Centralisering och specialisering inom svensk ... - Statskontoret

OM OFFENTLIG SEKTORCentralisering och specialiseringinom svensk statsförvaltningAnna Pauloff, StatskontoretJohan Quist, Karlstads universitet

Statskontoret, 2010

InnehållIntroduktionStudiens förutsättningarMetodFörsäkringskassans nya organisationBakomliggande orsaker till förändringenNya förutsättningar för styrning från huvudkontoretÄrendekoncentration – ett mynt med två sidorÖkad enhetlighetFörsäkringskassans förändringsarbete i ett större sammanhangSlutkommentarSummaryCentralisation and Specialisation in Swedish PublicAdministrationReferenserNoter578911141619202729293135Centralisering och specialisering inom svensk statsförvaltning3

4Centralisering och specialisering inom svensk statsförvaltning

IntroduktionEn central del av den svenska förvaltningsmodellen är desjälvständiga myndigheterna som arbetar på armlängds avståndfrån respektive departement. Denna separation mellan policyutformningoch genomförande har sedan länge karaktäriseratvår förvaltning (Lundquist, 1992). Därutöver har det varit relativtvanligt med en intern decentralisering inom de självständigamyndigheterna. Ofta har denna interna organisering baserats pålandets indelning i län, men också andra territoriella indelningarhar förekommit. I flera fall har det inte enbart handlat om enintern organisering utan de territoriella enheterna har haft olikagrad av självständighet. Försäkringskassan, som behandlas idenna artikel, är ett exempel på en organisation vars tidigareregionala enheter haft en hög grad av självständighet. Under desenaste 15 åren har utvecklingen i den svenska statsförvaltningengått mot en återsamling av dessa regionala enheter.Skatteverket, Skogsstyrelsen och Tullverket är exempel påmyndigheter som tidigare bestått av flera självständiga delarsom idag är samlade i en och samma myndighet. Iblandanvänds begreppet enmyndighet för att betona den nya, mersamlade organisationsformen. Försäkringskassans utvecklingmot en enmyndighet är således ingen isolerad företeelse inomden svenska förvaltningen, utan kan ses som en del av en störreutvecklingstendens.Den nya myndigheten Försäkringskassan bildades den 1 januari2005. Samtidigt avvecklades de 21 allmänna försäkringskassornaoch Riksförsäkringsverket (RFV). Denna strukturomvandlingfrån regionala myndigheter till enmyndighet har tillsammansmed andra liknande reformer bidragit till att antalet statligamyndigheter har reducerats kraftigt. Vid 1990-talets börjanfanns det närmare 1400 myndigheter och år 2010 hade antaletCentralisering och specialisering inom svensk statsförvaltning5

minskat till 391. 1 Den enda så kallade myndighetskoncern, detvill säga där regionala eller lokala myndigheter styrs av encentralmyndighet, som återstår i Sverige i dag är polisen. Äveninom polisen har det dock förekommit diskussioner om strukturförändringar.Intresset i denna artikel riktas mot de nya förutsättningar somskapas genom utvecklingen mot enmyndigheter samt deorganisatoriska konsekvenser som denna utveckling för medsig. Vi kommer med utgångspunkt i Försäkringskassans förändringsarbeteatt diskutera konsekvenser för såväl ledning, anställdasom medborgare. Ambitionen har varit att på ett fördjupatsätt belysa och problematisera Försäkringskassans förändringsarbete.Det finns dock ingen strävan efter att värdera olika delarav förändringsprocessen.I en internationell jämförelse ter sig de pågående svenskareformerna något udda. New Public Management (NPM) är ettparaplybegrepp som används för att beskriva moderniseringenav ett antal statsförvaltningar, inte minst de anglosaxiska (Hood,1991). Typiska drag i dessa reformförsök har bland annat varitutvecklingen av mer marknadslika modeller samt en stor tilltrotill en rationell mål- och resultatstyrning. I många länder har detförekommit försök att skapa mer självständiga så kalladeagencies med en ledning som kan styras med hjälp av tydligtutformade kontrakt (Hogwood, 1994; Peters & Pierre, 2000). Vihar alltså sett hur man försökt bryta ut delar av de storaministerier som tidigare dominerat det organisatoriska landskapetoch ge dessa utbrutna delar en mer autonom ställning.Det är fullt möjligt att likna denna tendens vid den situationsom Sverige så länge haft, där regleringsbreven kan liknas vidkontrakt som utformas mellan huvudman/departement ochagent/myndighet. Ofta saknas den mångåriga erfarenhet ochmånga av de mer subtila styrformer som man historiskt har lärtsig att hantera inom den svenska förvaltningen. Från deninternationella scenen ser vi också att många länder väljer attåter fånga in sina agenter och inlemma dessa i den ursprungligaformen (Talbot & Johnson, 2007). Trots olikheterna tror vi ändå6Centralisering och specialisering inom svensk statsförvaltning

att de svenska reformerna har potential att säga någonting omspänningen mellan centralisering och autonomi som kan vararelevant också för den internationella diskussion som pågår.På samma sätt skulle vi vilja argumentera för att det kan varasvårt att dra alltför stora paralleller med den kunskapsmassasom finns rörande sammanslagningar och fusioner inom privatsektor (se exempelvis Napier, 1989; Hellgren et al, 2004). Mankan givetvis hävda att det är organisationer med olika kulturersom slås samman i båda fallen. Vidare är det giltigt att framföraatt det i båda fallen handlar om att skapa nya förutsättningar förindivider, med allt vad det innebär i form av revirtänkande,förändringsovilja och osäkerhet. Men i ett väsentligt avseendeskiljer sig förutsättningarna åt. I Försäkringskassans fall är deten sammanslagning av ett antal olika enheter som redan sedantidigare arbetat med samma verksamhet, styrda av samma regelverkoch politiska förutsättningar. Detta torde enligt vårt sätt attse det begränsa möjligheten till jämförelser med sammanslagningarinom privat sektor.Studiens förutsättningarAtt beskriva, analysera och utvärdera organisationsförändringarär en svår uppgift eftersom det finns många aspekter på förändringsom är viktiga att ta hänsyn till och som var för sig ärkomplexa. Några av dessa aspekter rör vilken typ av förändringardet är frågan om samt vem som är initiativtagare. Detkan dessutom vara utmanande att identifiera och avgränsastudieobjektet. Hur ser egentligen en förändringsprocess ut? Ärdet en och samma reform som Försäkringskassan har genomförteller borde det istället med fördel betraktas som flera olika? Vikan därtill addera det faktum att det under den aktuella periodentillkommer reforminitiativ som ligger mer eller mindre utanförFörsäkringskassans kontroll, men som ändå påverkar detaktuella förändringsarbetet. Ett sådant exempel är de förändringari sjukersättningssystemen som under namnet rehabiliteringskedjanblivit något som kan liknas vid en parallell reform.Christensen & Laegreid (2007) menar att förändringsprocesser iCentralisering och specialisering inom svensk statsförvaltning7

offentlig sektor ofta bör behandlas som ”political cases,involving political steering, external pressure, and historicalinstitutionalconstraints”. Liknande erfarenheter redovisas iQuist (2003) där en longitudinell studie som behandlar Skatteverketsförändringsprocess redovisas.MetodUnderlaget till denna artikel härstammar från Statskontoretsarbete med ett uppdrag från regeringen att granska Försäkringskassansförändringsarbete med anledning av sammanslagningentill en myndighet år 2005. Uppdraget lämnades till Statskontoreti juni 2005 och avslutades i september 2009. Statskontoret har isamband med uppdraget samlat in ett omfattande kvalitativtmaterial, vilket i delar har använts i denna studie.Det material som ligger till grund för studien består av intervjuermed 38 personer från Försäkringskassans lokala organisation.Intervjuerna genomfördes under hösten 2008 vid tre nationellaoch fyra lokala försäkringscenter, tre lokalkontor och ettservicekontor. Av de intervjuade var 13 enhetschefer och 25handläggare. Handläggarintervjuerna genomfördes i form avgruppintervjuer med tre handläggare i varje grupp, medanenhetscheferna intervjuades enskilt.Offentligt tryck samt olika interna styrdokument, såsom arbetsordningaroch interna beslutsprotokoll, har också granskats frånår 2003 och framåt. I underlaget ingår även vissa resultat frånde två enkätundersökningar som Statskontoret genomfördeunder hösten 2005 samt hösten 2008. Enkäterna riktades tillsamtliga första linjens chefer och ett slumpmässigt riksrepresentativturval handläggare. Totalt ingick cirka 2000 personer iurvalet. Svarsfrekvensen uppgick till 76 procent år 2005 och 78procent år 2008. 2I nästa avsnitt introduceras Försäkringskassans nya organisation.Sedan följer en empirisk del som beskriver förändringsarbetetunder åren 2005–2008 och några av de nya förutsättningarsom bildandet av enmyndigheten skapat. Därefter följer8Centralisering och specialisering inom svensk statsförvaltning

en teoretisk diskussion där vi argumenterar för att Försäkringskassansförändringsarbete har inneburit en ökad grad avcentralisering och specialisering.Försäkringskassans nya organisationLikt utvecklingen inom många svenska banker bygger Försäkringskassansnya organisation på att kundmöten ska flyttasfrån besök på kontor och telefonkontakt med lokala handläggaretill kontakt med telefonkundtjänst och självbetjäning. Det mestutmärkande draget i organisationen är att en stor del av självaproduktionen av ärenden har koncentrerats till färre och störreproduktionsenheter och att de flesta kunder inte längre hardirektkontakt med den som handlägger ärendet.Ärendehandläggningen har organiserats efter de olika förmånernashandläggningsprocesser. Volymmässigt stora och enklaförmåner som kräver begränsade kundkontakter handläggs vidfärre och större produktionsenheter, så kallade nationellaförsäkringscenter (NFC). Exempel på förmåner som handläggsinom NFC är barnbidrag och föräldrapenning. Det finns totalt17 NFC i landet. När NFC byggdes upp var tanken att kundernainte skulle ha direktkontakt med handläggarna. Handläggarnaskulle i stället koncentrera sig enbart på att producera ärenden. Iprincip all kommunikation med kunderna skulle skötas avKundcenter (se nedan). Strategin har senare modifierats något,men NFC-handläggarnas kundkontakter är fortfarande starktbegränsade.Mer komplicerade förmåner som kräver omfattande kundkontakter,som till exempel handikappförmåner och mer kompliceradesjukförmåner, handläggs inom ramen för 57 lokala försäkringscenter(LFC). Vid LFC får kunderna tillgång till enpersonlig handläggare, som förutom att handlägga sin egenförmån även ska hjälpa till med andra frågor. Den avgörandeskillnaden mellan NFC och LFC är således att kunderna inomLFC har möjlighet att ta direktkontakt med den person somhandlägger ärendet, vilket inte är möjligt inom NFC.Centralisering och specialisering inom svensk statsförvaltning9

Den nya organisationen innebär att handläggningen av vissaförmåner som gäller samma individer har delats upp på olikaproduktionsenheter. Exempelvis handläggs tidig bedömning avsjukpenning inom NFC-organisationen medan sjukpenningärendensom kräver mer utredning handläggs inom LFC. Vidarehanteras ärenden som gäller tillfällig föräldrapenning och föräldrapenningför samma individer vid olika enheter inom NFCorganisationen.3Utöver NFC och LFC finns lokalkontor för att omhändertabesökanden och ärenden av mer generell karaktär. En del avlokalkontoren drivs i samverkan med Skatteverket och Arbetsförmedlingen.Vidare har Försäkringskassans telefonkundtjänst,Kundcenter, en central roll i Försäkringskassans nya organisation.Kundcenter är huvudingången till Försäkringskassan föralla ärenden via telefon och e-post. Personalen vid Kundcenterska hjälpa kunderna med information eller vid behov styra översamtalen till en annan del av organisationen. Det sker genom attKundcenter kontaktar en handläggare inom NFC eller LFC påelektronisk väg. Handläggaren ska då besvara frågan inom 48timmar.Slutligen utgör självbetjäningstjänsterna en viktig del i den nyaorganisationen. Syftet med självbetjäningstjänsterna är att göradet enklare och snabbare för kunden att via Försäkringskassanstjänster på Internet få information om sitt ärende. Kunderna skavia självbetjäningstjänsterna bland annat kunna lämna underlagoch få tillgång till grunduppgifter och information om pågåendeoch avslutade ärenden. Tjänsterna ska på sikt finnas tillgängligaför samtliga prioriterade förmåner. På grund av flera förseningaroch alltför höga kostnader i IT-verksamheten är dennaverksamhet ännu inte fullt utvecklad.Den nya organisationen var vid utgången av år 2008 till störstadel på plats, men förändringsarbetet kommer att pågå ända framtill år 2012.10Centralisering och specialisering inom svensk statsförvaltning

Bakomliggande orsaker till förändringenI den proposition som låg till grund för beslutet att bilda ensammanhållen myndighet inom socialförsäkringsadministrationenuppgavs att behovet av förändring av socialförsäkringensorganisation i första hand handlade om att åstadkomma ökadtydlighet i lednings- och styrfrågor. De 21 självständiga försäkringskassornalöd formellt under riksdagen medan Riksförsäkringsverket(RFV) i huvudsak styrdes av regeringen. Regeringenshandlingsutrymme i styrningsfrågorna ansågs varabegränsat och den dåvarande ansvarsfördelningen mellan RFVoch försäkringskassorna utgjorde ett hinder för utvecklingen avverksamheten. Regeringen menade att de stora skillnaderna iresultat som fanns mellan försäkringskassorna i huvudsak beroddepå en otydlig ledning, styrning och kontroll. 4 Regeringenbetonade också att den föreslagna organisationsförändringensyftade till att åstadkomma en mer rättssäker och kvalitetsinriktadhandläggning av individärenden. Med det menades att likafall ska behandlas lika vad gäller såväl handläggningstider somresultat. De mål som regeringen senare formulerade för Försäkringskassansförändringsarbete handlade om att öka effektivitetenoch uppnå en enhetlig rättstillämpning samt en god personalpolitik.5Liknande skäl har förts fram vid bildandet av andra enmyndigheter.Argumenten för att slå samman Skatteverket till en myndighethandlade i huvudsak om att förbättra styrningen inommyndigheten och det skulle åstadkommas genom att centraliseraansvars- och beslutsbefogenheterna. I den RSV-rapport(2001:11) som beskrev bildandet av en ny skattemyndighetbetonades att möjligheten att utveckla nya former för styrningoch ledning var ett viktigt motiv bakom förändringen. Menockså andra argument användes:Syftet med reformen är att undanröja de administrativa ochmentala hinder som hämmar verksamhetsutvecklingen och attöppna möjligheter för att ta till vara befintliga resurser på ettbättre sätt än idag. Målet är att utifrån ett medborgarperspektivskapa nya och bättre förutsättningar för rättsenlighet, likformighetoch effektivitet. (…) Ett av de tyngst vägandemotiven är den ökade flexibiliteten. Det blir avsevärt lättare attCentralisering och specialisering inom svensk statsförvaltning11

flytta arbetsuppgifter, material och beslutanderätt över riket,utan de formella hinder som myndighetsgränserna utgör. (s1)De dåvarande regionala myndighetsgränserna utgjorde uppenbarligenett hinder för den centrala styrning som ansågs vara enviktig förutsättning för att skapa bättre tjänster för medborgareoch företag.I Försäkringskassans fall har utvecklingen mot en mer centraliseradstyrning skett gradvis. Steg för steg har den regionalasjälvständigheten monterats ned. Det avgörande steget togsgenom beslutet att bilda en sammanhållen myndighet från den 1januari 2005, men centraliseringstendensen har fortsatt ävenefter det. I tabellen nedan redogörs för de organisationsförändringarsom genomförts från år 2005 och framåt.Organisationsförändringar inom Försäkringskassan, åren2005–2008.År Organisationsförändring2005 - Sammanslagning av Riksförsäkringsverket (RFV) och 21 självständigaförsäkringskassor till en myndighet.- 21 försäkringsdelegationer införs.2006 - Beslut om enhetlig ledningsstruktur i de 21 länsorganisationerna.2007 - Försäkringsdelegationerna avvecklas.2008 - Länsorganisationen upphör.- Socialförsäkringsnämnderna avskaffas.- Ny verksamhetsstruktur införs (nationella och lokalaFörsäkringscenter, lokal- och servicekontor samt Kundcenter).Från de 21 självständiga försäkringskassorna bildades enmyndighetenFörsäkringskassan år 2005. Samtidigt inrättades försäkringsdelegationeri varje län för att garantera den medborgerligainsynen. 6 Länsorganisationen behölls inledningsvis,men ansågs uppvisa alltför stora variationer både i ledningsstruktur,organisation, storlek och resultat. I oktober 2006fattade därför Försäkringskassans styrelse beslut om en enhetligledningsstruktur för länsorganisationerna. Syftet med föränd-12Centralisering och specialisering inom svensk statsförvaltning

ingen var att underlätta huvudkontorets styrning som av ledningenansågs vara tidsmässigt och praktiskt betungande. 7Slutligen genomfördes en omfattande organisationsförändringunder år 2008 genom ett internt beslut i myndighetens styrelse.Till grund för detta beslut låg behovet av att effektiviseraFörsäkringskassans verksamhet och att minska de regionalaskillnaderna i tillämpningen av försäkringen. 8 Förändringarnaberäknades bland annat generera ekonomiska besparingar medupp till 20 procent. Ytterligare skäl för förändringen var att dentidigare länsbaserade organisationen inte ansågs kunna svaramot kundernas behov och krav på tillgänglighet, informationoch service. 9 I och med att den nya organisationen infördesupphörde länsorganisationerna. Länsledningens ansvars- ochbeslutsbefogenheter flyttades över till den nya nationella ledningen.10Det var inte bara ansvars- och beslutsbefogenheterna i linjeverksamhetensom flyttade över från regional till central nivå.Även de folkvaldas inflytande över Försäkringskassans verksamhetförändrades under denna period. Försäkringsdelegationernaavvecklades år 2007 på grund av att regeringen bedömdeatt ansvarsförhållandena inom Försäkringskassan blev otydligaoch att delegationerna medförde oklara roller vad gäller tillsynenav Försäkringskassans verksamhet. 11 År 2008 upphördeäven socialförsäkringsnämnderna, som hade till uppgift att fattabeslut i vissa typer av förmåner, till exempel sjuk- och aktivitetsersättningoch handikappersättning. Det skäl som regeringenangav för att avskaffa socialförsäkringsnämnderna var att myndighetensledning måste ha ansvar för hela verksamheten, inklusivebeslutsfattandet, för att regeringen skulle kunna utkrävaansvar för verksamhetens resultat. 12En konsekvens av de organisatoriska förändringar som hargjorts inom Försäkringskassan under senare år är sammantagetatt styrningen alltmer har koncentrerats till den centrala nivån.Att det skett en tydlig förskjutning av beslutsfattandet inomFörsäkringskassan framgår inte enbart av de organisationsför-Centralisering och specialisering inom svensk statsförvaltning13

ändringar som genomförts, utan även om man studerar hurstyrningen har utformats i praktiken.Nya förutsättningar för styrning från huvudkontoretSedan enmyndigheten bildades år 2005 har det successivt sketten allt tydligare och mer enhetlig styrning av Försäkringskassansverksamhet. Det faktum att Försäkringskassan år 2005inrättade en central ledningsfunktion som produktionsdirektörmed ett produktions- och resultatansvar på nationell nivå var ensignal om ökad centralstyrning av verksamheten. Andra exempelpå denna utveckling är de olika styrkomponenter som infördesi enmyndigheten och som syftade till att tydliggöra huvudkontoretsstyrning av länsorganisationerna. Det handlade tillexempel om tillämpningen av det myndighetsgemensammastyrkortet, avvikelserapportering, tätare interna resultatdialoger,chefsöverenskommelser och individuella mål. 13 Vissa av dessastyrkomponenter började visserligen användas redan innanenmyndigheten bildades, men fick en starkare betoning efter år2005. Den tydligare produktionsstyrningen ledde bland annattill att handläggningstiderna förkortades för flera förmåner framtill år 2008.I samband med att det så kallade förnyelseprogrammet inrättadesår 2006 utarbetades en särskild besluts- och delegationsordningför programmets arbete. Av den framgår att förnyelseprogrammetsuppdrag var att driva och i samverkan med linjeorganisationengenomföra förändringsarbetet. I programmets14styrgrupp ingick i princip hela myndighetsledingen, medundantag av generaldirektören. Således fanns de formella förutsättningarnaatt från central nivå styra förändringsarbetet.Det har sedan sammanslagningen till en myndighet år 2005funnits en övervägande positiv inställning från chefer ochhandläggare till att Försäkringskassan blev en myndighet. Av deintervjuer som Statskontoret genomförde under hösten 2006framgick att det fanns en förståelse hos medarbetarna för attverksamheten behövde effektiviseras och att tydligheten istyrningen därför ökat. Samtidigt började så småningom allt fler14Centralisering och specialisering inom svensk statsförvaltning

chefer och handläggare ifrågasätta innehållet i den starkastyrningen. Det fanns bland annat en oro för att den ensidigabetoningen på kvantitativa mål, som till exempel handläggningstider,riskerade att leda till att de kvalitativa aspekterna påverksamheten kom i skymundan. 15När den nya organisationen infördes år 2008 uttryckte cheferoch medarbetare i den lokala organisationen en frustration överatt de som ledde förändringsarbetet på central nivå inte hadevarit tillräckligt lyssnande. Det resulterade i att vissa risker somchefer på lägre nivåer i organisationen pekade på inte omhändertogsfrån centralt håll. De intervjuade framförde ocksåsynpunkter på att de som styrt förändringsarbetet saknadeverksamhetsförankring. Det gällde till exempel bedömningen avdet utbildningsbehov som fanns innan den nya organisationensjösattes, som många menade underskattades av hösta ledningen.Det var endast i ett fåtal fall som ledningen gjorde avsteg fråndet ursprungliga konceptet och det handlade då om frågor somengagerat stora delar av den lokala organisationen. Ett exempelgällde de personliga handläggarna inom handikappområdet,som enligt ledningen skulle vara indelade i vanliga handläggareoch personliga handläggare. Denna uppdelning ansåg mångaenhetschefer och handläggare vara opraktisk eftersom det intefanns någon given uppdelning av arbetet efter dessa båda yrkesroller.Efter synpunkter från flera håll beslutade ledningen tillslut att tillmötesgå den lokala organisationens önskemål ochuppdelningen togs bort.Det bristande gehör som bland andra enhetscheferna upplevdeinnebar att de utarbetade egna lokala lösningar i vissa frågor.Till exempel frångicks på vissa håll konceptet kring handläggarnasyrkesroller och personalen användes i stället på detsätt som bedömdes mest lämpligt utifrån den arbetsbelastningsom fanns. Egna utbildningar utformades också, trots att ledningenbeslutat att alla utbildningar skulle styras från huvudkontoret.”Vi hade ju en verksamhetsom funkadeoch mycketkunnig personal. Nufinns ett gigantisktutbildningsbehov ioch med att såmånga fått bytaärendeslag.”[Enhetschef vidFörsäkringskassan]”Det som händerär att man intealltid gör detsom pålagts frånHK [huvudkontoret].Maninformerar inteom allt och lösersaker på egetsätt.”[Enhetschef vidFörsäkringskassan]Centralisering och specialisering inom svensk statsförvaltning15

att den nya organisationen på sikt skulle kunna leda till ökadrättssäkerhet och ökad enhetlighet genom att handläggningenskedde i färre och större enheter och genom de ökade möjligheternaatt styra verksamheten på ett mer likartat sätt. Enhetscheferoch handläggare såg bland annat fördelar med att utbildningenutformas på samma sätt för alla. På grund av det snabbaoch omfattande genomförandet av den nya organisationen år2008 var det dock få som trodde att man ännu hade hunnit uppnånågra förbättringar i dessa avseenden.De intervjuade menade att den nya organisationen på sikt kundeleda till att handläggarnas kompetens stärks. Flera handläggaresåg positivt på att de skulle få specialisera sig på sitt ärendeslagoch bli skickligare på att handlägga det. Handläggarna vid NFCuppgav också att de kunde arbeta mer ostört när de inte blevavbrutna av telefonsamtal. Från enhetscheferna uppgavs att detibland var svårt att upprätthålla kompetensen i den tidigarelänsbaserade organisationen, som byggde på att nästan samtligaförmåner handlades inom varje län.Samtidigt som många såg fördelar med den nya organisationenmenade både chefer och handläggare att det fanns en risk för atthelhetssynen på kunderna försämrades. Den nya specialiseradeorganisationen innebar bland annat att handläggningen av vissaförmåner som gäller samma individer bröts upp. Från handläggareoch enhetschefer uppgavs ett missnöje med denna uppdelning,då den riskerade att försvåra handläggningen och kundemedföra att kunderna upplevde att organisationen var otydlig.Av intervjuerna framgick också att det varit svårt både för denegna personalen och för kunderna att få tag i rätt handläggareinom framför allt NFC-organisationen, då dessa enligt organisationskonceptetinte skulle svara i telefon och uppdateradekontaktlistor inte funnits att tillgå.”En stor fördelär att man nuhar hela kassani ryggen. Detgör att man kankänna sig mertrygg i sinabedömningaridag. Jag vet attjag har rätt imina bedömningaroch nuvet jag att helaFörsäkringskassan står bakom.Det finns entrygghet i det.”[Handläggarevid NFC]”Tänket attman inte skajobba med förmånga olikasaker är bra,att man skajobba med detman är duktigpå. Men riskenär att ingen taransvar förhelheten…”[Enhetschefvid NFC]Det framkom även att det har funnits en spänning mellan verksamheternainom framför allt NFC, Kundcenter och lokalkontoren.När NFC inte klarade av att nå sina mål och ärendehögarnaväxte under sommaren 2008 vände sig många försäkrade tillCentralisering och specialisering inom svensk statsförvaltning17

kundcenter eller lokalkontoren med sina frågor och klagomålom att utbetalningarna inte kom i tid. Inom NFC fanns detfrågetecken kring Kundcenters kompetens, som många ansåghade brustit under uppbyggnaden av den nya organisationen. Deärenden som kommit från Kundcenter var ofta av dålig kvalitet,enligt handläggarna vid NFC. Dessa problem skapade enirritation i organisationen som förstärkte isoleringstendenserna.Att kommunikationen mellan de olika organisatoriska delarnainte fungerade väl framgår även av den enkät som Statskontoretskickade ut under hösten 2008. I enkäten fick respondenterna taställning till påståendet ”Kommunikationen mellan NFC, LFCoch Kundcenter fungerar bra”. Över hälften av handläggarnaoch 60 procent av enhetscheferna instämde inte i detta påstående.18Försäkringskassans nya organisation bygger bland annat på attvarje handläggare inom NFC ska kunna handlägga två eller treärendeslag. På så sätt hoppas man kunna undvika att arbetet bliralltför ensidigt. Av intervjuerna framgick dock att det saknatstid för utbildning, vilket innebar att handläggarna inte klaradeav att handlägga mer än ett ärendeslag. Vissa menade också attspecialiseringen i den nya organisationen inte var förenlig medmålet om att vara en av landets mest utvecklande arbetsplaster.Arbetet uppfattades som mer enformigt och mindre kvalificeratän tidigare. Från vissa håll benämndes NFC som ”ärendefabriker”,där mängdärenden skulle handläggas på löpandeband. Det var dock framför allt personal vid lokalkontoren ochKundcenter som framförde denna synpunkt, inte handläggarevid NFC.En annan aspekt som togs upp från flera håll var att en alltförlångtgående specialisering kunde leda till problem med att mötatillfälliga arbetstoppar. I den tidigare länsorganisationen fannsen större flexibilitet genom att varje län hade kapacitet förnästan samtliga förmåner. Den kapaciteten hade minskat, enligtde intervjuade.18Centralisering och specialisering inom svensk statsförvaltning

Den nya organisationen hade bland annat som mål att bättrekunna möta kundernas behov. I intervjuerna framkom bådepositiva och negativa synpunkter på om den nya organisationenlett till ökad kundnytta. Många som arbetade inom LFC, därkunderna får tillgång till en personlig handläggare, uppgav iintervjuerna att det är bra för kunden att endast behöva enkontaktperson vid Försäkringskassan. Det blir tydligare ochman slipper besväret att bli kopplad till flera olika handläggare.Mer negativa uppfattningar uttrycktes kring gränssnittet gentemotkunderna inom NFC:s organisation. Det fanns en utbreddtveksamhet bland handläggarna inför de nya kontaktvägarna,där kunderna i normalfallet inte ska kommunicera med enhandläggare direkt, utan hänvisas till Kundcenter. Många somringer vill helst tala direkt med en expert på området, men blirinte kopplade till någon sådan. Kommunikationsproblemet förstärktesunder införandet av den nya organisationen av att handläggarnavid NFC enligt direktiven inte heller i sina brev tillkunderna skulle uppge vem som handlade ett ärende.En konsekvens av att större och mer specialiserade enheterinförs och att handläggningen inte längre knyts till det geografiskaområdet där kunderna bor är att lokalkännedomen gårförlorad. Detta var det huvudsakliga skälet till att arbetsskadehandläggningeninte koncentrerades på riksnivå för ett par årsedan. 19 Det är dock få personer som i våra intervjuer påpekatatt det är en brist att inte längre ha kunskap om närområdet.Ökad enhetlighetAtt skapa en mer enhetlig eller standardiserad tillämpning avsocialförsäkringens förmåner har varit en strävan under lång tidinom Försäkringskassan. I samband med enmyndighetensbildande fick denna ambition ökad betydelse. Ett led i arbetetmot ökad enhetlighet har varit att införa gemensamma handläggningsprocesser,så kallade Ensa-processer. Ensa-processernabeskriver steg för steg hur handläggarna ska tillämpa deolika förmånerna. Processerna har utarbetats under flera års tidoch finns numer för i princip samtliga förmåner. De har ocksåCentralisering och specialisering inom svensk statsförvaltning19

eviderats vid ett antal tillfällen. Det omfattande arbetet med attutarbeta och införa processerna har i huvudsak styrts frånFörsäkringskassans huvudkontor.När Ensa-processerna infördes i den nya myndigheten varhuvudintrycket bland handläggarna att de utgjorde ett bra stöd iarbetet och en majoritet uppgav att de tillämpade processerna.Handläggarna trodde också att Ensa-processerna skulle ledafram till ökad enhetlighet och kvalitet i handläggningen. VarkenFörsäkringskassan eller någon annan aktör har dock gjort någonutvärdering av om tillämpningen av processerna har lett framtill önskat resultat.”Huvudkontorethar prioriteratbort vissakontrollertemporärtunder juni tillseptember,men de fel somuppstår underden tiden följermed – de kanligga kvar iflera år. Dethar varitmycket såinom Försäkringskassan.”[Handläggarevid Försäkringskassan]En intressant iakttagelse är att Ensa-processerna under år 2008kom att användas inte bara i syfte att skapa en mer enhetligverksamhet utan även för göra beräkningar av bemanningsbehoveti den nya organisationen. Försäkringskassans huvudkontortog utifrån Ensa-processerna fram detaljerade beräkningarav den genomsnittliga handläggningstiden för varjeförmån. Beräkningarna låg sedan till grund för bemanningen avde olika produktionsenheterna. När Försäkringskassan senareunder året fick problem med att klara sin budget valdeledningen att ta bort vissa steg i handläggningen för att effektiviseraverksamheten. Ensa-processerna fick därmed en heltannan betydelse än vad som var avsikten från början. Blandhandläggarna fanns det flera som var oroliga för att kvalitetenskulle sjunka när de var tvungna att nedprioritera eller helthoppa över vissa kontroller i handläggningen.Försäkringskassans förändringsarbete i ett störresammanhangI syfte att belysa en pågående förändring inom den svenskastatsförvaltningen diskuterar vi i denna del Försäkringskassansförändringsarbete utifrån två begrepp; centralisering och specialisering.Vi kommer dock att väva in andra näraliggande begreppsom autonomi, byråkrati, koordination och standardisering.20Centralisering och specialisering inom svensk statsförvaltning

CentraliseringSom tidigare nämnts pågår det en strukturomvandling inomsvensk statsförvaltning där antalet statliga myndigheter harreducerats kraftigt. En viktig förklaring till denna reduktion äratt man inom flera sektorer lämnat en struktur med självständigamyndigheter i en läns- eller regionstruktur och iställetskapat enmyndigheter. Denna omvandling kan betraktas som enform av centralisering, i den mening att besluts- och handlingsbefogenheterflyttas från lägre till högre nivåer i en organisation,eller om man så vill från periferi till centrum. Genom attskapa ett huvudkontor med tydliga hierarkiska mandat att styraöver alla delar av den nya myndigheten skapas ett mer tydligtcentrum varifrån makten utgår. I sammanhanget kan det dockvara på sin plats att påminna om att den svenska förvaltningennormalt betraktas som en decentraliserad förvaltning vid eninternationell jämförelse. Det är således en centraliseringstendensi en decentraliserad förvaltning som vi ser.Enligt den argumentation som legat bakom bildandet av flera avde svenska enmyndigheterna framgår att de tidigare regionalamyndighetsgränserna utgjorde hinder för den centrala styrningsom ansågs vara en viktig förutsättning för att skapa bättretjänster för medborgare och företag. Det går också att argumenteraför att den förändringsprocess som Försäkringskassangenomgår baseras på en grundläggande idé om att centraliseringger nya och bättre förutsättningar för att förverkliga den politiksom regeringen driver inom socialförsäkringsområdet. Med ettrationellt synsätt är det rimligt att anta att det i den nya organisationsformenfinns ökade möjligheter att från centrum styra demer perifera delarna.I den rapport som beskriver Skatteverkets förändring, frånregionala och självständiga myndigheter till en enmyndighet,uttrycks att ”några tungt vägande skäl mot att bilda den nyamyndigheten har inte gått att finna” (RSV 2001:11, s 2). Inteheller inom Försäkringskassan har det funnits något tydligtalternativ till enmyndigheten. 20 Det är inte ovanligt att reformeruppträder i pendellika processer. En period av centraliseringCentralisering och specialisering inom svensk statsförvaltning21

följs ofta av en period av decentralisering (Christensen et al,2005). Det kan därmed vara fruktbart att betrakta centralisering/decentraliseringsom ett kontinuum med en pågåenderörelse mellan dessa två poler. Mot bakgrund av detta är detrimligt att anta att en organisation kan vinna i vissa avseendenoch samtidigt förlora något annat i samband med centralisering.Man skulle till exempel kunna tänka sig att en ökad enhetligheti produktionsprocesserna delvis uppnås på bekostnad av medarbetarnasengagemang. I dokumentationen om Försäkringskassansförändringsprocess saknas i stort sett helt diskussionerom de negativa sidor som en centralisering kan få och de riskbedömningarsom gjordes var inte tillräckliga. Vår uppfattningär att detta är ett generellt problem för organisationer i offentligsektor. Det är troligt att de politiska villkoren och svårigheternamed att mäta resultat, och därmed definiera framgång, är deviktigaste orsakerna till denna brist. Att visa handlingskraft ochåstadkomma förändring är ofta viktigare än exakta konsekvensbedömningari en politisk kontext.Försäkringskassans förändringsarbete visar på relationen mellanbegreppsparen centralisering/decentralisering och kontroll/autonomi.I inledningen refererades till de NPM- inspirerade försökenatt skapa mer autonoma agenter, utbrutna från de storacentrala ministerierna. Denna våg av decentralisering har dragittill sig mycket uppmärksamhet från forskare från många olikaländer (se exempelvis van Thiel, 2002; Pollitt, et al 2001). Inågot senare referenser lyfts ofta fram att just centrats kontrollär något som går förlorat vid sådan autonomi (Pierre & Peters,2005) och att vi nu i flera länder ser en återsamling (Halligan,2007; Talbot & Johnson, 2007). Om vi använder samma logikoch studerar den centraliseringsvåg som återfinns bland svenskamyndigheter ser vi olika former av minskad självständighet. IFörsäkringskassans fall har alltifrån bemanning och arbetssätttill lokalernas utformning föreskrivits från organisationenscentrum. Det är inte givet att en centralisering minskar denlokala självständigheten i alla dimensioner (Verhoest et al,2004), men i det aktuella fallet menar vi att det är få områdensom lämnas orörda från myndighetens ledning.22Centralisering och specialisering inom svensk statsförvaltning

SpecialiseringIdén om att koncentrera vissa ärendeslag är en tydlig tendensgenom hela Försäkringskassans förändringsprocess. I och medbildandet av nationella försäkringscenter har denna idé fått etttydligt organisatoriskt avtryck. Vid dessa nationella center finnsdet tillgång till specialistkompetens och det känns inte främmandeatt påstå att den pågående koncentrationen av ärenden ärett uttryck för ökad specialisering. Specialisering innebär i sinrenodlade form en horisontell arbetsdelning, dvs. att varjearbetsuppgift eller arbetsmoment avgränsas från de övriga.Redan 1911 nedtecknade F.W Taylor sin ingenjörsvetenskapligasyn på ledningsrollen. Scientific Management var den benämningsom användes för att beskriva den arbetsmodell sombaserades på hans arbete med att observera och mäta olikaarbetsmoment på verkstadsgolvet. Taylor hävdade att det varmöjligt att genom detaljstudier, urval och träning kunna kommafram till ett bästa möjligt sätt att utföra en viss arbetsuppgift.Ungefär parallellt i tid författade Max Weber sina mest kändaverk om byråkratin. För honom var byråkratin ett teknisktöverlägset instrument eller verktyg som saknade motstycke.Byråkratin är en organisationsform som består av differentieradekunskaper och många olika former av sakkunskap medsina regler och discipliner ordnade, inte bara hierarkiskt utanockså parallellt med varandra (Clegg, 1995). En viktig del avbyråkratin är specialisten eller den tekniska experten. Tydligaoch specificerade arbetsuppgifter utförs av olika formellapersonalkategorier som specialiserar sig på dessa uppgifter ochinga andra.I texter om post-byråkrati framställs specialisering med blandadeerfarenheter (se exempelvis Heckscher 1994). Å ena sidan ärdet en förutsättning för i det närmaste all form av organisering,å andra sidan för det med sig oönskade effekter i form avsegmentering och underutnyttjande av mänsklig kapacitet. Detfinns de som på andra grunder intar en mer skeptisk hållning tillspecialisering och standardisering (Blauner, 1964; Braverman,1974). Ofta lyfts aspekter som monotont arbete och begränsadCentralisering och specialisering inom svensk statsförvaltning23

kunskapsspridning fram i sådana fall. Specialisten riskerardessutom att endast se på arbetet utifrån sitt eget perspektiv,vilket kan medföra att förståelsen för andras arbete minskar.Olika grupper utvecklar också ett eget språk och subkultureruppstår lätt i organisationer med stor specialisering (Conrad &Poole, 1998).I dokumentationen rörande Försäkringskassans förändringsarbeteutmålas det som önskvärt att införa gemensamma processereller arbetsflöden för ärendehandläggningen. Detta påminnermycket om det arbete som Arbetsförmedlingen har bedrivitunder benämningen Af Sverige i syfte att göra tjänsteutbudet vidSveriges ca 340 arbetsförmedlingar mera enhetligt, rättssäkertoch effektivt. Bakgrunden till arbetet med Af Sverige var att dettidigare Arbetsmarknadsverket (AMV) bl.a. av Riksrevisionenhade kritiserats för bristande effektivitet, bristfällig styrning ochför oförmågan att meddela berörd arbetslöshetskassa när enarbetssökande inte anses uppfylla kraven för arbetslöshetsersättning.Sedan år 2000 hade regeringen återkommande uppdragitåt AMV att på en rad områden undanröja brister i verksamheten.Det gällde kvaliteten och metodiken i förmedlingsarbetet,den ekonomiska förvaltningen, målstyrningen samt frågor omrättssäkerhet och enhetlighet rörande a-kassan. Förändringsarbetetinom Arbetsförmedlingen har följts av en forskare somnyligen rapporterat sina iakttagelser (Fransson, 2008). Gemensamtför de båda myndigheternas arbete tycks vara idén om attkunna kartlägga ett bästa-sätt-att-arbeta och med hjälp av centralariktlinjer påverka medarbetarna att följa detta arbetssätt.Fransson (ibid) argumenterar för att det tycks vara svårt att fåindivider att förändra sitt beteende med hjälp av denna strategi.Att göra handläggningsprocesserna mer enhetliga är ett uttryckför en önskan om att standardisera arbetet. Den ökade specialiseringeninom Försäkringskassan har således gått hand i handmed en ökad standardisering. En standard motiveras ofta medatt de utgör den bästa lösningen av ett problem. Standardiseringkan också ses som en form av regulativ åtgärd eller en kontrollmekanism(Brunsson & Jacobsson, 2000). För att inte råka ut24Centralisering och specialisering inom svensk statsförvaltning

för att enskilda anställda ska påverka tjänsteleveransen i en ickeönskad omfattning, utarbetas relativt detaljerade kartor för hurolika tjänster ska levereras. Ett rimligt resultat av detta”McDonaldiserande” av verksamheten är att graden av differentieringav tjänsterna minskar.Viktigt att notera när man talar om tjänsteproducerande verksamheterdär mottagaren, till skillnad från vid varuproduktion,har en aktiv roll i produktionsprocessen, är att graden av variationi efterfrågan generellt är hög. Annorlunda uttryckt så innebärsjälva kunden eller medborgaren och dennes livssituation,behov och personlighet att tjänstemöten blir olika. En standardiseradproduktionsprocess som inte tar hänsyn till dennavariation i efterfrågan riskerar att istället skapa stor variation ihur resultatet upplevs. Seddon (2005:7) har lösningen klar försig: In service organizations, the only way to solve the varietyproblem is to ‘put the variety in the line’. I många tjänsteprocesserär det alltså nödvändigt att bygga in möjligheten attabsorbera variationen i arbetssättet, vilket allvarligt försvårarstandardisering. Det är dock viktigt att komma ihåg att det finnsmånga olika former av tjänster och att mer eller mindre standardiseradelösningar kan passa mer eller mindre bra. Men detär hur som helst ingen självklarhet att ett ökat likagörande lederfram till en mer enhetlig, rättssäker och effektiv tjänsteproduktion.Inom den svenska statsförvaltningen används ofta termen sektoriseringmer eller mindre synonymt med specialisering. För atthantera komplexa verksamheter behöver vi helt enkelt dela uppverksamheten i avgränsade delar eller sektorer. Sektoriseringbehöver inte vara negativt i sig, men det kan uppstå problem attstyra och samordna de olika delarna till en helhet (Christensenet al, 2007). En ökad specialisering leder till ett större behov avkoordinering (Thompson, 1967; Mintzberg, 1979). I en artikelillustrerar Verhoest et al (2007) denna sanning i ett statsvetenskapligtsammanhang. De lyfter frågan och menar att koordineringär nödvändig också på en högre nivå, till exempel mellanmyndigheter med gemensamma grupper av medborgare. UnderCentralisering och specialisering inom svensk statsförvaltning25

2000-talets första hälft har många länder betonat vikten av attutveckla former för samverkan mellan olika offentliga aktörer. IEngland har man till exempel använt benämningen Joined-upGovernment (Pollitt, 2003). Detta nyuppväckta intresse församverkan beskrivs ofta som en reaktion mot den kraftigabetoningen av organisatoriskt avgränsade och mätbara enheter(läs horisontell specialisering) som mål- och resultatstyrningeninom NPM har lett till. Forskare talar till och med om att det ären tydlig post-NPM rörelse som vi ser (Ferlie et al 2003). Argumentengår ut på att framförallt mål- och resultatstyrningen harförstärkt organisationsgränser och ökat fokus på det internaarbetet inom respektive organisation. Det är alltså de baksidorsom NPM skapat i form av för stort fokus på detaljerade prestationsmåttoch svårigheter att samverka över organisationsgränsersom lyfts fram. Vi ser således i många länder en form avmotreaktion där en bärande idé är att bryta sig loss från de vertikala,silo-liknande system som skapats med stark betoning påprestationsbaserade mät- och styrsystem (Quist, 2007). Det ärmot bakgrund av ovanstående möjligt att hävda att den horisontellaspecialiseringen inom Försäkringskassan, genom koncentrationav ärendeslag, också kan komma att kräva ökad koordineringinom myndigheten. Men det är ännu för tidigt attprecisera på vilka områden denna ökade koordinering kommeratt krävas.Avslutningsvis kan det vara värt att framhålla Gullicks (1937)grundläggande antagande om sambandet mellan specialiseringoch koordinering. En förändring likt den Försäkringskassangenomför genom ökad specialisering kan lösa vissa problem(exempelvis enhetlighet, effektivitet) men riskerar samtidigt attskapa nya problem (exempelvis samordning med övriga ärendensom gäller samma medborgare). Hammond (2004) pekar påatt organisatoriska strukturer är viktiga, men att det samtidigtinte finns någon lösning som garanterar en i alla avseenden välfungerande praktik.26Centralisering och specialisering inom svensk statsförvaltning

SlutkommentarI denna artikel har vi beskrivit de senaste årens reformer inomFörsäkringskassan. Vi har också fört en teoretisk diskussionmed utgångspunkt i de två begreppen centralisering och specialisering.Dessa två tendenser framstår som tydliga i den empiriskadelen av denna studie. I denna slutkommentar lyfter vifrågan om hur medborgaren relaterar till dessa tendenser.För det första vill vi slå fast att det är tveksamt om förändringsarbetethittills har bedrivits med medborgarorientering somfrämsta mål, trots att ökad kundnytta har varit ett av de officiellamotiven till Försäkringskassans förändringsarbete. Det finnsvissa tecken på att det skett förbättringar som kan gynna medborgarna,men det framstår i huvudsak som om förändringsarbetethar bedrivits med internt fokus och kostnadseffektivitetsom de viktigaste drivkrafterna. Självklart kan en mer effektivverksamhet på sikt komma medborgarna till del på olika sättoch det är inte omöjligt att organisationsförändringarna i enframtid kan leda till förenklade myndighetskontakter, menutvecklingen har hittills inte stärkt medborgarnas förtroende förFörsäkringskassan.Vi skulle dessutom vilja påstå att den nya organisationsstrukturenriskerar att öka distansen mellan medborgare och förvaltning.Redan nu finns signaler om medborgare som upplever detproblematiskt att deras ärenden inte längre hanteras lokalt, utani de nationella ärendefabrikerna. I en förlängning riskerar denkompetens som under många år byggts upp lokalt att utarmastill följs av specialiseringen. Om koordineringen mellan olikadelar av organisationen inte utvecklas riskerar vi en ökadfragmentering och svårigheter att se till medborgarens helasituation. Med tanke på att vi tidigare argumenterat för att detaktuella fallet är representativt för statsförvaltningen i sin helhet,finns det anledning att peka på behovet av att medborgarnasintresse mer tydligt bör representeras i framtida reformer.Centralisering och specialisering inom svensk statsförvaltning27

28Centralisering och specialisering inom svensk statsförvaltning

SummaryCentralisation and Specialisation in Swedish PublicAdministrationOne central and distinctive feature of Swedish publicadministration is the autonomy of government agenciesoperating at arm’s length from their ‘home’ ministries. ToSwedes, this separation of policy-making and administration isno NPM idea: we have practised it for centuries. Probably fewchange processes at agency level have had such an impact bothon governance and on society at large as the recenttransformation of the Swedish Social Insurance Agency(Försäkringskassan). The new Agency, launched in 2005 tosupersede the previous 21 geographically dispersed offices, isresponsible for much of the social security system. ThisAgency’s evolution into a more concentrated organisation is byno means unique: several other Swedish agencies, such as theTax Agency and the Customs, have developed similarly inrecent years. The rhetoric on the rationale for these reforms hasalso been the same. The aim has been to make these complexorganisations more manageable, in order to foster efficiencyand safeguard the rule of law. Soon after the Social InsuranceAgency’s initial reform, it implemented several other reforms aswell. The Swedish Agency for Public Management(Statskontoret) has been assigned by the Swedish Governmentto study these changes, and our paper is based on extensivequalitative data, collected on a longitudinal basis since 2005.The empirical sections of the paper are balanced by theoreticaldiscussions centred on autonomy and control.Centralisering och specialisering inom svensk statsförvaltning29

In this paper we highlight some of the more relevant findingsfrom the reform period at the Social Insurance Agency. Weargue that the tendencies reflected in the data also characteriseseveral other Swedish agencies and may have a bearing on theoverall situation in Swedish public administration. Our assertionis that these changes largely concern centralisation andspecialisation. Clearly, the organisation’s new hub can makedecisions that were impossible for the former management.Centralisation has enabled case management to take place atregional and national level. Stress is often laid on the need tostandardise and eliminate variations in local offices’ casemanagement. As for the implications of centralisation, we askwhat there is to lose. We discuss the drawbacks of the new,centralised organisation and argue that the gap between theorganisation and citizens, instead of shrinking, seems rather tohave widened for some parts of the organisation during thestudy period. The reforms, which were internally driven, mostlyrelate to cost-effectiveness and rationalisation.30Centralisering och specialisering inom svensk statsförvaltning

ReferenserBlauner, R. (1964) Alienation & Freedom. The factory workerand his industry, University of Chicago Press, Chicago.Braverman, H. (1974) Labor and Monopoly Capital. Thedegradation of Work in theTwentieth Century, Monthly Review Press, New York.Brunsson, N. and Jacobsson, B. (2000) A world of standards.Oxford University Press, Oxford, UK.Christensen, T., Laegreid, P, Roeness, P.G. and Rövik, K. A.(2005) Organisationsteori för offentlig sektor (in Swedish).Liber, Malmö.Christensen, T. and Laegreid, P. (2007) Regulatory Agencies -The Challenges of Balancing Agency Autonomy and PoliticalControl. Governance, Vol. 20, Nr. 3.Christensen, T., Fimreite, A. L. and Lægreid, P. (2007)."Reform of employment and welfare administration-thechallenge of coordinating diverge public organizations"International Journal of Administrative Sciences Vol 73, Nr 3.Clegg, S.R. (1995) Weber and Foucault: Social Theory for thestudy of Organizations, Organization, Vol. 1, Nr. 1.Conrad, C. and Poole, M. (1998) Strategic OrganizationalCommunication: Into the Twenty-First Century. Harcourt BraceCollege PublishersCentralisering och specialisering inom svensk statsförvaltning31

Ferlie, E., Hartley, J. and Martin, S. (2003) Changing PublicService Organizations: Current Perspectives and FutureProspects, British Journal of Management, Vol 14, Nr. 1.Fransson, M. (2008) Självbeskrivning och tjänstekognition – omprocesskartläggning på Arbetsförmedlingen (in Swedish).Karlstad University Press, Karlstad.Gullick, L.H. (1937) Notes on the theory of organisation. IGullick, L.H. and Urwick, L.F. (red), Papers on the Science ofAdministration. Columbia University Press, New York.Halligan, J. (2007) Reintegrating Government in ThirdGeneration Reforms of Australia and New Zealand, PublicPolicy and Administration, Vol 22, Nr 2.Heckscher, C. (1994) Defining the Post-bureaucratic Type, inHeckscher, C and Donnellon, A. (eds) Organization: newperspectives on organizational change, Sage, Newbury Park,CA.Hellgren, B., Löwstedt, J., Tienari, J. Vaara, E and Werr, A.(2004) Management Consultants as Agents of Homogenization,i Buono, A.F. (red) Creative Consulting. Information AgePublishing.Hogwood, B.W. (1994) A reform beyond compare? Journal ofEuropean Public Policy. Vol. 1.Hood, C. (1991) A Public Management for all seasons? PublicAdministration, Vol. 69.Lundquist, L. (1992) Förvaltning, stat och samhälle (inSwedish). Studentlitteratur, Lund.Mintzberg, H. (1979) The structuring of organizations: Asynthesis of the research, Prentice-Hall, Englewood Cliffs, NewJersey.32Centralisering och specialisering inom svensk statsförvaltning

Napier, N.K. (1989) Mergers and Acquisitions, HumanResource Issues and Outcomes: A Review and SuggestedTypology, Journal of Management Studies, Vol. 23, Nr. 3.Peters, B.G. and Pierre, J. (2000) Governance, Politics, and theState, St. Martin's Press, New York.Pierre, J. and Peters, B.G. (2005) Governing Complex Societies– Trajectories and Scenarios, Palgrave-Macmillan, New York.Pollitt, C., Bathgate, K., Caulfield, J., Smullen, A. and Talbot,C. (2001) Agency Fever? Analysis of an International PolicyFashion, Journal of Comparative Policy Analysis, Vol. 3, Nr. 3.Pollitt, C. (2003) Joined-up Government: a Survey, PoliticalStudies Review, Vol. 1.Quist, J. (2003) Att översätta TQM: en longitudinell studiekring reflekterande aktörer (in Swedish), Karlstad UniversityPress, Karlstad.Quist, J. (2007). The vertical dimension of a joined-upadministration: A report on horizontal collaboration andperformance management, Karlstad, Service Research Center(CTF).Seddon, J. (2005) Freedom from Command & Control –Rethinking Management for Lean Service, Productivity Press,New York.Talbot, C. and Johnson, C. (2007) Seasonal Cycles in PublicManagement: Disaggregation and Re-aggregation, PublicMoney & Management, Vol 27, Nr 1.Thompson, J. (1967) Organizations in Action: Social ScienceBases of Administrative Theory, McGraw-Hill, New York.Verhoest, K., Peters, B.G., Bouckaert, G. and Verschuere, B.(2004) The study of organisational autonomy: A conceptualreview, Public Administration and Development. Vol. 24.Centralisering och specialisering inom svensk statsförvaltning33

Verhoest, K., Boukaert, G. and Peters B.G. (2007) Janus-facedreorganization: specialization and coordination in four OECDcountries in the period 1980—2005, International Review ofAdministrative Sciences. Vol. 73, Nr. 3.Detta är rubrik 1 – häranges titel för nya sidor.34Centralisering och specialisering inom svensk statsförvaltning

Noter1 Statsförvaltningens utveckling 1990–2005, Statskontoret 2005:32samt Färre men större. Statliga myndigheter åren 2007–2010, Statskontoretsskriftserie Om offentlig sektor, 2010. Uppgiften om antaletmyndigheter vid 1990-talets början bör dock tolkas med försiktighet,eftersom beräkningen gjordes utifrån en annan definition av begreppetmyndighet. Myndigheter utan egen personal ingick exempelvis inte,vilket de gjorde år 2010.2 För en mer utförlig beskrivning av genomförandet av enkäternahänvisas till Statskontorets rapporter Den nya Försäkringskassan.Delrapport 1. (2006:1) samt Den nya Försäkringskassan. Delrapport4. (2008:19).3 Uppgifterna avser organisationens utformning i september 2009.4 En ny statlig myndighet för socialförsäkringens administration.Prop. 2003/04:69.5Uppdrag om fortsatt förändringsarbete i Försäkringskassan,S2004/9432/SF.6 En ny statlig myndighet för socialförsäkringens administration.Prop. 2003/04:69.7 Den nya Försäkringskassan. Delrapport 2. Statskontoret 2007:4,s. 25.8 Förstudie – Försäkringskassan 2.0, promemoria presenterad vidstyrelsemöte 2006-10-18.9Försäkringskassans förnyelsearbete, intern promemoria daterad2007-03-29.10 Försäkringskassans arbetsordning, Dnr 2014/2008, ändringsdatum2008-02-04.11 Avveckling av försäkringsdelegationerna samt ändrad beslutsordningi ärenden om bilstöd. Prop. 2006/07:10, s. 9.12 Avveckling av Försäkringskassans socialförsäkringsnämnder m.m.,PM från Socialdepartementet daterad 2007-02-14.13 Statskontoret 2006:1, Den nya Försäkringskassan. Delrapport 1.Centralisering och specialisering inom svensk statsförvaltning35

14Besluts- och delegationsordning för programmet Försäkringskassansförnyelsearbete, dnr 13490-2007.15 Statskontoret 2007:4. Den nya Försäkringskassan. Delrapport 2.16 Se Statskontorets rapporter 2006:1, 2007:4 samt 2008:19.17 Förstudie – Försäkringskassan 2.0, promemoria presenterad vidstyrelsemöte 2006-10-18.18 Resultaten gäller dem som uppgett poängen 1 eller 2 på en femgradigskala, där 1 stod för ”instämmer inte alls”.19 SOU 2002:80.20 Lundquist (1992) påpekar dock att i den allmänpolitiska debattenhar termen decentralisering en starkt positiv värdeladdning. Detta ärmed stor sannolikhet ett giltigt antagande också år 2008. Mot bakgrundav detta skulle man kunna säga att det t.ex. i de förändringsprocessersom skapar enmyndigheter skulle vara svårt att tala omförändringen som en planerad och önskad centralisering. Istället lyftsbegrepp som enhetlighet, flexibilitet och ökad styrbarhet fram i denofficiella dokumentationen.36Centralisering och specialisering inom svensk statsförvaltning