äëÿ ðåãèîíàëüíûõ âëàñòåé, à òàêæå ïîâûøåíèè êâàëèôèêàöèè<br />

ïåðñîíàëà èõ ôèíàíñîâûõ îðãàíîâ.<br />

n

410 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Ëþäìèëà ÏÐÎÍÈÍÀ<br />

411<br />

Ëþäìèëà Ïðîíèíà<br />

Ñîâåðøåíñòâîâàíèå áþäæåòíîãî è íàëîãîâîãî<br />

çàêîíîäàòåëüñòâà Ðîññèè â öåëÿõ ðåàëèçàöèè ðåôîðìû<br />

ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé è ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

Ñ ïðèíÿòèåì Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Î âíåñåíèè èçìåíåíèé è äîïîëíåíèé<br />

â Íàëîãîâûé êîäåêñ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» è ïðèçíàíèåì óòðàòèâøèì<br />

ñèëó Çàêîíà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè «Îá îñíîâàõ íàëîãîâîé<br />

ñèñòåìû â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» è Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Î âíåñåíèè<br />

èçìåíåíèé è äîïîëíåíèé â Áþäæåòíûé êîäåêñ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â<br />

÷àñòè ðåãóëèðîâàíèÿ ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé» çàâåðøàåòñÿ ñîçäàíèå,<br />

â ñîâîêóïíîñòè ñ Ôåäåðàëüíûì çàêîíîì «Î âíåñåíèè èçìåíåíèé è<br />

äîïîëíåíèé â Ôåäåðàëüíûé çàêîí «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè<br />

çàêîíîäàòåëüíûõ (ïðåäñòàâèòåëüíûõ) è èñïîëíèòåëüíûõ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé<br />

âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè»» (¹ 95-ÔÇ îò 4<br />

èþëÿ 2003 ã.) è Ôåäåðàëüíûì çàêîíîì «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè<br />

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» (¹ 131-Ôç îò<br />

6 îêòÿáðÿ 2003 ã.), çàêîíîäàòåëüíîé áàçû äëÿ ïðîâåäåíèÿ ðåôîðìû ôåäåðàòèâíûõ<br />

îòíîøåíèé è ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ.<br />

Öåëüþ äàííîé ðåôîðìû ÿâëÿåòñÿ ñîçäàíèå íà÷èíàÿ ñ 2006 ã. íîâîé<br />

ñèñòåìû ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé íà îñíîâå óòî÷íåíèÿ ðàçãðàíè÷åíèÿ<br />

áþäæåòíûõ è íàëîãîâûõ ïîëíîìî÷èé ìåæäó îðãàíàìè âëàñòè ðàçíîãî<br />

óðîâíÿ, óòî÷íåíèå áþäæåòíîãî óñòðîéñòâà è îáùèõ ïðèíöèïîâ<br />

îðãàíèçàöèè áþäæåòíîé ñèñòåìû Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ðàçãðàíè÷åíèå<br />

íàëîãîâûõ äîõîäîâ ìåæäó áþäæåòàìè ðàçíûõ óðîâíåé.<br />

Ðàçãðàíè÷åíèå ðàñõîäíûõ ïîëíîìî÷èé ìåæäó óðîâíÿìè áþäæåòíîé<br />

ñèñòåìû, ñâÿçàííîå ñ ïðîâîäèìîé â íàñòîÿùåå âðåìÿ ðåôîðìîé ôåäåðàòèâíûõ<br />

îòíîøåíèé è ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, â ÷àñòíîñòè, ïðåäïîëàãàåò,<br />

÷òî íà ôåäåðàëüíûé áþäæåò âîçëàãàþòñÿ íåôèíàíñèðóåìûå â íàñòîÿùåå<br />

âðåìÿ ðàñõîäíûå îáÿçàòåëüñòâà ðåãèîíàëüíûõ áþäæåòîâ.<br />

Ïðè ýòîì ðàñõîäíûå îáÿçàòåëüñòâà ìåñòíûõ áþäæåòîâ â 2005 ã. ñîêðàòÿòñÿ<br />

ïî ïðåäâàðèòåëüíûì ðàñ÷åòàì íà 321,2 ìëðä. ðóá. äî 0,96 òðëí.<br />

ðóá., ðàñõîäíûå îáÿçàòåëüñòâà ðåãèîíàëüíûõ áþäæåòîâ âîçðàñòàþò íà<br />

304,6 ìëðä. ðóá. äî 1,7 òðëí. ðóá., à ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà – íà 16,6<br />

ìëðä. ðóá. äî 2,8 òðëí. ðóá.<br />

Ôèíàíñèðîâàíèå ðàñõîäíûõ îáÿçàòåëüñòâ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

â íîâûõ óñëîâèÿõ áóäåò îáåñïå÷åíî, â òîì ÷èñëå, çà ñ÷åò íàëîãîâûõ<br />

äîõîäîâ ìåñòíûõ áþäæåòîâ â ñóììå 483,9 ìëðä. ðóá.<br />

Ëþäìèëà Èâàíîâíà Ïðîíèíà – äîêòîð ýêîíîìè÷åñêèõ íàóê, ñîâåòíèê àïïàðàòà<br />

Êîìèòåòà Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû ÐÔ ïî âîïðîñàì ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ.<br />

 ìåñòíûå áþäæåòû ïðåäïîëàãàåòñÿ íàïðàâèòü â 2005 ã. 50% ïîñòóïëåíèé<br />

îò íàëîãà íà äîõîäû ôèçè÷åñêèõ ëèö (â òîì ÷èñëå 20% çà ñ÷åò<br />

îáÿçàòåëüíîé ïåðåäà÷è ðåãèîíàìè), 60% ïîñòóïëåíèé îò åäèíîãî íàëîãà,<br />

âçèìàåìîãî â ñâÿçè ñ ïðèìåíåíèåì óïðîùåííîé ñèñòåìû íàëîãîîáëîæåíèÿ<br />

äëÿ ñóáúåêòîâ ìàëîãî ïðåäïðèíèìàòåëüñòâà, åäèíîãî íàëîãà<br />

íà âìåíåííûé äîõîä äëÿ îïðåäåëåííûõ âèäîâ äåÿòåëüíîñòè è åäèíîãî<br />

ñåëüñêîõîçÿéñòâåííîãî íàëîãà, 100% ïîñòóïëåíèé îò íàëîãà íà èìóùåñòâî<br />

ôèçè÷åñêèõ ëèö è çåìåëüíîãî íàëîãà.<br />

 ñîîòâåòñòâèè ñ íîâîé ðåäàêöèåé Áþäæåòíîãî êîäåêñà ê ìåñòíûì<br />

íàëîãàì (íàëîãàì ïîñåëåíèé) áóäóò îòíåñåíû – íàëîã íà èìóùåñòâî<br />

ôèçè÷åñêèõ ëèö (5,64 ìëðä. ðóá.) è çåìåëüíûé íàëîã (54,2 ìëðä. ðóá.),<br />

êîòîðûå â ïîëíîì îáúåìå áóäóò çà÷èñëÿòüñÿ â ìåñòíûå áþäæåòû, à ê<br />

ìåñòíûì íàëîãàì (íàëîãàì ìóíèöèïàëüíûõ ðàéîíîâ) – òðàíñïîðòíûé<br />

íàëîã (50,2 ìëðä. ðóá.) è òîðãîâûé ñáîð (10,3 ìëðä. ðóá.), êîòîðûå òàêæå<br />

áóäóò ïîëíîñòüþ çà÷èñëÿòüñÿ â áþäæåòû ìóíèöèïàëüíûõ ðàéîíîâ. Êðîìå<br />

òîãî, â áþäæåòû ìóíèöèïàëüíûõ ðàéîíîâ áóäåò çà÷èñëÿòüñÿ 100%<br />

çåìåëüíîãî íàëîãà è 100% íàëîãà íà èìóùåñòâî ôèçè÷åñêèõ ëèö, ïðèìåíÿåìûõ<br />

íà ìåæñåëåííûõ òåððèòîðèÿõ.<br />

Ïðåäëàãàåìîå çàêðåïëåíèå íàëîãîâûõ äîõîäîâ çà ìåñòíûìè áþäæåòàìè<br />

îòðàæàåò îñíîâíîå íàïðàâëåíèå ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ íàëîãîâîé<br />

íàãðóçêè, êîòîðîå çàêëþ÷àåòñÿ â ïåðåäà÷å ìåñòíûì è ðåãèîíàëüíûì<br />

áþäæåòàì áîëåå ðàâíîìåðíî ðàñïðåäåëåííûõ è ñòàáèëüíûõ èñòî÷íèêîâ<br />

äîõîäîâ, à òàêæå â ïåðåìåùåíèè íàëîãîâîé íàãðóçêè íà íåïîñðåäñòâåííûõ<br />

ïîòðåáèòåëåé îáùåñòâåííûõ áëàã è óñëóã, ïðåäîñòàâëÿåìûõ<br />

ìåñòíîé âëàñòüþ. Ýòèì òðåáîâàíèÿì îòâå÷àþò íàëîã íà èìóùåñòâî ôèçè÷åñêèõ<br />

ëèö, çåìåëüíûé íàëîã, íàëîã íà äîõîäû ôèçè÷åñêèõ ëèö.<br />

Íî ïðîáëåìà ñîñòîèò â òîì, ÷òî íàëîã íà èìóùåñòâî ôèçè÷åñêèõ ëèö<br />

(5,64 ìëðä. ðóá.) è çåìåëüíûé íàëîã (54,2 ìëðä. ðóá.) íå ñìîãóò ïîêðûòü<br />

çíà÷èòåëüíóþ ÷àñòü ðàñõîäíûõ îáÿçàòåëüñòâ ìåñòíûõ áþäæåòîâ èç-çà<br />

îòñóòñòâèÿ ðàçâèòûõ ðûíêîâ íåäâèæèìîñòè íà òåððèòîðèè áîëüøèíñòâà<br />

ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé. Êðîìå òîãî, ïðåäïîëàãàåìàÿ èíâåíòàðèçàöèÿ<br />

èìóùåñòâà â ïåðâîé ïîëîâèíå 2004 ã. âðÿä ëè ïîçâîëèò çàìåòíî<br />

ïîâûñèòü ñîáèðàåìîñòü íàëîãà íà èìóùåñòâî ôèçè÷åñêèõ ëèö.<br />

Ïðè ýòîì íåîáõîäèìî èìåòü â âèäó, ÷òî íàëîãè íà ñîâîêóïíûé äîõîä<br />

(åäèíûé íàëîã ïðè ïðèìåíåíèè óïðîùåííîé ñèñòåìû íàëîãîîáëîæåíèÿ<br />

äëÿ ñóáúåêòîâ ìàëîãî ïðåäïðèíèìàòåëüñòâà, åäèíûé íàëîã íà âìåíåííûé<br />

äîõîä äëÿ îïðåäåëåííûõ âèäîâ äåÿòåëüíîñòè, åäèíûé ñåëüñêîõîçÿéñòâåííûé<br />

íàëîã) íå ÿâëÿþòñÿ â äîñòàòî÷íîé ìåðå ðàâíîìåðíî<br />

ðàñïðåäåëåííûìè, ñòàáèëüíûìè è íåìîáèëüíûìè èñòî÷íèêàìè äîõîäîâ,<br />

òî åñòü íå óäîâëåòâîðÿþò îñíîâíûì êðèòåðèÿì ðåàëèçàöèè ðåôîðìû<br />

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ.<br />

Òåì íå ìåíåå, îñíîâíûìè äîõîäíûìè èñòî÷íèêàìè ìåñòíûõ áþäæåòîâ<br />

îñòàíóòñÿ ïîñòóïëåíèÿ îò ôåäåðàëüíûõ íàëîãîâ è ñáîðîâ è ñïåöèàëü-

412 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Ëþäìèëà ÏÐÎÍÈÍÀ<br />

413<br />

íûõ íàëîãîâûõ ðåæèìîâ, çà÷èñëÿåìûå â ìåñòíûå áþäæåòû ïî ïîñòîÿííûì<br />

íîðìàòèâàì – íàëîãà íà äîõîäû ôèçè÷åñêèõ ëèö (322,3 ìëðä. ðóá.),<br />

åäèíîãî íàëîãà ïðè ïðèìåíåíèè óïðîùåíèé ñèñòåìû íàëîãîîáëîæåíèÿ<br />

äëÿ ñóáúåêòîâ ìàëîãî ïðåäïðèíèìàòåëüñòâà (15,6 ìëðä. ðóá.), åäèíîãî<br />

íàëîãà íà âìåíåííûé äîõîä äëÿ îïðåäåëåííûõ âèäîâ äåÿòåëüíîñòè (23,8<br />

ìëðä. ðóá.), åäèíîãî ñåëüñêîõîçÿéñòâåííîãî íàëîãà (0,395 ìëðä. ðóá.).<br />

Ïðè ýòîì íàèáîëåå âåñîìûì èç íèõ ÿâëÿåòñÿ íàëîã íà äîõîäû ôèçè-<br />

÷åñêèõ ëèö, ïîñòóïëåíèÿ îò êîòîðîãî áóäóò ðàñïðåäåëÿòüñÿ â ñîîòâåòñòâèè<br />

ñ óñòàíîâëåííûìè â Áþäæåòíîì êîäåêñå ïîñòîÿííûìè íîðìàòèâàìè ìåæäó<br />

áþäæåòàìè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè (70%), áþäæåòàìè ïîñåëåíèé<br />

(15%) è áþäæåòàìè ìóíèöèïàëüíûõ ðàéîíîâ (15%).<br />

Âìåñòå ñ òåì, óñòàíîâëåíèå îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ<br />

Ôåäåðàöèè åäèíûõ è (èëè) äîïîëíèòåëüíûõ íîðìàòèâîâ îò÷èñëåíèé<br />

â ìåñòíûå áþäæåòû îò íàëîãà íà äîõîäû ôèçè÷åñêèõ ëèö èñõîäÿ èç çà-<br />

÷èñëåíèÿ â ìåñòíûå áþäæåòû íå ìåíåå 20% íàëîãîâûõ äîõîäîâ êîíñîëèäèðîâàííîãî<br />

áþäæåòà ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè îò óêàçàííîãî íàëîãà áóäåò<br />

ââåäåíî ëèøü ñ 1 ÿíâàðÿ 2006 ã.  2005 ã. íàëîã íà äîõîäû ôèçè÷åñêèõ ëèö<br />

áóäåò çà÷èñëÿòüñÿ â ìåñòíûå áþäæåòû êàê è â íàñòîÿùåå âðåìÿ ïî íîðìàòèâàì,<br />

óñòàíàâëèâàåìûì çàêîíîì ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè î áþäæåòå<br />

ñóáúåêòà Ôåäåðàöèè íà 2005 ã. Òàêèì îáðàçîì, â ñîîòâåòñòâèè ñ íîâîé<br />

ðåäàêöèåé Áþäæåòíîãî êîäåêñà â ìåñòíûå áþäæåòû òîëüêî íà÷èíàÿ ñ<br />

2006 ã. áóäåò ïîñòóïàòü ãàðàíòèðîâàííî 50% ïîñòóïëåíèé îò íàëîãà íà<br />

äîõîäû ôèçè÷åñêèõ ëèö (÷òî â íàñòîÿùåå âðåìÿ çàêðåïëåíî ñò. 7 Ôåäåðàëüíîãî<br />

çàêîíà «Î ôèíàíñîâûõ îñíîâàõ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè»), òîãäà êàê â ñîâðåìåííûõ óñëîâèÿõ âî ìíîãèõ ìóíèöèïàëüíûõ<br />

îáðàçîâàíèÿõ ýòà äîëÿ ñîñòàâëÿåò 70-80%.<br />

 óñëîâèÿõ, êîãäà çàêðåïëÿåìàÿ çà ìåñòíûìè áþäæåòàìè äîëÿ íàëîãà<br />

íà äîõîäû ôèçè÷åñêèõ ëèö ñîñòàâëÿåò ëèøü 50% (322,3 ìëðä. ðóá.) â<br />

ñîâîêóïíîñòè ñ âûøåíàçâàííûìè ïîñòóïëåíèÿìè îò èìóùåñòâåííûõ<br />

íàëîãîâ (59,84 ìëðä. ðóá.), à òàêæå ñ ïîñòóïëåíèÿìè îò íàëîãîâ íà ñîâîêóïíûé<br />

äîõîä (39,795 ìëðä. ðóá.), òðàíñïîðòíîãî íàëîãà (50,2 ìëðä. ðóá.)<br />

è òîðãîâîãî ñáîðà (10,3 ìëðä. ðóá.) ñóììàðíûå íàëîãîâûå ïîñòóïëåíèÿ<br />

(482,3 ìëðä. ðóá.) ïîêðîþò ðàñõîäíûå îáÿçàòåëüñòâà ìåñòíûõ áþäæåòîâ<br />

(960 ìëðä. ðóá.) ëèøü íà 50,2%.<br />

Íåäîñòàþùàÿ ñóììà (478 ìëðä. ðóá.) ìîæåò áûòü ïîëó÷åíà ëèáî çà<br />

ñ÷åò íåíàëîãîâûõ äîõîäîâ ìåñòíûõ áþäæåòîâ, ëèáî çà ñ÷åò ôèíàíñîâîé<br />

ïîìîùè èç áþäæåòîâ âûøåñòîÿùèõ óðîâíåé. Ìåæäó òåì, íåíàëîãîâûå<br />

äîõîäû ìåñòíûõ áþäæåòîâ îöåíèòü ïðàêòè÷åñêè íåâîçìîæíî ââèäó îòñóòñòâèÿ<br />

ãàðàíòèðîâàííîãî ïåðå÷íÿ èìóùåñòâà, êîòîðîå äîëæíî íàõîäèòüñÿ<br />

â ñîáñòâåííîñòè ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé â ñîîòâåòñòâèè ñ<br />

íîâîé ðåäàêöèåé Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè<br />

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè». Êðîìå òîãî,<br />

ðàçãðàíè÷åíèå ãîñóäàðñòâåííîé ñîáñòâåííîñòè íà çåìëþ îñóùåñòâëÿ-<br />

åòñÿ â íàñòîÿùåå âðåìÿ íå â ïîëüçó ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ.<br />

Íåíàëîãîâûå äîõîäû ìîãóò áûòü çíà÷èòåëüíûìè äîõîäíûìè èñòî÷íèêàìè<br />

áþäæåòîâ ëèøü 100-120 íàèáîëåå êðóïíûõ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé<br />

â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Îäíàêî àáñîëþòíîå áîëüøèíñòâî ìóíèöèïàëüíûõ<br />

îáðàçîâàíèé èç âîçìîæíûõ 30 òûñ. ïðåäïîëàãàåòñÿ ôîðìèðîâàòü<br />

íà áàçå íåáîëüøèõ ãîðîäñêèõ è ñåëüñêèõ ïîñåëåíèé, óðîâåíü ñîöèàëüíîýêîíîìè÷åñêîãî<br />

ðàçâèòèÿ êîòîðûõ íèçîê, à, ñëåäîâàòåëüíî, íèçêà ëèêâèäíîñòü<br />

èìóùåñòâà è ñòåïåíü âîñòðåáîâàííîñòè çåìåëüíûõ ðåñóðñîâ.<br />

Òàêèì îáðàçîì, íåäîñòàþùóþ äëÿ ïîêðûòèÿ ðàñõîäíûõ îáÿçàòåëüñòâ<br />

ìåñòíûõ áþäæåòîâ ñóììó ôèíàíñîâûõ ñðåäñòâ ñóáúåêòû Ôåäåðàöèè<br />

äîëæíû áóäóò èçûñêàòü â ðåãèîíàëüíûõ áþäæåòàõ è ïåðåäàòü èõ ìåñòíûì<br />

áþäæåòàì â âèäå íîðìàòèâîâ îò÷èñëåíèé îò ôåäåðàëüíûõ è ðåãèîíàëüíûõ<br />

íàëîãîâ ëèáî â âèäå äîòàöèé è ñóáâåíöèé. Ïðè ýòîì íåîáõîäèìî<br />

ó÷èòûâàòü, ÷òî çàêîíîäàòåëüíî çàêðåïëåííûå ñóáâåíöèè èç áþäæåòîâ<br />

ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè ìåñòíûì áþäæåòàì íà ôèíàíñèðîâàíèå ó÷åáíîãî<br />

ïðîöåññà è ïðåäîñòàâëåíèå æèëèùíûõ ñóáñèäèé íàñåëåíèþ ñîñòàâëÿþò<br />

254,7 ìëðä. ðóá., òî åñòü îíè äîëæíû áûòü âûäåëåíû ìåñòíûì áþäæåòàì<br />

â îáÿçàòåëüíîì ïîðÿäêå.<br />

Äëÿ ïîêðûòèÿ ðàñõîäíûõ îáÿçàòåëüñòâ ìåñòíûõ áþäæåòîâ â ñîîòâåòñòâèè<br />

ñ íîâîé ðåäàêöèåé Áþäæåòíîãî êîäåêñà çàêîíîì ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè î áþäæåòå ñóáúåêòà ÐÔ íà î÷åðåäíîé ôèíàíñîâûé<br />

ãîä, êðîìå òîãî, ìîãóò áûòü óñòàíîâëåíû äîïîëíèòåëüíûå íîðìàòèâû<br />

îò÷èñëåíèé â ìåñòíûå áþäæåòû ïî äîõîäàì îò ôåäåðàëüíîãî íàëîãà íà<br />

äîõîäû ôèçè÷åñêèõ ëèö, ïîäëåæàùèõ çà÷èñëåíèþ â ñîîòâåòñòâèè ñ<br />

Áþäæåòíûì êîäåêñîì â áþäæåò ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.<br />

Ïðè ýòîì, çàêîíîì ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðåäñòàâèòåëüíûå<br />

îðãàíû ìóíèöèïàëüíûõ ðàéîíîâ ìîãóò áûòü íàäåëåíû ïîëíîìî÷èÿìè<br />

îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ ÐÔ ïî óñòàíîâëåíèþ óêàçàííûõ<br />

íîðìàòèâîâ îò÷èñëåíèé, ïîäëåæàùèõ çà÷èñëåíèþ â áþäæåò ñóáúåêòà<br />

Ôåäåðàöèè, â áþäæåòû ïîñåëåíèé, âõîäÿùèõ â ñîñòàâ ñîîòâåòñòâóþùèõ<br />

ìóíèöèïàëüíûõ ðàéîíîâ. Ïðåäëàãàåìûé ìåõàíèçì çàêðåïëåíèÿ çà<br />

ìåñòíûìè áþäæåòàìè ïîñòóïëåíèé îò íàëîãà íà äîõîäû ôèçè÷åñêèõ ëèö,<br />

êàê îòíîñèòåëüíî ðàâíîìåðíî ðàçìåùåííîãî è íåìîáèëüíîãî äîõîäíîãî<br />

èñòî÷íèêà, ïîçâîëèò ðàçäåëèòü íàëîãîâûå äîõîäû ìåæäó áþäæåòàìè ïîñåëåíèé<br />

è áþäæåòàìè ìóíèöèïàëüíûõ ðàéîíîâ ñ ó÷åòîì îáúåêòèâíûõ<br />

òåððèòîðèàëüíûõ ðàçëè÷èé â ñîîòíîøåíèè ðàñõîäíûõ îáÿçàòåëüñòâ ìåñòíûõ<br />

áþäæåòîâ ðàçíûõ óðîâíåé, à òàêæå îïðåäåëèòü îïòèìàëüíóþ äëÿ<br />

êàæäîãî ðåãèîíà ñòåïåíü âûðàâíèâàíèÿ ðàçëè÷èé â óðîâíå áþäæåòíîé<br />

îáåñïå÷åííîñòè ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé çà ñ÷åò ñî÷åòàíèÿ åäèíûõ<br />

è äèôôåðåíöèðîâàííûõ íîðìàòèâîâ îò÷èñëåíèé îò äàííîãî íàëîãà.<br />

Âìåñòå ñ òåì, â ñëó÷àå ïîñëåäîâàòåëüíîé ðåàëèçàöèè êîíöåïöèè<br />

«îäèí íàëîã – îäèí áþäæåò» íàëîã íà äîõîäû ôèçè÷åñêèõ ëèö â êà÷åñòâå<br />

ôåäåðàëüíîãî íàëîãà äîëæåí áóäåò çà÷èñëÿòüñÿ â ôåäåðàëüíûé

414 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Ëþäìèëà ÏÐÎÍÈÍÀ<br />

415<br />

áþäæåò, ÷òî ëèøèò ìåñòíûå áþäæåòû 67% íàëîãîâûõ äîõîäîâ.<br />

Êàê óæå óïîìèíàëîñü â íîâîé ðåäàêöèè Áþäæåòíîãî êîäåêñà ïðåäóñìîòðåíî,<br />

÷òî äîõîäû îò íàëîãà íà äîõîäû ôèçè÷åñêèõ ëèö äîëæíû<br />

çà÷èñëÿòüñÿ â áþäæåòû ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïî ïîñòîÿííîìó<br />

íîðìàòèâó. Ïðè ýòîì îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ<br />

Ôåäåðàöèè îáÿçàíû óñòàíîâèòü åäèíûå è (èëè) äîïîëíèòåëüíûå íîðìàòèâû<br />

îò÷èñëåíèé â ìåñòíûå áþäæåòû îò íàëîãà íà äîõîäû ôèçè÷åñêèõ<br />

ëèö, èñõîäÿ èç çà÷èñëåíèÿ â ìåñòíûå áþäæåòû íå ìåíåå 20% íàëîãîâûõ<br />

äîõîäîâ êîíñîëèäèðîâàííîãî áþäæåòà ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè<br />

îò óêàçàííîãî íàëîãà<br />

Êðîìå òîãî, äîòàöèè èç ðåãèîíàëüíîãî ôîíäà ôèíàíñîâîé ïîääåðæêè<br />

ïîñåëåíèé è èç ðåãèîíàëüíîãî ôîíäà ôèíàíñîâîé ïîääåðæêè ìóíèöèïàëüíûõ<br />

ðàéîíîâ (ãîðîäñêèõ îêðóãîâ) ìîãóò áûòü ïîëíîñòüþ èëè<br />

÷àñòè÷íî çàìåíåíû äîïîëíèòåëüíûìè (âðåìåííûìè) íà î÷åðåäíîé ôèíàíñîâûé<br />

ãîä íîðìàòèâàìè îò÷èñëåíèé îò íàëîãà íà äîõîäû ôèçè÷åñêèõ<br />

ëèö ñîîòâåòñòâåííî â áþäæåòû ïîñåëåíèé è ìóíèöèïàëüíûõ ðàéîíîâ<br />

(ãîðîäñêèõ îêðóãîâ).<br />

Âìåñòå ñ òåì, íå óêàçàíà ïðîïîðöèÿ, â êîòîðîé ïîñòóïëåíèÿ îò íàëîãà<br />

íà äîõîäû ôèçè÷åñêèõ ëèö, çà÷èñëÿåìûå â ðåãèîíàëüíûå áþäæåòû, ñóáúåêòû<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ìîãóò èñïîëüçîâàòü íà óñòàíîâëåíèå åäèíûõ<br />

(ïîñòîÿííûõ) íîðìàòèâîâ îò÷èñëåíèé îò äàííîãî íàëîãà â ìåñòíûå áþäæåòû<br />

è äëÿ çàìåíû äîòàöèé èç ðåãèîíàëüíîãî ôîíäà ôèíàíñîâîé ïîääåðæêè<br />

ïîñåëåíèé è èç ðåãèîíàëüíîãî ôîíäà ôèíàíñîâîé ïîääåðæêè ìóíèöèïàëüíûõ<br />

ðàéîíîâ (ãîðîäñêèõ îêðóãîâ) íà äîïîëíèòåëüíûå (âðåìåííûå)<br />

íîðìàòèâû îò÷èñëåíèé îò óêàçàííîãî íàëîãà. Êðîìå òîãî, â äàííûõ ïîëîæåíèÿõ<br />

íå óñòàíîâëåíî ïî êàêèì íîðìàòèâàì è ïî êàêîé ìåòîäèêå äîëæíû<br />

ðàñïðåäåëÿòüñÿ óêàçàííûå 20% äîõîäîâ îò äàííîãî íàëîãà ìåæäó<br />

áþäæåòàìè ïîñåëåíèé è ìóíèöèïàëüíûõ ðàéîíîâ.<br />

 ñâÿçè ñ òåì, ÷òî îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè îáÿçàíû óñòàíîâèòü íîðìàòèâû îò÷èñëåíèé â ìåñòíûå<br />

áþäæåòû îò íàëîãà íà äîõîäû ôèçè÷åñêèõ ëèö â ðàçìåðå íå ìåíåå 20%<br />

äîõîäîâ êîíñîëèäèðîâàííîãî áþäæåòà ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè<br />

îò óêàçàííîãî íàëîãà äàííûå íîðìàòèâû îò÷èñëåíèé (èëè èõ ÷àñòü) íå<br />

äîëæíû óñòàíàâëèâàòüñÿ ñóáúåêòàìè ÐÔ âçàìåí âûøåóêàçàííûõ äîòàöèé.<br />

Ïîñòóïëåíèÿ îò íàëîãà íà äîõîäû ôèçè÷åñêèõ ëèö â ðàçìåðå íå<br />

ìåíåå 20% äîëæíû ðàñïðåäåëÿòüñÿ â ìåñòíûå áþäæåòû ïóòåì óñòàíîâëåíèÿ<br />

ïîñòîÿííûõ, à íå äîïîëíèòåëüíûõ (ñðîêîì äåéñòâèÿ íà 1 ãîä)<br />

íîðìàòèâîâ îò÷èñëåíèé.<br />

Íà îñíîâàíèè âñåãî âûøåñêàçàííîãî ìîæíî ñäåëàòü âûâîä î òîì, ÷òî<br />

äîñòàòî÷íîñòü íàëîãîâûõ è íåíàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé â äîõîäû ìåñòíûõ<br />

áþäæåòîâ äëÿ èñïîëíåíèÿ èõ ðàñõîäíûõ îáÿçàòåëüñòâ â ïîëíîì<br />

îáúåìå âûçûâàåò ñîìíåíèå. Òåì áîëåå, ÷òî â ñâÿçè ñ îòìåíîé ñ 1 ÿíâàðÿ<br />

2004 ã. íàëîãà ñ ïðîäàæ ïîòåðè ðåãèîíàëüíûõ è ìåñòíûõ áþäæåòîâ ñî-<br />

ñòàâÿò â 2004 ã. – 60,6 ìëðä. ðóá. è â 2005 ã. – 61,8 ìëðä. ðóá. Êîìïåíñàöèþ<br />

ýòèõ ïîòåðü â 2005 ã. ïëàíèðóåòñÿ îñóùåñòâèòü çà ñ÷åò óâåëè÷åíèÿ<br />

ïîñòóïëåíèé îò íàëîãà íà èìóùåñòâî îðãàíèçàöèé (19,8 ìëðä. ðóá.),<br />

îòêàçà îò çà÷èñëåíèÿ â ôåäåðàëüíûé áþäæåò íàëîãîâ, âçèìàåìûõ ñ ìàëîãî<br />

áèçíåñà (13,6 ìëðä. ðóá.), ïåðåäà÷è â ðåãèîíàëüíûå áþäæåòû ÷àñòè<br />

àêöèçîâ íà íåôòåïðîäóêòû, ïîñòóïàþùèå â íàñòîÿùåå âðåìÿ â ôåäåðàëüíûé<br />

áþäæåò (40,3 ìëðä. ðóá.).<br />

 öåëÿõ îáåñïå÷åíèÿ äîñòàòî÷íîñòè íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé â äîõîäû<br />

ìåñòíûõ áþäæåòîâ â íîâîé ðåäàêöèè Áþäæåòíîãî êîäåêñà ïðåäóñìîòðåí<br />

«äîïîëíèòåëüíûé» ìåõàíèçì óñòàíîâëåíèÿ îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé<br />

âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïîñòîÿííûõ íîðìàòèâîâ îò÷èñëåíèé<br />

îò ôåäåðàëüíûõ è ðåãèîíàëüíûõ íàëîãîâ è ñáîðîâ â ìåñòíûå áþäæåòû.<br />

Ýòîò ìåõàíèçì ïðåäóñìàòðèâàåò, ÷òî çàêîíîì ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè (çà èñêëþ÷åíèåì çàêîíà ñóáúåêòà ÐÔ î áþäæåòå ñóáúåêòà ÐÔ<br />

íà î÷åðåäíîé ôèíàíñîâûé ãîä èëè èíîãî çàêîíà ñóáúåêòà ÐÔ ñ îãðàíè-<br />

÷åííûì ñðîêîì äåéñòâèÿ) ìîãóò áûòü óñòàíîâëåíû ïîñòîÿííûå è åäèíûå<br />

äëÿ âñåõ ïîñåëåíèé è ãîðîäñêèõ îêðóãîâ äàííîãî ñóáúåêòà íîðìàòèâû<br />

îò÷èñëåíèé â áþäæåòû ïîñåëåíèé è ãîðîäñêèõ îêðóãîâ, à òàêæå ïîñòîÿííûå<br />

è åäèíûå äëÿ âñåõ ìóíèöèïàëüíûõ ðàéîíîâ è ãîðîäñêèõ îêðóãîâ äàííîãî<br />

ñóáúåêòà ÐÔ íîðìàòèâû îò÷èñëåíèé â áþäæåòû ìóíèöèïàëüíûõ<br />

ðàéîíîâ è ãîðîäñêèõ îêðóãîâ ïî îòäåëüíûì âèäàì äîõîäîâ îò ôåäåðàëüíûõ<br />

è (èëè) ðåãèîíàëüíûõ íàëîãîâ è ñáîðîâ, ïîäëåæàùèõ çà÷èñëåíèþ â<br />

ñîîòâåòñòâèè ñ Áþäæåòíûì êîäåêñîì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è çàêîíîäàòåëüñòâîì<br />

î íàëîãàõ è ñáîðàõ â áþäæåò ñóáúåêòà ÐÔ.<br />

Êðîìå òîãî, â áþäæåòû ïîñåëåíèé äîëæíû çà÷èñëÿòüñÿ íàëîãîâûå<br />

äîõîäû îò ôåäåðàëüíûõ, ðåãèîíàëüíûõ è (èëè) ìåñòíûõ íàëîãîâ è ñáîðîâ<br />

ïî íîðìàòèâàì îò÷èñëåíèé, óñòàíîâëåííûì ïðåäñòàâèòåëüíûìè<br />

îðãàíàìè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ìóíèöèïàëüíûõ ðàéîíîâ.<br />

Íîðìàòèâíûì ïðàâîâûì àêòîì ïðåäñòàâèòåëüíîãî îðãàíà ìóíèöèïàëüíîãî<br />

ðàéîíà (çà èñêëþ÷åíèåì ðåøåíèÿ î áþäæåòå ìóíèöèïàëüíîãî<br />

ðàéîíà íà î÷åðåäíîé ôèíàíñîâûé ãîä èëè èíîãî ðåøåíèÿ ñ îãðàíè÷åííûì<br />

ñðîêîì äåéñòâèÿ) ìîãóò áûòü óñòàíîâëåíû ïîñòîÿííûå è åäèíûå<br />

äëÿ âñåõ ïîñåëåíèé äàííîãî ìóíèöèïàëüíîãî ðàéîíà íîðìàòèâû îò÷èñëåíèé<br />

â áþäæåòû ïîñåëåíèé îò ôåäåðàëüíûõ, ðåãèîíàëüíûõ è (èëè)<br />

ìåñòíûõ íàëîãîâ è ñáîðîâ, ïîäëåæàùèõ çà÷èñëåíèþ â ñîîòâåòñòâèè ñ<br />

Áþäæåòíûì êîäåêñîì ëèáî çàêîíîì ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â<br />

áþäæåò ìóíèöèïàëüíîãî ðàéîíà. Ìåæäó òåì, íåîáõîäèìî óñòàíîâèòü,<br />

÷òî âûøåíàçâàííûé çàêîí ñóáúåêòà Ôåäåðàöèè äîëæåí óñòàíàâëèâàòü<br />

ïîñòîÿííûå íîðìàòèâû îò÷èñëåíèé îò óêàçàííûõ íàëîãîâ, òî åñòü ýòî<br />

íå ìîæåò áûòü çàêîí ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè î áþäæåòå èëè<br />

èíîé çàêîí ñóáúåêòà ñ îãðàíè÷åííûì ñðîêîì äåéñòâèÿ.<br />

Ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî èñïîëüçîâàíèå â âûøåíàçâàííûõ ìåõàíèçìàõ<br />

ôîðìóëû «ìîãóò áûòü óñòàíîâëåíû» íå ñîäåðæèò ãàðàíòèé äëÿ ìåñò

416 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Ëþäìèëà ÏÐÎÍÈÍÀ<br />

417<br />

íûõ áþäæåòîâ â ïîëó÷åíèè óêàçàííûõ íàëîãîâûõ äîõîäîâ, à òàêæå ïðåäîñòàâëÿåò<br />

âîçìîæíîñòü ñóáúåêòàì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè óñòàíàâëèâàòü<br />

â ìåñòíûå áþäæåòû ìèíèìàëüíûå íîðìàòèâû îò÷èñëåíèé îò ôåäåðàëüíûõ<br />

è ðåãèîíàëüíûõ íàëîãîâ, âûðàâíèâàÿ óðîâåíü áþäæåòíîé<br />

îáåñïå÷åííîñòè ìåñòíûõ áþäæåòîâ â îñíîâíîì çà ñ÷åò ôèíàíñîâîé ïîìîùè,<br />

êîòîðàÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ íîâîé ðåäàêöèè Áþäæåòíîãî êîäåêñà<br />

òàêæå áóäåò îòíåñåíà ê ñîáñòâåííûì äîõîäàì ìåñòíûõ áþäæåòîâ. Ýòî<br />

óñèëèâàåò çàâèñèìîñòü ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé îò ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè è íå ñòèìóëèðóåò èõ óñèëèÿ ïî ðàçâèòèþ íàëîãîâîãî<br />

ïîòåíöèàëà íà ñîîòâåòñòâóþùèõ òåððèòîðèÿõ.<br />

Êàê óïîìèíàëîñü âûøå, ïðè ôîðìèðîâàíèè íîâûõ ìåæáþäæåòíûõ<br />

îòíîøåíèé áóäåò óñòàíîâëåí ìåõàíèçì ôîðìèðîâàíèÿ ñîáñòâåííûõ äîõîäîâ<br />

áþäæåòîâ âñåõ óðîâíåé è êîíêðåòíûå ïîñòîÿííûå íîðìàòèâû îò-<br />

÷èñëåíèé îò ôåäåðàëüíûõ è ðåãèîíàëüíûõ íàëîãîâ. Ïðè ýòîì èñïîëüçóåòñÿ<br />

íîâàÿ êîíöåïöèÿ ñîáñòâåííûõ äîõîäîâ áþäæåòîâ, êîãäà ê íèì<br />

îòíîñèòñÿ è ôèíàíñîâàÿ ïîìîùü èç áþäæåòîâ âûøåñòîÿùåãî óðîâíÿ,<br />

÷òî èñêóññòâåííî çàâûøàåò óðîâåíü ñîáñòâåííûõ äîõîäîâ áþäæåòîâ.<br />

Èòàê, â íîâîé ðåäàêöèè Áþäæåòíîãî êîäåêñà ê ñîáñòâåííûì äîõîäàì<br />

áþäæåòîâ îòíîñÿòñÿ íàëîãîâûå è íåíàëîãîâûå äîõîäû, çà÷èñëÿåìûå â<br />

ñîîòâåòñòâóþùèå áþäæåòû â ñîîòâåòñòâèè ñ áþäæåòíûì çàêîíîäàòåëüñòâîì<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, à òàêæå äîõîäû â âèäå áåçâîçìåçäíûõ<br />

ïåðå÷èñëåíèé, çà èñêëþ÷åíèåì ñóáâåíöèé èç ôåäåðàëüíîãî ôîíäà êîìïåíñàöèé<br />

è (èëè) ðåãèîíàëüíûõ ôîíäîâ êîìïåíñàöèé.<br />

Äëÿ ôèíàíñîâîãî îáåñïå÷åíèÿ ðàñõîäíûõ îáÿçàòåëüñòâ ìåñòíûõ áþäæåòîâ<br />

ðàçíîãî óðîâíÿ â óñëîâèÿõ 2005 ã. ïîòðåáóþòñÿ íàëîãîâûå äîõîäû<br />

â ñóììå 483,9 ìëðä. ðóá., êîòîðûå áóäóò â ñîîòâåòñòâèè ñ îáúåìîì<br />

ðàñõîäíûõ îáÿçàòåëüñòâ ðàçäåëåíû ìåæäó áþäæåòàìè ïîñåëåíèé (240,9<br />

ìëðä. ðóáëåé) è áþäæåòàìè ìóíèöèïàëüíûõ ðàéîíîâ (242,9 ìëðä. ðóáëåé).<br />

Èç íèõ 322,3 ìëðä. ðóá. áóäåò ïîðîâíó (ïî 161,2 ìëðä. ðóá.) íàïðàâëåíî<br />

â áþäæåòû ïîñåëåíèé è áþäæåòû ìóíèöèïàëüíûõ ðàéîíîâ â<br />

âèäå ïîñòóïëåíèé îò íàëîãà íà äîõîäû ôèçè÷åñêèõ ëèö.<br />

Íàëîãè íà ìàëûé áèçíåñ è åäèíûé ñåëüñêîõîçÿéñòâåííûé íàëîã áóäóò<br />

ðàñïðåäåëÿòüñÿ â óñòàíîâëåííîé Áþäæåòíûì êîäåêñîì ïðîïîðöèè<br />

ìåæäó áþäæåòàìè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè (40%), áþäæåòàìè<br />

ïîñåëåíèé (30%) è áþäæåòàìè ìóíèöèïàëüíûõ ðàéîíîâ (30%). Â<br />

áþäæåòû ìóíèöèïàëüíûõ ðàéîíîâ, êðîìå òîãî, ïëàíèðóåòñÿ çà÷èñëÿòü<br />

100% ïîñòóïëåíèé îò ãîñóäàðñòâåííîé ïîøëèíû è 40 % ïëàòû çà íåãàòèâíîå<br />

âîçäåéñòâèå íà îêðóæàþùóþ ñðåäó.<br />

Îäíàêî ïðåäóñìîòðåííîå â äàííîì çàêîíîïðîåêòå ðàñïðåäåëåíèå<br />

íàëîãîâûõ äîõîäîâ ìåæäó óðîâíÿìè áþäæåòíîé ñèñòåìû Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè íå ñîîòâåòñòâóåò ïîëîæåíèÿì Ïðîãðàììû ðàçâèòèÿ áþäæåòíîãî<br />

ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè íà ïåðèîä äî 2005 ã., ñîãëàñíî êîòîðûì â<br />

äîõîäû ìåñòíûõ áþäæåòîâ äîëæíû çà÷èñëÿòüñÿ 100% ïîñòóïëåíèé îò<br />

íàëîãà íà íåäâèæèìîñòü (èìóùåñòâî, çåìëþ), 100% ïîñòóïëåíèé (çà<br />

èñêëþ÷åíèåì ïëàòåæåé â ãîñóäàðñòâåííûå âíåáþäæåòíûå ôîíäû) îò<br />

íàëîãîâ íà ñîâîêóïíûé äîõîä (åäèíîãî íàëîãà íà âìåíåííûé äîõîä äëÿ<br />

îïðåäåëåííûõ âèäîâ äåÿòåëüíîñòè, åäèíîãî íàëîãà, âçèìàåìîãî â ñâÿçè<br />

ñ ïðèìåíåíèåì óïðîùåííîé ñèñòåìû íàëîãîîáëîæåíèÿ, åäèíîãî ñåëüñêîõîçÿéñòâåííîãî<br />

íàëîãà), 20% ïîñòóïëåíèé îò íàëîãà íà èãîðíûé áèçíåñ,<br />

8% ïîñòóïëåíèé îò íàëîãà íà ïðèáûëü îðãàíèçàöèé, 50% ïîñòóïëåíèé<br />

îò ýêîëîãè÷åñêèõ ïëàòåæåé.<br />

Íåëüçÿ íå îòìåòèòü îñîáåííîñòè ôîðìèðîâàíèÿ íàëîãîâûõ äîõîäîâ<br />

ãîðîäñêèõ îêðóãîâ, êîòîðûå îáóñëîâëåíû òåì, ÷òî èõ îðãàíû ìåñòíîãî<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ íàäåëåíû ïîëíîìî÷èÿìè è ïîñåëåíèé, è ìóíèöèïàëüíûõ<br />

ðàéîíîâ, à ðàñõîäíûå îáÿçàòåëüñòâà áþäæåòîâ ãîðîäñêèõ îêðóãîâ<br />

ñîîòâåòñòâóþò ýòèì ïîëíîìî÷èÿì.  ñâÿçè ñ ýòèì, â áþäæåòû ãîðîäñêèõ<br />

îêðóãîâ çà÷èñëÿåòñÿ 100% íàëîãîâûõ äîõîäîâ îò ìåñòíûõ íàëîãîâ, à òàêæå<br />

îò÷èñëåíèÿ îò ôåäåðàëüíûõ íàëîãîâ è ñáîðîâ ïî íîðìàòèâàì îò÷èñëåíèé<br />

îò ýòèõ íàëîãîâ â áþäæåòû è ïîñåëåíèé, è ìóíèöèïàëüíûõ ðàéîíîâ.<br />

Ïî ìåñòíûì íàëîãàì ýòî 100% çåìåëüíîãî íàëîãà, íàëîãà íà èìóùåñòâî<br />

ôèçè÷åñêèõ ëèö, òðàíñïîðòíîãî íàëîãà è òîðãîâîãî ñáîðà. Ïî ôåäåðàëüíûì<br />

íàëîãàì – 30% íàëîãà íà äîõîäû ôèçè÷åñêèõ ëèö, 60 % íàëîãà<br />

íà ñóáúåêòû ìàëîãî ïðåäïðèíèìàòåëüñòâà è åäèíîãî<br />

ñåëüñêîõîçÿéñòâåííîãî íàëîãà, 100% ãîñóäàðñòâåííîé ïîøëèíû è 40%<br />

ïëàòû çà íåãàòèâíîå âîçäåéñòâèå íà îêðóæàþùóþ ñðåäó.<br />

Êðîìå òîãî, â áþäæåòû ãîðîäñêèõ îêðóãîâ çà÷èñëÿþòñÿ íàëîãîâûå<br />

äîõîäû îò ôåäåðàëüíûõ è (èëè) ðåãèîíàëüíûõ íàëîãîâ è ñáîðîâ ïî åäèíûì<br />

íîðìàòèâàì îò÷èñëåíèé, óñòàíîâëåííûì çàêîíàìè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè äëÿ çà÷èñëåíèÿ ñîîòâåòñòâóþùèõ íàëîãîâûõ äîõîäîâ<br />

â áþäæåòû ãîðîäñêèõ îêðóãîâ.<br />

Ñ ó÷åòîì òîãî, ÷òî óêàçàííûå íîðìàòèâû óñòàíàâëèâàþòñÿ íà ïîñòîÿííîé<br />

îñíîâå, áþäæåòíàÿ îáåñïå÷åííîñòü â ãîðîäñêèõ îêðóãàõ áóäåò<br />

çíà÷èòåëüíî ïðåâûøàòü áþäæåòíóþ îáåñïå÷åííîñòü â ïîñåëåíèÿõ è<br />

ìóíèöèïàëüíûõ ðàéîíàõ, ÷òî ïîâûñèò çíà÷èìîñòü èñïîëüçîâàíèÿ ìåõàíèçìà<br />

«îòðèöàòåëüíûõ òðàíñôåðòîâ» äëÿ ãîðîäñêèõ îêðóãîâ, à òàêæå<br />

ïîäòâåðæäàåò íåîáõîäèìîñòü óñòàíîâëåíèÿ äèôôåðåíöèðîâàííîãî çíà-<br />

÷åíèÿ êðèòåðèÿ, èñïîëüçóåìîãî äëÿ âûðàâíèâàíèÿ áþäæåòíîé îáåñïå-<br />

÷åííîñòè, ñ îäíîé ñòîðîíû, ïîñåëåíèé è ìóíèöèïàëüíûõ ðàéîíîâ, ñ<br />

äðóãîé – ãîðîäñêèõ îêðóãîâ.<br />

Îáùèé âûâîä ïî ïðåäëàãàåìîìó â ïðîåêòå íîâîé ðåäàêöèè Áþäæåòíîãî<br />

êîäåêñà ìåõàíèçìó ðàçãðàíè÷åíèÿ íàëîãîâûõ äîõîäîâ ìåæäó óðîâíÿìè<br />

áþäæåòíîé ñèñòåìû òàêîâ.<br />

Ðàññìîòðåííûé ìåõàíèçì ïîñòóïëåíèÿ íàëîãîâûõ äîõîäîâ â áþäæåòû<br />

ïîñåëåíèé è ìóíèöèïàëüíûõ ðàéîíîâ, à òàêæå â áþäæåòû ãîðîäñêèõ<br />

îêðóãîâ äîñòàòî÷íî ñëîæåí è ìíîãîîáðàçåí, ÷òî óñèëèâàåò åãî «íåïðîçðà÷íîñòü»<br />

è óìåíüøàåò âîçìîæíîñòè äëÿ îöåíêè ýôôåêòèâíîñòè. Åäèí

418 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Ëþäìèëà ÏÐÎÍÈÍÀ<br />

419<br />

ñòâåííûì êðèòåðèåì åãî ýôôåêòèâíîñòè ÿâëÿåòñÿ ïîëíîå ñîîòâåòñòâèå<br />

ñóììû íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé îáúåìó ðàñõîäíûõ îáÿçàòåëüñòâ áþäæåòà<br />

îïðåäåëåííîãî óðîâíÿ. Îáåñïå÷èâàòü ýòî ñîîòâåòñòâèå íåîáõîäèìî<br />

ïîñòîÿííî, åæåãîäíî êîððåêòèðóÿ â ñëó÷àå íåîáõîäèìîñòè ñóììó íàëîãîâûõ<br />

äîõîäîâ èëè ðååñòð ðàñõîäíûõ îáÿçàòåëüñòâ – ïåðå÷åíü íîðìàòèâíî-ïðàâîâûõ<br />

àêòîâ, íà îñíîâàíèè êîòîðûõ Ðîññèéñêàÿ Ôåäåðàöèÿ,<br />

ñóáúåêò ÐÔ èëè ìóíèöèïàëüíîå îáðàçîâàíèå ââåëè òå èëè èíûå ðàñõîäíûå<br />

îáÿçàòåëüñòâà.<br />

Âûøåïðèâåäåííûé àíàëèç ïîêàçûâàåò, ÷òî íåëüçÿ îòêàçûâàòüñÿ îò<br />

èñïîëüçîâàíèÿ â êà÷åñòâå èñòî÷íèêà äîõîäîâ ìåñòíûõ áþäæåòîâ íàëîãîâ<br />

íà ïðîèçâîäñòâî. Ðàçâèòèå ìåñòíîãî ïðîèçâîäñòâà äîëæíî ñòàòü áàçîé<br />

äëÿ ðîñòà íàëîãîâîãî ïîòåíöèàëà ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé è<br />

óâåëè÷åíèÿ äîõîäîâ ìåñòíûõ áþäæåòîâ.<br />

Îäíàêî â ñîîòâåòñòâèè ñ ïðîåêòîì ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Î âíåñåíèè<br />

èçìåíåíèé è äîïîëíåíèé â Íàëîãîâûé êîäåêñ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè<br />

è ïðèçíàíèè óòðàòèâøèì ñèëó Çàêîíà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè “Îá<br />

îñíîâàõ íàëîãîâîé ñèñòåìû â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè”» ïðåäëàãàåòñÿ<br />

èçìåíåíèå ðàçäåëåíèÿ íàëîãîâîé ñòàâêè íàëîãà íà ïðèáûëü îðãàíèçàöèé<br />

â áþäæåòû ðàçíîãî óðîâíÿ: â ôåäåðàëüíûé áþäæåò áóäåò çà÷èñëÿòüñÿ<br />

ñóììà íàëîãà ïî íàëîãîâîé ñòàâêå â ðàçìåðå 5%, â áþäæåòû<br />

ñóáúåêòîâ – 19%. Òàêèì îáðàçîì, èñêëþ÷àåòñÿ íîðìà, ïðåäïîëàãàþùàÿ,<br />

÷òî â ìåñòíûå áþäæåòû çà÷èñëÿåòñÿ ñóììà íàëîãà íà ïðèáûëü îðãàíèçàöèé<br />

ïî íàëîãîâîé ñòàâêå â ðàçìåðå 2 %, ÷òî ïðèâåäåò ê ïîòåðå ìåñòíûìè<br />

áþäæåòàìè ïðèìåðíî 53,6 ìëðä. ðóá.<br />

Ñîõðàíåíèå íàëîãîâîé ñòàâêè (2%), ïî êîòîðîé èñ÷èñëÿåòñÿ ñóììà<br />

íàëîãà íà ïðèáûëü îðãàíèçàöèé, çà÷èñëÿåìàÿ â ìåñòíûå áþäæåòû, íåîáõîäèìî<br />

äëÿ ñòèìóëèðîâàíèÿ ðàçâèòèÿ ìåñòíîãî ïðîèçâîäñòâà è ïðèâëå÷åíèÿ<br />

èíâåñòèöèé â ñôåðó ýêîíîìèêè ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé.<br />

Êðîìå òîãî, ðîñò íàëîãîîáëàãàåìîé áàçû ïî íàëîãó íà ïðèáûëü îðãàíèçàöèé<br />

â ðåçóëüòàòå èçìåíåíèÿ íàëîãîâîãî çàêîíîäàòåëüñòâà (â ÷àñòíîñòè,<br />

îòìåíû íàëîãà ñ ïðîäàæ) â 2004 ã. ïðèâåäåò ê óâåëè÷åíèþ íàëîãîâûõ<br />

äîõîäîâ êîíñîëèäèðîâàííîãî áþäæåòà ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè íà 20,3<br />

ìëðä. ðóá., â òîì ÷èñëå äîõîäîâ ìåñòíûõ áþäæåòîâ – ïðèìåðíî íà 2<br />

ìëðä. ðóá. Ýòîò ðåçåðâ ìîã áû áûòü èñïîëüçîâàí äëÿ ïîïîëíåíèÿ äîõîäíîé<br />

áàçû ìåñòíûõ áþäæåòîâ.<br />

Âûøåíàçâàííûì çàêîíîïðîåêòîì ïðåäïîëàãàåòñÿ îòìåíà çàêîíà «Îá<br />

îñíîâàõ íàëîãîâîé ñèñòåìû â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» ñ 1 ÿíâàðÿ 2005 ã.<br />

 ðåçóëüòàòå áóäåò óïðàçäíåí ðÿä ðåãèîíàëüíûõ è ìåñòíûõ íàëîãîâ è<br />

ñáîðîâ, çàêðåïëåííûõ â ñò.ñò. 20 è 21. Ýòî ñáîð íà íóæäû îáðàçîâàòåëüíûõ<br />

ó÷ðåæäåíèé, öåëåâûå ñáîðû íà ñîäåðæàíèå ìèëèöèè, ñáîð ñ âëàäåëüöåâ<br />

ñîáàê, ñáîð çà ïàðêîâêó àâòîòðàíñïîðòà è íåêîòîðûå äðóãèå,<br />

êîòîðûå îáåñïå÷èâàþò ìèíèìàëüíûå ñóììû ïîñòóïëåíèé â ìåñòíûå<br />

áþäæåòû è íå âçèìàþòñÿ ïðè âçèìàíèè íàëîãà ñ ïðîäàæ. Îäíàêî â<br />

ñóáúåêòàõ Ôåäåðàöèè, íå ââîäèâøèõ íàëîã ñ ïðîäàæ, óêàçàííûå ñáîðû<br />

ïðèíîñèëè îïðåäåëåííûé äîõîä, î âåëè÷èíå êîòîðîãî ìîæíî êîñâåííî<br />

ñóäèòü ïî ðàçìåðó êîìïåíñàöèè âûïàäàþùèõ äîõîäîâ â äàííûõ ðåãèîíàõ<br />

â ðåçóëüòàòå îòìåíû íàëîãà ñ ïðîäàæ (11,1 ìëðä. ðóá.).<br />

Êðîìå òîãî, ñëåäóåò ó÷åñòü, ÷òî â ñîîòâåòñòâèè ñî ñò. 9 Ôåäåðàëüíîãî<br />

çàêîíà îò 31 äåêàáðÿ 2002 ã. ¹ 191-ÔÇ îòìåíÿåòñÿ ñ 1 ÿíâàðÿ 2004 ã.<br />

ñáîð çà óáîðêó òåððèòîðèé íàñåëåííûõ ïóíêòîâ, âçèìàåìûé â 2003 ã. ñ<br />

þðèäè÷åñêèõ ëèö â ðàçìåðå äî 1,5% ôîíäà îïëàòû òðóäà, ÷òî òàêæå<br />

óìåíüøèò íàëîãîâûå äîõîäû ìåñòíûõ áþäæåòîâ è ïðèâåäåò ê ïîòåðå<br />

öåëåâûõ ñðåäñòâ, èñïîëüçóåìûõ äëÿ áëàãîóñòðîéñòâà òåððèòîðèé ìóíèöèïàëüíûõ<br />

îáðàçîâàíèé<br />

 ðåçóëüòàòå ïðåäëàãàåìûõ ìåð â ñîñòàâå ðåãèîíàëüíûõ íàëîãîâ îñòàíóòñÿ<br />

íàëîã íà èìóùåñòâî îðãàíèçàöèé è íàëîã íà èãîðíûé áèçíåñ,<br />

äîõîäû îò êîòîðûõ â ïîëíîì îáúåìå çà÷èñëÿþòñÿ â ðåãèîíàëüíûå áþäæåòû.<br />

Êðîìå òîãî, â ðåãèîíàëüíûå áþäæåòû áóäóò çà÷èñëÿòüñÿ äîõîäû<br />

îò ôåäåðàëüíûõ íàëîãîâ: îò íàëîãà íà äîõîäû ôèçè÷åñêèõ ëèö – ïî íîðìàòèâó<br />

70%, îò íàëîãà íà íàñëåäîâàíèå è äàðåíèå – ïî íîðìàòèâó 100%.<br />

 ñîñòàâå ìåñòíûõ íàëîãîâ, êàê óïîìèíàëîñü âûøå, áóäóò íàëîã íà<br />

èìóùåñòâî ôèçè÷åñêèõ ëèö, çåìåëüíûé íàëîã, òðàíñïîðòíûé íàëîã, òîðãîâûé<br />

ñáîð. Íàëîã íà ðåêëàìó óïðàçäíÿåòñÿ, ìåñòíûå ëèöåíçèîííûå<br />

ñáîðû ïåðåâîäÿòñÿ â ðàçðÿä íåíàëîãîâûõ äîõîäîâ ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà,<br />

ââîäèòñÿ íîâûé ïëàòåæ – òîðãîâûé ñáîð.<br />

Îòìåòèì, ÷òî çàìåíó íàëîãà íà ðåêëàìó òîðãîâûì ñáîðîì â ðÿäó ìåñòíûõ<br />

íàëîãîâ íåëüçÿ ñ÷èòàòü ðàâíîöåííîé â ñèëó ðàçíîé ïðèðîäû ýòèõ<br />

ïëàòåæåé, òàê êàê íàëîã – ýòî îáÿçàòåëüíûé, èíäèâèäóàëüíî áåçâîçìåçäíûé<br />

ïëàòåæ â ôîðìå îò÷óæäåíèÿ äåíåæíûõ ñðåäñòâ, íîñÿùèé ïåðèîäè÷åñêèé<br />

õàðàêòåð, à ñáîð – ýòî îáÿçàòåëüíûé âçíîñ, óïëàòà êîòîðîãî<br />

ÿâëÿåòñÿ îäíèì èç óñëîâèé ñîâåðøåíèÿ â îòíîøåíèè ïëàòåëüùèêà ñáîðà<br />

þðèäè÷åñêè çíà÷èìûõ äåéñòâèé (âêëþ÷àÿ ïðåäîñòàâëåíèå îïðåäåëåííûõ<br />

ïðàâ èëè âûäà÷ó ëèöåíçèé), íîñÿùèé åäèíîâðåìåííûé õàðàêòåð.<br />

Ñëåäîâàòåëüíî, âçèìàíèå íàëîãà íà ðåêëàìó ÿâëÿåòñÿ áîëåå âåñîìîé<br />

ãàðàíòèåé ðåãóëÿðíîñòè ïîñòóïëåíèÿ ïëàòåæåé â ìåñòíûå áþäæåòû ïî<br />

ñðàâíåíèþ ñ òîðãîâûì ñáîðîì. Êðîìå òîãî, òîðãîâûé ñáîð åùå çàêîíîäàòåëüíî<br />

íå óñòàíîâëåí è íå îïðåäåëåíû óñëîâèÿ åãî âçèìàíèÿ.<br />

Òàêèì îáðàçîì, â ïðåäëàãàåìûõ èçìåíåíèÿõ â Íàëîãîâûé êîäåêñ ïåðå-<br />

÷åíü ìåñòíûõ íàëîãîâ è ñáîðîâ ñîêðàùàåòñÿ ñ 5 äî 4 íàëîãîâ ïî ñðàâíåíèþ<br />

ñ ïåðå÷íåì, óñòàíîâëåííûì ñò. 15 äåéñòâóþùåé ðåäàêöèè Íàëîãîâîãî êîäåêñà<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Ïðè ýòîì â ñëó÷àå ââåäåíèÿ â ïåðñïåêòèâå<br />

íàëîãà íà íåäâèæèìîñòü íàëîãè íà èìóùåñòâî îðãàíèçàöèé è íà èìóùåñòâî<br />

ôèçè÷åñêèõ ëèö, à òàêæå çåìåëüíûé íàëîã ïðåêðàòÿò ñâîå äåéñòâèå.<br />

 íîâîé ðåäàêöèè Íàëîãîâîãî êîäåêñà íå îñóùåñòâëåíà óâÿçêà ñîäåðæàùèõñÿ<br />

â íåì íîðì ñ Ïðîãðàììîé ðàçâèòèÿ áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà â<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íà ïåðèîä äî 2005 ã.  ÷àñòíîñòè, â ïåðå÷íå íàëî

420 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Ëþäìèëà ÏÐÎÍÈÍÀ<br />

421<br />

ãîâ îòñóòñòâóåò íàëîã íà íåäâèæèìîñòü, êîòîðûé â ñîîòâåòñòâèè ñ âûøåíàçâàííîé<br />

Ïðîãðàììîé â ïåðñïåêòèâå äîëæåí áûë ñòàòü îñíîâíûì äîõîäíûì<br />

èñòî÷íèêîì ìåñòíûõ áþäæåòîâ. Íàëîã íà èìóùåñòâî îðãàíèçàöèé<br />

óñòàíàâëèâàåòñÿ â êà÷åñòâå ðåãèîíàëüíîãî íàëîãà, íàëîãè íà<br />

ñîâîêóïíûé äîõîä òàêæå íå ïðèîáðåòàþò ñòàòóñ ìåñòíûõ íàëîãîâ. Êðîìå<br />

òîãî, ïðîäîëæàåòñÿ íåîïðàâäàííîå óâåëè÷åíèå ïåðå÷íÿ ôåäåðàëüíûõ íàëîãîâ<br />

çà ñ÷åò ñîêðàùåíèÿ ÷èñëà ðåãèîíàëüíûõ è ìåñòíûõ íàëîãîâ.<br />

Äàëåå, ïðåäïîëàãàåòñÿ èñêëþ÷åíèå èç ãëàâû 26-1 Íàëîãîâîãî êîäåêñà<br />

íîðì î ðàñïðåäåëåíèè ñóìì åäèíîãî ñåëüñêîõîçÿéñòâåííîãî íàëîãà<br />

ìåæäó áþäæåòàìè ðàçíîãî óðîâíÿ.  ÷àñòíîñòè, â íàñòîÿùåå âðåìÿ 60%<br />

îò ñóììû íàëîãà, óïëà÷èâàåìîãî îðãàíèçàöèÿìè, è 80% îò ñóììû íàëîãà,<br />

óïëà÷èâàåìîãî êðåñòüÿíñêèìè (ôåðìåðñêèìè) õîçÿéñòâàìè è èíäèâèäóàëüíûìè<br />

ïðåäïðèíèìàòåëÿìè, çà÷èñëÿåòñÿ â áþäæåòû ñóáúåêòîâ<br />

Ôåäåðàöèè è ìåñòíûå áþäæåòû. Êðîìå òîãî, ïðåäëàãàåìûå èçìåíåíèÿ<br />

â Áþäæåòíûé êîäåêñ ïðåäïîëàãàþò îòêàç îò óñòàíîâëåíèÿ ôåäåðàëüíûì<br />

çàêîíîäàòåëüñòâîì íîðìàòèâîâ ðàñïðåäåëåíèÿ ïîñòóïëåíèé îò ðåãèîíàëüíûõ<br />

íàëîãîâ ìåæäó áþäæåòàìè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè è ìåñòíûìè<br />

áþäæåòàìè, ïðåäîñòàâèâ ýòè ïîëíîìî÷èÿ îðãàíàì ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè<br />

ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè.<br />

Ïðåäëàãàåìûå èçìåíåíèÿ â áþäæåòíîå è íàëîãîâîå çàêîíîäàòåëüñòâî<br />

ñíèçÿò ãàðàíòèðîâàííîñòü ïîñòóïëåíèé îò âûøåíàçâàííûõ íàëîãîâ â<br />

ìåñòíûå áþäæåòû. Ýòî ïðîèçîéäåò íà ôîíå òîãî, ÷òî íîâàÿ ðåäàêöèÿ<br />

Íàëîãîâîãî è Áþäæåòíîãî êîäåêñîâ ââîäèòñÿ â äåéñòâèå ñ 1 ÿíâàðÿ 2005<br />

ã., à íîðìû ýòèõ çàêîíîïðîåêòîâ, êàñàþùèåñÿ ìåñòíûõ áþäæåòîâ, ââîäÿòñÿ<br />

â äåéñòâèå ñ 1 ÿíâàðÿ 2006 ã., îäíîâðåìåííî ñ ïëàíèðóåìûì âñòóïëåíèåì<br />

â ñèëó íîâîé ðåäàêöèè Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ<br />

îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè».<br />

Ìåæäó òåì, îïðåäåëåíèå èñòî÷íèêîâ è îáúåìà íàëîãîâûõ äîõîäîâ áþäæåòîâ<br />

âñåõ óðîâíåé íà 2005 ã. îñóùåñòâëåíî íà îñíîâàíèè íîâîãî ìåõàíèçìà<br />

èõ ðàñïðåäåëåíèÿ, çàëîæåííîãî â ïðîåêòàõ ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ<br />

î âíåñåíèè èçìåíåíèé è äîïîëíåíèé â áþäæåòíîå è íàëîãîâîå çàêîíîäàòåëüñòâî<br />

è â ôåäåðàëüíîì çàêîíå î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè. Òàêèì<br />

îáðàçîì, ïðèâåäåííîå ôèíàíñîâîå îáîñíîâàíèå ðåôîðìû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

íå âïîëíå êîððåêòíî.<br />

 íîâîé ðåäàêöèè Íàëîãîâîãî êîäåêñà íàëîã íà èìóùåñòâî îðãàíèçàöèé<br />

èìååò ñòàòóñ ðåãèîíàëüíîãî íàëîãà. Ïðè ýòîì, â ñîîòâåòñòâèè ñ<br />

ãëàâîé 30 ïîñòóïëåíèÿ îò äàííîãî íàëîãà áóäóò èäòè òîëüêî â áþäæåòû<br />

ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè ñ äàëüíåéøèì âîçìîæíûì íàïðàâëåíèåì èõ ÷àñòè<br />

â áþäæåòû ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, òîãäà êàê â ñîîòâåòñòâèè ñ<br />

äåéñòâóþùèì çàêîíîäàòåëüñòâîì ýòè ïîñòóïëåíèÿ ðàñïðåäåëÿþòñÿ ïîðîâíó<br />

ìåæäó óêàçàííûìè áþäæåòàìè.<br />

 ñâÿçè ñ ýòèì ñ÷èòàåì, ÷òî îòêàç îò óñòàíîâëåíèÿ ôåäåðàëüíûì çàêîíîäàòåëüñòâîì<br />

íîðìàòèâîâ ðàñïðåäåëåíèÿ ïîñòóïëåíèé îò ðåãèîíàëü-<br />

íûõ íàëîãîâ ìåæäó áþäæåòàìè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è ìåñòíûìè<br />

áþäæåòàìè íå äîñòàòî÷íî õîðîøî ïðîðàáîòàí. Âàæíî ïðèäàòü<br />

íàëîãó íà èìóùåñòâî îðãàíèçàöèé ñòàòóñ ìåñòíîãî íàëîãà äëÿ ñîçäàíèÿ<br />

ýêîíîìè÷åñêèõ ñòèìóëîâ. Ïîâûøåíèþ ýôôåêòèâíîñòè âçèìàíèÿ íàëîãà<br />

íà èìóùåñòâî îðãàíèçàöèé ñïîñîáñòâîâàëî áû óñòàíîâëåíèå è ââåäåíèå<br />

åãî â äåéñòâèå íå çàêîíàìè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, à íîðìàòèâíûìè<br />

ïðàâîâûìè àêòàìè ïðåäñòàâèòåëüíûõ îðãàíîâ ìåñòíîãî<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ íà òåððèòîðèÿõ ñîîòâåòñòâóþùèõ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé,<br />

ïîñêîëüêó ìåñòíûå îðãàíû âëàñòè ñïîñîáíû â áîëüøåé ìåðå<br />

îáåñïå÷èòü ðîñò íàëîãîâîé áàçû ïî äàííîìó íàëîãó ïî ñðàâíåíèþ ñ ðåãèîíàëüíûìè<br />

âëàñòÿìè.<br />

Äîïîëíèòåëüíûì àðãóìåíòîì â ïîëüçó ïðèäàíèÿ íàëîãó íà èìóùåñòâî<br />

îðãàíèçàöèé ñòàòóñà ìåñòíîãî íàëîãà ÿâëÿåòñÿ òî, ÷òî ïðè ââåäåíèè<br />

íàëîãà íà íåäâèæèìîñòü íà òåððèòîðèÿõ ñîîòâåòñòâóþùèõ ñóáúåêòîâ<br />

Ôåäåðàöèè äîëæíû áûòü óïðàçäíåíû íàëîã íà èìóùåñòâî<br />

îðãàíèçàöèé, íàëîã íà èìóùåñòâî ôèçè÷åñêèõ ëèö è çåìåëüíûé íàëîã.<br />

Ýòî ëèøèò ìåñòíûå áþäæåòû ïîñòóïëåíèé ïðàêòè÷åñêè îò âñåõ èìóùåñòâåííûõ<br />

íàëîãîâ<br />

Âêëþ÷åíèå íàëîãà íà èìóùåñòâî îðãàíèçàöèé â ÷èñëî ìåñòíûõ íàëîãîâ<br />

ïîçâîëèëî áû óâåëè÷èòü íàëîãîâûå äîõîäû ìåñòíûõ áþäæåòîâ â<br />

2005 ã. ïðèìåðíî íà 197,8 ìëðä. ðóá. Çà÷èñëåíèå åãî òîëüêî â áþäæåòû<br />

ïîñåëåíèé â ñîâîêóïíîñòè ñ óñòàíîâëåííîé äîëåé ïîñòóïëåíèé îò íàëîãà<br />

íà äîõîäû ôèçè÷åñêèõ ëèö (161,2 ìëðä. ðóá.) ïîçâîëèëî áû ñóáúåêòàì<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ñ èçáûòêîì «ïîêðûòü» ðàñõîäíûå îáÿçàòåëüñòâà<br />

ïîñåëåíèé â 2005 ã. (240,9 ìëðä. ðóáëåé).<br />

Ïðåäëàãàåìàÿ â Ôåäåðàëüíîì çàêîíå «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè<br />

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» ñèñòåìà ôîðìèðîâàíèÿ<br />

äîõîäîâ ìåñòíûõ áþäæåòîâ îò ìåñòíûõ íàëîãîâ è ñáîðîâ òðåáóåò<br />

÷åòêîãî ðàçäåëåíèÿ â íàëîãîâîì çàêîíîäàòåëüñòâå ìåñòíûõ íàëîãîâ â<br />

êà÷åñòâå èñòî÷íèêîâ äîõîäîâ áþäæåòîâ ïîñåëåíèé è áþäæåòîâ ìóíèöèïàëüíûõ<br />

ðàéîíîâ ñ òåì, ÷òîáû îáåñïå÷èòü äîñòàòî÷íîñòü èõ äîõîäíîé<br />

áàçû è ñîçäàòü âîçìîæíîñòü äëÿ ìóíèöèïàëüíûõ ðàéîíîâ çà÷èñëÿòü ÷àñòü<br />

äîõîäîâ îò «ñâîèõ» ìåñòíûõ íàëîãîâ è ñáîðîâ â áþäæåòû ïîñåëåíèé â<br />

ñîîòâåòñòâèè ñ åäèíûìè äëÿ âñåõ ïîñåëåíèé äàííîãî ìóíèöèïàëüíîãî<br />

ðàéîíà íîðìàòèâàìè, óñòàíîâëåííûìè íà äîëãîâðåìåííîé îñíîâå.<br />

 çàêîíîïðîåêòå î âíåñåíèè èçìåíåíèé è äîïîëíåíèé â íàëîãîâîå çàêîíîäàòåëüñòâî<br />

ìåñòíûå íàëîãè íå êëàññèôèöèðîâàíû êàê ìåñòíûå íàëîãè<br />

ïîñåëåíèé è ìåñòíûå íàëîãè ìóíèöèïàëüíûõ ðàéîíîâ (íîâàÿ ðåäàêöèÿ<br />

ñò. 15 Íàëîãîâîãî êîäåêñà), ÷òî íåîáõîäèìî â ñîîòâåòñòâèè ñ ñîçäàíèåì<br />

äâóõ óðîâíåé ìåñòíûõ áþäæåòîâ â áþäæåòíîé ñèñòåìå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè<br />

– áþäæåòîâ ìóíèöèïàëüíûõ ðàéîíîâ(ãîðîäñêèõ îêðóãîâ, âíóòðèãîðîäñêèõ<br />

òåððèòîðèé ãîðîäîâ ôåäåðàëüíîãî çíà÷åíèÿ) è áþäæåòîâ<br />

ãîðîäñêèõ è ñåëüñêèõ ïîñåëåíèé. Ýòî îáñòîÿòåëüñòâî íå ïîçâîëÿåò ðåà

422 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Ëþäìèëà ÏÐÎÍÈÍÀ<br />

423<br />

ëèçîâàòü çàëîæåííóþ â ðåôîðìå ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé è ìåñòíîãî<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ êîíöåïöèþ «îäèí íàëîã – îäèí áþäæåò» (ïîëíîå ïîñòóïëåíèå<br />

äîõîäîâ îò îïðåäåëåííîãî íàëîãà â áþäæåò ñîîòâåòñòâóþùåãî óðîâíÿ)<br />

è äîïóñêàåò âîçìîæíîñòü óñòàíîâëåíèÿ íîðìàòèâîâ ðàñïðåäåëåíèÿ<br />

äîõîäîâ îò îäíèõ è òåõ æå ìåñòíûõ íàëîãîâ è â áþäæåòû ïîñåëåíèé, è â<br />

áþäæåòû ìóíèöèïàëüíûõ ðàéîíîâ. Ýòî, ÷àñòè÷íî, óæå ïðîèçîøëî â ðåçóëüòàòå<br />

óñòàíîâëåíèÿ ïîñòóïëåíèé îò çåìåëüíîãî íàëîãà è íàëîãà íà<br />

èìóùåñòâî ôèçè÷åñêèõ ëèö è â áþäæåòû ïîñåëåíèé, è â áþäæåòû ìóíèöèïàëüíûõ<br />

ðàéîíîâ (ñ ìåæñåëåííûõ òåððèòîðèé).<br />

 ýòèõ óñëîâèÿõ ïðè èçìåíåíèè íàëîãîâîãî ïîòåíöèàëà òåððèòîðèè<br />

èëè íåñòàáèëüíîñòè íàëîãîâîé áàçû ïî ìåñòíûì íàëîãàì áóäåò òðóäíî<br />

îáåñïå÷èòü ãàðàíòèðîâàííîñòü ïîñòóïëåíèé îò ìåñòíûõ íàëîãîâ äëÿ<br />

ïîëíîãî îáåñïå÷åíèÿ ðàñõîäíûõ îáÿçàòåëüñòâ ìåñòíûõ áþäæåòîâ ðàçíîãî<br />

óðîâíÿ.<br />

 íîâîé ðåäàêöèè Íàëîãîâîãî êîäåêñà íå ïðåäóñìàòðèâàåòñÿ óñòàíîâëåííîå<br />

â íàñòîÿùåå âðåìÿ ñò. 14 ÷àñòè ïåðâîé Íàëîãîâîãî êîäåêñà<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ââåäåíèå â êà÷åñòâå ðåãèîíàëüíîãî íàëîãà íà<br />

íåäâèæèìîñòü. Â ñâÿçè ñ ýòèì, â íîâîé ðåäàêöèè Áþäæåòíîãî êîäåêñà<br />

íå óñòàíîâëåíû íîðìàòèâû ðàñïðåäåëåíèÿ ïîñòóïëåíèé îò óêàçàííîãî<br />

íàëîãà ìåæäó óðîâíÿìè áþäæåòíîé ñèñòåìû.<br />

 íàñòîÿùåå âðåìÿ ïðåäëàãàåòñÿ ââåäåíèå ïðèíöèïèàëüíî íîâîãî<br />

íàëîãà, îñíîâîé êîòîðîãî áóäåò ÿâëÿòüñÿ îöåíêà îáúåêòîâ íåäâèæèìîñòè,<br />

íàõîäÿùèõñÿ ó îðãàíèçàöèé è ôèçè÷åñêèõ ëèö, îïðåäåëÿåìàÿ äëÿ<br />

öåëåé íàëîãîîáëîæåíèÿ íà îñíîâå ðûíî÷íîé ñòîèìîñòè. Ïðåäóñìàòðèâàåòñÿ,<br />

÷òî äîõîäû îò íàëîãà íà íåäâèæèìîñòü ðàñïðåäåëÿþòñÿ ìåæäó<br />

áþäæåòàìè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è áþäæåòàìè ìóíèöèïàëüíûõ<br />

îáðàçîâàíèé, ÷òî ïîçâîëèò ñîõðàíèòü áàëàíñ èíòåðåñîâ ðåãèîíàëüíûõ<br />

è ìåñòíûõ âëàñòåé.<br />

Ìåæäó òåì, äàííîå ïîëîæåíèå íå ñîîòâåòñòâóåò îðãàíèçàöèè ìåæáþäæåòíûõ<br />

îòíîøåíèé ïî ïðèíöèïó «îäèí íàëîã – îäèí áþäæåò», çàëîæåííîìó<br />

â êîíöåïöèè ðåôîðìû ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé è ìåñòíîãî<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ. Â ñâÿçè ñ ýòèì, íàëîã íà íåäâèæèìîñòü äîëæåí èìåòü<br />

ñòàòóñ ìåñòíîãî íàëîãà. Îáóñëîâëåíî ýòî, â ÷àñòíîñòè, òåì, ÷òî Ïðîãðàììîé<br />

ðàçâèòèÿ áþäæåòíîãî ôåäåðàëèçìà â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè<br />

íà ïåðèîä äî 2005 ã. ïðåäëàãàåòñÿ îòíåñåíèå íàëîãà íà íåäâèæèìîñòü è<br />

íàëîãà íà èìóùåñòâî îðãàíèçàöèé ê ÷èñëó ìåñòíûõ íàëîãîâ è 100% çà-<br />

÷èñëåíèå ïîñòóïëåíèé îò ýòèõ íàëîãîâ, à òàêæå îò íàëîãà íà èìóùåñòâî<br />

ôèçè÷åñêèõ ëèö â äîõîäû ìåñòíûõ áþäæåòîâ.<br />

Êðîìå òîãî, ïðàâîìåðíîñòü çàêðåïëåíèÿ óêàçàííîãî íàëîãà çà ìåñòíûì<br />

óðîâíåì âëàñòè îáóñëîâëåíà ñòàáèëüíîñòüþ ïîñòóïëåíèé îò äàííîãî<br />

íàëîãà, ðàâíîìåðíîñòüþ ðàñïðåäåëåíèÿ è íèçêîé ìîáèëüíîñòüþ<br />

íàëîãîâîé áàçû, ýêîíîìè÷åñêîé ýôôåêòèâíîñòüþ. Ïðè ýòîì âàæíî îòìåòèòü,<br />

÷òî îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ñïîñîáíû âëèÿòü íà ôîð-<br />

ìèðîâàíèå íàëîãîâîé áàçû ïî äàííîìó íàëîãó è ìîãóò ýôôåêòèâíî êîíòðîëèðîâàòü<br />

îïåðàöèè ñ íåäâèæèìîñòüþ, ÷òî áóäåò ñïîñîáñòâîâàòü óëó÷øåíèþ<br />

ñîáèðàåìîñòè äàííîãî íàëîãà.<br />

 íîâîé ðåäàêöèè Íàëîãîâîãî êîäåêñà óñòàíàâëèâàþòñÿ íîðìû, ñóæàþùèå<br />

íàëîãîâóþ àâòîíîìèþ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Âîïåðâûõ,<br />

èñêëþ÷àåòñÿ ïîëîæåíèå î òîì, ÷òî íàëîãè è ñáîðû ñóáúåêòîâ<br />

Ôåäåðàöèè, ìåñòíûå íàëîãè è ñáîðû óñòàíàâëèâàþòñÿ, îòìåíÿþòñÿ èëè<br />

èçìåíÿþòñÿ ñîîòâåòñòâåííî çàêîíàìè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè î íàëîãàõ è<br />

ñáîðàõ è íîðìàòèâíûìè ïðàâîâûìè àêòàìè ïðåäñòàâèòåëüíûõ îðãàíîâ<br />

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ î íàëîãàõ è ñáîðàõ â ñîîòâåòñòâèè ñ Íàëîãîâûì<br />

êîäåêñîì.<br />

Âìåñòî ýòîãî ïðåäëàãàåòñÿ íîâàÿ ðåäàêöèÿ óêàçàííûõ íîðì â ñò. 12<br />

Íàëîãîâîãî êîäåêñà, óñòàíàâëèâàþùàÿ, â ÷àñòíîñòè, ÷òî «ìåñòíûå íàëîãè<br />

è ñáîðû ââîäÿòñÿ â äåéñòâèå è ïðåêðàùàþò äåéñòâîâàòü íà òåððèòîðèÿõ<br />

ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé ñîãëàñíî íàñòîÿùåìó Êîäåêñó è â ñîîòâåòñòâèè<br />

ñ íîðìàòèâíûìè ïðàâîâûìè àêòàìè ïðåäñòàâèòåëüíûõ îðãàíîâ<br />

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, åñëè èíîå íå ïðåäóñìîòðåíî íàñòîÿùèì Êîäåêñîì».<br />

Äàííàÿ ôîðìóëèðîâêà îãðàíè÷èâàåò íàëîãîâûå ïîëíîìî÷èÿ ïðåäñòàâèòåëüíûõ<br />

îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ëèøü ââåäåíèåì â äåéñòâèå<br />

è ïðåêðàùåíèåì äåéñòâèÿ íà òåððèòîðèÿõ ìóíèöèïàëüíûõ<br />

îáðàçîâàíèé ìåñòíûõ íàëîãîâ è ñáîðîâ, íå ïðåäîñòàâëÿÿ èì âîçìîæíîñòü<br />

èçìåíåíèÿ óêàçàííûõ íàëîãîâ. Êðîìå òîãî, ýòî îñóùåñòâëÿåòñÿ ñîãëàñíî<br />

Íàëîãîâîìó êîäåêñó è ëèøü â ñîîòâåòñòâèè ñ íîðìàòèâíûìè ïðàâîâûìè<br />

àêòàìè ïðåäñòàâèòåëüíûõ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ.<br />

Âî-âòîðûõ, â êà÷åñòâå íàëîãîâîãî ïîëíîìî÷èÿ ïðåäñòàâèòåëüíûõ<br />

îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïðåäóñìîòðåíî, êàê è â íàñòîÿùåå<br />

âðåìÿ, îãðàíè÷åííîå îïðåäåëåíèå â íîðìàòèâíûõ ïðàâîâûõ àêòàõ ýëåìåíòîâ<br />

íàëîãîîáëîæåíèÿ ïðè óñòàíîâëåíèè ìåñòíûõ íàëîãîâ: «Ïðè óñòàíîâëåíèè<br />

ìåñòíûõ íàëîãîâ ïðåäñòàâèòåëüíûìè îðãàíàìè ìåñòíîãî<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ (îðãàíàìè çàêîíîäàòåëüíîé âëàñòè ãîðîäîâ ôåäåðàëüíîãî<br />

çíà÷åíèÿ Ìîñêâû è Càíêò-Ïåòåðáóðãà) óñòàíàâëèâàþòñÿ â ïîðÿäêå<br />

è ïðåäåëàõ, ïðåäóñìîòðåííûõ íàñòîÿùèì Êîäåêñîì, íàëîãîâûå ñòàâêè,<br />

ïîðÿäîê è ñðîêè óïëàòû íàëîãîâ». Êðîìå òîãî, èñêëþ÷åíî ïðàâî<br />

ïðåäñòàâèòåëüíûõ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íà óñòàíîâëåíèå<br />

ôîðìû îò÷åòíîñòè ïî ìåñòíûì íàëîãàì è ñáîðàì.<br />

Îãðàíè÷åíèå íàëîãîâûõ ïîëíîìî÷èé îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

âåäåò ê ñóæåíèþ íàëîãîâîé àâòîíîìèè ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé.<br />

Îáóñëîâëåíî ýòî òåì, ÷òî ââåäåíèå ñòàòóñà íàëîãîâîé àâòîíîìèè<br />

îçíà÷àåò, â ÷àñòíîñòè, ÷òî ïî ìåñòíûì íàëîãàì ïðåäñòàâèòåëüíûå îðãàíû<br />

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ âïðàâå óñòàíàâëèâàòü íå òîëüêî íàëîãîâûå<br />

ñòàâêè, íî è îáúåêòû íàëîãîîáëîæåíèÿ, à â ïåðñïåêòèâå, âîçìîæíî,<br />

è ââîäèòü ìåñòíûå íàäáàâêè ê ôåäåðàëüíûì è ðåãèîíàëüíûì íàëîãàì.<br />

Ýòî èìååò âàæíîå çíà÷åíèå, òàê êàê ñîçäàíèå óñëîâèé äëÿ ïðèäàíèÿ

424 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Ëþäìèëà ÏÐÎÍÈÍÀ<br />

425<br />

ñòàòóñà íàëîãîâûõ àâòîíîìèé ìóíèöèïàëüíûì îáðàçîâàíèÿì, ïðåäïîëàãàþùåãî<br />

ñâîáîäó âûáîðà íàëîãîâûõ ðåøåíèé íà ìåñòàõ, ÿâëÿåòñÿ áëèæàéøåé<br />

çàäà÷åé ðåôîðìû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ.<br />

Åùå îäíîé âàæíîé ïðîáëåìîé, ðåøàåìîé â íîâîé ðåäàêöèè áþäæåòíîãî<br />

êîäåêñà ÿâëÿåòñÿ âûðàâíèâàíèå óðîâíÿ áþäæåòíîé îáåñïå÷åííîñòè<br />

ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé ïóòåì èñïîëüçîâàíèÿ ñîâåðøåííî íîâîãî<br />

ìåõàíèçìà «îòðèöàòåëüíûõ òðàíñôåðòîâ». Òàê îïðåäåëåíî, ÷òî<br />

çàêîíîì ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ìîæåò áûòü ïðåäóñìîòðåíî<br />

ïåðå÷èñëåíèå â áþäæåò ñóáúåêòà ÐÔ ñóáâåíöèé èç áþäæåòîâ ïîñåëåíèé<br />

èëè ìóíèöèïàëüíûõ ðàéîíîâ (ãîðîäñêèõ îêðóãîâ), â êîòîðûõ â îò-<br />

÷åòîì ãîäó ðàñ÷åòíûå íàëîãîâûå äîõîäû ìåñòíûõ áþäæåòîâ (áåç ó÷åòà<br />

íàëîãîâûõ äîõîäîâ ïî äîïîëíèòåëüíûì íîðìàòèâàì îò÷èñëåíèé) â äâà<br />

è áîëåå ðàçà ïðåâûøàëè ñðåäíèé ñîîòâåòñòâåííî ïî ïîñåëåíèÿì èëè<br />

ìóíèöèïàëüíûì ðàéîíàì (ãîðîäñêèì îêðóãàì) äàííîãî ñóáúåêòà óðîâåíü<br />

â ðàñ÷åòå íà îäíîãî æèòåëÿ.<br />

Âìåñòå ñ òåì, äàííîå ïîëîæåíèå íå ñîîòâåòñòâóåò íîâîé ðåäàêöèè<br />

Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè», â êîòîðîé â êà÷åñòâå êðèòåðèÿ<br />

äëÿ ðàñ÷åòà ðàçìåðà óêàçàííûõ ñóáâåíöèé óñòàíàâëèâàåòñÿ áþäæåòíàÿ<br />

îáåñïå÷åííîñòü (âñå äîõîäû áþäæåòà – íàëîãîâûå è íåíàëîãîâûå), à íå<br />

òîëüêî íàëîãîâûå äîõîäû ïîñåëåíèé è ìóíèöèïàëüíûõ ðàéîíîâ (ãîðîäñêèõ<br />

îêðóãîâ).<br />

Ïðè ýòîì ñíèæåíèå çíà÷åíèÿ óêàçàííîãî êðèòåðèÿ ïîâëèÿåò íà êîëè-<br />

÷åñòâî ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé â ñóáúåêòå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè,<br />

ê êîòîðûì áóäåò ïðèìåíÿòüñÿ ðåæèì îòðèöàòåëüíîãî òðàíñôåðòà.<br />

Îòìåòèì, ÷òî â ñëó÷àå, åñëè ìóíèöèïàëüíûå îáðàçîâàíèÿ, ïîäïàäàþùèå<br />

ïîä ðåæèì «îòðèöàòåëüíîãî òðàíñôåðòà», íå âûïîëíÿþò òðåáîâàíèÿ<br />

ïî ïåðå÷èñëåíèþ ñóáâåíöèé â áþäæåò ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè,<br />

òî çàêîíîì ñóáúåêòà ïðåäóñìàòðèâàåòñÿ ñíèæåíèå äëÿ äàííîãî<br />

ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ íîðìàòèâîâ îò÷èñëåíèé îò ôåäåðàëüíûõ<br />

è ðåãèîíàëüíûõ íàëîãîâ è ñáîðîâ è (èëè) öåíòðàëèçàöèÿ ÷àñòè åãî äîõîäîâ<br />

îò ìåñòíûõ íàëîãîâ è ñáîðîâ äî óðîâíÿ, îáåñïå÷èâàþùåãî ïîñòóïëåíèå<br />

ñðåäñòâ â áþäæåò ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â ðàçìåðå<br />

óêàçàííîé ñóáâåíöèè.<br />

Ïðè ýòîì íå óêàçàíû âèäû íàëîãîâûõ äîõîäîâ ìåñòíûõ áþäæåòîâ,<br />

ïîäëåæàùèõ èçúÿòèþ ñóáúåêòîì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â ïåðâóþ î÷åðåäü<br />

(îò÷èñëåíèÿ îò ôåäåðàëüíûõ è ðåãèîíàëüíûõ íàëîãîâ è ñáîðîâ èëè<br />

äîõîäû îò ìåñòíûõ íàëîãîâ è ñáîðîâ), òî åñòü, íå îïðåäåëåí ïîðÿäîê<br />

èçúÿòèÿ äàííûõ íàëîãîâûõ äîõîäîâ. Ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî èçúÿòèå äîõîäîâ<br />

ìåñòíûõ áþäæåòîâ îò ìåñòíûõ íàëîãîâ è ñáîðîâ íàðóøàåò ïðèíöèï<br />

ñàìîñòîÿòåëüíîñòè ìåñòíûõ áþäæåòîâ, óñòàíîâëåííûé â Êîíñòèòóöèè<br />

è Áþäæåòíîì êîäåêñå Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, à òàêæå ëèøàåò<br />

âûøåóêàçàííûå ìóíèöèïàëüíûå îáðàçîâàíèÿ ñòèìóëîâ ê íàðàùèâàíèþ<br />

íàëîãîâîé áàçû ïî ìåñòíûì íàëîãàì è óõóäøàåò èõ èíâåñòèöèîííóþ<br />

ïðèâëåêàòåëüíîñòü.<br />

 ñâÿçè ñ ýòèì, ñóáúåêòàì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íåîáõîäèìî ïðåäîñòàâèòü<br />

ïðàâî íà ñíèæåíèå äëÿ óêàçàííûõ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé,<br />

â ïåðâóþ î÷åðåäü, íîðìàòèâîâ îò÷èñëåíèé îò ôåäåðàëüíûõ è ðåãèîíàëüíûõ<br />

íàëîãîâ è ñáîðîâ, ïîñêîëüêó ïî ýòèì íàëîãîâûì äîõîäàì<br />

ïðåäñòàâèòåëüíûå îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íå íàäåëåíû ïîëíîìî÷èÿìè<br />

ïî èõ óñòàíîâëåíèþ è âçèìàíèþ.  ñëó÷àå, åñëè ñíèæåíèå<br />

äàííûõ íîðìàòèâîâ îò÷èñëåíèé íå áóäåò îáåñïå÷èâàòü ïîñòóïëåíèå<br />

ñðåäñòâ â ðåãèîíàëüíûé áþäæåò â ðàçìåðå âûøåóêàçàííûõ ñóáâåíöèé,<br />

ïîëó÷åíèå îñòàâøåéñÿ ÷àñòè ñðåäñòâ âîçìîæíî çà ñ÷åò óìåíüøåíèÿ<br />

ôèíàíñîâîé ïîìîùè, âûäåëÿåìîé èç áþäæåòîâ ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè áþäæåòàì äàííûõ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé.<br />

Òàêîâû îñíîâíûå ïðåäëîæåíèÿ ïî âíåñåíèþ èçìåíåíèé è äîïîëíåíèé<br />

â áþäæåòíîå è íàëîãîâîå çàêîíîäàòåëüñòâî â öåëÿõ ðåàëèçàöèè ðåôîðìû<br />

ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé è ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ.<br />

n

426 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Àíäðåàñ ÂÎÑÑÊÓËÅ<br />

427<br />

Àíäðåàñ Âîññêóëå<br />

Îðãàíèçàöèÿ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè<br />

â ôåäåðàòèâíîé ñèñòåìå Ãåðìàíèè*<br />

Ââåäåíèå<br />

Ðåàëèçàöèÿ íîðì ìàòåðèàëüíîãî àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà áàçèðóåòñÿ<br />

íà ýôôåêòèâíîé îðãàíèçàöèè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè: «Ïðèìåíåíèå àäìèíèñòðàòèâíîãî<br />

è êîíñòèòóöèîííîãî ïðàâà íåâîçìîæíî áåç îðãàíèçàöèè ñèñòåìû<br />

èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè» 1 . Îðãàíèçàöèÿ, ïðîöåññ óïðàâëåíèÿ è ìàòåðèàëüíîå<br />

ïðàâî íàõîäÿòñÿ â ýòîì ñìûñëå â íåðàçðûâíîé âçàèìîñâÿçè.<br />

Îòðàñëü ïðàâà, îïðåäåëÿþùàÿ ïðèíöèïû îðãàíèçàöèè îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè, îòâå÷àåò íà âîïðîñ: «Êòî è ïðè ïîìîùè êàêèõ ïðàâîâûõ<br />

ñðåäñòâ îñóùåñòâëÿåò â ïîðÿäêå, ïðåäóñìîòðåííîì çàêîíîì, îïðåäåëåííûå<br />

çàäà÷è ïî óïðàâëåíèþ â êîíêðåòíûõ ñëó÷àÿõ â îòíîøåíèè<br />

êîíêðåòíûõ ëèö». Ýòîò âîïðîñ íàïðàâëåí â ñàìóþ ñåðäöåâèíó ãîñóäàðñòâåííîé<br />

ñòðóêòóðû âëàñòè. Ñêàçàííîå íåïîñðåäñòâåííî îòíîñèòñÿ ê<br />

ðàñïðåäåëåíèþ êîìïåòåíöèè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè íà óðîâíå Ôåäåðàöèè<br />

è çåìåëü â ôåäåðàòèâíîé ñèñòåìå. Äàííûé ïðåäìåò òðåáóåò â ñâÿçè ñ<br />

ýòèì áîëåå äåòàëüíîãî ðàññìîòðåíèÿ, òàê êàê îðãàíèçàöèÿ èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè â ôåäåðàòèâíîé ñèñòåìå Ãåðìàíèè ïðåäñòàâëÿåòñÿ ÷ðåçâû÷àéíî<br />

ñëîæíîé è, íà ïåðâûé âçãëÿä, ìàëî äîñòóïíîé äëÿ ïîíèìàíèÿ.<br />

Ìíå áû õîòåëîñü ðàçäåëèòü ñâîè ñîîáðàæåíèÿ íà òðè ÷àñòè.  ïåðâîé<br />

÷àñòè ðàññìàòðèâàåòñÿ ôóíêöèÿ îðãàíèçàöèè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè<br />

â ôåäåðàòèâíûõ ñèñòåìàõ (I). Âî âòîðîé ÷àñòè âàøåìó âíèìàíèþ<br />

ïðåäëàãàþòñÿ ïðèíöèïû ðàñïðåäåëåíèÿ êîìïåòåíöèè èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè â ôåäåðàòèâíîé ñèñòåìå Ãåðìàíèè (II), ÷òî ïîçâîëèò áîëåå<br />

ïîäðîáíî ðàññìîòðåòü ñòðóêòóðó èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè íà óðîâíå Ôåäåðàöèè<br />

è çåìåëü. Òðåòüÿ ÷àñòü ïîñâÿùåíà àíàëèçó ïÿòè îñíîâíûõ òèïîâ<br />

ðàñïðåäåëåíèÿ êîìïåòåíöèè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè â ôåäåðàòèâíîé<br />

ñèñòåìå (III). Ïðèâåäåííîå èçëîæåíèå çàâåðøèò íåáîëüøîé îáçîð.<br />

I. Ôóíêöèè îðãàíèçàöèè èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè â ôåäåðàòèâíûõ ñèñòåìàõ<br />

Îñòàíîâèìñÿ ñíà÷àëà íà ôóíêöèÿõ àäìèíèñòðàòèâíîãî ïðàâà, îïðåäåëÿþùåãî<br />

ïðèíöèïû îðãàíèçàöèè îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëà-<br />

Àíäðåàñ Âîññêóëå – äîêòîð, äèðåêòîð Èíñòèòóòà îáùåñòâåííî-ïîëèòè÷åñêèõ íàóê<br />

è ôèëîñîôèè ïðàâà Óíèâåðñèòåòà èì. Àëüáåðòà Ëþäâèãñà, ã.Ôðàéáóðã, Ãåðìàíèÿ.<br />

* Ïåðåâîä Ì. Äçóãêîåâîé.<br />

1 Loeser, System des Verwaltungsrechts, Band 2, 1994, Rn. 1.<br />

ñòè. Îíè ÿâëÿþòñÿ ñîñòàâíîé ÷àñòüþ îáùåé ôóíêöèè ïðàâà. Èç âñåãî<br />

ìíîãîîáðàçèÿ ôóíêöèé îðãàíèçàöèè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè âûäåëÿþòñÿ<br />

ñëåäóþùèå ÷åòûðå:<br />

1. Êîíòðîëü<br />

Ïðåæäå âñåãî ïîñðåäñòâîì ðàñïðåäåëåíèÿ è çàêðåïëåíèÿ êîìïåòåíöèè<br />

ó÷ðåæäàåòñÿ âíóòðèãîñóäàðñòâåííàÿ ñèñòåìà êîíòðîëÿ, òî åñòü ñèñòåìà<br />

ñäåðæåê è ïðîòèâîâåñîâ (checks and balances). Ëþáàÿ êðóïíàÿ îðãàíèçàöèîííàÿ<br />

åäèíèöà ñîçäàåò ñîáñòâåííîå ïðåäñòàâëåíèå î ñâîåé âëàñòè<br />

è â ýòîì ñìûñëå íàõîäèòñÿ â êîíêóðåíòíîì îòíîøåíèè ê äðóãèì àäìèíèñòðàòèâíûì<br />

åäèíèöàì. Äåéñòâèå êîíòðîëÿ óñèëèâàåòñÿ, åñëè àäìèíèñòðàòèâíûå<br />

åäèíèöû ïðèíàäëåæàò, êàê ýòî èìååò ìåñòî â ôåäåðàòèâíîé<br />

ñèñòåìå, ðàçëè÷íûì íîñèòåëÿì èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè. Ýòî, îäíàêî,<br />

ïðîèñõîäèò ëèøü â òîì ñëó÷àå, åñëè çà Ôåäåðàöèåé è çåìëÿìè ñîîòâåòñòâåííî<br />

îñòàþòñÿ èñêîííûå ïîëíîìî÷èÿ ïîñëåäíåé èíñòàíöèè<br />

(Letztentscheidungskompetenzen); â äðóãèõ ñëó÷àÿõ ôóíêöèÿ âçàèìíîãî<br />

êîíòðîëÿ ïðåâðàùàåòñÿ â îáû÷íûé íàäçîð.<br />

2. Ðàöèîíàëèçàöèÿ<br />

Âòîðóþ ôóíêöèþ îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ìíå áû õîòåëîñü<br />

îïèñàòü êàê «ðàöèîíàëèçàöèþ». Öåëüþ äàííîé ôóíêöèè ÿâëÿåòñÿ îáåñïå÷åíèå<br />

ôóíêöèîíàëüíîñòè âûïîëíåíèÿ çàäà÷ â ñîîòâåòñòâèè ñ ïðàâîì.<br />

Àáñòðàêòíî îïðåäåëÿÿ, êòî è êàêèìè êîìïåòåíöèÿìè îáëàäàåò â<br />

ðàìêàõ îáùåé ñèñòåìû èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, îñóùåñòâëåíèå âëàñòè<br />

ñòàíîâèòñÿ äëÿ âñåõ çàèíòåðåñîâàííûõ ëèö ïðîçðà÷íûì è ïðåäñêàçóåìûì.<br />

Òàêèì îáðàçîì, óæå çàðàíåå ìîæíî èçáåæàòü òðåíèé è êîíôëèêòîâ,<br />

êàê ìåæäó îòäåëüíûìè àäìèíèñòðàòèâíûìè îðãàíàìè, òàê è â îòíîøåíèÿõ<br />

ìåæäó îðãàíàìè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè è ãðàæäàíàìè.<br />

3. Ëåãèòèìàöèÿ<br />

Òðåòüåé îñíîâíîé ôóíêöèåé îðãàíèçàöèè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè<br />

ÿâëÿåòñÿ ëåãèòèìàöèÿ îñóùåñòâëåíèÿ âëàñòè. Öåïî÷êà – «ëåãèòèìàöèÿ<br />

– óïðàâëåíèå – îòâåòñòâåííîñòü» äîëæíà ãàðàíòèðîâàòü íàðîäó, îò<br />

êîòîðîãî èñõîäèò âñÿ ãîñóäàðñòâåííàÿ âëàñòü â äåìîêðàòè÷åñêîì ãîñóäàðñòâå,<br />

âîçìîæíîñòü äîñòàòî÷íîãî âëèÿíèÿ íà îðãàíû èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè. Öåíòðàëüíûì èíñòðóìåíòîì îáåñïå÷åíèÿ äåìîêðàòè÷åñêîé ëåãèòèìíîñòè<br />

ïðåäñòàâèòåëåé âëàñòè ÿâëÿåòñÿ èåðàðõèÿ è ñâÿçàííûå ñ íåé<br />

ïîëíîìî÷èÿ äàâàòü óêàçàíèÿ 2 .  ôåäåðàòèâíîé ñèñòåìå îáíàðóæèâàåòñÿ<br />

îñîáàÿ ïðîáëåìà, êîãäà îðãàíèçàöèÿ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ïîäïèòû-<br />

2 Dazu grundlegend. Dreier, Hierarchische Verwaltung im demokratischen Staat, 1991.

428 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Àíäðåàñ ÂÎÑÑÊÓËÅ<br />

429<br />

âàåòñÿ äâóìÿ èñòî÷íèêàìè ëåãèòèìíîñòè, à èìåííî, ñ îäíîé ñòîðîíû,<br />

íàðîäîì çåìëè è, ñ äðóãîé ñòîðîíû, íàðîäîì Ôåäåðàöèè â öåëîì.<br />

Öåëüþ îðãàíèçàöèè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, îðèåíòèðîâàííîé íà ïðèíöèï<br />

ôåäåðàëèçìà, äîëæíî ÿâëÿòüñÿ äîñòèæåíèå ñîðàçìåðíîãî óðîâíÿ<br />

îáùåé ëåãèòèìíîñòè, ñ îäíîé ñòîðîíû, è îáåñïå÷åíèå àäåêâàòíîãî óðàâíîâåøèâàíèÿ<br />

îáîèõ èñòî÷íèêîâ ëåãèòèìíîñòè, ñ äðóãîé.<br />

4. Ðåàëèçàöèÿ êîíñòèòóöèîííûõ öåííîñòåé<br />

×åòâåðòàÿ ôóíêöèÿ êàñàåòñÿ îñóùåñòâëåíèÿ ñîäåðæàòåëüíûõ öåííîñòåé,<br />

òàê, êàê îíè èçëîæåíû â Êîíñòèòóöèè. Ôåäåðàëüíûé Êîíñòèòóöèîííûé<br />

Ñóä ðàçðàáîòàë â äðóãîé ñâÿçè, èñõîäÿ èç îáúåêòèâíî-ïðàâîâîãî èçìåðåíèÿ<br />

îñíîâíûõ ïðàâ, ïîñòóëàò «îñóùåñòâëåíèÿ îñíîâíûõ ïðàâ ÷åðåç<br />

îðãàíèçàöèþ» 3 . Çà ýòèì ïîñòóëàòîì ñòîèò ïðåäñòàâëåíèå î òîì, ÷òî ìàòåðèàëüíûå<br />

ïîëîæåíèÿ â îïðåäåëåííûõ îáëàñòÿõ ìîãóò áûòü íà äåëå ðåàëèçîâàíû<br />

òîëüêî ïîñðåäñòâîì îïðåäåëåííîãî îôîðìëåíèÿ îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè è àäìèíèñòðàòèâíîé ïðîöåäóðû. Òàê, äëÿ òîãî ÷òîáû,<br />

ãàðàíòèðîâàòü ïðèíöèïèàëüíóþ ãîñóäàðñòâåííóþ ñâîáîäó ðàäèîâåùàíèþ<br />

è «âíóòðåííþþ ïëþðàëèñòè÷åñêóþ» ñòðóêòóðó ïóáëè÷íî-ïðàâîâûì âåùàòåëüíûì<br />

ó÷ðåæäåíèÿì, òðåáóþòñÿ ñïåöèôè÷íûå îðãàíèçàöèîííûå ìåðû,<br />

òàêèå êàê îáîñîáëåíèå îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, êîîðäèíàöèÿ èíòåðåñîâ<br />

ãîñóäàðñòâà è çåìåëü, à òàêæå êîíêðåòíûå ïðàâà íà íàäçîð 4 .<br />

II. Îñíîâíûå ïðèíöèïû ðàñïðåäåëåíèÿ êîìïåòåíöèè<br />

èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè â ôåäåðàòèâíîé ñèñòåìå ÔÐÃ<br />

Ïîñëå òîãî êàê áûëè îáîçíà÷åíû ôóíêöèè îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè<br />

â ôåäåðàòèâíîé ñèñòåìå, ìû ìîæåì îáðàòèòüñÿ ê îáùèì ïðèíöèïàì<br />

ðàñïðåäåëåíèÿ êîìïåòåíöèè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè â ôåäåðàòèâíîé<br />

ñèñòåìå. Ñëåäóþùèå òðè ïðèíöèïà ÿâëÿþòñÿ îñíîâîïîëàãàþùèìè:<br />

- ðàçäåëåíèå èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ìåæäó Ôåäåðàöèåé è çåìëÿìè;<br />

- íåñîîòâåòñòâèå çàêîíîäàòåëüíûõ è èñïîëíèòåëüíûõ êîìïåòåíöèé;<br />

- ïðèíöèï ïðèîðèòåòà çåìåëü.<br />

1. Ðàçäåëåíèå èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè<br />

ìåæäó Ôåäåðàöèåé è çåìëÿìè<br />

À. Îáùåå<br />

Ãîñóäàðñòâåííîñòü è Ôåäåðàöèè (Ôåäåðàòèâíàÿ Ðåñïóáëèêà Ãåðìàíèÿ),<br />

è îòäåëüíûõ çåìåëü (íàïðèìåð, çåìëè Áàäåí-Âþðòåìáåðã, ñâîáîä-<br />

3 Vgl. dazu den Ueberblick bei Krebs, Verwaltungsorganisationsrecht, in: Isensee/Kirchhof<br />

(Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. III, 2. Aufl. 1996, § 69, Rn. 64 ff.<br />

4 Vgl. BVerfGE 12, 205 (261); 57, 295 (325); 60, 53 (64); 64, 128 (152).<br />

íîãî ãîñóäàðñòâà Áàâàðèÿ è äð.) îáóñëàâëèâàåò ðàçãðàíè÷åíèå ãîñóäàðñòâåííîé<br />

èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè íà ôåäåðàëüíóþ è çåìåëüíóþ. Â<br />

îñíîâå ðàçäåëåíèÿ îáëàñòåé êîìïåòåíöèè ìåæäó Ôåäåðàöèåé è çåìëÿìè<br />

ëåæèò ñò. 83 è îáùàÿ ñèñòåìàòèêà ðàçäåëà 8 Îñíîâíîãî çàêîíà (ÎÇ).<br />

Ïîýòîìó ñóùåñòâóåò, ïî îáùåïðèíÿòîìó ìíåíèþ, çàïðåò òàê íàçûâàåìîãî<br />

«ñìåøàííîãî óïðàâëåíèÿ» 5 . Â ñâÿçè ñ ýòèì, â îáëàñòè çàäà÷ ôåäåðàëüíûõ<br />

çåìåëü ïðèíöèïèàëüíî íåäîïóñòèìû «ïîëíîìî÷èÿ ñîâìåñòíîãî<br />

ïëàíèðîâàíèÿ, óïðàâëåíèÿ è âûíåñåíèÿ ðåøåíèé ëþáîãî òèïà, åñëè<br />

òîëüêî Êîíñòèòóöèåé íå ïðåäóñìîòðåíà ïåðåäà÷à Ôåäåðàöèè ñîîòâåòñòâóþùåé<br />

êîìïåòåíöèè» 6 . Ïðè áîëåå äåòàëüíîì ðàññìîòðåíèè âûÿñíÿåòñÿ,<br />

îäíàêî, ÷òî äàííûé çàïðåò íå âûäåðæèâàåòñÿ ñàìèì Îñíîâíûì<br />

çàêîíîì, íàïðèìåð, ïðè ðåãóëèðîâàíèè âîïðîñà óïðàâëåíèÿ ïî ïîðó÷åíèþ<br />

Ôåäåðàöèè, êîòîðîå õàðàêòåðèçóåòñÿ çíà÷èòåëüíûìè ïîëíîìî÷èÿìè<br />

Ôåäåðàöèè ïî âîçäåéñòâèþ íà îðãàíû èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè çåìåëü;<br />

ïðè îðãàíèçàöèè ñòðóêòóðû ôèíàíñîâîãî óïðàâëåíèÿ ñîãëàñíî ñò.<br />

108 ÎÇ, à òàêæå ïðè èñïîëíåíèè ñîâìåñòíûõ çàäà÷ ïî ñò.ñò. 91a, 91b ÎÇ.<br />

Íàêîíåö, çà çàïðåòîì ñìåøàííîãî óïðàâëåíèÿ ñòîèò çàäà÷à îïðåäåëåíèÿ<br />

êîíñòèòóöèîííî-ïðàâîâûõ ðàìîê âçàèìíîãî âëèÿíèÿ â ôåäåðàòèâíîì<br />

ãîñóäàðñòâå. Ìîãóùåñòâåííàÿ ôåäåðàëüíàÿ èñïîëíèòåëüíàÿ<br />

âëàñòü åäâà ëè ñîãëàñîâàëîñü áû ñ îñíîâíûìè ïðèíöèïàìè ôåäåðàòèâíîé<br />

ñèñòåìû. Ñóùåñòâóåò «ïðèíöèï îñóùåñòâëåíèÿ êîìïåòåíöèè Ôåäåðàöèåé<br />

è çåìëÿìè ïîä ñâîþ îòâåòñòâåííîñòü», òî åñòü îñóùåñòâëåíèå<br />

çàäà÷ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè â êàæäîì ñëó÷àå ïðè ïîìîùè ñâîåãî ïåðñîíàëà,<br />

ñâîèõ ìàòåðèàëüíûõ ñðåäñòâ è ñâîåé ñîáñòâåííîé îðãàíèçàöèè.<br />

Íåñîáëþäåíèå ýòîãî ïðèíöèïà äîëæíî áûòü óðåãóëèðîâàíî ñàìèì Îñíîâíûì<br />

çàêîíîì è íå ìîæåò ïðîèñõîäèòü «îêîëüíûìè ïóòÿìè». Ïðåäîòâðàòèòü<br />

ýòî ïðèçâàí çàïðåò íà «ñìåøàííîå óïðàâëåíèå».<br />

Òðóäíîñòè ñîçäàåò, ïðåæäå âñåãî, ðàçãðàíè÷åíèå íåïðîáëåìàòè÷íîé<br />

è ÷àñòî íåôîðìàëüíîé êîîïåðàöèè è êîîðäèíèðîâàíèÿ ìåæäó Ôåäåðàöèåé<br />

è çåìëÿìè, ñ îäíîé ñòîðîíû, è ñîìíèòåëüíîãî, ñ òî÷êè çðåíèÿ<br />

êîíñòèòóöèîííûõ íîðì, èíñòèòóöèîíàëüíî çàêðåïëåííîãî ñìåøàííîãî<br />

óïðàâëåíèÿ, ñ äðóãîé 7 . Âñå åäèíîäóøíû â òîì, ÷òî âñå ôåäåðàòèâíûå<br />

ñèñòåìû îðèåíòèðîâàíû íà áîëåå èëè ìåíåå èíòåíñèâíûå è áîëåå<br />

èëè ìåíåå ôîðìàëèçîâàííûå ôîðìû êîîïåðàöèè äëÿ ýôôåêòèâíîãî îñóùåñòâëåíèÿ<br />

çàäà÷. Ñêàçàííîå âåðíî èìåííî â îòíîøåíèè íåñîîòâåòñòâèÿ<br />

ìåæäó ïðîñòðàíñòâîì óïðàâëåíèÿ è õàðàêòåðîì çàäà÷, ñ îäíîé ñòîðîíû,<br />

è öåëüþ îáåñïå÷åíèÿ åäèíñòâà æèçíåííûõ óñëîâèé, íàõîäÿùèõñÿ â âå÷íî<br />

íàïðÿæåííîì ïîëîæåíèè ïî äðóãóþ ñòîðîíó ôåäåðàòèâíîãî ðàçäå-<br />

5 Statt vieler vgl. Trute, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Bonner Grundgesetz, Bd. III, 4. Aufl.<br />

2000, Art. 83, Rn. 28 ff.<br />

6 BVerfGE 39, 36 (120).<br />

7 Ñì. îá ýòîì: Etwa Oeter, Integration und Subsidiarität im deutschen Bundesstaatsrecht,<br />

1998, S. 266 ff.

430 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Àíäðåàñ ÂÎÑÑÊÓËÅ<br />

431<br />

ëåíèÿ êîìïåòåíöèé, õàðàêòåðèçóåìîãî ìíîãîîáðàçèåì, äåöåíòðàëèçàöèåé,<br />

êîíêóðåíöèåé è èííîâàöèåé. Ôîðìû ñîòðóäíè÷åñòâà â Ãåðìàíèè ðàñïîëàãàþòñÿ<br />

â äèàïàçîíå îò «ðûõëûõ» îòäåëüíûõ äîãîâîðåííîñòåé, ñêðåïëåííûõ<br />

ñîãëàøåíèÿìè è èñïîëüçîâàíèÿ îðãàíèçàöèé äðóãîãî íîñèòåëÿ<br />

êîìïåòåíöèè äî ñîçäàíèÿ îáùèõ ó÷ðåæäåíèé ðàçëè÷íîãî îðãàíèçàöèîííîãî<br />

õàðàêòåðà. Ñ êîíñòèòóöèîííî-ïðàâîâîé òî÷êè çðåíèÿ ðå÷ü èäåò<br />

î òîì, ÷òî ïîëíîìî÷èå ïðèíÿòèÿ ïîñëåäíåãî ðåøåíèÿ è îòâåòñòâåííîñòü<br />

ñîîòâåòñòâóþò êîíñòèòóöèîííî-ïðàâîâîìó ðàñïðåäåëåíèþ êîìïåòåíöèè8<br />

. Íåáåñïðîáëåìíûìè â ýòîì îòíîøåíèè ÿâëÿþòñÿ, íàïðèìåð,<br />

íîðìû, âîñïðèíèìàþùèå ðåøåíèÿ êîíôåðåíöèé ìèíèñòðîâ ïî äåëàì<br />

ðåëèãèîçíûõ êóëüòîâ áåç ïðîâåðêè èõ ñîäåðæàíèÿ.<br />

Äëÿ òîãî ÷òîáû ëó÷øå ïîíÿòü ñîãëàñîâàííîñòü ôåäåðàëüíîãî è çåìåëüíîãî<br />

óïðàâëåíèÿ, íåîáõîäèìî áëèæå ðàññìîòðåòü ñîîòâåòñòâóþùóþ<br />

ñòðóêòóðó èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè9 . Òîëüêî ðàññìîòðåíèå âíóòðåííåé<br />

îðãàíèçàöèè ôåäåðàëüíîé è çåìåëüíîé èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè â îòäåëüíîñòè<br />

ïîçâîëèò ïîíÿòü òàêæå è ðàñïðåäåëåíèå êîìïåòåíöèè èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè â ôåäåðàòèâíîé ñèñòåìå.<br />

Á. Ñòðóêòóðà èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè çåìåëü<br />

áa. Îñíîâíàÿ ñòðóêòóðà<br />

Îðãàíèçàöèÿ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ÿâëÿåòñÿ äåëîì ñàìèõ çåìåëü.<br />

Îñíîâíîé çàêîí íå äàåò êàêèõ-ëèáî óêàçàíèé îòíîñèòåëüíî ýòîãî. Íåêîòîðûå<br />

ôåäåðàëüíûå çåìëè ðåãóëèðóþò ñòðóêòóðó ñâîåé èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè îòäåëüíûì çàêîíîì â îáùèõ ÷åðòàõ, èëè æå â îêîí÷àòåëüíîì âèäå10 .<br />

 äðóãèõ ôåäåðàëüíûõ çåìëÿõ, íàïðîòèâ, îðãàíèçàöèÿ îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè ðåãóëèðóåòñÿ íåñêîëüêèìè çàêîíàìè è èìååò íåêîòîðûå<br />

«ëàêóíû». Íåñìîòðÿ íà ñïåöèôèêó ôîðìèðîâàíèÿ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè<br />

â ðàçíûõ çåìëÿõ, ìîæíî âûäåëèòü äâà îáùèõ ñòðóêòóðíûõ ïðèíöèïà.<br />

Âî âñåõ ôåäåðàëüíûõ çåìëÿõ ñóùåñòâóþò îáùèå è ñïåöèàëüíûå îðãàíû<br />

èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè. Â òî âðåìÿ êàê ñïåöèàëüíûå îðãàíû èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè ïîëíîìî÷íû òîëüêî â îïðåäåëåííûõ, òî÷íî ïðåäïèñàííûõ<br />

çàêîíîì âîïðîñàõ, ïîëíîìî÷íîñòü îáùèõ âåäîìñòâ èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè ïðåäïîëàãàåòñÿ òîëüêî â òåõ ñëó÷àÿõ, êîòîðûå íå ïîäïàäàþò ïîä<br />

êîìïåòåíöèþ äðóãîãî ñïåöèàëüíîãî îðãàíà èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè.<br />

Êîíöåíòðàöèÿ çàäà÷ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè îáùåãî îðãàíà èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè (ãîðèçîíòàëüíàÿ êîíöåíòðàöèÿ) ñëóæèò åäèíñòâó óïðàâëåíèÿ<br />

è äîëæíà ïðåäîòâðàùàòü êîíôëèêòû, ñâÿçàííûå ñ ðàçãðàíè÷å-<br />

8 Òàê, Hermes, â: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Bd. III, 2000, Art. 83, Rn. 52.<br />

9 Áîëåå ïîäðîáíî ñì: Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Aufl. 2002, § 22.<br />

10 Ñì., íàïð.: Das Landesverwaltungsgesetz (LVG) des Landes Baden-Württemberg in<br />

der Fassung vom 2. Januar 1984 (GBl. S. 101), zuletzt geändert durch Gesetz vom 14. März<br />

2001 (GBl. S. 189).<br />

íèåì êîìïåòåíöèé. Ñïåöèàëüíûå îðãàíû èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ó÷ðåæäàþòñÿ<br />

äëÿ ðåøåíèÿ ñïåöèôè÷íûõ çàäà÷ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè òîëüêî<br />

â òåõ îáëàñòÿõ, â êîòîðûõ òðåáóåòñÿ ñïåöèàëüíûé ïåðñîíàë è ñïåöèàëüíîå<br />

îñíàùåíèå.<br />

Âî âñåõ ôåäåðàëüíûõ çåìëÿõ èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü îðãàíèçîâàíà,<br />

êàê ïðàâèëî, òðåõñòóïåí÷àòî.  ýòîì ñìûñëå ãîâîðÿò î âûñøåé, ñðåäíåé<br />

è íèæíåé ñòóïåíÿõ.<br />

áá. Îðãàíû èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè çåìåëü<br />

Âûñøàÿ ñòóïåíü èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ñîñòîèò èç âûñøèõ îðãàíîâ<br />

óïðàâëåíèÿ çåìëè è çåìåëüíûõ âåðõîâíûõ âåäîìñòâ.<br />

Ê âûñøèì îðãàíàì óïðàâëåíèÿ çåìëè îòíîñÿòñÿ ïðàâèòåëüñòâî<br />

çåìëè, ïðåìüåð-ìèíèñòð è ìèíèñòðû. Âûñøèå çåìåëüíûå îðãàíû èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè ôóíêöèîíèðóþò, òàêèì îáðàçîì, êàê ïðàâèòåëüñòâåííûå<br />

è àäìèíèñòðàòèâíûå èíñòàíöèè. ×åòêîå ðàçãðàíè÷åíèå ïðàâèòåëüñòâåííûõ<br />

è àäìèíèñòðàòèâíûõ çàäà÷ íå òîëüêî íåâîçìîæíî, íî è<br />

íå èìååò ñìûñëà, òàê êàê àäìèíèñòðàòèâíàÿ äåÿòåëüíîñòü ñîñòîèò â îñíîâíîì<br />

â óïðàâëåíèè è êîîðäèíèðîâàíèè è ïîýòîìó òåñíî ñâÿçàíà ñ çàäà÷àìè<br />

ïðàâèòåëüñòâà. Çà êàæäûì ìèíèñòðîì çàêðåïëåíà ñîîòâåòñòâåííî<br />

îïðåäåëåííàÿ ñôåðà äåÿòåëüíîñòè, òàê ÷òî îòäåëüíûå ìèíèñòåðñòâà<br />

ôóíêöèîíèðóþò êàê ñïåöèàëüíûå îðãàíû èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè (ìèíèñòð<br />

âíóòðåííèõ äåë, ìèíèñòð ïî ýêîíîìèêå, ìèíèñòð ïî äåëàì ðåëèãèîçíûõ<br />

êóëüòîâ è äð.). Íåîáõîäèìûå åäèíñòâî è ñîãëàñîâàííîñòü äîñòèãàþòñÿ<br />

ïîñðåäñòâîì äèðåêòèâíîé êîìïåòåíöèè ïðåìüåð-ìèíèñòðà âî<br />

ãëàâå ñòðàíû è ïðèíöèïà êîëëåãèàëüíîñòè çåìåëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà.<br />

Îðãàíû, íåïîñðåäñòâåííî ïîä÷èíåííûå ñîîòâåòñòâóþùåìó ìèíèñòðó<br />

è âûïîëíÿþùèå çàäà÷è ïî ñóùåñòâó â îïðåäåëåííîé ñôåðå íà âñåé òåððèòîðèè<br />

çåìëè, íàçûâàþò çåìåëüíûìè âåðõîâíûìè âåäîìñòâàìè<br />

(Landesoberbehörden). Çäåñü òàêæå èäåò ðå÷ü î ñïåöèàëüíûõ îðãàíàõ<br />

èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè âåðõíåé ñòóïåíè. Ñìûñë è íàçíà÷åíèå çåìåëüíûõ<br />

âåðõîâíûõ âåäîìñòâ ñîñòîèò â òîì, ÷òîáû îñâîáîäèòü îòäåëüíûå<br />

ìèíèñòåðñòâà îò îïðåäåëåííûõ çàäà÷ ïî óïðàâëåíèþ, ðåøåíèå êîòîðûõ<br />

òðåáóåò ñïåöèàëüíîãî àïïàðàòà è îñîáûõ ñïåöèàëèñòîâ.<br />

Òèïè÷íûìè ïðèìåðàìè çåìåëüíûõ âåðõîâíûõ âåäîìñòâ ÿâëÿþòñÿ<br />

çåìåëüíîå óïðàâëåíèå ïî ñòàòèñòèêå, óïðàâëåíèå óãîëîâíîé ïîëèöèè çåìëè,<br />

óïðàâëåíèå ïî îõðàíå êîíñòèòóöèè, óïðàâëåíèå ïî âîïðîñàì îïëàòû<br />

òðóäà è ñîöèàëüíîãî îáåñïå÷åíèÿ ãîñóäàðñòâåííûõ ñëóæàùèõ è ïð.<br />

Ñðåäíÿÿ ñòóïåíü îðãàíèçàöèè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè íà óðîâíå<br />

çåìåëü ïðåäñòàâëåíà ãëàâîé îêðóæíîãî óïðàâëåíèÿ, êîòîðûé â êà÷åñòâå<br />

îáùåãî îðãàíà óïðàâëåíèÿ äîëæåí îñóùåñòâëÿòü âñå çàäà÷è àäìèíèñòðàòèâíîãî<br />

îêðóãà, åñëè ýòî íå âõîäèò â êîìïåòåíöèþ ñïåöèàëüíûõ<br />

îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè. Íà ñðåäíåé ñòóïåíè îòíîñèòåëüíî ðåäêî<br />

ñîçäàþòñÿ ñïåöèàëüíûå îðãàíû èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè.

432 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Àíäðåàñ ÂÎÑÑÊÓËÅ<br />

433<br />

Íèæíÿÿ ñòóïåíü ñîñòîèò òàêæå èç îáùèõ è ñïåöèàëüíûõ îðãàíîâ<br />

èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè.<br />

Îáùèìè îðãàíàìè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè íèæíåé ñòóïåíè ÿâëÿþòñÿ<br />

÷àñòè÷íî çåìåëüíûé ñîâåò (Landrat), ãîðîäà, íå âõîäÿùèå â ñîñòàâ<br />

îêðóãà, èëè äðóãèå êðóïíûå ãîðîäà. Íàðÿäó ñ íèìè ñóùåñòâóåò ìíîæåñòâî<br />

ñïåöèàëüíûõ îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè.<br />

Ïðèìåðû: êîìèòåòû íàäçîðà çà ðåìåñëåííûì ïðîèçâîäñòâîì, êîìèòåòû<br />

ëåñíîãî õîçÿéñòâà, êîìèòåòû äîðîæíîãî ñòðîèòåëüñòâà, ôèíàíñîâûå<br />

âåäîìñòâà, ïàëàòû ìåð è âåñîâ, ãîðíûå êîìèòåòû è ïð.<br />

Â. Ñòðóêòóðà ôåäåðàëüíîé èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè<br />

âa. Îñíîâíàÿ ñòðóêòóðà<br />

Îðãàíèçàöèÿ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè Ôåäåðàöèè îòëè÷àåòñÿ äâóìÿ<br />

õàðàêòåðíûìè îñîáåííîñòÿìè:<br />

- Ôåäåðàöèÿ íå èìååò îáùèõ îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, êîòîðûå<br />

áû îòâå÷àëè çà ðåøåíèå øèðîêîãî êðóãà ðàçëè÷íûõ çàäà÷, îíà<br />

ðàñïîëàãàåò òîëüêî ñïåöèàëüíûìè îðãàíàìè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè äëÿ<br />

îñîáûõ ñôåð äåÿòåëüíîñòè. Òîëüêî êàíöåëÿðèÿ ôåäåðàëüíîãî êàíöëåðà<br />

èìååò îïðåäåëåííûå ôóíêöèè êîîðäèíèðîâàíèÿ;<br />

- Ôåäåðàöèÿ èìååò, êàê ïðàâèëî, òîëüêî îðãàíû âûñøåé ñòóïåíè áåç<br />

ñîáñòâåííûõ ïîä÷èíåííûõ åé ïîäðàçäåëåíèé.<br />

âá. Ôåäåðàëüíûå îðãàíû èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè<br />

Îðãàíèçàöèÿ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè Ôåäåðàöèè ñîñòîèò èç:<br />

- âûñøèõ îðãàíîâ ôåäåðàëüíîé èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè;<br />

- ôåäåðàëüíûõ âåðõîâíûõ âåäîìñòâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè;<br />

- íèæåñòîÿùèõ îðãàíîâ (â èñêëþ÷èòåëüíûõ ñëó÷àÿõ ïðåäóñìîòðåíà<br />

ìíîãîñòóïåí÷àòàÿ ñòðóêòóðà, ÷àùå – òðåõñòóïåí÷àòàÿ ñòðóêòóðà): ôåäåðàëüíûå<br />

îðãàíû ñðåäíåé è íèæíåé ñòóïåíè;<br />

- îáùèå îðãàíû èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè (÷òî ÿâëÿåòñÿ àáñîëþòíûì<br />

èñêëþ÷åíèåì).<br />

Âûñøèìè îðãàíàìè ôåäåðàëüíîé èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ÿâëÿþòñÿ:<br />

Ïðåçèäåíò, êàíöåëÿðèÿ ôåäåðàëüíîãî êàíöëåðà, ôåäåðàëüíûå ìèíèñòåðñòâà<br />

è ôåäåðàëüíàÿ ñ÷åòíàÿ ïàëàòà. Âûñøèå îðãàíû ôåäåðàëüíîé<br />

èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ñòîÿò âî ãëàâå èåðàðõè÷åñêîé ñòðóêòóðû,<br />

õàðàêòåðíîé äëÿ ôåäåðàòèâíîé ñèñòåìû óïðàâëåíèÿ.<br />

Ïîä ôåäåðàëüíûìè âåðõîâíûìè âåäîìñòâàìè èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè ïîäðàçóìåâàþòñÿ îáîñîáëåííûå îò ôåäåðàëüíûõ ìèíèñòåðñòâ,<br />

ñàìîñòîÿòåëüíûå è öåíòðàëèçîâàííûå îðãàíû, êîòîðûå îòâå÷àþò çà îïðåäåëåííóþ<br />

ñôåðó íà âñåé òåððèòîðèè Ôåäåðàöèè è íàõîäÿòñÿ ïîä íàäçîðîì<br />

ñîîòâåòñòâóþùåãî ôåäåðàëüíîãî ìèíèñòåðñòâà.<br />

Ïðèìåðû: ê ìíîãî÷èñëåííûì ôåäåðàëüíûì âåðõîâíûì âåäîìñòâàì<br />

èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, íå èìåþùèì ïîä÷èíåííûõ èì ïîäðàç-<br />

äåëåíèé, îòíîñÿòñÿ, íàïðèìåð, Ôåäåðàëüíîå óïðàâëåíèå óãîëîâíîé ïîëèöèè<br />

â Âèñáàäåíå, Ôåäåðàëüíîå âåäîìñòâî íàäçîðà çà äåÿòåëüíîñòüþ<br />

êàðòåëåé â Áîííå, Ôåäåðàëüíîå âåäîìñòâî ãðóçîâîãî àâòîòðàíñïîðòà âî<br />

Ôëåíñáóðãå, Ôåäåðàëüíîå âåäîìñòâî ïî ñòàòèñòèêå â Âèñáàäåíå, Àãåíòñòâî<br />

ïî âîïðîñàì îêðóæàþùåé ñðåäû â Äåññàó, Ôåäåðàëüíîå âåäîìñòâî<br />

ïî îõðàíå êîíñòèòóöèè â Êåëüíå, Íåìåöêîå ïàòåíòíîå âåäîìñòâî â Ìþíõåíå,<br />

Ôåäåðàëüíîå âåäîìñòâî ïî âîïðîñàì çàêóïîê îáîðîííîé òåõíèêè<br />

â Êîáëåíöå, Ôåäåðàëüíîå âåäîìñòâî ïî êîíòðîëþ çà èçäàíèÿìè, îïàñíûìè<br />

äëÿ ìîëîäåæè â Áîííå.<br />

Äîïóñòèìîñòü ñîçäàíèÿ ñàìîñòîÿòåëüíûõ ôåäåðàëüíûõ âåðõîâíûõ<br />

âåäîìñòâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè âûòåêàåò èç ïåðâîãî ïðåäëîæåíèÿ<br />

àáç. 1 ñò. 87 ÎÇ, ñîãëàñíî êîòîðîìó äëÿ îñóùåñòâëåíèÿ äåë, íàõîäÿùèõñÿ<br />

â âåäåíèè ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëÿ, íà îñíîâå ôåäåðàëüíîãî<br />

çàêîíà ìîãóò áûòü ñîçäàíû ñàìîñòîÿòåëüíûå ôåäåðàëüíûå âûñøèå îðãàíû<br />

èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, à òàêæå íîâûå îðãàíû, íåïîñðåäñòâåííî<br />

ïîä÷èíåííûå Ôåäåðàöèè, è ó÷ðåæäåíèÿ ïóáëè÷íîãî ïðàâà.<br />

Ôåäåðàëüíûå îðãàíû ñðåäíåé è íèæíåé ñòóïåíè èìåþòñÿ â òåõ íåìíîãèõ<br />

îáëàñòÿõ, â êîòîðûõ Îñíîâíîé çàêîí îïðåäåëåííî ïðåäóñìàòðèâàåò<br />

ìíîãîñòóïåí÷àòóþ àäìèíèñòðàòèâíóþ ñòðóêòóðó (àáç. 1 ñò. 87 ÎÇ) èëè, ïî<br />

êðàéíåé ìåðå, ðàçðåøàåò ñîçäàíèå ôåäåðàëüíûõ îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè ñðåäíåé è íèæíåé ñòóïåíè (ïðåäëîæåíèå 2 àáç. 3 ñò. 87 ÎÇ).<br />

 íåïîñðåäñòâåííîå ôåäåðàëüíîå óïðàâëåíèå ñ ñîáñòâåííûìè ïîä-<br />

÷èíåííûìè åìó àäìèíèñòðàòèâíûìè ïîäðàçäåëåíèÿìè âõîäÿò ñîãëàñíî<br />

àáç. 1 ñò. 87 ÎÇ: Óïðàâëåíèå âíåøíèìè ñíîøåíèÿìè, Óïðàâëåíèå<br />

ôåäåðàëüíûìè ôèíàíñàìè, è, â ñîîòâåòñòâèè ñî ñò. 89, Óïðàâëåíèå ôåäåðàëüíûìè<br />

âîäíûìè ïóòÿìè è ñóäîõîäñòâîì. Ïîìèìî ýòîãî, ñþäà âêëþ-<br />

÷åíî Óïðàâëåíèå ôåäåðàëüíûìè âîîðóæåííûìè ñèëàìè (áóíäåñâåðîì),<br />

êàê ïðåäóñìîòðåíî ïóíêòîì 1 ñò. 87b ÎÇ (ôåäåðàëüíûé ìèíèñòð îáîðîíû,<br />

Óïðàâëåíèå âîåííûì îêðóãîì, Ðàéîííûé îòäåë êîìïëåêòîâàíèÿ,<br />

Óïðàâëåíèå ãàðíèçîíîì è äðóãèå ïîäðàçäåëåíèÿ).<br />

Îñîáûé ñëó÷àé ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé Óïðàâëåíèå ôèíàíñàìè. Êàê<br />

Ôåäåðàöèÿ, òàê è îòäåëüíûå çåìëè èìåþò ñîáñòâåííûå îðãàíû ôèíàíñîâîãî<br />

óïðàâëåíèÿ. Íà ñðåäíåé ñòóïåíè îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè<br />

ñóùåñòâóåò, îäíàêî, ñîâìåñòíîå âåäîìñòâî Ôåäåðàöèè è ñîîòâåòñòâóþùåé<br />

çåìëè – Ãëàâíàÿ ôèíàíñîâàÿ äèðåêöèÿ âî ãëàâå ñ åå<br />

íà÷àëüíèêîì (ñð. àáç. 4 ñò. 108 ÎÇ è ÷àñòü 1, Ñ. 1427 «Çàêîíà î ôèíàíñîâîì<br />

óïðàâëåíèè» îò 30.08.1971, Ôåäåðàëüíûé âåñòíèê çàêîíîâ). Ãëàâíîå<br />

ôèíàíñîâîå óïðàâëåíèå ðóêîâîäèò ôèíàíñîâûì óïðàâëåíèåì Ôåäåðàöèè<br />

è çåìëè â ñâîåì îêðóãå (§ 8 àáç. 1 «Çàêîí î íàëîãîâîé<br />

èíñïåêöèè»). Ãëàâà Ãëàâíîãî ôèíàíñîâîãî óïðàâëåíèÿ íàçíà÷àåòñÿ è<br />

îñâîáîæäàåòñÿ îò çàíèìàåìîé äîëæíîñòè ñîîòâåòñòâóþùèìè îðãàíàìè<br />

Ôåäåðàöèè è çåìëè ñîâìåñòíî; îí ÿâëÿåòñÿ îäíîâðåìåííî ñëóæàùèì è<br />

Ôåäåðàöèè è çåìëè (§ 9 àáç. 2 «Çàêîí î íàëîãîâîé èíñïåêöèè»). Íèæåñòîÿùèå<br />

îðãàíû ÿâëÿþòñÿ ÷àñòè÷íî ôåäåðàëüíûìè îðãàíàìè èñïîëíè-

434 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Àíäðåàñ ÂÎÑÑÊÓËÅ<br />

435<br />

òåëüíîé âëàñòè (íàïð., ãëàâíûå òàìîæåííûå óïðàâëåíèÿ), ÷àñòè÷íî îðãàíàìè<br />

èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè çåìåëü (ôèíàíñîâûå óïðàâëåíèÿ).<br />

âã. Ïðÿìîå è êîñâåííîå ãîñóäàðñòâåííîå óïðàâëåíèå<br />

Ñóáúåêòàìè ïðàâ è îáÿçàííîñòåé â àäìèíèñòðàòèâíîì ïðàâå ìîãóò<br />

áûòü òîëüêî åäèíèöû, íàäåëåííûå ïðàâîñïîñîáíîñòüþ, â îñîáåííîñòè<br />

þðèäè÷åñêèå ëèöà. Ýòèõ ñóáúåêòîâ íàçûâàþò â äàííîì êîíòåêñòå íîñèòåëÿìè<br />

èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè. Íîñèòåëÿìè òàê íàçûâàåìîãî ïðÿìîãî<br />

ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ ÿâëÿþòñÿ Ôåäåðàöèÿ è çåìëè. Êàê<br />

òîëüêî îòäåëüíûå çàäà÷è èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ïåðåäàþòñÿ îòäåëèâøèìñÿ<br />

çàêîííûì ïóòåì àäìèíèñòðàòèâíûì åäèíèöàì, ãîâîðÿò î, òàê<br />

íàçûâàåìîì, êîñâåííîì ãîñóäàðñòâåííîì óïðàâëåíèè. Ê êîñâåííîìó<br />

ãîñóäàðñòâåííîìó óïðàâëåíèþ îòíîñÿò êîðïîðàöèè, ó÷ðåæäåíèÿ è ôîíäû.<br />

Îñîáóþ ðîëü èãðàþò ïðè ýòîì êîììóíàëüíûå îòðàñëåâûå êîðïîðàöèè,<br />

à èìåííî, çåìåëüíûå îêðóãà è îáùèíû, êîòîðûå íå îáëàäàþò èçíà-<br />

÷àëüíûìè, à òîëüêî äåëåãèðîâàííûìè ãîñóäàðñòâîì èñêëþ÷èòåëüíûìè<br />

êîìïåòåíöèÿìè, íî ïðè âñåì òîì èìåþò çíà÷èòåëüíûé êðóã çàäà÷, òåððèòîðèàëüíûé<br />

ñóâåðåíèòåò è íàäåëåíû ñïîñîáíîñòüþ ôîðìèðîâàíèÿ<br />

ñîáñòâåííîé, äåìîêðàòè÷åñêè îáîñíîâàííîé âîëè ÷åðåç ñâîè íåïîñðåäñòâåííî<br />

èçáðàííûå íàðîäíûå ïðåäñòàâèòåëüñòâà (ñîáðàíèå äåïóòàòîâ<br />

îêðóãà, ñîâåò îáùèíû). Êîñâåííàÿ ãîñóäàðñòâåííàÿ èñïîëíèòåëüíàÿ<br />

âëàñòü íå ìîæåò óãëóáëÿòüñÿ íèæå äàííîãî óðîâíÿ.<br />

2. Íåñîîòâåòñòâèå êîìïåòåíöèé çàêîíîäàòåëüíûõ<br />

è èñïîëíèòåëüíûõ âëàñòåé<br />

Ïîñëå òîãî êàê ìû, íàäåþñü, ÿñíî ïðåäñòàâèëè ñåáå ôåäåðàëüíóþ è<br />

çåìåëüíóþ èñïîëíèòåëüíóþ âëàñòü êàê äâå ïðèíöèïèàëüíî ðàçäåëåííûõ<br />

îðãàíèçàöèîííûõ ñèëû ñ ðàçëè÷íûìè îðãàíàìè íà ðàçëè÷íûõ ñòóïåíÿõ,<br />

ìû ìîæåì áëèæå ðàññìîòðåòü ðàñïðåäåëåíèå êîìïåòåíöèè èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè. Âòîðîé îñíîâíîé ïðèíöèï êàñàåòñÿ îòíîøåíèé ìåæäó<br />

çàêîíîäàòåëüíîé è èñïîëíèòåëüíîé ïîëíîìî÷èÿìè. Íà ïåðâûé âçãëÿä,<br />

ìîæíî áûëî áû ïðåäïîëîæèòü, ÷òî ðàçäåëåíèå êîìïåòåíöèè èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè, ïî ñóùåñòâó, îðèåíòèðîâàíî íà ðàçäåëåíèå êîìïåòåíöèè çàêîíîäàòåëüíîé<br />

âëàñòè ìåæäó Ôåäåðàöèåé è çåìëÿìè. Íî Îñíîâíîé çàêîí<br />

ïîøåë äðóãèì ïóòåì. Êîìïåòåíöèè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, êîòîðûå ðåãóëèðóþòñÿ,<br />

ïðåæäå âñåãî, ñò.ñò. 83-91b ÎÇ, ñóùåñòâóþò ñêîðåå ñàìîñòîÿòåëüíî<br />

íàðÿäó ñ êîìïåòåíöèÿìè çàêîíîäàòåëüíîé âëàñòè. Ïîýòîìó êàòàëîã<br />

çàêîíîäàòåëüíûõ êîìïåòåíöèé íå ïîçâîëÿåò ñäåëàòü êàêèõ-ëèáî<br />

âûâîäîâ î êîìïåòåíöèè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè Ôåäåðàöèè 11 .<br />

11 Ñì. BVerfGE 12, 246 f.<br />

3. Ïðèíöèï ïðèîðèòåòà çåìåëü<br />

Íàêîíåö, öåíòðàëüíîå çíà÷åíèå â îðãàíèçàöèîííîé ñòðóêòóðå èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè â ôåäåðàòèâíîé ñèñòåìå Ãåðìàíèè èìååò òðåòèé ïðèíöèï:<br />

îí ñîñòîèò â ïðèîðèòåòå çåìåëü. Êîíêðåòèçèðóÿ ñò. 30 ÎÇ àáç. 1,<br />

ñò. 83 ÎÇ ïðåäóñìàòðèâàåò, ÷òî çåìëè èñïîëíÿþò ôåäåðàëüíûå çàêîíû<br />

êàê ñâîè ñîáñòâåííûå, åñëè Îñíîâíîé çàêîí íå óñòàíàâëèâàåò èíîãî.<br />

Êîìïåòåíöèÿ çåìåëü ïîäðàçóìåâàåòñÿ â òîé ñòåïåíè, â êàêîé â ñàìîì<br />

Îñíîâíîì çàêîíå íå ñîäåðæèòñÿ èíîãî, ñïåöèàëüíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ â<br />

ïîëüçó Ôåäåðàöèè (òàê íàçûâàåìûé ïðèíöèï ïåðå÷èñëåíèÿ).<br />

Åñëè ãîâîðèòü î ñìûñëå ýòîé êîíöåïöèè, òî íà ïåðåäíèé ïëàí âûñòóïàþò<br />

òðè àñïåêòà.<br />

Ñ îäíîé ñòîðîíû ðå÷ü èäåò îá îáû÷íûõ ýôôåêòàõ ðàöèîíàëèçàöèè<br />

â ñìûñëå ïîâûøåíèÿ ýôôåêòèâíîñòè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè. Çåìëè<br />

äîëæíû ñîäåðæàòü îáøèðíûé èñïîëíèòåëüíûé àïïàðàò äëÿ èñïîëíåíèÿ<br />

çåìåëüíîãî ïðàâà, êîòîðûé ìîæåò äåéñòâîâàòü íåïîñðåäñòâåííî<br />

íà ìåñòå è òåì ñàìûì â íåïîñðåäñòâåííîé áëèçîñòè îò ðåøàåìûõ ïðîáëåì.<br />

Ñ ýêîíîìè÷åñêîé òî÷êè çðåíèÿ ïðåäñòàâëÿåòñÿ öåëåñîîáðàçíûì<br />

èñïîëüçîâàòü äàííûé èñïîëíèòåëüíûé àïïàðàò òàêæå è äëÿ èñïîëíåíèÿ<br />

ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ è íå ñîçäàâàòü ïàðàëëåëüíîé ôåäåðàëüíîé èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè, òåì áîëåå ÷òî ìàòåðèàëüíîå ïðàâî Ôåäåðàöèè è çåìåëü,<br />

êàê ïðàâèëî, òåñíî ñâÿçàíû äðóã ñ äðóãîì, òàê ÷òî ïàðàëëåëüíàÿ<br />

êîìïåòåíöèÿ ìîãëà áû âåñòè â äàííîì ñëó÷àå ê âîçíèêíîâåíèþ ñëîæíûõ<br />

ïðîáëåì ïî ðàçãðàíè÷åíèþ êîìïåòåíöèé.<br />

Åùå âàæíåå äëÿ èñïîëíåíèÿ è ñîõðàíåíèÿ çàêðåïëåííîãî Îñíîâíûì<br />

çàêîíîì äåöåíòðàëèçîâàííîãî èñïîëíèòåëüíîãî êîíöåïòà ìîã áû áûòü<br />

ôåäåðàòèâíûé áàëàíñ âëàñòè. Â ñìûñëå âåðòèêàëüíîãî äåëåíèÿ âëàñòè<br />

ñèëüíàÿ èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü íà óðîâíå çåìëè ñîçäàåò ïðîòèâîâåñ<br />

íåèçáåæíî ñóùåñòâóþùèì òåíäåíöèÿì àêêóìóëÿöèè âëàñòè íà ôåäåðàëüíîì<br />

óðîâíå. Ðàñïðåäåëåíèå èñïîëíèòåëüíûõ ïîëíîìî÷èé ìåæäó ðàçëè÷íûìè<br />

îðãàíàìè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè çåìåëü óñèëèâàåò òåì ñàìûì<br />

ôåäåðàòèâíîå ðàçäåëåíèå ôóíêöèé. Óñèëåíèå ðàñïðåäåëåíèÿ ôóíêöèé<br />

â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå ìîæíî îæèäàòü òîëüêî â òîé ìåðå, íàñêîëüêî<br />

ó èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè çåìëè â ðàìêàõ èñïîëíåíèÿ ôåäåðàëüíûõ<br />

çàêîíîâ áóäåò â ðàñïîðÿæåíèè äîñòàòî÷íî ñâîáîäû äåéñòâèé è âîçìîæíîñòè<br />

ïðèíèìàòü ðåøåíèÿ, êîòîðûå áû îíè ìîãëè èñïîëüçîâàòü. Åñëè<br />

ôåäåðàëüíûå çàêîíîäàòåëè è àäìèíèñòðàòèâíûå ñóäû âèäÿò ñâîè çàäà-<br />

÷è â òîì, ÷òîáû îáåñïå÷èòü «áåñïðåïÿòñòâåííîå è ïîëíîå» èñïîëíåíèå<br />

ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ ïîñðåäñòâîì «ïî ñóùåñòâó åäèíîé ïðàêòèêè óïðàâëåíèÿ»,<br />

òî ó îðãàíîâ çåìåëüíîé èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè î÷åíü áûñòðî<br />

íå îñòàíåòñÿ «íèêàêîãî ñîáñòâåííîãî çíà÷èìîãî âåñà».<br />

Òðåòèé àñïåêò êàñàåòñÿ áëèçîñòè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ê ãðàæäàíàì.<br />

Îíà çíà÷èòåëüíî áîëüøå ãàðàíòèðóåòñÿ îðãàíàìè çåìåëüíîé èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè, ÷åì ôåäåðàëüíûìè îðãàíàìè, êîòîðûå ÷óâñòâóþò<br />

ñåáÿ «íà ÷óæáèíå».

436 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Àíäðåàñ ÂÎÑÑÊÓËÅ<br />

437<br />

III. Îñíîâíûå òèïû ðàñïðåäåëåíèÿ êîìïåòåíöèè<br />

èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè â ôåäåðàòèâíîé ñèñòåìå<br />

Íà âòîðîì ïëàíå èçëîæåííûõ ïðèíöèïîâ ðàñïðåäåëåíèÿ êîìïåòåíöèé<br />

èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè Îñíîâíîé çàêîí ðàñïîëàãàåò ïÿòüþ òèïàìè óïðàâëåíèÿ,<br />

â êîòîðûõ áîëåå äåòàëüíî êîíêðåòèçèðóåòñÿ âçàèìîäåéñòâèå ôåäåðàëüíîé<br />

è çåìåëüíîé èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè. Èõ ñëåäóåò íèæå ïðîàíàëèçèðîâàòü<br />

áîëåå ïîäðîáíî, ïðè ýòîì â ñèëó ìíîãîîáðàçèÿ âîçíèêàþùèõ<br />

âîïðîñîâ ðå÷ü ìîæåò èäòè òîëüêî î òîì, ÷òîáû ðàññìîòðåòü îñíîâíûå ñòðóêòóðû<br />

è ïðèâëå÷ü âíèìàíèå ê íåêîòîðûì öåíòðàëüíûì ïðîáëåìàì.<br />

1. Îáû÷íûé ñëó÷àé I: Èñïîëíåíèå ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ<br />

çåìëÿìè êàê ñâîèõ ñîáñòâåííûõ (ñò.ñò. 83, 84 ÎÇ)<br />

À. Îáùåå<br />

Îáû÷íûì ñëó÷àåì ðàñïðåäåëåíèÿ êîìïåòåíöèé èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè<br />

â ôåäåðàòèâíîé ñèñòåìå ÿâëÿåòñÿ èñïîëíåíèå ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ<br />

çåìëÿìè êàê ñâîèõ ñîáñòâåííûõ (ò.í. ñîáñòâåííîå óïðàâëåíèå). Â ýòîì<br />

ñëó÷àå ðå÷ü èäåò î ïåðâîíà÷àëüíîì (èñêîííîì) çåìåëüíîì óïðàâëåíèè,<br />

ïðè ýòîì îïðåäåëÿþùèì ÿâëÿåòñÿ ïðàâî çåìåëü íà èñïîëíåíèå. Ïîìèìî<br />

ýòîãî, çåìëè ðåøàþò òàêæå, êàêèå îðãàíû èëè íîñèòåëè èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè çåìëè íàäåëåíû êîìïåòåíöèåé è êàê îòäåëüíûå åäèíèöû<br />

èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè äîëæíû âûïîëíÿòü ñâîè çàäà÷è. ×òîáû<br />

èçáåæàòü íà äåëå èãíîðèðîâàíèÿ çåìåëüíîé èñïîëíèòåëüíîé âëàñòüþ<br />

ôåäåðàëüíîãî ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ è äëÿ ãàðàíòèè îäèíàêîâîãî<br />

èñïîëíåíèÿ Ôåäåðàöèÿ îáëàäàåò îïðåäåëåííûìè ïðàâàìè ïî íàäçîðó è<br />

âîçäåéñòâèþ. Ýòè ïðàâà ïîäðîáíåå îïðåäåëåíû ñò. 84 ÎÇ; òàê ÷òî ðåãóëèðîâàíèå<br />

ýòîãî âîïðîñà ìîæíî ñ÷èòàòü îêîí÷àòåëüíûì.<br />

Á. Ïðàâà Ôåäåðàöèè ïî íàäçîðó è âîçäåéñòâèþ<br />

áa. Ïðèíÿòèå ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ îá îðãàíèçàöèè,<br />

ïîëíîìî÷èÿõ è ïðîöåäóðàõ (àáç. 1 ñò. 84 ÎÇ)<br />

Ñîãëàñíî ïîñëåäíèì èçìåíåíèÿì àáç. 1 ñò. 84 ÎÇ â äîïîëíåíèå ê ñò. 74<br />

ÎÇ ñîäåðæèò (êîíêóðèðóþùóþ) çàêîíîäàòåëüíóþ êîìïåòåíöèþ Ôåäåðàöèè<br />

äëÿ ðåãóëèðîâàíèÿ ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ î «ñîçäàíèè âåäîìñòâ» è «ïðîöåäóðàõ<br />

óïðàâëåíèÿ» 12 . Èíòåðåñû çåìåëü ãàðàíòèðóþòñÿ òðåáîâàíèåì îäîáðåíèÿ<br />

ðåøåíèÿ â Áóíäåñðàòå. Â òî âðåìÿ êàê àäìèíèñòðàòèâíîå ïðîöåäóðíîå<br />

ïðàâî îïðåäåëÿåò «êàê» ñëåäóåò äåéñòâîâàòü, ïðàâî, ðåãóëèðóþùåå ñîçäà-<br />

12 Die Gegenmeinung qualifiziert die Organisations- und Verfahrensregelung des Bundes<br />

als zulässige Annexregelung zur jeweiligen Sachmaterie des Art. 74 GG; Art. 84 Abs. 1 regelt<br />

insofern nur noch das Zustimmungserfordernis des Bundesrates, vgl. zum Streitstand Jarrass,<br />

NVwZ 2000, 1091 ff.<br />

íèå âåäîìñòâ óñòàíàâëèâàåò «êòî» äåéñòâóåò. Ýòà øèðîêî ïðèçíàííàÿ ôîðìóëà<br />

ïîìîãàåò, îäíàêî, òîëüêî òàì, ãäå ðå÷ü èäåò î ðàçëè÷åíèè ïðîöåäóðíîãî<br />

ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ è ìàòåðèàëüíîãî ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ.<br />

Ñóäåáíàÿ ïðàêòèêà Ôåäåðàëüíîãî Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà ïî äàííîìó<br />

âîïðîñó îñòàåòñÿ ðàçîáùåííîé è ïîä÷àñ åäâà ïðåäñêàçóåìîé.<br />

Òàê, çàïðåòû ðàçãëàøåíèÿ è èñïîëüçîâàíèÿ, ïðåäïèñàíèÿ î ñîáëþäåíèè<br />

îïðåäåëåííîé ôîðìû è ñðîêà, òðåáîâàíèÿ ïîäà÷è õîäàòàéñòâà, ñáîðû<br />

çà óñëóãè îðãàíîâ óïðàâëåíèÿ, òðåáîâàíèÿ ñîãëàñèÿ è ïðåäïèñàíèÿ î<br />

ïîðÿäêå äîñòàâêè è âðó÷åíèÿ äîêóìåíòîâ ñîäåðæàòåëüíî îòíîñÿò ê ïðîöåäóðíîìó<br />

ïðàâîâîìó ðåãóëèðîâàíèþ.<br />

Íàïðîòèâ, ìåæâåäîìñòâåííûå ïðàâà îçíàêîìëåíèÿ ñ äîêóìåíòàìè è<br />

ïîëó÷åíèÿ ñâåäåíèé, à òàêæå Ïîëîæåíèÿ î ñîõðàíåíèè âåäîìñòâåííîé<br />

òàéíû íàïðîòèâ íå ðàñöåíèâàþòñÿ êàê ðåãóëèðîâàíèå ïðîöåäóðíî-ïðàâîâîãî<br />

ñîäåðæàíèÿ. Íå îòíîñÿò ê ïðîöåäóðíîìó ïðàâó è ðåãóëèðîâàíèå<br />

ïðîèçâîäñòâà äåë ïî èñêó òðåòüåãî ëèöà ïðîòèâ ïðèíóäèòåëüíîãî èñïîëíåíèÿ<br />

â ñîîòâåòñòâèè ñ § 68 (è ñëåä.) Çàêîíà îá àäìèíèñòðàòèâíûõ<br />

ñóäàõ (VwGO), êîòîðîå âêëþ÷åíî â áîëüøèíñòâî äåë ïî ðàññìîòðåíèþ<br />

èñêîâ â àäìèíèñòðàòèâíûõ ñóäàõ.<br />

Ñêàçàííîå åùå áîëåå óñëîæíÿåòñÿ òåì, ÷òî Ôåäåðàëüíûé Êîíñòèòóöèîííûé<br />

Ñóä ïðèçíàåò òàê íàçûâàåìûå «íîðìû äâîéíîãî ñîäåðæàíèÿ»,<br />

òî åñòü, ïðåäïèñàíèÿ, êîòîðûå èìåþò êàê ìàòåðèàëüíî-ïðàâîâîå ñîäåðæàíèå,<br />

òàê è ïðîöåäóðíî-ïðàâîâîå çíà÷åíèå. Òàêèå ïîëîæåíèÿ òàêæå òðåáóþò<br />

ïî ðåøåíèþ Ôåäåðàëüíîãî Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà îäîáðåíèÿ Áóíäåñðàòà<br />

13 .  ñìûñëå óêðåïëåíèÿ ïîëíîìî÷èé çåìåëü ýòî áûëà õîðîøàÿ<br />

çàäóìêà, îäíàêî íà ïðàêòèêå äåëàåò âîçìîæíûì ïîëèòèêó áëîêàäû ñî ñòîðîíû<br />

Áóíäåñðàòà, êîòîðûé ïðèîáðåòàåò áîëåå ñåðüåçíûé ïîëèòè÷åñêèé<br />

âåñ, ÷åì ýòî ïëàíèðîâàëîñü èñòîðè÷åñêèì ó÷ðåäèòåëåì Êîíñòèòóöèè.<br />

Ïîñêîëüêó ïî÷òè êàæäûé çàêîí ñîäåðæèò ôîðìàëüíûå, ïðîöåäóðíî-ïðàâîâûå<br />

êîìïîíåíòû, Áóíäåñðàò îáëàäàåò â ñîîòâåòñòâèè ñ ïðåäëîæåíèåì 1<br />

ñò. 84 ÎÇ âåñüìà øèðîêèì ïðàâîì ó÷àñòèÿ â ñîâìåñòíîì ðåøåíèè âñåõ<br />

ïîëèòè÷åñêèõ âîïðîñîâ.  öåëîì, áîëåå ïîëîâèíû çàêîíîâ òðåáóþò îäîáðåíèÿ<br />

ñî ñòîðîíû Áóíäåñðàòà. Â ýòîì îòíîøåíèè öåëåñîîáðàçíûì ïðåäñòàâëÿåòñÿ<br />

îãðàíè÷èòåëüíîå òîëêîâàíèå ïîíÿòèé «ñîçäàíèå âåäîìñòâ» è<br />

«ïðîöåäóðû óïðàâëåíèÿ». Îäîáðåíèÿ äîëæíî òðåáîâàòü òîëüêî ðåãóëèðîâàíèå<br />

òàêèõ âîïðîñîâ, êîòîðûå çàòðàãèâàþò ÿäðî ôèíàíñîâîé è àäìèíèñòðàòèâíî-îðãàíèçàöèîííîé<br />

äååñïîñîáíîñòè çåìåëü.<br />

áá. Èçäàíèå îáùèõ àäìèíèñòðàòèâíûõ ïðåäïèñàíèé<br />

(àáç. 2 ñò. 84 ÎÇ)<br />

Ïîñêîëüêó òî÷íîå ðåãóëèðîâàíèå ïðîöåññà óïðàâëåíèÿ ïîñðåäñòâîì<br />

ïàðëàìåíòñêîãî çàêîíà åäâà ëè âîçìîæíî, ê òîìó æå ïàðëàìåíòñêàÿ çàêîíî-<br />

13 Vgl. BVerfGE 55, 274 (321).

438 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Àíäðåàñ ÂÎÑÑÊÓËÅ<br />

439<br />

äàòåëüíàÿ ïðîöåäóðà îáû÷íî îêàçûâàåòñÿ ñèëüíî çàòðàòíîé, àáç. 2 ñò. 84 ÎÇ<br />

ðàçðåøàåò Ôåäåðàëüíîìó Ïðàâèòåëüñòâó ñ îäîáðåíèÿ Áóíäåñðàòà èçäàâàòü<br />

îáùèå àäìèíèñòðàòèâíûå ïðåäïèñàíèÿ, îñíîâíîé ôóíêöèåé êîòîðûõ<br />

ÿâëÿåòñÿ ïðåäîñòàâëåíèå Ôåäåðàöèè èíñòðóìåíòà äëÿ îáåñïå÷åíèÿ åäèíîãî<br />

èñïîëíåíèÿ ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ 14 . Âîçìîæíîå ñîäåðæàíèå îáùèõ àäìèíèñòðàòèâíûõ<br />

ïðåäïèñàíèé – â îòëè÷èå îò ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ – íå<br />

îïðåäåëÿåòñÿ àáç. 2 ñò. 84 ÎÇ. Ïîñêîëüêó çàêîí íå ïðåäóñìàòðèâàåò èíîãî,<br />

îáùèå àäìèíèñòðàòèâíûå ïðåäïèñàíèÿ ìîãóò ñîäåðæàòü ïîëîæåíèÿ ìàòåðèàëüíîãî,<br />

îðãàíèçàöèîííîãî è ïðîöåäóðíîãî ïðàâà. Ïî êðàéíåé ìåðå, äëÿ<br />

òèïè÷íîãî ñëó÷àÿ èñïîëíåíèÿ, òàêèå àäìèíèñòðàòèâíûå ïðåäïèñàíèÿ, ïðåäñòàâëÿþùèå<br />

ñîáîé ñîáñòâåííî âíóòðåííåå ïðàâî, èìåþò, ïîñðåäñòâîì ïðèâÿçêè<br />

ê ïðèíöèïó ðàâåíñòâà, âíåøíèå ïîñëåäñòâèÿ.<br />

áâ. Íàäçîð çà âûïîëíåíèåì ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ (àáç. 3 ñò. 84 ÎÇ)<br />

Àáç. 3 ñò. 84 ïðåäîñòàâëÿåò Ôåäåðàöèè âîçìîæíîñòü, îñóùåñòâëÿòü íàäçîð<br />

çà ëîÿëüíûì èñïîëíåíèåì çåìëÿìè «åå» ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ. Ðå÷ü<br />

èäåò î ÷èñòîì íàäçîðå çà âûïîëíåíèåì ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ ïðè îãðàíè÷åííûõ<br />

ñðåäñòâàõ íàäçîðà. Ïðåäëîæåíèåì 2 àáç. 3 ñò. 84 ÎÇ ïðåäóñìîòðåíî<br />

òîëüêî íàïðàâëåíèå óïîëíîìî÷åííûõ â âûñøèå îðãàíû óïðàâëåíèÿ<br />

çåìåëü è – ñ èõ ñîãëàñèÿ èëè â ñëó÷àå èõ îòêàçà ñ ñîãëàñèÿ Áóíäåñðàòà<br />

– òàêæå â ïîä÷èíåííûå èì âåäîìñòâà. Íàïðàâëåííûå Ôåäåðàëüíûì Ïðàâèòåëüñòâîì<br />

óïîëíîìî÷åííûå, ïðåäñòàâëÿþùèå ñîáîé êàê áû âñïîìîãàòåëüíûå<br />

îðãàíû Ôåäåðàëüíîãî Ïðàâèòåëüñòâà, ìîãóò ïðîâîäèòü ïðîâåðêó ïóòåì<br />

ïðîñìîòðà àêòîâ, ïðîâåäåíèÿ îïðîñà è äðóãèõ ôîðì ïîëó÷åíèÿ<br />

èíôîðìàöèè, íî ïðè ýòîì îíè íå ïîëíîìî÷íû äàâàòü êàêèå-ëèáî óêàçàíèÿ.<br />

áã. Îñîáûå ñëó÷àè: Íåäîñòàòêè, îáíàðóæåííûå Ôåäåðàëüíûì<br />

Ïðàâèòåëüñòâîì (àáç. 4 ñò. 84 ÎÇ â ñîâîêóïíîñòè ñ ïóíêòîì 3<br />

àáç. 1 ñò. 93 ÎÇ, § 13 ï. 7, § 68 Çàêîíà î Ôåäåðàëüíîì<br />

Êîíñòèòóöèîííîì Ñóäå)<br />

Ñîáñòâåííî èíñòðóìåíòîì îñóùåñòâëåíèÿ íàäçîðà çà âûïîëíåíèåì<br />

ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ ÿâëÿþòñÿ òàê íàçûâàåìûå «íåäîñòàòêè, îáíàðóæåííûå<br />

Ôåäåðàëüíûì Ïðàâèòåëüñòâîì», êîòîðûå ïîäðîáíåå ðåãóëèðóþòñÿ<br />

àáç. 4 ñò. 84 ÎÇ. Åñëè íåäîñòàòêè, îáíàðóæåííûå Ôåäåðàëüíûì<br />

Ïðàâèòåëüñòâîì ïðè èñïîëíåíèè çåìëÿìè ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ, ïîñëå<br />

îáíàðóæåíèÿ íå áóäóò óñòðàíåíû, òî Áóíäåñðàò ïî ïîðó÷åíèþ Ôåäåðàëüíîãî<br />

ïðàâèòåëüñòâà èëè çåìëè ðåøàåò, íàðóøèëà ëè çåìëÿ ïðàâî (ïðåäëîæåíèå<br />

1 àáç. 4 ñò. 84 ÎÇ). Ðåøåíèå Áóíäåñðàòà ìîæåò áûòü îáæàëîâàíî â<br />

Ôåäåðàëüíîì Êîíñòèòóöèîííîì Ñóäå â ðàìêàõ ðåøåíèÿ ñïîðîâ îá îáúåìå<br />

ïðàâ è îáÿçàííîñòåé Ôåäåðàöèè è çåìåëü (ïóíêò 3 àáç. 1 ñò. 93 ÎÇ,<br />

ïóíêò 7 § 13, §§ 68-70 Çàêîíà î Ôåäåðàëüíîì Êîíñòèòóöèîííîì Ñóäå).<br />

14 BVerfGE 11, 6 (18).<br />

Íà ïðàêòèêå, íàäçîð Ôåäåðàöèè çà âûïîëíåíèåì ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ<br />

íå èìååò íèêàêîé ðîëè. Ñ ó÷åòîì ïî÷òè ïîëíîãî ñóäåáíîãî êîíòðîëÿ<br />

èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè çåìåëü èíñòðóìåíò íàäçîðà â ñîîòâåòñòâèè ñ àáç.<br />

3-4 ñò. 84 ÎÇ äî ñèõ ïîð íå ïðèìåíÿëñÿ. Òåì íå ìåíåå, ýòî ðåãóëèðîâàíèå<br />

íå ÿâëÿåòñÿ èçëèøíèì – â ñëó÷àå âîçìîæíîãî êîíôëèêòà çà íèì<br />

çàêðåïëåíû «ïðåäóïðåæäàþùàÿ» è «äèñöèïëèíèðóþùàÿ» ôóíêöèè 15 .<br />

áä. Ïðåäîñòàâëåíèå ïîëíîìî÷èé äàâàòü îòäåëüíûå óêàçàíèÿ<br />

(àáç. 5 ñò. 84 ÎÇ)<br />

Íîðìàòèâíîå óïðàâëåíèå ïðîöåññîì èñïîëíåíèÿ ÷åðåç îáùèå àäìèíèñòðàòèâíûå<br />

ïðåäïèñàíèÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ àáç. 2 ñò. 84 ÎÇ äîïîëíÿåòñÿ<br />

ïðåäóñìîòðåííîé àáç. 5 ñò. 84 ÎÇ âîçìîæíîñòüþ äëÿ Ôåäåðàöèè íà<br />

îñíîâå ôåäåðàëüíîãî çàêîíà äàâàòü â îñîáûõ ñëó÷àÿõ êîíêðåòíûå óêàçàíèÿ<br />

ïî âûïîëíåíèþ ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ ñ îäîáðåíèÿ Áóíäåñðàòà<br />

(ïðåäëîæåíèå 1 àáç. 5 ñò. 84 ÎÇ). Ýòè îòäåëüíûå óêàçàíèÿ äîëæíû äàâàòüñÿ<br />

âûñøèì âåäîìñòâàì çåìëè, êðîìå ñëó÷àåâ, êîòîðûå Ôåäåðàëüíîå<br />

Ïðàâèòåëüñòâî ðàññìàòðèâàåò êàê ñðî÷íûå (ïðåäëîæåíèå 2 àáç. 5 ñò.<br />

84 ÎÇ). Èç ñèñòåìàòèêè ñò. 83 è ñëåä. ñò. ÎÇ è äîñëîâíîãî òåêñòà ïðåäëîæåíèÿ<br />

1 àáç. 5 ñò. 84 («îñîáûå ñëó÷àè») ñëåäóåò íåîáõîäèìîñòü îãðàíè-<br />

÷èòåëüíîé èíòåðïðåòàöèè ýòèõ ïðåäïèñàíèé, èíà÷å ãðàíèöà îñóùåñòâëåíèÿ<br />

èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ïî ïîðó÷åíèþ Ôåäåðàöèè ðàçìûâàåòñÿ.<br />

Ïîýòîìó íå óäèâèòåëüíî, ÷òî ôåäåðàëüíûé çàêîíîäàòåëü î÷åíü ðåäêî<br />

ïðèáåãàåò ê ñâîåé êîìïåòåíöèè, çàêðåïëåííîé â àáç. 5 ñò. 84 ÎÇ. Ýòî<br />

ïðîèñõîäèò, íàïðèìåð, â îáëàñòè ïðàâà îá èíîñòðàíöàõ (àáç. 2 § 65 «Çàêîíà<br />

îá èíîñòðàíöàõ») è ðåãóëèðîâàíèÿ âîèíñêîé ïîâèííîñòè (ïðåäëîæåíèå<br />

3 àáç. 3 § 15 «Çàêîíà î âîèíñêîé ïîâèííîñòè»).<br />

Ââèäó ñèëüíîãî âîçäåéñòâèÿ ïîëíîìî÷èÿ äàâàòü óêàçàíèÿ, êîòîðîå ìîæåò<br />

êàñàòüñÿ íå òîëüêî ïðàâîâûõ, íî è ñïåöèàëüíûõ âîïðîñîâ, â ñóäîïðîèçâîäñòâå<br />

è ëèòåðàòóðå èíîãäà âñòðå÷àåòñÿ òî÷êà çðåíèÿ, ñîãëàñíî êîòîðîé<br />

àáç. 5 ñò. 84 ÎÇ ÿêîáû äîïóñêàåò â êà÷åñòâå «ñìÿã÷àþùèõ ôîðì» âîçäåéñòâèÿ<br />

Ôåäåðàöèè òàêæå ïðàâà îäîáðåíèÿ, åäèíîäóøèÿ è çàñëóøèâàíèÿ (â<br />

àäìèíèñòðàòèâíûõ îðãàíàõ). Ýòî, îäíàêî, ïðîòèâîðå÷èò èñêëþ÷èòåëüíîìó<br />

õàðàêòåðó ýòîãî ïðåäïèñàíèÿ. Âïðî÷åì, ïîñðåäñòâîì òàêîãî ðàñøèðèòåëüíîãî<br />

òîëêîâàíèÿ ìîæíî áûëî áû îáîéòè íîðìèðîâàííûå àáç. 5 ñò. 84 ÎÇ<br />

îãðàíè÷èòåëüíûå óñëîâèÿ. Óêàçàíèÿ ìîãóò ïåðåäàâàòüñÿ òîëüêî Ôåäåðàëüíûì<br />

Ïðàâèòåëüñòâîì êîëëåãèàëüíî âûñøèì âåäîìñòâàì çåìëè; ïðàâà æå<br />

îäîáðåíèÿ, åäèíîäóøèÿ è çàñëóøèâàíèÿ ÿâëÿþòñÿ òðóäíî ñîãëàñóåìûìè.<br />

2. Îáû÷íûé ñëó÷àé II: Èñïîëíåíèå çåìëÿìè ñâîèõ çàêîíîâ<br />

 ðàìêàõ ðàñïðåäåëåíèÿ êîìïåòåíöèè â ôåäåðàòèâíîé ñèñòåìå èñïîëíåíèå<br />

çåìëÿìè ñâîèõ çàêîíîâ îáðàçóåò âòîðîé îáû÷íûé ñëó÷àé. Ýòîò<br />

15 So Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 84, Rn. 130.

440 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Àíäðåàñ ÂÎÑÑÊÓËÅ<br />

441<br />

òèï óïðàâëåíèÿ ñïåöèàëüíî íå óðåãóëèðîâàí ñò. 83, îäíàêî îí ñëåäóåò<br />

èç ñò. 30 ÎÇ. Â ñîîòâåòñòâèè ñ äàííîé ñòàòüåé, çåìëè îáëàäàþò øèðîêîé<br />

îðãàíèçàöèîííîé âëàñòüþ. Ó Ôåäåðàöèè íåò ïðèíöèïèàëüíûõ âîçìîæíîñòåé<br />

ïî âîçäåéñòâèþ è íàäçîðó â äàííîì ñëó÷àå. Òàêèì îáðàçîì, «ëîÿëüíûå»<br />

ïî îòíîøåíèþ ê Ôåäåðàöèè ïðàâîâûå îáÿçàííîñòè ìîãóò áûòü<br />

òîëüêî ñëåäñòâèåì ïðèìåíåíèÿ ïðèíöèïà âåðíîñòè ôåäåðàöèè. Ýòî òàêèå<br />

îáÿçàííîñòè, êàê, íàïðèìåð, ïðåäîñòàâëåíèå èíôîðìàöèè, êîîïåðàöèÿ<br />

è êîîðäèíèðîâàíèå 16 .<br />

Ïåðåéäåì ê èñêëþ÷èòåëüíûì ñëó÷àÿì.<br />

3. Èñêëþ÷èòåëüíûé ñëó÷àé I: Èñïîëíåíèå ôåäåðàëüíûõ<br />

çàêîíîâ ïî ïîðó÷åíèþ Ôåäåðàöèè<br />

À. Îáùåå<br />

Èñïîëíåíèå ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ çåìëÿìè ïî ïîðó÷åíèþ Ôåäåðàöèè<br />

ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé «íå÷òî ñðåäíåå» (Áëþìåëü) ìåæäó ôåäåðàëüíîé è<br />

çåìåëüíîé èñïîëíèòåëüíîé âëàñòüþ. Õîòÿ ïîä óïðàâëåíèåì ïî ïîðó÷åíèþ<br />

Ôåäåðàöèè ðå÷ü èäåò ôîðìàëüíî îá èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè çåìåëü,<br />

Ôåäåðàöèÿ îáëàäàåò çäåñü âåñüìà øèðîêèìè ïðàâàìè ïî íàäçîðó è áîëåå<br />

ñèëüíûìè âîçìîæíîñòÿìè âîçäåéñòâèÿ, ÷åì ñîáñòâåííî â îáëàñòè èñïîëíåíèÿ<br />

çåìëÿìè ñâîèõ çàêîíîâ. Óïðàâëåíèå ïî ïîðó÷åíèþ Ôåäåðàöèè âîçìîæíî<br />

òîëüêî â òåõ ñëó÷àÿõ, ãäå ýòî ïðèíöèïèàëüíî ïðåäóñìîòðåíî è ðàçðåøåíî<br />

Îñíîâíûì çàêîíîì.  ýòîì îòíîøåíèè ðàçëè÷àþò îáÿçàòåëüíîå<br />

è íåîáÿçàòåëüíîå (ôàêóëüòàòèâíîå) óïðàâëåíèå ïî ïîðó÷åíèþ Ôåäåðàöèè.<br />

 ïåðâîì ñëó÷àå, óïðàâëåíèå ïî ïîðó÷åíèþ Ôåäåðàöèè ñòðîãî óñòàíîâëåíî<br />

Îñíîâíûì çàêîíîì, âî âòîðîì ñëó÷àå, çàêîíîäàòåëü âïðàâå, õîòÿ<br />

ýòî íå ÿâëÿåòñÿ åãî îáÿçàííîñòüþ, îñóùåñòâëÿòü óïðàâëåíèå ïî ïîðó÷åíèþ<br />

Ôåäåðàöèè.  ñëó÷àå, åñëè îí íå âîñïîëüçóåòñÿ ýòèì ñâîèì ïîëíîìî÷èåì,<br />

ñðàáàòûâàåò ïðèíöèï ïðèîðèòåòà çåìåëü.<br />

Ñîãëàñíî ïåðâîíà÷àëüíîé ðåäàêöèè Îñíîâíîãî çàêîíà, îñóùåñòâëåíèå<br />

èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ïî ïîðó÷åíèþ Ôåäåðàöèè îãðàíè÷èëîñü<br />

òðåìÿ ñëó÷àÿìè, à èìåííî:<br />

- îáÿçàòåëüíîå óïðàâëåíèå ïî ïîðó÷åíèþ Ôåäåðàöèè â îòíîøåíèè<br />

ôåäåðàëüíûõ äîðîã (àáç. 2 ñò. 90 ÎÇ),<br />

- íåîáÿçàòåëüíîå óïðàâëåíèå ïî ïîðó÷åíèþ Ôåäåðàöèè ôåäåðàëüíûìè<br />

âîäíûìè ïóòÿìè (àáç. 2 ñò. 89 ÎÇ) è<br />

- îáÿçàòåëüíîå óïðàâëåíèå ïî ïîðó÷åíèþ Ôåäåðàöèè â îáëàñòè ôèíàíñîâîãî<br />

óïðàâëåíèÿ (ïóíêò 3 ñò. 108 ÎÇ).<br />

Ñî âðåìåíåì â ýòîò ïåðå÷åíü áûëè âêëþ÷åíû äðóãèå ñëó÷àè óïðàâëåíèÿ<br />

ïî ïîðó÷åíèþ Ôåäåðàöèè, íàïðèìåð:<br />

- îñóùåñòâëåíèå âûðàâíèâàíèÿ ðàñõîäîâ çåìåëü (ñò. 120 a ÎÇ),<br />

16 Dazu grundlegend Bauer, Die Bundestreue, 1992.<br />

- óïðàâëåíèå â ñôåðå îáîðîíû (àáç. 2 ñò. 87b ÎÇ),<br />

- óïðàâëåíèå â îáëàñòè ÿäåðíîé ýíåðãèè (ñò. 87c ÎÇ) è<br />

- óïðàâëåíèå âîçäóøíûì ñîîáùåíèåì (àáç. 2 ñò. 87d ÎÇ).<br />

Åñëè ðàññìîòðåòü ïîäðîáíåå âîçìîæíîñòè âîçäåéñòâèÿ Ôåäåðàöèè<br />

íà ýòè ñïåöèàëüíûå ôîðìû çåìåëüíîãî óïðàâëåíèÿ, òî âûÿñíÿåòñÿ, ÷òî<br />

â ýòèõ ñëó÷àÿõ Ôåäåðàöèÿ ìîæåò ñòàòü «ãîñïîäèíîì ïîëîæåíèÿ», ïîýòîìó<br />

ãðàíèöû ñîáñòâåííî ôåäåðàëüíîãî óïðàâëåíèÿ ðàçìûâàþòñÿ. Òåì<br />

íå ìåíåå, ñò. 85 ÎÇ, ïîäðîáíî ðåãóëèðóþùàÿ äàííûå âîçìîæíîñòè âîçäåéñòâèÿ,<br />

ñ÷èòàåòñÿ, â ïðèíöèïå, àäåêâàòíîé.<br />

Á. Ïðàâà Ôåäåðàöèè íà íàäçîð è âîçäåéñòâèå<br />

áa. Ðåãóëèðîâàíèå ôåäåðàëüíûìè çàêîíàìè «ñîçäàíèÿ âåäîìñòâ»<br />

è «ïðîöåäóð óïðàâëåíèÿ» (àáç. 1 ñò. 85 ÎÇ)<br />

Òàê æå, êàê è â ñëó÷àÿõ ñîáñòâåííîãî óïðàâëåíèè çåìåëü, Ôåäåðàöèÿ<br />

ìîæåò, ñîãëàñíî àáç. 1 ñò. 85 ÎÇ, íà îñíîâå ôåäåðàëüíîãî çàêîíà ïðè<br />

îäîáðåíèè Áóíäåñðàòà ðåãóëèðîâàòü îðãàíèçàöèþ è ïðîöåäóðó èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè. Òàêèì îáðàçîì, çäåñü òîæå âîçìîæíà ïåðåäà÷à è îãðàíè÷åíèå<br />

èñïîëíèòåëüíîãî ïðàâà çåìåëü. Ïîêà àáç. 1 ñò. 85 ÎÇ – â îòëè-<br />

÷èå îò àáç. 1 ñò. 84 ÎÇ – ñïåöèàëüíî íå âûäåëèò â êà÷åñòâå ïðåäìåòà<br />

ðåãóëèðîâàíèÿ «ïðîöåäóðó óïðàâëåíèÿ», ïðèõîäèòñÿ èñõîäèòü èç íåêîé<br />

ðåäàêöèîííîé íåÿñíîñòè, ïîñêîëüêó åäâà ëè ìîæíî ïðåäïîëîæèòü, ÷òî<br />

âîçìîæíîñòè âîçäåéñòâèÿ Ôåäåðàöèè ïðè óïðàâëåíèè ïî åå ïîðó÷åíèþ,<br />

íàõîäÿùåìóñÿ ê íåé áëèæå, äîëæíû áûòü ñëàáåå, ÷åì â ñëó÷àå ñîáñòâåííîãî<br />

óïðàâëåíèÿ çåìåëü17 .<br />

áá. Èçäàíèå îáùèõ àäìèíèñòðàòèâíûõ ïðåäïèñàíèé<br />

(ïðåäëîæåíèå 1 àáç. 2 ñò. 85 ÎÇ)<br />

Òàê æå, êàê â ñëó÷àå ñîáñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ, Ôåäåðàëüíîìó Ïðàâèòåëüñòâó<br />

ïðè óïðàâëåíèè ïî ïîðó÷åíèþ Ôåäåðàöèè ïðåäîñòàâëÿåòñÿ<br />

ñ îäîáðåíèÿ Áóíäåñðàòà ïîëíîìî÷èå óïðàâëåíèÿ ïîñðåäñòâîì îáùèõ<br />

àäìèíèñòðàòèâíûõ ïðåäïèñàíèé. Ñîäåðæàíèå è îáúåì ýòîãî ïîëíîìî-<br />

÷èÿ Ôåäåðàëüíîãî Ïðàâèòåëüñòâà èäåíòè÷íû ïîëíîìî÷èþ â ñîîòâåòñòâèè<br />

ñ àáç. 2 ñò. 84 ÎÇ, òàê ÷òî ìîæíî ñîñëàòüñÿ íà íåãî.<br />

áâ. Âîçìîæíîñòè âîçäåéñòâèÿ Ôåäåðàöèè íà êàäðîâûå âîïðîñû<br />

(ïðåäëîæåíèÿ 2 è 3 àáç. 2 ñò. 85 ÎÇ)<br />

 îòëè÷èå îò âîçìîæíîñòåé âîçäåéñòâèÿ Ôåäåðàöèè â ðàìêàõ ñîáñòâåííîãî<br />

óïðàâëåíèÿ çåìåëü Ôåäåðàëüíîå Ïðàâèòåëüñòâî, â ñîîòâåòñòâèè<br />

ñ ïðåäëîæåíèÿìè 2 è 3 àáç. 2 ñò. 85 ÎÇ, èìååò ïîëíîìî÷èÿ ïî<br />

âîçäåéñòâèþ íà êàäðîâûå âîïðîñû. Â ñîîòâåòñòâèè ñ ïðåäëîæåíèåì 2<br />

17 So BVerfGE 26, 338 (385) und die herrschende Lehre.

442 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Àíäðåàñ ÂÎÑÑÊÓËÅ<br />

443<br />

àáç. 2 ñò. 85, Ôåäåðàëüíîå Ïðàâèòåëüñòâî ìîæåò ðåãóëèðîâàòü åäèíóþ<br />

ïîäãîòîâêó ñëóæàùèõ è ÷èíîâíèêîâ.  ñîîòâåòñòâèè ñ ïðåäëîæåíèåì 3<br />

àáç. 2 ðóêîâîäèòåëè ñðåäíåãî çâåíà íàçíà÷àþòñÿ ñ ñîãëàñèÿ Ïðàâèòåëüñòâà.<br />

Îáà ïîëíîìî÷èÿ èñõîäÿò èç òîãî, ÷òî âûáîð è ïîäãîòîâêà êàäðîâ<br />

ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé ðåøàþùèé ôàêòîð óïðàâëåíèÿ. Òîò, êòî âûáèðàåò<br />

ïåðñîíàë, îáëàäàåò âëàñòüþ è ïðè ðåøåíèè ñïåöèàëüíûõ âîïðîñîâ.<br />

áã. Íàäçîð çà âûïîëíåíèåì ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ<br />

è ñïåöèàëüíûé íàäçîð<br />

Áîëåå øèðîêèìè, ÷åì ïðè ñîáñòâåííîì óïðàâëåíèè çåìåëü, ÿâëÿþòñÿ<br />

ïðàâà íàäçîðà Ôåäåðàöèè ïðè óïðàâëåíèè ïî åå ïîðó÷åíèþ (àáç. 4 ñò. 85<br />

ÎÇ). Ïðè ýòîì ïðàâî Ôåäåðàöèè íà íàäçîð ðàñïðîñòðàíÿåòñÿ íå òîëüêî íà<br />

çàêîííîñòü óïðàâëåíèÿ çåìåëüíûìè âåäîìñòâàìè, íî òàêæå è íà öåëåñîîáðàçíîñòü<br />

îñóùåñòâëåíèÿ ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ. ×òî êàñàåòñÿ èíñòðóìåíòîâ<br />

íàäçîðà, ïðåäëîæåíèå 2 àáç. 4 ñò. 85 ÎÇ ïðåäóñìàòðèâàåò ïî îòíîøåíèþ<br />

êî âñåì çåìåëüíûì âåäîìñòâàì, íàðÿäó ñ îáÿçàííîñòüþ<br />

ïðåäîñòàâëåíèÿ îò÷åòîâ, òàêæå è îáÿçàííîñòü ïðåäñòàâëåíèÿ äîêóìåíòîâ<br />

ïî òðåáîâàíèþ Ôåäåðàëüíîãî Ïðàâèòåëüñòâà. Ôåäåðàëüíîå Ïðàâèòåëüñòâî<br />

â ëþáîå âðåìÿ áåç êàêîãî-ëèáî äîïîëíèòåëüíîãî äîêóìåíòàëüíîãî<br />

ïîäòâåðæäåíèÿ ìîæåò íàïðàâëÿòü óïîëíîìî÷åííûõ âî âñå<br />

çåìåëüíûå âåäîìñòâà, êîòîðûå óïîëíîìî÷åíû èñïîëíÿòü ôåäåðàëüíûå<br />

çàêîíû. Ñòåïåíü è ìåðà êîíêðåòíî ïðèíèìàåìûõ ìåðîïðèÿòèé ïî íàäçîðó<br />

îðèåíòèðîâàíû íà ïðèíöèï ëîÿëüíîãî îòíîøåíèÿ ê Ôåäåðàöèè. Èñõîäÿ<br />

èç âûøåñêàçàííîãî, ôóíêöèþ ôåäåðàëüíîãî íàäçîðà – íàáëþäàòü çà<br />

îáùèìè ïðîöåññàìè èñïîëíåíèÿ â ïðåääâåðèè êîíêðåòíûõ óêàçàíèé – íå<br />

ñëåäóåò ïîíèìàòü ïðåâðàòíî, â òîì ñìûñëå, ÷òî ëþáîé íåáîëüøîé ñáîé<br />

ìîæåò âûçâàòü êàêèå-òî ìåðîïðèÿòèÿ ïî íàäçîðó. Ýòî äîïîëíèòåëüíî ãàðàíòèðóåòñÿ<br />

òåì, ÷òî óêàçàííûå ñðåäñòâà íàäçîðà íàõîäÿòñÿ òîëüêî â âåäåíèè<br />

Ôåäåðàëüíîãî Ïðàâèòåëüñòâà êàê êîëëåãèàëüíîãî îðãàíà.<br />

áä. Ïðàâî äàâàòü óêàçàíèÿ (àáç. 3 ñò. 85 ÎÇ)<br />

Îäíîé èç öåíòðàëüíûõ âîçìîæíîñòåé âîçäåéñòâèÿ Ôåäåðàöèè íà èñïîëíåíèå<br />

ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ çåìëÿìè ïî åå ïîðó÷åíèþ ÿâëÿåòñÿ ïðàâî<br />

êîìïåòåíòíûõ âûñøèõ ôåäåðàëüíûõ îðãàíîâ äàâàòü óêàçàíèÿ â ñîîòâåòñòâèè<br />

ñ àáç. 3 ñò. 85 ÎÇ. Ïîñëå òîãî, êàê ïðàêòèêà óïðàâëåíèÿ ïî ïîðó÷åíèþ<br />

Ôåäåðàöèè ïî÷òè â òå÷åíèå ñîðîêà ëåò áûëà âûðàæåíà â íåôîðìàëüíûõ<br />

ôîðìàõ êîîïåðàöèè è êîîðäèíèðîâàíèÿ, óòðàòà<br />

ïîëèòè÷åñêîãî êîíñåíñóñà â òàêîé ñôåðå êàê èñïîëüçîâàíèå ÿäåðíîé<br />

ýíåðãèè ñîäåéñòâîâàëà ïîâûøåíèþ ïðàêòè÷åñêîãî çíà÷åíèÿ è íàó÷íîãî<br />

èíòåðåñà ê ïðàâó äàâàòü óêàçàíèÿ.<br />

Ñëåäóþùèå îñíîâíûå ìîìåíòû ïîçâîëÿþò î÷åðòèòü êîíòóðû ïðàâà<br />

äàâàòü óêàçàíèÿ:<br />

- Ïðàâî äàâàòü óêàçàíèÿ âûòåêàåò íåïîñðåäñòâåííî èç àáç. 3 ñò. 85<br />

ÎÇ è íå òðåáóåò ïîäòâåðæäåíèÿ èëè êîíêðåòèçàöèè ïîñðåäñòâîì ôåäåðàëüíîãî<br />

çàêîíà (èñêëþ÷åíèå: ñëó÷àè íåîáÿçàòåëüíîãî óïðàâëåíèÿ ïî<br />

ïîðó÷åíèþ Ôåäåðàöèè).<br />

(1) Ïðåäìåò<br />

- Äîïóñòèìûì ïðåäìåòîì óêàçàíèÿ ÿâëÿåòñÿ âñÿ èñïîëíèòåëüíàÿ<br />

äåÿòåëüíîñòü çåìëè âî âñåõ îáëàñòÿõ óïðàâëåíèÿ ïî ïîðó÷åíèþ Ôåäåðàöèè.<br />

 ñîîòâåòñòâèè ñ ñóäåáíîé ïðàêòèêîé Ôåäåðàëüíîãî Êîíñòèòóöèîííîãî<br />

Ñóäà, èñïîëíèòåëüíàÿ äåÿòåëüíîñòü ìîæåò áûòü ïðåäìåòîì<br />

óêàçàíèÿ íå òîëüêî êàê «ïðèíèìàåìîå ðåøåíèå, çàâåðøàþùåå ïðîöåäóðó»,<br />

íî òàêæå êàê è «äåéñòâèÿ, ñëóæàùèå åãî ïîäãîòîâêå» 18 .<br />

- Óêàçàíèå ìîæåò êàñàòüñÿ êàê âîïðîñîâ çàêîííîñòè, òàê è öåëåñîîáðàçíîñòè<br />

îñóùåñòâëåíèÿ ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ. Ýòî ñëåäóåò, ñ îäíîé<br />

ñòîðîíû, èç ïðåäëîæåíèÿ 1 àáç. 4 ñò. 85 ÎÇ è, ñ äðóãîé ñòîðîíû, èç õàðàêòåðà<br />

ñàìîãî ïðàâà äàâàòü óêàçàíèÿ, ïîíèìàåìîãî êàê èíñòðóìåíò,<br />

èñïîëüçóåìûé â èåðàðõè÷åñêè ñòðóêòóðèðîâàííîé îðãàíèçàöèè èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè.<br />

- Óêàçàíèå îãðàíè÷åíî êîíêðåòíûìè ñëó÷àÿìè. Àáç. 3 ñò. 85 ÎÇ íå<br />

ïðåäïèñûâàåò óêàçàíèé îáùåãî õàðàêòåðà â ñìûñëå àáñòðàêòíî-îáùèõ<br />

äèðåêòèâ äëÿ èñïîëíåíèÿ.<br />

- Ïðàâî äàâàòü óêàçàíèÿ íå âêëþ÷àåò ïðàâà Ôåäåðàöèè íà âìåøàòåëüñòâî.<br />

Ýòî îçíà÷àåò, ÷òî âûñøèé îðãàí Ôåäåðàöèè íå ìîæåò ñàìîñòîÿòåëüíî<br />

îïðåäåëÿòü ñîîòâåòñòâóþùèå ìåðû, êàñàþùèåñÿ èñïîëíåíèÿ,<br />

îñîáåííî ïðèíèìàòü âíåâåäîìñòâåííûå ðåøåíèÿ, êàñàþùèåñÿ<br />

òðåòüèõ ñòîðîí. Ïîïûòêè îáîñíîâàòü íà îñíîâå «ïðèñîåäèíèòåëüíîé»<br />

êîìïåòåíöèè â ðàìêàõ àáç. 3 ñò. 85 ÎÇ «÷ðåçâû÷àéíîå ïîëíîìî÷èå íà<br />

âìåøàòåëüñòâî» äëÿ îñóùåñòâëåíèÿ óæå âûíåñåííîãî è èñïîëíåííîãî<br />

óêàçàíèÿ, âûãëÿäèò íåóáåäèòåëüíî. Ñ îäíîé ñòîðîíû, â àáç. 3 ñò. 85 ÎÇ<br />

ÿñíî ãîâîðèòñÿ î òîì, ÷òî èñïîëíåíèå óêàçàíèÿ äîëæíî îáåñïå÷èâàòüñÿ<br />

âûñøèìè âåäîìñòâàìè çåìëè, ñ äðóãîé ñòîðîíû, â ñëó÷àå íåîáõîäèìîñòè<br />

â ðàñïîðÿæåíèè Ôåäåðàöèè èìååòñÿ èíñòðóìåíò ïðèíóæäåíèÿ, ñîãëàñíî<br />

ñò. 37 ÎÇ, ïðåäïîñûëêè êîòîðîãî (â îñîáåííîñòè: ñîãëàñèå Áóíäåñðàòà)<br />

ïîäëåæàò îáøèðíîé èíòåðïðåòàöèè àáç. 3 ñò. 85 ÎÇ.<br />

(2) Óïîëíîìî÷åííûå äàâàòü óêàçàíèÿ<br />

Óïîëíîìî÷åííûìè äàâàòü óêàçàíèÿ, ñîãëàñíî äîñëîâíîìó òåêñòó<br />

àáç. 3 ñò. 85 ÎÇ, ÿâëÿþòñÿ òîëüêî âûñøèå îðãàíû Ôåäåðàöèè è, â ïåðâóþ<br />

î÷åðåäü, ôåäåðàëüíûé ìèíèñòð.<br />

(3) Àäðåñàò<br />

Àäðåñàòîì óêàçàíèÿ ÿâëÿåòñÿ, êàê ïðàâèëî, ñîîòâåòñòâóþùåå âûñøåå<br />

âåäîìñòâî çåìëè, òî åñòü îòâå÷àþùèé çà ýòó ñôåðó ìèíèñòð çåìëè.<br />

18 BVerfGE 81, 310 (335). Dort ist von der Steuerung des Gesetzesvollzugs «in allen seinen<br />

Phasen» die Rede.

444 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Àíäðåàñ ÂÎÑÑÊÓËÅ<br />

445<br />

Ïðàâîâîå âëèÿíèå óêàçàíèÿ íå ðàñïðîñòðàíÿåòñÿ â îòíîøåíèè òðåòüèõ<br />

ëèö (ãðàæäàí).<br />

(4) Ïðîöåäóðà<br />

Îñóùåñòâëåíèå ïîëíîìî÷èÿ äàâàòü óêàçàíèÿ îãðàíè÷èâàåòñÿ îáÿçàííîñòüþ<br />

ëîÿëüíîãî îòíîøåíèÿ ê Ôåäåðàöèè è çåìëÿì. Ïîýòîìó ïåðåä<br />

âûíåñåíèåì óêàçàíèÿ ñëåäóåò ïðåäîñòàâëÿòü çåìëÿì, ê ïðèìåðó, âûñøèì<br />

âåäîìñòâàì çåìëè – êðîìå ñëó÷àåâ, ïðèçíàâàåìûõ Ôåäåðàëüíûì Ïðàâèòåëüñòâîì<br />

ñðî÷íûìè – âîçìîæíîñòü âûñêàçûâàòü ñâîå ìíåíèå.<br />

(5) Ìàòåðèàëüíûå òðåáîâàíèÿ<br />

×òî êàñàåòñÿ ìàòåðèàëüíûõ òðåáîâàíèé ê óêàçàíèþ, î÷åâèäíî, ÷òî<br />

âûñøèé îðãàí Ôåäåðàöèè, â ñîîòâåòñòâèè ñ àáç. 3 ñò. 20 ÎÇ ñâÿçàí çàêîíîì<br />

è ïðàâîì. Ïðîáëåìû âîçíèêàþò â ñâÿçè ñ âîçìîæíûì èñïîëüçîâàíèåì<br />

ïðàâ çåìåëü íà çàùèòó, íàïðàâëåííûõ ïðîòèâ óêàçàíèé. Ýòî ïðîèñõîäèò<br />

â òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà óêàçàíèå, âîçìîæíî, íàðóøàåò îñíîâíûå<br />

ïðàâà ãðàæäàí èëè ïðàâîâîé ñòàòóñ òðåòüèõ ëèö.  äàííîì ñëó÷àå âîçíèêàåò<br />

âîïðîñ, ñìîæåò ëè çåìëÿ ïðåäúÿâèòü Ôåäåðàöèè ïðåòåíçèþ î<br />

òîì, ÷òî ñîäåðæàíèå óêàçàíèÿ ïðÿìûì îáðàçîì íàðóøàåò ôåäåðàëüíîå<br />

ïðàâî èëè òàêèå êîíñòèòóöèîííûå íîðìû, ðåãóëèðóþùèå îòíîøåíèÿ<br />

ìåæäó ãîñóäàðñòâîì è ãðàæäàíàìè. Ôåäåðàëüíûé êîíñòèòóöèîííûé ñóä<br />

è äîìèíèðóþùàÿ â ëèòåðàòóðå òî÷êà çðåíèÿ îòâå÷àþò íà ýòîò ïðàâîâîé<br />

âîïðîñ îòðèöàòåëüíî. Âìåñòå ñ óêàçàíèåì êîìïåòåíöèÿ ïðèíÿòèÿ ðåøåíèÿ<br />

îòíîñèòåëüíî îáîñíîâàííîñòè ïðåòåíçèè è îòâåòñòâåííîñòü çà ïðèíÿòèå<br />

åå îáîñíîâàííîñòè ïåðåõîäèò Ôåäåðàöèè. Âåäîìñòâà çåìëè ÿâëÿþòñÿ<br />

â äàííîì ñëó÷àå òîëüêî èñïîëíÿþùèì îðãàíîì. Íåò íèêàêîãî<br />

îñíîâàíèÿ âîçâîäèòü çåìëè â íåïðîøåíûõ ïðåäñòàâèòåëåé èíòåðåñîâ<br />

ãðàæäàí. Ôåäåðàëüíûé êîíñòèòóöèîííûé ñóä ïðèçíàë ïðàâî çàùèòû<br />

çåìëè ïðîòèâ óêàçàíèÿ òîëüêî â òîì ñëó÷àå, åñëè «êîìïåòåíòíûé âûñøèé<br />

îðãàí Ôåäåðàöèè ïðè ãðóáîì íåñîáëþäåíèè ïðàâîâîé îáÿçàííîñòè<br />

ñîâåðøèë äåéñòâèå èëè áåçäåéñòâèå, êîòîðîå íå îòâå÷àåò çà îáùóþ<br />

óãðîçó èëè íàðóøåíèå çíà÷èìûõ ïðàâîâûõ öåííîñòåé» 19 . Ýòà ãðàíèöà<br />

îáóñëîâëåíà òåì, ÷òî ïðè èñïîëíåíèè ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ Ôåäåðàöèÿ<br />

è çåìëè – íå íàðóøàÿ ñóùåñòâóþùåå ðåãóëèðîâàíèå ðàñïðåäåëåíèÿ êîìïåòåíöèè<br />

– íåñóò îáùóþ îòâåòñòâåííîñòü çà öåëîñòíîñòü ãîñóäàðñòâà è<br />

åãî êîíñòèòóöèîííûé ïîðÿäîê, à òàêæå çà ïðåäîòâðàùåíèå êîëëåêòèâíîé<br />

îïàñíîñòè äëÿ ñóùåñòâîâàíèÿ.<br />

Ïðàâó Ôåäåðàöèè äàâàòü óêàçàíèÿ ñîîòâåòñòâóåò êîíñòèòóöèîííîïðàâîâàÿ<br />

îáÿçàííîñòü ñîáëþäåíèÿ çàêîíîâ è îáåñïå÷åíèÿ èõ èñïîëíåíèÿ,<br />

êàê ýòî ÷åòêî óñòàíàâëèâàåò ïðåäëîæåíèå 3 àáç. 3 ñò. 85 ÎÇ. Èñêëþ÷åíèå<br />

èç ýòîé îáÿçàííîñòè ñîáëþäåíèÿ çàêîíîâ è îáåñïå÷åíèÿ èõ<br />

èñïîëíåíèÿ ñîñòàâëÿåò òîëüêî íåäåéñòâèòåëüíîñòü óêàçàíèÿ. Âîïðåêè<br />

íåêîòîðûì òî÷êàì çðåíèÿ â ëèòåðàòóðå, ñ÷èòàþùèì óêàçàíèå íåäåéñòâè-<br />

19 BVerfGE 81, 310 (334).<br />

òåëüíûì ïðè ñåðüåçíûõ èëè ÿâíûõ íàðóøåíèÿõ ïðàâîâîé íîðìû, ðåãóëèðóþùåé<br />

ñîäåðæàíèå óêàçàíèÿ, îáúåì è ðàìêè îáÿçàòåëüíîñòè óêàçàíèÿ<br />

ñëåäóþò íåïîñðåäñòâåííî «èç êîìïåòåíöèîííûõ ïðàâ», êîòîðûìè<br />

«Îñíîâíîé çàêîí íàäåëÿåò Ôåäåðàöèþ è çåìëè». Ñëåäîâàòåëüíî, ïðè-<br />

÷èíû âîçìîæíîé íåäåéñòâèòåëüíîñòè óêàçàíèÿ ñîâïàäàþò ñ òåìè ïðè-<br />

÷èíàìè, êîòîðûå ìîãóò îáîñíîâàòü íàðóøåíèå ïðàâ çåìëè.<br />

 ñâÿçè ñ âûøåñêàçàííûì íàðóøåíèå ïðàâ çåìëè ïîñðåäñòâîì óêàçàíèÿ<br />

ïðèíèìàåòñÿ âî âíèìàíèå òîëüêî â òîì ñëó÷àå 20 , åñëè:<br />

(1.) èñïîëüçîâàíèå ïîëíîìî÷èÿ äàâàòü óêàçàíèÿ êàê òàêîâîå – åñëè<br />

ýòî íå çàâèñèò îò ïðàâîìåðíîñòè è êîíñòèòóöèîííîñòè åãî ñîäåðæàíèÿ<br />

– íàðóøàåò Êîíñòèòóöèþ, ïîñêîëüêó îíî (ïîëíîìî÷èå) âûõîäèò çà ðàìêè<br />

åå äîïóñòèìîé ïðåäìåòíîé îáëàñòè;<br />

(2.) áûëî íàðóøåíî òðåáîâàíèå ÿñíîñòè óêàçàíèÿ;<br />

(3.) áûë íàðóøåí çàïðåò íà çëîóïîòðåáëåíèå èñïîëüçîâàíèÿ êîìïåòåíöèè<br />

äàâàòü óêàçàíèÿ, âûòåêàþùåå èç îáÿçàííîñòè ëîÿëüíîãî îòíîøåíèÿ<br />

ê Ôåäåðàöèè, èëè<br />

(4.) íå áûëè ñîáëþäåíû ïðîöåäóðíûå òðåáîâàíèÿ, âûòåêàþùèå èç<br />

ýòîãî ïðèíöèïà.<br />

Ïðàâîâàÿ çàùèòà<br />

Åñëè çàêîíîìåðíîñòü óêàçàíèÿ îñïàðèâàåòñÿ, Ôåäåðàöèÿ 21 , ðàâíî êàê<br />

è çåìëè, ìîãóò âîñïîëüçîâàòüñÿ ïðîöåäóðîé ïî ðåøåíèþ ñïîðíîãî<br />

âîïðîñà ìåæäó Ôåäåðàöèåé è çåìëÿìè â Ôåäåðàëüíîì Êîíñòèòóöèîííî<br />

Ñóäå.<br />

4. Èñêëþ÷èòåëüíûé ñëó÷àé: èñïîëíåíèå ôåäåðàëüíûõ<br />

çàêîíîâ Ôåäåðàöèåé (ñò. 86 – 91 ÎÇ)<br />

 êà÷åñòâå òðåòüåé ôîðìû èñïîëíåíèÿ ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ Îñíîâíîé<br />

çàêîí ïðåäóñìàòðèâàåò èñïîëíåíèå ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ ñîáñòâåííî<br />

ôåäåðàëüíîé àäìèíèñòðàöèåé. Ýòî ñëåäóåò èç ñò.ñò. 86-91 ÎÇ. Íà îñíîâàíèè<br />

ïðèîðèòåòà çåìåëü (ñì. âûøå) èñïîëíåíèå íà ôåäåðàëüíîì<br />

óðîâíå ïðîèñõîäèò òîëüêî â òåõ ñëó÷àÿõ, â êîòîðûõ ýòî ïðåäóñìîòðåíî<br />

è íàñòîÿòåëüíî ðåêîìåíäîâàíî Îñíîâíûì çàêîíîì. Â ñâÿçè ñ âûøåñêàçàííûì<br />

ðàçëè÷àþò ÷åòûðå ôîðìû ôåäåðàëüíîãî èñïîëíåíèÿ:<br />

- èñïîëíåíèå ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ ÷åðåç ñîáñòâåííóþ ôåäåðàëüíóþ<br />

àäìèíèñòðàöèþ ñ ñîáñòâåííûìè, ïîä÷èíåííûìè åé îðãàíàìè;<br />

- èñïîëíåíèå ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ âûñøèìè îðãàíàìè Ôåäåðàöèè;<br />

- èñïîëíåíèå ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ ÷åðåç íåïîñðåäñòâåííî åé ïîä-<br />

÷èíåííûå êîðïîðàöèè è ó÷ðåæäåíèÿ ïóáëè÷íîãî ïðàâà;<br />

- èñïîëíåíèå ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ â ÷àñòíîïðàâîâûõ îðãàíèçàöèîííûõ<br />

ôîðìàõ (ïðåäëîæåíèå 2 àáç. 1 ñò. 87d ÎÇ).<br />

20 Vgl. BVerGE 81, 310 (331 ff.); 84, 25 (31 ff.).<br />

21 Vgl. BVerfGE 84, 25 (30).

446 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Àíäðåàñ ÂÎÑÑÊÓËÅ<br />

447<br />

Îò äàëüíåéøèõ ïîäðîáíîñòåé çäåñü ìîæíî âîçäåðæàòüñÿ. Ñëåäóåò<br />

òîëüêî îòìåòèòü ïîëíîìî÷èå Ôåäåðàëüíîãî Ïðàâèòåëüñòâà, ñîãëàñíî<br />

ïðåäëîæåíèþ 1 ñò. 86 ÎÇ, èçäàâàòü îáùèå àäìèíèñòðàòèâíûå ïðåäïèñàíèÿ<br />

äëÿ èñïîëíåíèÿ, ïîñêîëüêó èíîå íå óêàçàíî çàêîíîì. Â äàëüíåéøåì<br />

Ôåäåðàëüíîå Ïðàâèòåëüñòâî ðåãóëèðóåò ñîçäàíèå âåäîìñòâ, åñëè çàêîí<br />

íå óñòàíàâëèâàåò èíîãî (ïðåäëîæåíèå 2 ñò. 86 ÎÇ).<br />

5. Èñêëþ÷èòåëüíûé ñëó÷àé III: Ñîâìåñòíûå çàäà÷è<br />

(ñò. 91a, 91b ÎÇ)<br />

Ïîñëåäíèé òèï ðàñïðåäåëåíèÿ êîìïåòåíöèè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè<br />

â ôåäåðàòèâíîé ñèñòåìå îáðàçóåò, òàê íàçûâàåìîå, ñìåøàííîå óïðàâëåíèå.<br />

Êàê áûëî óæå èçëîæåíî â íà÷àëå, ñóùåñòâóåò ïðèíöèïèàëüíûé<br />

çàïðåò ñìåøàííîãî óïðàâëåíèÿ, óïðàâëåíèå Ôåäåðàöèè è çåìåëü ïðèíöèïèàëüíî<br />

îòäåëåíû äðóã îò äðóãà. Ïðè ýòîì èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü<br />

çåìëè íå íàõîäèòñÿ â ïîä÷èíåíèè ôåäåðàëüíîé èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè.<br />

 ñôåðå èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè íå ñóùåñòâóåò ïåðåäà÷è óïðàâëåíèÿ<br />

ïî èíñòàíöèÿì îò çåìåëü ê Ôåäåðàöèè.<br />

Îäíàêî ñàì Îñíîâíîé çàêîí ïðåäóñìàòðèâàåò â íåêîòîðûõ ñëó÷àÿõ èñêëþ÷åíèÿ<br />

èç çàïðåòà íà ñìåøàííîå óïðàâëåíèå. Îñîáåííî çíà÷èìóþ îáëàñòü<br />

ñîâìåñòíîãî äåéñòâèÿ Ôåäåðàöèè è çåìåëü ðåãóëèðóþò ñò.ñò. 91a è<br />

91b Îñíîâíîãî çàêîíà, îíè ãîâîðÿò î «ñîâìåñòíûõ çàäà÷àõ». Ñòàòüè 91a è<br />

91á áûëè âêëþ÷åíû â Îñíîâíîé çàêîí ïîñðåäñòâîì «Çàêîíà î ôèíàíñîâîé<br />

ðåôîðìå» îò 1969 ã. Öåëüþ ýòèõ ñòàòåé áûëî êîíñòèòóöèîííî-ïðàâîâîå<br />

óïîðÿäî÷åíèå è ïðèâåäåíèå â íîðìó íåóêëîííî âîçðàñòàþùåãî äî ýòèõ ïîð<br />

ñî-ôèíàíñèðîâàíèÿ çåìåëüíûõ ïðîåêòîâ ñî ñòîðîíû Ôåäåðàöèè, êîòîðûå<br />

áûëè ÷àñòî ñâÿçàíû ñ îñîáûìè ïîëîæåíèÿìè è óñëîâèÿìè 22 . Ê ñîâìåñòíûì<br />

çàäà÷àì îòíîñÿò, ñîãëàñíî ïîëíîìó ïåðå÷íþ â àáç. 1 ñò. 91a ÎÇ:<br />

- ðàñøèðåíèå è ñòðîèòåëüñòâî íîâûõ âûñøèõ ó÷åáíûõ çàâåäåíèé,<br />

- óëó÷øåíèå ðåãèîíàëüíûõ ýêîíîìè÷åñêèõ ñòðóêòóð,<br />

- óëó÷øåíèå àãðàðíîé ñòðóêòóðû è çàùèòà ïîáåðåæüÿ.<br />

Öåíòðàëüíûì ýëåìåíòîì èíñòèòóòà ñîâìåñòíûõ çàäà÷ ÿâëÿåòñÿ îáùåå<br />

ðàìî÷íîå ïëàíèðîâàíèå Ôåäåðàöèè è çåìåëü, ïîä êîòîðîå ïîäïàäàþò<br />

ïðîåêòû, èìåþùåå çíà÷åíèå äëÿ âñåãî îáùåñòâà, à òàêæå ðàñõîäû,<br />

âîçìåùàåìûå Ôåäåðàöèåé. Ïîäðîáíîñòè ðåãóëèðóþòñÿ ôåäåðàëüíûì<br />

çàêîíîì ñ îäîáðåíèÿ Áóíäåñðàòà. Îá îáÿçàòåëüíîñòè ðàìî÷íûõ ïëàíîâ<br />

èäóò äàâíèå ñïîðû; îíà çàâèñèò òàêæå îò êîíêðåòíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ<br />

ñîîòâåòñòâóþùèõ èñïîëíèòåëüíûõ çàêîíîâ.  ëþáîì ñëó÷àå, ïðåäëîæåíèå<br />

4 àáç. 4 ñò. 91à ÎÇ ðàçúÿñíÿåò, ÷òî ïðåäîñòàâëåíèå ñðåäñòâ äëÿ<br />

ðåàëèçàöèè ñîâìåñòíûõ çàäà÷ çàâèñèò îò èõ âêëþ÷åíèÿ â áþäæåòíûå<br />

ïëàíû Ôåäåðàöèè è çåìåëü.<br />

22 So Maurer, Staatsrecht I, 2. Aufl. 2001, § 18, Rn. 28.<br />

 òî âðåìÿ êàê ñò. 91a ÎÇ óñòàíàâëèâàåò îáÿçàííîñòü ñîäåéñòâèÿ<br />

Ôåäåðàöèè â ðåøåíèè óêàçàííûõ â ýòîé ñòàòüå ñîâìåñòíûõ çàäà÷, ñò.<br />

91b äîïóñêàåò ñîâìåñòíîå äåéñòâèå Ôåäåðàöèè è çåìåëü òîëüêî ïðè ïëàíèðîâàíèè<br />

â îáëàñòè îáðàçîâàíèÿ è ñòèìóëèðîâàíèÿ íàó÷íûõ èññëåäîâàíèé<br />

ïðîåêòîâ â ôîðìå ñîãëàøåíèé. Òàê, ýòà ôîðìà ñîäåéñòâèÿ íàó÷íûì<br />

èññëåäîâàíèÿì ïðîåêòîâ ñîñòàâëÿåò îñíîâó ðàçâèòèÿ Íåìåöêîãî<br />

íàó÷íî-èññëåäîâàòåëüñêîãî îáùåñòâà, Îáùåñòâà èì. Ìàêñà Ïëàíêà è<br />

äðóãèõ ó÷ðåæäåíèé. Îñíîâàííûé â 1957 ã. Íàó÷íûé ñîâåò, òàêæå èìååò,<br />

ñîãëàñíî ñò. 91b ÎÇ êîíñòèòóöèîííî-ïðàâîâóþ îñíîâó.<br />

Èòîãè<br />

Åñëè ïîïûòàòüñÿ ñäåëàòü íåáîëüøîå ðåçþìå, ìîæíî îáîçíà÷èòü ñëåäóþùèå<br />

âûâîäû:<br />

1. Ñëîæíîñòü ôåäåðàòèâíîé ñòðóêòóðû íà óðîâíå îðãàíèçàöèè èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè íå òåðïèò ðåçêèõ è ïðîñòûõ ðåøåíèé. Îñíîâíîé<br />

çàêîí ôèëèãðàííî ðåãóëèðóåò ñîïîä÷èíåíèå èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè çåìåëü<br />

è ôåäåðàëüíîé èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, âûðàæåííîå â ïÿòè îñíîâíûõ<br />

òèïàõ ðàñïðåäåëåíèÿ êîìïåòåíöèè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè.<br />

2. Ýòà ñèñòåìà â ïðèíöèïå ñåáÿ îïðàâäàëà. Äàëåêî èäóùèõ ðåôîðì â<br />

áëèæàéøèå ãîäû íå ïðåäâèäèòñÿ.<br />

3. Ïðîáëåìàòè÷íûì ÿâëÿåòñÿ â ïîñëåäíèå äåñÿòèëåòèÿ è ïîñëåäîâàòåëüíîå<br />

ðàñøèðåíèå îáëàñòè ôåäåðàëüíîãî óïðàâëåíèÿ. Ïðî÷íûé ôåäåðàëèçì,<br />

êîòîðûé íå äîëæåí ñòàòü ïóñòîé îáîëî÷êîé, îñíîâûâàåòñÿ íà<br />

ñèëüíîé èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè çåìåëü.<br />

4. Îðãàíèçàöèÿ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè â Ôåäåðàòèâíîé Ðåñïóáëèêå<br />

ñòîèò â íàñòîÿùåå âðåìÿ ïåðåä äâóìÿ áîëüøèìè ïðîáëåìàìè:<br />

- ñáëèæåíèå íàöèîíàëüíîãî óðîâíÿ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ñ åâðîïåéñêèì<br />

è<br />

- ïðåîäîëåíèå ñ òî÷êè çðåíèÿ îðãàíèçàöèîííîãî àñïåêòà èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè ðàçëè÷íûõ ïðîöåññîâ ïðèâàòèçàöèè (æåëåçíîé äîðîãè,<br />

ïî÷òû, òåëåêîììóíèêàöèé è ïð.).<br />

n

448 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Âëàäèìèð ËÛÑÅÍÊÎ<br />

449<br />

Âëàäèìèð Ëûñåíêî<br />

Ðàçâèòèå ôåäåðàëüíûõ îêðóãîâ è áóäóùåå<br />

ôåäåðàòèâíîãî óñòðîéñòâà Ðîññèè<br />

Ðîññèÿ ñíîâà íà ïåðåëîìå. Äåñÿòü áóðíûõ ëåò, ñðàâíèìûõ ñ ñîöèàëüíîé<br />

ðåâîëþöèåé, òàê è íå äàëè îêîí÷àòåëüíîãî îòâåòà: Åâðîïà ìû<br />

èëè Àçèÿ; èäåì ìû ê ðûíî÷íîé ýêîíîìèêå èëè ê îëèãàðõè÷åñêè-áþðîêðàòè÷åñêîìó<br />

ãîñêàïèòàëèçìó; äâèæåìñÿ ê äåìîêðàòè÷åñêîìó óñòðîéñòâó<br />

èëè àâòîðèòàðíîìó ðåæèìó; ñòðîèì ôåäåðàòèâíîå èëè óíèòàðíîå ãîñóäàðñòâî;<br />

ìîäåðíèçàöèÿ â Ðîññèè îñóùåñòâëÿåòñÿ ìîáèëèçàöèîííûì èëè<br />

èííîâàöèîííûì ïóòåì.<br />

Òåìà î ñåìè ôåäåðàëüíûõ îêðóãàõ, êàçàëîñü áû, ÷àñòíûé ñëó÷àé, íî<br />

íà ñàìîì äåëå âñå âûøåíàçâàííûå ïðîáëåìû íàñòîÿùåãî è áóäóùåãî<br />

Ðîññèè îòðàæàþòñÿ â íåé, êàê â çåðêàëå.<br />

Ôåäåðàëüíûå îêðóãà, êàê è ïîëíîìî÷íûå ïðåäñòàâèòåëè Ïðåçèäåíòà,<br />

ïîÿâèëàñü äâà ãîäà íàçàä ïîñëå ïðèõîäà ê âëàñòè Ïðåçèäåíòà Ðîññèè<br />

Â.Â. Ïóòèíà. Äàííûé èíñòèòóò ñîñòàâëÿåò ñòåðæåíü æåñòêîé âåðòèêàëè<br />

èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè, ãëàâíûé èíñòðóìåíò ïîëèòèêè ãëàâû ãîñóäàðñòâà<br />

â òåððèòîðèàëüíîì èçìåðåíèè.<br />

Êëþ÷åâîé âîïðîñ: ýòî èíñòèòóò èííîâàöèîííîé èëè ìîáèëèçàöèîííîé<br />

ìîäåëè ðàçâèòèÿ ñòðàíû? Äðóãèìè ñëîâàìè, ýòî èíñòèòóò äåìîêðàòè÷åñêîé,<br />

ëèáåðàëüíîé ìîäåðíèçàöèè, âåäóùèé ê ñâîáîäíîìó ðûíêó, ïðàâîâîìó<br />

ãîñóäàðñòâó è äåìîêðàòèè, èëè ýòî èíñòèòóò àâòîðèòàðíîé ìîäåðíèçàöèè,<br />

îñíîâàííûé íà ïîëèòè÷åñêîé öåëåñîîáðàçíîñòè, à íå ïðàâå, âíåýêîíîìè-<br />

÷åñêîì ïðèíóæäåíèè, äîìèíèðîâàíèè îäíîé ïàðòèè è îäíîé èäåîëîãèè.<br />

Èç ýòîãî êëþ÷åâîãî âîïðîñà âûòåêàåò è âòîðîé âàæíåéøèé âîïðîñ:<br />

èíñòèòóò ïîëíîìî÷íîãî ïðåäñòàâèòåëÿ ïðåçèäåíòà â ôåäåðàëüíîì îêðóãå<br />

âåäåò ê ôåäåðàòèâíîìó èëè óíèòàðíîìó óñòðîéñòâó Ðîññèè?<br />

Ó èíñòèòóòîâ-ïîëïðåäîâ â èñòîðèè Ðîññèè áûëè ñâîè ïðåäøåñòâåííèêè,<br />

êîòîðûå íà ïðîòÿæåíèè 300 ëåò â ðàçíûõ ôîðìàõ âûïîëíÿëè ôóíêöèþ<br />

«îêà ãîñóäàðåâà» – ïîëèòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ èìïåðàòîðà, ãåíñåêà,<br />

ïðåçèäåíòà çà ìåñòíûìè âëàñòÿìè è ðåãèîíàëüíûìè ýëèòàìè. Íà÷èíàÿ<br />

ñ Ïåòðà I äàííûé èíñòèòóò â ðàçëè÷íûõ ìîäèôèêàöèÿõ èñïîëüçîâàëñÿ â<br />

Ðîññèéñêîì ãîñóäàðñòâå, êàê èíñòðóìåíò àâòîðèòàðíîé ìîáèëèçàöèè,<br />

ìîäåðíèçàöèè ñâåðõó, óêðåïëåíèÿ ïàòåðíàëèñòñêîãî ðåæèìà.<br />

Âî âðåìåíà Ðîññèéñêîé èìïåðèè, íà÷èíàÿ ñ Ïåòðà I è êîí÷àÿ Íèêîëàåì<br />

II, èíñòèòóò ãåíåðàë-ãóáåðíàòîðîâ, íàìåñòíèêîâ ãîñóäàðåâûõ áûë<br />

Âëàäèìèð Íèêîëàåâè÷ Ëûñåíêî – äîêòîð ïîëèòè÷åñêèõ íàóê, ïðîôåññîð, Ïðåçèäåíò<br />

Èíñòèòóòà ñîâðåìåííîé ïîëèòèêè, ã.Ìîñêâà.<br />

èíñòèòóòîì ïîëèòè÷åñêèõ ïðåäñòàâèòåëåé öàðÿ â óêðóïíåííûõ ðîññèéñêèõ<br />

ðåãèîíàõ, èíñòèòóò, çàíèìàâøèé ïðîìåæóòî÷íîå ìåñòî ìåæäó èìïåðàòîðîì<br />

è ãóáåðíàòîðàìè. Åãî ãëàâíûìè îôèöèàëüíûìè ôóíêöèÿìè<br />

áûëè: ïîëèòè÷åñêèé êîíòðîëü íàä ãóáåðíàòîðàìè, íåóêîñíèòåëüíîå ïðîâåäåíèå<br />

ïîëèòèêè èìïåðàòîðà â ïðîâèíöèè, êîîðäèíàöèÿ äåÿòåëüíîñòè<br />

÷èíîâíèêîâ öåíòðàëüíûõ ìèíèñòåðñòâ è âåäîìñòâ íà ìåñòàõ, à ôàêòè-<br />

÷åñêè ãåíåðàë-ãóáåðíàòîð íåïîñðåäñòâåííî óïðàâëÿë âñåìè äåëàìè íà<br />

ââåðåííîé åìó òåððèòîðèè.<br />

Ïîâñåìåñòíî èíñòèòóò ãåíåðàë-ãóáåðíàòîðîâ ñóùåñòâîâàë òîëüêî ïðè<br />

Åêàòåðèíå II âî âòîðîé òðåòè ÕVIII â., êîãäà ïðîâîäèëàñü ãóáåðíñêàÿ ðåôîðìà,<br />

ñàìàÿ óäà÷íàÿ èç âñåõ ðåôîðì ìåñòíîãî óïðàâëåíèÿ â èñòîðèè<br />

Ðîññèè. Íà÷èíàÿ ñ XIX â., èíñòèòóò öàðåâûõ íàìåñòíèêîâ ñóùåñòâîâàë â<br />

îñíîâíîì íà îêðàèíàõ Ðîññèéñêîé èìïåðèè (Öàðñòâî Ïîëüñêîå, Âåëèêîå<br />

êíÿæåñòâî Ôèíëÿíäñêîå, Êàâêàç, Ñðåäíÿÿ Àçèÿ, Ñèáèðü), êîòîðûå íóæíî<br />

áûëî óäåðæèâàòü è èíòåãðèðîâàòü â ñîñòàâ åäèíîãî ãîñóäàðñòâà. Â öåíòðàëüíûõ<br />

æå ãóáåðíèÿõ (34 ãóáåðíèè) äàííûé èíñòèòóò îòñóòñòâîâàë è<br />

ãóáåðíàòîðàìè íåïîñðåäñòâåííî ðóêîâîäèë èìïåðàòîð ÷åðåç Ìèíèñòåðñòâî<br />

âíóòðåííèõ äåë. Íà÷èíàÿ ñ Íèêîëàÿ I, èíñòèòóò ãåíåðàë-ãóáåðíàòîðîâ<br />

ñòàë òàêæå èñïîëüçîâàòüñÿ äëÿ íàâåäåíèÿ ïîðÿäêà â ðàçëè÷íûõ ãóáåðíèÿõ<br />

Ðîññèè, îõâà÷åííûõ çàáàñòîâêàìè, âîëíåíèÿìè, ðåâîëþöèîííûìè<br />

äåéñòâèÿìè (ôàêòè÷åñêè ââåäåíèå ÷ðåçâû÷àéíîãî ïîëîæåíèÿ).<br />

Ñïåöèôè÷åñêèìè ÷åðòàìè èíñòèòóòà ãåíåðàë-ãóáåðíàòîðà (â îòëè÷èè<br />

îò èíñòèòóòà ãóáåðíàòîðà) áûëî ëè÷íîå äîâåðèå öàðÿ ê ñâîåìó íàìåñòíèêó,<br />

ïîëèòè÷åñêèé õàðàêòåð èíñòèòóòà è åãî âîåííàÿ ôóíêöèÿ.<br />

 ãîäû Ñîâåòñêîé âëàñòè ôóíêöèþ ïîëèòè÷åñêîãî ïîñðåäíèêà ìåæäó<br />

ðóêîâîäñòâîì ñòðàíû è îáëèñïîëêîìàìè, ðîëü ñòåðæíÿ æåñòêîé âåðòèêàëè<br />

âëàñòè îñóùåñòâëÿëè îáëàñòíûå (ðåñïóáëèêàíñêèå) êîìèòåòû ÊÏÑÑ âî<br />

ãëàâå ñ ïåðâûìè ñåêðåòàðÿìè. Ôàêòè÷åñêè ïåðâûå ñåêðåòàðè îáêîìîâ áûëè<br />

ïîëíîâëàñòíûìè õîçÿåâàìè â ðåãèîíàõ è ðåàëüíî ðóêîâîäèëè âñåìè ïðîöåññàìè,<br />

íà÷èíàÿ îò ïîëèòèêè è êîí÷àÿ õîçÿéñòâåííîé äåÿòåëüíîñòüþ.<br />

 90-å ãã. XX â. ðîëü ïîëèòêîìèññàðîâ âçÿëè íà ñåáÿ ïîëíîìî÷íûå<br />

ïðåäñòàâèòåëè Ïðåçèäåíòà Á.Í. Åëüöèíà, ó÷ðåæäåííûå ïîñëå ïîäàâëåíèÿ<br />

ïóò÷à ÃÊ×Ï â àâãóñòå 1991 ã. Ïîñêîëüêó ñðåäè ãóìàíèòàðíîé è èíæåíåðíî-òåõíè÷åñêîé<br />

èíòåëëèãåíöèè, ïîääåðæàâøèõ äåìîêðàòè÷åñêèå<br />

ðåôîðìû, ïðîôåññèîíàëüíûõ óïðàâëåíöåâ áûëî ìàëî, ïîñòîëüêó íà<br />

äîëæíîñòè ãëàâ àäìèíèñòðàöèè êðàåâ è îáëàñòåé Ïðåçèäåíò âûíóæäåí<br />

áûë íàçíà÷àòü â îñíîâíîì ïðåäñòàâèòåëåé ñòàðîé ñîâåòñêî-ïàðòèéíîé<br />

íîìåíêëàòóðû («ñòàðûõ ñïåöîâ»).<br />

Äàííûé èíñòèòóò ñûãðàë áîëüøóþ, ðîëü â 1991-1993 ãã., êîãäà øåë<br />

ñëîì «ñòàðîé ïàðòèéíî-ãîñóäàðñòâåííîé ìàøèíû», ñòðîèòåëüñòâî íîâîãî<br />

Ðîññèéñêîãî ãîñóäàðñòâà, ïðîâåäåíèå ðàäèêàëüíûõ ýêîíîìè÷åñêèõ<br />

ðåôîðì. Ïîñëå îòñòàâêè Ïðàâèòåëüñòâà Å. Ãàéäàðà íà÷àëñÿ ïåðèîä ïîñòåïåííîãî<br />

óâÿäàíèÿ èíñòèòóòà ïðåäñòàâèòåëÿ ïðåçèäåíòà.

450 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Âëàäèìèð ËÛÑÅÍÊÎ<br />

451<br />

Ñ ïðèíÿòèåì íîâîé Êîíñòèòóöèè Ðîññèè 1993 ã., çàêðåïèâøåé ñóïåðïðåçèäåíòñêóþ<br />

ðåñïóáëèêó, íàäîáíîñòü â ïîëèòè÷åñêèõ êîìèññàðàõ ñåðüåçíî<br />

îñëàáëà. Åëüöèí äåëàåò âñå áîëüøóþ ñòàâêó íà ëè÷íî ïðåäàííûõ<br />

åìó ãóáåðíàòîðîâ.<br />

 1996-1997 ãã., êîãäà ãóáåðíàòîðû ñòàëè âñåíàðîäíî èçáèðàòüñÿ, à íå<br />

íàçíà÷àòüñÿ Ïðåçèäåíòîì, è âëàñòíàÿ âåðòèêàëü íà÷àëà âûõîäèòü èç ïîä<br />

êîíòðîëÿ ãëàâû ãîñóäàðñòâà, ðóêîâîäèòåëü àäìèíèñòðàöèè Ïðåçèäåíòà À.<br />

×óáàéñ ïîäãîòîâèë ðåôîðìó èíñòèòóòà ïîëïðåäîâ ïðåçèäåíòà, ïðåäëîæèâ<br />

ó÷ðåäèòü íà òåððèòîðèè Ðîññèè 24 ôåäåðàëüíûõ îêðóãà (ñîâåòíèêè<br />

ïðåçèäåíòà Ë. Ñìèðíÿãèí, Ã. Ñàòàðîâ, Ý. Ïàèí ïðåäëàãàëè Åëüöèíó ó÷ðåäèòü<br />

34 ôåäåðàëüíûõ îêðóãà). Ãëàâíîé çàäà÷åé àäìèíèñòðàòèâíîé ðåôîðìû<br />

áûëî âûâåäåíèå ôåäåðàëüíûõ ñòðóêòóð, ðàñïîëîæåííûõ íà òåððèòîðèÿõ,<br />

è, ïðåæäå âñåãî, ñèëîâûõ è ôèíàíñîâûõ îðãàíîâ èç-ïîä êîíòðîëÿ è<br />

îïåêè ãóáåðíàòîðîâ è ñîçäàíèÿ óäîáíûõ äëÿ óïðàâëåíèÿ è êîíòðîëÿ âðåìåííûõ<br />

ñòðóêòóð â ðàìêàõ ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà.<br />

Îäíàêî ýòà ðåôîðìà íå áûëà ïîñëåäîâàòåëüíî ïðîâåäåíà â æèçíü. Á.Í.<br />

Åëüöèí íå ïîøåë íà ñîçäàíèå óêðóïíåííûõ ôåäåðàëüíûõ îêðóãîâ, à ñîãëàñèëñÿ<br />

íà îáðàçîâàíèå â êàæäîì ñóáúåêòå Ôåäåðàöèè ôåäåðàëüíîé êîëëåãèè<br />

âî ãëàâå ñ ïðåäñòàâèòåëåì ïðåçèäåíòà, êîòîðàÿ îáúåäèíèëà ðóêîâîäèòåëåé<br />

âñåõ ôåäåðàëüíûõ ñëóæá äëÿ êîîðäèíàöèè èõ äåÿòåëüíîñòè.<br />

Ñ îòñòàâêîé ìëàäîðåôîðìàòîðîâ â 1997 ã. ïîëïðåäû ïðåâðàòèëèñü<br />

ôàêòè÷åñêè â ïðèäàòîê ãóáåðíàòîðñêîé âëàñòè, â ÷èñòî íîìèíàëüíûå<br />

ôèãóðû â ìåñòíîé ðåãèîíàëüíîé ýëèòå.<br />

Èíñòèòóò ïîëïðåäîâ ïðåçèäåíòà â ñîâðåìåííîé Ðîññèè ñóùåñòâóåò è<br />

â îòðàñëåâîì ïëàíå. Èìåþòñÿ ïîëïðåäû ïðåçèäåíòà â ôåäåðàëüíûõ îðãàíàõ<br />

âëàñòè: â Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìå, â Ñîâåòå Ôåäåðàöèè, â Êîíñòèòóöèîííîì<br />

Ñóäå ÐÔ. Ïðåçèäåíò Â.Â. Ïóòèí, íàçíà÷àÿ Â.Ñ. ×åðíîìûðäèíà<br />

ïîñëîì íà Óêðàèíå, òàêæå ââåë åãî â ðàíã ïîëïðåäà ïðåçèäåíòà. Èìååòñÿ<br />

òàêæå ïðåäñòàâèòåëü ïðåçèäåíòà Ðîññèè â Ðîñâîîðóæåíèè.<br />

Äåÿòåëüíîñòü âñåõ áåç èñêëþ÷åíèÿ ïîëíîìî÷íûõ ïðåäñòàâèòåëåé<br />

ïðåçèäåíòà ðåãóëèðóåòñÿ ñóãóáî óêàçàìè ïðåçèäåíòà è íèêîèì îáðàçîì<br />

íå îòðàæàåòñÿ â çàêîíîäàòåëüñòâå ñòðàíû.<br />

Ñîçäàíèå èíñòèòóòà ïîëíîìî÷íûõ ïðåäñòàâèòåëåé ïðåçèäåíòà â ñåìè<br />

ôåäåðàëüíûõ îêðóãàõ áûëî ó÷ðåæäåíî Óêàçîì Ïðåçèäåíòà Ðîññèè ¹849<br />

îò 13 ìàÿ 2000 ã. â öåëÿõ «îáåñïå÷åíèÿ ðåàëèçàöèè Ïðåçèäåíòîì Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè ñâîèõ êîíñòèòóöèîííûõ ïîëíîìî÷èé, ïîâûøåíèÿ ýôôåêòèâíîñòè<br />

äåÿòåëüíîñòè ôåäåðàëüíûõ îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è<br />

ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ ñèñòåìû êîíòðîëÿ çà èñïîëíåíèåì ðåøåíèé».<br />

Äàííàÿ ðåôîðìà ëåãèòèìèçèðîâàëàñü â öåëîì êàê ðåàëèçàöèÿ ïîëíîìî÷èé<br />

ïðåçèäåíòà â êà÷åñòâå ãàðàíòà Êîíñòèòóöèè.  ñîîòâåòñòâèè ñ<br />

Êîíñòèòóöèåé ÐÔ: «Ïðåçèäåíò... íàçíà÷àåò è îñâîáîæäàåò ïîëíîìî÷íûõ<br />

ïðåäñòàâèòåëåé Ïðåçèäåíòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» (ñò.83, ï. «ê»). Ïðåçèäåíò<br />

«ïðèíèìàåò ìåðû ïî îõðàíå ñóâåðåíèòåòà ðîññèéñêîé Ôåäåðà-<br />

öèè, åå íåçàâèñèìîñòè è ãîñóäàðñòâåííîé öåëîñòíîñòè, îáåñïå÷èâàåò<br />

ñîãëàñîâàíèå è âçàèìîäåéñòâèå îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè» (ñò.<br />

80, ï. 2). Îòíîñÿ ê âåäåíèþ Ôåäåðàöèè óñòàíîâëåíèå ñèñòåìû ôåäåðàëüíûõ<br />

îðãàíîâ âëàñòè, Êîíñòèòóöèÿ ïîçâîëÿåò ôåäåðàëüíûì îðãàíàì<br />

èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè «ñîçäàâàòü ñâîè òåððèòîðèàëüíûå îðãàíû è íàçíà÷àòü<br />

ñîîòâåòñòâóþùèõ äîëæíîñòíûõ ëèö» (ñò. 78, ï. 1). Èñõîäÿ èç<br />

ýòîãî, ïîëíîìî÷èÿ Ïðåçèäåíòà, êàê ãëàâû ãîñóäàðñòâà áûëè äåëåãèðîâàíû<br />

åãî ïðåäñòàâèòåëÿì â ðåãèîíàõ.<br />

Ôàêòè÷åñêè æå ïðèíÿòèå äàííîãî óêàçà îçíà÷àëî ñîçäàíèå ïðèíöèïèàëüíî<br />

íîâîãî àäìèíèñòðàòèâíî-ïîëèòè÷åñêîãî èíñòèòóòà, ïî ìíîãèì ïàðàìåòðàì<br />

ðàäèêàëüíî ìåíÿþùèì ñóùåñòâóþùóþ ñèñòåìó óïðàâëåíèÿ.<br />

Ãëàâíàÿ ïðè÷èíà, ïîáóäèâøàÿ Â.Â. Ïóòèíà, ïðèäÿ â Êðåìëü, íà÷àòü<br />

ïðåîáðàçîâàíèÿ ñ ðåôîðìû âëàñòè, ïðè÷åì âëàñòè ïðåæäå âñåãî ðåãèîíàëüíîé<br />

– ýòî íåîáõîäèìîñòü óêðåïëåíèÿ ãîñóäàðñòâà, ñèëüíî îñëàáëåííîãî<br />

äåñÿòèëåòèåì ñîöèàëüíîé ðåâîëþöèè â Ðîññèè. Äëÿ ðåøåíèÿ<br />

ýòîé çàäà÷è, êîòîðàÿ â íàøåé ñòðàíå çâó÷èò êàê «âîññòàíîâëåíèå â ñòðàíå<br />

âåðòèêàëè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè», èíñòèòóò ïîëíîìî÷íûõ ïðåäñòàâèòåëåé<br />

ïðåçèäåíòà â ñåìè ôåäåðàëüíûõ îêðóãàõ ïðåäñòàâëÿåòñÿ âïîëíå<br />

îáúÿñíèìûì, âûòåêàþùèì èç èñòîðè÷åñêèõ, äåðæàâíûõ òðàäèöèé<br />

íàøåãî ãîñóäàðñòâà.<br />

Ïðåçèäåíò ïðè ïîìîùè èíñòèòóòà ïîëïðåäîâ ïûòàåòñÿ ðåøèòü ñëåäóþùèå<br />

îñíîâíûå çàäà÷è: 1) ïðèâåäåíèå çàêîíîäàòåëüñòâà ñóáúåêòîâ<br />

Ôåäåðàöèè â ñîîòâåòñòâèå ñ Êîíñòèòóöèåé Ðîññèè è ôåäåðàëüíûì çàêîíîäàòåëüñòâîì;<br />

2) ïðîâåäåíèå ÷åðåç ïîëïðåäîâ íåîáõîäèìûõ àíòèêðèçèñíûõ<br />

ìåðîïðèÿòèé, ïðåäîòâðàùàþùèõ òåõíîãåííûå êàòàñòðîôû è<br />

ñîöèàëüíûå êàòàêëèçìû; 3) ïðîâåäåíèå â ðåãèîíàõ íàçðåâøèõ è íå âñåãäà<br />

ïîïóëÿðíûõ ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèõ ðåôîðì; 4) «÷èñòêà» ðåãèîíàëüíûõ<br />

îðãàíîâ âëàñòè, ïðîòèâîäåéñòâèå ñðàñòàíèþ âëàñòè è êðèìèíàëà,<br />

êîððóïöèè (íàçíà÷åíèå ïîëïðåäàìè â îñíîâíîì «ñèëîâèêîâ»); 5)<br />

â ïåðñïåêòèâå óêðóïíåíèå ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè íà áàçå ôåäåðàëüíûõ<br />

îêðóãîâ; 6) ðàçâèòèå ìåæðåãèîíàëüíîé èíòåãðàöèè.<br />

Äëÿ ðåàëèçàöèè âûøåíàçâàííûõ çàäà÷ Ïðåçèäåíò íàäåëÿåò ïîëïðåäîâ<br />

ñëåäóþùèìè îñíîâíûìè ôóíêöèÿìè: 1) îáåñïå÷åíèå êîîðäèíàöèè<br />

äåÿòåëüíîñòè ôåäåðàëüíûõ îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè â ñîîòâåòñòâóþùåì<br />

ôåäåðàëüíîì îêðóãå; 2) ðàçðàáîòêà ñîâìåñòíî ñ ìåæðåãèîíàëüíûìè<br />

àññîöèàöèÿìè ïðîãðàìì ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ;<br />

3) ñîãëàñîâàíèå âñåõ êàäðîâûõ íàçíà÷åíèé â ôåäåðàëüíîì îêðóãå;<br />

4) êîíòðîëü çà èñïîëíåíèåì ôåäåðàëüíûõ íîðìàòèâíî-ïðàâîâûõ àêòîâ;<br />

5) àíàëèç ýôôåêòèâíîñòè äåÿòåëüíîñòè ïðàâîîõðàíèòåëüíûõ îðãàíîâ;<br />

6) îðãàíèçàöèÿ âçàèìîäåéñòâèÿ ìåæäó ôåäåðàëüíûìè, ðåãèîíàëüíûìè<br />

îðãàíàìè âëàñòè, îðãàíàìè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ïîëèòè÷åñêèìè<br />

ïàðòèÿìè, èíûìè îáùåñòâåííûìè è ðåëèãèîçíûìè îáúåäèíåíèÿìè.

452 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Âëàäèìèð ËÛÑÅÍÊÎ<br />

453<br />

Êàêîâû æå îñíîâíûå èòîãè äåÿòåëüíîñòè ïîëíîìî÷íûõ ïðåäñòàâèòåëåé<br />

ïðåçèäåíòà?<br />

Ïîëàãàþ, ÷òî ïîëíîìî÷íûå ïðåäñòàâèòåëè ïðåçèäåíòà â ñåìè ôåäåðàëüíûõ<br />

îêðóãàõ ðåøèëè ãëàâíóþ çàäà÷ó, ïîñòàâëåííóþ â ïîñëàíèè Â.Â.<br />

Ïóòèíà Ôåäåðàëüíîìó Ñîáðàíèþ 2001 ã.: óêðåïëåíèå ãîñóäàðñòâà. Îíè<br />

ïîìîãëè «ñêðåïèòü», «ñöåïèòü» ãîñóäàðñòâî â åäèíîå öåëîå, âîññòàíîâèòü<br />

åäèíñòâî ïðàâîâîãî è îò÷àñòè ýêîíîìè÷åñêîãî ïðîñòðàíñòâà ñòðàíû.<br />

Îäíàêî, êàê îòìå÷àëîñü â ïîñëàíèè Ïðåçèäåíòà 2002 ã., ýòî îêàçàëîñü<br />

íå äåìîêðàòè÷åñêîå, à áþðîêðàòè÷åñêîå ãîñóäàðñòâî.<br />

 ïîñëàíèè Ïðåçèäåíòà Ôåäåðàëüíîìó Ñîáðàíèþ â 2002 ã. Â.Â. Ïóòèí<br />

òàêæå îòìåòèë, ÷òî «â ïðîøåäøåì ãîäó â öåëîì çàâåðøèëîñü îðãàíèçàöèîííîå<br />

ñòàíîâëåíèå ôåäåðàëüíûõ îêðóãîâ. Ïîëàãàþ, ÷òî íàñòàëî âðåìÿ<br />

ïåðåâåñòè îêðóæíîé óðîâåíü èñïîëíåíèÿ íåêîòîðûõ ôåäåðàëüíûõ ôóíêöèé,<br />

ïðèáëèçèòü ê òåððèòîðèÿì. À èìåííî â ñôåðàõ ôèíàíñîâîãî êîíòðîëÿ<br />

è ñîãëàñîâàíèÿ êàíäèäàòóð íà äîëæíîñòè â ðåãèîíàëüíûõ ïîäðàçäåëåíèÿõ<br />

ôåäåðàëüíûõ âåäîìñòâ, î êîëè÷åñòâå êîòîðûõ òîæå íóæíî ïîäóìàòü».<br />

Íàèáîëüøåãî óñïåõà ïîëïðåäû äîáèëèñü â ïðèâåäåíèè â ñîîòâåòñòâèå<br />

ðåãèîíàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà ñ ôåäåðàëüíûì. Çäåñü çàäà÷à ïî÷òè<br />

ðåøåíà, çà èñêëþ÷åíèåì ðÿäà íàöèîíàëüíûõ ðåñïóáëèê (Òàòàðñòàí, Áàøêîðòîñòàí),<br />

ãäå ñîîòâåòñòâóþùàÿ ïðîöåäóðà èäåò î÷åíü ìåäëåííî è òÿæåëî.<br />

Áîëåå òîãî, íå áåç ïîìîùè ïîëïðåäîâ ôåäåðàëüíûé öåíòð äîáèëñÿ<br />

îòêàçà 28 ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îò ðàíåå çàêëþ÷åííûõ<br />

äîãîâîðîâ ñ ôåäåðàëüíûìè îðãàíàìè âëàñòè. Îäíàêî îñòàâøèåñÿ ñóáúåêòû<br />

Ôåäåðàöèè, ïîëó÷èâøèå â ñâîå âðåìÿ ïî äîãîâîðàì ñ ïðåçèäåíòîì<br />

Á.Í. Åëüöèíûì áîëüøèå ïðåôåðåíöèè, íå ñïåøàò îò íèõ îòêàçûâàòüñÿ<br />

(Òàòàðñòàí, Áàøêîðòîñòàí, Ñâåðäëîâñêàÿ îáë.).<br />

Ôàêòè÷åñêè ìîæíî ñêàçàòü î âîññòàíîâëåíèè åäèíîãî ïðàâîâîãî ïðîñòðàíñòâà<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. È õîòÿ êðèòèêè èíñòèòóòà ïîëïðåäîâ<br />

ãîâîðÿò, ÷òî ýòîãî ðåçóëüòàòà ìîæíî áûëî äîáèòüñÿ ïðè íîðìàëüíîé<br />

ðàáîòå ïðîêóðàòóðû è ñóäîâ (îêðóæíîì óñòðîéñòâå ïîñëåäíèõ), íî çà 10<br />

ïðåäûäóùèõ ëåò, áåç ñåìè ïîëïðåäîâ ýòîãî äîñòè÷ü òàê è íå óäàëîñü.<br />

Êîîðäèíàöèÿ äåÿòåëüíîñòè ôåäåðàëüíûõ ñòðóêòóð íà òåððèòîðèè<br />

êàæäîãî ñóáúåêòà ôåäåðàöèè.<br />

 ðåçóëüòàòå êîîðäèíàöèîííîé äåÿòåëüíîñòè ïîëïðåäîâ óäàëîñü èçìåíèòü<br />

öåëåïîëàãàíèå ðàáîòû ôåäåðàëüíûõ ñòðóêòóð íà òåððèòîðèÿõ.<br />

Èç ñòðóêòóð, ëîááèðîâàâøèõ èíòåðåñû ãóáåðíàòîðîâ â Ìîñêâå, óñèëèÿìè<br />

ïîëïðåäîâ òåððèòîðèàëüíûå óïðàâëåíèÿ ôåäåðàëüíûõ âåäîìñòâ ñòàëè<br />

îòñòàèâàòü ôåäåðàëüíûå èíòåðåñû â ðåãèîíàõ.<br />

 òî æå âðåìÿ, ïîêà íå ïðîèñõîäèò ñîêðàùåíèå ìíîãî÷èñëåííûõ îòäåëåíèé<br />

ôåäåðàëüíûõ ìèíèñòåðñòâ è âåäîìñòâ â ñóáúåêòàõ Ôåäåðàöèè<br />

(îò 50 äî 70 ïîäðàçäåëåíèé!), ìíîãèå èç êîòîðûõ äóáëèðóþò äðóã äðóãà,<br />

è øòàò êîòîðûõ ïðåâûøàåò ÷èñëåííîñòü ìåñòíûõ ÷èíîâíèêîâ.<br />

Îäíîâðåìåííî èäåò áûñòðûé ðîñò àïïàðàòà îêðóæíûõ ñòðóêòóð. Â<br />

øòàòå àïïàðàòà ïîëïðåäîâ ðàáîòàåò îò 100 äî 150 ãîññëóæàùèõ (â çàâè-<br />

ñèìîñòè îò ðàçìåðà ÔÎ), íå ñ÷èòàÿ ðàáîòàþùèõ ïî êîíòðàêòó è äîãîâîðó.<br />

Íî ïðè ýòîì ñòðåìèòåëüíî ðàçðàñòàþòñÿ øòàòû ÷èíîâíèêîâ â âåäîìñòâåííûõ<br />

îêðóãàõ ÌÂÄ, ãåíåðàëüíîé ïðîêóðàòóðû, ìèíèñòåðñòâà ïî<br />

íàëîãàì è ñáîðàì, ìèíþñòà è äðóãèõ öåíòðàëüíûõ âåäîìñòâ.<br />

Ôàêòè÷åñêè, ìíîãèå îòðàñëåâûå îêðóæíûå óïðàâëåíèÿ íå êîîðäèíèðóþò,<br />

à äóáëèðóþò äåÿòåëüíîñòü ñîîòâåòñòâóþùèõ ïîäðàçäåëåíèé â ñóáúåêòàõ<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, íå èìåÿ ñîáñòâåííîãî ïðåäìåòà äåÿòåëüíîñòè.<br />

Ïðè ýòîì êàæäîå óïðàâëåíèå ôåäåðàëüíîãî âåäîìñòâà íåïîñðåäñòâåííî<br />

ïîä÷èíÿåòñÿ ñâîåìó ìèíèñòåðñòâó, à îòíþäü íå ïîëïðåäó.<br />

Ñëåäóåò îñîáî îòìåòèòü, ÷òî â ñåìè ñòîëèöàõ ôåäåðàëüíûõ îêðóãîâ<br />

ñåãîäíÿ ñîñðåäîòî÷èëèñü ïðàêòè÷åñêè âñå îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè<br />

(çà èñêëþ÷åíèåì ïðåäñòàâèòåëüíîé). Ïîëó÷èëîñü êàê áû ñåìü ìèíèãîñóäàðñòâ<br />

â ñîñòàâå Ðîññèéñêîãî ãîñóäàðñòâà. Ýòî, êàê ïîêàçûâàåò ìèðîâîé<br />

îïûò, òàèò óãðîçó â ñëó÷àå êðèçèñíûõ ñèòóàöèé ðàñïàäà<br />

ãîñóäàðñòâà íà ñàìîäîñòàòî÷íûå ÷àñòè, êîèìè ñåãîäíÿ ñòàëè ôåäåðàëüíûå<br />

îêðóãà. È íå ñëó÷àéíî â Ðîññèéñêîé èìïåðèè îòðàñëåâûå îêðóãà<br />

ïî÷òè íèêîãäà íå ñîâïàäàëè ñ ãðàíèöàìè ãåíåðàë-ãóáåðíàòîðñòâ. Â Ðîññèéñêîé<br />

èìïåðèè áûëî 7 âîåííûõ îêðóãîâ, 6 ó÷åáíûõ, 5 æàíäàðìñêèõ,<br />

10 æåëåçíîäîðîæíûõ è ò.ä. Â ñîâðåìåííûõ ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâàõ,<br />

ðàçìåðû è ÷èñëî îòðàñëåâûõ îêðóãîâ òàêæå ðàçëè÷íî.<br />

Õîòåëîñü áû òàêæå îáðàòèòü âíèìàíèå è åùå íà îäíó îïàñíîñòü. Äëÿ<br />

êîîðäèíàöèè äåÿòåëüíîñòè ðàçëè÷íîãî ðîäà îòäåëåíèé ôåäåðàëüíûõ<br />

ìèíèñòåðñòâ è âåäîìñòâ è äðóãèõ ñòðóêòóð ïîëïðåäû ïðåçèäåíòà â ôåäåðàëüíûõ<br />

îêðóãàõ ñîçäàëè áîëåå òðåõ äåñÿòêîâ ðàçëè÷íîãî ðîäà ñîâåòîâ,<br />

êîëëåãèé, ñîâåùàíèé è êîìèññèé. È õîòÿ äàëåêî íå âñå êîîðäèíèðóþùèå<br />

ñòðóêòóðû âîçãëàâëÿåò ñàì ïîëíîìî÷íûé ïðåäñòàâèòåëü<br />

ïðåçèäåíòà (÷àñòü âåäóò åãî çàìåñòèòåëè), íî ëüâèíàÿ äîëÿ âðåìåíè óõîäèò<br />

íà ìíîãî÷àñîâûå çàñåäàíèÿ, êîýôôèöèåíò ïîëåçíîãî äåéñòâèÿ áîëüøèíñòâà<br />

èç êîòîðûõ íå âûñîê.<br />

Äàííàÿ ñèòóàöèÿ î÷åíü íàïîìèíàåò ïîëîæåíèå â ðîññèéñêèõ ãóáåðíèÿõ<br />

â XIX â., êîãäà ãóáåðíàòîðû è ãåíåðàë-ãóáåðíàòîðû ñòîíàëè îò ãèãàíòñêîãî<br />

êîëè÷åñòâà âñÿêîãî ðîäà ñîâåùàíèé è ïðèñóòñòâèé. Ôàêòè÷åñêè<br />

ïðàêòèêà ðàáîòû áîëüøèíñòâà ïîëïðåäîâ, íå èìåþùèõ ðåàëüíûõ ðû÷àãîâ<br />

âëèÿíèÿ íà ñóáúåêòû Ôåäåðàöèè, íî î÷åíü æåëàþùèõ íàïðàâëÿòü è<br />

êîîðäèíèðîâàòü âñå ñòîðîíû èõ äåÿòåëüíîñòè, è åñëè íå þðèäè÷åñêè, òî<br />

ôàêòè÷åñêè âëèÿòü íà âñå âàæíåéøèå ðåøåíèÿ, ïðèíèìàåìûå íå òîëüêî â<br />

îêðóãå â öåëîì, íî è â êàæäîì ñóáúåêòå Ôåäåðàöèè, áóäåò âåñòè ê ñòðåìèòåëüíîìó<br />

ðîñòó áóìàæíîé âîëîêèòû è áþðîêðàòè÷åñêîãî àïïàðàòà.<br />

Àíòèêðèçèñíàÿ äåÿòåëüíîñòü. Ýòà ðàáîòà îòíèìàåò ëüâèíóþ äîëþ<br />

âðåìåíè ó ïîëíîìî÷íûõ ïðåäñòàâèòåëåé ïðåçèäåíòà. Ñ îäíîé ñòîðîíû,<br />

ýòî ñâÿçàíî ñ îáúåêòèâíûìè ïðè÷èíàìè – èçíîøåííîñòüþ âñåãî è âñÿ â<br />

ðåãèîíàõ, íî, ñ äðóãîé ñòîðîíû, îòñóòñòâèåì âî ìíîãèõ îêðóãàõ ñîâðåìåííîé<br />

ñèñòåìû ïðåäóïðåæäåíèÿ è ïðîôèëàêòèêè êðèçèñíûõ ñèòóàöèé.

454 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Âëàäèìèð ËÛÑÅÍÊÎ<br />

455<br />

 ýòîé ñâÿçè õîòåëîñü áû ñîñëàòüñÿ íà ïîçèòèâíûé îïûò, íàêîïëåííûé<br />

â Ïðèâîëæñêîì ôåäåðàëüíîì îêðóãå. Çäåñü óæå äâà ãîäà ðàáîòàåò<br />

Öåíòð àíòèêðèçèñíîãî óïðàâëåíèÿ, â ñîñòàâ êîòîðîãî âõîäÿò ìåæâåäîìñòâåííûå<br />

êîìèññèè ïî ìîíèòîðèíãó ñîöèàëüíî-ïîëèòè÷åñêîé, ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîé<br />

ñèòóàöèè è âîïðîñàì ïðåäóïðåæäåíèÿ òåõíîãåííûõ<br />

êàòàñòðîô. Êàäðîâûé ñîñòàâ öåíòðà óêîìïëåêòîâàí íà êîíêóðñíîé îñíîâå.<br />

 ðåçóëüòàòå óäàëîñü ðåøèòü ïðîáëåìó âåñåííèõ ïàâîäêîâ è öåëûé<br />

ðÿä äðóãèõ âîïðîñîâ. Âïåðâûå â ñòðàíå ââåëè âíåøíåå óïðàâëåíèå çà<br />

ôèíàíñîâûìè ïîòîêàìè â Óëüÿíîâñêîé îáëàñòè, íå ñïîñîáíîé ðàññ÷èòàòüñÿ<br />

ïî äîëãàì ñ ýíåðãåòèêàìè. Â ÏÔÎ ïîäãîòîâëåí ïðîåêò ôåäåðàëüíîãî<br />

çàêîíà î ââåäåíèè âíåøíåãî óïðàâëåíèÿ â ðåãèîíàõ-áàíêðîòàõ.<br />

Íàëàæèâàíèå ìåæðåãèîíàëüíîé èíòåãðàöèè. Òî, ÷òî íå ñìîãëè ñäåëàòü<br />

çà 10 ëåò ìåæðåãèîíàëüíûå àññîöèàöèè ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî<br />

ñîòðóäíè÷åñòâà ñåãîäíÿ ïûòàþòñÿ äåëàòü ïðåäñòàâèòåëè ïðåçèäåíòà.<br />

Äëÿ ýòîãî âñå îíè ðàçðàáàòûâàþò ñòðàòåãèè, êîíöåïöèè, ïðîãðàììû ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî<br />

ðàçâèòèÿ ñâîèõ îêðóãîâ. Íà ñåãîäíÿøíèé äåíü<br />

áîëüøèíñòâî òàêèõ ïðîãðàìì ãîòîâû, à Ïðîãðàììà «Ñåâåðíûé Êàâêàç»<br />

óæå óòâåðæäåíà ïðàâèòåëüñòâîì Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è íà÷àëà äåéñòâîâàòü<br />

ñ 2002 ã.<br />

Ïîêà íå ÿñíî, êàêîâà áóäåò ñóäüáà îñòàëüíûõ ôåäåðàëüíûõ öåëåâûõ<br />

ïðîãðàìì, èáî Ïðàâèòåëüñòâî Ðîññèè ñðåäè ñâîèõ ïðèîðèòåòîâ äî 2005<br />

ã. îáîçíà÷èëî òîëüêî ÷åòûðå ðåãèîíàëüíûå ïðîãðàììû. Êðîìå Ñåâåðíîãî<br />

Êàâêàçà, ýòî ïðîãðàììû ïî Êàëèíèíãðàäó, Êóðèëàì è Äàëüíåìó Âîñòîêó.<br />

Îòäåëüíî ðàçðàáîòàíà ôåäåðàëüíàÿ ïðîãðàììà ïî ×å÷íå. Ïðîãðàìì<br />

îñòàëüíûõ ôåäåðàëüíûõ îêðóãîâ â ïëàíàõ ïðàâèòåëüñòâà íåò. Ìîæåò<br />

áûòü, ïðàâèòåëüñòâî íàäååòñÿ, ÷òî îñòàëüíûå ôåäåðàëüíûå îêðóãà áóäóò<br />

ðåàëèçîâûâàòü ñâîè ïðîãðàììû íå çà ñ÷åò ñðåäñòâ ôåäåðàëüíîãî<br />

áþäæåòà, à çà ñ÷åò âíóòðåííèõ ðåçåðâîâ? Ñêîðåå âñåãî, òàê è áóäåò, èáî<br />

Ôåäåðàëüíàÿ ïðîãðàììà ïî Äàëüíåìó Âîñòîêó óòâåðæäåíà áåç ó÷àñòèÿ<br />

ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà, à äëÿ Ñèáèðè Ïðàâèòåëüñòâî ÐÔ óòâåðäèëî òîëüêî<br />

Ñòðàòåãèþ ðàçâèòèÿ ðåãèîíà.<br />

Ñ ïðèõîäîì ïîëíîìî÷íûõ ïðåäñòàâèòåëåé ïðåçèäåíòà ñâåðíóòà ðàáîòà<br />

ìåæðåãèîíàëüíûõ àññîöèàöèé. Ïîëïðåäû â îñíîâíîì ðàññìàòðèâàþò<br />

àññîöèàöèè, ëèáî êàê êîíêóðèðóþùèå ïîëèòè÷åñêèå ñòðóêòóðû,<br />

ëèáî êàê áåñïîëåçíûå ãîðèçîíòàëüíûå îáðàçîâàíèÿ. Â ðåçóëüòàòå áîëüøèíñòâî<br />

àññîöèàöèé, çà èñêëþ÷åíèåì ðàçâå ÷òî «Ñèáèðñêîãî ñîãëàøåíèÿ»<br />

è «Áîëüøîé Âîëãè» ïðåâðàòèëèñü â ïðèäàòîê ïîëïðåäñòâà, ëèáî<br />

óæå äëèòåëüíîå âðåìÿ íå ñîáèðàþòñÿ.<br />

 ýòîé ñâÿçè, íå âäàâàÿñü â äåñÿòèëåòíþþ ñëîæíóþ è ïðîòèâîðå÷èâóþ<br />

èñòîðèþ àññîöèàöèé, õîòåëîñü áû îòìåòèòü, ÷òî ôåäåðàëèçì (êàê<br />

âïðî÷åì è äåìîêðàòè÷åñêîå îáùåñòâî) íå ìîæåò ñóùåñòâîâàòü áåç ãîðèçîíòàëüíûõ<br />

ñâÿçåé. Îíè ÷ðåçâû÷àéíî ðàçâèòû â ÑØÀ, Êàíàäå, åâðîïåéñêèõ<br />

ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâàõ è ÿâëÿþòñÿ âàæíåéøèì ìåõàíèç-<br />

ìîì ñàìîðåãóëÿöèè áîëüøèíñòâà ïðîöåññîâ æèçíè ýòèõ ñòðàí áåç âìåøàòåëüñòâà<br />

öåíòðàëüíîé âëàñòè. Îíè ñíèìàþò ñ ôåäåðàëüíîãî öåíòðà<br />

çíà÷èòåëüíóþ ÷àñòü íàãðóçêè, è, ñ äðóãîé ñòîðîíû, ÿâëÿþòñÿ âàæíåéøèì<br />

ïðîòèâîâåñîì ïîïîëçíîâåíèþ öåíòðàëüíîé áþðîêðàòèè ê ñîñðåäîòî÷åíèþ<br />

âëàñòè â ñâîèõ ðóêàõ. Â ÑØÀ, ê ïðèìåðó, âñå øòàòû ñãðóïïèðîâàíû<br />

â äåâÿòü êðóïíûõ ðåãèîíîâ, êîòîðûå, â ñâîþ î÷åðåäü, îáðàçóþò<br />

òðè ãëàâíûõ ýêîíîìè÷åñêèõ ðàéîíà.  êðóïíûõ ðåãèîíàõ íåò êàêèõ-ëèáî<br />

óïðàâëÿþùèõ îðãàíîâ ïðàâèòåëüñòâåííîãî óðîâíÿ. Ôåäåðàëüíûå âëàñòè<br />

âñåìåðíî áëàãîïðèÿòñòâóþò øòàòàì â èõ êîîðäèíàöèîííîì âçàèìîäåéñòâèè,<br />

îäíîâðåìåííî êîíòðîëèðóÿ èõ. Öåíòðàëüíûå âëàñòè óìåëî<br />

íàïðàâëÿþò äåÿòåëüíîñòü êîíñóëüòàòèâíûõ îðãàíîâ â íóæíîå äëÿ Ôåäåðàöèè<br />

ðóñëî è ðåøèòåëüíî ïðåñåêàþò ëþáûå ïîïûòêè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè<br />

ðàñøèðèòü ñâîè ïðàâà.<br />

 íàøåé æå ñòðàíå, âîïðåêè ôåäåðàëüíîìó çàêîíó «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ<br />

äåÿòåëüíîñòè àññîöèàöèé ýêîíîìè÷åñêîãî âçàèìîäåéñòâèÿ ñóáúåêòîâ<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» è Óêàçó Ïðåçèäåíòà ÐÔ îò 13 ìàÿ 2000 ã.,<br />

ïðåäïèñûâàþùåìó ñîòðóäíè÷åñòâî ïîëïðåäîâ ñ àññîöèàöèÿìè, ïîñëåäíèå<br />

â áîëüøèíñòâå îêðóãîâ îêàçàëèñü ïåðñîíàìè «non grata».<br />

Ñîâåðøåíñòâîâàíèå àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíîãî äåëåíèÿ<br />

ñòðàíû. Ïîñëå ïðèõîäà Â.Â. Ïóòèíà ê âëàñòè íå óòèõàþò ðàçãîâîðû î<br />

ïðåäñòîÿùåì óêðóïíåíèè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. ß íå áîëüøîé<br />

ñòîðîííèê äàííîé èäåè è ïîëàãàþ, ÷òî íà äàííîì ýòàïå ðàçâèòèÿ<br />

íàøåé ñòðàíû îíà êðàéíå íåñâîåâðåìåííà. È â ïðèíöèïå íåïðèåìëåìà<br />

è êðàéíå îïàñíà äëÿ öåëîñòíîñòè ãîñóäàðñòâà ïîïûòêà óêðóïíåíèÿ ðåãèîíîâ<br />

íà îñíîâå ñåìè ôåäåðàëüíûõ îêðóãîâ.<br />

 òî æå âðåìÿ, õîòåë îòìåòèòü, ÷òî Êîìèòåò Ãîñäóìû ïî äåëàì Ôåäåðàöèè<br />

è ðåãèîíàëüíîé ïîëèòèêå ïðèíÿë ôåäåðàëüíûé çàêîí «Î ïîðÿäêå<br />

ïðèíÿòèÿ â Ðîññèéñêóþ Ôåäåðàöèþ è îáðàçîâàíèè â åå ñîñòàâå íîâîãî<br />

ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè». Ýòîò çàêîí ñîäåðæèò ïðàâîâîé è ñ<br />

ìîåé òî÷êè çðåíèÿ äîñòàòî÷íî äåìîêðàòè÷íûé ìåõàíèçì óêðóïíåíèÿ<br />

ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè ÷åðåç ïðîâåäåíèÿ âñåíàðîäíûõ ðåôåðåíäóìîâ â<br />

ðåãèîíàõ-êàíäèäàòàõ íà îáúåäèíåíèå.<br />

Ïîýòîìó ÿ ïîääåðæèâàþ ïðåäëîæåíèå íà äàííîì ýòàïå î ñîçäàíèè<br />

ðàáî÷åé ãðóïïû ïðè Ïðàâèòåëüñòâå Ðîññèè ïî ñîâåðøåíñòâîâàíèþ àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíîãî<br />

äåëåíèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.<br />

Ñëîæíåå âñåãî äåëà îáñòîÿò ñ ïðîâåäåíèåì íàçðåâøèõ ðåôîðì â<br />

ñóáúåêòàõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Íà ñåãîäíÿøíèé äåíü, çà èñêëþ÷åíèåì<br />

Ïðèâîëæñêîãî ôåäåðàëüíîãî îêðóãà è, ìîæåò áûòü, ÷àñòè÷íî Ñèáèðñêîãî,<br />

âî âñåõ îñòàëüíûõ îêðóãàõ ôîðìèðóåòñÿ íå èííîâàöèîííàÿ, à<br />

ìîáèëèçàöèîííàÿ ìîäåëü ðàçâèòèÿ. Òî åñòü, îñíîâíûå óñèëèÿ ñîñðåäîòî÷èâàþòñÿ<br />

íå ñòîëüêî íà ñîçäàíèè ïðàâîâûõ, ïîëèòè÷åñêèõ, ýêîíîìè-<br />

÷åñêèõ, ôèíàíñîâûõ è èíûõ óñëîâèé äëÿ ðàçâèòèÿ ìàëîãî è ñðåäíåãî<br />

áèçíåñà, ïîâûøåíèÿ ñàìîñòîÿòåëüíîñòè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ,

456 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Âëàäèìèð ËÛÑÅÍÊÎ<br />

457<br />

âêëþ÷åíèÿ â ðåôîðìèðîâàíèå èíñòèòóòîâ ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà, ñêîëüêî<br />

íà ñîñðåäîòî÷åíèè âñåõ îñíîâíûõ ðû÷àãîâ óïðàâëåíèÿ è ðåñóðñîâ â<br />

ðóêàõ ãîñóäàðñòâà, âûñòðàèâàíèè æåñòêîé âåðòèêàëè âëàñòè, âêëþ÷àÿ â<br />

íåå, âîïðåêè Êîíñòèòóöèè Ðîññèè, è ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå. Ïðè ýòîì<br />

ïðîãðàììû ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ôåäåðàëüíûõ îêðóãîâ<br />

íàïîìèíàþò â áîëüøèíñòâå ñâîåì äèðåêòèâíîå ïëàíèðîâàíèå ðåøåíèÿ<br />

îñíîâíûõ ïðîáëåì ðåãèîíà.<br />

Ñþäà òàêæå íóæíî äîáàâèòü îïàñíóþ òåíäåíöèþ ñî ñòîðîíû ðÿäà<br />

ïîëïðåäîâ çàêîëüöåâàòü îñíîâíûå ôèíàíñîâûå ïîòîêè â îêðóãå íà ñåáÿ<br />

è òåì ñàìûì ïðåâðàòèòüñÿ â ãëàâíûõ âåðøèòåëåé ñóäåá îãðîìíûõ ðåãèîíîâ.<br />

 òî æå âðåìÿ íå âèäíî âèäèìûõ óñïåõîâ ïîëïðåäîâ â áîëüøèíñòâå<br />

ôåäåðàëüíûõ îêðóãîâ â ðàçâèòèè ìàëîãî è ñðåäíåãî áèçíåñà, óëó÷øåíèè<br />

èíâåñòèöèîííîãî êëèìàòà, ïðîâåäåíèè ïîñëåäîâàòåëüíîé<br />

àíòèìîíîïîëüíîé ïîëèòèêè, äåáþðîêðàòèçàöèè ýêîíîìèêè, áîðüáû ñ<br />

êîððóïöèåé è îðãàíèçîâàííîé ïðåñòóïíîñòüþ.<br />

Ôàêòè÷åñêè, ïîêà íå âèäíî ðåøèòåëüíûõ øàãîâ ïîëïðåäîâ ïî îáåñïå÷åíèþ<br />

äåìîêðàòè÷åñêîãî õàðàêòåðà ðåæèìîâ â ñóáúåêòàõ Ôåäåðàöèè,<br />

íåçàâèñèìîñòè òðåõ âåòâåé âëàñòè, ðàçâèòèÿ ðåàëüíîé ìíîãîïàðòèéíîñòè,<br />

ñîõðàíåíèþ íåçàâèñèìîñòè ñðåäñòâ ìàññîâîé èíôîðìàöèè, äðóãèìè<br />

ñëîâàìè äåìîíòàæå ðåæèìîâ ëè÷íîé âëàñòè ðóêîâîäèòåëåé öåëîãî<br />

ðÿäà ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Âñå áîëåå çàìåòíî àäìèíèñòðàòèâíîå<br />

âìåøàòåëüñòâî ïîëïðåäîâ â Ïðèìîðüå, ßêóòèè, Èíãóøåòèè è ðÿäå<br />

äðóãèõ ðåãèîíîâ â èçáèðàòåëüíûå êàìïàíèè, êîãäà æèòåëÿì íàâÿçûâàþòñÿ<br />

òå èëè èíûå êàíäèäàòû è îäíîâðåìåííî èñïîëüçóåòñÿ âñÿ ìîùü<br />

ôåäåðàëüíûõ ñòðóêòóð, âêëþ÷àÿ ñóäû, äëÿ îòñòðàíåíèÿ íåóãîäíûõ êàíäèäàòîâ.<br />

Ýòî âåäåò ê äèñêðåäèòàöèè èíñòèòóòà âûáîðîâ â ãëàçàõ èçáèðàòåëåé,<br />

ê ïîëèòè÷åñêîìó àáñåíòèçìó.<br />

Âûçûâàåò ñåðüåçíûå âîïðîñû ó÷àñòèå àïïàðàòîâ ïîëïðåäîâ â ñîçäàíèè<br />

ðåãèîíàëüíûõ îòäåëåíèé ïàðòèè «Åäèíàÿ Ðîññèÿ», â ïîäáîðå ðåãèîíàëüíûõ<br />

ðóêîâîäèòåëåé «ïàðòèè âëàñòè». Òàêàÿ äåÿòåëüíîñòü ïðîòèâîðå÷èò<br />

Êîíñòèòóöèè Ðîññèè, Ôåäåðàëüíîìó çàêîíó «Î ïîëèòè÷åñêèõ<br />

ïàðòèÿõ», ïðåäóñìàòðèâàþùåìó ðàâíîïðàâèå âñåõ ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé<br />

ïî îòíîøåíèþ ê îðãàíàì ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè.<br />

Ââåäåíèå ïðèíöèïèàëüíî íîâîãî àäìèíèñòðàòèâíî-ïîëèòè÷åñêîãî<br />

èíñòèòóòà ïîëíîìî÷íûõ ïðåäñòàâèòåëåé ïðåçèäåíòà â ñåìè ôåäåðàëüíûõ<br />

îêðóãàõ èìååò ñëåäóþùèå ïîñëåäñòâèÿ.<br />

Âî-ïåðâûõ, îíî ïîçâîëèëî ïðè ïîìîùè ïîëïðåäîâ â êîðîòêèå ñðîêè<br />

âîññòàíîâèòü ãîñóäàðñòâåííîå óïðàâëåíèå, îáåñïå÷èòü åäèíñòâî ïðàâîâîãî<br />

è ÷àñòè÷íî ýêîíîìè÷åñêîãî ïðîñòðàíñòâà, ïåðåîðèåíòèðîâàòü ïðåäñòàâèòåëüñòâà<br />

öåíòðàëüíûõ âåäîìñòâ â ðåãèîíàõ íà çàùèòó ôåäåðàëüíûõ<br />

èíòåðåñîâ, óñèëèòü ôèíàíñîâûé êîíòðîëü, êàäðîâóþ ñåëåêöèþ.<br />

Âî-âòîðûõ, ðåàëüíîå ïîëîæåíèå è äåÿòåëüíîñòü ïîëïðåäîâ âåäåò íå<br />

ïðîñòî ê óêðåïëåíèþ ãîñóäàðñòâà, à ê äîìèíèðîâàíèþ ïîñëåäíåãî íàä<br />

ãðàæäàíñêèì îáùåñòâîì ïóòåì ðàäèêàëüíîãî èçìåíåíèÿ ïîëèòè÷åñêîãî<br />

ðåæèìà â íàïðàâëåíèè öåíòðàëèçàöèè, ýâîëþöèè îò ôåäåðàòèâíîêîíôåäåðàòèâíîãî<br />

óñòðîéñòâà ê óíèòàðíîìó. Ãëàâà III Êîíñòèòóöèè «Ôåäåðàòèâíîå<br />

óñòðîéñòâî», ðàçãðàíè÷èâàþùàÿ ïðåäìåòû âåäåíèÿ è<br />

ïîëíîìî÷èÿ ôåäåðàëüíîãî öåíòðà è ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè<br />

íå çíàåò èíñòèòóòà ôåäåðàëüíûõ îêðóãîâ. Ïðèíöèïû îáðàçîâàíèÿ ôåäåðàëüíûõ<br />

îêðóãîâ ñîâñåì èíûå, ÷åì ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, õîòÿ ïîñëåäíèå<br />

îêàçûâàþòñÿ èíêîðïîðèðîâàííûìè â íîâóþ âëàñòíóþ âåðòèêàëü,<br />

óòðà÷èâàÿ çíà÷èòåëüíóþ ÷àñòü ñâîåé ïîëèòè÷åñêîé, çàêîíîäàòåëüíîé è<br />

àäìèíèñòðàòèâíîé ñàìîñòîÿòåëüíîñòè.<br />

 Ãîñóäàðñòâåííóþ Äóìó ïîñòóïèëî óæå áîëüøå äåñÿòêà çàêîíîïðîåêòîâ<br />

è ïðåäëîæåíèé î âêëþ÷åíèè èíñòèòóòà ïîëíîìî÷íûõ ïðåäñòàâèòåëåé<br />

ïðåçèäåíòà â ôåäåðàëüíûå çàêîíû, â òîì ÷èñëå íàäåëåíèè èõ ïðàâîì<br />

çàêîíîäàòåëüíîé èíèöèàòèâû, ïðåäîñòàâëåíèè èì ïîëíîìî÷èé ïî<br />

èíèöèèðîâàíèþ ïðîöåäóðû îòñòðàíåíèÿ ãóáåðíàòîðîâ îò çàíèìàåìîé<br />

äîëæíîñòè è ò.ä.<br />

Íàøà ïîçèöèÿ çäåñü îäíîçíà÷íàÿ: èíñòèòóò ïîëíîìî÷íîãî ïðåäñòàâèòåëÿ<br />

ïðåçèäåíòà â ôåäåðàëüíûõ îêðóãàõ – ýòî ïðåçèäåíòñêèé èíñòèòóò<br />

è ïîýòîìó åãî äåÿòåëüíîñòü ìîæåò ðåãóëèðîâàòüñÿ òîëüêî óêàçàìè<br />

ãëàâû ãîñóäàðñòâà. Ïðè ýòîì ÿ êàòåãîðè÷åñêèé ïðîòèâíèê íàäåëåíèÿ<br />

ïîëïðåäîâ èñïîëíèòåëüíî-ðàñïîðÿäèòåëüíûìè ôóíêöèÿìè, ëþáîãî èõ<br />

âìåøàòåëüñòâà â ïîëíîìî÷èÿ îðãàíîâ âëàñòè ñóáúåêòîâ ÐÔ.<br />

Ïîêà æå ñîçäàíèå òàêîãî èíñòèòóòà ïðåäïîëàãàåòñÿ òîëüêî ôåäåðàëüíûìè<br />

çàêîíàìè «Î ÷ðåçâû÷àéíîì ïîëîæåíèè» è «Î âîåííîì ïîëîæåíèè».<br />

Â-òðåòüèõ, ââåäåíèå èíñòèòóòà ïîëíîìî÷íûõ ïðåäñòàâèòåëåé ïðåçèäåíòà<br />

â ôåäåðàëüíûõ îêðóãàõ ñòàâèò ïîä âîïðîñ êîíñòèòóöèîííûé ìåõàíèçì<br />

ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé â ðåãèîíàõ. Ðåàëèçàöèÿ â ïîëíîì îáúåìå<br />

ÿâíûõ è ñêðûòûõ ïîëíîìî÷èé ïîëïðåäîâ, êàê ïîêàçûâàåò ïðàêòèêà, ñóùåñòâåííî<br />

îãðàíè÷èâàåò ïîëíîìî÷èÿ èçáðàííûõ ãëàâ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè.<br />

Âîçíèêàåò ôåíîìåí ôàêòè÷åñêîãî äåëåãèðîâàíèÿ ïîëíîìî÷èé îò<br />

êîíñòèòóöèîííûõ èíñòèòóòîâ ðåãèîíàëüíîé âëàñòè ê âíåêîíñòèòóöèîííûì<br />

àäìèíèñòðàòèâíûì èíñòèòóòàì, à òàêæå ðåçêîãî ðàñøèðåíèÿ ïðåðîãàòèâ<br />

ïîñëåäíèõ ïî êîíòðîëþ íàä ïåðâûìè. Ýòî îçíà÷àåò, ÷òî ïîëíîìî÷íûå<br />

ïðåäñòàâèòåëè ïîëó÷èëè ôóíêöèè ñîïîñòàâèìûå ñ òåìè,<br />

êîòîðûìè îáëàäàëè ãåíåðàë-ãóáåðíàòîðû, òî åñòü âîçìîæíîñòü êîîðäèíèðîâàòü<br />

äåÿòåëüíîñòü âñåõ ñèëîâûõ ñòðóêòóð è ïðèíèìàòü ðåøåíèÿ ïî<br />

ñòðàòåãè÷åñêè âàæíûì âîïðîñàì îò èìåíè ïðåçèäåíòà è ÷åðåç ãîëîâó<br />

ìåñòíîé çàêîíîäàòåëüíîé è èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè.<br />

Òàêèì îáðàçîì, èíñòèòóò ïîëíîìî÷íûõ ïðåäñòàâèòåëåé ïðåçèäåíòà<br />

âñòóïàåò â ïðîòèâîðå÷èå ñ êîíñòèòóöèîííûì ïðèíöèïîì ñóáñèäèàðíîñòè,<br />

ïðåäïîëàãàþùèì êîíñòèòóöèîííîå, çàêîíîäàòåëüíîå ðàçãðàíè÷åíèå<br />

ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ ìåæäó òðåìÿ óðîâíÿìè âëàñòè, à îòíþäü íå åäèíóþ<br />

âåðòèêàëü âëàñòè ñâåðõó äîíèçó. Ïðàâîìåðíî ãîâîðèòü òîëüêî î

458 ÃËÀÂÀ III. Ñóäåáíàÿ, ôèíàíñîâî-íàëîãîâàÿ ñèñòåìû è èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü... Âëàäèìèð ËÛÑÅÍÊÎ<br />

459<br />

âåðòèêàëè ôåäåðàëüíîé èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè.<br />

Â-÷åòâåðòûõ, ñåðüåçíîé ìîäèôèêàöèè ïîäâåðãàåòñÿ ñóùåñòâóþùèé<br />

ìåõàíèçì ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé â ñóáúåêòàõ Ôåäåðàöèè, îñíîâó êîòîðîãî<br />

ñîñòàâëÿëà äîñòàòî÷íî øèðîêàÿ òðàêòîâêà êîíñòèòóöèîííîé ñàìîñòîÿòåëüíîñòè<br />

ñóáúåêòîâ ÐÔ, «îáëàäàþùèõ âñåé ïîëíîòîé ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè»<br />

çà ïðåäåëàìè îáùåôåäåðàëüíîé è ñîâìåñòíîé êîìïåòåíöèè (ñò. 73).<br />

Äîìèíèðîâàíèå ïîëïðåäîâ íàä ïîëèòè÷åñêîé ýëèòîé ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè<br />

ñòàíîâèòñÿ îäíèì èç âàæíûõ ïîñëåäñòâèé ââåäåíèÿ ôåäåðàëüíûõ<br />

îêðóãîâ.<br />

Ïðîâåäåííûé àíàëèç ïîçâîëÿåò ðàññìàòðèâàòü èíñòèòóò ïîëíîìî÷íîãî<br />

ïðåäñòàâèòåëÿ â ôåäåðàëüíîì îêðóãå, ïðåæäå âñåãî êàê èíñòðóìåíò<br />

êðèçèñíîãî óïðàâëåíèÿ. Áóäó÷è ïîðîæäåí îáùèì ñòðåìëåíèåì ê<br />

óêðåïëåíèþ ãîñóäàðñòâà è îáëàäàÿ èñêëþ÷èòåëüíî áîëüøèìè ïîëíîìî-<br />

÷èÿìè, îí ìîæåò ðàáîòàòü ëèøü â óñëîâèÿõ öåíòðàëèçàöèè, æåñòêîé âåðòèêàëè<br />

âëàñòè. Ñîîòâåòñòâåííî, ðåàëèçàöèÿ åãî êîìïåòåíöèè â ïîëíîì<br />

îáúåìå ïðåäïîëàãàåò îñóùåñòâëåíèå ýòîé öåíòðàëèçàöèè ïóòåì îñëàáëåíèÿ<br />

âñåõ äðóãèõ âëàñòíûõ ðåãèîíàëüíûõ èíñòèòóòîâ. À ýòî âîçìîæíî<br />

â ïîëíîì îáúåìå ëèøü â óñëîâèÿõ ïðÿìîãî ïðåçèäåíòñêîãî ïðàâëåíèÿ<br />

èëè ÷ðåçâû÷àéíîãî ïîëîæåíèÿ, òî åñòü òîãäà, êîãäà óïðàâëåíèå íà ìåñòàõ<br />

îñóùåñòâëÿåòñÿ íåïîñðåäñòâåííî èç öåíòðà. Îòñþäà èçâåñòíàÿ äâîéñòâåííîñòü<br />

åãî ôóíêöèé. Â ñòàáèëüíûå ïåðèîäû ýòî èíñòðóìåíò êîíòðîëÿ,<br />

êîîðäèíàöèè, êàäðîâîé ñåëåêöèè è ñáîðà èíôîðìàöèè. Â<br />

êðèçèñíûå ïåðèîäû – ýòî íåðâ àäìèíèñòðàòèâíîé ìàøèíû – èíñòðóìåíò<br />

ïðîâåäåíèÿ äèðåêòèâ ãëàâû ãîñóäàðñòâà ÷åðåç ãîëîâó ìåñòíûõ âëàñòåé.<br />

Ïîýòîìó îí ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé, ïðåæäå âñåãî èíñòèòóò ñêðûòûõ<br />

ïîëíîìî÷èé ïðåçèäåíòà. Ýòî êàñàåòñÿ ïîëíîìî÷èé, ñâÿçàííûõ ñ îõðàíîé<br />

Êîíñòèòóöèè è ãîñóäàðñòâåííîãî ñóâåðåíèòåòà (ñò.80) ìåõàíèçìà<br />

ââåäåíèÿ ÷ðåçâû÷àéíîãî è âîåííîãî ïîëîæåíèÿ (ñò.ñò. 87 è 88).<br />

Èìåííî äâîéñòâåííûé õàðàêòåð èíñòèòóòà ïîëïðåäîâ ïîçâîëÿåò ïîíÿòü<br />

ïðèðîäó ïðîòèâîðå÷èé â ïîëîæåíèè íîâîãî èíñòèòóòà – ÷ðåçâû÷àéíóþ<br />

îáøèðíîñòü ôåäåðàëüíûõ îêðóãîâ (ñïîñîáñòâóþùóþ ñòðàòåãè÷åñêîìó óïðàâëåíèþ<br />

íà çíà÷èòåëüíîé òåððèòîðèè), èõ íåñîîòâåòñòâèå ñëîæèâøèìñÿ<br />

èñòîðè÷åñêèì, ýêîíîìè÷åñêèì è ïîëèòè÷åñêèì ãðàíèöàì, ÷òî ìîãëî áû<br />

òîëüêî ïîìåøàòü èõ äåÿòåëüíîñòè. È, íàîáîðîò èõ ñîîòâåòñòâèå âíóòðåííèì<br />

âîåííûì îêðóãàì, îáøèðíîñòü è íåîïðåäåëåííîñòü ïðåðîãàòèâ âëàñòè<br />

(èìåþùåé òåíäåíöèþ ñòàòü àáñîëþòíîé â óñëîâèÿõ êðèçèñà), ïàðàëëåëèçì<br />

ôóíêöèé (ñâÿçàííûé ñ äóáëèðîâàíèåì êîíòðîëÿ), à òàêæå ñòèëü óïðàâëåíèÿ<br />

(â îñíîâíîì ñâÿçàííûé ñ ðàáîòîé â ñèëîâûõ ñòðóêòóðàõ).<br />

Òàêèì îáðàçîì, ïîëíîìî÷íûå ïðåäñòàâèòåëè åñòü èíñòèòóò ýïîõè<br />

«óïðàâëÿåìîé äåìîêðàòèè», ïîëóàâòîðèòàðíîãî ðåæèìà, ñïîñîá ðåàëèçàöèè<br />

ïðÿìîãî ïðåçèäåíòñêîãî ïðàâëåíèÿ, òðåáóþùåãî êîîðäèíàöèè<br />

äåÿòåëüíîñòè âñåõ ñèëîâûõ ñòðóêòóð â ðåãèîíå, à âîâñå íå îðäèíàðíûé<br />

àäìèíèñòðàòèâíûé îðãàí. Ñîçäàíèå òàêîãî èíñòèòóòà ÿâëÿåòñÿ ñêîðåå<br />

ïðîÿâëåíèåì íå ñèëû, â ñëàáîñòè âëàñòè – ñòðåìëåíèÿ óêðåïèòü ñåáÿ â<br />

óñëîâèÿõ îòñóòñòâèÿ ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà, ðàçâèòûõ ïðàâîâûõ èíñòèòóòîâ<br />

è ïîëèòè÷åñêîãî ïëþðàëèçìà.<br />

Èìåííî ïîýòîìó ïîëíîìî÷íûì ïðåäñòàâèòåëÿì ïðåçèäåíòà â áîëüøèíñòâå<br />

ôåäåðàëüíûõ îêðóãîâ ïîêà íå óäàëîñü ñåðüåçíî ïðîäâèíóòüñÿ â ïðîâåäåíèè<br />

íàçðåâøèõ ðåôîðì è ñîçäàíèè ñîâðåìåííûõ ñàìîíàñòðàèâàþùèõñÿ,<br />

ñàìîðåãóëèðóåìûõ ñèñòåì óïðàâëåíèÿ è ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ñêîðåå,<br />

íàîáîðîò, çà ïðîøåäøèå äâà ãîäà ñòðàíà ñäåëàëà øàã íàçàä ê öåíòðàëèçîâàííîé<br />

ñèñòåìå óïðàâëåíèÿ óíèòàðíîãî ìîáèëèçàöèîííîãî ãîñóäàðñòâà.<br />

Ýòî òèïè÷íîå ÿâëåíèå ïåðèîäà îêîí÷àíèÿ ðåâîëþöèè, ïåðèîäà îòêàòà,<br />

ñâÿçàííîå ñ ïðèâåäåíèåì äåêëàðàòèâíûõ êîíñòèòóöèîííûõ íîðì â<br />

ñîîòâåòñòâèå ñ æåñòêîé ñîöèàëüíîé è ïîëèòè÷åñêîé ðåàëüíîñòüþ.<br />

Èñõîäÿ èç âûøåñêàçàííîãî, èíñòèòóò ïîëíîìî÷íîãî ïðåäñòàâèòåëÿ<br />

ïðåçèäåíòà â ñîîòâåòñòâèè ñ èçìåíåíèÿìè, ïðîèñõîäÿùèìè â ñòðàíå,<br />

ìîæåò èìåòü ñëåäóþùóþ ñóäüáó: 1) â ñëó÷àå óñèëåíèÿ ïàòåðíàëèñòñêèõ,<br />

öåíòðàëèñòñêèõ, óíèòàðèñòñêèõ òåíäåíöèé áóäåò ïðåîáðàçîâàí â<br />

÷åòâåðòûé ïðåçèäåíòñêî-ïðàâèòåëüñòâåííûé óðîâåíü óïðàâëåíèÿ (òèïà<br />

ãåíåðàë-ãóáåðíàòîðñòâ, ñîâíàðõîçîâ); 2) â ñëó÷àå ïåðåõîäà ñòðàíû ê àâòîðèòàðíîìó<br />

ðåæèìó ôåäåðàëüíûå îêðóãà áóäóò ïðåîáðàçîâàíû â íîâûå<br />

óêðóïíåííûå àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíûå îáðàçîâàíèÿ; 3)<br />

â ñëó÷àå ýâîëþöèè Ðîññèè â ñòîðîíó ðûíêà è äåìîêðàòèè, âûïîëíèâ<br />

âîçëîæåííûå íà íèõ ïåðåõîäíûå çàäà÷è ïî óêðåïëåíèþ ãîñóäàðñòâà,<br />

ôåäåðàëüíûå îêðóãà áóäóò ëèêâèäèðîâàíû, à èíñòèòóò ïîëíîìî÷íûõ<br />

ïðåäñòàâèòåëåé Ïðåçèäåíòà ìîæåò áûòü èñïîëüçîâàí ïðè íåîáõîäèìîñòè<br />

ââåäåíèÿ ÷ðåçâû÷àéíîãî ïîëîæåíèÿ â îòäåëüíûõ ðåãèîíàõ ñòðàíû;<br />

4) â ñëó÷àå ñòàãíàöèè, êîíñåðâàöèè ñóùåñòâóþùåãî ïîëèòè÷åñêîãî ðåæèìà,<br />

èíñòèòóò ïîëíîìî÷íîãî ïðåäñòàâèòåëÿ ïðåçèäåíòà ìîæåò ñîõðàíÿòüñÿ<br />

â íûíåøíåì âèäå.<br />

Åñëè èñõîäèòü èç ïóáëè÷íî äåêëàðèðîâàííûõ çàäà÷ ïîëïðåäîâ ïðåçèäåíòà<br />

â ôåäåðàëüíûõ îêðóãàõ, òî âñå îíè íîñÿò âðåìåííûé, ïåðåõîäíûé,<br />

êîíêðåòíûé õàðàêòåð.<br />

Íî èñòîðèÿ Ðîññèè ñâèäåòåëüñòâóåò î òîì, ÷òî â íàøåé ñòðàíå íåò<br />

íè÷åãî áîëåå ïîñòîÿííîãî, ÷åì âðåìåííîå. Êàê áóäåò íà ýòîò ðàç, ïîêàæåò<br />

âðåìÿ.<br />

n

Ãëàâà IV.<br />

Ìåñòî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå

462 ÃËÀÂÀ IV. Ìåñòî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå Àëåêñàíäð ×ÅÐÊÀÑÎÂ<br />

463<br />

Àëåêñàíäð ×åðêàñîâ<br />

Ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå â ìåõàíèçìå<br />

ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà<br />

(íà ïðèìåðå ÑØÀ è Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè)<br />

Êîíñòèòóöèîííîå ïðàâî ñîâðåìåííîãî ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà<br />

ìîæåò çàêðåïëÿòü ñòàòóñ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ êàê ñàìîñòîÿòåëüíîãî<br />

óðîâíÿ óïðàâëåíèÿ è ðåãóëèðîâàòü åãî îñíîâû íà íàöèîíàëüíîì<br />

óðîâíå. Âîçìîæíî è îòíîøåíèå ê ìåñòíîìó ñàìîóïðàâëåíèþ êàê ê èñêëþ÷èòåëüíîé<br />

êðåàòóðå ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè, ïîëíîñòüþ îáåñïå÷èâàþùèõ<br />

ïðàâîâîå ðåãóëèðîâàíèå äàííîãî èíñòèòóòà. Íåñìîòðÿ íà óêàçàííûå<br />

âûøå ðàçëè÷èÿ â ïîäõîäàõ ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå ñ÷èòàåòñÿ<br />

âàæíåéøèì ýëåìåíòîì âåðòèêàëüíîãî ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé, äåìîêðàòè-<br />

÷åñêîãî ìåõàíèçìà óïðàâëåíèÿ. Êàê ïîêàçûâàåò ïðàêòèêà, ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå,<br />

ñ îäíîé ñòîðîíû, â îïðåäåëåííîé ñòåïåíè çàâèñèò îò<br />

ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè è îáùåíàöèîíàëüíûõ âëàñòåé, à ñ äðóãîé – èìååò<br />

ñâîè îñîáåííîñòè â êà÷åñòâå äåöåíòðàëèçîâàííîãî è îðãàíèçàöèîííî<br />

îáîñîáëåííîãî ýëåìåíòà âñåãî ìåõàíèçìà ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà<br />

(çíà÷èòåëüíàÿ âîâëå÷åííîñòü íàñåëåíèÿ â ðåøåíèå âîïðîñîâ ìåñòíîãî<br />

çíà÷åíèÿ, îòíîñèòåëüíî ÷àñòîå èñïîëüçîâàíèå ôîðì íåïîñðåäñòâåííîé<br />

äåìîêðàòèè, ìåíüøàÿ, ÷åì íà óðîâíå öåíòðà è ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè,<br />

ñòåïåíü ãîðèçîíòàëüíîãî ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé è ò.ï.).<br />

Ìåñòíûå âëàñòè îáëàäàþò ñîáñòâåííîé ëåãèòèìíîñòüþ è ñàìîñòîÿòåëüíîñòüþ.<br />

Ëåãèòèìíîñòü ìåñòíûõ îðãàíîâ îïðåäåëÿåòñÿ òåì, ÷òî îíè<br />

ôîðìèðóþòñÿ íåïîñðåäñòâåííî íàñåëåíèåì èëè ïðè åãî ó÷àñòèè è îòðàæàþò<br />

ëîêàëüíûå èíòåðåñû è ñïåöèôèêó. Ñàìîñòîÿòåëüíîñòü æå ìåñòíûõ<br />

âëàñòåé çàêëþ÷àåòñÿ â íàëè÷èè ó íèõ ñîáñòâåííûõ ôèíàíñîâûõ<br />

(íàëîãè, âçèìàåìûå â ïîëüçó ìåñòíûõ ñîîáùåñòâ, çàéìû, èíûå äåíåæíûå<br />

ïîñòóïëåíèÿ), ìàòåðèàëüíûõ (ìóíèöèïàëüíàÿ ñîáñòâåííîñòü) è<br />

ëþäñêèõ (øòàò ñëóæàùèõ) ðåñóðñîâ, à òàêæå þðèäè÷åñêèõ ïîëíîìî÷èé<br />

(íàïðèìåð, âîçìîæíîñòü, äåéñòâóÿ â êà÷åñòâå þðèäè÷åñêîãî ëèöà, âûñòóïàòü<br />

â ñóäå èñòöîì èëè îòâåò÷èêîì, çàêëþ÷àòü äîãîâîðà, ïðèîáðåòàòü<br />

è îò÷óæäàòü ñîáñòâåííîñòü).<br />

Ðîññèÿ è ÑØÀ ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé äâà ðàçíûõ ïîäõîäà ê ïðàâîâîìó<br />

ðåãóëèðîâàíèþ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Åñëè â Ðîññèè äàííûé èíñòèòóò<br />

ðåãóëèðóåòñÿ íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå äîñòàòî÷íî ïîäðîáíî, òî â<br />

ÑØÀ ôåäåðàëüíûé çàêîíîäàòåëü âîîáùå íå êàñàåòñÿ äàííîãî âîïðîñà,<br />

îñòàâëÿÿ ïðàâîâóþ ðåãëàìåíòàöèþ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ èñêëþ÷èòåëüíî<br />

íà óñìîòðåíèå øòàòîâ.<br />

Àëåêñàíäð Èãîðåâè÷ ×åðêàñîâ – êàíäèäàò þðèäè÷åñêèõ íàóê, ñòàðøèé íàó÷íûé ñîòðóäíèê<br />

ñåêòîðà ñðàâíèòåëüíîãî ïðàâà Èíñòèòóò ãîñóäàðñòâà è ïðàâà ÐÀÍ.<br />

 ÑØÀ ïðîèçâîäíîñòü è çàâèñèìîñòü ìåñòíûõ îðãàíîâ îò øòàòîâ<br />

áûëà ñôîðìóëèðîâàíà åùå â 1868 ã. âåðõîâíûì ñóäüåé øòàòà Àéîâà Äæ.<br />

Äèëëîíîì, êîòîðûé óòâåðæäàë, ÷òî ìóíèöèïàëüíûå êîðïîðàöèè îáÿçàíû<br />

ñâîèì ñîçäàíèåì è èçâëåêàþò âñå ñâîè ïðàâà è ïîëíîìî÷èÿ îò ëåãèñëàòóð<br />

øòàòà (òàê íàçûâàåìîå «ïðàâèëî Äèëëîíà»). Ïîëîæåíèÿ, òåì èëè<br />

èíûì îáðàçîì ðåãóëèðóþùèå ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå, ñîäåðæàòñÿ â<br />

êîíñòèòóöèÿõ âñåõ ñóáúåêòîâ àìåðèêàíñêîé ôåäåðàöèè. Ñòåïåíü óðåãóëèðîâàííîñòè<br />

ðàçëè÷íûõ àñïåêòîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â îòäåëüíûõ<br />

øòàòàõ, îäíàêî, íå îäèíàêîâà, âñëåäñòâèå ÷åãî èõ ìîæíî ðàçäåëèòü<br />

íà äâå îñíîâíûå ãðóïïû. Ê ïåðâîé ãðóïïå îòíîñÿòñÿ øòàòû, êîíñòèòóöèè<br />

êîòîðûõ (÷àùå âñåãî áîëåå ñòàðûå ïî âðåìåíè ïðèíÿòèÿ) ñîäåðæàò<br />

íåáîëüøîå êîëè÷åñòâî íîðì, îòíîñÿùèõñÿ ê ìåñòíûì îðãàíàì è èìåþùèõ<br />

ïðåèìóùåñòâåííî çàïðåòèòåëüíûé õàðàêòåð (Àëàáàìà, Äåëàâýð,<br />

Ìèññèñèïè). Âòîðóþ ãðóïïó ñîñòàâëÿþò øòàòû, îñíîâíûå çàêîíû êîòîðûõ<br />

ðåãóëèðóþò ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå áîëåå ïîäðîáíî (Àëÿñêà, Èëëèíîéñ,<br />

Íüþ-Ìåêñèêî). Íàðÿäó ñ çàêðåïëåíèåì îñíîâíûõ ïðèíöèïîâ<br />

äåÿòåëüíîñòè ìåñòíûõ îðãàíîâ â ïðåäìåò êîíñòèòóöèîííîãî ðåãóëèðîâàíèÿ<br />

ýòîé ãðóïïû øòàòîâ ìîãóò âêëþ÷àòüñÿ è íîðìû, ðåãëàìåíòèðóþùèå<br />

âíóòðåííþþ îðãàíèçàöèþ ìóíèöèïàëèòåòîâ.<br />

 Ðîññèè ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå ÿâëÿåòñÿ êðåàòóðîé êàê ñóáúåêòîâ<br />

Ôåäåðàöèè, òàê è ñàìîé Ôåäåðàöèè, ñâèäåòåëüñòâîì ÷åìó ÿâëÿåòñÿ äîñòàòî÷íî<br />

îáøèðíîå ôåäåðàëüíîå çàêîíîäàòåëüñòâî ïî âîïðîñàì ìåñòíîãî<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ.  îòå÷åñòâåííîé ëèòåðàòóðå îòìå÷àëîñü, ÷òî â ïðèíöèïå,<br />

ñ ñóãóáî òåîðåòè÷åñêîé òî÷êè çðåíèÿ, â Êîíñòèòóöèè ìîæíî áûëî<br />

áû «è íå îïðåäåëÿòü îáùèé ñòàòóñ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ», à ëèøü<br />

«óñòàíîâèòü, ÷òî ãîñóäàðñòâî ïðèçíàåò è ãàðàíòèðóåò ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå,<br />

ïðåäîñòàâèâ ñàìèì ñóáúåêòàì Ôåäåðàöèè óðåãóëèðîâàòü îñòàëüíûå<br />

âîïðîñû» 1 . Ñëåäóåò, îäíàêî, ó÷èòûâàòü, ÷òî â 90-å ãã. XX â. ðîññèéñêîå<br />

ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå ÿâëÿëîñü âåñüìà õðóïêèì è óÿçâèìûì<br />

èíñòèòóòîì, êîòîðûé ê òîìó æå óñòàíàâëèâàëñÿ íå ñòîëüêî ñíèçó, ñêîëüêî<br />

ñâåðõó. Åãî ðàçâèòèå ïðîèñõîäèëî â ðàìêàõ íåîêðåïøåãî ôåäåðàëèçìà,<br />

ìíîãèå ïðîáëåìû êîòîðîãî îñòàâàëèñü íåóðåãóëèðîâàííûìè, â óñëîâèÿõ<br />

íåðàçâèòîñòè ãðàæäàíñêîãî îáùåñòâà, «îòñóòñòâèÿ ñîîáùåñòâ<br />

ëþäåé, â êîòîðûõ áû îùóùàëàñü ðåàëüíàÿ ñâÿçü äðóã ñ äðóãîì èëè õîòÿ<br />

áû ðåàëüíî áûëè àðòèêóëèðîâàíû íàèáîëåå íàñóùíûå ïðîáëåìû è èíòåðåñû»,<br />

òî åñòü ôàêòè÷åñêîé ðàçîðâàííîñòè ñîöèàëüíûõ ñâÿçåé íà ìåñòíîì<br />

óðîâíå (îñîáåííî â ãîðîäàõ) 2 . Ïîýòîìó íåîáõîäèìû áûëè îïðåäåëåííûå<br />

îáùåôåäåðàëüíûå ãàðàíòèè ðàçâèòèÿ ðîññèéñêîãî<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ, åãî îáùàÿ êîíñòèòóöèîííàÿ ìîäåëü, êîòîðàÿ è áûëà<br />

1 Â.È. Âàñèëüåâ. Ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå. Ó÷åáíîå è íàó÷íî-ïðàêòè÷åñêîå ïîñîáèå.<br />

Ì., 1999. Ñ. 116.<br />

2 Â. Êîâàëåâ. Ïðîáëåìû ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðåñïóáëèêå Êîìè: ñîöèîëîãè÷åñêèé àñïåêò<br />

// Ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå: òåîðèÿ è ïðàêòèêà. Ì.,1997. Ñ. 160.

464 ÃËÀÂÀ IV. Ìåñòî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå Àëåêñàíäð ×ÅÐÊÀÑÎÂ<br />

465<br />

çàëîæåíà â Îñíîâíîì çàêîíå. Äðóãîé âîïðîñ, íàñêîëüêî ïðîäóìàííîé è<br />

ýôôåêòèâíîé ÿâëÿëàñü ýòà ìîäåëü.<br />

Î çíà÷èìîñòè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ñ òî÷êè çðåíèÿ ôåäåðàëüíîãî<br />

çàêîíîäàòåëÿ ñâèäåòåëüñòâóþò ïîìåùåííàÿ â ãëàâó 1 Êîíñòèòóöèè<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè 1993 ã. («Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ») ñò.<br />

12, â ñîîòâåòñòâèè ñ êîòîðîé â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïðèçíàåòñÿ è ãàðàíòèðóåòñÿ<br />

ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå; ñò. 1 íîâîãî Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà<br />

«Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè» 2003 ã., ðàññìàòðèâàþùàÿ ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå<br />

êàê îäíó èç îñíîâ êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè; à<br />

òàêæå ñò. 3 óêàçàííîãî çàêîíà, çàêðåïëÿþùàÿ ïðàâà âñåõ ãðàæäàí ñòðàíû<br />

íà îñóùåñòâëåíèå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ.<br />

Óñòàíîâëåíèå îáùèõ ïðèíöèïîâ îðãàíèçàöèè è äåÿòåëüíîñòè ñèñòåìû<br />

îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ Êîíñòèòóöèåé<br />

áûëî îòíåñåíî ê ñîâìåñòíîìó âåäåíèþ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è åå<br />

ñóáúåêòîâ. Ïðèîðèòåò çäåñü ïðèíàäëåæèò ôåäåðàëüíîìó çàêîíîäàòåëüñòâó,<br />

èáî åìó äîëæíû ñîîòâåòñòâîâàòü çàêîíû è èíûå àêòû ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè,<br />

ïðèíèìàåìûå ïî âîïðîñàì ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ (÷. 2 ñò. 76). Íà ïðàêòèêå,<br />

îäíàêî, òàêîå ñîîòâåòñòâèå íàáëþäàëîñü íå âñåãäà, ïîñêîëüêó äàëåêî<br />

íå âñå ñóáúåêòû Ôåäåðàöèè (îñîáåííî ðåñïóáëèêè) âîñïðèíÿëè îáùóþ<br />

ìîäåëü ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, çàêðåïëåííóþ íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå.<br />

Îäíèì èç íåäîñòàòêîâ ýòîé ìîäåëè áûëî èçëèøíåå ïðîòèâîïîñòàâëåíèå<br />

ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, âûíåñåíèå ïîñëåäíåãî<br />

çà ïðåäåëû ãîñóäàðñòâåííîãî ìåõàíèçìà, èçâåñòíàÿ àáñîëþòèçàöèÿ íåãîñóäàðñòâåííîé<br />

ïðèðîäû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ.<br />

Èìåëî, òàêèì îáðàçîì, ìåñòî ÷àñòè÷íîå ïîâòîðåíèå íåãàòèâíîãî îïûòà<br />

ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ çåìñêèõ ó÷ðåæäåíèé â äîðåâîëþöèîííîé<br />

Ðîññèè, êîãäà Ïîëîæåíèåì 1864 ã. îíè íå áûëè ââåäåíû â îáùóþ ñèñòåìó<br />

ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ, à «ïîñòàâëåíû ïîäëå íåå êàê îòäåëüíûå<br />

ãîñóäàðñòâåííî-îáùåñòâåííûå òåëà, íå èìåþùèå íèêàêèõ îðãàíè-<br />

÷åñêèõ ñâÿçåé ñ ýòîé ñèñòåìîé» 3 . Ïîäîáíîå ïîëîæåíèå äåë, êàê èçâåñòíî,<br />

çàòðóäíèëî ýôôåêòèâíîå îñóùåñòâëåíèå çåìñòâàìè ïîëíîìî÷èé âëàñòíîãî<br />

õàðàêòåðà. Îíè ôàêòè÷åñêè íå èìåëè íèêàêîé ïðèíóäèòåëüíîé âëàñòè,<br />

è ýòî ñêàçûâàëîñü, â ÷àñòíîñòè, â îáëàñòè çåìñêèõ ïîâèííîñòåé.<br />

Çàëîæåííûé â ðîññèéñêîì êîíñòèòóöèîííîì ïðàâå ïîäõîä ê ìåñòíîìó<br />

ñàìîóïðàâëåíèþ êàê ê íåêîé ïóáëè÷íîé, íî â òî æå âðåìÿ íå ãîñóäàðñòâåííîé<br />

âëàñòè, ñ îäíîé ñòîðîíû, ñïîñîáñòâîâàë ïðåâðàùåíèþ îðãàíîâ<br />

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ôàêòè÷åñêè áåçâëàñòíûå èíñòèòóòû,<br />

à ñ äðóãîé – îñëàáëÿë êîíòðîëüíûå ïîëíîìî÷èÿ âûøåñòîÿùèõ âëàñòåé<br />

ïî îòíîøåíèþ ê ìåñòíîìó ñàìîóïðàâëåíèþ.<br />

Íå óäèâèòåëüíî, ÷òî â 90-å ãã. â óñëîâèÿõ åùå íå îêðåïøåé ðîññèéñêîé<br />

ãîñóäàðñòâåííîñòè è ïðåáûâàâøåé â ñîñòîÿíèè åäâà ëè íå ïåðìà-<br />

3 Â.Ï. Áåçîáðàçîâ. Çåìñêèå ó÷ðåæäåíèÿ è ñàìîóïðàâëåíèå. Ì., 1874. Ñ. 1.<br />

íåíòíîãî êðèçèñà ðîññèéñêîé ýêîíîìèêè ðÿä ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè ïðåäïî÷åë<br />

âðåìåííî îòêàçàòüñÿ îò ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, íå íàäåëåííîãî<br />

ðåàëüíûìè ãîñóäàðñòâåííî-âëàñòíûìè ôóíêöèÿìè, è çàìåíèòü åãî<br />

ïîëíîâåñíûìè èíñòèòóòàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, æåñòêîé è ñëàæåííî<br />

ôóíêöèîíèðóþùåé èñïîëíèòåëüíîé âåðòèêàëüþ â öåëÿõ áîëåå ýôôåêòèâíîãî<br />

ðåøåíèÿ íàñóùíûõ ïðîáëåì, íå òåðïÿùèõ îòëàãàòåëüñòâà.<br />

Ïðè ýòîì ïîèñê ñóáúåêòàìè Ôåäåðàöèè ñâîèõ ïîäõîäîâ ê ìåñòíîìó ñàìîóïðàâëåíèþ<br />

îñóùåñòâëÿëñÿ â óñëîâèÿõ «òàêîãî óðîâíÿ äåçèíòåãðàöèè<br />

ðîññèéñêîé êîíñòèòóöèîííî-ïðàâîâîé ñèñòåìû, êîãäà ïàðàëëåëüíîå<br />

è çà÷àñòóþ âçàèìîèñêëþ÷àþùåå ïðàâîòâîð÷åñòâî Ôåäåðàöèè è åå<br />

ñóáúåêòîâ ôàêòè÷åñêè ïåðåñòàëî ïîääàâàòüñÿ äåéñòâåííîìó êîíòðîëþ<br />

è ñèñòåìàòèçàöèè ñî ñòîðîíû öåíòðàëüíûõ âëàñòåé» 4 .<br />

Ïîëîæåíèÿ, ïîñâÿùåííûå ìåñòíîìó ñàìîóïðàâëåíèþ (êàê ïðàâèëî,<br />

â âèäå îòäåëüíûõ ãëàâ), ñîäåðæàòñÿ è â êîíñòèòóöèÿõ è óñòàâàõ ñóáúåêòîâ<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Òàê, â Óñòàâå Èðêóòñêîé îáëàñòè 1995 ã.<br />

äàííûå âîïðîñû ðåãóëèðóþòñÿ ãëàâîé 7 («Ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå â<br />

îáëàñòè»), ñîñòîÿùåé èç 15 ñòàòåé. Â íåé äàåòñÿ îïðåäåëåíèå ïîíÿòèÿ è<br />

ñèñòåìû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, çàêðåïëÿþòñÿ åãî ïðèíöèïû è ïðàâîâàÿ<br />

îñíîâà, ðàñêðûâàþòñÿ ïðåäìåòû âåäåíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ,<br />

ôîðìû åãî îñóùåñòâëåíèÿ, óñòàíàâëèâàþòñÿ âèäû îðãàíîâ ìåñòíîãî<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ, ðåãóëèðóþòñÿ âçàèìîîòíîøåíèÿ ïîñëåäíèõ ñ<br />

îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, ýêîíîìè÷åñêàÿ è ôèíàíñîâàÿ îñíîâû<br />

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è ò.ï.<br />

Êîíñòèòóöèîííûå ïîëîæåíèÿ î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè êîíêðåòèçèðóþòñÿ<br />

è äåòàëèçèðóþòñÿ òåêóùèì çàêîíîäàòåëüñòâîì öåíòðà è<br />

ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, è ïðåæäå âñåãî íîðìàìè êîíñòèòóöèîííîãî è àäìèíèñòðàòèâíîãî<br />

ïðàâà. Ìîãóò ïðèíèìàòüñÿ êàê îáùèå çàêîíû î ìåñòíîì<br />

ñàìîóïðàâëåíèè (íàïðèìåð, Ôåäåðàëüíûé çàêîí «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ<br />

îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè»<br />

1995 ã., íîâûé Ôåäåðàëüíûé çàêîí «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè<br />

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» 2003 ã., Çàêîí Ðåñïóáëèêè<br />

Áóðÿòèÿ «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

â Ðåñïóáëèêå Áóðÿòèÿ» 1995 ã.), òàê è çàêîíû, ðåãóëèðóþùèå<br />

äåÿòåëüíîñòü ìåñòíûõ îðãàíîâ â îòäåëüíûõ çâåíüÿõ àäìèíèñòðàòèâíîòåððèòîðèàëüíîãî<br />

äåëåíèÿ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè.<br />

Ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ðåãóëèðóåòñÿ òàêæå<br />

íåêîòîðûìè àêòàìè, ïîñâÿùåííûìè äðóãèì êîíñòèòóöèîííî-ïðàâîâûì<br />

èíñòèòóòàì, è â ïåðâóþ î÷åðåäü, èíñòèòóòó âûáîðîâ (Ôåäåðàëüíûé<br />

çàêîí «Îá îáåñïå÷åíèè êîíñòèòóöèîííûõ ïðàâ ãðàæäàí Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè èçáèðàòü è áûòü èçáðàííûìè â îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâ-<br />

4 È.À. Óìíîâà. Êîíñòèòóöèîííûå îñíîâû ñîâðåìåííîãî ðîññèéñêîãî ôåäåðàëèçìà.<br />

Ì., 1998. Ñ. 7.

466 ÃËÀÂÀ IV. Ìåñòî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå Àëåêñàíäð ×ÅÐÊÀÑÎÂ<br />

467<br />

ëåíèÿ» 1996 ã., Ôåäåðàëüíûé çàêîí «Îá îñíîâíûõ ãàðàíòèÿõ èçáèðàòåëüíûõ<br />

ïðàâ è ïðàâà íà ó÷àñòèå â ðåôåðåíäóìå ãðàæäàí Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè» 2002 ã., Çàêîí Ðåñïóáëèêè Àäûãåÿ «Î âûáîðàõ îðãàíîâ ìåñòíîãî<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ Ðåñïóáëèêè Àäûãåÿ» 1997 ã.).<br />

Âàæíóþ ðîëü â ðåãóëèðîâàíèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ èãðàþò è<br />

ýêîíîìè÷åñêèå çàêîíû, ïîñâÿùåííûå, â ÷àñòíîñòè, íàëîãîîáëîæåíèþ,<br />

ãîñóäàðñòâåííîìó è ìåñòíûì áþäæåòàì (Ôåäåðàëüíûé çàêîí «Î ôèíàíñîâûõ<br />

îñíîâàõ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» 1997<br />

ã., Çàêîí Àðõàíãåëüñêîé îáëàñòè «Î áþäæåòíîì óñòðîéñòâå è áþäæåòíîì<br />

ïðîöåññå â Àðõàíãåëüñêîé îáëàñòè» 1995 ã.).<br />

Îòäåëüíûå àñïåêòû ôóíêöèîíèðîâàíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ìîãóò<br />

ðåãóëèðîâàòüñÿ íîðìàìè ýêîëîãè÷åñêîãî, çåìåëüíîãî è èíûõ îòðàñëåé<br />

ïðàâà, óñòàíàâëèâàþùèõ îïðåäåëåííûå ñòàíäàðòû, ñîáëþäåíèå êîòîðûõ<br />

íåîáõîäèìî íà òåððèòîðèè âñåé ñòðàíû (âñåãî ñóáúåêòà Ôåäåðàöèè).<br />

Òàê, Çàêîí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè «Îá îáðàçîâàíèè» (â ðåäàêöèè Ôåäåðàëüíîãî<br />

çàêîíà 1996 ã. ñ ïîñëåäóþùèìè èçìåíåíèÿìè) óñòàíàâëèâàåò<br />

îáùèå îáðàçîâàòåëüíûå ñòàíäàðòû, à Îñíîâû çàêîíîäàòåëüñòâà Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè îá îõðàíå çäîðîâüÿ ãðàæäàí 1993 ã. ïðåäóñìàòðèâàþò îáùèå<br />

òðåáîâàíèÿ ê óðîâíþ îðãàíèçàöèè è êà÷åñòâó áåñïëàòíîé ìåäèöèíñêîé<br />

ïîìîùè íàñåëåíèþ. Â Ôåäåðàëüíîì æå çàêîíå «Îá îñíîâàõ<br />

ñîöèàëüíîãî îáñëóæèâàíèÿ íàñåëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» 1995 ã.<br />

óñòàíàâëèâàþòñÿ îáùåîáÿçàòåëüíûå íà âñåé òåððèòîðèè Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè<br />

ñòàíäàðòû ñîöèàëüíîãî îáñëóæèâàíèÿ.<br />

Âàæíûì èñòî÷íèêîì ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ÿâëÿþòñÿ ðåøåíèÿ Êîíñòèòóöèîííîãî<br />

ñóäà (â ÑØÀ – ñóäåáíûå ïðåöåäåíòû). Òàêèìè èñòî÷íèêàìè, â ÷àñòíîñòè,<br />

ñòàëè Ïîñòàíîâëåíèå Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè<br />

îò 24 ÿíâàðÿ 1997 ã. ïî äåëó î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè Çàêîíà<br />

Óäìóðòñêîé Ðåñïóáëèêè «Î ñèñòåìå îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè â<br />

Óäìóðòñêîé Ðåñïóáëèêå», Ïîñòàíîâëåíèå Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè îò 15 ÿíâàðÿ 1998 ã. ïî äåëó î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè<br />

ðÿäà ñòàòåé Çàêîíà Ðåñïóáëèêè Êîìè «Îá îðãàíàõ èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè Ðåñïóáëèêè Êîìè», Îïðåäåëåíèå Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îò 4 ôåâðàëÿ 1999 ã. î ïðåêðàùåíèè ïðîèçâîäñòâà<br />

ïî äåëó î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè ðÿäà ïîëîæåíèé Êîíñòèòóöèè<br />

Ðåñïóáëèêè Õàêàñèÿ, Çàêîíà Ðåñïóáëèêè Õàêàñèÿ «Îá îðãàíàõ âëàñòè<br />

ðàéîíà, ãîðîäà ðåñïóáëèêàíñêîãî çíà÷åíèÿ â Ðåñïóáëèêå Õàêàñèÿ»<br />

è Çàêîíà Ðåñïóáëèêè Õàêàñèÿ «Î Ïðàâèòåëüñòâå Ðåñïóáëèêè Õàêàñèÿ»,<br />

Ïîñòàíîâëåíèå Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè îò 2<br />

àïðåëÿ 2002 ãîäà ïî äåëó î ïðîâåðêå êîíñòèòóöèîííîñòè îòäåëüíûõ ïîëîæåíèé<br />

Çàêîíà Êðàñíîÿðñêîãî êðàÿ «Î ïîðÿäêå îòçûâà äåïóòàòà ïðåäñòàâèòåëüíîãî<br />

îðãàíà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ» è Çàêîíà Êîðÿêñêîãî<br />

àâòîíîìíîãî îêðóãà «Î ïîðÿäêå îòçûâà äåïóòàòà ïðåäñòàâèòåëüíîãî<br />

îðãàíà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, âûáîðíîãî äîëæíîñòíîãî ëèöà ìåñòíîãî<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ â Êîðÿêñêîì àâòîíîìíîì îêðóãå».<br />

Ñïåöèôèêà ðåãóëèðîâàíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ñóáúåêòàõ<br />

àìåðèêàíñêîé ôåäåðàöèè çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî âàæíåéøèì ýëåìåíòîì<br />

ïðàâîâîãî ñòàòóñà ìåñòíûõ îðãàíîâ çäåñü ÿâëÿþòñÿ ìóíèöèïàëüíûå<br />

õàðòèè. Ïðàâî ìóíèöèïàëèòåòîâ ïðèíèìàòü è èçìåíÿòü òàêèå õàðòèè<br />

(òàê íàçûâàåìîå «ïðàâî íà ãîìðóëü») ìîæåò óñòàíàâëèâàòüñÿ êàê<br />

êîíñòèòóöèåé, òàê è çàêîíàìè, ïðèíèìàåìûìè ëåãèñëàòóðîé øòàòà. Â<br />

íàñòîÿùåå âðåìÿ 48 øòàòîâ ïðåäóñìàòðèâàþò õàðòèè ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

äëÿ âñåõ èëè ïî êðàéíåé ìåðå äëÿ íåêîòîðûõ ñâîèõ ìóíèöèïàëèòåòîâ.<br />

Âïåðâûå ïðàâî íà «ãîìðóëü» áûëî ïðåäîñòàâëåíî ìóíèöèïàëèòåòàì â<br />

øòàòå Àéîâà â 1851 ã. Íà óðîâíå æå îñíîâíîãî çàêîíà ñóáúåêòà Ôåäåðàöèè<br />

îíî áûëî ïåðâûé ðàç çàêðåïëåíî â 1875 ã. â Êîíñòèòóöèè øòàòà Ìèññóðè.<br />

 ïðåäîñòàâëåíèè ìåñòíûì ñîîáùåñòâàì ïðàâà íà «ãîìðóëü» íàøëà<br />

îòðàæåíèå ïîëó÷èâøàÿ â òî âðåìÿ øèðîêîå ðàñïðîñòðàíåíèå òåîðèÿ<br />

«äóàëèñòè÷åñêîãî ôåäåðàëèçìà».  ñîîòâåòñòâèè ñ äàííîé òåîðèåé àâòîíîìèþ<br />

îòäåëüíûõ çâåíüåâ ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû ìîæíî îáåñïå÷èòü íàèëó÷øèì<br />

îáðàçîì ëèøü ïðåäîñòàâèâ èì âîçìîæíîñòü ôóíêöèîíèðîâàòü<br />

ìàêñèìàëüíî íåçàâèñèìî äðóã îò äðóãà, â ðàìêàõ ñîîòâåòñòâóþùåé ñôåðû<br />

êîìïåòåíöèè. «Ãîìðóëü», òàêèì îáðàçîì, «ÿâèëñÿ ïîïûòêîé äåìàðêèðîâàòü<br />

îïðåäåëåííûå ñôåðû äåÿòåëüíîñòè â êà÷åñòâå èñêëþ÷èòåëüíî ìåñòíûõ<br />

ïî ñâîåìó õàðàêòåðó», ÷òî îêàçàëîñü ïðàêòè÷åñêè íåâîçìîæíûì â<br />

òàêîì äèíàìè÷íîì îáùåñòâå, êàê àìåðèêàíñêîå 5 .  äàëüíåéøåì àêöåíò<br />

áûë ñäåëàí íå ñòîëüêî íà àâòîíîìèçàöèè, ñêîëüêî íà ñîòðóäíè÷åñòâå ðàçëè÷íûõ<br />

óðîâíåé óïðàâëåíèÿ («êîîïåðàòèâíûé ôåäåðàëèçì»).<br />

 íàñòîÿùåå âðåìÿ ïðàâî íà «ãîìðóëü» ñîäåðæèòñÿ â îñíîâíûõ çàêîíàõ<br />

39 øòàòîâ, ïðè÷åì åãî êîíñòèòóöèîííîå çàêðåïëåíèå ìîæåò áûòü<br />

îñóùåñòâëåíî ïîñðåäñòâîì íîðì ïðÿìîãî (â 24 øòàòàõ) è íåïðÿìîãî<br />

äåéñòâèÿ.  ïîñëåäíåì ñëó÷àå êîíñòèòóöèÿ ëèøü óïðàâîìî÷èâàåò ëåãèñëàòóðó<br />

øòàòà íà èçäàíèå ñîîòâåòñòâóþùåãî çàêîíà, ïðè÷åì, ïîëó÷èâ<br />

òàêîå ïðàâî, çàêîíîäàòåëüíîå ñîáðàíèå øòàòà ñîâñåì íå îáÿçàòåëüíî<br />

ñðàçó æå èì âîñïîëüçóåòñÿ. Â äàííîì îòíîøåíèè ïîêàçàòåëåí ïðèìåð<br />

øòàòà Ïåíñèëüâàíèÿ. Ïîïðàâêà ê Êîíñòèòóöèè øòàòà, óïîëíîìî÷èâøàÿ<br />

çàêîíîäàòåëüíîå ñîáðàíèå ïðåäîñòàâëÿòü ãîðîäàì «ãîìðóëü», áûëà ïðèíÿòà<br />

â 1922 ã. Ëåãèñëàòóðà Ïåíñèëüâàíèè ïðèíÿëà ñîîòâåòñòâóþùèå çàêîíû<br />

ëèøü â 1949 ã. Çàêîíîäàòåëüíîå æå ñîáðàíèå øòàòà Íåâàäà äî ñèõ<br />

ïîð òàê è íå âîñïîëüçîâàëîñü ñâîèì àíàëîãè÷íûì ïðàâîì.<br />

Õàðòèè ñàìîóïðàâëåíèÿ îáû÷íî îñíîâûâàþòñÿ íà ðàçâåòâëåííîì<br />

çàêîíîäàòåëüñòâå ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, âîñïðîèçâîäÿ è êîíêðåòèçèðóÿ<br />

íîðìû ïîñëåäíåãî. Ïîñêîëüêó â ÑØÀ ìåñòíûå îðãàíû âïðàâå ñîâåðøàòü<br />

ëèøü äåéñòâèÿ, ïðÿìî ðàçðåøåííûå èì çàêîíîì, à ñàì ñïåêòð ìå-<br />

5 Governing Partners. State-Local Relationship in the United States. Boulder, 1998. P. 46-47.

468 ÃËÀÂÀ IV. Ìåñòî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå Àëåêñàíäð ×ÅÐÊÀÑÎÂ<br />

469<br />

ñòíûõ äåë òî÷íî íå îïðåäåëåí, ìóíèöèïàëèòåòû ñòðåìÿòñÿ çàôèêñèðîâàòü<br />

â õàðòèÿõ ñâîè ïîëíîìî÷èÿ íàèáîëåå ïîäðîáíûì îáðàçîì, ÷òî çà-<br />

÷àñòóþ ïðåâðàùàåò ýòè õàðòèè â âåñüìà îáúåìèñòûå ñáîðíèêè. Ìåñòíûå<br />

îðãàíû íå âïðàâå âíîñèòü â ñâîè õàðòèè ïîëîæåíèÿ, ïðîòèâîðå÷àùèå<br />

êîíñòèòóöèè è çàêîíàì ñîîòâåòñòâóþùåãî øòàòà, ïîñêîëüêó ýòî äàåò<br />

ñóäàì îñíîâàíèå îáúÿâèòü òàêèå ïîëîæåíèÿ íåäåéñòâèòåëüíûìè èç-çà<br />

ïðåâûøåíèÿ ìóíèöèïàëèòåòàìè ñâîèõ ïîëíîìî÷èé.<br />

Çàêîíîäàòåëüñòâî øòàòîâ, â òî æå âðåìÿ, çà÷àñòóþ îñòàâëÿåò ìåñòíûì<br />

âëàñòÿì âîçìîæíîñòü âûáîðà îïðåäåëåííûõ àëüòåðíàòèâíûõ ðåøåíèé<br />

(ïðåèìóùåñòâåííî â îðãàíèçàöèîííîé ñôåðå). Òàê, çàêîíîäàòåëüñòâî<br />

øòàòà Ìàññà÷óñåòñ ñîäåðæèò ïÿòü àëüòåðíàòèâíûõ âàðèàíòîâ<br />

ñòðóêòóðû ìóíèöèïàëüíîãî óïðàâëåíèÿ, à øòàòà Íüþ-Äæåðñè – 14. Èíîãäà<br />

ïðàâî âûáîðà ïðåäîñòàâëÿåòñÿ è ãðàôñòâàì, íà êîòîðûå äåëèòñÿ òåððèòîðèÿ<br />

øòàòà. Çàêîíîäàòåëüñòâî øòàòà Þòà, íàïðèìåð, ïðåäóñìàòðèâàåò<br />

òðè àëüòåðíàòèâíûõ âàðèàíòà óïðàâëåíèÿ ãðàôñòâàìè. Ìíîãèå<br />

ñóáúåêòû àìåðèêàíñêîé Ôåäåðàöèè, îäíàêî, ëèøàþò ãðàôñòâà ïîäîáíîãî<br />

âûáîðà, ïîñêîëüêó íåïîñðåäñòâåííî â ñâîåé êîíñòèòóöèè óñòàíàâëèâàþò<br />

óíèôèöèðîâàííóþ ñèñòåìó óïðàâëåíèÿ ãðàôñòâàìè.<br />

Ïîðÿäîê ïðåäîñòàâëåíèÿ ïîëíîìî÷èé ìåñòíûì îðãàíàì íåîäèíàêîâ<br />

â ðàçëè÷íûõ ôåäåðàöèÿõ, ÷òî íàãëÿäíî ïðîñëåæèâàåòñÿ íà ïðèìåðå ÑØÀ<br />

è Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Â ÑØÀ, êàê è â äðóãèõ ñòðàíàõ àíãëîñàêñîíñêîãî<br />

ïðàâà, óòâåðäèëñÿ ïðèíöèï «ïîçèòèâíîãî» ðåãóëèðîâàíèÿ äåÿòåëüíîñòè<br />

ìåñòíûõ âëàñòåé. Îáúåì ïîëíîìî÷èé ïîñëåäíèõ çäåñü óñòàíàâëèâàåòñÿ<br />

ïóòåì ïîäðîáíîãî ïåðå÷èñëåíèÿ èõ ïðàâ è îáÿçàííîñòåé.<br />

Ìåñòíûå îðãàíû âïðàâå ñîâåðøàòü ëèøü òå äåéñòâèÿ, êîòîðûå íåïîñðåäñòâåííî<br />

ïðåäïèñàíû çàêîíîì.  ïðîòèâíîì ñëó÷àå òàêèå äåéñòâèÿ<br />

ìîãóò áûòü ïðèçíàíû ñîâåðøåííûìè ñ ïðåâûøåíèåì ïîëíîìî÷èé, òî<br />

åñòü ïðîòèâîçàêîííûìè (ïðèíöèï ultra vires). Â ÑØÀ óêàçàííûé ïðèíöèï<br />

íàøåë îòðàæåíèå â óæå óïîìèíàâøåìñÿ «ïðàâèëå Äèëëîíà».<br />

Æåñòêîé ïîçèöèè Äæ. Äèëëîíà ïî âîïðîñó ìóíèöèïàëüíûõ êîðïîðàöèé<br />

â àìåðèêàíñêîì ïðàâå ïðîòèâîñòîÿëà ïîçèöèÿ äðóãîãî âèäíîãî þðèñòà<br />

– ñóäüè èç øòàòà Ìè÷èãàí Ò.Ì. Êóëè. Ïîñëåäíèé, â ÷àñòíîñòè, ïîëàãàë,<br />

÷òî ïðàâî íà ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå ÿâëÿåòñÿ àáñîëþòíûì ïðàâîì,<br />

êîòîðîå äîëæíî áûòü ïðèçíàíî øòàòàìè è ñëóæèòü âàæíûì îãðàíè÷èòåëåì<br />

â èõ äåÿòåëüíîñòè. Ò.Ì. Êóëè ïîä÷åðêèâàë, ÷òî ñóâåðåíèòåò ïðèíàäëåæèò<br />

íàðîäó è äåëåãèðóåòñÿ èì ðàçëè÷íûì ïîëèòè÷åñêèì èíñòèòóòàì.<br />

Ïîñêîëüêó ïîëíîìî÷èÿ îðãàíîâ ñàìîóïðàâëåíèÿ ìåñòíûõ ñîîáùåñòâ äåëåãèðîâàíû<br />

íàñåëåíèåì, îíè íå ìåíåå âàæíû, ÷åì çàêðåïëåííûå íà êîíñòèòóöèîííîì<br />

óðîâíå ïîëíîìî÷èÿ èíñòèòóòîâ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè, êîòîðûå<br />

òàêæå äåëåãèðîâàíû íàðîäîì è ïîýòîìó íå íîñÿò ñóâåðåííûé<br />

õàðàêòåð. Õîòÿ ê íàñòîÿùåìó âðåìåíè äîêòðèíà Ò.Ì. Êóëè ïîëó÷èëà ôîðìàëüíîå<br />

ïðèçíàíèå ëèøü â øòàòàõ Àëÿñêà è Òåõàñ, ïî ìíåíèþ òàêîãî<br />

àâòîðèòåòíîãî ñïåöèàëèñòà ïî ïðîáëåìàì ôåäåðàëèçìà, êàê Ä. Ýëàçàðà,<br />

îíà äîñòàòî÷íî òî÷íî îòðàæàåò ñîâðåìåííûå ðåàëèè, âûðàæàÿ «èíòåëëåêòóàëüíóþ<br />

è êóëüòóðíóþ ïðèâåðæåííîñòü àìåðèêàíöåâ ïðèíöèïó ìåñòíîãî<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ» 6 . Ïðàâî íà ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå â ÑØÀ òðàäèöèîííî<br />

ðàññìàòðèâàëîñü â êà÷åñòâå åñòåñòâåííîãî ïðàâà, íåîòúåìëåìî<br />

ïðèñóùåãî ìåñòíûì ñîîáùåñòâàì. Äà è ñàìî ñòàíîâëåíèå àìåðèêàíñêîé<br />

ôåäåðàöèè ïðîèñõîäèëî ñíèçó ââåðõ, ïóòåì ïîñòåïåííîãî îáúåäèíåíèÿ<br />

ðàçëè÷íûõ ìåñòíûõ ñîîáùåñòâ. Òàê, øòàò Äåëàâýð áûë îáðàçîâàí â ñâîå<br />

âðåìÿ òðåìÿ ãðàôñòâàìè, à øòàòû Ðîä-Àéëåíä è Êîííåêòèêóò – òàóíàìè<br />

(íèçîâûìè åäèíèöàìè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ). Íå ñëó÷àéíî íåêîòîðûå<br />

àìåðèêàíñêèå ïîëèòîëîãè ñêëîííû ðàññìàòðèâàòü øòàòû â êà÷åñòâå<br />

ñâîåîáðàçíûõ «êâàçèôåäåðàöèé ìåñòíûõ ñîîáùåñòâ» 7 .<br />

Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè (ñò. 132) óñòàíàâëèâàåò, ÷òî â<br />

êîìïåòåíöèþ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ âõîäÿò âîïðîñû ìåñòíîãî çíà-<br />

÷åíèÿ, à òàêæå îòäåëüíûå ãîñóäàðñòâåííûå ïîëíîìî÷èÿ, êîòîðûå ìîãóò<br />

ïåðåäàâàòüñÿ çàêîíîì îðãàíàì ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Äàííîå êîíñòèòóöèîííîå<br />

ïîëîæåíèå êîíêðåòèçèðóåòñÿ â íîâîì Ôåäåðàëüíîì çàêîíå<br />

«Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè» 2003 ã. Ñ ó÷åòîì íîâîé ñòðóêòóðû òåððèòîðèàëüíîé<br />

îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè äàííûé<br />

Ôåäåðàëüíûé çàêîí (ãë. 3) ïîäðàçäåëÿåò âîïðîñû ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ<br />

íà âîïðîñû ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ ïîñåëåíèÿ, âîïðîñû ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ<br />

ìóíèöèïàëüíîãî ðàéîíà è âîïðîñû ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ ãîðîäñêîãî<br />

îêðóãà. Óñòàíàâëèâàåìûé íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå ïåðå÷åíü âîïðîñîâ ìåñòíîãî<br />

çíà÷åíèÿ íå ìîæåò áûòü ñîêðàùåí (à ìîæåò áûòü ëèøü ðàñøèðåí)<br />

íà óðîâíå ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè. Òàêèì îáðàçîì, ôàêòè÷åñêè çàêðåïëÿåòñÿ<br />

ïðèíöèï «íåãàòèâíîé» êîìïåòåíöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

(õàðàêòåðíûé äëÿ ñòðàí êîíòèíåíòàëüíîãî ïðàâà), ïîñêîëüêó â ãë. 3 ñîäåðæàòñÿ<br />

ïîëîæåíèÿ î ïðàâå îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ðàçëè÷íûõ<br />

âèäîâ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé – ïîñåëåíèé, ìóíèöèïàëüíûõ<br />

ðàéîíîâ è ãîðîäñêèõ îêðóãîâ – ïðèíèìàòü ê ñâîåìó ðàññìîòðåíèþ âîïðîñû,<br />

íå îòíåñåííûå ê êîìïåòåíöèè îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

äðóãèõ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè<br />

è íå èñêëþ÷åííûå èç èõ êîìïåòåíöèè ôåäåðàëüíûìè çàêîíàìè è çàêîíàìè<br />

ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Äàííûé ïðèíöèï â íîâîì Ôåäåðàëüíîì<br />

çàêîíå êîððåêòèðóåòñÿ ïðèíöèïèàëüíîé îãîâîðêîé î òîì, ÷òî<br />

ðåøåíèå òàêèõ âîïðîñîâ âîçìîæíî ëèøü ïðè íàëè÷èè ñîáñòâåííûõ ìàòåðèàëüíûõ<br />

ðåñóðñîâ è ôèíàíñîâûõ ñðåäñòâ (çà èñêëþ÷åíèåì ñóáâåíöèé<br />

è äîòàöèé, ïðåäîñòàâëÿåìûõ èç ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà è áþäæåòà<br />

ñóáúåêòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè).<br />

Îòäåëüíûå ïîëíîìî÷èÿ ìåñòíûõ âëàñòåé ìîãóò óñòàíàâëèâàòüñÿ èíûìè<br />

îáùåôåäåðàëüíûìè çàêîíîäàòåëüíûìè àêòàìè. Òàê, Ôåäåðàëüíûé<br />

6 Governing Partners. Op. cit. P. 50.<br />

7 Ibid. P. 45.

470 ÃËÀÂÀ IV. Ìåñòî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå Àëåêñàíäð ×ÅÐÊÀÑÎÂ<br />

471<br />

çàêîí «Î ïîæàðíîé áåçîïàñíîñòè» 1994 ã. óñòàíàâëèâàåò ïîëíîìî÷èÿ<br />

îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â îáëàñòè ïîæàðíîé áåçîïàñíîñòè.<br />

Ôåäåðàëüíûé çàêîí «Î ïðèðîäíûõ ëå÷åáíûõ ðåñóðñàõ, ëå÷åáíî-îçäîðîâèòåëüíûõ<br />

ìåñòíîñòÿõ è êóðîðòàõ» 1995 ã. íàäåëÿåò îðãàíû ìåñòíîãî<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ îïðåäåëåííûìè ïîëíîìî÷èÿìè â îáëàñòè ðàçâèòèÿ è<br />

îõðàíû êóðîðòîâ, ïðèðîäíûõ ëå÷åáíûõ ðåñóðñîâ.  ñîîòâåòñòâèè æå ñ<br />

Ôåäåðàëüíûì çàêîíîì «Î ðàäèàöèîííîé áåçîïàñíîñòè íàñåëåíèÿ» 1996<br />

ã. îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îñóùåñòâëÿþò ìåðîïðèÿòèÿ ïî ñîáëþäåíèþ<br />

ïðàâèë è íîðìàòèâîâ â îáëàñòè ðàäèàöèîííîé áåçîïàñíîñòè.<br />

Êîìïåòåíöèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ðåãëàìåíòèðóåòñÿ è íîðìàìè<br />

ðàçëè÷íûõ êîäåêñîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè (ãðàæäàíñêèé, ñåìåéíûé,<br />

ãðàäîñòðîèòåëüíûé è äð.). Òàê, ïîëíîìî÷èÿ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

â çåìåëüíîé ñôåðå çàêðåïëåíû â Çåìåëüíîì êîäåêñå Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè îò 25 îêòÿáðÿ 2001 ã.<br />

Áîëåå ïîäðîáíî ïîëíîìî÷èÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ðåãóëèðóþòñÿ<br />

êîíñòèòóöèÿìè, óñòàâàìè è èíûìè çàêîíîäàòåëüíûìè àêòàìè ñóáúåêòîâ<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè (íàïðèìåð, Çàêîíîì Ðåñïóáëèêè Äàãåñòàí<br />

«Î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè â Ðåñïóáëèêå Äàãåñòàí» 1996 ã., Çàêîíîì<br />

Ïðèìîðñêîãî êðàÿ «Î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè â Ïðèìîðñêîì êðàå» 1996<br />

ã., Çàêîíîì Âëàäèìèðñêîé îáëàñòè «Î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè âî Âëàäèìèðñêîé<br />

îáëàñòè» 1997 ã.).<br />

Ïîëíîìî÷èÿ îòäåëüíûõ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé çàòåì êîíêðåòèçèðóþòñÿ<br />

íåïîñðåäñòâåííî â èõ óñòàâàõ (âïåðâûå óñòàâû (ïîëîæåíèÿ)<br />

ìóíèöèïàëüíûõ ñòðóêòóð áûëè çàêðåïëåíû â Çàêîíå ÐÔ «Î ìåñòíîì<br />

ñàìîóïðàâëåíèè â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» 1991 ã., ÷òî áûëî ñäåëàíî íå<br />

áåç ó÷åòà îïûòà àìåðèêàíñêèõ õàðòèé ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ). Òàêèå<br />

óñòàâû ðàçðàáàòûâàþòñÿ ìóíèöèïàëüíûìè îáðàçîâàíèÿìè ñàìîñòîÿòåëüíî<br />

íà îñíîâå îáùåôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà è çàêîíîäàòåëüñòâà<br />

ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè è<br />

ïðèíèìàþòñÿ ïðåäñòàâèòåëüíûì îðãàíîì ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ èëè<br />

æå íåïîñðåäñòâåííî íàñåëåíèåì (íà ìåñòíîì ðåôåðåíäóìå ëèáî íà ñõîäå<br />

ãðàæäàí). Çàòåì óñòàâ ïîäëåæèò ãîñóäàðñòâåííîé ðåãèñòðàöèè â ïîðÿäêå,<br />

óñòàíîâëåííîì çàêîíîì ñîîòâåòñòâóþùåãî ñóáúåêòà Ôåäåðàöèè.<br />

Êàê ïîêàçûâàåò àíàëèç óñòàâîâ ðàçëè÷íûõ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé,<br />

â áîëüøèíñòâå ñëó÷àåâ îíè «ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé àêòû íà 80, à òî è<br />

íà 90 ïðîöåíòîâ âîñïðîèçâîäÿùèå çàêîíû – ôåäåðàëüíûå èëè ñóáúåêòîâ<br />

Ôåäåðàöèè, è ëèøü íà 10-20 ïðîöåíòîâ ïåðâè÷íî ðåãóëèðóþùèå<br />

îáùåñòâåííûå îòíîøåíèÿ â ñôåðå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ» 8 .<br />

Ðîëü ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ìåõàíèçìå ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà<br />

íå â ïîñëåäíþþ î÷åðåäü çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî îíî ñîòðóäíè÷àåò ñ<br />

âûøåñòîÿùèìè âëàñòÿìè, ó÷àñòâóåò â ðàçëè÷íûõ ñîâìåñòíûõ ïðîãðàì-<br />

8 Âàñèëüåâ Â.È. Óêàç. ñî÷. Ñ. 143.<br />

ìàõ, áóäó÷è çíà÷èìûì ýëåìåíòîì âíóòðèôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé. Â<br />

äàííîé ñâÿçè ïîêàçàòåëüíî âûñêàçûâàíèå àìåðèêàíñêîãî ïîëèòîëîãà Äæ.<br />

Óèëñîíà î òîì, ÷òî ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé ñîñòàâíóþ<br />

÷àñòü ôåäåðàëèçìà, èáî «ôåäåðàëèçì ÿâëÿåòñÿ òàêîé ïîëèòè÷åñêîé<br />

ñèñòåìîé, ïðè êîòîðîé ñóùåñòâóþò ìåñòíûå (òåððèòîðèàëüíûå, ðåãèîíàëüíûå,<br />

ïðîâèíöèàëüíûå, ìóíèöèïàëüíûå) ïðàâèòåëüñòâåííûå ñòðóêòóðû,<br />

àäìèíèñòðàöèè øòàòîâ, à òàêæå íàöèîíàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî...» 9 .<br />

 àìåðèêàíñêîé ëèòåðàòóðå ïîä÷åðêèâàåòñÿ, ÷òî õîòÿ ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå<br />

íå èìååò îáùåíàöèîíàëüíîãî êîíñòèòóöèîííîãî ñòàòóñà è ðåãóëèðóåòñÿ<br />

èñêëþ÷èòåëüíî øòàòàìè, îíî âñåãäà èãðàëî âàæíóþ ðîëü â<br />

ôóíêöèîíèðîâàíèè «êîîïåðàòèâíîãî ôåäåðàëèçìà», ÿâëÿÿñü äå-ôàêòî ñàìîñòîÿòåëüíûì<br />

ñóáúåêòîì ìåæïðàâèòåëüñòâåííîãî ñîòðóäíè÷åñòâà âíóòðè<br />

ôåäåðàöèè 10 . Îïûò ÑØÀ ñâèäåòåëüñòâóåò î òîì, ÷òî ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå<br />

îêàçûâàåò âëèÿíèå íà ôåäåðàòèâíûå îòíîøåíèÿ ïðåèìóùåñòâåííî<br />

÷åðåç ïàðòèéíûé ìåõàíèçì, à òàêæå ÷åðåç ãðóïïû äàâëåíèÿ, ïðåäñòàâëÿþùèå<br />

èíòåðåñû ìåñòíûõ âëàñòåé íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå è â çàêîíîäàòåëüíûõ<br />

îðãàíàõ øòàòîâ. Â ÑØÀ, êàê è â áîëüøèíñòâå èíûõ äåìîêðàòè-<br />

÷åñêèõ ãîñóäàðñòâ, ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå, êàê ãðóïïà äàâëåíèÿ, õîðîøî<br />

îðãàíèçîâàíî â íàöèîíàëüíîì ìàñøòàáå. Äîñòàòî÷íî áîëüøèì ïîëèòè-<br />

÷åñêèì âåñîì îáëàäàþò àññîöèàöèè ãðàôñòâ, ìóíèöèïàëèòåòîâ, ìýðîâ è<br />

ò.ï., èìåþùèå ñâîè ïðåäñòàâèòåëüñòâà â Âàøèíãòîíå.<br />

Ïî ìíåíèþ àìåðèêàíñêèõ èññëåäîâàòåëåé, ôåäåðàëèçì â ÑØÀ íà÷èíàÿ<br />

ñ 30-õ ãã. XX â. èç «äâóñòîðîííåãî» ïîñòåïåííî ïðåâðàòèëñÿ â «òðåõñòîðîííèé»<br />

ôåäåðàëèçì, õàðàêòåðèçóþùèéñÿ ïàðòíåðñêèìè îòíîøåíèÿìè<br />

ìåæäó ôåäåðàëüíûì öåíòðîì, øòàòàìè è ìóíèöèïàëüíûì<br />

óïðàâëåíèåì, ðàñøèðåíèåì ïðÿìûõ êîíòàêòîâ ôåäåðàëüíûõ è ìåñòíûõ<br />

âëàñòåé 11 . Â íàñòîÿùåå âðåìÿ, ìîæíî óñëîâíî âûäåëèòü äâå ãðóïïû òàêèõ<br />

âçàèìîîòíîøåíèé. Â ïåðâóþ èç íèõ «âõîäÿò îòíîøåíèÿ, âîçíèêàþùèå<br />

ïî ïîâîäó ñáîðà è ïðåäîñòàâëåíèÿ èíôîðìàöèè, îêàçàíèÿ ðàçëè÷íîãî<br />

ðîäà òåõíè÷åñêîé ïîìîùè, äà÷è ðåêîìåíäàöèé», â òî âðåìÿ êàê<br />

«îòíîøåíèÿ âòîðîé ãðóïïû âîçíèêàþò ïî ïîâîäó ïðåäîñòàâëåíèÿ ìóíèöèïàëüíûì<br />

îðãàíàì óïðàâëåíèÿ ðàçëè÷íîãî ðîäà ôåäåðàëüíîé ïîìîùè»<br />

12 . Ðàñøèðåíèå ïîäîáíûõ îòíîøåíèé îòíþäü íå âñåãäà ïðèâåòñòâóåòñÿ<br />

ñóáúåêòàìè ôåäåðàöèè, îáåñïîêîåííûìè ïðîáëåìîé ñîõðàíåíèÿ<br />

ñâîèõ ñóâåðåííûõ ïðàâ è ñêëîííûìè ðàññìàòðèâàòü òàêèå îòíîøåíèÿ<br />

êàê èäóùèå âðàçðåç ñ ïðèíöèïàìè ôåäåðàëèçìà.<br />

9 Äæ. Óèëñîí. Àìåðèêàíñêîå ïðàâèòåëüñòâî. Ì., 1995. Ñ. 44.<br />

10 Martin R.C. The Cities and the Federal System. N.Y, 1966. P. 33-40.<br />

11 Ibid. P. 109-112.<br />

12 Í.Ñ. Òèìîôååâ. Î ñóùíîñòè è òåððèòîðèàëüíîé îñíîâå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

// Ïðîáëåìû ðåàëèçàöèè Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè<br />

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè». Ì., 1996. Ñ. 30-31.

472 ÃËÀÂÀ IV. Ìåñòî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå Àëåêñàíäð ×ÅÐÊÀÑÎÂ<br />

473<br />

Ñîòðóäíè÷åñòâî ìåæäó ôåäåðàëüíûìè âëàñòÿìè è ìåñòíûì ñàìîóïðàâëåíèåì<br />

îáû÷íî áîëåå àêòèâíî ðàçâèâàëîñü â ïåðèîä ïðåáûâàíèÿ íà<br />

ïîñòó ïðåçèäåíòà ïðåäñòàâèòåëåé äåìîêðàòè÷åñêîé ïàðòèè. Ïîñëåäíèå<br />

òðàäèöèîííî ñòðåìèëèñü óêðåïèòü ñâîþ ýëåêòîðàëüíóþ áàçó ïîñðåäñòâîì<br />

ðàñøèðåíèÿ ãîñóäàðñòâåííîãî âìåøàòåëüñòâà â ñîöèàëüíóþ ñôåðó,<br />

ðåàëèçàöèè ðàçëè÷íûõ ôåäåðàëüíûõ ïðîãðàìì ãîðîäñêîãî ðàçâèòèÿ<br />

(äîñòàòî÷íî âñïîìíèòü êðóïíûå ñîöèàëüíûå èíèöèàòèâû ïðåçèäåíòñêèõ<br />

àäìèíèñòðàöèé 60-õ ãã. XX â., ïîëó÷èâøèå íàçâàíèÿ «Âåëèêîãî îáùåñòâà»<br />

è «Âîéíû ñ áåäíîñòüþ»). Âåñüìà èíòåíñèâíûå ïðÿìûå êîíòàêòû<br />

ôåäåðàëüíûõ âëàñòåé è ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ïåðèîä<br />

ïðåáûâàíèÿ íà ïðåçèäåíòñêîì ïîñòó äåìîêðàòà Ë. Äæîíñîíà (1963-1969<br />

ãã.) äàæå ïîäòîëêíóëè îòäåëüíûõ èññëåäîâàòåëåé ê âûâîäó î êà÷åñòâåííîì<br />

ïåðåðîæäåíèè àìåðèêàíñêîãî ôåäåðàëèçìà. Ïîÿâèëàñü äîñòàòî÷íî<br />

êóðüåçíàÿ òåîðèÿ «ïðÿìîãî ôåäåðàëèçìà», ïðåäñêàçûâàâøàÿ ïîñòåïåííîå<br />

îòìèðàíèå øòàòîâ. Ìåñòî ïîñëåäíèõ, ïî ìíåíèþ ñòîðîííèêîâ äàííîé<br />

êîíöåïöèè, äîëæíî áûëî çàíÿòü ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå, ÿêîáû<br />

áîëåå ïðèñïîñîáëåííîå äëÿ ðåøåíèÿ íàñóùíûõ çàäà÷ îáùåñòâà.<br />

Ïðåçèäåíòû-ðåñïóáëèêàíöû, êàê ïðàâèëî, íàîáîðîò, ïûòàëèñü â áîëüøåé<br />

ñòåïåíè îïåðåòüñÿ íà ÷èñòî ðûíî÷íûå ìåõàíèçìû ýêîíîìè÷åñêîãî<br />

è ñîöèàëüíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ, ñîêðàòèòü ôåäåðàëüíîå ôèíàíñèðîâàíèå<br />

ñîöèàëüíûõ ïðîãðàìì (âêëþ÷àÿ ïðîãðàììû ãîðîäñêîãî ðàçâèòèÿ). Â<br />

äàííîì îòíîøåíèè ïîêàçàòåëåí êóðñ àäìèíèñòðàöèè Ð. Ðåéãàíà íà «íîâûé<br />

ôåäåðàëèçì», â ðàìêàõ êîòîðîãî áûëà ñóùåñòâåííî ñîêðàùåíà ïîìîùü<br />

øòàòàì è ìåñòíûì îðãàíàì ïðè îáùåì óâåëè÷åíèè îáúåìîâ ïîìîùè<br />

÷àñòíîìó ñåêòîðó. Ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî áûëî ïðèçâàíî<br />

«âìåñòî ôèíàíñèðîâàíèÿ êîíêðåòíûõ ïðîãðàìì ñîñðåäîòî÷èòüñÿ íà<br />

ïðåäîñòàâëåíèè ðåêîìåíäàöèé, ïåðåäàâ ìàêñèìàëüíî âîçìîæíóþ ñàìîñòîÿòåëüíîñòü<br />

â ðåøåíèè ãîðîäñêèõ ïðîáëåì ïðàâèòåëüñòâàì øòàòîâ è<br />

÷åðåç íèõ – ìåñòíûì îðãàíàì âëàñòè» 13 .<br />

Ìåñòíûå âëàñòè èãðàþò âàæíóþ ðîëü è â ðåàëèçàöèè íà ìåñòàõ ïîëèòèêè<br />

ïðàâèòåëüñòâà ñîîòâåòñòâóþùåãî ñóáúåêòà ôåäåðàöèè. Ïîäîáíûå<br />

îòíîøåíèÿ ñòðîÿòñÿ íå òîëüêî êàê îòíîøåíèÿ ïîä÷èíåíèÿ, íî è êàê îòíîøåíèÿ<br />

ñîòðóäíè÷åñòâà, â ðàìêàõ êîòîðûõ ìåñòíûå îðãàíû îáëàäàþò ñîáñòâåííûì<br />

ïîëèòè÷åñêèì ïîòåíöèàëîì. Âëàñòè ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè íå<br />

ìîãóò íå ó÷èòûâàòü ïîëèòè÷åñêèå íàñòðîåíèÿ â ìåñòíûõ ñîîáùåñòâàõ,<br />

ïðîâîäíèêîì êîòîðûõ ÿâëÿþòñÿ ðàçëè÷íûå àññîöèàöèè ìåñòíûõ âëàñòåé.<br />

Îò ïîääåðæêè íà ìåñòàõ âî ìíîãîì çàâèñÿò ðåçóëüòàòû âûáîðîâ â ðàçëè÷íûå<br />

âëàñòíûå îðãàíû ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè. Êðîìå òîãî, áóäó÷è õîðîøî<br />

çíàêîìûìè ñ ïîëîæåíèåì äåë â ñîîòâåòñòâóþùèõ òåððèòîðèàëüíûõ åäè-<br />

13 Î.Â. Øàìøóð. Ãîñóäàðñòâåííàÿ ïîëèòèêà â ñôåðå ýòíîðàñîâûõ îòíîøåíèé â<br />

ãîðîäàõ ÑØÀ (70-80-å ãîäû ÕÕ â.) // Î÷åðêè ïî êóëüòóðíîé àíòðîïîëîãèè àìåðèêàíñêîãî<br />

ãîðîäà. Ì., 1997. Ñ. 30.<br />

íèöàõ, îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ çà÷àñòóþ ñïîñîáíû áîëåå ýôôåêòèâíî,<br />

÷åì ïðàâèòåëüñòâà ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè, ðåøàòü îòäåëüíûå<br />

ëîêàëüíûå ïðîáëåìû, ðåàãèðîâàòü íà íåïðåäâèäåííûå ñèòóàöèè.  êà÷åñòâå<br />

ìíîãîöåëåâûõ îðãàíîâ ìåñòíûå ñîâåòû îáåñïå÷èâàþò ãîðèçîíòàëüíóþ<br />

èíòåãðàöèþ è êîîðäèíàöèþ ðàçëè÷íûõ ñëóæá ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè,<br />

ôóíêöèîíèðóþùèõ íà íèçîâîì óðîâíå, òðàíñôîðìèðóÿ èõ äåÿòåëüíîñòü<br />

â åäèíûé êóðñ è îáåñïå÷èâàÿ òåì ñàìûì êîìïëåêñíûé ïîäõîä ê ðåøåíèþ<br />

ïðîáëåì. Êàê îòìå÷àåò ïðèìåíèòåëüíî ê ñâîåé ñòðàíå àìåðèêàíñêèé èññëåäîâàòåëü<br />

Ð.Ë. Õýíñîí, äîñòàòî÷íî âûñîêèé ïîëèòè÷åñêèé ïîòåíöèàë<br />

ìåñòíûõ âëàñòåé «÷àñòè÷íî êîìïåíñèðóåò èõ âòîðîñòåïåííûé êîíñòèòóöèîííûé,<br />

àäìèíèñòðàòèâíûé è ôèíàíñîâûé ñòàòóñ» 14 .<br />

Ïîëèòè÷åñêàÿ ïðàêòèêà ñâèäåòåëüñòâóåò î òîì, ÷òî ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå<br />

(â ñîòðóäíè÷åñòâå ñ ôåäåðàëüíûìè âëàñòÿìè) ñëóæèò îïðåäåëåííîé<br />

ïðåãðàäîé öåíòðîáåæíûì òåíäåíöèÿì â ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìå<br />

ñîâðåìåííîãî ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà. Òàê, ïî ìíåíèþ àìåðèêàíñêèõ<br />

èññëåäîâàòåëåé, ìåñòíûå ñîîáùåñòâà ïîðîé óñïåøíî èñïîëüçóþò îáùåôåäåðàëüíîå<br />

ïðàâî äëÿ çàùèòû ñâîèõ èíèöèàòèâ îò ïîñÿãàòåëüñòâà ñî<br />

ñòîðîíû âëàñòåé øòàòîâ 15 . Âûñòóïàÿ â ðîëè çàùèòíèêà è ãàðàíòà ïðàâ<br />

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ôåäåðàëüíûå âëàñòè, òàêèì îáðàçîì, íåñêîëüêî<br />

îãðàíè÷èâàþò âîçìîæíûé ïðîèçâîë â äàííîé îáëàñòè ñî ñòîðîíû<br />

ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè. Â Ðîññèè ýòî íàõîäèò âûðàæåíèå êàê â îáùåôåäåðàëüíîì<br />

çàêîíîäàòåëüñòâå, ãàðàíòèðóþùåì ñîáëþäåíèå íà ìåñòàõ îïðåäåëåííûõ<br />

äåìîêðàòè÷åñêèõ ïðîöåäóð, òàê è â ðàçëè÷íûõ ïðîãðàììàõ ïî<br />

ïîääåðæêå ìåñòíûõ âëàñòåé). Ïðè ýòîì, îäíàêî, ñëåäóåò ó÷èòûâàòü è òî,<br />

÷òî ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå ÿâëÿåòñÿ ñîñòàâíîé ÷àñòüþ ìåõàíèçìà ïóáëè÷íîé<br />

âëàñòè ñîîòâåòñòâóþùåãî ñóáúåêòà ôåäåðàöèè. Äëÿ óñïåøíîãî<br />

ôóíêöèîíèðîâàíèÿ ýòîãî ìåõàíèçìà íåîáõîäèìà íå òîëüêî îïðåäåëåííàÿ<br />

ñàìîñòîÿòåëüíîñòü ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, íî è âûñòðàèâàíèå îïðåäåëåííûõ<br />

âëàñòíûõ âåðòèêàëåé, íàëè÷èå ó ñóáúåêòà ôåäåðàöèè ýôôåêòèâíûõ<br />

êîíòðîëüíûõ ïîëíîìî÷èé ïî îòíîøåíèþ ê ìåñòíûì âëàñòÿì.<br />

14 Governing Partners. P. 5.<br />

15 Ibid. P. 28.<br />

n

474 ÃËÀÂÀ IV. Ìåñòî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå Íèêîëàñ ØÌÈÒÒ<br />

475<br />

Íèêîëàñ Øìèòò<br />

Øâåéöàðñêàÿ ìóíèöèïàëüíàÿ ñèñòåìà:<br />

ãåòåðîãåííîñòü, êîìïëåêñíîñòü, àêòóàëüíîñòü<br />

1. Ââåäåíèå<br />

Âî-ïåðâûõ, ñëåäóåò ñêàçàòü, ÷òî øâåéöàðñêàÿ ìóíèöèïàëüíàÿ ñèñòåìà<br />

ïîëíîñòüþ îòâå÷àåò ñêëîííîñòè øâåéöàðöåâ ê ðàçíîîáðàçèþ è äåìîêðàòèè.<br />

Ïîýòîìó åå îïèñàíèå ìîæåò ïðîëèòü ñâåò íà íåêîòîðûå îñîáåííîñòè<br />

øâåéöàðñêîé ñèñòåìû â öåëîì.  ÷àñòíîñòè, îíà îòðàæàåò<br />

õàðàêòåðíóþ äëÿ Øâåéöàðèè «áîðüáó» ìåæäó ýôôåêòèâíîñòüþ è æåëàíèåì<br />

íàñåëåíèÿ ñîõðàíèòü ñàìîáûòíîñòü. Ïðîáëåìó ìóíèöèïàëèòåòîâ<br />

â Øâåéöàðèè ìîæíî ñôîðìóëèðîâàòü â òðåõ ñëîâàõ: ýòî ãåòåðîãåííàÿ,<br />

êîìïëåêñíàÿ è àêòóàëüíàÿ äåéñòâèòåëüíîñòü.<br />

Ãåòåðîãåííàÿ, ïðåæäå âñåãî, ïîòîìó, ÷òî ñòàòóñ ìóíèöèïàëèòåòîâ ôàêòè÷åñêè<br />

îïðåäåëÿåòñÿ êàíòîíàëüíûìè çàêîíàìè. Ýòî çíà÷èò, ÷òî èìååòñÿ<br />

ñòîëüêî æå ñèñòåì, ñêîëüêî è êàíòîíîâ – 26. Ñòàíäàðòèçàöèÿ ýëåìåíòîâ<br />

ïðîèñõîäèò âåñüìà ðåäêî, äàæå åñëè îíà âàæíà. Â Øâåéöàðèè ñóùåñòâóåò<br />

îêîëî 2 900 ìóíèöèïàëèòåòîâ ñ ñàìûì ðàçíûì ñòàòóñîì, òàê êàê èõ àâòîíîìèÿ<br />

áûëà ãàðàíòèðîâàíà Ôåäåðàëüíîé Êîíñòèòóöèåé òîëüêî ñ 2000 ã. Â íåêîòîðûõ<br />

êàíòîíàõ ìóíèöèïàëèòåòû áîëüøèå è âëèÿòåëüíûå; â äðóãèõ êàíòîíàõ<br />

– ýòî ìåñòíûå îáúåäèíåíèÿ, íå èìåþùèå ïî÷òè íèêàêîé âëàñòè.<br />

Ïðîáëåìà ìóíèöèïàëèòåòîâ – êîìïëåêñíàÿ, ïîòîìó ÷òî ðàçíîîáðàçèå<br />

ñèñòåì, âäîáàâîê ê ðàçíîîáðàçèþ âîïðîñîâ, ñòîÿùèõ ïåðåä ìóíèöèïàëèòåòàìè,<br />

îïðåäåëÿåò èñêëþ÷èòåëüíîå ðàçíîîáðàçèå ñòàòóñîâ øâåéöàðñêèõ<br />

ìóíèöèïàëèòåòîâ. Ñóùåñòâóåò íåñêîëüêî òèïîâ<br />

ìóíèöèïàëèòåòîâ. Ýòî ðàçíîîáðàçèå îòðàæàåòñÿ è â íàçâàíèÿõ ñàìèõ<br />

ìóíèöèïàëüíûõ îáúåäèíåíèé, è èõ ó÷ðåæäåíèé, êîòîðûå ìåíÿþòñÿ íà<br />

ïðîòÿæåíèè âñåé ñòðàíû, è íå òîëüêî èç-çà ÿçûêîâûõ îòëè÷èé.<br />

Ïðîáëåìà ìóíèöèïàëèòåòîâ àêòóàëüíà, ïîòîìó ÷òî îíè äîëæíû àäàïòèðîâàòüñÿ<br />

ê ñîâðåìåííîñòè è ãëîáàëèçàöèè, êîòîðûå òðåáóþò ðîñòà<br />

ýôôåêòèâíîñòè. Òàêèå òåìû, êàê ðàçäåëåíèå ïîëíîìî÷èé ìåæäó êàíòîíàìè<br />

è ìóíèöèïàëèòåòàìè, ôèíàíñîâîå âûðàâíèâàíèå ìåæäó áîãàòûìè<br />

è áåäíûìè ìóíèöèïàëèòåòàìè, ïðèîðèòåò áîëüøèõ è ìàëûõ ãîðîäîâ<br />

è èõ ïðèãîðîäîâ, ïîñòîÿííî ïîÿâëÿþòñÿ â íîâîñòÿõ.<br />

Íèêîëàñ Øìèòò – íàó÷íûé ñîòðóäíèê Èíñòèòóòà ôåäåðàëèçìà (ã.Ôðèáóðã, Øâåéöàðèÿ).<br />

2. Ãåòåðîãåííîñòü ñèñòåìû<br />

Ðåãóëèðîâàíèå ñòàòóñà ìóíèöèïàëèòåòîâ âõîäèò â ÷èñëî îñíîâíûõ<br />

ïîëíîìî÷èé êàíòîíîâ. Ìóíèöèïàëèòåòû, êàê òàêîâûå, âîøëè â Ôåäåðàëüíóþ<br />

Êîíñòèòóöèþ, 1 ÿíâàðÿ 2000 ã. Ýòî îçíà÷àåò, ÷òî ìóíèöèïàëüíûå<br />

ñèñòåìû ðàçíûõ êàíòîíîâ î÷åíü îòëè÷àþòñÿ äðóã îò äðóãà, è ìåæäó<br />

íèìè èìååòñÿ î÷åíü ìàëî îáùèõ ýëåìåíòîâ.<br />

2.1. Ìíîãîîáðàçèå ìóíèöèïàëüíûõ îðãàíèçàöèé<br />

Øâåéöàðèÿ ñîñòîèò èç 26 êàíòîíîâ, ñ ïðèñóùèìè èì îñîáåííîñòÿìè.<br />

Èñòîðè÷åñêè ñëîæèâøèåñÿ ãðàíèöû ðåäêî ñîâïàäàþò ñ òàêèìè ñîñòàâëÿþùèìè<br />

êàê ÿçûê, ðåëèãèÿ, êóëüòóðà, ãåîãðàôèÿ èëè ïðîìûøëåííîñòü.<br />

Ïîýòîìó íå óäèâèòåëüíî, ÷òî 2900 ìóíèöèïàëèòåòîâ òàêæå î÷åíü<br />

ðàçëè÷àþòñÿ. Ñàìûé áîëüøîé èç íèõ – ãîðîä Öþðèõ, ñ íàñåëåíèåì áîëåå<br />

300 000 æèòåëåé, è ñàìûé ìàëåíüêèé – Ëàðãàðèî â êàíòîíå Òåññèí,<br />

êîòîðûé ñîñòîèò èç 10 æèòåëåé. Â êàíòîíå Ôðèáóðã, â Ëà Ìàíü âñåãî<br />

ëèøü 35 æèòåëåé. Íî êðîìå òàêèõ êîëè÷åñòâåííûõ ðàçëè÷èé, ñóùåñòâóþò<br />

òàêæå ðàçëè÷èÿ ìåæäó òèïàìè ñàìèõ ìóíèöèïàëèòåòîâ!<br />

Êàê ïîëèòè÷åñêîå îáðàçîâàíèå ìóíèöèïàëèòåòû åñòü âåçäå. Îíè îáúåäèíÿþò<br />

ëþäåé, æèâóùèõ íà èõ òåððèòîðèè, è âûïîëíÿþò îäíîâðåìåííî<br />

ïîëèòè÷åñêèå è àäìèíèñòðàòèâíûå çàäà÷è. Îíè íàçûâàþòñÿ ïî ðàçíîìó<br />

â ðàçíûõ êàíòîíàõ: «ãåìåí», «îðòñãåìåí» (Ãëàðóñ), êîììóíà (Ôðèáóðã,<br />

Íîéåíáóðã, Âàëëèñ, Òåññèí), ìóíèöèïàëüíàÿ êîììóíà (Áåðí, Âàëëèñ,<br />

Þðà), «Áåçèðêå» (Àïïåíöåëü) è ò.ä.<br />

Íî ïîìèìî ýòèõ òðàäèöèîííûõ òèïîâ ìóíèöèïàëèòåòîâ, èìåþòñÿ<br />

òàêæå òàê íàçûâàåìûå «áóðæóàçíûå» ìóíèöèïàëèòåòû (íàçûâàåìûå<br />

òàêæå «áóðæóàçèè» èëè «ïàòðèöèàòû» â Òåññèí) â 21 êàíòîíå è ïîëóêàíòîíå.<br />

 íåêîòîðûõ êàíòîíàõ ñóùåñòâóþò òàêæå îòäåëüíûå òèïû ìóíèöèïàëèòåòîâ,<br />

êîòîðûå âûïîëíÿþò îñîáûå ôóíêöèè (öåðêâè, øêîëû,<br />

ñîöèàëüíîå îáåñïå÷åíèå èëè ïîæàðíàÿ ñèñòåìà). Èíñòèòóò ìóíèöèïàëèòåòîâ<br />

êðàéíå ñëîæåí.<br />

Òàê íàçûâàåìûå «áóðæóàçíûå ìóíèöèïàëèòåòû» îñîáåííî âàæíû,<br />

ïîòîìó ÷òî êàæäûé ãðàæäàíèí Øâåéöàðèè, ïðåäïîëîæèòåëüíî, ÿâëÿåòñÿ<br />

óðîæåíöåì êàêîãî-ëèáî ìóíèöèïàëèòåòà. Øâåéöàðñêîå ãðàæäàíñòâî, â<br />

ïåðâóþ î÷åðåäü, îñíîâàíî íà ìóíèöèïàëüíîì ãðàæäàíñòâå. Ìóíèöèïàëèòåò,<br />

óðîæåíöåì êîòîðîãî ÿâëÿåòñÿ øâåéöàðåö, ýòî íå òî ìåñòî, ãäå îí<br />

ðîäèëñÿ èëè æèâåò â íàñòîÿùåå âðåìÿ, à òî ìåñòî, ãäå åãî ïðåäêè ïðèîáðåëè<br />

ãðàæäàíñòâî. Ýòè «áóðæóàçíûå ìóíèöèïàëèòåòû» ìîãóò ðàñïîðÿæàòüñÿ<br />

êàêèìè-ëèáî ñâîèìè ïðîäóêòàìè, è â íåêîòîðûõ ñëó÷àÿõ ðàñïðåäåëÿþò<br />

÷àñòü ýòèõ ïðîäóêòîâ ìåæäó ñâîèìè «óðîæåíöàìè» â âèäå äåíåã,<br />

äðåâåñèíû èëè âèíà. Ýòè ìóíèöèïàëèòåòû ÷ðåçâû÷àéíî îòëè÷àþòñÿ ïî<br />

óðîâíþ áëàãîñîñòîÿíèÿ. Îíè èìåþò ñâîè ñîáñòâåííûå îðãàíû è âûïîëíÿþò<br />

âðåìÿ îò âðåìåíè îïðåäåëåííûå ôóíêöèè (ñîöèàëüíàÿ ïîìîùü, çäðàâîîõðàíåíèå),<br />

íî âñåãäà êîíòðîëèðóþòñÿ êàíòîíàëüíûìè çàêîíàìè.

476 ÃËÀÂÀ IV. Ìåñòî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå Íèêîëàñ ØÌÈÒÒ<br />

477<br />

2.2. Êðàòêèé îáçîð ñîöèàëüíîé ñòðóêòóðû: íåìíîãî÷èñëåííûå,<br />

è òåì íå ìåíåå âàæíûå îáúåäèíèòåëüíûå ýëåìåíòû<br />

Ó ìóíèöèïàëèòåòîâ î÷åíü ìàëî îáùèõ ýëåìåíòîâ. Îäíàêî îíè âàæíû,<br />

ïîñêîëüêó îòíîñÿòñÿ ê ñàìîé ñóòè ñèñòåìû è îäíîìó èç îñíîâíûõ<br />

åå ïàðàìåòðîâ: ôèíàíñàì.<br />

Øâåéöàðñêèé ôåäåðàëèçì ïî÷òè òàê æå ñëîæåí, êàê ñàìûå âûñîêîòî÷íûå<br />

øâåéöàðñêèå ÷àñû. Íåáîëüøàÿ ñòðàíà1 èìååò òðè ïðàâèòåëüñòâåííûõ<br />

óðîâíÿ: Ôåäåðàëüíîå Ïðàâèòåëüñòâî (íàçûâàåìîå «Êîíôåäåðàöèÿ»);<br />

26 «ñóâåðåííûõ» êàíòîíîâ è ïîëóêàíòîíîâ, îïðåäåëÿþùèå êàêóþ ñòåïåíü<br />

àâòîíîìèè ïðåäîñòàâèòü ìåñòíûì âëàñòÿì; 2 900 ìóíèöèïàëèòåòîâ,<br />

êîòîðûå ÿâëÿþòñÿ îñíîâíûìè ÿ÷åéêàìè ôåäåðàöèè.<br />

 íàøåé ñòðàíå îñíîâíàÿ âëàñòü ïðèíàäëåæèò ìåñòíûì îðãàíàì óïðàâëåíèÿ.<br />

Áåç êîíñòèòóöèîííîé èëè þðèäè÷åñêîé îñíîâû, íè Ôåäåðàöèÿ,<br />

íè êàíòîíû íå èìåþò òàêîé âëàñòè. Êîíå÷íî, ñ 1848 ã. êàíòîíû ïåðåäàëè<br />

áîëüøóþ ÷àñòü ñâîèõ ïîëíîìî÷èé Ôåäåðàöèè, ÷òî îãðàíè÷èëî<br />

èõ àâòîíîìèþ, è, ñëåäîâàòåëüíî, àâòîíîìèþ èõ êîììóí. Õîòÿ òàêèå êîíñòèòóöèîííûå<br />

ïîïðàâêè âíîñèëèñü ñ öåëüþ óïðî÷èòü ñîöèàëüíóþ ñïðàâåäëèâîñòü<br />

è áëàãîñîñòîÿíèå, à íå òîëüêî ñ öåëüþ îãðàíè÷èòü ïîëíîìî-<br />

÷èÿ êàíòîíîâ, ñåãîäíÿ ïîÿâèëèñü òåíäåíöèè ê ïðèîñòàíîâëåíèþ<br />

öåíòðàëèçàöèè è âîçâðàùåíèþ ÷àñòè ïîëíîìî÷èé êàíòîíàì è èõ ìåñòíûì<br />

îðãàíàì óïðàâëåíèÿ.<br />

Áîëüøàÿ çíà÷èìîñòü ìåñòíîãî óïðàâëåíèÿ èìååò – ñðåäè ïðî÷èõ –<br />

äâà âàæíûõ ñëåäñòâèÿ. Âî-ïåðâûõ, ãðàæäàíñòâî Øâåéöàðèè ïðåäîñòàâëÿåòñÿ<br />

íà ìåñòíîì óðîâíå, à âî-âòîðûõ, ïîëèòè÷åñêèå äåÿòåëè âñåãäà<br />

íà÷èíàþò ñâîþ êàðüåðó íà ìåñòíîì óðîâíå, ïåðåõîäÿ çàòåì íà êàíòîíàëüíûé<br />

è, íàêîíåö, íà ôåäåðàëüíûé óðîâåíü. Ñ ýòîé òî÷êè çðåíèÿ, ìóíèöèïàëèòåòû<br />

– ëó÷øèé ïèòîìíèê áóäóùèõ ïîëèòè÷åñêèõ äåÿòåëåé.<br />

×òî êàñàåòñÿ ôèíàíñîâ, âñå ìóíèöèïàëèòåòû îáëàäàþò ôèíàíñîâûì<br />

ñóâåðåíèòåòîì (ñò. 3.3), ÷òî äàåò èì çàìå÷àòåëüíóþ àâòîíîìèþ, íî àâòîíîìèþ<br />

íåóñòîé÷èâóþ, åñëè ìóíèöèïàëèòåò äåéñòâèòåëüíî î÷åíü ìàëåíüêèé.<br />

Îíè ìîãóò ââîäèòü íàëîãè â ôîðìå ïðîöåíòà îò êàíòîíàëüíîãî íàëîãà.<br />

Ýòîò ïðîöåíò îáû÷íî óñòàíàâëèâàåòñÿ êàíòîíàëüíûì çàêîíîì â<br />

íåêîòîðîì äèàïàçîíå îò ìàêñèìàëüíîãî äî ìèíèìàëüíîãî2 . Â ðåçóëüòàòå<br />

ýòîãî, øâåéöàðñêèé ãîñóäàðñòâåííûé áþäæåò (äîõîäû è ðàñõîäû)<br />

ïðèáëèçèòåëüíî äåëèòñÿ íà òðè ÷àñòè: òðåòü ïðèíàäëåæèò Ôåäåðàöèè,<br />

òðåòü – êàíòîíàì è òðåòü – ìóíèöèïàëèòåòàì3 .<br />

1 Ïðèáëèçèòåëüíî 42 000 êâ. êì è 7 000 000 æèòåëåé.<br />

2 10 èþíÿ 2001 ã., êàíòîíàëüíàÿ èíèöèàòèâà, íàïðàâëåííàÿ íà âûðàâíèâàíèå íàëîãîâîãî<br />

óðîâíÿ âî âñåõ ìóíèöèïàëèòåòàõ êàíòîíà Âààäò áûëà îòêëîíåíà âñåîáùèì ãîëîñîâàíèåì.<br />

3 Ñîîòâåòñòâåííî 50, 60 è 40 ìëðä. øâ. ôðàíêîâ.<br />

Ïðèìåð Øâåéöàðèè ïîêàçûâàåò, ÷òî ñóâåðåíèòåò íàäî ðàçäåëÿòü. Âñå<br />

îáùåñòâåííûå îáúåäèíåíèÿ îáëàäàþò îïðåäåëåííûì ôèíàíñîâûì ñóâåðåíèòåòîì.<br />

Èì ãàðàíòèðóåòñÿ íåçàâèñèìîñòü, è òàêèì îáðàçîì, ýôôåêòèâíîñòü<br />

óïðàâëåíèÿ âûøå, ÷åì â ÷èñòî èñïîëíèòåëüíîé ñèñòåìå.<br />

Îò ìóíèöèïàëèòåòîâ, òàêæå êàê è îò ïîëèòè÷åñêèõ ïàðòèé è ãðàæäàí,<br />

òðåáóåòñÿ ó÷àñòèå â ïðîöåññå ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé. Ýòî òåì áîëåå ýôôåêòèâíî,<br />

÷òî ó íèõ åñòü íåïðåâçîéäåííîå «íîó-õàó» â ìåñòíûõ äåëàõ. Ìåíüøèå<br />

ïî ðàçìåðó, íî íå ìåíåå òâîð÷åñêèå, îíè îáÿçàíû ïðîÿâëÿòü ãèáêîñòü<br />

è îïåðàòèâíîñòü â âûïîëíåíèè ñâîèõ îáÿçàòåëüñòâ. Òàêèì îáðàçîì,<br />

ïîêà ìåñòíîå ñîîáùåñòâî ìîæåò ñïðàâèòüñÿ ñ îïðåäåëåííîé çàäà÷åé,<br />

íóæíî îáåñïå÷èòü åãî ñðåäñòâàìè äëÿ åå âûïîëíåíèÿ. Ôàêòè÷åñêè, ýòî<br />

âñåãî ëèøü îñóùåñòâëåíèå ïðèíöèïà ñóáñèäèàðíîñòè, êîòîðûé áûë<br />

ïðèçíàí íà åâðîïåéñêîì óðîâíå ñîãëàñíî Ìààñòðèõòñêîìó Äîãîâîðó.<br />

2.3. Èñòîðè÷åñêèå ïðè÷èíû ðàçëè÷èé ìåæäó<br />

ñèñòåìàìè ðàçíûõ êàíòîíîâ<br />

Ñ òî÷êè çðåíèÿ ìóíèöèïàëèòåòîâ, ýòî ðàçäåëåíèå ñóâåðåíèòåòà ïðèâîäèò<br />

ê òîìó, ÷òî ðóêîâîäÿùèå ìóíèöèïàëèòåòû îáëàäàþò îñíîâíîé âëàñòüþ<br />

â êàíòîíàõ, è ê òîìó, ÷òî èìåþòñÿ ñòîëüêî æå ñèñòåì, ñêîëüêî åñòü<br />

êàíòîíîâ.<br />

Ðàçíîå îòíîøåíèå ê ìóíèöèïàëèòåòàì îáúÿñíÿåòñÿ, â ñóùíîñòè, èñòîðè÷åñêèì<br />

ïðè÷èíàìè. Òàê, äåöåíòðàëèçàöèÿ îáû÷íî áîëåå ôóíêöèîíàëüíà<br />

â ãîðíûõ êàíòîíàõ, ãäå ìåñòíûå îáúåäèíåíèÿ, áóäü òî êîììóíû, «Áåçèðêå»<br />

(ðàéîíû) èëè «Êðåç» (îêðóãà), îáëàäàþò äîñòàòî÷íîé àâòîíîìèåé.  ÕIÕ â.<br />

êàíòîí Ãðàóáþíäåí äàæå ïðåäëîæèë ââåñòè â ñâîþ êîíñòèòóöèþ ïîëîæåíèå,<br />

ïî êîòîðîìó êàíòîíàëüíûå çàêîíû äîëæíî áûëè áûòü îäîáðåíû áîëüøèíñòâîì<br />

ìóíèöèïàëèòåòîâ. Ôàêòè÷åñêè, ýòî îçíà÷àëî áû ââåäåíèå äâóõïàëàòíîãî<br />

ïàðëàìåíòà íà êàíòîíàëüíîì óðîâíå ñ Ïàëàòîé ìóíèöèïàëèòåòîâ,<br />

èñïîëíÿþùåé ðîëü Ñîâåòà êàíòîíîâ â Ôåäåðàëüíîì Ñîáðàíèè. Ïî ïðè÷èíàì,<br />

êîòîðûå îñòàþòñÿ íåÿñíûìè, Ôåäåðàëüíîå Ñîáðàíèå îòêëîíèëî ýòî<br />

ïîëîæåíèå, ÷òî, ìåæäó ïðî÷èì, ñëó÷àåòñÿ î÷åíü ðåäêî 4 .<br />

È íàîáîðîò, îñîáåííî â çàïàäíûõ ôðàíêî-ãîâîðÿùèõ êàíòîíàõ îòíîøåíèÿ<br />

ìåæäó êàíòîíîì è åãî ìóíèöèïàëèòåòàìè ñòðîèëèñü èñõîäÿ èç<br />

ôðàíöóçñêîãî îïûòà öåíòðàëèçàöèè âëàñòè è ïðîâåäåíèÿ ðàçëè÷èé ìåæäó<br />

ãîðîäñêîé ýëèòîé è ñåëüñêèì íàñåëåíèåì. Ðåçóëüòàòîì ñòàëî îãðàíè÷åíèå<br />

ìóíèöèïàëüíîé àâòîíîìèè, êîòîðîå ïðèâåëî ê ïîÿâëåíèþ òàêèõ<br />

«ãîðîäîâ-êàíòîíîâ», êàê Æåíåâà èëè Áàçåëü-Øòàäò, ãäå<br />

ìóíèöèïàëèòåòû èìåþò î÷åíü íåçíà÷èòåëüíûé ïîëèòè÷åñêèé âåñ. Â<br />

Áàçåëü-Øòàäòå, íàïðèìåð, åñòü òîëüêî îäèí èëè äâà ìóíèöèïàëèòåòà<br />

(ñîãëàñíî îïðåäåëåíèþ ìóíèöèïàëèòåòà), êðîìå ãîðîäà Áàçåëü5 .<br />

4 Èñòî÷íèê: Jean-François Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, Editions Ides et<br />

Calendes, Neuchâtel 1967, p. 217, note 4.<br />

5 Êàíòîí Áåðí ñîñòîèò èç 400 ìóíèöèïàëèòåòîâ, Âààäò – èç 385.

478 ÃËÀÂÀ IV. Ìåñòî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå Íèêîëàñ ØÌÈÒÒ<br />

479<br />

Êàê ìû ñêàçàëè, ñòåïåíü àâòîíîìèè ìóíèöèïàëèòåòîâ çàâèñèò îò êàíòîíîâ.<br />

Íî òåîðåòè÷åñêîé êîíöåïòóàëèçàöèè ìóíèöèïàëüíîé àâòîíîìèè<br />

íåò â êàíòîíàëüíûõ êîíñòèòóöèÿõ. Ìóíèöèïàëèòåòû ïîëó÷àþò ñâîè<br />

ïîëíîìî÷èÿ ïðàêòè÷åñêè íà îñíîâå êàíòîíàëüíûõ çàêîíîâ, ïðàâèë è<br />

ïîñòàíîâëåíèé. Âñå ýòè þðèäè÷åñêèå äîêóìåíòû ïðåäîñòàâëÿþò ìóíèöèïàëèòåòàì<br />

íåêîòîðîå ïîëå äåÿòåëüíîñòè, ãäå îíè äåéñòâóþò àâòîíîìíî<br />

è ïîä ñâîþ ñîáñòâåííóþ îòâåòñòâåííîñòü. Ñ òå÷åíèåì âðåìåíè ýòî<br />

ïðåäîïðåäåëÿåò ìóíèöèïàëüíóþ àâòîíîìèþ.<br />

2.4. Îòíîøåíèÿ ìåæäó êàíòîíàìè è ìóíèöèïàëèòåòàìè<br />

Ïîñêîëüêó íàèìåíüøàÿ ñîöèàëüíàÿ îáùíîñòü â Øâåéöàðèè – ýòî<br />

ñåìüÿ, íàèìåíüøàÿ ïîëèòè÷åñêàÿ îáùíîñòü – ìóíèöèïàëèòåò, êîòîðûé<br />

áåðåò íà ñåáÿ òàêèå îñíîâîïîëàãàþùèå çàäà÷è êàê æèëüå, îáðàçîâàíèå<br />

è îáó÷åíèå, çàíÿòîñòü, êóëüòóðà, çäîðîâüå, äîñóã èëè ñîöèàëüíîå îáåñïå÷åíèå<br />

òàì, ãäå ñåìüÿ ñàìà óæå íå ñïðàâëÿåòñÿ ñ ýòèìè çàäà÷àìè. Â<br />

òå÷åíèå äîëãîãî âðåìåíè, îäíàêî, êîíöåïöèÿ ñâîáîäû áîëüøå îòíîñèëàñü<br />

ê ìóíèöèïàëèòåòàì, ÷åì ê ëè÷íîñòÿì. Êàíòîíû, ñî ñâîåé ñòîðîíû,<br />

äîëæíû áûëè ðåøàòü çàäà÷è îáîðîíû, ïðàâîñóäèÿ, ýêîíîìèêè è ôèíàíñîâ,<br />

îñîáåííî â òî âðåìÿ, êîãäà Ôåäåðàöèÿ åùå íå ñóùåñòâîâàëà.<br />

Êàê ýòî íè ïàðàäîêñàëüíî, íåáîëüøàÿ ÷àñòü ãðàæäàí ìóíèöèïàëèòåòà<br />

÷àñòî ïûòàëàñü âûäåëèòüñÿ èç áîëüøèíñòâà è ñòàòü ýëèòîé, èëè äàæå<br />

ìåñòíîé àðèñòîêðàòèåé. Êîíôåäåðàöèÿ áûëà îáÿçàíà âìåøèâàòüñÿ, ÷òîáû<br />

ãàðàíòèðîâàòü îñíîâíûå ïîëèòè÷åñêèå ïðàâà. Ýòî îäèí èç ïðèìåðîâ<br />

òåõ ñëîæíûõ ïðîöåññîâ, êîòîðûå ïðèâåëè ê òåêóùåé çàïóòàííîé ñèñòåìå<br />

ðàñïðåäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé ìåæäó òðåìÿ óðîâíÿìè.<br />

Êàê ýòî íè óäèâèòåëüíî, ñëåäóåò ïîìíèòü, ÷òî äî 1-ãî ÿíâàðÿ 2000 ã.<br />

Ôåäåðàëüíàÿ Êîíñòèòóöèÿ íå ãàðàíòèðîâàëà ìåñòíîé àâòîíîìèè. Îíà<br />

äàæå íå óïîìèíàëà îá ýòîì. Äëÿ Ôåäåðàöèè, ìåñòíûå îðãàíû âëàñòè<br />

ïîëíîñòüþ çàâèñÿò îò êàíòîíîâ. Òîëüêî â ñàìûõ èñêëþ÷èòåëüíûõ ñëó-<br />

÷àÿõ, îíè óïîìèíàþòñÿ â ôåäåðàëüíûõ çàêîíàõ, ïîñòàíîâëåíèÿõ èëè<br />

ïðîãðàììàõ. Ýòî èëëþñòðàöèÿ îñíîâîïîëàãàþùåãî äóàëèçìà Øâåéöàðñêîãî<br />

ôåäåðàëèçìà: ñòðîãîå ðàçäåëåíèå ìåæäó ôåäåðàëüíûìè è ìåñòíûìè<br />

îðãàíàìè âëàñòè ïðèäàåò îñîáîå çíà÷åíèå ðîëè êàíòîíîâ, êîòîðûå<br />

íå òîëüêî ÿâëÿþòñÿ öåíòðàìè ñîöèàëüíîãî è êóëüòóðíîãî<br />

ïëþðàëèçìà ïîëèòè÷åñêîé äåìîêðàòèè, íî è ñëóæàò ìîñòèêàìè ìåæäó<br />

íàöèîíàëüíûìè è ìåñòíûìè óðîâíÿìè ïðàâèòåëüñòâà.<br />

2.5. Çàùèòà ìåñòíîé àâòîíîìèè Ôåäåðàëüíûì ñóäîì<br />

 ÕÕ â. íàáëþäàëîñü ðàñøèðåíèå ïîëíîìî÷èé Ôåäåðàöèè ïî ñðàâíåíèþ<br />

ñ ïîëíîìî÷èÿìè êàíòîíîâ. Ýòî èçìåíåíèå òàêæå êàñàåòñÿ ìóíèöèïàëèòåòîâ,<br />

íî çà ýòèì ñëåäèò Ôåäåðàëüíûé Ñóä. Ðåøåíèå îò 1936 ã.<br />

ïðèçíàåò ãàðàíòèè ìóíèöèïàëüíîé àâòîíîìèè, ïðåäîñòàâëåííîé â ñîîòâåòñòâèè<br />

ñ êàíòîíàëüíîé êîíñòèòóöèåé èëè äðóãèìè çàêîíîäàòåëüíû-<br />

ìè àêòàìè; ýòî îçíà÷àåò ãàðàíòèþ òîãî, ÷òî ìóíèöèïàëèòåò èìååò çàêîíîäàòåëüíûå<br />

è èñïîëíèòåëüíûå ïîëíîìî÷èÿ òàì, ãäå îí èõ èñïîëüçóåò è<br />

òàì, ãäå ýòî íå ïîä÷èíåíî ãîñóäàðñòâåííîìó óïðàâëåíèþ. Ýòî ðåøåíèå<br />

áûëî ðàñøèðåíî â 1967 ã. â ðåøåíèè, êîòîðîå çàùèùàåò ëþáûå ìåñòíûå<br />

ïîëíîìî÷èÿ, òàê êàê ìóíèöèïàëèòåòû îáëàäàþò îòíîñèòåëüíî øèðîêèìè<br />

âîçìîæíîñòÿìè äëÿ ìàíåâðà. Ïîñëåäíåå ðåøåíèå âàæíî, ïîòîìó<br />

÷òî â íàñòîÿùåå âðåìÿ çàêîíîäàòåëüñòâî ÷àñòî èìååò äåëî ñ îáùèìè<br />

íîðìàìè, ñîäåðæàùèìè ïðîãðàììû èëè ðàñïëûâ÷àòûå êîíöåïöèè, è<br />

èìåííî ýòî äàåò èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè òàêèå øèðîêèå âîçìîæíîñòè<br />

ìàíåâðèðîâàòü. Ýòî îçíà÷àåò, ÷òî èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü íå èìååò ïðàâà<br />

âòîðãàòüñÿ â ìóíèöèïàëüíóþ àâòîíîìèþ áåç êîíñòèòóöèîííûõ èëè<br />

þðèäè÷åñêèõ îñíîâàíèé. Òàêèì æå îáðàçîì ãàðàíòèðóåòñÿ èñïîëíåíèå<br />

ìóíèöèïàëèòåòàìè ôåäåðàëüíûõ èëè êàíòîíàëüíûõ çàêîíîâ, ïîñêîëüêó<br />

ìóíèöèïàëèòåòû îáëàäàþò íåêîòîðîé ñâîáîäîé äëÿ ìàíåâðà. Êîíòðîëü<br />

íàä ìóíèöèïàëèòåòàìè íåîáõîäèì òîëüêî â òîì ñëó÷àå, åñëè âëàñòè<br />

áîëåå íèçêîé ñòóïåíè èìåþò îãðàíè÷åííîå ïîëå äåÿòåëüíîñòè.<br />

2.6. Ïîïðàâêè ê íîâîé Øâåéöàðñêîé Ôåäåðàëüíîé<br />

Êîíñòèòóöèè 1999 ã.<br />

Ñòàòüÿ 50<br />

1. Àâòîíîìèÿ îáùèíû ãàðàíòèðóåòñÿ íîðìàìè êàíòîíàëüíîãî ïðàâà.<br />

2. Êîíôåäåðàöèÿ â ñâîèõ äåéñòâèÿõ ó÷èòûâàåò âîçìîæíûå ïîñëåäñòâèÿ<br />

äëÿ îáùèí.<br />

3. Îíà ó÷èòûâàåò ïðè ýòîì îñîáîå ïîëîæåíèå ãîðîäîâ è àãëîìåðàöèé,<br />

à òàêæå ãîðíûõ ðàéîíîâ.<br />

Ñòàòüÿ 50 Êîíñòèòóöèè 1999 ã. ïîëîæèëà êîíåö íåïðèçíàíèþ ìóíèöèïàëèòåòîâ<br />

Ôåäåðàëüíîé Êîíñòèòóöèåé. Óäåëÿÿ äîëæíîå âíèìàíèå<br />

ìóíèöèïàëèòåòàì, Ôåäåðàöèÿ ÿâíî ïðèçíàåò èõ áîëüøîå çíà÷åíèå äëÿ<br />

êóëüòóðíîãî áîãàòñòâà ñòðàíû. Îäíàêî ìóíèöèïàëüíàÿ àâòîíîìèÿ ãàðàíòèðóåòñÿ<br />

òîëüêî â ðàìêàõ, óñòàíîâëåííûõ êàíòîíàëüíûì ïðàâîì, òî åñòü<br />

ýòà àâòîíîìèÿ îïðåäåëÿåòñÿ êàíòîíàëüíûìè âëàñòÿìè.<br />

Ñ èñòîðè÷åñêîé òî÷êè çðåíèÿ, ñëåäóåò çàìåòèòü, ÷òî ñò. 50 ñòàëà ñëåäñòâèåì<br />

äîðàáîòêè ïðîåêòà 1995 ã. Ïåðåä Ñîâåòîì êàíòîíîâ6 âñòàë äðóãîé<br />

âîïðîñ: ñòîèò ëè óêàçûâàòü â ýòèõ ïîëîæåíèÿõ òàêæå ãîðîäà è àãëîìåðàöèè?<br />

Íåêîòîðûå ïàðëàìåíòàðèè ïîëàãàëè, ÷òî ýòî ñòàëî áû íàðóøåíèåì<br />

ðàâåíñòâà ïî îòíîøåíèþ ê ìóíèöèïàëèòåòàì êàê íàèáîëåå òðàäèöèîííîìó<br />

íèçøåìó óðîâíþ äåöåíòðàëèçàöèè. Íî, â êîíöå êîíöîâ, áîëüøèíñòâî<br />

ðåøèëî, ÷òî ãîðîäà è àãëîìåðàöèè íàäî âêëþ÷èòü, òàê êàê ýòè ïîëîæåíèÿ<br />

êîíñòèòóöèîííî çàêðåïëÿëè ðåàëüíóþ äåéñòâèòåëüíîñòü7 .<br />

6 Âåðõíÿÿ ïàëàòà, Ïàëàòà êàíòîíîâ èëè Ñåíàò Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ ïàðëàìåíòà<br />

Øâåéöàðèè.<br />

7 Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale, CE, tiré à part pour la mise à jour de la<br />

Constitution fédérale, p. 62 & 70.

480 ÃËÀÂÀ IV. Ìåñòî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå Íèêîëàñ ØÌÈÒÒ<br />

481<br />

Òàêàÿ æå ïðîáëåìà âñòàëà ïåðåä Ñîâåòîì íàöèé 8 , íî â äðóãîé ôîðìóëèðîâêå:<br />

ñëåäóåò ëè âíåñòè ìóíèöèïàëèòåòû â ïîëîæåíèå î ñîòðóäíè-<br />

÷åñòâå ìåæäó Ôåäåðàöèåé è êàíòîíàìè (ñò. 44 ï.1: «Îíè ïðîÿâëÿþò äðóã<br />

äðóãó óâàæåíèå è îêàçûâàþò ñîäåéñòâèå. Îíè îêàçûâàþò äðóã äðóãó<br />

àäìèíèñòðàòèâíóþ è ïðàâîâóþ ïîìîùü»). Íåáîëüøàÿ ÷àñòü ïàðëàìåíòàðèåâ<br />

õîòåëà, ÷òîáû â ýòîì ïîëîæåíèè óïîìèíàëèñü ìóíèöèïàëèòåòû,<br />

íî ýòî ïðåäëîæåíèå áûëî îòêëîíåíî, ñîãëàñíî àðãóìåíòàöèè äîêëàä÷èêà<br />

Äæîçåôà Äåññà 9 : «Åñëè ýòî ïîëîæåíèå áóäåò çâó÷àòü: «Êîíôåäåðàöèÿ,<br />

êàíòîíû è ìóíèöèïàëèòåòû äîëæíû ñîòðóäíè÷àòü…» áóäåò ñîçäàâàòüñÿ<br />

âïå÷àòëåíèå, ÷òî ýòè òðè ïàðòíåðà èìåþò ðàâíîå ïîëîæåíèå è<br />

ïîëíîìî÷èÿ, ÷òî ÿâíî íå ñîîòâåòñòâóåò èñòèíå» 10 .<br />

Ýòè ðàññóæäåíèÿ äàþò ïîíÿòü, ÷òî äàæå åñëè ìóíèöèïàëèòåòû óïîìèíàþòñÿ<br />

â êîíñòèòóöèè, èõ ïîëíîìî÷èÿ âñå ðàâíî îñòàþòñÿ â ñèëüíîé<br />

çàâèñèìîñòè îò êàíòîíàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà. Ïîëîæåíèÿ êîíñòèòóöèè<br />

îñòàâëÿþò êàíòîíàì øèðîêèå ïîëíîìî÷èÿ, êîòîðûìè îíè óæå îáëàäàëè.<br />

Êðîìå òîãî, òàêèå ïîíÿòèå êàê «ïðèíèìàòü âî âíèìàíèå âîçìîæíûå<br />

ïîñëåäñòâèÿ», «ãîðîäà», è «àãëîìåðàöèè» íàñòîëüêî<br />

íåîïðåäåëåííû, ÷òî ýòî ïîëîæåíèå íå ìåíÿåò ñèñòåìû êîðåííûì îáðàçîì.<br />

Ýòî îçíà÷àåò òîëüêî òî, ÷òî ïîçèöèÿ ìóíèöèïàëèòåòîâ â çàêîíîäàòåëüñòâå<br />

Øâåéöàðèè åùå íå äîñòèãëà òîãî óðîâíÿ èíñòèòóöèîíàëèçàöèè,<br />

êàê ýòîãî õîòåëè áû íåêîòîðûå.<br />

3. Êîìïëåêñíîñòü ñèñòåìû<br />

Òåððèòîðèàëüíàÿ îðãàíèçàöèÿ Øâåéöàðèè õàðàêòåðèçóåòñÿ ñëîæíîñòüþ.<br />

Êàê ñïðàâåäëèâî çàìåòèë Äåíèñ Ðóæìîí, «äëÿ ôåäåðàëèçìà õàðàêòåðíà<br />

ëþáîâü ê ñëîæíîñòè, â îòëè÷èå îò ãðóáîãî óïðîùåí÷åñòâà òîòàëèòàðíûõ<br />

ðåæèìîâ». Íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî íåêîòîðûå àâòîðû ñ÷èòàþò, ÷òî<br />

ôåäåðàëüíûé ðåæèì ïðèñóù áîëüøèì ãîñóäàðñòâàì (Ñîåäèíåííûå Øòàòû,<br />

Ðîññèÿ, Êàíàäà, Àâñòðàëèÿ), êðîøå÷íàÿ Øâåéöàðèÿ (42 000 êâ. êì)<br />

ñîñòîèò èç 26 êàíòîíîâ è ïîëóêàíòîíîâ (òî÷íåå 23 êàíòîíà, 3 èç êîòîðûõ<br />

ðàçäåëåíû íà ïîëóêàíòîíû) è ïðèáëèçèòåëüíî 2 900 ìóíèöèïàëèòåòîâ.<br />

3.1. Ìóíèöèïàëüíàÿ îðãàíèçàöèÿ<br />

Ìû ðàññìîòðèì òîëüêî ïîëèòè÷åñêèå ìóíèöèïàëèòåòû, êîòîðûå åñòü â<br />

êàæäîì êàíòîíå. Îíè èìåþò ñâîþ ñîáñòâåííóþ ñòðóêòóðó èç äâóõ èëè òðåõ<br />

îðãàíîâ. Ïîäðîáíîå ðåãóëèðîâàíèå çàâèñèò îò êàíòîíà, íî îáû÷íî åñòü èñïîëíèòåëüíûé<br />

è çàêîíîäàòåëüíûé îðãàíû. Èñïîëíèòåëüíûé îðãàí îáû÷íî<br />

8 Íèæíÿÿ ïàëàòà, Ïàëàòà ïðåäñòàâèòåëåé Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ ïàðëàìåíòà<br />

Øâåéöàðèè.<br />

9 Ïîçäíåå îí áûë èçáðàí ôåäåðàëüíûì êàíöëåðîì, â íàñòîÿùåå âðåìÿ – ìèíèñòð<br />

èíîñòðàííûõ äåë.<br />

10 Bulletin officiel de l’Assemblée fédérale, CN, tiré à part pour la mise à jour de la Constitution<br />

fédérale, p. 253; since then Joseph Deiss became the new Minister of Foreign Affairs.<br />

íàçûâàåòñÿ «êîììóíàëüíûé [ìóíèöèïàëüíûé] ñîâåò», íî ìîæåò áûòü è äðóãîå<br />

íàçâàíèå 11 . Ñîâåò èçáèðàåòñÿ ãðàæäàíàìè ìóíèöèïàëèòåòà è ñîñòîèò<br />

èç 5-10 ÷ëåíîâ. Åãî ïðåçèäåíò èçáèðàåòñÿ ëèáî ãðàæäàíàìè, ëèáî Ñîâåòîì<br />

(â ðàçíûõ êàíòîíàõ ïî ðàçíîìó) è íàçûâàåòñÿ ïî ðàçíîìó, îáû÷íûé â äðóãèõ<br />

ñòðàíàõ òèòóë «ìýð» î÷åíü ðåäîê. Âûñøèì îðãàíîì âëàñòè îñòàåòñÿ<br />

ñîáðàíèå âñåõ ãðàæäàí, ÷àñòî íàçûâàåìîå «ìóíèöèïàëüíîå ñîáðàíèå». Â<br />

áîëåå êðóïíûõ ìóíèöèïàëèòåòàõ ýòî ñîáðàíèå çàìåíÿåò «ìóíèöèïàëüíûé<br />

ïàðëàìåíò», êîòîðûé îáû÷íî (íî íå âñåãäà) íàçûâàåòñÿ «ãëàâíûé ñîâåò» 12 .<br />

Åñëè åñòü òàêîé ïàðëàìåíò, òàêæå äîëæíû ñóùåñòâîâàòü ïðÿìûå äåìîêðàòè÷åñêèå<br />

èíñòèòóòû (ìóíèöèïàëüíàÿ èíèöèàòèâà è ìóíèöèïàëüíûé ðåôåðåíäóì).<br />

Íî íà ìóíèöèïàëüíîì óðîâíå ïðèíöèï ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé íà çàêîíîäàòåëüíóþ<br />

è èñïîëíèòåëüíóþ ìåíåå ÿâíî âûðàæåí, ÷òî ìîæåò áûòü<br />

ñëåäñòâèåì ñòàðûõ êîîïåðàòèâíûõ ñòðóêòóð.<br />

3.2. Çàäà÷è è îáÿçàííîñòè ìóíèöèïàëèòåòîâ<br />

Çàäà÷è, êîòîðûå ÷åòêî íå çàêðåïëåíû â ôåäåðàëüíûõ èëè êàíòîíàëüíûõ<br />

ïîëíîìî÷èÿõ, îáû÷íî ïðèíàäëåæàò ìóíèöèïàëèòåòàì. Ïîñëåäíèå<br />

äîëæíû, êðîìå òîãî, âåñòè ôèíàíñîâîå è àäìèíèñòðàòèâíîå óïðàâëåíèå<br />

íà ñâîåé òåððèòîðèè. Îíè âåäóò ìåñòíóþ áóõãàëòåðèþ, êîòîðàÿ äîëæíà<br />

ó÷èòûâàòü êàíòîíàëüíûå ïðåäïèñàíèÿ. Îíè òàêæå äîëæíû ñîñòàâëÿòü<br />

áþäæåò, êîòîðûé áóäåò ïðåäñòàâëåí íà ðàññìîòðåíèå ìåñòíûì<br />

çàêîíîäàòåëüíûì îðãàíàì, ñîáðàíèþ èëè ïàðëàìåíòó. Ôèíàíñîâîå óïðàâëåíèå<br />

îñóùåñòâëÿåòñÿ, ñíà÷àëà ôèíàíñîâûìè êîìèññèÿìè ìóíèöèïàëèòåòà,<br />

à çàòåì êàíòîíàëüíîé àäìèíèñòðàöèåé â âèäå áóõãàëòåðñêîãî<br />

íàäçîðà13 . Íàèáîëåå âàæíàÿ îñîáåííîñòü ìåñòíîé àäìèíèñòðàöèè – ýòî<br />

ôèñêàëüíûé ñóâåðåíèòåò ìóíèöèïàëèòåòîâ. Äîõîäû îò íàëîãîâ è óñëóã<br />

îáû÷íî ñîñòàâëÿþò áîëüøóþ ÷àñòü ôèíàíñîâûõ ñðåäñòâ, íåîáõîäèìûõ<br />

ìóíèöèïàëèòåòó äëÿ âûïîëíåíèÿ ñâîèõ çàäà÷. Õîòÿ â ðàçíûõ êàíòîíàõ<br />

ïîëîæåíèå ðàçíîå, ìóíèöèïàëèòåòû ôàêòè÷åñêè îòâå÷àþò çà ñòðîèòåëüñòâî<br />

ìåñòíûõ äîðîã è çäàíèé, âîäîñíàáæåíèå è î÷èñòíûå ìåðîïðèÿòèÿ,<br />

íà÷àëüíûå øêîëû è ò.ä. Çà ïîñëåäíåå âðåìÿ ê ìóíèöèïàëüíûì ïîëíîìî÷èÿì<br />

â çíà÷èòåëüíîé ñòåïåíè äîáàâèëèñü òàêèå çàäà÷è, êàê ñîöèàëüíàÿ<br />

ïîìîùü, îáðàçîâàíèå, ãîðîäñêîå è ñåëüñêîå áëàãîóñòðîéñòâî, çàùèòà<br />

îêðóæàþùåé ñðåäû, ñïîðò, äîñóã, êóëüòóðà è ñîäåðæàíèå êëàäáèù.<br />

3.3. Ïðèíöèï ñóáñèäèàðíîñòè íà êàíòîíàëüíîì è ìåñòíîì óðîâíå<br />

 Øâåéöàðèè, ãîñóäàðñòâåííûé ñåêòîð äåëèòñÿ íà òðè óðîâíÿ: ìóíèöèïàëèòåòû,<br />

êàíòîíû è Ôåäåðàöèÿ. Êàê ìû óæå ñêàçàëè, ðàñïðåäåëåíèå<br />

11 Ñèíäèê, Ïðåçèäåíò êîììóíû, Àììàíí.<br />

12 Íàïðèìåð, âûðàæåíèå «ãåíåðàëüíûé ñîâåò» âî Ôðèáóðãå îáîçíà÷àåò ìóíèöèïàëüíûé<br />

ïàðëàìåíò, à â êàíòîíå Æåíåâà – âñåõ èçáèðàòåëåé.<br />

13 Ïîñëåäíèå èññëåäîâàíèÿ ïîêàçûâàþò, ÷òî ýòîãî íåäîñòàòî÷íî, ÷òîáû ïðåäîòâðàòèòü<br />

ðàçíîãî ðîäà íàðóøåíèÿ.

482 ÃËÀÂÀ IV. Ìåñòî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå Íèêîëàñ ØÌÈÒÒ<br />

483<br />

çàäà÷ è ôèíàíñîâ ïðîèñõîäèò â ðàçíûõ êàíòîíàõ ïî-ðàçíîìó. Ïðåäïîëàãàåòñÿ,<br />

÷òî ðàñïðåäåëåíèå çàäà÷ ìåæäó òðåìÿ óðîâíÿìè ïðàâèòåëüñòâà<br />

ïðîèñõîäèò â ñîîòâåòñòâèè ñ ïðèíöèïîì ñóáñèäèàðíîñòè. Íî øâåéöàðöû<br />

ïðèâûêëè ïðàêòè÷åñêè èñïîëüçîâàòü ýòîò ïðèíöèï, êîòîðûé êàê òàêîâîé<br />

íå çàêðåïëåí â Ôåäåðàëüíîé Êîíñòèòóöèè. Ïðàêòè÷åñêè è ñîãëàñíî èñòîðè÷åñêîìó<br />

ðàçâèòèþ, çàäà÷à ïåðåõîäèò ê âûñøåìó óðîâíþ ïðàâèòåëüñòâà,<br />

êàê òîëüêî íèçøèé óðîâåíü ïåðåñòàåò ñ íåé ñïðàâëÿòüñÿ. Ïîïûòêè êîíöåïòóàëèçàöèè<br />

ýòîãî ïðèíöèïà äî ñèõ ïîð áûëè íåóäà÷íûìè 14 .<br />

Íå ëåã÷å ïðîèñõîäèò ïðèìåíåíèå ýòîãî ïðèíöèïà íà ìåñòíîì óðîâíå.<br />

Ýòî áûëî ÷åòêî âûðàæåíî â äîêëàäå ïðàâèòåëüñòâà êàíòîíà Ôðèáóðã<br />

ïî ïðîáëåìå ñóáñèäèàðíîñòè íà ìåñòíîì óðîâíå: «Ýòî îáùèé ïðèíöèï,<br />

ñîãëàñíî êîòîðîìó ïðîèñõîäèò ôîðìèðîâàíèå ãîñóäàðñòâåííûõ<br />

ñòðóêòóð «ñíèçó ââåðõ». Îí äàåò ïðåçóìïöèþ âëàñòè ìóíèöèïàëèòåòàì,<br />

êîòîðûå, ïðåäïîëîæèòåëüíî îáåñïå÷èâàþò ýôôåêòèâíóþ ïîñòàíîâêó<br />

çàäà÷. Îäíàêî ðàçëè÷èå ðàçìåðîâ è âîçìîæíîñòåé ìóíèöèïàëèòåòîâ â<br />

êàíòîíå Ôðèáóðã ïîêàçûâàþò, ÷òî ýòîò ïðèíöèï íåëüçÿ èñïîëüçîâàòü â<br />

îäèíàêîâîé ñòåïåíè äëÿ ïîñòàíîâêè çàäà÷. Ñòðîãîå âûïîëíåíèå ýòîãî<br />

ïðèíöèïà òàêæå ïðèâåëî áû ê ïðèçíàíèþ ïðèîðèòåòà ìóíèöèïàëèòåòîâ<br />

íàä Ãîñóäàðñòâîì. Ïîñëåäíåå òîãäà íåñëî áû òîëüêî âòîðè÷íûå ôóíêöèè,<br />

÷òî ïðîòèâîðå÷èò ïðèíöèïàì ôåäåðàëèçìà».<br />

3.4. Ðàñïðåäåëåíèå çàäà÷ íà ìåñòíîì óðîâíå: ïðèìåð Ôðèáóðãà<br />

Ñóùåñòâóåò ìíîãî çàêîíîïðîåêòîâ î ðàñïðåäåëåíèè ïîëíîìî÷èé ìåæäó<br />

îáùåñòâåííûìè îáúåäèíåíèÿìè, íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî ýòî ÷ðåçâû÷àéíî íåïðîñòàÿ<br />

îáëàñòü. Íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå, íàïðèìåð, ñòàðûé ïðîåêò ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ<br />

çàäà÷ ìåæäó Ôåäåðàöèåé è êàíòîíàìè ïðîáóäèë ìíîãî íàäåæä,<br />

íî, â êîíöå êîíöîâ, îêàçàëñÿ «áóðåé â ñòàêàíå âîäû» 15 . Ïîñêîëüêó â<br />

Øâåéöàðèè ïðàâîâûå èçìåíåíèÿ ïðîèñõîäÿò î÷åíü ìåäëåííî, íåäàâíî áûë<br />

íà÷àò íîâûé ïðîåêò, êîòîðûé äîëæåí ñòàòü áîëåå óñïåøíûì.<br />

Èç-çà òîãî, ÷òî â ðàçíûõ êàíòîíàõ ðàçíûå ìóíèöèïàëüíûå óñòàâû, íåâîçìîæíî<br />

îïèñàòü ñèñòåìó ðàñïðåäåëåíèÿ çàäà÷ íà ìåñòíîì óðîâíå äëÿ âñåé<br />

ñòðàíû. Âîçüìåì îäèí èç êàíòîíîâ, íàïðèìåð Ôðèáóðã. Ýòî èíòåðåñíûé<br />

ïðèìåð, ïîòîìó ÷òî ïðîáëåìà ìóíèöèïàëèòåòîâ òàì èçó÷àåòñÿ òùàòåëüíåå,<br />

÷åì â äðóãèõ êàíòîíàõ. Âåðîÿòíî âñëåäñòâèå òîãî, ÷òî ýòîò êàíòîí âõîäèò â<br />

÷èñëî êàíòîíîâ ñ íàèáîëüøèì êîëè÷åñòâîì ìóíèöèïàëèòåòîâ.<br />

14 Ñì., íàïðèìåð, Premières propositions en vue d’une nouvelle répartition des tâches<br />

entre la Confédération et les Cantons, Rapport du 31.07.1979 de la Commission d’étude,<br />

Office fédéral de la Justice, Berne 1979. Ýòè ïðåäëîæåíèÿ íèêîãäà íå áûëè êîíêðåòèçèðîâàíû,<br />

õîòÿ ñóùåñòâóåò òàêîå ïîëèòè÷åñêîå ñòðåìëåíèå.<br />

15 Òàêîå æå ïîëîæåíèå äåë íà ìåñòíîì óðîâíå, ñì. Katia Horber-Papazian, Analyse<br />

des échecs et des enjeux de la répartition des tâches entre cantons et communes, in: Neuer<br />

Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen, Berne 1997, p. 88; Katia Horber-Papazian &<br />

Nils C. Soguel, La répartition des tâches cantons-communes ou le rendez-vous manqué des<br />

réformes, in: SZPW/RSSP, 1996 (2), Geneva, p. 143.<br />

Ðàñïðåäåëåíèå çàäà÷ âî Ôðèáóðãå èçó÷àëîñü Èíñòèòóòîì ôåäåðàëèçìà<br />

ïî ïîðó÷åíèþ êàíòîíà. Ïàðëàìåíòñêàÿ èíèöèàòèâà òðåáîâàëà âíåñåíèÿ<br />

çàêîíîïðîåêòà, ïîñâÿùåííîãî ðàñïðåäåëåíèþ çàäà÷ ìåæäó êàíòîíîì<br />

è åãî ìóíèöèïàëèòåòàìè. Ýòî òðåáîâàíèå ïîäêðåïëÿëîñü<br />

ïîëèòè÷åñêèì íåäîâîëüñòâîì êàíòîíà è ìóíèöèïàëèòåòîâ òåêóùèì ïîëîæåíèåì<br />

äåë. Ôàêòè÷åñêè, ñóùåñòâóþùåå ðàñïðåäåëåíèå çàäà÷, êîòîðîå<br />

ÿâëÿåòñÿ ðåçóëüòàòîì äîëãîé èñòîðèè, ñòàëî òàêèì çàïóòàííûì, ÷òî<br />

íå ïîääàâàëîñü ÷åòêèì ïðèíöèïàì óïðàâëåíèÿ. Íîâûé çàêîí áûë ðàçðàáîòàí,<br />

÷òîáû óïîðÿäî÷èòü ðàñïðåäåëåíèå çàäà÷, ïðèíèìàÿ âî âíèìàíèå<br />

òàêæå ôèíàíñîâûå ýëåìåíòû. Îñíîâíûå çàäà÷è äîëæíû áûëè áûòü ïåðåäàíû<br />

òîìó óðîâíþ âëàñòè, íà êîòîðîì îíè âûïîëíÿëèñü áû íàèáîëåå<br />

ýôôåêòèâíî. Òàêæå íàäî áûëî óñòàíîâèòü ïðàâî íåêîòîðîãî êîíòðîëÿ,<br />

èíñïåêòèðîâàíèÿ, èíôîðìàöèè è îäîáðåíèÿ ñ öåëüþ óñèëåíèÿ ýôôåêòèâíîñòè<br />

ïðîöåññà ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé.<br />

Øâåéöàðñêèé ôåäåðàëèçì èìååò òðè óðîâíÿ, íî îïðåäåëåíèå ãðàíèö<br />

ìåæäó êàíòîíàëüíûìè è ìåñòíûìè óðîâíÿìè ïðîèñõîäèò íå ïî ïðèíöèïó<br />

îïòèìèçàöèè. Ýòè ãðàíèöû ñëîæèëèñü ïîä âîçäåéñòâèåì ïîëèòè-<br />

÷åñêèõ, èñòîðè÷åñêèõ, ñîöèîêóëüòóðíûõ, ýòíè÷åñêèõ èëè ãåîãðàôè÷åñêèõ<br />

ôàêòîðîâ. Â ðåçóëüòàòå, ëþáîå ïðåäëîæåíèå èçìåíèòü ÷òî-òî â<br />

îïðåäåëåíèè ãðàíèö, íåçàâèñèìî îò åãî öåííîñòè, íåìåäëåííî âñòðå÷àåò<br />

ïðîòèâîäåéñòâèå. Ïîýòîìó ÷ðåçâû÷àéíî ñëîæíî îïðåäåëèòü òîò ïîëèòè÷åñêèé<br />

óðîâåíü, êîòîðûé ëó÷øåãî âñåãî ñîîòâåòñòâóåò ðåøåíèþ<br />

íîâîé çàäà÷è, è åùå òðóäíåå ïåðåäàòü óæå ñóùåñòâóþùóþ çàäà÷ó ñ îäíîãî<br />

óðîâíÿ íà äðóãîé.<br />

Ïîñëå äëèòåëüíîãî èññëåäîâàíèÿ, â êîòîðîì ó÷ëè áîëåå ñòà çàêîíîâ, áûë<br />

ïðåäñòàâëåí ïåðâûé ïðîåêò â âèäå ðàìî÷íîãî çàêîíà, âêëþ÷àþùåãî òðè<br />

ñïèñêà îñíîâíûõ çàäà÷, êîòîðûå äîëæíû áûòü ïåðåäàíû ìóíèöèïàëèòåòó,<br />

êàíòîíó èëè îáîèì óðîâíÿì ñðàçó. Ýòà ìîäåëü èìååò èíòåðåñíîå íàó÷íîå<br />

çíà÷åíèå, òåì íå ìåíåå, êàíòîí íå ïðèíÿë ýòîò ðàìî÷íûé çàêîí. Ôàêòè÷åñêè,<br />

êàíòîí ïðèíÿë òîëüêî íåêîòîðûå ïîïðàâêè, îñíîâàííûå íà íåì. Ïåðâûé<br />

çàêîíîïðîåêò, êàñàþùèéñÿ ïðèáëèçèòåëüíî äåñÿòè êàíòîíàëüíûõ çàêîíîâ,<br />

áûë ïðåäñòàâëåí 16-ãî àâãóñòà 1995 ã. Ýòè ïîïðàâêè áûëè ïðèíÿòû è<br />

âîøëè â ñèëó 1-ãî ÿíâàðÿ 1997 ã. Î ïîëèòè÷åñêîé ñëîæíîñòè ýòîé ïðîáëåìû<br />

ãîâîðèò òîò ôàêò, ÷òî äî ñèõ ïîð íåò âòîðîãî çàêîíîïðîåêòà.<br />

4. Àêòóàëüíîñòü ìóíèöèïàëüíîãî âîïðîñà<br />

Íåñìîòðÿ íà ñâîþ ñëîæíîñòü (èëè èìåííî ïîýòîìó), ìóíèöèïàëèòåòû<br />

íå ÿâëÿþòñÿ ïîëèòè÷åñêèìè îáùíîñòÿìè, ÷üÿ ñòðóêòóðà çàêðåïëåíà<br />

íàâå÷íî. Íàïðîòèâ, îíè ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé î÷åíü æèâîå îáðàçîâàíèå,<br />

êîòîðîå íàõîäèòñÿ â ïðîöåññå ïîñòîÿííîãî èçìåíåíèÿ. Âíèìàíèå, êîòîðîãî<br />

òðåáóåò òàêàÿ ñëîæíàÿ ñèñòåìà, ýòî íå ÷òî èíîå, êàê òà öåíà, êîòîðóþ<br />

Øâåéöàðèè ïðèõîäèòñÿ ïëàòèòü çà ñîõðàíåíèå ðàçíîîáðàçèÿ.

484 ÃËÀÂÀ IV. Ìåñòî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå Íèêîëàñ ØÌÈÒÒ<br />

485<br />

4.1. Ìåõàíèçìû êîîðäèíàöèè, ñîëèäàðíîñòè<br />

è ôèíàíñîâîãî âûðàâíèâàíèÿ<br />

4.1.1. Ñîëèäàðíîñòü è ñîòðóäíè÷åñòâî íà ìåæêîììóíàëüíîì óðîâíå<br />

Íàäî ïðèíÿòü âî âíèìàíèå16 òî, ÷òî òðàäèöèîííûé ïîëèòè÷åñêèé<br />

ìóíèöèïàëèòåò ÷àùå âñåãî ñëèøêîì ìàë17 , ÷òîáû ïðåäîñòàâèòü íàñåëåíèþ<br />

íåîáõîäèìûå òîâàðû è óñëóãè íà ìåñòíîì óðîâíå ñ äîñòàòî÷íîé<br />

ñòåïåíüþ ýôôåêòèâíîñòè è ýêîíîìèè. Ýòî ÿâíî ñëåäóåò èç ñðàâíåíèÿ<br />

íåêîòîðûõ ïîðîãîâûõ çíà÷åíèé êîëè÷åñòâà íàñåëåíèÿ ñ ýôôåêòèâíûì<br />

êîëè÷åñòâîì íàñåëåíèÿ. Òîãäà ñòàíîâèòñÿ íåîáõîäèìûì «çàíîâî óñòàíîâèòü»<br />

ìóíèöèïàëèòåò, õîòÿ áû ïóòåì ìåæêîììóíàëüíîãî ñîòðóäíè-<br />

÷åñòâà, åñëè òîëüêî íåêîòîðûå ìóíèöèïàëèòåòû íå îáëàäàþò ïîëèòè-<br />

÷åñêîé âëàñòüþ è ôèíàíñàìè, êîòîðûå êîìïåíñèðóþò èõ ìàëûå ðàçìåðû.<br />

Ìóíèöèïàëèòåòàì ðàçðåøåíî èìåòü ñâîå ñîáñòâåííîå ñîñòîÿíèå. Ýòî<br />

ñëåäñòâèå èõ ôèíàíñîâîãî ñóâåðåíèòåòà.  ñâÿçè ñ ðàçëè÷èÿìè, èíîãäà<br />

îãðîìíûìè ìåæäó ìóíèöèïàëèòåòàìè (íàñåëåíèå, òåððèòîðèÿ, äîõîäû),<br />

î÷åíü âàæíî ïðåäóñìîòðåòü ýôôåêòèâíóþ ñèñòåìó ãîðèçîíòàëüíîãî<br />

ôèíàíñîâîãî âûðàâíèâàíèÿ (ìåæäó ìóíèöèïàëèòåòàìè êàíòîíà). Îäíàêî<br />

ñóùåñòâóåò îãðîìíûé ðàçðûâ ìåæäó òåîðèåé è ïðàêòèêîé, ïîòîìó ÷òî â<br />

ýòîì âîïðîñå òðóäíî äîñòè÷ü ïîëèòè÷åñêîãî ñîãëàñèÿ. Íî ïðåíåáðå÷ü<br />

ýòèì ôèíàíñîâûì âûðàâíèâàíèåì íåëüçÿ, ïîòîìó ÷òî íåêîòîðûå ìóíèöèïàëèòåòû<br />

èñïûòûâàþò îãðîìíîå äàâëåíèå ñî ñòîðîíû ãðàæäàí, êîòîðûì<br />

ïðèõîäèòñÿ ïëàòèòü ñëèøêîì âûñîêèå íàëîãè.<br />

4.1.2. Ïðîåêò ôèíàíñîâîãî âûðàâíèâàíèÿ: ïðèìåð êàíòîíà Âààäò<br />

×òî êàñàåòñÿ ðàñïðåäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé, íåâîçìîæíî ðàññìîòðåòü ýòîò<br />

âîïðîñ ïðèìåíèòåëüíî êî âñåé Øâåéöàðèè. Ðàññìîòðèì îäèí èç êàíòîíîâ.<br />

Êàíòîí Âààäò ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé êàíòîí18 , ñîñòîÿùèé èç ìíîæåñòâà<br />

ìàëåíüêèõ ìóíèöèïàëèòåòîâ. Ñèòóàöèÿ õàðàêòåðèçóåòñÿ áîëüøèì<br />

ðàçëè÷èåì ìåæäó ìóíèöèïàëèòåòàìè, íåñìîòðÿ íà ñóùåñòâóþùóþ ñèñòåìó<br />

ôèíàíñîâîãî âûðàâíèâàíèÿ, êîòîðàÿ îêàçàëàñü íåýôôåêòèâíîé19 .<br />

16 Ñì. òàêæå Bernard Dafflon, in: Organisation et fonctions des collectivités locales: le<br />

cas suisse, ISES, Working Paper Nr. 176, Fribourg 1990.<br />

17 Ñðåäíèé ðàçìåð ìóíèöèïàëèòåòà â Øâåéöàðèè – 2 300 æèòåëåé; ýòî îäèí èç<br />

ñàìûõ íèçêèõ ïîêàçàòåëåé â ñòðàíàõ ÎÁÑÅ ïîñëå Ôðàíöèè (1 500 æèòåëåé) è Ãðåöèè<br />

(1 700).<br />

18 Ñì.: «Rapport du Conseil d’Etat au Grand Conseil sur la démarche tendant à une<br />

nouvelle répartition des tâches et des charges entre l’Etat et les communes (EtaCom) et<br />

proposition d’un premier train de mesures, d’un mécanisme financier transitoire (compte de<br />

régulation) et d’un nouveau système de péréquation (fonds de péréquation directe horizontale)»,<br />

september 1999, N° 110.<br />

19 Òàêîå æå ïîëîæåíèå äåë âî âñåõ äðóãèõ êàíòîíàõ, ñì. Alfred Rey, Chances et risques<br />

de la nouvelle péréquation financière pour les cantons et les communes: lacunes de la<br />

péréquation financière actuelle, in: Neuer Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen,<br />

Bern 1997, p. 17.<br />

Íåêîòîðûå ìóíèöèïàëèòåòû î÷åíü áîãàòû è ïîýòîìó ìîãóò íåñòè ðàñõîäû<br />

íà ñîöèàëüíûå íóæäû, èíâåñòèðîâàòü è ðàçðàáàòûâàòü ñèñòåìó ëüãîò,<br />

íå îáëàãàÿ ñâîèõ ãðàæäàí î÷åíü òÿæåëûì íàëîãîâûì áðåìåíåì. Äðóãèå<br />

ìóíèöèïàëèòåòû, íàîáîðîò, ñ áîëüøèì òðóäîì ëèêâèäèðóþò äåôèöèò<br />

áþäæåòà, íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî èõ ãðàæäàíå ïëàòÿò î÷åíü âûñîêèå íàëîãè.<br />

Åñòü ðàçíûå ïðè÷èíû òàêîãî íåðàâåíñòâà. Îíè ñâÿçàíû ñ âîçðàñòíîé<br />

ñòðóêòóðîé íàñåëåíèÿ, ãåîñòðàòåãè÷åñêèì ìåñòîïîëîæåíèå ìóíèöèïàëèòåòîâ<br />

(íàïðèìåð, ñ âèäîì íà Æåíåâñêîå Îçåðî èëè íåò), íî òàêæå è ñ<br />

äîïîëíèòåëüíûìè ëüãîòàìè, êîòîðûå îíè äîëæíû ïðåäëàãàòü ñâîèì<br />

ãðàæäàíàì (îñîáåííî â ãîðîäñêèõ ðàéîíàõ), èëè äàæå ñ íåîáõîäèìîñòüþ<br />

âûïëàòû ìåñòíîãî äîëãà. Îäíàêî, â áîëüøèíñòâå ñëó÷àåâ ðàçíèöà<br />

ìåæäó «áîãàòûìè» è «áåäíûìè» ìóíèöèïàëèòåòàìè ñëåäóåò íå èç ðàçíèöû<br />

â ðàñõîäàõ, à èç ðàçíèöû â äîõîäàõ, îñîáåííî èç-çà íàëè÷èÿ (èëè<br />

îòñóòñòâèÿ) «áîãàòûõ» íàëîãîïëàòåëüùèêîâ. Ïðîáëåìà ñîñòîèò â òîì,<br />

÷òî ÷àùå âñåãî ïðèñóòñòâèå òàêèõ áîãàòûõ ëþäåé (èëè ôèðì) îïðåäåëÿåòñÿ<br />

ôàêòîðàìè, íà êîòîðûå ìóíèöèïàëèòåòû íèêàê íå ìîãóò ïîâëèÿòü,<br />

íàïðèìåð êðàñîòîé ëàíäøàôòà èëè ýêîíîìè÷åñêèì ðàçâèòèåì ðåãèîíà.<br />

Ñîçäàåòñÿ ïîðî÷íûé êðóã: íåáîãàòîé ìóíèöèïàëèòåò âûíóæäåí áóäåò<br />

ââîäèòü âûñîêèå íàëîãè, à åãî áîãàòûå íàëîãîïëàòåëüùèêè áóäóò ïåðåìåùàòüñÿ<br />

â äðóãèå ìóíèöèïàëèòåòû, è ìóíèöèïàëèòåò ñòàíåò åùå áåäíåå.<br />

È íàîáîðîò, ìóíèöèïàëèòåò, íàõîäÿùèéñÿ â ëó÷øåì ïîëîæåíèè,<br />

ìîæåò ïîääåðæèâàòü óìåðåííîå èëè äàæå íèçêîå íàëîãîâîå áðåìÿ, è<br />

ýòèì ïðèâëå÷ü íåñêîëüêèõ «âûãîäíûõ» ãðàæäàí.<br />

×òîáû «âûðâàòüñÿ» èç ýòîãî ïîðî÷íîãî êðóãà, êàíòîí Âààäò ïðèíÿë<br />

ðÿä ìåð, îñîáåííî â òå÷åíèå ïîñëåäíèõ 25 ëåò. Îíè, ãëàâíûì îáðàçîì,<br />

çàêëþ÷àþòñÿ (êðîìå ïðÿìûõ ôèíàíñîâûõ äîòàöèé áåäíåéøèì ìóíèöèïàëèòåòàì)<br />

â ñèñòåìå êîñâåííîãî âåðòèêàëüíîãî âûðàâíèâàíèÿ. Ñîãëàñíî<br />

ýòîé ñèñòåìå, ìóíèöèïàëèòåòû äåëÿòñÿ íà íåñêîëüêî êàòåãîðèé (ïðèáëèçèòåëüíî<br />

13 â êàíòîíå Âààäò), èñõîäÿ èç ýòîãî ñîñòàâëÿþòñÿ ñ÷åòà,<br />

êîòîðûå âûñûëàþòñÿ âñåì ìóíèöèïàëèòåòàì äëÿ ó÷àñòèÿ â ðåøåíèè<br />

îáùèõ çàäà÷. Áîãàòûå ìóíèöèïàëèòåòû ïëàòÿò áîëüøå, à áåäíûå – ìåíüøå.<br />

Ýòà ñèñòåìà àíàëîãè÷íà ôåäåðàëüíîé. È òàêæå, êàê è ôåäåðàëüíàÿ<br />

ñèñòåìà, îíà îêàçàëàñü áåñïîëåçíîé. Ïîýòîìó êàíòîíàëüíûå âëàñòè ñîçäàëè<br />

íîâóþ ñèñòåìó ãîðèçîíòàëüíîãî âûðàâíèâàíèÿ (íåïîñðåäñòâåííî<br />

ìåæäó ìóíèöèïàëèòåòàìè), è ââåëè ñïåöèàëüíûé Ôîíä ïðÿìîãî ãîðèçîíòàëüíîãî<br />

âûðàâíèâàíèÿ.  ýòîì êîíòåêñòå, òåðìèí «ïðÿìîé» îçíà÷àåò,<br />

÷òî ôèíàíñîâûå òðàíñôåðòû áîëüøå íå ñâÿçàíû ñ îïðåäåëåííûìè<br />

çàäà÷àìè, à ïîëîæåíèå ðàññìàòðèâàåòñÿ â öåëîì.<br />

Ñ ýòîé òî÷êè çðåíèÿ, èíòåðåñíî îòìåòèòü òîò ôàêò, ÷òî â êàíòîíå Âààäò,<br />

îáùåñòâåííàÿ èíèöèàòèâà, íàïðàâëåííàÿ íà çàìåíó ðàçíûõ íîðì<br />

íàëîãîîáëîæåíèÿ â ìóíèöèïàëèòåòàõ åäèíûìè íîðìàìè, áûëà ïîëíîñòüþ<br />

îòêëîíåíà èçáèðàòåëÿìè â èþíå 2001 ã. Ýòî åùå ðàç ïîêàçûâàåò<br />

ñèëüíóþ ïðèâåðæåííîñòü ãðàæäàí ìåñòíûì âëàñòÿì, è äàæå èõ ñàìûì

486 ÃËÀÂÀ IV. Ìåñòî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå Íèêîëàñ ØÌÈÒÒ<br />

487<br />

íåýôôåêòèâíûì îñîáåííîñòÿì. Äðóãèìè ñëîâàìè, ýòî òà öåíà, êîòîðóþ<br />

ãðàæäàíå ãîòîâû ïëàòèòü ðàäè ñîõðàíåíèÿ ðàçíîîáðàçèÿ.<br />

4.2. Ñëèÿíèå ìóíèöèïàëèòåòîâ<br />

Äðóãîé î÷åíü àêòóàëüíûé âîïðîñ – ñëèÿíèå ìóíèöèïàëèòåòîâ. Ïîñêîëüêó<br />

øâåéöàðñêèå ìóíèöèïàëèòåòû îáû÷íî äîâîëüíî (èëè î÷åíü)<br />

ìàëåíüêèå, îíè âñå ÷àùå íå ìîãóò ýôôåêòèâíî ðåøàòü ñâîè çàäà÷è. Ïîýòîìó<br />

âñå áîëüøåå ÷èñëî ëþäåé (ñïåöèàëèñòû, ýêñïåðòû, ïîëèòè÷åñêèå<br />

äåÿòåëè), äîêàçûâàþò íåîáõîäèìîñòü ñëèÿíèÿ ìàëûõ ìóíèöèïàëèòåòîâ.<br />

Íî òàêîå ñëèÿíèå îáû÷íî íå ïðèâåòñòâóåòñÿ ñàìèìè ãðàæäàíàìè.<br />

4.2.1. Ïðèìåð Ôðèáóðãà<br />

Ïðåæäå âñåãî, íóæíî åùå ðàç ïîä÷åðêíóòü: â Øâåéöàðèè – ïðîïîðöèîíàëüíî<br />

åå òåððèòîðèè – ìíîãî ìóíèöèïàëèòåòîâ, ìàëûõ ìóíèöèïàëèòåòîâ.<br />

 ñðåäíåì, èñõîäÿ èç òîãî, ÷òî íà 7 ìëí. æèòåëåé è 42 000 êâ.<br />

êì. ïðèõîäèòñÿ 2900 ìóíèöèïàëèòåòîâ, îäèí øâåéöàðñêèé ìóíèöèïàëèòåò<br />

ïðåäñòàâëÿåò 2333 æèòåëåé è 14 êâ. êì, à ýòî íå î÷åíü ìíîãî. Ôðàíöèÿ,<br />

ãäå î÷åíü ïîõîæåå ñîîòíîøåíèå20 , îòêðûòî âûðàæàåò ñâîå áåñïîêîéñòâî<br />

ïî ïîâîäó íåáîëüøîãî ðàçìåðà ñâîèõ ìóíèöèïàëèòåòîâ è èõ<br />

ôèíàíñîâîé ñëàáîñòè21 .<br />

 ýòîì êîíòåêñòå, ëåãêî ìîæíî âîîáðàçèòü, ÷òî ïàíàöåÿ çàêëþ÷àåòñÿ â<br />

ñëèÿíèè ìóíèöèïàëèòåòîâ. Íî ýòî íå òàê. Ôàêòè÷åñêè, íåñìîòðÿ íà âñå<br />

ðàññóæäåíèÿ, ñâÿçàííûå ñ èçáûòî÷íûì ÷èñëîì ìóíèöèïàëèòåòîâ, ïîëîæåíèå<br />

ñóùåñòâåííî èçìåíèëîñü òîëüêî â äâóõ êàíòîíàõ – Òóðãàó è Ôðèáóðã.<br />

Ñèòóàöèÿ ñ êàíòîíîì Òóðãàó, âîîáùå, îñîáåííàÿ. Ïåðåìåíû ïðîèçîøëè<br />

â ðàìêàõ áîëüøîé ðåîðãàíèçàöèè ìóíèöèïàëèòåòîâ, â ñîîòâåòñòâèè ñ<br />

íîâîé êîíñòèòóöèåé, ïðèíÿòîé â ìàðòå 1987 ã. è äåéñòâóþùåé ñ 1-ãî ÿíâàðÿ<br />

1990 ã. Â ïàðàãðàôå 98.2 ïðåäóñìîòðåíî, ÷òî ýòà ðåîðãàíèçàöèÿ äîëæíà<br />

ïðîèçîéòè â òå÷åíèå 10 ëåò, è ÷òî åå öåëüþ ÿâëÿåòñÿ ñíèæåíèå îáùåãî<br />

÷èñëà ìóíèöèïàëèòåòîâ äî 80. Ýòà öåëü áûëà äîñòèãíóòà. Îäíàêî íàäî<br />

ó÷åñòü, ÷òî ÷èñëî ìóíèöèïàëèòåòîâ ñîêðàùàåòñÿ íå ñòîëüêî áëàãîäàðÿ<br />

ñëèÿíèþ, à ñêîðåå èç-çà óñòðàíåíèÿ òàê íàçûâàåìîãî «ìóíèöèïàëüíîãî<br />

äóàëèçìà», ñóùåñòâóþùåãî åùå ñ íàïîëåîíîâñêèõ âðåìåí, êîãäà ñóùåñòâîâàëè<br />

«ìóíèöèïàëüíûå ìóíèöèïàëèòåòû» («Munizipalgemeinden») è<br />

«ìåñòíûå ìóíèöèïàëèòåòû» («Ortsgemeinden»). Òàêîãî íå áûëî íèãäå,<br />

êðîìå Òóðãàó, è ýòè äâà òèïà ìóíèöèïàëèòåòîâ áûëè çàìåíåíû îäíèì òèïîì.<br />

Ïîýòîìó óíèêàëüíûé îïûò ýòîãî êàíòîíà íåëüçÿ ïðèìåíèòü â êàêîìòî<br />

äðóãîì ìåñòå.<br />

20 Ðàçìåðû ñòðàíû, ÷èñëî ìóíèöèïàëèòåòîâ è íàñåëåíèå ïðèìåðíî â äåñÿòü ðàç<br />

áîëüøå.<br />

21 Ñì. òàêæå Maurice Bourjol, Fusion programmée de 9000 communes en France?, in:<br />

Maurice Bourjol (Dir), Intercommunalité et développement du territoire, Coll. décentralisation<br />

et développement local, L.G.D.J, Paris 1995, p. 147.<br />

Êàíòîí Ôðèáóðã, êîòîðûé èìååò «ðåàëüíûé» îïûò îáúåäèíåíèÿ, 20ãî<br />

îêòÿáðÿ 1998 ã. èçäàë îò÷åò ñ îïèñàíèåì ïîëèòèêè, íàïðàâëåííîé íà<br />

ñëèÿíèå ìóíèöèïàëèòåòîâ.  ýòîì îò÷åòå îïèñàíû íåâåðîÿòíûå ðàçëè-<br />

÷èÿ (îñîáåííî ôèíàíñîâûå, êàê è âî Ôðàíöèè) ìåæäó ìóíèöèïàëèòåòàìè<br />

è íåîáõîäèìîñòü ìóíèöèïàëèòåòîâ, ñïîñîáíûõ ñïðàâèòüñÿ ñ áîëåå<br />

ñëîæíûìè çàäà÷àìè, íî òàêæå òðóäíîñòè è èçäåðæêè ïîëèòèêè äîáðîâîëüíîãî<br />

ñëèÿíèÿ, êîòîðàÿ ãàðàíòèðóåò ìóíèöèïàëèòåòàì, ÷òî ñëèÿíèå<br />

íå ïîñòàâèò èõ â íåâûãîäíîå ôèíàíñîâîå ïîëîæåíèå.  çàêëþ÷åíèè îò-<br />

÷åòà ãîâîðèòñÿ, ÷òî â êðèòè÷åñêîé ñèòóàöèè íåèçáåæíî ïðèõîäèòñÿ äóìàòü<br />

î ïðèíóäèòåëüíîì ñëèÿíèè è ïåðåñìàòðèâàòü èçëèøíå ùåäðîå<br />

ôèíàíñèðîâàíèå. 11-ãî íîÿáðÿ 1999 ã. êàíòîí ïðèíÿë ïîñòàíîâëåíèå î<br />

ñëèÿíèè ìóíèöèïàëèòåòîâ, âñòóïèâøåå â ñèëó 1 ÿíâàðÿ 2000 ã. è äåéñòâóþùåå<br />

äî 31 äåêàáðÿ 2004 ã. Ìóíèöèïàëèòåòû, êîòîðûå îáúåäèíÿòñÿ<br />

äî ýòîé äàòû, îêàæóòñÿ â âûãîäíîì ïîëîæåíèè.<br />

Ïðèíóäèòåëüíûé ìåòîä òàêæå îáñóæäàëñÿ â ñîñåäíåì êàíòîíå Âààäò 22 .<br />

 ïåðâîì èññëåäîâàíèè íîâîé êàíòîíàëüíîé êîíñòèòóöèè 23 , ãäå ïðèçíàåòñÿ<br />

òðóäíîñòü êàêîãî-ëèáî îáñóæäåíèÿ ýòîé òåìû, íå óêàçûâàëîñü ÷èñëî ïðèçíàííûõ<br />

ìóíèöèïàëèòåòîâ 24 . Îäíàêî ýêñïåðòû íàñòàèâàëè íà íåîáõîäèìîñòè<br />

óìåíüøèòü èõ ÷èñëî, è â òî æå ñàìîå âðåìÿ óêàçûâàëè íà òðóäíîñòè<br />

ñëèÿíèÿ è äëèòåëüíîñòü ýòîãî ïðîöåññà. Ïîìèìî ýòîé ýêñïåðòíîé ãðóïïû,<br />

äðóãàÿ ãðóïïà ïðåäñòàâèëà «íå îôèöèàëüíîå» èññëåäîâàíèå, êîòîðîå ìåíåå<br />

äèïëîìàòè÷íî è ãîâîðèò, ÷òî ÷èñëî ìóíèöèïàëèòåòîâ êàíòîíà äîëæíî<br />

áûòü îò 19 äî 30 (ñò. 84.2). Ñëåäóåò îòìåòèòü, ÷òî ýòà âòîðàÿ ãðóïïà íè÷åãî<br />

íå ãîâîðèò î òîì, êàê ìîæíî ñîêðàòèòü ÷èñëî ìóíèöèïàëèòåòîâ.<br />

Ìåæäó ïðî÷èì, èíòåðåñíî îòìåòèòü, ÷òî èçáèðàòåëè êàíòîíà ïîëíîñòüþ<br />

îòêàçàëèñü îò ëþáûõ ïðîåêòîâ ïðèíóäèòåëüíîãî ñëèÿíèÿ, ïðèçíàâ<br />

ýòî ïîëèòè÷åñêè ãèáåëüíûì. Íåò ëó÷øåãî ñâèäåòåëüñòâà, íàñêîëüêî ñèëüíà<br />

ïðèâåðæåííîñòü íàñåëåíèÿ ñâîèì ìóíèöèïàëèòåòàì.<br />

Ïóòü âìåøàòåëüñòâà òàêæå íå ïðåäóñìàòðèâàåòñÿ ïîñëåäíåé êîíñòèòóöèåé<br />

êàíòîíà Íîéåíáóðã 25 , â ñò. 90.3 êîòîðîé ñêàçàíî, ÷òî ãîñóäàðñòâî<br />

îäîáðÿåò ñëèÿíèå ìóíèöèïàëèòåòîâ, íî íà ýòî äîëæíî áûòü ñîãëàñèå<br />

ñàìèõ ìóíèöèïàëèòåòîâ.<br />

 äðóãèõ êàíòîíàõ ïðîèçîøëè íåáîëüøèå ïåðåìåíû. Íàïðèìåð, ïðîåêò<br />

26 íîâîãî çàêîíà î ìóíèöèïàëèòåòàõ êàíòîíà Áåðí îáúÿñíÿåò, ÷òî â<br />

22 Ýòîò ôðàíêî-ãîâîðÿùèé êàíòîí, êàê è Ôðèáóðã, ñîñòîèò èç ìíîæåñòâà íåáîëüøèõ<br />

ìóíèöèïàëèòåòîâ.<br />

23 «Rapport du Groupe de travail comprenant un avant-projet de Constitution cantonale<br />

ainsi qu’un commentaire général», published on August 17th, 1997.<br />

24 «Rapport du Groupe de travail comprenant un avant-projet de Constitution cantonale<br />

ainsi qu’un commentaire général», published on August 17th, 1997.<br />

25 «Rapport de la Commission “Constitution” au Grand Conseil à l’appui d’un projet de<br />

nouvelle Constitution cantonale», published on November 22nd, 1999; projet 00.009.<br />

26 «Botschaft des Regierungsrates vom 02.07.1997, p. 8: 6.3. Denkbares und machbares:<br />

Annäherungen an die Wirklichkeit».

488 ÃËÀÂÀ IV. Ìåñòî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå Íèêîëàñ ØÌÈÒÒ<br />

489<br />

êàíòîíå íåëüçÿ ïðîâîäèòü òàêóþ æå ðåøèòåëüíóþ ïîëèòèêó ñëèÿíèÿ,<br />

êàê â êàíòîíå Òóðãàó. Áîëåå òîãî, äàæå åñëè êàíòîí ïîääåðæèâàåò äîáðîâîëüíîå<br />

ñëèÿíèå, ïóòåì êîíñóëüòàòèâíîé è ôèíàíñîâîé ïîìîùè, ïîëèòè÷åñêè<br />

íåäîïóñòèìî è íåæåëàòåëüíî ïðèíóæäàòü ìóíèöèïàëèòåòû<br />

ê ñëèÿíèþ áåç èõ ñîãëàñèÿ.<br />

Òàêæå â äîêëàäå êàíòîíà Ëþöåðí27 îò 19 àâãóñòà 1998 ã. ãîâîðèòñÿ,<br />

÷òî î÷åíü íåìíîãèå êàíòîíû ïðåäïðèíÿëè ðåîðãàíèçàöèþ ñâîèõ ìóíèöèïàëüíûõ<br />

ñèñòåì, è ÷òî íè îäíà òåððèòîðèàëüíàÿ ðåôîðìà äî ñèõ ïîð<br />

íå çàêîí÷åíà.<br />

Îáúÿñíåíèå ýòîãî ÿâëåíèÿ äàåòñÿ äðóãèì îôèöèàëüíûì äîêóìåíòîì,<br />

îòâåòîì Ïðàâèòåëüñòâà Öþðèõà íà ïàðëàìåíòñêèé çàïðîñ28 î ìèíèìàëüíîì<br />

ðàçìåðå ìóíèöèïàëèòåòîâ. Â ñâîåì îòâåòå, êàíòîíàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî<br />

óêàçàëî, ÷òî â Øâåéöàðèè íèêîãäà íå ïðîâîäèëîñü íèêàêîãî èññëåäîâàíèÿ,<br />

ñ öåëüþ îïðåäåëèòü ìèíèìàëüíûé ýêîíîìè÷åñêè ïðèåìëåìûé ðàçìåð<br />

ìóíèöèïàëèòåòà, è ÷òî, ñîãëàñíî èññëåäîâàíèþ Óíèâåðñèòåòà Ñò. Ãàëåí,<br />

àäìèíèñòðàòèâíûå çàòðàòû íå òàê ñèëüíî çàâèñÿò îò ðàçìåðà ìóíèöèïàëèòåòà.<br />

Ýôôåêòèâíîñòü – ýòî ñêîðåå âîïðîñ ñòðóêòóðû, ÷åì ðàçìåðà.  ðåçóëüòàòå,<br />

ïðàâèëüíåå óêðåïëÿòü ìåæêîììóíàëüíîå ñîòðóäíè÷åñòâî è ñèñòåìó<br />

ðàñïðåäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé, ÷åì ïðèíóæäàòü ìóíèöèïàëèòåòû ê<br />

ñëèÿíèþ. Áîëåå òîãî, ñëèÿíèå ìóíèöèïàëèòåòîâ îòäàëÿåò ãðàæäàí îò èõ<br />

èñòîðè÷åñêèõ êîðíåé, ÷òî êðàéíå íåæåëàòåëüíî â ñåãîäíÿøíèé ïåðèîä ãëîáàëèçàöèè<br />

è óòðàòû ìåñòíîé ñàìîáûòíîñòè. Òàêîå æå çàêëþ÷åíèå äåëàåòñÿ<br />

â ïðîåêòå íîâîé êîíñòèòóöèè êàíòîíà Áåðí29 , ñò. 109 êîòîðîãî îïèñûâàåò<br />

ïðèíöèï ìåæêîììóíàëüíîãî ñîòðóäíè÷åñòâà, îòìå÷àÿ ïðè ýòîì âàæíîñòü<br />

ìóíèöèïàëèòåòîâ, ÷åé ñòàòóñ ñêëàäûâàëñÿ ñòîëåòèÿìè.<br />

Åùå ðàç ïîâòîðþ, íåò íè÷åãî óäèâèòåëüíîãî â òîì, ÷òî ñòîëåòèÿ èñòîðèè<br />

è ñàìîáûòíîñòü íå ïðîñòî çàìåíèòü ñîîáðàæåíèÿìè àäìèíèñòðàòèâíîé<br />

ýôôåêòèâíîñòè è ýêîíîìè÷åñêîé âûãîäû.<br />

4.2.2. Òî÷êà çðåíèÿ ìåñòíûõ ñîîáùåñòâ îòíîñèòåëüíî ñëèÿíèÿ<br />

Òðóäíî âûðàçèòü òî÷êó çðåíèÿ ìåñòíûõ ñîîáùåñòâ, òàê êàê èõ ñòàòóñ<br />

â ðàçíûõ êàíòîíàõ ðàçíûé. Íî îäíî îñòàåòñÿ ïîñòîÿííûì: ìåñòíûå ñîîáùåñòâà<br />

î÷åíü ñèëüíî ïðèâåðæåíû ñâîåìó îáðàçó æèçíè, ÷òî ïðîÿâëÿåòñÿ<br />

â èõ ñòîéêîì ñîïðîòèâëåíèè ëþáîìó ñëèÿíèþ.<br />

Êàíòîí Ôðèáóðã ñîñòîèò èç 254 ìóíèöèïàëèòåòîâ, ïðåèìóùåñòâåííî<br />

ìàëîãî ðàçìåðà. Ñîãëàñíî ñïèñêó, îïóáëèêîâàííîìó â Ñáîðíèêå êàíòîíàëüíûõ<br />

çàêîíîâ, 19 èç ýòèõ ìóíèöèïàëèòåòîâ íàñ÷èòûâàþò ìåíåå 100<br />

æèòåëåé, åùå 46 - áîëåå 1000 æèòåëåé, è òîëüêî îäèí (ãîðîä Ôðèáóðã) –<br />

27 Botschaft 1998, Nr. 135, especially p. 32.<br />

28 Kleine Anfrage betreffend Mindestgrösse politischer Gemeinden; Antwort des<br />

Regierungsrates vom 30.04. 1997 (Kleine Anfragen 1997, Nr. 45).<br />

29 Projet de la nouvelle Constitution, du 31.01.1992, Art. 107 II & III, 109; Rapport annexe,<br />

Chapitre 7, p. 56.<br />

áîëåå 10 000 æèòåëåé. Áîëüøèíñòâî èç íèõ íàñ÷èòûâàåò îò 100 äî 1000<br />

ãðàæäàí. Î÷åâèäíî, ÷òî ñàìûìè ìàëûìè ìóíèöèïàëèòåòàìè ñëîæíî óïðàâëÿòü,<br />

ïîñêîëüêó îíè ïîëó÷àþò íåäîñòàòî÷íî íàëîãîâûõ ïîñòóïëåíèé<br />

– åñëè â íèõ íåò áîãàòûõ íàëîãîïëàòåëüùèêîâ – äëÿ ïîêðûòèÿ îáÿçàòåëüíûõ<br />

ðàñõîäîâ. Áîëåå òîãî, ñòàíîâèòñÿ âñå òðóäíåå íàéòè ãðàæäàí, êîòîðûå<br />

ãîòîâû áûòü èçáðàííûìè â ìóíèöèïàëüíûå îðãàíû. È òåì íå ìåíåå,<br />

ïî÷òè íåâîçìîæíî óáåäèòü èõ â íåîáõîäèìîñòè ñëèÿíèÿ ðàäè ýôôåêòèâíîñòè.<br />

Ãðàæäàíå ÷ðåçâû÷àéíî ïðèâåðæåíû ñâîèì ìåñòíûì ñîîáùåñòâàì.<br />

Ïðèâåäó îäèí ïðèìåð. 17 îêòÿáðÿ 1995 ã., ïàðëàìåíò Ôðèáóðãà ðàññìîòðåë<br />

ïðîåêò çàêîíà, íàïðàâëåííîãî íà ïðîâåäåíèå ñàìîãî áîëüøîãî ñëèÿíèÿ,<br />

êîãäà-ëèáî ïðîâîäèâøåãîñÿ â êàíòîíå: ïðåäïîëàãàëîñü îáúåäèíèòü<br />

÷åòûðå ìóíèöèïàëèòåòà Ôàâàí-ëå-ãðàíä, Ôàâàí-ëå-ïòè, Ãðåíèé è Ïîñà â<br />

îäèí Ôàâàí. Ôàêòè÷åñêè, ïåðâàÿ òàêàÿ ïîïûòêà áûëà ñäåëàíà â 1971 ã., íî<br />

ïîòðåáîâàëîñü 25 ëåò îáñóæäåíèé, ÷òîáû ïîäãîòîâèòü çàêîí. Õîòÿ åãî ïîëüçà<br />

î÷åâèäíà, òàê êàê, íàïðèìåð, ìóíèöèïàëèòåò Ãðåíèé íàñòîëüêî ìàë, ÷òî â<br />

íåì íå íàøëîñü êàíäèäàòîâ íà âûáîðû 1994 ã. Íî ÷òîáû ïðîâåñòè ýòî ñëèÿíèå,<br />

êàíòîí áûë âûíóæäåí èñòðàòèòü áîëåå 2 ìèëëèîíîâ øâåéöàðñêèõ<br />

ôðàíêîâ â êà÷åñòâå «ïîîùðèòåëüíîé ïðåìèè». Ýòî îçíà÷àåò, ÷òî äëÿ îáúåäèíåíèÿ<br />

÷åòûðåõ ìàëåíüêèõ ìóíèöèïàëèòåòîâ íåîáõîäèìû 25 ëåò ðàáîòû<br />

è ìèëëèîíû ôðàíêîâ. Ýòî ãîâîðèò î òîì, êàê ñëîæíî èçìåíèòü òå ñòðóêòóðû,<br />

ñ êîòîðûìè ãðàæäàíå ñåáÿ îòîæäåñòâëÿþò.<br />

4.3. Ìåæêîììóíàëüíîå ñîòðóäíè÷åñòâî<br />

Ñëèÿíèå ìóíèöèïàëèòåòîâ ñîçäàåò òàê ìíîãî ïðîáëåì, ÷òî ïðîèñõîäèò<br />

î÷åíü ðåäêî. Äëÿ óëó÷øåíèÿ äåÿòåëüíîñòè ìóíèöèïàëèòåòîâ êàíòîíû<br />

ïðåäïî÷èòàþò èäòè ïî ïóòè ìåæêîììóíàëüíîãî ñîòðóäíè÷åñòâà,<br />

ïðåèìóùåñòâî êîòîðîãî ñîñòîèò â òîì, ÷òî íå çàòðàãèâàåò ãðàíèöû ìóíèöèïàëèòåòîâ.<br />

Ýòî ñîòðóäíè÷åñòâî, íàïðèìåð, ïðåäóñìàòðèâàåòñÿ â<br />

íîâîé êîíñòèòóöèè Áåðíà, à òàêæå âî âñåõ ïîñëåäíèõ çàêîíàõ, îòíîñÿùèõñÿ<br />

ê ìóíèöèïàëèòåòàì.<br />

4.4. Àãëîìåðàöèè<br />

Ýòî òîæå íåïðîñòàÿ òåìà, êîòîðàÿ ïîäíèìàëàñü ëèøü íåñêîëüêèìè<br />

êàíòîíàìè. Îäíàêî îòíîøåíèÿ ìåæäó ìóíèöèïàëèòåòîì, ïðåäñòàâëÿþùèì<br />

«öåíòð ãîðîäà» è åãî «çîëîòûì ïîÿñîì» çà÷àñòóþ ñêëàäûâàþòñÿ<br />

î÷åíü íåïðîñòî. Öåíòð æàëóåòñÿ, ÷òî äîëæåí íåñòè âñå çàòðàòû ïî ïîääåðæêå<br />

èíôðàñòðóêòóðû, îñîáåííî îáùåñòâåííîãî òðàíñïîðòà è êóëüòóðû,<br />

îïåðíûõ è êîíöåðòíûõ çàëîâ, òåàòðîâ è äð. «Çîëîòîé ïîÿñ», â ñâîþ<br />

î÷åðåäü, íå çàèíòåðåñîâàí ó÷àñòâîâàòü â ýòèõ çàòðàòàõ.<br />

 êàíòîíå Áåðí, íàïðèìåð, ýêñïåðòíàÿ êîìèññèÿ ïî ïîäãîòîâêå íîâîé<br />

êîíñòèòóöèè ïîäñ÷èòàëà, ÷òî îñîáàÿ ôîðìà àãëîìåðàöèè îïðàâäàíà<br />

ëèøü â î÷åíü íåìíîãèõ ñëó÷àÿõ.  ðåçóëüòàòå, äîñòàòî÷íî ìåæêîììóíàëüíîãî<br />

ñîòðóäíè÷åñòâà. Ôðèáóðã áûë ïåðâûì êàíòîíîì, êîòîðûé ïðè

490 ÃËÀÂÀ IV. Ìåñòî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå Íèêîëàñ ØÌÈÒÒ<br />

491<br />

íÿë çàêîí îá àãëîìåðàöèÿõ 30 , íî ïðèíÿòü ìåðû ïî åãî âûïîëíåíèþ îêàçàëîñü<br />

ïðàêòè÷åñêè íåâîçìîæíî.<br />

Îäíàêî íàäî ïîìíèòü, ÷òî àãëîìåðàöèè óïîìèíàþòñÿ – íåñìîòðÿ íà<br />

òî, ÷òî ýòî èíîãäà îñïàðèâàåòñÿ – â íîâîé êîíñòèòóöèè 1999 ã.<br />

5. Áóäóùåå ìåñòíîé äåöåíòðàëèçàöèè<br />

 Øâåéöàðèè, îñòàåòñÿ îòêðûòûì âîïðîñ: ñïîñîáñòâîâàë ëè ôåäåðàëèçì<br />

ïðàâèëüíîìó ôóíêöèîíèðîâàíèþ äåìîêðàòèè, èëè æå äåìîêðàòèÿ<br />

ñïîñîáñòâîâàëà ðàçâèòèþ ôåäåðàëèçìà? Íåçàâèñèìî îò òîãî, êàêîâ<br />

îòâåò, ìû äîëæíû ïîçàáîòèòüñÿ î òîì, ÷òîáû îñíîâíûå öåííîñòè è ôóíäàìåíòàëüíûå<br />

ïðèíöèïû, ñóùåñòâóþùèå íà ìåñòíîì óðîâíå, íå çàòåðÿëèñü<br />

â ïîâñåäíåâíîé ïîëèòè÷åñêîé ïðàêòèêå. Ôàêòè÷åñêè, ïîëèòè÷åñêèå<br />

äåÿòåëè â ñâîèõ ïðîãðàììàõ îðèåíòèðóþòñÿ íà äîñòèæåíèå<br />

êðàòêîñðî÷íûõ öåëåé, íå ïðèíèìàÿ âî âíèìàíèå ãëîáàëüíûå ïîñëåäñòâèÿ.<br />

Ñî ñâîåé ñòîðîíû, ñóäû íå âñåãäà ÿâëÿþòñÿ ëó÷øèì ãàðàíòîì<br />

ñîõðàíåíèÿ ïîëèòè÷åñêîé è þðèäè÷åñêîé áàçû. Ïîýòîìó âîïðîñû, îòíîñÿùèåñÿ<br />

ê âåðòèêàëüíîìó ôåäåðàëèçìó, ñëåäóåò ñ÷èòàòü íàèáîëåå âàæíûìè<br />

òåìàìè êîíñòèòóöèîííîãî ïðàâà è ïîëèòè÷åñêîãî àíàëèçà.<br />

Ïðîâîäÿ èññëåäîâàíèå áîëåå ÷åì 700-ëåòíåé èñòîðèè øâåéöàðñêîãî<br />

ôåäåðàëèçìà, ëåãêî ïîíÿòü îáùóþ çíà÷èìîñòü ìåñòíûõ ñîîáùåñòâ. Êàê<br />

ñêàçàë Äåíè Ðóæìîí: «Ðåãèîí äîëæåí áûòü ñîäðóæåñòâîì ïîñåëåíèé» 31 .<br />

Áîëåå êðóïíûå îáúåäèíåíèÿ, òàê êàê îíè íå ìîãóò èãðàòü ðîëü ñîîáùåñòâà<br />

ëþäåé, íåýôôåêòèâíû áåç àâòîíîìíûõ ìóíèöèïàëèòåòîâ. Ïîýòîìó,<br />

êàê ñïðàâåäëèâî ñêàçàë Ýðèê Áàïñò: «Ôåäåðàëèçì áåç àâòîíîìíûõ<br />

îáùèí? Íåâîçìîæåí!» 32<br />

Èññëåäîâàíèå ñàìûõ ïîñëåäíèõ þðèäè÷åñêèõ ïîëîæåíèé, êàñàþùèõñÿ<br />

ìóíèöèïàëèòåòîâ, ïîêàçûâàåò, ÷òî ìóíèöèïàëèòåòû çàèíòåðåñîâàíû<br />

â ïðîâåäåíèè ðàñøèðåííûõ ïðàâîâûõ èññëåäîâàíèé ïî òåìå ìåæêîììóíàëüíîãî<br />

ñîòðóäíè÷åñòâà è ðàñïðåäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé. Êîíå÷íî, ìóíèöèïàëüíûå<br />

ïîëíîìî÷èÿ â ðàçíûõ êàíòîíàõ ðàçíûå, è èõ ïðîáëåìû íå<br />

âñåãäà ïîõîæè. Â êàíòîíå Áàçåëü-Øòàäò, íàïðèìåð, åñòü òîëüêî 2 èëè 3<br />

ìóíèöèïàëèòåòà.<br />

 ïåðèîä ãëîáàëèçàöèè, ìåæêîììóíàëüíîå ñîòðóäíè÷åñòâî äîëæíî<br />

óêðåïëÿòüñÿ. Êàíòîí Ôðèáóðã 1 íîÿáðÿ 1995 ã. ââåë þðèäè÷åñêóþ ïî-<br />

30 Loi sur les agglomérations (LAgg) of September 19th, 1995, entered into force on January<br />

1st, 1997; RSF/SGF 140.2.<br />

31 François Saint-Ouen, Denis de Rougemont et l’Europe des Régions, edited by the<br />

«Fondation Denis de Rougemont pour l’Europe».<br />

32 Erich Bapst, The Autonomy of Swiss Communes: A Pleading, in: Lidija R. Basta Fleiner,<br />

Thomas Fleiner (Eds.), Federalism and Multiethnic States. The Case of Switzerland, PIFF<br />

Nr. 16, 2nd revised ed., Fribourg 2000, p. 213 (229); Ýðèê Áàïñò. Â çàùèòó àâòîíîìèè<br />

øâåéöàðñêèõ îáùèí. Ôåäåðàëèçì áåç àâòîíîìíûõ îáùèí? Íåâîçìîæåí! // Êàçàíñêèé<br />

ôåäåðàëèñò. 2003. ¹ 2(6). Ñ. 123-135.<br />

ïðàâêó, êîòîðàÿ íàïðàâëåíà íà äîñòèæåíèå ýòîé öåëè. Äëÿ ðàñøèðåíèÿ<br />

è óêðåïëåíèÿ ñîòðóäíè÷åñòâà, ïîâûøåíèÿ ýôôåêòèâíîñòè è îïåðàòèâíîñòè<br />

ìåæìóíèöèïàëüíûõ àññîöèàöèé è áîëüøåé «ïðîçðà÷íîñòè» èõ<br />

äåÿòåëüíîñòè, áûëî ðåøåíî, ÷òî ýòè àññîöèàöèè èìåþò ïðàâî ñëåäîâàòü<br />

íåñêîëüêèì öåëÿì, ÷òî èõ äåëåãàòàìè áóäóò ÷ëåíû ìóíèöèïàëüíûõ èñïîëíèòåëüíûõ<br />

îðãàíîâ, ÷òî îñíîâíûå ïîïðàâêè â èõ óñòàâàõ äîëæíû<br />

áûòü îäîáðåíû òðåìÿ ÷åòâåðòÿìè ìóíèöèïàëèòåòîâ, è áóäóò ïðèíÿòû<br />

áîëåå ãèáêèå óñëîâèÿ äëÿ âìåøàòåëüñòâà êàíòîíàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà<br />

â âîïðîñû ñîòðóäíè÷åñòâà.<br />

Ïî ìíåíèþ ïðîôåññîðà Áåðíàðäà Äàôôëîíà, ìåñòíûå ñîîáùåñòâà<br />

ìîãóò îðãàíèçîâàòü è ïðèíÿòü ýêîíîìè÷åñêîå ïðîñòðàíñòâî, ïðåâûøàþùåå<br />

ãðàíèöû ìóíèöèïàëèòåòîâ; â ðåçóëüòàòå, ðàçâèòèå ìåæêîììóíàëüíîãî<br />

ñîòðóäíè÷åñòâà â Øâåéöàðèè – ñëåäñòâèå ÷ðåçìåðíîé ôðàãìåíòàöèè<br />

ìåñòíûõ ñîîáùåñòâ, êîòîðàÿ ïðåïÿòñòâóåò ýôôåêòèâíîñòè. Íî<br />

èìåþòñÿ òàêæå íåäîñòàòêè îáúåäèíåíèÿ: ïîÿâëåíèå äîïîëíèòåëüíûõ<br />

ìåñòíûõ îðãàíèçàöèé, âûïîëíÿþùèõ îáùåñòâåííûå ôóíêöèè, ïðèâîäèò<br />

ê óòðàòå ñàìîé ñóòè ïðÿìîé äåìîêðàòèè è «èçáûòî÷íûì çàòðàòàì» â<br />

ñôåðå èíôîðìàöèè è ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé. Ïî ñóòè, â ñòðóêòóðå ôåäåðàöèè<br />

ïîÿâëÿåòñÿ ÷åòâåðòîå çâåíî – ìåæäó ìóíèöèïàëèòåòîì è êàíòîíîì.<br />

Ýòî åùå áîëåå óñëîæíÿåò è áåç òîãî ñëîæíóþ ñèñòåìó. Òàêèì îáðàçîì, ñ<br />

òî÷êè çðåíèÿ äåìîêðàòèè, ñëèÿíèå ìóíèöèïàëèòåòîâ âûãëÿäèò áîëåå<br />

ïðèâëåêàòåëüíî, òàê êàê ïðè ýòîì ñîõðàíÿåòñÿ òåñíàÿ ñâÿçü ìåæäó ãðàæäàíàìè<br />

è èõ îñíîâíûì ïîëèòè÷åñêèì ïðîñòðàíñòâîì.<br />

Ìîæíî ïðîâåñòè èíòåðåñíóþ ïàðàëëåëü ìåæäó òåíäåíöèÿìè íà ìóíèöèïàëüíîì<br />

è òåíäåíöèÿìè íà êàíòîíàëüíîì óðîâíå, òàê êàê îáå ñòîðîíû<br />

èäóò íà ñáëèæåíèå, ÷òîáû óêðåïèòü ñâîå ïîëîæåíèå. Ñîãëàñíî òàêîé<br />

îáùåé âîëå, êàíòîí Ôðèáóðã ïåðâûì ïîäãîòîâèë çàêîí îá àãëîìåðàöèÿõ,<br />

öåëü êîòîðîãî â òîì, ÷òîáû ââåñòè ñâîåãî ðîäà ïðîìåæóòî÷íûé óðîâåíü<br />

ìåæäó êàíòîíîì è ìóíèöèïàëèòåòàìè. Íà êàíòîíàëüíîì óðîâíå, èìåþòñÿ<br />

òî÷íî òàêèå æå ìåæêàíòîíàëüíûå ìåõàíèçìû, êîòîðûå ÿâëÿþòñÿ ñâîåãî<br />

ðîäà ïîñðåäíè÷åñêèìè ñòðóêòóðàìè ìåæäó Ôåäåðàöèåé è êàíòîíàìè.<br />

Îáå ñòðóêòóðû òîëüêî íà÷àëè ñîçäàâàòüñÿ, îäíàêî îíè ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé<br />

ñàìóþ ïîñëåäíþþ òåíäåíöèþ èíñòèòóöèîíàëüíîãî ïëàíèðîâàíèÿ.<br />

Îíè òàêæå âûðàæàþò îáùóþ çàèíòåðåñîâàííîñòü â ñîòðóäíè÷åñòâå.<br />

Ñàìîå íåâåðîÿòíîå, ÷òî âñëåä çà ïðèçûâàìè ê ñëèÿíèþ íà ìóíèöèïàëüíîì<br />

óðîâíå (íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî îíè ñëàáî ïðèíèìàþòñÿ ïîëèòè-<br />

÷åñêîé ðåàëüíîñòüþ), íåäàâíî ïîñëåäîâàëè ïðèçûâû ê ñëèÿíèþ íà êàíòîíàëüíîì<br />

óðîâíå.  íåñêîëüêèõ êàíòîíàõ íåêîòîðûå ïîëèòè÷åñêèå<br />

äåÿòåëè âåñüìà íàñòîé÷èâî ïðèçûâàþò ê ñëèÿíèþ êàíòîíîâ, èëè äàæå<br />

èçìåíåíèþ êàíòîíàëüíûõ ãðàíèö, ñ öåëüþ çàìåíèòü 26 êàíòîíîâ 5 èëè<br />

6 «ðåãèîíàìè», êîòîðûå áóäóò èìåòü íåêîòîðóþ «êðèòè÷åñêóþ ìàññó»,<br />

ñîïîñòàâèìóþ ñ åâðîïåéñêèìè ðåãèîíàìè. Åäâà ëè ìîæíî íàéòè ëó÷øèé<br />

ïðèìåð äèàëåêòè÷åñêîãî êîíôëèêòà ìåæäó ýôôåêòèâíîñòüþ è ñà

492 ÃËÀÂÀ IV. Ìåñòî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå Íèêîëàñ ØÌÈÒÒ<br />

493<br />

ìîáûòíîñòüþ, èìåþùåãî ìåñòî â íàøåé ñòðàíå. Ýòî òàêæå íàïîìèíàåò<br />

î òîì, ÷òî ëîêàëèçàöèÿ ïîääåðæèâàåòñÿ íà ýìîöèîíàëüíîì óðîâíå 33 .<br />

6. Ðåçþìå<br />

 2000 ã. Øâåéöàðèÿ ñîñòîÿëà ïðèáëèçèòåëüíî èç 2900 ìóíèöèïàëèòåòîâ,<br />

ñî ñðåäíèì ÷èñëîì æèòåëåé 2333 (2150 æèòåëåé â 1986) 34 . Òîëüêî<br />

â 16 ãîðîäàõ êîëè÷åñòâî æèòåëåé ïðåâûøàåò 30 000, à â 230 ìóíèöèïàëèòåòàõ<br />

ïðîæèâàåò ìåíåå 100 ãðàæäàí.<br />

Ìóíèöèïàëèòåò êàê ïîëèòè÷åñêàÿ åäèíèöà åñòü âåçäå. Îí îõâàòûâàåò<br />

âñåõ ïðîæèâàþùèõ íà åãî òåððèòîðèè ãðàæäàí è âûïîëíÿåò íåêîòîðûå<br />

ïîëèòè÷åñêèå è àäìèíèñòðàòèâíûå ôóíêöèè.  ðàçíûõ êàíòîíàõ ìóíèöèïàëèòåòû<br />

íàçûâàþòñÿ ïî-ðàçíîìó. Åùå áîëåå óñëîæíÿåò ñèòóàöèþ òî, ÷òî â<br />

21 êàíòîíå åñòü òàêæå «áóðæóàçíûå» ìóíèöèïàëèòåòû (â Òåññèíè – «ïàòðèöèàòû»),<br />

è äàæå íåêîòîðûå îñîáûå ìóíèöèïàëèòåòû, îòâå÷àþùèå çà îòäåëüíûå<br />

çàäà÷è: øêîëà, öåðêîâü, ñîöèàëüíàÿ ïîìîùü èëè ïîæàðíàÿ ñëóæáà.<br />

Èíûìè ñëîâàìè, ìóíèöèïàëüíûå èíñòèòóòû ÷ðåçâû÷àéíî ñëîæíû.<br />

×òî êàñàåòñÿ ïîëèòè÷åñêèõ ìóíèöèïàëèòåòîâ, èõ îðãàíèçàöèÿ è çàäà÷è<br />

îïðåäåëåíû â êàæäîì êàíòîíå â öåëîì ñîãëàñíî êàíòîíàëüíîé êîíñòèòóöèè,<br />

è êîíêðåòèçèðîâàíû â ñîîòâåòñòâèè ñ êàíòîíàëüíûìè çàêîíàìè.<br />

Èñïîëíèòåëüíûå ôóíêöèè ïðèíàäëåæàò êîëëåãèàëüíîìó îðãàíó,<br />

êîòîðûé èçáèðàåòñÿ ãðàæäàíàìè ìóíèöèïàëèòåòà. Â ðàçíûõ êàíòîíàõ<br />

íàçâàíèå ýòîãî îðãàíà è åãî ãëàâû, à òàêæå ïîðÿäîê âûáîðîâ ðàçíûå.<br />

Çàêîíîäàòåëüíûì îðãàíîì â øåñòè êàíòîíàõ ÿâëÿåòñÿ ñîáðàíèå âñåõ<br />

ãðàæäàí, íî â äðóãèõ êàíòîíàõ â áîëüøèõ ìóíèöèïàëèòåòàõ åñòü òàê<br />

íàçûâàåìûå «ìóíèöèïàëüíûå ïàðëàìåíòû».<br />

Ó ìóíèöèïàëèòåòîâ ìíîãî çàäà÷, ÷òî ÿâëÿåòñÿ ÷àñòüþ ðàçâèòîé ìåñòíîé<br />

àâòîíîìèè. Êàæäûé ìóíèöèïàëèòåò èìååò ñâîè ïðàâèëà, êîòîðûå<br />

ñîçäàþòñÿ ñàìèì ìóíèöèïàëèòåòîì è ðàòèôèöèðóþòñÿ êàíòîíàëüíîé<br />

âëàñòüþ. Êðîìå òîãî, êàíòîí îñóùåñòâëÿåò âåðõîâíûé íàäçîð.<br />

Ñëåäóåò ïîìíèòü, ÷òî ìóíèöèïàëüíûå ïîëíîìî÷èÿ â ðàçíûõ êàíòîíàõ<br />

î÷åíü îòëè÷àþòñÿ. Îáû÷íî ñþäà âõîäÿò ñëåäóþùèå çàäà÷è: âíóòðåííÿÿ<br />

îðãàíèçàöèÿ, óïðàâëåíèå ìóíèöèïàëüíîé ñîáñòâåííîñòüþ, ôèíàíñû,<br />

ïðåäîñòàâëåíèå øâåéöàðñêîé íàöèîíàëüíîñòè èíîñòðàíöàì òàì,<br />

ãäå íåò áóðæóàçíûõ ìóíèöèïàëèòåòîâ, íà÷àëüíàÿ øêîëà, èíîãäà ñðåäíÿÿ<br />

øêîëà (åñëè íåò ñïåöèàëüíîãî øêîëüíîãî ìóíèöèïàëèòåòà), ìåñòíàÿ<br />

ïîëèöèÿ, ñîöèàëüíàÿ ïîìîùü, ìåñòíîå ãîðîäñêîå è ñåëüñêîå áëàãîóñòðîéñòâî,<br />

òåõíèêà, çàùèòà îêðóæàþùåé ñðåäû, âîäîñíàáæåíèå,<br />

ýíåðãîñíàáæåíèå, ñïîðò è êóëüòóðà.<br />

33 Ñì. òàêæå: Ò. Ôëÿéíåð. Øâåéöàðèÿ: ñóáñèäèàðíîñòü è ðàçíîîáðàçèå // Ôåäåðàëèçì:<br />

ðîññèéñêîå è øâåéöàðñêîå èçìåðåíèÿ. Ìîñêâà, 2001. Ñ. 14-30.<br />

34 Ñì. Ernest Weibel, En Suisse: l’organisation communale, de la République helvétique à<br />

nos jours, in: Maurice Bourjol (Dir.), La commune, l’Etat et le droit, LGDJ, Paris 1990, p. 73.<br />

Íàêîíåö, íàäî îòìåòèòü, ÷òî â ðàçíûõ êàíòîíàõ ìóíèöèïàëèòåòû<br />

èìåþò ðàçíóþ ñòåïåíü ôèíàíñîâîé àâòîíîìèè, è ñóùåñòâóåò ñòîëüêî<br />

æå ñèñòåì ôèíàíñîâîãî âûðàâíèâàíèÿ, ñêîëüêî è êàíòîíîâ. Îäíàêî ìóíèöèïàëèòåòû<br />

èìåþò ðåàëüíûé ôèíàíñîâûé ñóâåðåíèòåò è ìîãóò óñòàíàâëèâàòü<br />

íàëîãè â íåêîòîðûõ ãðàíèöàõ, êîòîðûå îïðåäåëÿåò êàíòîí. Â<br />

ðåçóëüòàòå, áþäæåò Øâåéöàðèè â öåëîì ìîæíî ãðóáî ðàçäåëèòü íà òðè<br />

÷àñòè: òðåòü åãî ïðèíàäëåæèò Ôåäåðàöèè, òðåòü – êàíòîíàì è òðåòü –<br />

ìóíèöèïàëèòåòàì, ÷òî ïî ìåæäóíàðîäíûì ïîíÿòèÿ î÷åíü ìíîãî.<br />

È ïîñëåäíåå, íî íå ìåíåå âàæíîå, ìàëûå ðàçìåðû øâåéöàðñêèõ ìóíèöèïàëèòåòîâ<br />

è ñëîæíîñòü ñèñòåìû â öåëîì òðåáóåò èçìåíåíèé è îöåíêè<br />

ýôôåêòèâíîñòè, âêëþ÷àÿ ñëèÿíèå ìóíèöèïàëèòåòîâ è ñîâåðøåíñòâîâàíèå<br />

ìåõàíèçìîâ ôèíàíñîâîãî âûðàâíèâàíèÿ. Êàê íè ïàðàäîêñàëüíî,<br />

ñåãîäíÿ ýòè íàïðàâëåíèÿ îäíîâðåìåííî ðàçðàáàòûâàþòñÿ è íà ìåñòíîì,<br />

è íà êàíòîíàëüíîì óðîâíå. Ñëîæíîñòü ìóíèöèïàëüíîé ñèñòåìû ïîêàçûâàåò,<br />

êàê âûñîêî â Øâåéöàðèè öåíÿò ðàçíîîáðàçèå, à òàêæå äåìîíñòðèðóåò<br />

ñâÿçü ìåæäó ìóíèöèïàëèòåòàìè è äåìîêðàòè÷åñêèìè îñíîâàìè.<br />

n

494 ÃËÀÂÀ IV. Ìåñòî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå Ñâåòëàíà ÞÐÊÎÂÀ<br />

495<br />

Ñâåòëàíà Þðêîâà<br />

Ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå â Ðîññèè<br />

Íà÷àëî ñòàíîâëåíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè<br />

ïðèíÿòî îòñ÷èòûâàòü îò äíÿ ïðèíÿòèÿ ðîññèéñêîé Êîíñòèòóöèè,<br />

òî åñòü îò 12 äåêàáðÿ 1993 ã. Èìåííî ñ ïðèíÿòèÿ Êîíñòèòóöèè íà÷èíàåòñÿ<br />

ïðîöåññ ñòàíîâëåíèÿ èíñòèòóòà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, êàê îäíîãî<br />

èç îñíîâ êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ Ðîññèè. Êîíñòèòóöèÿ óñòàíîâèëà<br />

îáùèå ïîäõîäû, îáùèå ïðèíöèïû èíñòèòóòà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ.<br />

Ìîæíî êîíñòàòèðîâàòü, ÷òî Ðîññèÿ ýòè ïðèíöèïû ïðèâíåñëà èç ñòðàí<br />

Åâðîïû è ìèðà, èäóùèõ ïî äåìîêðàòè÷åñêîìó ïóòè ðàçâèòèÿ, òàêæå<br />

ìîæíî êîíñòàòèðîâàòü, ÷òî ìû ñåé÷àñ äåéñòâóåì â ðóñëå Åâðîïåéñêîé<br />

Õàðòèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ñåãîäíÿ ìû ìîæåì ïîäâåñòè íåêîòîðûå<br />

èòîãè ýòîé äîëãîñðî÷íîé, ïî÷òè äåñÿòèëåòíåé, ðàáîòû.<br />

Èòàê, íàêîïëåííûé îïûò, íåêîòîðûå óðîêè. Ïîñêîëüêó ñòàíîâëåíèå<br />

èíñòèòóòà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïðîõîäèëî ÷åðåç öåëûé ðÿä ýòàïîâ,<br />

íàâåðíîå, åñòü ñìûñë êîðîòêî îáîçíà÷èòü, êàêèå ýòî áûëè ýòàïû è<br />

êàêèõ ìû ñóìåëè äîñòè÷ü ðåçóëüòàòîâ.<br />

Ïðåæäå âñåãî, íåîáõîäèìî îòìåòèòü, ÷òî â Ðîññèè, ñ ìîìåíòà âûõîäà<br />

Êîíñòèòóöèè 1993 ã., íà÷àëñÿ ïåðâûé ýòàï – ôîðìèðîâàíèå ôåäåðàëüíîãî,<br />

ðåãèîíàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà è ìåñòíîãî íîðìîòâîð÷åñòâà. Çàòåì,<br />

â ðàìêàõ Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» 1995 ã. íà÷àëîñü, ôàêòè-<br />

÷åñêè, ñîçäàíèå è ðàçâèòèå èíñòèòóòà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Íà ôåäåðàëüíîì<br />

óðîâíå ôîðìèðîâàëèñü îñíîâû, à íà ðåãèîíàëüíîì óðîâíå ýòè<br />

îñíîâû ðàçâèâàëèñü â ÷àñòè ñòàíîâëåíèÿ òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè<br />

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ñîçäàíèÿ ñòðóêòóð îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

è îïðåäåëåíèÿ, ïî ñóòè, êîìïåòåíöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

â ñðåäå îáùåãî ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè.<br />

Ðàçâèâàÿñü, èíñòèòóò ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïîëó÷àë îñíîâû, ýëåìåíòû<br />

ýêîíîìè÷åñêîé áàçû – ýòî ôèíàíñîâûå, íàëîãîâûå èñòî÷íèêè ïîñòóïëåíèé<br />

â ìåñòíûé áþäæåò, ýòî îáúåêòû ìóíèöèïàëüíîé ñîáñòâåííîñòè,<br />

äàëåå ýòè ðåñóðñû íà÷èíàëè èñïîëüçîâàòüñÿ íà ìóíèöèïàëüíîì óðîâíå.<br />

Ãîâîðÿ î òîì, ÷òî óäàëîñü äîñòè÷ü ñ òî÷êè çðåíèÿ ñîçäàíèÿ, ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ<br />

ïðàâîâîé áàçû, õîòåëîñü áû ïåðå÷èñëèòü çàêîíû, êîòîðûå áûëè<br />

ïðèíÿòû íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå. Èòàê, ýòî íàø ãëàâíûé Ôåäåðàëüíûé<br />

çàêîí «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè», ôåäåðàëüíûå çàêîíû: «Îá îñíîâàõ ìóíèöèïàëüíîé<br />

ñëóæáû â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» è «Î ôèíàíñîâûõ îñíîâàõ ìåñòíî-<br />

Ñâåòëàíà Íèêîëàåâíà Þðêîâà – êàíäèäàò òåõíè÷åñêèõ íàóê, äèðåêòîð Ðîññèéñêîãî<br />

íàó÷íîãî öåíòðà ãîñóäàðñòâåííîãî è ìóíèöèïàëüíîãî óïðàâëåíèÿ.<br />

ãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè»; äâà ôåäåðàëüíûõ çàêîíà,<br />

îáåñïå÷èâàþùèõ êîíñòèòóöèîííûå ãàðàíòèè ãðàæäàí íà ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå:<br />

«Îá îáåñïå÷åíèè êîíñòèòóöèîííûõ ïðàâ ãðàæäàí Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè èçáèðàòü è áûòü èçáðàííûìè â îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ»<br />

è «Îá îñíîâíûõ ãàðàíòèÿõ èçáèðàòåëüíûõ ïðàâ è ïðàâà íà<br />

ó÷àñòèå â ðåôåðåíäóìå ãðàæäàí Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè». Âñå ýòî áàçîâûå<br />

êîíñòèòóöèîííûå çàêîíû.<br />

Íåêîòîðîå âðåìÿ íàçàä ìû ïîëó÷èëè åùå îäèí ôåäåðàëüíûé çàêîí,<br />

êîòîðûé äîñòàòî÷íî äîëãî æäàëè – ýòî çàêîí «Î ãîñóäàðñòâåííûõ è ìóíèöèïàëüíûõ<br />

óíèòàðíûõ ïðåäïðèÿòèÿõ».<br />

Íà ýòàïå äåñÿòèëåòíåãî îïûòà â ñîçäàíèè ôåäåðàëüíîé íîðìàòèâíîé<br />

áàçû ìû ïîëó÷èëè îò ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëÿ èçìåíåíèÿ â öåëûé<br />

ðÿä òàê íàçûâàåìûõ îòðàñëåâûõ çàêîíîâ è çàêîíîâ ïî ïðåäìåòàì ñîâìåñòíîãî<br />

âåäåíèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè – çàêîí î ìèëèöèè, î ïîæàðíîé<br />

áåçîïàñíîñòè, î ãîñóäàðñòâåííîé ãðàíèöå, î çàêðûòûõ àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíûõ<br />

îáðàçîâàíèÿõ. Ê ñîæàëåíèþ, äî íàñòîÿùåãî âðåìåíè<br />

åùå îñòàåòñÿ íå ïðèíÿòûì öåëûé ðÿä çàêîíîâ ôåäåðàëüíîãî óðîâíÿ<br />

ðåãóëèðîâàíèÿ. Íàïðèìåð, îòñóòñòâèå çàêîíà î ñòàòóñå âûáîðíîãî<br />

äîëæíîñòíîãî ëèöà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè<br />

âûçûâàåò öåëûé ðÿä ïðîáëåì íà ìóíèöèïàëüíîì óðîâíå, â ÷àñòíîñòè, è<br />

äëÿ âûñøèõ äîëæíîñòíûõ ëèö ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, è äëÿ òåõ, êîòîðûå<br />

âìåñòå ñ âûñøèì äîëæíîñòíûì ëèöîì ïðèõîäÿò íà ïåðèîä åãî<br />

èçáèðàòåëüíîãî ñðîêà îñóùåñòâëÿòü äåÿòåëüíîñòü â îðãàíàõ ìåñòíîãî<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ. Îòñóòñòâèå çàêîíà îá îñíîâíûõ ïðèíöèïàõ íàäåëåíèÿ<br />

îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îòäåëüíûìè ãîñóäàðñòâåííûìè ïîëíîìî÷èÿìè<br />

ÿâëÿåòñÿ ñåðüåçíîé ïðîáëåìîé. Äîñòàòî÷íî äîëãî ãîâîðèëè<br />

î íåîáõîäèìîñòè çàêîíà î ïåðåäà÷å îáúåêòîâ ôåäåðàëüíîé ñîáñòâåííîñòè<br />

â ìóíèöèïàëüíóþ, åãî æäàëè. Îäíàêî ñåé÷àñ óæå íà ïðàêòèêå îñóùåñòâëÿåòñÿ<br />

ïðîöåññ ïåðåäà÷è îáúåêòîâ ñ ôåäåðàëüíîãî è ðåãèîíàëüíîãî<br />

óðîâíÿ íà ìóíèöèïàëüíûé. Â òî æå âðåìÿ, ïîÿâëåíèå äàííîãî<br />

çàêîíà, â ïðèíöèïå, íå ñòàëî áû òîðìîçîì â ïðîöåññå ïåðåäà÷è è ôîðìèðîâàíèÿ<br />

èìóùåñòâåííîé áàçû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ.<br />

Äàâíî îæèäàåòñÿ íà ìóíèöèïàëüíîì óðîâíå çàêîí î ìèíèìàëüíûõ ãîñóäàðñòâåííûõ<br />

ñîöèàëüíûõ ñòàíäàðòàõ. Ïðàâäà, â áëèæàéøåå âðåìÿ ïðèíÿòèå<br />

åãî íå îáåùàþò, íî, íà íàø âçãëÿä, äëÿ ôîðìèðîâàíèÿ áîëåå ñïðàâåäëèâîé,<br />

îòêðûòîé íàëîãîâîé áàçû, äëÿ áîëüøåãî íàïîëíåíèÿ ìåñòíûõ<br />

áþäæåòîâ, ñ òî÷êè çðåíèÿ ôèíàíñîâîé, áåçóñëîâíî, ýòîò çàêîí íóæåí.<br />

Íàâåðíÿêà íóæåí è çàêîí îá îõðàíå îáùåñòâåííîé áåçîïàñíîñòè ãðàæäàí<br />

íà ìóíèöèïàëüíîì óðîâíå. Êàê øàã âïåðåä, ñòîèò îòìåòèòü ðàçðàáîòêó<br />

è ïðèíÿòèå Çåìåëüíîãî êîäåêñà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è Ôåäåðàëüíîãî<br />

çàêîíà «Î ðàçãðàíè÷åíèè ãîñóäàðñòâåííîé ñîáñòâåííîñòè íà çåìëþ».<br />

 íàøåì Öåíòðå ïðîâîäèëñÿ àíàëèç ôåäåðàëüíîé íîðìàòèâíîé áàçû<br />

ðåãóëèðóþùåé ñôåðó ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è ìóíèöèïàëüíîãî óï-

496 ÃËÀÂÀ IV. Ìåñòî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå Ñâåòëàíà ÞÐÊÎÂÀ<br />

497<br />

ðàâëåíèÿ, â ðåçóëüòàòå êîòîðîãî óñòàíîâëåíî, ÷òî íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå<br />

ïðèíÿòî áîëåå 1 400 èñòî÷íèêîâ, ñâÿçàííûõ ñ ìóíèöèïàëüíûì ïðàâîì.<br />

Êðîìå òîãî, â ýòîì ìàññèâå ïîðÿäêà 300 ñ íåáîëüøèì òîëüêî ôåäåðàëüíûõ<br />

çàêîíîâ – çàêîíîâ, êîòîðûå íîñÿò êîíñòèòóöèîííûé èëè îòðàñëåâîé<br />

õàðàêòåð. Êîíå÷íî æå, â òàêîì ñåðüåçíîì ïðàâîâîì ìàññèâå äîêóìåíòîâ<br />

ìû îáíàðóæèâàåì äîñòàòî÷íî ìíîãî êîíòàêòíûõ è äèñòàíòíûõ þðèäè-<br />

÷åñêèõ ïðîòèâîðå÷èé. Ýòî ÷àñòî ìåøàåò ðàáîòàòü îðãàíàì ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ,<br />

çàùèùàòü ñâîè ïðàâà â ðàçëè÷íûõ ñóäåáíûõ èíñòàíöèÿõ.<br />

Î÷åíü êîðîòêî î òîì, êàê ñêëàäûâàëèñü îñíîâû òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè<br />

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è ÷òî ìû, ñ òî÷êè çðåíèÿ îôîðìëåííîé<br />

ñòàòèñòèêè, èìååì â ýòîì íàïðàâëåíèè. Âî-ïåðâûõ, ñòàíîâëåíèå òåððèòîðèàëüíîé<br />

îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ñ ìîìåíòà âûõîäà<br />

ôåäåðàëüíîãî çàêîíà 1995 ã. ïðåòåðïåëî ðÿä èçìåíåíèé. Íà ïåðâîì ýòàïå<br />

ñëîæèëèñü òåððèòîðèàëüíûå îðãàíèçàöèè, ïðè÷åì íà÷àëî ñòàíîâëåíèÿ,<br />

ñòàðò èíñòèòóòà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïðîõîäèë î÷åíü òÿæåëî, î÷åíü<br />

íàïðÿæåííî. Ïåðâè÷íî áàçîâûå òåððèòîðèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

ôîðìèðîâàëèñü íå íà íàó÷íûõ ïîäõîäàõ, íå íà îáúåêòèâíûõ äàííûõ, îñíîâàííûõ<br />

íà èñòîðè÷åñêèõ, êóëüòóðíûõ, ôèíàíñîâûõ òðàäèöèÿõ, ãåîãðàôè÷åñêîì<br />

ïîëîæåíèè, ñóùåñòâóþùèõ êîììóíèêàöèÿõ, ñðåäñòâàõ ñâÿçè,<br />

òðàíñïîðòíûõ ðàçâÿçêàõ è ò. ä. Çäåñü ïðåâàëèðîâàëè ðîëü è ìíåíèå ðåãèîíàëüíûõ<br />

è ìóíèöèïàëüíûõ ýëèò, ëþäåé, êîòîðûå îëèöåòâîðÿëè íà òîò<br />

ìîìåíò ñòàíîâëåíèå âëàñòè, è íà ðåãèîíàëüíîì è ìóíèöèïàëüíîì óðîâíÿõ<br />

îïðåäåëÿëè âîïðîñû, ñâÿçàííûå ñ òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèåé.<br />

Ïðîøëî óæå 10 ëåò, è íà ñåãîäíÿøíèé äåíü ýòî î÷åâèäíî.<br />

Âòîðîé ýòàï íà÷àëñÿ òîãäà, êîãäà, ñ îäíîé ñòîðîíû, ðÿä ìóíèöèïàëüíûõ<br />

îáðàçîâàíèé, ïîëó÷èâ îïûò ðàáîòû â êðóïíûõ ðàéîíàõ, ñîçäàííûõ<br />

ïî òåððèòîðèàëüíîìó ïðèíöèïó, ñòàë ðàçóêðóïíÿòü ìóíèöèïàëüíûå îáðàçîâàíèÿ<br />

íà áîëåå ìåëêèå. Ñ äðóãîé ñòîðîíû, òå ñóáúåêòû Ôåäåðàöèè,<br />

êîòîðûå èìåëè îïûò ðàáîòû â ìàëûõ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèÿõ, ïî-<br />

÷åìó-òî íàîáîðîò ñòàëè ñåðüåçíî óêðóïíÿòü òåððèòîðèè íà óðîâíå áîëüøèõ<br />

ðàéîíîâ. Ïîäîáíûå ïðîöåññû õàðàêòåðíû, íàïðèìåð, äëÿ Òþìåíñêîé<br />

è Îðåíáóðãñêîé îáëàñòåé.<br />

È ïîñëåäíÿÿ öèôðà: íà ýòàïå ñòàíîâëåíèÿ èíñòèòóòà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ,<br />

ïî ñòàòèñòè÷åñêèì äàííûì, íàñ÷èòûâàëîñü ïîðÿäêà 12 215<br />

ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé. Ýòà öèôðà äîñòàòî÷íî óñëîâíàÿ, ïîòîìó<br />

÷òî ñòàòèñòèêà ñ÷èòàåò âñå âíóòðèñóáúåêòíûå èíñòèòóòû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

èñõîäÿ èç òîãî, ÷òî òàì åñòü âûáîðíûå îðãàíû ìåñòíîãî<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ýòî íå ñîâñåì ïðàâèëüíî, ïîòîìó ÷òî â öåëîì ðÿäå<br />

ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, íåò ìåñòíîãî áþäæåòà, îðãàíû ìåñòíîãî<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ ðàáîòàþò ïî ñìåòå, à èìóùåñòâî íå ïåðåäàíî â ìóíèöèïàëüíóþ<br />

ñîáñòâåííîñòü.<br />

Åñëè ãîâîðèòü î ïîñëåäíèõ äàííûõ, òî íà ñåãîäíÿøíèé äåíü, ê ñîæàëåíèþ,<br />

ïðîèçîøëî óìåíüøåíèå êîëè÷åñòâà ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâà-<br />

íèé. Ñåãîäíÿ ìû ìîæåì ñêàçàòü, ÷òî èõ ïîðÿäêà 11 140. Íî ýòî òîæå<br />

íåñêîëüêî óñëîâíàÿ öèôðà, ïîñêîëüêó, è â Òàòàðñòàíå, íàïðèìåð, ñåëüñêèå<br />

ìóíèöèïàëèòåòû íå íàäåëåíû èìóùåñòâîì è íå èìåþò, ïî ñóòè,<br />

ïîëíîêðîâíîãî ìåñòíîãî áþäæåòà.<br />

Ñåãîäíÿ ìóíèöèïàëüíûìè îáðàçîâàíèÿìè ÿâëÿþòñÿ ïðèìåðíî 600<br />

ãîðîäîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, ïîðÿäêà 500 ñ íåáîëüøèì ïîñåëêîâ,<br />

ãîðîäñêèõ è ðàéîííûõ îêðóãîâ – 150, ðàéîíîâ – 1 300, ñåëüñêèõ îêðóãîâ<br />

– ïîðÿäêà 9 300, ñåëüñêèõ íàñåëåííûõ ïóíêòîâ – îêîëî 160. Âîò òàêîâû<br />

êîëè÷åñòâåííûå äàííûå ïî îðãàíèçàöèè òåððèòîðèàëüíûõ îñíîâ ìåñòíîãî<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ.<br />

Ïðîöåäóðà ñòàòóñíîé îðãàíèçàöèè ñóáúåêòîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

òîæå ïðåòåðïåëà èçìåíåíèÿ è íîñèëà ñëîæíûé õàðàêòåð. È çäåñü<br />

íå íàó÷íûé ïîäõîä, à ñóáúåêòèâíûé ôàêòîð èãðàë ãëàâíóþ ðîëü. Äîñòàâøèåñÿ<br />

â íàñëåäñòâî ìåñòíûå îðãàíû ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè íà óðîâíå<br />

ðàéîíîâ, ãîðîäîâ ðàéîííîãî è îáëàñòíîãî çíà÷åíèÿ ðåôîðìèðîâàëèñü<br />

ñ òî÷êè çðåíèÿ ñîçäàíèÿ áàçîâûõ åäèíèö ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïîðàçíîìó.<br />

Ãîðîäà îáëàñòíîãî çíà÷åíèÿ ñîõðàíèëè ñâîé ñòàòóñ è ñòàëè<br />

ïîëíîêðîâíûìè ìóíèöèïàëüíûìè îáðàçîâàíèÿìè. Ãîðîäà ðàéîííîãî<br />

çíà÷åíèÿ áîëüøåé ÷àñòüþ â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè íå ñòàëè ñàìîñòîÿòåëüíûìè<br />

ìóíèöèïàëüíûìè îáðàçîâàíèÿìè, à âîøëè â ñîñòàâ áûâøèõ<br />

àäìèíèñòðàòèâíûõ ðàéîíîâ, ïîëó÷èâøèõ ñòàòóñ ìóíèöèïàëüíûõ. Äàëåå,<br />

íà òàêèõ ïðèíöèïàõ òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

ñòàëè ôîðìèðîâàòüñÿ è ïðèíöèïû îðãàíèçàöèè óæå ñàìîé<br />

âëàñòè íà ìóíèöèïàëüíîì óðîâíå.<br />

Ó íàñ 89 ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, â øåñòè èç íèõ, òî åñòü ïðèìåðíî â<br />

7% îò îáùåãî îáúåìà ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, òåððèòîðèàëüíàÿ<br />

îðãàíèçàöèÿ ñëîæèëàñü íà óðîâíå àäìèíèñòðàòèâíûõ ðàéîíîâ, â 45%<br />

– íà óðîâíå àäìèíèñòðàòèâíûõ ðàéîíîâ è ãîðîäîâ, òî åñòü, òàê íàçûâàåìûé,<br />

ñìåøàííûé òèï òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè. Íà óðîâíå àäìèíèñòðàòèâíûõ<br />

ðàéîíîâ, ãîðîäîâ è ñåëüñêèõ îêðóãîâ – 26% ñóáúåêòîâ<br />

Ôåäåðàöèè ðåàëüíî âûïîëíÿëè ýòó ñõåìó òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè.<br />

Íà óðîâíå ñåëüñêèõ ïîñåëêîâ è îêðóãîâ – 5% ñóáúåêòîâ èìåëè òåððèòîðèþ<br />

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Íà óðîâíå ãîðîäîâ è ñåëüñêèõ îêðóãîâ<br />

– 12%. È íåêîòîðûå òåððèòîðèè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè,<br />

ïî ñóòè, ñåãîäíÿ íå èìåþò ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé.<br />

Êîðîòêî î ñòðóêòóðå îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ìû óæå îòìå÷àëè,<br />

÷òî òåððèòîðèàëüíàÿ îðãàíèçàöèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

îñóùåñòâëÿëàñü íà îñíîâå àäìèíèñòðàòèâíîãî ðàéîíà, ïî òèïó, äîñòàâøåìóñÿ<br />

îò ñèñòåìû ïîñòðîåíèÿ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè â åäèíîé ãîñóäàðñòâåííîé<br />

âåðòèêàëè. Òàê æå è ñ îðãàíèçàöèîííûìè îñíîâàìè, ãëàâíîé<br />

áûëà òà æå ñõåìà îðãàíèçàöèîííîãî óñòðîéñòâà – êîãäà âûñøåå<br />

äîëæíîñòíîå ëèöî âûáèðàåòñÿ âñåì íàñåëåíèåì, âûáèðàþòñÿ ïðåäñòàâèòåëüíûå<br />

îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ è âûñøåå äîëæíîñòíîå âû

498 ÃËÀÂÀ IV. Ìåñòî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå Ñâåòëàíà ÞÐÊÎÂÀ<br />

499<br />

áîðíîå ëèöî ñòàíîâèòñÿ âî ãëàâå ïðåäñòàâèòåëüíîãî îðãàíà (ñîâåòà, äóìû<br />

è ò. ä.). Íàäî çäåñü îòìåòèòü, ÷òî êîãäà íàðåçàëèñü òåððèòîðèè ìóíèöèïàëüíûõ<br />

îáðàçîâàíèé è êîãäà âûñòðàèâàëèñü ñèñòåìà îðãàíîâ ìåñòíîãî<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ è ñõåìà óïðàâëåíèÿ, òî îò ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëÿ<br />

áûë ïîëó÷åí ìàêñèìàëüíûé ïðîñòîð äëÿ äåÿòåëüíîñòè â âèäå ïðåäåëüíî<br />

äåìîêðàòè÷íîãî çàêîíà îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ, ïîçâîëÿþùåãî ðåàëèçîâàòü íà ïðàêòèêå ëþáóþ ìîäåëü,<br />

êàê òåððèòîðèàëüíîé, òàê è ñòðóêòóðíîé îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ.<br />

Òîãäà ôåäåðàëüíûé çàêîíîäàòåëü ñ÷èòàë, ÷òî ñóáúåêòû Ôåäåðàöèè<br />

è ìóíèöèïàëèòåòû ñóìåþò ýòèì äîñòîéíî ðàñïîðÿäèòüñÿ. Ê ñîæàëåíèþ,<br />

ñóáúåêòèâíûé ôàêòîð íå ïîçâîëèë ñîçäàòü ñèñòåìó, êîòîðàÿ<br />

áû ìàêñèìàëüíî ýôôåêòèâíî ðàáîòàëà.<br />

 ðåçóëüòàòå â îáëàñòè ôîðìèðîâàíèÿ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

ñëîæèëàñü ñëåäóþùàÿ ñòàòèñòè÷åñêàÿ êàðòèíà. Ïðåæäå âñåãî, èç<br />

ñîñòàâà ïðåäñòàâèòåëüíûõ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ãëàâû<br />

ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé èçáèðàëèñü â 37% ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé.<br />

Öèôðû óñëîâíûå, ïîñêîëüêó ñòàòèñòèêà îòíîñèòåëüíà, êàê è<br />

ïî òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè. Íà êîíòðàêòíîé îñíîâå ðóêîâîäèòåëè<br />

ìåñòíûõ àäìèíèñòðàöèé íàíèìàëèñü òîëüêî â 1% ìóíèöèïàëüíûõ<br />

îáðàçîâàíèé. Â 60% ãëàâû ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé èçáðàíû íàñåëåíèåì,<br />

ýòî ñàìûé áîëüøîé ïðîöåíò. Îïðåäåëåííûå ïðîáëåìû â ýòîé<br />

îáëàñòè åñòü â Ðåñïóáëèêå Èíãóøåòèè è â ×å÷íå, ãäå ïîêà íå ôîðìèðóåòñÿ<br />

èíñòèòóò ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ.<br />

Ïåðåõîäÿ ê âîïðîñó îá ýêîíîìè÷åñêèõ îñíîâàõ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ,<br />

êîðîòêî îòìåòèì ñòàíîâëåíèå ýêîíîìè÷åñêîé îñíîâû, òî åñòü<br />

ñòàíîâëåíèå ìåñòíûõ áþäæåòîâ è ôîðìèðîâàíèå èíñòèòóòà ìóíèöèïàëüíîé<br />

ñîáñòâåííîñòè íà óðîâíå ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé. Ñòàòèñòèêà<br />

äàåò íàì ñëåäóþùèå äàííûå: íà ñåãîäíÿøíèé äåíü ó íàñ ïîðÿäêà 10 000<br />

ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé èìåþò ìåñòíûå áþäæåòû; îáúåêòû ìóíèöèïàëüíîé<br />

ñîáñòâåííîñòè ñåãîäíÿ èìåþòñÿ òîæå ïðèìåðíî â 10 000<br />

ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé.<br />

Êàê ìóíèöèïàëüíàÿ ñîáñòâåííîñòü ðàñïðåäåëÿåòñÿ ïî âèäàì ñîáñòâåííîñòè?<br />

Ìóíèöèïàëüíûõ ïðåäïðèÿòèé â ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèÿõ Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè ïðèìåðíî 44%. Ïîñêîëüêó ìóíèöèïàëüíàÿ ñîáñòâåííîñòü<br />

– ýòî è ïðåäïðèÿòèÿ, è ó÷ðåæäåíèÿ, è æèëîé ôîíä, êàê óñòàíîâèë<br />

çàêîíîäàòåëü, òî ñòàòèñòèêó ïðèâåäó ïî ó÷ðåæäåíèÿì è ïî æèëîìó ôîíäó<br />

îòäåëüíî. Ìóíèöèïàëüíûå ó÷ðåæäåíèÿ èìåþò ïîðÿäêà 79% ìóíèöèïàëüíûõ<br />

îáðàçîâàíèé, ó÷ðåæäåíèÿ çäðàâîîõðàíåíèÿ èìåþòñÿ ïðèìåðíî â 71%<br />

ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, ó÷ðåæäåíèÿ êóëüòóðû è ñïîðòà – ïðèìåðíî â<br />

70%. Ìóíèöèïàëüíûì æèëûì ôîíäîì è íåæèëûìè ïîìåùåíèÿìè îáëàäàþò<br />

ïîðÿäêà 70% ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé. È, ïîñêîëüêó ñóùåñòâåííîãî<br />

ðåçóëüòàòà (êàê ñîöèàëüíîãî, òàê è ýêîíîìè÷åñêîãî ïðè îðãàíèçàöèè ïðåäîñòàâëåíèÿ<br />

óñëóã íàñåëåíèþ) ìóíèöèïàëüíûì âëàñòÿì, óïðàâëÿþùèì<br />

ìóíèöèïàëüíîé ñîáñòâåííîñòè, ïî ðàçíûì ïðè÷èíàì äîñòèãíóòü íå óäàëîñü,<br />

òî âîçíèêëà íîâàÿ çàäà÷à – îáåñïå÷èòü ýôôåêòèâíîå èñïîëüçîâàíèå<br />

îáúåêòîâ ìóíèöèïàëüíîé ñîáñòâåííîñòè, ìóíèöèïàëüíûõ àêòèâîâ. Â ýòîé<br />

ñâÿçè õî÷åòñÿ îòìåòèòü, ÷òî ïðîäîëæàåòñÿ áåñêîíòðîëüíîñòü ñî ñòîðîíû<br />

ìåñòíîé âëàñòè ïî îòíîøåíèþ ê ñîçäàííûì èíñòèòóòàì ãðàæäàíñêî-ïðàâîâîãî<br />

õàðàêòåðà, â ÷àñòíîñòè, ìóíèöèïàëüíûì óíèòàðíûì ïðåäïðèÿòèÿì.<br />

Íå ñîçäàíû ñîîòâåòñòâóþùèå íàáëþäàòåëüíûå èëè ïîïå÷èòåëüñêèå ñîâåòû,<br />

ðóêîâîäèòåëè ïðåäïðèÿòèé ôàêòè÷åñêè ñàìîñòîÿòåëüíî, à çà÷àñòóþ è â<br />

ëè÷íûõ èíòåðåñàõ, ôîðìèðóþò ïîëèòèêó äåÿòåëüíîñòè ìóíèöèïàëüíûõ<br />

ïðåäïðèÿòèé, ïðè ýòîì âëàñòü íå ïðîâîäèò ñèñòåìàòè÷åñêîãî àíàëèçà ôèíàíñîâî-õîçÿéñòâåííîé<br />

äåÿòåëüíîñòè ïðåäïðèÿòèé è íå âûïîëíÿåò çàêîíîäàòåëüíóþ<br />

íîðìó – ïðåäóïðåæäåíèå ñîñòîÿíèÿ áàíêðîòñòâà ìóíèöèïàëüíûõ<br />

ïðåäïðèÿòèé. È íà ýòîì ïîëå ïðåäñòîèò åùå ìíîãî ðàáîòàòü è<br />

ïðàêòèêàì, è ó÷åíûì, è ñàìîé âëàñòè. Åùå ðàç îòìåòèì, ÷òî âûøåäøèé<br />

Ôåäåðàëüíûé çàêîí «Î ãîñóäàðñòâåííûõ è ìóíèöèïàëüíûõ óíèòàðíûõ ïðåäïðèÿòèÿõ»<br />

ìîæåò ïîïðàâèòü ñëîæèâøóþñÿ ñèòóàöèþ.<br />

×òî êàñàåòñÿ ìåñòíûõ áþäæåòîâ, òî íà ýòàïå ñòàíîâëåíèÿ è íåêîåãî<br />

ïåðâîãî øàãà ðàçâèòèÿ èíñòèòóòà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ äîëÿ ìåñòíûõ<br />

áþäæåòîâ â îáùåì îáúåìå êîíñîëèäèðîâàííîãî áþäæåòà ñóáúåêòà<br />

Ôåäåðàöèè ñîñòàâëÿëà äî 65-70%. Ïîòîì ýòà äîëÿ óïàëà äî 48%, à íà<br />

ñåãîäíÿøíèé äåíü ñîáñòâåííûå áþäæåòû, ñ ó÷åòîì ìåñòíûõ íàëîãîâ è<br />

ñáîðîâ è ïåðåäàííûõ ðåãóëèðóþùèõ íàëîãîâûõ èñòî÷íèêîâ íàñ÷èòûâàþò<br />

ïî ðàçíûì ñóáúåêòàì Ôåäåðàöèè îò 23-28 äî 32%. Âñå îñòàëüíîå ëèáî<br />

äîòèðóåòñÿ, ëèáî ïðèõîäèò íà ìåñòíûé óðîâåíü ÷åðåç ñóáúåêòû Ðîññèéñêîé<br />

Ôåäåðàöèè. È ìû îòìå÷àåì çäåñü, ñ òî÷êè çðåíèÿ ôèíàíñîâîé ïðî÷íîñòè<br />

áþäæåòíîãî ñòàíîâëåíèÿ, ñóïåðçàâèñèìîñòü ìåñòíûõ îðãàíîâ âëàñòè<br />

îò ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Áåçóñëîâíî, ýòî îòðèöàòåëüíûì<br />

îáðàçîì âëèÿåò íà ðàçâèòèå ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé.<br />

Ê âîïðîñó î ñòðàòåãè÷åñêîì ïëàíèðîâàíèè, ñòðàòåãè÷åñêîì ðàçâèòèè<br />

íà ìóíèöèïàëüíîì óðîâíå. Ýòè ñëîâà ñòàëè ñåãîäíÿ ìîäíûìè, íî<br />

ïîêà íå íàïîëíåíû ðåàëüíûì ñîäåðæàíèåì è ïðàêòè÷åñêîé ðåàëèçàöèåé.<br />

Ïðàâäà, ñïðàâåäëèâîñòè ðàäè, ñòîèò îòìåòèòü, ÷òî è êîíñóëüòàíòû, è<br />

ïðàêòèêè íà÷èíàþò ïîíèìàòü, ÷òî áåç ïëàíèðîâàíèÿ ðàçâèòèÿ äàëüøå<br />

íå îáîéòèñü, íî â ýòîé ñôåðå ñóùåñòâóåò ìíîãî ïðîáëåì. Ïåðâàÿ ïðîáëåìà<br />

çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî íå ñëîæèëàñü åäèíàÿ ìåòîäîëîãè÷åñêàÿ<br />

áàçà â ñôåðå ñòðàòåãè÷åñêîãî ïëàíèðîâàíèÿ ïðèìåíèòåëüíî ê èíñòèòóòó<br />

ñòàíîâëåíèÿ è ðàçâèòèÿ â äîëãîñðî÷íîé ïåðñïåêòèâå ìóíèöèïàëüíûõ<br />

îáðàçîâàíèé. Âòîðàÿ – çà÷àñòóþ, äàæå åñëè ãëàâà ìóíèöèïàëüíîãî<br />

îáðàçîâàíèÿ èëè äåïóòàòñêèé êîðïóñ ïîíèìàþò, ÷òî òàêîå ðàçâèòèå îáåñïå÷èâàòü<br />

íàäî, íå ñóùåñòâóåò ñîîòâåòñòâóþùèõ ñòðàòåãèé è ïðîãðàìì<br />

ðàçâèòèÿ íà óðîâíå ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè âîîáùå, ëèáî, åñëè<br />

îíè ñóùåñòâóþò, òî íå ó÷èòûâàþò, êàê ïðàâèëî, èíòåðåñîâ ìóíèöèïàëüíûõ<br />

îáðàçîâàíèé. Ôðàãìåíòàðíûå ïîïûòêè íàéòè òî÷êè ðîñòà âíóòðè

500 ÃËÀÂÀ IV. Ìåñòî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå Ñâåòëàíà ÞÐÊÎÂÀ<br />

501<br />

ñóáúåêòà Ôåäåðàöèè, áåçóñëîâíî, íå îêàçûâàþò äîëæíîãî ýôôåêòà íà<br />

ñèòóàöèþ â öåëîì.<br />

Äî ñèõ ïîð íåò íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå ñîîòâåòñòâóþùåãî çàêîíîäàòåëüíîãî<br />

àêòà, êîòîðûé áû òî÷íî îïðåäåëèë òåðìèíîëîãè÷åñêèé ðÿä,<br />

êîòîðûé ìû èñïîëüçóåì, êîãäà ãîâîðèì î ñòðàòåãè÷åñêîì ïëàíèðîâàíèè,<br />

êîíöåïöèÿõ è ïëàíàõ ñòðàòåãè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ. Íà íàø âçãëÿä, ýòè<br />

âîïðîñû åùå ïðåäñòîèò ðåøàòü íàóêå â áëèæàéøåé ïåðñïåêòèâå.<br />

Ê âîïðîñó êàäðîâîé îáåñïå÷åííîñòè îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ.<br />

Íàäî êîíñòàòèðîâàòü, ÷òî îíà îñòàâëÿåò æåëàòü ëó÷øåãî, à ñòàòèñòèêà<br />

ãîâîðèò î ñëåäóþùåì. Âñåãî â îðãàíàõ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

íà ñåãîäíÿøíèé äåíü ðàáîòàåò ïîðÿäêà 386 000 ÷åëîâåê. Ðàáîòíèêîâ,<br />

çàìåùàþùèõ ìóíèöèïàëüíûå äîëæíîñòè, ïîðÿäêà 178 000 ÷åëîâåê.<br />

Óêîìïëåêòîâàííîñòü êàäðàìè – 97%. Æåíùèí ñðåäè ðàáîòíèêîâ îðãàíîâ<br />

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ – 75%. Ñ òî÷êè çðåíèÿ ðàñïðåäåëåíèÿ ïî<br />

âîçðàñòó: â ðàìêå 30-49 ëåò – 68% ðàáîòàþùèõ â îðãàíàõ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ.<br />

Íàäî ñêàçàòü, ÷òî ýòî â îñíîâíîì íåìîëîäîé ñîñòàâ, ýòî<br />

ëþäè, èìåþùèå áîëüøîé ïðàêòè÷åñêèé îïûò ðàáîòû â îðãàíàõ ìåñòíîãî<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ, íî, ê ñîæàëåíèþ, íå âñåãäà óìåþùèå âîñïðèíÿòü è<br />

ðàçâèòü íîâûå òåõíîëîãèè è èíñòðóìåíòû â ñèñòåìå óïðàâëåíèÿ.<br />

Îáðàçîâàòåëüíûé óðîâåíü. Ñðåäè âûáîðíûõ ìóíèöèïàëüíûõ äîëæíîñòåé<br />

âûñøåå îáðàçîâàíèå èìåþò ïîðÿäêà 65% ðóêîâîäèòåëåé è ñïåöèàëèñòîâ.<br />

Çäåñü èìåþòñÿ â âèäó, ñêîðå âñåãî, ãëàâû ìóíèöèïàëüíûõ<br />

îáðàçîâàíèé. Ñðåäíåå îáðàçîâàíèå – ïîðÿäêà 34%, îêîëî 2% íå èìåþò<br />

ïðîôåññèîíàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ âîîáùå. Çàìåùàþùèå äîëæíîñòè ìóíèöèïàëüíûõ<br />

ñëóæàùèõ: èìåþò ó÷åíóþ ñòåïåíü – 0,5%; âûñøåå îáðàçîâàíèå<br />

– 51%, ñðåäíåå îáðàçîâàíèå – 46%, íå èìåþò îáðàçîâàíèå –<br />

2,2%. Îáðàçîâàíèå, êîòîðîå èìåþò ðàáîòíèêè ìóíèöèïàëüíîé ñôåðû:<br />

ãóìàíèòàðíîå – 30%, òåõíè÷åñêîå – 27%.<br />

×òî êàñàåòñÿ îñóùåñòâëåíèÿ íåïîñðåäñòâåííîé äåÿòåëüíîñòè óïðàâëåíèÿ<br />

íà ìóíèöèïàëüíîì óðîâíå, íà ñåãîäíÿøíèé äåíü îòìå÷àåòñÿ ñëåäóþùåå:<br />

ñïåöèàëüíîñòü «ãîñóäàðñòâåííîå ìóíèöèïàëüíîå óïðàâëåíèå»<br />

â íàøèõ îáðàçîâàòåëüíûõ ó÷ðåæäåíèÿõ ïîëó÷èëè 2% îò îáùåãî ÷èñëà<br />

ðàáîòàþùèõ â îðãàíàõ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, þðèäè÷åñêîå – ïîðÿäêà<br />

6%, â ñôåðå ýêîíîìèêè è óïðàâëåíèÿ – ïîðÿäêà 15%.<br />

Öåíòð ðåãóëÿðíî ïîääåðæèâàåò ðÿä ýëåêòðîííûõ áàíêîâ äàííûõ. Â<br />

áàíêå äàííûõ ñïåöèàëèñòîâ, à èìåííî: ýêñïåðòîâ, êîíñóëüòàíòîâ, ïðåïîäàâàòåëåé-èññëåäîâàòåëåé,<br />

ðàáîòàþùèõ â îáëàñòè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

íà ïðîôåññèîíàëüíîì óðîâíå, ÷èñëèòñÿ ïðèìåðíî 200 ÷åëîâåê. Ýòî<br />

òå èññëåäîâàòåëè, êîòîðûå ìîãóò ïðåïîäàâàòü, ìîãóò áûòü êîíñóëüòàíòàìè<br />

ïî ðàçëè÷íûì âèäàì ìóíèöèïàëüíîé äåÿòåëüíîñòè, ìîãóò ïðîâåñòè<br />

ýêñïåðòèçó. Áàíê äàííûõ îá ó÷åáíûõ çàâåäåíèÿõ ñîäåðæèò 146 îáðàçîâàòåëüíûõ<br />

ó÷ðåæäåíèé âûñøåãî çâåíà (ãîñóäàðñòâåííîãî è íåãîñóäàðñòâåííîãî),<br />

âåäóùèõ ïîäãîòîâêó è ïðîôåññèîíàëüíóþ ïåðåïîäãîòîâêó ñïåöèà-<br />

ëèñòîâ ïî ñïåöèàëüíîñòè 061000 «Ãîñóäàðñòâåííîå è ìóíèöèïàëüíîå<br />

óïðàâëåíèå». Â îáðàçîâàòåëüíîé ñôåðå îñòàåòñÿ ïðîáëåìà â òîì, ÷òî â<br />

ðàìêàõ äåéñòâóþùèõ ó÷åáíûõ ïëàíîâ íà ïðîãðàììû ïî ìóíèöèïàëüíîìó<br />

óïðàâëåíèþ äëÿ ñëóøàòåëåé, ïðîõîäÿùèõ ïåðåïîäãîòîâêó, è ñïåöèàëèñòîâ,<br />

ïîëó÷àþùèõ ïåðâîå âûñøåå îáðàçîâàíèå, îòâîäèòñÿ ìàêñèìóì<br />

10% ó÷åáíîé íàãðóçêè, è òî íå âî âñåõ âûñøèõ ó÷åáíûõ çàâåäåíèÿõ. Êîíå÷íî<br />

æå, ýòî î÷åíü íåáîëüøîé îáúåì, êîòîðûé íå ïîçâîëÿåò ïîäãîòîâèòü<br />

êâàëèôèöèðîâàííûå êàäðû. Ïðîôåññîðñêî-ïðåïîäàâàòåëüñêèé ñîñòàâ òàêæå<br />

íóæäàåòñÿ â ïðîôåññèîíàëüíîé ïåðåïîäãîòîâêå.<br />

 íàøåì áàíêå äàííûõ çíà÷èòñÿ 53 íàó÷íûå îðãàíèçàöèè, êîòîðûå<br />

îñóùåñòâëÿþò èññëåäîâàíèÿ â îáëàñòè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Îäíàêî<br />

îíè äåìîíñòðèðóþò ðàçíûé óðîâåíü ðåçóëüòàòîâ ñâîèõ èññëåäîâàíèé.<br />

Ãäå-òî ñîçäàåòñÿ òâîð÷åñêèé êîëëåêòèâ ïîä êîíêðåòíóþ ãðàíòîòåõíè÷åñêóþ<br />

çàðóáåæíóþ ïîìîùü, ãäå-òî – ïîä ôåäåðàëüíûå öåëåâûå<br />

ïðîãðàììû. Íî õî÷ó ñêàçàòü, ÷òî ïîðÿäêà 40 îðãàíèçàöèé â Ðîññèè ñåãîäíÿ<br />

äîñòàòî÷íî ñåðüåçíî çàíèìàþòñÿ èññëåäîâàíèÿìè â îáëàñòè ìåñòíîãî<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ è äàþò õîðîøèå ïðèêëàäíûå ðåçóëüòàòû.<br />

×òî êàñàåòñÿ ñïåöèàëèçèðîâàííûõ áèáëèîòåê è ðàçëè÷íîãî ðîäà èçäàíèé,<br />

òî ñåãîäíÿ, íà íàø âçãëÿä, óæå ìîæíî ñêàçàòü, ÷òî åñòü ñîîòâåòñòâóþùèå<br />

èçäàíèÿ, ïî êîòîðûì ìîæíî ó÷èòü ìóíèöèïàëîâ â âûñøèõ è<br />

ñðåäíèõ ñïåöèàëüíûõ çàâåäåíèÿõ, è èçäàåòñÿ öåëûé ðÿä ïðîôåññèîíàëüíûõ<br />

æóðíàëîâ.<br />

Íåêîòîðîå âðåìÿ íàçàä, êîãäà íà÷àëà ðåàëèçîâûâàòüñÿ âòîðàÿ ôåäåðàëüíàÿ<br />

öåëåâàÿ ïðîãðàììà, Öåíòð ïîøåë ïî ïóòè ñîçäàíèÿ ñïåöèàëèçèðîâàííûõ<br />

ìóíèöèïàëüíûõ áèáëèîòåê, ñ÷èòàÿ ýòî î÷åíü âàæíûì äëÿ<br />

ñòàíîâëåíèÿ è ðàçâèòèÿ èíñòèòóòà ñàìîóïðàâëåíèÿ.<br />

n

502 ÃËÀÂÀ IV. Ìåñòî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå Åëåíà ÃÐÈÖÅÍÊÎ<br />

503<br />

Åëåíà Ãðèöåíêî<br />

Íîâûé ýòàï ðåôîðìû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

â Ðîññèè è îïûò Ãåðìàíèè<br />

Ñîâðåìåííûé ýòàï ðåôîðìû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèè îñóùåñòâëÿåòñÿ<br />

â êîíòåêñòå êðóïíîìàñøòàáíûõ ïðåîáðàçîâàíèé âñåé ñèñòåìû<br />

ïóáëè÷íîé âëàñòè, ïîýòîìó âðÿä ëè ìîæåò áûòü ïðîàíàëèçèðîâàí â îòðûâå<br />

îò ðåôîðìû ðîññèéñêîãî ôåäåðàëèçìà, àäìèíèñòðàòèâíîé ðåôîðìû, ðåôîðìû<br />

áþäæåòíîé è íàëîãîâîé ñèñòåìû ÐÔ. Äàííûé êîìïëåêñíûé ïîäõîä áûë<br />

íàìå÷åí åùå â Êîíöåïöèè ðàçãðàíè÷åíèÿ ïîëíîìî÷èé 1 . Îí ÿâñòâåííî âûðàçèëñÿ<br />

â ôåäåðàëüíûõ çàêîíàõ – èçìåíåíèÿõ è äîïîëíåíèÿõ â ÔÇ îá îðãàíàõ<br />

ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ ÐÔ 2 è íîâîé ðåäàêöèè ÔÇ î ìåñòíîì<br />

ñàìîóïðàâëåíèè 3 , à òàêæå â ïðèíÿòûõ â ïåðâîì ÷òåíèè 18 íîÿáðÿ 2003 ã.<br />

çàêîíîïðîåêòàõ – ïðîåêòå ÔÇ «Î âíåñåíèè èçìåíåíèé è äîïîëíåíèé â Áþäæåòíûé<br />

êîäåêñ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â ÷àñòè ðåãóëèðîâàíèÿ ìåæáþäæåòíûõ<br />

îòíîøåíèé», ïðîåêòå ÔÇ «Î âíåñåíèè èçìåíåíèé è äîïîëíåíèé â Íàëîãîâûé<br />

êîäåêñ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è ïðèçíàíèè óòðàòèâøèì ñèëó<br />

Çàêîíà ÐÔ “Îá îñíîâàõ íàëîãîâîé ñèñòåìû â ÐÔ”» 4 .<br />

 öåëîì, ïðåäïðèíèìàåìûå çàêîíîäàòåëåì øàãè íàïðàâëåíû íà ïîâûøåíèå<br />

ýôôåêòèâíîñòè è îòâåòñòâåííîñòè êàæäîãî óðîâíÿ âëàñòè,<br />

îáåñïå÷åíèå ñî÷åòàíèÿ â ðàìêàõ îäíîé ñèñòåìû îðãàíîâ ïîëíîìî÷èé è<br />

ðàñõîäíûõ îáÿçàòåëüñòâ ïî èõ èñïîëíåíèþ. Óêàçàííûå ïðîãðàììíûå<br />

öåëè äîëæíû áûòü äîñòèãíóòû è â õîäå ðåôîðìû íèçîâîãî óðîâíÿ ïóáëè÷íîé<br />

âëàñòè – ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ.<br />

 Ãåðìàíèè âîïðîñû ðåôîðìû ôåäåðàëèçìà è êîììóíàëüíîãî (ìåñòíîãî)<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ ÿâëÿþòñÿ â íàñòîÿùåå âðåìÿ òàêæå ïðåäìåòîì æàðêèõ<br />

Åëåíà Âëàäèìèðîâíà Ãðèöåíêî – äîêòîð þðèäè÷åñêèõ íàóê, ïðîôåññîð êàôåäðû ãîñóäàðñòâåííîãî<br />

ïðàâà Ñàíêò-Ïåòåðáóðãñêîãî ãîñóäàðñòâåííîãî óíèâåðñèòåòà.<br />

1 Êîíöåïöèÿ ðàçãðàíè÷åíèÿ ïîëíîìî÷èé ìåæäó ôåäåðàëüíûìè îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé<br />

âëàñòè, îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è îðãàíàìè<br />

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïî îáùèì âîïðîñàì îðãàíèçàöèè îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé<br />

âëàñòè è ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ñì. ðàáî÷óþ âåðñèþ Êîíöåïöèè, ðàçîñëàííóþ<br />

çàìåñòèòåëåì Ðóêîâîäèòåëÿ Àäìèíèñòðàöèè Ïðåçèäåíòà ÐÔ Ä.Í. Êîçàêîì ÷ëåíàì Ãîñóäàðñòâåííîãî<br />

ñîâåòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè 14.09.2002 (ïèñüìî ¹ À4-11962Ïêä).<br />

2 Ôåäåðàëüíûé çàêîí «Î âíåñåíèè èçìåíåíèé è äîïîëíåíèé â Ôåäåðàëüíûé çàêîí «Îá<br />

îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè çàêîíîäàòåëüíûõ (ïðåäñòàâèòåëüíûõ) è èñïîëíèòåëüíûõ<br />

îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè»» îò 4.07.2003<br />

¹95-ÔÇ // ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 27 (÷.2). Ñò. 2709.<br />

3 Ôåäåðàëüíûé çàêîí «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» îò 6.10.2003 ¹131-ÔÇ // Ðîññèéñêàÿ ãàçåòà. 2003. 8 îêòÿáðÿ<br />

(Äàëåå: ÔÇ î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè, Ôåäåðàëüíûé çàêîí, Çàêîí).<br />

4 Òåêñòû çàêîíîïðîåêòîâ ñì.: ðåæèì äîñòóïà: http://www.legislature.ru. (Ýëåêòðîí.<br />

ðåñóðñ). 1.03.2004; http://www.minfin.ru/fvr/fin_ref.htm (Ýëåêòðîí. ðåñóðñ). 1.03.2004.<br />

äèñêóññèé. Íåñìîòðÿ íà ðàçëè÷èÿ â ìîäåëÿõ ôåäåðàòèâíîãî óñòðîéñòâà ÐÔ<br />

è ÔÐÃ, ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå â îáîèõ ãîñóäàðñòâàõ îñóùåñòâëÿåòñÿ â<br />

óñëîâèÿõ ðàçãðàíè÷åíèÿ ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé ìåæäó äâóìÿ<br />

óðîâíÿìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè – Ôåäåðàöèè è ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè.<br />

Òàêèì îáðàçîì, ðåôîðìà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ðàçâèâàåòñÿ â êîíòåêñòå<br />

ðåôîðìû ôåäåðàëèçìà è ïóáëè÷íîé âëàñòè â öåëîì.<br />

Äëÿ íåìåöêîé ìóíèöèïàëüíîé (êîììóíàëüíîé) ïîëèòèêè, ïî çàìå÷àíèþ<br />

ñîâðåìåííûõ èññëåäîâàòåëåé, ïðîäîëæàþò îñòàâàòüñÿ àêòóàëüíûìè<br />

òðè êðóãà ïðîáëåì:<br />

– ñîîòâåòñòâèå îðãàíèçàöèîííûõ ôîðì âûïîëíÿåìûì îáùèíàìè çàäà÷àì;<br />

– ñîðàçìåðíîå ðàñïðåäåëåíèå ïóáëè÷íûõ çàäà÷ ìåæäó Ôåäåðàöèåé,<br />

ôåäåðàëüíûìè çåìëÿìè è îáùèíàìè;<br />

– ñîîòâåòñòâóþùåå ýòîìó ðàñïðåäåëåíèþ çàäà÷ ðàñïîðÿæåíèå ïîä ñîáñòâåííóþ<br />

îòâåòñòâåííîñòü íåîáõîäèìûìè ôèíàíñîâûìè ñðåäñòâàìè 5 .<br />

Íàçâàííûå ïðîáëåìû íå ìåíåå âàæíû â íàñòîÿùèé ìîìåíò è äëÿ Ðîññèè.<br />

Âñå ýòî ïîçâîëÿåò ñäåëàòü âûâîä î òîì, ÷òî èñïîëüçîâàíèå íåìåöêîãî<br />

îïûòà ñïîñîáíî ñûãðàòü ñóùåñòâåííóþ ðîëü â õîäå âûðàáîòêè êîíêðåòíûõ<br />

ïóòåé ðåàëèçàöèè òåõ øàãîâ, êîòîðûå íàìå÷åíû íà íîâîì ýòàïå<br />

ðåôîðìû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ðîññèè.<br />

Òåððèòîðèàëüíàÿ è ôóíêöèîíàëüíàÿ ðåôîðìà –<br />

äâà íàïðàâëåíèÿ ðåôîðìèðîâàíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

Êàê ïîêàçûâàåò ýâîëþöèÿ ðåôîðìû êîììóíàëüíîãî (ìåñòíîãî) ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

â Ãåðìàíèè, óêðåïëåíèå ýêîíîìè÷åñêîãî, ôèíàíñîâîãî è<br />

óïðàâëåí÷åñêîãî ïîòåíöèàëà íèçîâîãî óðîâíÿ âëàñòè ìîæåò áûòü äîñòèãíóòî<br />

çà ñ÷åò ïðîâåäåíèÿ òåððèòîðèàëüíîé (Gebietsreform) è ôóíêöèîíàëüíîé<br />

ðåôîðìû (Funktionalreform). Òåððèòîðèàëüíàÿ êîììóíàëüíàÿ<br />

ðåôîðìà ïðåäïîëàãàåò ïðîâåäåíèå ìåðîïðèÿòèé ïî óñòàíîâëåíèþ îïòèìàëüíûõ<br />

ãðàíèö îáùèí è äðóãèõ ìóíèöèïàëüíûõ êîðïîðàöèé ïîä<br />

ñîîòâåòñòâóþùèé íàáîð çàäà÷ è îòâåòñòâåííîñòè, òîãäà êàê ôóíêöèîíàëüíàÿ<br />

ñâÿçàíà ñ èçìåíåíèåì îáúåìà çàäà÷ è îòâåòñòâåííîñòè òîãî èëè<br />

èíîãî òèïà ìóíèöèïàëüíûõ åäèíèö.<br />

Òåððèòîðèàëüíàÿ ðåôîðìà êàê ñðåäñòâî îïòèìèçàöèè ìóíèöèïàëüíîé<br />

âëàñòè – ïóòåì óêðóïíåíèÿ òåððèòîðèé îáùèí èëè ñîçäàíèÿ îáúåäèíåííûõ<br />

îáùèí (Gesamtgemeinden) ðàçëè÷íûõ òèïîâ – âûñòóïèëà íà<br />

ïåðåäíèé ïëàí â 70-å ãã. XX â. â çàïàäíûõ ôåäåðàëüíûõ çåìëÿõ 6 . Ïîñëå<br />

îáúåäèíåíèÿ Ãåðìàíèè âîñòî÷íûå çåìëè òàêæå ïðîâåëè òåððèòîðèàëü-<br />

5 Nassmacher H., Nassmacher K.-H. Kommunalpolitik in Deutschland. Opladen:<br />

Leske+Budrich, 1999. S. 62.<br />

6 Ñì., íàïð.: § 71 Íèæíåñàêñîíñêîãî çàêîíà îá îáùèíàõ â ðåä. îò 18.10.1977 (Nds.<br />

GVBl. S. 497); § 59 Çàêîíà îá îáùèíàõ çåìëè Áàäåí-Âþðòåìáåðã â ðåä. îò 22.12.1975<br />

(GBl. v. 27.01.1976, S. 1).

504 ÃËÀÂÀ IV. Ìåñòî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå Åëåíà ÃÐÈÖÅÍÊÎ<br />

505<br />

íóþ ðåôîðìó, ïðàâäà, â îñíîâíîì â ÷àñòè èçìåíåíèÿ ãðàíèö ðàéîíîâ<br />

(óåçäîâ) (Kreise), îòêàçàâøèñü îò êðóïíîìàñøòàáíîé ðåôîðìû òåððèòîðèé<br />

îáùèí. Óêðåïëåíèå óïðàâëåí÷åñêîãî ïîòåíöèàëà ïîñëåäíèõ äîñòèãàëîñü<br />

äî ñèõ ïîð ãëàâíûì îáðàçîì çà ñ÷åò îáðàçîâàíèÿ àäìèíèñòðàòèâíûõ<br />

(Verwaltungsgemeinschaften) (Ñàêñîíèÿ-Àíãàëüò, Òþðèíãèÿ) èëè<br />

âåäîìñòâåííûõ ñîîáùåñòâ (Aemter) (Áðàíäåíáóðã, Ìåêëåíáóðã-Ïåðåäíÿÿ<br />

Ïîìåðàíèÿ) 7 .<br />

 òî æå âðåìÿ òåððèòîðèàëüíàÿ ðåôîðìà ñîïðîâîæäàëàñü ðÿäîì ïðîòèâîðå÷èâûõ<br />

òåíäåíöèé: óêðóïíåíèå òåððèòîðèè êîììóíû îçíà÷àëî íå<br />

òîëüêî óñèëåíèå åå ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî è óïðàâëåí÷åñêîãî ïîòåíöèàëà,<br />

íåîáõîäèìîãî äëÿ ðåøåíèÿ îáúåêòèâíî óñëîæíèâøèõñÿ ìóíèöèïàëüíûõ<br />

çàäà÷, íî è óòðàòó íàñåëåíèåì «÷óâñòâà ìåñòíîãî ñîîáùåñòâà»,<br />

îòðûâ âëàñòè îò ãðàæäàíèíà. Êàê ñïðàâåäëèâî çàìåòèë Ãåíðèõ<br />

Øîëëåð, «åñëè áîëåå âûñîêàÿ ýôôåêòèâíîñòü è ðàöèîíàëèçàöèÿ ìóíèöèïàëüíîãî<br />

óïðàâëåíèÿ ïîêóïàþòñÿ çà ñ÷åò ñíèæåíèÿ ó÷àñòèÿ ãðàæäàí<br />

â íåì, óòðà÷èâàåòñÿ ñàìà ñóùíîñòü ñàìîóïðàâëåíèÿ, ñàìà èäåÿ ïîñòðîåíèÿ<br />

äåìîêðàòèè ñíèçó ââåðõ» 8 .<br />

Ïðàêòè÷åñêè ïàðàëëåëüíî ñ òåððèòîðèàëüíîé ðåôîðìîé íà÷àëîñü îáñóæäåíèå<br />

â çåìëÿõ ÔÐÃ ïðîáëåì ôóíêöèîíàëüíîé ðåôîðìû. Ïîñëåäíÿÿ<br />

ïîíèìàëàñü â ïåðâóþ î÷åðåäü êàê ôîðìàëüíàÿ ïåðåäà÷à ïîëíîìî÷èé ñ<br />

çåìåëüíîãî óðîâíÿ îïðåäåëåííûì ìóíèöèïàëüíûì êîðïîðàöèÿì. Êðàåóãîëüíûì<br />

êàìíåì âñåõ äèñêóññèé íà ýòó òåìó âñåãäà îñòàâàëñÿ âîïðîñ î<br />

òîì, êàêèå çàäà÷è äîëæíû áûòü âîçëîæåíû íà îáùèíû, ÷òî ïðåäñòàâëÿþò<br />

ñîáîé âîïðîñû ìåñòíîãî ñîîáùåñòâà. Îáúåì è ñîäåðæàíèå ìóíèöèïàëüíûõ<br />

çàäà÷, îäíàêî, íàïðÿìóþ çàâèñèò îò ðàçìåðà è ôèíàíñîâîãî ïîòåíöèàëà<br />

îáùèí. Ôóíêöèîíàëüíàÿ ðåôîðìà ïðåäïîëàãàåò òàêæå ðàçãðàíè÷åíèå<br />

ïîëíîìî÷èé ìåæäó ðàéîííûì (óåçäíûì) è îáùèííûì óðîâíÿìè<br />

êîììóíàëüíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ñâåðõ òîãî, îíà âêëþ÷àåò è ïîëèòè÷åñêèé<br />

àñïåêò: ó÷àñòèå êîììóíàëüíûõ êîðïîðàöèé ïðè ïðèíÿòèè ëþáûõ ãîñóäàðñòâåííûõ<br />

ðåøåíèé, çàòðàãèâàþùèõ èíòåðåñû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ;<br />

óêðåïëåíèå èíñòèòóòîâ ïðÿìîé äåìîêðàòèè íà ìåñòíîì óðîâíå 9 .<br />

Äâóåäèíàÿ çàäà÷à òåððèòîðèàëüíîé è ôóíêöèîíàëüíîé ðåôîðìû ñòîèò<br />

è ïåðåä ðîññèéñêèìè ìóíèöèïàëüíûìè îáðàçîâàíèÿìè. Ýòî ïðîÿâëÿåòñÿ,<br />

ñ îäíîé ñòîðîíû, â íàìå÷åííûõ â íîâîì ÔÇ î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè<br />

òåððèòîðèàëüíûõ ïðåîáðàçîâàíèÿõ â ñâÿçè ñ ïåðåõîäîì âñåõ ñóáúåêòîâ ÐÔ<br />

(çà èñêëþ÷åíèåì ãîðîäîâ ôåäåðàëüíîãî çíà÷åíèÿ) ê óíèôèöèðîâàííîé äâóõóðîâíåâîé<br />

ìîäåëè òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëå-<br />

7 Ñì., íàïð.: § 7 Êîììóíàëüíîé êîíñòèòóöèè Áðàíäåíáóðãà îò 30.06.1994 (GVBl. I,<br />

S. 122); § 6 Êîììóíàëüíîé êîíñòèòóöèè çåìëè Ìåêëåíáóðã-Ïåðåäíÿÿ Ïîìåðàíèÿ îò<br />

13.11.1995 (GVBl. I, S. 537).<br />

8 Scholler H. Grundzuege des Kommunalrechts in der Bundesrepublik Deutschland.<br />

Heidelberg: C.F. Mueller, 1990. S. 47.<br />

9 Î ôóíêöèîíàëüíîé ðåôîðìå ñì. ïîäð.: Scholler, Grundzuege …, S. 52 ff.; Nassmacher/<br />

Nassmacher, Kommunalpolitik …, S. 26-27.<br />

íèÿ «ïîñåëåíèå–ìóíèöèïàëüíûé ðàéîí» (ãë. 2 ñò. 85 ÷. 1 ï. 1 ÷. 3 è äð.).<br />

Ïðàâäà, â îòëè÷èå îò íåìåöêîãî âàðèàíòà òåððèòîðèàëüíîé êîììóíàëüíîé<br />

ðåôîðìû, â ðîññèéñêîì ðå÷ü èäåò íå îá óêðóïíåíèè íèçîâîãî çâåíà ìóíèöèïàëüíûõ<br />

îáðàçîâàíèé (ïîñåëåíèé), à î ðàçóêðóïíåíèè ïîëó÷èâøåé âåñüìà<br />

øèðîêîå ðàñïðîñòðàíåíèå â ñóáúåêòàõ ÐÔ îäíîóðîâíåâîé «ðàéîííîé<br />

ìîäåëè» òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ïðè êîòîðîé<br />

ñåëüñêèå íàñåëåííûå ïóíêòû è äàæå íåáîëüøèå ãîðîäà íå áûëè ìóíèöèïàëüíûìè<br />

îáðàçîâàíèÿìè. Â ñîîòâåòñòâèè ñ íîâûì ÔÇ î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè<br />

(ñò. 11) ñòàòóñ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé – ãîðîäñêèõ<br />

ïîñåëåíèé äîëæíû ïîëó÷èòü âñå ãîðîäà (êðîìå ãîðîäîâ, ïðåòåíäóþùèõ íà<br />

ñòàòóñ ãîðîäñêîãî îêðóãà) è ïîñåëêè ñ ïðèëåãàþùåé òåððèòîðèåé; ñåëüñêèå<br />

íàñåëåííûå ïóíêòû èëè èõ îáúåäèíåíèÿ ïðèîáðåòàþò ñòàòóñ ìóíèöèïàëüíûõ<br />

îáðàçîâàíèé – ñåëüñêèõ ïîñåëåíèé â ñîîòâåòñòâèè ñ êðèòåðèåì<br />

÷èñëåííîñòè íàñåëåíèÿ (êàê ïðàâèëî, áîëåå 1000 ÷åëîâåê).<br />

Ñ äðóãîé ñòîðîíû, îñîáîå çíà÷åíèå ïðèäàåòñÿ ôóíêöèîíàëüíîìó àñïåêòó<br />

ðåôîðìû: ñòðîãî ðàçãðàíè÷èâàþòñÿ âîïðîñû ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ<br />

ïîñåëåíèÿ, ìóíèöèïàëüíîãî ðàéîíà, ãîðîäñêîãî îêðóãà ñ îïðåäåëåíèåì<br />

ôîðì âçàèìîäåéñòâèÿ ìåæäó ìóíèöèïàëüíûìè îáðàçîâàíèÿìè ðàçíûõ<br />

òèïîâ (ñò.ñò. 14-16 ÔÇ î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè), ìåæäó íèìè è ãîñóäàðñòâîì,<br />

âêëþ÷àÿ âîïðîñû íàäåëåíèÿ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

îòäåëüíûìè ãîñóäàðñòâåííûìè ïîëíîìî÷èÿìè (ãë. 4). Áîëüøîå âíèìàíèå<br />

óäåëÿåòñÿ îáåñïå÷åíèþ âîçìîæíîñòåé âëèÿíèÿ ìóíèöèïàëüíûõ<br />

îáðàçîâàíèé è íàñåëåíèÿ íà ïðîöåññ ïðèíÿòèÿ ãîñóäàðñòâåííûõ è ìåñòíûõ<br />

ðåøåíèé (ñò. 8 ãë. 5 ãë. 9).<br />

Äàëüíåéøåå ðàçâèòèå íà÷àë ìåñòíîé äåìîêðàòèè<br />

 ðóñëå îáùèõ åâðîïåéñêèõ äåìîêðàòè÷åñêèõ ñòàíäàðòîâ íàõîäÿòñÿ<br />

îñíîâíûå èäåè ðåôîðìû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, íàøåäøèå îòðàæåíèå<br />

â íîâîì Ôåäåðàëüíîì çàêîíå è ñâÿçàííûå ñ ðàçâèòèåì íà÷àë ìåñòíîé<br />

äåìîêðàòèè. Ýòî âûðàæàåòñÿ:<br />

– â ïðèáëèæåíèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ êàê óðîâíÿ ïóáëè÷íîé âëàñòè<br />

ê íàñåëåíèþ ïóòåì íàäåëåíèÿ ñòàòóñîì ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ<br />

âñåõ ãîðîäîâ, ïîñåëêîâ, à òàêæå ñåëüñêèõ íàñåëåííûõ ïóíêòîâ ëèáî èõ îáúåäèíåíèé<br />

â ñîîòâåòñòâèè ñ óñòàíîâëåííûìè â Çàêîíå êðèòåðèÿìè ÷èñëåííîñòè<br />

íàñåëåíèÿ, ðàçìåðà òåððèòîðèè, äîñòóïíîñòè öåíòðà ïîñåëåíèÿ (ñò. 11);<br />

– â ðàçâèòèè ôîðì ïðÿìîé äåìîêðàòèè íà ìåñòíîì óðîâíå (ãë. 5 Çàêîíà):<br />

íàðÿäó ñ óæå èçâåñòíûìè Ôåäåðàëüíîìó çàêîíó î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè<br />

1995 ã. 10 ôîðìàìè – ìåñòíûé ðåôåðåíäóì, ìóíèöèïàëüíûå âûáîðû,<br />

îòçûâ âûáîðíîãî ëèöà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ñõîä ãðàæäàí,<br />

10 Ôåäåðàëüíûé çàêîí «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» îò 28.08.1995 // ÑÇ ÐÔ. 1995. ¹ 35. Ñò. 3506; 1996. ¹17.<br />

Ñò. 1917; ¹ 49. Ñò. 5500; 1997. ¹12. Ñò. 1378; 2000. ¹32. Ñò. 3330 (äàëåå – ÔÇ î<br />

ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè 1995 ã.).

506 ÃËÀÂÀ IV. Ìåñòî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå Åëåíà ÃÐÈÖÅÍÊÎ<br />

507<br />

òåððèòîðèàëüíîå îáùåñòâåííîå ñàìîóïðàâëåíèå, ñîáðàíèå ãðàæäàí, ïðàâîòâîð÷åñêàÿ<br />

èíèöèàòèâà, îáðàùåíèÿ ãðàæäàí â îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ,<br />

Çàêîí íàçûâàåò è ðåãëàìåíòèðóåò ïóáëè÷íûå ñëóøàíèÿ, êîíôåðåíöèþ<br />

(ñîáðàíèå äåëåãàòîâ), îïðîñ ãðàæäàí, ãîëîñîâàíèå ïî âîïðîñàì<br />

èçìåíåíèÿ ãðàíèö è ïðåîáðàçîâàíèÿ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé;<br />

– â äåìîêðàòè÷åñêîé ïðîöåäóðå îïðåäåëåíèÿ ñòðóêòóðû îðãàíîâ ìåñòíîãî<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ ïðè îáðàçîâàíèè íîâîãî ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ<br />

èëè â ñëó÷àå ïðåîáðàçîâàíèÿ ñóùåñòâóþùåãî (ðåøåíèå ïðèíèìàåòñÿ<br />

íà ìåñòíîì ðåôåðåíäóìå, ñõîäå ãðàæäàí ëèáî ïðåäñòàâèòåëüíûì<br />

îðãàíîì ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ) (ñò. 34 ÷. 5 ÷. 6 Çàêîíà);<br />

– â óñòàíîâëåíèè äîïîëíèòåëüíûõ ãàðàíòèé «ïðîçðà÷íîñòè» ìåñòíîé<br />

âëàñòè: ïðîåêò ìåñòíîãî áþäæåòà, ðåøåíèå î åãî óòâåðæäåíèè, ãîäîâîé<br />

îò÷åò î åãî èñïîëíåíèè, åæåêâàðòàëüíûå ñâåäåíèÿ î õîäå èñïîëíåíèÿ<br />

ìåñòíîãî áþäæåòà, î ÷èñëåííîñòè ìóíèöèïàëüíûõ ñëóæàùèõ,<br />

ðàáîòíèêîâ ìóíèöèïàëüíûõ ó÷ðåæäåíèé ñ óêàçàíèåì ôàêòè÷åñêèõ çàòðàò<br />

íà èõ äåíåæíîå ñîäåðæàíèå ïîäëåæàò îôèöèàëüíîìó îïóáëèêîâàíèþ<br />

(ñò. 52 ÷. 6 Çàêîíà); ïî ïðîåêòó óñòàâà ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ,<br />

ïðîåêòó ìåñòíîãî áþäæåòà è îò÷åòà î åãî èñïîëíåíèè, ïðîåêòàì<br />

ïëàíîâ è ïðîãðàìì ðàçâèòèÿ ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ â îáÿçàòåëüíîì<br />

ïîðÿäêå ïðîâîäÿòñÿ ïóáëè÷íûå ñëóøàíèÿ (ñò. 28 ÷. 3);<br />

– â óñèëåíèè ïîçèöèé ïðåäñòàâèòåëüíîãî îðãàíà â ñèñòåìå îðãàíîâ<br />

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ: óñòàíàâëèâàåòñÿ ïðèíöèï ïðîèçâîäíîñòè<br />

îðãàíîâ è äîëæíîñòíûõ ëèö ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ îò íàñåëåíèÿ èëè<br />

ïðåäñòàâèòåëüíîãî îðãàíà (ñò. 35 ÷. 2; ñò. 36 ÷. 2 ï. 1, ÷. 5; ñò. 37 ÷àñòè 3,<br />

5, 6 Çàêîíà); ïðîâîçãëàøàåòñÿ íåäîïóñòèìîñòü, êàê ïðàâèëî, ñîâìåùåíèÿ<br />

ôóíêöèé ãëàâû àäìèíèñòðàöèè è ïðåäñåäàòåëÿ ïðåäñòàâèòåëüíîãî<br />

îðãàíà (ñò. 36 ÷. 2 ï. 4); ðàçâèâàþòñÿ êîíòðîëüíûå ïîëíîìî÷èÿ ïðåäñòàâèòåëüíîãî<br />

îðãàíà – êîíòðîëü çà èñïîëíåíèåì îðãàíàìè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

è äîëæíîñòíûìè ëèöàìè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïîëíîìî÷èé<br />

ïî ðåøåíèþ âîïðîñîâ ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ íàõîäèòñÿ â<br />

èñêëþ÷èòåëüíîé êîìïåòåíöèè ïðåäñòàâèòåëüíîãî îðãàíà (ñò. 35 ÷. 10 ï.<br />

9); çàêðåïëÿåòñÿ ïðàâî ïðåîäîëåíèÿ âåòî ãëàâû ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ<br />

(ñò. 35 ÷. 13); ïðîâîäèòñÿ èäåÿ äîñòàòî÷íî øèðîêîãî ñîöèàëüíîãî<br />

ïðåäñòàâèòåëüñòâà ïðè óñòàíîâëåíèè ïðåäåëîâ ìèíèìàëüíîé ÷èñëåííîñòè<br />

äåïóòàòñêîãî êîðïóñà â ïîñåëåíèÿõ (ñò. 35 ÷. 6).<br />

Ïðèâëå÷åíèå æèòåëåé è ãðàæäàí ê îñóùåñòâëåíèþ ìåñòíîé âëàñòè<br />

ÿâëÿåòñÿ âàæíåéøèì ýëåìåíòîì ãàðàíòèè êîììóíàëüíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

â Ãåðìàíèè.  òî æå âðåìÿ â íåìåöêîé äîêòðèíå ïðèíÿòî ðàçëè÷àòü<br />

äâå ôîðìû ó÷àñòèÿ íàñåëåíèÿ â ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè:<br />

– èíäèâèäóàëüíîå ó÷àñòèå âî âíóòðèìóíèöèïàëüíûõ îòíîøåíèÿõ,<br />

ñêëàäûâàþùèõñÿ âíóòðè êîììóíû 11 ìåæäó åå îðãàíàìè è íàñåëåíèåì;<br />

11 «Êîììóíà» èñïîëüçóåòñÿ çäåñü è äàëåå êàê ñîáèðàòåëüíûé òåðìèí äëÿ îáîçíà÷åíèÿ<br />

òåððèòîðèàëüíûõ êîììóíàëüíûõ êîðïîðàöèé âñåõ òèïîâ.<br />

– ó÷àñòèå âî âíåøíèõ îòíîøåíèÿõ ÷åðåç êîììóíó êàê åäèíóþ òåððèòîðèàëüíóþ<br />

êîðïîðàöèþ.<br />

Ïðè ðàññìîòðåíèè ôîðì âíóòðèìóíèöèïàëüíîãî ó÷àñòèÿ íàñåëåíèÿ â<br />

êîììóíàëüíîì ñàìîóïðàâëåíèè íåîáõîäèìî òàêæå ðàçëè÷àòü äâà àñïåêòà:<br />

ñ îäíîé ñòîðîíû, æèòåëè ÿâëÿþòñÿ ïîòðåáèòåëÿìè ìóíèöèïàëüíûõ<br />

óñëóã, ñ äðóãîé æå ñòîðîíû, îíè ñàìè àêòèâíî ó÷àñòâóþò â îñóùåñòâëåíèè<br />

ìåñòíîé âëàñòè, ïðèíÿòèè âàæíåéøèõ ðåøåíèé íà ìóíèöèïàëüíîì<br />

óðîâíå. Â ñâÿçè ñ ýòèì, â ìóíèöèïàëüíîì çàêîíîäàòåëüñòâå ôåäåðàëüíûõ<br />

çåìåëü ïðîâîäèòñÿ ðàçãðàíè÷åíèå ìåæäó ãðàæäàíàìè (Buerger) è æèòåëÿìè<br />

(Einwohner) îáùèíû. Ñîîòâåòñòâåííî, âûäâèãàþòñÿ ðàçëè÷íûå ñîáèðàòåëüíûå<br />

ïîíÿòèÿ äëÿ îáîçíà÷åíèÿ ñîâîêóïíîñòè ãðàæäàí è êîëëåêòèâà<br />

æèòåëåé – «áþðãåðñòâî» (Buergerschaft) è «íàñåëåíèå îáùèíû»<br />

(Gemeindebevoelkerung). Ïðè ýòîì «íàñåëåíèå» ÿâëÿåòñÿ îáîáùåííûì<br />

ïîíÿòèåì, âêëþ÷àþùèì â ñåáÿ òàêæå è ñîâîêóïíîñòü ãðàæäàí.<br />

Æèòåëÿìè îáùèíû ïðèçíàþòñÿ âñå èíäèâèäû, êîòîðûå âðåìåííî èëè<br />

ïîñòîÿííî ïðîæèâàþò â îáùèíå, ò.å. èìåþò íà åå òåððèòîðèè æèëèùå 12 .<br />

Æèëèùå ïîíèìàåòñÿ ïðè ýòîì î÷åíü øèðîêî, âêëþ÷àÿ çàãîðîäíûå äîìèêè,<br />

äà÷è, óêðåïëåííûå æèëûå êîíòåéíåðû. Òîò ôàêò, ÷òî èíäèâèä<br />

èìååò íåñêîëüêî «ìåñò æèòåëüñòâà» íå âëèÿåò íà åãî ñòàòóñ «æèòåëÿ<br />

îáùèíû»: îí ìîæåò áûòü îäíîâðåìåííî æèòåëåì íåñêîëüêèõ îáùèí. Â<br />

çàêîíàõ îá îáùèíàõ îïðåäåëÿåòñÿ êðóã ïðàâ è îáÿçàííîñòåé æèòåëåé. Ê<br />

íèì, â ÷àñòíîñòè, îòíîñÿòñÿ: ïðàâî íà èñïîëüçîâàíèå îáùèííûõ ó÷ðåæäåíèé<br />

(Benutzung der oeffentlichen Einrichtungen) è îáÿçàííîñòü íåñòè<br />

ðàñõîäû â ñâÿçè ñ ïðèíàäëåæíîñòüþ ê îáùèíå 13 ; ïðàâî íà ïîëó÷åíèå<br />

èíôîðìàöèè îá îáùåñòâåííî çíà÷èìûõ äåëàõ îáùèíû è íà ñîó÷àñòèå â<br />

ðåøåíèè ìóíèöèïàëüíûõ çàäà÷ (Unterrichtung der Einwohner) 14 ; ïðàâî<br />

íà ó÷àñòèå â ñîáðàíèÿõ æèòåëåé (Einwohnerversammlungen) 15 ; ïðàâî íà<br />

îáðàùåíèå ñ âîïðîñàìè â ïðåäñòàâèòåëüíûé îðãàí îáùèíû â ðàìêàõ<br />

ñïåöèàëüíî îòâåäåííîãî äëÿ ýòîãî âðåìåíè (Einwohnerfragestunde), à<br />

òàêæå íà ó÷àñòèå â ñëóøàíèÿõ, îðãàíèçóåìûõ ïðåäñòàâèòåëüíûì îðãàíîì<br />

îáùèíû (Anhoerung) 16 ; ïðàâî íà îáðàùåíèå ñ èíèöèàòèâîé ðàññìîòðåíèÿ<br />

îïðåäåëåííîãî âîïðîñà âåäåíèÿ îáùèíû åå ïðåäñòàâèòåëüíûì<br />

îðãàíîì (Einwohnerantrag) 17 .<br />

Ãðàæäàíèíîì îáùèíû, â îòëè÷èå îò æèòåëÿ, ïðèçíàåòñÿ ëèøü òîò,<br />

êòî ïîñòîÿííî èëè ïðåèìóùåñòâåííî ïðîæèâàåò íà åå òåððèòîðèè, ò.å.<br />

èìååò â íåé «îñíîâíîå æèëèùå» (Hauptwohnung), è îáëàäàåò àêòèâíûì<br />

12 Ñì., íàïð.: § 13 àáç. 1 Çàêîíà îá îáùèíàõ Áðàíäåíáóðãà (GVBl. I 1993, S.398; 1999,<br />

S. 90, 98); § 21 Íèæíåñàêñîíñêîãî çàêîíà îá îáùèíàõ (Nds. GVBl. 1996, S.382; 1999, S. 74).<br />

13 Ñì., íàïð.: § 14 Çàêîíà îá îáùèíàõ Áðàíäåíáóðãà.<br />

14 Òàì æå, § 16.<br />

15 Òàì æå, § 17.<br />

16 Â íåêîòîðûõ çàêîíàõ îá îáùèíàõ ïðàâî íà âûñòóïëåíèå â ðàìêàõ ñëóøàíèé ïðåäîñòàâëÿåòñÿ<br />

òàêæå äåòÿì è þíîøåñòâó (§ 18 àáç. 1 Çàêîíà îá îáùèíàõ Áðàíäåíáóðãà).<br />

17 Òàì æå, § 19.

508 ÃËÀÂÀ IV. Ìåñòî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå Åëåíà ÃÐÈÖÅÍÊÎ<br />

509<br />

èçáèðàòåëüíûì ïðàâîì (ÿâëÿåòñÿ íåìöåì ïî ñìûñëó ñò. 116 Îñíîâíîãî<br />

çàêîíà 18 ; äîñòèã 18-ëåòíåãî âîçðàñòà; ïðîæèâàåò â îáùèíå 19 è íå ëèøåí<br />

èçáèðàòåëüíîãî ïðàâà ïî çàêîíó). Äàííûå îãðàíè÷åíèÿ ñâÿçàíû ñ òåì,<br />

÷òî èìåííî ãðàæäàíå îáùèíû íàäåëÿþòñÿ ïîëèòè÷åñêîé ïðàâîñïîñîáíîñòüþ,<br />

ó÷àñòâóþò â ðåàëèçàöèè òàêèõ ïîëèòè÷åñêèõ ïðàâ è îáÿçàííîñòåé,<br />

êàê: èçáèðàòåëüíîå ïðàâî; ïðàâî íà ó÷àñòèå â ãðàæäàíñêîé èíèöèàòèâå<br />

(Buergerbegehren); ïðàâî íà ó÷àñòèå â ðåôåðåíäóìå<br />

(Buergerentscheid) 20 ; îáÿçàííîñòü îñóùåñòâëåíèÿ äëÿ îáùèíû îïðåäåëåííîãî<br />

êðóãà óïðàâëåí÷åñêèõ äåë íà îáùåñòâåííûõ (âíåøòàòíûõ) íà-<br />

÷àëàõ (Ehrenamt); îáÿçàííîñòü ó÷àòèÿ â îñóùåñòâëåíèè èíîé îáùåñòâåííî<br />

çíà÷èìîé äåÿòåëüíîñòè â èíòåðåñàõ îáùèíû íà îáùåñòâåííûõ<br />

íà÷àëàõ (Ehrentaetigkeit) 21 .<br />

Ïðèìå÷àòåëüíî, ÷òî â ñîîòâåòñòâèè ñ íåìåöêèì ïîäõîäîì ê ôîðìàì<br />

ó÷àñòèÿ æèòåëåé è ãðàæäàí â îñóùåñòâëåíèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

ðå÷ü èäåò íå òîëüêî îá èõ ïðàâàõ, íî è îá îáÿçàííîñòÿõ.<br />

Îáà ïîíÿòèÿ – «æèòåëè» è «ãðàæäàíå» - èñïîëüçóþòñÿ è â ðîññèéñêîì<br />

çàêîíîäàòåëüñòâå î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè. Â òî æå âðåìÿ êàê Ôåäåðàëüíûé<br />

çàêîí 1995 ã., òàê è íîâûé ÔÇ î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè íå<br />

ïðîâîäÿò ïðèíöèïèàëüíûõ ðàçëè÷èé ìåæäó ìóíèöèïàëüíî-ïðàâîâûì ñòàòóñîì<br />

ãðàæäàí è æèòåëåé 22 . Îäíàêî ïîïûòêà ïîñìîòðåòü íà ó÷àñòèå ãðàæäàí<br />

â îñóùåñòâëåíèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íå òîëüêî ÷åðåç ïðèçìó<br />

ïðàâà, íî è îáÿçàííîñòè îò÷àñòè ïðèñóòñòâóåò â íîðìàõ ðîññèéñêîãî Ôåäåðàëüíîãî<br />

çàêîíà î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè, ðåãóëèðóþùèõ ïîëíîìî-<br />

÷èÿ îðãàíîâ ïîñåëåíèé è ãîðîäñêèõ îêðóãîâ ïðèíèìàòü ðåøåíèå î ïðèâëå÷åíèè<br />

ãðàæäàí ê âûïîëíåíèþ ñîöèàëüíî çíà÷èìûõ äëÿ ïîñåëåíèÿ è<br />

ãîðîäñêîãî îêðóãà ðàáîò (ñò. 17 ÷. 2). Ïðàâäà, ó÷àñòèå ãðàæäàí â âûïîëíåíèè<br />

ðàáîò îñóùåñòâëÿåòñÿ èñêëþ÷èòåëüíî íà äîáðîâîëüíîé îñíîâå. Ïîýòîìó<br />

â äàííîì ñëó÷àå åñëè è ìîæíî ãîâîðèòü îá îáÿçàííîñòè, òî ëèøü â<br />

çíà÷åíèè äîáðîâîëüíî ïðèíèìàåìîé íà ñåáÿ æèòåëåì îáÿçàííîñòè.<br />

18 Â íàñòîÿùåå âðåìÿ ýòî ïðàâî ðàñïðîñòðàíÿåòñÿ òàêæå íà ïðîæèâàþùèõ íà<br />

òåððèòîðèè îáùèíû ãðàæäàí ãîñóäàðñòâ-÷ëåíîâ Åâðîïåéñêîãî ñîþçà.<br />

19 Èíîãäà â çåìåëüíîì ìóíèöèïàëüíîì çàêîíîäàòåëüñòâå óñòàíàâëèâàåòñÿ íåáîëüøîé<br />

öåíç îñåäëîñòè – îò òðåõ äî øåñòè ìåñÿöåâ. Òàê, íàïð., â § 7 Çàêîíà î ìóíèöèïàëüíûõ<br />

âûáîðàõ â çåìëå Ñåâåðíûé Ðåéí-Âåñòôàëèÿ (GV NW 1998, S. 454; 1999, S. 412) ðå÷ü<br />

èäåò î ïðîæèâàíèè íå ìåíåå òðåõ ìåñÿöåâ íà òåððèòîðèè èçáèðàòåëüíîãî îêðóãà.<br />

20 Â öåëîì ñóáúåêòîì ãðàæäàíñêîé èíèöèàòèâû è ðåôåðåíäóìà â çàêîíîäàòåëüñòâå<br />

ïðèçíàåòñÿ íå îòäåëüíûé ãðàæäàíèí, à ñîâîêóïíîñòü ãðàæäàí îáùèíû – áþðãåðñòâî<br />

(§ 20 Çàêîíà îá îáùèíàõ Áðàíäåíáóðãà). Òàêèì îáðàçîì, çíà÷åíèå âîçíèêøåãî<br />

åùå â ñðåäíèå âåêà êîëëåêòèâíîãî ñóáúåêòà îòäåëüíûõ ñàìîóïðàâëåí÷åñêèõ ïðàâ – áþðãåðñòâà<br />

ñîõðàíÿåòñÿ äî ñèõ ïîð.<br />

21 Cì., íàïð.: § 26 Çàêîíà îá îáùèíàõ Áðàíäåíáóðãà.<br />

22 Ëèøü ïðèìåíèòåëüíî ê ðåàëèçàöèè ïðàâà íà ó÷àñòèå â ïóáëè÷íûõ ñëóøàíèÿõ íîâûé<br />

ÔÇ âåäåò ðå÷ü î æèòåëÿõ è íàñåëåíèè, à íå î ãðàæäàíàõ (ñò. 28).  ñâÿçè ñ ýòèì<br />

ìîæíî ïðåäïîëîæèòü, ÷òî çàêîíîäàòåëü ñîçäàåò íåêîòîðûå ïðåäïîñûëêè äëÿ ðàçãðàíè÷åíèÿ<br />

ïðàâ ãðàæäàí è æèòåëåé â îñóùåñòâëåíèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ.<br />

 Ãåðìàíèè è Ðîññèè ðàçëè÷àåòñÿ ïîäõîä ê îöåíêå þðèäè÷åñêîãî<br />

çíà÷åíèÿ è ôîðì ó÷àñòèÿ ãðàæäàí â ðåøåíèè âîïðîñîâ ìóíèöèïàëüíîòåððèòîðèàëüíûõ<br />

ïðåîáðàçîâàíèé. Â Ðîññèè óêàçàííûå ïðåîáðàçîâàíèÿ<br />

îôîðìëÿþòñÿ çàêîíàìè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè. Ïðè ýòîì â íîâîì Ôåäåðàëüíîì<br />

çàêîíå î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè óñòàíîâëåíî, ÷òî èçìåíåíèå<br />

ãðàíèö ìóíèöèïàëüíûõ ðàéîíîâ è ïîñåëåíèé, âëåêóùåå îòíåñåíèå òåððèòîðèé<br />

îòäåëüíûõ âõîäÿùèõ â èõ ñîñòàâ ïîñåëåíèé è (èëè) íàñåëåííûõ<br />

ïóíêòîâ ñîîòâåòñòâåííî ê òåððèòîðèÿì äðóãèõ ìóíèöèïàëüíûõ ðàéîíîâ<br />

èëè ïîñåëåíèé, îñóùåñòâëÿåòñÿ ñ ñîãëàñèÿ íàñåëåíèÿ äàííûõ<br />

ïîñåëåíèé èëè íàñåëåííûõ ïóíêòîâ (ñò. 12). Îáúåäèíåíèå äâóõ è áîëåå<br />

ïîñåëåíèé, ðàçäåëåíèå ïîñåëåíèÿ ìîæåò áûòü ðåàëèçîâàíî òàêæå ëèøü<br />

ïðè óñëîâèè ñîãëàñèÿ íàñåëåíèÿ êàæäîãî èç ñóùåñòâóþùèõ èëè îáðàçóåìûõ<br />

âíîâü ïîñåëåíèé (ñò. 13 ÷àñòè 3, 5). Âîïðîñ î íàäåëåíèè ãîðîäñêîãî<br />

ïîñåëåíèÿ ñòàòóñîì ãîðîäñêîãî îêðóãà, êàê è î ëèøåíèè ýòîãî ñòàòóñà,<br />

ðåøàåòñÿ ñ ñîãëàñèÿ íàñåëåíèÿ ñîîòâåòñòâóþùåãî ãîðîäñêîãî<br />

ïîñåëåíèÿ è ñ ñîãëàñèÿ íàñåëåíèÿ ìóíèöèïàëüíîãî ðàéîíà, èç êîòîðîãî<br />

âûäåëÿåòñÿ èëè â ñîñòàâ êîòîðîãî âêëþ÷àåòñÿ ñîîòâåòñòâóþùåå ãîðîäñêîå<br />

ïîñåëåíèå (ñò. 13 ÷. 7). Ñîãëàñèå íàñåëåíèÿ èìååò ðåøàþùåå çíà÷åíèå:<br />

áåç íåãî èçìåíåíèå ãðàíèö, êàê è ïðåîáðàçîâàíèå íå ìîãóò áûòü<br />

ïðîâåäåíû. Ãîëîñîâàíèå î ñîãëàñèè èëè íåñîãëàñèè íà èçìåíåíèå ãðàíèö<br />

(ïðåîáðàçîâàíèå) îðãàíèçóåòñÿ ïî ñïåöèàëüíîé ïðîöåäóðå, ñõîäíîé<br />

ñ ïðîöåäóðîé ìåñòíîãî ðåôåðåíäóìà, ñ îñîáåííîñòÿìè, óñòàíîâëåííûìè<br />

Ôåäåðàëüíûì çàêîíîì î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè (ñò. 24).<br />

 Ãåðìàíèè èçìåíåíèÿ ãðàíèö òåððèòîðèàëüíûõ êîììóíàëüíûõ êîðïîðàöèé<br />

îñóùåñòâëÿþòñÿ íå òîëüêî çàêîíîì, íî è íà îñíîâå çàêîíà (ïðè<br />

íàëè÷èè ñîãëàøåíèÿ ìåæäó îáùèíàìè è ðàçðåøåíèÿ îðãàíà ïðàâîâîãî<br />

íàäçîðà). Êðîìå òîãî, íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî ìóíèöèïàëüíî-òåððèòîðèàëüíûå<br />

ïðåîáðàçîâàíèÿ òàêæå îáÿçàòåëüíî îñóùåñòâëÿþòñÿ ñ ó÷åòîì ìíåíèÿ<br />

íàñåëåíèÿ çàèíòåðåñîâàííîé îáùèíû (ïðè÷åì ïðîöåäóðà äîëæíà áûòü<br />

îðãàíèçîâàíà òàêèì îáðàçîì, ÷òîáû ñìûñë è öåëü âûÿâëåíèÿ ìíåíèÿ íå<br />

áûëè èñêàæåíû 23 ), ñàìî ïî ñåáå îòðèöàòåëüíîå ìíåíèå ïî ïîâîäó òåððèòîðèàëüíîãî<br />

ïðåîáðàçîâàíèÿ åùå íå ÿâëÿåòñÿ ïðåïÿòñòâèåì, áëîêèðóþùèì<br />

âåñü ïðîöåññ. Ðåøàþùèìè ÿâëÿþòñÿ «òðåáîâàíèÿ îáùåãî áëàãà»<br />

(Gruenden des oeffentlichen Wohls). Ïðè èõ íàëè÷èè âîçìîæíî ïðîâåäåíèå<br />

òåððèòîðèàëüíûõ ïðåîáðàçîâàíèé è ïðîòèâ âîëè îáùèíû (åå íàñåëåíèÿ).<br />

Îäíàêî òàêîå ðåøåíèå äîëæíî áûòü îáÿçàòåëüíî îôîðìëåíî çàêîíîì 24 .<br />

Êàê âèäíî èç ïðèâåäåííîãî ñðàâíåíèÿ, ó÷àñòèå íàñåëåíèÿ íåìåöêèõ<br />

îáùèí â ïðîöåäóðàõ ìóíèöèïàëüíî-òåððèòîðèàëüíûõ ïðåîáðàçîâàíèé,<br />

âûãëÿäèò íà ïåðâûé âçãëÿä ìåíåå äåìîêðàòè÷íî, ÷åì ó÷àñòèå íàñåëåíèÿ<br />

ðîññèéñêèõ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé. Îäíàêî ïðåäñòàâëÿåòñÿ,<br />

23 Ñì. îá ýòîì ïîäð.: Scholler, Grundzuege …, S. 48 ff.<br />

24 Ñì., íàïð.: Ñò. 98 Êîíñòèòóöèè çåìëè Áðàíäåíáóðã (GVBl. I 1992, S.298; 1999, S. 98).

510 ÃËÀÂÀ IV. Ìåñòî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå Åëåíà ÃÐÈÖÅÍÊÎ<br />

511<br />

÷òî ñàìî ïî ñåáå îáÿçàòåëüíîå ó÷àñòèå íàñåëåíèÿ â äàííîé ïðîöåäóðå,<br />

ïðè÷åì ñ ðåøàþùèì ãîëîñîì, åùå íå ÿâëÿåòñÿ êðèòåðèåì äåìîêðàòè÷íîñòè<br />

ìóíèöèïàëüíî-òåððèòîðèàëüíûõ ïðåîáðàçîâàíèé. Íåîáõîäèìîñòü<br />

è öåëåñîîáðàçíîñòü èõ ïðîâåäåíèÿ äèêòóþòñÿ íå òîëüêî âîëåé íàñåëåíèÿ<br />

êîíêðåòíîé òåððèòîðèàëüíîé åäèíèöû, íî è ñîîáðàæåíèÿìè ãîñóäàðñòâåííîé<br />

ýêîíîìè÷åñêîé è ñîöèàëüíîé ïîëèòèêè, òðåáîâàíèÿìè ïîâûøåíèÿ<br />

ýôôåêòèâíîñòè óïðàâëåíèÿ è äðóãèìè ôàêòîðàìè,<br />

îõâàòûâàåìûìè â íåìåöêîì âàðèàíòå åìêèì è îöåíî÷íûì ïîíÿòèåì<br />

«îáùåñòâåííîãî áëàãà» èëè «îáùåñòâåííîãî èíòåðåñà». Âîò ïî÷åìó îïûò<br />

Ãåðìàíèè â ðåãóëèðîâàíèè ïðîöåäóð ìóíèöèïàëüíî-òåððèòîðèàëüíûõ<br />

ïðåîáðàçîâàíèé çàñòàâëÿåò çàäóìàòüñÿ íàä âîïðîñîì î ñîâåðøåíñòâîâàíèè<br />

ðîññèéñêîé ìîäåëè, ïðåäëîæåííîé â íîâîì Ôåäåðàëüíîì çàêîíå.<br />

Òèïîëîãèÿ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé<br />

è îïðåäåëåíèå èõ ñòàòóñà<br />

Êàê óæå áûëî îòìå÷åíî âûøå, âåñüìà ïîêàçàòåëüíûì ÿâëÿåòñÿ èñïîëüçîâàíèå<br />

â íîâîì ðîññèéñêîì Ôåäåðàëüíîì çàêîíå ïðèíöèïîâ ôóíêöèîíàëüíîé<br />

ðåôîðìû ïðè îïðåäåëåíèè ñòàòóñà ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé<br />

ðàçíûõ òèïîâ. Ðå÷ü èäåò î ïåðåäà÷å ñîîòâåòñòâóþùèõ ïîëíîìî÷èé íà òîò<br />

óðîâåíü óïðàâëåíèÿ, íà êîòîðîì îíè ìîãóò îñóùåñòâëÿòüñÿ íàèáîëåå ýôôåêòèâíî<br />

è ýêîíîìè÷íî. Ïðè ýòîì ïðåäïîëàãàåòñÿ ñî÷åòàíèå îòâåòñòâåííîñòè<br />

çà îñóùåñòâëåíèå ïîëíîìî÷èÿ ñ ôóíêöèÿìè ïî åãî èñïîëíåíèþ è<br />

ôèíàíñèðîâàíèþ. Òàêèì îáðàçîì, â Çàêîíå çàêðåïëÿåòñÿ ðàçíûé íàáîð<br />

âîïðîñîâ ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ äëÿ ãîðîäñêèõ è ñåëüñêèõ ïîñåëåíèé, ñ îäíîé<br />

ñòîðîíû, è ìóíèöèïàëüíûõ ðàéîíîâ, ñ äðóãîé. Îñîáûé ñòàòóñ èìåþò<br />

ãîðîäñêèå îêðóãà, íå âõîäÿùèå â ñîñòàâ ìóíèöèïàëüíîãî ðàéîíà è îñóùåñòâëÿþùèå<br />

ïîëíîìî÷èÿ êàê ïîñåëåíèÿ, òàê è ðàéîíà.<br />

 öåëîì èäåÿ «ðàçíîñòàòóñíîñòè» ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé â<br />

çàâèñèìîñòè îò òèïà âïîëíå ñîîòâåòñòâóåò åâðîïåéñêèì ïîäõîäàì ê îïðåäåëåíèþ<br />

ïðèðîäû è çàäà÷ ìóíèöèïàëèòåòîâ. Íàïðèìåð, ïðàâî íà ñàìîóïðàâëåíèå<br />

îáùèí, ñ îäíîé ñòîðîíû, è îáùèííûõ îáúåäèíåíèé, ñ<br />

äðóãîé, òðàêòóåòñÿ â Îñíîâíîì çàêîíå ÔÐÃ ïî-ðàçíîìó. Åñëè îáùèíû<br />

îáëàäàþò «âñåîõâàòûâàþùåé êîìïåòåíöèåé» (Allzustaendigkeit), òî îáúåäèíåíèÿ<br />

îáùèí – ðàéîíû (óåçäû) íàäåëåíû ïðàâîì íà ñàìîóïðàâëåíèå<br />

â ðàìêàõ çàêîíîäàòåëüíî îïðåäåëåííîãî äëÿ íèõ êðóãà çàäà÷ è íà îñíîâå<br />

çàêîíîâ (ñò. 28 àáç. 2 Îñíîâíîãî çàêîíà ÔÐÃ). Îáùèíû òàêæå ðàçëè-<br />

÷àþòñÿ ìåæäó ñîáîé ïî îáúåìó ðåàëèçóåìûõ èìè âëàñòíûõ ïîëíîìî-<br />

÷èé. Ñîîòâåòñòâåííî âûäåëÿþòñÿ: îáùèíû è ãîðîäà ðàéîííîãî (óåçäíîãî)<br />

çíà÷åíèÿ, ò.å. âõîäÿùèå â ðàéîí (óåçä) (kreisangehoerige Staedte und<br />

Gemeinden), è âíåðàéîííûå (âíåóåçäíûå) ãîðîäà (kreisfreie Staedte) èëè<br />

ãîðîäà ñ ïðàâàìè ðàéîíîâ (óåçäîâ). Ïîñëåäíèå òåððèòîðèàëüíûå îáðàçîâàíèÿ<br />

íå ïðîñòî êðóïíåå ïî ÷èñëåííîñòè íàñåëåíèÿ è âàæíåå ïî ñâîåìó<br />

ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîìó çíà÷åíèþ, îíè ïðèðàâíåíû ïî ñòàòóñó<br />

ê ðàéîíàì (óåçäàì) è îñóùåñòâëÿþò îäíîâðåìåííî êàê îáùèííûå, òàê è<br />

ðàéîííûå (óåçäíûå) çàäà÷è. Ìîäåëü ãîðîäà ñ ïðàâàìè ðàéîíà èñïîëüçóåòñÿ<br />

è â õîäå ðîññèéñêîé ðåôîðìû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ïðè îïðåäåëåíèè<br />

ñòàòóñà ãîðîäñêîãî îêðóãà.<br />

Ñóùåñòâåííî îòëè÷àåòñÿ îò íåìåöêîãî âàðèàíòà è ðîññèéñêèé ïîäõîä<br />

ê ðàçãðàíè÷åíèþ ïîëíîìî÷èé ìåæäó ïîñåëåíèÿìè è ðàéîíàìè. Çàêîí îòñòóïàåò<br />

îò ïðèíöèïà ñóáñèäèàðíîñòè ïðè ôîðìóëèðîâàíèè ïðåäìåòîâ<br />

âåäåíèÿ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé. Îáà ïåðå÷íÿ âîïðîñîâ ìåñòíîãî<br />

çíà÷åíèÿ – ïîñåëåíèé (ñò. 14 Çàêîíà) è ìóíèöèïàëüíûõ ðàéîíîâ (ñò. 15) –<br />

ïðåäñòàâëåíû êàê èñ÷åðïûâàþùèå. Òàêèì îáðàçîì, íå âîñïðèíÿòà íàøåäøàÿ<br />

îòðàæåíèå â Åâðîïåéñêîé õàðòèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ 25 (äàëåå<br />

– Õàðòèÿ), à òàêæå â çàêîíîäàòåëüñòâå Ãåðìàíèè èäåÿ î òîì, ÷òî íèçîâîé<br />

óðîâåíü ïóáëè÷íîé âëàñòè, ìàêñèìàëüíî ïðèáëèæåííûé ê íàñåëåíèþ,<br />

ïðèçâàí ðåøàòü â ðàìêàõ çàêîíîâ âñå çàäà÷è, íå èñêëþ÷åííûå èç åãî êîìïåòåíöèè<br />

è íå îòíåñåííûå ê âåäåíèþ äðóãèõ îðãàíîâ. Ýòî çíà÷èò, ÷òî<br />

èìåííî äàííûé óðîâåíü óïðàâëåíèÿ èìååò ïðèîðèòåò ïðè ðàñïðåäåëåíèè<br />

âëàñòíûõ ïîëíîìî÷èé: âñå îñòàëüíûå óðîâíè «âêëþ÷àþòñÿ» ëèøü òîãäà,<br />

êîãäà çàäà÷à èì íåïîñðåäñòâåííî ïåðåäàíà ñ ó÷åòîì åå îáúåìà è õàðàêòåðà,<br />

à òàêæå èñõîäÿ èç òðåáîâàíèé ýôôåêòèâíîñòè óïðàâëåíèÿ è ýêîíîìèè<br />

ñðåäñòâ (ñò. 4 àáç. 1-3 Õàðòèè). Îòñþäà âûòåêàåò íåâîçìîæíîñòü óñòàíîâëåíèÿ<br />

èñ÷åðïûâàþùåãî ïåðå÷íÿ ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è ïîëíîìî÷èé íèçîâîãî<br />

çâåíà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Î÷åâèäíî, ïîýòîìó ãåðìàíñêèé çàêîíîäàòåëü<br />

èñïîëüçóåò îáùóþ è íåîïðåäåëåííóþ ôîðìóëèðîâêó ïðè<br />

îïðåäåëåíèè êîìïåòåíöèè îáùèí – «âñå äåëà ìåñòíîãî ñîîáùåñòâà». Êðîìå<br />

òîãî, ãðàíèöû «âñåõ äåë ìåñòíîãî ñîîáùåñòâà», ñîñòàâëÿþùèõ îñíîâó<br />

îáùèííîé êîìïåòåíöèè, íå ÿâëÿþòñÿ æåñòêèìè, ìîãóò èçìåíÿòüñÿ. Íå<br />

ñóùåñòâóåò ðàç è íàâñåãäà äàííîé ñôåðû ìóíèöèïàëüíûõ çàäà÷, âîçìîæíî<br />

ïåðåðàñïðåäåëåíèå ïîëíîìî÷èé ìåæäó ðàçëè÷íûìè óðîâíÿìè âëàñòè<br />

â ñâÿçè ñ èçìåíåíèåì ýêîíîìè÷åñêèõ è ñîöèàëüíûõ óñëîâèé è èñõîäÿ èç<br />

òðåáîâàíèé îáåñïå÷åíèÿ îáùåñòâåííûõ èíòåðåñîâ.<br />

Ðîññèéñêèé æå âàðèàíò ðàçãðàíè÷åíèÿ ïîëíîìî÷èé ìåæäó ïîñåëåíèÿìè<br />

è ðàéîíàìè íå îñòàâëÿåò êàêîãî-ëèáî ïðîñòðàíñòâà äëÿ ïðàâîïðèìåíèòåëÿ<br />

â ñëó÷àå âîçíèêíîâåíèÿ êîëëèçèé èëè ïðîáåëîâ â çàêîíîäàòåëüñòâå.<br />

Èñïîëüçóåìàÿ â Çàêîíå ôîðìóëà î òîì, ÷òî «îðãàíû ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

êàê ïîñåëåíèé, òàê è ðàéîíîâ âïðàâå ðåøàòü èíûå âîïðîñû, íå îòíåñåííûå<br />

ê êîìïåòåíöèè îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ äðóãèõ ìóíèöèïàëüíûõ<br />

îáðàçîâàíèé è íå èñêëþ÷åííûå èç èõ êîìïåòåíöèè ôåäåðàëüíûìè<br />

çàêîíàìè è çàêîíàìè ñóáúåêòîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè, òîëüêî ïðè íàëè-<br />

÷èè ñîáñòâåííûõ ìàòåðèàëüíûõ ðåñóðñîâ è ôèíàíñîâûõ ñðåäñòâ» 26 – íèêîèì<br />

îáðàçîì íå ñíèìàåò óêàçàííîå ïðîòèâîðå÷èå è âðÿä ëè ìîæåò áûòü ðàññìîòðåíà<br />

êàê èíòåðïðåòàöèÿ ïðèíöèïà ñóáñèäèàðíîñòè.<br />

25 ÑÇ ÐÔ. 1998. ¹ 36. Ñò. 4466<br />

26 Ñò. 14 ÷. 2; ñò. 15 ÷. 3 çàêîíà.

512 ÃËÀÂÀ IV. Ìåñòî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå Åëåíà ÃÐÈÖÅÍÊÎ<br />

513<br />

Ðàçãðàíè÷åíèå ïîëíîìî÷èé â ñôåðå ïðàâîâîãî<br />

ðåãóëèðîâàíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

Êàê ïåðåä Ðîññèåé, òàê è ïåðåä Ãåðìàíèåé ñòîèò âîïðîñ î ðàçãðàíè÷åíèè<br />

ïîëíîìî÷èé â ñôåðå ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ ìåæäó òðåìÿ óðîâíÿìè – Ôåäåðàöèåé, ñóáúåêòàìè Ôåäåðàöèè<br />

è ìóíèöèïàëüíûìè îáðàçîâàíèÿìè. Ñ îäíîé ñòîðîíû, ðàçëè÷èå â<br />

ìîäåëÿõ ôåäåðàòèâíîãî óñòðîéñòâà ïðåäîïðåäåëÿåò ðàçëè÷íûå ïîäõîäû<br />

ê ðåøåíèþ ýòîãî âîïðîñà. Åñëè â Ãåðìàíèè ïðàâîâàÿ ðåãëàìåíòàöèÿ êîììóíàëüíîãî<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ, êàê è îáåñïå÷åíèå èíñòèòóöèîíàëüíîé ãàðàíòèè<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ, íàõîäèòñÿ â êîìïåòåíöèè çåìåëü, òî â Ðîññèè<br />

îïðåäåëåíèå «îáùèõ ïðèíöèïîâ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ»<br />

– ïðåäìåò ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ ÐÔ è ñóáúåêòîâ (ñò. 72 ÷. 1 «í» Êîíñòèòóöèè<br />

ÐÔ). Ñîîòâåòñòâåííî Ðîññèéñêàÿ Ôåäåðàöèÿ èçíà÷àëüíî îáëàäàëà<br />

øèðîêèì êðóãîì çàêîíîäàòåëüíûõ ïîëíîìî÷èé â íàçâàííîé ñôåðå. Îðãàíû<br />

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ çà÷àñòóþ íàäåëÿëèñü îòäåëüíûìè ãîñóäàðñòâåííûìè<br />

ïîëíîìî÷èÿìè íåïîñðåäñòâåííî â ôåäåðàëüíûõ çàêîíàõ, èõ<br />

êîìïåòåíöèÿ òàêæå íàïðÿìóþ îïðåäåëÿëàñü Ôåäåðàöèåé, â òîì ÷èñëå áåç<br />

êàêîãî-ëèáî ó÷àñòèÿ ñóáúåêòîâ ÐÔ.<br />

Ñ äðóãîé ñòîðîíû, ñóùåñòâåííûì ÿâëÿåòñÿ ðàçëè÷èå â îöåíêå ðîëè<br />

ïðàâîòâîð÷åñòâà ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé â Ðîññèè è Ãåðìàíèè. Ñîãëàñíî<br />

ãîñïîäñòâóþùåìó â Ãåðìàíèè ìíåíèþ, êîììóíàëüíîå ñàìîóïðàâëåíèå<br />

ðàññìàòðèâàåòñÿ êàê îïîñðåäîâàííîå çåìåëüíîå óïðàâëåíèå, à ïðàâîòâîð÷åñòâî<br />

îáùèí è îáùèííûõ îáúåäèíåíèé – êàê àäìèíèñòðàòèâíîå<br />

íîðìîòâîð÷åñòâî.  Ðîññèè æå óòâåðäèëàñü êîíöåïöèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

êàê ñàìîñòîÿòåëüíîãî âèäà ïóáëè÷íîé âëàñòè, à ýòî â ñâîþ î÷åðåäü<br />

ïðåäîïðåäåëèëî îñîáûé ïîäõîä ê ïðàâîòâîð÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè<br />

ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, ïåðåäà÷ó íà ìóíèöèïàëüíûé óðîâåíü ïðàâîâîãî<br />

ðåãóëèðîâàíèÿ ðÿäà âîïðîñîâ çàêîíîäàòåëüíîãî õàðàêòåðà.<br />

Îïûò ôóíêöèîíèðîâàíèÿ äàííîé ñèñòåìû ðàçãðàíè÷åíèÿ ðåãóëÿòèâíûõ<br />

ïîëíîìî÷èé â ñôåðå îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ÐÔ, â<br />

òîì ÷èñëå åãî àíàëèç ñêâîçü ïðèçìó íåìåöêîãî îïûòà, ïîçâîëÿåò çàêëþ-<br />

÷èòü, ÷òî çàêðåïëåííîå â Ôåäåðàëüíîì çàêîíå 1995 ã. ðàçãðàíè÷åíèå íå<br />

áûëî îïòèìàëüíûì è íóæäàëîñü â êîððåêòèðîâêå. Ìíîþ óæå ïðåäëàãàëèñü<br />

ñëåäóþùèå íàïðàâëåíèÿ ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ ðîññèéñêîé ìîäåëè<br />

ðàçãðàíè÷åíèÿ ïðàâîòâîð÷åñêèõ ôóíêöèé â óêàçàííîé ñôåðå: ïðåîäîëåíèå<br />

íå÷åòêîñòè â ðàçãðàíè÷åíèè ïðàâîòâîð÷åñêèõ ïîëíîìî÷èé; óñòðàíåíèå<br />

÷ðåçìåðíîé öåíòðàëèçàöèè ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ ïî îäíèì<br />

âîïðîñàì è èçëèøíåé äåöåíòðàëèçàöèè ïî äðóãèì; áîëåå àêòèâíîå è<br />

ýôôåêòèâíîå èñïîëüçîâàíèå ðåãèîíàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà â ïðîöåññå<br />

ðåãóëèðîâàíèÿ âîïðîñîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ (÷òî îáóñëîâëåíî<br />

â òîì ÷èñëå íåîáõîäèìîñòüþ ó÷åòà ðåãèîíàëüíûõ îñîáåííîñòåé â ïðîöåññå<br />

îïðåäåëåíèÿ ïðàâîâûõ íà÷àë îðãàíèçàöèè ìåñòíîé âëàñòè); èç-<br />

áàâëåíèå ìóíèöèïàëüíîãî íîðìîòâîð÷åñòâà îò íåñâîéñòâåííûõ åìó çàêîíîäàòåëüíûõ<br />

ôóíêöèé 27 .<br />

Ïðè ôîðìóëèðîâàíèè ðàçãðàíè÷åíèÿ ïîëíîìî÷èé â ñôåðå ïðàâîâîãî<br />

ðåãóëèðîâàíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â íîâîì Çàêîíå íàøëà îòðàæåíèå<br />

èäåÿ î íåîáõîäèìîñòè ñîâåðøåíñòâîâàíèÿ ñóùåñòâîâàâøåé äî<br />

ýòîãî ìîäåëè. Îäíàêî ïðåäëîæåííûé âàðèàíò ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ ôóíêöèé<br />

â óêàçàííîé ñôåðå âðÿä ëè ìîæíî ïðèçíàòü îïòèìàëüíûì.<br />

Íàáëþäàåòñÿ ñåðüåçíûé ïåðåêîñ â ñòîðîíó öåíòðàëèçàöèè íà ôåäåðàëüíîì<br />

óðîâíå ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ âñåõ âîïðîñîâ îðãàíèçàöèè<br />

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, çíà÷èòåëüíîå ñóæåíèå çàêîíîäàòåëüíîé êîìïåòåíöèè<br />

ñóáúåêòîâ ÐÔ (êàê, íàïðèìåð, ïðè ðåãóëèðîâàíèè âîïðîñîâ<br />

ìóíèöèïàëüíîé ñëóæáû, ñòàòóñà âûáîðíûõ ëèö ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ,<br />

ïîðÿäêà îòçûâà âûáîðíîãî ëèöà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ïîðÿäêà<br />

ïðîâåäåíèÿ ìåñòíîãî ðåôåðåíäóìà, îðãàíèçàöèè è îñóùåñòâëåíèÿ<br />

òåððèòîðèàëüíîãî îáùåñòâåííîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ïîðÿäêà ðåãèñòðàöèè<br />

óñòàâîâ ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, ïîðÿäêà ïðîâåäåíèÿ ìóíèöèïàëüíî-òåððèòîðèàëüíûõ<br />

ïðåîáðàçîâàíèé è äð.).<br />

Õîòÿ âîïðîñû ìåñòíîãî çíà÷åíèÿ ïîñåëåíèé, ðàéîíîâ, ãîðîäñêèõ îêðóãîâ<br />

èìåþò ïðåèìóùåñòâåííî èñïîëíèòåëüíûé, óïðàâëåí÷åñêèé õàðàêòåð,<br />

íîâûé Ôåäåðàëüíûé çàêîí ñóùåñòâåííî ðàñøèðÿåò ïðàâîòâîð-<br />

÷åñêèå ïîëíîìî÷èÿ îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ìóíèöèïàëèòåòû<br />

íå òîëüêî íå èçáàâëÿþòñÿ îò íåñâîéñòâåííûõ èì çàêîíîäàòåëüíûõ ôóíêöèé,<br />

à, íàïðîòèâ, ïîëó÷àþò äîïîëíèòåëüíûå âîçìîæíîñòè äëÿ âîñïîëíåíèÿ<br />

òåõ ïðîáåëîâ, êîòîðûå èì îñòàâëÿåò ôåäåðàëüíûé çàêîíîäàòåëü.<br />

Òàê, â óñòàâå ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ ïðåäëàãàåòñÿ ðåãóëèðîâàòü<br />

îñíîâàíèÿ è ïðîöåäóðó îòçûâà âûáîðíîãî ëèöà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

(ñò. 24 ÷.2). Ïîðÿäîê ðåàëèçàöèè ïðàâîòâîð÷åñêîé èíèöèàòèâû (ñò.<br />

26 ÷. 1 àáç. 1), îðãàíèçàöèè è îñóùåñòâëåíèÿ òåððèòîðèàëüíîãî îáùåñòâåííîãî<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ (ñò. 27 ÷. 11), îðãàíèçàöèè è ïðîâåäåíèÿ ïóáëè÷íûõ<br />

ñëóøàíèé (ñò.28 ÷.4); íàçíà÷åíèÿ è ïðîâåäåíèÿ ñîáðàíèÿ, êîíôåðåíöèè,<br />

îïðîñà ãðàæäàí (ñò. 29 ÷. 5; ñò. 30 ÷. 2; ñò. 31 ÷. 4) è ìíîãèå<br />

äðóãèå âîïðîñû òàêæå ïîëíîñòüþ ïåðåäàþòñÿ íà ìóíèöèïàëüíûé óðîâåíü<br />

ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ è âîâñå èñêëþ÷àþòñÿ èç ñôåðû çàêîíîäàòåëüíîé<br />

êîìïåòåíöèè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè.<br />

Ñóæåíèå ñôåðû çàêîíîäàòåëüíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ âîïðîñîâ ìåñòíîãî<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ íà óðîâíå ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè íå ïðåäñòàâëÿåòñÿ îïðàâäàííûì<br />

íè ñ òåîðåòè÷åñêîé, íè ñ ïðàêòè÷åñêîé òî÷åê çðåíèÿ. Çàêîíîäàòåëüíàÿ<br />

êîìïåòåíöèÿ ñóáúåêòîâ ÐÔ â âîïðîñàõ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ âûòåêàåò èç êîíñòèòóöèîííîé ïðèðîäû ïðåäìåòîâ ñîâìåñòíîãî<br />

âåäåíèÿ, ê êîòîðûì îòíîñèòñÿ â òîì ÷èñëå óñòàíîâëåíèå îáùèõ<br />

27 Ñì. ïîäð.: Å.Â. Ãðèöåíêî. Ìåñòíîå ñàìîóïðàâëåíèå è ãîñóäàðñòâî â óñëîâèÿõ ôåäåðàëèçìà:<br />

ñðàâíèòåëüíî-ïðàâîâîå èññëåäîâàíèå íà ïðèìåðå Ãåðìàíèè è Ðîññèè // Àâòîðåô.<br />

äèñ.… äîêòîðà þðèä. íàóê. ÑÏá., 2002. Ñ. 13.

514 ÃËÀÂÀ IV. Ìåñòî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå Åëåíà ÃÐÈÖÅÍÊÎ<br />

515<br />

ïðèíöèïîâ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ (ñò. 72 ÷. 1 «í»; ñò. 76<br />

÷. 2 Êîíñòèòóöèè ÐÔ). Â ïðîöåññå ðåãóëèðîâàíèÿ âîïðîñîâ îðãàíèçàöèè<br />

ìóíèöèïàëüíîé âëàñòè, êîãäà îñîáîå çíà÷åíèå ïðèîáðåòàåò ó÷åò ðåãèîíàëüíîé<br />

ñïåöèôèêè, ðîëü ñóáúåêòîâ ÐÔ òðóäíî ïåðåîöåíèòü. Çà ãîäû,<br />

ïðîøåäøèå ñ ìîìåíòà âñòóïëåíèÿ â ñèëó Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà î ìåñòíîì<br />

ñàìîóïðàâëåíèè 1995 ã., â ðåãèîíàõ ñëîæèëàñü è äîñòàòî÷íî ñòàáèëüíî<br />

ôóíêöèîíèðóåò îáøèðíàÿ çàêîíîäàòåëüíàÿ îñíîâà, ðåãóëèðóþùàÿ ðàçëè÷íûå<br />

âîïðîñû îðãàíèçàöèè ìóíèöèïàëüíîé âëàñòè 28 . Áåññïîðíî, îíà íóæäàåòñÿ<br />

â ñîâåðøåíñòâîâàíèè, íî íå â êîðåííîì ïåðåóñòðîéñòâå.<br />

Ñ äðóãîé ñòîðîíû, ÷ðåçìåðíîå ðàñøèðåíèå ïðàâîòâîð÷åñêèõ ïîëíîìî÷èé<br />

ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, íàäåëåíèå èõ ôàêòè÷åñêè çàêîíîäàòåëüíûìè<br />

ôóíêöèÿìè íå ñîãëàñóåòñÿ ñ îñíîâíûì íàçíà÷åíèåì ìåñòíîãî<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ, èñïîëíèòåëüíîé (óïðàâëåí÷åñêîé)<br />

íàïðàâëåííîñòüþ åãî ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ.<br />

Ïðåäåëû ôåäåðàëüíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ<br />

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

Òåíäåíöèÿ ðàñøèðåíèÿ ôåäåðàëüíîãî ðåãóëèðîâàíèÿ âîïðîñîâ îðãàíèçàöèè<br />

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ÐÔ ñî÷åòàåòñÿ ñ îòñóòñòâèåì ÷åòêîñòè<br />

â ñàìîé ñèñòåìå ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà. Ïðåäìåò ðåãóëèðîâàíèÿ<br />

íîâîãî Çàêîíà ñóùåñòâåííî âûõîäèò çà ïðåäåëû «îáùèõ ïðèíöèïîâ<br />

îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ». Ýòî âðÿä ëè ìîæíî ïðèçíàòü<br />

îïðàâäàííûì, ïîñêîëüêó è â ñâåòå íîâîé êîíöåïöèè çàêîíîäàòåëüñòâà î<br />

ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè ôåäåðàëüíîå ðåãóëèðîâàíèå îðãàíèçàöèè ìåñòíîé<br />

âëàñòè íå èñ÷åðïûâàåòñÿ äàííûì Çàêîíîì. Ðåàëèçàöèÿ ïîëíîìî÷èé<br />

îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â îòäåëüíûõ ñôåðàõ óïðàâëåíèÿ, îñíîâû<br />

îðãàíèçàöèè è ïðîâåäåíèÿ ìóíèöèïàëüíûõ âûáîðîâ, ìåñòíîãî ðåôåðåíäóìà,<br />

âîïðîñû ìóíèöèïàëüíîé ñëóæáû, ðåãóëèðîâàíèå ïðàâîâîãî ðåæèìà<br />

ìóíèöèïàëüíîé ñîáñòâåííîñòè, ìåñòíûõ ôèíàíñîâ è áþäæåòà, à<br />

òàêæå ìíîãèå äðóãèå ñîñòàâëÿþò ïðåäìåò èíûõ ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ.<br />

Êðîìå òîãî, óñòàíîâëåíèå îáùèõ ïðèíöèïîâ îðãàíèçàöèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

ÿâëÿåòñÿ â ñîîòâåòñòâèè ñ èäååé ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ, òàêæå<br />

çàäà÷åé ðåãèîíàëüíîãî çàêîíîäàòåëÿ.<br />

Âêëþ÷åíèå â íîâûé Ôåäåðàëüíûé çàêîí íîðì, ðåãëàìåíòèðóþùèõ<br />

îòäåëüíûå ïðîöåäóðíûå âîïðîñû ìóíèöèïàëüíîé îðãàíèçàöèè (íàïðèìåð,<br />

î ïîðÿäêå èçìåíåíèÿ ãðàíèö ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, î ïîðÿäêå<br />

ïðåîáðàçîâàíèÿ ïîñëåäíèõ, î ïðîöåäóðå ìåñòíîãî ðåôåðåíäóìà, ãîëîñîâàíèÿ<br />

ïî îòçûâó, î ïîðÿäêå çàìåùåíèÿ äîëæíîñòè ãëàâû àäìèíèñòðàöèè<br />

ïî êîíòðàêòó è äð.) ïðåäñòàâëÿåòñÿ èçëèøíèì, íàðóøàþùèì ëîãèêó ñèñ-<br />

28 Î ðàçâèòèè ðåãèîíàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè ñì.,<br />

íàïð.: Íàó÷íî-ïðàêòè÷åñêèé êîììåíòàðèé ê Çàêîíó Èðêóòñêîé îáëàñòè «Î ìåñòíîì<br />

ñàìîóïðàâëåíèè â Èðêóòñêîé îáëàñòè». Èðêóòñê, 2001. Ñ. 10-15 è äð.<br />

òåìû ðîññèéñêîãî çàêîíîäàòåëüñòâà î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè. Òåì áîëåå,<br />

÷òî â êîíå÷íîì èòîãå ïîñòàâëåííàÿ â çàêîíå çàäà÷à óðåãóëèðîâàòü<br />

çíà÷èòåëüíûé êîìïëåêñ ïðîöåäóðíûõ âîïðîñîâ âñå ðàâíî îêàçûâàåòñÿ<br />

íåðåøåííîé: íåîáõîäèìàÿ äåòàëüíàÿ ðåãëàìåíòàöèÿ ñòîëü ðàçíîïëàíîâûõ<br />

ïðîöåäóðíûõ ìîìåíòîâ â îäíîì çàêîíå â ïðèíöèïå íå ïðåäñòàâëÿåòñÿ<br />

âîçìîæíîé. Â ðåçóëüòàòå, íàïðèìåð, ïîðÿäîê ìóíèöèïàëüíî-òåððèòîðèàëüíûõ<br />

ïðåîáðàçîâàíèé îáîçíà÷àåòñÿ âåñüìà ñõåìàòè÷íî, îñíîâíàÿ<br />

÷àñòü ïðîöåäóðíûõ âîïðîñîâ îêàçûâàåòñÿ çà ðàìêàìè Ôåäåðàëüíîãî çàêîíà,<br />

îäíàêî èíîå èõ ðåãóëèðîâàíèå íå äîïóñêàåòñÿ (ñò. 13 ÷. 2).<br />

Ïðåäåëû îðãàíèçàöèîííîé îáîñîáëåííîñòè<br />

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

Íîâûé Ôåäåðàëüíûé çàêîí äåëàåò øàã â ñòîðîíó îòêàçà îò àáñîëþòèçàöèè<br />

ïðèíöèïà îðãàíèçàöèîííîé îáîñîáëåííîñòè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

îò îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè.  ñëó÷àå íåâîçìîæíîñòè<br />

îáåñïå÷èòü èñïîëíåíèå ôóíêöèé ïóáëè÷íîé âëàñòè îðãàíàìè ìåñòíîãî<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ è ñîçäàíèÿ óãðîçû íàðóøåíèÿ ïðàâ ÷åëîâåêà äîëæíû<br />

ñðàáàòûâàòü èíñòèòóòû ãîñóäàðñòâåííîãî âìåøàòåëüñòâà. Äàííàÿ òåíäåíöèÿ<br />

â öåëîì ñîîòâåòñòâóåò äåìîêðàòè÷åñêèì ïðèíöèïàì Õàðòèè è<br />

ñóùåñòâóþùèì â Ãåðìàíèè ïîäõîäàì. Îðãàíèçàöèîííîå îáîñîáëåíèå<br />

íåìåöêèõ êîììóíàëüíûõ êîðïîðàöèé îò ãîñóäàðñòâà íå èñêëþ÷àåò äâîéñòâåííîãî<br />

ñòàòóñà îáùèííûõ îáúåäèíåíèé – ðàéîíîâ (èõ îðãàíû ÿâëÿþòñÿ<br />

îäíîâðåìåííî íèçîâûìè îðãàíàìè íåïîñðåäñòâåííîãî çåìåëüíîãî<br />

óïðàâëåíèÿ). Ýòîò ïðèíöèï íå ñ÷èòàåòñÿ íàðóøåííûì òàêæå â<br />

ïðîöåññå îðãàíèçàöèè óïðàâëåíèÿ â ãîðîäàõ-çåìëÿõ, ãäå ãîñóäàðñòâåííàÿ<br />

è îáùèííàÿ äåÿòåëüíîñòü íå ðàçãðàíè÷èâàþòñÿ, à îðãàíû óïðàâëåíèÿ<br />

îñóùåñòâëÿþò ïîëíîìî÷èÿ ãîðîäà-ãîñóäàðñòâà è êàê îáùèíû, è êàê<br />

îáúåäèíåíèÿ îáùèí, è êàê ôåäåðàëüíûå çåìëè.<br />

Îðãàíèçàöèîííîå îáîñîáëåíèå «ñîñóùåñòâóåò» ñ ðàçâèòîé ñèñòåìîé<br />

àäìèíèñòðàòèâíîãî íàäçîðà çà êîììóíàëüíûì ñàìîóïðàâëåíèåì, îõâàòûâàþùèé<br />

ðàçíîîáðàçíûå ôîðìû ïðåäâàðèòåëüíîãî è ïîñëåäóþùåãî<br />

íàäçîðà. Ñïåöèôè÷åñêèìè ñðåäñòâàìè (ôîðìàìè) ïðåäâàðèòåëüíîãî<br />

ïðàâîâîãî íàäçîðà çà çàêîííîñòüþ óñòàâîâ è ïîëîæåíèé, ïðèíèìàåìûõ<br />

êîììóíàëüíûìè êîðïîðàöèÿìè â ðàìêàõ èõ ïðàâîòâîð÷åñêîé àâòîíîìèè,<br />

ÿâëÿþòñÿ: äîâåäåíèå àêòà äî ñâåäåíèÿ îðãàíà ïðàâîâîãî íàäçîðà 29<br />

(Anzeige), ïðåäñòàâëåíèå àêòà â îðãàí ïðàâîâîãî íàäçîðà (ñ óñëîâèåì<br />

âñòóïëåíèÿ àêòà â ñèëó ïî èñòå÷åíèè îïðåäåëåííîãî ñðîêà ñ ìîìåíòà<br />

ïðåäñòàâëåíèÿ) 30 (Vorlage), óòâåðæäåíèå àêòà îðãàíîì ïðàâîâîãî íàäçîðà<br />

31 (Genehmigung). Ñâîåîáðàçíûì èíñòðóìåíòîì êîñâåííîãî ïðàâîâî-<br />

29 Ñì., íàïð.: § 5 àáç. 3 ïðåäë. 2 Çàêîíà îá îáùèíàõ Áàâàðèè.<br />

30 Ñì., íàïð.: § 121 Çàêîíà îá îáùèíàõ çåìëè Áàäåí-Âþðòåìáåðã.<br />

31 Ñì., íàïð.: § 122 Çàêîíà îá îáùèíàõ Áðàíäåíáóðãà.

516 ÃËÀÂÀ IV. Ìåñòî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå Åëåíà ÃÐÈÖÅÍÊÎ<br />

517<br />

ãî íàäçîðà ÿâëÿåòñÿ ðàçðàáîòêà íà çåìåëüíîì óðîâíå ìîäåëüíûõ óñòàâîâ<br />

è ïîëîæåíèé (Mustersatzungen): â ñëó÷àå èõ èñïîëüçîâàíèÿ êîììóíàëüíîé<br />

êîðïîðàöèåé ñíèìàåòñÿ òðåáîâàíèå ïðîõîæäåíèÿ ïðîöåäóðû<br />

óòâåðæäåíèÿ ïðèíÿòîãî àêòà. Â çàêîíîäàòåëüñòâå è ïðàêòèêå íåìåöêèõ<br />

çåìåëü îñîáîå çíà÷åíèå èìåþò ñðåäñòâà (ôîðìû) ïîñëåäóþùåãî íàäçîðà<br />

çà çàêîííîñòüþ äåÿòåëüíîñòè êîììóíàëüíûõ êîðïîðàöèé ñî ñòîðîíû<br />

îðãàíîâ ïðàâîâîãî íàäçîðà, à èìåííî: ïðàâî òðåáîâàòü ïðåäîñòàâëåíèÿ<br />

èíôîðìàöèè 32 (Informationsrecht); ïðàâî îïðîòåñòîâàíèÿ ðåøåíèÿ îáùèíû<br />

33 (Beanstandungsrecht); ïðàâî äà÷è óêàçàíèé 34 (Anordnungs-,<br />

Anweisungsrecht); ïðèíóäèòåëüíîå èñïîëíåíèå çàäà÷è 35 (ðåøåíèÿ îðãàíà<br />

ïðàâîâîãî íàäçîðà) çà ñ÷åò ñðåäñòâ îáùèíû (Ersatzvornahme); íàçíà-<br />

÷åíèå óïîëíîìî÷åííîãî 36 (Bestellung eines Beauftragten); äîñðî÷íîå ïðåêðàùåíèå<br />

ïîëíîìî÷èé îðãàíîâ êîììóíàëüíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ 37 .<br />

Çàëîæåííûé â Ôåäåðàëüíîì çàêîíå î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè 1995<br />

ã. ïðèíöèï íåäîïóñòèìîñòè îñóùåñòâëåíèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

îðãàíàìè ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è ãîñóäàðñòâåííûìè äîëæíîñòíûìè<br />

ëèöàìè (ñò. 14 ï. 5) óæå íå íàõîäèò ñâîåãî çàêðåïëåíèÿ â íîâîì Çàêîíå.<br />

Ïðè ýòîì ñïðàâåäëèâî ñìåùàåòñÿ àêöåíò ñ áåçóñëîâíîãî çàïðåòà îãðàíè÷åíèÿ<br />

ïðàâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ íà âîçìîæíîå èõ îãðàíè÷åíèå<br />

íà îñíîâå ïðèíöèïà ñîðàçìåðíîñòè – â òîé ñòåïåíè, â êàêîé ýòî íåîáõîäèìî<br />

äëÿ çàùèòû îñíîâ êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ, îáåñïå÷åíèÿ îáîðîíû<br />

ñòðàíû è áåçîïàñíîñòè ãîñóäàðñòâà (êàê ýòî è ïðåäëàãàåòñÿ â ñò. 3 ÷. 3<br />

Çàêîíà). Ïðåäóñìàòðèâàåòñÿ ó÷àñòèå îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè è<br />

ãîñóäàðñòâåííûõ äîëæíîñòíûõ ëèö â ôîðìèðîâàíèè îðãàíîâ ìåñòíîãî<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ, íàçíà÷åíèè íà äîëæíîñòü, îñâîáîæäåíèè îò äîëæíîñòè<br />

äîëæíîñòíûõ ëèö ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ñëó÷àÿõ è ïîðÿäêå,<br />

ïðåäóñìîòðåííûõ Ôåäåðàëüíûì çàêîíîì (ñò. 34 ÷. 4; ñò. 37 ÷.÷. 5, 11).<br />

Êðîìå òîãî, óñòàíàâëèâàåòñÿ, íàðÿäó ñ äîñðî÷íûì ïðåêðàùåíèåì ïîëíîìî÷èé<br />

ïðåäñòàâèòåëüíîãî îðãàíà, ãëàâû ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ<br />

è ãëàâû ìåñòíîé àäìèíèñòðàöèè â ðàìêàõ èõ îòâåòñòâåííîñòè ïåðåä<br />

ãîñóäàðñòâîì, âîçìîæíîñòü âðåìåííîãî âîçëîæåíèÿ íà îðãàíû<br />

ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ ÐÔ îòäåëüíûõ ïîëíîìî÷èé îðãàíîâ<br />

ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â îïðåäåëåííûõ Çàêîíîì ñëó÷àÿõ (ñò. 75).<br />

 òî æå âðåìÿ íåëüçÿ ñêàçàòü, ÷òî îñíîâàíèÿ è ïîðÿäîê ãîñóäàðñòâåííîãî<br />

âìåøàòåëüñòâà â îñóùåñòâëåíèå ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ äî êîíöà<br />

ïðîäóìàíû. Íåìàëî âîïðîñîâ âûçûâàåò ïðîöåäóðà ââåäåíèÿ ðåøå-<br />

32 Ñì., íàïð.: § 123 Çàêîíà îá îáùèíàõ Áðàíäåíáóðãà.<br />

33 Ñì., íàïð.: § 124 Çàêîíà îá îáùèíàõ Áðàíäåíáóðãà.<br />

34 Ñì., íàïð.: § 126 Çàêîíà îá îáùèíàõ Áðàíäåíáóðãà.<br />

35 Ñì., íàïð.: § 127 Çàêîíà îá îáùèíàõ Áðàíäåíáóðãà.<br />

36 Ñì., íàïð.: § 128 Çàêîíà îá îáùèíàõ Áðàíäåíáóðãà.<br />

37 Ïðèìåíÿåòñÿ â íåêîòîðûõ çåìëÿõ. Ñì., íàïð.: § 114 Çàêîíà îá îáùèíàõ Áàâàðèè<br />

(ðîñïóñê îáùèííîãî ñîâåòà); § 128 Çàêîíà îá îáùèíàõ çåìëè Áàäåí-Âþðòåìáåðã (äîñðî÷íîå<br />

ïðåêðàùåíèå ïîëíîìî÷èé áóðãîìèñòðà).<br />

íèåì àðáèòðàæíîãî ñóäà ñóáúåêòà ÐÔ âðåìåííîé ôèíàíñîâîé àäìèíèñòðàöèè<br />

íà ñðîê äî îäíîãî ãîäà, «åñëè âñëåäñòâèå ðåøåíèé, äåéñòâèé<br />

(áåçäåéñòâèÿ) îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ âîçíèêàåò ïðîñðî÷åííàÿ<br />

çàäîëæåííîñòü ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé ïî èñïîëíåíèþ ñâîèõ<br />

äîëãîâûõ è (èëè) áþäæåòíûõ îáÿçàòåëüñòâ, îïðåäåëåííàÿ â ïîðÿäêå,<br />

óñòàíîâëåííîì Áþäæåòíûì êîäåêñîì ÐÔ, ïðåâûøàþùàÿ 30% ñîáñòâåííûõ<br />

äîõîäîâ áþäæåòà ìóíèöèïàëüíîãî îáðàçîâàíèÿ â îò÷åòíîì ãîäó, è<br />

(èëè) ïðîñðî÷åííàÿ çàäîëæåííîñòü ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé ïî<br />

èñïîëíåíèþ ñâîèõ áþäæåòíûõ îáÿçàòåëüñòâ, ïðåâûøàþùàÿ 40% áþäæåòíûõ<br />

àññèãíîâàíèé â îò÷åòíîì ôèíàíñîâîì ãîäó» ïðè óñëîâèè èñïîëíåíèÿ<br />

áþäæåòíûõ îáÿçàòåëüñòâ ôåäåðàëüíîãî áþäæåòà è áþäæåòà<br />

ñóáúåêòà ÐÔ ïåðåä ìåñòíûì áþäæåòîì (ñò. 75 ÷. 1 ï. 2 è ÷. 4 Çàêîíà).<br />

Âìåñòå ñ òåì, íè Ôåäåðàëüíûé êîíñòèòóöèîííûé çàêîí «Îá àðáèòðàæíûõ<br />

ñóäàõ â ÐÔ» îò 28 àïðåëÿ 1995 ã. (â ðåäàêöèè îò 4 èþëÿ 2003 ã.), íè<br />

íîâûé Àðáèòðàæíûé ïðîöåññóàëüíûé êîäåêñ îò 24 èþëÿ 2002 ã. ñîîòâåòñòâóþùèõ<br />

ïðîöåäóð è ïîëíîìî÷èé àðáèòðàæíûõ ñóäîâ íå ðàñêðûâàþò.<br />

Îñòàåòñÿ ïðîáëåìíûì âîïðîñ î òîì, êàê ñîãëàñóåòñÿ êîíñòèòóöèîííûé<br />

ïðèíöèï ñàìîñòîÿòåëüíîñòè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ ñ<br />

äåÿòåëüíîñòüþ âðåìåííîé ôèíàíñîâîé àäìèíèñòðàöèè. ×òî æå êàñàåòñÿ<br />

ïðèìåíåíèÿ èíûõ ôîðì êîíòðîëÿ è íàäçîðà çà çàêîííîñòüþ ìåñòíîãî<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ, â òîì ÷èñëå íàçâàííûõ âûøå è óæå óñïåøíî àïðîáèðîâàííûõ<br />

â Ãåðìàíèè, ýòîò âîïðîñ ïîêà íå ïîëó÷èë ñâîåãî ðàçðåøåíèÿ<br />

â ðîññèéñêîì çàêîíîäàòåëüñòâå.<br />

* * *<br />

 ðàìêàõ äàííîé ñòàòüè ðàññìîòðåíû íåêîòîðûå ñîâðåìåííûå òåíäåíöèè<br />

ðàçâèòèÿ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â ÐÔ ñ ó÷åòîì ãåðìàíñêîãî îïûòà<br />

è íà îñíîâå àíàëèçà îòäåëüíûõ ïðîáëåì ðåàëèçàöèè ìóíèöèïàëüíîé ðåôîðìû.<br />

Âûÿâëåíèå ýòèõ ïðîáëåì ïðåäñòàâëÿåòñÿ îñîáåííî âàæíûì íà<br />

äàííîì ýòàïå ñòàíîâëåíèÿ íîâîãî çàêîíîäàòåëüñòâà î ìåñòíîì ñàìîóïðàâëåíèè,<br />

òàê êàê îò ýòîãî âî ìíîãîì è áóäåò çàâèñåòü óñïåõ ðåôîðìû.<br />

Îïûò äåìîêðàòè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ Ôåäåðàòèâíîé Ðåñïóáëèêè Ãåðìàíèè<br />

äàåò áîãàòûé ìàòåðèàë äëÿ âûðàáîòêè ñîáñòâåííûõ ïðîãðàììíûõ îðèåíòèðîâ<br />

â äåëå óñòðîéñòâà ìåñòíîé âëàñòè è ïóòåé èõ äîñòèæåíèÿ.<br />

n

Ãëàâà V.<br />

Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ

520 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Ëàóðà ÐÎÌÀÍ ÌÀÐÒÈÍ<br />

521<br />

Ëàóðà Ðîìàí Ìàðòèí<br />

Ó÷ðåäèòåëüíàÿ ñèñòåìà àâòîíîìíûõ<br />

ñîîáùåñòâ Èñïàíèè*<br />

1. Ó÷ðåäèòåëüíàÿ îðãàíèçàöèÿ<br />

àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ â Èñïàíèè<br />

Èñïàíñêîå ãîñóäàðñòâî àâòîíîìèé õàðàêòåðèçóåòñÿ ñ ñàìîãî íà÷àëà,<br />

êàê ãîñóäàðñòâî îòêðûòîãî òèïà, èëè, ÷òî òî æå ñàìîå, íå ïðåäîïðåäåëÿþùåå<br />

ôîðìó ãîñóäàðñòâà, òåêñòîì êîíñòèòóöèè, à îòêëàäûâàþùåå êîíêðåòíîå<br />

îïðåäåëåíèå íà áóäóùåå, êîòîðîå ïðèäåò ñ àïðîáàöèåé ðàçëè÷íûõ<br />

êîíñòèòóöèîííûõ íîðì, â îñîáåííîñòè, ñòàòóòîâ àâòîíîìèé. Êàê<br />

áóäåò âèäíî ïðè äàëüíåéøåì àíàëèçå, ýòà ñèñòåìà äåéñòâóåò è ñôåðå<br />

àâòîíîìíûõ èíñòèòóòîâ, êîãäà êîíñòèòóöèÿ îãðàíè÷èâàåòñÿ îïðåäåëåíèåì<br />

íåêîòîðûõ ó÷ðåäèòåëüíûõ ìèíèìóìîâ, êîòîðûå äîëæíû óâàæàòüñÿ<br />

â ðàçëè÷íûõ àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâàõ, â òî âðåìÿ êàê èõ êîíêðåòíîå<br />

ðàññìîòðåíèå è ðàçâèòèå ïðîèñõîäèò â ñàìèõ àâòîíîìèÿõ â ñîîòâåòñòâèè<br />

ñ èìåþùèìèñÿ ïîëíîìî÷èÿìè (ñò. 148.1 Èñïàíñêîé Êîíñòèòóöèè 1978<br />

ã. – äàëåå ÈÊ – îá îðãàíèçàöèè îðãàíîâ ñàìîóïðàâëåíèÿ).<br />

Ñòàòüÿ 152.1 ÈÊ îïðåäåëÿåò îñíîâíóþ ó÷ðåäèòåëüíóþ îðãàíèçàöèþ<br />

àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ, êîòîðûå îáðàçîâàëèñü â ñîîòâåòñòâèè ñ ïðåäïèñàíèåì<br />

ñò. 151 êîíñòèòóöèîííîãî òåêñòà, òî åñòü òåõ ñîîáùåñòâ, êîòîðûå<br />

ñ ïåðâîãî ìîìåíòà äîñòèãëè ìàêñèìàëüíîãî óðîâíÿ (ýòî Êàòàëîíèÿ<br />

è Ñòðàíà Áàñêîâ, êîòîðûå ïðèíÿëè ñâîè ñòàòóòû àâòîíîìèé â 1979 ã.,<br />

Ãàëèñèÿ è Àíäàëóçèÿ – â 1981). Òàêèì îáðàçîì, êîíñòèòóöèÿ óòâåðæäàåò<br />

íåîáõîäèìîå ñóùåñòâîâàíèå òðåõ èíñòèòóòîâ – îñíîâó àâòîíîìíûõ<br />

ñîîáùåñòâ. Âî-ïåðâûõ – ýòî çàêîíîäàòåëüíàÿ àññàìáëåÿ èëè ïàðëàìåíò,<br />

âûáðàííûé âñåîáùèì ãîëîñîâàíèåì ïî ïðèíöèïó ïðîïîðöèîíàëüíîãî<br />

ïðåäñòàâèòåëüñòâà, êîòîðûé äîëæåí îáåñïå÷èâàòü ïðåäñòàâèòåëüñòâî<br />

ðàçëè÷íûõ çîí òåððèòîðèè. Âî-âòîðûõ – ïðàâèòåëüñòâåííûé ñîâåò ñ<br />

èñïîëíèòåëüíûìè è àäìèíèñòðàòèâíûìè ôóíêöèÿìè. È, íàêîíåö, ïðåçèäåíò<br />

– âûáðàííûé àññàìáëååé, êîòîðîìó ïðèíàäëåæèò óïðàâëåíèå<br />

ïðàâèòåëüñòâåííûì ñîâåòîì – âûñøåå ïðåäñòàâèòåëüñòâî àâòîíîìíîãî<br />

ñîîáùåñòâà è ïðåäñòàâèòåëüñòâî ãîñóäàðñòâà â ýòîì ñîîáùåñòâå. Êðîìå<br />

òîãî, êàê ïðåçèäåíò, òàê è ÷ëåíû ïðàâèòåëüñòâåííîãî ñîâåòà, îáëàäàþò<br />

ïîëèòè÷åñêîé îòâåòñòâåííîñòüþ ïåðåä ïàðëàìåíòîì.<br />

Íàêîíåö, ïåðâûé ðàçäåë ýòîé ñòàòüè óñòàíàâëèâàåò, ÷òî â òåððèòîðèàëüíûõ<br />

ðàìêàõ êàæäîãî àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà, âåðøèíîé þðèäè÷åñêîé<br />

Ëàóðà Ðîìàí Ìàðòèí – ïðåïîäàâàòåëü Óíèâåðñèòåòà Ðîâèðà è Âèðõèëè (Òàððàãîíà,<br />

Èñïàíèÿ).<br />

* Ïåðåâîä Å.À. Ïëåóõîâîé.<br />

îðãàíèçàöèè ÿâëÿåòñÿ Âåðõîâíûé ñóä þñòèöèè. Çàìåòèì, ÷òî, ïî ñðàâíåíèþ<br />

ñ äðóãèìè èíñòèòóòàìè, óêàçàííûìè ðàíåå, â Èñïàíèè ïðèíöèï ñóäåáíîãî<br />

åäèíñòâà, çàïèñàííûé â Êîíñòèòóöèþ (ñò. 117.5), òàêæå êàê è ýêñêëþçèâíàÿ<br />

îãîâîðêà äëÿ ãîñóäàðñòâà î ïîëíîìî÷èÿõ â ñôåðå àäìèíèñòðèðîâàíèÿ<br />

þñòèöèè (ñò. 149.1.5), äåëàþò íåâîçìîæíûì ñóùåñòâîâàíèå ñîáñòâåííûõ<br />

þðèäè÷åñêèõ îðãàíîâ àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà. Ïîýòîìó, óïîìÿíóòûé Âåðõîâíûé<br />

ñóä þñòèöèè ÿâëÿåòñÿ íå àâòîíîìíûì, à ãîñóäàðñòâåííûì îðãàíîì,<br />

ðàñïîëîæåííûì íà òåððèòîðèè àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà. Ïî ýòîé ïðè÷èíå<br />

â ýòîé ñòàòüå ìû íå áóäåì î íåì ãîâîðèòü ïîäðîáíî.<br />

Ýòè ó÷ðåäèòåëüíûå îñíîâû, îòðàæàþòñÿ â êîíñòèòóöèè, ïîâòîðÿÿ öåíòðàëüíóþ<br />

âíóòðåííþþ ñèñòåìó, è îñíîâûâàþòñÿ íà ìîäåëè ïîëèòè÷åñêîé<br />

ñèñòåìû èëè äîìèíèðóþùåé ôîðìå ïðàâëåíèÿ – ïàðëàìåíòñêîé, êîòîðàÿ,<br />

êàê èçâåñòíî, õàðàêòåðèçóåòñÿ äîâåðèåì, îêàçûâàåìûì ïàðëàìåíò<br />

ïðàâèòåëüñòâó, êàê äëÿ åãî âûáîðà, òàê è äëÿ ïîääåðæàíèÿ åãî âëàñòè.<br />

Íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî êîíñòèòóöèÿ îïðåäåëÿåò êàê îñíîâíûå òðè öåíòðàëüíûõ<br />

îðãàíà àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà, ìû ãîâîðèì îá «îòêðûòîé»<br />

ìîäåëè, è íå ñîâñåì îäèíàêîâîé äëÿ âñåõ, òàê êàê, ñ îäíîé ñòîðîíû, îíà<br />

äîëæíà ñîîòâåòñòâîâàòü êàæäîìó àâòîíîìíîìó ñîîáùåñòâó ÷åðåç ñòàòóò<br />

àâòîíîìèè (êîòîðûé ïî ñò. 147 ÈÊ ÿâëÿåòñÿ îñíîâíîé ó÷ðåäèòåëüíîé íîðìîé<br />

êàæäîãî àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà), åãî (ñîîáùåñòâà) îïðåäåëåíèþ,<br />

ðàçâèòèþ è îðãàíèçàöèè îðãàíîâ ñàìîóïðàâëåíèÿ. Ñ äðóãîé ñòîðîíû, òîëüêî<br />

÷åòûðå èç ñåìíàäöàòè ñîîáùåñòâ, äîñòèãøèõ àâòîíîìèè, èìåþò ðåàëüíîå<br />

ñàìîóïðàâëåíèå. Ïîýòîìó îñòàâàëñÿ íåâûÿñíåííûì âîïðîñ, ÷òî<br />

ñëó÷èòñÿ ñ àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè «ìåäëåííîãî ðàçâèòèÿ», êîòîðûå<br />

îáðàçîâàëèñü â ñîîòâåòñòâèè ñî ñò. 143 ÈÊ è äëÿ êîòîðûõ òåêñò êîíñòèòóöèè<br />

íå ïðåäóñìàòðèâàåò íèêàêèõ îãðàíè÷åíèé: äîëæíû ëè îíè ñëåäîâàòü<br />

ïî òîìó æå ïóòè, ÷òî è ñîîáùåñòâà «áûñòðîãî ðàçâèòèÿ», èëè, íàîáîðîò,<br />

èç-çà òîãî, ÷òî íå ñóùåñòâóåò íèêàêèõ êîíñòèòóöèîííûõ îãðàíè÷åíèé,<br />

âîçìîæíî ëè áûëî âûáðàòü äëÿ íèõ ìåíåå àìáèöèîçíóþ ìîäåëü – äàæå<br />

áåç çàêîíîäàòåëüíîé àññàìáëåè, õîðîøî îòëàæåííîãî îðãàíà ñàìîóïðàâëåíèÿ<br />

â ñèëó òîãî, ÷òî â äàííîì ñëó÷àå íåò íèêàêèõ êîíñòèòóöèîííûõ<br />

îãîâîðîê? Îñòàíåòñÿ ëè ïðèíÿòèå ðåøåíèÿ â ðóêàõ êàæäîãî àâòîíîìíîãî<br />

ñîîáùåñòâà èëè æå íóæíî áóäåò âûáðàòü îáùèé îðãàíèçàöèîííûé îðãàí<br />

äëÿ äîñòèæåíèÿ íàèáîëüøåé óíèâåðñàëèçàöèè?<br />

Ýòè âîïðîñû íà÷àëè ðåøàòüñÿ ñ ïðèíÿòèåì ïåðâûõ àâòîíîìíûõ ïàêòîâ,<br />

ïîäïèñàííûõ 31 èþëÿ 1981 ã. äâóìÿ ãëàâåíñòâóþùèìè ïîëèòè÷åñêèìè<br />

ñèëàìè: Ñîþçîì äåìîêðàòè÷åñêèõ ñèë è Èñïàíñêîé ñîöèàëèñòè-<br />

÷åñêîé ðàáî÷åé ïàðòèåé. Ýòè ïîëèòè÷åñêèå ïàêòû, êîòîðûå ïûòàþòñÿ<br />

çàôèêñèðîâàòü îñíîâû òîãî, ÷òî âïîñëåäñòâèè íàçîâåòñÿ àâòîíîìíûì<br />

ïðîöåññîì â Èñïàíèè, ìàêñèìàëüíî ãàðìîíèçèðóÿ åãî ýâîëþöèþ, êàñàþòñÿ<br />

è îñíîâíûõ ìîìåíòîâ, ñâÿçàííûõ ñ ïðåäñòàâèòåëüíûìè îðãàíàìè<br />

è ïðàâèòåëüñòâîì àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ. Òàêèì îáðàçîì, äàåòñÿ îïðåäåëåíèå<br />

àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ, êàê ñîîáùåñòâ ïîëèòè÷åñêîãî õàðàê-

522 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Ëàóðà ÐÎÌÀÍ ÌÀÐÒÈÍ<br />

523<br />

òåðà, ñ ó÷ðåäèòåëüíûì óñòðîéñòâîì, îäèíàêîâûì ñ àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè<br />

«áûñòðîãî ðàçâèòèÿ». Ïîýòîìó, íà äàííûé ìîìåíò, âñå ñåìíàäöàòü<br />

àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ îáëàäàþò îäèíàêîâîé ó÷ðåäèòåëüíîé<br />

ìîäåëüþ, õàðàêòåðèçóþùåéñÿ íàëè÷èåì ïîëèòè÷åñêèõ îðãàíîâ ñàìîóïðàâëåíèÿ,<br />

òî åñòü çàêîíîäàòåëüíîé àññàìáëååé è ïðàâèòåëüñòâåííûì<br />

ñîâåòîì. Â ýòîé ìîäåëè îñîáî âûäåëÿåòñÿ ôèãóðà ïðåçèäåíòà, êîòîðûé<br />

ñîâìåùàåò ôóíêöèè øåôà è êîîðäèíàòîðà ïðàâèòåëüñòâà, íî êîòîðûé, â<br />

ñâîþ î÷åðåäü, äîëæåí èìåòü ôóíêöèè ïðåäñòàâèòåëüñêîãî è ñèìâîëè-<br />

÷åñêîãî õàðàêòåðà, ôóíêöèè ãëàâû ãîñóäàðñòâà.<br />

Òåì íå ìåíåå, ïðîöåññ ðàçâèòèÿ óïîìÿíóòûõ àâòîíîìíûõ ïàêòîâ,<br />

ïðèíÿòûõ íà áàçå ñòàòóòîâ àâòîíîìèé êàæäîãî ñîîáùåñòâà (â 1981 ïðèíèìàþòñÿ<br />

äâà, â 1982 – ñåìü è â 1983 – ïîñëåäíèå ÷åòûðå), ïîäòâåðæäàåò,<br />

åñëè ðàññìàòðèâàòü èõ ñ ó÷ðåäèòåëüíîé òî÷êè çðåíèÿ, ðàçëè÷èÿ àâòîíîìíûõ<br />

ñîîáùåñòâ «áûñòðîãî ðàçâèòèÿ» îò äðóãèõ ñîîáùåñòâ. Â òî âðåìÿ<br />

êàê ïåðâûå ðàçâèâàþò, â îñíîâíîì, ó÷ðåäèòåëüíûå îðãàíèçàöèè – ñèñòåìà,<br />

ñõîæàÿ ñ òîé, ÷òî ïðåäëàãàåò Èñïàíñêàÿ Êîíñòèòóöèÿ äëÿ «öåíòðàëüíûõ»<br />

îðãàíîâ, äðóãèå ïðåäóñìàòðèâàþò äîñòàòî÷íî îãðàíè÷åíèé â<br />

àâòîíîìíûõ îðãàíàõ. Îáðàòèòå, íàïðèìåð, âíèìàíèå íà ëèìèòèðîâàííûé<br />

ïåðèîä ðàáîòû ïàðëàìåíòà – ÷åòûðå ìåñÿöà, îãðàíè÷åíèå ÷èñëà<br />

ñåêðåòàðèàòîâ, êîòîðûå ìîãëè áû îáðàçîâàòüñÿ, óñòàíîâëåíèå îãðàíè-<br />

÷åíèé íà ïàðëàìåíòñêèå àññèãíîâàíèÿ èëè íåâîçìîæíîñòü äîñðî÷íîãî<br />

ðîñïóñêà ïàðëàìåíòà ïðåçèäåíòîì.<br />

Çà ñëåäóþùåå äåñÿòèëåòèå àâòîíîìíûì ñîîáùåñòâàì «ìåäëåííîãî<br />

ðàçâèòèÿ» óäàëîñü óêðåïèòü ñâîé ñòàòóñ âíóòðè ãîñóäàðñòâà àâòîíîìèé.<br />

Ñ òî÷êè çðåíèÿ ïîëíîìî÷èé, àâòîíîìíûå ïàêòû, âíîâü ïîäïèñàííûå<br />

ïðàâÿùèìè ïîëèòè÷åñêèìè ñèëàìè (íà ýòîò ðàç Ñîöèàëèñòè÷åñêîé ïàðòèåé<br />

PSOE – â Ïðàâèòåëüñòâå è Íàðîäíîé ïàðòèåé â îïïîçèöèè), îãîâàðèâàþò<br />

ðàñøèðåíèå ïîëíîìî÷èé àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ «ìåäëåííîãî ðàçâèòèÿ»,<br />

êîòîðîå ñòàâèò èõ, ïðàêòè÷åñêè, íà îäèí óðîâåíü ñ ñîîáùåñòâàìè<br />

«áûñòðîãî ðàçâèòèÿ».<br />

Óïîìÿíóòûå ïàêòû ïðåäóñìàòðèâàëè, ÷òî ãîäàìè ïîçæå áóäåò ïðîèçâåäåíà<br />

ñåðèÿ ó÷ðåäèòåëüíûõ ðåôîðì â ðàçëè÷íûõ àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâàõ,<br />

öåëü êîòîðûõ – èñïðàâèòü ýòî íåðàâíîïðàâèå, óêðåïëÿÿ îòíîøåíèÿ<br />

ìåæäó ðàçëè÷íûìè àâòîíîìíûìè îðãàíàìè, è òåì ñàìûì, äîñòè÷ü äîñòàòî÷íîé<br />

ñòåïåíè ðàçâèòèÿ, ÷òîáû ñäåëàòü âîçìîæíûì áîëåå ýôôåêòèâíîå<br />

èñïîëíåíèå ïîëíîìî÷èé àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè. Òàêèì îáðàçîì, â<br />

1996 ã. áûëà ïðîèçâåäåíà ðåôîðìà ñòàòóòîâ àâòîíîìèé Àðàãîíà è Êàíàðñêèõ<br />

îñòðîâîâ è â 1997 ã. – Êàñòèëüè-Ëà-Ìàí÷à, ñòàòóòû Êàíòàáðèè, Ìóðñèè<br />

è Ìàäðèäà; â 1998 ã., ãîäîì ïîçæå, ïðîâîäèòñÿ ðåôîðìà ñòàòóòîâ Àñòóðèè,<br />

Ðèîõè, Ýñòðåìàäóðû, Áàëåàðñêèõ îñòðîâîâ, Êàñòèëèè-Ëåîí, è â<br />

êîíöå, â 2001 ã. – Íàâàððû. Ñðåäè äðóãèõ èçìåíåíèé ñëåäóåò óïîìÿíóòü<br />

âêëþ÷åíèå ìîäåëè äîñðî÷íîãî ðîñïóñêà ïàðëàìåíòà ïðåçèäåíòîì àâòîíîìèè,<br />

ðàñøèðåíèå ïåðèîäîâ ðàáîòû ñåññèé èëè ñíÿòèå îãðàíè÷åíèé ñ<br />

÷èñëà ñåêðåòàðèàòîâ, êîòîðûå ìîãóò çàìåíèòü ïðàâèòåëüñòâî.<br />

2. Îðãàíû ñàìîóïðàâëåíèÿ â Êàòàëîíèè<br />

Íà ïðèìåðå Êàòàëîíèè ìû äåòàëüíî ðàññìîòðèì ìîäåëü îðãàíîâ ñàìîóïðàâëåíèÿ,<br />

îïèñàííóþ â Ñòàòóòå îá àâòîíîìèè Êàòàëîíèè îò 1979 ã.<br />

(äàëåå ÑÀÊ) è îïèðàþùóþñÿ íà ïîëîæåíèÿ Èñïàíñêîé Êîíñòèòóöèè îá<br />

îðãàíàõ ñàìîóïðàâëåíèÿ. Â ñò. 29 ãîâîðèòñÿ, ÷òî Æåíåðàëèòåò<br />

(Generalitat) Êàòàëîíèè ñîñòîèò èç ïàðëàìåíòà (ñò. 30-35), ïðåçèäåíòà<br />

Æåíåðàëèòåòà (ñò. 36) è Èñïîëíèòåëüíîãî ñîâåòà èëè Ïðàâèòåëüñòâà (ñò.<br />

37, 38 è 39). Ñòàòóò îñòàâëÿåò â ðóêàõ àâòîíîìíîãî çàêîíîäàòåëÿ äåòàëüíîå<br />

ðåãóëèðîâàíèå ìåõàíèçìîâ îòíîøåíèé ìåæäó ïàðëàìåíòîì è ïðàâèòåëüñòâîì,<br />

â ÷àñòíîñòè, ñïîñîá âûáîðà ïðåçèäåíòà è èíñòðóìåíòîâ<br />

ñîáñòâåííîãî êîíòðîëÿ ðàöèîíàëèçèðîâàííîãî ïàðëàìåíòàðèçìà, êàê,<br />

íàïðèìåð, òðåáîâàíèå ïîëèòè÷åñêîé îòâåòñòâåííîñòè ïðåçèäåíòà è âîçìîæíîñòü<br />

äîñðî÷íîãî ðîñïóñêà ïàðëàìåíòà ïðåçèäåíòîì. Ïîïûòêîé<br />

ðåøèòü ïåðå÷èñëåííûå çàäà÷è ñòàë Çàêîí 3/1982 îò 23 ìàðòà î ïàðëàìåíòå,<br />

ïðåçèäåíòå è Èñïîëíèòåëüíîì ñîâåòå.<br />

Êðîìå òîãî, â ðàìêàõ ñîäåðæàíèÿ ñòàòóòîâ àâòîíîìèè, Êàòàëîíñêèé<br />

ñòàòóò ïðåäïîëàãàåò ñóùåñòâîâàíèå äðóãèõ îðãàíîâ «ñòàòóòíîé âàæíîñòè»,<br />

êîòîðûå íå íóæíû äëÿ ñîçäàíèÿ êîíôèãóðàöèè ó÷ðåäèòåëüíîé àâòîíîìíîé<br />

ìîäåëè, è ïîýòîìó ñîçäàíû íåïîñðåäñòâåííî ñòàòóòîì àâòîíîìèè.<br />

 Êàòàëîíèè – ýòî Síndic de Greuges èëè Íàðîäíûé çàùèòíèê<br />

(ñò. 42 ÑÀÊ), Êîíñóëüòàòèâíûé ñîâåò (ñò. 35 ÑÀÊ) è Sindicatura de Comptes<br />

(ñò. 41 ÑÀÊ) èëè Ñ÷åòíàÿ ïàëàòà (Ñóä ñ÷åòà).<br />

2.1. Ïàðëàìåíò Êàòàëîíèè<br />

Ïàðëàìåíò Êàòàëîíèè – ýòî âûñøèé ïðåäñòàâèòåëüíûé îðãàí Êàòàëîíèè;<br />

âûáðàííûé â ïåðâûé ðàç â 1980 ã. äåìîêðàòè÷åñêèì ïóòåì, îí<br />

ðàñïîëàãàåòñÿ â ã. Áàðñåëîíà. Êàæäûå 4 ãîäà åãî ñîñòàâ ïîëíîñòüþ ìåíÿåòñÿ,<br />

è åãî ÷ëåíû, ïðåäñòàâèòåëè ðàçëè÷íûõ ïîëèòè÷åñêèõ ñèë, çàíèìàþòñÿ,<br />

â îñíîâíîì, ðàçðàáîòêîé àâòîíîìíûõ çàêîíîâ, ïîääåðæêîé ïîëèòè÷åñêèõ<br />

àêöèé è êîíòðîëåì Ïðàâèòåëüñòâà.<br />

Âî Âðåìåííîì óêàçå ïðè Ñòàòóòå îá àâòîíîìèè Êàòàëîíèè îïðåäåëÿåòñÿ,<br />

êàêèì äîëæåí áûòü ïðîöåññ âûáîðîâ â ïàðëàìåíò Êàòàëîíèè äî<br />

òåõ ïîð, ïîêà íå áóäåò ïðèíÿò Êàòàëîíñêèé çàêîí î âûáîðàõ.  òå÷åíèå<br />

äâóõ äåñÿòèëåòèé äåéñòâèÿ ñòàòóòà óïîìÿíóòûé çàêîí íå áûë ïðèíÿò, è<br />

ïîýòîìó íà äàííûé ìîìåíò â ñèëå ñëåäóþùèå ñòàòóòíûå ïðàâèëà:<br />

à) ÷èñëî äåïóòàòîâ – 135;<br />

á) èçáèðàòåëüíûå îêðóãà íàõîäÿòñÿ â ÷åòûðåõ ïðîâèíöèÿõ, èç êîòîðûõ<br />

ñîñòîèò Êàòàëîíèÿ, â Áàðñåëîíå èçáèðàåòñÿ 85 ïàðëàìåíòàðèåâ, 18<br />

– â Òàððàãîíå, 17 – â Õåðîíå, 15 – â Ëåðèäå;<br />

â) äåïóòàòû èçáèðàþòñÿ ïóòåì âñåîáùåãî ãîëîñîâàíèÿ, ïðÿìîãî è<br />

òàéíîãî, ìîãóò áûòü âûáðàíû ëþäè ñòàðøå 18 ëåò, æèòåëè ñîîáùåñòâà;<br />

ã) â ñîîòâåòñòâèè ñ êîíñòèòóöèîííûìè ïðåäïèñàíèÿìè (ñò. 152 ÈÊ),<br />

ñèñòåìà âûáîðîâ ÿâëÿåòñÿ ïðîïîðöèîíàëüíîé è âûáðàííàÿ ôîðìóëà –

524 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Ëàóðà ÐÎÌÀÍ ÌÀÐÒÈÍ<br />

525<br />

ôîðìóëà Hondt – òàêàÿ æå, êàê è â Êîíãðåññå äåïóòàòîâ â îñòàëüíûõ 16<br />

àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâàõ;<br />

ä) íå ñìîãóò ïîëó÷èòü ïðåäñòàâèòåëüñòâà òå ïîëèòè÷åñêèå ïàðòèè,<br />

êîòîðûå íà âûáîðàõ íå íàáðàëè 3% ãîëîñîâ. Ýòî ðåøåíèå (âûáîðíîé<br />

áàðüåð) áûëî îïðåäåëåíî â Ïîñòàíîâëåíèè 75/1985 Êîíñòèòóöèîííîãî<br />

Ñóäà êàê êîíñòèòóöèîííîå.<br />

Ñîñòàâ ïàðëàìåíòà Êàòàëîíèè âî âñåõ åãî øåñòè ñîçûâàõ è äî íàñòîÿùåãî<br />

ìîìåíòà îïðåäåëÿåòñÿ ãåãåìîíèåé äâóõ ïîëèòè÷åñêèõ ñèë âíóòðè<br />

ìíîãîïàðòèéíîé ñèñòåìû. Ñ îäíîé ñòîðîíû, êîàëèöèÿ Ñáëèæåíèå è<br />

îáúåäèíåíèå (Convergencia i Union), ãëàâíàÿ êàòàëîíñêàÿ ïàðòèÿ íàöèîíàëèñòè÷åñêîãî<br />

õàðàêòåðà äîáèâàëàñü òðè ðàçà àáñîëþòíîãî áîëüøèíñòâà<br />

(â 1984, 1988 è â 1992 ãã.) è òðè ðàçà îòíîñèòåëüíîãî (â 1980, 1995 è<br />

1999 ãã.). Ñ äðóãîé ñòîðîíû, Ñîöèàëèñòè÷åñêàÿ ïàðòèÿ Êàòàëîíèè âî<br />

âñåõ ñîçûâàõ áûëà âòîðîé ïîëèòè÷åñêîé âëàñòüþ ïî ïàðëàìåíòñêîìó<br />

ïðåäñòàâèòåëüñòâó, è ïîýòîìó – ãëàâíîé îïïîçèöèîííîé ïàðòèåé.<br />

ÐÅÇÓËÜÒÀÒÛ ÂÛÁÎÐÎÂ Â ÏÀÐËÀÌÅÍÒ ÊÀÒÀËÎÍÈÈ<br />

(*) äåïóòàòñêèå ìåñòà, ïîëó÷åííûå êàæäîé ïîëèòè÷åñêîé ãðóïïîé<br />

20.III.80 29.IV.84 29.V.88 19.III.92 19.XI.95 17.X.99<br />

CIU 27,68(43) 46,56(72) 45,72(69) 46,19(70) 40,95(60) 37,68(56)<br />

PSC<br />

(PSC-PSOE)<br />

22,33(33) 29,95(41) 29,78(42) 27,55(40) 24,88(34) 37,88(50)<br />

PSUC 18,68(25) 5,55(6) – – – –<br />

CC-UCD 10,55(18) – – – – –<br />

ERC 8,87(14) 4,39(5) 4,14(6) 7,96(11) 9,49(13) 8,68(12)<br />

PSA 2,64(2) – – – – –<br />

AP – 7,66(11) 5,31(6) – – –<br />

IC – – 7,76(9) 6,5(7) 9,75(11) 2,51(5)<br />

PP – – – 5,97(7) 13,08(17) 9,51(12)<br />

CDS – – 3,83(3) – – –<br />

Äðóãèå 8,08 4,89 2,81 4,67 0,91 2,79<br />

Èçáèðàòåëè 4.436.459 4.501.851 4.564.389 4.839.190 5.079.981 5.206.061<br />

% ãîëîñóþùèõ 61,43 64,3 59,37 54,87 63,64 59,92<br />

CiU: Convergencia i Unió (Ñáëèæåíèå è îáúåäèíåíèå)<br />

PSC: Partit dels Socialistes de Cataluña (Ñîöèàëèñòè÷åñêàÿ ïàðòèÿ Êàòàëîíèè)<br />

PSUC: Partit Socialista Unificat de Cataluña (Åäèíàÿ Ñîöèàëèñòè÷åñêàÿ ïàðòèÿ<br />

Êàòàëîíèè)<br />

CC-UCD: Centristes de Cataluña-Unión de Centro Democrático (Îáúåäèíåíèå<br />

äåìîêðàòè÷åñêîãî öåíòðà)<br />

ERC: Esquerra Republicana de Cataluña (Ëåâûå ðåñïóáëèêàíöû Êàòàëîíèè)<br />

PSA: Partido Socialista de Andalucía (Ñîöèàëèñòè÷åñêàÿ ïàðòèÿ Àíäàëóçèè)<br />

AP: Alianza Popular (Íàðîäíûé àëüÿíñ)<br />

IC: Iniciativa per Cataluña (Èíèöèàòèâà Êàòàëîíèè)<br />

PP: Partit Popular (Íàðîäíàÿ ïàðòèÿ)<br />

CDS: Centro Democrático y Social (Ñîöèàëüíî-äåìîêðàòè÷åñêèé öåíòð)<br />

Êàæäàÿ ïîëèòè÷åñêàÿ ñèëà èç ïðåäñòàâëåííûõ â ïàðëàìåíòå äîëæíà<br />

èìåòü áîëåå ïÿòè äåïóòàòîâ, òî åñòü ñîçäàâàòü ïàðëàìåíòñêóþ ãðóïïó.<br />

Ýòè ãðóïïû, ãëàâíûå â ðàáîòå ïàëàòû, èìåþò ãàðàíòèðîâàííîå ïðèñóòñòâèå<br />

âî âñåõ ðàáî÷èõ îðãàíàõ, òàêèõ, êàê ïàðëàìåíòñêèå äåáàòû. Æåëåçíàÿ<br />

äèñöèïëèíà ãîëîñîâàíèÿ äåëàåò èõ íåîáõîäèìûìè ïðè ïðèíÿòèè<br />

ëþáîãî ðåøåíèÿ, è âûáîð ðåøåíèÿ çàêàí÷èâàåòñÿ â áîëüøèíñòâå<br />

ñëó÷àåâ èíäèâèäóàëüíûì ó÷àñòèåì êàæäîãî äåïóòàòà.<br />

Ïðàâèòåëüñòâî è âíóòðåííÿÿ îðãàíèçàöèÿ Àññàìáëåè äåéñòâóþò â<br />

ñîãëàñèè ñ ðàçëè÷íûìè ïàðëàìåíòñêèìè èíñòèòóòàìè. Ñàìûé äåéñòâåííûé<br />

èç íèõ – ïëåíóì, ñîñòîÿùèé èç âñåõ äåïóòàòîâ; íà íåì ïðèíèìàþòñÿ<br />

ãëàâíûå ðåøåíèÿ ïàëàòû, êàê, íàïðèìåð, ó÷àñòèå â ðåôîðìå ñòàòóòà<br />

àâòîíîìèè, ïðèíÿòèå áþäæåòà, èëè ãîëîñîâàíèå çà íàçíà÷åíèå ïðåçèäåíòà<br />

Æåíåðàëèòåòà.<br />

Ó÷ðåäèòåëüíîå ïðàâèòåëüñòâî, âûáðàííîå ïàðëàìåíòîì ïîä÷èíÿåòñÿ<br />

ïðåçèäåíòó, èçáðàííîìó àáñîëþòíûì áîëüøèíñòâîì ÷ëåíîâ Àññàìáëåè<br />

è Ñòîëà – êîëëåãèàëüíîãî îðãàíà, ñîñòîÿùåãî èç ïðåçèäåíòà, äâóõ<br />

âèöå-ïðåçèäåíòîâ è ÷åòûðåõ ñåêðåòàðåé. Ïàðëàìåíòñêóþ ðàáîòó òåõíè-<br />

÷åñêîãî õàðàêòåðà âûïîëíÿþò Êîìèññèè, ñîñòîÿùèå èç äåïóòàòîâ, êîòîðûå<br />

ïðîïîðöèîíàëüíî ïðåäñòàâëÿþò ñâîè ïàðëàìåíòñêèå ãðóïïû. Íàêîíåö,<br />

ñóùåñòâóåò ïîñòîÿííîå ïðåäñòàâèòåëüñòâî – îðãàí, ñîñòîÿùèé<br />

èç 23 äåïóòàòîâ, äåëåãèðîâàííûõ ïàðëàìåíòñêèìè ãðóïïàìè â ïðîïîðöèè<br />

ñî ñâîèì ÷èñëåííûì ñîñòàâîì. Ýòîò îðãàí âûïîëíÿåò ôóíêöèè ïàëàòû<br />

â ïåðèîä ïàðëàìåíòñêîãî îòïóñêà èëè â ñëó÷àå ðîñïóñêà ïàëàòû.<br />

Ôóíêöèè ïàðëàìåíòà Êàòàëîíèè, â îòëè÷èå îò äðóãèõ, áîëåå ìîëîäûõ<br />

ñòàòóòîâ àâòîíîìèé, íå ñîáðàíû â åäèíûé ñïèñîê â êàêîé-íèáóäü èç<br />

ñòàòåé. Îíè ðàçáðîñàíû ïî âñåìó òåêñòó ñòàòóòà. Ãëàâíàÿ çàäà÷à ïàðëàìåíòà<br />

– ðàçðàáàòûâàòü è ïðèíèìàòü àâòîíîìíûå çàêîíû, âêëþ÷àÿ ïðèíÿòèå<br />

ãîäîâîãî áþäæåòà äëÿ àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà. Âñå êàòàëîíñêèå<br />

çàêîíû ïîëó÷àþò ñàíêöèþ ïðåçèäåíòà Æåíåðàëèòåòà îò èìåíè êîðîëÿ è<br />

äëÿ âñòóïëåíèÿ èõ â ñèëó äîëæíû áûòü îïóáëèêîâàíû â îôèöèàëüíîì<br />

Áþëëåòåíå Æåíåðàëèòåòà Êàòàëîíèè.<br />

Ïàðëàìåíò Êàòàëîíèè, òàêæå, èíèöèèðóåò è êîíòðîëèðóåò ïîëèòè-<br />

÷åñêèå àêöèè ïðàâèòåëüñòâà.  ñîîòâåòñòâèè ñ îñíîâíûìè ëèíèÿìè ðàçâèòèÿ<br />

ñèñòåìû ïàðëàìåíòñêîãî ïðàâèòåëüñòâà, Àññàìáëåÿ ÿâëÿåòñÿ îðãàíîì,<br />

âûðàæàþùèì äîâåðèå ïðåçèäåíòó àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà<br />

ïîñðåäñòâîì ïàðëàìåíòñêîãî àêòà, íàçûâàåìîãî èíâåñòèòóðîé; êðîìå<br />

òîãî, Àññàìáëåÿ îñóùåñòâëÿåò ïðàâèòåëüñòâåííûé êîíòðîëü, àêòèâèçè

526 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Ëàóðà ÐÎÌÀÍ ÌÀÐÒÈÍ<br />

527<br />

ðóÿ, â ýòîì ñëó÷àå, ìåõàíèçìû, ïðåäîñòàâëåííûå â åå ðàñïîðÿæåíèå äåéñòâóþùèì<br />

çàêîíîäàòåëüñòâîì. Ãîâîðÿ îá ýòîì, íåîáõîäèìî óïîìÿíóòü<br />

ïðîâåäåíèå åæåãîäíûõ äåáàòîâ íà ïàðëàìåíòñêîì ïëåíóìå î ïîëèòè-<br />

÷åñêîé îðèåíòàöèè Èñïîëíèòåëüíîãî ñîâåòà (ñò. 83 Çàêîíà 3/82), âîçìîæíîñòü<br />

«èíòåðïåëëèðîâàòü» (de interpelar) èëè òðåáîâàòü ïðèñóòñòâèÿ<br />

ëþáîãî ÷ëåíà Ïðàâèòåëüñòâà (ñò. 92, 93 è 94 Çàêîíà 3/82) è, íàêîíåö,<br />

ïðàâî òðåáîâàòü åãî (÷ëåíà Ïðàâèòåëüñòâà) ïîëèòè÷åñêîé îòâåòñòâåííîñòè<br />

ïîñðåäñòâîì ïîñòàíîâêè ïðåäëîæåíèÿ î öåíçóðå êîíñòðóêòèâíîãî<br />

õàðàêòåðà, êîòîðîå, ïî ñò. 87 Çàêîíà 3/82 äîëæíî âûñòàâëÿòüñÿ äåñÿòîé<br />

÷àñòüþ äåïóòàòîâ, ïðåäëàãàþùèõ àëüòåðíàòèâó ïðåçèäåíòó<br />

Æåíåðàëèòåòà. Äëÿ ïðèíÿòèÿ ýòîãî ïðåäëîæåíèÿ ïîòðåáóåòñÿ áîëüøèíñòâî<br />

ãîëîñîâ ÷ëåíîâ ïàðëàìåíòà.<br />

Íàêîíåö, óïîìèíàÿ îá îòíîøåíèÿõ ìåæäó ïàðëàìåíòîì Êàòàëîíèè ñ<br />

öåíòðàëüíûìè ãîñóäàðñòâåííûìè îðãàíàìè íåîáõîäèìî óïîìÿíóòü âûáîð<br />

ïàðëàìåíòîì ñåíàòîðîâ, ó÷àñòâóþùèõ â ðàáîòå âûñøåé ïàëàòû, âîçìîæíîñòü<br />

çàïðîñà î ïðèíÿòèè Ãåíåðàëüíûìè êîðòåñàìè ïðîåêòà çàêîíà<br />

èëè çàêîíîäàòåëüñòâà, ÷òîáû ïðåäñòàâèòü Êîíñòèòóöèîííîìó Ñóäó êîíôëèêò<br />

ïîëíîìî÷èé èëè ðåñóðñ íåêîíñòèòóöèîííîñòè.<br />

2.2. Ïðåçèäåíò Æåíåðàëèòåòà<br />

 ñîîòâåòñòâèè ñî ñò. 152 ÈÊ, èñïîëíèòåëüíàÿ âëàñòü àâòîíîìíûõ<br />

ñîîáùåñòâ ñîñòîèò èç äâóõ ðàçëè÷íûõ èíñòèòóòîâ: ïðåçèäåíòà àâòîíîìíîãî<br />

ñîîáùåñòâà è ïðàâèòåëüñòâåííîãî ñîâåòà, êîòîðûå îáëàäàþò àâòîíîìèåé<br />

è ñîáñòâåííûìè ïîëíîìî÷èÿìè.<br />

Òîò ôàêò, ÷òî ïðåçèäåíò âûáèðàåòñÿ ïàðëàìåíòñêîé àññàìáëååé, ïåðåä<br />

êîòîðîé èìååò ïîëèòè÷åñêóþ îòâåòñòâåííîñòü è â òî æå âðåìÿ ÿâëÿåòñÿ<br />

ãëàâîé ïðàâèòåëüñòâà, çàñòàâëÿåò äóìàòü, ÷òî ýòîò èíñòèòóò âïèñûâàåòñÿ<br />

â ðàìêè ïàðëàìåíòñêèõ ñèñòåì. Íåëüçÿ òàêæå çàáûâàòü, ÷òî<br />

ïðåçèäåíò èìååò íåêîòîðûå ïîëíîìî÷èÿ ïðåäñòàâèòåëüíîãî õàðàêòåðà,<br />

êàê ó ãëàâû ãîñóäàðñòâà, ÷òî, ñ òî÷êè çðåíèÿ îïðåäåëåííîé äîêòðèíû<br />

ìîæåò ñ÷èòàòüñÿ õàðàêòåðíûì äëÿ ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû, ïðè êîòîðîé<br />

ïðåçèäåíò àâòîíîìèè ÿâëÿåòñÿ îäíîâðåìåííî ãëàâîé ïðàâèòåëüñòâà, èëè,<br />

ïî êðàéíåé ìåðå, ñ÷èòàòüñÿ ñìåøàííîé ñèñòåìîé.  ëþáîì ñëó÷àå, íåñîìíåííî,<br />

÷òî ïî ôîðìå âûáîðîâ è ïî ñîâîêóïíîñòè ïîëíîìî÷èé ïðåçèäåíò<br />

àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà ÿâëÿåòñÿ ïðèâèëåãèðîâàííûì èíñòèòóòîì<br />

âíóòðè èåðàðõèè àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà.<br />

Âíîâü ïîâòîðÿÿ êîíñòèòóöèîííîå ðåãóëèðîâàíèå, ñò. 36 ñòàòóòà àâòîíîìèè<br />

òðåáóåò äëÿ âûáîðîâ ñëåäóþùåãî ïðåçèäåíòà, ÷òîáû êàíäèäàòóðà<br />

áûëà ïðåäëîæåíà äåéñòâóþùèì ïðåçèäåíòîì ïàðëàìåíòó, îáñóæäåíà<br />

ïîëèòè÷åñêèìè ãðóïïàìè, èìåþùèìè äåïóòàòñêèå ìåñòà, è ÷òîáû<br />

ïðîãðàììà, ïðåäëîæåííàÿ ïàëàòå, áûëà ïðèíÿòà è, òàêèì îáðàçîì, áûëî<br />

äîñòèãíóòî àáñîëþòíîå áîëüøèíñòâî ãîëîñîâ â ïåðâîì òóðå. Åñëè áîëüøèíñòâî<br />

ãîëîñîâ íå äîñòèãíóòî, ïðåäïîëàãàåòñÿ âòîðîé òóð, â êîòîðîì<br />

íåîáõîäèìî ïðîñòîå áîëüøèíñòâî ãîëîñîâ, è, åñëè êàíäèäàò îïÿòü íå<br />

áóäåò èçáðàí ïðåçèäåíòîì, ñòàòóò ïðåäïîëàãàåò íà÷àòü ïðîöåññ ñíà÷àëà<br />

ñ ïðåäëîæåíèÿ íîâîãî êàíäèäàòà. Åñëè ÷åðåç äâà ìåñÿöà ïàëàòà âñå åùå<br />

íå âûáåðåò ïðåçèäåíòà, ïàðëàìåíò àâòîìàòè÷åñêè ðàñïóñêàåòñÿ è ñîçûâàþòñÿ<br />

íîâûå âûáîðû. Â íåêîòîðûõ àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâàõ (Íàâàððà,<br />

Àíäàëóçèÿ èëè Êàñòèëèÿ-Ëà-Ìàí÷à) ïðåäïîëàãàåòñÿ, ÷òî ïðè íåâîçìîæíîñòè<br />

âûáðàòü êàíäèäàòà ïðåçèäåíòîì, ýòîò ïîñò çàíèìàåò ëèäåð<br />

ïàðòèè, çàâîåâàâøåé áîëüøèíñòâî äåïóòàòñêèõ ìåñò.<br />

×òî êàñàåòñÿ ôóíêöèé ïðåçèäåíòà, ñò. 36 ñòàòóòà àâòîíîìèè ãîâîðèò:<br />

«ïðåçèäåíò Æåíåðàëèòåòà óïðàâëÿåò è êîîðäèíèðóåò äåéñòâèÿ Èñïîëíèòåëüíîãî<br />

ñîâåòà èëè Ïðàâèòåëüñòâà è îáëàäàåò ñàìûì âûñîêèì ïðåäñòàâèòåëüñòâîì<br />

â Æåíåðàëèòåòå è îáû÷íîé â êàòàëîíñêîì ãîñóäàðñòâå».<br />

 ñôåðå ñâîèõ ôóíêöèé êàê ïðåäñòàâèòåëÿ Æåíåðàëèòåòà, ñò. 60 Çàêîíà<br />

3/82 âûäåëÿåò òå, êîòîðûå âëèÿþò íà âíåøíþþ ñòîðîíó æèçíè àâòîíîìíîãî<br />

ñîîáùåñòâà (ïîääåðæàíèå îòíîøåíèé ñ äðóãèìè îðãàíàìè<br />

ãîñóäàðñòâà è ïîäïèñàíèå äîãîâîðîâ è ñîãëàøåíèé ñ äðóãèìè àâòîíîìíûìè<br />

ñîîáùåñòâàìè) è äðóãèå, îòíîñÿùèåñÿ êî âíóòðåííåé æèçíè (ñîçûâ<br />

âûáîðîâ â ïàðëàìåíò Êàòàëîíèè, íàçíà÷åíèå âûñîêèõ ïîñòîâ â Æåíåðàëèòåò).<br />

Âàæíî îòìåòèòü, ÷òî ñîäåðæàíèå ýòîãî âûñîêîãî<br />

ïðåäñòàâèòåëüñòâà èìååò ñèìâîëè÷åñêèé õàðàêòåð, è â íåêîòîðûõ ñëó-<br />

÷àÿõ, íå ýêñêëþçèâíûé, òàê êàê äëÿ èñïîëíåíèÿ íåêîòîðûõ þðèäè÷åñêèõ<br />

àêòîâ íåîáõîäèìî âîëåèçúÿâëåíèå è äðóãèõ àâòîíîìíûõ îðãàíîâ.<br />

Òàê, íàïðèìåð, ïîäïèñàíèå äîãîâîðîâ òðåáóåò ñîãëàøåíèÿ ïàðëàìåíòà.<br />

Ïðåçèäåíò Æåíåðàëèòåòà ÿâëÿåòñÿ, êðîìå òîãî, îáû÷íûì ïðåäñòàâèòåëåì<br />

ãîñóäàðñòâà â àâòîíîìíîì ñîîáùåñòâå. Èç ýòîãî íå âûòåêàåò íèêàêîãî<br />

âèäà ñóáîðäèíàöèè ïðåçèäåíòà è àâòîíîìíîãî îðãàíà ïî îòíîøåíèþ<br />

ê öåíòðàëüíîìó ãîñóäàðñòâó, íå ó÷èòûâàåòñÿ äàæå äâîéíàÿ<br />

ïðèðîäà èíñòèòóòà ïðåçèäåíòñòâà, êàê àâòîíîìíîãî è, â òî æå âðåìÿ,<br />

öåíòðàëüíîãî îðãàíà. Òåðìèí «ãîñóäàðñòâî» èñïîëüçóåòñÿ â äàííîì ñëó-<br />

÷àå â ñàìîì øèðîêîì ñìûñëå, ïðè êîòîðîì íåò ïðîòèâîðå÷èÿ: àâòîíîìíîå<br />

ñîîáùåñòâî – ãîñóäàðñòâî, è ïîýòîìó àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà è åñòü<br />

ãîñóäàðñòâî. Â ýòîé îáëàñòè ôóíêöèé ìû ìîæåì îòìåòèòü, íàïðèìåð,<br />

òî, ÷òî ïðåçèäåíò ïî çàêîíàì Êàòàëîíèè, äåéñòâóåò îò èìåíè êîðîëÿ, è<br />

ïî ðàçðåøåíèþ î ïå÷àòè, åãî ðåøåíèÿ ïóáëèêóþòñÿ â Îôèöèàëüíîì<br />

áþëëåòåíå (ñò. 61 Çàêîíà 3/82).<br />

Íåñîìíåííî, ñàìûì âàæíûì ÿäðîì ïîëíîìî÷èé ïðåçèäåíòà ÿâëÿþòñÿ<br />

òå, â ðàìêàõ êîòîðûõ îí äåéñòâóåò êàê ãëàâà è êîîðäèíàòîð Ïðàâèòåëüñòâà,<br />

èñïîëíèòåëüíîãî êîëëåãèàëüíîãî îðãàíà. Êàê ïðåçèäåíò îí<br />

íàçíà÷àåò è äàåò îòñòàâêó ÷ëåíàì Ñîâåòà (ñîâåòíèêàì) – ðåøåíèå, êîòîðîå<br />

îí äîëæåí ïðåäñòàâèòü òîëüêî ïàðëàìåíòó. Êðîìå òîãî, â åãî ïîëíîìî÷èÿ<br />

âõîäèò îïðåäåëÿòü ïîëèòè÷åñêóþ ïðîãðàììó Ïðàâèòåëüñòâà, ïðîãðàììó,<br />

êîòîðàÿ áóäåò ðàòèôèöèðîâàíà ïàðëàìåíòîì íà<br />

ïðåäñòàâèòåëüíîé ñåññèè, è êîòîðàÿ, â îòäåëüíûõ ñëó÷àÿõ, ìîæåò ñòàòü

528 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Ëàóðà ÐÎÌÀÍ ÌÀÐÒÈÍ<br />

529<br />

ïðåäìåòîì ñóäà, åñëè âñòàíåò âîïðîñ î äîâåðèè (ñò. 90, Çàêîí 3/82).<br />

Îñîáîãî êîììåíòàðèÿ çàñëóæèâàåò ïðàâî ïðåçèäåíòà äîñðî÷íî ðàñïóñêàòü<br />

ïàðëàìåíò (ñò. 46, Çàêîí 3/1982). Âíà÷àëå, íèêàêîé ñòàòóò àâòîíîìèè<br />

íå âêëþ÷àë ýòî ïðàâî, òàê êàê õîòåëè ãàðàíòèðîâàòü îäíîâðåìåííîñòü<br />

âûáîðîâ âî âñåõ àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâàõ. Â Êàòàëîíèè çàêîíîäàòåëè<br />

ìîäèôèöèðîâàëè ýòó ñèòóàöèþ ïîñðåäñòâîì Çàêîíà 8/1985, ïîçâîëÿþùåãî<br />

ïðåçèäåíòó Æåíåðàëèòåòà ïîä åãî èñêëþ÷èòåëüíóþ îòâåòñòâåííîñòü è<br />

ïîñëå ïðåäâàðèòåëüíîãî îáñóæäåíèÿ ñ Èñïîëíèòåëüíûì ñîâåòîì îáúÿâèòü<br />

ðîñïóñê ïàðëàìåíòà è äîñðî÷íî îñòàíîâèòü ñðîê ïîëíîìî÷èé çàêîíîäàòåëüíîãî<br />

îðãàíà. Ïî ïðèìåðó Èñïàíñêîé Êîíñòèòóöèè, êàòàëîíñêîå<br />

çàêîíîäàòåëüñòâî çàïðåùàåò ðîñïóñê ïàðëàìåíòà, êîãäà íàõîäèòñÿ â äåéñòâèè<br />

ïðîöåññ öåíçóðû èëè êîãäà íå ïðîøëî åùå è ãîäà ñ ìîìåíòà ïðîøëîãî<br />

äîñðî÷íîãî ðîñïóñêà. Äåêðåò î ðîñïóñêå äîëæåí ÷åòêî óñòàíîâèòü<br />

ñîçûâ íîâûõ âûáîðîâ. Ïî ïðèìåðó Êàòàëîíèè äðóãèå àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà<br />

«áûñòðîãî ðàçâèòèÿ» ïðèíÿëè âïîñëåäñòâèè ýòî ïðàâî, è, ãîäàìè<br />

ïîçæå, ðåôîðìû, ïðîâåäåííûå ñîîáùåñòâàìè «ìåäëåííîãî ðàçâèòèÿ» òîæå<br />

âêëþ÷èëè ïóíêò î äîñðî÷íîì ðîñïóñêå, õîòÿ â íèõ, ñðîê äåéñòâèÿ íîâîãî<br />

ïàðëàìåíòà îãðàíè÷èâàåòñÿ îñòàâøèìñÿ ñðîêîì ðàñïóùåííîãî ïàðëàìåíòà;<br />

ïîýòîìó äëÿ íèõ â ñèëå îäíîâðåìåííîñòü ñîçûâà âûáîðîâ.<br />

Âñå èëè íåêîòîðûå èç ýòèõ íå ïðåäñòàâèòåëüíûõ, à èñïîëíèòåëüíûõ<br />

ôóíêöèé èëè ôóíêöèé ïåðñîíàëüíîãî õàðàêòåðà – ïðåäúÿâëåíèå âîòóìà<br />

íåäîâåðèÿ èëè äîñðî÷íûé ðîñïóñê ïàðëàìåíòà – ìîãóò â ñîîòâåòñòâèè<br />

ñî ñò. 36 ÑÀÊ è ñò. 64 Çàêîíà 3/82 áûòü äåëåãèðîâàíû îäíîìó ÷ëåíó<br />

Ñîâåòà. Äî 2000 ã. ïðåçèäåíò èñïîëüçîâàë äåëåãèðîâàíèå êàê âðåìåííûé<br />

ìåòîä, êàê çàìåùåíèå âî âðåìÿ åãî îòñóòñòâèÿ ïî ïðè÷èíå âûåçäà<br />

çà ãðàíèöó, íî íåäàâíèå ïîëèòè÷åñêèå îáñòîÿòåëüñòâà, è êîíêðåòíî äåëèêàòíûé<br />

âîïðîñ î çàìåíå ïðåçèäåíòà Æåíåðàëèòåòà, ñýðà Æîðäè Ïóæîëÿ,<br />

ñïðîâîöèðîâàëè â ïåðâûé ðàç äåëåãèðîâàíèå ôóíêöèé äî îêîí÷àíèÿ<br />

ñðîêà. Äåéñòâèòåëüíî, Äåêðåòîì 12/2001 îò 17 ÿíâàðÿ ñýð Àðòóð<br />

Ìàñ íàçíà÷àåòñÿ Conseller en Cap (Ãëàâíûì ñîâåòíèêîì) Æåíåðàëèòåòà<br />

– ïîñò, êîòîðûé óæå ñóùåñòâîâàë âî âðåìÿ Ðåñïóáëèêàíñêîãî Æåíåðàëèòåòà,<br />

è êîòîðûé ñåé÷àñ ñòàâèò ÷åëîâåêà åãî çàíèìàþùåãî â îñîáîå<br />

ïîëîæåíèå âíóòðè Èñïîëíèòåëüíîãî ñîâåòà.<br />

2.3. Èñïîëíèòåëüíûé ñîâåò èëè Ïðàâèòåëüñòâî<br />

Êàê ìû óæå ãîâîðèëè ðàíüøå, Èñïîëíèòåëüíûé ñîâåò – ýòî êîëëåãèàëüíûé<br />

îðãàí Ïðàâèòåëüñòâà, êîòîðûé óïðàâëÿåòñÿ è êîîðäèíèðóåòñÿ<br />

ïðåçèäåíòîì Æåíåðàëèòåòà, è êîòîðûé ïî ñò. 37 ÑÀÊ âûïîëíÿåò èñïîëíèòåëüíûå<br />

è àäìèíèñòðàòèâíûå ôóíêöèè. Åãî þðèäè÷åñêèé ðåæèì ïîä-<br />

÷èíÿåòñÿ Çàêîíó 2/1982 è ïîñëåäóþùåìó 13/1989 îò 14 äåêàáðÿ (ïîçæå<br />

ìîäèôèöèðîâàííîãî Çàêîíîì 1/2000 îò 30 ìàðòà).<br />

Ñîâåòíèêè, ÷ëåíû Ïðàâèòåëüñòâà è ñâîáîäíî íàçíà÷àåìûå ïðåçèäåíòîì<br />

Æåíåðàëèòåòà, îáëàäàþò äâîéíîé þðèäè÷åñêîé ïðèðîäîé. Ñ îäíîé<br />

ñòîðîíû, êàæäûé èç íèõ ðóêîâîäèò àäìèíèñòðàòèâíûì îòäåëîì (ñîçäàíèå<br />

è îïðåäåëåíèå ñôåðû ïîëíîìî÷èé êàæäîãî îòäåëà îòíîñèòñÿ, ñ ìîìåíòà<br />

ïðèíÿòèÿ Çàêîíà 1/2000) èñêëþ÷èòåëüíî ê Ïðàâèòåëüñòâó; íà äàííûé<br />

ìîìåíò ñóùåñòâóåò 13 îòäåëîâ. Ñ äðóãîé ñòîðîíû, ñîâåòíèêè, â òî<br />

æå âðåìÿ, ÿâëÿþòñÿ ÷ëåíàìè Ïðàâèòåëüñòâà è âûïîëíÿþò ôóíêöèè, âõîäÿùèå<br />

â êîìïåòåíöèþ ýòîãî êîëëåãèàëüíîãî îðãàíà.<br />

Âûøå ìû óïîìèíàëè, ÷òî Ïðàâèòåëüñòâî âûïîëíÿåò ôóíêöèè ïîëèòè-<br />

÷åñêîãî óïðàâëåíèÿ è àäìèíèñòðàòèâíîé îðãàíèçàöèè. Òàê, ïî ñò. 71 Çàêîíà<br />

3/1982 Èñïîëíèòåëüíûé ñîâåò ðàçðàáàòûâàåò ïðîåêò áþäæåòà è íà-<br />

÷èíàåò åãî ðåàëèçîâûâàòü ïîñëå ïðèíÿòèÿ ïàðëàìåíòîì, çàðàíåå îáñóæäàåò<br />

âîïðîñû îêàçàíèÿ äîâåðèÿ è ïðèíèìàåò ïðîåêòû ñîãëàøåíèé î ñîòðóäíè-<br />

÷åñòâå ñ äðóãèìè àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè.  àäìèíèñòðàòèâíîé ñôåðå<br />

èìåííî Ïðàâèòåëüñòâî, êàê ìû óæå âèäåëè, ñîçäàåò, äåëèò è ãðóïïèðóåò<br />

îòäåëû, íàçíà÷àåò è îòïðàâëÿåò â îòñòàâêó âûñîêèå ïîñòû â àâòîíîìíîé<br />

àäìèíèñòðàöèè è ïîñûëàåò ïðåäñòàâèòåëåé Æåíåðàëèòåòà â ãîñóäàðñòâåííûå<br />

îðãàíû èëè èíñòèòóòû. Âìåñòå ñ óïîìèíàíèåì ýòèõ ôóíêöèé, íåîáõîäèìî<br />

ñêàçàòü åùå îá îïðåäåëåííîé ðåãëàìåíòíîé âëàñòè èëè ïðàâå ïðèíèìàòü<br />

þðèäè÷åñêèå íîðìû â ðàìêàõ çàêîíà. Ðåãëàìåíò – ýòî îñíîâíîé<br />

íîðìàòèâíûé äîêóìåíò, íàõîäÿùèéñÿ â ðàñïîðÿæåíèè Ïðàâèòåëüñòâà,<br />

êîòîðûé ïîçâîëÿåò êîíêðåòèçèðîâàòü è ðàçâèâàòü ðåãóëèðîâàíèå, ñîäåðæàùååñÿ<br />

â àâòîíîìíîì èëè äàæå ãîñóäàðñòâåííîì çàêîíå, åñëè ðå÷ü èäåò<br />

îá îñíîâíîì çàêîíå. Â ñâåòå êàòàëîíñêèõ íîðìàòèâîâ, èñïîëíåíèå ðåãëàìåíòíîé<br />

âëàñòè îòíîñèòñÿ íå òîëüêî ê Ïðàâèòåëüñòâó, íî è, ïîñðåäñòâîì<br />

ïðèçíàíèÿ çàêîíîì ïðàâîñïîñîáíîñòè, ìîæåò áûòü ïðèïèñàíî ñîâåòíèêó<br />

â ðàìêàõ åãî êîìïåòåíöèé.<br />

2.4. Îðãàíû ñòàòóòíîãî çíà÷åíèÿ<br />

Âìåñòå ñ îðãàíàìè, êîòîðûå ñîåäèíÿþò ïîëèòè÷åñêóþ àâòîíîìèþ<br />

Êàòàëîíèè ñ ïàðëàìåíòîì, ïðåçèäåíòîì è Èñïîëíèòåëüíûì ñîâåòîì,<br />

ñòàòóò îïèñûâàåò ñîçäàíèå òðåõ îðãàíîâ, êîòîðûå èìåþò îáùóþ öåëü –<br />

êîíòðîëèðîâàòü èëè ñëåäèòü â ðàçëè÷íûõ ñôåðàõ çà ïðàâèëüíûì äåéñòâèåì<br />

Æåíåðàëèòåòà. Òàê, â ñò. 35 ÑÀÊ ãîâîðèòñÿ, ÷òî ïàðëàìåíò ìîæåò<br />

íàçíà÷èòü Íàðîäíîãî çàùèòíèêà, âîçëàãàÿ íà íåãî çàùèùàòü ïðàâà<br />

è îáùåñòâåííûå ñâîáîäû ãðàæäàí, äëÿ ýòîãî îí ìîæåò èíñïåêòèðîâàòü<br />

äåÿòåëüíîñòü Àäìèíèñòðàöèè Æåíåðàëèòåòà. Ñòàòüÿ 41 ÑÀÊ ïðåäïîëàãàåò<br />

ñîçäàíèå êîíñóëüòàòèâíîãî îðãàíà, íàçâàííîãî Êîíñóëüòàòèâíûé<br />

ñîâåò, çîíà äåéñòâèÿ êîòîðîãî ðàñïðîñòðàíÿåòñÿ ïî äâóì íàïðàâëåíèÿì:<br />

ñ îäíîé ñòîðîíû, êîíòðîëü àäåêâàòíîñòè ìåæäó çàêîíîäàòåëüíûìè èíèöèàòèâàìè,<br />

íàõîäÿùèìèñÿ íà ðàññìîòðåíèè ïàðëàìåíòà è ñòàòóòîì àâòîíîìèè<br />

è ñ äðóãîé ñòîðîíû, ðàñïðîñòðàíåíèå èíôîðìàöèè, êîãäà Ïðàâèòåëüñòâî<br />

èëè àâòîíîìíûé ïàðëàìåíò ðåøàò ïðåäñòàòü ïåðåä<br />

Êîíñòèòóöèîííûì Ñóäîì â ñëó÷àå íåâûïîëíåíèÿ êîíñòèòóöèîííîãî çàêîíà<br />

ãîñóäàðñòâà. Íàêîíåö, ñò. 42 ÑÀÊ ñîçäàåò Ñ÷åòíóþ ïàëàòó (Ñóä ñ÷å

530 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Ëàóðà ÐÎÌÀÍ ÌÀÐÒÈÍ<br />

531<br />

òà), êàê îðãàí, çàíèìàþùèéñÿ èíñïåêòèðîâàíèåì ïðîèçâåäåííûõ îáùåñòâåííûõ<br />

çàòðàò.<br />

 òðåõ ñëó÷àÿõ ñòàòóò îñòàâëÿåò ðåãóëèðîâàíèå îðãàíèçàöèè è ôóíêöèîíèðîâàíèå<br />

ýòèõ îðãàíîâ ê ïîñëåäóþùåìó ðàçâèòèþ çàêîíîäàòåëüñòâà.<br />

Îñîáåííîñòü ýòèõ çàêîíîâ, îïðåäåëåííûõ êàê çàêîíû áàçîâîãî ðàçâèòèÿ<br />

ñòàòóòîâ èëè ó÷ðåäèòåëüíûå çàêîíû, çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî äëÿ<br />

ìîäèôèêàöèè èëè ïðèíÿòèÿ îíè äîëæíû îáëàäàòü øèðîêèì êîíñåíñóñîì<br />

ïàðëàìåíòà, êîíêðåòíî, ñò. 33 Çàêîíà 3/82 òðåáóåò àáñîëþòíîãî áîëüøèíñòâà<br />

ãîëîñîâ ïðè çàêëþ÷èòåëüíîì ãîëîñîâàíèè ïî òåêñòó â öåëîì.<br />

Ñëåäóÿ ýòîìó ïðîöåññó, áûëè ïðèíÿòû â ñâîå âðåìÿ Çàêîí 14/1984 Íàðîäíûì<br />

çàùèòíèêîì îò 20 ìàðòà, Çàêîí 1/1981 îò 25 ôåâðàëÿ Èñïîëíèòåëüíûì<br />

ñîâåòîì (èçìåíåí â 1985 è 1999) è Çàêîí 6/1984 Ñ÷åòíîé ïàëàëàòîé<br />

îò 5 ìàðòà (èçìåíåí â 1991).<br />

3. Íîâûå ó÷ðåäèòåëüíûå òåíäåíöèè<br />

â àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâàõ<br />

Äî íàñòîÿùåãî ìîìåíòà ìû ïûòàëèñü ïðîàíàëèçèðîâàòü â ýòîé ðàáîòå,<br />

ñ îäíîé ñòîðîíû, êàêîâà áûëà ó÷ðåäèòåëüíàÿ ýâîëþöèÿ àâòîíîìíûõ<br />

ñîîáùåñòâ ïî òîìó, êàê â êàêîé ìîìåíò áûëà ïðèíÿòà àâòîíîìèÿ è ñòàòóòû,<br />

è ñ äðóãîé, ÷àñòíûé ñëó÷àé Êàòàëîíèè, îðãàíû ñàìîóïðàâëåíèÿ,<br />

êîòîðûå â ñîîòâåòñòâèè ñ êîíñòèòóöèåé è ñòàòóòàìè áûëè ñîçäàíû âî<br />

âñåõ àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâàõ. Âîçìîæíî, ñåé÷àñ ïåðåä íàìè îòêðûëñÿ<br />

íîâûé ãîðèçîíò ðàçâèòèÿ òàê íàçûâàåìîãî ãîñóäàðñòâà àâòîíîìèé. Òàê,<br />

èíèöèàòèâû, êîòîðûå áûëè ïðåäñòàâëåíû ðàçëè÷íûìè ïîëèòè÷åñêèìè<br />

ñèëàìè Êàòàëîíèè è Ñòðàíû Áàñêîâ âåäóò ê ðåôîðìå ñòàòóòîâ àâòîíîìèè.<br />

Ïðîâîäÿòñÿ îïðîñû î áàçå ïîñòðîåíèÿ àâòîíîìíîãî ãîñóäàðñòâà,<br />

ðåøèòåëüíî ðåøàþòñÿ ïîëèòèêî-ïðàâîâûå âîïðîñû, âëèÿþùèå íà àâòîíîìèþ,<br />

êàê, íàïðèìåð, îòíîøåíèÿ ñ Åâðîïåéñêèì Ñîîáùåñòâîì èëè<br />

ðàçâèòèå ôåäåðàòèâíîé ìîäåëè.<br />

 Êàòàëîíèè ÷åòûðå ïîëèòè÷åñêèå ñèëû ïðåäñòàâèëè ïðîåêòû ðåôîðìû<br />

ñòàòóòîâ: CiU, PSC, IC è ERC (ñ íèìè ìîæíî îçíàêîìèòüñÿ íà èõ<br />

ýëåêòðîííûõ ñòðàíèöàõ).  ó÷ðåäèòåëüíîì ïëàíå ýòè ïðåäëîæåíèÿ, ìîæåò<br />

áûòü ìåíåå àìáèöèîçíûå, ïðèçûâàþò èñïîëüçîâàòü èíñòðóìåíòû,<br />

âûõîäÿùèå çà òðàäèöèîííûå ðàìêè ðàöèîíàëüíîãî ïàðëàìåíòàðèçìà è<br />

ðåøèòü íåäîñòàòêè, êîòîðûå èìååò àêòóàëüíàÿ ó÷ðåäèòåëüíàÿ ìîäåëü.<br />

Îñíîâíûå ìîìåíòû ïðåäëàãàåìûõ ðåôîðì íàõîäÿòñÿ â çàðîäûøåâîì<br />

ñîñòîÿíèè è âðàùàþòñÿ âîêðóã ÷åòûðåõ âîïðîñîâ: âîçðàñòàíèå ó÷àñòèÿ<br />

ãðàæäàí â äåéñòâèè àâòîíîìíûõ îðãàíîâ, (îáùåñòâåííàÿ çàêîíîäàòåëüíàÿ<br />

èíèöèàòèâà èëè ðåôåðåíäóì), ñòàáèëüíîå ðåãóëèðîâàíèå ó÷ðåäèòåëüíûõ<br />

îòíîøåíèé ìåæäó Êàòàëîíèåé è Åâðîïåéñêèì Ñîîáùåñòâîì,<br />

âîçðàñòàíèå êîíòðîëÿ ïàðëàìåíòà íàä ïðàâèòåëüñòâîì, è, íàêîíåö, âëèÿíèå<br />

íà ñòðóêòóðû, óêðåïëÿþùèå ïîçèöèè àâòîíîìíûõ èíñòèòóòîâ.<br />

Âñå ýòî ìîæåò íàâåñòè íà ìûñëü, ÷òî, íåñìîòðÿ íà íà÷àëüíîå ñîñòîÿíèå<br />

ýòèõ ïðåäëîæåíèé, íà÷èíàåòñÿ íîâûé ýòàï ïðîöåññà òåððèòîðèàëüíîé<br />

äåöåíòðàëèçàöèè, è îïÿòü àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè «áûñòðîãî<br />

ðàçâèòèÿ». Íî ìû íå äîëæíû çàáûâàòü, ÷òî ðåôîðìà ñòàòóòà ïðåäïîëàãàåò<br />

íåïðîñòóþ çàäà÷ó – ïðèâåñòè â ñîîòâåòñòâèå ðàçíûå âîëåèçúÿâëåíèÿ:<br />

àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà, âûñêàçàííîãî åãî ïàðëàìåíòîì, èçáèðàòåëüíûì<br />

îðãàíîì ñîîáùåñòâ «áûñòðîãî ðàçâèòèÿ» è ãîñóäàðñòâà â öåëîì,<br />

âûðàæåííîãî Ãåíåðàëüíûìè êîðòåñàìè. Íàì íóæíî æäàòü ýâîëþöèè<br />

ñîáûòèé, ÷òîáû îöåíèòü ïðîãðåññ ðåôîðìû, åñëè îí äåéñòâèòåëüíî áóäåò,<br />

è åå âëèÿíèå íà äðóãèå àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà.<br />

Ëèòåðàòóðà<br />

AJA FERNÁNDEZ, E. (2003, 2ª edición), El Estado autonómico. Federalismo y<br />

hechos diferenciales, Alianza, Madrid.<br />

ALBERTÍ, E., AJA, E., FONT, T., PADROS, X. y TORNOS, T. (2002, 3ª edición),<br />

Manual de Dret Públic de Cataluña, Marcial Pons-Institut d’Estudis Autonòmics,<br />

Barcelona-Madrid (en catalán).<br />

BARCELÓ, M. y VINTRÓ, J., coordinadores (2001), Dret públic de Cataluña,<br />

CEDECS, Barcelona (en catalán).<br />

CAMINAL BADIA, M. y MATAS DALMASES, J., editores (1998), El sistema<br />

polític de Cataluña, Tecnos-EUB-UAB, Barcelona (en catalán).<br />

GARRIDO MAYOL, V. (2000), «Evolución del Estado autonómico y reforma de<br />

los estatutos», RDP, núm. 48-49, pp. 31-59.<br />

URRETAVIZCAYA AÑORGA, I. (1999), «Las reformas estatutarias del marco<br />

institucional autonómico: un paso más hacia la definitiva consolidación del Estado<br />

de las autonomies», RCG, núm. 46, pp. 7-57.<br />

n

532 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Äæîâàííè ÏÎÃÃÅÑ×È<br />

533<br />

Äæîâàííè Ïîããåñ÷è<br />

ßçûêîâûå ïðàâà â Èñïàíèè*<br />

 ñòàòüå ðàññìàòðèâàþòñÿ íàèáîëåå âàæíûå þðèäè÷åñêèå ñîáûòèÿ,<br />

þðèäè÷åñêèå íîðìû è ðåøåíèÿ â îáëàñòè ÿçûêîâûõ ïðàâ â Èñïàíèè,<br />

îòíîñÿùèåñÿ ê ïåðèîäó ñ 1997 ïî 1998 ãã. è ÷àñòè÷íî ê 1999 ã. Äëÿ òîãî,<br />

÷òîáû îáëåã÷èòü ÷òåíèå, íåîáõîäèìî ïîÿñíèòü, ÷òî òåðìèíû «ðåãèîí»<br />

è «ðåãèîíàëüíûé» ÿâëÿþòñÿ ïåðåâîäîì èñïàíñêèõ ñëîâ «Comunidad<br />

Autónoma» è «autonómicola». Àâòîð áëàãîäàðèò çà ïîìîùü âñåõ ãîñóäàðñòâåííûõ<br />

ñëóæàùèõ, áèáëèîòå÷íûõ ðàáîòíèêîâ è àêòèâèñòîâ, âûñòóïàþùèõ<br />

â çàùèòó ÿçûêîâ ìåíüøèíñòâ â Èñïàíèè.<br />

1. Îáùèå ñâåäåíèÿ è êîíñòèòóöèîííàÿ ñòðóêòóðà<br />

Ðàçâèòèå ÿçûêîâûõ ïðàâ â Èñïàíèè âçàèìîñâÿçàíî ïî âðåìåíè ñ ðàçâèòèåì<br />

ðåãèîíàëüíîãî ãîñóäàðñòâà, òàêæå êàê ïåðèîä âîññòàíîâëåíèÿ<br />

äåìîêðàòèè è ïðèíÿòèå Êîíñòèòóöèè 1978 ã. ñîâïàäàþò ñ äåöåíòðàëèçàöèåé<br />

òåððèòîðèàëüíîé ñòðóêòóðû ãîñóäàðñòâà.<br />

Äëÿ ïîëíîãî ïîíèìàíèÿ ñèòóàöèè íåîáõîäèìî ïðîàíàëèçèðîâàòü äâå<br />

îñíîâíûå ñòàòüè Êîíñòèòóöèè Èñïàíèè, îïðåäåëÿþùèå ðåãèîíàëüíóþ<br />

ñòðóêòóðó è ÿçûêîâûå ïðàâà.<br />

Ñòàòüÿ 2 ãëàñèò:<br />

Êîíñòèòóöèÿ îñíîâàíà íà íåðàçðûâíîì åäèíñòâå èñïàíñêîé íàöèè.<br />

Èñïàíèÿ – íåäåëèìàÿ ðîäèíà âñåõ èñïàíöåâ, ïðèçíàåò è ãàðàíòèðóåò<br />

ïðàâà íà íåçàâèñèìîñòü è åäèíñòâî âñåõ íàöèîíàëüíîñòåé è ðåãèîíîâ,<br />

âõîäÿùèõ â åå ñîñòàâ.<br />

Ñòàòüÿ 3 çâó÷èò ñëåäóþùèì îáðàçîì:<br />

1. Êàñòèëüñêèé – îôèöèàëüíûé ÿçûê ãîñóäàðñòâà Èñïàíèÿ. Ãðàæäàíå<br />

Èñïàíèè îáÿçàíû åãî çíàòü, è èìåþò ïðàâî èì ïîëüçîâàòüñÿ.<br />

2. Äðóãèå ÿçûêè Èñïàíèè ñ÷èòàþòñÿ îôèöèàëüíûìè â ñîîòâåòñòâóþùèõ<br />

àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâàõ ñîãëàñíî èõ çàêîíîäàòåëüñòâó.<br />

Âñå ÿçûêîâîå ðàçíîîáðàçèå Èñïàíèè ïðîâîçãëàøåíî êóëüòóðíûì íàñëåäèåì,<br />

êîòîðîå ÿâëÿåòñÿ îáúåêòîì îñîáîãî óâàæåíèÿ è ïîäëåæèò çàùèòå.<br />

 ñò. 2 ñî÷åòàþòñÿ äâà ïðîòèâîðå÷èâûõ ïðèíöèïà: ïðèíöèï ñîñóùåñòâîâàíèÿ<br />

ðàçíûõ íàöèîíàëüíîñòåé è ïðèíöèï ñóùåñòâîâàíèÿ åäèíîé<br />

èñïàíñêîé íàöèè. Íà ïåðâûé âçãëÿä, ýòî ñî÷åòàíèå êàæåòñÿ èñêóññòâåí-<br />

Äæîâàííè Ïîããåñ÷è – íàó÷íûé ñîòðóäíèê Åâðîïåéñêîé Àêàäåìèè Áîëüçàíî (Áîçå,<br />

Èòàëèÿ).<br />

* Giovanni Poggeschi. Linguistic Rights in Spain // Minority Rights in Europe. European<br />

Minorities and Languages. Hague, 2001. P. 85-102. Ïåðåâîä Ì.Ì. Êðàñíîâîé.<br />

íûì è íåîäíîçíà÷íûì, â òî âðåìÿ êàê â äåéñòâèòåëüíîñòè ýòî åäèíñòâåííî<br />

ïðàâèëüíàÿ è ñìåëàÿ êîìáèíàöèÿ. Ñìåëàÿ, ïîòîìó ÷òî ïîçâîëÿåò ðàçëè÷íûì<br />

ñîîáùåñòâàì ñëóæèòü îñíîâîé «åstado autonómico» (ãîñóäàðñòâà<br />

àâòîíîìèé), è ïðàâèëüíàÿ, ïîòîìó ÷òî ïîçâîëÿåò óäîâëåòâîðÿòü<br />

ðåãèîíàëüíûå ïîòðåáíîñòè, íå íàðóøàÿ ïðèíöèïà ãîñóäàðñòâåííîé íåäåëèìîñòè.<br />

Çäåñü òåðìèí «íàöèÿ» ìîæåò ñîâïàäàòü ïî çíà÷åíèþ ñî ñëîâîì<br />

«íàöèîíàëüíîñòü» (èñïàíñêîå ñëîâî «íàöèîíàëüíîñòè» ñîâïàäàåò ñ<br />

èñïîëüçóþùèìñÿ â Öåíòðàëüíîé è Âîñòî÷íîé Åâðîïå ñëîâîñî÷åòàíèåì<br />

«íàöèîíàëüíûå ìåíüøèíñòâà»).<br />

 Êîíñòèòóöèè Èñïàíèè, êàê è â êîíñòèòóöèÿõ ìíîãèõ äðóãèõ ñòðàí<br />

(íàïðèìåð, Èòàëèè), íå óïîòðåáëÿåòñÿ ñëîâî «ìåíüøèíñòâî». Ïðè÷èíà<br />

ñîñòîèò â òîì, ÷òî íåñêîëüêî ìèëëèîíîâ æèòåëåé Èñïàíèè ãîâîðÿò íà<br />

êàòàëîíñêîì, áàñêñêîì è ãàëèñèéñêîì ÿçûêàõ. Òàê, èñïîëüçîâàíèå ñëîâà<br />

«ìåíüøèíñòâî» áûëî áû ñâèäåòåëüñòâîì óìàëåíèÿ çíà÷åíèÿ ðåãèîíàëüíûõ<br />

ÿçûêîâ è êóëüòóð.<br />

Èñïàíèÿ íà ïðîòÿæåíèè ïÿòèñîòëåòíåé èñòîðèè, çà ðåäêèìè èñêëþ-<br />

÷åíèÿìè, áûëà ñèëüíî öåíòðàëèçîâàííûì ãîñóäàðñòâîì.  íà÷àëå âîñåìíàäöàòîãî<br />

âåêà óêðåïëåíèå àáñîëþòèñòñêîãî ãîñóäàðñòâà ïðèâåëî ê<br />

îòìåíå ðÿäà ãîñóäàðñòâåííûõ èíñòèòóòîâ, êîòîðûå ðàíåå áûëè ïåðåäàíû<br />

ðåãèîíàì, îñîáåííî Êàòàëîíèè. Ïîïûòêè óêðåïèòü äåìîêðàòèþ â<br />

Èñïàíèè áûëè ñäåëàíû ñ ïîìîùüþ ôåäåðàòèâíûõ ïðîåêòîâ, òàêèõ êàê<br />

ïðîåêò Êîíñòèòóöèè 1873 ã. è ðåñïóáëèêàíñêîé Êîíñòèòóöèè 1931 ã.,<br />

êîòîðûå ôîðìèðîâàëè «åstado integral» (ñîñòàâíîå ãîñóäàðñòâî) ñ áîëüøîé<br />

ñòåïåíüþ àâòîíîìèè äëÿ Êàòàëîíèè è Ñòðàíû Áàñêîâ 1 .<br />

Ñïóñòÿ 20 ëåò ïîñëå ïðèíÿòèÿ êîíñòèòóöèè êîíñîëèäàöèÿ ÿçûêîâûõ<br />

ïðàâ ÿâëÿåòñÿ îäíîé èç îñîáåííîñòåé, ôîðìèðóþùèõ îòêðûòóþ ìîäåëü<br />

èñïàíñêîãî ðåãèîíàëèçìà.<br />

2. Öåíòðàëüíîå ãîñóäàðñòâî<br />

Äëÿ òåððèòîðèàëüíîé ìîäåëè ðåãèîíàëüíîé Èñïàíèè õàðàêòåðíà ñâîåãî<br />

ðîäà êîíöåíòðàöèÿ ÿçûêîâûõ ïðàâ, îòíîñÿùèõñÿ ê ìåñòíûì ÿçûêàì,<br />

òîëüêî â òåõ îáëàñòÿõ, ãäå îíè èñïîëüçóþòñÿ. Èñïàíèÿ â öåëîì íå ÿâëÿåòñÿ<br />

ìíîãîÿçû÷íûì ãîñóäàðñòâîì, ïîòîìó ÷òî öåíòðàëüíûå ó÷ðåæäåíèÿ<br />

îôèöèàëüíî íå ïðèçíàþò äâóÿçû÷èÿ (êàê, íàïðèìåð, â Êàíàäå èëè<br />

Áåëüãèè), çà èñêëþ÷åíèåì òåõ ó÷ðåæäåíèé, êîòîðûå íàõîäÿòñÿ íà òåððèòîðèÿõ,<br />

ãäå ðåãèîíàëüíûé ÿçûê ÿâëÿåòñÿ îôèöèàëüíûì.<br />

6 àïðåëÿ 1999 ã. áûëî âûíåñåíî îôèöèàëüíîå çàêëþ÷åíèå Êîíñòèòóöèîííîãî<br />

Ñóäà îòíîñèòåëüíî ÿçûêîâûõ ïðàâ ðåãèîíîâ. Ñ ïðàêòè÷åñêîé<br />

1 José Antonio González Casanova, Federalismo y autonomía. Cataluña y el Estado español<br />

(1868-1938), Barcelona, 1979; Sebastián Martín-Retorillo Baquer & Enric Argullol Murgadas,<br />

Aproximación histórica al tema de la descentralización (1812-1931), Madrid, 1973; Manuel<br />

Gerpe Landín, L’estatut d’Autonomia de Catalunya i l’Estat integral, Barcelona, 1977.

534 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Äæîâàííè ÏÎÃÃÅÑ×È<br />

535<br />

òî÷êè çðåíèÿ çàêëþ÷åíèå áûëî áåñïîëåçíî, ïîòîìó ÷òî ÿçûêîâîé ñòàíäàðò,<br />

îáúÿâëåííûé íåêîíñòèòóöèîííûì, ê òîìó âðåìåíè óæå áûë îòìåíåí<br />

ðåôîðìîé îò 13 ÿíâàðÿ 1999 ã. è çàêîíîì 30/1992 îò 26 íîÿáðÿ 1992<br />

ã. â ïðàâîâîì ðåæèìå ÷åðåç ïðîöåäóðó ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ 2 .<br />

Ñòàòüÿ 36 ýòîãî çàêîíà ïîëíîñòüþ ïîñâÿùåíà èñïîëüçîâàíèþ ÿçûêà â<br />

àäìèíèñòðàòèâíîì äåëîïðîèçâîäñòâå.<br />

Ñòàòüÿ 36 âûøåóïîìÿíóòîãî çàêîíà ïðåäïèñûâàåò îáÿçàòåëüíûé ïåðåâîä<br />

íà êàñòèëüñêèé ÿçûê âñåé îôèöèàëüíîé äîêóìåíòàöèè, èçäàííîé<br />

ãîñóäàðñòâåííîé àäìèíèñòðàöèåé íà äðóãîì îôèöèàëüíîì ÿçûêå, îòëè÷íîì<br />

îò êàñòèëüñêîãî, â ñëó÷àÿõ, êîãäà ýòà äîêóìåíòàöèÿ äåéñòâóåò âíå<br />

òåððèòîðèè ñâîåãî ðåãèîíà. Íàïðèìåð, äîêóìåíò, èçäàííûé íà êàòàëîíñêîì<br />

ÿçûêå â Áàðñåëîíå è íàïðàâëåííûé â Ïàëüìà äå Ìàéîðêà (Áàëåàðñêèå<br />

îñòðîâà), ãäå êàòàëîíñêèé ÿçûê òàêæå ÿâëÿåòñÿ îôèöèàëüíûì, äîëæåí<br />

áûòü ïåðåâåäåí íà êàñòèëüñêèé òåìè ãîñóäàðñòâåííûìè îðãàíàìè,<br />

îò êîòîðûõ îí èñõîäèò 3 . Ýòî ïîëîæåíèå íå ïðèíèìàåò âî âíèìàíèå ìåæðåãèîíàëüíîãî<br />

ðàñïðîñòðàíåíèÿ «äðóãèõ ÿçûêîâ Èñïàíèè» è òàêæå ìîæåò<br />

ðàññìàòðèâàòüñÿ êàê ïðîòèâîðå÷àùåå ñò. 149 (2) Êîíñòèòóöèè Èñïàíèè,<br />

â êîòîðîé ñêàçàíî:<br />

«...íå óùåìëÿÿ ïîëíîìî÷èé àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ, ãîñóäàðñòâî äîëæíî<br />

óâàæàòü íåîòúåìëåìûå ýëåìåíòû êóëüòóðû è ñïîñîáñòâîâàòü ðàçâèòèþ<br />

êóëüòóðíûõ ñâÿçåé ìåæäó àâòîíîìíûìè ñîáùåñòâàìè ñ èõ ñîãëàñèÿ...»,<br />

ïî êðàéíåé ìåðå, êîãäà ðå÷ü èäåò î âîïðîñàõ êóëüòóðû.<br />

Ïðàâèòåëüñòâî Êàòàëîíèè ðàññìîòðåëî âîïðîñ î ëåãèòèìíîñòè ñò. 36<br />

çàêîíà 30/1992. Â ïîñòàíîâëåíèè Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà óêàçàíî íà íåñîîòâåòñòâèå<br />

ýòîãî ïîëîæåíèÿ êîíñòèòóöèè â òîé ÷àñòè, êîòîðàÿ ïîä÷åðêèâàåò<br />

íåîáõîäèìîñòü ïåðåâîäà íà êàñòèëüñêèé ÿçûê äîêóìåíòàöèè, äåéñòâóþùåé<br />

íà òåððèòîðèè àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà, èìåþùåãî òîò æå<br />

îôèöèàëüíûé ðåãèîíàëüíûé ÿçûê. Ñóä ïðèçíàë, ÷òî â îòäåëüíûõ ñëó÷àÿõ<br />

ìåñòíûé ÿçûê («lengua propia») àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà èìååò îôèöèàëüíûé<br />

ñòàòóñ íå òîëüêî íà òåððèòîðèè àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà. Òàê,<br />

íåîáõîäèìîñòü ïåðåâîäà íà êàñòèëüñêèé âñåé äîêóìåíòàöèè, äåéñòâóþùåé<br />

êàê çà ïðåäåëàìè, òàê è íà òåððèòîðèè ýòîãî àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà,<br />

ñ ÿçûêà íà êîòîðîì ýòà äîêóìåíòàöèÿ áûëà âûïóùåíà, îçíà÷àåò îòêàç<br />

îò ïðèçíàíèÿ îôèöèàëüíîãî ñòàòóñà ýòîãî ÿçûêà. Íåîáõîäèìîñòü<br />

ïåðåâîäà íà êàñòèëüñêèé ÿâëÿåòñÿ íàðóøåíèåì ïðèíöèïà, ïðîâîçãëàøåííîãî<br />

ñò. 3 (2) Êîíñòèòóöèè Èñïàíèè è ñîîòâåòñòâóþùèìè çàêîíàìè àâòîíîìíûõ<br />

ñîîáùåñòâ, êîòîðûå ïðåäïèñûâàþò ïðèíöèï äâóÿçû÷üÿ.<br />

2 Çàêîí 30/1992 îò 26 íîÿáðÿ, Legislación general de Régimen Jurídico de las<br />

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.<br />

3 Antoni Milian i Massana, «Planificación en las Administración de las CC.AA.con doble<br />

oficialidad lingüística», Revista Vasca de Administración Pública, No. 44, 1996, P. 108.<br />

Ýòî ïîñòàíîâëåíèå Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà íå ÿâëÿåòñÿ ñàìûì âàæíûì<br />

ïîñòàíîâëåíèåì â îáëàñòè ÿçûêîâûõ ïðàâ 4 , íî î íåì ñëåäóåò ïîìíèòü,<br />

ïîòîìó ÷òî â ëèíãâèñòè÷åñêîì êîíôëèêòå ñ ãîñóäàðñòâîì îíî<br />

äàåò åùå îäíî î÷êî â ïîëüçó àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ. Ðàçäåëåíèå ïîëíîìî÷èé<br />

ìåæäó ãîñóäàðñòâîì è àâòîíîìíûìè ñîîáùåñòâàìè íåäîñòàòî÷íî<br />

òî÷íî îïðåäåëåíî â êîíñòèòóöèîííîé ñèñòåìå Èñïàíèè, èìåííî ïîýòîìó<br />

îãðîìíîå çíà÷åíèå ïðèäàåòñÿ ðåøåíèÿì Âûñøåãî èëè<br />

Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà. Áåç ñîìíåíèÿ, àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà ïîëó-<br />

4 «Èñòîðè÷åñêèìè» ðåøåíèÿìè â îáëàñòè ÿçûêîâûõ ïðàâ ÿâëÿþòñÿ ïîñòàíîâëåíèÿ<br />

Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà 82 è 84 (îò 1986 ã.), 46 (îò 1991 ã.), 337 (îò 1994 ã.) è 147 (îò<br />

1997 ã.): Giovanni Poggeschi, The linguistic struggle in the Almost Federal Spanish System /<br />

/ The Consitutional and political Regulation of Ethnic Relations and Conflicts, Ljubljana,<br />

1999, Ð. 313-324. Äàëåå ïðèâîäèòñÿ êðàòêèé àíàëèç âûøåóïîìÿíóòûõ ïîñòàíîâëåíèé<br />

(ïîñòàíîâëåíèå 337 îò 1994 ã. áóäåò ðàññìîòðåíî â ãëàâå, ïîñâÿùåííîé Êàòàëîíèè):<br />

ïîñòàíîâëåíèå 82 îò 1986 ã. ñîäåðæèò ïðèíöèïèàëüíûå ïîëîæåíèÿ ïî îôèöèàëüíîìó<br />

ñòàòóñó ÿçûêîâ â Èñïàíèè. Â íåì ïîäòâåðæäàåòñÿ çàêîííîñòü èñïîëüçîâàíèÿ äâóõ îôèöèàëüíûõ<br />

ÿçûêîâ íà âñåé òåððèòîðèè ÷åòûðåõ àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ (Êàòàëîíèè,<br />

Ñòðàíû Áàñêîâ, Ãàëèñèè è Áàëåàðñêèõ îñòðîâîâ) è ÷àñòè÷íî íà òåððèòîðèè Âàëåíñèè<br />

(áîëüøàÿ ÷àñòü òåððèòîðèè) è Íàâàððû (íåáîëüøàÿ ÷àñòü). Ïîñòàíîâëåíèå ÿâëÿåòñÿ<br />

íàïîìèíàíèåì î òîì, ÷òî äâîéíîé ÿçûêîâîé ñòàíäàðò ðàñïðîñòðàíÿåòñÿ íà ãîñóäàðñòâåííûå<br />

àäìèíèñòðàòèâíûå ó÷ðåæäåíèÿ, ðàñïîëîæåííûå â ïðåäåëàõ àâòîíîìíîãî<br />

ñîîáùåñòâà. Êàê ãîñóäàðñòâî, òàê è àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà èìåþò ïðàâî ðåãóëèðîâàòü<br />

ÿçûêîâûå âîïðîñû â ñîîòâåòñòâóþùèõ ñôåðàõ ñâîåé þðèñäèêöèè. Êîíå÷íî, ñóùåñòâóåò<br />

ðèñê «ïåðåñå÷åíèÿ» þðèñäèêöèé ãîñóäàðñòâà è àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ â âîïðîñàõ,<br />

îòíîñÿùèõñÿ ê ÿçûêîâîé ïîëèòèêå, ïîýòîìó ïîñòàíîâëåíèå 82 óêàçûâàåò, ÷òî<br />

àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà íå ìîãóò íàëàãàòü îãðàíè÷åíèÿ íà îðãàíèçàöèþ è ôóíêöèîíèðîâàíèå<br />

ãîñóäàðñòâåííûõ àäìèíèñòðàòèâíûõ ó÷ðåæäåíèé, íî ìîãóò òðåáîâàòü<br />

íåêîòîðîé ñòåïåíè îôèöèàëüíîãî áèëèíãâèçìà, íà îñíîâàíèè Êîíñòèòóöèè Èñïàíèè è<br />

ñòàòóòîâ àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ. Ïîñòàíîâëåíèå 84 îò òîãî æå ãîäà, îòíîñÿùååñÿ<br />

ê ÿçûêîâîìó çàêîíó Ãàëèñèè, ãëàñèò, ÷òî ïàðàãðàô 2 ñò. 1 ýòîãî çàêîíà, â êîòîðîì<br />

ãîâîðèòñÿ î òîì, ÷òî âñå æèòåëè Ãàëèñèè îáÿçàíû çíàòü îôèöèàëüíûé ÿçûê, è èìåþò<br />

ïðàâî åãî èñïîëüçîâàòü, ïðîòèâîðå÷èò Êîíñòèòóöèè Èñïàíèè, òàê êàê ñóùåñòâóåò<br />

òîëüêî îáÿçàííîñòü çíàòü êàñòèëüñêèé ÿçûê. Ïîñòàíîâëåíèå 46 îò 1991 ã. îòíîñèòñÿ<br />

ê èñïîëüçîâàíèþ ÿçûêîâ â ãîñóäàðñòâåííîì óïðàâëåíèè. Ýòî ïîñòàíîâëåíèå ïîëîæèëî<br />

êîíåö äåéñòâèÿì ñóäîâ, êîòîðûå îòìåíÿëè ïîëîæåíèÿ íåêîòîðûõ àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ<br />

è ìóíèöèïàëèòåòîâ, ïðåäïèñûâàþùèå îáÿçàòåëüíîå çíàíèå ìåñòíîãî ÿçûêà äëÿ<br />

ãîñóäàðñòâåííûõ ñëóæàùèõ. Ïîñòàíîâëåíèå 46 îò 1991 ã. ãëàñèò, ÷òî îáÿçàííîñòü<br />

çíàòü âòîðîé îôèöèàëüíûé ÿçûê äëÿ òîãî, ÷òîáû çàíèìàòü îïðåäåëåííóþ äîëæíîñòü<br />

â îðãàíàõ ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ íå ïðîòèâîðå÷èò ïðèíöèïó ðàâåíñòâà â Èñïàíèè.<br />

Ðàâåíñòâî íå îçíà÷àåò åäèíîîáðàçèÿ, èíà÷å îôèöèàëüíûé ñòàòóñ ðåãèîíàëüíûõ<br />

ÿçûêîâ òåðÿåò ñâîþ çíà÷èìîñòü. Ïîñòàíîâëåíèå 147 îò 1996 ã. îòíîñèòñÿ ê ìàðêèðîâêå<br />

òîâàðîâ, âîïðîñó, êîòîðûé ïðèîáðåòàåò âñå áîëüøóþ çíà÷èìîñòü â çàùèòå ìåñòíûõ<br />

ÿçûêîâ ïî âñåé Åâðîïå. Â íåì ãîâîðèòñÿ, ÷òî ãîñóäàðñòâî è àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà<br />

äåëÿò ìåæäó ñîáîé ýòè ïîëíîìî÷èÿ. Îòñþäà ïîñëåäíåå ãîñóäàðñòâåííîå<br />

ïîëîæåíèå î ìàðêèðîâêå, ââåäåííîå Êîðîëåâñêèì Óêàçîì 1268 îò 24 èþëÿ 1997 ã. Ýòà<br />

íîðìà «ïåðåâîäèò» ïîñëåäíþþ äèðåêòèâó ÅÑ î ìàðêèðîâêå ïèùåâûõ ïðîäóêòîâ, ñîäåðæàùèõ<br />

çàìåíèòåëè ñàõàðà (96/21). Óêàç ïðåäóñìàòðèâàåò îáÿçàòåëüíîå èñïîëüçîâàíèå<br />

«ãîñóäàðñòâåííîãî îôèöèàëüíîãî èñïàíñêîãî ÿçûêà, çà èñêëþ÷åíèåì (ìàðêèðîâêè)<br />

òðàäèöèîííûõ ïðîäóêòîâ, êîòîðûå ïðîèçâîäÿòñÿ è ðàñïðîñòðàíÿþòñÿ òîëüêî â<br />

ïðåäåëàõ àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà, ãäå åñòü ñâîé ñîáñòâåííûé ÿçûê».

536 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Äæîâàííè ÏÎÃÃÅÑ×È<br />

537<br />

÷èëè áîëüøèå ïîëíîìî÷èÿ ñ ïîìîùüþ íåêîòîðûõ ïîñòàíîâëåíèé Êîíñòèòóöèîííîãî<br />

Ñóäà, íî ðîëü ðåãèîíàëüíûõ ïàðòèé, ñîçäàþùèõ ïðàâèòåëüñòâåííûå<br />

êîàëèöèè êàê â öåíòðàëüíîì Ïðàâèòåëüñòâå, òàê è â ðåãèîíàëüíûõ<br />

èñïîëíèòåëüíûõ îðãàíàõ ãîðàçäî âàæíåå 5 .<br />

3. Êàòàëîíèÿ<br />

Êàòàëîíèÿ è Ñòðàíà Áàñêîâ – äâà àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâà, èçäàâøèå<br />

íàèáîëüøåå ÷èñëî ïîëîæåíèé î ðåãèîíàëüíûõ ÿçûêàõ. Áîëüøàÿ ðàçíèöà<br />

ìåæäó ýòèìè äâóìÿ ðåãèîíàìè çàêëþ÷àåòñÿ â ÷èñëå æèòåëåé, ãîâîðÿùèõ<br />

íà ðåãèîíàëüíûõ ÿçûêàõ.<br />

Áàñêñêèé ÿçûê èìååò áîëüøîå çíà÷åíèå ñðåäè ÿçûêîâ íàöèîíàëüíûõ<br />

ìåíüøèíñòâ, íî âñå æå îñòàåòñÿ ÿçûêîì ìåíüøèíñòâ, òàê êàê äàæå â<br />

Ñòðàíå Áàñêîâ òîëüêî 25% íàñåëåíèÿ ãîâîðèò íà ýòîì ÿçûêå. Ãîðàçäî<br />

áîëüøèé ïðîöåíò æèòåëåé Êàòàëîíèè – áîëåå ïîëîâèíû – èñïîëüçóåò<br />

êàòàëîíñêèé ÿçûê êàê îñíîâíîé, íî åùå âàæíåå òîò ôàêò, ÷òî 90% æèòåëåé<br />

Êàòàëîíèè ìîãóò ãîâîðèòü íà íåì è åùå áîëåå âûñîêèé ïðîöåíò<br />

ëþäåé ïîíèìàþò ýòîò ÿçûê.<br />

Ñîãëàñíî Îñíîâíîìó çàêîíó àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ, Ñòàòóòó àâòîíîìèè<br />

îò 1982 ã., êàòàëîíñêèé ÿçûê íàðÿäó ñ êàñòèëüñêèì, ÿâëÿåòñÿ îôèöèàëüíûì<br />

ãîñóäàðñòâåííûì ÿçûêîì. Çàêîíîäàòåëüíûé ïðèíöèï, ñòàâøèé<br />

êðàåóãîëüíûì êàìíåì è îñíîâîé îáùèõ ëèíãâèñòè÷åñêèõ ïîëîæåíèé,<br />

âûðàæåí â çàêîíå î ñòàíäàðòèçàöèè êàòàëîíñêîãî ÿçûêà («Ley de<br />

normalization del catalon») ¹7 îò 18 àïðåëÿ 1983 ã. Òåðìèí «normalisation»<br />

(ñòàíäàðòèçàöèÿ) èñïîëüçóåòñÿ âî ìíîãèõ çàêîíàõ î ÿçûêàõ Èñïàíèè è<br />

îçíà÷àåò, ÷òî ÿçûêè íàöèîíàëüíûõ ìåíüøèíñòâ äîëæíû âíîâü îáðåñòè<br />

çàêîííûé ñòàòóñ, êîòîðûé îíè ïîòåðÿëè ïî ñîöèàëüíûì, ïîëèòè÷åñêèì è<br />

èñòîðè÷åñêèì ïðè÷èíàì, ÷òî ïðèâåëî, â ïîñëåäñòâèè, ê èõ «íåïðàâèëüíîìó»<br />

èñïîëüçîâàíèþ. Ïðîöåññ «ñòàíäàðòèçàöèè ÿçûêà» äîëæåí çàòðàãèâàòü<br />

âñå îáëàñòè ñîöèàëüíîé æèçíè îáùåñòâà, íàïðèìåð îáðàçîâàíèå,<br />

ãîñóäàðñòâåííóþ ñëóæáó è ïðàâîñóäèå. Íî ïîñòîÿííûå èçìåíåíèÿ ñîâðåìåííîé<br />

æèçíè óáåäèëè èñïîëíèòåëüíûå îðãàíû è ïàðëàìåíò Êàòàëîíèè<br />

â íåîáõîäèìîñòè èçìåíåíèÿ çàêîíà î ÿçûêå îò 1983 ã. Íîâûé çàêîí î ÿçûêîâîé<br />

ïîëèòèêå ïîä þðèñäèêöèåé àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà («Ley politica<br />

linguistica») áûë ââåäåí â äåéñòâèå ïàðëàìåíòîì Êàòàëîíèè 30 äåêàáðÿ<br />

1997 ã., â ñîîòâåòñòâèè ñî ñò. 148 (17) Êîíñòèòóöèè Èñïàíèè, â êîòîðîé<br />

ãîâîðèòñÿ îá èçó÷åíèè ðåãèîíàëüíûõ ÿçûêîâ, ïîääåðæêå è èññëåäîâàíèè<br />

íàöèîíàëüíîé êóëüòóðû íàðîäîâ Èñïàíèè.<br />

Çàêîí î ÿçûêîâîé ïîëèòèêå («Ley politica linguistica») ¹17, ïîäïèñàííûé<br />

â ÿíâàðå 1998 ã., îòðàæàåò íåêîòîðûå èñòîðè÷åñêèå îñîáåííîñ-<br />

5 Gumersindo Trujillo, Reformas y neuvo horizontes del Estado autonómico en los años<br />

noventa // Javier Corcuera Atienza (Ed.), Los nacionalismos: glabalización y crisis del Estadonación,<br />

Madrid, Consejo Genral del Poder Judicial, 1999, P. 271-300.<br />

òè êàòàëàíèçìà – äâèæåíèÿ, êîòîðîå, íà÷èíàÿ ñ êîíöà ïðîøëîãî âåêà,<br />

ïðîÿâèëî ìíîãèå íàöèîíàëèñòè÷åñêèå ÷åðòû, íî íå äîáèâàëîñü íåçàâèñèìîñòè<br />

îò Èñïàíèè. Òåì íå ìåíåå, âñå êàòàëîíñêèå íàöèîíàëèñòû, äàæå<br />

ñàìûå óìåðåííûå, ñ÷èòàþò, ÷òî Êàòàëîíèÿ ÿâëÿåòñÿ îñîáûì ãîñóäàðñòâîì<br />

âíóòðè Èñïàíèè.<br />

Îáñóæäåíèå íîâîãî çàêîíà î ÿçûêå â ïàðëàìåíòå Êàòàëîíèè äëèëîñü<br />

âîñåìü ìåñÿöåâ. Êëþ÷åâûì ñëîâîì ýòîãî îáñóæäåíèÿ áûëî ñëîâî «êîíñåíñóñ».<br />

Öåëüþ áîëüøèíñòâà ïàðòèé, ïðåäñòàâëåííûõ â êàòàëîíñêîé<br />

àññàìáëåå, áûëî äîñòèæåíèå ñîãëàñèÿ îòíîñèòåëüíî çàêîíà î ÿçûêå ìåæäó<br />

âñåìè ïîëèòè÷åñêèìè ñèëàìè, ïðåäñòàâëåííûìè â ïàðëàìåíòå. Çàêîí<br />

áûë ïðèíÿò ïðàêòè÷åñêè åäèíîãëàñíî («çà» ïðîãîëîñîâàëà ïàðòèÿ<br />

óìåðåííûõ êàòàëîíñêèõ íàöèîíàëèñòîâ Ñáëèæåíèå è îáúåäèíåíèå âî<br />

ãëàâå ñ ïðåäñåäàòåëåì Ïðàâèòåëüñòâà Êàòàëîíèè, Æåíåðàëèòàòà, Æîðäè<br />

Ïóæîëåì, ñîöèàëèñòû, ýêñ-êîììóíèñòû è îäíà èç äâóõ íåçàâèñèìûõ<br />

ïàðòèé), çà èñêëþ÷åíèåì Íàðîäíîé ïàðòèè, ïàðòèè ïðàâîãî êðûëà âî<br />

ãëàâå ñ ïðåçèäåíòîì öåíòðàëüíîãî Ïðàâèòåëüñòâà Õîñå Ìàðèåé Àçíàðîì,<br />

è òðàäèöèîííîé íàöèîíàëüíîé ïàðòèè, òðåáóþùåé ñóâåðåíèòåòà<br />

Êàòàëîíèè. Ïî ìíåíèþ ïåðâîé, Íàðîäíîé ïàðòèè, çàêîí çàõîäèò ñëèøêîì<br />

äàëåêî è íå äàåò ãàðàíòèé èñïàíî-ãîâîðÿùåìó íàñåëåíèþ, â òî âðåìÿ<br />

êàê âòîðàÿ ïàðòèÿ Ëåâûå ðåñïóáëèêàíöû Êàòàëîíèè ïðèçíàëà çàêîí<br />

íåñïîñîáíûì îáåñïå÷èòü äàëüíåéøåå ðàçâèòèå ìåñòíûõ ÿçûêîâ.<br />

Íîâûé çàêîí î ÿçûêå äåëàåò ñëåäóþùèé øàã â «ñòàíäàðòèçàöèè» êàòàëîíñêîãî<br />

ÿçûêà. Â íîâîì êàòàëîíñêîì çàêîíå î ÿçûêå íå èñïîëüçóåòñÿ<br />

ýòîò òåðìèí, ïîòîìó ÷òî â ïðåàìáóëå óæå çàÿâëåíî, ÷òî îñíîâíûå ðåçóëüòàòû<br />

ïåðâîãî ïðîöåññà ñòàíäàðòèçàöèè ÿçûêà óæå áûëè äîñòèãíóòû.<br />

Íî ïîëîæåíèÿ ïî ñòîëü âàæíîé ïðîáëåìå äîëæíû îáíîâëÿòüñÿ, ïîòîìó<br />

÷òî ìèð ìåíÿåòñÿ, è íîâûé çàêîí íóæíî àäàïòèðîâàòü ê<br />

ïîòðåáíîñòÿì æèòåëåé Êàòàëîíèè, ê òåõíîëîãè÷åñêèì íîâøåñòâàì, èñïîëüçîâàíèå<br />

êîòîðûõ ìîæåò îñëàáèòü ïîçèöèè ÿçûêà íàöèîíàëüíûõ<br />

ìåíüøèíñòâ. Íàïðèìåð, êîìïüþòåðíûå ïðîãðàììû, ïðîäàþùèåñÿ â<br />

Êàòàëîíèè, ñîïðîâîæäàþòñÿ èíñòðóêöèÿìè íà àíãëèéñêîì èëè èñïàíñêîì<br />

ÿçûêàõ, íî ðåäêî íà êàòàëîíñêîì.<br />

Òåêñò çàêîíà äîñòàòî÷íî äåòàëèçèðîâàí 6 . Îí ââîäèò êîíöåïöèþ «llengua<br />

própia» – òðàäèöèîííîãî ìåñòíîãî ÿçûêà, õàðàêòåðíîãî äëÿ ðåãèîíà, êàêîâûì<br />

ÿâëÿåòñÿ êàòàëîíñêèé ÿçûê, è ãîñóäàðñòâåííûõ ÿçûêîâ: êàòàëîíñêîãî<br />

è èñïàíñêîãî. Ãîñóäàðñòâåííûé ñòàòóñ ÿçûêà îçíà÷àåò, ÷òî ëþáîé<br />

ãðàæäàíèí èìååò ïðàâî èñïîëüçîâàòü è ïîëó÷àòü ñîîòâåòñòâóþùèé îòâåò<br />

íà ëþáîì èç ýòèõ äâóõ ÿçûêîâ; â òî âðåìÿ êàê ïîíÿòèå «llengua própia»<br />

îçíà÷àåò, ÷òî êàòàëîíñêèé ÿçûê äîëæåí ñòàòü îáùåïðèíÿòûì ñðåäñòâîì<br />

îáùåíèÿ â ñôåðàõ ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ è îáðàçîâàíèÿ. Ñóòü èäåè<br />

6 Giovanni Poggeschi, «La nuova legge linguistica catalana nel quadro dell’evoluzione<br />

dello Stato regionale spagnolo», Le Regioni 5 (1998) pp. 1107-1141.

538 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Äæîâàííè ÏÎÃÃÅÑ×È<br />

539<br />

«llengua própia» (êàòàëîíñêîãî ÿçûêà) çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî êàòàëîíñêèé<br />

ÿçûê èìååò èëè äîëæåí èìåòü ïðèîðèòåò âî ìíîãèõ îáëàñòÿõ ñîöèàëüíîé<br />

æèçíè îáùåñòâà, ïðè ñîõðàíåíèè ïðàâà íà èñïîëüçîâàíèå è èçó÷åíèå èñïàíñêîãî<br />

ÿçûêà. Ïîíÿòèå îôèöèàëüíûé ÿçûê ïîäðàçóìåâàåò íå òîëüêî<br />

ïðàâî ãîâîðèòü íà ÿçûêå, íî è ïðàâî ïîëó÷èòü îòâåò íà ãîñóäàðñòâåííîì<br />

ÿçûêå, èñïîëüçóåìîì ãðàæäàíèíîì. Ïîñëåäíåå ïðàâî íå ìîæåò áûòü ðåàëèçîâàíî<br />

çà êîðîòêèé ïðîìåæóòîê âðåìåíè, à äîëæíî áûòü ðåàëèçîâàíî<br />

ïîñòåïåííî. Ïðè ýòîì íåîáõîäèìî ðóêîâîäñòâîâàòüñÿ çäðàâûì ñìûñëîì:<br />

ïðàâî íà ïîëó÷åíèå îòâåòà íà ñâîåì ÿçûêå äîëæíî äåéñòâîâàòü â ãîñóäàðñòâåííîì<br />

óïðàâëåíèè, íî íå áûòü îáÿçàòåëüíûì äëÿ ÷àñòíûõ ïðåäïðèÿòèé<br />

èëè èíäèâèäóàëüíûõ ïðåäïðèíèìàòåëåé. Íàïðèìåð, âîäèòåëü òàêñè<br />

â Àíäàëóçèè íå äîëæåí áûòü íàêàçàí, åñëè îí îòâåòèò ïî-èñïàíñêè òîìó,<br />

êòî ãîâîðèë ñ íèì ïî-êàòàëîíñêè.<br />

Îáðàçîâàíèå – ýòî îäíà èç ôóíäàìåíòàëüíûõ îáëàñòåé, çàòðîíóòûõ<br />

íîâûì êàòàëîíñêèì çàêîíîì î ÿçûêå. Ðåøåíèå Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà<br />

¹337/1994 îò 23 äåêàáðÿ 1994 ã. ïðèäàëî þðèäè÷åñêóþ ñèëó òàê íàçûâàåìîé<br />

«ìîäåëè ïîãðóæåíèÿ» äëÿ ñðåäíåãî îáðàçîâàíèÿ 7 è ââåëî íåêîòîðûå<br />

ïîëîæåíèÿ ñ öåëüþ óâåëè÷åíèÿ èñïîëüçîâàíèÿ êàòàëîíñêîãî íà<br />

óðîâíå óíèâåðñèòåòîâ.<br />

Ïðèíöèïèàëüíî íîâàÿ ÷àñòü «Ley politica linguistica» îòíîñèòñÿ ê èñïîëüçîâàíèþ<br />

êàòàëîíñêîãî ÿçûêà â ÑÌÈ è â ñôåðå ýêîíîìè÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè.<br />

Ýòà ÷àñòü âêëþ÷àåò â ñåáÿ íåêîòîðûå ïîëîæåíèÿ, óñòàíàâëèâàþùèå<br />

ñòåïåíü èñïîëüçîâàíèÿ êàòàëîíñêîãî ÿçûêà íà òåëåâèäåíèè, ðàäèî<br />

è â ïðåññå. Íàïðèìåð, âñå ãîñóäàðñòâåííûå ðàäèî- è òåëåêàíàëû íàõîäÿòñÿ<br />

â âåäåíèè ïðàâèòåëüñòâà è 50% ýôèðíîãî âðåìåíè äîëæíû ðàáîòàòü íà<br />

êàòàëîíñêîì ÿçûêå, à ìóçûêàëüíûå ðàäèî ïðîãðàììû äîëæíû íà 25%<br />

ñîñòîÿòü èç ïåñåí íà êàòàëîíñêîì. Ìíîãî÷èñëåííûå êàáåëüíûå è ÷àñò-<br />

7 Ñâîåîáðàçèå êàòàëîíñêîé ñèñòåìû îáðàçîâàíèÿ ïðîèñõîäèò îò åäèíîé îáðàçîâàòåëüíîé<br />

ñåòè. Â ñîîòâåòñòâèè ñî ñò. 14(5) êàòàëîíñêîãî çàêîíà î ñòàíäàðòèçàöèè,<br />

«àäìèíèñòðàöèÿ äîëæíà ïðèíÿòü íåîáõîäèìûå ìåðû, ÷òîáû íå ðàçäåëÿòü äåòåé ïî ÿçûêîâîìó<br />

ïðèíöèïó». Ñèñòåìà øêîëüíîãî îáðàçîâàíèÿ åäèíà äëÿ âñåõ ó÷àùèõñÿ, íåçàâèñèìî<br />

îò ðîäíîãî ÿçûêà. ßçûê ïðåïîäàâàíèÿ ïðåèìóùåñòâåííî êàòàëîíñêèé, íî íåêîòîðûå<br />

ïðåäìåòû, íàïðèìåð èñïàíñêàÿ ëèòåðàòóðà, ïðåïîäàþòñÿ íà èñïàíñêîì. Êîíôëèêò íà-<br />

÷àëñÿ, êîãäà ãðóïïà ðîäèòåëåé èñïàíî-ÿçû÷íûõ øêîëüíèêîâ âûñòóïèëà ïðîòèâ íåêîòîðûõ<br />

ïîëîæåíèé ïîñòàíîâëåíèÿ, èñïîëíÿþùåãî çàêîí î ÿçûêå, òðåáóÿ äëÿ ñâîèõ äåòåé<br />

âîçìîæíîñòè îáó÷åíèÿ òîëüêî íà êàñòèëüñêîì ÿçûêå. Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä ïîñòàíîâèë,<br />

÷òî ñèñòåìà îáðàçîâàíèÿ Êàòàëîíèè ïî÷òè ïîëíîñòüþ ñîîòâåòñòâóåò Êîíñòèòóöèè<br />

Èñïàíèè, è ó÷àùèåñÿ íå ìîãóò âûáèðàòü ÿçûê ïðåïîäàâàíèÿ ïî ñâîåìó óñìîòðåíèþ.<br />

×òîáû íå íàðóøèòü ñïëî÷åííîñòè â îáùåñòâå, ïðèíÿòî ñ÷èòàòü, ÷òî â Êàòàëîíèè<br />

ñóùåñòâóåò åäèíàÿ îáðàçîâàòåëüíàÿ ñåòü. Åäèíñòâåííîå ÿçûêîâîå ïðàâî ó÷àùåãîñÿ, â<br />

ñîîòâåòñòâèè ñ ïîñòàíîâëåíèåì 337 îò 23 äåêàáðÿ 1994 ã., ýòî ïðàâî ïîëó÷àòü äàëüíåéøåå<br />

îáðàçîâàíèå íà ÿçûêå, êîòîðûé îí/îíà ïîíèìàåò: Eliseo Aja et al., La lengua de<br />

enseñanza en legislación de Catalúna, Barcelona, Institut d’Estudis Autonómics, 1994; Antoni<br />

Milián i Massana, Derechos lingüísticos y derecho fundamental a la educación. Un estudio<br />

comparado: Belgica, Suiza, Canada y España, Madrid, Civitas, 1994.<br />

íûå êàíàëû, ëèöåíçèðîâàííûå âíå Êàòàëîíèè, íå ïîä÷èíÿþòñÿ äàííîìó<br />

çàêîíîäàòåëüñòâó. Ïîäîáíûå ïîëîæåíèÿ ââåäåíû è äëÿ ïå÷àòè â îòíîøåíèè<br />

ñóáñèäèé, ïîëó÷àåìûõ èçäàòåëÿìè. Öåëüþ ñò.ñò. 28 è 29 çàêîíà î ÿçûêîâîé<br />

ïîëèòèêå ÿâëÿåòñÿ ñòèìóëèðîâàíèå ðàçâèòèÿ êàòàëîíñêîãî ÿçûêà â<br />

ðàçëè÷íûõ ñôåðàõ êóëüòóðíîé æèçíè, âêëþ÷àÿ è èíôîðìàòèêó.<br />

Çàêîí Êàòàëîíèè î ÿçûêîâîé ïîëèòèêå ÿâëÿåòñÿ òèïè÷íî «èíòåðâåíöèîíèñòñêèì».<br />

Êàòàëîíñêèé ÿçûê èìååò øèðîêîå ðàñïðîñòðàíåíèå, òåì<br />

íå ìåíåå, â ïðåäåëàõ èñïàíñêîãî ãîñóäàðñòâà îí îñòàåòñÿ ÿçûêîì ìåíüøèíñòâà.<br />

ßçûêè ñóâåðåííûõ ñòðàí îáëàäàþò ïðåèìóùåñòâîì ïî ñðàâíåíèþ<br />

ñ êàòàëîíñêèì ÿçûêîì, òàê êàê íå ñóùåñòâóåò îòäåëüíîãî êàòàëîíñêîãî<br />

ãîñóäàðñòâà, õîòÿ íàëè÷èå äâóõ ÿçûêîâ â Êàòàëîíèè äåëàåò<br />

êàòàëîíöåâ áîëåå ñïîñîáíûìè ê èçó÷åíèþ ýòèõ ÿçûêîâ, ÷òî ÿâëÿåòñÿ èõ<br />

çíà÷èòåëüíûì ëè÷íûì ïðåèìóùåñòâîì.<br />

Ìîæíî óêàçàòü íà íåäîñòàòîê ñòðîãèõ ïðàâèë, íåîáõîäèìûõ â ÿçûêîâîé<br />

ñôåðå, òàê òåñíî ñâÿçàííîé ñ ëè÷íîñòíûìè ñâîáîäàìè. Íåâîçìîæíî<br />

îáîéòèñü áåç îñíîâíûõ ïðàâèë èñïîëüçîâàíèÿ ÿçûêîâ: ãðàæäàíå íåêîòîðûõ<br />

ðåãèîíîâ ìîãóò áûòü âïîëíå óäîâëåòâîðåíû îáùèìè êóëüòóðíûìè<br />

íîðìàìè, íå òðåáóÿ ñîçäàíèÿ ðàçâèòîé ñèñòåìû ÿçûêîâûõ ïðàâ. Íî ãðàæäàíå<br />

Êàòàëîíèè è Ñòðàíû Áàñêîâ, ñêîðåå âñåãî, çàõîòÿò âèäåòü ñâîþ êóëüòóðó<br />

è ÿçûê áîëåå ðàçâèòûìè è çàùèùåííûìè, è ïàðòèè, âûñòóïàþùèå<br />

çà ðàçâèòèå ðåãèîíàëüíûõ ÿçûêîâ, ïðèìóò âî âíèìàíèå ýòî ïîæåëàíèå.<br />

Âàæíåéøåé îñîáåííîñòüþ êàòàëîíñêîãî íàöèîíàëèçìà ÿâëÿåòñÿ æåëàíèå<br />

îáúåäèíèòü ëþäåé èç äðóãèõ ðåãèîíîâ Èñïàíèè, à íà ñåãîäíÿøíèé äåíü â<br />

ýòî îáúåäèíåíèå âõîäèò è ìíîæåñòâî ýìèãðàíòîâ èç Ñåâåðíîé Àôðèêè.<br />

Âîçìîæíî, ýòè ìåðû, òàê èëè èíà÷å ðåãóëèðóþùèå ÿçûêîâóþ äåéñòâèòåëüíîñòü,<br />

êàæóòñÿ ïðèíóäèòåëüíûìè è ïðîòèâíûìè ïðèíöèïó ñâîáîäíîãî<br />

ÿçûêîâîãî ðûíêà, íî ðåäêî èñïîëüçóåìûå ÿçûêè íóæäàþòñÿ â<br />

ïîääåðæêå, ïðè óñëîâèè, ÷òî íàñåëåíèå ïîääåðæèâàåò ýòè ìåðû, èíäèâèäóàëüíûå<br />

äëÿ êàæäîé êîíêðåòíîé ñèòóàöèè. Íóæíî ó÷èòûâàòü òîò<br />

ôàêò, ÷òî çäåñü åñòü ðèñê íàðóøåíèÿ ïðèíöèïîâ åâðîïåéñêîãî çàêîíîäàòåëüñòâà<br />

8 . Àðãóìåíòîì ñëóæèò ñò. 87 Äîãîâîðà Åâðîïåéñêîãî Ñîîáùåñòâà<br />

(ïðåæäå ñò. 92), ïîäòâåðæäåííàÿ Åâðîïåéñêèì ñóäîì: «Ëþáàÿ ïîìîùü,<br />

ïðåäîñòàâëåííàÿ ãîñóäàðñòâîì-÷ëåíîì ÅÑ, èëè çà ñ÷åò<br />

ãîñóäàðñòâåííûõ ðåñóðñîâ, êîòîðàÿ ïðåïÿòñòâóåò êîíêóðåíöèè çà ñ÷åò<br />

ïîîùðåíèÿ íåêîòîðûõ ïðåäïðèÿòèé èëè ïðîèçâîäñòâà íåêîòîðûõ âèäîâ<br />

ïðîäóêöèè, íåñîâìåñòèìà ñ ïðàâèëàìè îáùåãî ðûíêà, ïîñêîëüêó îíà<br />

îêàçûâàåò îïðåäåëåííîå âëèÿíèå íà òîðãîâûå îòíîøåíèÿ ìåæäó ãîñóäàðñòâàìè-÷ëåíàìè».<br />

Ñ äðóãîé ñòîðîíû, ýòîò æå àâòîð ïðèâîäèò óñòàðåâøóþ,<br />

ïî êðàéíåé ìåðå, äëÿ íåîäíîðîäíûõ ãîñóäàðñòâ, ìûñëü î òîì,<br />

÷òî çíàíèå ðåãèîíàëüíîãî ÿçûêà íå ïðåäïèñûâàåòñÿ Êîíñòèòóöèåé Èñ-<br />

8 Tomás Ramón Fernández, «Dictamen …», Teoría y realidad Constitucional. Monográfico<br />

Lenguas y Construción, 2, 1998, P. 13-35.

540 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Äæîâàííè ÏÎÃÃÅÑ×È<br />

541<br />

ïàíèè, êîòîðàÿ ïðåäïîëàãàåò îáÿçàòåëüíîå çíàíèå òîëüêî êàñòèëüñêîãî<br />

ÿçûêà. Ýòî, ÿêîáû, ïðîòèâîðå÷èò ïðèíöèïó ñâîáîäíîãî ïåðåäâèæåíèÿ è<br />

ðàâåíñòâà ëèö âíóòðè ãîñóäàðñòâà 9 . Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä ïîäòâåðäèë<br />

îøèáî÷íîñòü ýòîé òåîðèè, íå äåëàþùåé ðàçëè÷èÿ ìåæäó ðàâåíñòâîì è<br />

åäèíîîáðàçèåì (ñì. Ïîëîæåíèå ¹ 37 îò 28 èþëÿ 1981 ã.).<br />

Çàêîí Êàòàëîíèè î ÿçûêå ÿâëÿåòñÿ îáúåêòîì ìíîãèõ æàëîá, ïîäàííûõ<br />

íà ðàññìîòðåíèå èñïàíñêîìó îìáóäñìåíó 10 («Defensor del pueblo»),<br />

íî ïîêà îí íå èìååò êàêèõ-ëèáî îñíîâàíèé òðåáîâàòü âìåøàòåëüñòâà<br />

Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà. Òåì íå ìåíåå, îìáóäñìåí äàë íåêîòîðûå ðåêîìåíäàöèè<br />

Ïðàâèòåëüñòâó Êàòàëîíèè 11 , òðåáóÿ ÷åòêîãî ïðèìåíåíèÿ êîíñòèòóöèîííûõ<br />

ïðèíöèïîâ ïðè èñïîëíåíèè ïóòåì ïîñòàíîâëåíèé è óêàçîâ<br />

ýòîãî çàêîíà, çíà÷åíèå êîòîðîãî â ïðîöåññå ñòàíäàðòèçàöèè ÿçûêà<br />

î÷åâèäíî; ïðè÷åì ðåøåíèÿ òàêîé âàæíîñòè äîëæíû ïðèíèìàòüñÿ çàêîíîäàòåëüíûì<br />

ñîáðàíèåì, êîòîðîå â îòëè÷èå îò èñïîëíèòåëüíûõ îðãàíîâ,<br />

ëó÷øå ïðåäñòàâëÿåò èíòåðåñû ãðàæäàí 12 .<br />

4. Ñòðàíà Áàñêîâ (Ýóñêàäè) è Íàâàððà<br />

Óíèêàëüíîñòü áàñêñêîãî ÿçûêà, ýóñêåðû, è ñèëüíîå ñòðåìëåíèå æèòåëåé<br />

Ýóñêàäè (euskadi – â ïåðåâîäå ñ áàñêñêîãî – ìåñòî ïðîæèâàíèÿ<br />

áàñêñêîé ðàñû) ê àâòîíîìèè èëè äàæå íåçàâèñèìîñòè, îáúÿñíÿþò, ïî÷åìó<br />

ïðàâèòåëüñòâî Ñòðàíû Áàñêîâ ïðèëàãàåò òàêèå óñèëèÿ äëÿ óêðåïëåíèÿ<br />

ñòàòóñà ðåãèîíàëüíîãî ÿçûêà.  îòëè÷èå îò êàòàëîíñêîãî, ÿçûê áàñêîâ<br />

– ÿçûê íàöèîíàëüíîãî ìåíüøèíñòâà, íà êîòîðîì ãîâîðÿò òîëüêî 20%<br />

íàñåëåíèÿ Ýóñêàäè è åùå ìåíüøå â Íàâàððå. Ñ ó÷åòîì ýòèõ è äðóãèõ<br />

ôàêòîâ, ïðèíèìàÿ âî âíèìàíèå òåððîðèñòè÷åñêèå äåéñòâèÿ ETA. (îðãàíèçàöèÿ<br />

«Euzkadi ta Ázkatasuna» – Ýóñêàäè è ñâîáîäà), ÿçûêîâàÿ ïîëèòèêà<br />

â Ýóñêàäè è Íàâàððå ÿâëÿåòñÿ áîëåå ñëîæíîé, ïî ñðàâíåíèþ ñ Êàòàëîíèåé.<br />

Âíà÷àëå ñëåäóåò ïðîâåñòè àíàëèç ñèòóàöèè â Ýóñêàäè, à çàòåì<br />

ðàññìîòðåòü ïîëîæåíèå äåë â Íàâàððå.<br />

Ðåãèîíàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî Ýóñêàäè ïðèëàãàåò áîëüøèå óñèëèÿ äëÿ<br />

«áàñêèíèçàöèè» (ïåðåâîäà íà áàñêñêèé ÿçûê) äåÿòåëüíîñòè ãîñóäàðñòâåííîé<br />

àäìèíèñòðàöèè. Êàê ñëåäñòâèå òîãî, ÷òî ðåãèîíàëüíîå çàêîíîäàòåëüñòâî<br />

òðåáóåò îò ãîñóäàðñòâåííûõ ñëóæàùèõ îáÿçàòåëüíîãî çíàíèÿ ÿçûêà<br />

áàñêîâ èëè, ïî êðàéíåé ìåðå, ñ÷èòàåò ýòî çíàíèå íåñîìíåííûì äîñòîèí-<br />

9 Juan José Solozabal Echevarria, «El régimen constitucional del bilinguísmo. La<br />

Cooficialidad linguística como garantia institucional», Revista Española de Derecho<br />

Constitucional, 55, 1998, P. 28-31.<br />

10 «Álvarez de Miranda destaca que no se respete el bilinguísmo official», El País<br />

(Cataluña), 23 June, 1999, P. 1-4.<br />

11 Fernando Álvarez de Miranda, «Sugerencias y recomendaciones que formula el defensor<br />

del pueblo», Teoría …, op. cit. n. 8, pp. 255-270.<br />

12 Tomás Ramón Fernández, «La normalisación del catalán como problema constitucional»,<br />

Documentación Administrativa, 1996, P. 525-535.<br />

ñòâîì, ïðîöåíò ðåãèîíàëüíûõ ãîññëóæàùèõ, ãîâîðÿùèõ íà ÿçûêå áàñêîâ,<br />

ãîðàçäî âûøå, ÷åì ïðîöåíò ãîâîðÿùèõ íà ýòîì ÿçûêå â ðåãèîíå â öåëîì.<br />

 1998 ã. áûëè èçäàíû ïîñòàíîâëåíèÿ îòíîñèòåëüíî «ñòàíäàðòèçàöèè»<br />

ÿçûêà áàñêîâ â íåêîòîðûõ ñôåðàõ ãîñóäàðñòâåííîé ñëóæáû. Îäíèì èç<br />

íàèáîëåå çíà÷èìûõ áûëî Ïîñòàíîâëåíèå ¹30/1998 îò 24 ôåâðàëÿ 1998 ã.,<br />

ðåãóëèðóþùåå ïðîöåññ ñòàíäàðòèçàöèè ýóñêåðà â Ýðöàéíöà – ðåãèîíàëüíîé<br />

ïîëèöèè, ñîçäàííîé â ñîîòâåòñòâèè ñî Còàòóòîì àâòîíîìèè 1981 ã.<br />

Îñîáåííîñòè äåÿòåëüíîñòè Ýðöàéíöû, çíà÷èìîñòü êîòîðîé â ïîñëåäíèå<br />

ãîäû âîçðîñëà, â ÷àñòíîñòè â áîðüáå ïðîòèâ òåððîðèçìà, è êîòîðàÿ, ê<br />

ñîæàëåíèþ, èñïûòûâàëà íåêîòîðûå ñëîæíîñòè â ðàáîòå, òðåáóþò îò ñîòðóäíèêîâ<br />

çíàíèÿ êàê áàñêñêîãî, òàê è êàñòèëüñêîãî ÿçûêîâ. Òàê, ñîãëàñíî<br />

Çàêîíó ¹ 6/1989 îò 6 èþëÿ 1989 ã. è Çàêîíó î ñòàíäàðòèçàöèè ýóñêåðà ¹<br />

10 îò 24 íîÿáðÿ 1982 ã., âûøåóêàçàííîå ïîñòàíîâëåíèå ðåãóëèðóåò ïðîöåññ<br />

èçó÷åíèÿ ñîòðóäíèêàìè ïîëèöèè áàñêñêîãî ÿçûêà. Áûëè âûäåëåíû<br />

äâà óðîâíÿ âëàäåíèÿ ÿçûêîì: ïåðâûé, îáÿçàòåëüíûé äëÿ âñåõ ñîòðóäíèêîâ,<br />

òðåáóåò âëàäåíèÿ ðàçãîâîðíîé ðå÷üþ áàñêîâ, âòîðîé óðîâåíü ïîäðàçóìåâàåò<br />

õîðîøåå çíàíèå ïèñüìåííîãî ÿçûêà è òðåáóåòñÿ àãåíòàì, îòâå-<br />

÷àþùèì çà ïîäãîòîâêó è èçäàíèå äîêóìåíòîâ. Äëÿ äîñòèæåíèÿ<br />

ïîñòàâëåííûõ öåëåé áûëè îðãàíèçîâàíû áåñïëàòíûå êóðñû èçó÷åíèÿ áàñêñêîãî<br />

ÿçûêà. Ñòàòüÿ 7 ïîñòàíîâëåíèÿ îòâîäèò 10 ëåò íà èçó÷åíèå ÿçûêà.<br />

Íà ïðèìåðå ïîñòàíîâëåíèÿ îá Ýðöàéíöà ñòàíîâèòñÿ ÿñíî, êàêîå áîëüøîå<br />

çíà÷åíèå ïðèäàåòñÿ ðàñøèðåíèþ ñôåðû èñïîëüçîâàíèÿ ìåñòíîãî<br />

ÿçûêà; õîòÿ íåêîòîðûå ñ÷èòàþò, ÷òî êàòàëîíñêèé íàöèîíàëèçì èìååò<br />

ãîðàçäî áîëåå ñèëüíóþ ÿçûêîâóþ íàïðàâëåííîñòü, ÷åì àíàëîãè÷íîå äâèæåíèå<br />

â Ñòðàíå Áàñêîâ. Ïîñòàíîâëåíèå ¹30/1998 è âñå ïîëîæåíèÿ, êàñàþùèåñÿ<br />

ïðèìåíåíèÿ ýóñêåðà, ñâèäåòåëüñòâóþò îáðàòíîå.<br />

Äðóãîé èíòåðåñíûé äîêóìåíò, êîòîðûé íåîáõîäèìî ðàññìîòðåòü – ýòî<br />

Ñîãëàøåíèå î ñîòðóäíè÷åñòâå ìåæäó «Consejo General del Poder Judicial»<br />

(Âåðõîâíûì îðãàíîì ñàìîóïðàâëåíèÿ ñóäåáíûõ âëàñòåé â Èñïàíèè) è<br />

Áàñêñêèì Ïðàâèòåëüñòâîì î ðåãëàìåíòèðîâàíèè èñïîëüçîâàíèÿ ýóñêåðà â<br />

íåêîòîðûõ ñôåðàõ ñóäåáíîãî äåëîïðîèçâîäñòâà â Ñòðàíå Áàñêîâ.<br />

Ôîðìèðîâàíèå ñóäåáíûõ âëàñòåé âõîäèò â ÷èñëî ïîëíîìî÷èé ãîñóäàðñòâà,<br />

õîòÿ â íåêîòîðûõ àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâàõ ñóùåñòâóåò ðÿä ïîëîæåíèé,<br />

îòíîñÿùèõñÿ ê íåêîòîðûì àñïåêòàì ñóäåáíûõ ïîëíîìî÷èé: íàïðèìåð,<br />

Êàòàëîíèÿ èìååò ñâîé ãðàæäàíñêèé êîäåêñ, êîòîðûé íàðÿäó ñ<br />

îñíîâíûì ãîñóäàðñòâåííûì ïðàâîì ïðèâîäèòñÿ â èñïîëíåíèå ïðàâèòåëüñòâîì<br />

Êàòàëîíèè; à Ýóñêàäè è Íàâàððà ñîõðàíÿþò ñâîþ òàìîæíþ è ñâîþ<br />

ôèíàíñîâóþ ñèñòåìó. Àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà èìåþò ïðàâî íà ÷àñòè÷íî<br />

ñàìîñòîÿòåëüíîå ðåãóëèðîâàíèå ñèñòåìû ïðàâîñóäèÿ; òàêæå â äâóÿçû÷íûõ<br />

àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâàõ ñóùåñòâóåò ïðèíöèï äâîéíîãî äåëîïðîèçâîäñòâà,<br />

íî ïî ðàçëè÷íûì ïðè÷èíàì, çíàíèå ðåãèîíàëüíûõ ÿçûêîâ â ðàìêàõ<br />

ñóäåáíîé ñèñòåìû ãîðàçäî ìåíåå ðàçâèòî, ÷åì â äðóãèõ ñôåðàõ<br />

îáùåñòâåííîé æèçíè, êàê íàïðèìåð â àäìèíèñòðàöèè èëè â îáðàçîâàíèè.

542 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Äæîâàííè ÏÎÃÃÅÑ×È<br />

543<br />

Íå îáÿçàòåëüíî çíàòü êàòàëîíñêèé, áàñêñêèé èëè ãàëèñèéñêèé ÿçûêè<br />

äëÿ òîãî, ÷òîáû ñòàòü ñóäüåé, çíàíèå ÿçûêîâ ìàëî âëèÿåò íà ñîñòàâëåíèå<br />

ñóäåáíûõ äîêóìåíòîâ, åäèíûõ ïî âñåé òåððèòîðèè Èñïàíèè 13 . Òåì íå<br />

ìåíåå, íåêîòîðûå àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà, â îñîáåííîñòè Êàòàëîíèÿ è<br />

Ýóñêàäè, ñòàðàþòñÿ ðàçâèâàòü ïðèíöèï îôèöèàëüíîãî äâóÿçû÷èÿ â ñóäåáíûõ<br />

ñèñòåìàõ ñâîèõ ðåãèîíîâ. Ïðèâåäåì â ïðèìåð âûøåóêàçàííîå<br />

ñîãëàøåíèå î ñîòðóäíè÷åñòâå ìåæäó «General del Poder Judicial» è Ñóäåáíûì<br />

äåïàðòàìåíòîì Ñòðàíû Áàñêîâ, ïîäïèñàííîå â àïðåëå 1998 ã.,<br />

êîãäà öåíòðàëüíîå Ïðàâèòåëüñòâî îáðàòèëîñü â Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä,<br />

óòâåðæäàÿ, ÷òî ïðàâèòåëüñòâî Ýóñêàäè âûøëî çà ðàìêè ñâîèõ ïîëíîìî-<br />

÷èé, ïðåäïèñûâàÿ ïðàâèëà èñïîëüçîâàíèÿ áàñêñêîãî ÿçûêà â ñóäàõ, ðàñïîëîæåííûõ<br />

íà òåððèòîðèè Ýóñêàäè.<br />

Äðóãîé þðèäè÷åñêèé äîêóìåíò, âûïóùåííûé àâòîíîìíûì ñîîáùåñòâîì<br />

Ýóñêàäè â 1998 ã. – Ñîãëàøåíèå Èñïîëíèòåëüíîãî ñîâåòà Ïðàâèòåëüñòâà<br />

Ñòðàíû Áàñêîâ, â êîòîðîì óòâåðæäåí ïëàí ñòàíäàðòèçàöèè èñïîëüçîâàíèÿ<br />

ýóñêåðà â ãîñóäàðñòâåííîì óïðàâëåíèè àâòîíîìíîãî<br />

ñîîáùåñòâà â ïåðèîä 1998-2002 ãã.<br />

Ýòè íàèáîëåå çíà÷èìûå ïîëîæåíèÿ çàêîíîäàòåëüñòâà Ñòðàíû Áàñêîâ<br />

ïîä÷åðêèâàþò âàæíîñòü ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ â ôîðìèðîâàíèè<br />

èñïàíñêèõ àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ. Îäíàêî åñòü îïàñíîñòü, ÷òî çàùèòà<br />

ðåãèîíàëüíûõ ÿçûêîâ ïîñòåïåííî ñîéäåò íà íåò, åñëè ó÷èòûâàòü ñóùåñòâóþùóþ<br />

âî âñåì çàïàäíîì ìèðå òåíäåíöèþ ê ïðèâàòèçàöèè ãîñóäàðñòâåííûõ<br />

ñòðóêòóð 14 . Âîçìîæíî, ïðè íàëè÷èè ÷åòêèõ ïðàâèë êîíêóðåíöèè<br />

íà ÿçûêîâîì ðûíêå íå âîçíèêëà áû íåîáõîäèìîñòü ïîñòîÿííîé çàùèòû<br />

ýóñêåðà. Ãîñóäàðñòâåííîå óïðàâëåíèå Ñòðàíû Áàñêîâ áóäåò ñóùåñòâîâàòü<br />

âñåãäà, íî ïðè ïåðåäà÷å ÷àñòè âîïðîñîâ â ÷àñòíîå âåäåíèå, òðåáîâàíèÿ ê<br />

ãîñóäàðñòâåííûì (÷àñòíûì) ñëóæàùèì áóäóò îòëè÷àòüñÿ îò òðåáîâàíèé ê<br />

ãîñóäàðñòâåííûì (îáùåñòâåííûì) ñëóæàùèì. Ñëåäîâàòåëüíî, çíàíèå ýóñêåðà<br />

íå áóäåò îáÿçàòåëüíûì óñëîâèåì ïðè ïðèåìå íà ðàáîòó.<br />

Ñèòóàöèÿ â Íàâàððå â íåêîòîðîé ñòåïåíè ïîõîæà íà ñèòóàöèþ â Âàëåíñèè,<br />

êîòîðàÿ îôèöèàëüíî íå ÿâëÿåòñÿ äâóÿçû÷íûì ñîîáùåñòâîì. Íî<br />

ñèòóàöèÿ â Íàâàððå íàìíîãî ñëîæíåå, ïîòîìó ÷òî Çàêîí î ÿçûêå («Ley<br />

Foral» 18/1986) îò 15 äåêàáðÿ 1986 ã. âûäåëÿåò òðè ðàçëè÷íûå ÿçûêîâûå<br />

çîíû: áàñêñêàÿ, ñìåøàííàÿ è íåáàñêñêàÿ. Ñðåäè ïðàâîâûõ äîêóìåíòîâ,<br />

ïîääåðæèâàþùèõ ýóñêåðà 15 íåîáõîäèìî óïîìÿíóòü «Orden Foral» 39/<br />

13 Gioavanni Poggeschi, «La giustizia nei paesi plurilingui», Informator 3, 1997, P.114 et seq.<br />

14 Antoni Milián i Massana, «Allo ‘públic en l’extensiò i en límits de l’ofiicialitat linguística.<br />

Reflexions a propòsit d’una eventual reforma de la llei de normalitzaciò linguística a<br />

Catalunya», Autonomies, ¹ 21, 1996.<br />

15 Âûäàþùèéñÿ áàñêñêèé àâòîð íàïîìèíàåò íàì, ÷òî öåëüþ, ïðèíÿòûõ â Íàâàððå<br />

ïîëîæåíèé î ÿçûêå ÿâëÿåòñÿ íå ïðèíöèï «ïðîäâèæåíèÿ», à ìåíåå àìáèöèîçíàÿ èäåÿ<br />

«ñîõðàíåíèÿ»: Edoardo Cobreros Mendazona, Et régimen juridico de la oficialidad del<br />

euskera, Onati, 1989, P. 145.<br />

1998 16 . Ýòîò äîêóìåíò (ìàðò 1994 ã.) ðåãóëèðóåò ðàáîòó ïî ðåãëàìåíòèðîâàíèþ<br />

èñïîëüçîâàíèÿ ýóñêåðà â ðàìêàõ ñòðóêòóðû ìåñòíîé àäìèíèñòðàöèè,<br />

ïðîâîäèìóþ ñîâìåñòíî ïðàâèòåëüñòâîì Íàâàððû è ìåñòíûìè<br />

îðãàíàìè ñàìîóïðàâëåíèÿ. «Comunidad Foral» ôèíàíñèðóåò ïðîãðàììû,<br />

íàöåëåííûå íà óñèëåíèå èñïîëüçîâàíèÿ ÿçûêà â áàñêñêîé è ñìåøàííîé<br />

çîíàõ, è ÿâëÿåòñÿ õîðîøèì ïðèìåðîì ñîòðóäíè÷åñòâà ìåæäó ðàçëè÷íûìè<br />

óðîâíÿìè ïðàâèòåëüñòâà, êîòîðîå ñëåäóåò ðàçâèâàòü â Èñïàíèè è â<br />

äàëüíåéøåì 17 .<br />

5. Ãàëèñèÿ<br />

Ñ ëèíãâèñòè÷åñêîé òî÷êè çðåíèÿ â Ãàëèñèè ïðàêòè÷åñêè íè÷åãî íå<br />

èçìåíèëîñü çà ïîñëåäíèå ãîäû. ßçûêîâàÿ ñòàíäàðòèçàöèÿ ïðîäîëæàåòñÿ,<br />

íî ïðåäïî÷òåíèå îòäàåòñÿ êàñòèëüñêîìó, îñîáåííî â áîëüøèõ ãîðîäàõ.<br />

Íåîñîçíàííîå àëüòåðíàòèâíîå ïðèìåíåíèå äâóõ ÿçûêîâ «äèãëîññèÿ»<br />

– ÿâëÿåòñÿ ïðèâû÷íûì ÿâëåíèåì â Ãàëèñèè è îáúÿñíÿåòñÿ<br />

ñõîæåñòüþ ãîñóäàðñòâåííûõ ÿçûêîâ, à òàêæå èñòîðè÷åñêè ñëîæèâøèìñÿ<br />

ïðåèìóùåñòâîì êàñòèëüñêîãî ÿçûêà íàä ãàëèñèéñêèì.<br />

Ñèìâîëè÷åñêîå è î÷åíü âàæíîå èçìåíåíèå ïðîèçîøëî ñ ïðèíÿòèåì<br />

Ãîñóäàðñòâåííîãî Çàêîíà ¹ 2/1988 îò 3 ìàðòà 1998 ã., ïîñòàíîâèâøåãî,<br />

÷òî ãàëèñèéñêèå ïðîâèíöèè «La Coruòa» è «Orense» áóäóò íàçûâàòüñÿ ïîãàëèñèéñêè<br />

«A Coruòa» è «Ourense». Ñðåäè ìíîæåñòâà çàêîíîäàòåëüíûõ<br />

ïîñòàíîâëåíèé, îäîáðåííûõ çà ïîñëåäíèå ãîäû êîìïåòåíòíûìè îðãàíàìè,<br />

îñîáåííî ïðàâèòåëüñòâîì Ãàëèñèè 18 , íåîáõîäèìî óïîìÿíóòü ïîñòàíîâëåíèå<br />

(«Orden» ïî-èñïàíñêè, «Orde» ïî-ãàëèñèéñêè) îò 27 ôåâðàëÿ,<br />

ïðåäïèñûâàþùåå îðãàíèçàöèþ óðîêîâ íà ãàëèñèéñêîì ÿçûêå äëÿ ãàëèñèéöåâ,<br />

æèâóùèõ çà ðóáåæîì.  Ãàëèñèè, ãäå èñòîðè÷åñêè áûëà ñèëüíî<br />

ðàçâèòà èììèãðàöèÿ 19 , äåéñòâóåò çàêîí («De recoòsecemento dagaleguidade»<br />

16 Ñòðîãî ãîâîðÿ, Íàâàððà ÿâëÿåòñÿ íå àâòîíîìíûì ñîîáùåñòâîì, à «Comunidad<br />

foral». «Fueros» (ñâîä çàêîíîâ), ÿâëÿþùèéñÿ òðàäèöèîííûì, ïî-ïðåæíåìó ñîõðàíÿåò<br />

çíà÷èìîñòü â Ñòðàíå Áàñêîâ (Ýóñêàäè) è â Íàâàððå; ïðèçíàåòñÿ Êîíñòèòóöèåé Èñïàíèè<br />

1978 ã., êîòîðàÿ â îäíîì èç ïåðâûõ äîïîëíèòåëüíûõ ïîëîæåíèé óêàçûâàåò: 1. Êîíñòèòóöèÿ<br />

çàùèùàåò è óâàæàåò èñòîðè÷åñêèå ïðàâà òåððèòîðèé, óïðàâëÿåìûõ<br />

«Fueros». 2. Îáùåå îáíîâëåíèå ñèñòåìû «Fuero» äîëæíî ïðîèñõîäèòü â ðàìêàõ Êîíñòèòóöèè<br />

è ñòàòóòà àâòîíîìèè. Ëó÷øåé ðàáîòîé ïî ýòîé òåìå, ïðåäëàãàþùåé íîâóþ<br />

ìîäåëü Êîíñòèòóöèè Èñïàíèè, ÿâëÿåòñÿ êíèãà Miguel Herrero De Miñon, Derechos<br />

históricosy Constitución, Madrid, 1998.<br />

17 Eliseo Aja Fernández, «Igualdad competencial y hecho diferencial» in Miguel Herreo<br />

de Miñon , et al., Uniformidad o diversidad de las Comunidades Autónomas, Barcelona,<br />

1995, P. 81-85.<br />

18 Ñì. ðàçäåë î Ãàëèñèè æóðíàëà Revista de llengua i dret, ¹ 28-29, 30: ñòàòüè, íàïèñàííûå<br />

Xose Gonzáles Martínez. Ýòîò êðàòêèé îáçîð ñîäåðæèò â ñåáå ïîäðîáíûå ðàçäåëû<br />

î ëèíãâèñòè÷åñêèõ ïðàâàõ àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ è öåíòðàëüíîãî ãîñóäàðñòâà.<br />

19  Àðãåíòèíå ñëîâî «gallego» îçíà÷àåò èñïàíåö, òàê êàê áîëüøèíñòâî èììèãðàíòîâ<br />

èç Èñïàíèè áûëè âûõîäöû èç Ãàëèñèè.

544 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Äæîâàííè ÏÎÃÃÅÑ×È<br />

545<br />

¹ 4/1983), êîòîðûé ÿâëÿåòñÿ íàèáîëåå çíà÷èìîé ôîðìîé çàùèòû ìåñòíîãî<br />

ÿçûêà, â îñîáåííîñòè äëÿ ãàëèñèéöåâ, æèâóùèõ âíå Ãàëèñèè.<br />

6. Âàëåíñèÿ<br />

Âåñüìà èíòåðåñíî áóäåò ïðîàíàëèçèðîâàòü ñòàòóñ âàëåíñèéñêîãî ÿçûêà.<br />

Òàêîé àíàëèç ïîêàçûâàåò, ÷òî ðàçíûå èñòîðè÷åñêèå ñèòóàöèè ôîðìèðóþò<br />

ðàçíîå ñîöèàëüíîå è ïîëèòè÷åñêîå îòíîøåíèå, äàæå ïðè íàëè÷èè<br />

ïîõîæåãî èëè èäåíòè÷íîãî ÿçûêà. Ôàêòè÷åñêè, ìåñòíûé ÿçûê Âàëåíñèè<br />

ñ÷èòàåòñÿ ðàçíîâèäíîñòüþ êàòàëîíñêîãî ÿçûêà èëè, ïî êðàéíåé ìåðå, îòíîñèòñÿ<br />

ê òîé æå ÿçûêîâîé ãðóïïå, ÷òî è êàòàëîíñêèé, óïîòðåáëÿþùèéñÿ<br />

íà Áàëåàðñêèõ îñòðîâàõ 20 . Íî èñòîðèÿ Âàëåíñèè, îòëè÷àþùàÿñÿ îò èñòîðèè<br />

Êàòàëîíèè, ñïîñîáñòâîâàëà âîçíèêíîâåíèþ îñîáîé èäåíòè÷íîñòè,<br />

êîòîðàÿ, çà ðåäêèìè èñêëþ÷åíèÿìè, íå ïðèçíàåò ãëàâåíñòâà Êàòàëîíèè.<br />

Êàê ñëåäñòâèå, âñå ïðàâîâûå äîêóìåíòû ïî ðåãóëèðîâàíèþ ìåñòíîãî ÿçûêà<br />

ññûëàþòñÿ íà âàëåíñèéñêèé, à íå êàòàëîíñêèé ÿçûê.<br />

Ïîýòîìó ðåøåíèå Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà îò 21 àïðåëÿ 1997 ã. òðåáóåò<br />

íåêîòîðûõ ïîÿñíåíèé. Ýòî ðåøåíèå îòíîñèòñÿ ê ñîãëàøåíèþ, ïîäïèñàííîìó<br />

â Óíèâåðñèòåòå Âàëåíñèè 20 èþëÿ 1986 ã., êîòîðîå äîïóñêàåò<br />

«àêàäåìè÷åñêîå» èñïîëüçîâàíèå òåðìèíà «êàòàëîíñêèé» äëÿ<br />

îáîçíà÷åíèÿ ìåñòíîãî ÿçûêà, íå èñêëþ÷àÿ òåðìèí «âàëåíñèéñêèé», êîòîðûé<br />

óïîòðåáëÿåòñÿ â Ñòàòóòå àâòîíîìèè è â ìåñòíîì çàêîíå î ñòàíäàðòèçàöèè<br />

ÿçûêà ¹ 4/1983 îò 23 íîÿáðÿ 1983 ã. Èñïîëüçîâàíèå òåðìèíà<br />

«êàòàëîíñêèé» áûëî îáúÿâëåíî íå ñîîòâåòñòâóþùèì óïîìÿíóòûì çàêîíàì<br />

(Ñòàòóò è çàêîí î ÿçûêå), â ñîîòâåòñòâèè ñ ðåøåíèåì ñóäà îò 18 ìàÿ<br />

1989 ã., êîòîðîå áûëî ïîäòâåðæäåíî ðåøåíèåì Âûñøåãî Êîíñòèòóöèîííîãî<br />

Ñóäà îò 20 íîÿáðÿ 1992 ã. Óíèâåðñèòåò Âàëåíñèè íàïðàâèë îòâåòíûé<br />

èñê â Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä («recurso amparo» – ïðÿìîé èñê â Êîíñòèòóöèîííûé<br />

Ñóä). Ïîäîáíîãî èñêà íå ñóùåñòâóåò âî ìíîãèõ<br />

åâðîïåéñêèõ ñòðàíàõ, âî Ôðàíöèè, Èòàëèè, à â Ãåðìàíèè äàííûé èñê<br />

íàçûâàåòñÿ «Verfassungsbeschwerde». Â èñêå áûëî çàÿâëåíî, ÷òî äàííîå<br />

ðåøåíèå íàðóøàåò ïðèíöèï àâòîíîìèè óíèâåðñèòåòîâ. Êîíñòèòóöèîííûé<br />

Ñóä ïîñòàíîâèë, ÷òî âîçìîæíîñòü èñïîëüçîâàíèÿ òåðìèíà «êàòàëîíñêèé»<br />

äëÿ îáîçíà÷åíèÿ ðåãèîíàëüíîãî âòîðîãî îôèöèàëüíîãî ÿçûêà<br />

íå íàðóøàåò Ñòàòóòà îá àâòîíîìèè Âàëåíñèè, òåì ñàìûì ðàçðåøèâ èñïîëüçîâàòü<br />

òåðìèí «êàòàëîíñêèé» âî âñåõ âèäàõ äîêóìåíòàöèè íàðÿäó ñ<br />

òåðìèíîì «âàëåíñèéñêèé», êîòîðûé òàêæå îñòàåòñÿ â ñèëå.<br />

Ïîñëå òîãî êàê ýòî ðåøåíèå áûëî îáíàðîäîâàíî 20 ìàÿ 1997 ã., Çàêîíîäàòåëüíàÿ<br />

êîìèññèÿ ïî êóëüòóðå è îáðàçîâàíèþ ïðèíÿëà ðåçîëþöèþ<br />

(«Propositión no de ley»), ïðîâîçãëàøàþùóþ åäèíñòâî êàòàëîíñêîãî ÿçû-<br />

20 Carlo Tagliavini, Le origini delle lingue neolatine, Bologna, 1982, P. 434; Hans Ingo<br />

Radatz, «Katalanisch» oder «Valancianisch»? Zum sprachlichen Sezessionismus im Land<br />

Valencia’, Zeitschhrift für Katalanistik, 6, 1993, P. 97-120.<br />

êà, íî íå óìàëÿþùóþ çíà÷èìîñòè âàëåíñèéñêîãî ÿçûêà íà òåððèòîðèè<br />

ñîîòâåòñòâóþùåãî àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà. Îäíàêî, íà÷èíàÿ ñ âåñíû<br />

1997 ã., â ñèëó âûøåóïîìÿíóòûõ ðåçîëþöèè è ðåøåíèÿ Êîíñòèòóöèîííîãî<br />

Ñóäà, âàëåíñèéñêèé ÿçûê áîëüøå íå ðàññìàòðèâàåòñÿ êàê åäèíñòâåííûé<br />

ðàçðåøåííûé ÿçûê.<br />

7. Áàëåàðñêèå îñòðîâà<br />

Áàëåàðñêèå îñòðîâà ïðèíàäëåæàò ê ÷èñëó êàòàëîíñêèõ îáëàñòåé èëè,<br />

öèòèðóÿ èñòîðèêà Ñàëüâàäîðà äå Ìàäàðèàãà 21 , ê «ôèëîëîãè÷åñêîé Êàòàëîíèè».<br />

Õîòÿ «ñòðàõ» ïîëèòè÷åñêîãî âëèÿíèÿ êàòàëîíñêîãî ÿçûêà çäåñü<br />

íå òàê ñèëåí, êàê â Âàëåíñèè, îí âñå æå ïðèñóòñòâóåò íà òåððèòîðèè<br />

ýòèõ îñòðîâîâ. Îäíîâðåìåííî ïðåäïðèíèìàþòñÿ çíà÷èòåëüíûå óñèëèÿ<br />

â ïîääåðæêó êàòàëîíñêîãî ÿçûêà 22 .<br />

17 èþëÿ 1997 ã. Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä âûíåñ ïîñòàíîâëåíèå (¹134)<br />

îòíîñèòåëüíî ðàçäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé ìåæäó öåíòðàëüíûì ãîñóäàðñòâîì<br />

è àâòîíîìíûì ñîîáùåñòâîì Áàëåàðñêèå îñòðîâà. Âîïðîñ ñòîÿë ñëåäóþùèì<br />

îáðàçîì: êòî èìååò ïðàâî óñòàíàâëèâàòü êðèòåðèè äëÿ îñâîáîæäåíèÿ îò<br />

èçó÷åíèÿ êàòàëîíñêîãî ÿçûêà â ïðîãðàììå ñðåäíèõ ó÷åáíûõ çàâåäåíèé Áàëåàðñêèõ<br />

îñòðîâîâ: ãîñóäàðñòâî èëè àâòîíîìíîå ñîîáùåñòâî? Â äàííîì<br />

ñëó÷àå ýòîò âîïðîñ áûë çàäàí îòíîñèòåëüíî äåòåé âîåííîñëóæàùèõ, âîåííûå<br />

÷àñòè êîòîðûõ âðåìåííî ðàñïîëàãàëèñü íà òåððèòîðèè Áàëåàðñêèõ îñòðîâîâ.<br />

Îòâåò íà ýòîò âîïðîñ áûë íàéäåí â ñîîòâåòñòâèè ñ Ñîãëàøåíèåì îò<br />

1988 ã. ìåæäó Ìèíèñòåðñòâîì îáðàçîâàíèÿ è íàóêè è Ìèíèñòåðñòâîì îáîðîíû,<br />

òî åñòü ìåæäó äâóìÿ ãîñóäàðñòâåííûìè èíñòèòóòàìè 23 .<br />

Òàê êàê âîïðîñû âîéíû è îáîðîíû îáû÷íî íàõîäÿòñÿ â ãîñóäàðñòâåííîé<br />

êîìïåòåíöèè, ãîñóäàðñòâî çàÿâèëî î ñâîèõ ïîëíîìî÷èÿõ â ðåãóëèðîâàíèè<br />

ýòîãî âîïðîñà. Â òî æå âðåìÿ, îáðàçîâàíèå íàõîäèòñÿ â ðåãèîíàëüíîì<br />

âåäåíèè: â 1994 ã. Áàëåàðñêèå îñòðîâà – ïîñëåäíåå èç äâóÿçû÷íûõ<br />

21 Salvador de Madariaga, Storia della Spagna, Bologna, 1957.<br />

22 Íåîáõîäèìî íàïîìíèòü î òîì, ÷òî ïðîöåññ ñòàíäàðòèçàöèè êàòàëîíñêîãî ÿçûêà<br />

íà Áàëåàðñêèõ îñòðîâàõ ñòîèò ïåðåä äîïîëíèòåëüíîé ïðîáëåìîé: ïîñòîÿííî óâåëè-<br />

÷èâàþùååñÿ ïðèñóòñòâèå èíîñòðàíöåâ èç ñåâåðíûõ åâðîïåéñêèõ ñòðàí, êîòîðûå ïîñòîÿííî<br />

ïðîæèâàþò íà òåððèòîðèè ðåãèîíà è, çà íåìíîãèì èñêëþ÷åíèåì, íå<br />

èíòåðåñóþòñÿ èçó÷åíèåì êàòàëîíñêîãî ÿçûêà.  íåêîòîðûõ ïîëîæåíèÿõ Ìààñòðèêñêîãî<br />

ñîãëàøåíèÿ óêàçàíî, ÷òî åâðîïåéñêèå ãðàæäàíå ìîãóò ãîëîñîâàòü çà àäìèíèñòðàòèâíûå<br />

îðãàíû â ìåñòàõ, èçáðàííûõ èìè äëÿ ìåñòà æèòåëüñòâà âíå òåððèòîðèè<br />

ãîñóäàðñòâà, ãðàæäàíàìè êîòîðîãî îíè ÿâëÿþòñÿ. Äàííîå ïîëîæåíèå ñäåëàëî âîçìîæíûì<br />

ìàññèâíîå ïðèñóòñòâèå íîâûõ ðåçèäåíòîâ íà Áàëåàðñêèõ îñòðîâàõ, ÷üÿ ëèíãâèñòè÷åñêàÿ<br />

èíòåãðàöèÿ ìîæåò áûòü åùå áîëåå òðóäíîé, ÷åì èíòåãðàöèÿ âíîâü ïðèáûâøèõ<br />

èç ðàçâèòûõ ñòðàí: òàê, «áîãàòûå» íîâûå ìåñòíûå æèòåëè èìåþò òåíäåíöèþ<br />

ñîçäàâàòü ñâîè «ãåòòî» íå èìåÿ òîé ïîòðåáíîñòè îáúåäèíåíèÿ, êîòîðóþ èñïûòûâàþò<br />

«áåäíûå» íîâûå ìåñòíûå æèòåëè.<br />

23 Ñîãëàøåíèå áûëî ñàíêöèîíèðîâàíî Êîðîëåâñêèì Óêàçîì 295/1995 îò 25 ìàðòà<br />

1988 ã.

546 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Äæîâàííè ÏÎÃÃÅÑ×È<br />

547<br />

àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ Èñïàíèè – ïîëó÷èëè â ñâîå âåäåíèå âîïðîñû îáðàçîâàíèÿ.<br />

Òàêèì îáðàçîì, Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä äîëæåí áûë ðåøèòü<br />

õàðàêòåðíûé þðèäè÷åñêèé êîíôëèêò. Ñóä ïîäòâåðäèë êîìïåòåíòíîñòü<br />

àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà, îäíîâðåìåííî ïðèçíàâ, ÷òî âîïðîñû îáîðîíû<br />

íàõîäÿòñÿ â âåäåíèè ãîñóäàðñòâà. Îäíàêî â äàííîì ñëó÷àå Ñóä óñòàíîâèë,<br />

÷òî âîïðîñ íå èìååò ïðÿìîãî îòíîøåíèÿ ê «îðãàíèçàöèè è ôóíêöèîíèðîâàíèþ»<br />

(«organization y funcionamiento») âîîðóæåííûõ ñèë, íî áîëüøå<br />

îòíîñèòñÿ ê ñôåðå îáðàçîâàíèÿ, ðåãóëèðóåìîé àâòîíîìíûì ñîîáùåñòâîì.<br />

Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä ìîã íå ññûëàòüñÿ íà ïðèíöèï îôèöèàëüíîñòè ÿçûêà,<br />

êîòîðûé îõâàòûâàåò ìíîæåñòâî âîïðîñîâ ïî ãîðèçîíòàëè, äîñòàòî÷íî<br />

áûëî ðàññìîòðåòü âîïðîñ î ïîëíîìî÷èÿõ â ñôåðå îáðàçîâàíèÿ, êîòîðûå<br />

ïðèíàäëåæàò àâòîíîìíûì ñîîáùåñòâàì 24 .<br />

Ïðèìå÷àòåëüíî, ÷òî ïîñëå 18 ëåò ïðàâëåíèÿ Íàðîäíîé ïàðòèè íà Áàëåàðñêèõ<br />

îñòðîâàõ ñîçäàíî íîâîå Ïðàâèòåëüñòâî, èçáðàííîå 13 èþíÿ<br />

1999 ã. â ðåçóëüòàòå îáúåäèíåíèÿ Ñîöèàëèñòè÷åñêîé ïàðòèè è äðóãèõ<br />

ëåâûõ ïàðòèé, âêëþ÷àÿ âëèÿòåëüíóþ ðåãèîíàëüíóþ ïàðòèþ «Unio<br />

Mallorquina». Íîâûé ïðåçèäåíò Ôðàíñèñ Àíòèõ çàÿâèë, ÷òî áóäåò ïðîâîäèòüñÿ<br />

áîëüøàÿ ðàáîòà ïî ïîâûøåíèþ ñòàòóñà êàòàëîíñêîãî ÿçûêà â<br />

ðåãèîíå, ãëàâíûì îáðàçîì â ñôåðå îáðàçîâàíèÿ 25 .<br />

8. Àñòóðèÿ<br />

Ýòî åäèíñòâåííîå àâòîíîìíîå ñîîáùåñòâî, êðîìå Êàòàëîíèè, ïðèíÿâøåå<br />

íîâûé çàêîí î ÿçûêå â òå÷åíèå ïîñëåäíèõ äâóõ ëåò. Ôàêòè÷åñêè<br />

Çàêîí î ÿçûêå «Ley uso y promocion del bable/asturiano», ïðèíÿòûé ïàðëàìåíòîì<br />

Àñòóðèè 23 ìàðòà 1998 ã., ïîëíîñòüþ ðåãóëèðóåò ïîëîæåíèå<br />

ìåñòíîãî ÿçûêà.<br />

Ãîä ïðèíÿòèÿ è îáùèé ïîäõîä – åäèíñòâåííîå, ÷òî ñâÿçûâàåò êàòàëîíñêèé<br />

è àñòóðèéñêèé çàêîíû. Ôàêòè÷åñêè êàòàëîíñêèé çàêîí ãîðàçäî<br />

áîëåå àìáèöèîçåí, èëè, ëó÷øå ñêàçàòü, ñèëüíåå îðèåíòèðîâàí íà ðåãóëèðîâàíèå<br />

íåîäíîðîäíîãî îáùåñòâà, â êîòîðîì ìåñòíûé ÿçûê ÿâëÿåòñÿ<br />

âàæíåéøèì èíñòðóìåíòîì îáùåíèÿ áîëüøèíñòâà ãðàæäàí Êàòàëîíèè è<br />

èñïîëüçóåòñÿ âî âñåõ ñôåðàõ ïîâñåäíåâíîé æèçíè – îò ñåìåéíûõ øóòîê<br />

äî íàó÷íûõ ñòàòåé.<br />

 òî âðåìÿ êàê êàòàëîíñêèé ïðèçíàåòñÿ îòäåëüíûì ÿçûêîì êàê îôèöèàëüíûìè<br />

äîêóìåíòàìè ñî âðåìåí ñðåäíåâåêîâüÿ, òàê è ÿçûêîâåäàìè,<br />

áîëüøèíñòâî ñïåöèàëèñòîâ íå ïðèçíàåò ñóùåñòâîâàíèå îòäåëüíîãî àñòóðèéñêîãî<br />

ÿçûêà áàáëå. Åãî ñõîäñòâî ñ êàñòèëüñêèì ïîçâîëÿåò ñäåëàòü<br />

24 Èíòåðåñíî îòìåòèòü, ÷òî, ñîãëàñíî çàêîíîäàòåëüñòâó Áàëåàðñêèõ îñòðîâîâ,<br />

îñâîáîæäåíèå îò èçó÷åíèÿ êàòàëîíñêîãî ÿçûêà äîïóñêàåòñÿ íà ñðîê òðè ãîäà.<br />

25 «El nou Govern balear convertirel catalá en idioma vehicular a l’escola», Avui, 19<br />

èþëÿ 1999.<br />

âûâîä, ÷òî áàáëå ÿâëÿåòñÿ äèàëåêòîì êàñòèëüñêîãî. Ýòî ïðèçíàåò áîëüøèíñòâî<br />

æèòåëåé Àñòóðèè. Òðóäíî ñêàçàòü, ñêîëüêî ëþäåé ãîâîðÿò íà<br />

áàáëå, òàê êàê áîëüøîå êîëè÷åñòâî æèòåëåé Àñòóðèè èñïîëüçóþò ñâîåãî<br />

ðîäà ìåñòíûé êàñòèëüñêèé, íà êîòîðûé îêàçûâàåò íåêîòîðîå âëèÿíèå<br />

áàáëå. Òîëüêî íåáîëüøîå êîëè÷åñòâî æèòåëåé Àñòóðèè ãîâîðÿò íà «÷èñòîì»<br />

àñòóðèéñêîì ÿçûêå.<br />

Ïîýòîìó çàùèòó àñòóðèéñêîãî ÿçûêà ñëåäóåò èñêàòü â ñò. 3 Êîíñòèòóöèè<br />

Èñïàíèè, îòíîñÿ åãî ê «ïðîñòîé ëèíãâèñòè÷åñêîé ìîäàëüíîñòè». Ñ<br />

äðóãîé ñòîðîíû, êàòàëîíñêèé ÿçûê ñëåäóåò îòíåñòè ê ïàðàãðàôó 2 ñò. 2,<br />

ãäå ãîâîðèòñÿ î «äðóãèõ ÿçûêàõ» 26 . Ñòàòóò îá àâòîíîìèè Àñòóðèè îò 1981<br />

ã. âêëþ÷àåò äâå ñòàòüè ïî çàùèòå ìåñòíîãî äèàëåêòà áàáëå, èçó÷åíèå<br />

êîòîðîãî, îäíàêî, íå ÿâëÿåòñÿ îáÿçàòåëüíûì 27 .<br />

Çàêîí î ÿçûêå Àñòóðèè – «ìÿãêèé çàêîí», îñîáåííî â ÷àñòè, îòíîñÿùåéñÿ<br />

ê îáðàçîâàíèþ íà ìåñòíîì äèàëåêòå áàáëå.<br />

 ñò. 10 ãîâîðèòñÿ:<br />

«Àñòóðèÿ, â ïðåäåëàõ ñâîèõ ïîëíîìî÷èé, ãàðàíòèðóåò îáó÷åíèå ÿçûêó<br />

áàáëå/àñòóðèéñêîìó íà âñåõ óðîâíÿõ íà äîáðîâîëüíîé îñíîâå».<br />

 ñò. 4 ãîâîðèòñÿ îá èñïîëüçîâàíèè àñòóðèéñêîãî â ãîñóäàðñòâåííîì<br />

óïðàâëåíèè è ïðåäóñìàòðèâàåòñÿ çàêîííîñòü ëþáîãî óñòíîãî èëè ïèñüìåííîãî<br />

àêòà, ïðåäñòàâëåííîãî ãðàæäàíàìè íà ðàññìîòðåíèå àäìèíèñòðàöèè<br />

Àñòóðèè íà ìåñòíîì ÿçûêå. Â ïåðâîì ïàðàãðàôå ñò. 4 ãîâîðèòñÿ:<br />

«Êàæäûé ãðàæäàíèí èìååò ïðàâî èñïîëüçîâàòü áàáëå/àñòóðèéñêèé â<br />

ïèñüìåííîé è óñòíîé ôîðìå».<br />

Ýòè ïîëîæåíèÿ êàñàþòñÿ òîëüêî ãîñóäàðñòâåííûõ ñëóæàùèõ àâòîíîìíîãî<br />

ñîîáùåñòâà Àñòóðèÿ; äëÿ ìóíèöèïàëèòåòîâ ñò. 8 òîëüêî ïðåäóñìàòðèâàåò<br />

âîçìîæíîñòü ïðèäàíèÿ çàêîííîé ñèëû äåÿòåëüíîñòè, îñóùåñòâëÿåìîé<br />

ñ èñïîëüçîâàíèåì àñòóðèéñêîãî ÿçûêà.<br />

 ýòîé ñâÿçè ïðàâèëüíî ãîâîðèòü î ïîëóîôèöèàëüíîì ñòàòóñå àñòóðèéñêîãî.<br />

Êîíå÷íî, ýòîò çàêîí äåëàåò íîâûé ñåðüåçíûé øàã â ïðèìåíåíèè<br />

ìåñòíîãî ÿçûêà âî ìíîãèõ îáëàñòÿõ ñîöèàëüíîé æèçíè îáùåñòâà.<br />

Íî îí äîëæåí ñîïðîâîæäàòüñÿ ðÿäîì èíñòðóêöèé, òàêèõ êàê ðåãèîíàëüíûå<br />

äåêðåòû èëè ìóíèöèïàëüíûå ïðàâèëà, äëÿ ïðèäàíèÿ îôèöèàëüíîãî<br />

ñòàòóñà ìåñòíîìó ÿçûêó. Â êîíöå êîíöîâ, èìåííî æèòåëè Àñòóðèè îïðå-<br />

26 Íóæíî ïîä÷åðêíóòü, ÷òî âûðàæåíèå «ëèíãâèñòè÷åñêàÿ ìîäàëüíîñòü» îõâàòûâàåò<br />

âñå äèàëåêòû, èñïîëüçóåìûå â Èñïàíèè, âêëþ÷àÿ êàñòèëüñêèé – åäèíûé îôèöèàëüíûé<br />

ÿçûê íà âñåé òåððèòîðèè Èñïàíèè, àñòóðèéñêèé, àðàãîíñêèé è àðàíèçñêèé (äèàëåêò<br />

îññèòàíñêîãî); ðåãèîíàëüíûå ÿçûêè – êàòàëîíñêèé, ÿçûê áàñêîâ è ãàëèñèéñêèé. Â<br />

ýòîé ñâÿçè òåðìèí «ïðîñòàÿ ëèíãâèñòè÷åñêàÿ ìîäàëüíîñòü» îáîçíà÷àåò äèàëåêòû,<br />

êîòîðûå íå ÿâëÿþòñÿ ÿçûêàìè, è ÷åé ñòàòóñ íå ÿâëÿåòñÿ îôèöèàëüíûì (èñêëþ÷åíèåì<br />

ÿâëÿåòñÿ áàñêñêèé â Íàâàððå è êàòàëîíñêèé â Àðàãîíå, êîòîðûå èìåþò íèçêèé óðîâåíü<br />

çàùèòû, õîòÿ, â ñóùíîñòè, ÿâëÿþòñÿ ÿçûêàìè).<br />

27 Xozé Luís Garcia Arias, «La lengua asturiana en la Administracion», Revista de llengua<br />

i dret. 2 (1983) pp. 137-139.

548 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Äæîâàííè ÏÎÃÃÅÑ×È<br />

549<br />

äåëÿò âîçìîæíîñòü ðàñøèðåíèÿ ñôåðû èñïîëüçîâàíèÿ ýòîé «ïðîñòîé<br />

ëèíãâèñòè÷åñêîé ìîäàëüíîñòè».<br />

9. Aðàãîí<br />

Ñîöèàëüíî-ëèíãâèñòè÷åñêàÿ ñèòóàöèÿ â Àðàãîíå ñõîæà ñ ñèòóàöèåé<br />

â Àñòóðèè. Ôàêòè÷åñêè, êàñòèëüñêèé ÿçûê èñïîëüçóåòñÿ àáñîëþòíûì<br />

áîëüøèíñòâîì íàñåëåíèÿ – 95%. Îñòàâøèåñÿ 5% èñïîëüçóþò êàê àðàãîíñêèé<br />

28 , òàê è êàòàëîíñêèé. Ëþäè, ãîâîðÿùèå íà àðàãîíñêîì, æèâóò<br />

òîëüêî â ïðåäãîðíûõ ðàéîíàõ Ïèðåíååâ, à êàòàëîíñêèé ÿçûê ðàñïðîñòðàíåí<br />

â îáëàñòè, ãðàíè÷àùåé ñ Êàòàëîíèåé.<br />

Ñòàòóò îá àâòîíîìèè Àðàãîíà ñîäåðæèò ñòàòüþ î çàùèòå ìåñòíûõ<br />

ÿçûêîâ. Ñîãëàñíî ýòîé ñòàòüå âñå ôóíêöèè ïî ðåãóëèðîâàíèþ çàùèòû<br />

ìåñòíîãî ÿçûêà ïåðåäàþòñÿ áóäóùåìó çàêîíó î ÿçûêå, êîòîðûé áóäåò<br />

ïðèíÿò ïàðëàìåíòîì Àðàãîíà. Äî íàñòîÿùåãî âðåìåíè ïàðëàìåíò íå<br />

âûïîëíèë ïîðó÷åíèå âûøåóïîìÿíóòîé ñòàòüè, íî íåäàâíèå ñîáûòèÿ<br />

ïîêàçàëè, ÷òî èíòåðåñ ê çàùèòå ÿçûêîâ íàöèîíàëüíûõ ìåíüøèíñòâ â<br />

àâòîíîìíîì ñîîáùåñòâå ìîæåò óñèëèòüñÿ.<br />

Ôàêòè÷åñêè, â òå÷åíèå 1999 ã. ðåãèîíàëüíûé ïàðëàìåíò ïðèíÿë äâà<br />

çàêîíà, ñîäåðæàùèå êðàòêèå ññûëêè íà ÿçûêè Àðàãîíà, ïðîÿâèâ îïðåäåëåííóþ<br />

÷óâñòâèòåëüíîñòü ê ýòîìó âîïðîñó. Ïîñêîëüêó â Çàêîíå ¹1/1999<br />

ãîâîðèòñÿ î êóëüòóðíîì íàñëåäèè Àðàãîíà, à â Çàêîíå ¹3/1999 – î ïðàâå<br />

íàñëåäîâàíèÿ â ñëó÷àå ñìåðòè, îñòàåòñÿ íåîáõîäèìîñòü â ïðèíÿòèè<br />

îáùåãî çàêîíà î ÿçûêå. Ñïåöèàëüíàÿ êîìèññèÿ ïàðëàìåíòà Àðàãîíà ïî<br />

ÿçûêîâîé ïîëèòèêå «Comisin Especial de Política Linguística» ðåêîìåíäîâàëà<br />

ïðèíÿòèå åäèíîãî çàêîíà î ÿçûêå 6 íîÿáðÿ 1997 ã., ïðèçûâàÿ ðåãèîíàëüíîå<br />

ïðàâèòåëüñòâî ðàçðàáîòàòü çàêîí î ÿçûêå äî êîíöà 1997 ã. Êàê<br />

áûëî ñêàçàíî âûøå, ýòîò çàêîí åùå íå ïðèíÿò, íî óæå èìååòñÿ ïðîåêò,<br />

ïîäãîòîâëåííûé îáúåäèíåííûì Êîìèòåòîì ÷ëåíîâ ðåãèîíàëüíîãî Ïðàâèòåëüñòâà<br />

è ãîñóäàðñòâåííûõ ó÷ðåæäåíèé – «Plataforma para la Defensa<br />

de las Lenguas Minoritarias de Aragón» 29 .<br />

Ýòîò ïðîåêò âûãëÿäèò ãðàíäèîçíî, âîçìîæíî, äàæå ñëèøêîì, ó÷èòûâàÿ<br />

ñîöèàëüíî-ëèíãâèñòè÷åñêóþ äåéñòâèòåëüíîñòü Àðàãîíà. Òåêñò çàêîíà<br />

ñëèøêîì äëèííûé, ïîäðîáíûé (îí ñîäåðæèò 53 ñòàòüè, à çàêîí<br />

Àñòóðèè – 18) è àìáèöèîçíûé, òàê êàê åãî öåëü – ïðèäàíèå îôèöèàëüíîãî<br />

ñòàòóñà àðàãîíñêîìó è êàòàëîíñêîìó ÿçûêàì íà «òåððèòîðèÿõ, ãäå îíè<br />

èñïîëüçóþòñÿ íàðàâíå ñ êàñòèëüñêèì». Ðàçäåëû, ïîñâÿùåííûå ñôåðàì<br />

îáðàçîâàíèÿ, ãîñóäàðñòâåííîãî è ïðàâîâîãî óïðàâëåíèÿ, ïîä÷åðêèâàþò<br />

28 Èñòîðè÷åñêèé àíàëèç àäìèíèñòðàòèâíîãî èñïîëüçîâàíèÿ àðàãîíñêîãî ÿçûêà áûë<br />

ïðåäñòàâëåí â ðàáîòå Francho Nagore Laín, «Notas sobre el uso administrativo del<br />

aragonès», Revista de llengua i dret, 2, 1983 P. 97-110.<br />

29 Ñðåäè ýòèõ ó÷ðåæäåíèé ñëåäóåò óïîìÿíóòü «Colla Unibersitaria por l’aragones»,<br />

êîòîðîå èçäàåò èíòåðåñíûé ýëåêòðîííûé æóðíàë «O lupo».<br />

ýòó àìáèöèîçíîñòü. Îäíà èõ îñîáåííîñòåé ýòîãî ïðîåêòà – ñïèñîê ìóíèöèïàëèòåòîâ,<br />

ãäå ïðåîáëàäàþò àðàãîíñêèé è êàòàëîíñêèé ÿçûêè.<br />

 ýòîé ñòàòüå áîëüøîå çíà÷åíèå ïðèäàåòñÿ «ÿçûêàì íàöèîíàëüíûõ<br />

ìåíüøèíñòâ» Èñïàíèè, îñîáåííî àñòóðèéñêîìó, ïîòîìó ÷òî âîçðîæäåíèå<br />

«ïðîñòîé ëèíãâèñòè÷åñêîé ìîäàëüíîñòè» îçíà÷àåò óñïåõ ïðîöåññà<br />

ðåãèîíàëèçàöèè äåìîêðàòè÷åñêîé Èñïàíèè. Êîíå÷íî, óñïåøíîå ðàçâèòèå<br />

«estado autonomico» îïðåäåëÿåòñÿ íå òîëüêî ïîääåðæêîé ðåãèîíàëüíûõ<br />

ÿçûêîâ è êóëüòóð, íî ëèíãâèñòè÷åñêèé ôàêòîð ÿâëÿåòñÿ îäíèì èç<br />

âàæíåéøèõ àñïåêòîâ, ôîðìèðóþùèõ «hecho diferencial», õàðàêòåðíûå<br />

÷åðòû ðåãèîíîâ âíóòðè èíñòèòóöèîíàëüíîé ñòðóêòóðû Èñïàíèè.<br />

Íàïðèìåð, êàòàëîíñêèå íàöèîíàëèñòû äåëàþò îñîáûé àêöåíò íà ÿçûêîâîì<br />

âîïðîñå, òàê ÷òî íåêîòîðûå êðèòèêè ãîâîðÿò î «ÿçûêîâîì íàöèîíàëèçìå»<br />

30 . Ôàêòè÷åñêè, êàòàëîíñêèé ÿçûê ÿâëÿåòñÿ íàèáîëåå î÷åâèäíûì<br />

è ëþáèìûì îòëè÷èòåëüíûì ïðèçíàêîì êàòàëîíñêîãî îáùåñòâà. Îá<br />

ýòîì ãîâîðèò äåòàëüíî ðàçðàáîòàííîå çàêîíîäàòåëüñòâî î ÿçûêå, îõâàòûâàþùåå<br />

âñå ñôåðû æèçíè îáùåñòâà.<br />

Òàê, íå ñëåäóåò óäèâëÿòüñÿ òîìó, ÷òî ìíîãèå àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà<br />

çàíÿòû ïîèñêîì ñâîèõ ÿçûêîâûõ êîðíåé: îíè èùóò ñâîè «hecho<br />

diferencial». Ýòî ìîæåò ïîêàçàòüñÿ íåñêîëüêî èñêóññòâåííûì, íî â òî æå<br />

âðåìÿ ñâèäåòåëüñòâóåò î íåîáõîäèìîñòè ìåñòíîé èäåíòè÷íîñòè, è íèêàê<br />

íå ïðîòèâîðå÷èò ãëîáàëèçàöèè. Âàæíûì ñîáûòèåì ñòàëî íåäàâíåå<br />

ïðèíÿòèå êàòàëîíñêîãî çàêîíà, ïðåäóñìàòðèâàþùåãî ñîçäàíèå íàöèîíàëüíûõ<br />

ñïîðòèâíûõ êîìàíä. Îêîëî ïîëóìèëëèîíà ÷åëîâåê ïîäïèñàëè<br />

îáðàùåíèå â ïàðëàìåíò â ïîääåðæêó ýòîé èíèöèàòèâû 31 .<br />

Åñëè àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà Èñïàíèè ïîëó÷àò áîëüøå ïîëíîìî÷èé<br />

â ïðåäåëàõ åäèíîé ãîñóäàðñòâåííîé ñòðóêòóðû è áåç íàðóøåíèÿ åâðîïåéñêèõ<br />

ñòðóêòóð, òî îäíîé èç âàæíåéøèõ çàäà÷ ñòàíåò âîïðîñ î ñòàíäàðòèçàöèè<br />

ðåãèîíàëüíûõ ÿçûêîâ Èñïàíèè.<br />

30 Çäåñü íåîáõîäèìî ïðîöèòèðîâàòü ïóáëèêàöèþ, îñòðî êðèòèêóþùóþ âåñü êàòàëîíñêèé<br />

íàöèîíàëèçì, à íå òîëüêî ÿçûêîâóþ ôîðìó: Arcadi Espada, Contra Catalunya,<br />

Barcelona, 1996.<br />

31 «Aprobada la ley para que Cataluòa tenga selecciones deportivas propias», El País, 29<br />

èþëÿ 1999.<br />

n

550 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Èðèíà ÁÓÑÛÃÈÍÀ<br />

551<br />

Èðèíà Áóñûãèíà<br />

Âçàèìîîòíîøåíèÿ ìåæäó âëàñòíûìè óðîâíÿìè<br />

â ôåäåðàòèâíîì ãîñóäàðñòâå è ãîñóäàðñòâå àâòîíîìèé:<br />

ñðàâíèòåëüíûé àñïåêò (ïðàêòèêà Ðîññèè è Èñïàíèè)<br />

Ìîäåëè òåððèòîðèàëüíîãî óñòðîéñòâà â âûñøåé ñòåïåíè íàöèîíàëüíû.<br />

Ñâîþ çàäà÷ó ÿ âèæó â ïðîâåäåíèè ïîïûòêè ñðàâíèòåëüíîãî àíàëèçà<br />

ìîäåëåé òåððèòîðèàëüíî-ïîëèòè÷åñêîãî óñòðîéñòâà Èñïàíèè è<br />

Ðîññèè.  òå÷åíèå 25 ëåò Èñïàíèÿ ñîâåðøàåò ïåðåõîä îò îäíîãî èç íàèáîëåå<br />

öåíòðàëèçîâàííûõ ãîñóäàðñòâ Åâðîïû ê îáðàçîâàíèþ è çàêðåïëåíèþ<br />

ñîáñòâåííîé ìîäåëè äåöåíòðàëèçîâàííîãî ãîñóäàðñòâà; â Ðîññèè<br />

ïîñòðîåíèå ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé òàêæå ïîêà íå çàâåðøåíî. Òåì íå<br />

ìåíåå, îáå ñòðàíû óæå ïðîøëè áîëüøîé ïóòü, íàêîïèëè îïðåäåëåííûé<br />

îïûò. Îñíîâíûì âîïðîñîì â îáùåì êîíòåêñòå äàííîé ïðîáëåìû ÿâëÿåòñÿ<br />

ñëåäóþùèé: êàêèå ôàêòîðû îïðåäåëèëè èíñòèòóöèîíàëüíûé äèçàéí<br />

ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè è ãîñóäàðñòâà àâòîíîìèé â Èñïàíèè. Âàæíî<br />

îòìåòèòü, ÷òî â îáåèõ ðàññìàòðèâàåìûõ ñòðàíàõ ïðîöåññ òåððèòîðèàëüíî-ïîëèòè÷åñêîãî<br />

ñòðîèòåëüñòâà åùå íå çàêîí÷åí, òàê ÷òî ðå÷ü èäåò î<br />

ñðàâíåíèè îïðåäåëåííûõ ôàç, ýòàïîâ ñòðîèòåëüñòâà. Ýòî îáñòîÿòåëüñòâî<br />

âûñòóïàåò îãðàíè÷èòåëåì ïðè ñðàâíåíèè îáåèõ ìîäåëåé.<br />

Íà ïîâåðõíîñòè â ìîäåëÿõ òåððèòîðèàëüíî-ïîëèòè÷åñêîãî óñòðîéñòâà<br />

Èñïàíèè è Ðîññèè äîâîëüíî ìíîãî ñõîæåãî. Êîíñòèòóöèè îáîèõ ãîñóäàðñòâ<br />

îïðåäåëÿþò õàðàêòåð âçàèìîîòíîøåíèé öåíòðà è òåððèòîðèé: è Èñïàíèÿ,<br />

è Ðîññèÿ èìåþò äâóõïàëàòíûå ïàðëàìåíòû, â êîòîðûõ âåðõíÿÿ ïàëàòà<br />

ïðåäñòàâëÿåò èíòåðåñû òåððèòîðèé. Â îáåèõ ñòðàíàõ ðåãèîíû èìåþò ñâîè<br />

ñòàòóòû (êîíñòèòóöèè) è âûáîðíûå îðãàíû âëàñòè. Íàêîíåö, è äàííîå<br />

îáñòîÿòåëüñòâî ïðåäñòàâëÿåòñÿ ìíå êðàéíå âàæíûì, è â Èñïàíèè, è â Ðîññèè<br />

âçàèìîîòíîøåíèÿ öåíòðà è ðåãèîíîâ èìåþò àñèììåòðè÷íûé õàðàêòåð,<br />

èíûìè ñëîâàìè, îáúåì êîìïåòåíöèé ðåãèîíîâ íåîäèíàêîâ. Òàê, â<br />

Ðîññèè ôåäåðàöèÿ èìååò êðàéíå ñëîæíóþ ñòðóêòóðó, â åå ñîñòàâå ïðèñóòñòâóþò<br />

íåñêîëüêî ðàçëè÷íûõ òèïîâ ñóáúåêòîâ. Åñëè ãîâîðÿò îá îñîáîì<br />

ñòàòóñå, ïðèâèëåãèðîâàííîì ïîëîæåíèè, òî ðå÷ü îáû÷íî èäåò î ðåñïóáëèêàõ<br />

â ñîñòàâå ÐÔ. Â Èñïàíèè ðÿä ðåãèîíîâ ñâÿçûâàþò ñ öåíòðîì «îñîáûå»<br />

îòíîøåíèÿ – ýòî èñòîðè÷åñêèå ðåãèîíû ñòðàíû, ñòîëåòèÿìè îòñòàèâàþùèå<br />

ñâîé ñàìîáûòíûé õàðàêòåð – Êàòàëîíèÿ, Ñòðàíà Áàñêîâ è Ãàëèñèÿ.<br />

Ëèäåðû ýòèõ ðåãèîíîâ áûëè íåäîâîëüíû ñòàòóñîì ñâîèõ òåððèòîðèé è<br />

ïðèçûâàëè ê ñîçäàíèþ ôåäåðàòèâíîãî èñïàíñêîãî ãîñóäàðñòâà (òàê, îäèí<br />

èç «îòöîâ» êàòàëîíñêîãî íàöèîíàëèçìà Ýíðèêå Ïðàò äå ëà Ðèáà ïðèçûâàë<br />

Èðèíà Ìàðêîâíà Áóñûãèíà – äîêòîð ïîëèòè÷åñêèõ íàóê, ïðîôåññîð ÌÃÈÌÎ (Ó)<br />

ÌÈÄ Ðîññèè.<br />

ê ñîçäàíèþ «Èáåðèéñêîé ôåäåðàöèè», â ñîñòàâ êîòîðîé âîøëè áû, íàðÿäó<br />

ñ Êàòàëîíèåé, Êàñòèëèÿ, Ïîðòóãàëèÿ, Âàëåíñèÿ è Áàëåàðñêèå îñòðîâà)<br />

èëè âûäâèãàëè ñåïàðàòèñòñêèå ëîçóíãè.<br />

Èíòåðåñíî, ÷òî ñõîæèå ÷åðòû íå èñ÷åðïûâàþòñÿ ïåðå÷èñëåííûìè<br />

âûøå. Ðå÷ü èäåò, âî-ïåðâûõ, î òîì, ÷òî â îáîèõ ñëó÷àÿõ èíèöèàòèâà èçìåíåíèÿ<br />

õàðàêòåðà âçàèìîîòíîøåíèé ìåæäó öåíòðîì è ðåãèîíàìè èñõîäèëà<br />

èç ðåãèîíîâ, ñíèçó. Èìåííî ïîä äàâëåíèåì ðåãèîíîâ øëî ôîðìèðîâàíèå<br />

öåíòðîì íîâîé ìîäåëè âçàèìîîòíîøåíèé. Âî-âòîðûõ, â îáîèõ<br />

ãîñóäàðñòâàõ ïðîöåññû äåöåíòðàëèçàöèè (ôåäåðàëèçàöèè, ðåãèîíàëèçàöèè)<br />

ðàçâèâàëèñü íà ôîíå äåìîêðàòè÷åñêîãî òðàíçèòà.<br />

Òåì íå ìåíåå, âñå ýòè ñõîæèå èíñòèòóòû è õàðàêòåðèñòèêè íå îïðåäåëÿþò<br />

âíóòðåííåé ñõîæåñòè ìîäåëåé, íàïðîòèâ, óäèâèòåëüíî, íàñêîëüêî ðàçíûå<br />

ðåçóëüòàòû ïîëó÷åíû â ýòèõ äâóõ ñòðàíàõ. Ìíå ïðåäñòàâëÿåòñÿ, ÷òî íà<br />

õàðàêòåð ðåçóëüòàòîâ ïîâëèÿëè, ïî êðàéíå ìåðå, äâà âàæíûõ ôàêòîðà: èñòîðè÷åñêèå<br />

ïðåäïîñûëêè è ñàì õàðàêòåð äåìîêðàòè÷åñêîãî òðàíçèòà.<br />

1. Èñòîðè÷åñêèé êîíòåêñò<br />

×òî êàñàåòñÿ Ðîññèè, òî ïðèíÿòî ñ÷èòàòü, ÷òî ñ òî÷êè çðåíèÿ ôîðìèðîâàíèÿ<br />

è ðàçâèòèÿ ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé, èñòîðè÷åñêèå ïðåäïîñûëêè<br />

íå ñëèøêîì áëàãîïðèÿòíû. Îïûò ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé îòñóòñòâóåò.<br />

Õîòÿ Ðîññèéñêàÿ Èìïåðèÿ äîïóñêàëà àâòîíîìèþ ðàçëè÷íûõ<br />

òåððèòîðèé, è äîâîëüíî ñóùåñòâåííóþ (äîñòàòî÷íî âñïîìíèòü î Ïîëüøå<br />

è Ôèíëÿíäèè), òåì íå ìåíåå, ýòà ïîëèòè÷åñêàÿ ñèñòåìà ñòðîèëàñü íà<br />

óíèòàðíûõ íà÷àëàõ. Íà÷àâøèåñÿ äèñêóññèè î íåîáõîäèìîñòè èçìåíåíèÿ<br />

õàðàêòåðà âçàèìîîòíîøåíèé ìåæäó öåíòðîì è òåððèòîðèÿìè áûëè<br />

ïðåðâàíû ðåâîëþöèåé 1917 ã. Áîëüøåâèêè, âçÿâøèå âëàñòü, ïî ïîíÿòíûì<br />

ïðè÷èíàì áûëè ñòîðîííèêàìè öåíòðàëèçîâàííîãî óíèòàðíîãî ãîñóäàðñòâà,<br />

îäíàêî ïî íåîáõîäèìîñòè ïðèçíàâàëè íàëè÷èå ñóùåñòâåííûõ<br />

ìåæòåððèòîðèàëüíûõ ðàçëè÷èé, ïðåæäå âñåãî, íàëè÷èå òåððèòîðèé, êîìïàêòíî<br />

çàñåëåííûõ ðàçëè÷íûìè ýòíîñàìè è â ñèëó ýòîãî èìåþùèìè ñâîþ<br />

ñïåöèôèêó. ÐÑÔÑÐ, òàêèì îáðàçîì, áûëà êîíñòèòóèðîâàíà êàê ôåäåðàöèÿ<br />

ñîâåòñêèõ ñîöèàëèñòè÷åñêèõ íàöèîíàëüíûõ ðåñïóáëèê, îñòàëüíûå<br />

ðåãèîíû â êà÷åñòâå ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè íå áûëè äàæå óïîìÿíóòû. Ýòà<br />

êâàçè-ôåäåðàòèâíîñòü áûëà õàðàêòåðíà äëÿ âñåé èñòîðèè ñîâåòñêîãî<br />

ãîñóäàðñòâà. Òàê, Êîíñòèòóöèÿ ÑÑÑÐ 1977 ã. çàêðåïëÿëà ïðèíöèï äåìîêðàòè÷åñêîãî<br />

öåíòðàëèçìà êàê îñíîâó îðãàíèçàöèè è äåÿòåëüíîñòè<br />

ñîâåòñêîãî ãîñóäàðñòâà.  åå ïåðâîé ãëàâå, ïîñâÿùåííîé õàðàêòåðó ïîëèòè÷åñêîé<br />

ñèñòåìû, ôåäåðàòèâíûé õàðàêòåð ãîñóäàðñòâà íå îãîâàðèâàëñÿ,<br />

ïðèíöèï ôåäåðàëèçìà íå áûë çàêðåïëåí 1 . Ïîëàãàþ, ÷òî êâàçèôåäåðàòèâíîñòü<br />

ñîâåòñêîãî ïåðèîäà íå òîëüêî íå ïîìîãëà ïðè<br />

1 Ð.Ã. Àáäóëàòèïîâ, Ë.Ô. Áîëòåíêîâà, Þ.Ô. ßðîâ. Ôåäåðàëèçì â èñòîðèè Ðîññèè.<br />

Êíèãà âòîðàÿ. Ì.: «Ðåñïóáëèêà», 1993. Ñ. 9.

552 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Èðèíà ÁÓÑÛÃÈÍÀ<br />

553<br />

ñòàíîâëåíèè íîâîãî ðîññèéñêîãî ôåäåðàëèçìà, íî ñóùåñòâåííî åãî çàòðóäíèëà,<br />

äîáàâèâ ê ïîñòîÿííî âîçíèêàþùèì, «áëàãîïðèîáðåòåííûì»<br />

ïðîáëåìàì «âðîæäåííûå» óðîäñòâà.<br />

Ôàêòè÷åñêè, îòñ÷åò ñòðîèòåëüñòâà íîâîé ôåäåðàòèâíîé ãîñóäàðñòâåííîñòè<br />

ìû ìîæåì âåñòè ëèøü ñ ìîìåíòà ïîäïèñàíèÿ Ôåäåðàòèâíîãî äîãîâîðà<br />

â ìàðòå 1992 ã. è ïðèíÿòèÿ Êîíñòèòóöèè â äåêàáðå 1993 ã. Ìû<br />

ñòðîèì íàø ôåäåðàëèçì ëèøü äåñÿòü ëåò, íå èìåÿ âîçìîæíîñòè ïîëàãàòüñÿ<br />

ïðè ýòîì íà èñòîðè÷åñêóþ ïàìÿòü.<br />

 Èñïàíèè èñòîðèÿ ðàñïîðÿäèëàñü èíà÷å: ñòðàíà íèêîãäà íå áûëà èñòîðè÷åñêè<br />

ñëîæèâøèìñÿ öåíòðàëèçîâàííûì ãîñóäàðñòâîì, îíà âñåãäà<br />

îòëè÷àëàñü ïðàâîâûì, ïîëèòè÷åñêèì è êóëüòóðíûì ïëþðàëèçìîì. Èñïàíñêàÿ<br />

èñòîðèÿ ñîäåðæèò ïåðèîäû óñèëåíèÿ è îñëàáëåíèÿ öåíòðàëèçàöèè.<br />

Òàê, ïåðâàÿ ñîâðåìåííàÿ Êîíñòèòóöèÿ Èñïàíèè 1812 ã. îçíà÷àëà êîíåö<br />

(ïî êðàéíåé ìåðå, âðåìåííûé) èñòîðè÷åñêîãî èñïàíñêîãî ðåãèîíàëèçìà,<br />

ñîçäàâ óíèòàðíûé òåððèòîðèàëüíûé ïîðÿäîê è óíèòàðíîå óïðàâëåíèå,<br />

ðàçäåëèâ ñòðàíó íà ïÿòüäåñÿò ïðîâèíöèé. Êîíñòèòóöèÿ I Ðåñïóáëèêè îò<br />

1873 ã., ñóùåñòâîâàâøàÿ ñîâñåì íåäîëãî, íàïðîòèâ, ïðåâðàòèëà ñòðàíó â<br />

ôåäåðàòèâíîå ãîñóäàðñòâî, â êîòîðîì ñåìíàäöàòü ãîñóäàðñòâ (estados),<br />

ñðåäè êîòîðûõ Êóáà è Ïóýðòî Ðèêî, ôîðìèðîâàëè èñïàíñêóþ íàöèþ. Ôåäåðàòèâíîå<br />

èñïàíñêîå ãîñóäàðñòâî ñîñòîÿëî èç òðåõ óðîâíåé: ìóíèöèïàëèòåòîâ,<br />

ðåãèîíîâ-ãîñóäàðñòâ, ñàìîé ôåäåðàöèè-ðåñïóáëèêè.<br />

Ïî ìíåíèþ ýêñïåðòîâ, I Ðåñïóáëèêà îêàçàëàñü ñòîëü íåäîëãîâå÷íîé<br />

â ÷àñòíîñòè ïîòîìó, ÷òî ñëèøêîì ðàäèêàëüíî ðàçðåøàëà ïðîáëåìû òåððèòîðèàëüíîãî<br />

ïîðÿäêà. Â 1876 ã. íîâàÿ êîíñòèòóöèÿ âîññòàíîâèëà öåíòðàëèçîâàííîå<br />

ãîñóäàðñòâî â ñòðàíå.<br />

Ïåðâîé êîíñòèòóöèåé, óäîâëåòâîðèâøåé, ïî êðàéíåé ìåðå, îò÷àñòè<br />

òðåáîâàíèÿ èñòîðè÷åñêèõ èñïàíñêèõ ðåãèîíîâ ñòàëà Êîíñòèòóöèÿ II Ðåñïóáëèêè<br />

â 1931 ã. Ñîãëàñíî ýòîìó äîêóìåíòó, áûëî ñîçäàíî òàê íàçûâàåìîå<br />

èíòåãðàëüíîå ãîñóäàðñòâî, êîòîðîå â öåëîì èìåëî óíèòàðíûé õàðàêòåð,<br />

îäíàêî, îòêðûâàëî âîçìîæíîñòü ðàçâèòèÿ íåêîòîðîé àâòîíîìèè<br />

äëÿ êàòàëîíñêîé, áàñêñêîé è ãàëèñèéñêîé òåððèòîðèé. Òàê, óæå ÷åðåç<br />

ãîä áûë ïðèíÿò Ñòàòóò Êàòàëîíèè, ÷åðåç ïÿòü ëåò – ñòàòóòû Ñòðàíû Áàñêîâ<br />

è Ãàëèñèè, ïîñëåäíèé òàê è íå âñòóïèë â ñèëó èç-çà íà÷àâøåéñÿ ãðàæäàíñêîé<br />

âîéíû 1936-1939 ãã. Ïîñëå åå îêîí÷àíèÿ ðåæèì ãåíåðàëà Ôðàíêî<br />

óêîðåíèëñÿ íà áàçå óíèòàðíîãî öåíòðàëèçîâàííîãî ãîñóäàðñòâà 2 .<br />

Êîíñòèòóöèÿ 1931 ã. áûëà, ïî ñóòè, êîìïðîìèññîì ìåæäó òðàäèöèîííûì<br />

öåíòðàëèçîâàííûì ãîñóäàðñòâîì è àâòîíîìèñòñêèìè óñòðåìëåíèÿìè<br />

îòäåëüíûõ ÷àñòåé ñòðàíû. Ãîñóäàðñòâî Ôðàíñèñêî Ôðàíêî áûëî<br />

îïðåäåëåíî êàê «ñîîáùåñòâî ñóäüáû», ãîñóäàðñòâåííîå åäèíñòâî áûëî<br />

2 Ã.Ý. Ïèñàðèê. Èñïàíñêàÿ ìîäåëü òåððèòîðèàëüíîãî óñòðîéñòâà: ãîñóäàðñòâî àâòîíîìèé.<br />

 êí.: Ñèñòåìà àâòîíîìèé êàê ìîäåëü óêðåïëåíèÿ èíñòèòóòîâ. Ì.: ÌØÏÈ,<br />

2003. Ñ. 46.<br />

ïðèçíàíî âûñøèì ïðèîðèòåòîì. Â ñîîòâåòñòâèè ñ ýòèì, ãîñóäàðñòâåííàÿ<br />

âëàñòü áûëà îðãàíèçîâàíà ñòðîãî èåðàðõè÷åñêè ñíèçó äîâåðõó.<br />

Ïåðåõîä ê äåìîêðàòèè â Èñïàíèè íà÷àëñÿ â 1976 ã., ïðè ýòîì Êîíñòèòóöèþ<br />

1978 ã. îòëè÷àëî ñòðåìëåíèå äàòü îòâåòû íà âûçîâû ðåãèîíàëèçìà;<br />

Îñíîâíîé çàêîí ñòðàíû ïðåäîñòàâèë âîçìîæíîñòü íå òîëüêî îòäåëüíûì,<br />

íî âñåì òåððèòîðèÿì ïîëó÷èòü äîñòóï ê øèðîêîé çàêîíîäàòåëüíîé<br />

è èíñòèòóöèîíàëüíîé àâòîíîìèè 3 . Íîâàÿ ìîäåëü òåððèòîðèàëüíîãî óñòðîéñòâà<br />

ïîëó÷èëà íàçâàíèå ãîñóäàðñòâà àâòîíîìèé. Êðàéíå âàæíî îòìåòèòü<br />

òî, ÷òî Êîíñòèòóöèÿ Èñïàíèè íå óñòàíàâëèâàåò íè ÷èñëî, íè íàçâàíèÿ<br />

àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ, íî ëèøü îáîçíà÷àåò ïóòè äëÿ òîãî, ÷òîáû<br />

îòäåëüíûå ïðîâèíöèè èëè èõ îáúåäèíåíèÿ ìîãëè òàêèå ñîîáùåñòâà ñîçäàâàòü<br />

(ýòî ïðàâî áûëî ðåàëèçîâàíî âñåìè ïðîâèíöèÿìè, è Èñïàíèÿ<br />

èìååò ñåé÷àñ â ñâîåì ñîñòàâå 17 àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ). Êîíñòèòóöèÿ<br />

òàêæå íå îïðåäåëÿåò óðîâåíü ïîëíîìî÷èé êàæäîãî àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà,<br />

îãðàíè÷èâàÿñü ëèøü ñïèñêîì ïîëíîìî÷èé è îïðåäåëÿÿ äâà âîçìîæíûõ<br />

ïóòè äîñòèæåíèÿ àâòîíîìèè: áûñòðûé, ïðåäóñìîòðåííûé äëÿ<br />

èñòîðè÷åñêèõ ðåãèîíîâ è ïîçâîëÿþùèé ñðàçó ïîëó÷èòü ìàêñèìàëüíûé<br />

óðîâåíü ïîëíîìî÷èé, è ìåäëåííûé, êîãäà ðåãèîíû ðàñøèðÿþò îáúåì<br />

ïîëíîìî÷èé ïîñòåïåííî, ïî ìåðå ãîòîâíîñòè.<br />

Òàêèì îáðàçîì, ìîæíî êîíñòàòèðîâàòü, ÷òî â Èñïàíèè âñåãäà â òîé<br />

èëè èíîé ìåðå íàëè÷åñòâîâàë ïîëèòè÷åñêèé è êóëüòóðíûé ïëþðàëèçì,<br />

âñåãäà ñóùåñòâîâàëè îñîáûå, èñòîðè÷åñêèå òåððèòîðèè. Èñòîðèÿ ñòðàíû<br />

– åñòü â äàííîì îòíîøåíèè èñòîðèÿ êîëåáàíèé, ïîäâèæåê ìåæäó<br />

öåíòðàëèçìîì è ðåãèîíàëèçìîì.<br />

2. Îñîáåííîñòè äåìîêðàòè÷åñêîãî òðàíçèòà<br />

Ïî ìîåìó ìíåíèþ, õàðàêòåð äåìîêðàòè÷åñêîãî òðàíçèòà îêàçàë êîëîññàëüíîå<br />

âëèÿíèå íà òåððèòîðèàëüíîå óñòðîéñòâî îáåèõ ñòðàí, ïðè-<br />

÷åì â îáîèõ ñëó÷àÿõ îí áûë ñîâåðøåííî ðàçëè÷íûì.<br />

 Èñïàíèè ìîäåëü òåððèòîðèàëüíîãî óñòðîéñòâà ïîëó÷èëà ñâîå ñïåöèôè÷åñêîå<br />

ðàçâèòèå áëàãîäàðÿ èìïóëüñó, âîçíèêøåìó âñëåäñòâèå ïîëèòè÷åñêîãî<br />

êîíñåíñóñà, áëàãîäàðÿ ïîääåðæêå îñíîâíûõ ïîëèòè÷åñêèõ<br />

ñèë, ïîääåðæêå ãîñóäàðñòâåííîé è íåãîñóäàðñòâåííîé ñôåðû. Äåìîêðàòè÷åñêèé<br />

òðàíçèò áûë ðåàëèçîâàí ÷åðåç ïàêò ìåæäó ðåôîðìàòîðàìè è<br />

êîíñåðâàòîðàìè. «Ïàêò Ìîíêëîà» ñòàë óæå õðåñòîìàòèéíûì ïðèìåðîì<br />

óäà÷íîãî òðàíçèòà â ïîëèòè÷åñêîé íàóêå, ïîäîáíàÿ ìîäåëü äîêàçàëà ñâîþ<br />

ýôôåêòèâíîñòü ñ òî÷êè çðåíèÿ òåìïîâ è ðåçóëüòàòîâ òðàíçèòà. Îñíîâíûå<br />

ïîëèòè÷åñêèå ñèëû äîñòèãëè äîãîâîðåííîñòè îòíîñèòåëüíî îáùåãî<br />

ïðîåêòà – Èñïàíèè, îòíîñèòåëüíî íàöèîíàëüíîãî åäèíñòâà, êîòîðîå<br />

âûñòóïàëî âûñøèì ïðèîðèòåòîì. Â ñò. 2 Êîíñòèòóöèè ñòðàíû ïðîïèñà-<br />

3 Òàì æå. Ñ. 47-48.

554 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Èðèíà ÁÓÑÛÃÈÍÀ<br />

555<br />

íî, ÷òî Îñíîâíîé çàêîí îñíîâàí íà íåðóøèìîì åäèíñòâå èñïàíñêîé<br />

íàöèè, îáùåì è íåäåëèìîì îòå÷åñòâå âñåõ èñïàíöåâ… Èíûìè ñëîâàìè,<br />

âîïðîñ î íàöèîíàëüíîì åäèíñòâå áûë ðåøåí ñ ñàìîãî íà÷àëà.<br />

Ñîâåðøåííî äðóãîé õàðàêòåð èìåë òðàíçèò â Ðîññèè.  îòëè÷èå îò<br />

Èñïàíèè, â íàøåé ñòðàíå íå ñëîæèëîñü ïðåäïîñûëîê äëÿ áûñòðîãî è óñïåøíîãî<br />

òðàíçèòà – ãàðàíòèðîâàííîé ãîñóäàðñòâåííîé öåëîñòíîñòè è<br />

íàöèîíàëüíîé èäåíòè÷íîñòè. Êàê ïðåêðàñíî ïîêàçàë â ñâîåé ðàáîòå À.Þ.<br />

Ìåëüâèëü, íåñìîòðÿ íà íåêîòîðûå àíàëîãèè, ðîññèéñêèé äåìîêðàòè÷åñêèé<br />

òðàíçèò ñòîèò îñîáíÿêîì ïî îòíîøåíèþ ê êëàññè÷åñêèì þæíîåâðîïåéñêèì<br />

ïåðåõîäàì îò àâòîðèòàðèçìà ê äåìîêðàòèè (ðå÷ü çäåñü èäåò â<br />

ïåðâóþ î÷åðåäü îá Èñïàíèè).  Ðîññèè êðèçèñ íàöèîíàëüíîé èäåíòè÷íîñòè<br />

îñòðî ïîñòàâèë ïåðåä âëàñòüþ çàäà÷ó îáåñïå÷åíèÿ íàöèîíàëüíîãî<br />

åäèíñòâà, çàäà÷ó, êîòîðàÿ äî ñèõ ïîð ðåøåíà íåïîëíîñòüþ, õîòÿ îíà äîëæíà<br />

ðåøàòüñÿ äî íà÷àëà äåìîêðàòèçàöèè. Èìåííî ýòî îáñòîÿòåëüñòâî âûäåëÿò<br />

Ðîññèþ ïî÷òè èç âñåõ äåìîêðàòè÷åñêèõ òðàíçèòîâ, ãäå íàöèîíàëüíîå<br />

åäèíñòâî âûñòóïàåò âàæíûì ïðåäâàðèòåëüíûì óñëîâèåì 4 .<br />

 Ðîññèè è Èñïàíèè îêàçàëàñü ðàçíàÿ ïîñëåäîâàòåëüíîñòü ðåôîðì â<br />

õîäå òðàíçèòà: â Èñïàíèè ðåôîðìàòîðñêèå çàäà÷è óäàëîñü ðåøàòü ïîñòóïàòåëüíî<br />

(ê ïðèìåðó, ïîñòóïàòåëüíî, â íåñêîëüêî ýòàïîâ øëà äåöåíòðàëèçàöèÿ),<br />

â Ðîññèè æå òðàíçèò ðàçâèâàëñÿ îäíîâðåìåííî â ðàçíûõ<br />

íàïðàâëåíèÿõ, áåç íàëè÷èÿ îñíîâíîé ïðåäïîñûëêè – ãàðàíòèè íàöèîíàëüíîãî<br />

åäèíñòâà.<br />

3. Ìîäåëè òåððèòîðèàëüíîãî óñòðîéñòâà:<br />

÷òî ìû ïîñòðîèëè<br />

ßâëÿåòñÿ ëè Ðîññèÿ ôåäåðàòèâíûì ãîñóäàðñòâîì? Íà ìîé âçãëÿä, íà<br />

ýòîò âîïðîñ ìîæíî îòâåòèòü ïîëîæèòåëüíî, ïî êðàéíåé ìåðå, ñ íîðìàòèâíîé<br />

òî÷êè çðåíèÿ. Ñîãëàñíî Îñíîâíîìó çàêîíó 1993 ã., Ðîññèéñêàÿ Ôåäåðàöèÿ<br />

êîíñòèòóèðîâàíà êàê ôåäåðàòèâíàÿ ðåñïóáëèêà. ×òî êàñàåòñÿ íå<br />

íîðì, à ðåàëèé, òî Ðîññèÿ, ïî-âèäèìîìó, îáðå÷åíà íà íåêèå ïåðåõîäíûå,<br />

ãèáðèäíûå ôîðìû; ðîññèéñêàÿ ãîñóäàðñòâåííîñòü ñîäåðæèò ýëåìåíòû êàê<br />

ôåäåðàòèâíîãî, òàê è óíèòàðíîãî, è êîíôåäåðàòèâíîãî õàðàêòåðà.<br />

Ïðåæäå âñåãî, ïåðå÷èñëèì îñíîâíûå âåõè ôåäåðàòèâíîãî ñòðîèòåëüñòâà<br />

â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè. Íåîáõîäèìî îòìåòèòü, ÷òî â ñàìîì íà÷àëå<br />

90-õ ãã., äî ïðèíÿòèÿ êîíñòèòóöèè ÐÔ, ëîçóíãè ôåäåðàëèçìà ñëóæèëè<br />

ïðèêðûòèåì (è îïðàâäàíèåì) ñòèõèéíîé äåöåíòðàëèçàöèè, òî åñòü ìàññîâîãî<br />

ïðèñâîåíèÿ ðåãèîíàìè ôóíêöèé è ïîëíîìî÷èé ôåäåðàëüíûõ îðãàíîâ<br />

âëàñòè. Ïðåçèäåíò â òå÷åíèå ðÿäà ëåò (ïåðèîä «äåìîêðàòè÷åñêîãî<br />

àêòèâèçìà») áàëàíñèðîâàë ìåæäó èíòåðåñàìè ðåãèîíîâ è èíòåðåñàìè<br />

ôåäåðàëüíîãî Öåíòðà, êàê ïðàâèëî, îäíàêî, ñêëîíÿÿñü â ñòîðîíó óñòó-<br />

4 À.Þ. Ìåëüâèëü. Äåìîêðàòè÷åñêèå òðàíçèòû: òåîðåòèêî-ìåòîäîëîãè÷åñêèå è ïðèêëàäíûå<br />

àñïåêòû. Ì., 1999. Ñ. 49-51.<br />

ïîê ðåãèîíàì. Ôåäåðàòèâíûé äîãîâîð 1992 ã., áóäó÷è íå ñòîëüêî ðåçóëüòàòîì,<br />

ñêîëüêî ïðîöåññîì, îêàçàëñÿ íå â ñîñòîÿíèè êàðäèíàëüíî èçìåíèòü<br />

ýòó ñèòóàöèþ. Ïðàâäà, ýòîò äîêóìåíò íåâîçìîæíî îöåíèâàòü îäíîçíà÷íî.<br />

Ñ îäíîé ñòîðîíû, åãî ïîäïèñàíèå «ðàçðÿäèëî» ñèòóàöèþ, ñíÿâ<br />

óãðîçó äëÿ òåððèòîðèàëüíîé öåëîñòíîñòè ñòðàíû. Ïîìèìî ýòîãî, Äîãîâîð<br />

ðàñïðîñòðàíèë ôåäåðàòèâíûå îòíîøåíèÿ íà âñå ðåãèîíû, çàêðåïèâ<br />

èõ ïîëîæåíèå â êà÷åñòâå ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè. Ñ äðóãîé ñòîðîíû, ýòîò<br />

äîêóìåíò çàêðåïèë àñèììåòðè÷íûé õàðàêòåð ôåäåðàöèè, êîãäà åå ñóáúåêòû<br />

áûëè ðàçäåëåíû íà «êëàññû» è ïîñòàâëåíû â ðàçíîå ïîëîæåíèå ñ<br />

òî÷êè çðåíèÿ ïðåäîñòàâëåíèÿ ëüãîò, à òàêæå ïî íàëîãàì, òàðèôàì è ïð.<br />

Íàèáîëüøèé îáúåì ïðàâ ïîëó÷èëè ðåñïóáëèêè, ìåíüøèé – êðàÿ è îáëàñòè,<br />

è, íàêîíåö, åùå ìåíüøå – àâòîíîìíûå îêðóãà.<br />

 1993 ã. ïîñëå àíòèêîíñòèòóöèîííîãî è íàñèëüñòâåííîãî ðàçðåøåíèÿ<br />

ñèòóàöèè ñ äâîåâëàñòèåì, ñëîæèâøåìñÿ â ñòðàíå, ôåäåðàëüíûé Öåíòð (÷èòàé:<br />

ïðåçèäåíò) óñèëèâàåò ñâîå âëèÿíèå. Â äåêàáðå 1993 ã. â õîäå ðåôåðåíäóìà<br />

ïðèíèìàåòñÿ íîâàÿ Êîíñòèòóöèÿ Ðîññèè, êîòîðàÿ çàëîæèëà îñíîâû<br />

ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé, õîòÿ è íå ðàçðåøèëà (è, âèäèìî, íå ìîãëà ðàçðåøèòü,<br />

áóäó÷è ïèñàííîé â ñïåøêå) ðÿäà óæå ñóùåñòâîâàâøèõ ïðîáëåì.<br />

Îñíîâíûå ÷åðòû «åëüöèíñêîãî» ïåðèîäà ðàçâèòèÿ ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé<br />

â Ðîññèè âûãëÿäÿò ñëåäóþùèì îáðàçîì.<br />

Ïåðâîå. Ïðè âíåøíåé èíñòèòóöèîíàëüíîé è îò÷àñòè ïðàâîâîé îôîðìëåííîñòè<br />

ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé â Ðîññèè, îíè îñòàâàëèñü íåçðåëûìè<br />

è íåñòàáèëüíûìè. Íåñòàáèëüíîñòü êîðåíèëàñü, ïî êðàéíåé ìåðå,<br />

â òðåõ îñíîâíûõ ìîìåíòàõ: êðàéíå ñëîæíîé èåðàðõè÷åñêîé ñòðóêòóðå<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è åå àñèììåòðè÷íîì õàðàêòåðå; ãèãàíòñêèõ äèñïðîïîðöèÿõ<br />

ìåæäó ðåãèîíàìè ïî óðîâíþ äóøåâîãî âàëîâîãî âíóòðåííåãî<br />

ïðîäóêòà, ðàçìåðó òåððèòîðèè, ÷èñëåííîñòè íàñåëåíèÿ, õîçÿéñòâåííîìó<br />

ïðîôèëþ (ñðàâíèì, ñêàæåì, Ìîñêâó è Êàëìûêèþ: îíè íàõîäÿòñÿ<br />

íå ïðîñòî íà ðàçíûõ óðîâíÿõ, íî íà ðàçíûõ èñòîðè÷åñêèõ ñòàäèÿõ ðàçâèòèÿ!);<br />

íàêîíåö, ñëàáîñòè ôåäåðàëüíîãî Öåíòðà, êîòîðûé ê îêîí÷àíèþ<br />

ïåðèîäà ïðàêòè÷åñêè ïîëíîñòüþ èñ÷åðïàë âîçìîæíîñòè âëèÿíèÿ íà ñèòóàöèþ<br />

â ðåãèîíàõ. Ôåäåðàëèçì «ýïîõè Åëüöèíà» áûë íåóñòîé÷èâûì,<br />

åãî òðàíñôîðìàöèÿ â ñòîðîíó âûñîêîöåíòðàëèçîâàííîãî ñîþçà èëè, íàïðîòèâ,<br />

ðûõëîé êîíôåäåðàöèè áûëà ëèøü âîïðîñîì âðåìåíè.<br />

Âòîðîå. Äëÿ ðàçâèòèÿ ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé áûëà õàðàêòåðíà îïîðà<br />

ïðåçèäåíòà Åëüöèíà íà ñèñòåìó ýêñêëþçèâíûõ îòíîøåíèé ñ ðåãèîíàìè,<br />

ðàçâèòèå ïîëèòè÷åñêîãî ôàâîðèòèçìà, êîãäà íåôîðìàëüíûå èíñòèòóòû<br />

è ïðàâèëà èãðû ñòàëè ëèáî çàìåùàòü íîâûå ôîðìàëüíûå èíñòèòóòû,<br />

ëèáî çàïîëíÿòü ñóùåñòâóþùèé èíñòèòóöèîíàëüíûé âàêóóì.<br />

Òðåòüå, è, ìîæåò áûòü, ãëàâíîå. Ðîññèéñêèé ôåäåðàëèçì íå ñòàë îáùåñòâåííûì,<br />

îí îñòàëñÿ «íàñàæåííûì», «âåðõîâûì», ïðåäìåòîì äèçàéíà, ýëåìåíòû<br />

êîòîðîãî âûñòðàèâàëèñü â çàâèñèìîñòè îò ïîëèòè÷åñêîé êîíúþíêòóðû.<br />

Íàñåëåíèå íå âîñïðèíÿëî ôåäåðàëèçì êàê îáùåñòâåííîå áëàãî.

556 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Èðèíà ÁÓÑÛÃÈÍÀ<br />

557<br />

Àäìèíèñòðàòèâíàÿ ðåôîðìà ïðåçèäåíòà Ïóòèíà áûëà «çàïóùåíà» â 2000<br />

ã. è èìåëà íå êîíñòèòóöèîííûé, íî àäìèíèñòðàòèâíûé õàðàêòåð (îòíîñèòåëüíî<br />

íåèçìåííîñòè êîíñòèòóöèè ìåæäó âåòâÿìè ôåäåðàëüíîé âëàñòè äîñòèãíóòî<br />

ñîãëàñèå). Òåì íå ìåíåå, âûÿñíèëîñü, ÷òî è àäìèíèñòðàòèâíàÿ<br />

ðåôîðìà ïðåäîñòàâëÿåò øèðîêîå ïîëå âîçìîæíîñòåé. Ñäåëàíî ìíîãî: ðåôîðìà<br />

ñîõðàíÿåò ïðåæíèå èíñòèòóòû êàê íåêèå ó÷ðåæäåíèÿ, îäíàêî ìåíÿåò<br />

èõ ñîäåðæàíèå, ïðàâèëà èãðû, âçàèìîðàñïîëîæåíèå íà ïîëèòè÷åñêîé<br />

ñöåíå. Ðåôîðìà ïîêàçûâàåò, ÷òî åñëè «îáîëî÷êè», âíåøíèå ôîðìû èíñòèòóòîâ<br />

â Ðîññèè óæå ñëîæèëèñü, òî èõ ñîäåðæàíèå è ðàññòàíîâêà äî ñèõ ïîð<br />

ìîãóò îñòàâàòüñÿ è îñòàþòñÿ îáúåêòîì ýêñïåðèìåíòèðîâàíèÿ.<br />

Ðåôîðìó Ïóòèíà òðóäíî îöåíèòü îäíîçíà÷íî: îíà ñîäåðæèò íåéòðàëüíûå<br />

(â ïåðñïåêòèâå, âîçìîæíî, ïîçèòèâíûå) ýëåìåíòû, ýëåìåíòû ñîìíèòåëüíîãî<br />

õàðàêòåðà, íàêîíåö, ýëåìåíòû êîíöåïòóàëüíî íåïðèåìëåìûå<br />

(ðåôîðìà ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ). Òåì íå ìåíåå, íåîáõîäèìî ÿñíî ïîíèìàòü<br />

òî, ÷òî âñå ýòè ýëåìåíòû (è ðåôîðìà â öåëîì) ðàáîòàþò íå íà î÷åðåäíîå<br />

óñèëåíèå öåíòðàëèçàöèè, íî íà äåìîíòàæ ñèñòåìû ôåäåðàòèâíûõ<br />

îòíîøåíèé, âûñòðîåííûõ ïðè ïðåçèäåíòå Åëüöèíå. Èçìåíÿåòñÿ ïðåæíÿÿ<br />

ìîäåëü îòíîøåíèé «öåíòð-ðåãèîíû». Ïðè ýòîì ó «ïðåæíåãî» ôåäåðàëèçìà<br />

ïðàêòè÷åñêè íå îêàçàëîñü çàùèòíèêîâ: ïîëèòè÷åñêèå ïàðòèè, ðåãèîíàëüíûå<br />

ýëèòû, îáùåñòâî íå ïîêàçàëè ñåðüåçíûõ ðåàêöèé íà åãî ëîìêó.<br />

Ðåôîðìà ïðåñëåäóåò öåëü îñëàáëåíèÿ ðåãèîíàëüíûõ ýëèò è êîíöåíòðàöèè<br />

ðåñóðñîâ (àäìèíèñòðàòèâíûõ è ôèíàíñîâûõ) â ðóêàõ ôåäåðàëüíîé<br />

áþðîêðàòèè. Íî ýòî òîëüêî ÷àñòü çàäà÷è. Äðóãàÿ åå ÷àñòü òàêîâà:<br />

ôåäåðàëüíàÿ áþðîêðàòèÿ (êîòîðóþ ïðåçèäåíò ñ÷èòàåò ïðèçíàêîì ñèëüíîãî<br />

è ýôôåêòèâíîãî ãîñóäàðñòâà) äîëæíà ñòàòü òåì ëîêîìîòèâîì, êîòîðûé<br />

îáåñïå÷èò ýêîíîìè÷åñêèé ðîñò ëþáîé öåíîé. Òàê ÷òî «åëüöèíñêèé»<br />

ôåäåðàëèçì ïàë æåðòâîé öåëè äîñòèæåíèÿ ýêîíîìè÷åñêîãî ðîñòà,<br />

è àäìèíèñòðàòèâíóþ ðåôîðìó ïðåçèäåíòà Ïóòèíà ñëåäóåò ðàññìàòðèâàòü<br />

íå ñàìó ïî ñåáå, íî â ïåðâóþ î÷åðåäü êàê ñðåäñòâî ñîçäàíèÿ ðàìî÷íûõ<br />

óñëîâèé äëÿ îáåñïå÷åíèÿ ðîñòà ýêîíîìèêè. Åñëè æå âî ãëàâó óãëà<br />

ñòàâÿòñÿ çàäà÷è äîñòèæåíèÿ ðîñòà ýêîíîìèêè ëþáîé öåíîé, òî öåííîñòè,<br />

êàê-òî: äåìîêðàòèçàöèÿ, ôåäåðàëèçì è ïðî÷èå, êîòîðûå, ïî êðàéíåé<br />

ìåðå, àðòèêóëèðîâàëèñü â ïåðèîä «äåìîêðàòè÷åñêîãî àêòèâèçìà» Á. Åëüöèíà,<br />

– íåèçáåæíî îòõîäÿò íà âòîðîé ïëàí. Ðàâíîäóøíàÿ (à âî ìíîãèõ<br />

ñëó÷àÿõ äàæå ïîçèòèâíàÿ) ðåàêöèÿ îáùåñòâà íà òðàíñôîðìàöèè òàêîãî<br />

ðîäà ñâèäåòåëüñòâóåò, ÷òî çà äåñÿòü ëåò ðåôîðì ýòè öåííîñòè íå ïðèîáðåëè<br />

ðåàëüíîé öåíû äëÿ ãðàæäàí Ðîññèè.<br />

Èñïàíèÿ ôåäåðàöèåé, íà ìîé âçãëÿä, íå ÿâëÿåòñÿ (õîòÿ çàðóáåæíûå<br />

êëàññèôèêàöèè ÷àñòî âêëþ÷àþò ýòó ñòðàíó â ÷èñëî ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ<br />

ìèðà), ïðè÷åì îòêàç ñàìèõ èñïàíöåâ îò îïèñàíèÿ ñâîåé ñòðàíû<br />

êàê ôåäåðàöèè êàæåòñÿ ìíå äàëåêî íå ñëó÷àéíûì.  1983 ã. Êîíñòèòóöèîííûé<br />

Ñóä ñòðàíû îôèöèàëüíî íàçâàë Èñïàíèþ «ãîñóäàðñòâîì àâòîíîìèé»,<br />

ñ òåõ ïîð ýòî íàçâàíèå èñïîëüçóåòñÿ â ëèòåðàòóðå, õîòÿ íå ÿâëÿ-<br />

åòñÿ åäèíñòâåííûì. Òàê, Òîìàñ Ðàìîí Ôåðíàíäåñ Ðîäðèãåñ íàçûâàë ñâîþ<br />

ñòðàíó «óíèòàðíûì ðåãèîíàëüíûì ãîñóäàðñòâîì», ýòî íàçâàíèå ÿñíî<br />

îòðàæàåò ïîëó÷åííûé â Èñïàíèè êîìïðîìèññ ìåæäó êîíöåïòàìè óíèòàðíîãî<br />

ãîñóäàðñòâà è ïîëèòè÷åñêèìè àìáèöèÿìè ðåãèîíîâ.<br />

Ïî÷åìó Èñïàíèÿ íå ÿâëÿåòñÿ ôåäåðàöèåé? Ìíå ïðåäñòàâëÿåòñÿ, ÷òî<br />

äëÿ îáîñíîâàíèÿ ýòîé òî÷êè çðåíèÿ ìîæíî âûäâèíóòü ïî êðàéíåé ìåðå<br />

òðè àðãóìåíòà.<br />

Ïåðâûé èç íèõ ñâÿçàí ñ ìåñòîì Ñåíàòà â ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìå ñòðàíû<br />

è ïðîáëåìîé ïðåäñòàâèòåëüñòâà. Òåîðåòè÷åñêè, ñîãëàñíî ñò. 69.1 Êîíñòèòóöèè,<br />

Ñåíàò äîëæåí îáåñïå÷èâàòü òåððèòîðèàëüíîå ïðåäñòàâèòåëüñòâî<br />

è, òàêèì îáðàçîì, áûòü íåêèì «êîëëåêòèâíûì ãîëîñîì ðåãèîíîâ».<br />

Ñåíàò äåéñòâèòåëüíî îáåñïå÷èâàåò òåððèòîðèàëüíîå ïðåäñòàâèòåëüñòâî,<br />

îäíàêî ïðåäñòàâëÿåò íå àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà (ðåãèîíû), íî ïî áîëüøåé<br />

÷àñòè ïðîâèíöèè. Òàê, â êàæäîé èç 50 ïðîâèíöèé, íåçàâèñèìî îò<br />

ðàçìåðà è ÷èñëà æèòåëåé, âûáèðàåòñÿ ïî 4 ñåíàòîðà (äîïîëíèòåëüíî ê<br />

ýòîìó ïî òðè ñåíàòîðà äàþò áîëüøèå îñòðîâà è ïî îäíîìó ñåíàòîðó –<br />

ìàëûå). Îñòàëüíûå ñåíàòîðû íàçíà÷àþòñÿ (!) ïàðëàìåíòàìè àâòîíîìíûõ<br />

ñîîáùåñòâ – êàê ìèíèìóì îäèí ñåíàòîð íà ðåãèîí è äîïîëíèòåëüíî îäèí<br />

ñåíàòîð íà êàæäûé ìèëëèîí æèòåëåé. Ýòè ñåíàòîðû ôàêòè÷åñêè îáåñïå-<br />

÷èâàþò íå ñòîëüêî ïðåäñòàâèòåëüñòâî òåððèòîðèè (ðåãèîíà) â íàöèîíàëüíîì<br />

ïàðëàìåíòå, ñêîëüêî îòðàæàþò ïàðòèéíî-ïîëèòè÷åñêèé ïðîôèëü êàæäîãî<br />

àâòîíîìíîãî ñîîáùåñòâà.  ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìå ñòðàíû Ñåíàò íå<br />

ÿâëÿåòñÿ íåêèì ïðîîáðàçîì ïàëàòû, ïðåäñòàâëÿþùåé ñóáúåêòû, êàê ýòî<br />

õàðàêòåðíî äëÿ ôåäåðàöèé, íî ïðåäñòàâëÿåò, ïî áîëüøåé ÷àñòè, ïðîâèíöèè<br />

– òðàäèöèîííîå, óíàñëåäîâàííîå îò öåíòðàëèçîâàííîãî óíèòàðíîãî<br />

ãîñóäàðñòâà òåððèòîðèàëüíîå äåëåíèå, à ïî ìåíüøåé – îòðàæàåò ïàðòèéíî-ïîëèòè÷åñêóþ<br />

æèçíü â ðåãèîíàõ.<br />

Èñïàíñêèå ïîëèòèêè è ïðàâîâåäû óæå íåñêîëüêî ëåò îáñóæäàþò âîçìîæíûå<br />

ïóòè ðåôîðìèðîâàíèÿ Ñåíàòà, îäíàêî, ïî ìíåíèþ ýêñïåðòîâ,<br />

ïîëíîöåííàÿ ðåôîðìà ýòîãî èíñòèòóòà áóäåò èìåòü ñìûñë ëèøü â òîì<br />

ñëó÷àå, åñëè ñòðàíà «ðåøèòñÿ» íà ôåäåðàëèçì, ÿñíî ïðåäñòàâëÿÿ ñåáå<br />

âñå ïîñëåäñòâèÿ ââåäåíèÿ ýòîãî òåððèòîðèàëüíîãî ïîðÿäêà 5 .<br />

 Ðîññèè ïðåäñòàâèòåëüñòâî ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè â ôåäåðàëüíîì<br />

ïàðëàìåíòå, ïðèíöèï ôîðìèðîâàíèÿ Ñîâåòà Ôåäåðàöèè òàêæå ïîäâåðãàåòñÿ<br />

îñòðîé è, íà ìîé âçãëÿä, âïîëíå çàñëóæåííîé êðèòèêå. Äîñòàòî÷íî<br />

ñêàçàòü, ÷òî, íà÷èíàÿ ñ 1993 ã., òî åñòü âñåãî çà äåñÿòèëåòíèé ïåðèîä,<br />

ïðèíöèï ôîðìèðîâàíèÿ ýòîãî âàæíåéøåãî èíñòèòóòà èçìåíèëñÿ óæå â<br />

òðåòèé ðàç. Ïîäîáíàÿ ñèòóàöèÿ ñòàëà âîçìîæíîé, ïîñêîëüêó ñò. 95 Êîíñòèòóöèè<br />

1993 ã. íå îïèñûâàåò òî÷íûì îáðàçîì ïîðÿäîê ôîðìèðîâàíèÿ<br />

ýòîãî èíñòèòóòà. Òàê, â 1993 ã. äåïóòàòû Ñîâåòà Ôåäåðàöèè áûëè íàïðÿ-<br />

5 R. Glagow. Der Foederalismus in Spanien. In: Krise und Reform des Foederalismus.<br />

Meier-Walser R., Hirscher G. (Hg.). Muenchen, 1999. S. 275.

558 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Èðèíà ÁÓÑÛÃÈÍÀ<br />

559<br />

ìóþ èçáðàíû íàñåëåíèåì, â 1995 ã. ïîñëå äîëãèõ äåáàòîâ ïîðÿäîê áûë<br />

èçìåíåí, è ãëàâû èñïîëíèòåëüíîé è çàêîíîäàòåëüíîé âëàñòè êàæäîãî<br />

ñóáúåêòà Ôåäåðàöèè çàíÿëè äåïóòàòñêèå êðåñëà ïî äîëæíîñòè, áåç âûáîðîâ.<br />

Íàêîíåö, â èþëå 2000 ã. ïðèíèìàåòñÿ ôåäåðàëüíûé çàêîí, ñîãëàñíî<br />

êîòîðîìó â Ñîâåò Ôåäåðàöèè âõîäÿò ïî äâà ïðåäñòàâèòåëÿ îò êàæäîãî<br />

ñóáúåêòà Ôåäåðàöèè – ïî îäíîìó îò çàêîíîäàòåëüíîãî è èñïîëíèòåëüíîãî<br />

îðãàíîâ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè ñóáúåêòîâ ÐÔ. Ïðè ýòîì ïðåäñòàâèòåëü<br />

îò çàêîíîäàòåëüíîé âåòâè âëàñòè èçáèðàåòñÿ èç ÷èñëà äåïóòàòîâ<br />

ðåãèîíàëüíîé ëåãèñëàòóðû, à ïðåäñòàâèòåëü îò èñïîëíèòåëüíîé âåòâè<br />

âëàñòè íàçíà÷àåòñÿ ãëàâîé èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè ðåãèîíà (íàçíà÷åíèå<br />

âñòóïàåò â ñèëó â ñëó÷àå, åñëè äâå òðåòè äåïóòàòîâ ðåãèîíàëüíîé ëåãèñëàòóðû<br />

íå ïðîãîëîñóþò ïðîòèâ ýòîé êàíäèäàòóðû).<br />

 êîíòåêñòå äàííîé ðàáîòû, âèäèìî, íå ñëåäóåò ïîäðîáíî îñòàíàâëèâàòüñÿ<br />

íà ìåñòå Ñîâåòà Ôåäåðàöèè â ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìå Ðîññèè.<br />

Îòìåòèì ëèøü òî, ÷òî îáùåé ïîçèöèåé Ñîâåòà áûë ïîä÷åðêíóòûé ïðàãìàòèçì,<br />

à òàêæå ïîääåðæêà ñêîðåå êîíñåíñóñà, íåæåëè êîíôðîíòàöèè.<br />

Êðîìå òîãî, Ñîâåò ñòàë íåêîé ïëîùàäêîé âûäâèæåíèÿ ðåãèîíàëüíûõ<br />

ëèäåðîâ íà îáùåíàöèîíàëüíûé óðîâåíü.<br />

Èñõîäÿ èç âûøåñêàçàííîãî, íåëüçÿ íå çàäàòüñÿ âîïðîñîì: òàê ëè óæ<br />

íåîáõîäèìà áûëà ðåôîðìà? Äëÿ åå ñòîðîííèêîâ àðãóìåíòîì ñëóæèò òî,<br />

÷òî äåïóòàòû Ñîâåòà Ôåäåðàöèè ðàáîòàþò íà íåïîñòîÿííîé îñíîâå, ÷òî<br />

òåõíè÷åñêèé àïïàðàò Ñîâåòà íåïîìåðíî ðàçäóò, íàêîíåö (è ýòî îñíîâíîå),<br />

òî, ÷òî ïîëîâèíà äåïóòàòîâ âûñøåãî çàêîíîäàòåëüíîãî îðãàíà îäíîâðåìåííî<br />

ÿâëÿþòñÿ ãëàâàìè èñïîëíèòåëüíîé âåòâè âëàñòè â ðåãèîíàõ,<br />

à ýòî àáñóðäíî. Åùå îäèí àðãóìåíò: â Ñîâåòå Ôåäåðàöèè çàñåäàþò<br />

íå ïðåäñòàâèòåëè ðåãèîíîâ, íî ïðåäñòàâèòåëè ðåãèîíàëüíûõ ýëèò.<br />

Óêàçàííûå àðãóìåíòû êàæóòñÿ äîñòàòî÷íî âåñîìûìè, à ïîðÿäîê ôîðìèðîâàíèÿ<br />

Ñîâåòà Ôåäåðàöèè íåîïòèìàëüíûì. Ðåôîðìà áûëà íåîáõîäèìà.<br />

Íî êàêàÿ ðåôîðìà? Ìíå ïðåäñòàâëÿåòñÿ î÷åâèäíûì, ÷òî äëÿ Ðîññèè<br />

íàèáîëåå îïòèìàëüíûì ñïîñîáîì ôîðìèðîâàíèÿ Ñîâåòà Ôåäåðàöèè<br />

áûëè áû ïðÿìûå âûáîðû äåïóòàòîâ â ðåãèîíàõ. Òàêîå ïðåäëîæåíèå,<br />

êñòàòè, áûëî âûäâèíóòî äåïóòàòîì Äóìû Å. Ìèçóëèíîé, íî íå ïðîøëî.<br />

Ìåæäó òåì, ïðèíöèïèàëüíî âàæíî òî, ÷òîáû â Ñîâåòå Ôåäåðàöèè íàõîäèëèñü<br />

íåêèå «àëüòåðíàòèâíûå», òî åñòü ñîâñåì äðóãèå ëþäè, à íå ðåãèîíàëüíûå<br />

íà÷àëüíèêè èëè èõ ïðåäñòàâèòåëè 6 .<br />

Òåì íå ìåíåå, â Ðîññèè ïîøëè ïî äðóãîìó, îïèñàííîìó âûøå, ïóòè<br />

ðåôîðìèðîâàíèÿ Ñîâåòà Ôåäåðàöèè. È ýòîò ïóòü ïðåäñòàâëÿåòñÿ ìíå<br />

âåñüìà ñîìíèòåëüíûì. Íàëèöî íåñîîòâåòñòâèå Ñîâåòà Ôåäåðàöèè ïî<br />

«ïîëèòè÷åñêîìó âåñó» åãî äåïóòàòîâ êîíñòèòóöèîííûì ïîëíîìî÷èÿì<br />

ýòîãî îðãàíà. Ðåôîðìà íàíåñëà îùóòèìûé âðåä àâòîðèòåòó íå òîëüêî<br />

Ñîâåòà Ôåäåðàöèè, íî è àâòîðèòåòó ðîññèéñêîãî ïàðëàìåíòà â öåëîì.<br />

6 Ñì. È. Áóñûãèíà. Ñîâåò Ôåäåðàöèè â ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìå Ðîññèè. Ðîññèéñêèé<br />

ðåãèîíàëüíûé áþëëåòåíü. ¹ 2. 1999. Ò. 1 Ñ. 8-10.<br />

Òåì íå ìåíåå, êàêèì áû íè áûë ïîðÿäîê ôîðìèðîâàíèÿ Ñîâåòà Ôåäåðàöèè<br />

â Ðîññèè, ýòîò èíñòèòóò, â îòëè÷èå îò èñïàíñêîãî Ñåíàòà, îáåñïå÷èâàåò<br />

ïðåäñòàâèòåëüñòâî èìåííî ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, à íå èíûõ òåððèòîðèé.<br />

Âòîðîå áàçîâîå îòëè÷èå èñïàíñêîé òåððèòîðèàëüíîé ìîäåëè ñâÿçàíî<br />

ñ ïðîáëåìîé ñóâåðåíèòåòà è õàðàêòåðîì ðàñïðåäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé è<br />

êîìïåòåíöèé ìåæäó öåíòðîì è òåððèòîðèÿìè. Â Ðîññèè, êàê è â ëþáîé<br />

ôåäåðàöèè, ñóâåðåíèòåò ðàçäåëåí ïî ôàêòó, ñîãëàñíî êîíñòèòóöèè. Èìåííî<br />

Îñíîâíîé çàêîí ñòðàíû îïðåäåëÿåò èñêëþ÷èòåëüíûå êîìïåòåíöèè è<br />

ïðåäìåòû âåäåíèÿ ôåäåðàëüíîãî Öåíòðà, ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, ïðåäìåòû<br />

ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ. Ñóáúåêòû Ôåäåðàöèè, òàêèì îáðàçîì, ñóâåðåííû<br />

â ïðåäåëàõ êðóãà ñâîèõ èñêëþ÷èòåëüíûõ êîìïåòåíöèé è ïðåäìåòîâ<br />

âåäåíèÿ. Â Èñïàíèè, íàïðîòèâ, ñóâåðåíèòåò íåäåëèì, è êîíñòèòóöèÿ, êàê<br />

ýòî óæå áûëî îòìå÷åíî âûøå, íå îïðåäåëÿåò òî÷íî êîìïåòåíöèè ðåãèîíîâ.<br />

Áîëåå òîãî, è ýòî êðàéíå âàæíî, ïåðåäà÷à êîìïåòåíöèé âíèç, íà óðîâåíü<br />

àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ, îñóùåñòâëÿëàñü íå êîíñòèòóöèåé, íî ïîñðåäñòâîì<br />

òàê íàçûâàåìûõ «Àâòîíîìíûõ ïàêòîâ». Òàê, â 1992 ã. ïîñëå<br />

äëèòåëüíûõ ïåðåãîâîðîâ ïðàâÿùàÿ Ñîöèàëèñòè÷åñêàÿ ïàðòèÿ è Íàðîäíàÿ<br />

ïàðòèÿ çàêëþ÷èëè âòîðîé «Àâòîíîìíûé ïàêò», ñîãëàñíî êîòîðîìó 33<br />

íîâûõ êîìïåòåíöèè áûëè ïåðåäàíû àâòîíîìíûì ñîîáùåñòâàì, èçáðàâøèì<br />

«äëèííûé ïóòü» îáðåòåíèÿ àâòîíîìèè. Ïàêò ïðåäóñìàòðèâàë ïîñòåïåííóþ<br />

ïåðåäà÷ó êîìïåòåíöèé â òå÷åíèå ïÿòèëåòíåãî ïåðèîäà 7 .<br />

 ñâÿçè ñî ñêàçàííûì, óìåñòíî îòìåòèòü äâà ìîìåíòà. Âî-ïåðâûõ,<br />

ýòî õàðàêòåðíàÿ äëÿ Èñïàíèè ïðèâåðæåííîñòü ïàêòàì, ñâîåãî ðîäà ïîëèòèêî-êóëüòóðíàÿ<br />

îñîáåííîñòü ñòðàíû. «Ïàêò Ìîíêëîà», «Àâòîíîìíûå<br />

ïàêòû», íàêîíåö, ñòàòóòû àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâ, êîòîðûå òîæå ïðåäñòàâëÿþò<br />

ñîáîé ñâîåãî ðîäà ïàêòû ìåæäó öåíòðîì è ðåãèîíàìè – äîñòèæåíèå<br />

öåëè ÷åðåç ïðåäâàðèòåëüíî çàêëþ÷åííûé ïàêò ìåæäó îñíîâíûìè<br />

ïîëèòè÷åñêèìè èãðîêàìè ÿâëÿåòñÿ åñëè íå ãàðàíòèåé, òî, ïî êðàéíåé<br />

ìåðå, ñóùåñòâåííûì óñëîâèåì óñïåõà.<br />

Âî-âòîðûõ, â íàñòîÿùåå âðåìÿ â Èñïàíèè ïðîõîäèò âûçâàííàÿ òðåáîâàíèåì<br />

ïðèáëèçèòü óðîâåíü ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé ê ãðàæäàíàì äåöåíòðàëèçàöèÿ<br />

â ïîëüçó íèæíåãî óðîâíÿ òåððèòîðèàëüíîé îðãàíèçàöèè – óðîâíÿ<br />

ìåñòíûõ îáðàçîâàíèé. Íà÷àëî ýòîé âòîðîé äåöåíòðàëèçàöèè áûëî ïîëîæåíî<br />

ãîñóäàðñòâîì â 1998 ã. â ôîðìå òàê íàçûâàåìîãî «Ìåñòíîãî ïàêòà»<br />

(!). Òåïåðü àâòîíîìíûå ñîîáùåñòâà äîëæíû îïðåäåëèòü ôóíêöèè è<br />

ïîëíîìî÷èÿ, êîòîðûå íåîáõîäèìî ïåðåäàòü ìåñòíûì îðãàíàì, è ïîîùðÿòü<br />

ïðèíÿòèå ìåñòíûõ ïàêòîâ íà ñâîèõ òåððèòîðèÿõ ïðè îáåñïå÷åíèè<br />

ìàêñèìàëüíî âîçìîæíîãî êîíñåíñóñà 8 .<br />

Íàêîíåö, òðåòüå îòëè÷èå èñïàíñêîé ìîäåëè îò ôåäåðàòèâíîé ñâÿçàíî<br />

ñ õàðàêòåðîì îðãàíèçàöèè èñïîëíèòåëüíîé âëàñòè. Öåíòðàëüíîå ïðà-<br />

7 R. Glagow. S. 285.<br />

8 Ñì.: Ã.Ý. Ïèñàðèê. Óêàç. ñî÷. Ñ. 55.

560 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ<br />

Ïàòðèöèÿ ÕÎÃÂÓÄ 561<br />

âèòåëüñòâî èìååò ñâîåãî ïðåäñòàâèòåëÿ â êàæäîì àâòîíîìíîì ñîîáùåñòâå;<br />

ïðåäñòàâèòåëü èñïîëíÿåò ôóíêöèè íå òîëüêî êîîðäèíàöèè, íî è<br />

íàäçîðà. Àíàëîãè÷íûì îáðàçîì ðåãèîí èìååò ïðåäñòàâèòåëÿ â êàæäîé<br />

ñâîåé ïðîâèíöèè. Òàêàÿ âåðòèêàëüíî îðãàíèçîâàííàÿ ñèñòåìà èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè â öåëîì äëÿ ôåäåðàöèé íå õàðàêòåðíà.<br />

4. Íåêîòîðûå âûâîäû<br />

 çàêëþ÷åíèå ïîïûòàþñü ñôîðìóëèðîâàòü íåêîòîðûå èòîãè. Ïðåæäå<br />

âñåãî, âàæíî óêàçàòü, ÷òî è â Èñïàíèè è â Ðîññèè, ãîâîðÿ î ìîäåëÿõ<br />

âçàèìîîòíîøåíèé ìåæäó öåíòðîì è òåððèòîðèÿìè, ìû èìååì äåëî íå ñ<br />

íåêèìè çàêîí÷åííûìè ìîäåëÿìè è ôîðìàìè, íî ñî ñòàäèÿìè ïðîöåññà:<br />

ðåôîðìû ïðîäîëæàþòñÿ â îáåèõ ñòðàíàõ. Òåì íå ìåíåå, ýòè ïðîöåññû<br />

ðåçêî îòëè÷àþòñÿ äðóã îò äðóãà ïî ñìûñëó è íàïðàâëåííîñòè. Åñëè ãîâîðèòü<br />

î ñìûñëå, òî Ðîññèÿ ñ ñàìîãî íà÷àëà çàÿâèëà ñåáÿ êàê ôåäåðàòèâíîå<br />

ãîñóäàðñòâî, â ñòðàíå ðàçâèâàëèñü ïðîöåññû ôåäåðàëèçàöèè. Èñïàíèÿ<br />

èçáðàëà ñâîé, ïðèíöèïèàëüíî èíîé ïóòü, ñîçäàâàÿ ñâîþ ìîäåëü<br />

äåöåíòðàëèçàöèè è ðåãèîíàëèçàöèè.<br />

×òî êàñàåòñÿ íàïðàâëåííîñòè, òî îíà òàêæå ðàçëè÷íà.  Ðîññèè â ýòîì<br />

îòíîøåíèè â íà÷àëå-ñåðåäèíå 90-õ ãã. ïðîèçîøåë ðåçêèé ðûâîê, áûëà<br />

ïîïûòêà âûñòðîèòü äåöåíòðàëèçîâàííóþ ôåäåðàöèþ, îäíàêî íè ýëèòû<br />

(ôåäåðàëüíûå è ðåãèîíàëüíûå), íè îáùåñòâî îêàçàëèñü ê ýòîìó íå ãîòîâû.<br />

Êðîìå òîãî, ôåäåðàëèçì ðåçêî «âûëàìûâàëñÿ» èç îáùåãî ïðîäâèæåíèÿ<br />

ðåôîðì, îí ñèëüíî îïåðåæàë äðóãèå íàïðàâëåíèÿ ðåôîðìèðîâàíèÿ,<br />

êîòîðûå íå ñìîãëè ñîçäàòü áàçû äëÿ åãî ðàçâèòèÿ. Ìû ïîëó÷èëè ôåäåðàëèçì<br />

«íà âûðîñò», êîòîðûì íå ñìîãëè âîñïîëüçîâàòüñÿ. Ïîýòîìó ðåçêèé<br />

ðûâîê ñìåíèëñÿ ïîïÿòíûì äâèæåíèåì, óñèëåíèåì öåíòðàëèçàöèè,<br />

ïðèâåäåíèåì ôåäåðàòèâíîãî èçìåðåíèÿ â ñîîòâåòñòâèå ñî ñêîðîñòüþ è<br />

ïðîäâèæåíèåì äðóãèõ íàïðàâëåíèé òðàíçèòà.<br />

 Èñïàíèè ïîñòðîåíèå ìîäåëè òåððèòîðèàëüíîãî óñòðîéñòâà îïèñûâàåòñÿ<br />

ïî-äðóãîìó: ïåðâîíà÷àëüíîå äîñòèæåíèå êîíñåíñóñà è ðåøåíèå<br />

âîïðîñà î íàöèîíàëüíîì åäèíñòâå, à çàòåì ïîýòàïíàÿ, ïîñòóïàòåëüíàÿ è<br />

ïîñëåäîâàòåëüíàÿ äåöåíòðàëèçàöèÿ – ïåðåäà÷à êîìïåòåíöèé ñ öåíòðàëüíîãî<br />

óðîâíÿ àâòîíîìíûì ñîîáùåñòâàì.<br />

Îáîáùàÿ îïûò òåððèòîðèàëüíîãî ñòðîèòåëüñòâà Ðîññèè è Èñïàíèè<br />

êàê ñòðàí äåìîêðàòè÷åñêîãî òðàíçèòà, ìîæíî ñôîðìóëèðîâàòü îáùèé<br />

âûâîä: ïðîöåññû ôåäåðàëèçàöèè è/èëè ðåãèîíàëèçàöèè ÿâëÿþòñÿ âàæíûìè<br />

èçìåðåíèÿìè (âåêòîðàìè) äåìîêðàòè÷åñêîãî òðàíçèòà, ïðè<br />

ýòîì èõ õàðàêòåð è ñêîðîñòü ïðîòåêàíèÿ äîëæíû ñîîòâåòñòâîâàòü<br />

îáùåìó ïðîãðåññó òðàíçèòà è ñîñòîÿíèÿ íàöèîíàëüíîé ãîñóäàðñòâåííîñòè.<br />

n<br />

Ïàòðèöèÿ Õîãâóä<br />

Äåâîëþöèÿ â Âåëèêîáðèòàíèè:<br />

øàã íà ïóòè ê ôåäåðàëèçàöèè?*<br />

Èíîñòðàííûå îáîçðåâàòåëè áûëè ïîðàæåíû ðàçìàõîì è òåìïàìè êîíñòèòóöèîííûõ<br />

íîâîââåäåíèé, ïðîèçîøåäøèõ â Âåëèêîáðèòàíèè çà ïîñëåäíèå<br />

äåñÿòü ëåò (Simeon, 2000: 231). Êîãäà ïàðòèÿ ëåéáîðèñòîâ ïðèøëà<br />

ê âëàñòè â 1997 ã., ïðàâèòåëüñòâî Áëåðà íåìåäëåííî çàÿâèëî î ñâîåì ñòðåìëåíèè<br />

ê êîíñòèòóöèîííîé ðåôîðìå. Òîëüêî çà âðåìÿ ïåðâîé ïàðëàìåíòñêîé<br />

ñåññèè èìè áûëî ïîäàíî äâåíàäöàòü çàêîíîïðîåêòîâ, âêëþ÷àÿ çàêîíîäàòåëüíûå<br />

àêòû ïî îðãàíèçàöèè ïåðåäà÷è ïîëíîìî÷èé â<br />

Âåëèêîáðèòàíèè. Èíèöèàöèÿ ïðîöåññà äåâîëþöèè â òàêîì òèïè÷íî óíèòàðíîì<br />

ãîñóäàðñòâå çàñòàâèëà çàäóìàòüñÿ íàä òåì, íå ÿâëÿåòñÿ ëè ýòî ïåðâûì<br />

øàãîì íà ïóòè ê ôåäåðàëèçàöèè. Íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî ìåðû ïî ïåðåäà÷å<br />

ïîëíîìî÷èé, íåñîìíåííî, îçíà÷àþò ðàäèêàëüíûå èçìåíåíèÿ â<br />

ãîñóäàðñòâåííîì óñòðîéñòâå, õàðàêòåðíûå ïðèçíàêè óêàçûâàþò íà òî, ÷òî<br />

ýòà èíèöèàòèâà íå ïðèâåäåò ê ïîëíîìàñøòàáíîé ôåäåðàëèçàöèè. Âî-ïåðâûõ,<br />

ìîäåëü äåâîëþöèè, ðàçðàáîòàííàÿ â Âåëèêîáðèòàíèè, ñîçäàâàëàñü<br />

èìåííî êàê àëüòåðíàòèâà ôåäåðàëèçìó, à íå êàê øàã íà ïóòè ê íåìó. Êðîìå<br />

òîãî, äåâîëþöèÿ äî íàñòîÿùåãî âðåìåíè õàðàêòåðèçîâàëàñü, ãëàâíûì<br />

îáðàçîì, ïîëèòè÷åñêîé êîîðäèíàöèåé ìåæäó öåíòðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì<br />

Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà è âíîâü îáðàçîâàííûìè îðãàíàìè çàêîíîäàòåëüíîé<br />

âëàñòè Øîòëàíäèè (â Ýäèíáóðãå), Óýëüñà (â Êàðäèôôå) è<br />

Ñåâåðíîé Èðëàíäèè (â Áåëôàñòå). Ýòî ïðèâåëî ê ïîñòîÿííîìó äîìèíèðîâàíèþ<br />

öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà â òåððèòîðèàëüíûõ ïîëèòè÷åñêèõ<br />

ïåðåãîâîðàõ. Äîìèíèðîâàíèå öåíòðà ïîäêðåïëÿåòñÿ åùå è òåì, ÷òî ñ ìîìåíòà<br />

íà÷àëà ïðîöåññà ïåðåäà÷è ïîëíîìî÷èé, ýëåêòîðàëüíàÿ ïîëèòèêà<br />

Áðèòàíèè îáåñïå÷èëà ïðååìñòâåííîñòü ïðàâèòåëüñòâ âî ãëàâå ñ ëåéáîðèñòàìè<br />

â ïàðëàìåíòå Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà (Âåñòìèíñòåðå), ïàðëà-<br />

Ïàòðèöèÿ Õîãâóä – äîêòîð, ôàêóëüòåò ïîëèòîëîãèè Óíèâåðñèòåòà Ãëàçãî (Âåëèêîáðèòàíèÿ).<br />

* Âûðàæàþ ïðèçíàòåëüíîñòü ìîèì êîëëåãàì Ì. Áåð÷ó, Ñ. Áàëìåðó, Ê. Êàðòåð, Ð. Ãîìåñ<br />

è Ä. Ñêîòò çà ñîâìåñòíûå èññëåäîâàíèÿ, êîòîðûå ëåãëè â îñíîâó íàñòîÿùåé ñòàòüè. Áîëüøàÿ<br />

÷àñòü èñïîëüçîâàííûõ ìíîé ìàòåðèàëîâ âïåðâûå áûëà îïóáëèêîâàíà â íàøåé êíèãå:<br />

Bulmer S., Burch M., Carter C., Hogwood P. and Scott A. (2002) British Devolution and European<br />

Policy Making. Trasnfroming Britain into Multi-Level Governance (Basingstoke, Palgrave). Ìîè<br />

âçãëÿäû èçëîæåííûå â íàñòîÿùåé ñòàòüå ìîãóò íå ñîâïàäàòü ñî âçãëÿäàìè ìîèõ êîëëåã.<br />

Íàñòîÿùåå èññëåäîâàíèå ôèíàíñèðîâàëîñü Ñîâåòîì ïî ýêîíîìè÷åñêèì è ñîöèàëüíûì èññëåäîâàíèÿì<br />

(ÑÝÑÈ) Âåëèêîáðèòàíèè. Îíî ïðîâîäèëîñü â äâà ýòàïà: «Ïåðåäà÷à ïîëíîìî-<br />

÷èé è ïðîâåäåíèå åâðîïåéñêîé ïîëèòèêè â Áðèòàíèè» ïî ïðîãðàììå ÑÝÑÈ «Ïåðåäà÷à ïîëíîìî÷èé<br />

è èíñòèòóöèîíàëüíûå èçìåíåíèÿ» (1999 ã.) è «Àññèìåòðè÷íàÿ ïåðåäà÷à ïîëíîìî÷èé<br />

è åâðîïåéñêàÿ ïîëèòèêà â Âåëèêîáðèòàíèè» ïî ïðîãðàììå ÑÝÑÈ «Ïåðåäà÷à ïîëíîìî÷èé è<br />

êîíñòèòóöèîííûå èçìåíåíèÿ» (2001 ã.). Ïåðåâîä Ì.Ì. Êðàñíîâîé.

562 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Ïàòðèöèÿ ÕÎÃÂÓÄ<br />

563<br />

ìåíòå Øîòëàíäèè è íàöèîíàëüíîì ñîáðàíèè Óýëüñà. Êîíå÷íî, êîãäà ýòè<br />

îðãàíû âëàñòè ïî÷óâñòâóþò ñåáÿ óâåðåííåå è ïîëíîñòüþ îñâîÿòñÿ ñî ñâîèìè<br />

íîâûìè ïîëíîìî÷èÿìè, âîçìîæíî, èõ ïîëèòè÷åñêèå öåëè ïåðåñòàíóò<br />

ñîâïàäàòü.  íåêîòîðîì îòíîøåíèè, ñõåìà ïåðåäà÷è ïîëíîìî÷èé â<br />

Âåëèêîáðèòàíèè îñòàâëÿåò âîçìîæíîñòü äëÿ ïðèíÿòèÿ êâàçè-ôåäåðàòèâíîé<br />

ìîäåëè. Òåì íå ìåíåå, øàíñû òîãî, ÷òî Âåëèêîáðèòàíèÿ ïîëíîñòüþ<br />

ïåðåéäåò ê ôåäåðàòèâíîé ñèñòåìå, ïðàêòè÷åñêè ñâîäÿòñÿ ê íóëþ.<br />

Îñîáåííîñòè áðèòàíñêîé ìîäåëè äåâîëþöèè<br />

Èñòîðèçì ìîäåëè<br />

Îñîáàÿ ìîäåëü ïåðåäà÷è ïîëíîìî÷èé, ïðèíÿòàÿ â êîíöå 1990-õ ãã., äåìîíñòðèðóåò<br />

ÿâíóþ ïðååìñòâåííîñòü â îòíîøåíèè íåêîòîðûõ èñòîðè÷åñêèõ òðàäèöèé<br />

êîíñòèòóöèîííîãî è ãîñóäàðñòâåííîãî ñòðîèòåëüñòâà â Âåëèêîáðèòàíèè<br />

(Hogwood, 2003). Äåâîëþöèþ ìîæíî ðàñìàòðèâàòü êàê ïîïûòêó<br />

óðåãóëèðîâàòü êîíñòèòóöèîííûìè è èíñòèòóöèîíàëüíûìè ñïîñîáàìè èñòîðè÷åñêè<br />

ñëîæèâøóþñÿ íàïðÿæåííîñòü ìåæäó äâóìÿ ïðîòèâîðå÷àùèìè ïðèíöèïàìè<br />

áðèòàíñêîé ïîëèòèêè. Ïåðâûé ïðèíöèï ñîñòîèò â òðàäèöèîííîì<br />

ñóâåðåíèòåòå èëè âåðõîâåíñòâå ïàðëàìåíòà, êîòîðûé ïðèíÿòî ñ÷èòàòü íåäåëèìûì.<br />

Âòîðîé ïðèíöèï – ýòî ïðèíöèï ñàìîóïðàâëåíèÿ íàðîäîâ Âåëèêîáðèòàíèè<br />

â ñôåðå ñâîèõ âíóòðåííèõ äåë. Õîòÿ ïîëèòè÷åñêèå ïàðòèè çàíèìàþò<br />

ðàçíûå ïîçèöèè ïî îòíîøåíèþ ê ýòîìó ïðîòèâîðå÷èþ, â îñíîâíîì, ýòè<br />

ïîçèöèè îïðåäåëÿþòñÿ òåððèòîðèàëüíûì ôàêòîðîì.  Àíãëèè îáû÷íî äåìîíñòðèðóþò<br />

áîëüøóþ ïðèâåðæåííîñòü ïðèíöèïó âåðõîâåíñòâà ïàðëàìåíòà.<br />

Íà ïåðèôåðèè, â îñîáåííîñòè â Øîòëàíäèè, áîëüøåé ïîääåðæêîé ïîëüçóåòñÿ<br />

ïðèíöèï ñàìîóïðàâëåíèÿ1 . Óíèòàðíûå ïðèíöèïû ïîëèòè÷åñêîé<br />

îðãàíèçàöèè Âåëèêîáðèòàíèè äî íà÷àëà ðåôîðì êîíöà 1990-õ ãã. ñâèäåòåëüñòâóþò<br />

î òîì, ÷òî öåíòðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî ïðîâîäèëî ïîëèòèêó ñ èñòîðè-<br />

÷åñêè ñëîæèâøèìñÿ ïðåîáëàäàíèåì àíãëèéñêèõ èíòåðåñîâ.<br />

Òðåáîâàíèå èçìåíèòü ñëîæèâøååñÿ ñîîòíîøåíèå ìåæäó ïðèíöèïîì<br />

ñóâåðåíèòåòà ïàðëàìåíòà è òåððèòîðèàëüíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ âïåðâûå<br />

íàñòîé÷èâî ïðîçâó÷àëî â 1970-õ ãã.  êîíöå 1970-õ ãã. Øîòëàíäèÿ è Óýëüñ<br />

ïðîâåëè ðåôåðåíäóìû ïî âîïðîñó î ïåðåäà÷å ïîëíîìî÷èé, íî â òî âðåìÿ<br />

ñòîðîííèêè ïåðåäà÷è ïîëíîìî÷èé íå ïîëó÷èëè äîñòàòî÷íîé ïîääåðæêè.<br />

Ïîñëå ýòîãî ïîðàæåíèÿ íàöèîíàëüíûå íàñòðîåíèÿ íà ïåðèôåðèè â Øîò-<br />

1 Èíòåðåñíî, ÷òî àíãëèéñêèé ïðèíöèï ïàðëàìåíòñêîãî ñóâåðåíèòåòà íå ïðèçíàâàëñÿ<br />

â êîíñòèòóöèîííîé ïðàêòèêå Øîòëàíäèè äî çàêëþ÷åíèÿ Ñîþçà ñ Àíãëèåé â 1707 ã.<br />

Äèñåé è Ðàéò (1920) óòâåðæäàëè, ÷òî íîâûé ïàðëàìåíò Âåëèêîáðèòàíèè ââåë ýòîò<br />

ïðèíöèï â Øîòëàíäèè, íî â 1953 ã. ñóä ïðèíÿë ïðîòèâîïîëîæíîå ðåøåíèå (Mitchell,<br />

1996, Keating, 1998). Ïîýòîìó âîïðîñ î òîì, ïðèçíàåò ëè Øîòëàíäèÿ ïðèíöèï íåäåëèìîñòè<br />

ïàðëàìåíòñêîãî ñóâåðåíèòåòà îñòàåòñÿ îòêðûòûì, è ýòî âåäåò ê ðàçíîìó<br />

òîëêîâàíèþ êîíñòèòóöèîííîãî ïðîòèâîðå÷èÿ ìåæäó ïàðëàìåíòñêèì ñóâåðåíèòåòîì<br />

è ñàìîóïðàâëåíèåì â Àíãëèè è Øîòëàíäèè.<br />

ëàíäèè è Óýëüñå óñèëèëèñü, ñïîñîáñòâóÿ óñïåõó íà âûáîðàõ íàöèîíàëüíîé<br />

ïàðòèè Øîòëàíäèè è íàöèîíàëüíîé ïàðòèè Óýëüñà. Ê êîíöó 1990-õ<br />

ãã. â ðåçóëüòàòå äåÿòåëüíîñòè ýòèõ ïàðòèé âîçíèêëà óãðîçà ñìåùåíèÿ ðàâíîâåñèÿ<br />

â ïîëèòè÷åñêîì ñïåêòðå îò öåíòðà â ëåâóþ ñòîðîíó. Ïåðåä âûáîðàìè<br />

1997 ã. ïàðòèÿ ëåéáîðèñòîâ ïîîáåùàëà ïåðåäàòü ÷àñòü ïîëíîìî÷èé<br />

Øîòëàíäèè è Óýëüñó, åñëè ýòà èäåÿ áóäåò îäîáðåíà âñåíàðîäíûì ðåôåðåíäóìîì.<br />

Ëåéáîðèñòû ðàññìàòðèâàëè äåâîëþöèþ êàê ñðåäñòâî ñäåðæàòü<br />

ðàñòóùóþ ïîïóëÿðíîñòü íàöèîíàëüíûõ ïàðòèé â Øîòëàíäèè è Óýëüñå è<br />

ïðèâëå÷ü íà ñâîþ ñòîðîíó ÷àñòü ñòîðîííèêîâ èõ ïîëèòèêè, íå äàâ èì ïåðåìåòíóòüñÿ<br />

ê ñâîèì îñíîâíûì ñîïåðíèêàì, â ÷àñòíîñòè ëèáåðàëüíî-äåìîêðàòè÷åñêîé<br />

ïàðòèè. Ïîçèöèÿ ëåéáîðèñòîâ ïî ïåðåäà÷å ïîëíîìî÷èé<br />

áûëà ïðîäèêòîâàíà ñêîðåå ïðàãìàòè÷åñêèìè, ÷åì ïðèíöèïèàëüíûìè ñîîáðàæåíèÿìè.<br />

Âîïðîñ ïåðåäà÷è ïîëíîìî÷èé íà áûë îñîáåííî ïðèîðèòåòíûì<br />

äëÿ ïàðòèè íà óðîâíå ñòðàíû â öåëîì; ó íèõ òàêæå íå áûëî ïðîäóìàííîé<br />

öåëîñòíîé êîíöåïöèè òîãî, êàêèì îáðàçîì áóäåò îñóùåñòâëÿòüñÿ<br />

ïåðåäà÷à ïîëíîìî÷èé. Ïàðòèÿ ëåéáîðèñòîâ ðàññìàòðèâàëà ïåðåäà÷ó ïîëíîìî÷èé<br />

íèêàê íå â êà÷åñòâå øàãà íà ïóòè ê ôåäåðàëèçàöèè. Íàïðîòèâ,<br />

åñëè ïðàâèòåëüñòâî Òîíè Áëåðà áûëî ãîòîâî óäîâëåòâîðèòü òðåáîâàíèå<br />

ïåðèôåðèéíûõ ÷àñòåé â ÷àñòè ïîâûøåíèÿ ýôôåêòèâíîñòè ñàìîóïðàâëåíèÿ,<br />

åñòü îñíîâàíèÿ ïîëàãàòü, ÷òî ó íåãî íå áûëî íàìåðåíèÿ ñìåñòèòü<br />

ðàâíîâåñèå ìåæäó ïðèíöèïîì ñóâåðåíèòåòà ïàðëàìåíòà è òåððèòîðèàëüíîãî<br />

ñàìîóïðàâëåíèÿ ñëèøêîì ñèëüíî â ïîëüçó ïîñëåäíåãî. Çàêîíîäàòåëüñòâî<br />

ïî ïåðåäà÷å ïîëíîìî÷èé ñîäåðæèò ìåðû, íàïðàâëåííûå íà «îáåñïå-<br />

÷åíèå àññèìåòðè÷íîé äåöåíòðàëèçàöèè ïîëíîìî÷èé â Ñîåäèíåííîì<br />

Êîðîëåâñòâå ïðè ñîáëþäåíèè ïðèíöèïà ñóâåðåíèòåòà ïàðëàìåíòà» (Evans,<br />

2003: 475). Â ñâîèõ çàÿâëåíèÿõ, ïàðòèÿ ëåéáîðèñòîâ îòêàçàëàñü äàæå ïðèçíàòü<br />

ñóùåñòâîâàíèå êàêîãî-ëèáî ïðîòèâîðå÷èÿ ìåæäó ïðèíöèïàìè ñóâåðåíèòåòà<br />

ïàðëàìåíòà è ñàìîóïðàâëåíèÿ ïåðèôåðèéíûõ íàöèé:<br />

«Ïàðëàìåíò Âåëèêîáðèòàíèè, êîíå÷íî, ñîõðàíèò ñâîé ñóâåðåíèòåò, à<br />

ñóòü äåâîëþöèè çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òî äëÿ ëó÷øåãî óïðàâëåíèÿ íàøåé<br />

ñòðàíîé îïðåäåëåííûå ïîëíîìî÷èÿ ïåðåäàþòñÿ âíîâü èçáðàííîìó ïàðëàìåíòó<br />

Øîòëàíäèè.  ýòîì è çàêëþ÷àåòñÿ äåâîëþöèÿ: âñå ÷ëåíû ïàðëàìåíòà<br />

Âåëèêîáðèòàíèè ïðèíÿëè ðåøåíèå î òîì, ÷òî îíè áóäóò îñóùåñòâëÿòü<br />

ñâîè ïîëíîìî÷èÿ â äåëàõ Øîòëàíäèè ïóòåì èõ ïåðåäà÷è<br />

ñïåöèàëüíî ñîçäàíîìó äëÿ ýòîé öåëè øîòëàíäñêîìó ïàðëàìåíòó. Èç ýòîãî<br />

ñëåäóåò, ÷òî â çàêîíîäàòåëüñòâå, îòíîñÿùåìñÿ ê äåâîëþöèè, áóäåò<br />

îòêðûòî ïðèçíàâàòüñÿ ôàêò ñóâåðåíèòåòà ïàðëàìåíòà.» (Äæîðäæ Ðîáåðòñîí,<br />

èþíü 1996 ã., ñì.: Keating, 1998: 206).<br />

 ïðîøëîì, Âåëèêîáðèòàíèÿ äîêàçàëà ñâîþ ñïîñîáíîñòü ýâîëþöèîíèðîâàòü<br />

â ðàìêàõ ñâîèõ èñòîðè÷åñêèõ ïðèíöèïîâ. Âûáðàííàÿ Âåëèêîáðèòàíèåé<br />

ìîäåëü äåâîëþöèè çàêëþ÷àåò â ñåáå èñòîðè÷åñêèå ïðèâÿçêè,<br />

êîòîðûå ìîãóò îñëàáèòü âëèÿíèå äåâîëþöèè ïîñðåäñòâîì ñîõðàíåíèÿ<br />

êàê óñòîÿâøèõñÿ öåííîñòåé ïîëèòè÷åñêîãî óñòðîéñòâà, òàê è ñóùåñòâó

564 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Ïàòðèöèÿ ÕÎÃÂÓÄ<br />

565<br />

þùèõ òåððèòîðèàëüíûõ îòíîøåíèé. Äðóãèìè ñëîâàìè, áðèòàíñêàÿ ìîäåëü<br />

äåâîëþöèè âðÿä ëè áóäåò ñïîñîáñòâîâàòü ôåäåðàëèçàöèè.<br />

«Ýâîëþöèîííàÿ» ìîäåëü<br />

Îäíà èç âàæíûõ îñîáåííîñòåé áðèòàíñêîé ìîäåëè äåâîëþöèè çàêëþ÷àåòñÿ<br />

â òîì, ÷òî îíà èìååò «íàðàñòàþùèé» èëè îñîáûé õàðàêòåð. Äåâîëþöèè<br />

èçíà÷àëüíî áûëî «ïîçâîëåíî» ðàçâèâàòüñÿ ïî òèïó îòêðûòîãî ïðîöåññà.<br />

Íè ó êîãî íåò óâåðåííîñòè â òîì, êàêèì áóäåò îêîí÷àòåëüíûé ðåçóëüòàò.<br />

Òî÷íî òàêæå, åùå ïðåäñòîèò îêîí÷àòåëüíî îïðåäåëèòü, êàêèìè áóäóò òå<br />

îðãàíû âëàñòè, êîòîðûå ïîëó÷àò íîâûå ïîëíîìî÷èÿ. Èçíà÷àëüíî ýòîò ïðîöåññ<br />

îõâàòûâàë Øîòëàíäèþ, Óýëüñ è Ñåâåðíóþ Èðëàíäèþ, ãäå îí ïîñòîÿííî<br />

ïðèîñòàíàâëèâàëñÿ. Ïðè ïîëó÷åíèè ïîääåðæêè íà ðåôåðåíäóìå, íåêîòîðûå<br />

ðåãèîíàëüíûå âëàñòè â Àíãëèè òàêæå ìîãóò îáðåñòè íîâûå<br />

ïîëíîìî÷èÿ. Îäíàêî ðàçìàõ è ñóùíîñòü ýòèõ ïîëíîìî÷èé, êîòîðûå ïåðåéäóò<br />

êî âíîâü ñîçäàííûì îðãàíàì âëàñòè, òàêæå äî ñèõ ïîð íå îïðåäåëåí.<br />

Ìîæíî ñïîðèòü î òîì, ÷òî, ïîääåðæèâàÿ «îòêðûòûé» õàðàêòåð äåâîëþöèè,<br />

ïðàâèòåëüñòâî ëåéáîðèñòîâ íàäåÿëîñü íå äîïóñòèòü ñêîëüêî-íèáóäü îùóòèìîãî<br />

ñóæåíèÿ êðóãà âëàñòíûõ ïîëíîìî÷èé öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà.<br />

Ïîëíîìî÷èÿ äîëæíû áûëè ïåðåõîäèòü ê ìåñòíûì âëàñòÿì â çàâèñèìîñòè<br />

îò òîãî, íàñêîëüêî ñèëüíî áûëî èõ ñàìîñîçíàíèå, è íàñêîëüêî óâåðåííî<br />

îíè äîáèâàëèñü ýòèõ ïîëíîìî÷èé.  ýòîì îòíîøåíèè, îñîáûé õàðàêòåð<br />

áðèòàíñêîé ìîäåëè ìîæåò áûòü «ïàëêîé î äâóõ êîíöàõ», ðàçæèãàÿ ñòðåìëåíèå<br />

ðåãèîíîâ ê áîëüøåé íåçàâèñèìîñòè, êàê ýòî ñëó÷èëîñü â Èñïàíèè. Ãîâîðèëîñü<br />

î òîì, ÷òî àñèììåòðè÷íûå ðåøåíèÿ ïî ïðèðîäå ñâîåé ÿâëÿþòñÿ<br />

íåñòàáèëüíûìè (Tarleton, 1965) è ñ áîëüøîé âåðîÿòíîñòüþ ïðèâåäóò ê îáîñòðåíèþ<br />

îòíîøåíèé ìåæäó öåíòðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì, ñ åãî âñåîáúåìëþùèìè<br />

îáÿçàòåëüñòâàìè, è âíîâü ñîçäàííûìè àäìèíèñòðàöèÿìè (Keating,<br />

1998: 212; Simeon, 2000: 237).  Óýëüñå ïðàêòè÷åñêè âñå ïàðòèè ïîääåðæèâàþò<br />

– õîòÿ è ðàññòàâëÿþò ïðè ýòîì ðàçíûå ïðèîðèòåòû – èäåþ êà÷åñòâåííîãî<br />

ðîñòà ïîëíîìî÷èé, êîòîðûå èçíà÷àëüíî áûëè ïåðåäàíû íàöèîíàëüíîìó<br />

ñîáðàíèþ Óýëüñà. Íåçàâèñèìàÿ êîìèññèÿ Ðè÷àðäà, ñîãëàñíî îò÷åòó íà<br />

êîíåö 2003 ã., ñîáèðàåòñÿ â ÷èñëå ïðî÷èõ ðåêîìåíäàöèé óêàçàòü íà íåîáõîäèìîñòü<br />

ïåðåäàòü íàöèîíàëüíîìó ñîáðàíèþ Óýëüñà ïåðâè÷íûå çàêîíîäàòåëüíûå<br />

è íàëîãîâûå ïîëíîìî÷èÿ, òàê æå êàê ýòî áûëî ñäåëàíî â ñëó÷àå<br />

øîòëàíäñêîãî ïàðëàìåíòà.  òàêîì ñëó÷àå, äëÿ âíîâü îáðàçîâàííûõ îðãàíîâ<br />

âëàñòè îñîáûé õàðàêòåð ìîäåëè äåâîëþöèè ìîæåò îêàçàòüñÿ ñðåäñòâîì<br />

äëÿ ïîëó÷åíèÿ íîâûõ ïîëíîìî÷èé2 .<br />

2 Ïîâñþäó â Âåëèêîáðèòàíèè ñóùåñòâóþò çíà÷èòåëüíûå ðàñõîæäåíèÿ ïî âîïðîñó î<br />

æåëàòåëüíîñòè òàêîãî ðàçâèòèÿ ñîáûòèé. Íàïðèìåð, â Øîòëàíäèè, íàöèîíàëüíàÿ<br />

ïàðòèÿ Øîòëàíäèè âûñòóïàåò çà áîëüøóþ äèôôåðåíöèàöèþ, òîãäà êàê äðóãèå îñíîâíûå<br />

ïàðòèè ãîòîâû ðàáîòàòü ïðè ñóùåñòâóþùåì ïîðÿäêå. Â Ñåâåðíîé Èðëàíäèè, êîíñòèòóöèîííîå<br />

óðåãóëèðîâàíèå îñòàåòñÿ òàêèì íåïðî÷íûì, ÷òî ëþáîå èçìåíåíèå ìîæåò<br />

âçîðâàòü õðóïêîå ñîãëàñèå, äîñòèãíóòîå ÷åðåç Áåëôàñòñêîå ñîãëàøåíèå (Bradbury<br />

and McGarvey, 2003: 219).<br />

Áîëåå òîãî, ñàì ñïîñîá ïðîâåäåíèÿ äåâîëþöèîííîé ðåôîðìû èìååò<br />

ìíîãî îáùåãî ñ áðèòàíñêîé êóëüòóðíîé è àäìèíèñòðàòèâíîé òðàäèöèåé,<br />

ñîãëàñíî êîòîðîé êîíñòèòóöèîííûå èçìåíåíèÿ íóæíî ââîäèòü ïî<br />

÷àñòÿì, à íå â êîìïëåêñå (Bulmer and Burch, 2000). Ñâîéñòâåííûé òàêîìó<br />

ïîäõîäó ïðèíöèï íåîïðåäåëåííîñòè, ñâèäåòåëüñòâóåò îá èñòîðèçìå<br />

ïðîåêòà äåâîëþöèè (Hogwood, 2003). Ìîæíî óòâåðæäàòü, ÷òî òàêîé îñîáûé<br />

õàðàêòåð äåâîëþöèè íåîáõîäèì, åñëè ýòî ïðèâåäåò ê ñóùåñòâåííîìó<br />

îñëàáëåíèþ íàïðÿæåííîñòè ìåæäó ïðîòèâîðå÷àùèìè ïðèíöèïàìè<br />

ñóâåðåíèòåòà ïàðëàìåíòà è òåððèòîðèàëüíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, êîòîðîå<br />

áóäåò ïðèåìëåìî äëÿ âñåõ íàöèé Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà. Ãîñïîäñòâóþùèå<br />

ñèëû â öåíòðàëüíîì ïðàâèòåëüñòâå Âåëèêîáðèòàíèè ïðèäåðæèâàþòñÿ<br />

èìåííî ýòîé ìîäåëè äåâîëþöèè, òàê êàê ïåðåäàííûå ïîëíîìî÷èÿ<br />

íà ïðàêòèêå çàâèñÿò îò âîëè ïàðëàìåíòà. Ñóâåðåíèòåò ïàðëàìåíòà<br />

íå îñïàðèâàåòñÿ.  êîíòåêñòå Âåëèêîáðèòàíèè, ãäå îáû÷íî ñóùåñòâóåò<br />

óñòîé÷èâîå ïàðëàìåíòñêîå áîëüøèíñòâî, ýòî òàêæå îçíà÷àåò, ÷òî ïåðåäàííûå<br />

ïîëíîìî÷èÿ çàâèñÿò îò âîëè äåéñòâóþùåãî ïðàâèòåëüñòâà. Ñóùåñòâóåò<br />

øèðîêî ðàñïðîñòðàíåííûé ëîçóíã íà ýòó òåìó: «Ïåðåäàííûå<br />

ïîëíîìî÷èÿ åñòü óäåðæàííûå ïîëíîìî÷èÿ». Îñîáàÿ ìîäåëü ïðåäóñìàòðèâàåò,<br />

÷òî öåíòðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî ìîæåò îöåíèòü ïîñëåäñòâèÿ äåâîëþöèè<br />

çà êàêîé-òî ïåðèîä âðåìåíè è ïî ñâîåìó óñìîòðåíèþ óñêîðèòü<br />

èëè ïðèîñòàíîâèòü ýòîò ïðîöåññ. Òàêèì îáðàçîì, ýòî îòðàæàåò ãëóáîêî<br />

àíòè-ôåäåðàòèâíóþ ñóòü öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà Âåëèêîáðèòàíèè.<br />

Ñëåäóåò ïðèçíàòü, ÷òî ñäåðæèâàþùèé ôàêòîð íà ïóòè ôåäåðàëèçàöèè,<br />

çàêëþ÷àþùèéñÿ â îñîáîé ìîäåëè äåâîëþöèè, îãðàíè÷èâàåòñÿ þðèäè÷åñêèì<br />

è àíàëèòè÷åñêèì óðîâíÿìè è íà ïðàêòèêå ìîæåò îêàçàòüñÿ<br />

íåýôôåêòèâíûì. Ñ þðèäè÷åñêîé òî÷êè çðåíèÿ, ïàðëàìåíò, íàïðèìåð,<br />

áóäåò èìåòü ïðàâî çàáðàòü íàçàä ðàíåå ïåðåäàííûå ïîëíîìî÷èÿ. Äåéñòâèòåëüíî,<br />

ýòî óæå èìåëî ìåñòî ïðè èçäàíèè Àêòà Ñåâåðíîé Èðëàíäèè<br />

(2000), êîòîðûé ðàçðåøàåò âðåìåííî ïðèîñòàíîâèòü îñóùåñòâëåíèå îðãàíàìè<br />

âëàñòè â Ñåâåðíîé Èðëàíäèè ðàíåå ïåðåäàííûõ èì ïîëíîìî÷èé<br />

(Morison, 2001: 290). Îäíàêî, íà ñèòóàöèþ â Ñåâåðíîé Èðëàíäèè âëèÿþò<br />

îñîáûå îáñòîÿòåëüñòâà, êîòîðûå íå îòíîñÿòñÿ ê äðóãèì ÷àñòÿì ñîþçà.<br />

Èñòîðè÷åñêè ñëîæèëîñü òàê, ÷òî ïàðëàìåíò Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà<br />

â ïðîøëîì âåêå ïîääåðæèâàë ÷ðåçâû÷àéíûå ìåðû â îòíîøåíèè<br />

Èðëàíäèè, â ðåçóëüòàòå ÷åãî öåíòðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî ïðèíèìàåò ãîðàçäî<br />

áîëåå àêòèâíîå ó÷àñòèå â ðåøåíèè âîïðîñîâ ìåñòíîãî óïðàâëåíèÿ<br />

â Ñåâåðíîé Èðëàíäèè, ÷åì â Øîòëàíäèè èëè Óýëüñå. Ïðèîñòàíîâêà<br />

äåÿòåëüíîñòè çàêîíîäàòåëüíîãî ñîáðàíèÿ Èðëàíäèè îïðàâäûâàëàñü óãðîçîé<br />

íàðóøåíèÿ ãðàæäàíñêîãî ìèðà â Ñåâåðíîé Èðëàíäèè è, â ÷àñòíîñòè,<br />

íåñïîñîáíîñòüþ ïàðòèé âûïîëíèòü óñëîâèÿ Áåëôàñòñêîãî ñîãëàøåíèÿ<br />

îò 1998 ã. Â ïîñëåäíèé ðàç äåÿòåëüíîñòü çàêîíîäàòåëüíîãî<br />

ñîáðàíèÿ áûëà ïðèîñòàíîâëåíà ðåøåíèåì Ãîñóäàðñòâåííîãî Ñåêðåòàðÿ<br />

ïî Ñåâåðíîé Èðëàíäèè îò 14 îêòÿáðÿ 2002 ã., êîòîðîå ñïóñòÿ ãîä âñå åùå<br />

îñòàåòñÿ â ñèëå. Äàæå â îñîáîì ñëó÷àå ñ Ñåâåðíîé Èðëàíäèåé ðåøåíèå

566 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Ïàòðèöèÿ ÕÎÃÂÓÄ<br />

567<br />

öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà îáúÿâèòü âðåìåííî íåäåéñòâèòåëüíûìè<br />

ïåðåäàííûå ïîëíîìî÷èÿ ïðèâåëî ê âîçíèêíîâåíèþ êîíôëèêòíîé ñèòóàöèè.<br />

 ÷àñòíîñòè, ðåøåíèå îòñðî÷èòü âûáîðû äåïóòàòîâ çàêîíîäàòåëüíîãî<br />

ñîáðàíèÿ â 2003 ã. áûëî âñòðå÷åíî ñ íåãîäîâàíèåì. Ñëîæíî âîîáðàçèòü<br />

òàêèå ñèòóàöèè èëè ïðåöåäåíòû, êîòîðûå ìîãëè áû îïðàâäàòü<br />

ïðèîñòàíîâêó äåÿòåëüíîñòè ïàðëàìåíòà è èñïîëíèòåëüíûõ îðãàíîâ<br />

Øîòëàíäèè èëè íàöèîíàëüíîãî ñîáðàíèÿ Óýëüñà. Òî÷íî òàêæå, åñëè<br />

ìåñòíîå íàñåëåíèå ñî âñåé î÷åâèäíîñòüþ ïîääåðæèâàåò ïåðåäà÷ó ïîëíîìî÷èé<br />

ñïåöèàëüíî îïðåäåëåííûì îðãàíàì âëàñòè, òðóäíî ïîíÿòü, êàê<br />

öåíòðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî ìîæåò ïðåïÿòñòâîâàòü ýòîìó äâèæåíèþ. Òàê,<br />

åñëè ñ àíàëèòè÷åñêîé è þðèäè÷åñêîé òî÷êè çðåíèÿ îñîáàÿ ìîäåëü äåâîëþöèè<br />

ìîæåò ïîìî÷ü ñîõðàíèòü ñóâåðåíèòåò âåñòìèíñòåðñêîãî ïàðëàìåíòà<br />

ïðè óñëîâèè òåððèòîðèàëüíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé, òî íà<br />

ïðàêòèêå ïîïûòêà ïàðëàìåíòà èëè öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà çàòîðìîçèòü<br />

èëè ïîâåðíóòü âñïÿòü ïðîöåññ ïåðåäà÷è ïîëíîìî÷èé âûçîâåò ê<br />

äåéñòâèþ ìîùíûå ïîëèòè÷åñêèå ìåõàíèçìû, êîòîðûå áóäóò ýòîìó ïðåïÿòñòâîâàòü.<br />

 òàêîé ñèòóàöèè êîíñòèòóöèîííîå ïðîòèâîðå÷èå ìåæäó<br />

ñóâåðåíèòåòîì ïàðëàìåíòà è òåððèòîðèàëüíûì ñàìîóïðàâëåíèåì ìîæåò<br />

ñî âðåìåíåì âûëèòüñÿ â êîíñòèòóöèîííûé êðèçèñ.<br />

Êîíñòèòóöèîííàÿ àñèììåòðèÿ ìîäåëè<br />

Äðóãàÿ îñîáåííîñòü, êîòîðàÿ âïîëíå ñîãëàñóåòñÿ ñ èñòîðè÷åñêèì òèïîì<br />

èíñòèòóöèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ â Âåëèêîáðèòàíèè è íèêàê íå ñïîñîáñòâóåò<br />

ôåäåðàëèçàöèè, çàêëþ÷àåòñÿ â àñèììåòðèè äåâîëþöèîííîé<br />

ìîäåëè. Ïîëíîìî÷èÿ, ïåðåäàííûå êàæäîìó èç òåððèòîðèàëüíûõ îðãàíîâ<br />

âëàñòè â ðàìêàõ Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà: Øîòëàíäèè, Óýëüñà,<br />

Ñåâåðíîé Èðëàíäèè, à òàêæå ïëàíèðóåìûå ê ïåðåäà÷å â àíãëèéñêèå ðåãèîíû,<br />

íå ðàâíû. Åñëè ãîâîðèòü î ìîäåëè òåððèòîðèàëüíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ<br />

ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè, äåâîëþöèÿ â Âåëèêîáðèòàíèè äàëåêî<br />

îòñòîèò îò åâðîïåéñêîãî âàðèàíòà êëàññè÷åñêîãî ôåäåðàëèçìà, íàïðèìåð<br />

îò íåìåöêîé ìîäåëè, öåíòðàëüíûì ïðèíöèïîì êîòîðîé ÿâëÿåòñÿ<br />

ðàâíûé þðèäè÷åñêèé ñòàòóñ ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè. Áóäó÷è óíèòàðíûì<br />

ãîñóäàðñòâîì, Ñîåäèíåííîå Êîðîëåâñòâî íå ñîîòâåòñòâóåò ÿêîáèíñêîé<br />

ìîäåëè, ñîãëàñíî êîòîðîé ðàâåíñòâî è ñóâåðåíèòåò íàðîäà ïîäðàçóìåâàþò<br />

îäèíàêîâûé ñòàòóñ òåððèòîðèé, èç êîòîðûõ ñîñòîèò ãîñóäàðñòâî<br />

(Keating, 1998: 203). Ñîåäèíåííîå Êîðîëåâñòâî ÿâëÿåòñÿ ñêîðåå «ãîñóäàðñòâîì-ñîþçîì»<br />

(Rokkan and Urwin, 1983; Mitchell, 1996), â êîòîðîì<br />

íå ñóùåñòâóåò ôîðìàëüíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé, íî â êîòîðîì<br />

òåððèòîðèè îáúåäèíèëèñü íà îñíîâå äîãîâîðà è ñîãëàøåíèÿ. Èñòîðè-<br />

÷åñêè ýòîò ïðîöåññ òåððèòîðèàëüíîé èíòåãðàöèè ïðîèñõîäèë ïî-ðàçíîìó<br />

äëÿ ðàçíûõ íàöèé, âîøåäøèõ â ñîþç. Íå âñå íàöèè âîøëè â ñîþç<br />

îäíîâðåìåííî è íà îäèíàêîâûõ óñëîâèÿõ, íî ýòî ïðîèñõîäèëî â ðàçíûå<br />

èñòîðè÷åñêèå ïåðèîäû è ïðè ðàçíûõ îáñòîÿòåëüñòâàõ. Ýòî ïðèâåëî ê<br />

âîçíèêíîâåíèþ ïî ñóòè ñâîåé àñèììåòðè÷íîé ìîäåëè òåððèòîðèàëüíûõ<br />

îòíîøåíèé ìåæäó öåíòðîì è íàöèÿìè, âõîäÿùèìè â ñîñòàâ ãîñóäàðñòâà.<br />

Óýëüñ ïåðâûì èç ïåðèôåðèéíûõ íàöèé çàêëþ÷èë ñîþç ñ Àíãëèåé â<br />

1536 ã. Îí áû ïîëíîñòüþ èíòåãðèðîâàí â àíãëèéñêóþ àäìèíèñòðàòèâíóþ<br />

ñòðóêòóðó, õîòÿ ïîçäíåå áûëè ïðèíÿòû îòäåëüíûå ïîëîæåíèÿ, ïðèíèìàþùèå<br />

âî âíèìàíèå îñîáûå ðåëèãèîçíûå è ÿçûêîâûå òðàäèöèè Óýëüñà.<br />

Êîãäà æå ê ñóùåñòâóþùåé ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìå â 1707 ã. ïðèñîåäèíèëàñü<br />

Øîòëàíäèÿ, îíà, â îòëè÷èå îò Óýëüñà, â áîëüøîé ñòåïåíè ñîõðàíèëà<br />

ñâîþ óæå èìåþùóþñÿ èíñòèòóöèîíàëüíóþ èíôðàñòðóêòóðó. Øîòëàíäèÿ<br />

ñîõðàíèëà ñâîþ öåðêîâü (Öåðêîâü Øîòëàíäèè), ñâîþ þðèäè÷åñêóþ ñèñòåìó,<br />

ñâîþ ñèñòåìó îáðàçîâàíèÿ è ñòðóêòóðó îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ.<br />

Òàêèå ðàçíûå ïóòè ïðèñîåäèíåíèÿ ê ñîþçó îòðàæåíû â ñèñòåìå<br />

îòíîøåíèé ìåæäó öåíòðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì è åãî òåððèòîðèàëüíûìè<br />

îðãàíàìè: Ìèíèñòåðñòâîì ïî äåëàì Øîòëàíäèè è Ìèíèñòåðñòâîì ïî<br />

äåëàì Óýëüñà. Ìèíèñòåðñòâî ïî äåëàì Øîòëàíäèè, îñíîâàííîå çíà÷èòåëüíî<br />

ðàíüøå, ÷åì Ìèíèñòåðñòâî ïî äåëàì Óýëüñà, èìåëî çíà÷èòåëüíî<br />

áîëüøóþ ñâîáîäó äåéñòâèé è áûëî ãîðàçäî ëó÷øå îñíàùåíî. Èñòîðèÿ<br />

Ñåâåðíîé Èðëàíäèè è Ìèíèñòåðñòâà ïî äåëàì Ñåâåðíîé Èðëàíäèè è çäåñü<br />

èìååò ñâîè îòëè÷èÿ.  1920 ã. Èðëàíäèÿ áûëà ðàçäåëåíà, ïðè ýòîì øåñòü<br />

ñåâåðî-âîñòî÷íûõ ãðàôñòâ îñòàëèñü ÷àñòüþ Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà 3 .<br />

Èçíà÷àëüíî ïåðåäà÷à ïîëíîìî÷èé Ñåâåðíîé Èðëàíäèè ïðîèçîøëà ãîðàçäî<br />

ðàíüøå, ÷åì âî âñå äðóãèå ÷àñòè Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà, à èìåííî<br />

â 1921 ã. Ñåâåðíàÿ Èðëàíäèÿ èìåëà ñâîé ñîáñòâåííûé ïàðëàìåíò (Ñòîðìîíò),<br />

ñâîå ïðàâèòåëüñòâî è ãîñóäàðñòâåííóþ ñëóæáó äî 1972 ã., êîãäà<br />

öåíòðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà âðåìåííî ïðèîñòàíîâèëî<br />

äåÿòåëüíîñòü ïàðëàìåíòà è èñïîëíèòåëüíûõ îðãàíîâ ïî ïðè÷èíå<br />

ãðàæäàíñêèõ áåñïîðÿäêîâ â ðåãèîíå. Òîãäà æå áûëî ñôîðìèðîâàíî<br />

Ìèíèñòåðñòâî Ñåâåðíîé Èðëàíäèè, êîòîðîå ñòàëî èíñòðóìåíòîì ñ ïîìîùüþ<br />

êîòîðîãî öåíòðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî êîíòðîëèðîâàëî ïðàâèòåëüñòâî<br />

Ñåâåðíîé Èðëàíäèè. Ïðÿìîå ïðàâëåíèå, âíà÷àëå ââîäèìîå êàê âðåìåííàÿ<br />

ìåðà, ïðîñóùåñòâîâàëî äî 1999 ã. 4<br />

3 Â 1922 ã. äâàäöàòü øåñòü þæíûõ ãðàôñòâ äîáèëèñü ñòàòóñà äîìèíèîíà, âõîäÿùåãî<br />

â Áðèòàíñêóþ èìïåðèþ â êà÷åñòâå Ñâîáîäíîãî Ãîñóäàðñòâà Èðëàíäèÿ.  1937 ã.<br />

ðåôåðåíäóì ïðèíÿë íîâóþ êîíñòèòóöèþ, ñîãëàñíî êîòîðîé Ñâîáîäíîå Ãîñóäàðñòâî<br />

Èðëàíäèÿ ïîëó÷àëî ïîëíûé ñóâåðåíèòåò â ðàìêàõ Ñîäðóæåñòâà. Ôîðìàëüíûå óçû ñ<br />

Ñîäðóæåñòâîì áûëè ðàçîðâàíû â 1949 ã., êîãäà äâàäöàòü øåñòü þæíûõ ãðàôñòâ ïðîâîçãëàñèëè<br />

ñåáÿ Ðåñïóáëèêîé Èðëàíäèÿ (Ýéðè).<br />

4 Âïîñëåäñòâèè ïðàâèòåëüñòâî Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà ñòàðàëîñü îáðàçîâàòü<br />

Ñåâåðî-èðëàíäñêóþ àäìèíèñòðàöèþ ñ ÷àñòè÷íûì ðàçäåëåíèåì ïîëíîìî÷èé, íî òàêàÿ<br />

ñòðóêòóðà îêàçàëàñü íåóñòîé÷èâîé. Àäìèíèñòðàöèÿ, îáðàçîâàííàÿ â 1974 ã. ïî Ñàííèíãäåéëñêîìó<br />

ñîãëàøåíèþ, ïðîñóùåñòâîâàëà òîëüêî ïÿòü ìåñÿöåâ. Êîíñòèòóöèîííàÿ<br />

êîíâåíöèÿ 1975-1976 ãã. íå ñìîãëà äàòü íóæíóþ ñõåìó ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ.<br />

Äâå áîëåå ïîçäíèå èíèöèàòèâû, ñ êîòîðûìè âûñòóïèëè ìèíèñòðû ïî Ñåâåðíîé Èðëàíäèè<br />

(Õàìôðè Àòêèíñ è Äæèì Ïðàåð) òàêæå íå äîñòèãëè öåëè (Wilford, 2000: 577).

568 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Ïàòðèöèÿ ÕÎÃÂÓÄ<br />

569<br />

Õîòÿ ïîñëåäóþùåå ðåôîðìèðîâàíèå àäìèíèñòðàòèâíîé ñèñòåìû ìîãëî<br />

äî íåêîòîðîé ñòåïåíè çàìàñêèðîâàòü èçíà÷àëüíûå ïîçèöèè, ðàçíûå ïóòè<br />

èíòåãðàöèè íàöèé â ñîþç äî ñèõ ïîð ëåæàò â îñíîâå îòíîøåíèé ìåæäó<br />

ãîñóäàðñòâîì è åãî ïåðèôåðèéíûìè ÷àñòÿìè. Ñîãëàñíî çàêîíîäàòåëüñòâó<br />

1990-õ ãã., îòíîñÿùåìóñÿ ê äåâîëþöèè, Øîòëàíäèÿ, Óýëüñ è Ñåâåðíàÿ<br />

Èðëàíäèÿ èìåþò îòëè÷àþùèåñÿ êîíñòèòóöèîííûå ïîðÿäêè.  êàæäîì<br />

îòäåëüíîì ñëó÷àå ìàñøòàá è õàðàêòåð ïîëíîìî÷èé, ïåðåäàííûõ ìåñòíûì<br />

îðãàíàì âëàñòè, âïîëíå ñîîòâåòñòâóþò ñóùåñòâóþùèì òåððèòîðèàëüíûì<br />

çàâîåâàíèÿì, íàêîïëåííûì çà äîëãèå ãîäû â îòíîøåíèÿõ ñ öåíòðàëüíûì<br />

ïðàâèòåëüñòâîì. Êàæäîå êîíñòèòóöèîííîå óðåãóëèðîâàíèå ìåæäó öåíòðîì<br />

è ìåñòíûìè îðãàíàìè âëàñòè îòðàæàåò ðàçíûå ïîäõîäû ê äåâîëþöèè<br />

íà ìåñòàõ è îñîáåííîñòè äâóñòîðîííèõ ñîãëàøåíèé ñ öåíòðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì,<br />

êîòîðûå ñóùåñòâîâàëè äî ýòîãî. Ðàçíûå èñõîäíûå ïîçèöèè<br />

âõîäÿùèõ â ñîþç íàöèé ïî îòíîøåíèþ ê äåâîëþöèè è ïðåâàëèðîâàíèå<br />

äâóñòîðîííèõ ñîãëàøåíèé ìåæäó íàöèÿìè è öåíòðîì ñíèæàþò âåðîÿòíîñòü<br />

òîãî, ÷òî ïðîöåññ äåâîëþöèè áóäåò ñïîñîáñòâîâàòü ôåäåðàëèçàöèè<br />

â Ñîåäèíåííîì Êîðîëåâñòâå. Ôåäåðàëèçàöèÿ ñèñòåìû îçíà÷àëà áû ðàçâèòèå<br />

îôèöèàëüíûõ ãîðèçîíòàëüíûõ ñâÿçåé ìåæäó ñîñòàâëÿþùèìè ÷àñòÿìè<br />

ãîñóäàðñòâà, â äîïîëíåíèå ê ñóùåñòâóþùåé âåðòèêàëüíîé ñõåìå. Îäíàêî<br />

öåíòðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà íå ñêëîííî<br />

ñïîñîáñòâîâàòü ðàçâèòèþ ñâÿçåé, êîòîðûå îñóùåñòâëÿþòñÿ áåç ïîñðåäíè÷åñòâà<br />

àíãëèéñêîãî ïðàâèòåëüñòâà. Ëþáûå ïðÿìûå ñâÿçè è êîíòàêòû<br />

ìåæäó ìåñòíûìè âëàñòÿìè îãðàíè÷èâàþòñÿ íåîôèöèàëüíûìè, îñîáûìè<br />

ìåðàìè, èíèöèàòîðàìè êîòîðûõ âûñòóïàþò ñàìè ýòè âëàñòè.<br />

Íåîôèöèàëüíûå îòíîøåíèÿ ìåæäó öåíòðàëüíûì<br />

ïðàâèòåëüñòâîì è ìåñòíûìè âëàñòÿìè<br />

Åùå îäíà õàðàêòåðíàÿ ÷åðòà áðèòàíñêîé ìîäåëè äåâîëþöèè çàêëþ÷àåòñÿ<br />

â òîì, ÷òî öåíòðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî ïðåäïî÷èòàåò âåñòè äåëà ñ ìåñòíûìè<br />

âëàñòÿìè áåç ñîáëþäåíèÿ ôîðìàëüíîñòåé. Êðîìå çàêîíîäàòåëüíûõ<br />

ïîëîæåíèé, îòíîñÿùèõñÿ ê ñîçäàíèþ ìåñòíûõ èíñòèòóòîâ âëàñòè, ñóùåñòâóåò<br />

íà óäèâëåíèå ìàëî ñîãëàøåíèé, çàêðåïëÿþùèõ äâóñòîðîííèå è ìíîãîñòîðîííèå<br />

îòíîøåíèÿ.  òåõ ñëó÷àÿõ, êîãäà òàêèå îôèöèàëüíûå äîêóìåíòû<br />

ñóùåñòâóþò, îíè îòíîñÿòñÿ ê òèïó îñîáûõ è/èëè íåîáÿçàòåëüíûõ<br />

(ñì. íèæå). Àíãëèéñêîå ïðàâèòåëüñòâî áûëî ïåðâè÷íûì èíèöèàòîðîì ýòèõ<br />

äîêóìåíòîâ è, ñîîòâåòñòâåííî, èõ ôîðìóëèðîâêà è èñïîëíåíèå â áîëüøîé<br />

ñòåïåíè çàâèñÿò îò öåíòðà. Âñå ïåðåãîâîðû ìåæäó öåíòðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì<br />

è òåððèòîðèàëüíûìè âëàñòÿìè ïîòåíöèàëüíî ñâîäÿòñÿ äî óðîâíÿ<br />

íåîôèöèàëüíûõ êîíñóëüòàöèé ñ òåððèòîðèàëüíûìè îðãàíàìè. Ýòî ñîîòâåòñòâóåò<br />

ñòðàòåãèè öåíòðà, êîòîðàÿ íàïðàâëåíà íà îãðàíè÷åíèå ïîñëåäñòâèé<br />

èíèöèàòèâ, âûäâèãàåìûõ íà ìåñòàõ. Òàêîå íåñîáëþäåíèå ôîðìàëüíîñòåé<br />

ñïîñîáñòâóåò åùå áîëüøåìó çàêðåïëåíèþ îñîáîãî õàðàêòåðà è àñèììåòðè÷íîñòè<br />

ìîäåëè. Ýòî ñîîòâåòñòâóåò òðàäèöèîííîé ïðàêòèêå óïðàâëåíèÿ,<br />

ñëîæèâøåéñÿ â Ñîåäèíåííîì Êîðîëåâñòâå äî íà÷àëà äåâîëþöèè, è ïîòîìó<br />

óñèëèâàåò èñòîðèçì ïîäõîäà. Îäíîâðåìåííî, ýòî ãîâîðèò î òîì, ÷òî íèêàêîé<br />

ôåäåðàëèçàöèè ïîëèòè÷åñêîãî óñòðîéñòâà íå ïðîèñõîäèò. Àñèììåòðè÷íîå<br />

ðàñïðåäåëåíèå ïîëíîìî÷èé ñóùåñòâóåò â íåêîòîðûõ ôåäåðàòèâíûõ<br />

ñèñòåìàõ (íàïðèìåð, â Áåëüãèè), íî ñóâåðåííîå ïîëîæåíèå ñóáúåêòîâ ôåäåðàöèè<br />

äîëæíî áûòü ãàðàíòèðîâàíî îáÿçàòåëüíûìè þðèäè÷åñêè îôîðìëåííûìè<br />

ïîëîæåíèÿìè è ñîãëàøåíèÿìè. Êîìáèíàöèÿ àñèììåòðè÷íîé ñòðóêòóðû<br />

ñ íåôîðìàëüíûìè, è íåîáÿçàòåëüíûìè ïðàâèëàìè äåâîëþöèè, ñêîðåå<br />

âñåãî, âåäåò ê ñîõðàíåíèþ ñóùåñòâóþùåãî ïåðåâåñà áðèòàíñêîãî ïðàâèòåëüñòâà<br />

– óñòîÿâøåãîñÿ öåíòðà âëàñòè â Ñîåäèíåííîì Êîðîëåâñòâå – íàä<br />

òåððèòîðèàëüíûìè îðãàíàìè âëàñòè.<br />

Èíñòèòóöèîíàëüíûå ðàìêè è þðèäè÷åñêèå<br />

ïîëíîìî÷èÿ ðåãèîíàëüíûõ âëàñòåé<br />

Êîãäà ëåéáîðèñòû ïðèøëè ê âëàñòè â 1997 ã., ïðàâèòåëüñòâî Áëåðà<br />

ñðàçó æå çàÿâèëî î ñâîåì íàìåðåíèè ïðîâåñòè êîíñòèòóöèîííóþ ðåôîðìó.<br />

Îñíîâíûìè çàêîíîïðîåêòàìè, ïîëîæèâøèìè íà÷àëî äåâîëþöèè,<br />

ñòàëè: Àêò Øîòëàíäèè (1998 ã.); Àêò ïðàâèòåëüñòâà Óýëüñà (1998 ã.); è<br />

Àêò Ñåâåðíîé Èðëàíäèè (1998 ã.). Ýòè àêòû âìåñòå ñîñòàâèëè çàêîíîäàòåëüíûé<br />

áàçèñ äëÿ äåâîëþöèè ïî îòíîøåíèþ ê êàæäîé èç òåððèòîðèé<br />

Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà. Ïîñëåäóþùèå çàêîíîïðîåêòû, áîëåå ñïåöèàëüíîãî<br />

õàðàêòåðà, áûëè íóæíû äëÿ ðåàëèçàöèè îïðåäåëåííûõ ïîëîæåíèé<br />

îñíîâíûõ àêòîâ. Àêò î ðåôåðåíäóìàõ (Øîòëàíäèè è Óýëüñà) (1997<br />

ã.) ñàíêöèîíèðîâàë ïðîâåäåíèå ðåôåðåíäóìà ïî âîïðîñó äåâîëþöèè â<br />

Øîòëàíäèè è Óýëüñå. Àêò Ñåâåðíîé Èðëàíäèè (î âûáîðàõ) (1998 ã.) ïðåäóñìàòðèâàë<br />

ïðîâåäåíèå âûáîðîâ â çàêîíîäàòåëüíîå ñîáðàíèå Ñåâåðíîé<br />

Èðëàíäèè. Íàêîíåö, Àêò îá îáðàçîâàíèè àãåíòñòâ ïî ðåãèîíàëüíîìó<br />

ðàçâèòèþ (1998 ã.) ïðåäóñìàòðèâàë îáðàçîâàíèå èñïîëíèòåëüíûõ<br />

îðãàíîâ àãåíòñòâ ïî ðåãèîíàëüíîìó ðàçâèòèþ â êàæäîì èç âîñüìè ïëàíèðóþùèõñÿ<br />

ðåãèîíîâ Àíãëèè âíå Ëîíäîíà. Àíàëîãè÷íûå îðãàíû óæå<br />

ñóùåñòâîâàëè â Øîòëàíäèè, Óýëüñå è Ñåâåðíîé Èðëàíäèè.<br />

Ñðåäè âñåõ âíîâü îáðàçîâàííûõ îðãàíîâ âëàñòè Øîòëàíäèÿ ïîëó÷èëà<br />

ñàìûå øèðîêèå ïîëíîìî÷èÿ.  ýòîì ñêàçàëàñü èìåâøàÿ ìåñòî äî íà-<br />

÷àëà äåâîëþöèè êâàçè-àâòîíîìíàÿ èíñòèòóöèîíàëüíàÿ ïîçèöèÿ Øîòëàíäèè<br />

ïî îòíîøåíèþ ê öåíòðàëüíîìó ïðàâèòåëüñòâó.<br />

Øîòëàíäñêàÿ ìîäåëü çàêîíîäàòåëüíîé äåâîëþöèè îñíîâàíà íà òðàäèöèîííîì<br />

ðàçäåëåíèè ïàðëàìåíòñêèõ è èñïîëíèòåëüíûõ ôóíêöèé. Âî<br />

ãëàâå çàêîíîäàòåëüíîé âëàñòè ñòîèò ïðåìüåð-ìèíèñòð, êîòîðûé âûáèðàåòñÿ<br />

ñðåäè èçáðàííûõ ÷ëåíîâ ïàðëàìåíòà Øîòëàíäèè. Òàêæå êàê è â<br />

áðèòàíñêîé ïàðëàìåíòñêîé òðàäèöèè, ïàðëàìåíò Øîòëàíäèè èçáèðàåòñÿ<br />

ñðîêîì íà ÷åòûðå ãîäà è ìîæåò áûòü ðàñïóùåí äîñðî÷íî ïðè ÷ðåçâû-<br />

÷àéíûõ îáñòîÿòåëüñòâàõ. Ïàðëàìåíò Øîòëàíäèè ìîæåò áûòü ðàñïóùåí<br />

äîñðî÷íî, åñëè ñïóñòÿ 28 äíåé ñ ìîìåíòà èçáðàíèÿ ïàðëàìåíòàðèè íå

570 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Ïàòðèöèÿ ÕÎÃÂÓÄ<br />

571<br />

èçáðàëè ïðåìüåð-ìèíèñòðà èëè åñëè çà ðîñïóñê ïàðëàìåíòà ïðîãîëîñóþò<br />

áîëåå äâóõ òðåòåé âñåõ ïàðëàìåíòàðèåâ. Ñîãëàñíî Àêòó Øîòëàíäèè<br />

(1998 ã.), îñîáî âûäåëåííûå îáëàñòè ïîëèòèêè îñòàþòñÿ â âåäåíèè áðèòàíñêîãî<br />

ïàðëàìåíòà, à âñå îñòàëüíûå îáëàñòè ïåðåõîäÿò â âåäåíèå ïàðëàìåíòà<br />

Øîòëàíäèè. Ïîäðàçóìåâàåòñÿ, ÷òî ïàðëàìåíò Øîòëàíäèè ìîæåò<br />

ïðèíèìàòü êàê ïåðâè÷íûå, òàê è âòîðè÷íûå çàêîíîäàòåëüíûå<br />

ðåøåíèÿ â ýòèõ îáëàñòÿõ. ×òîáû ñîõðàíèòü ñóâåðåíèòåò áðèòàíñêîãî<br />

ïàðëàìåíòà, ïåðâè÷íûå çàêîíîäàòåëüíûå ôóíêöèè ïàðëàìåíòà Øîòëàíäèè<br />

áûëè ñâÿçàíû íåêîòîðûìè îãðàíè÷åíèÿìè.  ×àñòè 28(7) Àêòà<br />

Øîòëàíäèè ïðîâîçãëàøàåòñÿ âåðõîâåíñòâî Âåñòìèíñòåðà: ëîíäîíñêèé<br />

ïàðëàìåíò ñîõðàíÿåò çà ñîáîé ïîëíîìî÷èÿ èçäàâàòü çàêîíû äëÿ Øîòëàíäèè<br />

(äàæå åñëè îí ðåøèò íå ïîëüçîâàòüñÿ ýòèì ïðàâîì. – Ï.Õ.), òàê<br />

æå êàê îí ýòî äåëàåò ïî îòíîøåíèþ êî âñåì äðóãèì ÷àñòÿì Ñîåäèíåííîãî<br />

Êîðîëåâñòâà. ×àñòü 35(1) ïîçâîëÿåò ìèíèñòðó ïî äåëàì Øîòëàíäèè<br />

íàëàãàòü çàïðåò íà ïðèíÿòèå øîòëàíäñêîãî çàêîíîäàòåëüñòâà, åñëè îíî<br />

ïðîòèâîðå÷èò êàêîìó-ëèáî ìåæäóíàðîäíîìó îáÿçàòåëüñòâó, ïðèíÿòîìó<br />

íà ñåáÿ áðèòàíñêèì ïàðëàìåíòîì, èëè æå ìîæåò ïðåäñòàâëÿòü óãðîçó<br />

äëÿ èíòåðåñîâ Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà â öåëîì. Ñóùåñòâóþò äîïîëíèòåëüíûå<br />

ïðîöåäóðíûå è ñóäåáíûå îãðàíè÷åíèÿ, êîòîðûå çàêðåïëÿþò<br />

ñóáîðäèíàöèþ øîòëàíäñêèõ âëàñòåé ïî îòíîøåíèþ ê âûøåñòîÿùèì<br />

âëàñòÿì Âåñòìèíñòåðà. Íàïðèìåð, ïðåäñåäàòåëüñòâóþùèé (ñïèêåð) ïàðëàìåíòà<br />

Øîòëàíäèè (×àñòè 32-33) íåñåò îòâåòñòâåííîñòü çà òî, ÷òîáû<br />

ïðåäëàãàåìûå ïàðëàìåíòîì çàêîíîïðîåêòû íå âûõîäèëè çà ðàìêè ïåðâè÷íîãî<br />

çàêîíîäàòåëüñòâà. Ñïèêåð äîëæåí ïðåäóñìîòðåòü, ÷òîáû îò<br />

ìîìåíòà çàâåðøåíèÿ çàêîíîäàòåëüíîãî ïðîöåññà è äî ïðåäñòàâëåíèÿ<br />

øîòëàíäñêîãî çàêîíîïðîåêòà íà êîðîëåâñêóþ ñàíêöèþ ïðîøëî ÷åòûðå<br />

íåäåëè. Âî âðåìÿ ýòîãî ïåðèîäà ïðàâèòåëüñòâî Øîòëàíäèè äîëæíî ïåðåäàòü<br />

åãî ïîëíîñòüþ èëè ÷àñòè÷íî íà ðàññìîòðåíèå àïåëëÿöèîííîãî<br />

ñóäà Âåëèêîáðèòàíèè, êîòîðûé âûíîñèò ðåøåíèå î òîì, íàõîäèòñÿ ëè<br />

äàííûé çàêîíîïðîåêò â êîìïåòåíöèè ïàðëàìåíòà Øîòëàíäèè.<br />

Íàöèîíàëüíîå ñîáðàíèå Óýëüñà ïðåäñòàâëÿåò ìîäåëü ïåðåäà÷è èñïîëíèòåëüíûõ<br />

ïîëíîìî÷èé óíèòàðíîìó èëè «êîðïîðàòèâíîìó» ñîáðàíèþ,<br />

â êîòîðîì íå ñóùåñòâóåò ôîðìàëüíîãî ðàçäåëåíèÿ âëàñòåé. Ïëåíóì<br />

íàöèîíàëüíîãî ñîáðàíèÿ ïðåäñòàâëÿåò îðãàí, ïðèíèìàþùèé<br />

ðåøåíèÿ. Îäíàêî, åùå äî ïðèíÿòèÿ Àêòà ïðàâèòåëüñòâà Óýëüñà, íàìåòèëñÿ<br />

îòõîä îò êîðïîðàòèâíîé ìîäåëè ê äå-ôàêòî ïàðëàìåíòñêîìó ïðàâèòåëüñòâó.<br />

 èçíà÷àëüíûé çàêîíîïðîåêò áûëè âíåñåíû ïîïðàâêè íà<br />

ñòàäèè ðàññìîòðåíèÿ â êîìèòåòàõ Âåñòìèíñòåðà, ÷òî ïîçâîëèëî ïðåìüåðìèíèñòðó<br />

íàçíà÷àòü ñâîé ñîáñòâåííûé ìèíèñòåðñêèé øòàò äëÿ êîíòðîëÿ<br />

ïîëíîìî÷èé, ïåðåäàííûõ íàöèîíàëüíîìó ñîáðàíèþ. Ñ òåõ ïîð äåôàêòî<br />

ðàçäåëåíèå âëàñòåé çàêðåïèëîñü ÷åðåç äåÿòåëüíîñòü<br />

èñïîëíèòåëüíîãî êîìèòåòà íàöèîíàëüíîãî ñîáðàíèÿ, êîòîðûé íåîôèöèàëüíî<br />

èçâåñòåí êàê êàáèíåò ìèíèñòðîâ, è àïïàðàò ñïèêåðà ïàðëàìåíòà.<br />

Íà ïðàêòèêå, íàöèîíàëüíîå ñîáðàíèå âûïîëíÿåò êâàçè-ìèíèñòåðñêèå<br />

Èçíà÷àëüíûå ñòðóêòóðû è ïîëíîìî÷èÿ ïàðëàìåíòà Øîòëàíäèè,<br />

çàêîíîäàòåëüíîãî ñîáðàíèÿ Ñåâåðíîé Èðëàíäèè<br />

è íàöèîíàëüíîãî ñîáðàíèÿ Óýëüñà (1998-1999 ãã.)<br />

Ïàðëàìåíò<br />

Øîòëàíäèè<br />

Ðàçäåëåíèå çàêîíîäàòåëüíîé<br />

è èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè<br />

129 èçáðàííûõ ÷ëåíîâ<br />

73 îêðóãà<br />

56 ïàðòèé<br />

Ñðîê äåÿòåëüíîñòè –<br />

4 ãîäà<br />

Âîçìîæåí äîñðî÷íûé<br />

ðîñïóñê<br />

Êàáèíåò ìèíèñòðîâ<br />

âî ãëàâå ñ ïðåìüåðìèíèñòðîì<br />

Ïåðâè÷íûå çàêîíîäàòåëüíûå<br />

ïîëíîìî÷èÿ<br />

– íî ñ îãðàíè÷åíèÿìè<br />

êîìïåòåíöèè, óñòàíîâëåííûìè<br />

â Àêòå<br />

Øîòëàíäèè îò 1998 ã.<br />

Ïîëíîìî÷èÿ ïî èçìåíåíèþíàëîãîîáëîæåíèÿ<br />

Îïðåäåëåíû ïîëíîìî÷èÿ,<br />

îñòàþùèåñÿ<br />

çà Âåñòìèíñòåðîì,<br />

âñå îñòàëüíûå ïåðåäàíû<br />

ïàðëàìåíòó<br />

Øîòëàíäèè<br />

Íàöèîíàëüíîå<br />

ñîáðàíèå Óýëüñà<br />

Êîðïîðàòèâíûé îðãàí –<br />

èíòåãðàöèÿ çàêîíîäàòåëüíîãî<br />

ñîáðàíèÿ è<br />

èñïîëíèòåëüíûõ îðãàíîâ<br />

60 èçáðàííûõ ÷ëåíîâ<br />

40 îêðóãîâ<br />

20 ïàðòèé<br />

Ñðîê äåÿòåëüíîñòè –<br />

ñòðîãî 4 ãîäà<br />

Äîñðî÷íûé ðîñïóñê íåâîçìîæåí<br />

Äå-ôàêòî «êàáèíåò ìèíèñòðîâ»<br />

èëè èñïîëíèòåëüíûé<br />

êîìèòåò âî ãëàâå<br />

ñ ïðåìüåð-ìèíèñòðîì<br />

Èñïîëíèòåëüíûå ïîëíîìî÷èÿ<br />

â ðàìêàõ ïåðâè÷íîãî<br />

çàêîíîäàòåëüñòâà<br />

Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà<br />

Íåò íàëîãîâûõ ïîëíîìî÷èé<br />

Îñîáî îïèñàíû ïîëíîìî÷èÿ,<br />

êîòîðûå áóäóò<br />

ïåðåäàâàòüñÿ<br />

Çàêîíîäàòåëüíîå ñîáðàíèå<br />

Ñåâåðíîé Èðëàíäèè<br />

Ðàçäåëåíèå çàêîíîäàòåëüíîé<br />

è èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè<br />

108 ÷ëåíîâ, èçáðàííûõ íà<br />

ïðîïîðöèîíàëüíîé îñíîâå,<br />

ïî 6 îò êàæäîãî èç 18 îêðóãîâ<br />

öåíòðàëüíîãî âåñòìèíñòåðñêîãî<br />

ïàðëàìåíòà<br />

Ñðîê äåÿòåëüíîñòè –<br />

4 ãîäà<br />

Âîçìîæåí äîñðî÷íûé<br />

ðîñïóñê<br />

Èñïîëíèòåëüíûé êîìèòåò<br />

âî ãëàâå ñ ïðåìüåðìèíèñòðîì<br />

(îò ñàìîé ìíîãî÷èñëåííîé<br />

ïàðòèè) è çàìåñòèòåëåìïðåìüåðìèíèñòðà<br />

(îò âòîðîé ïî<br />

÷èñëåíîñòè ïàðòèè) ñ îäèíàêîâûìè<br />

ïîëíîìî÷èÿìè<br />

Ïåðâè÷íûå çàêîíîäàòåëüíûå<br />

ïîëíîìî÷èÿ – íî ñ<br />

îãðàíè÷åíèÿìè êîìïåòåíöèè,<br />

óñòàíîâëåííûìè â<br />

Àêòå Ñåâåðíîé Èðëàíäèè<br />

îò 1998 ã.<br />

Íåò íàëîãîâûõ ïîëíîìî÷èé<br />

Îïðåäåëåíû ïîëíîìî÷èÿ,<br />

îñòàþùèåñÿ çà Âåñòìèíñòåðîì,<br />

âñå îñòàëüíûå ïåðåäàíû<br />

çàêîíîäàòåëüíîìó<br />

ñîáðàíèþ Ñåâåðíîé<br />

Èðëàíäèè

572 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Ïàòðèöèÿ ÕÎÃÂÓÄ<br />

573<br />

Çàêîíîäàòåëüíûå è<br />

èñïîëíèòåëüíûå ïîëíîìî÷èÿ,<br />

èñêëþ÷àÿ,<br />

íàïðèìåð:<br />

Êîíñòèòóöèþ Ñîåäèíåííîãî<br />

Êîðîëåâñòâà<br />

Ìåæäóíàðîäíûå<br />

îòíîøåíèÿ<br />

Ãîñóäàðñòâåííóþ<br />

îáîðîíó<br />

Ìàêðîýêîíîìèêó<br />

Çàíÿòîñòü è ñîöèàëüíóþ<br />

áåçîïàñíîñòü<br />

Òðàíñïîðò<br />

Èñïîëíèòåëüíûå ïîëíîìî÷èÿ<br />

îòíîñÿòñÿ ê:<br />

Îáðàçîâàíèþ è ñîöèàëüíîé<br />

ñôåðå<br />

Ìåñòíîìó óïðàâëåíèþ è<br />

æèëèùíîìó õîçÿéñòâó<br />

Ñåëüñêîìó õîçÿéñòâó<br />

Òðàíñïîðòó<br />

Ïðîìûøëåííîñòè è ýêîíîìè÷åñêîìó<br />

ðàçâèòèþ<br />

Îêðóæàþùåé ñðåäå<br />

Èñòî÷íèê: Burch and Holliday (2000, 83); NIO (1999)<br />

Çàêîíîäàòåëüíûå è èñïîëíèòåëüíûå<br />

ïîëíîìî÷èÿ,<br />

èñêëþ÷àÿ, íàïðèìåð:<br />

Êîíñòèòóöèþ Ñîåäèíåííîãî<br />

Êîðîëåâñòâà<br />

Ôóíêöèîíèðîâàíèå èíñòèòóòîâ<br />

Ñåâåðíîé Èðëàíäèè<br />

Ìåæäóíàðîäíûå îòíîøåíèÿ<br />

Ãîñóäàðñòâåííóþ îáîðîíó<br />

Òþðüìû Ñåâåðíîé Èðëàíäèè<br />

Ìàêðîýêîíîìèêó<br />

Ðåãóëèðîâàíèå ôèíàíñîâîé<br />

ñôåðû<br />

Ðåãóëèðîâàíèå òåëåêîììóíèêàöèé<br />

ôóíêöèè â òåõ îáëàñòÿõ ïîëèòèêè, ãäå îáëàäàåò íåîáõîäèìîé êîìïåòåíöèåé.<br />

 2002 ã. áûëà ïðîâåäåíà ïðîöåäóðà ïåðåèìåíîâàíèÿ, êîãäà èñïîëíèòåëüíàÿ<br />

ðîëü ïðèçíàâàëàñü çà ïðàâèòåëüñòâîì íàöèîíàëüíîãî ñîáðàíèÿ<br />

Óýëüñà, êîòîðîå òàêèì îáðàçîì îòäåëÿëîñü îò çàêîíîäàòåëüíîãî<br />

îðãàíà íàöèîíàëüíîãî ñîáðàíèÿ Óýëüñà. Âåñòìèíñòåðñêèé ïàðëàìåíò<br />

ïî-ïðåæíåìó ïðèíèìàåò îñíîâíûå çàêîíû äëÿ Óýëüñà. Íàöèîíàëüíîå<br />

ñîáðàíèå Óýëüñà èìååò ïîëíîìî÷èÿ òîëüêî â îáëàñòè âòîðîñòåïåííîãî<br />

çàêîíîäàòåëüñòâà â òåõ îáëàñòÿõ, êîòîðûå ïî ðåøåíèþ ìèíèñòðà ïî äåëàì<br />

Óýëüñà çàòðàãèâàþò èíòåðåñû Óýëüñà. Îïðåäåëåíèå êðóãà ïîëíîìî-<br />

÷èé íàöèîíàëüíîãî ñîáðàíèÿ ïîäëåæèò ðåøåíèþ ïðàâèòåëüñòâà è ïàðëàìåíòà<br />

Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà. Õîòÿ ïðèîðèòåò â ïðèíÿòèè<br />

ïîëèòè÷åñêèõ ðåøåíèé îñòàåòñÿ çà Âåñòìèíñòåðîì, âàëëèéñêàÿ ìîäåëü<br />

ïðåäóñìàòðèâàåò ðàçâèòèå àâòîíîìíûõ àäìèíèñòðàòèâíûõ ôóíêöèé â<br />

Óýëüñå ÷åðåç ïðèíÿòûå íàöèîíàëüíûì ñîáðàíèåì ñîîòâåòñòâóþùèå<br />

àêòû. Ôîðìàí ïèøåò, ÷òî äåâîëþöèÿ ïî îòíîøåíèþ ê íàöèîíàëüíîìó<br />

ñîáðàíèþ Óýëüñà ÿâëÿåòñÿ ñêîðåå ðàçäåëåíèåì ïîëíîìî÷èé ìåæäó äâóìÿ<br />

óðîâíÿìè ïðàâèòåëüñòâà, ÷åì ïåðåäà÷åé ïîëíîìî÷èé. Êîðïîðàòèâíàÿ<br />

ìîäåëü äåâîëþöèè, ðåàëèçîâàííàÿ â Óýëüñå, ñêîðåå íàïîìèíàåò òðàäèöèîííóþ<br />

èíñòèòóöèîíàëüíóþ ôîðìó ìåñòíîãî «ñîâåòà», ÷åì<br />

ïàðëàìåíòñêóþ ìîäåëü, ïðèíÿòóþ ïî îòíîøåíèþ ê Øîòëàíäèè. Ñõåìà<br />

äåâîëþöèè â Óýëüñå îòðàæàåò èñòîðèþ îòíîøåíèé ìåæäó Àíãëèåé è<br />

Óýëüñîì. Ôîðìàí äîêàçûâàåò, ÷òî îíà îòðàæàåò òîæäåñòâî èíòåðåñîâ<br />

Óýëüñà è Àíãëèè è âûñîêóþ ñòåïåíü èíòåãðàöèè è àññèìèëÿöèè ìåæäó<br />

âàëëèéöàìè è àíãëè÷àíàìè (Forman, 2002: 108-112). Îäíàêî åñëè ïîäîéòè<br />

ñ ïðîòèâîïîëîæíûõ ïîçèöèé, ìîæíî äîêàçàòü, ÷òî òàêàÿ ñõåìà<br />

îòðàæàåò ïîä÷èíåííîå ïîëîæåíèå èíòåðåñîâ Óýëüñà è åå íåîáõîäèìî<br />

ïðèáëèçèòü ê øîòëàíäñêîé ìîäåëè.<br />

Äåâîëþöèîííûå ïðåîáðàçîâàíèÿ â Ñåâåðíîé Èðëàíäèè áûëè ÷àñòüþ<br />

áîëåå øèðîêèõ ïðåîáðàçîâàíèé â ðàìêàõ Áåëôàñòñêîãî ñîãëàøåíèÿ<br />

(McGowan and Murphy, 2003; Roberts and Hogwood, 2003). Ýòî ñîãëàøåíèå<br />

ÿâèëîñü êóëüìèíàöèåé ïî÷òè äâóõëåòíèõ ïåðåãîâîðîâ ìåæäó ðàçíûìè<br />

ïàðòèÿìè è ïîëèòè÷åñêèìè ãðóïïàìè Ñåâåðíîé Èðëàíäèè, öåíòðàëüíûì<br />

ïðàâèòåëüñòâîì Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà è ïðàâèòåëüñòâîì<br />

Èðëàíäèè ñ öåëüþ óðåãóëèðîâàòü êîíôëèêòíóþ ñèòóàöèþ â ðåãèîíå.<br />

Ñîãëàøåíèå ïî ðàçäåëåíèþ ïîëíîìî÷èé áûëî äîñòèãíóòî â Áåëôàñòå<br />

10 àïðåëÿ 1998 ã. è ôîðìàëüíî çàêðåïëåíî â Äîãîâîðå îò 22 ìàÿ 1998 ã.<br />

Îñíîâíîé ñóòüþ Äîãîâîðà áûëî âûðàáîòàííîå îáùèìè óñèëèÿìè ñòîðîí<br />

ñîãëàñèå î «ïîëíîé è áåçîãîâîðî÷íîé ïðèâåðæåííîñòè èñêëþ÷èòåëüíî<br />

äåìîêðàòè÷åñêèì è ìèðíûì ñðåäñòâàì ðàçðåøåíèÿ ïðîòèâîðå-<br />

÷èé ïî ïîëèòè÷åñêèì âîïðîñàì».  ×àñòè 1(1) Äîãîâîðà îáúÿâëÿåòñÿ î<br />

òîì, ÷òî «Ñåâåðíàÿ Èðëàíäèÿ íåðàçäåëèìî îñòàåòñÿ ÷àñòüþ Ñîåäèíåííîãî<br />

Êîðîëåâñòâà è íå ïðåêðàòèò áûòü åþ áåç ñîãëàñèÿ áîëüøèíñòâà<br />

ãðàæäàí Ñåâåðíîé Èðëàíäèè, âûðàçèâøèõ ñâîþ âîëþ âî âðåìÿ ãîëîñîâàíèÿ»<br />

(Ìèíèñòåðñòâî ïî äåëàì Ñåâåðíîé Èðëàíäèè, 1999 ã.). Áûëî ðåøåíî,<br />

÷òî çàêëþ÷åííûå ñ ïîëóâîåííûì ñòàòóñîì áóäóò îòïóùåíû íà<br />

ñâîáîäó â òå÷åíèå 3-õ ëåò, à íåãîñóäàðñòâåííûå âîåííûå ôîðìèðîâàíèÿ<br />

áóäóò ðàñïóùåíû. Äåâîëþöèÿ â Ñåâåðíîé Èðëàíäèè áûëà íà÷àòà íå â<br />

çíàê ïðèçíàíèÿ ñòðåìëåíèÿ ê ñàìîóïðàâëåíèþ, êàê ýòî áûëî â Øîòëàíäèè<br />

è Óýëüñå, íî êàê åùå îäíà ïîïûòêà ââåñòè ìèðíîå óïðàâëåíèå â<br />

îáùåñòâå, îõâà÷åííîì ãëóáîêèì êîíôëèêòîì.<br />

Ñ èíñòèòóöèîíàëüíîé òî÷êè çðåíèÿ, ïîëîæåíèÿ Àêòà Ñåâåðíîé Èðëàíäèè<br />

(1998 ã.) è Àêòà Øîòëàíäèè (1998 ã.) êàæóòñÿ ïîõîæèìè, íî îñíîâíîé<br />

öåëüþ Àêòà Ñåâåðíîé Èðëàíäèè ÿâëÿåòñÿ ðåàëèçàöèÿ Áåëôàñòñêîãî<br />

ñîãëàøåíèÿ (1999 ã.). Ñîãëàñíî çàêëþ÷åííîìó Äîãîâîðó, áûëè ñîçäàíû<br />

íîâûå èíñòèòóòû, âêëþ÷àÿ çàêîíîäàòåëüíîå ñîáðàíèå è èñïîëíèòåëüíûå<br />

îðãàíû Ñåâåðíîé Èðëàíäèè, ñòðóêòóðà êîòîðûõ ÿâíî ïðåäíàçíà÷åíà äëÿ<br />

çàêðåïëåíèÿ ðàçäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé, à èçáðàíèå è äåéñòâèÿ îòâåòñòâåííûõ<br />

ëèö ñâÿçàíû ìíîãî÷èñëåííûìè îãðàíè÷åíèÿìè. Èñïîëíèòåëüíûå<br />

îðãàíû (îôèöèàëüíî íàçûâàåìûå èñïîëíèòåëüíûé êîìèòåò) ñîñòîÿò èç<br />

ïðåìüåð-ìèíèñòðà, ïðåäñòàâëÿþùåãî ñàìóþ ìíîãî÷èñëåííóþ ïàðòèþ â<br />

ñîáðàíèè, çàìåñòèòåëÿ ïðåìüåð-ìèíèñòðà (ïðåäñòàâëÿþùåãî âòîðóþ ïî<br />

÷èñëåííîñòè ïàðòèþ) è ìèíèñòðîâ Ñåâåðíîé Èðëàíäèè, íàçíà÷àåìûõ ïî<br />

ïðèíöèïó ïðîïîðöèîíàëüíîñòè â çàâèñèìîñòè îò ÷èñëåííîãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà<br />

ïàðòèé â ñîáðàíèè. Ó ïðåìüåð-ìèíèñòðà è åãî çàìåñòèòåëÿ îäèíàêîâûå<br />

îáÿçàííîñòè. Êàæäûé äîëæåí áûòü èçáðàí ïðè ïîääåðæêå áîëüøèíñòâà<br />

îáîçíà÷åííûõ íàöèîíàëèñòîâ è áîëüøèíñòâà îáîçíà÷åííûõ<br />

ñòîðîííèêîâ ñîþçà. Òàêîå ïðîöåäóðíîå òðåáîâàíèå èçâåñòíî ïîä íàçâàíèåì<br />

«ïàðàëëåëüíîãî ñîãëàñèÿ» è ðàñïðîñòðàíÿåòñÿ íà äðóãèå ñïîðíûå<br />

âîïðîñû, íàïðèìåð, ïðèíÿòèå áþäæåòà (Carmichael and Osborne, 2003:<br />

213). Êàê è â Øîòëàíäèè, ïðåæäåâðåìåííûé ðîñïóñê íàöèîíàëüíîãî ñîáðàíèÿ<br />

Ñåâåðíîé Èðëàíäèè âîçìîæåí, åñëè çà ýòî ïðîãîëîñóþò äâå òðåòè

574 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Ïàòðèöèÿ ÕÎÃÂÓÄ<br />

575<br />

ïàðëàìåíòàðèåâ èëè åñëè ïàðëàìåíòàðèè íå ñìîãóò èçáðàòü ïðåìüåð-ìèíèñòðà<br />

è çàìåñòèòåëÿ ïðåìüåð-ìèíèñòðà â òå÷åíèå øåñòè íåäåëü ñ ìîìåíòà<br />

ïåðâîãî çàñåäàíèÿ. ×òî êàñàåòñÿ çàêîíîäàòåëüñòâà, â Àêòå îòäåëüíî<br />

âûäåëåíû èñêëþ÷èòåëüíûå ìåðû (ôóíêöèè öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà<br />

Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà, êîòîðûå íå îòíîñÿòñÿ ê êîìïåòåíöèè íàöèîíàëüíîãî<br />

ñîáðàíèÿ), ðåçåðâíûå âîïðîñû (ïî êîòîðûì ñîáðàíèå ìîæåò<br />

âûíîñèòü ðåøåíèÿ ñ ñîãëàñèÿ ìèíèñòðà ïî äåëàì Ñåâåðíîé Èðëàíäèè, è<br />

ýòè ðåøåíèÿ ïîäëåæàò ïàðëàìåíòñêîìó êîíòðîëþ) è âîïðîñû, ïåðåäàííûå<br />

â âåäåíèå ñîáðàíèÿ. Ïîñëåäíèå îïðåäåëÿþòñÿ êàê íå ïðèíàäëåæàùèå<br />

íè ê îäíîé èç äâóõ êàòåãîðèé «èñêëþ÷èòåëüíûõ» è «ðåçåðâíûõ» è<br />

íàöèîíàëüíîå ñîáðàíèå ìîæåò ñâîáîäíî èçäàâàòü çàêîíû â ýòîé îáëàñòè.<br />

Äåñÿòü ìèíèñòðîâ Ñåâåðíîé Èðëàíäèè îòâå÷àþò çà âîïðîñû ñåëüñêîãî<br />

õîçÿéñòâà, êóëüòóðû, îáðàçîâàíèÿ, çàíÿòîñòè, òîðãîâëè, îêðóæàþùåé ñðåäû,<br />

ôèíàíñîâ, çäîðîâüÿ, ðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ è ñîöèàëüíîãî ðàçâèòèÿ.<br />

Äîãîâîð òàêæå ó÷ðåæäàåò ìèíèñòåðñêèé ñîâåò Ñåâåð/Þã, êîòîðûé<br />

îòâå÷àåò çà ðàçâèòèå ñîòðóäíè÷åñòâà ìåæäó Ñåâåðíîé Èðëàíäèåé è Ðåñïóáëèêîé<br />

Èðëàíäèÿ; è àíãëî-èðëàíäñêèé ñîâåò äëÿ ñîâìåñòíûõ êîíñóëüòàöèé<br />

ìåæäó ïðàâèòåëüñòâîì Èðëàíäèè, öåíòðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì<br />

Âåëèêîáðèòàíèè, èñïîëíèòåëüíûìè îðãàíàìè Øîòëàíäèè, íàöèîíàëüíûì<br />

ñîáðàíèåì Óýëüñà è èñïîëíèòåëüíûìè îðãàíàìè Ñåâåðíîé Èðëàíäèè.<br />

Áåëôàñòñêîå ñîãëàøåíèå áûëî îäîáðåíî ðåôåðåíäóìîì â Ñåâåðíîé Èðëàíäèè<br />

è ðåôåðåíäóìîì â Ðåñïóáëèêå Èðëàíäèÿ. Ðåàëèçàöèÿ Äîãîâîðà<br />

îêàçàëàñü ïðîáëåìàòè÷íîé, ãëàâíûì îáðàçîì, èç-çà îòñóòñòâèÿ ñîãëàñèÿ â<br />

îòíîøåíèè ñðîêîâ è ïðîöåäóðû ðîñïóñêà âîîðóæåííûõ ôîðìèðîâàíèé.<br />

Ôîðìàëüíûå (ïðîèçâîëüíûå) êîîðäèíàöèîííûå ïðîöåäóðû<br />

Îäíà èç õàðàêòåðíûõ îñîáåííîñòåé çàêîíîäàòåëüñòâà, ðåãóëèðóþùåãî<br />

äåâîëþöèþ â Øîòëàíäèè è Óýëüñå, çàêëþ÷àåòñÿ â åãî óäèâèòåëüíîé<br />

íåêîíêðåòíîñòè. Ýòè ïàðëàìåíòñêèå àêòû òîëüêî â îáùèõ ÷åðòàõ íàìå-<br />

÷àëè áóäóùèå î÷åðòàíèÿ ïðàâèòåëüñòâåííûõ ñòðóêòóð Âåëèêîáðèòàíèè.<br />

Áûë ïðåäïðèíÿò ðÿä äàëüíåéøèõ èíèöèàòèâ ñ öåëüþ ñîçäàíèÿ ðàáî÷åé<br />

ìîäåëè äåâîëþöèè, êîòîðûå ôèíàíñèðîâàëèñü êàê ïðàâèòåëüñòâîì, òàê<br />

è ÷àñòíûìè îðãàíèçàöèÿìè. Íåêîòîðûå èç ýòèõ ðàçðàáîòîê âåëèñü åùå<br />

äî íà÷àëà äåâîëþöèè, äðóãèå áûëè ïðåäïðèíÿòû ïîçäíåå. Îñíîâíûìè<br />

ðóêîâîäÿùèìè äîêóìåíòàìè â ýòîé îáëàñòè, ïîäãîòîâëåííûìè òåððèòîðèàëüíûìè<br />

ñòðóêòóðàìè, ñòàëè äîêëàäû Øîòëàíäñêîé êîíñòèòóöèîííîé<br />

ïîäãîòîâèòåëüíîé êîìèññèè (Ìèíèñòåðñòâî ïî äåëàì Øîòëàíäèè,<br />

1999 ã.) è Êîíñóëüòàòèâíîé ãðóïïû íàöèîíàëüíîãî ñîáðàíèÿ Óýëüñà<br />

(1998 ã.). Îäíàêî èìåííî öåíòðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî Ñîåäèíåííîãî<br />

Êîðîëåâñòâà ðóêîâîäèëî îñíîâíûìè èíèöèàòèâàìè, êîòîðûå áûëè íàïðàâëåíû<br />

íà îïðåäåëåíèå êîíêðåòíîãî õàðàêòåðà äåâîëþöèè â ðåãèîíàõ.<br />

Ýòè èíèöèàòèâû ÿâíî ñâèäåòåëüñòâóþò î òîì, ÷òî ôåäåðàëèçàöèÿ<br />

íå ñòîÿëà â ïëàíàõ öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà. Ïðàâèòåëüñòâî Ñîåäè-<br />

íåííîãî Êîðîëåâñòâà ñîãëàñîâàëî ñ òåððèòîðèàëüíûìè îðãàíàìè âëàñòè<br />

ðÿä äîáðîâîëüíûõ ïðàâèë è ïîëîæåíèé, ïîëó÷èâøèõ íàçâàíèå «êîíêîðäàòîâ»,<br />

êîòîðûå áûëè íàïðàâëåíû íà ñîçäàíèå íåîáõîäèìûõ óñëîâèé<br />

äëÿ ïîëèòè÷åñêîãî ñîòðóäíè÷åñòâà è êîîðäèíàöèè â Ñîåäèíåííîì<br />

Êîðîëåâñòâå ïîñëå äåâîëþöèè 5 . Â öåëîì êîíêîðäàòû áûëè íàïðàâëåíû<br />

íà òî, ÷òîáû ôîðìàëüíî çàêðåïèòü ñóùåñòâîâàâøèå ðàíåå ñõåìû âåäåíèÿ<br />

ïåðåãîâîðîâ âíóòðè Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà, íàñêîëüêî âîçìîæíî<br />

ñîãëàñóÿ ýòî ñ äåâîëþöèîííûì çàêîíîäàòåëüñòâîì. Ãëàâíîé öåëüþ<br />

áûëî çàêðåïèòü òàêèå îñíîâíûå ïðèíöèïû ñîòðóäíè÷åñòâà, êàê ïîëíàÿ<br />

ñîãëàñîâàííîñòü äåéñòâèé, èíôîðìàöèîííûé îáìåí è âçàèìíîå äîâåðèå.<br />

Îñíîâíîé äîêóìåíò, îôèöèàëüíî èçäàííûé ïðàâèòåëüñòâîì Ñîåäèíåííîãî<br />

Êîðîëåâñòâà, íàçûâàëñÿ Ìåìîðàíäóì î ïîíèìàíèè è äîïîëíèòåëüíûõ<br />

ñîãëàøåíèÿõ ìåæäó ïðàâèòåëüñòâîì Ñîåäèíåííîãî<br />

Êîðîëåâñòâà, ìèíèñòðàìè Øîòëàíäèè è Êàáèíåòîì ìèíèñòðîâ íàöèîíàëüíîãî<br />

ñîáðàíèÿ Óýëüñà (Cm 4444, 1999 ã.). Ýòîò äîêóìåíò áûë íàïðàâëåí<br />

íà òî, ÷òîáû ïðåäóïðåäèòü íåêîòîðûå êîíñòèòóöèîííûå ïðîáëåìû,<br />

êîòîðûõ ìîæíî áûëî îæèäàòü â ïðîöåññå äåâîëþöèè â<br />

Øîòëàíäèè è Óýëüñå. Ìåìîðàíäóì ÿñíî âûðàçèë îñíîâíîå ïðàâèëî öåíòðàëüíîãî<br />

ïðàâèòåëüñòâà Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà â îòíîøåíèè äåâîëþöèè,<br />

à èìåííî: «Ïàðëàìåíò Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà ñîõðàíÿåò<br />

ïðàâî èçäàâàòü çàêîíû ïî ëþáîìó âîïðîñó, íåçàâèñèìî îò òîãî áûëè ëè<br />

ïåðåäàíû ïîëíîìî÷èÿ ïî ýòîìó âîïðîñó òåððèòîðèàëüíûì îðãàíàì», õîòÿ<br />

ïðàâèòåëüñòâî Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà «áóäåò äåéñòâîâàòü â ñîîòâåòñòâèè<br />

ñ ñîãëàøåíèåì î òîì, ÷òî ïàðëàìåíò Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà<br />

íå áóäåò èçäàâàòü çàêîíû ïî òåì âîïðîñàì, êîòîðûå ïåðåäàíû â<br />

âåäåíèå òåððèòîðèàëüíûõ îðãàíîâ, åñëè íà ýòî íå èìååòñÿ îñîáûõ îñíîâàíèé<br />

è ñîãëàñèÿ ñîîòâåòñòâóþùåãî òåððèòîðèàëüíîãî çàêîíîäàòåëüíîãî<br />

îðãàíà» (§ 13 Ìåìîðàíäóìà). Â Ìåìîðàíäóìå òàêæå äàþòñÿ îñíîâíûå<br />

ïîëîæåíèÿ, ðåãóëèðóþùèå âíóòðèàäìèíèñòðàòèâíûå îòíîøåíèÿ<br />

ìåæäó òåððèòîðèàëüíûìè îðãàíàìè âëàñòè è öåíòðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì<br />

Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà. Â Ìåìîðàíäóì âîøëè ïÿòü Äîïîëíèòåëüíûõ<br />

ñîãëàøåíèé ïî Îáúåäèíåííîé ìèíèñòåðñêîé êîìèññèè (îðãàí<br />

óðåãóëèðîâàíèÿ ðàçíîãëàñèé); êîîðäèíàöèè âîïðîñîâ Åâðîñîþçà, ôèíàíñîâîé<br />

ïîääåðæêå ïðîìûøëåííîñòè, ìåæäóíàðîäíûì îòíîøåíèÿì è<br />

îôèöèàëüíîé ñòàòèñòèêå. Ñîãëàøåíèÿ âòîðîãî óðîâíÿ âêëþ÷àëè àäìèíèñòðàòèâíûå<br />

êîíêîðäàòû ïî îòäåëüíûì âåäîìñòâàì, ñîãëàñîâàííûå â<br />

õîäå äâóñòîðîííèõ ïåðåãîâîðîâ ìåæäó àíãëèéñêèì ïðàâèòåëüñòâîì è<br />

òåððèòîðèàëüíûìè îðãàíàìè. Ñþäà, íàïðèìåð, âîøëè ñîãëàøåíèÿ ïî<br />

ñåëüñêîõîçÿéñòâåííîé ïîëèòèêå, çäðàâîîõðàíåíèþ, êóëüòóðå, âíóòðåííèì<br />

äåëàì è äð. Â äîïîëíåíèå ê íèì ñóùåñòâóþò ïîñòîÿííî ïîïîëíÿåìûå<br />

Ïðàâèëà ïî ïðîâåäåíèþ äåâîëþöèè, êîòîðûå ñîäåðæàò áîëåå ïîä-<br />

5 Ïîäðîáíåå ñì.: Scott (2001) ‘The Role of Concordates in the New Governance of Britain:<br />

Taking Subsidiarity Seriouslly?’ Edinburgh Law Review 5(1): 21-48.

576 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Ïàòðèöèÿ ÕÎÃÂÓÄ<br />

577<br />

ðîáíóþ èíôîðìàöèþ è äîëæíû ïîìî÷ü ãîñóäàðñòâåííûì ñëóæàùèì â<br />

èõ ðàáîòå. Õîòÿ âñå ýòè ïîëîæåíèÿ ôîðìàëüíî çàêðåïëåíû, íè îäèí èç<br />

äîêóìåíòîâ íå ÿâëÿåòñÿ îáÿçàòåëüíûì äëÿ ñòîðîí.<br />

Ñóùåñòâåííûì àñïåêòîì òàêîãî îñîáîãî è íåîðãàíèçîâàííîãî ðàçâèòèÿ<br />

äîêóìåíòàëüíîé èíôðàñòðóêòóðû òåððèòîðèàëüíîãî óïðàâëåíèÿ ÿâèëñÿ<br />

òîò ôàêò, ÷òî êàê òîëüêî ôîðìàëüíûå ïîëíîìî÷èÿ áûëè ïåðåäàíû îðãàíàì<br />

óïðàâëåíèÿ Øîòëàíäèè è íàöèîíàëüíîìó ñîáðàíèþ Óýëüñà, ýòèì<br />

îðãàíàì óïðàâëåíèÿ ñðàçó æå ïðèøëîñü çàíÿòüñÿ âîïðîñîì äàëüíåéøåãî<br />

îïðåäåëåíèÿ è êîíñîëèäàöèè ñâîåãî âíóòðåííåãî èíñòèòóöèîíàëüíîãî<br />

óñòðîéñòâà. Íà óðîâíå òåððèòîðèàëüíûõ îðãàíîâ èñïîëíèòåëüíîé è çàêîíîäàòåëüíîé<br />

âëàñòè âñå ôóíêöèè ïðåòåðïåâàëè èçìåíåíèå. Åäèíñòâåííûìè<br />

ñòðóêòóðàìè â òåððèòîðèàëüíûõ îðãàíàõ âëàñòè, ÷üè ôóíêöèè è çàäà-<br />

÷è ïîñëå äåâîëþöèè îñòàëèñü î÷åíü ïîõîæèìè íà ïðåæíèå, áûëè<br />

ãîñóäàðñòâåííûå ñëóæàùèå. Íàïðèìåð, ãîñóäàðñòâåííûå ñëóæàùèå â<br />

Ýäèíáóðãå è Êàðäèôôå, êîòîðûå äî ýòîãî ðàáîòàëè â Ìèíèñòåðñòâå ïî<br />

äåëàì Øîòëàíäèè è â Ìèíèñòåðñòâå ïî äåëàì Óýëüñà, ñòàëè òåïåðü ÷àñòüþ<br />

èñïîëíèòåëüíûõ îðãàíîâ Øîòëàíäèè èëè íàöèîíàëüíîãî ñîáðàíèÿ<br />

Óýëüñà. Òåì íå ìåíåå, ôîðìàëüíî, îíè îñòàâàëèñü ÷àñòüþ åäèíîé áðèòàíñêîé<br />

ãîñóäàðñòâåííîé ñëóæáû, êîòîðàÿ ïîä÷èíÿëàñü áðèòàíñêîìó ïðàâèòåëüñòâó.<br />

Êàê óæå áûëî ñêàçàíî, àíãëèéñêîå ïðàâèòåëüñòâî ñàìî ïðèçíàâàëî,<br />

÷òî åãî öåëüþ ïðè ðåàëèçàöèè ïîñò-äåâîëþöèîííûõ ñîãëàøåíèé<br />

áûëà ôîðìàëèçàöèÿ è èíñòèòóöèîíàëèçàöèÿ ðàíåå ñóùåñòâîâàâøèõ íåôîðìàëüíûõ<br />

äîãîâîðåííîñòåé ñ ïðåäñòàâèòåëÿìè òåððèòîðèàëüíûõ âëàñòåé,<br />

êîòîðûå òåïåðü ïîëó÷èëè íîâûå ïîëíîìî÷èÿ.<br />

Òàêàÿ êîìáèíàöèÿ ôàêòîðîâ ïðèâåëà ê òîìó, ÷òî òîëüêî áþðîêðàòè-<br />

÷åñêèé àïïàðàò Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà èìåë äîñòàòî÷íî âðåìåíè è<br />

àäåêâàòíóþ èíôðàñòðóêòóðó äëÿ ðàçðàáîòêè èñ÷åðïûâàþùåé è ïðàêòè÷íîé<br />

äîêóìåíòàöèè äëÿ òåððèòîðèàëüíîãî óïðàâëåíèÿ. Íà ðàííåé êîíñîëèäàöèîííîé<br />

ñòàäèè äåâîëþöèè â Ñîåäèíåííîì Êîðîëåâñòâå, áþðîêðàòè÷åñêèé<br />

àïïàðàò ñ óñïåõîì ïåðåâîäèë èíèöèàòèâû, âûäâèíóòûå íà<br />

ðåãèîíàëüíîì óðîâíå, â ðóñëî ïðèíÿòèÿ îáùèõ ïîëèòè÷åñêèõ ðåøåíèé<br />

(Hogwood et al, 2000; Bulmer et al, 2002; Burch et al, 2003). Ñèòóàöèÿ<br />

ñêëàäûâàëàñü î÷åíü ïîõîæåé íà òó, ÷òî ñóùåñòâîâàëà äî íà÷àëà äåâîëþöèè.<br />

Êàçàëîñü, ÷òî ïîñëå äåâîëþöèè ðåãèîíàëüíîå ó÷àñòèå â îáùåíàöèîíàëüíîì<br />

ïîëèòè÷åñêîì ïðîöåññå ìàëî èçìåíèëîñü. Òåì íå ìåíåå,<br />

íóæíî îòìåòèòü, ÷òî èçìåíåíèÿ â ïîëèòè÷åñêîì óñòðîéñòâå Ñîåäèíåííîãî<br />

Êîðîëåâñòâà ïðèâåëè ê òîìó, ÷òî ó ðåãèîíàëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè<br />

ïîÿâèëèñü î÷åíü çíà÷èìûå íîâûå âîçìîæíîñòè äëÿ ïðîâåäåíèÿ ñâîåé<br />

ñîáñòâåííîé òåððèòîðèàëüíîé ïîëèòèêè è ó÷àñòèÿ â ïðèíÿòèè ðåøåíèé<br />

â îáëàñòÿõ ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ. Íàïðèìåð, àêòèâíîå ïðîâåäåíèå â æèçíü<br />

øîòëàíäñêèõ è âàëëèéñêèõ èíòåðåñîâ íà óðîâíå åâðîïåéñêîé ïîëèòèêè,<br />

ìîæåò â êîðíå èçìåíèòü òó ìîäåëü ó÷àñòèÿ â åâðîïåéñêîì ïîëèòè-<br />

÷åñêîì ïðîöåññå, êîòîðàÿ ñëîæèëàñü â Ñîåäèíåííîì Êîðîëåâñòâå ñ ìîìåíòà<br />

åãî âñòóïëåíèÿ â Åâðîñîþç â 1973 ã. (Bulmer et al, 2002: 27, 29-32).<br />

Íà äàííûé ìîìåíò ñóùåñòâóåò ñõåìà ìåæïðàâèòåëüñòâåííûõ êîíñóëüòàöèé,<br />

êîòîðàÿ äîñòàòî÷íî ýôôåêòèâíî ôóíêöèîíèðóåò áëàãîäàðÿ äîáðîé<br />

âîëå åå ó÷àñòíèêîâ (House of Lords, 2003: 15). Îäíàêî íóæíî ó÷èòûâàòü,<br />

÷òî äî ñèõ ïîð ñèòóàöèÿ ñêëàäûâàëàñü äîñòàòî÷íî áëàãîïðèÿòíàÿ<br />

çà ñ÷åò ïðåîáëàäàíèÿ ëåéáîðèñòîâ â Âåñòìèíñòåðå, Êàðäèôôå è Ýäèíáóðãå,<br />

è ìû íå ìîæåì çíàòü êàê ýòà ñõåìà áóäåò äåéñòâîâàòü ïðè äðóãèõ<br />

îáñòîÿòåëüñòâàõ (Scott, 2003: 276).<br />

Âîçìîæíîñòè âåäåíèÿ ñïîðîâ ïî ïðåäìåòàì<br />

âåäåíèÿ è ðàçðåøåíèå ñïîðîâ<br />

Ìîäåëü äåâîëþöèè â ñîåäèíåííîì Êîðîëåâñòâå òàêæå õàðàêòåðèçóåòñÿ<br />

òåì, ÷òî â íåé ìàëî çíà÷åíèÿ ïðèäàåòñÿ ñðåäñòâàì ðàçðåøåíèÿ ñïîðîâ.<br />

Öåíòðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî ñ÷èòàåò, ÷òî òåððèòîðèàëüíûå ñïîðû<br />

ïî ïîâîäó ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ äîëæíû ïî áîëüøåé ÷àñòè ðåøàòüñÿ ïóòåì<br />

ðåãóëÿðíûõ êîíñóëüòàöèé íà óðîâíå ãîñóäàðñòâåííûõ ñëóæàùèõ.<br />

Òàì, ãäå ýòî îêàæåòñÿ íåâîçìîæíûì, âîïðîñû ìîæíî ïåðåäàòü íà óðîâåíü<br />

îáúåäèíåííîé ìèíèñòåðñêîé êîìèññèè. Ýòîò îðãàí íå èìååò èñïîëíèòåëüíûõ<br />

ïîëíîìî÷èé, è âñå åãî ðåøåíèÿ ÿâëÿþòñÿ êîíñóëüòàòèâíûìè.<br />

 ñëó÷àå ñåðüåçíîãî ðàçíîãëàñèÿ, ïîñëåäíåå ñëîâî îñòàåòñÿ çà<br />

öåíòðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà. Íåñìîòðÿ íà<br />

òî, ÷òî öåíòðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà ñîõðàíÿåò<br />

òàêîå ñïîêîéñòâèå â îòíîøåíèè ðàçðåøåíèÿ êîíôëèêòîâ, åñòü îñíîâàíèÿ<br />

ïîëàãàòü, ÷òî â áóäóùåì òåððèòîðèàëüíûå ñïîðû ïî ïðåäìåòàì<br />

âåäåíèÿ ñòàíóò äîñòàòî÷íî ÷àñòûì ÿâëåíèåì â Ñîåäèíåííîì Êîðîëåâñòâå.<br />

Ìîè êîëëåãè-èññëåäîâàòåëè è ÿ óæå ïèñàëè î òîì, ÷òî òàêîé ïîäõîä<br />

ê äåâîëþöèè, êîòîðûé ñóùåñòâîâàë â 1990-õ ãã., ñ ñîõðàíåíèåì ÷àñòè<br />

ïîëíîìî÷èé, ïðèâîäèò ê âîçíèêíîâåíèþ ïðîáëåìû «íàëîæåíèÿ<br />

ïîëèòè÷åñêèõ êóðñîâ» èëè «ñîâìåñòíûõ ïîëíîìî÷èé» (êîãäà ñîõðàíåííûå<br />

ïîëíîìî÷èÿ íàëàãàþòñÿ íà ïîëíîìî÷èÿ ïåðåäàííûå) è ïðîáëåìû<br />

«âçàèìîâëèÿíèÿ ïîëèòè÷åñêèõ êóðñîâ» (êîãäà ïîëèòè÷åñêèé êóðñ, ïðèíÿòûé<br />

îäíîé àäìèíèñòðàöèåé âëèÿåò íà ïîëèòè÷åñêèé âûáîð äðóãîé<br />

àäìèíèñòðàöèè) (Scott, 2001: 22-27; Bulmer et al, 2002: 37-8, 45). Äëÿ<br />

ðàññìîòðåíèÿ ïîòåíöèàëüíîé ñôåðû êîíôëèêòîâ ìåæäó íîâûìè ñòðóêòóðàìè,<br />

ïîÿâèâøèìèñÿ â Ñîåäèíåííîì Êîðîëåâñòâå ïîñëå äåâîëþöèè,<br />

ìîæíî îáðàòèòüñÿ ê ó÷àñòèþ â ïîëèòèêå Åâðîñîþçà. Ó÷àñòèå â ïîëèòèêå<br />

Åâðîñîþçà ïðåäñòàâëÿåò è áóäåò ïðåäñòàâëÿòü çíà÷èòåëüíûé ïîëèòè-<br />

÷åñêèé è ýêîíîìè÷åñêèé èíòåðåñ äëÿ îáîèõ óðîâíåé ïðàâèòåëüñòâà (öåíòðàëüíîãî<br />

è ðåãèîíàëüíîãî) è âñåõ òåððèòîðèàëüíûõ öåíòðîâ<br />

Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà (Ëîíäîíà, Ýäèíáóðãà, Êàðäèôà è àíãëèéñêèõ<br />

ðåãèîíîâ), îäíàêî íå ïîäëåæèò ïîëíîìó êîíòðîëþ íè îäíîãî èç ýòèõ<br />

óðîâíåé. Êàê ïðàâèòåëüñòâî ñòðàíû-ó÷àñòíèöû Åâðîñîþçà, ïðàâèòåëüñòâî<br />

Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà íåñåò îêîí÷àòåëüíóþ îòâåòñòâåííîñòü<br />

çà âûðàáîòêó è èñïîëíåíèå ïîëèòèêè Åâðîñîþçà, è ýòè âîïðîñû ïîñëå

578 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Ïàòðèöèÿ ÕÎÃÂÓÄ<br />

579<br />

äåâîëþöèè îñòàþòñÿ â âåäåíèè öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà. Â òî æå<br />

âðåìÿ, ìíîãèå âîïðîñû, îòíîñÿùèåñÿ ê åâðîïåéñêîé ïîëèòèêå, òåïåðü<br />

ïîïàäàþò íåïîñðåäñòâåííî â ñôåðó ïîëíîìî÷èé, ïåðåäàííûõ ðåãèîíàëüíûì<br />

îðãàíàì. Áûëî ïîäñ÷èòàíî, ÷òî îêîëî 80% ïîëíîìî÷èé, ïåðåäàííûõ<br />

ïàðëàìåíòó Øîòëàíäèè, îòíîñÿòñÿ ê ðàçðÿäó åâðîïåéñêèõ (Evans,<br />

2003: 475).  ðàìêàõ ó÷àñòèÿ Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà â ïîëèòèêè<br />

Åâðîñîþçà, íàëîæåíèå ïîëèòè÷åñêèõ êóðñîâ îñîáåííî îñòðî îùóùàåòñÿ<br />

â îáëàñòè ñåëüñêîãî õîçÿéñòâà, ðûáíîãî ïðîìûñëà, îêðóæàþùåé ñðåäû,<br />

òðàíñïîðòà è ðåãèîíàëüíîé ïîëèòèêè. Íàïðèìåð, ñîãëàñíî Àêòó<br />

Øîòëàíäèè, ýòè îáëàñòè ïåðåøëè â âåäåíèå ðåãèîíàëüíûõ âëàñòåé, îäíàêî<br />

îñòàåòñÿ çíà÷èòåëüíîå çàêîíîäàòåëüíîå èëè ðåãóëÿòèâíîå ó÷àñòèå<br />

Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà âî âñåõ ýòèõ âîïðîñàõ. È êîãäà îáñóæäàåòñÿ<br />

ñîîòâåòñòâóþùåå çàêîíîäàòåëüíîå ïðåäëîæåíèå èëè ðàçðàáàòûâàåòñÿ<br />

ïîëèòè÷åñêèé êóðñ Åâðîñîþçà â ýòîé îáëàñòè, òàêèå âîïðîñû ïî áîëüøåé<br />

÷àñòè «âîçâðàùàþòñÿ» íà óðîâåíü ïðàâèòåëüñòâà Ñîåäèíåííîãî<br />

Êîðîëåâñòâà. Ïðîáëåìû íàëîæåíèÿ è âçàèìîâëèÿíèÿ ïîëèòè÷åñêèõ êóðñîâ<br />

ïîòðåáóþò äàëüíåéøåé ðàçðàáîòêè ñõåìû ïðèíÿòèÿ ñîâìåñòíûõ<br />

ðåøåíèé ìåæäó ïðàâèòåëüñòâîì Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà è ðåãèîíàëüíûìè<br />

îðãàíàìè âëàñòè (Hogwood et al. 2000).<br />

Äèôôåðåíöèàöèÿ â óñëîâèÿõ äåâîëþöèè:<br />

øàã íà ïóòè ê ôåäåðàëèçàöèè?<br />

Ñîåäèíåííîå Êîðîëåâñòâî ïîñëå äåâîëþöèè ìîæåò íà÷àòü ðàçâèâàòüñÿ<br />

ïî êâàçè-ôåäåðàòèâíîìó òèïó, åñëè ïîéäåò ïî ïóòè óâåëè÷åíèÿ ñòåïåíè<br />

ïîëèòè÷åñêîé àâòîíîìèè è ÷åòêîãî ðàçãðàíè÷åíèÿ ïîëèòè÷åñêîé êîìïåòåíöèè<br />

ðåãèîíîâ. Ïîëèòè÷åñêàÿ êîìïåòåíöèÿ áûëà ðàçäåëåíà ìåæäó öåíòðàëüíûì<br />

è ðåãèîíàëüíûìè ïðàâèòåëüñòâàìè òàêèì îáðàçîì, ÷òî ýòî â çíà÷èòåëüíîé<br />

ñòåïåíè óñèëèëî è îñîáûé õàðàêòåð äåâîëþöèè è àñèììåòðèþ<br />

âíóòðè ñèñòåìû. Ïîäõîä ê ðàçäåëåíèþ ïîëíîìî÷èé, çàêðåïëåííûé â çàêîíîäàòåëüñòâå<br />

1990-õ ãã., ïðÿìî ïðîòèâîïîëîæåí ïîäõîäó, êîòîðûé íàìå÷àëñÿ<br />

â ìîäåëè äåâîëþöèè 1970-õ ãã. Ìîäåëü 1970-õ ãã. ÷åòêî îáîçíà÷àëà, êàêèå<br />

ïîëíîìî÷èÿ äîëæíû áûòü ïåðåäàíû, îñòàâëÿÿ âñå îñòàëüíûå âîïðîñû<br />

â âåäåíèè öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà. Äåéñòâóþùàÿ ìîäåëü, íàîáîðîò,<br />

÷åòêî îáîçíà÷àåò, êàêèå âîïðîñû îñòàþòñÿ â êîìïåòåíöèè öåíòðàëüíîãî<br />

ïðàâèòåëüñòâà. Çäåñü âîçíèêàåò ðÿä èíòåðåñíûõ âîïðîñîâ. Íàïðèìåð, ýòî<br />

ïîäðàçóìåâàåò, ÷òî ðåãèîíàëüíûå âëàñòè ìîãóò þðèäè÷åñêè îáîñíîâàííî<br />

ïðèíÿòü áîëåå øèðîêîå òîëêîâàíèå ñâîåé ïîëèòè÷åñêîé êîìïåòåíöèè. Îáëàñòü<br />

èõ êîìïåòåíöèè íå îáÿçàòåëüíî îñòàíåòñÿ íåèçìåííîé â ðàìêàõ ñòðóêòóðû,<br />

ïðèíÿòîé â êîíöå 1990-õ ãã., íî ìîæåò ïðîäîëæàòü ýâîëþöèîíèðîâàòü.<br />

Ïðàâèòåëüñòâî Øîòëàíäèè, íàïðèìåð, ñìîæåò çàêîíîäàòåëüíî<br />

ðåãóëèðîâàòü âñå íîâûå îáëàñòè ïîëèòèêè èëè ïðåäìåòû âåäåíèÿ, êîòîðûå<br />

âîçíèêíóò â áóäóùåì, åñëè òîëüêî îíè íå áóäóò çàêðåïëåíû çà Âåñòìèíñòåðîì<br />

ïóòåì ïðèíÿòèÿ íîâûõ ïåðâè÷íûõ çàêîíîâ.<br />

Åñëè ñõåìà ïåðåäà÷è ïîëíîìî÷èé â Øîòëàíäèè, Óýëüñå è Ñåâåðíîé<br />

Èðëàíäèè áóäåò ÷åòêî îïðåäåëåíà, ýòî ñêîðåå âñåãî ïîâëèÿåò íà ôîðìèðîâàíèå<br />

ïîëèòè÷åñêèõ îòíîøåíèé ìåæäó ðåãèîíàëüíûìè âëàñòÿìè â<br />

Øîòëàíäèè è Óýëüñå, áðèòàíñêèì ïðàâèòåëüñòâîì è Åâðîñîþçîì. Äèôôåðåíöèðîâàíèå<br />

ñòðóêòóð, çàíèìàþùèõñÿ óäåðæàííûìè è ïåðåäàííûìè<br />

ïîëíîìî÷èÿìè, ïåðâè÷íûì è âòîðè÷íûì çàêîíîäàòåëüñòâîì, ïðèâåäåò ê<br />

äèôôåðåíöèðîâàííîìó âêëàäó â ðàçðàáîòêó ïîëèòè÷åñêîãî êóðñà. Ðàìî÷íàÿ<br />

Äèðåêòèâà Åâðîñîþçà ïî âîäíûì ðåñóðñàì äåìîíñòðèðóåò öåëóþ ñåðèþ<br />

âîçìîæíûõ ïðàêòè÷åñêèõ ñòðàòåãèé, êîòîðûå ìîãóò áûòü ðåàëèçîâàíû<br />

â ïðîöåññå äåâîëþöèè â Ñîåäèíåííîì Êîðîëåâñòâå. Ýòà Äèðåêòèâà<br />

íàïðàâëåíà íà ââåäåíèå ñòðàòåãè÷åñêèõ çàêîíîäàòåëüíûõ ðàìîê, êîòîðûå<br />

äîëæíû ñâÿçàòü âîåäèíî ðàçíûå ÷àñòè âîäíîé ïîëèòèêè è îáåñïå÷èòü áîëåå<br />

èíòåãðèðîâàííûé ïîäõîä ê óïðàâëåíèþ âîäíûìè ðåñóðñàìè è èõ ñáåðåæåíèþ<br />

(Fairley et al, 2002: 232). Â Ñîåäèíåííîì Êîðîëåâñòâå öåíòðàëüíîå<br />

ïðàâèòåëüñòâî ðåøèëî èñïîëíÿòü ýòó Äèðåêòèâó íà îñíîâå óæå ñóùåñòâóþùåãî<br />

çàêîíîäàòåëüñòâà è àäìèíèñòðàòèâíûõ ñòðóêòóð. Òàêèì<br />

îáðàçîì, Óýëüñ áóäåò èñïîëíÿòü ýòó äèðåêòèâó ÷åðåç âòîðè÷íîå çàêîíîäàòåëüñòâî.<br />

Øîòëàíäèÿ ðàçðàáîòàëà ñâîé ñîáñòâåííûé çàêîíîïðîåêò î âîäíûõ<br />

ðåñóðñàõ, êîòîðûé íåäàâíî ïîëó÷èë êîðîëåâñêóþ ñàíêöèþ. Èíòåðåñíî<br />

îòìåòèòü, ÷òî íåêîòîðûå ìåðû, ïðåäëîæåííûå â øîòëàíäñêîì çàêîíîïðîåêòå,<br />

âïîñëåäñòâèè ïîäíèìàëèñü ïðè îáñóæäåíèè àíãëèéñêîãî çàêîíîïðîåêòà<br />

î âîäíûõ ðåñóðñàõ. Ýòî ãîâîðèò î òîì, ÷òî ñóùåñòâóåò âîçìîæíîñòü<br />

äëÿ âçàèìîâëèÿíèÿ ïîëèòè÷åñêèõ êóðñîâ â Ñîåäèíåííîì Êîðîëåâñòâå,<br />

êîãäà çàêîíîäàòåëüñòâî, ïðèíÿòîå îäíèì êîìïåòåíòíûì îðãàíîì ñîçäàåò<br />

ïðåöåäåíò, íà êîòîðûé äðóãèå äîëæíû êàê-òî ðåàãèðîâàòü – è íå îáÿçàòåëüíî<br />

òàêîé ïðåöåäåíò ñîçäàåòñÿ öåíòðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì.<br />

Äèôôåðåíöèðîâàííàÿ çàêîíîäàòåëüíàÿ áàçà â êàæäîì èç ðåãèîíîâ<br />

Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà, ñêîðåå âñåãî, ïîâëèÿåò íà ðàññòàíîâêó ïîëèòè÷åñêèõ<br />

ïðèîðèòåòîâ, à òàêæå íà âûáîð èìè ïóòåé è ñïîñîáîâ äëÿ<br />

ðåàëèçàöèè ñâîèõ ïîëíîìî÷èé. Êðîìå òîãî, êàê óæå áûëî îòìå÷åíî, áóäóùèå<br />

âûáîðû ìîãóò ïðèâåñòè ê òîìó, ÷òî ëåéáîðèñòû ïåðåñòàíóò çàíèìàòü<br />

âåäóùèå ïîçèöèè, êîòîðûìè âî ìíîãîì îïðåäåëÿëàñü ïîñëåäîâàòåëüíîñòü<br />

ïðîöåññà äåâîëþöèè â Áðèòàíèè ñ ìîìåíòà åãî íà÷àëà. Â<br />

áóäóùåì öåíòðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî íå îáÿçàòåëüíî ñìîæåò ðàññ÷èòûâàòü<br />

íà òî, ÷òî ðåãèîíàëüíûå ïðàâèòåëüñòâà ïîääåðæàò èõ èäåîëîãèþ<br />

èëè ïîëèòè÷åñêèå çàäà÷è â òîé æå ñòåïåíè, êàê îíè ýòî äåëàëè íà ïðîòÿæåíèè<br />

ïåðâûõ ÷åòûðåõ ëåò äåâîëþöèè. È òîãäà ïðîöåññ ðàçðàáîòêè ïîëèòè÷åñêîãî<br />

êóðñà â Ñîåäèíåííîì Êîðîëåâñòâå íåìèíóåìî ïðèîáðåòåò<br />

áîëåå âûðàæåííóþ òåððèòîðèàëüíóþ íàïðàâëåííîñòü.<br />

Âûõîäÿ çà ðàìêè îñîáîé ñõåìû äåâîëþöèè â Ñîåäèíåííîì Êîðîëåñòâå,<br />

«íîâûé ðåãèîíàëèñòñêèé» ïîäõîä òàêæå ïîäðàçóìåâàåò äèâåðñèôèêàöèþ.<br />

 îòíîøåíèè ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ, íàïðèìåð, ïîñëåäîâàòåëè<br />

íîâîãî ðåãèîíàëèñòñêîãî ïîäõîäà äîêàçûâàþò, ÷òî ýêîíîìè÷åñêèé óñïåõ

580 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Ïàòðèöèÿ ÕÎÃÂÓÄ<br />

581<br />

çàâèñèò íå òîëüêî îò ïðîâîäèìîé ãîñóäàðñòâîì ïîëèòèêè èëè ýêîíîìè-<br />

÷åñêèõ ôàêòîðîâ. Íàîáîðîò, ñïîñîáíîñòü êàæäîãî ðåãèîíà óïðàâëÿòü óñèëèâàþùèìèñÿ<br />

ãëîáàëüíûìè ïðîöåññàìè ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ îïðåäåëÿåòñÿ<br />

òàêæå ëîêàëüíûìè ñîöèàëüíûìè, êóëüòóðíûìè è<br />

èíñòèòóöèîíàëüíûìè ôàêòîðàìè. Äîêàçûâàåòñÿ, ÷òî äåâîëþöèÿ â Ñîåäèíåííîì<br />

Êîðîëåâñòâå, ñîçäàëà âîçìîæíîñòè äëÿ èçìåíåíèÿ «èíñòèòóöèîíàëüíîé<br />

àðõèòåêòóðû» ïîëèòè÷åñêîãî óñòðîéñòâà, ÷òî â ñâîþ î÷åðåäü,<br />

âëèÿåò íà èçìåíåíèå ðàìîê ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ â êàæäîì èç ðåãèîíîâ<br />

ñ íîâûìè îðãàíàìè âëàñòè. Ñ ýòîé òî÷êè çðåíèÿ, «ðàçíîðîäíàÿ èíñòèòóöèîíàëüíàÿ<br />

ãåîãðàôèÿ», ñêëàäûâàþùàÿñÿ â Ñîåäèíåííîì Êîðîëåâñòâå,<br />

ìîæåò ïðèâåñòè ê òîìó, ÷òî íåêîòîðûå ðåãèîíàëüíûå îðãàíû âëàñòè ñìîãóò<br />

äåéñòâîâàòü â áîëåå øèðîêîì äèàïàçîíå, ÷åì äðóãèå.  êîíå÷íîì ñ÷åòå,<br />

ýòî ìîæåò ïðèâåñòè ê ïîÿâëåíèþ äèôôåðåíöèðîâàííûõ ýêîíîìè÷åñêèõ<br />

ìîäåëåé â Ñîåäèíåííîì Êîðîëåâñòâå (Goodwin et al, 2002: 210, passim).<br />

 íàñòîÿùåå âðåìÿ íåêîòîðûå àâòîðû ñòàâÿò ïîä ñîìíåíèå ïîíÿòèå<br />

«Âåñòìèíñòåðñêàÿ ìîäåëü», â êîòîðîì Ñîåäèíåííîå Êîðîëåâñòâî ïðåäñòàâëåíî<br />

êàê àðõåòèïíîå óíèòàðíîå ãîñóäàðñòâî, è äîêàçûâàþò, ÷òî «äèôôåðåíöèðîâàííàÿ<br />

ìîäåëü ïîëèòè÷åñêîãî óñòðîéñòâà» áîëüøå îòâå÷àåò<br />

îñîáåííîñòÿì èíñòèòóöèîíàëüíîé ïîëèòèêè Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà<br />

ñ åå èñòîðè÷åñêîé íåîäíîðîäíîñòüþ. Äåâîëþöèÿ äîáàâëÿåò óáåäèòåëüíîñòè<br />

ýòîé àëüòåðíàòèâíîé ìîäåëè (Rhodes, 1997: Carmichael, 2002;<br />

Carmichael and Osborne, 2003). Íåñìîòðÿ íà òîò ôàêò, ÷òî åäèíàÿ ãîñóäàðñòâåííàÿ<br />

ñëóæáà ïî ñóòè ñâîåé äî ñèõ ïîð ïðèâîäèëà ê ìèíèìèçàöèè<br />

òåððèòîðèàëüíîãî âëèÿíèÿ äåâîëþöèè, òåïåðü íà äåÿòåëüíîñòü ãîñóäàðñòâåííûõ<br />

ñëóæàùèõ â Ýäèíáóðãå, Êàðäèôôå è Áåëôàñòå âëèÿþò<br />

íåîáõîäèìîñòü ñîáëþäàòü ëîÿëüíîñòü ïî îòíîøåíèþ ê öåíòðàëüíûì è<br />

ðåãèîíàëüíû âëàñòÿì, ÷üè çàäà÷è ìîãóò íå ñîâïàäàòü, è ïåðåñåêàþùèåñÿ<br />

èíñòèòóöèîíàëüíûå èíòåðåñû. Ãîñóäàðñòâåííûì ñëóæàùèì ðåãèîíàëüíûõ<br />

àäìèíèñòðàöèé ïðèäåòñÿ âûäåðæèâàòü îñíîâíîå äàâëåíèå öåíòðîáåæíûõ<br />

ñèë – êîíôëèêòóþùåå ìåæäó ñîáîé ðóêîâîäñòâî,<br />

ñòîëêíîâåíèå èíòåðåñîâ ïî âîïðîñàì èñïîëüçîâàíèÿ ðåñóðñîâ è äð. – â<br />

ñâîåé ïîâñåäíåâíîé ïîñðåäíè÷åñêîé äåÿòåëüíîñòè â êà÷åñòâå ïðîâîäíèêîâ<br />

ïîëèòèêè ñîòðóäíè÷åñòâà è êîîðäèíàöèè (Hogwood et al, 2000).<br />

Ïî ìåðå íàðàñòàíèÿ ýòîãî äàâëåíèÿ â ðåãèîíàõ ìîãóò ñôîðìèðîâàòüñÿ<br />

ôóíêöèîíàëüíî ðàçäåëåííûå ãîñóäàðñòâåííûå ñëóæáû. «Âñå ãîâîðèò î<br />

òîì, ÷òî ãîñóäàðñòâåííàÿ ñëóæáà Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà ïðåòåðïèò<br />

ïðîöåññ ôðàãìåíòàöèè, ïîñëå ÷åãî îñòàíåòñÿ îáúåäèíåííîé, íî íå åäèíîîáðàçíîé»<br />

(Carmichael and Osborne, 2003: 216).<br />

Íà ïðàêòèêå, äåâîëþöèÿ ïðèâåëà ê îáðàçîâàíèþ íîâûõ îðãàíîâ, ïðèíèìàþùèõ<br />

ó÷àñòèå â ïðîöåññå ôîðìèðîâàíèÿ ïîëèòè÷åñêîãî êóðñà Ñîåäèíåííîãî<br />

Êîðîëåâñòâà, è ðàñøèðèëà ïîëíîìî÷èÿ óæå ñóùåñòâóþùèõ.<br />

Ìíîãèå èç ýòèõ îðãàíîâ ñ÷èòàþò, ÷òî îíè ïðåäñòàâëÿþò òåððèòîðèàëüíûå<br />

èíòåðåñû, ñóùåñòâåííî îòëè÷àþùèåñÿ îò ïîëèòè÷åñêèõ èíòåðåñîâ<br />

Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà â öåëîì. Òåððèòîðèàëüíûå ïðåäñòàâèòåëè<br />

ïûòàþòñÿ ðàñøèðèòü ãðàíèöû àñèììåòðè÷íîãî óñòðîéñòâà, êîòîðûå ñëîæèëîñü<br />

â êîíöå 1990-õ ãã. Îíè èñïîëüçóþò îñîáåííîñòè ìîäåëè äåâîëþöèè<br />

êàê èíñòðóìåíò, ñ ïîìîùüþ êîòîðîãî ìîæíî óòâåðäèòü ñâîå âèäåíèå<br />

ðåãèîíàëüíûõ ðàçëè÷èé. Ðåãèîíàëüíûå îðãàíû òðåáóþò îò öåíòðàëüíîãî<br />

ïðàâèòåëüñòâà Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà ïðîâåñòè êîíñòèòóöèîííóþ è<br />

ïîëèòè÷åñêóþ ðåôîðìó îñíîâíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà, ïðèíÿòîãî âñåãî ïÿòü<br />

ëåò íàçàä. Îäíàêî, âðÿä ëè ýòè äåéñòâèÿ èçìåíÿò óñòîé÷èâî àíòè-ôåäåðàòèâíóþ<br />

ïîçèöèþ Ñîåäèíåííîãî Êîðîëåâñòâà. Îíî ìîæåò ïðèíÿòü ôóíêöèîíàëüíî<br />

äèôôåðåíöèðîâàííîå ïîëèòè÷åñêîå óñòðîéñòâî, íî ìåñòíûå<br />

ïîëèòè÷åñêèå è èíñòèòóöèîíàëüíûå ðàçëè÷èÿ âðÿä ëè ïðèâåäóò ê ôîðìèðîâàíèþ<br />

ôåäåðàòèâíîé ìîäåëè â îáîçðèìîì áóäóùåì. Ìîæíî ñäåëàòü<br />

âûâîä î òîì, ÷òî îñíîâíûå îñîáåííîñòè áðèòàíñêîé ìîäåëè äåâîëþöèè –<br />

èñòîðèçì, îñîáûé ïîäõîä, êîíñòèòóöèîíàëüíàÿ àñèììåòðèÿ è âîëþíòàðèçì<br />

– ñûãðàëè îñíîâíóþ ðîëü ïðè óòâåðæäåíèè, êàê â èñòîðè÷åñêîì òàê<br />

è â êîíñòèòóöèîííîì ïëàíå, äåâîëþöèîííîãî ïðîåêòà, ïðåäñòàâëåííîãî<br />

ïàðòèåé ëåéáîðèñòîâ. Ýòè îñîáåííîñòè ïîçâîëèëè ïðèìèðèòü äâà òðàäèöèîííî<br />

ïðîòèâîðå÷àùèõ ïîíÿòèÿ âåðõîâåíñòâà ïàðëàìåíòà è ôîðìàëüíîãî<br />

òåððèòîðèàëüíîãî ðàçäåëåíèÿ ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè.<br />

Ëèòåðàòóðà<br />

Bradbury, J. and McGarvcy, N. (2003) ‘Devolution: Problems, Politics and<br />

Prospects’ Parliamentary Affairs 56:219-236.<br />

Bulmer, S., and Burch, M. (2000), ‘Europeanisation, Change and Devolution in<br />

the UK’ UACES Conference, Central European University, Budapest, 6-8 April 2000.<br />

Bulmer, S., Burch, M., Carter, C., Hogwood, P. and Scott, A. (2002) British Devolution<br />

and European Policy Making. Transforming Britain into Multi-Level Governance<br />

(Basingstoke, Palgrave).<br />

Burch, M. and Holliday, I. (2000) ‘New Labour and the constitution’ in Coates,<br />

D., and Lawler, P. (eds) New Labour in Power (Manchester, Manchester University<br />

Press), 80-91.<br />

Burch, M., Hogwood, P. and Bulmer, S. (2003) ‘Institutions in a devolving UK:<br />

charting routine and radical change’ Annual Workshops of the European Consortium<br />

for Political Research (ECPR), Edinburgh 28 March-2 April 2003.<br />

Cabinet Office (1949), Memorandum of Understanding and Supplementary<br />

Agreements between the United Kingdom Government, Scottish Ministers and the<br />

Cabinet of the National Assembly for Wales, Cm 4444, (London, The Stationery Office)<br />

Carmichacl, P. (2002) ‘Northern Ireland public administration in transition: an analysis<br />

of the civil service’ The American Review of Public Administration 32(2):166-187.<br />

Carmichacl, P. and Osborne, R. (2003) International Review of Administrative<br />

Sciences 69(2): 205-217.<br />

Evans, A (2003) ‘UK devolution and EU law’ European Law Review 28: 475-492.<br />

Fairley, R., Smith, C., van Geen, H., Hoedl-Adick, M., van Thuyne, G., Roover,<br />

D.d. (2002) ‘Riding the New Wave of European Water Law: How Member Stales are<br />

Tackling the Water Framework Directive’ European Environmental Law Review,<br />

August 2002, 11(8-9): 232-239.

582 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ<br />

Íèêîëÿ ËÀÃÀÑÑ 583<br />

Forman, F. N. (2002) Constitutional Change in the United Kingdom (London and<br />

New York, Roulledge).<br />

Goodwin, M., Jones, M., Jones, R., Pett, K. and Simpson, G. (2002) ‘Devolution<br />

and economic governance in the UK: uneven geographies, uneven capacities?’ Local<br />

Economy 17(3):200-215.<br />

Government of Wales Act (1998), Chapter 38 (HMSO).<br />

Hogwood, P, Carter, C., Bulmer, S, Burch, M and Scott, A. (2000) ‘Devolution<br />

and EU Policy Making: The Territorial Challenge’ Public Policy and Administration<br />

Vol. 15(2) Summer: 81-95.<br />

Hogwood, P. (2003) ‘The asymmetric institutions and politics of devolution’<br />

International conference La costituzione Britannnica/the British constitution<br />

University of Bari, 29-30 May 2003.<br />

House of Lords Select Committee on the Constitution (2003), Devolution: Inter-<br />

Institutional Relations in the United Kingdom, HL Paper 28, 16 January 2003.<br />

http://www.publications.parliament.uk/pa/ld200203/ldselect/ldconst/28/28.pdf<br />

(accessed May 2003)<br />

Keating, M. (1998) ‘What’s wrong with asymmetrical government?’ in Elcock. H<br />

and Keating, M. (eds) Remaking the Union. Devolution and British Politics in the<br />

1990s (London and Portland, Frank Cass: 195-218)<br />

McGowan, L. and Murphy, M. (2003) ‘Northern Ireland under devolution: the<br />

challenge of institutional adaptation to EU policy formulation’ Regional and Federal<br />

Studies 13(1): 81 -99<br />

Mitchell, J (1996) Strategies for Self-Government. The Campaign for a Scottish<br />

Parliament (Edinburgh, Polygon).<br />

Morison, J. (2001) ‘Democracy, governance and governmentality: civic public<br />

space and constitutional renewal in Northern Ireland’ Oxford Journal of Legal Studies<br />

21(2): 287-310.<br />

Northern Ireland Office (NIO) (1999) ‘The Northern Ireland Act. A summary guide’<br />

Northern Ireland Act Implementation Office, Northern Ireland Office, 22 July 1999.<br />

http://www.nio.gov.uk/issues/agreelinks/guidepub.htm (accessed 4 November 2003).<br />

Rhodes, R. (1997) Understanding Governance (Buckingham, Open University Press).<br />

Roberts, G. and Hogwood, P. (2003) The Politics Today Companion to West<br />

European Politics (Manchester, Manchester University Press) Rokkan, S. and<br />

Urwin, D. (1983) Economy, Territory and Identity: Politics of West European<br />

Peripheries (London, Sage).<br />

Scotland Act (1998), Chapter 46 (HMSO).<br />

Scott, A. (2001) ‘The Role of Concordats in the New Governance of Britain:<br />

Taking Subsidiarily Seriously?’ Edinburgh Law Review 5(1): 21-48<br />

Scott, A. (2003) ‘Europe’ in Osmond, J and Jones, J.B. (eds) Birth of Welsh Democracy.<br />

The First Term of the National Assembly for Wales (Cardiff, IWA: 277-290).<br />

Simeon, R. (2000), ‘Recent trends in federalism and intergovernmental relations<br />

in Canada: lessons for the UK?’ The Round Table 354: 231-243<br />

Tarleton, C, D. (1965) ‘Symmetry and asymmetry as elements of federalism: a<br />

theoretical speculation’ Journal of Politics 27(4):861-74.<br />

Wilford, R. (2000) ‘Designing the Northern Ireland Assembly’ Parliamentary<br />

Affairs 53: 577-590.<br />

n<br />

Íèêîëÿ Ëàãàññ<br />

Áåëüãèéñêèé îïûò: ïðèìåð ôåäåðàëèçìà<br />

ïóòåì ðàçúåäèíåíèÿ*<br />

Ïðàêòè÷åñêèé àíàëèç èíñòèòóöèîíàëüíîé<br />

ýâîëþöèè áåëüãèéñêîãî ãîñóäàðñòâà<br />

Ââåäåíèå<br />

Ôåäåðàòèâíàÿ ñòðóêòóðà áåëüãèéñêîãî ãîñóäàðñòâà ìîæåò áûòü ïðåäñòàâëåíà<br />

ñòîðîííåìó íàáëþäàòåëþ â äâóõ èïîñòàñÿõ: îíà îäíîâðåìåííî<br />

ïðîÿâëÿåòñÿ, êàê îäíà èç ìîäåëåé, â îñíîâó êîòîðûõ ïîñòàâëåí âîïðîñ<br />

ïåðåäà÷è êîìïåòåíöèé ñóáúåêòàì ôåäåðàöèè, âêëþ÷àÿ òàêæå ïðàâî íà<br />

ó÷àñòèå â ìåæäóíàðîäíûõ îòíîøåíèÿõ, è êàê çàïóòàííûé èíñòèòóöèîíàëüíûé<br />

êëóáîê, êîòîðîìó â ìèðå íåò àíàëîãîâ. Íåîáõîäèìî îòìåòèòü,<br />

÷òî ýòà äâîéíàÿ õàðàêòåðèñòèêà èìååò âåñêèå îáîñíîâàíèÿ. Ïàðàäîêñàëüíî<br />

óæå ñàìî ñîçäàíèå Ðåãèîíîâ è Ñîîáùåñòâ 1 , ó÷èòûâàÿ íåáîëüøóþ òåððèòîðèþ<br />

Áåëüãèè (32,545 êâ. êì) è ÷èñëåííîñòü íàñåëåíèÿ â 10 ìëí. ÷åëîâåê.<br />

Îäíàêî ýòîò èíñòèòóöèîíàëüíûé «ìîíñòð», ñî âñåìè åãî<br />

ïðîòèâîðå÷èÿìè è íåäîñòàòêàìè, îáåñïå÷èâàåò ìèðíîå ñîñóùåñòâîâàíèå<br />

òðåõ ÿçûêîâûõ è òðåõ êóëüòóðíûõ ñîîáùåñòâ, íåñìîòðÿ íà ÷àñòî ïðîòèâîðå÷èâûå<br />

è íàïðÿæåííûå îòíîøåíèÿ ìåæäó äâóìÿ áîëüøèìè ñîîáùåñòâàìè,<br />

êîèìè ÿâëÿþòñÿ ôëàìàíäñêîå è ôðàíöóçñêîå ñîîáùåñòâà.<br />

 þðèäè÷åñêîì ïëàíå, ýâîëþöèÿ Áåëüãèè â êà÷åñòâå ôåäåðàòèâíîãî<br />

ãîñóäàðñòâà íà÷àëàñü â 1970 ã., êîãäà óíèòàðíîå íà òîò ìîìåíò ãîñóäàðñòâî<br />

áûëî ïåðåñòðîåíî ïî ôåäåðàòèâíîé ìîäåëè, îáðàçîâàâ òðè Ðåãèîíà<br />

è òðè Ñîîáùåñòâà. Ñåãîäíÿ, ýòîò öåíòðîáåæíûé ïðîöåññ åùå íå äîñ-<br />

Íèêîëÿ Ëàãàññ – íàó÷íûé ñîòðóäíèê â Ìåæäèñöèïëèíàðíîì Èññëåäîâàòåëüñêîì Öåíòðå<br />

ïî êîíñòèòóöèîííîìó ïðàâó è êóëüòóðå Óíèâåðñèòåòà Ñåí-Ëóè (Áðþññåëü, Áåëüãèÿ).<br />

* Àâòîð âûðàæàåò îñîáóþ áëàãîäàðíîñòü Þã Äþìîíó, ïðîôåññîðó ïðàâà, äåêàíó<br />

þðèäè÷åñêîãî ôàêóëüòåòà Óíèâåðñèòåòà Ñåí-Ëóè è Ñåáàñòüÿíó Âàí Äðîîõåíáðóêó,<br />

ïðèãëàøåííîìó ïðîôåññîðó Óíèâåðñèòåòà Ñåí-Ëóè, íàó÷íîìó ñîòðóäíèêó Áåëüãèéñêîãî<br />

Íàöèîíàëüíîãî Ôîíäà íàó÷íûõ èññëåäîâàíèé (F.N.R.S.) çà èõ êðèòè÷åñêóþ êîíñóëüòàöèþ<br />

è ðàññóäèòåëüíûå íàáëþäåíèÿ. Ïåðåâîä Æ.Ò. Îðìîíáåêîâà.<br />

1 Áåëüãèéñêèé ôåäåðàëèçì îáÿçûâàåò æîíãëèðîâàòü ñ ïðîïèñíûìè è ñòðî÷íûìè áóêâàìè.<br />

Ãîâîðèì î ôðàíöóçñêîì, ôëàìàíäñêîì èëè íåìåöêîÿçû÷íîì «Ñîîáùåñòâå», ÷òîáû<br />

îáîçíà÷èòü ôåäåðàòèâíóþ åäèíèöó. Íàïðîòèâ, ãîâîðèì î ôðàíöóçñêîì, ôëàìàíäñêîì èëè<br />

íåìåöêîÿçû÷íîì «ñîîáùåñòâå», ÷òîáû îáîçíà÷èòü òó ÷àñòü íàñåëåíèÿ, êîòîðàÿ ãîâîðèò<br />

íà ôðàíöóçñêîì, íèäåðëàíäñêîì èëè íåìåöêîì ÿçûêå è ïðåäïî÷èòàåò îäíó èç ýòèõ<br />

òðåõ êóëüòóð. Ê òîìó æå, ãîâîðÿ î Âàëëîíèè, Áðþññåëå è Ôëàíäðèè êàê î «Ðåãèîíàõ», ìû<br />

îáîçíà÷àåì ôåäåðàòèâíûå åäèíèöû, îäíàêî èñïîëüçóåì «ðåãèîí», ÷òîáû îáîçíà÷èòü ÷åòûðå<br />

ëèíãâèñòè÷åñêèõ ðåãèîíà, à èìåííî, ðåãèîí ôðàíöóçñêîãî ÿçûêà, ðåãèîí íèäåðëàíäñêîãî<br />

ÿçûêà, ðåãèîí íåìåöêîãî ÿçûêà è äâóÿçû÷íûé ðåãèîí Áðþññåëÿ.

584 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Íèêîëÿ ËÀÃÀÑÑ<br />

585<br />

òèã ñâîåãî ëîãè÷åñêîãî êîíöà: ïðîäîëæàåòñÿ ïðîâåäåíèå ðåôîðì, äèíàìèêà<br />

êîòîðûõ ïîçâîëÿåò ïðåäïîëîæèòü âîçìîæíîå äâèæåíèå ãîñóäàðñòâà<br />

ê êîíôåäåðàöèè â áóäóùåì.<br />

 ïåðâîé ÷àñòè èññëåäîâàíèÿ ìû ðàññìîòðèì èíñòèòóöèîíàëüíóþ<br />

ýâîëþöèþ áåëüãèéñêîãî ãîñóäàðñòâà, íà÷èíàÿ ñ åãî ñîçäàíèÿ, è çàêàí-<br />

÷èâàÿ ñåãîäíÿøíèì äíåì, âûÿâëÿÿ ïðè ýòîì ðîëü ôåäåðàòèâíûõ ñóáúåêòîâ<br />

â èíñòèòóöèîíàëüíîé ñòðóêòóðå è äèíàìèêå. Âòîðàÿ æå ÷àñòü èññëåäîâàíèÿ<br />

áóäåò ïîñâÿùåíà ïåðñïåêòèâàì áåëüãèéñêîãî ôåäåðàëèçìà.<br />

1. Èíñòèòóöèîíàëüíàÿ ýâîëþöèÿ áåëüãèéñêîãî ãîñóäàðñòâà:<br />

íåïðåðûâíîå öåíòðîáåæíîå äâèæåíèå<br />

1.1. Èñòîðèÿ<br />

Ñîçäàííîå â 1831 ã. áåëüãèéñêîå ãîñóäàðñòâî áûëî îñíîâàíî íà ìîäåëè<br />

óíèòàðíîãî ãîñóäàðñòâà, ñ íåêîòîðûìè ýëåìåíòàìè äåöåíòðàëèçàöèè,<br />

îãðàíè÷åííîé ìåñòíûìè îðãàíàìè âëàñòè (ïðîâèíöèè è êîììóíû). Âñêîðå<br />

òðåáîâàíèÿ ñòîðîííèêîâ àâòîíîìèè íàøëè ñâîå âûðàæåíèå â ðàçëè÷íûõ<br />

ôîðìàõ êàê íà Ñåâåðå (âî Ôëàíäðèè), òàê è íà Þãå (âî ôðàíêî-ãîâîðÿùåé<br />

÷àñòè) ñòðàíû. Ôëàìàíäöû òðåáîâàëè ëèíãâèñòè÷åñêóþ è<br />

êóëüòóðíóþ ñàìîñòîÿòåëüíîñòü â ñâÿçè ñ ãîñïîäñòâîì ôðàíöóçñêîãî ÿçûêà<br />

â ñôåðå óïðàâëåíèÿ, ÷òî ðàññìàòðèâàëîñü â êà÷åñòâå ôàêòà äèñêðèìèíàöèè.<br />

Ââåäåíèå âñåîáùåãî èçáèðàòåëüíîãî ïðàâà â 1919 ã. ïîçâîëèëî<br />

Ôëàíäðèè èñïîëüçîâàòü â ñâîþ ïîëüçó ïðåèìóùåñòâî ÷èñëåííîãî ïðåâîñõîäñòâà,<br />

è èìåííî â ýòî âðåìÿ íåîáõîäèìîñòü ëèíãâèñòè÷åñêîãî ñàìîóòâåðæäåíèÿ<br />

ïîëó÷èëà ïîëèòè÷åñêóþ îêðàñêó. Ñóùåñòâîâàíèå òàêîãî<br />

äâèæåíèÿ îáíàðóæèëî íàëè÷èå íàñòîÿùåãî íàöèîíàëüíîãî ñàìîñîçíàíèÿ<br />

ó ôëàìàíäöåâ, æèâøèõ â óíèòàðíîé Áåëüãèè. Íåñêîëüêî ïîçäíåå, â øåñòèäåñÿòûõ<br />

ãîäàõ, â êà÷åñòâå ñâîåîáðàçíîé ðåàêöèè, è âàëëîíû èñêàëè<br />

ïðè÷èíó ýêîíîìè÷åñêîãî óïàäêà èõ ðåãèîíà â ãîñïîäñòâóþùåé ïîçèöèè<br />

ôëàìàíäöåâ, êîòîðóþ îíè çàâîåâàëè áëàãîäàðÿ ÷èñëåííîìó ïðåâîñõîäñòâó<br />

â ãîñóäàðñòâåííûõ ñòðóêòóðàõ. Åñëè òðåáîâàíèÿ êóëüòóðíîé ñàìîñòîÿòåëüíîñòè<br />

ñóùåñòâîâàëè è ñî ñòîðîíû ôðàíêî-ãîâîðÿùèõ, òî Âàëëîíñêîå<br />

äâèæåíèå âòîðîé ïîëîâèíû XX â., ãëàâíûì îáðàçîì, êðèñòàëëèçóåòñÿ<br />

èìåííî âîêðóã òðåáîâàíèé ýêîíîìè÷åñêîé àâòîíîìèè 2 .<br />

Ñî âðåìåíåì ñòàëî ÿñíî, ÷òî óíèòàðíàÿ ôîðìà ãîñóäàðñòâà ïðåäñòàâëÿëà<br />

ñîáîé èíñòèòóöèîíàëüíûå ðàìêè, íåñïîñîáíûå ðåøèòü ïðîáëåìû<br />

ñîñóùåñòâîâàíèÿ ôëàìàíäöåâ è ôðàíêî-ãîâîðÿùèõ. Ó÷èòûâàÿ òàêæå òîò<br />

ôàêò, ÷òî â ðàìêàõ îäíîãî ãîñóäàðñòâà âñòðå÷àåòñÿ ñîñóùåñòâîâàíèå<br />

2 Ìåæäó òåì, íåîáõîäèìî îòìåòèòü, ÷òî áðþññåëüñêèå ôðàíêîãîâîðÿùèå (êîòîðûå<br />

ñîñòàâëÿþò îêîëî 85 – 90 % íàñåëåíèÿ Áðþññåëÿ) ñîñðåäîòî÷èëè ñâîå âíèìàíèå íà òðåáîâàíèÿõ<br />

çàùèòû ôðàíöóçñêîãî ÿçûêà è êóëüòóðû, óæå íà÷èíàÿ ñ øåñòèäåñÿòûõ ãîäîâ.<br />

ôðàíöóçñêîãî è ôëàìàíäñêîãî ñîîáùåñòâ íà îäíîé òåððèòîðèè (íàïðèìåð,<br />

â ðåãèîíå Áðþññåëÿ), íåîáõîäèìî áûëî èçîáðåñòè òàêóþ ñòðóêòóðó,<br />

êîòîðàÿ óäîâëåòâîðÿëà áû êóëüòóðíûå òðåáîâàíèÿ (òî åñòü òðåáîâàíèÿ,<br />

íå ñâÿçàííûå ñ òåððèòîðèåé) îäíîâðåìåííî ñ òðåáîâàíèÿìè<br />

ýêîíîìè÷åñêîé àâòîíîìèè (òðåáîâàíèÿ, ñâÿçàííûå ñ òåððèòîðèåé).<br />

Ïîýòîìó, ïðè òðåòüåì ïåðåñìîòðå Êîíñòèòóöèè â 1970 ã. áûëî ñîçäàíî<br />

òðè Ñîîáùåñòâà (íàçâàííûå ïåðâîíà÷àëüíî «êóëüòóðíûìè Ñîîáùåñòâàìè»)<br />

– ôëàìàíäñêîå, ôðàíöóçñêîå è íåìåöêîÿçû÷íîå – è òðè Ðåãèîíà<br />

– Ôëàíäðèÿ, Âàëëîíèÿ è Áðþññåëü. Ïàðàëëåëüíî íà÷àëàñü<br />

ðåîðãàíèçàöèÿ öåíòðàëüíûõ ãîñóäàðñòâåííûõ èíñòèòóòîâ ñòðàíû, ïðè<br />

êîòîðîé ïðèìåíÿëàñü èëè ïàðèòåòíàÿ ëîãèêà, èëè ïîäõîäû äóàëèçìà (ê<br />

ïðèìåðó, ïàðèòåò â Ñîâåòå Ìèíèñòðîâ ìåæäó ôëàìàíäöàìè è ôðàíêîãîâîðÿùèìè,<br />

ðàçäåëåíèå äåïóòàòîâ è ñåíàòîðîâ, èçáðàííûõ â Íàöèîíàëüíûé<br />

ïàðëàìåíò íà ôðàíöóçñêèå è íèäåðëàíäñêèå ëèíãâèñòè÷åñêèå<br />

ãðóïïû, è îñîáûå ïðîöåäóðû ïðèíÿòèÿ çàêîíîâ â ðàìêàõ èíñòèòóöèîíàëüíûõ<br />

ðåôîðì ñ öåëüþ çàùèòû ôðàíêî-ãîâîðÿùåãî ìåíüøèíñòâà íà<br />

îáùåãîñóäàðñòâåííîì óðîâíå).<br />

Èìåííî òàêàÿ äèíàìè÷íàÿ ïîëèòèêà, ñîîòâåòñòâóþùàÿ ïðîöåññó ôåäåðàëèçàöèè<br />

ïî ïðèíöèïó ðàçäåëåíèÿ, – òî åñòü ïðåâðàùåíèå óíèòàðíîãî<br />

ãîñóäàðñòâà â ôåäåðàòèâíîå – ñòàâøàÿ îñíîâíûì ïðîòèâîðå÷èåì<br />

ìåæäó ðàçëè÷íûìè èíòåðåñàìè îáåèõ ÿçûêîâûõ ãðóïï, ïîçâîëÿåò îáúÿñíèòü<br />

ðàçëè÷íûå îñîáåííîñòè áåëüãèéñêîé èíñòèòóöèîíàëüíîé ñèñòåìû.<br />

Ïðîâåäåíèå ðàçëè÷íûõ èíñòèòóöèîíàëüíûõ ðåôîðì – â 1980, 1983,<br />

1988, 1989, 1993 è 2001 ãã. – ïðèâåëî ê òîìó, ÷òî áûëà ñîçäàíà íàñòîÿùàÿ<br />

ôåäåðàòèâíàÿ ñòðóêòóðà, â ðàìêàõ êîòîðîé ñîñóùåñòâóþò òðè Ñîîáùåñòâà<br />

è òðè Ðåãèîíà, êîìïåòåíöèÿ êîòîðûõ ïîñòîÿííî ðàñøèðÿåòñÿ 3 .<br />

1.2 Ôåäåðàòèâíûå åäèíèöû, èõ îðãàíèçàöèÿ è ïîëíîìî÷èÿ<br />

Êàæäûé èç òðåõ Ñîîáùåñòâ è òðåõ Ðåãèîíîâ ðàñïîëàãàåò ñâîåé ñîáñòâåííîé<br />

çàêîíîäàòåëüíîé àññàìáëååé (Ñîâåò) è ñîáñòâåííûì ïðàâèòåëüñòâîì.<br />

Ñîâåòû Ðåãèîíîâ èçáèðàþòñÿ ïóòåì ïðÿìîãî ãîëîñîâàíèÿ âñåì ýëåêòîðàòîì:<br />

– 75 ÷ëåíîâ Ðåãèîíàëüíîãî Ñîâåòà Âàëëîíèè èçáèðàþòñÿ èçáèðàòåëÿìè<br />

ðàéîíà ôðàíöóçñêîãî ÿçûêà è ðàéîíà íåìåöêîãî ÿçûêà;<br />

3 Íàðÿäó ñ ýòèìè øåñòüþ ôåäåðàòèâíûìè åäèíèöàìè, íåîáõîäèìî âûäåëèòü òàêæå<br />

ñóùåñòâîâàíèå â Áðþññåëüñêîì ðåãèîíå Îáùåé Êîìèññèè Ôðàíöóçñêîãî Ñîîáùåñòâà<br />

è Îáùåé Êîìèññèè Ñîîáùåñòâ, êîòîðûå òàêæå ñ÷èòàþòñÿ, â íåêîòîðîé ñòåïåíè,<br />

ôåäåðàòèâíûìè åäèíèöàìè. Ïîêà ðàñïðîñòðàíåíèå èõ ïîëíîìî÷èé îãðàíè÷åíî, ìû<br />

íå ñìîæåì ðàññìîòðåòü ðàçâèòèå ýòèõ Êîìèññèé â ðàìêàõ íàñòîÿùåãî èññëåäîâàíèÿ.

586 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Íèêîëÿ ËÀÃÀÑÑ<br />

587<br />

– 118 ÷ëåíîâ Ñîâåòà Ôëàíäðèè 4 èçáèðàþòñÿ æèòåëÿìè ðàéîíà íèäåðëàíäñêîãî<br />

ÿçûêà;<br />

– 89 ÷ëåíîâ Ñîâåòà ñòîëè÷íîãî ðåãèîíà Áðþññåëü èçáèðàþòñÿ èçáèðàòåëÿìè<br />

äâóÿçû÷íîãî ðàéîíà 5 . Ýòîò Ñîâåò ñîñòîèò èç äâóõ ëèíãâèñòè÷åñêèõ<br />

ãðóïï, ñîñòàâ êîòîðûõ îïðåäåëÿåòñÿ çàêîíîì, íà÷èíàÿ ñ î÷åðåäíîãî<br />

îáíîâëåíèÿ àññàìáëåè: ñ ýòîãî ìîìåíòà, ôðàíöóçñêàÿ ëèíãâèñòè÷åñêàÿ<br />

ãðóïïà áóäåò íàñ÷èòûâàòü 72 ÷ëåíà, à íèäåðëàíäñêàÿ – 17.<br />

Ðåãèîíàëüíûå ïðàâèòåëüñòâà èçáèðàþòñÿ ñîîòâåòñòâóþùèì Ñîâåòîì,<br />

íî íåîáÿçàòåëüíî èç åãî ÷èñëà.<br />

Ñîâåòû Ñîîáùåñòâà ôîðìèðóþòñÿ ñëåäóþùèì îáðàçîì:<br />

– Ñîâåò ôðàíöóçñêîãî Ñîîáùåñòâà ñîñòîèò èç 75 ïðåäñòàâèòåëåé ðåãèîíàëüíîãî<br />

Ñîâåòà Âàëëîíèè è èç 19 ïðåäñòàâèòåëåé ôðàíöóçñêîé ëèíãâèñòè÷åñêîé<br />

ãðóïïû áðþññåëüñêîãî ðåãèîíàëüíîãî Ñîâåòà. Ïîñëåäíèå<br />

èçáèðàþòñÿ ÷ëåíàìè ôðàíöóçñêîé ëèíãâèñòè÷åñêîé ãðóïïû äàííîãî ðåãèîíàëüíîãî<br />

Ñîâåòà. Ïî ïðèìåðó ñâîèõ âàëëîíñêèõ êîëëåã, îíè ñîâìåùàþò<br />

ñâîè ôóíêöèè çàêîíîäàòåëÿ, êàê íà óðîâíå ðåãèîíîâ, òàê è ñîîáùåñòâ;<br />

– Ñîâåò ôëàìàíäñêîãî Ñîîáùåñòâà ñîñòîèò èç 118 ÷ëåíîâ Ñîâåòà ðåãèîíà<br />

Ôëàíäðèÿ (èçáðàííûõ ïóòåì ïðÿìûõ âûáîðîâ èçáèðàòåëÿìè ðàéîíà<br />

íèäåðëàíäñêîãî ÿçûêà), âêëþ÷àÿ 6 áðþññåëüñêèõ ñîâåòíèêîâ. Ïîñëåäíèå<br />

èçáèðàþòñÿ ïóòåì ïðÿìûõ âûáîðîâ èçáèðàòåëÿìè äâóÿçû÷íîãî<br />

ðåãèîíà Áðþññåëü-ñòîëèöà. Èõ ñïèñîê ïðèëàãàåòñÿ ê îñíîâíîìó ãîëîñîâàíèþ<br />

âî âðåìÿ âûáîðîâ â Ñîâåò Ðåãèîíà ñïåöèàëüíî äëÿ íèäåðëàíäîÿçû÷íûõ<br />

èçáèðàòåëåé 6 ;<br />

– 25 ÷ëåíîâ Ñîâåòà íåìåöêîÿçû÷íîãî Ñîîáùåñòâà èçáèðàþòñÿ ïóòåì<br />

ïðÿìûõ âûáîðîâ ýëåêòîðàòîì ðàéîíà íåìåöêîãî ÿçûêà.<br />

×ëåíû ïðàâèòåëüñòâ Ñîîáùåñòâà èçáèðàþòñÿ Ñîâåòîì, íî íåîáÿçàòåëüíî<br />

èç ÷èñëà åãî ÷ëåíîâ.<br />

Ñîîáùåñòâà îáëàäàþò ïîëíîìî÷èÿìè, ñâÿçàííûìè ñ ëè÷íîñòüþ, òàêèå<br />

êàê êóëüòóðà, îáðàçîâàíèå, çäîðîâüå è îêàçàíèå ïîìîùè íàñåëåíèþ.<br />

×òî êàñàåòñÿ Ðåãèîíîâ, òî îíè îñóùåñòâëÿþò ïîëíîìî÷èÿ, ñâÿçàííûå ñ<br />

4 Îáùèå ôëàìàíäñêèå èíñòèòóòû óïðàâëåíèÿ îñóùåñòâëÿþò – â ñîîòâåòñòâèè ñ îïðåäåëåííûìè<br />

ïîëîæåíèÿìè ñîîòâåòñòâóþùåãî çàêîíà – êîìïåòåíöèþ Ðåãèîíà Ôëàíäðèÿ.<br />

Ïîýòîìó, â ñïåöèàëüíîì çàêîíå ãîâîðèòñÿ òîëüêî î ôëàìàíäñêîì Ñîâåòå, è ïðè ýòîì íå<br />

îïðåäåëÿåòñÿ åãî äåÿòåëüíîñòü â ðàìêàõ ðåãèîíàëüíîé èëè îáùåé êîìïåòåíöèè. Ñîñòàâ<br />

Ñîâåòà ìåæäó òåì ìåíÿåòñÿ, â çàâèñèìîñòè îò òîãî, ãäå îí äåéñòâóåò: â ðàìêàõ Ñîîáùåñòâà<br />

(ïðèíèìàþò ó÷àñòèå âñå 124 çàêîíîäàòåëÿ) èëè Ðåãèîíà (ìîãóò ïðèíÿòü ó÷àñòèå<br />

òîëüêî 118 ñîâåòíèêîâ, èçáðàííûå èçáèðàòåëÿìè íèäåðëàíäîÿçû÷íîãî ðàéîíà).<br />

5 Äî ñëåäóþùèõ âûáîðîâ (êîòîðûå áóäóò ïðîâåäåíû â èþíå 2004 ã.), Ðåãèîíàëüíûé<br />

ñîâåò áóäåò ñîñòîÿòü èç 75 ÷ëåíîâ. Òîëüêî íà÷èíàÿ ñ î÷åðåäíîãî îáíîâëåíèÿ àññàìáëåè<br />

ýòî ÷èñëî óâåëè÷èòñÿ äî 89.<br />

6 Çàêîí âíîñèò óòî÷íåíèå, ïî êîòîðîìó â âûáîðàõ áðþññåëüñêèõ ÷ëåíîâ ôëàìàíäñêîãî<br />

Ñîâåòà ìîãóò ïðèíÿòü ó÷àñòèå èçáèðàòåëè, êîòîðûå, â õîäå âûáîðîâ â ðåãèîíàëüíûé<br />

Ñîâåò Áðþññåëÿ, íå ãîëîñîâàëè ïî ñïèñêó ôðàíöóçñêîé ëèíãâèñòè÷åñêîé ãðóïïû.<br />

Òàêèì îáðàçîì ê ãîëîñîâàíèþ ïðèãëàøàþòñÿ òàê æå è âîçäåðæàâøèåñÿ èçáèðàòåëè<br />

(ãîëîñîâàíèå ïóñòûì áëàíêîì).<br />

òåððèòîðèàëüíûì ôàêòîðîì (òàêèå êàê ãðàäîñòðîèòåëüñòâî, îñâîåíèå<br />

òåððèòîðèé, ðåêîíñòðóêöèÿ â ãîðîäàõ, ðåêîíñòðóêöèÿ íåäåéñòâóþùèõ<br />

ïðîìûøëåííûõ îáúåêòîâ, îõðàíà îêðóæàþùåé ñðåäû, âîäíîå õîçÿéñòâî,<br />

ðåôîðìèðîâàíèå ñåëüñêîãî õîçÿéñòâà è ñîõðàíåíèå ïðèðîäû, ïîëèòèêà<br />

ðàññåëåíèÿ èëè àãðàðíàÿ ïîëèòèêà), â ñôåðå ýêîíîìèêå (ýêîíîìè÷åñêàÿ<br />

ïîëèòèêà, ïðèðîäíûå ðåñóðñû, ýíåðãåòèêà) è äðóãèõ ñóáñôåðàõ.<br />

1.3 Îñíîâíûå õàðàêòåðèñòèêè áåëüãèéñêîãî ôåäåðàëèçìà<br />

Ñîãëàñíî èíñòèòóöèîíàëüíîé ýâîëþöèè, îïèñàííîé âûøå, áåëüãèéñêèé<br />

ôåäåðàëèçì èìååò øåñòü îñíîâíûõ õàðàêòåðíûõ ÷åðò.<br />

À. Àâòîíîìíîñòü è ðàâåíñòâî óðîâíåé âëàñòè – ðàâåíñòâî íîðì<br />

Íà÷èíàÿ ñ 1970 ã., ôåäåðàòèâíàÿ ñòðóêòóðà â Áåëüãèè îòëè÷àåòñÿ âûñîêîé<br />

àâòîíîìíîñòüþ óðîâíåé âëàñòè ïî îòíîøåíèþ äðóã ê äðóãó è ïîëíûì<br />

ðàâåíñòâîì ìåæäó íèìè. Øåñòü ôåäåðàòèâíûõ åäèíèö, ïî ïðèìåðó<br />

ôåäåðàëüíîãî Öåíòðà, èìåþò ñâîè ñîáñòâåííûå ïàðëàìåíòû è<br />

ïðàâèòåëüñòâà, êîòîðûå ïðèíèìàþò íîðìû (ñîîòâåòñòâåííî çàêîíîäàòåëüíûå<br />

è íîðìàòèâíûå) èìåþùèå òàêóþ æå þðèäè÷åñêóþ ñèëó, ÷òî è<br />

ôåäåðàëüíûå. Çàêîíîäàòåëüíûå íîðìû Ðåãèîíîâ (íàçâàííûå «äåêðåòàìè»<br />

âî Ôëàíäðèè è Âàëëîíèè èëè «îðäîíàíñàìè» â Áðþññåëå) è Ñîîáùåñòâ<br />

(íàçâàííûå «äåêðåòàìè») ïðèðàâíåíû ê çàêîíàì, ïðèíÿòûì íà<br />

ôåäåðàëüíîì óðîâíå.<br />

Íåîáõîäèìî îòìåòèòü, ÷òî ôåäåðàòèâíîå ñòðîèòåëüñòâî îñóùåñòâëÿåòñÿ<br />

òîëüêî íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå: Ðåãèîíû è Ñîîáùåñòâà íèêîèì îáðàçîì<br />

íå ïðèíèìàþò ó÷àñòèÿ â êîíñòèòóöèîííûõ èçìåíåíèÿõ èëè â âûðàáîòêå<br />

çàêîíîâ, êîòîðûå ñîñòàâëÿþò ôåäåðàòèâíûé ñòðîé ñòðàíû. Ê òîìó<br />

æå, íà îáùåãîñóäàðñòâåííîì óðîâíå ïðèíèìàþòñÿ äâà òèïà íîðì. Ñíà÷àëà<br />

âîçìîæíî åãî äåéñòâèå â âèäå òîãî, ÷òî íàçûâàåòñÿ îáùèì ãîñóäàðñòâîì7<br />

è, â ýòîì ñëó÷àå, îí äåéñòâóåò â êà÷åñòâå îðãàíèçàòîðà êîíñòèòóöèîííîãî<br />

ñòðîÿ. Òàêæå äåéñòâèå ãîñóäàðñòâà ïðîÿâëÿåòñÿ â êà÷åñòâå<br />

ôåäåðàëüíîãî Öåíòðà, â ðàìêàõ ïðèìåíåíèÿ ñâîèõ ïîëíîìî÷èé.  äàííîì<br />

ñëó÷àå Öåíòð äåéñòâóåò ñîãëàñíî òåì æå ïîëíîìî÷èÿì, ÷òî èìåþò Ðåãèîíû<br />

è Ñîîáùåñòâà. Ýòî îçíà÷àåò, ÷òî òàêèì îáðàçîì, «ïðàâèëà èãðû», óñòàíîâëåííûå<br />

ôåäåðàëüíûì Öåíòðîì êàê îáùèì ãîñóäàðñòâîì, îáÿçàòåëüíû<br />

êàê äëÿ Ðåãèîíîâ è Ñîîáùåñòâ, òàê è íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå. Â ýòîì<br />

7  äàííîì ñëó÷àå ãîñóäàðñòâî âìåøèâàåòñÿ, ãëàâíûì îáðàçîì, â êà÷åñòâå íåñóùåãî<br />

êîìïîíåíòà âñåé ñòðóêòóðû è èíèöèàòîðà ñïåöèàëüíîãî çàêîíà. Ïîä «ñïåöèàëüíûì<br />

çàêîíîì» ïîíèìàåòñÿ çàêîí, ïðèíÿòûé ñîãëàñíî îñîáîìó êâîðóìó: îáÿçàòåëüíî ïðèñóòñòâèå<br />

áîëüøèíñòâà ÷ëåíîâ êàæäîé ëèíãâèñòè÷åñêîé ãðóïïû; ïðåäëîæåíèå èëè çàêîíîïðîåêò<br />

ñ÷èòàåòñÿ ïðèíÿòûì òîëüêî, åñëè îí ïîëó÷àåò äâå òðåòè ãîëîñîâ âñåãî<br />

ïàðëàìåíòà, à òàêæå áîëüøèíñòâî â êàæäîé ëèíãâèñòè÷åñêîé ãðóïïå (ñò. 4, ïîñëåäíèé<br />

àáçàö, Êîíñòèòóöèÿ). Íåñìîòðÿ íà ýòîò êâîðóì, ñïåöèàëüíûé çàêîí íå ïåðåñòàåò<br />

áûòü ïîä÷èíåííûì Êîíñòèòóöèè ïî èåðàðõèè âíóòðåííåãî çàêîíîäàòåëüñòâà.

588 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Íèêîëÿ ËÀÃÀÑÑ<br />

589<br />

ñìûñëå, ôåäåðàëüíàÿ âëàñòü íå ÿâëÿåòñÿ óðîâíåì âëàñòè, ñòîÿùèì âûøå<br />

ôåäåðàòèâíûõ åäèíèö, òàê êàê, ñ îäíîé ñòîðîíû, îíà îòäàëåíà îò ïðîöåññà<br />

ðàñïðåäåëåíèÿ êîìïåòåíöèé, ïðîöåäóð ñîòðóäíè÷åñòâà, àññîöèàöèé, à<br />

ñ äðóãîé ñòîðîíû, Ñîîáùåñòâà è Ðåãèîíû äåéñòâóþò àâòîíîìíî, ïðèíèìàÿ<br />

çàêîíîäàòåëüíûå íîðìû òîé æå ñèëû, ÷òî è ôåäåðàëüíûå8 .<br />

B. Ïåðåäà÷à îñòàòî÷íîé êîìïåòåíöèè â ïîëüçó<br />

ôåäåðàëüíîãî Öåíòðà<br />

Ñîãëàñíî ñò. 35 Êîíñòèòóöèè, ôåäåðàëüíûå âëàñòè îáëàäàþò òîëüêî<br />

èñêëþ÷èòåëüíûìè ïîëíîìî÷èÿìè. Îäíàêî Ðåãèîíû è Ñîîáùåñòâà ïðîäîëæàþò<br />

çàâèñåòü â ðåàëèçàöèè îñòàòî÷íûõ ïîëíîìî÷èé äî ñðîêà âñòóïëåíèÿ<br />

íîâîé ñòàòüè Êîíñòèòóöèè, îïðåäåëÿþùåé òàêèå ïîëíîìî÷èÿ è<br />

ïðèíÿòèÿ ñïåöèàëüíîãî çàêîíà, óòî÷íÿþùåãî êàêîé èìåííî òèï ñóáúåêòà<br />

– Ðåãèîíû èëè Ñîîáùåñòâà – áóäóò îáëàäàòü ïîëíîìî÷èÿìè â ñôåðå<br />

çàêîíîòâîð÷åñòâà ïî îñòàòî÷íîé êîìïåòåíöèè.<br />

Ñ. Èñêëþ÷èòåëüíîå ðàñïðåäåëåíèå ïîëíîìî÷èé<br />

i. Ïðèíöèï èñêëþ÷èòåëüíîãî ïðàâà<br />

 îòëè÷èå îò äðóãèõ ôåäåðàòèâíûõ ñèñòåì, ãäå ôåäåðàëüíûé öåíòð<br />

ñîõðàíÿåò êîîðäèíèðóþùóþ ðîëü, è ãäå ôåäåðàòèâíûå åäèíèöû îñóùåñòâëÿþò<br />

÷åòêî îïðåäåëåííûå ïîëíîìî÷èÿ, ôåäåðàòèâíàÿ ñèñòåìà â Áåëüãèè<br />

îðãàíèçîâàíà íà îñíîâå èñêëþ÷èòåëüíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ êîìïåòåíöèé:<br />

êàæäûé óðîâåíü âëàñòè ðàñïîëàãàåò ñîîòâåòñòâóþùèìè<br />

ïîëíîìî÷èÿìè, â ðàìêàõ êîòîðûõ èì äàåòñÿ ïîëíàÿ ñâîáîäà äåéñòâèé.<br />

8 Ôåäåðàëüíûå, ðåãèîíàëüíûå íîðìû è íîðìû ñîîáùåñòâ ìîãóò áûòü ïîäâåðãíóòû<br />

êîíñòèòóöèîííîìó êîíòðîëþ ñî ñòîðîíû Àðáèòðàæíîãî ñóäà. Îòìåòèì, ìåæäó òåì,<br />

÷òî áðþññåëüñêèå îðäîíàíñû (çàêîíû) ÿâëÿþòñÿ ïðåäìåòîì ñóäåáíîãî êîíòðîëÿ â òîé<br />

ñòåïåíè, íàñêîëüêî ñ÷èòàåòñÿ, ÷òî îðäîíàíñ ïðîòèâîðå÷èò ñòàòüå Êîíñòèòóöèè,<br />

êîíòðîëü êîòîðîé íå âõîäèò â êîìïåòåíöèþ Àðáèòðàæíîãî ñóäà (Êîíñòèòóöèîííîãî<br />

Ñóäà) è íå ÿâëÿåòñÿ ïðåäìåòîì äëÿ ñïåöèàëüíîãî çàêîíà, íà îñíîâå êîòîðîãî îðãàíèçîâàíû<br />

áðþññåëüñêèå ó÷ðåæäåíèÿ, ñóäüè ìîãóò îòñðî÷èòü ïðèìåíåíèå íåêîòîðûõ íîðìàòèâíûõ<br />

àêòîâ (ñò. 9 ñïåöèàëüíîãî çàêîíà îò 12 ÿíâàðÿ 1989 ã. êàñàòåëüíî áðþññåëüñêèõ<br />

èíñòèòóòîâ). Ê òîìó æå, ñò.ñò. 45 è 46 òîãî æå ñïåöèàëüíîãî çàêîíà ïîçâîëÿþò<br />

ôåäåðàëüíîìó Öåíòðó îñóùåñòâëÿòü ôîðìó «âûñîêîé îïåêè» ïî îòíîøåíèþ ê Ðåãèîíó.<br />

Ïåðâàÿ ñòàòüÿ ðàçðåøàåò ôåäåðàëüíîé âëàñòè îòñðî÷èòü è ïðèîñòàíîâèòü ïðèìåíåíèå<br />

áðþññåëüñêèõ îðäîíàíñîâ ïî âîïðîñàì ãðàäîñòðîèòåëüñòâà, îñâîåíèÿ òåððèòîðèè,<br />

ïðîâåäåíèÿ îáùåñòâåííûõ ðàáîò è òðàíñïîðòà, êîãäà ñ÷èòàåòñÿ, ÷òî<br />

íåêîòîðûå íàìåðåíèÿ ðåãèîíàëüíûõ âëàñòåé ìîãóò íåãàòèâíî ïîâëèÿòü íà ìåæäóíàðîäíóþ<br />

ðîëü è ôóíêöèè Áðþññåëÿ â êà÷åñòâå ñòîëèöû. Ñòàòüÿ 46 ñïåöèàëüíîãî çàêîíà<br />

ïîçâîëÿåò òàêæå ôåäåðàëüíîìó Öåíòðó íàâÿçàòü ïðèíÿòèå ìåð â òåõ æå ñôåðàõ äëÿ<br />

ñîõðàíåíèÿ ìåæäóíàðîäíîé è ñòîëè÷íîé ðîëè. Ìåæäó òåì, óñëîâèÿ ïðèìåíåíèÿ ýòèõ<br />

ñòàòåé òàêîâû, ÷òî îíè áîëüøå íîñÿò òåîðåòè÷åñêèé õàðàêòåð. Íà ñàìîì äåëå, Ðåãèîí<br />

Áðþññåëü-ñòîëèöà è ôåäåðàëüíûé Öåíòð ïðåäïî÷èòàþò ñîãëàñîâàííûå ïîçèöèè<br />

è äîñòèãàþò êîìïðîìèññà ïóòåì çàêëþ÷åíèÿ ñîãëàøåíèÿ äëÿ ïîîùðåíèÿ ñîâìåñòíûõ<br />

èíèöèàòèâ â öåëÿõ ïðîöâåòàíèÿ è ðàçâèòèÿ Áðþññåëÿ.<br />

Íåêîòîðûå ïîëíîìî÷èÿ â îïðåäåëåííîé ôîðìå íå ïðèïèñàíû íè ê<br />

îäíîìó èç óðîâíåé âëàñòè. Ðå÷ü èäåò î âòîðîñòåïåííûõ êîìïåòåíöèÿõ,<br />

íàçâàííûõ òàê â ñâÿçè ñ òåì, ÷òî îíè îòðàæàþò íåîáõîäèìóþ ñâÿçü ñ<br />

îäíèì èç îñíîâíûõ ïîëíîìî÷èé: îíè âõîäÿò â êîìïåòåíöèþ âñåõ óðîâíåé<br />

âëàñòè, â òîé ñòåïåíè, íàñêîëüêî îíè õàðàêòåðèçóþòñÿ â êà÷åñòâå<br />

íåçàìåíèìîãî è íåðàçðûâíîãî äîïîëíåíèÿ ê èõ êîìïåòåíöèè. Òàêèì<br />

îáðàçîì, êàæäûé èç óðîâíåé âëàñòè, ê ïðèìåðó, ïðèíèìàåò çàêîíîäàòåëüíûå<br />

íîðìû, ïðåäóñìàòðèâàþùèå îïðåäåëåííûå ìåðû íàêàçàíèÿ ñ<br />

öåëüþ ïðèìåíåíèÿ ñàíêöèé çà íàðóøåíèå çàêîíà. Ôåäåðàëüíûé Öåíòð,<br />

Ðåãèîíû è Ñîîáùåñòâà îáëàäàþò òàêæå êîìïåòåíöèåé â ñôåðå íàó÷íûõ<br />

èññëåäîâàíèé èëè ìåæäóíàðîäíûõ îòíîøåíèé.<br />

ii. Íå ðàçäåëåííûå (íà äàííûé ìîìåíò):<br />

ïîäðàçóìåâàåìûå ïîëíîìî÷èÿ<br />

Êðîìå òîãî, êàæäûé óðîâåíü âëàñòè, â ñîîòâåòñòâóþùåé ìåðå îñóùåñòâëÿåò<br />

ïîäðàçóìåâàåìûå ïîëíîìî÷èÿ (implied powers). Äëÿ òîãî, ÷òîáû<br />

êîìïåòåíöèè, ïðåäîñòàâëåííûå Ðåãèîíàì è Ñîîáùåñòâàì, èñïîëüçîâàëèñü<br />

ñ áîëüøåé ïîëüçîé, çà íèìè áûëî ïðèçíàíî ïðàâî ïðèíèìàòü<br />

çàêîíû, âõîäÿùèå â êîìïåòåíöèþ äðóãèõ îðãàíîâ óïðàâëåíèÿ. Îäíàêî<br />

Àðáèòðàæíûé ñóä (Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä) 9 òðåáóåò, ÷òîáû òàêîé âûõîä<br />

çà ïðåäåëû ñîáñòâåííûõ êîìïåòåíöèé áûë ìèíèìàëüíûì, è ÷òîáû Ðåãèîíû<br />

è Ñîîáùåñòâà â òàêèõ ñëó÷àÿõ ðóêîâîäñòâîâàëèñü ðàçëè÷íûìè<br />

ïîäõîäàìè. Õîòÿ, ñîãëàñíî çàêîíàì ôîðìàëüíî ýòà êîìïåòåíöèÿ ïðèíàäëåæèò<br />

òîëüêî ôåäåðàòèâíûì åäèíèöàì, Àðáèòðàæíûé ñóä è Ãîñóäàðñòâåííûé<br />

Ñîâåò ïðèçíàþò òàêîå ïðàâî è çà ôåäåðàëüíûì Öåíòðîì10 .<br />

iii. Ñëåäñòâèå: îòñóòñòâèå êîíêóðèðóþùåé êîìïåòåíöèè<br />

Ó÷èòûâàÿ ñïîñîá ðàñïðåäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé, îïèñàííûé âûøå, áåëüãèéñêèé<br />

ôåäåðàëèçì èñêëþ÷àåò â ïðèíöèïå ëþáóþ êîíêóðèðóþùóþ<br />

êîìïåòåíöèþ11 . Òàêæå, ôåäåðàëüíûé Öåíòð íå ìîæåò âìåøèâàòüñÿ â<br />

9 Ñîãëàñíî ñò. 142 Êîíñòèòóöèè, ñóä âûíîñèò ðåøåíèÿ ïóòåì ïîñòàíîâëåíèé èëè<br />

ïóòåì èñêëþ÷åíèÿ î íàðóøåíèè çàêîíîâ, äåêðåòîâ è îðäîíàíñîâ, óêàçàííûõ â íåêîòîðûõ<br />

ñòàòüÿõ Êîíñòèòóöèè è â ïðàâèëàõ ðàçäåëåíèÿ ïîëíîìî÷èé (êîòîðûå ñîäåðæàò<br />

Êîíñòèòóöèÿ è ñïåöèàëüíûå èëè îáû÷íûå çàêîíû).<br />

10 Àðáèòðàæíûé Ñóä, ðåøåíèå N 90/94 îò 22 äåêàáðÿ 1994 ã. (B.5.16) è Ãîñóäàðñòâåííûé<br />

Ñîâåò, 4 àïðåëÿ 1986 ã., J.T., 1987, ïîìåòêà È. Ëåæåíà.<br />

11 Íà ïðàêòèêå âñå æå ñóùåñòâóþò íåêîòîðûå êîíêóðèðóþùèå ïîëíîìî÷èÿ. Òàê, ñò.<br />

170 Êîíñòèòóöèè ñîõðàíÿåò çà ôåäåðàëüíûì Öåíòðîì ïðàâî îãðàíè÷èâàòü íàëîãîâóþ<br />

ñàìîñòîÿòåëüíîñòü Ðåãèîíîâ è Ñîîáùåñòâ (ïðåäóñìàòðèâàÿ, ê ïðèìåðó, ïðèíöèï non<br />

bis in idem – èçáåæàíèÿ äóáëèðîâàíèÿ). Ê òîìó æå, åñëè Ðåãèîíû è Ñîîáùåñòâà êëàññèôèöèðóþò<br />

óêëîíåíèå îò óïëàòû íàëîãîâ â êà÷åñòâå óãîëîâíîãî ïðåñòóïëåíèÿ, ÷òî â ïðèíöèïå<br />

âõîäèò â èõ êîìïåòåíöèþ, òðåáóåòñÿ ðåøåíèå ôåäåðàëüíîãî Ñîâåòà Ìèíèñòðîâ ïî<br />

íàðóøåíèþ, íå ïðåäóñìîòðåííîìó ôåäåðàëüíûì Óãîëîâíûì êîäåêñîì.

590 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Íèêîëÿ ËÀÃÀÑÑ<br />

591<br />

ðåàëèçàöèþ ïîëíîìî÷èé íà óðîâíå ðåãèîíîâ è ñîîáùåñòâ, ê ïðèìåðó,<br />

ïî ïðè÷èíå òàêîãî óòâåðæäåíèÿ, ÷òî îñóùåñòâëåíèå äàííîé êîìïåòåíöèè<br />

áûëî áû ëó÷øå íà óðîâíå öåíòðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà.<br />

iv. Ïåðâîå ðåøåíèå ñïîðíîãî âîïðîñà:<br />

ïðèíöèï ïðîïîðöèîíàëüíîñòè<br />

Àðáèòðàæíûé ñóä ñ÷èòàåò, ÷òî, â ðàìêàõ ñâîåé ñîáñòâåííîé êîìïåòåíöèè,<br />

çàêîíîäàòåëü íå ìîæåò ñäåëàòü îñóùåñòâëåíèå çàêîíîäàòåëüíûõ<br />

ïîëíîìî÷èé, ïðèñóùèõ äðóãîìó îðãàíó óïðàâëåíèÿ, «íåâîçìîæíûì<br />

è äàæå èñêëþ÷èòåëüíî ñëîæíûì». Ñóä ïðèìåíÿåò, òàêèì îáðàçîì, ïðèíöèï<br />

ïðîïîðöèîíàëüíîñòè â ðàçðåøåíèè ñïîðíîãî âîïðîñà î êîìïåòåíöèè.<br />

Òàêîå âíèìàíèå ê ïðîïîðöèîíàëüíîñòè ïîäðàçóìåâàåò þðèäè÷åñêîå<br />

ïðèçíàíèå ïðèíöèïà ôåäåðàëüíîé ëîÿëüíîñòè.<br />

v. Âòîðîå ðåøåíèå: ñîãëàñîâàíèå<br />

×åòêîå, ãåðìåòè÷íîå ðàçãðàíè÷åíèå ïîëíîìî÷èé ìåæäó ðàçëè÷íûìè<br />

óðîâíÿìè âëàñòè íå ìåøàåò ïîääåðæàíèþ ïîñòîÿííîãî äèàëîãà ìåæäó<br />

íèìè. Íàïðîòèâ, åñëè ðåøåíèå âîïðîñîâ â îäíèõ ñôåðàõ ïîëíîñòüþ çàâèñèò<br />

îò îäíîãî óðîâíÿ âëàñòè (êàê, íàïðèìåð, âîïðîñû êóëüòóðû, êîòîðûå<br />

ïîëíîñòüþ íàõîäÿòñÿ â âåäåíèè Ñîîáùåñòâ), ñóùåñòâóþò è òàêèå<br />

ïîëíîìî÷èÿ, êîòîðûå ðàçäåëåíû ìåæäó ôåäåðàòèâíûìè åäèíèöàìè è<br />

ôåäåðàëüíûì óðîâíåì âëàñòè. Íàïðèìåð, â âîïðîñàõ ïî îêàçàíèþ ñîöèàëüíîé<br />

ïîìîùè Ñîîáùåñòâà îáëàäàþò îñíîâíîé êîìïåòåíöèåé, îäíàêî<br />

ïðîáëåìû, ñâÿçàííûå ñ ñîöèàëüíûì îáåñïå÷åíèåì, îòíîñÿòñÿ èñêëþ÷èòåëüíî<br />

ê êîìïåòåíöèè ôåäåðàëüíîé âëàñòè. Òàêîå æå ïîëîæåíèå<br />

êàñàåòñÿ è âîïðîñîâ çäðàâîîõðàíåíèÿ: Ñîîáùåñòâà îòâå÷àþò çà ïðåäâàðèòåëüíîå<br />

ëå÷åíèå, â òî âðåìÿ êàê, çàêîíîäàòåëüñòâî îòíîñèòåëüíî ëå-<br />

÷åáíîé ìåäèöèíû âõîäèò â âåäåíèå ôåäåðàëüíîãî Öåíòðà. Òàêîå «ðàçäåëåííîå»<br />

ðàñïðåäåëåíèå èñêëþ÷èòåëüíîé êîìïåòåíöèè âåäåò,<br />

ðàçóìååòñÿ, ê ñîãëàñîâàíèþ ïîëèòèêè íà ðàçëè÷íûõ óðîâíÿõ âëàñòè ëèáî<br />

â ðàìêàõ Ñîãëàñèòåëüíîãî êîìèòåòà – ïîäëèííîãî ìåæïðàâèòåëüñòâåííîãî<br />

ôîðóìà – ëèáî â ðàìêàõ ðàçëè÷íûõ ìåæâåäîìñòâåííûõ êîíôåðåíöèé,<br />

êîòîðûå ÿâëÿþòñÿ åãî ñîñòàâíûìè ÷àñòÿìè.<br />

Åùå áîëüøåå ñîãëàñîâàíèå ïðîèñõîäèò ïî âîïðîñàì âíåøíåé ïîëèòèêè,<br />

ïîñêîëüêó áåëüãèéñêàÿ ñèñòåìà îòëè÷àåòñÿ ïàðàëëåëèçìîì âíóòðåííåé<br />

è âíåøíåé êîìïåòåíöèè: âíóòðåííÿÿ êîìïåòåíöèÿ Ðåãèîíîâ è<br />

Ñîîáùåñòâ äåéñòâóåò è íà ìåæäóíàðîäíîì óðîâíå ïî îòíîøåíèþ ê èíîñòðàííûì<br />

ïàðòíåðàì (íåçàâèñèìî îò òîãî, èäåò ðå÷ü î ãîñóäàðñòâàõ èëè<br />

îá îòäåëüíûõ äåöåíòðàëèçîâàííûõ åäèíèöàõ). Òàêèì îáðàçîì, ôåäåðàëüíûé<br />

Öåíòð íå çàìåíÿåò ñîáîé ôåäåðàòèâíûå åäèíèöû ïðè âåäåíèè ïåðåãîâîðîâ,<br />

ðàòèôèêàöèè äîãîâîðîâ èëè ôîðìèðîâàíèè ïîçèöèè â ðàìêàõ<br />

ìåæäóíàðîäíîé îðãàíèçàöèè ïî âîïðîñàì, âõîäÿùèì â èõ<br />

ïîëíîìî÷èÿ 12 . Òîëüêî èìåííî â àáñîëþòíî èñêëþ÷èòåëüíûõ ñëó÷àÿõ 13 –<br />

íèãäå íå âñòðå÷àâøèõñÿ – ôåäåðàëüíûé Öåíòð, ÿâëÿþùèéñÿ åäèíñòâåííûì<br />

þðèäè÷åñêèì ëèöîì, ïðåäñòàâëÿþùèì Áåëüãèþ â ìåæäóíàðîäíîì<br />

ïðàâå, ìîæåò îãðàíè÷èòü ïðàâî ïðèíÿòèÿ ðåøåíèÿ ôåäåðàòèâíîé åäèíèöû<br />

èëè çàìåíèòü åå íà ìåæäóíàðîäíîé àðåíå.<br />

Òàêîå äåëåãèðîâàíèå ïîëíîìî÷èé îò ôåäåðàëüíîãî Öåíòðà ôåäåðàòèâíûì<br />

åäèíèöàì, êîòîðîå ê òîìó æå íîñèò ïðîçðà÷íûé õàðàêòåð, ÿâëÿåò<br />

ñîáîé êîîðäèíàöèþ ïîçèöèé ìåæäó ðàçëè÷íûìè óðîâíÿìè âëàñòè<br />

äëÿ ãàðàíòèè åäèíñòâà ïîçèöèè Áåëüãèè íà ìåæäóíàðîäíîé àðåíå. Òàê,<br />

ïðè çàêëþ÷åíèè äîãîâîðîâ, íåîáõîäèìî èçáåãàòü òàêèõ ñëó÷àåâ, êîãäà<br />

ôåäåðàòèâíûå åäèíèöû ïðèíèìàþò íà ñåáÿ îáÿçàòåëüñòâà, ïðîòèâîïîëîæíûå<br />

îáÿçàòåëüñòâàì Áåëüãèè èëè íàíîñÿùèå âðåä îòíîøåíèÿì Áåëüãèè<br />

ñ åå ñîþçíèêàìè è ïàðòíåðàìè. Â ðàìêàõ «ñìåøàííûõ» äîãîâîðîâ –<br />

òî åñòü äîãîâîðîâ, êîòîðûå êàñàþòñÿ îïðåäåëåííûõ èëè âñåõ óðîâíåé<br />

âëàñòè (ê ïðèìåðó, îñíîâîïîëàãàþùèõ äîãîâîðîâ Åâðîïåéñêîãî Ñîþçà)<br />

– íåîáõîäèìî îïðåäåëèòü óðîâíè âëàñòè, çàòðîíóòûå â òåêñòå, ïðè ýòîì<br />

êàæäûé èç íèõ äîëæåí ïðèíèìàòü ó÷àñòèå â ïåðåãîâîðàõ, ó÷àñòâîâàòü â<br />

ïîäïèñàíèè è ãîëîñîâàíèè ïî òåêñòó.<br />

Ê òîìó æå, ïî ëîãèêå ïàðàëëåëèçìà âíóòðåííåé è âíåøíåé êîìïåòåíöèè,<br />

íåóäèâèòåëüíî, ÷òî ôåäåðàòèâíûå åäèíèöû ïðèíèìàþò ó÷àñòèå â<br />

ðàáîòå ìíîãîñòîðîííèõ îðãàíèçàöèé – â ÷èñëå êîòîðûõ Åâðîïåéñêèé Ñîþç<br />

è Ñîâåò Åâðîïû – êàæäûé ðàç, êîãäà èì ïîçâîëÿþò èõ ïîëíîìî÷èÿ. Áåëüãèéñêîå<br />

ãîñóäàðñòâî ðàñïîëàãàåò òîëüêî îäíèì ãîëîñîì â ðàìêàõ ýòèõ<br />

îðãàíèçàöèé. Ýòîò ãîëîñ íå ìîæåò áûòü ðàçäåëåí ìåæäó óðîâíÿìè âëàñòè,<br />

êîòîðûå çàèíòåðåñîâàíû â òîì èëè èíîì âîïðîñå. Ïîýòîìó íåîáõîäè-<br />

12 Ó÷èòûâàÿ òîò ôàêò, ÷òî òîëüêî áåëüãèéñêîå ãîñóäàðñòâî íàäåëÿåòñÿ ïðàâîñóáúåêòíîñòüþ<br />

â ðàìêàõ ìåæäóíàðîäíîãî ïðàâà, ñò. 167 Êîíñòèòóöèè äàåò ôåäåðàòèâíûì<br />

åäèíèöàì êîìïåòåíöèþ, íåîáõîäèìóþ äëÿ îñóùåñòâëåíèÿ ïîëíîìî÷èé â ñôåðå<br />

ìåæäóíàðîäíûõ îòíîøåíèé, ÿñíî óñòàíàâëèâàÿ, ÷òî «ïðàâèòåëüñòâà Ñîîáùåñòâ è<br />

Ðåãèîíîâ […] çàêëþ÷àþò â ïðåäåëàõ ñâîèõ ïîëíîìî÷èé, äîãîâîðû ïî âîïðîñàì, âõîäÿùèì<br />

â êîìïåòåíöèþ èõ Ñîâåòîâ. Ýòè äîãîâîðû âñòóïàþò â äåéñòâèå òîëüêî ïîñëå<br />

ïîëó÷åíèÿ îäîáðåíèÿ Ñîâåòà». Ýòî ïîëîæåíèå ÿâëÿåòñÿ ôóíäàìåíòàëüíûì, òàê êàê<br />

èìåííî îíî îïðåäåëÿåò âíåøíþþ êîìïåòåíöèþ ôåäåðàòèâíûõ åäèíèö. Âîïðîñ ñîñòîèò<br />

â òîì, äåéñòâèòåëüíî ëè ãîñóäàðñòâî áûëî ãîòîâî ïåðåäàòü ïîëíîìî÷èÿ â ýòîé<br />

îáëàñòè íå ôåäåðàëüíûì îðãàíàì óïðàâëåíèÿ. Ñåãîäíÿ îòâåò îïðåäåëåí: ìåæäóíàðîäíîå<br />

ïðàâî çàìåùàåò íàöèîíàëüíîå. Ñòàòüÿ 167 Êîíñòèòóöèè è äðóãèå íîðìû íàöèîíàëüíîãî<br />

çàêîíîäàòåëüñòâà ïðåäóñìàòðèâàþò èìåííî ýòî äåëåãèðîâàíèå ïîëíîìî÷èé,<br />

êàê îòíîñèòåëüíî treaty making power, òàê è äëÿ îñóùåñòâëåíèÿ ïðåäñòàâèòåëüñòâà â<br />

ìåæäóíàðîäíûõ èëè íàäíàöèîíàëüíûõ îðãàíèçàöèÿõ.<br />

13 Â ðàìêàõ äâóñòîðîííèõ äîãîâîðîâ, çàêîí ïîçâîëÿåò ôåäåðàëüíîé âëàñòè íå ñîãëàñèòüñÿ<br />

ñ ïðîåêòîì äîãîâîðà òîëüêî â ÷åòûðåõ ñëó÷àÿõ, à èìåííî: åñëè Áåëüãèÿ íå ïðèçíàåò<br />

ñîäîãîâàðèâàþùóþñÿ ñòîðîíó; åñëè Áåëüãèÿ íå ïîääåðæèâàåò äèïëîìàòè÷åñêèõ<br />

îòíîøåíèé ñ ýòèì ãîñóäàðñòâîì; åñëè äèïëîìàòè÷åñêèå îòíîøåíèÿ áûëè ðàçîðâàíû,<br />

ïðèîñòàíîâëåíû èëè ñèëüíî ïîäïîð÷åíû, à òàêæå, åñëè ðàññìîòðèâàåìûé äîãîâîð<br />

íàõîäèòñÿ â ïðîòèâîðå÷èè ñ ìåæäóíàðîäíûìè èëè íàäíàöèîíàëüíûìè îáÿçàòåëüñòâàìè<br />

áåëüãèéñêîãî ãîñóäàðñòâà.

592 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Íèêîëÿ ËÀÃÀÑÑ<br />

593<br />

ìà ïðîöåäóðà ñîãëàñîâàíèÿ, êîòîðàÿ, ñ îäíîé ñòîðîíû, îïðåäåëèò, êàêîé<br />

èç ìèíèñòðîâ, ðåãèîíàëüíûé, ñîîáùåñòâà èëè ôåäåðàëüíûé, íàèëó÷øèì<br />

îáðàçîì ïðåäñòàâèò ïîçèöèþ â ðàìêàõ òîé èëè èíîé îðãàíèçàöèè, à ñ äðóãîé,<br />

â õîäå êîòîðîé áóäåò ñôîðìèðîâàíà åäèíàÿ ïîçèöèÿ, çàùèùàåìàÿ<br />

âïîñëåäñòâèè íàçíà÷åííûì äëÿ ýòîãî ïðåäñòàâèòåëåì14 .<br />

Òàêàÿ ñâÿçàííîñòü îñîáî î÷åâèäíà â ïîäïèñàíèè äîãîâîðîâ èëè ïðåäñòàâëåíèè<br />

áåëüãèéñêîãî ãîñóäàðñòâà, êîãäà ðåøåíèå âîïðîñîâ îñóùåñòâëÿåòñÿ,<br />

ãëàâíûì îáðàçîì, â ðàìêàõ ïðîöåäóð ñîãëàñîâàíèÿ è â ðåçóëüòàòå<br />

äåÿòåëüíîñòè Ìåæìèíèñòåðñêîé êîíôåðåíöèè ïî âîïðîñàì âíåøíåé ïîëèòèêè<br />

(C.I.P.E). Â ðàìêàõ ïîñëåäíåé, ðåãèîíàëüíûå ìèíèñòðû, ôåäåðàëüíûå<br />

è ìèíèñòðû èíîñòðàííûõ äåë äîñòèãàþò, íà îñíîâå ðàâåíñòâà, ñîãëàñèÿ<br />

îòíîñèòåëüíî âåäåíèÿ ïåðåãîâîðîâ â ðàìêàõ ñìåøàííûõ äîãîâîðîâ,<br />

òàêæå äîãîâàðèâàþòñÿ î ïðåäñòàâëåíèè áåëüãèéñêîãî ãîñóäàðñòâà â ðàìêàõ<br />

ìåæäóíàðîäíûõ îðãàíèçàöèé è ïðèíèìàþò ðåøåíèå ïî âûðàáîòêå<br />

ñîâìåñòíîé ïîçèöèè â ðàìêàõ ìåæäóíàðîäíûõ èíñòèòóòîâ.<br />

D. Òåððèòîðèàëüíûé ôåäåðàëèçì<br />

ñ èíäèâèäóàëüíûìè ïðèçíàêàìè<br />

Òåððèòîðèàëüíûå êîìïåòåíöèè òðåõ Ðåãèîíîâ è òðåõ Ñîîáùåñòâ îïðåäåëÿþòñÿ<br />

â ñîîòâåòñòâèè ñ ÷åòûðüìÿ ëèíãâèñòè÷åñêèìè ðàéîíàìè,<br />

ãðàíèöû êîòîðûõ áûëè óñòàíîâëåíû â 1963 ã., à èìåííî:<br />

– ðàéîí íèäåðëàíäñêîãî ÿçûêà, íà Ñåâåðå;<br />

– ðàéîí ôðàíöóçñêîãî ÿçûêà, íà Þãå;<br />

– ðàéîí íåìåöêîãî ÿçûêà, íà Þãî-Âîñòîêå;<br />

– äâóÿçû÷íûé ðàéîí Áðþññåëÿ-ñòîëèöû, â öåíòðå.<br />

Òàêèì îáðàçîì, òåððèòîðèÿ Ôëàíäðèè îãðàíè÷åíà ãðàíèöàìè ðàéîíà<br />

íèäåðëàíäñêîãî ÿçûêà, Âàëëîíèÿ – ãðàíèöàìè ðàéîíîâ ôðàíöóçñêîãî<br />

è íåìåöêîãî ÿçûêà, è ñòîëè÷íûé ðåãèîí Áðþññåëü – òåððèòîðèåé äâóÿçû÷íîãî<br />

ðàéîíà.<br />

Ñôåðà òåððèòîðèàëüíîé êîìïåòåíöèè Ñîîáùåñòâ åùå áîëüøå ïîðàæàåò<br />

âîîáðàæåíèå, â ñâÿçè ñ òåì, ÷òî, åñëè èõ äåêðåòû ïðèìåíÿþòñÿ<br />

îäèíàêîâî ê ó÷ðåæäåíèÿì è ê ëèöàì, ïðîæèâàþùèì â ðàéîíå ñîîòâåòñòâåííî<br />

íèäåðëàíäñêîãî ÿçûêà è â ðàéîíå ôðàíöóçñêîãî ÿçûêà, ôëàìàíäñêîå<br />

Ñîîáùåñòâî è ôðàíöóçñêîå Ñîîáùåñòâî ðàñïðîñòðàíÿþò ñâîþ<br />

òåððèòîðèàëüíóþ êîìïåòåíöèþ òîëüêî íà ó÷ðåæäåíèÿ äâóÿçû÷íîãî<br />

ðàéîíà. Òàêèì îáðàçîì, ýòè äâà Ñîîáùåñòâà äåéñòâóþò â ýòîì ðàéîíå<br />

ïàðàëëåëüíî, íåçàâèñèìî äðóã îò äðóãà. Íà ïðàêòèêå, ê æèòåëÿì Áðþñ-<br />

14  ñëó÷àÿõ, êîãäà ïðåäìåò äîãîâîðà îòíîñèòñÿ ãëàâíûì îáðàçîì ê êîìïåòåíöèè<br />

Ðåãèîíîâ è Ñîîáùåñòâ, ôåäåðàëüíàÿ âëàñòü îòõîäèò íà âòîðîé ïëàí, îñòàâèâ ìåñòî<br />

Áåëüãèè ïðåäñòàâèòåëþ îäíîãî èç Ðåãèîíîâ èëè Ñîîáùåñòâ. Ñîãëàøåíèå î ñîòðóäíè-<br />

÷åñòâå îáåñïå÷èâàåò óñëîâèÿ äëÿ òàêîãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà, òàê æå êàê ñèñòåìà<br />

îáìåíà èíôîðìàöèåé, ñîçäàíèå ñòðóêòóðû ïîñòîÿííîãî ñîãëàñîâàíèÿ è ïðàâèë, îòíîñÿùèõñÿ<br />

ê ôîðìèðîâàíèþ ñîñòàâà äåëåãàöèé.<br />

ñåëÿ ïðèìåíÿþòñÿ äåêðåòû êàê îäíîãî, òàê è äðóãîãî Ñîîáùåñòâà, â çàâèñèìîñòè<br />

îò îáùåé ïðèíàäëåæíîñòè ó÷ðåæäåíèÿ, ê óñëóãàì êîòîðîãî<br />

ïðèáåãëè ñàìè áðþññåëüöû. Â âîïðîñå îáðàçîâàíèÿ, íàïðèìåð, ðîäèòåëè<br />

îáÿçàíû ñëåäîâàòü äåêðåòàì ôëàìàíäñêîãî Ñîîáùåñòâà, åñëè îíè<br />

ðåøèëè çàïèñàòü ñâîåãî ðåáåíêà âî ôëàìàíäñêóþ øêîëó. Åñëè æå âòîðîé<br />

ðåáåíîê ïîñåùàåò çàíÿòèÿ â øêîëå, âõîäÿùåé â ñèñòåìó ôðàíêîãîâîðÿùåãî<br />

îáðàçîâàíèÿ, îíè îáÿçàíû, âî âñåì, ÷òî êàñàåòñÿ îáðàçîâàíèÿ<br />

âòîðîãî ðåáåíêà, ñëåäîâàòü äåêðåòàì ôðàíöóçñêîãî Ñîîáùåñòâà. Òàê,<br />

îáùàÿ ïðèíàäëåæíîñòü æèòåëåé Áðþññåëÿ íå ÿâëÿåòñÿ íè èñêëþ÷èòåëüíîé,<br />

íè îêîí÷àòåëüíîé.<br />

×òî êàñàåòñÿ äåêðåòîâ íåìåöêîÿçû÷íîãî Ñîîáùåñòâà, òî èõ çàêîííîñòü<br />

ðàñïðîñòðàíÿåòñÿ òîëüêî â ðàéîíå íåìåöêîãî ÿçûêà.<br />

Ñîâìåñòíîå ðàñïîëîæåíèå êîìïåòåíöèé äâóõ êðóïíåéøèõ Ñîîáùåñòâ<br />

íà òåððèòîðèè Áðþññåëÿ ÿâëÿåòñÿ îäíèì èç íàèáîëåå î÷åâèäíûõ ïðèìåðîâ<br />

ôåäåðàëèçìà ñ èíäèâèäóàëüíûìè ïðèçíàêàìè â èíñòèòóöèîíàëüíîé<br />

ñòðóêòóðå Áåëüãèè 15 .<br />

Îãðàíè÷åííûé õàðàêòåð òàêîãî ôåäåðàëèçìà íå ïðèâåòñòâóåòñÿ, ïðåæäå<br />

âñåãî, âî ôðàíêîãîâîðÿùåé ÷àñòè ñòðàíû, ãäå ñóùåñòâóåò ìíåíèå, ÷òî<br />

ôðàíöóçñêîå Ñîîáùåñòâî äîëæíî îñóùåñòâëÿòü êîìïåòåíöèþ â îòíîøåíèè<br />

ôðàíêîãîâîðÿùåãî ìåíüøèíñòâà Ôëàíäðèè ïðè ñîõðàíåíèè ïðèíöèïà<br />

âçàèìíîñòè.  ýòîì ñëó÷àå, ôëàìàíäñêîìó Ñîîáùåñòâó ïåðåäàþòñÿ<br />

ïîëíîìî÷èÿ â îòíîøåíèè ôëàìàíäñêîãî ìåíüøèíñòâà Âàëëîíèè. Òàê,<br />

â êà÷åñòâå ïðèìåðà ìîæíî ïðèâåñòè, îòêðûòèå íåñêîëüêèõ ôðàíêîãîâîðÿùèõ<br />

øêîë âî ôëàìàíäñêèõ êîììóíàõ, ðàñïîëîæåííûõ íà ïåðèôåðèè<br />

áðþññåëüñêîãî Ðåãèîíà, êîòîðûå ïîëüçóþòñÿ ñïåöèàëüíûì ëèíãâèñòè-<br />

÷åñêèì ñòàòóñîì. Ýòè øêîëû ôèíàíñèðóþòñÿ ôëàìàíäñêèì Ñîîáùåñòâîì,<br />

íî ïðèíèìàþòñÿ òóäà òîëüêî äåòè, æèâóùèå â îäíîé èç ýòèõ êîììóí.<br />

Ñóòü ýòîãî ïðåäëîæåíèÿ çàêëþ÷àåòñÿ â òîì, ÷òîáû ïîçâîëèòü<br />

ôðàíöóçñêîìó Ñîîáùåñòâó âçÿòü íà ñåáÿ ôèíàíñèðîâàíèå îòêðûòèÿ íîâûõ<br />

øêîë âî Ôëàíäðèè èëè, ïî ìåíüøåé ìåðå, äîáèòüñÿ ðàçðåøåíèÿ<br />

ó÷èòüñÿ äåòÿì, ïðîæèâàþùèõ â äðóãèõ êîììóíàõ, â øêîëàõ, ïîëüçóþùèõñÿ<br />

ñïåöèàëüíûì ëèíãâèñòè÷åñêèì ñòàòóñîì 16 .<br />

15 Ðàññìîòðèì äðóãîé ïðèìåð: òàê, æèòåëè ðàéîíà íåìåöêîãî ÿçûêà, ðàñïîëîæåííîãî<br />

îäíîâðåìåííî íà òåððèòîðèè íåìåöêîÿçû÷íîãî Ñîîáùåñòâà è Âàëëîíèè, ìîãóò<br />

èçáèðàòüñÿ êàê â ïàðëàìåíò Âàëëîíèèè, òàê è â ïàðëàìåíò ôðàíöóçñêîãî Ñîîáùåñòâà<br />

(ñîãëàñíî ñèñòåìå ôóíêöèîíàëüíîãî ðàçäåëåíèÿ 75 âàëëîíñêèõ äåïóòàòîâ ïðåäñòàâëåíû<br />

òàêæå â ïàðëàìåíòå ôðàíöóçñêîãî Ñîîáùåñòâà íàðÿäó ñ 19 áðþññåëüñêèìè ðåãèîíàëüíûìè<br />

äåïóòàòàìè), â òî âðåìÿ êàê ïîñëåäíèå íå èìåþò ïðÿìûõ ïîëíîìî÷èé íà<br />

òåððèòîðèè ñâîåãî ÿçûêîâîãî ðàéîíà.<br />

16 Ýòî ïðåäëîæåíèå áûëî îòêëîíåíî Àðáèòðàæíûì ñóäîì (ñì.ðåøåíèå N 54/96 îò<br />

3 îêòÿáðÿ 1996 ã., N 22/98 îò 10 ìàðòà 1998 ã., N 50/99 îò 29 àïðåëÿ 1999 ã., N 30/2000<br />

îò 21 ìàðòà 2000 ã. è N 145/2001 îò 20 íîÿáðÿ 2001 ã. Ê òîìó æå, ôëàìàíäñêèå ïàðòèè<br />

âûñòóïàþò êàòåãîðè÷åñêè ïðîòèâ ëþáîé ôîðìû þðèäè÷åñêîãî ïðèçíàíèÿ ýòîãî ïðåäëîæåíèÿ.

594 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Íèêîëÿ ËÀÃÀÑÑ<br />

595<br />

E. Íàëè÷èå äâóõ êðóïíûõ ÿçûêîâûõ ñîîáùåñòâ – áèïîëÿðíîå<br />

ïðîòèâîñòîÿíèå êàê äâèãàòåëü ôåäåðàëèñòñêèõ èäåé<br />

 îòëè÷èå îò ìíîãèõ ôåäåðàòèâíûõ ãîñóäàðñòâ è, íåñìîòðÿ íà ñóùåñòâîâàíèå<br />

òðåõ Ðåãèîíîâ è òðåõ Ñîîáùåñòâ, áåëüãèéñêàÿ ôåäåðàöèÿ ñòðîèëàñü<br />

âîêðóã áèïîëÿðíîé îñè. Íàñåëåíèå ñîñòîèò ãëàâíûì îáðàçîì èç<br />

äâóõ áîëüøèõ ÿçûêîâûõ ñîîáùåñòâ: ôðàíêîÿçû÷íîå íàñåëåíèå (ïðèáëèçèòåëüíî<br />

4,4 ìëí. ÷åë.) è íèäåðëàíäîÿçû÷íîå íàñåëåíèå (ïðèáëèçèòåëüíî<br />

5,6 ìëí. ÷åë.).<br />

Òàêæå ñëåäóåò ó÷èòûâàòü òîò ôàêò, ÷òî ïðåæäå «íàöèîíàëüíûå», à ñåãîäíÿ,<br />

ðàçäåëåííûå íà ëèíãâèñòè÷åñêîì îñíîâàíèè, ïîëèòè÷åñêèå ïàðòèè<br />

äàâíî óæå íå èãðàþò ðîëè «ñâÿçíûõ» ìåæäó èíòåðåñàìè äâóõ êðóïíûõ ñîîáùåñòâ.<br />

Íàêîíåö, ðàçëè÷íûå ïàðòèè ïîëüçóþòñÿ ïàðëàìåíòñêèì ïðåäñòàâèòåëüñòâîì<br />

íà ðàçëè÷íûõ óðîâíÿõ âëàñòè. Òàêèì îáðàçîì, ôðàíêîôîííûå<br />

ïàðòèè ïðåäñòàâëåíû â ôåäåðàëüíîì ïàðëàìåíòå, ïàðëàìåíòàõ ôðàíöóçñêîãî<br />

Ñîîáùåñòâà, Âàëëîíèè è Áðþññåëüñêîãî Ðåãèîíà, à ôëàìàíäñêèå<br />

ïàðòèè – â ôåäåðàëüíîì, ôëàìàíäñêîì è áðþññåëüñêîì ïàðëàìåíòàõ 17 .<br />

Áåç ñîìíåíèÿ âñå ýòè ýëåìåíòû îáúÿñíÿþò ñóùåñòâîâàíèå ìåíüøåãî àíòàãîíèçìà<br />

ìåæäó ôåäåðàòèâíûìè åäèíèöàìè è ôåäåðàëüíûì Öåíòðîì èëè<br />

ïðîòèâîðå÷èé ìåæäó êðóïíåéøèìè ïîëèòè÷åñêèìè ñåìüÿìè 18 , ÷åì ïðîòèâîðå÷èé<br />

ìåæäó èíòåðåñàìè äâóõ êðóïíûõ ëèíãâèñòè÷åñêèõ ñîîáùåñòâ, êîòîðûå<br />

ÿâëÿþòñÿ äâèãàòåëÿìè öåíòðîáåæíîãî ïðîöåññà â Áåëüãèè. Ïî ïðàâäå,<br />

êðàéíå ñëîæíûì ïðåäñòàâëÿåòñÿ ðàçëè÷åíèå íàñòîÿùåãî ôåäåðàëüíîãî èíòåðåñà<br />

îò èíòåðåñîâ äâóõ êðóïíåéøèõ ñîîáùåñòâ. Êàæäàÿ íîâàÿ ðåôîðìà<br />

ÿâëÿåòñÿ âîïëîùåíèåì ñóùåñòâåííûõ ïîïûòîê ñèíòåçà èõ èíòåðåñîâ.<br />

Íàðÿäó ñ äâóìÿ êðóïíûìè ñîîáùåñòâàìè, ìåñòî íåìåöêîÿçû÷íîãî<br />

ñîîáùåñòâà âïîëíå ðåàëüíî, íî ïðåäñòàâëÿåò òîëüêî 0,7 % íàñåëåíèÿ<br />

Áåëüãèè: îíî íèêîãäà íå èãðàëî òàêîé ðîëè â ïðîöåññå èíñòèòóöèîíàëüíîé<br />

ýâîëþöèè ñòðàíû, êàê ýòî äåëàëè äâà äðóãèõ ñîîáùåñòâà. Òåì íå<br />

ìåíåå, îíî íàïðÿìóþ ïîëüçîâàëàñü ýòèì ïðîöåññîì, òàê êàê ðàéîí íåìåöêîãî<br />

ÿçûêà, õîòÿ è íàñ÷èòûâàåò òîëüêî 70000 æèòåëåé, ñîñòàâëÿåò â<br />

öåëîì öåëîå Ñîîáùåñòâî, îáëàäàþùåå ñâîèìè ó÷ðåæäåíèÿìè, íà òîì<br />

æå îñíîâàíèè, ÷òî è ôðàíöóçñêîå è ôëàìàíäñêîå Ñîîáùåñòâà.<br />

×òî êàñàåòñÿ Ðåãèîíîâ, òî è îíè, à èìåííî îäíîÿçû÷íûé ôðàíöóçñêèé<br />

(âàëëîíñêèé Ðåãèîí), îäíîÿçû÷íûé ôëàìàíäñêèé (ôëàìàíäñêèé<br />

Ðåãèîí), äâóÿçû÷íûé ôðàíêî-íèäåðëàíäñêèé (áðþññåëüñêèé Ðåãèîí) íå<br />

èçáàâëåíû îò áèïîëÿðíîé ëîãèêè, îñíîâàííîé íà êðèòåðèè ÿçûêà èëè<br />

17 Ïî ðåçóëüòàòàì ïàðëàìåíòñêèõ âûáîðîâ 18 ìàÿ 2003 ã. òîëüêî ôëàìàíäñêèå çåëåíûå<br />

íå ðàñïîëàãàþò áîëüøå ìåñòàìè â ôåäåðàëüíîì ïàðëàìåíòå.<br />

18 Õîòÿ ïîëèòè÷åñêèå ñåìüè (ñîöèàëèñòû, ëèáåðàëû, çåëåíûå è ñîöèàë-õðèñòèàíå)<br />

ïðåäñòàâëåíû êàê íà Ñåâåðå, òàê è íà Þãå ñòðàíû (ñîîòâåòñòâåííî ÷åðåç ðàçëè÷íûå<br />

ïàðòèè âî Ôëàíäðèè è âî ôðàíêîãîâîðÿùåé ÷àñòè ñòðàíû), èíñòèòóöèîíàëüíûå ðåôîðìû<br />

âñåãäà âîïëîùàëèñü áîëüåå áëàãîäàðÿ ïåðåãîâîðàì ìåæäó äâóìÿ êðóïíûìè ÿçûêîâûìè<br />

ñîîáùåñòâàìè, ÷åì ìåæäó ïîëèòè÷åñêèìè ñåìüÿìè.<br />

ñîîáùåñòâà. Âàëëîíñêèé Ðåãèîí ñîñòîèò èç ðàéîíà ôðàíöóçñêîãî è ðàéîíà<br />

íåìåöêîãî ÿçûêîâ.<br />

Îðãàíèçàöèÿ ôåäåðàëüíûõ ó÷ðåæäåíèé è áðþññåëüñêèõ ðåãèîíàëüíûõ<br />

èíñòèòóòîâ òàêæå îòìå÷åíà ïå÷àòüþ áèïîëÿðíîãî õàðàêòåðà.<br />

Òàê, íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå, ôðàíêîôîíû, ÿâëÿþùèåñÿ ìåíüøèíñòâîì,<br />

íàäåëåíû íåêîòîðûìè ãàðàíòèÿìè ïðè ðàçäåëåíèè âëàñòíûõ ïîëíîìî÷èé<br />

(ïàðèòåò âíóòðè ïðàâèòåëüñòâà19 , ïðèíÿòûé ðåøåíèåì ïðàâèòåëüñòâà êîíñåíñóñîì,<br />

«ñïåöèàëüíûå» çàêîíû, ïðèíÿòûå ñîãëàñíî îñîáîìó êâîðóìó â<br />

êàæäîé èç ïàëàò ïàðëàìåíòà), à òàêæå îáëàäàþò ñîîòâåòñòâóþùèìè èíñòðóìåíòàìè<br />

äëÿ ïðîòèâîñòîÿíèÿ ïðèíÿòèþ ðåøåíèé, ïîñÿãàþùèõ íà èõ<br />

èíòåðåñû. Óñòàíîâëåííàÿ ïðîöåäóðà «çâîíêà òðåâîãè» ïîçâîëÿåò òðåì<br />

÷åòâåðòÿì ÷ëåíîâ ëèíãâèñòè÷åñêîé ãðóïïû ïðåïÿòñòâîâàòü ïðèíÿòèþ çàêîíà,<br />

åñëè çàêîíîïðîåêò ìîæåò íàíåñòè ñèëüíûé óùåðá îòíîøåíèÿì ìåæäó<br />

ñîîáùåñòâàìè20 . Ê òîìó æå, íåîáõîäèìî äîáàâèòü, ÷òî ïðèíöèï ïàðèòåòà<br />

ñîáëþäàåòñÿ è â âåðõóøêå àäìèíèñòðàòèâíîé èåðàðõèè, è â áîëüøåé<br />

÷àñòè êðóïíûõ ãîñóäàðñòâåííûõ èíñòèòóòîâ òàêèõ, êàê Âåðõîâíûé ñóä<br />

èëè Àðáèòðàæíûé ñóä (Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä).<br />

 Áðþññåëå, ïîäîáíûå ãàðàíòèè ñóùåñòâóþò â ïîëüçó ôëàìàíäöåâ,<br />

ÿâëÿþùèõñÿ ìåíüøèíñòâîì â ðàìêàõ Ðåãèîíà. Îòìåòèì ìåæäó òåì, ÷òî<br />

ê ýòèì ãàðàíòèÿì äîáàâëÿþòñÿ è äðóãèå, òàêèå êàê ãàðàíòèðîâàííîå<br />

ïðåäñòàâèòåëüñòâî âíóòðè ðåãèîíàëüíîãî ïàðëàìåíòà, óðàâíîâåøåííûé<br />

ñîñòàâ ïðàâèòåëüñòâà, ïîëíîìî÷èÿ è ïîëèòè÷åñêàÿ îòâåòñòâåííîñòü ÷ëåíîâ<br />

êîòîðîãî ïåðåä ïàðëàìåíòàðèÿìè ñâîåé æå ëèíãâèñòè÷åñêîé ãðóïïû,<br />

îïðåäåëåíû çàêîíîì. Òàêæå, èçìåíåíèÿ â çàêîíîäàòåëüñòâî áðþññåëüñêèõ<br />

êîììóí âíîñÿòñÿ òîëüêî ïîñëå îäîáðåíèÿ çàêîíîïðîåêòà<br />

áîëüøèíñòâîì âî ôðàíöóçñêîé è íèäåðëàíäñêîé ëèíãâèñòè÷åñêèõ ãðóïïàõ<br />

áðþññåëüñêîãî ðåãèîíàëüíîãî ïàðëàìåíòà.<br />

F. Àñèììåòðè÷íûé ôåäåðàëèçì<br />

 áåëüãèéñêîì ãîñóäàðñòâåííîì ïðàâå ïîä ïîíÿòèåì àñèììåòðèè<br />

ïîíèìàåòñÿ îòñóòñòâèå åäèíîîáðàçèÿ â ïðàâèëàõ, êîòîðûìè îïðåäåëÿþòñÿ<br />

îðãàíèçàöèÿ è êîìïåòåíöèÿ ôåäåðàòèâíûõ åäèíèö îäíîãî òèïà<br />

(ðåãèîíàëüíûé òèï èëè òèï ñîîáùåñòâ).<br />

Îðãàíèçàöèîííàÿ àñèììåòðèÿ âûðàæàåòñÿ, íàïðèìåð, â òîì, ÷òî<br />

ôîðìèðîâàíèå ôåäåðàòèâíûõ åäèíèö îäíîãî òèïà ïðîèñõîäèò ïî ðàçëè÷íûì<br />

ïðàâèëàì.<br />

19 Ïðè óñëîâèè ïðèñóòñòâèÿ ïðåìüåð-ìèíèñòðà è ãîñóäàðñòâåííûõ ñåêðåòàðåé,<br />

êîòîðûå íå áåðóòñÿ â ðàñ÷åò ýòîãî ïàðèòåòà.<br />

20  ýòîì ñëó÷àå, çàêîíîïðîåêò íàïðàâëÿåòñÿ â ïðàâèòåëüñòâî, êîòîðîìó ïðåäîñòàâëÿåòñÿ<br />

èíèöèàòèâà âíåñåíèÿ ïîïðàâîê èëè îòçûâà çàêîíîïðîåêòà. Âîçìîæíî, èìåííî<br />

áëàãîäàðÿ ýòîìó îòâàæèâàþùåìó ýôôåêòó äàííàÿ ïðîöåäóðà (ñò. 54 Êîíñòèòóöèè)<br />

íèêîãäà íå ïðèìåíÿëàñü.

596 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Íèêîëÿ ËÀÃÀÑÑ<br />

597<br />

Àñèììåòðèÿ êîìïåòåíöèé âûòåêàåò, ñ îäíîé ñòîðîíû, èç ñàìîãî òåêñòà<br />

Êîíñòèòóöèè è ñïåöèàëüíûõ çàêîíîâ, êàñàþùèõñÿ èíñòèòóöèîíàëüíûõ<br />

ðåôîðì. Ñ äðóãîé ñòîðîíû, îíà îïðåäåëÿåòñÿ ðåøåíèåì íåêîòîðûõ<br />

ôåäåðàòèâíûõ åäèíèö èñïîëüçîâàòü èëè íå èñïîëüçîâàòü ñâîè ïîëíîìî-<br />

÷èÿ â òåõ ñôåðàõ, êîòîðûå ïðåäóñìàòðèâàåò äëÿ íèõ Êîíñòèòóöèÿ ïî<br />

óìîë÷àíèþ. Ðàññìîòðèì ïîñëåäîâàòåëüíî ýòè äâå ãèïîòåçû.<br />

1) Ðåãèîíû Âàëëîíèÿ è Ôëàíäðèÿ îáëàäàþò àïðèîðè èäåíòè÷íûìè<br />

ïîëíîìî÷èÿìè; èõ ïîëîæåíèå ñèììåòðè÷íî, ñ ýòîé òî÷êè çðåíèÿ. Íàïðîòèâ,<br />

àñèììåòðè÷íîñòüþ õàðàêòåðèçóåòñÿ Ðåãèîí Áðþññåëü-ñòîëèöà.<br />

Íàçâàííûå îðäîíàíñàìè (íî íå äåêðåòàìè), çàêîíîäàòåëüíûå íîðìû,<br />

êîòîðûå ïðèíèìàþòñÿ â Áðþññåëå, ïîäâåðãíóòû þðèäè÷åñêîìó êîíòðîëþ<br />

â áîëüøåé ñòåïåíè, ÷åì ôëàìàíäñêèå è âàëëîíñêèå ðåãèîíàëüíûå<br />

äåêðåòû.  èõ îòíîøåíèè, â îïðåäåëåííûõ ñëó÷àÿõ, ôåäåðàëüíûé Öåíòð<br />

òàêæå îñóùåñòâëÿåò íàñòîÿùèé êîíòðîëü îïåêè (õîòü è ÷èñòî òåîðåòè-<br />

÷åñêèé äî íàñòîÿùåãî âðåìåíè) 21 .<br />

Ôðàíöóçñêîå è ôëàìàíäñêîå Ñîîáùåñòâà îáëàäàþò àïðèîðè ñèììåòðè÷íûìè<br />

ïîëíîìî÷èÿìè è êîìïåòåíöèÿìè. Íåìåöêîÿçû÷íîå Ñîîáùåñòâî,<br />

íàïðîòèâ, ñ÷èòàåòñÿ ñèëüíî óðåçàííûì â îäíîé èç ñâîèõ êîìïåòåíöèé,<br />

îòíîñèòåëüíî äâóõ äðóãèõ Ñîîáùåñòâ: èñïîëüçîâàíèå ÿçûêîâ.<br />

Íåîáõîäèìî òàêæå îòìåòèòü, ÷òî Êîíñòèòóöèÿ (ñò.ñò. 118, §2, è 123,<br />

§2) ïðèçíàåò çà Âàëëîíèåé, ôðàíöóçñêèì è ôëàìàíäñêèì Ñîîáùåñòâàìè<br />

«ó÷ðåäèòåëüíóþ àâòîíîìèþ», êîòîðîé ëèøåíû äî íàñòîÿùåãî âðåìåíè<br />

íåìåöêîÿçû÷íîå Ñîîáùåñòâî è Ðåãèîí Áðþññåëü-ñòîëèöà 22 . Ïî<br />

ñóùåñòâó, «ó÷ðåäèòåëüíàÿ àâòîíîìèÿ» íàäåëÿåò âëàñòè ôåäåðàòèâíîé<br />

åäèíèöû ïðàâîì èçìåíÿòü, â íåêîòîðîé ñòåïåíè è â òîé íàñêîëüêî ýòî åå<br />

êàñàåòñÿ, çàêîíîäàòåëüñòâî ïî âûáîðàì, ôîðìèðîâàíèþ è ôóíêöèîíèðîâàíèþ<br />

åå Ñîâåòà, òàêæå êàê è íîðìû, îòíîñÿùèåñÿ ê îðãàíèçàöèè è<br />

ôóíêöèîíèðîâàíèþ åå ïðàâèòåëüñòâà.<br />

2) Àñèììåòðèÿ êîìïåòåíöèé ìåæäó ôåäåðàòèâíûìè åäèíèöàìè îäíîãî<br />

òèïà ñëåäóåò òàêæå èç ðåàëèçàöèè ïåðåäà÷è êîìïåòåíöèé, â îòíîøåíèè<br />

êîòîðûõ Êîíñòèòóöèÿ îãðàíè÷èâàåòñÿ ëèøü òåì, ÷òî ðàçðåøàåò.<br />

Òàêèì îáðàçîì, Êîíñòèòóöèÿ, ñîãëàñíî ñò. 137, ðàçðåøàåò ôåäåðàëüíîìó<br />

çàêîíîäàòåëþ îðãàíèçîâàòü íå÷òî âðîäå «ñëèÿíèÿ», èëè äàæå, «ïîãëîùåíèÿ»<br />

ïîëíîìî÷èé Ñîîáùåñòâ è Ðåãèîíîâ.  äåéñòâèòåëüíîñòè, ýòà ñòàòüÿ ïðåäóñìàòðèâàåò<br />

îñóùåñòâëåíèå Ñîâåòîì ôðàíöóçñêîãî Ñîîáùåñòâà è Ñîâåòîì<br />

ôëàìàíäñêîãî Ñîîáùåñòâà êîìïåòåíöèé ñîîòâåòñòâåííî Ðåãèîíîâ Âàëëîíèè<br />

è Ôëàíäðèè. Òàêîå «ñëèÿíèå» áûëî îñóùåñòâëåíî íà ñåâåðå Áåëüãèè, ìåæäó<br />

Ôëàíäðèåé â êà÷åñòâå Ðåãèîíà è ôëàìàíäñêèì Ñîîáùåñòâîì, íî íå íà þãå<br />

ñòðàíû, ìåæäó Ðåãèîíîì Âàëëîíèè è ôðàíöóçñêèì Ñîîáùåñòâîì.<br />

21 Ñì. âûøå.<br />

22 Íåäàâíåå ñîãëàøåíèå ïî èíñòèòóöèîíàëüíîé ðåôîðìå ïðåäóñìàòðèâàåò ïðåäîñòàâëåíèå<br />

ó÷ðåäèòåëüíîé àâòîíîìèè áðþññåëüñêîìó Ðåãèîíó. Îäíàêî òàêîå ïîëîæåíèå<br />

íå çàêðåïëåíî â Êîíñòèòóöèè.<br />

Ê òîìó æå, ñîãëàñíî ñò. 138, Êîíñòèòóöèÿ ôðàíöóçñêîìó Ñîîáùåñòâó<br />

ðàçðåøåíî ïåðåäàâàòü ðåàëèçàöèþ îäíîé èëè íåñêîëüêèõ ñâîèõ ïîëíîìî÷èé<br />

Âàëëîíèè, â òîì, ÷òî êàñàåòñÿ îñóùåñòâëåíèÿ êîìïåòåíöèè Ñîîáùåñòâà<br />

â îäíîÿçû÷íîì ðàéîíå ôðàíöóçñêîãî ÿçûêà, è Êîìèññèè ôðàíöóçñêîãî<br />

Ñîîáùåñòâà â òîì, ÷òî êàñàåòñÿ ðåàëèçàöèè ïîëíîìî÷èé ñîîáùåñòâà<br />

â Áðþññåëå. Òàêàÿ ïåðåäà÷à ïîëíîìî÷èé, â îòëè÷èå îò ïðåäûäóùèõ ñëó-<br />

÷àåâ, íå òðåáóåò âìåøàòåëüñòâà ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëüñòâà, è óæå<br />

èìåëà ìåñòî áûòü (íàïðèìåð, â ñôåðå ïðîôåññèîíàëüíîé ïîäãîòîâêè).<br />

Êîíñòèòóöèÿ íå ïðåäóñìàòðèâàåò òàêîãî æå ïîëîæåíèÿ äëÿ ïîëèòè÷åñêèõ<br />

èíñòèòóòîâ ñåâåðà ñòðàíû (Ôëàíäðèÿ, ôëàìàíäñêîå Ñîîáùåñòâî è<br />

Êîìèññèÿ ôëàìàíäñêîãî ñîîáùåñòâà Ðåãèîíà Áðþññåëü-ñòîëèöà).<br />

Íàêîíåö, ñò. 139 Êîíñòèòóöèè ðàçðåøàåò Âàëëîíèè ïåðåäàòü ïîëíîñòüþ<br />

èëè ÷àñòè÷íî ñâîþ ðåãèîíàëüíóþ êîìïåòåíöèþ íåìåöêîÿçû÷íîìó<br />

Ñîîáùåñòâó, êîòîðîå ìîæåò èõ îñóùåñòâëÿòü íà òåððèòîðèè ðàéîíà íåìåöêîãî<br />

ÿçûêà. Òàêàÿ ïåðåäà÷à ïîëíîìî÷èé òàêæå óæå èìåëà ìåñòî áûòü<br />

(â âîïðîñàõ òðóäà è çàùèòû ïàìÿòíèêîâ).<br />

Òàêèå ðàçëè÷íûå ôîðìû ïåðåäà÷è ïîëíîìî÷èé ñïîñîáñòâóþò òàêæå<br />

óãëóáëåíèþ àñèììåòðèè â êîìïåòåíöèÿõ ìåæäó Ðåãèîíàìè, ñ îäíîé ñòîðîíû,<br />

è Ñîîáùåñòâàìè, ñ äðóãîé.<br />

G. Ðàçúåäèíèòåëüíûé ôåäåðàëèçì – âîïðîñ ìåíüøèíñòâ è<br />

ñóòü ìåæëè÷íîñòíîé è ìåæðåãèîíàëüíîé ñîëèäàðíîñòè<br />

 Áåëüãèè, ãîñóäàðñòâåííàÿ ðåôîðìà ÿâëÿåòñÿ ðàçâèâàþùèìñÿ ïðîöåññîì,<br />

êîòîðûé íèêîãäà ñåðüåçíî íå ðàññìàòðèâàëñÿ â òî÷êè çðåíèÿ<br />

÷åòêî ïîñòàâëåííûõ êîíå÷íûõ öåëåé. Ýòîò ïðîöåññ, ðàçâèâàÿñü âñëåïóþ,<br />

ñêà÷êàìè, ñî÷åòàåò â ñåáå ïðàãìàòèçì è ñèíòåç ÷àñòî ðàçëè÷íûõ<br />

èíòåðåñîâ ôðàíêîôîíîâ è íèäåðëàíäîÿçû÷íîãî íàñåëåíèÿ. Òàêèì îáðàçîì,<br />

ðåôîðìà 2001 ã. èìåëà öåëüþ óâåëè÷èòü êîìïåòåíöèþ Ðåãèîíîâ â<br />

ñôåðå íàëîãîîáëîæåíèÿ, ðåôîðìèðîâàòü çàêîí ôèíàíñèðîâàíèÿ ôåäåðàòèâíûõ<br />

åäèíèö, à òàêæå óãëóáèòü ðåãèîíàëèçàöèþ ñåëüñêîõîçÿéñòâåííîé<br />

ïîëèòèêè, âíåøíåé òîðãîâëè è êîìïåòåíöèè â âîïðîñå î ìåñòíûõ<br />

ïîëíîìî÷èÿõ. Êàê óæå âûÿñíèëîñü, ýòà ðåôîðìà íå áóäåò ïîñëåäíåé.<br />

Êàê ìû óâèäèì âî âòîðîé ÷àñòè íàñòîÿùåãî èññëåäîâàíèÿ, â òî âðåìÿ<br />

êàê ðåôîðìà 2001 ã. òîëüêî íà÷àëà âîïëîùàòüñÿ, âî Ôëàíäðèè óæå ïðîçâó÷àëè<br />

òðåáîâàíèÿ ðåãèîíàëèçàöèè íåêîòîðûõ àñïåêòîâ ñîöèàëüíîãî<br />

îáåñïå÷åíèÿ, îòäåëüíûõ âîïðîñîâ êàñàòåëüíî ïîëèöèè èëè îáëàñòè þñòèöèè23<br />

. Ôðàíêîôîíû íå ðàçäåëÿþò òàêèõ ïåðñïåêòèâ ïðåîáðàçîâàíèÿ,<br />

à óäåëÿþò áîëüøåå âíèìàíèå ñîõðàíåíèþ ìåæëè÷íîñòíîé è ìåæðåãèîíàëüíîé<br />

ñîëèäàðíîñòè. Òàêæå îíè íåóñòàííî ïîäíèìàþò âîïðîñ î çàùèòå<br />

ìåíüøèíñòâ è, â îñîáåííîñòè, î ïðåäîñòàâëåíèè ãàðàíòèé ôðàíêîãîâîðÿùåìó<br />

ìåíüøèíñòâó Ôëàíäðèè.<br />

23 Íåêîòîðûå èç ýòèõ òðåáîâàíèé íå íîâû, íî, íå áóäó÷è óäîâëåòâîðåíû, îíè âíîâü<br />

ïîâòîðÿþòñÿ.

598 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Íèêîëÿ ËÀÃÀÑÑ<br />

599<br />

2. Ïåðñïåêòèâû<br />

Èíñòèòóöèîíàëüíàÿ èñòîðèÿ Áåëüãèè õàðàêòåðèçóåòñÿ îãðîìíûì êîëè÷åñòâîì<br />

ïðîâåäåííûõ «êðóãëûõ ñòîëîâ», «êîíôåðåíöèé» èëè «äèàëîãîâ<br />

ìåæäó ñîîáùåñòâàìè», êîòîðûå ñòàâÿò ôðàíêîôîííûå è ôëàìàíäñêèå<br />

ïàðòèè â ïðîòèâîïîëîæíûå óãëû. Òàêèì îáðàçîì, ïðîâåäåíèå êðóïíûõ<br />

ðåôîðì òðàäèöèîííî ïðîòèâîïîñòàâëÿåò ïðåäñòàâèòåëåé ïîëèòè÷åñêèõ<br />

ïàðòèé äâóõ êðóïíûõ ñîîáùåñòâ. Íåñìîòðÿ íà ðàçíîãëàñèÿ, ñóùåñòâóþùèå<br />

ìåæäó ïàðòèÿìè, ïðèíàäëåæàùèìè îäíîé ëèíãâèñòè÷åñêîé ãðóïïå,<br />

âñå æå âîçìîæíî ðàçëè÷èòü åäèíûå ïîäõîäû ñîîòâåòñòâåííî ôðàíêîãîâîðÿùèõ<br />

è ôëàìàíäñêèõ ïàðòèé (2.1.). Ïðîãíîç ýòèõ ïîçèöèé áóäåò ñíàáæåí<br />

îáùèì îáçîðîì äèíàìèêè èíñòèòóöèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ, òàê êàê, íåñìîòðÿ<br />

íà ñâîå ÷èñëî, «êðóãëûå ñòîëû» è «äèàëîãè ìåæäó ñîîáùåñòâàìè», íå<br />

ÿâëÿþòñÿ åäèíñòâåííîé âîçìîæíîñòüþ ýâîëþöèè ôåäåðàëüíîé ñòðóêòóðû.<br />

Ñ îäíîé ñòîðîíû, ýòî ïðîÿâëÿåòñÿ â îäíîñòîðîííåì ïðèíÿòèè ïîëèòè÷åñêèõ<br />

ñîãëàøåíèé èëè íîðìàòèâíûõ àêòîâ, ïðè ïðåâàëèðóþùèõ äî<br />

íàñòîÿùåãî âðåìåíè ïîïûòêàõ èçìåíåíèÿ ðàñïðåäåëåíèÿ êîìïåòåíöèé ðàçëè÷íûìè<br />

óðîâíÿìè âëàñòè. Ñ äðóãîé, Àðáèòðàæíûé ñóä è ñåêöèÿ çàêîíîäàòåëüñòâà<br />

Ãîñóäàðñòâåííîãî Ñîâåòà òàêæå ïðèíèìàþò ó÷àñòèå â ïðîöåññå<br />

ôîðìèðîâàíèÿ ýòîé äèíàìè÷íîé èíñòèòóöèîíàëüíîé ñòðóêòóðû (2.2).<br />

2.1. Ïðîòèâîïîëîæíûå ïîçèöèè íà ñîâðåìåííîì ýòàïå<br />

Õîòÿ èíñòèòóöèîíàëüíûå ïåðñïåêòèâû íà áóäóùåå ôðàíêîôîíîâ è<br />

ôëàìàíäöåâ èìåþò íåêîòîðûå òî÷êè ñîïðèêîñíîâåíèÿ (òàê, êîãäà çàõîäèò<br />

ðå÷ü î ðåãèîíàëèçàöèè îñíîâíûõ íîðì ìåñòíûõ îðãàíîâ âëàñòè), â<br />

öåëîì äåëî îáñòîèò íåñêîëüêî èíà÷å: ÷àùå âñåãî, èíòåðåñû è ïîäõîäû ê<br />

ïåðåãîâîðíîìó ïðîöåññó ðàçíÿòñÿ ïî ñîîáùåñòâàì. Ôëàìàíäñêèå ïàðòèè<br />

îáúÿâëÿþò î ñâîåì æåëàíèè ñëåäîâàòü ïðîöåññó ðåãèîíàëèçàöèè è êîììóíèòàðèçàöèè,<br />

êîòîðûé áûë íà÷àò â 1970 ã. Ïåðâîíà÷àëüíûå òðåáîâàíèÿ<br />

ëèíãâèñòè÷åñêîãî è êóëüòóðíîãî õàðàêòåðà, êîòîðûå ïðèâåëè ê îáðàçîâàíèþ<br />

Ñîîáùåñòâ, ïîëüçóþùèõñÿ øèðîêîé ñôåðîé êîìïåòåíöèè, âûçâàëè<br />

âî Ôëàíäðèè íîâûå, íà ýòîò ðàç îðèåíòèðîâàííûå íà àâòîíîìèþ â ýêîíîìè÷åñêîé<br />

îáëàñòè. Ôðàíêîôîííûå ïîëèòè÷åñêèå ïàðòèè îïðîòåñòîâûâàþò<br />

ýòè òðåáîâàíèÿ, ïî êîòîðûì ïðåäóñìàòðèâàåòñÿ àâòîíîìíîå ðàçðåøåíèå<br />

íåãàòèâíûõ ýêîíîìè÷åñêèõ ïîñëåäñòâèé, â òî âðåìÿ êàê Ôëàíäðèÿ<br />

ïîëüçóåòñÿ áîëåå áëàãîïðèÿòíûì ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèì ïîëîæåíèåì,<br />

÷åì äâà äðóãèõ Ðåãèîíà. Ôðàíêîôîíû òàêæå âûñòóïàþò çà ïðîäîëæåíèå<br />

äåéñòâèÿ ïðèíöèïà ìåæëè÷íîñòíîé è ìåæðåãèîíàëüíîé ñîëèäàðíîñòè,<br />

êîòîðûì Ôëàíäðèÿ øèðîêî ïîëüçîâàëàñü â ïðîøëîì. Îñíîâíûå<br />

òðåáîâàíèÿ êàñàþòñÿ ÷àñòè÷íîé èëè ïîëíîé «äåôåäåðàëèçàöèè» (òî åñòü<br />

ðåãèîíàëèçàöèè è êîììóíèòàðèçàöèè) ñîöèàëüíîãî îáåñïå÷åíèÿ (ãëàâíûì<br />

îáðàçîì, ñåìåéíûå ïîñîáèÿ è ñòðàõîâàíèå áîëüíûõ è íåäååñïîñîáíûõ) è<br />

íàëîãîâ íà äîõîäû ôèçè÷åñêèõ ëèö è ïðåäïðèÿòèé. Äðóãèå òðåáîâàíèÿ<br />

âûñêàçûâàþòñÿ òàêæå ïî ïîâîäó þñòèöèè è ïîëèöèè. Âñå ýòè âîïðîñû â<br />

íàñòîÿùåå âðåìÿ íàõîäÿòñÿ â êîìïåòåíöèè ôåäåðàëüíîãî Öåíòðà.<br />

Íàèáîëåå òðåáîâàòåëüíûå â âîïðîñå î ïåðåäà÷å íîâûõ ïîëíîìî÷èé<br />

ôëàìàíäñêèå ïàðòèè ïîääåðæèâàþò ôîðìèðîâàíèå òàêîé èíñòèòóöèîíàëüíîé<br />

ìîäåëè, êîòîðóþ îíè ïðåäñòàâëÿþò êàê «êîíôåäåðàòèâíóþ»: ôåäåðàòèâíàÿ<br />

ñèñòåìà, ñîõðàíÿþùàÿ íà ïðàêòèêå î÷åíü øèðîêóþ àâòîíîìèþ<br />

Ðåãèîíîâ è Ñîîáùåñòâ è îòáèðàþùàÿ ó ôåäåðàëüíîãî Öåíòðà ñóùåñòâåííóþ<br />

÷àñòü åãî ïîëíîìî÷èé. Ìíîãèå ôëàìàíäñêèå ïàðòèè òàêæå ðüÿíî<br />

âûñòóïàþò çà ôîðìèðîâàíèå íîâîé èíñòèòóöèîíàëüíîé ñòðóêòóðû, ïðè<br />

êîòîðîé áû âåñ Ôëàíäðèè è Âàëëîíèè ïîâûñèëñÿ áû çà ñ÷åò ôåäåðàëüíîãî<br />

Öåíòðà, Áðþññåëÿ è íåìåöêîÿçû÷íîãî Ñîîáùåñòâà, ïðè÷åì äâå ïîñëåäíèå<br />

ôåäåðàòèâíûå åäèíèöû ñòàëè áû ñóáúåêòàìè ìåíüøåé çíà÷èìîñòè.<br />

 öåëÿõ èñïîëüçîâàíèÿ óæå êîãäà-òî ïðèìåíåííîé òåðìèíîëîãèè, ïðèâåðæåíöû<br />

ýòîãî ïðîåêòà íàìåðåâàþòñÿ çàìåíèòü ñîâðåìåííóþ ìîäåëü<br />

«3+3», èíñòèòóöèîíàëüíóþ ìîäåëü, ïðè êîòîðîé òðè Ðåãèîíà è òðè Ñîîáùåñòâà<br />

ñîñóùåñòâóþò íà ðàâíûõ ïðàâàõ, íà ìîäåëü «2+2», ìîäåëü ñ ÷åòûðüìÿ<br />

ñîñòàâëÿþùèìè, êîòîðàÿ ïðåäóñìàòðèâàåò ïðåîáëàäàþùóþ ðîëü<br />

äëÿ äâóõ ñóáúåêòîâ è ïîä÷èíåííîå ïîëîæåíèå äâóõ äðóãèõ.<br />

Ôðàíêîãîâîðÿùàÿ ñòîðîíà äåìîíñòðèðóåò íåêîòîðóþ ïðèâåðæåííîñòü<br />

ê óñòîÿâøåéñÿ ôåäåðàòèâíîé ñòðóêòóðå, êîòîðàÿ îáúÿñíÿåòñÿ äîìèíèðîâàíèåì<br />

ñàìîèäåíòèôèêàöèè â êà÷åñòâå áåëüãèéöåâ íàä ïðèíàäëåæíîñòüþ ê<br />

êàêîìó-ëèáî ñîîáùåñòâó, ýêîíîìè÷åñêèìè ìîòèâàöèÿìè è çàáîòîé ñîõðàíåíèÿ<br />

èíñòèòóöèîíàëüíîé ñâÿçè ñ ôðàíêîãîâîðÿùèì ìåíüøèíñòâîì Ôëàíäðèè.<br />

Ïðèíèìàâøèå ó÷àñòèå â ïðîöåññå ôåäåðàëèçàöèè ãîñóäàðñòâà â 1970-<br />

2001 ãã. ôðàíêîãîâîðÿùèå ïàðòèè â îñíîâíîì ñòðåìÿòñÿ ïîä÷åðêíóòü<br />

âàæíîñòü ôåäåðàòèâíîãî ïîäõîäà, â ðàìêàõ êîòîðîãî îñóùåñòâëÿëèñü ðåôîðìû.<br />

Îñîçíàâàÿ íåîáðàòèìîñòü ðàçâèâàþùåéñÿ äèíàìèêè èíñòèòóöèîíàëüíîãî<br />

ïðîöåññà, èíèöèèðîâàííîãî ôëàìàíäñêèì ïîëèòè÷åñêèì îáùåñòâîì,<br />

îíè áîëüøå íå çàãîâàðèâàþò, êàê ïðåæäå, î òîì, ÷òîáû âçÿòü<br />

«èíñòèòóöèîíàëüíóþ ïàóçó». Íàîáîðîò, îçàáî÷åííûå òåì, ÷òîáû ñîõðàíèòü<br />

ìåæëè÷íîñòíóþ è ìåæðåãèîíàëüíóþ ñîëèäàðíîñòü, ôðàíêîôîíû çàÿâëÿþò<br />

íàêàíóíå êàæäîãî «ðàóíäà» ïåðåãîâîðîâ, ÷òî íå ÿâëÿþòñÿ ñòîðîííèêàìè<br />

íîâûõ ðåôîðì, à ïîäòâåðæäàþò ñâîå ñòðåìëåíèå ñîõðàíèòü çà ôåäåðàëüíûì<br />

Öåíòðîì ïîëíîìî÷èÿ â òàêèõ ñôåðàõ, êàê þñòèöèÿ, ñîöèàëüíîå<br />

îáåñïå÷åíèå, çàêîíîäàòåëüñòâî, îòíîñÿùååñÿ ê ïîäîõîäíîìó íàëîãó 24 è íàëîãó<br />

ñ ïðåäïðèÿòèé, à òàêæå ñîõðàíèòü çàêîííûé ðåæèì ãàðàíòèé, ñóùåñòâóþùèõ<br />

â ïîëüçó ìåíüøèíñòâ (ãëàâíûì îáðàçîì, ÿçûêîâûå ëüãîòû äëÿ<br />

ôðàíêîãîâîðÿùèõ ðàéîíîâ áðþññåëüñêîé ïåðèôåðèè, ðàñïîëîæåííûõ âî<br />

Ôëàíäðèè â èõ êîíòàêòàõ ñ ìåñòíîé àäìèíèñòðàöèåé).<br />

Ê òîìó æå, èíñòèòóöèîíàëüíàÿ ýâîëþöèÿ âíîñèò âñå áîëüøóþ ÿñíîñòü<br />

â âîïðîñ î ñòàòóñå ìåíüøèíñòâ. Îáñóæäåíèå ýòîãî ïóíêòà çàìûêàåòñÿ íà<br />

24 Ðåãèîíû ìîãóò òåïåðü îñâîáîæäàòü îò íàëîãîâ è óìåíüøàòü èõ ñòàâêè ïî îòíîøåíèþ<br />

ê ñâîèì ðåçèäåíòàì.

600 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Íèêîëÿ ËÀÃÀÑÑ<br />

601<br />

äâîéíîì âîïðîñå. Ñíà÷àëà ñòàâèòñÿ âîïðîñ î êîëè÷åñòâå ãðóïï, çà êîòîðûìè<br />

ìîæåò ïðèçíàòüñÿ ñòàòóñ ìåíüøèíñòâà. Òåïåðü, êîãäà ôëàìàíäñêîå<br />

ìåíüøèíñòâî â Áðþññåëå è íåìåöêîÿçû÷íîå ìåíüøèíñòâî (ïî êðàéíåé<br />

ìåðå, â ðåãèîíå íåìåöêîãî ÿçûêà) ïîëüçóåòñÿ âàæíûìè ãàðàíòèÿìè, ïîñòàâëåíà<br />

öåëü ïðèçíàíèÿ ýòîãî ñòàòóñà çà ôðàíêîãîâîðÿùèì íàñåëåíèåì<br />

Ôëàíäðèè. Åñëè ôðàíêîôîíû áëàãîñêëîííî îòíîñÿòñÿ ê äàííîé èíèöèàòèâå,<br />

òî ôëàìàíäöû ýòîìó êàòåãîðè÷íî ïðîòèâîñòîÿò, îïàñàÿñü òîãî, ÷òî<br />

òàêîå ïðèçíàíèå ðàçðóøèò ëèíãâèñòè÷åñêóþ îäíîðîäíîñòü èõ ðåãèîíà. Â<br />

ñâÿçè ñ òåì, ÷òî íà ïðàêòèêå ïåðâûé âîïðîñ, îòíîñèòåëüíî âûÿâëåíèÿ êîëè÷åñòâà<br />

ãðóïï ìåíüøèíñòâ, íå ìîæåò ðàññìàòðèâàòüñÿ îòäåëüíî îò âòîðîãî,<br />

êàñàòåëüíî ïðàâ, ïðèçíàâàåìûõ çà òàêèìè ãðóïïàìè, âîçíèêàåò ñëåäóþùèé<br />

âîïðîñ: íå ïîñòàâèò ëè óæå îäíàæäû ïðèçíàííîå ìåíüøèíñòâîì<br />

ôðàíêîãîâîðÿùåå íàñåëåíèå Ôëàíäðèè ïîä ñîìíåíèå ãëàâåíñòâî íèäåðëàíäñêîãî<br />

ÿçûêà â ýòîì Ðåãèîíå? Ñòàâèòñÿ äàæå âîïðîñ î òîì, íå ïîïûòàþòñÿ<br />

ëè ôðàíêîôîíû «îôðàíöóçèòü» Ðåãèîí? Âîïðîñ ýòîò ñëîæåí, â ñâÿçè<br />

ñ òåì, ÷òî, êàê è âñå äðóãèå âîïðîñû, êàñàþùèåñÿ ìåíüøèíñòâ, îí<br />

ñîåäèíÿåò â ñåáå äàëüíîâèäíîñòü è áîëåå ñóáúåêòèâíûå öåëè, îòíîñÿùèåñÿ<br />

ê ïðèíöèïó ïðèçíàíèÿ èäåíòè÷íîñòè.<br />

2.2. Äèíàìèêà èíñòèòóöèîíàëüíûõ ðåôîðì<br />

Íåñìîòðÿ íà îãðîìíîå êîëè÷åñòâî áîëüøèõ ïåðåãîâîðíûõ ìàðàôîíîâ,<br />

ïðîâåäåííûõ â òå÷åíèå ïîñëåäíèõ òðèäöàòè ïÿòè ëåò ìåæäó ñîîáùåñòâàìè<br />

(A), îíè íå áûëè åäèíñòâåííûì íàïðàâëåíèåì èíñòèòóöèîíàëüíîé ýâîëþöèè.<br />

 íåäàâíåì ïðîøëîì, ôåäåðàëüíûé Öåíòð è Ðåãèîíû íåîäíîêðàòíî<br />

äîñòèãàëè êîìïðîìèññà â çàêðåïëåíèè èíñòèòóöèîíàëüíûõ íîâøåñòâ ïóòåì<br />

ïðèíÿòèÿ êîíêðåòíûõ äîêóìåíòîâ âíå îáùèõ ðàìîê ïåðåãîâîðîâ à, èíîãäà<br />

äàæå, â íàðóøåíèå ñóùåñòâóþùèõ çàêîííûõ ðàìîê (B). Íàêîíåö, âîçìîæíî<br />

òàêîå, ÷òî áåç ïðîâåäåíèÿ íîâûõ ïåðåãîâîðîâ, ôåäåðàòèâíûå åäèíèöû ìîãóò<br />

ïðîäîëæèòü ñâîé êóðñ ïî ðàçâèòèþ àâòîíîìèè â ñôåðàõ, íå ÿâëÿþùèõñÿ ïðåäìåòîì<br />

êëàññè÷åñêîé ïîâåñòêè äíÿ ïîëèòè÷åñêèõ ïåðåãîâîðîâ (C).<br />

À. Êëàññè÷åñêèé ïóòü ïåðåãîâîðîâ: ïåðåãîâîðû<br />

ìåæäó äâóìÿ êðóïíûìè ñîîáùåñòâàìè<br />

Ñòàíîâëåíèå êàæäîãî íîâîãî ôåäåðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà íåîäíîêðàòíî<br />

ïðèâîäèëî ê ïðîâåäåíèþ ãðàíäèîçíûõ èíñòèòóöèîíàëüíûõ ðåôîðì25 .<br />

Îäíàêî âîò óæå íåñêîëüêî ëåò, êàê âñëåäñòâèå ðàçëè÷íûõ ïðè÷èí, ïåðåãî-<br />

25 Ó÷èòûâàÿ ïðîïîðöèîíàëüíóþ ñèñòåìó, ñ îäíîé ñòîðîíû, è íåîáõîäèìîñòü ïðèâëå÷åíèÿ<br />

ôðàíêîãîâîðÿùèõ è íèäåðëàíäîãîâîðÿùèõ ïàðòèé ê âëàñòè, ñ äðóãîé, ïðàâèòåëüñòâî<br />

äîëæíî áûòü ñôîðìèðîâàíî íà îñíîâå êîàëèöèè íàáðàâøèõ áîëüøèíñòâî<br />

ãîëîñîâ ïàðòèé.  öåëîì ïðàâèòåëüñòâî ñîñòîèò èç íå ìåíåå, ÷åì ÷åòûðåõ ïàðòèé (ïî<br />

äâå îò êàæäîé ëèíãâèñòè÷åñêîé ãðóïïû). Òðàäèöèîííî, êîàëèöèè ñîñòîÿò èç ïàðòèé,<br />

âõîäÿùèõ â îäíè è òå æå ïîëèòè÷åñêèå ñåìüè.<br />

âîðû ïî âîïðîñó ðåôîðìèðîâàíèÿ âåäóòñÿ â ðàìêàõ çàêîíîäàòåëüíûõ îðãàíîâ.<br />

Ïåðåãîâîðû âåäóòñÿ ìåæäó ïàðòèÿìè, ïîëó÷àþùèìè íà ôåäåðàëüíûõ<br />

âûáîðàõ áîëüøèíñòâî ãîëîñîâ, õîòÿ ìîæåò âîçíèêíóòü íåîáõîäèìîñòü<br />

â ïîääåðæêå – è, çíà÷èò, ó÷àñòèå â ïåðåãîâîðàõ – îïïîçèöèîííîé ïàðòèè,<br />

äëÿ óòâåðæäåíèÿ êîíñòèòóöèîííûõ ðåôîðì èëè çàêîíîâ, òðåáóþùèõ êâàëèôèöèðîâàííîãî<br />

áîëüøèíñòâà. Òàêèì îáðàçîì, äâà ðàçà, â 1993 è â 2001<br />

ãã., ôëàìàíäñêàÿ íàöèîíàëèñòñêàÿ ïàðòèÿ àêòèâíî ïðèâëåêàëàñü ê ïåðåãîâîðàì<br />

ïî ðåôîðìå ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà.<br />

Ó÷èòûâàÿ ãëàâíûì îáðàçîì áèïîëÿðíóþ ñòðóêòóðó Áåëüãèè, ó÷àñòíèêè<br />

ïåðåãîâîðîâ ôîðìèðóþò ñâîè ïîçèöèè áîëüøå â çàâèñèìîñòè îò<br />

ïðèíàäëåæíîñòè ê òîìó èëè èíîìó ÿçûêîâîìó ðàéîíó èëè ñîîáùåñòâó,<br />

÷åì â ïîëüçó ôåäåðàëüíîé âëàñòè èëè ôåäåðàòèâíûõ åäèíèö. Òåì íå<br />

ìåíåå, ïàðëàìåíòàðèè èëè ìèíèñòðû ôåäåðàòèâíûõ åäèíèö, â ìåíüøåé<br />

ñòåïåíè çàâèñÿùèå, ÷åì èõ ôåäåðàëüíûå êîëëåãè, îò íåîáõîäèìîñòè<br />

ñîîòíîøåíèÿ ñâîèõ âçãëÿäîâ ñ ïîçèöèåé äðóãîãî ñîîáùåñòâà, ìîãóò<br />

ïûòàòüñÿ îêàçûâàòü äàâëåíèå íà õîä ïåðåãîâîðîâ ïî èíñòèòóöèîíàëüíîìó<br />

ïåðåóñòðîéñòâó, ïðèíèìàÿ íåîáõîäèìûå ñóäüáîíîñíûå ðåøåíèÿ<br />

äëÿ ðàçðåøåíèÿ âîïðîñà. Îñîáåííî ýòî âûðàçèëîñü âî Ôëàíäðèè, ãäå,<br />

íàêàíóíå ôåäåðàëüíûõ è ðåãèîíàëüíûõ âûáîðîâ 13 èþíÿ 1999 ã., ôëàìàíäñêèé<br />

ïàðëàìåíò ïðèíÿë îñíîâó äëÿ ïåðåãîâîðîâ, îáùóþ äëÿ âñåõ<br />

ïàðòèé, öåëüþ êîòîðîé áûëà ïåðåäà÷à çíà÷èòåëüíîãî êîëè÷åñòâà ïîëíîìî÷èé<br />

è ñóùåñòâåííîå èçìåíåíèå ãîñóäàðñòâåííîé ñòðóêòóðû.<br />

Ïîñëåäíèå ïàðëàìåíòñêèå âûáîðû íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå ñîñòîÿëèñü<br />

18 ìàÿ 2003 ã.<br />

Ñîãëàøåíèå ôåäåðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà, ñôîðìèðîâàííîãî â ðåçóëüòàòå<br />

ýòèõ âûáîðîâ, ïðåäóñìàòðèâàåò ó÷ðåæäåíèå â áóäóùåì Ôîðóìà (ñîñòàâ,<br />

êîòîðîãî áîëüøåé ÷àñòüþ íå îïðåäåëåí) ñ öåëüþ îáñóæäåíèÿ â åãî<br />

ðàìêàõ îñóùåñòâëåíèÿ áëèæàéøèõ èíñòèòóöèîíàëüíûõ ðåôîðì. Ïðîãðàììà<br />

Ôîðóìà òàêæå åùå ïîëíîñòüþ íå âûðàáîòàíà. Òåì íå ìåíåå, èçâåñòíî,<br />

÷òî äîëæåí áûòü ïîñòàâëåí âîïðîñ î òðàíñôîðìàöèè Ñåíàòà â<br />

íàñòîÿùèé Ñåíàò Ñîîáùåñòâ è Ðåãèîíîâ, âíå ñîìíåíèÿ ïî ìîäåëè íåìåöêîãî<br />

Áóíäåñðàòà èëè àìåðèêàíñêîãî Ñåíàòà. Îäíàêî ïðè ýòîì íå óòî÷íÿþòñÿ<br />

ïðàêòè÷åñêèå óñëîâèÿ åãî ó÷ðåæäåíèÿ26 .<br />

Â. Âíåäðåíèå èíñòèòóöèîíàëüíûõ íîâîââåäåíèé ïîëèòè-<br />

÷åñêîãî õàðàêòåðà ïóòåì ïðèíÿòèÿ îòäåëüíûõ äîêóìåíòîâ<br />

Èíñòèòóöèîíàëüíûå íîâøåñòâà ïîëèòè÷åñêîãî õàðàêòåðà ðîæäàþòñÿ<br />

âíå ðàìîê ïåðåãîâîðíîãî ïðîöåññà, îïèñàííîãî âûøå, è ÷àùå âñåãî õàðàêòåðèçóþòñÿ<br />

íåñîîòâåòñòâèåì íûíå äåéñòâóþùåìó çàêîíîäàòåëüñòâó.<br />

Íåêîòîðûå èç íèõ ÿâëÿþòñÿ ïðåäìåòîì ïåðåãîâîðîâ, êîòîðûå âåäóòñÿ<br />

ìåæäó ôåäåðàëüíîé âëàñòüþ è Ðåãèîíàìè âî âðåìÿ ðàññìîòðåíèÿ ïðîåê-<br />

26 Ïðåäñòàâëÿåòñÿ íàèáîëåå âåðîÿòíûì, ÷òî èíñòèòóöèîíàëüíûå ïåðåãîâîðû âîçîáíîâÿòñÿ<br />

ïîñëå âûáîðîâ â ðåãèîíàëüíûå ñîâåòû, êîòîðûå áóäóò ïðîâåäåíû â èþíå 2004 ã.

602 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Íèêîëÿ ËÀÃÀÑÑ<br />

603<br />

òîâ îòäåëüíûõ äîêóìåíòîâ, â òî âðåìÿ êàê îñòàëüíûå â áîëüøåé ñòåïåíè<br />

îòíîñÿòñÿ ê ôóíêöèè ïàðëàìåíòîâ èëè ðåãèîíàëüíûõ ïðàâèòåëüñòâ.<br />

Ñðåäè òàêèõ ïðîåêòîâ îñîáî ñòîèò îòìåòèòü ñîãëàøåíèå î ñîòðóäíè÷åñòâå,<br />

çàêëþ÷åííîå ìåæäó ôåäåðàëüíûì Öåíòðîì è òðåìÿ Ðåãèîíàìè<br />

îòíîñèòåëüíî ðàçâèòèÿ æåëåçíîäîðîæíûõ èíôðàñòðóêòóð è îòíîñèòåëüíî<br />

ôèíàíñèðîâàíèÿ ýòîé ñôåðû. Êàñàòåëüíî ôèíàíñîâîãî àñïåêòà<br />

ýòîãî ïðîåêòà, áûëî äîñòèãíóòî ñîãëàñèå, ÷òî, Ðåãèîíû ìîãëè áû, åñëè<br />

îíè ýòî ïîæåëàþò, óñêîðèòü äèíàìèêó óñòàíîâëåííîé ïðîãðàììû èíâåñòèðîâàíèÿ,<br />

â òîé ñòåïåíè, íàñêîëüêî îíè ìîãóò îáåñïå÷èòü áåñïðîöåíòíîå<br />

ïðåôèíàíñèðîâàíèå. Ïîçâîëÿÿ Ðåãèîíàì ïðèíèìàòü ó÷àñòèå â èíâåñòèðîâàíèè<br />

æåëåçíîäîðîæíîé èíôðàñòðóêòóðû (ïîääåðæèâàÿ ïðè ýòîì<br />

ïðåäëîæåíèå âûïëà÷èâàòü ïðîöåíòû, êîòîðûå íå áóäóò âîçìåùåíû ôåäåðàëüíûì<br />

Öåíòðîì), ñîãëàøåíèå íàðóøàåò ïîëîæåíèÿ ñïåöèàëüíîãî<br />

çàêîíà îò 8 àâãóñòà 1980 ã., ñîãëàñíî êîòîðîìó çà ôåäåðàëüíûì Öåíòðîì<br />

ñîõðàíÿåòñÿ èñêëþ÷èòåëüíàÿ êîìïåòåíöèÿ â âîïðîñå ïî æåëåçíîäîðîæíûì<br />

ïóòÿì. Ñ ïðàâîâîé òî÷êè çðåíèÿ, áûëî áû ïðàâèëüíî âíåñòè èçìåíåíèÿ<br />

â çàêîí, îäíàêî òàêèå ïîïðàâêè ñòàëêèâàþòñÿ ñ äâóìÿ ïðåïÿòñòâèÿìè<br />

ïîëèòè÷åñêîãî õàðàêòåðà. Òðàäèöèîííî âûñòóïàþùèå ïðîòèâ<br />

ðåãèîíàëèçàöèè íàöèîíàëüíîé æåëåçíîé äîðîãè ôðàíêîôîíû íå ìîãóò<br />

âíåñòè èçìåíåíèÿ â ýòîò çàêîí, íå îòñòóïàÿ îò ñâîåé ëèíèè ïîâåäåíèÿ. Ê<br />

òîìó æå, ïðàâèòåëüñòâî íå ìîæåò ðàññ÷èòûâàòü íà ïîëó÷åíèå êâàëèôèöèðîâàííîãî<br />

áîëüøèíñòâà âíóòðè ôåäåðàëüíîãî ïàðëàìåíòà, ÷òî ÿâëÿåòñÿ<br />

íåîáõîäèìûì óñëîâèåì äëÿ âíåñåíèÿ ïîïðàâîê â ýòîò çàêîí.<br />

Òàê, ÷òî êàñàåòñÿ òðàíñïîðòíîé ñôåðû, â 2001-2002 ãã. ìû ñòàëè ñâèäåòåëÿìè<br />

âîçðîæäåíèÿ, íà îñíîâå îáàíêðîòèâøåéñÿ áåëüãèéñêîé àâèàêîìïàíèè<br />

Ñàáåíà, íîâîãî àâèàïðåäïðèÿòèÿ, óñòàâíîé êàïèòàë, êîòîðîãî<br />

ðàñïðåäåëåí ìåæäó ÷àñòíûìè ëèöàìè è Ðåãèîíàìè. Òàêèì îáðàçîì, çà<br />

ðàìêàìè èíñòèòóöèîíàëüíûõ ïåðåãîâîðîâ, ãîñóäàðñòâî ïåðåäàëî Ðåãèîíàì<br />

ñåêòîð, êîòîðûé ïðåæäå âõîäèë òîëüêî â åãî êîìïåòåíöèþ.<br />

Òàêæå, âíå ïåðåãîâîðíîãî ïðîöåññà, ôëàìàíäñêîå ïðàâèòåëüñòâî ïðèíÿëî<br />

ðÿä öèðêóëÿðîâ, à ôëàìàíäñêèé ïàðëàìåíò îäîáðèë äåêðåòû è ðåøåíèÿ,<br />

êîòîðûå, õîòÿ è íå ñîîòâåòñòâóþò ðàìêàì, ïðåäïèñàííûì çàêîíàìè<br />

èëè Êîíñòèòóöèåé, ñòàíîâÿòñÿ îñíîâîé, ïî ìåíüøåé ìåðå, äëÿ äåêëàðàòèâíîãî<br />

äîêóìåíòà, ïðÿìî íàöåëåííîãî íà ðàñøèðåíèå àâòîíîìèè. Â ýòîì êëþ-<br />

÷å, ìîæíî ñêàçàòü î öèðêóëÿðàõ ôëàìàíäñêîãî ïðàâèòåëüñòâà îòíîñèòåëüíî<br />

èíòåðïðåòàöèè ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ îá àäìèíèñòðàòèâíîì<br />

èñïîëüçîâàíèè ÿçûêîâ. Â òî âðåìÿ êàê, â ñîîòâåòñòâèè ñ Êîíñòèòóöèåé, ýòà<br />

ñôåðà âõîäèò â ïîñòîÿííóþ êîìïåòåíöèþ ôåäåðàëüíûõ âëàñòåé, ôëàìàíäñêîå<br />

ïðàâèòåëüñòâî âûïóñòèëî ðàñïîðÿæåíèå â àäðåñ ðåãèîíàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà,<br />

à òàêæå ñóáîðäèíèðîâàííûõ âëàñòåé èíòåðïðåòèðîâàòü â ðàìêàõ<br />

ïîëíîìî÷èé ëèíãâèñòè÷åñêîå çàêîíîäàòåëüñòâî, îáåñïå÷èâàþùåå<br />

ãàðàíòèè íåêîòîðûõ ïðàâ ôðàíêîãîâîðÿùåãî ìåíüøèíñòâà â îòíîøåíèÿõ ñ<br />

àäìèíèñòðàöèåé, ñ òî÷êè çðåíèÿ îãðàíè÷åíèÿ, ÷òî ïîïðîñòó âûõîëàæèâàåò<br />

èõ ñìûñë. Áåç îïðåäåëåííîãî ðåøåíèÿ Ãîñóäàðñòâåííîãî Ñîâåòà ïî ýòîìó<br />

âîïðîñó, êîòîðûé çàòÿãèâàåò ïðèíÿòèå òàêîâîãî óæå áîëåå øåñòè ëåò, òàêèå<br />

öèðêóëÿðû èñêàæàþò èíòåðïðåòàöèþ ëèíãâèñòè÷åñêèõ ãàðàíòèé ïðàâ ôðàíêîãîâîðÿùåãî<br />

íàñåëåíèÿ Ôëàíäðèè â åãî îòíîøåíèÿõ ñ ôëàìàíäñêèìè ðåãèîíàëüíûìè,<br />

ïðîâèíöèàëüíûìè è êîììóíàëüíûìè âëàñòÿìè.<br />

Âàëëîíñêèé Ðåãèîí òàêæå ïðîÿâèë ñåáÿ, âûñòóïèâ ñ ïîõîæåé èíèöèàòèâîé.<br />

Îðãàíèçàöèÿ àâòîïðîáåãà Ôðàíêîøàì, â ðàìêàõ Ãðàí-ïðè Ôîðìóëû<br />

1, íàõîäèëàñü ïîä óãðîçîé ñðûâà, â ðåçóëüòàòå ïðèíÿòèÿ ôåäåðàëüíîãî<br />

çàêîíà, çàïðåùàþùåãî ëþáóþ ðåêëàìó òàáà÷íûõ èçäåëèé (è ïðåäâàðÿâøåãî,<br />

â êàêîé-òî ìåðå, ìîðàòîðèé, óñòàíîâëåííûé åâðîïåéñêîé äèðåêòèâîé).<br />

Âàëëîíñêèå çàêîíîäàòåëè, ñòðåìèâøèåñÿ ñîõðàíèòü ýòîò àâòîïðîáåã,<br />

ïðåâûñèëè ñâîè ïîëíîìî÷èÿ â ýêîíîìè÷åñêîé ñôåðå äëÿ òîãî, ÷òîáû<br />

îïðàâäàòü ìåæäóíàðîäíûì óðîâíåì äàííîãî ñïîðòèâíîãî ìåðîïðèÿòèÿ<br />

ïðèíÿòèå îäíîãî äåêðåòà, ïðîòèâîðå÷àùåãî ôåäåðàëüíîìó çàêîíîäàòåëüñòâó.<br />

Àðáèòðàæíûé ñóä, ðàññìàòðèâàþùèé èñê î íåâûïîëíåíèè îáÿçàòåëüñòâ,<br />

ìåæäó òåì, íå ïðèíÿë àðãóìåíòàöèè Âàëëîíèè.<br />

C. Èíñòèòóöèîíàëüíûå íîâîââåäåíèÿ,<br />

âîçíèêàþùèå âíå ïîëèòè÷åñêèõ ðàìîê<br />

 ðåçóëüòàòå ðåôîðì è ðåàëèçàöèè ñîãëàøåíèé ìåæäó ðàçëè÷íûìè óðîâíÿìè<br />

âëàñòè, ñôåðà êîìïåòåíöèè ôåäåðàëüíîé âëàñòè ñ êàæäûì ðàçîì óìåíüøàåòñÿ<br />

â ïîëüçó Ðåãèîíîâ è Ñîîáùåñòâ. Ìåæäó òåì, òàêîå ÿâëåíèå ÿâëÿåòñÿ<br />

íå òîëüêî çàñëóãîé ïîëèòè÷åñêèõ àêòîðîâ.  Àðáèòðàæíîì ñóäå è ñåêöèè<br />

çàêîíîäàòåëüñòâà Ãîñóäàðñòâåííîãî Ñîâåòà òàêæå íàáëþäàëàñü òåíäåíöèÿ<br />

áëàãîïðèÿòñòâîâàíèÿ ïîîùðåíèÿ òàêîìó ðàçâèòèþ äåë.<br />

Àðáèòðàæíûé ñóä ïðèçíàë îïðåäåëåííóþ ôîðìó ñîâìåñòíîé êîìïåòåíöèè<br />

â ñôåðå ñîöèàëüíîãî îáåñïå÷åíèÿ. Ó÷èòûâàÿ òîò ôàêò, ÷òî Ñîîáùåñòâà<br />

ìîãóò âåñòè ñâîþ ñîöèàëüíóþ ïîëèòèêó â êà÷åñòâå äîïîëíåíèÿ<br />

ê òîé, êîòîðàÿ ïðîâîäèòñÿ ôåäåðàëüíûì Öåíòðîì, ñóä âûíåñ ðåøåíèå,<br />

÷òî Ñîîáùåñòâà ìîãóò òàêæå ó÷àñòâîâàòü â ïðîâåäåíèè ïîëèòèêè â îáëàñòè<br />

ñîöèàëüíîãî îáåñïå÷åíèÿ, åñëè òîëüêî ìåðû ïðèíèìàþòñÿ â ñîîòâåòñòâèè<br />

ñ ïîðÿäêîì, óñòàíîâëåííîì â 1980 ã. Â ñâÿçè ñ òåì, ÷òî òàêàÿ<br />

ôåäåðàëüíàÿ êîìïåòåíöèÿ íå áûëà îãðàíè÷åíà îïðåäåëåííûìè ðàìêàìè,<br />

íè÷òî íå ìåøàåò Ñîîáùåñòâàì ïðèíÿòü â ñâîþ êîìïåòåíöèþ îñóùåñòâëåíèå<br />

íåêîòîðûõ ïîëíîìî÷èé â äàííîé ñôåðå, êîòîðûì óäåëÿåòñÿ<br />

íåäîñòàòî÷íî âíèìàíèÿ íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå.  òàêîì ñëó÷àå, ñóä<br />

ïðèçíàåò ïðàâîâóþ ôîðìó ïåðåäà÷è Ñîîáùåñòâàì ôåäåðàëüíîé êîìïåòåíöèè.<br />

Ó÷èòûâàÿ êðàéíå íàïðÿæåííóþ ïîëèòè÷åñêóþ îáñòàíîâêó ïî<br />

âîïðîñó ìîíîïîëèè ôåäåðàëüíîé âëàñòè â âîïðîñå ñîöèàëüíîãî îáåñïå÷åíèÿ,<br />

òàêîå ïðàâîâîå ïîëîæåíèå ïîâûøàåò ðèñêè, äàâàÿ âîçìîæíîñòü<br />

êîììóíèòàðèçàöèè ýòîé ñôåðû â ñêðûòûõ ôîðìàõ. Òàê, òåïåðü Ôëàíäðèÿ<br />

ñàìà îáåñïå÷èâàåò ìåõàíèçì ñòðàõîâàíèÿ äëÿ ïîæèëûõ (ôèíàíñèðîâàíèå<br />

ñëóæá ïîìîùè è óõîäà, ïîçâîëÿþùèõ ïîæèëûì ëþäÿì ñîõðà

604 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Íèêîëÿ ËÀÃÀÑÑ<br />

605<br />

íÿòü íåêîòîðóþ ñòåïåíü ñàìîñòîÿòåëüíîñòè â èõ ïîâñåäíåâíîé æèçíè).<br />

Ôðàíöóçñêîå Ñîîáùåñòâî íå ðàñïîëàãàåò äîñòàòî÷íûìè ôèíàíñîâûìè<br />

ñðåäñòâàìè äëÿ îñóùåñòâëåíèÿ ïîäîáíîãî ðîäà ïðîãðàìì. Âñå ïîïûòêè<br />

Ñîîáùåñòâà óáåäèòü ôåäåðàëüíûé Öåíòð ïîìî÷ü â ïðîâåäåíèè àíàëîãè÷íîé<br />

ïðîãðàììû, ñ öåëüþ èçáåæàíèÿ ïîÿâëåíèÿ äâîéíîãî ðåæèìà<br />

óõîäà çà áîëüíûìè â îäíîé ñòðàíå, îêàçàëèñü òùåòíûìè.<br />

 ñâîåì çàêëþ÷åíèè, ñäåëàííîì ïî ïðîåêòó ôëàìàíäñêîãî äåêðåòà,<br />

ñåêöèÿ çàêîíîäàòåëüñòâà Ãîñóäàðñòâåííîãî Ñîâåòà ïðèçíàëà êîìïåòåíöèþ<br />

Ðåãèîíîâ ïî çàêëþ÷åíèþ êîëëåêòèâíûõ äîãîâîðîâ ñ ïðåäïðèÿòèÿìè<br />

ñîöèàëüíîé ñôåðû. Ýòî çàêëþ÷åíèå íå ïðîøëî íåçàìå÷åííûì, â ñâÿçè<br />

ñ òåì, ÷òî äî òîãî ìîìåíòà â ñôåðå ñîöèàëüíîãî îáåñïå÷åíèÿ òîëüêî<br />

ôåäåðàëüíûå îðãàíû èìåëè ïðàâî çàêëþ÷àòü êîëëåêòèâíûå äîãîâîðû.<br />

Çàêëþ÷åíèå<br />

Áåëüãèéñêàÿ ôåäåðàòèâíàÿ ñèñòåìà íå ìîæåò â íàñòîÿùåå âðåìÿ ðàññìàòðèâàòüñÿ<br />

â êà÷åñòâå óñïåøíîé ìîäåëè: íàõîäÿñü â ïðîöåññå ïîñòîÿííûõ<br />

èçìåíåíèé, èç-çà îòñóòñòâèÿ ñòàáèëüíîñòè, èíñòèòóöèîíàëüíàÿ<br />

ñòðóêòóðà íå ìîæåò ïîëíîñòüþ ïðîäåìîíñòðèðîâàòü ñâîþ äååñïîñîáíîñòü.<br />

Èíñòèòóöèîíàëüíàÿ ñèñòåìà áåëüãèéñêîãî ãîñóäàðñòâà ÿâëÿþùàÿñÿ<br />

ïðåäìåòîì íåñêîí÷àåìûõ èçìûøëåíèé, ÷àñòî íåîïðåäåëåííûõ è<br />

ñïîðíûõ, ïîñòîÿííî ñòðåìèòñÿ ê àâòîíîìèçàöèè, ïðèäàíèþ áîëüøåé<br />

àâòîíîìèè ôåäåðàòèâíûì åäèíèöàì. Òàêàÿ èíñòèòóöèîíàëüíàÿ äèíàìèêà<br />

îñíîâûâàåòñÿ ñêîðåå íå íà ðàñõîæäåíèÿõ ìåæäó ïîëèòè÷åñêèìè ñåìüÿìè<br />

èëè ìåæäó ôåäåðàòèâíûìè åäèíèöàìè è ôåäåðàëüíûì Öåíòðîì, à<br />

íà ðàçäåëåíèè ïî îñè Ñåâåð – Þã, ìåæäó äâóìÿ ÿçûêîâûìè ñîîáùåñòâàìè:<br />

ïðîÿâëÿþòñÿ àâòîíîìèñòñêèå òåíäåíöèè – íàöèîíàëèñòñêèå èëè<br />

êîíôåäåðàëèñòñêèå âçãëÿäû íà Ñåâåðå (âî Ôëàíäðèè) è áîëåå ôåäåðàëèñòñêèå<br />

âîççðåíèÿ íà Þãå (âî ôðàíêîãîâîðÿùåé ÷àñòè ñòðàíû).<br />

Íàñêîëüêî áû íåóñïåøíîé ýòà ìîäåëü íå áûëà, ìåæäó òåì, îíà îáåñïå-<br />

÷èëà óïðàâëåíèå ãîñóäàðñòâîì è ìèðíîå ñîñóùåñòâîâàíèå êóëüòóðíûõ<br />

ñîîáùåñòâ. Íåîáõîäèìî îòìåòèòü, ÷òî âîçîáíîâëÿþùèåñÿ ïðîòèâîðå÷èÿ<br />

ìåæäó ïîëèòè÷åñêèìè ñèëàìè Ñåâåðà è Þãà ñòðàíû íå ÷èíÿò ïðåïÿòñòâèÿ<br />

äèàëîãó. Íàïðîòèâ, íåïðåðûâíîå ðàçâèòèå ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà<br />

áîëüøåé ÷àñòüþ îñíîâûâàåòñÿ íà ðàçíîîáðàçíûõ ôîðìàõ âçàèìíîãî<br />

èíôîðìèðîâàíèÿ, ñîãëàñîâàíèÿ, îáúåäèíåíèÿ, è äàæå âûíåñåíèÿ ñîâìåñòíîãî<br />

ðåøåíèÿ, êîòîðûå ÷àñòî îêàçûâàþòñÿ ýôôåêòèâíûìè.<br />

Òàêîå ïîëîæåíèå ïîçâîëÿåò ñäåëàòü òðè çàêëþ÷èòåëüíûõ âûâîäà.<br />

Ïðåæäå âñåãî, â áèïîëÿðíîé ñèñòåìå, êîòîðóþ ïðåäñòàâëÿåò áåëüãèéñêîå<br />

ãîñóäàðñòâî, ôåäåðàòèâíûå åäèíèöû èãðàþò ãëàâíóþ ðîëü â ðåàëèçàöèè<br />

äèíàìè÷íîãî ïðîöåññà «äåôåäåðàëèçàöèè» ñòðàíû. Ýòîò ðåôîðìàòîðñêèé<br />

èìïóëüñ ïðîèñõîäèò, ãëàâíûì îáðàçîì, èç ôëàìàíäñêîãî ñîîáùåñòâà,<br />

âíå çàâèñèìîñòè îò óðîâíÿ âëàñòè (òàê êàê ôëàìàíäñêèå ïîëèòè÷åñêèå<br />

ïàðòèè, ïðåäñòàâëåíû íà ðàçëè÷íûõ óðîâíÿõ âëàñòè). Ðåãèîíû è Ñîîáùåñòâà,<br />

â êà÷åñòâå èíñòèòóòîâ, íå ïðèíèìàþò ïðÿìîãî ó÷àñòèÿ â ïåðåãîâîðàõ<br />

èëè â êîíñòèòóöèîííîì è çàêîíîäàòåëüíîì ïðîöåññå, îäíàêî îêàçûâàþò<br />

ïîëèòè÷åñêîå äàâëåíèå, ÿâëÿþùååñÿ íåîòúåìëåìîé ÷àñòüþ ïåðåãîâîðîâ 27 .<br />

Òåïåðü, ñòàíîâèòñÿ âñå áîëåå è áîëåå ÿñíî, ÷òî âûçîâ, áðîøåííûé<br />

Áåëüãèè, âûðàæàåòñÿ íå â ñîõðàíåíèè ãîñóäàðñòâà êàê òàêîâîãî, à â êîíêðåòíîì<br />

ñîäåðæàíèè ïîëíîìî÷èé, êîòîðûå áóäóò â êîìïåòåíöèè ôåäåðàëüíîãî<br />

Öåíòðà. Ýòî ïîçâîëèëî ìíîãèì ãîâîðèòü î Áåëüãèè, äâèæóùåéñÿ<br />

ê «èíñòèòóöèîíàëüíîìó ôàñàäèçìó», íàìåêàÿ íà àðõèòåêòóðíûé<br />

ñòèëü, ñóòü êîòîðîãî ñîñòîèò â òîì, ÷òîáû ñîõðàíèòü ôàñàä ñòàðûõ çäàíèé<br />

è âîññòàíîâèòü èõ «èíòåðüåð» íà îñíîâå íîâûõ ïëàíîâ è ñ ïðèìåíåíèåì<br />

ñîâðåìåííûõ ìàòåðèàëîâ è ñòðîèòåëüíûõ òåõíèê. Â áóäóùåì, âîçìîæíî,<br />

÷òî áåëüãèéñêîå ãîñóäàðñòâî áóäåò ñóùåñòâîâàòü êàê òàêîâîå, â<br />

êà÷åñòâå îáåñïå÷åíèÿ èíòåðåñîâ, â ÷àñòíîñòè ýêîíîìè÷åñêèõ, êàæäîé<br />

ôåäåðàòèâíîé åäèíèöû. Âåðîÿòíî, ÷òî ýòî áóäåò èìåòü ìåñòî â ðàìêàõ<br />

ìåíåå ôåäåðàëèçèðîâàííîé, ÷åì ñåãîäíÿ, ñòðóêòóðû.<br />

Íàêîíåö, òîò ôàêò, ÷òî â õîäå ðåôîðì óìåíüøàåòñÿ ôåäåðàëüíàÿ êîìïåòåíöèÿ,<br />

íå äîñòàòî÷åí äëÿ óòâåðæäåíèÿ î ïîñòåïåííîì ïåðåõîäå ê êîíôåäåðàòèâíîé<br />

ìîäåëè. Âñå ðåôîðìû è ïðîåêòû ìîãóò ðàññìàòðèâàòüñÿ<br />

â êà÷åñòâå òàêîâûõ â ôåäåðàëüíîì êîíòåêñòå. Òåì íå ìåíåå, òàêàÿ ôåäåðàòèâíàÿ<br />

ñòðóêòóðà ìîæåò èñ÷åðïàòü ñåáÿ è ñìåíèòüñÿ íîâîé, îïðåäåëåííîé<br />

ïî äðóãîìó ïðèíöèïó. Áóäåò ëè ãîñóäàðñòâî ñîâìåñòíî óïðàâëÿòüñÿ<br />

äâóìÿ êðóïíûìè ÿçûêîâûìè ñîîáùåñòâàìè èëè îíî áóäåò<br />

ñóùåñòâîâàòü íà îñíîâå ïðåæíåãî óëó÷øåííîãî ôåäåðàòèâíîãî ïðèíöèïà?<br />

Áåëüãèéñêèé ôåäåðàëèçì â èòîãå îêàçûâàåòñÿ íà ïåðåêðåñòêå: â âèäó<br />

ðàçäåëåíèÿ, êîòîðîìó óæå ïîäâåðãëèñü íåêîòîðûå ôåäåðàëüíûå èíñòèòóòû,<br />

èìåííî ðåôîðìû áëèæàéøèõ ëåò ïðèâíåñóò ÿñíîñòü â ñóùåñòâóþùóþ<br />

íåîïðåäåëåííîñòü.<br />

Ñëåäóÿ ïðèíöèïàì ïðàãìàòèçìà, áåëüãèéñêîå ãîñóäàðñòâî ïðîäîëæàåò<br />

ñâîå èíñòèòóöèîíàëüíîå ðàçâèòèå, îòìå÷åííîå òðåáîâàíèÿìè ñàìîñòîÿòåëüíîñòè<br />

ôåäåðàòèâíûõ åäèíèö, äèñêóññèÿìè âîêðóã ìåæëè÷íîñòíîé<br />

è ìåæðåãèîíàëüíîé ñîëèäàðíîé îòâåòñòâåííîñòè è âîïðîñîì ìåíüøèíñòâ.<br />

27 Îòìåòèì, òåì íå ìåíåå, ÷òî íåñêîëüêî ìèíèñòðîâ Ðåãèîíîâ è Ñîîáùåñòâ ïðèíèìàëè<br />

ó÷àñòèå â èíñòèòóöèîíàëüíûõ ïåðåãîâîðàõ, êîòîðûå çàêîí÷èëèñü ïîñëåäíåé ðåôîðìîé<br />

ëåòîì 2001 ã.<br />

n

606 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Æîîìàðò ÎÐÌÎÍÁÅÊÎÂ<br />

607<br />

Æîîìàðò Îðìîíáåêîâ<br />

Áåëüãèéñêàÿ ìîäåëü ôåäåðàëèçìà:<br />

îñîáåííîñòè è ïåðñïåêòèâû<br />

Ñòàíîâèòñÿ î÷åâèäíûì, ÷òî â ñîâðåìåííîì ìèðå âûäåëÿþòñÿ äâå<br />

òåíäåíöèè îáùåãî ðàçâèòèÿ: ñ îäíîé ñòîðîíû, ýòî ïðîöåññû ãëîáàëèçàöèè<br />

è èíòåãðàöèè, ñ äðóãîé – ñòðåìëåíèå ê êóëüòóðíîìó è íàöèîíàëüíîìó<br />

ñâîåîáðàçèþ, ïîïûòêè ñîõðàíèòü èñòîðè÷åñêîå íàñëåäèå, íàöèîíàëüíóþ<br />

è ðåãèîíàëüíóþ èäåíòè÷íîñòü.<br />

Âî âðåìåíà «õîëîäíîé âîéíû» ïðîáëåìû íàöèîíàëüíûõ ìåíüøèíñòâ,<br />

ÿçûêîâ, ìåæêîíôåññèîíàëüíûõ îòíîøåíèé, ýêîíîìè÷åñêîãî ñåïàðàòèçìà<br />

áûëè îòîäâèíóòû íà âòîðîé ïëàí. Ñóùåñòâîâàëà íåîáõîäèìîñòü ñïëî-<br />

÷åííîñòè çàïàäíûõ ñòðàí ïåðåä ëèöîì óãðîçû ñî ñòîðîíû «òîòàëèòàðíîãî»<br />

Âîñòîêà. Êàçàëîñü, ÷òî âîëíà äåçèíòåãðàöèîííûõ ïðîöåññîâ,<br />

çàõëåñòíóâøàÿ ñòðàíû Âîñòî÷íîé Åâðîïû, íå çàòðîíóëà áëàãîïîëó÷íûé<br />

Çàïàä. Íî, âìåñòå ñ òåì, äàæå ëèáåðàëèçì â ïîëèòè÷åñêîé æèçíè è ýêîíîìè÷åñêîå<br />

ïðîöâåòàíèå íå ÿâëÿþòñÿ ãàðàíòèåé îò äâèæóùåé ñèëû äåçèíòåãðàöèè<br />

– íàöèîíàëèçìà.<br />

Èìåííî «íåâíèìàíèå» ê ýòèì ïðîáëåìàì ÿâèëîñü ãëàâíîé ïðè÷èíîé<br />

äëÿ èõ ïðîÿâëåíèÿ è ðàçâèòèÿ âî âñåé îñòðîòå. Ê òîìó æå âîçíèêíîâåíèå<br />

òàêèõ ïðîáëåì â îòíîñèòåëüíî áëàãîïîëó÷íûõ ñòðàíàõ îáúÿñíÿåòñÿ òåì,<br />

÷òî òàêèå ïðîöåññû ïîÿâèëèñü íå â îäíî ìãíîâåíèå, à ïðîøëè äîëãèé<br />

ïóòü ñòàíîâëåíèÿ è ðàçâèòèÿ ïàðàëëåëüíî ñ ôîðìèðîâàíèåì ñîâðåìåííîãî<br />

òèïà «ãîñóäàðñòâà-íàöèè» è ïðàâîâîãî ãîñóäàðñòâà (èíòåðåñû ìåíüøèíñòâà<br />

îáåñïå÷èâàþòñÿ áîëüøèíñòâîì). Ïîêàçàòåëåí ñëó÷àé Áåëüãèè,<br />

ÿâëÿþùåéñÿ îäíèì èç êëàññè÷åñêèõ ïðèìåðîâ «ãîñóäàðñòâà-íàöèè», óñòðîéñòâî<br />

êîòîðîé â íûíåøíåå âðåìÿ ïîäâåðãàåòñÿ ñîìíåíèþ è ïåðåñìîòðó.<br />

Ïîñëå îêîí÷àíèÿ âòîðîé ìèðîâîé âîéíû ýòè ïðîöåññû ïðèîáðåëè íîâîå<br />

çâó÷àíèå â ñâÿçè ñ îôèöèàëüíûì ïðèçíàíèåì ïðèíöèïà<br />

ñàìîîïðåäåëåíèÿ íàðîäîâ â êà÷åñòâå îäíîãî èç îñíîâîïîëàãàþùèõ ïðèíöèïîâ<br />

ñîâðåìåííîãî ìåæäóíàðîäíîãî ïðàâà. È óæå ñ ñåðåäèíû ÕÕ â. ñ<br />

íîâîé ñèëîé î ñâîåì ñòðåìëåíèè ê íåçàâèñèìîñòè ñòàëè çàÿâëÿòü Êâåáåê<br />

â Êàíàäå, Ñåâåðíàÿ Èðëàíäèÿ â Âåëèêîáðèòàíèè, Ñòðàíà Áàñêîâ â Èñïàíèè,<br />

Ïàäàíèÿ â Èòàëèè, Êîðñèêà âî Ôðàíöèè, Ôëàíäðèÿ â Áåëüãèè.<br />

Êàæäàÿ èç âûøåóïîìÿíóòûõ ñòðàí âûáðàëà ñâîé ïóòü âûõîäà èç ñëîæèâøåãîñÿ<br />

òóïèêà. Áåëüãèÿ ñäåëàëà ñòàâêó íà ìèðíûé ïóòü ïîñòåïåííîé<br />

ôåäåðàëèçàöèè. Ïðàâèòåëüñòâî, ïîëèòèêè è íàöèîíàëüíûå äâèæåíèÿ<br />

ñòàëè âûðàáàòûâàòü íàèáîëåå ýôôåêòèâíûå è áåçáîëåçíåííûå<br />

Æîîìàðò Òûíûìáåêîâè÷ Îðìîíáåêîâ – àñïèðàíò êàôåäðû ñðàâíèòåëüíîé ïîëèòîëîãèè<br />

ÌÃÈÌÎ (Ó) ÌÈÄ Ðîññèè, àòòàøå Ïîñîëüñòâà Êûðãûçñêîé Ðåñïóáëèêè â ñòðàíàõ<br />

Áåíèëþêñ.<br />

âàðèàíòû âûõîäà èç ñëîæèâøèõñÿ ñèòóàöèé. Áîëüøèíñòâî èç íèõ â ñâîèõ<br />

ïðåäëîæåíèÿõ ïðèäåðæèâàëèñü êîíñòàíòû âíóòðåííåãî íåíàñèëüñòâåííîãî<br />

ðàçðåøåíèÿ êîíôëèêòîâ, ÷òî ñîîòâåòñòâîâàëî äóõó âðåìåíè.<br />

Íà÷èíàÿ ñ 1970 ã., áûë íà÷àò ïðîöåññ ãîñóäàðñòâåííûõ ðåôîðì, êîòîðûé,<br />

ïðîéäÿ 4 ýòàïà, äîñòèã ñâîåãî ïðîìåæóòî÷íîãî çàâåðøåíèÿ â 1993<br />

ã., ïðèíÿòèåì íîâîé Êîíñòèòóöèè, â ïåðâîé ñòàòüå êîòîðîé ãîâîðèòñÿ:<br />

«Áåëüãèÿ ÿâëÿåòñÿ ôåäåðàöèåé, ñîñòîÿùåé èç ñîîáùåñòâ è ðåãèîíîâ» 1 .<br />

Îäíàêî â Áåëüãèè âñå åùå ïðîäîëæàþò ñóùåñòâîâàòü ñåïàðàòèñòñêèå<br />

íàñòðîåíèÿ, îçâó÷èâàåìûå, â îñíîâíîì, ôëàìàíäñêîé ñòîðîíîé. Ïîýòîìó,<br />

íåñìîòðÿ íà ïðèíÿòóþ â 1993 ã. ôåäåðàëüíóþ Êîíñòèòóöèþ, â Áåëüãèè è<br />

íà ñîâðåìåííîì ýòàïå âåäóòñÿ ðàçðàáîòêè íîâûõ ïðîåêòîâ ïîïðàâîê è<br />

äîïîëíåíèé ê êîíñòèòóöèè, óêðåïëÿþùèõ ôåäåðàëüíûé ñòðîé ãîñóäàðñòâà<br />

è ðàñøèðÿþùèõ ïîëíîìî÷èÿ ñóáúåêòîâ áåëüãèéñêîé ôåäåðàöèè.<br />

Îñíîâíûå ïðè÷èíû ôåäåðàëèçàöèè Áåëüãèè<br />

Îñíîâíîé ïðè÷èíîé ôåäåðàëèçàöèè Áåëüãèè ïîñëóæèëî ÿçûêîâîå<br />

ðàçíîîáðàçèå, èìåþùåå ãëóáîêèå èñòîðè÷åñêèå êîðíè, êîòîðûìè îíî<br />

óõîäèò â êîíåö ïåðèîäà ðèìñêîé êîëîíèçàöèè è ïåðåñåëåíèÿ íàðîäîâ â<br />

ðåçóëüòàòå âòîðæåíèÿ ãåðìàíñêèõ ïëåìåí. Ñ òåõ ïîð ðàçíîãëàñèÿ óãëóáëÿëèñü<br />

ïîä âëèÿíèåì ðàçëè÷íûõ èñòîðè÷åñêèõ ñîáûòèé, à ÿçûêîâàÿ ãðàíèöà<br />

ìåæäó íèäåðëàíäîÿçû÷íûìè è ôðàíêîÿçû÷íûìè áåëüãèéöàìè<br />

ïðèîáðåòàëà âñå áîëåå ÷åòêèå î÷åðòàíèÿ.<br />

Ñ ïðèîáðåòåíèåì Áåëüãèè íåçàâèñèìîñòè â 1830 ã. ôðàíêîôîííûé<br />

õàðàêòåð ñòðàíû ñòàíîâèòñÿ î÷åâèäíûì, è íèäåðëàíäñêèé/ôëàìàíäñêèé<br />

ÿçûê ïîâñåìåñòíî äèñêðèìèíèðóåòñÿ. Òîëüêî äåÿòåëüíîñòü Ôëàìàíäñêîãî,<br />

à ïîçæå è Âàëëîíñêîãî äâèæåíèÿ ïðèâåëà ê èçìåíåíèþ ñèòóàöèè,<br />

è, íà÷èíàÿ ñî âòîðîé ïîëîâèíû ÕÕ â. áûëè ïðåäïðèíÿòû ðåàëüíûå øàãè<br />

ïî âíåäðåíèþ íèäåðëàíäñêîãî ÿçûêà â ðàçëè÷íûå ñôåðû îáùåñòâåííîé<br />

æèçíè.  1963 ã. íèäåðëàíäñêèé ÿçûê ïîëó÷èë îôèöèàëüíûé ñòàòóñ ãîñóäàðñòâåííîãî<br />

íàðÿäó ñ ôðàíöóçñêèì 2 .<br />

Ñèòóàöèÿ â Áåëüãèè íå ñâîäèòñÿ èñêëþ÷èòåëüíî ê ÿçûêîâîìó ïðîòèâîñòîÿíèþ<br />

ìåæäó Ñåâåðîì è Þãîì.  ñèëó èñòîðè÷åñêèõ ïðè÷èí ìåæäó<br />

áîëüøèíñòâîì ôëàìàíäöåâ, ñ îäíîé ñòîðîíû, è áîëüøèíñòâîì ôðàíêîôîíîâ,<br />

ñ äðóãîé, ñóùåñòâóåò ïîëå èäåîëîãè÷åñêîé íàïðÿæåííîñòè.<br />

Ãîñïîäñòâóþùèå èäåîëîãèè ó ôðàíêîÿçû÷íûõ – ñîöèàëèñòè÷åñêàÿ è<br />

ëèáåðàëüíàÿ, ôëàìàíäöû æå òðàäèöèîííî ïðèäåðæèâàþòñÿ õðèñòèàíñêèõ<br />

öåííîñòåé. È, íåñìîòðÿ íà ñìÿã÷àþùåå âëèÿíèå ïðèíöèïà ïëþðà-<br />

1 Êîíñòèòóöèè ãîñóäàðñòâ Åâðîïåéñêîãî Ñîþçà. Êîíñòèòóöèÿ Áåëüãèè. Ì., 1999.<br />

Ñ. 109.<br />

2 Mabille X. Histoire politique de la Belgique. BXL, 1986. P. 211.

608 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Æîîìàðò ÎÐÌÎÍÁÅÊÎÂ<br />

609<br />

ëèçìà ìíåíèé, ìåæäó áåëüãèéñêèì Ñåâåðîì è Þãîì íàáëþäàåòñÿ ïðîòèâîñòîÿíèå<br />

â îáëàñòè ïîëèòèêè è èäåîëîãèè 3 .<br />

Òðåòüåé îáëàñòüþ ïðîòèâîðå÷èé ìîæíî íàçâàòü, ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîå<br />

ïðîòèâîñòîÿíèå. Äî ñåðåäèíû ÕÕ â. Âàëëîíèÿ ôàêòè÷åñêè<br />

«êîðìèëà» Ôëàíäðèþ, îáåñïå÷èâàÿ ëüâèíóþ äîëþ íàöèîíàëüíîãî ïðîäóêòà<br />

Áåëüãèè. Ïîñëå âòîðîé ìèðîâîé âîéíû Ñåâåð è Þã ïîìåíÿëèñü<br />

ðîëÿìè. Ôëàíäðèÿ ïðåâðàòèëàñü â ëîêîìîòèâ ýêîíîìèêè ñòðàíû, à Âàëëîíèþ<br />

çàõëåñòíóëà âîëíà áåçðàáîòèöû, ïðåæäå âñåãî èç-çà êðèçèñà â<br />

ãîðíîäîáûâàþùåé îòðàñëè. Â ðåçóëüòàòå óñèëèëîñü Âàëëîíñêîå äâèæåíèå,<br />

è Þã ñòàë áîëåå íàñòîé÷èâî òðåáîâàòü áîëüøåé ñàìîñòîÿòåëüíîñòè<br />

â ñôåðå ýêîíîìèêè.<br />

Òàêèì îáðàçîì, ñîâîêóïíîñòü òðåõ ðàçëè÷íûõ ñôåð íàïðÿæåííîñòè<br />

ìåæäó âàëëîíàìè è ôëàìàíäöàìè ñòàëà îñíîâíûì äâèãàòåëåì ïðîöåññà<br />

ðåôîðì ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà â Áåëüãèè. Òàêæå, ñëåäóåò îòìåòèòü,<br />

÷òî õàðàêòåðíàÿ ÷åðòà ãîñóäàðñòâåííîé ðåôîðìû â Áåëüãèè – åå ïîñòåïåííûé<br />

õàðàêòåð. Ïåðåõîä ê ñåãîäíÿøíåé ñèòóàöèè ïðîèñõîäèë ïîýòàïíî,<br />

è äàëåêî åùå íå ÿñíî, ÿâëÿåòñÿ ëè íûíåøíÿÿ ôàçà îêîí÷àòåëüíîé. Íà<br />

ýòîì ôîíå áûòóåò ìíåíèå î âîçìîæíîñòè «÷åõîñëîâàöêîãî ñöåíàðèÿ» äëÿ<br />

ñîâðåìåííîé Áåëüãèè. È òàêèå ñóæäåíèÿ ïîäêðåïëÿþòñÿ ïðèçûâàìè îñíîâíûõ<br />

ñèë ïðîöåññà ôåäåðàëèçàöèè â Áåëüãèè – Ôëàìàíäñêîãî è Âàëëîíñêîãî<br />

äâèæåíèÿìè. Òàê, â ÷àñòíîñòè, ôëàìàíäöû äîáèâàþòñÿ ÷ëåíñòâà<br />

Ôëàíäðèè â Åâðîïåéñêîì Ñîþçå. Ïðè÷åì, åñëè Õðèñòèàíñêàÿ<br />

íàðîäíàÿ ïàðòèÿ, à òàêæå ÷àñòü ëèáåðàëîâ è ñîöèàëèñòîâ ìàñêèðóþò ñâîè<br />

èíòåðåñû ðàçãîâîðàìè î êîíôåäåðàöèè, òî íàõîäÿùèéñÿ ïîêà â îïïîçèöèè<br />

Ôëàìàíäñêèé áëîê îòêðûòî ïðîïîâåäóåò àíòèáåëüãèéñêèå âçãëÿäû.<br />

 ÷àñòíîñòè, îíè ïðåäëàãàþò ðåêîíñòðóèðîâàòü ñóùåñòâóþùåå íûíå îáúåäèíåíèå<br />

Áåíèëþêñ â Ôëàíâàëíèëþêñ (Ôëàíäðèÿ, Âàëëîíèÿ, Íèäåðëàíäû,<br />

Ëþêñåìáóðã). ×òî êàñàåòñÿ âàëëîíîâ, òî êðàéíå ïðàâûå ïàðòèè ôðàíêîôîíîâ<br />

åùå íå îòêàçàëèñü îò èäåè ïðèñîåäèíåíèÿ ê Ôðàíöèè.<br />

Îäíàêî îòâåòîì íà òàêèå ñåïàðàòèñòñêèå íàñòðîåíèÿ ÿâëÿåòñÿ ñàì<br />

ïðîöåññ ãîñóäàðñòâåííûõ ðåôîðì è ñóùåñòâîâàíèå ÷óâñòâà íàöèîíàëüíîé<br />

áåëüãèéñêîé ñâÿçè ìåæäó ôëàìàíäöàìè è âàëëîíàìè ïî îòíîøåíèþ<br />

ê âíåøíåìó ìèðó, è ìîíàðõèÿ ïðè ýòîì èãðàåò íåîöåíèìóþ ðîëü,<br />

ñèìâîëèçèðóÿ åäèíñòâî Áåëüãèè.<br />

3 Îñîáî îñòðî ñòàâèëñÿ âîïðîñ îá îòðå÷åíèè êîðîëÿ Ëåîïîëüäà III ïîñëå âòîðîé<br />

ìèðîâîé âîéíû. Áåëüãèéñêîå îáùåñòâî íå ïðîñòèëî ìîíàðõó åãî íåàäåêâàòíîå ïîâåäåíèå<br />

âî âðåìÿ ôàøèñòñêîé îêêóïàöèè (âñòðå÷à ñ Ãèòëåðîì, íà êîòîðîé êîðîëü ïðîñèë î<br />

ïðîäîâîëüñòâåííîé ïîìîùè, æåëàíèå îñòàòüñÿ â îêêóïèðîâàííîé ñòðàíå). Ïî ýòîìó<br />

âîïðîñó â îáùåñòâå ïðîèçîøåë ñåðüåçíûé ðàñêîë. Ïî ðåçóëüòàòàì ðåôåðåíäóìà 1950 ã.<br />

î äîâåðèè êîðîëþ, ïî÷òè 60% âàëëîíîâ âûðàçèëè íåäîâåðèå, â òî âðåìÿ êàê ïî÷òè<br />

ñòîëüêî æå ôëàìàíäöåâ âûñêàçàëèñü çà ìîíàðõà. Óãëóáëåíèþ ïðîòèâîðå÷èé ñïîñîáñòâîâàëà<br />

òàêæå è æåíèòüáà êîðîëÿ íà äî÷åðè ôëàìàíäñêîãî ïîëèòèêà Áààñà. Äðóãèìè<br />

ñïîðíûìè ìîìåíòàìè ñòàëè âîïðîñ î øêîëüíûõ ñóáñèäèÿõ, à òàêæå ðàçíûå ïîäõîäû<br />

ê òàê íàçûâàåìîìó «åäèíîìó çàêîíó».<br />

Òàêèì îáðàçîì, â ðåçóëüòàòå ìíîãîâåêîâîãî ðàçâèòèÿ âàëëîíî-ôëàìàíäñêîãî<br />

êîíôëèêòà è íàðóøåíèÿ áàëàíñà ñèë ìåæäó Âàëëîíèåé è<br />

Ôëàíäðèåé íàñòàëà íåîáõîäèìîñòü åãî ðàçðåøåíèÿ. Äëÿ ýòîãî áûë âûáðàí<br />

ïóòü èçìåíåíèÿ ÿçûêîâîãî çàêîíîäàòåëüñòâà, êîòîðûé áûë ïðîäîëæåí<br />

íåïîñðåäñòâåííîé ôåäåðàëèçàöèåé ñòðàíû.<br />

Ïðîöåññ äåöåíòðàëèçàöèè è ôåäåðàëèçàöèè Áåëüãèè ïðîõîäèë êðàéíå<br />

ìåäëåííî è, â êîíöå êîíöîâ, ñòðàíà ïðèíÿëà ôîðìó ôåäåðàòèâíîãî<br />

ãîñóäàðñòâà.<br />

Áåëüãèéñêàÿ ìîäåëü ôåäåðàëèçìà<br />

Ñîâðåìåííàÿ Áåëüãèÿ – ýòî óíèêàëüíàÿ ôåäåðàöèÿ, ñîñòîÿùàÿ èç<br />

øåñòè íàêëàäûâàþùèõñÿ äðóã íà äðóãà ñóáúåêòîâ äâóõ òèïîâ. Âî-ïåðâûõ,<br />

ýòî ýêñòåððèòîðèàëüíûå ñîîáùåñòâà (ôðàíêîÿçû÷íîå, íèäåðëàíäîÿçû÷íîå<br />

è íåìåöêîÿçû÷íîå), à âî-âòîðûõ, ýòî òåððèòîðèàëüíûå ðåãèîíû<br />

(Âàëëîíèÿ, Ôëàíäðèÿ è Áðþññåëü-ñòîëèöà). Êàæäûé èç ñóáúåêòîâ<br />

îáëàäàåò ñâîèìè ñîáñòâåííûìè çàêîíîäàòåëüíûìè è èñïîëíèòåëüíûìè<br />

îðãàíàìè. Áåëüãèÿ îòëè÷àåòñÿ îñîáî ñëîæíîé ñèñòåìîé ãîñóäàðñòâåííîãî<br />

óïðàâëåíèÿ, â êîòîðîé äåòàëèçèðîâàíû è ó÷òåíû òðåáîâàíèÿ âñåõ<br />

ñîöèàëüíûõ è ýòíè÷åñêèõ ãðóïï.<br />

Åùå îäíîé îñîáåííîñòüþ áåëüãèéñêîé ôåäåðàòèâíîé ñèñòåìû ÿâëÿåòñÿ<br />

îòñóòñòâèå èåðàðõèè íîðì 4 . Â ðåçóëüòàòå òîãî, ÷òî çàêîíû ñîîáùåñòâ<br />

è ðåãèîíîâ èìåþò òó æå þðèäè÷åñêóþ ñèëó, ÷òî è ôåäåðàëüíûå<br />

çàêîíû, âðåìÿ îò âðåìåíè, âîçìîæíî, âîçíèêíîâåíèå êîíôëèêòîâ, êîòîðûå<br />

ðàçðåøàþòñÿ íà óðîâíå Àðáèòðàæíîãî ñóäà.<br />

Îñíîâíûå òðåáîâàíèÿ ýòíè÷åñêèõ äâèæåíèé îòðàæåíû â ðàçäåëåíèè<br />

ïîëíîìî÷èé ìåæäó ñîîáùåñòâàìè è ðåãèîíàìè. Òàê, ôëàìàíäöû ïðèäàþò<br />

áîëüøåå çíà÷åíèå ñîîáùåñòâó, âëàñòíûå ñòðóêòóðû êîòîðîãî äàæå<br />

îáúåäèíåíû ñ îðãàíàìè Ôëàìàíäñêîãî ðåãèîíà äëÿ ïðèäàíèÿ ñîîáùåñòâó<br />

áîëåå âûñîêîãî çíà÷åíèÿ. Ñ âàëëîíñêîé ñòîðîíû, íàïðîòèâ, óäåëÿåòñÿ<br />

áîëüøå âíèìàíèÿ ðåãèîíàì, à èìåííî Âàëëîíèè è Áðþññåëþ, ãäå áîëüøèíñòâî<br />

ñîñòàâëÿåò ôðàíêîÿçû÷íîå íàñåëåíèå, ÷òî èìïîíèðóåò ñòðåìëåíèÿì<br />

Âàëëîíñêîãî äâèæåíèÿ ê áîëüøåé ñàìîñòîÿòåëüíîñòè â ñîöèàëüíîýêîíîìè÷åñêîé<br />

ñôåðå. Ñëåäñòâèåì âñåãî ýòîãî ÿâèëîñü òî, ÷òî Áåëüãèÿ<br />

äå-ôàêòî ñòàëà áèïîëÿðíûì ôåäåðàëüíûì ãîñóäàðñòâîì, â êîòîðîì Ôëàìàíäñêîå<br />

ñîîáùåñòâî è Âàëëîíñêèé ðåãèîí èãðàþò ïåðâûå ðîëè.<br />

Ñóùåñòâîâàíèå îáùåáåëüãèéñêèõ ôåäåðàëüíûõ èíñòèòóòîâ âëàñòè<br />

(ôåäåðàëüíûå ïðàâèòåëüñòâî è ïàðëàìåíò) îáåñïå÷èâàåò åäèíñòâî ñòðàíû.<br />

Îñîáóþ ðîëü â Áåëüãèè èãðàåò èíñòèòóò ìîíàðõèè. Â óñëîâèÿõ âíóòðåííåé<br />

áèïîëÿðíîñòè ìîíàðõèÿ ñòàëà ãëàâíûì ãàðàíòîì åäèíñòâà ñòðàíû<br />

è ñèìâîëîì åäèíîé Áåëüãèè.<br />

4 Äðóãèìè ñëîâàìè, ïðèíöèï «ôåäåðàëüíîå ïðàâî ïîðîæäàåò ðåãèîíàëüíîå ïðàâî» â<br />

Áåëüãèè íå äåéñòâóåò.

610 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Æîîìàðò ÎÐÌÎÍÁÅÊÎÂ<br />

611<br />

Ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî ñ 1970 ã. ñîñòîèò â ðàâíîì êîëè÷åñòâå èç<br />

ôðàíêîôîíîâ è ôëàìàíäöåâ, çà âîçìîæíûì èñêëþ÷åíèåì ïðåìüåð-ìèíèñòðà.<br />

Öåíòð ñîõðàíÿåò çà ñîáîé îñíîâíûå ïîëíîìî÷èÿ, ñâÿçàííûå ñ<br />

ñóâåðåíèòåòîì è ñîëèäàðíîñòüþ (ôèíàíñîâàÿ ïîëèòèêà, àðìèÿ, îõðàíà<br />

êîðîëåâñêîé ñåìüè, íàëîãîîáëîæåíèå, ïðàâîñóäèå, ñîöèàëüíîå îáåñïå-<br />

÷åíèå, âíåøíÿÿ ïîëèòèêà, ïîìîùü ðàçâèâàþùèìñÿ ñòðàíàì, íàäçîð íàä<br />

ïîëèöèåé, çàêîíîäàòåëüñòâî â îòíîøåíèè ïðîâèíöèé è îáùèí, ñîöèàëüíàÿ<br />

çàùèòà). Òàêæå ôåäåðàëüíûé öåíòð ñîõðàíÿåò îòâåòñòâåííîñòü<br />

çà îáÿçàòåëüñòâà â ðàìêàõ Åâðîïåéñêîãî Ñîþçà è ÍÀÒÎ.<br />

Ôåäåðàëüíûå âëàñòè ñîõðàíÿþò ñâîè ïîëíîìî÷èÿ â òåõ ñôåðàõ, ãäå<br />

ñîîáùåñòâà è ðåãèîíû èìåþò íåïîëíóþ êîìïåòåíöèþ. Òàê, íàïðèìåð,<br />

ðåãèîíû îáëàäàþò ñàìîñòîÿòåëüíîñòüþ â ïðîâåäåíèè ýêîíîìè÷åñêîé<br />

ïîëèòèêè, íî öåíòð èìååò ïðàâî òðåáîâàòü îáåñïå÷åíèÿ ýêîíîìè÷åñêîãî<br />

è âàëþòíîãî åäèíñòâà ñòðàíû. Òî æå ìîæíî ñêàçàòü è ïî îòíîøåíèþ ê<br />

ýíåðãåòè÷åñêîé ïîëèòèêå. Ñíàáæåíèå ãàçîì è ýëåêòðè÷åñòâîì âõîäèò â<br />

ïîëíîìî÷èÿ ðåãèîíîâ, íî çà ôåäåðàëüíûì öåíòðîì îñòàëîñü óñòàíîâëåíèå<br />

òàðèôîâ íà ýíåðãîíîñèòåëè. ×òî êàñàåòñÿ ñîîáùåñòâ, òî õîòÿ îíè è<br />

àâòîíîìíû â âîïðîñàõ îáðàçîâàíèÿ, íî ìèíèìàëüíûå òðåáîâàíèÿ íà ïîëó÷åíèå<br />

äîêóìåíòà îá îáðàçîâàíèè óñòàíàâëèâàþò öåíòðàëüíûå âëàñòè.<br />

Ãëàâíûì çàêîíîäàòåëüíûì îðãàíîì ñòðàíû ÿâëÿåòñÿ äâóõïàëàòíûé<br />

ïàðëàìåíò, ñîñòîÿùèé èç Ñåíàòà è Ïàëàòû ïðåäñòàâèòåëåé. ßçûêîâûé<br />

ïàðèòåò ñîáëþäàåòñÿ è â ïàðëàìåíòå. Â íèæíþþ Ïàëàòó ïðåäñòàâèòåëåé<br />

ïóòåì ïðÿìîãî ãîëîñîâàíèÿ èçáèðàþòñÿ 150 äåïóòàòîâ (64 ôðàíêîÿçû÷íûõ<br />

è 86 íèäåðëàíäîÿçû÷íûõ). ×òî êàñàåòñÿ Ñåíàòà, îí ÿâëÿåòñÿ<br />

ñîâåðøåííî íåòèïè÷íûì äëÿ ôåäåðàëüíîãî ãîñóäàðñòâà âåðõíåé ïàëàòîé,<br />

òàê êàê íåëüçÿ ñêàçàòü, ÷òî â íåì äåéñòâèòåëüíî ïðåäñòàâëåíû âñå<br />

ñóáúåêòû ôåäåðàöèè. Îí èìååò ñëîæíóþ ñòðóêòóðó, ÷òî ïîçâîëÿåò åìó<br />

îäíîâðåìåííî ïðåäñòàâëÿòü èíòåðåñû ñîîáùåñòâ è ñî÷åòàòü èçáðàíèå<br />

ïóòåì ïðÿìîãî è êîñâåííîãî âñåîáùåãî ãîëîñîâàíèÿ. Ñåíàò, òàêèì îáðàçîì,<br />

ñîñòîèò èç òðåõ òèïîâ ñåíàòîðîâ:<br />

– ñåíàòîðû, èçáðàííûå ïóòåì ïðÿìîãî âñåîáùåãî ãîëîñîâàíèÿ ôðàíöóçñêèì<br />

(10) è ôëàìàíäñêèì (25) ñîîáùåñòâàìè;<br />

– ñåíàòîðû, èçáðàííûå ñîâåòàìè, êàæäîãî èç òðåõ ñîîáùåñòâ (10<br />

ôðàíêîÿçû÷íûõ, 10 íèäåðëàíäîÿçû÷íûõ è 1 íåìåöêîÿçû÷íûé);<br />

– ñåíàòîðû, íàçíà÷åííûå ïóòåì êîîïòàöèè (6 íèäåðëàíäîÿçû÷íûõ è<br />

4 ôðàíêîÿçû÷íûõ).<br />

Òàêèì îáðàçîì, â öåëîì, âåðõíÿÿ ïàëàòà áåëüãèéñêîãî ïàðëàìåíòà ñîñòîèò<br />

èç 71 ñåíàòîðà. Ýòà ïàðëàìåíòñêàÿ ñèñòåìà óñòðîåíà òàêèì îáðàçîì,<br />

÷òîáû ñïîñîáñòâîâàòü áîëüøåé ïîëèòè÷åñêîé ñòàáèëüíîñòè: ôåäåðàëüíîå<br />

ïðàâèòåëüñòâî îòâåòñòâåííî òîëüêî ïåðåä Ïàëàòîé<br />

ïðåäñòàâèòåëåé.<br />

Îäíàêî òàêîé ñèñòåìå îñòàëîñü ïðîñóùåñòâîâàòü íåäîëãî. 26 àïðåëÿ<br />

2002 ã. ïðàâèòåëüñòâî è îñíîâíûå ïîëèòè÷åñêèå ïàðòèè ïîäïèñàëè ñîãëà-<br />

øåíèå î ðåôîðìèðîâàíèè çàêîíîäàòåëüíûõ îðãàíîâ ñòðàíû 5 . Ýòî ñîãëàøåíèå<br />

óæå ïîëó÷èëî îäîáðåíèå ïàðëàìåíòà, è ïîñëåäíèå ïàðëàìåíòñêèå<br />

âûáîðû 18 ìàÿ 2003 ã. áûëè ïðîâåäåíû ñîãëàñíî íîâûì ïîëîæåíèÿì.<br />

Äàííîå ñîãëàøåíèå ïî ðåôîðìèðîâàíèþ èçáèðàòåëüíîé ñèñòåìû<br />

ÿâëÿåòñÿ î÷åðåäíûì – ïÿòûì – ýòàïîì ïðîöåññà ôåäåðàëèçàöèè áåëüãèéñêîãî<br />

ãîñóäàðñòâà.<br />

Ñîãëàñíî ïîëîæåíèÿì ýòîãî ñîãëàøåíèÿ âåðõíÿÿ ïàëàòà ïàðëàìåíòà<br />

– Ñåíàò áóäåò ñîñòîÿòü èç 70 ñåíàòîðîâ (35 íèäåðëàíäîÿçû÷íûõ è 35<br />

ôðàíêîÿçû÷íûõ, âêëþ÷àÿ ïðåäñòàâèòåëÿ íåìåöêîÿçû÷íîãî ñîîáùåñòâà).<br />

Ñåíàòîðû íàçíà÷àþòñÿ ñîîòâåòñòâåííî Ôëàìàíäñêèì è Ôðàíöóçñêèì<br />

ñîîáùåñòâàìè. Åùå îäíèì íîâøåñòâîì ñòàëî ââåäåíèå îáÿçàòåëüíîãî<br />

ïîëîæåíèÿ î òîì, ÷òî â êàæäîé ÿçûêîâîé ãðóïïå Ñåíàòà íå äîëæíî áûòü<br />

áîëåå 2/3 ïðåäñòàâèòåëåé îäíîãî è òîãî æå ïîëà. Ñíà÷àëà ðåøåíèÿ ïðèíèìàþòñÿ<br />

íà óðîâíå êàæäîé ÿçûêîâîé ãðóïïû 2/3 ãîëîñîâ, çàòåì âñåì<br />

Ñåíàòîì, òàêæå êâàëèôèöèðîâàííûì áîëüøèíñòâîì.<br />

Ê òîìó æå ðàñøèðèëèñü ïîëíîìî÷èÿ Ñåíàòà: ê ïðåæíèì äîáàâèëèñü<br />

íåïîñðåäñòâåííàÿ èíèöèàòèâà èçìåíåíèÿ êîíñòèòóöèè, âíåñåíèå çàêîíîïðîåêòîâ,<br />

êàñàþùèõñÿ ñòàòóñà ñîîáùåñòâ è ðåãèîíîâ, èõ êîìïåòåíöèé,<br />

à òàêæå äåÿòåëüíîñòè Àðáèòðàæíîãî ñóäà, êîòîðûé, ñîãëàñíî ïîëîæåíèÿì<br />

íîâîãî ñîãëàøåíèÿ, ïåðåèìåíîâûâàåòñÿ â Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä.<br />

×òî êàñàåòñÿ Ïàëàòû ïðåäñòàâèòåëåé, òî îíà ðàñøèðÿåòñÿ äî 200 ÷ëåíîâ,<br />

èç êîòîðûõ 150, êàê è ïðåæäå, èçáèðàþòñÿ ïóòåì ïðÿìûõ âûáîðîâ<br />

ïî èçáèðàòåëüíûì îêðóãàì. Îñòàëüíûå 50 äåïóòàòîâ èçáèðàþòñÿ ïî<br />

îáùåíàöèîíàëüíûì ñïèñêàì, ðàçäåëåííûì ïî ÿçûêîâîìó ïðèíöèïó. Èç<br />

ýòèõ 50 íàðîäíûõ èçáðàííèêîâ 30 äîëæíû áûòü íèäåðëàíäîÿçû÷íûìè<br />

è 20 ôðàíêîÿçû÷íûìè. Ê òîìó æå êàíäèäàòàì ðàçðåøàåòñÿ âûäâèãàòü<br />

ñâîè êàíäèäàòóðû êàê ïî îáùåíàöèîíàëüíîìó ñïèñêó, òàê è ïî èçáèðàòåëüíûì<br />

îêðóãàì. Òàêèì îáðàçîì, âî âòîðîé ïàëàòå ïàðëàìåíòà áóäóò<br />

ïðåäñòàâëåíû êàê èíòåðåñû ðàçëè÷íûõ ïîëèòè÷åñêèõ ñèë, òàê è èíòåðåñû<br />

ñîîáùåñòâ è ðåãèîíîâ.<br />

 ðåçóëüòàòå ôåäåðàëèçàöèè Áåëüãèè áûëè ñîçäàíû ýêñòåððèòîðèàëüíûå<br />

ñîîáùåñòâà è òåððèòîðèàëüíûå ðåãèîíû. Ñîçäàíèå êàæäîãî èç<br />

íèõ îòâå÷àëî òðåáîâàíèÿì ñîîòâåòñòâåííî ôðàíêîôîíîâ è ôëàìàíäöåâ.<br />

Êîìïåòåíöèè ñîîáùåñòâ ïîäðîáíî ðàñïèñàíû âî âòîðîì ðàçäåëå ÷åòâåðòîé<br />

ãëàâû êîíñòèòóöèè. Òàê, ïîëíîìî÷èÿ ñîîáùåñòâ âêëþ÷àþò â ñåáÿ<br />

âîïðîñû êóëüòóðû, îáðàçîâàíèÿ, ñîöèàëüíûé áëîê âîïðîñîâ (çäðàâîîõðàíåíèå,<br />

ñîöèàëüíàÿ ïîääåðæêà, çàùèòà èíòåðåñîâ ìîëîäåæè, ïîìîùü<br />

èììèãðàíòàì è ïð.), èñïîëüçîâàíèå ÿçûêîâ â àäìèíèñòðàòèâíûõ âîïðîñàõ,<br />

îáó÷åíèè, ñîöèàëüíûõ îòíîøåíèÿõ ìåæäó ðàáîòîäàòåëåì è ïåðñîíàëîì.<br />

À â êîìïåòåíöèþ ðåãèîíîâ âõîäÿò òàêèå ñôåðû, êàê: ýêîíîìèêà,<br />

5 Äîñüå ïî ðåôîðìèðîâàíèþ èçáèðàòåëüíîé è çàêîíîäàòåëüíîé ñèñòåìû Áåëüãèè íà<br />

îôèöèàëüíîì ñàéòå ãàçåòû «De Standaard» http://www.standaard.be.

612 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Æîîìàðò ÎÐÌÎÍÁÅÊÎÂ<br />

613<br />

ïðîáëåìû çàíÿòîñòè, ñåëüñêîå õîçÿéñòâî, âîäîñíàáæåíèå, îáåñïå÷åíèå<br />

íóæäàþùèõñÿ æèëûì ôîíäîì, îáùåñòâåííûå ðàáîòû, ýíåðãîñíàáæåíèå,<br />

òðàíñïîðò, îõðàíà îêðóæàþùåé ñðåäû, îáóñòðîéñòâî òåððèòîðèè,<br />

ãðàäîñòðîèòåëüñòâî, ìåæäóíàðîäíàÿ òîðãîâëÿ, êîíòðîëü íàä äåÿòåëüíîñòüþ<br />

ïðîâèíöèé è êîììóí, íàó÷íûå ðàçðàáîòêè, êàñàòåëüíî âñåõ ñôåð,<br />

íàõîäÿùèõñÿ â êîìïåòåíöèè ðåãèîíîâ.<br />

Ìåæäóíàðîäíîå ñîòðóäíè÷åñòâî, âêëþ÷àÿ çàêëþ÷åíèå äîãîâîðîâ ïî<br />

âîïðîñàì, âõîäÿùèì â êîìïåòåíöèþ ñîîáùåñòâ, òàêæå âõîäèò â êîìïåòåíöèþ<br />

ðåãèîíîâ. Ñèñòåìà âíóòðåííåãî ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà<br />

î÷åíü ñëîæíà è ìîæåò ïðèâåñòè ê çàêëþ÷åíèþ èäåíòè÷íûõ äîãîâîðîâ.<br />

Ïîýòîìó âàæíî òàêîå ïîëîæåíèå, ïðè êîòîðîì ïðàâèòåëüñòâà ñîîáùåñòâ<br />

äîëæíû èíôîðìèðîâàòü êîðîëÿ è åãî ìèíèñòðà î íàìåðåíèè íà÷àòü ïåðåãîâîðû<br />

ïî çàêëþ÷åíèþ îïðåäåëåííîãî ìåæäóíàðîäíîãî äîãîâîðà. Ïî çàâåðøåíèè<br />

ïåðåãîâîðîâ â òå÷åíèå 30 äíåé Ñîâåò ìèíèñòðîâ ìîæåò ïðèîñòàíîâèòü<br />

ýòó ïðîöåäóðó. Òàêîé ìåõàíèçì ïîçâîëÿåò öåíòðó ïðåäîòâðàòèòü<br />

çàêëþ÷åíèå ìåæäóíàðîäíîãî äîãîâîðà, ãëóáîêî ïðîòèâîðå÷àùåãî âíåøíåé<br />

ïîëèòèêå ñòðàíû.  ñëó÷àå çàêëþ÷åíèÿ òàêîãî äîãîâîðà ïðàâèòåëüñòâî<br />

ñòðàíû íåïîñðåäñòâåííî îáÿçàíî âûïîëíÿòü äîãîâîð, çàêëþ÷åííûé<br />

ñîîáùåñòâàìè. Äëÿ îáåñïå÷åíèÿ íåîáõîäèìîé êîîðäèíàöèè â îáëàñòè<br />

åäèíîé âíåøíåé ïîëèòèêè áûëà ñîçäàíà Ìåæìèíèñòåðñêàÿ êîíôåðåíöèÿ<br />

ïî âíåøíåé ïîëèòèêå. Åùå îäíîé ìåðîé êîíòðîëÿ ÿâëÿåòñÿ ïîëîæåíèå î<br />

òîì, ÷òî âñå ìåæäóíàðîäíûå äîãîâîðû, çàêëþ÷àåìûå áåëüãèéñêèìè ôåäåðàëüíûìè<br />

åäèíèöàìè, äîëæíû áûòü îäîáðåíû âñåìè ïàðëàìåíòàìè.<br />

Òàêæå áåëüãèéñêèå ñîîáùåñòâà è ðåãèîíû èìåþò ïðàâî ïî î÷åðåäè ïðåäñòàâëÿòü<br />

Áåëüãèþ â öåëîì â Ñîâåòå Ìèíèñòðîâ Åâðîïåéñêîãî Ñîþçà ïðè<br />

ðåøåíèè âîïðîñîâ, îòíîñÿùèõñÿ ê ñôåðå èõ êîìïåòåíöèè.<br />

Ñîîáùåñòâà è ðåãèîíû îáëàäàþò ñâîèìè ñîáñòâåííûìè îðãàíàìè<br />

ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè – ñîâåòàìè è ïðàâèòåëüñòâàìè. Ôðàíöóçñêîå<br />

ñîîáùåñòâî îñóùåñòâëÿåò ñâîè ïîëíîìî÷èÿ â âàëëîíñêèõ ïðîâèíöèÿõ<br />

è Áðþññåëå. Ôëàìàíäñêîå ñîîáùåñòâî êîìïåòåíòíî âî ôëàìàíäñêèõ<br />

ïðîâèíöèÿõ è Áðþññåëå. Ôëàìàíäöû, äëÿ êîòîðûõ, äåëåíèå íà ñîîáùåñòâà<br />

ïðåäñòàâëÿåòñÿ áîëåå ïðàâèëüíûì, îáúåäèíèëè îðãàíû óïðàâëåíèÿ<br />

ñîîáùåñòâà è ðåãèîíà. Òàêèì îáðàçîì, ïðàâèòåëüñòâî è ñîâåò Ôëàìàíäñêîãî<br />

ñîîáùåñòâà ÿâëÿþòñÿ îäíîâðåìåííî ïðàâèòåëüñòâîì è<br />

ñîâåòîì Ôëàìàíäñêîãî ðåãèîíà. Òåíäåíöèÿ ê îáúåäèíåíèþ íàìåòèëàñü<br />

åùå â ñåðåäèíå 70-õ ãã. ïðîøëîãî âåêà. Íåìåöêîÿçû÷íîå ñîîáùåñòâî æå<br />

îáëàäàåò ïîëíîìî÷èÿìè â 9 îáùèíàõ âàëëîíñêîé ïðîâèíöèè Ëüåæ.<br />

Íà òåððèòîðèè Áðþññåëÿ (÷òîáû çàâóàëèðîâàòü ôëàìàíäñêóþ óñòóïêó,<br />

îíà îôèöèàëüíî íàçûâàåòñÿ «Áðþññåëüñêèé ñòîëè÷íûé ðåãèîí», à íå<br />

ïðîñòî ðåãèîí) ïðîæèâàþò äâà ñîîáùåñòâà: Ôëàìàíäñêîå è Ôðàíöóçñêîå.<br />

Êàæäîå èç íèõ ïîëíîìî÷íî ñàìîñòîÿòåëüíî ðåøàòü âîïðîñû, ñâÿçàííûå<br />

ñ æèçíüþ ëèö, ñîñòàâëÿþùèõ äàííîå ñîîáùåñòâî. Òàê, ñîîáùåñòâà<br />

èìåþò ñîáñòâåííóþ ñèñòåìó îáðàçîâàíèÿ, ñîáñòâåííûå êóëüòóðíûå öåí-<br />

òðû, ñîáñòâåííûå áèáëèîòåêè – è âñå ýòî íà ñâîåì ÿçûêå. Îíè äîëæíû<br />

ñîâìåñòíî óïðàâëÿòü Áðþññåëüñêèì ðåãèîíîì. Â èíñòèòóöèîíàëüíîì îòíîøåíèè<br />

ýòî îñóùåñòâëÿåòñÿ ñëåäóþùèì îáðàçîì. Íàñåëåíèå Áðþññåëÿ<br />

ïðÿìûì ãîëîñîâàíèåì èçáèðàåò áðþññåëüñêèé Ñòîëè÷íûé ñîâåò, êîòîðûé<br />

ÿâëÿåòñÿ îáëàñòíûì ïàðëàìåíòîì. Ïðè ýòîì èçáèðàòåëþ ïðåäëàãàþòñÿ<br />

îäíîÿçû÷íûå ñïèñêè êàíäèäàòîâ ëèáî íà ôðàíöóçñêîì, ëèáî íà íèäåðëàíäñêîì<br />

ÿçûêå. Ñîãëàñíî ýòîìó ïðèíöèïó èçáèðàòåëü ñâîáîäíî<br />

âûáèðàåò ÿçûê. Òàêèì îáðàçîì, îòñóòñòâóåò ñóáíàöèîíàëüíîñòü èëè îáùàÿ<br />

íàöèîíàëüíîñòü, ïðè êîòîðîé íàäî áûëî áû ñïåöèàëüíî ðåãèñòðèðîâàòü,<br />

êòî ê êàêîìó ÿçûêîâîìó ñîîáùåñòâó ïðèíàäëåæèò.<br />

Èòàê, Ñòîëè÷íûé ñîâåò, ñîñòîÿùèé èç 75 ÷ëåíîâ è ñôîðìèðîâàííûé<br />

íà îñíîâå ñâîáîäíûõ âûáîðîâ, àâòîìàòè÷åñêè ñîñòîèò èç äâóõ ÿçûêîâûõ<br />

ãðóïï. Îáû÷íî â ñîñòàâå Ñîâåòà íàñ÷èòûâàåòñÿ 10-12 íèäåðëàíäîÿçû÷íûõ<br />

è 63-65 ôðàíêîÿçû÷íûõ ïðåäñòàâèòåëÿ, êîòîðûå è ôîðìèðóþò<br />

ñîîòâåòñòâóþùèå ÿçûêîâûå ãðóïïû.<br />

Ñîâåò èçáèðàåò ïðàâèòåëüñòâî èç ïÿòè ÷ëåíîâ. Äâîå èç íèõ äîëæíû<br />

ïðåäñòàâëÿòü íèäåðëàíäñêóþ ÿçûêîâóþ ãðóïïó, äâîå – ôðàíöóçñêóþ, à<br />

ïðåäñåäàòåëü (îáû÷íî ôðàíêîôîí) âûáèðàåòñÿ áîëüøèíñòâîì ãîëîñîâ<br />

â îáåèõ ãðóïïàõ. Ðåøåíèÿ ïðàâèòåëüñòâà ïðèíèìàþòñÿ íà îñíîâå êîíñåíñóñà,<br />

÷òî ïîçâîëÿåò èñïîëüçîâàòü àäìèíèñòðàòèâíûé íàæèì äëÿ ïðåäîòâðàùåíèÿ<br />

îáîñòðåíèÿ êîíôëèêòîâ. Äåñÿòèëåòíèé îïûò ôóíêöèîíèðîâàíèÿ<br />

ýòîé ñèñòåìû ïîêàçûâàåò, ÷òî îíà äåéñòâèòåëüíî ýôôåêòèâíà.<br />

Îáå ÿçûêîâûå ãðóïïû ñîáèðàþòñÿ òàêæå è îòäåëüíî è îáðàçóþò ñîîòâåòñòâåííî<br />

ôëàìàíäñêóþ è ôðàíöóçñêóþ êîìèññèè ñîîáùåñòâà. Êîìèññèè<br />

îñóùåñòâëÿþò ïîëíîìî÷èÿ ñîîáùåñòâ. Êîìèññèè ñîîáùåñòâà<br />

óïðàâëÿþò ó÷ðåæäåíèÿìè ñîîáùåñòâ â ñòîëèöå. Êîìèññèè Ôðàíöóçñêîãî<br />

è Ôëàìàíäñêîãî ñîîáùåñòâ ñîñòîÿò êàæäàÿ èç òðåõ ÷ëåíîâ (ïî äâà<br />

÷ëåíà Áðþññåëüñêîãî Ñîâåòà è ïî îäíîìó ïðåäñòàâèòåëþ èç Ñîâåòà ñîîòâåòñòâóþùåãî<br />

ñîîáùåñòâà). Îáå êîìèññèè îáðàçóþò Îáùóþ êîìèññèþ<br />

ñîîáùåñòâ, êîòîðàÿ ïî ñâîåìó ñîñòàâó ñîâïàäàåò ñ Ñîâåòîì Áðþññåëüñêîãî<br />

ðåãèîíà. Êîìèññèè èìåþò òàêæå ïðàâèòåëüñòâî (îôèöèàëüíî<br />

îíî íàçûâàåòñÿ êîëëåãèåé), êîòîðîå ïðîñòî ñîñòîèò èç áðþññåëüñêèõ<br />

ñòîëè÷íûõ ìèíèñòðîâ ñ ñîîòâåòñòâóþùèì ðàçäåëåíèåì ÿçûêîâ. Äâå êîëëåãèè<br />

îáðàçóþò Îáúåäèíåííóþ êîëëåãèþ, êîòîðàÿ îñóùåñòâëÿåò âçàèìîäåéñòâèå<br />

ôðàíêîôîíîâ è ôëàìàíäöåâ â Áðþññåëå, çàíèìàåòñÿ âûðàáîòêîé<br />

èíèöèàòèâ íà êóëüòóðíîì óðîâíå. Òàêèì îáðàçîì, îáà ñîîáùåñòâà<br />

ïîëüçóþòñÿ îïðåäåëåííîé àâòîíîìèåé, èõ ïàðàëëåëüíîå ñóùåñòâîâàíèå<br />

è èõ ðàçëè÷èÿ ôîðìàëüíî ïðèçíàþòñÿ, è îíè ìîãóò íàéòè ñïîñîá äëÿ<br />

ñîâìåñòíîãî óïðàâëåíèÿ ãîðîäîì.<br />

Ñòàòóñ Áðþññåëÿ î÷åíü ñëîæåí è îêîí÷àòåëüíî íå îïðåäåëåí. Èìåííî<br />

Áðþññåëü íå îäèí ðàç ñòàíîâèëñÿ êàìíåì ïðåòêíîâåíèÿ â ïðîöåññå<br />

ôåäåðàëèçàöèè ñòðàíû, è â íûíåøíåå âðåìÿ ïðîáëåìà Áðþññåëÿ ñ÷èòàåòñÿ<br />

îäíîé èç ñàìûõ òðóäíîðàçðåøèìûõ. Ýòîò êîíôëèêò óñóãóáëÿåòñÿ

614 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Æîîìàðò ÎÐÌÎÍÁÅÊÎÂ<br />

615<br />

åùå è ñòîëè÷íûì ñòàòóñîì ãîðîäà, è åãî òåððèòîðèàëüíûì ðàñïîëîæåíèåì<br />

(âî Ôëàíäðèè).<br />

Ïðè íàëè÷èè òàêîé ñëîæíîé ñèñòåìû ôóíêöèîíèðîâàíèÿ èíñòèòóòîâ<br />

âëàñòè âíóòðè ãîñóäàðñòâà íåèçáåæíû êîíôëèêòû èíòåðåñîâ è êîìïåòåíöèé.<br />

Âñëåäñòâèå îòñóòñòâèÿ èåðàðõèè ïðàâîâûõ íîðì, äåêðåòû (çàêîíû)<br />

ñîîáùåñòâ è ðåãèîíîâ èìåþò òó æå þðèäè÷åñêóþ ñèëó, ÷òî è<br />

ôåäåðàëüíûå çàêîíû, ÷òî òàêæå ïîðîæäàåò ðàçíîãëàñèÿ ìåæäó îðãàíàìè<br />

âëàñòè. Óðåãóëèðîâàíèå êîíôëèêòîâ, îòíîñÿùèõñÿ ê ðàçäåëó êîìïåòåíöèè,<br />

ïðîèñõîäèò â Àðáèòðàæíîì ñóäå, à êîíôëèêòîâ èíòåðåñîâ – â<br />

Ñîãëàñèòåëüíîì êîìèòåòå.<br />

Îñîáî âàæíî ðåãóëèðîâàíèå ôèíàíñèðîâàíèÿ ñîîáùåñòâ è ðåãèîíîâ.<br />

Ôèíàíñèðîâàíèå ñóáúåêòîâ ñòðîèòñÿ íà ïðèíöèïàõ ôèíàíñîâîé îòâåòñòâåííîñòè<br />

(ñîîáùåñòâà è ðåãèîíû äîëæíû îáåñïå÷èâàòü ñáàëàíñèðîâàííîñòü<br />

ìåæäó ñâîèìè ðàñõîäàìè è ôèíàíñîâûìè ñðåäñòâàìè) è ñîëèäàðíîñòè<br />

ìåæäó ðåãèîíàìè âíóòðè ãîñóäàðñòâà. Èçâåñòíû òðè òèïà<br />

ôèíàíñîâûõ ðåñóðñîâ:<br />

– ñîáñòâåííûå íåíàëîãîâûå äîõîäû ñîîáùåñòâ è ðåãèîíîâ;<br />

– ðåãèîíàëüíûå íàëîãè è âîçâðàò öåíòðàëüíûì ãîñóäàðñòâîì ÷àñòè<br />

íàëîãà íà ôèçè÷åñêèõ ëèö;<br />

– ñðåäñòâà, âûäåëÿåìûå â ðàìêàõ íàöèîíàëüíîé ñîëèäàðíîñòè (ôèíàíñîâàÿ<br />

ïîìîùü Ôëàíäðèè è Âàëëîíèè).<br />

Òàêèì îáðàçîì, ñîîáùåñòâà è ðåãèîíû ïîëó÷àþò â ñâîå ðàñïîðÿæåíèå<br />

îêîëî 45% íàöèîíàëüíîãî áþäæåòà 6 . ×òî êàñàåòñÿ èñïîëüçîâàíèÿ<br />

ìåõàíèçìà íàöèîíàëüíîé ñîëèäàðíîñòè, òî îí ïîçâîëÿåò ðåøàòü ñïåöèôè÷åñêèå<br />

ïðîáëåìû Âàëëîíèè è Áðþññåëÿ, õîòÿ ôëàìàíäöû óæå íå ðàç<br />

ïðîòåñòîâàëè ïðîòèâ òîãî, ÷òîáû «êîðìèòü» ôðàíêîôîíîâ.<br />

Áåëüãèéñêèé ôåäåðàëèçì ïðèâåë ê î÷åíü ñëîæíîé èíñòèòóöèîíàëüíîé<br />

ñèñòåìå. Ïîñëå ïðîâåäåííûõ ðåôîðì ôëàìàíäñêàÿ ÷àñòü îáëàäàåò<br />

èíñòèòóöèîíàëüíûì åäèíñòâîì, â òî âðåìÿ êàê ôðàíêîÿçû÷íàÿ ÷àñòü<br />

ðàçäåëåíà, õîòÿ áîëüøîå êîëè÷åñòâî èíñòèòóòîâ ïîçâîëèëî ôðàíêîôîíàì<br />

ñîçäàòü ïðîòèâîâåñ ôëàìàíäñêîìó áîëüøèíñòâó. Òàêèì îáðàçîì,<br />

ôðàíêîÿçû÷íîå íàñåëåíèå íàñòàèâàåò íà ñîõðàíåíèè ñòàòóñ-êâî, òîãäà<br />

êàê ôëàìàíäöû õîòåëè áû çàìåíèòü óñòðîéñòâî Áåëüãèè, ïîäåëèâ åå íà<br />

äâà îñíîâíûõ ñîîáùåñòâà: ôëàìàíäñêîå è ôðàíöóçñêîå. Â èòîãå, ýòîò<br />

ïðîöåññ ìîæåò ïðèâåñòè ê ñîçäàíèþ áåëüãèéñêîé ôåäåðàöèè, ïðàêòè-<br />

÷åñêè ñîñòîÿùåé èç äâóõ íåçàâèñèìûõ ÷àñòåé, êîòîðûå îñóùåñòâëÿëè<br />

áû ñîâìåñòíûé êîíòðîëü íàä Áðþññåëåì, ïîòåðÿâøèì ñòàòóñ ðåãèîíà.<br />

×òî êàñàåòñÿ ïåðåäà÷è ïîëíîìî÷èé, ôåäåðàëüíûå âëàñòè âåäóò ñåáÿ<br />

îñòîðîæíî è ïîêà íå ðåøàþòñÿ äîâåñòè ïðîöåññ ôåäåðàëèçàöèè äî ëîãè÷åñêîãî<br />

çàâåðøåíèÿ, çàáîòÿñü î íàöèîíàëüíîé ñîëèäàðíîñòè. Îíè ñî-<br />

6 Alen A., Ergec R. Het federale Belgie na de vierde Staatshervorming van 1993. Brussel,<br />

1994. P. 34.<br />

õðàíèëè çà ñîáîé îñîáî âàæíûå ïîëíîìî÷èÿ òàêèå, êàê ôèñêàëüíàÿ ïîëèòèêà<br />

è ñîöèàëüíîå îáåñïå÷åíèå. Ôëàìàíäöû òðåáóþò ïåðåäà÷è ýòèõ<br />

êîìïåòåíöèé ñóáúåêòàì ôåäåðàöèè, òîãäà êàê âàëëîíû íàñòðîåíû ïðîòèâ<br />

ýòîãî, òàê êàê ñ÷èòàþò, ÷òî ïîñëå ýòîãî áóäåò óòðà÷åí ñìûñë ñóùåñòâîâàíèÿ<br />

áåëüãèéñêîãî ãîñóäàðñòâà. Òàêèì îáðàçîì, ó÷èòûâàÿ åùå è<br />

ðàçíèöó â òåìïàõ ðàçâèòèÿ, âåëèêà îïàñíîñòü òîãî, ÷òî âîçíèêíåò Áåëüãèÿ<br />

«äâóõ ñêîðîñòåé»: ñ îäíîé ñòîðîíû – ëèáåðàëüíàÿ ôëàìàíäñêàÿ Áåëüãèÿ,<br />

ñ äðóãîé – áîëåå ýòàòèñòñêàÿ âàëëîíñêàÿ Áåëüãèÿ.<br />

Îñîáåííîñòè ïðîöåññà äàëüíåéøåé ôåäåðàëèçàöèè â Áåëüãèè<br />

Ãîâîðÿ îá îñîáåííîñòÿõ âíóòðèáåëüãèéñêîãî êîíôëèêòà, íåîáõîäèìî<br />

âûäåëèòü ñëåäóþùèå:<br />

Îáúåäèíÿþùàÿ ðîëü ìîíàðõèè. Ìîíàðõèÿ â ëèöå ñåìüè Ñàêñåí-Êîáóðã-Ãîòòîâ<br />

ñòàëà ñèìâîëîì åäèíñòâà ñòðàíû. Âàëëîíû è ôëàìàíäöû<br />

áîãîòâîðÿò «åäèíñòâåííîãî áåëüãèéöà» ñòðàíû – êîðîëÿ Àëüáåðòà. Àâòîðèòåò<br />

è ðåïóòàöèÿ ãëàâû ãîñóäàðñòâà è âñåãî êîðîëåâñêîãî äîìà áåçóñëîâíî<br />

ÿâëÿþòñÿ îäíèì èç âàæíåéøèõ ôàêòîðîâ åäèíñòâà íàöèè.<br />

Ïîëèòè÷åñêîå ðàçðåøåíèå êîíôëèêòà. Ýòî îäíà èç âàæíåéøèõ ÷åðò<br />

ôåäåðàëèçàöèè ñòðàíû. Åùå â XIX â. óäàëîñü ïåðåâåñòè óðåãóëèðîâàíèå<br />

íà ïîëèòè÷åñêèé óðîâåíü, ïðåâðàòèâ, íàöèîíàëüíûå äâèæåíèÿ â<br />

ïîëèòè÷åñêèå. Ýòîìó ïðèíöèïó áåëüãèéöû âåðíû è ñåãîäíÿ. Ðàññìàòðèâàÿ<br />

ðàçëè÷íûå àñïåêòû äîïîëíèòåëüíîãî óðåãóëèðîâàíèÿ, ïîäïèñûâàþòñÿ<br />

ñîãëàøåíèÿ ìåæäó ïîëèòè÷åñêèìè ïàðòèÿìè êàñàòåëüíî òîãî èëè<br />

èíîãî âîïðîñà. Ïîçäíåå òàêîå ñîãëàøåíèå âûíîñèòñÿ íà óòâåðæäåíèå â<br />

ïàðëàìåíò, è â ñëó÷àå ïðèíÿòèÿ, îáðåòàåò çàêîííóþ ñèëó.<br />

Ðàâíîïðàâíûé ñòàòóñ îáåèõ ýòíè÷åñêèõ ãðóïï.  îòëè÷èè îò äðóãèõ<br />

âíóòðåííèõ íàöèîíàëüíûõ êîíôëèêòîâ, àêòîðàìè â áåëüãèéñêîì ñëó÷àå<br />

âûñòóïàþò äâà ðàâíûõ ýòíîñà – âàëëîíû è ôëàìàíäöû, ÷òî îïðåäåëÿåò<br />

ñàì õàðàêòåð êîíôëèêòà è ïðîöåññà óðåãóëèðîâàíèÿ. Ðàâíîïðàâèå äâóõ<br />

íàðîäíîñòåé ïîçâîëÿåò ïðîâîäèòü ïðîöåññ ðåôîðìèðîâàíèÿ ñ ðàâíûì<br />

ó÷åòîì ïðåòåíçèé è òðåáîâàíèé îáåèõ ñòîðîí.  ðåçóëüòàòå ìîæåò áûòü<br />

ïðèíÿòî êîìïðîìèññíîå ðåøåíèå, óäîâëåòâîðÿþùåå âñå çàèíòåðåñîâàííûå<br />

ñòîðîíû, ëèáî àáñîëþòíî íîâûé ïîäõîä ê ïðîáëåìå (íàïðèìåð, îáîþäíîå<br />

ñîãëàñèå âûéòè èç ôåäåðàöèè è ñîçäàòü 2 íîâûõ íåçàâèñèìûõ<br />

ãîñóäàðñòâà-íàöèè).<br />

Ìèðíûé è äåìîêðàòè÷åñêèé õàðàêòåð ïðîöåññà ðåôîðìèðîâàíèÿ. Íà<br />

ïðîòÿæåíèè âåêîâ âàëëîíî-ôëàìàíäñêèé êîíôëèêò íè ðàçó íå ïåðåõîäèë<br />

â «ãîðÿ÷óþ» ñòàäèþ. Êîíôëèêò ñîõðàíÿëñÿ ëèøü íà óðîâíå âçàèìíûõ<br />

ïðåòåíçèé. Ðåôîðìû ïðîâîäèëèñü â äóõå äåìîêðàòè÷åñêèõ öåííîñòåé<br />

è ïðîãðåññèâíûõ èäåé.<br />

Ìíîãîýòàïíîñòü è ïîñòåïåííîñòü ïðîöåññà ðåôîðìèðîâàíèÿ. Âîçìîæíî<br />

ýòî ñàìûé áîëüøîé ïëþñ âñåãî ïðîöåññà ôåäåðàëèçàöèè. Îáäóìàííîñòü<br />

øàãîâ è ïðèíÿòèå âî âíèìàíèå âñåõ òî÷åê çðåíèÿ ñòàëî çàëî

616 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Æîîìàðò ÎÐÌÎÍÁÅÊÎÂ<br />

617<br />

ãîì óñïåõà áåëüãèéñêèõ ðåôîðìàòîðîâ.<br />

Óðåãóëèðîâàíèå ïóòåì èçìåíåíèÿ ÿçûêîâîãî çàêîíîäàòåëüñòâà. Â<br />

ðåçóëüòàòå àêòèâíîé äåÿòåëüíîñòè íàöèîíàëüíûõ äâèæåíèé, íà÷èíàÿ ñî<br />

âòîðîé ïîëîâèíû XIX â., ïðèíèìàëèñü çàêîíû, ðåãóëèðóþùèå èñïîëüçîâàíèå<br />

ÿçûêîâ â ðàçëè÷íûõ ñôåðàõ äåÿòåëüíîñòè èíäèâèäà. Ýòî ïîèñòèíå<br />

ñòàëî íàõîäêîé â ñëó÷àå Áåëüãèè, õîòÿ ñðàçó ïîñëå ïðèîáðåòåíèÿ<br />

ñòðàíîé íåçàâèñèìîñòè èíîãî ïóòè è íå ïðåäâèäåëîñü.<br />

Äåòàëèçèðîâàííûé ïîäõîä ê ðåôîðìå. Â ïðîöåññå ðåôîðìèðîâàíèÿ<br />

ó÷èòûâàëèñü ìàëåéøèå òðåáîâàíèÿ è ïðåòåíçèè ñòîðîí.  ðåçóëüòàòå â<br />

Áåëüãèè ñîçäàíà ñëîæíåéøàÿ ñèñòåìà ãîñóäàðñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ (â<br />

ñòðàíå 6 ïàðëàìåíòîâ!). Îñîáåííî ýòî íàãëÿäíî ïðè ðàññìîòðåíèè ñòàòóñà<br />

Áðþññåëÿ.<br />

Îñîáàÿ ðîëü íàöèîíàëüíûõ äâèæåíèé. Ñôîðìèðîâàííûå â XIX â. íàöèîíàëüíûå<br />

äâèæåíèÿ – Ôëàìàíäñêîå è Âàëëîíñêîå – ñòàëè îñíîâíûìè<br />

íîñèòåëÿìè èäåé ðåôîðìèðîâàíèÿ ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà ïóòåì<br />

èçìåíåíèÿ ÿçûêîâîãî çàêîíîäàòåëüñòâà. Èìåííî áëàãîäàðÿ äåÿòåëüíîñòè<br />

äâèæåíèé ïðîáëåìà ýòíèêî-ëèíãâèñòè÷åñêèõ ïðîòèâîðå÷èé âñåãäà èìåëà<br />

ïðèîðèòåòíîå çíà÷åíèå âî âíóòðåííåé ïîëèòè÷åñêîé æèçíè ñòðàíû.<br />

Îñíîâíûå ïðîáëåìû ïðîöåññà ôåäåðàëèçàöèè â Áåëüãèè<br />

Äâóñîñòàâíàÿ ôåäåðàöèÿ, ñìåíèâøàÿ â Áåëüãèè óíèòàðíîå ãîñóäàðñòâî,<br />

ñîçäàëà îñíîâó äëÿ íîðìàëüíûõ îòíîøåíèé ìåæäó ôëàìàíäöàìè<br />

è âàëëîíàìè. Îäíàêî, ìåæýòíè÷åñêèé êîíôëèêò íå íàøåë ñâîåãî ïîëíîãî<br />

ðàçðåøåíèÿ. Îñòàåòñÿ ðÿä «óçêèõ ìåñò», ïî îïðåäåëåíèþ îäíîãî èç<br />

ñàìûõ àâòîðèòåòíûõ ôåäåðàëèñòîâ Ð. âàí Äåéêà 7 , êîòîðûå ìîãóò áûòü<br />

îïàñíûìè äëÿ ñóùåñòâóþùåé ñåãîäíÿ ñòàáèëüíîñòè. Äèñêóññèè íà ýòè<br />

òåìû ïðîäîëæàþòñÿ è â íûíåøíåå âðåìÿ, ïðèîáðåòàÿ îñîáîå çíà÷åíèå<br />

âî âðåìÿ ïðåäâûáîðíûõ êàìïàíèé, êîãäà ðàçëè÷íûå ïîëèòè÷åñêèå ñèëû<br />

èñïîëüçóþò èõ â êà÷åñòâå êîçûðåé äëÿ ïîëó÷åíèÿ áîëüøåãî êîëè÷åñòâà<br />

ìåñò â ïàðëàìåíòå. Îñíîâíûìè îñòàþùèìèñÿ «óçêèìè ìåñòàìè» ÿâëÿþòñÿ<br />

ñòàòóñ Áðþññåëÿ è ñòîëè÷íîé ïåðèôåðèè, ïîãðàíè÷íàÿ òåððèòîðèÿ<br />

Ôóðåí/Ôóðîí, ñòðåìëåíèå Ôëàíäðèè ê áîëüøåé àâòîíîìèè, à òàêæå,<br />

òàê íàçûâàåìûå, «ÿçûêîâûå âîéíû».<br />

Áðþññåëü è åãî ïåðèôåðèÿ. Âñëåäñòâèå ìíîãîâåêîâîãî «îôðàíöóæèâàíèÿ»<br />

Áðþññåëÿ ôëàìàíäöû ïðåâðàòèëèñü â ìåíüøèíñòâî. Íà ñåãîäíÿøíèé<br />

äåíü â Áðþññåëå íà 80-90% ôðàíêîôîíîâ ïðèõîäèòñÿ 10-20%<br />

íèäåðëàíäîÿçû÷íûõ. Ñóùåñòâóåò òàêæå è «ñåðàÿ çîíà» äâóÿçû÷íûõ<br />

áðþññåëüöåâ, êîòîðûå íå õîòÿò èëè íå ìîãóò ïðè÷èñëèòü ñåáÿ ê òîé èëè<br />

èíîé ýòíè÷åñêîé ãðóïïå. Ïðîöåññ «îôðàíöóæèâàíèÿ» íå îñòàíîâèëñÿ ó<br />

7 Âàí Äåéê Ð. Ðåãèîíàëèçì, ôåäåðàëèçì è ïðàâà ìåíüøèíñòâ â Áåëüãèè /Ýòíè÷åñêèå<br />

è ðåãèîíàëüíûå êîíôëèêòû â Åâðàçèè. Êí. 3. Ì.: Âåñü ìèð, 1997. Ñ. 251-268.<br />

ñòîëè÷íîé ãîðîäñêîé ÷åðòû. Òåððèòîðèÿ Ôëàíäðèè, ïðèëåãàþùàÿ ê ñòîëèöå,<br />

òàêæå ïîäâåðãëàñü ïîñòåïåííîìó «îôðàíöóæèâàíèþ». Áëàãîäàðÿ<br />

ýòîìó â ðàñïîëîæåííûõ çäåñü ôëàìàíäñêèõ îáùèíàõ ðåçêî âîçðîñëî<br />

êîëè÷åñòâî ôðàíêîÿçû÷íûõ, êîòîðûå ê íàñòîÿùåìó âðåìåíè ôàêòè÷åñêè<br />

óæå ñîñòàâëÿþò áîëüøèíñòâî. Òàêèì îáðàçîì, ïðîáëåìó ñîñòàâëÿþò<br />

ïîçèöèè ôëàìàíäöåâ ïî îòíîøåíèþ ê Áðþññåëþ è ïîçèöèè ôðàíêîôîíîâ<br />

â îáëàñòè âîêðóã Áðþññåëÿ (ò.í. ïåðèôåðèÿ).<br />

Îôèöèàëüíî ýòî íå ðàññìàòðèâàåòñÿ êàê ïðîáëåìà, ïîñêîëüêó ñóùåñòâóþò<br />

ñîãëàøåíèÿ êàê â îòíîøåíèè ôëàìàíäñêîãî ìåíüøèíñòâà â Áðþññåëå,<br />

òàê è â îòíîøåíèè ôðàíêîÿçû÷íîãî íàñåëåíèÿ Áðþññåëüñêîé ïåðèôåðèè.<br />

Íåñìîòðÿ íà îôèöèàëüíîå ïðèçíàíèå òàêîãî óðåãóëèðîâàíèÿ<br />

íå âñå äîâîëüíû ñëîæèâøåéñÿ ñèòóàöèåé. Ôðàíêîôîíû, â ÷àñòíîñòè,<br />

ñ÷èòàþò, ÷òî â ýòîì ñëó÷àå ïîëèòè÷åñêèå âëàñòè íå ìîãóò çàíèìàòüñÿ<br />

ðåãóëèðîâàíèåì ïðåäïî÷òåíèÿ ÿçûêà, òàê êàê êàæäûé âïðàâå ñâîáîäíî<br />

âûáèðàòü ÿçûê. Ôëàìàíäöû æå îáû÷íî íå ñîãëàøàþòñÿ ñ ýòèì, òàê êàê,<br />

ïî èõ ìíåíèþ, ñâîáîäíûé âûáîð ïðèâîäèò ê ñîõðàíåíèþ è äàæå óïðî-<br />

÷åíèþ ñóùåñòâóþùåãî íåðàâåíñòâà.<br />

 õîäå ðåôîðì óäàëîñü äîñòèãíóòü êîìïðîìèññà, êàê â Áðþññåëå,<br />

òàê è â åãî ïåðèôåðèè. Òàê, ôëàìàíäöû ïîëó÷èëè ãàðàíòèðîâàííîå ïðåäñòàâèòåëüñòâî<br />

â ïðàâèòåëüñòâå Áðþññåëüñêîãî ñòîëè÷íîãî ðåãèîíà. Íåñìîòðÿ<br />

íà î÷åâèäíîå äîìèíèðîâàíèå ôðàíêîÿçû÷íîãî íàñåëåíèÿ â Áðþññåëå,<br />

ôëàìàíäöû èìåþò â ñòîëè÷íîì ïðàâèòåëüñòâå ñòîëüêî æå<br />

ìèíèñòðîâ, ñêîëüêî è ôðàíêîÿçû÷íûå. Íî òàêàÿ «ïîçèòèâíàÿ äèñêðèìèíàöèÿ»<br />

ôëàìàíäöåâ íå îäîáðÿåòñÿ ôðàíêîôîíàìè, òåì áîëåå ÷òî êîëè-<br />

÷åñòâî ôëàìàíäöåâ â ñòîëèöå ïðîäîëæàåò óìåíüøàòüñÿ 8 .<br />

×òî êàñàåòñÿ Áðþññåëüñêîé ïåðèôåðèè, òî ôðàíêîÿçû÷íûå æèòåëè<br />

ïîëó÷èëè ðÿä ÿçûêîâûõ ïðàâ, êîòîðûå íàçâàíû «ÿçûêîâûìè ëüãîòàìè».<br />

Òàê, â ÷àñòíîñòè, îíè èìåþò ïðàâî îòïðàâëÿòü ñâîèõ äåòåé âî ôðàíêîÿçû÷íûå<br />

äåòñêèå ñàäû è íà÷àëüíûå øêîëû, ïîëíîñòüþ ôèíàíñèðóåìûå<br />

Ôëàìàíäñêèì ñîîáùåñòâîì. Âñÿ èíôîðìàöèÿ äëÿ íàñåëåíèÿ â ýòèõ îáùèíàõ<br />

äîëæíà îñóùåñòâëÿòüñÿ êàê íà íèäåðëàíäñêîì, òàê è íà ôðàíöóçñêîì<br />

ÿçûêàõ. Êðîìå òîãî, îíè èìåþò ïðàâî ïîëó÷àòü ðÿä äîêóìåíòîâ íà<br />

ôðàíöóçñêîì ÿçûêå èëè òðåáîâàòü èõ áåñïëàòíîãî ïåðåâîäà. Íåñìîòðÿ íà<br />

ýòî, ÷àñòü ôðàíêîÿçû÷íûõ æèòåëåé ïðîäîëæàåò âûñêàçûâàòüñÿ çà ðàñøèðåíèå<br />

ïîëó÷åííûõ ëüãîò íà äðóãèå îáëàñòè, ëèáî çà ïðèñîåäèíåíèå ýòèõ<br />

îáëàñòåé ê Áðþññåëþ. Â òî æå âðåìÿ, íåêîòîðûå ôëàìàíäñêèå ïîëèòèêè<br />

âûñêàçûâàþòñÿ çà îòìåíó ÿçûêîâûõ ïðåèìóùåñòâ äëÿ ôðàíêîÿçû÷íûõ.<br />

Åùå îäèí àñïåêò áðþññåëüñêîé ïðîáëåìû âûðîñ èç ïðîöåññà åâðîïåéñêîé<br />

èíòåãðàöèè. Êàê èçâåñòíî, Áðþññåëü ÿâëÿåòñÿ îôèöèàëüíûì<br />

ìåñòîíàõîæäåíèåì ìíîãèõ èíñòèòóòîâ Åâðîïåéñêîãî Ñîþçà. Ýòî äåëà-<br />

8 Witte E., en anderen. Politieke Geschiedenis van Belgi¸. VUB Press. Standaard Uitgeverij,<br />

1997. Ð. 365-366.

618 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Æîîìàðò ÎÐÌÎÍÁÅÊÎÂ<br />

619<br />

åò Áðþññåëü î÷åíü èíòåðíàöèîíàëüíûì ãîðîäîì, è âîçíèêàåò îïàñíîñòü<br />

ðàñïðîñòðàíåíèÿ âëèÿíèÿ àíãëèéñêîãî ÿçûêà. Åâðîïåéñêàÿ ôóíêöèÿ<br />

Áðþññåëÿ îçíà÷àåò òàêæå äîïîëíèòåëüíûå ðàñõîäû è çàòðàòû. Ðå÷ü èäåò,<br />

â ÷àñòíîñòè, î ïðèñïîñîáëåíèè äîðîã è çäàíèé, îáåñïå÷åíèè îõðàíû è<br />

áåçîïàñíîñòè. Âêëàä ñàìîé Åâðîïû â ýòè ôîíäû íåçíà÷èòåëåí. Ïîýòîìó<br />

ôåäåðàëüíûå âëàñòè Áåëüãèè âûíóæäåíû ñàìè ðåøàòü ïðîáëåìû,<br />

âûòåêàþùèå èç åâðîïåéñêîãî ñòàòóñà Áðþññåëÿ.<br />

Íåäîñòàòî÷íîñòü ôèíàíñîâûõ ñðåäñòâ â Áðþññåëå ëèøü óãëóáëÿåò<br />

ðàçíîãëàñèÿ ìåæäó Ôëàíäðèåé è Âàëëîíèåé. Ôëàíäðèÿ äîïóñêàåò óâåëè÷åíèå<br />

áðþññåëüñêîãî áþäæåòà çà ñ÷åò ðåãèîíîâ íà îñíîâå ïðèíöèïà<br />

íàöèîíàëüíîé ñîëèäàðíîñòè, è ñòàâèò óñëîâèå, ïðè êîòîðîì ðåãèîíû<br />

äîëæíû áûòü ïðèâëå÷åíû ê óïðàâëåíèþ Áðþññåëåì. Âàëëîíû æå îáåñïîêîåíû<br />

òåì, ÷òî äîïîëíèòåëüíîå ôèíàíñèðîâàíèå Áðþññåëÿ ïîâëå÷åò<br />

ñîêðàùåíèå ôèíàíñîâûõ ñðåäñòâ èõ ðåãèîíà, êîòîðûé ñàì, â ïîñëåäíåå<br />

âðåìÿ, èñïûòûâàåò òðóäíîñòè ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ïëàíà.<br />

Ðåøåíèåì ïðîáëåìû Áðþññåëÿ ìîæåò áûòü çàâåðøåíà ðåôîðìà ñèñòåìû<br />

ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà Áåëüãèè, ðåçóëüòàòîì êîòîðîé ìîæåò<br />

ñòàòü ðàçäåëåíèå ãîñóäàðñòâà. Ïîýòîìó ôåäåðàëüíûå âëàñòè, çàèíòåðåñîâàííûå<br />

â ñîõðàíåíèè åäèíñòâà ñòðàíû, ñîçíàòåëüíî îòêëàäûâàþò ðàçðåøåíèå<br />

ïðîáëåìû î ñòàòóñå ñòîëèöû è ïðèëåãàþùèõ ê íåé îáùèí.<br />

Ïîãðàíè÷íàÿ îáùèíà Ôóðåí/Ôóðîí. Åñòåñòâåííî, ÷òî òàì, ãäå ÿçûêîâûå<br />

ðàéîíû ñîïðèêàñàþòñÿ, êàêîå-òî êîëè÷åñòâî îáùèí èìååò ñìåøàííîå<br />

â ÿçûêîâîì îòíîøåíèè íàñåëåíèå. Âñêîðå ïîñëå òîãî, êàê áûëà óñòàíîâëåíà<br />

ÿçûêîâàÿ ãðàíèöà ìåæäó íèäåðëàíäîÿçû÷íîé è<br />

ôðàíêîÿçû÷íîé îáëàñòÿìè, â ðÿäå ðàéîíîâ ïî îáå ñòîðîíû ÿçûêîâîé<br />

ãðàíèöû æèòåëè ïîëó÷èëè â ñôåðå îáðàçîâàíèÿ è ïî îòíîøåíèþ ê îáùèííîé<br />

îáùåñòâåííîé àäìèíèñòðàöèè îäèíàêîâûå ÿçûêîâûå ëüãîòû,<br />

òàêèå æå, êàê è ãðàæäàíå Áðþññåëüñêîé ïåðèôåðèè. È îäíà èç òàêèõ<br />

îáùèí, Ôóðåí (ïî-íèäåðëàíäñêè) /Ôóðîí (ïî-ôðàíöóçñêè), äî ñèõ ïîð<br />

ÿâëÿåòñÿ êàìíåì ïðåòêíîâåíèÿ â ÿçûêîâîì óðåãóëèðîâàíèè.<br />

Ôðàíêîÿçû÷íîå íàñåëåíèå Ôóðåíà âñåãäà ïðîòåñòîâàëî ïðîòèâ ïîðÿäêà,<br />

êîòîðûé áûë ââåäåí â ýòîé îáùèíå ïðàâèòåëüñòâîì. Â 1963 ã.<br />

îáùèíà áûëà ïåðåäàíà èç âàëëîíñêîé ïðîâèíöèè Ëüåæ â ôëàìàíäñêóþ<br />

ïðîâèíöèþ Ëèìáóðã. Ôóðåí/Ôóðîí ñòàë òîãäà äå-þðå íèäåðëàíäîÿçû÷íîé<br />

òåððèòîðèåé ñ ÿçûêîâûìè ëüãîòàìè äëÿ ôðàíêîÿçû÷íûõ, â òî âðåìÿ<br />

êàê ðàíüøå áûë ôðàíêîÿçû÷íîé îáùèíîé. Ïîýòîìó íåóäèâèòåëüíî, ÷òî<br />

ìåñòíîå ôðàíêîÿçû÷íîå íàñåëåíèå íå ìîãëî ñîãëàñèòüñÿ ñ ýòèì ðåøåíèåì,<br />

êîòîðîå áûëî ïðèíÿòî öåíòðîì, áåç ñîãëàñîâàíèÿ ñ íèì, ñ÷èòàÿ,<br />

÷òî åñëè â îáùèíå ñóùåñòâóåò ôðàíêîÿçû÷íîå áîëüøèíñòâî, òî îáÿçàòåëüíûì<br />

äëÿ âñåõ âèäîâ îáùåñòâåííîé è àäìèíèñòðàòèâíîé äåÿòåëüíîñòè<br />

íèäåðëàíäñêèé ÿçûê áûòü íå ìîæåò. Íåêîòîðûå òðåáóþò âîçâðàùåíèÿ<br />

èõ îáùèíû â ïðîâèíöèþ Ëüåæ (åùå â ñåðåäèíå 80-õ ãã. áûëî<br />

îáðàçîâàíî Ôóðîíñêîå äâèæåíèå çà âîññîåäèíåíèå ñ Ëüåæåì). Ôëàìàí-<br />

äöû æå îòâåðãàþò ýòî, ïîñêîëüêó îíè òîãäà ñòàëè áû ìåíüøèíñòâîì.<br />

 1984 ã. áóðãîìèñòðîì Ôóðåíà ñòàíîâèòñÿ Æ. Àïïàð, êîòîðûé ïóáëè÷íî<br />

îòêàçûâàåòñÿ ó÷èòü íèäåðëàíäñêèé ÿçûê. Ïîïóëÿðíîñòü ýòîãî ïîëèòèêà<br />

ðîñëà ñ êàæäûì äíåì, à «äåëî Àïïàðà» èëè «Ôóðîíñêàÿ êàðóñåëü»<br />

íå ñõîäèëà ñ ïåðâûõ ñòðàíèö áåëüãèéñêèõ ãàçåò. Â 1986 ã. ìèíèñòð âíóòðåííèõ<br />

äåë Íîòîìá íàçíà÷àåò äðóãîãî áóðãîìèñòðà, íî è ïîñëåäíèé îòêàçûâàåòñÿ<br />

âñòóïèòü â äîëæíîñòü, ïîêà íå áóäåò èçìåíåí ñòàòóñ îáùèíû. Çà<br />

ýòèì ñëåäóåò îòñòàâêà Íîòîìáà, à Àïïàð ïîäàåò â ñóä íà ëèìáóðãñêîãî<br />

ãóáåðíàòîðà, êîòîðûé íå äàâàë õîä ðåøåíèÿì Àïïàðà. Ñóä âûíîñèò ðåøåíèå<br />

â ïîëüçó ôóðîíñêîãî áóðãîìèñòðà, íî Àïåëëÿöèîííûé ñóä àííóëèðóåò<br />

ýòî ðåøåíèå. Ïðàâèòåëüñòâî ïîñïåøíî âíîñèò çàêîíîïðîåêò î ñòàòóñå<br />

ëèö, ñòîÿùèõ âî ãëàâå îáùèí ñî ñïåöèàëüíûì ñòàòóñîì. Çàêîíîïðîåêò íå<br />

ïîëó÷àåò ïîääåðæêè ñî ñòîðîíû ïàðëàìåíòà, è ïðàâèòåëüñòâî óõîäèò â<br />

îòñòàâêó. Òàê, äåìàðø Àïïàðà ñòàë ñèìâîëîì íåæåëàíèÿ ôðàíêîÿçû÷íûõ<br />

ãîâîðèòü ïî-íèäåðëàíäñêè. Èìåííî ïîýòîìó «ïðîáëåìà Ôóðåíà» ïåðåøàãíóëà<br />

ãðàíèöû îáùèíû è ñòàëà íàöèîíàëüíîé ïðîáëåìîé.<br />

Ñ öåëüþ ðàçðåøèòü «ïðîáëåìó Ôóðåíà» â 1997 ã. ìèíèñòð âíóòðåííèõ<br />

äåë ôëàìàíäñêîãî ïðàâèòåëüñòâà Ë. Ïåòåðñ èçäàë öèðêóëÿð 9 , êîòîðûé<br />

ôàêòè÷åñêè îòìåíèë ðàíåå ïðèíÿòûé ôåäåðàëüíûé çàêîí î «ëüãîòíûõ<br />

îáùèíàõ». Áåëüãèéñêèå ôðàíêîôîíû, âêëþ÷àÿ ðóêîâîäèòåëåé ïðàâèòåëüñòâ<br />

Ôðàíöóçñêîãî ñîîáùåñòâà è Âàëëîíñêîãî ðåãèîíà, âûñòóïèëè ñ<br />

òðåáîâàíèåì îòìåíèòü «öèðêóëÿð Ïåòåðñà». Òàêîå ðåøåíèå âûíåñ Ãîñóäàðñòâåííûé<br />

Ñîâåò, ïðèçâàííûé ðåãóëèðîâàòü êîìïåòåíöèé ìåæäó ñóáúåêòàìè<br />

ôåäåðàöèè. Îäíàêî ôëàìàíäñêîå ïðàâèòåëüñòâî ïðîèãíîðèðîâàëî<br />

ðåøåíèå Ãîññîâåòà, îáðàòèâøèñü â Àðáèòðàæíûé ñóä, êîòîðûé âûíåñ<br />

«ïîëîâèí÷àòîå ðåøåíèå», ïîñêîëüêó 12 ñóäåé (ïî 6 îò êàæäîé ÿçûêîâîé<br />

ãðóïïû), ðàçîøëèñü âî ìíåíèè, ñòðîãî â ñîîòâåòñòâèè ñî ñâîåé êóëüòóðíî-ëèíãâèñòè÷åñêîé<br />

ïðèíàäëåæíîñòüþ. Ôëàìàíäöû óòâåðæäàþò, ÷òî çàêîí<br />

íîñèë âðåìåííûé õàðàêòåð è ïðåñëåäîâàë öåëü äàòü ôðàíêîôîíàì<br />

âîçìîæíîñòü àäàïòèðîâàòüñÿ âî ôëàìàíäñêîé ñðåäå. Ôðàíêîôîíû æå íàñòàèâàþò<br />

íà òîì, ÷òî ïðè ïðèíÿòèè çàêîíà íè î êàêîé âðåìåííîñòè íå<br />

áûëî è ðå÷è. Ôåäåðàëüíîå ïðàâèòåëüñòâî, îïàñàÿñü ïåðåðàñòàíèÿ ýòîãî<br />

«ëîêàëüíîãî» êîíôëèêòà â îáùåáåëüãèéñêèé, ïûòàåòñÿ ðàçðåøèòü ñïîð,<br />

îáðàòèâøèñü â Êîìèññèþ ïî ïðàâàì ÷åëîâåêà Ñîâåòà Åâðîïû.<br />

Àñïåêòû åâðîïåèçàöèè «ÿçûêîâûõ âîéí» â Áåëüãèè. Òåðìèí «ÿçûêîâûå<br />

âîéíû» ïðî÷íî âîøåë â áåëüãèéñêèé ïîëèòè÷åñêèé ñëîâàðü â ñâÿçè ñ ìíîãî÷èñëåííûìè<br />

êîíôëèêòíûìè ñèòóàöèÿìè, âîçíèêàâøèìè ìåæäó ôðàíêîÿçû÷íûì<br />

ìåíüøèíñòâîì è íèäåðëàíäîÿçû÷íûì áîëüøèíñòâîì â êîììóíàõ,<br />

ðàñïîëîæåííûõ âîêðóã Áðþññåëÿ.  1998 ã. ôðàíêîÿçû÷íûå æèòåëè<br />

Ôëàíäðèè ïîäàëè ïåòèöèþ â Ñîâåò Åâðîïû î íàðóøåíèè ïðàâ íàöèîíàëüíûõ<br />

ìåíüøèíñòâ. Â îòâåò Ñîâåò Åâðîïû âûïóñòèë ðåçîëþöèþ ¹ 1172<br />

9 Witte E., en anderen. Politieke Geschiedenis van Belgi¸. VUB Press. Standaard Uitgeverij,<br />

1997. Ð. 379.

620 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Æîîìàðò ÎÐÌÎÍÁÅÊÎÂ<br />

621<br />

(1998 ã.) 10 , êîòîðàÿ òðåáîâàëà îò áåëüãèéñêèõ âëàñòåé ïðèâåäåíèÿ ñèòóàöèè<br />

â øåñòè êîììóíàõ Áðþññåëüñêîé ïåðèôåðèè â ñîîòâåòñòâèå ñ ëîãèêîé<br />

ôåäåðàëèñòñêîãî ðàçâèòèÿ, òî åñòü ïðåäîñòàâëåíèÿ ïðàâà èñïîëüçîâàíèÿ<br />

ôðàíöóçñêîãî ÿçûêà â àäìèíèñòðàòèâíîé ñôåðå â òåõ ôëàìàíäñêèõ<br />

êîììóíàõ, ãäå ïðîæèâàåò ôðàíêîÿçû÷íîå áîëüøèíñòâî.<br />

Ïðàâèòåëüñòâî Áåëüãèè ïðèíÿëî ê ñâåäåíèþ âñå ðåêîìåíäàöèè Ñîâåòà<br />

Åâðîïû è ïðèñîåäèíèëîñü ê Ðàìî÷íîé Êîíâåíöèè ïî çàùèòå ïðàâ íàöèîíàëüíûõ<br />

ìåíüøèíñòâ. Îäíàêî äëÿ Áåëüãèè Êîíâåíöèÿ åùå íå âñòóïèëà â<br />

ñèëó: íåîáõîäèìà ðàòèôèêàöèÿ äîêóìåíòà âñåìè ïàðëàìåíòàìè ñòðàíû.<br />

 ñåíòÿáðå 2002 ã. Ïàðëàìåíòñêîé Àññàìáëåå Ñîâåòà Åâðîïû áûë<br />

ïðåäñòàâëåí îò÷åò êîìèòåòà þñòèöèè è ïðàâ ÷åëîâåêà ïî çàùèòå ïðàâ<br />

íàöèîíàëüíûõ ìåíüøèíñòâ â Áåëüãèè. Ñîâåò Åâðîïû ïðèâåòñòâîâàë<br />

ïðèñîåäèíåíèå Áåëüãèè ê Êîíâåíöèè è ïðèçâàë ðàòèôèöèðîâàòü åå êàê<br />

ìîæíî ñêîðåå.  îò÷åòå ñäåëàí ïîäðîáíåéøèé àíàëèç âñåãî ïðîöåññà<br />

ôåäåðàëèçàöèè â Áåëüãèè â êîíòåêñòå çàùèòû ïðàâ íàöèîíàëüíûõ ìåíüøèíñòâ.<br />

Òàêæå â îò÷åòå áûëè ïîâòîðåíû ðåêîìåíäàöèè Ñîâåòà, âûðàæåííûå<br />

â ïðåäûäóùèõ ðåçîëþöèÿõ.<br />

Ðàçâèòèå äàííîãî àñïåêòà ôåäåðàëèçàöèè Áåëüãèè èíòåðåñíî íå òîëüêî<br />

òåì, ÷òî «ÿçûêîâûå âîéíû» âûøëè çà ïðåäåëû ñòðàíû è ïðèîáðåëè<br />

ìåæäóíàðîäíûé õàðàêòåð, à, ïðåæäå âñåãî òåì, ÷òî ýòî ñòàëî ïðèíöèïèàëüíî<br />

íîâûì ïîâîðîòîì â èñòîðèè ôåäåðàòèâíîé Áåëüãèè. Ïðåæäå, â<br />

Áåëüãèè íèêîãäà íå ñòîÿëî âîïðîñà çàùèòû ïðàâ íàöèîíàëüíîãî ìåíüøèíñòâà,<br />

òàê êàê îáå ýòíè÷åñêèå ãðóïïû – âàëëîíû è ôëàìàíäöû – áûëè<br />

è îñòàþòñÿ, ðàâíû â ìàñøòàáå âñåãî ãîñóäàðñòâà. Íåðàâåíñòâî âïåðâûå<br />

ïðîÿâëÿåòñÿ íà óðîâíå ñóáúåêòà áåëüãèéñêîé ôåäåðàöèè.<br />

Ïåðñïåêòèâû äàëüíåéøåãî ðàçâèòèÿ<br />

Íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî êîìïåòåíöèè ñóáúåêòîâ áåëüãèéñêîé ôåäåðàöèè<br />

äîñòàòî÷íî øèðîêè, îíè ïîñòîÿííî ðàñøèðÿþòñÿ â ðåçóëüòàòå äîñòèæåíèÿ<br />

ñîãëàøåíèé ìåæäó ðåãèîíàìè (èëè ñîîáùåñòâàìè) è ôåäåðàëüíûì<br />

öåíòðîì. Îäíàêî ôåäåðàëüíûå âëàñòè âñå æå âåäóò ñåáÿ îñòîðîæíî è<br />

ïîêà íå ðåøàþòñÿ äîâåñòè ïðîöåññ ôåäåðàëèçàöèè äî êîíöà. Ôëàìàíäöû<br />

òðåáóþò ïåðåäà÷è îñòàâøèõñÿ êîìïåòåíöèé ñóáúåêòàì ôåäåðàöèè, â<br />

òî âðåìÿ êàê ïîçèöèÿ ôðàíêîÿçû÷íûõ ïàðòèé îäíîçíà÷íà: íå ïîäâåðãàòü<br />

ïåðåñìîòðó íûíåøíèé ôåäåðàëüíûé ñòàòóñ, íèêàêèõ îáñóæäåíèé<br />

ïî ïîâîäó êîíôåäåðàöèè.<br />

Ïîä äàâëåíèåì ôëàìàíäñêèõ ïàðòèé áûëè íà÷àòû ïåðåãîâîðû ñ öåëüþ<br />

çàêëþ÷èòü ìåæðåãèîíàëüíîå ñîãëàøåíèå äëÿ ïåðåäà÷è ïîëíîìî÷èé öåíòðà<br />

ðåãèîíàì. Ðåçóëüòàòîì ýòîãî ïåðåãîâîðíîãî ïðîöåññà ñòàëî ïîäïèñàíèå<br />

24 ÿíâàðÿ 2000 ã. êîìïëåêñíîãî ñîãëàøåíèÿ î ìåæðåãèîíàëüíîì ñîòðóäíè-<br />

10 Ðåçîëþöèÿ Ñîâåòà Åâðîïû ¹ 1172 ïî ïîëîæåíèþ ôðàíêîÿçû÷íîãî íàñåëåíèÿ â<br />

Áðþññåëüñêîì ðåãèîíå (1998).<br />

÷åñòâå Ëàìáåðìîíò èëè Ñåí-Ïîëèêàðï (ôëàìàíäöû íàçûâàþò ñîãëàøåíèå<br />

ïî ìåñòó ïîäïèñàíèÿ, à âàëëîíû – ïî äíþ ïîäïèñàíèÿ ñîãëàøåíèÿ).<br />

Ñîãëàøåíèå Ëàìáåðìîíò (Ñåí-Ïîëèêàðï) êîòîðîå âñòóïèëî â ñèëó 1<br />

ÿíâàðÿ 2002 ã., ñîñòîèò èç ìíîæåñòâà äîêóìåíòîâ 11 :<br />

Ñîãëàøåíèå ìåæäó ôåäåðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì, Ôëàíäðèåé, Âàëëîíèåé<br />

è Áðþññåëåì î âíåøíåé òîðãîâëå. Ðåãèîíû ïîëó÷àþò ïîëíóþ<br />

ñàìîñòîÿòåëüíîñòü â ñôåðå âíåøíåé òîðãîâëè. Äëÿ êîîðäèíàöèè è ïðåäîñòàâëåíèÿ<br />

èíôîðìàöèè ñîçäàåòñÿ Àãåíòñòâî ïî âíåøíåé òîðãîâëå;<br />

Ñîãëàøåíèå ìåæäó ôåäåðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì, Ôëàíäðèåé, Âàëëîíèåé<br />

è Áðþññåëåì î ðåôîðìèðîâàíèè ïîëèöåéñêîé ñëóæáû. Ñîçäàåòñÿ<br />

èíòåãðèðîâàííàÿ ïîëèöèÿ äëÿ âñåãî ãîñóäàðñòâà, ñîñòîÿùàÿ èç äâóõ<br />

óðîâíåé – ðåãèîíàëüíîãî è ôåäåðàëüíîãî;<br />

Ñîãëàøåíèå ìåæäó ôåäåðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì, Ôëàíäðèåé, Âàëëîíèåé<br />

è Áðþññåëåì î íàëîãîîáëîæåíèè. Ðåãèîíàì ïåðåäàþòñÿ ïîëíîìî÷èÿ<br />

ñáîðà íàëîãîâ ñ ôèçè÷åñêèõ ëèö è èõ óñòàíîâëåíèå â ñîîòâåòñòâèè<br />

ñ ýêîíîìè÷åñêèì ïîëîæåíèåì òîãî èëè èíîãî ðåãèîíà;<br />

Ñîãëàøåíèå ìåæäó ôåäåðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì, Ôðàíöóçñêèì ñîîáùåñòâîì,<br />

Ôëàìàíäñêèì ñîîáùåñòâîì è Íåìåöêîÿçû÷íûì ñîîáùåñòâîì<br />

î ðåôèíàíñèðîâàíèè ñîîáùåñòâ. Ïðåäóñìàòðèâàåòñÿ äîïîëíèòåëüíîå<br />

ôèíàíñèðîâàíèå ñîîáùåñòâ èç ôåäåðàëüíûõ ôîíäîâ;<br />

Ñîãëàøåíèå ìåæäó ôåäåðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì, Ôëàíäðèåé, Âàëëîíèåé<br />

è Áðþññåëåì î ðåãèîíàëèçàöèè ïðîâèíöèàëüíîãî è êîììóíàëüíîãî<br />

çàêîíîäàòåëüñòâà. Ê ðåãèîíàì ïåðåõîäèò èñêëþ÷èòåëüíàÿ êîìïåòåíöèÿ ïî<br />

îðãàíèçàöèè ôóíêöèîíèðîâàíèÿ êîììóíàëüíûõ è ïðîâèíöèàëüíûõ îðãàíîâ,<br />

èçìåíåíèþ èëè èñïðàâëåíèþ ãðàíèö îáùèí (çà èñêëþ÷åíèåì «ëüãîòíûõ<br />

îáùèí»), ïðîâåäåíèþ âûáîðîâ â ìåñòíûå îðãàíû ñàìîóïðàâëåíèÿ;<br />

Ñîãëàøåíèå ìåæäó ôåäåðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì, Ôëàíäðèåé, Âàëëîíèåé<br />

è Áðþññåëåì î ñåëüñêîì õîçÿéñòâå. Âñå ïîëíîìî÷èÿ â ñôåðå ñåëüñêîõîçÿéñòâåííîé<br />

ïîëèòèêè ïåðåøëè ê ðåãèîíàì, çà èñêëþ÷åíèåì îñóùåñòâëåíèÿ<br />

íàäçîðà íàä æèâîòíûìè, îïðåäåëåíèÿ êà÷åñòâà ìÿñîìîëî÷íîé<br />

ïðîäóêöèè, è ïîëíîìî÷èé êàñàòåëüíî ïðèðîäíûõ áîãàòñòâ. Ýòè ïîëíîìî-<br />

÷èÿ ïåðåøëè ôåäåðàëüíîìó Ìèíèñòåðñòâó çäðàâîîõðàíåíèÿ.<br />

Ñîãëàøåíèå â ôîðìå äâóõ çàêîíîïðîåêòîâ áûëî óòâåðæäåíî â ïàðëàìåíòå<br />

êâàëèôèöèðîâàííûì áîëüøèíñòâîì. Îäíàêî ñáîð íåîáõîäèìîãî<br />

êîëè÷åñòâà ãîëîñîâ ñòàë ïðîáëåìàòè÷íûì äëÿ êîàëèöèîííîãî áîëüøèíñòâà<br />

â ñâÿçè ñ îòêàçîì Ôðîíòà äåìîêðàòîâ-ôðàíêîôîíîâ (FDF) ãîëîñîâàòü<br />

çà ñîãëàøåíèå, êîòîðîå, ðåãèîíàëèçèðîâàâ êîììóíàëüíîå è ïðîâèíöèàëüíîå<br />

çàêîíîäàòåëüñòâî, óùåìëÿåò ïðàâà ôðàíêîÿçû÷íîãî íàñåëåíèÿ<br />

â Áðþññåëüñêîé ïåðèôåðèè. Ñî ñòîðîíû ôëàìàíäöåâ îòêàç ïðîçâó÷àë<br />

îò íàöèîíàëèñòè÷åñêîé Ôîëêñþíè (Volksunie), êîòîðàÿ òðåáóåò áîëüøå<br />

ãàðàíòèé äëÿ ôëàìàíäñêîãî ìåíüøèíòñòâà â Áðþññåëå. Ìíåíèÿ âíóòðè<br />

11 Îôèöèàëüíûé ñàéò ïðàâèòåëüñòâà Ôëàìàíäñêîãî ñîîáùåñòâà http://<br />

www.vlaanderen.be.

622 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Æîîìàðò ÎÐÌÎÍÁÅÊÎÂ<br />

623<br />

ïàðòèè ðàçäåëèëèñü, ÷òî ïðèâåëî ê îòñòàâêå 26 ÿíâàðÿ 2000 ã. ïðåäñåäàòåëÿ<br />

ïàðòèè Ã. Áóðæóà è ðàñêîëó ïàðòèè 12 . Íî çàêîí óäàëîñü ïðîâåñòè<br />

áëàãîäàðÿ åäèíûì óñèëèÿì âàëëîíñêîé Ðåôîðìàòîðñêî-ëèáåðàëüíîé<br />

ïàðòèè (PRL) è ôëàìàíäñêîé Ñîöèàë-õðèñòèàíñêîé ïàðòèè (CVP).<br />

Ñòðåìëåíèå Ôëàíäðèè ê áîëüøåé àâòîíîìèè ñòàëî åùå îäíèì òîë÷êîì<br />

äëÿ äàëüíåéøåãî ðåôîðìèðîâàíèÿ â Áåëüãèè. Â 1999 ã. ôëàìàíäñêèå<br />

ïàðòèè ïðåäñòàâèëè òàê íàçûâàåìûé «Êàòàëîã ôëàìàíäñêèõ ïðèòÿçàíèé»<br />

13 . Äîêóìåíò, ãîòîâèâøèéñÿ â òå÷åíèå äâóõ ñ ïîëîâèíîé ëåò, íå<br />

òîëüêî âûçâàë òðåâîãó â ðÿäàõ ôðàíêîÿçû÷íûõ ïàðòèé, íî è ðàçäåëèë<br />

ñàìèõ ôëàìàíäöåâ. Òàê, åñëè îí áûë îäîáðåí Ñîöèàë-õðèñòèàíñêîé<br />

(CVP), Ëèáåðàëüíîé äåìîêðàòè÷åñêîé ïàðòèÿìè (VLD) è Ôîëêñþíè<br />

(Volksunie), òî Ôëàìàíäñêàÿ ñîöèàëèñòè÷åñêàÿ ïàðòèÿ (SP), Ïàðòèÿ<br />

ôëàìàíäñêèõ çåëåíûõ Àãàëåâ (Agalev) è íàöèîíàëèñòè÷åñêèé Ôëàìàíäñêèé<br />

Áëîê (Vlaams Blok) âîçäåðæàëèñü îò ãîëîñîâàíèÿ.<br />

«Êàòàëîã» èìååò ÿâíîå êîíôåäåðàòèâíîå ñîäåðæàíèå. Ôëàìàíäñêèå<br />

ïàðòèè âûäâèãàþò èäåþ ïðåâðàùåíèÿ Áåëüãèè â êîíôåäåðàòèâíîå ãîñóäàðñòâî.<br />

Òàê, ïðèòÿçàíèÿ ôëàìàíäöåâ âêëþ÷àþò, â ÷àñòíîñòè, ââåäåíèå<br />

ôëàìàíäñêîãî ãðàæäàíñòâà, ïðåäîñòàâëåíèå áîëüøåé ôèñêàëüíîé àâòîíîìèè<br />

ðåãèîíàì, ïðåäîñòàâëåíèå îïïîçèöèè ïðàâà âîçãëàâëÿòü ïàðëàìåíò,<br />

îòìåíó ïîëèòè÷åñêîé ðîëè êîðîëÿ. «Êàòàëîã» òàêæå ïðåäóñìàòðèâàåò ñîõðàíåíèå<br />

â âåäåíèè ôåäåðàëüíîãî ïðàâèòåëüñòâà òîëüêî âíåøíåé ïîëèòèêè,<br />

îáîðîíû, ïðàâîñóäèÿ è ïåðåäà÷è êîìïåòåíöèè ïî ñîöèàëüíîìó îáåñïå÷åíèþ<br />

ðåãèîíàëüíûì ïðàâèòåëüñòâàì. ×òî êàñàåòñÿ Áðþññåëÿ, òî<br />

ôëàìàíäöû âûäâèãàþò ïðåäëîæåíèå, ñîãëàñíî êîòîðîìó Áðþññåëü è Íåìåöêîÿçû÷íîå<br />

ñîîáùåñòâî òåðÿþò ñòàòóñ ñîîòâåòñòâåííî ðåãèîíà è ñîîáùåñòâà.<br />

Îíè ïðåäëàãàþò íàäåëèòü Áðþññåëü ñïåöèàëüíûì ñòàòóñîì è<br />

äîâåðèòü åãî óïðàâëåíèå Ôëàíäðèè è Âàëëîíèè, à Íåìåöêîÿçû÷íîå ñîîáùåñòâî<br />

ðàñòâîðèòü âî Ôðàíöóçñêîì. Íî íè îäíà èç ôëàìàíäñêèõ ïàðòèé<br />

íå ïðåäóñìàòðèâàåò ñèëîâîãî ðåøåíèÿ âîïðîñà, òàê êàê ðèñêóþò ïîòåðÿòü<br />

Áðþññåëü, êóäà îíè âêëàäûâàþò îãðîìíûå èíâåñòèöèè.<br />

Ôëàìàíäñêèé ïðîåêò ðåôîðìèðîâàíèÿ ãîñóäàðñòâåííîé ñèñòåìû<br />

âûçâàë ñèëüíóþ îáåñïîêîåííîñòü ó ôðàíêîôîíîâ, òàê êàê ôëàìàíäñêèå<br />

ïðîãðàììû ðåôîðì íà÷àëà 90-õ ãã., ñ÷èòàâøèåñÿ â òî âðåìÿ íåïðèåìëåìûìè,<br />

âñå æå áûëè ðåàëèçîâàíû. Ïîçèöèÿ ôðàíêîÿçû÷íûõ ïàðòèé è<br />

ðóêîâîäñòâà Áðþññåëÿ îäíîçíà÷íà: ñîõðàíèòü ñòàòóñ-êâî. Âàëëîíñêàÿ<br />

Ñîöèàëèñòè÷åñêàÿ ïàðòèÿ (PS) çàÿâëÿåò, ÷òî ÿâëÿåòñÿ «îñüþ îáîðîíû<br />

ôðàíêîôîíîâ», ïîòîìó êàê ÿâëÿåòñÿ «åñòåñòâåííûì çàùèòíèêîì» ñèëüíîé<br />

è óíèòàðíîé ñèñòåìû ñîöèàëüíîãî îáåñïå÷åíèÿ 14 . Âñå âàëëîíñêèå<br />

12 Bulcke B. Volksunie splitst // De Standaard. 27 januari 2000.<br />

13 Îôèöèàëüíûé ñàéò ôëàìàíäñêîé Ñîöèàë-õðèñòèàíñêîé ïàðòèè http://<br />

www.cdenv.be.<br />

14 Îôèöèàëüíûé ñàéò âàëëîíñêîé Ñîöèàëèñòè÷åñêîé ïàðòèè http://www.ps.be/<br />

index.cfm.<br />

ïàðòèè òàêæå óáåæäåíû â íåâîçìîæíîñòè òîãî, ÷òîáû îòîáðàòü ðåãèîíàëüíûé<br />

ñòàòóñ ó Áðþññåëÿ. Î òîì æå ãîâîðÿò è ðóêîâîäèòåëè, ïðè÷åì<br />

êàê ôðàíêîÿçû÷íûå, òàê è íèäåðëàíäîÿçû÷íûå.<br />

Ïîëèòè÷åñêèì è îáùåñòâåííûì ñèëàì ñòðàíû ïîêà óäàåòñÿ íå äîâîäèòü<br />

äî êðàéíîñòè ïðîòèâîðå÷èÿ âî âçãëÿäàõ âàëëîíîâ è ôëàìàíäöåâ.<br />

Ýòîìó ñïîñîáñòâóþò è íåìíîãî÷èñëåííûå ñòîðîííèêè èäåè âîññòàíîâëåíèÿ<br />

ðàâíîâåñèÿ êîìïåòåíöèé ìåæäó öåíòðîì è ñóáúåêòàìè. Ê íèì, â<br />

÷àñòíîñòè, îòíîñèòñÿ ãðóïïà ó÷åíûõ Ëåâåíñêîãî êàòîëè÷åñêîãî óíèâåðñèòåòà<br />

«Àâåíèð», îäíîãî èç ðàçðàáîò÷èêîâ êîíöåïöèè ôåäåðàòèâíîãî<br />

óñòðîéñòâà ñòðàíû. Ó÷åíûå ïðåäëàãàþò «äâîéíîå ãîëîñîâàíèå» íà ðåãèîíàëüíîì<br />

óðîâíå. Ýòî îçíà÷àåò ââåäåíèå â íèæíþþ ïàëàòó ôåäåðàëüíîãî<br />

ïàðëàìåíòà ïðåäñòàâèòåëåé Ôëàíäðèè è Âàëëîíèè, êîòîðûå áóäóò<br />

èçáèðàòüñÿ íå ïî ïàðòèéíûì, à ïî ðåãèîíàëüíûì ñïèñêàì, ÷òî, ïî ìíåíèþ<br />

ó÷åíûõ, ñïîñîáñòâîâàëî áû óêðåïëåíèþ âçàèìîñâÿçè ìåæäó öåíòðîì<br />

è ðåãèîíàìè, è îäíîâðåìåííî ïîçâîëèëî áû ïîñëåäíèì àêòèâíåå<br />

îòñòàèâàòü ñâîè èíòåðåñû íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå.<br />

Ïðèíöèï «äâîéíîãî ãîëîñîâàíèÿ» ïðåäëàãàåòñÿ èñïîëüçîâàòü è ïðè<br />

âûáîðàõ â ðåãèîíàëüíûé ñîâåò Áðþññåëÿ, ãäå íàðÿäó ñ óæå ïðåäñòàâëåííûìè<br />

íèäåðëàíäîÿçû÷íûìè è ôðàíêîôîíàìè, ïîÿâèëèñü áû ïðåäñòàâèòåëè<br />

Ôëàíäðèè è Âàëëîíèè.  ñâîþ î÷åðåäü, âî ôëàìàíäñêîì è<br />

âàëëîíñêîì ïàðëàìåíòàõ, ñîãëàñíî êîíöåïöèè «äâîéíîãî ãîëîñîâàíèÿ»,<br />

äîëæíû ïîëó÷èòü ïðåäñòàâèòåëüñòâî áðþññåëüöû.<br />

Ïðåäëîæåíèå î «äâîéíîì ãîëîñîâàíèè», ñïîñîáíîì â îïðåäåëåííîì<br />

ñìûñëå öåìåíòèðîâàòü ñòðàíó. Ïðèìåð ãðóïïû ëåâåíñêèõ ó÷åíûõ ñâèäåòåëüñòâóåò<br />

î íàëè÷èè íå òîëüêî ó ôðàíêîôîíîâ, íî è ó ôëàìàíäöåâ<br />

ñòîðîííèêîâ ïîèñêà êîíñòðóêòèâíûõ ñîâìåñòíûõ ðåøåíèé.<br />

* * *<br />

Ïðîöåññ ôåäåðàëèçàöèè, ïî ìíåíèþ ìíîãèõ ñïåöèàëèñòîâ, åùå íå çàâåðøåí<br />

15 . Èç êëàññè÷åñêîãî äåöåíòðàëèçîâàííîãî óíèòàðíîãî ãîñóäàðñòâà<br />

Áåëüãèÿ ïîñòåïåííî ïðåâðàòèëàñü â ðåãèîíàëèçèðîâàííîå ãîñóäàðñòâî,<br />

ñðàâíèìîå ñ Èòàëèåé èëè Èñïàíèåé. Ìíîãèå ñïåöèàëèñòû ïî ôåäåðàëèçìó<br />

âîçäåðæèâàþòñÿ îò òîãî, ÷òîáû íàçûâàòü Áåëüãèþ ôåäåðàòèâíûì ãîñóäàðñòâîì,<br />

ïðåäïî÷èòàÿ îïðåäåëÿòü åå ãîñóäàðñòâåííîå óñòðîéñòâî êàê<br />

«ïåðåõîäíîå ê ôåäåðàëèçìó» 16 . Îäíàêî ïðåäñòàâëÿåòñÿ î÷åâèäíûì, ÷òî<br />

ãîñóäàðñòâåííàÿ ñòðóêòóðà îðãàíîâ âëàñòè Áåëüãèè âñå æå áîëåå ôåäåðàëüíàÿ<br />

÷åì, äîïóñòèì, â òåõ æå Èñïàíèè è Èòàëèè. Ïîýòîìó ïðè÷èñëåíèå<br />

Áåëüãèè ê ôåäåðàòèâíûì ãîñóäàðñòâàì íå ÿâëÿåòñÿ îøèáêîé.<br />

15 Delmartino F., Belgische federalisme en de ontwikkeling van de Europese integratie in<br />

Het Federalisme Rusland en Belgie, Leuven, 1996.<br />

16 Murphy, A. Belgium`s Regional Divergence: Along The Road to Federation in Smith G.<br />

Federalism: The Multiethnic Challenge, London, 1995. P. 99-100.

624 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Æîîìàðò ÎÐÌÎÍÁÅÊÎÂ<br />

625<br />

 åâðîïåéñêèõ àêàäåìè÷åñêèõ êðóãàõ ïðîäîëæàþòñÿ äåáàòû ïî ïîâîäó<br />

óíèâåðñàëüíîãî îïðåäåëåíèÿ áåëüãèéñêîé ôåäåðàòèâíîé ìîäåëè ãîñóäàðñòâà.<br />

Èçâåñòíûé àìåðèêàíñêèé ïîëèòîëîã ãîëëàíäñêîãî ïðîèñõîæäåíèÿ<br />

À. Ëåéïõàðò ïðåäëàãàåò òåðìèí «êîíñîöèàòèâíîé ôåäåðàöèè» 17 ,<br />

îñíîâûâàÿñü íà ñâîåé òåîðèè ìíîãîñîñòàâíûõ äåìîêðàòèé, êîòîðóþ îí<br />

ðàñêðûâàåò â ðàáîòå «Ìíîãîñîñòàâíûå îáùåñòâà è äåìîêðàòè÷åñêèå ðåæèìû»,<br />

ãäå èì ðàññìàòðèâàþòñÿ ïðèìåðû ìàëûõ åâðîïåéñêèõ ãîñóäàðñòâ,<br />

òàêèõ êàê Àâñòðèÿ, Íèäåðëàíäû, Øâåéöàðèÿ, è, êîíå÷íî æå, Áåëüãèÿ.<br />

Äðóãîé èçâåñòíûé ñïåöèàëèñò Ô. Äåëìàðòèíî, êîòîðûé íåïîñðåäñòâåííî<br />

ñïåöèàëèçèðóåòñÿ íà èçó÷åíèè îñîáåííîñòåé áåëüãèéñêîé ìîäåëè, íàñòàèâàåò<br />

íà áîëåå äîñòóïíîì òåðìèíå «äâóõóðîâíåâàÿ ôåäåðàöèÿ» 18 .<br />

Òàêæå ìîæíî ïðåäëîæèòü íåñêîëüêî èíîå îïðåäåëåíèå äàííîé ìîäåëè<br />

– «áèïîëÿðíûé ôåäåðàëèçì». Íåñìîòðÿ íà ñóùåñòâîâàíèå 6 ñóáúåêòîâ, ïðîòèâîðå÷èÿ<br />

ïðîÿâëÿþòñÿ, ïðåæäå âñåãî, ìåæäó äâóìÿ îñíîâíûìè àêòîðàìè<br />

– Ôëàíäðèåé è Âàëëîíèåé. Îñòàëüíûå ñóáúåêòû íåñêîëüêî èñêóññòâåííû è<br />

ñîçäàíû íà áàçå âçàèìíûõ ïðåòåíçèé äâóõ âûøåóêàçàííûõ ó÷àñòíèêîâ «êîíôëèêòà».<br />

Ïî ñóòè äåëà, ôàêòè÷åñêè íå ñóùåñòâóåò íàöèè êàê áåëüãèéöû,<br />

åñòü – âàëëîíû è ôëàìàíäöû, êîòîðûå ÿâëÿþòñÿ áåëüãèéöàìè äëÿ âíåøíåãî<br />

ìèðà, íî âíóòðè ñâîåé ñòðàíû æèâóò, ñëåäóÿ æåñòêèì ïðàâèëàì ýòíîëèíãâèñòè÷åñêîãî<br />

ðàçãðàíè÷åíèÿ. Ñäåðæèâàþùóþ ðîëü èãðàåò Áðþññåëü,<br />

êîòîðûé ÿâëÿåòñÿ èíñòðóìåíòîì óñòðàøåíèÿ è ñèìâîëîì áàëàíñà è ñòàáèëüíîñòè.<br />

Îáå ýòíè÷åñêèå ãðóïïû èñïîëüçóþò äèñêóññèè î áóäóùåì Áðþññåëÿ<br />

â ñâîèõ öåëÿõ äëÿ ïîëó÷åíèÿ îïðåäåëåííûõ óñòóïîê â êàæäîì êîíêðåòíîì<br />

äåëå. Íàïðèìåð, âàëëîíû àêöåíòèðóþò âíèìàíèå íà äîìèíèðîâàíèè<br />

ôðàíîêîôîíîâ â Áðþññåëå è òðåáóþò óâåëè÷åíèÿ èõ ïðàâ, ÷òî æå êàñàåòñÿ<br />

ôëàìàíäöåâ, òî îíè ñòðåìÿòñÿ îòìåíèòü ðåãèîíàëüíûé ñòàòóñ ñòîëèöû.<br />

Ñïîðû î áóäóùåì Áðþññåëÿ ïðîäîëæàþòñÿ.<br />

Çàêîí÷èòñÿ ëè òàêîå ïðîòèâîñòîÿíèå ïîáåäîé îäíîé èç ñòîðîí ñêàçàòü<br />

òðóäíî, â áåëüãèéñêèõ óñëîâèÿõ, ýòî ìîæåò ñòàòü ïîáåäîé äëÿ Âàëëîíèè è<br />

Ôëàíäðèè, êîòîðûå ìîãóò ñòàòü íåçàâèñèìûìè ãîñóäàðñòâàìè, è ïîëíûì<br />

ïîðàæåíèåì äëÿ Áåëüãèè, êîòîðàÿ ìîæåò ïðåêðàòèòü ñâîå ñóùåñòâîâàíèå.<br />

Íåñìîòðÿ íà òî, ÷òî áóäóùåå Áåëüãèè êàê åäèíîãî ãîñóäàðñòâåííîãî<br />

îáðàçîâàíèÿ òóìàííî, ìîæíî îïðåäåëåííî ñêàçàòü, ÷òî â òå÷åíèå ïðåäñòîÿùèõ<br />

20-30 ëåò â Çàïàäíîé Åâðîïå íå ïîÿâèòñÿ åùå ïàðà ìàëûõ ãîñóäàðñòâ,<br />

òàê êàê âñå åùå ñèëåí ôàêòîð ìîíàðõèè è ïðîöåññ ôåäåðàëèçàöèè<br />

åùå íå çàâåðøåí. Ê òîìó æå ôåäåðàëèñòñêîå íàïðàâëåíèå ðàçâèòèÿ<br />

Åâðîïåéñêîãî Ñîþçà ñòàëî î÷åðåäíûì òîë÷êîì äëÿ äàëüíåéøåé ôåäåðàëèçàöèè<br />

Áåëüãèè. Â ðàìêàõ êîíöåïöèè «Åâðîïà ðåãèîíîâ» è íà îñíîâå<br />

ïðèíöèïà ñóáñèäèàðíîñòè ïðîèñõîäèò ðàçäåëåíèå ïîëíîìî÷èé ìåæäó<br />

íàäíàöèîíàëüíûìè ñòðóêòóðàìè åâðîïåéñêîé èíòåãðàöèè,<br />

17 Lijphart A. Democracy in Plural Societies, Yale University Press, 1977.<br />

18 Delmartino F. Belgische federalisme en de ontwikkeling van de Europese integratie in<br />

Het Federalisme In Rusland en Belgie, Leuven, 1996.<br />

íàöèîíàëüíûì ãîñóäàðñòâîì è ñóáúåêòàìè áåëüãèéñêîé ôåäåðàöèè. Òàêèì<br />

îáðàçîì, ïîâûøàåòñÿ ðîëü ðåãèîíîâ íà åâðîïåéñêîì óðîâíå.<br />

Îêîí÷àíèå ïðîöåññà ðåôîðì â Áåëüãèè, â öåëîì, çàâèñèò è îò âíåøíèõ<br />

ôàêòîðîâ, è, ïðåæäå âñåãî îò ñòðàí Åâðîïåéñêîãî Ñîþçà. Âîçìîæíûé<br />

ðàñêîë ñòðàíû íå â èíòåðåñàõ äâóõ âåäóùèõ åâðîïåéñêèõ äåðæàâ.<br />

Ôðàíöèÿ, íàèáîëåå êðóïíûéñîñåä Áåëüãèè, ñ ïåðåìåííûì óñïåõîì ïûòàåòñÿ<br />

ðàçðåøèòü ó ñåáÿ ïðîáëåìó êîðñèêàíñêîãî ñåïàðàòèçìà â ñâîèõ<br />

çàìîðñêèõ âëàäåíèÿõ. Ãåðìàíèÿ æå ñàìà ÿâëÿåòñÿ ïî ñâîåìó ãîñóäàðñòâåííîìó<br />

óñòðîéñòâó ôåäåðàöèåé. ×òî êàñàåòñÿ Èñïàíèè è Èòàëèè,<br />

íàèáîëåå ðåãèîíàëèçèðîâàííûõ ñòðàí ÅÑ, òî èì òàêæå íå âûãîäåí ïðèìåð<br />

óñïåøíîãî äîñòèæåíèÿ ðåãèîíàìè íåçàâèñèìîñòè. Ïîýòîìó Ôðàíöèÿ,<br />

äà è äðóãèå ïðàâèòåëüñòâà ñòðàí ÅÑ, êîòîðûå ñòîëêíóëèñü ñ ñåïàðàòèçìîì,<br />

ïîíèìàþò, ÷òî åñëè áóäåò ñîçäàí ïðåöåäåíò â îäíîé ñòðàíå,<br />

òî â äðóãèõ ãîñóäàðñòâàõ ìîæåò èìåòü ìåñòî ýôôåêò «äîìèíî», èìåâøèé<br />

ìåñòî â áûâøèõ ñîöèàëèñòè÷åñêèõ ôåäåðàöèÿõ.<br />

Òàêèì îáðàçîì, ìîæíî ñäåëàòü âûâîä, ÷òî íåñìîòðÿ íà ïðîäîëæåíèå<br />

ðåôîðì ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà ðàñêîë Áåëüãèè áóäåò îòêëàäûâàòüñÿ<br />

íà íåîïðåäåëåííûé ñðîê ïîä âíåøíèì âîçäåéñòâèåì ïàðòíåðîâ ïî ÅÑ, è<br />

àâòîðèòåòîì ìîíàðõèè èçíóòðè. ×òî êàñàåòñÿ ïðîöåññîâ åâðîïåéñêîé èíòåãðàöèè,<br />

è â ÷àñòíîñòè ïðèâëå÷åíèÿ ðåãèîíîâ â ïðèíÿòèè ðåøåíèé ïî âîïðîñàì<br />

êîìïåòåíöèè íàäíàöèîíàëüíûõ îðãàíîâ óïðàâëåíèÿ, òî èõ ðîëü ñêîðåå<br />

ìîæíî îõàðàêòåðèçîâàòü êàê ñòàáèëèçèðóþùóþ è óðàâíîâåøèâàþùóþ.<br />

Òàêæå ñëîæåí âîïðîñ î ïðèìåíèìîñòè áåëüãèéñêîé ìîäåëè ôåäåðàëèçìà<br />

ê äðóãèì ñòðàíàì. Ïî âñåé âèäèìîñòè, åå òðóäíî áóäåò ïðèìåíèòü<br />

â ñèòóàöèè ïîñòñîâåòñêèõ ðåñïóáëèê. Âî-ïåðâûõ, ïîñëåäíèå îõâà-<br />

÷åíû ãëóáîêèì ýêîíîìè÷åñêèì êðèçèñîì, êîòîðûé çàòðóäíÿåò ëþáóþ<br />

óãëóáëåííóþ àäìèíèñòðàòèâíóþ ìoäèôèêaöèþ ãîñóäàðñòâa. Âî-âòîðûõ,<br />

ñîîòâåòñòâóþùàÿ ðåàëüíîñòü è èñòîðèÿ â ðàçíûõ ñòðàíàõ ãëóáîêî ðàçëè÷íû.<br />

Íàêîíåö, èíñòèòóöèîíàëüíûå, êîíñòèòóöèîííûå èëè àäìèíèñòðàòèâíûå<br />

ðåôîðìû íå êàæóòñÿ íàäåæíûìè è ÷óäîòâîðíûìè ðåøåíèÿìè:<br />

ôåäåðàëèçì íå ïîìåøàë êðîâàâîìó ðàñ÷ëåíåíèþ Þãîñëàâèè íà áàçå,<br />

ïðîòèâîðå÷àùåé âíóòðåííåìó è ìåæäóíàðîäíîìó ïðàâó.<br />

Íà ñåãîäíÿøíèé äåíü áåëüãèéñêàÿ ôåäåðàòèâíàÿ ìîäåëü ãîñóäàðñòâà<br />

äîêàçàëà âîçìîæíîñòü ýôôåêòèâíîãî ñîñóùåñòâîâàíèÿ äâóõ êîíôëèêòóþùèõ<br />

ýòíè÷åñêèõ ãðóïï ñ ðàçíûìè èíòåðåñàìè è ñòðåìëåíèÿìè. Ïðè óñëîâèè,<br />

÷òî åùå ñóùåñòâóåò äîñòàòî÷íîå êîëè÷åñòâî ïðîáåëîâ â ôåäåðàëèçàöèè<br />

ãîñóäàðñòâà (íåðåøåííîñòü áðþññåëüñêîãî âîïðîñà, ïðîáëåìû<br />

ñòîëè÷íîé ïåðèôåðèè è ïîãðàíè÷íîé â ÿçûêîâîì îòíîøåíèè òåððèòîðèè),<br />

Áåëüãèÿ óñïåøíî ïðîâåëà ñëîæíûé è òåðíèñòûé ïðîöåññ âíóòðåííèõ ðåôîðì.<br />

Íåñîìíåííî, èìååòñÿ ìíîãî «çà» è «ïðîòèâ» â ñïîðå î öåëåñîîáðàçíîñòè<br />

ñóùåñòâîâàíèÿ ôåäåðàòèâíîé ãîñóäàðñòâåííîé ñèñòåìû, íî äëÿ<br />

Áåëüãèè, ýòî áûë åäèíñòâåííûé ñïîñîá âûæèòü êàê ãîñóäàðñòâó.<br />

n

626 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÕÜÞÅÃËÈÍ<br />

627<br />

Òîìàñ Õüþåãëèí<br />

Ôåäåðàëèçì, ñóáñèäèàðíîñòü<br />

è åâðîïåéñêàÿ òðàäèöèÿ*<br />

 ñëîæíîé ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìå ñ íåñêîëüêèìè óðîâíÿìè ïðèíÿòèÿ<br />

ðåøåíèé ñóáñèäèàðíîñòü îçíà÷àåò, ÷òî äåéñòâèÿ âñåãäà äîëæíû îñóùåñòâëÿòüñÿ<br />

íà ñàìîì íèçêîì èç âîçìîæíûõ óðîâíåé, òîãäà êàê áîëåå<br />

âûñîêèé óðîâåíü ëèøü îñóùåñòâëÿåò çàêîíîäàòåëüíóþ äåÿòåëüíîñòü â<br />

ñëó÷àå åäèíîäóøíîãî ïðèçíàíèÿ íåîáõîäèìîñòè óíèôèöèðîâàííîãî<br />

ðåãóëèðîâàíèÿ.<br />

Âî âíóòðåííåì ìåìîðàíäóìå ïðåçèäåíòó Åâðîêîìèññèè Æàêó Äåëîðó<br />

îòìå÷àåòñÿ, ÷òî çàêðåïëåííàÿ â Ìààñòðèõòñêîì äîãîâîðå ñóáñèäèàðíîñòü<br />

ìîæåò áûòü ïðîñëåæåíà âïëîòü äî åâðîïåéñêîé ïîëèòèêè è ïðàêòèêè<br />

XVI â., è, â ÷àñòíîñòè, âîñõîäèò ê ïîëèòè÷åñêîé òåîðèè XVII â.<br />

Èîàííà Àëüòóçèÿ (Johannes Althusius) (1557-1638) [Riklin 1992; Luyckx<br />

1992]. Îáðàùåíèå ê åâðîïåéñêîé èñòîðèè çàñòàâëÿåò ïðåäïîëàãàòü, ÷òî<br />

ñóáñèäèàðíîñòü óêîðåíåíà â ðàçâèòèè òîãäà åùå íå âïîëíå íåçàâèñèìûõ<br />

íàöèîíàëüíûõ ãîñóäàðñòâ Åâðîïû íà÷àëà Íîâîãî âðåìåíè, è ïîýòîìó<br />

òî÷íî ñîîòâåòñòâóåò îðãàíèçàöèè ïîñòíàöèîíàëüíûõ ãîñóäàðñòâ<br />

Åâðîïåéñêîãî Ñîþçà. Äðóãèìè ñëîâàìè, ýòî âå÷íûé ðàáî÷èé ïðèíöèï<br />

ôåäåðàëüíî îðãàíèçîâàííîãî äåìîêðàòè÷åñêîãî åâðîïåéñêîãî îáùåñòâà.<br />

Îäíàêî ïî÷òåííàÿ åâðîïåéñêàÿ òðàäèöèÿ ôåäåðàëüíîé ïîëèòè÷åñêîé<br />

îðãàíèçàöèè ÷àñòî ÿâëÿåòñÿ îáúåêòîì êðèòèêè êàê çàìêíóòàÿ íà ñåáå<br />

ïðàêòèêà ìàêñèìèçàöèè èíòåðåñîâ íàöèîíàëüíûõ ãîñóäàðñòâ ïîñòìààñòðèõòñêîãî<br />

Åâðîïåéñêîãî Ñîþçà.  ÷àñòíîñòè, ñóáñèäèàðíîñòü êðèòèêóåòñÿ<br />

êàê ïðèíöèï ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé, ïîçâîëÿþùèé êàæäîé ñòðàíå<br />

ñîõðàíÿòü ïîëíûé ñóâåðåíèòåò â ñîáñòâåííûõ ïðèîðèòåòíûõ ïîëèòè-<br />

÷åñêèõ íàïðàâëåíèÿõ, ïåðåðàñïðåäåëÿÿ âåðîÿòíûå âíåøíèå çàòðàòû îòâåòñòâåííîñòè<br />

Ñîîáùåñòâà [Haensch 1993]. Âìåñòî ðàçâèòèÿ ñîãëàñèÿ â<br />

åâðîïåéñêîé ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìå íà îñíîâå äåìîêðàòè÷åñêîãî ñîòðóäíè÷åñòâà<br />

è ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîé ñïðàâåäëèâîñòè, îíà ñïîñîáñòâóåò<br />

ýãîèñòè÷åñêîìó îòñòóïëåíèþ îò îáùèõ öåëåé Ñîîáùåñòâà. Óêàçàííîå<br />

ìîæåò ïðèâîäèòü íå òîëüêî ê ðàçâèòèþ ïåðèôåðèéíîé ïàóïåðèçàöèè<br />

Òîìàñ Î. Õüþåãëèí – äîêòîð, ïðîôåññîð ïîëèòîëîãèè, ôàêóëüòåò ïîëèòîëîãèè<br />

Óíèâåðñèòåòà Óèëôðèäà Ëîðüå (Îíòàðèî, Êàíàäà).<br />

* Äîêëàä Ò. Õüþåãëèíà íà ñåêöèè «Ýêîíîìè÷åñêîå óñòðîéñòâî II: ñóáñèäèàðíîñòü è<br />

ãîñóäàðñòâî âñåîáùåãî áëàãîñîñòîÿíèÿ» (Economic Constitution II: Subsidiarity and the<br />

Welfare State) Âòîðîé ìåæäóíàðîäíîé êîíôåðåíöèè Èññëåäîâàòåëüñêîé àññîöèàöèè<br />

Åâðîïåéñêîãî ñîîáùåñòâà (European Community Studies Association) «Ôåäåðàëèçì, ñóáñèäèàðíîñòü<br />

è äåìîêðàòèÿ â Åâðîïåéñêîì ñîþçå» (2nd ECSA-World conference.<br />

Federalism, Subsidiarity and Democracy in the European Union). Åâðîïåéñêèé ïàðëàìåíò.<br />

Áðþññåëü, 5-6 ìàÿ 1994 ãîäà. Ïåðåâîä Â.Â. Êóçíåöîâà.<br />

â Åâðîñîþçå, íî è âíîâü ñïîñîáñòâîâàòü âîçðîæäåíèþ ôóíäàìåíòàëèñòñêîãî<br />

íàöèîíàëèçìà [Sharpf 1989; Marquand 1994].<br />

 äàííîé ñòàòüå óòâåðæäàåòñÿ, ÷òî íà ñàìîì äåëå ñóùåñòâóåò íåäîñòàòîê<br />

ëåãèòèìàöèè ïðîâîçãëàøàåìîãî â íàñòîÿùåå âðåìÿ â Ñîîáùåñòâå<br />

ïðèíöèïà ñóáñèäèàðíîñòè, è ÷òî ýòî åñòü ñëåäñòâèå èñòîðè÷åñêîé<br />

è êîíöåïòóàëüíîé íåñîâìåñòèìîñòè ñóáñèäèàðíîñòè ñ ðûíî÷íûì ëèáåðàëèçìîì<br />

êàê äîìèíèðóþùèì ñïîñîáîì ðåãóëèðîâàíèÿ Ñîîáùåñòâà.<br />

Ïóòåì êîíòåêñòóàëüíîãî ðàññìîòðåíèÿ ïîëèòè÷åñêîé òåîðèè è ïðàêòèêè<br />

íà÷àëà Íîâîãî âðåìåíè, áóäåò ïîêàçàíî, ÷òî ñóùåñòâóåò ðàñõîæäåíèå<br />

äâóõ ðàçëè÷íûõ åâðîïåéñêèõ òðàäèöèé: áîëåå ñòàðîé òðàäèöèè ñîëèäàðíîñòè,<br />

îñíîâàííîé íà ñîòðóäíè÷åñòâå è ñîãëàñèè, è áîëåå ìîëîäîé<br />

èíäèâèäóàëèñòè÷åñêîé, îñíîâàííîé íà âîëåèçúÿâëåíèè áîëüøèíñòâà è<br />

êîíêóðåíöèè. Êðàòêàÿ ðåêîíñòðóêöèÿ ïðèíöèïà ñóáñèäèàðíîñòè â ïîëèòè÷åñêîé<br />

òåîðèè Àëüòóçèÿ ïîêàæåò, ÷òî åâðîïåéñêàÿ ëèíèÿ ñóáñèäèàðíîñòè<br />

ïðî÷íî óêîðåíåíà â èñòîðè÷åñêîé òðàäèöèè. Íåêîòîðûå èç èòîãîâûõ<br />

ñîîáðàæåíèé ïðîèëëþñòðèðóþò âîçìîæíîñòü ñäåëàòü áóäóùåå<br />

ðàçâèòèå Åâðîïåéñêîãî Ñîþçà áîëåå ñîâìåñòèìûì ñ ýòîé òðàäèöèåé.<br />

Ïåðåõîä îò XVI ê XVII âåêó âûçâàë äðàìàòè÷åñêèå èçìåíåíèÿ ôîðì<br />

ïîëèòè÷åñêîé îðãàíèçàöèè â Åâðîïå. Ñòàðûé åâðîïåéñêèé ïîðÿäîê ìíîæåñòâåííîãî<br />

ïðàâëåíèÿ, íåæåñòêîé è ôðàãìåíòàðíîé ôåäåðàëüíîé àäìèíèñòðàöèè<br />

è êîðïîðàòèâíîé ñîöèàëüíîé çàâèñèìîñòè è èäåíòè÷íîñòè<br />

ñòàë îñïàðèâàòüñÿ â ñâÿçè ñ ïðèõîäîì íîâîãî ïîðÿäêà óñòîé÷èâîé<br />

öåíòðàëèçîâàííîé òåððèòîðèàëüíîé âëàñòè è, ñëåäîâàòåëüíî, èíäèâèäóàëèçèðîâàííûõ<br />

ñîöèàëüíûõ îòíîøåíèé [Tilly 1975]. Äî îêîí÷àòåëüíîé<br />

ïîáåäû ïîñëåäíåãî ïîðÿäêà, îáå òðàäèöèè åùå äîëãîå âðåìÿ ïðîäîëæàëè<br />

ïî-ïðåæíåìó ñîñóùåñòâîâàòü ðÿäîì äðóã ñ äðóãîì. Íî ïåðâûé<br />

è ÿñíûé ïðèçíàê ðàññâåòà íîâîãî óñòîé÷èâîãî ïîðÿäêà ñâÿçàí ñ ãðàæäàíñêîé<br />

âîéíîé 1640-õ ãã. â Àíãëèè.<br />

Ãðàæäàíñêàÿ âîéíà è åå îêîí÷àòåëüíûé ðåçóëüòàò – òðèóìô ïàðëàìåíòñêîãî<br />

àáñîëþòèçìà íàä êîðîëåì â Ñëàâíîé ðåâîëþöèè, ìîãóò áûòü èñòîðè÷åñêè<br />

è ãåîãðàôè÷åñêè ñîîòíåñåíû ñ ðàííèì ïîÿâëåíèåì â Àíãëèè äîìèíèðóþùåãî<br />

ñðåäíåãî êëàññà [Moore 1966]. Â Àíãëèè XVII ñòîëåòèÿ<br />

ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêèå ïðåîáðàçîâàíèÿ îïåðåæàëè ïðåîáðàçîâàíèÿ<br />

ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìû. Ïóðèòàíñêàÿ ðåâîëþöèÿ ïðîäâèãàëàñü îò èìåíè<br />

«ðåëèãèè, ñâîáîäû è ñîáñòâåííîñòè». Ýêîíîìè÷åñêàÿ ìîäåðíèçàöèÿ è<br />

ïåðâûå ïðåäñòàâèòåëè ïðîìûøëåííîãî êàïèòàëèçìà íà÷àëè äåëèòü ñòàðûå<br />

è íîâûå èíòåðåñû. Âî âðåìÿ ãðàæäàíñêîé âîéíû Ïàðëàìåíò áûë ïîääåðæàí<br />

ãëàâíûì îáðàçîì ýêîíîìè÷åñêè ïðîäâèíóòûì þãîì è âîñòîêîì, â<br />

òî âðåìÿ êàê êîðîëþ ïîääåðæêó îêàçûâàëè ãëàâíûì îáðàçîì ýêîíîìè÷åñêè<br />

îòñòàëûå îáëàñòè íà ñåâåðå è çàïàäå ñòðàíû. Ñîöèàëüíàÿ íåïîäâèæíîñòü<br />

è òðàäèöèîííàÿ êîíêóðåíöèÿ êëàíîâ êàê ïåðâè÷íûå ïðè÷èíû íåóñòîé÷èâîñòè<br />

â êîíå÷íîì ñ÷åòå èçìåíèëèñü âñëåäñòâèå «ïîëèòè÷åñêîãî<br />

âûðàâíèâàíèÿ». Ýòî îçíà÷àåò, ÷òî íå òîëüêî òðàäèöèîííàÿ çàâèñèìîñòü

628 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÕÜÞÅÃËÈÍ<br />

629<br />

âëàñòè íà÷èíàëà ñìåíÿòüñÿ ïîëèòè÷åñêèì âûðàâíèâàíèåì, ïðîäèêòîâàííûì<br />

ñêîðåå ýêîíîìè÷åñêèìè è ïðàãìàòè÷åñêèìè ñîîáðàæåíèÿìè ìîìåíòà,<br />

íî òàêæå è òî, ÷òî ïðåîáðàçîâàíèÿ íåïîñðåäñòâåííî êîñíóëèñü ïîëèòè÷åñêîãî<br />

ïðîöåññà. ×ëåíû Ïàðëàìåíòà íà÷àëè äåéñòâîâàòü â ñîîòâåòñòâèè<br />

ñ îáùèìè ñîöèàëüíûìè, ýêîíîìè÷åñêèìè è ñòðàòåãè÷åñêèìè èíòåðåñàìè.<br />

Òàêîå åäèíñòâî êëàññà, èäåîëîãèè è ñòðàòåãèè, ïîääåðæèâàåìîå ñêîðåå<br />

èíäèâèäóàëèñòñêèìè ñòðåìëåíèÿìè, íåæåëè ðàçäåëåíèåì êîðïîðàòèâíîé<br />

ïðåäàííîñòè, ñïîñîáñòâîâàëî ââåäåíèþ ïðèíöèïà âîëåèçúÿâëåíèÿ<br />

áîëüøèíñòâà, ñòàâøåãî â ñåðåäèíå XVII â. äîìèíèðóþùèì ñïîñîáîì ïðèíÿòèÿ<br />

ðåøåíèé â Ïàðëàìåíòå [Hill 1961; Bendix 1978].<br />

Êàê èçâåñòíî, íîâûé ïîðÿäîê íèãäå íå íàøåë ëó÷øåãî òåîðåòè÷åñêîãî<br />

âûðàæåíèÿ, ÷åì â ïîëèòè÷åñêîé ìûñëè Òîìàñà Ãîááñà. Äëÿ Ãîááñà, ïóòåøåñòâîâàâøåãî<br />

ïî Åâðîïå â ïåðâîé ïîëîâèíå ñâîåé æèçíè, ñèòóàöèÿ áûëà<br />

ÿñíà. Òîëüêî àáñîëþòíàÿ âëàñòü ìîãëà ïðåîäîëåòü ãðàæäàíñêèå êîíôëèêòû<br />

òîãî âðåìåíè. Âñëåäñòâèå ñîçíàòåëüíîé èììèãðàöèè âî Ôðàíöèþ, îí<br />

íà÷àë ïèñàòü ñâîè ãëàâíûå ïîëèòè÷åñêèå ðàáîòû – «Î ãðàæäàíèíå» (1642)<br />

è «Ëåâèàôàí» (1651) – ñ òâåðäîé ðîÿëèñòñêîé ïîçèöèè. Â «Ëåâèàôàíå»,<br />

íàïðèìåð, ðàáîòàÿ ïðè äâîðå íàõîäÿùåãîñÿ â Ïàðèæå Êàðëà II, îí óïîðíî<br />

íàñòàèâàë, ÷òî Ïàðëàìåíò áûë ëèøü êîíñóëüòàòèâíûì îðãàíîì, ôóíêöèîíèðóþùèì<br />

è âïîñëåäñòâèè ðàñïóñêàåìûì ïî âîëå êîðîëÿ êàê ñóâåðåíà<br />

(XXII; 121). Ïîçæå, â «Îáîçðåíèè è çàêëþ÷åíèè» (389-396), è âîçìîæíî<br />

ïîä âïå÷àòëåíèåì ïîðàæåíèÿ ðîÿëèñòîâ îò àðìèè Êðîìâåëÿ ïðè Äàíáàðå<br />

(1650), îí çàêîí÷èë ñâîþ ðàáîòó ñ «âûðàæåííûì ïðèçûâîì ê ïîä÷èíåíèþ<br />

íîâîìó ðåæèìó». Êðîìå òîãî, îí ïåðåøåë îò ñâîåãî ðàííåãî ïðåäïî÷òåíèÿ<br />

îðòîäîêñàëüíîé (àíãëèêàíñêîé) ðåëèãèè êàê åäèíñòâåííîãî ôóíäàìåíòà<br />

èäåîëîãè÷åñêîé ñòàáèëüíîñòè (â «Ãðàæäàíèíå») ê ïðåäïî÷òåíèþ<br />

áîëåå òåðïèìîé «ãðàæäàíñêîé ðåëèãèè», òàêèì îáðàçîì ñèëüíî ïîäðûâàÿ<br />

ðîÿëèñòñêîå òðåáîâàíèå áîæåñòâåííîãî ñóâåðåíèòåòà. ×åðåç 8 ìåñÿöåâ<br />

ïîñëå ïóáëèêàöèè «Ëåâèàôàíà» Ãîááñ ïîêèíóë äâîð Êàðëà è âîçâðàòèëñÿ<br />

â Àíãëèþ Êðîìâåëÿ [Tuck 1991].<br />

Íîâûé ðåæèì áûë ïàðëàìåíòñêèì. Óæå ðàíåå, â «Ãðàæäàíèíå», Ãîááñ<br />

íàñòàèâàë, ÷òî ïîëèòè÷åñêàÿ ñòàáèëüíîñòü ãðàæäàíñêîãî ïîðÿäêà òðåáóåò<br />

àáñîëþòíîãî ïîä÷èíåíèÿ ïðèíöèïó áîëüøèíñòâà, ïî «ïðàâó âçàèìíîãî<br />

äîãîâîðà îñíîâíîé ÷àñòè îáùåñòâà». Îñòàþùååñÿ ìåíüøèíñòâî<br />

äîëæíî ñîãëàñèòüñÿ ñ áîëüøèíñòâîì èëè âîñïîëüçîâàòüñÿ «ïðàâîì âîéíû»<br />

â êà÷åñòâå «âðàãà» îáùåñòâà (VI.2). Äëÿ íîâûõ áóðæóàçíûõ êëàññîâ<br />

ýòî, î÷åâèäíî, âíîâü ïîñòàâèëî ïðîáëåìó èíäèâèäóàëüíîé è ýêîíîìè-<br />

÷åñêîé ñâîáîäû.<br />

 ïàññàæå, óæå ïðåäâåùàþùåì íåîáõîäèìûå ýëåìåíòû ëèáåðàëüíîãî<br />

îãðàíè÷åíèÿ óïðàâëåíèÿ, î êîòîðûõ ïðèáëèçèòåëüíî íà 40 ëåò ïîçæå<br />

ïèñàë Äæîí Ëîêê, ýòîò ëèäåð íîâîãî áóðæóàçíîãî êëàññà, Ãîááñ îïðåäåëèë,<br />

÷òî ïðîñòðàíñòâî ñâîáîäû èíäèâèäóóìà îïðåäåëÿåòñÿ Ëåâèàôàíîì,<br />

èëè êîðîëåì ëèáî ïàðëàìåíòñêèì áîëüøèíñòâîì. Âî âñåõ äåéñòâèÿõ, íå<br />

ðåãóëèðóåìûõ èëè «÷àñòè÷íî ðåãóëèðóåìûõ» («pretermitted») çàêîíîì,<br />

ëþäè îáëàäàþò «ñâîáîäîé äåéñòâèÿ â ñèëó ñîáñòâåííûõ èíòåðåñîâ ê<br />

íàèáîëüøåé äëÿ íèõ âûãîäå». Òåì íå ìåíåå, íå ïîíÿòíî, ïî÷åìó îäíîâðåìåííî<br />

îí óòâåðæäàåò, ÷òî òàêàÿ ñâîáîäà íå ïðîòèâîðå÷èò «íåîãðàíè-<br />

÷åííîé âëàñòè ñóâåðåíà», è ÷òî íåò «ñâîáîäû îòäåëüíûõ ëþäåé, íî åñòü<br />

ñâîáîäà Ñîäðóæåñòâà» (XXI; 109-110).<br />

 äðóãîì ìåñòå, ôîðìóëèðîâêà ñâîáîäû ó Ãîááñà íàøëà âûðàæåíèå<br />

â áîëåå òî÷íîé äåôèíèöèè. Âëàñòü çàêîíà äîëæíà ðàñïðîñòðàíÿòüñÿ<br />

ëèøü íà äåéñòâèÿ, íî íå íà ìûñëè, ðåëèãèîçíûå èëè èíîãî ñâîéñòâà<br />

(XLVI; 378). È âñå æå ïðîòèâîðå÷èå ìåæäó ñâîáîäîé è âëàñòüþ íå êàæåòñÿ<br />

ðàçðåøåííûì. Ïîñêîëüêó íå ìîæåò ñóùåñòâîâàòü êàêîãî-ëèáî<br />

çíà÷àùåãî äåéñòâèÿ áåç ìûñëè, Ãîááñ, êàæåòñÿ, êîå-÷òî çàáûâàåò: êàê<br />

ìîæåò ñóùåñòâîâàòü ñâîáîäà ìûñëè, åñëè ëþäè ñâîáîäíû äåëàòü òîëüêî<br />

òî, ÷òî íå îãðàíè÷èâàåò èëè ðåãóëèðóåò çàêîí, îäíîâðåìåííî ñ òåì, ÷òî<br />

òàêèå äåéñòâèÿ äîëæíû óïðàâëÿòüñÿ «èõ ñîáñòâåííûìè ïðåäïîëàãàåìûìè<br />

èíòåðåñàìè»? Äîëæíà, êàæåòñÿ, ñóùåñòâîâàòü ÷àñòü ïðè÷èí ñêîðåå<br />

ïóáëè÷íîãî, íåæåëè ÷àñòíîãî õàðàêòåðà, â ÷åì Ëåâèàôàí äîëæåí<br />

áûòü äåéñòâèòåëüíî î÷åíü çàèíòåðåñîâàí. Óòâåðæäåíèå Ãîááñîì «ãðàæäàíñêîé<br />

âëàñòè» êàê îêîí÷àòåëüíîãî îãðàíè÷èòåëÿ èíäèâèäóàëüíîé ñîâåñòè<br />

(XLVII; 384) ãîâîðèò î òîì, ÷òî ñôåðà ìûñëè íå äîëæíà áûëà áûòü<br />

ïîëíîñòüþ îòäàíà þðèñäèêöèè ÷àñòíîãî ðàññóæäåíèÿ.<br />

Ïðåäåëüíàÿ öåëü Ëåâèàôàíà ïðåäïîëàãàåò ñîçäàíèå ãðàæäàíñêîé ðåëèãèè,<br />

èëè, âûðàæàÿñü ñîâðåìåííîì ÿçûêîì, äîìèíèðóþùåé èäåîëîãèè.<br />

Òî, ÷òî ó÷àñòíèêè ñîöèàëüíîãî äîãîâîðà ïîä÷èíÿþòñÿ ñóâåðåíó, íå<br />

åñòü èõ æèçíü èëè äåéñòâèÿ, íî «èõ âîëè, êàæäàÿ ê åãî âîëå, è èõ ðåøåíèÿ<br />

ê åãî ðåøåíèþ» (XVIII, 87). Âëàñòü Ëåâèàôàíà, êàê ïðåäïîëàãàëîñü,<br />

áûëà «ýïèñòåìîëîãè÷åñêîé âëàñòüþ îïðåäåëåíèÿ çíà÷åíèÿ ñëîâ îáùåñòâåííîãî<br />

ÿçûêà, è âûäåëåíèÿ åãî ïðåäìåòîâ, ÷òîáû äîãîâîðèòüñÿ î òîì,<br />

÷òî îáîçíà÷àòü êàê «çëî» èëè êàê «áëàãî»» [Tuck 1991, xvii].<br />

Ýòî áûëà, äðóãèìè ñëîâàìè, âëàñòü, óñòàíàâëèâàþùàÿ ãåãåìîíèþ íàä<br />

ïîëèòè÷åñêèì äèñêóðñîì áóðæóàçíîãî îáùåñòâà, ñòàáèëüíîñòü è âûæèâàíèå<br />

êîòîðîãî çàâèñåëè îò îäíîé è òîé æå èäåè ñâîáîäû. Îíà íàöåëåíà íà<br />

äåéñòâèòåëüíîå óíè÷òîæåíèå âñåõ ôðàêöèé ñ àëüòåðíàòèâíûì âèäåíèåì<br />

ñâîáîäû â èíäèâèäóàëèçèðîâàííîì ðûíî÷íîì îáùåñòâå, ïðèíèìàþùåì<br />

ïðèíöèï âîëåèçúÿâëåíèÿ áîëüøèíñòâà â êà÷åñòâå èíñòèòóöèàëèçèðîâàííîãî<br />

ãàðàíòà ãåãåìîíèè â ñôåðàõ ìûøëåíèÿ è äåéñòâèé. Â òàêîì îáùåñòâå<br />

íå áûëî ìåñòà äëÿ ñóáñèäèàðíîñòè êàê ïðèíöèïà äèôôåðåíöèàöèè óðîâíåé<br />

ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé. Òàêîå äèôôåðåíöèðîâàíèå ïîñëóæèëî áû ëèøü<br />

ñèãíàëîì, ÷òî îñíîâíîé êîíòðîëü íàä ìûñëüþ è äåéñòâèåì îòñóòñòâóåò èëè<br />

ïîòåðÿí. Âíîâü âîçíèêëè áû íåóñòîé÷èâîñòü è ãðàæäàíñêàÿ âîéíà.<br />

 ãîááñîâîé êîíñòðóêöèè ñîâðåìåííîãî îáùåñòâà åñòü îäíî öåíòðàëüíîå<br />

ïðåäïîëîæåíèå, ñâîåé ðàäèêàëüíîñòüþ âûäåëÿþùååñÿ èç âñåé áîëåå<br />

ðàííåé åâðîïåéñêîé ïîëèòè÷åñêîé ìûñëè: ñóùåñòâîâàíèå ãðóïï, ïàðòèé è

630 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÕÜÞÅÃËÈÍ<br />

631<br />

ôðàêöèé äîëæíî íåèçáåæíî ïðèâîäèòü ê ãðàæäàíñêîé âîéíå. Ãîááñ õîòåë<br />

ïîêîí÷èòü ñ ñîïåðíè÷åñòâîì. Îí ôàêòè÷åñêè îòðèöàë åñòåñòâåííîå ñóùåñòâîâàíèå<br />

êëàññîâûõ ãðóïï â îáùåñòâå. Âìåñòî ýòîãî îí óïîðíî óòâåðæäàë,<br />

÷òî òàêèå ãðóïïû ÿâëÿþòñÿ ëèøü ñëåäñòâèåì ïîëèòè÷åñêîãî ðàçäåëåíèÿ<br />

âëàñòè. Îòñþäà ïðîèñõîäÿò õàðàêòåðíûå äíÿ Íîâîãî âðåìåíè ïîëîæåíèÿ<br />

îá èíäèâèäóàëèñòè÷åñêîì ëèáåðàëèçìå è îðãàíèçàöèè íîâîé ëèáåðàëüíîé<br />

äåìîêðàòè÷åñêîé ïîëèòèêè, ïðèçíàþùåé ñóâåðåíèòåò ëþäåé òîëüêî êàê<br />

èíäèâèäóóìîâ, îòðèöàÿ èõ äîñòóï ê ôîðìàëüíîìó ïîëèòè÷åñêîìó ïðîöåññó<br />

â êà÷åñòâå îðãàíèçîâàííûõ îáùíîñòåé, ãðóïï è êëàññîâ.<br />

Áîëåå ñêëîííûé èñêëþ÷àòü âîçìîæíîñòü íåçàâèñèìîãî ïðàâëåíèÿ<br />

àññàìáëåè, íåæåëè ìîíàðõà, Ãîááñ íå ìîã, ðàäè èçáåæàíèÿ ïðîáëåìû<br />

ðàçäåëåíèÿ âëàñòè, íàñòàèâàòü íà áåçóñëîâíîñòè ïðàâèëà âîëåèçúÿâëåíèÿ<br />

áîëüøèíñòâà, è íà ïðèíöèïå áîëüøèíñòâà êàê åäèíñòâåííîì ìèðíîì<br />

ñðåäñòâå ïîëèòè÷åñêîãî êîìïðîìèññà. Ìåíüøèíñòâà äîëæíû ðàññìàòðèâàòüñÿ<br />

ñòðîãî êàê ìåíüøèíñòâà èíäèâèäóóìîâ, à íå êàê<br />

îòäåëèâøèåñÿ îáùíîñòè.<br />

Äðóãàÿ ñòàðàÿ åâðîïåéñêàÿ òðàäèöèÿ ïîëèòè÷åñêîé ìûñëè âñåãäà<br />

ïðèíèìàëà ñóùåñòâîâàíèå ãðóïï è êëàññîâ êàê åñòåñòâåííûõ ñîñòàâëÿþùèõ<br />

îáùåñòâà. Ïëàòîí âûäåëÿë êëàññû è ôðàêöèè ïî ïðîäóêòó, îðãàíèçóÿ<br />

èõ â ñòðîãóþ ñèñòåìó èç êàñò ïðîèçâîäèòåëåé, ñòðàæíèêîâ è ïðàâèòåëåé.<br />

Àðèñòîòåëü ïðîòèâîïîñòàâèë Ïëàòîíó áîëåå ëèáåðàëüíîå<br />

âèäåíèå ñîöèàëüíîé ñòàáèëüíîñòè: ìíîæåñòâî ãðóïïîâûõ èëè êëàññîâûõ<br />

èíòåðåñîâ äîëæíû îðèåíòèðîâàòüñÿ íà çäîðîâîå ãîñóäàðñòâî äî òåõ<br />

ïîð, ïîêà ìîæíî èçáåæàòü ÷ðåçâû÷àéíîé ïîëÿðèçàöèè ìåæäó áåäíûìè<br />

è áîãàòûìè. Ñëåäóÿ ýòîé ëèíèè, Ìàêèàâåëëè àíàëèçèðîâàë êðèçèñû<br />

Ôëîðåíòèéñêîé Ðåñïóáëèêè êàê ïîñëåäñòâèå ÷ðåçìåðíîãî è ðàçâðàùàþùåãî<br />

ñîöèàëüíîãî íåðàâåíñòâà [Deppe 1987]. Ïðàâèòåëü äîëæåí ñòàáèëèçèðîâàòü<br />

êîíôëèêòû ôðàêöèé, íå ñòàðàÿñü èõ ïðåêðàòèòü. È äàæå<br />

Áîäåí, ñíà÷àëà íàñòàèâàþùèé íà íåäåëèìîé è àáñîëþòíî íåçàâèñèìîé<br />

âëàñòè òàêæå êàê è ïîçæå íåãî Ãîááñ, ñòàðàëñÿ âèäåòü ïîëíîöåííîñòü<br />

ôðàêöèé, ãðóïï è êëàññîâ â äåöåíòðàëèçîâàííîé óíèòàðíîé ñèñòåìå<br />

àäìèíèñòðàöèè. Âîïðåêè Ãîááñó, â äàííîé òðàäèöèè ñóùåñòâîâàíèå<br />

ôðàêöèé ïîíèìàåòñÿ íå êàê ñëåäñòâèå ïîëèòè÷åñêîãî ðàçäåëåíèÿ âëàñòè,<br />

íî, íàîáîðîò, ðàçäåëåíèå ïîëíîìî÷èé â îðãàíèçîâàííîé ïîëèòèêå<br />

ïîíèìàåòñÿ êàê ñëåäñòâèå åñòåñòâåííûõ ñîöèàëüíûõ ðàçíîãëàñèé.<br />

Èç ýòîé ñòàðîé òðàäèöèè âûðîñëè ñðåäíåâåêîâûå òåîðèè êîëëåêòèâíîãî<br />

ñîïðîòèâëåíèÿ ìåíüøèíñòâà ïðîòèâ òèðàíîâ, à òàêæå êâàçèôåäåðàëüíîé<br />

îðãàíèçàöèè Ñâÿùåííîé Ðèìñêîé Èìïåðèè. Â ïåðèîä ïîñëå<br />

Ðåôîðìàöèè ïðîèçîøëî âîçîáíîâëåíèå âíèìàíèÿ ê ôðàãìåíòèðîâàííîé<br />

òåððèòîðèàëüíîé êîíñîëèäàöèè è ðåëèãèîçíûì ïðåñëåäîâàíèÿì. Àóãñáóðãñêèé<br />

ðåëèãèîçíûé ìèð 1555 ã. ôàêòè÷åñêè äàë êàæäîìó ïðàâèòåëþ<br />

ïðàâî îïðåäåëÿòü äëÿ ñâîåé òåððèòîðèè îôèöèàëüíóþ è îñîáóþ ðåëèãèþ.<br />

Êðîìå òîãî, ê ðåëèãèîçíûì êîíôëèêòàì ïðèáàâèëèñü ýêîíîìè÷åñ-<br />

êèå êîíôëèêòû ìåæäó íîâîé áóðæóàçíîé ýëèòîé è ñòàðîé ôåîäàëüíîé<br />

àðèñòîêðàòèåé. Ðåëèãèîçíûå è íîâûå ýêîíîìè÷åñêèå ìåíüøèíñòâà ñòðåìèëèñü<br />

ñòàáèëèçèðîâàòü ñâîå ñóùåñòâîâàíèå ïóòåì îáðàùåíèÿ ê ñòàðîìó<br />

ïîðÿäêó àâòîíîìèçàöèè, ìíîæåñòâåííîñòè è êâàçèôåäåðàëüíîé êîîðäèíàöèè<br />

ñôåð âëèÿíèÿ.<br />

Îäíèì èç îñîáåííî âàæíûõ êîíôëèêòîâ óêàçàííîãî ñâîéñòâà áûëî<br />

ðåôîðìàòîðñêîå âîññòàíèå Íèäåðëàíäîâ ïðîòèâ êàòîëè÷åñêîé Èñïàíèè<br />

âî âòîðîé ïîëîâèíå XVI â. Áîëüøîå ÷èñëî ãîëëàíäñêèõ êàëüâèíèñòîâ<br />

íàøëè â ýòî âðåìÿ óáåæèùå íà òåððèòîðèè Ãåðìàíèè. Â Íàññàó - Äèëëåíáóðãå<br />

Èîàíí Ñòàðøèé îñíîâàë Óíèâåðñèòåò Õåðáîðí (Herborn), «øêîëó<br />

ôåäåðàëüíîãî áîãîñëîâèÿ», ñòàâøóþ ïîëèòè÷åñêèì öåíòðîì êàëüâèíèçìà.<br />

 ñåâåðíîì íåìåöêîì ìîðñêîì ïîðòå Ýìäåí ïîääåðæèâàþùàÿ<br />

ðåôîðìàöèþ ãîðîäñêàÿ áóðæóàçèÿ áîðîëàñü çà àâòîíîìèþ ñ ëîðäîì ïðîâèíöèè,<br />

ëþòåðàíèíîì, íóæäàâøèìñÿ â äåíüãàõ äëÿ ïðåîáðàçîâàíèÿ<br />

Âîñòî÷íîé Ôðèçèè èç ôåîäàëüíîé àãðàðíîé îáëàñòè â àáñîëþòèñòñêîå<br />

ãîñóäàðñòâî Íîâîãî âðåìåíè. Îäèí èç ïðîôåññîðîâ Õåðáîðíà, Èîàíí<br />

Àëüòóçèé, èçäàë ïîëèòè÷åñêóþ êíèãó, â êîòîðîé íàïàäàë íà íîâóþ äîêòðèíó<br />

íåðàçäåëÿåìîãî òåððèòîðèàëüíîãî ñóâåðåíèòåòà, âìåñòî ýòîãî<br />

íàñòàèâàÿ íà ñîçäàâàåìîé ïî ïðèíöèïó ôåäåðàöèè ïîëíîïðàâíîé âåðõîâíîé<br />

âëàñòè îðãàíèçîâàííîãî îðãàíà ëþäåé. Ýòà ðàáîòà ñòàëà îäíîé<br />

èç ñàìûõ ÷èòàåìûõ êíèã â òî âðåìÿ. ×åðåç ãîä ïîñëå âûõîäà åå ïåðâîãî<br />

èçäàíèÿ â 1603 ã., Àëüòóçèé ïðèíÿë íàçíà÷åíèå â ÷ëåíû ãîðîäñêîãî ìàãèñòðàòà<br />

Ýìäåíà, êàðäèíàëüíî îáîñòðèâ ïðîòèâîñòîÿíèå ãîðîäà ëîðäó<br />

ïðîâèíöèè â ïîñëåäóþùèå ãîäû [Hueglin 1990].<br />

Îòïðàâíîé ñîöèàëüíîé åäèíèöåé ïîëèòè÷åñêîé òåîðèè Àëüòóçèÿ áûë<br />

íå èíäèâèäóóì, à ïîðÿäîê âîçðàñòàíèÿ àâòîíîìíûõ, íî æèçíåííî ñâÿçàííûõ<br />

ñîîáùåñòâ, îò êëàíîâ è ïðîôåññèîíàëüíûõ ãèëüäèé äî ãîðîäîâ,<br />

îáëàñòåé è, íàêîíåö, âñåîáùåãî ñîäðóæåñòâà. Òî, ÷òî íà ïåðâûé âçãëÿä<br />

ìîæåò ïîêàçàòüñÿ ñõåìàòè÷íîé ðåêîíñòðóêöèåé ñóùåñòâîâàâøèõ âëàñòíûõ<br />

îòíîøåíèé ñòàðîãî ïîðÿäêà [Habermas 1976], â äåéñòâèòåëüíîñòè<br />

áûëî íàìíîãî áîëüøèì, íåæåëè ïðîñòî ñìåëîé ïîïûòêîé ñïàñòè òðàäèöèþ<br />

ñîëèäàðíîñòè ìàëûõ îáùèí ýòîãî ñòàðîãî ïîðÿäêà â íîâîì ìèðå<br />

áîëüøèõ òåððèòîðèàëüíûõ ãîñóäàðñòâ.  òåîðåòè÷åñêîì ïëàíå ýòî áûë<br />

ñïîñîá ñî÷åòàíèÿ äîñòîèíñòâ äåìîêðàòè÷åñêîãî ãðå÷åñêîãî ïîëèñà ñî<br />

ñòðàòåãè÷åñêîé ñòàáèëüíîñòüþ Ðèìñêîé èìïåðèè. Ôàêòè÷åñêè æå ýòî<br />

áûëî ïîïûòêîé àâòîíîìèçàöèè ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîé è êóëüòóðíîðåëèãèîçíîé<br />

æèçíè ìíîæåñòâà îáùèí â ðàìêàõ èçìåíÿþùåãîñÿ òåððèòîðèàëüíîãî<br />

êîíòåêñòà ïðîèçâîäñòâà è òîðãîâëè Íîâîãî âðåìåíè. Ïîýòîìó<br />

«Ïîëèòèêà» Àëüòóçèÿ áûëà ïåðâîé ñîâðåìåííîé òåîðèåé<br />

ôåäåðàëèçìà. È â åãî ïîïûòêå ñáàëàíñèðîâàòü ðàñïðåäåëåíèå ïîëíîìî-<br />

÷èé ìåæäó ñàìîîïðåäåëåíèåì ñîîáùåñòâ è óíèâåðñàëüíûìè òðåáîâàíèÿìè<br />

ñîâðåìåííîé ãîñóäàðñòâåííîñòè ìîæíî âèäåòü ïåðâóþ ñîâðåìåííóþ<br />

êîíöåïòóàëèçàöèþ ïðèíöèïà ñóáñèäèàðíîñòè.

632 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÕÜÞÅÃËÈÍ<br />

633<br />

Êëþ÷åâàÿ êàòåãîðèÿ ïîëèòè÷åñêîé òåîðèè Àëüòóçèÿ – «îáúåäèíåíèå»<br />

(«consociation»): «Ïîëèòèêà åñòü èñêóññòâî îáúåäèíåíèÿ ëþäåé ñ öåëüþ<br />

óñòàíîâëåíèÿ, êóëüòèâèðîâàíèÿ è ñîõðàíåíèÿ èõ ñîöèàëüíîé æèçíè»<br />

[Politica I.1]. Öåëîñòíîå ãîñóäàðñòâî – ýòî ïîñòðîåííàÿ ïî ïðèíöèïó<br />

ôåäåðàöèè êîíñòðóêöèÿ èç áîëüøîãî êîëè÷åñòâà óðîâíåé îáúåäèíåíèé.<br />

Ñåìüÿ è êëàí åñòü ÷àñòíûå è åñòåñòâåííûå îáúåäèíåíèÿ. Êîëëåäæè, ãèëüäèè<br />

è ñîñëîâèÿ åñòü ÷àñòíûå è ãðàæäàíñêèå îáúåäèíåíèÿ, ñêðåïëÿåìûå<br />

îáùåé ïðîôåññèåé è ñîöèàëüíûìè èíòåðåñàìè. Ãîðîäà è îáëàñòè ñîñòîÿò<br />

èç ðàçëè÷íûõ êîëëåäæåé, ãèëüäèé è ñîñëîâèé êàê ñïåöèôè÷åñêèå<br />

ãîñóäàðñòâåííûå îáúåäèíåíèÿ.  ñâîþ î÷åðåäü, îíè îáúåäèíÿþòñÿ â<br />

ñîäðóæåñòâî êàê ïðåäåëüíîå è óíèâåðñàëüíîå îáúåäèíåíèå. Îäíàêî<br />

Àëüòóçèé äàæå èäåò íà îäèí øàã äàëüøå, îáñóæäàÿ ôóíêöèîíàëüíûå<br />

îãðàíè÷åíèÿ, à òàêæå ïîëèòè÷åñêèé êîíôåäåðàòèâíûé áëîê, ñîñòîÿùèé<br />

èç íåñêîëüêèõ ñîäðóæåñòâ.<br />

Èòîãîâûé ðåçóëüòàò ìîæíî îáîçíà÷èòü êàê ñèñòåìó «ñîöèåòàëüíîãî<br />

ôåäåðàëèçìà» («societal federalism») [Hueglin 1990], ïîòîìó ÷òî åå ñóáúåêòàìè<br />

ÿâëÿþòñÿ êàê ñîöèàëüíûå, òàê è ïðîñòðàíñòâåííûå îáúåäèíåíèÿ.<br />

Ñëåäîâàòåëüíî, äàííîå ïðåäñòàâëåíèå ÿâëÿåòñÿ ôóíêöèîíàëüíûì (ïðîôåññèîíàëüíûå<br />

ãèëüäèè, âêëþ÷àÿ îðãàíèçîâàííîå êðåñòüÿíñòâî) è òåððèòîðèàëüíûì<br />

(ãîðîäà è îáëàñòè). Îíî òàêæå âûðàæàåò íåïðÿìûå ñâÿçè,<br />

òàê êàê àäìèíèñòðàòèâíûå ñîâåòû íà êàæäîì óðîâíå îáúåäèíåíèé<br />

ñîñòîÿò íå ïðîñòî èç îòäåëüíûõ ÷ëåíîâ äàííûõ îáúåäèíåíèé, à èç ïðåäñòàâèòåëåé<br />

îáúåäèíåíèé áîëåå íèçêîãî óðîâíÿ.<br />

Öåëü îáúåäèíåíèé – «âçàèìíàÿ êîììóíèêàöèÿ (mutual communication)<br />

âåùåé, óñëóã è îáùèõ ïðàâ» [I.10]. Äâèæåíèå òîâàðîâ è óñëóã îñíîâûâàåòñÿ<br />

íà ïðèíöèïå «âçàèìîïîìîùè» [I.27], íî òàêæå òðåáóåò îáùåãî ðåãóëèðîâàíèÿ<br />

è àäìèíèñòðèðîâàíèÿ. Îäíàêî âåñüìà çàìåòíûìè â îïðåäåëåíèè<br />

ïîëèòèêè ó Àëüòóçèÿ ÿâëÿåòñÿ, âî-ïåðâûõ, åãî íàñòîé÷èâîñòü íà<br />

âêëþ÷åíèè âñåõ ñîöèàëüíûõ äåéñòâèé â ñôåðó ïîëèòè÷åñêîãî, è, âî-âòîðûõ,<br />

îïðåäåëåíèå ñôåð çàêîíîäàòåëüñòâà è óïðàâëåíèÿ êàê ÷àñòè ïðîöåññà<br />

êîììóíèêàöèè, äðóãèìè ñëîâàìè, êàê îáùåãî ñîöèàëüíîãî ïðåäïðèÿòèÿ,<br />

âêëþ÷àÿ êóëüòóðíûå, ýêîíîìè÷åñêèå è ïîëèòè÷åñêèå äåéñòâèÿ.<br />

Ðàäè íàõîæäåíèÿ êîíöåïòóàëüíûõ îïîð ñîáñòâåííî ïîëèòè÷åñêîãî<br />

îáúåäèíåíèÿ âíóòðè ñëîæíîñîñòàâíîãî ïîëèòè÷åñêîãî ñîîáùåñòâà,<br />

Àëüòóçèé ïðåäíàìåðåííî îòêàçûâàåòñÿ îò ñòàðîãî ñðåäíåâåêîâîãî ïðèíöèïà<br />

îáùåãî ñîïðîòèâëåíèÿ ïàïñêîìó è èìïåðñêîìó ïðåâîñõîäñòâó, è<br />

òåïåðü íàïðàâëÿåò ñâîè ñèëû ïðîòèâ íîâîãî àáñîëþòèçìà öåíòðàëèçîâàííîãî<br />

òåððèòîðèàëüíîãî óïðàâëåíèÿ: «÷òî ïðèíàäëåæèò âñåì, äîëæíî<br />

áûòü îäîáðåíî âñåìè» [IV.20]. Ýòî îçíà÷àåò, ÷òî îáùèå äëÿ âñåõ âîïðîñû<br />

íåëüçÿ ðåøàòü áîëüøèíñòâîì, è äîëæíî ïðåîáëàäàòü åäèíîäóøíîå<br />

ïðèíÿòèå íà îñíîâå ñîãëàñèÿ. Íî îòìå÷åííîå îçíà÷àåò ãîðàçäî áîëüøåå,<br />

íåæåëè ïðîñòî òðåáîâàíèå ñîãëàñèÿ ïðè ïðèíÿòèè ðåøåíèé. Öåëüþ ÿâëÿåòñÿ<br />

ôîðìèðîâàíèå ñîöèàëüíîé ñîëèäàðíîñòè, è, ñëåäîâàòåëüíî, ñòà-<br />

íîâèòñÿ íåîáõîäèìûì íàñòàèâàòü íà âçàèìíîé êîììóíèêàöèè è ñîâìåñòíîì<br />

âåäåíèè, îáùåé ñîáñòâåííîñòè è ñîâìåñòíîì ïðèíÿòèè ðåøåíèé.<br />

Ïîëèòèêà åñòü íå ôîðìàëüíàÿ ïðîöåäóðà äîñòèæåíèÿ îáÿçàòåëüíûõ ðåøåíèé,<br />

íî ïðåæäå âñåãî ñîöèàëüíûé ïðîöåññ ôîðìèðîâàíèÿ ñîãëàñèÿ.<br />

 ñîñòàâíîì ãîñóäàðñòâå îðãàíèçàöèÿ âçàèìíîé êîììóíèêàöèè è ñîãëàñèÿ<br />

îñóùåñòâëÿåòñÿ îò ÷àñòíîãî ê îáùåìó. ×åì áîëåå óçêèì è áîëåå<br />

îïðåäåëåííûì ÿâëÿåòñÿ îáúåäèíåíèå, òåì áîëüøåãî ñîãëàñèÿ è åäèíîäóøèÿ<br />

ìîæíî îæèäàòü. ×åì áîëåå øèðîêèì è îõâàòûâàþùèì, òåì áîëüøå<br />

ðåøåíèé âûíóæäåííî îïèðàåòñÿ íà ìíåíèå áîëüøèíñòâà. Â ñèëó<br />

ýòîãî þðèäè÷åñêîå îñíîâàíèå è ïîëèòè÷åñêîå âëèÿíèå òàêèõ ðåøåíèé<br />

ïðèîáðåòàþò áîëåå îáùèé õàðàêòåð è ñòàíîâÿòñÿ îãðàíè÷åííûìè. Êàæäûé<br />

÷ëåí îáúåäèíåíèÿ ñîõðàíÿåò íåçàâèñèìîñòü â ðàìêàõ îïðåäåëåííîé<br />

÷àñòè «ãðàæäàíñêîãî ïðàâà» [IX.1], ðåãóëèðóþùèå ïîëíîìî÷èÿ îáúåäèíåíèé<br />

áîëåå âûñîêèõ óðîâíåé «÷åòêî» ðàçãðàíè÷åíû è ïåðå÷èñëåíû<br />

[XIX.7].  ýòîì ñìûñëå, Àëüòóçèé ïðèõîäèò ê ïîòðÿñàþùåìó çàêëþ÷åíèþ<br />

î òîì, ÷òî ñîäðóæåñòâî áóäåò òåì áîëåå áåçîïàñíûì è óñòîé÷èâûì,<br />

÷åì ìåíüøåé âëàñòüþ îáëàäàþò óïðàâëÿþùèå èì ñóáúåêòû.<br />

Äðóãèìè ñëîâàìè, îðãàíèçàöèÿ ïîëèòè÷åñêîãî ñîîáùåñòâà âíóòðè<br />

ñëîæíîñîñòàâíîãî ñîäðóæåñòâà îñíîâûâàåòñÿ íà ñëîæíîé êîíöåïöèè<br />

ñóáñèäèàðíîñòè [Hueglin 1993a]. Íî ñóùíîñòü ïðèíöèïà ñóáñèäèàðíîñòè<br />

ïî Àëüòóçèþ ñîñòîèò íå â òîì, ÷òîáû ýãîèñòè÷åñêè ïîääåðæèâàòü<br />

àâòîíîìíîñòü îòäåëüíûõ ïðèîðèòåòíûõ íàïðàâëåíèé ïîëèòèêè. Íàïðîòèâ,<br />

îí ïðîâîçãëàøàåò àäåêâàòíîå ðàñïðåäåëåíèå ïîëíîìî÷èé â ìíîãîóðîâíåâîé<br />

êîíôåäåðàöèè ñîãëàñíî óíèâåðñàëüíûì ñòàíäàðòàì ñîöèàëüíîé<br />

íåîáõîäèìîñòè è ïîëåçíîñòè.<br />

Ñïåöèàëüíûå «ãðàæäàíñêèå ïðàâà» êàæäîãî óðîâíÿ îáúåäèíåíèé<br />

äîëæíû îïðåäåëÿòüñÿ «ñàìîñòîÿòåëüíîñòüþ», à íå ìàêñèìèçàöèåé ðîñòà<br />

[XI.7; XXIX.1]. Ñóáñèäèàðíîñòü ñîçäàåò äèàëåêòè÷åñêèé áàëàíñ àâòîíîìèè<br />

è ñîëèäàðíîñòè. Ñ îäíîé ñòîðîíû, ïîääåðæèâàåòñÿ ðåãëàìåíòèðóþùàÿ<br />

âëàñòü ïðåâîñõîäÿùåãî ïîðÿäêà â öåëÿõ ñîõðàíåíèÿ çà êàæäûì<br />

îáúåäèíåíèåì àâòîíîìíûõ ïðàâ, íå ìîãóùèõ áûòü ñîêðàùåííûìè èëè<br />

ðàñøèðåííûìè çà ñ÷åò äðóãèõ îáúåäèíåíèé [XXIX.2]. Ñ äðóãîé ñòîðîíû,<br />

öåëüþ ðàñïîðÿæåíèé áîëåå âûñîêîé àäìèíèñòðàöèè ÿâëÿåòñÿ îáåñïå÷åíèå<br />

äëÿ âñåõ îäèíàêîâûõ æèçíåííûõ óñëîâèé [XVI.2; VI.47]. Ïîâòîðÿÿ<br />

ñòàðóþ ôîðìóëó íåîáõîäèìîñòè ñîãëàñèÿ ïî âîïðîñàì, èìåþùèì<br />

îòíîøåíèå êî âñåì, Àëüòóçèé ïîäðîáíî îñòàíàâëèâàåòñÿ íà ïîëèòè÷åñêîé<br />

öåëè äàííîãî óñëîâèÿ: åãî íåëüçÿ ïîíèìàòü êàê îòðèöàòåëüíîå òðåáîâàíèå<br />

ñîãëàñèÿ, ïîçâîëÿþùåå êàæäîìó ÷ëåíó âûäåëèòü ÷òî-òî äëÿ ñåáÿ<br />

èç îáùåãî èíòåðåñà, íî êàê ïîëîæèòåëüíîå îáÿçàòåëüñòâî âûðàáîòêè è<br />

àäìèíèñòðèðîâàíèÿ îáúåäèíåííûõ çàäà÷, òðåáóþùèõ «ñïîñîáíîñòåé,<br />

ñèë, ïîìîùè è ïîñâÿùåíèÿ âñåõ» [XVII.6]. Âñå ýòî, ïî êðàéíåé ìåðå,<br />

îçíà÷àåò, ÷òî ñóáñèäèàðíîñòü íåëüçÿ èñòîëêîâûâàòü êàê êîíöåïöèþ, íàïðàâëåííóþ<br />

íà ìàêñèìèçàöèþ ëè÷íîãî èíòåðåñà.

634 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÕÜÞÅÃËÈÍ<br />

635<br />

Ñóáñèäèàðíîñòü ÿâëÿåòñÿ â ýòîé ñâÿçè êîíñòðóêòèâíûì ïðèíöèïîì<br />

ïîääåðæàíèÿ îïðåäåëåííîé àâòîíîìíîñòè, ïîíèìàåìîé â êà÷åñòâå îáÿçàòåëüñòâ<br />

ïî ñîõðàíåíèþ îáùåãî ñîöèàëüíîãî è ðåãèîíàëüíîãî áàëàíñà.<br />

Ñîçäàíèå è ïîääåðæàíèå ìèíèìàëüíûõ ñòàíäàðòîâ ñîöèàëüíîãî ñóùåñòâîâàíèÿ<br />

äîëæíî áûòü äîñòóïíûì äëÿ âñåõ. Åñëè ýòî íå òàê, áîëåå<br />

âûñîêèé óðîâåíü îáÿçàí ðåãóëèðîâàòü è óðàâíèâàòü ñèòóàöèþ «ñâåðõó»,<br />

«ñóáñèäèàðíî».  òàêèõ ñëó÷àÿõ òðåáîâàíèå ñîãëàñèÿ êàæåòñÿ ëèøåííûì<br />

ñâîåãî çíà÷åíèÿ.<br />

 ïîëèòè÷åñêîé ìûñëè Àëüòóçèÿ ñóáñèäèàðíîñòü íå ÿâëÿåòñÿ ìåõàíèçìîì<br />

ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé. È ýòî íå ïðîñòî êîíñåðâàòèâíàÿ ïîïûòêà<br />

çàùèòèòü ñòàðûé ïîðÿäîê îò íîâûõ óñòîé÷èâûõ âëèÿíèé, âîçíèêàþùèõ<br />

âñëåäñòâèå ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî îáíîâëåíèÿ. Íàïðîòèâ, óêàçàííîå<br />

âûñòóïàåò ó íåãî êàê êà÷åñòâåííîå ðóêîâîäñòâî äëÿ îðãàíèçîâàííîãî<br />

ñîòðóäíè÷åñòâà â ãðàæäàíñêîì îáùåñòâå [Hueglin 1993b].  ÷àñòíîñòè,<br />

Àëüòóçèé âûäåëÿåò êîíöåïòóàëüíûå ñîñòàâëÿþùèå<br />

îðèåíòèðîâàííîé íà ñîîáùåñòâî ïîëèòè÷åñêîé êóëüòóðû è èäåîëîãèè,<br />

îáëàäàâøèå â íà÷àëå Íîâîãî âðåìåíè áîëüøèìè ïðàêòè÷åñêèìè âîçìîæíîñòÿìè.<br />

Ýòî áûëè î÷åíü ðàçíûå êóëüòóðû è èäåîëîãèè – îò êîíöåïöèè<br />

Òîìàñà Ãîááñà äî ìíîæåñòâà ñõîäíûõ ñ íåé â ñëåäóþùåé ïîëîâèíå<br />

ñòîëåòèÿ – îñíîâàííûå íà èíäèâèäóàëèçèðîâàííûõ ìûøëåíèè è<br />

äåÿòåëüíîñòè â îáùåñòâå ðûíî÷íîé êîíêóðåíöèè.<br />

Îðãàíèçàöèîííûé óñïåõ ïîñëåäíåé ìîäåëè è åå ïîáåäà â ñîâðåìåííîì<br />

ìèðå ãîñóäàðñòâåííûõ è ðûíî÷íûõ îòíîøåíèé õîðîøî èçâåñòíû,<br />

îäíàêî îáðàùåíèå ê Àëüòóçèþ íåëüçÿ ïðèíèìàòü çà ïîïûòêó ïåðåïèñàòü<br />

èñòîðèþ. Òåì íå ìåíåå, ìîæíî ñäåëàòü èñòîðè÷åñêèé âûâîä î òîì,<br />

÷òî ïðèíöèï ñóáñèäèàðíîñòè, êàê ïðîöåññ ðàñïðåäåëåíèÿ ñîâìåñòíûõ<br />

ïîëíîìî÷èé â êîìïëåêñíîé è ìíîãîóðîâíåâîé ïîëèòè÷åñêîé ñèñòåìå,<br />

äåéñòâèòåëüíî íå ñîâìåñòèì ñ òðàäèöèåé è ïðàêòèêîé èíäèâèäóàëèçèðîâàííîãî<br />

ðûíî÷íîãî îáùåñòâà è åãî ñëåäñòâèåì – èåðàðõè÷åñêèì íàöèîíàëüíûì<br />

ãîñóäàðñòâîì. Ñëåäîâàòåëüíî, êàæåòñÿ âîçìîæíûì èñïîëüçîâàòü<br />

ïîëèòè÷åñêóþ òåîðèþ Àëüòóçèÿ â êà÷åñòâå êðèòåðèÿ è<br />

ýâðèñòè÷åñêîãî ïîäõîäà äëÿ ïåðåñìîòðà è acquis communautaire, è ïðîöåññà<br />

ôîðìèðîâàíèÿ ñîîáùåñòâà Åâðîïåéñêîãî Ñîþçà.<br />

Íà îñíîâå ðàçëè÷åíèÿ äâóõ òðàäèöèé åâðîïåéñêîé ïîëèòè÷åñêîé<br />

ìûñëè è ïðàêòèêè, ñ îïðåäåëåííîé ñòåïåíüþ äîñòîâåðíîñòè ìîæíî óòâåðæäàòü,<br />

÷òî ïðîöåññ åâðîïåéñêîé èíòåãðàöèè âî âòîðîé ïîëîâèíå ýòîãî<br />

ñòîëåòèÿ õàðàêòåðèçóåòñÿ äîâîëüíî ïðîòèâîðå÷èâûì ïàðàëëåëüíûì äâèæåíèåì<br />

îáåèõ òåíäåíöèé. Ñ îäíîé ñòîðîíû, ñóùåñòâóåò èäåÿ è ïðàêòèêà<br />

ôóíêöèîíàëüíîé ðûíî÷íîé èíòåãðàöèè, ñîçäàíèÿ â ðàìêàõ ôåäåðàëüíîé<br />

åâðîïåéñêîé ãîñóäàðñòâåííîé ñèñòåìû èãðîâîãî ïîëÿ äëÿ<br />

èíäèâèäóàëüíûõ êîíêóðåíòîñïîñîáíûõ ñóáúåêòîâ, óïðàâëÿåìîãî, â êîíå÷íîì<br />

ñ÷åòå, ïðèíöèïîì âîëåèçúÿâëåíèÿ áîëüøèíñòâà. Ñ äðóãîé ñòîðîíû,<br />

ñóùåñòâóåò èäåÿ êîíôåäåðàòèâíîãî ïîëèòè÷åñêîãî ñîþçà, ñòðå-<br />

ìÿùåãîñÿ ê ñîçäàíèþ «Åâðîïû îòå÷åñòâ» â ïðîòèâîïîëîæíîñòü àìåðèêàíñêîìó<br />

òèïó ôåäåðàëüíîãî ãîñóäàðñòâà è òèïó ñìåøàííîãî (meltingpot)<br />

îáùåñòâà, ïî ñóùåñòâó óñèëåííàÿ ñåãîäíÿ âêëþ÷åíèåì ïðèíöèïà<br />

ñóáñèäèàðíîñòè âî ìíîãèå ïðîöåññû ôîðìèðîâàíèÿ Åâðîïåéñêîãî Ñîîáùåñòâà.<br />

Êàê ïîêàçûâàåò àíàëèç ïîëèòè÷åñêîé òåîðèè Àëüòóçèÿ, äîñòèæåíèå<br />

â ïîëèòè÷åñêîé ïðàêòèêå ïîñëåäíåé èäåè òðåáóåò ïîëèòè÷åñêîé<br />

îðãàíèçàöèè è ñîöèàëüíî-ïîëèòè÷åñêîé è ýêîíîìè÷åñêîé<br />

ñîëèäàðíîñòè êàê ðàìêè óäåðæàíèÿ íàöèîíàëüíûìè è / èëè ðåãèîíàëüíûìè<br />

ïîëèòè÷åñêèìè ñòðóêòóðàìè êîëëåêòèâíîãî ñàìîîïðåäåëåíèÿ.<br />

Ïîñòàâëåííàÿ çäåñü òî÷êà íå îçíà÷àåò, ÷òî Åâðîïåéñêèé Ñîþç, ïîäîáíî<br />

ìíîãèì äðóãèì íåñîâåðøåííûì ïîëèòè÷åñêèì îðãàíèçàöèÿì,<br />

ïîñòðîåí íà ïðîòèâîðå÷èâûõ è ÷àñòî êîíôëèêòóþùèõ ïðèíöèïàõ. Åñëè<br />

ïðèíÿòèå ñóáñèäèàðíîñòè äàåò ìàëî èëè íè÷åãî íå äàåò äëÿ ïðîäâèæåíèÿ<br />

åâðîïåéñêîé òðàäèöèè ñîëèäàðíîñòè, ýòî, â êîíå÷íîì ñ÷åòå, ïîäîðâåò<br />

óñïåõ äðóãîé òðàäèöèè, îñíîâàííîé íà èíäèâèäóàëèçèðîâàííîé<br />

ðûíî÷íîé êîíêóðåíöèè.<br />

 íàñòîÿùåå âðåìÿ, îïèðàÿñü íàðÿäó ñ Ìààñòðèõòñêèì äîãîâîðîì íà<br />

Åäèíûé åâðîïåéñêèé àêò, Åâðîïåéñêèé Ñîþç äåéñòâèòåëüíî ïîõîäèò íà<br />

íåóäà÷íûé ãèáðèä îáåèõ òðàäèöèé, âêëþ÷àÿ ïîëèòè÷åñêóþ îðãàíèçàöèþ<br />

è ìèíèìàëüíîå ñîãëàñèå ïî ñîöèàëüíîé è ýêîíîìè÷åñêîé ñîëèäàðíîñòè,<br />

âäîáàâîê ê íåðåãóëèðóåìîé ðûíî÷íîé ñèñòåìå. Äàëåêî èäóùèå<br />

äîêóìåíòû ðåãëàìåíòîâ, ïðèíèìàåìûå íà óðîâíå Ñîîáùåñòâ îòíîñèòåëüíî,<br />

íàïðèìåð, ñåëüñêîõîçÿéñòâåííîé èëè ïðîìûøëåííîé ïîëèòèê,<br />

íå âêëþ÷àþò ñîëèäàðíûõ îáÿçàòåëüñòâ ïî äîñòèæåíèþ îáùèõ èíòåðåñîâ<br />

è ãàðàíòèðîâàíèþ ðàâíûõ óñëîâèé æèçíè. Íàïðîòèâ, âñå ýòî ÿâíî<br />

íàïîìèíàåò ìèíèìàëüíîå ñîãëàñèå ñðåäè ñóáúåêòîâ, îçàáî÷åííûõ ìàêñèìèçàöèåé<br />

ëè÷íûõ èíòåðåñîâ è ïåðåðàñïðåäåëåíèåì âíåøíèõ ýôôåêòîâ,<br />

òî åñòü çàòðàò íà åâðîïåèçàöèþ. Ïðèíÿòèå ïðèíöèïà ñóáñèäèàðíîñòè<br />

òîëüêî ñïîñîáñòâóåò ñîõðàíåíèþ è óãëóáëåíèþ ïðîáëåì ãîñóäàðñòâà,<br />

ïîòîìó ÷òî âñåãî ëèøü íàêëàäûâàåòñÿ íà äîìèíèðóþùóþ ïðàêòèêó<br />

Ñîîáùåñòâà ñ ðàçëè÷íûìè òðàäèöèÿìè è ëîãèêàìè.<br />

Ôàêòè÷åñêè ìîæíî ñêàçàòü, ÷òî íîâàÿ ñóáñèäèàðíîñòü âûçûâàåò îòñòóïëåíèå<br />

îò acquis communautaire îòíîñèòåëüíî ñîöèàëüíîé è ðåãèîíàëüíîé<br />

ñîëèäàðíîñòè. Íàïðèìåð, íåñìîîðÿ íà òî, ÷òî â ñîöèàëüíîé<br />

ãëàâå Ìààñòðèõòñêîãî äîãîâîðà ïðåäïèñûâàëîñü åäèíîãëàñíîå ïðèíÿòèå<br />

âñåõ áóäóùèõ ðåøåíèé Ñîâåòà Ìèíèñòðîâ ïî ó÷àñòèþ ðàáî÷èõ â<br />

óïðàâëåíèè îðãàíèçàöèÿìè, íàáëþäàåòñÿ ñóùåñòâåííîå ñîêðàùåíèå<br />

ñîöèàëüíûõ îáÿçàòåëüñòâ âîïðåêè ïðåäëîæåíèÿì Åâðîïåéñêîé Êîìèññèè<br />

[Windolf 1992]. Î÷åâèäíî, ðàñïðîñòðàíåíèå ïðàâ ðàáî÷èõ íà êîëëåêòèâíîå<br />

ïðåäñòàâëåíèå è àðòèêóëÿöèþ ñîáñòâåííûõ èíòåðåñîâ íå îòêðûòî<br />

äëÿ ñîîáðàæåíèé ñóáñèäèàðíîñòè, ïðîâîçãëàøåííûõ â Äîãîâîðå.<br />

Îáëàäàÿ âîçìîæíîñòüþ èíòåðïðåòàöèè ñîöèàëüíîé ÷àñòè Ìààñòðèõòñêîãî<br />

äîãîâîðà â öåëîì, Àíãëèÿ ïîêàçûâàåò äàæå áîëåå òðåâîæíûé

636 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÕÜÞÅÃËÈÍ<br />

637<br />

ïðèìåð öåíòðèðîâàííîé òåððèòîðèàëüíîé äîêòðèíû, ìîãóùåé ñòàòü<br />

íîðìîé ïîä ìàñêîé ñóáñèäèàðíîñòè. «Êëàññè÷åñêèé ïðèìåð ïîëèòèêè,<br />

îñóùåñòâëÿåìîé çà ñ÷åò äðóãèõ... Àíãëèÿ õî÷åò èçáåæàòü ñâîåé äîëè<br />

ñîöèàëüíûõ çàòðàò íà åäèíûé ðûíîê» [Marquand 1994, 18]. Åùå áîëåå<br />

íåïðèÿòíûé, íî ïî òàêîìó æå ïîâîäó ïîäíÿòûé âîïðîñ (è ðåøåííûé<br />

ïîëîæèòåëüíî): «íå ÿâëÿåòñÿ ëè òî, ÷òî Õàðä è Ìýéäæîð ïîäðàçóìåâàþò<br />

ïîä «ñóáñèäèàðíîñòüþ» – ñâîáîäíóþ òîðãîâëþ, âíåøíþþ ïîìîùü,<br />

– ëèøü ñïîñîáîì îñòàòüñÿ íåçàâèñèìûì?» [Nairn 1993, 47]. Áåçóñëîâíî,<br />

äðóãèå ñòðàíû, âðîäå Äàíèè, ìîãóò ïðåäïîëàãàòü, ÷òî ñóáñèäèàðíîñòü<br />

ïîçâîëèò èì ñîõðàíèòü ïîëèòè÷åñêèé êîíòðîëü íàä âíóòðåííèì îáúåìîì<br />

ñîëèäàðíûõ ñîöèàëüíûõ îáÿçàòåëüñòâ â ïðîòèâîâåñ «ðûíêó äëÿ<br />

îáùåãî êîíòðîëÿ» Ñîîáùåñòâà [Windolf 1992, 122]. Íî êàê äîëãî îíè<br />

ñìîãóò ñäåðæèâàòü òåíäåíöèþ, åñëè ñîöèàëüíûé äåìïèíã ïîä èìåíåì<br />

ñóáñèäèàðíîñòè ðàñïðîñòðàíÿåòñÿ âñå áîëüøå è áîëüøå?<br />

È ðàñïðîñòðàíÿòüñÿ òàêèì îáðàçîì îí ìîæåò â ñâÿçè ñ îáñëóæèâàþùåé<br />

åãî îäíîñòîðîííåé ëîãèêîé. Îðãàíèçàöèîííûé óñïåõ ãîááñîâñêîãî<br />

òðåáîâàíèÿ ãðàæäàíñêîé ðåëèãèè èíäèâèäóàëèçèðîâàííîãî ðûíî÷íîãî<br />

ïîâåäåíèÿ ïðîÿâëÿåòñÿ â áåñïðåöåäåíòíîì ýêîíîìè÷åñêîì ðîñòå. Ïðîèçîøëî<br />

âûðîæäåíèå îáùèõ îáÿçàòåëüñòâ ê ñîëèäàðíîñòè è êîëëåêòèâíîìó<br />

äåéñòâèþ, æåñòêî çàâèñèìûì îò ñîâîêóïíîãî ñîöèàëüíîãî óñïåõà<br />

ýêîíîìè÷åñêîãî ðîñòà. Êàê íåäàâíî çàìåòèë îäèí âäóì÷èâûé ñîâðåìåííûé<br />

èññëåäîâàòåëü Ãîááñà: «Íåîòðàçèìàÿ ïðèâëåêàòåëüíîñòü ýêîíîìè-<br />

÷åñêîãî ðîñòà â åãî ñîâðåìåííîé èíñòèòóöèàëèçèðîâàííîé ôîðìå çàêëþ÷àåòñÿ<br />

â âûãîäíîì çàìåùåíèè ïåðåðàñïðåäåëåíèÿ» [Hirsch 1976, 7].<br />

 ñîîòâåòñòâèè ñ ýòèì òîò æå àâòîð ñâÿçûâàåò áîðüáó çà ïðèáûëü íå ñ<br />

êðèçèñîì ýêîíîìè÷åñêîãî ðîñòà, à ñ åãî óñïåõîì: «Åñëè êàæäûé ñòîèò íà<br />

öûïî÷êàõ, íèêòî íå âèäèò ëó÷øå äðóãîãî» [5]. Êàæäûé áóäåò ïðîáîâàòü<br />

æèòü çà ñ÷åò äðóãîãî, íàõîäÿ «íåîáõîäèìóþ ïîìîùü» â ñóáñèäèàðíîñòè.<br />

«Åâðîïåéñêèé äîì» ìîæåò áûòü ïîñòðîåí ðàçëè÷íûìè ñïîñîáàìè. Â<br />

òîì ñëó÷àå, åñëè ïðèíöèï ñóáñèäèàðíîñòè áóäåò èñïîëüçîâàòüñÿ íå òîëüêî<br />

êàê ñêðûâàþùèé ïîçîð ôèãîâûé ëèñòîê, ÷òî, âåðîÿòíî, âûãëÿäåëî<br />

áû êàê íàöèîíàëèñòè÷åñêîå ñòðåìëåíèå, îí äîëæåí áûòü ñîâìåñòèì ñ<br />

îðãàíèçîâàííûìè ñòðóêòóðàìè ñîëèäàðíîñòè. Âîçìîæíî, ÷òî óêàçàííîå<br />

íå ìîæåò ñòàòü áîëüøèì, íåæåëè ñîöèàëüíûì äåìîêðàòè÷åñêèì âèäåíèåì<br />

ñîöèàëüíîé ñïðàâåäëèâîñòè â ðûíî÷íîì îáùåñòâå, öåíòðîñòðåìèòåëüíàÿ<br />

ëîãèêà êîòîðîãî óæå îñîáåííî íå îòðèöàåòñÿ. Â ñòàðûõ íàöèîíàëüíûõ<br />

ãîñóäàðñòâàõ òàêîå âèäåíèå ïðî÷íî âêëþ÷åíî â êîëëåêòèâíî<br />

îðãàíèçîâàííîå ñîöèàëüíîå ïðåäñòàâèòåëüñòâî. Â ðàìêàõ Åâðîïåéñêîãî<br />

Ñîîáùåñòâà, òàêîå âèäåíèå è ëîãèêà ïåðåðàñïðåäåëÿþùåé ñîëèäàðíîñòè<br />

òàêæå äîëæíû áûòü ýêñòðàïîëèðîâàíû íà ðåãèîíàëüíûå è íàöèîíàëüíûå<br />

ñóáúåêòû. Ïîñêîëüêó ýòîãî íåò, â Åâðîïåéñêîì Ñîþçå íå<br />

âîçìîæíû ñâîáîäíûé òîðãîâûé è îáùèé êîíòðîëü. Íàïðîòèâ, ñóáñèäèàðíîñòü<br />

â ðàìêàõ âîçîáíîâëåííîé íàöèîíàëèñòè÷åñêîé «Åâðîïû îòå-<br />

÷åñòâ» ïîçâîëÿåò êàæäîìó óðîâíþ óïðàâëåíèÿ èñïîëüçîâàòü äðóãîé óðîâåíü<br />

äëÿ îïðàâäàíèÿ ñîáñòâåííîãî ýãîèçìà.<br />

Êîíå÷íî, â îáùåì, íåò íè÷åãî ïëîõîãî â «Åâðîïå îòå÷åñòâ» êàê àëüòåðíàòèâíîì<br />

âèäåíèè è îðãàíèçàöèè Åâðîïåéñêîãî Ñîþçà. Êàê òðàêòóåò<br />

ïîëèòè÷åñêàÿ òåîðèÿ Àëüòóçèÿ, ýòî âèäåíèå ñòîëü æå âàæíî â åâðîïåéñêîé<br />

òðàäèöèè, êàê è àíàëîãè÷íîå âèäåíèå åâðîïåéñêîãî<br />

ôåäåðàëüíîãî ãîñóäàðñòâà, è îíî ôàêòè÷åñêè ñòàðøå. Îäíàêî Àëüòóçèé<br />

òàêæå ïðåäïîëàãàåò, ÷òî íåîáõîäèìà îðãàíèçîâàííîñòü â ôîðìå Åâðîïû<br />

ñóáñèäèàðíîñòè è ñîëèäàðíîñòè.<br />

Åâðîïåéñêèé Ñîâåò Ìèíèñòðîâ ìîã áû âçÿòü íà ñåáÿ áîëüøóþ ÷àñòü<br />

ïðîöåññà ïðèíÿòèÿ ðåøåíèé â ñðàâíåíèè ñ Åâðîïåéñêèì ïàðëàìåíòîì,<br />

ïðîäîëæàþùèì îáåñïå÷èâàòü «òðåçâóþ âòîðóþ ìûñëü» è êîíñóëüòàöèè.<br />

Àííóëèðîâàíèå òðàäèöèîííûõ ðîëåé íèæíåé è âåðõíåé ïàëàòû â åâðîïåéñêîé<br />

êîíôåäåðàöèè îêàæåòñÿ îïðàâäàííûì, åñëè ïîëèòè÷åñêèå öåíòðû<br />

òÿæåñòè îñòàíóòñÿ â ðàìêàõ åâðîïåéñêèõ íàöèîíàëüíûõ ãîñóäàðñòâ.<br />

Îäíàêî, ïîëèòè÷åñêàÿ ëåãèòèìàöèÿ è îòâåòñòâåííîñòü Ñîâåòà äîëæíû<br />

áûòü ðåøèòåëüíî ðàñøèðåíû ïóòåì ââåäåíèÿ ñîöèàëüíîãî è ðåãèîíàëüíîãî<br />

êîíòðîëÿ.<br />

Äîëæíà áûòü ðåàëèçîâàíà ñîöèàëüíàÿ õàðòèÿ îáÿçàòåëüíûõ äëÿ âñåõ<br />

íîðì ñîëèäàðíîñòè, èìåþùàÿ îòíîøåíèå êî âñåì àñïåêòàì ñîõðàíåíèÿ<br />

ðàáî÷èõ ìåñò, îáåñïå÷åíèÿ ìèíèìàëüíîé çàðàáîòíîé ïëàòû, ìèíèìàëüíîãî<br />

äîõîäà ñåìüè, íàðÿäó ñ îõðàíîé áëàãîñîñòîÿíèÿ ãðàæäàí è ñòàíäàðòîâ<br />

îêðóæàþùåé ñðåäû. Ñàíêöèè â ôîðìå ñîöèàëüíûõ òàðèôîâ äîëæíû<br />

áûòü îáðàùåíû ïðîòèâ òåõ, êòî èùåò ñðàâíèòåëüíûõ òîðãîâûõ ïðåèìóùåñòâ<br />

çà ñïèíîé ñâîåé ñîáñòâåííîé ðàáî÷åé ñèëû. Ýòî íå àðãóìåíò ïðîòèâ<br />

ñâîáîäíîé òîðãîâëè è ñîâîêóïíîãî ýêîíîìè÷åñêîãî ðîñòà. Îäíàêî,<br />

ýòî åñòü ñóùåñòâåííîå ïåðåîïðåäåëåíèå òîãî, ÷òî ÿâëÿåòñÿ «ñâîáîäíûì»<br />

â ñâîáîäíîé òîðãîâëå.  òåîðèè, ýòî ïîäòâåðæäàåò, ÷òî ðûíî÷íàÿ ýêîíîìèêà<br />

è ñîöèàëüíàÿ ïîëèòèêà íå ìîãóò äîëãî ðàáîòàòü ñ ðàçëè÷íûìè ëîãèêàìè<br />

ñîëèäàðíîñòè è ñîòðóäíè÷åñòâà â Åâðîïå. Òîëüêî ïîä îáùèì çîíòèêîì<br />

ñîöèàëüíûõ ñòàíäàðòîâ ñîëèäàðíîñòè ñóáñèäèàðíîñòü ìîæåò ñòàòü<br />

ëåãèòèìíûì ïðèíöèïîì ðàñïðåäåëåíèÿ ðåãóëèðóþùèõ ïîëíîìî÷èé. Ñîõðàíåíèå<br />

àâòîíîìíîñòè ïîëèòèêè ïðåäîñòàâèëî áû øèðîêèå âîçìîæíîñòè<br />

âûáîðà â äîñòèæåíèè òàêèõ ñòàíäàðòîâ, îäíàêî áîëüøåå âíèìàíèå<br />

íåîáõîäèìî óäåëÿòü âîïðîñó, ïðèíèìàòü ëè ýòè ñòàíäàðòû èëè íåò.<br />

 êà÷åñòâå àëüòóçèàíñêîé ìîäåëè ñîöèàëüíûõ âûãîä ôåäåðàëèçìà –<br />

îò ìàëûõ ñîöèàëüíûõ îáùèí ñ áîëåå îãðàíè÷åííûìè ôóíêöèîíàëüíûìè<br />

çàäà÷àìè ê áîëüøèì òåððèòîðèàëüíûì îáùèíàì ñ áîëüøèì êîëè÷åñòâîì<br />

îáùèõ ïîëèòè÷åñêèõ ñòðåìëåíèé, – ðåãèîíû äîëæíû äîïîëíÿòü<br />

ñîáîé ñîöèàëüíîå ïðåäñòàâèòåëüñòâî. Â ðàìêàõ acquis communautaire<br />

ðåãèîíû Åâðîïû, è êîíñòèòóöèîííî çàêðåïëåííûå, êàê â Ãåðìàíèè, Èñïàíèè<br />

èëè Áåëüãèè, è íåçàêðåïëåííûå, êàê â Àíãëèè èëè Ôðàíöèè, â<br />

îáùåì ñìûñëå äîëæíû ñëóæèòü ôîðìèðîâàíèþ íàöèîíàëüíîé ïîëèòè

638 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Òîìàñ ÕÜÞÅÃËÈÍ<br />

639<br />

êè áåç äîïîëíèòåëüíîãî äîñòóïà ê ôîðìèðîâàíèþ îáùååâðîïåéñêîé<br />

ïîëèòèêè. Îáúåäèíÿÿñü â Åâðîïåéñêîì ïàðëàìåíòå, ðåãèîíû âðåìÿ îò<br />

âðåìåíè ñòðåìèëèñü îñóùåñòâëÿòü äàâëåíèå íà ñâîè íàöèîíàëüíûå ïðàâèòåëüñòâà,<br />

è â ðåçóëüòàòå äîáèëèñü ñîçäàíèÿ â ðàìêàõ Åâðîïåéñêîãî<br />

Ñîþçà êîíñóëüòàòèâíîãî ðåãèîíàëüíîãî ñîâåòà. Ëîãè÷åñêàÿ ýêñòðàïîëÿöèÿ<br />

ïðèíöèïà ñóáñèäèàðíîñòè ïîòðåáîâàëà áû ñîçäàíèÿ àâòîíîìíîé<br />

ðåãèîíàëüíîé ïîëèòèêè êàê öåëîñòíî ðàçâèòîãî òðåòüåãî óðîâíÿ â ðàìêàõ<br />

êîíôåäåðàòèâíîãî Åâðîïåéñêîãî Ñîþçà, è äâóõïàëàòíîãî ðàñøèðåíèÿ<br />

Ñîâåòà Ìèíèñòðîâ äî íàöèîíàëüíîãî è ðåãèîíàëüíîãî ñîâåòà ñ îäèíàêîâûìè<br />

ïîëíîìî÷èÿìè ïî ïðèíÿòèþ ðåøåíèé.<br />

Îäíàêî åùå ðàç, òàêàÿ ðåãèîíàëèçàöèÿ åâðîïåéñêîãî ïîëèòè÷åñêîãî<br />

ïðîöåññà äîëæíà áûòü ñáàëàíñèðîâàíà òåìè æå ïðèíöèïàìè ñóáñèäèàðíîãî<br />

ðåãóëèðîâàíèÿ «Åâðîïû îòå÷åñòâ». Î÷åâèäíî, ÷òî ýêîíîìè÷åñêè<br />

áîëåå ñèëüíûå ðåãèîíû âðîäå Êàòàëîíèè èëè Ëîìáàðäèè, è èõ ñôîðìèðîâàííûå<br />

íåîðåãèîíàëèñòñêèå ïàðòèè, áîëüøå ñòðåìÿòñÿ ê<br />

ïîëèòè÷åñêîìó ïðåäñòàâèòåëüñòâó íà óðîâíå Ñîîáùåñòâ ðàäè íåîáðåìåíèòåëüíîé<br />

ñàìîñòîÿòåëüíîñòè îò ïåðåðàñïðåäåëÿþùåé ñîëèäàðíîñòè<br />

íà íàöèîíàëüíîì óðîâíå. Âñëåäñòâèå òîãî, ÷òî ñóáñèäèàðíîñòü ñòàëà<br />

íîâûì áîåâûì êëè÷åì äëÿ ðåãèîíàëèñòñêèõ òå÷åíèé â Åâðîïå [Mueller-<br />

Brandeck-Bocquet 1992], äîëæíû ïðèìåíÿòüñÿ òå æå ñàìûå ñòàíäàðòû<br />

ñîëèäàðíîñòè. Èíà÷å áîãàòûå ðåãèîíû âûáåðóò íàöèîíàëüíûå ñîöèàëüíûå<br />

îáÿçàòåëüñòâà, âîçìîæíî äàæå ñîòðóäíè÷àÿ íåïîñðåäñòâåííî íà<br />

åâðîïåéñêîì óðîâíå, â êîòîðûé ðàç ïåðåðàñïðåäåëÿÿ âíåøíèå çàòðàòû<br />

íàöèîíàëüíîé îòâåòñòâåííîñòè è, ñëåäîâàòåëüíî, îáðåêàÿ ñîîáùåñòâî<br />

íà áîëåå òðóäíîå, ÷åì êîãäà-ëèáî, ðåãóëèðîâàíèå.<br />

Òåîðåòè÷åñêèå àìáèöèè Ãîááñà áûëè ðàöèîíàëüíîé êîíöåïòóàëèçàöèåé<br />

óíèâåðñàëüíîãî ãðàæäàíñòâà â óíèòàðíîì ãîñóäàðñòâå èíäèâèäóàëèçèðîâàííûõ<br />

ñóáúåêòîâ. Äî ýòîãî Àëüòóçèé ïðåäëîæèë àëüòåðíàòèâíóþ<br />

êîíöåïöèþ ìíîãîóðîâíåâîãî ãðàæäàíñòâà â ðàìêàõ ìíîæåñòâà ôåäåðàëüíûõ<br />

îáùèí. Ñóùíîñòü ýòîé òåîðèè áûëà â òîì, ÷òî ôåäåðàëüíûé áàëàíñ<br />

ìåæäó ñóáñèäèàðíîñòüþ è ñîëèäàðíîñòüþ äîëæåí áûòü ýêñòðàïîëèðîâàí<br />

íà ïîëèòèêó, ýêîíîìèêó, êóëüòóðó è èäåíòè÷íîñòü.  äðåâíåé Ãðåöèè<br />

ãðàæäàíèíîì Àôèí ìîæíî áûëî áûòü òîëüêî ïî ðîæäåíèþ. Â Ðèìñêîé<br />

èìïåðèè ãðàæäàíèíîì ìîæíî áûëî ñòàòü ïîñëå çàâîåâàíèÿ òåððèòîðèè.<br />

 ãîñóäàðñòâå Àëüòóçèÿ ìîæíî áûòü îäíîâðåìåííî ãðàæäàíèíîì ìåñòà,<br />

ðåãèîíà è, äåéñòâèòåëüíî, âñåé Åâðîïû. Êàê êàæåòñÿ, â ýòîì ñîñòîÿò êîíöåïòóàëüíûå<br />

è èäåîëîãè÷åñêèå îïîðû óñïåøíîñòè Åâðîïåéñêîãî Ñîþçà.<br />

Ëèòåðàòóðà<br />

Althusius Johannes (1614), Political Methodice Digesta (3rd ed.).<br />

Bendix Reinhard (1978), Kings or People (Berkeley: University of California<br />

Press).<br />

Deppe Frank (1987), Niccolo Machiavelli (Koeln: Pahl-Rugenstein).<br />

Habermas Juergen (1976), Theorie und Praxis (Frankfurt: Suhrkamp).<br />

Heansch Klaus (1993), Wer ist denn schon für Zentralismus?, Das Parlament 11, 12.<br />

Hill Christopher (1961), The Century of Revolution 1603-1714 (New York:<br />

Norton).<br />

Hirsch Fred (1976), Social Limits to Growth (Cambridge: Harvard University<br />

Press).<br />

Hobbes Thomas (1642), De Cive<br />

Hobbes Thomas (1651), Leviathan<br />

Hueglin Thomas O. (1990), Sozietaler Föderalismus (Berlin: De Gruyter).<br />

Hueglin Thomas O. (1993a), Althusius - Vordenker des Subsidiaritätsprinzips,<br />

Konferenzbeitrag, Liechtenstein-Institut, Benderns, Liechtenstein, 23 - 25 Septembre.<br />

Hueglin Thomas O. (1993b), Johannes Althusius and the Modern Concept of<br />

Civil Society, paper Research Committee on Socio-Political Pluralism, International<br />

Political Science Association, Bled, Slovenia, 16 - 18 September.<br />

Lyckx Marc (1992), Histoire philosophique du concept de subsidiarité, Cellule<br />

de prospective, 13 February (Brussels: European Commission).<br />

Marquand David (1994), Reinventing Federalism: Europe and the Left, New Left<br />

Review 203, 17-26.<br />

Moore Barrington Jr. (1966), Social Origins of Dictatorship and Democracy<br />

(Boston: Beacon Press).<br />

Mueller-Brandeck-Bocquet Gisela (1992), europäische Integration und deutsche<br />

Föderalismus, in Michael Kreile (ed.), Die Integration Europas, PVS Sonderheft 23,<br />

160-182.<br />

Nairn Tom(1993), The Ukrainian Survivor, New Left Review 200, 41-47.<br />

Riklin Alois (1992), Gemischte oder monströse Verfassung? (Hochschule St.<br />

Gallen: Institut für Politikwissenschaft).<br />

Scharpf Fritz W. (1989), Regionalisierung des europäischen Raums - Die Zukunft<br />

der Bundesländer im Spannunsfeld zwischen EG, Bund und Kommunen, in<br />

Regionalisierung des europäischen Raums, Cappenberger Gespräche der Freiherrvom-Stein-Gesellschaft<br />

(Köln: Grote), 15-18 und «Diskussion», 40-41.<br />

Tilly Charles (ed.) (1975), The Formation of Nation-States in Western Europe<br />

(Princeton : University Press).<br />

Tuck Richard (1991), Introduction to Thomas Hobbes Leviathan (Cambridge,<br />

University Press), xvii - xxiii.<br />

Windolf Paul (1992), Mitbestimmung und «corporate control» in der Europäischen<br />

Gemeinschaft, in Michael Kreile (ed.), Die Integration Europas, PVS Sonderheft 23,<br />

120-142.<br />

n

640 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Âëàäèìèð ÊÓÇÍÅÖÎÂ<br />

641<br />

Âëàäèìèð Êóçíåöîâ<br />

Âîïðîñû òðàíñãðàíè÷íîé ðåãèîíàëèçàöèè<br />

è ñòðîèòåëüñòâà åâðîðåãèîíîâ â Åâðîïå<br />

Ïàðàäèãìó åâðîðåãèîíîâ ìîæíî ðàññìàòðèâàòü â êîíòåêñòå ðÿäà ðàìî÷íûõ<br />

ïðîöåññîâ. Íàèáîëåå âàæíûìè èç íèõ ÿâëÿþòñÿ ïðîöåññû åâðîïåéñêîé<br />

èíòåãðàöèè, íîâîé åâðîïåéñêîé ðåãèîíàëèçàöèè, òðàíñãðàíè÷íîé<br />

èíñòèòóöèàëèçàöèè è òðàíñãðàíè÷íîãî ïðîãðàììíîãî<br />

óïðàâëåíèÿ. Åâðîðåãèîíàìè â øèðîêîì ñìûñëå ìîæíî íàçâàòü ôîðìû<br />

÷åðåçãðàíè÷íîãî êîîïåðàòèâíîãî ñîòðóäíè÷åñòâà (ñ âàðèàòèâíûì þðèäèêî-ïðàâîâûì<br />

è óïðàâëåí÷åñêèì ñòàòóñîì) ñóáãîñóäàðñòâåííûõ òåððèòîðèàëüíûõ<br />

åäèíèö.<br />

 ðàìêàõ åâðîïåéñêîé èíòåãðàöèè ñòðîèòåëüñòâî åâðîðåãèîíîâ åñòü<br />

ñîçäàíèå òðàíñðåãèîíàëüíûõ è ñóáãîñóäàðñòâåííûõ êîíñòðóêöèé, îáåñïå÷èâàþùèõ<br />

ðåøåíèå êëàññà çàäà÷ åâðîïåéñêîãî îáúåäèíåíèÿ (â ïðîñòðàíñòâåííî-òåððèòîðèàëüíîé,<br />

ýêîíîìè÷åñêîé, ïîëèòè÷åñêîé, ñîöèàëüíîé,<br />

êóëüòóðíîé è äð. ïðîåêöèÿõ), â ïîñëåäíåå äåñÿòèëåòèå íà ïëàòôîðìå<br />

ÅÑ. Åâðîðåãèîíàëüíîå ñòðîèòåëüñòâî åñòü ïðèíöèï îáùåé ïðîñòðàíñòâåííîé<br />

ïîëèòèêè åâðîïåéñêîãî êîíòèíåíòà â ÷àñòè ðåøåíèÿ ïðîáëåì<br />

ãðàíèö. Ñ÷èòàåòñÿ, ÷òî ïîëèòè÷åñêîå îáùååâðîïåéñêîå êîíòèíåíòàëüíîå<br />

âèäåíèå ñîçäàåò óñëîâèÿ äëÿ ïåðåîñìûñëåíèÿ è ðåøåíèÿ ïîãðàíè÷íûõ<br />

ïðîáëåì â íîâîé îáùåé è ñèñòåìíîé ëîãèêå, ïðåâûøàþùåé âîçìîæíîñòè<br />

ëîêàëüíûõ îáúåäèíèòåëüíûõ óñèëèé åâðîïåéñêèõ ðåãèîíîâ.<br />

 ñîîòâåòñòâèè ñ èñòîðè÷åñêîé äèíàìèêîé è îñíîâíûìè íàïðàâëåíèÿìè<br />

åâðîïåéñêîé èíòåãðàöèè åâðîðåãèîíû èñïîëüçîâàëèñü êàê èíñòðóìåíò<br />

èíòåãðàöèè «ñåðäöà ÅÑ», èíñòðóìåíò ðåøåíèÿ ïðîáëåì ðàñøèðåíèÿ<br />

ÅÑ, è êàê èíñòðóìåíò áîëåå òåñíîãî âçàèìîäåéñòâèÿ ñî ñòðàíàìè<br />

íà òåêóùèõ è áóäóùèõ ãðàíèöàõ Ñîþçà.<br />

Ïåðâûé ýøåëîí åâðîðåãèîíàëüíûõ óñèëèé áûë ôîðìîé îáúåäèíåíèÿ<br />

è óñèëåíèÿ èíòåãðàöèè ðåãèîíîâ ñòðàí ÿäðà ÅÑ è îïðåäåëÿëñÿ ëîãèêîé<br />

ñíÿòèÿ ïîãðàíè÷íûõ áàðüåðîâ ïî ëèíèè ñîòðóäíè÷åñòâà ìóíèöèïàëüíûõ<br />

îáðàçîâàíèé è ëîêàëüíûõ ñîîáùåñòâ ïî ðàçíûå ñòîðîíû ãðàíèö<br />

ñðàâíèòåëüíî ñëàáî ðàçâèòûõ ðàéîíîâ (Áåíèëþêñ, ãîëëàíäñêî-ãåðìàíñêàÿ<br />

ãðàíèöà). Ýòî áûëî îòâåòîì íà âûçîâû îáùåãî (äëÿ ó÷àñòíèêîâ) õàðàêòåðà,<br />

òðåáóþùèõ èíòåãðèðîâàííîãî ìåæðåãèîíàëüíîãî ïîäõîäà.<br />

Îáîðîòíîé ñòîðîíîé èíòåãðàöèè ñòàëî óâåëè÷åíèå çíà÷èìîñòè ãðàíèö<br />

è òåððèòîðèàëüíûõ ñîîáùåñòâ â ïåðèôåðèéíûõ ïî îòíîøåíèþ ê «ñåðäöó<br />

Åâðîïû» îáëàñòÿõ è îòñóòñòâèå äëÿ íèõ ìîòèâàöèè åâðîðåãèîíàëü-<br />

Âëàäèìèð Âëàäèìèðîâè÷ Êóçíåöîâ – ýêñïåðò Öåíòðà ñòðàòåãè÷åñêèõ èññëåäîâàíèé<br />

Ïðèâîëæñêîãî ôåäåðàëüíîãî îêðóãà.<br />

íîãî ñîòðóäíè÷åñòâà. Âîçíèêàþò ñîìíåíèÿ â âîçìîæíîñòÿõ ýòîãî èíñòðóìåíòà<br />

äëÿ îáåñïå÷åíèÿ ïåðåõîäà ýòèõ ðàéîíîâ èç ñòàòóñà ïåðèôåðèéíûõ<br />

â ñòàòóñ öåíòðîâ íîâîãî ðåãèîíîîáðàçîâàíèÿ. Õîòÿ ÷åðåçãðàíè÷íîå<br />

ñîòðóäíè÷åñòâî âñåãäà áûëî àêòóàëüíîé ðåàëüíîñòüþ äëÿ ðÿäà ðàéîíîâ,<br />

åâðîïåéñêàÿ èíòåãðàöèÿ îïðåäåëèëà ñèñòåìíîñòü, íàïðàâëåííîñòü è<br />

ìàññîâîå ïðèìåíåíèå äàííîãî èíñòðóìåíòà.<br />

Âòîðîé ýøåëîí åâðîðåãèîíîâ ñâÿçàí ñ íîâîé ôàçîé ïðîöåññà èíòåãðàöèè<br />

– ðàñøèðåíèåì ÅÑ, – âêëþ÷åíèåì íîâûõ ñóáúåêòîâ è òåððèòîðèé<br />

â Åâðîñîþç (ïðèñîåäèíåíèå ñòðàí – êàíäèäàòîâ âîñòî÷íîé ïåðèôåðèè<br />

ÅÑ). Â ýòîì êîíòåêñòå åâðîðåãèîíû ñëóæàò èíñòðóìåíòàìè è ìåõàíèçìàìè<br />

îïòèìèçàöèè ýôôåêòîâ è ïîñëåäñòâèé ðàñøèðåíèÿ, â ÷àñòè ñòûêîâêè<br />

îñíîâíûõ òåõíè÷åñêèõ, ñîöèàëüíûõ è ïðàâîâûõ ñèñòåì.<br />

Òðåòèé ýøåëîí åâðîðåãèîíîâ íà ãðàíèöàõ ñòðàí-êàíäèäàòîâ è íå âñòóïàþùèõ<br />

ñòðàí (â òîì ÷èñëå ñî ñòðàíàìè áûâøåãî ÑÑÑÐ) â îñíîâíîì<br />

îðèåíòèðîâàí íà äîëãîñðî÷íûå ïðîãðàììû ïàðòíåðñòâà è ñîöèàëüíîýêîíîìè÷åñêîãî<br />

ñîòðóäíè÷åñòâà (âûáîðî÷íàÿ, êàðêàñíàÿ èíòåãðàöèÿ) â<br />

äîïîëíåíèå ê ñóùåñòâóþùèì ôîðìàì ìåæãîñóäàðñòâåííîãî è ïîãðàíè÷íîãî<br />

âçàèìîäåéñòâèÿ (ðåæèìû, ñâÿçè, èíôðàñòðóêòóðû).<br />

 ðàìêàõ íîâîé åâðîïåéñêîé ðåãèîíàëèçàöèè, êàê ïðîöåññà ñêëàäûâàíèÿ<br />

íîâîãî òèïà ðåãèîíàëüíûõ ñòðóêòóð, íå ñîâïàäàþùèõ ñî ñëîæèâøèìèñÿ<br />

òåððèòîðèàëüíî-àäìèíèñòðàòèâíûìè ñòðóêòóðàìè, åâðîðåãèîíû<br />

ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé êîíêðåòíûé òèï ðåãèîíàëüíîãî ïàðòíåðñòâà,<br />

îáðàùåííûé ê ïîãðàíè÷íûì è òðàíñãðàíè÷íûì ïðîáëåìàì (â îòëè÷èå,<br />

äîïóñòèì, îò êóëüòóðíûõ ðåãèîíîâ èëè ò.í. «èçìåðåíèé»), ôîðìó ðàçâèòèÿ<br />

îòäåëüíûõ ãðóïï ïîãðàíè÷íûõ ðàéîíîâ/ðåãèîíîâ.<br />

Èíòåãðàöèÿ ïðåäïîëàãàåò óñèëåíèå ïðîòèâîïîëîæíûõ öåíòðîáåæíûõ<br />

òåíäåíöèé. Åâðîïà ïåðåæèâàåò ðåíåññàíñ ðåãèîíàëèçìà, ôóíäèðîâàííîãî<br />

ïðåäñòàâëåíèåì î òîì, ÷òî íà óðîâíå ðåãèîíàëüíûõ è ëîêàëüíûõ âëàñòåé,<br />

ìàêñèìàëüíî ïðèáëèæåííûõ ê ãðàæäàíàì, ìîæíî íàõîäèòü îïòèìàëüíûå<br />

ðåøåíèÿ ïðîáëåì, íå «ñõâàòûâàåìûõ» ãîñóäàðñòâåííûì (ôåäåðàëüíûì)<br />

óðîâíåì.  ýòîé ñâÿçè ñóáíàöèîíàëúíûå è òðàíñãðàíè÷íûå ðåãèîíû ñòàëè<br />

ïðîòèâîâåñîì è ãîñóäàðñòâåííûì è ìåòàãîñóäàðñòâåííûì ñòðóêòóðàì ÅÑ.<br />

Íîâàÿ åâðîïåéñêàÿ ðåãèîíàëüíàÿ êàðòà íåàäìèíèñòðàòèâíûõ ðåãèîíîâ íàñ÷èòûâàåò<br />

îêîëî 100 ñóáãîñóäàðñòâåííûõ (ëîêàëüíûõ, ðàéîííûõ, ìóíèöèïàëüíûõ)<br />

ñóáñèäèàðíûõ êîîïåðàòèâíûõ òðàíñãðàíè÷íûõ ñõåì.<br />

Ôåíîìåí åâðîðåãèîíîâ, èìåííî êàê ÷åðåçãðàíè÷íûõ êîîïåðàòèâíûõ<br />

ñõåì, âûçâàë ê æèçíè ïåðåñìîòð ðåãèîíàëüíîãî ïðàâà, òàê êàê èõ þðèñäèêöèÿ<br />

è ïðàâîñïîñîáíîñòü, îáÿçàòåëüñòâà è ôóíêöèè òðåáóþò ñïåöèàëüíîãî<br />

ïðîÿñíåíèÿ è ñîãëàñîâàíèÿ ñ çàêîíîäàòåëüñòâàìè ãîñóäàðñòâ ïî<br />

îáå ñòîðîíû ãðàíèö.<br />

Ïðèíöèïèàëüíûå êîíöåïòóàëüíûå è ïðàâîâûå îñíîâû åâðîðåãèîíîâ<br />

áûëè çàëîæåíû â Åâðîïåéñêîé ðàìî÷íîé êîíâåíöèè î òðàíñãðàíè÷íîì<br />

ñîòðóäíè÷åñòâå òåððèòîðèàëüíûõ ñîîáùåñòâ èëè âëàñòåé (Ìàäðèäñêàÿ

642 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Âëàäèìèð ÊÓÇÍÅÖÎÂ<br />

643<br />

êîíâåíöèÿ, 1980), Åâðîïåéñêîé õàðòèè ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ (1985)<br />

è ðàçâèòû â ïîñëåäóþùèõ äîêóìåíòàõ è òèïîâûõ ñîãëàøåíèÿõ. Íåîäíîçíà÷íîñòü<br />

è âàðèàòèâíîñòü ôîðì 1 åâðîðåãèîíîâ çà÷àñòóþ ðàçìûâàåò<br />

èõ þðèäèêî-ïðàâîâóþ ñïåöèôèêó. Åäèíîãî ïîíèìàíèÿ þðèäèêî-ïðàâîâîé<br />

ñóùíîñòè åâðîðåãèîíîâ â åâðîïåéñêîì ïðàâå íå ñóùåñòâóåò. Â ýòîé<br />

ñâÿçè âîçìîæíîñòè ìåæäóíàðîäíîãî ñîòðóäíè÷åñòâà, îòêðûòûå Áàçåëüñêîé<br />

äåêëàðàöèåé (1996) (ïî ñò. 10 «ðåãèîíû ìîãóò çàêëþ÷àòü äîãîâîðû,<br />

ñîãëàøåíèÿ èëè ïðîòîêîëû î íàìåðåíèÿõ ìåæäóíàðîäíîãî õàðàêòåðà,<br />

ïðè óñëîâèè èõ îäîáðåíèÿ öåíòðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì, åñëè ýòîãî<br />

òðåáóåò íàöèîíàëüíîå çàêîíîäàòåëüñòâî») èíîãäà äåéñòâèòåëüíî îãðàíè÷èâàþòñÿ<br />

âñëåäñòâèå ïðàâîâîé íåñîãëàñîâàííîñòè ñ óñòàâàì íåêîòîðûõ<br />

åâðîðåãèîíîâ èëè çàêîíîäàòåëüñòâàìè ñòðàí. Òàêèì îáðàçîì, îòñóòñòâèå<br />

åäèíîãî îñíîâàíèÿ íå òîëüêî îòêðûâàåò íîâûå ïåðñïåêòèâû,<br />

íî è ñóùåñòâåííî îãðàíè÷èâàåò ïðàâîâûå è óïðàâëåí÷åñêèå âîçìîæíîñòè<br />

ïîäîáíûõ îáðàçîâàíèé. Ýêîíîìè÷åñêîé îñíîâîé åâðîðåãèîíîâ ÿâëÿåòñÿ<br />

ïðîöåññ ñêëàäûâàíèÿ ñóáíàöèîíàëüíûõ è ÷åðåçãðàíè÷íûõ ðûíêîâ,<br />

îòðàæàþùèé óñèëåíèå ôóíêöèîíàëüíîãî è êóëüòóðíîãî çíà÷åíèÿ<br />

ðåãèîíîâ â óñëîâèÿõ ãëîáàëèçàöèè è èíêîðïîðèðîâàíèÿ íàöèîíàëüíûõ<br />

ðûíêîâ â åâðîïåéñêîå ýêîíîìè÷åñêîå ïðîñòðàíñòâî. Ïî ñóòè, ýòî åùå<br />

îäíî îñíîâàíèå ðåãèîíîîáðàçîâàíèÿ, ïîçâîëÿþùåå ñòðîèòü ðåãèîíû<br />

(íåâîçìîæíûå â íàöèîíàëüíî-ãîñóäàðñòâåííîé ëîãèêå), îòâå÷àþùèå íà<br />

çàïðîñû ëîêàëüíîé òðàíñãðàíè÷íîé íàïðàâëåííîñòè.<br />

 ðàìêàõ íîâîé òðàíñãðàíè÷íîé èíñòèòóöèàëèçàöèè åâðîðåãèîíû åñòü<br />

ïîñëåäîâàòåëüíàÿ îðãàíèçàöèÿ ñòðóêòóð è èíôðàñòðóêòóð ñî ñïåöèàëüíûìè<br />

òðàíñãðàíí÷íûìè ôóíêöèÿìè, ïîçâîëÿþùèìè îòâå÷àòü íà ñïåöèàëüíûå<br />

òðàíñãðàíè÷íûå ïðîáëåìû. Åâðîïà ðàçâèâàåò èíñòèòóò òðàíñãðàíè÷íîãî<br />

(ïðîñòðàíñòâåííîãî) ðàçâèòèÿ, ïðåäìåòîì êîòîðîãî ÿâëÿåòñÿ âñÿ<br />

ñîâîêóïíîñòü ïðîáëåì ðàçâèòèÿ è îáóñòðîéñòâà ãðàíèö. Íà ïëàòôîðìå<br />

ÅÑ è êîíêðåòíûõ îðãàíèçàöèé âîçâîäèòñÿ èíñòèòóöèîíàëüíàÿ ñèñòåìà,<br />

ñïîñîáíàÿ îñóùåñòâëÿòü çàäà÷è òðàíñãðàíè÷íîãî ðàçâèòèÿ íà âñåé åâðîïåéñêîé<br />

òåððèòîðèè. Ïàðàäèãìà åâðîðåãèîíîâ ïðèçâàíà áûòü èíñòðóìåíòîì<br />

ïðåîäîëåíèÿ èíñòèòóöèîíàëüíîãî áàðüåðà â ÷àñòè íàëè÷èÿ ñïåöèàëüíûõ<br />

ìåõàíèçìîâ òðàíñãðàíè÷íîãî ðàçâèòèÿ. Çàäà÷à îáåñïå÷èòü ñîçäàíèå<br />

òðàíñòåððèòîðèàëüíûõ èíôðàñòðóêòóð (êàê ïðàâèëî, òðàíçèòíûõ) è óïðàâëåíèå<br />

èìè. Íà ïîëèòè÷åñêîì óðîâíå îòâåòîì íà óêàçàííûå âîïðîñû â<br />

ïîñëåäíèå äåñÿòèëåòèÿ ñòàëî ïîÿâëåíèå ðÿäà ñïåöèàëüíûõ ìåæäóíàðîä-<br />

1 Ñðåäè ñóùåñòâóþùèõ ôîðì: ñîãëàøåíèå î ïðèãðàíè÷íîì ñîòðóäíè÷åñòâå òåððèòîðèàëüíûõ<br />

ñîîáùåñòâ è îðãàíîâ ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ, ñîãëàøåíèå î ïðèãðàíè÷íîì ñîòðóäíè÷åñòâå<br />

ìåæäó òåððèòîðèàëüíûìè ñîîáùåñòâàìè è äðóãèìè ãîñóäàðñòâåííûìè<br />

îðãàíàìè, öåëåâîé ñîþç, åâðîðåãèîí, ðàáî÷åå ñîîáùåñòâî ìóíèöèïàëüíûõ îáðàçîâàíèé, ñîâåò<br />

àäìèíèñòðàöèé, ðàìî÷íîå ñîãëàøåíèå î ñîòðóäíè÷åñòâå, ñîãëàøåíèå î ñîçäàíèè òðàíñãðàíè÷íîãî<br />

ñîþçà, ðàìî÷íîå ñîãëàøåíèå î ñîçäàíèè åâðîðåãèîíà è ò.ä.<br />

íûõ îðãàíèçàöèé 2 . Ïî ñâîåé ñóòè, èíñòèòóò òðàíñãðàíè÷íîãî ðàçâèòèÿ,<br />

åñòü èíñòèòóò ïàðòíåðñòâà è ñîãëàñîâàíèÿ ïîçèöèé â âîïðîñàõ, òðåáóþùèõ<br />

ó÷àñòèÿ êàæäîé èç ñòîðîí. Òàê, ïåðâûå åâðîðåãèîíû â ãîëëàíäñêîíåìåöêèõ<br />

ïîãðàíè÷íûõ ðàéîíàõ ïðîåêòèðîâàëèñü äëÿ èíñòèòóöèîíàëüíîãî<br />

óñèëåíèÿ ÷åðåçãðàíè÷íîãî ïëàíèðîâàíèÿ, â ÷àñòíîñòè, â îáëàñòè<br />

ýêîëîãèè, ÷òî ïîäðàçóìåâàëî ðàáîòó ñ âûçîâàìè ïðèíöèïèàëüíî òðàíñãðàíè÷íîãî<br />

è ýêñòåððèòîðèàëüíîãî õàðàêòåðà.<br />

 ðàìêàõ íîâîãî òðàíñãðàíè÷íîãî óïðàâëåíèÿ, îáùåñòâåííîãî ïî<br />

ïðåèìóùåñòâó, åâðîðåãèîíû ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé ñîçäàíèå ôîðì òðàíñãðàíè÷íîãî<br />

ïðîãðàììèðîâàíèÿ è îðãàíèçàöèîííûõ ñõåì âçàèìîäåéñòâèÿ,<br />

äîïîëíèòåëüíûõ ê ñóùåñòâóþùèì óïðàâëåí÷åñêèì (àäìèíèñòðàòèâíûì)<br />

ñèñòåìàì.  ýòîé ðàìêå åâðîðåãèîíû ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé óïðàâëåí÷åñêèå<br />

ìåõàíèçìû ýôôåêòèâíîãî ñîãëàñîâàíèÿ ðåøåíèé â çîíàõ, íå çàêðûâàåìûõ<br />

êëàññè÷åñêèìè àäìèíèñòðàòèâíûìè ìåõàíèçìàìè òåððèòîðèé.<br />

Ïî ñóòè äåëà, îñíîâíûì ÿâëÿåòñÿ âîïðîñ ñîãëàñîâàíèÿ ñóáðåãèîíàëüíûõ<br />

ïëàíîâ ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ òåððèòîðèé, à òàêæå<br />

ðàçðàáîòêà ïàêåòà ñîâìåñòíûõ ïðîåêòîâ, ðåàëèçàöèÿ êîòîðûõ èìååò íåïîñðåäñòâåííûé<br />

òðàíñãðàíè÷íûé ýôôåêò.<br />

Åâðîðåãèîíû îáû÷íî ïîäðàçóìåâàþò ïîÿâëåíèå äîïîëíèòåëüíîãî<br />

òðàíñãðàíè÷íîãî óðîâíÿ ðåãèîíàëüíîé «àäìèíèñòðàöèè», äåéñòâóþùåé<br />

ñêîðåå â ïðîãðàììíîé ëîãèêå. Îíè ïðîåêòèðóþòñÿ òàì, ãäå íå ðàáîòàþò<br />

èëè áåñïîëåçíû ìåòîäû ïðÿìîãî òåððèòîðèàëüíîãî àäìèíèñòðèðîâàíèÿ,<br />

ñêîâàííîãî ãðàíèöàìè.<br />

Ïîýòîìó åâðîðåãèîíû ñëóæàò îòâåòîì íà äåôèöèò óïðàâëÿåìîñòè â<br />

ñèòóàöèÿõ òðàíñãðàíè÷íîãî õàðàêòåðà è îáðàùåíû ê ïðîãðàììíîìó óñòðàíåíèþ<br />

(óïðàâëåí÷åñêèõ) áàðüåðîâ. Óñòðàíåíèå ðàçíîãî òèïà áàðüåðîâ<br />

(óïðàâëåí÷åñêèõ, êîììóíèêàöèîííûõ, èíñòèòóöèîíàëüíûõ), ñîçäàâàåìûõ<br />

íàöèîíàëüíûìè ãðàíèöàìè, ñóùåñòâåííî ïîâûøàåò îñíîâíûå<br />

ïîêàçàòåëè ýêîíîìè÷åñêîãî, ñîöèàëüíîãî âçàèìîäåéñòâèÿ, è ïîçâîëÿåò<br />

äîñòèãàòü ñèíåðãåòè÷åñêîãî òåððèòîðèàëüíîãî ýôôåêòà.<br />

Èòàê, åâðîðåãèîíû ÿâëÿþòñÿ âî ìíîãèõ îòíîøåíèÿõ ýôôåêòèâíûìè ôîðìàìè<br />

îáùåñòâåííîãî ïðîñòðàíñòâåííîãî óïðàâëåíèÿ. Â ýòîì ñâÿçè îñîáóþ<br />

ðîëü ïðèîáðåòàåò ñåòåâîå ïàðòíåðñòâî. Åâðîðåãèîíû îòêðûëè åùå îäíó ïåðñïåêòèâó<br />

äëÿ íîâûõ íåàäìèíèñòðàòèâíûõ (ñåòåâûõ) ôîðì ïëàíèðîâàíèÿ,<br />

ïîçâîëÿþùèõ èñïîëüçîâàòü íîâûå ðåñóðñû òåððèòîðèàëüíîãî ðàçâèòèÿ.<br />

Òàêæå îñîáîå çíà÷åíèå ïðèîáðåòàåò ïðîáëåìà ýôôåêòèâíîãî ðàñïðåäåëåíèÿ<br />

ïîëíîìî÷èé. Äëÿ ñàìîñòîÿòåëüíîãî ó÷àñòèÿ â åâðîðåãíîíàëüíîì<br />

ñòðîèòåëüñòâå, òåððèòîðèè äîëæíû îáëàäàòü êîìïåòåíöèÿìè è ïîëíîìî÷èÿìè,<br />

äîñòàòî÷íûìè äëÿ ðåàëèçàöèè åâðîðåãèîíàëüíûõ ôóíêöèé.<br />

2 Íàïðèìåð, Àññîöèàöèè åâðîïåéñêèõ ïðèãðàíè÷íûõ ðåãèîíîâ, Ñîâåòà ðåãèîíîâ Åâðîïû,<br />

Àññàìáëåè ðåãèîíîâ Åâðîïû, Ñîâåòà åâðîïåéñêèõ ìóíèöèïàëèòåòîâ è ðåãèîíîâ,<br />

Êîíãðåññà ìåñòíûõ è ðåãèîíàëüíûõ âëàñòåé Åâðîïû, Êîìèòåòà ðåãèîíîâ è ò.ä.

644 ÃËÀÂÀ V. Îïûò òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâ Âëàäèìèð ÊÓÇÍÅÖÎÂ<br />

645<br />

Åâðîðåãèîíû, â áîëüøèíñòâå ñëó÷àåâ, ïðåäñòàâëÿþò ñîáîé äîñòàòî÷íî<br />

ñëîæíóþ ñèñòåìó, âêëþ÷àþùóþ ðàçíîóðîâíåâûå îðãàíû èñïîëíèòåëüíîé<br />

âëàñòè: ðåãèîíàëüíûå è ðàéîííûå ïðàâëåíèÿ è àäìèíèñòðàöèè, ðàçíîãî<br />

òèïà ðåãèîíàëüíûå ñîþçû, ãîðîäñêèå ñàìîóïðàâëåíèÿ è ò.ï. Îñíîâíàÿ<br />

ïðîáëåìà â ýòîé ñâÿçè – âûñòðàèâàíèå ýôôåêòèâíîãî<br />

âçàèìîäåéñòâèÿ è ñòûêîâêè ýëåìåíòîâ çà÷àñòóþ ðàçëè÷íûõ óïðàâëåí-<br />

÷åñêèõ ñèñòåì, ñëîæèâøèõñÿ ïî ðàçíûå ñòîðîíû ãðàíèö.<br />

Òðè âîëíû (ýøåëîíà) åâðîðåãèîíàëüíûõ ïðîãðàìì áûëè îðèåíòèðîâàíû<br />

íà ïîëó÷åíèå ðàçëè÷íûõ ñèñòåìíûõ ðåçóëüòàòîâ: îïòèìèçàöèþ<br />

âíóòðåííåé òåððèòîðèàëüíîé ñòðóêòóðû ÅÑ, èíòåãðàöèþ ñèñòåì ïðè<br />

ðàñøèðåíèè ÅÑ, ïîäñîåäèíåíèå è îïòèìèçàöèþ âçàèìîäåéñòâèÿ ñèñòåì<br />

ïðè ìåæäóíàðîäíîì ñîòðóäíè÷åñòâå ÅÑ ñ äðóãèìè ñòðàíàìè.<br />

Ïåðâàÿ âîëíà åâðîðåãèîíàëüíîãî ñòðîèòåëüñòâà îòíîñèòñÿ ê ñòðàíàì<br />

Áåíèëþêñà è ãîëëàíäñêî-ãåðìàíñêîé çîíå (ïåðâûé åâðîðåãèîí «Ãðîíàó-<br />

Ýíøàäà» ïîÿâèëñÿ â êîíöå 50-õ ãã., äàëåå âñÿ ãåðìàíî-ãîëëàíäñêàÿ ãðàíèöà<br />

áûëà îõâà÷åíà åâðîðåãèîíàìè).<br />

Èòîãè ïîêàçûâàþò, ÷òî óñïåøíûì ÿâëÿåòñÿ â îñíîâíîì ñîòðóäíè÷åñòâî<br />

îáùåñòâåííûõ àãåíòñòâ, óíèâåðñèòåòîâ è, â ìåíüøåé ñòåïåíè, íåêîììåð-<br />

÷åñêèõ îðãàíèçàöèé. Ïàðòíåðñòâî íà óðîâíå îðãàíèçàöèé ÷àñòíîãî ñåêòîðà,<br />

èíâåñòèöèîííûå ïðîåêòû è òðàíñãðàíè÷íàÿ êîîðäèíàöèÿ ïðîñòðàíñòâåííîãî<br />

ïëàíèðîâàíèÿ â ýòîé çîíå íå ìîãóò áûòü îöåíåíû îäíîçíà÷íî<br />

ïîëîæèòåëüíî. Ïðàêòè÷åñêè íå óäàëñÿ ïðîåêò êðèñòàëëèçàöèè äåëîâîé àêòèâíîñòè<br />

âîêðóã åâðîðåãèîíàëüíûõ öåíòðîâ, è âëèÿíèÿ íà èíâåñòèöèîííîå<br />

ïîâåäåíèå îñíîâíûõ òåððèòîðèàëüíûõ àãåíòîâ. Íåñìîòðÿ íà ìíîãî-<br />

÷èñëåííûå ïðîåêòû è çíà÷èòåëüíûå ôèíàíñîâûå âëèâàíèÿ, ðåàëüíîå<br />

ñîòðóäíè÷åñòâî ðàçâèâàåòñÿ ëèøü â íåêîòîðûõ îáëàñòÿõ ñîöèàëüíîé êîììóíèêàöèè.<br />

Îïûò áîëüøèíñòâà åâðîðåãèîíîâ ïîêàçûâàåò, ÷òî âîâëå÷åíèå<br />

÷àñòíîãî ñåêòîðà â òðàíñãðàíè÷íûå ïðîåêòû ÿâëÿåòñÿ íåñîîòâåòñòâóþùåé<br />

äëÿ åâðîðåãèîíîâ çàäà÷åé.  îñíîâíîì ïðîåêòû èñ÷åðïûâàþòñÿ íàïðàâëåíèÿìè<br />

ýêîëîãèè (òðàíñãðàíè÷íûå ïàðêè è çàïîâåäíèêè), òðàíñïîðòíîé èíôðàñòðóêòóðû,<br />

îáó÷åíèÿ, êóëüòóðû è ñòðîèòåëüñòâà ñåòåé. Åâðîðåãèíàëüíûå<br />

ïðîãðàììû ñòîëêíóëèñü ñ ïðîòèâîäåéñòâèåì ìåñòíûõ ñîîáùåñòâ è âëàñòåé,<br />

ïî ðàçíûì ïðè÷èíàì íå æåëàâøèõ èçìåíÿòü ñëîæèâøèåñÿ ñõåìû ðàññåëåíèÿ,<br />

ïðîèçâîäñòâà è ýêîíîìè÷åñêîãî îáìåíà.<br />

 ðàìêàõ âòîðîé âîëíû åâðîðåãèîíàëüíîå ñòðîèòåëüñòâî íà ãåðìàíî-ïîëüñêîé<br />

ãðàíèöå ìíîãèìè èññëåäîâàòåëÿìè ðàññìàòðèâàåòñÿ êàê<br />

ìîäåëüíîå äåéñòâèå ïî îòíîøåíèþ ê ñòðàíàì Öåíòðàëüíîé Âîñòî÷íîé<br />

Åâðîïû (ÖÂÅ) ïî ñíèæåíèþ àñèììåòðèè â ðàìêàõ ïðîöåññà ðàñøèðåíèÿ<br />

ÅÑ (èíòåãðàöèÿ ñèñòåì). Îäíàêî åâðîðåãèîíû â ýòîé çîíå ñòðîèëèñü<br />

â óñëîâèÿõ ìèíèìàëüíîé àñèììåòðè÷íîñòè â êëþ÷åâûõ îáëàñòÿõ<br />

(â ñèëó ñîïîñòàâèìîãî ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ ñîïðåäåëüíûõ ðàéîíîâ),<br />

è îñíîâíûå äèñôóíêöèè âîçíèêàëè íà óðîâíå ñèñòåì óïðàâëåíèÿ<br />

òðàíñãðàíè÷íûìè ïðîãðàììàìè. Ñêðîìíóþ ýêñïåðòíóþ îöåíêó âûçû-<br />

âàþò è åâðîðåãèîíû íà èòàëüÿíñêî-øâåéöàðñêîé ãðàíèöå. Â âåíãðî-ðóìûíñêî-þãîñëàâñêîé<br />

çîíå ïðè÷èíàìè íåóñïåõà ìíîãèõ åâðîðåãèîíàëüíûõ<br />

ïðîãðàìì ñòàëè ïðîòèâîðå÷èÿ ïîëèòè÷åñêîãî, íàöèîíàëüíîãî, þðèäè÷åñêîãî<br />

è óïðàâëåí÷åñêîãî ïîðÿäêà.<br />

Èòàê, ìîäåëü ñóáñèäèàðíîé, ìíîãîóðîâíåâîé èíñòèòóöèàëèçàöèè,<br />

îòðàáîòàííàÿ íà çàïàäíîåâðîïåéñêèõ ïîãðàíè÷íûõ ðàéîíàõ, ðàñïðîñòðàíÿåòñÿ<br />

íà ðåãèîíû ïî ãðàíèöå ñ ÖÂÅ. Îñíîâíîé ïðîáëåìîé ñîòðóäíè-<br />

÷åñòâà ñî ñòðàíàìè ÖÂÅ ÿâëÿåòñÿ óïðàâëåí÷åñêàÿ, çàêîíîäàòåëüíàÿ è<br />

ôóíêöèîíàëüíàÿ àñèììåòðèÿ ðåãèîíîâ ïî ðàçíûå ñòîðîíû ãðàíèö. Â<br />

öåëîì óñïåøíûì áûëè ïðîãðàììû â îáëàñòÿõ çàùèòû îêðóæàþùåé ñðåäû<br />

è îáðàçîâàíèÿ. Êðîìå îáùåñèñòåìíûõ òðóäíîñòåé (íàïðèìåð, ìåäëåííîå<br />

ðàçâèòèå ýôôåêòèâíîãî ìåñòíîãî ñàìîóïðàâëåíèÿ â Ïîëüøå è<br />

Âîñòî÷íîé Ãåðìàíèè) íà ïðîöåññ âëèÿëè è ïîëèòè÷åñêèå ïðè÷èíû. Çà-<br />

÷àñòóþ ó÷àñòèå â åâðîðåãèîíàõ îïðåäåëÿëîñü âîçìîæíîñòüþ ïîëó÷èòü<br />

äîïîëíèòåëüíóþ ôèíàíñîâóþ ïîìîùü ÅÑ.<br />

 ðàìêàõ òðåòüåé âîëíû íàèáîëåå ïîêàçàòåëüíûì ïðèìåðîì ÿâëÿåòñÿ<br />

îïûò åâðîðåãèîíà «Êàðåëèÿ» 3 , ñîåäèíÿþùåãî Ôèíëÿíäèþ è Ðîññèþ. Ñòðàòåãè÷åñêèì<br />

îáîñíîâàíèåì ÿâëÿåòñÿ ïîäñîåäèíåíèå Êàðåëèè ê ýêîíîìè-<br />

÷åñêè ïåðñïåêòèâíûì Áàëòèê- è Áàðåíö- ðåãèîíàì â ðàìêàõ åâðîïåéñêîãî<br />

«Ñåâåðíîãî èçìåðåíèÿ». Îäíàêî ýêñïåðòû âèäÿò â ýòîé êîíñòðóêöèè íå<br />

ñòîëüêî èíñòðóìåíò òðàíñãðàíè÷íîé êîîïåðàöèè, ñêîëüêî ñïîñîá äîïîëíèòåëüíîãî<br />

èíôðàñòðóêòóðíîãî è óïðàâëåí÷åñêîãî îáåñïå÷åíèÿ ôóíêöèîíèðîâàíèÿ<br />

ñûðüåâûõ ýêñïîðòíî-îðèåíòèðîâàííûõ ïîòîêîâ â ðàìêàõ ðîññèéñêî-ôèíñêèõ<br />

òåõíîëîãè÷åñêèõ öåïî÷åê. Êðîìå òîãî, íàáëþäàåòñÿ<br />

çíà÷èòåëüíàÿ àñèììåòðèÿ ó÷àñòâóþùèõ ðàéîíîâ ïî îñíîâíûì ïðîèçâîäñòâåííî-ïîòðåáèòåëüñêèì,<br />

ôèíàíñîâûì, ñîöèàëüíûì ïîêàçàòåëÿì.<br />

Ñðåäè ïðîáëåì åâðîðåãèîíàëüíîãî ðàçâèòèÿ íàèáîëåå îñòðûìè ÿâëÿþòñÿ<br />

ñëåäóþùèå. Âî-ïåðâûõ, ýòî âîçìîæíàÿ ôðàãìåíòàöèÿ è äðîáëåíèå ñëîæèâøèõñÿ<br />

ñèñòåìà çà ñ÷åò ââåäåíèÿ íàêëàäûâàþùèõñÿ äðóã íà äðóãà ðåãèîíàëüíûõ<br />

è êâàçèðåãèîíàëüíûõ îáðàçîâàíèé, íåñóùèõ óïðàâëåí÷åñêèå ñëîæíîñòè.<br />

Âî-âòîðûõ, åâðîðåãèîíû íå ÿâëÿþòñÿ ñóáúåêòàìè êàðêàñíîé ñáîðêè<br />

òåððèòîðèé, à ñîçäàþòñÿ ïîä ëîêàëüíûå ïðîãðàììû, îñíîâàííûå íà ñîöèàëüíîì<br />

ñîãëàñèè è ñîãëàñîâàíèè ïåñðïåêòèâíûõ ïëàíîâ. Îñíîâíàÿ ïðîáëåìà<br />

â ýòîé ñâÿçè – ÷àñòîå ðàññîãëàñîâàíèå îáû÷íûõ àäìèíèñòðàòèâíûõ òåððèòîðèàëüíûõ<br />

(áàçîâûõ) ïðîãðàìì è ñöåíàðèåâ ñ òðàíñðåãèîíàëüíûìè (íàäñòðîå÷íûìè)<br />

÷åðåçãðàíè÷íûìè ïðîãðàììàìè è ñöåíàðèÿìè.<br />

 ýòîé ñâÿçè åâðîðåãèîíû ÿâëÿþòñÿ ðàñïðîñòðàíåííîé, äîñòàòî÷íî îáîñíîâàííîé,<br />

íî ýôôåêòèâíîé òîëüêî â ðàìêàõ îáåñïå÷åíèÿ îïðåäåëåííûõ<br />

ïðîöåññîâ ôîðìîé ÷åðåçãðàíè÷íîãî ïðîãðàììíîãî óïðàâëåíèÿ ðàçâèòèåì.<br />

3 Åâðîðåãèîí «Êàðåëèÿ» ñòàë ïîáåäèòåëåì êîíêóðñà Åâðîðåãèîí – 2003 (íàðÿäó ñ<br />

Áàëåàðñêèìè îñòðîâàìè, ñðåäè 23 ðåãèîíîâ-êîíêóðñàíòîâ).<br />

n

Ãëàâà VI.<br />

Ïîëèòèêî-ïðàâîâûå ðåñóðñû<br />

ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè

648 ÃËÀÂÀ VI. Ïîëèòèêî-ïðàâîâûå ðåñóðñû ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè Ýìèëü ÏÀÈÍ<br />

649<br />

Ýìèëü Ïàèí<br />

Íîâûå àäìèíèñòðàòèâíûå ðåôîðìû è èõ âëèÿíèå<br />

íà ýòíîïîëèòè÷åñêèå ïðîöåññû â Ðîññèè<br />

Íûíå â Ðîññèè ïî÷òè äîãìîé ñòàëî ïðåäñòàâëåíèå î òîì, ÷òî âî âðåìåíà<br />

ïðàâëåíèÿ Á. Åëüöèíà óñèëèâàëèñü äåçèíòåãðàöèîííûå ïðîöåññû<br />

â Ðîññèè, à ñ ïðèõîäîì ïðåçèäåíòà Â. Ïóòèíà íà÷àëà óêðåïëÿòüñÿ öåëîñòíîñòü<br />

ñòðàíû. Ó ìåíÿ ïîäîáíûå óòâåðæäåíèÿ âûçûâàþò áîëüøèå ñîìíåíèÿ.<br />

Ïðè ýòîì âåñüìà ñïîðíûìè ìíå êàæóòñÿ êàê ÷ðåçìåðíî ìðà÷íûå<br />

îöåíêè íåäàâíåãî ïðîøëîãî, òàê è ÷ðåçìåðíûé îïòèìèçì â<br />

îòíîøåíèè íàñòîÿùåãî è áóäóùåãî íàøåé Ôåäåðàöèè.<br />

Âîîáùå, ïî ñïîñîáíîñòè ìèôîëîãèçèðîâàòü ñâîþ íåäàâíþþ èñòîðèþ<br />

ñ Ðîññèåé ìîãóò ñîðåâíîâàòüñÿ ðàçâå ÷òî íåêîòîðûå ðàçâèâàþùèåñÿ<br />

ãîñóäàðñòâà Àçèè è Àôðèêè, â êîòîðûõ áîëüøèíñòâî íàñåëåíèÿ íåãðàìîòíî,<br />

ïîýòîìó èñòîðèÿ ïåðåäàåòñÿ ïðåèìóùåñòâåííî â ôîðìå óñòíûõ<br />

ïðåäàíèé. Êàê èçâåñòíî, Ðîññèÿ – ñòðàíà âñåîáùåé ãðàìîòíîñòè, íî è<br />

çäåñü âûðîñ ëåñ ñëóõîâ, ëåãåíä è ìèôîâ î ïîëèòèêå, ñâÿçàííîé, íàïðèìåð,<br />

ñ ïîäïèñàíèåì Ôåäåðàòèâíîãî äîãîâîðà (1992 ã.) èëè äîãîâîðîâ î<br />

ðàñïðåäåëåíèè ïîëíîìî÷èé ìåæäó ôåäåðàëüíûìè è ðåãèîíàëüíûìè<br />

îðãàíàìè âëàñòè. À ñêîëüêî ðàç ïðèõîäèëîñü ñëûøàòü, ÷òî ôðàçà, áðîøåííàÿ<br />

Åëüöèíûì â Òàòàðñòàíå â 1990 ã.: «Áåðèòå ñóâåðåíèòåòà ñòîëüêî,<br />

ñêîëüêî ñìîæåòå ïðîãëîòèòü» – ïðèâåëà, ÷óòü ëè íè ê äåçèíòåãðàöèè<br />

Ðîññèè. Íî êàêèå äîêàçàòåëüñòâà è ïðèìåðû ìîæíî ïðèâåñòè â ïîëüçó<br />

òàêîãî óòâåðæäåíèÿ? Íà ìîé âçãëÿä, â ðåàëüíîñòè ñèòóàöèÿ ðàçâèâàëàñü<br />

ïðÿìî ïðîòèâîïîëîæíûì îáðàçîì: îò äåçèíòåãðàöèè îõâàòèâøåé Ðîññèéñêóþ<br />

Ôåäåðàöèþ â ïåðâûå ãîäû ïîñëå ðàñïàäà Ñîâåòñêîãî Ñîþçà<br />

(1991-1993 ãã.) ê ïîñëåäóþùåé ñòàáèëèçàöèè è óêðåïëåíèþ ôåäåðàòèâíûõ<br />

îòíîøåíèé.<br />

Àëüòåðíàòèâíûå ñòðàòåãèè<br />

Âûáîð ïîëèòè÷åñêîé ñòðàòåãèè â ñôåðå íàöèîíàëüíî-ãîñóäàðñòâåííîãî<br />

ðàçâèòèÿ áûë íå ñëó÷àéíûì êàê âî âðåìåíà Åëüöèíà, òàê è â ïåðèîä<br />

ïðàâëåíèÿ Ïóòèíà. Îäíàêî, íà ìîé âçãëÿä, êîðèäîð âîçìîæíîñòåé ó<br />

ïåðâîãî ïðåçèäåíòà Ðîññèè áûë óæå, ÷åì ó åãî ïðååìíèêà.<br />

 ïåðâûå ãîäû ñóùåñòâîâàíèÿ íîâîé Ðîññèè áûëè êðàéíå ñëàáû ñèëû,<br />

çàèíòåðåñîâàííûå â ñîõðàíåíèè åå åäèíñòâà. Ëèäåðû íàöèîíàëüíûõ<br />

äâèæåíèé íåðóññêèõ íàðîäîâ äîáèâàëèñü ñóâåðåíèòåòà äëÿ «ñâîèõ» ðåñ-<br />

Ýìèëü Àáðàìîâè÷ Ïàèí – äîêòîð ïîëèòè÷åñêèõ íàóê, ðóêîâîäèòåëü Öåíòðà ïî ïðåäîòâðàùåíèþ<br />

ýêñòðåìèçìà Èíñòèòóòà ñîöèîëîãèè ÐÀÍ.<br />

ïóáëèê, à ðóññêèå íàöèîíàëèñòû íå ñïîñîáñòâîâàëè óêðåïëåíèþ îáùåðîññèéñêîãî<br />

åäèíñòâà, ïîñêîëüêó ìå÷òàëè î âîññòàíîâëåíèè ÑÑÑÐ.<br />

Ïîñëå òîãî êàê ðîññèéñêèå ðåñïóáëèêè ïðîäåìîíñòðèðîâàëè «ïàðàä<br />

ñóâåðåíèòåòîâ», íåïðåîäîëèìîå æåëàíèå ïîâûñèòü ñâîé ñòàòóñ âîçíèêëî<br />

ó ðîññèéñêèõ êðàåâ è îáëàñòåé. Î ñâîåì ñóâåðåíèòåòå îáúÿâèëè äàæå<br />

àäìèíèñòðàòèâíûå ðàéîíû â íåêîòîðûõ ãîðîäàõ. Èíåðöèÿ ðàñïàäà ÑÑÑÐ<br />

íàáèðàëà ñèëó, è íèêòî â òî âðåìÿ åùå íå çíàë, êîãäà è íà êàêîì òåððèòîðèàëüíîì<br />

óðîâíå îíà ìîæåò çàâåðøèòüñÿ.<br />

Ñëîæèâøàÿñÿ ïîëèòè÷åñêàÿ ñèòóàöèÿ â çíà÷èòåëüíîé ìåðå ïðîäèêòîâàëà<br />

ïîëèòè÷åñêóþ ñòðàòåãèþ Åëüöèíà âî âçàèìîîòíîøåíèÿõ ñ íàèáîëåå<br />

àêòèâíîé òîãäà ÷àñòüþ îáùåñòâà – ñ ðåãèîíàëüíûìè ïîëèòè÷åñêèìè<br />

ýëèòàìè. Ýòî áûëà ïîëèòèêà, ÷òî íàçûâàåòñÿ, ad hock – ïî÷òè<br />

ñòèõèéíûé îòâåò íà âûçîâ âðåìåíè. Îäíàêî, íåñìîòðÿ íà ñâîþ ñïîíòàííîñòü,<br />

ñòðàòåãèÿ Åëüöèíà, îñíîâàííàÿ íà ïåðåãîâîðíîì ïðîöåññå, äîñòèæåíèè<br />

êîìïðîìèññîâ, âçàèìíûõ óñòóïîê, ñäåëàííûõ êàê ôåäåðàëüíîé<br />

âëàñòüþ, òàê è ëèäåðàìè ðåñïóáëèê, ïîìîãëà ïåðåëîìèòü<br />

íåãàòèâíûå òåíäåíöèè â ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèÿõ. Äîãîâîðû ìåæäó<br />

ôåäåðàëüíûì Öåíòðîì è îðãàíàìè âëàñòè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, à òàêæå<br />

Äîãîâîð îá îáùåñòâåííîì ñîãëàñèè (1994 ã.), ïîäïèñàííûé âñåìè<br />

ñóáúåêòàìè Ôåäåðàöèè, êðîìå ×å÷íè, çíà÷èòåëüíî îãðàíè÷èëè ôîðìàëüíóþ<br />

âîçìîæíîñòü îáúÿâëåíèÿ êåì-ëèáî èç ðóêîâîäèòåëåé ðåñïóáëèê,<br />

êðàåâ, îáëàñòåé î âûõîäå èç ñîñòàâà Ôåäåðàöèè, ïîñêîëüêó âñå îíè ïðèçíàëè,<br />

÷òî «...ðåàëèçàöèÿ ïðàâ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè âîçìîæíà òîëüêî<br />

ïðè îáåñïå÷åíèè ãîñóäàðñòâåííîé öåëîñòíîñòè Ðîññèè, åå ïîëèòè÷åñêîãî,<br />

ýêîíîìè÷åñêîãî è ïðàâîâîãî åäèíñòâà» 1 .<br />

Ñ êîíöà 1993 ã. â Ðîññèè óñòàíîâèëñÿ íîâûé ïîëèòè÷åñêèé ïîðÿäîê<br />

âî âçàèìîîòíîøåíèÿõ Öåíòðà è ðåãèîíîâ, â îñíîâå êîòîðîãî ëåæàëè íå<br />

òîëüêî ôîðìàëüíûå, íî è óñòíûå äîãîâîðåííîñòè ìåæäó ïðåçèäåíòîì<br />

Åëüöèíûì è ëèäåðàìè ðåñïóáëèê. Ïðè ýòîì â îáìåí íà ðàñøèðåíèå ïðàâ<br />

ðåãèîíàëüíîé ýëèòû íà ôåäåðàëüíîì óðîâíå ðåãèîíàëüíûå ëèäåðû îáÿçàëèñü<br />

óñìèðèòü íàèáîëåå ðàäèêàëüíûå íàöèîíàëüíûå äâèæåíèÿ. È ñ<br />

òåõ ïîð íå íàáëþäàëîñü íè îäíîãî ïðîÿâëåíèÿ ýòíè÷åñêîãî ñåïàðàòèçìà,<br />

çà èñêëþ÷åíèåì êîíôëèêòà ñ ×å÷åíñêîé Ðåñïóáëèêîé, êîòîðàÿ â òî<br />

âðåìÿ íè â êàêèõ äîãîâîðåííîñòÿõ ñ ëèäåðàìè Ðîññèè íå ó÷àñòâîâàëà.<br />

Ýòè ïåðåìåíû òîãäà áûëè çàìå÷åíû ðîññèéñêèì îáùåñòâåííûì ìíåíèåì.<br />

 ìàññîâîì ñîçíàíèè ðîññèÿí ïîñòåïåííî ðîñëà óâåðåííîñòü â<br />

òîì, ÷òî öåëîñòíîñòü Ðîññèè óêðåïëÿåòñÿ, à ãëàâíîå, óìåíüøàåòñÿ óãðîçà<br />

âîîðóæåííûõ êîíôëèêòîâ, íåèçáåæíîãî ñïóòíèêà ðàñïàäà ñòðàíû. Îá<br />

ýòîì íåîïðîâåðæèìî ñâèäåòåëüñòâîâàëè ìàòåðèàëû ìîíèòîðèíãîâûõ<br />

ñîöèîëîãè÷åñêèõ èññëåäîâàíèé (ñì. òàáë. 1).<br />

1 Äîãîâîð îá îáùåñòâåííîì ñîãëàñèè. Ì., 1994.

650 ÃËÀÂÀ VI. Ïîëèòèêî-ïðàâîâûå ðåñóðñû ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè Ýìèëü ÏÀÈÍ<br />

651<br />

Òàáëèöà 1. «Êàê Âû ñ÷èòàåòå, íàñêîëüêî âåðîÿòíû â áëèæàéøèå<br />

ìåñÿöû âîîðóæåííûå êîíôëèêòû â Ðîññèè?» (ïî ìàòåðèàëàì<br />

ìîíèòîðèíãà ÂÖÈÎÌ)<br />

Âàðèàíòû îòâåòîâ<br />

1991<br />

äåêàáðü<br />

1992<br />

äåêàáðü<br />

1993<br />

äåêàáðü<br />

âåðîÿòíû (â òîé èëè èíîé ìåðå) 55 51 27<br />

íå âåðîÿòíû 25 30 50<br />

Êàê âèäíî èç òàáëèöû, â 1993 ã. îïðåäåëèëñÿ ïåðåëîì â ìàññîâîì<br />

ñîçíàíèè ðîññèÿí. Åñëè â ïåðâûå äâà ãîäà æèçíè ïîñòñîâåòñêîé Ðîññèè<br />

áîëåå ïîëîâèíû îïðîøåííûõ æèëè â ñòðàõå ïåðåä ãðÿäóùèì ÿêîáû óæå<br />

â áëèæàéøèå ìåñÿöû âçðûâîì âîîðóæåííûõ êîíôëèêòîâ, òî ê êîíöó 1993<br />

ã. áîëüøèíñòâî äåìîíñòðèðîâàëî îïðåäåëåííûé îïòèìèçì.<br />

Íî ïðîøëî âðåìÿ, è ïîëèòèêà êîìïðîìèññîâ ñòàëà âîñïðèíèìàòüñÿ<br />

â ñîçíàíèè áîëüøèíñòâà ðîññèÿí êàê ñòðàòåãèÿ îäíîñòîðîííèõ óñòóïîê<br />

ðåñïóáëèêàì, êàê íà÷àëî ðàçâàëà Ðîññèè è äàæå êàê çëîé óìûñåë: «Òå<br />

æå, êòî ðàçâàëèëè ÑÑÑÐ, òåïåðü ðàçâàëèâàþò Ðîññèþ».<br />

Ïî áîëüøåé ÷àñòè òàêèå ïðåäñòàâëåíèÿ èìåþò ìàëî îáùåãî ñ ðåàëüíîñòüþ.<br />

Íàïðèìåð, çíàìåíèòàÿ ôðàçà Åëüöèíà: «Áåðèòå ñóâåðåíèòåòà<br />

ñòîëüêî, ñêîëüêî ñìîæåòå ïðîãëîòèòü», îáðîíåííàÿ èì â Òàòàðñòàíå â<br />

1990 ã., ñåãîäíÿ òðàêòóåòñÿ ÷óòü ëè íå êàê íà÷àëî äåçèíòåãðàöèè Ðîññèè.<br />

Íî âåäü îíà áûëà áðîøåíà íå äî, à ïîñëå «ïàðàäà ñóâåðåíèòåòîâ» è íå<br />

òîëüêî íå ïîäòîëêíóëà ðåñïóáëèêè ê áîëüøåé ñóâåðåíèçàöèè, íî, êàê<br />

óæå áûëî ïîêàçàíî, ïðåäøåñòâîâàëà ïðîöåññó ñòàáèëèçàöèè îòíîøåíèé<br />

ðåãèîíîâ è ôåäåðàëüíîãî Öåíòðà.<br />

Äîãîâîð ôåäåðàëüíîé âëàñòè ñ Òàòàðñòàíîì ñ íàðàñòàþùåé ñèëîé îñóæäàåòñÿ<br />

íàèáîëåå êîíñåðâàòèâíûìè ãîñóäàðñòâåííèêàìè. Â äåéñòâèòåëüíîñòè<br />

æå îí áûë ïîëåçåí êàê äëÿ ðåñïóáëèêè, òàê è äëÿ Ôåäåðàöèè â öåëîì.<br />

Îí ðåçêî îñëàáèë â ðåñïóáëèêå ïîçèöèè ðàäèêàëüíî íàöèîíàëèñòè÷åñêèõ<br />

ñèë, âëèÿíèå êîòîðûõ îñíîâûâàëîñü ïî÷òè öåëèêîì íà ñòðàõå íàñåëåíèÿ<br />

ïåðåä îáðàçîì «èìïåðñêîãî âðàãà». Äîãîâîð ìåæäó Ìîñêâîé è Êàçàíüþ<br />

ñèëüíî «ïðèòóøèë» ýòîò îáðàç â ñîçíàíèè æèòåëåé Òàòàðñòàíà.<br />

Äîãîâîð íå îòìåíèë íè îäíîãî èç ïðèíÿòûõ â ðåñïóáëèêå çàêîíîäàòåëüíûõ<br />

àêòîâ, íî ïðàêòè÷åñêè ñäåëàë èõ íå îïàñíûìè ñ òî÷êè çðåíèÿ<br />

ñîõðàíåíèÿ öåëîñòíîñòè ñòðàíû. Íàïðèìåð, ïî ðåñïóáëèêàíñêîé êîíñòèòóöèè<br />

Òàòàðñòàí ÿâëÿåòñÿ ñóáúåêòîì ìåæäóíàðîäíîãî ïðàâà, íî îêàçàëîñü,<br />

÷òî çàðóáåæíûå èíâåñòîðû íå ãîòîâû è ðóáëÿ âëîæèòü â ýêîíîìèêó<br />

Òàòàðñòàíà áåç ãàðàíòèé Ìîñêâû. Ïî ìåñòíûì çàêîíàì âñå íåäðà<br />

ïðèíàäëåæàò ðåñïóáëèêå, íî, òåì íå ìåíåå, îñíîâíîå åå áîãàòñòâî – íåôòü<br />

òðàíñïîðòèðóåòñÿ ÷åðåç ôåäåðàëüíûé íåôòåïðîâîä, è óæå ïîñëå ïîäïèñàíèÿ<br />

Äîãîâîðà â 1994 ã. îáúåì ïðîäàæè Òàòàðñòàíîì íåôòè äàæå ñîêðàòèëñÿ<br />

ââèäó ïåðåãðóçêè îáùåðîññèéñêîãî íåôòåïðîâîäà (òàê òåõíè-<br />

÷åñêèå óñòðîéñòâà ìîãóò âûïîëíÿòü ïîëèòè÷åñêèå ôóíêöèè). Ðåñïóáëèêàíñêèé<br />

çàêîí âåëèò âñåì ãðàæäàíàì ðåñïóáëèêè ïðîõîäèòü âîåííóþ<br />

ñëóæáó â ðåñïóáëèêå, íî åå òåððèòîðèÿ âõîäèò â ñîñòàâ Ïðèâîëæñêîãî<br />

âîåííîãî îêðóãà, îòêóäà íîâîáðàíöû íàïðàâëÿþòñÿ ñëóæèòü â ðàçíûå<br />

ðåãèîíû ñòðàíû, â òîì ÷èñëå è â ×å÷íþ. Òàêèì îáðàçîì, ãðàíèöû äîïóñòèìûõ<br />

óñòóïîê ñî ñòîðîíû ôåäåðàëüíîé âëàñòè ðåñïóáëèêàì îïðåäåëÿëèñü<br />

åå ñïîñîáíîñòüþ êîíòðîëèðîâàòü îñíîâíûå ðû÷àãè âëèÿíèÿ íà<br />

ðåãèîíû: ôèíàíñîâóþ ñèñòåìó, òðàíñïîðò, ìàãèñòðàëüíûå òðóáîïðîâîäû<br />

è, ðàçóìååòñÿ, ñèëîâûå ñòðóêòóðû. Íå ñëó÷àéíî òàòàðñêèå íàöèîíàëèñòû<br />

ðàäèêàëüíîãî òîëêà êðàéíå íåãàòèâíî îöåíèëè äîãîâîð ìåæäó<br />

ôåäåðàëüíûì Öåíòðîì è Òàòàðñòàíîì. Íà Âòîðîì ñúåçäå Ìèëëè Ìåäæëèñà<br />

òàòàðñêîãî íàðîäà â ôåâðàëå 1994 ã. 655 äåëåãàòîâ îñóäèëè ýòîò<br />

äîãîâîð êàê êàïèòóëÿöèþ ïåðåä «èìïåðñêèì öåíòðîì». Êàê çàÿâèëà<br />

Ôàóçèÿ Áàéðàìîâà: «Ìû ïîòåðïåëè ïîðàæåíèå, è ñ çàêëþ÷åíèåì 15 ôåâðàëÿ<br />

äîãîâîðà â Ìîñêâå ðåñïóáëèêà îòáðîøåíà â 1989 ãîä» 2 .<br />

Òàêæå, ïî êðàéíåé ìåðå, ñïîðíûìè ìîæíî ñ÷èòàòü âåñüìà ðàñïðîñòðàíåííûå<br />

ïðåäñòàâëåíèÿ î íåñïðàâåäëèâîñòè è íåöåëåñîîáðàçíîñòè ïðåäîñòàâëåíèÿ<br />

ðÿäó ðåñïóáëèê íàëîãîâûõ ëüãîò. Íàïðèìåð, íûíå íå òîëüêî<br />

îáùåñòâåííîå ìíåíèå, íî è áîëüøèíñòâî ýêñïåðòîâ-ýêîíîìèñòîâ îñóæäàþò<br />

èäåþ ñîçäàíèÿ «îôøîðíîé çîíû» â Èíãóøåòèè. Îäíàêî, íà ìîé<br />

âçãëÿä, íåëüçÿ íå ñîãëàñèòüñÿ ñ áûâøèì ñåêðåòàðåì Ñîâåòà áåçîïàñíîñòè<br />

Ðîññèè È.Ï. Ðûáêèíûì, îòìå÷àâøèì, ÷òî áåç ýòîãî íå óäàëîñü áû ïðåäîòâðàòèòü<br />

âîâëå÷åíèå Èíãóøåòèè â ÷å÷åíñêèé êîíôëèêò 3 . Ýòî çíà÷èò,<br />

÷òî íàëîãîâûå ïîòåðè îò îôøîðíîé çîíû íè÷òîæíî ìàëû ïî ñðàâíåíèþ ñ<br />

âîçìîæíûìè ïîòåðÿìè áþäæåòà íà âîéíó ñ Èíãóøåòèåé, íå ãîâîðÿ óæå î<br />

íåèçáåæíûõ â òàêèõ ñëó÷àÿõ ïîòåðÿõ ÷åëîâå÷åñêèõ æèçíåé.<br />

Ñ òî÷êè çðåíèÿ âîçäåéñòâèÿ ñîöèàëüíûõ ïðåäñòàâëåíèé íà ïîëèòèêó<br />

íå ñòîëü óæ âàæíî, íàñêîëüêî îíè ðåàëèñòè÷íû. Åñëè ïðåäñòàâëåíèÿ<br />

âîçíèêëè è ñòàëè ìàññîâûìè, òî îíè âëèÿþò íà ïîëèòè÷åñêèé ïðîöåññ<br />

íè÷óòü íå ìåíüøå, ÷åì ðåàëüíîñòü.  ýòîì ÿ ïîëíîñòüþ ñîëèäàðèçèðóþñü<br />

ñ èçâåñòíîé «òåîðåìîé Òîìàñà»: «Åñëè ëþäè îïðåäåëÿþò ñèòóàöèè<br />

êàê ðåàëüíûå, òî îíè è ÿâëÿþòñÿ ðåàëüíûìè ïî ñâîèì ïîñëåäñòâèÿì» 4 .<br />

Äóìàþ, ÷òî èìåííî èç òàêîé ðåàëüíîñòè, îñíîâàííîé íà ìàññîâûõ è âî<br />

ìíîãîì ìèôîëîãèçèðîâàííûõ ïðåäñòàâëåíèÿõ, âûðîñëà ñòðàòåãèÿ Ïóòèíà,<br />

êëþ÷åâûìè èäåÿìè êîòîðîé ÿâëÿþòñÿ ñîçäàíèå «åäèíîé èñïîëíèòåëüíîé<br />

âåðòèêàëè» è îãðàíè÷åíèå ïîëèòè÷åñêîé ðîëè ðåãèîíàëüíîé<br />

ýëèòû, ïðåæäå âñåãî ëèäåðîâ ðåñïóáëèê.<br />

2 Ïîëèòè÷åñêèå ïàðòèè Òàòàðñòàíà // http://socarchive.narod.ru/bibl/polros/Tatar/<br />

partii-tat.html.<br />

3 Ñì.: Â. Äóáíîâ, È. Ðûáêèí. Ìû æèâåì â ðåæèìå ñïåöîïåðàöèè // Íîâîå âðåìÿ.<br />

2003. ¹ 5. Ñ. 15.<br />

4 W.L. Thomas, F. Znaniecki. 1918. The Polish Peasant in Europe and America. N.Y.:<br />

Knopf. V.I. P. 79.

652 ÃËÀÂÀ VI. Ïîëèòèêî-ïðàâîâûå ðåñóðñû ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè Ýìèëü ÏÀÈÍ<br />

653<br />

Ýòè çàäà÷è ïðÿìî èëè êîñâåííî áûëè ïîñòàâëåíû â ïåðâûõ æå çàêîíîäàòåëüíûõ<br />

èíèöèàòèâàõ ïðåçèäåíòà Ïóòèíà. Îíè îáîñíîâûâàëèñü<br />

íåîáõîäèìîñòüþ ïðåîäîëåíèÿ äåçèíòåãðàöèè, êîòîðàÿ, íà ìîé âçãëÿä, ê<br />

òîìó âðåìåíè óæå áûëà ïðåîäîëåíà. Â ñâîåì ïåðâîì Ïîñëàíèè Ôåäåðàëüíîìó<br />

Ñîáðàíèþ (2000 ã.) ïðåçèäåíò îòìå÷àåò: «Ó íàñ åùå íåò ïîëíîöåííîãî<br />

ôåäåðàòèâíîãî ãîñóäàðñòâà. Õî÷ó ýòî ïîä÷åðêíóòü: ó íàñ åñòü,<br />

ó íàñ ñîçäàíî äåöåíòðàëèçîâàííîå ãîñóäàðñòâî» 5 . Çàìå÷ó, ÷òî äåöåíòðàëèçàöèÿ<br />

âîâñå íå ðàâíîçíà÷íà äåçèíòåãðàöèè. Ôåäåðàòèâíîå ãîñóäàðñòâî<br />

ïî îïðåäåëåíèþ äåöåíòðàëèçîâàíî, ïîñêîëüêó îñíîâûâàåòñÿ íà<br />

ïðèíöèïå ñóáñèäèàðíîñòè, ïðåäóñìàòðèâàþùåì ñîõðàíåíèå çà öåíòðàëüíîé<br />

âëàñòüþ ëèøü óçêîãî êðóãà áàçîâûõ ôóíêöèé óïðàâëåíèÿ è ïåðåäà-<br />

÷ó âñåõ îñòàëüíûõ ðåãèîíàëüíûì âëàñòÿì.<br />

 ñëåäóþùåì ñâîåì Ïîñëàíèè ïðåçèäåíò ñíîâà ïîêàçûâàåò, ÷òî íå<br />

îñîçíàåò ðàçëè÷èé ìåæäó äåöåíòðàëèçàöèåé è äåçèíòåãðàöèåé, êîòîðóþ<br />

ôåäåðàëüíîé âëàñòè óäàëîñü ïåðåëîìèòü âñåãî ëèøü çà äåâÿòü ìåñÿöåâ,<br />

ðàçäåëÿâøèõ îáà ïîñëàíèÿ. «Ñåãîäíÿ – îòìåòèë ïðåçèäåíò, – óæå ìîæíî<br />

ñêàçàòü: ïåðèîä «ðàñïîëçàíèÿ» ãîñóäàðñòâåííîñòè ïîçàäè. Äåçèíòåãðàöèÿ<br />

ãîñóäàðñòâà, î êîòîðîé ãîâîðèëîñü â ïðåäûäóùåì Ïîñëàíèè, îñòàíîâëåíà.<br />

 ïðîøëîì ãîäó ìû ìíîãî äëÿ ýòîãî ñäåëàëè, ìû – âñå âìåñòå.<br />

Ðàçðàáîòàëè è ïðèíÿëè ôåäåðàòèâíûé ïàêåò – ïàêåò ôåäåðàëüíûõ çàêîíîâ.<br />

Ïðîâåëè ðåôîðìó Ñîâåòà Ôåäåðàöèè. Ïåðâûå ðåçóëüòàòû äàëà ðàáîòà<br />

ïîëïðåäîâ â ôåäåðàëüíûõ îêðóãàõ» 6 .<br />

Ïåðâîå Ïîñëàíèå îò âòîðîãî îòäåëÿåò âñåãî äåâÿòü ìåñÿöåâ. Åñëè<br />

ó÷åñòü, ÷òî íà ïîäãîòîâêó òàêèõ äîêóìåíòîâ óõîäèò íåñêîëüêî ìåñÿöåâ,<br />

òî ïîëó÷àåòñÿ, ÷òî àäìèíèñòðàöèè Ïóòèíà ïîòðåáîâàëîñü âñåãî îêîëî<br />

ïîëóãîäà íà òî, ÷òîáû, êàê îí çàÿâëÿåò, îñòàíîâèòü ïðîöåññ äåçèíòåãðàöèè<br />

ãîñóäàðñòâà. Êàêèå æå ÷óäîäåéñòâåííûå ñðåäñòâà èñïîëüçîâàëà<br />

âëàñòü, ÷òîáû äîñòè÷ü ñòîëü âûäàþùèõñÿ óñïåõîâ? Âñå îíè ïåðå÷èñëåíû<br />

â Ïîñëàíèè ïðåçèäåíòà.<br />

Ðåçóëüòàòèâíîñòü ðåôîðì<br />

Íà÷íåì ñ ðåôîðìû Ñîâåòà Ôåäåðàöèè. Ñïåöèàëèñòû äàâíî îáñóæäàþò<br />

âîïðîñ î öåëåñîîáðàçíîñòè èçìåíåíèÿ ïðèíöèïà ôîðìèðîâàíèÿ<br />

âåðõíåé ïàëàòû ïàðëàìåíòà çà ñ÷åò ïðÿìîãî èçáðàíèÿ åå ÷ëåíîâ. Îäíàêî<br />

ðåôîðìà òàêèõ ðàäèêàëüíûõ ïåðåìåí íå ïðåäóñìàòðèâàëà. Îíà ïðèâåëà<br />

ëèøü ê òîìó, ÷òî âìåñòî ðóêîâîäèòåëåé èñïîëíèòåëüíîé è çàêîíîäàòåëüíîé<br />

âëàñòè ðåãèîíîâ â Ñîâåòå ïðåäñòàâëåíû èõ ïðåäñòàâèòåëè.<br />

Ïî ñóòè, ñåãîäíÿ ìåñòà â Ñîâåòå Ôåäåðàöèè ïî÷òè îòêðûòî ïîêóïàþòñÿ<br />

5 Ïîñëàíèå Ïðåçèäåíòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè Â.Â. Ïóòèíà Ôåäåðàëüíîìó Ñîáðàíèþ<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè 2000 ãîäà. 8 èþëÿ 2000 ã. Ìîñêâà, Êðåìëü.<br />

6 Ïîñëàíèå Ïðåçèäåíòà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè Â.Â. Ïóòèíà Ôåäåðàëüíîìó Ñîáðàíèþ<br />

Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè 2001 ãîäà. 3 àïðåëÿ 2001 ã. Ìîñêâà, Êðåìëü.<br />

ïðåäñòàâèòåëÿìè êðóïíîãî áèçíåñà èëè èñïîëüçóþòñÿ Àäìèíèñòðàöèåé<br />

Ïðåçèäåíòà â êà÷åñòâå âðåìåííîãî ïðèñòàíèùà äëÿ ÷èíîâíèêîâ ôåäåðàëüíîé<br />

íîìåíêëàòóðû. Ëèäåðû ðåãèîíîâ áûëè õîòü â êàêîé-òî ìåðå<br />

îòâåòñòâåííû çà ñâîè ðåøåíèÿ ïåðåä ñâîèìè èçáèðàòåëÿìè, â òî âðåìÿ<br />

êàê ìåðó îòâåòñòâåííîñòè íàçíà÷åíöåâ âåñüìà ñëîæíî îïðåäåëèòü. Ñîâåò<br />

Ôåäåðàöèè ïðåäûäóùåãî ñîçûâà äîëãîå âðåìÿ âûñòóïàë êàê èíñòðóìåíò<br />

ñòàáèëèçàöèè ïîëèòè÷åñêîé ñèòóàöèè â Ðîññèè. Âî âñÿêîì ñëó÷àå,<br />

åãî çàêîíîòâîð÷åñêàÿ äåÿòåëüíîñòü âñåãäà îòëè÷àëàñü çíà÷èòåëüíî áîëüøåé<br />

âçâåøåííîñòüþ, ÷åì ðåøåíèÿ Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû. Ìîæåò ëè<br />

íûíåøíèé Ñîâåò áûòü ëó÷øå ïðåæíåãî, åñëè âûâîä èç åãî ñîñòàâà ðåãèîíàëüíûõ<br />

ëèäåðîâ èñêëþ÷àåò âîçìîæíîñòü èñïîëüçîâàíèÿ ýòîãî îðãàíà<br />

â êà÷åñòâå ìåõàíèçìà ñîãëàñîâàíèÿ èíòåðåñîâ Öåíòðà è ðåãèîíîâ? Îäíàêî<br />

âíå çàâèñèìîñòè îò îòâåòà íà ýòîò âîïðîñ ìîæíî ñ óâåðåííîñòü<br />

ãîâîðèòü, ÷òî ïðîâåäåííàÿ ðåôîðìà Ñîâåòà Ôåäåðàöèè íå ìîãëà îáåñïå÷èòü<br />

ïåðåëîì â äåçèíòåãðàöèîííûõ ïðîöåññàõ.<br />

Äðóãîé ýëåìåíò íîâîé àäìèíèñòðàòèâíîé ðåôîðìû, íàïðàâëåííîé íà<br />

âûñòðàèâàíèå åäèíîé âåðòèêàëè âëàñòè, – ñîçäàíèå ñåìè àäìèíèñòðàòèâíûõ<br />

îêðóãîâ âî ãëàâå ñ ïîëíîìî÷íûìè ïðåäñòàâèòåëÿìè ïðåçèäåíòà.<br />

Ïîíà÷àëó èìåííî ñ èõ äåÿòåëüíîñòüþ ìíîãèå ïðåäñòàâèòåëè ðîññèéñêîé<br />

ýëèòû ñâÿçûâàëè îñíîâíûå íàäåæäû íà ïðåîäîëåíèå äåçèíòåãðàöèîííûõ<br />

òåíäåíöèé. Íàïðèìåð, Àëåêñàíäð Ñîëæåíèöûí â 2000 ã. ïðèçíàë öåëåñîîáðàçíûì<br />

ñîçäàíèå Ïóòèíûì ñåìè ôåäåðàëüíûõ îêðóãîâ âî ãëàâå ñ «ãåíåðàë-ãóáåðíàòîðàìè»<br />

êàê ðåàëüíûé îòâåò íà óãðîçó òåððèòîðèàëüíîãî<br />

ðàñïàäà ñòðàíû 7 . Îäíàêî íè ïîÿâëåíèå îêðóãîâ, íè íàçíà÷åíèå ïîëïðåäîâ<br />

íå ìîãëè â ïðèíöèïå îêàçàòü âëèÿíèå íà òàêèå ãëóáèííûå ïðîöåññû, êàê<br />

äåçèíòåãðàöèÿ. Êðîìå òîãî, íà ìîé âçãëÿä (è ÿ ïîïûòàþñü åãî îáîñíîâàòü),<br />

ýòè ðåôîðìû â äåéñòâèòåëüíîñòè ëèøü èìèòèðîâàëè ïåðåìåíû â<br />

óïðàâëåíèè ðåãèîíàìè, ïîñêîëüêó ðåøàþùóþ ðîëü âî âçàèìîîòíîøåíèÿõ<br />

Öåíòðà è ðåãèîíîâ ïî-ïðåæíåìó èãðàþò ôåäåðàëüíûå ÷èíîâíèêè.<br />

Ïîïûòàþñü òàêæå îáîñíîâàòü è ìûñëü î òîì, ÷òî êîíöåïöèÿ ôåäåðàëüíûõ<br />

îêðóãîâ èçíà÷àëüíî áûëà îáðå÷åíà íà ïðîâàë, ïîñêîëüêó âîñïðîèçâîäèëà<br />

òó òðàäèöèîííóþ ìîäåëü óïðàâëåíèÿ, êîòîðàÿ äîêàçàëà<br />

ñâîþ íåñîñòîÿòåëüíîñòü åùå â ñîâåòñêîå âðåìÿ.<br />

Ïîïûòêè óñèëèòü êîíòðîëü Ìîñêâû íàä ðåãèîíàìè ñ ïîìîùüþ ñîçäàíèÿ<br />

ïðîìåæóòî÷íûõ àäìèíèñòðàòèâíûõ ñòðóêòóð, îáúåäèíÿþùèõ ñðàçó<br />

íåñêîëüêî ðåãèîíîâ, ïðåäïðèíèìàëèñü è ðàíüøå. Íåäîëãî ïðîñóùåñòâîâàâøèå<br />

ñîâíàðõîçû ìîæíî ñ÷èòàòü ïðåäòå÷àìè íûíåøíèõ ôåäåðàëüíûõ<br />

îêðóãîâ. Ñîâíàðõîçû áûëè ëèøü â 1,5-2 ðàçà áîëüøå íûíåøíèõ îáëàñòåé,<br />

êðàåâ è ðåñïóáëèê, íî âñå ðàâíî îêàçàëèñü ñëèøêîì ãðîìîçäêèìè è ïîýòîìó<br />

ñëîæíûìè â óïðàâëåíèè. Îäíàêî àäìèíèñòðàòèâíûå îêðóãà íàìíîãî<br />

7 Èíòåðâüþ À.È. Ñîëæåíèöûíà // Ìèð çà íåäåëþ. 2000. ¹¹ 17, 20-27. (Ïåðåïå÷àòêà<br />

èç ãàçåòû «Âå÷åðíèé êëóá»).

654 ÃËÀÂÀ VI. Ïîëèòèêî-ïðàâîâûå ðåñóðñû ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè Ýìèëü ÏÀÈÍ<br />

655<br />

áîëüøå (îíè âêëþ÷àþò 12-13 ðåãèîíîâ), è, ñëåäîâàòåëüíî, èìè åùå ñëîæíåå<br />

óïðàâëÿòü. Ê òîìó æå óøëà â íåáûòèå ïàðòèéíàÿ äèñöèïëèíà, íà êîòîðóþ<br />

â ñîâåòñêèå ãîäû îïèðàëàñü àäìèíèñòðàòèâíàÿ ñèñòåìà óïðàâëåíèÿ<br />

ðåãèîíàìè. Äà è ñîñòàâ ïîëïðåäîâ (ïÿòåðî èç ñåìè – ãåíåðàëû, íå<br />

èìåþùèå îïûòà óïðàâëåíèÿ òåððèòîðèÿìè) âðÿä ëè ïîçâîëÿåò íàäåÿòüñÿ<br />

íà óñïåøíîñòü ýòîãî íà÷èíàíèÿ. Ñèëà è íàòèñê íå ïîìîãëè ãåíåðàëàì<br />

âûèãðàòü ÷å÷åíñêóþ êàìïàíèþ, è åùå ìåíüøå âåðîÿòíîñòü òîãî, ÷òî îíè<br />

ïîìîãóò óòâåðæäåíèþ ôåäåðàëüíûõ îêðóãîâ â æèçíè Ðîññèè.<br />

Íåêîìïåòåíòíîñòü ãåíåðàëîâ-ïîëïðåäîâ ñðàçó æå ñòàëà îñîáåííî çàìåòíîé<br />

â êðèçèñíûõ ñèòóàöèÿõ, êîòîðûå ñòàíîâèëèñü çíà÷èòåëüíûì ðàçäðàæèòåëåì<br />

äëÿ ôåäåðàëüíîé ýëèòû è ãðîçèëè ïîäðûâîì ïîçèöèé ïðåçèäåíòà<br />

â ðåãèîíàõ. Òàê áûëî, íàïðèìåð, â õîäå êðèçèñà â Ïðèìîðüå â 2001<br />

ã., êîãäà ïðèõîä ê âëàñòè Ñåðãåÿ Äàðüêèíà ñîâïàë ñ îñòðåéøèì ýíåðãåòè-<br />

÷åñêèì êðèçèñîì â êðàå. Ïîêàçàòåëüíî, ÷òî â õîäå îñóùåñòâëåíèÿ ïåðâîé<br />

âîëíû êàäðîâûõ ðåøåíèé ïî Ïðèìîðüþ Âëàäèìèð Ïóòèí ïðåäïî÷åë îáùàòüñÿ<br />

ñ ìåñòíûì ðóêîâîäñòâîì íàïðÿìóþ, âèäèìî ïîíèìàÿ, ÷òî óêàçàíèÿ,<br />

ïåðåäàâàåìûå ÷åðåç ïîëïðåäà â ñèòóàöèè, êîãäà êðèçèñ ñòàë îòêðûòûì,<br />

óæå íå âîñïðèíèìàþòñÿ êàê áåçóñëîâíî ëåãèòèìíûå. Ïîëïðåä â<br />

Ïðèìîðüå Êîíñòàíòèí Ïóëèêîâñêèé, íåñìîòðÿ íà áîëüøóþ ïóáëè÷íîñòü<br />

â ñâîåé äåÿòåëüíîñòè, èñïîëüçîâàëñÿ ïðåçèäåíòñêîé àäìèíèñòðàöèåé ëèøü<br />

êàê âñïîìîãàòåëüíîå çâåíî â äîâåäåíèè ïîçèöèè Êðåìëÿ äî ìåñòíûõ ýëèò,<br />

à îñíîâíóþ ÷àñòü äåÿòåëüíîñòè ïî ðåøåíèþ êàäðîâûõ âîïðîñîâ è óñòðàíåíèþ<br />

ïîñëåäñòâèé ïîëèòè÷åñêîãî êðèçèñà â êðàå âçÿë íà ñåáÿ çàìåñòèòåëü<br />

ãëàâû Àäìèíèñòðàöèè Ïðåçèäåíòà ÐÔ Âëàäèñëàâ Ñóðêîâ.<br />

 Þæíîì ôåäåðàëüíîì îêðóãå ãëàâíîé çàäà÷åé ÿâëÿåòñÿ óìèðîòâîðåíèå<br />

×å÷íè. Èñòîðèÿ ïîäãîòîâêè ðåôåðåíäóìà ïî Êîíñòèòóöèè ×å÷åíñêîé<br />

Ðåñïóáëèêè, êîòîðîìó ïðåçèäåíò ïðèäàâàë ÷ðåçâû÷àéíî âàæíîå<br />

çíà÷åíèå, ïîêàçûâàåò, ÷òî è â ýòîì ðåãèîíå îñîáî îòâåòñòâåííûå ïîëèòè÷åñêèå<br />

çàäà÷è ïîðó÷àþòñÿ íå ïîëïðåäó ïðåçèäåíòà, à êëþ÷åâûì ñîòðóäíèêàì<br />

ïðåçèäåíòñêîé àäìèíèñòðàöèè. Âîò è îðãàíèçàöèÿ ðåôåðåíäóìà<br />

áûëà ïîðó÷åíà íå Âèêòîðó Êàçàíöåâó, à Âëàäèñëàâó Ñóðêîâó è<br />

ïîìîùíèêó ïðåçèäåíòà Ñåðãåþ ßñòðæåìñêîìó. Îíè íàïðÿìóþ êîíòàêòèðîâàëè<br />

ñ ìîñêîâñêèì íàçíà÷åíöåì â ×å÷íå Àõìàäîì Êàäûðîâûì è<br />

áåç ó÷àñòèÿ ïîëïðåäà äîáèëèñü ïîáåäíîãî ðåçóëüòàòà.<br />

Ïðàâèòåëüñòâî Ðîññèè òàêæå îòòåñíÿåò ïîëïðåäîâ ïðåçèäåíòà îò ðåøåíèÿ<br />

êëþ÷åâûõ âîïðîñîâ. Òàê, â ïåðèîä êðèçèñà â Ïðèìîðñêîì êðàå<br />

ãëàâà ïðàâèòåëüñòâà Ìèõàèë Êàñüÿíîâ â õîäå ñâîåé èíñïåêöèîííîé ïîåçäêè<br />

ïî ðåãèîíó íåîäíîêðàòíî ïîâòîðÿë, ÷òî ââåäåíèå ïðÿìîãî ïðåçèäåíòñêîãî<br />

ïðàâëåíèÿ â êðàå ìàëîâåðîÿòíî. Â òî æå âðåìÿ ðåøåíèÿ, ïðèíÿòûå<br />

âî âðåìÿ ýòîé ïîåçäêè, ïðîäåìîíñòðèðîâàëè äðóãîå –<br />

ãóáåðíàòîðñêàÿ âëàñòü ïåðåøëà ïîä íåïîñðåäñòâåííûé êîíòðîëü ïðàâèòåëüñòâåííûõ<br />

ñòðóêòóð. Áûëî îáúÿâëåíî, ÷òî áþäæåò Ïðèìîðüÿ áóäåò<br />

âåðñòàòüñÿ ïîä ðóêîâîäñòâîì Ïðàâèòåëüñòâà ÐÔ, à èñïîëíÿòü åãî áóäåò<br />

ôåäåðàëüíîå êàçíà÷åéñòâî. Êîîðäèíèðîâàòü ïîñòàâêè òîïëèâà â Ïðèìîðüå<br />

è ïëàòåæè çà íåãî ïðåìüåð ïîðó÷èë îäíîìó èç çàìåñòèòåëåé ìèíèñòðà<br />

ýíåðãåòèêè, êîòîðîìó ïðåäïèñàëè ïîñòîÿííî íàõîäèòüñÿ âî Âëàäèâîñòîêå.<br />

Êðîìå òîãî, ïðåäïîëàãàëàñü ïðîâåðêà ôèíàíñîâîé<br />

äåÿòåëüíîñòè êðàåâîé àäìèíèñòðàöèè. Òîëüêî íà òàêèõ óñëîâèÿõ Ïðàâèòåëüñòâî<br />

ÐÔ áûëî ãîòîâî ïðåäîñòàâèòü êðàþ òðàíñôåðòû (5,6 ìëðä.<br />

ðóáëåé). Òàêèì îáðàçîì, Ñåðãåé Äàðüêèí â îáìåí íà ïðèçíàíèå ñåáÿ<br />

ãóáåðíàòîðîì ôàêòè÷åñêè ïîòåðÿë ïðàâî ñàìîñòîÿòåëüíîãî óïðàâëåíèÿ<br />

ôèíàíñàìè êðàÿ. Íà âòîðûõ ðîëÿõ îêàçàëñÿ è ïîëïðåä ïðåçèäåíòà ÐÔ Ê.<br />

Ïóëèêîâñêèé. Îáîçðåâàòåëè îòìå÷àþò êàê âåñüìà ïðèìå÷àòåëüíûé òîò<br />

ôàêò, ÷òî îí äàæå íå áûë íà ïðåññ-êîíôåðåíöèè, íà êîòîðîé Êàñüÿíîâ<br />

èçëîæèë ñòîëü âàæíûå äëÿ êðàÿ ðåøåíèÿ ïðàâèòåëüñòâà 8 .<br />

Êîíêóðåíöèÿ ìåæäó ôåäåðàëüíûìè ÷èíîâíèêàìè è ïîëïðåäàìè ìîæåò<br />

ñòàòü îñíîâíîé ïðè÷èíîé ïðîâàëà èäåè ôåäåðàëüíûõ îêðóãîâ. Ôåäåðàëüíûå<br />

ìèíèñòðû ïðÿìî, à ÷àùå êîñâåííî âûðàæàþò îáåñïîêîåííîñòü<br />

ïîïûòêàìè ïîëíîìî÷íûõ ïðåäñòàâèòåëåé ïðåçèäåíòà â îêðóãàõ ïîñòàâèòü<br />

ïîä êîíòðîëü ôèíàíñîâûå ïîòîêè, íàïðàâëÿåìûå èç Öåíòðà â ðåãèîíû.<br />

Ïðèìåðíî òî æå ìîæíî ñêàçàòü è î ÷èíîâíèêàõ Àäìèíèñòðàöèè Ïðåçèäåíòà,<br />

êîòîðûå, åñòåñòâåííî, íåäîâîëüíû ïîïûòêàìè îêðóæíûõ íà÷àëüíèêîâ<br />

îêàçûâàòü âëèÿíèå íà ðàñïðåäåëåíèå äîëæíîñòåé è íàãðàä ôåäåðàëüíûõ<br />

ñëóæàùèõ â ðåãèîíàõ. Ôåäåðàëüíûå ÷èíîâíèêè (áóäü òî<br />

ïðåäñòàâèòåëè àäìèíèñòðàöèè èëè ïðàâèòåëüñòâà) íåîäíîêðàòíî äîêàçûâàëè<br />

ñâîþ ñïîñîáíîñòü îòîäâèãàòü ïîëïðåäîâ íà âòîðîé ïëàí, è ó íèõ,<br />

áåçóñëîâíî, åñòü âîçìîæíîñòü áëîêèðîâàòü àêòèâíîñòü îêðóæíîãî íà÷àëüñòâà<br />

â òåõ ñôåðàõ, êîòîðûå âûçûâàþò ó íèõ òðåâîãó. Ïîäîáíàÿ ôîðìà êîíêóðåíöèè<br />

ïðîÿâëÿëàñü è â ñîâåòñêîå âðåìÿ, è óæå òîãäà îíà ïðèâåëà ê<br />

ïîëíîìó êîëëàïñó ëþáèìîãî äåòèùà Íèêèòû Õðóùåâà – ñîâíàðõîçîâ.<br />

Ñêîðåå âñåãî, òàêàÿ æå ñóäüáà îæèäàåò è ôåäåðàëüíûå îêðóãà. Ïîõîæå,<br />

ýòî îñîçíàþò ñåãîäíÿ ìíîãèå ïðåäñòàâèòåëè ïîëèòè÷åñêîé ýëèòû Ðîññèè,<br />

â òîì ÷èñëå è ëþäè âåñüìà ëîÿëüíûå ïðåçèäåíòó. Êîñâåííûì äîêàçàòåëüñòâîì<br />

ýòîãî ñëóæèò çàÿâëåíèå ñïèêåðà Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû òðåòüåãî<br />

ñîçûâà Ãåííàäèÿ Ñåëåçíåâà î òîì, ÷òî «ñåìü ôåäåðàëüíûõ îêðóãîâ áûëè<br />

íóæíû íà ïåðâîì ýòàïå, êîãäà ñóùåñòâîâàëà óãðîçà ðàñïàäà ãîñóäàðñòâà»,<br />

à íûíå îí «íà ìåñòå ïðåçèäåíòà ñòðàíû ïîäóìàë áû î òîì, ÷òîáû ëèêâèäèðîâàòü<br />

èõ â òå÷åíèå áëèæàéøèõ ïîëóòîðà-äâóõ ëåò» 9 .<br />

Âàæíûì ýëåìåíòîì ðåôîðìû ðåãèîíàëüíîãî óïðàâëåíèÿ, ñ êîíöà 2003<br />

ã. ñòàë ïðîöåññ îáúåäèíåíèÿ àâòîíîìíûõ îêðóãîâ ñ êðàÿìè è îáëàñòÿìè<br />

êàê ñêðûòîé ôîðìû ëèêâèäàöèè âíà÷àëå îêðóãîâ, à çàòåì è äðóãèõ ôîðì<br />

íàöèîíàëüíûõ àâòîíîìèé â Ðîññèè.<br />

8 Ñì. Ïîëèòè÷åñêèé êîììåíòàðèé àãåíòñòâà «Íèêîëëî Ì» http://www.nikkolom.ru/<br />

article/news_itogi_23_29_06_01.htm.<br />

9 Ñì.: Ê. Êëþ÷åâñêèé. 40 îáúåêòîâ Ôåäåðàöèè âìåñòî 7 ôåäåðàëüíûõ îêðóãîâ. 26<br />

ìàÿ 2003 ã. http://www.gzt.ru/rubricator.gzt?rubric=novosti&id=31550000000012595.

656 ÃËÀÂÀ VI. Ïîëèòèêî-ïðàâîâûå ðåñóðñû ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè Ýìèëü ÏÀÈÍ<br />

657<br />

Ñîñòîÿâøèéñÿ â äåêàáðå 2003 ã. ðåãèîíàëüíûé ðåôåðåíäóì ïî âîïðîñó<br />

îá îáúåäèíåíèè Ïåðìñêîé îáëàñòè è Êîìè-Ïåðìÿöêîãî àâòîíîìíîãî<br />

îêðóãà â åäèíûé Ïåðìñêèé êðàé ïðåäñòàâëÿåò îñîáûé èíòåðåñ,<br />

ïîñêîëüêó ýòèì àêòîì íà÷àëñÿ ïðîöåññ ëèêâèäàöèè àâòîíîìíûõ îêðóãîâ.<br />

Ñðàçó æå çàìå÷ó, ÷òî ïîïûòêà èñïîëüçîâàòü ïåðìñêèé ðåôåðåíäóì<br />

2003 ã. â êà÷åñòâå ìîäåëüíîãî ñëó÷àÿ ìíå ïðåäñòàâëÿåòñÿ íå êîððåêòíîé,<br />

õîòÿ áû ïîòîìó, ÷òî ó êàæäîãî íàöèîíàëüíîãî îêðóãà ñâîÿ ñïåöèôèêà.<br />

Òàê áþäæåò Êîìè-Ïåðìÿöêèé ÀÎ ñóùåñòâåííî íèæå, ÷åì ó Ïåðìñêîé<br />

îáëàñòè, ïîýòîìó áîëüøèíñòâî íàñåëåíèÿ îêðóãà îò îáúåäèíåíèÿ<br />

âûèãðûâàåò. Ñîâåðøåííî èíàÿ ñèòóàöèÿ â áîëüøèíñòâå ðåñóðñîäîáûâàþùèõ<br />

îêðóãîâ Çàïàäíîé Ñèáèðè. Òàê, â 2003 ã. äîõîäû áþäæåòà ßìàëî-Íåíåöêîãî<br />

Àâòîíîìíîãî îêðóãà (ßÍÀÎ) ñîñòàâèëè 23,5 ìëðä. ðóá.<br />

Õàíòû-Ìàíñèéñêîãî (ÕÌÀÎ) – 49,9 ìëðä. ðóá., òîãäà êàê â áþäæåò<br />

Òþìåíñêîé îáëàñòè, êóäà ïëàíèðóåòñÿ ñî âðåìåíåì âëèòü è ßÍÀÎ è<br />

ÕÌÀÎ, ñîáðàëè ÷óòü áîëüøå 20 ìëðä. ðóá. 10 Î òîì, ÷òî àâòîíîìíûå îêðóãà<br />

ïðàêòè÷åñêè îáðå÷åíû ôåäåðàëüíîé âëàñòüþ íà âêëþ÷åíèå â ñîñòàâ<br />

êðàåâ è îáëàñòåé ñâèäåòåëüñòâóåò Ôåäåðàëüíûé çàêîí «Îá îáùèõ<br />

ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè çàêîíîäàòåëüíûõ (ïðåäñòàâèòåëüíûõ) è èñïîëíèòåëüíûõ<br />

îðãàíîâ âëàñòè ñóáúåêòîâ ÐÔ» â ðåäàêöèè îò 4 èþëÿ 2003 ã.<br />

(åå åùå íàçûâàþò «ðåäàêöèÿ Ä. Êîçàêà» èëè «çàêîí Ä. Êîçàêà»).<br />

 ñîîòâåòñòâèè ñ íîâûì Ôåäåðàëüíûì çàêîíîì «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ<br />

îðãàíèçàöèè çàêîíîäàòåëüíûõ (ïðåäñòàâèòåëüíûõ) è èñïîëíèòåëüíûõ<br />

îðãàíîâ âëàñòè ñóáúåêòîâ ÐÔ» àâòîíîìíûå îêðóãà (ÀÎ) îáÿçàíû<br />

ïåðåäàòü êðàÿì è îáëàñòÿì 24 ñâîèõ ïîëíîìî÷èÿ èç ÷èñëà òåõ êîòîðûå<br />

Êîíñòèòóöèÿ îïðåäåëÿåò êàê «ïîëíîìî÷èÿ ñîâìåñòíîãî âåäåíèÿ» è îñòàâèòü<br />

çà ñîáîé òîëüêî 17 ïîëíîìî÷èé, â îñíîâíîì ñâÿçàííûõ ñ ðàñõîäîì<br />

ñðåäñòâ, ïîëó÷àåìûõ îò âûøåñòîÿùèõ çâåíüåâ óïðàâëåí÷åñêîé<br />

èåðàðõèè 11 . Ïî íîâîìó çàêîíó ðåñóðñîäîáûâàþùèå òåððèòîðèè (ÕÌÀÎ<br />

è ßÍÀÎ) äîëæíû ïåðåäàòü Òþìåíñêîé îáëàñòè 95 % íàëîãà íà äîáû÷ó<br />

ïîëåçíûõ èñêîïàåìûõ. Òàê óæå áûëî: â ñîâåòñêîå âðåìÿ âñå íàëîãè îòáèðàëèñü<br />

ó ðåãèîíîâ è çàòåì ðàñïðåäåëÿëèñü ñâåðõó áåç ó÷åòà òîãî, ñêîëüêî<br />

ðåãèîíû âêëàäûâàëè â ôåäåðàëüíûé áþäæåò, è ýòà óðàâíèëîâêà ïîäàâëÿëà<br />

ñòèìóëû òåððèòîðèé ê ñàìîñòîÿòåëüíîìó ðàçâèòèþ. Î òàêèõ<br />

æå ïîñëåäñòâèÿõ â íàøå âðåìÿ, ãîâîðèò ïðåäñòàâèòåëü ÕÌÀÎ â Ñîâåòå<br />

Ôåäåðàöèè Ïåòð Âîëîñòðèãîâ: «È êîìó áóäåò èíòåðåñíî ðàáîòàòü, åñëè<br />

âñå âçÿòü è ïîäåëèòü? Ó íàøèõ íåôòÿíèêîâ íå áóäåò ìîòèâàöèè óâåëè-<br />

÷èâàòü ïðîèçâîäñòâî ïðîìûøëåííîé ïðîäóêöèè. Íå ñòîèò çàáûâàòü î<br />

òîì, ÷òî íåôòÿíûå âûøêè ñòîÿò íà çåìëÿõ òðàäèöèîííîãî ïðèðîäîïîëüçîâàíèÿ<br />

êîðåííûõ íàðîäîâ: õàíòîâ, ìàíñè, íåíöåâ» 12 .<br />

10 È. Ãðàíèê. Äûðêà îò îêðóãà // Êîììåðñàíò. 2004 ã. 12 ìàðòà.<br />

11 Ï. Âîëîñòðèãîâ. Íàñ ïðåâðàùàþò â áóòàôîðèþ // Êîììåðñàíò. 2004 ã.12 ìàðòà.<br />

12 Òàì æå.<br />

Ïîñëåäíåå îáñòîÿòåëüñòâî âåñüìà ñóùåñòâåííî, âåäü îêðóãà êàê ðàç è<br />

ñîçäàâàëèñü â öåëÿõ îáåñïå÷åíèÿ æèçíåäåÿòåëüíîñòè è ñîõðàíåíèÿ êóëüòóðû<br />

êîðåííûõ ìàëî÷èñëåííûõ íàðîäîâ ñåâåðà, ó êîòîðûõ â ñèëó èñòîðè÷åñêèõ<br />

îáñòîÿòåëüñòâ è ñïåöèôèêè ïðîæèâàíèÿ â ýêñòðåìàëüíûõ ïðèðîäíîêëèìàòè÷åñêèõ<br />

óñëîâèÿõ îêàçàëàñü ïîíèæåííàÿ ñïîñîáíîñòü ê ñàìîçàùèòå<br />

è ê ñàìîñòîÿòåëüíîìó ðàçâèòèþ. Äàëåêî íå âñå îêðóãà, íî ìíîãèå ñïðàâëÿëèñü<br />

ñ çàäà÷åé ñîõðàíåíèÿ êîðåííûõ ìàëî÷èñëåííûõ íàðîäîâ è èõ êóëüòóðû,<br />

ëó÷øå, ÷åì äðóãèå íå ñïåöèàëèçèðîâàííûå ñóáúåêòû Ôåäåðàöèè.<br />

Òàê, ÕÌÀÎ îäèí èç íåìíîãèõ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, Óñòàâ êîòîðîãî<br />

ïðåäóñìàòðèâàåò îñîáûé ïîðÿäîê ôîðìèðîâàíèÿ çàêîíîäàòåëüíîé âëàñòè<br />

îêðóãà (Äóìû) ñ ó÷åòîì îáÿçàòåëüíîãî ïðåäñòàâèòåëüñòâà Êîðåííûõ<br />

ìàëî÷èñëåííûõ íàðîäîâ Ñåâåðà (ÊÌÍÑ). Óñòàâîì ãàðàíòèðóåòñÿ èçáðàíèå<br />

â Äóìó 5 äåïóòàòîâ (20 % ñîñòàâà) ïî åäèíîìó ìíîãîìàíäàòíîìó îêðóãó,<br />

êîòîðûì ïðèçíàåòñÿ òåððèòîðèÿ ÕÌÀÎ (ñò. 37 ÷. 2). Äåïóòàòû Äóìû,<br />

èçáðàííûå ïî ìíîãîìàíäàòíîìó îêðóãó, ñîñòàâëÿþò Àññàìáëåþ ïðåäñòàâèòåëåé<br />

êîðåííûõ ìàëî÷èñëåííûõ íàðîäîâ Ñåâåðà, (Àññàìáëåÿ ÊÌÍÑ) à<br />

åå ïðåäñåäàòåëü ÿâëÿåòñÿ ïî ñòàòóñó çàìåñòèòåëåì ïðåäñåäàòåëÿ îêðóæíîé<br />

Äóìû (ñò. 41 ÷. 2). Â íîâûõ óñëîâèÿõ, êîãäà îêðóã ïîòåðÿåò âîçìîæíîñòü<br />

ñàìîñòîÿòåëüíî ôîðìèðîâàòü ñâîé áþäæåò, ðîëü ïðåäñòàâèòåëüíûõ<br />

îðãàíîâ êîðåííûõ íàðîäîâ ñòàíîâèòñÿ ñóãóáî áóòàôîðñêîé. Êàê ñêàçàë<br />

ìíå îäèí èç âèäíûõ äåÿòåëåé äâèæåíèÿ ÊÌÍÑ: «Òåïåðü, êàê â ïðåæíèå<br />

ãîäû ïðèäåòñÿ åçäèòü çà òûñÿ÷è êèëîìåòðîâ, îáèâàòü ïîðîãè íà÷àëüñòâà,<br />

ïðîñèòü ïîìîùè, è ïîëó÷àòü ñ áàðñêîãî ñòîëà ëèøü òî, ÷òî îñòàíåòñÿ».<br />

 ñîâåòñêîå âðåìÿ, â óñëîâèÿõ ïîääàííè÷åñêîãî ñîçíàíèÿ, êîãäà íàðîä<br />

áåçìîëâñòâîâàë, ó íà÷àëüñòâà ÷àñòî âîçíèêàë «çóä» ïî âîäó òîãî, ÷òî<br />

«íàäî áû ÷òî-òî óêðóïíèòü»: ïîñåëåíèÿ ëè, àäìèíèñòðàòèâíûå ðàéîíû,<br />

ðåñïóáëèêè èëè îáëàñòè. Ñîâåòñêèå ó÷åííûå â òàêèõ ñëó÷àÿõ îáîñíîâàëè<br />

ðåøåíèÿ ïàðòèè è ïðàâèòåëüñòâà íà îñíîâå «ñàìîé îáúåêòèâíîé» â<br />

ìèðå òåîðèè «îïòèìàëüíûõ ðàçìåðîâ» íåêîåãî ñóáúåêòà. Òàê áûë îáîñíîâàíû<br />

«îïòèìàëüíûå» ðàçìåðû ñåë, ãîðîäîâ ðàéîíîâ. Íî ñî âðåìåíåì<br />

ïðàêòè÷åñêè âñåãäà ïðåæíåå òåððèòîðèàëüíîå äåëåíèå âîçîáíîâëÿëîñü,<br />

ðàçóìååòñÿ, åñëè ñóáúåêò óìóäðÿëñÿ âûæèòü ïîñëå ýêñïåðèìåíòà.<br />

Îá îäíîé òàêîé êàìïàíèè – «ëèêâèäàöèè ìàëûõ ñåë è õóòîðîâ» â êîíöå<br />

ñîâåòñêîé ýïîõè áóäóò ïîìíèòü ìíîãèå äåñÿòèëåòèÿ ñïóñòÿ, ïîòîìó<br />

÷òî îíà ñîïðîâîæäàëàñü ìíîãèìè áåäñòâèÿìè. Ïðåæäå âñåãî, îíà ïðèâåëà<br />

ê ïî÷òè ïîëíîé äåïîïóëÿöèè è çàáðîñó îãðîìíûõ ïðîñòðàíñòâ ñåëüñêîé<br />

ìåñòíîñòè ðîññèéñêîãî Íå÷åðíîçåìüÿ. Äî ñèõ ïîð çàìåòíû è ýòíîêóëüòóðíûå<br />

ïîñëåäñòâèÿ òåõ ðåôîðì. Íàïðèìåð, íà Ñåâåðå îíè ïðèâåëè ê<br />

äåãðàäàöèè ÷àñòè êîðåííûõ ìàëî÷èñëåííûõ íàðîäîâ, êàê ðàç òîé, êîòîðàÿ<br />

ïåðåñåëÿëàñü èç òàê íàçûâàåìûõ «íåïåðñïåêòèâíûõ» ìàëûõ ñåëåíèé<br />

â ñîçäàâàâøèåñÿ êðóïíûå ïîñåëêè. Â ðåçóëüòàòå ëþäè òàì îò òðàäèöèîííîé<br />

ñðåäû îòîðâàíû, ê íîâîé – íå ïðèñïîñîáëåíû, ïîñêîëüêó ðàáî÷èõ<br />

ìåñò íåò, ïîýòîìó ïðîèñõîäèò êîëëåêòèâíàÿ àëêîãîëèçàöèÿ íàñåëåíèÿ

658 ÃËÀÂÀ VI. Ïîëèòèêî-ïðàâîâûå ðåñóðñû ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè Ýìèëü ÏÀÈÍ<br />

659<br />

«ïåðñïåêòèâíûõ» ñåë. Òàê ÷òî ýõî ïðîâîäèâøèõñÿ â ñîâåòñêîå âðåìÿ àäìèíèñòðàòèâíî-òåððèòîðèàëüíûõ<br />

ïåðåäåëîâ ñëûøèòñÿ äî ñèõ ïîð.<br />

Íàïîìíþ, ÷òî íà ìåñòå òåððèòîðèàëüíûõ ðóáöîâ, îáðàçîâàâøèõñÿ ïîñëå<br />

àäìèíèñòðàòèâíîé õèðóðãèè ñîâåòñêèõ âðåìåí, çàãíîèëèñü ìíîãî÷èñëåííûå<br />

ýòíîòåððèòîðèàëüíûå êîíôëèêòû (Êàðàáàõñêèé, Àáõàçñêèé, Îñåòèíî-èíãóøñêèé,<br />

Îøñêèé è äð.) Ïî ýòîé æå ïðè÷èíå âîçíèêëè è ïðîáëåìà<br />

Êðûìà, è ïðîáëåìà Òóçëû è ìíîæåñòâî äðóãèõ áîëüøèõ è ìàëûõ ïðîáëåì.<br />

Íî äàæå åñëè íè÷åãî ðàäèêàëüíîãî íà òåððèòîðèè íå ïðîèñõîäèëî,<br />

åå íàñåëåíèå ñòðàäàëî îò óêðóïíåíèé ðåãèîíîâ. Â êàæäîì ðàéîíå äîëæíû<br />

áûëè áûòü øêîëà, áîëüíèöà, îïðåäåëåííûé óðîâåíü èíôðàñòðóêòóðû.<br />

Êàê òîëüêî òåððèòîðèÿ ëèøàëàñü àäìèíèñòðàòèâíîãî ñòàòóñà, îíà ëèøàëàñü<br />

è ýòèõ áëàã. È ñåãîäíÿ åñòü òàêèå íèøè äëÿ ãîñóäàðñòâåííûõ ñëóæàùèõ<br />

è áþäæåòíèêîâ, êîòîðûå ñóùåñòâóþò òîëüêî íà óðîâíå îòäåëüíîãî<br />

ñóáúåêòà Ôåäåðàöèè, à ïðè óêðóïíåíèè – òåðÿþòñÿ.<br />

Îäíèì èç íåãàòèâíûõ ïîñëåäñòâèé óêðóïíåíèÿ òåððèòîðèé ÿâëÿåòñÿ<br />

óõóäøåíèå èõ óïðàâëÿåìîñòè. Äàæå â íûíåøíèõ óñëîâèÿõ, êîãäà óïðàâëåí÷åñêèå<br />

âîïðîñû ìîæíî ðåøàòü ïî òåëåôîíó è ïî èíòåðíåòó, îêàçûâàåòñÿ,<br />

÷òî ïðÿìîå íàáëþäåíèå, íàäçîð è çàèíòåðåñîâàííîñòü âëàñòè â<br />

áëàãîïîëó÷èè îêàçûâàåòñÿ êðàéíå ñóùåñòâåííîé. Òàê, åñëè âçÿòü òîëüêî<br />

òåððèòîðèè Õàíòû-Ìàíñèéñêîãî îêðóãà, òî îíà ñîñòàâëÿåò 534 òûñ.<br />

êì 2 , âåñü þã Òþìåíñêîé îáëàñòè, ãäå ðàñïîëîæåíû àâòîíîìíûå îêðóãà<br />

êóäà áîëåå ïðîòÿæåííûé è îòîðâàí îò ñòîëèöû îáëàñòè íà òûñÿ÷è êèëîìåòðîâ.<br />

Âíóòðè ýòîãî áåçìåðíîãî ïðîñòðàíñòâà ðàñïîëîæåíû ðàçíûå<br />

ïðèðîäíî-êëèìàòè÷åñêèå çîíû ñ ðàçíîé, ýêîíîìèêîé, äåìîãðàôè÷åñêèìè<br />

è êóëüòóðíûìè óñëîâèÿìè. Âñå ýòî òðåáóåò ïðèáëèæåíèÿ óïðàâëåíèÿ<br />

ê ÷åëîâåêó, îäíàêî âìåñòî ýòîãî óïðàâëÿþùèå öåíòðû îòäàëÿþòñÿ.<br />

Ïðîöåññ ïîãëîùåíèÿ îêðóãîâ êðàÿìè è îáëàñòÿìè, è äàæå ëèøü óòðàòà<br />

îêðóãàìè ÷àñòè ñâîèõ ïîëíîìî÷èé ïîðîæäàåò þðèäè÷åñêèå êîëëèçèè, ïîñêîëüêó<br />

â ðîññèéñêîé Êîíñòèòóöèè äåêëàðèðîâàíî ðàâíîïðàâèå îêðóãîâ ñ<br />

êðàÿìè è îáëàñòÿìè. Â Êîíñòèòóöèè íå ïðåäóñìîòðåí îñîáûé ñòàòóñ ñóáúåêòà<br />

Ôåäåðàöèè ñ îãðàíè÷åííûìè ïðàâàìè. Îòìå÷àÿ ýòè è äðóãèå îáñòîÿòåëüñòâà,<br />

íàïðèìåð íåñîîòâåòñòâèå «çàêîíà Êîçàêà» ðÿäó äðóãèõ ôåäåðàëüíûõ<br />

çàêîíîâ, âëàñòè Íåíåöêîãî àâòîíîìíîãî îêðóãà ïåðåäàëè â Êîíñòèòóöèîííûé<br />

Ñóä çàïðîñ îòíîñèòåëüíî êîíñòèòóöèîííîñòè íîâîãî çàêîíà 13 .<br />

Ïîëó÷àåòñÿ, ÷òî åäèíñòâåííîå çàèíòåðåñîâàííîå ëèöî âî âñåõ ýòèõ<br />

óêðóïíåíèÿõ è òîãäà, è ñåé÷àñ – ýòî âåðõîâíûå ÷èíîâíèêè. Èì ïðîùå<br />

èìåòü äåëî ñ ìåíüøèì êîëè÷åñòâîì óïðàâëÿåìûõ. Íî íóæíî ëè ëîìàòü<br />

æèçíü òûñÿ÷ ëþäåé, òîëüêî äëÿ òîãî, ÷òîáû óïðîñòèòü æèçíü äåñÿòêó<br />

áþðîêðàòîâ?<br />

Ìû åùå ïðîäîëæèì îöåíêó òåõ ìåõàíèçìîâ, ñ ïîìîùüþ êîòîðûõ<br />

àäìèíèñòðàöèè Ïóòèíà óäàëîñü â íåâèäàííî êîðîòêèå ñðîêè «ïåðåëî-<br />

13 È. Ãðàíèê. Äûðêà îò îêðóãà // Êîììåðñàíò. 2004 ã. 12 ìàðòà.<br />

ìèòü» ïðîöåññ äåçèíòåãðàöèè Ðîññèè. À ñåé÷àñ ñòîèò çàäàòüñÿ âîïðîñîì,<br />

íàñêîëüêî â òî âðåìÿ áûëà àêòóàëüíîé ñàìà çàäà÷à ñìåíû ñòðàòåãèè<br />

óïðàâëåíèÿ ðåãèîíàìè è äèêòîâàëàñü ëè îíà òîëüêî íåîáõîäèìîñòüþ<br />

áîðüáû ñ äåçèíòåãðàöèåé ñòðàíû.<br />

Äåçèíòåãðàöèÿ ñòðàíû: ðåàëüíîñòü óãðîç è<br />

àäåêâàòíîñòü ìåòîäîâ ïðîòèâîäåéñòâèÿ<br />

Ñ ñåðåäèíû 1990-õ ãã. â ðåãèîíàõ Ðîññèè íå áûëî çàôèêñèðîâàíî íè<br />

îäíîãî ñåðüåçíîãî ïðîÿâëåíèÿ ñåïàðàòèçìà, çà èñêëþ÷åíèåì ñåïàðàòèçìà<br />

â ×å÷íå, êîòîðûé ïðîÿâëÿåòñÿ è ñåãîäíÿ, â ïåðèîä, êîãäà, ïî îïðåäåëåíèþ<br />

ïðåçèäåíòà, «ðàñïîëçàíèå ãîñóäàðñòâåííîñòè ïîçàäè». Óæå âî<br />

âòîðîé ïðåçèäåíòñêèé ñðîê Åëüöèíà â Êðåìëå íå âûñòðàèâàëàñü î÷åðåäü<br />

ðåãèîíàëüíûõ ëèäåðîâ çà ïîäïèñàíèåì íîâûõ äîãîâîðîâ ìåæäó<br />

ðåãèîíàìè è Öåíòðîì, äà è òå, êîòîðûå áûëè ïîäïèñàíû ïîñëå òàòàðñòàíñêîãî<br />

äîãîâîðà, îòëè÷àëèñü òàêèì óðîâíåì äåêëàðàòèâíîñòè ïðàâ<br />

ðåãèîíîâ, ÷òî èõ íå ïðèâîäÿò â äîêàçàòåëüñòâî óãðîçû äåçèíòåãðàöèè<br />

äàæå ñàìûå ðåâíîñòíûå ñòîðîííèêè öåíòðàëèçàöèè è óíèòàðèçìà. Âñÿ<br />

èõ êðèòèêà ñîñðåäîòî÷åíà íà ïåðâîì Äîãîâîðå 1994 ã.<br />

Óñòîé÷èâîñòü ðîññèéñêîé ôåäåðàòèâíîé ñèñòåìû ïðîøëà ïðîâåðêó íà<br />

ïðî÷íîñòü â ïåðèîä ýêîíîìè÷åñêîãî êðèçèñà 1998 ã., õîòÿ ïîíà÷àëó êàçàëîñü,<br />

÷òî èìåííî îí ïîäòîëêíåò Ôåäåðàöèþ ê íåìèíóåìîìó ðàñïàäó.<br />

Ïîñëå îáúÿâëåíèÿ ôåäåðàëüíûì ïðàâèòåëüñòâîì äåôîëòà ïðàêòè÷åñêè<br />

âñå ðåãèîíû ñòàëè ïðåäïðèíèìàòü ìåðû ýêîíîìè÷åñêîé ñàìîçàùèòû, êîòîðûå,<br />

êàçàëîñü áû, ðåàëüíî óãðîæàëè ñîõðàíåíèþ ýêîíîìè÷åñêîé öåëîñòíîñòè<br />

ñòðàíû. Òàê, ïî ìàòåðèàëàì Ãîñêîìñòàòà Ðîññèè ê ñåíòÿáðþ 1998 ã. 79<br />

ðåãèîíîâ ââåëè àäìèíèñòðàòèâíîå ðåãóëèðîâàíèå öåí íà ïðîäóêòû ïèòàíèÿ<br />

è çàïðåò (ëèáî îãðàíè÷åíèå) íà èõ âûâîç çà ïðåäåëû ñîîòâåòñòâóþùåãî<br />

ðåãèîíà. Â ïðåññå çàãîâîðèëè î òîì, ÷òî «ïðîäîâîëüñòâåííûé ñåïàðàòèçì<br />

ïîñèëüíåå ïîëèòè÷åñêîãî» 14 . Åùå ñòðàøíåå âûãëÿäåëè äåéñòâèÿ ðÿäà ðåãèîíîâ<br />

ïî îáîñîáëåíèþ ðåãèîíàëüíîé ôèíàíñîâîé ñèñòåìû è îòêàçó îò ïåðå-<br />

÷èñëåíèÿ íàëîãîâ â ôåäåðàëüíûé áþäæåò (ñì. òàáë. 2).<br />

Ïîäîáíûå äåéñòâèÿ äàëè ïîâîä èçâåñòíûì ðîññèéñêèì ïîëèòèêàì ãîâîðèòü<br />

î ðàñïàäå Ðîññèè êàê ÷óòü ëè íå ñâåðøèâøåìñÿ ôàêòå. Î ðåàëüíîé<br />

îïàñíîñòè «ïîòåðÿòü» Ðîññèþ 2 ñåíòÿáðÿ 1998 ã. çàÿâèë èñïîëíèòåëüíûé<br />

ñåêðåòàðü ÑÍÃ Áîðèñ Áåðåçîâñêèé 15 . Âñëåä çà íèì 3 ñåíòÿáðÿ òàêóþ æå<br />

îïàñíîñòü ïðèçíàë êðàñíîÿðñêèé ãóáåðíàòîð Àëåêñàíäð Ëåáåäü è çàÿâèë,<br />

÷òî â «íûíåøíåé ñëîæíîé ñèòóàöèè ãëàâíîå íå äîïóñòèòü ðàñïàäà Ðîññèè»<br />

16 . Íåäåëåé ïîçæå, ëèäåð ïðîïðàâèòåëüñòâåííîé äóìñêîé ôðàêöèè<br />

14 Â. Êîíîâàëîâ. Ãóáåðíàòîðû ïåðåãîðàæèâàþò ñòðàíó // Èçâåñòèÿ. 1998 ã. 22 ñåíòÿáðÿ.<br />

15 Ýõî Ìîñêâû. Ãîñòü äíÿ. 2 ñåíòÿáðÿ 1998: 14:17.<br />

16 ÍÒÂ. Ãåðîé äíÿ. 3 ñåíòÿáðÿ 1998.

660 ÃËÀÂÀ VI. Ïîëèòèêî-ïðàâîâûå ðåñóðñû ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè Ýìèëü ÏÀÈÍ<br />

661<br />

Òàáëèöà 2. Ïðèìåðû ôèíàíñîâîé àâòàðêèè ðåãèîíîâ<br />

â ïåðèîä ôèíàíñîâîãî êðèçèñà â àâãóñòå-ñåíòÿáðå 1998 ã.<br />

(ïî ìàòåðèàëàì ðîññèéñêîé ïðåññû)<br />

Àâòîíîìèñòñêèå äåéñòâèÿ Ðåãèîí<br />

Ñîçäàíèå ïóëà ðåãèîíàëüíûõ áàíêîâ, îãðàíè-<br />

÷åíèå ñôåð äåéñòâèÿ ìîñêîâñêèõ áàíêîâ<br />

Îáîñîáëåíèå îáëàñòíîé ðàññ÷åòíî-êàññîâîé<br />

ñèñòåìû<br />

Ââåäåíèå «ðåæèìà ÷ðåçâû÷àéíîé ýêîíîìè÷åñêîé<br />

ñèòóàöèè»<br />

Ñàìàðñêàÿ îáëàñòü<br />

Êàëèíèíãðàäñêàÿ îáëàñòü<br />

Ôîðìèðîâàíèå îáëàñòíîãî çîëîòîãî çàïàñà Êåìåðîâñêàÿ îáëàñòü<br />

Ïðèîñòàíîâêà ïåðå÷èñëåíèÿ íàëîãîâ<br />

â ôåäåðàëüíûé áþäæåò<br />

Íàëîãîâûå ïîñòóïëåíèÿ â ôåäåðàëüíûé áþäæåò<br />

ñàìîñòîÿòåëüíî ñïèñàíû â ïîëüçó ðåñïóáëèêàíñêîãî<br />

áþäæåòà<br />

Áàøêèðèÿ, Êàëìûêèÿ,<br />

Òàòàðèÿ, Òîìñêàÿ îáëàñòü,<br />

Õàáàðîâñêèé êðàé<br />

Êàëìûêèÿ<br />

ÍÄÐ Àëåêñàíäð Øîõèí óæå ïðÿìî îáâèíèë ãëàâó ïðàâèòåëüñòâà â òîì,<br />

÷òî îí «íå ñóìåë ñîõðàíèòü ôèíàíñîâî-ýêîíîìè÷åñêóþ, à çíà÷èò, è ïîëèòè÷åñêóþ<br />

öåëîñòíîñòü Ðîññèè» 17 . ×òî êàñàåòñÿ ïóáëèöèñòîâ è ó÷åíûõ, òî<br />

îíè áóêâàëüíî ñîðåâíîâàëèñü äðóã ñ äðóãîì â ìðà÷íîñòè ïðîãíîçîâ ðàñïàäà<br />

Ðîññèè. Åñëè æóðíàëèñò À. Âåíåäèêòîâ èñõîäèë èç ïðåäïîëîæåíèÿ<br />

î ðàñïàäå êàê îäíîìîìåíòíîì àêòå è íàçûâàë 17 àâãóñòà äíåì, «êîãäà â<br />

Ðîññèè òåððèòîðèè è ðåãèîíû íà÷èíàþò æèòü îòäåëüíîé æèçíüþ îò Ìîñêâû<br />

è îò ôåäåðàëüíûõ âëàñòåé» 18 , òî èñòîðèê Â. Ëîãèíîâ, ïðèçíàâàÿ ðàñïàä<br />

Ðîññèè íåèçáåæíûì, îòâîäèë åìó öåëóþ ýïîõó 19 .<br />

 ýòî æå âðåìÿ ïîëó÷èëè ðàñïðîñòðàíåíèå èäåè ââåäåíèÿ ÷ðåçâû÷àéíûõ<br />

àäìèíèñòðàòèâíûõ ìåð ïî íîðìàëèçàöèè ñèòóàöèè. Ãóáåðíàòîð Ñàõàëèíà<br />

Èãîðü Ôàðõóòäèíîâ ïðåäëîæèë îòìåíèòü ðåñïóáëèêè è ââåñòè<br />

ãóáåðíñêóþ ôîðìó óïðàâëåíèÿ 20 . Ãóáåðíàòîð ßðîñëàâñêîé îáëàñòè Àíàòîëèé<br />

Ëèñèöûí ïðåäëîæèë çàïîëíèòü âàêóóì âëàñòè çà ñ÷åò óñèëåíèÿ ðîëè<br />

âîñüìè ðåãèîíàëüíûõ àññîöèàöèé ýêîíîìè÷åñêîãî ñîòðóäíè÷åñòâà, «è òåì<br />

ñàìûì ïîìî÷ü Ðîññèéñêîìó ãîñóäàðñòâó, ïðàâèòåëüñòâó è àäìèíèñòðàöèè<br />

ïðåçèäåíòà ñôîðìèðîâàòü òó âåðòèêàëü âëàñòè, êîòîðàÿ áû áûëà ðàáîòàþùåé<br />

è âçàèìîîáÿçàííîé» 21 . Íå ïðàâäà ëè, ýòà èäåÿ î÷åíü íàïîìèíàåò òó,<br />

17 Ìîñêâà. 9 ñåíòÿáðÿ 1998. ÈÍÒÅÐÔÀÊÑ.<br />

18 Ýõî Ìîñêâû. Èíòåðâüþ. 28 ñåíòÿáðÿ 1998: 15:35.<br />

19 ÐÅÍ-ÒÂ. Íîâîñòè. 6 ñåíòÿáðÿ 1998: 17:45.<br />

20 Ìîñêâà, 23 ñåíòÿáðÿ 1998 / Êîðð. ÐÈÀ «Íîâîñòè».<br />

21 Òåëåêàíàë ÍÒÂ. Áîëüøèå äåíüãè. 29 ñåíòÿáðÿ 1998: 08:35.<br />

êîòîðàÿ âïîñëåäñòâèè áûëà ðåàëèçîâàíà ïðåçèäåíòîì Ïóòèíûì â 2000 ã.?<br />

Òå æå ñëîâà ïðî «âåðòèêàëü âëàñòè» è òà æå ñòàâêà íà îáùåíèå ôåäåðàëüíîé<br />

âëàñòè íå ñ 89 ëèäåðàìè ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè, à ñ ðóêîâîäèòåëÿìè<br />

íåñêîëüêèõ ðåãèîíàëüíûõ îêðóãîâ. Ïðàâäà, âìåñòî ïðåäëàãàåìûõ âîñüìè,<br />

Ïóòèíûì áûëî ñîçäàíî ñåìü ôåäåðàëüíûõ îêðóãîâ, è íå â ðàìêàõ<br />

ýêîíîìè÷åñêèõ àññîöèàöèé, à â ãðàíèöàõ âîåííûõ îêðóãîâ. Íå áûëà ðåàëèçîâàíà<br />

òàêæå èäåÿ Ëèñèöûíà î âçàèìíûõ îáÿçàòåëüñòâàõ Öåíòðà è ðåãèîíîâ,<br />

âìåñòî ýòîãî áûëà ñîçäàíà ñèñòåìà ïðÿìîãî ïîä÷èíåíèÿ íèæåñòîÿùèõ<br />

çâåíüåâ âûøåñòîÿùèì. Íî ãëàâíîå íå â ýòîì.<br />

Íè â òî âðåìÿ, íè ïîçäíåå íå áûëî íèêàêîé íóæäû â ÷ðåçâû÷àéíûõ<br />

àäìèíèñòðàòèâíûõ ìåðàõ, ïîñêîëüêó â Ðîññèè óæå ñëîæèëèñü îáû÷íûå,<br />

ÿ áû äàæå ñêàçàë, êëàññè÷åñêèå ìåõàíèçìû, íàäåæíî îáåñïå÷èâàþùèå<br />

ñîõðàíåíèå öåëîñòíîñòè Ôåäåðàöèè.<br />

Óæå ÷åðåç òðè íåäåëè ïîñëå äåôîëòà è øîêà, íà âðåìÿ ïàðàëèçîâàâøåãî<br />

âñþ ñèñòåìó óïðàâëåíèÿ, ôåäåðàëüíàÿ âëàñòü âêëþ÷èëà îáû÷íûå<br />

ïðàâîâûå ìåõàíèçìû áîðüáû ñ ýêîíîìè÷åñêîé àâòàðêèåé. È èõ èñïîëüçîâàíèå<br />

ïðèâåëî ê íåîæèäàííî áûñòðîìó óñïåõó. Òàê, 23 ñåíòÿáðÿ 1998<br />

ã. ãåíåðàëüíûé ïðîêóðîð Þðèé Ñêóðàòîâ äàë óêàçàíèå âñåì ïðîêóðîðàì<br />

ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè ïðîâåðèòü çàêîííîñòü äåéñòâèè ìåñòíûõ âëàñòåé,<br />

è óæå íà ñëåäóþùèé äåíü îíè áûëè îïðîòåñòîâàíû 22 . Ìíîãèå äîëæíîñòíûå<br />

ëèöà, ïóñòü è íå ïåðâûå, à âñåãî ëèøü èñïîëíèòåëè, áûëè<br />

ïðèâëå÷åíû ê óãîëîâíîé îòâåòñòâåííîñòè. Åùå ðàíüøå (10 ñåíòÿáðÿ)<br />

Öåíòðîáàíê Ðîññèè îòîçâàë ëèöåíçèþ Áàíêà Êàëìûêèè, ïî ñóòè, ëèêâèäèðîâàë<br />

åãî. Ðåñïóáëèêà äîðîãî çàïëàòèëà çà ïîïûòêó ïðèñâîèòü ñåáå<br />

ñðåäñòâà, ïðåäíàçíà÷åííûå äëÿ óïëàòû ôåäåðàëüíûõ íàëîãîâ.<br />

Ñ «ñåëüñêîõîçÿéñòâåííûì ñåïàðàòèçìîì» äîâîëüíî áûñòðî è æåñòêî<br />

ðàñïðàâèëñÿ ðûíîê: òå êðàÿ è îáëàñòè, êîòîðûå îãðàíè÷èëè âûâîç ïðîäîâîëüñòâèÿ,<br />

â îòâåò ïåðåñòàëè ïîëó÷àòü áåíçèí è ãîðþ÷å-ñìàçî÷íûå ìàòåðèàëû<br />

(ýòî â ñåíòÿáðå-òî, â óáîðî÷íóþ êàìïàíèþ!), ïîýòîìó âûíóæäåíû<br />

áûëè ñàìè îòìåíèòü ñâîè ðåøåíèÿ. Íè â îäíîì èç ðåãèîíîâ íå óäàëñÿ<br />

ýêñïåðèìåíò ïî àäìèíèñòðàòèâíîìó çàìîðàæèâàíèþ öåí. ×åðåç äâà ìåñÿöà<br />

ïîñëå àâãóñòîâñêîãî êðèçèñà, ê îêòÿáðþ 1998 ã., îò ïðîÿâëåíèé ýêîíîìè÷åñêîãî<br />

ñåïàðàòèçìà â Ðîññèè íå îñòàëîñü è ñëåäà, è ñåãîäíÿ î òîì<br />

ýïèçîäå ïîìíÿò ðàçâå ÷òî ñïåöèàëèñòû-àíàëèòèêè. Åñëè äàæå ÷ðåçâû÷àéíûå<br />

ïðîáëåìû óäàëîñü ðåøèòü îáû÷íûìè èíñòðóìåíòàìè (ïðàâîâûìè è<br />

ýêîíîìè÷åñêèìè), òî åùå ëåã÷å áûëî òàêèì æå ñïîñîáîì ðåøàòü ðóòèííûå<br />

âîïðîñû, ñêàæåì, ïîñòåïåííî óñòðàíÿòü ðàçëè÷èÿ â çàêîíîäàòåëüñòâàõ<br />

ìíîãèõ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè. Ïðè ýòîì íå ëèøåí ðåçîíà è âîïðîñ î òîì,<br />

â êàêîé ìåðå àñèììåòðèÿ ðåãèîíàëüíûõ çàêîíîäàòåëüñòâ â ïðèíöèïå ïðåäñòàâëÿåò<br />

ñîáîé óãðîçó äëÿ öåëîñòíîñòè ãîñóäàðñòâà è íóæíî ëè îáÿçàòåëüíî<br />

åå ïðåîäîëåâàòü. Îá ýòîì ìû åùå ïîãîâîðèì, à ïîêà çàìå÷ó, ÷òî, íà<br />

22 ÈÒÀÐ-ÒÀÑÑ: Íîâîñòè âëàñòíûõ ñòðóêòóð Ðîññèè îò 23 ñåíòÿáðÿ 1998 ã.

662 ÃËÀÂÀ VI. Ïîëèòèêî-ïðàâîâûå ðåñóðñû ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè Ýìèëü ÏÀÈÍ<br />

663<br />

ìîé âçãëÿä, óæå òîãäà âïîëíå óâåðåííî ìîæíî áûëî óòâåðæäàòü, ÷òî ïåðèîä<br />

«ðàñïîëçàíèÿ ãîñóäàðñòâåííîñòè» çàâåðøåí.<br />

Õî÷ó ïîä÷åðêíóòü, ÷òî íå ñ÷èòàþ ôåäåðàòèâíóþ è íàöèîíàëüíóþ<br />

ïîëèòèêó Åëüöèíà ñîâåðøåííîé. Ïðåæäå âñåãî, îíà áûëà ñòèõèéíîé,<br />

îòíîøåíèÿ ñ ðåãèîíàëüíûìè ýëèòàìè áûëè íåóïîðÿäî÷åííûìè (ïðåèìóùåñòâà<br />

çà÷àñòóþ ïîëó÷àëè òå, êòî áûë áëèæå ê óõó, ê òåëó, ê «ñåìüå»<br />

è ò. ä.), îíà ñîçäàâàëà îùóùåíèå íåðàâåíñòâà âûèãðûøà ýòíè÷åñêèõ<br />

ìåíüøèíñòâ ïî ñðàâíåíèþ ñ áîëüøèíñòâîì. Îäíàêî ÿ àáñîëþòíî óâåðåí,<br />

÷òî îñíîâíóþ ÷àñòü ýòèõ ïðîáëåì ìîæíî áûëî ðåøèòü ïóòåì êîððåêòèðîâêè<br />

ïîëèòèêè, áåç ñìåíû ñàìîé ñòðàòåãèè, êîòîðàÿ âïåðâûå â<br />

èñòîðèè Ðîññèè ââåëà â îáùåñòâåííûé îáîðîò ñàìó èäåþ «îáùåñòâåííîãî<br />

äîãîâîðà» (â ôîðìàõ ôåäåðàòèâíîãî äîãîâîðà, äîãîâîðà îá îáùåñòâåííîì<br />

ñîãëàñèè, äîãîâîðîâ ñ ñóáúåêòàìè Ôåäåðàöèè). Äîêòðèíà «îáùåñòâåííîãî<br />

äîãîâîðà» íåîäíîêðàòíî â èñòîðèè ñëóæèëà îòïðàâíîé<br />

òî÷êîé íà ïóòè äâèæåíèÿ îáùåñòâ ê íàöèîíàëüíîé ãðàæäàíñêîé êîíñîëèäàöèè.<br />

Èìåííî ïî îòíîøåíèþ ê äîêòðèíå «îáùåñòâåííîãî äîãîâîðà»<br />

íîâàÿ äîêòðèíà âåðòèêàëèçàöèè ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé è âîçâðàùåíèå<br />

ê òðàäèöèîííûì êîìàíäíî-àäìèíèñòðàòèâíûì ìîäåëÿì óïðàâëåíèÿ<br />

ìîæåò ðàññìàòðèâàòüñÿ êàê êîíòððåôîðìà.<br />

Çà÷åì æå ïðåçèäåíòó Ïóòèíó â 2000 ã. íóæíî áûëî âîçâðàùàòüñÿ ê<br />

èäåÿì, âîçíèêøèì â ïåðèîä êðèçèñà 1998 ã., è ê òîìó æå óñèëèâàòü èõ<br />

àäìèíèñòðàòèâíóþ æåñòêîñòü, åñëè íåîáõîäèìîñòü â òàêèõ ìåðàõ îòïàëà<br />

åùå çà äâà ãîäà äî åãî èçáðàíèÿ ãëàâîé ãîñóäàðñòâà?<br />

Íà ìîé âçãëÿä, ñòðàòåãèÿ «âåðòèêàëè âëàñòè» ïîÿâèëàñü íå òîëüêî<br />

â êà÷åñòâå îòâåòà íà ïðîáëåìó ïðåäîòâðàùåíèÿ äåçèíòåãðàöèè ãîñóäàðñòâà,<br />

íî è êàê ðåàêöèÿ íà íàñòðîåíèÿ áîëüøèíñòâà ýëåêòîðàòà<br />

Ðîññèè. Èçáèðàòåëü õî÷åò íàâåäåíèÿ ïîðÿäêà â ñòðàíå, òàê íåò íè÷åãî<br />

ïðîùå, ÷åì èìèòèðîâàòü åãî óñòàíîâëåíèå çà ñ÷åò ñîçäàíèÿ ôåäåðàëüíûõ<br />

îêðóãîâ âî ãëàâå ñ ãåíåðàëàìè. Èçáèðàòåëü íåäîâîëåí òåì, ÷òî «ðåãèîíàëüíûå<br />

áàðîíû» çàáðàëè ñåáå ñëèøêîì ìíîãî âëàñòè – â îòâåò äåëàåòñÿ<br />

ýôôåêòíûé õîä ïî èçãíàíèþ ëèäåðîâ ðåãèîíîâ èç Ñîâåòà<br />

Ôåäåðàöèè. È åñëè àäìèíèñòðàòèâíûå ðåôîðìû îöåíèâàòü â êà÷åñòâå<br />

ïîëèòè÷åñêèõ òåõíîëîãèé, ñ ïîçèöèé âîçäåéñòâèÿ íà èçáèðàòåëåé, òî<br />

ñëåäóåò ïðèçíàòü èõ óñïåøíûìè, ïî êðàéíåé ìåðå, ïîíà÷àëó.<br />

ß äàëåê îò òîãî, ÷òîáû òðàêòîâàòü ïåðåìåíû â óïðàâëåíèè ðåãèîíàìè<br />

ëèøü êàê ýëåìåíò èçáèðàòåëüíûõ òåõíîëîãèé, âåäü ðåôîðìû áûëè<br />

ïðîâåäåíû ñðàçó ïîñëå òðèóìôàëüíîãî èçáðàíèÿ Ïóòèíà íà ïîñò ïðåçèäåíòà<br />

è çàäîëãî äî íîâûõ ïðåçèäåíòñêèõ âûáîðîâ. Â òî æå âðåìÿ ïîääåðæêà<br />

îáùåñòâåííîãî ìíåíèÿ äëÿ Ïóòèíà ÷ðåçâû÷àéíî âàæíà. Ïðèäÿ<br />

ê âëàñòè, êàê ñòàâëåííèê íåëþáèìîãî â íàðîäå Åëüöèíà, îí ñóìåë áûñòðî<br />

çàâîåâàòü ñèìïàòèè ìàññ è ðàññòàòüñÿ ñ ýòèì íàðîäíûì ïðèçíàíèåì<br />

óæå íå ìîæåò. Ïðèçíàíèå æå ïðèøëî âñëåäñòâèå æåñòêîé ïîçèöèè Ïóòèíà<br />

ïî ïðîáëåìå ÷å÷åíñêîãî ñåïàðàòèçìà. Ñ òåõ ïîð áîðüáà ñ ñåïàðà-<br />

òèçìîì (ðåàëüíûì è ìíèìûì) ñòàëà íå òîëüêî îäíîé èç ôóíäàìåíòàëüíûõ<br />

çàäà÷ íîâîé àäìèíèñòðàöèè, íî è åå ñèìâîëîì. ×å÷åíñêàÿ ïîëèòèêà<br />

âî ìíîãîì îïðåäåëèëà ïîäõîä è èíñòðóìåíòàðèé ðåøåíèÿ âñåãî êîìïëåêñà<br />

ðåãèîíàëüíûõ è ýòíè÷åñêèõ ïðîáëåì – ýòî ìåòîä äàâëåíèÿ (íå<br />

îáÿçàòåëüíî âîåííîãî), íåïðåìåííî æåñòêîãî è îáåñïå÷èâàþùåãî áåñïðåêîñëîâíîå<br />

ïîñëóøàíèå ðåãèîíàëüíûõ ëèäåðîâ Êðåìëþ. Íå ñëó÷àéíî<br />

ôåäåðàëüíàÿ âëàñòü ñäåëàëà ñòàâêó íà ãåíåðàëîâ, â òîì ÷èñëå è «ãåðîåâ<br />

÷å÷åíñêîé âîéíû», â ïðîâåäåíèè ýòîé ïîëèòèêè.<br />

×å÷åíñêàÿ âîéíà è àäìèíèñòðàòèâíûå ðåôîðìû ÿâëÿþòñÿ åäèíîêðîâíûìè<br />

äåòüìè îäíîé è òîé æå èäåîëîãèè «íåîòðàäèöèîíàëèçìà», ïîýòîìó<br />

âïîëíå åñòåñòâåííî ïåðåñå÷åíèå â îáåèõ êàìïàíèÿõ îäíèõ è òåõ æå<br />

ôèãóð. Ïî ðÿäó ïðèçíàêîâ ïóòèíñêèé ïðîåêò ñòðîèòåëüñòâà «âåðòèêàëè<br />

âëàñòè» î÷åíü íàïîìèíàåò ãîñóäàðñòâåííîå è ïàðòèéíîå ñòðîèòåëüñòâî<br />

ñîâåòñêîãî òèïà, ëèøü ñ òåì ðàçëè÷èåì, ÷òî «áîëüøåâèêè â ñâîå âðåìÿ<br />

îò èäåîëîãè÷åñêîé îðãàíèçàöèè ïåðåøëè ê ãîñóäàðñòâåííî-áþðîêðàòè-<br />

÷åñêîé, ñåãîäíÿøíèå ïàðòñòðîèòåëè íà÷èíàþò ñ ïîñëåäíåé» 23 .<br />

Ïîëèòèêà îãðàíè÷èòåëüíàÿ è îõðàíèòåëüíàÿ<br />

Äëÿ íàñ ñóùåñòâåíåí âîïðîñ î òîì, â êàêîé ìåðå ýòîò ïðîåêò íàðóøàë<br />

áàëàíñ èíòåðåñîâ ýòíè÷åñêèõ îáùíîñòåé.<br />

Íà÷íåì ñ ýòíè÷åñêîé ýëèòû ðåñïóáëèê Ðîññèè. Ñóùåñòâóþò èëè ìîãóò<br />

ñóùåñòâîâàòü ðàçíûå òî÷êè çðåíèÿ îòíîñèòåëüíî òîãî, â êàêîé ìåðå<br />

ïóòèíñêèå êîíòððåôîðìû èçíà÷àëüíî áûëè íàïðàâëåíû íà îãðàíè÷åíèå<br />

èõ ïðàâ. Òàê, ãóáåðíàòîð Íîâãîðîäñêîé îáëàñòè Ìèõàèë Ïðóñàê<br />

ïîëàãàåò, ÷òî íîâàÿ ïîëèòèêà êàê ðàç è îòëè÷àåòñÿ îò ïðåæíåé òåì, ÷òî<br />

Åëüöèí äåëèë ðåãèîíàëüíûõ ëèäåðîâ íà «ñâîèõ – äåìîêðàòè÷åñêèõ» è<br />

«÷óæèõ – êîììóíèñòè÷åñêèõ», à Ïóòèí âçÿë êóðñ íà òîòàëüíîå ïîä÷èíåíèå<br />

ðåãèîíàëüíûõ ýëèò. Ïðóñàê ïèøåò, ÷òî «ðàíüøå äëÿ Êðåìëÿ ãóáåðíàòîðû<br />

áûëè áåëûå è êðàñíûå, à òåïåðü îäèíàêîâûå – «âñå ïëîõèå»» 24 .<br />

Îäíàêî ìîæíî ïðåäïîëîæèòü, ÷òî âñå æå ÷àñòü ðåãèîíàëüíîé ýëèòû<br />

êàæåòñÿ Êðåìëþ îñîáåííî «ïëîõîé» – ýòî ðóêîâîäèòåëè ðåñïóáëèê, êîòîðûå<br />

áûëè ëèäåðàìè «ïàðàäà ñóâåðåíèòåòîâ».<br />

È, íàêîíåö, íå èñêëþ÷åíî, ÷òî ðåôîðìû èçíà÷àëüíî íå ïðåäóñìàòðèâàëè<br />

êàêîé-ëèáî ñåãðåãàöèè ðåãèîíàëüíîé ýëèòû, íî áîëåçíåííîñòü âîñïðèÿòèÿ<br />

ïîñëåäíåé ýòèõ ðåôîðì áûëà ðàçíîé â ðóññêèõ ðåãèîíàõ è â ðåñïóáëèêàõ.<br />

Ïðè ýòîì íàöèîíàëüíàÿ ýëèòà ðåñïóáëèê è ìàññû ýòíè÷åñêèõ<br />

ìåíüøèíñòâ â íèõ ìîãëè ïðèïèñûâàòü ðåôîðìàì íåêèé ñêðûòûé ýòíè-<br />

÷åñêèé ïîäòåêñò. Ïîäîçðåíèÿ íà ýòîò ñ÷åò ìîãëè óñóãóáëÿòüñÿ òåì, ÷òî<br />

èìåííî â «ýïîõó ñòàáèëèçàöèè» áûëè ïðèíÿòû óïðàâëåí÷åñêèå ðåøåíèÿ,<br />

23 Ñì.: Îáùåñòâåííîå ìíåíèå-2002. Ñ. 43.<br />

24 Öèò. ïî: Ë. Öóêàíîâà. Î÷èùåíèå ðÿäîâ. Íîâîå âðåìÿ. 2000. 5 íîÿáðÿ. http://<br />

www.newtimes.ru/artical.asp?n=2871&art_id=227.

664 ÃËÀÂÀ VI. Ïîëèòèêî-ïðàâîâûå ðåñóðñû ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè Ýìèëü ÏÀÈÍ<br />

665<br />

êîòîðûå, áåçóñëîâíî, óùåìëÿëè ýòíîêóëüòóðíûå ïðàâà è èíòåðåñû ìåíüøèíñòâ.<br />

Ïðèìåðîì ìîæåò ñëóæèòü óæå óïîìèíàâøèéñÿ Ôåäåðàëüíûé<br />

çàêîí «Îá îáùèõ ïðèíöèïàõ îðãàíèçàöèè çàêîíîäàòåëüíûõ (ïðåäñòàâèòåëüíûõ)<br />

è èñïîëíèòåëüíûõ îðãàíîâ âëàñòè ñóáúåêòîâ ÐÔ» (â ðåäàêöèè<br />

Ä. Êîçàêà), à òàêæå Ôåäåðàëüíûé çàêîí «Î âíåñåíèè äîïîëíåíèÿ â ñòàòüþ<br />

3 Çàêîíà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè «Î ÿçûêàõ íàðîäîâ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè»»,<br />

ñóòü êîòîðîãî ñâîäèòñÿ ê òîìó, ÷òî â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè<br />

ãîñóäàðñòâåííûå ÿçûêè ðåñïóáëèê äîëæíû èñïîëüçîâàòü àëôàâèòû òîëüêî<br />

íà îñíîâå êèðèëëèöû. Îãðàíè÷åíèÿ çàòðîíóëè è ìèãðàíòñêèå ãðóïïû<br />

ýòíè÷åñêèõ ìåíüøèíñòâ. Òàêèå îãðàíè÷åíèÿ ñòàëè ÷àñòüþ ïåðåìåí â ìèãðàöèîííîé<br />

ïîëèòèêå. Åñëè âî âðåìåíà Åëüöèíà ñóùåñòâîâàëî ñàìîñòîÿòåëüíîå<br />

ìèãðàöèîííîå âåäîìñòâî, êîòîðîå çàíèìàëîñü ïðåèìóùåñòâåííî<br />

àáñîðáöèåé ìèãðàíòîâ, òî â «ýïîõó ñòàáèëèçàöèè» îíî ñòàëî ÷àñòüþ<br />

ìèëèöåéñêîãî àïïàðàòà è çàíÿòî â îñíîâíîì îãðàíè÷åíèåì ìèãðàöèè.<br />

Âûèãðàëî ëè îò óêàçàííûõ ïðåîáðàçîâàíèé ýòíè÷åñêîå áîëüøèíñòâî?<br />

Ïðåæäå ÷åì îòâåòèòü íà ýòîò âîïðîñ, ñëåäóåò çàäóìàòüñÿ, åñòü ëè ó áîëüøèíñòâà<br />

ôóíäàìåíòàëüíàÿ çàèíòåðåñîâàííîñòü â ñàìîé ôåäåðàëèçàöèè.<br />

Íåò ñîìíåíèé â òîì, ÷òî ýòîò ïðîöåññ íóæåí ýòíè÷åñêèì ìåíüøèíñòâàì,<br />

îí ïîçâîëèë èì óäîâëåòâîðèòü ÷àñòü èíòåðåñîâ â ðàñøèðåíèè è óêðåïëåíèè<br />

ñàìîñòîÿòåëüíîñòè ñâîèõ àâòîíîìèé. Èíòåðåñ æå ýòíè÷åñêîãî<br />

áîëüøèíñòâà â ôåäåðàëèçàöèè ñòðàíû íå î÷åâèäåí, ïî êðàéíåé ìåðå, íà<br />

ïåðâûé âçãëÿä. Îäíàêî ÷àñòî áûâàåò òàê, ÷òî îäíè è òå æå ïðîöåññû èëè<br />

ÿâëåíèÿ ìîãóò óäîâëåòâîðÿòü ðàçíûå èíòåðåñû, à îíè äåéñòâèòåëüíî<br />

íåîäèíàêîâû ó áîëüøèíñòâà è ìåíüøèíñòâ.<br />

Ìíîãî÷èñëåííûå ýòíîñîöèîëîãè÷åñêèå èññëåäîâàíèÿ, ïðîâåäåííûå<br />

êàê â Ðîññèè, òàê è â äðóãèõ ñòðàíàõ, ïîêàçûâàþò, ÷òî ñ ðîñòîì ýòíè÷åñêîãî<br />

ñàìîñîçíàíèÿ ó ýòíè÷åñêèõ ìåíüøèíñòâ óñèëèâàþòñÿ àâòîíîìèñòñêèå<br />

òðåáîâàíèÿ, à ó ýòíè÷åñêîãî áîëüøèíñòâà – òðåáîâàíèå ñîõðàíåíèÿ<br />

öåëîñòíîñòè ñòðàíû 25 . Ýòíè÷åñêîå áîëüøèíñòâî ïî îïðåäåëåíèþ<br />

íå çàèíòåðåñîâàíî â áîðüáå çà àâòîíîìèþ, ïîýòîìó èäåè «ðóññêîé ðåñïóáëèêè»<br />

êàê ðóññêîé ýòíè÷åñêîé àâòîíîìèè â ïðåäåëàõ ïðåèìóùåñòâåííî<br />

ðóññêîãî æå ïî ñâîåìó íàöèîíàëüíîìó ñîñòàâó ãîñóäàðñòâà – ýòî íîíñåíñ.<br />

Ê âåëè÷àéøåìó ñîæàëåíèþ, íèêòî íå ïûòàëñÿ îáúÿñíèòü íàðîäó,<br />

÷òî â èñòîðè÷åñêè ñëîæèâøåéñÿ ýòíîïîëèòè÷åñêîé ñèòóàöèè â Ðîññèè<br />

èìåííî ôåäåðàòèâíîå óñòðîéñòâî ÿâëÿåòñÿ îïòèìàëüíîé ôîðìîé ó÷åòà<br />

áàëàíñà èíòåðåñîâ ýòíè÷åñêèõ ñîîáùåñòâ, êîãäà ìåíüøèíñòâà ïîëó÷àþò<br />

àâòîíîìèè, à áîëüøèíñòâî óäîâëåòâîðÿåò, òàêèì îáðàçîì, ñâîé<br />

ãëàâíûé èíòåðåñ â ñîõðàíåíèè öåëîñòíîñòè ñòðàíû è åäèíîãî êîíòðîëèðóåìîãî<br />

àðåàëà ñâîåãî ðàññåëåíèÿ. Äåôèöèò îáúÿñíåíèé öåëåñîîáðàç-<br />

25 Ñì.: Ë.Ì. Äðîáèæåâà, Ý.À .Ïàèí. Îñîáåííîñòè ýòíîïîëèòè÷åñêèõ ïðîöåññîâ è<br />

ýòíè÷åñêîé ïîëèòèêè â ñîâðåìåííîé Ðîññèè // Ïîëèòè÷åñêèå è ýêîíîìè÷åñêèå ïðåîáðàçîâàíèÿ<br />

â Ðîññèè è Óêðàèíå / Îòâ. ðåä. Â. Ñìèðíîâ. Ì.: Òðè êâàäðàòà, 2003. Ñ. 254-257.<br />

íîñòè ôåäåðàëèçàöèè íå òîëüêî äëÿ ìåíüøèíñòâ, íî è äëÿ áîëüøèíñòâà<br />

è îäíîâðåìåííî èçáûòîê åå êðèòèêè ñ ïîçèöèé ðóññêîãî íàöèîíàëèçìà<br />

óñèëèâàëè äåçîðèåíòàöèþ ìàññ. Åñëè äàæå ïðåçèäåíò Ïóòèí â ñâîåì<br />

ïåðâîì Ïîñëàíèè Ôåäåðàëüíîìó Ñîáðàíèþ íå äåëàë ðàçëè÷èé ìåæäó<br />

äåöåíòðàëèçàöèåé è äåçèíòåãðàöèåé ñòðàíû, òî ñòîèò ëè óäèâëÿòüñÿ òîìó,<br />

÷òî ìàññû è âîâñå âîñïðèíèìàëè ôåäåðàëèçàöèþ êàê îäíîñòîðîííèå<br />

óñòóïêè «íàöèîíàëàì», êàê õàîñ è íà÷àëî ðàñïàäà ñòðàíû.<br />

 òàêèõ óñëîâèÿõ ðåàëüíîå èëè òîëüêî êàæóùååñÿ îãðàíè÷åíèå ðîëè<br />

«çàðâàâøèõñÿ ðåãèîíàëüíûõ áàðîíîâ» â öåëîì áûëî ïîëîæèòåëüíî âîñïðèíÿòî<br />

ýòíè÷åñêèì áîëüøèíñòâîì. Îäíàêî ëîãèêà êîíòððåôîðì, ëîãèêà<br />

îãîñóäàðñòâëåíèÿ ìåæýòíè÷åñêèõ îòíîøåíèé òðåáîâàëà íå òîëüêî<br />

îãðàíè÷èòü ïîëèòè÷åñêèå âîçìîæíîñòè ýëèòû ýòíè÷åñêèõ ìåíüøèíñòâ,<br />

íî è ñîçäàòü åé íàäåæíûé ïðîòèâîâåñ. Ýòî ëîãèêà ôîðìèðîâàíèÿ ýòíè-<br />

÷åñêîé îïîðû àâòîðèòàðíîé âëàñòè – «öåìåíòà èìïåðèè» è èåðàðõèçàöèè<br />

íàðîäîâ ïî ïðèíöèïó «ñâîè»-«÷óæèå». Òàêàÿ ïîëèòèêà äåêîðèðóåòñÿ<br />

ëîçóíãàìè î çàùèòå ïðàâ ýòíè÷åñêîãî áîëüøèíñòâà, ïîýòîìó íûíå<br />

âñå îò÷åòëèâåå ñòàëà ïðîÿâëÿòüñÿ è îðèåíòàöèÿ ÷àñòè ïîëèòè÷åñêîãî<br />

èñòåáëèøìåíòà Ðîññèè íà ñî÷åòàíèå îãðàíè÷èòåëüíî çàïðåòèòåëüíîé<br />

ïîëèòèêè ïî îòíîøåíèþ ê ýòíè÷åñêèì ìåíüøèíñòâàì ñ óñèëåíèåì îõðàíèòåëüíîé<br />

ïîëèòèêè ïî îòíîøåíèþ ê ýòíè÷åñêîìó áîëüøèíñòâó.<br />

Òàê, íàðÿäó ñ çàêîíîì, çàïðåùàþùèì ýòíè÷åñêèì ìåíüøèíñòâàì<br />

èñïîëüçîâàòü èíóþ ãðàôèêó, êðîìå êèðèëëè÷åñêîé, Ãîñóäàðñòâåííîé<br />

Äóìîé ïðèíÿò Çàêîí «Î ðóññêîì ÿçûêå êàê ãîñóäàðñòâåííîì ÿçûêå Ðîññèè»,<br />

êîòîðûé òðàêòóåòñÿ ïîëèòèêàìè òèïà Â.Â. Æèðèíîâñêîãî êàê ïîëèòè÷åñêèé<br />

ñèìâîë ãëàâåíñòâà ðóññêîãî ÿçûêà è ðóññêîãî íàðîäà 26 .<br />

 Äóìå ïîäãîòîâëåí ïðîåêò Çàêîíà «Î ðóññêîì íàðîäå». Ïðè åãî îáñóæäåíèè<br />

âûäâèãàëèñü äâà îñíîâíûõ òåçèñà: âî-ïåðâûõ, ïðèçíàíèå ðóññêèõ<br />

«åäèíñòâåííûì ãîñóäàðñòâîîáðàçóþùèì íàðîäîì», âî-âòîðûõ,<br />

«ïðèçíàíèå Ðîññèè ìîíîíàöèîíàëüíîé, à íå ìíîãîíàöèîíàëüíîé ñòðàíîé»,<br />

ïðè ýòîì ðå÷ü èäåò îá ýòíè÷åñêîé òðàêòîâêå ïîíÿòèÿ «íàöèÿ». Â<br />

òàêîì æå íàïðàâëåíèè îáñóæäàåòñÿ èäåÿ ïåðåñìîòðà Êîíöåïöèè ãîñóäàðñòâåííîé<br />

íàöèîíàëüíîé ïîëèòèêè, ïðèíÿòîé âî âðåìåíà Åëüöèíà, è,<br />

ïðåæäå âñåãî, çàìåíà ïðèíÿòîé òàì ôîðìóëû: «âñå êîðåííûå íàðîäû<br />

Ðîññèè ÿâëÿþòñÿ ãîñóäàðñòâîîáðàçóþùèìè» íà èäåþ èñêëþ÷èòåëüíîñòè<br />

– «ðóññêèå ÿâëÿþòñÿ ãîñóäàðñòâîîáðàçóþùèì íàðîäîì Ðîññèè» 27 .<br />

Âêëþ÷èëàñü â ýòî òâîð÷åñòâî ïî ïåðåîñìûñëåíèþ íàöèîíàëüíîé<br />

ïîëèòèêè è Ðóññêàÿ Ïðàâîñëàâíàÿ Öåðêîâü (ÐÏÖ). Ìèòðîïîëèò Êèðèëë,<br />

ãëàâà îòäåëà âíåøíèõ öåðêîâíûõ ñâÿçåé Ïàòðèàðõèè, âåäàþùèé òàêæå<br />

26 Òàêàÿ ìûñëü áûëà âûñêàçàíà â òåëåäåáàòàõ ìåæäó Â. Æèðèíîâñêèì è Á. Íàäåæäèíûì<br />

«Î çàêîíå î ðóññêîì ÿçûêå êàê ãîñóäàðñòâåííîì». http://www.integrum.ru/webpush/<br />

personal/w5068991.htm.<br />

27 À. Ñåâàñòüÿíîâ. Íóæåí ëè íàì çàêîí «Î ðóññêîì íàðîäå»? http://supol.narod.ru/<br />

archive/2002/SU1700A.HTM.

666 ÃËÀÂÀ VI. Ïîëèòèêî-ïðàâîâûå ðåñóðñû ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè Ýìèëü ÏÀÈÍ<br />

667<br />

è ñâÿçÿìè ñ îðãàíàìè ôåäåðàëüíîé âëàñòè, çàÿâëÿåò: «Ìû äîëæíû âîîáùå<br />

çàáûòü ýòîò ðàñõîæèé òåðìèí – ìíîãîêîíôåññèîíàëüíàÿ ñòðàíà; Ðîññèÿ<br />

– ýòî ïðàâîñëàâíàÿ ñòðàíà ñ íàöèîíàëüíûìè è ðåëèãèîçíûìè ìåíüøèíñòâàìè»<br />

28 . Äåéñòâèòåëüíî, ÐÏÖ âñå íàñòîé÷èâåå ïðîâîäèò â æèçíü<br />

èäåþ èåðàðõèè êîíôåññèîíàëüíûõ è ýòíè÷åñêèõ îáùíîñòåé. Íà âåðøèíå<br />

– «ãîñóäàðñòâîîáðàçóþùèé ïðàâîñëàâíûé íàðîä», âòîðîé óðîâåíü<br />

– òàê íàçûâàåìûå «òðàäèöèîííûå ðåëèãèè» (èñëàì, áóääèçì è èóäàèçì),<br />

äàëåå èäóò íåòðàäèöèîííûå ðåëèãèè (êàòîëèöèçì è ïðîòåñòàíòèçì) è<br />

èñïîâåäóþùèå èõ ýòíè÷åñêèå îáùíîñòè è, íàêîíåö, òàê íàçûâàåìûå<br />

«òîòàëèòàðíûå ñåêòû» è ñâÿçàííûå ñ íèìè ýòíè÷åñêèå îáùíîñòè.<br />

Ìèòðîïîëèò Êèðèëë – âëèÿòåëüíàÿ ïîëèòè÷åñêàÿ ôèãóðà, íî âñå æå<br />

îí íå ãîñóäàðñòâåííûé ñëóæàùèé, ïîýòîìó, êîãäà åãî èäåè îçâó÷èâàåò<br />

Ãåîðãèé Ïîëòàâ÷åíêî, ïîëïðåä ïðåçèäåíòà â Öåíòðàëüíîì ôåäåðàëüíîì<br />

îêðóãå, îíè ïðèîáðåòàþò èíîé, êóäà áîëåå âåñîìûé ïîëèòè÷åñêèé ñìûñë.<br />

Ãåíåðàë òîæå ðàòóåò çà óñèëåíèå ðîëè òðàäèöèîííûõ êîíôåññèé â<br />

æèçíè Ðîññèè. Â èíòåðâüþ, äàííîì 26 ôåâðàëÿ 2003 ã., ïîëïðåä îòìåòèë,<br />

÷òî òðàäèöèîííûìè ðåëèãèÿìè â Ðîññèè ñ÷èòàþòñÿ ïðàâîñëàâèå,<br />

èñëàì, áóääèçì è èóäàèçì. Ïðè ýòîì Ïîëòàâ÷åíêî ïîä÷åðêíóë, ÷òî èìåííî<br />

ïðàâîñëàâèå íà ïðîòÿæåíèè ìíîãèõ âåêîâ ÿâëÿëîñü ãîñóäàðñòâîîáðàçóþùåé<br />

ðåëèãèåé 29 . Â ýòîì æå èíòåðâüþ ïîëïðåä ñôîðìóëèðîâàë ñâîå<br />

îòíîøåíèå ê íåòðàäèöèîííûì ðåëèãèÿì: «Ïî÷åìó ìû äîëæíû ñîçäàâàòü<br />

èñêóññòâåííûå áëàãîïðèÿòíûå óñëîâèÿ äëÿ òîãî, ÷òîáû ê íàì ïðèøëè<br />

ïðîòåñòàíòû, êàòîëèêè, ìóíèòû è òàê äàëåå?» 30 . Ýòè ðàññóæäåíèÿ<br />

ìîãóò ïîêàçàòüñÿ, ìÿãêî ãîâîðÿ, ñòðàííûìè äëÿ îôèöèàëüíîãî ëèöà, íî<br />

âïîëíå åñòåñòâåííûìè äëÿ ÷åëîâåêà, êîòîðûé óáåæäåí, ÷òî «ñëîâî «ïðîñâåùåíèå»<br />

åñòü òîëüêî â ðóññêîì ÿçûêå».<br />

Ã. Ïîëòàâ÷åíêî íå ñëó÷àéíî îòêàçûâàåòñÿ îò ïîäõîäà ê êîíôåññèÿì<br />

êàê ê ðàâíîóäàëåííûì îò ãîñóäàðñòâà. Äëÿ ãåíåðàëà ðåëèãèÿ è ìåæýòíè-<br />

÷åñêèå îòíîøåíèÿ – ýòî îáúåêò òàê íàçûâàåìîé «äóõîâíîé áåçîïàñíîñòè»,<br />

êîòîðóþ îí ðàññìàòðèâàåò êàê ÷àñòü íàöèîíàëüíîé ãîñóäàðñòâåííîé<br />

áåçîïàñíîñòè 31 . Åãî óìîçàêëþ÷åíèÿ, ñêîðåå âñåãî, èìåþò öåëü<br />

îáîñíîâàòü ñ ïîçèöèé îáåñïå÷åíèÿ ãîñóäàðñòâåííîé áåçîïàñíîñòè öåëåñîîáðàçíîñòü<br />

ñîâìåùåíèÿ èäåè «âåðòèêàëè âëàñòè» ñ èäåé «âåðòèêàëè<br />

èåðàðõèè» â ñèñòåìå ýòíîêîíôåññèîíàëüíûõ îáùíîñòåé Ðîññèè.<br />

28 Ìèòðîïîëèò Êèðèëë: «Ðîññèÿ – ïðàâîñëàâíàÿ, à íå «ìíîãîêîíôåññèîíàëüíàÿ»<br />

ñòðàíà» // Ðàäîíåæ. 2002. ¹ 8. Ñì. òàêæå: À. Âåðõîâñêèé. Áåñïîêîéíîå ñîñåäñòâî:<br />

Ðóññêàÿ Ïðàâîñëàâíàÿ Öåðêîâü è ïóòèíñêîå ãîñóäàðñòâî // Ðîññèÿ Ïóòèíà. Ïðèñòðàñòíûé<br />

âçãëÿä. Ì.: Öåíòð «Ïàíîðàìà».<br />

29 Ñì.: Ãåîðãèé Ïîëòàâ÷åíêî âûñêàçàëñÿ çà óñèëåíèå ðîëè òðàäèöèîííûõ êîíôåññèé<br />

â æèçíè Ðîññèè // News.RU. 2003. 26 ôåâðàëÿ. 13:29 http://www.newsru.com/religy/<br />

26feb2003/poltavchenko_print.html.<br />

30 Òàì æå.<br />

31 Í. Êåâîðêîâà. Öåðêîâíûå èåðàðõè çà ïðåïîäàâàíèå òåîëîãèè // Gazeta.RU. 2002.<br />

11 îêòÿáðÿ. http://www.gzt.ru/rubricator.gzt?rubric=novosti&id=19050000000003188.<br />

Âûðèñîâûâàåòñÿ êàðòèíà, äî áîëè çíàêîìàÿ ïî ñîâåòñêèì âðåìåíàì,<br />

êîãäà äåéñòâîâàëà ìîäåëü «áðàòñêèõ íàðîäîâ», íî ðàçäåëåííûõ, òåì íå<br />

ìåíåå, íà «ñòàðøèõ» è «ìëàäøèõ». Îäíàêî ñòðàíà ñ òåõ ïîð èçìåíèëàñü,<br />

è ëåãêî ñåáå ïðåäñòàâèòü, êàê íà «âåðòèêàëü» öåíòðà îòâåòÿò ïîäîáíûìè<br />

æå «âåðòèêàëÿìè» ðåñïóáëèêè. Íà âåðøèíå îäíîé èç íèõ ìîæåò<br />

îêàçàòüñÿ òàòàðñêî-ìóñóëüìàíñêèé «ñòàðøèé áðàò», íà äðóãîé –<br />

áóääèñòñêî-êàëìûöêèé è ò. ä. Âìåñòî èíòåãðàöèè Ðîññèè ìû ïîëó÷èì<br />

ìíîæåñòâî î÷àãîâ íàïðÿæåííîñòè, è ïîíÿòíî, ÷òî óêðåïëåíèþ Ôåäåðàöèè<br />

ýòî ñïîñîáñòâîâàòü íå áóäåò.<br />

Ïîêà êîíöåïöèÿ «âåðòèêàëè ýòíîêîíôåññèîíàëüíûõ îáùíîñòåé» íå<br />

ÿâëÿåòñÿ îôèöèàëüíîé ãîñóäàðñòâåííîé ïîëèòèêîé, áîëåå òîãî, îíà ïðîòèâîðå÷èò<br />

ðîññèéñêîé Êîíñòèòóöèè, ïðîâîçãëàøàþùåé ðàâíîïðàâèå<br />

âñåõ ýòíè÷åñêèõ è êîíôåññèîíàëüíûõ îáùíîñòåé «ìíîãîíàöèîíàëüíîãî<br />

íàðîäà Ðîññèè». Ïðîòèâîðå÷èò ýòà èäåîëîãèÿ è âûñêàçûâàíèÿì ïðåçèäåíòà<br />

Ïóòèíà, êîòîðûé, ñóäÿ ïî åãî ïóáëè÷íûì âûñòóïëåíèÿì, íå ïîääåðæèâàåò<br />

òåçèñ î Ðîññèè êàê «ìîíîêîíôåññèîíàëüíîé è<br />

ìîíîýòíè÷åñêîé ñòðàíå ñ ìåíüøèíñòâàìè» è îïðåäåëÿåò åå êàê «ñòðàíó,<br />

ñîåäèíèâøóþ íà îãðîìíîì ïðîñòðàíñòâå ìíîæåñòâî íàðîäîâ, òåððèòîðèé,<br />

êóëüòóð» 32 . Â ýòîé ñâÿçè ìîæíî ðàññìàòðèâàòü èäåîëîãèþ «ýòíîêîíôåññèîíàëüíîé<br />

âåðòèêàëè» êàê öåëåâîé ïðîåêò, îñóùåñòâëåíèÿ êîòîðîãî<br />

äîáèâàåòñÿ òà ÷àñòü ïîëèòè÷åñêîé ýëèòû ñòðàíû, âëèÿíèå êîòîðîé<br />

óñèëèëîñü â òàê íàçûâàåìóþ «ýïîõó ñòàáèëèçàöèè».<br />

Íàðàñòàíèå ðóññêîãî íàöèîíàëèçìà êàê èäåè ïîëèòè÷åñêîãî äîìèíèðîâàíèÿ<br />

ýòíè÷åñêîãî áîëüøèíñòâà ïðåäñòàâëÿåò ñîáîé îïàñíîñòü äëÿ<br />

ïåðñïåêòèâ äåìîêðàòè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ Ðîññèè.<br />

Èññëåäîâàíèÿ ñîöèîëîãîâ ïîä ðóêîâîäñòâîì Ë.Ì. Äðîáèæåâîé ïîêàçûâàþò,<br />

÷òî óðîâåíü ýòíè÷åñêîãî ñàìîñîçíàíèÿ ðóññêèõ â 1990-õ ãã.<br />

áûñòðî ïîâûøàëñÿ. Ïðè ýòîì áûñòðåå âñåãî âûðîñëè íàèáîëåå ýìîöèîíàëüíî<br />

âûðàæåííûå ôîðìû ýòíè÷åñêîãî ñàìîñîçíàíèÿ. Åñëè â 1994 ã.<br />

íå áîëåå 8 % ðóññêèõ â ðåñïóáëèêàõ îòâå÷àëè, ÷òî «ëþáûå ñðåäñòâà õîðîøè<br />

äëÿ îòñòàèâàíèÿ áëàãîïîëó÷èÿ ìîåãî íàðîäà», òî â 1999 ã. è â ðåñïóáëèêàõ,<br />

è, âïåðâûå, â ðóññêèõ îáëàñòÿõ, òàêóþ óñòàíîâêó ïðîÿâèëè â<br />

îïðîñàõ áîëåå ÷åòâåðòè ðóññêèõ ðåñïîíäåíòîâ 33 . Ê ñîæàëåíèþ, áûñòðî<br />

ðîñëà è ðàäèêàëüíî íàöèîíàëèñòè÷åñêàÿ óñòàíîâêà: «Ðîññèÿ – äëÿ ðóññêèõ».<br />

Ïî äàííûì ÂÖÈÎÌ, äîëÿ ëþäåé, ïîëíîñòüþ èëè ÷àñòè÷íî ïîääåðæèâàþùèõ<br />

ýòîò ëîçóíã âîçðîñëà çà ïÿòü ëåò (1992-1998 ãã.) ñ 46 % äî<br />

55 % îïðîøåííûõ (à â 2001 ã. äîõîäèëà äî 60%). Ýòè ðåçóëüòàòû ïîëó-<br />

32 Âëàäèìèð Ïóòèí: Ðîññèÿ âñòðå÷àåò ñâîé ïðàçäíèê ñïëî÷åííîé ñòðàíîé / ÐÈÀ<br />

«Íîâîñòè». 2003. 12 èþíÿ. http://www.strana.ru/stories/02/02/07/2464/183598.html.<br />

33 Ïî ìàòåðèàëàì èññëåäîâàòåëüñêèõ ïðîåêòîâ, âûïîëíåííûõ ïîä ðóê. Ë.Ì. Äðîáèæåâîé.<br />

«Ïîñòêîììóíèñòè÷åñêèé íàöèîíàëèçì, ýòíè÷åñêàÿ èäåíòè÷íîñòü è ðåãóëèðîâàíèå<br />

êîíôëèêòîâ». 1993-1996 ãã.; «Ñîöèàëüíîå íåðàâåíñòâî ýòíè÷åñêèõ ãðóïï è ïðîáëåìû<br />

èíòåãðàöèè â Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè» 1999-2001 ãã.

668 ÃËÀÂÀ VI. Ïîëèòèêî-ïðàâîâûå ðåñóðñû ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè Ýìèëü ÏÀÈÍ<br />

669<br />

÷åíû íà îñíîâå ðåïðåçåíòàòèâíîé äëÿ Ðîññèè âûáîðêè, â êîòîðîé ðóññêèå<br />

ñîñòàâëÿëè 85 % îïðîøåííûõ. Ïðè ýòîì ñèìïàòèè ê ëîçóíãó â îñíîâíîì<br />

ïðîÿâèëè èìåííî ðóññêèå, òîãäà êàê ïðåäñòàâèòåëè äðóãèõ íàöèîíàëüíîñòåé,<br />

â áîëüøèíñòâå ñâîåì, îöåíèëè ýòîò ëîçóíã êðàéíå<br />

îòðèöàòåëüíî. Íàïðèìåð, îöåíêó – «ýòî íàñòîÿùèé ôàøèçì» äàëè – 22%<br />

ðóññêèõ è 59 % ïðåäñòàâèòåëåé äðóãèõ íàöèîíàëüíîñòåé 34 .<br />

Èññëåäîâàíèÿ Öåíòðà ýòíîïîëèòè÷åñêèõ è ðåãèîíàëüíûõ èññëåäîâàíèé<br />

(ÖÝÏÐÈ) ïîêàçàëè, ÷òî ýòíîïîëèòè÷åñêàÿ ñèòóàöèÿ â «ïåðèîä<br />

ñòàáèëèçàöèè» ðàäèêàëüíî èçìåíèëîñü ïî ñðàâíåíèþ ñ ïðåäûäóùèì<br />

«ðåâîëþöèîííûì ïåðèîäîì». Îñíîâíîé çîíîé ìåæýòíè÷åñêèõ êîíôëèêòîâ<br />

ñòàëè íå ðåñïóáëèêè, êàê â ïðåäøåñòâóþùèé ïåðèîä, à ðóññêèå êðàÿ<br />

è îáëàñòè, îñîáåííî íà þãå Ôåäåðàöèè 35 . Èçìåíèëñÿ è òèï ýòíîïîëèòè-<br />

÷åñêèõ ïðîòèâîðå÷èé.  ðåâîëþöèîííóþ ýïîõó îíè èìåëè êàê áû «âåðòèêàëüíóþ»<br />

íàïðàâëåííîñòü – ìåæäó ðåñïóáëèêàìè è ôåäåðàëüíûì<br />

Öåíòðîì, â «ýïîõó ñòàáèëèçàöèè» õàðàêòåð êîíôëèêòîâ ïðèîáðåë èíóþ<br />

«ãîðèçîíòàëüíóþ» íàïðàâëåííîñòü. Ðå÷ü èäåò î ìåæãðóïïîâûõ êîíôëèêòàõ<br />

ìåæäó ðóññêèì áîëüøèíñòâîì è ýòíè÷åñêèìè ìåíüøèíñòâàìè.<br />

Âàæíûì ôàêòîðîì ðîñòà ðàäèêàëüíîãî ðóññêîãî íàöèîíàëèçìà ÿâëÿåòñÿ<br />

ðàçâèòèå â Ðîññèè ìàññîâûõ íàñòðîåíèé, îöåíèâàþùèõ âåñü ïåðèîä<br />

ïðàâëåíèÿ Åëüöèíà êàê «ïîòåðÿííîå, ïðîïàùåå äåñÿòèëåòèå», ýòî – â ëó÷øåì<br />

ñëó÷àå, à â õóäøåì – êàê âðåìåíà «íàöèîíàëüíîãî ïîçîðà».  êà÷åñòâå<br />

êðàéíå íåãàòèâíûõ ÿâëåíèé ðàññìàòðèâàåòñÿ, ïðåæäå âñåãî, ðàñïàä<br />

ÑÑÑÐ è ôåäåðàëèçàöèÿ Ðîññèè, â ðåçóëüòàòå êîòîðîé ðåãèîíû Ðîññèè ïîëó÷èëè<br />

«ñëèøêîì ìíîãî ñâîáîäû». Ïðè ýòîì è óòðàòà Ðîññèåé ñòàòóñà<br />

ñâåðõäåðæàâû è ðîñò ïîëèòè÷åñêîé ñàìîñòîÿòåëüíîñòè ðåãèîíîâ, îñîáåííî<br />

íàöèîíàëüíûõ ðåñïóáëèê, âûçûâàåò îùóùåíèå óÿçâëåííîãî äîñòîèíñòâà<br />

èìåííî â ðóññêîé ñðåäå. Èìåííî â íåé âñå ðàññìàòðèâàåìûå ÿâëåíèÿ<br />

÷àùå ïðåäñòàâëÿþò íå êàê ñëåäñòâèå íåêîåãî èñòîðè÷åñêîãî ïðîöåññà, à<br />

êàê ðåçóëüòàò ñîçíàòåëüíîãî óìûñëà èëè âíåøíåãî çàãîâîðà: «ðóññêèõ<br />

âûòåñíÿþò», «ÑÑÑÐ – ðàçâàëèëè, à ñåé÷àñ ðàçâàëèâàþò Ðîññèþ».<br />

Èçâåñòíî, ÷òî â ðàçëè÷íûõ ñòðàíàõ âî âñå âðåìåíà ïîäîáíàÿ èäåîëîãèÿ<br />

ñòèìóëèðîâàëà ïîäúåì íàöèîíàëèçìà ó ïðåäñòàâèòåëåé ýòíè÷åñêî-<br />

34 Îáùåñòâåííîå ìíåíèå-2002. Ïî ìàòåðèàëàì èññëåäîâàíèé 1989-2002 ãã. Ì.: ÂÖÈ-<br />

ÎÌ 2002. Ñ. 128.<br />

35 Èññëåäîâàíèÿ ïðîâîäèëèñü â ðàìêàõ ïðîåêòà ôèíàíñèðóåìîãî Ôîíäîì Äæ. Ä. è<br />

Ê. Ò. ÌàêÀðòóðîâ, ïðåäóñìàòðèâàþùåãî ìîíèòîðèíã ïðàâîâîãî ðåãóëèðîâàíèÿ è ïðàêòèêè<br />

ðåàëèçàöèè ïðàâ ëèö, ïðèíàäëåæàùèõ ê íàöèîíàëüíûì ìåíüøèíñòâàì â 55 ðåãèîíàõ<br />

Ðîññèè â 2001-2003 ãã. Íàó÷íûé ðóêîâîäèòåëü ðàáîòû Ý. Ïàèí. Ê 2002 ã. çàâåðøåíû<br />

èññëåäîâàíèÿ â ïÿòè þæíûõ ïðèãðàíè÷íûõ ðåãèîíàõ Ðîññèè: â Àñòðàõàíñêîé,<br />

Âîëãîãðàäñêîé, Ñàðàòîâñêîé, Ñàìàðñêîé è Îðåíáóðãñêîé îáëàñòÿõ è ñîáðàíû ñòàòèñòè÷åñêèå<br />

ìàòåðèàëû ïðèìåðíî ïî 20 ðåãèîíàì Ðîññèè. Îñíîâíûå ðåçóëüòàòû ïåðâîãî<br />

ýòàïà èññëåäîâàíèÿ îïóáëèêîâàíû â êíèãå: Íàöèîíàëüíûå ìåíüøèíñòâà. Ïðàâîâûå îñíîâû<br />

è ïðàêòèêà îáåñïå÷åíèÿ ïðàâ ëèö, ïðèíàäëåæàùèõ ê íàöèîíàëüíûì ìåíüøèíñòâàì<br />

â ñóáúåêòàõ þãà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè / Ïîä. ðåä. Â. Ìóêîìåëÿ. Ì.: Öåíòð ýòíîïîëèòè÷åñêèõ<br />

è ðåãèîíàëüíûõ èññëåäîâàíèé (ÖÝÏÐÈ). 2003.<br />

ãî áîëüøèíñòâà. Ïîýòîìó íå óäèâèòåëüíî, ÷òî ïîäîáíàÿ æå òåíäåíöèÿ<br />

ôèêñèðóåòñÿ ñîöèîëîãàìè è â Ðîññèè.<br />

Âåñüìà áîëåçíåííî îáû÷íî ïðîòåêàåò óòðàòà íåêèì ýòíè÷åñêèì ñîîáùåñòâîì<br />

ñâîåãî ñòàòóñà ýòíè÷åñêîãî áîëüøèíñòâà. Ïîäîáíàÿ ïåðñïåêòèâà<br />

äëÿ ðóññêèõ ÿâëÿåòñÿ ïîêà ëèøü ïîòåíöèàëüíîé è â áëèæàéøèå<br />

äåñÿòèëåòèÿ ìàëîâåðîÿòíîé. Òåì íå ìåíåå, íàöèîíàëèñòè÷åñêèå ãðóïïû<br />

àêòèâíî ýêñïëóàòèðóþò èäåþ óìåíüøåíèÿ ÷èñëåííîñòè è óäåëüíîãî<br />

âåñà ðóññêèõ â ñîñòàâå íàñåëåíèÿ ñòðàíû, ïðåïîäíîñÿ ýòî êàê î÷åðåäíîé<br />

çàãîâîð íåêèõ âðàãîâ ïðîòèâ ðóññêîãî íàðîäà.<br />

Ñóùåñòâåííîå çíà÷åíèå íà ðîñò íàöèîíàëèçìà îêàçûâàåò óâåëè÷åíèå<br />

âëèÿíèÿ ïðåäñòàâèòåëåé àðìèè è ñèë áåçîïàñíîñòè íà ïîëèòè÷åñêóþ æèçíü<br />

ñòðàíû. Ýòî òàêæå îáùåìèðîâàÿ çàêîíîìåðíîñòü, ïðîÿâèâøàÿñÿ, íàïðèìåð,<br />

âî Ôðàíöèè â íà÷àëå ïðîøëîãî âåêà â ñâÿçè ñ äåëîì Äðåéôóñà.<br />

Äàëåå, íîñèòåëÿìè èäåé ðóññêîãî íàöèîíàëèçìà (øîâèíèçìà) ÿâëÿåòñÿ<br />

òà ÷àñòü ñîâåòñêîé íîìåíêëàòóðû (êàê ïðàâèëî, âòîðîãî, òðåòüåãî<br />

ýøåëîíà), êîòîðàÿ ñåãîäíÿ âîçâðàùàåòñÿ â îðãàíû óïðàâëåíèÿ, èëè, íàõîäÿñü<br />

ó âëàñòè ñ 1991 ã., ïåðåñòàëà ñòåñíÿòüñÿ ñâîèõ íàöèîíàëèñòè÷åñêèõ<br />

âîççðåíèé, îòêðûòî èõ ïðîâîçãëàøàÿ.<br />

Ýòè ãðóïïû ÿâëÿþòñÿ íå òîëüêî íîñèòåëÿìè ñîâåòñêèõ ñòåðåîòèïîâ<br />

è ïðåäðàññóäêîâ (àíòèçàïàäíè÷åñòâà, àíòèñåìèòèçìà, àíòèèñëàìèçìà è<br />

äð.), íî îíè åùå è ïðàãìàòè÷åñêè çàèíòåðåñîâàíû â îïðåäåëåííîì ðîñòå<br />

íàöèîíàëèñòè÷åñêèõ íàñòðîåíèé â îáùåñòâå. Ýòî ïîçâîëÿåò èì: âîïåðâûõ,<br />

ïåðåêëàäûâàòü âèíó çà ñîáñòâåííûå ïðîìàõè â óïðàâëåíèè íà<br />

ïðåäøåñòâåííèêîâ, ïîëèòèêîâ «åëüöèíñêîãî ïðèçûâà», êîòîðûõ îíè<br />

îáâèíÿþò â èçìåíå íàöèîíàëüíûì èíòåðåñàì Ðîññèè â óãîäó Çàïàäó;<br />

âî-âòîðûõ, ëîááèðîâàòü èíòåðåñû òîé ãðóïïû ïðåäïðèíèìàòåëåé, êîòîðàÿ<br />

çàèíòåðåñîâàíà â ãîñóäàðñòâåííîì ïðîòåêöèîíèçìå ïîä ïðåäëîãîì<br />

çàùèòû îò çàïàäà «èñòèííî ðóññêîãî» ïðåäïðèíèìàòåëüñòâà; â-òðåòüèõ,<br />

ñàìèì çàùèùàòüñÿ îò âîçìîæíîé êîíêóðåíöèè, îò ïîñÿãàòåëüñòâ íà èõ<br />

ìåñòî â ÷èíîâíè÷üåì ìèðå, à â íåêîòîðûõ ñëó÷àÿõ è îò êðèòèêè, ïîä<br />

ïðåäëîãîì òîãî, ÷òî èõ êðèòèêóþò «çà âåðíîñòü íàöèîíàëüíîé èäåå».<br />

Ðîññèÿ äðåéôóåò â ïîòîêå ñòåðåîòèïîâ, çàõëåñòûâàþùèõ îáùåñòâî.<br />

Ïðè ýòîì îãðîìíîå êîëè÷åñòâî ïîëèòè÷åñêèõ äåÿòåëåé, ïûòàåòñÿ èãðàòü<br />

íà íåãàòèâíûõ ýòíè÷åñêèõ ñòåðåîòèïàõ. Èìåííî ïîýòîìó íàèáîëüøóþ<br />

óãðîçó îáùåñòâó ñåãîäíÿ ïðåäñòàâëÿåò íå ñòîëüêî ôàíàòè÷íûé ýêñòðåìèçì<br />

ìàññ, ñêîëüêî ïðàãìàòè÷íûé ýêñòðåìèçì ýëèò. Îñîáåííî îïàñåí<br />

íàöèîíàëèçì, ìàñêèðóþùèéñÿ ïîä îáîëî÷êîé íåêîé ïîëèòè÷åñêîé ðåñïåêòàáåëüíîñòè.<br />

Òàê, åñëè ñ ëîçóíãîì èçãíàòü èç Ðîññèè âñåõ «÷åðíûõ»<br />

âûñòóïèò, ñêàæåì, ëèäåð «ñêèíõåäîâ», òî íà ýòî ñåãîäíÿ âðÿä ëè îáðàòÿò<br />

âíèìàíèå, ïî êðàéíå ìåðå, ýòî íå ñòàíåò èíôîðìàöèîííûì ïîâîäîì äëÿ<br />

ÑÌÈ. Äðóãîå äåëî, åñëè ïðèìåðíî òî æå ñàìîå ñêàæåò äåïóòàò Äóìû.<br />

Âîò ýòî íåïðåìåííî áóäåò îáñóæäàòüñÿ âî âñåõ òåëåïðîãðàììàõ è âî<br />

âñåõ ñàìûõ ÷èòàåìûõ ãàçåòàõ.

670 ÃËÀÂÀ VI. Ïîëèòèêî-ïðàâîâûå ðåñóðñû ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè<br />

Ëåîêàäèÿ ÄÐÎÁÈÆÅÂÀ 671<br />

Ýòà òåíäåíöèÿ òàèò â ñåáå íå òîëüêî îïàñíîñòü îáîñòðåíèÿ ìåæýòíè-<br />

÷åñêèõ îòíîøåíèé â Ðîññèè, íî è ôîðìèðîâàíèÿ â ñòðàíå ñîöèàëüíîêóëüòóðíîãî<br />

êëèìàòà, íåáëàãîïðèÿòíîãî äëÿ åå ìîäåðíèçàöèè.<br />

Åñëè ðóññêèé íàöèîíàëèçì, êàê èäåÿ ïîëèòè÷åñêîãî äîìèíèðîâàíèÿ<br />

ýòíè÷åñêîãî áîëüøèíñòâà, óòâåðäèòñÿ â êà÷åñòâå ãîñóäàðñòâåííîé èäåîëîãèè<br />

Ðîññèè, òî ýòî áóäåò ãóáèòåëüíî äëÿ îáåñïå÷åíèÿ öåëîñòíîñòè<br />

Ðîññèè, ïîñêîëüêó îòâåòîì íà íàöèîíàëèçì ýòíè÷åñêîãî áîëüøèíñòâà<br />

íåèçáåæíî ñòàíåò ðîñò íàöèîíàëèçìà äðóãèõ íàðîäîâ, à, ñëåäîâàòåëüíî,<br />

è ðîñò ýòíè÷åñêîãî ñåïàðàòèçìà.<br />

Ñåãîäíÿ Ðîññèÿ ñòîèò íà ïåðåïóòüå â âûáîðå ïîëèòè÷åñêèõ ñòðàòåãèé.<br />

Åñòü îòäåëüíûå ïðèçíàêè òîãî, ÷òî ôåäåðàëüíàÿ âëàñòü âîçâðàùàåòñÿ<br />

ê ñëîæèâøåéñÿ åùå â Ðîññèéñêîé Èìïåðèè ìîäåëè, îðèåíòèðóþùåéñÿ<br />

íà ïîëèòè÷åñêîå äîìèíèðîâàíèå ðóññêèõ è ïðàâîñëàâèÿ.  òî æå<br />

âðåìÿ, ðîññèéñêèå âëàñòè äåìîíñòðèðóþò øàãè è â èíîì íàïðàâëåíèè –<br />

â ñòîðîíó ñîçäàíèÿ ìóëüòèêóëüòóðíîãî è ïîëèýòíè÷åñêîãî îáùåñòâà,<br />

îñíîâàííîãî íà ïðèíöèïàõ ðàâåíñòâà è ïàðòíåðñêèõ îòíîøåíèé: ïðåçèäåíò<br />

Ïóòèí åçäèò ïî ðåñïóáëèêàì, ïîñåùàåò íàöèîíàëüíûå ïðàçäíèêè,<br />

à åãî ïðàâèòåëüñòâî ïðèíèìàåò ïðîãðàììó ðàçâèòèÿ òîëåðàíòíîñòè, â<br />

òîì ÷èñëå, è â ñôåðå ìåæýòíè÷åñêèõ îòíîøåíèé.<br />

Íîâàÿ Ðîññèÿ èùåò ñòðàòåãèþ íàöèîíàëüíîé è ôåäåðàòèâíîé ïîëèòèêè,<br />

è îò ýòîãî âûáîðà, âî ìíîãîì, áóäåò çàâèñåòü ñóäüáà Ôåäåðàöèè.<br />

n<br />

Ëåîêàäèÿ Äðîáèæåâà<br />

Êîìó è çà÷åì íóæíà ôåäåðàöèÿ â Ðîññèè:<br />

ïîëèòè÷åñêèé è ñîöèàëüíî-ïñèõîëîãè÷åñêèé<br />

âçãëÿä íà ïðîáëåìó<br />

Ñëåäñòâèåì îñîçíàíèÿ íåïðîäóêòèâíîñòè äàëüíåéøåé äåçèíòåãðàöèè<br />

Ðîññèéñêîãî ãîñóäàðñòâà â 90-å ãã. ÿâèëàñü äîñòàòî÷íî ñïîêîéíàÿ<br />

ðåàêöèÿ ñóáúåêòîâ Ôåäåðàöèè íà èíèöèèðîâàííûé ïðåçèäåíòñêîé àäìèíèñòðàöèåé<br />

ïðîöåññ ñîçäàíèÿ åäèíîãî çàêîíîäàòåëüíîãî ïðîñòðàíñòâà.<br />

Âûñîêèé ðåéòèíã ïðåçèäåíòà ÐÔ äàåò îñíîâàíèå ôåäåðàëüíûì<br />

ïîëèòèêàì, áëèæå ñòîÿùèì ê ðóëþ óïðàâëåíèÿ, ïîëàãàòü, ÷òî èìåííî<br />

ñåé÷àñ åñòü øàíñû ðåàëèçîâàòü ïðåäåëüíî âîçìîæíóþ öåíòðàëèçàöèþ<br />

â ñòðàíå. Îá ýòîì ñâèäåòåëüñòâóåò è âûñêàçûâàíèå ïðåçèäåíòà î æåëàåìîì,<br />

íî â ñèëó èñòîðè÷åñêèõ óñëîâèé íåðåàëèçóåìîì â Ðîññèè, óíèòàðíîì<br />

ãîñóäàðñòâå è ïîäãîòîâêà çàêîíà î ðàçäåëåíèè ïðåäìåòîâ âåäåíèÿ è<br />

ïîëíîìî÷èé ìåæäó öåíòðîì è ñóáúåêòàìè Ôåäåðàöèè, ïðî êîòîðûé äàæå<br />

îäèí èç èíèöèàòîðîâ ýòîãî çàêîíà Â.Í. Ëûñåíêî ãîâîðèë, ÷òî ñ åãî ïðèíÿòèåì<br />

Ðîññèÿ ðåàëüíî ïðåâðàòèòñÿ â óíèòàðíîå ãîñóäàðñòâî 1 .<br />

Òàêèì îáðàçîì, ìûñëèòñÿ óêðåïëåíèå ãîñóäàðñòâà ïîñðåäñòâîì äàëüíåéøåé<br />

öåíòðàëèçàöèè. Ïîëèòèêè è ó÷åíûå ðàçäåëèëèñü âî ìíåíèÿõ.<br />

Îäíè ñêëîííû ñ÷èòàòü, ÷òî ýòî ëèøü ðåôëåêñèÿ íà àòîìèçàöèþ òåððèòîðèé<br />

è ÷ðåçìåðíûé ðåãèîíàëèçì èñòåêøåãî äåñÿòèëåòèÿ, äðóãèå âèäÿò<br />

â òàêîé òåíäåíöèè èñòîðè÷åñêóþ ñòåçþ Ðîññèè, ãäå âñåãäà âåðõîâåíñòâîâàëà<br />

ãîñóäàðñòâåííàÿ äîìèíàíòà, êîòîðàÿ ñïîñîáíà ïðîÿâëÿòüñÿ â<br />

óïðàâëåíèè òåððèòîðèÿìè, èíûå îïàñàþòñÿ ñîïðÿæåííîñòè åå ñ àâòîðèòàðíûì<br />

òðàíçèòîì.<br />

Ñîöèîëîãè÷åñêèé âçãëÿä îòëè÷àåòñÿ îò çàäà÷ ïîëèòèêîâ. Êàê ïèøåò<br />

Þ.À. Ëåâàäà, «ïîëèòè÷åñêîå «çðåíèå» îãðàíè÷åíî ðàìêàìè îïðåäåëåííîé,<br />

â êàêîé-òî ìåðå æåëàåìîé èëè ïëàíèðóåìîé îïåðàöèè… Ïîëèòèêà<br />

èçìåðÿåò óñïåõ è «öåíó» îïåðàöèè, ñîîòíåñÿ çàìûñëû ñ áëèæàéøèì<br />

ðåçóëüòàòîì…». Çàäà÷à ñîöèîëîãîâ âûÿñíèòü, ê êàêèì ñîöèàëüíî çíà÷èìûì<br />

ñäâèãàì â îáùåñòâåííîé æèçíè, â îáùåñòâåííîì ñîçíàíèè ïðèâåäóò<br />

òå èëè äðóãèå ñîáûòèÿ, äåéñòâèÿ, êàêîâû èõ äàëüíèå è ñëîæíûå êîñâåííûå<br />

ïîñëåäñòâèÿ, âîçìîæíûå ïîòåðè 2 è ïðèîáðåòåíèÿ.<br />

Ëåîêàäèÿ Ìèõàéëîâíà Äðîáèæåâà – äîêòîð èñòîðè÷åñêèõ íàóê, ïðîôåññîð, äèðåêòîð<br />

Èíñòèòóòà ñîöèîëîãèè Ðîññèéñêîé Àêàäåìèè íàóê.<br />

1 Âûñòóïëåíèå Â.Í. Ëûñåíêî íà ôåâðàëüñêîì çàñåäàíèè «Ïîëèòèÿ». Â ïðîåêòå çàêîíà<br />

ðåãèîíû ëèøàþòñÿ ïîëíîñòüþ ïîëíîìî÷èé â óïðàâëåíèè çåìåëüíûìè ðåñóðñàìè è<br />

íåäðàìè, ÷òî íå ñîîòâåòñòâóåò Êîíñòèòóöèè ÐÔ è ìåæäóíàðîäíîìó ïðàâó.<br />

2 Þ. Ëåâàäà. Óðîêè «àòèïè÷íîé» ñèòóàöèè: ïîëèòèêà ñîöèîëîãè÷åñêîãî àíàëèçà //<br />

Ìîíèòîðèíã îáùåñòâåííîãî ìíåíèÿ: ýêîíîìè÷åñêèå è ñîöèàëüíûå ïåðåìåíû. 2003. ¹<br />

3. Ñ. 9.

672 ÃËÀÂÀ VI. Ïîëèòèêî-ïðàâîâûå ðåñóðñû ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè Ëåîêàäèÿ ÄÐÎÁÈÆÅÂÀ<br />

673<br />

Ñ ýòîé òî÷êè çðåíèÿ âàæíî îñîçíàòü, ÷òî ðåôîðìèðîâàíèå ôåäåðàòèâíûõ<br />

îòíîøåíèé ñ 2000 ã. íà÷àëîñü óæå íå â óñëîâèÿõ ïîëèòè÷åñêîãî íàöèîíàëèçìà,<br />

îïàñíîñòè ñåöåññèè è ñåïàðàòèçìà òåððèòîðèé. Çà èñêëþ÷åíèåì<br />

×å÷íè è îòäåëüíûõ ïðèëåãàþùèõ ê íåé ðàéîíîâ, òàêîé îïàñíîñòè äëÿ<br />

ãîñóäàðñòâà óæå íå áûëî. Ïðîáëåìíîå ïîëå èçìåíèëîñü. Íå îòíîøåíèÿ<br />

ñóáúåêòû Ôåäåðàöèè – Öåíòð ñòàíîâèëèñü öåíòðàëüíûìè, à èíòåãðèðîâàíèå<br />

ïðè ðûíî÷íîé ýêîíîìèêå è ôîðìèðóþùèõñÿ èíñòèòóòàõ äåìîêðàòèè<br />

è ïðàâîâîãî îáùåñòâà ìíîãîîáðàçíûõ ïåðåïëåòàþùèõñÿ ïðîôåññèîíàëüíûõ,<br />

ñîöèàëüíûõ, ëîêàëüíûõ îáðàçîâàíèé, â êîòîðûõ âîñïðîèçâîäÿòñÿ<br />

è ýòíè÷åñêèå, è òåððèòîðèàëüíûå ñîëèäàðíîñòè.<br />

Ñ÷èòàåòñÿ, ÷òî â óñëîâèÿõ ãëîáàëèçàöèè â îáùåñòâàõ, îïðåäåëÿþùèõ<br />

ñåáÿ «ñîâðåìåííûìè», ýòíè÷íîñòü ñòèðàåòñÿ èëè òåðÿåò çíà÷åíèå<br />

êàê äîìîäåðíûå òèïû è óðîâíè îòíîøåíèé. Íî ñàìè ãëîáàëèçàöèîííûå<br />

ïðîöåññû â ðàçíûõ ãîñóäàðñòâàõ è â ñîöèàëüíîì ïðîñòðàíñòâå èäóò ñî<br />

çíà÷èìûì ñâîåîáðàçèåì.<br />

Çíàêîâûì ïðîöåññîì ñîâðåìåííîé ñîöèàëüíîñòè ñòàíîâèòñÿ ãëîêàëèçàöèÿ,<br />

ïîíèìàåìàÿ êàê ïðîöåññ àäàïòàöèè ãëîáàëüíûõ õîçÿéñòâåííûõ<br />

ïðàêòèê ê ìåñòíûì óñëîâèÿì è ïîíÿòèå, èñïîëüçóåìîå äëÿ îïèñàíèÿ<br />

ðåñòðóêòóðàëèçàöèè ñîöèàëüíîãî ïðîñòðàíñòâà 3 . Ïðèçíàåòñÿ ëè ïîëèòè÷åñêèì<br />

ðóêîâîäñòâîì ñòðàíû ýòîò ïðîöåññ ñóùíîñòíûì äëÿ Ðîññèè?<br />

Âûñòóïàÿ 25 àâãóñòà 2003 ã. ïåðåä ïðåäñòàâèòåëÿìè Óêðàèíû, Áåëîðóññèè,<br />

Êàçàõñòàíà è ÐÔ, ñîáðàâøèìèñÿ íà ñîâåùàíèå â ñâÿçè ñ îáñóæäåíèåì<br />

ïðîáëåì ñîçäàíèÿ åäèíîãî ýêîíîìè÷åñêîãî ïðîñòðàíñòâà, Â.Â. Ïóòèí<br />

àðãóìåíòèðîâàë íåîáõîäèìîñòü ýòîãî øàãà èìåííî íåèçáåæíîñòüþ<br />

ïðîöåññîâ ãëîáàëèçàöèè 4 . Ñïåöèàëèñòû ñ÷èòàþò, ÷òî â óñëîâèÿõ ãëîáàëèçàöèè<br />

òåððèòîðèè îòëè÷àþòñÿ íå òîëüêî ñòåïåíüþ ðàçâèòîñòè «ïî âîîáðàæàåìîé<br />

ìîäåðíèçàöèîííîé øêàëå, à ñâîèìè íåïîâòîðèìûìè ðèñóíêàìè<br />

òîãî, êàê â íèõ ïåðåïëåòàþòñÿ âêëþ÷åííîñòü â ãëîáàëüíûå ïîòîêè è<br />

ñëåäîâàíèå ìåñòíûì êóëüòóðíûì òðàäèöèÿì, ñîöèàëüíûì óñòîÿì» 5 .<br />

Êîíñòðóèðóåìûé «ìèð ìåñò», ëîêàëüíûõ ñîëèäàðíîñòåé ñîïðÿãàåòñÿ<br />

ñ îòêðûòîñòüþ äëÿ ìèðîâûõ èíôîðìàöèîííûõ è ôèíàíñîâûõ ïîòîêîâ è<br />

ïîýòîìó ïðåäóñìàòðèâàåòñÿ åãî îòêðûòîñòü, ÿñíîñòü, ïðåäñêàçóåìîñòü, ÷òî<br />

áîëåå âñåãî ñîîòâåòñòâóåò äåìîêðàòè÷åñêîìó, ãðàæäàíñêîìó îáùåñòâó.<br />

 ìèðå èç ñóùåñòâóþùèõ ïîëèýòíè÷åñêèõ äåìîêðàòèé âñå ÿâëÿþòñÿ<br />

ôåäåðàòèâíûìè. Øåñòü äåìîêðàòèé ñ âûñîêèì èíäåêñîì ÿçûêîâîãî è<br />

ýòíè÷åñêîãî ðàçíîîáðàçèÿ, ñ÷èòàþùèõñÿ ñòàáèëüíûìè, âñå – ôåäåðàòèâíûå<br />

ãîñóäàðñòâà 6 .<br />

3 Robertson R. Glocalizations: Time-Space and Homogeneity-Heterogeneity // Global<br />

Modernities / Ed. by M. Featherstone, S. Lash, R. Robertson. L.: Sage, 1995. P. 28–29.<br />

4 Âûñòóïëåíèå òðàíñëèðîâàëîñü â ïðîãðàììå «Âðåìÿ» íà 1 êàíàëå 25 àâãóñòà 2003 ã.<br />

5 À.Þ. Ñîãîìîíîâ. Ãëîêàëüíîñòü // Ãëîáàëüíîñòü ïîñòñîâåòñêîãî îáùåñòâà. Ì.,<br />

2001. Ñ. 67.<br />

6 Stepan A. Federalism and Democracy: Beyond the US Model. Journal of Democracy.<br />

Vol. 10. N 4 October. 1999. P. 20.<br />

Àëüôðåä Ñòåïàí, ðàññìàòðèâàþùèé ïðîáëåìû äåìîêðàòèè è ãîñóäàðñòâåííîãî<br />

óñòðîéñòâà â ñîâðåìåííûõ ïîëèýòíè÷åñêèõ ñòðàíàõ, ïîêàçûâàåò,<br />

÷òî äëÿ òîãî, ÷òîáû ïîääåðæàòü åäèíñòâî ìóëüòèíàöèîíàëüíîé<br />

ñèñòåìû â íèõ (çà èñêëþ÷åíèåì Øâåéöàðèè) ïðèçíàþò ðàçëè÷íóþ<br />

ÿçûêîâóþ, êóëüòóðíóþ è çàêîíîäàòåëüíóþ êîìïåòåíöèþ, òî åñòü àñèììåòðèþ<br />

ñâîèõ ñóáúåêòîâ 7 . Àñèììåòðèÿ, êàê èçâåñòíî, áûâàåò ðàçëè÷íîé,<br />

òàê æå êàê áûâàþò è ãîñóäàðñòâà ïåðåõîäíûõ ôîðì. Íàïðèìåð, óíèòàðíûå<br />

ãîñóäàðñòâà ñ ôåäåðàëüíûìè ñâÿçÿìè ïî îòíîøåíèþ ê<br />

êîíêðåòíûì òåððèòîðèÿì: Äàíèÿ èìåëà òàêèå îòíîøåíèÿ ñ Ãðåíëàíäèåé,<br />

Ôèíëÿíäèÿ – ñ Àëàíñêèìè îñòðîâàìè.<br />

Ôåäåðàòèâíûå îòíîøåíèÿ ïðåæäå âñåãî íóæíû âëàñòè Öåíòðà äëÿ<br />

îáåñïå÷åíèÿ ýêîíîìè÷åñêèõ öåëåé 8 è öåëåé áåçîïàñíîñòè. Ðåàëèçàöèÿ<br />

ýòèõ öåëåé íåâîçìîæíà áåç ó÷åòà çíà÷èìîãî ñîöèàëüíî-êóëüòóðíîãî ðàçíîîáðàçèÿ<br />

íàñåëåíèÿ ñòðàíû.<br />

Èçó÷àÿ ñèòóàöèþ â ðåñïóáëèêàõ, ìû ÷àùå âñåãî ìîãëè ôèêñèðîâàòü ìàëîñðàâíèìûå<br />

ñîöèàëüíûå ïðàêòèêè íà ôîíå åäèíûõ ïðîöåññîâ. Íàïîìíþ<br />

òîëüêî îäèí ôðàãìåíò. Ïî âàæíîìó êðèòåðèþ ìîäåðíèçàöèè – óðîâíþ îáðàçîâàíèÿ<br />

(äîëå ñïåöèàëèñòîâ ñ âûñøèì îáðàçîâàíèåì) ÿêóòû â Ñàõà (ßêóòèè)<br />

â ãîðîäñêèõ óñëîâèÿõ óæå áîëåå äåñÿòèëåòèÿ «îáãîíÿþò» ðóññêèõ. Íî<br />

ó ÿêóòîâ áóëüøàÿ ÷àñòü íàðîäà æèâåò íå â ãîðîäå, à â ñåëüñêîé ìåñòíîñòè,<br />

ãäå âêëþ÷åííîñòü æèòåëåé, òåì áîëåå â óñëîâèÿõ âûñîêîé äèñïåðñèè ïî<br />

òåððèòîðèè, â ñîâðåìåííûå âèäû äåÿòåëüíîñòè î÷åíü íåâûñîêàÿ.<br />

 Òàòàðñòàíå ñîâñåì èíîå. Çäåñü ðóññêèå è òàòàðû ïî óðîâíþ îáðàçîâàíèÿ<br />

áûëè î÷åíü ñõîäíûìè è, ÷òî îñîáåííî âàæíî, îíè ìàëî îòëè÷àëèñü<br />

óæå â êîíöå 80-õ ãã. ïî îòðàñëåâîé çàíÿòîñòè ðàáîòíèêîâ, â òîì<br />

÷èñëå ïî äîëå ïðîèçâîäñòâåííîé, õóäîæåñòâåííî-òâîð÷åñêîé èíòåëëèãåíöèè,<br />

â òî âðåìÿ êàê â Ñàõà (ßêóòèè) èëè Áàøêîðòîñòàíå äîëè ïðîèçâîäñòâåííîé<br />

èíòåëëèãåíöèè ó ðóññêèõ è òèòóëüíûõ íàöèîíàëüíîñòåé<br />

ðàçëè÷àëèñü áîëåå ÷åì â 4 ðàçà 9 . Ïðîöåññ øåë îáùèé – ìîäåðíèçàöèè,<br />

íî âàðèàöèè åãî â êîëè÷åñòâåííûõ âûðàæåíèÿõ, à òåì áîëåå â êà÷åñòâåííûõ<br />

õàðàêòåðèñòèêàõ, ÷ðåçâû÷àéíî áîãàòû.<br />

 ìèðîâîé ëèòåðàòóðå âûäåëÿþò íàïðàâëåíèÿ èññëåäîâàíèé, äàþùèõ<br />

îñíîâàíèå ñóäèòü î ãîòîâíîñòè ðàáîòíèêîâ ðàçíûõ êóëüòóð ê ñîâðåìåííûì<br />

âèäàì ïðîèçâîäñòâ. Îäíî èç íèõ àêöåíòèðîâàíî íà èçó÷åíèå ïðîöåññîâ<br />

ìîäåðíèçàöèè â ðàçíûõ êóëüòóðàõ. Êàê èçâåñòíî, íàèáîëåå ìàñøòàá-<br />

7 Òàì æå. Ñ. 29–30.<br />

8 Ýòîé ïðîáëåìå ïîñâÿùåíà ñïåöèàëüíàÿ ëèòåðàòóðà, â òîì ÷èñëå Â. Õîìåíêî,<br />

Í. Êóëÿãèíà. Îñíîâû îðãàíèçàöèè ìåæáþäæåòíûõ îòíîøåíèé ìåæäó öåíòðîì è ðåãèîíàìè<br />

// Êàçàíñêèé ôåäåðàëèñò. 2002. ¹ 3; Ë. Âàðäîìñêèé. Ðåãèîíàëüíûå àñïåêòû<br />

ðûíî÷íîé òðàíñôîðìàöèè â Ðîññèè è ñòðàíàõ Öåíòðàëüíîé Åâðîïû // Êàçàíñêèé ôåäåðàëèñò.<br />

2002. ¹ 4.<br />

9 Êîíêðåòíûå äàííûå ñì.: Ñîöèàëüíîå íåðàâåíñòâî ýòíè÷åñêèõ ãðóïï: Ïðåäñòàâëåíèÿ<br />

è ðåàëüíîñòü. / Îòâ. ðåä. Äðîáèæåâà Ë.Ì. Ì., 2002. I ðàçä., ãë. 2.

674 ÃËÀÂÀ VI. Ïîëèòèêî-ïðàâîâûå ðåñóðñû ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè Ëåîêàäèÿ ÄÐÎÁÈÆÅÂÀ<br />

675<br />

íûì â ýòîì íàïðàâëåíèè áûë ïðîåêò àìåðèêàíñêîãî ñîöèîëîãà À. Èíêåëåñà,<br />

â êîòîðîì ñðàâíèâàëèñü èçìåíåíèÿ â ñîöèàëüíîé ñôåðå, êóëüòóðå,<br />

ïñèõîëîãèè íàñåëåíèÿ â ñòðàíàõ Åâðîïû, Àçèè, Àìåðèêè, Àôðèêè è áûëè<br />

âûäåëåíû õàðàêòåðíûå ÷åðòû ñîâðåìåííîãî è òðàäèöèîííîãî òèïà 10 .<br />

Äðóãîå íàïðàâëåíèå áîëüøå ñâÿçàíî ñ èçó÷åíèåì ñîöèàëüíî-ïñèõîëîãè÷åñêèõ<br />

÷åðò ðàáîòíèêîâ â ðàçíûõ êóëüòóðàõ ñ öåëüþ îáëåã÷åíèÿ<br />

âçàèìîäåéñòâèé ïðè ïåðåäà÷å óïðàâëåí÷åñêîé è ïðîèçâîäñòâåííîé êóëüòóðû.<br />

Íàèáîëåå èçâåñòíûìè êðóïíûìè èññëåäîâàíèÿìè â ýòîì íàïðàâëåíèè<br />

áûëè ðàáîòû Äæ. Õîôñòåäà 11 .<br />

Ïî èíèöèàòèâå Ãàðâàðäñêîé àêàäåìèè ìåæäóíàðîäíûõ è ðåãèîíàëüíûõ<br />

èññëåäîâàíèé áûë îñóùåñòâëåí ãðîìàäíûé ìåæñòðàíîâûé ïðîåêò<br />

ïîä ðóêîâîäñòâîì Ëîóðåíñà Õàððèñîíà ïî èíòåðïðåòàöèè ôàêòîðà êóëüòóðû<br />

â ýêîíîìè÷åñêîì è ïîëèòè÷åñêîì ðàçâèòèè ñòðàí ìèðà. Öåëüþ<br />

èññëåäîâàíèÿ áûëî âûÿñíèòü, äî êàêîé ñòåïåíè êóëüòóðà ïðåäîïðåäåëÿåò<br />

ýêîíîìè÷åñêîå è ïîëèòè÷åñêîå ðàçâèòèå, êàêèì ïóòåì ïðåîáðàçóþòñÿ<br />

êóëüòóðíûå ïðåãðàäû, òîðìîçÿùèå ïðîãðåññ 12 .<br />

Ïîä ïðîãðåññîì èìååòñÿ â âèäó «äâèæåíèå ê ýêîíîìè÷åñêîìó ðàçâèòèþ<br />

è ìàòåðèàëüíîìó áëàãîñîñòîÿíèþ, ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîìó ðàâåíñòâó<br />

è ïîëèòè÷åñêîé äåìîêðàòèè». Ê êóëüòóðíûì ôàêòîðàì îòíåñåíû<br />

«öåííîñòè, óñòàíîâêè, âåðîâàíèÿ, îðèåíòàöèè è óáåæäåíèÿ,<br />

ïðåâàëèðóþùèå ñðåäè ÷ëåíîâ îáùåñòâà».<br />

Ýòè àêòóàëüíûå èññëåäîâàòåëüñêèå çàäà÷è èíòåðåñîâàëè, åñòåñòâåííî,<br />

è ó÷àñòíèêîâ íàøåãî èññëåäîâàòåëüñêîãî ïðîåêòà, êîòîðûé ðåàëèçîâûâàëñÿ<br />

â ðåñïóáëèêàõ è îáëàñòÿõ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè â 1999 è 2002<br />

ãã. Ìû èìåëè èõ â âèäó, ðàññìàòðèâàÿ ñëîæèâøèåñÿ èëè ñêëàäûâàþùèåñÿ<br />

ýòíè÷åñêèå ðàâåíñòâà-íåðàâåíñòâà è ïðåäñòàâëåíèÿ î íèõ. Ìû ïûòàëèñü<br />

íàõîäèòü ðåàëüíî ðàáîòàþùèå íà íàøåì ïîëå èíäèêàòîðû èíòåðåñóþùèõ<br />

íàñ ïðîöåññîâ.<br />

Îáîáùàÿ ìåæäóíàðîäíûé è îòå÷åñòâåííûé îïûò, Î.È. Øêàðàòàí è<br />

Â.Â. Êàðà÷àðîâñêèé âûäåëèëè êîìïîíåíòû êóëüòóðû ýòíè÷åñêèõ ãðóïï<br />

(ïðåèìóùåñòâåííî ñâÿçàííûå ñ òðàäèöèîííîé êóëüòóðîé), «êîòîðûå â<br />

òîé èëè èíîé ñòåïåíè âîçäåéñòâóþò íà òðóäîâóþ äåÿòåëüíîñòü â ñîâðåìåííîì<br />

ïðîèçâîäñòâå, íà ìåðó è ñòðóêòóðó åå ýôôåêòèâíîñòè (ò.å. íà<br />

êà÷åñòâî ïðîäóêöèè, ãîòîâíîñòü ê íîâîââåäåíèÿì, ñòàáèëüíîñòü è òåêó-<br />

÷åñòü êàäðîâ, óäîâëåòâîðåííîñòü òðóäîì è ò.ä.) 13 . Ê íèì îòíåñåíû:<br />

10 Inkeles A., Smith D.M. Becoming Modern: Individual Change in Six Developing<br />

Countries. 3rd ed. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1982; Inkeles A. National<br />

Differences in Individual Modernity // Comparative Studies in Sociology. Vol. 1. JAL Press,<br />

Inc., 1978.<br />

11 Hofstede G. Culture’s Consequences: Intern Differences in Work-Related Values. L.:<br />

Sage, Beverly Hills. 1980.<br />

12 Êóëüòóðà èìååò çíà÷åíèå. Ì., 2002, Ñ. 11.<br />

13 Î.È. Øêàðàòàí, Â.Â. Êàðà÷àðîâñêèé. Ðóññêàÿ òðóäîâàÿ è óïðàâëåí÷åñêàÿ êóëüòóðà<br />

// Ìèð Ðîññèè. 2002. ¹ 1. Ñ. 9.<br />

1) ñèñòåìà îáùèõ öåííîñòåé êóëüòóðû;<br />

2) òðàäèöèîííûå öåííîñòè è íîðìû òðóäîâîé äåÿòåëüíîñòè è ñâÿçàííàÿ<br />

ñ íèìè ñòðóêòóðà ìîòèâîâ òðóäîâîé äåÿòåëüíîñòè;<br />

3) èåðàðõè÷åñêàÿ ìîäåëü ïðåñòèæíîñòè ïðîôåññèé è ó÷àñòèÿ â ïðîôåññèîíàëüíûõ<br />

çàíÿòèÿõ;<br />

4) õàðàêòåð ïðîôåññèîíàëüíî-ñòàòóñíûõ è îáðàçîâàòåëüíûõ ïðèòÿçàíèé;<br />

5) ðàñïðåäåëåíèå ðîëåâûõ ôóíêöèé, çàêðåïëåííûõ çà ïîëîâîçðàñòíûìè<br />

è äðóãèìè êàòåãîðèÿìè, òðàäèöèîííîå äëÿ äàííîé êóëüòóðû.<br />

 íàøåì èññëåäîâàíèè ìû ðàññìàòðèâàëè ðàñïðîñòðàíåíèå íàçâàííûõ<br />

ýëåìåíòîâ êóëüòóðû â èçó÷àâøèõñÿ ýòíè÷åñêèõ ãðóïïàõ ñ òî÷êè çðåíèÿ<br />

èõ âëèÿíèÿ íà âîñïðèÿòèå ðàâåíñòâà-íåðàâåíñòâà ãðóïï.<br />

×òî êàñàåòñÿ ïðîáëåìû îáùèõ æèçíåííûõ îðèåíòàöèé, öåííîñòåé,<br />

òî óæå â ïðåäøåñòâîâàâøèõ ïðîåêòàõ, â òîì ÷èñëå â ïðîåêòå 1997-1998<br />

ãã., ïîñâÿùåííîì ýòíè÷åñêèì è àäìèíèñòðàòèâíûì ãðàíèöàì (â ðàìêàõ<br />

êîíöåïöèè Ô. Áàðòà), íàìè áûë óñòàíîâëåí ñõîäíûé êîìïëåêñ öåííîñòåé<br />

ñåìüè, äîñòàòêà, ðàáîòû ó ðóññêèõ, òàòàð, ÿêóòîâ. Ðàçëè÷èÿ áûëè<br />

çàôèêñèðîâàíû íåñóùåñòâåííûå 14 , è òî æå ñàìîå ïîâòîðèëîñü â äàííîì<br />

èññëåäîâàíèè: ñâûøå 80% ðóññêèõ, òàòàð, ÿêóòîâ è ïî÷òè ñòîëüêî æå<br />

áàøêèð ñðåäè ïåðâîñòåïåííûõ öåííîñòåé íàçûâàþò ñåìüþ, 70% è âûøå<br />

– äîñòàòîê, îêîëî 60% – õîðîøóþ ðàáîòó.<br />

Áîëåå òîíêàÿ âàðèàáåëüíîñòü, ñâÿçàííàÿ ñ êóëüòóðíûìè òðàäèöèÿìè,<br />

ôèêñèðóåòñÿ â ìîòèâàõ òðóäîâîé äåÿòåëüíîñòè, â ïðîôåññèîíàëüíûõ<br />

îðèåíòàöèÿõ. Ýòî ïîêàçàíî ïðè àíàëèçå ñòðàòåãèè ýêîíîìè÷åñêîé ìîòèâàöèè<br />

è òèïå ýêîíîìè÷åñêèõ îðèåíòàöèé. Íàø ìàòåðèàë ïîäòâåðæäàåò,<br />

÷òî íàðÿäó ñ «ïðîòåñòàíòñêîé ýòèêîé», îïèñàííîé Ì. Âåáåðîì, ñóùåñòâóþò<br />

è äðóãèå «èñòîðè÷åñêèå ôîðìû», ïîääåðæèâàþùèå<br />

êàïèòàëèçì (î ÷åì ïèñàë Ì. Êàñòåëüñ 15 ).<br />

Âîïðåêè îæèäàíèÿì, ñóùåñòâåííûõ ðàñõîæäåíèé â äîñòèæèòåëüñêèõ<br />

îðèåíòàöèÿõ ðàçíûõ ýòíè÷åñêèõ ãðóïï, äåéñòâóþùèõ â îäèíàêîâûõ<br />

ëîêàëüíûõ óñëîâèÿõ (ãîðîä – ñåëî), ìû íå îáíàðóæèëè. È.Ì. Êóçíåöîâûì<br />

áûë ïðîâåäåí ñïåöèàëüíûé àíàëèç, èç êîòîðîãî âèäíî, ÷òî â<br />

óñëîâèÿõ ãîðîäà ðàçíèöà ìåæäó ðóññêèìè (òðàäèöèîííàÿ ïðàâîñëàâíàÿ<br />

ýòèêà) è òàòàðàìè (òðàäèöèîííàÿ èñëàìñêàÿ ýòèêà) ïî äîëå îðèåíòèðîâàííûõ<br />

íà äîñòèæèòåëüíóþ ìîäåëü (âûáîð îòâåòîâ «ìíîãî çàðàáàòûâàòü,<br />

ïóñòü äàæå áåç îñîáûõ ãàðàíòèé íà áóäóùåå», «èìåòü ñîáñòâåííîå<br />

äåëî, âåñòè åãî íà ñâîé ñòðàõ è ðèñê») áûëà ñòàòèñòè÷åñêè íåçíà÷èìà<br />

(24% ó ðóññêèõ, 27% ó òàòàð). Òî æå ñàìîå â Ñàõà (ßêóòèè), ãäå êîíòàêòèðóþò<br />

ðóññêèå ñ ÿêóòàìè, ó êîòîðûõ óðîâåíü ðåëèãèîçíîñòè íåâûñî-<br />

14 Ñîöèàëüíàÿ è êóëüòóðíàÿ äèñòàíöèè. Îïûò ìíîãîíàöèîíàëüíîé Ðîññèè / Àâò.<br />

ïðîåêòà è îòâ. ðåä. Ë.Ì. Äðîáèæåâà. Ì., 1998.<br />

15 Ì. Êàñòåëüñ. Èíôîðìàöèîííàÿ ýïîõà. Ýêîíîìèêà, îáùåñòâî è êóëüòóðà. Ì., 2000.<br />

Ñ. 194.

676 ÃËÀÂÀ VI. Ïîëèòèêî-ïðàâîâûå ðåñóðñû ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè Ëåîêàäèÿ ÄÐÎÁÈÆÅÂÀ<br />

677<br />

êèé è ÷àñòè÷íî ñâÿçàí ñ øàìàíèçìîì. Çäåñü òîæå äîëÿ îðèåíòèðîâàííûõ<br />

íà äîñòèæèòåëüíóþ ìîòèâàöèþ â òðóäå áûëà ïðàêòè÷åñêè îäèíàêîâîé<br />

(ñîîòâåòñòâåííî 22 è 27%).<br />

Îòëè÷èÿ áûëè âûÿâëåíû ïî ðåãèîíàì.  Ñàõà (ßêóòèè) äîëÿ îðèåíòèðîâàííûõ<br />

íà äîñòèæèòåëüíîñòü áûëà 15%, à â Òàòàðñòàíå, Îðåíáóðæüå, Áàøêîðòîñòàíå<br />

24-27%, ÷òî ñâÿçàíî áûëî ïðåæäå âñåãî ñ óðîâíåì óðáàíèçàöèè<br />

ðåãèîíîâ è õàðàêòåðîì ðàññåëåíèÿ ñåëüñêèõ æèòåëåé, òî åñòü ñ ðåãèîíàëüíûìè<br />

ðàçëè÷èÿìè â âîçìîæíîñòÿõ âîâëå÷åíèÿ â ðûíî÷íóþ ýêîíîìèêó.<br />

Èññëåäîâàíèå ïîêàçàëî, ÷òî â îäèíàêîâûõ óñëîâèÿõ ãîðîäà ÿêóòû íå<br />

ìåíåå ðóññêèõ íå òîëüêî îðèåíòèðîâàíû íà äîñòèæèòåëüíóþ ìîòèâàöèþ<br />

â òðóäå, íî è ïðîÿâëÿþò áóëüøóþ çàèíòåðåñîâàííîñòü â ïðîäîëæåíèè<br />

ðûíî÷íûõ ðåôîðì (60% ÿêóòîâ è 43% ðóññêèõ), à òàêæå äåìîíñòðèðóþò<br />

ðàñ÷åò íà ñîáñòâåííûå ñèëû, óâåðåííîñòü â ñåáå (÷àùå ñîãëàøàþòñÿ<br />

ñ ñóæäåíèåì «ó ìåíÿ äîñòàòî÷íî ñïîñîáíîñòåé è óìåíèÿ, ÷òîáû âîïëîòèòü<br />

â æèçíü çàäóìàííîå»).<br />

Ñëåäîâàòåëüíî, èííîâàöèîííàÿ ãîòîâíîñòü â óñëîâèÿõ ðåôîðì ó íàðîäîâ,<br />

äàþùèõ íàçâàíèå ðåñïóáëèêàì, íå ìåíüøå, ÷åì ó ðóññêèõ. Ïðè-<br />

÷åì ðå÷ü èäåò î ðóññêèõ, êàê æèâóùèõ â óñëîâèÿõ äàâíî îñâîåííûõ òåððèòîðèé<br />

(Òàòàðñòàí, Îðåíáóðæüå, Áàøêîðòîñòàí), òàê è â óñëîâèÿõ<br />

èñòîðè÷åñêè íåäàâíåãî îñâîåíèÿ, êóäà åäóò îáû÷íî êàòåãîðèè íàèáîëåå<br />

ìîáèëüíîãî íàñåëåíèÿ – Ñàõà (ßêóòèÿ).<br />

Êàêèå æå âàðèàíòû âçàèìîäåéñòâèÿ ìîãóò áûòü â òàêèõ óñëîâèÿõ?<br />

Îäèí – âîçðàñòàíèå êîíêóðåíöèè ýòíè÷åñêèõ ãðóïï. Îí âîçìîæåí, åñëè<br />

ó íèõ îäèíàêîâàÿ ñôåðà ïðîôåññèîíàëüíûõ èíòåðåñîâ, íàïðèìåð òîðãîâëÿ,<br />

íåôòÿíîé èëè àëìàçíûé áèçíåñ. Äðóãîé – âçàèìíàÿ çàèíòåðåñîâàííîñòü<br />

äðóã â äðóãå, êîãäà ýòíè÷åñêèå ãðóïïû âçàèìîäåéñòâóþò â ðàçíûõ,<br />

íî âçàèìîñâÿçàííûõ ñôåðàõ äåÿòåëüíîñòè.<br />

Íî ðåàëüíî â ðåãèîíàõ ñêëàäûâàåòñÿ ðàçíàÿ ñèòóàöèÿ â êîíêðåòíûõ ñôåðàõ<br />

äåÿòåëüíîñòè. Íàïðèìåð, â Òàòàðñòàíå â íåôòÿíîé, íåôòåõèìè÷åñêîé è<br />

ìàøèíîñòðîèòåëüíîé ïðîìûøëåííîñòè çàíÿòû êàê ðóññêèå, òàê è òàòàðû.<br />

È òå è äðóãèå îäèíàêîâî çàèíòåðåñîâàíû â ðàçâèòèè ýòèõ îòðàñëåé.<br />

 Ñàõà (ßêóòèè) íåñêîëüêî èíàÿ ñèòóàöèÿ.  îäíèõ îòðàñëÿõ – àëìàçîäîáûâàþùåé,<br />

íåôòÿíîé – çàíÿòû ïðåèìóùåñòâåííî ðóññêèå, â òîðãîâëå<br />

ðóññêèå è ÿêóòû êîíêóðèðóþò, à â íàóêå ðóññêèå äîìèíèðóþò â<br />

åñòåñòâåííûõ è òåõíè÷åñêèõ äèñöèïëèíàõ, à ÿêóòû – â ãóìàíèòàðíûõ.<br />

Òàêèì îáðàçîì, íà ýòèõ ïðèìåðàõ âèäíî, ÷òî è äèôôåðåíöèàöèÿ, è èíòåãðàöèÿ<br />

â ðàçíûõ ðåãèîíàõ âîçìîæíû íà ðàçíûõ îñíîâàíèÿõ. Ëèáî íà îñíîâå<br />

îáùèõ èíòåðåñîâ â ðàçâèòèè îòðàñëåé ðåãèîíà ïðåâàëèðóåò èíòåãðàöèÿ,<br />

è òîãäà âîñïðèÿòèå íåðàâåíñòâà ÷àùå âñåãî, åñëè è ñóùåñòâóåò ëàòåíòíî,<br />

òî íå àêöåíòèðóåòñÿ. Ëèáî èíòåðåñû ýòíè÷åñêèõ ãðóïï ëîêàëèçóþòñÿ â ðàçíûõ<br />

îòðàñëÿõ, íî ðàçâèòèå èõ îñîçíàåòñÿ êàê âçàèìíî íåîáõîäèìîå. Òîãäà<br />

òîæå ìîæåò èìåòü ìåñòî èíòåãðàöèÿ, è îíà ðåàëüíî ïðîèñõîäèò íà îñíîâå,<br />

óñëîâíî ãîâîðÿ, «ïðèòÿæåíèÿ ðàçíîñòåé» (âàðèàíò ñîâðåìåííîé Ñàõà (ßêó-<br />

òèè), Áàøêîðòîñòàíà), íî íåðàâåíñòâà îñîçíàþòñÿ îñòðåå.<br />

Åñëè ïåðâûé âàðèàíò ìåæãðóïïîâîé èíòåãðàöèè ìîæåò ñîõðàíÿòüñÿ â<br />

óñëîâèÿõ ñëîæíîãî è äàæå êîíôëèêòíîãî ñîöèàëüíî-ïîëèòè÷åñêîãî êîíòåêñòà<br />

(ïðèìåð Òàòàðñòàíà 1992-1993 ãã.), òî âòîðîé áåç áîëåå-ìåíåå ñòàáèëüíîãî<br />

ñîöèàëüíî-ïîëèòè÷åñêîãî êàðêàñà ñïîñîáåí ïðèâåñòè ê ñåðüåçíûì<br />

òðåíèÿì è âîçìîæíîñòè îòêðûòûõ êîíôëèêòîâ. Íåîäíîçíà÷íîñòü<br />

ñèòóàöèè â òîì, ÷òî ýòîò «êàðêàñ» ìîæåò àññîöèèðîâàòüñÿ è ñ àâòîðèòàðíîé<br />

âëàñòüþ, à íå òîëüêî ñ òîé, êîòîðàÿ óìååò ñîâìåùàòü ñâîáîäó è ïîðÿäîê.<br />

Ìèðîâûå èíôîðìàöèîííûå ïîòîêè (ôèíàíñîâûå â èçó÷àåìûõ ðåãèîíàõ<br />

åùå ìàëîçàìåòíû) â ÷åì-òî ñãëàæèâàþò (ïîâñåìåñòíûé ðîñò îáðàçîâàíèÿ),<br />

íî ÷åì-òî îäíîâðåìåííî óñèëèâàþò ðàçíîîáðàçèå òåððèòîðèé,<br />

âàðèàíòîâ ìåæýòíè÷åñêîãî âçàèìîäåéñòâèÿ.<br />

Ýòî ðàçíîîáðàçèå è ïîçâîëÿåò ó÷èòûâàòü öåíòðàëüíîìó ïðàâèòåëüñòâó<br />

ðàçíûå ìîäåëè ôåäåðàòèâíîãî óñòðîéñòâà ãîñóäàðñòâà.<br />

Åñòåñòâåííî, æåëàíèå ôåäåðàòèâíûõ îòíîøåíèé åñòü è â ñóáúåêòàõ<br />

Ôåäåðàöèè, ïðåæäå âñåãî ðåñïóáëèêàõ. Îíî îñíîâàíî íå òîëüêî íà çàèíòåðåñîâàííîñòè<br />

â ó÷àñòèè ðàñïîðÿæåíèåì çåìëåé, ðåñóðñàìè, íî è íà<br />

ìîðàëüíî-ïñèõîëîãè÷åñêèõ çàïðîñàõ.  õîäå íàøèõ èññëåäîâàíèé è ïî<br />

ïðîáëåìàì ýòíîíàöèîíàëüíîãî ñàìîñîçíàíèÿ â 1993–1996 ãã., è «ýòíè-<br />

÷åñêèõ ãðàíèö» (íå òåððèòîðèàëüíûõ, à òåõ, êîòîðûå ôîðìèðóþòñÿ ïðåäñòàâëåíèÿìè<br />

ëþäåé) â 1997-1998 ãã., è ïðîáëåìàì íåðàâåíñòâ â 1999–2000<br />

ãã. è â 2002 ã. â Òàòàðñòàíå, Ñàõà (ßêóòèè), Áàøêîðòîñòàíå áîëüøèíñòâî<br />

íàñåëåíèÿ, äàþùåãî íàçâàíèå ðåñïóáëèêàì, è íå ìåíåå ïîëîâèíû ðóññêèõ<br />

ñ÷èòàëè, ÷òî «çåìëåé, ïðèðîäíûìè áîãàòñòâàìè äîëæíû ðàñïîðÿæàòüñÿ<br />

ñàìè ðåñïóáëèêè èëè âìåñòå ñ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèåé» 16 . Åñòåñòâåííàÿ<br />

çàèíòåðåñîâàííîñòü íàñåëåíèÿ òåððèòîðèé â èñïîëüçîâàíèè<br />

ðåñóðñîâ áûëà íå òîëüêî â ðåñïóáëèêàõ, íî è â îáëàñòÿõ (ýòîò âîïðîñ íàìè<br />

çàäàâàëñÿ â Îðåíáóðæüå è Ìàãàäàíñêîé îáëàñòè â 1997 ã.).<br />

Ðåñïóáëèêàíñêèå ýëèòû, áîðîâøèåñÿ â 1990-å ãîäû çà ñóâåðåíèòåòû<br />

ðåñïóáëèê, è îáëàñòíûå è êðàåâûå ëèäåðû, çàêëþ÷àâøèå äîãîâîðû ñ<br />

ôåäåðàëüíûì Öåíòðîì, ìîãëè îïèðàòüñÿ íà ìàññîâûå íàñòðîåíèÿ. Èìåííî<br />

ðåãèîíàëüíûå ïðàâèòåëüñòâà ïîëüçîâàëèñü, õîòÿ è â ðàçíîé ìåðå,<br />

áîëüøèì (íå ìåíåå ÷åì â 2 ðàçà) äîâåðèåì íàñåëåíèÿ. Èçìåíåíèÿ â öåëîì<br />

ïî ñòðàíå ïðîèçîøëè òîëüêî â 2002, 2003 ãã. Íî â ðåñïóáëèêàõ, â<br />

êîòîðûõ ìû ïðîâîäèëè èññëåäîâàíèÿ, íà 2002 ã. äîâåðèå ê ðåãèîíàëüíûì<br />

âëàñòÿì áûëî âûøå, ÷åì ê ôåäåðàëüíûì. Ïðè ýòîì ñ 2000 ã. óðîâåíü<br />

äîâåðèÿ ê ôåäåðàëüíîé âëàñòè íåñêîëüêî óâåëè÷èëñÿ.<br />

Äîâåðèå – âàæíåéøèé ïñèõîëîãè÷åñêèé ôàêòîð. Äëÿ öåëîñòíîñòè<br />

ãîñóäàðñòâà, åãî èíòåãðèðîâàííîñòè ýòî óñëîâèå íå òîëüêî ñòàáèëèçàöèè,<br />

áëàãîïðèÿòíîãî ñîöèàëüíî-ïñèõîëîãè÷åñêîãî ñàìî÷óâñòâèÿ íàñåëåíèÿ,<br />

íî è ôàêòîð, ñîäåéñòâóþùèé ðàçâåðòûâàíèþ ýêîíîìè÷åñêèõ èíè-<br />

16 Ë.Ì. Äðîáèæåâà. Ñîöèàëüíûå ïðîáëåìû ìåæíàöèîíàëüíûõ îòíîøåíèé â ïîñòñîâåòñêîé<br />

Ðîññèè. Ì., 2003. Ñ. 201–202.

678 ÃËÀÂÀ VI. Ïîëèòèêî-ïðàâîâûå ðåñóðñû ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè<br />

Ðàôàýëü ÕÀÊÈÌÎÂ 679<br />

öèàòèâ, èíâåñòèöèé.  ñòðàòåãè÷åñêèõ öåëÿõ, â íîðìàëüíûõ (íå êîíôðîíòàöèîííûõ)<br />

óñëîâèÿõ Öåíòð è ðåãèîíû âçàèìíî çàèíòåðåñîâàíû â<br />

äîâåðèè êàæäîìó èç íèõ. Ê ñîæàëåíèþ, ïîñëåäñòâèåì ïðåäøåñòâîâàâøåãî<br />

äåñÿòèëåòèÿ ñòàëà íåóâåðåííîñòü äàæå â ñîáëþäåíèè Êîíñòèòóöèè<br />

ÐÔ è ïîäïèñàííûõ äîãîâîðàõ è ñîãëàøåíèÿõ. Îäíèì èç ñïîñîáîâ<br />

âîññòàíîâëåíèÿ íåîáõîäèìîãî äîâåðèÿ ÿâëÿåòñÿ ïîíèìàíèå «äðóãîãî».<br />

Ñ ïîçèöèé ñîöèîëîãà, ðàáîòàþùåãî â ðåãèîíàõ â ýòíîñîöèàëüíîì ïîëå,<br />

õîòåëà áû îáðàòèòü âíèìàíèå íà âàæíîñòü ôåäåðàòèâíîãî óñòðîéñòâà ãîñóäàðñòâà<br />

äëÿ ó÷åòà òàêîãî çíà÷èìîãî ñîöèàëüíî-ïñèõîëîãè÷åñêîãî ôàêòîðà,<br />

êàê ÷óâñòâî äîñòîèíñòâà. Â õîäå ðåïðåçåíòàòèâíûõ îïðîñîâ 1999,<br />

2000, 2002 ãã. ìû ðåãóëÿðíî ïîëó÷àëè äàííûå î çíà÷èìîñòè äëÿ îùóùåíèÿ<br />

ðàâåíñòâà ëþäåé òàêîãî ôàêòîðà, êàê óâàæåíèå ê èõ äîñòîèíñòâó. Ìû<br />

åãî îöåíèâàåì êàê íåèçìåííûé ñïóòíèê, à èíîãäà ãëàâíûé ðàáîòàþùèé<br />

ýëåìåíò ýòíè÷åñêîé èäåíòè÷íîñòè. Îí âàæíåå äëÿ îùóùåíèÿ ðàâåíñòâà<br />

äàæå â ñðàâíåíèè ñ âîçìîæíîñòüþ ïîëó÷èòü ðàáîòó, íåçàâèñèìî îò íàöèîíàëüíîñòè,<br />

è ïðèîáðåñòè ñîáñòâåííîñòü. Ïðè÷åì ïîêàçàòåëè ïî ðàçíûì<br />

ýòíè÷åñêèì ãðóïïàì áëèçêè ïî çíà÷åíèÿì è ñõîäíû â îäèíàêîâûõ ñîöèîêóëüòóðíûõ<br />

óñëîâèÿõ (ãîðîä – ñåëî, âîçðàñò, îáðàçîâàíèå). Åñòü îñíîâàíèÿ<br />

ïîëàãàòü, ÷òî îòíîøåíèå ê ñîõðàíåíèþ ðåñïóáëèê, ñòàáèëüíîñòè ôåäåðàòèâíîãî<br />

óñòðîéñòâà ñâÿçàíî íå òîëüêî ñ ðåàëüíûìè ýêîíîìè÷åñêèìè<br />

è ïîëèòè÷åñêèìè èíòåðåñàìè ýëèò è ïðåäñòàâëåíèÿìè ìàññ î «÷óòü ëó÷øåé<br />

æèçíè» çà ñ÷åò ýòîãî, íî è ÷óâñòâîì êîìïåíñèðóþùåãî äîñòîèíñòâà<br />

– ýòíîíàöèîíàëüíîãî è â èçâåñòíîé ìåðå äëÿ ðåãèîíàëüíîãî ñàìî÷óâñòâèÿ<br />

âñåõ æèâóùèõ â ñóáúåêòàõ Ôåäåðàöèè. Â ðåãèîíàëüíîì ñàìî÷óâñòâèè (êàê<br />

âèäíî, â òîì ÷èñëå, èç ãëóáèííûõ èíòåðâüþ) îñòàëîñü åùå íåäàâíåå óíèæàþùåå<br />

èñòîðè÷åñêîå âîñïîìèíàíèå î ïîåçäêàõ â Ìîñêâó çà êîëáàñîé,<br />

äà è òåïåðåøíåå ïðåäñòàâëåíèå î íåñïðàâåäëèâîñòè ðàñïðåäåëåíèÿ áëàã<br />

ìåæäó Öåíòðîì è ïåðèôåðèåé, íåîáõîäèìîñòè ÷òî-òî ïðîñèòü, «ïðîáèâàòü»<br />

â Ìîñêâå. Òàê ÷òî ôåäåðàëèçì íóæåí íàñåëåíèþ ðåãèîíîâ îòíþäü<br />

íå òîëüêî «äëÿ êàðìàíà», íî è «äëÿ äóøè».<br />

È â çàêëþ÷åíèå çàìåòèì, ÷òî ñ òî÷êè çðåíèÿ ïîëèòèêî-ïñèõîëîãè-<br />

÷åñêîé ðîññèéñêîå íàñåëåíèå íóæäàåòñÿ â êîíñîëèäàöèè. Ê ñîæàëåíèþ,<br />

êîíñîëèäàöèè ÷àùå äîñòèãàëèñü çà ñ÷åò ìîáèëèçàöèè ïðîòèâ êàêîãîëèáî<br />

âíåøíåãî èëè âíóòðåííåãî âðàãà. Â ýòîò îáðàç ïîïàäàëè è ÑØÀ, è<br />

èñëàìèñòû, è ÷å÷åíöû… Íî, êàê ïðàâèëî, ñòðàõè è ôîáèè îêàçûâàëèñü<br />

äåêîíñòðóêòèâíûìè ñ òî÷êè çðåíèÿ ïîçèòèâíîãî äåéñòâèÿ. Òåì áîëåå<br />

äåêîíñòðóêòèâíî äåëàòü âðàæäåáíûìè èíñòèòóòû íà ñâîåé ñîáñòâåííîé<br />

òåððèòîðèè, íå âîñïðèíèìàþùèåñÿ â òàêîì êà÷åñòâå áîëüøèíñòâîì íàñåëåíèÿ<br />

è ñïîñîáíûå ê èçìåíåíèþ â ñòîðîíó èíòåãðàöèè ãîñóäàðñòâà. ß<br />

íå áîëüøîé ñòîðîííèê õëåñòêèõ ìèôîëîãåì òèïà «ñèëüíûé Öåíòð –<br />

ñèëüíûå ðåãèîíû» èëè íàîáîðîò, íî òî, ÷òî ïîçèòèâíî èõ âîñïðèÿòèå<br />

ãðàæäàíàìè ãîñóäàðñòâà êàê «èäóùèõ âìåñòå» – äîñòàòî÷íî î÷åâèäíî.<br />

n<br />

Ðàôàýëü Õàêèìîâ<br />

Ïåðñïåêòèâû ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè<br />

Ðîññèÿ áûëà ïðîâîçãëàøåíà ôåäåðàöèåé â 1918 ã. Îäíàêî â ñîâåòñêèé<br />

ïåðèîä îíà ïîäëèííîé ôåäåðàöèåé òàê è íå ñòàëà.<br />

 1990 ã. âìåñòå ñ ïðèíÿòèåì Äåêëàðàöèè î ãîñóäàðñòâåííîì ñóâåðåíèòåòå<br />

ÐÑÔÑÐ, âñå ïðåæíèå äîêóìåíòû ïîòåðÿëè ñâîþ þðèäè÷åñêóþ<br />

ñèëó, à íàðîäàì áûëî ïðåäîñòàâëåíî ïðàâî ñàìîîïðåäåëåíèÿ â èçáðàííûõ<br />

íàöèîíàëüíî-ãîñóäàðñòâåííûì ôîðìàõ. Ýòî êàðäèíàëüíî èçìåíèëî<br />

ñèòóàöèþ. Ñ îäíîé ñòîðîíû, âñêîðå ïîñëåäîâàë ðàñïàä ÑÑÑÐ, ñ äðóãîé<br />

– íà÷àëñÿ «ïàðàä ñóâåðåíèòåòîâ» áûâøèõ àâòîíîìíûõ ðåñïóáëèê<br />

ÐÑÔÑÐ, óãðîæàâøèé öåëîñòíîñòè ñàìîé Ðîññèè. Ôåäåðàòèâíûé Äîãîâîð<br />

1992 ã. áûë ïðèçâàë îáúåäèíèòü ñòðàíó, íî îí íå ñòàë ó÷ðåäèòåëüíûì<br />

äîêóìåíòîì è ñåãîäíÿ ïðàêòè÷åñêè çàáûò. Êîíñòèòóöèÿ ÐÔ 1993 ã.<br />

ñòàëà îùóòèìûì øàãîì âïåðåä â ðàçâèòèè ôåäåðàëèçìà è, õîòÿ îíà äåþðå<br />

íå áûëà ïðèíÿòà ìíîãèìè ñóáúåêòàìè, òåì íå ìåíåå äå-ôàêòî ñî<br />

âðåìåíåì ïîëó÷èëà ëåãèòèìíîñòü.<br />

 2003 ã. èñïîëíèëîñü äåñÿòü ëåò ñî äíÿ ïðèíÿòèÿ Êîíñòèòóöèè Ðîññèè,<br />

êîòîðàÿ äî ñèõ ïîð îñòàåòñÿ îñíîâíûì ïðàâîâûì ãàðàíòîì ðàçâèòèÿ<br />

ôåäåðàëèçìà. Ïðèíèìàåìûå Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìîé çàêîíû ñêîðåå<br />

ðàçìûâàþò ôåäåðàëèçì, íåæåëè óêðåïëÿþò åãî. Ïîýòîìó, ñ ïðàâîâîé<br />

òî÷êè çðåíèÿ, íà ñåãîäíÿøíèé äåíü ïîêà íåò íè÷åãî íàäåæíåå, ÷åì Êîíñòèòóöèÿ,<br />

õîòÿ íåêîòîðûå åå ñòàòüè âíîñÿò ýëåìåíò êîëëèçèè â îòíîøåíèÿ<br />

ìåæäó ñóáúåêòàìè è Öåíòðîì. Ýòî êàñàåòñÿ ïðîòèâîðå÷èé, ñîäåðæàùèõñÿ<br />

â ñò. 5, ãäå ðå÷ü èäåò, ñ îäíîé ñòîðîíû, î ðàçíûõ òèïàõ ñóáúåêòîâ:<br />

ðåñïóáëèêàõ (ãîñóäàðñòâàõ), èìåþùèõ êîíñòèòóöèè ñî âñåìè âûòåêàþùèìè<br />

èç ïîäîáíîãî ñòàòóñà ïîñëåäñòâèé è îáëàñòÿõ, êðàÿõ, ãîðîäàõ, àâòîíîìíûõ<br />

îêðóãàõ, èìåþùèõ ëèøü óñòàâû; ñ äðóãîé ñòîðîíû, â òîé æå<br />

ñòàòüå ïðîâîçãëàøàåòñÿ ðàâåíñòâî ýòèõ ñóáúåêòîâ. Áûëî áû ëîãè÷íåå<br />

èçíà÷àëüíî èì ïðèäàòü åäèíûé ñòàòóñ, òî åñòü âñåõ íàçâàòü ðåñïóáëèêàìè<br />

ñ êîíñòèòóöèÿìè è ñîîòâåòñòâóþùèìè àòðèáóòàìè. Â ñâîå âðåìÿ áûëà<br />

ïðåäïðèíÿòà ïîïûòêà íà÷àòü òàêîå ñàìîïðîâîçãëàøåíèå, êîãäà â Ñâåðäëîâñêîé<br />

îáëàñòè ó÷ðåäèëè Óðàëüñêóþ ðåñïóáëèêó, íî ýòîò îïûò áûë<br />

æåñòêî ïðèîñòàíîâëåí Öåíòðîì. Èíîå ïðåäëîæåíèå î âûðàâíèâàíèè<br />

ñòàòóñîâ ñóáúåêòîâ ÷åðåç ó÷ðåæäåíèå ãóáåðíèé âñòðå÷àåò íå ìåíåå æåñòêîå<br />

ñîïðîòèâëåíèå ñî ñòîðîíû ðåñïóáëèê. Ïî áîëüøîìó ñ÷åòó â óñëîâèÿõ<br />

äåìîêðàòèè äîâîëüíî òðóäíî ïðåäñòàâèòü ïðîöåäóðó ëèêâèäàöèè<br />

Ðàôàýëü Ñèáãàòîâè÷ Õàêèìîâ – êàíäèäàò ôèëîñîôñêèõ íàóê, ãîñóäàðñòâåííûé ñîâåòíèê<br />

ïî ïîëèòè÷åñêèì âîïðîñàì ïðè Ïðåçèäåíòå Ðåñïóáëèêè Òàòàðñòàí, äèðåêòîð<br />

Èíñòèòóòà èñòîðèè Àêàäåìèè íàóê Òàòàðñòàíà, äèðåêòîð íàó÷íûõ ïðîãðàìì Êàçàíñêîãî<br />

èíñòèòóòà ôåäåðàëèçìà.

680 ÃËÀÂÀ VI. Ïîëèòèêî-ïðàâîâûå ðåñóðñû ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè Ðàôàýëü ÕÀÊÈÌÎÂ<br />

681<br />

ðåñïóáëèê, à ïîòîìó ïðàâîâîå âûðàâíèâàíèå ñòàòóñîâ ñóáúåêòîâ ìîæåò<br />

èäòè òîëüêî ïî ïóòè ïîâûøåíèÿ ïðàâ îáëàñòåé è êðàåâ.<br />

Êîëëèçèîííîé ÿâëÿåòñÿ è ñò. 72 – ñôåðà ñîâìåñòíîé êîìïåòåíöèè.<br />

Çàïóòàííîñòü ýòîé ñòàòüè ïîòðåáîâàëà ñîçäàíèÿ ñïåöèàëüíîé Êîìèññèè<br />

ïðè Ïðåçèäåíòå Ðîññèè, êîòîðàÿ çàíèìàëàñü ñíÿòèåì íàêîïèâøèõñÿ<br />

ïðîòèâîðå÷èé, íî â ðåçóëüòàòå ïðèíÿòèÿ äîïîëíèòåëüíûõ ôåäåðàëüíûõ<br />

çàêîíîâ ñîâìåñòíûå ïîëíîìî÷èÿ îêàçàëèñü â ñâîåé ìàññå ïðîñòî â ñôåðå<br />

èñêëþ÷èòåëüíîé êîìïåòåíöèè Öåíòðà. Âñå ïîñëåäíèå ïðàâîâûå øàãè<br />

ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëÿ áûëè íàïðàâëåíû íà óêðåïëåíèå Öåíòðà è<br />

îðãàíîâ ñàìîóïðàâëåíèÿ è îñëàáëåíèå ñóáúåêòîâ, ÷òî ìàëî ñîâìåñòèìî<br />

ñ ôåäåðàëèçìîì. Êàê èçâåñòíî, â ñòàáèëüíûõ êëàññè÷åñêèõ ôåäåðàöèÿõ<br />

âîïðîñû ñàìîóïðàâëåíèÿ íàõîäÿòñÿ â âåäåíèè ñàìèõ ñóáúåêòîâ.<br />

Êàçàëîñü áû, ãàðàíòèåé âûïîëíåíèÿ Îñíîâíîãî çàêîíà ñòðàíû äîëæåí<br />

áûòü Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä, íî ðåøåíèÿ ýòîãî îðãàíà, ê ñîæàëåíèþ, ñîäåéñòâóþò<br />

îáðàòíîìó – äåôåäåðàëèçàöèè. Íàïðèìåð, ïðèíöèïû âçàèìîîòíîøåíèé<br />

Öåíòðà è ñóáúåêòîâ â ñôåðå ñîâìåñòíûõ ïîëíîìî÷èé Êîíñòèòóöèîííûì<br />

Ñóäîì îñòàâëåíû íà óñìîòðåíèå ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëÿ,<br />

êîòîðûé ñâîåé âîëåé ïåðåâîäèò èõ â ñôåðó èñêëþ÷èòåëüíûõ ïîëíîìî÷èé<br />

Öåíòðà, õîòÿ åñòü çàêîíû, êîòîðûå íåöåëåñîîáðàçíî äåòàëèçèðîâàòü. Ñêàæåì,<br />

çàêîí î çåìëå äîëæåí èìåòü äîïîëíèòåëüíóþ ïðîðàáîòêó â ñóáúåêòàõ<br />

â çàâèñèìîñòè îò êëèìàòè÷åñêîé çîíû, âåäü â Ðîññèè åñòü è ñóáòðîïèêè, è<br />

òóíäðà, åñòü òåððèòîðèè, ãäå çåìëè íå õâàòàåò (Ñåâåðíûé Êàâêàç), íî åñòü<br />

ìàëîçàñåëåííûå ïðîñòðàíñòâà Ñèáèðè, åñòü ÷åðíîçåìüå ñ õîðîøåé ïî÷âîé,<br />

íî åñòü ìàëîïëîäîðîäíàÿ çåìëÿ íå÷åðíîçåìüÿ. Êðàéíå òÿæåëî âñå ðåãèîíû<br />

ïîäîãíàòü ïîä óíèôèöèðîâàííûé çàêîí èç-çà ÷ðåçâû÷àéíîãî ðàçíîîáðàçèÿ<br />

ñòðàíû, è, âàæíî ðàçãðàíè÷èòü ïîíÿòèå îáùèõ ïðèíöèïîâ, çà êîòîðûå îòâåòñòâåíåí<br />

Öåíòð è ñôåðó êîíêðåòíîãî çàêîíîäàòåëÿ. Îäíà èç ïðè÷èí êðèçèñà<br />

â ñåëüñêîì õîçÿéñòâå èìåííî â îòñóòñòâèè ñâîáîäû äåéñòâèé ìåñòíûõ<br />

çàêîíîäàòåëåé. Â Òàòàðñòàíå ïåðâûìè â ñòðàíå ïðèíÿëè ñàìûå ëèáåðàëüíûå<br />

çàêîíû ïî çåìåëüíîé ñîáñòâåííîñòè, íî îðãàíû âëàñòè íå ìîãóò çàâåðøèòü<br />

ðåôîðìó èç-çà îòñóòñòâèÿ äîïîëíèòåëüíûõ çàêîíîâ ïî ñâîáîäíîé êóïëå-ïðîäàæå<br />

çåìëè, èáî ñâÿçàíû ðåøåíèÿìè Ôåäåðàëüíîãî Ñîáðàíèÿ, êîòîðîå<br />

è ñàìî íå ïðèíèìàåò íóæíûõ çàêîíîâ, è îäíîâðåìåííî íå ïîçâîëÿåò ðåãèîíàì<br />

áðàòü íà ñåáÿ òàêóþ èíèöèàòèâó. Ïîýòîìó âñÿ çåìåëüíàÿ ðåôîðìà â<br />

Ðîññèè îêàçàëàñü â òóïèêå.<br />

 ñôåðå ñîâìåñòíîé êîìïåòåíöèè ôåäåðàëüíûé çàêîíîäàòåëü äîëæåí<br />

îãðàíè÷èâàòüñÿ îáùèìè ïðèíöèïàìè, îñòàâëÿÿ ñâîáîäó äåéñòâèÿ ñóáúåêòàì<br />

Ôåäåðàöèè. Îäíàêî Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä òîëêîâàíèå ïîíÿòèÿ îáùèõ<br />

ïðèíöèïîâ îñòàâèë íà óñìîòðåíèå ôåäåðàëüíîãî çàêîíîäàòåëÿ. Â<br />

ðåçóëüòàòå çàêîíû ïðèíèìàþòñÿ ñ äåòàëüíîé ïðîðàáîòêîé, ïîðîé îíè ñòàíîâÿòñÿ<br />

ïîõîæèìè íà âîåííûé óñòàâ, ãäå âñå ðàñïèñàíî äî ìåëî÷åé. Èíà-<br />

÷å ãîâîðÿ, ñåãîäíÿ ïîíÿòèå îáùèõ ïðèíöèïîâ ïîòåðÿëî ñìûñë. Ôåäåðàëüíûå<br />

çàêîíû ðåãóëèðóþò àáñîëþòíî âñå è âñÿ, íå ó÷èòûâàÿ ñïåöèôèêè<br />

ðåãèîíîâ, ïîýòîìó è Äàëüíèé Âîñòîê è Êàëèíèíãðàäñêàÿ îáëàñòü, è òóí-<br />

äðà è ñóáòðîïèêè ðàññìàòðèâàþòñÿ ïî àíàëîãèè ñ Ïîäìîñêîâüåì.<br />

Ñèòóàöèÿ, êîãäà Êîíñòèòóöèîííûé Ñóä íå ìîæåò âûïîëíÿòü ôóíêöèþ<br />

àðáèòðà è çàùèòíèêà ôåäåðàëèçìà, êîëëèçèîííûå âîïðîñû íåèçáåæíî<br />

ñòàíîâÿòñÿ ïîëèòèçèðîâàííûìè, à çíà÷èò, ìîãóò ðåøàòüñÿ òîëüêî<br />

ïîëèòè÷åñêèìè ìåòîäàìè. Ýòî äàëåêî íå ëó÷øàÿ ôîðìà ðåøåíèÿ âîïðîñîâ,<br />

íî îíà òîæå èìååò ïðàâî íà ñóùåñòâîâàíèå.<br />

Ïîñëåäíèå ãîäû îùóùàëàñü îáùàÿ òåíäåíöèÿ ê óíèòàðèçàöèè ãîñóäàðñòâà,<br />

â ÷àñòíîñòè, â ñôåðå ñóäåáíîãî óñòðîéñòâà, ïîñòðîåíèÿ ñèëîâûõ<br />

ñòðóêòóð, ôîðìèðîâàíèÿ áþäæåòà ñòðàíû, à ôåäåðàëüíûé çàêîíîäàòåëü<br />

ïðÿìî âìåøèâàëñÿ â ñôåðó èñêëþ÷èòåëüíûõ ïîëíîìî÷èé ñóáúåêòîâ. Íàèáîëåå<br />

îòêðîâåííûé ñëó÷àé ïðîèçîøåë ñ çàêîíîì î ÿçûêàõ íàðîäîâ ÐÔ,<br />

êóäà áûëè âíåñåíû ïîïðàâêè, ïðåäïèñûâàþùèå ãîñóäàðñòâåííûì ÿçûêàì<br />

â ðåñïóáëèêàõ ïîëüçîâàòüñÿ òîëüêî êèðèëëè÷åñêèì àëôàâèòîì, òåì<br />

ñàìûì áûë íàðóøåí ðÿä ñòàòüåé Êîíñòèòóöèè Ðîññèè, à òàêæå ìåæäóíàðîäíûå<br />

íîðìû, â ÷àñòíîñòè Åâðîïåéñêàÿ ðàìî÷íàÿ êîíâåíöèÿ î íàöìåíüøèíñòâàõ.<br />

Ýòè ïîïðàâêè â çàêîí áûëè âíåñåíû ñ òåì, ÷òîáû ïðèîñòàíîâèòü<br />

ïåðåõîä òàòàðñêîãî ÿçûêà íà ëàòèíñêèé àëôàâèò, íî òåì ñàìûì Öåíòð<br />

çàòðîíóë òåìó, êîòîðàÿ âñåãäà âîñïðèíèìàåòñÿ âåñüìà áîëåçíåííî. Ïî ñóòè<br />

äåëà, ýòèì ñàìûì ñäåëàíî ïîêóøåíèå íà ïðàâî íàðîäà ïîëüçîâàòüñÿ è<br />

ðàçâèâàòü ñâîé ñîáñòâåííûé ÿçûê. À äîâîäû, êîòîðûå áûëè ïðèâåäåíû<br />

äåïóòàòàìè Ãîñóäàðñòâåííîé Äóìû â ñâîå îïðàâäàíèå, áûëè ïðîñòî àáñóðäíûìè:<br />

îíè ïîñ÷èòàëè, ÷òî ëàòèíèöà óãðîæàåò áåçîïàñíîñòè Ðîññèè,<br />

÷òî è çàïèñàëè â ñîîòâåòñòâóþùåì ïîñòàíîâëåíèè. Íåêîòîðûå þðèñòû<br />

ñòàëè óòâåðæäàòü, ÷òî ëàòèíèöà íàðóøàåò ïðàâà ÷åëîâåêà, ÷òî âïðî÷åì íå<br />

ìåíåå àáñóðäíî. Ýòî î÷åíü îïàñíûé ïðåöåäåíò, èáî ÿçûê ÿâëÿåòñÿ òåìîé,<br />

êîòîðàÿ èçíà÷àëüíî ñèëüíî ïîëèòèçèðîâàíà.<br />

Òàêèì îáðàçîì, ôåäåðàëüíûé çàêîíîäàòåëü íàðóøèë ïðàâî íàðîäà<br />

ñàìîñòîÿòåëüíî ðàçâèâàòü ðîäíîé ÿçûê, âìåøàëñÿ â ñôåðó èñêëþ÷èòåëüíîé<br />

êîìïåòåíöèè ðåñïóáëèêè è ïðåíåáðåã ìåæäóíàðîäíûìè îáÿçàòåëüñòâàìè,<br />

âçÿòûìè Ðîññèåé íà ñåáÿ â 1998 ã. Êîíñòèòóöèîííîé Ñóä Òàòàðñòàíà<br />

ïî ýòîìó âîïðîñó âûñêàçàëñÿ îäíîçíà÷íî â ïîëüçó ðåñïóáëèêè,<br />

èíà÷å ãîâîðÿ «ïðàâîâàÿ âîéíà» ïî âîïðîñó òàòàðñêîé ëàòèíèöû íà÷àëàñü.<br />

Ìàëî íàäåæäû íà ñóäåáíóþ ñèñòåìó Ðîññèè, êîòîðàÿ ïî áîëüøåé<br />

÷àñòè îòêðîâåííî çàùèùàåò Öåíòð, íî ó ðåñïóáëèêè â êà÷åñòâå àðáèòðà<br />

åñòü ìåæäóíàðîäíûé ñóä. È ýòî ñóùåñòâåííûé ôàêòîð, áåç êîòîðîãî áûëî<br />

áû áåñïîëåçíî íà÷èíàòü ñàì ñóäåáíûé ïðîöåññ.<br />

Âîïðîñ î ãîñóäàðñòâåííûõ ÿçûêàõ èìååò è áîëåå øèðîêèé êîíòåêñò.<br />

Èçáèðàòåëüíîå ïðàâî Ðîññèè èñêëþ÷àåò çíàíèå ãîñóäàðñòâåííûõ ÿçûêîâ<br />

â êà÷åñòâå êâàëèôèêàöèîííûõ òðåáîâàíèé ê êàíäèäàòàì â ïðåçèäåíòû<br />

ðåñïóáëèê. Â Òàòàðñòàíå æå íàñòàèâàþò íà òîì, ÷òî ïðåçèäåíò<br />

Òàòàðñòàíà è, ñîîòâåòñòâåííî, êàíäèäàò â ïðåçèäåíòû äîëæåí çíàòü äâà<br />

ãîñóäàðñòâåííûõ ÿçûêà ðåñïóáëèêè, âêëþ÷àÿ òàòàðñêèé. Òàêèì îáðàçîì,<br />

ýòîò âîïðîñ ïðèîáðåë ÷èñòî ïîëèòè÷åñêèé õàðàêòåð.

682 ÃËÀÂÀ VI. Ïîëèòèêî-ïðàâîâûå ðåñóðñû ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè Ðàôàýëü ÕÀÊÈÌÎÂ<br />

683<br />

Ïðè ðåøåíèè ïîäîáíûõ âîïðîñîâ ñêàçûâàåòñÿ ïðàâîâàÿ êóëüòóðà<br />

Ðîññèè.  ñòðàíå ìîãóò ïðèíèìàòüñÿ çàêîíû, ïðîòèâîðå÷àùèå êîíñòèòóöèè,<br />

à ñàì Îñíîâíîé çàêîí, õîòÿ îí äîêóìåíò ïðÿìîãî äåéñòâèÿ, ñóäåáíûìè<br />

îðãàíàìè íå ó÷èòûâàåòñÿ ïðè âûíåñåíèè ðåøåíèé. Äëÿ ñóäîâ<br />

ñóùåñòâóþò òîëüêî ôåäåðàëüíûå çàêîíû, íåçàâèñèìî îò òîãî ïðîòèâîðå÷àò<br />

îíè êîíñòèòóöèè èëè íåò.<br />

Ôåäåðàëèçì íå ñòàë ýëåìåíòîì ïîëèòè÷åñêîé êóëüòóðû ñòðàíû. Íå<br />

òîëüêî îïïîçèöèîííûå ïîëèòèêè, íî äàæå ïðåäñòàâèòåëè ãîñóäàðñòâåííûõ<br />

ñòðóêòóð ìîãóò îñïàðèâàòü ôåäåðàòèâíîå óñòðîéñòâî ãîñóäàðñòâà,<br />

îòêðîâåííî ïðåäëàãàÿ âåðíóòüñÿ ê öåíòðàëèçàöèè âëàñòíûõ ñòðóêòóð â òî<br />

âðåìÿ êàê ïî êîíñòèòóöèè îíè äîëæíû ñòîÿòü íà ñòðàæå ôåäåðàëèçìà.<br />

Ïðåçèäåíò Ðîññèè Â.Â. Ïóòèí ñëîâî «ôåäåðàëèçì» ñòàë óïîòðåáëÿòü<br />

òîëüêî â ïîñëåäíåå âðåìÿ, äî ýòîãî îí ïðåäïî÷èòàë òåðìèí «âåðòèêàëü<br />

âëàñòè», ÷òî îòðàæàëî ñèìïàòèè è êîíêðåòíûå äåéñòâèÿ â ñòîðîíó öåíòðàëèçàöèè<br />

âëàñòè. Â ïåðâîì ñâîåì Ïîñëàíèè Ôåäåðàëüíîìó Ñîáðàíèþ<br />

îí íè ðàçó íå óïîìÿíóë ñëîâî «ôåäåðàöèÿ». Â ñëåäóþùèõ åãî ïîñëàíèÿõ<br />

ýòî ñëîâî ïîÿâèëîñü, íî íå íåñëî íèêàêîé íàãðóçêè. Ãîñäóìà, âîîáùå,<br />

çàáûëà î õàðàêòåðå ãîñóäàðñòâåííîãî óñòðîéñòâà Ðîññèè è âåëà ñåáÿ<br />

êàê ïàðëàìåíò óíèòàðíîãî ãîñóäàðñòâà. Ýòî àíòèêîíñòèòóöèîííî, íî ýòî<br />

ôàêò. Íå ñëó÷àéíî â ïðåññå âðåìÿ îò âðåìåíè îáñóæäàåòñÿ âîïðîñ î ïåðåñìîòðå<br />

ñàìîé êîíñòèòóöèè.<br />

Òåðìèí «âåðòèêàëü âëàñòè» íà âîëíå ðàçî÷àðîâàíèÿ ðåôîðìàìè è<br />

äåìîêðàòèåé ìîã áû ïðåâðàòèòüñÿ â íåêóþ èäåîëîãèþ äåôåäåðàëèçàöèè,<br />

íî ñàìà ïðàêòèêà öåíòðàëèçàöèè óïðàâëåí÷åñêèõ ñòðóêòóð ñòîëêíóëàñü<br />

ñ íåýôôåêòèâíîñòüþ ïîäîáíîé ñèñòåìû. ×èñëåííîñòü ãîñóäàðñòâåííîãî<br />

àïïàðàòà íåóêëîííî ðàñòåò. Ðîñò ýêîíîìèêè äåðæèòñÿ â<br />

îñíîâíîì çà ñ÷åò âûñîêèõ öåí íà íåôòü è äðóãèå âèäû ñûðüÿ, ýêîíîìè÷åñêèå<br />

ñâÿçè ìåæäó ñóáúåêòàìè íå óñèëèâàþòñÿ, à ñêîðåå óìåíüøàþòñÿ,<br />

òî åñòü öåíòðàëèçàöèÿ óïðàâëåíèÿ íå ïðèâîäèò ê óêðåïëåíèþ öåëîñòíîñòè<br />

ñòðàíû, òåì áîëåå áåäíûõ ðåãèîíîâ ñòàëî áîëüøå. Êîððóïöèÿ<br />

è ïðåñòóïíîñòü íå óìåíüøàþòñÿ, âîåííûå äåéñòâèÿ â ×å÷íå îòíÿëè ìíîãî<br />

ñèë, ìàòåðèàëüíûõ ðåñóðñîâ è æèçíåé, íî íå ñíÿëè êîíôëèêò. Äàëüíåéøàÿ<br />

öåíòðàëèçàöèÿ âëàñòè ïðèâåäåò ê ñòàãíàöèè ýêîíîìèêè. Î÷åâèäíî,<br />

÷òî ñèëüíîå ãîñóäàðñòâî íå ìîæåò ñîñòîÿòü èç ñëàáûõ ñóáúåêòîâ.<br />

Èäåÿ ñîçäàíèÿ ñèëüíîé Ðîññèè ÷åðåç öåíòðàëèçàöèþ ãîñóäàðñòâà<br />

îêàçàëàñü îøèáî÷íîé. Ñèëüíàÿ Ðîññèÿ ìîæåò ïîÿâèòüñÿ òîëüêî ÷åðåç<br />

óêðåïëåíèå ðåãèîíîâ, íî ýòà ïðîñòàÿ ìûñëü âîñïðèíèìàåòñÿ Öåíòðîì<br />

êàê ïóòü ê ðàçâàëó ñòðàíû.<br />

×òîáû ãîâîðèòü î ïåðñïåêòèâàõ ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè, íóæíî çíàòü<br />

êàêèå ñèëû è ïî÷åìó ïîääåðæèâàþò ôåäåðàëèçì.<br />

Ïîëèòè÷åñêèå ïàðòèè â ñâîåé ìàññå áåçðàçëè÷íû èëè æå âûñòóïàþò<br />

ïðîòèâ ôåäåðàëèçìà. Â ïðîãðàììå «Åäèíîé Ðîññèè» ðàçäåë î ôåäåðàëèçìå<br />

ïîÿâèëñÿ áëàãîäàðÿ ïðåäëîæåíèþ Ïðåçèäåíòà Ì. Øàéìèåâà, êàê<br />

îäíîãî èç ëèäåðîâ ýòîé ïàðòèè. «Ïàðòèÿ ðîññèéñêèõ ðåãèîíîâ» òàêæå<br />

âûñòóïàåò çà ôåäåðàëèçì, íî ïðè ýòîì íå èìååò ñåðüåçíîãî ïîëèòè÷åñêîãî<br />

âåñà. Âñå îñòàëüíûå ïàðòèè íå ñ÷èòàþò íóæíûì âûñêàçûâàòüñÿ ïî<br />

ýòîìó ïîâîäó, èëè æå, êàê Â. Æèðèíîâñêèé îòêðûòî ïîääåðæèâàþò ñàìûé<br />

æåñòêèé öåíòðàëèçì è àäìèíèñòðàòèâíûé ïåðåäåë ñòðàíû.<br />

Òàê êòî æå âûñòóïàåò îñíîâíîé äâèæóùåé ñèëîé ôåäåðàëèçàöèè Ðîññèè?<br />

Çäåñü íàäî îáðàòèòüñÿ ê èñòîðèè ñòðàíû. Ðîññèÿ èçíà÷àëüíî ñêëàäûâàëàñü<br />

êàê ïîëèýòíè÷åñêîå è ïîëèêîíôåññèîíàëüíîå ãîñóäàðñòâî è<br />

âî âñå âðåìåíà ó÷èòûâàëà ýòíè÷åñêîå ñâîåîáðàçèå â ãîñóäàðñòâåííîì<br />

óïðàâëåíèè. Åñëè âñïîìíèòü êàêîé áûëà Ðîññèÿ äî ðåâîëþöèè, òî åå<br />

ìîæíî íàçâàòü èìïåðèåé ñ ýëåìåíòàìè ýòíè÷åñêîé äåöåíòðàëèçàöèè,<br />

ïðè÷åì ïîðîé î÷åíü ñåðüåçíîé äåöåíòðàëèçàöèè. Îíà âîâñå íå áûëà<br />

òàêîé óíèòàðíîé, êàê ïûòàþòñÿ åå èçîáðàçèòü ñåãîäíÿ. Ó Ïîëüøè áûë<br />

Ñåéì, ó Ôèíëÿíäèè áûë íå òîëüêî ïàðëàìåíò, íî è ñâîÿ âàëþòà, ãîñóäàðñòâåííûé<br />

ÿçûê. Èëè, ñêàæåì, Áóõàðà, Õèâà – îíè æèëè ïî çàêîíàì<br />

øàðèàòà è ò.ä. Íàèáîëåå æåñòêèì óïðàâëåíèå áûëî â Ïîâîëæüå, ÷òî ñâÿçàíî<br />

ñ õàðàêòåðîì çàâîåâàíèÿ ýòîé òåððèòîðèè. Èìåííî â Ïîâîëæüå ñîïðîòèâëåíèå<br />

ðóññêîé ýêñïàíñèè áûëî ñàìûì êðîâîïðîëèòíûì, à ïîòîìó<br />

è áûëè ââåäåíû îãðàíè÷åíèÿ ïðàâ â ÷àñòè ðàññåëåíèÿ, ïîëó÷åíèÿ<br />

îáðàçîâàíèÿ äëÿ ìóñóëüìàí è áûë çàïðåò íà ðÿä ïðîôåññèé äëÿ òàòàð.<br />

Ñåâåðíûé Êàâêàç ìîæåò ñðàâíèòüñÿ ïî îæåñòî÷åííîñòè áîðüáû ñ<br />

Ïîâîëæüåì, íî îãðàíè÷åíèÿ ïðàâ òàì íå áûëè ñòîëü æåñòêèìè. À ÷òî<br />

êàñàåòñÿ äðóãèõ îêðàèí èìïåðèè, òî îíè çà÷àñòóþ ïðèñîåäèíÿëèñü äîâîëüíî<br />

ìèðíûì ïóòåì èëè æå îêàçàëèñü â ñîñòàâå Ðîññèè äîáðîâîëüíî.<br />

 ðåçóëüòàòå è ñèñòåìà óïðàâëåíèÿ òàì ñòðîèëàñü ñ ó÷åòîì ýòíè÷åñêîãî<br />

ôàêòîðà, îñîáåííîñòåé áûòà, ÿçûêà, ðåëèãèè.<br />

Ïîñëå ðåâîëþöèè íà÷àëàñü ýòíè÷åñêàÿ ôåäåðàëèçàöèÿ ñòðàíû, ÷òî<br />

áûëî ïðîöåññîì îáúåêòèâíûì. Áîëüøåâèêè âîâñå íå áûëè ñòîðîííèêàìè<br />

ñàìîîïðåäåëåíèÿ íàðîäîâ, îíè ýòîò ëîçóíã ïðîâîçãëàñèëè èç êîíúþíêòóðíûõ<br />

ñîîáðàæåíèé è ó÷ðåæäåíèå Ñîâåòñêîé Ôåäåðàöèè äëÿ íèõ<br />

áûëî âûíóæäåííîé ìåðîé, íàâÿçàííîé îñâîáîäèâøèìèñÿ îò èìïåðñêîãî<br />

äèêòàòà íàðîäàìè. Êîãäà ïîëèòîëîãè îáâèíÿþò áîëüøåâèêîâ çà ïðîâîçãëàøåíèå<br />

èäåè ñàìîîïðåäåëåíèÿ íàðîäîâ, îíè äåëàþò ýëåìåíòàðíóþ<br />

îøèáêó. Ó áîëüøåâèêîâ íå áûëî äðóãîãî ïóòè. Êàê òîëüêî ó Ñòàëèíà<br />

ïîÿâèëèñü ðû÷àãè äëÿ ïîëèòè÷åñêîãî êîíòðîëÿ íàä îáùåñòâîì, îò ôåäåðàëèçìà<br />

îñòàëîñü òîëüêî íàçâàíèå. Íî ôàêò îñòàåòñÿ ôàêòîì, ñ 1918 ã.<br />

ôåäåðàëèçàöèÿ Ðîññèè ïðîèñõîäèëà èìåííî íà ýòíè÷åñêîé ïî÷âå.<br />

Ñîâåòñêèé ôåäåðàëèçì îáðàçöà 1936 ã., õîòÿ è áûë ñóãóáî ôîðìàëüíûì,<br />

íî âñå æå ñîõðàíÿë ýòíè÷åñêóþ îêðàñêó. Íà äåëå ñóùåñòâîâàëî<br />

óíèòàðíîå è àâòîðèòàðíîå ãîñóäàðñòâî. Òåì íå ìåíåå, ðÿä íàðîäîâ äàæå<br />

âûèãðàëè îò ñîâåòñêîãî ðåæèìà. Îêðàèíû óñêîðåííî ðàçâèâàëèñü ýêîíîìè÷åñêè<br />

è ñîöèàëüíî, íàöèîíàëüíûå ÿçûêè ïðåïîäàâàëèñü â øêîëå,<br />

ñóùåñòâîâàëè âóçû è íàó÷íûå ó÷ðåæäåíèÿ ñîþçíûõ ðåñïóáëèê. Åñëè<br />

Ïðèáàëòèéñêèå ðåñïóáëèêè ìíîãîå ïîòåðÿëè, òî ðåñïóáëèêè Ñðåäíåé

684 ÃËÀÂÀ VI. Ïîëèòèêî-ïðàâîâûå ðåñóðñû ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè Ðàôàýëü ÕÀÊÈÌÎÂ<br />

685<br />

Àçèè, ñêîðåå íàîáîðîò, ïîëó÷èëè íîâûå ñòèìóëû äëÿ íàöèîíàëüíîãî<br />

ðàçâèòèÿ. ×òî êàñàåòñÿ àâòîíîìíûõ ðåñïóáëèê, òî çäåñü äëÿ îöåíêè íóæåí<br />

äèôôåðåíöèðîâàííûé ïîäõîä. Òàòàðñêèå èíñòèòóòû ðàçâèòèÿ êóëüòóðû,<br />

ñôîðìèðîâàâøèåñÿ â íà÷àëå ÕÕ â., ïðàêòè÷åñêè áûëè ðàçãðîìëåíû.<br />

Îñòàëèñü ðåäêèå î÷àãè êóëüòóðû è òî â îñíîâíîì â ñàìîé ðåñïóáëèêå.<br />

Ïî îòíîøåíèþ ê íåêîòîðûì íàðîäàì (÷å÷åíöàì, áàëêàðàì, êðûìñêèì<br />

òàòàðàì è äð.) áûë ó÷èíåí ãåíîöèä, íî ðÿä íàðîäîâ, ïîëó÷èâ àâòîíîìíûå<br />

ðåñïóáëèêè, ñìîã ñäåëàòü øàã âïåðåä â ñâîåì ðàçâèòèè. Â ëþáîì<br />

ñëó÷àå ñòàòóñ àâòîíîìèé ìàëî îòëè÷àëñÿ îò ïðàâ àäìèíèñòðàòèâíûõ<br />

åäèíèö è íå îòâå÷àë êîðåííûì ïîòðåáíîñòÿì ýòíîñîâ.<br />

Ïåðåñòðîéêà âíîâü âîçðîäèëà íàöèîíàëüíûå äâèæåíèÿ, êîòîðûå ñòàëè<br />

âåäóùåé ïîëèòè÷åñêîé ñèëîé â ñîþçíûõ è àâòîíîìíûõ ðåñïóáëèêàõ.<br />

Õàðàêòåðíî, ÷òî è íàèáîëåå ñëîæíûå êîíôëèêòû âîçíèêàëè èìåííî êàê<br />

ìåæýòíè÷åñêèå è, íàêîíåö, ðàñïàä ÑÑÑÐ ïðîèçîøåë îïÿòü-òàêè ïî ýòíè÷åñêîìó<br />

ïðèíöèïó.<br />

Äàæå áåãëûé ýêñêóðñ â èñòîðèþ ïîêàçûâàåò, ÷òî ýòíè÷åñêèé ôàêòîð<br />

â Ðîññèè âñåãäà áóäåò ñîçäàâàòü ïðåäïîñûëêè ê îñîáûì îòíîøåíèÿì<br />

ìåæäó Öåíòðîì è ðåãèîíàìè. Ñóùåñòâóåò ìíåíèå, ÷òî Ðîññèÿ ÿâëÿåòñÿ<br />

îäíîé èç ñàìûõ ìîíîýòíè÷íûõ ãîñóäàðñòâ. Òàêàÿ ïîçèöèÿ èñõîäèò èç<br />

ïðîöåíòíîãî ñîîòíîøåíèÿ ðóññêèõ è äðóãèõ ýòíîñîâ. Îäíàêî ýòó öèôðó<br />

ñëåäóåò ñêîððåêòèðîâàòü ñ ó÷åòîì ðàññåëåíèÿ íàðîäîâ ïî ðàçíûì òåððèòîðèÿì.<br />

 òàêîì ñëó÷àå â ðÿäå ñóáúåêòîâ îêàæåòñÿ, ÷òî ñîîòíîøåíèå<br />

ðóññêèõ è íåðóññêèõ âïîëíå ñîïîñòàâèìî, à ýòî ñîçäàåò èíóþ ïîëèòè-<br />

÷åñêóþ ñèòóàöèþ. Êðîìå òîãî, êîðåííûå íàðîäû Ðîññèè ïðîæèâàþò ïî<br />

áîëüøåé ÷àñòè íà ñâîåé èñòîðè÷åñêîé òåððèòîðèè è èõ ïîâåäåíèå ñèëüíî<br />

îòëè÷àåòñÿ îò ìèãðàíòîâ. Ïîýòîìó èõ ïîëèòè÷åñêèé âåñ ãîðàçäî âûøå<br />

èõ ÷èñëåííîñòè. Íå ïîñëåäíþþ ðîëü â ïîëèòèêå èãðàþò è äåìîãðàôè-<br />

÷åñêèå ïðîöåññû, à îíè ÿâíî íå â ïîëüçó ðóññêèõ.<br />

Ýòíè÷åñêèé ôàêòîð – êîðåííîé äëÿ Ðîññèè, îí áóäåò íåèçáåæíî ñêàçûâàòüñÿ<br />

íà âñåõ ïîëèòè÷åñêèõ ïðîöåññàõ. Íå ñëó÷àéíî, êîíñòèòóöèÿ â<br />

ñâîåé ïðåàìáóëå ïðîâîçãëàøàåò Îñíîâíîé çàêîí ñòðàíû îò èìåíè «ìíîãîíàöèîíàëüíîãî<br />

íàðîäà» Ðîññèè. ×åì ïîëíåå áóäåò ó÷èòûâàòüñÿ ýòîò<br />

ïðèíöèï, òåì ñòàáèëüíåå áóäåò ñèòóàöèÿ â ñòðàíå.<br />

Ïîñëåäíèå ãîäû â Ðîññèè ïûòàëèñü ïðèíèçèòü ðîëü ýòíè÷åñêîãî ôàêòîðà.<br />

 ÷àñòíîñòè, ïîñëå «ïàðàäà ñóâåðåíèòåòîâ» íà÷àëà 90-õ ãã., íàðÿäó<br />

ñ ðåñïóáëèêàìè, à ìîæåò áûòü è â ïðîòèâîâåñ èì, áûëè îáúÿâëåíû<br />

ñóáúåêòàìè òàêæå àäìèíèñòðàòèâíûå åäèíèöû, êîòîðûå â ñâîåé ìàññå<br />

áûëè äîñòàòî÷íî èíäèôôåðåíòíû ê ïðîáëåìå ôåäåðàëèçàöèè, íî àêòèâíî<br />

âûñòóïàëè çà ðàâíîïðàâèå âñåõ ñóáúåêòîâ. Íî ïîñòåïåííî ðÿä îáëàñòåé-äîíîðîâ,<br />

à òàêæå Ìîñêâà è Ïåòåðáóðã íà÷àëè îñîçíàâàòü ñåáÿ íå<br />

íîìèíàëüíûìè, à ðåàëüíûìè ñóáúåêòàìè è äîâîëüíî àêòèâíî âûñòóïàòü<br />

êàê ñòîðîííèêè ïîâûøåíèÿ ñàìîñòîÿòåëüíîñòè ðåãèîíîâ. Ñ ïðèõîäîì ê<br />

âëàñòè Â. Ïóòèíà èõ àêòèâíîñòü çàìåòíî óïàëà, íî ïðîÿâèâøàÿñÿ òåíäåíöèÿ<br />

ÿâëÿåòñÿ îáúåêòèâíîé ïî ñâîåé ïðèðîäå.<br />

Åñëè ïîïûòàòüñÿ êàê-òî îáîçíà÷èòü òå ñèëû, êîòîðûå ñåãîäíÿ ìîãóò<br />

âûñòóïàòü çà ôåäåðàëèçì, òî ýòî, ïðåæäå âñåãî, ðåñïóáëèêè, è íàðîäû,<br />

îôîðìëåííûå â íàöèîíàëüíî-êóëüòóðíûå àâòîíîìèè. Êòî-òî èç íèõ ïàññèâíî,<br />

à êòî-òî àêòèâíî âûñòóïàåò çà ôåäåðàëèçì. Åñëè ãîâîðèòü êîíêðåòíî<br />

î òàòàðàõ, òî òåñíàÿ ñâÿçêà ðåñïóáëèêè ñ êóëüòóðíî-íàöèîíàëüíîé àâòîíîìèåé,<br />

à òàêæå èñëàìñêèìè ñòðóêòóðàìè äåëàåò èõ âïîëíå îñÿçàåìîé<br />

ïîëèòè÷åñêîé ñèëîé. Ñëåäóåò ó÷èòûâàòü, ÷òî äî ñèõ ïîð íàðîäû ïðàêòè-<br />

÷åñêè íå èñïîëüçîâàëè ïîòåíöèàë ìåæäóíàðîäíîãî ïðàâà, êîòîðûé ìîæåò<br />

ñîäåéñòâîâàòü äåìîêðàòèçàöèè è ôåäåðàëèçàöèè îáùåñòâà.<br />

Ðåãèîíû-äîíîðû îñòàþòñÿ ïîòåíöèàëüíûìè ñîþçíèêàìè ôåäåðàëèçàöèè,<br />

ïîñêîëüêó ñàìîñòîÿòåëüíîñòü äàåò èì âîçìîæíîñòü ïîâûøàòü<br />

óðîâåíü æèçíè íàñåëåíèÿ. Ðûíî÷íàÿ ýêîíîìèêà ðàíî èëè ïîçäíî ïðèâåäåò<br />

ê ñóùåñòâåííîé äèôôåðåíöèàöèè ðåãèîíîâ ïî óðîâíþ ðàçâèòèÿ.<br />

Âîïðîñ ñòîèò æåñòêî: èëè âñå ñóáúåêòû áóäóò ðàâíûìè â áåäíîñòè è<br />

ñòðàíà íà÷íåò ðàññûïàòüñÿ íà ñàìîäîñòàòî÷íûå êðóïíûå ðåãèîíû, èëè<br />

æå ñóáúåêòàì äàäóò âîçìîæíîñòü êîíêóðèðîâàòü, à çíà÷èò, áóäóò ðàçíûå<br />

ñêîðîñòè ðàçâèòèÿ. Åâðîïåéñêàÿ ÷àñòü Ðîññèè âñåãäà áóäåò ðàçâèâàòüñÿ<br />

áûñòðåå, ÷åì Ñèáèðü, òîò, êòî èìååò ñûðüå íà ñòàðòå, áóäåò èìåòü ïðåèìóùåñòâà,<br />

ó êîãî åñòü õîðîøèå óíèâåðñèòåòû áóäåò ïåðâûì íà ôèíèøå.<br />

Äëÿ áåäíûõ ðåãèîíîâ âûãîäíà óðàâíèòåëüíîñòü è öåíòðàëèçàöèÿ,<br />

äëÿ ñóáúåêòîâ-äîíîðîâ âûãîäíà ñàìîñòîÿòåëüíîñòü. Ïîñëåäíèõ ìàëî,<br />

íî èìåííî îíè âëèÿþò íà ýêîíîìèêó, à íåðåäêî è ïîëèòèêó ñòðàíû.<br />

Äåìîêðàòè÷åñêèå ñèëû, ïóñòü â íåÿâíîé ôîðìå, òåì íå ìåíåå, îáúåêòèâíî<br />

ÿâëÿþòñÿ ðåñóðñîì ôåäåðàëèçàöèè. Ýòî ñâÿçàíî ñ îñîáåííîñòÿìè<br />

ïåðåõîäíîãî ïåðèîäà â Ðîññèè, êîãäà ôåäåðàëèçì âûïîëíÿåò åùå è ôóíêöèþ<br />

òåððèòîðèàëüíîãî êàðêàñà äåìîêðàòèè. Âñå áûëûå ðàçãîâîðû î<br />

òîì, ÷òî ñóâåðåíèòåò ðåñïóáëèê íóæåí òîëüêî äëÿ ñîõðàíåíèÿ êîììóíèñòè÷åñêîé<br />

ïàðòíîìåíêëàòóðû è ïðîòèâîäåéñòâèÿ äåìîêðàòè÷åñêèì ïðåîáðàçîâàíèÿì<br />

ñåãîäíÿ íåàêòóàëüíû. Ôåäåðàëèçì è äåìîêðàòèÿ âî ìíîãîì<br />

ñîâïàäàþò. Ñïðàâåäëèâî è îáðàòíîå – ïîêà â Ðîññèè áóäåò ñîõðàíÿòñÿ<br />

äåìîêðàòèÿ, òðóäíî áóäåò ñòðàíó âåðíóòü ê óíèòàðíîìó óñòðîéñòâó, èáî<br />

äëÿ áîëüøèíñòâà ðåñïóáëèê íå ñóùåñòâóåò àëüòåðíàòèâû ôåäåðàëèçìó.<br />

Ñ 90-õ ãã. ñóùåñòâîâàëè èíèöèàòèâíûå ñóáúåêòû Ôåäåðàöèè, êîòîðûå<br />

âûñòóïàëè çà ôåäåðàëèçàöèþ. Ïðåæäå âñåãî, ýòî íàèáîëåå êðóïíûå ðåñïóáëèêè:<br />

Òàòàðñòàí, Áàøêîðòîñòàí, ßêóòèÿ, ãîðîäà Ìîñêâà è Ïåòåðáóðã,<br />

Ñâåðäëîâñêàÿ îáëàñòü, íà Ñåâåðíîì Êàâêàçå ýòó ôóíêöèþ âûïîëíÿëè<br />

Èíãóøåòèÿ è Êàáàðäèíî-Áàëêàðèÿ. Îñòàëüíûå ñóáúåêòû íå èìåëè äîñòàòî÷íîãî<br />

ýêîíîìè÷åñêîãî èëè ïîëèòè÷åñêîãî âåñà, íî íåðåäêî ïðè ãîëîñîâàíèè<br />

ïî òåì èëè èíûì âîïðîñàì ïðèñîåäèíÿëèñü ê íèì. Äâèæåíèå «Îòå-<br />

÷åñòâî – Âñÿ Ðîññèÿ» áûëî ñîçäàíî èìåííî ýòèìè ñóáúåêòàìè. Ñ 2000 ã.<br />

ýòîò «ôðîíò» íà÷àë ðàñïàäàòüñÿ è â êîíå÷íîì ñ÷åòå Òàòàðñòàí ïðàêòè÷åñêè<br />

îñòàëñÿ îäèí ñî ñâîåé ïîçèöèåé, íå ïðèåìëÿ ðàçãîâîðû î «öåíòðàëèçîâàííîé<br />

ôåäåðàöèè» èëè «óïðàâëÿåìîé äåìîêðàòèè». Êîíå÷íî, è Òàòàð-

686 ÃËÀÂÀ VI. Ïîëèòèêî-ïðàâîâûå ðåñóðñû ôåäåðàëèçìà â Ðîññèè Ðàôàýëü ÕÀÊÈÌÎÂ<br />

687<br />

ñòàí áûë âûíóæäåí ñäåëàòü ðÿä óñòóïîê â ýêîíîìè÷åñêîé ñôåðå, ïîòåðÿâ<br />

÷àñòü íàëîãîâûõ ñáîðîâ â ïîëüçó Öåíòðà. Òåì íå ìåíåå, ïî ðÿäó âîïðîñîâ,<br />

êàñàþùèõñÿ ñòàòóñà ðåñïóáëèêè, ïîçèöèÿ îñòàëàñü íåèçìåííîé.<br />

Íàèáîëåå æåñòêîå ïðîòèâîñòîÿíèå èäåò ïî âîïðîñó ñóâåðåííîñòè Òàòàðñòàíà,<br />

÷òî çàïèñàíî â Êîíñòèòóöèè ÐÒ è ïîäêðåïëåíî ðåôåðåíäóìîì<br />

1992 ã. Ïî Êîíñòèòóöèè ÐÒ «ñóâåðåíèòåò Ðåñïóáëèêè Òàòàðñòàí âûðàæàåòñÿ<br />

â îáëàäàíèè âñåé ïîëíîòîé ãîñóäàðñòâåííîé âëàñòè (çàêîíîäàòåëüíîé,<br />

èñïîëíèòåëüíîé è ñóäåáíîé) âíå ïðåäåëîâ âåäåíèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè<br />

è ïîëíîìî÷èé Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè ïî ïðåäìåòàì ñîâìåñòíîãî<br />

âåäåíèÿ Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè è Ðåñïóáëèêè Òàòàðñòàí è ÿâëÿåòñÿ<br />

íåîòúåìëåìûì êà÷åñòâåííûì ñîñòîÿíèåì Ðåñïóáëèêè Òàòàðñòàí». Î÷åâèäíî,<br />

÷òî òàêàÿ ôîðìóëèðîâêà çàèìñòâîâàíà èç ñò.73 Êîíñòèòóöèè ÐÔ è<br />

â ïðèíöèïå íå ìîæåò èìåòü âîçðàæåíèé ó þðèñòîâ. Òî, ÷òî ñåãîäíÿ îòâåðãàþò<br />

òåðìèí «ñóâåðåíèòåò ðåñïóáëèêè» íàäî îòíåñòè ê ñôåðå ïîëèòè÷åñêîãî<br />

êàïðèçà èëè ïðîÿâëåíèÿ èìïåðñêîãî èíñòèíêòà. Òàêîå ïîíèìàíèå<br />

ñóâåðåíèòåòà íå òîëüêî íå ðàçðóøàåò Ðîññèþ, íî ñ òî÷êè çðåíèÿ ìåæäóíàðîäíîãî<br />

îïûòà ÿâëÿåòñÿ íîðìîé. Íàïðèìåð, â Êîíñòèòóöèè Øâåéöàðèè,<br />

ÿâëÿþùåéñÿ îáðàçöîâîé, êëàññè÷åñêîé ôåäåðàöèåé, çàïèñàíî â ñò. 3:<br />

«Êàíòîíû ñóâåðåííû íàñòîëüêî, íàñêîëüêî èõ ñóâåðåíèòåò íå îãðàíè÷åí<br />

Ôåäåðàëüíîé Êîíñòèòóöèåé». Òåì íå ìåíåå, åñòü ðåøåíèå Êîíñòèòóöèîííîãî<br />

Ñóäà ÐÔ, îòâåðãàþùåãî ñóâåðåíèòåò ðåñïóáëèê, õîòÿ îíè è ñ÷èòàþòñÿ<br />

ãîñóäàðñòâàìè. Â òî æå âðåìÿ ïî Êîíñòèòóöèè ÐÒ ñò. 1, ãäå ôîðìóëèðóåòñÿ<br />

ñóâåðåíèòåò ðåñïóáëèêè, ìîæåò áûòü èçìåíåíà òîëüêî ïóòåì<br />

ïðîâåäåíèÿ ðåôåðåíäóìà. Î÷åâèäíî, ÷òî ïîâòîðíîå ïðîâåäåíèå ðåôåðåíäóìà<br />

ïî ýòîìó âîïðîñó íå îñëàáèò, à óêðåïèò ïîçèöèþ ðåñïóáëèêè, ÷òî<br />

õîðîøî ïîíèìàþò â Öåíòðå. Òàêèì îáðàçîì, â ýòîì âîïðîñå ñòàëêèâàþòñÿ<br />

äâå ïîëèòè÷åñêèå âîëè, è âîïðîñ âûõîäèò çà ðàìêè ïðàâîâûõ ðåøåíèé.<br />

Òî÷êà çðåíèÿ Òàòàðñòàíà èñõîäèò èç îáùåïðèçíàííîé â ìèðå êîíöåïöèè,<br />

÷òî ôåäåðàöèè ñòðîÿòñÿ íà ðàçäåëåííîì ñóâåðåíèòåòå. Áîëåå<br />

òîãî, Äîãîâîð ÐÒ ñ ÐÔ îò 1994 ã. êàê ðàç è áûë ôàêòîì ïðèçíàíèÿ äâóõ<br />

èñòî÷íèêîâ ïðàâà: íàðîäà Ðîññèè è íàðîäà Òàòàðñòàíà è ñîîòâåòñòâåííî<br />

– ñóâåðåíèòåòà Ðîññèè è ñóâåðåíèòåòà Òàòàðñòàíà. Äîãîâîð ñíÿë ïîëèòè÷åñêóþ<br />

è ïðàâîâóþ êîëëèçèþ, ñîçäàâ ñòàáèëüíîñòü êàê â ðåñïóáëèêå,<br />

òàê è â îòíîøåíèÿõ Òàòàðñòàíà ñ Öåíòðîì.<br />

Ìíîãèå ïðåäñêàçûâàëè, ÷òî ñóâåðåííûé Òàòàðñòàí ðàçâàëèò Ðîññèþ.<br />

Ïîëó÷èëîñü íàîáîðîò. Ñåãîäíÿ ìû ìîæåì óòâåðæäàòü, ÷òî èìåííî Òàòàðñòàí<br />

ñóìåë ðàçäâèíóòü ñìûñë è çíà÷åíèå ïîíÿòèÿ ôåäåðàëèçìà äëÿ<br />

ìíîãîíàöèîíàëüíîé Ðîññèè, ïðèäàâ ïîíÿòèþ ñóâåðåíèòåò èñêëþ÷èòåëüíî<br />

ïîçèòèâíûé ñìûñë.<br />

Ñåãîäíÿ ÿâëÿåòñÿ õîðîøèì òîíîì ïðèíèçèòü ðîëü äîãîâîðíîé ïðàêòèêè.<br />

Ðÿä ñóáúåêòîâ îõîòíî îòêàçàëèñü îò çàêëþ÷åííûõ äîãîâîðîâ èç êîíúþíêòóðíûõ<br />

ñîîáðàæåíèé, êàê âïðî÷åì, â ñâîå âðåìÿ ïî òåì æå ïðè÷èíàì<br />

îíè èõ çàêëþ÷èëè. Âîçíèêàåò åñòåñòâåííûé âîïðîñ: íàñêîëüêî íóæíû<br />

äîãîâîðû â óñëîâèÿõ, êîãäà ôåäåðàëüíûå çàêîíû ðàñïèñàëè âñå è âñÿ.<br />

Íàâåðíîå, áóäåò óìåñòíà ññûëêà íà îïûò äðóãèõ ñòðàí, â ÷àñòíîñòè, Èñïàíèè,<br />

êîòîðàÿ, êàê è Ðîññèÿ, íàõîäèòñÿ íà ýòàïå òðàíñôîðìàöèè ãîñóäàðñòâåííûõ<br />

ñòðóêòóð. Õîòÿ Èñïàíèÿ íå îáúÿâëåíà ôåäåðàöèåé, íî â íåé<br />

ïðîèñõîäèò äåâîëþöèÿ, ñõîäíàÿ ñ ðîññèéñêèìè ïðîöåññàìè äåöåíòðàëèçàöèè.<br />

Ìàäðèä âíà÷àëå çàêëþ÷èë äîãîâîðû ñ îòäåëüíûìè ïðîâèíöèÿìè,<br />

à çàòåì íà èõ îñíîâå ïðèíÿë çàêîí îá àâòîíîìíûõ ñîîáùåñòâàõ. Â Ðîññèè<br />

ñäåëàëè íàîáîðîò, âíà÷àëå çàêëþ÷èëè äîãîâîðû, à çàòåì ïðèíÿëè çàêîíû,<br />

íàïðàâëåííûå ïðîòèâ íèõ. Ñ ïîëèòè÷åñêîé òî÷êè çðåíèÿ ýòî óùåðáíûé<br />

øàã, âåäóùèé ê äåñòàáèëèçàöèè ñòðàíû è â ëþáîì ñëó÷àå íå ñîçäàþùèé<br />

ñòèìóëû äëÿ ñîöèàëüíî-ýêîíîìè÷åñêîãî ðàçâèòèÿ.<br />

Äîãîâîð ýòî ìîäåëü ñòàáèëüíûõ îòíîøåíèé, âåäü ñàì ôàêò ïîäïèñàíèÿ<br />

äîãîâîðà îçíà÷àåò, ÷òî ïîçèöèè ñîãëàñîâàíû, âîçíèêëî ïîëå îáùèõ<br />

èíòåðåñîâ. Ïîðîé, êàæåòñÿ, ÷òî ëåã÷å ïðîñòî äèêòîâàòü ñâåðõó, íî äëÿ<br />

ýòîãî íóæåí ñîîòâåòñòâóþùèé ðåñóðñ è, êðîìå òîãî, ýòî äàëåêî íå âñåãäà<br />

ñàìàÿ ýôôåêòèâíàÿ ñèñòåìà óïðàâëåíèÿ.<br />

Ìàñøòàáû è ðàçíîîáðàçèå ñòðàíû â ýêîíîìè÷åñêîì, êëèìàòè÷åñêîì,<br />

ýòíè÷åñêîì ïëàíå äåëàþò íåöåëåñîîáðàçíûì âñå ðåãóëèðîâàòü åäèíûìè<br />

çàêîíàìè. Íåâîçìîæíî óíèôèöèðîâàòü è ó÷åñòü âñå îñîáåííîñòè<br />

íàõîäÿùèõñÿ â îñîáûõ óñëîâèÿõ ðåãèîíîâ. Êîíå÷íî, ìîæíî ñïåöèàëüíî<br />

äëÿ Êàëèíèíãðàäñêîé îáëàñòè ïðèíèìàòü ôåäåðàëüíûé çàêîí, íî ïðîùå<br />

è ýôôåêòèâíåå äåëàòü ýòî ÷åðåç äâóñòîðîííèé äîãîâîð.<br />

 ñâÿçè ñ óðåãóëèðîâàíèåì ÷å÷åíñêîãî êîíôëèêòà áûëà ïðèíÿòà Êîíñòèòóöèÿ<br />

×å÷íè, ãäå ðåñïóáëèêà îïðåäåëåíà êàê ñóâåðåííàÿ, èíà÷å ãîâîðÿ,<br />

áûë èñïîëüçîâàí ïîäõîä Òàòàðñòàíà. Íî â òàêîì ñëó÷àå íóæíî äàòü<br />

«òîëêîâàíèå» ðåøåíèþ Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà î íåâîçìîæíîñòè ñóâåðåíèòåòà<br />

ðåñïóáëèê â ÐÔ. Îäèí èç âîçìîæíûõ âàðèàíòîâ ñîñòîèò â òîì,<br />

÷òî ñóâåðåíèòåò Ðîññèè ìîæíî ïîíèìàòü êàê àáñîëþòíûé, ïîëíûé, íåäåëèìûé<br />

â ìåæäóíàðîäíûõ îòíîøåíèÿõ, à ðàññìàòðèâàÿ âíóòðåííèå<br />

îòíîøåíèÿ Öåíòðà ñ ñóáúåêòàìè åãî ìîæíî òðàêòîâàòü êàê äåëèìûé â<br />

ñîîòâåòñòâèå ñ ðàçãðàíè÷åíèåì ïîëíîìî÷èé.<br />

È âòîðîé âàæíûé ìîìåíò â ñâÿçè ñ óðåãóëèðîâàíèåì ÷å÷åíñêîãî êîíôëèêòà<br />

– ïîäãîòîâêà äîãîâîðà. Ýòî âåñüìà ïîêàçàòåëüíûé øàã, ïîñêîëüêó<br />

äî ñèõ ïîð Öåíòð íàñòàèâàë íà ëèêâèäàöèè ëþáûõ äîãîâîðíûõ îòíîøåíèé.<br />

Ïðèìåð ×å÷íè ïîêàçûâàåò, ÷òî ðàíî ñïèñûâàòü äîãîâîðíóþ<br />

ïðàêòèêó èç ïîëèòè÷åñêîãî àðñåíàëà. Áîëåå òîãî, äîãîâîðíûå îòíîøåíèÿ<br />

ìîãóò ñòàòü îäíèì èç ñòèìóëîâ äàëüíåéøåé ôåäåðàëèçàöèè Ðîññèè.<br />

Ôåäåðàëèçì íåâîçìîæåí áåç îáùåñòâåííîãî Äîãîâîðà, áóäü-òî â ôîðìå<br />

Êîíñòèòóöèè, Ôåäåðàòèâíîãî Äîãîâîðà èëè îòäåëüíûõ äâóñòîðîííèõ<br />

äîãîâîðîâ.<br />

n

Ôåäåðàëèçì: ðîññèéñêîå<br />

è ìåæäóíàðîäíîå èçìåðåíèÿ<br />

(îïûò ñðàâíèòåëüíîãî àíàëèçà)<br />

Ïîä ðåäàêöèåé Ðàôàýëÿ Õàêèìîâà<br />

* Àäðåñ Êàçàíñêîãî èíñòèòóòà ôåäåðàëèçìà:<br />

420111, ã.Êàçàíü, óë. Êðåìëåâñêàÿ, 9.<br />

Îáëîæêà Ìèëÿóøè Õàñàíîâîé.<br />

( Òåëåôîí / ôàêñ: (8432) 92-50-43 , 92-84-82<br />

: E-mail: federalism@kazanfed.ru , federalism@ih.kazan.ru<br />

Ïîäïèñàíî ê ïå÷àòè 26.10.2004 ã. Îáúåì 43 ï.ë. Òèðàæ 1 000 ýêç.<br />

Èçäàòåëüñòâî Èíñòèòóòà èñòîðèè ÀÍ ÐÒ, ã.Êàçàíü, óë.Êðåìëåâñêàÿ 10/15<br />

Îòïå÷àòàíî â ÎÎÎ «Ôèðìà Ëàéí»

logo

products

Resources

Company

Terms of service
Privacy policy
Cookie policy
Cookie settings
Imprint
Change language
Made with love in Switzerland
© 2024 Yumpu.com all rights reserved

Hooray! Your file is uploaded and ready to be published.

Saved successfully!

Ooh no, something went wrong!