Domstolsrapport - Kommerskollegium

YTTRANDE2005-03-30 Dnr 100-172- 2004UtrikesdepartementetEnheten för exportfrämjandeoch inre marknaden”Europa – ja, men när?”- uppfattningen om EU:s inre marknad hos svenska domstolarDelrapport i utredningen ”Försteg till nationell studie för att utveckla deninre marknaden i Sverige”. Rapporten behandlar uppfattningen om EU:sinre marknad hos svenska domstolar. Motsvarande rapporter om svenskaförvaltningsmyndigheter och företag utgör de andra delarna i utredningensom sammanfattas i en slutrapport.Resultatet av vår intervjuundersökning• EU-rätten känns främmande för många inom det svenskadomstolsväsendet och systemet med förhandsutlåtanden uppfattassom komplicerat och tidskrävande.• Myndigheters införlivande av EU-rättsakter bedöms svåra attkontrollera och risken anses finnas att enskildas rättigheterinte tillgodoses.• Domarkåren efterlyser mer, bättre och fortlöpande utbildningoch information i EU-rättsfrågor.Vi föreslår• att regeringen vidtar åtgärder för att höja domstolarnas kapacitetatt hantera fall där EU-rätten kan ha betydelse,• att regeringen ser över möjligheterna att förbättra kontrollenav det svenska införlivandet av EU-rättsakter och• att tillräckliga resurser avsätts för att domstolsväsendet skakunna förbättra den fortlöpande utbildningen och möjligheternaatt på nära håll följa rättsutvecklingen inom EU.B O X 6803, 113 86 S T O C K H O L MB E S Ö K S A D R E S S : D R O T T N I N G G A T A N 89T E L E F O N : 08-690 48 00, FAX 0 8 -30 67 5 9E - P O S T : R E G I S T R A T O R @ K O M M E R S . S EW W W.KOMMERS.SE

Yttrande 2(10)2005-03-30Innehållsförteckning1 Uppdraget och dess bakgrund........................................................ 32 Genomförandet av uppdraget ........................................................ 33 Resultatet av intervjuundersökningen .......................................... 43.1 EU-rätten känns främmande för många ........................................ 43.2 Systemet med förhandsutlåtanden är tidskrävande ....................... 53.3 Myndighetsföreskrifter anses svårkontrollerade ........................... 53.4 Risken är att den enskilde kommer i kläm .................................... 63.5 Det behövs mer utbildning … ....................................................... 63.6 … och bättre information .............................................................. 74 Analys; problem, möjligheter och strategiskt viktiga områden.. 74.1 EU-systemets funktion .................................................................. 84.2 Myndigheters införlivande av EU-rättsakter................................. 84.3 EU-kompetensen inom domstolsväsendet..................................... 85 Slutsatser och förslag ...................................................................... 95.1 Höjd kapacitet att hantera ”EU-fall” ............................................. 95.2 Bättre kontroll av EU-reglers genomförande ................................ 95.3 Uppgradering av EU-kompetensen ............................................. 10

Yttrande 3(10)2005-03-301 Uppdraget och dess bakgrundUndersökning av svenska intressenters uppfattning om EU:s inremarknadRegeringskansliet har gett Kommerskollegium i uppdrag att kartläggaoch analysera svenska intressenters uppfattning 1 om EU:s inre marknadoch hur den påverkat verksamheten. Uppdraget omfattar svenska myndigheter,inklusive domstolar, och företag. Arbetet ska visa på problem,möjligheter och områden som är strategiskt viktiga att åtgärda.Bakgrunden till uppdraget är en önskan om att ta till vara den inre marknadenspotential. Fortfarande tio år efter medlemskapet i EU förefallerdet som om problem och möjligheter ofta bedöms ur ett svenskt perspektiv.För att ge inre marknaden ett bättre genomslag i Sverige, och svenskaintressenter möjligheter att utnyttja dess fulla potential, finns det planerpå att ta fram en nationell strategi. Kollegiets undersökning utgör underlagi det arbetet.Uppdraget framgår av bilaga 1.2 Genomförandet av uppdragetEn intervjuundersökning har kompletterats med studier av budgetunderlagm.m. för domstolsväsendetFör att kartlägga domstolarna har vi i samarbete med Gullers Grupp InformationsrådgivareAB låtit genomföra en mindre attitydundersökning.Resultatet sammanfattas i kapitel 3. Vi har även tagit del av budgetunderlagm.m. för domstolsväsendet. Detta utgör, tillsammans med vår tidigareundersökning av de svenska förvaltningsmyndigheterna och våra erfarenhetersom inremarknadsmyndighet och SOLVIT-center, underlaget tillanalysen i kapitel 4. Våra slutsatser och förslag redovisas i kapitel 5.Arbetet med utredningen har genomförts i form av projekt. I projektgruppenhar ingått Thomas Gille, Kristina Langéen Jakobsson (projektledare),Ingrid Lindeberg och Tomas Lindell.Rapporten från Gullers Grupp Informationsrådgivare AB återfinns i sinhelhet i bilaga 2.1 Attityder, kunskaper, förtroende

Yttrande 4(10)2005-03-303 Resultatet av intervjuundersökningenEU-rätten är fortfarande en ”främmande fågel” i det svenska domstolsväsendetI vår intervjuundersökning deltog 30 ordinarie domare med god överblicköver respektive domstols verksamhet. Den visar att EU-rätten, ännu tio årefter EU-inträdet, är en ”främmande fågel” i det svenska domstolsväsendet.Sammanfattningsvis gav undersökningen följande resultat.• EU-rätten känns främmande för många och systemet med förhandsutlåtandenuppfattas som komplicerat och tidskrävande.• Det anses svårt att kontrollera svenska författningar som införlivarEU-direktiv och risken finns att enskildas rättigheter inte tillgodoses.• Domarkåren efterlyser mer och bättre utbildning, men också fortlöpandeoch bättre information i EU-rättsfrågor.3.1 EU-rätten känns främmande för många”Svenska domstolar ser sin verksamhet ur ett strikt svenskt perspektiv.Man försöker på alla sätt få en svensk lösning på problemen. Man harinte den insikt som gör att man kan se en europeisk lösning”(Citat från vår intervjuundersökning i december 2004)För flertalet domare var EU-rätten inte aktuell under utbildningstiden ochde båda rättssystemen upplevs som väsensskilda. EU-rätten betraktassom ett annat lands lagstiftning, snarare än som ett naturligt inslag i vårträttssystem.EU-rätten bygger på EG-domstolens tolkning. Domstolen anses avmånga domare vara politiserad. Det framgår av intervjuundersökningenatt detta känns främmande för en svenska domare som är van vid en lagtolkningsom är trogen lagstiftaren.I stort sett samtliga intervjuade anser att svensk lag är mycket tydligareän EU-rätten. Medan EU-rätten är svår att överblicka, erbjuder svenskrätt både vägledande förarbeten och konsoliderade författningssamlingar.Avsaknaden av konsoliderade författningssamlingar har gjort att vissadomstolar valt att arbeta med inofficiella konsolideringar som inte alltidär kompletta eller uppdaterade. ”Vi har upptäckt fall där vår konsoliderade,inofficiella version, saknat senaste versionen av den bestämmelsesom ändrats 25 gånger eller mer.”

Yttrande 5(10)2005-03-303.2 Systemet med förhandsutlåtanden är tidskrävande”Att vänta i sju år för att få veta att fallet inte kommer att granskas,känns litet meningslöst. Det här exemplet har givetvis påverkat mångassyn på förhandsutlåtanden, särskilt på den här domstolen”.(Citat från vår intervjuundersökning i december 2004)Citatet ovan beskriver vad som inträffade sedan en begäran om förhandsutlåtandelämnats till EG-domstolen. Fallet lämnades för prövning 1997,men avgjordes först hösten 2004. Frågeställningen föll och fallet togsaldrig upp till behandling. Det är en erfarenhet som avskräcker.Att systemet med förhandsutlåtanden är mycket tidskrävande anses varaden viktigaste orsaken till att svenska domstolar inte gärna vänder sig tillEG-domstolen.Flera anser också att de fått klara direktiv att avstå från att söka sig tillLuxemburg för klargöranden. ”Vi tolkar det så att Högsta Domstolen ochRegeringsrätten vill att vi ska vara uttolkare av EU-rätten så långt sommöjligt”.Ytterligare en faktor som många lyfter fram är bristen på kunskap omEU-rättens innehåll och EG-domstolens processregler. Bristerna finnshos såväl domare som parter och deras juridiska ombud.Inte minst hos lägre instanser betraktas systemet med förhandsavgörandensom något exklusivt, något som bara bör användas i extrema fall.Detta tycks också underblåsas av EG-domstolens eget agerande. Flera avde domare som besökt domstolen uppger att de fått uppmaningar att varamycket sparsamma med att begära förhandsutlåtande.Flera underrätter menar att det är de högre instanserna som bör vara desom vänder sig till domstolen i Luxemburg. Samtidigt varierar tilltron tilldessa instanser kraftigt mellan domarna. ”HD har inte frågat så ofta. Ironisktnog har de, de gånger de vänt sig till EG-domstolen, varit fel ute”.Flera domare anser att man ibland kanske borde rådfråga Luxemburg, istället för att agera självsvåldigt. ”Man kan ibland höja på ögonbryneninför beslut som regeringsrätten fattat där frågan inte är så klar och enkelsom man kunde tro”.Även kammarrätterna kritiseras av domarkollegiet. ”Många kammarrätterunderlåter att begära förhandsutlåtande . Och när det är svåra mål lämnarkammarrätten inte prövningstillstånd i tillräcklig utsträckning”.3.3 Myndighetsföreskrifter anses svårkontrollerade”Generellt tvingas vi att förlita oss på att myndigheternas föreskrifter ärkorrekt utformade. Men alla inser att så inte är fallet. Alla regler är inteanpassade, det är helt klart. Och domare med insikter om EU-rätten vetatt det förhåller sig på det viset.”(Citat från vår intervjuundersökning i december 2004)

Yttrande 6(10)2005-03-30Det har förekommit tvister där enskilda medborgare ifrågasatt om enmyndighets föreskrifter stämmer överens med gällande EU-direktiv. Avvår intervjuundersökning framgår att det finns flera fall där myndigheter isådana situationer fått bakläxa av svensk domstol.Men det finns också fall där en domstol tvingats utgå från att myndigheteragerat rätt när de införlivat EU-rättsakter i sina föreskrifter. Anledningenär att expertkunskapen finns hos den anklagade myndigheten ochinte hos domstolen. Och det anses inte passande att be den berörda myndighetenom förtydliganden i ämnet.Över huvud taget uppfattas fall som gäller en myndighets införlivande avEU-rättsakter svåra. Någon av de intervjuade menar att rättsläget i sådanafall hör till det svåraste som finns att bevaka i domstol. Det är svårt attpröva och kräver många gånger initiativ från parterna.3.4 Risken är att den enskilde kommer i kläm”Det finns en stor risk att den enskildes rätt missas. Det är självklartallvarligt, men mycket svårt att göra något åt”.(Citat från vår intervjuundersökning i december 2004)Det är få personer som är medvetna om sina rättigheter att få hjälp vidförhandling i domstol. Många agerar utan ombud. På exempelvis jordbruksområdethar nästan ingen ett juridiskt ombud.En del av de intervjuade hävdar att många av de juridiska ombud somfinns att tillgå saknar EU-rättslig kompetens. Om den enskilde själv saknarsakkunskaper, eller saknar ett juridiskt ombud med EU-rättslig kompetens,finns det i dag stora risker att hans eller hennes intressen kommeri kläm.Flera av de intervjuade domarna är bekymrade över att fel kan begås avmyndigheter, utan att vare sig parter eller domstol upptäcker det. Mansäger sig inte ha någon som helst aning om hur många medborgare somdrabbas av felaktiga föreskrifter.Det finns en väl etablerad insikt om att mötet mellan svenska lagar ochEU-rätten kan leda till felaktiga domslut. En av de intervjuade säger:”Möjligen kan vi missa saker när vi inte är medvetna om att det finns enEU-förordning. Det kan vi göra, men medvetenheten höjs mer och mer.”En annan av de intervjuade menar att detta inträffat flera gånger.3.5 Det behövs mer utbildning …”Jag är relativt nyutbildad, och mina kunskaper om EU-rätten är mycketbegränsade. Tittar man på de äldre domarna, har de ingenting”.(Citat från vår intervjuundersökning i december 2004)Hos det stora flertalet domstolar anser man sig ha dålig eller mycket dåligkompetens i EU-rätt. Några saknar helt EU-rättsligt utbildad personal,medan andra konstaterar att yngre medarbetare i allt högre utsträckninghar skaffat sig EU-rättslig kunskap genom studier i Sverige eller utomlands.

Yttrande 7(10)2005-03-30Många ur den nu praktiserande domarkåren inledde sin yrkesutövninglångt före Sveriges inträde i EU. Det finns därför stor rutin och både djupaoch breda kunskaper om det svenska rättssystemet. Men, när det gällerEU-rätten är man långt ifrån lika insatt. Bristen på utbildning i EU-rättutmålas som ett hinder i verksamheten. ”Det är svårt att hålla kompetensenuppe när en fråga bara dyker upp 3 – 4 gånger per år”.Alla domare genomgår obligatorisk utbildning vartannat år i Domstolsverketsregi. I några av utbildningarna ingår EU-rätt som ett delmoment.Dessa arrangemang uppskattas, men man anser sig behöva mer kunskaper.”Ambitionsnivån är alldeles för låg. I dag får vi inte chansen att bliriktigt pålästa. Det som erbjuds är mer av en snabb orientering och överblick”.Inför EU-inträdet 1995 satsades det på utbildning. Domstolarhade ambitiösa program för kompetensutveckling i EU-rätt. Av intervjuundersökningenframgår emellertid att det från år 2000 saknas pengar förgrundläggande EU-utbildning och att egna utbildningar hos flera hovochkammarrätter har dragits in av besparingsskäl.De yngre medlemmarna av domarkåren anser att man borde satsa mer pågedigen utbildning också i EU-rätt. ”Om man skulle höja kunskapsnivånkrävs en rejäl satsning på utbildning. Varje nyutnämnd domare borde haminst tio högskolepoäng i EU-rätt. Det skulle vara ett stort framsteg”.3.6 … och bättre information”Vi ligger hela tiden efter i tid, och saknar snabb och strukturerad informationom den EU-rättsliga utvecklingen. Dessutom har Sverige fåinternationella kontakter inom det rättsliga området.”(Citat från vår intervjuundersökning i december 2004)De intervjuade tycks ha stor behållning av Domstolsverket nyhetsbrev,som utkommer varannan månad. Därutöver använder flera domstolarsöktjänster som InfoTorg för att skaffa information om fall som kan påverkautövningen. Men många efterlyser mer och bättre information.Den information som finns att tillgå bygger i stor utsträckning på ärendenoch mål där Sverige är inblandat. Det förekommer sällan information omfrågor från andra länder trots att även dessa har betydelse för verksamhetenvid svenska domstolar.4 Analys; problem, möjligheter och strategisktviktiga områdenDet är inte självklart att fall blir belysta även ur ett europeiskt perspektivVår intervjuundersökning är begränsad. Det gör att vi inte kan dra någragenerella slutsatser om attityderna till och kunskaperna om EU:s inremarknad bland personal hos svenska domstolar. Undersökningen tyder

Yttrande 8(10)2005-03-30emellertid på att många inom domstolsväsendet saknar tillräckliga kunskaperpå EU-rättens område och att det påverkar verksamheten negativt.Detta får stöd i Domstolsverkets bedömning av situationen.4.1 EU-systemets funktionEU-systemets funktion beskrivs bl.a. i boken ”När tar EG-rätten över” 2 .Enskildas tillgång till rättslig prövning är av fundamental betydelse föratt EU-systemet ska fungera. Om den möjligheten saknas bortfaller heltoch hållet de rättigheter som följer av EU-rätten, eftersom de inte ens kankomma att prövas. Det ankommer i princip på varje medlemsstat att anpassasin nationella ordning så att den enskildes rätt inte bortfaller.Att EU-rätten numera kan aktualiseras inom vilket rättsområde som helstexemplifieras i vår intervjuundersökning. Så kan en återkallelse av körkortha kopplingar till EU-rätten. Återkallelsen grundar sig på Vägverketsföreskrifter, som i sin tur grundar sig på ett EU-direktiv.En av de intervjuade uttrycker sig så här. ”Man måste intuitivt kunna anasig till att det kan finnas en kollision med EU-rätten. Det gäller att ha,träna och vårda den känslan. Men det är få som har den känslan i dag”.Det finns domare som menar att risken är stor att enskildas rätt missas.4.2 Myndigheters införlivande av EU-rättsakterDe föreskrivande svenska förvaltningsmyndigheterna intar en särställninginom EU genom att både införliva och tillämpa EU-regler. Eftersommyndighetsstrukturen inte är uppbyggd för att passa EU:s regelverk ställsextra stora krav på samordning.Vår tidigare undersökning av förvaltningsmyndigheterna 3 visar att dettaibland medför problem. Den visar också att det förekommit att man hosen myndighet ”tagit sig nationella friheter” utan att detta uppmärksammatsav omvärlden.Vår erfarenhet är att EU:s krav på att remissbehandla förslag till nya tekniskaföreskrifter tillmötesgås i de allra flesta fall av svenska myndigheter.Men det finns de som söker undvika anmälningar. Exempelvis kanman vid införlivande av EU-direktiv lägga sig mycket nära texten i direktiv,men ändå ha nationella särbestämmelser kvar eller införa nya i föreskrifterna.4.3 EU-kompetensen inom domstolsväsendetDomstolsverkets budgetunderlag för åren 2005 – 2007 ger stöd för uppfattningenatt det finns ett stort behov av kompetensutveckling inomdomstolsväsendet. Verket konstaterar att inslaget av EU-rättsliga frågorökar i svenska domstolar. Man framhåller vidare att det svenska medlemskapeti EU gör att även domstolarna inför framtiden måste satsa på att fåen hög kompetens inom internationella förhållanden och regelverk.2 ”När tar EG-rätten över?” 2001 Maria Fritz, Jörgen Hettne och Hans Rundegren3 ”Europa – ja, men hur?” Kommerskollegiums yttrande 2005-01-04

Yttrande 9(10)2005-03-30Det är alldeles klart att det svenska domstolsväsendet står inför omfattandeförändringar. Stora grupper av personal går i pension samtidigt,arbetsorganisation och -metoder ska ändras och ny teknik införas. Kostnadernaför detta överstiger givna ramar och man tvingas till besparingar.Dessa har gått och går fortsatt ut över bland annat utbildningssatsningar.När det gäller kunskaper om EU:s rättssystem tycks det finnas en generationsklyftainom domstolsväsendet. Generellt sett är de yngre mer förtrognamed EU-rätten. Att de yngre vet mer än de äldre kan skapa förvirringi ett system som karaktäriseras av respekt för de mer seniora kollegorna.5 Slutsatser och förslagDet behövs en uppgradering av EU-kompetensen inom domstolsväsendet5.1 Höjd kapacitet att hantera ”EU-fall”EU-rätten är fortfarande en okänd storhet hos många av dem inom detsvenska domstolsväsendet som deltagit i vår attitydundersökning. Dettyder i värsta fall på ett systemproblem; att det inte är självklart att fallblir belysta även ur ett europeiskt perspektiv i svenska domstolar. Vi menaratt det därigenom finns en risk att rättstillämpningen i våra domstolarinte blir i alla delar korrekt och att svenska medborgare och företag faktisktgår miste om rättigheter som följer av det svenska EUmedlemskapet.Därför föreslår vi• att regeringen vidtar åtgärder för att höja domstolarnas kapacitetatt hantera fall där EU-rätten kan ha betydelse.5.2 Bättre kontroll av EU-reglers genomförandeMyndigheternas införlivande av EU-rättsakter blir inte alltid rätt. Det harförekommit såväl rena misstag som att man ”tagit sig nationella friheter”.I Sverige finns det inte något formaliserat förfarande för att följa upp attEU-rättsakter genomförts på rätt sätt. Och det är inte heller självklart attdet kan kontrolleras i domstol. Detta förstärker intrycket av att svenskamedborgare och företag kan komma att gå miste om rättigheter som följerav EU-rätten. Vi föreslår• att regeringen ser över möjligheterna att förbättra kontrollen avdet svenska införlivandet av EU-rättsakter.

Yttrande 10(10)2005-03-305.3 Uppgradering av EU-kompetensenDet intryck av domstolsväsendets situation som vår begränsade undersökningger är att det knappast räcker med att återuppta tidigare gjordasatsningar för att höja EU-kompetensen. Det räcker inte med kurser somger snabb orientering och överblick. Ambitionsnivån måste höjas. Detkrävs helt enkelt en allmän uppgradering av EU-kompetensen inom domstolsväsendet.I annat fall kan Sverige inte på ett tillfredställande sättfullgöra kraven som ställs genom EU-medlemskapet. Vi föreslår• att tillräckliga resurser avsätts för att domstolsväsendet ska kunnaförbättra den fortlöpande utbildningen och möjligheterna att pånära håll följa rättsutvecklingen inom EU.Ärendet har avgjorts av generaldirektören Lena Johansson i närvaro avstf generaldirektören Elisabeth Dahlin, kommerseråden Håkan Jonssonoch Brita Schedin, pressekreteraren Ingrid Lindeberg, utredaren TomasLindell samt enhetsrådet Kristina Langéen Jakobsson, föredragande. Iärendets slutliga handläggning har också deltagit ämnesrådet Ralph Eliasson.Enligt Kommerskollegiums beslutKristina Langéen Jakobsson