Türkiye'de Kamu Personelinin Verimliliğinin ... - Gazi Üniversitesi

TÜRKİYE’DEKAMU PERSONELİNİN VERİMLİLİĞİNİNARTTIRILMASINDA HUKUKİ ARAÇLAR ve YARGI KARARLARISelami DEMİRKOL *Emre AKBULUT **ÖZETToplumsal yaşamın huzur içinde devam etmesi ve bu suretle idareninvarlık sebebinin gerçekleşmesi için, kamu hizmetlerinin aksamadan yürütülmesigerekmektedir. Kamu hizmetlerinin doğru şekilde ve zamanında ifa edilmesi ise,kamu personelinin çalışmalarından beklenen verimin alınmasına bağlıdır. Ne var kiülkemizde kamu personelinin istenilen verimlilikte çalışmaması kimi zaman yakınmakonusu olmakta ve hukuk kurallarının yetersizliği ile yargı kararları, bu durumunsebepleri arasında değerlendirilebilmektedir. Bu çerçevede bu makale ile “kamupersonelinin verimliliğinin arttırılması konusunda ulusal mevzuat hükümlerininyeterli olup olmadığı” incelenerek, “mevcut hukuk kuralları ile yargısal kararların,kamu personelinden beklenen verimin sağlanmasında gerçekten olumsuz bir roloynayıp oynamadığı” sorusu cevaplandırılmaya çalışılmaktadır.Anahtar Kelimeler: Kamu personeli, verimlilik, kamu personeli güvenceleri,kamu personeline ilişkin mevzuat hükümleri, kamu personeline ilişkin yargı kararlarıLEGAL INSTRUMENT AND VERDICT RELATED TO ENHANCING THEEFFICIENCY OF CIVIL CERVANT IN TURKEYABSTRACTFor a sustained social life in peace in this wise to fulfi ll the purpose of existingof administrative authority, the public services must be carried out without a hitch.However in our country, inadequacy of civil servant sometimes becomes the issue ofcomplaint and inadequacy of legal rules and verdict may be evaluated as one of thereason of this kind of complaint in fact. In this frame, this article aims to answer thesetwo question; the legislation is suffi cient for enhancing the efficiency of civil servantin Turkey or not behind this is it possible to evaluate the legal rules and verdict as areason of ineffi ciency of civil servant.Keywords:Civil Servant, Efficiency Of Civil Servant In Turkey, İndemnity ofCivil Servant, Legislation Related to Civil Servant, Verdict Related to Civil Servant*Dr., Danıştay Üyesi**Dr., İdari HâkimGazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2 1327

Selami DEMİRKOL / Emre AKBULUTI. GİRİŞKamu idarelerinin varlık sebebi, temel olarak insanların toplumhalinde yaşamalarından kaynaklanan ve tek başlarına karşılayamayacaklarıihtiyaçlarının giderilmesidir. Bir diğer ifadeyle kamu idareleri, “toplum içinönem kazanmış olan ortak ve genel bir ihtiyacın tatminine yönelik olarak kamutüzel kişileri veya onların denetimi altında özel kişilerce yürütülen faaliyetler” 1şeklinde tanımlanabilecek kamu hizmetlerinin yürütülebilmesi içinkurulmuşlardır. Bu hizmetlerin etkin ve ihtiyaca uygun şekilde ifa edilebilmesikamu yönetimi disiplininin, hukuka uygun şekilde yerine getirilebilmesi deidare hukuku disiplininin uğraş alanları arasında bulunmaktadır.Günümüzde toplumsal yaşam siyasal, ekonomik ve özellikle teknolojikgelişmelere bağlı olarak çok hızlı şekilde değişmekte; bu da kamu hizmetianlayışının durağanlığını engellemektedir. Zira söz konusu değişim hem kamuhizmetlerinin görülüş biçiminin farklılaşmasını gerektirmekte, hem de bireylerve toplum açısından kamu idarelerince tatmini gereken yeni ihtiyaçlar ortayaçıkarmaktadır. Örneğin kısa süre öncesine kadar “güvenlik” kamu hizmetininkapsamı içinde değerlendirilemeyen “kişisel verilerin korunması”nın, bugünaynen kişilerin mallarının korunması gibi güvenlik kamu hizmetinin kapsamıiçinde bulunduğunu söylemek kanımızca abartılı olmayacaktır.Gerçek kişi olmayan, kamu tüzel kişiliğine istinaden hak ve fiil ehliyetikullanan kamu idareleri, işlem ve eylemlerini kendileri adına hareket eden vetüzel kişiliklerini temsil eden bireyler aracılığıyla yerine getirmektedir. Budurum, kamu idarelerinin kamu hizmetlerini zamanında ve eksiksiz şekildeyerine getirebilmelerini, diğer faktörlerin yanı sıra öncelikle personelininniteliğine ve çalışma şekline bağlı hâle getirmektedir. Bu çerçevede kamuidarelerinin kamu hizmetlerini gerektiği gibi yerine getirebilmeleri için;kamu personelinin “görevlerini tam ve zamanında yapmaları”, ayrıca “kamuhizmeti kavramının ve buna bağlı olarak toplumsal beklentiler ile mevzuathükümlerinin geçirdiği hızlı değişime ayak uydurabilmeleri” zorunluluk arzetmektedir.Bununla birlikte kamu personelinin görevlerini istenildiği şekildeyerine getirmemeleri, kamu personelinden beklenilen verimin alınamamasızaman zaman şikayet konusu olmakta 2 ve kamu personeli sisteminde reform1Aydın GÜLAN, Kamu Hizmeti Kavramı, İHİD, Yıl 9, S:1-3, 1988, syf.1482“Bakan Bayraktar: Memur ol, sonra yat, uzan, para kazan… Böyle bir şey yok.” http://www.radikal.com.tr/radikal.aspx?atype=radikaldetayv3&articleid=1127007&category1328Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2

Türkiye’de Kamu Personelinin Verimliliğinin Arttırılmasında Hukuki Araçlar...gerekliliğinin sürekli gündemde kalmasına sebebiyet vermektedir. 3 Kaldı kibu durum sadece ülkemiz açısından geçerli değildir. Örneğin son 20-30 yıldakamu personeli sistemine ilişkin reform arayışları ve uygulamaları Avrupa’dada güncelliğini korumaktadır. 4Türkiye’de yürürlükteki mevzuat hükümlerinde kamu personeliningörevlerini tam ve eksiksiz biçimde yapmalarını, kamu hizmetlerininyürütümünü sekteye uğratmamalarını, daha verimli şekilde çalışmalarınısağlamaya yönelik çeşitli hukuki araçlara yer verilmiş bulunmaktadır. Ancakkamu personel sistemine ilişkin mevcut ve güncelliğini koruyan değişimarayışları, bu araçların istenilen hedeflere ulaşma açısından yeterli olmadığıyönünde izlenim uyandırmaktadır. Şüphesiz bunda söz konusu hukukiaraçların kullanımı sonrasında gündeme gelen yargısal denetimin sonuçlarının(yargısal denetim neticesinde verilen iptal kararlarının sayıca fazlalığının) daetkisi bulunmaktadır.Bu çerçevede bu çalışma ile kamu personelinin çalışmaları konusundavar olan ya da olması muhtemel bulunan yetersizlikleri ortadan kaldırmak,kamu personelinden alınan verimi arttırmak için hâlen mevzuatımızdayer alan hukuki araçların neler olduğunun ve bu araçların kullanım şeklikonusunda yargı organlarının nasıl bir yaklaşım sergilediğinin ortayakonulması; nihai olarak da, “kamu personelinin verimliliğinin arttırılması içinyürürlükte bulunan mevzuat hükümlerinde değişiklik yapılmasının zorunluolup olmadığı” sorusunun cevaplandırılması amaçlanmaktadır. Dolayısıylainceleme Türk Hukuku ve olan hukukun (de lege lata) kamu yönetimininihtiyaçlarına cevap verme konusundaki yeterliliği ile sınırlı tutulmuş;mukayeseli hukuk sistemlerinin değerlendirilmesi ve kamu personel sistemiaçısından geçerli olabilecek ideal sistemin (olması gereken hukuk – de legeferanda) saptanması gibi bir arayışa girilmemiştir.II. KAVRAMSAL ÇERÇEVEA. KAMU PERSONELİa. TanımTürk Hukuku’nda kamu personeli hakkındaki temel norm 18.10.1982tarihli, 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 128. maddesinde yerid=78, haber tarihi:28.03.2013.3“Çelik: Kamu Personeli Rejimi Çalışmamızı Tamamladık”, http://www.memurlar.net/haber/339570/,haber tarihi:19.02.2013”4Christoph DEMMKE, Civil Services in the EU of 27 – Reform Outcomes and the Future ofthe Civil Service, EIPASCOPE, 2010/2, syf.5Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2 1329

Selami DEMİRKOL / Emre AKBULUTalmaktadır. Bu maddede kamu personeli kavramının tanımına yer verilmemeklebirlikte, kamu personeli, “memurlar” ve “diğer kamu görevlileri” şeklinde ikilibir ayrıma tâbi tutulmuş ve hangi hizmetlerin bu personel aracılığıyla yerinegetirileceği düzenlenmiştir. Bu çerçevede söz konusu maddenin 1. fıkrasıuyarınca “Devletin, kamu iktisadî teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişileriningenel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetleriningerektirdiği aslî ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliylegörül..”ecektir.Anayasa’dan yola çıkılarak bir tanımlama yapılmaya çalışıldığında,kamu personelinin “genel idare esaslarına göre yürütülen kamu hizmetleriningerektirdiği aslî ve sürekli görevleri yerine getiren memurlar ile diğer kamugörevlileri” olduğu belirtilebilecektir. Bu çerçevede kamu personelinintanımlanmasında kurucu unsur olarak kamu hizmeti ön plâna çıkmaktadır.Buna göre eğer bir personelin yürüttüğü hizmet kamu hizmeti niteliğitaşımıyorsa, söz konusu personelin kamu personeli olarak nitelendirilmesi demümkün olmayacaktır.Ancak kamu hizmeti faktörü kamu personelinin tanımlanmasında tekölçüt değildir. Zira aksi durum, bir kamu hizmetinin yürütümüne katılmaklabirlikte herhangi bir kamu idaresi ile hukukî bağlantısı bulunmayan kişilerin(örneğin özel bir sağlık kuruluşunda sağlık kamu hizmetinin yürütümünekatılan her türlü görevlinin) ya da kamu idarelerinde özel hukuk kurallarınagöre istihdam edilerek bir kamu hizmetinin ifasına katkı sağlayan kimselerin(örneğin kamu idarelerinde çalışan işçilerin) de kamu personeli sayılmasısonucunu doğuracaktır. Bu nedenle öğretide kamu personeli tanımlanırken,kamu hizmeti unsurunun yanı sıra kamu idareleri ile kamu hukuku kurallarınagöre var olması gereken hukuki bağlılık unsuruna da işaret edilerek; kamugörevlilerinin “herhangi bir kamu tüzel kişiliğinde kamu hukuku kurallarınagöre çalışan kişi” 5 şeklinde tanımlanması yoluna gidilmiştir.5Turan YILDIRIM, Nur KARAN, İdare Hukuku I, 1. Baskı, İstanbul: XII Levha, 2009,syf.278. ; “… Kamu görevlilerinin kamu kesimindeki bir teşkilata bağlı olarak görev yapmalarışartı, olmazsa olmaz bir koşuldur. Bu açıdan bir özel hukuk tüzel kişisi tarafından istihdamedilen kişiler kamu görevlisi sayılamayacağı gibi kamu kesimindeki bir teşkilata bağlıolmaksızın kamuya yararlı bir hizmet ifa edenler … veya kamu hizmeti ifa edenler … de kamugörevlisi sayılamazlar.” Bahtiyar AKYILMAZ, Murat SEZGİNER, Cemil KAYA, Türk İdareHukuku, 1. Baskı, Ankara: Seçkin, 2009, syf.545. ; “… diğer kamu görevlileri, ancak, idareile ‘kamu hukuku’ ilişkisi bulunan … çalışanlar olabilir...” Sait GÜRAN, Anayasanın 128.ve 129. Maddeleri Yönünden Kamu Görevlileri, Bakanların Durumu, Anayasa Yargısı, Cilt I,1984, syf.199.1330Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2

Türkiye’de Kamu Personelinin Verimliliğinin Arttırılmasında Hukuki Araçlar...Belirtilmelidir ki, Anayasa’nın 128. maddesinde kamu personelikavramının tanımlanmasında yol gösterici olabilecek bir diğer kural dahabulunmaktadır. Esasen memurlar ve diğer kamu görevlileri yani kamupersoneli açısından güvenceler öngören ve maddenin ikinci fıkrasında yer alanbu hüküm, “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları,görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlükişleri kanunla düzenlenir.” şeklindedir. Bu hüküm konumuz açısından “kamupersoneli; nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri,aylık ve ödenekleri ile diğer özlük işleri kanunla düzenlenen (düzenlenmesimecburi olan) çalışan grubudur” şeklinde bir değerlendirme yapmaya daolanak sağlamaktadır. Nitekim bu Anayasal kural doğrultusunda memurlarınve diğer kamu görevlilerinin özlük hakları, 657 sayılı Devlet MemurlarıKanunu başta olmak üzere kamu personeline ilişkin düzenlemeler öngören birçok yasa kuralı ile kapsamlı şekilde kodifiye edilmiş bulunmaktadır.Bu hukuki çerçeve içinde çalışmamıza konu oluşturan kamu personelikavramı, kamu idarelerinin insan unsurunu oluşturan 6 , kamu idarelerine kamuhukuku kurallarına göre bağlı bulunan ve kamu idareleri namına kamu hizmetiyürüten 7 kişileri ifade etmektedir. Ayrıca bu kavram, Anayasa tarafından“memurlar” ve “diğer kamu görevlileri” şeklinde ifade edilen her iki personelgrubunu da kapsamına almaktadır. Buna göre Türk Hukuk Sistemi’nde gerek657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nda tanımlanan ve bu kanun uyarıncagörev ifa eden devlet memurları, gerekse kendi özel personel kanunlarına göreçalışan diğer kamu görevlileri (örneğin 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu’nagöre istihdam edilen öğretim elemanları ve öğretim üyeleri) “kamu personeli”teriminin kapsamı içinde bulunmaktadır.b. Kamu Personelinin Özel Sektör Çalışanlarından FarkıKamu personelinin özel sektör çalışanlarından temel farkı, tâbioldukları hukukî rejimin farklılığıdır. Bu kapsamda özel sektörde yani özelhukuk kişilerine bağlı olarak çalışan personelin çalışma ilişkileri ile parasalve özlük hakları özel hukuk kurallarına göre şekillenirken; kamu personelininistihdamında kamu hukuku ilkeleri belirleyici olmaktadır.Kamu hukuku kurallarının özel hukuk kurallarından temel farkı, bukuralların geçerli kabul edildiği ilişkilerde taraflar arasında eşitlik prensibinin6A. Şeref GÖZÜBÜYÜK, Turgut TAN, İdare Hukuku Cilt I Genel Esaslar, 5. Baskı, Ankara:Turhan, 2007, syf.891.7Emre AKBULUT, Kanunî İdare İlkesi, Yayınlanmamış Doktora Tezi, Marmara ÜniversitesiSBE, İstanbul, 2013, syf.126.Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2 1331

Selami DEMİRKOL / Emre AKBULUTgeçerli olmamasıdır. 8 Bu kapsamda özel sektör çalışanları ile işverenleriniteliğini taşıyan özel hukuk kuruluşları arasında var olan ilişkilerde iradelerarasında eşitlik ilkesi geçerlidir ve taraflar, aralarındaki ilişkiyi hukukkurallarının çizdiği çerçeve içinde sözleşme hükümlerine göre istedikleri gibibelirleyebilirler. Kamu hukuku kurallarının belirleyici olduğu “kamu personeli– kamu idaresi” ilişkisinde ise kamu personeli hakkında kamu gücü kullanmayetkisine sahip olan kamu idaresinin iradesi kamu personelininkinden üstündürve taraflar arasındaki ilişki, kanun, tüzük, yönetmelik, talimat, yönerge gibihukuk kuralları ile hem kamu personelini hem de kamu idarelerini bağlayacakşekilde devlet tarafından önceden belirlenmiştir. Bu nedenle kamu personelikendi hukukunun oluşumunda belirleyici olma gibi bir imkândan yoksundur.Daha teknik bir anlatımla kamu personeli ile idare arasındaki ilişki statüter 9bir ilişkidir ve kamu personeli olmayı isteyen kişi, esasen kuralları öncedensaptanmış belli bir statüye girmeye ve bu statünün tüm gerekliliklerininkendisine uygulanmasına rıza gösteren kişidir.Özel sektör çalışanlarının özel hukuk kurallarına göre çalışmasıve dolayısıyla özel sektör çalışanları ile işverenleri arasındaki ilişkideiradeler arası eşitlik prensibinin geçerli olması, bu ilişkinin koşullarınınbelirlenmesinde tarafları zorlayıcı hiçbir hukuk kuralının bulunmadığıanlamına gelmemektedir. Zira devletin, kamu düzenini korumak ve özelliklesosyal devlet olarak ilişkinin zayıf tarafının mağdur edilmesini önlemekamacıyla söz konusu ilişkiye belli ölçülerde müdahale etmesi gerekmektedir.Bu çerçevede örneğin 4857 sayılı İş Kanunu hükümleri ile özel sektörçalışanları ve işverenler arasında düzenlenecek istihdam sözleşmelerindeuyulması gereken kurallar, sözleşmelerin sonlandırılma koşulları, çalışanlarınalacağı ücretin asgari sınırı, ücretin ödenme şekli ve zamanı, çalışanların izinhakları gibi pek çok konu düzenlenerek, tarafların bu gibi hususlarda kendiiradeleriyle farklı kurallar benimsemelerinin önüne geçilmiştir.Kamu personelinin özel hukuk kurallarına tâbi olmamasının temelsonucu, devletin bu personele ilişkin konuları daha kapsamlı ve ayrıntılışekilde düzenlemesi; ayrıca bu düzenlemeleri yaparken sadece kamu düzenininkorunmasını değil, kamu hizmetlerinin gerektiği şekilde yürütülebilmesini vebu suretle kamu yararının teminini de sağlamayı amaçlamasıdır.Kamu personelinin statüsünün belirlenmesine ilişkin hukukkurallarının yoğunluğu ilk başta Anayasa’da kendini göstermektedir. Buçerçevede Anayasa’nın öncelikle 71. maddesinde kamu hizmetine girmek8Kemal GÖZLER, Hukuka Giriş, 3. Baskı, Bursa: Ekin, 2006, syf.65.9Yıldızhan YAYLA, İdare Hukuku, 1. Baskı, İstanbul: Beta, 2009, syf.2831332Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2

Türkiye’de Kamu Personelinin Verimliliğinin Arttırılmasında Hukuki Araçlar...yani kamu personeli statüsünü kazanmak bir hak olarak düzenlenmiş ve buhakkın kullanımında temel ölçüt “görevin gerektirdiği nitelikler” şeklindebelirlenmiştir. Bunun dışında Anayasa’nın 128. ve 129. maddesinde, toplam 9fıkrada kamu personeli ile ilgili esaslar saptanmış ve kamu personeline (özelsektör çalışanlarına nazaran) çok önemli hukukî güvenceler 10 sağlanmıştır.Ayrıca Anayasa’dan sonra çeşitli kanun ve kanun hükmünde kararnamelerlede, sayma yoluyla tüketilemeyecek kadar çok düzenlemeyle kamu personelisisteminin hukukî çerçevesi şekillendirilmeye çalışılmıştır.Kamu personelinin hukukî statüsünün ayrıntılı bir şekilde ve dahagüvenceli esaslara bağlanarak düzenlenmesinin amacı, şüphesiz ayrıcalıklı birçalışan grubu oluşturmak değildir. Kamu personeline söz konusu güvencelerinsağlanmasının nedeni, îfa ettikleri görevlerin yani yürütümüne katıldıklarıkamu hizmetlerinin toplum açısından taşıdığı önemdir. Diğer taraftankendilerine tanınan güvenceler, kamu personeline ilişkin hukukî düzenlemelerbakımından madalyonun yalnızca bir yüzünü oluşturmaktadır. Söz konusugüvenceler yanında kanunlarla kamu personeline yüklenen ve özel sektörçalışanlarının tâbi olmadığı bazı yükümlülükler de bulunmaktadır. Örneğinözel sektör çalışanlarından farklı olarak devlet memurları, belli aralıklarla malbildiriminde bulunmak zorundadır. (657 sayılı Kanun m.14) Yine aynı şekildeözel sektör çalışanları açısından böyle bir yasak bulunmamasına karşın, devletmemurlarının, yürüttükleri kamu görevi dışında, ticaret veya kazanç getiricidiğer faaliyetlerde bulunmaları yasaklanmıştır. (657 sayılı Kanun m.28)Dolayısıyla kamu personeli olmak sadece yürütülen hizmetin önemine binaenhukukî güvence sağlamamakta; aynı zamanda kişilere ek bir takım hukukîyükümlülükler de getirerek, nimet-külfet dengesini tamamlamaktadır.Bu temel farklılıklar ışığında, inceleme konumuz açısından kamupersoneli ile özel sektör çalışanları arasındaki en önemli kırılma noktasını,her iki personelin görevinin sonlandırılması konusunda hukuk sistemininyaklaşımı oluşturmaktadır. Buna göre, bir kamu idaresinin veya bir özelsektör işvereninin, kendisinden beklediği verimi alamaması, görevini gereğigibi yerine getirmemesi gibi bir gerekçeyle ya da herhangi bir nedenle10Kamu personelinin niteliklerinin, atanmalarının, görevlerinin ve yetkilerinin, haklarının veyükümlülüklerinin, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük işlerinin kanunla düzenlenmesi zorunluluğu,kamu personeline savunma hakkı tanınmadıkça disiplin cezası verilememesi, kamupersonelinin yetkilerini kullanırken işledikleri kusurlardan doğan tazminat davalarının ancakidare aleyhine açılabilmesi, kamu personeli hakkında işledikleri iddia edilen suçlardan ötürüceza kovuşturması açılmasının, kanunla belirlenen istisnalar dışında kanunun gösterdiği merciiniznine bağlı olması gibi.Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2 1333

Selami DEMİRKOL / Emre AKBULUThizmetinde bulunan bir çalışanının görevine son vermek istemesi pekâlagündeme gelebilecektir. İşte bu noktada her iki hukuk sujesinin hukukensahip olduğu imkânlar, her iki hukuk sujesine bağlı şekilde çalışan personelgrubunun (kamu personeli ile özel sektör çalışanlarının) tâbi olduğu hukukirejimin sonuçlarının somutlaşmasını sağlamaktadır.Bu çerçevede özel sektör işvereni açısından konu ele alındığında, 4857sayılı İş Kanunu gereğince özel sektör işvereninin herhangi bir çalışanınıngörevine son verebilmesi için, belli miktarda tazminat ödemek dışında hukukîhiçbir engelinin bulunmadığı söylenebilecektir. Zira söz konusu Kanun’un 21.maddesi gereğince işveren, geçerli hiçbir sebep göstermese dahi işçisine en azdört en fazla sekiz aylığı tutarında bir tazminat ödemek suretiyle onun işineson verebilme imkânına sahip bulunmaktadır.Kamu idareleri ve dolayısıyla kamu personeli açısından ise böyle birsonucun gerçekleşebilmesi hukuken mümkün bulunmamaktadır. Çünkü kamuhukukunda kamu personelinin görevine hangi hallerde son verilebileceğikanun hükümleri ile açık ve ayrıntılı şekilde düzenlenmiştir. Bu hallergerçekleşmeden ve bu hallerin gerçekleştiği delilleriyle somut bir şekilde ortayakonulmadan, kamu personelinin görevinin kamu idarelerince sonlandırılmasıhukuken imkânsızdır. Bu çerçevede kamu idarelerinin, gerekirse tazminatödeyerek kamu personelini işten çıkarma gibi bir yetkileri de mevcut değildir.Bu konuda kamu idarelerine tanınan yetkinin çerçevesi o kadar dardırki; kamu idarelerinin çalıştırmak istemediği kamu personelinin görevine sonvermek yerine onları emekliliğe sevk etmek gibi bir yetki kullanabilmesi deçoğu kez mümkün görünmemektedir. Hatta bu konuda kamu idarelerine yetkiveren özel bir yasa kuralının ihdas edilmesi dahi sonucu değiştirmemektir.Örneğin yasa koyucu yakın bir tarihte 5535 sayılı Kanun ile bir düzenlemegetirerek, 61 yaşını dolduran kamu personelinin, hizmetin gereğinin veniteliğinin zorunlu kıldığı durumlarda yaş haddinden emekliliğe sevkedilebileceklerini öngörmüş; ancak anılan düzenleme Anayasa Mahkemesitarafından şu gerekçelerle Anayasa’ya aykırı bulunarak iptal edilmiştir: “…Emekli Sandığı iştirakçilerinin zorunlu yaş haddi 65 yaşın doldurulduğutarih olarak belirlenmesine karşın, dava konusu bölümde hizmet süreleri neolursa olsun hizmetin gereğinin ve niteliğinin zorunlu kıldığı durumlardakurumlarınca yaş haddinin 61 yaşını dolduranlar hakkında da uygulanabileceğiöngörülmektedir. Kuralda hizmetin gereğinin ve niteliğinin zorunlu kıldığı1334Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2

Türkiye’de Kamu Personelinin Verimliliğinin Arttırılmasında Hukuki Araçlar...durumların uygulanması kurumların takdirine bırakılmıştır. Anayasa’nın 128.maddesinin ikinci fıkrasına göre, aynı maddenin birinci fıkrası kapsamına girenpersonelin istihdam edileceği kadrolara ilişkin düzenleme ve değişikliklerinyasa ile yapılması gerekir. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devletiilkesine göre düzenlemelerin açık, öngörülebilir ve sınırlarının belirli olmasızorunludur. Yasa ile esasları belirlenmeden, çerçevesi çizilmeden idareye yetkiverilmesi yasa ile düzenleme anlamına gelmez. Yasa’da açıkça düzenlemeyoluna gidilmeden kurumlara hizmetin gereğinin ve niteliğinin zorunlu kıldığıdurumları belirleme yetkisinin bırakılması aynı zamanda yasama yetkisinindevri niteliğini de taşımaktadır. Açıklanan nedenlerle dava konusu kural,Anayasa’nın 2., 7. ve 128. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.” 11Görüldüğü üzere kamu personelinin kapsamlı ve doğrudan Anayasa’dankaynaklanan güvenceleri sadece kamu idarelerinin değil, yasama organınındahi kamu personeli hakkında serbestçe tasarruflarda bulunmasının önündehukuki engel oluşturmaktadır. Bu sonuç kamu personeli sisteminin hukukiçerçevesinin sık sık değiştirilebilmesini önlemekte ve kamu personelininhukuki statüsünü büyük ölçüde stabil kılmaktadır. Öte yandan bu sonuçayrıca, (gerçekte o anlama gelmemesine karşın) pratikte, kamu personelininçalışmasa da başına bir şey gelmeyeceği, görevine son verilemeyeceği, emekliolana kadar maaşını alarak statüsünü korumaya devam edebileceği şeklindeyanlış bir algının da toplumda oluşmasına sebebiyet vermektedir.B. VERİMLİLİKa. TanımVerimlilik kelimesi Büyük Türkçe Sözlük’te “verimli olma durumu,yatırılmış sermayenin, bir kuruluşun veya bir yatırımın gelir sağlayabilmeolanağı” 12 şeklinde tanımlanmaktadır. Kavramın günümüzde genellikle kabulgören anlamı ise, belli bir süreç sonunda elde edilen çıktı (ürün) miktarıhacminin, süreçte kullanılan girdi (hammadde) miktarı hacmine oranını 13 ifade11Anayasa Mahkemesi, 03.04.2007 E:2005/52 K:2007/35, Kararlar Bilgi Bankası, www.anayasa.gov.tr , Aynı konuda benzer kararlar için bkz. Anayasa Mahkemesi, 08.10.2003E:2003/31 K:2003/87, 08.10.2003 E:2003/67 K:2003/88, Kararlar Bilgi Bankası, www.anayasa.gov.tr12Türk Dil Kurumu Büyük Türkçe Sözlük, http://tdkterim.gov.tr/bts/13OECD, Measuring Productivity – Measurement of Aggregate and Industry Level ProductivityGrowth, OECD Manual, 2001, (http://www.oecd.org/std/productivity-stats/2352458.pdf), syf.11. ; Paula LINNA, Sanna PEKKOLA, Juhani UKKO, Helina MELKAS, Definingand Measuring Productivity in the Public Sector: Managerial Perceptions, International Journalof Public Sector Management, Vol. 23, No:3, 2010, syf.301Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2 1335

Selami DEMİRKOL / Emre AKBULUTetmektedir. Görüleceği üzere bu tanımlar, kavramın ekonomi bilimindekikarşılığını ön plana çıkarmaktadır. Ancak tabiîdir ki bu durum, verimliliğinsadece özel kuruluşlara ya da sadece (özel veya kamusal nitelikteki) ekonomikfaaliyetlere özgü bir kavram olduğu anlamına gelmemektedir.Verimlilik olgusu, şüphesiz kamu hizmeti ifayla yükümlü olan kamuyönetimi kuruluşlarının kısaca kamu sektörünün faaliyetleri bakımından dageçerlidir. Bu açıdan kamu sektörünün verimliliği kavramının geniş anlamdakamu sektörünün üretmeyi başardığı çıktılara (kamusal hizmetlere) bağlıolarak yorumlandığı ve özellikle toplumda, kişilerin ödedikleri vergilere vebenzeri kamusal katılım paylarına karşılık olarak elde ettikleri kamu hizmetinindeğerine (önemine ve kalitesine) göre değerlendirildiği belirtilebilecektir. 14Kamu sektörü açısından verimlilik kavramının mevzuat hükümlerindede karşılığı bulunmaktadır. Bu çerçevede her ne kadar kavramın tanımı vekapsamı konusunda mevzuat hükümleri ile somut bir belirleme yapılmamışsada, 24.12.2003 tarihinde yürürlüğe giren 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimive Kontrol Kanunu ile verimlilik, Türk kamu malî yönetim sisteminin temelesaslarından biri haline getirilmiştir. Bu kapsamda örneğin kamu idarelerininyönetimi açısından geçerli başlıca iki kontrol mekanizmasından biri olaniç denetimin referansları arasında verimlilik kavramı da yer almaktadır.Zira anılan Kanun’un 63. maddesi uyarınca gerçekleştirilecek iç denetimfaaliyetinde kamu kaynaklarının ekonomiklik, etkililik ve bunların yanısıra verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediği değerlendirilecektir.Yine aynı şekilde 5018 sayılı Kanun’la öngörülen Türk kamu malî yönetimsistemini tamamlayan ve kamu idarelerinin dış denetimi konusundaki ilkeleribelirleyen 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nda da “verimlilik” bir denetim ölçütüolarak yer almıştır. 6085 sayılı Kanun’un 7. maddesi gereğince her türlü kamukaynağının elde edilmesinde ve kullanılmasında görevli ve yetkili olanlar;kaynakların hukuka uygun, etkili, ekonomik ve ayrıca verimli olarak eldeedilmesinden, kullanılmasından, muhasebeleştirilmesinden sorumlu olacaklarve bu sorumlulukları bakımından denetime tâbi tutulacaklardır.Özetle verimlilik kavramı, belli bir üretim sürecinde katlanılan maliyetile elde edilen sonuç arasındaki ilişkiyi yansıtan bir terimdir. Bu süreçtemaliyetin azaltılması ya da elde edilen sonuçta niteliksel veya nicelikselanlamda artış meydana gelmesi, verimliliğin arttırılması anlamına gelecektir.Bu durum, özel sektör kuruluşlarının ürettiği mal ve hizmetlerin yanı sıra kamuidarelerinin ürettiği kamu hizmetleri bakımından da geçerli bulunmaktadır.Bu bağlamda kamu kaynaklarının daha etkili kullanılması neticesinde üretilen14LINNA, PEKKOLA, UKKO, MELKAS, syf.3011336Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2

Türkiye’de Kamu Personelinin Verimliliğinin Arttırılmasında Hukuki Araçlar...kamu hizmetinin kalitesinde veya kamu hizmetinin sayı ile ölçülebilensonuçlarında artış sağlanması, verimlilik olgusunun kamu sektöründeki temelhedefini ifade etmektedir. Öte yandan verimlilik kelimesi sadece modernyönetim biliminin terminolojik bir kavramı değildir; aynı zamanda yasamaorganının kendisine verdiği önem nedeniyle günümüzde, hukukî bir terimhüviyetini de kazanmıştır.b. Kamu Personelinin Verimliliği KavramıKamu hizmetlerinin tam ve zamanında, eksiksiz şekilde yürütülmesi,daha az kamu kaynağı kullanılarak daha nitelikli kamu hizmeti üretilmesikonusunda kamu personelinin çalışmalarının büyük önem taşıdığı; kamupersonelinin daha verimli çalışmaları sağlanmadan kamu hizmetlerindeverimin arttırılamayacağı açıktır.Bununla birlikte kamu hizmetlerinin verimliliğinin arttırılmasınınteker teker her bir kamu personelinin sorumluluğu kapsamında bulunduğunusöylemek hukuken mümkün değildir. Zira mevzuatımızda her bir kamupersonelinin doğrudan “yürütümüne katıldığı kamu hizmetinin veriminiarttıracak şekilde çalışmasını” zorunlu kılan herhangi bir düzenlemebulunmamaktadır. Hukuk sistemimizin kamu personelinden beklediği,yasalarla ve idari işlemlerle kendisine yüklenen görevleri yine yasalara vekonuyla ilgili idari işlemlere uygun şekilde yerine getirmesidir. (657 sayılıKanun m.11)Hukukumuzda gerek yasama yetkisinin aslî bir yetki olması, gerekseAnayasa’nın 123. maddesinde düzenlenen kanunî idare ilkesi gereğincekamu idarelerinin görevlerinin kanunla belirlenmesi sebebiyle bir hizmetikamu hizmeti olarak kurmak 15 , düzenlemek, örgütlemek ve hizmetin görülüşusullerini belirlemek kanun koyucunun yetkisi dahilinde bulunmaktadır.Diğer taraftan kamu hizmetinin yürütüm şekli konusunda kanunlakamu idaresine takdir yetkisi tanınan hallerde, söz konusu takdir yetkisininkullanım şeklini belirlemek açısından kamu idaresinin tüm çalışanlarınıbağlayacak şekilde kural koyma 16 yetkisi ise kamu idaresinin karar organına15“… bir hizmetin kamu hizmeti niteliğine bürünmesinde yasakoyucunun iradesi roloynamaktadır. Kuşkusuz, Anayasa kurallarına uygun olmak koşulu ile, kamusalgereksinimlerin zorunlu kıldığı durumlarda yasama organı herhangi bir alanı yasal statüiçine alarak kamu hizmeti kurabilir.” Anayasa Mahkemesi, 28.06.1995 E:1994/71 K:1995/23,Kararlar Bilgi Bankası, www.anayasa.gov.tr16İdarenin düzenleme yetkisi ile takdir yetkisi arasındaki ilişki için bkz. Turan GÜNEŞ, TürkPozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, Ankara: AÜSBF Yayınları,1965, syf. 81 vd.Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2 1337

Selami DEMİRKOL / Emre AKBULUTveya en üst yöneticisine ya da onların yetki vermesi halinde diğer üst kademeyöneticilerine ait bulunmaktadır. 17 Başka bir deyişle, kanunun çizdiği sınırlarçerçevesinde kamu hizmetinin yürütüm şekli konusunda düzenlemeler yapmayetkisi, söz konusu kamu hizmetini yürütmekle görevli kamu idaresininyönetimine ait bulunmaktadır.Bu açıklamalar, kamu hizmetlerinin verimliliğinin arttırılması içinmakro ölçekli tedbirler alınmasının öncelikle yasama organının, kanunlarınyetki verdiği ölçüde de kamu idarelerinin yönetiminin (örneğin bakanlıkşeklinde örgütlenen kamu hizmetlerinin verimliliğinin arttırılması bakımındanilgili bakanın ve/veya bakanlık üst düzey yöneticilerinin) sorumluluğundabulunduğunu göstermektedir. Bununla birlikte her bir kamu personeli deyasalarla ve yasalara uygun şekilde çıkarılan diğer düzenleyici işlemlerletanımlanan görevlerini yapmak ve ayrıca âmirlerinin hukuk kurallarına aykırıolmayan emirlerini yerine getirmek (Anayasa m.137, 657 sayılı Kanun m.11)zorundadır. Dolayısıyla kamu hizmetlerinde verimliliğinin arttırılması içinyasama organı tarafından gerekli tedbirler alındıktan, ayrıca yasa kurallarının“kamu hizmetlerinin daha verimli yürütülmesini sağlayacak” şekildeuygulanması için kamu idareleri tarafından gerekli düzenlemeler yapıldıktansonra kamu personeline düşen, “görevini zamanında, tam ve eksiksiz şekilde”yerine getirmek olacaktır.Bu çerçevede çalışma konumuz kapsamında kamu personelininverimliliği kavramıyla kastetmek istediğimiz, “kamu personelinin görevinizamanında, tam ve eksiksiz şekilde yerine getirmesi ve görevini aksatmaması”;kamu personelinin verimliliğinin arttırılması ifadesiyle vurgulamakistediğimiz de “kamu personelinin görevini kusursuz şekilde yerine getirmesinisağlayacak tedbirlerin alınması, kamu personelini tam ve eksiksiz şekilde görevyapmaktan alıkoyan faktörlerin ortadan kaldırılması”dır. Bunlar sağlandıktansonra kamu hizmetlerinin verimliliğinin istenilen düzeyde bulunmamasıkamu personelini ilgilendiren bir konu gibi değerlendirilemeyecek; yasamave yürütme organının siyasi sorumluluğu ile kamu idareleri yöneticilerinin 18hukuki sorumluluğunun konusunu oluşturacaktır.17AKBULUT, syf.21618Şüphesiz kamu idarelerinin yöneticileri de (örneğin bakan, müsteşar, belediye başkanı …vb)geniş anlamda kamu personelidir. Ancak bunların göreve gelme usullerinin farklılığı, yürütmeninteknik kanadından ziyade siyasi kanadına yakın olmaları ve bir çok yönden mevzuathükümlerinde öngörülen genel kamu personel sistemine ilişkin kurallara tâbi olmamaları nedeniyle,sınırlı sayıdaki bu kamu personeli (üst düzey kamu yöneticileri) inceleme konumuzunkapsamı dışında bulunmaktadır.1338Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2

Türkiye’de Kamu Personelinin Verimliliğinin Arttırılmasında Hukuki Araçlar...III. KAMU PERSONELİ GÜVENCELERİNİN VERİMLİLİĞEETKİSİYürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin önemi dolayısıyla,hukuk kuralları tarafından kamu personeline sağlanan bazı güvencelerinvarlığını daha önce belirtmiştik. Bu güvencelerden en önemlileri kuşkusuz,yasama organının müdahalesine dahi kapalı olmaları sebebiyle, Anayasa ileöngörülmüş bulunanlardır. Bu çerçevede Anayasa gereği memurların ve diğerkamu görevlilerinin (kamu personelinin) nitelikleri, atanmaları, görevleri,yetkileri, hakları, yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük işlerikanun dışında bir hukuki tasarrufla düzenlenemeyecek, kamu personelininyetkilerini kullanırken işledikleri kusurlardan doğan tazminat davaları(kendilerine rücu edilmek kaydıyla da olsa) ancak idare aleyhine açılabilecekve işledikleri iddia edilen suçlardan ötürü kamu personeli hakkında cezakovuşturması açılması, (kanunla öngörülen istisnalar dışında) idarenin izninebağlı olacaktır.Anayasa koyucunun veya Anayasa hükümleri doğrultusunda yasamaorganının öngördüğü bu gibi güvencelerin amacı kuşkusuz, kamu personeliningörevlerini tam ve kusursuz olarak yerine getirebilecekleri ortamı sağlamak,kamu hizmetlerinin ifası için onlardan en iyi verimin alınmasını temin etmektir.Zira bu gibi güvenceler, kamu personelinin özlük hakları ile ilgili konulardaendişe duymalarını önleyecek, kendilerini hukuken güvende hissederekfiziksel ve zihinsel anlamda görevlerine yoğunlaşabilmelerini sağlayacak; buda yürütülen kamu hizmetinin kalitesini olumlu yönde etkileyecektir. 19Ne var ki asıl amacı kamu hizmetlerinin en iyi şekilde yürütülmesinisağlamak, kamu hizmetlerinin verimliliğini arttırmak olan bu güvencelerin,tam tersi yönde bir etki doğurabilmesi de mümkündür. Örneğin kamuidarelerinin kamu personeli hakkında yaptırım uygulayabilmesi, hele kamupersonelini görevden alabilmesi çok sıkı kurallara bağlı tutulduğundan ya dagöreviyle ilgili olarak suç oluşturan icraî veya ihmalî bir davranış sergileyenkamu personelinin yargılanması izin sistemiyle zorlaştırıldığından, görevinitam ve olması gerektiği şekilde yapmak istemeyen kamu personeli sözkonusu güvenceleri kötüye kullanılabilecektir. Nitekim günümüzde, kamupersonelinden istenilen verimin alınamaması konusunda gündeme gelenyakınmalarda, doğrudan veya dolaylı olarak kamu personeli güvenceleri deeleştiri konusu yapılabilmektedir.19AKBULUT, syf.133Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2 1339

Selami DEMİRKOL / Emre AKBULUTBu durum yani verimliliğin arttırılması konusunda bazı avantajlarınınve dezavantajlarının bulunması, kamu personeli güvencelerine mevzuatta yerverilmesi gerekip gerekmediğini belirlemek konusunda, bir fayda-maliyetanalizi yapılmasını zorunlu kılmaktadır. Ancak halen mevzuat hükümlerimizdeönemli güvenceler içeren bir kamu personel rejiminin benimsenmesi sebebiyle,olan hukuktan ziyade olması gereken hukuku ilgilendiren böyle bir analiz,çalışma konumuzun kapsamı dışında kalmaktadır.Ancak gündeme gelebilecek olası bir mevzuat değişikliğindeböyle bir analizin doğru şekilde yapılabilmesi, “yürürlükteki mevzuathükümlerinin, kamu personelinin verimliliği ile ilgili olumsuzluklarıgiderebilmek için kamu yöneticilerine ne gibi imkânlar sunduğu ve kamupersonelinden istenilen verimin alınmasında bu imkânların ne ölçüdeyeterli olduğu” konularında sağlıklı bir değerlendirme yapılmasını zorunlukılmaktadır. Bu doğrultuda çalışmanın bundan sonraki kısımlarında kamupersonelinin verimliliğinin arttırılmasına yönelik hukuki araçlar incelenerek,kamu personelinin verimliliği ile “hukuk” ve “yargı” arasındaki ilişkinindoğru biçimde analizine katkı sunulmaya çalışılacaktır.IV. KAMU PERSONELİNİN VERİMLİLİĞİNİNARTTIRILMASINA YÖNELİK HUKUKİ ARAÇLARHukuk sistemimizin kamu personel rejimine yaklaşımı, sadece kamupersoneli açısından bazı güvenceler öngörmekten ibaret değildir. Kamuhizmetlerinin yürütümünün sekteye uğramaması, kamu hizmetlerini idareadına ifa eden kamu personelinden beklenen verimin her durumda alınabilmesiiçin hukukumuzda, kamu hizmetinin yürütümünden sorumlu bulunan idarelerekendi personeli üzerinde çeşitli yetkiler kullanma imkânı da tanınmıştır.Şüphesiz, farklı mevzuat hükümleri ile öngörülen bu hukukî araçlardanhepsinin sayma yoluyla belirtilerek tüketilmesi mümkün bulunmamaktadır.Bu nedenle konu hakkında daha net fikir sahibi olunabilmesi için, verimliliğiarttırmaya yönelik hukuki araçlardan yasa konusu yapılan belli başlılarıüzerinde durularak, seçilen örneklerden hareketle konu hakkında bir yargıyaulaşılmaya çalışılacaktır.A. YASAL DÜZENLEMELERa. NakilNakil, kamu personelinin görev yerinin değiştirilmesini ifadeetmektedir. Bu görev yeri değişikliği kamu personelinin görev yaptığı kamu1340Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2

Türkiye’de Kamu Personelinin Verimliliğinin Arttırılmasında Hukuki Araçlar...idaresi bünyesinde gerçekleşebileceği gibi, personelin bir kamu idaresindenbir başka kamu idaresine atanması şeklinde de kendini gösterebilecektir.Bu çerçevede değişik yasal düzenlemelerde kamu idarelerinekendi personelini naklen atama konusunda yetki veren değişik hükümlerbulunmaktadır. Bunlardan uygulamada en yaygın kullanılanları, kapsamınaaldığı kamu personelinin sayıca fazlalığı nedeniyle 657 sayılı DevletMemurları Kanunu’nda yer alan düzenlemelerdir. Bu kapsamda örneğin657 sayılı Kanun’un 76. maddesinde “657 sayılı Kanun’un kapsamı içindebulunan Kurumların, görev ve unvan eşitliği gözetmeden kazanılmış hakaylık dereceleriyle memurları bulundukları kadro derecelerine eşit veya bellikoşullarla daha üst derecede bulunan, kurum içinde aynı veya başka yerlerdekidiğer kadrolara naklen atayabilecekleri” öngörülerek, kamu personelinin aynıkamu idaresi bünyesinde görev yerinin değiştirilmesine imkân tanınmıştır.Yine aynı Kanun’un 74. maddesinde memurların 657 sayılı Kanun’a tâbibir kamu idaresinden bir diğerine, idarelerin muvafakati ile atanabileceğibelirtilmiş, ayrıca bunun için aşağı dereceye atanmadıkları sürece memurlarınmuvafakatinin alınması gibi bir koşul da aranmamıştır.Bu ve benzeri yasal düzenlemelerde kamu idarelerine tanınan nakilyetkisi ile, kamu personelinin aynı görev yerinde çok uzun süre görev yapması,belli görev yerlerinde kamu personeli arasında huzursuzluklar yaşanması, birkamu idaresinde veya belli bir görev yerinde bir kamu personelinden beklenenverimin alınamaması gibi durumlardan kaynaklanabilecek sorunlarıngiderilmesinin amaçlandığı ifade edilebilecektir. Nitekim uygulamada,yasalarla idarelere tanınan nakil yetkisinin kullanım şeklinin belirlenmesiamacıyla hazırlanan düzenleyici işlemlerde bu mülâhazaların dikkate alındığıgörülmektedir. Bu bağlamda bir çok kamu idaresince hazırlanan düzenleyiciişlemlerde idarenin nakil yetkisini kullanması bakımından görev yerlericoğrafi olarak gruplandırılmakta ve her bir kamu personelinin her bir görevyeri grubunda belli sürelerle çalışması sağlanarak, kamu personelinin çokuzun süre aynı yerde görev yapmasından kaynaklanabilecek olumsuzluklar veolası verim düşüklükleri önlenmeye çalışılmaktadır.Yine söz konusu düzenleyici işlemlerde, bir kamu personelininçalışmasındaki aksaklık veya başka olumsuz davranışları nedeniyle aynı yerdegörev yapmasının sakınca oluşturması durumları genellikle özel düzenlemekonusu yapılmakta ve bu gibi hallerde kamu idaresinin herhangi bir kısıtlamayatâbi olmaksızın nakil yetkisini kullanabileceği ayrıca belirtilmektedir. Örneğin19.04.1983 günlü, 83/6525 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile kabul edilen veGazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2 1341

Selami DEMİRKOL / Emre AKBULUT657 sayılı Kanun’a tâbi bütün memurlar hakkında uygulanacak olan DevletMemurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin11. maddesinde “haklarında adli, idari, inzibati bir soruşturma yapılmışve bu soruşturma sonucunda o yerde kalmalarında sakınca görülmüş olanmemurların” hizmet bölgelerindeki zorunlu çalışma süreleri beklenmeden debaşka görev yerlerine naklen atanabileceği düzenlenmiş bulunmaktadır.Kamu personelinin nakli konusunda kamu idarelerine tanınan yetki,kanımızca kamu personelinin verimliliğinin arttırılması konusunda önemli birhukuki araçtır. Kaldı ki kanun koyucu, konu hakkındaki düzenlemelerde nakilişleminin sebep unsurunu somut olarak belirlemeyerek ve kamu personelininnaklini sıkı usul kurallarına bağlamayarak kamu personelinin atanmasıbakımından idareye geniş bir takdir yetkisi tanımıştır. Bu noktadan sonra kamuidarelerine düşen sorumluluk, bu yetkiyi kamu hizmetlerinin verimliliğiniarttırmak amacıyla ve hukuka uygun şekilde kullanmak, aynı şartlar ve olaylarkapsamında bu yetkiyi kullanırken eşitlik ilkesine riayet etmek 20 ve bunun içingerekli düzenlemeleri yapmaktır.b. SicilSicil, kamu personelinin belirli bir çalışma dönemindeki performansı, işilişkileri, çalışmaları, görev yaptığı kamu idaresini temsil yeteneği ile benzeridiğer özelliklerinin ölçülmesi suretiyle tesis edilen ve anılan konularda kamuidareleri yöneticilerinin personel hakkındaki değerlendirmelerini içeren idariişlemdir.Mevzuatımızda önemli bir yer işgal etmekte iken günümüzde eskiönemini yitirmeye başladığı belirtilebilecek olan sicil müessesesi ile ilgilien kapsamlı düzenlemeler, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 110. vedevamı maddelerinde yer almaktaydı. 25.02.2011 tarihine kadar yürürlüktekalan bu düzenlemelerde “Devlet memurlarının ehliyetlerinin tespitinde,kademe ilerlemelerinde, derece yükselmelerinde, emekliye çıkarma veyahizmetle ilişkilerinin kesilmesinde özlük ve sicil dosyalarının başlıca dayanakoluşturacağı” öngörülmekte (657 sayılı Kanun -mülga- m.111); söz konusukanun hükümlerinin uygulanmasını göstermek amacıyla çıkarılan yönetmelikhükümlerinde de sicil işleminin tesisi bakımından “Sicil amirleri sicilraporunu doldurdukları her memuru; a) Dış görünüşü (Kılık, kıyafet), b)Zeka derecesi ve kavrayış kabiliyeti, c) Azim ve sebatkârlık, dürüstlük, sırsaklamada güvenilirlik ve beşeri münasebetlerdeki başarısı, d) Alkol, kumarvb. alışkanlıkları memuriyetle bağdaşmayacak ölçüde sürdürme gibi halleri,20GÜNEŞ, syf.81.1342Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2

Türkiye’de Kamu Personelinin Verimliliğinin Arttırılmasında Hukuki Araçlar...e) Güvenilir olmama, şahsi menfaatlerini aşırı derecede düşünme, yalansöyleme, dedikodu yapma, kıskançlık, kin tutma gibi kötü huy ve davranışlarıbakımından genel bir değerlendirmeye tabi tutarlar. Sicil döneminde edinilenbilgi ve müşahedelerden yararlanılarak yapılacak değerlendirme sonuçlarınagöre memurların olumlu ve olumsuz yönleri, kusur ve noksanları hakkındakidüşünceler sicil raporunun şahsiyet değerlendirilmesine ait bölümüne ayrıayrı, açık ve gereğine göre kısa veya teferruatlı olarak yazılır. …” şeklindekiesaslara yer verilmekte idi. (-mülga- Devlet Memurları Sicil Yönetmeliğim.17)Bunun yanı sıra 25.02.2011 tarihinde 6111 sayılı Kanun’la yapılandeğişikliklerden önce, “son altı yıllık sicil notu ortalaması doksan veya dahayukarı olanlardan son sicil notu olumlu bulunan” kamu personelinin bellikoşullarla kadro şartı aranmaksızın bir üst dereceye yükseltileceği şeklindekiyasa kuralı ile sicilin kamu personelini daha iyi çalışmaya sevk etmesi; “İki defaüst üste olumsuz sicil alan memurlar başka bir sicil amirinin emrine atanırlar,burada da olumsuz sicil almaları halinde memuriyetle ilişkileri kesilir” gibidüzenlemelerle de, görevini gereği gibi yapmayan kamu personelinin sicilişlemleri aracılığıyla caydırılması ve gerektiğinde görevinden alınabilmesiamaçlanmaktaydı. (657 sayılı Kanun m.37 ve m.120)Ne var ki kanun koyucu, kamu personelinin verimliliğinin ölçülmesindesicilin artık etkin bir hukuki araç olmadığını düşündüğünden; 25.02.2011tarihinde yürürlüğe giren 6111 sayılı Kanun’la, 657 sayılı Devlet MemurlarıKanunu’na tâbi olarak çalışan kamu personeli açısından sicil müessesesiniyürürlükten kaldırmış bulunmaktadır. Bunun nedenleri, Türkiye Büyük MilletMeclisi tarafından 6111 sayılı Kanun olarak kabul edilen Bazı AlacaklarınYeniden Yapılandırılması ile Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık SigortasıKanunu ve Diğer Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde KararnamelerdeDeğişiklik Yapılmasına Dair Kanun Tasarısı’nın genel gerekçesinde, şuşekilde izah edilmiştir: “Yıllardır süren uygulamalar, Devlet memurları içingizli sicil raporu doldurulması suretiyle başarı ve başarısızlığın tespitininmümkün olamadığını göstermiştir. 4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunukapsamındaki başvurularla birlikte, gizli olması gereken sicil raporlarınınaleniyet kazanması, çalışanlar ile idarecileri karşı karşıya getirmiş, bu alandakiidarî yargı davalarında büyük bir artışa yol açmıştır. Özellikle yıl sonunungelmesiyle sicil amirleri açısından bir külfet hâlini alan sicil değerlendirmesi,memurların yükselmesinde ve liyakatin tespitinde başlıca dayanak olmavasfını yitirmiş, bürokratik bir formaliteye dönüşmüştür. Gelinen noktada,Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2 1343

Selami DEMİRKOL / Emre AKBULUTgerek değerlendirme makamları, gerekse değerlendirilenler açısındaninandırıcılığını ve güvenilirliğini yitirmiş olan sicil sisteminin kaldırılmasınınkamu yararı açısından daha uygun olacağı değerlendirilmektedir.” 21Bununla birlikte hukukumuzda, 657 sayılı Devlet MemurlarıKanunu’na tâbi olarak değil de kendi özel personel kanunları uyarınca görevyapan bir kısım kamu personeli açısından sicille ilgili mevzuat hükümlerihalen yürürlüktedir. Örneğin 2547 sayılı Kanun uyarınca görev yapan öğretimelemanları için sicil, yine 5411 sayılı Kanun uyarınca görev yapan BankacılıkDüzenleme ve Denetleme Kurumu personeli açısından performans ölçümüuygulaması devam etmektedir.Kamu personelinin performanslarının belli zaman dilimlerindeölçülmesini gerektiren sicil uygulamasının, özellikle objektif ve tarafsızşekilde uygulama alanı bulması ve içeriğinin somut kanıtlarla ortaya konulması(örneğin, kamu personelinin çalışmalarında yetersiz olduğu şeklindeki birkanaatin; yürüttüğü kamu hizmeti ile ilgili olarak kendisine yazılı biçimdetevdi edilen bir görevin yapılamadığını gösteren belgeye dayandırılması)durumunda, kamu personelinin verimliliğinin arttırılmasına yönelik etkilibir araç olduğu belirtilebilecektir. Ne var ki günümüzde yasama organınıneğilimi, etkin bir performans ölçüm sistemi olmadığı gerekçesiyle siciluygulamalarının kaldırılması yönündedir. Her ne kadar bazı kamu personeliaçısından sicil sistemi halen uygulanmaya devam olunsa da, yasa koyucunun6111 sayılı Kanun’un genel gerekçesinde yer alan aynı sâiklerden hareketlebenzer bir mevzuat değişikliğini memurlar dışındaki diğer kamu personeliaçısından da gerçekleştirmesi ihtimalden uzak değildir.c. ÖdülÖdül, insan ilişkilerinde istenilen amaca ulaşılabilmesi için sıklıklakullanılan yöntemlerden biridir. Bu çerçevede kamu personelinden daha iyiçalışanlara, görevini icra ederken üstün performans sergileyenlere, kamuhizmetinin yürütümüne beklenenden fazla katkı sağlayanlara mükâfatlarverilmesi, kamu personeli verimliliğinin arttırılmasına katkı sağlayacak biraraç olarak değerlendirilebilecektir.Kamu personeli açısından ödül uygulamasının içeriği sadece moral etkiyiiçerecek tarzda, takdir ve taltif şeklinde veya parasal bir mükâfat olarak yahuther ikisinin birlikte uygulanması suretiyle belirlenebilecektir. Örneğin 65721http://www2.tbmm.gov.tr/d23/1/1-0971.pdf1344Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2

Türkiye’de Kamu Personelinin Verimliliğinin Arttırılmasında Hukuki Araçlar...sayılı Kanun’un 122. maddesinde düzenlenen hükümle kamu personelindençalışmalarında üstün gayret gösterenlere başarı belgesi, üstün başarı belgesive para ödülü verilmesi öngörülerek karma bir sistem belirlenmiş olup; maddeşu şekildedir: “Görevli oldukları kurumlarda olağanüstü gayret ve çalışmalarıile emsallerine göre başarılı görev yapmak suretiyle; kamu kaynağında önemliölçüde tasarruf sağlanmasında, kamu zararının oluşmasının önlenmesinde veönlenemez kamu zararlarının önemli ölçüde azaltılmasında, kamusal faydave gelirlerin beklenenin üzerinde artırılmasında veya sunulan hizmetlerinetkinlik ve kalitesinin yükseltilmesinde somut olaylara ve verilere dayalıolarak katkı sağladıkları tespit edilen memurlara, … başarı belgesi verilebilir.… Üç defa başarı belgesi alanlara üstün başarı belgesi verilir. Üstün başarıbelgesi verilenlere, … en yüksek Devlet memuru aylığının (ek gösterge dâhil)%200’üne kadar ödül verilebilir.”Mevzuatımızda ödül uygulamasının sık uygulanan 22 örneklerinden birdiğeri, emniyet örgütü mensupları için öngörülmüş olanıdır. Bu kapsamda3201 sayılı Emniyet Teşkilâtı Kanunu’nun “Para mükafatı” başlıklı 86.maddesinde, “Emniyet örgütü mensuplarından, ülkenin güvenlik ve esenliği,Devletin çıkarları ve kişilerin can, ırz ve mallarını korumada yüksek hizmetlerigörülenlerin, fiilen almakta oldukları aylık tutarlarının iki katından beş katınakadar; olağanüstü durumlarda yaşamını ortaya koyarak büyük yararlılıklargösterenlerin, fiilen almakta oldukları aylık tutarlarının altı katından yirmidört katına kadar para verilerek ödüllendirileceği” hükme bağlanmıştır.Bu ve benzer hükümlerle görevini yerine getirirken normalden dahafazla gayret gösteren, böylelikle kamu hizmetlerinin niteliğini artıran kamuyayararlı personele ödül verilmesinin, kamu personeli arasında bu tür olumludavranışları teşvik edeceği açıktır. Dolayısıyla mevzuat hükümlerimizde yeralan ve başarı belgesi, takdir belgesi, taltif, para ödülü gibi görünüm şekilleribulunan ödül mekanizmasının, kamu personelinin verimliliğinin arttırılmasıaçısından elverişli bir araç olduğu kuşkusuzdur. Ödül sisteminin bu amacahizmet etmesi ise şüphesiz gayesine uygun şekilde kullanılmasına ve özelliklekamu personeli arasında eşit olmayan uygulama yapıldığı yönünde izlenim 2322“Zam Alamayan Polise Taltif Telafisi, … Taltif Komisyonu 2012’de 110 bin polise 150 milyonlira maaş taltifi verdi. …”, http://www.memurlar.net/haber/320339/ , haber tarihi:23.12.2012.23“Taltifler Emniyet Müdürlerini Zengin Etti, … Genel hizmet branşlarında görev yapan polismemurları, maaş taltif listelerinin polis müdürleri tarafından hakkaniyetli ve adil olarakteşkil edilmediğini, taltifl erin operasyonel birimlerde çalışan polislere daha çok verildiğinibelirterek, maaş taltifl eri için havuz sistemi oluşturulmasını, bu havuzdan başarılı herpolise eşit olarak dağıtılmasını istediler.”, http://www.kamudanhaber.com/kamu/emniyet-Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2 1345

Selami DEMİRKOL / Emre AKBULUTuyandırılmamasına bağlı olacaktır. Aksi takdirde kendilerine hak etmelerinerağmen ödül verilmediğini veya başkalarına hak etmedikleri ödüllerinverildiğini düşünen kamu görevlilerinin çalışmalarının olumsuz etkilenmesive böylece ödül mekanizmasının, ihdas gayesinin tersine bir kısım kamupersonelinin verimliliğinin azalmasına neden olabilmesi de mümkündür.d. Disiplin CezalarıDisiplin cezaları, kamu personeline çalıştıkları kurumun düzenine aykırıfiilleri nedeniyle uygulanan zorlayıcı önlemlerdir. 24 Amaçları kamu hizmetidüzeninin sağlanması 25 , kamu hizmetlerinin yürütülmesinde aksaklıklarınönüne geçilmesidir.Hukuk sistemimizde kamu kurumlarının düzenine aykırı davranışgerçekleştiren kamu personeli hakkında müeyyide öngören çeşitli yasalnormlar bulunmaktadır. Bu kurallardan en yaygın şekilde uygulananları-kapsamına aldığı kamu personelinin sayısal açıdan fazlalığı nedeniyle- 657sayılı Devlet Memurları Kanunu’nda yer alan hükümlerdir. Bu hükümlerincelendiğinde kamu personelinin giyim şeklinden, iş arkadaşlarıyla, ast veüstleri ile olan ilişkilerine, işe devamlılıklarından ve görevlerini yerine getirmebaşarılarından çalışma hayatı dışındaki tutum ve davranışlarına kadar bir çokeylemin disiplin hukuku kapsamına alındığı ve farklı sonuçlar doğuran çeşitliyaptırımlara bağlandığı görülmektedir.Sebep ve konu unsuru farklılık arz eden söz konusu disiplin cezalarındanözellikle kamu personelinin verimliliği ile daha yakın ilişki içinde bulunanlaraörnek verilecek olursa; meselâ 657 sayılı Kanunun 125-A/a maddesi uyarınca“verilen emir ve görevlerin tam ve zamanında yapılmasında, görev mahallindekurumlarca belirlenen usul ve esasların yerine getirilmesinde kayıtsızlıkgösteren” kamu personeli uyarma cezasıyla, aynı maddenin B/a bendiuyarınca “verilen emir ve görevlerin tam ve zamanında yapılmasında, görevmahallinde kurumlarca belirlenen usul ve esasların yerine getirilmesindekusurlu davranan” kamu personeli kınama cezasıyla, C/a bendi gereğince de“kasıtlı olarak, verilen emir ve görevleri tam ve zamanında yapmayan, görevmahallinde kurumlarca belirlenen usul ve esasları yerine getirmeyen” kamupersoneli aylıktan kesme cezasıyla cezalandırılacaktır. Dikkat edileceği üzerepersoneli/taltifler-emniyet-mudurlerini-zengin-etti-h37138.html , haber tarihi:15.12.2011.24Danıştay 12. Dairesi, 25.05.2012 E:2011/9670 K:2012/3553, Danıştay Dergisi, Yıl 2012,Sayı:131, syf.22625Nur KAMAN KARAN, Devlet Memurluğunun Sona Ermesi, 1. Baskı, Ankara: Seçkin,2003, syf.951346Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2

Türkiye’de Kamu Personelinin Verimliliğinin Arttırılmasında Hukuki Araçlar...her üç disiplin cezasının da amacı kamu personelinin mevzuat hükümleriyleöngörülen veya üstleri tarafından kendilerine verilen emir ve görevleri tam vezamanında yapmalarının, görev mahallinde kurumlarınca belirlenen usul veesasları eksiksiz şekilde yerine getirmelerinin temin edilmesidir. Görevlerin tamve zamanında yapılmasının, kamu kurumlarının göreve ilişkin tüm usullerininyerine getirilmesinin ise kamu hizmetlerini aksamaktan alıkoyacağı, kamupersonelinin verimliliğinin düşmesini engelleyeceği tabiîdir.Kamu personelinin verimliliğinin sağlanmasına yönelik disiplincezaları sadece uyarma, kınama ve aylıktan kesme cezasından ibaret değildir.Bu kapsamda örneğin yine 657 sayılı Kanunun 125/D-n maddesinde, “verilengörev ve emirleri kasten yapmayan memurların” kademe ilerlemesinindurdurulması cezasıyla cezalandırılacağı; 125/E-e bendinde de “savaş,olağan üstü hal veya genel afetlere ilişkin konularda amirlerin verdiği görevve emirleri yapmayan memurların” Devlet memurluğundan çıkarma cezasınamaruz kalacakları öngörülmüştür. Diğer taraftan 125. maddenin ikinci fıkrasıgereğince “disiplin cezası verilmesine sebep olmuş bir fiil veya halin cezalarınözlük dosyasından silinmesine ilişkin süre içinde tekerrüründe bir dereceağır ceza uygulanacağı” düzenlendiğinden; olağan dönemlerde kendisineverilen emir ve görevleri bir defadan fazla kasten yerine getirmeyen kamupersonelinin görevine son verilmesi de gündeme gelebilecektir.Disiplin hukukuna ilişkin bu hükümlerin incelenmesinden, bir kamugörevlisinin mevzuat hükümlerinde tanımlanan veya âmirleri tarafındankendisine verilen görevleri en iyi şekilde yerine getirmek zorunda olduğu,zira değil bu görevleri kasten yerine getirmemesi, bu konuda bir kusurununbulunması veya kayıtsızlık göstermesi durumunda dahi disiplin yaptırımınamaruz kalacağı anlaşılmaktadır. Bu teorik açıklamaların sonucuna paralelolarak, söz konusu disiplin cezalarının uygulama alanı bulmadığı hallerdetüm kamu personelinin kendilerine tevdi edilen görevleri en iyi şekilde yerinegetiriyor olması gerekeceğinden, pratikte kamu personelinin verimliliği gibibir sorunun da kalmaması gerekecektir. Ancak uygulamanın bu noktanınuzağında olduğu, bu kapsamda bütün kamu personelinin “görevini tam vezamanında yaptığının” ileri sürülemeyeceği dikkate alındığında; verimliliğinarttırılmasında hukuki araç olan disiplin yaptırımlarının kamu idarelerinceetkin ve etkili şekilde kullanılmadığı ve/veya bu yaptırımların “yargıkararlarıyla iptal edilmeyecek şekilde” hukuka uygun olarak uygulanamadığıbelirtilebilecektir.Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2 1347

Selami DEMİRKOL / Emre AKBULUTe. Adlî CezalarKanun koyucu, kamu hizmetlerinin devamlılığının ve aksamadanyürütülmesinin toplum açısından taşıdığı önem sebebiyle, kamu hizmetlerininişleyişini sekteye uğratacak davranışları sadece idarî müeyyide konusuyapmamış; bu tür eylemler için yukarıda aktarılan disiplin yaptırımlarına ekolarak adlî cezalar da öngörmüştür. Bu çerçevede başta Türk Ceza Kanunuolmak üzere çeşitli ceza yasalarında kamu hizmetlerinin gerekleriylebağdaşmayacak, hizmetlerin yürütümünü engelleyecek, kamu idarelerinin içdüzenini bozacak veya toplumun kamu idarelerine duyduğu güveni sarsarakkamu düzenini bozabilecek fiillerin adlî para cezası ve/veya hürriyeti bağlayıcıcezalarla cezalandırılmasına yönelik düzenlemelere yer verilmiştir.Kamu hizmetlerinin aksamadan yürütülmesini temin için öngörülenadlî cezalara, 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun “Özel Hükümler” başlıklıikinci kitabının dördüncü kısmının, “Kamu İdaresinin Güvenilirliğine veİşleyişine Karşı Suçlar” başlığını taşıyan birinci bölümünde düzenlenen birçok hüküm örnek gösterilebilecektir. Bu kapsamda söz konusu hükümlerdenbiri olan ve genel görev suçu olarak nitelendirilebilecek bir düzenleme içerenTürk Ceza Kanunu’nun 257. maddesi şu şekildedir: “Kanunda ayrıca suçolarak tanımlanan hâller dışında, görevinin gereklerine aykırı hareket etmeksuretiyle, kişilerin mağduriyetine veya kamunun zararına neden olan ya dakişilere haksız bir menfaat sağlayan kamu görevlisi, altı aydan iki yıla kadarhapis cezası ile cezalandırılır. Kanunda ayrıca suç olarak tanımlanan hâllerdışında, görevinin gereklerini yapmakta ihmal veya gecikme göstererek,kişilerin mağduriyetine veya kamunun zararına neden olan ya da kişilerehaksız bir menfaat sağlayan kamu görevlisi, üç aydan bir yıla kadar hapiscezası ile cezalandırılır.”Görüldüğü üzere oldukça kapsayıcı bir dille kaleme alınan TürkCeza Kanunu’nun 257. maddesi gereğince hiçbir kamu personelininkişilerin mağduriyetine, kamunun zararına ya da kişilere haksız birmenfaat sağlanmasına neden olacak şekilde görevinin gereklerine aykırıhareket etmemesi ve görevinin gereklerini yapmakta ihmal veya gecikmegöstermemesi, aksi davranışlarda bulunan kamu personelinin ise hapis cezasıile cezalandırılması gerekmektedir. Öte yandan görevin gereklerine aykırıveya bu gerekleri ihmal eden davranış aynı zamanda disiplin hukukunun dakonusunu oluşturacağından, görevini yapmayan kamu personeli açısından adlîve idarî anlamda ikili bir yaptırım gündeme gelecek; bu da, kamu göreviningereklilikleriyle bağdaşmayan eylemler ve eylemsizlikler için güçlü bircaydırıcılık unsuru oluşturacaktır.1348Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2

Türkiye’de Kamu Personelinin Verimliliğinin Arttırılmasında Hukuki Araçlar...Ceza yasalarının kamu hizmetlerinin yürütümünü aksatan fiillerle ilgilibaşka düzenlemeler de öngördüğünü belirtmiştik. Bu kapsamda Türk CezaKanunu’nda görevi kötüye kullanma ve ihmal dışında zimmet, irtikâp, denetimgörevinin ihmali, rüşvet, göreve ilişkin sırrın açıklanması, kamu görevininusulsüz olarak üstlenilmesi gibi kamu idarelerinin ve kamu hizmetlerinindüzenini bozacak pek çok eylem daha adlî ceza müeyyidesine bağlanmışbulunmaktadır.Adlî suç ve ceza olgusunun, gerek kişi hürriyetini kısıtlayacak sonuçlardoğurması, gerekse kişiyi başka yönlerden mağdur edebilecek (belli hallerdekamu görevinden ya da belli bir meslek ve sanatı icradan yasaklama gibi)çeşitli neticelerinin bulunması sebebiyle, kamu personelini görevleriyle ilgilikonularda hata yapmamaya sevk edeceği ve böylelikle kamu hizmetlerininmümkün olduğunca kusursuz şekilde yerine getirilmesine katkı sağlayacağıaçıktır. Bununla birlikte kamu personelinin işledikleri suçlar yönündenAnayasa’nın 129. maddesinin kovuşturma yapılmasını kural olarak yetkilimerciin iznine bağladığı, yine Anayasa’nın 129. maddesine paralel olarakçıkarılan 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin YargılanmasıHakkında Kanun’da da memurların ve diğer kamu görevlilerinin görevlerisebebiyle işledikleri suçlar yönünden cezaî takibata maruz kalmalarının,ancak kamu yöneticilerinin izin vermesi halinde mümkün kılındığı dikkatealındığında; kamu personelinin görevini kötüye kullanmasına veya ihmaletmesine rağmen ilgili kamu yöneticisinin personelini koruma sâikiylehareket etmesi ve soruşturma izni vermemesi (bu kararın itiraz üzerine dekaldırılmaması) hallerinde, adlî cezaların kamu personelinin verimliliğininarttırılması konusundaki etkisini kaybedebileceği de not edilmelidir.B. HUKUKİ ARAÇLARIN KULLANIMINDA YARGININ ROLÜAnayasa’nın 125. maddesi gereğince idarenin her türlü eylem veişlemine karşı yargı yolu açıktır. Yine 2577 sayılı İdari Yargılama UsulüKanunu’nun 2. maddesi uyarınca idari işlemler, iptal davasının konusunuoluşturmaları halinde yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurları yönündenhukuka uygunluk denetimine tâbi olacaklardır.Kamu personelinin verimliliğinin arttırılmasına yönelik hukuki araçlarbüyük çoğunlukla ilgili personelin menfaatlerini ihlâl etmekte olduğundan,idari yargı organları nezdinde iptal davalarına konu olmaktadır. Bilindiği üzereidare mahkemelerince bir idari işlemin hukuka aykırı bulunarak iptal edilmesi,idari işlem hiç tesis edilmemiş gibi sonuç doğurmaktadır. Dolayısıyla kamuGazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2 1349

Selami DEMİRKOL / Emre AKBULUTpersonelinin verimliliğinin arttırılmasına yönelik hukuki araçlardan idari işlemşeklinde uygulananların (nakil, sicil, ödül, disiplin cezaları) işlevlerini icraedebilmeleri, iptal davasına mâruz kalmaları halinde mahkemelerce hukukauygun bulunmalarına bağlı hale gelmektedir.Uygulamada diğer idari işlemler açısından olduğu gibi nakil, sicil,disiplin cezası işlemleri bakımından da “idarenin üzerine düşen görevi yaparakgerekli işlemi tesis ettiği, ancak mahkemenin işlemi iptal ettiği, dolayısıylagörevini gereği gibi yapmayan, aksatan kamu görevlisinin bu tutumununyanına kâr kaldığı, bunun da kamu hizmetlerinin verimini düşürdüğü”anlamına gelebilecek şikayetlere zaman zaman tanık olunabilmektedir. Buşikayetlerin haklılığı hakkında objektif bir değerlendirme yapılabilmesimümkün görünmemekle birlikte; bu şikayetlerin “mahkeme hukuka uygunişlemi neden iptal etsin” ve devamında “bir hukuk devletinde idare nedenhukuka aykırı işlem tesis etsin” şeklindeki soruları gündeme getirerek birdilemma oluşturduğu açıktır.Diğer taraftan bu konu kapsamında mahkemelere kamu idarelerinceyöneltilen önemli bir diğer eleştiri de, “mahkemelerin kanunla idarelere tanınantakdir yetkisine müdahale ettiği ve böylelikle yerindelik denetimi yaparakAnayasa’nın öngördüğü yasak alana girdiği” yönündeki değerlendirmedir.Şüphesiz konu hakkında “uygulamada hiçbir mahkemenin yerindelik denetimiyapmadığı” ya da “mahkemelerin her durumda yerindelik denetimi yaptığı”gibi tefrit veya ifrat ölçüsündeki bir değerlendirme ile genelleme yapılmasıbilimsellikten uzak olacaktır. Bununla birlikte bu ve benzer içeriktekieleştiriler yapılırken mutlaka göz önünde bulundurulması gereken bazıhususların bulunduğu, sorunun kaynağını tespit kolaylığı sağlaması açısındannot edilmelidir.Bu çerçevede öncelikle, takdir yetkisinin idari işlemlere yargı bağışıklığıkazandırmadığı unutulmamalıdır. Diğer bir ifadeyle idareye idari işlem tesisikonusunda takdir yetkisi tanınan hallerde bu yetkinin kullanılması suretiyletesis edilen idari işlemler, aynen diğer idari işlemler gibi yargı denetiminetâbi olacaklar ve her iki grup idari işlemin yargılanmasında usule veya esasailişkin farklı kurallar uygulanmayacaktır. Bunun uzantısı olarak, takdir yetkisikullanılmak suretiyle tesis edilen idari işlemler de yetki, şekil, sebep, konuve maksat şeklindeki idari işlemin beş unsuru yönünden hukuka uygunlukdenetimine tâbi tutulacaktır.Bir önceki paragrafta yapılan tespitlerden sonra konu hakkında özelliklevurgulanması gereken husus, idari işlemin sebep unsurunun idari işlemin1350Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2

Türkiye’de Kamu Personelinin Verimliliğinin Arttırılmasında Hukuki Araçlar...gerekçesi 26 olduğu ve “idarenin idari işlem tesisi konusunda takdir yetkisinesahip olmasının, idari işlemin sebep unsurunu oluşturmadığı”dır. Zira“idarenin takdir yetkisine sahip olduğu” tümcesi, “idarenin işlemi neden, neiçin, neye binâen tesis ettiği” sorularına cevap oluşturmamaktadır. Dolayısıylaesas olarak idarenin işlem tesis etme konusunda yetkisinin olup olmadığını vebu yetkinin kullanım şeklini (idarenin yetki kullanırken hareket serbestisinesahip bulunup bulunmadığını) gösteren takdir yetkisi mefhumunun, soyutve mücerret şekilde idari işlemin sebep unsurunu oluşturduğunun kabulümümkün bulunmamaktadır.Son olarak belirtilmelidir ki idari işlemin gerekçesinin yani sebepunsurunu oluşturan hukuki ve maddi olguların ortaya konulması yükümlülüğüidari işlemi hukuk âleminde var eden idareye aittir. Şüphesiz bir hukukdevletinde ve tarafların eşit olduğu bir yargılama sisteminde, işlemin sebepunsuru olarak gösterilen olguların gerçekten var olup olmadığı hususundahiçbir delil olmadan sadece idarenin beyanlarına itibar edilebilmesi demümkün değildir.Bu açıklamalar ışığında kamu personelinin verimliliğinin arttırılmasınailişkin hukuki araçlarla ilgili yargı kararlarından örnekler incelemek, konunundaha iyi anlaşılmasına katkı sağlayacaktır.Bu bağlamda ilk olarak, mevzuat hükümlerine açıkça aykırılık oluşturanidari işlemlerin mahkemelerce iptal edileceğinin tabiî olduğu söylenmelidir.Örneğin kamu personeline, mevzuatla tanınan bir güvence olan “savunmahakkı” kullandırılmaksızın tesis edilen disiplin cezası işlemi, kurum düzeninibozan davranış ne derece zararlı olursa olsun iptal edilmek durumundadır.Danıştay’a göre; “T.C. Anayasasının 129/2. maddesinde; memurlar vediğer kamu görevlileri ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarımensuplarına savunma hakkı tanınmadıkça disiplin cezası verilemeyeceğibelirtilmiştir. … soruşturmayı yapan veya ilgili disiplin kurulunca davacınınüzerine atılı fiiller belirtilmek ve 7 günden az olmamak üzere süre verilereksavunması alınmak suretiyle disiplin cezası verilmesi gerekirken, davacınınsoruşturmacı tarafından alınan ifadesi yeterli görülerek verilen cezadahukuka uyarlık bulunmamaktadır.” 2726A. Şeref GÖZÜBÜYÜK, Yönetsel Yargı, 15. Baskı, Ankara: Turhan, 2002, syf.22227Danıştay 12. Dairesi, 15.03.2010 E:2007/1614 K:2010/1439, Danıştay Dergisi, Yıl 40,Sayı:124, 2010, syf.441Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2 1351

Selami DEMİRKOL / Emre AKBULUTYine idareler tarafından hukuken geçerli sebeplere dayanmaksızınya da işlemin dayanağını oluşturan sebepler hukuken geçerli delillerleortaya konulmaksızın tesis edilen idari işlemler ve bu kapsamda sicil,atama ve disiplin cezası işlemleri de -haklı olarak- idare mahkemelerinceiptal edilmektedir. Bu tür yargı kararlarına şu örnekler verilebilecektir:“… 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun ‘Dosyanın İncelenmesi’başlıklı 20 nci maddesinin 1 inci fıkrasında, ‘Danıştay ile idare ve vergimahkemeleri, bakmakta oldukları davalara ait her çeşit incelemelerikendiliklerinden yaparlar, mahkemeler belirlenen süre içinde lüzum gördüklerievrakın gönderilmesini ve her türlü bilgilerin verilmesini tarafl ardan veilgili diğer yerlerden isteyebilirler. Bu husustaki kararların, ilgililerce süresiiçinde yerine getirilmesi mecburidir.’ hükmü yer almaktadır. Anılan hükümile uyuşmazlığı çözmekle görevli yargı yerlerine, dava konusu işlemin yetki,şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırılığını saptamakonusunda re’sen araştırma yetkisi verildiği görülmektedir. Ayrıca, tarafl ardavalarını ispat yönünden, yargı yerleri önünde eşit seviyede olduklarından,davasını ispat külfetinin sadece bir tarafa yüklenmesi de mümkün değildir.Olayda, davacının 1998 yılı sicil notunun orta olarak düzenlenmesineneden olarak herhangi bir somut olay, bilgi veya belge gösterilmediğianlaşılmıştır. Bu durumda, olumsuz düzenlenen sicile karşı açılan davalardauygulanan çözüm yönteminin, düşük not takdir edilmek suretiyle olumluolarak düzenlenen sicillere karşı açılan davalarda da uygulanması gerektiğitartışmasız olup, uyuşmazlığın çözümü uyuşmazlığa konu idari işleminsebebinin ortaya konulmasının olduğu ve bu sebebin, davalı idarece ilerisürülmesinin yanında bilgi ve belgeyle ispatlanması gerekliliği de dikkatealındığında; somut bilgi ve belgeye dayandırılmaksızın tesis edilen davakonusu işlemde ve ispat külfeti, öncelikle olayda aktif durumda bulunandavalı idareye yükletilmesi gerekeceğinden, sicilin orta düzeyde belirlenmesisırasında sicil amirlerince objektif davranılmadığının ortaya konulmasıhususunun davacıya yükletilmesi suretiyle davanın reddedilmesinde hukukauyarlık bulunmamaktadır.” 28“… geçmiş yıllar sicilleri iyi ve çok iyi olarak düzenlenen davacının,2005 yılı sicilinin 76 puanla düzenlenmesini haklı kılabilecek hukuken geçerlibir neden ve bu konuda herhangi bir bilgi ve belge de sunulmaması nedeniyle2005 yılı sicilinin objektif olarak düzenlenmediği sonucuna varıldığından,28Danıştay 2. Dairesi, 31.01.2005 E:2004/6213 K:2005/329, Danıştay Dergisi, Yıl 35,Sayı:110, 2005, syf.125, 126. Metinde koyu yazılı kısımlar kararın orjinalinde normal şekildeyazılmıştır.1352Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2

Türkiye’de Kamu Personelinin Verimliliğinin Arttırılmasında Hukuki Araçlar...aksi düşünce ile davayı reddeden İdare Mahkemesi kararında hukuksal isabetbulunmamaktadır.” 29“… idarelere kamu görevlilerinin naklen atanmaları konusundatakdir yetkisi tanınmış ise de, bu yetkinin kullanımı kamu yararı ve hizmetgerekleriyle sınırlı olup, bu açıdan yargı denetimine tabi bulunduğu İdareHukukunun bilinen ilkelerindendir. … davacının köyün ve ilçenin huzuru içinne gibi sakıncalar yaratacağı hususunun somut olarak ortaya konulamadığı,faaliyette bulunduğu şeklindeki duyumların hukuki değerinin olmadığı ve buşekliyle içeriği itibariyle hukuki bir delil olarak kullanılması mümkün olmayandoğruluğu kanıtlanmamış istihbari bilgilere dayanılarak tesis edilen işlemdehukuka uyarlık bulunmamaktadır.” 30Görüleceği üzere aktarılan örneklerde kamu idarelerince kamupersonelinin verimliliğinin arttırılması ve kamu hizmetinin daha verimliişlemesinin sağlanması için bazı hukuki araçlara başvurulmuş; ancak tesisedilen işlemlerin sebep unsuru bakımından hukuka uygunluğu ortayakonulamadığı için işlemler, iptal müeyyidesiyle karşılaşmıştır.Tabiîdir ki idare mahkemeleri, bir idari işlemin hukuk kurallarınauygunluğunu denetlemektedir. Kamu personelinin verimliliğinin arttırılması,kamu hizmetinin gereklilikleri gibi ölçütler ise, sadece işlemin maksat unsuruile olan ilişkileri bakımından hukuka uygunluk denetiminin kapsamı içerisindebulunmaktadır. Dolayısıyla takdir yetkisine ilişkin olarak söylediğimizhususlara paralel şekilde, bir idari işlemin kamu personelinin verimliliğininarttırılması amacıyla tesis edilmesi ya da kamu hizmetinin gerekliliklerininsöz konusu işlemin tesis edilmesini gerektirmesi, idari işlemin sebepunsurunun hukuka uygunluğu açısından tek başına yeterli bir olgu olarakdeğerlendirilemeyecektir.Bu çerçevede kamu idareleri tarafından kamu personelinin verimliliğininarttırılması ve kamu hizmetinin gerekliliklerinin sağlanması amaç edinilerektesis edilen işlemlerin özellikle maddi gerekçelerinin kabul edilebilir şekildeve asgari somutluk içerecek düzeyde ortaya konulması halinde (diğer unsurlaryönünden de hukuka aykırılık içermemeleri koşuluyla), ortada idari işlemleriniptal edilmesi için bir neden kalmayacağı söylenebilecektir. Bu açıklamalara29Danıştay 2. Dairesi, 17.06.2008 E:2007/842 K:2008/2888, Danıştay Dergisi, Yıl 39,Sayı:120, 2009, syf.11130Danıştay 2. Dairesi, 12.05.2005 E:2004/1822 K:2005/1657, Danıştay Dergisi, Yıl 36,Sayı:111, 2006, syf.113, 114Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2 1353

Selami DEMİRKOL / Emre AKBULUTdayanak oluşturan yargı kararlarına şu örneklerin verilmesi mümkündür: “657sayılı Yasanın 125. maddesinin C fıkrasında ‘özürsüz olarak göreve bir veyaiki gün gelmemek’ fiili, aylıktan kesme cezasını, (D) fıkrasında, ‘özürsüz vekesintisiz 3-9 gün göreve gelmemek” fiili, kademe ilerlemesinin durdurulmasıcezasını, (E) fıkrasında da ‘özürsüz olarak bir yılda toplam 20 gün görevegelmemek’ fiili ise Devlet Memurluğundan çıkarma cezasını gerektiren fiil vehaller arasında sayılmıştır. … 1 yıl içerisinde 31 gün göreve gelmediği sabitolan ve 17.3.2006 tarihli savunmasında da göreve gelmediğini kabul edendavacı hakkında tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmadığından, İdaremahkemesince dava konusu işlemin iptali yolunda verilen kararda hukukiisabet görülmemiştir.” 31“… soruşturma raporundaki bilgi, belgeler ve tanık ifadelerininincelenmesinden; davacının 76 diplomanın öğrencilere verilmesi sırasındakarşılığında 5’er milyon lira alınması için müdür yardımcılarına talimatverdiğinin, sözü edilen kişilerin ifadesiyle doğrulandığı, toplanan parakarşılığı ise makbuz verilmediği, davacının, okula yardım olsun diye paraaldığını, zorlama olmadığını, bazı öğrencilerden para alındığını, müdüryardımcılarına zorlama yapmadan para alın dediğini, toplanan paralarınkendisine getirildiğini, ancak miktarını hatırlamadığını, bu paralarınokulda çalışan hizmetlileri İl Milli Eğitim Müdürlüğü, PTT ve diğer resmikurumlara gönderirken yol parası vermek suretiyle harcadığını, karşılığındabelge konulmadığı gibi derneğe makbuz karşılığı gelir aktarmadığını kendiifadesiyle kabul ettiği anlaşılmış olup, bu durumda dava konusu disiplincezasının dayanağından fiili subut bulan davacının, toplanan paralarıokuldaki görevlilerin yol giderlerine harcadığını ifadesinde belirtmiş isede; bir kişinin harcayacağı yol giderinin çok düşük olması nedeniyle buaçıklamaların gerçeğe uygun bulunmaması karşısında, eyleminin karşılığıolarak verilen disiplin cezasında hukuka aykırılık görülmemiştir.” 32“Olayda, soruşturma kapsamında adı geçen davacı ve diğer şahıslarınifadelerinden, mahrece iade işlemine konu olan 12 adet aracın yurt dışıedildikten sonra 21.7.2000 günlü mahrece iade tutanağının düzenlendiği,dolayısıyla davacı ve tutanağı imzalayan diğer şahısların araçlarıgörmedikleri halde, kaçakçılığı men, takip ve tahkik görevini suistimal31Danıştay 12. Dairesi, 30.09.2009 E:2008/7586 K:2009/5098, Danıştay Dergisi, Yıl 40,Sayı:123, 2010, syf.395, 39632Danıştay 12. Dairesi, 15.05.2005 E:2002/4325 K:2005/2510, Danıştay Dergisi, Yıl 36,Sayı:111, 2006, syf.3451354Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2

Türkiye’de Kamu Personelinin Verimliliğinin Arttırılmasında Hukuki Araçlar...ederek tutanak düzenledikleri sonucuna varıldığından, davacının üzerine atılıgerçeğe aykırı belge düzenlemek fiilinden dolayı verilen dava konusu cezadahukuka aykırılık görülmemiştir.” 33“Sicil Raporunun, Sicil Amirlerinin Memurun Mesleki EhliyetiHakkındaki Notları bölümünde yer alan hususların gözlem ve kanaatedayandığı ve bunların cevaplandırılması sırasında da sicil amirlerinin memurhakkındaki olumsuz düşüncelerini muhakkak belgelendirmesi gerektiği memursicil hukukunun genel ilkelerinden olup, yargısal içtihatlar da bu yöndedir.Ancak, memur hakkındaki olumsuz düşüncelerin sicilin tüm haneleriniilgilendirecek şekilde her zaman belgelendirilmesi de mümkün olamamaktadır.Böylesi durumlarda, davalı idarenin sicilin olumsuz düzenlenmesine dayanakaldığı en az bir olmak üzere birkaç somut olayın ilgili olduğu hanenin dışındakidiğer haneleri de etkileyip etkileyememesi yönünden bir değerlendirmeyapılması gerektiği zaman, sicil amirinin düşüncesinde neler yazdığı veilgilisinin geçmiş yıl sicilleri gibi diğer karinelerle birlikte olayın ele alınarakbir yargıya varılmasının hukuka daha uygun olacağı kaçınılmazdır. Dosyanınincelenmesinden; Kastamonu İmam-Hatip Lisesinde öğretmen olarak görevyapan davacının 1998, 1999, 2000, 2001 ve 2002 yıllarına ait sicil raporlarının74, 68, 74, 71 ve 64 olarak orta düzeyde düzenlenmiş olduğu, dava konusuedilen 2003 yılı sicil raporunun 1. sicil amirince 60 puan, 2. sicil amirince68 puan takdir edilerek ortalamasının 64 orta düzeyde değerlendirildiği, 1ve 2. sicil amirlerinin düşünceleri bölümünde ise kontrol altında tutulması vegörevinde daha gayretli olması gerektiğinin belirtildiği, davalı idarece; davakonusu edilen sicil raporunun o yıl içinde yapılan gözlemler sonucunda sicilamirlerince kanaate dayalı objektif kriterler esas alınarak ve mevzuata uygunolarak düzenlendiğinin belirtildiği anlaşılmaktadır. Bu durumda, davacınınson beş yıllık sicillerinin orta düzeyde düzenlenmiş olması ve dava konusuedilen 2003 yılına ait sicili ile önceki yıllar sicilleri arasında açık bir farkınbulunmaması, aksine paralellik göstermesi hususları dikkate alındığındaanılan yıla ait sicilin hizmete ilişkin sebepler ve objektif kriterler gözetilerekdüzenlendiği anlaşıldığından, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdareMahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.” 34“Dava, Tarım Reformu Genel Müdürlüğünde Destekleme DaireBaşkanı olarak görev yapan davacının, bu görevinden alınarak APK Uzmanıolarak atanmasına ilişkin … işlemin iptali istemiyle açılmıştır. … davacının33Danıştay 12. Dairesi, 05.07.2005 E:2002/1245 K:2005/2795, Danıştay Dergisi, Yıl 36,Sayı:111, 2006, syf.34734Danıştay 2. Dairesi, 13.06.2007 E:2007/276 K:2007/2686, Danıştay Dergisi, Yıl 38,Sayı:117, 2008, syf.96Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2 1355

Selami DEMİRKOL / Emre AKBULUTTarım Reformu Genel Müdürlüğünde Destekleme Daire Başkanı olarak görevyaptığı, Genel Müdürlük teknik personelinden bazılarına 1999 yılı ve öncekiyıllarda ayrıcalık yapılarak bazı personelin hiç araziye gitmediği haldekendilerine ek özel hizmet tazminatı ödendiği ve ödemelerin halen devam ettiğikonusunda yapılan inceleme sonucu düzenlenen … günlü, … sayılı incelemeraporunda, davacının amiri bulunduğu birimde görev yapan personelin 3aylık iş programında belirtilen mahallerde görev yapmadıkları, buna karşıniş programlarında öngörülen işlerin yapılıp yapılmadığını, görevlendirilenpersonelin görev yerlerine gidip gitmediğini kontrol etmeden, bir incelemeve değerlendirme yapmadan yeni dönemler için iş programları tanzim ederekek özel hizmet arazi tazminatı ödemelerinin yapılmasını sağladığı belirtilerektoplam 4.285.066.000-TL.nın yasal faiziyle birlikte davacıdan tahsilininsağlanması teklifinin getirildiği, rapor üzerine davacı adına 8.143.290.000-TL kişi borcu tahakkuk ettirildiği ve dava konusu işlemle Daire Başkanlığıgörevinden alınarak APK uzmanlığına atandığı anlaşılmıştır. … dosyadakibilgi ve belgelere göre davacının görev ve sorumluluklarını zamanında veeksiksiz olarak yerine getiremediği anlaşıldığından, hizmetin daha iyi veverimli yapılmasını sağlamak amacıyla tesis edildiği sonuç ve kanaatineulaşılan dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığından aksi yöndekiMahkeme kararında hukuki isabet görülmemiştir.” 35İptal davalarında idare mahkemelerinin yaptığı denetimin hukukauygunluk denetimi olması, kamu personelinin verimliliğinin tamamengöz ardı edilebileceği anlamına gelmemektedir. Zira kamu personelininverimliliğinin arttırılması ile kamu hizmetinin gerekleri, kamu hizmetiningerekleri ile de bütün idari işlemlerin maksat unsurunu oluşturan kamu yararıarasında bağlantı bulunduğu açıktır. Dolayısıyla bir idari işlemi denetlerkenkamu yararı maksadı güdülerek tesis edilip edilmediğini değerlendirecekolan idare mahkemesi, bu değerlendirmeyi yaparken somut olayın koşullarıçerçevesinde kamu personelinin verimliliğini de dikkate almak durumundadır.Nitekim uygulamada bu değerlendirme yapılarak verilmiş olan yargı kararlarımevcuttur. Örneğin Danıştay’a göre; “İdarelere kamu görevlilerinin diğerkamu kurum ve kuruluşlarına naklen geçişleri konusunda takdir yetkisitanınmış ise de, mutlak ve sınırsız olmayan bu yetkinin kullanılması halinde,gerçekleştirilen işlemlerin kamu yararı ve hizmet gerekleri bakımındanyargı denetimine tabi olduğu çekişmesizdir. Kamu hizmetinin bütünlüğüve devamlılığı ilkesi gereğince, kamu görevlilerinin özel koşullarına göreverimliliklerinin en yüksek olduğu ve hizmetlerinden en yüksek oranda35Danıştay 2. Dairesi, 30.09.2005 E:2004/1228 K:2005/2822, Danıştay Dergisi, Yıl 36,Sayı:111, 2006, syf.115, 1161356Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2

Türkiye’de Kamu Personelinin Verimliliğinin Arttırılmasında Hukuki Araçlar...yararlanılacak bir birimde çalıştırılmalarının kamu yararına uygun düşeceğiaçıktır. Olayda, ihtiyaç gerekçesiyle işlemin kurulduğu söylenmekte ise de,davacı ile aynı durumda olan personele daha önce muvafakat verilmiş olduğuve davacının hizmetine duyulan ihtiyacın hukuken geçerli belgelerle ortayakonulamadığı anlaşıldığından, dava konusu işlemde hukuka uyarlık, davanınreddi yolundaki idare mahkemesi kararında ise hukuki isabet görülmemiştir.” 36Özetle, idare mahkemelerinin hukuka uygunluk denetimi neticesindeidari işlemin reddine karar verebilmeleri için bir gerekçeye dayanmak zorundaoldukları açıktır. İdari işlemin sebep unsurunu yani gerekçesini oluşturmakbakımından tek başına yeterli olmayan “idarenin idari işlem tesisi hususundatakdir yetkisine sahip olması” ya da “işlemin kamu personelinin verimliliğiniarttırmak, kamu hizmetinin gereklerini sağlamak amacıyla tesis edilmesi”gibi olgulara dayanarak mahkemelerin davanın reddine karar vermelerinibeklemek; kamu personelinin âdil olmayan ve yetersiz bir yargılamaya mâruzkalmasını ummak demektir. Şüphesiz, bir hukuk devletinde bunun kabuledilebilmesi olanaksızdır.Kaldı ki, idare mahkemelerinin kararlarında aranılan “idari işlemlerinsebep unsurunu oluşturan maddi olguların belgelendirilmesi”, sanıldığı kadarzor değildir. Bu çerçevede kamu idarelerinin düzenleyici işlemlerle ya daâmir konumunda bulunan kamu yöneticilerinin vereceği yazılı emirlerle kamupersonelinin görev tanımını açıkça yapması, bir kamu personelinin yazılıhale gelen görevinin kapsamındaki somut işlem veya eylemleri yapmamasıhalinde de bu durumun usulüne uygun bir tutanakla yahut hukuken kabuledilebilir başka bir belge ile ortaya konulabilmesi pekâla mümkündür. Bugibi basit ancak kamu yöneticilerinin donanımına ve ileri görüşlülüğünebağlı tedbirlerin alınması durumunda görevini aksatan, kendisinden verimalınamayan kamu personeli için idarenin takdir yetkisi kapsamındaki hukukîaraçlardan birisinin uygulanması her zaman mümkündür. Böylelikle kamupersonelinin verimliliğini arttırmaya yönelik hukuki araçlar, hem etkili hemhukuka uygun hem de hukuka uygunluk hâli ispatlanabilir şekilde kullanılmışolacaktır.V. VERİMLİLİĞİN ARTTIRILMASINA YÖNELİK ARAYIŞLARKAPSAMINDA SÖZLEŞMELİ PERSONEL İSTİHDAMIÜlkemizde son yıllarda kamu personel sistemine ilişkin rastlananönemli bir eğilim, sözleşmeli personel uygulamasının yaygınlaştırılmaya36Danıştay 5. Dairesi, 01.10.2007 E:2006/875 K:2007/4996, Danıştay Dergisi, Yıl 38,Sayı:117, 2008, syf.148Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2 1357

Selami DEMİRKOL / Emre AKBULUTçalışılmasıdır. Kanımızca bu uygulamanın sebepleri arasında, sözleşmeile istihdam edilen kamu personelinin hukuki durumunun özel sektörçalışanlarınınkine benzer belirlenebileceği ve bu personele statü hukukununtüm kurallarının uygulanmayabileceği yönündeki düşünce ile hizmetsözleşmelerinin belli bir süre için yapılmasına bağlı olarak, hizmetindenverim alınamayan personelin sözleşmesinin yenilenmemesi suretiyle kamupersonelinin görevine daha kolay son verilebileceği şeklindeki mülâhazabulunmaktadır.Konunun hukukî çerçevesi incelendiğinde, kanun koyucunun657 sayılı Kanunun 33. maddesinde kamu idarelerinde kadrosuz memurçalıştırılamayacağını öngördüğü ancak memurlar dışındaki diğer kamugörevlileri açısından böyle bir kısıtlamaya yer vermediği hatta bu uygulamanınhukukî altyapısını oluşturacak düzenlemeler sevk ettiği görülmektedir. Bunagöre örneğin 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 4/B maddesindesözleşmeli personel “Kalkınma planı, yıllık program ve iş programlarında yeralan önemli projelerin hazırlanması, gerçekleştirilmesi, işletilmesi ve işlerliğiiçin şart olan, zaruri ve istisnai hallere münhasır olmak üzere özel bir meslekbilgisine ve ihtisasına ihtiyaç gösteren geçici işlerde, Bakanlar Kuruluncabelirlenen esas ve usuller çerçevesinde kurumun teklifi ve Devlet PersonelBaşkanlığının görüşü üzerine Maliye Bakanlığı’nca vizelenen pozisyonlarda,mali yılla sınırlı olarak sözleşme ile çalıştırılmasına karar verilen ve işçisayılmayan kamu hizmeti görevlileri” şeklinde tanımlanarak 657 sayılı Kanunatâbi kamu kurumlarında sözleşmeli personel çalıştırılmasına ilişkin esas veusuller belirlenmiştir. Her ne kadar maddede sözleşmeli personel istihdamınınzaruri ve istisnai hallerde yapılacağı belirtilmişse de; gerek maddenin devameden fıkraları 37 ile 657 sayılı Kanun ve diğer mevzuat hükümlerinde 38 yapılan37“… Ancak, yabancı uyrukluların; tarihi belge ve eski harfl erle yazılmış arşiv kayıtlarınıdeğerlendirenlerin mütercimlerin; tercümanların; Milli Eğitim Bakanlığında norm kadrosonucu ortaya çıkan öğretmen ihtiyacının kadrolu öğretmen istihdamıyla kapatılamamasıhallerinde öğretmenlerin; dava adedinin azlığı nedeni ile kadrolu avukat istihdamınıngerekli olmadığı yerlerde avukatlarını, kadrolu istihdamın mümkün olamadığı hallerde,tabip ve uzman tabiplerin; Adli Tıp Müessesesi uzmanlarının; Devlet Konservatuvarlarısanatçı öğretim üyelerinin; İstanbul Büyükşehir Belediyesi Konservatuvarları sanatçıöğretim üyelerinin; İstanbul Belediyesi Konservatuvarı sanatçılarının; bu Kanuna tâbi kamuidarelerinde ve dış kuruluşlarda belirli bazı hizmetlerde çalıştırılacak personelin de zorunluhallerde sözleşme ile istihdamları caizdir. …” (657 sayılı Kanun m.4/B)38Örneğin 10.07.2003 günlü, 4924 sayılı Kanun’la eleman temininde güçlük çekilenyerlerde ve hizmet dallarında Sağlık Bakanlığı ve bağlı kuruluşları tarafından hizmet akdiile sözleşmeli personel çalıştırılmasının; yine 03.07.2005 günlü, 5393 sayılı Kanun’un49. maddesinin 3. fıkrası ile belediye ve bağlı kuruluşlarında, norm kadroya uygun olarakçevre, sağlık, veterinerlik, teknik, hukuk, ekonomi, bilişim ve iletişim, plânlama, araştırma1358Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2

Türkiye’de Kamu Personelinin Verimliliğinin Arttırılmasında Hukuki Araçlar...değişiklikler, gerekse uygulamada kamu idareleri tarafından sözleşmelipersonel çalıştırılmasının yaygınlık kazanması nedeniyle, sözleşmeli personeluygulaması zarurîlik ve istisnaîlik niteliklerini yitirerek, kadrolu çalışmayaalternatif ikinci bir istihdam şekli haline gelmiştir.Kadro esası yerine hizmet sözleşmesine dayalı olarak çalıştırılankamu personeli de, genel idare esaslarına göre yürütülmesi gerekenkamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevleri yerine getirmekkoşuluyla Anayasa’nın 128. maddesi kapsamında değerlendirilecek,dolayısıyla Anayasa’nın kamu personeli açısından öngördüğügüvencelerden yararlanacaklardır. Dolayısıyla Anayasa’nın 128. maddesiuyarınca sözleşmeli personelin niteliklerinin, atanmalarının, görev veyetkilerinin, hakları ve yükümlülüklerinin, aylık ve ödenekleri ile diğerözlük işlerinin kanunlarla düzenlenmesi gerekecek, sözleşmeli personelde aynen memurlar gibi statü hukukuna tâbi olacaktır. Nitekim konuhakkında yargı organlarının düşüncesi de aynı doğrultudadır. ÖrneğinDanıştay’a göre; “Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 128. maddesinde;genel idare esaslarına göre yürütülen kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslive sürekli görevlerin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle yürütüleceğiöngörülmüştür. Anılan maddede geçen ‘diğer kamu görevlileri’, memurlarve işçiler dışında kamu hizmetinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerdeidareye kamu hukuku ilişkisiyle bağlı olarak çalışanlardır. Bu ilişkinin doğalsonucu, bunlara bütçeden ödeme yapılması, haklarında özel kurallarınuygulanmasıdır. Diğer bir anlatımla, sözleşmeli personel, kamu hizmetininasli ve sürekli bir görevinde memur ve işçiden ayrı, kamu hukuku bağlantısıolan kimsedir. … Buna göre, sözleşmeli personelin durumu; kanun, kanunhükmünde kararname, bakanlar kurulu kararı, yönetmelik ve tip sözleşmelerledüzenlenmekte ve bunlarda hüküm bulunmaması halinde Devlet MemurlarıKanunu’nun uygulanacağı öngörülmektedir. Bu nedenle sözleşmeli personelindurumu da, memurların durumu gibi büyük ölçüde kanuni ve nizami birdurum, yani statüler durum haline gelmiş bulunmaktadır. Zira, bunlarınhukuki durumu memurların hukuki durumu gibi büyük ölçüde idare tarafındandüzenleyici işlemlerle belirlenmekte ve bu hukuki durum yine idare tarafındantek yanlı olarak her zaman değiştirilebilmektedir.” 39ve geliştirme, eğitim ve danışmanlık alanlarında avukat, mimar, mühendis, şehir ve bölgeplâncısı, çözümleyici ve programcı, tabip, uzman tabip, ebe, hemşire, veteriner, kimyager,teknisyen ve tekniker gibi uzman ve teknik personelin yıllık sözleşme ile çalıştırılabilmesininöngörülmesi gibi.39Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu, 04.02.2010, Yürütmenin Durdurulması İtirazNo:2009/921, Karar yayınlanmamıştır.Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2 1359

Selami DEMİRKOL / Emre AKBULUTYine belirtilmelidir ki sözleşmeli personel istihdamında idareler ilekamu personeli arasında imzalanan sözleşmeler, bir tarafının kamu idaresiolması, bir kamu hizmetinin yürütümüne ilişkin bulunması ve sözleşmenintarafı idarenin (kamu hizmetinin aksamadan yürütülmesini sağlamak amacıyla)özel hukuk sözleşmelerinde görülmeyen kimi ayrıcalıklara sahip olabilmesinedeniyle 40 “idari sözleşme” niteliği taşımaktadır. Bu sözleşmelerin idarisözleşme olarak nitelendirilmesinin başlıca sonucu ise, bunlardan kaynaklananuyuşmazlıklarda görevli yargı mercilerinin idari yargı organları olmasıdır.Uygulamada idari yargı organları tarafından sözleşmeli personeleilişkin uyuşmazlıklarda, kadro karşılığı çalışan kamu personelininuyuşmazlıklarından farklı bir değerlendirme yapılmamaktadır. Sözleşmelipersonelin tecziyesi, çeşitli ikramiye ve ödüllerden yararlandırılmaması,sözleşmesinin yenilenmemesi gibi tüm uyuşmazlıklarda idarenin tasarrufuyetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurları itibariyle hukuka uygunluğuyönünden incelenmekte ve idarelerin takdir yetkisi bulunan hallerde buyetkiyi kullanım şekilleri hukuki denetim kapsamı dışında bırakılmamaktadır.Örneğin bir sözleşmeli personelin sözleşmesinin yenilenmemesi işlemine karşıaçtığı davada idare mahkemesi, şu gerekçelerden hareket ederek dava konusuişlemi iptal etmiş ve idareyi dolaylı olarak davacı ile tekrar hizmet sözleşmesiimzalamak durumunda bırakmıştır: “Davacı ile davalı idare arasında yapılanhizmet sözleşmesinde gerekli duyurma yapılmak suretiyle sözleşmenin tektarafl ı olarak feshedileceği belirtilmiş olup, bu hüküm ile sözleşmenin feshikonusunda idareye takdir yetkisi tanınmakla birlikte, bu yetkinin kullanımınınmutlak olmadığı, kamu yararı ve hizmet gerekleri ile sınırlı olduğu ve takdiredayanan işlemlerin sebep ve maksat yönlerinden yargı denetimine tabibulunduğu hususları idare hukukunun bilinen ilkelerindendir. Olayda, davalıidarece davacıdan yeterli verimin alınamadığı, hizmetine ihtiyaç kalmadığı,yerine inşaat mühendisi istihdam edileceği belirtilerek davacı ile yapılanhizmet sözleşmesi yenilenmemiş ise de, hizmetinde başarılı olamadığı veverim alınamadığı yolunda hukuken geçerli bir tespit bulunmadığı gibi anılansözleşmenin 13. maddesinde belirtilen sebeplerden herhangi birinin varlığıda ileri sürülmediğinden sözleşmenin yenilenmemesine ilişkin işlemde kamuyararı ve hizmet gereklerine ve hukuka uyarlık görülmemiştir.” 41İdari yargı organlarının bu yaklaşımı şüphesiz hukuk devleti ilkesi ile2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun gereğidir. Ayrıca bu uygulama40Metin GÜNDAY, İdare Hukuku, 9. Baskı, Ankara: İmaj, 2004, syf.168, 16941Eskişehir 2. İdare Mahkemesi, 16.07.2012 E:2012/259 K:2012/517, Karar yayınlanmamıştır.1360Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2

Türkiye’de Kamu Personelinin Verimliliğinin Arttırılmasında Hukuki Araçlar...pratikte sözleşmeli kamu personeline hukuki güvence oluşturmaktadır.Bununla birlikte sözleşmeli personel çalıştırarak esnek ve hatta serbestbir personel rejimi hedefleyen idarenin, mahkemelerin bu yaklaşımındanpek de hoşnut olmadığını tahmin etmek zor olmasa gerektir. Zira özelliklekamu personelinin görevine son verilmesi bakımından sözleşmeli personelistihdamının en büyük amacı, hizmetinden verim alınamadığı gerekçesiylebirlikte çalışılmak istenilmeyen personelin görevine rahatlıkla sonverilebilmesidir. İdare mahkemelerinin bu yaklaşımları ile kamu idarelerininsöz konusu amaca ulaşılabilmeleri ise pek mümkün görünmemektedir.Bu nedenle son dönemde uygulamada kanun ve kanun hükmündekararname hükümleriyle, kamu personeli istihdamı açısından klasiksözleşmeli personel rejiminden farklı ilke ve kurallar içeren yeni sistemlerbenimsenmektedir. Buna göre örneğin, Sağlık Bakanlığı’nın teşkilatlanmasınıdüzenleyen 11.10.2011 günlü, 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin29. maddesi ile Sağlık Bakanlığı’na bağlı Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumukurulmuş, 30. maddesinde sağlık kuruluşlarının illerde Kurum tarafındankurulacak Kamu Hastaneleri Birlikleri aracılığıyla işletileceği düzenlenmiş,32. maddesinde ise birliklerde görev yapacak genel sekreter, başkan,hastane yöneticileri, başhekim ve müdürlerin sözleşme ile çalıştırılacağı, busözleşmelerin süresinin iki yıldan dört yıla kadar olabileceği, sözleşmeye ekperformans hedeflerindeki gerçekleşmelere bağlı olarak süresinden önce desözleşmelerin sona erdirilebileceği, başarısızlık sebebiyle genel sekreterindeğişmesi halinde başkanların ve başarısızlığa sebebiyet veren hastaneyöneticilerinin sözleşmelerinin kendiliğinden sona ereceği ve yine yenihastane yöneticisinin göreve başlamasından itibaren, ilgili hastane başhekimi,müdürleri, başhekim yardımcıları ve müdür yardımcılarının, yeni başhekim vemüdürlerin göreve başlamasından itibaren de yardımcılarının sözleşmelerininbir ay sonunda kendiliğinden sona ereceği hükme bağlanmıştır. 42 Böylecekanun koyucu, kamu hastanelerinin yönetimi konusunda kamu personeli ilesözleşme imzalama ve sözleşmeleri sonlandırma konularında idareye dahageniş takdir yetkisi tanımış, bazı özel durumlarda sözleşmenin kendiliğindensona ereceğini belirtip bu konuda bir idari işlemin tesisini aramayarak sözkonusu durumları fiilen idari yargı denetiminin kapsamı dışına çıkarmıştır.42“663 sayılı KHK ile kamu hastanelerinin personel sisteminin işletmeci bir yaklaşımlayapılandırıldığı görülmektedir.” İpek Özkal SAYAN, Aziz KÜÇÜK, Türkiye’de KamuPersoneli İstihdamında Dönüşüm: Sağlık Bakanlığı Örneği, AÜSBF Dergisi, Cilt 67, No:1,2012, syf.187, 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile personel sisteminde öngörülendeğişiklikler ve bunların kapsamlı bir analizi için bkz. SAYAN, KÜÇÜK, syf.186 vd.Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2 1361

Selami DEMİRKOL / Emre AKBULUTBöylelikle idareye, kamu personeli istihdam etmek açısından arzu edilenesneklik, özel sektördeki istihdam ilişkilerine benzer şekilde sağlanmıştır.Kamu hizmetlerinin daha iyi yürütülebilmesini temin açısından kamupersonel rejiminde değişiklikler yapmak şüphesiz kanun koyucunun takdiryetkisi dahilindedir. Bu çerçevede yasama organı mevcut hukuk sistemindekamu personelinin verimliliğinin arttırılması bakımından var olan hukukiaraçları yeterli görmeyerek veya kamu personelinin sahip olduğu yasalgüvencelerin kamu hizmetlerini sekteye uğrattığını değerlendirerek yenidüzenlemeler yapabilecektir. Ancak bu gibi yeni düzenlemeler yapılırkenAnayasa tarafından çizilen çerçevenin sınırları aşılmamalı; bu doğrultudaAnayasa’nın âmir hükmü gereği genel idare esaslarına göre yürütülmesigereken kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevlerin memurlarveya diğer kamu görevlileri aracılığıyla yürütülmesi sağlanmalı ve yineAnayasa uyarınca, kamu personelinin görev ve yetkilerinin, aylık veödeneklerinin ve benzeri özlük haklarının düzenlenmesi kanun yerine idariişlemlere veya idari sözleşmelere bırakılmamalıdır. Zira unutulmamalıdırki hukuk kurallarına uygunluk, toplum açısından en az kamu hizmetlerindeverimlilik kadar önemli bir diğer değeri oluşturmaktadır.VI. SONUÇKamu hizmetlerinin yürütülmesi kamu idarelerinin varlık sebebidir.Kamu hizmetlerinin aksamadan, olması gerektiği şekilde yürütülebilmesi deidarelerin insan unsurunu oluşturan kamu personelinin yeterli verimlilikteçalışmasına bağlıdır. Özellikle çeşitli alanlardaki toplumsal gelişmelere bağlıolarak kamu hizmeti kavramının içeriğinin ve kapsamının stabil kalmadığıgünümüzde kamu personelinden beklenilen verimin alınması, kamuidarelerinin işleyişi açısından çok daha önemli bir hale gelmiştir.Kamu hizmetlerinin toplum yaşamı açısından, kamu personelinin de kamuhizmeti açısından taşıdığı önem sebebiyle, hukukumuzda kamu personelinintâbi olduğu hukuki rejim özel sektör çalışanlarınınkinden farklı biçimdedüzenlenmiş, kamu personeline özel sektör çalışanlarının sahip olmadığı bazıgüvenceler sağlanmıştır. Bu kapsamdaki güvencelerden en önemlisi ise, özelsektör işverenlerinin birlikte çalışmak istemediği personelinin işine hiçbirgerekçe göstermeden (tazminat ödeyerek) son verebilmesine karşın, kamuidarelerinin kamu personeline karşı aynı uygulamayı gerçekleştirememesidir.Kamu personeline hukuk kuralları ile bir takım güvenceler sağlanmasınınsebebi, onların çalışma yaşamı açısından endişe duymamalarını sağlayarak,1362Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2

Türkiye’de Kamu Personelinin Verimliliğinin Arttırılmasında Hukuki Araçlar...kamu hizmetlerinin daha verimli şekilde yürütülmesini temin etmektir. Bununlabirlikte kamu personelinden bir kısmının yeterli verimlilikte çalışmaması yanigörevinin gereklerini tam olarak yerine getirmemesi her zaman mümkünolduğundan, mevzuatımızda kamu personelinin verimliliğini sağlamaya vearttırmaya yönelik çeşitli hukuki araçlara da yer verilmiş bulunmaktadır.Bu çerçevede ulusal mevzuat hükümlerinde kamu personelininverimliliğini arttırmaya yönelik olarak nakil, sicil, ödül, disiplin cezaları ve adlîcezalar gibi çeşitli hukuki müesseseler öngörülmüştür. Böylece moral etkidenkamu görevi ile ilişik kesmeye, parasal mükâfattan hapis cezasına kadarkamu personeline çok değişik etkileri olan ve teorik olarak kamu hizmetininpersonel tarafından aksatıldığı her duruma çözüm sunabilen tedbirler, kamuyöneticilerinin kullanımına sunulmuş bulunmaktadır.Kamu personelinin görevini aksattığı hallerde mevzuat hükümlerininsunduğu hukuki araçların etkin bir şekilde kullanılabilmesi, şüphesiz buaraçların idari davaya konu edilmemeleri veya dava konusu edilmeleridurumunda davanın reddedilmesi koşuluna bağlıdır. Dolayısıyla idaremahkemelerince yapılan hukukilik denetimi sonucunda verilen iptal kararları,kamu personelinin verimliliğinin arttırılmasına yönelik hukuki araçlarınetkisini azaltıcı sonuçlar doğurabilmekte ve bu nedenle eleştiri konusuyapılabilmektedir.İdarenin her türlü tasarrufu konusunda hukuka uygunluk denetimiyapmakla görevli idare mahkemelerinin “bir idari işlemin kamu personelininverimliliğini arttırmaya yönelik olduğundan bahisle” ya da “konu hakkındaidarenin takdir yetkisi olduğu gerekçesiyle”, dava konusu işlemin gerekçesinisorgulamadan davanın reddine karar vermesi; idari işlemin hukukîliğininsebep unsuru yönünden denetlenmediği anlamına gelecek ve hem hukukdevleti ilkesine, hem de 2577 sayılı Kanun’un 2. maddesine aykırılıkoluşturacaktır. Dolayısıyla kamu personelinin verimliliğinin arttırılmasınayönelik hukuki araçların etkili şekilde kullanılabilmesi için mahkemelereyöneltilen eleştirilerin dikkate alınmasını istemek, esasen hukuk kurallarınınaskıya alınmasını istemekten farklı bir anlam taşımamaktadır.Uygulamada idare mahkemelerinin iptal kararları incelendiğinde,mahkemelerin özellikle “idari işlemin sebep unsurunun” belgelendirilebilmesi/ispat edilebilmesi hususu üzerinde durduğu ve idareciler tarafından eleştirikonusu yapılan iptal kararlarının çoğunlukla bu gerekçeye müstenid olduğugörülmektedir. Kanımızca bu durumda kamu idarelerince yapılması gereken,“idarenin takdir yetkisi” ve “kamu hizmetinin gerekleri” kavramlarınaGazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2 1363

Selami DEMİRKOL / Emre AKBULUTdayanarak mahkemelerin soyut içerikli idare savunmalarına itibar etmesinibeklemek olmamalıdır. Kamu personelinin görevinin yazılı şekilde öncedentanımlanması, görevin gereklerini aksatan ve kamu hizmetini sekteye uğratandavranışların ise en azından usulüne uygun bir tutanakla belgeye bağlanmasıgibi basit önlemler dahi, kanımızca iptal kararıyla sonuçlanabilecek bir çokdavanın reddedilmesini netice verme potansiyeline sahip bulunmaktadır.Diğer taraftan yasama organınca kamu personelinin verimliliğininarttırılmasına yönelik hukuki araçların yeterli bulunmaması halinde, yasaldeğişikliklerle yeni hukuki araçlar ihdas edilmesi de her zaman mümkünbulunmaktadır. Bu kapsamda ülkemizde son yıllarda sözleşmeli personelistihdamı yaygınlaştırılmaya ve anılan istihdam biçiminin hukukî rejimideğiştirilmeye çalışılmaktadır. Aslî düzenleme yetkisine sahip bulunan,dolayısıyla yürütmeye ve idareye nazaran daha serbest bir hareket alanıolan yasama organının bu girişimleri esnasında dikkat edilmesi gerekenise, Anayasa’ya aykırı hareket edilmemesi ve hukukun üstünlüğünün kamupersonelinin verimliliğine feda edilmemesidir.Son tahlilde hiçbir hukuk kuralı, kendisini uygulayan insan unsurununnitelikli ve iyi niyetli olmamasına rağmen mükemmel sonuçlar doğurabileceközellikte değildir. Bu çerçevede hukukumuzda kamu personelininverimliliğinin arttırılması açısından öngörülen hukuki araçlar, doğru şekildeve iyi niyetle (yani sadece kamu yararı maksadı güdülerek) kullanılmalarıhalinde kanımızca istenilen amaca ulaşmak açısından yeterlidir. Bu konudauygulamada var olabilen bir takım aksaklıkların müsebbibi de –bazıkesimlerce sanıldığının aksine- idare mahkemeleri değildir. Kamu personelininverimliliğinin arttırılması ile ilgili eleştirilerde bakış açısı değiştiği ve idariişlemlerin gerekçelerinin ortaya konulabilmesi noktasında idarelerce dahahassas davranıldığı takdirde, söz konusu eleştirileri doğuran nedenler büyükölçüde ortadan kalkacaktır. Nihayetinde “hukuka uygunluk” ile “kamuhizmetinin verimliliği” birbiriyle çatışan kavramlar değil, ancak bir aradaolmaları durumunda kamu düzeninin ve toplumsal huzurun sağlanabileceğideğerlerdir.1364Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2

Türkiye’de Kamu Personelinin Verimliliğinin Arttırılmasında Hukuki Araçlar...KAYNAKÇAAKBULUT Emre. Kanunî İdare İlkesi. Yayınlanmamış Doktora Tezi,Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, İstanbul, 2013.AKYILMAZ Bahtiyar, SEZGİNER Murat, KAYA Cemil. Türk İdareHukuku. 1. Baskı. Ankara: Seçkin Yayıncılık, 2009.DEMMKE Christoph. Civil Services in the EU of 27 – Reform Outcomesand the Future of the Civil Service. EIPASCOPE (European Instituteof Public Administration Scope), 2010/2, syf.5 vd. (http://www.eipa.eu/en/eipascope/).GÖZLER Kemal. Hukuka Giriş. 3. Baskı. Bursa: Ekin Kitabevi, 2006.GÖZÜBÜYÜK A. Şeref. Yönetsel Yargı. 15. Baskı. Ankara: Turhan Kitabevi,2002.GÖZÜBÜYÜK A. Şeref, TAN Turgut. İdare Hukuku Cilt I Genel Esaslar.5. Baskı. Ankara: Turhan Kitabevi, 2007.GÜLAN Aydın. Kamu Hizmeti Kavramı. İdare Hukuku ve İlimleri Dergisi,Yıl 9, S:1-3, 1988, syf.147 vd.GÜNDAY Metin. İdare Hukuku. 9. Baskı. Ankara: İmaj Yayınevi, 2004.GÜRAN Sait. Anayasanın 128. ve 129. Maddeleri Yönünden KamuGörevlileri, Bakanların Durumu. Anayasa Yargısı, Cilt 1, 1984,syf.193 vd.GÜNEŞ Turan. Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyiciİşlemleri. Ankara: AÜSBF Yayınları, 1965.KAMAN KARAN Nur. Devlet Memurluğunun Sona Ermesi. 1. Baskı.Ankara: Seçkin Yayıncılık, 2003.LINNA Paula, PEKKOLA Sanna, UKKO Juhani, MELKAS Helina. Definingand Measuring Productivity in the Public Sector: ManagerialPerceptions. International Journal of Public Sector Management, Vol.23, No:3, 2010, syf.300 vd. (http://www.emeraldinsight.com/0951-3558.htm).OECD, Measuring Productivity – Measurement of Aggregate andIndustry Level Productivity Growth. OECD Manual, 2001, (http://www.oecd.org/std/productivity-stats/2352458.pdf).Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2 1365

Selami DEMİRKOL / Emre AKBULUTSAYAN İpek Özkal, KÜÇÜK Aziz. Türkiye’de Kamu Personeliİstihdamında Dönüşüm: Sağlık Bakanlığı Örneği, AÜSBF Dergisi.Cilt 67, No:1, 2012, syf.171 vd.YAYLA Yıldızhan. İdare Hukuku. 1. Baskı. İstanbul: Beta Basım, 2009.YILDIRIM Turan, KARAN Nur. İdare Hukuku I. 1. Baskı. İstanbul: XIILevha Yayıncılık, 2009.1366Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XVII, Y.2013, Sa. 1-2